Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1499/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 11, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i K. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. oraz K. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2016r w sprawie Nr [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 1993r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej decyzji Wojewody P. wystąpili J. P. i K. P., reprezentowani przez adw. J. P. Strony skarżące podniosły, iż prawo własności do ww. nieruchomości skomunalizowanych nigdy nie przysługiwało Skarbowi Państwa, a co za tym idzie, nie mogło przejść na Miasto P. w trybie komunalizacji. Wskazano, iż mienie to należało do J. i K. małż. R.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r., Nr [...]. Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 919/12, uchylił obie decyzje Ministra Administracji i Cyfryzacji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Administracji i Cyfryzacji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie treści wyroku Sądu Rejonowego [...], nie dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która jest przedmiotem sprawy. WSA wskazał, że zastosowanie skutków wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dla działki nr [...], w stosunku do której analogiczne orzeczenie nie zapadło, jest niedopuszczalne. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1076/13, oddalił skargę kasacyjną.

Kolejno, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993r. Nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] wystąpili J. P. i K. P., reprezentowani przez adw. J. P.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że własność spornej nieruchomości nigdy nie przysługiwała Skarbowi Państwa, a co za tym idzie, prawo to nie mogło przejść na Miasto P. w trybie komunalizacji. Zdaniem skarżących postępowanie wieczystoksięgowe dotknięte było nieważnością. Nigdy też nie wydano takiego aktu administracyjnego, ani też nie podjęto innej czynności prawnej, której skutkiem mogłoby być przejęcie własności z osoby J. P. (wówczas jedynej właścicielki nieruchomości) na Skarb Państwa. Sąd Grodzki [...] orzekł o rehabilitacji i zwolnieniu ze wszystkich form dyskryminacji majątkowych K. R. Zatem ustalenia Ministra dotyczące rzekomego przejścia własności na Skarb Państwa są nieuprawnione i niezgodne z stanem faktycznym i prawnym. Skarżący wskazywali, że być może, jak przyjmuje Minister wydając decyzję w tej sprawie, orzeczenie Sądu Okręgowego [...], wymienione zostało w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], niemniej jednak nikt nigdy takiego orzeczenia nie widział.

W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz analizy akt przedmiotowej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Problem "interesu prawnego" został wyjaśniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, w którym stwierdzone zostało, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego (w aspekcie materialno- prawnym) a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Weryfikacja na wniosek decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację.

Organ podkreślał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r. sygn. akt I SA 57/98).

W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. jako podstawę nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wskazano orzeczenie Sądu Okręgowego [...] oraz art. 13 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.). We wspomnianym orzeczeniu Sąd postanowił, iż nie zwalnia się spod zarządu dozoru zajęcia nieruchomości [...] majątku J. R. i K. R. (poprzedników prawnych wnioskodawców).

Podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], stanowił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...], o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Argumentacja zawarta w ww. wyroku Sądu Rejonowego [...] została przywołana przez pełnomocnika stron również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ wskazywał, że powyższy wyrok Sądu Rejonowego [...], dotyczył nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast nie obejmował skomunalizowanej działki nr [...].

Na powyższy fakt zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 919/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1076/13. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów potwierdzających, że w odniesieniu do działki nr [...] zapadł wyrok uzgadniający treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...]. Zatem zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w dniu komunalizacji właścicielem nieruchomości nr [...] był Skarb Państwa. Usunięcie rozbieżności między stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości jest dopuszczalne tylko w drodze powództwa cywilnoprawnego. Organy administracji nie są tym samym uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną’ z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Opierając się na powyższej wykładni organ posumował, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, zarówno w dacie komunalizacji, w dacie wydania decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. Nr [...], jak i obecnie.

J. P. oraz K. P. złożyli skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2016r w sprawie Nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucali:

1. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art.7, art.8, art.11, art.77, art.80 k.p.a. w zw. z art.140 k.p.a., które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, w wyniku niewskazania podstaw prawnych decyzji, a nadto wskutek nierozpoznania wszystkich zarzutów strony skarżącej oraz w wyniku nieprzedstawienia w pisemnym uzasadnieniu oceny dowodów, faktów, które w tej sprawie ustalono oraz odpowiadających im rozważań prawnych i podstaw zastosowania konkretnych przepisów prawa;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art.28 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia w wyniku uznania, iż skoro ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawcom przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, to skarżący nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowo jako wnioskodawcy składający podanie o stwierdzenie nieważności złożyli oni stosowne żądanie zrealizowania określonej czynności przez organ administracji ze względu na swój interes prawny, a nadto poprzez skargę o stwierdzenie nieważności, będące następnie podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, domagają się oni odzyskania bezprawnie zabranego im mienia, tak więc mają oni ewidentny interes prawny, którego postępowanie w tej sprawie dotyczy, a co za tym idzie, przysługuje im status strony postępowania, niebędący pochodną słuszności ich stanowiska, co do meritum sprawy, ale zgłaszanych roszczeń będących przedmiotem sprawy;

3. naruszenie art.365 §1 kpc w wyniku uznania, iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do spornej nieruchomości, podczas gdy prawidłowo uznać należy, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] poprzez zasadę tzw. prawomocności rozszerzonej jest wiążący również dla organów administracji oraz sądów administracyjnych, a wynika z niego jednoznacznie i ustaleń tych nie kwestionowało miasto P. jako pozwany, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do całej nieruchomości będącej przedmiotem bezprawnego wpisu do ksiąg Skarbu Państwa, tak -więc pogląd ten odnosi się w takim samym stopniu do wszystkich działek jakich wpis ten dotyczył, w tym również będących przedmiotem niniejszego postępowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art.7 k.p.a. w zw. z art.77 § 1 k.p.a. i art.80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego w wyniku uznania, iż postanowienie Sądu Okręgowego [...], a w szczególności odpis z odpisu tego dokumentu mogą być podstawą prawną przejścia prawa własności z J. P. - jedynej właścicielki spornej nieruchomości, ani też K. R. - na Skarb Państwa mimo, iż prawidłowo należy uznać, że orzeczenie to jako nie dotykające w żaden sposób prawa własności nie mogło przenieść tego prawa i nie odnosiło skutków prawno-rzeczowych, a nadto dotyczyło ono kwestii prawomocnie rozstrzygniętej orzeczeniem o rehabilitacji, tak więc jako takie orzeczenie Sądu Okręgowego nie mogło być podstawą wykreślenia dotychczasowego właściciela z księgi wieczystej i wpisu w to miejsce skarbu państwa;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów podlegała oddaleniu w całości jako bezzasadna.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., sygn.. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101, wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U., Nr 74, poz. 368 ze zm.), wyjaśnił, że oznacza to, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118, nawiązując do powołanego wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, uznał, że oceną prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA, związany jest zarówno skład orzekający rozpoznający skargę, jak i skład powiększony wyjaśniający w tej sprawie wątpliwość prawną w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że wątpliwość prawna objęta oceną prawną nie może być przedmiotem wyjaśnienia w tej samej sprawie.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013, nr 1, poz. 7, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań

Zdaniem Sądu, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, właśnie takie związanie oceną prawną występuje (art. 153 p.p.s.a.). Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny dokonały jasnej i precyzyjnej wykładni przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2013r. I SA/Wa 919/12 wskazał, że Sąd Rejonowy [...], dokonał uzgodnienia treści księgi wieczystej, która prowadzona jest dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] w ten sposób, że ustalił, iż wymienione nieruchomości stanowią współwłasność spadkobierców ich dawnych właścicieli tj. J. P. i K. P., nie zaś Skarbu Państwa. Cytowany wyżej wyrok Sądu Rejonowego [...], jak wprost wynika z jego treści, nie dotyczy nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], która jest przedmiotem sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda P. w dniu [...] października 1993r. wydał dwie decyzje komunalizacyjne. Pierwsza dotyczy działki nr [...] i nosi nr [...], druga natomiast odnosi się do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], która jest przedmiotem postępowania w sprawie i wydana została za numerem [...]. W materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby, że w odniesieniu do działki nr [...] zapadł wyrok uzgadniający treść prowadzonej dla niej księgi wieczystej [...].

Sąd wskazał, że usunięcie rozbieżności między stanem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej i jej rzeczywistym stanem prawnym jest dopuszczalne tylko na drodze powództwa cywilnoprawnego. Organy administracji nie są tym samym uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej. Ocena prawna stanu faktycznego dotyczącego innej nieruchomości, dokonana przez sąd powszechny w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym tej innej nieruchomości, nie może więc stanowić podstawy do wydania decyzji przez organy administracji w sprawach dotyczących innych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2014r. I OSK 1076/13, co do zasady potwierdził prawidłowość wykładni dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2013r. Natomiast zarzuty skargi są w znacznej części identyczne z zarzutami skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2013r. Już z tego tylko powodu nie zasługiwały na uwzględnienie, dotyczyły bowiem kwestii, co do których w sposób wiążący wypowiedziały się oba Sądy (art. 153 ppsa).

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przepisów art.28 k.p.a., należy wskazać, że: W postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej. Weryfikacja na wniosek, decyzji komunalizacyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację.

Podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r. znak: [...], stanowił prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...], o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Powyższy wyrok Sądu Rejonowego [...], dotyczył nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast nie obejmował skomunalizowanej działki nr [...].

Stanowisko, to wynika z wykładni przyjętej przez WSA i NSA w cytowanych wyżej wyrokach. Strona która nie dysponowała tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości nie mogła być stroną postępowania komunalizacyjnego. Jeżeli nie dysponowała takim tytułem z daty komunalizacji nie mogła być też stroną w postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na brak interesu prawnego (art. 28 k.p.a.)

Konsekwencją tych rozważań jest przyjęcie bezzasadności zarzutu naruszenia art.365 §1 kpc w wyniku uznania, iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do spornej nieruchomości. Skarżący twierdzili, że prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] poprzez zasadę tzw. prawomocności rozszerzonej jest wiążący również dla organów administracji oraz sądów administracyjnych, a wynika z niego jednoznacznie i ustaleń tych nie kwestionowało miasto P. jako pozwany, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do całej nieruchomości będącej przedmiotem bezprawnego wpisu do ksiąg Skarbu Państwa. Zdaniem skarżących pogląd ten odnosi się w takim samym stopniu do wszystkich działek jakich wpis ten dotyczył, w tym również będących przedmiotem niniejszego postępowania. W ich ocenie nietrafne jest zatem przyjęcie, iż niedopuszczalne jest zastosowanie skutków wyroku uzgadniającego stan prawny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] ujawniony w księdze wieczystej o nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, do działki o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w odpowiedzi na te zarzuty wskazał, że w wyroku Sądu Rejonowego [...], o którym tu mowa, na s. 2 uzasadnienia wyraźnie wskazano, że działka o numerze [...] "nie jest objęta niniejszym postępowaniem".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stanowisko WSA w Warszawie było prawidłowe i znajduje potwierdzenie w doktrynie i orzecznictwie, zwłaszcza wyrokach SN, rozważających kwestię związania orzeczeniem prawomocnym sądu cywilnego w świetle art. 365 § 1 k.p.c. I tak, w komentarzu do art. 365 § 1 k.p.c. wskazuje się na utrwalony pogląd w judykaturze, że moc wiążąca orzeczenia odnosi się do treści jego sentencji, a nie uzasadnienia. Nie mają zatem mocy wiążącej ani poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia ani motywy i ustalenia faktyczne zawarte w jego uzasadnieniu (patrz komentarz A. Jakubeckiego w Lexie na dzień 30 stycznia 2013 r. oraz wyroki SN: z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn.. akt II CKN 655/98, Lex nr 51062; z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt V CK 702/04, Lex nr 402284; z dnia 13 marca 2008 r., sygn.. akt III CSK 284/07, Lex nr 380931; z dnia 15 listopada 2007 r., sygn.. akt II CSK 347/07, Lex nr 345525; z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt IIICSK 146/10, Lex nr 785276).

Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska skarżących w kwestii możliwości autonomicznego orzekania przez organ administracji w kwestii stanu prawnego nieruchomości, abstrahując od wpisu w księdze wieczystej. Skarżący podnosili, iż "organy administracji nie są uprawnione do kreowania odmiennego stanu prawnego nieruchomości od tego, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej". Swoje stanowisko skarżący opierali na stwierdzeniu, że "organ ma prawo i obowiązek ustalić, czy komunalizowana nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, gdyż jest to podstawa i przesłanka do oceny, czy decyzja taka wydana została w zgodzie z prawem, czy nie".

Po raz kolejny należy wskazać, że ze stanowiskiem skarżących należy się zgodzić, pod warunkiem, że stan własnościowy danej nieruchomości nie jest ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli natomiast jest ujawniony i wpis nie został skutecznie podważony, to organ administracji wpisu takiego ignorować nie może, prowadząc własne ustalenia dotyczące prawa własności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że sporna nieruchomość, tj. działka nr [...] miała i ma nadal urządzoną księgę wieczystą. Z jej treści wynika, że w dziale drugim księgi – jako właściciel nieruchomości wpisane jest obecnie Miasto P., natomiast poprzednio był wpisany Skarb Państwa. Wpis Skarbu Państwa został dokonany na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego [..], wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 41, poz. 237 ze zm.), co wynika z Karty inwentaryzacyjnej nieruchomości nr ewidencyjny działki [...], stanowiącej załącznik do decyzji komunalizacyjnej dotyczącej tej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że postanowienie to jest nadal w obrocie prawnym; próba jego wyeliminowania w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 542 § 3 k.p.k. i art. 639 k.p.k. nie powiodła się z powodów formalnych (postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II AKo 12/08). Z kolei, organy administracji publicznej nie są uprawnione do prowadzenia postępowania administracyjnego, którego istotą będzie rozstrzygnięcie sporu o prawo własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2013r., sygn. akt I OSK 678/13, CBOiS). Tego rodzaju spór, w tym z udziałem Skarbu Państwa, z mocy art. 1 k.p.c. stanowi sprawę cywilną, do której rozpoznania uprawniony jest wyłącznie sąd cywilny (art. 2 k.p.c.; patrz także komentarz E. Bałan-Gonciarz do art. 10 ustawy o księgach wieczystych, Lex 2011). Organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie mógł więc badać, czy Skarb Państwa w sposób prawidłowy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego [...].

Chybionym okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego w większości powiązane z interpretacja przepisów prawa materialnego przedstawioną przez skarżących. Odnosząc się osobno do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. należy wskazać, że organ zebrał w sprawie wyczerpujący materiał oraz odniósł się do kwestii związanych z prawidłową wykładnią znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. Nie można również zapominać o tym, że organ działał w granicach związania wynikających z treści art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.