Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1339/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 683/11 w sprawie ze skargi G. N. i J. T. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Gdyni na rzecz G. N. i J. T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 683/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. N. i J. T. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 marca 2011 r., Nr VI/92/11, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 karta terenu nr 41 w odniesieniu do działek nr A i nr B oraz zasądził od Rady Miasta Gdyni solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż skarżący, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie usg, wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 marca 2011 r., Nr VI/92/11, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Śródmieście i Wzgórze Św. Maksymiliana w Gdyni, rejon ulic X, Y i Z, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 2 maja 2011 r., Nr 49, poz. 1137, w części dotyczącej § 13 ust. 41, to jest w części dotyczącej karty terenu nr 41. Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu ich prawa własności.

W uzasadnieniu podnieśli, iż dla obszaru stanowiącego teren nr 41, na którym położone są działki nr A i nr B, stanowiące ich własność, plan miejscowy ustalił sposób zagospodarowania: "ZP, KD-X – zieleń urządzona, plac publiczny". Przewidziane dla tego terenu ograniczenia w sposobie zagospodarowania naruszają prawo własności, a w konsekwencji również ich interes prawny. Podnieśli, iż takie naruszenie powinno być szczegółowo uzasadnione, tym bardziej gdy wyłącza wcześniej dostępny sposób zagospodarowania terenu, a ponadto odbiega od sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie. Zauważyli, iż w procesie planistycznym powinna być zachowana zasada proporcjonalności w ingerencji w prawo własności poprzez zastosowanie środków najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniu. Organ zobowiązany jest ponadto wskazać jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa właściciela.

Zarzucili, że na żadnym etapie sporządzania planu miejscowego organ nie wskazał wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek przemawiających za przeznaczeniem terenu nr 41 na tereny zielone, plac publiczny, który ma służyć rekreacji mieszkańców. Podnieśli, iż teren ten położony jest przy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych (ul. X), na którym występują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu oraz zanieczyszczenia związane z ruchem, a ponadto w pobliżu (ok. 150 m) jest inne, lepsze miejsce na wypoczynek (park przy Kamiennej Górze). Zauważyli również, iż wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Gdyni, teren ten nie jest wykorzystywany na cele rekreacyjne, czy też wypoczynkowe, lecz jako dziki parking, w części zaś jest obrośnięty dziko rosnącą trawą. Brak określonych inwestycji na tym terenie spowodowany mógł być natomiast nie tyle koniecznością, czy chęcią jego wykorzystania na cele rekreacyjne, co zawiłą sytuacją prawną terenu wynikającą z procesów reprywatyzacyjnych, negatywnie rozstrzygniętych dla Miasta Gdyni.

Skarżący podkreślili, iż w poprzednich wariantach zagospodarowania przestrzennego teren nr 41 położony był w obszarze, na którym preferowane były administracja gospodarcza i finansowo-ubezpieczeniowa, w dolnych kondygnacjach funkcje obsługi klientów, hotele, rozrywka, handel, gastronomia i rzemiosło, a nie rekreacja. Zgodnie z zapisami planu miejscowego z 1994 r. dodatkowo formą zagospodarowania tego terenu miało być "wytworzenie nowej spójnej kompozycji ciągów, wyeksponowanych pierzejami i wysokimi akcentami architektury na zamknięciach perspektyw". W planie miejscowym z 1988 r. wskazano z kolei, że "teren położony między ulicami Y, X, W i Z przeznaczony jest wyłącznie pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu (w tym zespół domów towarowych), gastronomii i obsługi turystyki". Rada Miasta Gdyni nie zaprezentowała natomiast żadnego racjonalnego uzasadnienia dla zmiany tego przeznaczenia.

Skarżący wskazali ponadto, iż tworzenie placu publicznego, terenów zielonych na terenie nr 41 stoi w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego. W sytuacji, gdy wzdłuż ul. X istnieje lub planowana jest zabudowa to racjonalnym jest bowiem, aby utrzymać ciąg tej zabudowy, nie tworząc określonych luk, czy też przerwy w linii zabudowy. Wskazali, iż tereny położone po tej samej stronie ulicy X co teren nr 41 przewidziane są do zabudowy lub są już zabudowane (tereny odpowiednio oznaczone nr 35, 32, 31, 26 i 22 jako tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i zabudowę wielorodzinną, następnie teren nr 41 przeznaczony pod zieleń urządzoną i plac publiczny oraz ponownie tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i wielorodzinną – teren nr 15 i 06). Takie ustalenia naruszają, w ocenie skarżących, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasadę równości wobec prawa – skoro właściciele nieruchomości sąsiednich uzyskali możliwość zabudowy swoich terenów, a im to prawo odebrano. Wskazali ponadto, iż brak jest uzasadnienia, dlaczego teren zielony, plac publiczny ma być zlokalizowany akurat na terenie nr 41, a nie np. na leżącym po przeciwnej stronie ulicy terenie nr 17, który obecnie również nie jest zabudowany, a porośnięty trawą. Skoro właścicielom działek położonych na terenie nr 17 przyznano uprawnienie do zabudowy – to pozbawienie tego prawa skarżących narusza konstytucyjne zasady ochrony własności i równości wobec prawa.

Powołując się na powyższą argumentację skarżący oświadczyli, że domagają się zmiany zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 41, tj. w części dotyczącej karty terenu nr 41 poprzez zmianę przeznaczenia tego terenu z terenów zielonych i placu publicznego i wprowadzenie możliwości zabudowy usługowej i wielorodzinnej – tak jak to ma miejsce na pozostałych terenach położonych wzdłuż ulicy X, po tej samej stronie co teren 41 i przy uwzględnieniu parametrów zabudowy terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazała, iż wprawdzie prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie, lecz nie oznacza to, że jest ono prawem bezwzględnym, a możliwość ograniczenia tego prawa dopuszcza sama Konstytucja RP. Powołała się na tzw. władztwo planistyczne gminy i wskazała, iż z mocy ustaw regulujących problematykę planowania przestrzennego organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Rada Miasta wskazała, że zaskarżony przepis uchwały nie narusza podanych w skardze przepisów prawa. Ograniczenia zabudowy działek skarżących wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Wskazała, że zasadniczy układ urbanistyczny Śródmieścia Gdyni został określony w okresie międzywojennym XX wieku, zaś cała część dzielnicy zachowała zarys pierwotnego zamysłu w postaci układu ulic, a także utrzymanych wolnych przestrzeni pod planowane place. Obszar obejmujący przedmiotowe działki już w pierwszych planach urbanistycznych Gdyni przeznaczony był na urządzenie placu miejskiego – istotnego funkcjonalnie i przestrzennie poszerzenia ul. X. Zamiarem zaś miasta jest odwołanie się do tej tradycji i wizji kształtowania architektoniczno-urbanistycznego Gdyni. W przełożeniu na obszar działek, których dotyczy skarga oznacza to zachowanie pierwotnej koncepcji utrzymania w tym miejscu placu publicznego i dalszy rozwój jego funkcji rekreacyjnych i wypoczynkowych. Podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżących teren ten jest wykorzystywany od wielu lat, na miarę jego aktualnego zagospodarowania, jako miejsce rekreacji przez okolicznych mieszkańców. W trakcie uchwalania planu w uwagach składanych do jego projektu akcentowano konieczność uwzględnienia rozwoju miejsc przeznaczonych na zieleń ogólnodostępną na obszarze objętym planem. Celowości przeznaczenia terenu działek pod zieleń urządzoną nie zmienia fakt sąsiedztwa z ruchliwą ulicą, wręcz przeciwnie z uwagi na jej przebieg i dopuszczenie znacznej zabudowy terenów nr 15 i nr 17 uzasadnione jest utrzymanie terenu nr 41 jako terenu otwartego z dużym udziałem zieleni wypoczynkowej. Wskazała, że oczywistym jest, że śródmieście każdego większego miasta powoduje emisję hałasu, jednak nie może to stanowić argumentu do zintensyfikowania zabudowy kosztem organizacji terenów zielonych, które spełniają nie tylko funkcje estetyczne, ale są ważnym elementem w kształtowaniu środowiska zurbanizowanego wpływając np. na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza i poprawiając ekologiczne warunki życia mieszkańców. W związku z powyższym podkreślono, że wskazany przez skarżących kompleks parkowo-widokowy usytuowany na Kamiennej Górze posiada zupełnie inny charakter niż przedmiotowy teren. Niezależnie od powyższego wskazano, że działki skarżących są działkami o nierównym kształcie, dodatkowo przedzielone gminną działką drogową. Biorąc zaś pod uwagę obszar działki, który przy uwzględnieniu np. linii zabudowy wyznaczonej budynkami znajdującymi się przy ul. X i T, mógłby podlegać ewentualnej zabudowie uzyskany teren w praktyce znacznie ogranicza możliwość racjonalnej zabudowy, która wpisałaby się w dany obszar. Rada Miasta zwróciła uwagę na szczególny charakter przedmiotowego terenu ze względu na sąsiedztwo z historycznym zespołem urbanistycznym Śródmieścia Gdyni i konieczność zwracania szczególnej uwagi na formę powstającej zabudowy. Wskazała, iż na szczególną troskę o kształt architektoniczny tej części miasta wskazują m.in. zapisy planu w § 3 ustalające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem. W konsekwencji, także powoływany przez skarżących teren nr 17 jako warunek realizacji nowej zabudowy wskazuje wyłonienie projektu w drodze konkursu architektoniczno-urbanistycznego oraz wprowadza obowiązek realizacji placu ogólnodostępnego o powierzchni nie mniejszej niż 750 m², który stanowić będzie uzupełnienie kompozycyjne i funkcjonalne przestrzeni publicznej przy ul. X w obrębie linii zabudowy wyznaczonych na tym terenie, w rejonie narożnika ulic T i X.

W toku postępowania sądowego skarżący podnieśli (pisma procesowe z dnia 13 i 17 lutego 2012 r.), iż uzasadnionego argumentu dla przeznaczenia terenów nr 41 pod tereny zielone nie stanowi odwołanie się do tradycji, skoro w planach miejscowych z 1988 r. i 1994 r. dopuszczono jego usługową zabudowę. Również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdyni Nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r. przedmiotowy teren nie jest przeznaczony pod zieleń publiczną, lecz znajduje się na terenach przeznaczonych pod usługi i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Plan miejscowy w zaskarżonej części nie jest zatem zgodny ze Studium. Dodali, iż argument o rzekomo historycznym umiejscowieniu zieleni publicznej, który skłonił Radę Miasta do uchwalenia na karcie nr 41 obszaru zieleni publicznej, nie stanowił przeszkody dla uchwalenia na sąsiadującej karcie nr 17 terenów zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej. Na złożonym przez organ "Szkicu rozbudowy miasta Gdyni z 1926 r." jako wolny od zabudowy widnieje natomiast cały obszar obecnych kart nr 17 i nr 41. Działania Gminy są zatem niekonsekwentne. Wskazali również, iż nie jest przekonujący argument Rady Miasta o konieczności rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń publiczną, uzasadniający przeznaczenie terenu nr 41 pod plac miejski, skoro w zaskarżonej uchwale na karcie nr 9, zlokalizowanej u zbiegu ulic Y i Z, dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Tymczasem w miejscu tym od zakończenia II wojny światowej istnieje plac publiczny, na którym od lat 50 posadowiona jest tablica pamiątkowa ku czci Stefana Żeromskiego. Podniesiono, że nie stanowiło to przeszkody do przeznaczenia tego miejsca pod zabudowę. Wskazano na znaczny okres istnienia tego placu publicznego w tym miejscu, w sytuacji gdy Rada Gminy podnosiła, że przy uchwalaniu planu miejscowego kieruje się historycznym przeznaczeniem danych terenów. Skarżący złożyli jednocześnie dowody dokumentujące, iż na rogu ulicy Z i Y istniał plac publiczny od okresu powojennego. Według skarżących, dopuszczenie w miejscowym planie na skwerku Żeromskiego zabudowy wielorodzinnej i usług przy jednoczesnym urządzeniu zieleni na działkach skarżących stanowi przejaw niekonsekwencji ze strony Miasta Gdyni.

Podnieśli, iż dla uzasadnienia ograniczenia prawa własności Rada Miasta powinna wykazać, iż w danym przypadku interes publiczny przeważa nad prywatnym. W rozpoznawanej sprawie nie występuje natomiast w ogóle interes publiczny w lokalizacji terenów zielonych na karcie nr 41. Interes publiczny zachodziłby jedynie wówczas, gdyby na danym terenie Gmina zamierzała realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a urządzanie terenów zielonych nie mieści się w ogóle w katalogu celów publicznych wymienionych w tym przepisie. Zauważyli również, iż przeznaczenie terenu nr 41 pod zieleń publiczną może być pustym zapisem. Teren ten stanowi bowiem współwłasność osób fizycznych, a Gmina nie ma żadnych instrumentów, aby przymusić współwłaścicieli do urządzenia na tym terenie parku miejskiego.

W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2012 r., Rada Miasta Gdyni powołała się ponownie na ideę placu centralnego przewidywaną już w pierwszych opracowaniach planistycznych śródmieścia budowanego miasta. Wskazała, iż już w pierwszym planie rozbudowy Miasta Gdyni z 1926 r. wzdłuż ul. [...] (obecnie ul. X) przewidywano lokalizację obiektów użyteczności publicznej, a mniej więcej na środku jej długości, znacznych rozmiarów plac handlowy, obejmujący m.in. obecną działkę nr A. W kolejnym planie z lat 1928-1930 plac handlowy nadal był przewidywany, symetrycznie po obu stronach ul. [...]. Powyższe rozwiązania kontynuował plan zagospodarowania przestrzennego z 1988 r., w którym przedmiotowy teren znajdował się w strefie F8 AUC, MW, w której teren położony między ulicami Y, X, W i Z przeznaczono pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu (w tym zespół domów towarowych), gastronomii i turystyki. W ramach dopuszczonej w tej strefie funkcji znaleźć się miała również niezbędna infrastruktura techniczna i społeczna, w tym m.in. drogi dojazdowe, parkingi, przestrzenie publiczne dla pieszych, w tym tereny zieleni, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której był sporządzany plan wyraźnie widać w przedmiotowej lokalizacji symbol skweru. Kontynuację tego rozwiązania prezentował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni z 1994 r. Teren objęty skargą był oznaczony symbolem PRH.2.3. i jednostka ta obejmowała teren ograniczony ulicami U, S, X i W (tereny nr 15, 41, 66, 54 i fragment 50 przedmiotowego planu). W planie tym przewidziano następujące funkcje terenu: oś piesza poprzeczna R (oś piesza skośna w kierunku U, S, administracja gospodarcza i finansowo-ubezpieczeniowa), w dolnych kondygnacjach funkcje obsługi klientów, hotele, rozrywka, handel, gastronomia, rzemiosło. Plan zakładał całkowitą segregację ruchu pieszego i kołowego, stąd wynikała duża ilość przestrzeni przeznaczonych wyłącznie dla pieszych. Przewidziany na różnych poziomach terenu system placów i ciągów pieszych miał być eksponowany pierzejami zabudowy usługowej, tworząc spójną kompozycyjnie przestrzeń publiczną. Plan zakładał, że pojemność powierzchni całkowitej usług śródmiejskich na tym terenie wynosić będzie w przedziale 14.000-31.000. Plan nie dopuszczał funkcji mieszkaniowej na tym terenie. Powołując się na powyższe Rada Miasta wskazała, że we wszystkich dotychczasowych dokumentach planistycznych w tym rejonie przewidywano nadzwyczaj konsekwentnie formę przestrzeni publicznej, która miała dominować w przestrzeni.

Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni wskazała, że w studium teren objęty skargą położony jest na obszarze strefy funkcjonalnej śródmieścia, w granicach której wyróżnione zostało centrum miasta – tereny wielofunkcyjne. Określenie "teren wielofunkcyjny" należy rozumieć w ten sposób, że w ramach przewidzianych w studium funkcji znaleźć się musi również niezbędna infrastruktura techniczna i społeczna, w tym m.in. drogi dojazdowe, parkingi, przestrzenie publiczne dla pieszych, tereny zielone. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium w zakresie zieleni i wypoczynku na obszarze objętym skargą przewidziana została zieleń miejska (parki, skwery, bulwary) – zał. graficzny Studium B.II (str. 120 i 121).

Odnosząc się do zarzutu arbitralnego rozwiązania planistycznego Rada Miasta powołała się na wskazania Studium oraz na tę okoliczność, że na obszarze objętym skargą przewidziano wprawdzie niezabudowaną przestrzeń publiczną w postaci terenu zieleni urządzonej, jednakże w planie starano się zrekompensować skarżącym powyższe ograniczenie w przyjętym bardzo korzystnym dla nich sposobie zagospodarowania innych należących do nich działek. Rada Miasta przywołała ponadto treść przepisów art. 1 i 2 upzp i powołując się na przysługujące jej władztwo planistyczne i podniosła, że gmina ma prawo w studium i w planie miejscowym ustalić tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych, mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których w przyszłości gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu przed przystąpieniem do uchwalania studium i planu. Stanowisko skarżących, iż na terenach prywatnych można ustalać jedynie inwestycje uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest natomiast sprzeczne z regulacją upzp. Ustawa rozróżnia bowiem inwestycję celu publicznego od interesu publicznego oraz obszaru przestrzeni publicznej. Nie jest więc tak, że tereny zielone mogą być planowane jedynie na terenach publicznych, a nie na terenach stanowiących własność prywatną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 karta terenu nr 41 w odniesieniu do działek nr A i nr B. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wnieśli skargę do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Skoro zatem wymogi formalne skargi zostały spełnione, to Sąd zobowiązany jest zbadać, czy interes prawny skarżących został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący jako właściciele działek nr A i nr B, położonych na obszarze objętym postanowieniami planu miejscowego, mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ustalić natomiast należy, czy interes ten został naruszony tą uchwałą. Wskazał, iż zgodnie z planem miejscowym działki skarżących leżą na terenie oznaczonym w karcie terenu nr 41 jako zieleń urządzona, plac publiczny ZP, KD-X. Zgodnie z postanowieniami planu dla tego obszaru w zakresie dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu plan przewiduje następujące ustalenia: a) zakaz zabudowy, b) zakaz realizacji parkingów w poziomie terenu, c) powierzchnia biologicznie czynna – w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć zieleń urządzoną zajmującą min. 50% powierzchni terenu, d) na terenie należy wprowadzić zieleń, wraz z towarzyszącą małą architekturą i z wykorzystaniem materiałów szlachetnych, w miarę możliwości wody oraz urządzeń wodnych, nadającą przestrzeni indywidualny charakter, o wysokich walorach estetycznych i użytkowych, e) ogólnodostępne przestrzenie publiczne powinny spełniać warunki określone w § 6 ust. 1 pkt 3, f) lokalizacja szyldów i reklam zgodnie z warunkami określonymi w § 6 ust. 2. Mając na uwadze przytoczone zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miasta plan miejscowy narusza interes prawny skarżących z następujących przyczyn:

Plan miejscowy w zapisach określających zasady zagospodarowania terenu przewiduje zakaz zabudowy na działkach skarżących i przeznacza te działki na cele zieleni urządzonej oraz plac publiczny – nie przewiduje natomiast funkcji polegającej na zabudowie usługowej (U) i mieszkaniowej wielorodzinnej (MW3), przewidzianej na wszystkich działkach sąsiednich (17UC,U/MW3; 15UC,U/MW3; 19U/MW3; 22U,MW3) oraz na co wskazywali skarżący i co wynika z części graficznej planu na wszystkich działkach położonych po tej samej stronie ulicy X co działki skarżących, począwszy od terenu 36U/MW3 do terenu 06UC,U.

Naruszenie interesu prawnego skarżących wynika ponadto ze zmiany sposobu zagospodarowania działek będących ich własnością wprowadzonej zaskarżonym planem. W rozwiązaniach planistycznych obowiązujących przed uchwaleniem planu miejscowego teren obejmujący strefę planistyczną oznaczoną symbolem 41 ZP, KD-X, w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Gdyni, uchwalonym Uchwałą Nr V/90/94 Rady Miasta Gdyni z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 33, poz. 172), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., położony był w strefie oznaczonej symbolem PRH2.3, stanowiącej strefę ruchu pieszego łączącą bezkolizyjnie zespół biurowców przy ul. Śląskiej z przystankiem SKM Gdynia - Centrum ze starą strukturą poprzez oś pieszą poprzeczną Żwirki i Wigury, oś pieszą skośną w kierunku U - S. W granicach tej strefy możliwa była lokalizacja obiektów administracji gospodarczej i finansowo-ubezpieczeniowej, w dolnych kondygnacjach funkcji obsługi klientów, hoteli, rozrywki, handlu, gastronomii, rzemiosła (k. 75 akt). Niespornym jest zatem, że wcześniejsze rozwiązania planistyczne nie ustanawiały na przedmiotowym obszarze zakazu zabudowy, z przeznaczeniem terenu na zieleń urządzoną, czy np. z przeznaczeniem go na park miejski. Sąd zauważył, iż w tych okolicznościach niewykonywanie powyższych zapisów planu i aktualny stan nieruchomości (skarżący wskazują, że jest to dziki parking, Rada Miasta – że miejsce wypoczynku dla mieszkańców) nie ma wpływu na ocenę, że interes prawny skarżących został naruszony. Wskazał ponadto, że postanowienia planu z 1988 r. również nie przewidywały na obszarze nieruchomości skarżących terenu zieleni urządzonej, parku miejskiego, wprowadzając na tym obszarze funkcję zabudowy usługowej, jako jedyną dopuszczoną postanowieniami planu.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania prawa własności, ogranicza swobodę skarżących w korzystaniu z działek, a zakazy planu uszczupliły uprawnienia właścicielskie, z docelowym ich pozbawieniem. Sąd I instancji podkreślił jednak, że naruszenie interesu prawnego nie przesądza jeszcze o zasadności skargi na uchwałę. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 upzp), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy upzp szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając, co zasadnie akcentowała Rada Miasta, wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. W przypadku wniesienia skargi do sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż analiza argumentacji organu, dotyczącej celowości i słuszności przyjętych rozwiązań planistycznych, pozwala na uznanie, że Rada Miasta nie wykazała, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżących poprzez przeznaczenie terenu ich nieruchomości na zieleń urządzoną i plac publiczny jest niezbędna dla realizacji innych niż prawo własności, celów wymienionych w art. 1 ust. 1 upzp. Rada ograniczyła się bowiem w zasadzie do argumentu historycznego wywodząc, iż teren ten od lat 20 ubiegłego wieku przewidziany był na urządzenie placu miejskiego, a zamiarem Gminy jest odwołanie się do tej tradycji i koncepcji, tym bardziej, że również obecnie jest on terenem niezabudowanym, wykorzystywanym do rekreacji i wypoczynku mieszkańców, lecz argument ten świadczy o niekonsekwencji Rady Miasta. Sąd podkreślił, co w sprawie jest okolicznością istotną, że w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w 1988 r. i w 1994 r. teren ten nie został wyłączony spod zabudowy, nie zawierał zakazu zabudowy w celu przeznaczenia go na park miejski, czy też na obszary zieleni urządzonej. Z treści planów odnoszących się do tego obszaru wynika, że podstawową jego funkcją była szeroka funkcja usługowa, w planie w 1988 r. teren ten był przeznaczony wyłącznie pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu, gastronomii i obsługi turystyki, natomiast wcześniejsze uregulowania planistyczne nie dopuszczały na obecnym terenie nr 41 zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co trafnie zauważyła Rady Miasta. Sąd uznał ponadto za trafne argumenty skarżących odnoszące się do nieuzasadnionego różnicowania przez Radę Miasta uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na tym samym obszarze. Zauważył, iż z części graficznej planu wynika, że dla funkcji zieleni urządzonej zostały włączone dwie działki skarżących, natomiast wszystkie działki sąsiadujące z działkami skarżących i położone po tej samej stronie ulicy X zostały przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Wskazał jednocześnie, iż przyczyny takiego rozwiązania planistycznego nie zostały w toku postępowania wyjaśnione przez Radę Miasta

W tych okolicznościach uznał, że Rada Miasta nie tylko ograniczyła prawa skarżących do zabudowy działek, lecz przeznaczyła je na inne cele niż określone we wcześniejszych rozwiązaniach planistycznych. Ograniczając prawa skarżących nie wykazała natomiast w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżących. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała dlaczego tak istotnie ograniczyła prawo własności skarżących, skoro mimo początkowych twierdzeń o historycznym przeznaczeniu tego terenu, ustalono że przedmiotowych nieruchomości co najmniej od 1988 r. nie dotyczył zakaz zabudowy, nie znajdowały się one na obszarze przeznaczonym na plac miejski, czy też park albo zieleń urządzona. Aktualny stan tych nieruchomości i sposób ich wykorzystania, opisywany przez skarżących oraz organ, nie jest też wynikiem obowiązujących rozwiązań planistycznych i sposobu zagospodarowania terenów przewidzianych w planach miejscowych z 1988 r. i 1994 r.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, iż ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków, jak najmniej uciążliwych. Rada nie wyjaśniła natomiast przekonująco przyczyny odmiennego potraktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu planu dla których ustalono korzystniejsze warunki zabudowy i nie wykazała konieczności przeznaczenia działek skarżących na cele związane z zielenią urządzoną i placem publicznym ani prymatu tego rozwiązania nad przysługującym skarżącym prawem własności. Stwierdził zatem, iż nie można odmówić racji skarżącym, którzy wskazują na nierówne traktowanie właścicieli działek.

Zauważył jednocześnie, że własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Ograniczając zatem własność skarżących Rada Miasta, mając na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powinna była rozważyć, czy zapewnienie terenów rekreacyjnych innym członkom społeczności lokalnej musi wiązać się z ograniczeniem własności skarżących. Skarżący zarzucali, że podnoszony przez Radę Miasta argument o konieczności rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń publiczną nie jest przekonujący w sytuacji likwidowania placów publicznych istniejących przez dziesięciolecia. Odwołano się w tym zakresie do zapisów karty nr 9 dopuszczającej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi na istniejącym od zakończenia II wojny światowej placu publicznym, na którym od lat 50 posadowiona jest tablica pamiątkowa ku czci Stefana Żeromskiego – obszar ten według Rady Miasta Gdyni stanowi własność Skarbu Państwa. Okoliczności dotyczące istnienia placu publicznego wraz z posadowionym na nim popiersiem zostały przez skarżących dostatecznie udokumentowane. Rada w ogóle nie wskazała, czy realizacja zielni i placu publicznego jest możliwa na innych terenach będących własnością Gminy Gdynia. Powinna była również rozważyć, czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżących daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Rada Miasta twierdziła, że wykupi nieruchomości skarżących, nie uwzględniał jednak, że może do wykupu nie dojść, gdy strony nie dojdą do porozumienia. Wówczas, skoro przeznaczenie na zieleń urządzoną nie uzasadnia wywłaszczenia, skarżący zostaną praktycznie pozbawieni możliwości korzystania ze swojej nieruchomości. W takiej sytuacji może nie dojść do zrealizowania celu założonego przez Miasto.

Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni Sąd zauważył, że zawarte w planie stwierdzenie, że jest on zgodny ze Studium znajduje uzasadnienie w treści Studium. Wskazał, iż wprawdzie na wyrysie ze Studium stanowiącym załącznik do części graficznej uchwały o planie miejscowym tereny zielone nie zostały oznaczone to podziela stanowisko Rady, że zgodnie z zapisami Studium teren działek skarżących stanowi strefę śródmiejską oznaczoną kolorem czerwonym jako tereny wielofunkcyjne dla centrum miasta, a pod pojęciem wielofunkcyjności należy rozumieć również zieleń miejską. Odniósł się również do mapy, znajdującej się na stronach 120 i 121 Studium.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżących w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej zaskarżeniem.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta Gdyni. Wnosząc o jego uchylenie w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 upzp przez błędną ich wykładnię,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ppsa, polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji istotnej części akt sprawy przy ustalaniu stanu sprawy w postaci treści odpowiedzi na skargę i załącznika do protokołu rozprawy z dnia 8 lutego 2012 r., z których wynika, że Rada Miasta szczegółowo wykazała rzeczywisty i usprawiedliwiony cel regulacji wskazanych w zaskarżonym planie, a tym samym granice władztwa planistycznego zostały zachowane, podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu sprawy, tj. w sposób określony w art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 ppsa, a nie w sposób wybiórczy i dowolny, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu przytoczonych podstaw kasacyjnych Rada Miasta podniosła, iż jedynym dopuszczalnym powodem uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy może być ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena Sądu I instancji nie kwestionuje natomiast legalności zaskarżonego planu, Sąd nie powołuje również żadnego przepisu prawa, który został naruszony. Sąd wykroczył tym samym poza granicę swoich kompetencji i zastosował oceny merytoryczne zaskarżonego planu. Oceny Sądu I instancji nie są bowiem ocenami naruszenia prawa, lecz negatywnymi ocenami prawidłowości wnioskowania o terenach zieleni. Taką ocenę kompetentnie formułować może natomiast biegły (rzeczoznawca), ale nie sąd administracyjny, który jest wyłącznie sądem prawa. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa jest zatem konsekwencją włączenia się przez Sąd do merytorycznej polemiki nad merytoryczną treścią planu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia również wymogów, o których stanowi ten przepis. Sąd I instancji nie ustosunkował się bowiem do wszystkich twierdzeń i kwestii podnoszonych w toku postępowania, a tym samym nie wypełnił prawidłowo obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. Pomimo że obszernie opisał stan sprawy to jednak pobieżnie i niedokładnie rozważył argumenty organu oraz zmienił sens ich treści stwierdzając, że Rada Miasta nie wykazała konieczności ograniczenia prawa własności skarżących.

Rada Miasta wskazała, iż z całej przedłożonej dokumentacji i z ustaleń planu miejscowego Sąd poddał analizie wyłącznie tzw. argument historyczny, błędnie go oceniając. Rada Miasta już w odpowiedzi na skargę przedstawiła bowiem szczegółową argumentację wskazując, iż zasadniczy układ urbanistyczny Śródmieścia, został określony w okresie międzywojennym XX wieku, zaś cała część dzielnicy zachowała zarys pierwotnego zamysłu w postaci układu głównych ulic, a także utrzymanych wolnych przestrzeni pod planowane place. Zamiarem miasta jest odwołanie się do tradycji i wizji kształtowania architektoniczno-urbanistycznego Gdyni, co uzasadnia utrzymanie w miejscu działek skarżących placu publicznego i dalszy rozwój funkcji rekreacyjnych i wypoczynkowych tego terenu.

Podniosła, iż poza oceną Sądu był natomiast fakt, iż teren ten wykorzystywany jest od wielu lat, na miarę jego aktualnego zagospodarowania, jako miejsce rekreacji przez okolicznych mieszkańców. Sąd I instancji pominął również podnoszony już w odpowiedzi na skargę argument, że w trakcie procedury uchwalania planu, w sposób szczególny w uwagach składanych do jego projektu, akcentowano konieczność uwzględnienia z wielu przyczyn rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń ogólnodostępną na obszarze objętym planem. Sąd nie rozważył również, że działki skarżących są działkami o nierównym kształcie dodatkowo przedzielone gminną działką drogową, co ogranicza możliwość racjonalnej ich zabudowy. Jednocześnie nawet przywoływany przez skarżących teren oznaczony kartą nr 17 jako warunek realizacji nowej zabudowy posiada wyłonienie projektu w drodze konkursu architektoniczno-urbanistycznego oraz konieczność realizacji placu ogólnodostępnego o powierzchni nie mniejszej niż 750 m2, który stanowić będzie uzupełnienie kompozycyjne i funkcjonalne przestrzeni publicznej przy ul. X w obrębie linii zabudowy wyznaczonych na tym terenie, w rejonie narożnika ulic T i X.

Rada Miasta podkreśliła również, że skarżący do niedawna byli właścicielami działek o numerze C i D, znajdujących się na obszarze oznaczonym jako karta terenu nr 17, które zbyli na rzecz aktualnego właściciela [...] S. A. w październiku 2010 r. Skarżący składał w trakcie procedury uchwalania planu uwagi, których część w zakresie zabudowy działek nr A i nr B oraz działki gminnej o nr 543/305 nie została uwzględniona, jednakże uwagę w zakresie dopuszczenia wyższej zabudowy na części terenu działek nr 591/305 i nr 597/305 Prezydent uwzględnił, dopuszczając lokalne podwyższenia zabudowy do postulowanej wysokości.

Mając powyższe na uwadze Rada Miasta podkreśliła, że ograniczenia zabudowy przedmiotowych działek wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Nie naruszono przy tym żadnych przepisów prawa, w szczególności określonych w skardze ze względu na to, że Rada Miasta w sposób bezstronny, kierując się zasadą proporcjonalności, poszanowania prawa własności, po rozważeniu różnych koncepcji planistycznych realizowała swoje władztwo planistyczne na tym terenie. Przeznaczenie działek skarżących na cele zieleni miejskiej zostało zatem przez Radę szczegółowo uzasadnione, a tym samym przyjęte rozwiązanie nie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc.

Rada Miasta podkreśliła, iż wszystkie te argumenty akcentowane były już w odpowiedzi na skargę oraz w załączniku do protokołu rozprawy, a tym samym zawarte w uzasadnieniu wyroku twierdzenia, iż Rada nie wykazała konieczności ograniczenia prawa własności skarżących, przy nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd istotnej części akt sprawy, stanowiły naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ppsa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd analizował powyższe kwestie lub podważył stanowisko organu. Dodała, iż Sąd I instancji pominął również fakt, iż zadania własne gminy obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 usg), a rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zielone i zadrzewienia (art. 78 ustawy o ochronie przyrody). W zakresie zgodności planu miejscowego ze Studium, Rada Miasta podniosła, iż okoliczność ta była w toku postępowania wielokrotnie wyjaśniana. Sąd natomiast błędnie zinterpretował, co faktycznie obrazuje mapa, wskazana przez Radę na stronach 120 i 121 Studium.

Rada Miasta nie podzieliła również poglądu Sądu dotyczącego niekonsekwencji w posługiwaniu się przez nią argumentami odnoszącymi się do nawiązywania do tradycji, podnosząc, iż nie jest on uzasadniony argumentami prawnymi. Nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, zgodnie z którymi Rada ograniczyła prawo skarżących do zabudowy działek oraz przeznaczyła je na inne cele niż w uprzednich planach, a ponadto nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny jest na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia prawa własności. Uzasadniając własne stanowisko podniosła, iż zakaz zabudowy ustanowiony na działkach skarżących ma na celu ochronę obszaru objętego planem miejscowym przed zbyt intensywną zabudową oraz zapewnienie wielofunkcyjności tego terenu. Sąd pominął okoliczność, że teren ten użytkowany jest obecnie jako skwer. O ustaleniach planu, w tym przeznaczeniu spornego terenu, zadecydowały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mające na celu takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wprowadzony zakaz zabudowy dla przedmiotowych terenów wynika z obowiązków dla organu planistycznego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Rada Miasta wskazała ponadto, iż ustalenie Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący zostaną pozbawieni możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, jest błędne. Nieruchomości te nie zostały bowiem dotychczas zabudowane, a ustalenia planu nie wprowadziły ograniczeń w ich wykorzystywaniu w dotychczasowy sposób. Za błędną uznała również ocenę Sądu uznającą za niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjne prawa jednostki, gdyż w warunkach niniejszej sprawy nie występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości. Rada powołała się jednocześnie w tym miejscu na wyroki sądów administracyjnych, w których potwierdzono prawo gminy do przeznaczenia w studium terenów, w tym także prywatnych, na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych oraz prawo do przeznaczenia w planie miejscowym określonego obszaru w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu.

Podkreśliła, iż jeśli do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku strony dochodzi w zgodzie z obowiązującym prawem – w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 upzp), to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie Rady, stwierdzenie nieważności uchwały z przyczyn określonych w art. 28 ust. 1 upzp jest przekroczeniem tej zasady. Uchwalając plan miejscowy Rada działała bowiem w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego oraz z poszanowaniem zasad sporządzania planu miejscowego.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012 r., Rada Miasta Gdyni dodała, że Sąd I instancji naruszył również art. 15 ust. 3 pkt 4a upzp i wskazała, iż nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeniem, iż nie uzasadniła prymatu interesów społeczności lokalnej wymagającego ograniczenia prywatnej własności, skutkiem czego przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kc. Podniosła, iż powyższy wniosek Sąd I instancji wywiódł z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że przeznaczenie działek skarżących pod zieleń publiczną, miejską ogólnodostępną nie stanowi celu publicznego w rozumieniu tej ustawy. Przyjęcie zaś możliwości ustalenia funkcji zieleni ogólnodostępnej na terenie prywatnym bez wywłaszczenia doprowadziłoby do ograniczenia własności bez odszkodowania, a wiec wbrew wymogom określonym w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i jednocześnie z naruszeniem zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, wskazała, iż w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 550/12, przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną niewątpliwie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Władztwo planistyczne gminy obejmuje jednak nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odwołali się do argumentów podnoszonych już na etapie postępowania sądowego w skardze i w pismach procesowym z dnia 13 i 17 lutego 2012 r., stanowiących załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle powyższego, nawiązując do pisma procesowego Rady Miasta Gdyni z dnia 17 lipca 2012 r., w którym Rada rozszerzyła podstawy kasacyjne przytoczone w skardze kasacyjnej o zarzuty naruszenia nowopowołanych przepisów prawa, wskazać należy, iż ppsa nie dopuszcza możliwości rozszerzenia podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 zd. 2 ppsa, strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwe jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych uprzednio w skardze kasacyjnej, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Wskazany przepis nie stanowi zatem podstawy do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi kasacyjnej. Z tych powodów pismo Rady Miasta z dnia 17 lipca 2012 r. uznać należy za pozbawione skutków prawnych. Ograniczenie rozpoznania sprawy do granic określonych w skardze kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, nie może odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa, które nie zostały sformułowane w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, iż w świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, dotyczących przysługującego gminie władztwa planistycznego, w tym kompetencji do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości, wskazać należy, iż sprowadza się on w istocie do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji dotyczącego zakresu tego władztwa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu w tym przedmiocie jest jednak w rzeczywistości zbieżne ze stanowiskiem Rady Miasta. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika bowiem, iż Sąd nie zaprzecza, że gminie - na mocy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust.2 upzp - przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Sąd I instancji podzielił również stanowisko Rady, iż przepisy upzp szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 upzp, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd wskazał również, czego Rada Miasta wydaje się nie dostrzegać, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Nie kwestionując tego, że gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, Sąd I instancji słusznie podkreślił jednak, iż władztwo to - rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje zatem władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Jak słusznie zauważył Sąd, władztwo to nie może być traktowane jako nie umotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 upzp stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji właściwie zinterpretował pojęcie władztwa planistycznego gminy i wskazał mieszczące się w jego zakresie działania gminy. Uznał jednak, i to w istocie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że doszło w niej do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Gmina wykonując owo władztwo ma bowiem obowiązek wyważyć wszelkie interesy - zarówno publiczne, jak i prywatne, a także uwzględnić aspekty racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Uzasadnienie tego stanowiska, opartego na analizie akt sprawy, znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku Rady, z uzasadnienia tego wynika również, iż Sąd I instancji uwzględnił zarówno argumentację podniesioną w odpowiedzi na skargę, jak i w piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2012 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 lutego 2012 r. Z formalnego punktu widzenia, podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, odnoszących się do wymogów uzasadnienia wyroku oraz podstaw orzekania, uznać należy zatem za nieusprawiedliwioną. Mając jednak na uwadze motywy podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, za słuszne uznać należy zarzuty skargi kwestionujące możliwość dokonania przez Sąd oceny celowości rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem wyłącznie kontrola, czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, mieszczącego się w kryterium legalności, a nie ocena celowości poszczególnych ustaleń planu. W warunkach niniejszej sprawy, rozszerzenie granic tej kontroli pozostaje jednak bez wpływu na jej rozstrzygnięcie. Mimo zatem tego, że druga podstawa kasacyjna jest w istocie w części usprawiedliwiona, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Bez wnikania w celowość rozwiązań przyjętych w planie miejscowym, stwierdzić bowiem należy, iż w warunkach niniejszej sprawy istotne jest to, że Rada Miasta nie przedstawiła przekonującego uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla działek skarżących, które tłumaczyłoby konieczność ingerencji w przysługujące im prawo własności mieszczącej się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zasadność prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym nie została zatem w warunkach niniejszej sprawy w pełni wykazana. W tym zatem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Sąd I instancji wskazał, iż argumenty Rady Miasta dotyczące zasadności przeznaczenia działek skarżących na zieleń urządzoną, plac publiczny, nie mogą być uznane za przekonujące przede wszystkim z uwagi na brak pełnej konsekwencji Rady, kierującej się tymi przesłankami, przy ustalaniu przeznaczenia określonych terenów, objętych planem miejscowym. I tak, odnosząc się do argumentu historycznego dotyczącego chęci nawiązania do tradycji i wizji kształtowania architektoniczno-urbanistycznego Gdyni, określonego w okresie międzywojennym XX wieku, wskazać należy, iż Rada nie zakwestionowała powołanej przez skarżących okoliczności, że na przedłożonym przez nią "Szkicu rozbudowy miasta Gdyni z 1926 r." jako wolny od zabudowy widnieje cały obszar obecnych kart nr 17 i 41, z których jednak tylko teren nr 41 przeznaczony został w planie miejscowym na zieleń urządzoną, plac publiczny. Sąd I instancji zauważył również, iż istotną okolicznością jest to, że w planach miejscowych z 1988 r. i 1994 r., w których jak podniosła Rada Miasta wprawdzie przewidywano konsekwentnie formy przestrzeni publicznej na obecnym terenie nr 41, to jednak nie wyłączono go spod zabudowy – podstawową jego funkcją była szeroka funkcja usługowa. Zgodnie z planem miejscowym z 1988 r. "teren położony między ulicami Y, X, W i Z przeznaczony był wyłącznie pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu /w tym zespół domów towarowych/ gastronomii i obsługi turystyki". Zgodnie natomiast z planem miejscowym z 1994 r. strefa PRH2.3 stanowiła strefę ruchu pieszego łączącą bezkolizyjnie zespół biurowców przy ul. O z przystankiem SKM Gdynia - Centrum ze starą strukturą poprzez oś pieszą poprzeczną R, oś pieszą skośną w kierunku U - S. W granicach tej strefy możliwa była lokalizacja obiektów administracji gospodarczej i finansowo-ubezpieczeniowej, w dolnych kondygnacjach funkcji obsługi klientów, hoteli, rozrywki, handlu, gastronomii, rzemiosła. W tym też kontekście Sąd wskazał, iż zapisy obecnego planu miejscowego w sposób odmienny ustaliły przeznaczenie tego terenu, zmieniając tym samym możliwość korzystania z nieruchomości. Rzeczywisty zaś sposób wykorzystania tych nieruchomości nie jest wynikiem uprzednio obowiązujących rozwiązań planistycznych przyjętych dla tego terenu. Przy czym te rozważania Sądu nie mogą być istotne dla sprawowania przez gminę władztwa planistycznego, które polega właśnie na możliwości odmiennego przeznaczenia terenu niż w poprzednio obowiązujących planach, a tym bardziej planach, które od dawna nie obowiązują.

Jednak wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż Sąd uzasadnił przyczyny, dla których uznał, iż Rada Miasta nie uzasadniła przekonująco zasadności przyjęcia na działkach skarżących zakazu zabudowy i przeznaczenia ich na cele zieleni urządzonej i plac publiczny, w sytuacji gdy zabudowa usługowa i/lub mieszkaniowa wielorodzinna przewidziana została na wszystkich terenach sąsiadujących z terenem nr 41 oraz na wszystkich terenach położonych po tej samej stronie ulicy X co działki skarżących. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, Rada nie przedstawiła argumentów, które mogłyby je podważyć, nie odniosła się również w żaden sposób do wskazanych przez Sąd niekonsekwencji w przyjętych rozwiązaniach planistycznych. Przyjmując określone rozwiązania planistyczne dla określonych terenów Rada Miasta powinna natomiast przekonująco uzasadnić przyczyny, dla których przy uchwalaniu planu miejscowego prawo własności określonych podmiotów doznało uszczerbku. Powołanie się na argumenty dotyczące chęci nawiązania do tradycji oraz konieczności rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń publiczną, używane jednak niekonsekwentnie przy uchwalaniu planu miejscowego, nie przekonuje w pełni o tym, że przyjęte dla działek skarżących rozwiązania planistyczne zostały ustalone w sposób zgodny z wymaganiami zasady proporcjonalności, w tym przy uwzględnieniu koniecznej ochrony praw właścicielskich i to praw wiążących się z każdą działką, stanowiącą przedmiot odrębnej własności. W tym też kontekście, przyjęcie korzystnych rozwiązań planistycznych dla części działek, które były lub są jeszcze własnością skarżących nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych ograniczających ich uprawnienia właścicielskie przysługujące im w stosunku do innych działek.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż Rada Miasta nie wykazała w sposób przekonujący, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia dla terenu, na którym znajdują się działki skarżących, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy i że nie naruszono przy tym zasady proporcjonalności. Rada Miasta nie wskazała bowiem argumentów przemawiających za przyjęciem, że po uwzględnieniu wszystkich okoliczności, w tym także rozważeniu możliwości przeznaczenia działek skarżących pod zabudowę, interes publiczny przemawia za urządzeniem zieleni i placu publicznego właśnie na tych działkach, a zrealizowanie celu, dla jakiego przewidziany został cały teren nr 41 nie jest możliwe z pominięciem tych działek. Z załączonego bowiem do akt sprawy rysunku graficznego z oznaczeniem kolorami działek, a w tym stanowiących współwłasność skarżących i działek obecnie stanowiących własność gminy wynika, że teren oznaczony nr 41 zieleń urządzona – plac publiczny obejmuje nie tylko działki skarżących lecz i gminne, a zatem czy istnieje możliwość urządzenia zieleni tylko na terenie aktualnie należącym do gminy. Rozstrzygnięcie Sądu, oparte na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 ust. 1 upzp, jest tym samym zgodne z prawem.

Na zakończenie zauważyć natomiast należy, iż zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni nie była kwestionowana przez Sąd I instancji. W konsekwencji szczegółowe kwestie dotyczące Studium nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ppsa.