Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 278/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i A. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. S. i A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2015 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., uchylono decyzję organu pierwszej instancji - nakładającą na A. S. obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na budowę budynku administracyjnego w [...] przy ul. [...], na działce nr a k.m. [...], obręb [...].

W dniu 6 października 2010 r. Prezydent Miasta Opola wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...]

Z kolei decyzją, wydaną w dniu 14 czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola udzielił A. S. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku administracyjnego w [...] przy ul. [...].

Pismem z dnia 30 października 2012 r. T. C. i T. G. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że "instalacji wodnej obsługującej ich budynek położony przy ul. [...] w [...] zagraża uszkodzenie lub zniszczenie na skutek zamarznięcia." Jako przyczynę zagrożenia wskazali zbyt płytkie usytuowanie instalacji pod powierzchnią gruntu, do którego - według interweniujących - doszło na skutek prac ziemnych (niwelacji terenu) prowadzonych przez właściciela działki sąsiedniej.

W związku z ww. zawiadomieniem, na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 11 stycznia 2013 r. , nr [...], w maju 2013 r. sporządzona została przez rzeczoznawców budowlanych opinia techniczna określająca stan techniczny instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na działce nr a oraz częściowo na działce nr b przy ul. [...] w [...], zawierająca zalecenia dla przywrócenia właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania sieci wodociągowej.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał T. C. i T. G. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego instalacji wodnej poprzez przełożenie jej na wymaganą głębokość bądź uzupełnienie gruntu ponad instalacją.

Zobowiązani odwołali się od powyższej decyzji wskazując m.in., że nieprawidłowości powstały na skutek samowolnego obniżenia poziomu terenu w trakcie robót budowlanych prowadzonych przez A. S. na działce nr b i będącego tego konsekwencją "zeskarpowania" działki nr a.

Organ odwoławczy uwzględnił zarzuty odwołujących i decyzją z dnia 3 lipca 2014 r., nr [...], za niedopuszczalne uznał wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy nieprawidłowości są konsekwencją niezgodnych z prawem robót budowanych. Uznał, że w takich przypadkach postępowanie należy prowadzić w sprawie samowoli budowlanej, w zależności od stwierdzonego stanu faktycznego, w oparciu o przepisy art. 48, art. 49 albo art. 50-51 Prawa budowlanego. Dlatego, załatwienie sprawy nieprawidłowego stanu technicznego instalacji wodnej wymaga uprzedniego wyjaśnienia zarzutów stawianych przez T. C. i T. G., dotyczących niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych przez właścicieli działki nr b przy ul. [...] w [...].

Realizując wytyczne organu odwoławczego z powyższej decyzji, pismem z dnia 22 lipca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, wykonanych na posesji przy budynku administracyjnym usytuowanym w [...] przy ul. [...], na działce nr b, k.m. [...], obręb [...].

Następnie, w dniu 21 sierpnia 2014 r. organ przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych na posesji przy ul. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowe utwardzenie terenu jest zgodne pod względem kształtu i wielkości z projektem zagospodarowania terenu, oprócz wykonania pasa zieleni od strony wschodniej budynku i w sąsiedztwie działki nr a. W miejsce pasa zielni wykonano betonowe utwardzenie terenu. W toku oględzin dokonano pomiarów wykonanego utwardzenia, różnicy wysokości pomiędzy poziomem posadzki na parterze budynku a utwardzeniem w sąsiedztwie budynku, głębokości studzienek kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w sąsiedztwie działki nr b od strony wschodniej i od ul. [...]. A. J. oświadczył natomiast do protokołu, że głębokość studzienki kanalizacji sanitarnej wynosi 2,81 m, a według mapki geodezyjnej głębokość ta wynosi 2,61 m i w jego ocenie, stanowi to dowód braku wypłycenia terenu w jej obrębie, gdyż zgodnie z projektem powinna posiadać właz poniżej ok. 20 cm.

W dniu 3 października 2014 r. z udziałem stron przeprowadzono dowód z opinii biegłego, mający na celu ustalenie rzędnej utwardzonego terenu na działce nr b. W trakcie oględzin przez uprawnionych geodetów zostały wykonane pomiary geodezyjne rzędnej poziomu posadzki parterem budynku administracyjnego zlokalizowanego na posesji oraz rzędnej utwardzenia terenu w sąsiedztwie budynku, w miejscu przebiegu przyłącza wodociągowego zasilającego budynek na sąsiedniej posesji, tj. przy ul. [...], a przebiegającego przez działkę nr b. Na prośbę A. J. dokonane zostały również pomiary rzędnej studzienki kanalizacyjnej zlokalizowanej w narożu posesji.

Odpowiadając na wezwanie organu o przedłożenie dokumentu stanowiącego uprawnienie do wykonania instalacji wodno-kanalizacyjnej na działce nr a i częściowo na działce nr b, w dniu 29 października T. C. i T. G. przedłożyli w organie: decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "A" s.c. [...] pozwolenia na budowę hali toru kartingowego z zapleczem technicznym i administracyjno-socjalnym wraz z infrastrukturą towarzyszącą, oświadczenie N. K. współwłaściciela działki nr c przy ul. [...] w [...] z dnia 20 kwietnia 2005 r., umowę przedwstępną sprzedaży działki nr a z dnia 19 lutego 2007 r., umowę o zniesienie współużytkowania wieczystego działki nr c i współwłasności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość z dnia 19 lutego 2007 r. oraz mapę geodezyjną.

W dniu 3 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na A. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania terenu działki w zakresie utwardzenia gruntu przy budynku administracyjnym usytuowanym w [...] na działce nr [...] k.m.[...] przy ul. [...] oraz obowiązek doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez podwyższenie poziomu terenu ponad instalacją wodociągową, obsługującą budynek przy ul. [...], zaznaczoną na załączniku do decyzji a usytuowaną na działce nr d oraz częściowo na działce nr b, na szerokości 1 m lub ocieplenie instalacji za pomocą zasypki z kruszywa keramzytu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestycja A. S., w postaci nawierzchni betonowej, nie została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., gdyż rzeczywista rzędna utwardzenia betonowego wynosi 164,84 m i jest o 0,46 mniejsza niż przewidywana w zatwierdzonym projekcie budowlanym rzędna 165,30 m. Ponadto, w miejscu projektowanego pasa zieleni o szerokości ok. 2,7 m od strony wschodniej przy granicy z działką nr d, k.m. [...], inwestor wykonał utwardzenie betonowe. Powyższe, w ocenie organu, spowodowało pogorszenie warunków posadowienia instalacji wodnej obsługującej budynek przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że na skutek wykonania przez A. S. robót budowlanych w sposób odbiegający od założeń zatwierdzonego projektu budowlanego, instalacja wodna pozbawiona została wymaganej warstwy izolacyjnej gruntu, w konsekwencji czego grozi jej przemarznięcie. Organ przyjął, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tego też względu uznał, iż zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i konieczne było nałożenie, na jego podstawie, na inwestora określonych w rozstrzygnięciu obowiązków .

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. S. i A. J. zarzucili organowi naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. na skutek prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku administracyjnego i wskazali na dokonanie błędnej kwalifikacji prawnej w zakresie stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Zarzucili organowi naruszenie przepisów procesowych w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania dowodowego z pozwolenia na budowę i pozostałych dokumentów dotyczących instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na działce nr a oraz częściowo na działce nr b. Podnieśli również, że organ oparł rozstrzygnięcie jedynie na nierzetelnej opinii prywatnej, nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego celem ustalenia czy instalacja wykonana została zgodnie z przepisami, czy dotychczasowe położenie instalacji związane jest z pracami wykonanymi przez inwestora oraz czy od momentu jej wykonania do dnia kontroli prowadzono jakiekolwiek prace budowlane na nieruchomości, na której jest położona instalacja. Ponadto, organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że pierwotne prace związane z instalacją wykonane zostały na podstawie wymaganych pozwoleń i nie stanowiły samowoli budowlanej, a także nie zweryfikował oświadczeń T. G. i T. C. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie odwołujących, organ naruszył także przepis art. 7 K.p.a. uznając, że roboty budowlany zostały wykonane niezgodnie z treścią decyzji z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr [...], podczas gdy utwardzenie działki nr [...] zostało wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 października 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z ul. [...] na działkę nr a i działkę nr e. Do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w ocenie odwołujących, doszło z kolei na skutek nałożenia w decyzji obowiązku podwyższenia poziomu terenu ponad instalacją na działce nr d, w stosunku do której inwestor nie ma prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Mając na uwadze wskazane nieprawidłowości odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uwzględniając odwołanie, decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ uznał za uzasadniony zarzut dotyczący niedopuszczalnosci prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do inwestycji, która została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdził, że organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowe, że istotnym elementem warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a Prawa budowlanego, jest prowadzenie procesu inwestycyjnego. Zakończenie procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie pozwala więc na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Dlatego, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowania, brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie legalności inwestycji zakończonej tą decyzją i uzasadnione jest jego umorzenie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uznał jednak za zasadne umorzenia postępowania, lecz w świetle zarzutów odwołania stwierdził, że istnieją okoliczności uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie było badane to, czy wykonanie utwardzenia terenu było objęte decyzją z dnia 6 października 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, jak również nie była badana kwestia zgodności wykonanego utwardzenia terenu z tą decyzją. Z tego też względu, mając na uwadze twierdzenie odwołujących o wykonaniu utwardzenia na podstawie tej decyzji, należało w ocenie organu odwoławczego uznać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 K.p.a., a jednocześnie w rozpatrywanej sprawie istnieje potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenie, czy decyzja z dnia 6 października 2010 r. obejmowała wykonanie utwardzenie terenu, a następnie dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego bądź też umorzenia postępowania.

Powyższą decyzję A. S. i A. J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu zarzucając organowi odwoławczemu: błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie należało umorzyć; naruszenie art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a., przez brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a także naruszenie art. 8, art. 12 i art. 107 K.p.a. Skarżący wywodzili, że organ odwoławczy dysponował wszelkimi dowodami, zebranymi przez organ pierwszej instancji, które pozwalały mu na wszechstronne rozpoznanie sprawy i orzeczenie co do istoty sprawy. Jednocześnie zaznaczyli, że podnosząc w odwołaniu zarzut nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego (dowód z pozwolenia na budowę i pozostałych dokumentów dotyczących instalacji wodno-kanalizacyjnej) wykazali, że utwardzenie działki zostało wykonane na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zaskarżona decyzja uwzględnia wniosek odwołania o wydanie decyzji kasacyjnej i podnoszoną w odwołaniu kwestię wykonania utwardzenia na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r.

Pismem procesowym z dnia 10 września 2015 r. uczestnicy postępowania – T. G. i T. C. wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że bezzasadne jest umorzenie postępowania, a ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji najprawdopodobniej zakończy się takim samym rozstrzygnięciem w zakresie nałożenia obowiązków na inwestora. Zasygnalizowali także konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rozstrzygająca o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Podkreślić przyjdzie, że decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w przedmiocie oceny legalności wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu przy budynku administracyjnym na działce nr b lecz jest aktem o charakterze procesowym, który nie przesądza o istocie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517). Z uwagi na charakter kasacyjny rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań Sądu nie mogły być tym samym kwestie dotyczące istnienia, bądź braku podstaw prawnych do legalizacji spornych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się do ustalenia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego postępowanie administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa i nie narusza ich w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, zwany dalej organem odwoławczym, prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 138 § 2 K.p.a. Wykazał bowiem istotne braki postępowania wyjaśniającego, związane z nierozpoznaniem przez organ pierwszej instancji sprawy w całości, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a których organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie uzupełnić, gdyż powodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z ustaloną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego, w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie kończącego ją rozstrzygnięcia.

Zauważyć jednak trzeba, że zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem sprawy rozpoznanej przez organ pierwszej instancji. Nie może badać sprawy i orzekać w innym zakresie niż organ pierwszej instancji. Zakres oceny merytorycznej organu odwoławczego nie może wykraczać poza granice oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpoznaną w pierwszej instancji.

Ponadto, do postępowania odwoławczego zastosowanie mają te same zasady, które obowiązują w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i obligują do dokonania wszechstronnej i wyczerpującej oceny. Przed wydaniem decyzji merytorycznej organ odwoławczy zobowiązany jest określić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym zbadać zasadność zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocenić - w kontekście materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej - prawidłowość ustaleń dokonanych przez ten organ. Zobowiązany jest zatem zbadać, czy organ pierwszej instancji pominął jakieś istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia i podlegające ocenie, czy jakieś okoliczności uległy zmianie oraz czy zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie prawne. Jeżeli natomiast w zakresie tak dokonanej oceny organ odwoławczy stwierdzi, że dla wyczerpującego rozpoznania sprawy konieczne jest jej zbadanie w szerszym zakresie niż dokonał tego organ pierwszej instancji, powinien ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Rozstrzygnięcie określone w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Według tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stwierdzić tym samym można, że przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w granicach sprawy, której dotyczy i w zakresie uniemożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy w całości przez organ odwoławczy.

Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. W szczególności, nie może zmieniać i rozszerzać zakresu postępowania na nowe okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmianę zakresu rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Na zasadzie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy przeprowadza jedynie postępowanie uzupełniające. W żadnym razie nie może ono polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, LEX nr 846194). Konieczne jest też to, aby rozstrzygnięcia te podjęte zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, a zatem wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy będącej jego przedmiotem, w tych samych granicach.

Uwzględniając poczynione rozważania stwierdzić trzeba, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia, choć zwięzłe, uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny merytorycznej w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 Prawa budowlanego, czym naruszył nie tylko art. 7 K.p.a. - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, ale także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O ile bowiem prowadził postępowanie wyjaśniające, to nie dotyczyło ono wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej legalności robót budowlanych w całości, w tym obejmujących sporną instalację. Stwierdzić też trzeba, że kwestie te nie mogły podlegać ocenie na etapie postępowania odwoławczego, gdyż ocena w tym zakresie wymagała dokonania ustaleń w odniesieniu do okoliczności, które w ogóle nie były badane przez organ pierwszej instancji. Ich uwzględnienie dopiero na etapie postępowania odwoławczego - co należy podkreślić - powodowałoby naruszenie zasady rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w tych samych granicach, w jakich została rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Skutkowałoby to nieuprawnionym rozszerzeniem granic rozpoznania sprawy.

Zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało w konsekwencji wcześniejszego przeprowadzenia postępowania zainicjowanego zawiadomieniem T. G. i T. C. o zagrożeniu "uszkodzenia lub zniszczenia instalacji wodnej" z powodu jej zbyt płytkiego usytuowania pod powierzchnią gruntu, do którego według interweniujących doszło na skutek prac ziemnych prowadzonych przez właściciela działki sąsiedniej. Zostało ono wszczęte w celu ustalenia, czy nieprawidłowości w zakresie instalacji wodnej na działce nr d są konsekwencją niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych na działce nr a. Przedmiotem tego postępowania były wyłącznie roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, wykonane przy budynku administracyjnym na działce nr b. W granicach sprawy, organy zobowiązane były zatem dokonać wyczerpującej oceny legalności robót polegających na utwardzeniu terenu na działce skarżących, w szczególności w obszarze usytuowania instalacji wodnej, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla zastosowania trybu legalizacji z art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśnić przyjdzie, że zakres postępowania wyjaśniającego oraz dokonywanej oceny determinowany jest przedmiotem i zakresem sprawy, w której wszczęto postępowanie administracyjne. Przedmiot i zakres sprawy należy natomiast określać mając na uwadze cel, w jakim postępowanie to zostało wszczęte. W niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że wszczęcie postępowania było konsekwencją zawiadomienia o zagrożeniu zniszczenia instalacji wodnej, przyjąć należy, że celem tym było ustalenie legalności robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu w obszarze instalacji wodnej na terenie sąsiadującym z działką nr d.

Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że postępowanie wyjaśniające przed tym organem było prowadzone jedynie w zakresie badania, czy sporne roboty budowlane na działce nr b, polegające na utwardzeniu terenu przy budynku zostały wykonane zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku administracyjnego na działce nr a, z dnia 8 kwietnia 2010 r. Składając odwołanie skarżący zaakcentowali, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w obszarze instalacji zostały wykonane na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działkę nr a i nr e. Stosownie do tego twierdzenia, słusznie organ odwoławczy uznał za konieczne zbadanie okoliczności dotyczących wykonania spornych robót budowlanych na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r. i w tym zakresie dokonanie ustaleń co do tego, czy decyzja ta obejmowała sporne roboty budowlane oraz czy zostały one zgodnie z nią wykonane. Dokonanie ustaleń w zakresie oceny zgodności spornych robót z tą decyzją, niewątpliwie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdyby zostało ustalone, że zrealizowane roboty odpowiadają tej decyzji. Z tego też względu podjęcie działań w tym zakresie uznać należy za konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie wyczerpującego rozpoznania sprawy i dokonania jej całościowej oceny. Skoro ustalenia takie nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji, to niewątpliwie decyzja tego organu wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W realiach niniejszej sprawy zgodzić należy się z tym, że zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 K.p.a. organ ten prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania prawidłowo też sformułował wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenia dokonane na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r.

Odnośnie twierdzenia skarżących, że w sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, zauważyć trzeba, że na obecnym etapie oceny sądowoadministracyjnej przedwczesne jest rozstrzyganie merytorycznej kwestii dotyczącej braku podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalono wprawdzie, że decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. udzielono zezwolenia na użytkowanie budynku administracyjnego, zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 kwietnia 2010 r., niemniej jednak nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego związanego z wykonaniem spornych robót budowlanych w obrębie instalacji na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r. Sprawa nie została rozpoznana w całości i rozważanie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, w trybie art. 51 Praw budowlanego, uznać należy za przedwczesne.

Stwierdzić też przyjdzie, że organ odwoławczy nie mógł wyjść poza granice rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i stosując art. 136 K.p.a. dokonać ustaleń, a następnie oceny co do legalności spornych robót budowlanych, w kontekście decyzji z dnia 6 października 2010 r. Kwestia ta nie była bowiem w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji i stan faktyczny w tym zakresie nie był ustalany. Organ odwoławczy nie mógł natomiast rozszerzyć zakresu postępowania i orzekać w innym zakresie niż organ pierwszej instancji. Dostrzegając, że sprawa w pierwszej instancji nie została rozpoznana w całości, organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując oceny merytorycznej jedynie w granicach oceny zgodności robót budowlanych z decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., sam dopuściłby się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wykraczając poza granice sprawy rozpoznanej przez organ pierwszej instancji i dokonując oceny w zakresie nierozstrzygniętym w pierwszej instancji naruszyłby z kolei zasadę dwuinstancyjności.

Dodatkowo zauważyć też trzeba, że zaskarżona decyzja uwzględnia interes skarżących i czyni zadość ich odwołaniu. Organ odwoławczy uwzględnił powołaną przez nich okoliczność i przyjął, zgodnie z tym na co wskazano w odwołaniu, że dla prawidłowego rozpoznania sprawy w całości wyjaśnienia wymaga również kwestia wykonania utwardzenia terenu na podstawie decyzji z dnia 6 października 2010 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.