Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1568/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 12a, art. 49e
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 228/16 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 228/16 uwzględnił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 listopada 2013 r. do PFRON wpłynął wniosek poręczycieli umowy nr [...] z [...] czerwca 2012r., K. K. oraz G. A. o umorzenie kwoty 10.838,00 zł udzielonej beneficjentowi - L. B. na podjęcie działalności gospodarczej (beneficjent zmarł i przedmiotowa umowa nie jest realizowana).

Prezydent Miasta [...] decyzjami umorzył K. K. oraz G. A. zaległości w kwocie 10.638,00 zł waz z należnymi odsetkami.

PFRON w piśmie z 4 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o poinformowanie Funduszu o sposobie ostatecznego załatwienia sprawy związanej z wezwaniem spadkobierczyni po zmarłym pożyczkobiorcy do zapłaty należności w wysokości 10.638,00 zł.

W kolejnym piśmie z 27 listopada 2014r. PFRON wezwał Prezydenta Miasta [...] do zwrotu dla Funduszu kwoty 10.638,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, informując jednocześnie, że niewypełnienie obowiązku zwrotu środków we wskazanym terminie będzie skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków Funduszu.

W odpowiedzi, Prezydent Miasta [...] w piśmie z 10 grudnia 2014 r. wyjaśnił m.in., że za zobowiązania zmarłego dotacjobiorcy - L. B., w tym również zobowiązania z tytułu przedmiotowej umowy, odpowiada jego spadkobierczyni C. K., która wezwana została przez Prezydenta Miasta [...] do zwrotu należnej kwoty.

W związku z powyższym organ poinformował Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków wypłaconych przez Powiat Miasto [...] L. B., na podstawie umowy nr [...] z [...] czerwca 2012 r. o przyznanie osobie niepełnosprawnej środków PFRON na podjęcie działalności gospodarczej.

Przy piśmie z 21 maja 2015 r. Prezydent Miasta [...] nadesłał do Funduszu własną decyzję z [...] maja 2015 r. o umorzeniu C. K. zaległości w kwocie 10.638,00 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Prezes Zarządu Funduszu decyzją z 1 czerwca 2015 r. nakazał Stronie – Miastu [...] – zwrot środków Funduszu wypłaconych przez Miasto [...] L. B. według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) w wysokości 10.638,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2012 r. pomiędzy Powiatem Miasto [...] a L. B. zawarta została umowa o przyznanie osobie niepełnosprawnej ze środków PFRON jednorazowych środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej po raz pierwszy. Zgodnie z zapisami § 2 pkt 4) przedmiotowej umowy otrzymujący środki zobowiązał się do prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy, z uwzględnieniem okresów choroby, powołania do odbycia zasadniczej lub zastępczej służby wojskowej lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego, a zgodnie z załącznikiem nr 1 do przedmiotowej umowy, C. K., jako współmałżonka beneficjenta, wyraziła zgodę na podpisanie przez L. B. przedmiotowej umowy oraz zobowiązała się do ponoszenia skutków finansowych wynikających z tejże umowy z majątku wspólnego. Zaś zgodnie z załącznikami nr 2 i 3 do przedmiotowej umowy, G. A. i K. K. poręczyli za zwrot środków na podjęcie działalności gospodarczej przyznanych L. B. na podstawie przedmiotowej umowy oraz za wszelkie zobowiązania mogące powstać w przyszłości z tytułu przyznania oraz zwrotu tych środków. Tymczasem L. B. prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w przedmiotowej umowie, do dnia śmierci - 18.06.2013 r. - tj. przez okres 12 miesięcy i 12 dni, podczas gdy zgodnie z przedmiotową umową obowiązek taki istniał co najmniej do dnia 5 czerwca 2014 r.

W związku z powyższym Prezes Zarządu Funduszu wskazał, że stanowi to naruszenie jednego z warunków przedmiotowej umowy (tj. niedotrzymanie warunku określonego w § 2 pkt 4) umowy), skutkujące obowiązkiem zwrotu kwoty 10.638,00 zł (ustalonej proporcjonalnie do wymaganego okresu, w którym miała być prowadzona działalność gospodarcza) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (zgodnie z zapisami § 2 pkt 7) umowy). W jego ocenie niewłaściwe jest stanowisko Strony o ograniczeniu obowiązku zwrotu środków Funduszu tylko do sytuacji, w których naruszenie warunków umowy wynikało z przyczyn leżących po stronie osoby niepełnosprawnej. Dalej organ I instancji wskazał, ze umorzenie poręczycielom oraz spadkobierczyni przedmiotowej zaległości, dokonane przez Prezydenta Miasta [...], nie czyni postępowania prowadzonego przez Prezesa Zarządu PFRON, bezprzedmiotowym. Obowiązek i termin zwrotu środków przez stronę postępowania, określony w przepisach art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, jest bowiem niezależny od czynności podjętych przez stronę wobec beneficjenta umowy, w tym skorzystania przez stronę z uprawnienia przysługującego jej na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Następnie Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia powołał się na treść przepisów art. 48 ust. 1, art. 49 e ust. 1, art. 66 ustawy o rehabilitacji i wyjaśnił, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż podstawą rozstrzygnięcia jest obiektywny fakt nie wypełnienia przez beneficjenta jednego z warunków określonych w § 2 pkt 4 umowy z 4 czerwca 2012r., a mianowicie nie prowadzenie działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy. Jak podkreślił Minister, przepisy ustawy o rehabilitacji jak i zapisy umowy zawartej z beneficjentem nie przewidywały możliwości odstąpienia od żądania zwrotu w przypadku wystąpienia okoliczności szczególnych np. wypadku losowego. To z kolei, implikuje w ocenie organu II instancji fakt, że w każdym przypadku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przed upływem 24 miesięcy, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy beneficjent był zobowiązany do zwrotu środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę Miasta [...]. W uzasadnieniu cytując treść art. 49e ustawy o rehabilitacji wskazał, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie "wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości". Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że działalność gospodarcza w dziedzinie określonej powyższą umową została podjęta, kontynuowana do chwili śmierci, zaś przyznane środki wykorzystane na cele określone umową. Środki te zostały przyznane na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji.

Jak wskazał Sąd I instancji rozporządzenie wykonawcze Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 17.10.2007 r., wydane na podstawie art. 12a ust. 3 ustawy, reguluje tę kwestię w § 6 ust. 3a . Zgodnie z tym przepisem w przypadku śmierci wnioskodawcy w okresie od dnia zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1, do dnia, w którym upływają 24 miesiące prowadzenia działalności, o której mowa w § 2 pkt 1, lub członkostwa w spółdzielni socjalnej, zwrotu otrzymanych środków dochodzi się w wysokości proporcjonalnej do okresu liczonego od dnia śmierci wnioskodawcy do dnia, w którym upływają 24 miesiące prowadzenia działalności, o której mowa w § 2 pkt 1, lub członkostwa w spółdzielni socjalnej. Od kwoty podlegającej zwrotowi nie nalicza się odsetek ustawowych. Jednak przepis ten został dodany przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2014 r. (Dz.U.2014.847) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 30 czerwca 2014 r. Czyli został dodany po dniu zawarcia umowy i po dniu śmierci L. B., co zwalnia Sąd w tej konkretnej sprawie od oceny czy zapis ten nie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12a ust. 3 ustawy o rehabilitacji, gdyż nie może mieć zastosowania.

W ocenie Sądu zapisy umowy o przyznaniu świadczenia należy interpretować w oparciu o zasady wynikające z prawa cywilnego. Umowa ma bowiem charakter cywilnoprawny, co wynika z samej jej treści (§ 10 pkt 3). Do pojęć zastosowanych w umowie, praw i obowiązków stron ma więc zastosowanie kodeks cywilny, co także znajduje oparcie w ustawie o rehabilitacji ( art. 66 ).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, iż interpretacja użytego w art.12a ust. 2 wyrażenia "z przyczyn leżących po jej stronie zostały naruszone warunki umowy" wyklucza, aby śmierć strony uznać za wypełniającą powyższe kryteria. Na skutek śmierci strony umowa wygasa, zaś interpretacja zacytowanego wyżej sformułowania wskazuje w sposób wyraźny na zawinione, a więc zależne od woli strony działanie lub zaniechanie.

Ponadto, jak wskazał WSA gdyby nawet nie został zaakceptowany pogląd co do nieziszczenia się przesłanki określonej w art.12a ust. 2, to należy stwierdzić, że nadal nie zachodzi, w ocenie Sądu, przesłanka obowiązku zwrotu środków wypłaconych L. B. przez Miasto [...], bowiem należności pieniężne zostały wobec poręczycieli i żony beneficjenta umorzone przez Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 49f ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o rehabilitacji . Prezydent [...] , co nie budzi wątpliwości, działał więc na podstawie ustawy i w granicach kompetencji przyznanej przez ustawę . Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Powiat dysponował środkami Funduszu realizując zadania zlecone na podstawie art. 35a ustawy o rehabilitacji i gospodarując środkami przekazanymi na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy. W zakresie swojej kompetencji umorzył osobom zobowiązanym do zwrotu środki, które ewentualnie mogłyby być uznane za spełniające hipotezę zawartą w art. 49e ust. 1.

W ocenie WSA zastosowanie instytucji umorzenia wobec środków Funduszu, którymi gospodarował powiat realizując zadania wynikające z art. 35a ustawy wyklucza możliwość obciążenia obowiązkiem ich zwrotu na podstawie art. 49e ust. 1 cytowanej ustawy.

Sąd podkreślił, że w obecnie obowiązującym (od dnia 1 lipca 2016 r.) stanie prawnym do art. 49e został dodany przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 września 2015 r. (Dz.U.2015.1886) ustęp 5 zgodnie z którym zwrotowi nie podlegają należności umorzone w trybie, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, chyba że w wyniku kontroli stwierdzono niezgodne z prawem ich umorzenie. Z uzasadnienia nowelizacji wynika, że zmiana ma na celu wyeliminowanie możliwości żądania przez Fundusz zwrotu środków, w przypadku gdy ich umorzenie , w przypadku gdy ich umorzenie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa ( por. druk sejmowy nr 3845 na http://www.sejm. gov.pl ) . Jednak w ocenie Sądu zmianę tę należy potraktować jako doprecyzowująca, mającą na celu wyeliminowanie sytuacji podobnych do tej będącej przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie, uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez dokonanie oceny postanowień i cywilnoprawnych skutków umowy z punktu widzenia zasad kontraktowych przez pryzmat przepisów kodeksu cywilnego, a tym samym dokonanie kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności — do czego nie był właściwy Sąd pierwszej instancji, a konsekwencji wadliwe uzasadnienie wyroku;

II naruszenie przepisów prawa materialnego

1. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 12a ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 pkt 1 lit. a) oraz § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b) i g) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 102, dalej: rozporządzenie z 2007 r.) w zw. z § 2 pkt 4 i 7 umowy o przyznanie jednofazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zawartej pomiędzy skarżącym a L. B. - zwanej dalej "umową" poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) przekazanych Skarżącemu według algorytmu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w związku z nierealizowaniem celów ww. umowy;

2. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 12a ust. 2 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że umorzenie należności pieniężnych względem dłużnika lub strony umowy wyklucza możliwość dochodzenia zwrotu od Skarżącego środków otrzymanych na realizację zadań wynikających z art. 35a ustawy o rehabilitacji;

3. art. 12a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b) i g) rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 4 i 7 umowy w zw. z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niewywiązanie się z obowiązku prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy w wyniku śmierci strony umowy, nie stanowi naruszenia warunków umowy, podczas gdy jest to przyczyna leżąca po jej stronie powodująca naruszenie umowy, co skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych,

4. art. 49e ust. 5 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1886, ze zm. dalej: ustawa zmieniającą), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wprowadzenie tego przepisu było zabiegiem doprecyzowującym, mającym na celu wyeliminowanie także sytuacji podobnych do tej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miaso [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Istota sporu w sprawie, wyrażona sformułowanymi w petitum skargi kasacyjnej zarzutami kasacyjnymi, sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zaskarżone decyzje - nie podzielił poglądu organu - że po pierwsze, że w niniejszej sprawie powstało zobowiązanie z tytułu zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) przekazanych Miastu [...] według algorytmu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w związku z niezrealizowaniem celów umowy z dnia [...] czerwca 2012 roku przez beneficjenta, który zobowiązany był z uwagi na przyznanie jednorazowych środków na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej przez okres 24 miesięcy, po drugie, że niewywiązanie się z obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej przez okres co najmniej 24 miesięcy w wyniku śmierci strony umowy, stanowi naruszenie warunków umowy z przyczyn leżących po jej stronie, co skutkuje obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków oraz po trzecie, że umorzenie należności pieniężnych względem dłużnika bądź strony umowy nie wyklucza, w stanie prawnym właściwym dla sprawy, możliwości dochodzenia zwrotu środków od Miasta [...], otrzymanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji na realizację zadań wynikających z art. 35a tej ustawy.

Źródło tego sporu tkwi w odmiennej interpretacji dokonanej przez organ i Sąd pierwszej instancji charakteru stosunku ukształtowanego pomiędzy PFRON a skarżącym w związku z przekazaniem w 2012 roku przez Prezesa Zarządu PFRON w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji jednostce samorządu terytorialnego, środków Funduszu, które zostały następnie przekazane przez tę jednostkę podmiotowi gospodarczemu w ramach umowy. Ściślej rzecz ujmując, na pominięciu przez Sąd I instancji, że stosunek między PFRON a jednostką samorządu terytorialnego, tu Miasta [...] ma charakter publicznoprawny. Stosunek ten bowiem ukształtowany został bezpośrednio przepisami prawa, wyznaczającymi prawa i obowiązki wynikające z tego stosunku zaś przekazanie środków według algorytmu stanowiło czynność realizacji prawa. Mając na uwadze charakter tego stosunku można ocenić prawidłowość działania organów i skarżącego.

Zasadny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji (środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem [...]) było konsekwencją błędnej wykładni tego przepisu w zw. z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy (możliwość umorzenia na wniosek dłużnika lub strony umowy wydatków ze środków Funduszu przez organy i podmioty powołane do zawierania takich umów) w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań [...] wg algorytmu) w zw. z art. 12a ust. 2 ustawy o rehabilitacji ( osoba niepełnosprawna, która otrzymała jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, [...], jest obowiązana do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli z przyczyn leżących po jej stronie zostały naruszone warunki umowy, o której mowa w ust. 1) oraz w zw. z art. 12a ust. 1(osoba niepełnosprawna może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, [...] w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą,[...]) oraz dwóch ostatnio wymienionych przepisów w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2 lit. b) i g) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 roku w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej [...].

Z § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, w brzmieniu właściwym dla sprawy, wynika zobowiązanie wnioskodawcy do: a) przeznaczenia środków na cel określony w umowie, b) prowadzenia działalności, [...] lub [...] przez okres co najmniej 24 miesięcy, z uwzględnieniem okresów choroby, powołania do odbycia zasadniczej lub zastępczej służby wojskowej lub korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego, g) zwrotu: otrzymanych środków oraz odsetek od środków, naliczonych od dnia ich otrzymania w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania starosty do zapłaty lub ujawnienia naruszenia co najmniej jednego z warunków umowy.

Rację ma organ twierdząc, że w wyniku śmierci strony umowy, doszło do naruszenia jednego z jej warunków tj. obowiązku prowadzenia działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy (§ 2 pkt 4), który to obowiązek wynikał z przepisu § 6 ust.2 pkt 2 lit.b rozporządzenia. Przy czym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, niedotrzymania tego warunku umowy "z przyczyn leżących po stronie zobowiązanego beneficjenta" nie można utożsamiać z jego winą bowiem śmierć stanowi okoliczność obiektywną niedotrzymania warunków umowy. Nie zachodzą zatem skutki o których mowa w zaskarżonym wyroku. Zaprezentowaną interpretację wskazanej regulacji potwierdza nowelizacja ww. rozporządzenia w § 6 ust. 3a ( dodany przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2014 roku zmieniający rozporządzenie z dniem 30 czerwca 2014 roku) zgodnie z którym w przypadku śmierci wnioskodawcy w okresie od dnia zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1, do dnia, w którym upływają 24 miesiące prowadzenia działalności, o której mowa w § 2 pkt 1, lub [...], zwrotu otrzymanych środków dochodzi się w wysokości proporcjonalnej do okresu liczonego od dnia śmierci wnioskodawcy do dnia, w którym upływają 24 miesiące prowadzenia działalności, o której mowa w § 2 pkt 1, lub [...]. Od kwoty podlegającej zwrotowi nie nalicza się odsetek ustawowych. Przy czym dla tej konstatacji, bez znaczenia pozostaje, że znowelizowany przepis nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż jego obowiązywanie zastrzeżone jest dla zdarzeń prawnych mających miejsce po 30 czerwca 2014 roku. Na marginesie można jedynie dodać, co nie ma wpływu na ocenę zarzutów kasacyjnych, że w taki sposób wyliczono w niniejszej sprawie środki podlegające zwrotowi. Zauważyć też trzeba, że przychodami Funduszu w świetle art. 46 pkt 7 ustawy o rehabilitacji są wpłaty, o których mowa m.in. w art. 12a ust. 2 tej ustawy. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu właściwym dla sprawy, ani z żadnego innego przepisu mającego zastosowanie w sprawie nie wynika, że umorzenie należności pieniężnych względem dłużnika lub strony umowy, wyklucza możliwość dochodzenia zwrotu środków od jednostki samorządu terytorialnego otrzymanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji na realizację zadań wynikających z art. 35a tej ustawy. Poparcia tego rozumowania nie można poszukiwać, tak jak uczynił to Sąd I instancji, w nowelizacji przepisu art. 49e w dodanym od 1 lipca 2016 roku (na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 25 września 2015 roku) ustępie 5 zgodnie z którym zwrotowi nie podlegają należności umorzone w trybie, o którym mowa w art. 49f ust. 1 pkt 1, chyba że w wyniku kontroli stwierdzono niezgodne z prawem ich umorzenie. Przepis art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczy możliwości umorzenia w części lub w całości należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, przez organy i podmioty powołane do zawierania takich umów. Z uzasadnienia do projektu zmiany ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym ( druk 3845) w art. 1 pkt 16 wskazano, że "propozycja dodania w art. 49e ustawy o rehabilitacji nowego ust. 5 jest korzystna, bowiem Fundusz nie będzie mógł żądać od organów i podmiotów wskazanych w art. 49f ust. 1 ustawy zwrotu środków, w przypadku gdy ich umorzenie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Obowiązek i termin zwrotu środków nienależnie pobranych określony jest w art. 49e ust.1 i 2 ustawy i jest niezależny od czynności podjętych przez stronę (np. powiat) wobec beneficjenta umowy (np. osoba niepełnosprawna czy pracodawca"). Zatem skoro - z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji obowiązujących w niezmiennym brzmieniu przed i po nowelizacji wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych a zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu, - to oznacza, że przed dodaniem ust. 5 art. 49e tj. do momentu wejścia w życie ustawy zmieniającej Fundusz zobowiązany był do występowania o zwrot tych środków i to bez względu na czynności podjęte przez organ samorządu terytorialnego wobec beneficjenta bądź podmiotów zobowiązanych z innych tytułów np. udzielonego poręczenia. Zauważyć należy, że dopiero przepis w znowelizowanym brzmieniu umożliwia dokonanie oceny, czy zastosowanie instytucji umorzenia wobec zobowiązanych z umowy, było zgodne z prawem (co może nastąpić w drodze kontroli), wówczas o ile wynik kontroli wskaże spełnienie wszystkich przesłanek wymaganych przepisami prawa dla zastosowania wskazanej ulgi, jednostka samorządu nie jest zobowiązana do zwrotu tych środków. Wprowadzona zmiana miała zatem charakter normatywny. To obowiązek przeprowadzenia kontroli stanowi czynnik weryfikujący czy zastosowanie ulgi było dopuszczalne. Kontrolę wydatkowania środków w kontekście realizacji zadań wynikających z ustawy, w trybie nadzoru administracyjnego przewidywały zarówno przepisy ustawy, w brzmieniu właściwym dla sprawy, jak i obowiązujące aktualnie (art. 34 ust. 2 pkt 2). Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby umorzenie należności wobec żony beneficjenta oraz dwóch poręczycieli było poddane kontroli pod względem zgodności z prawem. To zaś dodatkowo stanowi o zasadności żądania zwrotu środków przez Fundusz w niniejszej sprawie.

W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Z tej przyczyny zbędne jest odnoszenie się do zarzutów procesowych sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną należało oddalić.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 200 zł., sporządzenia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 100 % stawki minimalnej 3600 zł., co dało łącznie kwotę 3800 zł.