Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 940/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 2, art. 64a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 3, art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2021 r. znak: SKO. [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza [...] i Gminy C. z [...] sierpnia 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem na części działki nr ewid.[...], obręb 0005 Ł., gm. C., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że P. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr ewid.[...] w C.. Część tekstowa wniosku wskazuje teren inwestycji jako działkę nr ewid.[...], natomiast w graficznej części wniosku granicami terenu inwestycji objęto część ww. działki.

W ocenie Kolegium, ww. wniosek nie spełniał wymagań ustawowych, bowiem nie wskazywał granic oddziaływania inwestycji. Jednocześnie zarówno wniosek, jak i załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy sporządzono na mapach ewidencyjnych, na których nie udokumentowano sposobu zagospodarowania zarówno terenu inwestycji jak też działek sąsiednich, np. zarówno w zakresie istniejącej zabudowy, jak też infrastruktury.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ustalenie warunków zabudowy dotyczy całej działki, a nie jej części. Teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki: WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2011 roku, II SA/Łd 112/11; NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06).

Kolegium podkreśliło, że przeprowadzona przez niego analiza złożonego wniosku wykazała, że nie wskazuje on, w jaki sposób policzono powierzchnię zabudowy dla planowanej inwestycji. Jednocześnie wniosek nie zawiera informacji dotyczącej powierzchni poszczególnego panelu oraz powierzchni zabudowy innych obiektów przewidzianych na działce, co powoduje, że nie sposób dokonać oceny, jaka w istocie będzie wartość powierzchni zabudowy wnioskowanej inwestycji. Tymczasem od wyjaśnienia tej kwestii zależy ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U.2019, 1839) tj. zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi lub magazynowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha innych niż wymienione w lit. a tj. na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Ponadto powierzchnia działek stanowiących teren inwestycji wynosi ponad 1 ha i ww. kwestia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji winna zostać dogłębnie wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy. Organ dodał, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17). Takiej decyzji w sprawie zabrakło.

Organ II instancji także podkreślił, że w decyzji Burmistrza [...] i Gminy C. z [...] sierpnia 2021 r., ustalono następujące parametry budowanej farmy fotowoltaicznej: moc do 1,0 MW (czyli do 1000 kW) oraz powierzchnia ok. 1,0 ha, uznając planowaną inwestycje jako element infrastruktury technicznej.

Zdaniem Kolegium oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja tych przepisów oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa

planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Kolegium zauważyło też, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 podkreślił m.in., że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W tym samym wyroku wskazano również, że w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2727/17).

Na tle powyższych wywodów, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., winna spełniać wymogi art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przez co zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (por. m.in. wyroki NSA II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16). Za takim rozumieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przemawia również uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wskazujące, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Organ zwrócił też uwagę, że część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE".

Następnie podając definicje małej instalacji i mikroinstalacji zawarte w art. 2 pkt 18 i 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii, organ odwoławczy uznał, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a u.p.z.p.).

Kolegium dalej stwierdziło, że organ I instancji nie udokumentował łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., a także zgodności z ww. przepisami prawa. W ocenie Kolegium, organ nie dokonał w wymaganym zakresie analizy oraz udokumentowania stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zauważył, że skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a

zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (wyroki: NSA II OSK 3705/19 z 9 grudnia 2020 r., WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2021 r., II SA/Bd 994/20). Istotne jest ponadto rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikroinstalacji i w małej instalacji.

Kończąc Kolegium nakazało, aby w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił w znacznym zakresie niekompletny materiał dowodowy (wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w wyżej wskazanym zakresie), sporządził projekt decyzji, uzgodnił go z organami właściwymi, a następnie wydał nową decyzję odpowiadającą prawu.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji P. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana, bo z treści wniosku nie wynikała powierzchnia pod którą miały zostać ustalone warunki zabudowy, a określenie wskazane we wniosku tj. określenie "do" nie precyzuje górnej granicy powierzchni, a powierzchnię wnioskowaną, wobec czego co do tego wniosku nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Strona podkreśliła, że z treści wniosku wyraźnie wynika maksymalna powierzchnia (określona słowem - do), która będzie zajęta pod zabudowę, która z kolei będzie powierzchnią maksymalną, a ewentualne umieszczenie na niej paneli (ich odpowiedniej ilości) będzie uwarunkowane od powierzchni ustalonej przez organ do określonej maksymalnej granicy, a nie odwrotnie.

Wnosząca sprzeciw stwierdziła, że zagadnienie związane z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej było przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie przytoczyła tezę zaprezentowaną w wyroku tego Sądu z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1693/19 o treści: "Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 64 ust. 1 ustawy, nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej".

Zdaniem strony, wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji, nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów prawa, w tym w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamknąłby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również podany jako uznanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Autorka sprzeciwu zaznaczyła, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoisty odpowiednik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się ją bowiem dla gruntu, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przepisach prawnych nie ma jednoznacznego wskazania, że decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć i odnosić się jedynie do całości działki. Wręcz przeciwnie, w przepisach mowa jest o "terenie". Pojęcie "teren" jest przy tym stosowane obok pojęcia "działka’'. Należy przyjąć, że jest to zabieg celowy - zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Pojęcie "terenu" wyjaśniane jest wyłącznie w literaturze urbanistycznej. Na gruncie przepisów prawnych nie można stwierdzić, aby "teren" oznaczał "działkę" i mógł być używany z pojęciem "działki" zamiennie. Nie ma zatem przeszkód, by pod pojęciem terenu uznać jedną działkę lub kilka działek albo nawet część działki. Poparciem tego poglądu jest wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Jedną z konsekwencji takiego charakteru sprzeciwu jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie bowiem z art. 64b § 3p.p.s.a., w sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a. wymieniającego podmioty, które mogą wystąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestników postępowania. Z treści przywołanych przepisów wynika, że wyłączenie od udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym obejmuje zarówno uczestników postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 i 1a), jak i innych uczestników (art. 33 § 2).

W oparciu o taką regulację w prowadzonym przez WSA w Kielcach postępowaniu wszczętym sprzeciwem [...] Projekt sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji SKO w K. z [...] października 2021 r., nie mógł uczestniczyć będący stroną przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Z. K., który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy na rzecz skarżącej spółki [...] Projekt, nie zgadzając się na realizację planowanej farmy fotowoltaicznej.

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stwierdzone przez SKO w K. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczyło:

- nieudokumentowania łącznego spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a także zgodności z tymi przepisami,

- niedołączenia do wniosku inicjującego postępowanie wymaganej według art. 52 ust. 2 u.p.z.p. mapy zasadniczej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (czego efektem był brak udokumentowania sposobu zagospodarowania zarówno terenu inwestycji jak i działek sąsiednich) lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z

państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który to ewentualny brak mapy zasadniczej nie został w sprawie udokumentowany,

- nierozpatrzenia przez organ I instancji w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy.

Organ II instancji stwierdził również, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. wykraczałoby poza ramy tego przepisu i stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy było pierwsze ze wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, ponieważ wskazane nieudokumentowanie łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. mające polegać na pominięciu przez organ I instancji wymogu spełnienia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (co organ I instancji uzasadnił brzmieniem art. 61 ust. 3 tej ustawy), miało istotny wpływ na wynik sprawy i nie było możliwe do uzupełnienia w toku postępowania przed organem II instancji na podstawie art. 136 k.p.a., gdyż wymagało dokonania szeregu pominiętych przez organ I instancji ustaleń określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Dokonanie tak obszernych ustaleń przez organ II instancji niewątpliwie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z drugiej strony jednak, zakwestionowanie przez SKO w K. poglądu prawnego leżącego u podstaw pominięcia przez Burmistrza [...] i Gminy C. warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., opierało się na odmiennej prawno-materialnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 tej ustawy. Organ II instancji przyjął bowiem, że wbrew literalnej treści tego ostatniego przepisu wyłączającego stosowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w okolicznościach sprawy nie można było od tej zasady odstąpić. Pogląd taki oparto na szczegółowej i wnikliwej analizie przepisów u.p.z.p., ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U.2021.610 t.j. ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21 i WSA w Gliwicach z 19 maja, II SA/Gl 1423/20, a także wyroki NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17 i z 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 392/21, WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2021 r., II SA/Po 672/20 i WSA w Kielcach z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21). Pogląd ten nie może jednak być przedmiotem materialnoprawnej, wiążącej oceny Sądu w niniejszej sprawie, ze względu na wyjaśniony wyżej, ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w trybie art. 64a i n. p.p.s.a. oraz wynikły ze wspomnianej wyżej specyfiki postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym na skutek sprzeciwu, brak udziału innych niż wnoszący sprzeciw i organ, stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dokonanie przez sąd administracyjny materialnoprawnej oceny poglądów wyrażonych w sprawie przez organ II instancji, pozbawiłoby podmioty mające interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie mogące brać udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej (czyli w okolicznościach niniejszej sprawy Z. K., który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, nie zgadzając się na realizację planowanej farmy fotowoltaicznej), możliwości kwestionowania oceny prawnej na temat wykładni prawa materialnego oraz wskazań co do dalszego postępowania przyjętych przez sąd administracyjny, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dlatego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, a jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Powołana w przytoczonym wyroku NSA z 24 sierpnia 2021 r. treść art. 138 § 2a k.p.a. nie może, zdaniem Sądu, przesądzać o dopuszczalności pełnej, materialnoprawnej kontroli decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny rozpatrujący

sprzeciw, co można wywieść z treści art. 64e p.p.s.a., który określając przesłanki oceniane przy rozpoznawaniu sprzeciwu odwołuje się do przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przesłanek z art. 138 § 2a k.p.a. Ponadto ocena wykładni przepisów prawa, o której mowa w art. 138 § 2a k.p.a. i wytycznych organu II instancji w zakresie wykładni tych przepisów, ostatecznie i tak dokonywana jest przez sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję orzekającą co do istoty sprawy administracyjnej.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zaprezentowany przez SKO w K. pogląd prawny na temat niedopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wiąże się z koniecznością dokonania szeregu pominiętych w sprawie ustaleń, a to świadczy o spełnieniu określonych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek wydania decyzji kasacyjnej.

Analogiczne wnioski dotyczą kolejnej spornej w sprawie kwestii, tj. tego, czy urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w świetle brzmienia art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3a u.p.z.p. mogą być lokalizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy wyklucza to możliwość ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy taką inwestycją i przy spełnieniu których ewentualnie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ocena Sądu ogranicza się więc w tej części do stwierdzenia, że zaakceptowanie przedstawionego poglądu organu II instancji prowadzi do wniosku, że stwierdzone przez ten organ wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania rzeczywiście miało miejsce, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma w oczywisty sposób istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Równocześnie ma rację organ II instancji o ile twierdzi, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. naruszyłoby wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o czym była już wyżej mowa.

Nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy odmienne od przedstawionych powyżej konsekwencje zastosowanej przez organ II instancji wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego dotyczących dopuszczalności bądź niedopuszczalności objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i decyzją rozstrzygającą taki wniosek części działki ewidencyjnej, co istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wywołuje rozbieżne rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1069/20 oraz odmienne rozstrzygnięcia zawarte w wyroku NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19, wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r., II SA/Sz 902/13). Przyjęcie przez SKO w K., że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, w sytuacji objęcia wnioskiem inwestora takiej właśnie części działki nr ewid.[...], powinno prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak organ II instancji orzekł w sprawie kasacyjnie również z powodu niespełniania przez złożony w sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustawowych wymagań, co przy ponownym rozpoznaniu sprawy daje wnioskodawcy możliwość zmodyfikowania wniosku również w tej części, a ponadto, jak wyżej wskazano, kwestia dopuszczalności objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i decyzją rozstrzygającą taki wniosek części działki ewidencyjnej, jest w orzecznictwie dyskusyjna – oparcie rozstrzygnięcia II instancji na treści art. 138 § 2 k.p.a. zasługuje na akceptację również z omawianego punktu widzenia. Należy dodać, że wyrażone w sprawie przez SKO w K. stanowisko w przedmiocie tego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, zostanie ewentualnie ocenione przez sąd administracyjny po wniesieniu skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Ma również rację organ II instancji, o ile wskazuje jako kolejny z powodów wydania decyzji kasacyjnej niedołączenie do wniosku inwestora wymaganej według art. 52 ust. 2 u.p.z.p. mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który to ewentualny brak mapy zasadniczej nie został w sprawie

udokumentowany. Aczkolwiek niedołączenie wspomnianego załącznika do wniosku jest brakiem, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, przez co nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie było to możliwe bez naruszania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro bowiem zasadnie organ II instancji uznał, że przyjęta przez niego wykładnia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 3 oraz art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3a u.p.z.p. powoduje konieczność oceny wniosku z punktu widzenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., to ocena ewentualnego spełniania przez planowaną farmę fotowoltaiczną warunków określonych w ostatnio wymienionych przepisów, będzie wymagała również dołączenia do wniosku mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w celu udokumentowania sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji i działek sąsiednich w zakresie ewentualnie istniejącej na nich zabudowy i infrastruktury.

W konsekwencji wskazanych powyżej uwag należy podzielić pogląd organu II instancji co do tego, że organ I instancji istotnie nie rozpatrzył w sposób prawidłowy całego materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu w części nieobjętej powyższymi rozważaniami należy przede wszystkim zauważyć, że większość z nich dotyczy odmiennej niż zaprezentowana przez SKO w K. w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów prawa materialnego, co nie może być w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia sądu z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a., o czym była wyżej szczegółowo mowa. Dotyczy to w szczególności poruszonej w sprzeciwie kwestii powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Należy przy tym zauważyć, że w sprzeciwie został sformułowany jedynie niedokończony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., choć uzasadnienie sprzeciwu odnosi się również do naruszeń przepisów prawa materialnego. Sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł wpłynąć na wynik sprawy dlatego, że kwestia niewłaściwego, w ocenie Kolegium, a poprawnego, zdaniem wnoszącego sprzeciw, określenia we wniosku inwestora powierzchni planowanej pod zabudowę, miała w sprawie poboczne znaczenie i nie przesądziła o zasadnym, w ocenie Sądu, wydaniu decyzji kasacyjnej. Nie można więc twierdzić, że zarzucane w sprzeciwie niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego dotyczącego powierzchni, pod którą miały być ustalone warunki zabudowy, stanowiło takie naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przez to spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazane powyżej, dostrzeżone przez organ II instancji, naruszenia przepisów postępowania powodujące, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie spowodowały, że zaskarżona decyzja kasacyjna zasługiwała na akceptację. W konsekwencji sprzeciw, jako nie mający usprawiedliwionych podstaw podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.