Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 188/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1;  art. 190; art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 151 par. 1 pkt 2;  art. 145 par. 1 pkt 5;  art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i odmowy przyznania płatności bezpośrednich na 2007 r. z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. przyznał J. Ł. (dalej: skarżąca) płatności na rok 2007 w kwocie [...] zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości [...] zł oraz uzupełniająca płatność obszarową (UPO) w wysokości [...] zł, do całej wnioskowanej przez stronę powierzchni. Decyzja ta – niekwestionowana w trybie instancyjnym – stała się ostateczna.

Po przedłożeniu przez skarżąca, w dniu [...] r., umowy sprzedaży zawartej jeszcze w dniu [...] r., na podstawie której strona zbyła część działek, do których przyznano jej płatności, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] r. (postanowieniem z dnia [...] r.). We wznowionym postępowaniu, organ ten wydał w dniu [...] r. decyzję (nr [...]), w której uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), a orzekając merytorycznie odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję finansową w kwocie [...] zł, a także odmówił stronie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożył sankcję finansową w kwocie [...] zł.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. dnia [...] r. (nr [...]) o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych na rok 2007 – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i

przywołał podstawowe okoliczności stanu faktycznego. Wyraził następnie pogląd, że w

rozpatrywanej sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. Nr 35, poz. 217), zwłaszcza zaś art. 7 ust. 1 i art. 21 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie noweli do tej ustawy, z dnia 29 lutego 2008 r.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za uzasadnione wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Dopiero bowiem po wydaniu pierwotnej, ostatecznej decyzji w dniu [...] r. (nr [...]) została ujawniona nowa okoliczność istniejąca już co prawda w chwili podejmowania tamtej decyzji, nieznana jednak organowi. Okoliczność tę stanowił fakt zbycia przez stronę – jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji przez organ pierwszej instancji (bo w dniu [...] r.) – części działek, od których zostały jej przyznane płatności. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił zwłaszcza, że sprzedając w dniu [...] r. działkę objętą wnioskiem o płatności na 2007 r., skarżąca przestała być ich posiadaczem (faktycznym użytkownikiem), co wykluczało możliwość przyznania jej płatności do tych gruntów w kontekście ówczesnych postanowień art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Wprawdzie przepis ten nie precyzował wtedy jednoznacznie okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności, jednakże okoliczność ta wynikała z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądza o tym, że płatności przyznawane są w relacji do roku kalendarzowego i wypłacane w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek. Znaczenie przywołanego unormowania podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny.

O konieczności użytkowania gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności świadczy także – zdaniem organu odwoławczego – rozwiązanie przyjęte w art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wedle którego, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jednolita oraz uzupełniająca płatność obszarowa, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności. W tym fragmencie uzasadnienia decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał orzeczenia sądów administracyjnych, w których poszczególne składy orzekające także wyeksponowały znaczenie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2007 r. dla oceny faktu wyzbycia się działek objętych wnioskiem za dany rok kalendarzowy, zajmując identyczne stanowisko.

Odpierając zarzut odwołującej się strony, że w sprawie powinien być zastosowany przepis ar. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, ale w brzmieniu nadanym nowelą tej ustawy z dnia 29 lutego 2008 r., kiedy to ustawodawca wyraźnie wskazał, że chodzi o grunty będące w posiadaniu wnioskodawcy w dniu 31 maja tego roku, w którym został złożony wniosek, organ odwoławczy wskazał na regułę intertemporalną zawartą w art. 4 noweli, o której mowa. Przepis ten przewiduje, że do postępowań w sprawach płatności lub płatności cukrowej wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia noweli w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dla ostatecznego kierunku załatwienia sprawy we wznowionym postępowaniu nie bez znaczenia – w ocenie organu wyższego stopnia – jest i to, że strona powinna znać zasady przyznawania płatności, o które się ubiega, co poświadcza podpisując wniosek. Stronę obciąża również obowiązek informowania organu o każdym fakcie mającym wpływ na nienależne przyznanie płatności i o każdej zmianie okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła w okresie od złożenia wniosku do wydania decyzji.

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone argumenty, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. Podkreślił przy tym, że uzasadniona była zarówno odmowa przyznania jakichkolwiek płatności, jak i zastosowanie trzyletnich sankcji finansowych. Konieczność zastosowania obu merytorycznych rozstrzygnięć wynikała z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r. ze zm.). Zbycie części działek przed wydaniem decyzji w sprawie płatności spowodowało bowiem ponad 50 % różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Przekroczono więc próg, o którym mowa w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Nr 1973/2004, co musiało prowadzić do odmowy przyznania płatności i do zastosowania sankcji finansowych (w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji przestawiono stosowne wyliczenia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca sformułowała wobec decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zarzuty:

1. naruszenia art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (późniejsza nazwa – ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), co miałoby się przejawiać dwojako: po pierwsze, organ błędnie zastosował przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 29 lutego 2008 r.; po drugie, organ nie zastosował art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., w brzmieniu nadanym wspomnianą nowelą;

2. naruszenia art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. nowelizującej ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r., przez błędne zastosowanie tego przepisu;

3. naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a., przez uchybienie przewidzianych tam obowiązków bądź ich wykonanie w sposób narażający skarżącego na szkodę i utratę zaufania do organów państwa.

W ocenie skarżącej, wszystkie wymienione naruszenia miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy

W uzasadnieniu skarżąca potwierdziła fakt zbycia działki objętej wnioskiem o płatności na 2007 r., co nastąpiło w dniu [...] r. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta nie powinna mieć jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia podjętego we wznowionym postępowaniu, z następujących powodów.

Po pierwsze, nieuprawnione jest stanowisko organów wiążących przyznanie (lub odmowę przyznania) płatności z sytuacją istniejącą w dacie wydania decyzji. W tym kontekście zwrócono uwagę, że przeniesienie posiadania części działek nastąpiło dopiero po zebraniu przez wnioskodawcę plonów. Strona użytkowała je zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki przez cały okres wegetacji uprawianych tam roślin, stosując wszelkie zabiegi agrotechniczne i utrzymując grunty w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem skarżącej, spełnione zostały cele, dla realizacji których unormowania unijne przewidują płatności rolnicze.

Po drugie, skoro kwestionowane decyzje zostały wydane we wznowionym postępowaniu, w którym organy rozpatrują sprawę na nowo, ich powinnością było wydanie decyzji z zastosowaniem przepisów obowiązujących w chwili wydawania nowej decyzji. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, co nie zachodzi – zdaniem skarżącej – w niniejszym przypadku. Ponieważ postępowanie zostało wznowione w dniu 7 lipca 2010 r., przeto organy powinny były zastosować przepisy art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., z uwzględnieniem noweli z dnia 29 lutego 2008 r. Z art. 7 ust. 1 (w znowelizowanym brzmieniu tego przepisu) wynika, że płatności są przyznawane rolnikowi w odniesieniu do powierzchni gruntów, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku kalendarzowego, którego dotyczy wniosek.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 139/11), oddalił skargę.

Wskazano uzasadnieniu, że niekwestionowany jest w sprawie fakt zbycia przez skarżącą części działek objętych jej wnioskiem o płatności na 2007 r., jeszcze przed wydaniem w sprawie pierwotnej, ostatecznej decyzji, o czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wiedział podejmując to rozstrzygnięcie. Nie może więc budzić wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Te okoliczność, zdaniem Sądu, w pełni uprawniały organy do wznowienia postępowania w sprawie płatności na 2007 r., o które ubiegała się skarżąca.

Podniesiono w uzasadnieniu, że po wyeliminowaniu z obrotu pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskutek stwierdzenia, że istniały podstawy do wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), należało konsekwentnie przyjąć, że wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2007 nie został załatwiony.

Wskazano, w tym zakresie, że weszło w życie nowe rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ("ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), które formalnie zastąpiło rozporządzenie z 2007 r., a które w § 2 wprost wskazywało – jako wymóg przyznania płatności ONW – fakt posiadania przez wnioskodawcę deklarowanych do płatności tego typu gruntów w dniu 31 maja tego roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek.

Niemniej, powołując się na § 15 rozporządzenia z 2009 r., wskazano w uzasadnieniu wyroku, że każdy wniosek o płatności, złożony przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2009 r., lecz do tego czasu niezałatwiony ostateczną decyzją administracyjną, podlega rozpatrzeniu według regulacji obowiązującej przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia.

W konkluzji tej części rozważań Sąd podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo oceniły niezałatwiony wniosek strony z 2007 r. z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego do czasu wejścia w życie rozporządzenia z 2009 r.

Dalej w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że na aprobatę zasługuje także twierdzenie organu drugiej instancji według którego, mimo że § 2 rozporządzenia z 2007 r. nie precyzował jednoznacznie okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności ONW, kwestię tą regulował jednak art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/ 2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądzał natomiast, że płatności przyznawane są w odniesieniu do roku kalendarzowego i wypłacane być powinny w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek

W tym kontekście Sąd uznał, że jest konieczne użytkowanie gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności. Na potwierdzenie powyższego powołał także § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2007 r. który przewiduje, że w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a położonych na obszarach ONW, lub ich części, na rzecz innego podmiotu, w wyniku umowy dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, jeżeli przeniesienie posiadania nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności.

Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt. III SA/Wr 139/11), wyrokiem z 24 stycznia 2013 r. (II GSK 1943/11) NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przedmiot zaskarżenia w komparycji wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt III SA/Wr 139/11) został tak zindywidualizowany, iż nie ma wątpliwości jakiej decyzji Dyrektora OT ARiMR we W. wyrok ten dotyczy. Oznaczony – w sposób wskazany w art. 138 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., "p.p.s.a.") – przedmiot zaskarżenia nie pozostawia wątpliwości, że wyrok dotyczył decyzji tegoż organu administracji z dnia [...] r. określonej numerem porządkowym: [...].

Niemniej, zdaniem NSA, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie przedstawia stanu sprawy dotyczącego płatności bezpośrednich lecz dotyczy innego stanu sprawy, tj. płatności ONW. Nadto, że wskazana przez Sąd I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia dotyczy regulacji o płatnościach ONW, a nie właściwych przepisów o płatnościach bezpośrednich.

Zdaniem Sądu wadliwe jest uzasadnienie odnoszące się do sprawy – zarówno w zakresie przedstawionego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – która nie została objęta sentencją wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.

W podsumowaniu uzasadnienia podniesiono, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie rzeczy dotyczy niespełnienia przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów określonych w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. w zakresie przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uniemożliwiło to kontrolę instancyjną. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wskazano w uzasadnieniu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni powyższe wskazania i orzekając będzie miał na uwadze art. 133 § 1 p.p.s.a., pamiętając przy tym o wymogach z art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podlegały już ocenie, gdyż rozważania te są przedwczesne.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści zdania pierwszego art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy zauważyć, iż "związanie wykładnią prawa", o czym mowa w cytowanym art. 190 dotyczy zarówno dokonanej oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J.P.Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, W-wa 2006, str. 191).

W przedstawionym świetle skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. orzekający ponownie w niniejszej sprawie związany jest wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą wskazane wyżej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji, że wadliwe jest uzasadnienie odnoszące się do sprawy – zarówno w zakresie przedstawionego stanu faktycznego, jak i podstawy prawnej rozstrzygnięcia – która nie została objęta sentencją wyroku.

W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o zarzuty skargi, sądowa kontrola sprowadzała się w istocie do przesądzenia dwóch podstawowych kwestii: 1) zasadności (bezzasadności) wznowienia postępowania przez organy administracji rolnej; 2) wydania przez te organy decyzji we wznowionym postępowaniu na podstawie właściwych (niewłaściwych) przepisów prawa materialnego i procesowego. Dokonując oceny w tak zakreślonych granicach, skład orzekający nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych w skardze.

Niekwestionowany jest w sprawie fakt zbycia przez skarżącą części działek objętych jej wnioskiem o płatności bezpośrednich na 2007 r., jeszcze przed wydaniem w sprawie pierwotnej, ostatecznej decyzji, o czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wiedział podejmując to rozstrzygnięcie. Nie może więc budzić wątpliwości, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Chodzi mianowicie o ujawnienie istotnej dla sprawy, nowej okoliczności faktycznej, a zarazem nowego dowodu w postaci aktu notarialnego potwierdzającego zawarcie umowy, które co prawda istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi. Zmiana areału gruntów znajdujących się w posiadaniu wnioskodawcy jest bowiem z pewnością istotną okolicznością (w rozumieniu przywołanego przepisu), którą organ decyzyjny musi mieć na uwadze przy podejmowaniu decyzji, niezależnie od takiego, czy innego brzmienia przepisu formułującego wymóg posiadania nieruchomości rolnych przez wnioskodawczynię, deklarującą grunty do płatności.

Osobnym zagadnieniem jest znaczenie, jakie należy przypisać faktowi zbycia części gruntów objętych wnioskiem jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie płatności. W rozpoznawanej sprawie organ był jednak w ogóle pozbawiony możliwości dokonania w tym zakresie jakiejkolwiek oceny, ponieważ zbycie nie zostało ujawnione przez stronę, mimo bezspornego istnienia takiej powinności. W tej sytuacji ujawnienie faktu zbycia oraz dowodu potwierdzającego tę okoliczność, w pełni uprawniały organy do wznowienia postępowania w sprawie płatności na 2007 r., o które ubiegała się strona skarżąca.

Zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z góry przesądzało o konieczności uchylenia pierwotnej decyzji i wydania nowego orzeczenia rozstrzygającego o istocie sprawy stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Orzekając we wznowionym postępowaniu o meritum sprawy, organy muszą przestrzegać zasady tożsamości tejże sprawy w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym i co do podstawy prawnej (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 606). Chociaż budzi wątpliwości problem, wedle jakich przepisów prawa materialnego organ rozstrzyga sprawę administracyjną we wznowionym postępowaniu, w judykaturze wyrażono w tym zakresie zapatrywanie, zgodnie z którym, nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa ta nie była w danej sytuacji ogóle rozstrzygnięta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84; ONSA 1984, Nr 1, poz. 59, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985, Nr 5, poz. 95). Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd.

Dla potrzeb rozpoznawanego przypadku, przyjęcie przedstawionego stanowiska sprowadza stan sprawy do takiej oto sytuacji. Po wyeliminowaniu z obrotu pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., wskutek stwierdzenia, że istniały podstawy do wznowienia postępowania (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), należało konsekwentnie przyjąć, że wniosek strony o przyznanie płatności na rok 2007 nie został załatwiony. To powodowało dalsze skutki, istotne przede wszystkim dla przesądzenia spornej w rozpoznawanym przypadku kwestii stanu normatywnego, na podstawie którego sprawa miała być rozpatrzona przez organy administracji rolnej. Problem to ważki zwłaszcza dlatego, że z dniem 15 marca 2008 r., nastąpiła zmiana brzmienia art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. zmieniającej tamtą ustawę (Dz. U. Nr 44, poz. 262). Wspomniana nowela zmieniła tytuł ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., nazywając ten akt ustawą "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Ta kwestia ma jednak marginalne znaczenie.

Trafnie natomiast organy obu instancji przyjęły, że wobec zmienionego brzmienia art. 7 – i uwzględniając przedstawione konsekwencje zasadnego wznowienia postępowania, wynikające z dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. – istotne znaczenie dla wyboru prawa materialnego, podług którego należało załatwić nierozpatrzony wciąż wniosek strony z 2007 r., ma postanowienie art. 4 noweli. W przepisie tym legislator przesądził, że: "Do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, o których mowa w ustawie wymienionej w art. 1, wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Takie unormowanie oznacza, że każdy wniosek o płatności, złożony przed dniem wejścia w życie noweli (tzn. przed dniem [...] r.) i do tej daty niezałatwiony "decyzją ostateczną", podlega rozpatrzeniu według regulacji obowiązującej przed wejściem w życie noweli, o której mowa.

Stosownie do wcześniejszych wywodów, nie powinno być wątpliwości co do tego, że wyeliminowanie z obrotu – we wznowionym postępowaniu – pierwotnej decyzji spowodowało powstanie takiej właśnie sytuacji, skoro nowa decyzja, rozstrzygająca o istocie sprawy, wydawana jest wówczas przy przyjęciu założenia, że sprawa nie była do tej pory w ogóle rozstrzygnięta. Wobec wyeliminowania z obrotu pierwotnej decyzji we wznowionym postępowaniu, nie można przyjmować odmiennego zapatrywania, jakie zaprezentowano w skardze, jakoby przepis art. 4 noweli nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ sprawa była już onegdaj załatwiona decyzją, która uzyskała walor ostatecznego rozstrzygnięcia. Pogląd taki prowadziłby w konsekwencji do zanegowania istoty wznowionego postępowania, którego celem jest eliminowanie z obrotu prawnego – w nadzwyczajnym trybie weryfikacji – ostatecznych decyzji dotkniętymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 145 i 145a k.p.a.

W konkluzji tej części rozważań należy podkreślić, że organy obu instancji prawidłowo oceniły niezałatwiony wniosek strony z 2007 r. z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego do czasu wejścia w życie noweli z dnia 29 lutego 2008 r. Zachowano w ten sposób tożsamość temporalną sprawy rozpatrywanej we wznowionym postępowaniu, ze sprawą rozpatrywaną wcześniej w postępowaniu zwykłym. Tamten reżim prawny (a nie ten, który został wprowadzony nowelą) stanowiłby bowiem podstawę podejmowania pierwotnej decyzji w sprawie, gdyby skarżąca powiadomiła organ o zbyciu części działek objętych wnioskiem o płatności, do czego była zobowiązana, co słusznie uwypuklił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w uzasadnieniu decyzji. Organy administracji rolnej obu instancji byłyby zmuszone uwzględnić nowe rozwiązania jedynie w wypadku wykorzystania przez prawodawcę w art. 4 noweli z 2008 r. zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, czego jednak ten nie uczynił.

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, nie można wreszcie skutecznie zarzucić organom wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy, dokonanej na kanwie rozwiązań obowiązujących do czasu wejścia w życie wielokrotnie powoływanej noweli.

Na aprobatę zasługuje przede wszystkim stanowisko organu drugiej instancji, według którego, mimo że art. 7 ust. 1 ustawy z 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej nie określał jednoznacznie (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 15 marca 2008 r.) okresu posiadania uzasadniającego przyznanie płatności, kwestię tę regulował jednak art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270/1 z 21 października 2003 r. ze zm.). Wskazany przepis przesądzał bowiem o tym, że płatności przyznawane są w odniesieniu do roku kalendarzowego i wypłacane być powinny w terminie do 1 grudnia tego roku, w którym złożono wniosek. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie, przyjmowane także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. choćby orzeczenie przywołane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji).

Niniejszy wyrok wpisuje się także w ustaloną linię orzeczniczą (bogato zilustrowaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR), wykształconą na bazie dawnego (sprzed noweli z dnia 29 lutego 2008 r.) stanu normatywnego, akcentującą znaczenie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. dla obecnie rozważanej kwestii. Sąd podziela przekonanie organu odwoławczego, że ostatnio wymieniony przepis dostarcza dodatkowego, silnego argumentu o konieczności użytkowania gruntów w dniu wydania decyzji przyznającej płatności, skoro przewiduje on, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jednolita oraz uzupełniająca płatność obszarowa, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie nastąpiło nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie płatności.

W konsekwencji uzasadniona była zarówno odmowa przyznania jakichkolwiek płatności, jak i zastosowanie trzyletnich sankcji finansowych. Konieczność zastosowania obu merytorycznych rozstrzygnięć wynikała z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/ 2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z dnia 20 listopada 2004 r. ze zm.).

Z wszystkich przytoczonych względów skład orzekający nie dopatrzył się wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem prawa, co obligowało do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 u.p.p.s.a.