Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1765/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 , art. 32 ust. 4  w zw. z art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 32 ust. 4, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. - jednolity tekst ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zespół Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. przy ul. [...] od decyzji Starosty N. z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zagospodarowanie miejsca wypoczynkowego w miejscowości N.-Z. na działkach ewid. nr [...] ,[...] , tj. budowy miejsca wypoczynku jako niwelacja terenu istniejącego wraz z elementami infrastruktury technicznej, budowy wiaty grillowej szt. 3 jako wydzielonego miejsce na grilla, budowy schodów terenowych, budowy sieci energetycznej podziemnej jako wewnętrznej linii zasilającej (bez przyłącza), budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączem - dla Zespołu Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora z dnia 26 kwietnia 2012 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu, działając w imieniu Skarbu Państwa, pismem z dnia 1 czerwca 2012 r., znak: [...] poinformował, że inwestor nie posiada zgody na dysponowanie działkami stanowiącymi teren inwestycji (nr [...] oraz [...] na cele budowlane. Nieruchomości te znajdują się w zasobie Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta N. - zgoda na dysponowanie ww. działkami na cele budowlane nie była wydawana. Wobec powyższego organ I instancji, postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek wyjaśnienia prawa do dysponowania ww. działkami w terminie do 18 czerwca 2012 r.

Pismem z dnia 14 czerwca 2012 r. inwestor poinformował, ze Zespół Elektrowni [...] S.A. włada m. in. działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...] cyt.: "jak właściciel na podstawie stosunku obligacyjnego jakim jest stosunek spółki (umowa nienazwana w rozumieniu kodeksu cywilnego), do którego zawiązania doszło na gruncie obowiązującego wówczas kodeksu handlowego, w dniu 24 listopada 1997 r. aktem notarialnym Rep. [...] z 24 listopada 1997 r.". Do pisma dołączono statut spółki (tekst jednolity według stanu na dzień 8 grudnia 2011 r.) jako dokument obrazujący aktualną treść ww. umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Po analizie dostarczonych dokumentów oraz powołując się na wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 19/12 z dnia 8 marca 2012 r., organ uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, a zatem nie spełnił warunków określonych w postanowieniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Starosta N. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Spółka zarzuciła, że decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń, że Spółka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. (bez należytego uzasadnienia faktycznego) oraz z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnomaterialnej zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestię w niniejszym postępowaniu stanowi konieczność ustalenia czy inwestor – Zespół Elektrowni Wodnych [...] S.A. posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami oznaczonymi numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] w miejscowości N.-Z. . Analiza zgromadzonego materiału dowodowego (uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego o kopie aktów notarialnych zawiązania społki) - rep.[...] z 24 listopada 1997 r. i rep. A [...] z 10 grudnia 1997 r. oraz o kopię wyroku Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny sygn. akt: [...] z dnia 21 marca 2012 r.) wraz z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokiem WSA w Krakowie, sygn. akt: II SA/Kr 19/12 z dnia 8 marca 2012 r., utwierdziła organ odwoławczy w przekonaniu o prawidłowości stanowiska Starosty N. w tej kwestii.

Podkreślono, że nieruchomości, użytkowanie wieczyste oraz spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mogą stanowić przedmiot wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki. Aby jednak należycie wykonać zobowiązanie z umowy spółki do wniesienia nieruchomości w formie aportu, konieczne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego.

Analizując akt notarialny z dnia 10 grudnia 1997 r. Nr [...] organ stwierdził, że z treści tego aktu nie wynika aby wywoływał on skutki w sferze prawnorzeczowej w postaci przeniesienia prawa własności, co najwyżej stanowić może po stronie spółki podstawę do domagania się dokonania tego rodzaju czynności. Analizowany akt notarialny, wraz ze statutem spółki, ustanawia jedynie zobowiązanie do dokonania czynności w postaci przeniesienia prawa własności do nieruchomości na rzecz spółki. Zamiar przeniesienia własności między innymi tej działki, na której realizowana ma być sporna inwestycja, dopóki nie zostanie zrealizowany nie daje spółce możliwości do dokonywania na niej czynności przekraczających zwykły zarząd, którą niewątpliwie jest zabudowa nieruchomości. Spółka z mocy wcześniej już przywołanego aktu notarialnego z 1997 r. jest jedynie posiadaczem działek. Przysługuje jej jedynie prawo posiadania, a więc stan faktyczny, który odróżnić należy od legitymowania się prawem własności w ramach którego mieści się m.in. rozporządzanie rzeczą, w tym jej zabudowanie.

Przysługujące skarżącej Spółce niewątpliwe roszczenie, czy wynikające z prawa posiadania faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest tożsame z wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. Organ stwierdził zatem, że wniesiony przez Skarb Państwa, stanowiący jego własność aport rzeczowy, w skład którego wchodziły ruchomości i nieruchomości, bez przeniesienia na spółkę prawa własności tych nieruchomości, nie może stanowić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zwłaszcza, że brak jest stosownej zgody Skarbu Państwa na zagospodarowanie tej nieruchomości w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym analizowanej inwestycji. Zgody takiej, zdaniem organu odwoławczego, nie można domniemywać.

W ocenie organu odwoławczego zasadna jest odmowa udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Przepisy art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zezwalają na wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy: "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". A contrario, jeżeli inwestor nie może wykazać jednoznacznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odpowiadając na zarzut błędnego powołania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia o uzupełnieniu braków, oraz ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu żądania wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, że brak podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ merytoryczne rozstrzygnięcie wydane decyzją organu pierwszej instancji jest prawidłowe, organ odwoławczy postanowił utrzymać ją w mocy, powołując dodatkowo prawidłowy przepis prawa - art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o który należało wydać decyzję w I instancji.

Wskazano także, że sposób uzasadnienia decyzji za pomocą powołania się na wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt: II SA/Kr 19/12 z dnia 8 marca 2012 r., może wprawdzie zostać odczytany jako zbyt lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji o odmowie, jak to zarzuca odwołująca się Spółka, jednak nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, z uwagi na fakt, że treść wyroku jest inwestorowi znana (dotyczy bowiem jednej z inwestycji inwestora), a także z uwagi na obszerne rozwinięcie w uzasadnieniu niniejszej decyzji wątków wyroku dotyczących (analogicznej do obecnie analizowanej) kwestii prawa spółki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zespół Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. przy ul. [...] reprezentowany przez radcę prawnego L.O. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności,

- naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego mimo że skarżąca złożyła wszelkie wymagane dokumenty oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że stosunek zobowiązaniowy umowy spółki akcyjnej, w ramach której doszło do objęcia przez wspólnika, tj. Skarb Państwa akcji w spółce prawa handlowego w zamian za wkład niepieniężny – jest stosunkiem zobowiązaniowym, o którym mowa w art. 3 pkt 11 in fine ustawy Prawo budowlane.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z 10 grudnia 1997 r. i aneksu do zawiązania spółki i statutu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa oraz aktu notarialnego z dnia 14 września 2011 r., rep [...] spółka korzysta z nieruchomości jak właściciel, a więc w pełnym zakresie, w tym również na cele budowlane. Tymczasem organy nie wypowiedziały się dlaczego odpłatny stosunek obligacyjny zaistniały na skutek wniesienia wkładu niepieniężnego do spółki kapitałowej nie jest stosunkiem zobowiązaniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez co sprawa została załatwiona arbitralnie i pobieżnie. W uzasadnieniu przedstawiono też stanowiska doktryny i orzecznictwa wskazujące, że ze stosunku zobowiązaniowego może wynikać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano też, że oczywista i znana organom jest wola właściciela gruntów, tj. Skarbu Państwa, za którego zgodą Spółka od lat korzysta z nieruchomości na cele budowlane, co oznacza, że istnieje zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane również w niniejszej sprawie. Brak takiej zgody – a zgoda ta datuje się od momentu zawarcia umowy spółki – uniemożliwiałby spółce realizowanie jej celów statutowych. Oparcie się w tym stanie rzeczy wyłącznie na piśmie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu z dnia 4 czerwca 2012 r., znak: [...] jest wyrazem niedokonania analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z kolei powoływanie się na nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 19/12, który zapadł w innej sprawie administracyjnej bez dokonania wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że dla przyjęcia, że Spółce przysługuje tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikający ze stosunku obligacyjnego, jaki jest stosunek spółki, w umowie spółki powinien znaleźć się zapis, z którego jednoznacznie wynikałaby zgoda Skarbu Państwa na zabudowę działek w sposób wskazany we wniosku inwestora.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze powołując się dodatkowo na § 16 ust. 2 pkt 10, § 22 ust. 2 pkt 3, § 40 ust. 3 pkt 4 załączonego Statutu Spółki i wskazując, że nie ma podstaw, aby zwrot "rozporządzanie nieruchomością" interpretować w sposób zawężający i twierdzić, że nie obejmuje ono rozporządzania na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia sądu w pierwszej kolejności wymagała dokonana w zaskarżonej decyzji na gruncie niniejszej sprawy prawidłowość wykładni zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W ocenie Sądu przyjęte przez organ rozumienie tego pojęcia jest prawidłowe.

Przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" ustawodawca rozumie "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Na gruncie niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga zwłaszcza rozumienie pojęcia "stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych", gdyż przyczyną bezpośrednio determinującą rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję była dokonana przez organy kwalifikacja stosunku prawnego spółki Zespołu Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w N. przy ul. [...] jako stosunku zobowiązaniowego, który nie przewiduje uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Kwestia kwalifikacji samego stosunku prawnego spółki jako stosunku zobowiązaniowego jest w sprawie bezsporna. Zasadne jest również stanowisko – nie kwestionowane przez stronę skarżącą – że działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę składają się na raport rzeczowy stanowiący własność Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie przeniósł na skarżącą spółkę własności ww. działek, a przysługuje jej jedynie roszczenie o przeniesienie prawa własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na rzecz spółki.

Zgodnie z poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa – które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela – prawo, o którym stanowi art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego może wynikać zarówno z tzw. stosunków obligacyjnych nazwanych, jak i nienazwanych. Podkreśla się przy tym, że prawo, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tj. prawo do wykonywania robót budowlanych musi być wyraźnie zastrzeżone w umowie, a zwłaszcza nie może pozostawać dorozumiane czy też wywodzone z braku przeciwnych postanowień umowy (zob. A. Gliniecki (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 47, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 784/04, wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1160/06). Zgoda upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jasny i jednoznaczny co oznacza, że nie można jej domniemywać (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 509/09,LEX nr 569019). Podkreśla się, że stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym, przez które rozumie się stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, z których jeden - wierzyciel uprawniony jest do żądania od drugiego - dłużnika określonego świadczenia. Świadczenie może polegać np. na takim działaniu, jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na cele budowlane. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. Z Niewiadomski Prawo budowlane komentarz, uwagi do art. 3 pkt 11 ustawy, wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. IV SA 1366/96, lex nr 43240, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r., II SA/Kr 874/08) – "umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., II SA/Bk 153/08, LEX nr 509824).

Analizując w kontekście powyższych spostrzeżeń umowę spółki (akt notarialny z dnia 10 grudnia 1997 r. Nr [...] wraz z pozostałymi dokumentami wskazanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), z której strona skarżąca wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy stwierdzić, że w umowie tej w żadnej jej części nie została wyrażona w sposób jednoznaczny zgoda właściciela nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę na wykonywanie na nich jakichkolwiek robót budowlanych, a zwłaszcza robót planowanych przez inwestora. Zgoda taka nie wynika też z § 16 ust. 2 pkt 10, § 22 ust. 2 pkt 3, § 40 ust. 3 pkt 4 Statutu Spółki. Dodatkowo z akt sprawy wynika bezspornie, że Wydział Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu, działając w imieniu Skarbu Państwa, pismem z dnia 4 czerwca 2012 r., znak: [...]nie wyraża zgody na dysponowanie działkami stanowiącymi teren inwestycji (nr [...] oraz [...]) na cele budowlane.

Twierdzenie organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie można domniemywać zgody Skarbu Państwa na zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony w projekcie budowlanym analizowanej inwestycji jest zatem wynikiem prawidłowej wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Nie jest tym samym zasadny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest również usprawiedliwione stanowisko strony skarżącej, że organ nie wypowiedział się dlaczego odpłatny stosunek obligacyjny zaistniały na skutek wniesienia wkładu niepieniężnego do spółki kapitałowej nie jest stosunkiem zobowiązaniowym, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy jasno wskazał, że sam stosunek zobowiązaniowy spółki bez wyraźnej zgody właściciela nieruchomości w kwestii prawa do wykonywania robót budowlanych, nie odpowiada definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W konsekwencji zasadne jest również stanowisko, że inwestor nie spełnił przesłanki określonej w art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi unormowaniami pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w razie spełnienia tego wymagania właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyłącznie literalne rozumienie tej przesłanki zostało zasadnie zakwestionowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i obecnie słusznie przyjmuje się, że wprawdzie organ jest związany oświadczeniem wnioskodawcy o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może go jednak nie uwzględnić, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 507/11, LEX nr 1216735). Gdy prawo to kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę (wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, LEX nr 966245) organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 16 narca 2012 r., II OSK 2554/10, LEX nr 1145615), a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Gd 167/11, LEX nr 992894). Podzielić należy zatem pogląd, zgodnie z którym "choć art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to z jego treści nie można wyciągać wniosku, że w przypadku złożenia takiego oświadczenia (i spełnieniu innych warunków), organ ma bezwzględny obowiązek zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę. Niepodważalną regułą jest bowiem, że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji, kiedy organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Kr 950/09, LEX nr 993384).

Przepisy art. 32 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wykładane w zgodzie z deklaracją wolności zabudowy wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" uzasadniają twierdzenie, że nie wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w razie uzasadnionych wątpliwości organu co do istnienia takiego prawa obliguje organ do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie, gdzie z umowy spółki, na którą powołuje się strona skarżąca nie wynika w sposób wyraźny prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, a właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na prowadzenie na tej nieruchomości robót budowlanych objętych wnioskiem trafnie organ przyjął, że nie jest możliwe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego mimo że skarżąca złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże prawa tego nie wykazała w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Nie mogą być uwzględnione argumenty strony skarżącej wskazujące, że spółka od lat korzysta z nieruchomości na cele budowlane, co ma oznaczać, że istnieje zgoda właściciela na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane również w niniejszej sprawie, gdyż brak takiej zgody uniemożliwiałby spółce realizowanie jej celów statutowych. Realizacja celów statutowych spółki nie wyraża się bowiem wyłącznie w realizowaniu robót budowlanych na nieruchomości, a ponadto roboty te mogą być realizowane, gdy tylko właściciel nieruchomości wyrazi na to zgodę, a to może nastąpić w każdym czasie byleby tylko przybrało formę jednoznacznego oświadczenia właściciela w tym zakresie. Treść stosunku zobowiązaniowego regulowana jest przez strony czynności prawnej i w interesie spółki leży takie jego ukształtowanie, aby mogła realizować swoje cele zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym również Prawa budowlanego.

Nie znajduje też potwierdzenia zarzut niedokonania przez organ analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ nie oparł się wyłącznie na treści pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Skarbu Państwa i Powiatu z dnia 4 czerwca 2012 r., znak: [...], lecz dokonał prawidłowej wykładni cytowanych wyżej przepisów również w kontekście treści tego pisma, co było w sprawie działaniem prawidłowym. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały przez organ wyjaśnione w stopniu pozwalającym na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest trafne.

Na koniec należy wskazać, że wytknięte przez organ odwoławczy uchybienia organu pierwszej instancji mogły być i zostały konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, a zwłaszcza nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu.

Mając powyższe na uwadze skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.