Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1218/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5 i par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 749/12 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 749/12, w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia 31 maja 2012 r. Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku E. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - szkółki jazdy konnej (stajni dla 16 koni) z zapleczem socjalnym i częścią mieszkalną oraz budowie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce przy ul. [...] Nr [...] (działka nr [...]) w S.

Od decyzji organu I instancji odwołał się Z. S., zarzucając, że w obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku odpowiadającego funkcją wnioskowanemu, nie ma również żadnego gospodarstwa rolnego, a realizacja planowanej inwestycji spowoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Strona podniosła, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, ponieważ nie uwzględnia wymogów odległości planowanego przedsięwzięcia od linii zabudowań sąsiednich, kierunków wiatrów, wskazania miejsca wybiegu. Nadto, w aktach brak jest raportu oddziaływania wnioskowanej inwestycji na środowisko.

Rozpatrując zasadność wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. W ocenie Kolegium wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy, o których stanowi art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z załączonego do akt sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że zamierzenie inwestycyjne określono jako: budynek usługowy - szkółka jazdy konnej (stajnia dla 16 koni) z zapleczem socjalnym i częścią mieszkalną oraz budowa zbiornika na nieczystości ciekłe na działce przy ul. [...] Nr [...] (działka nr [...]) w S. Na mapie, stanowiącej część graficzną wniosku, kolorem czarnym wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji (oznaczenie literami ABCD-A) oraz wskazano budynek objęty wnioskowanym zamierzeniem. Sporządzono także analizę obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Analizie poddano teren wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m, zaś granice obszaru pokazano na mapie w skali 1:500. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek i przeprowadził wymaganą analizę cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że w granicach wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego działka nr [...] położona jest na obszarze, na którym znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, gospodarczej, usługowej (szycie odzieży gospodarczej) oraz hodowlanej. Na działkach nr: [...],[...],[...] i [...] funkcjonuje hodowla zwierząt gospodarczych. Grunt na terenie wnioskowanej inwestycji, wg ewidencji gruntów stanowi pastwiska. Z uwagi na fakt położenia terenu wnioskowanej inwestycji w granicach miasta oraz przepis art. 5b zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), teren ten nie wymaga uzyskania zmiany przeznaczenia gruntu.

Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba wpisana na listę Ś. Okręgowej Izby Urbanistów, został zatem spełniony obowiązek, wynikający z art. 60 ust. 4 ww. ustawy.

Stosownie do wymagań, określonych art. 54 pkt 1-3 ustawy, badana decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych.

Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z § 9 ust. 3 część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera komplet części składowych, wymaganych powołanymi wyżej przepisami.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku możliwości wykonania planowanej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie, Kolegium wyjaśniło, że w zakresie usytuowania projektowanego do realizacji obiektu nie przesądza władczo o możliwości jego realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie promesą pozwolenia na budowę. Usytuowanie obiektów budowlanych względem granic sąsiednich nieruchomości oraz istniejącej zabudowy należy wyłącznie do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę.

Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja, wbrew oczekiwaniom strony odwołującej się, nie wymaga uzyskania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że na działkach wskazanych w decyzji, które nie są położone przy ul. [...], lecz przy ulicy prostopadłej do niej – ul. [...] nie jest prowadzona hodowla zwierząt. Również na żadnej z działek położnych przy ul. [...] nie jest prowadzona ani hodowla, ani działalność usługowa, są to działki budowlane, o zabudowie mieszkalnej z przewagą domów jednorodzinnych.

Podkreślił także, że budynek stajni dla koni na działce sąsiadującej z jego nieruchomością o charakterze mieszkaniowej, naruszy prawo skarżącego do swobodnego dysponowania nieruchomością, inwestycja kłóci się z zasadami harmonijnego kształtowania zabudowy, charakterem dzielnicy, w której nie ma żadnych gospodarstw rolnych, hodowli, usług bądź utrzymywania koni. Inwestycja nie powinna pogarszać standardu życia mieszkańcom okolicy oraz naruszać ład przestrzenny i architektoniczny.

Strona zarzuciła, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż nie uwzględnia minimalnych odległości od linii zabudowy sąsiedniej, przeważających kierunków wiatrów ani nie jest otoczona pasami zieleni, gdyż działka, na której jest lokowana jest zbyt wąska. Nadto w dokumentacji brak jest raportu oddziaływania uciążliwej inwestycji na środowisko, projekt nie określa gdzie będzie znajdował się wybieg dla koni na wąskiej działce.

W skardze podniesiono również, że wniosek "opiniuje Naczelnik Wydziału pisząc, że wykonuje to osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów w K. i zatwierdza decyzję, jako Naczelnik Wydziału z upoważnienia Prezydenta Miasta".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej przez uprawnionego architekta-urbanistę, a więc osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, nie zwalnia organu, wydającego decyzję od obowiązku przeprowadzenia pełnej jej weryfikacji, nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności, przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Organy orzekające w sprawie niniejszej nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi.

Przy określaniu granic obszaru analizowanego przewidziane prawem odległości muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy jest to konieczne. Jednak podkreślenia wymaga, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie analiza przeprowadzana była dwukrotnie, ponieważ organ odwoławczy miał zastrzeżenia, co do sposobu jej przeprowadzenia. Początkowo obszar analizowany był określony w mniejszych granicach, po czym po kolejnym uchyleniu decyzji organu I instancji obszar analizowany uległ znacznemu powiększeniu, co jednak nie zostało uzasadnione. Kwestia ta ma duże znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników, co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może prowadzić do dowolności jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta nie może być objęta kontrolą instancyjną, jak również sądową. Prowadzi to do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, wyznaczenie wokół działki budowlanej, na której wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję, obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka ta znajdowała się w centrum tego obszaru. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wymaga, aby granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół terenu objętego wnioskiem inwestora, co oznacza, że każdą granicę tego terenu powinna dzielić ta sama przyjęta odległość z granicą obszaru analizowanego. W załączniku nr 2, stanowiącym część graficzną analizy w ogóle nie oznaczono w obszarze analizowanym granic terenu inwestycji na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mimo, że na mapie tej znajduje się informacja: "oznaczenia: 1. projektowany obiekt usługowy – szkółka jazdy konnej (stajnia dla 16 koni z zapleczem socjalnym i częścią mieszkalną, 2. projekt zbiornik na nieczystości ciekłe. Granice terenu objętego wnioskiem, Granice obszaru, na który inwestycja oddziaływuje".

W ocenie Sądu w tej sytuacji nie można skontrolować, czy teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Z analizy można natomiast wywnioskować, że jedną z granic obszaru analizowanego, nie mającego kształtu koła, lecz prostokąta, stanowi ulica [...], przy której położona jest działka nr ewid. [...] (teren inwestycji). Z niewyjaśnionych przez autora analizy przyczyn, nie objęto obszarem analizowanym terenu po drugiej stronie ulicy [...], lecz obszar analizowany przesunięto w kierunku ulicy [...]. Ograniczenie analizy urbanistycznej do terenów położonych po jednej stronie drogi i tym samym pominięcie (z nieuzasadnionych przyczyn) działek dostępnych z tej samej drogi publicznej prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Podkreślono, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jednym z warunków koniecznych do spełnienia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Obszarem analizowanym w sprawie niniejszej objęto działki, które nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej - ul. [...], lecz działki położone przy ul. [...], ul. [...]. Ponadto, wymienione w decyzji działki, dla których stwierdzono kontynuację funkcji - o numerach ewidencyjnych: [...],[...]nie są położone przy żadnej z tych ulic, zaś działka nr [...] nie jest w ogóle objęta obszarem analizowanym.

Kolejna uwaga, świadcząca o wadliwości analizy dotyczy braku jasnego odzwierciedlenia treści (wyników) analizy z jej częścią graficzną, a także samym rozstrzygnięciem, które powołuje się na wyniki analizy. Skoro bowiem w części graficznej analizy i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy przy określaniu funkcji zabudowy działek wskazuje się numery ewidencyjne – [...],[...],[...][...], zaś w treści analizy już tych numerów brak, a podane są jedynie numery budynków położonych przy określonej ulicy (np. [...]) trudno jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości przypisać przeznaczenie określonego budynku do określonej działki ewidencyjnej, nie mówiąc już o tym, że poza określeniem funkcji budynku, np. "gospodarczy", z treści analizy nie wynika, co to pojęcie w konkretnym przypadku oznacza. Jest to istotne, zważywszy, że kontynuacji funkcji poszukiwano dla budynku stajni dla koni oraz szkółki jazdy konnej.

Sąd wskazał, że naruszeniem przepisu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jest to, że z załącznika graficznego Nr 1 decyzji z dnia [...] maja 2012 r., będącego mapą, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, nie wynika aby mapa ta, zgodnie z wymogiem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w decyzji organu I instancji oraz w zaskarżonej decyzji wskazuje się, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik graficzny decyzji Nr 1, linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i literami A,B,C,D-A, podczas, gdy w załączniku tym brak oznaczenia literowego.

Sąd zauważył, że analiza, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji, była sporządzona po raz kolejny, po dwukrotnym uchyleniu decyzji poprzednich, wydanych z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Analiza sporządzona została przez tę samą osobę, która sporządzała poprzednie analizy i projekty decyzji o warunkach zabudowy (w aktach brak dokumentu, potwierdzającego uprawnienia tej osoby z art. 60 ust. 4 ustawy), i która także wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta S. wszystkie decyzje o warunkach zabudowy (z dnia [...] lipca 2010 r., z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] maja 2012 r.). Uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] kwietnia 2011 r. spowodowane było m.in. wadliwością analizy urbanistycznej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia zdają się wskazywać na konieczność dokonania ponownej analizy przez innego urbanistę.

W ocenie Sądu, osoba która sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy może być pracownikiem organu administracji publicznej, gdyż art. 60 ust. 4 ustawy jako jedyne kryterium wskazuje wymóg, aby osoba sporządzająca taki projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Osoba wpisana na taką listę nie ma bowiem zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, że merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i przekazane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. Osoba sporządzająca projekt decyzji nie może być traktowana, jako organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, ponieważ tymi organami są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 ustawy, tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta oraz wojewoda na terenach zamkniętych.

Analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została wyłączona spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a., wobec czego wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie właściwego organu, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Należy oceniać ją jak opinię biegłego. Dlatego, w ocenie Sądu, pracownik organu, który jako urbanista przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie powinien następnie "z upoważnienia" właściwego organu wydawać decyzji o warunkach zabudowy. Należy zatem podzielić zastrzeżenia skarżącego, co do prawidłowości takiego postępowania, tym bardziej, że ta sama osoba po raz kolejny wadliwie wykonała analizę, a następnie zaakceptowała jej wyniki w projekcie decyzji oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się, co do prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Przedmiotowa inwestycja, położona na nieruchomości, którą według ewidencji gruntów stanowią pastwiska, podlegała uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organ I instancji stwierdził, że Ś. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, a z uwagi na to, że zakres planowanej inwestycji oraz przepisy odrębne dotyczące uzgodnień nie uległy zmianie, nie było podstaw do ponownego uzgadniania projektu decyzji. Nie można podzielić takiego stanowiska, gdyż zmianie uległ przedmiot inwestycji, którym w dacie uzgadniania był jedynie "budynek gospodarczy", a w dacie orzekania "budynek usługowy - szkółka jazdy konnej (stajnia dla 16 koni) z zapleczem socjalnym i częścią mieszkalną oraz budową zbiornika na nieczystości ciekłe".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ dowolnie przyjął granice obszaru analizowanego;

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie obrazę przepisu art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że osoba sporządzająca projekt decyzji wpisana na listę izby samorządu zawodowego nie ma zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach tj. wydaniu decyzji o warunkach zabudowy;

3) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie musi następować wyłącznie centralnie wokół terenu inwestycji, ale w takich sytuacjach winno zostać stosownie uzasadnione. W niniejszej sprawie organ I instancji uzasadnił, ustalając granice w obszarze większym niż minimalny, że wyznaczony granicami obszar analizowany tworzy pewną całość urbanistyczną, wystarczającą do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Takie uzasadnienie wykazywało, że organ dokonał analizy zasadności wyznaczonych granic obszaru analizowanego. Ulica [...] i [...] wyznaczają pewien kwartał istniejącej rozproszonej przestrzennie zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, którą organy I i II instancji uznały za wystarczające. Analizowanie zatem rodzaju zabudowy pozostającej poza granicami obszaru analizowanego, jak to wskazał Sąd, po drugiej stronie ulicy [...] uznać należało za niecelowe. Jak wynika z analizy urbanistycznej, w granicach obszaru analizowanego oprócz zabudowy mieszkalnej, na działkach nr [...],[...],[...],[...] znajdują się budynki o funkcji gospodarczej hodowlanej (hodowla zwierząt gospodarczych) i usługowej (szycie odzieży roboczej). W sąsiedztwie takiej istniejącej zabudowy planowana funkcja polegająca na budowie szkółki jazdy konnej, w ocenie organu, nie jest sprzeczna.

Kolegium zwróciło uwagę, że art. 60 ust. 4 ustawy jako jedyne kryterium wskazuje wymóg, aby osoba sporządzająca taki projekt decyzji była wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów i ten wymóg w analizowanej sprawie został spełniony, to brak jest przepisu prawa, który zostałby w sprawie naruszony. Zdaniem Kolegium projekt takiej decyzji nie stanowi opinii sporządzonej przez biegłego. W sytuacji bowiem, gdyby wójt (burmistrz, prezydent) był wpisany na taką listę, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby samodzielnie taki projekt decyzji sporządził i następnie wydał decyzję. Zatem okoliczność, iż niniejszej sprawie osoba sporządzająca projekt decyzji była jednocześnie Naczelnikiem Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska nie mogło skutkować ani jej wyłączeniem od prowadzenia sprawy ani też wyłączeniem organu od rozpoznania sprawy. “Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy" (Komentarz do art. 50 u.p.z.p. pod redakcją Z. Niewiadomskiego wydanie 2, Wydawnictwo Beck Warszawa 2005 r., s. 385). Organ podniósł, że w niniejszej sprawie architekt, której zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w rzeczywistości sporządziła projekt decyzji nie tylko o ustaleniu warunków zabudowy lecz także o uchyleniu decyzji organu II instancji, uzasadniając w projekcie przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Tym samym bez stosownego umocowania w trakcie sporządzania projektu uzasadnienia decyzji ustosunkowała się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówiła i oceniła zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu I i II instancji dowody, ustosunkowała się także do sporządzonych już uprzednio analiz jednej przyznając moc dowodową a drugiej odmawiając wiarygodności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. S. wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. P. S. poinformował Sąd, że wobec śmierci ojca Z. S., jako następca prawny zmarłego, zgłasza swój udział w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", których wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11, LEX nr 1251782). Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa (jak również zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu), powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje jednak pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2006 r., sygn. II OSK 196/06; z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 997/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 551/05, [w:] CBOSA).

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy - względnie dopuścić samą zmianę sposobu użytkowania, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie").

W myśl § 3 rozporządzenia: "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów." Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przytoczone regulacje wskazują, że ustawodawca określił normatywnie pojęcie frontu działki, zastrzegając, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, które mają realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również przeciwdziała dowolności i arbitralności wydawanych rozstrzygnięć.

W świetle powyższych rozważań, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji, w procesie weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w kontekście pojęcia "działki sąsiedniej", a także prawidłowo wykazał, że organ dowolnie przyjął granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, na której wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję. Sąd zasadnie stwierdził, że w załączniku nr 2, stanowiącym część graficzną analizy, w ogóle nie oznaczono granic terenu inwestycji na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co powodowało, że nie mógł skontrolować, czy teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego.

Należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków koniecznych dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy jest warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W niniejszej sprawie obszarem analizowanym objęto działki, które nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. Ograniczono analizę urbanistyczną do terenów położonych tylko po jednej stronie drogi i tym samym pominięto działki dostępne z tej samej drogi publicznej, co niewątpliwie prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można było zatem skontrolować, czy teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego. Z analizy można wywnioskować, że jedną z granic obszaru analizowanego, niemającego kształtu koła lecz prostokąta, stanowi ulica [...], przy której położona jest działka nr ewid. [...] (teren inwestycji). Nie objęto natomiast obszarem analizowanym terenu po drugiej stronie ulicy [...], lecz obszar analizowany przesunięto w kierunku ulicy [...].

Należy też zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że o wadliwości analizy przesądza również brak jasnego odzwierciedlenia jej części tekstowej z częścią graficzną, a także samym rozstrzygnięciem, które powołuje się na wyniki analizy. W części graficznej analizy i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, przy określaniu funkcji zabudowy działek, wskazuje się numery ewidencyjne działek, zaś w części tekstowej analizy już tych numerów brak, a podane są jedynie numery budynków położonych przy określonej ulicy. Utrudnia to jednoznaczne przypisanie przeznaczenia określonego budynku do określonej działki ewidencyjnej. Nadto poza określeniem funkcji budynku, z treści analizy nie wynika, co to pojęcie w konkretnym przypadku oznacza.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, polegającą na błędnym przyjęciu, że osoba sporządzająca projekt, wpisana na listę izby samorządu zawodowego, nie może zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach tj. wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach pracownik organu, który przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie powinien następnie z upoważnienia właściwego organu, wydawać decyzji o warunkach zabudowy. Analiza architektoniczo-urbanistyczna nie została bowiem wyłączona spod zasady swobodnej oceny dowodów, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a., wobec czego wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy, podlega ocenie właściwego organu, który ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Należy oceniać ją jak opinię biegłego.

Podkreślenia wymaga, że przeprowadzenie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., podobnie jak i w art. 50 ust. 4 tej samej ustawy, zawarł wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie, że nie oznacza to jednak, iż projekt decyzji stanowi opinię sporządzoną przez biegłego. W sytuacji bowiem, gdyby wójt (burmistrz, prezydent) był wpisany na taką listę, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby samodzielnie taki projekt decyzji sporządził i następnie wydał decyzję. Zatem okoliczność, że niniejszej sprawie osoba sporządzająca projekt decyzji była jednocześnie Naczelnikiem Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska zasadniczo nie powinna skutkować ani jej wyłączeniem od prowadzenia sprawy, ani też wyłączeniem organu od rozpoznania sprawy. "Urbanista lub architekt będący autorem decyzji nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Jego autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wydanie 6, Wydawnictwo Beck Warszawa 2011 r. s. 400).

Należy jednak mieć na uwadze, że na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji wyraził wątpliwości, co do tego, że ta sama osoba po raz kolejny wadliwie wykonała analizę, a następnie zaakceptowała jej wyniki w projekcie decyzji oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ta sama osoba bowiem sporządzała już poprzednie analizy i projekty decyzji oraz wydała z upoważnienia Prezydenta Miasta S. wszystkie decyzje o warunkach zabudowy - z dnia [...] lipca 2010 r., z dnia [...] kwietnia 2011 r. i z dnia [...] maja 2012 r. Uchylenie tych decyzji było spowodowane m.in. wadliwością analizy urbanistycznej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie prawidłowości analizy, wskazują na konieczność dokonania ponownej analizy przez innego urbanistę. Stanowisko Sądu należy zatem traktować, jako przejaw realizacji zasady równego traktowania inwestorów oraz przeciwdziałania dowolności w procesie wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, niewątpliwie dokonał wykładni operatywnej – na użytek rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, powiązanej z treścią kontrolowanego aktu i dokonywanej w celu wydania orzeczenia o określonej treści. Wprawdzie nie można zgodzić się z wykładnią in abstracto postanowień art. 60 ust. 4 u.p.z.p., jednak w realiach sprawy Sąd prawidłowo zastosował ten przepis.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego dawały Sądowi pierwszej instancji podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.