Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 400/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 134, 139 ust. 1 pkt 1, 147, 152, 153, 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Prezes/organ II Instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 164 poz. 1027, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Panią I. K., (zwaną dalej Odwołujący/Skarżący), od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej Dyrektorem/organ I instancji), nieuwzględniającej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ustalono, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie powiatu m. B. Wartość zamówienia określono na nie więcej niż 7 821 360,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Oferenci, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz zmienionym zarządzeniem nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r., zwanym dalej "zarządzeniem [...]";

2. Zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanym dalej "zarządzeniem [...]";

3. Zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanym dalej "zarządzeniem [...]".

Termin składania ofert ustalono na dzień [...] października 2010 r., natomiast otwarcie ofert nastąpiło [...] października 2010 r.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 58 ofert. Odwołujący złożył w terminie ofertę.

Komisja konkursowa wezwała do uzupełniania braków formalnych Odwołującego, które zostały uzupełnione w terminie.

W części jawnej konkursu komisja konkursowa, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Z rankingu otwarcia wynika, iż oferta Odwołującego zajęła 47 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 32,500 punktów w tym za:

■ ofertę cenową - 15,00 punktów;

■ ciągłość - 10,000 punktów;

■ jakość - 0,000 punktów;

B dostępność - 7,500 punktów.

Wskazano, że zgodnie z warunkami określonymi w zarządzenia [...], nie oceniano ofert pod względem kompleksowości, gdyż ustalone kryteria przewidywały, że w tym zakresie świadczeń wszyscy oferenci świadczą usługi kompleksowo.

W oparciu o ranking otwarcia, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła ze składającym odwołanie negocjacje, w wyniku których ustalono cenę jednostkową w wysokości 1,08 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 51 000 punktów. W dniu [...] listopada 2010 r. strony podpisały protokół końcowy z negocjacji.

Oferta Odwołującego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego i sporządzono ranking końcowy klasyfikujący ją na 47 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Punktacja Odwołującej w rankingu końcowym przedstawiała się następująco:

■ oferta cenowa - 15,00 punktów;

■ ciągłość - 10,000 punktów;

■ jakość - 0,000 punktów;

■ dostępność - 7,500 punktów.

Łącznie Odwołująca uzyskał 32,500 punktów.

Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez Odwołującego, wobec wyczerpania środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty, które otrzymały nie mniej niż 36,667 punktów. Ostatnia oferta, która uzyskała 36,667 punktów, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ na przedmiotowe postępowanie.

Odwołujący złożył w terminie odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Dyrektor wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie Odwołującego i wyjaśnił zasady prowadzenia konkursu ofert oraz przedstawił ocenę oferty Odwołującego i odpowiedział na stawiane przez niego zarzuty. Stwierdził, iż nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia przedmiotowego postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a działania komisji konkursowej były w pełni zgodne z prawem. Jego zdaniem, interes prawny Odwołującego, określony w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie doznał uszczerbku i odwołania nie uwzględniono.

Odwołujący złożył w terminie odwołanie do Prezesa podnosząc:

1. niewłaściwą punktację złożonej oferty w zakresie dostępności, ponieważ oferta była złożona na 2 etaty dla dwóch lekarzy z harmonogramem pracy dwa dni w tygodniu do godziny 18.00 dla każdego lekarza oraz w dniu złożenia oferty poradnia posiadała podjazd oraz dojście o nachyleniu nie większym niż 5°;

2. niewłaściwą punktację złożonej oferty w zakresie jakości (zerowa punktacja) oraz brak punktacji w zakresie posiadanego sprzętu i wyposażenia medycznego, co jest niezgodne z zarządzeniem [...];

3. brak możliwości negocjowania ceny za punkt podczas tzw. "negocjacji" oraz zachowanie zespołu negocjacyjnego niezgodne obowiązującymi przepisami;

4. odmowa podpisania przez komisję konkursową protokołu negocjacyjnego;

5. brak jawności w zakresie uzyskanej punktacji w poszczególnych zakresach w trakcie negocjacji;

6. brak informacji w zakresie uzyskanej punktacji w poszczególnych zakresach postępowania konkursowego, a nie ujawnianie ceny za punkt poszczególnych oferentów stwarza potencjalną możliwość na dobrowolne dopasowanie sumarycznej punktacji dla poszczególnych ofert do już istniejącej "listy rankingowej";

7. aktualne stanowisko Dyrektora [...] OW NFZ wyklucza możliwość punktowania deklaracji "będę spełniać";

8. naruszenie interesu prawnego Odwołującego poprzez niedotrzymanie terminu wydania przez Dyrektora [...] OW NFZ decyzji administracyjnej w ciągu 7 dni.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawarcie z nim kontraktu w wymiarze określonym w ofercie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych wart. 153 i 154. Z przepisów z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest, zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Jego zdaniem, oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 950/06), Prezes NFZ uznał, że kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy. Podniósł, że wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/09, stwierdzając, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Tym samym NSA uznał, że odmowa udostępnienia oferty konkurencyjnej innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 kpa.

Podczas rozpoznawania sprawy stwierdził, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów.

Odnosząc się bezpośrednio do przedstawionych przez Odwołującego zarzutów wskazał, że:

ad.1

Zarządzenie nr [...] wskazywało według jakich kryteriów dokonywana jest ocena ofert. Przepisy zarządzenia [...] określają parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...], natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej oceny oferty Odwołującego pod względem kryterium dostępności uznał, że uzyskana punktacja wynika z udzielonych przez Odwołującego odpowiedzi na pytania w ankiecie ofertowej. Jego zdaniem, do oceny pod względem kryterium dostępności wchodziły dwa moduły pytań: Rozdz. 1.3.1 Harmonogram pracy komórki organizacyjnej oraz Rozdz. 1.7.1 Dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo. W pierwszym module oceniane były dwa pytania ankietowe:

"Czy liczba dni pracy przynajmniej jednego lekarza w poradni do godz. 18.00 wynosi powyżej jednego dnia na każde 0,5 etatu przeliczeniowego?", na które Odwołujący odpowiedział "Tak" i otrzymał dodatkowe punkty.

"Czy praca przynajmniej jednego lekarza w poradni w sobotę trwa co najmniej 6 godzin?", na które Odwołujący udzielił odpowiedzi negatywnej, a zatem nie otrzymał żadnych punktów. Wyliczenie punktacji, zgodnie ze wzorem przedstawionym w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] było następujące: yd= (5/10 x 5) + (6/6 x 5) = 2,50 punktu

W drugim module oceniane były trzy pytania ankietowe, dotyczące dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, na które Odwołujący udzielił w każdym przypadku odpowiedzi twierdzących. Otrzymał zatem maksymalną możliwą ilość punktów do uzyskania w tym module pytań, a mianowicie 5,00 punktów. Stąd reasumując w kryterium oceny pod względem dostępności Odwołujący uzyskał 7,5 punktu, zgodnie ze zbiorczą dokumentacją konkursową przedstawioną przez [...] O W NFZ.

ad. 2

W zakresie uzyskania zerowej punktacji pod względem kryterium jakości, wyjaśnił, iż na wszystkie pytania, pogrupowane w pięć modułów pytań, Odwołujący udzielił wszystkich negatywnych odpowiedzi. Również w module pytań o sprzęt i aparaturę medyczną (pytania, dotyczące posiadania endometru i aparatu rtg) Odwołujący udzielił negatywnych odpowiedzi. Każdej negatywnej odpowiedzi, odpowiadała zerowa ilość punktów. Zatem w zaistniałych okolicznościach oferta Odwołującego nie miała możliwości uzyskania punktacji innej niż zerowa.

ad. 3 i 4

Co do braku możliwości negocjowania ceny za punkt podczas negocjacji, wskazał, iż brak podstaw do zgłaszania roszczeń przez Odwołującego, z uwagi na fakt, iż w załączniku nr 2 do zarządzenia nr [...] zostały zdefiniowane zasady określenia ceny oczekiwanej przez Fundusz oraz skutek porównania ceny oferenta podanej w ofercie w stosunku do ceny oczekiwanej podanej przez Fundusz. Odwołujący oświadczył, iż jest świadom, że oferty, w których proponowana jest cena za świadczenia poniżej ceny oczekiwanej, są ofertami atrakcyjniejszymi i otrzymają podczas oceny pod względem kryterium ceny punktację wyższą niż Odwołujący.

Wskazał, iż w toku negocjacji Odwołujący nie obniżył ceny jednostkowej za świadczenia. Zatem zadecydował, iż niższa cena za świadczenia nie jest dla niego akceptowalna, gdyż podpisał protokół końcowy z negocjacji, w którym widniała cena 1,08 zł. Ponadto wskazał, że wybór strategii negocjacyjnej i inicjatywa w zakresie dotyczącej proponowanej ceny należała wyłącznie do Odwołującego.

Jego zdaniem, jeżeli Odwołujący uważał, że nie został osiągnięty w rozmowach zadowalający konsensus, miał prawo podpisania protokołu rozbieżności, czego jednak nie uczynił. Wskazał, że jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

ad. 5 i 6

Odnosząc się do zarzutu braku jawności postępowania konkursowego, w tym braku wiedzy jak zostały ocenione oferty konkurencyjne, jego zdaniem udostępnienie listy rankingowej nie jest możliwe. Jest to dokument, który powstaje w trakcie niejawnej części postępowania konkursowego i umożliwienie Odwołującemu wglądu w dokumentację, która warunkuje ostateczny wybór oferentów do zawarcia umowy, naruszałoby zasady postępowania konkursowego, w tym w szczególności interes prawny oferentów

ad. 7

W kwestii zarzutu, dotyczącego punktowania deklaracji "będę spełniać", wyjaśnił, iż odpowiedź "Nie spełniam warunku w dniu złożenia oferty, ale będę spełniać od początku obowiązywania umowy", dotyczy jedynie pytań ankietowych, które mają na celu stwierdzenie, czy oferent spełnia lub będzie spełniał warunki określone przez Prezesa Funduszu wymagane do udzielania świadczeń w chwili rozpoczęcia realizacji umowy. Za warunkowo udzieloną odpowiedź tj. "będę spełniać" oferent nie uzyskuje żadnych punktów, ale może brać dalej udział w postępowaniu konkursowym. Natomiast za każdą odpowiedź: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę spełniać od początku obowiązywania umowy" oferent uzyskiwał punkty, które po podstawieniu do wzoru określonego w zarządzeniu

nr [...], stanowiły punktację uzyskaną pod względem kryterium ciągłości.

ad. 8

Odpowiadając na zarzut nieterminowości wydania decyzji przez Dyrektora, wyjaśnił, iż termin przewidziany w art. 154 ustawy o świadczeniach nie jest terminem zawitym, a instrukcyjnym. Odwołujący został poinformowany, zarówno o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a., jak i możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego na postawie art. 10 k.p.a.

Wskazał, że oferta Odwołującego nie została wybrana, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Jego zdaniem, Odwołujący nie wykazał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ naruszył w toku postępowania konkursowego zasady określone w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W szczególności nie wykazano naruszenia podstawowych zasad takich jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur wydanych przez Prezesa Funduszu.

Biorąc pod uwagę powyższe uznał, że nie został naruszony interes prawny Odwołującego. Organ II Instancji stwierdził, iż organ I instancji wyjaśnił wyczerpująco okoliczności, dotyczące zarzutów stawianych przez Odwołującego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, I. K., dalej jako "skarżąca" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wskazała, że w uzasadnieniu w/w decyzji zawarte są sformułowania niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

1) Niezgodność dotyczy oceny negocjacji, podczas których zespół negocjacyjny przedstawił: 0,5 etatu czyli 51000 punktów po cenie 1,08 zł za punkt. Wskazała, że miała możliwość podpisać tylko takie warunki. Jej zdaniem, była podjęta inicjatywa obniżenia ceny za punkt jednak bez efektu. Zespół negocjacyjny przedstawił sytuacje w taki sposób, że tylko na etapie przygotowania ofert była możliwość wpływu na wysokość ceny za punkt.

2) Negocjacje nie odbyły się w dniu [...] listopada 2010 r., ale dzień wcześniej, tj. [...] listopada 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. podpisała protokół końcowy po wizycie u przewodniczącego Komisji Konkursowej, który potwierdził wcześniejsze stanowisko zespołu negocjacyjnego i zapewnił skarżącą, że jeżeli podpisze protokół końcowy w zaproponowanym jej kształcie to nie tylko pozostanie w systemie, ale w styczniu 2011 r. będzie mogła wystąpić do Dyrektora [...]OWNFZ z prośbą o renegocjację do dwóch etatów.

3) W Decyzji Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. na str. 5 zawarte jest sformułowanie, że oferta szczególnie co do jakości odbiegała od ofert wybranych, a istotne znaczenie miały tu kwalifikacje lekarza udzielającego świadczeń. W piśmie do Prezesa NFZ odniosła się do tej sprawy powołując się na informację uzyskaną w [...] Izbie Lekarskiej, według której tylko jedna jednostka na terenie miasta B. kształcąca studentów posiada zatrudnionych lekarzy z tytułem specjalisty w zakresie specjalności wymaganej w postępowaniu konkursowym i jeden gabinet prywatny, pozostali posiadają tak jak skarżąca I stopień specjalizacji, a większość nie posiada specjalizacji.

W związku z powyższym skarżąca skierowała zapytanie na jakiej podstawie kwalifikacje tak rażąco odbiegają od kwalifikacji lekarzy zatrudnionych w jednostkach wybranych? Jej zdaniem brak stanowiska w tej sprawie ze strony NFZ.

4) Niezgodność w zakresie oceny tzw." deklaracji na przyszłość"

W uzasadnieniu Decyzji Dyrektora [...]OWNFZ zawarte jest stwierdzenie, że tzw. "deklaracje na przyszłość -będę spełniać" nie były punktowane.

Stanowisko w tej sprawie przedstawione w dniu [...] listopada 2010 r. przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej oraz w dniu [...] listopada 2010 r. przez zespół negocjacyjny było odmienne, wynikało z niego, że wszystkie deklarację typu "będę spełniać" były punktowane. Było to również powodem odwołania.

5) Odmowa udzielenia informacji przez NFZ co do uzyskanej punktacji przez oferty konkurencyjne, które zostały wybrane w postępowaniu to kolejny zarzut jaki stawiam w skardze na w/w decyzję. Konkurs ofert był przeprowadzony w trybie eliminacyjno-konkurencyjnym dlatego wszelkie ewentualne nieprawidłowości zawarte w poszczególnych ofertach mogły skutkować nieuzasadnionym przyznaniem większej ilości punktów dla niektórych oferentów co mogło powodować przesunięcia na tzw." liście rankingowej" Tylko wgląd w dokumentację, z której jasno wynika kto i za co otrzymał określoną liczbę punktów pozwoli na stwierdzenie, że postępowanie konkursowe odbyło się w sposób uczciwy, a publiczne środki były prawidłowo rozdzielone dla poszczególnych świadczeniodawców.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej także: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, że w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10). Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść, zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak, więc zadaniem organu, NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W niniejszej sprawie Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

Zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

Zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

Warunki określone w Zarządzeniach Prezesa Funduszu są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (wyrok NSA z 24.02.2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Przy czym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zweryfikował dokonaną analizę porównawczą ofert podmiotów uczestniczących w konkursie i szczegółowo wskazał wyliczenie ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert stwierdzając, iż dokonano ich w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria.

Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.