Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1922/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 lutego 2007 r. A. S.A. z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. K. w rejonie ul. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 17,11 m2 na okres od 13 kwietnia 2007 r. do 12 listopada 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia w/w terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (jednostronnego) o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie ( pojazd/godzinę ) opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. S.A, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego KS Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Podkreślono, iż w uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd zaznaczył, że zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy Al. K. w rejonie ul. R., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2990 w porannym szczycie i 2340 w popołudniowym pojazdów na godzinę, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez KS Policji, prędkości to 70 km/h. W opracowanej opinii IBDiM wskazuje się, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Również za niedopuszczalne uznaje się w opinii sytuowanie reklam tam, gdzie dopuszczalny limit prędkości wynosi 70 lub więcej km/h. Nadto, w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Dodatkowo organ wskazał, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7,0 m i jest niezgodna z odległościami określonymi w art. 43 ust. 1 udp., a ponadto reklama posadowiona jest na trawniku, co w przypadku wymiany treści reklamowych lub konserwacji reklamy, prowadzić może do niszczenia zarówno trawnika, jak też chodnika.

Wskazując powyższe, organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych – dalej udp. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania podniósł, zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. przez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działalnie zmierza do, usunięcia "z dnia na dzień" nawet 99% wszystkich reklam umieszczonych w pasie drogowym przez skarżącą,

2. art. 38 ust. 1 udp. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 udp. przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

3. art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 udp,

4. art. 10 k.p.a poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska przez wydaniem decyzji,

5. art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 Kpa. poprzez niedoręczenie decyzji bezpośrednio pełnomocnikowi G. F.,

6. art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla strony z pominięciem innych dowodów, przez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, poprzez uwzględnienie jako dowodu niepoświadczonej za zgodność z oryginałem opinii L. K.,

7. art. 79 k.p.a. przez niezastosowanie,

8. art. 84 k.p.a. przez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym Kpa. oraz

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. skarżąca podniosła, iż do dnia 16 lipca 2004 r. do dnia 12 kwietnia 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, o którym mowa we wniosku dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 udp. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 udp. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 udp. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 udp.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 udp. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 udp mówimy o uznaniu administracyjnym, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 udp. mamy do czynienia z tzw. decyzją związaną.

Naruszenie art. 43 udp. skarżąca uzasadniła odmową udzielenia zezwolenia w sytuacji, gdy ZDM działając wcześniejszego zezwolenia odstąpiło już od wymogu określonego w art. 43 ust. 1 udp., a skoro tak to brak jest podstaw powoływania się na wskazany przepis.

Nienależycie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, ponieważ w aktach sprawy znajduje się opinia L. K. oraz badania BPRW S.A., na które powoływał się organ, a z którymi nie mogła się zapoznać skarżąca przed wydaniem decyzji. Opinia L. K., zdaniem skarżącej, jest ogólnikowa, nie dotyczy konkretnej lokalizacji i jest rutynowo załączona do akt w podobnych sprawach. Przed wydaniem opinii nie przeprowadzono żadnych badań dotyczących wpływu reklam na bezpieczeństwo na drodze, nie podano też miejsca publikacji źródeł, na które powołuje się sporządzający opinię, co prowadzi do wniosku, że opinia ta, jako oparta na danych nieweryfikowalnych, nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ, przytaczając treść art. 38 ust. 1 udp. stwierdził, iż norma ta reguluje stan prawny obiektów znajdujących się w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bądź też ma zastosowanie do sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego, już istniejące obiekty znajdą się w obszarze pasa drogowego. Organ przywołał art. 39 ust. 1 udp. wyrażający generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabroniona jest lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp.). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia dla ruchu drogowego". Organ stwierdził, iż organ I instancji powołał się na szereg dokumentów, które uwzględnił przy wydawaniu rozstrzygnięcia, jak też udowodnił powzięte przez siebie stanowisko, co nie potwierdza zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z powodu niesprezyzowania zarzutu powołania biegłego z pominięciem trybu określonego przepisami k.p.a. organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Co do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 81 k.p.a. organ podkreślił, że zarządca drogi ma prawo odmówić wydania zezwolenia na dalsze funkcjonowanie urządzenia reklamowego, jeśli uzna że przyczyni się to do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarząd drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego, zagraża bezpieczeństwu tego ruchu, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 3 udp. ciężar dowodu co do możliwości ulokowania reklamy w pasie drogowym spoczywa na wnioskodawcy, a więc to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, organ posiadający specjalistyczną wiedzę z przedmiotowego zakresu, musiał korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych czy analizy dokumentów (cyt. wyrok NSA).

W dalszej części uzasadnienia, odpierając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., organ podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I S.A./Gd 199/00) uchylenie decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, organ zauważył, że zmiana stanowiska w przedmiocie dopuszczalności bytu reklamy we wnioskowanym miejscu nie świadczy o naruszeniu art. 6 Kpa. Ziszczenie się przesłanki do wydania zezwolenia w poprzedniej decyzji, która wygasała z upływem okresu, na który została wydana, nie można traktować jako "praw nabytych" skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji a dotyczące kwestii błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1 zamiast art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik spraw tj. art. 7, 77 k.p.a. przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2008 r. skarżąca dodatkowo wskazała naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 udp. oraz art. 43 ust. 1 udp. zaskarżoną decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, utrzymując że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie naruszają obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. K. w rejonie ul. R. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. i art. 40 ust. 1 i 2 udp. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 udp. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację wcześniejszą decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych, która wygasała w dniu 12 kwietnia 2007 r. a więc w dniu poprzedzającym pierwszy dzień wskazany we wniosku z dnia 26 lutego 2007 r. o wydanie zezwolenia. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 17,11 m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W momencie, gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 udp. (zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 udp. w zw. z art. 4 pkt 21 udp.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 udp. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o wymiarach 17,11 m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 udp. przez niezastosowanie. Zakładając, że zezwolenie, którego domagała się skarżąca na dany nośnik nie było pierwszym, tylko jak to wynika z pism pełnomocnika skarżącej kolejnym, to stwierdzić należy, że niezasadne jest oczekiwanie skarżącej, aby nośnik, który już uzyskał zezwolenie korzystał z dobrodziejstwa przepisu art. 38 ust. 1 udp. i traktowany był jak istniejący w pasie drogowym obiekt, który może pozostać w dotychczasowym stanie z uwagi na to, że nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 udp. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza wyłącznie, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. Sąd nie może nie zauważyć, iż na tle rozumienia art. 38 ust. 1 udp. w sprawach o sygn. akt I OSK 1151/06, I OSK 811/06 i I OSK 919/05 wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wyroki te ostatecznie podważyły wyrażoną przez WSA ocenę, iż obiekty, o których mowa w art. 38 ust. 1 udp. (istniejące w pasie drogowym niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie) wymagają decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa.

Podsumowując tę część uzasadnienia wyroku, stwierdzić należy, że organ, nie stosując wobec skarżącej art. 38 ust. 1 udp. uczynił prawidłowo, zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretował w sposób poprawny, choć wyłączne zastosowanie go do decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

II. Gdy idzie o zarzuty natury procesowej, to mimo iż z niektórymi zarzutami skargi należy się zgodzić, to jednak niedostatki procesowe decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy.

Organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewskazanie, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Szczegółowe okoliczności, dla których nośnik reklamowy skarżącej nie uzyskał zgody zarządcy drogi na dalsze pozostawanie w pasie drogowym zostały przecież wyjaśnione w decyzji I instancji, a argumentacja ta została oceniona przez organ odwoławczy jako wystarczająca dla odmowy udzielenia zezwolenia (str. 3 zaskarżonej decyzji) i stała się podstawą dla utrzymania decyzji Prezydenta [...] W. w mocy.

Skarżąca kwestionowała wartość dowodową dokumentów, na które powołał się organ, dokonując niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, zarzucała również, że nie mogła się do nich odnieść. Sąd nie podzielił tego przekonania. Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 udp. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. A przecież należy pamiętać, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu nie służących. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 13 kwietnia 2007 r., co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, wtedy gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości. Co zaś do argumentacji, czy reklama skarżącej może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy zostało to udowodnione, to w ocenie Sądu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować całkowitą albo częściową dekoncentrację uwagi kierowców, a już tylko takie ich zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żeby stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są potrzebne żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, a rzeczą zarządcy drogi jest, w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi, eliminowanie, a przynajmniej ograniczanie ewentualnych zagrożeń i respektowanie zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Oznacza to, że naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo tj. incydentalnie w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca nie powoływał się na żaden uzasadniony przypadek, a raczej na fakt, iż jakiś czas temu otrzymał już decyzję zezwalającą na lokalizację reklamy i oczekiwał na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 udp. co jak Sąd wyżej wyjaśnił nie mogło znaleźć uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy interes skarżącej nie został na etapie postępowania odwoławczego naruszony, a decyzja wydana przez organ II instancji została prawidłowo, tzn. zgodnie z dyspozycją art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. co z kolei pozwoliło skarżącej wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego, powoływanie się na wadliwość doręczenia decyzji wydanej przez organ I instancji (bezpośrednio skarżącej, nie zaś jej pełnomocnikowi) nie może znaleźć uznania Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.