Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 452/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 10 i art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6b ust. 1 i art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: § 3, § 16, § 19, § 20
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]17 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców domów w P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w P. (skarżący/stowarzyszenie) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydanej w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego urządzenia budowlanego (pieca), w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie o wyznaczeniu nowego terminu wykonania obowiązku, a także o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 19 października 2017 r. pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie stanu technicznego urządzeń grzewczych oraz przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym przy ul. [...] w P. W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, że przedmiotowy lokal usytuowany jest w poziomie parteru trzykondygnacyjnego, podpiwniczonego budynku mieszkalnego nr [...], stanowiącego własność osób fizycznych, w posiadaniu (zarządzie) skarżącego. Najemcą przedmiotowego lokalu jest A. M. W jego skład wchodzi korytarz, kuchnia, łazienka i pokój. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono zainstalowanie kuchni gazowej i kompaktowego pieca kaflowego w pomieszczeniu kuchennym, piecyka gazowego w pomieszczeniu łazienki oraz pieca kaflowego w pokoju. W/w piec kaflowy posiada podłączenie do dymowego przewodu kominowego. W trakcie kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości przedmiotowego pieca: ślady rozszczelnienia w górnej części widoczne pomiędzy kaflami, pęknięcie jednego kafla nad otworem paleniskowym przebiegające przez jego środek, ślady pęknięć pomiędzy kaflami na górnej powierzchni oraz luźne fragmenty cegieł wewnątrz pieca. Stwierdzono również, że pomieszczenie z piecem nie posiada otworów wentylacyjnych. Od strony podwórza znajduje się okno PCV bez nawiewów, z zamontowanymi uszczelkami gumowymi. Według oświadczenia A. M., nieszczelności pieca trwają od około 2015 r. Przedstawiciel zarządcy budynku poinformował, że przedmiotowy piec postawiono w 2010 r., a następnie po kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w 2012 r., piec został przebudowany w jego górnej części. Ponadto zarządca budynku przedłożył protokół nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w P., sporządzony przez W. G., w którym nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących lokalu mieszkalnego nr [...].

Podejmując dalsze czynności w sprawie organ I instancji pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], zobowiązał skarżącego, w terminie do dnia 10 listopada 2017 r., do usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego przedmiotowego pieca kaflowego.

W piśmie z dnia 7 listopada 2017 r. (data wpływu) skarżący poinformował, iż nie ma możliwości przestawienia pieca w wyznaczonym terminie. Jednocześnie skarżący poinformował, iż po dokonanym przeglądzie pieca, stwierdzono całkowite rozbicie wewnętrznych przegród i kanałów pieca. Według skarżącego, do takiego stanu rzeczy przyczyniła się lokatorka mieszkania, która celowo dokonała zniszczenia pieca.

W związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego pieca kaflowego w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego pieca kaflowego, zlokalizowanego w pokoju lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym na terenie działki nr 1116 obr. [...] przy ul. [...] w P., wykazanych w protokole z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu w dniu [...] października 2017 r., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu naprawy uszkodzonych elementów istniejącego pieca kaflowego, w celu zapewnienia jego szczelności oraz doprowadzenia do właściwego stanu technicznego. Termin wykonania powyższego organ I instancji wyznaczył do dnia 31 grudnia 2017 r. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, oraz w związku ze stanem technicznym - zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, zakazał użytkowania przedmiotowego pieca kaflowego, do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stwierdzając jednocześnie, że decyzja o zakazie użytkowania podlega natychmiastowemu wykonaniu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że piec kaflowy mieści się w definicji urządzenia budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), w myśl którego, przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast utrzymanie obiektu budowlanego, w tym zapewnienie właściwego stanu technicznego związanych z nim urządzeń budowlanych, stanowi obowiązek ciążący na właścicielu lub zarządcy obiektu, zgodnie z art. 61 u.p.b., zgodnie z którym, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, z utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wynajmujący jest obowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy m. in. korzystanie z ciepła.

Zdaniem organu I instancji, z uwagi na przedstawiony wyżej stan techniczny pieca kaflowego, zachodzi konieczność zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., w myśl, którego: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo (...) 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku" oraz art. 66 ust. 2, u.p.b., w myśl którego: " W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego łub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu (...) ".

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie samoistne jest to takie posiadanie, w którym osoba będąca posiadaczem traktuje siebie jak właściciela i w odniesieniu do nieruchomości zachowuje się jak właściciel, np. oddaje w najem lokale mieszkalne, zbiera pożytki z wynajmu, płaci podatki, ubezpiecza budynki. Dlatego też, mając na uwadze powyższe, organ I instancji nałożył na zarządcę budynku przy ul. [...] w P., tj. skarżącego - obowiązek określony w sentencji niniejszej decyzji. W ocenie organu I instancji, nałożenie obowiązku w przedmiotowej sprawie na skarżącego wydaje się wyborem logicznym, uzasadnionym względami praktycznymi, okolicznościami niniejszej sprawy i zgodnym z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z tym, że wyłączenie z użytkowania przedmiotowego pieca kaflowego skutkować będzie czasowym brakiem jedynego źródła ciepła w pokoju lokalu mieszkalnego nr [...] (do momentu usunięcia nieprawidłowości pieca), organ I instancji stwierdził, iż obowiązek zapewnienia zastępczego ogrzewania pomieszczenia spoczywa na zarządcy obiektu. Powyższy obowiązek wynika z przywołanego wyżej art. 61 u.p.b., w myśl którego zarządca obiektu jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, w tym zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, m. in. w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną. Jednocześnie organ I instancji zauważył, iż ocena dotycząca winy za nieodpowiedni stan techniczny obiektu, w tym związanego z nim urządzenia budowlanego, nie należy do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji publicznej. Intencją uregulowania zawartego w art. 66 u.p.b. jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest efektem działań osób trzecich, adresatom nakazów orzeczonych na podstawie art. 66 u.p.b. przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił błędne ustalenia co do osoby zobowiązanego do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu pieca kaflowego zlokalizowanego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. Skarżący powołał się na art. 6b pkt. 2 podpunkt 6 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym najemcę obciąża naprawa i konserwacja pieców węglowych i akumulacyjnych, łącznie z wymianą zużytych elementów. Skarżący wskazał również na art. 6a pkt 3 podpunkt b w/w ustawy, zgodnie z którym do obowiązków wynajmującego należy wymiana pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych a także tynków. W treści odwołania skarżący podniósł, że do złego stanu technicznego pieca przyczynił się sam lokator celowo go uszkadzając i w związku z tym podniósł zarzut wynikający z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczący błędnego ustalenia co do osoby zobowiązanego. Skarżący zarzucił również błędne uznanie pieca za urządzenie budowlane.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 16 kwietnia 2018 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę orzeczonego nakazu usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego pieca kaflowego, zlokalizowanego w pokoju lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym na terenie działki nr 1116 obr. [...] przy ul. [...] w P., stanowi art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 u.p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazany przepis ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom i ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem.

Zgodnie natomiast z art. 61 u.p.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 u.p.b. jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem obiektu budowlanego. Przepis art. 66 u.p.b. ma na celu utrzymanie obiektu budowlanego w należytym stanie, odpowiadającym jego funkcji. Stanowi materialną podstawę do podejmowania decyzji w przypadkach wymienionych w ust. 1 w punktach od 1 do 4 art. 66 u.p.b., które zobowiązują organy nadzoru budowlanego do działania jeżeli obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Pojęcie "nieodpowiedni stan techniczny" nie jest tożsame z pojęciem stan niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ nadzoru może uznać zaistnienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 u.p.b. wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem art. 66 u.p.b. jest utrzymanie obiektów budowlanych, już istniejących, w należytym stanie technicznym, zatem decyzja oparta na tym przepisie powinna uwzględniać przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie z § 1 oraz § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia dotyczą budynków istniejących, oraz określają warunki które mają zapewnić utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie przepis art. 66 u.p.b. odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, to należy jednak zauważyć, że przepis ten nie wyklucza nakazania wykonania określonych czynności również w lokalu położonym w obiekcie budowlanym, w sytuacji gdy niewłaściwy stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt budowlany, a nakazane czynności mają na celu utrzymanie w należytym stanie całego obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 757/96, z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 985/08).

Zdaniem organu odwoławczego, niewłaściwa szczelność i sprawność urządzeń spalających paliwa, instalacji kominowych i gazowych oraz brak drożności i właściwego ciągu przewodów wentylacyjnych, to najczęstsze przyczyny zagrożeń takich jak zatrucia tlenkiem węgla oraz wybuchu gazu i pożary.

Dlatego też organ odwoławczy uznał, że nieodpowiedni stan techniczny pieca kaflowego w pokoju lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w P. może mieć wpływ na bezpieczeństwo ogółu mieszkańców, a zatem stanowisko organu I instancji zajęte w zaskarżonej decyzji jest właściwe.

Podzielając stanowisko organu I instancji co do trafności rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zmienił sentencję zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wskazał nowy termin wykonania zakresu robót objętego sentencją zaskarżonej decyzji - do dnia 16 kwietnia 2018 r.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazane przez skarżącego przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów zawierają ustalenia, które nie mogą być uwzględnione przy postępowaniu w oparciu o art. 66 u.p.b. Podobnie na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie mogą być rozpatrywane zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Ustosunkowując się natomiast do kwestii błędnego ustalenia co do osoby zobowiązanej, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 61 u.p.b. wprost wskazuje, kto jest adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast skarżący posiadając wiedzę o tym, że niewłaściwy stan techniczny pieca kaflowego spowodowany jest celowym działaniem lokatora, może dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilno – prawnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 6b pkt 2 podpunkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, poprzez nałożenie na niego obowiązku, który jak wynika z ww. ustawy należy do najemcy lokalu mieszkalnego;

2) naruszenie art. 66 u.p.b. poprzez jego błędną interpretację, poprzez bezpośrednie powiązanie go z art. 61 u.p.b. i w związku z tym nałożenie na skarżącego obowiązku, który nie wynika z art. 66a u.p.b., a który W rzeczywistości należy do obowiązków najemcy;

3) naruszenie art. 3 pkt. 9 u.p.b. poprzez zakwalifikowanie pieca kaflowego jako obiektu budowlanego podczas gdy ww. artykuł pieca nie obejmuje;

4) błędną interpretację art. 66 u.p.b., który odnosi się do obiektów budowlanych poprzez wskazanie, jakoby lokal mieszkalny znajdujący się w obiekcie budowlanym, był w niewłaściwym stanie technicznym i przez to oddziaływał na cały obiekt budowlany, tymczasem nie ma dowodów na zły stan techniczny lokalu, jedynie piec znajdujący się w lokalu według ustaleń nadzoru budowlanego posiada powierzchniowe pęknięcia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że art. 6b pkt 2 podpunkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego wyraźnie wskazuje do kogo należy obowiązek naprawy i konserwacji pieców węglowych i akumulacyjnych. Jest to obowiązkiem najemcy i według prawa najemca powinien doprowadzić piec węglowy do należytego stanu technicznego. Piec znajduje się w ciągłym użytkowaniu przez najemcę i został przez niego doprowadzony do złego stanu technicznego w tak krótkim okresie czasu od jego postawienia, t. j. od 2010 r. Zdaniem skarżącego, podobnie jak wynajmującego nie obciąża naprawa i konserwacja podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych, mebli, malowanie drzwi i okien oraz naprawa innych użytkowanych codziennie elementów wyposażenia lokalu, tak samo nie należy do niego naprawa i konserwacja pieca węglowego.

Dalej skarżący stwierdził, że art. 66 u.p.b. nie wskazuje, że obowiązek naprawy należy do zarządcy lub właściciela, przeciwnie, nie powołując zarządcy lub właściciela do wykonania obowiązku, tak jak jest to w innych artykułach rozdziału "Utrzymanie obiektów budowlanych" (np. w art. 64,65,67) wskazuje, że obowiązek ten należy rozpatrywać według innych przepisów prawnych tj. według ustawy o ochronie praw lokatorów lub według rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Zgodnie z § 16 podpunkt 1 oraz 4 ww. rozporządzenia, w czasie użytkowania instalacji i urządzeń należy zapewniać ich ochronę przed uszkodzeniem, oraz dokonywać napraw i wymian uszkodzonych lub zużytych elementów instalacji i wyposażenia lokalu w zakresie obciążającym użytkownika. Natomiast w § 15 pkt 2 ww. rozporządzenia wskazano, że lokal powinien być użytkowany w sposób zapewniający utrzymanie wymaganego stanu technicznego.

Zdaniem skarżącego, z definicji wyrażonej w § 3 pkt 7 ww. rozporządzenia, jako użytkownik lokalu określona jest osoba fizyczna albo osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, faktycznie użytkująca lokal. Zarówno cytowana ustawa jak i rozporządzenie wyraźnie stanowią, że obowiązek utrzymania pieca w należytym stanie jak i dokonywanie jego napraw należą do najemcy, a zatem w ocenie skarżącego, nakładanie tego obowiązku na zarządcę jest naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na niewłaściwy stan techniczny lokalu mieszkalnego, co w ocenie skarżącego nie jest prawdą, gdyż jako posiadacz budynku wykonuje wszystkie nakazane prawem przeglądy stanu technicznego budynku i w żadnym z nich nie jest wykazane aby lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...] był w niewłaściwym stanie technicznym. Nie stwierdził tego również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w czasie kontroli przeprowadzonych w 2012 oraz 2017r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego w odpowiedzi na pytania i wątpliwości Sądu w całości podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wskazując nowe elementy uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem Sąd – działając z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego i prawa materialnego.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego części obiektu budowlanego w zakresie urządzenia budowlanego (pieca kaflowego) ma podmiotowy zakres konkretyzacji normy wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 u.p.b.

W pierwszej kolejności należy wyraźnie wskazać, że jakkolwiek sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i weryfikuje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, to jednak nie jest on co do zasady uprawniony do zastępowania skarżonych organów w procesie wykładni, subsumpcji lub ustalania konsekwencji prawnych stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny orzeka w przedmiocie sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, jednak nie w celu jej rozstrzygnięcia lub wskazania organom sposobu lub treści rozstrzygnięcia sprawy (por. wyjątek w art. 145a §1 p.p.s.a.), lecz w celu kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny formułuje zatem tzw. zwrot stosunkowy o legalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie analizy treści i formy tzw. substratu kontrolnego, a więc zasadniczo i przede wszystkim przedmiotu zaskarżenia, którym w przypadku decyzji administracyjnej jest jej sentencja (osnowa) oraz uzasadnienie. Oceniając legalność wykładni oraz stosowania prawa materialnego sąd administracyjny nie może więc formułować wiążących ocen prawnych bez uprzedniego poddania ocenie stanowiska wyrażonego przez skarżone organy. Brak ujawnienia przez organy w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć oraz w aktach sprawy stanowiska w zakresie istotnych w sprawie kwestii materialnoprawnych powoduje, że sąd nie może przejmować kompetencji organów do dokonania wykładni i zastosowania prawa, gdyż w takiej sytuacji miejsce kontroli sądowoadministracyjnej legalności wykładni i stosowania prawa materialnego zajęłoby bezpośrednie orzekanie sądu administracyjnego co do istoty sprawy administracyjnej. Ponadto brak analizy organów w zakresie istotnych kwestii materialnoprawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy implikuje co najmniej istotną wadliwość procesową zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro nie ma pewności, że nawet gdyby organ rozważył i wyjaśnił określone zagadnienia materialnoprawne i powiązał je z ustalonym stanem faktycznym sprawy, rozstrzygnięcie sprawy nie byłoby odmienne.

Nie można również zaakceptować sytuacji, w której kontrolowane organy dokonują uzupełnienia rozważań prawnych lub uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji lub w skardze kasacyjnej. Taka praktyka – niezgodna z przepisami p.p.s.a. (organ może zarzucać sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa, o ile sąd ten dokonał wadliwej oceny przeprowadzonej przez organ wykładni lub stosowania prawa, nie mogą natomiast uzupełniać lub zmieniać stanowiska zajętego w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć) – prowadzi do próby sanowania istotnych uchybień w procesie wykładni i stosowania prawa na etapie postępowania kasacyjnego.

Jak trafnie i przekonująco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2018 r. w sprawie o sygn. II OSK 1506/16, "nie może zostać uwzględniona zawarta w skardze kasacyjnej oraz rozwinięta na rozprawie (...) argumentacja Ministra stanowiąca w istocie próbę uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że jedynym miejscem prezentacji zasadniczych motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Odpowiedź na skargę oraz skarga kasacyjna nie mogą być natomiast wykorzystywane przez skarżone organy do przedstawiania nowego lub uzupełnienia już zajętego stanowiska, które stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawę do przeprowadzenia procesu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju następcza próba sanowania braków lub błędów uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia przez skarżony organ jest sprzeczna z założeniami, istotą i celem postępowania sądowoadministracyjnego. Akceptacja takiej praktyki mogłaby ponadto zachęcać organy do sporządzania niepełnych, lakonicznych lub pozbawionych pogłębionej argumentacji uzasadnień, które można by uzupełniać za pośrednictwem odpowiedzi na skargę lub skargi kasacyjnej. Wyłączenie dopuszczalności uzupełnienia treści uzasadnienia jest tym bardziej nieodzowne w przypadku kontroli aktów uznaniowych".

W przedmiotowej sprawie uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji są pozbawione zasadniczych rozważań prawnych i argumentacji w zakresie ustalenia stron postępowania oraz wyboru adresata obowiązku skonkretyzowanego w treści decyzji.

Po pierwsze, organy w sposób arbitralny dokonały ustalenia kręgu stron postępowania.

Z akt sprawy nie wynika w sposób pewny, czy osoby fizyczne (C. K., J. W.), wskazane w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele spornego budynku, pozostają nimi aktualnie. Przykładowo protokół kominiarski z dnia [...] lutego 2017 r. wskazuje, że właścicielem jest podmiot będący w posiadaniu budynku, to jest Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w P. (stowarzyszenie). Nie jest również znana podstawa posiadania i zarządzania przedmiotowym budynkiem przez w/w stowarzyszenie (np. umowa o sprawowanie zarządu i jej zakres; umowa najmu lub dzierżawy). Nie jest również wiadome, czy wskazane wyżej osoby fizyczne jako właściciele spornej nieruchomości nadal żyją lub – w razie stwierdzenia, że zmarli – kto jest ich następcą prawnym. Z akt sprawy poza wypisem z rejestr gruntów nie wynika aktualny stan własnościowy budynku. Najistotniejsze jest jednak to, że organy nie poczyniły w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Zagadnienie to ma natomiast znaczenie pierwszoplanowe. Niezależnie bowiem od faktu, że organy uznały, że adresatem obowiązku skonkretyzowanego w decyzji powinno być stowarzyszenie jako tzw. zarządca, stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 u.p.b. powinny być wszystkie podmioty, które choćby potencjalnie mogą stać się adresatami powyższego obowiązku. Organy powinny zatem prowadzić postępowanie z udziałem podmiotu będącego aktualnym właścicielem spornego budynku oraz podmiotów, które mogą być uznane za zarządców obiektu budowlanego lub jego części.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ od początku postępowania przyjął aprioryczne założenie, że nakaz zostanie skierowany do stowarzyszenia, gdyż podmiot ten de facto (jako – jak przyjął bez wskazania dowodu organ – posiadacz samoistny) sprawuje zarząd nad całym budynkiem. Organy powołując się na stan zagrożenia dla życia i zdrowia uznały, że "względy praktyczne" uzasadniają konieczność natychmiastowego działania w celu eliminacji powyższego stanu zagrożenia. W tym celu decyzji organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Pomimo jednak deklarowanego stanu zagrożenia dla życia i zdrowia z akt sprawy nie wynika, aby doszło do podjęcia czynności w celu doprowadzenia do natychmiastowego – dobrowolnego albo przymusowego – wykonania treści wydanej decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności został nadany decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., która określiła termin wykonania obowiązku na dzień 31 grudnia 2017 r. Natomiast organ odwoławczy wydając w dniu [...] lutego decyzję reformatoryjną dokonał zmiany powyższego terminu, wskazując dzień 16 kwietnia 2018 r. Powstaje zatem zasadnicze pytanie o istnienie oraz aktualność w momencie orzekania organu odwoławczego stanu zagrażającego życiu i zdrowiu, skoro w okresie zimowym i wczesnowiosennym (okres grudzień 2017 – kwiecień 2018), związanym z intensywnym użytkowaniem pieca kaflowego, organ uznaje za uzasadnione tolerowanie stanu związanego z niewłaściwym stanem technicznym pieca, pomimo istnienia rzekomego stanu zagrożenia dla życia i zdrowia. Podejście to, mające służyć przede wszystkim uzasadnieniu szybkiego zakończenia postępowania i wydania decyzji, nie wytrzymuje krytyki, gdyż podważa ustalenia i oceny organów co do istnienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia lub środowiska (art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Skoro bowiem stan określony w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.p.b. rzeczywiście – jak twierdzą organy – zaistniał w sprawie, to zgodnie z art. 66 ust. 2 u.p.b. w zakresie orzeczonego nakazu wykonania robót i zakazu użytkowania pieca kaflowego należało z mocy ustawy oraz na mocy nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności doprowadzić do natychmiastowego ich dobrowolnego albo przymusowego wykonania. W tym kontekście twierdzenie, że w sprawie istniała konieczność natychmiastowego wyboru stowarzyszenia jako jedynej strony postępowania i jedynego możliwego zarządcy całego obiektu (budynku) jawi się jako nieprzekonujące. Trzeba również pamiętać, że przedmiotem decyzji jest jedynie urządzenie budowlane (piec kaflowy) zlokalizowane w lokalu nr [...] w spornym budynku, natomiast w sprawie nie ustalono zasad dostępu stowarzyszenia jako – jak przyjęły organy "faktycznego zarządcy" budynku – do lokali mieszczących się w tym budynku.

Po drugie, nie jest przekonujące twierdzenie skarżonego organu (niewynikające z akt sprawy, lecz zaprezentowane na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r.), że pominięcie jako stron postępowania właścicieli spornego budynku oraz użytkownika lokalu (któremu nie doręczono decyzji, lecz jedynie pismo z dnia 30 października 2017 r.) i pozbawienie ich możności obrony swych praw wynikało z zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Akta sprawy i uzasadnienia decyzji nie odwołują się bowiem do treści powyższego przepisu, a ponadto nie została spełniona przesłanka formalna odstąpienia od zasady z art. 10 § 1 k.p.a., a więc nie zamieszczono w aktach sprawy adnotacji wskazującej przyczyny odstąpienia od powyższej zasady (art. 10 § 3 k.p.a.).

Po trzecie, organy nie przeprowadziły prawidłowej wykładni przepisu art. 61 u.p.b. w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia zarządcy obiektu budowlanego w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Jest kwestią bezsporną, że ustawowy obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.p.b., ciąży na właścicielach lub zarządcach tych obiektów (art. 61 pkt 1 u.p.b.). Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji wydawanych na podstawie art. 66 u.p.b. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. O ile pojęcie właściciela nie budzi wątpliwości, o tyle pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w ustawie – Prawo budowlane, co może budzić wątpliwości w zakresie ustalenia jego treści.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie (zob. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art.61 ustawy - Prawo budowlane, LEX 2016), zasadnie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, nie jest przypadkowa (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., II OSK 1310/06, LEX nr 504993). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 pr. bud. W przepisie art. 61 pr. bud. ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 pr. bud. mogą być nałożone również na oba podmioty łącznie. Określenie w omawianych przepisach w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan techniczny obiektów budowlanych nie oznacza, że organy administracji w oderwaniu od szczególnych okoliczności faktycznych sprawy mogą bez uzasadnienia pominąć jedną z nich. Odnosi się to zwłaszcza do sytuacji, w których niejasny bądź niepełny jest stan własności nieruchomości, a nie budzi wątpliwości to, kto jest zarządcą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. (II OSK 726/12, LEX nr 1372131) stwierdził, że ponieważ adresatami przepisów art. 61-70 są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, dlatego organy administracji publicznej, wydając decyzje na podstawie tych przepisów, zobligowane są do wyjaśnienia sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji, należy do organu prowadzącego postępowanie, w związku z tym organ ten ma prawo żądać przedstawienia dokumentów świadczących o tym, kto jest właścicielem, ewentualnie współwłaścicielem, nieruchomości, gdyż błędne ustalenia w tym zakresie mogą skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie organy zaniechały podjęcia koniecznych kroków do wyjaśnienia i ustalenia danych podmiotów będących aktualnymi właścicielami spornego budynku oraz umożliwienia im udziału w postępowaniu. Ponadto arbitralne pominięcie właścicieli – nie poprzedzone dokonaniem jakichkolwiek ustaleń oraz przyjętą koniecznością szybkiego zakończenia postępowania ze względu na rzekome niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia w sytuacji wielomiesięcznego zaniechania doprowadzenia do wykonania wydanej decyzji – musi być ocenione jako działanie nielegalne.

Organy orzekające na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.b. nie dysponują bowiem swobodą w zakresie wyboru adresata konkretyzowanego obowiązku. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. może być zarządca obiektu budowlanego dopiero po bezspornym ustaleniu, że właściciel spornego obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Z kolei skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu (np. przepisu prawa, umowy o powierzeniu zarządu lub administrowania, decyzji administracyjnej). Tylko wtedy istnieje pewność, że wykonanie decyzji będzie w sensie prawnym dopuszczalne, albowiem realizacja obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie lub w jego części (w tym np. w lokalu zajmowanym przez lokatorów na podstawie umowy najmu) wymaga wskazania podstawy prawnej dostępu do tego obiektu. Brak uprawnienia do swobodnego dostępu do spornej części obiektu (np. do lokalu zajmowanego przez najemców) może bowiem skutkować niewykonalnością prawną nałożonego obowiązku już w momencie wydania decyzji albo niewykonalnością na etapie egzekucji administracyjnej.

Organy nie zauważyły również, że określony w sentencjach kontrolowanych decyzji zakaz użytkowania pieca kaflowego znajdującego się w lokalu nr [...] może zostać wykonany jedynie przez A. M. jako lokatora. Skierowanie zatem powyższego zakazu do stowarzyszenia jako posiadacza budynku, które nie posiada swobodnego dostępu do powyższego lokalu, jest nie tylko błędne, ale może prowadzić do niewykonalności tego obowiązku. Adresat decyzji nie ma bowiem prawnych i faktycznych możliwości wykonania tego obowiązku poprzez zaprzestanie użytkowania pieca, gdyż nie ma stałego dostępu do lokalu, w którym piec ten jest zlokalizowany.

Jeżeli chodzi o pojęcie zarządcy nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. (II OSK 245/10, LEX nr 992523), stwierdził, że zarządcy nieruchomości, działającemu na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Pojęcie zarządu, używane w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma odmienne od administrowania znaczenie normatywne. Przede wszystkim zarządca ma szersze od administratora możliwości w zakresie obowiązków i uprawnień co do podejmowania decyzji dotyczących zarządzania obiektem budowlanym, które nie są uzależnione w takim stopniu jak czynności administratora od woli i środków właściciela obiektu budowlanego. Dlatego nie można przyjąć, że każdy administrator jest równocześnie zarządcą obiektu budowlanego. Nie można natomiast utożsamiać administratora nieruchomości z jej zarządcą, o którym mowa w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r., II OSK 1293/06, LEX nr 503514), gdyż przy nakładaniu na adresatów obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym trzeba mieć na uwadze możliwość ich wyegzekwowania. Możliwość stosunkowo łatwego rozwiązania umowy o administrowanie lub brak uprawnienia osoby sprawującej zarząd do wstępu do określonej części nieruchomości mogłaby skutkować tym, że obowiązek nałożony na podmiot administrujący (zarządzający) nieruchomością byłby niewykonalny (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.).

W przedmiotowej sprawie zagadnieniem spornym jest status użytkownika lokalu nr [...] w budynku nr [...] znajdującym się w posiadaniu stowarzyszenia. Pomijając już fakt, że organy orzekające w sprawieprzyjęły, że stowarzyszenie jest posiadaczem samoistnym spornego budynku (niezależnie od posiadania samoistnego w grę wchodzi także posiadanie zależne), istotne jest to, że będące przedmiotem postępowania urządzenie budowlane (piec kaflowy) znajduje się w lokalu, który jest użytkowany przez lokatora (A. M.). Status prawny powyższego lokatora oraz podstawa prawna zajmowania lokalu nr [...] również nie zostały wyjaśnione. Nie jest więc wiadome, czy lokal ten jest zajmowany bezumownie, na podstawie umowy najmu, czy też na podstawie decyzji administracyjnej. Utrudnia to jednocześnie ocenę, czy i w jakim zakresie decyzja skierowana do stowarzyszenia jako zarządcy będzie mogła być zgodnie z prawem wykonana. Trzeba bowiem pamiętać, że stowarzyszenie jako – jak przyjęły organy – zarządca budynku będzie zobowiązane w celu wykonania zaskarżonej decyzji do wejścia do spornego lokalu. Organom umknęło jednak, że zasady dostępu do lokali zajmowanych przez inne podmioty jest limitowane przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zob. dalsze uwagi poniżej). Nie jest więc tak, że stowarzyszenie jako podmiot administrujący budynkiem i jego posiadacz (samoistny albo zależny, co nie zostało ustalone przez organy) może zawsze bez przeszkód żądać dobrowolnego udostępnienia lokalu przez lokatora. Ponieważ obowiązek został skierowany do stowarzyszenia, dlatego jego adresatem nie jest lokator mieszkania nr [...]. Lokator nie może więc być uznany w przedmiotowej sprawie za zobowiązanego w rozumieniu art. 1a pkt 20) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wobec zarysowanych wyżej wątpliwości dokonany przez kontrolowane organy wybór podmiotu zobowiązanego nie tylko nie został prawidłowo uzasadniony, lecz ponadto budzi poważne wątpliwości w sensie prawnym, co stanowi podstawę do podważenia legalności strony podmiotowej obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaczyna dominować pogląd, że w pojęciu zarządcy obiektu budowlanego mieści się zarówno podmiot ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego nieruchomość, jak również podmiot, który włada nieruchomością lub jej częścią (np. lokalem w budynku posadowionym na nieruchomości gruntowej) na podstawie obligacyjnej umowy o korzystanie z cudzej rzeczy. Pod pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem rozumieć także dzierżawcę, najemcę lub władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (np. na podstawie umowy o zarządzanie lub administrowanie nieruchomością) (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1895/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., VII SA/Wa 168/17).

Odnosząc powyższe uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy, należy zauważyć, że wyrażony przez skarżone organy aprioryczny pogląd o konieczności uznania stowarzyszenia za zarządcę części spornego obiektu budowlanego (lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...]) w sytuacji zajmowania tej części obiektu przez lokatora musi zostać oceniony w świetle ustaleń i ocen skarżonego organu za wadliwy.

Przede wszystkim skarżone organy cytując jedynie § 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (zob. s. 3-4 zaskarżonej decyzji) całkowicie pominęły treść dalszych przepisów tego rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie określa m.in. warunki, które mają zapewnić: utrzymanie stanu technicznego budynku na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo ludzi i mienia w okresie jego użytkowania; ochronę zdrowia i życia ludzi w pomieszczeniach budynku; zgodne z przeznaczeniem użytkowanie budynku i znajdujących się w nim pomieszczeń oraz urządzeń związanych z budynkiem, a w szczególności warunki w zakresie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię cieplną, energię elektryczną, ochronę przeciwpożarową, oraz odprowadzania ścieków i usuwania odpadów stałych. Zgodnie z § 3 pkt. 6 i 7 cyt. rozporządzenia użyte w nim pojęcie właściciela budynku obejmuje nie tylko właściciela, lecz także zarządzającego lub dzierżawcę budynku, natomiast pojęcie użytkownika lokalu obejmuje osoby fizyczne albo osoby prawne lub jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, faktycznie użytkujące ten lokal. Powyższe przepisy – wbrew stanowisku organu – mają znaczenie dla wykładni pojęcia zarządcy z art. 61 u.p.b.

Nie jest prawidłowa wykładnia, która definiując niezdefiniowane na gruncie ustawy – Prawo budowlane pojęcie zarządcy obiektu budowlanego abstrahuje od przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, które określa nie tylko szczegółowe obowiązki w zakresie użytkowania budynków mieszkalnych, lecz dodatkowo wskazuje adresatów tych obowiązków. Oczywiście uznanie w § 3 pkt. 6 rozporządzenia, że "właścicielem" jest także "zarządzający" lub "dzierżawca budynku" potwierdza jedynie wniosek, że pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" z art. 61 u.p.b. wymaga odrębnego zdefiniowania. Zarządcą obiektu będącego budynkiem jest z pewnością podmiot sprawujący zarząd ustawowy lub umowny nad tym budynkiem lub zarządzający nim na podstawie umowy. Zarządcą budynku jest także jego dzierżawca lub najemca. W przypadku natomiast części obiektu budowlanego będącego budynkiem mieszkalnym trzeba dodatkowo uwzględnić fakt prawnego lub faktycznego wyodrębnienia w nim lokali mieszkalnych. Jeżeli nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego odnoszą się jedynie do jego części zamkniętej w granicach lokalu mieszkalnego (np. dotyczą urządzenia budowlanego znajdującego się w tym lokalu, przykładowo pieca – jak w przedmiotowej sprawie), to konieczne jest rozważenie skierowania decyzji do podmiotu zajmującego ten lokal jako jego zarządcy w rozumieniu art. 61 u.p.b. Oczywiście skierowanie decyzji z art. 66 u.p.b. do zarządcy lokalu mieszkalnego wymaga uprzedniego ustalenia podstawy prawnej zajmowania powyższego lokalu. Eksponowany na rozprawie przez pełnomocnika organu problem wykonania wydanej decyzji z racji możliwego ustania stosunku prawnego będącego podstawą zajmowania lokalu lub nawet jego opuszczenia, nie jest zagadnieniem jej wykonalności, lecz problemem ewentualnej bezprzedmiotowości wydanej decyzji z uwagi na utratę statusu zarządcy lokalu w rozumieniu art. 61 u.p.b. Organ powołał jednak ten argument dopiero na rozprawie, natomiast w toku postępowania nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia podstawy prawnej zajmowania lokalu nr [...] w budynku nr [...] przez A. M. Nie jest więc wiadome, na jakiej podstawie (umownej, bezumownej, innej) lokator zajmuje sporny lokal i czy rzeczywiście realne mogłyby być trudności z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku.

Zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia w czasie użytkowania instalacji i urządzeń należy:

1) zapewniać ich ochronę przed uszkodzeniem,

2) wykonywać zabiegi konserwacyjne i naprawy przewidziane instrukcją użytkowania,

3) likwidować przecieki z instalacji, w zakresie obciążającym użytkownika lokalu, niezwłocznie po ich pojawieniu się,

4) dokonywać napraw i wymian uszkodzonych lub zużytych elementów instalacji i wyposażenia lokalu w zakresie obciążającym użytkownika,

5) informować właściciela budynku o wszelkich uszkodzeniach instalacji, których naprawa należy do jego obowiązków.

Z kolei zgodnie z § 19 ust. 2 użytkownik lokalu wyposażonego w przewody i kanały dymowe lub spalinowe oraz wentylacyjne jest obowiązany:

1) zapewniać ich sprawność techniczną i użytkową,

2) w przypadku wystąpienia objawów świadczących o zagrożeniu bezpieczeństwa osób lub mienia - zaniechać użytkowania instalacji gazowej i podjąć stosowne działania zaradcze oraz poinformować właściwe służby i właściciela o wystąpieniu zagrożenia,

3) systematycznie wykonywać czynności konserwacyjne,

4) informować właściciela budynku o niewłaściwym funkcjonowaniu urządzeń spalinowych, dymowych lub wentylacyjnych.

Ponadto zgodnie z § 20 wszelkie zmiany instalacji w lokalu dokonywane w czasie jego użytkowania wymagają pisemnej zgody właściciela budynku.

Z treści powyższych przepisów wyraźnie wynika, że zasadnicze obowiązki związane z należytym użytkowaniem lokalu mieszkalnego obciążają jego użytkownika, który jest – niezależnie od podstawy prawnej zajmowania lokalu (zob. § 3 pkt 7) – jego posiadacz (lokator). Przepisy te należy uwzględnić w procesie interpretacji i stosowania pojęcia zarządcy obiektu budowlanego w zakresie urządzenia budowlanego znajdującego się w lokalu mieszkalnym.

Nie jest zatem uzasadnione aprioryczne i arbitralne skierowanie decyzji wydanej na podstawie art. 66 u.p.b. do posiadacza całego budynku mieszkalnego (przy niewyjaśnieniu podstawy i zakresu uprawnień do zarządzania całym budynkiem) w sytuacji, gdy nieprawidłowości w zakresie użytkowania obiektu dotyczą jedynie urządzenia budowlanego znajdującego się w lokalu mieszkalnym tego budynku.

W ostatniej kolejności należy zwrócić uwagę na nierozważony przez kontrolowane organy problem podstaw oraz zakresu uprawnień stowarzyszenia jako posiadacza budynku do wstępu do lokali mieszkalnych. Stowarzyszenie jako podmiot administrujący budynkiem (organy nie ustaliły, jaka jest podstawa posiadania i administrowania) nie ma bowiem co do zasady prawa do nieograniczonego dostępu do spornego lokalu mieszkalnego.

W świetle art. 6b ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do używania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higieniczno-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami oraz przestrzegać porządku domowego. Najemca jest także obowiązany dbać i chronić przed uszkodzeniem lub dewastacją części budynku przeznaczone do wspólnego użytku, jak dźwigi osobowe, klatki schodowe, korytarze, pomieszczenia zsypów, inne pomieszczenia gospodarcze oraz otoczenie budynku. Ponadto najemcę obciąża m.in. naprawa i konserwacja pieców węglowych i akumulacyjnych, łącznie z wymianą zużytych elementów (art. 6b ust. 2 pkt 6). Powyższe obowiązki – wbrew stanowisku organu pierwszej instancji – mają charakter ustawowy i są niezależne od treści umownego stosunku prawnego łączącego właściciela z najemcą lokalu mieszkalnego.

Istotna w przedmiotowej sprawie jest także treść art. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Przepis ten wyraźnie ogranicza prawo właściciela budynku (lub podmiotu go reprezentującego) do swobodnego wstępu do lokalu mieszkalnego. Zgodnie z jego treścią, w razie awarii wywołującej szkodę lub zagrażającej bezpośrednio powstaniem szkody lokator jest obowiązany niezwłocznie udostępnić lokal w celu jej usunięcia. Jeżeli lokator jest nieobecny lub odmawia udostępnienia lokalu, właściciel ma prawo wejść do lokalu w obecności funkcjonariusza Policji lub straży gminnej (miejskiej), a gdy wymaga to pomocy straży pożarnej – także przy jej udziale (ust. 1). Jeżeli otwarcie lokalu nastąpiło pod nieobecność lokatora lub pełnoletniej osoby stale z nim zamieszkującej, właściciel jest obowiązany zabezpieczyć lokal i znajdujące się w nim rzeczy do czasu przybycia lokatora; z czynności tych sporządza się protokół (ust. 2). Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 3, po wcześniejszym ustaleniu terminu lokator powinien także udostępnić właścicielowi lokal w celu dokonania:

1) okresowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach również doraźnego, przeglądu stanu i wyposażenia technicznego lokalu oraz ustalenia zakresu niezbędnych prac i ich wykonania;

2) zastępczego wykonania przez właściciela prac obciążających lokatora.

Szczególnie istotne jest zastrzeżenie wynikające z art. 10 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, z którego wynika nakaz udostępnienia właścicielowi lokalu w celu zastępczego wykonania przez właściciela prac obciążających lokatora (w tym prac będących realizacją obowiązków z § 16 ust. 2 i § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych).

Przepis art. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. należy uznać za normatywne potwierdzenie konieczności skierowania nakazów i zakazów, o których mowa w art. 66 w zw. z art. 61 u.p.b., nie tylko do właściciela budynku mieszkalnego, lecz także do lokatora najmującego lokal mieszkalny.

Wniosek powyższy jest także uzasadniony podniesionym już argumentem o możliwej niewykonalności zaskarżonej decyzji. W sytuacji bowiem podjęcia przez stowarzyszenie będące posiadaczem budynku mieszkalnego próby dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku, lokator spornego mieszkania nr [...] może odmówić udostępnienia lokalu. W razie natomiast skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego, stowarzyszenie jako adresat decyzji i zobowiązany egzekucyjnie nie będzie miał prawnych lub faktycznych możliwości wykonania skierowanego do niego nakazu wykonania robót budowlanych związanych z piecem lub zakazu użytkowania pieca. Jak już podniesiono, skierowanie zakazu użytkowania pieca do stowarzyszenia jako posiadacza budynku nieposiadającego swobodnego dostępu do spornego lokalu, może prowadzić do niewykonalności tego obowiązku. Adresat decyzji nie ma bowiem prawnych i faktycznych możliwości wykonania tego obowiązku przez zaprzestanie użytkowania pieca, gdyż nie ma stałego dostępu do lokalu, w którym piec ten jest zlokalizowany. Obawy związane z wykonaniem obowiązku nałożonego na stowarzyszenie są tym bardziej uzasadnione, że – jak wynika z akt sprawy (zob. pismo z dnia 7 listopada 2017 r.) – wewnętrzna konstrukcja pieca została uszkodzona przez samą lokatorkę mieszkania nr [...], a ponadto w toku kontroli stanu technicznego pieca lokatorka ta oświadczyła (zob. protokół kontroli z dnia [...] października 2017 r.), że nie wyraża zgody na wykonanie prac związanych z wykonaniem otworu wentylacyjnego w kuchni przez pracowników stowarzyszenia. Podaje to w wątpliwość stanowisko organów, że możliwe będzie wykonanie przez stowarzyszenie treści zaskarżonej decyzji w zakresie nakazu wykonania określonych prac budowlanych związanych z piecem.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz błędną wykładnią oraz stosowaniem (niestosowaniem) prawa materialnego w zakresie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.p.b. w zw. z art. art. 6b ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w zw. z § 3 pkt. 6 i 7, § 16 ust. 2, § 19 ust. 2 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sadowego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy uwzględnią wyżej sformułowane wskazania oraz oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.). Przede wszystkim kontrolowane organy uzupełnią zakres stron postępowania oraz zakres podmiotowy obowiązku skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. W sytuacji stwierdzenia, że skierowanie nakazów lub zakazów do aktualnych właścicieli spornego budynku nie jest możliwe lub celowe, organy uczynią adresatami powyższych obowiązków nie tylko zarządcę budynku, lecz przede wszystkim zarządcę spornego lokalu, a więc jego użytkownika.