Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 391/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich w Warszawie z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33, z późn. zm.) postanowiono:

1) nałożyć karę pieniężną na p. G. D., prowadzącego działalność gospodarczą pn. D. za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...], rejon ulicy P., w okresie od dnia [...] maja 2001 r. do dnia [...] czerwca 2001 r. pod parking o powierzchni 1220 m2;

2) ustalić karę za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 248.880,00 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 1220 m2, ustalonej opłaty w wysokości 0,40 zł za 1 m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie , i 51 dni zajęcia.

W uzasadnieniu przypomniano, że przedmiotowa decyzja została podjęta po stwierdzeniu nieważności poprzedniej decyzji ZDM decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W związku z tym stwierdzono, że rozpatrywana decyzja nakłada na zainteresowanego karę za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej A., rejon ulicy P., i dotyczy okresu od wygaśnięcia decyzji ZDM z dnia [...] marca 2001 r., czyli od dnia [...] maja 2001 r. do czasu uzyskania pozytywnej opinii komunikacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., tj. do dnia [...] czerwca 2001 r.

Niekwestionowany przez stronę okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia obejmował okres od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2001 r.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wniosek w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego należało złożyć zarządcy drogi co najmniej z 3-miesięcznym wyprzedzeniem. Zainteresowany dopiero jednak w dniu [...] czerwca 2001 r. złożył wniosek o wydanie stosownego zezwolenia, uniemożliwiając tym samym Zarządowi Drogi wydanie zezwolenia w terminie niezbędnym do opracowania aktualnej opinii komunikacyjnej. Zgodnie bowiem z § 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów "Zarządca drogi przed udzieleniem zezwolenia wydaje opinię w sprawie planowanego zajęcia pasa drogowego, w której określa warunki i terminy zajęcia pasa." Taką opinię lokalizacja parkingu p. G. D. otrzymała w dniu [...] czerwca 2001 r. i z tym dniem Zarząd Dróg Miejskich wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego A. w rejonie ulicy P. pod parking, a za okres do dnia [...] czerwca 2001 r. nałożył karę za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Jak wynika z ewidencji dróg znajdujących się w Zarządzie Dróg Miejskich, przedmiotowa droga (A. w rejonie ulicy P.) jako nie należąca do kategorii dróg krajowych ani wojewódzkich, posiada status drogi powiatowej. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich wynoszą 0,80 zł za 1 m2, zaś dla dróg powiatowych 0,40 zł. Nałożona kara została wyliczone według najniższych stawek opłat.

W szczególności ustalona w decyzji kara została wyliczona na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w świetle którego za umieszczenie obiektu w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 8 powołanego rozporządzenia. Opłata za jeden dzień umieszczenia parkingu na drodze powiatowej naliczona na podstawie § 8 powołanego rozporządzenia wynosi, jak wyżej wskazano, 0,40 zł za m2 powierzchni obiektu. Ponieważ właściciel parkingu zajmował bez zezwolenia pas drogowy przez 51 dni, a powierzchnia parkingu wynosiła 1220 m2, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 24.888,00 zł, jako iloczyn dni zajęcia, powierzchni parkingu i dziennej opłaty w wysokości 0,40 zł za 1 m2 powierzchni parkingu. Zgodnie z § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 248.880,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej.

Obszerne odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany zarzucając jej obrazę przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, a także błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść zaskarżonej decyzji i w związku z tym wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.).

W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja jest niezasadna ponieważ została wydana w postępowaniu wszczętym bezprzedmiotowo, co zdaniem strony powinno skutkować jej uchyleniem i umorzeniem postępowania w pierwszej instancji (art. 105 § 1 K.p.a.). Strona uzasadnia to faktem, że wcześniejsza decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2001 r. została uznana za nieważną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...]. Z treści tej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że podstawową przesłanką powodującą stwierdzenie nieważności decyzji był brak podstawy prawnej do uznania, iż odwołujący się zajmował pas drogi określonej kategorii, której zajęcie w ogóle podlegałoby nałożeniu kary pieniężnej. Domniemanie kategorii drogi bez wyraźnej uchwały organu samorządowego i wysuwanie niekorzystnych wniosków tego dla obywatela stanowi oczywiste pogwałcenie zasad zawartych w rozdziale 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Ponadto podniesiono, że Kolegium stwierdzając nieważność decyzji nie przekazało sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł również zarzut niewłaściwej podstawy dla naliczenia kary (§ 8 ust. 3 a nie § 10a ust. 3 powołanego rozporządzenia, przyjmując przy tym niewłaściwą stawkę do naliczenia kary – 0,40 zł/m2 zamiast 025 zł/m2).

Porządkując zarzuty wobec zaskarżonych decyzji odwołujący się stwierdził, że sama decyzja, jak i sposób wyliczenia wysokości orzeczonej w niej kary są nieprawidłowe, gdyż Zarząd Dróg Miejskich:

- wszczął postępowanie w rozpatrywanej sprawie w oparciu o błędne przesłanki i postępowanie to było bezprzedmiotowe,

- błędnie określił i zastosował przepisy rozporządzenia z [...] stycznia 1986 r. odnoszące się do zajmowania pasa drogowego,

- błędnie ocenił stan faktyczny, co miało wpływ na treść orzeczenia i uznanie, iż w w/w okresie G. D. zajmował pas drogowy samowolnie,

- nie jest zgodna ze stanem faktycznym ilość dni "samowolnego zajmowania tego terenu", a to na skutek błędów proceduralnych ZDM.

Rozwijając przedstawione zarzuty odwołujący się wskazał, iż przedmiotowe tereny pasów drogowych dzierżawi nieprzerwanie już od wielu lat, prowadząc na nich usługi parkingowe. W związku z tym składał w tym okresie stosowne wnioski do ZDM o kolejne zezwolenia na zajmowanie tych terenów na okresy roczne. Zezwolenia takie otrzymywał z datą wsteczną, tj. co do okresów, w których i tak faktycznie kontynuował zajmowanie tych terenów. Wynika z tego jednoznacznie, iż zarządca - Zarząd Dróg Miejskich prowadził taką praktykę i nie można w żaden sposób przyjąć, że odwołujący się samowolnie zajmował te tereny. Odwołujący się przedstawił tę praktykę działania ZDM w zakresie zajmowania pasa drogowego, przedstawił płynące stąd niebezpieczeństwa dla prowadzonej działalności gospodarczej i wskazał, że to ZDM spowodował, że w okresie po 30 kwietnia 2001 r. do czasu wydania mu kolejnej decyzji zajmował z konieczności przedmiotowy teren "samowolnie". Ta "samowolność" wynikała nie ze złej woli odwołującego się, lecz z procedur administracyjnych ZDM, a w szczególności z odstępstwa od ugruntowanej wcześniej praktyki. ZDM mógł przecież uprzedzić wnioskodawcę o swoich zamiarach i ich skutkach, co w dotychczasowej praktyce miało normalnie miejsce. W konsekwencji strona stwierdziła, iż za zakwalifikowaniem konkretnego działania do kategorii "samowolności" przemawiać powinna dobra lub zła wola osoby faktycznie pozostającej dzierżawcą konkretnych terenów, a nie stan faktyczny będący wynikiem zaniedbań proceduralnych bądź zupełnej dowolności w interpretacji przepisów i działaniu organu administracji. Tymczasem odwołującemu się nie można w rozpatrywanym przypadku przypisać złej woli, gdyż w istocie stał się on ofiarą dowolnie praktykowanych procedur administracyjnych. Zdaniem strony, sytuacja taka pozostaje również w oczywistej sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP.

Nadto, zdaniem strony, wysokość orzeczonej kary została zupełnie błędnie wyliczona. Wniosek o wydanie kolejnych zezwoleń D. złożył w dniu [...] czerwca 2001 r., a zatem po 37 dniach od dnia wygaśnięcia ostatnich zezwoleń, a nie po 51 dniach, jak przyjął ZDM. Organ ten bez podania przyczyny doliczył 12 dni, choć decyzje te wydał dopiero [...] lipca 2001 r. ZDM nie miał prawa tego zrobić, gdyż to data wpływu (złożenia) wniosków powinna być tutaj konstytutywna, a nie data wydania decyzji czy też ich doręczenia. Zarządca terenami uznanymi za pas drogowy – ZDM miał oczywistą wiedzę, iż wnioskodawca nie był w stanie zachować 3-miesięcznego okresu "wyprzedzenia" do uzyskania zezwolenia na okres po upływie terminu, na jaki mu zezwolono zajmować przedmiotowe tereny, gdyż to właśnie ZDM do takiego stanu doprowadził przez doręczenie mu ostatnich decyzji z datą wsteczną, na miesiąc przed upływem terminu na jaki zostały one wydane.

Ponadto ZDM bezpodstawnie dokonał wyliczenia wysokości kary poprzez dodatkowe jej powiększenie o ryczałt za utrudnienia w ruchu. Odwołujący się użytkuje przedmiotowy teren jako parking od ok. 10 lat, od tego czasu nie naliczano opłaty za utrudnienia w ruchu, które na tym terenie nie występują.

ZDM nie zastosował też stawki w wysokości 0,25 zł/m2, określonej w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uznających nieważność poprzednich decyzji i nie mógł w związku z tym dokonać naliczenia kary na podstawie przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis powołał za podstawę prawną decyzji. Nawet jednak, gdyby przyjąć ten tok rozumowania, to należy uznać, że ZDM błędnie przyjął dzienną stawkę opłaty powiększoną o 10 razy, gdyż z przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia wynika, że naliczana kara powinna wynosić dziesięciokrotność opłaty naliczonej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu złożonego odwołania na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, że w wyniku decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2001 r., przestała funkcjonować w obrocie prawnym decyzja ZDM. Pozostał jednak przedmiot sprawy, jakim jest zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Fakt, iż wcześniejsza decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 20001 r. uznana została za nieważną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie przekreśla możliwości wszczęcia postępowania i podjęcia właściwego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, a za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określiła zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust. 3) i organy właściwe w tych sprawach.

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

W przypadku ustalenia faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia przez określoną osobę istnieją więc prawne przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej przez podmiot do tego upoważniony. Zarząd Dróg Miejskich posiadał zatem umocowanie do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy stwierdzono, że p. G. D. zajmował bez zezwolenia teren o pow. 1220 m2 w okresie od dnia 1 maja do dnia 20 czerwca 2001 r. Z akt sprawy wynika bezspornie, że ukarany nie posiadał w tym okresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a więc miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego, które podlega karze pieniężnej. Wysokość tej kary została ustalona przez organ i instancji prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Jak wynika z ewidencji dróg znajdującej się w Zarządzie Dróg Miejskich, przedmiotowa droga (A. w rejonie ulicy P. w W.) jako nie należąca ani do kategorii dróg krajowych ani do dróg wojewódzkich posiada status drogi powiatowej. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich wynoszą 0,80 zł za 1m2, zaś dla dróg powiatowych 0,40 zł. Tym samym opłaty zostały wyliczone według najniższych stawek. Ustalona w decyzji kara została wyliczona na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, w świetle którego za umieszczenie obiektu w pasie drogowym bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 8 powołanego rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego zainteresowany zarzucając skarżonej decyzji: 1) wydanie na podstawie sprzecznych z art. 217 Konstytucji RP przepisów art. 40 § 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i § 8 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 11 w związku z § 8 ust. 1 - 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2, 7, 8, 9, 11 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę zaufania do organów państwa, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu, nie informowanie strony postępowania o okolicznościach istotnych dla ustalenia jej praw i obowiązków; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie; i w związku z tym, z uwagi, że powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich w [...].

W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, stwierdzono najpierw, że kary pieniężne, o których mowa w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych oraz § 8, § 10, § 10a, § 10b i § 11 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów są daninami publicznymi m.in. dlatego, że są nakładane i pobierane w trybie administracyjnym, stanowią dochód budżetu państwa i podlegają egzekucji administracyjnej. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTKA 2002/7/91, odnoszący się do art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, dającego Radzie Ministrów delegację do wydania rozporządzenia w sprawie opłat za parkowanie na drogach publicznych, i stwierdzono, że w przypadku art. 40 ust. 7 powołanej ustawy zachodzi ta sama sytuacja, tzn. że przepis ten jest tak samo dotknięty wadą prawną jak art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Wobec tego z powodów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych należy uznać za niezgodny z art. 217 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Tym samym za sprzeczny z tym przepisem Konstytucji uznano również przepis § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Za niewłaściwe uznano również obliczenie wysokości kary pieniężnej z pominięciem § 10b powołanego rozporządzenia, nakazującego waloryzować stawki opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług, uchylonego przez § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 150, poz. 1240), które weszło w życie z dniem 30 września 2002 r. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w dniu 29 sierpnia 2002 r., a zgodnie z § 2 rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia jego wejścia w życie miał nadal zastosowanie § 10b "starego" rozporządzenia. I choć Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę na niekonstytucyjność uzależnienia stawek danin publicznych od wskaźników ogłaszanych przez Prezesa GUS, to organ orzekający był związany przepisem rangi podstawowej i powinien naliczyć karę pieniężną na podstawie § 10b. Powołując inną podstawę prawną uczynił to w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia.

Rozwijając kwestię podstawy prawnej zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, iż jej wydanie w oparciu o § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów było niewłaściwe, gdyż przepis ten obejmuje wszelkie przypadki zajęcia pasa drogowego z wyłączeniem jednak sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego spowodowane jest umieszczeniem na nim urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi (§ 11 ust. 2) lub też reklamy, obiektu handlowego lub usługowego ( § 11 ust. 3). W konsekwencji jeżeli zajęcie pasa drogowego związane jest z umieszczeniem na nim jakichkolwiek obiektów usługowych, handlowych lub innych, to zastosowanie do wymiaru opłat znajdzie wyłącznie § 11 ust. 2 lub ust. 3. Natomiast według skarżącego § 11 ust. 1 w związku z ust. 4 rozporządzenia znajdą zastosowanie w sytuacjach, gdy do zajęcia pasa drogowego doszło w okolicznościach nie związanych z umieszczeniem tam obiektów lub urządzeń, zajęcia pasa drogowego na potrzeby robót budowlanych toczących się w bezpośredniej styczności z pasem drogowym. Tym samym w sytuacjach, gdy pas drogowy został zajęty na skutek wzniesienia na nim obiektu np. usługowego lub handlowego, to do wymierzenia kar pieniężnych znajdzie zastosowanie § 11 ust. 3 a nie ust. 1 rozporządzenia. Następnie skarżący, na podstawie wykładni językowej starał się udowodnić, że parking w rozumieniu rozporządzenia jest obiektem usługowym, a tym samym kary pieniężne powinny zostać ustalone na podstawie § 11 ust. 3, to jest w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia.

Nadto w skardze wskazano na brak "samowolności" w działaniach skarżącego podkreślając, iż nie mógł on złożyć wniosku z wymaganym 3-miesięcznym wyprzedzeniem z winy organu pierwszej instancji, który doręczył decyzję zezwalającą na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, obejmującą jedynie cztery miesiące, na półtora miesiąca przed zakończeniem dozwolonego okresu zajęcia. W związku z tym skarżący podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organy administracyjne nie mogą skutków swoich zaniedbań przenosić na obywateli. Gdyby bowiem decyzja została doręczona w terminie, to i wniosek o wydanie zezwolenia zostałby złożony w terminie. Powołując się również na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1391/00, LEX nr 553337 oraz z dnia 17 czerwca 1998 r., Sygn. akt II SA 537/98, LEX nr 413880) skarżący starał się wykazać, że w jego działaniu nie było cech samowolności, nie liczenia się z przepisami prawa.

W zakończeniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, a to poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji p. G. D., podczas gdy nazwisko skarżącego brzmi [...].

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że utrzymując w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 248.880,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej o powierzchni 1220 m2 – A. w rejonie ulicy P. w W. w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2001 r., kierował się następującymi przesłankami:

- strona skarżąca zajmowała w okresie wskazanym w decyzji organu I instancji pas drogowy bez zezwolenia,

- istniały prawne przesłanki do nałożenia na nią kary pieniężnej przez jednostkę do tego upoważnioną,

- wysokość kary została ustalona przez organ I instancji prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący zajmował bez zezwolenia teren o pow. 1220 m2 w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2001 r., nie posiadając bezspornie zezwolenia na zajęcie w tym okresie pasa drogowego. W związku z tym nałożona kara pieniężna była prawidłowa.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3841/03 oddalono skargę. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 283/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadnienie uchylenia wyroku miało wyłącznie charakter proceduralny. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego otrzymał w dniu 5 października 2005 r. zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 8 listopada 2005 r. na godzinę 1410. Tymczasem z protokołu rozprawy wynika, ze rozpoczęła się ona o godzinie 1000, a zakończyła się o godzinie 1010. W protokole zawarto informację, iż na rozprawie nie stawiła się żadna ze stron ani ich pełnomocnicy, którzy byli powiadomieni o rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że powiadomienie doręczone pełnomocnikowi było błędne i zawierało mylące informacje co do godziny wyznaczonej rozprawy. Dlatego za zasadny uznał zarzut nieważności postępowania z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.), który stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, gdy strona pozbawiona została możności obrony swych praw. Błędne zawiadomienie o godzinie wyznaczonej rozprawy spowodowało, że pełnomocnik skarżącego nie mógł stawić się w sądzie, co z kolei doprowadziło do sytuacji, w której skarżący nie mógł skutecznie dochodzić swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 248.880,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej o powierzchni 1220 m2 - A. w rejonie ulicy P. w [...] w okresie od dnia [...] maja do dnia [...] czerwca 2001 r. W rozpatrywanej sprawie dokładne określenie przedmiotu postępowania ma szczególnie istotne znaczenie, gdyż skarżący, powołując się na blisko dziesięcioletnie użytkowanie przedmiotowego terenu jako parkingu odwołuje się do poprzednich decyzji udzielających mu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, wydanych w szczególnym trybie stosowanym w praktyce ZDM, widząc w tym źródło swoich obecnych problemów, czy też zarzuca bezprzedmiotowość postępowania, odnoszącą się, w ocenie Sądu, do decyzji SKO w [...] wydanej przed wszczęciem obecnego postępowania i wydaniem decyzji przez organy obu instancji. Tak więc trzeba jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej.

Przedstawione przez skarżącego w odwołaniu i skardze zarzuty wobec zaskarżonej decyzji mają już to charakter proceduralny i dotyczą bezprzedmiotowości postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a.) bądź nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., bądź wreszcie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 2, 7, 8, 9, 11 K.p.a., już to prawno-materialny, związany z nieustaleniem statusu przedmiotowej drogi i wynikającą stąd niemożnością wymierzenia kary za jej zajęcie bez zezwolenia, naruszeniem art. 2, 7, a w szczególności art. 217 Konstytucji RP i sprzeczności z tym przepisem art. 40 ust. 4 i 7 ustawy o drogach publicznych, a także niezapowiedzianej zmiany postępowania przez ZDM przy rozpatrywaniu spraw związanych z zajęciem pasa drogowego. Ponadto zarzuty skarżącego dotyczą okresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, stanowiącego podstawę wymiaru kary, oraz właściwego ustalenia podstaw prawnych tych kar (m.in. § 8 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych), przyjętych w związku z tym stawek, ich zwiększenia z tytułu utrudnienia ruchu oraz sposobu użytkowania zajętego terenu.

Zarzut bezprzedmiotowości postępowania został podniesiony w związku z faktem, że wcześniejsza decyzja Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 lipca 2001 r. została uznana za nieważną – na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Z treści tej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że podstawową przesłanką powodującą stwierdzenie nieważności decyzji był brak podstawy prawnej do uznania, iż odwołujący się zajmował pas drogi określonej kategorii, której zajęcie w ogóle podlegałoby nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem strony, domniemanie kategorii drogi bez wyraźnej uchwały organu samorządowego i wysuwanie niekorzystnych wniosków tego dla obywatela stanowi oczywiste pogwałcenie zasad zawartych w rozdziale 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Ponadto podniesiono, że Kolegium stwierdzając nieważność decyzji nie przekazało sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przedstawiony wyżej zarzut dotyczy w istocie dwóch odrębnych kwestii: - proceduralnej, związanej z charakterem podjętej decyzji, oraz prawno-materialnej, dotyczącej kategorii zajętej drogi.

Co do pierwszej kwestii, to należy zauważyć, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma z założenia charakter kasacyjny i wobec tego nie może zawierać rozstrzygnięć co do istoty sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck, 3 wyd., Warszawa 2000, str. 677). Jest to jedna z różnic między uchyleniem decyzji w zwyczajnym trybie przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 a stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 K.p.a.. W tym pierwszym przypadku organ administracji nie może – co do zasady – wyłącznie uchylić decyzji – w tym drugim – nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzut ten, jak i kwestia jego zasadności, mają wyłącznie znaczenie teoretyczne, gdyż wadą tą dotknięta byłaby decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność "pierwszej" decyzji ZDM, a przedmiotem rozpoznania jest "druga" decyzja tego organu wydana w sprawie. Ma więc tutaj rację Kolegium wskazując, że stwierdzenie nieważności pierwszej decyzji ZDM nie zamknęło ostatecznie sprawy zajęcia bez zezwolenia przedmiotowego odcinka pasa drogowego i organ pierwszej instancji, działając z urzędu, był władny podjąć kolejną decyzję w rozpatrywanej sprawie uznając, że odpadły przyczyny stwierdzenia nieważności.

Co do owych przyczyn, sprowadzających się w istocie do podstawy materialno-prawnej decyzji związanej z kategorią zajętej drogi, to w tym zakresie organ orzekający odwołał się do wykazu dróg powiatowych przygotowanym przez Starostwo Powiatu [...]; zgodnie z pismem ZDM z dnia [...] lipca 2002 r. A. zaliczona została do kategorii dróg powiatowych. Wykazy takie są z zasady załącznikami do uchwał podejmowanych w trybie art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2 art. 6a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu dróg publicznych do odpowiednich kategorii. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w czasie wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji przez organ pierwsze instancji obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 1992 r. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi dla całego obszaru miasta – ustalenia Nr 20, dotyczące systemu drogowego, ulica K. – od A. do ul. D. i od ul. B. do ul W., zaliczona została do ulic zbiorczych obszarowych – klasy Zo. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.Nr.43, poz. 430) drogi zbiorcze (oznaczone symbolem "Z") powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom wojewódzkim oraz drogom powiatowym. A ponieważ A. nie została zamieszczona ani w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, ani w wykazie dróg gminnych, to nie ulega wątpliwości, że ma kategorię drogi powiatowej. Trzeba też przypomnieć, że skarżący, zajmujący przedmiotowy odcinek A. od ok. 10 lat (według własnego oświadczenia) i płacący opłaty z tytułu zajęcia pasa tej drogi, zróżnicowane przecież odpowiednio do kategorii drogi (§ 8 rozporządzenia – drogi krajowe, wojewódzki powiatowe i gminne), nie miał poprzednio żadnych wątpliwości co do kategorii drogi, której pas w odpowiedniej części zajmował pod parking, który prowadził w ramach swojej działalności gospodarczej.

Zarzut nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, a to poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji p. G. D., podczas gdy nazwisko skarżącego brzmi [...], jest w oczywisty sposób bezzasadny. Skarżący niewątpliwie identyfikuje się z zaskarżoną decyzją, czego dowodem jest chociażby fakt jej zaskarżenia, co także dowodzi, że nie ma wątpliwości kto jest adresatem tego orzeczenia. Ma tu więc miejsce oczywista omyłka, która powinna z urzędu zostać sprostowana w drodze postanowienia w trybie określonym a art. 113 K.p.a. W żadnym zaś razie tego rodzaju omyłka nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu, iż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 2, 7, 8, 9, 11 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę zaufania do organów państwa, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu, nie informowanie strony postępowania o okolicznościach istotnych dla ustalenia jej praw i obowiązków. Zdaniem Sądu zarzuty te wynikają z przekonania skarżącego, iż przedmiotem rozpoznania powinna być jego "cała sprawa" w sensie materialnym, związana z bezprawnym – w jego przekonaniu – pozbawieniem go możliwości zajmowania pasa drogowego przedmiotowej części A., będąca następstwem zmiany szczególnego trybu działania w tej "sprawie" Zarządu Dróg Miejskich. Tymczasem, jak już wskazano, przedmiotem postępowania i rozpoznania jest wyłącznie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi powiatowej. W tej zaś sprawie podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione, a w każdym zaś razie nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania.

Zarzut niezgodności art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych oraz § 8, § 10, § 10a, § 10b i § 11 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z art. 217 Konstytucji RP uzasadniono w sposób szczególny. Mianowicie, najpierw uznano, że kary pieniężne nakładane na podstawie powołanych przepisów są daninami publicznymi. Następnie powołując się na analogię między art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (który przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niekonstytucyjny) a art. 40 ust. 7 powołanej ustawy uznano, że ten ostatni przepis jest tak samo dotknięty wadą prawną jak art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych Wobec tego uznano, że art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych należy również uznać za niezgodny z art. 217 Konstytucji RP, w myśl którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

W związku z tak postawionym zarzutem należy najpierw stwierdzić, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych administracyjne kary pieniężne nie są traktowane jak daniny publiczne i wyraźnie są odróżniane od podatków. Administracyjne kary pieniężne stanowią po prostu odrębną instytucję prawną, stosowaną w różnych działach prawa administracyjnego, nie tylko w prawie transportu drogowego lecz np. w prawie ochrony środowiska (Dział III. Administracyjne kary pieniężne), i mimo pewnych odrębności, związanych ze specyfiką regulacji, wykazują wystarczającą ilość podobieństw, by uznać je za instytucję właściwą dla całego prawa administracyjnego. Podobieństwa te dotyczą podstaw prawnych ich stosowania, zasad nakładania, metod ustalania ich wysokości i sposobu egzekucji. W tym kontekście administracyjne kary pieniężne stanowią swoistą represję (sankcję karną) z tytułu naruszenia niektórych wymagań określonych w odpowiednich ustawach. Kierują się one "przeciwko każdemu, kto" prowadzi zagrożoną nimi działalność, bez względu na to, czy jest on osobą fizyczną, osoba prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Odpowiedzialność z tytułu naruszeń sankcjonowanych nałożeniem administracyjnych kar pieniężnych jest niezależna od winy odpowiedzialnego, a także od zaistniałej szkody bądź stanu zagrożenia nią. Okoliczności te są jednocześnie przesłankami odróżniającymi tę postać odpowiedzialności od odpowiedzialności karnej. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia; co do zasady nie ma też – m.in. z racji oderwania od winy i wysokości szkody – możliwości miarkowania wysokości kary. Dopiero po wymierzeniu kary można, z zasady już na podstawie innych przepisów, odroczyć termin zapłaty kary, wystąpić o jej umorzenie bądź rozłożenie na raty.

Katalog stanów faktycznych zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi ma w każdym dziale prawa administracyjnego, który przewiduje takie kary, charakter zamknięty. Kary te są nakładane wyłącznie na podstawie ustawy i ich katalog może być również zmieniony wyłącznie w drodze ustawy. Represyjny (penalny) charakter tych kar oznacza jednocześnie, że wymagania określające przesłanki tego rodzaju odpowiedzialności muszą być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza, że niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca.

Przesłanką wszczęcia postępowania zmierzającego do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest dokonane przez właściwy organ stwierdzenie naruszenia określonych przepisów ustawy. Podstawą takiego stwierdzenia są wyniki kontroli dokonanej przez te organy. W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Stąd też nieodłączną przesłanką nakładania administracyjnych kar pieniężnych jest znaczna formalizacja postępowania kontrolnego, mającego ustalić sam fakt naruszenia prawa i jego odpowiednią kwalifikację.

Same kary nakładane są w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka powinna spełniać wszystkie wymagania K.p.a., odnoszące się zarówno do tryb jej podejmowania, jak i treści. Decyzja taka ma charakter decyzji związanej. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone ustawą, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy z góry założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodna z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania.

Niezależnie od przedstawionej specyfiki administracyjnych kar pieniężnych jako odrębnej instytucji prawa administracyjnego należy – odnosząc je do podatków – zwrócić uwagę na odmienne funkcje, cele tych instytucji. Podatki są wyrazem przestrzegania prawa, realizacji obowiązku podatkowego wynikającego z zasady (Konstytucja RP)wprost z ustawy, natomiast administracyjne kary pieniężne SA nakładane z tytułu naruszenia prawa, jako sankcja ze jego nieprzestrzeganie.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia należy wskazać, iż ustawa o drogach publicznych w art. 40 ust. 4 stanowi o prawie do nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym należy stwierdzić, iż to ustawa a nie rozporządzenie jest aktem normatywnym ustanawiającym kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, natomiast rozporządzenie precyzuje jedynie wysokości tych kar i podmioty uprawnione do ich pobierania. Tym samym okoliczność zajmowania pasa drogowego przez określony czas bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia i niewydania jeszcze nowego zezwolenia) uzasadniała wymierzenie kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Podstawa ta została powołana w zaskarżonej decyzji administracyjnej. Tłumaczenia skarżącego, iż nie dopuścił się samowoli, chociaż był świadom wygaśnięcia zezwolenia i mimo tego dalej zajmował pas drogowy, nie można przyjąć za uzasadnione.

Skarżący przyznał bowiem, iż był świadom okresu ważności uprzedniego zezwolenia. Kiedy otrzymał je pozostawał mu jedynie miesiąc na prowadzenie parkingu, tym samym nie mógł dochować wymogu zgłoszenia zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia – na trzy miesiące naprzód – i "z konieczności" dopuścił się samowoli. Powyższe nie wyjaśnia jednakże dlaczego skarżący złożył wniosek o wydanie następnego zezwolenia dopiero po 37 dniach od wygaśnięcia poprzedniego. To, że uprzednio udzielano mu zezwoleń z datami wstecznymi można potraktować jako naganną praktykę organu, która powinna skarżącemu uzmysłowić jakiego ryzyka dopuszcza się licząc na kontynuowanie tych nieprawidłowości.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych przez skarżącego, a dotyczących właściwego ustalenia podstaw prawnych nałożonych kar (m.in. § 8 oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych), przyjętych w związku z tym stawek, ich zwiększenia z tytułu utrudnienia ruchu oraz sposobu użytkowania zajętego terenu, nadzy stwierdzić, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji dokonał nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia a nie za umieszczenie bez zezwolenia w tym pasie reklam lub obiektów, o których mowa w § 11 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Parking spełnia rolę usługową lecz nie jest "umieszczany" w pasie drogowym, albowiem teren ten jest zajmowany "pod" ów parking. Umieszczenie następuje przez zainstalowanie reklamy lub obiektu handlowego, usługowego, przez co należy rozumieć posadowienie reklamy lub tych obiektów w pasie drogowym. Rozróżnienie to wynika z treści § 8 ust. 9 rozporządzenia, który mówi o zajęciu pasa drogowego pod parking, a nie, jak ma to miejsce w § 10 i § 10a rozporządzenia, w których mowa o umieszczeniu reklam lub obiektów.

W związku z powyższym organ zasadnie zastosował § 11 ust. 1 rozporządzenia określający wysokość kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, a nie za umieszczenie w nim reklamy lub obiektu.

Natomiast sama kara została naliczona, co do wysokości, na podstawie § 8 ust. 1 i ust. 3 (jak dla dróg powiatowych i gminnych) powołanego w § 11 ust. 1 rozporządzenia, to jest w wysokości odpowiadającej iloczynowi 0,40 zł/m² i ilości dni zajęcia pasa drogowego, pomnożonej przez 10, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia. Naliczona kara nie obejmowała ryczałtu za utrudnienia w ruchu, albowiem organ administracji ustalił, iż takie utrudnienie nie wystąpiło.

Należy wskazać, iż w dacie wydania pierwszej decyzji obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 150, poz. 1240). Rozporządzenie to uchylało § 10b rozporządzenia, aczkolwiek w § 2 nakazywało stosowanie w sprawach rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, przepisów dotychczasowych.

Skarżący powołuje się na to, że organ nie zastosował uchylonego § 10b rozporządzenia, a w związku z tym naliczył karę sprzecznie z rozporządzeniem.

Przepis § 10b stanowił, iż stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegały zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeżeli zezwolenie zostało wydane przed ogłoszeniem wskaźnika stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, nie ulegały przeliczeniu według nowego wskaźnika.

Jak z powyższego wynika przepis § 10b stosował się do opłat określanych w zezwoleniu za zajęcie pasa drogowego, jednakże pośrednio przez § 11 ust. 1, który odwołuje się do § 8 zawartego w treści § 10b, uchylony przepis miał także zastosowanie do opłat karnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednakże przepis ten wprowadzając waloryzację stawek opłat był wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

W kwestii tej wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, między innymi w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. (II SA 1255/00) stwierdzając, iż: "Powołany w § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", niewątpliwie nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej (...) stosownie do tego wskaźnika. Waloryzowanie opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych jest dopuszczalne, jednakże musi ono być przewidziane wyraźnie w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną."

Podzielając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, iż zastosowanie owego wskaźnika stałoby się, w ocenie Sądu, podstawą do stwierdzenia wydania decyzji w oparciu o przepis niekonstytucyjny. Sąd orzekający uchylając zaskarżoną decyzję administracyjną obowiązany byłby (zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) do wskazania organowi kierunków dalszego postępowania. Z powyższym wiązałoby się zalecenie zastosowania powołanego § 10b rozporządzenia, przy pełnej świadomości jego niekonstytucyjności. Sąd nie może zalecać stosowania prawa, którego zastosowanie w konsekwencji sprowadzałoby się do stwierdzenia przez tenże sąd, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwej podstawie prawnej. W rezultacie niezastosowanie się przez organ administracji do treści § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi naruszenie prawa materialnego (§ 10b rozporządzenie), jednakże nie ma ono wpływu na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji dalszego postępowania administracyjnego doszłoby do ponownego wydania decyzji identycznej z zaskarżoną jako odpowiadającej prawu.

Nadto należy zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, jeżeli jednocześnie nie stwierdza naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji (co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi). Niewątpliwie takim orzeczeniem byłby wyrok uchylający zaskarżoną decyzję, bowiem w konsekwencji jego wykonania, zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, organ administracji obowiązany były do zastosowania § 10b rozporządzenia, co zwiększałoby wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.