Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 443/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Łowicz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 kwietnia 2017 roku nr PNIK-I.4131.288.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXIV/144/17 Rady Gminy Łowicz z dnia 28 lutego 2017 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz, fragmenty wsi: Dąbkowice Dolne, Jamno, Jastrzębia, Małszyce, Niedźwiada, Parma, Pilaszków, Popów, Strzelcew, Wygoda, Zawady, Świeryż, w części dotyczącej terenu o symbolu 6.105.P (określonym na rysunku planu nr 4 do uchwały) 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 15 ust. 5 pkt 1, pkt 2 lit. a), b) c), d), e) oraz f) tiret pierwsze i trzecie uchwały Nr XXXIV/144/17 Rady Gminy Łowicz z dnia 28 lutego 2017 roku; 2. oddala skargę w pozostałej części. LS


UZASADNIENIE

Rada Gminy Łowicz w dniu 28 lutego 2017r podjęła uchwałę Nr XXXIV/144/17. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łowicz, fragmenty wsi: Dąbkowice Dolne, Jamno, Jastrzębia, Małszyce, Niedźwiada, Parma, Pilaszków, Popów, Strzelcew, Wygoda, Zawady, Świeryż.

Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 kwietnia 2017r., nr PNIK-I.4131.288.2017– stwierdził nieważność powyższej uchwały "w części dotyczącej terenu o symbolu 6.105.P (określonym na rysunku planu nr 4 do uchwały)". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446) – powoływanej jako: "u.s.g." – w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778) – dalej jako: "u.p.z.p."

W ocenie organu nadzoru, ww. uchwała w zakwestionowanej w rozstrzygnięciu części podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, unormowanych w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), bowiem w § 15 ust. 5 pkt 2 lit. f) tiret drugie zaskarżonej uchwały, dla terenu o symbolu 6.105.P (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów) ustalono, że obowiązuje zachowanie dostępności komunikacyjnej do drogi publicznej dla działki ewidencyjnej Nr 184/5 poprzez działkę Nr 184/5. Jednocześnie z rysunku planu nr 4 wynika, że działka Nr 184/5 nie ma dostępu do drogi publicznej.

Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem proponowany układ komunikacyjny, mając na uwadze treść uchwały, nie zabezpiecza dostępu działki o Nr 184/5 do drogi publicznej.

Gmina Łowicz wniosła skargę do sądu administracyjnego na ww. zarządzenie nadzorcze. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Gmina podniosła, że w treści § 15 ust. 5 pkt 2 litera f) tiret drugie wkradł się oczywisty błąd redakcyjny polegający na przytoczeniu numeru działki ewidencyjnej 184/5, a powinien być numer działki ewidencyjnej 184/8, co jednoznacznie wynika z treści rysunku planu miejscowego. Tak sformułowany zapis jest zapisem pustym, niemożliwym do zastosowania w procesie realizacji zagospodarowania terenu o symbolu 6.105.P.

Zdaniem Gminy zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego dotyczą wyłącznie dostępności komunikacyjnej działki ewidencyjnej Nr [...] do drogi publicznej w związku z czym nie mają zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przytoczone w rozstrzygnięciu nadzorczym. W obszarze wyznaczonym na rysunku Nr 4 planu określono linie rozgraniczające drogi 6.102.KD-L, posiadającej powiązania z układem komunikacyjnym zewnętrznym.

Według Gminy o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego można mówić w sytuacji, gdy wadliwy przepis zawarty w uchwale uniemożliwia sposób zagospodarowania obszaru zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu. W ocenie istoty naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego należy uwzględnić, że teren o symbolu 6.105.P (w uzasadnieniu skargi błędnie powołano 6.102.KD-L) obejmuje jedną nieruchomość, złożoną z dwóch działek ewidencyjnych Nr [...] i [...]. Nieruchomość spełnia warunki pojęcia działki budowlanej i może być również podzielona na kilka działek budowlanych pod warunkiem przylegania każdej działki budowlanej do drogi. Zabieg podziału nieruchomości na działki budowlane może obejmować połączenie istniejących działek ewidencyjnych i ponowny podział w trybie przepisów Działu III, rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r poz. 2147). Rada Gminy podkreśliła, że nie występuje konieczność ustalenia planem miejscowym dostępu komunikacyjnego poprzez drogę publiczną i wewnętrzne lub ustanowienie służebności drogowej do każdej działki ewidencyjnej wchodzącej w skład jednej nieruchomości, która przylega do drogi publicznej. Natomiast wadliwie zamieszczony warunek jest zbyteczny i nie uniemożliwia zagospodarowania obszaru zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu. Warunek ten został zamieszczony wyłącznie celem uwzględnienia opinii Wydziału Infrastruktury z dnia 23 października 2015roku do projektu planu miejscowego.

W ocenie Gminy powyższe wskazuje na brak uzasadnienia dla tezy, że uchwała Nr XXXIV/144/17 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego.

Jednocześnie Gmina wniosła o uchylenie treści § 15 ust. 5 pkt 2 litera f) tiret drugie jej uchwały i zachowanie pozostałych ustaleń planu dotyczących terenu o symbolu 6.105.P.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzaniem tego dokumentu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, część graficzna), zawartych w nim ustaleń merytorycznych, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność wszystkich unormowań dotyczących terenu 6.105.P, bez wskazania w sentencji rozstrzygnięcia zakwestionowanych przepisów. W uzasadnieniu wprawdzie organ nadzorczy powołał § 15 ust.5 lit f) tiret drugie, jednak jak wyjaśnił pełnomocnik Wojewody również na rozprawie, przedmiotem rozstrzygnięcia uczyniono wszystkie zapisy dotyczące terenu 6.105.P z uwagi na przyjęcie takiego rozwiązania planistycznego, które powoduje brak dostępu do drogi publicznej z działki [...].

Podnieść należy, że sam sposób sformułowania treści rozstrzygnięcia nadzorczego jest niewłaściwy z powodu braku wskazania konkretnych przepisów, których nieważność stwierdzono. Na treść uchwały składają się konkretne jednostki redakcyjne aktu w postaci paragrafów i ich podpunktów. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody winno skazywać jednoznacznie, które konkretnie zapisy planu naruszają przepisy u.p.z.p., chociażby w celu umożliwienia weryfikacji zarzutów w stosunku do każdego z unormowań, przyjętych w uchwale i objętych orzeczeniem nadzorczym.

Wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym terenu 6.105.P dotyczy § 15 ust.5 planu o następującej treści:

"§15 ust. 5. ustala się następujące przeznaczenia i szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu, który został oznaczony na rysunku planu Nr 4 symbolem 6.105.P::

1) przeznaczenie terenu – tereny obiektów produkcyjnych, skaldów i magazynów;

2) zasady i warunki zagospodarowania terenu:

a) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 70%,

b) wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej od 0,1 do 1,5’

c) w budynkach o funkcji produkcyjnej, składów i magazynów dopuszcza się realizację pomieszczeń o funkcji handlu o udziale powierzchni użytkowej do 10% i powierzchni sprzedaży do 400 m2 ,

d) udział powierzchni biologicznie czynnej, co najmniej 10% działki budowlanej’

e) obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

f) zasady podziału nieruchomości:

- wielkość działki budowlanej minimum 2000m przy zachowaniu szerokości frontów działki od drogi publicznej min.20 m,

- obowiązuje zachowanie dostępności komunikacyjnej do drogi publicznej dla działki ewidencyjnej Nr [...] poprzez działkę [...],

- działki gruntu, nie spełniające powyższych wymagań mogą być wydzielone wyłącznie jako części uzupełniające innych nieruchomości."

Pomimo stwierdzenia nieważności całości unormowań, dotyczących terenu 6.105.P, Wojewoda zarzuca jedynie wadliwość rozwiązań komunikacyjnych przyjętą dla tego terenu, przez niezapewnienia dostępu do drogi publicznej z działki [...].

Kwestionowane uregulowania planu Gminy Łowicz, zwłaszcza w § 15 ust.5 pkt 1 i pkt 2 lit. a-e i lit. f tiret pierwsze i trzecie w ogóle nie dotyczą kwestii modernizacji czy rozbudowy systemu komunikacji, ani też powiazań tego terenu z układem zewnętrznym. Już z tego względu skarga jest zasadna, bowiem z uwagi na zakres regulacji w powołanych jednostkach § 15. planu nie mogło dojść do naruszenia art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust.2 pkt 10 u.p.z.p..

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z treścią § 4 pkt 9 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać między innymi określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym.

Wojewoda dokonał błędnej interpretacji planu w zestawieniu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Wbrew podnoszonym przez Wojewodę zarzutom, nie doszło do takiego naruszenia zasad planistycznych, które w świetle art. 28 u.p.z.p. uzasadniają stwierdzenie nieważności całości § 15 ust.5 m.p.z.p.

Organ planistyczny nie jest zobligowany zapewnić dostępu do drogi publicznej każdej działce ewidencyjnej. Konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej określonych terenów organ nadzorczy błędnie utożsamił z obsługą komunikacyjną poszczególnych działek ewidencyjnych. Dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę musi uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy kilka działek składa się na jedną nieruchomość, która przylega do drogi publicznej, stanowią one własność, czy współwłasność tych samych osób, to należy przyjąć, że wszystkie działki stanowiące tę nieruchomość mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Nie każda z działek geodezyjnych musi mieć dostęp do drogi publicznej, gdy możliwość realizacji inwestycji usługowej czy produkcyjnej będzie możliwa na kilku działkach.

Uszło uwadze organu nadzoru istotna okoliczność, że postanowienia w/w planu w obrębie 6.105.P dotyczą zabudowy produkcyjnej jednej nieruchomości, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych [...] i [...] –która ma dostęp do drogi publicznej. Nieruchomość ta jest przedmiotem małżeńskiej wspólności majątkowej i to na wniosek właścicieli dokonano zmiany planu w tej części. Właściciele nie zgłaszali uwag do takiego rozwiązania planu. Ponadto słusznie wskazał organ gminy, ze mimo wadliwego zapisu dot. tych dwóch działek, możliwy jest dostęp działki [...] do drogi publicznej przez ustanowienie służebności czy dokonanie podziału, co plan przewiduje.

Oczekiwanie, że każda działka wyodrębniona geodezyjnie na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zawsze musi mieć zapewniony dostęp do drogi mogłoby prowadzić do obowiązku zapewnienia dostępu do drogi dla działek zbyt małych czy zbyt wąskich, które samodzielnie nie nadają się do zabudowy.

Reasumując, zarzuty skargi okazały się co do zasady trefne. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że uchwalony plan w części dotyczącej terenu 6.105.P, czyli w § 15 ust.5 uchwały nie narusza co do zasady prawa, za wyjątkiem § 15 ust. 5 lit. f) tiret drugie zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że : obowiązuje zachowanie dostępności komunikacyjnej do drogi publicznej dla działki ewidencyjnej Nr [...] poprzez działkę Nr [...]. Jak wynika zaś z rysunku nr 4 planu, dostęp do drogi publicznej z ww. działki odbywać się musi przez działkę 184/8. Błąd powyższy, noszący wszelkie cechy błędu pisarskiego, czy oczywistej omyłki dostrzega również strona skarżąca. Takie stanowisko oznacza uznanie zasadności rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie. Należy też zauważyć, że ustawa o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje uchylenia zapisów aktu prawa miejscowego, czy sprostowania oczywistej omyłki, a stwierdzenie nieważności (art. 28 ust.1 u.p.z.p.).

Nie budzi natomiast wątpliwości sądu, że w omawianej części -§ 15 ust. 5 lit. f) tiret drugie uchwały- rozstrzygniecie Wojewody nie narusza prawa, w istocie też, o czym była mowa wyżej, nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą. Wyeliminowanie tego oczywistego błędu pisarskiego nie rodzi konieczności ponawiania procedury planistycznej w tym zakresie. Nadal będzie istniał dostęp do drogi przez działkę [...].

W tym zakresie zatem należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369) – dalej: "p.p.s.a".

Natomiast w zakresie pozostałych uregulowań zawartych w § 15 ust.5 planu sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa. Oznacza to, że nie ma podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie art. 28 ustawy u.p.z.p. Wobec tego w tym zakresie, w jakim stwierdzenie nieważności dotyczy § 15 ust.5 pkt 1 i pkt 2 lit. a – e oraz lit. f tiret 1 i 3 uchwały, sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody na podstawie art. 148 p.p.s.a.

LS