Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 656/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 57 ust. 7 , art. 54 i 55, art. 59 F ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] nr[...], ustalające dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] karę z tytułu nielegalnego użytkowania [...] lokali mieszkalnych ([...] ) i [..] lokali użytkowych (kat.[...]) w zespole mieszkalnym z usługami i garażem zbiorczym, wybudowanym w [...] na działce nr [...] w obrębie [...].

Z uzasadnienia wyżej wymienionego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wynika, że wyżej opisanym postanowieniem z dnia [...] r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nałożył - na podstawie art. 57 ust. 7

w związku z art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g prawa budowlanego - na ww. Wspólnotę Mieszkaniową karę w wysokości [...] z tytułu nielegalnego użytkowania ww. lokali mieszkalnych i użytkowych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając organowi powiatowemu wydanie kwestionowanego postanowienia z naruszeniem art. 68 i 70 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59g ust. 5, art. 57 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 4 ust. 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona wnosząca zażalenie podniosła zarzut przedawnienia, powołując się w tym zakresie na zapisy art. 59g ust. 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym do kar z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W ocenie strony, powyższe oznacza, iż do analizowanych kar należy odpowiednio stosować rozdział 8 ww. działu, normujący instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Na poparcie swojej tezy strona przytoczyła obszerne cytaty z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.12.2009 r., w sprawie sygn. akt II OSK 1110/09.

Ponadto, strona zarzuciła PINB w [...] naruszenie art. 4 ust. 2 z dnia

16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez niezbadanie brzmienia przepisów wprowadzających w życie instytucję kary z tytułu nielegalnego użyłkowania obiektu. Zdaniem wnoszącej zażalenie powyższe zapisy stanowią, iż w stosunku do obiektów zrealizowanych na podstawie pozwoleń na budowę, wydanych przed wejściem w życie przepisów ww. nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie nakłada się kar z tytułu nielegalnego użytkowania. Na poparcie swoich tez strona przytoczyła obszerne cytaty orzeczenia sądu administracyjnego, tym razem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1219/09.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu ww. zażalenia, wskazał, że z przesłanych z PINB akt sprawy wynika, iż w dniu [...] . Wspólnota zawiadomiła organ powiatowy o zakończeniu budowy zespołu mieszkalnego z usługami i garażem zbiorczym, wybudowanego w [...] na działce nr [...] w obrębie[...] przy ul.[...] , zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] . o pozwoleniu na budowę zespołu mieszkalnego z usługami i garażem zbiorczym, wydanej dla Spółdzielni [...] zmienionej decyzją nr [...] z dnia[...] zatwierdzającą aneks do planu realizacyjnego objęty załącznikiem

nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] ., przeniesionej

decyzją nr [...] z dnia [...] na rzecz

Spółki A. i decyzją nr [...] z dnia [...]

na rzecz Wspólnoty.

Mając na względzie powyższe, organ powiatowy w dniach: [...] dokonał szeregu kontroli poszczególnych składników ww. zespołu budowlanego. W protokole zbiorczym z ww. kontroli, spisanym w dniu[...] ., odnotowano, iż w toku prowadzonych czynności ustalono, że obiekt użytkowany jest w części mieszkalnej, tj. [...]lokali mieszkalnych: ul. [...] o łącznej kubaturze [...] oraz w części usługowej –[...] lokali użytkowych: [...] - o łącznej kubaturze [...]. Odnotowano również, że z dokonanych ustaleń wynika, iż użytkowanie poszczególnych lokali obiektu następowało sukcesywnie od [...] Protokół został podpisany przez biorącego udział w ww. kontrolach pełnomocnika Wspólnoty.

W związku z powyższym, organ powiatowy stwierdził przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów i wymierzył inwestorowi kwestionowaną karę z tytułu nielegalnego użytkowania.

Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Ww. ustęp został wprowadzony przepisem art. 1 ust. 47 lit. b ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw i w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 11.07.2003 r., stanowił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznej obowiązkowej kontroli tego obiektu.

Następnie nowelizacją wprowadzoną przepisem art. 1 ust. 24 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane otrzymał obecne brzmienie. Przy tym, w aktualnej formie przepis wszedł w życie 31.05.2004 r., lecz w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed [...] wszedł w życie dopiero z dniem 1.01.2005 r. (art. 4 pkt 2 ww. ustawy).

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji

o pozwoleniu na budowę z dnia[...] ., zmienionej następnie decyzją z dnia[...] . (kolejne przenoszenie ww. decyzji na coraz to nowych inwestorów nie miało już charakteru zmian merytorycznych), a zatem na warunkach określonych jeszcze uprzednio obowiązującą ustawą Prawo budowlane z 1974 r., tj. przed uchwaleniem obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, która weszła w życie

z dniem 1.01.1995 r. i na długo przed wejściem w życie ww. nowelizacji. Tym niemniej analizowana inwestycja została zakończona w okresie obowiązywania nowych przepisów.

Jednocześnie przystąpienie do użytkowania ww. zespołu obiektów następowało sukcesywnie od[...] ., a więc również w okresie obowiązywania nowej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. O ile zatem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o obowiązkowej kontroli (zgodnie z przepisem art. 7 ust. 3 ww. nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r., do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie nowelizacji wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie), o tyle przepisy o karze z tytułu nielegalnego użytkowania, na mocy ww. postanowień art. 4 pkt 2 cyt. nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy Prawo budowlane, znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tejże ustawy. Oznacza, to, iż jeżeli postępowanie

w sprawie przyjęcia do użytkowania nie zostało zakończone przed 1.01.1995 r. (nie dokonano zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania i właściwy organ nie dokonał wpisu do stosownego rejestru), należy stosować przepisy ww. ustawy. Zgodnie zaś z przepisami art. 54 i 55 tejże ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, można przystąpić odpowiednio albo po dokonaniu stosownego zgłoszenia, albo po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzenie zaś po dacie wskazanej w art. 1 ust. 24 lit. b nowelizacji prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r., przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z ww. przepisami, rodzi po stronie właściwego organu nadzoru budowlanego konieczność nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Jednocześnie, zgodnie z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 - kary z tytułu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdzonych w toku obowiązkowych kontroli, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jednocześnie, zgodnie art. 59g ust. 5 prawa budowlanego, do ww. kar za istotne odstępstwa stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Ww. odwołania ustawowe zmierzają w konsekwencji do nakazania organom nadzoru budowlanego odpowiedniego stosowania do kar za nielegalne użytkowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej - Zobowiązania podatkowe. Zwrot odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza stosowania ich wprost. O tym czy w stosunku do określonego przedmiotu postępowania należy stosować instytucję przedawnienia decydują przepisy prawa materialnego. Przepisy zaś materialne prawa budowlanego nie znają w ogóle instytucji przedawnienia. Jednocześnie, Dział III Ordynacji podatkowej zawiera de facto 17 rozdziałów (ponumerowanych kolejno od 1 do 15, w tym 7a i 9a), wśród nich jest m.in. rozdział 8 - przedawnienie, rozdział 9a - podpisywanie deklaracji, czy rozdział 4 - terminy płatności, którego przepisy przewidują m.in., iż termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 47 § 1 Ord. pod.), co stoi w oczywistej sprzeczności z terminem wskazanym w art. 59g ust. 2 prawa budowlanego (7 dni od dnia doręczenia postanowienia o nałożeniu kary). Tym samym, w stosunku do kar z tytułu nielegalnego użytkowania nie należy stosować przepisów Działu III rozdział 8 ustawy Ordynacja podatkowa, jako że przepisy materialne prawa budowlanego nie przewidują instytucji przedawnienia. Z kolei wysokość kary została naliczona przez PINB prawidłowo, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 57 -59f prawa budowlanego i przyjęciem właściwych kategorii obiektów budowlanych wg załącznika do ww. ustawy.

W skardze na ww. postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Wspólnota, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, zarzucając postanowieniu organu drugiej instancji naruszenie:

- art. 68 i 70 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane,

- art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw,

- art. 6-8 Kpa.

Skarżąca podniosła ponadto zarzut braku legitymacji do bycia stroną

w postępowaniu o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokali w budynku Wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że instytucja przedawnienia utrwala się w orzecznictwie NSA, a ponadto, że przed końcem 2004 r. wszystkie lokale mieszkalne i użytkowe były użytkowane.

Nie zakwestionował również faktu, że na stronę skarżącą przeniesione zostało w [...]r. pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny powołany jest do sprawowania, w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut podniesiony w skardze, jakoby Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] nie mogła być stroną postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, jest pozbawiony podstaw. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że strona skarżąca jest inwestorem i to na niej ciążył obowiązek zgodnego z prawem zakończenia procesu inwestycyjnego.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zastosowania przez organy administracji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, do przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] lokali mieszkalnych i [...] lokali użytkowych w zespole mieszkalnym z usługami i garażem zbiorczym, wybudowanym [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul.[...] , zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją z dnia [...] .) – do użytkowania których przystąpiono z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego – sukcesywnie od[...] , jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na uwadze powyższe organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że należy inwestorowi wymierzyć karę

w wysokości [...] z tytułu nielegalnego użytkowania ww. lokali mieszkalnych

i użytkowych.

W pierwszej kolejności – w celu rozstrzygnięcia kwestii, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie ww. przepisy prawa - zauważyć należy, że przepisy dotyczące reguł przystępowania do użytkowania obiektów oraz konsekwencje ich naruszenia były wielokrotnie nowelizowane. W okresie przed nowelizacją Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), ustawodawca w ogóle nie przewidywał trybu i sposobu "legalizowania" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem do użytkowania (art. 54 § 1 i 2). Nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego traktowane było jak wykroczenie (art. 93 pkt 7).

W noweli z dnia 27 marca 2003 r. do art. 57 dodano ust. 6 stanowiący, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli oraz ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ obowiązany jest do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu.

Z kolei, w art. 7 przepisów intertemporalnych tej noweli wprowadzona została generalna zasada stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie. W treści art. 7 ust. 3 wskazano, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

W konsekwencji uznać należy, że do wszystkich spraw związanych

z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed dniem [...] . (tj. dniem wejścia w życie ust. 7 art. 57), należy stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że obiekty wzniesione przed tą datą nie podlegają obowiązkowej kontroli, jak również wyłączono wobec nich stosowanie przepisów

o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. Tym samym,

Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w tym zakresie m. in. w wyrokach: NSA z dnia 28 listopada 2008 r. II OSK 923/07, WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r.II SA/Kr 1219/09, WSA w Szczecinie z dnia 4 listopada 2010 r. II SA/Sz 638/10.

Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli

i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych należy wiązać z zasadą zaufania do państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym omawianym przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie z którą akty normatywne nie powinny obowiązywać

w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia

w życie nowej regulacji prawnej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 18 października 2006 r., P 27/05, Lex 210815).

Obowiązująca norma art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którą w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy administracji, wprowadzona została nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Przepisy tej ustawy wprowadzone zostały w życie z zachowaniem zasady bezpośredniości, tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 nowe przepisy mają zastosowanie do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Wyjątek dotyczy kar o których mowa w art. 57 ust. 7 i art. 59 f, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy w sprawach wszczętych, a niezakończonych ich wysokość oblicza się według przepisów dotychczasowych. Powyższe pozwala sądzić, że wprowadzenie w treści art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 wyjątków od zasady bezpośredniości wskazuje na wątpliwości ustawodawcy co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57

ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze wątpliwości co do spójności przepisów intertemporalnych ustawy kwietniowej w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 oraz zasadę prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność uwzględniania przepisów noweli z 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego, bowiem dopiero ta nowela wprowadziła instytucje obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54-59g), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono zarazem stosowanie nowych instytucji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę udzielone zostało po dacie wejścia w życie ustawy tj. po [...]. Należy również wskazać na zgodne stanowisko orzecznictwa, że w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed [...] wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed tą datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo. Kara ta jest bowiem ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli (wyrok NSA z 28.11.2008 r., II OSK 923/07). Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby do naruszenia zasady prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie zasady zaufania do prawa – art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o zmianie ustawy Prawo budowlane, nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed [...]. W przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu organ nadzoru budowlanego może podjąć jedynie czynności, do których uprawniają

go przepisy ustawy po uwzględnieniu wyłączenia wynikającego z przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Rozpatrując ponownie sprawę organy winny rozpoznać i rozstrzygnąć ją zgodnie ze wskazanymi powyżej zaleceniami Sądu. Uzasadnione będzie również rozważenie podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, mając na względzie fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwala się pogląd, ze do problematyki stosowania przedmiotowej kary pieniężnej mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach (vide np.: wyroki z 8 grudnia 2009 r. II OSK 1110/09 i II OSK 1023/09; wyrok z 6 października 2010 r. II OSK 1518/09). Do tego jednak niezbędne jest ustalenie, w jakiej konkretnie dacie nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania.

W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie odpowiednie dalsze czynności i wyda decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie wydania decyzji, odnosząc się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez stronę i dokonując oceny ich wiarygodności.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.