Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1175/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8  w zw. z art. 60 ust 1 i 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1858/15 w sprawie ze skargi D. A.-Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1858/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi D. A.-Ł. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2014 r. RDOŚ w Bydgoszczy nie uzgodnił projektu decyzji Burmistrza [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu odmowy uzgodnienia stwierdzono, że z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Tucholskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Bory Tucholskie PLB220009. W związku z pokrywaniem się form ochrony przyrody RDOŚ w Bydgoszczy w pierwszej kolejności zbadał czy realizacja przedsięwzięcia nie narusza zakazów zawartych w rozporządzeniu nr 38/2004 Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego w części województwa kujawsko – pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2004 r., Nr 120, poz. 2018, dalej: rozp. z 2004). RDOŚ w Bydgoszczy ustalił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki Bielska Struga i linii brzegu Jeziora Białego. W związku z powyższym stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z § 4 pkt 7 rozp. z 2004.

Sąd wojewódzki przywołał dalej argumentację organu współdziałającego, wedle którego projektowana decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej, eksponującego, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409, uPb) poprzez budowę należy rozumieć "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego stanowi więc w kontekście powyższej wykładni powstanie nowego obiektu budowlanego, co zostało uwzględnione w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor – D. A.-Ł., rozpoznając je GDOŚ, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, Upzp) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Sąd wojewódzki przywołał wywody organ II instancji, wskazującego, że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., Uop) utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granic i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów enumeratywnie wyliczonych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Analiza przepisów Uop – w ocenie GDOŚ wskazuje, że pozwalają one na wprowadzenie w uchwale sejmiku województwa o utworzeniu parku krajobrazowego konkretnych zakazów, przy czym zauważono, że art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 Uop wyznacza jednocześnie górną granicę zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie danego parku krajobrazowego, eksponując iż interpretacja powyższych zakazów musi być ścisła.

Zdaniem GDOŚ w sprawie zastosowanie miał zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki oraz jeziora. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 uPb pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego stanowi więc zgodnie z tą definicją budowę, a więc powstanie nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, w związku z czym w jej wyniku zawsze powstaje nowa substancja budowlana. Planowana inwestycja w ocenie organu II instancji naruszałaby zakaz z § 4 pkt 7 rozp. z 2004. Inwestycja nie spełniać ma zarazem przesłanek do zastosowania odstępstw od § 4 pkt 7 cyt. rozporządzenia, ponieważ wyjątki te dotyczą obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a nie obiektów budowlanych przeznaczonych do okresowego wypoczynku.

Skargę do WSA na powyższe postanowienie GDOŚ wniosła D. A.-Ł. zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego – § 4 pkt 7 rozp. z 2004 poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności pod kątem istnienia zabudowy na działce, na której przeprowadzona ma być rozbudowa i nadbudowa oraz przeprowadzenie wizji lokalnej pod kątem obecnie istniejącej w obszarze 100 m od rzeki Bielska Struga i Jeziora Białego zabudowy oraz przyjęcia, że skarżąca planuje budowę nowego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb.

Skarżąca uważa, że § 4 pkt 7 rozp. z 2004 nie ma do niej zastosowania, gdyż planowana inwestycja nie będzie nowym obiektem budowlanym w rozumieniu prawa. Budynek, który ma zostać rozbudowany został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę w 1972 r. W skardze wywodzono ponadto, że RDOŚ w Bydgoszczy przychylił się do wniosku i uzgodnił rozbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego na działce inwestycyjnej nr [...] położonej w miejscowości B., w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki [...] Struga. Nie jest więc zrozumiałe stanowisko organu, który w takim samym stanie faktycznym i prawnym wydaje odmienne decyzje.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienia oraz postanowienie organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji uznając skargę za zasługującą na uwzględnienie wskazał, że przedmiotem kontroli były postanowienia wydane w procedurze uzgodnieniowej przewidzianej przepisami art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Za bezsporne uznano, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest na obszarze Tucholskiego Parku Krajobrazowego, odnośnie którego został sformułowany na podstawie art. 17 ust. 1 Uop, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Nie kwestionował także sąd wojewódzki faktu, że działka skarżącej jest zlokalizowana w takim obszarze.

W motywach tego wyroku stwierdzono dalej, że kwestią sporną w sprawie było rozumienie pojęcia "budowy nowych obiektów budowlanych". Do wyjaśnienia treści znaczeniowej tego pojęcia organy obu instancji posłużyły się art. 3 pkt 6 uPb. Powołany przepis definiuje jedynie pojęcie "budowy", przez którą nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przepis ten definiuje więc jedynie czynność wykonawczą jaką jest budowa. Wywodząc, że z powyższego przepisu wynika skutek pociągający dla skarżącej odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organy obu instancji doszły do wniosku, że rozbudowa i nadbudowa prowadzą do powstania nowego obiektu budowlanego. Dokonując takiej wykładni – zdaniem sądu a quo – organy pominęły, że przepis ten jako budowę kwalifikuje nie tylko rozbudowę i nadbudowę, ale i odbudowę. Tego, że odbudowa nie jest nową budowlą organy nie zakwestionowały, a przecież nie ulegać ma wątpliwości, że w wyniku tej czynności powstaje nowe substancja budowlana, a więc nowa budowla.

Ta niewłaściwa wykładnia przepisu doprowadziła – zdaniem WSA w Warszawie – między innymi do wadliwości rozstrzygnięcia. W ocenie tegoż sądu organy winny bowiem skupić się na wyjaśnieniu pojęcia "nowych obiektów budowlanych". Pojęcie to, nie zdefiniowano w przepisach rozp. z 2004, przepisach Uop ani uPb, powinno być interpretowane funkcjonalnie, w kontekście celów ochrony parku krajobrazowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 Uop, sejmik województwa w uchwale o utworzeniu parku krajobrazowego wprowadza takie zakazy, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, które są właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części i wynikają z potrzeb jego ochrony. W tym też kontekście – w ocenie sądu wojewódzkiego – należy dokonywać interpretacji zakazów wprowadzonych w Tucholskim Parku Krajobrazowym, w szczególności zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W konsekwencji wykładnia pojęcia "nowy obiekt budowlany" nie może być dokonywana w oderwaniu od celów wprowadzenia tego zakazu. Odmienne rozumienie § 4 pkt 7 rozp. z 2004 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 Uop prowadziłoby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze tego Parku i mogłoby prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP).

WSA w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć, czy planowana inwestycja będzie budową nowego obiektu budowlanego, mając na względzie fakt, że działka nr [...] jest już zabudowana budynkiem służącym rekreacji indywidualnej.

Sąd jednocześnie podkreślił, że sam fakt istnienia takiego budynku na działce nie przesądza o tym, że planowana inwestycja może zostać uznana przez organ za budowę nowego obiektu budowlanego, nawet jeśli nie zostanie zmieniony charakter tego budynku, a więc dalej będzie on miał służyć celom rekreacji budowlanej. Biorąc pod rozwagę cel utworzenia Tucholskiego Parku Krajobrazowego (w wyroku oczywiście błędnie wskazano, że "Narodowego"), sąd wojewódzki zalecił, aby organ w pierwszej kolejności rozważył w jak sposób w odniesieniu do dotychczasowych wymiarów zmienią się parametry nowej inwestycji, zwłaszcza w odniesieniu do jego kubatury i gabarytów. Stwierdzając w wyroku, że zakaz ustanowiony w rozporządzeniu dotyczącym Tucholskiego Parku Krajobrazowego dotyczy budowy nowych obiektów budowlanych, są wywodził, że nie obejmuje on swoim działaniem odbudowy czy remontu istniejących już obiektów. Nie można jednak – zdaniem orzekającego sądu pierwszej instancji –wykluczyć, że istotna zmian parametrów budynku, (a nie tylko zmiana sposobu jego użytkowania) może w porównaniu z celami utworzenia tego Parku Krajobrazowego doprowadzić do wniosku, że w tej konkretnej sprawie mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym, a nie jedynie jego rozbudową, odbudową, czy nadbudową.

W wyroku IV SA/Wa 1858/15 stwierdzono w konkluzji, że kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, organ ustali, czy w sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, a co za tym zakaz z § 4 pkt 7 rozp. z 2004 ma w sprawie zastosowanie, czy też nie. Samo bowiem stwierdzenie, że w sytuacji nadbudowy lub rozbudowy mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym w rozumieniu tego przepisu jest – w ocenie sądu pierwszej instancji – niezasadne. Celem tej regulacji – tak to w wyroku wywodzono – był zakaz powstania nowych budowli, a nie modernizacja już istniejących. Nie można jednak wykluczyć, że "znacząca, radykalna zmiana parametrów, w niektórych przepadkach może doprowadzić do wniosku, iż faktycznie powstaje nowy obiekt. Okoliczności te muszą zostać jednak dokładnie ustalone i ocenione przez organ".

Skargą kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – GDOŚ, zaskarżył w całości ww. wyrok.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa) sądowi pierwszej instancji skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) dokonanie błędnej wykładni § 4 pkt 7 rozp. z 2004, polegającej na przyjęciu, że nadbudowa oraz rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego może nie prowadzić do powstania nowego obiektu budowlanego, podczas gdy rozbudowa oraz nadbudowa zgodnie z art. 3 ust. 6 uPb stanowi budowę obiektu budowlanego, tym samym nie ma żadnych podstaw do oceny skali tych działań i tym samym skargę należało oddalić bowiem naruszony został zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie 100m od linii brzegu rzeki Bielska Struga oraz Jeziora Białego, a więc sąd pierwszej instancji naruszył także art. 151 Ppsa, ponieważ winien skargę oddalić;

2) na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie niniejszej mógł nie mieć zastosowania § 4 pkt 7 rozp. z 2004, podczas gdy rozbudowa oraz nadbudowa obiektu budowlanego (budynku rekreacji indywidualnej) miałaby zostać zrealizowana w pasie 100 m od linii brzegów rzeki oraz jeziora, tym samym realizacja inwestycji naruszyłaby zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w ww. pasie, tym samym sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie GDOŚ wskazując na art. 3 ust. 6 uPb wywodzi, że pod pojęciem budowy rozumie się m. in. nadbudowę i rozbudowę, w wyniku których powstaje nowa substancja budowlana. Nie zgodzono się z poglądem sądu wojewódzkiego, jakoby do planowanego zamierzenia – z uwagi na już istniejący na działce inwestycyjnej obiekt budowlany – miałby nie mieć zastosowania przepis § 4 pkt 7 rozp. z 2004. Strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że ochrona parku krajobrazowego polega m in. na ochronie walorów krajobrazowych, zmiana takich parametrów jak kubatura czy liczba kondygnacji powoduje w sposób niewątpliwy ingerencję w takie walory. Brak jest przy tym możliwości dokonywania swobodnej oceny skali tych działań w zależności od stopnia rozbudowy i nadbudowy, w tym klasyfikowania czy mamy do czynienia z nowym obiektem budowlanym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek i jezior miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Bielska Struga oraz Jeziora Białego. Na taką lokalizację planowanej inwestycji wskazuje bezpośrednio mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 stanowiąca załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

A. Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], była kwestia braku zachowania wymaganej prawem odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, gdy planowana inwestycja nie będzie służyć turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz że planowana rozbudowa i nadbudowa budynku na działce nr [...] spowoduje powstanie nowego obiektu budowlanego.

Działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu. Przepisy art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a tej ustawy stanowią, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów Uop. Uop w art. 6 ust. 1 pkt 4 przewiduje formę ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu. Stąd dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na działkach położonych w obszarze chronionego krajobrazu konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony przyrody.

B. Organ I instancji odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia na działce nr [...], zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołał się na przepisy rozp. z 2004, gdyż akt ten jako zawierający przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym ustanawia zasady postępowania na obszarze objętym ochroną. Stosownie do art. 24 ust. 1 Uop na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 8) Uop, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia wynikało, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony "zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej", z art. 24 ust. 2 Uop wynikało zaś, że zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacji inwestycji celu publicznego. Dla orzekającego sądu wojewódzkiego nie budziło wątpliwości, że zamiar inwestycyjny skarżącej nie dotyczy przedsięwzięć wyłączonych spod zakazów z art. 24 ust. 1 Uop. Umknęło natomiast uwadze sądowi pierwszej instancji, że w dacie podejmowania postanowień organów obu instancji w art. 24 ust. 1 pkt 8) Uop ustawodawca nie posługiwał się kwantyfikatorem "nowego obiektu budowlanego". Kwantyfikator taki pojawił się w przepisach Uop dopiero na mocy art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. – o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) zmieniającej Uop z dniem 11 września 2015 r. Zmiana ta polegała na wprowadzeniu określenia "budowy nowych obiektów budowlanych".

Jeśli zatem zakaz, mający swe źródło w art. 24 ust. 1 pkt 8) Uop odnoszący się do "lokalizowania obiektów budowlanych" znalazł się w akcie wyznaczającym ten obszar, stał się prawem obowiązującym, które musi być respektowane, w szczególności przez organ mający na celu ochronę walorów przyrodniczych naszego kraju. W tym tonie również wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06 (LEX nr 3401250), w którym wskazano, że rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 Uop, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 Upzp. Zakaz ujęty § 4 pkt 7 rozp. z 2004 musiał być przy tym wykładany przez uwzględnienie treści art. 24 ust. 1 pkt 8) Uop w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia.

C. Powołane przez orzekające w sprawie organy rozporządzenie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego w § 4 pkt 7 wprowadziło zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji trafnie powołał się na wymieniony w powołanym rozporządzeniu zakaz i była to okoliczność niekwestionowana przez inwestora przed sądem pierwszej instancji.

Przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje zakazy ustanowione w powołanym rozporządzeniu Wojewody, konieczne było rozważenie przez organ, czy nie wystąpiły sytuacje, które wyłączałyby ów zakaz. Przede wszystkim planowana inwestycja nie jest działaniem wynikającym z planu ochrony bądź zadań ochronnych Tucholskiego Parku Krajobrazowego i nie będzie służyć turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika bowiem, że planowane przedsięwzięcie będzie służyć celom mieszkaniowym. Zamierzona inwestycja nie stanowi wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 Upzp w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.). Powyższe okoliczności również nie były kwestionowane przez inwestora.

D. Istota sprawy sprowadza się więc do oceny podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu § 4 pkt 7 rozp. z 2004, a zatem odpowiedzi czy w sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, a co za tym zakaz powyższy ma zastosowanie czy nie. Raz jeszcze przy tym wypadnie przypomnieć, że zakaz ten, ustanowiony aktem prawa miejscowego, stanowił wykorzystanie przypadku ujętego ustawowym katalogiem zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w oznaczonym pasie terenu (100 m od linii brzegu jezior lub rzeki).

WSA w Warszawie uwzględniając skargę doszedł do wniosku, że aby zaklasyfikować rozbudowę i nadbudowę do budowy nowego obiektu budowlanego należy ocenić jej skalę w kontekście celu utworzenia parku krajobrazowego. Niesporne przy tym dla sądu pierwszej instancji było to, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzeki Bielska Struga oraz Jeziora Białego. Kwestią sporną było zaś rozumienie pojęcia "budowa nowych obiektów budowlanych". Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki nie wykluczył, aby z uwagi na parametry inwestycji, można było przyjąć, że mamy do czynienia z "nowym obiektem budowlanym". Trafnie wskazuje w skardze GDOŚ, że w wyroku nie zaproponowano żadnych kryteriów takiej oceny, co istotnie mogłoby organy administracyjne narazić na zarzuty woluntaryzmu.

Wskazać należy, że stosownie zaś do art. 3 pkt 6 uPb przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z definicji tej wynika, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana – obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r., II OSK 2492/13, LEX nr 1982805). Zwrócić należy uwagę, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. W tej sytuacji przez rozbudowę rozumieć należy zmianę, tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 486/06, LEX nr 339979). Nie ulega zatem wątpliwości, że na takie roboty budowlane, będące w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1800/09 LEX nr 785828; oraz z dnia 21 lipca 2011 r., II OSK 1234/10, LEX Nr 1083590). W pierwszej kolejności zaś należy – jak w niniejszej sprawie – uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, uzgodnioną w zakresie ochrony przyrody.

E. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni § 4 pkt 7 rozp. z 2004 są zasadne i rację należy przyznać organowi II instancji, że mając na uwadze powyższe informacje oraz parametry wynikające z projektu decyzji o warunkach zabudowy, należy stwierdzić, iż w omawianej sprawie w wyniku rozbudowy i nadbudowy budynku na terenie działki [...] powstanie nowy obiekt budowlany o zwiększonej powierzchni zabudowy i kubaturze. W ramach inwestycji planuje się również zwiększenie wysokości istniejącego budynku. Bez wątpienia należy zatem uznać, że zwiększenie parametrów technicznych i kubatury obecnie istniejącego na działce nr [...] budynku spowoduje powstanie nowego obiektu budowlanego o zupełnie innych, znacznie większych parametrach (powierzchni, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, geometrii dachu), niż obecnie istniejący na tej działce budynek wybudowany na podstawie decyzji z 1972 r. o pozwoleniu na budowę. W rezultacie planowanego zamierzenia, mógłby powstać budynek dużo większy niż budynek obecnie istniejący na działce nr [...], stanowiący obiekt budowlany na działce zlokalizowanej w pasie 100 m od linii brzegu jeziora Białego i rzeki Bielska Struga, negatywnie wpływając na walory krajobrazowe tego miejsca, położonego w Tucholskim Parku Krajobrazowym, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Uop. Zmiana bowiem charakterystycznych parametrów zabudowy, takich jak kubatura, czy też liczba kondygnacji powoduje w sposób niewątpliwy ingerencję w takie właśnie walory, tym samym przeniesienie definicji rozbudowy oraz nadbudowy z gruntu uPb na grunt przepisów Uop znajduje uzasadnienie w zapewnieniu celów Uop. Tym samym należy stwierdzić, że zwiększenie parametrów technicznych i kubatury obecnie istniejącego na działce nr [...] budynku spowoduje powstanie nowego obiektu budowlanego, a więc planowane zamierzenie inwestycyjne będzie naruszało zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarty w § 4 pkt 7 rozp. z 2004.

F. Zbędne były uwagi sądu wojewódzkiego odnośnie odbudowy, remontu lub modernizacji obiektu budowlanego (vide s. 7 wyroku), skoro w przedmiotowej sprawie nie chodziło o tego typu przedsięwzięcia. Nie można także zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że wykładnia przepisów prawa zastosowana przez organy współdziałające w procesie ubiegania się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, prowadzi do nadmiernego rygoryzmu, a w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Prawo to nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, podlega ograniczeniom także z powodu innych wartości chronionych konstytucyjnie, w tym przypadku chodzi o ochronę przyrody. Zakaz, z którego wynikają ograniczenia dla korzystania z prawa własności, ma swe źródło w przepisach rangi ustawowej, zatem organy musiały ów zakaz uwzględnić.

G. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto nie było przeszkód do wydania wyroku w trybie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznając trafność skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę z przyczyn wyłuszczonych powyżej.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.