Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1647/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.26 ust. 1 , ust. 3, art. 27 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1122
law: Ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2055/20 w sprawie ze skargi Gminy (..) na czynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie zatwierdzenia ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy (...) na rzecz Prezesa Rady Ministrów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Gmina (...) wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2055/20. Wyrokiem tym została oddalona skarga Gminy na czynność Prezesa Rady Ministrów (dalej: Organ lub Prezes RM) w przedmiocie zatwierdzenia ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach funduszu dróg samorządowych.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Pismem z (...) Wojewoda Lubuski przekazał Ministrowi Infrastruktury zatwierdzoną "Ostateczną listę zadań rekomendowanych do dofinansowania w ramach Funduszu Dróg Samorządowych w podziale na drogi gminne i drogi powiatowe". Na liście tej umieszczone zostało m.in. zadanie: "Rozbudowa drogi gminnej nr (...) oraz budowa dróg gminnych w miejscowości (...)" (zwane dalej: "Zadaniem"), zgłoszone przez Gminę (...) (zwaną dalej: "Gminą" bądź "Skarżącą"). Pismem z dnia (...)r. Minister Infrastruktury przekazał listę Prezesowi RM celem zatwierdzenia wyjaśniając, że została ona sporządzona przez Wojewodę na podstawie list projektów zakwalifikowanych do otrzymania w 2019 r. dotacji w ramach prowadzonego we wrześniu 2018 r. naboru do ostatniej edycji Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016-2019.

Zaskarżoną czynnością Prezes RM zatwierdził "Listę zadań rekomendowanych do dofinansowania w ramach Funduszu Dróg Samorządowych w podziale na drogi gminne i drogi powiatowe" (zwaną dalej: "Listą"), dokonując zmiany w stosunku do listy przekazanej przez Ministra poprzez wykreślenie z niej Zadania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Prezesa RM polegającą na zatwierdzeniu ostatecznej Listy Gmina wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1122; zwanej dalej: "ustawą o FDS"), poprzez sporządzenie Listy z naruszeniem dyspozycji ww. przepisu, przejawiającym się we wprowadzeniu zmiany w Liście w postaci wykreślenia Gminy, oraz zatwierdzeniu ostatecznej Listy, na której nie ujęto Gminy, pomimo że nie istniały przesłanki do wprowadzenia zmian w przedmiotowym zakresie. Uzasadniając skargę Gmina wywodziła, że zmiana Listy poprzez usunięcie z niej Skarżącej mogła nastąpić tylko, jeżeli doprowadziłoby to do poprawy dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywania szans rozwojowych regionów i budowania spójności terytorialnej kraju lub zgodności z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Tymczasem gminy uwzględnione na Liście nie stanowią w większości gmin uboższych od Skarżącej, a ich projekty uzyskały przy ocenie merytorycznej mniejszą liczbę punktów, zaś różnica jakościowa projektów była diametralna. Zadanie, o dofinansowanie którego ubiegała się Gmina, zostało ocenione przez Komisję bardzo wysoko – z punktacją 24, 5 pkt, wobec czego Gmina plasowała się na wstępnej liście rankingowej wniosków o dofinansowanie oraz ostatecznej liście rankingowej wniosków o dofinansowanie na trzeciej pozycji ( na 28 uwzględnionych). Skarżąca zwróciła uwagę, że uzyskała dofinansowania na poziomie 60% jako jedna z trzech gmin uwzględnionych na liście zadań rekomendowanych do dofinansowania. Z kolei 25 gmin ujętych na tej liście uzyskało dofinansowanie na poziomie niższym - 50%. Poziom dofinansowania ze środków funduszu zależy natomiast od dochodów jednostki samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy o FDS). Im niższy dochód własny danego samorządu, tym wyższe dofinansowanie. Sam więc fakt, że Gmina została zakwalifikowana do zwiększonego poziomu dofinansowania świadczy o tym, że jest to gmina uboższa. W ocenie Skarżącej, skoro niewątpliwie była jedną z najuboższych gmin ujętych na liście, a z drugiej strony 25 na 27 gmin ujętych na zaskarżonej Liście są gminami zamożniejszymi, to dokonana zmiana w postaci wykreślenia jej z Listy nie mogła spowodować poprawy dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności. Nadto Skarżąca zarzuciła, że nie uzyskała żadnych wyjaśnień, dlaczego nie została ujęta na zaskarżonej Liście, tj. jej ostatecznej wersji zatwierdzonej przez Prezesa RM.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Przedstawił motywy, jakimi kierował się przy zatwierdzeniu zmienionej Listy. Wskazał, że w ramach realizacji omawianej kompetencji ustawa o FDS nie przewiduje stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "kpa"), ani żaden jej przepis nie wymaga, by rozstrzygnięcie w zakresie kompetencji Prezesa RM wynikającej z art. 26 ustawy o FDS zostało w formie pisemnej uzasadnione. Skoro nie jest wymagane uzasadnienie pisemne, to znaczy, że brak jest również konieczności przedstawiania przez Prezesa RM argumentów jakie stały za określonymi rozstrzygnięciami w zakresie modyfikacji listy gmin, którym dofinansowanie zostało przyznane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 października 2019 r. odrzucił skargę uznając, że zaskarżona czynność nie stanowi aktu ani czynności określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "ppsa"). Jednak postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 486/20). W postanowieniu NSA wskazano, że postępowanie w przedmiocie udzielenia dofinansowania zadań powiatowych oraz zadań gminnych ze środków Funduszu Dróg Samorządowych jest procedurą administracyjną wypełniającą wszystkie cechy postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa, a podejmowane przez Prezesa RM działania, o których mowa w art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o FDS, mają cechy aktu administracyjnego wydawanego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia Prezesa RM na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o FDS są podejmowane w ramach uznania administracyjnego, jednakże nie jest to ta sama uznaniowość, w którą wyposażył ustawodawca inne organy administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne. W tym przypadku organ podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego został jednocześnie związany przez ustawodawcę określonymi dyrektywami, które muszą być uwzględnione przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Podejmując bowiem rozstrzygnięcie, Prezes RM musi mieć na uwadze poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Ustawodawca wyznaczył zatem organowi administracyjnemu pewien wzorzec, którym musi kierować się ten organ podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego.

Formułując zalecenia dla sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę co do meritum, NSA powołał się na poglądy doktryny wskazujące, że przy kontroli tego rodzaju czynności organu (nieposiadającej prawem wymaganego uzasadnienia) postępowanie sądowe powinno skupiać się przede wszystkim na sferze faktów związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej w danej sprawie. W efekcie skład orzekający powinien bazować na opisie zaszłości faktycznych – w przypadku lakoniczności skargi i odpowiedzi na skargę – przedstawionym na rozprawie przez strony postępowania. Do szczególnych cech tego postępowania można zaliczyć to, że inaczej niż w pozostałych typach skarg, sąd będzie analizował przede wszystkim stan faktyczny związany z "zachowaniem" organu administracyjnego i jego pracowników oraz to, że sąd w dużej mierze będzie bazował na wyjaśnieniach stron złożonych na rozprawie. W realiach tej sprawy zadaniem sądu powinno być przede wszystkim ustalenie, czy Prezes RM podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy o FDS uwzględnił poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.

Sąd I instancji na wstępie uznał za wystarczające do dokonania kontroli sądowoadministracyjnej informacje zawarte w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, które pozwalają na zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy bez konieczności przeprowadzania rozprawy, czy też zajmowania dodatkowego stanowiska przez strony postępowania. Przytaczając treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o FDS, WSA stwierdził, że Prezes RM może dokonać zmian na listach, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy FDS, mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Kwestia dokonania zmiany pozostawiona jest uznaniu Prezesa RM, jednakże jak to przesądził NSA, jest on związany przez ustawodawcę określonymi dyrektywami, które muszą być uwzględnione przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności.

Sąd I instancji uznał, że Prezes RM nie działał w sposób dowolny. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Prezes RM korzystając z przysługującej mu kompetencji, dokonał zmiany listy przy uwzględnieniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 26 ust. 1 ustawy o FDS, a nie tylko jednej z nich, którą eksponuje Skarżąca i na której w zasadzie opiera swoją polemikę. Sąd I instancji podzielił stanowisko Organu, że z punktu widzenia dyrektyw wskazanych w omawianym przepisie istotne są nie tylko względy dotyczące zamożności danej gminy, ale również równomierne rozdysponowanie środków w celu wyrównywania szans rozwojowych regionów i budowania spójności terytorialnej kraju. W ocenie WSA Prezes RM jest organem właściwym do oceny zwłaszcza tych ostatnich kryteriów, nie tylko z uwagi na usytuowanie go na końcu wieloetapowego procesu przygotowywania Listy, ale również z uwagi na możliwość globalnego, a przez to kompletnego spojrzenia na jej zgodność z celami Funduszu. WSA wskazał na ratio legis ustawy, jakim było podniesienie poziomu i jakości życia społeczności lokalnych oraz zwiększenie efektywności instytucji publicznych przez rozwój bezpiecznej, spójnej, funkcjonalnej i efektywnej infrastruktury drogowej, jako wsparcie działań samorządu gminnego i powiatowego na rzecz budowy dróg lokalnych o kluczowym znaczeniu dla zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego wspólnot samorządowych. Sąd I instancji wskazał, że w obrębie powiatu, w którym znajduje się Gmina (w tym w ramach gminy Nowa(...), mającej z Gminą skarżącą wspólną siedzibę) będą realizowane również inne projekty ze środków Funduszu. Tym samym Prezes RM był uprawniony do oceny, czy znajdujące się na Liście projekty zostały zakwalifikowane tak, by równomiernie budować spójność terytorialną w województwie lubuskim, tj. aby jeden terytorialnie obszar, jakkolwiek podzielony na dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego, nie otrzymał wsparcia w wysokości znacznie odbiegającej od środków przekazanych pozostałym gminom w województwie. WSA za trafną uznał argumentację, że gmin w podobnej sytuacji dochodowej jak Skarżąca jest więcej, natomiast z uwagi na ograniczone środki Funduszu należało mieć na względzie, że dofinansowanie mogło trafić tylko do niektórych, co dawało uprawnienie do jego równomiernego rozdysponowania, biorąc pod uwagę nie tylko istotną z punktu widzenia Skarżącej dyrektywę zamożności, ale pozostałe wskazane w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS dyrektywy. Za niemający znaczenia dla sprawy WSA uznał argument wysokiej punktacji, jaką otrzymało Zadanie zaproponowane przez Gminę, bowiem jego zakwalifikowanie na listę zatwierdzoną przez Wojewodę i Ministra na wysokiej pozycji rankingowej nie stanowiło dyrektywy z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o FDS i jako takie nie miało wpływu na uprawnienie Prezesa RM w tym zakresie.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność Prezesa RM nie była dowolna, bowiem została podjęta przy uwzględnieniu wszystkich dyrektyw określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS i jako mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego była zgodna z prawem.

Gmina (...) zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzuciła temu wyrokowi:

1. na podstawie aft 174 pkt 1 ppsa - naruszenie prawa materialnego – art.. 26 ust. 1 oraz 3 ustawy o rządowym funduszu rozwoju dróg z dnia 23 października 2018 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy dyrektywy określone w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS konieczne do zmiany listy nie zostały spełnione;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 ppsa zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa oraz art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o FDS poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I Instancji oraz nieuchylenie zaskarżonej czynności Prezesa Rady Ministrów — ostatecznej listy zadań zatwierdzonych do dofinansowania w ramach Funduszu Dróg Samorządowych - drogi gminne i powiatowe (dofinansowanie przyznane w naborze na rok 2019, województwo lubuskie), w wyniku błędnego przyjęcia, że uznanie administracyjne dokonane przez Prezesa Rady Ministrów nie nosi cech dowolności oraz, że spełnia dyrektywy zawarte w przepisie art. 26 ust. 1 ustawy o FDS, podczas gdy uznanie administracyjne Prezesa Rady Ministrów nosi cechy dowolności oraz nie spełnia dyrektyw, o których stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o FDS, bowiem nie uwzględnił poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów/ o niższej zamożności, wyrównanie szans rozwojowych regionów/ i budowanie spójności terytorialnej kraju oraz zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów, zaś okoliczność, że w obrębie powiatu, w którym znajduje się Gmina Wiejska będą również realizowane inne projekty ze środków Funduszu co ma oznaczać budowanie spójności terytorialnej w województwie lubskim, tj. aby jeden terytorialny obszar, jakkolwiek podzielony na odrębne jednostki, nie otrzymał wsparcia w wysokości odbiegającej od środków przyznanych innym gminną nie stanowi potwierdzenia, że przesłanki z art. 26 ust. 1 ustawy zostały w tym zakresie spełnione,

2) naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawa o FDS, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy, zwłaszcza przy użyciu urządzeń technicznych, o których stanowi art. 15 zzs4 ust 2 ustawy o COV1D-19, podczas gdy przeprowadzenie rozprawy było zalecane przez Naczelny Sąd Administracyjny dla Sądu ponownie rozpoznającego sprawę co do meritum, aby analizując stan faktyczny związany z "zachowaniem" organu administracyjnego i jego pracowników, bazował w dużej mierze na wyjaśnieniach stron złożonych na rozprawie, gdzie w rozpatrywanej sprawie Sąd nie bazował na wyjaśnieniach stron złożonych na rozprawie z powodu jej nieprzeprowadzenia, a w konsekwencji nie wykonał zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej czynności Prezesa Rady Ministrów, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wniosła też o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatą skarbową w kwocie 17 zł. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 ppsa rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się bowiem rozprawy, a Organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut podniesiony w pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczył naruszenie art. 153 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy FDS, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, w związku z Zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przeprowadzenia rozprawy nie było bezwarunkowe. NSA wskazał tylko, że w braku dostatecznych wyjaśnień stron zawartych w pismach procesowych, celowe może być uzyskanie dodatkowych informacji w toku rozprawy. Nie oceniał jednak merytorycznej zawartości tych pism, gdyż wykraczało to poza zakres rozpoznania sprawy dotyczącej zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi. W tej sytuacji Sąd I instancji bez naruszenia wskazanych przepisów prawa i zaleceń NSA uznał za wystarczające do dokonania kontroli sądowoadministracyjnej informacje zawarte w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, które pozwalały na zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy bez konieczności przeprowadzania rozprawy, czy też zajmowania dodatkowego stanowiska przez strony postępowania. Ocenę ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela. Ponadto podnosząc ten zarzut, Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć wskazywane naruszenie. A tylko naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogą na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa stanowić skuteczną podstawę uwzględnienia skargi. Zatem zarzut podniesiony w pkt 2.2. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Podniesiony w pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest. art. 151 ppsa zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa oraz art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o FDS należało rozpatrywać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczącym art. 26 ust. 1 ustawy o FDS. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały w sprawie zastosowania, bowiem ich stosowanie zostało w sposób wyraźny wykluczone na podstawie art. 27 pkt 3 ustawy o FDS. Zatem w ramach tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny badał, czy Sąd I instancji właściwie ocenił prawidłowość wykładni i zastosowania przez Prezesa Rady Ministrów przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o FDS przy zmianie listy zadań rekomendowanych do dofinansowania w ramach Funduszu Dróg Samorządowych. Zgodnie z tym przepisem Prezes RM jest uprawniony do dokonania zmian na listach w oparciu o kryteria dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Ustawodawca nie nadał tym kryteriom różnej wagi. Organ dokonując zmian na liście zadań do dofinansowania podejmuje, decyzję uznaniową oparciu o wskazane w art. art. 26 ust. 2 ustawy o FDS kryteria, nie musi przy tym uznawać żadnego z tych kryteriów za ważniejsze od innych. Ocena ta nie może być dowolna, lecz podjęta w ramach swobodnej oceny przy łącznym uwzględnieniu tych kryteriów. Skarżąca swoje zastrzeżenia do prawidłowości oceny dokonanej przez Organ opiera na przesłankach wysokiej oceny punktowej jej projektu uzyskanej w procesie tworzenia listy zadań do dofinansowania oraz na jej złej sytuacji ekonomicznej w porównaniu z innymi gminami na terenie województwa, których projekty zostały uwzględnione. Sąd I instancji trafnie uznał, że Organ nie działał w oparciu o dowolną ocenę, nie uwzględniającą kryteriów określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS. Działał ze świadomością niskiej zamożności Skarżącej Gminy w porównaniu z innymi gminami na terenie województwa. Wskazał jednak w oparciu o kryterium wyrównywania szans rozwojowych regionów i budowania spójności terytorialnej kraju, że Skarżąca gmina wiejska (...) wraz z sąsiadującą z nią i organizacyjnie powiązaną gminą miejską (...) otrzymały dofinansowanie większe, niż szereg innych gmin z tego obszaru. Podniesienie poziomu i jakości życia społeczności lokalnych przez rozwój bezpiecznej, spójnej, funkcjonalnej i efektywnej infrastruktury drogowej, jako wsparcie działań samorządu gminnego i powiatowego na rzecz budowy dróg lokalnych o kluczowym znaczeniu dla zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego wspólnot samorządowych, co było ratio legis ustawy, dotyczy społeczności lokalnych nie tylko jako organizacyjnych jednostek (w tym przypadku gmin) traktowanych niezależnie od siebie ale społeczności lokalnych w sensie bardziej lokalnych, a więc takich jakie są tworzone przez mieszkańców gmin miejskich i sąsiadujących z nimi gmin wiejskich mających zwłaszcza centrum organizacyjne (siedzibę władz samorządowych) w tym samym mieście. Zwykle też w takich miastach znajdują się lokalne centra komunikacyjne i gospodarcze dla gmin sąsiadujących, tak więc dofinansowanie budowy dróg w takich miastach wpływa na poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju. Trafnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że Organ zasadnie uwzględnił ograniczoną ilość środków na dofinansowanie dróg samorządowych, które musiały być w miarę możliwości równomiernie przeznaczone dla innych jednostek samorządowych na terenie powiatu czy województwa lubuskiego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona czynność Prezesa RM nie była dowolna, bowiem została podjęta przy uwzględnieniu wszystkich dyrektyw określonych w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS. Jako mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego wynikającego z art. 26 ust. 1 ustawy o FDS była zgodna z prawem, a więc przepis ten został właściwe zastosowany. Czyni to pozbawionym usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut z pkt 2.1. skargi kasacyjnej. Ten ostatni, chociaż postawiony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, sprowadza się w istocie do zarzutu dowolności oceny kryteriów wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy o FDS, a więc dotyczy również zastosowania tego przepisu, a nie wadliwości postępowania.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz Organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 360 zł wynagrodzenia radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.