Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2 PB
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.Ł. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2020 r., znak [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] o pozwolenie na budowę dla inwestycji dotyczącej wykonania termomodernizacji elewacji, remontu elewacji frontowej, zmiany kolorystyki elewacji, wymiany pokrycia dachu w części mansardowej bez zmiany istniejącego systemu odprowadzania wód opadowych, budynku wielorodzinnego (kategoria obiektu XIII) na działkach nr [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] a w [...], zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Starosta [...] (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji z zachowaniem warunków określonych w ustawie Prawo budowlane uzasadniając, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie pozwalały na wydanie zaskarżonej decyzji i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenie przedstawionego przez niego projektu budowlanego. Niezgodność z planem miejscowym polegała - zdaniem skarżącej – na naruszeniu zapisów planu poprzez niezachowanie linii zabudowy, gabarytów budynku, usytuowania na działce oraz niezachowania linii podziału parcelacyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...], Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]czerwca 2015 r. Nie podzielając zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że powołany we wniosku § 9 ust. 3 planu miejscowego jest przepisem zawierającym nieostre sformułowania, jednak nie zakazuje on rozbudowy lub przebudowy, zastrzegając przy tego rodzaju czynnościach jak najmniejszą ingerencję w istniejącą, historyczną zabudowę. W ocenie Wojewody sporna inwestycja polegająca na wykonaniu termomodernizacji (zakwalifikowana jako przebudowa) jest dopuszczalna według przepisów obowiązującego planu miejscowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Po przedstawieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409, według stanu na dzień 1 czerwca 2015 r.) i wyjaśnił, że działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] maja 2006 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], poz. [...]) w związku z czym inwestor nie był obowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej GINB zaznaczył, że do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] maja 2015 r., dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...], [...], [...], [...]. Przy czym wniosek o pozwolenie na budowę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] złożyła M. K.. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono kopię umowy z [...] maja 2008 r., o zarządzaniu nieruchomością wspólną, kopię uchwały Wspólnoty nr [...] w sprawie przyjęcia planu gospodarczego, a także zawarte przez M. K. w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej porozumienie z Ł.W. i M. W. (poprzednikami prawnym skarżącej) w sprawie trwałego zajęcia pasa ich działki nr [...], z którego wywodzono tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

GINB wyjaśnił, że inwestycja obejmuje remont elewacji wraz z częściową termomodernizacją ścian zewnętrznych budynku wielorodzinnego (docieplenie ścian zewnętrznych elewacji oraz malowanie elewacji), wymianę stolarki okiennej w klatce schodowej, wymianę drzwi zewnętrznych wyjściowych, remont pokrycia dachowego (wymiana pokrycia dachowego, wymiana rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich) oraz przemurowanie kominów ponad dachem. Stwierdził, że docieplenie ścian zewnętrznych przekracza swoim zakresem remont i stanowi termomodernizację, która jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

W wyniku analizy akt sprawy GINB zauważył, że M. K., na podstawie umowy z [...] maja 2008 r, o zarządzie nieruchomością wspólną, pełni funkcję zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Z treści ww. umowy zawartej między zarządem wspólnoty, a M. K., nie wynika jednak, by była ona uprawniona do występowania w omawianej sprawie w imieniu wspólnoty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, składania w jej imieniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do zawarcia umowy w sprawie trwałego zajęcia pasa działki nr [...]. Z treści § 3 ww. umowy wynika, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej zleca zarządcy wykonywanie w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Uprawnienie do wykonania ww. czynności nie wynika również z treści § 4 ww. umowy wskazującego jakiego rodzaju czynności obejmują zwykły zarząd. W ocenie GINB wymienione w § 4 czynności takie jak: zapewnienie usług kominiarskich i innych usług konserwacyjno - remontowych związanych z prawidłowym funkcjonowaniem budynku i urządzeń technicznych w tym instalacji (§ 4 pkt 8), reprezentacja ogółu właścicieli w sprawach dotyczących wspólnoty przed sądami i poza sądami (na podstawie udzielonego pełnomocnictwa w formie odpowiedniej uchwały) nie stanowią o uprawnieniu M. K. do złożenia w imieniu wspólnoty wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zawarcia porozumienia z poprzednimi właścicielami działki nr [...] (Ł. W. i M. W.) w sprawie trwałego zajęcia jej pasa. Uprawnienia takiego, zdaniem GINB nie przewiduje także § 6 ust. 1 ww. umowy, zgodnie z którym zarządca w porozumieniu z zarządem jest uprawniony do przygotowania i organizacji wykonywania prac remontowych na części wspólnej nieruchomości wyłącznie na podstawie przyjętego przez wspólnotę rocznego planu gospodarczego lub odrębnej uchwały wspólnoty. Organ podkreślił, że zapisy te dotyczą jedynie kwestii przygotowania i organizacji wykonywania prac remontowych.

W ocenie GINB uprawnienie do występowania, w imieniu wspólnoty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, składania w jej imieniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również do zawierania umowy w sprawie trwałego zajęcia pasa działki nr [...], nie wynika również z treści uchwały z [...] marca 2015 r., w sprawie przyjęcia planu gospodarczego zarządu. Jakkolwiek w załączonym do uchwały planie gospodarczym przewidziano termomodernizację budynku, to w treści uchwały nie przewidziano uprawnienia zarządcy do podejmowania w tym zakresie działań w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast § 1 ust. 2a ww. uchwały stanowi o upoważnieniu zarządcy jedynie do przeprowadzenia procedury związanej z wyborem wykonawcy prac oraz zawarcia umowy na ich realizację.

W świetle powyższych ustaleń GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które nie miało jednak charakteru rażącego, bowiem nie wywołuje ono negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. W kontekście tego stwierdzenia GINB wyjaśnił, że po uprzednim wezwaniu właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...], żaden z nich nie zakwestionował skuteczności czynności dokonanych przez zarządcę w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego GINB podkreślił, że gdy inwestor potwierdza czynności procesowe dokonane w jego imieniu, to nie można z braku upoważnienia wywodzić negatywnych skutków materialnoprawnych zastosowania sankcji nieważności decyzji tworzącej prawa dla tego podmiotu.

W odniesieniu do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego GINB przytaczając treść § 9 ust. 2 i § 17 ust. 1 pkt 1 planu, podzielił stanowisko Wojewody, że kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący ustaleń planu, przewidującego możliwość modernizacji elewacji budynków. Podobnie GINB ocenił zarzut skarżącej dotyczący rażącego naruszenia ustaleń § 9 ust. 3 i 5 planu miejscowego, ponieważ roboty polegające na remoncie i termomodernizacji istniejącego budynku nie naruszają historycznego kształtu przestrzennego obszaru objętego planem miejscowym lub historycznego charakteru zabudowy, jak również nie zmieniają istniejącej kompozycji urbanistycznej. Podkreślił ponadto, że nawet ewentualne stwierdzenie, że z treści planu wynika zakaz zmiany jakichkolwiek gabarytów istniejących budynków, to mając na uwadze, że wymiary przedmiotowej nieruchomości uległy zwiększeniu o grubość docieplenia i grubość tynku (14 cm), to ewentualne naruszenie nie byłoby istotne i nie mogłoby zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska skarżącej, co do naruszenia § 9 ust. 11 miejscowego planu uznając, że powyższy przepis dopuszcza rozbudowę zabudowy usytuowanej w granicy działki i w odległościach mniejszych niż wynikające z warunków technicznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych i wbrew twierdzeniom skarżącej nie zawiera zakazu przekraczania granicy działki ewidencyjnej przy rozbudowie budynku. Ponadto GINB podkreślił, że pas działki nr [...] o długości 14 m i szerokości 15 cm został oddany pod trwałe zajęcie dla spornej inwestycji na mocy porozumienia z poprzednimi jej właścicielami, zawartego [...] maja 2015 r.

Następnie GINB ocenił, że decyzja Starosty nie uchybiała obowiązującym przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 926 ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Podniesione przez skarżącą w odwołaniu naruszenie § 9 ust. 3 i ust. 4 ww. rozporządzenia w zakresie zrealizowania inwestycji poza granicą działki, zostały ocenione przez organ odwoławczy jako niezasadne. GINB wyjaśnił, że powyższe przepisy odnoszą się do sposobu liczenia odległości budynków do granicy działki budowlanej. Przywołując definicję działki budowlanej podniósł, że granica działki budowlanej nie jest tożsama z pojęciem granicy działki ewidencyjnej, co podnosi skarżąca. W sytuacji gdy część budynku przekracza granice działek ewidencyjnych, odległości tej części budynku od granicy działki wyznaczone rozporządzeniem należy mierzyć w odniesieniu do działek nieobjętych inwestycją.

Podsumowując, GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. nie była obarczona wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, wobec czego decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. należało utrzymać w mocy.

W skardze na decyzję GINB z dnia [...] marca 2020 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 9 ust. 2, 3, 5 i 11 miejscowego planu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r. jest zgodny z jego ustaleniami, podczas gdy projekt ten w sposób rażący narusza wyżej wymienione przepisy planu;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez powierzchowne przeanalizowanie dowodu w postaci porozumienia z dnia [...] maja 2015 r. i niedostrzeżenie, że oświadczenie właścicieli nieruchomości – Ł. W. i M.W., zawarte w § 2 ust. 1 tego porozumienia jest nieważne, albowiem zmierza ono do wykreowania prawa do nieruchomości o charakterze trwałym (skutecznym erga omnes) tj. ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, o której mowa w art. 285 § 1 k.c., które to oświadczenie dla swej ważności wymaga zachowania formy aktu notarialnego zgodnie z art. 245 § 2 zd. 2 k.c., a brak zachowania formy szczególnej w świetle art. 73 § 2 k.c. oznacza nieważność tego oświadczenia i nie kreuje prawa wnioskodawcy do korzystania z tej nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego;

- b) art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 73 § 2, art. 245 § 2 oraz 285 § 1, które to przepisy wskazują na brak po stronie wnioskodawcy prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] na cele budowlane, z uwagi na nieważność oświadczenia woli właścicieli tej nieruchomości, podczas gdy organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem przy rozstrzyganiu sprawy powinny uwzględniać m.in. przepisy k.c.;

- c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, podczas gdy przy wydaniu decyzji Starosta dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego rażąco sprzecznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, naruszenie zasady praworządności stanowiącej ogólną zasadę postępowania administracyjnego oraz wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę na wniosek osoby niebędącej stroną i nie legitymującą się pełnomocnictwem bez wzywania do usunięcia braku formalnego wniosku.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny objęty pozwoleniem na budowę, graniczy od południa z działką skarżącej nr [...]. Ściana szczytowa południowa tego budynku, której płaszczyzna przebiegała dotychczas wzdłuż płaszczyzny wznoszącej się pionowo ponad granicą pomiędzy tymi działkami, po położeniu styropianu, zbrojenia i tynku zewnętrznego, z wyjątkiem cokołu budynku, wychodzi swoim obrysem poza granicę rozdzielającą nieruchomości. Zdaniem skarżącej ustalenia planu miejscowego zawarte w § 9 ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 11 sprzeciwiały się zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. Skarżąca podniosła, że projekt zakładał od strony ściany szczytowej południowej wykonanie docieplenia elewacji wraz z warstwami zewnętrznymi, przez co zmienią się gabaryty budynku, wskutek czego bryła budynku wkraczać będzie na teren działki sąsiedniej. Tymczasem założenie takie pozostaje w sprzeczności z § 9 ust. 2 planu. O ile bowiem zasadą ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w obszarze Śródmieście jest zachowanie linii zabudowy i gabarytów budynków, to założenie obejmujące zmianę gabarytu budynku w sposób, który wykracza poza dotychczasową linię zabudowy, jest niedozwolone. Zamierzenia inwestycyjne obejmujące modernizację elewacji powinny według dalszych postanowień cytowanego § 9 ust. 2 planu zakładać usytuowanie inwestycji na działce, a nie poza jej obrębem i respektować linie podziału parcelacyjnego, czyli linie granic nieruchomości.

Wskazując na brzmienie § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych skarżąca podkreśliła, że budowa poza granicą działki nie jest dopuszczalna. Przepisy te w ocenie skarżącej dopuszczają tzw. "ruch budowlany" maksymalnie "przy granicy działki". O ile w pewnych wypadkach można by rozważyć możliwość wyjścia zamierzania inwestycyjnego, przewidującego modernizację elewacji poza granice działki, o ile zgodę na to wyrazi właściciel nieruchomości sąsiedniej, to w świetle § 9 ust. 11 planu zamierzenie takie uznać należy za niedopuszczalne. Postanowienie to bowiem dopuszcza rozbudowę zabudowy w granicy działki i wyłącznie w granicy, a nie poza nią. Nie dopuszcza ono wyjścia poza granice nieruchomości, niezależnie od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej. Poprzez zezwolenie na budowę izolacji termicznej budynku sąsiedniego, która to izolacja wkracza w głąb nieruchomości skarżącej uniemożliwiono jej realizację zabudowy przy granicy nieruchomości. Stan taki pozostaje w sprzeczności z zasadą intensywnej zabudowy, bowiem jakiekolwiek zamierzenie inwestycyjne na jej nieruchomości, poprzez konieczność "odsunięcia" od granicy działek powodować będzie rozproszenie zabudowy. Nie ma tu znaczenia, że jest to odległość 15 cm.

Wskazując na przepisy kodeksu cywilnego (art. 73 i 245 k.c.) skarżąca podniosła, że jej poprzednicy prawni zawierając porozumienie określające warunki trwałego zajęcia pasa działki nr [...] w związku z termomodernizacją budynku przy ul. [...] w istocie złożyli oświadczenie o ustanowieniu prawa odpowiadającego treścią służebności gruntowej, jednak oświadczenie to zostało złożone w zwykłej formie pisemnej. Zatem w świetle art. 245 § 2 k.c. w zw. z art. 73 § 2 k.c. oświadczenie to jest bezwzględnie nieważne, gdyż powinno być złożone w formie szczególnej tj. w formie aktu notarialnego. Organ zaś mając w aktach sprawy dokument zawierający bezwzględnie nieważne oświadczenie właściciela nieruchomości winien stwierdzić brak spełnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne i w konsekwencji powinien odmówić zatwierdzenia projektu budowalnego i wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 9 listopada 2020 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Objęta skargą decyzja GINB została wydana w ramach wszczętego przez organ nadzoru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi formę nadzoru i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzyga sprawę merytorycznie, natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem działania organu jest ustalenie, czy decyzja wydana została z wadami z kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, nr 8, s. 31).

Przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja postępowania nieważnościowego determinuje uznanie, że postępowanie w takiej sprawie jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ, wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, dokonywał nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, jak również nie jest uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną poddaną weryfikacji organu nadzoru ze względu na inną ocenę, jaką należałoby przypisać zebranemu materiałowi dowodowemu. Istotą tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy nie zawiera wad powodujących jej nieważność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2873/17; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 748/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie została wydana z naruszeniem prawa tego rodzaju, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowane należy uznać stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (na tę właśnie podstawę powołuje się skarżąca) decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość i bezsporność naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie jest sporne w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi równocześnie nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz również o skutki, których niczym nie da się usprawiedliwić (por. wyrok NSA z sygn. II OSK 1444/17; wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1334/17; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 1708/16).

Sąd w pełni podziela argumentację organów obu instancji, co do oceny okoliczności sprawy i braku rażącego naruszenia prawa.

Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o pozwolenie na realizację spornej inwestycji (termomodernizacja elewacji budynku wielorodzinnego) wystąpiła M.K. pełniąca, na podstawie umowy z dnia [...] maja 2008 r. o zarządzie nieruchomością wspólną, funkcję zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W celu wykonania termomodernizacji budynku konieczne było zajęcie pasa działki nr [...] (o szerokości 14 cm i długości 14 m) stąd też do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono porozumienie zawarte w dniu [...] maja 2015 r. przez ww. zarządcę z właścicielami tej działki w sprawie trwałego jej zajęcia.

Oceniając kwestionowaną decyzję Starosty w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, GINB słusznie stwierdził, że z umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną dla zarządcy nieruchomości – M.K. wynikało jedynie uprawnienie do wykonywania w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Do takich zaś czynności w ocenie GINB nie należała termomodrenizacja budynku. W efekcie prawidłowo organ nadzoru ocenił, że M.K. nie miała uprawnienia do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i do zawarcia porozumienia z właścicielami działki nr [...] na trwałe zajęcie pasa tej działki pod sporną inwestycję.

Z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że organ stwierdził naruszenie decyzją o pozwoleniu na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie stwierdził natomiast, że to naruszenie miało rażący charakter.

Sąd tę ocenę podziela. Wykonanie robót budowlanych obejmujących termomodernizację oraz kolorystykę elewacji budynku mieszkalnego należy zaliczyć do robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem zarządzanej nieruchomości – budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Dla oceny czy przedsięwzięcie termomodernizacyjne jest czynnością zwykłego zarządu należy rozważyć ingerencję w prawo własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, które przesądzają o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). W języku potocznym pod pojęciem termomodernizacji rozumie się przedsięwzięcie mające na celu zmniejszenie zaopatrzenia i zużycia energii cieplnej w danym obiekcie budowlanym. Tak też definiuje pojęcie przedsięwzięcia termomodernizacyjnego ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U. z 2014 r. poz. 712). Przedsięwzięcie termomodernizacyjne to przedsięwzięcie, którego przedmiotem jest ulepszenie, w wyniku którego następuje zmniejszenie zaopatrzenia w energię dostarczaną na potrzeby ogrzewania, podgrzewania wody i podgrzewania wody użytkowej, do ogrzewania budynków mieszkalnych.

O ile w orzecznictwie kwestia tego, czy termomodernizacja budynku jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, czy też nie, jest oceniana różnie (por. odpowiednio wyroki NSA z dnia 19 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1477/10 i z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II OSK 2884/14 – dostępne Cbosa) o tyle w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało podzielić ocenę GINB, że taką czynnością była choćby ze względu na fakt ingerencji w prawo własności sąsiedniej działki.

Jak wynika z akt sprawy dopuszczalność ingerencji wynikała z porozumienia zawartego w dniu [...] maja 2015 r. z właścicielami działki nr [...]. W § 1 porozumienia wskazano, że jego przedmiotem jest określenie warunków trwałego zajęcia pasa działki nr [...] o długości 14 m i szerokości 15 cm w związku z termomodernizacją ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w [...]. Z dokumentu tego zdaniem Sądu w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, na co właściciele nieruchomości (poprzednicy prawni skarżącej), na której ma być zrealizowana inwestycja, wyrazili zgodę. W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1901/18 NSA zawarł stwierdzenie, że "ustanowiona przesłanka wydania pozwolenia na budowę po wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tylko, gdy w dniu wydania pozwolenia nie została spełniona. Powstanie wątpliwości co do jej spełnienia w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy do zastosowania wobec tej decyzji sankcji nieważności". W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu oceniając oświadczenie inwestora, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc to czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta miał podstawy do przyjęcia, że tytuł ten (porozumienie) za źródło wspomnianego prawa może uchodzić, skoro przewidywał w swej treści uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Rację ma skarżąca, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ analizował sam dowód w postaci porozumienia. Nie stanowi to jednak zdaniem Sądu o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. GINB poddał natomiast ocenie okoliczności zawarcia porozumienia, słusznie stwierdzając, że dla zarządcy nieruchomości uprawnienie do jego zawarcia nie wynikało ani z umowy o zarząd nieruchomością wspólną, ani z treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyjęcia planu gospodarczego zarządu nieruchomością wspólną na 2015 r. Prawidłowo zatem ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, które jednak nie nosi cechy rażącego, bowiem jak słusznie wyjaśnił nie wywołuje ono skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

Podkreślić należy, że Wspólnota Mieszkaniowa (jej zarząd) na żadnym etapie postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnego nie zakwestionowała czynności procesowych dokonanych w jej imieniu przez zarządcę nieruchomości. Nie można więc w takiej sytuacji z braku upoważnienia wywodzić negatywnych skutków materialnoprawnych zastosowania sankcji nieważności decyzji tworzącej prawa dla tego podmiotu. Naruszenie praw procesowych strony ma następstwa tylko w razie, gdy strona powołuje się, że przez ich pogwałcenie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Inny podmiot będący stroną w postępowaniu w tej sprawie nie może z pogwałcenia praw procesowych nie dotyczących jego wyprowadzać dla siebie następstw prawnych (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2040/15 –dostępne Cbosa).

Natomiast zarzuty skargi wskazujące, że zawarte w dniu [...] maja 2015 r. porozumienie było nieważne (tym samym niespełniona została przesłanka w postaci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), bowiem jako zmierzające do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej winno być zawarte nie w zwykłej formie pisemnej, a w formie aktu notarialnego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wszelkie bowiem spory dotyczące ważności tej swego rodzaju umowy cywilnoprawnej mógłby rozstrzygać jedynie sąd powszechny. Podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to tytuły prawne, z których prawo to wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Również sądy administracyjne nie są powołane do rozstrzygania sporów co do istnienia po stronie inwestora (oraz treści) uprawnień rzeczowych lub obligacyjnych względem określonej nieruchomości (por. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 16 do art. 3, s. 53–54). Jest to refleks bardziej ogólnej zasady, w myśl której organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw (sporów) o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r., I OSK 755/05; z 16 marca 2011 r., II FSK 1981/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1995/09; z 1 sierpnia 2013 r., I FSK864/13; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13 – dostępne Cbosa).

W tym zatem zakresie zarzuty skargi, że GINB nie przeanalizował dowodu w postaci porozumienia nie mogły stanowić o przypisaniu mu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi wskazujące na wadliwe uznanie przez organy, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętych uchwałą z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...]. Uchwała ta w § 9 ust. 2 postanawia, że realizacja nowych obiektów, modernizacje (przebudowy, rozbudowy, remont), a także modernizacje elewacji, budowy ogrodzeń, instalacje elementów reklamowych i obiektów małej architektury powinna uwzględniać warunki i zasady określone w niniejszym paragrafie oraz ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników określone w rozdziale 7. Według natomiast § 9 ust. 3 uchwały zasadą ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest utrzymanie historycznego kształtu przestrzennego obszaru, jego charakteru funkcjonalnego oraz maksymalnie utrzymanie zabytkowej substancji budowlanej, utrzymanie historycznego (w tym również staromiejskiego) charakteru zabudowy, tj. w szczególności układ ulic, placów, linie zabudowy, gabaryty budynków, kształt dachów, kształt dachu, usytuowanie na działce, linie podziału parcelacyjnego, (w miarę możliwości) nawierzchnia ulic, kompozycja zieleni itp. Zgodnie z dalszym postanowieniem, zawartym w § 9 ust. 5 planu zasadą ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w tamtym obszarze jest ograniczenie gabarytów i wysokości projektowanych budynków w szczególności na starym mieście (...), biorąc przede wszystkim pod uwagę kontekst otoczenia i sąsiadującą zabudowę, w taki sposób by tworzyły uporządkowaną, harmonijną i świadomą kompozycję urbanistyczną. Zgodnie z § 9 ust. 11 planu dopuszcza się rozbudowę zabudowy usytuowanej w granicy działki i w odległościach mniejszych niż wynikające z warunków technicznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

Jednocześnie § 17 ust. 1 pkt 1 planu zawarty w rozdziale dotyczącym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, że ustala się zachowanie istniejącej zabudowy i funkcji z możliwością zmiany branży, modernizacji, na zasadach określonych niniejszym planem.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że zacytowane postanowienia planu miejscowego jednoznacznie sprzeciwiały się zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W świetle tych zapisów samo wykonanie termomodernizacji budynku było dopuszczalne, a objęte decyzją Starosty roboty budowlane, jak słusznie stwierdził, organ odwoławczy nie naruszały historycznego układu przestrzennego lub historycznego układu zabudowy obszaru. Nie zmieniały także istniejącej kompozycji urbanistycznej. Za nietrafione z kolei należało uznać powoływanie się przez skarżącą na § 9 ust. 11 planu dopuszczającego rozbudowę zabudowy usytuowanej w granicy działki. Sporna inwestycja nie była rozbudową zabudowy, zaś sam przepis wbrew zarzutom skargi nie zawierał zakazu przekraczania granic działki ewidencyjnej przy rozbudowie budynku. Niezależnie jednak od tego, czy sporne roboty budowlane (termomodernizacja elewacji) nazwiemy ulepszaniem, przebudową, czy remontem, to poza sporem jest, że na ich wykonanie z przekroczeniem granicy działki inwestycyjnej, zgodę (na trwałe zajęcie pasa działki nr [...]) w formie porozumienia wyrazili jej ówcześni właściciele. Skarżąca zaś nabyła tę nieruchomość trzy lata po wydaniu kwestionowanej decyzji, jak i po zrealizowaniu inwestycji. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca skutecznie uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia woli poprzednich właścicieli działki nr [...].

Odnosząc się do tej części skargi, w której skarżąca podnosi uniemożliwienie jej realizacji zabudowy w granicy działki, powtórzyć należy za organem, że budowa w granicy nie ma charakteru obowiązku. Jest jedną z możliwości, z których inwestor może skorzystać.

Podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie stanowił także w realiach sprawy brak uzgodnienia pozwolenia na budowę z konserwatorem zabytków w formie postanowienia (projekt zawiera jedynie podpis miejskiego konserwatora zabytków z adnotacją "zaopiniowano pozytywnie"). Nie ma bowiem żadnych dowodów, z których wynikałoby, że poza wadliwością formy w jakiej doszło do wyrażenia stanowiska konserwatora zabytków - nie było ono merytorycznie uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1692/10 – dostępne Cbosa). Ponadto okoliczność ta pozostaje poza istotnymi z punktu widzenia stron kwestiami związanymi z przekroczeniem granicy działki skarżącej, a to z kolei ma znaczenie dla oceny skutków ujawnionego naruszenia prawa i możliwości uznania, że decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego, bo jej funkcjonowanie nie da się pogodzić z praworządnością.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przy czym nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3115/18 – publ. Cbosa). Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Reasumując Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która, zdaniem Sądu, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019 r., poz. 2325).