Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 747/13 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 747/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

W wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", Burmistrz Miasta Władysławowa odmówił T.J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...], w Jastrzębiej Górze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że planowana inwestycja w całości położona jest w obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, co narusza, określony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), zwanej dalej w skrócie "uchwałą Sejmiku", zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, bowiem pomiar odległości dokonany podczas oględzin w dniu 25 kwietnia 2012 r. wykazał, że inwestycja leży w strefie 200 m od górnej krawędzi klifu. Prawidłowość pomiaru potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej RDOŚ w Gdańsku) w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r.

Ponadto organ wskazał, że w przedłożonym przy wniosku pomiarze autorstwa geodety Z. R. błędnie określono krawędź brzegu klifowego (pomiaru dokonano bowiem od dolnej krawędzi tarasu osuwiskowego, powstałego w wyniku gromadzenia się koluwium, a nie od krawędzi na koronie klifu), zaś przedłożona przez inwestora opinia B. B. potwierdza konieczność ochrony korony klifu i terenu przyległego, bowiem klif jest aktywny.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.G. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji narusza art. 53 ust. 5c ustawy, ponieważ RDOŚ w Gdańsku nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni, a organ pierwszej instancji mylne zidentyfikował typ wybrzeża.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 31 lipca 2013 r., nr 4142/12, powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), określanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe działki położone są w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Kolegium wyjaśniło, że klifem jest stromo nachylony lub pionowy brzeg morski rozwijający się wskutek ciągłego podcinania przez fale dolnej części stoku, powodującego obrywy i osuwiska. Krawędź klifu znajduje się na jego koronie, czyli w najwyższym punkcie załamania terenu. Brzeg klifowy jest zatem w istocie osuwiskiem brzegowym. Wbrew twierdzeniom odwołującej się, przedmiotowy klif jest osuwiskowy, co potwierdza przedłożona przez inwestora opinia mgr inż. B. B.. Wskazana w uchwale Sejmiku krawędź brzegu klifowego znajduje się na jego koronie. Odległość od płotu przyjętego jako granica nieruchomości objętych wnioskiem do krawędzi klifu, uznanego jako najwyższy punkt załamania terenu, wynosi 162,70 m, co ustalono podczas pomiaru przeprowadzonego z udziałem stron, do którego B.G. nie wniosła uwag.

Kolegium stwierdziło również, że ww. oceny nie zmienia podnoszony przez stroną fakt wydania w innej sprawie decyzji pozytywnej, a stanowisko RDOŚ w Gdańsku, zawarte w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. nie jest uzgodnieniem, o jakim mowa w art. 53 ust. 5c ustawy.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego B.G. wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi przyjęcie błędnego położenia działek. Stwierdziła, że przedmiotowe działki znajdują się w odległości 250 m od krawędzi brzegu klifowego i nie znajdują się w pasie technicznym. W danym miejscu jest to osuwisko o nachyleniu 30 stopni w kierunku linii brzegowej, gdzie górna krawędź stoku znajduje się 100 m od dolnej krawędzi brzegu klifowego, tj. brzegu morskiego. Krawędź klifu znajduje się zarówno u podnóża klifu, a górna krawędź stoku jest również krawędzią klifu. Uchwała Sejmiku nie operuje pojęciem "górnej krawędzi klifu", lecz wyraźnie stanowi o "brzegu klifowym".

Skarżąca wywodziła, że wprawdzie pomiar dokonany przez organ I instancji do górnej krawędzi stoku klifowego był prawidłowy, jednak ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) oraz § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku przez błędne przyjęcie, że krawędź brzegu klifowego należy rozumieć jako górną krawędź stoku klifowego. Wskazała, że zgodnie z zapisami ww. uchwały, północną granicę Parku Krajobrazowego stanowi odmorska granica pasa technicznego, czyli krawędź brzegu morskiego, a nie górna krawędź stoku klifowego, która zmienia swoje położenie względem linii brzegowej. Strefa ochronna winna zatem być ustalana od krawędzi brzegu morskiego. Skarżąca zaznaczyła, że linia brzegu morza została określona decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 1997 r., nr [...].

Na rozprawie przed WSA w Gdańsku w dniu 9 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego, a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 89 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniósł w szczególności, że § 3 uchwały Sejmiku został sporządzony z naruszeniem § 137 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stwierdził, że przedmiotowe działki nie znajdują się w pasie technicznym. Kolegium winno definiować pojęcie "klif", biorąc pod uwagę unormowania dotyczące pasa technicznego. Pełnomocnik skarżącej złożył kserokopię decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., w której – według niego - prawidłowo dokonano pomiarów. Podniósł, że pomiar do krawędzi klifu - 162,70 m był prawidłowy, a strona go nie kwestionuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 747/13 wywiódł, że zasadnie skarżąca zarzuciła w skardze, iż ustalenie Kolegium, zgodnie z którym działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w pasie technicznym, nie znajduje oparcia w materiale dowodowym (§ 1 ust. 2 pkt 3 zarządzenia nr 9 Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 13 października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta Władysławowa, Dz. Urz. Woj. Pom. nr 142, poz. 2936, przedmiotowych działek nie wymienia), przy czym wadliwość tego ustalenia nie wpływa na wynik sprawy, a pozostałe zarzuty skarżącej są niezasadne.

W ocenie WSA w Gdańsku ustalenia organów w przedmiocie odległości działek od krawędzi brzegu klifowego były prawidłowe, czego konsekwencją był brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd wywodził, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami są m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, ze zm.) stanowiący, że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia parku krajobrazowego. Błędnie zatem skarżąca twierdziła, że kwestie tego typu ograniczeń nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

WSA w Gdańsku wskazał, że bezsporne jest, iż działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku na terenie Parku obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, a wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały nie znajdują zastosowania. W ocenie Sądu słusznie organy przyjęły, że odległość 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wskazana w § pkt 8 uchwały Sejmiku, powinna być mierzona od górnej krawędzi klifu. Przez brzeg klifowy należy rozumieć plażę, podnóże klifu oraz stok klifowy. Sąd I instancji wywodził, że nie jest uprawnione utożsamianie pojęcia "krawędzi brzegu klifowego" z pojęciem "linii brzegowej". Przeciwnie - linia brzegowa, rozumiana jako styk morza z lądem, stanowi północną granicę brzegu klifowego od strony Morza Bałtyckiego. Drugą granicą (południową) brzegu klifowego jest górna krawędź stoku klifowego (korona klifu). Krawędź górna jest zatem miejscem, w którym przebiega granica brzegu klifowego oddzielająca go od reszty lądu.

Ponadto WSA w Gdańsku podniósł, że na analizowanym terenie występuje wybrzeże klifowe, którego elementem jest wskazywane przez skarżącą w odwołaniu osuwisko, co potwierdza opinia mgr inż. B. . w której stwierdzono, że przedmiotowy klif jest klifem aktywnym, z aktywnymi procesami osuwiskowymi. Szczególny charakter wybrzeża klifowego, występującego m.in. w Jastrzębiej Górze legł u podstaw wprowadzania określonych form ochrony przyrody, a utworzenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego miało na celu m.in. zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich oraz ochronę charakterystycznych krajobrazów (wydmowych i klifowych) (por. § 2 pkt 1 i 7 uchwały Sejmiku). Przedmiotem ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest całe wybrzeże klifowe, wyznaczone przez brzeg klifowy. W ocenie WSA w Gdańsku przez pryzmat tak sformułowanych celów należy definiować pojęcie krawędzi brzegu klifowego, stąd zasadne jest przyjęcie, iż zakaz budowy obiektów budowlanych – ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, winien obejmować obszar wyznaczony jako pas terenu w głąb lądu w określonej w przepisach odległości (200 m), mierzonej od miejsca, w którym przebiega granica obszaru chronionego. Obszarem chronionym jest wybrzeże klifowe, którego granica południowa przebiega górną krawędzią stoku klifowego, a nie wzdłuż linii brzegowej, jak to podnosi skarżąca.

Dalej Sąd I instancji argumentował, że gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć zabudowę w odległości 200 m od linii brzegu, to nie wprowadzałby w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody pojęcia "krawędzi brzegów klifowych". Brzeg klifowy jest charakteryzowany występowaniem zjawiska klifu w tym również stokiem klifowym, czy też powstającymi na tym stoku osuwiskami. Brzeg klifowy nie jest w rezultacie wyznaczony w terenie jako linia, lecz jako pas terenu o zmiennej szerokości (zlokalizowany pomiędzy linią brzegową, a górną krawędzią stoku klifowego). Konsekwencją stanowiska przyjętego przez skarżącą byłoby dopuszczenie zabudowy stoku klifowego w hipotetycznej sytuacji uformowania się brzegu klifowego (np. na skutek dalszych osuwisk) o szerokości większej niż 200 m od linii brzegowej. Właśnie z tej przyczyny, że elementem wybrzeża klifowego są osuwiska, powodujące oddalanie się korony klifu od linii brzegowej morza, to korona klifu stanowi krawędź brzegu klifowego (ponieważ jego zabezpieczenie wymaga ustalenia granic terenu, na którym dopuszczalna jest zabudowa). Występowanie tych zjawisk powoduje również, że granica dopuszczalnej zabudowy – aby chronić brzeg klifowy, może z czasem przesuwać się w głąb lądu.

WSA w Gdańsku podkreślił, że działki, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się w pasie szerokości do 200 m, mierzonym od górnej krawędzi brzegu klifowego. Usytuowanie działek w pasie szerokości do 200 m od tak rozumianej krawędzi brzegu klifowego potwierdza pomiar dokonany w trakcie oględzin w dniu 25 kwietnia 2012 r. oraz analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. Skoro to ustalenie jest bezsporne, to prawidłowo organy przyjęły, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, Sąd I instancji zważył, że w sprawie nie miał zastosowania art. 89 k.p.a., a ocena czy rozprawa przyczyni się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania należy do organu. W sprawie nie występowały trudności w ustaleniu stanu faktycznego, ponieważ spór dotyczył rozumienia pojęcia "krawędzi brzegu klifowego", stanowiska stron były znane organowi, a ustalenie jego znaczenia wymagało wykładni prawa, a nie wiadomości specjalnych. Nie było kwestionowane, że pomiar przedstawiony przez stronę został wykonany nie od górnej krawędzi klifu, lecz od dolnej krawędzi tarasu osuwiskowego, a przedmiotem sporu nie były rezultaty pomiarów.

Jako niemającą znaczenia w sprawie WSA w Gdańsku potraktował okoliczność, że w analogicznej sprawie, dokonano pomiaru od linii brzegowej konstatując, że powielanie błędnych decyzji stanowiłoby podważenie zaufania obywateli do władzy publicznej.

Jako bezzasadny WSA w Gdańsku ocenił zarzut zawarcia w uchwale Sejmiku przepisów § 3 z naruszeniem § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", że z treści art. 17 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy - z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku.

Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie przyjęło, że pismo ww. organu z dnia 4 lipca 2012 r. nie jest uzgodnieniem decyzji w rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy, ponieważ organ nie zamierzał wydać decyzji pozytywnej.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła B.G., zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. błędną wykładnię następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku,

2. art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229, ze zm.), poprzez przyjęcie, że krawędź brzegu klifowego nie stanowi linii brzegu i jest oderwana od pojęć regulowanych przez prawo wodne,

3. § 3 pkt 8, w zw. z § 2 pkt 1 i 7 uchwały Sejmiku, polegający na tym, że Sąd przyjął, że celem ochrony parku nie jest ochrona wymieniona w § 2 pkt 1 i 7, a obszar 200 m mierzony w głąb lądu, od górnej krawędzi stoku klifowego,

4. § 137, w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przyjęcie, że wprowadzenie zakazów z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku nie stanowi powtórzenia zapisów z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Ponadto w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 i 8 k.p.a., z związku z art. 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że wydanie przez organ odmiennej od zaskarżonej decyzji w takim samym stanie faktycznym było prawidłowe,

2. art. 89 k.p.a., bowiem pomimo wniosku strony nie została przeprowadzona rozprawa przez organ administracyjny albowiem stwierdzono, że sprawa nie wymaga informacji specjalnych i nie jest potrzebna opinia biegłego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że błędem Sadu I instancji było uznanie, że brzeg klifowy tworzy wybrzeże klifowe, a jego częściami są plaża, podnóże klifu, oraz stok klifowy, bowiem to brzeg jest częścią wybrzeża. W ocenie skarżącej kasacyjnie brzeg jest pasem, którego granice wyznacza linia najniższej wody i linia najwyższej wody. Krawędzią brzegu klifowego jest zatem miejsce, gdzie kończy się brzeg, a zaczyna nadbrzeże, a zatem jest to linia najwyższej wody, tj. miejsce gdzie woda styka się z lądem. Skoro błędne stanowisko, jakoby brzeg klifowy tworzył wybrzeże klifowe prowadzi do takich wniosków jakie wysnuł Sąd, wskazane jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są usprawiedliwione.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w danej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2097/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Ponieważ prawidłowa wykładnia prawa materialnego wyznacza granice postępowania dowodowego (wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11, CBOSA), biorąc pod uwagę rodzaj zarzutów w rozpatrywanej sprawie, w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, oraz § 2 pkt 1 i 7, w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, okazały się nieusprawiedliwione.

Należy zaznaczyć, że ustawodawca stanowiąc, że w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy – w tym w szczególności zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody), nie wprowadził ustawowej definicji krawędzi brzegów klifowych, odwołując się do pojęcia, którego znaczenie utrwalone jest w naukach przyrodniczych. Sąd I instancji prawidłowo ustalił znaczenie pojęcia krawędzi brzegów klifowych uznając, iż dwustumetrową strefę, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, należy ustalać od krawędzi klifu, licząc od górnej krawędzi stoku, która znajduje się na jego koronie, nie zaś od styku wody z lądem. Zasadnie odwołał się przy tym do wykładni celowościowej.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n., M. Zieliński, Wykładnia; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).

We współczesnej nauce i praktyce sądów, zwyciężył pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia, s. 238, nb 432, ponadto tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2804/12, CBOSA).

Rezultaty wykładni językowej, z uwzględnieniem dorobku nauk przyrodniczych, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znalazły potwierdzenie w wykładni systemowej.

Normodawca w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego i ochronnego oraz sposobu wyznaczania ich granic (Dz. U. Nr 89, poz. 820, zm. Dz.U. z 2010 r. Nr 150, poz. 1004), nakazał wyznaczenie pasa technicznego o szerokości od 10 do 100 m, licząc od górnej krawędzi stoku klifowego. Sposób ten aprobuje doktryna (W. Radecki Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Difin 2012, s. 172-173). Konstrukcja art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (stanowiącego o zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego), tj. umieszczenie zakazu w myśl obu kryteriów (krawędź brzegu klifowego i brzegu morskiego) w jednej jednostce tekstu normatywnego oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy (który nie umieszczałby w jednej jednostce redakcyjnej dwóch różnych pojęć dla określenie tego samego znaczenia pojęciowego), nakazują przyjąć, że ustawodawca nie pozwala na różnicowanie sposobów mierzenia pasa chroniącego brzeg klifowy.

Konstrukcja i treść normatywna § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku odpowiada konstrukcji i treści normatywnej art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, zatem rezultat wykładni tego przepisu aktu prawa miejscowego odpowiada wynikowi wykładni regulacji ustawowej.

Wnioskom płynącej z zastosowanej tu dyrektywy interpretacyjnej, by takim samym wyrażeniom przydawać to samo znaczenie, a innym wyrażeniom przypisywać odmienny zakres desygnatów nie zmienia brzmienie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne powoływanego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 tego aktu linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

W przypadku uznania, przy zastosowaniu wykładni systemowej, że linia brzegu to krawędź brzegu, powoływany wyżej art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody byłby przepisem, niepotrzebnie zawierającym koniunkcję kryteriów. Nie jest jednak do zaakceptowania wywodzenie, że możliwe byłoby pominięcie istotnej części przepisu jest nieuprawnione. Należy również zwrócić uwagę, że biorąc pod uwagę system prawa, w którym funkcjonuje przepis, należy w pierwszej kolejności uwzględnić ustawę o ochronie przyrody, jako uregulowanie bliższe występującej w sprawie sytuacji (lex specialis derogat legi generali).

Nie oznacza to jednak niezrealizowania jednego z celów ustawy Prawo wodne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedstawiona wyżej wykładnia powoduje ochronę przed powodzią. Skoro realizacja zabudowy grozi naruszeniem struktury pasa ochronnego leżącego wzdłuż krawędzi klifu, to stabilność klifu warunkuje ochronę przeciwpowodziową brzegu morskiego.

Za prawidłowością przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przemawia ponadto ratio legis ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów wykonawczych. Zarówno przedmiot ochrony, jak i jej cel uwzględniony w art. 17 ust.1 pkt 8 tego aktu wiąże się z uniemożliwieniem naruszenia cennego przyrodniczo unikalnego środowiska w pasie 200 metrów od krawędzi klifu, zapobiec jego degradacji, która zwykle kończy się osuwiskami klifów. W ostatnim dziesięcioleciu obserwowano szereg takich zdarzeń, tj. obsunięcie się klifów w Jastrzębiej Górze, Trzęsaczu i Rewalu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich i ujściowych odcinków rzek oraz specyfiki form mierzejowych oraz ochrona charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) czyli cele utworzenia Nadmorskiego Parku Krajobrazowego uchwałą Sejmiku, do których odwołała się skarżąca kasacyjnie nie oznaczają, iż uchwała nie chroni obszaru 200 m mierzonego w głąb lądu od górnej krawędzi stoku klifowego.

Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, zaprezentowana w wyroku Sądu I instancji, okazała się być trafna, a argumenty ujęte w skardze kasacyjnej, prowadzące do odmiennego rezultatu niż zaprezentowane przez Sąd I instancji, nieprzekonujące.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za skuteczny zarzutu naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w zw. z § 143 tego aktu, poprzez przyjęcie, że wprowadzenie zakazów z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku nie stanowi powtórzenia zapisów z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ uchwała Sejmiku nie była przedmiotem oceny Sądu I instancji w tej sprawie.

Zasadnie organ wywodził, że spór w przedmiotowej sprawie miał w istocie charakter polemiki prawnej, co stanowiło przesłankę do nieuznania braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (o której mowa w art. 89 k.p.a.) za uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony należało ponadto uznać zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., z związku z art. 2 i 32 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że wydanie przez organ odmiennej od zaskarżonej decyzji w takim samym stanie faktycznym było prawidłowe. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest zatem przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Podważenie zasady zaufania do działań organów państwa nie należy zatem rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym, w sytuacji kiedy odmienna decyzja jest prawidłowa. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności. Powyższe spowodowało nieuznanie za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, bowiem nie podlega ochronie konstytucyjnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zasady równości.

Z tych względów na mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.