Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 202, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust., 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 18, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt 1, art. 112
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 31, art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i H. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 10 września 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta w obszarze pomiędzy ul. [...] a ulicami [...] i [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części przeznaczającej pod drogę oznaczoną symbolem [...] teren działki nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgą wieczystą nr [...], 2. zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących M. B. i H. B. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 września 2013 roku, nr [...], Rada Miasta uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w obszarze pomiędzy ul. B. P. a ulicami P. i B..

W uchwalonym planie teren działki nr [...], obręb W. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], został w części przeznaczony pod drogę publiczną – ulicę dojazdową oznaczoną symbolem 16.KDD.

M. B. i H. B., współużytkownicy wieczyści ww. nieruchomości, pismem z dnia 26 lutego 2014 roku wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na podjęciu uchwały z naruszeniem władztwa planistycznego oraz z naruszeniem interesu prawnego użytkowników wieczystych nieruchomości w zakresie strefy obejmującej działkę nr [...], karta terenu 16.KDD, domagając się uchylenie wskazanej uchwały w zakresie dotyczącym przedmiotowej działki co do karty terenu 16.KDD.

W uzasadnieniu wezwania podnieśli, że działka nr [...] zgodnie z treścią planu miejscowego, przeznaczona jest w pozostałym zakresie zgodnie z symbolem 28.P/U pod teren zabudowy produkcyjnej oraz zabudowy usługowej z wyłączeniami wskazanymi w § 3 pkt 1 - 4 tejże uchwały. Przeznaczenie przedmiotowego terenu określone w planie odpowiada faktycznemu użytkowaniu tego terenu. Na wschodniej części działki prowadzona jest działalność polegająca na dzierżawie gruntu pod usługi, natomiast na zachodniej jej części, na której znajduje się m. in. budynek magazynowy, prowadzona jest działalność, w tym w zakresie transportu drogowego. Budynek magazynowy wraz z bezpośrednio przylegającym do niego pasem gruntu, znajdujący się na działce nr [...], służy do rozładunku samochodów ciężarowych typu TIR.

Skarżący podnieśli, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwalony uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r., nr [...], w żaden sposób nie modyfikował systemu komunikacji i infrastruktury technicznej istniejących na działce nr [...], i nie ustanawiał przebiegu dróg dojazdowych przez tę działkę. Zaznaczyli przy tym, że w ich ocenie brak jest racjonalnych powodów do ustalenia w uchwalonej zmianie planu miejscowego takiego przebiegu drogi, który wyklucza dalszą możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], zgodnej z obecnym jej zakresem.

Zdaniem skarżących, ustalony przebieg drogi dojazdowej (teren 16.KDD) nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a także racjonalnego uzasadnienia dla poprawy bezpieczeństwa oraz efektywności schematu komunikacyjnego istniejącego na obszarze objętym planem. Podnieśli, że wszystkie nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], objęte zakresem planu, mają dostęp do drogi publicznej.

Dodatkowo skarżący wskazali, że istniejący układ komunikacyjny funkcjonuje bez jakichkolwiek zarzutów, ponieważ umożliwia bezkolizyjny dojazd pojazdów do posesji objętych zasięgiem planu. Główną zaletą aktualnie istniejącego rozwiązania komunikacyjnego jest stworzenie możliwości swobodnego dojazdu dla pojazdów ciężarowych do magazynów i hurtowni mieszczących się na obszarze objętym planem. W ich ocenie, obecnie istniejący układ komunikacyjny spełnia swoje role zarówno w zakresie funkcjonalności, jak i bezpieczeństwa. Niezrozumiała jest zatem potrzeba wytyczenia nowej drogi na terenie 16.KDD.

Skarżący zajęli stanowisko, że nadużyciem władztwa planistycznego przez Gminę, o ile projekt drogi oznaczonej symbolem 16.KDD w ogóle znajduje uzasadnienie, jest brak równomiernego rozważenia interesów wszystkich właścicieli nieruchomości, do których prowadziłaby nowo wybudowana droga na terenie 16.KDD. Wskazali, że bezpośrednio korzystającymi z nowo wybudowanej drogi byliby właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do działki nr [...], czyli działek o numerach: [...], [...], [...], [...], a także właściciele nieruchomości położonych przy aktualnie istniejącym odcinku drogi oznaczonej jako działka nr [...]. Jednakże ciężar znoszenia ruchu na nowo powstałym odcinku drogi prowadzącej od ul. B. P. do ul. T. obciążałby wyłącznie użytkowników wieczystych oraz dzierżawców działki nr [...], ponieważ zajmowałby znaczny obszar nieruchomości tej działki i trwale uniemożliwiłby korzystanie z budynku magazynowego, znajdującego się na tejże nieruchomości, co wyklucza dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności na tej nieruchomości.

Podkreślili, że na części działki nr [...] prowadzona jest działalność w zakresie transportu, polegająca m. in. na rozładunku pojazdów ciężarowych typu TIR. Rozładunek pojazdów ciężarowych odbywa się przy budynku magazynowym znajdującym się na tej działce. Konstrukcja, a także rozkład ścian i urządzeń znajdujących się w magazynie, umożliwia wykonywanie załadunku i rozładunku tylko w jednym, ściśle przeznaczonym do tego miejscu. Usytuowanie pomieszczenia magazynowego wymaga podjęcia przez kierowcę samochodu ciężarowego specjalnego manewru w celu dokonania załadunku bądź rozładunku towarów znajdujących się w naczepie samochodu ciężarowego. Tenże specjalny manewr polega na tym, że kierowca musi ustawić samochód TIR tyłem do drzwi pomieszczenia magazynowego znajdującego się w północno-wschodniej części budynku. W celu dokładnego przygotowania pojazdu do czynności załadunkowych, kierowca powinien samochód ustawić w poprzek działki, równolegle do trasy krajowej nr 6. Jedynie taki manewr samochodem ciężarowym umożliwia załadunek i rozładunek tego typu pojazdu. W ocenie skarżących, biorąc pod uwagę planowany przebieg drogi dojazdowej przez działkę nr [...], dotychczasowa działalność załadunkowa zostanie trwale uniemożliwiona. W przypadku kiedy na działce nr [...] znajdowałaby się droga usytuowana zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały, kierowca samochodu ciężarowego - w celu uzyskania właściwego dostępu do pomieszczeń magazynu - powinien zaparkować pojazd w poprzek powstałej drogi dojazdowej. W ten sposób doszłoby do wykluczenia jakiegokolwiek ruchu pojazdów przez projektowaną drogę 16.KDD.

Skarżący zaznaczyli przy tym, że w przypadku rozważania przez Gminę konieczności zaprojektowania i wybudowania drogi na terenie 16.KDD istnieje kilka innych alternatywnych wariantów poprowadzenia tejże drogi, które będą uwzględniać interesy i sytuację prawną wszystkich właścicieli nieruchomości, którzy mieliby w przyszłości korzystać z nowo wybudowanej drogi dojazdowej 16.KDD.

Wskazali też, że przebudowa układu komunikacyjnego w kształcie przyjętym w zaskarżonej uchwale nie pasuje do przeważającej na terenie pomiędzy ul. B. P. i ul. B. funkcji usługowo-produkcyjnej. Droga wytyczona na terenie oznaczonym symbolem 16.KDD nie będzie mogła być przeznaczona dla samochodów ciężarowych. Wynika to przede wszystkim z istniejącej zabudowy na obszarze objętym planem. Szerokość drogi dojazdowej wyznaczonej na terenie 16.KDD, z uwagi na usytuowanie budynków na działkach nr [...] i nr [...] wzdłuż granicy geodezyjnej działek, mogłaby wynosić maksymalnie 10-12 m. Jest to maksymalna szerokość, od której należałoby odjąć określoną powierzchnię przypadającą na infrastrukturę składającą się na pas drogowy (m. in. chodniki). W ten sposób nie ma możliwości, by w przyszłości - na wybudowanej na terenie 16.KDD drodze dojazdowej - mogły poruszać się pojazdy ciężarowe. Stwierdzili, że przeznaczenie budynków, a także charakter działalności gospodarczej, prowadzonej na terenie objętym planem wskazują, że drogi dojazdowe znajdujące się na tymże obszarze powinny być przede wszystkim dostosowane do wymogów pojazdów ciężarowych. Odbiorcy usług świadczonych na tymże terenie, poruszający się zazwyczaj pojazdami osobowymi, mają swobodny dostęp do budynków przedsiębiorstw dzięki wjazdom na posesje prowadzącym bezpośrednio z drogi krajowej nr 6, albo

z ul. T. i ul. B.. W związku powyższym - zdaniem skarżących - nie istnieje potrzeba budowania dodatkowego szlaku komunikacyjnego poprzez teren działki nr [...] i dlatego też wezwanie powinno zostać uwzględnione w całości.

W dniu 1 kwietnia 2014 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do której załączono stanowisko Rady, w którym Rada stwierdziła, że kwestionowana przez skarżących uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie planowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi, projekt zmiany planu miejscowego sporządzono zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie z dnia 27 marca 20[...] roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie określanej jako "ustawa". Projekt zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu, w trakcie którego przeprowadzono publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami, i ostatecznie - po przedstawieniu projektu przez Prezydenta Miasta na sesji, Rada projekt zmiany planu uchwaliła. Wojewoda - po sprawdzeniu zgodności uchwały z przepisami prawa, skierował ją do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, co nastąpiło w dniu 3 października 2013 r., pod pozycją 3459.

Rada wyjaśniła też, że projekt planu został sporządzony z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym jedną z najważniejszych kwestii rozpatrywanych w trakcie jego sporządzania były sprawy nowych rozwiązań w dziedzinie obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektowaniem. Organ stwierdził, że główna oś komunikacyjna, przecinająca teren planu - ul. B. P., stanowi na całej swojej długości w granicach administracyjnych miasta W. drogę krajową nr 6, zarządzaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział. Pozostałymi drogami na obszarze zmiany planu zarządzają Zarząd Drogowy dla Powiatu P. i W. oraz Prezydent Miasta. Organ zauważył, że w przypadku przedmiotowej zmiany planu miejscowego istotne było uwzględnienie w jej projekcie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Stwierdził też, że w trakcie procedury planistycznej uzyskano wymagane ustawą uzgodnienia z wszystkimi zarządcami, zarządzającymi drogami publicznymi na obszarze sporządzanej zmiany planu. Organ dodał, że w toku procedury planistycznej skarżący nie wnieśli uwag, o których mowa w art. 18 ustawy, do ustaleń projektu planu miejscowego.

Zdaniem Rady, układ komunikacyjny istniejący na obszarze objętym uchwałą nie spełnia wymagań obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie jest bezpieczny i nie jest możliwe w aktualnym stanie stwierdzenie, że nie wymagał żadnych zmian. Założony cel sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 roku, nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2012 r., poz. 4569 ze zm.), to jest doprowadzenie do zgodności z aktualnymi przepisami oraz aktualnymi potrzebami osiągnięto poprzez przyjęcie uchwały o uchwaleniu zmiany planu.

Rada dodała, że przeprowadzono w trakcie sporządzania projektu zmiany planu szereg spotkań z właścicielami i wieczystymi użytkownikami nieruchomości leżących na przedmiotowym obszarze, konsultując z nimi projektowane rozwiązania komunikacyjne. Na jednym ze spotkań omówiono z H. B. problem obsługi komunikacyjnej działki nr [...], przedstawiając rozwiązanie, które H. B. skorygował w trakcie dyskusji, przesuwając proponowaną drogę z położenia skrajnego, wzdłuż wschodniego boku działki, na poprowadzenie drogi zaczynającej się w miejscu zjazdu z drogi krajowej nr 6, co w efekcie wprowadzono do ostatecznego projektu zmiany planu. Organ zauważył, że skarżący - pisząc o możliwych alternatywnych rozwiązaniach przebiegu drogi 16.KDD, nie wskazali tych rozwiązań. W trakcie sporządzania projektu planu miejscowego również brano pod uwagę inne rozwiązania przebiegu drogi 16.KDD, w tym przytoczony powyżej wariant przebiegu drogi wschodnim skrajem działki nr [...], lecz po przeprowadzeniu rozmowy z H. B. w siedzibie Urzędu, zdecydowano o korekcie przebiegu drogi w taki sposób, że droga (w swojej części prostopadłej do drogi krajowej nr 6) została przesunięta w kierunku zachodnim i poprowadzona w osi dotychczasowego, prowadzącego bezpośrednio na działkę wjazdu z drogi krajowej nr 6. Przyjęta ostatecznie korekta miała, zdaniem H. B., spowodować lepszą możliwość zagospodarowania działki oraz nie powodować utrudnień w obsłudze działki położonej w sąsiedztwie. Miała również spowodować, że skarżący nie będą musieli zmieniać organizacji ruchu na działce oraz zmieniać podziału działki na część dzierżawioną i wykorzystywaną na własną działalność (biorąc pod uwagę wykorzystanie budynku magazynowego w zachodniej części działki), gdyż prostopadła do drogi krajowej część drogi 16.KDD pokrywa się swoim przebiegiem z dotychczasową trasą wjazdu na działkę.

Rada wyjaśniła nadto, że szerokość pasów drogowych oraz ich wyposażenie zaprojektowano zgodnie z obowiązującymi przepisami. Publiczne drogi dojazdowe w każdym przypadku mają szerokość minimum 10 m, z poszerzeniami szerokości pasa na skrzyżowaniach i na zakrętach. Jak przyznają wprost skarżący, korzystającym z usług oraz użytkownikom wieczystym i właścicielom nieruchomości dzisiejszy stan zapewnia swobodny wjazd i wyjazd z drogi krajowej nr 6 na posesje. Taki stan jednak jest wyjątkowo niebezpieczny dla pozostałych użytkowników drogi krajowej nr 6, gdyż brak zjazdów o wymaganych parametrach uniemożliwia pojazdom wyłączającym się z ruchu z drogi krajowej, bądź włączającym się do ruchu, wykonywanie tych manewrów w bezpieczny sposób. Istniejące do dziś indywidualne wjazdy skłaniają jednoznacznie do poszukiwania rozwiązań lepszych, bezpiecznych, spełniających jednocześnie wymagania funkcjonalności, zapewniających wygodę obsługi planowanych funkcji - stosownie do przeznaczenia terenów. Takim rozwiązaniem, przyjętym w przedmiotowej zmianie planu, jest ograniczenie ilości skrzyżowań z drogą krajową stosownie do przepisów o drogach publicznych oraz zaplanowanie nowych dróg serwisowych z założeniem jednoczesnej likwidacji indywidualnych wjazdów.

Rada wyjaśniła też, że istotną przesłanką, uzasadniającą wprowadzanie nowych rozwiązań, jest zachowanie w sporządzanym projekcie zmiany planu zasady zgodności sporządzanego projektu planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", uchwalonego uchwalą Rady Miasta z dnia 26 czerwca 2001 roku, nr [...] (tekst jednolity - uchwala Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2013 roku, nr [...]), które zobowiązuje do rozwijania funkcji systemu transportowego miasta poprzez poprawę sprawności funkcjonowania układu ulicznego miasta, zwłaszcza na przeciążonych ruchem obszarach centralnych miasta oraz na terenach rozwojowych, w których należy zwiększyć (zgodnie ze Studium) zakres działań modernizacyjnych infrastruktury drogowej i uzupełniać układ uliczny miasta W.

W skardze na opisaną na wstępie uchwałę, wniesionej w zakresie działki nr [...], obręb W. [...], księga wieczysta Sądu Rejonowego nr [...], karta terenu 16.KDD, M. B. i H. B. zarzucili wydanie jej z naruszeniem:

1. art. 4 ust. 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek nadmiernego ograniczenia interesu prawnego użytkowników wieczystych nieruchomości wskutek przeznaczenia części nieruchomości (działka nr [...]) na cel publiczny (drogę) i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

2. art. 1 pkt 7 ustawy w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) poprzez nieuwzględnienie istoty interesu prawnego użytkowników wieczystych nieruchomości działki nr [...] w procesie tworzenia i uchwalenia zaskarżonego planu w zakresie zaskarżenia.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w sprawie doszło do naruszenia ich interesu prawnego z uwagi na fakt, że zapisy planu dla działki nr [...] powodują, iż prowadzona przez nich na tej nieruchomości działalność gospodarcza w zakresie transportu i związanego z tym załadunku i rozładunku towarów stanie się niemożliwa, gdyż zaplanowana droga ma przebiegać przez środek działki, co uniemożliwi zarówno załadunek jak i rozładunek samochodów ciężarowych.

W ocenie skarżących planowana droga nie jest przy tym niezbędna, może powstać w innych alternatywnych wariantach, a jej powstanie będzie z wyłączną korzyścią dla kilku sąsiednich nieruchomości, z których każda posiada dogodny i niezbędny z uwagi na sposób jej wykorzystywania dojazd.

Podnieśli, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w żadnym stopniu nie modyfikowano systemu komunikacji na działce nr [...] i nie planowano przebiegu dróg publicznych przez ich działkę. Analiza aktualnie obowiązujących ustaleń planistycznych dla terenu ww. działki w zakresie karty 16.KDD pozwala stwierdzić, że na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do całkowitego pogorszenia uwarunkowań planistycznych w planie w zakresie zaskarżenia, gdyż zaplanowany przebieg drogi przez środek działki uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących, którą prowadzą od niemal 20 lat z wykorzystaniem ww. działki.

W dalszej części skargi skarżący wskazali, że przyznane gminom w art. 4 ust. 1 ustawy tzw. władztwo planistyczne podlega kontroli, a co za tym idzie, nie ma charakteru bezwzględnego prawa. Dlatego też każdorazowo gmina - zamierzając wprowadzić dla danego terenu rozwiązania planistyczne ograniczające wykonywanie prawa własności czy też prawa użytkowania wieczystego - winna rozważyć i wyważyć zarówno interes indywidualny właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), jak i interes publiczny. W ocenie skarżących Rada - uchwalając zaskarżoną uchwałę - całkowicie pominęła ich interes prawny, a jej argumentacja w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nieprzekonująca i nie zawiera jakiejkolwiek zasadnej argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do wprowadzenia w życie zapisów planu w zaskarżonym zakresie.

Skarżący wyjaśnili, że jeżeli rzeczywiście stwierdzono konieczność poprawy bezpieczeństwa aktualnie istniejącego układu komunikacyjnego, to istnieją alternatywne możliwości poprowadzenia drogi publicznej, która przy obecnych ustaleniach planu ma przebiegać przez środek działki nr [...], w taki sposób, iż zostanie zagwarantowane planowane połączenie dróg (drogi krajowej nr 6 z innymi drogami w najbliższym sąsiedztwie), przy jednoczesnym pełnym zachowaniu walorów i możliwości korzystania z działki nr [...] w dotychczasowy sposób. Tym samym argument Rady co do konieczności poprawy bezpieczeństwa w zakresie korzystania z wjazdów i zjazdów z drogi krajowej nr 6 nie jest przekonujący i wskazuje na nieuzasadniony w tym przypadku prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym. W ocenie skarżących, wyłącznie ich kosztem Rada zaplanowała przebieg drogi, która nie jest niezbędna do korzystania z innych, sąsiednich nieruchomości (tych w bezpośrednim sąsiedztwie jak i nieco oddalonych), gdyż wszystkie te nieruchomości sąsiednie są dostatecznie skomunikowane i posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podkreślili, że powstanie drogi w przewidziany w planie sposób spowoduje, iż dalsze korzystanie z działki nr [...] przez skarżących stanie się niemożliwe. Natomiast wskazane przez skarżących alternatywne rozwiązania pozostają w całkowitej zgodności z zapisami Studium obowiązującego na terenie gminy W., w związku z czym także i argument Rady o konieczności zapewnienia rozwiązań komunikacyjnych zgodnych z tym dokumentem nie jest przekonujący, gdyż taka zgodność zostanie zachowana także przy zastosowaniu alternatywnych wariantów przebiegu drogi wskazanych w załączniku graficznym do skargi.

Skarżący zakwestionowali także twierdzenia Rady, że H. B. skorygował pierwotnie planowany przebieg drogi ze wschodniej części działki w miejsce, gdzie rozpoczyna się obecny wjazd z drogi krajowej na teren nieruchomości. W ich ocenie Radzie Miasta chodzi o sytuację, gdy skarżący został telefonicznie poproszony o przybycie do Urzędu Miasta W., gdzie przedstawiono mu różne inne informacje, przy czym żadna nie dotyczyła kwestionowanego planu. Skarżący H. B. nie miał świadomości i nie wiedział, że toczą się prace nad zmianą planu i nie został o tym poinformowany w trakcie tej jednostronnej rozmowy. W ocenie skarżących, trudno zrozumieć dlaczego skarżący H. B. miałby zaproponować taki przebieg drogi przez działkę nr [...], który uniemożliwia mu całkowicie dalsze prowadzenia działalności gospodarczej stanowiącej źródło utrzymania rodziny. Twierdzenia Rady Miasta w tym zakresie są nielogiczne i mijają się z prawdą. Wskazali, że gdyby w rzeczywistości mieli się wypowiedzieć co do możliwości przeprowadzenia drogi przez teren działki nr [...], to - mając na uwadze aktualny sposób wykorzystywania nieruchomości, poinformowaliby pracowników Urzędu Miasta, iż z ich punktu widzenia nie ma możliwości poprowadzenia drogi publicznej przez działkę nr [...]. Skarżący zaznaczyli przy tym, że zaprojektowany w planie wjazd na działkę co prawda pokrywa się z aktualnym wjazdem, jednakże z chwilą gdy na działce tej powstanie droga publiczna, skarżący zostaną pozbawieni całkowicie możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto wskazali, że gdyby wiedzieli, iż w planie przez środek działki nr [...] zostanie zaplanowana droga publiczna, to wówczas nie wykonaliby kosztownego utwardzenia parkingu na tej działce niewiele przed uchwaleniem zmiany planu.

Skarżący podnieśli także, iż poprawie bezpieczeństwa na tym odcinku drogi krajowej nr 6 miało służyć wydzielenie geodezyjne działki nr [...], które zostało zrobione jeszcze przed oddaniem działki nr [...] w użytkowanie wieczyste skarżącym. Właśnie na działce nr [...] miał powstać zjazd i wjazd na działkę nr [...], jednakże droga publiczna nigdy nie miała przebiegać przez tę działkę, a tym bardziej przez jej środek. Zaznaczyli przy tym, że na takiej właśnie zasadzie odbywa się wjazd i zjazd z sąsiedniej działki nr [...], tzn. poprzez utworzony na działce nr [...] wjazd i zjazd. Poprawie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego na innych sąsiednich działkach miało służyć wydzielenie geodezyjne terenów pod wjazdy i zjazdy i dopiero teraz - wyłącznie kosztem skarżących - zaplanowano przebieg drogi publicznej przez środek działki nr [...]. Wbrew twierdzeniom Rady, zaproponowane rozwiązanie komunikacyjne nie spowoduje ograniczenia liczby skrzyżowań, gdyż nadal poprzez działkę nr [...] będzie się odbywał wjazd i zjazd na drogę krajową nr 6. Tym samym i ten argument Rady Miasta jest chybiony.

W ocenie skarżących w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Rolą Rady Miasta było w tym przypadku takie wyważanie interesów prywatnego, jak i gminnego (publicznego) by z jednej strony w jak najmniejszym stopniu ograniczyć możliwości korzystania z prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...], a z drugiej - umożliwić realizację określonych celów dla lokalnej społeczności (tu - budowy drogi). Tymczasem ustalenia planu w żaden sposób nie uwzględniają interesu skarżących i co więcej, nie są uzasadnione i całkowicie zbędne z uwagi na wskazane w skardze kontrargumenty i jednoczesną możliwość alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych, które również będą gwarantować bezpieczeństwo użytkowników ruchu drogowego

i w podobnym stopniu będą korzystne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości jak i skarżących. Zastosowanie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych przedstawionych w załączniku graficznym do skargi będzie stanowiło kompromis pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym. Będzie również przykładem odpowiedniego wyważenia obu tych interesów w sytuacji, gdy nie ma uzasadnionej potrzeby by dawać prymat jednemu interesowi nad drugim.

Argumentując zarzut naruszenia art. 1 pkt 7 ustawy skarżący stwierdzili, że z uwagi na m.in. ten przepis każdorazowo należy wyważyć interes publiczny, jak i prywatny, i przekonująco to uzasadnić. W świetle tego przepisu konieczne jest także adekwatne, profesjonalne i wiarygodne uzasadnienie ograniczeń w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem w niniejszej sprawie dotychczasowe argumenty Rady nie są przekonywujące i w istotny sposób naruszają ich interes. Uchwalenie planu dla działki nr [...] w takim kształcie, jaki posiada zaskarżona uchwała, wskazuje na nieuzasadnioną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości. Brak jest bowiem realnego uzasadnienia wprowadzania takiego przeznaczenia terenu działki nr [...] w sytuacji, gdy Rada Miasta nie przedstawia przekonujących argumentów za utrzymaniem takich ustaleń planistycznych, jakie wynikają z zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada podkreśliła, że w skardze skarżący nie opisują sposobu prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...], pomijając faktyczne podzielenie tej działki na część wschodnią (od osi istniejącego wjazdu z drogi krajowej) - stanowiącą plac ekspozycyjny środków transportu (plac dzierżawiony) i na część zachodnią, z budynkiem magazynowym, gdzie jest prowadzona działalność skarżących, mieszcząca się w ustaleniach zmiany planu (przeznaczona pod teren zabudowy produkcyjnej oraz zabudowy usługowej, co odpowiada faktycznemu użytkowaniu jej terenu), polegająca na prowadzeniu działalności w zakresie transportu drogowego, przy czym budynek magazynowy służy do rozładunku samochodów ciężarowych typu TIR.

Rada wyjaśniła również, że w trakcie procedury sporządzania projektu zaskarżonej uchwały rozpatrywano także inne warianty przebiegu drogi oznaczonej symbolem 16.KDD. Pierwszy wariant zakładał przebieg tej drogi wzdłuż drogi krajowej nr 6 - przy której leżą jednostki 7.U/UC, 7.P/U i 28.P/U, aż do skrzyżowania drogi 16.KDD z ul. T. (21.KDL), jednak taki wariant nie został uzgodniony przez zarządcę drogi krajowej - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział z powodu niewłaściwej geometrii na skrzyżowaniu, tj. włączeniu się drogi KDD do ul. T. w obrębie skrzyżowania ul. T. z drogą krajową nr 6 (postanowienie [...] z dnia 26 marca 2013 r.). Powyższe negatywne stanowisko zarządcy drogi krajowej doprowadziło do sporządzenia kolejnego wariantu projektu planu, spełniającego warunki postawione w ww. postanowieniu, z przesunięciem przebiegu części drogi w kierunku północnym w celu odsunięcia wlotu drogi 16.KDD w ul. T. (21.KDL) od skrzyżowania z drogą krajową. Dopiero to rozwiązanie uzyskało pozytywne uzgodnienie na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 3 ustawy. Warunek uzyskania uzgodnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przepisami wykonawczymi został spełniony dopiero po zmianie trasy przebiegu drogi 16.KDD.

Organ stwierdził, że skarżący przedstawiają własny wariant przebiegu drogi 16.KDD przez obszar objęty zmianą planu, jaki nie był rozważany na etapie sporządzania projektu, w związku z czym nie sposób się do niego szczegółowo odnieść, jednak narusza on większą ilość nieruchomości, zwiększa powierzchnię dróg publicznych w obszarze zmiany, odsuwa drogę o charakterze publicznym od trasy drogi krajowej nr 6 i ingeruje w zamiary innych właścicieli nieruchomości dysponujących nowymi projektami zagospodarowania terenu swoich działek. Rada zaznaczyła przy tym, że rozmowa, jaką przeprowadzono z H. B. w Urzędzie Miejskim po zaproszeniu telefonicznym, wyjaśniła zasadę korzystania z działki nr [...] - z wykorzystaniem centralnie położonego zjazdu na tę działkę, z podziałem funkcji po obu stronach wjazdu i doprowadziła do zaprojektowania ostatecznego wariantu rozwiązania drogowego, który ostatecznie został uchwalony. Niezrozumiałe i nie do przyjęcia, zdaniem Rady, jest twierdzenie skarżących, że H. B. nie został poinformowany o celu wizyty w Urzędzie Miasta, w czasie której przedstawiono skarżącemu projekt rysunku zmiany planu z projektowaną drogą przebiegającą przez teren działki nr [...], a tym bardziej twierdzenie, że rozmowa była jednostronna i w rozmowie poruszano jedynie różne inne tematy. Celem spotkania było przedstawienie projektu planu oraz uzyskanie informacji o charakterze i sposobie prowadzenia działalności, co przełożyło się na zmianę rysunku planu, uwzględniającą uzyskane informacje.

W ocenie Rady skarżący błędnie przyjmują, że wydzielenie geodezyjnie działek nr [...] i nr [...] miało w całości rozwiązać problem polepszenia bezpieczeństwa ruchu na styku funkcji usługowych z funkcją drogi krajowej o ruchu przyspieszonym. Kontynuacja opisanego sposobu prowadzenia ruchu wyłącznie pasem ruchu wzdłuż drogi krajowej (oznaczonej symbolem 17.KDGP) nie uzyskała uzgodnienia zarządcy drogi krajowej. Ten wariant również by spowodował docelowo odcięcie bezpośredniego wjazdu na drogę krajową w przypadku jego realizacji.

Rada stwierdziła też, że część pasów wydzielonych jako działki nr [...]

i nr [...] może zostać dołączona do powierzchni usługowej w obszarze 28.P/U na uzupełnienie ich powierzchni. Wyjaśniła przy tym, iż twierdzenie, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] nadal będzie odbywać się bezpośrednio z drogi krajowej jest nieprawdziwe, gdyż uchwalona zmiana planu tego nie zakłada, a bezpośrednie zjazdy i wyjazdy samochodów ciężarowych typu TIR na pasy ruchu przyspieszonego drogi krajowej z całą pewnością nie są możliwe do akceptacji i uznania jako bezpieczne dla użytkowników dróg publicznych.

Zdaniem Rady, w trakcie sporządzania projektu planu w pełni wykorzystano możliwości kontaktu z właścicielami nieruchomości na obszarze objętym zmianą planu oraz wariantowanie przebiegu trasy drogi 16.KDD, zapewniając uchwalenie optymalnego wariantu projektu. Przedmiotowa zmiana planu uwzględnia też w pełni obowiązki, jakie nałożone zostały w ustawie na Radę Miasta, ponieważ w jej treści uwzględniono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Rada nie zgodziła się z zarzutem dotyczącym naruszenia interesu prawnego skarżących. Wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została uchwalona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie planowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi, projekt zmiany planu miejscowego sporządzono zgodnie z obowiązującą procedurą określoną w ustawie. Projekt zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu, w trakcie którego przeprowadzono publiczną dyskusję nad przyjętymi rozwiązaniami. Projekt został sporządzony z należytą starannością, przy czym jedną z najważniejszych kwestii rozpatrywanych w trakcie jego sporządzania były sprawy nowych rozwiązań w dziedzinie obsługi komunikacyjnej terenu objętego projektowaniem, co rozwiązano rozważając, uzgadniając i konsultując trzy warianty projektu planu.

Zdaniem Rady, konstytucyjnie gwarantowane prawo własności nie jest prawem absolutnym i w wielu wypadkach musi ustąpić na rzecz dobra ogólnego, wyrażającego się koniecznością zaspokojenia potrzeb społecznych, nie wyłączając samego właściciela. Zatem granice wyłączności władania rzeczą przez właściciela oceniane być muszą z uwzględnieniem najogólniej pojętego interesu publicznego. Zezwala na to również prawo międzynarodowe, bowiem z art. 1 Protokołu nr 1 i nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 roku oraz w Strasburgu 16 września 1963 roku

(Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) wynika przyzwolenie sygnatariuszom na ustanowienie prawa, jakie uznają za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym, a do potrzeb społecznych, które uzasadniają ograniczenie prawa własności, należy niewątpliwie rozwój układu komunikacyjnego i co za tym idzie - bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga M. B. i H. B. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.s.g.". Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 10 września 2013 roku dotyczy uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wezwali – pismem z dnia 26 lutego 2014 roku - Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Rada Miasta - uchwałą z dnia 1 kwietnia 2014 roku - nie uwzględniła powyższego wezwania.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarli w skierowanym do Rady Miasta piśmie z dnia 26 lutego 2014 roku, nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 27 lutego 2014 roku. Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 3 marca 2014 roku. Rada Miasta - uchwałą z dnia 1 kwietnia 2014 roku, doręczoną pełnomocnikowi skarżących w dniu 4 kwietnia 2014 roku, nie uwzględniła wezwania. Skarga została wniesiona w dniu 5 maja 2014 roku (data nadania w urzędzie pocztowym), a więc w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie – z uwzględnieniem brzmienia art. 83 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - upływał bowiem w dniu 5 maja 2014 roku.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący M. B. i H. B. są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb W. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, na mocy których dla części ww. nieruchomości ustalono przebieg drogi publicznej dojazdowej oznaczonej symbolem 16.KDD. Pozostałe części ww. działki przeznaczono pod zabudowę produkcyjną oraz usługową, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami (w części wschodniej teren oznaczony symbolem 7.P/U, w części zachodniej 28.P/U).

Z powyższego niewątpliwie wynika, że skarżący - posiadając tytuł prawny w postaci prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości, do której wprost odnoszą się uregulowania zaskarżonej uchwały, mają interes prawny w jej zaskarżeniu.

Należy przy tym zaznaczyć, że w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu skargowym inicjowanym na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy wykazanie faktu posiadania interesu prawnego, lecz konieczne jest również wykazanie, że interes ten zaskarżoną uchwałą został naruszony.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała - wprowadzając zapis, iż na części działki o numerze [...] projektuje się drogę publiczną dojazdową 16.KDD, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20[...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", ukształtowała sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym do tej nieruchomości. Projektując drogę 16.KDD o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m na działce, które użytkownikami wieczystymi są skarżący, Rada niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, znacznie go ograniczając. W tym sensie plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżących, legitymujących się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, skoro ogranicza sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości poprzez zaprojektowanie na tej działce drogi dojazdowej publicznej. Ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, ponieważ pozbawiają ich znacznej części uprawnień wynikających z treści prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym użytkownikowi wieczystemu określone uprawnienia jest art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zgodnie z którym w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy części nieruchomości skarżących oraz swobodnego z niej korzystania, przeznaczając tę część działki pod drogę publiczną, oznacza to, że ograniczają istotnie przysługujące im prawo do nieruchomości.

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, zaś skarżącym służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, z przepisami prawa. Dla skutecznego bowiem uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego, w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego skarżących ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego powyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy przy tym rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, 7. wydanie, str. 266).

W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło w stosunku do nieruchomość pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Dla oceny, czy postanowienia zaskarżonej uchwały, dotyczące nieruchomości skarżących, uzasadniały uwzględnienie skargi, niezbędnym jest wskazanie na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – w skrócie określanej jako "u.g.n.".

Wśród przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamieszczony został art. 3 ust. 1, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie "władztwem planistycznym", czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie jest jednak podstawą do przyznania gminie pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i dlatego - niezależnie od legalności - jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu miejscowego będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności (a także prawa użytkowania wieczystego) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (vide - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, 7. wydanie, str. 40-43).

Ponadto uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i każde inne rozstrzygnięcie uznaniowe, nie może być podejmowana całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i adekwatnego uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, że wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta W. w zakresie dotyczącym przeznaczenia części działki nr [...] – pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących - pod drogę publiczną dojazdową, oznaczoną na rysunku planu symbolem 16.KDD, narusza w sposób nieuprawniony interes prawny skarżących. Zasadne są bowiem zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego przy jej podejmowaniu w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w konstrukcji opisanego powyżej władztwa planistycznego gminy. Niewątpliwie do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy również zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (art. 7 ust. 1 u.s.g.).

W ocenie Sądu Rada Miasta - decydując o zaprojektowaniu na działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących - drogi dojazdowej działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), jednak należy uznać, że władztwo to - bez podania uzasadnionych przyczyn - przekroczyła. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanej drogi przez środek działki nr [...] należącej do skarżących.

Z załącznika graficznego przedmiotowego planu, stanowiącego integralną część zaskarżonej uchwały, wynika, że przebieg drogi dojazdowej o symbolu 16.KDD został zaprojektowany przez środek oraz w północnej części działki o numerze [...], do której skarżącym służy prawo użytkowania wieczystego.

Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisy szczególne nie określają normatywnych wymagań dotyczących planowania sieci drogowej. Musi być ona więc tworzona z zachowaniem zasad ogólnych wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, w tym obowiązku uwzględniania wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury oraz walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności (pkt 1 i pkt 5). Ponadto uprawnienie gminy w postaci samodzielnego, władczego decydowania o zagospodarowaniu terenu, w tym decydowania o przeznaczeniu danego terenu pod drogę, musi uwzględniać całość systemu prawa, a zatem być również zgodne z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zasadą równości i proporcjonalności (vide art. 32 i art. 33 Konstytucji).

Dodać w tym miejscu też trzeba, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę publiczną oznacza, że w stosunku do takiego terenu zachodzić będzie przesłanka wywłaszczenia nieruchomości uregulowanego w art. 112 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 112 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się m.in. do nieruchomości położonych (...) na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 u.g.n., celami publicznymi są m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. W konsekwencji powyższych unormowań kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały mogą stanowić podstawę do wszczęcia przez właściwy organ postępowania w przedmiocie wywłaszczenia części działki nr [...] dla realizacji celu publicznego budowy drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Powyższe unormowania powodują, że w niniejszej sprawie Rada szczególnie wnikliwie powinna uzasadnić przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania planistyczne dla działki skarżących, czego nie uczyniła. Rada nie wykazała bowiem racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie znacznej części działki w użytkowaniu wieczystym skarżących pod projektowaną drogę publiczną, a przede wszystkim usytuowania zaplanowanej drogi w jej środkowej części. Brak wskazania przejrzystych przesłanek, którymi kierował się organ, nakazuje uznać, że rozstrzygniecie organu w tym zakresie jest rozstrzygnięciem arbitralnym, podjętym z przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie. Należy mieć przy tym na uwadze, że tylko wprowadzenie ograniczeń wynikające z obiektywnych przesłanek, mieści się w realizacji zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy, a więc nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy. Podkreślenia też wymaga, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art.31 ust.3 Konstytucji RP). Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu (któremu to prawu odpowiadają uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego) przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania tego prawa musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Nie budzi wątpliwości Sądu, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać, przyjmując optymalne rozwiązania, mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele jednak mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw rzeczowych do nieruchomości do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Rolą organu Gminy było zatem w tej sprawie rozważenie, czy takie zaprojektowanie rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się nieruchomość w użytkowaniu wieczystym skarżących, jak przyjęte w zaskarżonej uchwale, nie jest szczególnie dla nich krzywdzące w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania właściwych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po planie miejscowym, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gmina powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto rozwiązania planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia ich praw, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

W niniejszej sprawie uzasadnieniem zapisu planu dotyczącego przebiegu projektowanej drogi o symbolu 16.KDD przez działkę nr [...] Rada uczyniła twierdzenie, że zaskarżona uchwała została uchwalona zgodnie z obowiązującymi przepisami i Studium, oraz że zachowano wymaganą procedurę planistyczną. Nie kwestionując uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego zgodnie z procedurą, a także w zgodzie z bardzo ogólnymi w tym zakresie zapisami Studium, cytowanymi powyżej, wyjaśnić należy, że samo przeprowadzenie procedury planistycznej w zgodnie z przepisami, podobnie jak zgodność ustaleń planu ze Studium, nie oznacza, że w toku postępowania planistycznego nie nastąpiło nadużycie władztwa planistycznego gminy.

Rada wskazała także, że uzyskała wymagane uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwymi zarządcami dróg. Również ta okoliczność nie stanowi uzasadnienia dla przyjmowania w planie rozwiązań w sposób nadmiernie ingerujących w prawa rzeczowe na nieruchomościach objętych planem. Podkreślić należy, że uprawnienia określane mianem władztwa planistycznego przysługują wyłącznie gminie. Jego zakres jest ograniczony m.in. wymogiem uzyskania określonych w ustawie uzgodnień i opinii właściwych organów, przy czym organy te działają wyłącznie w granicach własnej właściwości, wyrażając uzgodnienia i opinii pozytywne lub negatywne w odniesieniu do konkretnych rozwiązań przedłożonego projektu planu miejscowego. Jeżeli Rada uzyskuje pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi, to jej obowiązkiem nadal jest rozważenie istniejących na obszarze planu interesów, w tym interesów prawnych właścicieli, czy też użytkowników wieczystych nieruchomości oraz interesu publicznego przemawiającego za przyjętymi rozwiązaniami w zakresie przeznaczenia tych nieruchomości pod drogi.

W sprawie jest bezsporne, że pierwotnie projektowano urządzenie drogi publicznej – ulicy dojazdowej m. in. na działce nr [...], położonej równolegle do drogi krajowej nr 6 (ul. B. P.), a zatem bez ingerencji w prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Rozwiązanie to jednak nie uzyskało uzgodnienia właściwego zarządcy drogi krajowej (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 26 marca 2013 roku). Ostatecznie przyjęte rozwiązanie zostało natomiast pozytywnie uzgodnione postanowieniem tego zarządcy drogi z dnia 19 czerwca 2013 roku. Podkreślić jednak należy, że Rada nie wykazała, iż wariant przyjęty w zaskarżonej uchwale stanowił jedyny wariant możliwy do zastosowania w odniesieniu do rozwiązań systemu komunikacyjnego na tym terenie. Ponadto brak pozytywnego uzgodnienia pierwotnego projektu planu nie był spowodowany tym, że rozwiązania komunikacyjne w nim zastosowane nie przewidywały wydzielenia części działki skarżących pod drogę publiczną. Zarządca drogi krajowej w uzgodnieniu z dnia 26 marca 2013 roku w żaden sposób nie wskazywał też, że dla bezpieczeństwa układu komunikacyjnego niezbędne jest zorganizowanie przebiegu drogi dojazdowej poprzez środek działki nr [...]. Odmowa uzgodnienia pierwotnego rozwiązania była związana z jego niezgodnością z przepisami wykonawczymi do ustawy o drogach publicznych poprzez zaprojektowanie drogi, która miałaby się włączać do drogi ul. T. w obrębie jej skrzyżowania z drogą krajową nr 6.

W ocenie Sądu również założony przez Radę Miasta i wyartykułowany w toku niniejszego postępowania cel zmian rozwiązań komunikacyjnych w postaci zwiększenia bezpieczeństwa układu komunikacyjnego w rejonie zjazdu i wjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...] poprzez likwidację bezpośredniego wjazdu na drogę szybkiego ruchu z tej działki (poprzez działkę nr [...]) nie uzasadniał przeprowadzenia projektowanej drogi przez sam środek działki skarżących.

Rada Miasta była zatem obowiązana do szczegółowego i rzetelnego rozważenia wszelkich innych wariantów przebiegu dróg w tym obszarze. Tego rodzaju rozważań w toku uchwalenia zaskarżonej uchwały zabrakło. Z materiałów planistycznych wynika bowiem, że Rada rozważała wyłącznie dwa warianty układu komunikacyjnego na omawianym terenie, z których pierwszy nie uzyskał zgody zarządcy drogi krajowej. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, z materiałów planistycznych w żaden sposób nie wynika przy tym aby w toku procedury planistycznej rozważano inny – trzeci wariant rozwiązań komunikacyjnych, który zakładał wprawdzie na działce skarżących poprowadzenie drogi publicznej, lecz jej skrajem (przy wschodniej granicy), a nie środkiem. Rada nie wykazała zatem, że nie istnieją inne warianty alternatywne dla przyjętego w uchwale przebiegu drogi przez działkę nr [...], a niewątpliwie przyjęty przez nią wariant jest szczególnie dotkliwy dla skarżących. Zaplanowana droga dzieli bowiem ich działkę na dwie części, które – jak wywodzą skarżący, są na tyle niewielkie, że uniemożliwią w przyszłości prowadzenie na niej działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżących od wielu lat w zachodniej części działki.

W tym zakresie wskazać też należy, że obowiązek wykazania braku innych możliwych rozwiązań komunikacyjnych (mniej obciążających nieruchomość skarżących) na omawianym terenie obciążał Radę Miasta, a nie skarżących. Sama zatem okoliczność, że skarżący nie przedstawili w toku procedury planistycznej alternatywnych wariantów przebiegu drogi nie oznacza, że droga ta powinna zostać poprowadzona przez środek działki, której są użytkownikami wieczystymi. Również wskazywany przez organ brak uwag skarżących kwestionujących ustalenia planu w zakresie przedmiotowej nieruchomości w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie może uzasadniać utrzymania w obrocie prawnym postanowień planu naruszających prawo. Wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego w trybie określonym w art. 18 ustawy jest prawem każdego obywatela, w tym również i najbardziej zainteresowanego - właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości objętej ustaleniami planu. Nieskorzystanie z tego prawa przed uchwaleniem planu nie uniemożliwia jednak późniejszego kwestionowania prawidłowości podjętej uchwały, a przede wszystkim, co istotne, niewniesienie przez zainteresowanego uwagi w trybie ww. przepisu nie zwalnia Rady z obowiązku przedstawienia argumentacji przemawiającej za słusznością podjętej uchwały i słusznością przyjętych w niej rozwiązań planistycznych.

Należy również zauważyć, że skarżący do skargi załączyli mapę ze wskazaniem wariantu lokalizacji drogi oznaczonej jako 16.KDD, który obciążałby nie tylko ich nieruchomość, lecz również inne nieruchomości. Rada Miasta nie wyjaśniła przekonująco z jakich przyczyn ten wariant nie mógł zostać uwzględniony w zaskarżonym planie. Argumentacja Rady, zgodnie z którą ten wariant "narusza większą ilość nieruchomości, zwiększa powierzchnię dróg publicznych w obszarze zmiany, odsuwa drogę o charakterze publicznym od trasy drogi krajowej nr 6 i ingeruje w zamiary innych właścicieli nieruchomości dysponujących nowymi projektami zagospodarowania terenu swoich działek" nie uzasadnia bowiem znacznej ingerencji w działkę skarżących. W tym miejscu należy podkreślić, że Rada – ustalając treść planu, powinna mieć również na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości w gminie, charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami, tak aby - analizując jej uchwały, można było wykluczyć dowolność organu lub nierówne traktowanie obywateli. Wyjaśnienia Rady, w których twierdziła, że rozwiązanie proponowane w skardze "narusza większą ilość nieruchomości (...) i ingeruje w zamiary innych właścicieli nieruchomości dysponujących nowymi projektami zagospodarowania terenu swoich działek" w sposób oczywisty narusza zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej. Nie sposób bowiem ustalić, dlaczego Rada uznała, że prawa rzeczowe przysługujące innym osobom do nieruchomości na omawianym terenie winny podlegać silniejszej ochronie niż takie same prawa przysługujące skarżącym. Niezrozumiały jest również argument dotyczący "odsunięcia drogi o charakterze publicznym od trasy drogi krajowej nr 6". Rada nie wyjaśniła bowiem z jakich przyczyn projektowany w zaskarżonym planie jako równoległy do drogi krajowej odcinek drogi 16.KDD (z którego, jak wskazywała, nie ma bezpośrednich zjazdów na drogę krajową), jest lepszym rozwiązaniem niż proponowane przez skarżących przesunięcie tego odcinka drogi i zaprojektowanie go z drugiej strony m. in. działki skarżących, bez konieczności przecinania tej działki na dwie części drogą.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że z materiałów planistycznych, jak również mapy załączonej do skargi, wynika, że do nieruchomości położonych w kwartale wyznaczonym ulicami: B. P., T. i B., jest obecnie możliwy dojazd poprzez działki drogowe. Do sieci dróg obsługujących ten teren należy zaliczyć działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], część działki nr [...], część działki nr [...], działkę nr [...]. Na te okoliczności wskazywali skarżący, jednak Rada się do nich nie odniosła. Również z tych przyczyn należało zatem uznać, że Rada nie uzasadniła prawidłowo aby urządzanie przejazdu przez środek działki nr [...] było jedynym i niezbędnym rozwiązaniem systemu komunikacyjnego na tym terenie.

Dodać też należy, że w aktach planistycznych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji przedstawiającej proces negocjacji (rozmów) toczących się pomiędzy organem projektującym zaskarżoną uchwałę, a skarżącym H. B. Tego rodzaju rozmowom zaprzecza sam skarżący. Również na etapie niniejszego postępowania sądowego Rada Miasta nie przedłożyła dowodów na prowadzenie powyższych rozmów, w szczególności nie przedłożyła rzekomo przedstawionego skarżącemu projektu rysunku zmiany planu z projektowaną drogą przebiegającą przez działkę nr [...] przy jej wschodniej granicy. Zresztą nawet przyjmując, iż prowadzenie tego rodzaju negocjacji ze skarżącym miało miejsce, to okoliczność ta i tak nie zwalniałaby Rady Miasta z zachowania zasad uchwalania miejscowego planu, w tym zasady proporcjonalności w zakresie ingerencji w prawa własności i użytkowania wieczystego nieruchomości objętych planem.

Dokonanie przez Sąd powyżej opisanych ustaleń czyni wątpliwymi także twierdzenia Rady o konieczności zaprojektowania przedmiotowej drogi na środku działki skarżących z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Rada nie uzasadniła zatem racjonalnie przebiegu projektowanej drogi przyjętego w zaskarżonej zmianie planu.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że interes społeczny nie uzyskuje prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu społecznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności czy też użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych jak i kolizji poszczególnych interesów indywidualnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2073/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy stanowisko doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważania. Nakaz wyważania interesów jest w szczególności naruszony jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 r., str. 177-178).

Obowiązek rozważnego wyważenia wszystkich interesów łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej

(art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy.

Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie rozważono kwestii, czy sposób zaprojektowania przedmiotowej drogi dojazdowej, ograniczający niewątpliwie dotkliwie prawo użytkowania wieczystego skarżących, stanowi racjonalne rozwiązanie, zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną i czy powyższego prawa skarżących nie ogranicza w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do "obciążeń" innych działek. Rada Miasta nie rozważyła również w sposób niebudzący wątpliwości, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w sposób, który w mniejszym stopniu ograniczałby prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, chociażby we wschodniej części działki nr [...], nie zaś przez jej środek, albo także poprzez inne działki, położone na omawianym terenie, np. zgodnie z wariantem zaproponowanym przez skarżących w skardze. Rada nie wykazała też, aby interes ogólny w tej sprawie uzasadniał zaprojektowanie drogi znacznym kosztem działki skarżących, podczas gdy jej przebieg będzie umożliwiał obsługę komunikacyjną także szeregu innych nieruchomości, położnych w omawianym kwartale ulic, a mających już dostęp do drogi.

Z uwagi na opisane uchybienia Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Rada - podejmując zaskarżoną uchwałę - naruszyła w sposób nieuprawniony interes prawny skarżących poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące im prawo użytkowania wieczystego działki nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za niezgodną z prawem w części objętej wnioskiem skargi i na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20[...] roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził jej nieważność w tym zakresie.

Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd wydał na podstawie art. 200,

art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 300 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, jako dwukrotność stawki minimalnej, z uwagi na znaczny wkład pracy pełnomocnika skarżących w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, jak również rodzaj i stopień zawiłości sprawy.