Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 388/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 7; art. 132 ust. 1; art. 132a; art. 135g; art. 135j ust. 2 pkt 6; art. 135n ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Joanna Kiełb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz M. M. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Młodszy aspirant M. M. – przewodnik psa służbowego Zespołu Przewodników Służbowych Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Z. został w postępowaniu dyscyplinarnym obwiniony o to, że:

1. w dniach [...] września 2019 r. oraz [...] października 2019 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że nie wykonywał czynności służbowych z należytą uczciwością i rzetelnością, to jest w trakcie szkolenia psa służbowego prowadził zajęcia w L. O. C. S. M. w Z., co było niezgodne z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] września 2019 r. dotyczącym udzielenia zezwolenia na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą w charakterze pracownika dydaktycznego oraz nierzetelnie udokumentował przebieg służby w notatniku służbowym, to jest o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 "Zasad etyki zawodowej policjanta", stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. nr [...], poz. 3);

2. w dniach [...] października 2019 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej w ten sposób, że będąc na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] października 2019 r., przebywał poza granicami kraju we [...], na wyjeździe ze znajomymi, przez co jego zachowanie nie było przykładem praworządności, to jest o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy Policji w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta";

3. w dniu [...] października 2019 r. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej w ten sposób, że w notatniku służbowym w godzinach od 8.00 do 13.10 nie dokumentował czynności służbowych poza odprawą do służby, zgodnie z § 4 ust. [...] wytycznych nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, to jest o czyn z art. 132 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z § 4 ust. [...] wytycznych nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia 2[...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP nr [...], poz. 104 z późn. zm.).

Komendant Miejski Policji w Z. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., uznał M. M. winnym popełnienia zarzucanych mu czynów, za co wymierzył skarżącemu M. M. karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

M. M. wniósł odwołanie od orzeczenia Komendanta [...] Policji w Z..

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżonym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. Komendant [...] Policji w L. utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta [...] Policji w Z..

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Komendant [...] Policji wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. zadaniem M. M. podczas pełnienia służby było szkolenie psa służbowego w godzinach od 8:00 do 15:00. W notatniku służbowym od godziny 11:00 policjant odnotował "szkolenie psa służbowego tresura posłuszeństwa", o godzinie 14:30 – "obsługa psa służbowego", o godzinie 15:30 – "rozliczenie służby", o godzinie 16:00 – "zakończenie służby". W dzienniku pracy psa służbowego w dniu [...] września 2019 roku dokonano następujących zapisów: 8:00 - 8:30 – "przygotowanie psa", 8:30 - 10:00 – "szkolenie, tresura posłuszeństwa i pokonywanie przeszkód". Od godziny 11:00 do godziny 14:30 brak zapisu. Następnie w godzinach 14:30 - 15:30 – "obsługa codzienna". W książce kontroli pracy sprzętu transportowego samochodu [...] nr rej. [...] za miesiąc wrzesień 2019 roku widnieje zapis świadczący o tym, że młodszy aspirant M. M. w godz. 12:00 - 13:00 korzystał z pojazdu przejeżdżając z Komendy [...] Policji Z. 3 km. Przewoził w tym czasie psa służbowego. W dniu [...] września 2019 r. w L. O. C. S. M. w Z. mł. asp. M. M. miał zaplanowane prowadzenie zajęć lekcyjnych na lekcji 6 w godzinach 12:25 - 13:10, lekcji 7 w godzinach 13:15 - 14.00 oraz lekcji 8 w godzinach 14:05 - 14:50. Zrealizowane zostały trzy godziny zajęć, przy czym w jednym przypadku w połączonych grupach. Nie było organizowane zastępstwo. M. M. został wpisany do dziennika jako nauczyciel realizujący. M. M. otrzymuje wynagrodzenie za przepracowane 8 godzin tygodniowo. W tygodniu między 9 a 15 września 2019 r. M. M. miał zajęcia w dniu [...] września w wymiarze 2 jednostek lekcyjnych oraz w dniu [...] września 2019 w wymiarze 4 jednostek lekcyjnych. Z zapisów dziennika nie wynikało, aby M. M. odrabiał zajęcia w innym terminie.

W dniu [...] października 2019 r. M. M. w ramach służby miał realizować szkolenie psa służbowego. W notatniku służbowym policjant o godzinie 8:10 odnotował "pobranie sprzętu do szkolenia, przygotowanie radiowozu [...]", o godzinie 8:30 – "szkolenie na terenie Z., posłuszeństwo, ćwiczenia obronne, legitymowanie, pościg, przeszukanie", o godzinie 14:40 – "obsługa psa służbowego", o godzinie 15:30 – "rozliczenie służby" oraz o godzinie 16:00 – "zakończenie służby". W dzienniku pracy psa służbowego w dniu [...] października 2019 r. dokonano następujących zapisów 8:30 - 14:40 – "szkolenie, posłuszeństwo, ćwiczenia obrończe", godz. 14:40 - 15:40 – "obsługa codzienna". W książce kontroli pracy sprzętu transportowego samochodu [...] za miesiąc październik 2019 r. widnieje zapis świadczący o tym, że mł. asp. M. M. w godzinach 8:30 - 14:25 korzystał z pojazdu przejeżdżając 19 km. W dniu [...] października 2019 r. urządzenie [...] wielokrotnie logowało się na terenie ul. [...] w rejonie C. S. M.. W dniu [...] października 2019 r. w L. O. C. S. M. w Z. mł. asp. M. M. miał zaplanowane prowadzenie zajęć lekcyjnych na lekcji 2 w godzinach 8:50 - 9.35 (w dwóch grupach), lekcji 3 w godzinach 9:40 - 10:25, lekcji 6 w godzinach 12:25 - 13:10 oraz lekcji 7 w godzinach 13:15 - 14:00. Zrealizowane zostały cztery godziny zajęć, przy czym w jednym przypadku w połączonych grupach. Nie było organizowane zastępstwo. Jako nauczyciel realizujący do dziennika został wpisany M. M.. W tygodniu między [...] września, a [...] października 2019 r. M. M. miał 6 jednostek lekcyjnych zajęć, przy czym jedną w dwóch grupach. Z zapisów dziennika nie wynikało, aby M. M. odrabiał zajęcia w innym terminie.

Komendant [...] Policji ustalił ponadto, że mł. asp. M. M. w okresie od [...] do [...] października 2019 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim wystawionym w dniu [...] października 2019 r. przez lekarza rodzinnego. Z zaświadczenia wynikało, że chory może chodzić. Komisarz M. Z. uzyskał od policjantów informację, że mł. asp. M. M. na zwolnieniu lekarskim wyjechał na wycieczkę na [...] i spożywa tam alkohol. Informacja Straży Granicznej potwierdziła fakt przekraczania przez M. M. w dniu [...] października 2019 r. o godz. 6:19 oraz w dniu [...] października 2019 r. o godz. 20:12 granicy w miejscowości D. - U.. Z powyższej informacji wynikało, że mł. asp. M. M. w dniach [...] października 2019 roku przebywał poza granicą RP.

W odniesieniu do trzeciego z zarzuconych obwinionemu czynów Komendant [...] Policji ustalił, że w dniu [...] października 2019 r. mł. asp. M. M. pełnił służbę w godz. 8:00 - 16:00. wspólnie z asp. M. [...]. W zadaniach zapisano prowadzenie szkolenia psa służbowego w godzinach 8:00 - 16:00. W polach wyboru odprawy służbowej zaznaczono między innymi pole dotyczące poinformowania o sposobie dokumentowania przebiegu służby. Do szkolenia w dniu [...] października 2019 r. został przygotowany przez mł. asp. M. M. konspekt szkolenia. Na miejsce szkolenia wybrano Z. oraz miejscowość [...] G.. Celem szkolenia było doskonalenie umiejętności w zakresie tropienia śladów ludzkich oraz doskonalenie czynności zatrzymywania osób, przeszukiwania, konwojowania, przeszukiwania terenu oraz posłuszeństwa psa służbowego. Z zapisów w notatniku służbowym M. M. wynika, że o godz. 8:00 rozpisał służbę, zawarł informację o dacie służby i godzinie rozpoczęcia. Następnie dokonał zapisu – " szkolenie psa służbowego wspólnie z asp. M. P. zgodnie z konspektem". W notatniku policjant zapisał kryptonim patrolu oraz informację o zapoznaniu z poleceniem Zastępcy KWP w L. [...] dot. [...] listopada 2019 r. W notatniku widoczny jest podpis i pieczątka odprawiającego do służby kom. M. Z.. Od godz. 8:00 do godz. 13:10 w notatniku brak zapisów. O godz. 13:10 został dokonany zapis przez kom. M. Z. - przełożonego mł. asp. M. M. dotyczący kontroli pełnienia służby i zawartych uwag. O godz. 13:25 M. M. dokonał zapisu – "zjazd do KMP Z. z polecenia kom. M. Z.". W dniu [...] października 2019 r. M. M. nie dokumentował wykonywanych czynności służbowych w dzienniku pracy psa służbowego Policji. W godz. 8:00 - 13:10 dokonał zapisu – "szkolenie, posłuszeństwo, tropienie", w godz. 14:50 - 15:50 wpisał "OC".

W dniu [...] października 2019 r. razem z mł. asp. M. M. czynności służbowe wykonywała E. M.. O godzinie ok. 9:00 E. M. razem z przewodnikami psów służbowych Policji mł. asp. M. M. i asp. M. [...] udała się do miejscowości Szewnia G., gdzie przeprowadziła spotkanie z uczniami szkoły podstawowej. Ponieważ na spotkania z dziećmi często byli kierowani przewodnicy z psami służbowymi, E. M. poprosiła mł. asp. M. M. i asp. M. [...] aby razem z nią udali się do szkoły. Spotkanie zostało zainicjowane przez dyrekcję szkoły i zlecone do realizacji przez I Zastępcę Komendanta Miejskiego Policji w Z.. Podczas spotkania z uczniami przewodnicy psów służbowych Policji przeprowadzili pokaz tresury. Około godziny 11:00 wyjechali do Z.. W drodze powrotnej na polach Szewni G. zatrzymali się i wykonywali ćwiczenia z psami. Po powrocie do jednostki rozdzielili się. Około godziny 12:40 ponownie spotkali się i radiowozem zawieźli E. M. do L. O. C. S. M. w Z. na ul. [...]. W dniu [...] października 2019 r. mł. asp. M. M. wykonywał szereg czynności służbowych. Wśród nich było między innymi doskonalenie sprawności użytkowej psów służbowych, prowadzenie pokazu tresury dla uczniów szkoły podstawowej oraz przewiezienie pracownika KMP w Z.. Czynności tych mł. asp. M. M. nie odnotował w swoim notatniku służbowym. Brak jest bowiem zapisów od godziny 8:00 do godziny 13:10.

Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że w świetle § 3 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", M. M. w dniach [...] września 2019 r. oraz [...] października 2019 r. powinien prowadzić doskonalenie sprawności użytkowej psa służbowego z należytą uczciwością i rzetelnością, zgodnie z wymogami zarządzenia nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2008 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia. Natomiast obwiniony zamiast powyższych czynności prowadził zajęcia w L. O. C. S. M., co nie pozostawało w zgodzie z wymaganą uczciwością i rzetelnością wykonywania czynności służbowych i stanowiło naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta.

W odniesieniu do zarzutu z punktu 2 Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że zgodnie z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" policjant powinien postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Wynikająca z zaświadczenia lekarskiego informacja, że "chory może chodzić" oznacza, że choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia chorego jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Wymieniona adnotacja na zwolnieniu lekarskim nie oznacza, co do zasady, zezwolenia na podejmowanie każdego wysiłku i aktywności życiowej. Okres niezdolności do służby spowodowany chorobą ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem, należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Za nadużycie zwolnienia lekarskiego można traktować wyjście do kina czy udanie się na wielogodzinne zakupy do galerii handlowej, bądź wyjazd ze znajomymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieprawidłowe dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Okres zwolnienia lekarskiego to dla chorego okres powrotu do pełnej sprawności i zdrowia, a w przypadku policjanta także szybkiego powrotu do służby i wykonywania zadań służbowych. Wyjeżdżając w trakcie zwolnienia lekarskiego do Lwowa w celu spacerowania po mieście, M. M. wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób nieprawidłowy, dopuszczając się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu zasad etyki zawodowej policjanta. Zachowanie obwinionego spotkało się z dezaprobatą i negatywnym wydźwiękiem ze strony innych policjantów Komendy [...] Policji w Z. i informacja o tym została przekazana przełożonemu. Obwiniony wykorzystując zwolnienie lekarskie niezgodnie z przeznaczeniem swoim niewłaściwym postępowaniem spowodował naruszenie dobrego imienia Policji i kształtowania właściwych postaw policjanta w oczach innych osób. Takie zachowanie funkcjonariusza naruszyło zasadę praworządności i z pewnością nie prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.

W związku z zarzutem z punktu 3 Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że kwestię prowadzenia notatnika służbowego regulują wytyczne nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 Wytycznych notatnik służbowy zobowiązani są prowadzić policjanci pełniący służbę patrolową, interwencyjną, obchodową, konwojową i ochronną z wyjątkiem policjantów pełniących służbę na stanowiskach, gdzie przebieg służby rejestruje się w odrębnej dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepis § 3 ust. 2 określa innych policjantów zobowiązanych do prowadzenia notatnika służbowego na podstawie odrębnych przepisów oraz wskazań decyzjami komendantów wojewódzkich, stołecznych, powiatowych, miejskich na obszarze swojego działania. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 wytycznych zapisy w notatniku służbowym dotyczą wykonywanych czynności służbowych. Użyty w przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że nie jest to katalog zamknięty, a wymienione w pkt 2 czynności nie są wszystkimi, jakie należy odnotowywać w notatniku służbowym. Z powyższego wynika, że policjant, w tym przypadku przewodnik psa służbowego, który zgodnie z wytycznymi ma obowiązek prowadzić notatnik służbowy i w trakcie lub bezpośrednio po zakończeniu czynności służbowej rejestrować w nim wykonywane czynności, a obowiązku tego nie realizuje, dopuszcza się popełnienia deliktu dyscyplinarnego.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji wina obwinionego w zakresie przedstawionych zarzutów dyscyplinarnych nie budzi wątpliwości. Przewinienia dyscyplinarne z punktów 1 i 2 obwiniony popełnił umyślnie w zamiarze bezpośrednim, natomiast przewinienie dyscyplinarne z punktu 3 orzeczenia popełnił umyślnie w zamiarze ewentualnym.

Organ odwoławczy podkreślił, że przy wymierzeniu obwinionemu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku wzięto pod uwagę dyrektywy wymiaru kary zawarte w przepisie art. 134h ust. 1 ustawy o Policji. Podejmując decyzję o wymierzeniu kary dyscyplinarnej uwzględniono takie okoliczności, jak rodzaj popełnionych przewinień dyscyplinarnych, stopień zawinienia, okoliczności popełnienia deliktów dyscyplinarnych (w czasie pełnienia służby oraz w czasie wolnym od służby z powodu choroby policjanta), rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie policjanta po zaistniałym zdarzeniu wyrażające się brakiem poczucia winy, a jednocześnie brak trwałych i szczególnie negatywnych następstw dla służby oraz dotychczasowy przebieg służby, w tym uprzednią niekaralność.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu Komendanta [...] Policji w L. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak należytych ustaleń niezbędnych do oceny oraz rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zeznań [...] i przyjęcie, jakoby okoliczności przez nią podnoszone były nieprawdziwe;

3) art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania co do istoty sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art. 73 § 1 k.p.a., poprzez odmowę dostępu pełnomocnikowi M. M. do akt sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz orzeczenia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że po ustaleniu iż akta sprawy znajdują się w Komendzie [...] Policji w Z. pełnomocnik skarżącego w dniu [...] maja 2020 r. zgłosił swój udział w sprawie i wniósł o umożliwienie mu wykonania fotokopii akt. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego otrzymał informację o zakończeniu postępowania oraz o zapoznaniu się ze sprawą przez stronę i w związku z tym braku podstaw do wyrażenia zgody na ponowne zapoznanie z materiałami postępowania i wykonanie ich fotokopii. Skarżący zarzucił, że tego rodzaju sytuacja stanowi rażące naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, a formą odpisu jest również fotokopia. Stanowisko Komendanta [...] Policji w Z. uniemożliwiło skarżącemu obronę swoich praw, a przede wszystkim sporządzenie merytorycznej skargi. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie obu zapadłych w sprawie orzeczeń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie stanowi orzeczenie dyscyplinarne, którym Komendant [...] Policji w [...] na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Z., stwierdzające winę mł. asp. M. M. i wymierzające karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.

Podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wymienione orzeczenie stanowi art. 138 ustawy o Policji, wedle którego od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2335 z późn. zm.) polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.

Po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia dyscyplinarnego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W związku z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) wyjaśnić jednak należy, że przepisy powołanej ustawy nie znajdują zastosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów uregulowane są w Rozdziale 10 ustawy o Policji "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Regulacja postępowania dyscyplinarnego jest pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy jego zakończenia, poza unormowaniem zawartym w przepisie art. 135p ust. 1 ustawy. W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia przepis ten przewidywał, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 kodeksu postępowania karnego. W ustawie o Policji brak natomiast przepisu zawierającego odesłanie do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawy do stosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera również przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 tego kodeksu. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest bowiem sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Orzeczenie dyscyplinarne nie stanowi decyzji administracyjnej ani nie jest wydawane w toku postępowania podlegającego przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1518/06, z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 472/06 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2106/16).

Tym samym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za nietrafne.

Natomiast prawidłowość postępowania dyscyplinarnego i zaskarżonej decyzji podlegała ocenie z punktu widzenia normujących to postępowanie przepisów ustawy o Policji. Wymaga podkreślenia, że stosownie do z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

W myśl zaś art. 132a ustawy o Policji, przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Wina określona w powołanym przepisie związana jest zarówno z umyślnym, jak i nieumyślnym przewinieniem dyscyplinarnym, przy czym ustalenie umyślności bądź nieumyślności przewinienia dyscyplinarnego warunkuje wystąpienie winy przy jego popełnieniu. Stopień winy powinien mieć wpływ na wymiar kary, albowiem zgodnie z art. 134h ust. 1 ustawy o Policji wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Za popełnienie kilku przewinień dyscyplinarnych można wymierzyć jedną karę dyscyplinarną, odpowiednio surowszą (art. 134g ust. 2).

W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego przewinienie dyscyplinarne może polegać zarówno na naruszeniu dyscypliny służbowej, jak i na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącego oparte było na obu wyżej wymienionych przesłankach.

Ustawodawca nie określił definicji zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Policji ani przykładowego katalogu zachowań, które należy uznać za niezgodne z nimi. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji zasady etyki zawodowej policjantów są określane przez Komendanta Głównego Policji. Wymienione zasady zostały zawarte w załączniku do zarządzenia nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., nr [...], poz. 3). Zarządzenie to zawiera ogólne dyrektywy wykonywania zawodu policjanta, które stanowią przejaw przestrzegania zasad praworządności i prowadzą do pogłębienia społecznego zaufania do Policji. Jednocześnie nie zawiera ono znamion zachowań uznawanych za przewinienia dyscyplinarne, a jedynie pewne wzorce, których funkcjonariusz powinien przestrzegać i których naruszenie może skutkować odpowiedzialnością dyscyplinarną (por. Z. Gądzik (w:) Ł. Czebotar, Z. Gądzik, A. Łyżwa, A. Michałek, A. Świerczewska-Gąsiorowska, M. Tokarski, Ustawa o Policji. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 654-655).

W niniejszej sprawie zarzuty dyscyplinarne postawione skarżącemu dotyczyły nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta określonych w § 3 i § 2 załącznika do powołanego wyżej zarządzenia. Pierwsze z tych regulacji stanowi, że policjant powinien wykonywać czynności służbowe według najlepszej woli i wiedzy, z należytą uczciwością, rzetelnością, wykazując się odpowiedzialnością, odwagą i ofiarnością. Z kolei w myśl § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" w sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.

Komendant Miejski Policji w Z. w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. stwierdził naruszenie przez mł. asp. M. M. powyższych zasad etyki zawodowej uznając go winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych polegających na tym, że:

- w dniach [...] września 2019 r. oraz [...] października 2019 r. nie wykonywał czynności służbowych z należytą uczciwością i rzetelnością, to jest w trakcie szkolenia psa służbowego prowadził zajęcia w L. O. C. S. M. w Z., co było niezgodne z rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji w Z. z dnia [...] września 2019 r. dotyczącym udzielenia zezwolenia na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą w charakterze pracownika dydaktycznego oraz nierzetelnie udokumentował przebieg służby w notatniku służbowym;

- będąc na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] do [...] października 2019 r., przebywał w dniach [...] października 2019 r. poza granicami kraju [...], na wyjeździe ze znajomymi.

Ponadto Komendant [...] Policji w Z. w powyższym orzeczeniu stwierdził naruszenie przez M. M. w dniu [...] października 2019 r. dyscypliny służbowej w ten sposób, że w notatniku służbowym w godzinach od 8.00 do 13.10 nie dokumentował czynności służbowych poza odprawą do służby, zgodnie z § 4 ust. [...] wytycznych nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych, to jest o czyn z art. 132 ust. 2 i 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z § 4 ust. [...] wytycznych nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP nr [...], poz. 104 z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obwinionego Komendant [...] Policji w L. na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji utrzymał powyższe orzeczenie w mocy.

W ocenie Sądu zaskarżone orzeczenie Komendanta [...] Policji w [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zgodnie z art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne i prawne powinno zawierać również przewidziane w art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji orzeczenie wyższego przełożonego dyscyplinarnego utrzymujące w mocy orzeczenie przełożonego dyscyplinarnego (por. Wojciech Kotowski Komentarz do art. 135(n) ustawy o Policji, System Informacji Prawnej LEX). Organ odwoławczy powinien również odnieść się szczegółowo do zarzutów sformułowanych w odwołaniu.

Stwierdzić natomiast należy, że w zaskarżonym orzeczeniu Komendant [...] Policji w L. nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów zmierzających do podważenia prawidłowości ustaleń i oceny dokonanych przez przełożonego dyscyplinarnego.

W odniesieniu do pierwszego z przypisanych przewinień dyscyplinarnych skarżący w odwołaniu podnosił, że mimo zapisów w dzienniku elektronicznym szkoły nie prowadził w czasie szkoleń zajęć z młodzieżą. Skarżący wyjaśnił, że na prośbę dyrekcji szkoły uzupełnił dziennik szkolny w późniejszym terminie nie zauważając, że w tym dniu nie prowadził faktycznie zajęć. Zarzucił także dokonanie przez przełożonego dyscyplinarnego wadliwej oceny zeznań przesłuchanej w charakterze świadka dyrektor szkoły I. S.-C..

W zakresie przewinienia dyscyplinarnego opisanego w punkcie 2 orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego skarżący w treści odwołania podniósł, że zarzucono mi niewłaściwe korzystanie ze zwolnienia lekarskiego i podejmowanie innych zajęć niezwiązanych z leczeniem, mimo braku informacji na temat przebiegu choroby i zaleceń dotyczących leczenia.

Nie zgadzając się z uznaniem za winnego przewinienia polegającego na niedokumentowaniu czynności służbowych w notatniku w dniu [...] października 2020 r. skarżący podnosił, że wytyczne nr [...] w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych przewidują prowadzenie notatnika podczas służby patrolowej, a nie szkoleń. Natomiast zasady prowadzenia notatnika podczas szkoleń były ustalone z przełożonymi i w tym zakresie stosowany był zazwyczaj zapis "szkolenie psa" lub "szkolenie psa zgodne z konspektem". Skarżący zauważył, że zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji komisarz M. Z. wielokrotnie kontrolował notatniki po zakończeniu szkoleń i nigdy nie miał uwag do takich zapisów.

Treść zaskarżonego orzeczenia wskazuje, że Komendant [...] Policji w L. nie odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów.

W części uzasadnienia, która została oznaczona jako analiza podniesionych zarzutów (k. 12-13 zaskarżonego orzeczenia) organ odwoławczy w zakresie oceny dowodów poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do oceny okoliczności będących przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Organ zauważył, że zeznania świadków kom. M. Z., asp. M. P. i sierż. sztab. E. M. są zbieżne, spójne i wzajemnie się uzupełniające, w związku z czym należy obdarzyć je walorem wiarygodności.

Natomiast organ odwoławczy w swoich rozważaniach całkowicie pominął podniesione przez skarżącego zarzuty kwestionujące dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę dowodu z zeznań świadka I. S.-C. – dyrektora L. O. C. S. M. w Z..

Organ odwoławczy nie rozważył tych zarzutów i nie przedstawił własnej oceny wymienionego dowodu, z którego skarżący wywodził korzystne dla siebie okoliczności, przeciwne w stosunku do ustalonych przez organy dyscyplinarne.

Zauważyć jednocześnie należy, że w części wstępnej uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Komendant [...] Policji stwierdził, iż stan faktyczny w sprawie można odtworzyć na podstawie znajdującego się w aktach materiału dowodowego, w ramach którego wymienił między innymi przesłuchanie w charakterze świadka [...].

Zestawienie obu przytoczonych wyżej fragmentów uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia budzi wątpliwości co do tego czy organ odwoławczy za podstawę swoich ustaleń przyjął, ewentualnie w jakiej części, czy też nie przyjął zeznań świadka I. S.-C..

Organ odwoławczy nie odniósł się też w jakikolwiek sposób do twierdzenia skarżącego, iż uzupełnił dziennik szkolny w późniejszym terminie nie zauważając, że faktycznie nie prowadził zajęć w dniach wskazanych w zarzutach dyscyplinarnych.

Komendant [...] Policji pominął także pozostałe, przytoczone wyżej zarzuty skarżącego, w tym kwestionujące powołaną przez organy podstawę prowadzenia notatnika podczas szkoleń, a także wskazujące na utrwalone w Komendzie [...] Policji zasady prowadzenia notatnika podczas szkoleń.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 135g ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego (ust. 1), obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, a niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego (ust. 2). Zatem w toku prowadzonych czynności uprawnione organy mają obowiązek wnikliwego zbadania i uwzględnienia wszystkich okoliczności, zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego objętego postępowaniem dyscyplinarnym. Jest to zasada obiektywizmu, wynikająca wprost z dyspozycji art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantującego prawo do rzetelnego procesu, z treści której jednoznacznie wynika, że jest adresowana do organu, w którego gestii pozostają rozstrzygnięcia (por. Wojciech Kotowski Komentarz do art. 135(g) ustawy o Policji, System Informacji Prawnej LEX).

Organy Policji prowadząc postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza mają więc obowiązek zebrania i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności są zobowiązane do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu końcowym należycie uzasadnić. Zauważyć też należy, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 135l ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o Policji w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jednakże zdanie drugie ust. 1 przewiduje, że jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres. Wyższy przełożony dyscyplinarny ma zatem także możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, jeżeli dostrzeże taką potrzebę.

Dopiero ustalenie według wskazanych reguł wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego może pozwolić na zgodne z przepisami prawa rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, co musi być przedmiotem indywidualnej oceny danego przypadku w powiązaniu z konkretnymi okolicznościami danej sprawy.

Natomiast, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn.. akt II OSK 91/2006 (LEX nr 303745), rolą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonego aktu i prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, a nie samodzielne dokonanie przez sąd oceny dowodów, w miejsce skontrolowania oceny dowodów dokonanej przez organ. W wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 659/05 (ONSAiWSA 2007/2/35) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania zaskarżonego aktu; sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy co do meritum, ale dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2005 r., sygn.. akt FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006/1/9). Zatem sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie pod względem zgodności z prawem, nie zastępując organów administracyjnych w dokonywaniu ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które to ustalenia organy dokonują w oparciu o przeprowadzone przez nie, zgodnie z regułami przepisów proceduralnych, postępowanie dowodowe i ocenę jego wyników. Zadaniem sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, bowiem tylko właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dlatego rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł wyłącznie ocenić, czy organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, nie mógł natomiast przeprowadzić samodzielnej oceny dowodów.

Stwierdzić natomiast należy, że w zaskarżonym orzeczeniu organ nie dokonał wszechstronnej oceny dowodów. Organ pominął bowiem zarzuty skarżącego dotyczące oceny zeznań świadka [...]. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest wewnętrznie niespójne, gdyż organ w jednej jego części wskazuje, w innej zaś pomija zeznania świadka [...] w ramach dowodów stanowiących podstawę ustaleń faktycznych. Organ nie odniósł się do także twierdzeń skarżącego dotyczących późniejszego omyłkowego uzupełnienia dziennika szkolnego.

Komendant [...] policji nie odniósł się również do pozostałych zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Tym samym nie zbadał szczegółowo okoliczności, które były podnoszone przez obwinionego, jako przemawiające na jego korzyść. W konsekwencji nie można uznać, że organ odwoławczy rzetelnie zrealizował wynikającą z art. 135k ustawy o Policji zasadę dwuinstancyjności postępowania. Dla pełnego zrealizowania tej zasady nie jest wystarczające przytoczenie zarzutów skarżącego, ale niezbędne jest ich rozważenie i zaprezentowanie w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska organu odwoławczego w odniesieniu do poszczególnych zarzutów, wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska.

Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia organu odwoławczego we wskazanym zakresie uzasadniały uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie kierował się przedstawionymi wyżej wskazaniami, szczegółowo rozważy cały materiał dowodowy i dokona oceny wszystkich zarzutów oraz okoliczności powoływanych przez skarżącego jako przemawiające na jego korzyść. Rozstrzygając w sprawie organ przedstawi wyczerpujące uzasadnienie swojego stanowiska w zakresie oceny dowodów i wynikających stąd ustaleń faktycznych, jak i ich oceny prawnej oraz odniesie się do zarzutów formułowanych przez skarżącego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego.