Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
NSA - uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 179a, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 40, art.41, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art.22
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jacek Czaja, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na skutek skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Lu 592/17 I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 592/17; II. oddala skargę; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T.K. 610 (sześćset dziesięć) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego o pow. do 2000 m2 z parkingiem i drogami wewnętrznymi, zjazdem na działki oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach numer: [...], położonych przy Al. [...] w B..

Wskazaną decyzją organ I instancji - na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...] D. N. - ustalił warunki kształtowania zabudowy, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do decyzji.

Organ stwierdził, że dla obszaru inwestycji nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego – nowy plan jest na etapie opracowywania, w związku z tym zasadny był wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organ wyjaśnił, że dla planowanej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na jej podstawie ustalono, że teren inwestycji położony jest w obrębie istniejącej zabudowy handlowej i handlowo-usługowej (obiekt handlowy [...] Salon Meblowy o pow. sprzedaży ok. 1800 m2, myjnia samochodowa, magazyn i hurtownia olei samochodowych, warsztat samochodowy, budynek administracyjny KRUS), położonej wzdłuż ul. [...] i Al. [...], mieszkaniowej jednorodzinnej (wzdłuż Al. [...]) oraz wielorodzinnej (w części północno-zachodniej obszaru analizowanego). Stwierdzono więc, że funkcja zamierzenia inwestycyjnego będzie kontynuacją funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

Ustalając warunki zabudowy organ wskazał jednocześnie, że dla planowanej inwestycji konieczne jest zabezpieczenie na terenie inwestycji nowych miejsc postojowych z placami manewrowymi, których ilość powinna być zgodna ze standardami urbanistycznymi. Ponadto ustalił parametry nowego pylonu wskazując, że nie może on przekroczyć 16 m wysokości, a szerokość i wysokość tablicy reklamowej umieszczonej na pylonie nie przekroczy wymiarów 4 m x 4 m. Organ wyznaczył ponadto inną linię zabudowy, aniżeli wynika to z analizy, ze względu na konieczność zrównoważenia dysproporcji w lokalizacji istniejącej linii zabudowy i aby ukształtować harmonijnie kompozycję pierzei. Uwzględnił bowiem charakterystyczne usytuowanie budynku handlowego istniejącego na działkach nr nr: [...], [...], [...], [...] i [...], (obiekt handlowy [...], wyjaśniając, że wyznaczona linia zabudowy stanowi przedłużenie linii elewacji frontowej budynku [...].

Organ I instancji wskazał też, że przeprowadzona analiza wykazała, że działki inwestora położone są w terenie "Przyrodniczego systemu miasta i gminy B." w związku z czym projekt decyzji przesłano do wiadomości Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Projekt decyzji uzgodniono z Z. L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r.

W odwołaniu od decyzji T. K. zarzucał naruszenie przepisów postępowania tj. art. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia faktycznego oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia co miało wpływ na wynik sprawy, a także art. 8 i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji i tym samym brak możliwości zapoznania się przez skarżącego w jaki sposób organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na jakich dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie; uchybienie to uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że jego działka od strony północnej graniczy z działkami zabudowanymi jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi, a od strony południowej graniczy z terenem inwestycji. Planowana inwestycja utrudni zabudowę jego działki oraz spowoduje, że działka ta straci wartość jako działka budowlana ze względu na hałas spowodowany użytkowaniem obiektu handlowego i ruchem pojazdów. Podniósł, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla tego terenu przewidują zabudowę mieszkaniową, a usługi mają stanowić jedynie zabudowę uzupełniającą. Planowana inwestycja spowoduje natomiast, że na obszarze tym nie będzie dominującą funkcja mieszkaniowa.

Ponadto podniósł, że organ I instancji nie doręczył mu decyzji na adres wskazany przez niego w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., zawierającym zastrzeżenia do projektu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu.

W obszernym uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz wyjaśniło istotę decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie stwierdziło, że część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia warunki, o jakich mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588), dalej jako "rozporządzenie". Granice obszaru analizowanego, wskazane na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyznaczono w odległości 205 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji. Analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz projekt decyzji sporządził uprawniony architekt, a wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji) wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa handlowa, handlowo- usługowa, wielorodzinna i jednorodzinna. Zabudowa wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny. Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem stwierdzić należy, iż planowana inwestycja mieści się w granicach sposobu użytkowania istniejących obiektów. Tworzy ona bowiem kontynuację istniejącej funkcji. Planowana inwestycja nie jest więc sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu dlatego organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Projekt decyzji został uzgodniony z Z. L., postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r.. Wszystkie zgłoszone do projektu decyzji uwagi zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to natomiast akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji. Szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji oraz prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostaną zatem ustalone dopiero w tym następnym postępowaniu przez organ architektoniczno-budowlany.

Za niezasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Wyjaśniło, że zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tego skarżący nie wykazał. Poza tym skarżący od początku był traktowany za stronę postępowania, dlatego był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach, a w toku postępowania składał zastrzeżenia do planowanej inwestycji, a także wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Adres skarżącego do korespondencji organ I instancji ustalił na podstawie skróconego wypisu ze skorowidza działek, w którym skarżący jest ujawniony jako właściciel działki nr ewid.[...] położonej w B., zamieszkały w B. przy ul. [...].

Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu tj.:

- naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 28 kpa (poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania), przepisów dotyczących doręczeń tj. art. 40 §1, 41 § 1, 42 § 1 k.p.a (poprzez niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a następnie decyzji wraz z załącznikiem graficznym na prawidłowy adres), co spowodowało naruszenie także art. 7, 8 ,10, 107 § 1 i 2, art. 109 § 1 k.p.a. i § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), dalej "p.g.k.", a także art. 6, 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 778), dalej "u.p.z.p." poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie kryterium kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych; ustalenie zbyt dużego wskaźnika zabudowy; nieuwzględnienie faktu, iż budynki mieszkalne posiadają inną funkcję oraz cechy i parametry niż budynki handlowe.

W uzasadnieniu obszernej skargi skarżący przede wszystkim wskazywał na nieprawidłowe doręczenie mu decyzji przez organ I instancji, co pozbawiło go możliwości należytego ustosunkowania się do jej treści.

Przytaczając treść art. 40 § 1, art. 42 § 1, art. 43 i art., 44 § 1-3 k.p.a. skarżący stwierdził, że celem tych regulacji jest podjęcie przez organ wszelkich działań zmierzających do tego, żeby strona została skutecznie powiadomiona o wszczętym postępowaniu i załatwieniu sprawy. Wszelkie zawiadomienia i inne doręczenia powinny mieć miejsce pod adresem, pod którym strona faktycznie przebywa, nie zaś wynikający z jakichkolwiek rejestrów lub ewidencji, jakkolwiek dane z takich ewidencji i rejestrów zwykle bywają pomocne w ustaleniu adresu stron postępowania. W sprawie niniejszej zawiadomienie o wszczęciu postępowania organ wysłał natomiast na pozyskany z ewidencji gruntów i budynków adres, który nie był aktualnym adresem zamieszkania skarżącego, mimo że organ dysponował aktualnym adresem, znanym organowi z innych toczących się postępowań. Skarżący wskazał mianowicie na pisma, jakie kierował do Urzędu Miasta B., zawierające jego rzeczywisty adres – "Lublin, [...] [...]" tj.: z dnia [...] maja 2012 r. zawierające zastrzeżenia do miejscowego planu zagospodarowania, z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczące wniosku E. N. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczące wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Handlowo – Usługowego [...] D. N.. Wskazał, że w związku z tymi pismami otrzymywał od organu korespondencję na podany w nich adres, dlatego również obecnie organ powinien kierować pisma procesowe na ten adres, a nie na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków, pod którym mieszkają rodzice skarżącego, których nie ustanawiał jako swoich pełnomocników.

Podniósł, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 41 k.p.a., dotyczący obowiązku informowania organu o zmianie adresu, gdyż od początku, a więc już od zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, organ kierował pisma na błędny adres. Faktycznie postępowanie nie zostało wobec niego prawidłowo wszczęte, co doprowadziło do pozbawienia go udziału w sprawie.

Skarżący zarzucił, że Kolegium błędnie utożsamiło adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków z adresem zamieszkania. Przepisy art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczące ewidencji gruntów i budynków i obowiązku ich właścicieli do zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian ich dotyczących, nie stanowią przepisów o charakterze procesowym, uchylających w zakresie w nich uregulowanych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczaniu pism i zawiadamianiu stron postępowania administracyjnego. Tymczasem organy obydwu instancji w niniejszej sprawie przyjęły, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania właściciela określonego gruntu będącego stroną postępowania administracyjnego, stanowią jednocześnie informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby wszelkich postępowań, które mogą zostać zakwalifikowane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. Z przepisu art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika tylko to, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w różnych postępowaniach administracyjnych, w tym także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy. Przy doręczaniu pierwszego pisma w sprawie organ prowadzący postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie powinien zatem ustalić rzeczywisty (a nie fikcyjny, wynikający wyłącznie z ewidencji gruntów) adres strony, korzystając w tym celu z wszelkich dostępnych mu danych i informacji. Szczególne znaczenie danych z ewidencji gruntów i budynków jest ograniczone do kwestii ściśle wskazanych w art. 21 ust. 1, lecz nie do doręczeń pism, które odbywa się na ogólnych zasadach z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, organ powinien już przed wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania ustalić jego rzeczywisty adres na podstawie ewidencji, zwłaszcza, że Urząd Miasta znał adres i w innych postępowaniach kierował do niego korespondencję na ten adres.

W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy (ewentualne uchybienia w podaniu aktualnego adresu w ewidencji gruntów i budynków oraz ewidencji ludności nie mogą być uznane w tych warunkach za wskazujące na winę strony).

Skarżący obszernie argumentował również naruszenie przez organ przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przewidzianej w nim zasady dobrego sąsiedztwa, na którą składa się kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym, gdyż może być sklepem osiedlowym, jednak nie powinien być to obiekt handlowy zbliżony do obiektu wielkopowierzchniowego, a taki przewiduje planowana inwestycja.

Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 1998r. i zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010r. - działki nr [...] ark. mapy 58 położone przy Al. [...] znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem "M - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" oraz w "strefie usług w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej"

Obszar analizowany określony przez organ w niniejszej sprawie jest zróżnicowany, co nie oznacza, by to zróżnicowanie pogłębiać.

Za przeważające w obszarze analizowanym uznać należy – zdaniem skarżącego - posadowienie budynku mieszkalnego oraz małego lub średniego budynku gospodarczego, a punktem odniesienia do oceny przesłanek z art. 61 u.p.z.p. powinien być stan zagospodarowania przestrzennego występujący w obszarze analizowanym, obejmującym nieruchomości położone po zachodniej stronie ulicy [...], w tym także na położone na południe od budynku [...]. Teren ten obejmuje kilkanaście nieruchomości (w większości domów jednorodzinnych) znajdujących się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, dostarcza zatem pełnego i reprezentatywnego materiału analitycznego do dokonania niezbędnych ustaleń.

Podniósł, że teren, na którym obecnie znajduje się myjnia samochodowa, salon meblowy, hurtownia oleju, warsztat samochodowy, KRUS był własnością nie istniejącej już [...] w B., w skład której wchodził biurowiec - obecnie własność KRUS, hale produkcyjne, garaże - m.in. hurtownia oleju, sklep meblowy, kotłownia - obecnie warsztat samochodowy. W wyniku jej likwidacji istniejące budynki pełnią przypadkową funkcję nie związaną z ich pierwotnym przeznaczeniem. Ponadto budynek KRUS usytuowany jest przy ul. [...], natomiast wymieniony w decyzji budynek wielorodzinny nie ma dostępu do drogi publicznej od strony J. P. II.

W analizowanej sprawie wzorcem dobrego sąsiedztwa uczyniono budynek "[...]", pomijając przy tym istnienie zabudowy jednorodzinnej. Na analizowanym terenie przeważa zabudowa jednorodzinna. Funkcja projektowanego budynku jest zatem sprzeczna z przeważającą funkcją otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne, w tym gabaryty budynku nie będą nawiązywać do istniejących już budynków jednorodzinnych. Budynek "[...]" ma funkcję handlowo - usługową, natomiast funkcją planowanej inwestycji jest funkcja handlowa. Tym samym błędnie organy przyjęły, iż realizacja planowanej inwestycji spełnia materialnoprawne wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja ograniczy obecną funkcję budownictwa jednorodzinnego.

W niniejszej sprawie brak zatem kontynuacji: cech kształtowania zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy. Poza tym odległość pomiędzy planowaną inwestycją a budynkami jednorodzinnymi usytuowanymi na działkach nr [...] i nr [...] jest trzykrotnie mniejsza, niż odległość do obiektu zajmowanego przez [...], a brak jednocześnie arytmetycznego wyliczenia w średniego wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy analizowanego obszaru. Organ powinien wskazać kryteria, jakimi kierował się wyznaczając granice obszaru analizowanego, czego nie uczynił.

Skarżący zarzucił, że organ nie doręczył mu załącznika graficznego decyzji tj. stanowiącego integralną część tej decyzji, zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W świetle natomiast orzeczeń sądów administracyjnych, niedoręczenie takiego załącznika stanowi uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżący zarzucił również organom naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 6, 7, 8, 11, 15 k.p.a. i przepisów realizujących te zasady tj. 77 § 1, 107, 138 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśniając obszernie na czym te zasady polegają i jaki jest ich cel.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 592/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po przeprowadzeniu rozprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Od wyroku tego T. K., reprezentowany przez radcę prawnego K. F. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając jego wydanie z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 p.g.k. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie stanowią one przepisów o charakterze procesowym, uchylających w zakresie w nich uregulowanym przepisy k.p.a. o doręczaniu pism i zawiadamianiu stron postępowania administracyjnego;

2) art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz niewłaściwe zastosowanie z § 4 ust. 4, zamiast § 4 ust. 3 rozporządzenia;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 6 u.p.z.p w zw. art. 54 pkt 2d u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia obszaru analizowanego i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w ten sposób iż wadliwie przyjęto, iż w skład obszaru analizowanego nie wchodzą działki zabudowane domami jednorodzinnymi usytuowanymi przy [...] J. P. II położone na południe od [...], podczas gdyż prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać treść § 3 ust. 2 rozporządzenia i obejmować te działki oraz budynek wielorodzinny położony na północ od inwestycji;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, gdzie ma być usytuowany budynek, podczas gdy ww. normy wprost stanowią o działce, rozumianej jako całość działki, a nie jej "wycinku";

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącego o terminie rozprawy w dniu [...] października 2017 r., przez co strona została pozbawiona możności czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed sądem i obrony swych praw przy udziale pełnomocna oraz uniemożliwienia pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, co stanowi przyczynę nieważności postępowania;

2) art. 67 § 5 p.p.s.a., art. 91 § 2 p.p.s.a., art. 93 pkt 1,2.3,4,5 p.p.s.a. oraz art. 109 p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie i nieodroczenie rozprawy, w sytuacji niezawiadomienia pełnomocnika o terminie rozprawy w dniu [...] października 2017r., przez co strona została pozbawiona możności czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 i 3 rozporządzenia poprzez brak doręczenia kompletnej decyzji tj. brak obowiązkowych składników decyzji określonych w rozporządzeniu w postaci tekstowej (analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz części graficznej (mapy w skali 1:1000 z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji), które winny stanowić załącznik do decyzji i tym samym brak możliwości zapoznania się przez skarżącego w jaki sposób organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na jakich to dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie; uchybienie to uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; gdyż jak wynika z rozdzielnika decyzji, do stron (poza inwestorem) skierowano decyzję nie zawierającą załączników, a zatem decyzję niekompletną, dlatego jego niedoręczenie stronom postępowania skutkuje niedoręczeniem w istocie kompletnej decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. w oparciu o wadliwie ustalony obszar analizowany i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało sporządzone w sposób błędny i odstający od charakteru i zakresu planowanej inwestycji; w osnowie decyzji brak jest zawartej cyfry (liczby) określonej w metrach stanowiącej nieprzekraczalną linii zabudowy co powoduje, iż w tym zakresie decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż organ I instancji, kierując się przepisem zobowiązany jest z urzędu ustalić, które osoby będą stronami w postępowaniu, a następnie powiadomić te strony o wszczęciu postępowania;

6) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. i art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji w/w przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie organ, dysponując z urzędu wiedzą o prawidłowym adresie, może dokonywać doręczeń pod adresem niewłaściwym, a w konsekwencji uznanie, że prawidłowo doręczono skarżącemu decyzję o ustaleniu warunków zabudowy; różne i liczne nieprawidłowości w doręczaniu pism tj. doręczanie na różne adresy oraz niekompletne dokumenty tj. załączniki do decyzji sumarycznie ograniczają prawo strony do udziału w postępowaniu, utrudniają obronę jej praw, powodują nierówne traktowanie stron postępowania, a nawet nasuwają wątpliwości co do bezstronności organu oraz braku zaufania do organu i jego kompetencji;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy strona w sposób prawidłowy nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a ponadto adres zamieszkania strony był znany organowi od 2012r.

8) art. 106 § 3 p.p.s.a., 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych w zakresie znajomości miejsca zamieszkania strony przez organ;

9) art. 134 § 1 p.p.s.a polegającego na tym, że sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji do naruszenia art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że nie można wykluczyć, że gdyby WSA wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, orzekał na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego, wskazał i wyjaśnił przesłanki to rozstrzygnięcie było odmienne od wydanego;

11) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego zawartego w skardze i nieprzedstawienie ich oceny, a mianowicie naruszenia art. 28 k.p.a., 40 § 1 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a., art. 41 § 2 k.p.a., art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 p.g.k.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że organ kierował pisma procesowe na wadliwy adres skarżącego, pod którym faktycznie skarżący nie przebywał w toku postępowania – pod adresem tym zamieszkiwali jego rodzice. Zdaniem skarżącego, organ powinien ustalić rzeczywisty adres skarżącego, a nie na podstawie wypisów z ewidencji gruntów. Organ doręczając korespondencję na adres wskazany w ewidencji gruntów wskazywał na art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 p.g.k., które to przepisy nie mają charakteru norm procesowych i nie wyłączają przepisów k.p.a. dotyczących zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez prawidłowe doręczenia pism procesowych. Powyższe przepisy stanowią bowiem odpowiednio, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 12), oraz że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 [właściciele nieruchomości], zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 zd. pierwsze); obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 zd. drugie). Zdaniem skarżącego organy obydwu instancji błędnie zatem przyjęły, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania właściciela określonego gruntu będącego stroną postępowania administracyjnego, stanowią wystarczającą informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby wszelkich postępowań, które mogą zostać zakwalifikowane jako toczące się w ramach planowania przestrzennego. Przy doręczaniu pierwszego pisma w sprawie organ prowadzący postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie powinien był ustalić rzeczywisty adres strony na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania, czego nie uczynił. Nie można zatem w ogóle przyjąć, że postępowanie zostało prawidłowo wszczęte, skoro skarżący nie otrzymał stosownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i pouczenia o treści art. 41 k.p.a. na adres rzeczywistego zamieszkania, pomimo tego, że w ramach tego samego wydziału organ dysponował już wcześniejszą informacją wskazującą jego aktualny adres, podany w zgłoszeniu przez skarżącego zastrzeżeń do projektu planu zagospodarowania przestrzennego od 2012r. dla tego samego obszaru, a także w wielu innych pismach kierowanych do organu. Zawarta w aktach sprawy korespondencja kierowana przez skarżącego do organu i od organu do skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż organ znał adres zamieszkania skarżącego od 2012 r. tj. od momentu złożenia zastrzeżeń do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy obszar. W sprawie zaistniała zatem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, co powinno skutkować uwzględnieniem, a nie oddaleniem, skargi.

Skarżący zarzucił również, że organ wadliwie wyznaczył granice obszaru analizowanego przede wszystkim dlatego, że jako "front działki" przyjął front tylko tej działki, na której zaprojektowano sporny budynek handlowy, podczas gdy front powinien odnosić do całego "terenu inwestycji", przez który należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych dziatek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. W ocenie skarżącego, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. Skarżący zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie wskazane przez wnioskodawcę jako teren inwestycji działki przewidziane zostały na ten cel jedynie w części. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa. Wadliwe określenie przez inwestora terenu inwestycji, doprowadziło do wadliwego ustalenia frontu działki i obszaru analizowanego, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Sąd wadliwie zawęził obszar analizowany od strony południowej do działek, na których usytuowany jest obiekt handlowy [...], pomijając działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi zlokalizowanymi przy tej samej stronie ulicy w kierunku południowym, a znajdujące się w obszarze analizowanym. Użyte w § 3 ust.1 rozporządzenia określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany powinien zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem. Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ nie uwzględnił tej reguły, czego sąd I instancji nie dostrzegł. Organ nie wytyczył bowiem obszaru analizowanego po "okręgu", lecz wyznaczył go w odległości mniejszej od granicy działki, na której ma być inwestycja, niż 3-krotna szerokość jej frontu. Skarżący podniósł, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 1998r. i zmienionego uchwałą nr XVI [...]/03 Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2003r. oraz uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lipca 2010r. - działki nr [...] art. mapy 58 położone przy Al. [...] znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem "M- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" oraz w "strefie usług w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej". Obszar analizowany obejmuje zabudowę o silnym zróżnicowaniu. Nie oznacza to jednak, iż nieuniknionym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego terenu musi być pogłębienie tego zróżnicowania. Pomimo wspomnianego zróżnicowania za przeważające w obszarze analizowanym uznać należy posadowienie budynku mieszkalnego oraz małego lub średniego budynku gospodarczego. Z racji tego, iż różnicę pomiędzy zabudową mieszkalną a zabudową o charakterze niemieszkalnym uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, dopuszczenie realizacji budynku handlowego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia ładu przestrzennego mnożenia zabudowy handlowej. Skarżący podkreśla, że zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie zwraca się uwagę na to, iż stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga wykładni celowościowej, a ratio legis tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego. Naturalnym punktem odniesienia i podstawą do ceny możliwości inwestycyjnych na terenie inwestycji jest stan zagospodarowania przestrzennego występujący w obszarze analizowanym, obejmującym nieruchomości położone po zachodniej stronie ulicy [...]. Wskazana wyżej część tego obszaru, obejmująca kilkanaście nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, dostarcza bowiem pełnego i reprezentatywnego materiału analitycznego do dokonania niezbędnych ustaleń. Z racji tego, że różnice pomiędzy zabudową mieszkalną a zabudową o charakterze niemieszkalnym uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, dopuszczenie realizacji budynku handlowego na terenie inwestycji byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego z punktu widzenia nadmiernego zagęszczenia zabudowy handlowej, niespotykanego w obszarze analizowanym. Należy także mieć na uwadze, że teren, na którym obecnie znajduje się myjnia samochodowa, salon meblowy, hurtownia oleju, warsztat samochodowy, KRUS był własnością nie istniejącej już [...] w B., w skład której wchodził biurowiec - obecnie własność KRUS, hale produkcyjne, garaże - m.in. hurtownia oleju, sklep meblowy, kotłownia - obecnie warsztat samochodowy. W wyniku jej likwidacji istniejące budynki pełnią przypadkową funkcję nie związaną z ich pierwotnym przeznaczeniem. W analizowanej sprawie wzorcem dobrego sąsiedztwa uczyniono budynek "[...]", pomijając przy tym istnienie zabudowy jednorodzinnej. Na analizowanym terenie przeważa zabudowa jednorodzinna. Funkcja projektowanego budynku jest zatem sprzeczna z przeważającą funkcją otoczenia, natomiast planowane rozwiązanie przestrzenne, w tym gabaryty budynku nie będą nawiązywać do istniejących już budynków jednorodzinnych. Budynek "[...]" ma funkcję handlowo – usługową, natomiast inwestor wnioskuje o funkcję handlową i trudno się tutaj doszukać kontynuacji. Tym samym zarówno organy, jak i Sąd, błędnie przyjęły, iż realizacja planowanej inwestycji spełnia materialnoprawne wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy mieć na uwadze, iż odległość pomiędzy planowaną inwestycją a budynkami jednorodzinnymi usytuowanymi na działkach [...] i [...] jest trzykrotnie mniejsza niż odległość do obiektu zajmowanego przez [...].

Skarżący podniósł, że obsługa komunikacyjna inwestycji planowana jest od Al. [...], a zatem to bok przyległy do tej ulicy stanowi front działki, według którego winien być wytyczony obszar analizowany zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia. Poza tym organ wyznaczył linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, pomijając treść § 4 ust. 3, który dotyczy wyznaczania linii zabudowy, gdy istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. W takiej sytuacji obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Punktem odniesienia powinien więc być budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...]. Analiza nie zawiera również precyzyjnego wskazania numerów działek i oznaczenia niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę jednoznacznie wskazuje, że obszar analizowany nie został wyznaczony, a działanie organu miało za zadanie jedynie uwzględnienie wniosku inwestora, bez zachowania obiektywizmu i bezstronności ze strony organu w stosunku do innych uczestników postępowania.

Skarżący zarzucił ponadto, że w osnowie decyzji brak jest zawartej cyfry (liczby) określonej w metrach stanowiącej nieprzekraczalną linię zabudowy oraz arytmetycznego wyliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy analizowanego obszaru.

Skarżący podniósł, że sąd I instancji nie dostrzegł również naruszenia przez organ art. 109 § 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia polegającego na niedoręczeniu stronie decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz załącznikami tj. z wynikami analizy zawierających część tekstową i z mapą stanowiącą część graficzną, które są integralnymi częściami takiej decyzji zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Organ doręczył więc w istocie decyzję niekompletną, co powinno zostać zakwalifikowane przez Sąd jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący podkreślił, że również organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie sanował tego uchybienia poprzez wyznaczenie stronie terminu do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie przy szczególnym uwzględnieniu wskazanych załączników, przez co strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Zarzucił również, że Sąd nie zbadał z urzędu innych uchybień, nie sformułowanych w skardze, do czego był zobowiązany zgodnie z art.134 p.p.s.a., naruszając zasadę oficjalności, gdyż brak w tym zakresie wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd w stosunku do wniosków skargi nie odniósł się w sposób prawidłowy, ograniczając się do lakonicznych, powierzchownych i ogólnikowych stwierdzeń w części dotyczącej przedstawienia i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak szerszego odniesienia się do zarzutów wywołał u strony skarżącej przekonanie, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem nie miała faktycznie miejsca. Ponadto brak dogłębnego wyjaśnienia w treści zaskarżonego wyroku tychże problemów uniemożliwia w praktyce konstruktywną polemikę z argumentacją zaprezentowaną na tym tle w zaskarżonym orzeczeniu.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła również w skardze kasacyjnej, że nie została zawiadomiona o terminie rozprawy sądowej w dniu [...] października 2017 r., pomimo tego, że była już wówczas ustanowiona dla skarżącego i sąd kierował do niej korespondencję - stanowi to naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż strona została pozbawiona możności czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed sądem i obrony swych praw przy udziale pełnomocnika, tym bardziej, że była to rozprawa bezpośrednio poprzedzająca wydanie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Powyższa regulacja, wprowadzająca wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

Dokonując autokontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 592/17 Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Bezspornie skarżący T. K. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, był reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego K. F. na podstawie udzielonego pełnomocnikowi w dniu [...] lipca 2017 r. pełnomocnictwa, złożonego do akt sprawy w dniu [...] lipca 2017 r. (k.45, 46).

W związku z tym, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie ustanowionego pełnomocnika przy podejmowaniu czynności procesowych, w tym przy zawiadamianiu stron i uczestników o terminie rozprawy sądowej.

Niezawiadomienie ustanowionego pełnomocnika o terminie rozprawy sądowej spowodowało zatem pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw, co stanowi naruszenie przytoczonego art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W związku z tym, Sąd zarządzeniem z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdził dopuszczalność zastosowania art. 179 a p.p.s.a. i przedstawił akta przewodniczącemu wydziału celem podjęcia czynności zmierzających do ponownego wyznaczenia rozprawy i przeprowadzenia jej z udziałem stron, w tym z udziałem pełnomocnika skarżącego.

W wyniku tych czynności, pełnomocnik skarżącego została zawiadomiona w dniu [...] kwietnia 2017 r. (k.184) o terminie rozprawy sądowej wyznaczonej na [...] kwietnia 2017r., na którą pełnomocnik stawiła się, oświadczając, że popiera skargę; na rozprawie tej Sąd wydał wyrok, którym – ze względu na naruszenie prawa strony do obrony swoich praw - uchylił swój poprzedni wyrok w sprawie.

Rozpatrując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż - zdaniem Sądu - nie są one "oczywiście usprawiedliwione", ani nie wskazują na "nieważność postępowania", a więc nie spełniają warunków z art. 179 a p.p.s.a.

Dotyczą one dokonania przez Sąd wadliwej oceny naruszenia przez organy administracji publicznej, rozstrzygające niniejszą sprawę, przepisów prawa materialnego tj. art. 21 i 22 p.g.k. i art. 61 u.p.z.p., a także niedostrzeżenie przez Sąd popełnionych przez organy uchybień procedury administracyjnej, na które skarżący wskazywał w skardze.

Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd podtrzymuje ustalenia i stanowisko dotyczące zawarte w uzasadnieniu uchylonego wyroku, uznając w dalszym ciągu, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W zakresie tej oceny raz jeszcze wypada zatem podnieść następujące okoliczności:

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W świetle natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości co do jej zgodności z powołanymi wyżej przepisami. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wokół działki objętej inwestycją w odległościach z wszystkich stron stanowiących trzykrotną szerokość frontu tej działki.

Głównym zarzutem skargi jest natomiast to, że w obszarze nią objętym znajdują się nieruchomości o różnorodnych funkcjach, mimo to organ wydając zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, uwzględnił wyłącznie te nieruchomości, które znajdują się po tej samej stronie ulicy ([...]), co planowana inwestycja, na których znajdują się budynki usługowe, pomijając zabudowę mieszkaniową po drugiej stronie ulicy.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać bowiem należy, że ustalając warunki zabudowy organ powinien kierować się wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu oraz powinien uwzględniać wyrażony w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie natomiast z art.2 pkt 1 u.p.z.p. – "ład przestrzenny" to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zasady te powinny być uwzględniane m.in. przy określaniu granic obszaru objętego analizą, a więc w istocie przy określaniu, jakie nieruchomości brać pod uwagę przy ocenie parametrów (funkcji, cech) istniejącej zabudowy.

Podkreśla się, że granice tego obszaru należy dostosować do potrzeb konkretnej sprawy, aby wypełnić podstawową zasadę stosowania prawa zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej statuowaną art. 8 k.p.a. w taki sposób, żeby to, co nie jest przez prawo zabronione, stało się możliwe do realizacji. Wskazuje się, że trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą, w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora" (zob. A. Plucińska – Filipowicz, Komentarz do § 3 rozporządzenia, a także wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10). Jak trafnie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 166/17 – "W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego".

Organ rozpatrujący niniejszą sprawę słusznie kierował się tymi zasadami.

Obszar analizowany określił w sposób wskazany w § 3 rozporządzenia jako obszar (w formie czworokąta), o bokach znajdujących się z każdej strony terenu objętego inwestycją w odległości trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. przylegających do siebie działek nr [...], [...], natomiast dokonując oceny, czy zachodzi kontynuacja funkcji i cech zabudowy, wziął pod uwagę przede wszystkim nieruchomości położone po tej samej stronie ulicy, co teren inwestycji, obejmujący wskazane działki - i znajdujące się w bliskim sąsiedztwie.

Wbrew zarzutom skargi, przyjęcie takiego obszaru było uzasadnione – pozwoliło to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego oraz na uwzględnienie wniosku inwestora. Bezsporne jest, że w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajdują się nieruchomości z zabudową usługowo – handlową, przy czym jest to budowa rozproszona. Są to: obiekt handlowy [...], Salon Meblowy o pow. sprzedaży ok. 1800 m2, myjnia samochodowa, magazyn i hurtownia olei samochodowych, warsztat samochodowy, budynek administracyjny KRUS, położone wzdłuż ul. [...] i Al. [...].

W obszarze tym znajdują się tylko dwie nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi (bezpośrednio graniczące z działką skarżącego), jednak tuż za nimi znajduje się kompleks zabudowy usługowo – handlowej. Pozwala to na przyjęcie, że w bliskim sąsiedztwie działki objętej inwestycją dominuje zabudowa usługowo – handlowa. Przeznaczenie planowanego obiektu - budynku handlowego z parkingiem i drogami wewnętrznymi, zjazdem na działki oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - jest zatem zgodne z tą funkcją. Podkreślić przy tym należy, że wbrew zarzutom skargi, nie jest to obiekt wielkopowierzchniowy, gdyż jego powierzchnia nie będzie przekraczać 2000 m2.

Wbrew zarzutom, ze względu na skupienie zabudowy usługowo – handlowej w tej części obszaru analizowanego, planowana inwestycja nie pogłębi zróżnicowania zabudowy istniejącej na całym obszarze objętym analizą. Zabudowa mieszkaniowa dominuje bowiem po drugiej stronie ulicy [...], a więc realizacja spornego budynku w bliskim sąsiedztwie działek z zabudową usługową wpisuje się w istniejące w tym terenie zagospodarowanie i ład przestrzenny. Uwzględnienie terenów położonych po drugiej stronie ulicy i wyznaczenie na ich podstawie cech nowej zabudowy, zaburzałoby istniejący w tych okolicach porządek urbanistyczny.

Zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. zarzut braku kontynuacji funkcji i cech zabudowy wyrażonej w art. 61 u.p.z.p. jest więc nieuzasadniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący zbyt dużego wskaźnika zabudowy czy nieprawidłowo ustalonej linii zabudowy.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). W niniejszej sprawie organ ustalił ten wskaźnik w wysokości do 40 % a podstawie średniego wskaźnika istniejącego, zgodnie z wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie budzą wątpliwości.

Z kolei gdy chodzi o linię zabudowy, to sposób jej wyznaczania określa § 4 rozporządzenia, który stanowi, że:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie linia zabudowy została wyznaczona "wg załącznika graficznego do niniejszej decyzji – jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] ark. mapy 58 (budynek "[...]"). Wskazana linia zabudowy będzie kontynuacją i nawiązaniem do istniejącej elewacji budynku o tej samej funkcji i będzie tworzyć pierzeję usytuowaną wzdłuż Al. [...], co nie zaburzy ładu przestrzennego, a zrównoważy dysproporcje istniejącej w obszarze linii zabudowy i ukształtuje harmonijnie kompozycję pierzei". Linia zabudowy została więc ustalona w dopuszczalny sposób, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc "w inny sposób", ze względu na istnienie w obszarze analizowanym znacznie różnych odległości od krawędzi jezdni, mieszczących się w przedziale od 5 m do 41 m. Takie wyznaczenie linii zabudowy słusznie podyktowane było zmniejszeniem istniejących dysproporcji, co korzystnie wpłynie na ład przestrzenny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania dotyczących udziału strony w postępowaniu i związanych z tym doręczeń stronie pism procesowych, w szczególności załączników decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. wyników analizy urbanistycznej w części tekstowej i graficznej.

Bezspornie skarżący brał czynny udział w postępowaniu, w szczególności wniósł skutecznie odwołanie do organu II instancji, w którym zgłaszał zarzuty merytoryczne dotyczące treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, powołując się na uzasadnienie tej decyzji. Z powyższego wynika, że skarżący faktycznie brał udział w postępowaniu, miał więc możliwość zapoznania się w siedzibie organu z dokumentacją sprawy, w tym projektem decyzji i jej załącznikami.

W tej sytuacji okoliczność doręczania mu przez organ pism procesowych na adres wynikający z ewidencji gruntów, a nie na adres wskazany w ewidencji ludności, nie ma istotnego znaczenia, niezależnie od tego, czy było to doręczenie wadliwe, czy nie. Przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń, jak słusznie wskazał skarżący, służą bowiem zapewnieniu realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W sytuacji, gdy pomimo błędnych doręczeń strona brała udział w postępowaniu i korzystała z prawa ochrony swoich praw, nie można potraktować naruszenia przepisów regulujących tryb doręczeń za istotne, a w konsekwencji nie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), dającym podstawę do uchylenia decyzji.

Taka sytuacja – jak wskazano - miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący – pomimo niedoręczenia mu pism procesowych na jego faktyczny adres zamieszkania – brał udział w postępowaniu. Z tych względów, niedoręczenie mu załączników decyzji, stanowiących jej integralną część (§ 9 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia), mimo iż stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., w świetle okoliczności sprawy nie jest naruszeniem istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 399/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09).

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w tym w szczególności objętych zarzutami skargi przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniał wyeliminowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 179a w zw. art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku uchylił własny wyrok z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Jednocześnie, na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 179a p.p.s.a., w pkt II sentencji Sąd orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego

Uznając natomiast skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za niezasadną Sąd, w pkt III sentencji wyroku, na zasadzie art. 151 w zw. z art. 179a p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Ubocznie należy wskazać, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana wyłącznie dla terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W razie natomiast uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, którego ustalenia są inne, niż wydanej wcześniej decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ, który wydał taką decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), chyba że została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W razie zatem, gdyby został uchwalony dla tereny objętego sporną inwestycją plan miejscowy, przewidujący inne przeznaczenie tego terenu, zaskarżona decyzja uległaby wygaśnięciu.