Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 673/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 -  154
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej T. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r. oddalającą odwołanie T. K. prowadzącej I. z siedzibą w B. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, ogłoszonego w dniu [...] października 2008 r. na obszarze: gmina M. [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie na obszarze gminy Miasta B. w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2011 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 11 284 977, 09 PLN za cały okres rozliczeniowy, poza tym podane zostały obowiązujące przepisy, dotyczące wymogów jakie muszą być spełnione przez podmioty, składające oferty tj.

1) Zarządzenie Nr 76/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

2) Zarządzenie Nr 86/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej,

3) Zarządzenie Nr 91/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie stomatologiczne.

Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia [...] listopada 2008 r. Wpłynęło ich ogółem 100. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r.

Po rozpoznaniu ofert w części jawnej komisja konkursowa uznała, że oferta [...] T. K. spełnia warunki formalne i nie podlega odrzuceniu. Razem z innymi 97 ofertami została przekazana od oceny w części niejawnej. Natomiast 67 oferentów wezwano do usunięcia braków formalnych ofert. Następnie komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami, w tym z T. K. w dniu [...] grudnia 2008 r., w wyniku których ustalono cenę jednostkową za punkt w wysokości 0,87 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 72000 punktów rocznie, co zostało stwierdzone podpisanym przez strony protokołem końcowym z negocjacji. W dniu [...] grudnia 2008 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, zgodnie z którym oferta odwołującej nie została wybrana do zawarcia umowy.

W dniu [...] grudnia 2008 r. T. K. wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, w uzasadnieniu którego podniosła następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) poprzez brak udostępnienia w sposób dostateczny wyjaśnień i informacji,

2) naruszenie art. 140 ustawy poprzez brak opisania zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, w szczególności przez rozbieżność pomiędzy wymaganiami określonymi w aktach wykonawczych Prezesa NFZ odnoszących się do postępowania, a elektroniczną wersję dokumentów dostarczonych przez Oddział Wojewódzki NFZ,

3) naruszenie art. 147 ustawy poprzez brak jawności i precyzji w określeniu kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, w szczególności w rozbieżnościach między wersjami elektronicznymi ankiet w zakresie harmonogramu pracy i wykazem sprzętu stanowiącego wyposażenie gabinetu stomatologicznego, a treścią tabeli 1.6. (leczenie stomatologiczne), stanowiącej załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 86/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej,

4) naruszenie art. 107 ust. 5 pkt 14 w związku z art. 6 ustawy poprzez zaniechanie monitorowania celowości udzielanych w ramach umów świadczeń opieki zdrowotnej poprzez pozbawienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej mieszkańców dzielnicy [...].

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził między innymi, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w warunkach postępowania i zawierania umów. Oferta T. K. została oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania zaś odwołująca się w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania.

Nadto Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie stwierdził, aby pomiędzy wymaganiami określonymi w aktach wykonawczych Prezesa NFZ odnoszącymi się do postępowania, a elektroniczną wersją dokumentów dostarczonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ istniały jakiekolwiek rozbieżności, a w szczególności mogące mieć wpływ na treść składanych ofert, a ostatecznie na wynik postępowania. Z tych wszystkich względów odwołanie zostało oddalone.

Skarżąca od decyzji, wydanej w I instancji odwołała się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i ponownie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 134, art. 140, art. 147, art. 107 ust. 5, pkt 14 w zw. z art. 6 ustawy o świadczeniach. Dodatkowo T. K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób zgodny z rzeczywistością i załatwienia sprawy, zebranie pełnego materiału dowodowego, uniemożliwienie odwołującemu wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii podnoszonych w odwołaniu.

Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wskazał, że z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji, wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot postępowania został skonkretyzowany do określonego podmiotu (T. K.) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu.

Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, odwołująca się nie wykazała, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostały jej udostępnione przez Fundusz na innych zasadach jak pozostałym świadczeniodawcom, co byłoby naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Natomiast komisja konkursowa przeprowadzając postępowanie oceniła wszystkie oferty z zastosowaniem takich samych zasad i kryteriów określonych w przepisach prawa. Z tego względu zarzut naruszenia przez komisję konkursową art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznać należy za niezasadny.

Nadto ocena oferty dokonywana jest w oparciu o oświadczenia i dokumenty w niej zawarte. Odwołująca się w części VIII formularza ofertowego na pytanie dotyczące spełnienia wymogu posiadania aparatu RTG odpowiedziała, że go nie posiada zaś w części II formularza ofertowego wskazała podwykonawcę na wykonywanie badań radiologicznych poza wskazaną przez siebie lokalizacją.

W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do przyznania odwołującej się dodatkowej punktacji z tytułu posiadania aparatu RTG w lokalizacji. Ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie. Nadto T. K. nie zwracała się do komisji konkursowej o przedstawienie jej stosownych dodatkowych wyjaśnień bądź informacji. Jedynym posiadanym dowodem w dokumentacji postępowania jest oświadczenie odwołującej się z dnia [...] listopada 2008 r., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Odnosząc się do postawionego zarzutu naruszenia art. 140 ustawy o świadczeniach organ podniósł, że pomiędzy wymaganiami określonymi w aktach wykonawczych Prezesa Funduszu odnoszących się do postępowania, a pytaniami zawartymi w ankiecie wypełnianej przez świadczeniodawcę w elektronicznej aplikacji udostępnionej przez Fundusz celem złożenia oferty nie stwierdzono rozbieżności, w szczególności takich, które mogły mieć wpływ na treść składanych ofert i ostatecznie na wynik postępowania.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach, albowiem odwołująca się nie udowodniła, że w trakcie postępowania konkursowego uległy zmianie kryteria oceny ofert i warunków wymaganych bądź były one niejawne. Kryteria te zawarte w akcie wewnętrznym Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały sformułowane jasno i czytelnie, a przy zachowaniu należytej staranności nie powinny budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem organu, sformułowany przez odwołującą się zarzut naruszenia art. 107 ust. 5 pkt 14 ustawy o świadczeniach także należy uznać za nieuzasadniony, gdyż w wyniku rozstrzygniętego postępowania zostały zabezpieczone świadczenia w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenie ogólnostomatologiczne na objętym tym postępowaniem obszarze kontraktowania tj. Miasta B. Ogłoszonym terenem postępowania była gmina Miasta B., a nie teren osiedla [...], który do tego miasta wchodzi.

Wbrew twierdzeniom odwołującej się, nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., albowiem sprawa została w odniesieniu do T. K. należycie wyjaśniona.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób zgodny z rzeczywistością i załatwienie sprawy, zebrania pełnego materiału dowodowego, nieuzupełnienia postępowania dowodowego i materiałów w sprawie oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu,

2) naruszenie art. 134 i 140 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez brak opisania zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń (w wersji elektronicznej i powołanych dokumentach prawnych) i nieudostępnienie informacji i wyjaśnień gwarantujących prawidłowe sporządzenie i ocenę oferty ani w trakcie zebrania informacyjnego ani kontaktach telefonicznych ze skarżącą. Powyższe uchybienia nie pozwalają na uznanie, że postępowanie prowadzono zgodnie z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji,

3) naruszenie art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez brak jawności i precyzji w określeniu kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz zmiany warunków wymaganych od świadczeniodawcy w toku postępowania, polegające na dokonaniu zaniżenia oceny kryterium sprzęt i aparatura medyczna "na 7,5 punkta", gdy właściwym byłoby przyznanie jej 15 punktów.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi T. K. podniosła, że nie naliczono jej punktów za zapewnienie aparatu RTG w lokalizacji mimo, że skarżąca zadeklarowała posiadanie tego aparatu od [...] stycznia 2009 r., czyli od początku obowiązywania umowy. W związku z tym straciła ona przy końcowej ocenie oferty stosowne punkty.

Skarżąca podkreśliła, że w ofercie aparat RTG należało wpisać trzykrotnie:

1) – w ankiecie należało odpowiedzieć na pytanie czy aparat zapewnia się w dniu składania oferty ([...] listopad 2008 r.),

2) – w wykazie sprzętu można było zaznaczyć, że aparat RTG będzie od początku obowiązywania umowy ([...] stycznia 2009 r.) (część V "Wykaz sprzętu" formularza ofertowego),

3) – w części VI formularza ofertowego "Szczegóły oferty" skarżąca wskazała wśród sprzętu przewidzianego do realizacji umowy m.in. aparat RTG.

W związku z tym powstała trudność interpretacyjna: czy punkty za zapewnienie pacjentom aparatu RTG w lokalizacji zostaną naliczone, jeżeli świadczeniodawca zapewni ten aparat od momentu obowiązywania umowy, czy tylko wtedy, gdy aparat RTG świadczeniodawca posiada już w momencie składania oferty.

Zdaniem skarżącej, zagadnienie to nie wynikało jasno z żadnych elektronicznych ani pisemnych materiałów, dokumentów i aktów prawnych.

Na zorganizowanym w dniu [...] października 2008 r. w B. przez NFZ zebraniu dla lekarzy stomatologów w sprawie konkursu ofert kwestii tej również nie wyjaśniono i nie było żadnej możliwości zadawania merytorycznych pytań. Skarżąca bezskutecznie próbowała uzyskać odpowiedź telefoniczną od kompetentnych przedstawicieli NFZ [...] w [...] Uznała więc, że rozumiejąc logicznie, zapewnienie pacjentom aparatu RTG w lokalizacji od dnia obowiązywania umowy spowoduje naliczenie stosownych punktów w ocenie oferty.

Skarżąca podkreśliła, że do roku 2008 nie posiadała aparatu RTG, ponieważ jej gabinet znajdował się w obrębie wsi [...] i zgodnie z umową NFZ za lata 2006-2008 nie był on wymagany. Wobec tego, że w materiałach do konkursu na lata 2009-2011 pojawiła się opcja, że aparat RTG jest wymagany, to T. K. zgromadziła środki na zakup aparatu, złożyła stosowne zamówienie, odbyła też płatne szkolenie i egzamin umożliwiający pracę z tym aparatem. Jednakże skarżąca wstrzymała się z ostatecznym zakupem aparatu do momentu rozstrzygnięcia konkursu wybierając rozwiązanie dla siebie korzystne tzn. zakup po uzyskaniu kontraktu, ale przed terminem realizacji umowy. Przy podjęciu takiego rozwiązania kierowała się tym, że aparat RTG jest drogi i jako urządzenie potencjalnie niebezpieczne podlega licznym rygorom prawnym regulującym jego stosowanie i testowanie, sposób ochrony pacjentów, personelu itd. Zakup tego urządzenia powinien być więc przemyślany i racjonalny. Dodatkowo jest on potrzebny, jeśli stomatolog przyjmuje dużą liczbę pacjentów, co zapewnia umowa z NFZ. W przeciwnym razie jego zakup jest nieopłacalny, gdyż gabinet skarżącej znajduje się w peryferyjnej dzielnicy [...] i mieszkających tam ludzi nie stać na prywatne leczenie stomatologiczne.

T. K. wskazała także, że doszło do naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, albowiem komisja nieprawidłowo ustaliła ilość punktów w kategorii "jakość – sprzęt" (powołana tabela 1.6 – leczenie stomatologiczne załącznika nr 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) poprzez błędne zaliczenie aparatu pantomograficznego do sprzętu wymaganego do uzyskania kontraktu ogólnostomatologicznego. Aparat ten zgodnie z załącznikiem nr 3 a do Zarządzenia Prezesa NFZ z 16 października 2008 r. nr 91/2008 określającego wymagania i warunki dodatkowe dla świadczeń ogólnostomatologicznych nie jest wymagany i nie daje nawet punktów rankingujących.

Według załącznika nr 1 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, końcowa ocena oferty – liczba punktów oceny – jest wyznaczana na podstawie następującego wzoru:

[pic]

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

y – liczba punktów oceny danej oferty,

yc – liczba punktów oceny uzyskana w zakresie kryterium cenowego, zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 2,

x – maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą,

s – waga skalująca,

a – liczba punktów jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą,

n – liczba wag skalujących stosowanych w danym rodzaju i zakresie świadczeń, z wyłączeniem kryterium ceny.

Według oceny skarżącej straciła ona 7,5 punktów w ocenie oferty, albowiem nie naliczono jej punktów za aparat RTG i zastosowano błędny sposób liczenia.

Wynika to z następujących różnic pomiędzy niewłaściwym sposobem liczenia przyjętym przez NFZ a metodą właściwą:

1) błędne wyliczenie przez NFZ punktacji za sprzęt i aparaturę medyczną, bez uwzględnienia aparatu RTG i z uwzględnieniem pantomografu jako urządzenia obowiązującego w leczeniu ogólnostomatologicznym a1 : x1 x s1 = 2 : 4 x 15 = 7,5 pkt,

2) prawidłowe wyliczenie punktacji za sprzęt i aparaturę medyczną z uwzględnieniem aparatu RTG lecz bez pantomografu a1 : x1 x s1 = 3 : 3 x 15 = 15 pkt,

Gdyby zastosowano prawidłową metodę liczenia to skarżąca uzyskałaby łącznie 76,16 (69,16 + 7,5) punkta, przy wartości odcinającej "ustalonej w rankingu" końcowym ofert w tym konkursie na 75,16 punkta.

Prezes NFZ naruszył zasady wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a., a także przepisy art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem nie podjął żadnych działań celem sprawdzenia wiarygodności okoliczności podawanych przez skarżącą w odwołaniu, mimo podjęcia przez nią środków dowodowych (np. przesłuchania uczestników zebrania informacyjnego z [...] października 2008 r.). Z kolei brak karty oceny oferty skarżącej w dacie rozpatrywania odwołania uniemożliwił Prezesowi NFZ merytoryczne ustosunkowanie się do powyższych zarzutów.

Okoliczność, podnoszona przez organ, iż skarżąca podpisała, iż zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń nie ma decydującego znaczenia w sprawie, gdyż gdyby skarżąca nie podpisała takiego standardowego zastrzeżenia, to jej oferta z pewnością zostałaby odrzucona.

Do postępowania ofertowego stosuje się z mocy art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zakresie nieuregulowanym tą ustawą przepisy kodeksu cywilnego tj. w tym przypadku przepisy o zawieraniu umów. Z istoty ofertowego i negocjacyjnego zawierania umowy wynika, że obie jej strony powinny przejawiać swoje oświadczenie woli co do wszystkich aspektów jej zawarcia w sposób jednoznaczny i precyzyjny tak, aby być zrozumiałym przez drugą stronę.

Takie rozumienie problemu wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Według oceny skarżącej podnoszone przez nią zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w sprawie konkursu ofert (w zakresie kryteriów ich oceny) znajdują pełne uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych i komentarzach do ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Według jego oceny postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach i zarządzeniach wewnętrznych.

Dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była wystarczająca do zweryfikowania prawidłowości dokonanych wycen punktowych oferenta w poszczególnych kryteriach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 i 140 ustawy o świadczeniach Prezes podtrzymał swoje stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że ocena oferty oparta została wyłącznie na oświadczeniach i dokumentach w niej zawartych. Jeżeli chodzi o posiadanie aparatu RTG w lokalizacji, zdaniem organu, możliwe było uzyskanie dodatkowych punktów wyłącznie w przypadku posiadania przez oferenta tego aparatu w dniu składania oferty.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach albowiem kryteria oceny, które uzyskały status jawności w Zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ nie uległy zmianie w toku postępowania.

Za chybiony należy uznać zarzut skarżącej o rzekomym uwzględnieniu faktu posiadania pantomografu w wyliczeniu punktów za sprzęt i aparaturę medyczną w prowadzonym postępowaniu. W załączonym w aktach sprawy formularzu ofertowym dla świadczeń ogólnostomatologicznych nie widnieją pytania ankietowe z zakresu posiadania przez oferenta pantomografu.

W załączniku nr 3a do Zarządzenia nr 91/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. nie ujęto posiadania pantomografu ani jako warunku wymaganego ani jako warunku dodatkowego.

Ocena ofert w trakcie postępowania konkursowego następowała w oparciu o Zarządzenie nr 86/2008/DSOZ. Oferta złożona przez skarżącą została oceniona w rankingu końcowym, uwzględniającym przeprowadzone negocjacje na 69,16 punktów, zaś punktacja w poszczególnych kryteriach przedstawiała się następująco:

cena – 30 pkt,

ciągłość – 10 pkt,

kompleksowość – 0 pkt,

jakość – 15,83 pkt,

dostępność – 13,33 pkt.

Na kryterium jakości ocenionej na 15,83 pkt złożyła się ocena oferenta powstała z sumy punktów uzyskanych z wyceny sprzętu i aparatury medycznej tj. 7,5 pkt oraz z wyceny personelu tj. 8,33 pkt.

Ocenę w ilości 7,5 pkt za posiadany sprzęt i aparaturę medyczną skarżący uzyskał na podstawie następujących wyliczeń:

a1/x1 · s1 = ½ · 15 = 7,5 pkt, gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a – liczba punktów jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą,

x – maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą,

s – waga skalująca.

Wycena w zakresie personelu przedstawiała się następująco:

a2/x2 · s2 = 5/15 · 25 = 8,33 pkt

Poszczególne symbole oznaczają to samo, co w przypadku wyliczania punktów za posiadany sprzęt i aparaturę medyczną.

Według oceny Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za błędne należy więc uznać twierdzenia skarżącej dotyczące rzekomo nieprawidłowo dokonywanych wycen punktowych w postępowaniu konkursowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2009 r. skarżąca zakwestionowała przedstawioną przez organ ocenę ilości punktów za posiadany sprzęt i aparaturę medyczną na 7,5 pkt. Jej zdaniem NFZ przyjął błędnie wartość "a" czyli liczbę punktów jednostkowych uzyskanych w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą na 1 gdy prawidłowo, zgodnie z tablicą 1.6. załącznika nr 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008 powinna ona wynosić 2 (a w przypadku uznania deklaracji aparatu RTG - 3).

Skarżąca bowiem w ankietach zaznaczyła, że posiada nie tylko endometr, lecz także skaler, który zgodnie z tabelą 1.6 i załącznikiem nr 3a do Zarządzenia Prezesa NFZ z 16 października 2008 r. nr 91/2008 określającym wymagania i warunki dodatkowe dla świadczeń ogólnostomatologicznych wchodzi do szczegółowych parametrów oceny jako objęta zakresem wymagań i warunków dodatkowych określonych dla tego rodzaju świadczeń (pytanie 2.3. załącznika nr 3 a – "skaler w miejscu"). Za błędne należy uznać więc także przyjęcie przez NFZ wartości x na 2, gdy prawidłowo powinno to być 3 (skaler 1 pkt, endometr 1 pkt oraz aparat RTG lub radiowizjograf – 1 pkt). Ponieważ zarówno skaler jak i endometr są zgodnie z załącznikiem nr 3 a wymagane, dlatego zgodnie z tabelą 1.6 załącznika nr 1 Zarządzenie Prezesa NFZ nr 86/2008 powinno się wybrać obie odpowiedzi pozytywne. Z tego względu prawidłowe wyliczenie punktów za sprzęt i aparaturę powinno wyglądać:

1) bez uwzględnienia aparatu RTG (co jest w skardze kwestionowane)

a1/x1 · s1 = 2/3 · 15 = 10 pkt

2) przy uwzględnieniu deklarowanego przez skarżącą aparatu RTG

a1/x1 · s1 = 3/3 · 15 = 15 pkt

Prezes NFZ w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skarżącej, podniesionego w jej piśmie z [...] lipca 2009 r. wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr 86/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. maksymalna liczba punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń. Natomiast wymagania i warunki dodatkowe dla zakresu – świadczenia ogólnostomatologiczne określone zostały w Załączniku nr 3a do Zarządzenia nr 91/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r. i są to dwa warunki tj. aparat rtg – w lokalizacji oraz endometr. Wobec tego skarżąca mogła maksymalnie uzyskać 2 pkt a nie jak błędnie liczy skarżąca 3 pkt. Wskazany przez nią 1 pkt za posiadanie skalera nie może być wliczony, gdyż skaler nie został określony jako warunek dodatkowy w Załączniku nr 3a do Zarządzenia nr 9/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 października 2008 r., lecz jako warunek wymagany. Punkty za spełnienie warunków wymaganych w tym za posiadanie skalera przyznane zostały skarżącej w ocenie według kryterium ciągłości, gdzie skarżący zgodnie z tabelą 1.6 - leczenie stomatologiczne zawartą w załączniku Nr 1 do Zarządzenia 86/2008/DSOZ Prezesa NFZ otrzymał 1 pkt za każdy spełniony warunek na dzień składania oferty.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, za chybioną należy uznać tezę skarżącej o braku umiejętności dokonywania przez NFZ prawidłowej wykładni autorytatywnej stanowionych przez siebie przepisów.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, p. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga T. K. jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2008 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić, zgodnie z art. 139 ust.1 wymienionej ustawy, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert - jak w niniejszej sprawie - albo rokowań.

Stosownie do postanowień art. 146 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 wymienionej ustawy. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie przed Funduszem w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 1, 2 i 5 w/w ustawy). Komisja ogłasza rozstrzygnięcie postępowania. Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu.

Zgodnie z przepisem art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) - każdemu świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przysługują środki , odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ww. ustawy. Aby więc można było wnieść środek odwoławczy lub skargę, muszą wystąpić łącznie dwa elementy: 1) naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę lub wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz dokumenty wydane przez Prezesa i 2) naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy poprzez naruszenie wyżej wymienionych zasad postępowania.

Jak zostało to wskazane powyżej ustawodawca określił precyzyjnie zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności: 1) równe traktowanie świadczeniodawców 2) niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania 3) przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Mając na uwadze zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów stwierdzić trzeba, że świadczeniodawca może skutecznie wnieść środek odwoławczy i skargę, w sytuacji, gdy Fundusz naruszy określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zasady postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym (np. wymagania od świadczeniodawców), jak i proceduralnym (np. warunki postępowania). Także naruszenie zasad postępowania skutkuje naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygania organów rozpoznających w I i II instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się w skutek naruszenia zasad postępowania o zawarcie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Oznacza to, że organy obu instancji, rozpoznające w postępowaniu administracyjnym odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnego czynności.

W niniejszej sprawie, jak wykazywała konsekwentnie skarżąca nie naliczono jej punktów za zapewnienie aparatu RTG w lokalizacji, mimo, że zadeklarowała posiadanie tego aparatu od [...] stycznia 2009 r. czyli od początku obowiązywania umowy, co w rezultacie obniżyło końcową punktację jej oferty.

Na etapie skargi do Sądu, T. K. dodatkowo zakwestionowała metodę ustalania punktów za posiadany przez nią sprzęt medyczny.

Powyższe zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organy, prowadzące postępowanie w sprawie.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oddalając odwołanie skarżącej ograniczył się do powołania w uzasadnieniu swojej decyzji treści przepisów art. 134 i 152-154 ustawy i skrótowego przebiegu zdarzeń mających na celu rozstrzygnięcie konkursu ofert. Nie zbadał natomiast kwestii braku realizacji przez jego pracowników obowiązków informacyjnych wobec T. K., co w rezultacie doprowadziło do uszczerbku jej interesu prawnego w trakcie postępowania konkursowego.

Analogicznie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, co trafnie podnosi skarżąca, nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

Organ ten w szczególności podkreślił, że ocena oferty oparta jest wyłącznie na oświadczeniach i dokumentach w niej zawartych. Według jego oceny skoro skarżąca w części VIII formularza ofertowego odpowiedziała, że nie zapewnia aparatu RTG lub radiogramu w lokalizacji oraz w części II formularza ofertowego wskazała podwykonawcę na wykonywanie badań radiologicznych to brak było podstaw do przyznania jej dodatkowej punktacji z tytułu posiadania aparatu RTG w lokalizacji. Tymczasem organ nie zwrócił uwagi, iż T. K. w części V i VI oferty akcentowała, iż zapewnia aparat RTG od początku obowiązywania umowy tj. od dnia [...] stycznia 2009 r.

Komisja konkursowa, oceniając ofertę skarżącej nie oparła się więc w pełni na oświadczeniach skarżącej zawartych w formularzu ofertowym. Chybione jest również stanowisko Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, iż tylko posiadanie aparatu RTG w lokalizacji w dniu składania oferty warunkuje naliczenie oferentowi punktów z tego tytułu i aby powyższe wynikało z załącznika 3a do Zarządzenia 91/2008/DSOZ tegoż Prezesa.

W tym stanie rzeczy organ II instancji powinien dołożyć należytej staranności w wyjaśnieniu, czy obowiązek informacyjny wobec skarżącej w toku postępowania konkursowego został spełniony, tymbardziej, że T. K. zaprzeczała temu oraz zgłaszała na powyższą okoliczność dowody, których organ I instancji nie przeprowadził.

Wskazać należy, że organ odwoławczy jest tak samo, zgodnie z art. 140 k.p.a. jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Według oceny Sądy organ II instancji naruszył wskazane wyżej przepisy, dlatego też jego decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być uznana za decyzję wydaną zgodnie z prawem.

Oddzielną kwestię stanowi sposób wyliczenia skarżącej punktów za posiadany sprzęt medyczny. Zarzut powyższy zgłoszony został dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być rozstrzygnięty przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, albowiem nie orzeka on co do istoty sprawy tylko kontroluje legalność zaskarżonej decyzji.

Wobec wykazanych wyżej naruszeń Sąd uznał, iż skarga T. K. jest zasadna, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Orzeczenie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.