Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1561/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska (spr.),, asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Nadleśnictwo R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obiektu P., w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Postępowaniem scaleniowym gruntów wsi P. objęto m.in. grunty Nadleśnictwa R. [...], w tym działki oznaczone nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 18,08 ha i wartości 179,80 jednostek szacunkowych. Wykaz uczestników scalenia został sporządzony na podstawie rejestru ewidencji gruntów. Projekt scalenia gruntów wsi P. został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1995r.

Pismem z dnia 4 października 2004 r. A. S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1995r. zatwierdzający projekt scalenia gruntów wsi P. w części dotyczącej przedscaleniowych działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku wskazał, że pomimo, iż dnia [...] grudnia 1994r. (czyli przed zatwierdzeniem projektu scalenia) założona została księga wieczysta KW nr [...] obejmująca działki nr [...], [...] i [...], gdzie w dziale II uwidoczniono jako właścicieli A. S. oraz M. L., to Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nie dokonał zmian w ewidencji gruntów i w związku z tym, stan ten nie został uwidoczniony w rejestrach scaleniowych, co ostatecznie pozbawiło go przymiotu strony w postępowaniu scaleniowym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1995r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielonych w postępowaniu scaleniowym na rzecz Nadleśnictwa R. Wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawca nie brał udziału w prowadzonym w latach 1994-1995 postępowaniu scaleniowym, ponieważ organ prowadzący scalenie tj. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nie wprowadził zmiany w ewidencji gruntów pomimo, że wiedział o zmianie właściciela spornych gruntów, a tym samym postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało z udziałem niewłaściwych stron.

Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziło się Nadleśnictwo R. wnosząc odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że A. S. i M. L. nie byli właścicielami tych gruntów, gdyż w 1944 r. na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 27 grudnia 1944 r. Nr 15, poz.82), grunty te zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa i nieprzerwanie od tego czasu są użytkowane przez Lasy Państwowe - Nadleśnictwo R.

Rozpoznając odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że zgodnie z art.20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów ( tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 178, poz.1849) stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się wg danych ewidencji gruntów. Postępowaniem objęto m.in. działki oznaczone nr [...], [...] i [...], które w ewidencji gruntów wykazane były na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwo R. [...]. Tymczasem postanowieniem Sądu Rejonowego w N., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1994 r. założono księgę wieczystą KW Nr [...] dla nieruchomości położonej w P., składającej się z przedscaleniowych działek nr [...], [...] i [...], gdzie w dziale II tej księgi jako właściciele zostali wpisani A. S. i M. L. w !4 części każde z nich na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 1984 r., sygn.akt [...]. Zdaniem organu drugiej instancji wymienione postanowienie Sądu musiało być doręczone również organowi prowadzącemu ewidencję gruntów, jednak z niewiadomych powodów nie spowodowało to zmian w ewidencji gruntów.

Na wniosek Urzędu Rejonowego w N. z uwagi na zakończenie postępowania scaleniowego, w wyniku którego wymienione działki przypadły Nadleśnictwu księga wieczysta KW Nr [...] w dniu [...] listopada 1995 r. została zamknięta. Toteż na wniosek Nadleśnictwa R. Sąd Rejonowy w N. założył na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] października 1995 r. księgę wieczystą KW Nr [...] m.in. dla w/w działek poscaleniowych, wpisując w dziele II tej księgi prawo własności na rzecz Skarbu Państwa, w zarządzie Lasów Państwowych -Nadleśnictwo R.

Reasumując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że organ wojewódzki słusznie stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P. z dnia [...] października 1995 r. ponieważ A. S. i M. L. zostali pominięci jako uczestnicy postępowania scaleniowego.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Nadleśnictwo R. [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie scaleniowe było prawidłowe i prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz nie naruszało interesów A. S. i M. L., gdyż nie byli oni uczestnikami tego postępowania, ponieważ nie są właścicielami przedmiotowych gruntów, ani posiadaczami ujawnionymi w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego nie można wywodzić swego prawa własności z księgi wieczystej, która została zamknięta i utraciła moc prawną.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:.

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których

zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

który to przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało

podnieść co następuje: f

Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na żądanie strony - A. S.. We wniosku z dnia 6 października 2004 r. (data wpływu do Kancelarii Ogólnej [...] Urzędu Wojewódzkiego) A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. w sprawie scalenia gruntów na obszarze wsi P., gm.R. [...] w odniesieniu do działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] oraz wznowienie postępowania scaleniowego w odniesieniu do w/w działek. Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawca A. S. powoływał się m.in. na okoliczność, że postępowanie scaleniowe odbyło się z udziałem niewłaściwych stron, tzn. że A. S. i M. L. zostali pominięci jako uczestnicy postępowania scaleniowego.

W niniejszej sprawie winna więc mieć zastosowanie regulacja zawarta w art. 63 § 1-3 kpa obligująca organ administracji państwowej do szczególnie wnikliwego badania pism pod kątem zawartych w nich treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza gdy żądanie pochodzi od osoby, która czyni to w sposób wieloznaczny. Niezbędny jest przy tym czynny udział samych zainteresowanych stron, które - na żądanie organu - powinny ostatecznie zadecydować o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte postępowanie. Organ nie jest w ocenie sądu władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, przykładowo żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 - ONSA z 1990 r. nr 2-3, poz. 47, w którym podkreśla się, że w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji). W wyroku z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 przyjęto, że o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona, zaś jeżeli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek na podstawie art. 9 kpa czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznanie sprawy bez ustalenia dokładnego przedmiotu żądania wszczynającego postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik.

W wyroku z dnia 22 lutego 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie OSK 1099/04, LEX nr 165733 wskazał, że tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania.

Wystąpienie do strony o sprecyzowanie żądania w celu ustalenia właściwego trybu postępowania byłoby wskazane wówczas, gdyby strona podawała w swym piśmie zarówno okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, jak i stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, że organy obu instancji przyjęły, że zachodzi nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P. z dnia [...] października 1995 r. ponieważ A. S. i M. L. zostali pominięci jako uczestnicy postępowania scaleniowego.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska nauki prawa i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia

udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 k.p.a., nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1988 r. I SA 636/87, ONSA 1988/1/45 wskazano, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa).

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.