Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1577/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6j ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Kaute (sprawozdawca), sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant referent Agnieszka Dominiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. R. na uchwalę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. (dalej: "Rada Miejska") w dniu 11 marca 2019 r. wydała uchwałę Nr 64/V/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych oraz ustalenia stawki tej opłaty. Zgodnie z §1 powołanej uchwały dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości, oraz stawki opłaty określonej w §2. W §2 ustalono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – w wysokości 8,95 zł za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości (§2 ust. 1), a jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny – w wysokości 17,90 zł za m3 zużytej wody z danej nieruchomości. Zgodnie z § 3 powołanej uchwały zużycie wody ustala się na podstawie: ust. 1 - w przypadku nieruchomości zwodociągowanych - odczytów z wodomierza pomniejszonych o odczyty z podliczników do pomiaru zużycia wody na cele podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp. z zastrzeżeniem, że odliczenia winny spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody, ust. 2 – w przypadku nieruchomości niepodłączonej do sieci wodociągowej - przeciętnej normy zużytej wody na miesiąc w wysokości 3 m3/os, określonej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody i ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Rada Miejska w R. powołała się w uchwale na art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1454, ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Powyższą uchwałę, w dniu 21 marca 2019 r. doręczono Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. (dalej: "RIO").

RIO uchwałą Nr 9.150.2019 z dnia 16 kwietnia 2019 r. orzekła nieważność uchwały Nr 64/V/2019 Rady Miejskiej z 11 marca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych oraz ustalenia stawki tej opłaty, w części, tj. § 3 z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej: "Załącznik do rozporządzenia").

W ocenie RIO uchwalając w § 3 badanej uchwały podstawy ustalenia zużycia wody Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową. Zgodnie z przepisami u.c.p.g. Rada Miejska była uprawniona jedynie do wyboru metody i ustalenia stawki opłaty, nie zaś do określenia sposobu ustalania zużycia wody na potrzeby wyliczenia opłaty. RIO wskazała, że uchwała zawierająca wskazane regulacje jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: "u.s.g.") stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W ocenie RIO w odniesieniu do aktów prawa miejscowego znajduje zastosowanie § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia. W myśl § 135 w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące sprawy z przekazanego upoważnieniem zakresu. Oznacza to, że akt podjęty na podstawie ustawowego upoważnienia może regulować tylko i wyłącznie sprawy przekazane tym upoważnieniem.

Gmina R. (dalej: "Skarżąca", "Strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę RIO Nr 9.150.2019 z 16 kwietnia 2019 r. wnosząc o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. oraz § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest uprawniony, w świetle brzmienia tych przepisów, do wprowadzenia na obszarze swojej właściwości przepisu polegającego na uszczegółowieniu metody poboru opłaty za odpady komunalne polegającej na wyliczeniu tej opłaty w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości, pomniejszonej o odczyt z podlicznika do pomiaru zużycia wody na cele podlewania ogrodów, pojenia zwierząt, a w przypadku nieruchomości niezwodociągowanych ustalenia przeciętnej normy zużycia wody na miesiąc w wysokości 3m3 na osobę.

W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o oddalenie skargi oraz podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jednocześnie na mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy Rada Miejska w R. określając w uchwale nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. w §3 sposób ustalania zużycia wody na potrzeby wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych działała w ramach upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - jak twierdzi Skarżąca, czy też wykroczyła poza to upoważnienie – jak orzekło RIO. W ocenie Sądu na tle tak sformułowanego sporu rację należy przyznać RIO.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Jednocześnie na mocy art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Jak wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., na co słusznie zwraca uwagę RIO, Rada gminy na mocy wskazanego przepisu jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2) oraz ustalenia stawki opłaty.

Rada gminy na mocy art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. jest uprawniona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 – co oznacza, że może wybrać metodę, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi po pierwsze, stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. , po drugie, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po trzecie, stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, po czwarte, jest określona w jednej stawce dla gospodarstwa domowego, po piąte wreszcie, dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy spośród ww. metod.

Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. ograniczył rolę Rady gminy do dokonania wyboru – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. – metody (lub metod) ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki opłaty. Uchwałą nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. Rada Miejska w R. dokonała w §1 wyboru (jednej) metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wybrano metodę, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - opłata stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty.

W ocenie Sądu określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (i wybrana w przedmiotowej uchwale) metoda polegającą na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości. W art. 6j. ust. 1 wśród czynników, które w ramach poszczególnych metod obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wykorzystywane wymieniono liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), ilość zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), powierzchnię lokalu mieszkalnego (pkt 3). W ocenie Sądu, wskazane wielkości obejmują odpowiednio łączną liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (gdzie dziecko, osoba dorosła, osoba w wieku podeszłym liczy się za jedną osobę i przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę wszystkie te osoby), całkowitą ilość zużytej wody z danej nieruchomości (przy określaniu opłaty bierze się pod uwagę całkowitą ilość zużytej wody, bez jej pomniejszania o określone wielkości związane ze zużyciem na określone cele), całkowitą powierzchnie lokalu mieszkalnego (bez wyłączania określonych pomieszczeń). Gdyby ustawodawca uznał za zasadne umożliwienie Radzie gminy zmodyfikowania wskazanych wielkości zawarłby, w ocenie Sądu, stosowne zastrzeżenie w tym zakresie (w szczególności na przykład zawarłby stosowne upoważnienie do określenia przez Radę gminy sposobu ustalenia ilości zużytej wody w ramach metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). .

W sytuacji, gdy ustawodawca w ramach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) nie upoważnił Rady gminy do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody (a jej rolę ograniczył jedynie do wyboru metody (metod), w tym bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokości stawki opłaty), Rada gminy nie jest uprawniona do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że zużytej wody z danej nieruchomości przeznaczonej na określone cele (np. podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp.) nie wlicza się jako zużytej wody. W ocenie Sądu w art. 6j ust. 1 pkt 2 określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza, jak wskazano wyżej, całkowitą ilość wody z danej nieruchomości i Rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – nie jest uprawniona do modyfikacji tej metody.

Skarżąca swoje uprawnienie do określenia sposobu ustalenia zużycia wody wywodzi z art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. (w zw. z art. 6j. ust. 1 pkt 2 tej ustawy), zgodnie z którym Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych. W tym kontekście Skarżąca podnosi, że intencją ustawodawcy było ograniczenie ilości zużytej wody do wody zużytej jedynie na cele bytowe (tj. do codziennej egzystencji – do picia, przygotowywania posiłków, higieny osobistej, mycia naczyń, prania, utrzymania w czystości pomieszczeń, spłukiwania ustępów itp.), gdzie woda zużywana do zaspokajania potrzeb pozabytowych związanych z podlewaniem trawników, czy pojeniem zwierząt nie ma związku z wytwarzaniem odpadów z nieruchomości. W związku z tym Skarżąca wskazała, że 4 osobowa rodzina mieszkająca w domu jednorodzinnym z działką o powierzchni 1000 m2 zużywa ponad dwa razy więcej wody niż 4-osobowa rodzina bez ogrodu, co nie znajduje odzwierciedlenia w ilości wytwarzanych opadów.

W ocenie Sądu wskazany art. 6k ust. 2 u.c.p.g. należy w pierwszej kolejności analizować łącznie z poprzedzającą go jednostką redakcyjną, tj. art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – co istotne i o czym była mowa wyżej – spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy oraz – w związku z wyborem konkretnej metody (metod) - ustali stawkę takiej opłaty. Ustawodawca zatem w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w sposób jednoznaczny odróżnia wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie (spośród metod ściśle określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) od samego ustalenia stawki opłaty. Wskazany przepis art. 6k ust. 2 u.c.p.g. odnosi się do sposobu określenia stawek opłaty, nie zaś do metody ustalania opłaty (które to metody zostały określone przez ustawodawcę, o czym była mowa wcześniej). Tym samym przepis ten nie stanowi sam w sobie podstawy do modyfikacji metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.p.c.g, w tym do określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że zużytej wody na określone cele nie uwzględnia się. Z przepisu art. 6k ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynika wprost, że określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada gminy weźmie pod uwagę m.in. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych. W tym kontekście należy podkreślić, że niniejsza sprawa nie dotyczy kwestii uprawnienia Rady gminy do określenia wysokości stawki opłaty (do czego – co oczywiste – jest Ona uprawniona) i czemu ma służyć wskazany przepis art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zawierający stosowne wytyczne, lecz wątpliwości co do uprawnienia Rady gminy w zakresie określenia sposobu ustalenia ilości zużytej wody w sposób modyfikujący metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącą argumentów zmierzających do wykazania powodów i korzyści wynikających z przyjętej przez Radę Miejską w R. uchwały (w związku z przyjętym sposobem ustalania zużycia wody), Sąd – nie negując wskazanych argumentów - pragnie podkreślić, że w niniejszej sprawie spór nie dotyczy tego, czy przyjęta przez Radę Miejską w R. uchwała w związku z przyjętym sposobem ustalania zużycia wody niesie ze sobą wskazane przez Skarżącą korzyści, ile czy podjęta uchwała jest zgodna z prawem, tj. czy została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia wynikającego z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

W ocenie Sądu w świetle powyższego należało uznać, że Rada Miejska w R. określając w uchwale nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. w §3 ust. 1, że w przypadku nieruchomości zwodociągowanych zużycie wody ustala się na podstawie odczytów z wodomierza pomniejszonych o odczyty z liczników do pomiaru zużycia wody na cele podlewania ogrodów, pojenia zwierząt itp., z zastrzeżeniem, że odliczenia winny spełniać wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody - wykroczyła poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co uzasadniało orzeczenie przez RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 506) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561 ze zm.) o nieważności podjętej uchwały w tej części.

Przedstawioną wcześniej przez Sąd argumentację dotyczącą braku uprawnienia do określenia przez Radę Miejską w R. sposobu ustalenia zużycia wody w przypadku nieruchomości zwodociągowanych (§3 ust. 1 uchwały nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r.) należy odnieść również do sposobu ustalenia zużycia wody w przypadku nieruchomości niepodłączonych do sieci wodociągowej (§3 ust. 2 uchwały nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r.).

Rada Miejska w R. dokonała w §1 wyboru (jednej) metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wybrano metodę, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - opłata stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty.

W ocenie Sądu określona w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (i wybrana w przedmiotowej uchwale) metoda polegającą na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody z danej nieruchomości obejmuje całkowitą i - co ma znaczenie przy analizie rozpatrywanej kwestii - faktyczną ilość zużytej wody z danej nieruchomości.

W sytuacji, gdy ustawodawca w ramach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.) nie upoważnił Rady gminy do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody (a jej rolę ograniczył jedynie do wyboru metody (metod), w tym bazującej na ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokości stawki opłaty), Rada gminy nie jest uprawniona do określania sposobu ustalania ilości zużytej wody w taki sposób, że przyjmuje się przeciętne normy zużycia wody na miesiąc (w przeliczeniu na osobę). W ocenie Sądu w art. 6j ust. 1 pkt 2 określono metodę bazującą na ilości zużytej wody z danej nieruchomości, co oznacza, jak wskazano wyżej, całkowitą i faktyczną ilość wody z danej nieruchomości i Rada gminy – działając w ramach określonego w ustawie upoważnienia – ma możliwość przyjęcia tej metody, nie jest natomiast uprawniona do jej modyfikacji.

Tym samym skoro Rada Miejska w R. dokonała wyboru metody polegającej na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilości zużycia wody z danej nieruchomości, to nie była uprawniona do określenia sposobu ustalenia ilości zużytej wody w taki sposób, że przyjęto przeciętne zużycie wody na miesiąc w przeliczeniu na osobę - co uczyniono w § 3 ust. 2 uchwały nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r.

Jeżeli Rada Miejska w R. dostrzegała praktyczne problemy ze stosowaniem metody polegającej na określeniu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilości zużycia wody z danej nieruchomości w przypadku nieruchomości niepodłączonych do sieci wodociągowych, była uprawniona do stosowania w tym przypadku innej metody. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

W świetle powyższego należało uznać, że Rada Miejska w R. określając w uchwale nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. w §3 ust. 2, że w przypadku nieruchomości niepodłączonej do sieci wodociągowej zużycie wody ustala się na podstawie przeciętnej normy zużytej wody na miesiąc w wysokości 3 m3/os., określonej na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody i ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość - wykroczyła poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., co uzasadniało orzeczenie przez RIO na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 506) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 561 ze zm.) o nieważności podjętej uchwały w tej części.

W ocenie Sądu wskazane naruszenia nie stanowią nieistotnych naruszeń prawa, o których mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3302/15, stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy przy tym podkreślić, że w przywołanym przepisie ustawodawca nie posługuje się kryterium "rażącego" naruszenia prawa lecz "istotnego" naruszenia prawa.

Sąd zgadza się ze Skarżącą, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. nie może stanowić fakt jej podjęcia z naruszeniem §135 w zw. z §143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 016, poz. 283 ze zm.). Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10 "(...) nietrafne jest powołanie się przy tym na "Zasady techniki prawodawczej" ustalone rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Stosowanie tego aktu w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnej budzi wątpliwości (zob. W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego S.T. z 1991, nr 7-8/, s. 17, T. Bąkowski: Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP z 2006, nr 1, s. 92 i nast.). Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski: Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław, 2010 s. 85).".Wskazana podstawa zaskarżonej uchwały RIO jest w tej części nieprawidłowa – co nie uzasadniało jednak uchylenia uchwały RIO (wobec tego, że zasadnie w tej uchwale RIO stwierdzono nieważność uchwały nr 64/V/2019 z dnia 11 marca 2019 r. w części, tj. w zakresie §3, z uwagi na naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. o czym była mowa wyżej).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 150 p.p.s.a. skargę oddalił.