Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2851/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105 § 1, art 7,9,11,77,80,138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 2 ust 1, art 9 ust 1, art 15, art 15
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r sprawy ze skargi W. U. i W. U. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania W. i W. U., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., poinformował, że na przełomie maja i czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę interwencyjną w firmie T. S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że podczas demontażu transformatorów nastąpił wyciek oleju do gleby oraz na teren sąsiedniej działki nr [...] należącej do W. i W. U.. W trakcie kontroli pobrano z wyżej wymienionej działki próbki gleby do badania. Teren, z którego pobrano próbki, zakwalifikowano do gruntów grupy B. Na tej podstawie ustalono, że na wskazanej nieruchomości doszło do przekroczenia standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Do przekroczeń doszło również na terenie działki należącej do sprawcy zanieczyszczenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 - t.j., zwanej ustawą szkodową) mają zastosowanie - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 - do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Natomiast zgodnie z pkt 2 przywołanego przepisu zdarzenie może być spowodowane również przez inną działalność, jeżeli dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.

Organ podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze.

Natomiast zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu podmiot odpowiedzialny za powstałe zdarzenie obowiązany jest w pierwszej kolejności do podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego opanowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczenia lub innych szkodliwych czynników, a w dalszej kolejności podjęcia działań naprawczych. Organ II. instancji wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, odpowiedzialnym za zdarzenie będące przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia jest T. S.A. W trakcie prowadzonego przez firmę demontażu transformatorów doszło do wycieku oleju i jego przedostania się na nieruchomość sąsiednią. Tym samym doszło do zanieczyszczenia gleby. Jednak podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za powstałe zdarzenie niezwłocznie po powzięciu informacji o wystąpieniu zanieczyszczenia podjął działania mające na celu jego usunięcie. Podjęte przez T. S.A. działania, zdaniem GDOŚ, należy zakwalifikować jako działania podjęte zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy szkodowej. Pozostawienie zanieczyszczenia w sytuacji awaryjnej, do czasu uzyskania decyzji uzgadniającej warunki przeprowadzenia działań naprawczych, co musiałoby być poprzedzone opracowaniem projektu planu remediacji, niewątpliwie prowadziłoby do rozprzestrzenienia się tego zanieczyszczenia. W efekcie przeprowadzenia kolejnych badań ustalono, że zanieczyszczenie takie już nie występuje. Odnosząc się do kwestionowanego w trakcie prowadzonego postępowania jednego wyniku badania na obecność benzo(a)fluorantenu wykonanego przez P. S.A. organ stwierdził, bez względu na to czy badanie to było prawidłowe czy też obarczone błędem niepozwalającym na jego przyjęcie jako wyniku wiarygodnego, że istotą regulacji zawartej w ustawie szkodowej jest doprowadzenie środowiska do stanu zgodnego z obowiązującymi standardami. Tak więc przyjmując czysto hipotetycznie, jeśli był to wynik obrazujący rzeczywistą zawartość zanieczyszczenia w glebie, to zanieczyszczenia tego już nie było w okresie późniejszym tj. w dniu [...] października 2014 r., co wykazano kolejnymi badaniami wykonanymi przez firmę D. Polska Sp. z o.o. Równocześnie GDOŚ uznał, że jest wysoce prawdopodobne, iż uzyskany pojedynczy wynik świadczący o tym, że w dniu [...] lipca 2014 r. (dzień poboru próbek gruntu przez P. S.A.) występowało na terenie działki ewid. nr [...] zanieczyszczenie benzo(a)fluorantenem nie jest wiarygodny. Biorąc pod uwagę wyniki badań wykonane przez WIOŚ bezpośrednio po awarii i skalę wówczas stwierdzonego zanieczyszczenia nie można przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że kilka miesięcy później zanieczyszczenie to jest znacząco wyższe od wyników wcześniej wykonanych badań, nawet przyjmując koncepcję skarżącego o przereagowaniu ze sobą zanieczyszczeń. Gdyby koncepcja ta była słuszna, to zanieczyszczenia te wystąpiłyby nie tylko w tym jednym punkcie oznaczonym symbolem OT-4. Ponadto istotą regulacji ustawy szkodowej jest doprowadzenie środowiska do stanu zgodnego z obowiązującymi standardami. Ustalanie czy zdarzenie stanowiło szkodę w środowisku, czy też bezpośrednie nią zagrożenie w takiej sytuacji nie stanowi istoty sprawy i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Tym bardziej, że T. S.A. nigdy nie twierdziło, że do omawianego zdarzenia nie doszło, ani też nie uchylało się od odpowiedzialności za powstałe zanieczyszczenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że umorzone postępowanie prowadzone było w związku z uzyskaniem od WIOŚ informacji o występowaniu zanieczyszczenia gleby na terenie działek ewid. [...] i [...]. Gdyby zanieczyszczenie to pozostawało w środowisku, a podmiot odpowiedzialny za jego spowodowanie nie podejmował żadnych działań: czy to wynikających z regulacji zawartej w art. 9 czy art. 13 ustawy szkodowej, to postępowanie to byłoby przez organ I instancji prowadzone na mocy art. 15 i byłoby ono ukierunkowane nie tyle na stwierdzenie wystąpienia szkody w środowisku, co na wydanie decyzji zobowiązującej podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia stosownych działań zapobiegawczych lub naprawczych. Postępowanie takie jest prowadzone z urzędu. Jednak pierwszeństwo przed zastosowaniem tego przepisu mają art. 9 i 13 ustawy szkodowej. Ich zastosowanie powoduje, że ewentualne wcześniej prowadzone w oparciu o jej art. 15 postępowanie jest umarzane. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że postępowania prowadzone w oparciu o art. 13 i art. 15 ustawy szkodowej są dwoma różnymi postępowaniami wzajemnie się wykluczającymi. Ponadto możliwość zastosowania każdego z wymienionych trybów istnieje wyłącznie w sytuacji aktualnie występującego naruszenia standardów, a nie w sytuacji gdy zanieczyszczenie występowało w przeszłości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego twierdzącego, że brak projektu planu remediacji jest podstawą do uznania, że wykonane badania nie mogą stanowić dowodu na niewystępowanie zanieczyszczenia, organ II. instancji stwierdził, że są to zagadnienia całkowicie od siebie niezależne. Opracowanie takiego planu czy też jego brak w żadnej mierze nie ma wpływu na występowanie zanieczyszczenia. Badania wykonane przez akredytowane laboratorium potwierdziły brak zanieczyszczenia na badanym terenie. Również ewentualna zmiana struktury gleby nie stanowi o wystąpieniu szkody w środowisku.

Odnosząc się do zarzutu niepowołania biegłego organ wskazał, że jeśli istnieje możliwość - na podstawie posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz zgromadzonych dowodów - oceny stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcie, nie ma obowiązku powoływania biegłego. Ubocznie wskazał, że do codziennych obowiązków organu prowadzącego postępowanie należy dokonywanie oceny czy w prowadzonych sprawach występują przesłanki do zastosowania ustawy szkodowej, jest więc w tym zakresie jednostką wyspecjalizowaną i do dokonania oceny możliwości zastosowania ustawy szkodowej nie jest wymagana opinia biegłego. Ponadto pozyskane w trakcie postępowania dowody pozwalają na zajęcie w rozstrzyganej sprawie jednoznacznego stanowiska.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących występowania w sprawie sprzeczności w postępowaniu organu I Instancji związanych z kwestionowaniem przez ten organ całkowitego usunięcia zanieczyszczeń organ odwoławczy zaznaczył, że wątpliwości te istniały, jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. podjął kroki by wątpliwości te wyjaśnić. GDOŚ wyjaśnił, że przytaczane w odwołaniu cytaty z pism organu I instancji stanowią odpowiedź na wniosek T. S.A. o przedwczesnym odrzuceniu dowodu w postaci otrzymanego wyniku analizy jednej z próbek gruntu, w której wykazano ponadnormatywną obecność benzo(a)fluorantenu. Organ nie zgodził się na odrzucenie takiego dowodu, stąd powtórzenie badania. Nie było w tym zakresie żadnej sprzeczności, a jedynie wątpliwość, którą należało wyjaśnić.

Zdaniem GDOŚ nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących dotyczący potencjalnego wystąpienia szkody w środowisku w wodach. W toku postępowania nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki świadczące o tym, że zanieczyszczenie dotyczy także wód, a skarżący podnoszą takie przypuszczenie dopiero na etapie odwołania od decyzji rozstrzygającej w innym zakresie sprawy.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wbrew zarzutom skarżących, w sprawie nie zachodzą w sprawie okoliczności do zastosowania przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej. Cytowane przepisy dotyczą nieuzgodnienia z organem warunków przeprowadzenia działań naprawczych na podstawie art. 13 ust. 1 albo prowadzenia tych działań wbrew uzgodnionym warunkom. Sytuacje takie nie miały miejsca w rozpatrywanej sprawie bowiem zanieczyszczenie zostało wcześniej usunięte zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy szkodowej.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego oraz brak w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazania faktów, na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został zebrany w zakresie powalającym na niebudzące wątpliwości podjęcie rozstrzygnięcia, ocena zgromadzonych dowodów została przeprowadzona prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Ponadto organ dokładnie w uzasadnieniu wyjaśnił przesłanki przesądzające o istocie jego rozstrzygnięcia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i W. U., reprezentowani przez syna, zarzucają jej wydanie z naruszeniem:

art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku rozpatrzenia tożsamej sprawy przez dwa niezależne organy, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję w dotyczącej zanieczyszczenia terenu zakładu T. S.A (decyzja znak: [...]) zaś Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, co prowadzić może do nieważności postępowania określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a" ) poprzez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, iż sprawa powinna być prowadzona przez Organ ze względu na występujące w sprawie istotne wątpliwości związane chociażby z rozbieżnymi opiniami biegłych co do rozmiaru i wpływu wystąpienia szkody w środowisku, co nie zostało przez Organ wyjaśnione;

art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania w następstwie przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w sprawie pojawiły się nowe dowody oraz nowe okoliczności wcześniej nie znane Stronie ani Organowi, w postaci opinii biegłej dr I. S. wydanej w sprawie [...], o czym Skarżący dowiedzieli się po wydaniu przez Organ I instancji zaskarżonej decyzji w sprawie

art. 105 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organ I. instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe podczas gdy przesłanki zastosowania tego przepisu nie zaistniały, bowiem decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz nieprawidłowo prowadzone postępowanie naprawcze wyrażające się brakiem nakazania korzystającemu ze środowiska podjęcia działań rekultywacyjnych obszaru oraz okresowych badań wód podziemnych i gleby przez okres min. 30 lat od daty rzekomej rekultywacji;

art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nienależyte ocenienie materiału dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującego i interesu społecznego wyrażające się w braku podjęciu przez Organ właściwych kroków zaradczych i zapobiegawczych na przyszłość w sytuacji gdy szkodliwa dla środowiska działalność zakładu firmy T. S.A. spowodowała oraz może spowodować w przyszłości szkodę w środowisku analogiczną lub większą od tej objętej skargą, co powinno skutkować podjęciem przez Organ I instancji nie tylko czynności zaradczych ale także zapobiegawczych czego Organ w przedmiotowej sprawie zaniechał;

art. 7 i 77 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia przy jej ocenie oraz nie wzięcie pod uwagę ważnego interesu społecznego do czego organ był zobowiązany na podstawie tych zasad;

art. 107 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w braku prawidłowego uzasadnieniu w decyzji informacji o stwierdzonym przekroczeniu na działce [...] w miejscowości [...] wskaźnika - benzeno(a)fluoratenu w otworze OT-4 na głębokości 0,3 m i uzasadnienia tego faktu błędem oznaczenia w laboratorium w sytuacji gdy jedynym uzasadnieniem wystąpienia skażenia gleby są ciągle szkodliwe dla środowiska działania zakładu T. S.A., co nie zostało w uzasadnieniu decyzji wyjaśnione;

§ 1 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r., w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U.z 2008 r. Nr 82 poz.501) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z okoliczności sprawy, zgromadzony materiał dowodowy i charakter cieczy którą skażono glebę jednoznacznie wynika, iż podczas zdarzenia z dnia [...] maja 2013 r. doszło również do szkody w wodach gruntowych i podziemnych (mającej znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny i ilościowy tych wód) ze względu na bliskość usytuowania (około 10 m od granicy zakładu) studni głębinowej, która od 15 lat jest wykorzystywana do nawadniania upraw znajdujących się na terenie działki [...], co nie zostało do dnia dzisiejszego zbadane i wyjaśnione przez Organ;

art. 6 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że w omawianym przypadku spełnione zostały jedynie przesłanki do zastosowania przepisów ustawy szkodowej z uwagi na spowodowanie przez podmiot korzystający ze środowisk szkody w powierzchni ziemi w sytuacji gdy wystąpienie takiej szkody zawsze związane jest z wystąpieniem szkody w wodach podziemnych i powierzchniowych występujących w gruncie pod powierzchnią, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

art. 13 ust. 2 ustawy szkodowej przez jego zastosowanie w sytuacji gdy przepis ten adresowany jest do korzystającego ze środowiska, a nie do Organu i stosuje się go do uzgodnienia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych lub w wodach podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowany powinien być art. 13 ust 2a ustawy szkodowej;

art. 13 ust 2a ustawy szkodowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy stosuje się go do uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi, który obowiązkowo zawiera projekt planu remediacji, które to wymagania nie zostały spełnione podczas "samowolnej rekultywacji terenu zanieczyszczonego" w najmniejszym stopniu podczas gdy przepisy ustawy go w sposób oczywisty do tego zobowiązują.

- art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej i art. 11, 13 ust. 2a ww. ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechania przez Organ (tj. podmiot odpowiedzialny za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku) egzekwowania prawem przewidzianych obowiązków możliwych do nałożonych na podmiot korzystający ze środowiska w przypadku zaistnienia analogicznej do zaistniałej na działce [...] w miejscowości [...] szkody w środowisku;

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie zaistniała w sprawie bezprzedmiotowość postępowania, a organ uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie mimo wystąpienia wszystkich przesłanek obligujących do zastosowania przepisów ustawy szkodowej, gdyż podmiot korzystający ze środowiska, który w wyniku swojej normalnej działalności stwarza ryzyko szkody w środowisku spowodował szkodę w powierzchni ziemi - przez zanieczyszczenie gleby i ziemi zgodnie z art. 6 pkt. 2 lit c ustawy szkodowej; oraz szkodę w wodach gruntowych i podziemnych, mającą negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny i ilościowy tych wód zgodnie z art.6 pkt. 2 lit b) ww. ustawy szkodowej.

Wyniki pobranych próbek gruntu z terenu działki [...] wykazały występowanie w strefie głębokości 0,0- 0,3 m p.p.t. w otworze OT-4 benzo(a]fluorantenu dla obszaru B. Organ nie zasięgnął opinii specjalisty w tej mierze, tj. nie skorzystał ze wskazań dostępnej mu wiedzy, aby ustalić czy zaistniałe przekroczenie bezpośrednio substancji chemicznej benzo(a)fluorantenu niewystępującej dotychczas na tym zanieczyszczonym terenie nie jest aby wynikiem reakcji chemicznej między substancjami, którymi została skażona gleba na nieruchomości [...] ponad 1 rok od wykonanych badań. Organ nie powołał biegłego danej specjalności, aby wyjaśnić występujące w sprawie wątpliwości co do istnienia w dalszym ciągu szkody w środowisku na przedmiotowym terenie. Skarżący uważają za bardzo prawdopodobne, że zaszły reakcje chemiczne między tymi substancjami, którymi zanieczyszczono glebę na terenie działki [...] w miejscowości [...] od strony zakładu T. S.A. gdyż były wśród nich takie substancje jak benzo(a)piren, benzo(ghi)perylen, benzo(a]antracen, fluoranten, fenantren najpewniej reagujące ze sobą, albo tez rekultywacja terenu nie była wykonana właściwie i nie została do tej pory właściwie wykonana zgodnie z przepisami prawa.

Badania na których oparł swoje stanowisko organ, mimo iż wykonane przez akredytowane laboratorium czy laboratoria, były wykonywane na terenie działki nr [...] ale na obszarze na którym najprawdopodobniej były wykonywane jakieś działania naprawcze, ale bez żadnego planu, bez udziału jakiegoś specjalisty znającego się na zagadnieniu powstałej szkody w środowisku - biegłego czy też specjalisty danej dziedziny

Zgodnie z logiką oraz powszechnym doświadczeniem zanieczyszczenie gleby polegające na zalaniu cieczą szybko wchłanianą terenu naturalnie prowadzi do przenikania jej w głąb gleby i zmniejszaniu się ilości substancji toksycznych na jej powierzchni, ale nie może prowadzić do wniosków błędnych i nielogicznych jakie zostały w tym postępowaniu uzyskane. Ponadto organ II. instancji uzasadniając swoje stanowisko o zasadności umorzenia postępowania przez Organ I instancji twierdząc, że obecnie aktualnie naruszenie standardów zanieczyszczenia nie występuje (a jedynie występowało w przeszłości) na podstawie przeprowadzonych badań gruntu bez przeprowadzenia projektu planu remediacji naruszył też przepisy prawa materialnego oraz podstawowe zasady prowadzenia postępowania odwoławczego.

Skarżący wskazali, że dowód z opinii biegłego sądowego nieznany dotychczas Organowi I instancji oraz Skarżącym (którzy zapoznali się z nim na początku stycznia 2015 r. przed wniesieniem odwołania od Decyzji I. instancji) ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy- (ustalenia zakresu szkody, ustalenia planu remediacji, wskazanych w opinii niezbędnych działań naprawczych mających na celu eliminacje skutków i naprawę szkody w środowisku - glebie , wodzie) oraz wskazał okoliczności na które dowód ten powołuje. Organ I instancji wcześniej korzystał z opinii biegłego sądowego zwracając się w tym celu do organów policji i opierając swoją decyzje na tezach wyrażonych przez biegłego, które w sposób lakoniczny uzasadniały zajęte stanowisko organu w sprawie umorzenia postępowania.

Organ w tym piśmie przyznał, że istnieje wewnętrzna sprzeczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu, która występuje od samego niemal początku tego postępowania. Sprzeczność ta polega na oparciu przez organ swoich ustaleń odnośnie braku zanieczyszczeń na działce [...], a tym samym nie wystąpieniu szkody w środowisku na dzień wydania decyzji na tym terenie na podstawie, co prawda wyników badań wykonywanych przez akredytowane laboratoria, jednakże wykonane na terenie "rekultywowanym" samowolnie przez podmiot korzystające ze środowiska tj. zakład T., który nie posiada żadnych dokumentów odnośnie zakresu dokonanych czynności, pochodzenia nawiezionej ziemi czy gleby, żwiru, ani innych dokumentów przewidzianych prawem zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy szkodowej. Podmiot T. nie był nadzorowany na żadnym etapie wykonywania samowolnej "rekultywacji" przez organ prowadzący postępowanie.

Skarżący zaznaczył, że w chwili obecnej nawet sam organ nie jest w stanie ustalić dokładnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego obszaru na terenie działki [...] który wymagał podjęcia działań naprawczych, początkowego stanu środowiska na danym terenie; obszaru "rekultywowanego samowolnie" terenu na jakim wystąpiło zanieczyszczenie, a także planu zgodnie z którym byłoby możliwe ustalenie czy szkoda została zgodnie z nim naprawiona czy też nie. Ponadto dostęp do terenu jest otwarty, gdyż teren jest nie ogrodzony i oddalony jest od miejsca zamieszkania strony odwołującej się około 1 km.

Naruszenie art. 13 ust 2a ustawy szkodowej polegało na jego niezastosowaniu w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji gdy stosuje się go do uzgodnienia warunków przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania T. S.A. w [...] wskazując, że negatywne dla środowiska skutki tego zdarzenia zostały usunięte przez uczestnika postępowania a właściwy stan środowiska został przywrócony. Powyższe ustalenie zostało poczynione przez organy administracji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jako że najdalej idącym zarzutem podniesionym w skardze jest zarzut nieważności postępowania, który skarżący upatrują w braku rozpatrzenia tożsamej sprawy przez dwa niezależne organy, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję dotyczącej zanieczyszczenia terenu zakładu T. S.A (Decyzja znak: [...]) zaś Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał decyzję w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, co prowadzić może do nieważności postępowania określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do tego zarzutu.

W rozstrzygnięciu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazano, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczy przywrócenia do stanu właściwego terenu zakładu T. S.A. położonego w miejscowości [...] oraz działki sąsiadującej z zakładem o nr ew. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych istnieje wówczas, gdy powierzchnia ziemi terenu jest zanieczyszczona. W podsumowaniu wskazał, że badania środowiska nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych standardów jakości gleby i ziemi - brak jest stwierdzonego zanieczyszczenia środowiska gruntowego.

Natomiast z decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. wynika, że organ utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I. instancji w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że decyzje te zostały wydane w toku tego samego postępowania administracyjnego - dotyczącego podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z ujawnionym zanieczyszczeniem gleby. Z treści uzasadnień decyzji obu organów jasno wynika, że chodzi o to samo zdarzenie, które spowodowało zanieczyszczenie gleby, dotyczy tego samego terenu, powołano te same przepisy prawa materialnego, wreszcie w treści samego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazuje, że utrzymuje w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak. [...]. Wobec tego podniesiony zarzut jest w tym zakresie całkowicie niezasadny.

Bezsprzeczne jest w niniejszej sprawie, że na skutek prac polegających na demontażu transformatorów olejowych, na terenie zakładu T. S.A., nastąpił wyciek oleju do gleby na teren tej firmy oraz na teren sąsiedniej działki nr [...] - należącej do W. i W. U.. Okoliczność ta jest niekwestionowana przez strony.

Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dnia [...] maja 2013 r. wynika, że na ziemi, przy przęśle ogrodzeniowym oddzielających zakład od sadu owocowego widoczne są ślady osadu wskazujące na spływ zanieczyszczonych ścieków z terenu zakładu. Ślady osadu widoczne były na odcinku ok 40 m. od ogrodzenia. W trakcie oględzin pobrano próby gleby. Z protokołu z dnia [...] maja 2013 r. wynika również, że próbki gleby zostały również pobrane na terenie zakładu, w którym doszło do zanieczyszczenia.

Wyniki badania próbek gleby zostały następnie przekazane - pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Po uzyskaniu wyjaśnień od T. S.A. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące przywrócenia do stanu właściwego terenu zakładu na którym doszło do wycieku oraz działki nr [...] sąsiadującej z tym zakładem.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W ocenie Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać ją za prawidłową.

Wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowania w przypadku wystąpienia szkód w środowisku reguluje ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 - zwana dalej ustawa szkodową). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku: 1. spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; 2 spowodowanych również przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, wywołanych emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 2 ust. 2)

Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku.

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że w sprawie nie wystąpiła szkoda, w rozumieniu wskazanych przepisów, która wymagałaby działań zapobiegawczych lub naprawczych ponieważ skutki zdarzenia z połowy 2013 r. zostały usunięte. Kryteria dla uznania, że wystąpiła szkoda w środowisku określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. z 2008 Nr 82 poz. 501). Stosownie do § 2 tego rozporządzenia, jeżeli w danym przypadku zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych ma mierzalny, negatywny skutek dla zdrowia ludzi, uznaje się, że wystąpiła szkoda w środowisku. Stosownie zaś do § 5 kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące jeden lub więcej z następujących mierzalnych skutków:

1) przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, o których mowa w art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150);

2) konieczność zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi.

W ocenie Sądu nie można uznać, by w sprawie wystąpiła któraś z wskazanych przesłanek wymagająca wdrożenia w dniu orzekania przez organu obu instancji podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] czerwca 2013 r. z miejsc skażonych olejem została wybrana ziemia, którą następnie przekazano - jako odpad

- wyspecjalizowanej firmie. W ocenie Sądu to działanie należało uznać za działanie zapobiegawcze podjęte przez firmę T. S.A. O braku negatywnych skutków wpływu na środowisko omawianego zdarzenia świadczą również wyniki badań wcześniej skażonego gruntu. Z akt sprawy wynika, że T. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przekazał organowi wyniki analiz zanieczyszczeń będących wcześniej przedmiotem badań wykonanych przez WIOŚ. Przekazane wyniki analiz nie wskazywały na występowanie przekroczeń standardów jakości gleby lub ziemi na nieruchomości położonej w m. [...] przy ul. [...]. Ponadto w dniu [...] lipca 2014 r. dokonano ponownie poboru próbek gruntu do badań

- tym razem zleconych przez RDOŚ w W.. Wyniki badań, przeprowadzonych przez wyspecjalizowane laboratorium, ujawniły w jednym punkcie poboru próbek, przekroczenie jedynie zawartości benzeno(a)fluorantenu w obrębie działki ewid. nr [...]. Z uwagi na pojawiające się wątpliwości organ ponownie zlecił przeprowadzenie badań gruntu w miejscu, gdzie w poprzednim badaniu ujawniono przekroczoną zawartość benzeno(a)fluorantenu. Ze sprawozdania z wykonanych badań gruntu pobranego z działki ew. nr [...] wraz z "Oceną aktualnego stanu środowiska gruntowego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]" - przekazanych organowi pismem z dnia [...] listopada 2014 r. - wynika, że w badanym terenie nie wykazano przekroczeń dopuszczalnych zawartości badanych zanieczyszczeń dla gruntów grupy B.

Wskazać także należy, że do akt sprawy dołączono opinię biegłego sądowego, sporządzonej na zlecenie Prokuratury Rejonowej w G., która prowadziła równolegle postępowanie w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Z opinii biegłego wynika, że zdarzenie nie stworzyło zagrożenia życia człowieka, nie spowodowało ono też zniszczenia w świecie roślinnym i zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Spowodował jedynie obniżenie jakości powierzchni ziemi, przy czym nie było ono znaczące choć istotne.

Co prawda opinia ta nie zostało sporządzona na zlecenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, ale w ocenie Sądu, stanowi dodatkowy dokument świadczący o braku konieczności prowadzenia działań naprawczych.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez organy orzekające art.13 ust 2a ustawy szkodowej poprzez jego niezastosowanie. Jak wynika z art. 13 ustawy szkodowej podjęcie działań naprawczych wymaga zgody regionalnego dyrektora.

Podmiot korzystający ze środowiska składa wniosek, który jednocześnie rozpoczyna postępowanie administracyjne, mające zakończyć się wydaniem zgody. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 a ustawy szkodowej wniosek o uzgodnienie warunków przeprowadzenia działań naprawczych w odniesieniu do szkody w środowisku w powierzchni ziemi zawiera projekt planu remediacji obejmujący informacje o:

1) terenie wymagającym przeprowadzenia remediacji, poprzez wskazanie adresu i numerów działek ewidencyjnych oraz jego powierzchni;

2) aktualnym i, o ile jest to możliwe, planowanym sposobie użytkowania zanieczyszczonego terenu;

3) właściwościach gleby oraz rodzaju pokrycia terenu, w tym roślinności i zabudowy;

4) o nazwach substancji powodujących ryzyko wraz z wynikami badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

5) nazwach substancji powodujących ryzyko oraz ich zawartości w glebie i w ziemi, do jakich doprowadzi remediacja;

6) ocenie występowania znaczącego zagrożenia dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska;

7) budowie geologicznej i warunkach hydrogeologicznych niezbędnych do dokonania oceny, o której mowa w pkt 6 - jeżeli zachodzi taka potrzeba;

8) planowanym sposobie przeprowadzenia remediacji;

9) planowanym terminie rozpoczęcia i zakończenia remediacji;

10) sposobie potwierdzenia przeprowadzenia remediacji, oraz terminie przedłożenia dokumentacji z jej przeprowadzenia, w tym wyników badań zanieczyszczenia gleby i ziemi wykonanych przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że w planie remediacji muszą znaleźć się informacje dotyczące planowanym sposobie przeprowadzenia remediacji; planowanym terminie rozpoczęcia i zakończenia remediacji; sposobie potwierdzenia przeprowadzenia remediacji. W niniejszej sprawie wymogi te nie mogły zostać spełnione, bowiem przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie T. S.A. podjął skuteczne działania mające na celu usunięcie skutków wycieku oleju do gleby. Nie mógł zatem określić ustawowych przesłanek sposobu przeprowadzenia remediacji, czy planowanym terminie rozpoczęcia i zakończenia remediacji - skoro wcześniej usunął zanieczyszczoną glebę. Wskazać także należy, że posługując się pojęciem remediacji ustawa szkodowa odsyła do ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w której to przyjęto, że przez remediację rozumie się poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu; remediacja może polegać na samooczyszczaniu, jeżeli przynosi największe korzyści dla środowiska. Stwierdzić należy, że skoro kilkukrotne badanie próbek gleby wykazało, że podjęte w sprawie T. S.A. działania okazały się skuteczne, brak było podstaw do zastosowania art. 13 ust. 2 a ustawy szkodowej. Przepis ten mógłby mieć jedynie zastosowanie w sytuacji, gdyby działania T. S.A. nie przyniosły zamierzonego skutku, a zanieczyszczony olejem grunt nie spełniał standardów jakości gleby, określonych w odrębnych przepisach.

Ponownie należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 9. ust. 2 pkt 1 przypadku wystąpienia szkody w środowisku podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany do podjęcia działań w celu ograniczenia szkody w środowisku, zapobieżenia kolejnym szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego opanowania, powstrzymania, usunięcia lub ograniczenia w inny sposób zanieczyszczenia lub innych szkodliwych czynników. Wobec tego ustawodawca jako priorytet w przypadku powstania szkody w środowisku przyjmuje natychmiastowe opanowanie, powstrzymanie, usunięcie negatywnych skutków. Strona postępowania – T. S.A., jak wynika z akt sprawy, bez oczekiwania na wynik toczącego się postępowania administracyjnego podjęła działania w celu usunięcia negatywnych skutków poprzez usunięcie zanieczyszczonej olejem ziemi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nieobjęcia postępowaniem wód. Wskazać należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał do organów prowadzących postępowania informacje dotyczące zanieczyszczenia gleby olejem i wskazał z jakich miejsc i głębokości pobrano próby gleby oraz analizy wyników prób gleby. Wobec tego przekazane informacje dotyczyły występowaniu zanieczyszczeń wyłącznie w glebie. Zauważyć należy, że organ odwoławczy wskazał, że możliwe jest wszczęcie postępowania dotyczącego zanieczyszczenia wód jednakże może ono nastąpić na podstawie nowego zgłoszenia i uprawdopodobnienia, że również wody zostały zanieczyszczone. Takie zgłoszenie nie wpłynęło.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania w następstwie przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w sprawie pojawiły się nowe dowody oraz nowe okoliczności wcześniej nie znane Stronie ani Organowi, w postaci opinii biegłej wydanej w sprawie [...]. Wskazać należy, że opinia ta została sporządzona została w postępowaniem o podział działki, inny jest zatem jej zakres. Ponadto, nawet w tej opinii (str. 46) stwierdzono, że "rekultywacja wykonana przez T. S.A. jest wystarczająca, jak wykazują badania, zagrożenie skażeniem jednak istnieje stale w każdej chwili może wystąpić ponowne skażenie. Proponuje się w takich wypadkach ustanowienie strefy bezpieczeństwa (...)". Dokument ten w ocenie Sądu nie może wpłynąć na treść ustaleń poczynionych przez organy orzekające w niniejszym postępowaniu. Jak wyżej podkreślono organy oparły swoje rozstrzygnięcie opierając się głównie na wyniki badań gleby z terenu objętego wyciekiem oleju. Kilkukrotnie przeprowadzone badania nie wykazały zmian właściwości fizykochemicznych gleby w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji zobowiązującej do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszym postępowaniu starannie prowadziły postępowanie, dążyły do uzyskania wyczerpującego i pełnego materiału dowodowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7, 9, 11, 77, 80 K.p.a. Wreszcie samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Nie można także zarzucić organom, co czynią skarżący, że nie powołały biegłego w celu wyjaśnienia wątpliwości co do istnienia w dalszym ciągu szkody w środowisku na przedmiotowym terenie. Charakter postępowania nie wymagał wiadomości specjalnych, które posiada biegły.

Poczynione przez organ ustalenia, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, dawały podstawę do przyjęcia, że postępowanie w sprawie nałożenia na T. S.A. - jako podmiotu korzystający ze środowiska – obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych stało się bezprzedmiotowe. Stąd rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. należy uznać za odpowiadające prawu.

Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

Dlatego w tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.