Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 736/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2652/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W dniu 22 marca 2013 r. W. M., S. M. oraz B. M. złożyli do Starosty M. wniosek o pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej (pieszo-rowerowej, turystycznej z dojazdem awaryjnym) dla potrzeb stanicy wodnej służącej turystyce wodnej nad Jeziorem B., w gminie B., na działkach o nr. ew. [...] i [...] (obr. M.). Wraz z wnioskiem inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego, a także inne dokumenty niezbędne do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę.

Po analizie przedłożonych dokumentów i rozpatrzeniu wniosku inwestorów Starosta M., powołaną wyżej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej Starosta stwierdził też, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki o numerach ewid. [...],[...],[...],[...]– obręb M..

W dniu 13 kwietnia 2015 r. do Wojewody Zachodniopomorskiego wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty M.. Kwestionowanej decyzji zarzucił on rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.).

Uzasadniając swój wniosek, skarżący wskazał między innymi, że wbrew ocenie Starosty, działka nr ewid. [...], należąca do skarżącego, leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Konsekwentnie skarżącemu powinien być przyznany status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wynika to z faktu, że inwestycja spowoduje podniesienie terenu o ponad 2 m na całej jej długości, a sytuacja ta może wpływać na zmianę kierunku spływu wody w ten sposób, że woda może spływać na działkę skarżącego. Skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym z uwagi na brak kanalizacji deszczowej zaprojektowano odprowadzenie wód opadowych powierzchniowych z wykorzystaniem zdolności filtracyjnych podłoża, a służyć temu mają zaprojektowane spadki podłużne i poprzeczne.

Po rozpatrzeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w dniu 11 czerwca 2015 r. Wojewoda wydał wskazaną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda, odpowiadając na zarzut nieprawidłowego ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania dla przedmiotowej inwestycji, dokonał ponownie analizy projektu budowlanego i stwierdził, że w ramach planowanej drogi wewnętrznej zaprojektowany został mur oporowy wzdłuż obu stron projektowanej drogi wewnętrznej, przebiegający na odcinku o długości około 20 m, wzdłuż działek nr [...] i [...]. Mur nie leży w ostrej granicy działek, lecz w nieznacznej odległości od granicy z działką nr [...]. W ocenie organu, mur oporowy, przewidziany w projekcie budowlanym jako element drogi, nie musiał zostać wymieniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako dopuszczony do realizacji.

Wojewoda podkreślił również, że według projektu budowlanego odprowadzenie wód opadowych z terenu drogi wewnętrznej ma się odbywać na teren działki drogowej. Stwierdził więc zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały nr L/365/2006 Rady Miejskiej w Barlinku z dnia 27 kwietnia 2006 r.).

Odnosząc się do kluczowego zarzutu, Wojewoda stwierdził, że brak udziału strony nie jest przesłanką nieważności decyzji, lecz co najwyżej podstawą dla wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności Wojewoda uznał, że decyzja Starosty M. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza prawa w sposób rażący, a przez to orzekł jak wskazano wyżej.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego złożył skarżący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dwa kluczowe argumenty: (a) skarżącemu nie przysługuje interes prawny, które pozwoliłyby wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, a zatem (b) rozstrzygnięcie Wojewody jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i jako takie powinno być uchylone, a postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno być umorzone.

W kwestii stron postępowania nieważnościowego GINB przyjął, że przepisem znajdującym zastosowanie do określenia stron postępowania powinien być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu kontrolowanego pozwolenia budowlanego wywodził z faktu bycia właścicielem działki o nr. ew. [...], gm. B. (księga wieczysta Nr [...]). Działka ta graniczy z działką inwestycyjną o nr. ewid. [...] oraz leży w sąsiedztwie działki inwestycyjnej o nr. ew. [...]. Zdaniem GINB, położenie wzajemne działek nie wystarczy dla wykazania interesu prawnego. Tymczasem zdaniem organu, nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr. ew. [...], należącej do skarżącego. Innymi słowy, może on bez przeszkód zagospodarować działkę będącą jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Nie znaleziono też innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, stanowisk stron oraz norm prawa właściwego, stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Opinie i oceny przyjęte przez Sąd pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcie tego Sądu wynikają ze stanowiska w dwóch kluczowych kwestiach:

1) ustalenia przepisu rozstrzygającego o przymiocie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

2) ustalenia przepisów prawa mogących nadawać interesowi faktycznemu właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną charakter interesu prawnego albo przepisów prawnych wskazujących na taką postać oddziaływania, która nie może być zignorowana przez organ w procesie ustalania oddziaływania zamierzonej inwestycji na inne, zwłaszcza sąsiednie nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, decydującym argumentem w pierwszej z ww. kwestii jest stwierdzenie, że nieważność, zwłaszcza stwierdzana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymaga wykazania "rażącego naruszenia prawa", a nie tylko przepisów określonej ustawy, np. Prawa budowlanego. Postępowanie nieważnościowe toczy się więc przede wszystkim na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wymaga zbadania zgodności decyzji z szeroko rozumianym prawem, a nie konkretną ustawą. Dlatego zdaniem Sądu pierwszej instancji, w przypadkach takich, jak rozpatrywana sprawa, należy stosować art. 28 K.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że rozpatrując argumenty skarżącego w kwestii legalności pozwolenia na budowę opisanej na wstępie drogi wewnętrznej nad Jeziorem B., trzeba wziąć także pod uwagę nie tylko kryterium obszaru oddziaływania inwestycji interpretowane wąsko w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale trzeba dopuścić możliwość odwołania się do innych przepisów prawa. Oznacza to de facto, że zastosowanie ma art. 28 K.p.a. i kryterium posiadania interesu prawnego.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżący powoływał się między innymi na przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.) jako odrębną podstawę prawną jego uprawnień do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę drogi. Art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że "właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Dodatkowo art. 29 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że "na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich".

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że skarżący w skardze i innych dokumentach znajdujących się w aktach wykazał, iż projekt budowlany drogi wewnętrznej zaplanowanej przez inwestorów nie zawiera żadnych odpływów. Zatem - w ocenie Sądu pierwszej instancji, uwzględniając nieprzesiąkliwość nawierzchni drogi, trzeba liczyć się z prawdopodobieństwem, że wody opadowe będą spływać na nieruchomość skarżącego, powodując jej podtapianie i większe nasiąkanie. W przypadku skarżącego ma to szczególne znaczenie, gdyż jego nieruchomość przylegająca do działki inwestycyjnej położona jest nad jeziorem, w związku z czym większe nasiąkanie gruntu jest bardziej prawdopodobne niż w przypadku innych nieruchomości.

W kontekście wód opadowych skarżący brał pod uwagę także art. 144 Kodeksu cywilnego, przewidujący niedopuszczalność dokonywania immisji na nieruchomość sąsiednią. Przepis ten stanowi bowiem, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tym przypadku "korzystanie z nieruchomości sąsiednich" oznacza już inny zakres uprawnień skarżącego niż tylko prawo do nieponoszenia szkód z powodu "zmian kierunku odpływu wody opadowej znajdującej się na gruncie" inwestora, o czym mówi powyższy przepis Prawa wodnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że z powyższymi przepisami koresponduje również § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi bowiem, że "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Zdaniem Sądu, jest kwestią interpretacji, czy do naruszenia tego zakazu dochodzi tylko w przypadku intencjonalnego działania inwestora (czego nikt nie sugeruje w rozpatrywanej sprawie), czy też również w konsekwencji zrealizowania zamierzonej inwestycji. Podobnie pożądane byłoby stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował § 122 ww. rozporządzenia, dotyczący odprowadzania wód opadowych.

Podsumowując, Sąd podzielił przekonanie skarżącego, że przyjęcie przez organ drugiej instancji kryterium oddziaływania obiektu zawężonego do ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, jako podstawy przesądzającej o posiadaniu przez skarżącego przymiotu strony, było niezasadne i stanowiło naruszenie zarówno art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak i naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego zawężającą wykładnię. Jednocześnie nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącego i odnoszących się do wód opadowych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.

Skargę kasacyjną od powyśzego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budopwlanego, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., z uwagi na nieodniesienie się do okoliczności podnoszonej przez skarżącego dotyczącej wód opadowych, podczas gdy ocena tej okoliczności została dokonana, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i uwzględnieniem skargi;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron postępowania w sprawie ustala się nie w oparciu o ww. przepis, a w oparciu o przepis art. 28 K.p.a.

Z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z następujących względów. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonuje się kompleksowej oceny projektu budowlanego, dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, aby krąg stron postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, w tym odnoszące się do wód opadowych. W decyzji z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdił, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę zarzut, że "sporna inwestycja powodowała podniesienie terenu o ponad 2 m na całej jej długości, mogła wpłynąć na zmianę kierunku spływu wody w ten sposób, że ze zwiększoną siłą woda może spływać na działkę wnioskodawcy". Z projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowana droga wewnętrzna jest poprzecznie pochylona 2 % w kierunku działki o nr. ew. [...] (rys. nr D-3, przekrój normalny HM 0+00.00 - HM 0+58,00 HM 0+58,00 - HM 0+72,00; rys. nr D-4, przekrój normalny HM 0+72,00 - HM 0+94,00). Z powyższego wynika zatem, że w analizowanym przypadku nie dojdzie do zmiany kierunku spływu wód - w kierunku należącej do wnioskodawcy działki o nr. ew. [...]. Z opisu technicznego wynika, że odprowadzanie wód opadowych powierzchniowych zaprojektowano z wykorzystaniem zdolności filtracyjnych podłoża, czemu mają służyć spadki podłużne i poprzeczne oraz przyjęte rozwiązania konstrukcyjne nawierzchni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak zostało to wskazane w decyzji z dnia [...] września 2015 r., nie znalazł w analizowanym przypadku innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, mogących stanowić źródło interesu prawnego skarżącego.

o

Ponadto skarżący kasacyjnie organ, odnosząc się do wskazań Sądu, że pożądane byłoby stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował § 122 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczący odprowadzania wód opadowych, stwierdził, że z uwagi na charakter inwestycji - budowa drogi wewnętrznej (pieszo-rowerowej, turystycznej z dojazdem awaryjnym) - przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że dotyczy on instalacji kanalizacyjnej budynku. Zatem nie może mieć zastosowania w badanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego należy uznać za zasadne. Sąd bowiem prawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od wyjaśnienia dwóch kluczowych kwestii, tj.:

1) ustalenia przepisu rozstrzygającego o przymiocie strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

2) ustalenia przepisów prawa mogących nadawać interesowi właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną charakter interesu prawnego oraz wskazujących na taką postać oddziaływania, która nie może być zignorowana przez organ w procesie ustalania oddziaływania zamierzonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości. Jednakże dokonując oceny powyższych kwestii, Sąd pierwszej instancji doszedł do nieprawidłowych wniosków, niezgodnych przy tym z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W orzecznictwie tego Sądu dominuje pogląd, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 K.p.a., jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zawęża, ale nie sprawia, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13).

Powyższe stanowisko odzwierciedla poglądy zwolenników tzw. "obiektywnej teorii strony", przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Rozpatrywana sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jest wprawdzie prowadzona w ramach nadzwyczajnego trybu administracyjnego, jednakże nie zmienia to jej charakteru w aspekcie materialnoprawnym (udzielenia pozwolenia na budowę lub braku udzielenia pozwolenia na budowę), a ten właśnie aspekt jest decydujący dla określenia kręgu podmiotów uprawnionych do żądania od organu administracji, aby ten ukształtował z ich udziałem materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego. Zarówno zatem w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego, zwłaszcza mając na uwadze, że tryb nadzwyczajny jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym (wyjątkowym) według kryteriów ustalonych szerzej niż w trybie zwykłym (ogólnym), dotyczącym pozwolenia na budowę, prowadziłoby w istocie do rozszerzającej wykładni przepisów regulujących wyjątek.

Powyższe nie oznacza, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym i nie może okazać się odmienny. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. W postępowaniu tym, ze względu na szczególne okoliczności sprawy, nie można wykluczyć potrzeby szerszego ujęcia legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, wychodząc poza krąg podmiotów ściśle wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, pozostając jednocześnie w zakresie art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13).

Sąd pierwszej instancji, wbrew jednak przyjętemu założeniu, że w rozpatrywanej sprawie należy stosować art. 28 K.p.a., nie wykazał, że określone ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerują w chronione prawa podmiotowe właściciela działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, które wymagają ochrony prawnej i w żaden sposób nie mieszczą się w kategorii określonej przy użyciu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, a jednocześnie mieszczą się w art. 28 K.p.a. Wręcz przeciwnie, ograniczył się do ogólnikowego przywołania przepisów prawnych wskazujących w jego ocenie na oddziaływanie zamierzonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Przymiot strony zgodnie więc z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ powinien sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pogląd przeciwny, dopuszczający potencjalne, ale bliżej nieokreślone oddziaływanie, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią. Skoro powyższe przesłanki nie mogą być w obowiązującym stanie prawnym podstawą ustalania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, to tym bardziej nie mogą przesądzać o interesie prawnym strony w postępowaniu wyjątkowym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu wskazane przez skarżącego przepisy prawa materialnego bez jednoczesnego dokonania analizy, czy mają one zastosowanie w sprawie. Zgodnie z pierwszym z nich, tj. art. 29 ust. 1 pk1 i 2 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Sąd pierwszej instancji pominął jednak, że jak wynika z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepisy powyższe dotyczą zatem przypadku, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te mogą być zatem badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy powyższe nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę obiektu budowlanego prowadzonym zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje natomiast § 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Jak zasadnie jednak podniesiono w skardze kasacyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując niniejszą sprawę, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, w tym odnoszące się do wód opadowych. W decyzji z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być podnoszony we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę zarzut, że "sporna inwestycja powodowała podniesienie terenu o ponad 2 m na całej jej długości, mogła wpłynąć na zmianę kierunku spływu wody w ten sposób, że ze zwiększoną siłą woda może spływać na działkę wnioskodawcy". Z projektu budowlanego wynika bowiem, że projektowana droga wewnętrzna jest poprzecznie pochylona 2 % w kierunku działki o nr. ew. [...]. Z powyższego wynika zatem, że w analizowanym przypadku nie dojdzie do zmiany kierunku spływu wód - w kierunku należącej do wnioskodawcy działki o nr. ew. [...]. Z opisu technicznego wynika, że odprowadzanie wód opadowych powierzchniowych zaprojektowano z wykorzystaniem zdolności filtracyjnych podłoża, czemu mają służyć spadki podłużne i poprzeczne oraz przyjęte rozwiązania konstrukcyjne nawierzchni.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego drogi wewnętrznej. Z opisu stanu istniejącego wynika, że "Pas drogowy drogi wewnętrznej (działka nr [...]) posiada nawierzchnię gruntową. Droga przebiega w spadku podłużnym w kierunku jeziora B.." W zakresie planowanych robót przewiduje się wykonanie utwardzonej nawierzchni drogi wewnętrznej bez dokonywania zmiany jej spadku. Podbudowę zaprojektowano z tłucznia kamiennego, który po rozłożeniu w korycie drogi ma być zagęszczony walcem lub ubijakiem spalinowym. W części obliczeniowej przyjęto założenia odprowadzania wód opadowych w pasie drogowym na drogę wojewódzką, w pozostałej części na teren działki drogowej.

Ustalenia zatwierdzonego projektu budowlanego są zatem zgodne z § 29 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a więc nie wymagają prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Powoływanie się natomiast na ewentualny fakt zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (podniesienie terenu o ponad 2 m) lub w sposób technicznie niewłaściwy, nie może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta może być natomiast podnoszona przed organami nadzoru budowlanego, w postępowaniu dotyczącym zgodności wykonania inwestycji z ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odnosząc się natomiast do wskazań Sądu pierwszej instancji, że pożądane byłoby stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował § 122 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zauważyć należy, że to obowiązkiem Sądu pierwszej instacji było dokonananie jego wykładni w zakresie dotyczącym zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z treści tego przepisu wynika natomiast jednoznacznie, że dotyczy on instalacji kanalizacyjnej budynku. Zatem nie mógł on mieć zastosowania w sprawie dotyczącącej odprowadzania wód opadowych w odniesieniu do inwestycji liniowej - drogi wewnętrznej.

Źródła interesu prawnego nie mogą także stanowić bliżej nieokreślone immisje pośrednie, ponieważ co do zasady są one dozwolone. Zakłócenia te nie powinny przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14).

Skoro organ drugiej instancji odniósł się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego i odnoszących się do wód opadowych, a powołane przez Sąd pierwszej instancji przepisy nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania, to błędnie Sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W sytuacji, gdy jak stwierdzono wyżej, projekt budowlany nie przewiduje zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę jako niuzasadnioną oddalić. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazujące na uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. również decyzji organu pierwszej instancji, "aby postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogło być prawidłowo przeprowadzone" w sytuacji, gdy Sąd ten uchylił tylko zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188, art. 151 i art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.