Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1777/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1156/17 w sprawie ze skargi E. H. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1156/17, oddalił skargę E. H. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, dalej także: "Kolegium", z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta Tarnowa ustalił, na wniosek M. M., warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i basenem oraz przepustu przez rów melioracyjny, na terenie obejmującym działki nr A/5, B/1, C/6, A/16, B/7, B/6, B/B6, D/15, D/8, D/9 obr. [...] w rejonie ul. S. w Tarnowie.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. H. i P. H., zarzucając:

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy nie zostały spełnione łącznie przesłanki powołanego przepisu,

- naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez to, że działki na których planowana jest inwestycja nie mają dostępu do drogi publicznej, a działki nr E/4 i F/14, które wskazał wnioskodawca są drogą wewnętrzną, a ta zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), nie jest drogą publiczną,

- naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy jest realizowana procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a są przesłanki jego zawieszenia w związku z licznymi uwagami wniesionymi do projektu planu,

- bezpodstawne przyjęcie, iż teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161),

- wydanie decyzji przez osobę przygotowującą projekt decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki, jakie muszą być spełnione do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Powołano się na zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Organ odwoławczy odnotował, że obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa jednorodzinna. Zatem, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Organ odwoławczy zauważył, że do analizy organ załączył tabelę - zestawienie obszaru analizowanego, w którym określono parametry zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizy. Na tej podstawie ustalono podstawowe parametry zabudowy.

Kolegium oceniło szczegółowo poszczególne ustalone w decyzji parametry i uznało, że są one prawidłowe, albowiem ustalono je zgodnie przepisami rozporządzenia, w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ, według oceny Kolegium, ustalił parametry inwestycji na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia, bez uciekania się do zbyt ogólnej i dowolnej interpretacji.

Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem organu odwoławczego, są również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do ulicy Kisielewskiego poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr F/14 i E/4, a dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest uprawniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki nr F/14 i E/4 stanowią własność Gminy Miasta Tarnowa i stanowią drogę wewnętrzną.

Wbrew zarzutom odwołania, inwestor posiada zapewnienie właścicieli sieci o możliwości dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, dostawy energii elektrycznej oraz gazu. W aktach spawy znajdują się poświadczenia podmiotów realizujących te usługi tj. Tauron Dystrybucja S.A. (z 29.11.2016 r.), Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. (z 05.12.2016 r.) oraz Tarnowskich Wodociągów Sp. z o.o. (02.12.2016 r.)

Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Według Kolegium, odwołującym umknął fakt, iż zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki nr A/5, B/1, C/6, A/16, B/7, B/6, B/B6, D/15, D/8, D/9 obr. [...], w rejonie ul. S. w Tarnowie, są położone w granicach administracyjnych Miasta Tarnowa.

Zdaniem Kolegium, czym innym jest, podniesiona w odwołaniu, instytucja wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Różnica jest taka, że zmiana przeznaczenia dokonywana jest w planie miejscowym, zaś wyłączenie z produkcji rolniczej następuje w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. Decyzja taka wydawana jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 11 ust. 4). Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Kolegium odwołało się, w tej mierze, do wyroku NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1301/14. Jak dalej zaznaczył organ odwoławczy, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie odwołuje się do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zatem do problematyki zawartej nie, jak twierdzą odwołujący, w rozdziale trzecim, ale drugim ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Instytucje prawa takie jak zmiana przeznaczania gruntów oraz wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej są od siebie niezależne, albowiem dotyczą dwóch różnych stanów faktycznych oraz prawnych.

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta – zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium zarzut, iż osoba która przygotowywała projekt decyzji, również wydawała decyzję, jest błędny. Pod decyzją podpisany jest Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego, działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa. W istocie, zatem decyzja wydana została przez organ tj. Prezydenta Miasta Tarnowa.

Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji prac nad planem miejscowym, ale jedynie daje organowi możliwość rozważenia zasadności takiego zawieszenia postępowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że nie zdecydowano się na zawieszenie postępowania, albowiem projekt planu przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Według Kolegium, nie powoduje wadliwości decyzji fakt braku zawieszenia postępowania, albowiem planowane przedsięwzięcie będzie tożsame z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu 30 grudnia 2016 r., a zatem i tak najpóźniej do 30 września 2017 r. należałoby wydać decyzję o warunkach zabudowy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. H. i P. H., zarzucając:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego przez pominięcie faktu iż uchwałą nr XLI/393/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 29 czerwca 2017 r. stwierdzono konieczność dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Tarnowie w rejonie ulic J., E. i al. P. dotyczącej terenu objętego decyzją nr [...] o warunkach zabudowy i dotyczy to działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, gdzie działki na których planowana jest inwestycja nie mają dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych gdzie działki E/4 i F/14 które wskazał wnioskodawca są drogą wewnętrzną, a ta zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych nie jest drogą publiczną,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji gdzie nie zostały spełnione łącznie przesłanki powołanego przepisu,

4) nieprawidłowość polegającą na tym, że osoba która przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie osobą wydającą decyzję o warunkach zabudowy, nr wpisu MP-0049 M. A.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji szczegółowo omówiło wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy oraz pozostałe warunki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania, które zostały powtórzone w skardze.

Zdaniem Sądu, ani analiza urbanistyczno-architektoniczna, ani wydana na jej podstawie decyzja, nie budzą wątpliwości. Autor analizy opisał stan faktyczny istniejący w obszarze analizowanym i po prawidłowym zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie") ustalił w decyzji warunki zabudowy, które uwzględniają zasadę dobrego sąsiedztwa i gwarantują zachowanie ładu przestrzennego na omawianym terenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy, niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Wniosek wszczynający obecnie kontrolowane postępowanie administracyjne został złożony w dniu 30 grudnia 2016 r.

Uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 czerwca 2015 r., nr XI/1B/2015 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ulic: Jastruna, Elektrycznej i al. Piaskowej.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 maja 2017 r. wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami opracowywanego planu miejscowego, co uzasadnia niezawieszanie postępowania.

Przywołana w skardze uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLI 393/2017 została wydana 29 czerwca 2017 r. - a więc już po rozstrzygnięciu sprawy w I instancji przez Prezydenta Miasta Tarnowa i po wniesieniu odwołania, co miało miejsce 5 czerwca 2017 r.

Uchwała ta rzeczywiście nie została wzięta pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ II instancji nie ocenił mogących się pojawić sprzeczności pomiędzy planowaną inwestycją, a nową wersją projektu planu. Niezależnie jednak od wyników takiej oceny, ewentualne zawieszenie postępowania mogłoby trwać najdłużej do dnia 30 września 2017 r. (nie dłużej niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku). Tymczasem przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w dalszym ciągu nie został uchwalony, co wynika z informacji zamieszczonych na oficjalnym portalu internetowym miasta Tarnowa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do uchwalenia planu miejscowego w ciągu 9 miesięcy od złożenia wniosku i nadal, zatem pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze treści uchwały nr XLI 393/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jest to jednak możliwe tylko do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut pominięcia uchwały nr XLI 393/2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie mógł więc w niniejszej sprawie odnieść skutku.

Sąd za nieuzasadniony uznał również zarzut braku dostępu inwestycji do drogi publicznej. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do ulicy Kisielewskiego poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr F/14 i E/4. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Problem ewentualnej przyszłej likwidacji przepustu na obecnym etapie postępowania nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Również bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest podnoszona przez skarżących okoliczność rzekomego wpisu w dziale trzecim księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr E/4 ostrzeżenia "w sprawie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego". Organy rozstrzygające sprawę nie miały obowiązku informacji tej weryfikować, gdyż nie może mieć ona żadnego wpływu na wynik sprawy, zatem zarzut skargi dotyczący tej kwestii jest bezzasadny.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, E. i P. H. powołali się w skardze na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Sąd zwrócił uwagę, że wyrok, w którym Sąd wyraził ten pogląd, nie spotkał się z aprobatą sądu wyższej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając powyższe rozstrzygnięcie w sprawie sygn. akt II OSK 504/12 stwierdził: "Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p). Przepis ten posługuje się pojęciem terenu, a nie działki ewidencyjnej. Chodzi więc o cały teren objęty przedmiotem inwestycji, który tak jak w rozpatrywanej sprawie może składać się z kilku działek ewidencyjnych. Wnioskować więc należy, że wystarczającym jest aby dany teren miał dostęp do drogi publicznej tak jak statuuje to przepis, a nie każda odrębna działka ewidencyjna wchodząca w skład tego terenu." W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza prawidłowość przyjętego przez organy administracji poglądu, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Kwestia zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jako przesłanka ustalenia warunków zabudowy, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zgodził się z Kolegium, że czym innym jest zmiana przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, o której mowa w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a czym innych wyłączenie gruntu z produkcji rolnej - uregulowane w rozdziale 3 ustawy. W myśl art. 10a omawianej ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast - a do tej właśnie kategorii należą działki będące przedmiotem postępowania. Dlatego też nie ma konieczności przeprowadzenia w stosunku do nich procedury przeznaczenia na cele nierolnicze na obecnym etapie procesu inwestycyjnego.

Sąd podzielił również dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę zarzutu, według którego, decyzja I instancji nie może zostać wydana przez tę samą osobę, która wcześniej sporządzała projekt decyzji. Stwierdził, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Natomiast zgodnie z art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do formułowania tezy, o której piszą skarżący, czyli do twierdzenia, że w wymienionych rolach, w tym samym postępowaniu, nie może występować jedna i ta sama osoba.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła osobiście E. H. będąca radcą prawnym. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 1 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. oraz i 77 § 1 i 2 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji pomimo, iż uchwałą Nr XLI/ 3393/2017 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 19 czerwca 2017 r. wydanej na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono konieczność dokonania w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położnego w Tarnowie w rejonie ulic Jastruna, Elektryczne i al. Piaskowej dotyczącej terenu objętego decyzją nr 105/W/17 o warunkach zabudowy i dotyczy to działek objętych decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo iż Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ II instancji nie ocenił ewentualnie mogących się pojawić sprzeczności pomiędzy planowaną a nową wersją planu gdzie sprzeczności są oczywiste,

- likwidacja przepustu przez rów melioracyjny gdzie inwestor wskazał go jako dostęp do drogi publicznej,

- zmiana wysokości zabudowy dla budynków mieszkalnych,

- ponadto projekt miejscowego planu działki D/15 i B/16 na których mogłaby być zrealizowana inwestycja są terenami zielonymi na których nie jest możliwa zabudowa

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 60 ust. 4 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja I instancji może zostać wydana przez tę samą osobę która wcześniej sporządzała projekt decyzji co urbanista a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016.778) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyznaniu, że w danych okolicznościach faktycznych teren będący przedmiotem inwestycji miał dostęp do drogi publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 12 sierpnia 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę.

Pismem z dnia 17 września 2020 r. wnosząca kasację E. H. i skarżący P. H. złożyli oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 14 września 2020 r., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 13 października 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wydając zarządzenie Przewodniczący miał na względzie zgodę skarżącego kasacyjnie oraz organu na rozpoznanie sprawy w tym trybie oraz wziął pod uwagę dużą ilość stron postępowania, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poinformowano strony i pełnomocników, za wyjątkiem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, organu oraz M. i M. K., o treści pkt 1 niniejszego zarządzenia i o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w terminie 7 dni od doręczenia zarządzenia.

W zakreślonym terminie strony nie złożyły pism procesowych.

W ocenie składu orzekającego, zachodzą przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut procesowy nie zasługuje na uwzględnienie. Z powołanych w podstawie proceduralnej skargi kasacyjnej norm art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. wynika, że skarga na decyzję powinna być uwzględniona, a nie oddalona, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut oparty na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. jest zatem skuteczny gdy powiązany zostanie z naruszeniem innych, konkretnie wskazanych przepisów postępowania.

Wnosząca kasację powiązała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i 2 K.p.a. Są to przepisy, z których wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Okolicznością wskazaną przez wnoszącą kasację jest trwająca procedura planistyczna odnosząca się m.in. do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na wniosek M. M. oraz podjęcie w trakcie tej procedury uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLI/393/2017, wydanej na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Abstrahując na razie od relacji pomiędzy postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy a trwaniem procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego dla tego samego terenu, odnotować należy, że Sąd pierwszej instancji nie pominął zdarzenia prawnego w postaci toczenia się procedury zapoczątkowanej uchwałą o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego. Ustalił również, że doszło do podjęcia uchwały wskazanej w omawianym zarzucie kasacji. Odnotował przecież, że Rada Miejska uchwaliła wskazany akt po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz spornej inwestycji, a przed rozpoznaniem odwołania skarżących. Nadto, Sąd ustalił, czego strony nie kwestionują, że do dnia wyrokowania plan nie został uchwalony. Sąd ustalił także datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy – 30 grudnia 2016 r., a co za tym idzie datę upływu terminu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku – 30 września 2017 r. W części faktycznej uzasadnienia Sąd pierwszej instancji przytoczył opis treści uchwały nr XLI/393/2017, zawarty w skardze. Sąd zajął stanowisko co do tego zakresu stanu sprawy związanego z trwaniem procedury planistycznej, który, zdaniem Sądu, jest istotny w świetle wymagań materialnoprawnych niniejszej sprawy.

W rozważaniach materialnych zostanie przedstawiony wywód wskazujący na to, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze jest prawidłowe.

Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. jest bezzasadny.

O zasadności zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. nie świadczy także powołanie się, w skardze kasacyjnej, na naruszenie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Norma art. 19 ust. 1 zawiera dyspozycję ponowienia czynności, o których mowa w art. 17, w sytuacji, gdy rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Z art. 19 ust. 1 in fine oraz art. 19 ust. 2 wynika przy tym, że czynności ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Jest oczywiste, że przytoczone unormowania art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnoszą się do postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Materialne wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy są sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tych wymogów nie należy zgodność z projektem planu, w odniesieniu do którego toczy się procedura planistyczna wszczęta uchwałą o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętą przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 1.

Wszczęcie procedury planistycznej może mieć wpływ na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Wpływ ten został unormowany w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 62 ust. 1, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy, niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Wnosząca kasację nie powołała się na naruszenie norm art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro wniosek o warunki zabudowy został złożony po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego, to możliwość zawieszenia postępowania istniała już w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy Prezydent odniósł się do tego zagadnienia, odnotowując zgodność inwestycji z opracowywanym planem miejscowym.

Jest niewątpliwe, że uchwała nr XLI/393/2017, podjęta w dniu 29 czerwca 2017 r., a więc już po wniesieniu odwołania, zmieniła pierwotny projekt planu, m.in. w zakresie przeznaczenia spornego terenu.

Pamiętając, że przepis art. 62 ust. 1 nie jest objęty granicami kasacji, podkreślić można, że zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu nie jest obligatoryjne. Odnosząc się mimo wszystko merytorycznie do zagadnienia ewentualnej potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy w trakcie postępowania odwoławczego, zauważyć trzeba, za Sądem pierwszej instancji, że termin ewentualnego zawieszenia upływał z dniem 30 września 2017 r., a jak się okazało, w terminie tym nie doszło do uchwalenia planu. Nawet zatem jeśli przyjąć, że brak rozważenia możliwości zawieszenia postępowania przez SKO w Tarnowie stanowił naruszenie procesowe, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Dodać można, że Naczelny Sąd Administracyjny ustalił z urzędu, że na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie, nr XLI/393/2017, z dnia 29 czerwca 2017 r., została wniesiona skarga do WSA w Krakowie. Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 16B/17, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały, jako sprzecznej z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyrok ten nie jest prawomocny. Została od niego złożona skarga kasacyjna. Sprawa jest zarejestrowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II OSK B47/18. Dotychczas nie wyznaczono posiedzenia, na którym skarga kasacyjna będzie rozpoznana.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że ewentualne uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione w materialnej podstawie kasacji.

Bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Organy i Sąd pierwszej instancji nie dokonały interpretacji sprzecznej z dyspozycją art. 60 ust. 4. Nie ma też podstaw do przyjęcia, iż doszło do niewłaściwego zastosowania, skoro projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów – mgr inż. arch. Małgorzatę Abramowicz.

Przepis art. 60 ust. 4 nie wskazuje organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Problematykę tę reguluje art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Decyzję o warunkach zabudowy podpisała, z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Planowania Przestrzennego Małgorzata Abramowicz. Takie upoważnienie jest udzielane na podstawie art. 268a K.p.a.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono ani zarzutu naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani zarzutu naruszenia art. 268a K.p.a.

W związku z tym, że w opisie naruszenia analizowanego zarzutu zakwestionowano możliwość sporządzenia decyzji I instancji przez tę samą osobę, która wcześniej sporządziła projekt decyzji jako urbanista, można odnieść się do tego zagadnienia.

Najpierw stwierdzić należy, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1076).

Organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie – osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2020, pkt 4 do art. 268a; J. Borkowski/B. Adamiak, op. cit. s. 1076).

Dla jasności dodać warto, że w niniejszej sprawie nie chodzi o upoważnienie dotyczące tzw. wyłącznych kompetencji w sprawach ustrojowych, ani o podpisywanie decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków. Sytuacje te wymagałyby odrębnego omówienia (patrz: uchwały NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 28/99 oraz OPK 28/99, ONSA 2000/1/13 i 14; M. Jaśkowska, op. cit., pkt 14 do art. 268a).

Ograniczenie, w wyborze osoby, której wójt udziela upoważnienia do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest przewidziane także w przepisach art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wątpliwości strony co do bezstronności pracownika organu mogą być rozstrzygane na gruncie przepisów o wyłączeniu pracownika. Podkreślić jednak trzeba, że w niniejszej sprawie nie tylko nie doszło do wyłączenia pracownika, ale nie wskazano okoliczności, które zdaniem strony uzasadniałyby takie wyłączenie.

W związku ze skupieniem się przez skarżących na upoważnieniu autorki projektu decyzji do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podkreślić warto, że analiza funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy zostały dokonane przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje w zakresie architektury. Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, według którego, stanowi to, co do zasady, gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego (patrz: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK B06/12).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi ulicy Kisielewskiego poprzez drogę wewnętrzną składającą się z działek nr F/14 i E/4. Przez dostęp do drogi publicznej, według art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, problem ewentualnej przyszłej likwidacji przepustu nie może skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.