Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 494/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 920/20 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 920/20, po rozpoznaniu skargi [...] z siedzibą w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

[...] z siedzibą w S. (dalej: "strona", "skarżąca" lub "Fundacja") wnioskiem z 23 kwietnia 2020 r. zwróciła się do ZUS, o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. Fundacja oświadczyła, że nie otrzymała innej pomocy rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID-19.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm., dalej "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") odmówił [...] prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z Tarczą Antykryzysową jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA i imiennych raportów miesięcznych ZUS RCA za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Dokumenty te należało złożyć do ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Strona złożyła deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA oraz ZUS RCA za maj 2020 r. po wymaganym terminie, to jest po 30 czerwca 2020 r. Tym samym nie przysługiwało jej prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zwróciła uwagę, że złożyła wniosek o zwolnienie ze składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Wyjaśniła, że przesłała deklaracje za marzec i kwiecień 2020 r. w terminie, natomiast deklaracji rozliczeniowej za maj nie mogła wysłać w terminie ze względu na pojawiający się błąd krytyczny po weryfikacji imiennych deklaracji rozliczeniowych. Strona twierdziła, że przesłała deklarację w możliwie najszybszym terminie po wyeliminowaniu wspomnianego błędu krytycznego przy weryfikacji dokumentu za maj 2020 r.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r. Odwołując się do art. 31zo, 31zp ust. 1, 31zq ust. 1 i ust. 8 ustawy COVID-19 organ stwierdził, że brak w sprawie podstaw do zwolnienia strony z opłacenia składek w oparciu o powołane przepisy. Wyjaśnił również, że skarżąca jako płatnik składek nie złożyła deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r. przed upływem terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą, to jest do dnia 30 czerwca 2020 r. Na podstawie dokumentów (zgłoszeniowo-rozliczeniowych) organ ustalił, że strona miała zgłoszone do ubezpieczeń osoby ubezpieczone, tym samym nie była zwolniona z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych. Brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na zasadach, o których mowa w ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a. dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja (ale także decyzja wydana w pierwszej instancji) w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3. Sąd podkreślił, że organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki skarżącej ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy prawa nakładające na skarżącą obowiązek składania deklaracji ZUS, mimo że skarżąca podnosiła kwestię wystąpienia błędu krytycznego, który uniemożliwił terminowe przesłanie deklaracji za miesiąc maj 2020 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja nie posiadała również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowa deklaracja nie została złożona przed wyznaczonym w ustawie terminem, to jest 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie brak było deklaracji, jednak nie wyjaśnił właściwie tej okoliczności. Uwzględniając powyższe Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego .

W konsekwencji Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organ uniemożliwił tym samym zweryfikowanie stanowiska organu przez sąd administracyjny. Również zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 k.p.a. organ nie przestrzegał, szczególnie w trakcie prowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, z informacji zamieszczonych w analizowanych decyzjach ZUS wynika, że skoro do dnia 30 czerwca 2020 r. nie została złożona deklaracja rozliczeniowa za miesiąc maj 2020 r. to skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Skarżąca wyjaśniała jednak, że terminowe złożenie deklaracji było uniemożliwione przez wystąpienie błędu krytycznego w momencie przesyłania jej do organu, to jest przed 30 czerwca 2020 r. Wniosek skarżącej został złożony 23 kwietnia 2020 r., co oznacza, że sprawą ZUS zajmował się już w kwietniu, a mimo to nie zwrócono skarżącej uwagi na konieczność złożenia brakującego dokumentu (deklaracji). Co więcej, przyjmując że skarżąca nie złożyła deklaracji za maj 2020 r., to organ nie wykonywał właściwie ustawowych obowiązków polegających na informowaniu płatników o błędach (brakach) w dokumentacji rozliczeniowej. Tym samym organ dopuścił się istotnego naruszenia zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. Stan faktyczny sprawy dowodzi, że skarżącej przed 30 czerwca 2020 r. nie wskazywano na istnienie braku deklaracji, której złożenie było ustawowym warunkiem udzielenia zwolnienia. Informacja taka mogłaby umożliwić skarżącej skuteczne złożenie deklaracji przed 30 czerwca 2020 r.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z [...] września 2020 r. umożliwiono skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację, a organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do organu 23 kwietnia 2020 r., to organ miał wystarczająco dużo czasu na to, aby sprawdzić, czy jest on kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Organ był bowiem na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyżej opisanych zasad ogólnych organ nie przestrzegał w toku postępowania przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, co stanowi o naruszeniu również tych przepisów postępowania. Sąd dostrzegł, że przed wydaniem decyzji w drugiej instancji organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania w sprawie oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Mając na uwadze całokształt powyższych rozważań, Sąd stwierdził, że doszło w sprawie do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Powołana powyżej regulacja stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Nie został również spełniony warunek wyrażony w art. 10 § 2 k.p.a., czyli pozwalający organowi na odstąpienie od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji). Przepis art. 10 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie zaistniała również inna podstawa odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a która została wprowadzona regulacją art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19.

Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, w związku z naruszeniem przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów, jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet jeśli skarżąca w terminie do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, bowiem w prowadzonym postępowaniu dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącą. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z obrazą ww. przepisów postępowania. Ponadto organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania Sądu w zakresie naruszeń art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z proceduralnymi wymogami.

Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływy na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pomimo braku podstaw do stwierdzenia uchybień ww. przepisom k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, że podejmowane w niniejszej sprawie przez organ czynności procesowe i w efekcie odmowa dokonania wnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na skutek niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. znajdowały swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania, zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek z uwagi na niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., to jest terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa;

d) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 poprzez nieoddalenie skargi w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek wobec niezłożenia przez stronę deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31 zo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 1 – 3 ustawy COVID-19 przez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.

Argumentację na poparcie zrzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję wskazał na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie kilku przepisów postępowania, w tym również przepisów art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Według tego ostatniego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki skarżącej ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy prawa nakładające na skarżącą obowiązek składania deklaracji ZUS, mimo że skarżąca podnosiła kwestię wystąpienia błędu krytycznego, który uniemożliwił terminowe przesłanie deklaracji za miesiąc maj 2020 r. Według Sądu pierwszej instancji decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że deklaracja nie została złożona przed wyznaczonym w ustawie terminem, to jest 30 czerwca 2020 r. Organ stwierdził, że w sprawie brak było deklaracji, jednak nie wyjaśnił właściwie tej okoliczności. Takie ustalenie znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wskazywanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeszkody w terminowym złożeniu deklaracji w postaci błędu w działaniu systemu teleinformatycznego. W związku z tym decyzja odmowna nie spełniała wymagania, że powinna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę. W konsekwencji według Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwia zweryfikowanie stanowiska organu przez sąd administracyjny. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów nie zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie poprzez sformułowanie odpowiedniego zarzutu, co sprawia, że w sytuacji kiedy omawiane naruszenie było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, to nawet gdyby okazały się usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania, skarga ta nie mogłaby prowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji ze względu na brak istotnego wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkty 1.a, 1.b petitum skargi kasacyjnej) nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31 zo – art. 31 zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Przepisy art. 31 zo – art. 31 zq ustawy COVID-19 nie dotyczą zagadnień uregulowanych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a., a tym bardziej nie wyłączają one zastosowania tych regulacji. Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31 zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31 zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a.

Natomiast w realiach tej sprawy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie ma art. 9 tego aktu prawnego, regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jest w zależności od rodzaju płatnika do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.). Oznacza to, że toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy powinien mieć wiedzę, że strona postepowania nie złożyła deklaracji za maj w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. W związku z tym nie można podzielić stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że na etapie gromadzenia materiału dowodowego organ do terminu określonego ustawą, to jest do czerwca 2020 r. nie miał możliwości wskazania niespełnionej przesłanki, albowiem do tego dnia nie był w stanie stwierdzić, czy deklaracje wpłyną, czy też nie. Przesłanką do wykonania obowiązku informacyjnego przez organ w toczącym się postępowaniu administracyjnym był bowiem brak deklaracji po terminie wskazanym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s.

Ze względu na wskazane wyżej okoliczności nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sformułowane w punktach 1.a, 1.b oraz 2 petitum skargi kasacyjnej jako dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Charakter tych przepisów oraz wskazywane sposoby naruszenia pozwalają stwierdzić, że w rzeczywistości zarzuty te mogą dotyczyć tylko prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, co powinno nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Podstawę prawną takiego ukształtowania przez Sąd pierwszej instancji zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych, jeżeli – po wyjaśnieniu twierdzeń strony co do nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego – okaże się, że deklaracje rzeczywiście nie zostały przesłane. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.