Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 197/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 3 ust. 1 pkt 32, art. 26 ust. 1 i 2, art. 246, art. 250 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3 pkt 13, art. 3 ust. 3 pkt 22, art. 34
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 44
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku Bartłomieja Wiktora sprawy ze skargi H. B. i E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. B. i E. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej jako "ustawa o odpadach z 2001 r."), Wójt Gminy [...] - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania z terenu nieruchomości nr [...], obręb [...], należącej do H. i E. B., nakazał tymże właścicielom usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów o kodach 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, pochodzących z inwestycji

- wykopy pod fundamenty budynku - w następującej ilości: 460m3 - do głębokości 2m w granicach zasypanego naturalnego zbiornika wodnego oraz do głębokości 0,5m na terenie poza granicami zasypanego naturalnego zbiornika wodnego. Organ określił termin wykonania prac do dnia 30 czerwca 2013 r. i wyjaśnił, że granice zasypanego naturalnego zbiornika wodnego przedstawione zostały na mapie informacyjnej przedstawiającej stan sytuacyjno-wysokościowy przed jego likwidacją, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Organ stwierdził nadto, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy z przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że masy ziemne – nawiezione na działkę nr 7/6 celem zasypania naturalnego zbiornika wodnego gromadzącego wody opadowe, pochodzą z inwestycji – wykopy pod fundamenty budynku. Ponieważ właściciel działki nie przedstawił żadnego z wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. dokumentów, a dodatkowo w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma zapisów dotyczących warunków zagospodarowywania mas ziemnych i skalnych pochodzących z inwestycji, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach z 2001 r.

Wskazując na treść art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r., organ pierwszej instancji uznał, że właścicielem odpadów znajdujących się na działce nr [...] - zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów, jest właściciel nieruchomości, czyli H. i E. B.

Organ wyjaśnił nadto, że z ekspertyzy dotyczącej wpływu likwidacji zbiornika m.in. na działce nr [...] na działki sąsiadujące, sporządzonej w równolegle toczącym się postępowaniu w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie, wynika, że na przestrzeni miesięcy lipca i sierpnia 2012 r. zbiornik wodny na terenie działek nr [...],[...] oraz [...] w [...] został zlikwidowany przez zasypanie materiałem gruntowym (spoistym, drobnoziarnistym). Rzędne terenu w obrębie wskazanych działek zwiększyły się od 0,4m do 1,8m poza obszarem naturalnego zbiornika wodnego, do nawet 3,5m w lokalizacji zlikwidowanego zbiornika. Nasypy wykonane zostały z glin piaszczystych i piasków gliniastych z humusem, lokalnie zawierających śmieci, gruz ceglany i styropian, co potwierdziło, że użyte do ich wykonania masy ziemne pochodzą z urobku wykopu fundamentowego budynku. W oparciu o dane z ekspertyzy organ przyjął średnią głębokość nasypu 2m w granicach zlikwidowanego zbiornika wodnego i 0,5m poza jego granicami. Opierając się na tych danych, mapach poglądowych oraz dokumentacji fotograficznej, organ oszacował ilość nawiezionych odpadów i zaklasyfikował je jako 17 05 04 – gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. Organ stwierdził przy tym, że teren działki nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, dlatego też należało zobowiązać podmiot do ich usunięcia z tej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i E. B. wnieśli o kompleksowe rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem decyzji o likwidacji dróg, zobowiązanie gminy do naprawienia szkody, zobowiązanie gminy do ustalenia genezy powstania nielegalnego zbiornika wodnego na ich działce oraz uchylenie w całości wydanej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że w dniu 21 kwietnia 1993 r. nabyli działkę oznaczoną numerem [...] z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabezpieczał dojazd i dojście do działki. Gmina przekwalifikowała drogi na tereny budowalne i sprzedała te grunty prawdopodobnie spółce "A.". Jak zauważyli brak dróg, będący konsekwencją decyzji Gminy, spowodował uniemożliwienie korzystania im z prawa własności co następnie zostało wykorzystane przez osoby trzecie, które dokonały na tym terenie rozboju środowiska. Wiadomość o pracach ziemnych prowadzonych na ich działce skarżący uzyskali od Wójta Gminy [...] wraz z zawiadomieniem.

W dalszej części skarżący zaprzeczyli istnieniu naturalnego zbiornika wodnego wskazując, że jest to stwierdzenie nieprawdziwe w stosunku do ustaleń ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym tereny te przeznaczone były na cele budownictwa mieszkaniowego. Obecnie na tym terenie powstał nielegalny zbiornik wodny.

Zdaniem skarżących przyczyną takiego stanu rzeczy może być zabudowa okolicznych terenów, w tym osiedla mieszkaniowego "B." bez zachowania należytej staranności zarówno w zakresie uzgodnień, dokumentacji jak również w zakresie wykonawstwa, likwidacja naturalnego zbiornika wody, które zostało zlikwidowane przez deweloperów osiedla "B." oraz zabudowa terenów, które wcześniej miały przeznaczenie rolnicze, doprowadziła do likwidacji drenów rolniczych i terenów wchłaniających wody deszczowe w sposób naturalny. Jak zauważyli skarżący, zlecona przez Gminę ekspertyza nie ustala genezy powstania nielegalnego zbiornika, ograniczając się do analizy skutków jego likwidacji.

Kolejno skarżący wskazali, że działka jest całkowicie zdewastowania i w żaden sposób nie nadaje się pod żadną zabudowę, co potwierdza także ekspertyza. Mimo tego, jak zauważyli, Gmina w dalszym ciągu nalicza podatek od nieruchomości jak za grunty mieszkaniowe.

Wyjaśnili, że złożona przez nich propozycja odkupienia przez Gminę przedmiotowego gruntu nie znajduje akceptacji.

Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej jako "ustawa o odpadach z 2012 r."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2013 r. w całości i nakazało H. i E. B. właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] – usunięcie z tejże nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji odpadów o kodach 17 05 04 – gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, pochodzących z inwestycji – wykopy pod fundamenty budynku w ilości 460 m3 – do głębokości 2,0m w granicach zasypanego naturalnego zbiornika wodnego do głębokości 0,5m na terenie poza granicami zasypanego naturalnego zbiornika wodnego poprzez przekazanie ich podmiotowi posiadającemu odpowiednie zezwolenie na odbiór odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów od właścicieli nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, w pierwszej kolejności wskazało, że zasady postępowania z odpadami regulowała ustawa z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach i w oparciu o przepisy tejże ustawy organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję.

Aktualnie, z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która uchyliła ustawę z 2001 r. Przepisy przejściowe i końcowe nowej ustawy nie przewidują poza kilkoma wyjątkami możliwości stosowania w sprawach wszczętych i niezakończonych przepisów w ich dotychczasowym brzmieniu, stąd Kolegium stwierdziło, że jest zobowiązane rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach z 2012 r.

W konsekwencji powyższego uznania, organ przytoczył treść art. 26 ust. 1, ust. 2 i 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. po czym wskazał, że właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] są H. i E. B. Działka ta stanowi teren przeznaczony pod zabudowę (Bp) i nie jest przeznaczona do składowania odpadów.

Kolejno organ wyjaśnił, że w trakcie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania z terenu nieruchomości położonej w miejscowości [...], dz. nr [...] przeprowadzono oględziny oraz uzyskano ekspertyzę dotyczącą wpływu likwidacji zbiornika wodnego na działkach nr [...],[...] oraz [...] w miejscowości [...] na działki sąsiadujące. Kolegium przywołało ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że w okresie dwóch miesięcy lipca i sierpnia 2012 r., zbiornik wodny na terenie działek [...],[...] oraz [...] w miejscowości [...] został zlikwidowany przez zasypanie materiałem gruntowym. Nasypy zostały wykonane z glin piaszczystych i piasków gliniastych z humusem, lokalnie zawierających śmieci, gruz ceglany czy styropian pochodzące z odkładu eksploatacyjnego żwirowni bądź z urobku wykopu fundamentowego.

Organ zauważył również, że obecny podczas wizji lokalnej w terenie K.K. oświadczył, że masy zmienne nawiezione na działkę nr [...], celem zasypania naturalnego zbiornika gromadzącego wody opadowe pochodzą z wykopów pod fundamenty budynku.

Odnosząc powyższe ustalenia do przepisów dotyczących odpadów, Kolegium podkreśliło, że musi mieć na uwadze aktualny stan prawny, zgodnie z którym skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r., a działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania opadów, a jej właściciele są zobowiązani do ich niezwłocznego usunięcia na mocy art. 21 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. W sytuacji nieusunięcia opadów organ administracji publicznej na mocy art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą posiadaczom odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co też Kolegium uczyniło uchylając jednocześnie w całości decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wyjaśniło nadto, że przywołane w odwołaniu zarzuty, w świetle obowiązujących w rozpoznawanym zakresie przepisów prawa, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ nie podważając twierdzenia skarżących, w odczuciu których zaskarżona decyzja jest krzywdząca, stwierdził, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania działań w granicach zakreślonych przepisami obowiązującego prawa co oznacza, że w sytuacji gdy z okoliczności bezspornie wynika, że na terenie który nie jest przeznaczony do składowania lub magazynowania odpadów występują określone odpady, wówczas zgodnie z dyspozycją przepisu art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z 2012 r. właściwy organ w drodze decyzji nakazuje właścicielowi tego terenu, tj. domniemanemu posiadaczowi odpadów ich niezwłoczne usunięcie.

H. i E. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Kolegium zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 13 ustawy o odpadach z 2001 r. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że do skarżących zastosowanie ma domniemanie zawarte w ww. przepisie, tj. że są oni jako właściciele nieruchomości posiadaczami odpadów znajdujących się na jej terenie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy obala te domniemanie, jak również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego zgromadzenia i rozpoznania materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, w szczególności przez ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do przyjęcia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r.; pominięcie faktu, że działający w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez SKOK "C." K. K. przyznał w toku postępowania, że działając na rzez SKOK "C." nawiózł przedmiotowe odpady; brak uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy, że w stosunku do K. K. toczy się postępowanie karne, m.in. o nawiezienie odpadów; nieuwzględnienie faktu, że na skarżących, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2012 r. został nałożony obowiązek przywrócenia poprzedniego ukształtowania terenu działki i obowiązek ten w ocenie skarżących jest tożsamy z obowiązkiem nałożonym zaskarżoną decyzją; art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o domniemanie i brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, który prawidłowo oceniony winien doprowadzić do konkluzji, że wyłączną odpowiedzialność za nawiezienie odpadów winien ponosić dokonujący tej czynność K. K.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku w niniejszej sprawie.

W pisemnych motywach uzasadnienia skargi skarżący wyjaśnili, że założenie organu, iż to skarżący jako właściciele przedmiotowej nieruchomości są posiadaczami zgromadzonych na jej terenie odpadów pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynika, że w trakcie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wizji lokalnej na nieruchomości K. K. oświadczył, że to w wyniku jego działania doszło do nawiezienia na teren nieruchomości odpadów. Fakt ten został dodatkowo potwierdzony przez SKOK "C." w piśmie z dnia 4 września 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy [...].

Dodatkowo zarzucili, że wykonanie decyzji jest w tej chwili niemożliwe, z uwagi na brak dojazdu do nieruchomości, który został zlikwidowany w wyniku działań Gminy [...] i Starostwa Powiatu [...]. Zrealizowana wokół działki skarżących zabudowa uniemożliwia nie tylko racjonalne wykorzystanie działki skarżących ale również wykonanie decyzji. Podnieśli także, iż na skarżących i właścicieli sąsiednich gruntów - decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2012 r. - nałożony został obowiązek dokonania przywrócenia ukształtowania działki 7/6 przez wybranie nasypów powstałych w trakcie likwidacji naturalnego zbiornika wodnego. Obowiązek nałożony przywołaną decyzją z 7 grudnia 2012 r. w swej istocie jest tożsamy z rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną decyzją. Zobowiązano bowiem skarżących do usunięcia nawiezionej ziemi (określonej jako odpady) do głębokości zasypanego zbiornika. Okoliczności tej organy nie wzięły pod uwagę przy orzekaniu w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów, w ich ocenie, na uwzględnienie zasługuje wniosek o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Przytoczone przez nich okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że wykonanie przez nich decyzji, bez wspólnego działania właścicieli sąsiednich nieruchomości jest niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku przedłożył wyrok nakazowy Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt VIII W 3651/12, mocą którego K. K. został uznany za winnego tego, że w okresie od 13 lipca 2012 r. do 7 sierpnia 2012 r. w miejscowości [...] umyślnie płoszył i niepokoił, a także niszczył siedliska i ostoje chronionych gatunków płazów tj. żab (...) oraz ptaków (...) w taki sposób, że bez wymaganego zezwolenia przy pomocy ciężkiego sprzętu zasypał masami ziemnymi naturalny zbiornik wodny oraz przyległe do niego tereny działek gminy [...] oznaczonych nr. [...] oraz tego, że w okresie od 13 lipca 2012 r. do 7 sierpnia 2012 r. w miejscowości [...] zmienił stan istniejących warunków wody na gruntach w taki sposób, że bez wymaganego zezwolenia przy pomocy ciężkiego sprzętu zasypał masami ziemnymi naturalny zbiornik wód opadowych położonych na terenie gminy [...] oznaczonych nr. [...], przez co rażąco zwiększył ilość spływających wód na sąsiednie tereny niżej położone i za to przy zastosowaniu art. 9 § 2 k.w. na podstawie art. 131 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 24 § 1 i § 3 k.w. skazano go na karę grzywny w kwocie 2.000,- zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2014 r., którą uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 16 stycznia 2013 r. w całości i nakazało skarżącym, H. i E. B., jako właścicielom działki nr [...], usunięcie, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji, z powyższej nieruchomości, jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, odpadów pochodzących z inwestycji (wykopy pod fundamenty budynku).

Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Decyzja Wójta wydana została w dniu z dnia 16 stycznia 2013 r. i odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce pod rządami wymienionej ustawy. Przepisy nowej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), nie nakazywały do spraw wszczętych i niezakończonych, a prowadzonych na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r., stosować przepisy nieobowiązujące, zatem dalej rozpoznając przedmiotową sprawę należało kierować się aktualnymi regulacjami ustawy o odpadach z 2012 roku. Zgodnie bowiem z art. 246 ustawy o odpadach z 2012 r., ustawodawca przewidział w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie w dotychczasowym brzmieniu jedynie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r., stosuje się do niego przepisy ustawy o odpadach z 2012 r. Sprawa dotycząca składowania odpadów na terenie działki nr [...] podlega zatem ostatecznemu rozstrzygnięciu na podstawie przepisu art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r.

Zasadnie zatem materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji stanowił art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Przepisy zawarte

w art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowią odpowiednik regulacji zwartej w art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. stanowi zaś, że w przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Natomiast art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. stanowił, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, wszczętej pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r., nie ma zatem miejsca sytuacja, w której obywatel jest zaskakiwany przez organy administracji publicznej wydawaniem nakazów czy zakazów nieadekwatnych do stanu prawnego z dnia dokonania określonej czynności, lub też nakazów czy zakazów w tej dacie prawu nieznanych. Tym samym zasada nieretroakcji prawa w rozpatrywanym przypadku nie została naruszona (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1097/13; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. II SA/Po 121/14 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako adresata nakazów zawartych w decyzji organy obu instancji wskazały właścicieli działki nr [...] w [...], tj. skarżących H. i E. B.

Organ pierwszej instancji, odwołując się do treści art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r., wskazał, że domniemywa się, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ uznał zatem, że właścicielem odpadów znajdujących się na działce nr [...] jest - zgodnie z informacją zawartą w ewidencji gruntów, właściciel nieruchomości, czyli H. i E. B., i z tej przyczyny uczynił ich adresatem decyzji.

Tożsame stanowisko zajął organ drugiej instancji, przywołując przy tym art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. zgodnie z którym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Tym samym organ uznał, że decyzję administracyjną nakazującą usunięcie odpadów należy skierować do posiadacza odpadów, którym jest właściciel danego terenu, czyli w niniejszej sprawie H. i E. B.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie budzi wątpliwości stwierdzenie Kolegium, zgodnie z którym adresatem obowiązków wynikających z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z 2012 r., jest zawsze posiadacz odpadów. Należy przy tym zauważyć również, że zarówno w ustawie o odpadach z 2001 r. jak i w ustawie z 2012 r. zawarte zostały definicje tego pojęcia.

Ustawa o odpadach z 2001 r. w art. 3 ust. 3 pkt 13 stanowiła, że posiadaczem odpadów jest każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów. Wprowadzała również domniemanie prawne: domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2). W przepisie

art. 3 ust. 3 pkt 22 ww. ustawy zdefiniowany został również wytwórca odpadów, przez którego należało rozumieć każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Także ustawa o odpadach z 2012 r. zawiera definicje obu omawianych powyżej pojęć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 tej ustawy stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o wytwórcy odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Istotne przy tym jest to, że identycznie jak ustawa o odpadach z 2001 r., również nowa ustawa, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2, wprowadziła domniemanie prawne, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Żadna z ww. ustaw nie definiuje kim jest władający powierzchnią ziemi, dlatego też należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżący - jako właściciele nieruchomości (działki nr 7/6), a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. (odpowiednio art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r.), posługując się domniemaniem prawnym zwartym w tych przepisach. W konsekwencji organy przyjęły również, że skarżący są podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia.

Ustalając powyższe, organy całkowicie zignorowały podnoszone w toku postępowania zarzuty skarżących, zgodnie z którymi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obala domniemanie prawne, na jakim oparły się organy, ponieważ – jak wywodzili skarżący, działający w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez SKOK "C." – K. K. przyznał w toku postępowania, że to on nawiózł przedmiotowe odpady.

Organy zignorowały również zebrany w tym przedmiocie materiał dowodowy, a także poczynione w sprawie na jego podstawie ustalenia. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził przecież, że: "do Urzędu Gminy [...] (...) wpłynęła informacja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o skierowaniu wniosku o ukaranie do Powiatowej Komendy Policji w sprawie umyślnego płoszenia i niszczenia siedlisk i ostoi gatunków chronionych (...) poprzez fizyczne zasypanie masami ziemnymi zbiornika wodnego i terenu wokół niego na działkach [...], położonych w miejscowości [...],[...], ze wskazaniem jako winnego Pana W. K. W dniu 7 sierpnia 2012 roku po wcześniejszym zawiadomieniu stron postępowania, dokonano oględzin przedmiotowego terenu. W oględzinach wzięli udział (...) właściciele i pełnomocnicy właścicieli działek, na których prowadzone były prace ziemne polegające na zasypaniu naturalnego zbiornika wodnego oraz właściciele działek sąsiednich. W oględzinach uczestniczył Pan K. K., posiadający pisemne pełnomocnictwo od właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...], tj. Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "C.", do podjęcia w terminie od 2 lipca do 31 lipca 2012 roku czynności na działce nr [...] polegających na wypompowaniu wody i dokonaniu rekultywacji, w celu doprowadzenia działki do stanu zgodnego z jej przeznaczeniem, stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cele budowlane). Podczas wizji w terenie Pan K. K. oświadczył, że posiada pełnomocnictwo do działania w imieniu właścicieli działek o numerach [...] oraz, że zamierza prowadzić prace na działkach nr [...] dopóki ich właściciele nie wyrażą chęci ich zatrzymania. (...) K. K. oświadczył, że na terenie w/w działek prowadził roboty niwelacyjne, a nawieziona ziemia, którą zasypano naturalny zbiornik wodny była pełnowartościowa i pochodziła z wykopu pod budynek. (...) W dniu 19 października 2012 roku do Wójta Gminy [...] wpłynęło pismo pełnomocnika Pani B. A. informujące, że właściciela działki [...] złożyła zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej o możliwości popełnienia przestępstwa. W w/w zawiadomieniu właściciela działki wniosła, że doszło do naruszenia mienia w postaci złożenia i dalszego składowania ziemi pochodzącej z wykopów oraz wywołania powyższym zmiany stanu wody na gruncie, a także odprowadzenia wody na grunty sąsiednie. Przedmiotowa sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Również w dniu 12 listopada 2012 roku, Pan M. O., właściciel działki o numerze ewidencyjnym [...] w [...], zawiadomił Wójta Gminy [...] o złożeniu zawiadomienia do Komendy Powiatowej Policji, o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z pracami ziemnymi wykonywanymi na działce [...] bez zgody i wiedzy jej właściciela. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wójt Gminy [...] zważył co następuje: masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] obręb [...], celem zasypania naturalnego zbiornika gromadzącego wody opadowe pochodzą zgodnie z oświadczeniem Pana K. z inwestycji - wykopy pod fundamenty budynku. (...) Ustalono również, iż nasypy wykonane zostały z glin piaszczystych i piasków gliniastych z humusem, lokalnie zawierających śmieci, gruz ceglany czy styropian, co zasugerowało iż mogą pochodzić one z odkładu eksploatacyjnego żwirowni bądź też z urobku wykopu fundamentowego, co pokrywa się z oświadczeniem Pana K. K., iż nawiezione masy ziemne pochodzą z wykopu pod fundamenty budynku." (zob. k. 2 – 5 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji).

Także organ drugiej instancji, aprobując ustalenia organu pierwszej instancji wskazywał, że: "(...) Podczas wizji lokalnej w ternie K. K. oświadczył m.in., że zamierza prowadzić prace na działkach nr [...] dopóki właściciele nie wyrażą chęci ich zatrzymania oraz, że na terenie tych działek prowadził roboty niwelacyjne a nawieziona zmienia, którą zasypano naturalny zbiornik wodny (...) pochodziła z wykopu pod budynek. (...) Masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] obręb [...], (...) pochodzą zgodnie z oświadczeniem Pana K. z inwestycji – wykopy pod fundamenty budynku." (zob. k. 2 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji).

W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (identycznie uregulowanego w obu ustawach – zob. art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz art. 3 ust. 1 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach z 2001 r.) jest możliwe i może nastąpić poprzez wskazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot (por.: wyroki NSA z 19 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1721/06, z 26 września 2013 r., sygn. II OSK 330/12 oraz z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2007/11, a także wyrok WSA w Lublinie z 27 kwietnia 2011 r.,

sygn. II SA/Lu 889/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również w doktrynie przyjmuje się, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Omawiane domniemanie wprowadzone bowiem zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s. 327).

W wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II OSK 1721/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały domniemanie prawne z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r., ponieważ: "W rozpoznawanej sprawie nie został ustalony wytwórca odpadów ani inna osoba, która nimi faktycznie włada. W tej sytuacji organy zgodnie z prawem przyjęły, iż domniemanie z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciel (...)".

Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje zatem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów wskazujących na tę osobę, jeżeli zostaną one zgromadzone, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że z uzasadnienia decyzji obu instancji, wynika, że według organów to K. K. nawiózł na działkę skarżących ziemię pochodzącej z wykopu, czy też wykopów pod budynek. Z ustaleń organów nie wynika przy tym aby wyżej wymieniony przedmiotowe prace wykonał za wiedzą i zgodą skarżących (np. dysponując pełnomocnictwem udzielonym mu przez skarżących na wykonanie tego typu prac). Organ pierwszej instancji – pomimo poczynienia takich ustaleń, całkowicie je zignorował, natomiast organ drugiej instancji wyjaśnił, że stosowana regulacja ustawy o odpadach zobowiązuje do usunięcia odpadów ich posiadacza, a więc osobę władającą gruntem, na którym one się znajdują.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest błędne, albowiem nie uwzględnia możliwości obalenia domniemania prawnego na jakie powołują się organy, a co za tym idzie możliwości, że ustalenie okoliczności, w jakich odpady znalazły się na gruncie skarżących, jest istotne w sprawie, jeżeli pozwala odpowiedzieć na pytanie, kto jest wytwórcą odpadów. Posiadaczem odpadów, do którego można skierować decyzję dotyczącą ich usunięcia, nie jest bowiem jedynie osoba faktycznie władająca nieruchomością, na której one się znajdują, jest nim również ich wytwórca, zdefiniowany odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach z 2001 r.

Należy przy tym zauważyć również, że odpady, których dotyczy niniejsze postępowanie, nie są nierozerwalnie związane z gruntem. Zresztą same organy

- nakazując ich usunięcie, musiały przyjąć, że odpady można od tego gruntu oddzielić. Błędnie zatem organ odwoławczy uznał, że skoro odpady stanowią glebę, ziemię pochodzące z inwestycji – wykopy pod fundamenty budynku, nawiezione na działkę, to ich posiadaczem musi być właściciel działki.

Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach z 2012 r. wyraźnie dopuszcza sytuację, w której posiadacz odpadów nie będzie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której one się znajdują. Stanowi on bowiem, że jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi, zgodnie z którymi organy obu instancji rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7

w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a., ponieważ ograniczyły rozpoznanie sprawy w zasadzie wyłącznie do przyjęcia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. (organ pierwszej instancji) oraz z art. 3 ust. 1 pkt 19 zd. 2 ustawy o odpadach z 2012 roku (organ odwoławczy), pomijając zupełnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz poczynione na jego podstawie ustalenia, zgodnie z którymi odpady na działkę skarżących zostały nawiezione przez K. K.

Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji zobowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, zobowiązanym do ich usunięcia. Tymczasem organy posiadacza odpadów ustaliły wyłącznie na podstawie omówionego powyżej domniemania prawnego, ignorując pozostałe dowody zgromadzone dotąd w sprawie (w szczególności treść protokołu z wizji lokalnej z dnia 7 sierpnia 2012 r.), wskazujące na osobę będącą wytwórcą tych odpadów. Z tych względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

Sąd zwraca również uwagę, że organy obu instancji uznały, iż nawiezione na stanowiącą własność skarżących działkę nr [...], masy ziemi stanowią odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (zarówno starej ustawy z 2001 r., jak i nowej ustawy z 2012 r.). W szczególności organy ustaliły, że nawieziono na tę działkę odpady o następujących kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, pochodzące z inwestycji - wykopy pod fundamenty budynku. Bezsporne przy tym jest, że działka skarżących nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r., odpadem jest każda substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Podobną definicję zawierał art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. Zgodnie z tym przepisem odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Należy również zaznaczyć, że rodzaje odpadów określa nadal obowiązujące (na mocy przepisu zawartego w art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r.) Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz.1206). Zatem o tym, co jest odpadem, przesądza treść definicji ustawowej oraz ww. rozporządzenia.

Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04. Natomiast kodem 17 01 07 oznaczone zostały w rozporządzeniu zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia.

Należy przy tym również zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach z 2012 roku, przepisów ustawy nie stosuje się do:

- gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem (pkt 2);

- niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (pkt 3);

- mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (pkt 11).

Z art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. wynikało zaś, że jej przepisów nie stosuje się do:

- mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (pkt 1);

- mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (pkt 1a);

- mas ziemnych pochodzących z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek (pkt 2).

Jak wynika z powyższych przepisów, obie ustawy o odpadach - zarówno stosowana przez organ odwoławczy, jak i ustawa z 2001 roku, pozwalają w szczególnych sytuacjach uznać, że masy ziemne nie są odpadem, ale czynią tak tylko w razie spełnienia ww. przesłanek. Jeśli natomiast masy ziemne przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale w sposób nieprzewidziany przepisami, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie zbadały zaistnienia opisanych powyżej przesłanek wyłączających stosowanie ustawy o odpadach, czym naruszyły przepisy postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jedynie organ pierwszej instancji wskazał ogólnikowo, że ponieważ właściciel działki nie przedstawił żadnego z wymienionych w art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. dokumentu, dodatkowo w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma przepisów dotyczących warunków zagospodarowania mas ziemnych i skalnych pochodzących z inwestycji, uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach.

Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że zarzut braku możliwości wykonania decyzji z uwagi na brak dojazdu do nieruchomości nie jest wiarygodny. Nie został w żaden sposób przez skarżących udowodniony. Zarzut ten nie był również podnoszony w toku postępowania administracyjnego, a co za tym idzie - analizowany przez organy. Natomiast wskazywana przez skarżących decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2012 r. o nałożeniu na nich i właścicieli sąsiednich gruntów obowiązku przywrócenia ukształtowania działki 7/6 przez wybranie nasypów powstałych w trakcie likwidacji naturalnego zbiornika wodnego, nie stoi na przeszkodzie aby postępowanie w tej sprawie było prowadzone. Powyższa decyzja nie została wydana na podstawie przepisów ustawy o odpadach (ani z 2001 r., ani z 2012 r.), dotyczy bowiem uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Każde z tych postępowań może zatem toczyć się niezależnie. Organy administracji zobowiązane są bowiem poczynić własne ustalenia w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgromadzony w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy nie pozwalał na uznanie, że nawiezione na teren działki nr [...] masy ziemi są odpadami, które – na podstawie domniemania prawnego

- powinni usunąć z nieruchomości jej właściciele tj. skarżący. Wydając decyzje w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zatem przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy przy tym zauważyć, że wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.