Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 25/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7. art. 77, art 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Ł. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu) M. C. prowadzący działalność pod firmą "[...]" (dalej w skrócie: "inwestor") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. "budowa budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego, miejsc postojowych samochodów osobowych i dostawczych, urządzenia reklamowego, towarzyszącej infrastruktury technicznej, przełożenia kolidującego uzbrojenia terenu" na działkach nr ewid. 684/161, 684/152, 684/153 w miejscowości S.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. ([...]) Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wyżej wskazane zamierzenie inwestycyjne.

Na skutek odwołania SKO decyzją z [...] stycznia 2017 r. ([...]) uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] października 2017 r. ([...]) Wójt Gminy [...] raz jeszcze odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji. Również i ta decyzja w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji SKO z [...] stycznia 2018 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W decyzji tej wskazano, że wbrew ustaleniom organu I instancji projektowana inwestycja spełniła warunek dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Nakazano zbadać pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w przepisach szczególnych.

Na skutek złożonego sprzeciwu, w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 339/18 uchylił decyzję Kolegium z [...] stycznia 2018 r. Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a. Powyższe uniemożliwiało dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) uchyliło decyzję Wójta Gminy z [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazało, że skala wymaganych do zbadania przesłanek wydania decyzji pozytywnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (warunki z pkt 1 i 2 - tj. warunek dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej zostały spełnione) i zakres relacji z tych ustaleń wymaganych w uzasadnieniu przez art. 107 § 3 K.p.a., uniemożliwia Kolegium wyręczenie organu I instancji z tych czynności. Znaczna cześć tych ustaleń dokonana zostałaby po raz pierwszy w II instancji (dowód z nowej analizy urbanistycznej, zgromadzenie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów, zbadanie wymogów z przepisów szczególnych).

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku handlowo-magazynowo- produkcyjnego, miejsc postojowych samochodów osobowych i dostawczych, urządzenia reklamowego, towarzyszącej infrastruktury technicznej, przełożenia kolidującego uzbrojenia terenu" na działkach nr ewid. 684/161, 684/152, 684/153 w miejscowości S. na rzecz M. C., prowadzącego działalność pod firmą "[...]".

Organ wskazał, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w obszarze, gdzie brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania przeprowadzono analizę wniosku w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu objętego zamierzoną inwestycją. W konsekwencji stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zawartych wart. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nie został spełniony warunek posiadania odpowiedniego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy). Uznano, że brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. C. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - zwana dalej "u.p.z.p.") poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w tym przepisie. W ocenie odwołującego organ dopuścił się także naruszeń przepisów postępowania, a których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim art. 153 P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie treści zapadłego w sprawie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 339/18 oraz wytycznych organu odwoławczego sformułowanych w decyzjach z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r. Odwołujący zarzucił także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy oraz naruszenie art. 35 § 1 i § 2, art. 36 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. W konsekwencji odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Na wstępie organ zaznaczył, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wydanie decyzji musi poprzedzać wnikliwe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Cytując treść tego przepisu Kolegium podało, że w pierwszym etapie analizy, organ planistyczny zobowiązany jest wyznaczyć wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszar analizowany. W tym celu należy prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie") granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienie decyzji nie wskazują i nie precyzują sposobu ustalenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 rozporządzenia organ zobowiązany był do wskazania w części pisemnej analizy w jaki sposób ustalił obszar analizowany. Przy czym granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w sposób jednakowy, w takiej samej odległości, we wszystkich kierunkach od granic nieruchomości objętej wnioskiem. Tymczasem z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że obszar analizowany terenu objętego postępowaniem jest wyznaczony w różnych (zmiennych) odległościach względem każdej z granic terenu inwestycji. SKO uznało zatem, że obszar analizy został ustalony w sposób dowolny, a przez to nieprawidłowy. Wadliwe wyznaczenie przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego czyni niemożliwym, odniesienie się do kwestii spełnienia dla planowanej zmiany zagospodarowania warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że wnioski organu I instancji odnośnie braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., były co najmniej przedwczesne. Podtrzymując stanowisko zawarte we wcześniejszych decyzjach z dnia [...] stycznia 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. odnośnie warunku "dostępu do drogi publicznej" i definicji "działki sąsiedniej" oraz "kontynuacji funkcji i zabudowy", Kolegium opowiedziało się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, zastosowało w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" przy uwzględnieniu definicji zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Jak zaznaczyło Kolegium wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Również pojęcie "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. SKO wskazało, że nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektami istniejącymi.

Kolegium zaznaczyło, że w rozpoznawanej sprawie należy ustalić jaki charakter ma planowana inwestycja, w szczególności w zakresie określenia jej przez inwestora jako m. in. "produkcyjna" oraz czy da się ona pogodzić z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Organ podzielił argumentację odwołującego, że oparcie ustaleń dotyczących istniejącego sposobu zagospodarowania wyłącznie na wypisach z ewidencji gruntów jest niewystarczające.

Powyższe względy uzasadniały zdaniem SKO konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podyktowane było koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w wyżej wskazanym zakresie oraz potrzebą sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, odpowiadającej przepisom prawa. Wadliwie określony obszar analizy, brak wyszczególnienia parametrów istniejącej zabudowy uniemożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń w zakresie parametru średniej powierzchni zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej. Brak także konkretnych danych jaka jest wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsu lub attyki budynków na poszczególnych działkach objętych analizą. Nie wskazano również jaka jest wysokość głównych kalenic poszczególnych budynków na działkach objętych analizą. Jak zaznaczyło SKO za skorzystaniem z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. przemawia specyfika postępowania lokalizacyjnego. W toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami. Uzupełniona, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego analiza urbanistyczna może bowiem doprowadzić do innego, niż dotychczas ustalenia wartości parametrów planowanej zabudowy. Ponadto projekt ten musi być poddany stosownym uzgodnieniom.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył Ł. N.- zastępowany przez pełnomocnika - r. pr. P. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.

poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o ten przepis.

W ocenie wnoszącego sprzeciw decyzja Kolegium jest błędna zarówno co do sposobu rozstrzygnięcia, jak i samego uzasadnienia. Z kwestionowanej decyzji nie wynika bowiem, by organ I instancji dopuścił się takiego naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości postępowania dowodowego, lecz dokonało odmiennej oceny wyników analiz urbanistycznej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie podało przyczyn dla których byłoby to uzasadnione pod względem prawnym, konieczne i niemożliwe do ustalenia przez samo Kolegium.

Zdaniem wnoszącego sprzeciw Wójt dokonał prawidłowej i rzetelnej oceny analizy urbanistycznej, prawidłowo ustalił, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (przeciwne wnioski Kolegium w tym zakresie są nieuprawnione). Lokalizacja inwestycji nie służy potrzebom sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej i nie jest z nią funkcjonalnie związana.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO zawnioskowało o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

W piśmie uzupełniającym z [...] stycznia 2019 r. składający sprzeciw wskazał, że inwestor wszelkimi sposobami próbował doprowadzić do wydania dla siebie korzystnej decyzji, czemu miało służyć pozbawienie faktycznych sąsiadów przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym poprzez fikcyjne podziały działek. Wskazał, że teren na którym planowana jest inwestycja jest terenem zalewowym, zatem konieczne będzie jego podniesienie. Fizyczne rozmiary planowanej inwestycji przekraczają znacznie rozmiary wcześniejszych budynków posadowionych na tym terenie. Planowana od strony działki nr 684/154 część budynku znajdowałaby się na terenie zalewowym, podniesienie zaś terenu spowoduje zalanie sąsiednich działek z zabudową mieszkaniową. Zakwestionował stwierdzenie, że w pobliżu znajdują się myjnia i oczyszczalnia ścieków. Te inwestycje zlokalizowane są w parku przemysłowym. Nadto część terenu inwestycji znajduje się w obszarze Natura 2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r.

0. odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-magazynowo-produkcyjnego, miejsc postojowych samochodów osobowych i dostawczych, urządzenia reklamowego, towarzyszącej infrastruktury technicznej, przełożenia kolidującego uzbrojenia terenu" na działkach nr ewid. 684/161, 684/152, 684/153 w S. na rzecz M. C., prowadzącego działalność pod firmą "[...]".

Oceniając we wskazanym wyżej zakresie decyzję Kolegium Sąd nie stwierdził naruszeń prawa uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

1. przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy).

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. określony został w art. 64e P.p.s.a. Z ostatnio wskazanego przepisu wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny i służy wyłącznie sprawdzeniu, czy kasatoryjna decyzja organu drugiej instancji oparta została na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd podziela pogląd organu, że dla terenu, na którym planowana jest budowa przedmiotowego budynku gospodarczego, w czasie wydawania kwestionowanych decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też przedmiotowa inwestycja, jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej "u.p.z.p.") wymagała ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wspomniany przepis stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei wydanie takiej decyzji jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, a którego treść przywołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i wydanej w pierwszej instancji, zbędnym jest więc jej powielanie.

Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 1 rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy (pkt 1); wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (pkt 2); szerokości elewacji frontowej (pkt 3); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (pkt 4); geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych) (pkt 5). W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Stwierdzić należy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. jest podstawowym dowodem w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu pozwalającym na określenie przez organ określonych parametrów, które ma spełniać planowana inwestycja w zakresie cech zabudowy

0. zagospodarowania terenu zdefiniowanych w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Pod tym pojęciem mieszczą się w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych i usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Wyniki analizy stanowią podstawę dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji powinny pozwolić stronom i organowi II instancji, a w razie złożenia skargi także sądowi administracyjnemu na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w aspekcie wyżej przedstawionych przepisów prawa. Istotne jest bowiem czy nowa inwestycja nie będzie zaburzać ładu przestrzennego na określonym terenie. Ustalenie bowiem czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które obowiązują na terenie sąsiednim, określa się podczas przeprowadzonej w tzw. obszarze analizowanym - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Analiza ta powinna być wykonana w sposób wskazany w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. które określa nie tylko sposób wyznaczenia obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2), ale również wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8).

Jak już wyżej podniesiono, wydanie decyzji ustalającej musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji dokonanie oceny takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach sprawy, zalegająca w aktach administracyjnych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - jak słusznie zauważyło Kolegium - nie została sporządzona prawidłowo.

Jak wywiodło SKO analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wskazują i nie precyzują sposobu ustalenia obszaru analizowanego. Nadto granice tego obszaru nie zostały wyznaczone w sposób jednakowy, w takiej samej odległości, we wszystkich kierunkach od granic nieruchomości objętej wnioskiem. Analiza akt sprawy dowodzi (cześć graficzna analizy urbanistycznej), że obszar analizowany został wyznaczony w różnych, zmiennych odległościach względem każdej z granic terenu inwestycji. Świadczy to o dowolności w zakresie ustalenia obszaru analizowanego.

W realiach sprawy, wbrew twierdzeniom wnoszącego sprzeciw, słusznie Kolegium uznało, że analiza architektoniczno- urbanistyczna nie została sporządzona w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, a także skutkuje naruszeniem zasad postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Sporządzona analiza nie daje możliwości prawidłowej oceny końcowego, określonego przez organ wzorca dla nowej zabudowy, nie wskazując należycie, tak jak tego wymaga przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia występujących cech na terenie poddanym analizie. Przede wszystkim organ I instancji nie przedstawił zasad ich ustalania, które to są precyzyjnie określone w § 5 - § 8 rozporządzenia, co w istocie powoduje, że sporządzonej w sprawie analizy nie można uznać za prawidłową. Nie została ona sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogły sprawdzić zarówno strony, organy, jak i sąd. Analiza wymaga zestawienia konkretnych danych dotyczących cech, występujących na konkretnych nieruchomościach w terenie analizowanym i przeprowadzonych w oparciu o nie ustaleń, mających na celu umożliwienie porównania poszczególnych wielkości i sprawdzenia końcowych wyników (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2137/13).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wobec braków zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym (niepełność sporządzonej analizy urbanistycznej - wadliwie określony obszar analizowany, brak wyszczególnienia parametrów istniejącej zabudowy) nie jest możliwe wydanie merytorycznej decyzji. Koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego celem kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego dla właściwego ustalenia stanu faktycznego. Takie działania mają na celu nie tylko zadośćuczynienie normie wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. obligującej organ do prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ale pozwalają na właściwą subsumpcję stanu faktycznego.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje pogląd, że projekt decyzji organu I instancji będzie wymagał ponownego uzgodnienia z właściwymi organami. Co do zasady przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 878/11, LEX nr 1252223, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 823/10, LEX nr 852467). Niewątpliwie taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W świetle poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że SKO zastosowało przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób uprawniony. Natomiast chybiona jest teza wnoszącego sprzeciw jakoby zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości występujące w analizie architektoniczno-urbanistycznej jak i pozostałe uchybienia procesowe (art. 7, 77 § 1, 106 § 1, 64 K.p.a.) uniemożliwiały organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie.

Podsumowując, z uwagi na opisane wyżej okoliczności, spełnione zostały wymogi do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w związku z czym podniesione w sprzeciwie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie (odmienne uznanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

Sprzeciw wniesiony od decyzji SKO jako niezasadny podlegał zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 a § 2 P.p.s.a.