Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1375/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 12 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4757/15 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4757/15., w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. Orzekł też o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Gostyninie przyznał K. D. rentę strukturalną.

Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2008 r., [...] marca 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] lutego 2014 r., [...] lutego 2015 r. kolejno dokonano zmiany wysokości (waloryzacji) przyznanego decyzją z [...] czerwca 2006 r. świadczenia.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. K. D. złożył do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o poprawne naliczenie renty strukturalnej przyznanej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z wnioskiem o wyrównanie, jego zdaniem, niedopłaconej kwoty. Strona zakwestionowała wysokość przyznanej ww. decyzją renty strukturalnej, wskazując, że w dniu [...] maja 2006 r. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] przekazała swoje gospodarstwo o powierzchni użytków rolnych 3,14 ha na powiększenie innego gospodarstwa, co powinno skutkować zwiększeniem przyznanego świadczenia rentowego o 50% kwoty najniższej emerytury. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżący w piśmie z [...] maja 2015 r. doprecyzował, że ww. decyzja przyznająca rentę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, "co daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § pkt 2 k.p.a.". W przypadku wątpliwości organu co do trybu, który należy zastosować strona wskazała na możliwość zastosowania art. 155 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału ARiMR w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gostyninie z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu renty strukturalnej.

Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania rent strukturalnych zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 ze zm.). Prezes ARiMR wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż skarżący wraz z małżonką przenieśli (w drodze darowizny) własność użytków rolnych o powierzchni 3,14 ha wchodzących w skład gospodarstwa na powiększenie innego gospodarstwa – małżonków W. i E. B., z zastrzeżeniem, że na mocy umowy przekazania własności gospodarstwa rolnego, sporządzonej przed Naczelnikiem Gminy w S. w dniu [...] sierpnia 1979 r. zbywcom gospodarstwa, tj. J. i J. D. przysługuje prawo do bezpłatnego użytkowania gruntów rolnych o powierzchni 0,30 ha. W toku postępowania, na podstawie analizy dokumentów oraz rozmowy telefonicznej ze Stroną ustalono, że skoro w akcie notarialnym z [...] maja 2006 r. dokonano zapisu o bezpłatnym użytkowaniu gruntów rolnych o powierzchni 0,30 ha przez J. i J. D., to faktycznie przekazana powierzchnia użytków rolnych wynosi 2,84 ha. Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznał stronie rentę strukturalną w wysokości 210% najniższej emerytury, tj. 1 254, 67 zł.

Prezes ARiMR stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. oparta jest na wadliwych ustaleniach Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w zakresie wielkości przeniesionej własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa strony, co powoduje że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r .Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organ uznał jednak, że zakwestionowanie jakości podjętych w toku postępowania czynności, w szczególności zaś wnikliwego i kompleksowego charakteru oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania. Zdaniem organu uchybienie przepisom procedury w powyższym zakresie nie ma cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, co oznacza, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące. Zdaniem Prezesa ARiMR o rażącym naruszeniu prawa nie mogą przesądzać również racje ekonomiczne lub gospodarcze.

Zdaniem Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016 r. o przyznaniu stronie renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa, ale nie w sposób rażący, co powoduje, że Dyrektor Oddziału ARiMR słusznie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Uchylając decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że działania organów w rozpoznawanej sprawie w zakresie określenia przedmiotu postępowania były pobieżne. Mając bowiem na uwadze treść wniosku z [...] kwietnia 2015 r. oraz jego uzupełnienie pismem z [...] maja 2015 r., należało, zdaniem WSA, stwierdzić, że zamiarem skarżącego było poddanie weryfikacji decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanej renty strukturalnej w niższej niż – jego zdaniem – kwota prawidłowa, w sposób uwzględniający zapisy § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., a nie stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej mu rentę strukturalną w całości. Strona wskazała, iż istotnym dla niej jest, aby poprzez działanie organu została naprawiona szkoda wynikająca z naliczenia niższej renty strukturalnej.

Te ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, wyznaczają bowiem zakres prowadzonego postępowania. Wątpliwości co do treści wniosku mogą zostać wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie wyłącznie z udziałem skarżącego. W tym zakresie Sąd uznał zasadność zarzutów skargi dotyczących pominięcia treści wniosku i pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2015 r.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości działania organu w zakresie ustalenia wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił regulacji zawartej w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Zgodnie z tym przepisem wysokość renty strukturalnej, która stanowi 210% kwoty najniższej emerytury (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia), zwiększa się o 50% kwoty najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach, a co potwierdza również Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotem przekazania było gospodarstwo o powierzchni 3,14 ha. Za uzasadniony zatem należy uznać podnoszony w skardze zarzut, iż skarżący spełnił przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej o 50% kwoty najniższej emerytury, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Zatem ustalenia organu w zakresie wysokości przyznanej renty strukturalnej zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. pozostają w sprzeczności z treścią powołanych wyżej przepisów, co oznacza, że w części dotyczącej ustalenia wysokości przyznanej renty strukturalnej ww. decyzja rażąco narusza prawo. Skutki tego naruszenia, które wywołuje ww. decyzja we wskazanej części, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zdaniem WSA, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu I instancji te przesłanki w rozpoznawanej sprawie – w odniesieniu do wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. – zostały spełnione.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stan niezgodności z prawem powinien być usunięty przez właściwy organ w sposób przewidziany przepisami prawa z uwzględnieniem treści żądania skarżącego. W treści tego żądania, zdaniem Sądu, skarżący podnosi zasadność wyeliminowania naruszenia prawa poprzez zwiększenie wysokości renty strukturalnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. – o 50% kwoty najniższej emerytury zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz o wyrównanie kwoty renty do prawidłowej wysokości od dnia jej przyznania. Organ zatem, prawidłowo prowadząc postępowanie w tym zakresie, powinien rozważyć zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w części, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skarżąc go w całości, złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie wyroku i oddalenie skargi. Ponadto, złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. – polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i stwierdzenia wystąpienia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu przez organ, co skutkowało uwzględnieniem skargi wniesionej przez K. D.. Sąd bezpodstawnie przyjął, że organ naruszył ww. przepisy postępowania k.p.a., podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wobec braku wystąpienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż z treści wskazanego w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że beneficjentowi nie przysługiwało uprawnienie do zwiększenia renty strukturalnej;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktu, że beneficjent nie przekazał gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na co wskazują dowody w postaci umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 2006 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie niezależnie od tego, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podważające trafność zaskarżonego wyroku okazały się zasadne.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zaskarżonego wyroku koncentruje się wokół stwierdzenia, iż organy obu instancji odmawiając K. D. stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej nieprawidłowo przyjęły, iż w sprawie nie doszło do rażącego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja "nosi cechy dowolności". Sąd dokonując porównania treści wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2015 r. z treścią pisma z dnia 21 maja 2015 r. wskazał, że "zamiarem strony było poddanie weryfikacji decyzji w części dotyczącej wysokości przyznanej renty strukturalnej w niższej niż - jego zdaniem kwota prawidłowa, uwzględniająca zapisy § 12 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r., a nie stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej mu rentę strukturalną w całości."

W ocenie WSA w Warszawie te ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy, wyznaczają bowiem zakres prowadzonego postępowania. Wątpliwości co do treści wniosku, mogą zostać wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie wyłącznie z udziałem skarżącego.

W związku z tym, w ocenie Sądu, zasadne są zarzuty skargi dotyczące pominięcia treści wniosku i pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] maja 2015 r.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że organ wydając decyzje nie uwzględnił treści regulacji § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie rent strukturalnych. Zdaniem WSA w Warszawie uzasadniony jest zarzut podnoszony w skardze, iż skarżący spełnił przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej o 50% kwoty najniższej emerytury, o którym mowa w § 12 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Sąd poddał analizie i w rezultacie powyższego negatywnie ocenił dokonany przez organy ARiMR brak weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowe, co oznacza trafność postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu przez organ, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Odnosząc się do oceny tego zarzutu, wskazać na wstępie należy, iż jak zasadnie już w sprawie zwrócono uwagę, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte z urzędu lub jak w niniejszej sprawie na wniosek.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa tym samym jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258 Celem tego postępowania nie jest zatem rozpoznanie sprawy ponownie, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest natomiast do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde bowiem "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 802/11). Naruszenie prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, J. Borkowski i in., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej, odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym kontekście, a w szczególności kwestię braku zastosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Prezesowi ARiMR, że wskazane przez Sąd I instancji wady decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gostyninie z dnia [...] czerwca 2006 r., będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu renty strukturalnej. Decyzja organu Agencji o przyznaniu producentowi renty strukturalnej wydana została bowiem w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną – § 17 ust 1 w zw. z § 21 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 114, poz. 1191 ze zm.) po przeprowadzeniu weryfikacji wniosku co do spełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania świadczenia jak i ustalenia wysokości tego świadczenia. Rozstrzygnięcie o przyznaniu renty strukturalnej zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym dokonano czynności wyjaśniających. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu o przedłożone dokumenty, tj. akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., umowę przekazania własności gospodarstwa rolnego sporządzoną przed Naczelnikiem Gminy w S. w dniu [...] sierpnia 1979 r. Nr [...], rozmowę telefoniczną z wnioskodawcą, a także informację z systemu informatycznego organ ustalił, że powierzchnia przekazanych użytków rolnych w wyniku trwałego przekazania gospodarstwa rolnego nie przekracza 3 ha. W rezultacie tych ustaleń wysokość przyznanego świadczenia nie podlegała zwiększeniu zgodnie z § 12 ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 50% najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Zakwestionowanie jakości tych czynności, w szczególności oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie może być, jak trafnie wskazał w zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Uchybienie przepisom procedury w powyższym zakresie nie ma bowiem cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodzić należy się tym samym ze stanowiskiem wyrażonym przez organ, że w sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gostyninie z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały naruszone przepisy postępowania art. 7 i 77 k.p.a. Decyzja ta została wydana w oparciu o nieprawidłowe ustalenia wynikające z zebranego materiału dowodowego.

Nie stanowi ono jednak, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie może być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego – nieważnościowego. Wskazane przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR w Gostyninie o przyznaniu skarżącemu reny strukturalnej stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu ARiMR zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Brak ustalenia, czy w świetle przedstawionego aktu notarialnego i pozostałych zebranych w sprawie dowodów, prawidłowo przyjęto brak przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej w oparciu o regulację zawartą w § 12 ust 2 pkt 2 rozporządzenia może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13).

W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy zasadnie w sprawie przyjął, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy renty strukturalnej w części dotyczącej jej wysokości, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast jako chybiony NSA uznaje zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu i wydał wyrok, zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć ten przepis ogólny i ustrojowy, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.

Również jako nietrafny przyjąć należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który zdaniem skarżącego organu polega na nieustaleniu faktu, że beneficjent nie przekazał gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, na co wskazują dowody w postaci umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] maja 2006 r.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Ponadto jak już wyżej wskazano w postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym; działa natomiast jako organ kasacyjny, nie rozstrzygając żadnej innej kwestii merytorycznej. Dla ustalenia zasadności podjętych w sprawie rozstrzygnięć zasadnicze znaczenia miało natomiast uznanie czy wskazane uchybienia postępowania i ewentualne wady wydanego rozstrzygnięcia uzasadniały usunięcie z obrotu prawnego decyzji o wysokości przyznanego świadczenia wobec jej nieważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezależnie od braku trafności wskazanych wyżej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazane przez rolnika wady postępowania w zakresie ustalenia powierzchni przekazanych użytków rolnych, nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. o przyznaniu renty strukturalnej w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co do wysokości przyznanego świadczenia.

Podsumowując, z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczenie wydano na podstawie art. 205 § 2 , art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015, poz. 1804 ze zm.). Na wysokość kosztów (460 zł) składa się wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika organu (360 zł) niebiorącego udziału w rozprawie przed NSA i nieprowadzącego sprawy przed Sądem I instancji.