Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 707/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi Z. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał [...] Z. G. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 14,40 zł dziennie od dnia 1 stycznia 2005 r.

Komendant Główny Straży Granicznej wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze i decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczególnych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ nadzorczy uznał, iż objęta kontrolą decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W dacie złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusz nie spełniał warunków do otrzymania tego świadczenia, albowiem jego żona posiadała dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.

Zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem, Z. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia orzekającego o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. Odwołujący się podniósł, iż organ nie zgromadził dowodów świadczących o posiadaniu przez jego żonę domu jednorodzinnego. Za taki dowód, w rozumieniu przepisów k.p.a., nie można uznać pisma Wójta Gminy [...] zaświadczającego o sytuacji istniejącej w czasie prowadzenia postępowania nadzorczego, a nie w dacie orzekania o uprawnieniu do świadczenia. Ponadto odwołujący się uznał za chybione twierdzenie organu, że podczas ubiegania się o przyznanie świadczenia zataił on fakty mogące wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy oraz oświadczył nieprawdę w składanych oświadczeniach mieszkaniowych.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi Straży Granicznej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 pkt 4 ww. rozporządzenia wynika, iż świadczenie to przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. W myśl tych przepisów, posiadanie przez małżonkę Z. G. domu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez niego służby powodowało, iż funkcjonariusz nie spełniał warunków do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za dowód potwierdzający posiadanie przez M. G. budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...] organ uznał urzędowe pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Wbrew twierdzeniom strony, pismo to posiada walor dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., bowiem zostało sporządzone przez organ upoważniony do udzielania tego typu informacji na podstawie posiadanej dokumentacji oraz potwierdzone urzędowymi pieczęciami. Organ przy tym zauważył, że Z. G., mimo ustawicznego zaprzeczania, iż jego żona posiadała dom w G. przy ul. [...], nie wskazał innego właściciela budynku ani nie dostarczył dokumentów w tej sprawie. Trudno zatem było przyjąć, iż funkcjonariusz nie posiadał podstawowych informacji o lokalu, w którym zamieszkiwała wyłącznie jego rodzina, a w którym był zameldowany od [...] r. i w którym jego żona i syn zamieszkiwali od urodzenia lub, że nie mógł uzyskać takich danych w czasie trwania postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu nadzorczego, ubiegając się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Z. G. zataił niektóre, wskazane w decyzji fakty i poświadczył nieprawdę w składanych oświadczeniach, o czym świadczą dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. W myśl § 7 powołanego rozporządzenia funkcjonariusz jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymywania tego równoważnika. Śmierć teściów jest zdarzeniem, które w sposób istotny wpłynęło na uprawnienia funkcjonariusza. Jego małżonka uzyskała bowiem w wyniku dziedziczenia dom położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przez Z. G. Skarżący, będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie złożył takiego zawiadomienia.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi nadzorczemu naruszenie prawa procesowego poprzez: 1) wydanie decyzji utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. pomimo tego, że nie wystąpiła przesłanka pozytywna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) nieudolne prowadzenie postępowania administracyjnego, w wyniku czego naruszone zostały m.in. zasady prawdy obiektywnej i szybkości postępowania tj. art. 7, 12, 35 i 77 § 1 k.p.a., oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe wykorzystanie regulacji cywilnoprawnych, dotyczących posiadania i spadków dla potrzeb ustalenia nienależnie pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, tj.: art. 96 ustawy o Straży Granicznej. Z podanych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż Komendant Główny Straży Granicznej swoje rozstrzygnięcie oparł o dowód w postaci pisma od Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. informujące, że "... Z. G. zam. G. ul. [...] na terenie tut. Gminy nie posiada żadnej nieruchomości. Żona w/w Pani M. G. zam. G. ul. [...] posiada nieruchomość o powierzchni 0,59 ha i zgłoszony do opodatkowania budynek mieszkalny o pow. 70 m2". Cytowane pismo przedstawia stan prawny na dzień [...] grudnia 2007 r. nie zaś na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia. Tym samym organ nie uczynił zadość art. 77 § 1 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie bez uzyskania wyczerpującego materiału dowodowego. Z żadnego bowiem zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym dowodu nie wynika jednoznacznie, aby żona skarżącego w okresie [...] stycznia 2005 r. – [...] lipca 2006 r. była posiadaczką budynku mieszkalnego w miejscowości G.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wskazał na niezasadność zarzutów podniesionych w skardze i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesiono w skardze.

Przedmiotem prowadzonego z urzędu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej postępowania nadzorczego była decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania decyzji w tym przedmiocie jest – stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Zgodnie zaś z postanowieniami art. 127 § 1 i 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie zaś do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Artykuł 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Mając na względzie powyższe uregulowania prawne, należy rozważyć, czy w rozpoznawanej sprawie od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (zgodnie z pouczeniem strony), czy też odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W świetle postanowień art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z 1997 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego jest Komendant Główny Straży Granicznej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zgodnie z wykładnią językową, która ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami prawa, sformułowanie "w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego" odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, Straż Graniczna – jako jednolita umundurowana i uzbrojona formacja - została utworzona do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego. Przeznaczenie tej formacji określa zakres zadań ustalonych przez ustawodawcę w ust. 2 – 4 powołanego artykułu. Analiza powołanej regulacji ustawowej prowadzić musi do wniosku, iż wolą ustawodawcy uczyniono Komendanta Głównego Straży Granicznej organem centralnym administracji rządowej tylko w ściśle określonym zakresie. Kompetencji tego komendanta - jako organu centralnego administracji rządowej – nie można traktować rozszerzająco i przypisywać mu szerszych uprawnień, niż wynika to wprost z przepisów ustawy.

Należy zwrócić uwagę, iż kwestie mianowania funkcjonariusza, związanego z nim uposażenia i innych świadczeń pieniężnych oraz pomocy mieszkaniowej regulują odmiennie inne przepisy tej samej ustawy. Artykuł 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, iż do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Ustęp 3 powołanego artykułu przewiduje, iż jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Tak więc uposażenie i świadczenia pieniężne, w tym pomoc mieszkaniowa są nierozerwalnie związane z nawiązanym na podstawie mianowania stosunkiem służbowym (art. 34 ust. 1 ustawy).

Funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w świetle art. 96 tej ustawy, przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Przepis § 6 powołanego rozporządzenia stanowi, iż decyzje w sprawach równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydają organy określone w przepisach o przydziale i opróżnianiu lokali mieszkalnych. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.) w § 15 wskazuje organy właściwe do wydawania decyzji we wskazanym zakresie. Minister właściwy do spraw wewnętrznych jest organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater jako dysponent lokali w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej i jego zastępców (§ 15 ust. 1 pkt 1a i 1b powołanego rozporządzenia). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym rzeczowo do rozpatrywania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, jak też w tych sprawach jest organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Reasumując, jeżeli w myśl art. 3 ust. 1 in fine ustawy o Straży Granicznej, Komendant Główny Straży Granicznej podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach ochrony granicy państwowej i kontroli ruchu granicznego, zaś z kolei jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. taka decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

W zaistniałej sytuacji, władnym do rozpatrzenia odwołania Z. G. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. będzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.