Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 820/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2  kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., znak: [...].

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu I instancji o podjęcie działań w trybie nadzwyczajnym w odniesieniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Ł. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę domku letniskowego w [...], gm. [...] na działce nr ew. [...]. Wskazano na zarzut niezgodności inwestycji objętej kwestionowaną decyzją z obowiązującymi przepisami technicznymi dotyczącymi odległości od granicy działki nr ew. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania z urzędu Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. stwierdził nieważność przedmiotowego rozstrzygnięcia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że omawiane rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) w zw. z § 12 ust. 6 i ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia

1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.) – obowiązującymi w dacie wydania spornej decyzji. Organ I instancji podkreślił, że inwestycja obejmująca budowę domku letniskowego została zrealizowana z przekroczeniem obowiązujących odległości od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. Dodał, że dla planowanej inwestycji wydana została decyzja Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia

1994 r., nr [...], ustalająca lokalizację inwestycji budowy domku letniskowego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] według planu realizacyjnego oraz projektu budowlanego. Wojewoda [...] analizując projekt zagospodarowania działki stwierdził, że budynek na działce nr ew. [...] został umiejscowiony ścianą z otworami okiennymi 1,5 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...]. Ponadto, na piętrze spornego budynku została zaprojektowana loggia o szerokości 1,2 m, która dodatkowo pomniejszyła odległość od tej granicy. Takie usytuowanie budynku narusza rażąco § 12 ust. 6 i ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia. Podkreślił przy tym znaczny upływ czasu od momentu realizacji spornej inwestycji (inwestycja rozpoczęła się w 1997 roku) do chwili wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania GINB decyzją z [...] lutego 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę powinien dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył kopię aktu notarialnego z [...] sierpnia

1997 r., Rep. [...], z którego wynika, że jest on użytkownikiem wieczystym działki inwestycyjnej nr ew. [...]. Z tego względu GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia

1998 r., nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy, inwestor powinien dołączyć powyższą decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę [...] listopada 1997 r. W projekcie budowlanym znajduje się również kopia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 1994 r., nr [...], ustalająca na wniosek Z. W., lokalizację inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego na działce nr ew. [...], w miejscowości [...]. Oznacza to, że powyższa decyzja lokalizacyjna nie została wydana na rzecz inwestora. GINB wyjaśnił w tym miejscu, że podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę (inwestor) powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy, wydaną na jego wniosek i do niego skierowaną, bądź decyzją przenoszącą decyzję o warunkach zabudowy wydaną na rzecz innego podmiotu na rzecz podmiotu składającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Co więcej, z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że jest ona ważna na 3 lata i traci moc, jeżeli inwestor nie wystąpi o pozwolenie na budowę. GINB podkreślił, że zestawienie daty złożenia przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz daty wydania przez Wójta Gminy [...] omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji przy jednoczesnym uwzględnieniu okresu jej ważności, wskazuje, że wniosek inwestora został złożony, gdy rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] utraciło ważność.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że zawarte w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego sformułowanie "okres ważności decyzji" oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ "okresu ważności decyzji" powoduje ten skutek, że zarówno inwestor jak i organ architektoniczno-budowlany orzekający w sprawie pozwolenia na budowę, nie może już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Tym samym w ocenie GINB kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy można mu przypisać następujące cechy: oczywistość, rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a skutki społeczno-ekonomiczne wywołane wadliwym rozstrzygnięciem są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Co więcej, dokonując oceny stopnia stwierdzonego naruszenia w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy mieć na uwadze nie tylko samą decyzję będącą przedmiotem kontroli, ale również następstwa spowodowane stwierdzonym uchybieniem. Oceniając skutki przedstawionego w niniejszej sprawie naruszenia GINB stwierdził, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo Wójta Gminy [...] z [...] grudnia

1997 r., z którego wynika, że decyzje lokalizacyjne wydane przed grudniem 1994 roku są obowiązujące. Działka nr ew. [...] położona w [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., jest przeznaczona pod zabudowę letniskową.

GINB podniósł ponadto, że na terenie, na którym zaplanowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...], gmina [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r., (zmieniony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo - turystycznej w miejscowości [...] gmina [...]). Nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 08.21e.ML. Z § 5 pkt 21 e planu miejscowego wynika, że jest to teren zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej. Stąd też analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia miejscowego planu. Organ II instancji podkreślił, że nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do maksymalnej powierzchni zabudowy, gdyż dopuszczalna powierzchnia zabudowy jednego budynku wynosi 80 m2, a projektowana - jeden budynek o powierzchni 45 m2), co do wskaźnika powierzchni zabudowy (dopuszczalny - maksymalnie 0,4; a projektowany - poniżej 0,4), co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - min. 50%, a projektowana powyżej 50 %). Jednocześnie GINB zauważył, że maksymalna wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 08.21e.ML wynosi 7 m.

GINB zwrócił także uwagę na fakt, że § 2 ust. 1 pkt 29 planu miejscowego jest niezgodny z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, oraz z § 6 tego rozporządzenia, który stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość projektowanego budynku powinna być mierzona zgodnie z zasadami określonymi w omówionym powyżej przepisie rozporządzenia, a nie według § 2 ust. 1 pkt 29 planu miejscowego. Wysokość projektowanego budynku, mierzona w oparciu o § 6 rozporządzenia, wynosi poniżej 7 m, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wysokości zabudowy wynikającej z § 5 pkt 21 e ppkt 4 lit. c planu miejscowego.

Na zakończenie swoich rozważań organ nadzoru budowlanego podkreślił, że od wydania kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. upłynęły ponad 22 lata. W ocenie GINB stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie tak długiego czasu jego funkcjonowania w obrocie prawnym - w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, aby pozwolenie to było wcześniej kwestionowane - pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. W uzasadnieniu wskazano również, że zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 opisanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jednakże w ocenie GINB powyższe naruszenie z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, nie ma rażącego charakteru. Biorąc pod uwagę okoliczność, że od wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęły 22 lata, przy czym nie była ona kwestionowana przez 20 lat, stwierdzone naruszenie nie ma charakteru rażącego. Nie bez znaczenia dla oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia jest okoliczność, że sporny budynek jest budynkiem letniskowym, zaś sąsiednie działki przeznaczone są pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Podstawowym celem zabudowy letniskowo-rekreacyjnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałego zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi jedynie dodatkowy cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z okresowym wypoczynkiem.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. P., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w sytuacji, gdy decyzja ta jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie jej z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego w zw. z §12 ust. 6 i ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że płot postawiony przez inwestora nie odpowiada właściwym granicom jego działki nr ew. [...], w wyniku czego bezprawnie przez ponad 20 lat w pełni świadomie korzystał z większej powierzchni działki niż w rzeczywistości mógł. Co więcej, inwestor zaprojektował i wybudował balkon o szerokości 1,2 m przez co dodatkowo pomniejszono odległość od granicy działki. W konsekwencji budynek znajduje się około 40 cm od granicy działki skarżącego. W ocenie pełnomocnika skarżącego inwestor zdawał sobie sprawę, że działa niezgodnie z przepisami prawa. Konsekwentnie jednak i z premedytację sam dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Ponadto GINB błędnie uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienie jedynie z domkiem letniskowym, a nie budynkiem przystosowanym do zamieszkiwania całorocznego. Jak wynika bowiem z załączonej do niniejszej sprawy dokumentacji fotograficznej, budynek wzniesiony przez inwestora spełnia wszelkie wymagania pozwalające na zamieszkiwanie w nim przez cały rok. Zdaniem pełnomocnika skarżącego błędne są również twierdzenia organu odwoławczego dotyczące zbyt długiego czasu od powstania inwestycji, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Jest to zbyt dalekie uprawnienie organu, wkraczające nawet w rolę ustawodawcy. Równocześnie skarżący stwierdził, że cytowany w zaskarżonej decyzji wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.Ł. pozwolenia na budowę domku letniskowego w [...], gm. [...] na działce nr ew. [...].

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

W tym miejscu należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. ([, LEX nr [...]). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] stycznia 1998r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust 1 pkt 1 lit.c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 1995. , Nr 10, poz. 46 według stanu na dzień wydania decyzji), jednak naruszenie to nie może zostać zakwalifikowane jako rażące.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że inwestor M. Ł. składając w dniu [...] listopada 1997r. wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku , przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1994r. Nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego na działce nr ew. [...], w miejscowości [...], która to decyzja zawierała termin ważności- 3 lata, jeżeli inwestor nie wystąpi o pozwolenie na budowę. Niewątpliwie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 1994r. utraciła moc .

Oceniając jednak skutek wywołany naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze, że udzielone pozwolenie na budowę jest zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...], gmina [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2001 r., (zmieniony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo - turystycznej w miejscowości [...] gmina [...]). Nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 08.21e.ML. Z § 5 pkt 21 e planu miejscowego wynika, że jest to teren zabudowy dla budynków rekreacji indywidualnej.

Projekt spełnia także wymogi planu co do maksymalnej powierzchni zabudowy, gdyż dopuszczalna powierzchnia zabudowy jednego budynku wynosi 80 m2, a projektowana - jeden budynek o powierzchni 45 m2), co do wskaźnika powierzchni zabudowy (dopuszczalny - maksymalnie 0,4; a projektowany - poniżej 0,4), co do powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - min. 50%, a projektowana powyżej 50 %).

Podkreślenia wymaga, że maksymalna wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 08.21e.ML miejscowego planu wynosi 7 m.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość budynku lub jego części jest liczona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, nie będącym wyłącznie wejściem do pomieszczeń gospodarczych lub technicznych, do górnej płaszczyzny stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych. Natomiast § 6 tego rozporządzenia, stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Sąd podziela stanowisko organu, wyrażane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wysokość projektowanego budynku powinna być mierzona zgodnie z zasadami określonymi w omówionym powyżej przepisie rozporządzenia, a nie według ustaleń planu miejscowego, jeśli są z rozporządzeniem sprzeczne. Wysokość projektowanego budynku, mierzona w oparciu o § 6 rozporządzenia, wynosi poniżej 7 m, a zatem nie przekracza dopuszczalnej wysokości zabudowy wynikającej planu miejscowego.

Zgodnie z przywołanym wcześniej § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowił, że jeżeli z warunków o których mowa w ust 1 i 2 oraz , § 271, § 272 ust. 4 rozporządzenia , nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m.

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

Zgodnie z § 12 ust 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 1999r., Nr 15, poz. 140 ze zm.) dopuszczalne było sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej , jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości miedzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie zgoda właściciela działki sąsiedniej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. w sprawie sygn.akt P 11/2000 orzekł, że § 12 ust. 6 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126)

Nie ulega natomiast wątpliwości , że budynek letniskowy na działce nr ew. [...] zaprojektowany został ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowym , na parterze i na piętrze, w odległości 3 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ścianą z otworami okiennymi na parterze i na piętrze w odległości 1,55 m od granicy z działką nr ew. [...]. Sąd jednak podziela stanowisko organu odwoławczego, że i to ewidentne naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 lit.c Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie nosi cechy wady kwalifikowanej, ze względu na brak negatywnych skutków społeczno- gospodarczych. Słusznie organ wskazuje, że decyzja z dnia [...] stycznia 1998r. nie była kwestionowana przez 20 lat. Istotnym jest także , że przedmiotowy budynek jest budynkiem letniskowym, zaś sąsiednie działki przeznaczone są pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Podstawowym jej celem jest więc możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałego zamieszkania co ma bezpośredni wpływ na ocenę skutków naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy czym podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nadzorczym analizie w świetle przesłanek opisanych w art. art. 156 § 1 k.p.a., podlega projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie faktyczne rozwiązania przyjęte w trakcie realizacji inwestycji. Stąd realizacja balkonu i zbliżenie do granicy skarżącego na odległość ok 40 cm nie mogły być brane przez organy pod uwagę.

Odnosząc się do prawidłowo dokonanej przez GINB oceny stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa, zważyć też trzeba, iż nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy."

Sąd zauważa jednocześnie, że powyższa ocena i kwalifikacja naruszenia, prawidłowo uwzględnia fakt, że wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z zaprezentowanym w nim stanowiskiem, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jednakże ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, winien być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazany wyrok TK, rzutuje bowiem -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym bardziej, jeśli zważy się, że przedmiotem badania w tej sprawie jest decyzja z [...] lipca 2001 r., na mocy której przez kilkanaście lat inwestycja funkcjonuje– a strona skarżąca nie przywołała okoliczności świadczących o uciążliwościach z tym związanych, czy nieprawidłowościach – nie do zaakceptowania.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1998r. prawa nie narusza.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019r., poz. 2325), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.