Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2471/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 3, § 55, § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 155, art. 98a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 217/14 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 22 maja 2014 r., II SA/Sz 217/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), § 1 uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] i uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] września 2001 r., nr [...], ustalił od H. R. na rzecz Gminy Miasta K. opłatę adiacencką w wysokości 64.050,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w K. obręb ewidencyjny nr [...] działki nr: [...], spowodowanego jej podziałem geodezyjnym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek H. R. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] lipca 2011 r. zatwierdził podział geodezyjny działki nr [...] na działki: nr [...], działki nr [...] na działki nr [...], działki nr [...] na działki nr [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...]. Zatwierdzenie podziału powyższych nieruchomości spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 256.200,00 zł, zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z 26 października 2011 r. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej, stosownie do uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego. W związku z powyższym opłata adiacencka ustalona w oparciu o stawkę procentową i wzrost wartości nieruchomości, stanowi kwotę 64.050,00 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji H. R. wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej utraciła moc obowiązującą. Nadto opłata adiacencka jest niekonstytucyjna. Odnosząc się do operatu szacunkowego H. R. wskazał, że rzeczoznawca wybrał do porównania 3 obiekty podając numery obrębów, a tylko w jednym przypadku ulicę. W części operatu określającej wartość nieruchomości po dokonaniu podziału, brak jest tabel porównawczych, zawierających cechy nieruchomości wycenianej w odniesieniu do nieruchomości porównywanych. Odwołujący wskazał na błędne wyjaśnienia rzeczoznawcy odnośnie jego uwag do operatu, zgłoszonych w toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO przytoczyło treść art. 98a ust. 1 u.g.n., normującego przesłanki pobrania opłaty adiacenckiej. Następnie podało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że podział działek nr [...]o powierzchni 0,5823 ha, nr [...] o powierzchni 0,4766 ha, nr [...] o powierzchni 0,5486 ha, [...] o powierzchni 1,0220 ha w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości i zatwierdzony został decyzją z [...] lipca 2011r. W wyniku podziału działki nr [...] powstało 6 działek o nr od [...] do [...]. Cztery wydzielone działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną -wolnostojącą. Dwie działki o nr [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio 0,0529 ha i 0,0601 ha przeznaczone zostały pod komunikację - drogi publiczne. W wyniku podziału działki nr [...] powstało 6 działek o nr od [...] do [...]. Cztery wydzielone działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - wolnostojącą. Dwie działki o nr [...] i [...] o powierzchniach odpowiednio 0,0717 ha i 0,0012 ha przeznaczone zostały pod komunikację - drogi publiczne. W wyniku podziału działki nr [...] powstało 7 działek o nr od [...] do [...]. Sześć wydzielonych działek zostało przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną -wolnostojącą. Jedna działka o nr [...] o powierzchni 0,0013 ha przeznaczona została pod komunikację - drogi publiczne. W wyniku podziału działki nr [...] powstało 11 działek o nr od [...] do [...]. Dziesięć wydzielonych działek zostało przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - wolnostojącą. Jedna działka - oznaczona nr [...] o powierzchni 0,0832 ha przeznaczona została pod komunikację - drogi publiczne.

Artykuł 98a ust.1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w K. uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2000 r., zmienioną uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2001 r. i uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2001 r. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego – w przypadku, gdy na skutek podziału powstaje obowiązek wypłaty przez Miasto K. odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, które z mocy prawa przeszły na własność Miasta K. lub co do których wygasło prawo użytkowania wieczystego.

Zastosowana w sprawie stawka procentowa opłaty adiacenckiej w wysokości 25% odpowiada stawce przewidzianej w obowiązującej w dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej uchwale Rady Miejskiej w K.. Spełniony też został warunek, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wskazana uchwała Rady Miejskiej w K. jest uchwałą nadal obowiązującą. Nie została ona ani zmieniona ani uchylona. Zarzuty odwołującego się w tym zakresie organ uznał za niezasadne.

Powołując się na orzecznictwo NSA organ wskazał, że uchwały rad gmin w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, podjęte przed nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami, zachowały swą moc po tej nowelizacji tj. po dniu 22 września 2004 r.

W ocenie SKO operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie, po ustosunkowaniu i odniesieniu się rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z dnia 8 marca 2012 r. oraz wyjaśnieniach z 17 stycznia 2012 r., co do zarzutów zgłoszonych przez stronę, spełnia kryteria poprawnej wyceny zawarte w przepisach art. 154, art. 151, art. 156 u.g.n. W operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano i uzasadniono sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, zatem odpowiada on wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Kolegium podkreśliło, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględniła warunki lokalne nieruchomości mające wpływ na ostateczny wynik wyceny: kształt nieruchomości regularny, brak uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, słaba dostępność komunikacyjna, słaby dostęp do handlu i usług, dojazd istnieje od ul. [...] - jest to wąska droga żużlowa bez poboczy i oświetlenia. Działka jest niezabudowana i niezainwestowana. Do porównania rzeczoznawca majątkowy przyjęła transakcje z obrotu wolnorynkowego zawarte w okresie od 1 stycznia 2009 r. i dotyczące zbycia prawa własności nieruchomości stanowiących niezabudowane działki gruntu o obszarze powyżej 0,40 ha przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone poza śródmieściem - na peryferiach miasta, uzbrojenie częściowe lub brak, położenie i otoczenie - korzystne lub przeciętne, sąsiedztwo - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, grunty zurbanizowane niezabudowane, dojazd i dostępność komunikacji - słabe lub średnie.

SKO wskazało, że podział działek niewątpliwie przyczynił się do uatrakcyjnienia nieruchomości i możliwości zabudowy wydzielonych działek domami jednorodzinnymi, ewentualnie łatwiejszego ich zbycia, gdyż jak wiadomo działki o mniejszych powierzchniach są chętniej nabywane niż nieruchomości o dużych gabarytach, a ponadto wyższa jest cena za 1 m2 działki. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość, należy do atrakcyjnej części miasta, jeżeli chodzi o możliwość zabudowy jednorodzinnej. Jest to strefa peryferyjna miasta. W sąsiedztwie zlokalizowane są zurbanizowane grunty niezabudowane, grunty rolne, dalej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa gospodarcza. Dokonany podział spowodował wzrost wartości rynkowej nieruchomości i umożliwia właścicielowi sprzedaż nowo wydzielonych działek. Nieruchomość posiada korzystną lokalizację i otoczenie, działki położone są na lekkim wyniesieniu, teren jest pofalowany.

Organ II instancji uznał, iż wzrost wartości nieruchomości oraz wysokość tego wzrostu został należycie udowodniony, a ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Strona, mimo że kwestionuje zarówno operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jak i składane przez niego wyjaśnienia, nie skorzystała z przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Powyższą decyzję SKO H. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8 i art.107 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej,

- art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie,

- art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.,

- § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n.

W ocenie skarżącego, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie obowiązywała w okresie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, albowiem została uchwalona na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., który został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06. Skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 98a u.g.n.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 maja 2014 r., II SA/Sz 217/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Zarzut skarżącego dotyczący kwestii obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej Sąd Wojewódzki uznał za bezzasadny. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., bowiem ten przepis obowiązywał w okresie od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r. Przewidywał on, że organ wykonawczy gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości. Jednocześnie przepis ten postanawiał, że stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98 oraz dodano art. 98a, przenosząc materię dotychczas regulowaną przez art. 98 ust. 4 do art. 98a. Powyższa ustawa weszła w życie 22 września 2004 r. Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do 21 września 2004 r., jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nadano nowe brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz dodano do tego przepisu ust. 1a. Przepisy nowelizujące ustawę o gospodarce nieruchomościami weszły w życie 22 października 2007 r. Zasadniczym elementem dokonanej zmiany zasad ustalania opłat adiacenckich związanych ze wzrostem wartości nieruchomości jako konsekwencji jej podziału było wprowadzenie ograniczenia górnej granicy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej do wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości oraz wprowadzenie zasady, że dla jej ustalenia uchwała rady gminy (oraz stawka) musi obowiązywać już w dniu podziału nieruchomości.

Wejście w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, spowodowało definitywną derogację ust. 4 art. 98 oraz wprowadzenie odpowiedniej regulacji w tym zakresie w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wobec zachowania przez ustawodawcę kompetencji właściwych rad gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich oraz utrzymania zasadniczej treści podstawy materialnoprawnej podlegającej konkretyzacji w drodze uchwał (w tym w zakresie maksymalnej wysokości stawek procentowych) trzeba przyjąć, że powyższa nowelizacja nie miała wpływu zarówno na dalsze obowiązywanie, jak i na stosowanie tych uchwał, które zostały podjęte przed dniem 22 września 2004 r. Zmianie uległa bowiem jedynie numeracja przepisu kompetencyjnego, natomiast treść normy prawnej pierwotnie ustanowionej w art. 98 ust. 4 nie uległa zmianie i zachowana została ciągłość obowiązywania tej normy prawnej. Należy w takiej sytuacji odróżnić uchylenie przepisu od uchylenia normy prawnej, upoważniającej rady gmin do ustalania w drodze uchwał wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich. Norma prawna nie została uchylona, ani nie uległa zmianie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 686/10, LEX nr 898794, wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r. I OSK 692/08; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009 r. I OSK 1069/08; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie I OSK 946/09).

Sąd I instancji podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06, nie wpłynął na dalsze obowiązywanie uchwał rad gmin, podjętych na podstawie art. 98 ust. 4 u.g.n., ponieważ uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej przewidywała stawkę opłaty w wysokości 25 % wzrostu wartości nieruchomości, obowiązującej w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości, to również ustawowa zmiana maksymalnej stawki (z 50 na 30 %), dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie miała żadnego wpływu na dalsze stosowanie tej uchwały.

Sąd Wojewódzki nie podzielił wątpliwości skarżącego, co do braku zgodności z Konstytucją RP art. 98a u.g.n. To wątpliwości Sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać ewentualne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Trybunał Konstytucyjny badał już między innymi zgodność zasad naliczania opłaty adiacenckiej z Konstytucją. W omawianym już wyroku o sygn. SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny zakwestionował uprzednio obowiązujące przepisy (art. 98 ust. 4 u.g.n.) w takiej części, w jakiej możliwe było naliczanie opłaty w sytuacji, gdy w dniu podziału nie obowiązywała uchwała określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. W takim przypadku osoba dokonująca podziału nie mogła ocenić wszelkich ekonomicznych skutków swojego działania, gdyż uchwała określająca stawkę procentową była podejmowana już po podziale. Innych elementów naliczania opłaty adiacenckiej, w tym istoty jej pobierania, Trybunał nie zakwestionował.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego ocena operatu szacunkowego została przeprowadzona przez organ rzetelnie i wyczerpująco, a zarzuty skarżącego dotyczące poprawności sporządzonej wyceny są chybione. Organy obydwu instancji zasadnie uznały, że operat odpowiada wymogom określonym zarówno w u.g.n. jak i w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że operat nie zawiera dokładnych opisów działek przyjętych do porównania gdyż rzeczoznawca nie podał numerów działek tylko ich obręb ewidencyjny. Operat zawiera bowiem wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na ocenę wartości nieruchomości przyjętych do porównania, tj. cena za 1 m2, cena działki, data transakcji, nr repertorium aktu notarialnego, obręb, powierzchnia działki, informacja o przeznaczeniu w planie miejscowym lub jego brak, tytuł prawny, ulica jeśli istnieje. Rzeczoznawca wskazał też wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Sposób wykonania wyceny został przez biegłego w pełni wyjaśniony, a opis nieruchomości przyjętych do porównania jest dokładny. Operat został wykonany w sposób rzetelny, a zawarte w nim twierdzenia są spójne, logiczne i konsekwentne – w związku z czym brak jest podstaw, aby stwierdzić naruszenie przepisów art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n.

Sąd Wojewódzki nie podzielił też poglądu skarżącego, iż w celu określenia prawidłowej podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej należy do wartości nieruchomości, oszacowanej w stanie przed podziałem, dodać koszty sporządzenia projektu podziału geodezyjnego dla wycenianej nieruchomości, określone w oparciu o przeciętne koszty podobnych robót geodezyjnych na lokalnym rynku. Stan nieruchomości obejmuje, zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n.: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wykładnia powyższego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że stan faktyczny nieruchomości obejmuje wcześniej poczynione nakłady, o których wspomina skarżący. Zauważyć należy, że nakłady na prace związane z wytyczeniem terenu pod nowo powstałe działki poniesiono dobrowolnie, a podziału dokonano w interesie wnioskodawcy.

Nietrafny jest również zarzut dotyczący nie umożliwienia skarżącemu udziału w oględzinach nieruchomości dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Natomiast oględziny nieruchomości przeprowadzane przez rzeczoznawcę nie są to oględzinami w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu. Biegły, przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 maja 2014 r., II SA/Sz 217/14, wniósł H. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, 7, 8 i 107 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej,

2. art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

4. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n.,

5. § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n., a w szczególności art. 155 ust. 1 pkt 3a stanowiącego, że wykorzystuje się dane ewidencji numeracji porządkowej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzji Prezydenta K. z [...] lutego 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że operat szacunkowy powinien zawierać nie budzące wątpliwości i dokładne opisy nieruchomości przyjętych do porównania, znajdujących się na tym samym obszarze, tj. w obrębie [...]. Obręb [...] znajduje się na południu K. na osiedlu R.. Rzeczoznawca do analizy porównawczej po podziale przyjmuje obiekty z obrębu [...], który to obręb znajduje się na północy miasta K., w atrakcyjnej jego części, nad jeziorem J., które łączy się z morzem. Jak można przyjmować do analizy porównawczej parami obiekty położone w diametralnie różnych miejscach miasta. Celem jest zawyżenie wyceny. Jest to dowód, że organa uznały operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami - bez dokonania jakiejkolwiek analizy jego treści.

W otrzymanym operacie rzeczoznawca E. S. nie podaje numeru działki, ograniczając się jedynie do podania numeru obrębu. Brak wskazania numeru działek był kwestionowany przez skarżącego w całym etapie postępowania administracyjnego. Brak numeracji działek czyni elaborat [operat] nieczytelnym. Prezydent znając te zarzuty od początku postępowania administracyjnego powinien uzupełnić operat szacunkowy, albo zlecić elaborat innemu rzeczoznawcy.

O terminie wizji terenowej przedmiotowych nieruchomości skarżący nie został powiadomiony przez organ administracji, w związku z czym nie miał możliwości uczestnictwa przy dokonywaniu oględzin przez rzeczoznawcę. Powyższa wada stanowi naruszenie u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 79 § 1 k.p.a.

Strona podnosiła zastrzeżenie, że w operacie nie zawarto informacji pozwalających na stwierdzenie, że przyjęte do porównania nieruchomości nie były przedmiotem sprzedaży w drodze przetargu, a jeśli tak, to czy ich cena nie odbiega od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne o więcej niż 20%, gdyż w przeciwnym razie - na zasadzie § 5 rozporządzenia - transakcje te nie mogłyby być brane pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Operat nie zawiera w tym zakresie stosownego zastrzeżenia, natomiast samodzielna ocena, czy do sprzedaży doszło na wolnym rynku czy w przetargu, jest uniemożliwiona z uwagi na wskazywane na wstępie braki. Nie można jednoznacznie wykluczyć, że do porównania przyjęte zostały nieruchomości zbyte w drodze przetargu. Wskazane uchybienie w zakresie wskazania cech konstytutywnych nieruchomości podobnych świadczą o nieprawidłowościach w zastosowaniu metody porównywania parami - wynika to z wyroku NSA 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1325/12; z dnia 13 lutego 2013 r.sygn akt II SA/Sz/1242/12. Powyższa wada stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Nie można zgodzić się z uzasadnieniem Sądu I instancji, że koszty poniesione przez skarżącego na sporządzenie projektu podziału nie powinny być dodane do wartości nieruchomości oszacowanej w stanie przed podziałem, gdyż zostały poniesione dobrowolnie. Tak zostały poniesione dobrowolnie, ale zwiększa to wartość nieruchomości przed podziałem. Powyższa wada stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.

Organ nie wyjaśnił należycie, dlaczego uznał, że przedmiotowy operat jest prawidłowy i nie odniósł się do zarzutów strony dotyczących tego środka dowodowego, czym naruszył zasadę ogólną postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającą z art. 8 K.p.a. Tak dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego narusza przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy i już tylko z tej przyczyny obie zaskarżone decyzje winny być uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Skargę kasacyjną można też oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., I FSK 232/07, LEX nr 480247; wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 426/13, LEX nr 1587487; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie wypełnia powyższych wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał jednoznacznie, zarówno na czym polegało naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak również nie uzasadnił precyzyjnie, w czym upatruje naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ale przede wszystkim postawione zarzuty (zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym) zamieścił w ramach jednej podstawy kasacyjnej – naruszenia przepisów postępowania. Wszystko to co najmniej utrudnia, a w niektórych wypadkach wręcz uniemożliwia, precyzyjne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia zauważyć przede wszystkim należy, że nie jest prawdziwa teza autora skargi kasacyjnej, iż analiza § 4 ust. 3, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie, w szczególności poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Z żadnego z powołanych przepisów nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia "Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości." Także z dwóch pozostałych przepisów rozporządzenia, wymienionych przez skarżącego kasacyjnie, nie wynika, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych", przyjętych do porównania, poprzez ich numer ewidencyjny. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

O obowiązku wskazania w operacie szacunkowym numeru działki przyjętej do porównania nie stanowi także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, art. 155 ust. 1 pkt 3a u.g.n. Przepis ten stanowi podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu (ust. 3 art. 155) danych zawartych między innymi w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (pkt 3a), ale także w katastrze (pkt 2) i nie wynika z niego, że dane te mają być podawane w operacie szacunkowym. To samo dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż pierwszy z tych przepisów mówi o załączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a nie wszystkich (w tym jedynie pomocniczych) dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy.

Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.).

Wobec powyższego przyjąć trzeba, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Cechy nieruchomości porównawczych (przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale) podane zostały w tabelach porównawczych (str. 16 i str. 21 operatu) oraz w opisie na str. 16 operatu. Zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, ulica albo obręb (odnośnie położenia), cena działki i cena jednostkowa oraz przeznaczenie. Dodatkowe wyjaśnienia w kwestii doboru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy zawarł w piśmie z 17 stycznia 2012 r.

Zastrzeżenia, jakie podniesiono w skardze kasacyjnej odnośnie do doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych, sprowadzają się do: braku wskazania numeru ewidencyjnego działek, przyjęcia do porównania nieruchomości z innego obrębu miasta K. niż nieruchomość wyceniana i braku określenia rodzaju transakcji nieruchomościami "porównawczymi". Pierwsza kwestia została już wyjaśniona wyżej. Natomiast drugie zastrzeżenie jest o tyle nietrafne, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Z konstrukcji tego paragrafu (zwłaszcza z jego ust. 1) wynika, że rozszerzenie rynku lokalnego na regionalny, krajowy lub zagraniczny (w przypadku nieruchomości o szczególnych cechach) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy brak jest odpowiednich transakcji na rynku lokalnym. Podstawowym rynkiem, z którego rzeczoznawcza powinien dokonywać wyboru nieruchomości podobnych, jest więc rynek lokalny. Pojęcie rynku nieruchomości jest bardziej kategorią ekonomiczną niż prawną (administracyjną), to jednak jeśli prawodawca posługuje się pojęciem rynku lokalnego, to za taki przede wszystkim należy rozumieć obszar danej gminy, o ile rzeczoznawca nie określi go inaczej. Z pewnością za granicę rynku lokalnego nie można uznać obrębu ewidencyjnego, jak sugerowałaby skarga kasacyjna. Ewentualna korekta związana z położeniem nieruchomości porównawczych względem nieruchomości wycenianej, z obszaru tego samego rynku lokalnego, może być dokonywana w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiednimi współczynnikami. Położenie nieruchomości w innym obrębie ewidencyjnym tego samego rynku lokalnego nie może natomiast przesądzać o braku cechy podobieństwa nieruchomości z nieruchomością wycenianą.

Jeśli zaś chodzi o zastrzeżenia zawarte w § 5 ust. 2 rozporządzenia, co do doboru transakcji, to rzeczoznawca majątkowy na str. 14 operatu wyjaśnił, że zastosował zasadę ograniczonego zaufania i z reprezentatywnej próbki odrzucił transakcje, w których ceny sprzedaży drastycznie odbiegały od przeciętnych. Natomiast sama analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n., o co skarżący kasacyjnie nie występował. Ani organ administracji, ani sąd, nie mają możliwości weryfikacji analizy rynkowej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę, w celu ustalenia, czy przyjęte do porównania nieruchomości (ich ceny transakcyjne) nie odbiegają od przeciętnych ponad 20%, jak stanowi o tym § 5 ust. 2 rozporządzenia. Samo "pochodzenie" nieruchomości porównawczych z przetargu nie wyklucza ich bowiem z kręgu nieruchomości porównawczych, o ile ich cena nie odbiega o ponad 20% od przeciętnych.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., to zauważyć należy, że proces przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (którego elementem są oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., ale jest czynnością niesformalizowaną, podczas której nie przeprowadza się oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas takiej wizji nieruchomości przez rzeczoznawcę nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. (por wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., I OSK 1390/14, LEX nr 1794738).

Ponadto art. 98a ust. 1 u.g.n. dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału, a nakłady poniesione przez właściciela w celu dokonania czynności zmierzających do podziału nie mają żadnego wpływu na wartość nieruchomości przed, ani po podziale, gdyż nie wpływają na ich stan, w rozumieniu tego przepisu.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, albo nie zostały dostatecznie sprecyzowane i uzasadnione, albo w świetle powyższych wyjaśnień okazały się bezzasadne. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do poprawności sporządzenia operatu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.