Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2014/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 art. 5 ust 1 pkt 9 art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 106 § 3 art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2 art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 841/19 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2) zasądza od [...] w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 841/19, po rozpoznaniu skargi [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę [...] z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi oraz instalacją gazową, w miejscowości [...], obr. [...], nr działek: [...],[...],[...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] w [...] podnosząc, że kwestionowana decyzja w znacznym stopniu narusza jej interes prawny, bowiem rozbudowa hotelu obniży wartości użytkowe domu wczasowego należącego do Spółdzielni.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda wskazał, że na działce inwestora nr [...] znajduje się obiekt zamieszkania zbiorowego – hotel, utworzony przez zespół budynków oraz trzy obiekty usytuowane w południowo-wschodniej części działki. Z kolei zamiarem inwestora, jak wynika ze złożonego projektu budowlanego, jest rozbudowa ww. obiektu zamieszkania zbiorowego, przebudowa istniejącej komunikacji wewnętrznej wraz z drogami pożarowymi, ogólnodostępnymi ciągami pieszo - jezdnymi i miejscami postojowymi. Ponadto przewidziano także przyłączenie obiektu do istniejących sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz do sieci kanalizacji deszczowej. Planowana inwestycja przewiduje dobudowanie do istniejącego budynku nowego skrzydła w południowo-wschodniej części działki nr [...], będącego uzupełnieniem funkcji hotelowej dla całego zespołu, połączonego z pozostałymi obiektami wewnętrzną komunikacją. Zaprojektowany budynek jako obiekt zamieszkania zbiorowego posiada jedną kondygnację podziemną plus techniczną, pięć kondygnacji nadziemnych, pomieszczenia techniczne umieszczone ponad poziomem ostatniej kondygnacji oraz część kondygnacyjną. Funkcja podstawowa obiektu - usługi hotelarskie z usługami medycznymi i rekreacyjnymi. Zdaniem organu z projektu wynika, że planowana rozbudowa ma na celu poszerzenie oferty istniejącego obiektu. Łącznie w części istniejącej i projektowanej przewidziano 264 pokoje hotelowe. Zapewniono też łącznie 135 miejsc postojowych. Organ stwierdził także, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami dla terenu 1U określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Mielna z dnia 16 października 2018 r., nr LIII/641/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w obszarze przyległym do ulicy [...] (rejon ul. [...] i [...]) – opubl. w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 6 grudnia 2018 r., poz. 5634 – zarówno w zakresie projektowanej funkcji obiektu, przyjętych rozwiązań i parametrów obiektu, intensywności i powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, a także ustaleniami ogólnymi zawartymi w § 3 planu, w tym ilości miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 3 pkt 2 i) i l) - dla części leczniczo - hotelowej, całorocznej należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 2 pokoje gościnne oraz 4% ogólnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, co zostało zaprojektowane w projekcie.

Zdaniem Wojewody projekt zagospodarowania działki jest też zgodny z przepisami, w tym określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), m.in. w zakresie odległości miejsc postojowych od granic działki, parametrów stanowisk postojowych. Projektowana inwestycja nie należy również do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Projektowana inwestycja nie narusza także zakazów wprowadzonych uchwałą Nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu opisanego w złączniku nr 2 (j.t. uchwała nr XXXII/437/14 z dnia 18 marca 2014 r.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że w ramach sporządzonego projektu budowlanego określono obszar oddziaływania rozbudowy projektowanej na działce nr 946, w tym przedstawiono w formie graficznej analizę przesłaniania istniejącej zabudowy m.in. na działce nr [...] (należącej do Spółdzielni), uzupełnioną o dodatkowe wyjaśnienia autora opracowania, przestawione w piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. Z dokumentacji tej wynika, że w każdym z analizowanych przypadków odległość pomiędzy oknem obiektu przesłanianego na działce nr [...], a projektowanym obiektem przesłaniającym, jest większa od wysokości przesłaniania (liczona od poziomu parapetu przesłanianego okna). Ponadto, jak wynika z dołączonej do projektu analizy akustycznej, projektowana inwestycja nie będzie powodowała przekroczenia norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112), w tym na działce nr [...], na której znajduje się budynek wczasowo-wypoczynkowy Spółdzielni. Organ odwoławczy stwierdził też, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają obowiązujących przepisów oraz uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane), a dokonana analiza podnoszonych przez stronę argumentów nie potwierdziła naruszenia jej interesów. Zdaniem organu o naruszeniu interesu prawnego Spółdzielni nie stanowi również okoliczność zwiększenia ruchu samochodów i emisji spalin, w szczególności w miejscu wjazdu na teren hotelu inwestora naprzeciw obiektu Spółdzielni, ponieważ posadowienie rozbudowywanego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami wynikającymi z ochrony środowiska oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto organ zauważył, że z projektu wynika, iż kwestionowany zjazd będzie pełnił funkcję pożarową oraz dojazdu dla samochodów dostawczych, a główne wjazdy do hotelu i parkingów zlokalizowane są od ulicy [...]. A zatem, w ocenie Wojewody, ponowna analiza materiału dowodowego potwierdziła, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Brak było więc podstaw prawnych do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii dotyczącej przeprowadzonej analizy akustycznej, podnosząc, że jest to niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd powołując się na art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane oraz przyjętą w orzecznictwie definicję "rozbudowy" stwierdził, że wątpliwości budzi ustalenie organu, że zamierzeniem inwestora jest rozbudowa istniejącego obiektu hotelowego. W ocenie Sądu przedstawiony w dokumentacji projektowej opis inwestycji oraz rysunki projektowe wyraźnie wskazują, że w rzeczywistości powstać ma dodatkowy obiekt budowlany o wysokości 5 pięter, z kondygnacją podziemną, który z uwagi na funkcjonalność ma być połączony piętrami z obiektem istniejącym obok, jednakże nie jest to rozbudowa w istniejącym obiekcie, lecz budowa nowej substancji. Nowy obiekt będzie miał bryłę i rozmiary średniego obiektu budowlanego, będzie połączony z istniejącym budynkiem, do którego ma przylegać, ale może też pełnić rolę odrębnego obiektu. Realizacja przedmiotowego zamierzenia skutkować będzie zatem powstaniem nowej zabudowy. Ponadto, zdaniem Sądu, oprócz kwestii zakwalifikowania spornej inwestycji jako rozbudowy, uzasadnione wątpliwości budzi też kwestia zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego dla obszaru inwestycji planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy Mielno Nr LIII/641/2018 z dnia 16 października 2018 r. Sąd wskazał, że prawodawca lokalny w poszczególnych literach § 3 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały, wyraźnie odróżnia zapewnienie miejsc postojowych w budynkach zaopatrzenia zbiorowego w zależności od funkcji obiektu, co będzie wiązało się z zapewnieniem miejsc postojowych w ilości odpowiadającej danej funkcji. Tymczasem zgodnie ze znajdującą się dokumentacją w aktach sprawy, w ramach inwestycji ma powstać w obszarze już zabudowanym funkcją hotelową, dodatkowo 120 pokoi, co oznacza, że w przedmiotowym zespole hotelowym będą 264 pokoje, dla których inwestor planuje zapewnić 135 miejsc postojowych. Istotne jest przy tym, jak wskazał Sąd, że zgodnie z dokumentacją inwestor nie planuje zlokalizowania miejsc parkingowych wewnątrz nowego skrzydła hotelowego w ilości 50% miejsc postojowych, a dla nowej zabudowy taki wymóg przewiduje § 3 pkt 2 lit. h ww. uchwały. Uwzględniając zatem, że podstawową funkcją istniejącej zabudowy na działce inwestora jest funkcja hotelowa z usługami medycznymi i rekreacją, a po realizacji inwestycji powstanie dodatkowa znaczna ilość pokoi dla gości hotelowych, to na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można, w ocenie Sądu, uznać, że wskazana przez inwestora ilość planowanych miejsc postojowych zapewni zgodną z planem miejscowym - § 3 pkt 2 uchwały - obsługę komunikacyjną, w szczególności w zakresie miejsc do parkowania w obrębie kompleksu hotelowego. Sąd stwierdził także, że inwestor w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśnił należycie kwestii faktycznego przeznaczenia nowej zabudowy, a przedstawione w piśmie z 30 stycznia 2020 r. stanowisko, że funkcje restauracyjne, konferencyjne, rekreacyjne, basenowe stanowią funkcję wewnętrzną - uzupełniającą funkcję podstawową, nie usuwa ww. wątpliwości.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem w sposób dowolny i nieznajdujący potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym uznały, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami planu miejscowego. Sąd wskazał także, że zakres dostrzeżonych braków w ustaleniach stanu faktycznego sprawy powoduje, że nie można uznać za należycie wyjaśnioną kwestię, że zamierzenie budowlane faktycznie nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, że nie będzie powodować przekroczenia norm powietrza i hałasu, oraz że spełnia wymogi przewidziane przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, a także, że nie będzie naruszać interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane). Sąd zobowiązał zatem organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił przedstawioną w wyroku ocenę charakteru planowanej inwestycji i wyjaśnił jednoznacznie jej funkcję, a w konsekwencji dokonał sprawdzenia czy planowana inwestycja spełnia postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie obsady stanowisk postojowych, a także przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy wykonawcze do ustawy – Prawo budowlane oraz przepisy odrębne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania – inwestor - [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy ma powstać dodatkowy obiekt budowlany (nowa substancja), podczas gdy: w rzeczywistości inwestycja stanowi rozbudowę [...] Sp. z o.o. sp. k. polegającą na powiększeniu już istniejącej nieruchomości oraz jest ona połączona z już istniejącą budowlą nie tylko fizycznie przez przejścia na każdej kondygnacji, instalacje i opomiarowanie mediów lecz także funkcjonalnie (dodatkowe pokoje, sale konferencyjne, wspólny hol, recepcja, kawiarnia i restauracja), a także inwestycja ta stanowi rozbudowę ww. hotelu, bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sportu i Turystyki z dnia 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. Nr 188, poz. 1945, z póź. zm.), hotele podlegają kategoryzacji i zgodnie z przedłożoną "Charakterystyką układów funkcjonalno-przestrzennych w [...] żadna część (zarówno istniejąca jak i rozbudowywana) nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od drugiej;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy Mielno Nr LIII/641/2018 z dnia 16 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wskazana przez inwestora ilość planowanych miejsc postojowych nie zapewni zgodnej z ww. uchwałą obsługi komunikacyjnej, w szczególności w zakresie miejsc do parkowania w obrębie kompleksu hotelowego, podczas gdy rozbudowywana inwestycja stanowić będzie kompleks leczniczo-hotelowy całoroczny, zatem zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 lit. i) ww. uchwały należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 2 pokoje gościnne, co też inwestor uczynił, tym samym nie dochodzi do zwiększenia uciążliwości projektowanej inwestycji w zakresie jej oddziaływania;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niedostateczny sposób zbadano, czy rozbudowa będzie naruszać interesy osób trzecich, podczas gdy kwestia ta była przedmiotem wnikliwej analizy zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, które to organy jednoznacznie stwierdziły, że zakres uciążliwości nie zostanie przekroczony ponad obowiązującą normę, wszystkie wjazdy na parkingi są zjazdami już istniejącymi, a na wysokości obiektu [...] przy ul. [...] (która jest drogą publiczną) został zlokalizowany jedynie zjazd dla potrzeb zaopatrzenia i bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (omyłkowo wskazując na odrzucenie), a także o zasądzenie od [...] na swoją rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) "Charakterystyki układów funkcjonalno-przestrzennych w [...] na fakt rozbudowy istniejącej nieruchomości, związku fizycznego i funkcjonalnego części budowli istniejącej i rozbudowywanej, b) wydruku z Google Maps, na fakt wykorzystywania nieruchomości, na której prowadzona jest rozbudowa, przez poprzedniego właściciela, na cele parkowania samochodów, przy braku jakiegokolwiek sprzeciwu ze strony [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako podstawę prawną uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a skarżący kasacyjnie zarzucił w skardze kasacyjnej tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, to z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania wynikała z dokonanej uprzednio wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i błędnego ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. A zatem Sąd pierwszej instancji dokonał de facto kontroli zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie formalnym, ale również w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Podniesione więc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za zasadne, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ma powstać dodatkowy nowy obiekt budowlany. Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z powyższego przepisu wynika więc, że ustawodawca rozróżnił pojęcia budowy i rozbudowy. Przy czym każda rozbudowa będzie budową, jednakże nie każda budowa jest rozbudową. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest, że w dniu 28 lutego 2019 r. inwestor wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie pozwolenia na rozbudowę obiektu - hotelu z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi oraz instalacją gazową w [...], na działkach nr.: [...],[...] i [...]. Działka nr [...] jest obecnie zagospodarowana. Znajduje się na niej obiekt zamieszkania zbiorowego – hotel, utworzony przez zespół budynków oraz trzy obiekty usytuowane w południowo-wschodniej części działki. Z projektu budowlanego wynika, że w zakres inwestycji wchodzić ma rozbudowa ww. hotelu, przebudowa istniejącej komunikacji wewnętrznej wraz z drogami pożarowymi, ogólnodostępnymi ciągami pieszo-jezdnymi i postojowymi. Przewiduje się dobudowanie do istniejącego budynku nowego skrzydła (w południowo-wschodniej części działki nr [...]), będącego uzupełnieniem funkcji hotelowej dla całego zespołu, połączonego z pozostałymi obiektami wewnętrzną komunikacją. Zaprojektowany budynek jako obiekt zamieszkania zbiorowego posiada jedną kondygnację podziemną plus techniczną, pięć kondygnacji nadziemnych, pomieszczenia techniczne umieszczone ponad poziomem ostatniej kondygnacji oraz część kondygnacyjną. Dobudowywany obiekt będzie połączony na poszczególnych kondygnacjach z istniejącym kompleksem usługowym, a wszystkie pomieszczenia nowoprojektowane pełnią funkcję obsługi gości hotelowych i wewnętrznych imprez okolicznościowych. Funkcja podstawowa obiektu - usługi hotelarskie z usługami medycznymi i rekreacyjnymi. Z projektu wynika też, że planowana rozbudowa ma na celu poszerzenie oferty istniejącego obiektu. Łącznie w części istniejącej i projektowanej przewidziano 264 pokoje hotelowe. A zatem skoro rozbudową jest zwiększenie istotnych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatury, powierzchni zabudowy, długości to nie sposób przyjąć, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji powstanie nowy obiekt. Przy rozbudowie zwiększenie kubatury musi bowiem pozostawać w związku funkcjonalnym z istniejącym obiektem. Warunek ten, co wynika z projektu, został niewątpliwie spełniony w niniejszej sprawie. Do dobudowywanego skrzydła przeniesiono bowiem recepcję, holl, restaurację, połączono go też na każdej kondygnacji z istniejącym obiektem, co powoduje, że rozbudowywany obiekt będzie stanowił całość techniczno-użytkową. Samodzielne korzystanie z obecnie istniejącego i dobudowywanego obiektu byłoby zatem w projektowanym zakresie niemożliwe. Przy rozbudowie obiektu, istotne jest zatem, czy całość tego obiektu po dokonaniu rozbudowy stanowi całość techniczno-użytkową. W przypadku braku legalnej definicji rozbudowy nie można dokonywać rozszerzającej wykładni tego pojęcia, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Podkreślić także należy, że w opisie projektu budowlanego, jest wprost przewidziane, że jest to rozbudowa obiektu o funkcji hotelowo-leczniczej. Biorąc więc pod uwagę przedstawiony opis inwestycji oraz przedłożoną dokumentacją projektową, stwierdzić należy, że zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie, że sporna inwestycja stanowi rozbudowę [...] Sp. z o.o. sp. k. polegającą na powiększeniu kubatury już istniejącego obiektu. Część rozbudowywana jest połączona z już istniejącym budynkiem nie tylko przez przejścia na każdej kondygnacji i instalacje techniczne, lecz także funkcjonalnie (dodatkowe sale konferencyjne, wspólny hol, recepcja, kawiarnia i restauracja).

Nieprawidłowe zakwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotowej inwestycji jako rozbudowy istniejącego obiektu o funkcji hotelarsko-leczniczej powoduje, że za zasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 uchwały Rady Gminy Mielno Nr LIII/641/2018 z dnia 16 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wskazana przez inwestora ilość planowanych miejsc postojowych nie zapewni zgodnej z ww. uchwałą obsługi komunikacyjnej, w szczególności w zakresie miejsc do parkowania w obrębie kompleksu hotelowego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane orzekające w sprawie organy zobowiązane były w pierwszej kolejności do oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie to polegać powinno na dokładnej analizie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie i ich interpretacji z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Teren planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Mielna z dnia 16 października 2018 r., nr LIII/641/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w obszarze przyległym do ulicy [...] (rejon ul. [...] i [...]). Organy właściwie ustaliły, że teren inwestycji (działka nr [...]) znajduje się w całości na terenach oznaczonych w powyższym planie symbolem 1U (teren zabudowy usługowej, w tym zabudowy usług hotelarskich w rozumieniu przepisów o usługach turystycznych lub zabudowy apartamentowej nie stanowiącej zabudowy mieszkaniowej, z wyłączeniem schronisk, kempingów, a także obiektów w formie barakowozów, domków kempingowych lub domków typu holenderskiego). Szczegółowa analiza projektu dokonana przez organy potwierdziła zgodność usytuowania projektowanego budynku z ustaleniami planu, a także z obowiązującymi dla terenu 1U ustaleniami w zakresie projektowanej funkcji obiektu, przyjętych rozwiązań i parametrów obiektu, intensywności i powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły należycie, że wskazana przez inwestora ilość planowanych miejsc postojowych zapewni zgodną z uchwałą Rady Gminy Mielno z dnia 16 października 2018 r., nr LIII/641/2018 obsługę komunikacyjną, w szczególności w zakresie miejsc do parkowania w obrębie kompleksu hotelowego. Sąd przyjął jednak błędne założenie, że przedmiotowy obiekt stanowi nowo budowany hotel i w związku z tym zgodnie z § 3 pkt 2 lit. h) ww. uchwały Rady Gminy Mielno dla części hotelowej należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 1 pokój hotelowy, przy czym dla nowej zabudowy nie mniej niż 50% miejsc postojowych należy zlokalizować w budynku. Tymczasem, jak wskazano powyżej, przedmiotowa budowa stanowi rozbudowę już istniejącego obiektu.

Obowiązkiem projektanta było zatem wyznaczenie ilości miejsc parkingowych odpowiadających istniejącemu rodzajowi obiektu, którym bezsprzecznie jest obiekt zamieszkania zbiorowego o funkcji leczniczo-hotelarskiej całorocznej. Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały Rady Gminy Mielno, zawierającym ustalenia obejmujące obsługę komunikacyjną dla całego obszaru planu, w zakresie lokalizacji miejsc do parkowania w obrębie działki budowlanej, w ilości odpowiadającej programowi inwestycji, pod literą i) wskazano, że dla części leczniczo-hotelowej, całorocznej należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 2 pokoje gościnne, a pod literą l), że jednocześnie należy przyjąć 4% ogólnej liczby miejsc dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, jeśli ogólna liczba miejsc wynosi więcej niż 100. Analiza § 3 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały wskazuje, że jednoznacznie odróżnia się w nim obowiązki zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc do parkowania w ramach działki budowlanej w zależności od przeznaczenia inwestycji. A zatem, jeżeli rozbudowuje się obiekt o przeznaczeniu hotelarsko-leczniczym użytkowany już na tej działce i nie wprowadza się nowej funkcji, to rozbudowa tego obiektu nie powoduje zmiany jego przeznaczenia. Należy mieć bowiem na uwadze, że w planie miejscowym nie ma określonej minimalnej lub maksymalnej liczby pomieszczeń przewidzianych do celów hotelowych albo leczniczych. Skoro więc z projektu budowlanego wynika, że inwestor w części istniejącej i projektowanej przewidział łącznie 264 pokoje hotelowe, to zapewnienie w projekcie łącznie 135 miejsc postojowych spełnia wymogi § 3 ust. 3 pkt 2 lit. i) i lit. l) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie miejsc do parkowania w obrębie kompleksu leczniczo-hotelowego na danej działce.

Z poczynionych wyżej rozważań można wyprowadzić wniosek, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, że stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. orzekające w niniejszej sprawie organy administracji w sposób wyczerpujący wyjaśniły kwestię zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nieodzowności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., nie uzasadniają również argumenty Sądu pierwszej instancji kwestionujące prawidłowość ustaleń organów wskazujących, że zamierzenie budowlane faktycznie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie powoduje przekroczenia norm hałasu, a także, że nie narusza interesów osób trzecich. Powyższe zarzuty zostały także podniesione w skardze złożonej przez [...] do Sądu pierwszej instancji.

Organy administracji słusznie stwierdziły, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż nie odpowiada ona żadnemu z przedsięwzięć wymienionemu w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projektowane przedsięwzięcie, tj. rozbudowa hotelu o funkcji leczniczo-hotelarskiej wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą, nie jest przedsięwzięciem o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 50 ww. rozporządzenia, bowiem nie zostało zlokalizowane poza terenami mieszkaniowymi, terenami przemysłowymi, innymi terenami zabudowanymi i zurbanizowanymi terenami niezabudowanymi, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 i 2109). Również projektowane parkingi samochodowe (miejsca postojowe) na potrzeby planowanego przedsięwzięcia nie spełniają określonego w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. warunku uznania ich za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż zalicza się do nich garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, na potrzeby planowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, do których, jak wskazano powyżej, sporna inwestycja nie należy. Ponadto projektowane przedsięwzięcie, jak prawidłowo ustaliły organy, nie narusza też zakazów wprowadzonych uchwałą nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa [...] z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu opisanego w załączniku nr 2.

Odnosząc się z kolei do zarzutu przekroczenia przez projektowaną inwestycję norm hałasu i powietrza zauważyć należy, że z akt sprawy wynika, że do projektu budowlanego dołączono sporządzoną przez uprawnionego biegłego analizę akustyczną dla projektowanej rozbudowy przedstawiającą prognozę rozprzestrzeniania się dźwięku w środowisku. Na podstawie przedstawionej analizy organy ustaliły, że dopuszczalne wartości hałasu nie zostaną przekroczone, w tym również przy budynku wczasowo-wypoczynkowym [...] na działce nr [...]. Poziom hałasu wydobywający się z urządzeń usytuowanych na dachu projektowanego budynku we wskazanych w analizie punktach obrysu budynku Spółdzielni wyniesie bowiem maksymalnie 28,2 dB, podczas gdy dopuszczalny poziom hałasu dla tego terenu wynosi 55 dB (A) dla pory dziennej i 45 dB (A) dla pory nocnej. Skoro zatem hałasy z urządzeń projektowanej inwestycji nie powodują przekroczenia norm, to nie ma podstaw aby kwestionować załączoną do projektu analizę, a tym bardziej poprawność jej sporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku gdy hałas z urządzeń będzie wyższy przy użytkowaniu projektowanego obiektu, to Spółdzielnia będzie mogła to kwestionować w odrębnym postępowaniu w trybie przepisów z ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie wyklucza bowiem późniejszej odpowiedzialności przedsiębiorcy za nadmierną emisję hałasu.

Ponadto za prawidłowe uznać należy stanowisko organów w kwestii braku wpływu na jakość powietrza lokalizacji nowego zjazdu na teren kompleksu leczniczo-hotelowego. Jak wynika z projektu nowy zjazd ma pełnić funkcję pożarową oraz dojazdu dla samochodów dostawczych. Zjazd ten ma się odbywać z drogi publicznej – ulicy [...] (naprzeciw obiektu Spółdzielni). Natomiast główne wjazdy do hotelu i parkingów pozostają w niezmienionej lokalizacji od ulicy [...]. Trudno zatem zakładać, że rozbudowywany obiekt, w tym projektowany nowy zjazd, umiejscowione po drugiej stronie ulicy – drogi publicznej, niż obiekt Spółdzielni, wpłyną na jakość powietrza mając na uwadze, że po drodze publicznej porusza się co do zasady duża liczba pojazdów, których wpływ na jakość powietrza jest niewątpliwie dużo większy, niż wpływ pojazdów, które będą korzystały z projektowanego zjazdu.

W związku z powyższym uznać należy, że orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy wyjaśniły i zbadały w sposób wystarczający wszystkie istotne kwestie dla postępowania sprawdzającego, o którym mowa w art. 35 ustawy - Prawo budowlane. Organy prawidłowo ustaliły także, że przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszają obowiązujących przepisów oraz uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, a zwłaszcza interesów Spółdzielni. Zaskarżona decyzja zawiera zatem elementy konieczne określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. i poddaje się kontroli sądowej. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, brak było podstaw do ponownego badania przez organy administracji charakteru planowanej inwestycji w kontekście jej funkcjonalności, bowiem, jak wskazano powyżej, fakt ten został to w sposób wystarczający wyjaśniony.

Biorąc pod uwagę fakt, że okoliczności faktyczne w przedmiotowej sprawie zostały w pełni wyjaśnione przez organy w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił do materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. załączonych zarówno do skargi kasacyjnej jak też do skargi Spółdzielni opinii. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego przepisu wynika ponadto, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i judykaturą (por. wyrok NSA z 25 września 2000 r.; sygn. akt FSA 1/00; ONSA 2001, nr 1, poz. 1 oraz glosę H. Knysiak-Molczyk do wyroku NSA z 22 czerwca 2012 r.; sygn. akt II FSK 2466/10; OSP 2013, z. 4, poz. 42), nie stanowi dowodu z dokumentu dowód mający w istocie charakter opinii biegłego sporządzonej na prywatne zlecenie strony. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Jednocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny potraktował załączone przez strony do akt sprawy opinie jako uzupełnienie ich argumentacji w sprawie.

Wobec tego, że przewodniczący wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.