Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 517/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
odrzucono sprzeciw jednego skarżącego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu .M. M., M. M., B. Ł. i J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca sprzeciw M. M. II. oddala sprzeciw M. M., B. Ł. i J. J.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie w zakresie punktu I wyroku

Zarządzeniem referendarza sądowego z dnia 18 maja 2021 r. skarżąca M. M. została wezwana do usunięcia braku formalnego sprzeciwu poprzez jego podpisanie. Zarządzeniem zastępcy przewodniczącego wydziału z dnia 26 maja 2021 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od sprzeciwu w kwocie 100 zł, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Wezwania zawierały pouczenie, że brak uzupełnienia wskazanych braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkował będzie odrzuceniem sprzeciwu.

Wezwania zostały doręczone skarżącej w dniu 2 czerwca 2021 r. Mimo upływu zakreślonego terminu, zarządzenia nie zostały wykonane.

Stosownie do art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. W myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy w nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków skargi. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, należało orzec jak w sentencji postanowienia.

Sygn. akt II SA/Kr 517/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] , [...] (część) [...] (część), [...] (część) obr. jw., przy ul. J. oraz ul. M. w K. oraz umarzającej postępowanie w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] i części działek nr [...], [...], [...] obr. [...] i części działek nr [...], [...], [...] obr. [...] objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskano prawem wymagane opinie i uzgodnienia. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił treść negatywnej opinii wyrażonej przez Radę Dzielnicy [...] w uchwale z dnia 12 października 2020 r. (wskazywano na niewystarczające określenie ilości miejsc parkingowych oraz zbyt mało rozwiniętą infrastrukturę drogową) i ustosunkował do sformułowanych tam zarzutów.

Z uwagi na częściowe objęcie obszaru planowanej inwestycji postanowieniami obowiązującego od dnia 2 sierpnia 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zgodnie z uchwałą Nr LXXIX/1938/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2017 r. postępowanie co do części działek było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M., J. J., B. L. i M. M.. Odwołujący zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, 8 § 1 i § 2 oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania, w tym w szczególności odmowę przyznania statusu strony postępowania poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości przy ul. B. w K. (działka nr [...] obr. [...]) i przy ul. B. (działka nr [...] obr. [...]), a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny istniejącego osiedla poprzez pozbawienie osiedla terenów zielonych użytkowanych przez mieszkańców,

-art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 13, art. 71 ust. 3, art. 101, art. 127 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219) poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska,

- § 4 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn innego wyznaczenia odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. B. od granicy działki drogowej nr ew. [...], [...], [...] obr. [...], w sytuacji gdy analiza architektoniczno- urbanistyczna nie zawiera podstaw uznania odstępstwa określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn innego niż wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz określenia przez organ I instancji terenu inwestycji przyjętego do wyznaczenia ww. wskaźnika w sposób dowolny,

- § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6, art. 7, art. 8 art. 11, art. 75 art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie zbyt dużego przedziału dozwolonej wysokości nowej zabudowy, a zatem wyznaczenie wskaźnika miało miejsce w sposób niekonkretny i dowolny,

-art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji oraz że możliwe jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 1 marca 2021 r., znak: SKO.ZP/415/14/2021, na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 28, art. 10 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej, jako k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także pogląd, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Wspólnota mieszkaniowa reprezentuje wspólne interesy ogółu właścicieli z tytuł współwłasności nieruchomości gruntowej oraz części wspólnych budynku na niej posadowionego. Podobne reguły, obowiązują w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej będącej współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, sprawującej zarząd taką nieruchomością. Przy czym dopuszcza się ze względu na realia konkretnej sprawy, na zasadzie wyjątku możliwość udziału w sprawie także poszczególnych właścicieli lokali z którymi związane jest prawo własności w nieruchomości w sytuacji, gdy posiadają oni odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą, czy spółdzielnią interes prawny. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały specyficzne konkretne uwarunkowania, które wskazują że zachodzić może istotna rozbieżność między interesami prawnymi poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej, a interesami podmiotu, który zgodnie z przepisami prawa, co do zasady jest upoważniony do ich reprezentowania. W sprawie uwzględnić bowiem należało, że zarówno wnioskodawcą ubiegającym się o ustalenie warunków zabudowy na działkach objętych wnioskiem, jak i podmiotem reprezentującym współwłaścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (tj. działki nr [...]) jest ten sam podmiot - Spółdzielnia mieszkaniowa "[...]".

W przedmiotowej sprawie, organ I instancji ustalając krąg stron postępowania uznał, że współwłaściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji (działki nr [...], i [...]) są reprezentowani przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Przy czym organ I instancji przyznał status strony postępowania także indywidualnie współwłaścicielom nieruchomości nr [...] (właścicielom wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku), wskazując, że posiadają oni indywidualny interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. Natomiast nie przyznał takiego statusu współwłaścicielom nieruchomości gruntowej przy ul. B. w K. (działki nr [...] obr. [...]). Taki stan rzeczy nie znajduje uzasadnienia. Współwłaściciele tej nieruchomości, która przecież podobnie jak działka [...], bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji powinni być zostać uznani za strony postępowania, z uwagi na mogącą zaistnieć sprzeczność interesów inwestora i pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości. Jak słusznie wskazują odwołujący, trudno oczekiwać, aby reprezentująca tych współwłaścicieli działki sąsiedniej, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" występowała przeciwko własnym planom inwestycyjnym i np. składała w imieniu reprezentowanych mieszkańców odwołanie od pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, że nie chodzi tutaj o zapewnienie właścicielom odrębnych lokali w budynku znajdującym się na tej działce ze względu na ich ewentualne odrębne indywidualne interesy prawne związane z prawem do tych lokali, chodzi o zapewnienie należytej ochrony w postępowaniu, pozostałym współwłaścicielom nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, ze względu na ich interes prawny mający swe źródło w prawie własności nieruchomości gruntowej. Stąd bez znaczenia w tym przypadku powinno być kryterium różnicujące jakim prawdopodobnie kierował się organ I instancji tj. odmienne odległości budynków na działce nr [...] i odpowiednio na działce [...] od terenu inwestycji.

Inna jest natomiast, w ocenie Kolegium, sytuacja prawna współwłaścicieli działki nr [...]. Działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Brak też podstaw aby przyjmować, że znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Tym samym ani jej współwłaściciele, ani właściciele lokali wyodrębnionych w tym budynku nie mają interesu prawnego do udziału w postępowaniu.

Kolegium zakwestionowało prawidłowość decyzji organu I instancji w zakresie przyjętych sposobów wyznaczenia parametrów nowej inwestycji, a to wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu został ustalony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W oparciu o ten przepis wyznaczono wskaźnik na poziomie 26 %, dopuszczając jednak tolerancję ± 3 %, a zatem dopuszczając realizację inwestycji generującej wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 23 % do 29%, uzasadniony przez organ wyłącznie celami projektowymi. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizy, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji występują działki posiadające bardzo niski wskaźnik zabudowy (ok. 11 % - działka nr [...], ok. 14 % - działka nr [...]). Natomiast działki o wyższym wskaźniku powierzchni zabudowy występują również sąsiedztwie nowej zabudowy, jednak po drugiej stronie ul. B. i tworzą one po tej stronie ulicy odrębny kompleks zabudowy. W sprawie wymagało także dokładnej oceny, czy ustalona średnia z całego obszaru analizy (podniesiona znacznie m.in. poprzez wysokie wskaźniki generowane przez kompleks zabudowy usługowej na działkach nr [...] istotnie pozostawała w pełni miarodajna, jako punkt odniesienia i nawiązania dla ustalania parametrów nowej zabudowy. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji (załącznik nr 3 wyniki analizy) poza zobrazowaniem, jak kształtują się wskaźniki na poszczególnych działkach, nie wyjaśniono, ze względu na jakie konkretne uwarunkowania dopuszczalne jest ustalenie przedmiotowego warunku na ww. poziomie.

Organ I instancji niedostatecznie wykazał też podstawy faktyczne dla wyznaczania w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej. Obowiązek wyznaczenia w decyzji tego warunku, wynika jednoznacznie z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). W przedmiotowej sprawie bardzo lakonicznie zobrazowano jak kształtuje się powyższy wskaźnik w terenie, poprzestając na wskazaniu przedziału wartości, w jakich występuje się ten parametr (tj. o rozpiętości od 30 % do 45 %). Następnie zdecydowano o ustaleniu powyższego warunku, na poziomie zbliżonym do dolnej granicy tegoż przedziału 40 %, nie wyjaśniając motywów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Nie wskazano jak ten udział kształtuje się na poszczególnych działkach, ani też nie podano, jakie konkretne uwarunkowania przemawiają za zachowaniem na terenie inwestycji, tak niskiego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Z uwagi na powyższe, ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej nie poddaje się weryfikacji. Wątpliwości odwołujących mogą zatem okazać się uzasadnione.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ ma obowiązek dbać, by wyznaczone przez niego warunki, w tym ww. warunek dotyczący wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej odpowiadały wymaganiom przepisów odrębnych. W toku postępowania została uzyskana opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2020 r., której część postanowień została pomięta w decyzji oraz w uzasadnieniu. Jedynie część zapisów z ww. opinii została przywołana w treści decyzji, jednak pominięto zapis z pkt. 2 tiret 1 opinii, który stanowi, że: "inwestycję należy przeprowadzić zachowując minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej". W opinii tej odwołano się do treści art. 3 pkt 13, art. 71 ust. 3, art. 101, art. 127 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396). Ustalenie w decyzji warunku dotyczącego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu działek nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w wysokości min. 40 %, pozostaje w sprzeczności z zapisami opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa. Nie wyjaśniono motywów, które legły u podstaw takiego wyznaczenia, w szczególności nie wykazano, że odmienne rozstrzygnięcie w decyzji w stosunku do wskazań organu opiniującego nie będzie naruszać przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Dalej Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy została ustalona w decyzji na poziomie 13 m +/- 20 % i wyznaczona została zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Kolegium przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tego warunku nie odpowiada jednak treści tego przepisu. Regulacja ta wprowadza bowiem sztywną zasadę ustalenia warunku nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych (z dopuszczeniem 20 % tolerancji), tj. poprzez odwzorowanie wprost średniej szerokości elewacji frontowych ustalonej dla całego obszaru analizowanego. Zastosowanie jakiegokolwiek odstępstwa od tej reguły, znajdować powinno podstawę prawną w treści § 6 ust. 2 rozporządzenia, który wprowadza ponadto wymóg wykazania, że zezwalają na takie odstępstwo wyniki analizy.

W przedmiotowej sprawie organ odrzucił możliwość nawiązania do budynków o bardzo szerokich elewacjach frontowych (uznając, że są niereprezentatywne, a nadto posiadają wartości niemożliwe do odwzorowania) i następnie uznał, że miarodajną średnią wartością tego parametru (jako podstawa wyznaczenia warunku), może być jedynie ta ustalona dla części budynków z obszaru analizy (tych posiadających węższe elewacje frontowe). To zaś oznacza, że zrezygnował z zastosowania w sprawie średniej wartości szerokości elewacji frontowej w ustalonej dla całego obszaru analizy. W takim jednak przypadku podstawę rozstrzygnięcia o tym warunku powinien stanowić przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia. Takie odstąpienie od sztywnej reguły z § 6 ust. 1 rozporządzenia determinuje z kolei konieczność wykazania na podstawie wyników analizy, że zastosowana w stosunku do tak ustalonej średniej (13m) tolerancja 20 % (wprowadzająca dolną granicę przedziału na poziomie 10,4 m- tj. nieznanym obecnie w badanym obszarze analizy) nie doprowadzi do realizacji inwestycji godzącej w ukształtowany ład przestrzenny).

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowości w zakresie przyjętych sposobów ustalania poszczególnych parametrów nie pozwalają na przyjęcie, że nowa inwestycji wypełniać będzie należycie wymaganą przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 zasadę dobrego sąsiedztwa. Powyższe, wraz z pominięciem w postępowaniu osób posiadających interes prawny w sprawie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Sprzeciwy od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostały wniesione przez M. M., M. M., B. L. i J. J.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ II instancji, że naruszenia przepisów postępowania uzasadniały wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy decyzja organu I instancji obarczona była naruszeniami prawa materialnego, wobec czego organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez nieuzasadnione uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej o uchyleniu decyzji organu I instancji i orzeczeniu o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący argumentowali, że organ II instancji pominął przy rozpatrzeniu odwołania zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy, która zaburza ład przestrzenny i narusza zastany układ urbanistyczny istniejącego osiedla poprzez pozbawienie osiedla terenów zielonych użytkowanych przez mieszkańców. W niniejszej sprawie, zasada zachowania ładu przestrzennego została naruszona. Zabudowa występująca w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wraz z działką nr [...] obr. [...] tworzy osiedlowy układ zabudowy wielorodzinnej. Oprócz samej zabudowy na ten układ składają się również tereny zielone, place zabaw, wewnętrzne drogi dojazdowe. Teren inwestycji aktualnie jest niezabudowany, stanowi teren zielony używany przez mieszkańców osiedla do rekreacji (spacerów, wyprowadzania psów). Po zrealizowaniu wnioskowanej inwestycji mieszkańcy osiedla nie będą już mieli takiej możliwości, a układ osiedlowy straci teren zielony, który stanowił integralną część układu osiedla.

Organ II instancji pominął również zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji oraz że możliwe jest zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Na problem niewystarczającej obsługi komunikacyjnej, uzbrojenia terenu w infrastrukturę drogową zwróciła uwagę Rada Dzielnicy XI w Uchwale nr XII/204/2020 z dnia 12 października 2020 r., w której negatywnie zaopiniowała planowaną inwestycję. O niewystarczającej infrastrukturze drogowej świadczy również zapis w opinii ZDMK z dnia 17 stycznia 2020 r. o konieczności poprawy geometrii skrzyżowania ul. B. i ul. W. . Ilość miejsc postojowych przewidzianych we wniosku Inwestora (70 stanowisk na parkingu podziemnym i 3 stanowiska na parkingu naziemnym) jest niewystarczająca dla planowanych 48-65 mieszkań.

Ponadto w ocenie skarżących dostrzeżona przez Kolegium wadliwość w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej została błędnie zinterpretowana. Organ winien bowiem stwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 13, art. 71 ust. 3, art. 101, art. 127 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprzeciw wniesiony przez M. M. podlegał odrzuceniu (pkt I sentencji wyroku). W zakresie tego rozstrzygnięcia zostało sporządzone osobne uzasadnienie.

Sprzeciwy wniesione przez pozostałych skarżących tj. M. M., B. L. i J. J. okazały się nieuzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Wymaga jednak podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie - w sposób ograniczony - w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc - co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) - związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a,, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a ), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - co do zasady - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W zaskarżonej decyzji wskazano na liczne uchybienia Prezydenta Miasta Krakowa, które uzasadniały uchylenie decyzji tego organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Chodziło o następujące kwestie:

1) pominięcie udziału w postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości gruntowej przy ul. B. w K. (działka nr [...] obr. [...]),

2) niewystarczające uzasadnienie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), przy jednoczesnym szerokim zakreśleniu przedziału w jakim ten parametr ma się zawierać,

3) brak wyjaśnienia motywów ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40%, z pominięciem wytycznych zawartych w opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2020 r.,

4) wadliwe wskazanie, że szerokość elewacji frontowej została ustalona w nawiązaniu do średniej wartości w obszarze analizowanym, podczas gdy wartość ta została ustalona na podstawie analizy jedynie części budynków znajdujących się na terenie obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu stwierdzone wady decyzji organu I instancji uzasadniały zastosowanie regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. W istocie już sama kwestia prawidłowego określenia stron postępowania wystarczyłaby do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji bezzasadnie pominął, ustalając krąg stron postępowania, właścicieli odrębnych lokali znajdujących w budynku na działce nr [...] obr. [...] w K. , którym przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (wypis z rejestru gruntów dla ww. działki - k. 123-125 a.a.). Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji zarząd nieruchomością wspólną dla nieruchomości przy ul. B. w K. sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" na zasadach określonych w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1445). Przywołany przepis stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1 a, które stosuje się odpowiednio.

W myśl utrwalonego orzecznictwa stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości sąsiedniej (czy też dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę) jest co do zasady spółdzielnia mieszkaniowa. Powyższa regulacja nie wyklucza jednak sytuacji w której właściciel odrębnego lokalu legitymował się będzie indywidualnym interesem prawnym, odrębnym od interesu prawnego spółdzielni.

W zaistniałym stanie faktycznym, gdzie inwestorem, jak i zarządcą nieruchomości sąsiedniej jest ten sam podmiot, interesy właścicieli odrębnych lokali z którymi wiąże się udział w nieruchomości wspólnej nie są we właściwy sposób reprezentowane. Zachodzi więc realne ryzyko, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", podejmując działania na rzecz zrealizowania nowej inwestycji, nie będzie w odpowiednim stopniu dbała o interesy pozostałych współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Trudno bowiem oczekiwać aby kwestionowała zapadłe w sprawie korzystne dla niej rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę na błędne pozbawienie statusu strony postępowania współwłaścicieli nieruchomości przy ul. B. w K.. Pominięcie ich udziału w postępowaniu jest tym bardziej niezrozumiałe, że przyznano status stron współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...].

Postępowanie administracyjne nie może toczyć z udziałem tylko niektórych stron, stąd ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego okoliczności, że przed organem pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony, obliguje ten organ do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko skarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jako wadliwą, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić, tak by wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Jest to bowiem naruszenie przepisów postępowania, które nie może być sanowane w trybie art. 136 k.p.a. Co do zasady każdorazowe błędne ustalenie kręgu stron postępowania wymaga powtórzenia postępowania przez organ I instancji celem zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1138/08 wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r, sygn. II SA/GI 1086/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Bd 250/20, wyrok NSA z dnia 9 października 2019 r., sygn. II OSK 2878/19; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Także pozostałe wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy z naruszeniem § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sąd w pełni podziela zastrzeżenia wysunięte przez organ II instancji w tym zakresie. Wskaźniki powierzchni nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej nie zostały ustalone w nawiązaniu do średnich wartości stwierdzonych w obszarze analizowanym, a organ nie umotywował w wyczerpujący sposób wyznaczenia tych parametrów jako odstępstw, znajdujących uzasadnienie w przeprowadzonej analizie architektoniczno- urbanistycznej. Także ustalenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% w kontekście ustaleń dotyczących średnich wartości na obszarze analizowanym oraz opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2020 r. musi budzić wątpliwości. Jakkolwiek wspomniana opinia nie ma charakteru wiążącego, to jednak kategoryczne zalecenie zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej, w powiązaniu z ustaleniami dotyczącymi średniej wartości tego wskaźnika w obszarze analizowanym, obligowały Prezydenta Miasta Krakowa do wnikliwego wyjaśnienia powodów dla których nie zastosowano się do tych wytycznych sformułowanych przez wyspecjalizowaną jednostkę organizacyjną Urzędu Miasta Krakowa.

Na marginesie zauważyć tylko należy, że zaprezentowany w analizie sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu (str.315 akt administracyjnych) jako zupełnie nieczytelny jest nie do zaakceptowania. Nie wiadomo również, czy podane współczynniki odnoszą się do powierzchni całych zabudowanych działek, czy jedynie ich fragmentów mieszczących się w obszarze analizowanym. W analizie nie wyjaśniono również dlaczego obszar analizowany przedstawiono w formie zbliżonej do elipsy, a nie do koła.

Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty należy przypomnieć, że specyfika postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, będąca konsekwencją uproszczenia i przyspieszenia postępowania polega między innymi na ograniczeniu podmiotów biorących udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym do skarżącego i organu (o czy stanowi art. 64b § 3 p.p.s.a.), zatem postępowanie to toczy się z wyłączeniem uczestników. Na skutek takich uregulowań strony postępowania które nie wniosły sprzeciwu (w tym inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]") nie mogły wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W doktrynie wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w sprawach sprzeciwu od decyzji kasacyjnych zostało ocenione krytycznie. Zaakcentowano, że szczególnie kontrowersyjne jest to w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach. Wniesienie bowiem sprzeciwu tylko przez jedną ze stron uczestniczących w postępowaniu administracyjnym spowoduje, że pozostałe strony (strona), które nie wniosły tego środka zaskarżenia, pozbawione zostaną możliwości uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, mimo że sąd ten rozstrzygnie w istocie także o sytuacji prawnej wyłączonych podmiotów (por. A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 64(b); R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, art. 64(b)). Dalszą konsekwencją rozważanego unormowania będzie pozbawienie "wyłączonych podmiotów" możliwości wniesienia od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1319/18 w którym stwierdzono, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 2878/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o tych sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem istotnie mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie można bowiem pomijać treści art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują zatem oceny decyzji kasatoryjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu. W postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 3517/18).

Podniesione przez skarżących pod adresem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuty, zmierzające do wykazania, że organ II instancji winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówić ustalenia warunków zabudowy, dotyczą kwestii merytorycznych, które nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu. Niedopuszczalne jest wyrażenie przez Sąd wiążącego stanowiska odnośnie poszczególnych zagadnień warunkujących wydanie decyzji w sprawie, gdy w postępowaniu administracyjnym biorą udział strony o sprzecznych interesach.

Dlatego też jedynie informacyjnie Sąd wyjaśnia, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1121/16, wyrok z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1862/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1255/18).

Ponadto, co do zasady, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej z tego powodu, że organ I instancji niewłaściwie ustalił wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej, bądź wyznaczył niedostateczną ilość miejsc parkingowych. Uchybienia tego rodzaju mogą uzasadniać co najwyżej wydanie decyzji reformatoryjnej, w której błędy organu I instancji zostaną poprawione.

W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora - nie mają tu znaczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 373/17, a także szersze rozważania w tym przedmiocie zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2381/13 oraz w wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2246/13).

Wobec uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.