Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2652/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 165  ust. 3,  art. 170  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 768
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] września 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...]


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny przedstawia się następująco:

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szef KAS") postanowieniem z [...] września 2019r. nr [...] utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096, ze zm., zwana dalej "k.p.a.") postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej "DIAS") z [...] sierpnia 2019r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby A.T. (zwana dalej: "Skarżącą").

W uzasadnieniu Szef KAS wskazał m.in., że Skarżąca pismem z 2 sierpnia 2019r. wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Skarżąca otrzymała propozycję pracy, której nie przyjęła, gdyż bezprawnie i bezpodstawnie, sprzecznie z prawem usunięto ją ze służby. Zdaniem Skarżącej jest funkcjonariuszką o doświadczeniu i wiedzy zdecydowanie przewyższającej wiele osób, które otrzymały propozycję pozostania w służbie. Propozycja pracy była krzywdząca, gdyż w stanie faktycznym powinna otrzymać propozycję służby. Rozwiązanie stosunku służbowego winno ponadto nastąpić w drodze decyzji zwalniającej ze służby, bo umożliwia to kontrolę zgodności z prawem decyzji. Skarżąca otrzymała mianowanie do służby i podstawa prawna jej stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji zarówno akt mianowania, jak i akt zwalniający ze służby są decyzją administracyjną. Propozycja pracy, zgodnie z orzecznictwem NSA, nie stanowi decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności administracyjnej z art. 3 pkt 2 P.p.s.a. i nie rodzi bezpośrednich skutków prawnych. Skutki te ma rodzić następująca po niej decyzja. Skarżąca odwołała się także do wyroków NSA, w których zajęto stanowisko, na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną, określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Funkcjonariuszy celnych nie obowiązują mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego, określonego w kodeksie pracy, więc rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji. Skarżąca wniosła więc o wydanie decyzji zwalniającej ze służby.

DIAS w ww. postanowieniu z [...] sierpnia 2019r., powołując się na art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, wskazując, że art. 165 ust. 7 w zw. z art. 179 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., zwana dalej: "u.p.w.u. o KAS") uniemożliwiają weryfikację w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. Poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, sprawy nie można rozstrzygać decyzją administracyjną.

Skarżąca w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienia DIAS, z uwagi na naruszenie: - art. 61a § 1 k.p.a. - przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, gdy istniała prawna możliwości zakończenia postępowania przez wydanie decyzji administracyjnej; - art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 78 Konstytucji RP - przez zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia Skarżącej ze służby (choć to był Jego obowiązek prawny) i pozbawienie Skarżącej praw do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosowanie niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień w administracji publicznej, gdzie powinien panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość, a okoliczności te wskazują na dyskryminację Skarżącej.

Szef KAS w uzasadnieniu ww. postanowienia stwierdził, że art. 61a § 1 k.p.a. określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte: 1) podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, 2) jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W sprawie brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, lecz odmówiła jej przyjęcia. W konsekwencji na mocy art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. o KAS doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego, z mocy prawa, 31 sierpnia 2017r. Przepisy ww. ustawy nie przewidują formy decyzji administracyjne w rozpatrywanym przypadku. Art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS nie reguluje formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przez załatwienie sprawy w trybie decyzji administracyjnej, choć wygaśnięcie stosunku służby traktuje, tak jak zwolnienie ze służby.

Postanowienia u.p.w.u. o KAS nie przewidują też możliwości weryfikacji w trybie administracyjnosądowym odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia w KAS. Również przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016r., poz. 1799 ze zm.), które zgodnie z ww. art. 165 ust. 3, stanowiącym, że w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ww. ustawy o Służbie Celnej, przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 188 są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Zgodnie z art. 276 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r., poz. 508 ze zm., zwanej dalej: "ustawą o KAS") w katalogu spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych znalazły się również sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Wynika to z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej z art. 6 k.p.a. Nie można więc domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, z okoliczności sprawy lub z art. 104 k.p.a. czy z art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Ww. zasady nie pozwalają, gdy "milczy ustawodawca", przyjąć, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej - jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnego określonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Szef KAS zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z 29 marca 2006r. sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania prawa i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy, dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję: 1) przejaw woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko; 2) wyraźne wskazanie podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; 3) rozstrzygnięcie konkretnej sprawy osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Również w doktrynie podkreśla się, że decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Ustawodawca jedynie w art. 169 ust. 4 u.p.w.u. o KAS przewidział formę decyzji administracyjnej przy propozycji służby.

Analiza ww. przepisów wskazuje, że w sprawach, w których doszło do wygaśnięcia stosunku służby w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące KAS, tak jak w rozpatrywanej sprawie, sprawy te nie mają charakteru administracyjnego. Nie jest więc możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa KAS i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania ustawy o KAS, m.in. przepisy zapewniające prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Wygaśnięcia stosunku służbowego nie wskazano w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, od rozstrzygnięcia właściwego organu KAS odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje.

W ocenie Szefa KAS nie doszło zatem do naruszenia przepisów wskazanych przez Skarżącą w zażaleniu.

2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowień Szefa KAS i DIAS, z uwagi na naruszenie: a) art. 138 § 1 w zw. z 61a § 1 k.p.a. - przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, bowiem zdaniem organów obu instancji brak jest prawnej możliwości zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej; b) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 i art. 78 Konstytucji RP - przez zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia Skarżącej ze służby, i tym samym pozbawienie Skarżącej prawa do kontroli prawnej tej decyzji oraz zastosowanie niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień w administracji publicznej, gdzie powinien panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość, a okoliczności te wskazują na dyskryminację Skarżącej.

W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła, że interpretacja dokonana przez organy obu instancji przepisów ustawy o KAS i u.p.w.u. o KAS jest nieprawidłowa, więc ww. postanowienia są sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Skarżąca pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] od [...] października 1996r. do [...] lutego 2017r., a w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od [...] marca do [...] sierpnia 2017r. Stosunek służbowy wygasł [...] sierpnia 2017r., ale do chwili obecnej Skarżąca nie otrzymała decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego - zwolnienia ze służby. Przedmiot sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia czy nieprzyjęcie propozycji pracy w ramach korpusu służby cywilnej, w następstwie czego stosunek służbowy wygasł, powodowało - ex lege - skutek w postaci zwolnienia go ze służby i nie wymagało jakiegokolwiek działania władczego, jak twierdzą organy, czy też organ pierwszej instancji winien był wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu Skarżącej ze służby. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również w judykaturze i NSA w postanowieniu z 10 kwietnia 2018r. sygn. akt I OSK 2768/17, na gruncie wykładni przepisów u.p.w.u. o KAS, w tym art. 170 ust. 3, wskazał, że traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego, jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających, jak zwolnienia i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. NSA wskazał też, że zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować, jak zwolnienie za służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Tylko wydanie decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania, jakie podejmuje wobec funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. Opowiedzenie się za brakiem ochrony sądowej tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe byłoby rażąco niesprawiedliwe i naruszałoby gwarancje konstytucyjne, określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku - równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby - dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowo-administracyjnej zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP.

Intencją ustawodawcy było zobligowanie organów stosujących u.p.w.u. o KAS do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego, w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. o KAS, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno- Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia, bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej oznacza złamanie dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego.

Zdaniem Skarżącej z art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej oraz weryfikowalność kryteriów naboru i zwalniania ze służby. Reorganizacja czy konsolidacja nie może stanowić okazji do wymiany kadry, narusza to gwarancję stabilności zatrudnienia. Selekcja do KAS może mieć miejsce na podstawie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, takich jak posiadane przez funkcjonariuszy/pracowników kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby czy dotychczasowe miejsce zamieszkania. DIAS powinien był więc wydać decyzję administracyjną, dotyczącą stosunku służbowego Skarżącej, rozważając wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi przez Skarżącą kwalifikacjami i przebiegiem służby. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające ewentualne wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić, w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS przyczyny niezłożenia Skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby.

Skarżąca, powołując się na wyrok NSA z 17 stycznia 2019r. sygn. akt I OSK 1038/18, stwierdziła, że skoro ustawodawca zrównał skutek rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. o KAS ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3), organ winien wydać deklaratoryjną decyzję administracyjną, stwierdzającą ten fakt.

3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

2. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Szefa KAS wskazane w ww. przepisie.

3. Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej przepisy u.p.w.u. o KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. o KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w drugim z ww. przepisów, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. o KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza.

Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów 1 lipca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępna na www.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia ww. uchwały NSA wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. o KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim, decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Sąd, biorąc pod uwagę wiążące rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego z ww. uchwały o sygn. akt I OPS 1/19 wskazuje, że w sprawie rozpoznawanej - wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy obu instancji w ww. postawieniach – istniała podstawa prawna do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego, który traktuje się jako zwolnienie ze służby. Sąd jeszcze raz podkreśla, że podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Sąd uwypukla ponadto znaczenie ostatniego z ww. przepisów - art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści ww. przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Warto też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 996/18 (dostępny na www.nsa.gov.pl), podkreślił, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi nie zaproponowano pełnienia dalszej służby ani nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, przyjąć trzeba, że istnieje obowiązek organu do wydania decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podobnie rzecz się ma z funkcjonariuszem, który odmówił przyjęcia propozycji zatrudnienia albo służby. W tych sytuacjach bowiem można wywieść podstawę prawną do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r.

W myśl art. 170 ust. 3 u.p.w.u. KAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się, jak zwolnienie ze służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2017r. Taki obowiązek organu należy jednak wywieść. Wynika to z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi, że w razie zwolnienia funkcjonariusza ze służby wydaje się decyzję o zwolnieniu, od której przysługuje odwołanie do Szefa KAS.

Funkcjonariusze celni, na mocy art. 165 ust. 3 u.p.w.u. KAS, pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość służby, co prowadzi do wniosku, że mają do nich zastosowanie przepisy ustawy o KAS. Skoro – z mocy art. 170 ust. 3 u.p.w.u. KAS – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, należało uznać – wbrew stanowisku prezentowanemu przez organy obu instancji - że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego. W takim przypadku zachodzi domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Sąd stwierdza ponadto, że w analogicznym stanie faktycznym do rozpoznawanej sprawy, stanowisko wyraził również NSA w wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1685/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl). Z orzeczenia tego wynika, że art. 170 ust. 3 u.p.w.u. o KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma, w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro zatem ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego, jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych.

4. Sąd, rozpatrujący sprawę ze skargi Skarżącej, poglądy prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. orzeczeniach podziela i akceptuje. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że wydane w sprawie postanowienia przez Szefa KAS [...] września 2019r. i utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z [...] sierpnia 2019r. o odmowie wszczęcia postępowania – na podstawie art. 61a § 1 i § 2 k.p.a. – w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia Skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej nastąpiło z naruszeniem prawa – przepisów wskazanych w skardze. Organy administracyjne obu instancji, a w szczególności DIAS, wydając rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, zamiast ww. postanowienia, powinien wydać w odniesieniu do Skarżącej decyzję administracyjną w sprawie zwolnienia Skarżącej ze służby, stosownie do art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

5. Zarówno Szef KAS, jak również DIAS przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą zobligowane uwzględnić poglądy prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym wyroku, a przede wszystkim w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019r. sygn. akt I OPS 1/19.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.