Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1145/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B., T. A., M. A., M. Ś., K. C., G. G., E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1116/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa, [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie, [...] S.A. z/s w Krakowie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. B., T. A., M. A., M. Ś., J. C., A. A. M., B. B. C.-K., M. W. C., G. G., E. R. solidarnie na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych i [...] S.A. z/s w Krakowie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1116/07, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie i [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] i decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Wydział Społeczno-Administracyjny orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 – powoływanym dalej jako "dekret"), orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (przedsiębiorstwa Państwowego wyodrębnionego [...]) między innymi nieruchomości położonej w Krakowie-Krowodrzy oznaczonej jako 1. kat. 952 o pow. [...] m 2, stanowiącej własność S. B.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2004 r. S. B., T. A., M. A., M. Ś., K. C., A. Z., G. G. i E. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. w części dotyczącej opisanej wyżej nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] stwierdził nieważność powyższego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej 1. kat. 952., obecnie działki ewidencyjnej [...] i [...], a w części stanowiącej obecnie działkę nr 244/4 stwierdził, iż orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta Krakowa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując m.in. na naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 8 i 18 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Wniosek taki złożyła również Wytwórnia [...] S.A. z siedzibą w Krakowie podnosząc naruszenie prawa materialnego – art. 8, 18 i 20 ust. 3 dekretu oraz art. 7, 8, 10 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w trakcie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, akta sprawy zostały uzupełnione o nieznane dotychczas organowi akta archiwalne.

Wskazał, że obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. parcelę 1 kat. [...] stanowiącą własność S. B.. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że postępowanie wszczęte tym obwieszczeniem na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776) zostało zakończone do dnia 4 maja 1949 r., tj. do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Zgodnie z art. 41 ust. 1 tego dekretu postępowanie wszczęte przed wejściem w życie tego dekretu, jeżeli przedmiot jego był nadal niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych, miało być prowadzone na zasadach przewidzianych w tym dekrecie. W ocenie organu drugiej instancji zebrany materiał dowodowy potwierdza, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończyło się do dnia 4 maja 1949 r.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Minister Budownictwa przedstawił przebieg postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie powołanego dekretu i powołał szereg dokumentów związanych z tym postępowaniem. Podał, że Zakład [...] w Krakowie, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, uzyskał w dniu 20 listopada 1950 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie pod budowę fabryki nieruchomości położonych w Krakowie Dz. [...] i zezwolenie na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego ich odstąpienia. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie od 13 maja 1952 r. do 26 maja 1952 r. Z wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wynika, że Fabryka [...] wyraziła gotowość nabycia przedmiotowej nieruchomości za cenę, która miała zostać określona na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. a następnie zatwierdzona przez Ministerstwo Przemysłu Maszyn.

W ocenie Ministra Budownictwa brak wskazania w wezwaniu konkretnej ceny nieruchomości powoduje, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło skuteczne wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości.

Ponadto stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez Prezydenta Miasta Krakowa zarzut, iż nie było podstaw do uznania rażącego naruszenia art. 8 dekretu z powodu niewskazania ceny odstąpienia nieruchomości, albowiem w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak ceny ustalonej i zatwierdzonej przez władzę naczelną wykonawcy stanowi rażące naruszenie art. 8 powołanego dekretu (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 220/00, OSK 2002/1/12 i z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 925/00, Lex nr 81999).

Następnie Minister Budownictwa wskazał, że obwieszczeniem z dnia 23 września 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie poinformowało właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Było to zgodne z art. 18 ust. 2 dekretu, bowiem w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia o wszczęciu postępowania mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń umieszczonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych miejskich rad narodowych, bez konieczności odrębnego ich doręczenia właścicielom poszczególnych nieruchomości. Wobec tego dotychczasowe ustalenia co do naruszenia art. 18 były niezasadne.

Z kolei orzeczeniem z dnia [...] października 1952 r. zezwolono Przedsiębiorstwu [...] na objęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, a orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło o jej wywłaszczeniu. Orzeczenie to zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 21 ust. 2 dekretu. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z dnia [...] lipca 1954 r. orzekło o odszkodowaniu za tę nieruchomość.

Minister Budownictwa stanął na stanowisku, że pomimo dopuszczalności wywłaszczenia dla celów realizacji narodowych planów gospodarczych, jeśli w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie zaproponowano właścicielowi konkretnie ustalonej ceny orzekający o wywłaszczeniu organ rażąco naruszył art. 8 dekretu.

Ponadto uznał, że skoro uprzednie wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to organ wszczynając postępowanie rażąco naruszył art. 17 dekretu, a zatem orzeczenie to jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając na uwadze orzecznictwo zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa lub wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z tym przepisem zaistnienie nieodwracalnego skutku prawnego stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż wywłaszczona nieruchomość, jak wynika z wypisów z rejestru gruntów, wchodzi w skład działek nr [...]. Właścicielem działek nr [...], objętych Kw nr [...] jest Skarb Państwa i są one w użytkowaniu wieczystym Krakowskiej Fabryki [...] S.A. (decyzja Wojewody Krakowskiego z [...] stycznia 1993 r. nr [...]).

Działka nr [...] wpisana jest w Kw [...] i stanowi obecnie ulicę Wrocławską, a więc drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jej właścicielem jest Gmina Kraków. A zatem organ pierwszej instancji prawidło uznał, że w stosunku do tej działki zachodzą nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Ponadto stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] września 1953 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do działek nr [...].

Decyzję Ministra Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2007 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Krakowa, [...] Sp. z o.o. w Krakowie i [...] S.A. w Krakowie. Zarzucili naruszenie art. 8 i 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., art. 28 i 61 § 4, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podnieśli, że w decyzjach organów obu instancji błędnie przyjęto, że orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1953 r. rażąco narusza prawo z powodu niewskazania konkretnej ceny nieruchomości, a tylko gotowość jej nabycia za cenę określoną w art. 28 dekretu. Zdaniem skarżących z treści art. 8 dekretu nie wynika jednoznacznie nakaz podania ceny nieruchomości stosownie do art. 28 dekretu. Zdaniem skarżących, zaskarżone decyzje nie oceniają negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci występowania nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r., z uwagi na fakt nabycia przez prywatnych inwestorów od Narodowych Funduszy Inwestycyjnych w ramach procesu prywatyzacji przekształconego w spółkę Skarbu Państwa przedsiębiorstwa państwowego, w skład którego wchodzi prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących działki nr [...], w sytuacji, gdy organ administracji w ramach swojej kompetencji nie ma możliwości odwrócenia skutków prawnych zaskarżonego aktu administracyjnego. Organ nie przeprowadził postępowania co do nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1116/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej 1 kat. [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Zaskarżone decyzje nie odnoszą się bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych związanych z przekształceniami własnościowymi odnoszącymi się bowiem do działek nr [...], a niezależnie od tego, czy skutki te wystąpiły, organ miał obowiązek dokonać oceny w tym zakresie. W odniesieniu do wymienionych działek organ stwierdził tylko, że są one własnością Skarbu Państwa i w wyniku uwłaszczenia decyzją z dnia 28 stycznia 1993 r. pozostają w użytkowaniu wieczystym Krakowskiej Fabryki [...] S.A. oraz że orzeczenie z dnia 17 września 1953 r. w odniesieniu do nich nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Ministra Budownictwa z dnia 25 kwietnia 2007 r. w tym zakresie nie zawiera uzasadnienia i narusza art. 107 § 3 K.p.a. Brak lub istnienie nieodwracalnych skutków prawnych należało rozważać na dzień wydania zaskarżonej decyzji i w odniesieniu do podmiotów, które w wyniku przekształceń wstąpiły w prawa i obowiązki uwłaszczonego podmiotu. Dokonanie oceny w zakresie skutków prawnych kwestionowanej decyzji (orzeczenia) jest konieczne także ze względu na to, że od ustaleń organu w tym zakresie zależy treść rozstrzygnięcia, o czym przesądza art. 156 § 2 K.p.a.

Następnie Sąd pierwszej instancji odniósł się do stawianego w skardze zarzutu dotyczącego niejednolitej wykładni art. 8 dekretu, co mogło rzutować na treść rozstrzygnięcia bowiem organ opowiedział się za stanowiskiem, że brak określenia ceny nieruchomości w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości rażąco narusza powołany przepis i stwierdził, że skoro w późniejszym utrwalonym orzecznictwie opowiedziano się za takim poglądem, to zarzut o braku podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej części, w ocenie Sądu pierwszej instancji, również narusza art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ dla rozstrzygnięcia, czy orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczającym oparcie się wyłącznie na orzeczeniach dotyczących tego zagadnienia, w sytuacji gdy są one rozbieżne, bez przeprowadzenia własnej analizy w tym zakresie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie rozważania takie, były tym bardziej konieczne, że istotnie w orzecznictwie występuje rozbieżność co do wykładni art. 8 dekretu i równocześnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w razie dopuszczalności rozbieżnej interpretacji - wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za słuszniejszą.

Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2003 r. sygn. I SA 2395/01, wyraził pogląd, że art. 8 ust. 1 dekretu budzi wątpliwości i konieczność jego interpretacji wyłącza zarzut rażącego naruszenia prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – gdyż nie można rażąco naruszyć prawa, które jest niejasne.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie niniejszej należy także wyjaśnić, jakie fakty nastąpiły od wydania decyzji z dnia 15 września 1949 r. o czasowym zajęciu nieruchomości S. B. do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] września 1952 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem fragmenty protokółu rozprawy wywłaszczeniowej, na której był obecny właściciel nieruchomości, zawierające obliczenie wartości jego nieruchomości. Konieczne więc było ustalenie, kiedy tego obliczenia dokonano i kiedy zainteresowany został o tym powiadomiony.

Z akt sprawy można bowiem wnioskować, że S. B. w zamian za wywłaszczoną nieruchomość domagał się nieruchomości zamiennej o takiej samej powierzchni i wartości, a zatem należało rozważyć, czy w takiej sytuacji w ogóle zachodziła konieczność przedstawienia konkretnej ceny za odstąpienie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. B.i, T. A., M. A., M. Ś., K. Cz., A. Z., G. G. i E. R. reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucili:

I. Naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. do oceny prawnej wadliwości decyzji – orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] września 1953 r. nr [...] wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie bez podstawy prawnej, bowiem orzeczenie nie określa w jakim trybie określonym szczegółowo w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu o przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nastąpiło przejęcie nieruchomości.

II. Naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w efekcie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że:

1. zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawiera wadliwe uzasadnienie (prawne) gdyż:

a) w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] września 1953 r. w następstwie braku podania ceny nieruchomości (art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – (Dz. U. z 1949 Nr 27, poz. 197)) organ nie przeprowadza "własnej analizy" rozbieżności orzecznictwa w zakresie skutków braku podania ceny wywłaszczonej nieruchomości, choć nie stanowi to naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. gdyż organ opiera się na aktualnym orzecznictwie NSA, co stanowi wystarczający wymóg dla dokonania przez strony kontroli motywów rozstrzygnięcia, a więc spełnia funkcje określoną w art. 107 § 3 K.p.a., a nadto brak jest podstaw prawnych dla określenia obowiązku i zakresu tak określonej powinności organu w zakresie przeprowadzania "własnej analizy" rozbieżności orzecznictwa,

b) organ nie dokonał oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego w związku z przekształceniami własnościowymi odnoszącymi się do powstałych skutkiem wywłaszczenia działek nr [...] oraz [...] bez oznaczenia, jakie to przekształcenia i z jakiego tytułu prawnego miałyby wpływać na ocenę nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia o wywłaszczeniu.

2. wadliwość uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wynikiem postępowania jest rozstrzygnięcie organu – jako jeden z elementów decyzji, a uzasadnienie – jako podanie motywów rozstrzygnięcia ma charakter wtórny względem niego i z tych względów nie może mieć wpływu na wynik postępowania,

3. naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a w związku z art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczności, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które doprowadziło do wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 17 września 1953 r. mają wpływ na ocenę naruszenia art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1949 Nr 27, poz. 197), a tym samym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w ramach powyższego postępowania wywłaszczeniowego S. B. został wezwany do zbycia przedmiotowej nieruchomości wezwaniem zbiorowym z dnia 25 kwietnia 1952 r. i prawidłowość tego wezwania jest istotna dla oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, a z racji odrębnego bytu każdego postępowania administracyjnego wcześniejsze zdarzenia – w szczególności dokonane w ramach innego postępowania – nie mają znaczenia dla oceny formalnej prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego wszczętego pismem Fabryki [...] z dnia [...] lipca 1952 r.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2005 r. zawiera tezę, iż artykuł 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania konkretnej ceny i powołuje się na liczne orzecznictwo w tej kwestii. Również uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydanej przez Ministra Budownictwa odnosi się do tej kwestii – wskazując obowiązek uiszczenia ceny z powołaniem przepisu, który ten obowiązek statuuje. W związku z tym, że obowiązek zaproponowania konkretnej ceny wynika literalnie z art. 8 dekretu, to w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie uchylonych decyzji jest w tej materii wystarczające – zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda. Takie uzasadnienie pozwala również na kontrolę motywów rozstrzygnięcia organu, bowiem – jak wspomniano powyżej – wynikają one wprost z przywołanego przepisu dekretu. Zdaniem kasatora, nieuprawnione jest nakładanie na organ obowiązku wyjaśniania kwestii podnoszonych w orzeczeniach sądowych prezentujących inne niż organ stanowisko i wykracza ono poza cel uzasadnienia prawnego decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, ocena prawna dokonana przez organ, że brak określenia ceny za wywłaszczoną nieruchomość stanowi rażące naruszenie przepisu z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oparta jest na wyczerpującej analizie aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem kasatora zupełnie niezrozumiałym jest i nie wiadomo z jakiego przepisu miałaby wynikać powinność organu do przeprowadzania "własnej analizy orzecznictwa" w tym zakresie w związku z faktem, iż uprzednio orzecznictwo to nie było jednolite. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia co to jest "własna analiza" i w oparciu o jakie kryteria ma zostać przeprowadzona. Ponadto tak ogólne stwierdzenie, nie może się ostać również dlatego, że organ administracyjny rozpoznając sprawę ponownie w istocie nie wie, jak ma takie zalecenie wykonać.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem kasatora skoro uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia jest elementem, wtórnym do samego rozstrzygnięcia i następuje po powzięciu decyzji organu, to wadliwe uzasadnienie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu nieustalenia okoliczności, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania, kasator wskazał, że skoro postępowanie, które doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej zostało wszczęte pismem z dnia [...] lipca 1952 r., to nie ma znaczenia jakie fakty wystąpiły uprzednio w ramach wcześniejszego postępowania. Zatem oceny poprawności formalnej postępowania w omawianym kontekście należy dokonań jedynie przez pryzmat wezwania zbiorowego właścicieli nieruchomości z dnia 25 kwietnia 1952 r.

Nadto oczywistym jest, że skoro ze S. B. prowadzono pertraktacje dotyczące wywłaszczenia za przekazaniem nieruchomości zamiennej, a następnie wezwano go do przymusowej sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, to negocjacje w tej materii nie doszły do skutku i w celu zadośćuczynienia wymogom formalnym art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. należało wskazać cenę w spornym wezwaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a.:

a) poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja zawiera wadliwe uzasadnienie prawne, gdyż przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ nie przeprowadził własnej analizy, czy w tej sprawie naruszenie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych miało charakter rażący;

b) poprzez przyjęcie, że organ nie dokonał oceny nieodwracalności skutków prawnych orzeczenia wywłaszczeniowego w związku z przekształceniami własnościowymi odnoszącymi się do powstałych skutkiem wywłaszczenia działek o numerach [...] oraz [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Wbrew stanowisku kasatora wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że "dla rozstrzygnięcia, czy orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa nie jest wystarczające oparcie się wyłącznie na orzeczeniach dotyczących tego zagadnienia, w sytuacji, gdy są one rozbieżne, bez przeprowadzenia własnej analizy w tym zakresie". Obowiązkiem organu było bowiem samodzielne rozważenie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy przy uwzględnieniu rozbieżności orzecznictwa dotyczącej art. 8 cyt. dekretu istniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Ubocznie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76 stwierdził, że określenie ceny w orzeczeniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w tej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań wyjaśniających dlaczego organ uznał, że w stosunku do działek nr [...] i nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne związane z ich przekształceniem własnościowym.

Natomiast jako niezrozumiały ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej II ust. 2, jakoby wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji miała wpływ na wynik postępowania. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji podał, iż w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Nie zbadano całokształtu okoliczności sprawy, pominięto kwestie nieodwracalności skutków prawnych dokonanych przekształceń własnościowych, kwestii naruszenia art. 8 dekretu z 1949 r. Tak więc wadliwość sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji była jedynie konsekwencją tych naruszeń. Przyjąć bowiem należy, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano na istotne motywy rozstrzygnięcia, to oznacza, że nie zajęto się nimi w trakcie postępowania administracyjnego.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że okoliczności, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego mają wpływ na ocenę naruszenia art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a tym samym na wynik sprawy.

Niewątpliwie każde naruszenie art. 8 cyt. dekretu winno być oceniane indywidualnie i z uwzględnieniem całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. W okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonując analizy akt administracyjnych stwierdził, iż niezbędne jest rozważenie przez organ, czy wobec zdarzeń, które miały miejsce przed dniem 23 września 1952 r. zachodziła konieczność przedstawienia konkretnej ceny za wywłaszczony teren. Odmienny pogląd autora skargi kasacyjnej w tej kwestii nie stanowi podstawy do uznania, iż w tej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów określonych w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez brak zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznać należy, iż jest on niezasadny. Sposób, w jaki Sąd dokonuje kontroli, prowadzący do akceptacji lub zanegowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, wpływa w dalszej kolejności na prawidłowość oceny stosowania przez te organy prawa materialnego. Tryb postępowania Sądu ma więc znaczenie dla formułowania wniosków końcowych, a także ich zakresu, a co za tym idzie rzutuje na treść wyroku. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje, gdyż stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych warunkach rozpatrywanie zarzutu naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i 3 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).