Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 666/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6, 7a, 9, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 49b ust. 1 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 04 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 roku sprawy ze skargi "A" z siedzibą w K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB ) wydaną w sprawie dotyczącej wykonanego remontu ogrodzenia nieruchomości - Ośrodka Wypoczynkowego stanowiącego własność "A" sp. z o.o. w K., usytuowanego w obrębie granic działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K., numerem: [...], [...], [...], w miejscowości Ś., w Gminie Ś. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót przy remoncie wyżej opisanego ogrodzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem.

Na podstawie zgromadzonego materiału organ uznał, iż przedmiotowe ogrodzenie powstało w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W dacie budowy ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku legitymowania się pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem właściwemu organowi, w przedmiocie wykonywania tego ogrodzenia. Wykonane ogrodzenie nie było stałe (nie było na stałe połączone z gruntem, brak było cokołu wzdłuż przęseł ogrodzeniowych). Inwestor nie musiał ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę ogrodzenia.

W 1991 r., na skutek protestów właścicieli działek sąsiednich twierdzących, że trasa ogrodzenia przebiega przez będące ich własnością grunty, zdemontowano ogrodzenie i wybudowano nowe, lokalizując je o ok. 12 m dalej - w stronę północną w stosunku do zdemontowanego ogrodzenia. Usytuowanie tak wykonanego ogrodzenia pozostało bez zmian do chwili obecnej. Roboty te wykonane zostały również pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r.

Z kolei w latach 2002 - 2003, "B" w K. dokonała remontu przedmiotowego ogrodzenia. Remont polegał na zastąpieniu przęseł ogrodzenia z siatki osadzonej w ramkach stalowych na siatkę stalową powlekaną tworzywem, osadzoną na słupkach stalowych o wysokości 160 cm. Bramy zostały wykonane z kształtowników stalowych. Inwestor powyższe roboty remontowe wykonał w miejscu istniejącego od 1991 r. ogrodzenia, co zgodnie potwierdziły strony postępowania. PINB stwierdził, iż w dacie wykonania remontu ogrodzenia 2002/2003 r. inwestor był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jednakże na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie był zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do remontu ogrodzenia. Inwestor zatem powyższe roboty remontowe wykonał samowolnie, nie dopełniając ustawowego obowiązku ich zgłoszenia rozpoczęcia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ wyjaśniał, iż aktualny właściciel ośrodka wypoczynkowego - [...], sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka "A") wykonując obowiązek nałożony postanowieniem tego organu z dnia 19 stycznia 2011 r. przedłożył w dniu 18 lipca 2011 r. ocenę stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia , z którego wynikało, iż ogrodzenie wykonane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej obowiązującymi w tym zakresie. Wbudowane materiały posiadają stosowne atesty. Ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym.

W tej sytuacji PINB uznał, że brak jest czynności pozostałych do wykonania, bowiem remont jest już zakończony. Wykonane ogrodzenie zostało zrealizowane pod względem technicznym prawidłowo. Z uwagi na to, że lokalizacja ogrodzenia nie została w trakcie jego remontu w 2003 r. zmieniona, a ogrodzenie wykonane w 1991 r. zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, brak jest aktualnie podstaw prawnych, aby żądać w trybie naprawczym - wg art. 50 i 51 Prawa budowlanego - poświadczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpoznaniu odwołania I. i L. O., decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2011 r.

Organ odwoławczy uznał, iż w rozpoznawanej sprawie dokonano przebudowy ogrodzenia, która nastąpiła w latach 2002-2003, zatem zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Dalej organ wyjaśnił, iż z przedłożonej w dniu 18 lipca 2011 r. przez inwestora oceny stanu technicznego wynika, że roboty budowlane wybudowanego ogrodzenia wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Wbudowane materiały posiadają stosowne atesty. Ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym. W związku z powyższym PINB prawidłowo uznał, że brak jest zatem zakresu czynności pozostałych do wykonania, bowiem remont jest już zakończony. Nie można wobec tego inwestorowi nakazać doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu WINB wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej przed sądem powszechnym.

Po rozpoznaniu skargi I. i L. O. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 114/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zdaniem Sądu zarówno WINB, jak i PINB nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, nie mogąc tym samym należycie odnieść dokonanych ustaleń do hipotezy właściwej normy prawa materialnego, a tym samym w sposób zgodny z prawem orzec w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Organy obu instancji pominęły w dokonanych ustaleniach faktycznych okoliczność, czy działka o nr geodezyjnym [...] ma status drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych). Pozytywne przesądzenie tej okoliczności powodowałoby szereg istotnych dla rozpoznawanej sprawy konsekwencji z punktu widzenia dopuszczalności sytuowania w pasie drogowym urządzeń budowlanych, o czym stanowią przepisy rozdziału 4 przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Organ do którego wpłynęło zgłoszenie ma wówczas możliwość oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sankcją związaną z prowadzeniem robót budowlanych jest możliwość zastosowania art. 49b pb, czego skutkiem może być nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd zwrócił uwagę na stanowisko uczestnika postępowania dotyczące braku zaliczenia działki o nr geodezyjnym [...] do kategorii dróg gminnych, co wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy Ś. złożonego do akt sprawy cywilnej toczącej się w przedmiocie zasiedzenia przez ośrodek wypoczynkowy powyższej nieruchomości. Z uzasadnień rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji nie wynika, aby miały one wiedzę na temat powyżej wskazanego postępowania oraz zajętego na temat charakteru prawnego działki o nieustalonym stanie prawnym, stanowiska zajętego przez organ wykonawczy gminy Ś.

Sąd wskazał także, iż organy nie wyjaśniły jaki charakter miały prace wykonane przy przedmiotowym ogrodzeniu w latach 2002/2003, czy był to remont jak twierdzi organ I instancji czy też przebudowa, na co wskazuje w swoim uzasadnineu organ II instancji . Sąd zwrócił uwagę, iż skarżący przytaczając ustalenia faktyczne wyjaśnili, że istniejące ogrodzenie na przełomie 2002 i 2003 r. zostało całkowicie usunięte z powodu złego stanu technicznego, a następnie wzniesione od nowa z innych materiałów budowlanych. Twierdzenia skarżących pozostają tożsame z ustaleniami poczynionymi przez PINB podczas kontroli spornego ogrodzenia, przeprowadzonej dnia 17 grudnia 2010 r. W pkt 3 ustaleń wskazano wyraźnie, że w roku 2002-2003 kopalnia zdemontowała ogrodzenie (z ramek stalowych na słupkach stalowych) i w trasie przebiegu postawiła nowe ogrodzenie istniejące do dnia dzisiejszego.

Dalej Sąd wskazał, że ustawodawca w Prawie budowlanym, w sposób wyraźny oddzielił od siebie pojęcia budowy zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przebudowy o której stanowi art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego oraz remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, pod pojęciem budowy należy również rozumieć odbudowę obiektu budowlanego , którą stanowi odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II OSK 1104/10, - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres ingerencji w układ funkcjonalny budynku w przypadku jego przebudowy oraz remontu jest mniejszy, aniżeli przyjęty w pojęciu budowy. W szczególności pod pojęciem remontu nie można rozumieć prowadzonych robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Według Sądu zakwalifikowanie prowadzonych robót budowlanych do jednego z wymienionych pojęć ustawowych odgrywa istotne znaczenie z punktu widzenia instytucji zgłoszenia o której stanowi art. 30 Prawa budowlanego. Organ II instancji z jednej strony podzielając ustalenia faktyczne PINB, z drugiej strony wskazując, że prowadzone roboty budowlane polegały na przebudowie ogrodzenia, popadł w wewnętrzną sprzeczność, co z punktu widzenia istotnych różnic pomiędzy wskazanymi powyżej pojęciami miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, czyniąc dodatkowo sporządzone uzasadnienie niejednoznacznym.

Sąd podkreślił nadto, że podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż uznanie urządzenia budowlanego, a więc również ogrodzenia, jako części obiektu budowlanego oznacza, że w przypadku wybudowania ogrodzenia w warunkach samowoli budowlanej możliwym jest zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zważywszy na to, że do zgłoszenia o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), w ramach art. 49b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, weryfikacji podlega również tytuł prawny do nieruchomości.

Sąd stwierdził, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy w odniesieniu do charakteru prawnego działki nr [...] oraz rodzaju robót budowlanych przeprowadzonych w odniesieniu do spornego ogrodzenia na przełomie 2002-2003 r. W razie uznania, że polegały one na budowie ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB powinien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 49b Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydał w dniu [...] 2013 r. decyzję nr [...], którą odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót przy budowie ogrodzenia nieruchomości: Ośrodka Wypoczynkowego stanowiącego własność [...] Sp z o.o. w K., usytuowanego w obrębie granic działek gruntu oznaczonych w: ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostą K., numerem: [...], [...], [...], w miejscowości Ś., w Gminie Ś. - do stanu zgodnego z prawem.

Organ w oparciu o oświadczenie Burmistrza Miasta Ś. z dnia 28 listopada 2012 r. ustalił, iż działki o nr [...] i [...] nie są drogami gminnymi. Jednakże z uwagi na fakt, iż nieruchomość pozostaje we władaniu gminy stanowią one teren publiczny bowiem każda osoba, niezidentyfikowana z imienia i nazwiska może korzystać z tego terenu, dopóki sytuacja prawna nie ulegnie zmianie.

Dalej organ stwierdził, iż wykonane roboty budowlane przeprowadzone w latach 2002 - 2003, polegające na demontażu ogrodzenia oraz ponownym jego montażu, stanowią budowę ogrodzenia, w świetle przepisów Prawa budowlanego. Powyższa kwestię reguluje art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego.

Organ I instancji stwierdził, iż w dacie wykonania remontu ogrodzenia – lata 2002/2003 inwestor był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994r., jednakże na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane nie był zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia. Inwestor zatem powyższe roboty budowlane wykonał samowolnie, nie dopełniając ustawowego obowiązku ich zgłoszenia rozpoczęcia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1l pkt. 2, w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego. Konsekwencją takiego naruszenia przepisów prawa było wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Ogrodzenia stanowią bowiem zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi urządzenie budowlane. Zatem w przedmiotowym przypadku - przy zabudowanej nieruchomości budynkami ośrodka wypoczynkowego, ogrodzenie nie jest samodzielnym obiektem budowlanym lecz stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącą zabudową nieruchomości.

PINB wyjaśnił, iż z przedłożonej 18 lipca 2011 r, oceny stanu technicznego wynika, iż roboty budowlane wybudowanego ogrodzenia, wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej obowiązującymi w tym zakresie. Wbudowane materiały posiadają stosowne atesty. Przedmiotowe ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym. Brak jest zatem czynności pozostałych do wykonania, bowiem remont jest już zakończony, jakie miałby wobec inwestora nakazać organ w niniejszej sprawie dla osiągnięcia celu postępowania - doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Dalej wskazano, iż brak jest aktualnie podstaw prawnych, by żądać w trybie naprawczym wg art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legitymowanie się tym prawem zostało jednoznacznie przez ustawodawcę wskazane jedynie w trybie legalizacji "budowy" obiektu tj. w art. 48 i 49 b Prawa budowlanego a nie przy legalizacji innych niż "budowa" robót budowlanych tj. w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w przypadku legalizacji samowolnie wykonywanych robót budowlanych innych niż "budowa" obiektu, organy nadzoru budowlanego nie mogą w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, żądać złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uregulowanie spraw własnościowych, naruszenie granic nieruchomości nie mieści się w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Te sprawy należy uregulować w procesie cywilnym przed sądami powszechnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. i I. O. zarzucajac m.in., iż organ I instancji zaprzecza sam sobie stwierdzając w jednym miejscu uzasadnienia decyzji, iż wykonane roboty stanowiły montaż a w innym, iż podziela stanowisko sądu, iż prace te stanowiły budowę ogrodzenia. Podniesiono, iż droga na działce [...] była i jest drogą ogólnodostępną dla wszystkich – stanowił miejsce publiczne a zatem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia. Podkreślono, iż Spółka "A" nie posiada też tytułu prawnego do działki [...].

Podniesiono też zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania jest ogrodzenie usytuowane wzdłuż działki gruntu ozn. nr ewid. [...], w kierunku wschodnio -zachodnim, na odcinku: od wschodniej granicy działki gruntu ozn. nr ewid. [...] , do zachodniej granicy działki gruntu ozn. nr ewid. [...]. Jak wynika z akt sprawy ogrodzenie powstało w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia i stanowiło ogrodzenie ówczesnego Ośrodka Wypoczynkowego [...], którego Inwestorem była "B" w K. Ogrodzenie wykonane zostało z siatki stalowej osadzonej w ramkach stalowych, przytwierdzonych do słupków stalowych. W latach: 2002 - 2003, inwestor - dokonał wymiany przedmiotowego ogrodzenia polegającej na zastąpieniu przęseł ogrodzenia z siatki osadzonej w ramkach stalowych na siatkę stalową powlekaną tworzywem, osadzoną na słupkach stalowych, wysokości 160 cm, bramę wykonaną z kształtowników stalowych. Inwestor powyższe roboty wykonał w miejscu istniejącego ogrodzenia, co zgodnie potwierdziły strony postępowania w protokole z kontroli z dnia 17 grudnia 2010r.

Dalej organ wyjaśnił, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro zatem w niniejszej sprawie stare ogrodzenie zostało usunięte z powodu złego stanu technicznego i w jego miejsce powstało nowe, to takie roboty należy uznać za budowę ogrodzenia, a nie jego remont.

WINB wskazał następnie, iż z ustaleń poczynionych przez organ I instancji działka nr [...] stanowi drogę gminną (publiczną) - dojazdową i znajduje się na terenie ogólnodostępnych dróg pieszo-jezdnych, zatem ogrodzenie wzdłuż działki nr [...] znajduje się od strony miejsca publicznego.

Dalej organ stwierdził, iż przedmiotowe ogrodzenie stanowi samodzielne zamierzenie inwestycyjne, które wymagało zgłoszenia na podstawie art. 30 ust 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ zostało zrealizowane w ramach samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć przepis art. 49b Prawa budowlanego a nie przepisy art. 51 tej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Centrum Zdrowia i Relaksu "A" Sp. z o.o., z siedzibą w K.

W skardze podniesiono, iż droga położona na działce o nr [...] nie jest ani drogą publiczną , co potwierdza oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś., jak też nie jest terenem publicznym. Stan prawny tej działki nie jest uregulowany. Stanowi ona drogę wewnętrzną ośrodka, na którą wstęp mają przede wszystkim goście ośrodka. Wstęp na przedmiotową działkę jest ograniczony dla osób postronnych – zwłaszcza w godzinach nocnych.

Podniesiono, iż roboty wykonane na przedmiotowym ogrodzeniu stanowiły remont i dotyczyły tylko 5 % całego ogrodzenie, które okala ośrodek wypoczynkowy. Wymieniono tylko cześć ogrodzenia a nie całe, a zatem nie można mówić o odbudowie ogrodzenia, a jedynie o jego częściowym remoncie.

Nieuzasadnione jest też twierdzenie organu jakoby przedmiotowe ogrodzenie stanowiło obiekt budowlany, podczas gdy stanowi ono urządzenie budowlane okalające zabudowaną działkę. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisów art. 49b Prawa budowlanego.

Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2013 r. uczestnik postępowania L. O. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zakwestionował twierdzenia spółki "A" jakoby teren działki [...] nie był ogólno dostępny. Nie ma przy tym znaczenia nieuregulowany stan prawny tej działki. Spółka "A" nie posiada też jakiegokolwiek uprawnienia do ograniczenia wstępu na teren tej działki.

Wskazał także, iż przedmiotowe ogrodzenie po jego wykonaniu w latach 2002/2003 stanowi zupełnie nowe ogrodzenie, zatem prace wykonane przy nim stanowiły odbudowę a nie remont i to niezależnie od faktu, że dotyczyły tylko części ogrodzenia okalającego teren ośrodka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy , że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Na tle rozpatrywanej sprawy zauważyć również należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Powyższe uwagi są na gruncie rozpatrywanej sprawy szczególnie istotne, gdyż w toku tego postępowania zapadło prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – z dnia 19 kwietnia 2012 r. o sygn. IV SA/Po 114/12. W orzeczeniu tym Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wskazówek zawartych w tym wyroku.

Przede wszystkim Sąd ten zobowiązał organ I instancji do ustalenia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do charakteru prawnego działki nr [...] oraz rodzaju robót budowlanych przeprowadzonych w odniesieniu do spornego ogrodzenia na przełomie 2002-2003 r. Sąd nakazał też, w razie uznania, że polegały one na budowie ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia, o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), rozważyć zastosowanie w sprawie art. 49b tej ustawy.

Analiza uzasadnienia decyzji PINB z dnia 28 stycznia 2013 r. prowadzi do wniosku, iż organ I instancji nie wypełnił wszystkich wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji wydający zaskarżoną decyzję o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Sąd w składzie orzekającym w mniejszej sprawie, podziela ustalenia organu I instancji, co do charakteru prawnego działki o nr [...]. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez PINB na działce tej znajduje się droga, która nie posiada statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 28 listopada 2012 r. Niemniej droga ta ma ogólnodostępny charakter co wynika m.in. z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy Ś. z [...] 2010 r., zgodnie z którymi działka [...] stanowi tereny ogólnodostępnych dróg pieszo-jezdnych. Nawet podnoszone, przez skarżącą okoliczności faktycznego ograniczenia dostępu na teren tej działki osób niebędących gośćmi ośrodka wypoczynkowego nie zmienia publicznego charakteru tej działki. Tym bardziej, że kwestia własności tego terenu nie jest uregulowana. Niewątpliwie zatem przedmiotowe ogrodzenie jest zlokalizowane od strony miejsca publicznego, o którym mowa w art. art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Kolejną kwestią, którą winien był zatem wyjaśnić organ I instancji był charakter wykonanych robót budowlanych. W tym przedmiocie stanowisko PINB jest niejednoznacznie. W pierwszej kolejności organ ten podzielił stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. IV SA/Po 114/12, że przedmiotowe roboty budowle stanowiły budowę ogrodzenia, aby chwile później wskazać, iż chodziło o jego przebudowę (organ powołał art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) a w kolejnym zdaniu organ stwierdza wprost, o remoncie ogrodzenia. W dalszej części uzasadnia PINB ponownie wymiennie stosuje pojęcia budowa i remont ogrodzenia. Ostatecznie organ I instancji uznał, iż w sprawie zastosowanie winna znaleźć regulacja określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotycząca samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż budowa. Powyższy brak konsekwencji w prawidłowym zakwalifikowaniu wykonanych robót budowlanych, świadczy bądź to o nienależytym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji lub o niestarannym sporządzeniu przez ten organ uzasadnienia i niezastosowaniu się do wytycznych zawartych w powoływanym wyroku Sądu z dnia 19 kwietnia 2012 r.

Prawidłowej oceny charakteru przedmiotowych robót budowlanych dokonał z kolei organ II instancji, który zakwalifikował je jako budowę (odbudowę) ogrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wskazał Sąd w wyroku IV SA/Po 114/12 przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie pierwotnego obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego. Z ustaleń organów wynika, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w miejsce istniejącego do 2002/2003 r. w tym samym przebiegu ogrodzenia. Stare ogrodzenie zostało zdemontowane, a inwestor w tym samym miejscu wykonał nowe. Z uwagi na skalę robót budowlanych nie można było zatem zakwalifikować ich jako remontu lub przebudowy lecz jako odbudowę.

Niewątpliwie zatem realizacja przedmiotowej inwestycji – odbudowa płotu zlokalizowanego od strony miejsca publicznego (działka nr [...]0) wymagała dokonania jej zgłoszenia zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czego, co jest bezsporne, nie uczyniono.

Sąd podziela również ustalenia WINB zgodnie z którymi, w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na odbudowie płotu, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 49b Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ oznacza konieczność jego rozbiórki (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego), chyba, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego).

Zarówno w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 49b Prawa budowlanego odnoszący się do budowy bez wymaganego zgłoszenia obiektów budowlanych znajduje zastosowanie również do ogrodzeń.

Ogrodzenia zostały wymienione w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jako przykład urządzenia budowlanego tj. urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest:

- budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi;

- budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami;

- obiekt małej architektury.

W kontekście definicji obiektu budowlanego należy uznać, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest fakt połączenia fizycznego, ale związek funkcjonalny. Urządzenia budowlane mają zapewniać możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie do zaakceptowania jest jednak pogląd przyjmujący, że związek ten polegać musi na tym, że brak określonego urządzenia uniemożliwi korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Skonstruowana w powyższy sposób definicja "urządzeń budowlanych" mogłaby sugerować, iż przykładowo wszelkie ogrodzenia czy place postojowe należy traktować jako urządzenia budowlane związane z innymi obiektami. Z poglądem, iż każde ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, nie sposób się zgodzić. Możliwe jest bowiem również przyjęcie, że ogrodzenie służy wydzieleniu nieruchomości od otoczenia i stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będąc urządzeniem związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 1999 r., IV SA 1851/96). W zależności od konkretnego stanu faktycznego, ogrodzenia mogą stanowić urządzenia budowlane związane z innymi obiektami jako część obiektu budowlanego, ale również mogą występować jako wyodrębnione obiekty budowlane (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, wyd. 5, 2013, Legalis).

Ponadto twierdzenie, że urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym nie jest obiektem budowlanym lub częścią obiektu budowlanego nie da się pogodzić z treścią przepisów art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które posługując się pojęciem "budowa", w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, muszą odnosić się do obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 i 30 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Skoro więc, jak wyżej wskazano, pojęcie "budowa" odnosi się do obiektu budowlanego, ustawodawca przesądził, że ogrodzenie jest obiektem budowlanym. Również w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymieniającym przypadki, w których wymagane jest dokonanie organowi zgłoszenia, mowa jest o budowie ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Również to wskazuje, że ogrodzenie takie jest obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 226/10 dostępny na stronie internatowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do wniosku, iż niezależnie od ustalenia czy przedmiotowe ogrodzenie stanowi odrębny obiekt budowlany czy stanowi, jako urządzenie budowlane, cześć innego obiektu budowlanego, w przypadku jego samowolnego wybudowania zastosowanie znajdą przepisy art. 49b Prawa budowlanego.

Konieczność zastosowania trybu określonego w tym przepisie uzasadniało wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Na marginesie Sąd zauważył, iż nie zgadza się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzeniem, iż na działce o nr [...] znajduje się droga publiczna. Jak wskazano wyżej działka ta nie stanowi drogi publicznej lecz miejsce dostępne publicznie. Niemniej to uchybienie nie ma wpływu na prawidłową ocenę dokonaną przez organ, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu bez znaczenia pozostaje podniesiona przez stronę okoliczność, iż ogrodzenie, którego dotyczy postępowanie stanowi jedynie fragment ogrodzenia okalającego cały ośrodek. Zauważyć, należy, iż nie każde ogrodzenie podlega reżimowi ustawy prawo budowlane. Zezwolenia na budowę wymaga jedynie budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (powoływany art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast budowa ogrodzeń od strony innych miejsc lub niższych niż 2,20 metra nie podlega reżimowy i tej ustawy – art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Dlatego przedmiotem postępowania jest jedynie odcinek ogrodzenia zlokalizowany od strony działki nr [...]. Odcinek ten jest traktowany odrębnie od reszty ogrodzenia okalającego ośrodek wypoczynkowy.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w części rozstrzygającej wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.