Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1551/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 41a ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 7,77 par. 1, art. 107, art.10 par. 1, art. 24 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1551/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: st. referent Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r., sprawy ze skargi J.W., przy uczestnictwie A. J., W. W., J. W. i A.W. oraz, sprawy ze skargi A. J. i W.W., przy uczestnictwie J. W., J. W. i A.W., na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z dnia 13 sierpnia 2013 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 17 czerwca 2013r., nr [...]-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zmienił swoją uprzednią decyzję z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] umarzając A.J., W.W., A.W., J.W. oraz J.W. odsetki od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników należnych za okres od II kwartału 2008 r. do l kwartału 2013 r. w wysokości 1.974 zł i jednocześnie odmówił umorzenia składek za okres od II kwartału 2008 r. do l kwartału 2013 r. w wysokości 6.194 zł oraz kosztów upomnień za 2009 i 2010 r. w kwocie 17,60 zł.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzjami z dnia 19 marca 2013 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego działając na zasadzie art. 36, art. 4 i art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2008 r., nr 50, poz. 291 z późn. zm.) oraz art. 91 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.) orzekł o odpowiedzialności A.J., W.W., A.W., J.W. oraz J. W. za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne K.B.W. za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 marca 2013 r. W uzasadnieniach wyjaśniono, że K.W. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik w gospodarstwie nabytym w drodze spadku, którego współwłaścicielami są osoby wymienione w sentencjach decyzji.

We wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. A.J., W.W., A.W., J.W. oraz J.W. zwrócili się o umorzenie wymienionej w opisanych decyzjach zaległości wyjaśniając, że brak porozumienia między rodzeństwem wyłącza możliwość podziału fizycznego gospodarstwa będącego przedmiotem ich współwłasności. Tymczasem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że K.W. nie jest świadomy swojej sytuacji, a przy tym trudno nawiązać z nim kontakt, gdyż izoluje się od wszystkich. W tej sytuacji pozostali współwłaściciele byli nieświadomi narastającego zadłużenia, a w tej chwili nie są już w stanie wygospodarować kwoty potrzebnej na jego spłatę.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego działając na zasadzie art. 36 ust. 1 pkt. 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odmówił wnioskodawcom umorzenia składek wraz z odsetkami za okres od I kwartału 2008 r. do l kwartału 2013 r. w wysokości 8739,60 zł oraz kosztów upomnienia za 2009 i 2010 r. w wysokości 17,60 zł. Rozpatrując wniosek organ odwołał się dodatkowo do treści § 7 ust. 3 nieokreślonego bliżej zarządzenia Prezesa KRUS z dnia 8 grudnia 2010 r. mającego określać przesłanki przedmiotowego umorzenia zaległości.

Jak wyjaśniono, celem dokonania szczegółowych ustaleń na temat sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawców przeprowadzono w gospodarstwach osób zobowiązanych wizytacje lokalne.

W konsekwencji organ ustalił, że:

- K.W. jest osobą samotną, niezrównoważoną psychicznie, jest z nim utrudniony kontakt, zadłużeniem w KRUS nigdy nie wykazywał zainteresowania, jego warunki mieszkaniowe są złe, dach dziurawy, dom zaniedbany;

- W.W. jest żonaty, na utrzymaniu sześcioro dzieci, jego dochody pochodzą się z prowadzonego gospodarstwa oraz renty KRUS, z której potrącane są zaległości, jego warunki mieszkaniowe nie są zbyt dobre;

- J. W. jest żonaty, na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym, prowadzi działalność gospodarczą, z której czerpie dochód, kwota dochodu uzależniona jest od panujących warunków atmosferycznych, mieszka u żony, warunki mieszkaniowe dość dobre;

- A. J. mężatka, ma na utrzymaniu czworo dzieci, pobiera dopłaty obszarowe z ARiMR, mąż jest emerytem, ze świadczeniem w kwocie 1713 zł, warunki mieszkaniowe są dobre;

- J. W. jest wdowcem, pobiera dopłaty obszarowe z ARiMR, na utrzymaniu ma dwoje dzieci, obecnie pobiera zasiłek chorobowy z KRUS, który jest potrącany na poczet zaległości K. W., warunki mieszkaniowe średnie;

- A. W. wraz z żoną przebywa w A., na zrobionych podczas wizytacji zdjęć widać dom nowy, zadbany, wokół ogród, podczas wizytacji nieobecny, nie uzyskano żadnych innych informacji.

Organ ustalił ponadto, że dochód z przedmiotowego gospodarstwa wynosi 3011,43 zł rocznie, co obliczono na podstawie nieokreślonego bliżej obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 21 września 2012 r.

K. W. nie korzysta z pomocy GOPS , z informacji uzyskanych od komornika Urzędu Skarbowego w M. wynika, że wszczęte postępowanie egzekucyjne jest natomiast nieskuteczne, ponieważ osoby tej nigdy nie ma w domu, ma problemy z policją, z sąsiadami, a także z rodzeństwem.

Organ wziął też pod uwagę, że rodzina złożyła do Prokuratury w M. wniosek o wszczęcie postępowania o poddanie go badaniu psychiatrycznemu, ponieważ według nich stwarza zagrożenie dla otoczenia.

Zastrzeżono także, że w gospodarstwie nie wystąpiły żadne zdarzenia losowe, które miały by wpływ na pogorszenie sytuacji materialnej rolnika.

Organ stwierdził, że badając całość materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z powołanego wyżej zarządzenia stwierdzić należy, że osoby zobowiązane do spłacenia zadłużenia posiadają dodatkowy dochód - renty, działalność gospodarcza, dopłaty z ARiMR, zasiłek chorobowy. Ponadto w dniu 8 maja 2013 r. i 28 maja 2013 r. na poczet zaległości został potrącony zasiłek chorobowy J. W.

W ocenie organu istnieje możliwość potrącenia zadłużeń z przyznanych świadczeń. Po rozłożeniu zadłużenia na dogodne raty istnieje realna możliwość spłaty, ponieważ każda ze wskazanych osób posiada dochód, z którego można efektywnie dochodzić należności.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. W. powtórnie powołał się na wspomniane postępowanie prowadzone przez Prokuraturę, w wyniku którego okaże się, czy K. W. jest osobą niepoczytalną czy tylko uchyla się od płacenia składek ubezpieczeniowych. Podkreślił, że nigdy nie był informowany o istniejącym zadłużeniu i nie mógł w żaden sposób wpłynąć na brata K., aby ten opłacał składki. Sprostował dodatkowo, że nie mieszka u żony, a u jej matki, która jest właścicielką gospodarstwa. Nadmienił też, że w dniu 23 czerwca 2013 r. miał poważny wypadek samochodowy, w wyniku którego był hospitalizowany i nie wie jak długo potrwa leczenie.

A.J. w piśmie zatytułowanym zażalenie podniosła natomiast, że KRUS rozpoznając wniosek o umorzenie zaległych należności składkowych nie wziął pod uwagę trudnej sytuacji finansowej, w jakiej się znajduje. Związane jest to przede wszystkim z koniecznością łożenia na wychowanie czwórki dzieci. Podstawą bytu jej rodziny jest gospodarstwo rolne otrzymane od teściów w zamian za dożywocie. Na ich utrzymaniu pozostaje w konsekwencji teściowa dotknięta kalectwem. Ich warunki mieszkaniowe są bardzo złe, wspomniawszy choćby tylko konieczność donoszenia wody. Ich dom jest wprawdzie nowy, lecz nie został jednak dotychczas ani otynkowany, ani nawet ocieplony. Obok dopłat obszarowych przeznaczanych w całości na potrzeby gospodarstwa jedynym źródłem dochodu rodziny jest emerytura męża, która ledwo starcza na liczne opłaty.

Z kolei J.W.składając odwołanie stwierdził, że nie jest w stanie spłacić powstałego zadłużenia, gdyż samotnie wychowuje dwójkę dzieci, a nie pracuje zawodowo z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, stąd rodzina bytuje tylko w oparciu o owoce własnego gospodarstwa rolnego. Pieniędzy brakuje mu nawet na podstawowe produkty żywnościowe. Zamieszkują we trójkę w jednym pokoju z kuchnią, zaś do toalety muszą wychodzić na zewnątrz. Przeciekający dach jest reperowany a casu ad casum, gdyż o zasadniczym remoncie nie ma mowy z uwagi na brak środków finansowych.

Zmieniając swoją uprzednią decyzję Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyjaśnił, że umorzenie składek jest możliwe w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego.

Dokonując ustaleń faktycznych organ uzupełnił opis stanu faktycznego o okoliczności wskazane we wniosku J.W. o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zdaniem organu wskazana trudna sytuacja finansowa spowodowana dużymi wydatkami na prowadzenie gospodarstwa oraz leczenie po wypadku samochodowym wniosła do sprawy nowe okoliczności, które uzasadniają umorzenie należności składkowych.

Zmieniając swoją uprzednią decyzję Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wyjaśnił, że umorzenie składek jest możliwe w oparciu o art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego. Dokonując ustaleń faktycznych organ uzupełnił opis stanu faktycznego o okoliczności wskazane we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem organu wskazana trudna sytuacja finansowa spowodowana dużymi wydatkami na prowadzenie gospodarstwa oraz leczenie po wypadku, który miał miejsce dnia 23 czerwca 2013 r. wniosła do sprawy nowe okoliczności, które uzasadniają umorzenie należności składkowych w części dotyczącej odsetek za zwłokę.

W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie:

- J.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu poza podnoszonymi do tej pory okolicznościami wskazał, że K.W. jest zdrowy, w pełni sił, nie posiada zobowiązań ani rodziny i złośliwie uchyla się od płacenia składek ubezpieczeniowych. Skarżący stwierdził, że nie był informowany o zaległościach składkowych brata. Oświadczył, że pracuje w ramach delegacji poza miejscem zamieszkania i ma na utrzymaniu żonę i dwoje dzieci.

- W.W. wskazał, że z uwagi na potrącenia z przysługującego mu świadczenia rentowego od dłuższego czasu rodzina praktycznie nie dysponuje żadnymi środkami finansowymi. Dodatkowo bardzo słaba jakość uprawianego gruntu sprawia, że zbierają niewiele z tego, co wcześniej zasiali. Tymczasem wobec rozpoczętego właśnie roku szkolnego konieczne jest wygospodarowanie dodatkowych środków na wsparcie dzieci uczęszczających do szkoły.

- A.J. zakwestionowała natomiast postępowanie organu, który nie informował rodziny o zadłużeniu brata. Poddała również w wątpliwość ujawnienie w decyzji świadczenia emerytalnego swego męża niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy nie sprecyzowano w żaden sposób dochodu W.W.. Skarżąca zwróciła również uwagę, że ona sama mieszka w W. pod numerem [...], podczas gdy organ przeprowadził wizję lokalną w gospodarstwie po rodzicach. Strona nie rozumie również dlaczego musi obecnie ponosić konsekwencje zaniechań swojego brata. Przypomniała w tym kontekście, że w świetle twierdzeń W.W. ich rodzice pozostawili testamenty, w których zapisali gospodarstwo po połowie K. i W.

W odpowiedziach na skargi organ podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Kr 1551/13 oraz I SA/Kr 1603/13 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Kr 1551/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Ponadto podnieść należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd związany jest granicami sprawy, ale nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie jest zobowiązany do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane zasady orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podnoszone.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w Krakowie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz kosztów upomnienia wraz z odsetkami, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy (lub upoważniony przez niego pracownik Kasy), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przy czym zgodnie z art. 6 pkt 13b cytowanej ustawy za należności z tytułu składek na ubezpieczenie uznaje się nie tylko składki, ale i należne od nich odsetki oraz koszty upomnienia. Zatem z treści przytoczonego art. 41a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie należności składkowych został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany zatem do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07).

W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Wskazać również należy, że jak każda decyzja administracyjna, także i rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie musi spełniać ogólne wymogi wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), z którego wynika, że prawidłowo skonstruowana decyzja winna zawierać m. inn. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie ( wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Jak podkreśla się w orzecznictwie: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy." – tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217. Materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, warunkuje bowiem prawo do obrony. Brak uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów.

Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS z dnia 17 czerwca 2013 r. nie spełniają wyżej wskazanych wymogów.

Dla spełnienia warunków uzasadnienia prawnego decyzji nie wystarczy, tak jak to uczynił Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji, jedynie przywołanie treści przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, bez dokonania wykładni tego przepisu i odniesienia go do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 236/09, LEX nr 499970).

Jak zasadnie twierdzi się w orzecznictwie: "Obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest wyjaśnienie czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest, zatem wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem Kasy. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną, a powody odmowy organu orzekającego nieznane dla strony (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/08, LEX nr 560178).

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy organ nie dokonał żadnej wykładni mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jak wskazano wyżej, analiza przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawcy. Ponadto organ przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia winien wyważyć pomiędzy ważnym interesem zobowiązanego oraz stanem finansów funduszów emerytalno - rentowego i składkowego. Poza zacytowaniem art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, Prezes KRUS nie przedstawił żadnych wyjaśnień mogących przybliżyć znaczenie pojęcia ważnego interesu zainteresowanego, wzajemnych relacji pomiędzy tym interesem a interesem funduszu emerytalno-rentowego, czy uznaniowego charakteru tych decyzji.

Choć w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zadeklarował, że przed wydaniem decyzji przeprowadzane jest postępowanie dowodowe, to jednocześnie stwierdził, że celem tego postępowania jest zweryfikowanie prawdziwości podanych przez wnioskodawcę faktów oraz sprawdzenie, czy ustalone okoliczności wskazują na trwałą nieściągalność dłużnika. Tymczasem powołany już kilkakrotnie art. 41a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy nie wymienia trwałej nieściągalności dłużnika jako podstawy ewentualnego umorzenia zaległości składkowych. Na tę przesłankę wskazuje natomiast art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ale niniejsza sprawa nie toczyła się w tym trybie (tzn. z urzędu), organ powoływał się również wyłącznie na treść art. 41a ust. 1 przedmiotowej ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy dokonano więc całkowicie błędnej wykładni wskazanego przepisu powołując się na przesłankę umorzenia, o której nie ma mowy w przepisie stanowiącym podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia.

Powyższe rozważania odnoszą się również do decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r., gdzie dodatkowo w jej uzasadnieniu wskazano § 7 ust. 3 bliżej nieokreślonego zarządzenia Prezesa KRUS (zapewne chodzi tu o zarządzenie z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie trybu umarzania, odpisywania i udzielania ulg w spłacaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników i na ubezpieczenie zdrowotne oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ogłoszonego w Dz.Urz.PKRUS z 2011 r. nr 1, poz. 31 z późn. zm.), cytując wymienione w nim przesłanki umorzenia należności na wniosek dłużnika. Akt ten tymczasem nie może w świetle art. 87 Konstytucji RP stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa, do których należą wyłącznie Konstytucja, ustawy, umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Zarządzenia mają charakter najczęściej wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. Nie będąc źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Powołanie powyższego zarządzenia, stanowiącego rodzaj wewnętrznej instrukcji, ukierunkowującej tok postępowania organów, jako podstawy prawnej decyzji w przedmiocie umorzenia jest zatem poważnym błędem.

Organ zaniechał też wskazania jakie w sprawie przeprowadzono dowody, które z nich zostały uznane za wiarygodne i na których się oparto przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a którym odmówiono tego przymiotu. Prawdą jest, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych argumentów ani szczegółowych dowodów ilustrujących ich sytuację majątkową, życiową i rodzinną. Nie usprawiedliwia to jednak całkowitej bierności, jaką zaprezentował organ w przedmiocie ustaleń faktycznych.

Jak podnosi się w literaturze "z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy" (Komentarz do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II). Oczywiście, zasada ta nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Jednakże organ prowadzący postępowanie w przedmiocie umorzenia należności składkowych powinien wezwać stronę do przedstawienia stosownych dowodów na potwierdzenie zasadności wniosku. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, mimo że na niej spoczywa ciężar dowodowy, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (por.: wyroki NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96, LEX nr 33414 oraz z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742). Jest to zatem sytuacja szczególnego rodzaju i należy stronę o tych ewentualnych konsekwencjach poinformować.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że obowiązkiem Prezesa KRUS było przede wszystkim dokładne wyjaśnienie i zbadanie sytuacji materialnej, życiowej, zdrowotnej i rodzinnej każdego z wnioskujących o umorzenie zaległych należności. Tymczasem z akt sprawy wynika jedynie, że skarżący J.W. jest żonaty, ma na utrzymaniu dwoje dzieci w wieku szkolnym, a rodzina mieszka w domu jego teściowej. Dochód uzyskiwany przez skarżącego z działalności gospodarczej jest uzależniony od warunków atmosferycznych. Tymczasem dla ustalenia możliwości płatniczych skarżącego konieczne było dodatkowo ustalenie przede wszystkim wysokości dochodów rodziny, uzyskiwanych zarówno przez skarżącego, jak i pozostałe osoby, z którymi pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym (żony i teściowej). W przypadku skarżącej A.J. podobnie wskazano na pobieranie dopłat obszarowych, nie ma jednak śladu ustaleń w jakiej kwocie te dopłaty są uzyskiwane. Wskazuje się również, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje teściowa A.J., która pobiera emeryturę, nie wiadomo natomiast w jakiej wysokości otrzymuje powyższe świadczenie. Identycznie sytuacja wygląda w odniesieniu do skarżącego W.W., gdzie zaznaczono wprawdzie, że jest żonaty, ma na utrzymaniu sześcioro dzieci, osiąga dochód z gospodarstwa rolnego oraz z renty KRUS, ale nie wskazano w jakiej wysokości są to dochody. Te same uwagi odnoszą się do pozostałych wnioskodawców.

Należało także ustalić na jakim poziomie plasują się wszystkie wydatki i obciążenia domowego budżetu poszczególnych wnioskodawców, a wreszcie zbadać relację pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji zobowiązanych i ich rodzin. W tym celu należało wezwać wnioskodawców o podanie i udokumentowanie wyżej wskazanych okoliczności z pouczeniem o konsekwencjach niewskazania żądanych informacji. Obowiązku tego nie wypełnia pismo z dnia 29 kwietnia 2013 r. i 7 maja 2013 r. zawiadamiające o toczącym się postępowaniu z ogólnym pouczeniem o możliwości przeglądania akt sprawy oraz wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów. Organ powinien zbadać też sytuację rodzinną wnioskodawców (np. ilość osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, dochody tych osób), ich stan zdrowia (w szczególności skarżący J.W. sygnalizował przecież okoliczność wypadku i leczenia), realne możliwości podjęcia lub zmiany zatrudnienia, czy uzyskiwania dochodów z dodatkowych źródeł, a także zanalizować skutki, jakie dla jednostki może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami finansowymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych.

Organ przeprowadził wprawdzie w toku postępowania wywiady środowiskowe wizytacje), w ich wyniku zbierano jednak wyłącznie szczątkowe informacje, które nie dają całościowego obrazu sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawców, a ponadto ustalenia zawarte w toku wizytacji nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniach obydwu decyzji Prezesa KRUS i nie legły u podstaw tychże rozstrzygnięć. Nadto, jak wskazuje skarżąca A.J., w jej przypadku zwizytowano gospodarstwo po rodzicach, zamiast miejsce, w którym zamieszkuje (Węglówka pod numerem 5). Stąd, w opinii Sądu, z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów organ początkowo uznał, że skarżący oraz uczestnicy nie zasługują na umorzenie należności składkowych, a następnie umorzył ich część. Nie wiadomo jednak jakimi organ kierował się względami i dlaczego uznał, że umorzenie odsetek w wysokości 1.974 zł jest w niniejszej sprawie dopuszczalne, czy też wystarczające. Oprócz tego, że nie ustalił wysokości dochodów każdej z rodzin, nie dowiedział się też z jakimi kosztami wiązało się powypadkowe leczenie w rodzinie, na które powołał się skarżący J.W.. Nie jest również zrozumiałe jaki wpływ miały powyższe koszty na kondycję finansową pozostałych osób zobowiązanych do uregulowania zaległości składkowych.

Ponadto jako jedyną przesłankę odmowy umorzenia należności składkowych podano w decyzji okoliczność istnienia stałego dochodu w rodzinach wnioskodawców (dopłaty obszarowe, świadczenia emerytalno-rentowe, dochody z gospodarstwa rolnego). Jak podkreśla się jednak w orzecznictwie, sam fakt osiągania stałego dochodu nie stanowi samodzielnej przesłanki odmowy zwolnienia, o której mowa w art. 41a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Możliwości płatnicze to nie fakt osiągania dochodów, ale zestawienie tego dochodu z wydatkami, które pozwolą na ustalenie jaki jest rzeczywisty stan finansów zainteresowanego skorzystaniem z wyżej wskazanego zwolnienia (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 205/12, LEX nr 1145329).

Organ nie zbadał więc przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych, nie zindywidualizował sytuacji skarżących i pozostałych uczestników w aspekcie istnienia ich ważnego interesu i sytuacji majątkowej a z drugiej strony stanu finansów funduszów, a tym samym nie wyjaśnił istoty sprawy, czym naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7 i 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Tymczasem właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Prezesa KRUS będzie zatem przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia i zanalizowania aktualnej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżących i pozostałych wnioskodawców w celu ustalenia ich faktycznych możliwości płatniczych. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien je ocenić i zanalizować w kontekście przesłanek ważnego interesu wnioskodawców i stanu funduszów KRUS, która to ocena powinna zostać zawarta w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych. Wskazać przy tym należy, że błędem organu było połączenie wszystkich spraw i wydanie jednej, wspólnej decyzji obejmującej wszystkich wnioskodawców. Każda z tych spraw tymczasem jest odrębna i winna zostać załatwiona w odrębnym postępowaniu zakończonym wydaniem indywidualnej decyzji skierowanej i adresowanej oddzielnie do każdego z wnioskodawców.

Ponadto wskazać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, jednakże wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności.

Tymczasem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w sprawach dotyczących umorzenia należności składkowych w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222). W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej.

Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć w pierwszym rzędzie wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, który orzekał uprzednio. Sytuacja, w której pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Co istotne na gruncie niniejszej sprawy, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd zauważył, że starszy aprobant M.D., która podpisała zaskarżoną decyzję brała istotny udział w postępowaniu również na wcześniejszym etapie. Analiza akt prowadzi do wniosku, że osoba ta badała sytuację wnioskodawców pod kątem ewentualnego umorzenia składek i była autorem negatywnej opinii (k. 169) rekomendującej oddalenie wniosku, która poprzedzała wydanie decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r., a nadto podpisywała również tę decyzję. Jej podpis widnieje również na szeregu innych dokumentach, tj. wyliczeniu zadłużenia (k.114), wniosku o udzielenie informacji dotyczącej realizacji tytułów wykonawczych (k. 120), zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 121), wezwaniu do wypełnienia formularzy (k. 127-132), zawiadomieniu o przesunięciu terminu (k.150). Skoro zatem osoba ta wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia, a nadto podpisała decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję jej udział w dalszym postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – był niedopuszczalny i sprzeczny z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1452/11, z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 267/11, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 831/10 – dostępne w CBOSA).

Wreszcie podnieść należy, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia skarżącym i innym uczestnikom pisma z dnia 7 maja 2013 r. (zaś uczestnikowi A.W. pisma z dnia 16 maja 2013 r.) stanowiącego zawiadomienie strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza w kontekście późniejszego gromadzenia przez organ określonych dokumentów w sprawie.

Wskazane wyżej okoliczności organ winien mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzec jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący występowali w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolnieni byli z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nastąpiło natomiast w oparciu o art. 111 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż mogły być one objęte jedną skargą z uwagi na to, że dotyczyły tej samej decyzji organu rentowego.