Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2863/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §35 w zw. z § 45 ust. 2 oraz § 36 pkt 2 i 8, § 44
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 304/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Po 304/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

J. L. wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. wniósł o sprostowanie błędu geodezyjnego wynikającego z podziału w roku 2001 działki [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Rokietnica. Wnioskodawca podniósł również, że domaga się sprawdzenia całej granicy to jest punkty 7-9-10-18, a także punktu 8 i całego oznaczenia granic działki [...] przed podziałem.

Starosta Poznański decyzją z [...] października 2016 r. o nr [...], odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic działek położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina Rokietnica, oznaczonych numerami [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na istnienie dokumentów, które wskazują na znacząco różniący się od siebie przebieg granic przedmiotowych działek oraz wymagany przez obowiązujące przepisy prawa bezsporny charakter zmian, które odbywają się w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, starosta jako organ właściwy w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia, który dokument wskazuje właściwy przebieg granicy. Ponadto, zdaniem Starosty Poznańskiego, przepisy rozdziału "Rozgraniczanie nieruchomości" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), określają sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w trybie rozgraniczenia (ewentualnie, o ile sytuacja na to pozwala w trybie wznowienia znaków granicznych).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, co wynika z utrwalonego orzecznictwa.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty Poznańskiego, że miary czołowe pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi na szkicu polowym z 1903 r. oraz na szkicu polowym z 2001 r. różnią się od siebie. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał również za uzasadnione stanowisko organu I instancji, że nie należy do kompetencji starosty jako organu właściwego w sprawach ewidencji gruntów i budynków rozstrzyganie, który dokument ma moc wiążącą. Istnienie historycznych dokumentów, które wskazują na znacząco różniący się przebieg granic przedmiotowych działek oraz wymagany przez obowiązujące przepisy prawa bezsporny charakter zmian, które odbywają się w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, powodują, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada kompetencji do rozstrzygania, który dokument wskazuje właściwy przebieg granic.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. L., wskazując że ustalenie przebiegu granicy może zostać dokonane w różnych trybach w tym m.in. na podstawie § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych uzyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zarzucono, że organ pominął fakt, iż podziału działki [...] dokonano w trybie rolnym, oraz że M. B. występowała w podwójnej roli, tj. jako wykonawca prac geodezyjnych oraz jako pracownik gminy Rokietnica. Nie ustalono na jakiej podstawie włączono do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji z prac geodezyjnych z 2001 r. oraz czy wykonany operat geodezyjny spełniał standardy wykonania prac geodezyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że skarżący w rzeczywistości kwestionuje prawidłowość decyzji podziałowej działki nr [...] z 2001 r. i stanowiącej podstawę tej decyzji dokumentację geodezyjną. Domaga się tym samym korekty ustaleń tej decyzji przez organ ewidencyjny, co uznać należy za niedopuszczalne, bowiem prowadziłoby w rzeczywistości do kwestionowania przez organ ewidencyjny decyzji podziałowej, co wykracza po za kompetencje tego organu. Aktualizacja ewidencji nieruchomości nie może bowiem polegać na zmianie przez organ ewidencyjny dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej przez upoważniony do tego organ. Dopiero ewentualna eliminacja z obiegu prawnego decyzji podziałowej z 2001 r. lub jej zmiana, stanowiłaby podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie objętym tą decyzją, w tym dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w celu podziału tych działek.

Ponadto Sąd zauważył, że w § 45 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawodawca nakazuje stosować jedynie odpowiednio, a nie wprost, § 36-39 tego aktu wykonawczego. Odpowiednie stosowanie oznacza natomiast, że normy prawne wyrażone w przepisach odesłanych mogą być interpretowane w kontekście odesłania szerzej albo węziej bądź też mogą w ogóle nie znaleźć zastosowania, jeżeli jest to uzasadnione charakterem przepisu odsyłającego. Wniosek ten odgrywa istotną rolę w poruszanym kontekście. Przepisy § 44 i 45 powołanego rozporządzenia, regulujące aktualizację operatu ewidencyjnego, zostały bowiem zawarte w Rozdziale 3 tego aktu wykonawczego, pt. "Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych". Natomiast § 36-39 cytowanego rozporządzenia są zamieszone w Rozdziale 2 omawianego aktu normatywnego, pt. "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków". Już na tej podstawie można więc stwierdzić, że cel § 36-39 analizowanego rozporządzenia jest częściowo odmienny niż cel § 45 ust. 2 i 3 wymienionego aktu normatywnego.

Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w przypadku aktualizacji danych ewidencyjnych zastosowanie znajduje w stanie niezmienionym norma prawna z § 39 ust. 1 rozporządzenia. Tym samym zmiana w ewidencji gruntów i budynków może być dokonana w trybie § 45 cytowanego rozporządzenia, jeżeli właściciele wszystkich sąsiadujących ze sobą działek złożą zgodne oświadczenie co do przebiegu granicy nieruchomości. Wykluczyć natomiast należy stosowanie § 39 ust. 2-3 i 8 wymienionego rozporządzenia w postępowaniu o aktualizację danych ewidencyjnych. Przepisy te są bowiem ściśle związane z zakładaniem ewidencji gruntów i budynków dla danej nieruchomości i mają na celu określenie choćby prowizorycznie kluczowych informacji geodezyjnych o gruncie. Dlatego prawodawca godzi się w § 39 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego na odejście od prymatu konsensusu właścicieli sąsiadujących ze sobą gruntów, co do przebiegu granicy działki, jak i dopuszcza w § 39 ust. 8 omawianego rozporządzenia istnienie nieruchomości o częściowo niepewnych granicach. Podkreślono, że przepisy te dotyczą zasadniczo sytuacji nietypowych i przejściowych, ściśle związanych z zakładaniem ewidencji dla danej nieruchomości. Modelowo bowiem nie powinny występować grunty o nieustalonej dokładnie granicy, skoro w ten sposób rozmyciu ulegałby także zakres terytorialny prawa własności.

Z kolei co do zasady ustalenie przebiegu granic nieruchomości winno następować w trybie rozgraniczenia nieruchomości uregulowanym w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2).

W ocenie Sądu konsekwentnie należy zatem przyjąć, że w przypadku, gdy złożenie zgodnego oświadczenia, o jakim mowa w § 39 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, nie nastąpiło, organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie kształtować przebiegu granicy nieruchomości w ramach postępowania aktualizacyjnego z § 45 ust. 2 i 3 tego aktu wykonawczego. Dlatego w przypadku, gdy niemożliwe jest zastosowanie § 39 ust. 1 rozporządzenia, należy wdrożyć postępowanie rozgraniczeniowe, którego wyniki w myśl art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 36 pkt 1 wymienionego rozporządzenia będą stanowiły podstawę do dokonania określonych zmian w operacie ewidencyjnym. Wspomniane postępowanie zapewnia przy tym równomierną ochronę interesów wszystkich właścicieli pozostających w sporze granicznym.

Skoro w aktach sprawy brak jest informacji o zgodnym oświadczeniu, o którym mowa w art. 39 § 1 rozporządzenia, a ze stanowiska wyrażonego przez właściciela działki [...] – Gminy Rokietnica wynika, że nie podziela ono zarzutów skarżącego (protokół rozprawy z 19 lipa 2017 r.) za chybiony uznano zarzut naruszenia art. 37 § 1 w zw. z § 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 3.

Reasumując Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych do dokonania przez organy ewidencyjne aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w żądanym przez skarżącego zakresie i to mimo dostrzeżonych rozbieżności w historycznej oraz przedłożonej i przyjętej do ewidencji w wyniku podziału działki nr [...] dokumentacji geodezyjnej. Organy ewidencyjne nie posiadały środków prawnych do samodzielnego zweryfikowania dostrzeżonych rozbieżności. Mogą natomiast być one usunięte w drodze postępowania rozgraniczeniowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczących nieuwzględnienia przez stronę dokumentacji obrazującej niezgodność dotyczącej przebiegu granic przedmiotowych działek wskazano, że dokumentacja ta nie mogła w świetle wskazanych przepisów stanowić podstawy do zaktualizowani danych w ewidencji (patrz. § 36 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia).

Sąd zgodził się z zarzutem, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia zasad doręczania pism w drodze elektronicznej – organ Starosta Poznański zignorował w tym zakresie wniosek strony o doręczanie pism na wskazany adres elektroniczny – art. 391 § 1 k.p.a. Niemniej naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem korespondencja, w tym decyzja organu I instancji zostały stronie doręczone, a strona skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych do złożenia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. L., zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7d pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku którego doszło do ustalenia, że spór dotyczy w istocie rozgraniczenia działek: [...], [...] i [...], co pozostaje w sprzeczności z postanowionym zarzutem, że sporządzenie błędnej dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której dokonano błędnych zapisów w ewidencji spowodowało zmianę stanu prawnego. Tym samym błędne wpisy do ewidencji przestały mieć charakter deklaratoryjny, a stały się konstytutywne kształtujące nowy stan prawny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia § 35 w zw. z § 45 ust. 2 oraz § 36 pkt 2 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie stanowiącej własności skarżącego, nie leżącej bezpośrednio w granicy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, tj. z działką [...] (co wykluczało udział skarżącego w postępowaniu działowym), które to nieruchomości rozdzielała działka [...] stanowiąca rów - stanowiły podstawę błędnego wpisu do ewidencji, w wyniku którego nastąpiło znaczne przesuniecie granicy działki [...] i umniejszenie areału gruntu stanowiącego własność skarżącego o ok. 1000m2, gdy źródłami danych do aktualizacji ewidencji są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki administracyjne;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów stawianych przez skarżącego, a odnoszącego się do nie przeprowadzenia dowodów z dokumentów geodezyjnych znajdujących się w zasobach, błędnego ustalenia, że skarżący kwestionuje prawidłowość decyzji podziałowej działki nr [...] z 2001 r., kiedy skarżący wyraźnie wskazuje na błędy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w wyniku podziału oraz, że M. B. występowała w podwójnej roli, tj. jako wykonawca prac geodezyjnych oraz reprezentant gminy, która jest właścicielem działki stanowiącej rów, braku ustalenia, czy operat geodezyjny z podziału nieruchomości w trybie rolnym, a dotyczący działki [...] spełniał standardy wykonania prac geodezyjnych, nie odniesieniu się do zarzutu, że z uzyskanych informacji od starosty wynika, że powierzchnie działek [...] i [...] uległy zwiększeniu kosztem działek sąsiednich, zarzutu odmowy przeprowadzenia m. in. prac geodezyjnych z 2001 r. wykonanych przez pracowników Starostwa Powiatowego w Poznaniu;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku analizy ustaleń faktycznych dokonanych przez organ poprzez pryzmat obowiązujących przepisów prawa (mimo dostrzeżenia rozbieżności w historycznej oraz przedłożonej i przyjętej do ewidencji, w wyniku podziału działki nr [...], dokumentacji geodezyjnej).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

To związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 7d pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, aby odnieść się do tego zarzutu zasadnym jest przypomnienie treści wskazanych przepisów. Powołany art. 7d pkt 1 ustawy ma następującą treść: "Do zadań starosty należy w szczególności: 1) prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym: a) prowadzenie dla obszaru powiatu: – ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, – geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3, zwanej dalej "powiatową bazą GESUT", – gleboznawczej klasyfikacji gruntów, b) tworzenie, prowadzenie i udostępnianie baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 7 i 10 oraz ust. 1b, c) tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2", z kolei powołany art. 22 ust. 1 ustawy stanowi "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie", zaś zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia "Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy: utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi". Powołane przepisy wskazują jakie zadania z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należą do starosty, jednym z tych zadań jest prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, a jedną z zasad ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności operatu. Przepisy te mają charakter generalny, kompetencyjny, wskazują bowiem organ do zadań którego należą sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Natomiast powołane przepisy nie dotyczą kwestii materialnoprawnych związanych z podstawami, zasadami, trybami wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Stąd też tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowy, albowiem wskazane przepisy nie zostały naruszone.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 2 wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uznanie, że doszło do naruszenia przez organ § 35 w zw. z § 45 ust. 2 oraz § 36 pkt 2 i 8 rozporządzenia, przez przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości nie stanowiącej własności skarżącego i nie graniczącą z nieruchomością stanowiąca własność skarżącego stanowiły podstawę błędnego wpisu do ewidencji w wyniku którego nastąpiło znaczne przesuniecie granicy działki skarżącego.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że powołany § 35 rozporządzenia wskazuje źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji którymi są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Z kolei zgodnie § 36 Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: pkt 2) w celu podziału nieruchomości; pkt 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Powołany § 45 ust. 2 stanowi, że przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do tego zarzutu, tj. naruszenia wskazanych § 35 w zw. z § 45 ust. 2 oraz § 36 pkt 2 i 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji, należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Powołany § 35 wymienia enumeratywnie co stanowi źródło danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, a § 36 wymienia na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego wykazuje się w ewidencji przebieg granic działek ewidencyjnych, a oba te przepisy na podstawie § 45 ust. 2 stosuje się odpowiednio do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Zarówno § 35 jak i § 36 wprowadzają pewien zamknięty katalog źródeł, jak również zamknięty katalog dokumentacji geodezyjnej sporządzanej we wskazanych postępowaniach z której organ ewidencyjny może skorzystać wykazując przebieg granic działek ewidencyjnych, czy też dokonując w tym zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Te ogólne zasady wynikające z powyższych przepisów, tj. § 35 i § 36 rozporządzenia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie są przedmiotem sporu, albowiem ani Sąd I instancji ani skarżący kasacyjnie nie kwestionuje zamkniętego katalogu wymienionych w nich: źródeł (§ 35), czy dokumentacji geodezyjnej (§ 36). Dlatego też ten zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny, a inne przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej.

Stąd też tylko informacyjnie należy wskazać, że sam tryb postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, uregulowany jest w § 37 do § 39 rozporządzenia, a na podstawie § 45 ust. 3 rozporządzenia przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio. Powyższe zagadnienie było rozważane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, który zajął w tej kwestii określone stanowisko prawne. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że w przypadku, gdy nie jest możliwe zastosowanie trybu z § 39 ust. 1 rozporządzenia należy wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe zgodnie z art. 29 ustawy. Jednak brak zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących powołanych przepisów nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wypowiedzenie się w tej kwestii, tym samym stanowisko Sądu I instancji nie zostało podważone.

W pkt 3 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sad I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. bo kontrolowany wyrok posiada wszystkie elementy formalne wskazane w przepisie dla poprawnie zbudowanego uzasadnienia wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. mógłby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone byłoby w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Należy jeszcze zaznaczyć, że przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. stąd też możliwa była jego kontrola instancyjna, a zakres tej kontroli wyznaczyły zarzuty skargi kasacyjnej.

W pkt 4 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku analizy ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. Aby odnieść się do tego zarzutu należy przypomnieć powołany przepis zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny wtedy gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy. Natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można mówić, jeśli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, czyli nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Stąd też zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można uznać za zasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.