Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 7/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 183 par. 2, art. 182 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1162/15 w sprawie ze skarg L. K. i R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne. [pic]


UZASADNIENIE

II OSK 7/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi L. K. i R. K. na decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2015 r. w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia ... 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu ..., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1523 z późn. zm.), odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku znajdującego się na nieruchomości nr ..., przy ul. ... w ....

Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 30 stycznia 1989 r. Naczelnik Gminy ... udzielił R. K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, zlokalizowanych na przedmiotowej działce nr .... W dniu ... 1999 r. Starosta ... udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie, decyzją z dnia ... 2001 r. Wojewoda ... stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy ... z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3985/01, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2001 r., nr ..., utrzymującą w mocy powyższą decyzję z dnia ... 2001 r.

Decyzją z dnia ... 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu ... stwierdził w trybie art. 151 § 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia, że decyzja Starosty ... z dnia ... 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i odmówił uchylenia tego aktu administracyjnego z uwagi na upływ 5 lat od dnia, w którym został on doręczony stronie. Decyzją z dnia ... 2015 r. Wojewoda ... stwierdził nieważności wymienionej decyzji Starosty ... z dnia ... 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ I instancji wyjaśnił, że bezsporne jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego w 1989 r. Nie oznacza to jednak, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. W konsekwencji właściwe postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w oparciu o art. 51, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dacie wszczęcia niniejszego postępowania, tj. w dniu ... 2003 r., przedmiotowy obiekt budowlany był już ukończony, o czym świadczy w szczególności decyzja z dnia ... 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wydana po kontroli omawianego budynku. Od tego momentu inwestor mógł zatem przystąpić do jego użytkowania.

W odpowiedzi na zapytanie z dnia ... 2015 r. Wójt Gminy ... wskazał, że dla działki nr ... obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr ... Rady Gminy ... z dnia ... 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr ..., poz. ...). Zgodnie z postanowieniami tego aktu, rozważana nieruchomość oznaczona jest symbolem ... oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem jednego budynku garażowego lub gospodarczego. W planie miejscowym zachowuje się jednocześnie istniejące budynki mieszkaniowe, w tym wielorodzinne, oraz garażowo-gospodarcze z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy w zakreślonych tam parametrach. W trakcie kontroli organ I instancji ustalił, że usytuowanie i wymiary przedmiotowego budynku nie uległy zmianie w porównaniu do tych, jakie zawarto w protokole z dnia ... 2009 r. Budynek wykonany jest w technologii tradycyjnej, murowanej, ma dwie kondygnacje i dach płaski, dwuspadowy. L. i R. K. oraz D. K. oświadczyli, że obiekt ten nie jest obecnie użytkowany, nie jest do niego doprowadzana energia elektryczna. Organ nadzoru budowlanego stwierdził zarazem, że budynek odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie odległości od zabudowań na gruntach sąsiednich. W chwili obecnej nie ma zatem potrzeby prowadzenia robót budowlanych, które miałyby zmienić kształt istniejącego budynku. Nie zachodzi zatem również konieczność nakładania na inwestora obowiązków z art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania R. K. decyzją z dnia ... 2015 r., ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, co rodziło konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym niezbędne było sprawdzenie, czy zrealizowany na działce nr ... obiekt odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom, tj. przepisom dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisom techniczno-budowlanym. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek został posadowiony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ostatnia kontrola obiektu budowlanego została przeprowadzona w dniu ... 2015 r. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że uchylenie decyzji z dnia ... 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie związane było z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcia te są bowiem ze sobą powiązane. Usunięcie decyzji z dnia ... 1999 r. nie oznacza natomiast automatycznie konieczności orzeczenia jednego ze środków doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że rozważany budynek jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącego co do "warsztatowego" charakteru tego obiektu budowlanego. Budynek od lat jest faktycznie niewykorzystywany, zatem nie można z góry stwierdzić sprzeczności tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na możliwy sposób późniejszego użytkowania przedmiotowego obiektu.

Skargi na powyższą decyzję ... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli L. K. (skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 1162/15) oraz R. K. (skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 1163/15).

W odpowiedzi na skargi ... Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia ... 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je dalej pod sygnaturą II SA/Po 1162/15.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że są one niezasadne.

Sąd I instancji zwracając uwagę, że wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle okoliczności faktycznych sprawy dotyczyły w szczególności wyboru określonego postępowania naprawczego, stwierdził, że organy administracji publicznej trafnie powołały się na art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy art. 48 ustawy znajdują bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Takie okoliczności nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, gdyż inwestor legitymował się decyzją z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane zrealizowane na podstawie tego aktu administracyjnego nie są więc samowolne i pozbawione podstawy prawnej. Następcze uchylenie pozwolenia na budowę i w konsekwencji także związanego z nim pozwolenia na użytkowanie nakładało natomiast na organy administracji publicznej obowiązek wdrożenia odrębnego postępowania naprawczego.

Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem.

Sąd zauważył, że R. K. wywodził konsekwentnie, że powyższy budynek nie odpowiada wymogom prawa i jego legalizacja jest wadliwa. Organy administracji publicznej podnosiły, że obiekt budowlany jest zgodny z przepisami, a zatem nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z kolei L. K. wskazywała na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania z uwagi na zgodność przedmiotowego budynku z prawem.

Odnosząc się do stanowisk poszczególnych stron Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego mogą orzec na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie tylko o nałożeniu określonych obowiązków, lecz także o odstąpieniu od nałożenia tych obowiązków. W ten sposób merytorycznie zostaje bowiem załatwiona sprawa legalizacji robót budowlanych, wykonanych na podstawie tytułu prawnego, który następnie upadł (np. w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę), jeżeli obiekt budowlany odpowiada przepisom prawa i nie wymaga dokonania czynności, mających doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie, czy zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zbadania legalności danego obiektu budowlanego. W tym celu niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności zrealizowanych prac z (1) przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z (2) przepisami techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki Sąd zauważył, że skarżący w toku postępowania zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji obiektu budowlanego. Wskazywał również na warsztatowy charakter przedmiotowego budynku, a w konsekwencji także na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w przypadku postępowania naprawczego zgodność obiektu budowlanego z ładem architektoniczno - budowlanym podlega ocenie z perspektywy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Kluczowe jest bowiem wtedy udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dany obiekt budowlany odpowiada wymaganiom istniejącego, a nie przeszłego, ładu przestrzennego.

Jak wynika z pisma Kierownika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy ... z dnia ... 2015 r., nr ..., dla działki nr ... obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr ... Rady Gminy ... z dnia ... 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 212, poz. 3307), przy czym wymieniona nieruchomość została oznaczona symbolem 59MN). Zgodnie z § 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego, symbol ten odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdza także § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) tego planu miejscowego. Nie oznacza to jednak całkowitego zakazu lokalizacji zabudowy o funkcji innej niż mieszkaniowa. Należy bowiem podkreślić, że w § 4 pkt 2 cytowanego planu miejscowego zezwolono dla terenu o symbolu 59MN na lokalizację jednego budynku lub segmentu mieszkalnego, z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego. Ponadto w § 4 pkt 4 wymienionego planu miejscowego ustanowiony został zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości oznaczonych enumeratywnie wyliczonymi symbolami. Postanowienie to nie obejmuje jednak symbolu ..., co pozwala a contrario wnioskować, że na działce nr ... dopuszczalne jest prowadzenie działalności gospodarczej, np. w postaci świadczenia usług. Co więcej, § 4 pkt 7 omawianego planu miejscowego pozwala na zachowanie na terenach oznaczonych jako ... istniejących budynków usługowych z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy z zachowaniem odpowiednich ustaleń planu miejscowego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika z kolei, że przedmiotowy budynek składa z części niemieszkalnej, zlokalizowanej na parterze, i części mieszkalnej, zlokalizowanej na piętrze. Wniosek ten potwierdza w szczególności dokumentacja budowlana. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że rozważany obiekt budowlany ma wyłącznie charakter warsztatowy, skoro pełni on również funkcję mieszkaniową.

Jednocześnie z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest użytkowany od wielu lat. Konkluzja ta znajduje swoje oparcie w szczególności w wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I ACa 227/09, załączonym na wniosek skarżącego do akt sądowych. Konsekwentnie zatem w chwili obecnej trudno z całą stanowczością przesądzić przeznaczenie przedmiotowego budynku. Można jednak stwierdzić, że część niemieszkalna budynku, przynajmniej potencjalnie, może pełnić funkcję usługową. Tym bardziej, że z uzasadnienia powyższego wyroku z dnia 23 września 2009 r. wynika, iż w przedmiotowym obiekcie budowlanym przez pewien czas znajdowała się piekarnia. Funkcja usługowa, np. o charakterze uzupełniającym, odpowiada z kolei powołanym wyżej przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia ... 2011 r. Na tej podstawie Sąd przyjął, że omawiany budynek, składający się z części mieszkalnej i nieużytkowanej części niemieszkalnej, jest zgodny z postanowieniami powyższego aktu prawa miejscowego.

Nie ulega zarazem wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada wymogom, jakie w zakresie parametrów architektoniczno-urbanistycznych zostały określone w powyższym planie miejscowym. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Materiał dowodowy zgromadzonych w aktach administracyjnych pozwala poza tym przyjąć, że przedmiotowy obiekt budowlany jest także zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana także przez skarżącego, który ogólnie wskazywał na zły stan obiektu budowlanego związany z długotrwałym zaprzestaniem jego eksploatacji. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji nie wykazała jednak jakichkolwiek uchybień w tym zakresie, a sam skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, potwierdzającego ewentualny zły stan techniczny budynku. Co więcej, w piśmie z dnia ... 2015 r. przyznał, że w obiekcie nie nastąpiły żadne zmiany poza degradacją związaną z upływem czasu.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że rozważany obiektu budowlany odpowiada zarówno przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisom techniczno-budowlanym. W konsekwencji nie zachodziła także potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane i w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza legalizację w sytuacji, gdy sprzeciwia się temu zarówno przeznaczenie wybudowanego obiektu, jak i interes właściciela R. K..

2. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły prowadzić do ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku zgodnych z twierdzeniami skarżącego, co do złego stanu technicznego budynku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż przedmiotem rozważań nie jest budynek o bliżej niesprecyzowanej, hipotetycznej przyszłej funkcji, lecz istniejący budynek warsztatowy wybudowany na potrzeby prowadzenia produkcji złotniczej, który później został rozbudowany o nieznaczną część mieszkalną. Fakt dobudowania części mieszkalnej w żaden jednak sposób nie przesądza o zmianie pierwotnej funkcji obiektu. Skarżący przez wszystkie lata trwających procedur administracyjnych konsekwentnie domagał się zachowania funkcji warsztatowej przedmiotowego budynku i to w zakresie, w jakim uzyskał na to najpierw pozwolenie na budowę, a następnie pozwolenie na użytkowanie. Wieloletnie postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące kolejnych decyzji dotyczących obiektu, unikanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu oraz niekiedy podejmowane decyzji dopiero na skutek orzeczeń sądów administracyjnych w sytuacji, gdy powinny być wszczęte z urzędu, doprowadziły w efekcie do wydania będącej przedmiotem sprawy decyzji legalizacyjnej, z którą skarżący nie może się zgodzić nie tylko ze względu na to, że zostaje pozbawiony swojego "warsztatu", ale również z tego względu, że zagraża ta decyzja jego roszczeniom o odszkodowanie należne z powodu błędnych decyzji administracyjnych, które to odszkodowanie według skarżącego powinno obejmować przynajmniej całość nakładów poniesionych na przedmiotową inwestycję. Takie postępowanie organu jest sprzeczne z normą wynikającą z art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego jego słuszny interes nie został uwzględniony przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. W efekcie, mimo oczywistych uchybień administracyjnych, skarżący nadal bowiem musi walczyć o odzyskanie zainwestowanych środków pozostając z do niczego mu niepotrzebnym aktualnie budynkiem mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, iż stosowanie przepisów prawa budowlanego w zakresie w jakim dopuszczają wydawanie tzw. decyzji legalizacyjnych będących następstwem wcześniejszych błędnych decyzji administracyjnych, bez uwzględnienia słusznych interesów obywatela/właściciela. Ponadto Sąd I instancji bezkrytycznie oparł się na niepełnych ustaleniach organów nadzoru budowlanego i nie wziął pod uwagę stanowiska skarżących, że przez lata nieużytkowania tego budynku i brak inwestycji budynek jest zniszczony i wymaga gruntownego remontu.

Powołując takie argumenty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia ... 2016 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację przyjmującą, że postępowanie legalizacyjne co do robót budowlanych wykonanych na podstawie i w okresie istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obiegu prawnego, może ograniczyć się explicite do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ewentualnie na odstąpieniu od nałożenia takiego obowiązku, podczas gdy przepisy te stosowane jedynie przez analogię do legalizacji robót budowlanych wykonanych na podstawie nieważnej decyzji nie powinny być interpretowane wyłącznie gramatycznie, ale powinny przez cel ich zastosowania zmierzać do określenia przeznaczenia wykonanych bez podstawy prawnej robót budowlanych, co wynika bądź z pierwotnego projektu budowlanego na podstawie którego wydano nieważną decyzję o pozwoleniu na budowę bądź z projektu budowlanego zamiennego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie tego, że prowadzono postępowanie w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem zasady działania przez organ bez zbędnej zwłoki, nie dłużej jednak niż dwa miesiące w sprawach skomplikowanych, przez co postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było począwszy od grudnia 2003 r. aż do ... 2015 r., kiedy to organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem na przestrzeni blisko 12 lat nie tylko ulegał zmianie stan prawny znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, ale także został uchwalony w dniu ...2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie tego, że organy nadzoru budowlanego obu instancji winny wyczerpująco przeprowadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym również przeprowadzić wszelkie dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem polegało na:

- nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku posadowionego przy ul. ... w ..., przez co w tym zakresie ograniczono się jedynie do oceny prawidłowości usytuowania budynku w granicach działki w stosunku do nieruchomości sąsiednich pomijając to, że o stanie technicznym budynku decyduje także stan wyposażenia technicznego budynku, w tym m.in. stan instalacji wodociągowej, kanalizacji, instalacji grzewczej, przewodów kominowych i wentylacyjnych, instalacji gazowej i elektrycznej, a nadto że na stan techniczny ma wpływ również nośność konstrukcji oraz zasady bezpieczeństwa przez co bezpodstawnie doszło do stwierdzenia, że budynek w tym względzie jest zbudowany zgodnie z prawem,

- niezasadnym przyjęciu, że budynek spełnia warunki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu ...2011 r., podczas gdy działka, na której położony jest ten budynek oznaczona jest w planie symbolem ..., co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a nie usługowej, produkcyjnej czy magazynowej; a nadto w obszarze lokalizacyjnym tej działki dopuszcza się tylko jeden budynek garażowy albo gospodarczy, co nie oznacza wcale dopuszczalności usytuowania budynku usługowego, produkcyjnego czy magazynowego przy czym nie ustalono, czy taki jeden dopuszczalny budynek gospodarczy/garażowy nie jest już położony w tym obszarze; plan zakłada zachowanie istniejących budynków usługowych, ale budynek skarżącej nie może być uznany za istniejący w sensie prawnym, skoro stwierdzono nieważność decyzji z dnia ...1989 r. o pozwoleniu na budowę, a za tym także decyzji z dnia ...1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie wspomnianego warsztatu i w końcu należy podkreślić, że budynek przy ul. ... w ... ma dwie kondygnacje naziemne, a dla budynków gospodarczych i garażowych w tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje tylko jedną kondygnację naziemną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że jak wynika z dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia ...2003 r. (sygn. IV SA 3985/01 i IV SA 3792/01), które zapadły w wyniku wniesienia skarg przez R. K. i R. G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia ...1989 r., przedmiotowy budynek został wzniesiony na gruncie przy ul. ... w ... w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego gminy ... (plan zagospodarowania - uchwała nr ... Gminnej Rady Narodowej w ... z dnia ...1979 r.; plan szczegółowy - uchwała nr ... Gminnej Rady Narodowej w ... z dnia ...1979 r.). Wobec tego plan uchwalony dnia ...2011 r. stał się podstawą legalizacji w zaskarżonym orzeczeniu przedmiotowego budynku, podczas gdy w poprzednim stanie przy bezzwłocznym zakończeniu postępowania administracyjnego nie było to możliwe i otwierało skarżącej drogę do dochodzenia odszkodowania. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w momencie wszczynania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. w dniu sporządzenia zawiadomienia z dnia ...2003 r. nie obowiązywał jeszcze. Wszedł on w życie z dniem ...2004 r. Niniejsza sprawa mogła zatem być rozstrzygnięta inaczej gdyby organy nadzoru budowlanego przestrzegały zasadę działania bez zbędnej zwłoki. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że stan techniczny budynku jest zgodny z przepisami techniczno - budowlanymi. Takie stanowisko nie może znaleźć pokrycia w zebranym materiale dowodowym, z którego w świetle wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika, jaki jest aktualny stan techniczny tego budynku. Z materiału tego wynika jedynie, że budynek jest prawidłowo usytuowany w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Tymczasem przywoływane rozporządzenie wymaga począwszy od rozdziału III, aż do norm z rozdziału X, aby budynek był wybudowany z odpowiednich materiałów, posiadał określoną nośność, miał odpowiednie nasłonecznienie pomieszczeń przez co wymaga się spełnienia odpowiednich parametrów okien tego budynku. W rozporządzeniu tym prawodawca kształtuje także warunki, jakim odpowiadać powinno wyposażenie techniczne budynku. Wszystko po to, aby zapewnić bezpieczne dla zdrowia i życia korzystanie z budynku. W końcu sama konstrukcja budynku powinna zabezpieczać go pożarowo jak i ochraniać przed hałasem i drganiami. Pominięcie w zaskarżonym wyroku z dnia 20.05.2016 r. wszystkich wskazanych okoliczności nie pozwala na właściwą ocenę stanu technicznego budynku przy ul. ... w ..., przez co nie można było właściwie ocenić, czy budynek ten jest w stanie zgodnym z przepisami techniczno - budowlanymi. W szczególności w toku postępowania nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego, który mógł ocenić stan techniczny przedmiotowego budynku, a którego opinia była konieczna z uwagi na treść art. 75 § 1 k.p.a., mogąc przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła poglądu, że budynek wybudowany na nieruchomości przy ul. ... w ... jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu ...2011 r. przez Radę Gminy ... dla miejscowości ... i .... Co prawda § 4 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu przewiduje możliwość usytuowania na terenie oznaczonym MN (w tym w obszarze oznaczenia ...) jednego budynku garażowego albo gospodarczego, ale przepis ten wskazuje na zupełnie wyjątkowe posadowienie budynku o takim przeznaczeniu na tym obszarze, a nadto nadal jeden z alternatywnych możliwych budynków, tj. gospodarczy nie może być ani budynkiem usługowym, magazynowym czy produkcyjnym.

Powołując takie argumenty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostały wniesione dwie skargi kasacyjne – przez R. K. i L. K., jednak żadna z nich nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga wspólny dla obu środków zaskarżenia zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że sporny obiekt budowlany nie pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi fakt, że decyzją z dnia ... 1989 r. Naczelnik Gminy ... udzielił R. K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem i szambem, na działce nr ..., położonej przy ul. ... w .... Decyzją z dnia ... 2001 r. Wojewoda ... stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę.

Nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego, nie ocenia się jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wdrożenie procedury naprawczej zdeterminowane jest ustaleniem, czy obiekt budowlany wykonany na podstawie pozwolenia na budowę, którego nieważność została następnie stwierdzona jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpoznawanej sprawie – z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie pozostaje poza sporem, że budowa przedmiotowego budynku na działce przy ul. ... w ... pozostawała w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego gminy ... uchwalonym uchwałą nr ... Gminnej Rady Narodowej w ... z dnia ... 1979 r. (plan szczegółowy - uchwała nr ... Gminnej Rady Narodowej w ... z dnia ... 1979 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w zaskarżonym wyroku, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie pozostaje w sprzeczności z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr ... Rady Gminy ... z dnia ... 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr ..., poz. ...). Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że działka nr ... przy ul. ... w ... znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem .... Zgodnie z § 3 pkt 1 planu miejscowego, symbol ten odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdza także § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a). Objęcie danego obszaru przeznaczeniem w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może być jednak utożsamiane z niedopuszczalnością wykonywania jakiegokolwiek rodzaju usług w ramach tej zabudowy. Trafnie wywiódł bowiem Sąd I instancji, że skoro plan miejscowy, wprowadzając na niektórych obszarach zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (§ 4 pkt 2), nie wymienia wśród tych obszarów terenów oznaczonych symbolem ..., należy uznać, że na działce nr ... taka działalność jest dopuszczalna w budynku, który z uwagi na posiadaną część mieszkalną uznać należy za budynek mieszkalny. Przeznaczenie części budynku na działalność gospodarczą nie powoduje utraty przez ten budynek cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe postanowienia planu miejscowego w sposób dostateczny uzasadniają twierdzenie o braku sprzeczności lokalizacji spornego budynku z planem miejscowym i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby odnosić się dodatkowo do § 4 pkt 7 uchwały, który pozwala na zachowanie na terenach oznaczonych jako ... istniejących budynków usługowych z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy z zachowaniem odpowiednich ustaleń planu miejscowego.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w odpowiedzi na zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącego, warto wyjaśnić, że przy ocenie prawidłowości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący, nie może być brane pod uwagę, że strona jest zainteresowana wydaniem rozstrzygnięcia o innej treści.

W tym miejscu wypada odnieść się do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a., który sprowadza się do twierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji doprowadziło do tego, że ocena zgodności przeznaczenia budynku nastąpiła już w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady Gminy ... z dnia ... 2011 r. Otóż nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca szeroko pojętej legalności wybudowania budynku na działce nr ... w ... była prowadzona przez wiele lat. Jednak wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że sprawy są rozpoznawane i rozstrzygane przez organy administracji na gruncie stanu prawnego obowiązującego na dzień orzekania. Obowiązujący w dacie orzekania przepis prawa, stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu, wyznacza zakres kontroli dokonywanej następnie przez sąd administracyjny, który co do zasady nie jest zobligowany do badania, jakie rozstrzygnięcia mogłyby zapaść w sprawie na podstawie innych (wcześniej obowiązujących) przepisów. Stąd też tak sformułowany zarzut uznać należy za niemogący wywołać skutku, gdyż kwestia zasadności zarzutów związanych z naruszeniem art. 35 k.p.a. może być przedmiotem oceny w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W obu skargach kasacyjnych ich autorzy podnieśli również zarzuty dotyczące nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżących kasacyjnie budynek znajduje się w złym stanie technicznym, co nie zostało dostatecznie zbadane.

Wyjaśnienia wymaga, że badanie w trybie postępowania naprawczego zgodności budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obejmuje zgodność pierwotną, a nie wtórną. Badanie to nie ma zatem na celu ustalania, czy budynek znajduje się w złym stanie technicznym, który jest następstwem niewłaściwego użytkowania obiektu, utrzymania go w niewłaściwym stanie, zużycia lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Zakres ustaleń poczynionych przez organy orzekające w sprawie był zatem wystarczający do przyjęcia przez Sąd I instancji, że obiekt budowlany odpowiada przepisom techniczno-budowlanym. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie stanu technicznego budynku. W tym kontekście za równie nietrafny uznać należy zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku posadowionego przy ul. ... w ....

Jako, że zarzuty zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie orzeczono, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocników ustanowionych z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.