Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1744/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 237/15 w sprawie ze skargi F.w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 marca 2014 r., nr . w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F.w L.na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 237/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.. w L. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 marca 2014 r. Nr . w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

F.w L., dalej "skarżąca", w dniu 30 sierpnia 2012 r. złożyła od Instytucji Wdrażającej – Dolnośląskiego Urzędu Pracy wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI – "Rynek pracy otwarty dla wszystkich", działanie 6.1. "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie", Poddziałanie 6.1.1., zgłaszając projekt pod nazwą "Pomost – droga do zatrudnienia".

W piśmie z dnia 14 listopada 2012 r. organ powiadomił skarżącą o zarekomendowaniu projektu do realizacji, który otrzymał 81,5 punktów, jednakże z uwagi na brak środków projekt nie został przyjęty do dofinansowania. W świetle tego pisma projekt skarżącej nie otrzymał żadnych punktów w pozycji 3.2. – "Grupy docelowe projektu (nie dotyczy projektów o charakterze badawczym i informacyjnym), gdzie można było uzyskać 15 punktów.

W proteście skarżąca zażądała przyznania 15 punktów we wspomnianej pozycji 3.2.

Rozstrzygając protest organ w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. poinformował skarżącą, iż wybrany przez nią do realizacji 3 typ operacji "Rozwój dialogu partnerstwa publiczno-prawnego i współpracy na rzecz rozwoju zasobów ludzkich na poziomie regionalnym i lokalnym" jest projektem informacyjno-promocyjnym, a więc nie podlegającym ocenie według omawianego punktu 3.2. Z uwagi na taki charakter projektu został on dodatkowo oceniony w punkcie 3.3. c) "Zadania, opis stosowanej metodologii kanałów informacyjnych i sposobu dotarcia do grupy docelowej". W tym zakresie projekt uzyskał 9,5 punktów. Natomiast gdyby przedmiotem oceny był projekt standardowy wówczas, jak wskazano w tym piśmie, skarżący w odniesieniu do kryteriów 3.3. uzyskałby 28 punktów, tj. za punkty 3.3. a) i b), lecz bez podpunktu c), który odnosi się do projektów badawczych i informacyjnych.

Rozpoznając odwołanie organ w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r. podzielił stanowisko skarżącej, iż jej projekt błędnie zakwalifikowano do projektu informacyjno-promocyjnego, a zatem podlegał on ocenie według kryteriów 3.3. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. W ramach punktu 3.2 skarżąca maksymalnie mogłaby uzyskać 15 punktów, przy czym należałoby pomniejszyć tę liczbę o punkty uzyskane w ramach oceny punktu 3.3. c), tj. o 9,5 punktów. Wówczas skarżąca uzyskałaby maksymalnie 87 punktów. Nie ma więc możliwości, aby projekt skarżącej uzyskał wymaganą do dofinansowania projektu liczbę 89,5 punków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 29/13, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego.

W następstwie wspomnianego wyroku pismem z 20 marca 2014 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego poinformował skarżącą o ponownej ocenie wniosku skarżącej w zakresie objętym procedurą odwoławczą, w następstwie której projekt otrzymał negatywną ocenę. Przemawiała za tym ocena omawianego kryteriów punktu 3.2, wynosząca 8 punktów. Tym samym projekt skarżącej nie spełnił wymaganego minimum, wynoszącego 60% punktów w tej pozycji, stosownie do "Zasad dokonywania wyboru projektów PO KL" Instytucja Wdrażająca. Aby spełnić to kryterium ocena tej części projektu powinna wynosić co najmniej 9 punktów.

W wyniku ponownej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 444/14 stwierdził, że wspomniana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą – Zarząd Województwa Dolnośląskiego. W ocenie Sądu pierwszej instancji wprawdzie organ dokonał ponownej oceny projektu skarżącej, lecz uczynił to z naruszeniem ogólnych standardów prawa, w tym również wynikającego z art. 30b ust. 1 i 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej u.z.p.p.r.) zakazu reformationis in peius. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji w sprawie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, albowiem przy pierwotnej ocenie projektu skarżącej z tytułu punktu 3.2 projektu "Grupy docelowe" przyznano maksymalną liczbę 15 punktów. Poddając zaś wniosek ponownej weryfikacji ten sam punkt projektu uzyskał tylko 8 punktów. W rezultacie po dokonaniu powtórnej oceny wniosku projekt uzyskał łącznie 80 punktów i nie został w ogóle rekomendowany do dofinansowania z powodu nieuzyskania wymaganego minimum 60% w punktach składowych.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez organ wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2845/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. Jak wskazano, podzielając stanowisko organu, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w czasie pierwotnej oceny punktu 3.2 skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów, tj. 15, podczas gdy wówczas nie otrzymała w tej części żadnych punktów. Natomiast w czasie drugiej oceny projekt skarżącej w omawianej części uzyskał 8 punktów, czyli poniżej wymaganego minimum punktowego. W świetle pisma Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: wskazano jedynie na hipotetyczną możliwość otrzymania maksymalnej liczby punktów, jednak przy spełnieniu określonych kryteriów. Zważywszy, iż w trakcie ponownej oceny analizie podlegała inna część projektu, tym samym w sprawie nie może mieć zastosowania sugerowana przez Sąd pierwszej instancji zasada reformationis in peius. Miałoby to miejsce wówczas, gdyby oceniono ponownie projekt w tym samym, co pierwotnie zakresie, a to nie miało miejsca.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W, o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał na związanie go stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym we wspomnianym wyroku, stosownie do art. 190 p.p.s.a.

Przystępując do ponownej kontroli projektu skarżącej, zgodnie z zaleceniami powołanego prawomocnego wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 29/13, organ dokonał ponownej oceny merytorycznej projektu jedynie w ramach tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej, tj. punktu 3.2 Grupy docelowe. W pozostałych częściach wniosku obowiązująca była ocena pierwotna.

W przypadku ocenianej pozycji 3.2 wniosku można było otrzymać maksymalnie 15 punktów, zaś minimum wynosiło 9 punktów. Projekt skarżącej otrzymał 8 punktów. Wobec tego nie spełnił minimalnego warunku 60% punktów w tej pozycji, a tym samym nie podlegał przyjęciu go do dofinansowania.

Powyższe stanowisko organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zostało należycie uzasadnione. Ekspert, na którym opierał się organ, zgodnie z wymogami postępowania konkursowego szczegółowo uzasadnił przyznaną punktację w zakresie części 3.2 Grupy docelowe. Wskazał, że opis tej grupy (tj. osób i/lub instytucji, które zostaną objęte wsparciem) z punktu widzenia istotnych dla projektu cech, nie jest wystarczający. Katalog podmiotów/instytucji nie jest precyzyjny, nie wymieniono lub pominięto część podmiotów zaliczanych do Instytucji Rynku Pracy. Natomiast wnioskodawca jest zobligowany do wskazania w części 3.2 pełnej charakterystyki tych podmiotów, które będą korzystały ze wsparcia. Także uzasadnienie wyboru grupy docelowej (część 3.2. pkt b) nie jest wystarczające. Przede wszystkim nie są znane żadne proporcje w kontekście podmiotów, z których mają pochodzić uczestnicy, nie jest jasne kto z danej instytucji będzie korzystał z projektu, jak wiedza przez uczestnika projektu może w sposób realny zostać przeniesiona na grunt danej instytucji. Ponadto, jak wskazano, w części dotyczącej opisu sposobu rekrutacji uczestników/uczestniczek (część 3.2. pkt c), w kontekście równości płci przyjęta propozycja pół na pół bez precyzyjnej diagnozy co do kadr instytucji rynku pracy budzi zastrzeżenia na ile jest realnie oszacowana. Nie są bowiem znane cechy mające jednoznacznie świadczyć o transparentności w rekrutacji. W odniesieniu zaś do opisu barier grupy docelowej (część 3.2. pkt d) oceniający stwierdził, że nie jest prezentowany w sposób, który można by uznać za prawidłowy. Brakuje jasno wyartykułowanych barier w kontekście planowanych działań. Także potrzeby grupy docelowej nie są znane. Pozytywnie oceniano fakt konsultacji wniosku ze wskazaną grupą.

Końcowa ocena projektu powtórnie ocenianego w wyniku procedury odwoławczej została ustalona jako suma średniej arytmetycznej, wynikającej z dwóch pierwotnych ocen wniosku w zakresie tych jego części, które nie były przedmiotem procedury odwoławczej oraz średniej arytmetycznej z dwóch powtórnych ocen wniosku w zakresie części uwzględnionych w środku odwoławczym. W jej wyniku wniosek skarżącej otrzymał 80 punktów, tj. mniej niż w trakcie pierwotnej oceny, podczas której otrzymał 81,5 punktów.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji uzyskanie mniejszej liczby punktów wynika z faktu, iż oceniany projekt w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej oceniany był jako projekt informacyjno-promocyjny. Natomiast w trakcie ponownej oceny merytorycznej został oceniony jako projekt standardowy. Zmiana zaś charakteru projektu spowodowała zmianę punktacji, ponieważ ocenie podlegały inne części wniosku. W projekcie informacyjno-promocyjnym, a za taki projekt był uważany w trakcie pierwotnej oceny merytorycznej, ocenie nie podlegała część 3.2 - Grupy docelowe, natomiast oceniona została część 3.3 c - Opis stosowanej metodologii badania/kanałów informacyjnych i sposobu dotarcia do grup docelowych kampanii. W trakcie ponownej oceny merytorycznej projekt oceniany był już jako projekt standardowy, zgodnie z zaleceniami Sądu we wspomnianym prawomocnym wyroku, w którym część 3.3 c nie podlegała ocenie, stąd też należało odjąć 9,5 punktu otrzymanych wcześniej w tej części.

Ponadto, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym wyżej wyroku, nie doszło w sprawie do naruszenia zasady reformationis in peius, a to wobec faktu, iż w trakcie ponownej oceny analizie podlegała inna cześć projektu.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 p.p.s.a., zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez:

• niewszechstronne rozpoznanie sprawy, prowadzące do oceny projektu w sposób naruszający prawo, a w szczególności niezastosowanie się do Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w myśl których przy ponownej ocenie merytorycznej projektu czyni się to jedynie w zakresie tych elementów oceny pierwotnej projektu, które były przedmiotem procedury odwoławczej.

• naruszenie zasady reformationis in peius, wobec nieuprawnionego odjęcia przy ocenie projektu skarżącej 9,5 punktów, które projekt otrzymał w wyniku pierwszej oceny, dotyczącej części 3.3 c) wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku prawidłowo przedstawiono stan faktyczny sprawy i jej dotychczasowy przebieg. Sąd pierwszej instancji trafnie nie dopatrzył się zasadności zarzutu skarżącej, jakoby w sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius. Zarzut ten był już wcześniej badany przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2845/14. Zarzut ten został uznany za bezzasadny, a to z uwagi, na co zresztą trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w trakcie ponownej oceny analizie podlegała inna cześć projektu, co wiązało się z przyjęciem innej punktacji.

Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na wynik sprawy przesądzające znaczenie miało nie spełnienie przez projekt skarżącej minimalnego pułapu 60% punktów przy ocenie projektu w części dotyczącej pozycji 3.2. – "Grupy docelowe projektu". Jak już wspomniano w tym zakresie wymagane minimum wynosiło 9 punktów, zaś projekt skarżącej uzyskał 8 punktów. Na powinność spełnienia przez projekt omawianego pułapu 60% punktów wskazuje w szczególności pkt 4.5 Procedury odwoławczej, objętej Dokumentacją konkursową Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.

Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, nie objęła swymi zarzutami, a także uzasadnieniem, kwestii prawidłowości oceny projektu w części dotyczącej omawianej pozycji 3.2. – "Grupy docelowe projektu", w odniesieniu do której, jak już wskazano, projekt skarżącej nie spełnił minimalnego pułapu 60% punktów możliwych do osiągnięcia. Tym samym skarga kasacyjna nie zakwestionowała tej istotnej okoliczności faktycznej, mającej w sprawie prawne znaczenie, bo przesądzającej o niemożliwości przyjęcia projektu do dofinansowania. To zaś ostatecznie przesądza o trafności zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji, w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zresztą dostatecznie nie wykazane w skardze kasacyjnej, nie mają w sprawie istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, a tym samym nie mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania przeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.