Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2430/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.26,27
journal: Dz.U. 1932 nr 94 poz 808
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.64 ust.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – [...] i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2277/12 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – [...] i Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 września 2012 r. nr 2/2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną Gminy [...], 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Skarbu Państwa – [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2277/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – [...] i Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Urząd Wojewódzki w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r. orzekł o rozwiązaniu stowarzyszenia pod nazwą Związek [...] w [...].

W związku z powyższym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] maja 1952 r. orzekło o likwidacji ww. stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] października 1952 r. przekazało na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], decyzją z dnia [...] listopada 1952 r. przekazało na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] i ul. [...] w postaci budynków murowanych z oficyną, natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1961 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] przekazało na rzecz Państwa prawo własności nieruchomości figurujących dotychczas w księgach wieczystych na "[...]".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia.

Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [...] października 1952 r., z dnia [...] listopada 1952 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r., jako wydanych bez podstawy prawnej i rażąco naruszających obowiązujące przepisy prawa.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wnioskodawca cofnął powyższy wniosek w zakresie, w jakim dotyczył decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w całości oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w części obejmującej nieruchomości lokalowe oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...].

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]: I. umorzył postępowanie dotyczące decyzji Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości lokalowych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zlokalizowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...]; II. stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r., w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości położonej w [...] przy [...] oraz nieruchomości lokalowych zlokalizowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...], innych niż wyszczególnione w pkt I decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek stwierdzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia Związek [...], Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wpisał ww. Związek do Krajowego Rejestru Sądowego, wskazując iż działa on na podstawie statutu sporządzonego w dniu [...] listopada 1906 r. Z powyższego wynika, że wnioskodawca jest podmiotem tożsamym ze Związkiem rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r., a zatem przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu pkt I decyzji organ wskazał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do umorzenia postępowania we wskazanym zakresie, bowiem wnioskodawca cofnął w części złożony wniosek o stwierdzenie nieważności, nie sprzeciwiły się temu pozostałe strony postępowania, a umorzenie to nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Przechodząc do uzasadnienia pkt II decyzji, Minister podał, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] maja 1952 r. wydana została na podstawie art. 25 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 94, poz. 808), powoływanego dalej jako "Prawo o stowarzyszeniach", natomiast decyzje z dnia [...] listopada 1952 r. i [...] października 1952 r. na podstawie art. 27 ww. rozporządzenia, w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 21 września 1950 r. o zmianie prawa o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 44, poz. 401). Przepisy te regulują postępowanie w przypadku zawieszenia działalności i rozwiązania stowarzyszenia, w tym kwestie związane z przekazaniem jego majątku. Skoro zatem decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzająca nieważność decyzji o rozwiązaniu przedmiotowego stowarzyszenia działa ex tunc, to przyjąć należy że Związek [...] nigdy nie został rozwiązany, a tym samym kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje dotyczące likwidacji tego stowarzyszenia i przekazania jego majątku wydane zostały z rażącym naruszeniem wyżej powołanych przepisów. Organ wskazał przy tym, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego możliwym było stwierdzenie ich nieważności.

Na skutek wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że bezsporne jest, iż podstawą prawną decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r. orzekającej o likwidacji przedmiotowego stowarzyszenia był art. 25 Prawa o stowarzyszeniach, a pozostałych badanych decyzji, które dotyczyły rozdysponowania majątkiem zlikwidowanego stowarzyszenia – art. 27 Prawa o stowarzyszeniach. Procedura rozwiązania i likwidacji przez władzę rejestracyjną stowarzyszenia była następująca: władza rejestracyjna w oparciu o art. 26 Prawa o stowarzyszeniach stwierdzała okoliczności będące podstawą do likwidacji stowarzyszenia i decydowała o jego likwidacji; następnie zarządzała likwidację stowarzyszenia po zapadnięciu decyzji ostatecznej o rozwiązaniu, o ile wykonanie decyzji nie zostało wstrzymane (art. 25); ostatnim natomiast krokiem było zadysponowanie majątku, który pozostał po rozwiązanym/zlikwidowanym stowarzyszeniu. Choć zatem decyzje dotyczące rozwiązania i likwidacji stowarzyszenia miały samodzielne podstawy prawne, to istniał pomiędzy nimi związek przyczynowo-skutkowy w tym znaczeniu, że bez decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia nie można było wydać decyzji dotyczącej jego likwidacji, a następnie dotyczącej rozdysponowania majątku. Wbrew zarzutom Prezydenta Miasta [...] decyzje o likwidacji stowarzyszenia, tj. [...] i rozdysponowaniu jego majątku były zatem następstwem decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia. Skoro zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia i decyzja ta wywołała skutki ex tunc, przyjąć należy, że Związek [...] nie został rozwiązany. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że decyzje o likwidacji i przeznaczeniu majątku po zlikwidowanym stowarzyszeniu wywołały nieodwracalne skutki prawne, tzn. że poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot, którego prawo dotyczy; podmiot, któremu prawo przysługiwało, nie utracił zdolność do zachowania tego prawa; nie wygasła też instytucja stanowiąca źródło prawa. Organ II instancji nie zgodził się również z twierdzeniem Prezydenta Miasta [...], że rozstrzygnięcia, których nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu nie są decyzjami administracyjnymi. Orzeczenia te spełniają bowiem wszelkie wymogi przewidziane dla decyzji w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), tj. zawierają oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, jak i podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że były to decyzje administracyjne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa oraz [...], wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zarzucając im naruszenie:

a) art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do niezasadnego przyznania wnioskodawcy statusu strony, w następstwie błędnego uznania, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie jest tożsamy ze Związkiem [...], rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r.;

b) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzje z dnia [...] maja 1952 r., [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wpis do rejestru sądowego stowarzyszenia, jak i jego wykreślenie z rejestru ma charakter konstytutywny. Tym samym na skutek wykreślenia Związku [...] z rejestru na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r., utracił on osobowość prawną. Wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji, jak również wpisanie Związku do rejestru sądowego nie spowodowało "odzyskania" przez stowarzyszenie osobowości prawnej w okresie wykreślenia. Osobowość ta nabywana jest bowiem z chwilą ujawnienia stowarzyszenia w rejestrze. Zdaniem skarżącego wnioskodawca nie miał zatem przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem nie jest podmiotem tożsamym, bądź następcą prawnym Związku założonego w 1906 r. Skarżący wskazał ponadto, że skoro w niniejszej sprawie zachodzi wątpliwość co do przymiotu strony wnioskodawcy, to tym samym organy nie były uprawnione do uznania, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Decyzje, które likwidowały i rozdysponowywały majątek stowarzyszenia wywołały, zdaniem skarżącego, nieodwracalne skutki prawne, bowiem podmiot, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości, utracił zdolność do zachowania tego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Związek [...] w [...], w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. wniósł o oddalenie skargi i o dopuszczenie przez Sąd dowodów załączonych do tego pisma, wskazujących na prawidłową reaktywację stowarzyszenia. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o zlikwidowaniu ww. Związku, stowarzyszenie to odzyskało osobowość prawną ex tunc. Oznacza to, że nigdy nie przestało ono istnieć, a działania podjęte przez jego członków zmierzały nie do powołania nowego stowarzyszenia, ale do reaktywacji pierwotnego. Zdaniem stowarzyszenia kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje nie wywołały również nieodwracalnych skutków prawnych.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., I SA/Wa 2277/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie interes prawny do wniesienia skargi jako strona ma wyłącznie Skarb Państwa reprezentowany przez [...], natomiast Gmina [...] nie dysponuje żadnym tytułem rzeczowym do nieruchomości, w związku z tym w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego.

Sąd Wojewódzki podzielił pogląd wyrażony zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, w których – zdaniem Sądu – w sposób wzorcowy przedstawione zostały motywy rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia i podziale jego majątku jest oczywistą konsekwencją uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej z rażącym naruszeniem prawa przez Urząd Wojewódzki w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia pod nazwą Związek [...] w [...]. Skoro nie było podstaw do rozwiązania stowarzyszenia, to tym samym za niedopuszczalne należało uznać wszystkie kolejne decyzji będące konsekwencją decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r., a zmierzające do bezprawnej likwidacji stowarzyszenia. Brak w obrocie prawnym decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia oznaczał niedopuszczalność wydania decyzji w trybie art. 25 i art. 27 Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niezasadnego przyznania Stowarzyszeniu przymiotu strony, zdaniem Sądu interes prawny Stowarzyszenia jest bezdyskusyjny. Przecież w dniu [...] marca 2006 r. nie zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego nowe stowarzyszenie przypadkowej grupy osób, które wykorzystało dawną nazwę stowarzyszenia. Skutkiem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r., było umożliwienie członkom stowarzyszenia jego reaktywacji, co też zostało uczynione. To, że ustawa Prawo o stowarzyszeniach nie przewiduje procedury reaktywacji stowarzyszenia nie ma żadnego znaczenia dla sprawy.

Powołana decyzja nadzorcza Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2001 r. oznacza bowiem, że stowarzyszenie nigdy nie zostało rozwiązane. Skutkiem tej decyzji było podjęcie kroków mających na celu zapewnienie możliwości funkcjonowania stowarzyszenia w obecnych ramach prawnych i jego ponowną rejestrację. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma okoliczność ponownego wpisania Stowarzyszenia do rejestru w oparciu o statut z 1906 r. oraz sama procedura poprzedzająca wpisanie do rejestru z udziałem kuratora.

Od 2001 r. tj. od daty stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu Stowarzyszenia – prawo do reaktywowania działalności stowarzyszenia było chronione w szczególności przez art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującym prawo do stowarzyszeń oraz art. 22 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Uznanie przez Sąd, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego, ponieważ nie jest ono tożsame z bezprawnie rozwiązanym stowarzyszeniem, stanowiłoby podważenie nie tylko tej podstawowej wolności obywatelskiej, ale również byłoby sprzeczne z aksjologią demokratycznego państwa prawa. Zadaniem organów, jak i Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zagwarantowanie Stowarzyszeniu szczególnej ochrony w celu umożliwienia naprawienia bezprawnych działań komunistycznego aparatu państwowego. Dlatego też sytuacja, kiedy stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia nie daje faktycznej możliwości odzyskania przez stowarzyszenie mienia, pozbawiałoby sensu jego reaktywację. Sama kwestia reaktywacji stowarzyszenia i interesu prawnego była zresztą przedmiotem szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (w szczególności: wyroki NSA z dnia 19 czerwca 1995 r., I SA 1241/94; z dnia 11 września 2000 r., II SA 392/00; z dnia 8 sierpnia 2003 r., I SA 3238/01; z dnia 5 listopada 2003 r. I SA 3241/01; czy też wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 listopada 2008 r. IV SA/Wa 1369/08; z dnia 21 stycznia 2011 r. I SA/Wa 1451/10; cbois.nsa.gov.pl). Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 1995 r., I SA 2035/93, wskazał, że weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części orzekającej o majątku tego stowarzyszenia (art. 27 Prawa o stowarzyszeniach) może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia, powstałych po reaktywowaniu jego działalności w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji tego stowarzyszenia. Sytuacja taka miała właśnie miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych, zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie sprzedaż lokali wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (w szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99), Sąd Wojewódzki przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Sprzedaż części lokali nie może rzutować nie kwestie nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości. Ta "pozostała część" na mocy decyzji nadzorczej jest przywracana poprzedniemu właścicielowi ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że nie było podstaw do sprzedaży również pozostałych lokali, jednak ich nabywcy są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednak żaden przepis nie zakazuje z definicji restytucji mienia z tego powodu, że jakaś część nieruchomości została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego niedopuszczalne byłoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na udziale przypadającym gminie, czy Skarbowi Państwa, jednakże przepis ten nie stoi na przeszkodzie przywracaniu udziału we własności.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., I SA/Wa 2277/12, wniósł Skarb Państwa – [...] oraz Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 50 § 1 p.p.s.a polegające na tym, że Sąd I instancji niezasadnie odmówił Gminie Miejskiej [...] posiadania interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, mimo iż organ uznawał Gminę za stronę postępowania i doręczał jej odpisy skarżonych decyzji;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, niezasadnie przyjmując za organami I i II instancji, iż zarejestrowany w 2006 r. Związek [...] posiada status strony, co było następstwem błędnego uznania, iż jest on tożsamy ze Związkiem [...] rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r.;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, błędnie przyjmując za organami I i II instancji, że decyzje z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji niezasadnie odmówił Gminie [...] posiadania interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2012 r., mimo iż organ uznawał Gminę [...] za stronę postępowania, informował o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i doręczał Gminie odpisy powyższych decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący kasacyjnie stwierdzili, że osoba, którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść ramach interesu, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego.

Ponadto w budynkach przy ul. [...] oraz [...], których dotyczy zaskarżona decyzja MSW, mieszczą się miejskie instytucje kultury ([...] oraz [...]), dla których Gmina [...] jest organizatorem, co dodatkowo uzasadnia posiadanie przez Gminę interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ze względu na wpływ jaki wydanie tej decyzji może wywrzeć na dalsze trwanie tych instytucji.

Skarżący kasacyjnie wskazali także, że wpis do rejestru sądowego stowarzyszenia, jak i wykreślenie z rejestru ma charakter konstytutywny. Tym samym na skutek wykreślenia Związku [...] z rejestru na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. utracił on osobowość prawną. Wydanie przez MSWiA decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. stwierdzającej nieważność w/w decyzji, jak też wpisanie Związku do rejestru sądowego nie spowodowało "odzyskania" przez stowarzyszenie osobowości prawnej w okresie wykreślenia. Powyższe prowadzi do wniosku, iż o tożsamości wnioskodawcy w niniejszej sprawie ze Związkiem rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r. nie powinien dla organów być sam fakt wpisania tego stowarzyszenia w rejestrze sądowym. O tożsamości decyduje bowiem to, czy ujawnione w rejestrze sądowym stowarzyszenie jest, z uwagi na podstawę wpisu, tożsame podmiotowo z uprzednio wykreślonym, a to ze względu na materialno prawne podstawy wpisu. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż o tożsamości podmiotowej decyduje tryb dokonanej rejestracji, a nie podstawy materialno prawne takiego wniosku.

W wyroku z dnia 13 marca 2008 r., III CSK 284/07, Sąd Najwyższy wskazał, że ustawa Prawo o stowarzyszeniach z 1989 r. nie zna trybu restytuowania dawnego stowarzyszenia, a jedynie możliwe jest teoretyczne przyjęcie, iż w razie uprzedniego wykreślenia stowarzyszenia z rejestru administracyjnego w sposób prawnie nieskuteczny otwiera się ewentualna droga do ujawnienia go w rejestrze sądowym jako stowarzyszenia, w trybie art. 54 ustawy.

Dopuszczalne jest przyjęcie, iż do czasu ponownego ujawnienia wykreślonego z rejestru sądowego stowarzyszenia, jest ono stowarzyszeniem zwykłym, dopuszczonym do działania mimo nie posiadania przez nie osobowości prawnej. Przemawia to za uznaniem go za tzw. ułomną osobę prawną (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r. III CK 581/03). Zatem można przyjąć, iż tak określony podmiot był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie przez sąd kuratora, w wyniku działań którego doszło do "reaktywowania" stowarzyszenia, jednakże o tym, czy wnioskodawca w sprawie, która toczyła się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych (Związek [...]) jest podmiotem tożsamym ze stowarzyszeniem podlegającym restytucji winien decydować jego skład osobowy. Nie sposób bowiem uznać za uprawnioną w tym zakresie przypadkową grupę osób powołującą się na fakt kontynuacji działalności wykreślonego stowarzyszenia. Ciągłość korporacyjna podmiotu wymaga zachowania tożsamości osobowej jej członków, a co za tym idzie za podmiot uprawniony można uznać tylko taki, którego skład osobowy sprowadza się do członków przedwojennego stowarzyszenia i to w liczbie, która zgodnie z przepisami ustawowymi, pozwala na jego funkcjonowanie.

Dlatego też, zdaniem skarżących kasacyjnie, akceptując w całej rozciągłości stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych, który bez dostatecznego uzasadnienia przyjął tożsamość podmiotową wnioskodawcy z przedwojennym Związkiem [...], Sąd naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

W aktach rejestrowych Związku [...] w [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] w [...] znajduje się protokół z Walnego Zgromadzenia Związku odbytego w dniu [...] lutego 2005 r., z którego wynika, że na zgromadzeniu stawiło się jedynie [...] osób, które złożyły oświadczenia, że były członkami stowarzyszenia w momencie podjęcia decyzji z dnia [...] kwietnia 1950 r. o jego rozwiązaniu. Tym samym należy podnieść, iż jeśli w Walnym Zgromadzeniu, podczas którego dokonano wyboru organu Związku – Zarządu Głównego Stowarzyszenia, który to organ następnie podjął starania o rejestrację Związku w KRS, wzięło udział jedynie [...] członków stowarzyszenia będących jego członkami na dzień rozwiązania, to nie sposób uznać tożsamości osobowej obecnego Związku [...] w [...] ze Związkiem rozwiązanym decyzją z dnia [...] kwietnia 1950 r. Zważyć bowiem należy, że tak w przypadku Prawa o stowarzyszeniach z 1932 r. (art. 19) jak i w ustawie z 1989 r. (art.9) – minimalna liczba członków stowarzyszenia dla jego rejestracji wynosiła 15 osób.

W ocenie skarżących brak [...] członków czyni bezskutecznym wszelkie zebrania innych osób powołujących się na kontynuowanie działalności rozwiązanego stowarzyszenia, nawet jeśli w ich gronie znajdowały się także osoby będące członkami tego stowarzyszenia w dacie jego rozwiązania. W związku z tym uzasadniony jest wniosek, że Walne Zgromadzenie Związku [...] w [...], które odbyło się w dniu [...] lutego 2005 r. i w którym udział wzięło jedynie [...] członków rozwiązanego Związku, nie było podmiotem tożsamym z rozwiązanym stowarzyszeniem. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, tak jak to uczynił organ nadzoru, a zaaprobował Sąd I instancji, iż wnioskodawca w niniejszej sprawie – Związek [...] w [...] – jest podmiotem tożsamym, bądź następcą prawnym Związku założonego w 1906 r.

W takiej sytuacji uzasadniony jest też pogląd, że decyzje o likwidacji i rozdysponowaniu majątku stowarzyszenia, których stwierdzono nieważność, wywołały nieodwracalne skutki prawne, bowiem podmiot, któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości przy ul. [...], [...] i [...] utracił zdolność do zachowania tego prawa. Ponadto decyzje o likwidacji majątku stowarzyszenia doprowadziły do trwałej utraty własności nieruchomości przez Związek [...]. Zatem późniejsze umowy sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...] były jedynie normalnymi następstwami przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 232 k.c. jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, j.s.t. i ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Niedopuszczalne jest przyjęcie założenia, że w miejsce dotychczasowego właściciela – Skarbu Państwa – może wejść nowy właściciel, czyli Związek [...] – osoba prawna, niebędąca jednostką samorządu terytorialnego, a jej prawo własności pozostanie ograniczone przez użytkowanie wieczyste, należące do osób trzecich – właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...]. Zatem organ niezasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia 5 listopada 1952 r., w zakresie w jakim dotyczy nieruchomości lokalowych zlokalizowanych w budynku położonym w [...] przy ul. [...], innych niż wyszczególnione w punkcie I decyzji z dnia [...] maja 2012 r., bowiem użytkowanie wieczyste obciąża całą nieruchomość gruntową, a nie jedynie jej część. Nie można zgodzić się z poglądem, że Związkowi przysługuje prawo własności w stosunku do działki oddanej w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali w budynku przy ul. [...], a jedynie nie istnieje prawna możliwość ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, gdyż Związek nie jest Skarbem Państwa lub j.s.t.

Tymczasem Sąd I instancji przyjął, że decyzje z dnia [...] maja 1952 r., z dnia [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do pozostałej części nieruchomości (nieoddanej w użytkowanie wieczyste). Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z uwagi na treść art. 232 k.c.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Związek [...] w [...] wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu tego pisma procesowego uczestnik podzielił generalnie stanowisko Sądu I instancji, uzasadniając dodatkowo brak interesu Gminy [...] we wniesieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] podlegała uwzględnieniu. Natomiast nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do Gminy [...], która w tej sprawie nie wykazała żadnego własnego interesu prawnego, co w konsekwencji doprowadziło również do oddalenia jej skargi kasacyjnej.

Rozpoczynając rozważania od tej ostatniej kwestii zauważyć należy, że stosownie do art. 50 p.p.s.a. upoważnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony oraz inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Kto jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego określa art. 32 p.p.s.a. stanowiąc, że jest nim skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego.

Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (ONSAiWSA 2005/4/62). W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji.

W niniejszej sprawie Gmina [...] nie wykazała żadnego rzeczowego tytułu prawnego do nieruchomości objętych decyzjami kontrolowanymi w trybie nadzoru, a powoływane przez nią okoliczności w celu uzasadnienia interesu prawnego (prowadzenie instytucji kulturalnych w budynkach stanowiących części składowe nieruchomości) należy uznać za okoliczności faktyczne, a nie prawne. Za niezrozumiały należy też uznać argument o możliwości komunalizacji z mocy prawa wspomnianych nieruchomości, skoro z takim wnioskiem Gmina dotychczas nie wystąpiła, a tym bardziej nie uzyskała stosownej decyzji potwierdzającej komunalizację z mocy prawa. "Decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem [...] maja 1990 r. skutek prawny. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej" (por. wyrok NSA z 21.03.2013 r., I OSK 1436/12, LEX nr 1436987).

Pamiętać jednak należy, że nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona, a w skardze kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji odmawiające mu tego przymiotu. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została ona wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 p.p.s.a. Ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalnoprawnej jest w tej sytuacji niewystarczające. W takim wypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną.

Za usprawiedliwiony uznać za to należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do próby wykazania zaniechania przez Sąd Wojewódzki weryfikacji interesu prawnego wnioskodawcy postępowania nieważnościowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Skarbu Państwa, że Sąd I instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił kwestię legitymacji Związku [...] w [...] (wpisanego do KRS na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] marca 2006 r.) do wszczęcia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie.

Przedmiotem wniosku Związku [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1952 r. o likwidacji stowarzyszenia oraz decyzji tego organu z dnia [...] października 1952 r. i z dnia [...] listopada 1952 r. oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w przedmiocie przeznaczenia majątku stowarzyszenia po jego likwidacji, jako wydanych bez podstawy prawnej i rażąco naruszających obowiązujące przepisy prawa.

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wnioskodawca cofnął wniosek w zakresie decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. w całości oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1952 r. w części obejmującej nieruchomości lokalowe oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], znajdujące się w budynku położonym w [...] przy ul. [...].

Sąd I instancji uznał, że interes prawny Związku [...] w [...] (wpisanego do KRS w 2006 r.) do wszczęcia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie wynika stąd, że wnioskujące o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji stowarzyszenie jest podmiotem tożsamym ze stowarzyszeniem rozwiązanym na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r.

Stanowisko to należy uznać za co najmniej przedwczesne, ale oprócz tego legitymacja do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia kształtuje się odmiennie od legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu majątku zlikwidowanego stowarzyszenia (art. 27 prawa o stowarzyszeniach z 1932 r.). Przedmiotem wniosku Związku [...] w [...] były obydwa rodzaje wymienionych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., II OSK 2054/11, zajął podzielane w orzecznictwie NSA stanowisko (o czym świadczą powołane tam wyroki), że "Interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia mogą mieć tylko osoby fizyczne – byli członkowie zlikwidowanego stowarzyszenia, a weryfikacja przez właściwy organ decyzji o likwidacji stowarzyszenia w zakresie majątku tego stowarzyszenia może nastąpić tylko na wniosek statutowych organów stowarzyszenia powstałego po reaktywowaniu jego działalności" (LEX nr 1389890). W niniejszej sprawie, jak wyjaśniono wyżej, o likwidacji stowarzyszenia i o przeznaczeniu jego majątku orzeczono osobnymi decyzjami. Nie zmienia to jednak reguły określającej, na wniosek jakich podmiotów może dojść do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tego typu sprawach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się też pogląd, że prawo do odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej, która była właścicielem majątku, uległa rozwiązaniu i może podlegać restytucji. Żądanie zwrotu majątku jest prawem przysługującym tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia, działającej przez swoje organy statutowe (por. wyroki NSA z 18 marca 1995 r., I SA 2035/93, ONSA 1996/2/75; z 19 czerwca 1995 r., I SA 1241/94, ONSA 1996/2/94, z 5 listopada 2003 r., I SA 3241/01, z 28 lipca 2010 r., I OSK 1350/09). Problem polega tylko na tym, że orzecznictwo nie daje jasnej odpowiedzi, jak rozumieć pojęcie restytucji stowarzyszenia. NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 19 czerwca 1995 r., I SA 1241/94, wskazał między innymi, że "Restytucji stowarzyszenia można dokonać tylko na wniosek osób fizycznych – członków stowarzyszenia restytuowanego, nie zaś na wniosek nowego stowarzyszenia, choćby nawet utworzonego z udziałem członków stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego. Roszczenie o restytucję administracyjnoprawną rozwiązanego stowarzyszenia jest prawem osobistym członków i wynika z ich prawa do udziału w pracach stowarzyszenia." Sąd Najwyższy natomiast w wyroku z dnia 14 lutego 1996 r., II CRN 6/96, stwierdził, że "Prawo o stowarzyszeniach nie zna restytuowania dawnych stowarzyszeń w drodze powstania nowej osoby prawnej o takiej samej nazwie i o takim samym celu, choć reguluje sposoby postępowania w sytuacji, gdy stowarzyszenie nie ma warunków do wznowienia lub kontynuowania działalności" (OSNC 1996/7-8/105).

Z uzasadnienia powoływanego wyroku NSA z 19 czerwca 1995 r. wynikałoby, że mówiąc o restytucji stowarzyszenia sąd ten miał na myśli odtworzenie struktury organizacyjnej dawnego stowarzyszenia dla wznowienia przerwanej działalności. Stwierdził bowiem, że "w sprawach tego rodzaju chodzi o restytucję stowarzyszenia, a nie o nowe stowarzyszenie, nawiązujące nazwą i statutem do tradycji stowarzyszenia rozwiązanego." Pewną wskazówkę tego typu reaktywacji odnaleźć można w wyroku Sądu Najwyższego z 13 marca 2008 r., III CSK 284/07, w którym wyjaśniono, że "Ustawa ta [Prawo o stowarzyszeniach z 1989 r.] dokonała radykalnej zmiany w zakresie rejestracji stowarzyszeń, przenosząc je z kompetencji organów administracji do właściwości sądów powszechnych. Stosownie do jej art. 54, organy administracyjne miały obowiązek przekazania w terminie dwóch miesięcy od wejścia ustawy w życie rejestrów istniejących stowarzyszeń i związków stowarzyszeń oraz ich statutów właściwym terytorialnie sądom. Ustawa nie precyzowała wprawdzie co sąd ma z tymi przekazanymi materiałami zrobić, ale skoro stawał się wyłącznym organem rejestrowym, praktyka przyjmowała słusznie, że dane zawarte w dokumentach rejestrowych, prowadzonych dotychczas przez organ administracyjny, powinny zostać przeniesione odpowiednio do rejestru sądowego. W ten sposób powstawał nowy ich rejestr – stosownie do wymagań rejestru sądowego. Należy przy tym podkreślić, że czynności polegające na przetransponowaniu danych z rejestru administracyjnego do sądowego miały charakter czynności technicznych w tym sensie, że sąd nie wydawał postanowienia o dokonaniu wpisu, lecz dane były przenoszone do nowego rejestru przez sekretarza sądowego pod nadzorem sędziego. Zgodnie zaś z art. 52 ustawy, działające w dniu wejścia w życie stowarzyszenia zarejestrowane i stowarzyszenia wyższej użyteczności stają się stowarzyszeniami w rozumieniu jej przepisów, a ich statuty zachowują moc, z wyjątkiem postanowień sprzecznych z ustawą. Przepis ten utrzymywał podmiotowość prawną dotychczasowych stowarzyszeń, potwierdzając pogląd, że przeniesienie ich wpisu do nowego rejestru sądowego nie miało charakteru konstytutywnego, jak przy wpisywaniu stowarzyszenia nowo powstającego, tylko techniczno-porządkowy" (OSNC-ZD 2008/4/127).

I choć stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] kwietnia 1950 r. o rozwiązaniu stowarzyszenia pod nazwą Związek [...] w [...] ze skutkiem ex tunc mogło dać asumpt do teoretycznych rozważań o możliwości odzyskania osobowości prawnej w powyższym trybie, to bezspornym jest, że stowarzyszenie zarejestrowane w 2006 r. przeszło całą procedurę przewidzianą w ustawie dla zakładania nowego stowarzyszenia, co wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do przeniesienia wpisu do KRS w oparciu o art. 54 ustawy o stowarzyszeniach z 1989 r.

Z drugiej jednak strony, mając na uwadze charakter stowarzyszenia jako osoby prawnej typu korporacyjnego, które zdolne było uprzednio (na podstawie prawa o stowarzyszeniach z 1932 r.) oraz obecnie (na podstawie aktualnej ustawy prawo o stowarzyszeniach) do posiadania własnego majątku, a co się z tym wiąże do jego ochrony (art. 64 ust. 2 Konstytucji), nie można pod pewnymi warunkami wykluczyć – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie – że do restytucji, która pozwala na uznanie interesu prawnego do ubiegania się o odzyskanie majątku może dojść także poprzez ponowną rejestrację stowarzyszenia. Jednak interes prawny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przeznaczeniu majątku zlikwidowanego stowarzyszenia może mieć stowarzyszenie, które uzyskało osobowość prawną (poprzez wpis do KRS) nie tylko w oparciu o statut rozwiązanego (zlikwidowanego) stowarzyszenia, ale przede wszystkim o takim samym składzie osobowym co stowarzyszenie rozwiązane w drodze decyzji administracyjnej, a przynajmniej, jeśli w składzie osobowym "reaktywowanego" w ten sposób stowarzyszenia znajduje się minimalna dla możliwości funkcjonowania stowarzyszenia ([...] osób) liczba członków stowarzyszenia "rozwiązanego". Z uwagi na korporacyjny charakter stowarzyszenia jako osoby prawnej, co podkreślono wyżej, właśnie skład osobowy stowarzyszenia jest głównym wyznacznikiem tożsamości (obok celów statutowych) ze stowarzyszeniem rozwiązanym w drodze decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona. Sąd I instancji nie wykazał natomiast, że warunki takie zostały spełnione w odniesieniu do Związku [...] w [...], wpisanego do KRS w 2006 r. Argumentu Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na upływ czasu często odtworzenie składu osobowego dawnego stowarzyszenia nie jest możliwe nie można uznać za decydujący, gdyż upływ czasu w stosunkach prawnych często niesie za sobą skutki uniemożliwiające realizację wszystkich uprawnień, o czym przekonuje choćby niedawny wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

W powyższych okolicznościach już tylko kwestią wtórną jest rozstrzygnięcie dotyczące zarzutu ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa o niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji skutków prawnych, jakie wywołały decyzje kontrolowane w trybie nadzorczym (zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Dotyczy to w szczególności nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] w [...], w którym sprzedanych zostało sześć lokali wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 232 § 1 k.c. niedopuszczalna jest sytuacja, w której użytkowanie wieczyste mogłoby istnieć na gruncie pozostającym we współwłasności Skarbu Państwa i innej osoby prawnej czy fizycznej, niezależnie od tego, czy do ustanowienia użytkowania wieczystego miałoby dojść przed, czy po powstaniu współwłasności. Dlatego też ochrona nabywców prawa użytkowania wieczystego wymaga, aby grunt, na którym ustanowiono to prawo w całości pozostał własnością Skarbu Państwa, z czym wiąże się nieodwracalność skutków prawnych decyzji. Sąd I instancji dopuścił możliwość powstania współwłasności Skarbu Państwa i innej osoby prawnej w sytuacji, gdy na gruncie ustanowiono już w udziale użytkowanie wieczyste i jest to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko błędne. Dla przykładu Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. stwierdził, że "Na mocy art. 232 k.c. niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że w miejsce dotychczasowego właściciela – Skarbu Państwa wszedł nowy właściciel, czyli osoba prawna, niebędąca jednostką samorządu terytorialnego, a jej prawo własności nadal pozostaje ograniczone przez użytkowanie wieczyste, należące do osoby trzeciej" (LEX nr 1120385). Także Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 września 1995 r., III CZP 127/95, podkreślił dobitnie, że "... tylko grunty Skarbu Państwa i gminy mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste, co wyklucza sytuację, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i do osoby fizycznej. Przedstawiony pogląd znajduje uzasadnienie w gramatycznej oraz funkcjonalnej wykładni art. 232 § 1 k.c." (OSNC 1996/1/12).

W tym kontekście ocena przez Sąd I instancji skutków prawnych, jakie wywołały decyzje kontrolowane w trybie nadzoru, była niewłaściwa i wobec tego zarzut skargi kasacyjnej tego dotyczący należy uznać za usprawiedliwiony.

Wyżej przedstawioną ocenę prawną, zawartą w rozważaniach odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Gminy [...] (pkt 1 wyroku), natomiast na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.