Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1997/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2881/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej 2700 (dwa tysiące siedemset ) złotych z tytułu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2881/16, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca", "Spółka") na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty środków pochodzących z umowy o dofinansowanie na realizację projektu z udziałem środków unijnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 26 kwietnia 2011 r., zawartej pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") a skarżącą, Spółka realizowała projekt pod nazwą "Kompleksowy program szkoleń dla pracowników i współpracowników [...]". Projekt finansowany był w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (POKL), w okresie od 2 maja 2011 r. do 1 listopada 2013 r. Do realizacji i organizacji szkoleń w ramach projektu przewidziano zatrudnienie m.in. siedmiu koordynatorów regionalnych odpowiedzialnych za nadzorowanie szkoleń w regionach oraz koordynatora merytorycznego, którego zadaniem było kształtowanie programu szkoleń, opracowanie założeń bloków tematycznych i matrycy kompetencji, przygotowanie wymagań merytorycznych dla trenerów, nadzór nad jakością szkoleń. Na podstawie porozumień do umów o pracę na ww. stanowiskach skarżąca zatrudniła osiem osób, którym przyznano dodatki zadaniowe za wykonywanie nowych obowiązków w ramach projektu - w łącznej kwocie 79.576,58 zł.

W dniach 27-28 maja 2013 r. oraz 12 maja 2014 r. przeprowadzona została kontrola projektu, w wyniku której stwierdzono, że ww. dodatki zadaniowe do wynagrodzenia podstawowego nie wynikają z regulaminu wynagradzania obowiązującego u skarżącej. Wśród wymienionych w regulaminie wynagradzania, obowiązującym w tym czasie w Spółce składników wynagrodzenia oraz świadczeń związanych z pracą nie przewidywano dodatków za przydzielenie nowych obowiązków. W związku z powyższym dodatki te uznane zostały za niekwalifikowalne i decyzją z dnia 11 marca 2016 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości zobowiązała skarżącą do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 79.576,58 zł. wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Rozwoju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca na podstawie § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie zobowiązana była do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Zgodnie z Wytycznymi "wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi lub regulaminem pracy lub regulaminem wynagradzania danej instytucji" (Wytyczne z 22 listopada 2010 r. podrozdział 4.5.1 pkt 5) oraz "wydatkami kwalifikowalnymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pracy" (Wytyczne z 15 grudnia 2011 r. podrozdział 4.5.1 pkt 5).

Organ zaznaczył, że dodatki zadaniowe, które przyznała skarżąca swoim pracownikom, nie wynikają z przepisów kodeksu pracy, nie wynikają również z przedstawionych przez skarżącego Regulaminów wynagradzania z 1 stycznia 2008 r., 1 stycznia 2010 r., 1 lipca 2011 r., 1 kwietnia 2013 r. W żadnym bowiem z tych dokumentów nie przewidziano dodatków do wynagrodzenia, których charakter odpowiadałby dodatkom zadaniowym przyznanym w ramach projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, jak również Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL, do stosowania których skarżąca zobowiązała się na mocy umowy o dofinansowanie, określają, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizowanego projektu. Tym samym stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy w zakresie wykorzystania środków projektowych i bez wątpienia są tymi innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm., dalej: "u.f.p.").

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo interpretował § 3 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie, a także Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL przyjmując, że regulacje te wymagają by prawo do dodatków finansowanych ze środków projektu wynikało z regulaminu wynagradzania beneficjenta oraz że regulacje te zostały naruszone przez skarżącą poprzez uznanie, że wysokość wynagrodzenia personelu w projekcie nie odpowiadała stawkom stosowanym u beneficjenta.

W ocenie Sądu pierwszej instancji dodatki zadaniowe, które przyznała skarżąca pracownikom, nie wynikają z katalogu zawartego w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 2016 r. poz. 1666, ze zm., dalej: "Kodeks pracy" lub "k.p."), nie były również świadczeniami obowiązkowymi, a regulaminy wynagradzania obowiązujące w okresie realizacji projektu u skarżącej wskazywały konkretne okoliczności, w których pracownikom przysługiwały dodatki do wynagrodzenia, jednak żadna z tych okoliczności nie odnosiła się do dodatkowych obowiązków z tytułu oddelegowania do projektu. Sąd zaznaczył, że zawarte w podrozdziale 4.5.1 pkt 5 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. pojęcie "przepisów prawa pracy" zostało zdefiniowane w podrozdziale 4.5 pkt 5 poprzez odesłanie do art. 9 § 1 Kodeksu pracy. Zgodnie z przywołaną regulacją ilekroć w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wprowadzona w Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. zmiana dotychczasowego brzmienia podrozdziału 4.5.1 pkt 5 miała przy tym charakter doprecyzowujący, wyjaśniający. Z powołanych wyżej postanowień Wytycznych, wynika, że jedynymi podstawami do wypłaty dodatków do wynagrodzenia mogły być przepisy prawa pracy. Zgodnie z art. 772 § 1 Kodeksu pracy pracodawca zatrudniający co najmniej 20 pracowników, nie objętych zakładowym układem zbiorowym pracy ani ponadzakładowym układem zbiorowym pracy odpowiadającym wymaganiom określonym w § 3, ustala warunki wynagrodzenia za pracę w regulaminie wynagradzania. Sąd podkreślił, że regulamin wynagradzania stanowi źródło prawa w rozumieniu art. 9 Kodeksu pracy, którego treścią poza określeniem warunków wynagradzania za pracę może być określenie innych składników wynagrodzenia za pracę (np. premii, dodatków za pracę w warunkach szczególnie uciążliwych lub za pracę na stanowisku kierowniczym). Organy orzekające zasadnie przyjęły w ocenie Sądu, że przyznane przez skarżącą pracownikom w ramach projektu dodatki do wynagrodzeń nie mogą być uznane za kwalifikowalne.

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi oraz uchylenie poprzedzających ją decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1 pkt 5) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 22 listopada 2010 r. (dalej: POKL 2010) w związku ze stosowanym per analogiam § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także w związku z przepisem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie pkt. 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 POKL 2010, pomimo że stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że kwoty określone w umowach o pracę (aneksach do umów) stanowiły dodatek do wynagrodzenia w rozumieniu 4.5.1 pkt 5 POKL 2010, a ponadto poprzez zastosowanie tych przepisów do skarżącej, pomimo że literalna treść hipotezy zapisu POKL 2010 wskazuje, że stosuje się je nie do Beneficjenta, a do "instytucji" zdefiniowanej w POKL 2010 wcześniej jako Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca, Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia), Regionalny Ośrodek EPS, Krajowy Ośrodek EFS oraz Krajowa Instytucja Wspomagająca (przypis 26 oraz 2.3 pkt 7 POKL 2010) oraz poprzez dopuszczenie do nierównego traktowania Beneficjentów będących w takiej samej sytuacji prawnej ze względu na ilość pracowników pozostających w zatrudnieniu;

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 3 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1 pkt 3) POKL 2010 poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy realizuje wypełnia normę określoną w 4.5.1 pkt 3 PKOL 2010, tj. pracownicy Beneficjenta stali się personelem projektu, których umowy o pracę tylko w części obejmowały zadania w ramach projektu, a określone w umowach o pracę (aneksach do umów) dodatki/dodatki funkcyjne stanowiły wynagrodzenie zasadnicze tych pracowników w ramach projektu;

3. obrazę przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 1 i 2 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5 pkt 1 i 2) POKL 2010 poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, wbrew treści procedury, że wynagrodzenie personelu Beneficjenta (skarżącej) za pracę w ramach projektu jest wydatkiem niekwalifikowlanym, pomimo iż było ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z Kodeksem pracy, a za kwalifikowalne uznaje się zasadniczo wszystkie składniki wynagrodzenia, w tym te nazwane "dodatkami", a stanowiące w istocie wynagrodzenie zasadnicze;

4. obrazę przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 5 i 4 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1 pkt 5 i 4) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 15 grudnia 2011 r. (dalej: POKL 2011) w związku z stosowanym per analogiam § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a także w związku z przepisem art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie pkt. 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 POKL 2011 pomimo, że zapis ten odczytywany łącznie z pkt 4. sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 POKL 2011 jednoznacznie odnosi się do dodatków do wynagrodzeń personelu "danej instytucji", a nie pracowników "Beneficjenta", a więc do personelu Instytucji Zarządzającej, Instytucji Pośredniczącej, Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia), Regionalnego Ośrodka EFS, Krajowego Ośrodka EPS oraz Krajowej Instytucji Wspomagającej (por. przypis 32 oraz 2.3 pkt 8 POKL 2011), a ponadto stan faktyczny sprawy nie pozwala na przyjęcie, że kwoty określone w umowach o pracę (aneksach do umów) stanowiły dodatek do wynagrodzenia w rozumieniu 4.5.1 pkt 5 POKL 2011 oraz poprzez dopuszczenie do nierównego traktowania Beneficjentów będących w takiej samej sytuacji prawnej ze względu na ilość pracowników pozostających w zatrudnieniu;

5. obrazę przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 3 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1 pkt 3) POKL 2011 poprzez ich niezastosowanie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy wypełnia normę określoną w 4.5.1 pkt 3 PKOL 2011, tj. pracownicy Beneficjenta stali się personelem projektu, których umowy o pracę tylko w części obejmowały zadania w ramach projektu, a określone w umowach o pracę (aneksach do umów) dodatki/dodatki funkcyjne stanowiły wynagrodzenie zasadnicze tych pracowników w ramach projektu;

6. obrazę przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z pkt. 1 i 2 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5 pkt 1 i 2) POKL 2011 poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, wbrew treści procedury, że wynagrodzenie personelu projektu - pracowników Beneficjenta (Skarżącej) za pracę w ramach projektu jest wydatkiem niekwalifikowalnym, pomimo, iż było ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z Kodeksem pracy, a za kwalifikowalne uznaje się zasadniczo wszystkie składniki wynagrodzenia, w tym te nazwane "dodatkami", a stanowiące w istocie wynagrodzenie zasadnicze.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. całkowite zignorowanie przepisu art. 77 § 1, 78 § 1 i 78 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. t (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), polegające na nierozpatrzeniu i nieuwzględnieniu zarzutów skargi dotyczących nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka zawnioskowanego przez skarżącego, który miał zeznawać na okoliczności mające znaczenie dla sprawy i którego przeprowadzenie pozwoliłoby na ustalenie prawdy obiektywnej w sprawie, ponadto brak przeprowadzenia tego dowodu, uniemożliwił skarżącej wykazanie zasadności prezentowanego stanowiska, a co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia

Na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów i wniosków, skarżąca zaskarżyła wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie, w jakim kwestionowany był obowiązek zwrotu kwoty 29 222,05 zł.

W powyższym zakresie wyrokowi zarzucono:

III. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez obrazę przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku pkt. 5 sekcji podrozdziału 5. rozdziału 4. (4.5.1 pkt 5) POKL 2010 oraz w związku z pkt. 5. sekcji 1. podrozdziału 5. rozdziału 4. (4.5.1 pkt 5) związku z przepisem art. 772 § 5 kodeks pracy w związku z przepisem art. 24126 § 2 kodeks pracy w związku z przepisem art. 128 § 2 pkt 2 Kodeksu pracy, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wynagrodzenie otrzymywane przez p. M. K. za zadania wykonywane w ramach projektu (określone w Porozumieniu dotyczącym czasowego powierzenia obowiązków z dnia 2 maja 2011 r. jako dodatek funkcyjny) jest wydatkiem niekwalifikowalnym, gdyż nie wynika ono z przepisów prawa pracy — przepisów obowiązującego u Beneficjenta (skarżącej) Regulaminu wynagradzania, podczas gdy p. K., jako Zastępca Dyrektora [...] należała do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy, jako zastępca pracownika kierującego jednoosobowo zakładem pracy, a zatem warunki wynagradzania, w tym warunki otrzymywania dodatków przez p. K. nie mogły zostać określone w Regulaminie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, uchylenie poprzedzającej zaskarżony wyrok decyzji Ministra Rozwoju oraz zmianę decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez orzeczenie o zobowiązaniu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur w wysokości 50 354,53 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, ewentualnie, w przypadku niezaistnienia przesłanek określonych przepisem art. 188 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie były usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ nie naruszył przepisów art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 78 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy miał podstawę do stwierdzenia, że nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań A.D. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ fakt, że na wcześniejszym etapie realizacji projektu PARP nie kwestionowała prawidłowości wydatkowania przez skarżącą środków był znany organom z urzędu. Okoliczność niezakwestionowania na wcześniejszym etapie realizacji projektu prawidłowości wydatkowania przez skarżącą środków nie przesądza o możliwości stwierdzenia nieprawidłowości na późniejszym etapie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niekwalifikowalność wydatków w ramach projektu może zostać stwierdzona zarówno na etapie weryfikacji wniosków o płatność, jak i na etapie kontroli realizacji na miejscu.

Nie są również uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te zostały w skardze kasacyjnej bardzo rozbudowane, jednakże w istocie rzeczy wszystkie z nich dotyczą naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p., a więc przepisów będących podstawą do nakazania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, jeżeli są wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu. W związku z tym zarzuty naruszenia tych przepisów powiązane zostały z zarzutami dotyczącymi poszczególnych postanowień wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego Wytycznych z dnia 22 listopada 2010 r. w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz takich samych Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r.

Zgodnie z punktami 1 i 2 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5. pkt 1 i 2) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 22 listopada 2010 r. wydatki związane z wynagrodzeniem personelu są ponoszone zgodnie z przepisami krajowymi, w szczególności zgodnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) oraz z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16. poz. 93, z późn. zm.). W ramach wynagrodzenia personelu, zasadniczo są kwalifikowalne wszystkie składniki wynagrodzenia, w szczególności wynagrodzenie brutto, składki pracodawcy na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz pracy oraz odpisy na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. z zastrzeżeniem pkt 3 i 4 (nieistotne w sprawie wprawie zastrzeżenia dotyczące braku kwalifikowalności wpłat na PFRON oraz nagród jubileuszowych).

Według punktu 3 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1. pkt 3) wyżej wskazanych Wytycznych w przypadku, gdy osoba będąca personelem projektu jest pracownikiem Beneficjenta, którego umowa o pracę tylko w części obejmuje zadania w ramach projektu (np. na 1/2 etatu, 1/4 etatu w ramach projektu), wydatki związane z wynagrodzeniem w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile: a) zadania związane z realizacją projektu zostaną wyraźnie wyodrębnione w umowie o pracę lub zakresie czynności służbowych pracownika lub opisie stanowiska pracy; b) zakres zadań związanych z realizacją projektu stanowi podstawę do określenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu w stosunku do czasu pracy wynikającego z umowy o pracę tego pracownika; c) wydatek związany z wynagrodzeniem personelu projektu odpowiada proporcji, o której mowa w lit b. Prawidłowość wyliczenia proporcji faktycznego zaangażowania pracownika w realizację projektu może podlegać kontroli.

Zgodnie z punktem 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1. pkt 5) tych samych Wytycznych wydatkami kwalifikowanymi związanymi z wynagrodzeniem personelu mogą być również dodatki do wynagrodzeń, o ile zostały przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi lub regulaminem pracy lub regulaminem wynagradzania danej instytucji z zastrzeżeniem pkt 6 (nieistotne w sprawie zastrzeżenie dotyczące dodatków zadaniowych członków korpusu służby cywilnej).

W ustalonym stanie faktycznym sprawy zarzuty naruszenia wskazanych wyżej postanowień Wytycznych nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Nie można bowiem przyjąć, że skoro przyznano personelowi projektu dodatki zadaniowe to możliwe byłoby ich kwalifikowanie zgodnie z punktem 3 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych. Taka kwalifikowalność przewidziana jest bowiem jedynie dla sytuacji, kiedy wydatki w ramach projektu są kwalifikowalne jako wynagrodzenie za pracę na podstawie umowy, o ile zadania związane z realizacją projektu zostaną wyraźnie wyodrębnione w umowie o pracę lub zakresie czynności służbowych pracownika lub opisie stanowiska pracy. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Przyznano natomiast dodatki zadaniowe, co sprawiało że ich kwalifikowalność należało ocenić zgodnie z punktem 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że dodatki zadaniowe, które przyznała skarżąca pracownikom, nie wynikają z katalogu zawartego w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 2016 r. poz. 1666, z późn. zm.), nie były również świadczeniami obowiązkowymi, a regulaminy wynagradzania obowiązujące w okresie realizacji projektu u skarżącej wskazywały konkretne okoliczności, w których pracownikom przysługiwały dodatki do wynagrodzenia, jednak żadna z nich nie odnosiła się do dodatkowych obowiązków z tytułu oddelegowania do projektu. Inna ocena tej okoliczności nie może być dokonana również przy uwzględnieniu zmienionych Wytycznych, a ściśle rzecz biorąc wskazanych w skardze kasacyjnej punktów 4 i 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1 pkt 1 i 2) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 15 grudnia 2011 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji wprowadzona w Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. zmiana miała charakter doprecyzowujący, wyjaśniający. W rzeczywistości była to raczej zmiana redakcyjna wynikająca z nowego sformułowania i porządku poszczególnych postanowień Wytycznych, niewprowadzająca jednak istotnej dla sprawy nowej merytorycznej treści.

Dodać należy, że stwierdzenie o braku podstaw kwalifikowalności wydatków dotyczy także dodatku określonego jako funkcyjny w przypadku M. K. Brak podstaw prawnych do objęcia jej wynagrodzenia w zakresie dodatków regulaminem wynagradzania jako pracownika zarządzającego zakładem pracy nie oznacza, że taki wydatek automatycznie staje się elementem wynagrodzenia kwalifikowalnym na podstawie punktu 3 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych. No zostało bowiem wykazane, że spełnione są przesłanki dotyczące treści umowy o pracę lub zakresu czynności służbowych pracownika lub opisu stanowiska pracy.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty, że ograniczenia kwalifikowalności dodatków wynikającego z treści punktem 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 (4.5.1. pkt 5) Wytycznych nie stosuje się do wydatków skarżącej ze względu na treść punktu 7 podrozdziału 3 rozdziału 2 (2.3. pkt 5) Wytycznych oraz przypisu 26 do Wytycznych. Według skarżącej nie jest ona instytucją, o której mowa w punkcie 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych z 22 listopada 2010 r.

Jednak stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe. W punkcie 7 podrozdziału 3 rozdziału 2 stanowiącym element Słowniczka Wytycznych zdefiniowano podmiot będący stroną umowy jako instytucję, która zawrze lub zawarła z Beneficjentem umowę o dofinansowanie projektu, to jest odpowiednio Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą lub Instytucję Wdrażającą (Pośredniczącą II stopnia). Wynika z powyższego, że definicja ta nie dotyczy Beneficjenta, który został odrębnie zdefiniowany w punkcie 1 Słowniczka. Natomiast przypis 26 do Wytycznych dookreśla jedynie treść punktu 5 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych. Według tego przepisu Wytycznych niekwalifikowalne jest wynagrodzenie personelu projektu zatrudnionego jednocześnie w instytucji uczestniczącej w realizacji POKL, chyba że nie zachodzi konflikt interesów lub podwójne finansowanie. Przypis 26 określa instytucję uczestniczącą w realizacji POKL jako Instytucję Zarządzającą, Instytucję Pośredniczącą lub Instytucję Wdrażającą (Pośredniczącą II stopnia), Regionalny Ośrodek EFS, Krajowy Ośrodek EFS, oraz Krajową Instytucję Wspomagającą. Z przytoczonych wyżej treści postanowień Wytycznych nie można wywodzić wniosku, że zdefiniowane zostało w jakikolwiek sposób w Wytycznych pojęcie "instytucji", a tym bardziej, że definicją tą objęte są tylko podmioty wymienione w przypisie 26. Przypis ten dotyczy bowiem "instytucji uczestniczącej w realizacji POKL" w rozumieniu punktu 5 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych, a nie bardziej ogólnego pojęcia. W związku z tym instytucja, o której mowa w punkcie 5 sekcji 1 podrozdziału 5 rozdziału 4 Wytycznych powinna być rozumiana zgodnie z kontekstem tego przepisu, a więc jako podmiot zatrudniający personel, i w którym stosuje się regulamin pracy lub regulamin wynagradzania danej instytucji. Niczego nie zmienia w powyższym zakresie treść punktu 8 podrozdziału 3 rozdziału 2 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. oraz przypisu 32 do tych Wytycznych. Ich treść jest tożsama z odpowiednimi treściami Wytycznych z 22 listopada 2010 r.

Podsumowując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. W związku z tym Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 6 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot wynagrodzenia radcy prawnego – pełnomocnika organu, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną.