Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2337/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 379/17 w sprawie ze skargi V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy J. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz V. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 379/17 oddalił skargę V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Burmistrz Gminy [...], działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d, art. 17 ust.1 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił przyznania V. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że syn skarżącej - R. B. posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dla Miasta [...] i Powiatu [...] w [...] i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. V. B. jest obywatelką Ukrainy zamieszkującą z rodziną w Polsce. Posiada kartę pobytu wydaną przez Wojewodę [...] do [...] lutego 2019 r. Na karcie brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy". Organ zatem uznał, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r., zgodnie z którym świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" (...), wnioskodawczyni nie przysługują świadczenia rodzinne.

V. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów u.ś.r. oraz § 1 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. poz. 588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Wskazała, że jako obywatelka Ukrainy ma prawo po spełnieniu określonych obowiązków podjąć pracę na warunkach określonych w przepisach bez konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia, w tym adnotacji "dostęp do rynku pracy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że wnioskodawczyni nie zalicza się do kręgu podmiotów, którym przysługują świadczenia rodzinne z powodu braku adnotacji na karcie pobytu "dostęp do rynku pracy". Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się również oświadczenie skarżącej, że wraz z mężem przyjechali do Polski jako osoby duchowne i jako osoba duchowna wnioskodawczyni nie może mieć na karcie pobytu ww. adnotacji. Organ wskazał, że w zakresie kompetencji organów rozstrzygających w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie leży ustalanie przyczyn, dla których skarżąca nie posiada w karcie pobytu ww. adnotacji ani też ocena, czy pomimo braku adnotacji, posiada dostęp do rynku pracy. Nie jest to także okoliczność, która może być wykazana w toku postępowania jakimikolwiek innymi dowodami, czy też ustaleniami czynionymi przez organy na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1990).

V. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o uchylenie obu decyzji i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - poczynienia adnotacji na karcie pobytu rozstrzygającego znaczenia dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma "dostęp do rynku pracy";

2) art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w związku z § 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z ww. przepisów w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ jednoznacznie wynika, że posiada dostęp do rynku pracy;

3) art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie 2 oraz art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, a także art. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji nieuzasadnione różnicowanie sytuacji cudzoziemców, w tym przypadku dzieci osób uprawnionych do wykonywania pracy bez jakichkolwiek dodatkowych zezwoleń z uwagi na zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, którzy jednak nie posiadają w kartach pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" i cudzoziemców, którzy taką adnotację posiadają;

4) art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) poprzez ich niezastosowanie i niezrealizowanie celów tej ustawy;

5) art. 16 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu wymogu posiadania adnotacji na karcie pobytu wobec matki uprawnionego do zasiłku pielęgnacyjnego, a nie samego uprawnionego zgodnie z ww. przepisem (zarzut ten został postawiony jako ewentualny, w razie niepodzielenia zarzutów od 1 do 4).

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez rażące zaniechanie przez organy obu instancji szeregu czynności niezbędnych - z racji przedmiotu sprawy - do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia, czy wnioskodawczyni przysługuje "dostęp do rynku pracy", co doprowadziło do ustalenia, że synowi skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny;

2) naruszenie art. 6. i art. 8 K.p.a poprzez jego niezastosowanie przez organy obu instancji, polegające na pominięciu w trakcie rozpatrywania wniosku i odwołania szeregu istotnych przepisów prawnych (wskazanych w zarzutach prawa materialnego), co doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla syna skarżącej;

3) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, w szczególności przez niezweryfikowanie "dostępu do rynku pracy", przyczyn braku adnotacji na karcie pobytu, możliwości poczynienia takiej adnotacji wobec osoby pełniącej funkcje duchowne w ogóle.

Skarżąca podała, że w dniu [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję (nr [...]) o zezwoleniu na pobyt czasowy na okres do [...] lutego 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, gdyż skarżąca sprawuje funkcję duchownego-misjonarza w Ewangelicznej Wspólnocie Zielonoświątkowej. W dniu [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na pobyt czasowy na okres do dnia [...] lutego 2019 r. syna skarżącej i zarazem obywatela Ukrainy - R. B., urodzonego w dniu [...] maja 2002 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej i dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi. Wyrokiem z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 379/17 Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kontrola rozpoznania wniosku skarżącej dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r., musi być poprzedzona oceną spełnienia określonych w art. 1 ust. 2 i 3 u.ś.r. przesłanek podmiotowych nabycia prawa do świadczeń rodzinnych. Skarżącej, będącej obywatelką Ukrainy, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. udzielono zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 pkt 3 oraz art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W sprawie zastosowanie ma art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem nabycia prawa do świadczeń rodzinnych przez cudzoziemców niezaliczonych do grup, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - c, jest posiadanie karty pobytu z odpowiednią adnotacją potwierdzającą "prawo dostępu" do polskiego rynku pracy. W tym kontekście Sąd rozważył dwa zagadnienia dotyczące rozumienia przesłanki "prawa dostępu do rynku pracy" cudzoziemców przebywających na terytorium RP oraz prawnego znaczenia zamieszczenia albo braku zamieszczenia na karcie pobytu "adnotacji o dostępie do rynku pracy", charakter prawny samej karty pobytu oraz proces i formy prawne jej wydawania, wymiany oraz odmowy wydania i wymiany. Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie Sąd uwzględnił przepisy art. 87, art. 88 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instrumentach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065) w związku z § 1 pkt 9 rozporządzenia. Sąd zwrócił uwagę, że z art. 87 wynika, że z jednej strony niektórzy cudzoziemcy są z mocy ustawy uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co implikuje brak obowiązku uzyskiwania zezwolenia na pracę (ust. 1), z drugiej strony niektórzy cudzoziemcy – nie posiadając wynikającego z mocy ustawy prawa do wykonywania pracy na terytorium RP – są z mocy ustawy zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Trzecią grupę cudzoziemców tworzą natomiast cudzoziemcy podlegający obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracę na terytorium RP (art. 88). Obowiązek posiadania tego rodzaju zezwolenia jest ustawową zasadą. Ten trójpodział podmiotowy jest dodatkowo modyfikowany przez art. 90 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi podstawę do określenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw pracy przypadków, w których powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, że właściwy minister wydając powyższe rozporządzenie ma uwzględnić przypadki określone w umowach i porozumieniach międzynarodowych oraz programach szkoleniowych lub doradczych realizowanych w ramach działań Unii Europejskiej lub innych międzynarodowych programach pomocowych, polską politykę zagraniczną, specyfikę wykonywanego zawodu, charakter pracy, okres pracy, wymogi dotyczące podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, a także szczególny status, który był podstawą udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie tego przepisu zostało wydane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2015 r.

Sąd uznał, że o ile jednak zaliczenie cudzoziemców posiadających ustawowe prawo do wykonywania pracy na terytorium RP (art. 87 ust. 1) oraz zwolnionych ustawowo z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 87 ust. 2) do grupy cudzoziemców posiadających "prawo dostępu do rynku pracy" (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r.) nie budzi wątpliwości, o tyle status cudzoziemców, którym można "powierzyć" wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r., wykazuje pewne zróżnicowanie. Przede wszystkim Sąd zauważył, że w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy chodzi o osoby, które już wykonują pewne prace lub funkcje albo posiadają odrębny status zawodowy, osobisty lub funkcyjny. Przyjmując jednak korzystne dla strony skarżącej podejście interpretacyjne w niniejszej sprawie Sąd uznał, że również cudzoziemcy – aczkolwiek nie z mocy samej ustawy – wymienieni w § 1 rozporządzenia posiadają "prawo dostępu do rynku pracy".

Odnosząc rozważania prawne do stanu rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie mieści się w katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast ze względu na podstawę prawną udzielenia przez Wojewodę [...] zezwolenia na pobyt czasowy - art. 187 pkt 3 w związku z art. 188 ust. 3 pkt 1 - 2 i pkt 4 ustawy o cudzoziemcach - może mieć względem niej zastosowanie § 1 pkt 9) rozporządzenia, co skutkowałoby przyjęciem, że osoba ta może posiadać prawo dostępu do polskiego rynku pracy. Sąd zauważył przy tym, że art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, który był podstawą udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, różni się treściowo od § 1 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy te pełnią bowiem odmienne funkcje, a zakresy ich zastosowania nie pokrywają się. Przepis art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach statuuje bowiem podstawę do przyznania prawa do legalnego pobytu pewnym kategoriom cudzoziemców pełniących funkcje religijne, natomiast przepis § 1 pkt 9 rozporządzenia odnosi się do przyznania określonym cudzoziemcom ograniczonego przedmiotowo zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych przepisów wynika, że zakres przedmiotowy prawa "dostępu do rynku pracy" cudzoziemców, o których mowa w § 1 pkt 9 rozporządzenia, jest ograniczony jedynie do wykonywania pracy w związku z pełnioną funkcją religijną lub przygotowaniem do jej pełnienia w określonych typach podmiotów, albo do wykonywania pracy w ramach pełnienia funkcji religijnej w pewnych typach podmiotów.

Kolejno Sąd uznał, że zamieszczana w karcie pobytu adnotacja "dostęp do rynku" pracy nie ma znaczenia jedynie technicznego lub informacyjnego, lecz jest formalnoprawnym potwierdzeniem przysługiwania danemu cudzoziemcowi prawa do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na pracę. O ile w odniesieniu do przypadków określonych w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdzenie istnienia ustawowego prawa do wykonywania pracy na terytorium RP lub ustawowego zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest stosunkowo proste i sprowadza się zasadniczo do porównania podstawy prawnej legalnego pobytu cudzoziemca z treścią art. 87 ww. ustawy, o tyle w odniesieniu do przypadków określonych w § 1 cyt. rozporządzenia ustalenie to wymaga poczynienia nierzadko dodatkowych ustaleń, np. na tle § 1 pkt 9 konieczne będzie ustalenie, czy cudzoziemiec pełniący funkcje duchowne będzie wykonywał pracę w związku lub w ramach funkcji religijnych albo czy posiada odpowiednie skierowanie do pracy wystawione przez właściwy organ kościoła, innego związku wyznaniowego lub jego osoby prawnej. Jeżeli organ właściwy do wydania karty pobytu nie zamieścił w tej karcie odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy na podstawie art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, to organ orzekający w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. nie jest uprawniony do oceny, czy przesłanki z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz z § 1 rozporządzenia zostały spełnione. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna w tym zakresie zostały bowiem przyporządkowane do właściwości organu uprawnionego do wydania lub wymiany karty pobytu (zob. art. 245 ustawy o cudzoziemcach), który w razie stwierdzenia, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP w pełnym albo w ograniczonym zakresie jest zobowiązany do zamieszczenia odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy. Ustalenia prawne i faktyczne oraz orzekanie w tym zakresie przez organy właściwe w sprawach świadczeń rodzinnych prowadziłoby do wkraczania w zakres kompetencji organów właściwych w sprawach cudzoziemców. Sprawy o wydanie lub wymianę kart pobytu są bowiem odrębnymi sprawami z zakresu administracji publicznej, które podlegają załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznych (w razie wydania lub wymiany dokumentu zgodnie z wnioskiem cudzoziemca) albo w drodze decyzji administracyjnych w razie odmowy wydania lub wymiany karty. Sąd uznał to stanowisko za szczególnie uzasadnione w odniesieniu do przesłanek określonych w § 1 rozporządzenia. Przesłanki te wymagają bowiem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych, których nie może dokonywać organ orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego. Również sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę o przyznanie świadczenia rodzinnego nie jest uprawniony do stwierdzania, czy i w jakim zakresie cudzoziemiec ubiegający się o świadczenie rodzinne i nieposiadający w karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r.) faktycznie dysponuje uprawnieniem do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę w związku z realizacją przesłanek z § 1 rozporządzenia. Zagadnienie obowiązku zamieszczenia powyższej adnotacji może być bowiem przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie o wydanie albo o wymianę karty pobytu.

Sąd wskazał również, że jeżeli właściwy organ nie zamieścił adnotacji, o której mowa w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, a zachodzą podstawy do uzupełnienia karty w tym zakresie w związku z realizacją przesłanki z § 1 rozporządzenia, to cudzoziemiec jest uprawniony do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wymianę karty pobytu (art. 229 ust. 1 w zw. z art. 241 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) w zakresie jej uzupełnienia o adnotację, o której mowa w art. 244 pkt 11 wskazanej ustawy. Po złożeniu przez skarżącą wniosku o wymianę karty pobytu właściwy wojewoda dokona odpowiednich ustaleń, czy skarżącej przysługuje ograniczone prawo dostępu do rynku pracy. Jeżeli okaże się, że cudzoziemiec od początku spełniał co najmniej jedną z przesłanek wynikających z § 1 rozporządzenia, to w takim przypadku brak jest podstaw do pobierania opłaty za wymianę karty pobytu.

Sąd uznał, że kontrolowana decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż prawidłowo przyjęto, że skarżąca nie posiadając karty pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, potwierdzającą wyjątkowe i ograniczone zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w zakresie wyznaczonym w § 1 rozporządzenia, nie spełnia wynikającej z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przesłanki podmiotowej nabycia praw do świadczeń rodzinnych na terytorium RP. W tej sytuacji Sąd uznał, że badanie dalszych przesłanek materialnoprawnych nabycia prawa do świadczenia z art. 17 u.ś.r. było bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu nie było również konieczne i uzasadnione szczegółowe odnoszenie się do dalej idących zarzutów skargi, w szczególności zarzutów naruszenia art. 6 - 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie 2, art. 72 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP, art. 2 i art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka oraz art. 2 - 3 ustawy o pomocy społecznej. Jako nieuzasadniony Sad uznał także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez odniesienie wymogu posiadania adnotacji o dostępie do rynku pracy do skarżącej, a nie do jej dziecka. Organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia rodzinnego oraz wnioskodawcą jest skarżąca. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem określonym podmiotom (m.in. matce albo ojcu), które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

V. B., reprezentowana przez adwokata K. O., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zagadnienie obowiązku zamieszczenia adnotacji o "dostępie do rynku pracy" może być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie o wydanie albo wymianę karty pobytu, a co za tym idzie Sąd nie może orzekać w tym zakresie, gdyż skutkowałoby to przekroczeniem granic sprawy, podczas gdy granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu określonym rozstrzygnięciem administracyjnym,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skupienie się wyłącznie na adnotacji w karcie pobytu bez wszechstronnej analizy elementów karty i poprzestanie na złożonych przez wnioskodawcę dokumentach;

2) prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d w związku z art. 17 ust. 1 i art. 20 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie posiadając karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 u.ś.r. i w konsekwencji nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych,

- art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 oraz art. 26 Konwencji o prawach dziecka poprzez taką ich interpretację, która pozbawia dziecko pomocy z uwagi na posiadanie przez skarżącą karty pobytu bez stosownej adnotacji w przypadku, gdy nie można odmówić przyznania świadczeń rodzinnych tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba, która nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 2 u.ś.r., co prowadzi do pominięcia przy wykładni celów tej ustawy i zasad konstytucyjnych.

W skardze wniesiono, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej n rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w sprawie, tj. do właściwego rozumienia treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. i poprawności subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę tej normy prawnej. Jak wskazuje się w doktrynie obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (...).

Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę.

Kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przepisach ogólnych ustawy wskazano, że ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 lub art. 187 ustawy o cudzoziemcach (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h). Przepisy art. 87 tej ustawy wskazują kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 87 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizację pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c). Ustawa w art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z kategorii cudzoziemców zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę są cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (art. 87 ust. 2 pkt 9). Między innymi przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. W myśl § 1 pkt 9 tego rozporządzenia powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących duchownymi, członkami zakonów lub innymi osobami, którzy wykonują pracę w związku z pełnioną funkcją religijną, w kościołach i związkach wyznaniowych oraz krajowych organizacjach międzykościelnych, których status uregulowany jest umową międzynarodową, przepisami o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, lub które działają na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, ich osobach prawnych lub jednostkach organizacyjnych, a także którzy wykonują pracę w ramach pełnienia funkcji religijnej w innych podmiotach, na podstawie skierowania przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżąca kasacyjnie przebywa na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jest duchownym, członkiem zakonu lub osobą pełniącą funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym, którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, i jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że skarżąca kasacyjnie jako cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 ustawy o cudzoziemcach, ma uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może również realizować bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli praca wykonywana będzie w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy § 1 rozporządzenia są bowiem tymi przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. formułują przypadki, w których można powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę.

Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie zalicza się do katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozważania zaś dotyczące różnic pomiędzy treścią art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach a treścią § 1 pkt 9 rozporządzenia nie mają znaczenia dla samego uprawnienia do wykonywania pracy przez cudzoziemca na terytorium Polski. Przepisy art. 87 ust. 2 ww. ustawy określają te kategorie cudzoziemców, którzy zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, co w rezultacie pozwala traktować ich jak obywateli polskich (A. Drabek, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. naukową Z. Góral, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 904). Należy podkreślić jednak, że przypadki, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia dla powierzenia cudzoziemcowi pracy są wyjątkami i jako takie muszą być interpretowane w sposób ścisły (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to legalna praca. Definicji legalności zatrudnienia należy poszukiwać również w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 2 pkt 14 tej ustawy definiuje nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie jest uprawniony do wykonywania pracy w rozumieniu art. 87 ust. 1 lub nie posiada zezwolenia na pracę, nie będąc zwolnionym na podstawie przepisów szczególnych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub którego podstawa pobytu nie uprawnia do wykonywania pracy, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, z zastrzeżeniem art. 88f ust. 1a-1c, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114, art. 126, art. 127 lub art. 142 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 119 i art. 135 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Podmiotem powierzającym wykonywanie pracy przez cudzoziemca jest natomiast jednostka organizacyjna chociażby nie posiadała osobowości prawnej lub osoba fizyczna, która na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 2 pkt 21b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Ustawa ta definiuje również wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców lub są spółkami kapitałowymi w organizacji (art. 2 pkt 40).

Okoliczności sprawy przyjęte przez Sąd Wojewódzki pozwalały na ustalenie, że skarżąca kasacyjnie należy do kręgu podmiotów, które są zwolnione, na podstawie przepisów szczególnych, z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zwolnienie to będzie dotyczyło jednakże wykonywania przez skarżącą pracy w związku z pełnioną funkcją religijną w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy niezasadnie uznały, że brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że stanowisko organów jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwej interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz art. 1 ust. 3 u.ś.r. prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny.

Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Pogląd taki był prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisu o podobnej treści, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16).

Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Taki sposób rozumienia przepisu, na który powołała się skarżąca kasacyjnie, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i Konwencji o prawach dziecka.

Nie można przy tym zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych nie mogą podlegać ustalaniu okoliczności dotyczące tego, czy skarżąca kasacyjnie wykonuje pracę, której powierzenie nie wymagało zezwolenia na pracę zgodnie z art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach i § 1 pkt 9 rozporządzenia. Brak spójności regulacji prawnych bądź niewłaściwa praktyka w tym zakresie nie może godzić w prawa uzyskania szeroko pojętych świadczeń socjalnych. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na kracie pobytu, ciążyć więc muszą obowiązki dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski dotyczące tego, czy cudzoziemiec pełniący funkcje duchowne będzie wykonywał pracę w związku lub ramach funkcji religijnych albo czy posiada skierowanie do pracy wystawione przez właściwy organ kościoła, innego związku wyznaniowego lub jego osoby prawnej. Ustalenia te pozostają w granicach sprawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Nie ma potrzeby odsyłania skarżącej kasacyjnie do innego organu w celu wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie wymiany karty pobytu w związku z koniecznością zmiany danych zamieszczonych w dotychczasowej karcie w zakresie określonym w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. są również uzasadnione. Zarzut naruszania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z poprzednimi przepisami P.p.s.a. jest o tyle uzasadniony, że jest konsekwencją błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. dokonanej przez Sąd Wojewódzki.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).