Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 2, art. 151, art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 § 2 pkt 2a, art. 97 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.K. i E.K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących A.K. i E.K. z dnia [...] r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wójta Gminy solidarnie na rzecz skarżących A.K. i E.K. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2018 r. A.K. i E.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej na działce o nrze ewidencyjnym [...]. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 8,12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżących w nieprzekraczalnym określonym terminie, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, zobowiązanie Wójta Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) wnieśli o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi A.K. i E.K. zarzucili organowi, iż nie podejmuje on żadnych skutecznych działań, które zmierzałyby do zakończenia postępowania administracyjnego zainicjowanego ich wnioskiem. Do dnia złożenia skargi organ nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Jednocześnie podejmowane przez organ czynności są nieistotne dla wyjaśnienia sprawy i uniemożliwiają ustalenie stanu faktycznego. Dodatkowo wskazują, że powinni zostać zawiadomieni o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podkreślili, że Wójt Gminy nie wywiązał się z zakreślonego przez Kolegium terminu wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrot kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem organu, podejmuje on wszelkie możliwe działania, aby w sposób szybki rozpoznać sprawę skarżących i wydać decyzję. Brak jest możliwości, aby zarzucić mu bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ wskazał, że nie był uprawniony, aby zainicjować postępowanie sądowe mające na celu ustalenie spadkobierców, gdyż nie ma on interesu prawnego, aby złożyć stosowne wnioski o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach. Zdaniem organu istotne było, aby postępowanie administracyjne zostało zawieszone jak najszybciej, aby można było złożyć ww. wnioski do sądu powszechnego i w jak najkrótszym czasie ustalić spadkobierców, w celu dalszego prowadzenia postępowania. Według organu w niniejszym przypadku nastąpiłaby przewlekłość postępowania, gdyby organ podejmowałby kolejne działania mające na celu potwierdzenie okoliczności, które są mu już znane z informacji przekazanych od spadkobierców zmarłych stron. Zdaniem Wójta Gminy w niniejszej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania, tym bardziej nie można przypisać mu bezczynności, tj. nie podejmowania żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Działania te były podejmowane, jednakże nie były to czynności, których oczekiwali skarżący. Dodatkowo organ stwierdził, że nie można przyjąć, iż w trakcie kiedy postępowanie administracyjne było zawieszone, ma miejsce bezczynność organu.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. stawili się skarżący A.K. i E.K., którzy podkreślili, iż wszelkie działania organu są inicjonowane dopiero na skutek podejmowanych przez skarżących interwencji. Po wniesieniu skargi nie została wydana żadna decyzja. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów w postaci wpisu sądowego od skargi oraz kosztów dojazdu z [...] w wysokości 90 złotych.

Wynikający z akt administracyjnych, przekazanych przez organ, stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

A. i E.K. w dniu 1 grudnia 2016 r. złożyli do Wójta Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej na działce o nr ewid. [...]. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. o nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła strona postępowania J.J., na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej jako SKO, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. o nr: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał ją do ponownego rozpoznania. Zdaniem SKO decyzja była lakoniczna oraz brakowało ustaleń odnośnie istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2017r. o nr: [...] znak: [...] ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Od tej decyzji J.J. ponownie złożył odwołanie, w którym powielił swoje zarzuty z poprzedniego swojego odwołania. Organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2017 r. o nr: [...] uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazał ją do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż co do zasady zarzuty odwołującego się były niezasadne, ale organ I instancji nie ustalił prawidłowego kręgu osób mających status strony w tym postępowaniu, gdyż stronami tego postępowania byli zmarli T.G. oraz K.O., zaś organ nie podjął działań mających na celu ustalenie ich spadkobierców.

Skarżący pismem z dnia [...] października 2017 r. złożyli do SKO ponaglenie na prowadzone przez Wójta Gminy postępowanie, gdyż ten nie poinformował ich w jakim terminie zakończy postępowanie administracyjne. Pismami z dnia [...] października 2017 r. organ wezwał A.B., córkę zmarłej K.O. oraz K.G., żonę zmarłego T.G. do wskazania ww. spadkobierców. Organ II instancji postanowieniem z dnia [...] października 2017r. nr: [...] uznało ponaglenie za uzasadnione i stwierdziło bezczynność Wójta Gminy w sprawie, wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy, dwumiesięczny termin od dnia doręczenia postanowienia na rozpatrzenie wniosku E.K. i A.K.. Nakazało również ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za wskazaną bezczynność.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych: T.G. oraz K.O.. Dodatkowo zobowiązał on skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach w terminie do dnia 30 listopada 2017 r.

Zażaleniem z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia w całości. Wskazali, że w aktach postępowania brak jest dokumentów stwierdzających śmierć T.G. oraz K.O.. W związku z tym nie było możliwości określenia czy śmierć stron postępowania nastąpiła w toku postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem SKO organ I instancji nie wykazał żadnej z przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw prawnych i faktycznych do zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji winien przed zawieszeniem postępowania uzyskać akty zgonów w/w zmarłych, wystąpić do Sądu Rejonowego z zapytaniem, czy toczą się postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po tych osobach oraz czy nie istnieją zarządcy majątkiem spadkodawców.

Organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2018 r. złożył wniosek do Urzędu Miasta o doręczeniu mu aktów zgonu. Odpisy te otrzymał w dniu 8 marca 2018 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpił również z zapytaniem do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji w sprawie toczących się postępowań spadkowych. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał odpowiedzi od Sądu. Dodatkowo organ zapewnił, że stara się ustalić, czy istnieją zarządcy majątkiem spadkodawców. W przypadku gdy okaże się, że brak jest takich zarządców oraz Sąd potwierdzi posiadane już przez organ informacje, że nie toczą się żadne postępowania spadkowe po zmarłych uczestnikach postępowania, to ponownie wyda postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, gdyż nie może samemu ustalić kręgu spadkobierców po w/w zmarłych, zaś okoliczność tą może ustalić jedynie Sąd Rejonowy w postępowaniach spadkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach.

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...], zainicjowanego wnioskiem E.K. i A.K. z dnia [...] listopada 2016 r.

Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 dalej jako nowelizacja), a przed zmianą tej regulacji, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. – zażalenie do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 16 nowelizacji do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. W orzecznictwie wskazano, że decyzja kasacyjna nie kończy sprawy, ale kończy postępowanie. Skoro więc w art. 16 nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. posłużył się pojęciem postępowania, a nie sprawy, to upoważnia to do wyprowadzenia wniosku, że decyzja kasacyjna takie postępowanie kończy ("sprawa" jest natomiast przekazywana do ponownego rozpatrzenia). Z tego względu przyjęto, ze w myśl analizowanego przepisu przejściowego do postępowań przekazanych organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosować należy nowe przepisy k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi został wszczęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2016r., a zatem przed datą wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., natomiast decyzja kasacyjna została wydana przez SKO po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. 31 maja 2017 r. Skarżący przed wniesieniem skargi złożyli ponaglenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy, stosownie do art. 37 k.p.a., w brzmieniu nadanym nowelizacją k.p.a., a zatem został spełniony przewidziany w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wymóg złożenia właściwego środka zaskarżenia, poprzedzającego złożenie skargi do Sądu.

Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu wskazanej nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do k.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 4131-414). W obecnym stanie prawnym bezczynność nie jest ani następstwem prowadzenia postępowania w przewlekły sposób, ani nie jest przesłanką przewlekłości postępowania (P.M.Przybysz, Komentarz do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. el. Warszawa 2018). Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Jak wskazuje się w piśmiennictwie należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. P.M. Przybysz Komentarz do art. 37 k.p.a. po nowelizacji vide: LEX, wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Sam. Teryt. 2008, nr 11). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1478/16, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/1, CBOSA). Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, CBOSA). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14,CBOSA).

Przenosząc powyższe wywody na kanwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że organ podejmował czynności zbędne, pozorne, w znacznych odstępach czasu, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy, które w konsekwencji prowadziły do nieracjonalnego przedłużenia postępowania. Należy zwrócić bowiem uwagę, że Wójt Gminy dnia [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny nr [...] z nieznacznym przekroczeniem miesięcznego terminu załatwienia sprawy. SKO decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (wpływ do organu 9 czerwca 2017 r.). Wójt Gminy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ponownie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W ocenie Sądu wskazane poniżej okresy niepodejmowania działań przez organ I instancji są relewantne dla stwierdzenia bezczynności organu, a nie do uznania przewlekłości postępowania.

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zauważyć przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art.12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie występuje stan bezczynności organu.

Należy wskazać, że decyzją z dnia [...] września 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (wpływ do organu I instancji 18 września 2017 r.). Organ I instancji dopiero pismami z dnia [...] października 2017 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego, Starostwa Powiatowego, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zajęcie stanowiska w sprawie niwelacji terenu na działce będącej własnością skarżących. Z kolei 17 października 2017 r. organ I instancji wystosował pismo do K.G. o wskazanie spadkobierców zmarłego T.G. oraz pismo do A.B. o wskazanie spadkobierców zmarłej K.O.. Należy wskazać, że postanowieniem z dnia [...] października 2017r. SKO uznało ponaglenie skarżących na przewlekłość postępowania Wójta Gminy za uzasadnione i stwierdziło bezczynność Wójta gminy w sprawie, wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy, dwumiesięczny termin od dnia doręczenia postanowienia na rozpatrzenie wniosku E.K. i A.K.. nakazało ustalenie przyczyn i osób odpowiedzialnych za wskazaną bezczynność. Postanowienie wpłynęło do organu I instancji 31 października 2017 r. sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie wpłynęło do organu 7 lutego 2018 r. Ostatnie czynności w sprawie zostały podjęte przez organ I instancji [...] lutego 2018 r. (pismo do Urzędu Stanu Cywilnego o nadesłanie odpisów aktów zgonu) oraz [...] marca 2018 r. (pismo do Sądu Rejonowego o podanie informacji, czy po K.O. i T.G. były prowadzone postępowanie spadkowe). Z akt sprawy wynika, że organ nie zawiadamiał stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie jest trafne stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż zawieszenie postępowania administracyjnego wyklucza przypisanie organowi bezczynności. Przede wszystkim należy wskazać, że postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłych K.O. i T.G., zostało uchylone ostatecznym postanowieniem SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że zarzut bezczynność organu jest uzasadniony także wtedy, gdy organ administracji pierwszej instancji zawiesił postepowanie administracyjne oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SAB 143/87, CBOSA). Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Wskazać trzeba, że art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy śmierć strony nastąpiła po wszczęciu postępowania administracyjnego. Z odpisów aktów zgonu wynika, że K.O. jak i T.G. zmarli w 2007 r., a zatem przed jego wszczęciem.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten nurt orzecznictwa zgodnie z którym, śmierć strony nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1151/05 LEX nr 203695,, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA./Lu 46/08. LEX nr 518016 wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2017 r., II SA/Kr 360/17, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., (II OSK 902/16, CBOSA) stwierdził, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.), ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (zob.: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 916/14, CBOSA). Organ I instancji rozpoznający niniejszą sprawę powinien mieć zatem na uwadze zasadę szybkości postępowania i przedmiot niniejszego postępowania.

Należy także wskazać, iż w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia [...] listopada 2017 r. zawierająca informację przekazane przez K.G. w przedmiocie postępowania spadkowego po zmarłym T.G.. W orzecznictwie stwierdza się, że odręcznych notatek pracowników organu nie można uznać za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i następnych k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lipca 2009 r., I SA/Wr 181/09, LEX nr 529361). Wewnętrzna notatka w ogóle nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż czynności procesowe należy przeprowadzać z udziałem strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2006 r., III SA/Kr 1185/05, LEX 295905). Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in. zeznania świadków, mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały przez organ utrwalone w formie protokołu zgodnie z art. 67 i następnych k.p.a. Powyższe okoliczności nie mogą zatem zostać uznane za udowodnione wówczas, jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych adnotacji czy oświadczeń (por. wyroki : NSA z 13 lipca 1999 r., IV SA 1210/97, LEX nr 47906; WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 952/07, LEX nr 489109; WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2008 r., CBOSA).

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Należy stwierdzić, że do momentu złożenia skargi, Wójt Gminy nie załatwił sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym przez SKO dwumiesięcznym terminie (art. 37 § 6 pkt 2 a k.p.a.). Bezczynność ta nie ustala po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu.

Z tych względów Sąd skargę uwzględnił w zakresie bezczynności i zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżących A.K. i E.K. z dnia [...] listopada 2016 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem uwzględnić, że sprawa posiada skomplikowany charakter. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi w sprawie podstawa do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 2 p.p.s.a.), gdyż dostateczną sankcją jest dla organu nakaz załatwienia przedmiotowej sprawy. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).

Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania (pkt IV wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kosztów dojazdu skarżących samochodem na rozprawę w żądanej przez nich kwocie 90 zł, zgodnie art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.) oraz § 2 pkt 1 lit b. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).