Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 23/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4g
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 149 par. 1a i par. 1b, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. L. i M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Opolskiego do załatwienia sprawy E. L. i M. L. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących E. L. i M. L. solidarnie kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. L. i M. L. (dalej także: skarżący lub strony), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Opolskiego (dalej: Wojewoda) postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżących, która przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydanej przez Wojewodę Opolskiego 6 lipca 2020 r., nr IN.I.7820.1.2020.WP. Strona skarżąca jako podstawę prawną wywiedzionego środka zaskarżenia wskazała art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako: Kpa.

Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z 6 lipca 2020 r., nr IN.I.8720.1.2020.WP, Wojewoda Opolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w województwie opolskim na drodze krajowej nr 39 na odcinku Smarchowice Wielkie - Namysłów w ramach PBDK - Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych - Rozbudowa drogi krajowej nr 39 na odcinku Smarchowice Wielkie- Namysłów od km 78+860 do km 81+650". Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 15 sierpnia 2020 r. Tym samym wskutek jego wydania działka nr a o powierzchni [...], [...], obręb [...], gmina [...], dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...], należąca do M. L. i E. L., przeszła na własności Skarbu Państwa.

Zawiadomieniem z 17 marca 2021 r. Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość wskazując, że zgodnie z art. 36 § 1 Kpa zakończenie postępowania nastąpi do 14 maja 2021 r. Tego samego dnia postanowieniem, działając na podstawie art. 123 w związku z art. 84 Kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako: specustawa lub ustawa ZRID, powołał M. K., rzeczoznawcę majątkowego na biegłego w wyżej wymienionej sprawie w celu sporządzenia opinii z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z jej aktualną wartością rynkową. Jednocześnie Wojewoda zobowiązał biegłego do przedłożenia egzemplarza opinii w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia, co nastąpiło 23 marca 2021 r.

Ponieważ 19 kwietnia 2021 r. wyznaczony rzeczoznawca powiadomił organ, że ze względów rodzinnych rezygnuje z wykonania zleconych opinii, to postanowieniem z 6 maja 2021 r. Wojewoda zwolnił M. K. z funkcji biegłego w sprawie, a w to miejsce, odrębnym postanowieniem, powołał V. A., wyznaczając jej termin 30 dni na sporządzenie opinii. Pismem z 22 czerwca 2021 r. biegła wystąpiła o przesunięcie terminu do sporządzenia wnioskowanego operatu do 30 sierpnia 2021 r. Mając to na względzie Wojewoda postanowieniem z 22 lipca 2022 r., działając w trybie art. 123 w związku z art. 154 Kpa, zmienił treść postanowienia z 6 maja 2021 w zakresie terminu, w którym biegły ma wykonać operat szacunkowy. Wskazany termin nie został dochowany przez rzeczoznawcę, w wyniku wniosku zawartego w korespondencji elektronicznej z 30 sierpnia 2022 r., Wojewoda ponownie przesunął termin oddania opinii na 6 września 2021 r. Z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy wpłynął do organu 14 września 2021 r.

Następnie zawiadomieniem z 6 października 2021 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 § 1 Kpa oraz wyjaśnił, że zachowanie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4g ustawy ZRID nie było możliwe z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, konieczność powołanie nowego biegłego oraz przesunięcie przez niego terminu dostarczenia operatu. Jednocześnie stosownie do art. 36 § 1 Kpa wyznaczył termin do zakończenia sprawy na dzień 22 października 2021 r.

Pełnomocnik strony skarżącej 15 października 2021 r. zgłosił się do organu wniosek o doręczenie kopii operatu szacunkowego drogą elektroniczną. Jednocześnie zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu zakończenia sprawy, z uwagi na konieczność zapoznania się z wnioskowanym materiałem dowodowym.

Natomiast 22 października 2021 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu (dalej jako: inwestor lub GDDKiA) wniosła uwagi merytoryczne do przedłożonego operatu szacunkowego, podkreślając brak spójności w wielu miejscach w przedłożonej opinii, kwestionując jakość zebranych cen transakcyjnych oraz podnosząc błąd w zakresie określenia powierzchni przejętej działki, na potwierdzenie czego przedłożył posiadaną dokumentację fotograficzną.

Z uwagi na powyższe organ zawiadomieniem z 27 października 2021 r. ponownie przesunął termin do wydania rozstrzygnięcia, stosownie do art. 36 § 1 Kpa, wyznaczając go na 15 grudnia 2021 r. Jednocześnie przekazał rzeczoznawcy majątkowemu uwagi do sporządzonego operatu w celu ustosunkowania się do nich, zakreślając termin 14 dni od jego otrzymania. Biegła odniosła się do podniesionych przez GDDKiA uwag do opinii.

Niezależnie od powyższego w piśmie z 22 listopada 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o przesłanie zdjęć, na które powołuje się w piśmie z 22 października 2021 r. inwestor oraz o zobowiązanie inwestora do przedłożenia wszelkiej dokumentacji z przyjęcia i zinwentaryzowania nakładów budowlanych usytuowanych na wycenianej nieruchomości, tj. działce nr a. W jego ocenie dopiero po uzyskaniu tych dokumentów możliwe będzie dokonanie ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji wypowiedzenia się co do samej opinii.

W piśmie z 4 stycznia 2022 r. organ przekazał inwestorowi odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego z 19 listopada 2021 r. Niezależnie do powyższego 14 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że po zapoznaniu się z wyżej wymienionym pismem V. A. oraz "konsultacji z Klientem" nie wnosi uwag w sprawie. Zawnioskował o jak najszybsze wydanie decyzji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Następnie 20 stycznia 2022 r. pracownik organu sporządził protokół wad i błędów operatu szacunkowego, wskazując na błędną powierzchnię z kostki brukowej na działce nr a. W operacie przyjęto 101 m2, a z wyliczeń dokonanych na podstawie mapy do celów projektowych oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że powierzchnia ta wynosiła 35 m2. Po zapoznaniu się ze wskazanymi błędami, w dniu 10 lutego 2022 r. rzeczoznawca przedłożył korektę sporządzonego operatu szacunkowego.

Pełnomocnik skarżących pismem z 9 marca 2022 r., stosownie do art. 37 Kpa, wniósł do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na niezałatwienie sprawy, podkreślając, że w jego ocenie niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei zawiadomieniem z 11 marca 2022 r. Wojewoda pouczył strony o treści art. 10 § Kpa, poinformował, że elektroniczna forma prowadzonego postępowania implikuje wcześniejsze uzgodnieni terminu w celu sprawnego przebiegu zapoznawania się z aktami sprawy. Równocześnie wyjaśnił organ, że z uwagi na dostrzeżony błąd w sporządzonej opinii, który będzie miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, nie jest możliwe wydania rozstrzygnięcia w sprawie w uprzednio ustalonym terminie. Wskazał, że na podstawie protokołu wad i błędów z 20 stycznia 2020 r., uznano, iż biegła przyjęła błędną powierzchnią kostki brukowej (k. 113 akt administracyjnych).

Wojewoda 15 marca 2022 r. przekazał do Ministra Rozwoju i Technologii, stosownie do art. 37 § 4 Kpa, złożone przez stronę skarżącą ponaglenie, wyjaśniając przyczyny niewydanie rozstrzygnięcia w terminie (k. 114 akt administracyjnych).

Pełnomocnik skarżących w piśmie z 25 marca 2022 r., (k. 117 akt administracyjnych) zwrócił się o przesłanie kopii operatu szacunkowego, równocześnie w związku ze złożoną przez biegłego korektą operatu szacunkowego, wniósł o przesunięcie terminu do wydania rozstrzygnięcia w celu umożliwienia byłym właścicielom działki nr a zapoznania się z korektą opinii. W odpowiedzi z 15 kwietnia 2022 r., organ wyjaśnił, powołując treść art. 73 § 1 Kpa, że strona może sama lub przez pełnomocnika zapoznać się z aktami sprawy i sporządzić we własnym zakresie kopie, notatki, odpisy. Podkreślił przy tym Wojewoda, że treść art. 73 § 1a Kpa przesądza, że stronie nie przysługuje żądanie od organu ich sporządzenia i dostarczenia. W związku z tym Wojewoda odmówił przesłania kopii operatu. Jednocześnie zawiadomił, stosownie do art. 36 § 1 Kpa, że termin zakończenia postępowania nastąpi do 29 kwietnia 2022 r.

Postanowieniem z 31 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 37 § 6 w związku z art. 123 Kpa, uznał, że Wojewoda Opolski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość, szczegółowo uzasadniając swoje rozstrzygnięcia w sprawie złożonego ponaglenia.

W tych okolicznościach skarżący 17 marca 2022 r. wywiedli przytoczoną na wstępie skargę zarzucając Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą na cele drogowe przejętą na rzecz Skarbu Państwa należącą do nich nieruchomość. Podnosząc ten zarzut wnieśli o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 3.120 zł (trzy tysiące sto dwadzieścia złotych), przyznanie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 615 zł oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu zdarzeń – wskazał, że strona skarżąca otrzymywała od Wojewody regularnie zawiadomienia o przesunięciu terminu zakończenia postępowania, ale ich mnogość, a w rezultacie konsekwentne odsuwanie terminu zakończenia sprawy, nie prowadziło do jej zakończenia. Pełnomocnik podkreślił, że do dnia wniesienia skargi decyzja nie została wydana. Dalej przytoczył autor skargi treść art. 36 § 1 Kpa oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne definiujące kwestię przewlekłości prowadzenia postępowania.

Jednocześnie pełnomocnik odniósł się do żądania zasądzenia kwoty wskazanej w meritum skargi, akcentując, że to zaledwie 10% kwoty wskazanej w art. 149 § 1 P.p.s.a. Wyjaśnił, że jej wysokość wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przewlekłość Wojewody – zdaniem strony skarżącej – w sprawie jest znaczna i wynosi 12 miesięcy. Z uwagi na brak czynności zmierzających do wydania decyzji lub nawet informacji o stanie sprawy, skarżący żyją "w stresie związanym z permanentną niepewnością co do wysokości należnego jej odszkodowania za utraconą nieruchomość". Podkreślił pełnomocnik, że rekompensata pieniężna w wysokości 260 zł za każdy miesiąc zwłoki – w jego ocenie – nie wydaje się być kwotą wygórowaną. Ponadto wskazał pełnomocnik, że wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przekraczającej stawkę minimalną uzasadnia dużym nakładem pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Następnie szczegółowo opisał przebieg postępowania prowadzonego w sprawie, prezentując chronologie zdarzeń porządku historycznym, zgodną z zaprezentowana powyżej, począwszy od wydania decyzji z 6 lipca 2020 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, wydanej na wniosek GDDKiA, aż do postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z 31 marca 2022 r., w którym uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania. Podkreślając przy tym wszelkie okoliczności sprawy – niezależne od niego – które miały wpływ na wielomiesięczne przesuniecie zakończenia postępowania, stwierdził, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.

Na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył Wojewoda wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Decyzja kończąca postępowanie, w stosunku do którego wniesiono skargę na przewlekłość jego prowadzenia, zapadła w dniu 7 czerwca 2022 r. Decyzja ta z dniem 29 czerwca 2022 r. stała się ostateczna (k. 71 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal przywoływanej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Kontrola ta, co należy podkreślić, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w tych sprawach, jak i w niniejszej, nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Wskazać nadto należy, że stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Oceniając przebieg postępowania pod kątem zaistnienia bezczynności czy przewlekłości (oraz ewentualnie jej charakteru) należy również dostrzec, że sprawa nie została załatwiona przed wniesieniem skargi. Jej załatwienie nastąpiło bowiem już po jej wniesieniu, a przed rozprawą. Została ona bowiem złożona, za pośrednictwem Wojewody, jeszcze przed wydaniem przez ten organ kończącej sprawę decyzji z 7 czerwca 2022 r., mocą której ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w kwocie 8.273 zł.

Tym samym przed przystąpieniem do rozważań odnośnie do zasadności skargi przede wszystkim stwierdzić trzeba, że nie było też żadnych przeszkód formalnych do jej wniesienia a następnie rozpoznania albowiem przed jej złożeniem skarżący złożyli ponaglenie do organu odwoławczego, który – jak wskazano powyżej – postanowieniem z 31 marca 2022 r., nie stwierdził bezczynności Wojewody ani przewlekłości w załatwieniu sprawy skarżących.

Przewidziana w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. kompetencja sądu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności nawet w przypadku, gdy stan bezczynności już ustał. Konsekwencją ustania bezczynności organu na skutek wydania decyzji po wniesieniu skargi do sądu jest to, że sąd nie może zobowiązać organu do załatwienia sprawy w zakreślonym przez sąd terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w pełni aprobuje, że dla stwierdzenia stanu bezczynności decydująca jest chwila złożenia skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wydanie decyzji z 7 czerwca 2022 r. przez Wojewodę, tj. przed terminem rozpatrzenia niniejszej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie spowodowało bezprzedmiotowości skargi a bezprzedmiotowość zobowiązania do dokonania objętej skarga czynności, tu: wydania decyzji rozstrzygającej o odszkodowaniu.

W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Mając przy tym na uwadze zarzuty i wniosku zawarte w skardze podkreślenia wymaga, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. To organ, jako właściwy do rozpoznania sprawy, sam musi zdecydować jakie, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, podjąć w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności. Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności.

Wykładając treść tego pojęcia, zdaniem składu orzekającego w sprawie, zgodzić się należy z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności.

Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 Kpa, wprowadzoną nowelizacją przepisów Kpa, mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów. Według tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 Kpa. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. I tak, bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 Kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kpa (art. 37 § 1 pkt 1 Kpa). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 Kpa). Przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 Kpa bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 Kpa – "bezczynność".

Nadto wskazania wymaga, że w judykaturze wskazuje się, że – oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej – nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nie została ona załatwiona w terminie maksymalnym wynikającym z art. 35 § 3 Kpa jak też w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 Kpa. Przy czym w ocenie Sądu na rytmikę podejmowanych przez Wojewodę nie zawsze działań miał wpływ jej charakter wymagający współdziałania z innym podmiotami, w tym czynności podejmowane przez powołanych w sprawie rzeczoznawców, o czym szerzej powyżej. Organ nie wykazał się dyscyplinowaniem rzeczoznawców. Przy czym równiez w ocenie Sądu takim zdyscyplinownaiem czasowym nie wykazał się organ przy przekazywaniu materiałów, co skutkowalo uznaniem, ze organ prowadzil postępwoanie przewlekle. Niemniej jednak nie sposób uznać, przy tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnych możliwościach organu, że jego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania były rażące, ale także, że należy podjąć środki go dyscyplinujące. Sąd uwzględnił bowiem charakter sprawy, okres w jakim był rozpoznawany, po trudnym okresie ujawnienia SARS Covid-19.

Mając to na uwadze należy także dostrzec, że w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada wyłącznie, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, czy też nie. Stąd Sąd – jak wskazano powyżej – stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14 rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, co wymaga podkreślenia, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości.

Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości (bezczynności) postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie NSA w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

Takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie dopuścił się organ. Z tego względu orzeczono jak w pkt 2 i 3 wyroku. Dokonana analiza prowadzi w ocenie Sądu do jednoznacznego do wniosku, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, co sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale nie było to postępowanie prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Doszło do naruszenia ustawowych terminów do załatwienia sprawy, której rozstrzygnięcie uzależnione było od niezależnego od organu podmiotu – rzeczoznawcy. Pozyskanie rzetelnej opinii i zapoznanie z nią stron także nie może zostać niezauważone. To nie brak właściwej organizacji postępowania doprowadził do sytuacji, że sprawa nie została załatwiona we właściwym terminie, a właśnie okoliczność związana z potrzebą zgromadzenia materiału dowodowego mającego wpływ na wysokość odszkodowania. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia i wpływu na ocenę charakteru bezczynności organu jest specyfika inwestycji objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, w tym jej zasięg, czyniącą ją inwestycją, której skutki dotykają wielu podmiotów. Rozmiar tej inwestycji wiąże się natomiast z potrzebą nadzwyczajnego zaangażowania aparatu urzędniczego różnych szczebli administracji publicznej w rozpoznaniu sprawy administracyjnej stanowiącej następstwo realizacji inwestycji drogowej. W sytuacji, w której organ stanął przed – można stwierdzić – ponadstandardowym obowiązkiem jednoczesnego prowadzenia postępowań w wielu różnych sprawach o odszkodowania, sprowadzenie oceny charakteru bezczynności organu wyłącznie do prostego obliczenia skali przekroczenia terminów byłoby zbyt daleko idącym uproszczeniem. Ocena stopnia bezczynności musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym jej skutków. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu przejawów zachowań wywołujących dotkliwe skutki społeczne czy indywidualne.

W konsekwencji Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy pomimo tego, że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tych samych powodów Sąd nie dostrzegł podstaw do tego, by wymierzyć organowi grzywnę czy też zasądzić sumę pieniężną, uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zatem zasądzenie sumy pieniężnej od organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu sformułowanie "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie zgodnie wskazuje się, że instytucja sumy pieniężnej ma natomiast na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Stanowi ona bowiem swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu zatem też strona skarżąca okoliczności te powinna wykazać, uzasadnić w sposób poddający się jakiejkolwiek ocenie. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, iż uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17).

Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej zasługującej na zaaprobowanie argumentacji nie zawiera. W konsekwencji, pomimo uznania zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz stwierdzania, że nie miała ona charakteru rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu na rzecz skarżącego kwoty wskazanej w tym przepisie. Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyraził także WSA w Gliwicach w wyroku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 12/19. Z analogicznych względów nie uznał Sąd za uzasadnione przyznanie stronie skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przekraczającej stawkę minimalną. Wskazany bowiem przez autora "duży" nakład pracy nie został uzasadniony ani poparty poddającymi się jakiejkolwiek weryfikacji dowodami.

Powtórzenia i podkreśla się w orzecznictwie, środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej, jak wskazano powyżej, stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym te okoliczności winna wykazać strona motywując żądanie. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej musi zatem zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do straty, jaką poniosła na skutek bezczynności organu administracji. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Konkludując, zdaniem Sądu, opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ przed wyrokowaniem rozstrzygnął ostatecznie i prawomocnie o przysługującym stronie odszkodowaniu stanowiącym przedmiot zaskarżenia.