Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2928/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 art. 30 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2  i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. W. oraz M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 237/14 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej umorzenia opłaty za usunięcie drzewa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej, sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej: SKO w Szczecinie, Kolegium) z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umorzenia opłaty za usunięcie drzewa I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO w Szczecinie z [...] października 2013 r. Nr[...] , II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądził od SKO w Szczecinie na rzecz strony skarżącej Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] grudnia 2008 r., nr[...], Starosta Stargardzki: 1. umorzył 1/85 część opłaty ustalonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2005 r., nr [...] zmienionej decyzjami z [...] maja 2005 r., nr [...] i z [...] czerwca 2005 r., nr[...] , zezwalającą firmie [...] z siedzibą w [...] na usunięcie jednego drzewa z gatunku dąb z terenu nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym[...] , położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta[...] ; 2. odmówił umorzenia pozostałej części opłaty ustalonej decyzją Starosty [...] z [...] marca 2005 r., nr [...] zmienionej decyzjami z [...] maja 2005 r., nr [...] i z [...] czerwca 2005 r., nr[...] ; 3. zobowiązał firmę [...] z siedzibą w [...] do uiszczenia opłaty w wysokości 53 384,47 zł na konto Miejskiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna.

W podaniu z 2 lipca 2013 r. B. W. i M. W. zawarli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podnosząc, że zarówno decyzja jak i zgoda Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z 16 marca 2005 r., poprzedzająca wydanie decyzji skierowane zostały do podmiotu nieposiadającego zdolności administracyjnoprawnej, tj. firmy [...] co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) skutkuje nieważnością decyzji.

W decyzji z [...] października 2013 r., nr[...] , SKO w Szczecinie stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., nr[...] . Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., polegającego na wadliwym oznaczeniu strony postępowania i przyznaniu zdolności administracyjnoprawnej firmie osoby fizycznej wbrew dyspozycji art. 29 k.p.a. w związku z art. 30 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Prezydent Miasta Stargard Szczeciński złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, który wpłynął do Kolegium [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Stargard Szczeciński wskazał, że w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna, adresatem decyzji powinna być ta osoba fizyczna przez wskazanie jej z imienia i nazwiska, z ewentualnym oznaczeniem "prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą ...". W sentencji decyzji organu faktycznie nieprecyzyjnie określono jej adresata. W ocenie wnioskodawcy, brak jest jednak podstaw do uznania, że to omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata decyzji najpierw nazwy firmy, a następnie wymienienie z imienia i nazwiska strony oraz użycie zwrotu "reprezentowanej przez" oznacza, że adresatem decyzji jest bliżej nieokreślona firma[...] .

W decyzji z [...] stycznia 2014 r. nr [...] SKO w Szczecinie utrzymało w mocy swoją decyzję z[...] października 2013 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wśród enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Skład orzekający ponownie w przedmiotowej sprawie podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji z [...] października 2013 r., nr[...], że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., nr [...] dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Wydając decyzję z [...] grudnia 2008 r., nr [...] na rzecz firmy [...] Starosta [...] rażąco naruszył art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe oznaczenie strony postępowania oraz art. 29 i 30 § 1 k.p.a. i przyznanie zdolności administracyjnoprawnej firmie osoby fizycznej. W konsekwencji wobec określenia jako strony podmiotu, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego, ani obowiązku, decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stosownie do cytowanych powyżej przepisów firma prowadzona przez osobę fizyczną nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania administracyjnego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą może być wyłącznie osoba fizyczna prowadząca tę działalność.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz zbadanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz nie odnosi się do innych postępowań administracyjnych czy też sądowych. Postępowanie w przedmiocie umorzenia opłaty za usunięcie drzew jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.

W piśmie z 27 lutego 2014 r. Prezydent Miasta Stargard Szczeciński, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że ww. decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

- art. 29, 30 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że Starosta [...] wadliwie oznaczył stronę postępowania przyznając zdolność administracyjnoprawną firmie osoby fizycznej,

- art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że strona w postępowaniu nie została oznaczona jako osoba fizyczna,

- art. 30 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania tej regulacji, a w szczególności instytucji domniemań prawnych w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński powtórzył zarzuty i argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Szczecinie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uzasadniając wyrok z 17 lipca 2014 r. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu, w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w art. 113 § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wyróżnia się dwie sytuacje: po pierwsze, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny i jedynie w wyniku oczywistej omyłki nastąpiło błędne lub niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji, usuwalną w trybie rektyfikacji decyzji, w drugim zaś przypadku – z wadliwością istotną decyzji, będącą podstawą stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Tą też podstawą nieważności decyzji związany jest sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy osoby skarżącej nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku SKO w Szczecinie, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia opłaty za usunięcie drzewa było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. B. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą[...] .

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., wskazano B. i M. W. jako wieczystych użytkowników działki nr [...] z obrębu nr [...] miasta[...] . Również B. W. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego oznaczała swoje personalia jako strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a., wskazując w pierwszym rzędzie nazwę firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą, a następnie dopiero imię i nazwisko. To właśnie B. W.- w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą [...]- usunęła drzewo czyli wykonała uzyskaną dla siebie decyzję. Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że B. W. miała interes prawny w tej sprawie i jedynie w wyniku omyłki nastąpiło niedokładne (nieprecyzyjne) oznaczenie strony w decyzji Starosty[...] .

Sąd I instancji wskazał, że w sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. rzeczywiście nieprecyzyjnie określono jej adresata. Wbrew jednak stanowisku Kolegium brak podstaw do uznania, że to omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata decyzji w pierwszej kolejności nazwy firmy a następnie użycie zwrotu "reprezentowanej przez panią B. W." oznacza, że adresatem decyzji jest [...] Według Sądu I instancji, akta sprawy nie dają żadnej wątpliwości co do tożsamości strony w niniejszej sprawie. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. narusza art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, wątpliwości co do tego, czy mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji administracyjnej, czy też z wadliwością, która prowadzi do uchylenia (zmiany) decyzji administracyjnej należy rozstrzygnąć w oparciu o treść samej decyzji administracyjnej, jak i akta sprawy dotyczące rozpoznania sprawy rozstrzygniętej tą decyzją administracyjną. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne i treść decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., wbrew wywodom Kolegium, pozwalały rozstrzygnąć w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że adresatem tej decyzji, a zarazem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a., była B. W.

Jednocześnie, za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skargi, że ww. decyzja Starosty [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego konsekwencją jest niemożność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy w tym względzie ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczność, że kwota 53 384,47 zł, wynikająca z decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. została zapłacona nie powoduje, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wykonanie decyzji związanej ze świadczeniem pieniężnym ma charakter odwracalny. Spełnienie świadczenia pieniężnego z samej swej istoty nie powoduje nieodwracalnego skutku, zawsze można bowiem ustalić kwotę i wartość oraz zasady zwrotu spełnionego świadczenia. Również okoliczność wycięcia drzewa pozostaje bez wpływu na ocenę skutków jakie wywołała ww. decyzja Starosty[...] , bowiem wycinki tej dokonano na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2005 r. nr[...] .

W skardze kasacyjnej B. W. i M. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji i wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że oznaczenie w sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., strony jako[...]" oraz dalej w treści decyzji oznaczenie jako adresata tej decyzji w pierwszej kolejności nazwy firmy, a następnie użycie zwrotu "reprezentowanej przez Panią B. W." nie oznacza, że adresatem decyzji jest [...] i nie stanowi to rażącego naruszenia art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na wadliwym oznaczeniu strony postępowania i przyznania zdolności administracyjnoprawnej firmie prowadzonej przez osobę fizyczną skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a., b) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że oznaczenie w sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., strony jako "[...]" oraz wskazanie jako adresata tej decyzji [...] nie wskazuje na skierowanie tej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński mimo prawidłowego zastosowania przez SKO w Szczecinie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2013 r. w przypadku, gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy m. in. wynika, że korespondencja wysyłana przez Starostę [...] w sprawie zawiadomienia z 4 lipca 2008 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawiadomienia z 7 października 2008 r. w sprawie rozprawy administracyjnej, zawiadomienia z 3 listopada 2008 r. w sprawie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów jako adresata wskazywała wyłącznie podmiot [...] a w treści sentencji decyzji Starosty [...] z [...]grudnia 2008 r., w pkt. 3, jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty wskazano wyłącznie[...] ", natomiast adresata w części informacyjnej decyzji, do którego decyzja ta miała zostać wysłana wskazano ponownie [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazali, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, powtarzając argumentację przedstawioną w zarzutach skargi kasacyjnej. Według skarżących kasacyjnie, w treści sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., w pkt. 1. i 2, nie wskazano jakiemu podmiotowi umorzono 1/85 część opłaty oraz jakiemu podmiotowi odmówiono umorzenia pozostałej części opłaty, a więc nie określono strony, do której decyzja została skierowana, a w pkt. 3, przedmiotowej decyzji jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty wskazano wyłącznie[...] " bez dalszego sprecyzowania. Jako adresata decyzji, do którego przedmiotowa decyzja miała zostać wysłana Starosta [...] natomiast wskazał [...].

Zdaniem skarżących kasacyjnie, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, wszystkie ww. pisma w toku postępowania administracyjnego oraz decyzja Starosty [...] z [...]grudnia 2008 r., potwierdzają, że kierowane były do nieistniejącego w świetle art. 29 k.p.a. podmiotu tj. [...] lub też [...] Według skarżących kasacyjnie, podkreślenia wymaga fakt, że Starosta [...] zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w treści decyzji z [...] grudnia 2008 r. zamiennie stosuje co najmniej dwa oznaczenia strony przedmiotowego postępowania: "[...] lub też "[...] Z ww. powodów, postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu prawnego i w konsekwencji decyzja Starosty [...] z [...]grudnia 2008 r., skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Skarżący kasacyjnie podnoszą również, że w toku przedmiotowego postępowania B. W. jako osoba fizyczna oznaczana była tylko i wyłącznie jako "reprezentant" nieistniejącego podmiotu [...].

Zdaniem skarżących kasacyjnie, SKO w Szczecinie prawidłowo więc ustaliło, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. doszło do kwalifikowanego tj. rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na wadliwym oznaczeniu strony postępowania jako [...] i przyznaniu zdolności administracyjnoprawnej firmie osoby fizycznej wbrew normie wynikającej z art. 29 k.p.a. w związku z art. 30 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie skarżących kasacyjnie, prowadzenie postępowania wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu prawnego tj. [...] oraz [...] i w konsekwencji skierowanie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. do podmiotu niebędącego stroną w sprawie tj. [...] uzasadniało również zastosowanie przez SKO w Szczecinie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe okoliczności wskazują zatem, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie mógł być podstawą zaskarżonego wyroku, albowiem SKO w Szczecinie decyzją z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z [...] października 2013 r. prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Stargard Szczeciński wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od "skarżącego" na rzecz Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński kosztów zastępstwa "radcowskiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Sąd I instancji uwzględnił skargę Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński mimo prawidłowego zastosowania przez SKO w Szczecinie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej. Należy zwrócić uwagę, że również takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Nie wystąpiło również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 80 k.p.a. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd I instancji wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd I instancji prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał za zasadną skargę Prezydenta Miasta Stargard Szczeciński z uwagi na błędne zastosowanie przez SKO w Szczecinie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez Sąd I instancji stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zatem zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Ma rację Sąd I instancji, według którego wbrew stanowisku SKO w Szczecinie materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych dawał podstawy do przyjęcia, że postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia opłaty za usunięcie drzewa było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. B. W., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą[...]. Należy zatem zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, według którego w sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. wskazano B. i M. W. jako wieczystych użytkowników działki nr [...] z obrębu nr[...] . Zasadnie podnosi też Sąd I instancji, że B. W. do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego oznaczała swoje personalia jako strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a., wskazując w pierwszym rzędzie nazwę firmy, pod którą prowadzi działalność gospodarczą, a następnie dopiero imię i nazwisko. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również i to, że B. W., w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą[...] , usunęła drzewo i wykonała w ten sposób uprawnienia wynikające z tej decyzji. Następnie B. W. wykonała obowiązek prawny wynikający z tej decyzji.

Pozycję prawną B. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] określały obowiązki i uprawnienia wynikające wprost z decyzji z Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. Nie można mieć wątpliwości, że obowiązek prawny wynikający z ww. decyzji administracyjnej skierowany był do B. W., a niej jak twierdzą skarżący kasacyjnie do[...]". Obowiązek prawny stanowi bowiem uwarunkowane przez zawarte w normach prawa żądanie i zagwarantowaną przez przymus państwowy konieczność określonego zachowania się.

Analiza treści decyzji Starosty[...] z [...] grudnia 2008 r. pozwalała Sądowi I instancji na stwierdzenie, że w sentencji tej decyzji rzeczywiście nieprecyzyjnie określono jej adresata. Zgodzić jednak należy się z Sądem I instancji, według którego wbrew stanowisku Kolegium brak było podstaw do uznania, że to omyłkowe określenie strony poprzez wskazanie jako adresata decyzji w pierwszej kolejności nazwy firmy, a następnie użycie zwrotu "reprezentowanej prze panią B.W." oznaczało, że adresatem decyzji jest właśnie [...] a nie B. W. Prawidłowe zatem jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym akta sprawy nie dają żadnej wątpliwości co do tożsamości strony w niniejszej sprawie. W tej sytuacji brak było zatem podstaw do przyjęcia, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. naruszała art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ma rację Sąd I instancji, według którego wątpliwości co do tego, czy mamy do czynienia z wadliwością nieistotną decyzji administracyjnej, czy też z wadliwością, która prowadzi do uchylenia (zmiany) decyzji administracyjnej należy rozstrzygać w oparciu o treść samej decyzji administracyjnej, jak i akta sprawy dotyczące rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Prawidłowo wywodzi Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie akta administracyjne i treść decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r., wbrew wywodom Kolegium, pozwalały rozstrzygnąć w sposób, który nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że adresatem tej decyzji, a zarazem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. była B. W..

W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której decyzja Starosty [...] z[..] grudnia 2008 r. skierowana została do kogoś innego, kto powinien być adresatem decyzji. B. W. jako adresata przedmiotowej decyzji nie wskazano wskutek błędu, wadliwej ewidencji działalności gospodarczej, czy też na podstawie przestarzałych danych z rejestrów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono bowiem pogląd, według którego "Nie będzie przyczyną nieważności decyzji użycie w niej niepełnej nazwy strony (co zdarza się w przypadku przedsiębiorstw lub innych jednostek organizacyjnych mających długie i zawiłe nazwy (wyrok NSA z 14 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 1307/85, nie publ., zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 114).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., dla którego podstawę wskazano art. 174 pkt 1 k.p.a. – czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zwrócić należy uwagę, że przepisów tych nie stosuje Sąd I instancji, lecz orzekające w sprawie organy administracji. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powołują się skarżący kasacyjnie, choć zawarty w ustawie procesowej ma charakter materialny (zob. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11). Niezależnie jednak od prawidłowego zakwalifikowania, nie mógł on prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie jednocześnie nie zarzucają naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucają błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 k.p.a., art. 30 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., i przyjęcie, że oznaczenie w sentencji decyzji Starosty[...] z [...] grudnia 2008 r. strony jako [...] oraz dalej w treści decyzji oznaczenie jako adresata tej decyzji w pierwszej kolejności nazwy firmy, a następnie użycie zwrotu "reprezentowanej przez Panią B. W." nie oznacza, że adresatem decyzji jest [...] i nie stanowi to rażącego naruszenia art. 29 k.p.a., 30 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., polegającego na wadliwym oznaczeniu strony postępowania i przyznaniu zdolności administracyjnoprawnej firmie prowadzonej przez osobę fizyczną skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stawiając zarzut błędnej wykładni, skarżący kasacyjnie nie wyjaśniają przy tym, na czym polega błąd wykładni. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował, albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Zarzuty dotyczące błędnej wykładni: art. 29, art. 30 § 1, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie są usprawiedliwione. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. W niniejszej sprawie trzy łącznie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły.

Ma rację Sąd I instancji, według którego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Użycie bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy w decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2008 r. niepełnej nazwy osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, nie oznaczało jak próbują to wykazać skarżący kasacyjnie, skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowiło podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem że okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za niezasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w całości. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny, czy zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", wziął pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, dotyczące w szczególności stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżących kasacyjnie.