Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2077/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2323/13 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt, II SA/Wa 2323/13 oddalił skargę J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku .

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 13 listopada 2013 r. nr [..] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 8 października 2013 r. nr [..], którą odmówił J.S. przyznania renty w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że strona nie spełnia jednego z kryteriów opisanych w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczącego braku niezbędnych środków utrzymania. Jak bowiem ustalił organ, w dwuosobowej rodzinie skarżącej dochód na osobę wynosi 1272,95 zł, a więc przekracza wysokość najniższej emerytury, która od 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł.

Na powyższą decyzję J.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła w niej, iż w latach 2005-2008 nie była badana ani przez neurologa, ani "naczyniowca" pozbawiając ją tym samym prawa do uzyskania renty chorobowej. Wskazała na aktualny stan zdrowia oraz wiek (59 lat) oraz trudną sytuację materialną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny stanu faktycznego, przedstawionego przez wnioskodawczynię, przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1227 ze zm.).

Wyżej przytoczony przepis formułuje trzy przesłanki, których łączne spełnienie determinuje możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku.

Przesłankami tymi są:

- brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty;

- niemożliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem;

- brak niezbędnych środków utrzymania.

Następnie Sąd podkreślił, iż powyższe okoliczności muszą występować łącznie, aby możliwym było przyznanie świadczenia wyjątkowego. Brak występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia zaś pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie odmawianego świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny ustalony w sprawie prowadzi do konkluzji, że nie została spełniona trzecia z wyżej wymienionych okoliczności.

Analizując przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd stwierdził, iż nie zawierają one definicji pojęcia "niezbędne środki utrzymania". Zachodziła więc konieczność wypracowania przez judykaturę i organy administracji sposobu rozumienia tego pojęcia.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Za uzasadnione Sąd uznał twierdzenie, iż najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Podkreślił, iż chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Odniesienie takie jak wyżej stanowi więc obiektywny miernik spełnienia przesłanki ustawowej.

W świetle wyżej przedstawionych wywodów, Sąd I instancji uznał, iż organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę okoliczność braku środków utrzymania.

Sąd I instancji podał, iż okolicznością niesporną w sprawie jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1272,95 zł brutto, a tym samym przewyższa kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Sąd dodał, iż od 1 marca 2013 r. wysokość najniższej renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynosi 831,15 zł brutto miesięcznie (1034,65 zł z dodatkiem pielęgnacyjnym).

Analizując skarżoną decyzję, Sąd I instancji nie dopatrzył się także nieprawidłowości w zakresie ustalania wysokości dochodu w rodzinie. Organ prawidłowo brał pod uwagę wartość brutto, gdyż odnosił ją do kwoty najniższej emerytury, określonej także jako wartość brutto. Nie zachodziła więc rozbieżność w sposobie ustalenia kwot stanowiących podstawę oceny sytuacji materialnej skarżącej.

W świetle powyższego, uznając, iż skarżona decyzja nie narusza prawa, a organ administracji prawidłowo ocenił stan faktyczny i dokonał prawidłowej subsumcji normy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.S., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, mimo iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie:

a) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ II instancji, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż w dacie wydania decyzji skarżąca nie posiadała na swoje utrzymanie niezbędnych środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a mianowicie uznanie w przyjętym stanie faktycznym, iż pojęcie niezbędnych środków utrzymania należy odnosić do kwoty brutto najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż szczególna sytuacja skarżącej- jej nieuleczalne schorzenia szeroko opisane w dokumentacji lekarskiej znajdującej się w aktach sprawy, z którymi wiążą się i będą wiązały coraz większe wydatki, przy uwzględnieniu ograniczonych możliwościach finansowych męża, pozwalają na stwierdzenie, iż przedstawioną przez Sąd I instancji interpretację przesłanki "niezbędnych środków utrzymania" należy uznać za wadliwą. W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż zestawienie kwoty brutto najniższego świadczenia z kwotą brutto dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie przedstawia w sposób realny i rzeczywisty jej sytuacji majątkowej, a temu zdaje się ma służyć stosowanie trzeciej przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiając motywy zajętego stanowiska. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Zarzut ten uznać należy za całkowicie niezasadny. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczył przy tym przysługujących mu granic uznania administracyjnego. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną zastosowanie, należy wskazać, iż istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą braku posiadania niezbędnych środków utrzymania, gdyż niespełnienie tej przesłanki skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

Przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne ( por. wyrok NSA 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, publ. Lex nr 1291381, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, publ. LEX nr 1081017, wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, publ. LEX nr 321169).

Należy zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że przesłankę braku niezbędnych środków utrzymania należy ocenić porównując sytuację materialną ubiegającej się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Sąd Wojewódzki przeprowadził taką analizę, przytaczając wysokość minimalnej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 831, 15 zł. Porównanie wysokości tych świadczeń, uznanych przepisami za takie, które służą zaspokajaniu niezbędnych potrzeb, a wysokością dochodu skarżącej doprowadziło do stwierdzenia, że nie jest ona w sytuacji, która nie pozwala na zaspokojenie tych potrzeb. Takiej ocenie Sądu nie można zarzucić błędu. Nietrafny jest zatem zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Trafnie Sąd zwrócił również uwagę, że środki utrzymania, jakie posiada wnioskująca są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb, lecz nie wszystkich potrzeb. Jak wynika z akt sprawy niewątpliwie skarżąca jest osobą chorą, w trudnej sytuacji życiowej, wskazana kwota dochodu może nie być wystarczająca do pokrycia wszystkich potrzeb skarżącej, ale wystarczy na pokrycie potrzeb niezbędnych.

Trzeba zaznaczyć, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy, lecz jego przyznanie uwarunkowane jest łącznym spełnieniem przesłanek określonych w art. 83 powołanej ustawy. W przeciwnym razie świadczenie to utraciłoby swój wyjątkowy charakter. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, to Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku