Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 151/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLSTEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Wojewody z dnia 24 grudnia 2019 r., znak: [...] t w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję 1. zasądza do Wojewody na rzecz skarżącej M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2019 r. Starosta [...] orzekł:

- w pkt. 1) o ustaleniu odszkodowania w kwocie 135 000 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położoną w obrębie S., gm. Sułkowice, przejętą z mocy prawa na własność Gminy Sułkowice decyzją Starosty [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. Nr [...] znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi dojazdowej do przedszkola samorządowego w S., która stała się ostateczna w dniu 24 sierpnia 2015 r.

- w pkt. 2) o odmowie powiększenia na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o kwotę 5% ustalonej wartości nieruchomości;

- w pkt. 3) o tym, że ustalone w punkcie 1 odszkodowanie przysługuje M. B.;

- w pkt. 4) o zobowiązaniu Gminy Sułkowice reprezentowanej przez Burmistrza Gminy Sułkowice, do wypłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 decyzji jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

- w pkt. 5) o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

- w pkt. 6) o tym, że odszkodowanie, o którym mowa w pkt. 1 decyzji, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 marca 2019 r. przez rzeczoznawców majątkowych J. K. oraz G. M.-M..

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Sułkowice, podnosząc, że dwukrotny wzrost wartości pomiędzy pierwszą i drugą wyceną rzeczoznawców majątkowych budzi wątpliwości. Działki [...] są wydłużone i wąskie o szerokości około 10 m. Przy takiej konfiguracji działek kwota odszkodowania jest zbyt wysoka i nie jest adekwatna do faktycznej ceny nieruchomości, którą mogłaby uzyskać właścicielka na wolnym rynku.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 24 grudnia 2019 r., znak: [...] [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy Sułkowice nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,1031 ha oraz nr [...] o pow. 0,0877 ha, położonej w obrębie S., gm. Sułkowice, stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na datę ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jako właściciel nieruchomości ujawniona była M. B..

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (§ 36 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Z operatu szacunkowego wynika, że w dniu określania stanu (tj. w dniu 26 czerwca 2015 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w Gminie Sułkowice dla obszaru miasta Sułkowice - w jego granicach administracyjnych, zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/134/12 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 30 sierpnia 2012 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XXXVIII/240/2013 z dnia 28 października 2013 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej w Sułkowicach nr XLIII/276/2014 z dnia 27 marca 2014 r., wyceniana nieruchomość posiadała przeznaczenie mieszane. Mianowicie działka nr [...] była przeznaczona pod: zabudowę mieszkaniową i usługi (113MU, 41MU), komunikację (ulice) dojazdową (KDD) oraz zieleń nieurządzoną (ZR). Ponadto nieruchomość położona jest w strefie planowej inwestycji drogowej oraz strefie urządzeń wodno-melioracyjnych. Natomiast działka nr [...] pod zabudowę mieszkaniową i usługi (41 MU), komunikację (ulice) dojazdową (KDD) oraz komunikację - drogi (ulice) zbiorcze docelowo drogi (ulice) główne (KDZ/KDG). Ponadto nieruchomości położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Skawinki. Operat szacunkowy został wykonany podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy 18 transakcji nieruchomościami w terenach przeznaczonych pod cele drogowe z terenu północnego powiatu myślenickiego, z wyłączeniem, miasta M..

Powyższe poprzedzone było analizą transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu powiatu myślenickiego, z wyłączeniem miasta M., w wyniku której biegłe stwierdziły, że średnia jednostkowa cena transakcyjna nieruchomości drogowych (wynosząca 37,12 zł/m2) jest wyższa od średniej jednostkowej ceny transakcyjnej nieruchomości o przeznaczeniu w całości lub części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowe - usługową oraz zagrodową (wynoszącej 35,70 zł/m2), a zatem w niniejszym przypadku ma zastosowanie "zasada korzyści" określona w art. 134 ust. 4 u.g.n.

Biegłe, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 18 transakcji nieruchomościami drogowymi ze wskazanego powyżej terenu, po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: lokalizacja — położenie (25%), otoczenie, stopień zurbanizowania terenu (25%), przeznaczenie (20%), kategorie dróg (15%) oraz inne, w tym warunki zawarcia transakcji (15%), i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów, oszacowały wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 70,95 zł za 1m2.

Analizując kryteria doboru cechy rynkowych oraz ich wartości organ odwoławczy wskazał, że kryteria ocen cechy "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", a mianowicie 2 - pozytywne (wysoka ocena innych cech nieuwzględnionych wyżej, np. utwardzenie drogi lub/i przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji), 1 - neutralny (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej a także sytuacji, w której nie są znane warunki zawarcia transakcji), 0 - negatywne (niska ocena innych cech nieuwzglednionych wyżej, np. dodatkowe ograniczenia, znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji) nie spełniają wymogów art. 151 u.g.n. oraz § 4 pkt 4 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

W świetle powyższego wymogu, oznaczającego, że wycena może zostać sporządzona wyłącznie w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości, w których to transakcjach strony umowy były od siebie niezależne, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, działały z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej, nie do zaakceptowanie jest przyjęta przez biegłe cecha cenotwórcza inne, w tym warunki zawarcia transakcji, w której występuje skala od 0 do 2, spośród których tylko ocenia pośrednia tj. 1, dotyczy sytuacji gdy strony umowy były niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej (a także sytuacji, w której nie są znane warunki zawarcia transakcji). Tym samym pozostałe dwie oceny dotyczą takich transakcji, które w świetle wymogu art. 151 ust. 1 u.g.n. w ogóle nie powinny być brane pod uwagę jako te w oparciu o które można ustalić wartość rynkową nieruchomości. Co więcej zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W świetle powyższego również nie można zaakceptować przyjęcia przez biegłe ww. cechy cenotwórczej oraz przypisanej jej skali oceny zgodnie z którą ocena pośrednia tj. 1 dotyczy transakcji, której warunki zawarcia nie są znane). Ww. uchybienia nie usprawiedliwia uwaga biegłych, zawarta na str. 16 operatu gdzie wskazano, że cyt. "Okoliczności zawarcia transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych nie zawsze mają charakter zbliżony do rynkowego. Zdarza się, że strona sprzedająca jest gotowa zbyć nieruchomość pod drogę za cenę znaczenie niższą niż wartość nieruchomości, gdyż dzięki budowie drogi wzrośnie wartość nieruchomości przyległej, której jest właścicielem. W innych przypadkach zdeterminowany inwestor jest skłonny zakupić grunt pod drogę za cenę znacznie przewyższającą wartość, by zrealizować inwestycje bez opóźnień i dodatkowych kosztów, np. związanych z wywłaszczeniem. Rzeczoznawca majątkowy często nie ma możliwości ustalenia warunków transakcji, zweryfikować, czy ustalona cena na charakter wolnorynkowy." Jeśli bowiem biegły z jakichkolwiek powodów nie jest w stanie ustalić warunków zawarcia danej transakcji, to nie powinien jej przyjmować, stosownie do treści art. 151 ust. 1 u.g.n. (w przypadku zaś, gdy powoduje to znaczące ograniczenie dostępnych transakcji porównawczych, to może również zastosować metodę porównywania parami, przy której wystarczą trzy nieruchomości porównawcze).

Powyższe błędne założenia biegłych oznaczają, że przeprowadzona przez nie wycena nie może być uznana za miarodajną i spełniającą ww. wymogi stawiane przez przepisy prawa.

Powyższe kwestie są tym bardziej istotne, że w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt. II SA/Kr 745/18, uchylającym wydaną w tej sprawie decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2018 r. znak: WS [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., znak: [...] wskazano, że "(...) Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06)". Powyższy wyrok wiąże organy orzekające w sprawie na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).

Organ II instancji wyjaśnił, że brak jest możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. ze względu na konieczność wykonania nowego operatu.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie nastąpiło pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona takimi uchybieniami, które nie mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego, poprzez działania organu II instancji w sprawie, w celu uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które umożliwia art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, to jest w brzmieniu przepisu przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a. z dn. 7 kwietnia 2017, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.).

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że wniosek organu II instancji o konieczności sporządzenia nowej opinii biegłego jest przedwczesny. Organ nie przeprowadził zarówno procesu wykładni, który pozwoliłby na jednoznaczne rozstrzygnięcie, że pojęcie "sytuacja przymusowa" ujęte w art. 151 u.g.n. jest treściowo tożsame z wprowadzonymi przez biegłe terminami "przewaga interesu-kupującego w zawarciu transakcji" i "przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji", jak również nie wyjaśnił jak owa przewaga interesu jednej ze stron zawierających umowę wpływać ma w sposób obiektywny na zaistnienie sytuacji braku niezależności którejś ze stron transakcji. Kryteria opisujące owe oceny wprowadzone przez rzeczoznawczynie, odnośnie do "innych cech rynkowych w tym warunków zawarcia transakcji" nie zostały przedstawione w formie katalogu zamkniętego, a jedynie w formie wyliczenia o charakterze przykładowym. Pomimo tego interpretacja organu odwoławczego, wbrew zasadom wykładni, traktuje przywołany katalog kryteriów jako wyliczenie wyczerpujące i wyciąga z tego wniosek, że brak wskazania w tym katalogu kryteriów "niezależności" decyduje o fakcie, że wystąpienie takiej oceny w toku przeprowadzanej analizy charakterystyki nieruchomości wyklucza przyjęcie, że badana transakcja jej dotycząca miała charakter wolnorynkowy. W celu wyjaśnienia zakresu znaczeniowego użytych w sporządzonym operacie pojęć istniała możliwość zwrócenia się do rzeczoznawczyń, w celu przedstawienia opinii uzupełniającej w oparciu o art. 136 k.p.a., co pozwoliłoby na rozstrzygnięcie wątpliwości co do kwestii, czy owe oceny, mieszczą się w zakresie wymogów formułowanych na gruncie art. 151 u.g.n. W świetle zastrzeżeń przedstawionych w odwołaniu możliwym było również zlecenie przez organ odwoławczy dokonania oceny prawidłowości sporządzenia analizowanego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Możliwość dokonania czynności przewidywanych przez art. 136 k.p.a. odnośnie do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego jest explicite dopuszczana przez orzecznictwo sądów administracyjnych, co wynika m.in. z przywołanego przez sam organ odwoławczy wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt: II SA/G1 1398/12, czy też z orzeczenia NSA z dnia 9 grudnia

2010 r., sygn. akt: I OSK 226/10.

Na marginesie skarżąca zwróciła uwagę, że w odniesieniu do nieruchomości, których charakterystyki zostały bliżej zanalizowane przez rzeczoznawczynie (to jest do: nieruchomości o cenie minimalnej - str. 18 operatu; nieruchomości o cenie maksymalnej - str. 19 operatu; oraz nieruchomości będących przedmiotem wyceny - str. 20 operatu), wspomniana ocena cechy przyjmuje wartość 1 (neutralną) - to jest tę wartość, w odniesieniu do której organ nie ma wątpliwości, że kryteria ją opisujące spełniają wymóg wolnorynkowości, sformułowany w art. 151 u.g.n.

W zakresie kwestionowanego przez organ II instancji kryterium "braku znajomości warunków zawarcia transakcji" opisującego neutralną wartość "innych cech rynkowych, w tym warunków zawarcia transakcji", zdaniem skarżącej, organ również i w tym przypadku nie przeprowadził w treści uzasadnienia zadowalającej wykładni pojęcia "warunków zawarcia transakcji". Podobnie jak w sytuacji opisywanej wyżej, organ nie zwrócił się do rzeczoznawczyń o przedstawienie przez nie stosownych wyjaśnień odnośnie do używanych pojęć. To pozwoliłyby na sprecyzowanie tego pojęcia i wyjaśnienie zacytowanego na stronie 5 uzasadnienia decyzji fragmentu operatu, który jedynie bardzo ogólnikowo odnosi się do okoliczności towarzyszących zawieraniu transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, i który to fragment w sposób oczywisty nie miał stanowić definicji kwestionowanego przez organ pojęcia "warunków zawarcia transakcji", przyjętego w tabeli na stronie 17 wskazanego operatu. Przywoływane w zacytowanym przez organ II instancji fragmencie pojęcie "okoliczności towarzyszące zawieraniu transakcji" jest niewątpliwie znacznie szersze niż pojęcie "warunków zawarcia transakcji", obejmuje ono nie tylko treść zawartej pomiędzy stronami umowy, ale również wspomniane przez rzeczoznawczynie na str. 16 różnorakie relacje istniejące pomiędzy tymi stronami. Z powyższego wynika, że wskazanych pojęć nie można automatycznie utożsamiać, co zdaje się, uczynił organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Takie utożsamienie jest tym bardziej wątpliwe, biorąc pod uwagę praktykę rzeczoznawców majątkowych, którzy pojęcie "warunki zawarcia transakcji" odnoszą do obiektywnie weryfikowalnej treści badanych aktów notarialnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Co do zasady kontrola sądu zainicjowana skargą polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, lex nr 483232).

Przystępując do rozpatrzenia przedmiotowego sprzeciwu należy zaznaczyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.).

Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Ponieważ wydanie i zaskarżenie przedmiotowej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do niniejszej sprawy znajdzie zastosowanie znowelizowana ustawa p.p.s.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Normę tę dopełnia art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw(art. 151a § 2 p.p.s.a.).

W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2219/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1386/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 15 grudnia 2016 r.; sygn. akt II OSK 1427/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl)

Należy ponadto podkreślić, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania powyższej zasady, tak jak i wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważana na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że sprzeciw jest uzasadniony, bowiem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było dokonanie przez organ odwoławczy negatywnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W istocie jedyną podstawą takiej oceny był krytycznie oceniony fakt przyjęcia przez biegłe (w tabeli na stronie 17 operatu) oprócz cech rynkowych takich jak: lokalizacja – położenie (25%), otoczenie – stopień zurbanizowania terenu (25%), przeznaczenie (20%), kategoria drogi (15%) cechy rynkowej określonej jako: "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", której wagę przyjęto na 15%, a wartość cechy zróżnicowano trzema ocenami: 2 – pozytywne (wysoka ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. utwardzenie drogi lub/i przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji), 1 – neutralne (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji) oraz 0 – negatywne (niska ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. dodatkowe ograniczenia, znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji). Zdaniem organu, jeśli biegły z jakichkolwiek powodów nie jest w stanie ustalić warunków zawarcia danej transakcji, to nie powinien jej przyjmować, stosownie do treści art. 151 ust. 1 u.g.n.

Zauważyć zatem należy, że stosownie do art.151 ust.1 u.g.n. (Dz.U.2018.2204 t.j.) wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Po zmianach dokonanych nowelizacją z 20.07.2017 r. zrezygnowano z wymogu, by strony transakcji były od siebie niezależne oraz wymogu wykluczania cen osiąganych w transakcjach, w których jedna strona jest lub może być uzależniona od drugiej (np. transakcjach między spółkami powiązanymi kapitałowo) oraz cen w transakcjach nagłych, np. dotyczących pojedynczych nieruchomości o funkcjach unikalnych na danym rynku, a zbywanych zaraz po wybudowaniu lub po zmianie funkcji. Nadal należy natomiast wykluczać ceny uzyskiwane w transakcjach zawieranych w sytuacji przymusowej (np. gdy ktoś nagle musi zbyć nieruchomość i oferuje okazyjną cenę, niższą od tej, którą uzyskałby, gdyby miał czas na prowadzenie negocjacji w sprawie zbycia i spokojne oczekiwanie na decyzję potencjalnych nabywców). Stosownie zaś do § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2019.2250) źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy.

Tak więc te okoliczności stanowią warunki zawarcia transakcji.

Zwrócić należy uwagę, że na stronie 13 operatu podano, że "uwzględniając przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości". Skoro zatem tabela z karty 15 operatu zawiera szereg informacji dotyczących transakcji nieruchomościami podobnymi: datę transakcji, numer repertorium prowadzonego przez notariusza, powierzchnię nieruchomości, przeznaczenie i cel nabycia, uzyskaną cenę oraz informacje, czy nieruchomość nabyła osoba fizyczna, spółka prawa handlowego, czy też gmina, wydaje się, że rzeczoznawczynie znały warunki zawarcia transakcji w rozumieniu wskazanego przepisu.

Na stronie 16 operatu biegłe zawarły ogólną uwagę metodologiczną, że "w przypadku nieruchomości drogowych bardzo istotny wpływ na poziom cen mają warunki zawarcia transakcji, relacje pomiędzy stronami umowy. Okoliczności zawarcia transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych nie zawsze mają charakter zbliżony do rynkowego. Zdarza się, że strona sprzedająca jest gotowa zbyć nieruchomość pod drogę za cenę znacznie niższą niż wartość nieruchomości, gdyż dzięki budowie drogi wzrośnie wartość nieruchomości przyległej, której jest właścicielem. W innych przypadkach zdeterminowany inwestor jest skłonny zakupić grunt pod drogę za cenę znacznie przewyższającą wartość, by zrealizować inwestycje bez opóźnień i dodatkowych kosztów, np. związanych z wywłaszczeniem. Rzeczoznawca majątkowy często nie ma możliwości ustalenia warunków transakcji, zweryfikować, czy ustalona cena na charakter wolnorynkowy." Wskazały również, że "z analizy rynku lokalnego, obserwacji oczekiwań i zachowań uczestników tego rynku wynika, że na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub wykorzystywanych na cele drogowe, ceny transakcyjne są uzależnione od atrybutów, których wagi i skale zawiera (...) tabela" z karty 17 operatu.

W tabeli tej ostatnią cechę rynkową określono jako: "inne, w tym warunki zawarcia transakcji", której wagę przyjęto na 15%, a wartość cechy zróżnicowano trzema ocenami: 2 – pozytywne (wysoka ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. utwardzenie drogi lub/i przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji), 1 – neutralne (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji) oraz 0 – negatywne (niska ocena innych cech nie uwzględnionych wyżej, np. dodatkowe ograniczenia, znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji). Tak więc wydaje się, że w opisie wartości tej cechy nie chodzi o "warunki zawarcia transakcji" w rozumieniu § 4 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale o warunki wymienione w tej tabeli: przewaga interesu kupującego w zawarciu transakcji, czy też znaczna przewaga interesu sprzedającego w zawarciu transakcji.

Jak wynika z opisu nieruchomości o cenie minimalnej położonej w Z. nr rep. A [...] (k.18 operatu) nieruchomość tę kupiła osoba fizyczna, a biegłe podały, że brak danych o warunkach transakcji. Niemniej warunki transakcji ocenione zostały na ocenę 1 (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji). Również w opisie nieruchomości o cenie maksymalnej (k.19) biegłe podały, że nieruchomość tę kupiła osoba fizyczna, a biegłe podały, że brak danych o warunkach transakcji. Niemniej warunki transakcji ocenione zostały na ocenę 1 (strony umowy niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, a także sytuacja, w której nie znamy warunków zawarcia transakcji). Taki sam atrybut (1) przypisano nieruchomości wycenianej.

Wydaje się zatem, że wartość tej cechy nie miała wpływu na końcową wycenę szacowanej nieruchomości.

Są to jednakże tylko przypuszczenia. Dla dokonania kategorycznej oceny tych okoliczności przedwczesnym było uchylenie zaskarżonej decyzji z zaleceniem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Najpierw należało zwrócić się do rzeczoznawczyń o wyjaśnienie wątpliwości, które w organie odwoławczym wzbudził operat, a w szczególności o jednoznaczne przedstawienie znaczenia sformułowania użytych w tabeli na stronie 17 operatu "Nie znamy warunków zawarcia transakcji" oraz o odniesienie się do zarzutów organu.

Uznać więc należało, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Dlatego też orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.