Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1155/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Z. W. z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu - na rzecz I. Sp. z o.o., zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., uchylając je jedynie w części, gdzie dopuszczono realizację zabudowy w ostrej granicy oraz umarzając postepowanie w tym zakresie.

Organ administracji, po zreferowaniu przebiegu sprawy, uzasadniając orzeczenie wskazał:

- w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

- ocena spełnienia warunku, określonego w pkt 1, winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną", w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie",

- zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie właściwy organ, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę,

- w przedmiotowej sprawie analiza spełnia wymagania określone przez obowiązujące przepisy; prawidłowo wytyczono obszar analizowany; na mapie oznaczono parametry istniejącej zabudowy konieczne do ustalenia warunków zabudowy,

- po przeanalizowaniu ustaleń organu I. instancji przyjęto, że wyniki analizy są prawidłowe; odonosząc się do warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że organ ma za zadanie wykazać że, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; w przedmiotowej sprawie organ wytyczył obszar analizowany i wskazał, że na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne; w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna.

- po przeanalizowaniu analizy urbanistycznej oraz akt sprawy skonstatowano, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującym prawem;

- złożony wniosek dotyczy możliwości rozbudowy obiektu, który jest w trakcie realizacji na przedmiotowej działce w ramach pozwolenia na budowę; w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zapewnienie gestorów sieci o możliwości uzbrojenia terenu,

- pparametry zostały ustalone na zasadzie średniej dla obszaru analizowanego lub nieznacznie odbiegając od średniej z uzasadnieniem przyjętego parametru,

- analiza urbanistyczna, znajdująca się w aktach sprawy (zarówno graficzna jak i zestawienie parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym - karta 22 akt) potwierdzają, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie odbiegają od średnich wielkości obiektów istniejących na tym terenie; dlatego odrzucono zarzuty odwołujących się odnośnie nieprawidłowego ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy;

- odnosząc się ponadto do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że postępowanie organu I. instancji wykazało możliwość realizacji zabudowy określonej we wniosku na tym terenie; analiza urbanistyczna wykazała, że obszar analizowany zabudowany jest budynkami wielorodzinnymi,

- w zaskarżonej decyzji (pkt. 2) zawarto warunki dotyczące ochronę interesów osób trzecich; będą one egzekwowane przez organ wydający pozwolenie na budowę; ochronę interesów osób trzecich zapewnia ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.): zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby oraz zapewnienie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki; oorzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego (tak wyrok NSA z 29 grudnia1998 r. o sygn. akt II SA/Gd 1330/97, opubl. LEX nr 44223),

- biorąc pod uwagę, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organy nie maja kompetencji do orzekania o konkretnym położeniu planowanego obiektu na terenie inwestycji, organ odwoławczy chylił w skarżonej decyzji stosowny zapis i - w tym zakresie - umorzył postępowanie.

W skardze, wnosząca uprzednio odwołanie Wspólnota Mieszkaniowej P., sformułowała zarzuty naruszenia przepisów:

– prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na aprobacie nieprawidłowego określenia linii zabudowy - wskazanie: "maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy - wg załącznika Nr 1", podczas gdy w części tekstowej decyzji należy precyzyjnie określić tę linię, tym bardziej w sytuacji, w której z załącznika nie sposób dokładnie odczytać obowiązującą linię zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji właściwie określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy (wskazał: "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki max - 44%"), podczas gdy średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego nie może zostać zweryfikowany w oparciu o przedstawioną analizę;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ I. instancji prawidłowo określił szerokości elewacji frontowej (wskazał: "szerokość elewacji frontowej - od ul. [...] max. 9,48 m"), podczas gdy szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji prawidłowo określił górną wysokość krawędzi elewacji frontowej (wskazał: "max. 12,5 m licząc od poziomu chodnika ulicy"), podczas gdy wartość ta winna być ściśle określona, poprzez podanie konkretnej wysokości;

- § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690, ze zm.) i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie, polegające na braku rozważenia wpływu projektowanej inwestycji na budynek sąsiedni - nieruchomość położoną przy ul. [...], podczas gdy inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość, - nie spełnia wymogów minimalnego czasu nasłonecznienia pokojów mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...],

- przepisów postępowania:

- art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprowadzającym się do stwierdzenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi prawa;

- art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony postępowania, - mieszkańców nieruchomości przy ul. [...];

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie do rozstrzygnięcia organu I. instancji w zaskarżonym zakresie, podczas gdy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty, popierając sformułowane w nich tezy stosownymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 56-62) Inwestor wniósł o oddalenie skargi, wywodząc że stanowisko organu jest trafne oraz - na poparcie swoich twierdzeń -.przywołując szereg orzeczeń sądów.

Na rozprawie w imieniu strony skarżącej stawił się Pełnomocnik – adwokat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa: procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak również materialnego, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd przy tym, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, dostrzegł więc także z urzędu dodatkowe wadliwości skarżonego aktu, niepodnoszone w skardze (kwestia granic obszaru analizowanego - patrz niżej).

Rolą organu odwoławczego - wobec treści podniesionych w odwołaniu zarzutów, które w istocie dopowiadają treści skargi - była wnikliwa analiza, czy są spełnione wymagania zakreślone w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakreślające zasadę zwaną potocznie "dobrym sąsiedztwem", w szczególności w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opracowania sporządzonego przez osobę dysponującą wiedzą specjalną - analizy urbanistycznej. Organ przywołał dosłowną treść stosownych regulacji, jednak ze stosownych fragmentów uzasadnienia wnosić trzeba, że niedostatecznie wnikliwie przeanalizował ich treść normatywną. Potwierdza to jednoznacznie zamieszczenie - wobec konkretnych zarzutów odwołania, że nieprawidłowo bądź dowolnie ustalono poszczególne parametry zabudowy - ogólnej konstatacji: "Analiza znajdująca się w aktach sprawy zarówno graficzna jak i zestawienie parametrów obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym (karta 22 akt) potwierdzają, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie odbiegają od średnich wielkości obiektów istniejących na tym terenie. Dlatego należy odrzucić zarzuty odwołujących odnośnie nieprawidłowego ustalenie parametrów dla planowanej zabudowy.".

Gdy chodzi o kwestie spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, co następuje.

Słusznie skonstatował organ, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie. Mylnie jednak stąd wywiódł, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" było ustalenie występowania na terenie analizowanym dowolnej zabudowy odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana, co do funkcji i parametrów - istnieje w istocie dowolność zarówno co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach jakiejkolwiek z występujących na danym terenie), jak i parametrów - gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi, spośród występujących. To błędne założenie doprowadziło organ do przedwczesnej konstatacji, jakoby wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1, nie może być postrzegane poprzez wyłącznie wykazanie istnienia na terenie - objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej - jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów, mieści się planowana zabudowa (wywody organu w tym zakresie są chybione). Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz ust. 2 pkt 1, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych, aby utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") np. wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów czy wręcz tylko podobnych. Nie można uznać, jakoby prawodawca, treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 - rozumianego właśnie, jako dopuszczenie realizacji każdego obiektu w razie ustalenia, że ma analogiczne funkcje i parametry, zbliżone do jakichkolwiek już istniejących w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Pozostawałaby ona w oczywistej sprzeczności z treścią normatywną art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Przykładem może być np. opracowanie Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mające też charakter podręcznika akademickiego. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w rozdziałach: IV pt. "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy". Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności, aby chciał określić swoisty nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Mógł wyłącznie podjąć próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenią, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej, normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi art 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Rozpoznając sprawę, organ administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktował w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób nieruchomości na cele budowlane. Pominął równocześnie w istocie - poprzez zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Przyjął ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako nie zapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa".

Nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi. Nie sposób go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (choć tego rodzaju tezy sformułowano w szeregu orzeczeń). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego odczytania znaczenie tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, grancie wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Otóż sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma często istotny, rzeczywisty wpływ na zakres swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to np. typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych, a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Najbardziej jaskrawym dowodem na istotną rolę faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrępowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty wpływ uwarunkowania, jakim jest otoczenie na sferę ekonomiczną. Różna jest mianowicie wartość analogicznie zagospodarowanych nieruchomości m.in. z uwagi na ich sąsiedztwo. Wobec tego teza, jakoby - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - ochrona prawa własności przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy jest całkiem dowolna, choć często prezentowana w orzecznictwie (tak np. w wyrokach o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 czy II SA/Łd 560/13 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), jak i przez wielu przedstawicieli doktryny. W istocie zaś, zakres możliwości korzystania z ruchomości (także, co do jej zabudowy), wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest także racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), w szczególności art. 140 i 144. W myśl art. 144 Kodeksu, właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc, o zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, decyduje "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna - z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarczego przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia dla swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także, co do lokalizacji, stanowione na postawie ustawy - Prawo budowlane, czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnie itp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal.

Jednocześnie, od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1, zasadą określaną właśnie mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją obecnie na uwadze, poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie jest natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów jawnie faworyzującą jedną grupę podmiotów (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Taka zasada nie została bowiem nigdzie - jak dotąd - przez prawodawcę wyrażona expressis verbis. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane de lege ferenda przez inwestorów, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Odnotować jedynie wypada, że przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (z reguły z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego), kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu zamieszkiwania wcześniejszych mieszkańców, jest generalnie domeną krajów rozwijających się z tzw. "trzeciego świata". Jak wskazano, wobec nie wyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę, brak przesłanek, aby statuować je, w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Należy przy tym odnotować, że nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy wyłącznie w drodze samej wykładni, nie służy bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie (gdzie dochodzi do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji). Otóż afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego problemu jest przywoływana już odmienna cena rynkowa nieruchomości - także np. terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przemysłowe). Problem ten dotyczy także - w pewnym zakresie - powstałej uprzednio intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jednorodzinnych (potrzeba realizacji ekranów lub stosowania innych sposobów ograniczających uciążliwości sąsiedzkie, np. specjalnych rozwiązań technicznych przy wyciągach, urządzeniach wentylacyjnych itp.). Oznacza to, że za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotny jest więc nie tylko wzgląd na ochronę interesu jednej z grup obywateli (dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych), lecz także pojmowany szerzej interes publiczny.

Mając powyższe na uwadze wypada skonstatować, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

– zachowanie ładu w kwestii estetyki - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

– możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno zagospodarowanych dotąd, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Dodać tylko wypada, że zapewnienie możliwości optymalnego dalszego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być, w pewnym zakresie, gwarantowana także przy pomocy zasady kontynuacji parametrów zabudowy (spotykana często generalna uciążliwość obiektów o dużych gabarytach względem małych itd.).

W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że w myśl wskazanego przepisu punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Wprawdzie w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np. co do możliwości nawiązywania do innych obiektów, znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków stanowione są aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala, a nawet z treści samego rozporządzenia nie wynika, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, jaki obiekt miałby stanowić odniesienie dla istotnych cech nowego przedsięwzięcia w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwu celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalne w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być realizowane natomiast przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże się to po pierwsze z możliwością postrzegania przestrzeni. Istotna jest estetyka zabudowy (np. jej harmonia) z pespektywy, w jakiej jest ona w rzeczywistości postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam, gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z lotu ptaka - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem na co dzień i powszechnie rejestrowana (pomijając odosobnione przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych itp.). Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy, nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celów publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Stąd koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze (granica w odległości trzykrotności frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej), gdy do tego dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, w żadnym zakresie nie realizuje wskazanych celów, a w istocie - nie służy żadnym. O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do tworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze. Wskazać przy tym wypada, że - jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej, wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka - obejmowała tylko teren o całkowitej szerokości łącznie trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść regulacji. Najdobitniej jednak o woli prawodawcy świadczy zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine rozporządzenia, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m, przy założeniu, że jest on racjonalny. Nie miałoby ono sensu, gdyby jego wolą było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7 krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu prezentowane także w orzecznictwie - patrz niżej – obszar to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku). W istocie nie mógłby bowiem zdarzyć się przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy, w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy (jedynie np. rozbudowy). Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest jako przyległa - wskazuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m.). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy nie jest jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, 910/10; 172/11, 2167/11 - dostępne w CBOSA).

Powyższe uwagi nie determinują wniosku, jakoby było pozbawione racjonalnego celu a priori poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był także uprzednio prezentowany w orzecznictwie (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1533/07, 1153/08, 987/09, 901/09, 1714/09, wyrok WSA o sygn. akt II SA/Sz 1254/11 - dostępne w CBOSA). Jak trafnie zauważa się w judykaturze analiza taka może mieć pewne uzasadnienie, z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc właściwego, racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Dla przykładu, o ile na określonym jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działce względem niej sąsiedniej może nie być zasadna.

Środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest określenie - na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Kwestia ta podkreślana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok o sygn. akt II OSK 1046/08 – dostępny w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w sprawie trzeba stwierdzić, co następuje.

Obszar analizy - wbrew konstatacji organu - nie został wyznaczony prawidłowo. Jego granice nie sięgają bowiem 3-krotności frontu działki inwestycyjnej lecz jej 7-krotności. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązania byłoby dopuszczalne, lecz wymagałoby to szczegółowego uzasadnienia, dlaczego przyjęto określone granice (obowiązek wskazania przyczyn przyjętych granic, gdy są szersze niż minimalnie wymagane - patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 987/09, wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wr 458/08 i II SA/Łd 25/11 - dostępne w CBOSA). W rozpoznawanym przypadku nie budzi wątpliwości, że przyjęty przebieg granic analizy jest następstwem błędnego rozumienia regulacji zakreślającej zasady ich wyznaczania, w zakresie granic minimalnych. W analizie nie przytoczono, a przy tym obiektywnie brak, racjonalnego uzasadnienia dla przyjętych faktycznie granic. Nie wydzielono nimi terenów o określonym charakterystycznym jednorodnym sposobie zagospodarowania, a przyjęte granice analizy dzielą nawet poszczególne działki.

Błędne umiejscowienie granic analizowanego terenu, wobec faktu, że ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego ustalenia dopuszczalnych parametrów zabudowy działki inwestycyjnej – spełnienia wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa – stanowi o nasuszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Uchybienie to mogło więc mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście treści normatywnej rozporządzenia o nowej zabudowie, które wskazuje, jako generalną zasadę, stosowanie określonych sztywnych parametrów, stanowiących kontynuację wartości bezwzględnych (§ 7 ust. 1) albo uśrednienie (§ 5 ust. 1 i § 6 ust. 1).

Ponieważ analogiczną wadliwością jest dotknięte orzeczenie organu I. instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o wadliwie sporządzony materiał dowodowy, zasadnym było uchylenie również orzeczenia tego organu. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wymaga bowiem, aby orzeczenie w obu instancjach było wydane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Jego uzupełnianie jest wprawdzie dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.), nie może jednak prowadzić do pełnego gromadzenia podstawowych dowodów w postępowaniu przed organem II instancji (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1607/09 - dostępny w CBOSA).

Sąd miał na uwadze, że stanowiące podstawę orzekania stosowne wnioski o możliwości realizacji zabudowy o konkretnych parametrach, wyrażone były w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach (tu - architekt), jednak kryteria dokonanej oceny przez specjalistę w danej dziedzinie były w rozpoznawanym przypadku błędne. Zastosowano bowiem, miast kryteriów wypracowanych w dziedzinie racjonalnego gospodarowania przestrzenią, ogólne reguły formułowane w orzecznictwie, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy (nieprawidłowe kryteria analizy). Sąd nie dokonywał w takiej sytuacji weryfikacji opinii specjalistycznej pod kątem wiadomości specjalnych. W istocie bowiem jej autor się do nich nie odwoływał. Sformułowane wnioski o możliwości przyjęcia poszczególnych parametrów nie zostały w istocie w ogóle uzasadnione z odwołaniem do zasad racjonalnego gospodarowania przestrzenią czy kompozycji zabudowy.

W tym kontekście zasadny jest szereg szczegółowych zarzutów skargi:

- błędnie przyjęły organy obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy może określać nieprzekraczalną linię zabudowy miast obowiązującej; konstatacja taka pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 4 rozporządzenia o nowej zabudowie; wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi oznacza dopuszczenie realizacji obiektu w dowolnej od niej odległości, lecz nie mniejszej niż wskazana w załączniku graficznym; z treści samej decyzji, jak i załącznika do niej, wynika jednoznacznie, że wskazana na nim linia oznacza "nieprzekraczalną linie zabudowy"; użyto oznaczeń granicznych, mających takie znaczenie w świetle pkt 2.2. Polskiej Normy PN-B-01027, która w niniejszej sprawie ma zastosowanie, w myśl § 3 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589); regulacje normatywne nie zawierają legalnej definicji pojęć "nieprzekraczalna linia zabudowy" i "obowiązująca linia zabudowy"; ponieważ są to terminy specjalistyczne, dokonując ich wykładni, należy odwołać się do ich rozumienia w dziedzinie, w jakiej są stosowane; w rozumieniu nomenklatury stosowanej w planowaniu przestrzennym i urbanistyce, pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy przypisano prostej, która wyznacza granice terenu, gdzie może być zrealizowana zabudowa; nie jest to natomiast prosta, wzdłuż której musi być zlokalizowana fasada (ściana frontowa) budynku; oznaczenie tego rodzaju warunku określa się z kolei mianem obowiązująca linia zabudowy; ustawodawca, określając normatywnie parametry i wskaźniki, których wykorzystanie ma urzeczywistniać zasadę zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, zaliczył do nich "linię zabudowy" (art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zamieszczając upoważnienie do ustalenia sposobu nowej zabudowy w akcie wykonawczym; organ upoważniony przesądził z kolei, w § 4 rozporządzenia o nowej zabudowie, że istotne znaczenie, gdy chodzi o ład przestrzenny w kwestii linii zabudowy, ma właśnie obowiązująca linia zabudowy, ustanawiając obowiązek jej określenia w decyzji oraz określając szczegółowo sposób jej wyznaczania; użycie wyrazu "obowiązująca", w kontekście § 4, w zestawieniu z pozostałymi regulacjami rozporządzenia nie może być uznane za przypadkowe; w dalszych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia określono także inne niewątpliwie obowiązujące inwestora warunki realizację obiektu (wysokość, geometria dachu) nie posługując się tym wyrazem; stąd użycie specjalistycznego pojęcia "obowiązująca linia zabudowy" niewątpliwie oznacza, że wolą prawodawcy było wyznaczanie przebiegu fasady budynku nie zaś wyłącznie oznaczenie granic terenu jego posadowienia; lokalizacja obiektów w określonych liniach, widzianych z perspektywy dostępnej publicznie (w szczególności ulic, dróg), ma istotne znaczenie z punktu widzenia postrzegania przestrzeni - jej estetyki (patrz wcześniej - pojęcie ładu przestrzennego); Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, ma na uwadze, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wyrażany był też pogląd przeciwny (orzecznictwo przytoczone w piśmie Inwestora); jednak - wobec sformułowanej wyżej argumentacji - nie podziela go, przyjmując za trafną ocenę dokonaną w innych orzeczeniach (tak m.in. w wyroki NSA o sygn. akt II OSK 679/10 oraz WSA o sygn. akt II SA/Kr 38/08 – dostępne w CBOSA); wskazać wypada, że w przedmiotowej sprawie przebieg linii zabudowy pozostaje w związku z usytuowaniem frontowych ścian budynków na przyległych działkach; nie sposób wobec tego uznać, aby bez znaczenia - w kontekście estetyki przestrzeni – było, czy kolejny budynek będzie stanowił kontynuację zabudowanej linii, czy też będzie w stosunku do niej - względem drogi - cofnięty, co generalnie dopuszczono decyzją, ustalając dla Inwestora nieprzekraczalną linię zabudowy; przesądzenie kwestii, czy akceptacja rozwiązania, gdzie dopuszczono na konkretnym odcinku ewentualne załamanie linii zabudowy, była zasadna, z uwagi na kwestie kompozycji przestrzeni w konkretnym otoczeniu, wymagają zajęcia stanowiska przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną w danym zakresie i jego uzasadnienia – w szczególności przez autora analizy urbanistycznej (inna linia powinna wynikać z analizy – tak § 4 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie); nie zostało ono jednak w niniejszej sprawie sformułowane (patrz analiza); jednocześnie organy orzekajcie w sprawie nie ustaliły, czy wobec rozpoczęcia realizacji budynku, objętego warunkami zabudowy (co jedynie odnotowano w treści skarżonego aktu), zasadnym było w ogóle orzekanie w przedmiocie linii zabudowy; o ile bowiem obiekt był realizowany legalnie (zgodnie z ustalonymi uprzednio w odpowiednim trybie warunkami), a linia zabudowy nie ma uleć zmianie, analizowanie i określanie tego parametru jest bezprzedmiotowe; wskazane kwestie rozważą organy ponownie rozpatrując sprawę; brak wyznaczania obowiązującej linii zabudowy (gdy jest to potrzebne) stanowi niewątpliwie o naruszaniu przepisów prawa materialnego, które zakreślają zakres elementów przesądzanych decyzją o warunkach zabudowy; jednak - wobec braku ustaleń organów, czy wyznaczanie linii zabudowy jest konieczne - przedwczesna byłaby ocena wpływu tego naruszenia na wynik sprawy,

- trafnie wywiedziono w skardze, że z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – brak w analizie jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie, a proponowana przez Inwestora w piśmie procesowym koncepcja ustalania średniej, jako wypadkowej pomiędzy terenami o intensywności maksymalnej i minimalnej, spośród opisanych tym parametrem na mapie, wskazującej teren analizowany, nie może być generalnie uznana za prawidłową – uwzględnienie wyłącznie paramentów skrajnych z natury rzeczy tylko w niektórych przypadkach może prowadzić do realizacji postulatu utrzymywania ładu przestrzennego; średnia, zapewniająca harmonię otoczenia, powinna pozostawać w związku z dominującym sposobem gospodarowania przestrzenią na terenie analizowanym - odpowiednio średnia arytmetyczna z wszystkich nieruchomości czy ważona z uwzględnieniem obszaru poszczególnych nieruchomości, gdy na terenie analizowanym bezwzględna wielkość działek jest znacznie zróżnicowana; w rozpoznawanej sprawie, skoro granice analizy nie zostały ustalone prawidłowo, wskazana kwestia nie mogła mieć przesądzającego wpływu na jej wynik; dość wskazać, że w analizie nie wskazano, które działki wzięto pod uwagę (np. wszystkie, gdzie wartość wskaźnika została naniesiona?) i w wyniku jakiego wyliczenia uzyskano stosowny wynik; przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł (tu § 5 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe (patrz tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 861/09 - dostępny w CBOSA); jak odnotowano na wstępie, stosownym wyjaśnieniem nie może być wyłącznie wskazanie, że określone parametry na terenie analizowanym są zróżnicowane; taka sytuacja nie determinuje bowiem możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru (w widełkach pomiędzy maksymalnym i minimalnym z istniejących) zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego; należy tylko zauważyć, że o ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu,

- analogiczne uwagi można odnieść do kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej krawędzi czy - także - geometrii dachu; w szczególności wyjaśnienia przyczyn uznania proponowanych przez Inwestora parametrów zabudowy za możliwe do zaakceptowania nie może stanowić samo zestawienie parametrów obiektów na terenie analizowanym (powoływane w uzasadnieniu organu k. 22 akt administracyjnych),

- trafny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez określenie jedynie krańcowych parametrów, co do intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku, czy wysokości jej górnej krawędzi; na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego; dowolną byłaby teza, że w tym kontekście znaczenie ma wyłącznie ustalenie parametrów krańcowych – w danej sprawie maksymalnych; kwestia wskaźników maksymalnych może mieć bowiem kluczowe znaczenie jedynie dla zakreślenia granic oddziaływań na działki sąsiednie; nie wyczerpuje to zagadnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, gdzie istotne znacznie ma również kształtowanie określonej estetyki przestrzeni (proporcje bryły przyległej zabudowy, wyznaczanie harmonijnej linii jej szczytów, racjonalne wykorzystanie gruntu itp.); bez znaczenia jest, że stosowne parametry są określane precyzyjnie także w pozwoleniu na budowę – w tym zakresie projektant istotnie musi je dostosować do wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie sposób stąd wywodzić, wobec jednoznacznej treści regulacji normatywnych, że powinien mieć w tym zakresie stosowną dowolność, zapewnioną praktyką nie uściślania wartości; wobec tego Sąd nie podziela poglądów wyrażonych w szeregu orzeczeń (także przytoczone w piśmie inwestora) uznając za trafne te, gdzie wskazano, że parametry mają być określone w sposób ścisły (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 679/10 i 843/08 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, 1707/08, II SA/Kr 1527/11, 1624/11 - dostępne w CBOSA); w tym zakresie naruszanie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 - 7 rozporządzenia o nowej zabudowie - miało wpływ na wynik sprawy; stosowne parametry zostały określone wadliwie – nieprecyzyjnie,

- naruszono przepisy postępowania co do obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i K.p.a.); organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do konkretnych zarzutów odwołania, wyrażając pogląd, że analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo; bez znaczenia jest natomiast w danym przypadku, czy uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; skarżony akt musiał został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego wobec innych wadliwości, wskazanych wyżej; odnotować tylko wypada, że uzasadnienie nie musi zawierać powtórzenia ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, skoro stanowi ona w istocie integralna część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie); wobec formułowanych zarzutów organ musi jednak wyjaśnić, wobec jakich ustaleń analizy formułuje określone wnioski; dodatkowo analiza - pomimo, że jest sporządzona przez osobę dysponującą stosowną wiedzą specjalną - musi być w istocie oceniana jak każdy dowód w sprawie; gdy więc chodzi o opinię specjalistyczną - po kątem spójności, logiczności, a w szczególności - czy ma ona wyczerpujący charakter dla sformułowania zawartych w niej wniosków (uzasadnienie stosownych konkluzji).

Nie może mieć w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, że Strona skarżąca dysponuje nieruchomością przyległą do terenu inwestycji, która jest akurat zagospodarowania w sposób intensywny (wysoki wskaźnik zabudowy, znaczna wysokość budynku). Nie podważa to zasady, że rolą organów orzekających w obu instancjach w przedmiocie warunków zabudowy jest wnikliwe przeanalizowanie, czy postulowana przez danego Inwestora zabudowa jest dopuszczalna, m.in. przy uwzględnieniu kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Powinny mieć przy tym na względzie, że przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (patrz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do nich w pierwszym rzędzie powinna nawiązywać linia zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia), a uzasadnienie odstępstw od tej reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów (§ 4 ust. 2 i § 7 ust. 2-4). Przy tym - jak wskazano - nie może być tu wystarczające ustalenie występowania na określonym, analizowanym terenie obiektów o parametrach odbiegających od występujących w głównej osi widokowej – faktycznej perspektyw postrzegania przestrzeni (ogólnodostępnej drogi publicznej - tu ul. [...]).

Nie są z kolei zasadne zarzuty skargi, gdzie wywodzi się:

- domniemaną wadliwość decyzji o warunkach zabudowy, wobec określenia w niej również ilości kondygnacji; zamieszczenie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie prowadzi naturalnie do zwolnienia z obowiązku precyzyjnego określenia także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jednak może to stanowić dodatkowy element rozstrzygnięcia, bowiem ilość kondygnacji, co wiąże się z kompozycją linii okien w ścianie frontowej, może także mieć wpływ na estetykę przestrzeni; jak wynika z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, wymienione w nim parametry, służące określaniu pparametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (co jest wymagane z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1), nie mają charakteru zamkniętego (użycie pojęcia "w szczególności"),

- brak uwzględnienia zarzutów, dotyczących nasłonecznienia budynku; kwestia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami technicznymi, dotyczącymi budynków nie polega ocenie na tym etapie postępowania (patrz tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 640/05 – dostępny w CBOSA), wynika to z braku właściwości w tym zakresie organów orzekających w przedmiocie zachowania ładu przestrzennego, a co za tym idzie generalnie zatrudnienia pracowników o stosownej wiedzy merytorycznej; nie oznacza to, że ewentualne zaaprobowanie realizacji zabudowy, która jednak naruszałaby wymagania ustalone na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie – Prawo budowlane, skutkuje bezwzględną możliwością realizacji takiej zabudowy wobec treści art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę kontroli organów architektoniczno-budowlanych podlega zarówno zgodność projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane); to potencjalny inwestor ponosi więc potencjalne ryzyko uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, która nie będzie mogła być faktycznie zrealizowana w myśl przepisów prawa budowlanego; przepisy techniczne dla budynków nie stanowią więc regulacji szczególnych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pogląd taki dominuje także w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1552/06 i 503/08 - dostępne w CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.