Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1169/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.73 ust.4 w zw. z art. 1 i 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.37§ 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art.32, 33 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.89 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 178/13 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania A.Z. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...], zajęty pod drogę publiczną (powiatową) – ul. K. w części dotyczącej wyłącznie odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz A.Z. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzją nr [...] z dnia 23 lipca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił odszkodowanie w wysokości 46 968,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość i przyznał je na rzecz A.G. za udział ½ części nieruchomości w kwocie 23 484,00 zł oraz odmówił uwzględnienia wniosku A.Z. w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość uznając, że został złożony po upływie ustawowego terminu.

Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie w jakim odmówiono przyznania odszkodowania wniosła A.Z. podnosząc, że organ niewłaściwie potraktował pełnomocnictwo złożone w dniu 3 listopada 2006 r. a udzielone A.G. jako wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wojewoda Mazowiecki rozpatrując powyższe odwołanie stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Organ odwoławczy podkreślił, ze przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego jest tylko zaskarżona część decyzji odszkodowawczej tj. odmowa przyznania odszkodowania na rzecz A.Z. Zdaniem Wojewody decyzja odszkodowawcza organu I instancji jest podzielna, dlatego A.Z. mogła skutecznie kwestionować część decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na jej rzecz, natomiast rozstrzygnięcie dotyczące A.G. stało się ostateczne, w związku z czym nie jest ona stroną niniejszego postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) i wskazał, że powołany przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. terminu do składania wniosków o odszkodowanie za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ma tylko takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wygaśnięcie zaś roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Wojewoda podkreślił, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.

Organ II instancji stwierdził na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną powiatową – ul. K. w Warszawie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność A.G. i A.Z. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za tę nieruchomość zostało wszczęte w dniu 9 listopada 2005 r. wyłącznie na wniosek A.G. z dnia 28 września 2005 r. W ocenie Wojewody z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, że działała ona we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli (wniosek podpisany jest wyłącznie przez wnioskodawcę) i nie przedkładając stosownych pełnomocnictw na występowanie w ich imieniu. Tym samym organ I instancji rozpatrując wniosek złożony w dniu 9 listopada 2005 r. był związany jego treścią i nie mógł zakładać, że A.G. działa również w imieniu A.Z. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 209 Kodeksu cywilnego stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1971 r. sygn. akt I CR 427/71, zgodnie z którym przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Wystąpienie więc przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności. Jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela. Każdy ze współwłaścicieli może we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, jak też nie tamuje postępowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Oczywiście nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np. na podstawie pełnomocnictwa. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że A.Z. złożyła w dniu 3 listopada 2006 r. upoważnienie dla A.G. do występowania z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotowy grunt, jednakże we wniosku złożonym przez A.G. w dniu 9 listopada 2005 r. nie ma jakiejkolwiek wzmianki jakoby wnioskodawca reprezentował również pozostałych współwłaścicieli. Wobec powyższego w ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo zakwalifikował powyższe pismo jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania. Organ II instancji zaznaczył, ze ustalenie organu administracji, iż wniosek o przyznanie odszkodowania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 73 ustawy stanowi przesłankę do nieuwzględnienia żądania strony.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.Z. zrzucając jej naruszenie:

1. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek o odszkodowanie złożony przez A.G. w dniu 9 listopada 2005 r. dotyczy tylko ½ części odszkodowania, podczas gdy zawiera żądanie ustalenia odszkodowania za całą nieruchomość;

2. art.7, art. 77§ 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że urzędowo poświadczone pełnomocnictwo z dnia 9 listopada 2005 r. dołączone w dniu 3 listopada 2006 r. stanowiło spóźniony wniosek o odszkodowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek złożony przez siostrę skarżącej A.G. obejmuje żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za całą nieruchomość zajętą pod ulicę K., ponieważ wskazuje prowadzoną dla niej księgę wieczystą, jej numer ewidencyjny, powierzchnię oraz udokumentowany 3 załącznikami stan prawny – współwłasność w częściach ułamkowych. Skarżąca wskazuje, że wniosek podpisała wprawdzie tylko jej siostra, ale w chwili jego składania miała pełnomocnictwo skarżącej, którego nie przyjęto. Skarżąca podnosi również, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy nie wymaga łącznego wniosku wszystkich współwłaścicieli lecz wniosku uprawnionego właściciela, którym w razie współwłasności może być każdy ze współwłaścicieli. W pozostałym zakresie skarga sprowadza się w zasadzie do cytowania wyroków sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 178/13 oddalił skargę.

Jak wyjaśnił Sąd w uzasadnieniu, w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy wniosek skarżącej o przyznanie odszkodowania został złożony w ustawowym terminie, czy też nie, a w związku z tym, czy organ prawidłowo odmówił uwzględnienia jej wniosku.

Na wstępie WSA zaznaczył, że A.G. w dniu 9 listopada 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – ul. K. Wniosek ten, co jasno i jednoznacznie wynika zdaniem Sądu z jego treści, został złożony wyłącznie w jej imieniu. Przy czym do tak sformułowanego wniosku nie został dołączony żaden dokument pełnomocnictwa, ani żaden inny, który pozwalałby uznać, iż wniosek został wniesiony także przez A.Z.

Wnosząca skargę dopiero w dniu 3 listopada 2006 r. złożyła upoważnienie dla A.G. do występowania z wnioskiem o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę publiczną – ul. K. W ocenie Sądu organy orzekające zasadnie potraktowały powyższe upoważnienie jako wniosek A.Z. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ponieważ z wniosku A.G. nie wynika, by złożony on był również w imieniu drugiej współwłaścicielki a nie wyłącznie w imieniu własnym. W opinii Sądu nie może zmienić tego ustalenia nawet okoliczność, że "upoważnienie" opatrzone jest datą 9 listopada 2005 r.

WSA wskazał, że powyższe ustalenie wynika także z okoliczności, iż materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. aktu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w myśl art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Powyższe oznacza, co zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone na podstawie powyższego przepisu ustawy wymaga złożenia przez uprawnioną osobę odpowiedniego wniosku. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za nieruchomości, które w dniu 31 stycznia 1998 r. były zajęte pod drogi, wszczynane jest bowiem jedynie na wniosek właściciela tego gruntu i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień.

Sąd ten podkreślił przy tym, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu orzekającego w ww. ustawie z dnia 13 października 1998 r. brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem wszystkich pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis omawianej regulacji ma na celu ułatwienie uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, a niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulegało więc wątpliwości Sąd, że w niniejszej sprawie każda ze współwłaścicielek, aby uzyskać odszkodowanie za przysługujące jej prawo własności, powinna wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną, Sprawy te mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w skardze wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 453/10.

WSA uznał, że rację ma Wojewoda Mazowiecki stwierdzając, iż odszkodowanie może być wypłacone jedynie w stosunku do tych właścicieli, którzy złożyli wnioski o odszkodowania w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., przy czym każdy zainteresowany właściciel powinien złożyć wniosek o odszkodowanie. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego powinien być wyraźny i odpowiadać wymogom art. 63 kpa.

Sąd pierwszej instancji przyznał, że w rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż w piśmie złożonym w dniu 3 listopada 2006 r. skarżąca stwierdziła, że jest to upoważnienie dla A.G. do występowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w jej imieniu. Jednakże oczywiste jest, że w chwili złożenia wskazanego pisma toczyło się już postępowanie administracyjne z wniosku uprzednio wskazanej osoby o odszkodowanie za jej udział w prawie własności nieruchomości.

Przedmiotowy wniosek z dnia 9 listopada 2005 r. wszczął zatem postępowanie administracyjne, którego stroną była jedynie A.G. i postępowanie to dotyczy jedynie odszkodowania za jej udział w prawie własności nieruchomości. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 62 kpa w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis art. 62 kpa upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw administracyjnych do wspólnego rozpatrzenia w jednym postępowaniu i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną wydaną w wyniku tego postępowania. Ma on zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analizowany przepis nie może znaleźć zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, ponieważ w dacie złożenia wniosku przez skarżącą nie istniała jeszcze wielość spraw administracyjnych, lecz prowadzone było jedno postępowanie administracyjne. Ponadto uzyskanie odszkodowania na mocy art. 73 ust. 4 wymaga wniosku strony złożonego w określonym terminie, a w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli odnosi skutek względem pozostałych.

W tej sytuacji samo nienazwanie wystąpienia skarżącej wnioskiem o wszczęcie postępowania nie zmieniało zdaniem WSA faktu, że jej pismo w swej istocie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy – tym bardziej, że spełnia ono wymogi określone w art. 63 kpa.

Podsumowując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że treść pisma złożonego w dniu 3 listopada 2006 r., przy uwzględnieniu przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy, wyraźnie świadczy o tym, że stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania - tak jak poprawnie zakwalifikowały to organy administracji publicznej orzekające w rozpatrywanej sprawie. O tym, że pismo (wniosek, podanie) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje bowiem to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji (woli) autora tego pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości. W niniejszej sprawie, zdaniem WSA, nie budził wątpliwości fakt, że skarżąca niewątpliwie chciała otrzymać odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość objętą niniejszym postępowaniem. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca złożyła swoje podanie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - co uzasadniało wydanie decyzji odmownej w stosunku do niej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.Z., zaskarżając go w całości. Postawiła w niej skarżonemu orzeczeniu dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustalane i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości w przypadku współwłasności należy się tylko tym współwłaścicielom, którzy złożyli wniosek w terminie zawitym, podczas gdy w braku wymogu złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli wystarczy złożenie wniosku przez któregokolwiek z nich gdyż chodzi o samo zgłoszenie niepodzielnego roszczenia o odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość, a nie za udział w niej, w związku z czym postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez:

1) ograniczenie kontroli decyzji – z całkowitym pominięciem wywiedzionego w skardze m.in. z poglądów NSA zarzutu naruszenia art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. – do zbędnej, a ponadto błędnej analizy stanu faktycznego tylko pod kątem niewłaściwego art. 62 k.p.a., który "nie może znaleźć zastosowania";

2) w konsekwencji nieuwzlędnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obydwu instancji przepisów art. 61 § 4 w zw. z art. 9, art. 10 i art. 28 k.p.a. polegającego na przeprowadzeniu postępowania z błędnym założeniem, że wniosek o odszkodowanie za wspólną nieruchomość zajętą pod drogę publiczną złożony w dniu 9 listopada 2005 r. przez A.G., siostrę skarżącej A.Z., dotyczy tylko ½ części odszkodowania przypadającego na jej udział, chociaż zawiera żądanie ustalenia odszkodowania za całą zajętą pod ulicę nieruchomość o powierzchni 103 metrów kwadratowych, oznaczoną w nim numerem ewidencyjnym działki i numerem księgo wieczystej, jak też trzema załączonymi do wniosku dokumentami, wobec czego skarżąca A.Z. stała się stroną tego postępowania administracyjnego jako współwłaścicielka, której powinien być zapewniony czynny udział w tym postępowaniu, m.in. przez zawiadomienie o jego wszczęciu oraz udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, co znaczy, że roszczenie w stosunku do niej nie wygasło;

3) poprzestanie na dowolnym, gdyż uchybiającym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. uznaniu organów administracji obu instancji, że urzędowo poświadczone pełnomocnictwo skarżącej A.Z. dla siostry A.G. z dnia 9 listopada 2005 r. dołączone do akt w toku tego postępowania administracyjnego w dniu 3 listopada 2006 r., czyli prawie 6 lat przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, stanowiło jej odrębne podanie (żądanie), a tym samym spóźniony wniosek o odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analizowana skarga kasacyjna, mimo wysokiego poziomu jej sporządzenia, nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – nie doszło w sprawie do naruszenia art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustalane i wypłacane na wniosek właściciela według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości w przypadku współwłasności należy się tylko tym współwłaścicielom, którzy złożyli wniosek w terminie zawitym. Nie sposób bowiem zgodzić się, że w świetle tych przepisów w braku wymogu złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli wystarczy złożenie wniosku przez któregokolwiek z nich, gdyż chodzi o samo zgłoszenie niepodzielnego roszczenia o odszkodowanie za całą wywłaszczoną nieruchomość, a nie za udział w niej, w związku z czym postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli.

Zgodnie z art. 73 ust. 1-2 i 4 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca: gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Wspomniane odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Z przytoczonego przepisu wynika, że z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać po upływie określonego w ustawie terminu własne wnioski stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.

Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12, z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2014 r., z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13). Dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10. Pogląd wyrażony w tym orzeczeniu jest odosobniony, a późniejsza linia orzecznicza ukształtowała się w odmiennym kierunku.

W konsekwencji złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości. Oznacza to, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13).

Odnośnie kwestii rozważenia zastosowania art. 28 kpa i uprawnienia współwłaścicielki nieruchomości do wstąpienia do postępowania wywołanego wnioskiem A.G., to wyjaśnienia wymaga, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego roszczenie i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Roszczenia o zapłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, jak wyżej powiedziano przysługuje każdemu współwłaścicielowi osobno. Wywodzony z prawa materialnego administracyjnego oraz cywilnego indywidualny i konkretny interes prawny w realizacji roszczenia odszkodowawczego odnosi się jedynie do jego własnych uprawnień, natomiast nie posiada go co do realizacji uprawnień pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców. Brak jest także podstaw do przyjęcia konstrukcji tzw. legitymacji grupowej, która przysługuje wszystkim współwłaścicielom lub spadkobiercom łącznie (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 marca 2013 r., II SA/Kr 1752/12).

Reasumując należy stwierdzić, że brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 kpa, zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie naruszałaby zasadę z art. 12 kpa ze szkodą dla osób składających wniosek (tak wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1850/13). Należy spostrzec, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Skoro roszczenie A.Z. wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. o północy (art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną), to nie było normy materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącej do bycia stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z 30 grudnia 2005 r. innego współwłaściciela. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. przez brak powiadomienia A.Z. o postępowaniu, gdyż nie była stroną postępowania administracyjnego z wniosku A.G., nie wszczęła zaś postępowania z uwagi na własny interes prawny przed 30 grudnia 2005 r., zaś po tej dacie jej uprawnienie wygasło.

Powyższe zapatrywanie wiąże się z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. Ich rozważenie wymaga oceny, czy A.G. składając w dniu 9 listopada 2005 r. działała także jako pełnomocnik swojej siostry. Analiza znajdującego się w aktach wniosku A.G. z dnia 28 września 2005 r., złożonego do organu w dniu 9 listopada 2005 r. potwierdza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafność oceny Sądu pierwszej instancji. Treść wniosku jest bowiem jednoznaczna: "Zwracam się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną [tu oznaczenie drogi i nieruchomości – przyp. NSA] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy Wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną [Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późniejszymi zmianami]". Brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że wniosek ten jest składany w imieniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości czy też drugiego współwłaściciela – A.Z. Wykładnia rzeczonego oświadczenia woli, przy zastosowaniu metod wykładni opisanych w wyroku NSA z dnia 7 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 328/13, wskazuje, że złożyła A.G. ów wniosek wyłącznie we własnym imieniu. Nie wspomina ona o żadnym przysługującym jej pełnomocnictwie od siostry. Nie używa też żadnych stwierdzeń nasuwających wątpliwości co do tego, czy nie działa w imieniu innych osób, a zatem organ nie musiał wyjaśniać kręgu wnioskujących podmiotów z uwagi na art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Brak wreszcie dowodu uiszczenia przez A.Z. lub A.G. od pełnomocnictwa wymaganej opłaty skarbowej.

Warto zauważyć, że pismo A.Z. datowane na dzień 9 listopada 2005 r. stwierdza: "upoważniam moją siostrę A.G. do występowania z wnioskiem o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę położony przy ul. K. oznaczony jako działka ewidencyjna [...]" Zostało ono złożone w dniu 3 listopada 2006 r. Jak wspomniano, brak jest w aktach dowodu uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.

Spostrzec należy, że regulacja dotycząca instytucji pełnomocnictwa jest w postępowaniu administracyjnym nader skąpa (zob. art. 32-33 k.p.a.). Przepisy k.p.a. nie określają daty złożenia pełnomocnictwa, jednak nie ma przeszkód, aby ustalić ją w drodze wykładni systemowej. W myśl art. 89 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa wraz z odpisem dla strony przeciwnej. Podobnie art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdza, że pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Ratio legis cytowanych przepisów jest oczywiste. Organy władzy publicznej muszą bowiem mieć pewność już od pierwszej czynności danej osoby co do tego, w czyim imieniu ona działa. Wyznaczają zatem zakres wykładni oświadczeń woli składanych przez daną osobę. Nie może być on wówczas zmieniany ex post z powołaniem na nie dołączone wcześniej do akt sprawy pełnomocnictwo i nie ujawnione działania w charakterze pełnomocnika. Konstrukcja ta może być uznana za element państwa prawnego, które musi chronić pewność i stabilność obrotu prawnego. Znajduje zatem silne oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Trudno byłoby twierdzić, że zasada pewności prawa jest zachowana w sytuacji, gdy organy władzy publicznej działałyby w sprawie bez pewności co do kręgu podmiotów, do których ich działanie się odnosi, a to z uwagi na dopuszczalność ujawniania istnienia pełnomocnictwa w dowolnym momencie, a nawet po załatwieniu sprawy, wystawionego jednak w terminie wcześniejszym. Zaznaczyć należy, że sądy czy organy administracji mają ograniczony zakres możliwości weryfikacji prawdziwości daty pełnomocnictwa, ujawnionego w jego treści. Z tego względu ustawodawca przyjmuje założenie, że pełnomocnictwo musi być znane już od pierwszej czynności dokonywanej w sprawie przez pełnomocnika na jego podstawie. Jeżeli zaś z kontekstu wynika, że dana osoba działa jako pełnomocnik, lecz nie dołączyła pełnomocnictwa do akt sprawy przy pierwszej czynności, wówczas powinna być wezwana do usunięcia braku formalnego przez nadesłanie rzeczonego pełnomocnictwa.

Konkludując powyższe, mając na uwadze art. 2 Konstytucji RP i per analogiam art. 89 § 1 k.p.c. i art. 37 § 1 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 33 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej podejmowanej przez siebie czynności procesowej.

Warto zaznaczyć, że podobne stanowisko zajmuje także doktryna prawa administracyjnego (zob. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 327-331, pkt. 6).

Jeżeli dana osoba twierdzi, że jest pełnomocnikiem (nawet przez samo wyraźne działanie w imieniu innej osoby) – mimo nieprzedstawienia pełnomocnictwa – wówczas jej czynności mogą być potwierdzone przez nadesłane później pełnomocnictwo (np. na skutek wezwania organu) mające jednak moc już w dacie podejmowania tych czynności. Niedopuszczalne jest jednak na gruncie analizowanych przepisów, aby dana osoba nie ujawniała organowi, że działa także jako pełnomocnik innej osoby, a dopiero w oparciu o przedłożone (ujawnione) później pełnomocnictwo (z daty wcześniejszej) żądała, aby jako taki pełnomocnik być traktowanym z mocą wsteczną od daty pełnomocnictwa. Można by to kwalifikować jako nadużycie prawa w postaci nadużycia instytucji pełnomocnictwa – art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a., niedopuszczalne na gruncie obowiązującego prawa.

Z powyższego względu organy administracji prawidłowo potraktowały w sprawie pismo A.Z. z dnia 3 listopada 2006 r. jako odrębne podanie (spóźniony wniosek o odszkodowanie), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie tę ocenę zaakceptował. Nie można bowiem przyjąć w okolicznościach sprawy, że A.G. działała na podstawie tego upoważnienia już przed 31 grudnia 2005 r. jako pełnomocnik skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, stosując art. 184 p.p.s.a.