Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1348/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi G. K., J. K.(K.), T. K.(K.) na uchwałę Rady Gminy Ujsoły z dnia 10 września 2020 r. nr XX/157/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2020 r. Rada Gminy Ujsoły, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XII/157/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zabudowy i obszarów rolnych w gminie Ujsoły, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 17 września 2020 r. pod poz. 6701.

Pismem z dnia 1 października 2020 r. J. K., T. K. i G. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ich działek o nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, położonych w obrębie Glinka oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także dopuszczenia dowodów z dokumentów w postaci aktu własności ziemi nr [...] i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] r. Zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "mpzp") w sytuacji, w której jest o niezgodny z uprzednio obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ujsoły (dalej: "studium"), uchwalonym w dniu 30 kwietnia 2010 r., oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przeznaczenie wymienionych działek na tereny zieleni i pozbawienie możliwości wykorzystania ich na cele rolne. Poinformowali, że od ponad 100 lat teren ich działek, zgodnie ze studium był oznaczony literą "H", tj. obszar przestrzeni chronionej - obszar hal i polan chronionych przed zalesieniem. Natomiast w samym projekcie studium z 2008 r. miał kolor żółty i był oznaczony literą "R" - jako obszary rolnicze. Obecnie działki mają oznaczenie "ZE" - tereny, których podstawowym przeznaczeniem jest zieleń. Zgodnie z § 47 pkt 4 ppkt 1 zaskarżonej uchwały działalność rolnicza została w znaczny sposób ograniczona do formy łąk i pastwisk z uwzględnieniem gruntów rolnych wyłącznie do już istniejących. Z tego powodu w przyszłości nie będzie mogła tam być wykonywana orka oraz uprawa ziemniaków i pszenicy. Obawiają się również, że w konsekwencji gospodarstwo przekształci się w las, bo już dziś częściowo pojawiają się na nim nasadzenia młodych drzew iglastych niewiadomego pochodzenia. Stąd podjęcie zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżących. Zaznaczyli, że niezgodność mpzp ze studium, to naruszenie o charakterze istotnym, dlatego wnioskowali o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, która dotyczy ich działek.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ujsoły wniósł o jej oddalenie i nie kwestionował posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ponieważ są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1, 2, 3, 4, 6, 5. Zgodnie z urzędowym rejestrem gruntów z dnia 7 października 2020 r., prowadzonym przez Starostę Żywieckiego, nieruchomość skarżących oznaczona jest jako grunty rolne, częściowo zabudowane o łącznej powierzchni 2,6095 ha o następujących użytkach i klasach:

nr działki 1 RV 0,3219 grunt orny 5 klasy

2 RV 1,0890 grunt orny 5 klasy

RVI 0,0485 grunt orny 6 klasy

S-PsV 0,1230 sad na pastwisku 5 klasy

PsV 0,3945 pastwisko 5 klasy

Br-PsV 0,0263 zabudowa na pastwisku 5 klasy

3 RV 0,1267 grunt orny 5 klasy

4 RV 0,0070 grunt orny 5 klasy

PsV 0,0752 pastwisko 5 klasy

6 RV 0,0845 grunt orny 5 klasy

PsV 0,1535 pastwisko 5 klasy

5 ŁV 0,1594 łąka 5 klasy

Nie jest on w pełni aktualny w zakresie działki nr 6, która została zalesiona. Nieruchomość skarżących znajduje w granicach wsi Glinka, w obrębie dwóch rozległych górskich przysiółków Z. (dz. 1, 2, 3, 4, 5) i W. (dz. 6) na polanach przy zwartych kompleksach lasów u podnóża góry Z. (wys. 1048,7 m n.p.m) w odległości ok. 900 m od granicy państwowej ze Słowacją. Odrębne przysiółki Z. i W. oddzielone są zalesioną doliną potoku [...], dlatego wszystkie działki objęte skargą nie tworzą gospodarczej całości, ale podzielone są na 2 zespoły, które znajdują się na wysokości od 770 do 830 m n.p.m., co potwierdza mapa topograficzna w skali 1:10 1000. O przeznaczeniu tych działek nie decyduje studium tylko mpzp, ukształtowany na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, ale nie są prawem miejscowym. Studium wpływa pośrednio na sytuację prawną skarżących wyłącznie w zakresie, w jakim wiąże ustalenia planu miejscowego. Przed dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały dla nieruchomości skarżących obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ujsoły przyjęte uchwałą Rady Gminy nr XIV/81/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. nr 59, poz. 1877 z dnia 14 lipca 2004 r.), zmienione następnie uchwałą Rady Gminy nr VII/55/2015 z dnia 31 sierpnia 2015 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 4481 z dnia 4 września 2015 r.). Wówczas należące do skarżących działki nr 1, 2 i 3, zgodnie z wyrysem z poprzedniego planu miejscowego wraz legendą, znajdowały się w jednostce terenu G105 RL teren do zalesienia w 2 kolejności, a nr 4 i 6 w jednostce terenu G105 RL teren do zalesienia w 1 kolejności, natomiast nr 5 w jednostce terenu G101 RL teren do zalesienia w 1 kolejności. Wbrew oczekiwaniu skarżących, poprzednie przeznaczenie w dotychczas obowiązującym planie miejscowym nie umożliwia zatem swobodnego użytkowania ani wykorzystania ich nieruchomości na cele rolnicze. W szczególności, poprzednio obowiązujące przeznaczenie nie umożliwiało swobodnej orki, jako zabiegu agrotechnicznego. Poprzedni plan miejscowy wyraźnie i jasno przeznaczał istniejące łąki, pastwiska i pola uprawne - do zalesienia, wręcz ustalił zalesienie części terenu w pierwszej kolejności, co nawet zostało dokonane. Zgodnie z wyrysem z nowego planu miejscowego, przyjętego zaskarżoną uchwałą, działki skarżących obecnie znajdują się w następujących jednostkach terenu: działka 1 g.ZE.84; 2 g.ZE.86 i g.ŁRM.37; 3 LZE.86; 4 LZE.84; 6 LZL.74; 5 g.R.85. Wszystkie są oznaczone na rysunku planu zgodnie z legendą w granicach obszaru Natura 2000 i w granicach Żywieckiego Parku Krajobrazowego.

Analizując zarzuty skargi Wójt Gminy Ujsoły podniósł, iż nowe przeznaczenie działki nr 6 w terenie g.R.85 przeznaczonym na teren rolny - w pełni odpowiada oczekiwaniu skarżących, tzn. umożliwia swobodne użytkowanie oraz wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele rolnicze. Nowe przeznaczenie części działki nr 2 w terenie g.RM.37 przeznaczonym na zabudowę zagrodową, sady, ogrody i inne użytki rolne - w pełni odpowiada oczekiwaniu skarżących, tzn. umożliwia swobodne użytkowanie oraz wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele rolnicze przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy. Przeznaczenie działki nr 6 w terenie g.ZL.74 przeznaczonym na las - odpowiada faktycznemu wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości na cele leśne, według stanu w trakcie sporządzania projektu planu miejscowego. Inwentaryzacja ta została opracowana przez projektanta na podstawie dokumentacji aktualnej ortofotomapy (zdjęcia lotniczego), przekazanej Wójtowi Gminy przez Wojewódzki Ośrodek Geodezji i Kartografii, celem sporządzania planu miejscowego. Faktyczny sposób wykorzystaniu przedmiotowej nieruchomości jako lasu, potwierdza wyrys z aktualnej ortofotomapy. Na zdjęciu lotniczym działka wyraźnie porośnięta jest licznym drzewostanem o charakterze leśnym i nie odróżnia się od przyległych terenów leśnych. Działka z pewnością nie jest wykorzystywana jako łąka, pastwisko, ani grunt omy. Stan oznaczenia działki nr 6 w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego, nie jest zatem aktualny i nie odpowiada stanowi faktycznemu, co już wcześniej zostało wykazane. Stan faktyczny zalesienia działki nr 6 jest zgodny z poprzednio obowiązującym planem miejscowym, gdzie była ona przeznaczona do zalesienia w pierwszej kolejności. W nowym planie nie doszło do ograniczenia poprzedniego przeznaczenia, tylko do zachowania przeznaczenia z planu poprzedniego. Nie sposób uznać również, że zalesienie działki nr 6 mogło nastąpić bez wiedzy i zgody skarżących. Nowe przeznaczenie działek nr 1,2 (część działki), 3,4 w terenie g.ZE.85 przeznaczonym na zieleń o funkcjach rolniczych częściowo odpowiada oczekiwaniu skarżących, tzn. umożliwia swobodne użytkowanie oraz wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele łąk i pastwisk, ogranicza orkę jako zabieg agrotechniczny - wyłącznie do istniejących gruntów ornych. Ustalenia w § 13 skarżonej uchwały wyraźnie nie dopuszczają zalesienia. Jednakże ustalenia w § 47 dopuszczają zakrzewienia i zadrzewienia, które zgodnie z definicją w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), stanowią grunt rolny. Obawa skarżących dotycząca zalesienia jest zatem bezzasadna. W nowym mpzp ograniczono wyłącznie powstawanie w przyszłości nowych gruntów ornych poprzez np. zaorywanie łąk i pastwisk, ale nie ograniczono swobodnego użytkowania istniejących gruntów ornych. Część działek oznaczona jest w urzędowej ewidencji gruntów jako grunty orne RV i RV1 i tam można prowadzić swobodne zabiegi agrotechniczne. W poprzednim planie miejscowym teren przeznaczony był do zalesienia. W nowym planie nie doszło zatem do ograniczenia poprzedniego przeznaczenia, tylko do polepszenia i rozszerzenia tego przeznaczenia. W treści § 47 zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano cel ograniczenia, jakim jest uwzględnienie obecności gatunków chronionych. Przedmiotowy teren objęty jest prawną formą ochrony przyrody znajduje się w granicach Żywieckiego Parku Krajobrazowego, oraz w granicach obszarów Natura 2000: PLB240002 "Beskid Żywiecki" (OSO obszar specjalnej ochrony ptaków) i PI.H240006 "Beskid Żywiecki" (SOO specjalny obszar ochrony siedlisk). W § 15 ust. 3 uchwały ustalono obowiązek stosowania planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000. Powyższy zapis ustalono w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Zgodnie z wyrysem z załącznika do planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000, na przedmiotowym terenie występuje chronione siedlisko o kodzie 6520 - górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Trisetion), oznaczone kolorem fioletowym. Na tym terenie obowiązuje zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach dnia 17 czerwca 2016 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 Beskid Żywiecki PLH240006. W zarządzeniu tym ustalono w szczególności obligatoryjne działania ochronne siedliska 6520 górskich łąk konietlicowych. Jest oczywiste, że zachowanie łąk i pastwisk musi powodować ograniczenie gruntów ornych wyłącznie do istniejących, w innym przypadku łąki i pastwiska mogłyby zostać zniszczone przez orkę i zamienione na nowe grunty orne. Ustalone w zaskarżonej uchwale ograniczenie jest w tej sytuacji w pełni uzasadnione interesem publicznym, oraz jest proporcjonalne do celu, jakiemu ma służyć, ponieważ prawo użytkowania rolniczego ograniczono w minimalnym zakresie. Żądanie skarżących w zakresie dopuszczenia na przedmiotowym terenie w przyszłości orki na terenach, które aktualnie nie są zaorane nie dotyczy naruszenia obecnie posiadanego przez nich prawa, ale braku uzyskania przez nich spodziewanych korzyści w przyszłości, zatem nie może być uznane za naruszenie ich aktualnego interesu prawnego. Zgodnie ze studium, działka nr 5 znajduje się w obszarze rolniczym R, w graniach obszaru Natura 2000 i Żywieckiego Parku Krajobrazowego. Ustalone w jednostce terenu g.R.85 planu miejscowego dla działki nr 5 przeznaczenie jako terenu rolnego, jest zatem całkowicie zgodne z głównym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru R, gdzie ustalono grunty rolne.

Zgodnie ze studium, działka nr 6 znajduje się częściowo w obszarze hal i polan chronionych przed zalesieniem H, oraz częściowo w obszarze leśnym L, w graniach obszaru Natura 2000 i Żywieckiego Parku Krajobrazowego. Ustalone w jednostce terenu g.ZL. 74 planu miejscowego dla działki nr 6 przeznaczenie jako lasu, jest zatem całkowicie zgodne z głównym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru H, gdzie postuluje się ograniczenie zalesień, z dopuszczeniem niezbędnych uzupełnień. W studium wyraźnie dopuszczono niezbędne uzupełnienia zalesień, oraz nie zakazano tych zalesień, a tylko postuluje się ich ograniczenie. Ustalenie przeznaczenia jako las na działce nr 6, która faktycznie jest wykorzystywana jako las, jest niezbędnym uzupełnieniem lasu i jako takie, jest zgodne ze studium w obszarze H. Ustalone w jednostce terenu g.ZL74 planu miejscowego dla działki nr 6 przeznaczenie jako lasu, jest również całkowicie zgodne z głównym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru L, gdzie ustalono wielofunkcyjne lasy.

Zgodnie ze studium, część działki nr 2 znajduje się w obszarze hal i polan chronionych przed zalesieniem H.

Ustalone w jednostce terenu g.RM.37 planu miejscowego dla części działki nr 2 przeznaczenie jako zabudowy zagrodowej, jest całkowicie zgodne z głównym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru H, gdzie ustalono istniejącą zabudowę zagrodową.

Zgodnie ze studium, działki nr 2, 1, 3, 4, znajdują się w obszarze hal i polan chronionych przed zalesieniem H, w granicach obszaru Natura 2000 i Żywieckiego Parku Krajobrazowego. Ustalone w jednostkach terenu g.ZE.84 i g.ZE.86 planu miejscowego dla tych działek przeznaczenie jako zieleni o funkcjach rolniczych, jest zgodne z głównym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru H, gdzie ustalono ekstensywne grunty rolne (pastwiska). Ustalone w planie miejscowym ograniczenie gruntów ornych wyłącznie do istniejących jest również zgodne z ograniczanym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru H, gdzie postuluje się ograniczenie intensywnej gospodarki rolnej, a w szczególności gruntów ornych itp. Ustalony w planie miejscowym brak dopuszczenia zalesień jest również zgodny z ograniczanym kierunkiem zagospodarowania w studium dla obszaru H, gdzie postuluje się ograniczenie zalesień. Należy wyjaśnić, że to właśnie wiążące ustalenia studium w obszarze hal i polan chronionych przed zalesieniem H, zadecydowały o przeznaczeniu ustalonym w planie miejscowym dla terenu g.ZE jako zieleni, gdzie wyraźnie ustalono, że zieleń ta oprócz funkcji rolniczych pełni funkcje przyrodnicze. Biorąc powyższe pod uwagę, ustalenia mpzp dla obszarów zabudowy i obszarów rolnych w gminie Ujsoły są zgodne z wiążącymi ustaleniami studium. Zdaniem Wójta Gminy Ujsoły złożona skarga w treści swoich zarzutów zbliżona jest do treści uwag do projektu planu miejscowego, wyłożonego do publicznego wglądu i złożonych w dniu 21.02.2020 r. Uwagi te o jednakowej treści zostały zarejestrowane w wykazie uwag pod numerami 185 i 186 oraz zostały włączone do dokumentacji pianistycznej, a także nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy, zgodnie z jego rozstrzygnięciem nr 35, które również zostało włączone do dokumentacji planistycznej. Jedna ze osób skarżących – G. K. wraz pełnomocnikiem była obecna na sesji Rady Gminy w dniu 10.09.2020 r., w trakcie której podjęto zaskarżoną uchwałę, gdzie ustnie wyjaśnili i uzupełnili treść swoich zarzutów, które odpowiadają treści skargi. Rada Gminy po ich wysłuchaniu postanowiła o nieuwzględnieniu uwag nr 185 i 186 (załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały), stąd też skarżącym zapewniono również możliwość czynnego i pełnego udziału w toku procedury planistycznej oraz jawność i przejrzystość tej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała z dnia 10 września 2020 r. Rady Gminy Ujsoły nr XII/157/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zabudowy i obszarów rolnych w gminie Ujsoły opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 17 września 2020 r. pod poz. 6701, która w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest prawem miejscowym.

W rozpatrywanej sprawie kontrola zaskarżonej uchwały została zainicjowana w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują tylko istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17). Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne w kontrolowanej sprawie - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, a nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.).

Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania mpzp prowadzące do nieważności tego aktu, zwłaszcza inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 i nast., także wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1794/18, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19).

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżących nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Tymczasem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów". Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 205/16, w którym skład orzekający sformułował dwie tezy:

"I. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

II. Wynikająca z władztwa planistycznego możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko". (cytat).

Mając powyższe na uwadze, w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących dotyczących przebiegu procedury planistycznej, bowiem organ dokonał wszelkich czynności przewidzianych prawem koniecznych do prawidłowego uchwalenia miejscowego planu (dokonano odpowiednich przedłożeń planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, podjęto decyzje odnośnie uwag wnoszonych przez społeczeństwo, w tym też skarżących).

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w zaskarżonej uchwale uwzględniono ustalenia planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463) w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie przeznaczenie gruntów leśnych Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a w przypadku pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa. W tym zakresie mpzp nie wymaga takiej zgody, ponieważ obejmuje grunty niskich klas bonitacyjnych od IV do VI, które nie mają pochodzenia organicznego.

Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku uwag dotyczących planu, organy nie są zobowiązane do uzasadniania ich uwzględnienia bądź braku uwzględnienia. Jedynie w tym zakresie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. zobowiązuje wójta (prezydenta miasta lub burmistrza) do przedstawienia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Dlatego w ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa, w tym nie naruszono zasady równego traktowania, czy niedyskryminacji, a tym samym art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. O nierównym traktowaniu można by mówić tylko wówczas, gdy podmioty wyróżnione tą samą cechą nie są jednakowo traktowane. Podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być bowiem traktowane jednakowo. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza jednak nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i stanowiące o jej legalności, jak wskazano powyżej, uzasadniają stanowisko Rady Gminy w Ujsołach w niej wyrażone, oraz w treści odpowiedzi na skargę, wnikliwie i dogłębnie odnoszącej się do zarzutów skargi, sporządzonej przez Wójta Gminy Ujsoły.

W okresie podejmowania zaskarżonej uchwały, obowiązujące przepisy u.p.z.p. umożliwiały na działkach skarżących dokonanie zalesienia, a studium oraz wcześniejszy mpzp, jak i obecny takie przeznaczenie na nich przewidział. Gmina musiała określić w planie tereny pod zalesienia, ponieważ w przeciwnym razie zalesienie nie byłoby możliwe. Studium zostało przyjęte uchwałą Rady Gminy Nr XXXVI/230/2010 z dnia 30 kwietnia 2010 r. Wypis ze studium włączono do dokumentacji planistycznej zaskarżonej uchwały, a wyrys ze studium umieszczono na arkuszu "W" rysunku planu miejscowego. Zgodnie z tekstem kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla nieruchomości skarżących ustalono zasady ogólne dla rozwoju poszczególnych funkcji przy zachowaniu wymogów ładu przestrzennego z uwagi na ogólny charakter dokumentu studium i skalę opracowania. Ustalone w nim granice obszarów mają charakter orientacyjny i powinny być doprecyzowane, co więcej w efekcie zostały doprecyzowane w poprzednim, jak i aktualnym mpzp przy uwzględnieniu między innymi: granic podziału geodezyjnego i struktury własności nieruchomości, ukształtowania terenu, istniejącej zabudowy, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, istniejącej roślinności i cieków wodnych, granic zagospodarowania terenu ustalonych przepisami odrębnymi. Dla każdego obszaru ustalono postulowane kierunki zagospodarowania: a) główne (funkcje dominujące zabudowy i terenów), b) dopuszczane (funkcje uzupełniające i towarzyszące zabudowy i terenów), c) ograniczane (funkcje warunkowo dopuszczane lub wykluczane). Obszary przestrzeni chronionej obejmują: obszary rolnicze R; obszary hal i polan śródleśnych chronionych przed zalesieniem H; obszary leśne (lasy i tereny rolne wskazane do zalesienia) L.

Treść ustaleń studium dla nieruchomości skarżących nie jest przedmiotem skargi, jednak przy tak ustalonym kierunku zagospodarowania dla przedmiotowego obszaru rolniczego, stanowiącego polanę leśną na wysokości ok. 800 m n.p.m. W części III tekstu studium "Uzasadnienie i Synteza Rozwiązań Przyjętych w Studium" wskazano na występujące tu uwarunkowania: górska gmina leśno-rolnicza o rozproszonej i rozdrobnionej przestrzeni rolniczej, niskiej bonitacji gleb, trudnych warunkach klimatycznych i topograficznych, wysoką lesistość, oraz wysokie walory środowiska przyrodniczego i związane z tym ograniczenia działalności inwestycyjnej. Powyższe uwarunkowania uzasadniły przyjęte kierunki polityki przestrzennej oraz przekształcanie obszarów rolniczych w kierunku, pasterstwa i agroturystyki, a także ochrona hal przed zalesieniem przez wspieranie pasterstwa. Ustalenia zaskarżonej uchwały określiły kierunki i zasady kształtowania obszarów rolniczych R oraz na terenie Żywieckiego Parku Krajobrazowego, w tym również na polanie Z. (g.ZF - zieleń o funkcjach rolniczych) i na polanie W. (g.R- teren rolny) oraz Natura 2000, gdzie znajdują się działki skarżących.

Dodać należy, że art. 36 i art. 37 u.p.z.p. przewidują, że w razie obniżenia wartości nieruchomości w związku z wejściem w życie planu, właścicielowi przysługuje odszkodowanie, a nawet roszczenie o wykup nieruchomości, bowiem art. 37 u.p.z.p. umożliwia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości, pomimo zmiany planu. Oznacza to, że skarżący mogli i mogą w dalszym ciągu korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób i nie muszą działek zalesiać. Faktyczny sposób użytkowania ma znaczenie dla ewidencji, która - co należy podkreślić - powinna być aktualizowana, a co do zasady obowiązek czuwania nad aktualizacją spoczywa na właścicielu nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 551/17).

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe motywy należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zarówno procedury planistycznej, jak i zasad sporządzenia planu. Z uwagi na przytoczone argumenty, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Należy również wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).