Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2847/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Jerzy Siegień (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 122/15 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 122/15 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

[...] S.A. z siedzibą w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową w związku z modernizacją i doprowadzeniem do zgodności z obowiązującymi przepisami istniejącej stacji paliw [...] S.A. nr [...] oraz częściową jej rozbiórkę, na terenie działki nr [...] (obręb [...]) oraz działki nr [...] (obręb [...]) w T. przy ul. [...].

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjował wniosek [...] S.A. z dnia [...] września 2014 r., który następnie uzupełniono rozszerzając go o częściową rozbiórkę stacji paliw.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez doprowadzenie określonego we wniosku zakresu zamierzenia budowlanego do zgodności z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi oraz poprzez doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w zakresie wskazania intensywności zabudowy dla terenu objętego przedmiotową inwestycją zgodnie z § 10 ust. 5 planu, w zakresie spełnienia wskazanych w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 9 ust. 3 planu wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dla terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, a także w zakresie dostosowania nowych elementów, tj. małej architektury, urządzeń technicznych, nośników reklamowych oraz frontu budynku związanych z planowaną inwestycją do rozwiązań koncepcji estetyzacji miasta dla terenu strefy konserwatorskiej, oznaczonego na rysunku planu symbolem II, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 9 ust. 5 planu miejscowego.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie inwestor wyjaśnił, że w myśl § 10 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego intensywność zabudowy liczona jest w stosunku do terenu UZ w jednostce urbanistycznej US2, a nie w stosunku do pojedynczej działki budowlanej. Wskaźnik intensywności zabudowy terenu UZ, wynoszący obecnie 0,365, w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji wzrośnie do 0,368, podczas gdy plan dopuszcza wartość 0,3 - 0,8. Odnośnie zasad kształtowania przestrzeni publicznych inwestor wskazał, że zawarte w § 9 pkt 1 planu miejscowego wyliczenie usług społecznych nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "w tym". W związku powyższym nie można przyjąć, aby inne, nie wymienione, a spełniające wymogi planu usługi publiczne nie mogły być realizowane na tym terenie lub, jak w przypadku istniejącej stacji paliw, pod warunkiem doprowadzenia jej do zgodności z obowiązującymi przepisami, nie mogły dalej funkcjonować. Inwestor wskazał, że jedną z grup usług technicznych nie wyszczególnionych w § 9 ust 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 5 pkt 1 planu są usługi techniczne, w ramach których wyróżnia się transport i infrastrukturę, które mimo że nie wymienione, są niezbędne do funkcjonowania wskazanych w planie obiektów usług społecznych. Modernizowana stacja paliw z doprowadzeniem jej do zgodności z przepisami stanowi usługę publiczną o charakterze pomocniczym infrastruktury punktowej. W zakresie kształtowania przestrzeni publicznej dotyczącej sytuowania urządzeń reklamowych i małej architektury na terenie modernizowanej stacji paliw inwestor wskazał, iż projekt przewiduje wykonanie usytuowanego na zadaszeniu nad dystrybutorami podświetlanego pylonu cenowego w barwach [...], umieszczenie podświetlanych znaków wjazdu i wyjazdu oraz wykonanie osłony śmietnikowej dostosowanej stylistycznie do pozostałych obiektów stacji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Starosta T. odmówił [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do przeznaczenia planowanej inwestycji oraz w zakresie spełnienia wymogów wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie Starosty, zawarte w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b planu odnoszące się do obszaru objętego inwestycją wyliczenie dotyczące terenów oznaczonych symbolem UZ stanowi zamknięty katalog inwestycyjny w kategoriach związanych z oświatą i nauką, zdrowiem oraz kulturą. Stacje paliw, MOP itp. zakwalifikowane zostały z kolei do terenów innych usług z dopuszczeniem produkcji spełniającej odpowiednie warunki uchwały i oznaczone zostały na rysunku planu symbolem U, bez określania dla nich warunków zabudowy. Powyższe powoduje, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał również, że inwestor przedstawił wyliczenia dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy odnoszące się dla całego terenu UZ w jednostce urbanistycznej US2, uwzględniając w nich także działki, do których nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, co powoduje naruszenie interesów osób trzecich. Organ wskazał, że jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni terenu działki.

Ponadto Starosta wskazał, że planowany zakres zamierzenia budowlanego określony we wniosku nie został doprowadzony do zgodności z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi. Po dokonaniu rozbiórki obiektu wraz z infrastrukturą towarzyszącą nastąpi bowiem jego odbudowa a nie przebudowa, jak to zostało określone we wniosku o pozwolenie na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ zauważył, że jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choćby z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych zastałych po innym obiekcie budowlanym, nie można zakwalifikować ich jako przebudowy.

Rozpoznając odwołanie [...] S.A. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym planem miasta T. działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UZ. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 6 lit. c uchwały, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dla terenów usług z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, obowiązują ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 10 ust. 5 pkt 1. W myśl natomiast § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, przestrzeń publiczną wyróżnioną w planie tworzą tereny usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ, w tym usługi oświaty i nauki (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, licea, szkoły zawodowe, pomaturalne i policealne oraz szkoły wyższe), usługi zdrowia (szpitale, przychodnie, domy opieki społecznej) oraz obiekty kultury (kościoły, domy parafialne). Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że powyższe wyliczenie nie jest wyczerpujące, co z kolei prowadzi do wniosku, że na danym terenie realizowane mogą być również inne nie wymienione usługi publiczne z dużym udziałem zieleni, jeśli tylko spełniają one wymogi planu. Wbrew twierdzeniu odwołującej się do usług tych nie można jednak zaliczyć stacji paliw, albowiem jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem U. Wyraźne zakwalifikowanie przez uchwałę stacji benzynowych do odrębnej kategorii terenu uniemożliwia realizację tego typu obiektu na terenie oznaczonym innym symbolem, w tym przypadku UZ. Z planu nadto nie wynika, żeby zakwalifikowanie stacji paliw do terenów innych usług oznaczonych na rysunku planu symbolem U odnosiło się jedynie do lokalizacji nowopowstających obiektów. Wojewoda podkreślił, że planowana inwestycja, ze względu na swój zakres obejmujący rozbiórkę istniejącego na działce pawilonu (z wyjątkiem dwóch ścian) i zadaszenia, demontaż podziemnych zbiorników, nawierzchni i ogrodzenia, rozbiórkę fundamentów zbiorników, fundamentów słupów zadaszenia, a także częściowo fundamentów budynku i ścian piwnicy stanowi właściwie realizację nowego obiektu. Organ odwoławczy potwierdził niezgodność zakresu zamierzenia budowlanego określonego we wniosku z przedstawionymi do zatwierdzenia projektami budowlanymi. Organ uznał bowiem, że planowana inwestycja stanowi w istocie rozbudowę, wskazując, że biorąc pod uwagę fakt, iż z pierwotnej zabudowy działki inwestycyjnej pozostać mają jedynie dwie ściany usytuowanego na niej budynku, nie byłoby błędem stwierdzenie, iż zamierzenie w rzeczywistości obejmuje budowę stacji paliw.

W zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy terenu organ odwoławczy nie podzielił oceny Starosty T.. Organ wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 44 planu miejscowego, przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek powierzchni ogólnej budynków, czyli sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych, liczonej po obrysie zewnętrznym, do powierzchni terenu. Z kolei przez teren w myśl § 4 pkt 37 rozumieć należy części stref i jednostek oraz układu komunikacyjnego, wyznaczone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolami literowymi określającymi przeznaczenie, o ile z treści planu nie wynika inaczej. Strefę natomiast stanowią tereny o ustalonej w planie funkcji, wyznaczone na rysunku planu miejscowego liniami rozgraniczającymi oraz symbolem literowym (§ 4 pkt 33). Z powyższych definicji wynika zatem, że wskaźnik intensywności zabudowy w niniejszej sprawie liczony powinien być jako stosunek powierzchni budynków do powierzchni części strefy wyznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonej symbolem literowym UZ. Zgodnie z § 10 ust. 5 pkt 1 tiret pierwsze, wskaźnik dla usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ wynosi od 0,3 do 0,8. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje podniesienie wskaźnika na terenie UZ do wartości 0,370, zatem powyższy wymóg zostanie spełniony.

Pomimo jednak odmiennej oceny Wojewody we wskazanej kwestii, brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do zawartych w § 9 zasad kształtowania przestrzeni publicznych stanowił samodzielną przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi [...] S.A. na powyższą decyzje Wojewody Pomorskiego uznał, że nie narusza ona prawo. W kontrolowanej sprawie z uwagi na nieusunięcie przez inwestora naruszeń wskazanych w postanowieniu Starosty T. z dnia [...] października 2014 r., organ pierwszej instancji, zdaniem Sądu, prawidłowo wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zgłoszonej inwestycji, a Wojewoda decyzję tą utrzymał w mocy.

Postanowienia planu wyraźnie wskazują na intencje uchwałodawcy gminnego zmierzające do zakwalifikowania takich obiektów usługowych jak stacje paliw i MOP do grupy odrębnej od terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczonych na rysunku planu symbolem UZ, w tym usług oświaty i nauki, usług zdrowia oraz obiektów kultury. W ramach usług świadczonych w przestrzeni publicznej w rozumieniu § 4 pkt 15 planu, rozróżniono wyraźnie różne rodzaje usług publicznych. Potwierdza to zarówno opisowa, jak i rysunkowa część planu, w tym odrębna symbolika tych terenów: U – dla terenów stacji paliw, MOP itp., oraz UZ – dla terenów usług publicznych z dużym udziałem zieleni.

Interpretacji powyższej nie zmienia fakt posłużenia się w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. c planu zwrotem "w tym" wskazującym na niewyczerpujący charakter sformułowanego wyliczenia. To prowadzi jedynie do wniosku, że na danym terenie realizowane mogą być również inne nie wymienione usługi publiczne z dużym udziałem zieleni, jeśli tylko spełniają one wymogi planu i charakterem wpisują się w przewidziany przez gminę profil usług. Wbrew twierdzeniu skarżącej do usług tych nie można jednak zaliczyć stacji paliw, albowiem jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu odrębnym symbolem U. Wyraźne zakwalifikowanie przez uchwałę stacji paliw do odrębnej kategorii terenu uniemożliwia realizację tego typu obiektu na terenie oznaczonym innym symbolem, w tym przypadku UZ.

W jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UZ, w której położona jest działka nr 9, plan nie przewidział realizacji usług w postaci stacji paliw. W konsekwencji podejmowanie jakichkolwiek działań budowlanych zmierzających do rozbudowy budynku obecnie istniejącej stacji paliw jest sprzeczne z planem miejscowym.

Zgodnie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 poz. 199, ze zm.) tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Ustawa przyznaje zatem uchwałodawcy gminnemu uprawnienie do określenia tymczasowego sposobu zagospodarowania terenów poprzez wykorzystywane ich w sposób dotychczasowy, ale nie nakłada takiego obowiązku. Tymczasowy sposób wykorzystania może zostać jednak określony odmiennie od dotychczasowego. Z przepisu tego wynika, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu.

W § 19 dla terenu UZ, na którym znajduje się do działka nr 9 nie zawarto żadnych unormowań dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenu. Przedmiotowy teren może być zatem, zgodnie z regułą z powołanego wyżej art. 35 wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem.

Argumentacja skarżącej, że przepisy planu odnoszą się wyłącznie do obiektów nowopowstających, a planowana inwestycja nie jest nową budową tylko przebudową – rozbudową obiektów już istniejących, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy planu dotyczą bowiem realizacji wszystkich robót budowlanych, prowadzących do powstania nowego obiektu budowlanego lub jego części. Skarżąca nie naruszając postanowień planu mogłaby dokonać prac niezbędnych do zachowania substancji istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast dokonanie rozbudowy tego obiektu należałoby ocenić jako niedopuszczalne. Planowana stacja paliw miałaby mieć całkowicie odmienne charakterystyczne parametry zabudowy. Skarżąca zarzucała, że planowana inwestycja stanowi w istocie rozbudowę stacji. Rozbudowa stacji w stosunku do gabarytów stacji poprzednio istniejącej stanowi realizację nowych części obiektu, a więc inwestycji sprzecznej z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Już tylko z tej zatem przyczyny planowaną inwestycję należy ocenić jako sprzeczną z planem.

Przebudowa dotyczyć musi zatem istniejącego obiektu budowlanego. Nie można bowiem przebudować obiektu, który wcześniej uległ rozbiórce i fizycznie nie istnieje. Jak wynika z projektu budowlanego, realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości oraz szerokości i długości budynku stacji i ma być wykonana po rozbiórce dotychczasowego obiektu budowlanego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może dojść do zmiany dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, a związane z nią niekorzystne dla właściciela lub użytkownika wieczystego następstwa mogą być zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zrekompensowane poprzez wypłatę odszkodowania, przekazanie nieruchomości zamiennej, bądź wykup całości lub części nieruchomości, korzystanie z której (lub jej części) w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

W związku ze sprzecznością projektu budowlanego z planem niecelowym było badanie w niniejszej sprawie kwestii wskaźnika intensywności zabudowy. Nie ma bowiem podstaw do rozważania tej okoliczności, jeśli proponowana zabudowa nie jest w ogóle w strefie UZ dopuszczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gdańsku złożył [...] S.A. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi niegodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. oraz

- art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zakres planowanej inwestycji nie mieści się w ustawowym pojęciu "wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób" i tym samym jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.,

2) przepisów postępowania ze skutkiem mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." przez oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja była dotknięta wadami stanowiącymi podstawę do jej uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi niegodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]; Dz. Urz. Województwa Pomorskiego Nr 28, poz. 569, ze zm.). Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wykładni ustaleń planu miejscowego, a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b, w myśl którego przestrzeń publiczną wyróżnioną w planie tworzą tereny usług publicznych z dużym udziałem zieleni, oznaczone na rysunku planu symbolem UZ, w tym usługi oświaty i nauki (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, licea, szkoły zawodowe, pomaturalne i policealne oraz szkoły wyższe), usługi zdrowia (szpitale, przychodnie, domy opieki społecznej) oraz obiekty kultury (kościoły, domy parafialne). Nie budzi wątpliwości, że użycie w powyższym przepisie zwrotu "w tym" wskazuje, że zawarte w nim wyliczenie nie jest wyczerpujące, co z kolei prowadzi do wniosku, że na danym terenie realizowane mogą być również inne niewymienione usługi publiczne z dużym udziałem zieleni, jeśli tylko spełniają one wymogi planu miejscowego. W ocenie organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji do usług tych nie można jednak zaliczyć stacji paliw, albowiem jak wynika z treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f planu miejscowego stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem U. Wyraźne zakwalifikowanie przez uchwałę stacji benzynowych do odrębnej kategorii terenu uniemożliwia realizację tego typu obiektu na terenie oznaczonym innym symbolem, w tym przypadku UZ. Zdaniem organów i Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy z planu nie wynika, aby zakwalifikowanie stacji paliw do terenów innych usług oznaczonych na rysunku planu symbolem U odnosiło się jedynie do lokalizacji nowopowstających obiektów dotyczą one także istniejących na tym terenie stacji paliw płynnych.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, nie znajduje ono bowiem uzasadnienia ani w ustaleniach planu miejscowego, ani w obowiązujących przepisach. Problem dotyczy szeroko rozumianego prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania zgodnie z ustalenia planu miejscowego. Rozważania dotyczące problematyki tzw. wolności budowlanej, czyli wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy należy rozpocząć od przywołania art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w ust. 1 stwierdza, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, natomiast w ust. 2 pkt 1 wskazuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, przy czym warunki tego zagospodarowania może określać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (lokalny porządek planistyczny) albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania (państwowy porządek planistyczny). Warunki zagospodarowania nie mogą naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Prawo do zagospodarowania nieruchomości, o którym mowa w powołanym art. 6 dotyczy zarówno realizacji nowych inwestycji na działkach nie zagospodarowanych, jak również możliwości dokonywania zmian w istniejącej zabudowie na działkach zurbanizowanych. Przedmiotowy teren usług publicznych, oznaczony na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. symbolem UZ dotyczy terenu zurbanizowanego, na którym m. in. na działce nr ewid. [...] funkcjonuje stacja paliw [...] S.A. Powołanie się na plan uchwalony już po rozpoczęciu prowadzenia działalności ww. stacji nie daje podstaw do stwierdzenia, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że skarżąca Spółka nie naruszając postanowień planu mogłaby dokonać jedynie prac niezbędnych do zachowania substancji istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast dokonanie rozbudowy tego obiektu należałoby ocenić jako niedopuszczalne.

Nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczą także istniejącej zabudowy. Jeżeli jednak ustalenia planu wprowadzają zmiany w sposobie korzystania z nieruchomości lub jej części, czyniąc to korzystanie niemożliwym lub istotnie ograniczonym, zmiany te powinny wynikać wprost z ustaleń planu. Nie można ich natomiast, tak jak to uczyniono w rozpatrywanej sprawie domniemywać albo wyprowadzać z rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Tylko w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tego rodzaju tereny, z uwagi na wprowadzenie na nich nowego sposobu zagospodarowania, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, np. wywłaszczenia pod realizację drogi publicznej lub innego celu publicznego. W przeciwnym razie, jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, rozszerzająca wykładnia ustaleń planu prowadziłaby do niedopuszczalnego ograniczenia indywidualnych uprawnień właściciela nieruchomości w bliżej nieokreślonej przyszłości. Przyjęcie, tak jak to podniósł Sąd pierwszej instancji, że Spółka nie naruszając postanowień planu mogłaby dokonać prac niezbędnych do zachowania substancji istniejącego obiektu budowlanego w istocie prowadziłoby do konieczności zaprzestania prowadzenia na stacji paliw działalności gospodarczej, z uwagi na brak możliwości spełnienia wymaganych przepisami norm bezpieczeństwa i ochrony środowiska. W przypadku bowiem stacji paliw płynnych nie wystarczy dokonać remontu poszczególnych obiektów wchodzących w jej skład, ale po pewnym okresie użytkowania należy je wymienić w całości (np. zbiorniki magazynowe paliw płynnych czy też instalacje technologiczne). Oznacza to, że na podstawie interpretacji ustaleń planu miejscowego doszłoby w istocie do naruszenia istoty prawa własności podmiotu mającego prawo własności do nieruchomości położonej w obrębie tego planu, gdyż uniemożliwiłoby korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy dopuszczony sposób, wynikający z rodzaju i funkcji znajdujących się na tej nieruchomości obiektów. Sam fakt, że w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem UZ, w której położona jest działka nr [...], plan nie przewidział realizacji usług w postaci stacji paliw nie oznacza, że prowadzone w tej jednostce tego rodzaju usługi powinny ulec likwidacji. Skoro takiego skutku plan miejscowy wprost w swoich ustaleniach nie zakłada, to należy przyjąć, że dotychczas prowadzone na tym terenie usługi mogą być dalej prowadzone tym bardziej, że ich charakter co do istoty nie jest sprzeczny z ustaloną funkcją tego terenu. Nie można przecież wykluczyć, że nieuwzględnienie na tym terenie stacji paliw wynikało z uznania, że z uwagi na istniejące już na nim stacje paliw płynnych, usługi tego rodzaju zostały zapewnione i nie ma potrzeby realizować nowych stacji. Plan dopuszczający możliwość użytkowania istniejących obiektów budowlanych powinien natomiast dopuszczać możliwość czynienia tego w sposób zgodny z zasadami racjonalnego gospodarowania, w ramach którego mieści się z pewnością utrzymywanie ich w odpowiednim stanie technicznym, wymuszanym przez przepisy Prawa budowlanego oraz innych ustaw. Postanowienia dotyczące docelowej likwidacji istniejącej zabudowy mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia. Jednocześnie ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia. Przyjęta przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia ustaleń planu prowadzi do nałożenia na właściciela stacji paliw ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice określone w art. 64 Konstytucji RP, to jest ograniczeń naruszających istotę prawa własności. Niezbędne jest także poszanowanie konstytucyjnej zasady proporcjonalności dekodowanej z art. 2 Konstytucji RP, z której wynika zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których osiągnięcia ustanawia się określone ograniczenia.

Mając na uwadze istotę zasady ochrony praw nabytych, ustalenia planów miejscowych należy interpretować tak aby właściciel nieruchomości mógł układać swoje sprawy w zaufaniu do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa wynika bowiem dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K. 9/93; OTK z 1993 r., poz. 6, s. 70).

O ile zatem można zgodzić się, że do usług, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego nie można zaliczyć stacji paliw, bowiem jak wynika z treści planu stacje paliw zaliczone zostały do terenu innych usług, oznaczonych na rysunku planu odrębnym symbolem U, to oznacza to tylko brak możliwości realizacji nowych tego typu obiektów na terenie oznaczonym symbolem UZ. Nie może to natomiast uniemożliwiać przebudowy czy też nawet odbudowy stacji paliw po jej częściowej rozbiórce, jeżeli jest ona prowadzona na tej samej działce. Należy przy tym także mieć na uwadze, że zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1853, ze zm.), stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Projektowana zatem przez inwestora nieznaczna rozbudowa samego budynku służącego obsłudze klientów stacji paliw i poprawiająca tym samym warunku tej obsługi, nie uprawnia do stwierdzenia, że następuje rozbudowa stacji paliw płynnych jako całości. Rozbudowa taka nie może natomiast wykraczać poza teren działki budowlanej, na której usytuowano stację paliw oraz zwiększać jej uciążliwość dla otoczenia. Powyższe potwierdza § 7 pkt 4 lit. c planu miejscowego, zgodnie z którym na terenach objętych planem w zakresie ochrony środowiska ustala się zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych oraz rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów prowadzących do wzrostu uciążliwości. Trafnie zatem podnosi się w skardze kasacyjnej, że z powyższego przepisu planu miejscowego a contrario wynika, iż na terenach nim objętych, a więc także na terenie oznaczonym symbolem UZ dopuszczalna jest rozbudowa i przebudowa istniejących obiektów, która nie powoduje wzrostu ich uciążliwości dla otoczenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji związany jest wskazaną wyżej oceną prawną co do wykładni ustaleń planu w zakresie zgodności z nimi zamierzonych przez [...] S.A. robót budowlanych określonych w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekcie budowlanym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.