Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1675/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1pkt 1 lit a) i c), art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 § 1 i 80, art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2/17 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy S. kwotę 1377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 2/17 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Gminy S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzji Wojewody [...] z [...] września 1991 r. nr [...] o nieodpłatnym przekazaniu na własność Gminy S. nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonych w obrębie T. o łącznym obszarze 4,8136 ha, w części odnoszącej się do aktualnych działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], dla których prowadzone są odpowiednio księgi wieczyste nr [...] (dla działek nr [...] i [...]) oraz [...] (dla pozostałych działek). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. organ utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość została przejęta na własność państwa od H. K. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] stycznia 1977 r. nr [...] wydanej w oparciu o art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 69, poz.159). Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji Naczelnika Gminy w S. w części dotyczącej m.in. działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). W tej sytuacji - ze względu na skutek ex tunc tej decyzji - objęte komunalizacją działki na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji (tj. [...] września 1991 r.) nie stanowiły własności ogólnonarodowej (państwowej). Nie mogły więc podlegać przekazaniu na rzecz gminy na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ stanął na stanowisku, że nie jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji upływ czasu od jej wydania. Podkreślił, że jest zobligowany do stosowania wszystkich powszechnie obwiązujących przepisów, o ile przepisy te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu.

Skargę na tę decyzję złożyła Gmina S., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (pominięcie znaczenia wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do spornych nieruchomości w chwili wydawania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej) i wywodzenie z decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w S. z [...] stycznia 1977 r. okoliczności z niej nie wynikających, tj. braku własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej;

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania, podczas gdy postępowanie niniejsze jest bezprzedmiotowe (brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji);

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uchylenie decyzji komunalizacyjnej, pomimo że decyzja ta nie została wydana z naruszeniem prawa (tym bardziej rażącym naruszeniem prawa), a także pomimo znacznego upływu czasu od jej wydania, przez co jej uchyleniu sprzeciwia się zasada stabilizacji stosunków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2016 r. odpowiada prawu. W ocenie Sądu I instancji w następstwie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. przywrócony został na przedmiotowej nieruchomości stan prawny istniejący przed wydaniem przez Naczelnika Gminy w S. decyzji z [...] stycznia 1977 r., a więc taki, jakby do przejęcia nieruchomości przez Państwo nigdy nie doszło (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Sąd stwierdził, że skoro nieruchomość nadal pozostawała własnością jej pierwotnego właściciela (jego następców prawnych), to uprawnione jest wnioskowanie, że stan ten był także aktualny w dniu [...] września 1991 r. To zaś oznacza, że wydanie w tej dacie decyzji przenoszącej w trybie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jej własność na gminę było prawnie niedopuszczalne. Komunalizacja nieruchomości na podstawie tego przepisu mogła bowiem objąć wyłącznie grunty państwowe, a nie prywatne. Oceny tej nie może zmienić fakt ujawnienia w dacie podejmowania kontrolowanej przez Ministra decyzji w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa. Wpis ów miał bowiem w tym wypadku charakter deklaratoryjny i dokonany został w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzję z 1977 r. W tej sytuacji dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej nie mógł on mieć decydującego znaczenia. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] mimo, że od jej wydania upłynęło przeszło 25 lat, Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażącego naruszenie prawa) ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności związanej z upływem czasu. Sąd przyznał, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uznał jednak, że - ze względu na zakresowy charakter tego wyroku, dotyczącego pominięcia prawodawczego - nie derogował on owego przepisu z systemu prawnego, ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej. Konieczne jest w tym względzie dopiero dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Stąd w ocenie Sądu organ administracji publicznej zgodnie z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu zobligowany był do stosowania się do treści normatywnej art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Gmina S., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie (błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie) przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 790) poprzez uznanie, że domniemanie prawdziwości wpisu prawa własności w księdze wieczystej jest obalone już tylko na podstawie stwierdzenia wadliwości podstawy wpisu tego prawa, podczas gdy obalenie domniemania wymaga potwierdzenia istnienia stanu faktycznego i prawnego odmiennego od tego, jaki wynika z domniemania (a nie z podstawy wpisu), co winno nastąpić w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1977 r. o przejściu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi T. o pow. 39,67 ha, to tym samym uznać należy, że Skarb Państwa nie był właścicielem spornych nieruchomości w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej (czyli [...] września 1991 r.), pomimo że prawo własności Skarbu Państwa wciąż korzysta z domniemania prawdziwości i domniemanie to nie zostało obalone w drodze postępowania cywilnego;

II. naruszenie (błędne niezastosowanie) przepisu art. 172 k.c. (w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. - Dz. U. Nr 55, poz. 321) poprzez uznanie, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości rolnej położonej we wsi T. o pow. 39,67 ha, skoro nie nabył jej z mocy prawa na podstawie art. 38 ust. 3 (wcześniej art. 39 ust. 3) ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j.: Dz. U. Nr 22, poz. 159), podczas gdy w takim wypadku nieruchomość ta co najmniej z dniem 4 stycznia 1987 r. przeszła na Skarb Państwa w drodze zasiedzenia;

III. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i w zw. z art. 172 k.c. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo, że: a) organ błędnie przyjął, iż wygasło domniemanie prawdziwości wpisu prawa własności Skarbu Państwa, bądź b) organ błędnie pominął, iż okoliczności sprawy wskazują na ewentualne zasiedzenie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości;

IV. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo dopuszczenia się przez organ uchybień w toku postępowania, tj. zaniechania wszechstronnego rozważania materiału dowodowego (w tym: pominięcia znaczenia wpisu w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa do spornych nieruchomości w chwili wydawania przez Naczelnika Gminy S. decyzji komunalizacyjnej oraz pominięcia okoliczności wskazujących na ewentualne zasiedzenie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa), wywodzenia z decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] stycznia 1997 r. okoliczności z niej nie wynikającej, tj. braku prawa własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w dniu wydawania przez Naczelnika Gminy S. decyzji komunalizacyjnej, a także nieuwzględnienia okoliczności znacznego upływu czasu od jej wydania przy ocenie rażącego charakteru naruszenia przepisów prawa;

V. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo dopuszczenia się przez organ uchybień w postępowaniu, tj. ustalania faktów w oparciu o dowody nie znajdujące się w sprawie, w której wydano ostateczną decyzję komunalizacyjną;

VI. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo dopuszczenia się przez organ uchybień w postępowaniu, tj. prowadzenia postępowania z urzędu, podczas gdy postępowanie było bezprzedmiotowe (brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji);

VII. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) lub pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego wyroku lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji niezgodnie z prawem, pomimo że organ błędnie uznał za dopuszczalne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę nabycia prawa, nawet w przypadku znacznego upływu czasu, podczas gdy wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, iż w po znacznym upływie czasu (co najmniej 10 lat) brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę nabycia prawa, a co najwyżej - jest podstawa do stwierdzenia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że nie ma podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej nie był Skarb Państwa (co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji). Wręcz przeciwnie, dowody - tj. dane ujawnione w księdze wieczystej - wskazują, że Skarb Państwa w dniu [...] września 1991 r. był właścicielem spornej nieruchomości. Podkreślono, że jeżeli, zgodnie z treścią księgi wieczystej, w dniu decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa była właścicielem spornej nieruchomości, to nie ma podstaw do kwestionowania podstawy prawnej tej decyzji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Minister wyszedł poza granice rozpoznania sprawy wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonał bowiem ustaleń faktycznych dotyczących spornej nieruchomości na dzień [...] września 1991 r. innych niż te, które były poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Skoro Wojewoda ustalił, że na dzień [...] września 1991 r., czyli na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa, bowiem w przekonaniu tego organu przejął ją w trybie art. 38 ust 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, to organ nadzorczy nie może w trybie stwierdzenia nieważności tej decyzji przyjąć odmiennych ustaleń tylko na tej podstawie, iż - jak wynika z innej decyzji administracyjnej - założenie to wydało się błędne. Podniesiono, że w niniejszej sprawie ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie biorą pod uwagę, że w okresie pomiędzy [...] stycznia 1977 r. a [...] września 1991 r. mogła wystąpić zmiana stanu prawnego nieruchomości skutkująca mimo wszystko przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarb Państwa.

Ponadto zwrócono uwagę na znaczny upływ czasu pomiędzy przejściem spornej nieruchomości na rzecz Skarb Państwa, a potem na Gminę S., tj. odpowiednio 39 i 25 lat. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie okoliczność ta ma znaczenie w sprawie, bowiem będzie podważeniem stosunków własnościowych powstałych od tamtej pory. Podniesiono, że w tym czasie podmioty publiczne poczyniły na rzecz nieruchomości nakłady związane z jej utrzymaniem czy zmodernizowaniem. Wskazano też, że od roku 1977 r. ani H. K., ani jego spadkobiercy nie wyrażali zainteresowania sporną nieruchomością. Zaznaczono, że - nawet jeśli uznać, że pomimo wyroku TK wciąż nie ma podstaw do przyjęcia wykładni rozszerzającej przepisu art. 156 § 2 k.p.a. - racje wskazane w tym wyroku mogą być wzięte pod uwagę przy ocenie, czy naruszenie przez przedmiotową decyzję administracyjną prawa ma charakter rażący. Skoro bowiem rażący charakter naruszenia prawa należy oceniać również przez pryzmat skutków tej decyzji (tj. niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności), to znaczny upływ czasu, czyli tolerowanie tego stanu rzeczy przez wszystkie zainteresowane strony przez 25 lat czy wręcz blisko 40 lat, wskazuje właśnie na brak spełnienia się tej przesłanki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Na wstępie rozważań należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest nadzwyczajne postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przypomnieć zatem należy, że nawet w przypadku ustalenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie przesądza to o zasadności stwierdzenia jej nieważności. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy naruszenie to jest oczywiste polegające ( jak to zauważył Sąd pierwszej instancji) na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednak wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, takiej oczywistości naruszenia prawa przez Wojewodę Olsztyńskiego przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się.

Stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sprowadza się do tego, że skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1977 r. (decyzji nacjonalizacyjnej) o przejściu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w T. o pow. 39,67 ha, w tym, m.in. działki nr [...], to tym samym uznać należy, że Skarb Państwa nie był właścicielem tych nieruchomości w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] września 1991 r. orzekającej o nieodpłatnym przekazaniu na własność Gminy S. nieruchomości PFZ (decyzji komunalizacyjnej). Stanowisko to zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Ministra i Sądu jest błędne.

Należy zauważyć, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej było wydanie jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie takiej decyzji było zbędne wobec regulacji zawartej w art. 38 § 3 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, która przewidywała, że w okolicznościach wskazanych w nieważnej decyzji nacjonalizacyjnej, przejście własności tych nieruchomości na rzecz Państwa następowało z mocy prawa z dniem wyjazdu z kraju właściciela nieruchomości, bez potrzeby wydawania decyzji potwierdzającej tę okoliczność a tytuł własności Skarbu Państwa tych nieruchomości podlegał wpisowi do księgi wieczystej. Zatem wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego nie wykluczało tego, że nieruchomości będące ówcześnie własnością H. K. przejęło Państwo z mocy prawa.

Następnie należy zauważyć, że podstawy wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1991 r., nie stanowiła decyzja nacjonalizacyjna Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] stycznia 1977 r. Stosownie bowiem do treści art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji komunalizacyjnej, na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogły być przekazane na jej własność. Zatem warunkiem wydania decyzji komunalizacyjnej było przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości przekazywanej gminie. Istotnym był zatem nie tyle tytuł uzyskania prawa własności (podstawa jego uzyskania) co okoliczność przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości przekazywanej gminie na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji Minister i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły, że z samego stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1977 r. wynika, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. Wyeliminowanie decyzji nacjonalizacyjnej może co najwyżej stanowić tylko o stanie prawnym czy faktycznym z daty jej wydania tj. z dnia [...] stycznia 1977 r. a nie na dzień [...] września 1991 r. Ponadto, co jest najważniejsze, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza tego, co przyjęli organ i Sąd, że własność nieruchomości położonej w T. nr działki [...] (obecnie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) przysługiwała w dniu [...] września 1991 r. H. K. Wręcz przeciwnie jak wynika z danych ujawnionych w księdze wieczystej KW [...] w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej właścicielem spornej nieruchomości był Skarb Państwa a aktualnie jest nim Gmina S. Zatem nietrafne jest wnioskowanie Sądu pierwszej instancji - iż stan po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nacjonalizacyjnej "nie tylko przywraca stan prawny spornej nieruchomości sprzed jej wydania ale uprawnione jest też wnioskowanie, że stan ten był także aktualny w dniu [...] września 1991 r.".

Jak zasadnie zauważa autor skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku Sądu pierwszej stancji, wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3). Nie można, jak czynią to Minister i Sąd pierwszej instancji, zakwestionować domniemania wynikającego z ksiąg wieczystych tylko na tej podstawie tego, że uchylono decyzję nacjonalizacyjną z dnia [...] stycznia 1977 r., która była podstawą wpisu do księgi wieczystej. Po pierwsze, nie stanowi obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy podważenie jego przesłanki, jaką jest ujawnienie (lub wykreślenie) prawa w księdze wieczystej (tak: E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU (w:) E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU art. 626¹-626¹³ KPC Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 3). Po wtóre jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Analogiczny pogląd w tej kwestii zajął również Stanisław Rudnicki, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości" Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96). Podkreślić zatem w tym miejscu wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Trafnie też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2453/14, (pub www.nsa.orzeczenia.gov.pl), że "Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 9 października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru". W rezultacie, w związku z istnieniem na dzień [...] września 1991 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed Sądem powszechnym.

Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie dane ujawnione w tej księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w dniu [...] września 1991 r. był właścicielem tej nieruchomości. Organ nadzoru pomijając znaczenie domniemania wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, w efekcie przyjmując w niniejszej sprawie odmiennie, dopuścił się zatem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dostrzegając tego uchybienia, wadliwie nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Z powyższego wynika, że w sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał do niej tytuł własności. Ta ostatnia okoliczność zdeterminowała organ nadzoru do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast Sąd pierwszej instancji pomimo, że organ nadzoru nie zajmował stanowiska co do nabycia przez Państwo spornej nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, naruszając art. 133 § 1 p.p.s.a., wypowiedział się w tej kwestii, opierając się dodatkowo na okolicznościach nie wynikających z zebranego materiału dowodowego, lecz z pisma Wojewody [...] postulującego wszczęcie niniejszego postępowania. Z tych względów należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzoru ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna. Niemniej ostatecznym decyzjom służy domniemanie legalności. W celu obalenia tego domniemania trzeba stwierdzić nieważność wadliwej decyzji w drodze decyzji deklaratoryjnej, która jedynie stwierdza, że dotychczasowa decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów – por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). Natomiast zanegowaniu stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną służy instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. To właśnie ten tryb nadzwyczajny służy ujawnieniu wadliwości postępowania, na którym oparto rozstrzygnięcie sprawy, albo wykazaniu, że pojawiły się okoliczności, w wyniku których pozbawione zostaną znaczenia przesłanki faktyczne, na których oparto decyzję (art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1138/11 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że nie było i nie jest rzeczą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, tj. we wszczętym z urzędu postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe, poszukiwać dowodów i stosować środki zmierzające do wykazania, że nowe (dodatkowe) ustalenia w sprawie potwierdziłyby, iż Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, co miałoby być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tym bardziej nie zasługuje na akceptację podjęta przez Sąd pierwszej instancji próba ustalenia za organ nadzoru, czy Państwo przejęło przedmiotową nieruchomość z mocy prawa na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Na marginesie można tu tylko wskazać, że zasadnie twierdzi autor skargi kasacyjnej, że wykładnia Sądu Najwyższego, tegoż art. 38 ust. 3 od jego ustanowienia do chwili obecnej, była skrajnie rozbieżna. Kwestie te, jak już wyżej wskazano, mogą być przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie przed sądem powszechnym i przy zachowaniu stosownych warunków wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, orzeczenia tego sądu mogłyby być podstawą wznowienia postępowania komunalizacyjnego. Konsekwencją przyjętego tu stanowiska, jest też to, że ani organ we wszczętym z urzędu postępowaniu nadzorczym, ani Sąd pierwszej instancji nie byli zobowiązani, oceniać zgłoszonej dopiero w skardze kasacyjnej kwestii ewentualnego zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego (w brzmieniu na datę komunalizacji) – które zdaniem skarżącej kasacyjnie mogło nastąpić jeszcze przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej.

W tych okolicznościach, skoro stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1977 r., samo przez się, nie podważa przysługującego Skarbowi Państwa w dniu [...] września 1991 r. prawa własności nieruchomości położonych w obrębie T. o aktualnych nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], Minister powinien rozważyć konieczność umorzenia wszczętego z urzędu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego.

Przyjęte wyżej stanowisko czyni, bezprzedmiotowym zarzut nieuwzględnienia w sprawie znacznego upływu czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej. Tym niemniej odnosząc się do niego należy wyjaśnić, że: Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach, w których nastąpił znaczny upływ czasu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powyższej treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, NSA stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowy wyrok TK z 12 maja 2015 r. zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie niż niniejsza. W sprawie, na kanwie której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. W ocenie NSA, opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji komunalizacyjnej doszło do nabycia od Skarbu Państwa, nieodpłatnie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości należącej wcześniej do osoby prywatnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż istotną częścią art. 156 § 2 k.p.a. jest upływ czasu. Obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie NSA, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jednak, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (por. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Można to zrozumieć, zważywszy na to jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej. O świadomości Trybunału Konstytucyjnego co do tej okoliczności świadczyć może to, że oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – Trybunał posłużył się też innym kryterium (tj. kryterium nabycia prawa). W ocenie Sądu, choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogii, do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Podsumowując, znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p..a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co Trybunał podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. W tym samym fragmencie uzasadnienia wyraźnie wskazano, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z powyższych względów, w ocenie NSA, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Dodać trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie jest odczytywany jednolicie. W części orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że wyrok ten dowodzi większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1550/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sądów (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2230/15; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zajmowanie stanowiska w tej kwestii w odniesieniu do niniejszej sprawy, z uwagi na brak aktualnie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, byłoby przedwczesne.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, z którego wynika, że brak było przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, zdeterminowało konieczność uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia obydwu decyzji Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji. Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie Gminy S., orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie radcy prawnego za obie instancje, wpisy od skargi i od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna za wniosek o uzasadnienie wyroku oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.