Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2423/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1233/17 w sprawie ze skargi Powiatu T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu T. na rzecz Ministra Finansów 18 746 (osiemnaście tysięcy siedemset czterdzieści sześć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1233/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W pkt 2 zasądził od Ministra Finansów na rzecz Powiatu T. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W związku z ustaleniami kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Katowicach przeprowadzonej w Powiecie T. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. Powiat został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości [...] zł.

Minister Finansów decyzją z 22 grudnia 2015 r. zobowiązał Powiat T. – dalej: powiat lub strona - do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości [...] zł

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 z późn.zm.), regulującymi m.in. prowadzenie przez placówki systemu dokumentacji oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), "wychowankiem" jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Minister Finansów podniósł, że w przypadku nieletniego wychowanka, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej jest m.in. dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych polegającego na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej.

Organ I instancji podał, że w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. błędnie wskazano dane o liczbie uczniów/wychowanków przez dyrektora: [...] : liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P2, P7, P8, P40 została zawyżona o 3 uczniów, liczba uczniów przeliczona wagą P2 została zawyżona o 10 uczniów, liczba uczniów przeliczona wagą P4 została zawyżona o 4 uczniów; [...] liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P4, P26, P40 została zawyżona o 1 ucznia; [...] : liczba uczniów przeliczona wagą P6 została zawyżona o 18 uczniów, liczba uczniów przeliczona wagami P3, P33 została zawyżona o 1 ucznia; [...] : liczba uczniów przeliczona wagą P36 została zawyżona o 7 uczniów, liczba uczniów przeliczona wagą P38 została zawyżona o 1 ucznia; [...] liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P7, P8, P40 została zawyżona o 1 ucznia; [...] liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P2, P26, P34, P40 została zawyżona o 24 uczniów.

Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 28 kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję z 22 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., to wykazanie w systemie nieprawidłowej liczby uczniów/wychowanków przez poszczególne ośrodki. Przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej w przypadku [...] , które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczonych wagą P2 nie był brak aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, ale fakt wykazania 24 uczniów tej szkoły, którzy 30 września 2010 r. nie byli jeszcze lub nie zostali nimi w ogóle - uczniami tej szkoły, a także wychowankami ośrodka.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji, gdy na dzień 30 września 2010 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Minister Finansów podniósł, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), które posługuje się pojęciami takimi jak: "przyjęcie", "przybycie", czy "doprowadzenie", uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka zakwaterowanego. Dopiero, bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka przez nieletniego można mówić o wychowanku zakwaterowanym w tej placówce. Tym samym, dopiero w tym momencie powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem korzystającym z zakwaterowania w ośrodku, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem korzystającym z kwaterunku stawał się, bowiem nieletni przyjęty do placówki. Powyższe znajduje potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.), który stanowi, że przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków. Księga wychowanków jest, zatem dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

Organ odwoławczy podał, że nie sposób podzielić zapatrywania Strony, iż wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku" był nieletni, co, do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tegoż ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku, co najmniej 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Przyjęcie takiego punktu widzenia powodowałoby, że tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałoby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że sporne w sprawie jest, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

Sąd I instancji podkreślił, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1453; dalej: u.d.j.s.t.) należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1. absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma, więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej: "ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich"), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika, zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane, jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

W ocenie WSA, ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez organ. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem". Regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.). Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Warto zauważyć, że kwestia dokumentacji (księgi wychowanków) została podniesiona w skardze, jako istotna dla sprawy.

Sąd podał, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje, więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest, bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

W ocenie WSA dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r., poz. 2198, z późn. zm.; dalej: uso) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z tym brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka.

Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia prawidłowo, dlaczego organ przyjął negatywną dla Powiatu interpretację pojęcia "wychowanek" i w konsekwencji uznał za zasadne najmniej korzystne rozwiązanie dla Strony. Powyższe ma istotne znaczenie w szczególności w kontekście pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 1 grudnia 2016 r., w którym zaproponowano dwa warianty zmniejszenia subwencji ogólnej dla skarżącego Powiatu. Zgodnie z wariantem I, przyjętym ostatecznie przez organ, kwotę subwencji zmniejszyć należało o [...] zł, wliczając liczbę wychowanków [...], którzy 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce. W wariancie II – za przyjęciem, którego opowiada się Strona – nie uwzględniono zmniejszenia za wychowanków [...] i w konsekwencji zaproponowano, że subwencja powinna zostać zredukowana o kwotę [...] zł.

Sąd wskazał, że istotą sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi T. na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej - m.in. 24 osób skierowanych właśnie do [...], a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu 30 września 2010 r. jako wychowankowie korzystający z zakwaterowania w tym ośrodku, wagą P34, dedykowaną wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach, skoro bezspornym jest. że w dniu sprawozdawczym osoby te nie były zakwaterowane w ww. ośrodku. Nie chodzi tu, zatem jedynie o definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego i ustalenie liczby osób uznanych za wychowanków, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w ośrodku. Do zagadnienia tego organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji ograniczając się do powołania szeregu przepisów. Nie ustalono jednoznacznie, czy sporne 24 osoby zasługiwały na przyznanie im statusu "wychowanków", a w konsekwencji na objęcie ich płatnością w ramach subwencji ogólnej. W piśmie MEN z 1 grudnia 2016 r. rekomendowano przyjęcie kwoty "zawyżonej" subwencji ogólnej opiewającej na [...] uczniów przeliczeniowych i w konsekwencji zwrot sumy [...] zł. MEN wskazywał, że niezasadnym byłoby wliczanie [...] do sumy przeliczeniowej uczniów. Powyższe nie zostało uwzględnione przez Ministra Finansów, który nie wskazał, dlaczego przyjął za zasadne obciążanie Powiatu także kwotą ponad 1,5 mln złotych więcej, aniżeli rekomendowało to Ministerstwo Edukacji Narodowej. Nie rozważono kazusu ośrodka w Kaletach, powołując się jedynie na rzekomy błąd w systemie informacji oświatowej dotyczącej przedmiotowego ośrodka.

WSA zauważył, że organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął wyższą od rekomendowanej przez MEN liczbę przeliczeniową uczniów skutkującą orzeczeniem o sumie, którą należało zwrócić do budżetu państwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter niepełny, nie omawia wszystkich elementów stanu faktycznego, omija także problem poglądu Ministerstwa Edukacji Narodowej. Jakkolwiek MEN nie orzeka o zwrocie określonych sum w trybie art. 37 u.d.j.s.t., to jednak właśnie Minister Edukacji Narodowej jest twórcą ww. rozporządzeń dotyczących pojęcia "wychowanka". Oznacza to, że jego pogląd powinien być uznany za istotną wskazówkę interpretacyjną, a nie całkowicie pominięty. Organ nie ustosunkowując się do stanowiska MEN uchybił przepisom postępowania. Minister Finansów powinien rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. W pierwszej kolejności mowa tu o właściwym ustaleniu sytuacji prawnej wychowanków [...]. W tym zakresie konieczne będzie także uwzględnienie poglądu MEN.

Minister Finansów w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi Powiatu T. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie

Prawa materialnego tj.:

a) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249 poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną ustalania wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 z budżetu państwa a tym samym określały sposób wyliczenia kwoty zwrotu bez możliwości jego modyfikacji przez organ i wpisują się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

b) poprzez przyjęcia za podstawę prawną wyroku art. 90 ust. 1a-3b i 3d uso poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał do zakwalifikowania go do wskazanej normy prawa gdyż przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w sprawie z uwagi na to, że dotyczą one dotacji z budżetu powiatu, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa, przy czym nie ulega wątpliwości, iż dotacje z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a subwencja oświatowa to różne instytucje prawa publicznego;

c) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. 249,poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat T. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

d) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wagą P34, określoną - w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 - dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało przeliczać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy ww. rozporządzenie jednoznacznie stanowiło, że wagą P34 można przeliczyć tylko zakwaterowanych i w tym zakresie nie przewiduje innych sytuacji;

e) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 6 ust 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1170) - wprowadzającego rozróżnienie przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki w danej szkole z pominięciem § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1646) - wprowadzającego zmiany regulacji dotyczącej księgi wychowanków, co skutkuje naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz

Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie zwrotu przez Powiat T. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wynikające z nieuzasadnionego uznania przez Sąd naruszenia przez ww. organ orzekający mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzyganiem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji o zwrocie nienależnie uzyskanej przez Powiat T. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 r., lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a, 3a-3d uso, niebędącej przedmiotem orzekania ministra właściwego do spraw finansów publicznych;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, tj. kryteriów dotyczących dotacji otrzymywanych przez niepubliczne szkoły/placówki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie wytycznych, co do dalszego postępowania organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, sprzecznych z przepisami dotyczącymi ustalania i zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej wytyczne Sądu I instancji nakazują rozważyć prawidłowość obliczania wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, podczas gdy przepis art. 28 i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. terytorialnego oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 nie uwzględniają kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego przy wyliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia nie pozwalającego na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżony wyrok a wady te nie pozwalają na zrozumienie toku rozumowania Sądu prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku, co przejawia się wyżej opisanymi odwołanami do przepisów dotyczących ustalania dotacji, podczas gdy sprawa dotyczy zwrotu subwencji;

g) art. 1 w związku z art. 145 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji w całości, mimo zaskarżenia decyzji w części w zakresie kwoty [...] zł. Ponadto Sąd I instancji nie uzasadnił zaskarżonego wyroku w części nie objętej skargą strony.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powiat T. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w granicach zarzutów kasacyjnych, bowiem nie stwierdził uwzględnianych z urzędu okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów na usprawiedliwione podstawy prawne, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne. Zasługuje, zatem ona na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowana zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Ww. przepis nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w tej sprawie - pomimo wadliwego zidentyfikowania przez Sąd I instancji istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez Sąd I instancji, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 ppkt a) petitum skargi kasacyjnej, został wadliwie skonstruowany.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, co oznacza, iż nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Naruszenie tego przepisu jest, zatem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).

Formułując zarzut naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wskazał innych przepisów prawa procesowego. Podnieść również należy, że skarga ta nie zawiera żadnej argumentacji, co do naruszenia tego przepisu, co oznacza, że nie wykazuje również - wbrew wymogom formalnym skargi kasacyjnej - wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. Powyższe okoliczności czynią skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną, a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego.

Natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Finansów - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie, zdaniem tego Sądu, organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodka - ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie, bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, waga P34 = 11,000 przeznaczona jest dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tej wagi jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości, co do zakresu podmiotowego tej wagi. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i bursów (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg, jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji, gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą, bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji. Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje Sąd I instancji na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji Sądu I instancji winny być sfinansowane z subwencji Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też - jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę - jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia - jak wskazywał TK w wyroku z dnia 20 czerwca 2001r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2010 r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że skarżący Powiat K. nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2011. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów wysokości tej części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla potrzeb zastosowania wag P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu Tarnogórskiego. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i oddalił skargę Powiatu T.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz Ministra Finansów w wysokości [...] zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).