Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 761/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Cz. z dnia 21 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Cz. z dnia 21 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: [...], [...], [...] i [...] nad [....] w Cz., zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Cz. z dnia 28 marca 2008 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości skarżącego J. G. położonej w Cz. przy ul. [...], stanowiącej działki oznaczone numerami [...], [...] i [...] karta terenu [...] 2. zasądza od Rady Miejskiej w Cz. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska podjęła w dniu 21 września 2006 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: G., Z., L. k. i o. s. i r. (OSiR) nad Jeziorem R. w Cz. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29 i art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W dniu 5 września 2012 r. J. G. zwrócił się do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 21 września 2006 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Cz., stanowiącej jego własność. Zdaniem skarżącego uchwała ta narusza zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. z dnia 15 czerwca 1998 r. poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy do 300 m², zakaz lokalizacji reklam i wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 metrów od krańca ulicy [...] oraz od granicy sąsiednich działek. Zapisy te jako niezawarte w Studium stanowią o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Ponadto, wprowadzone w planie nakazy stanowią rażące ograniczenia wykonywania posiadanych przez niego uprawnień właścicielskich.

Rada Miejska, uchwałą z dnia 10 października 2012 r. nr [...], odmówiła uchylenia uchwały z dnia 21 września 2006 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Cz. przy ul. [...]. Rada wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zmieniony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego G., Z., L. k. i O. S. i R. (OSiR) nad Jeziorem R. w Cz. w załączniku graficznym w części dotyczącej ustalenia linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (teren [...]). Na dzień uchwalenia zaskarżonego planu oraz jego zmiany obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej z dnia 15 czerwca 1998 r. nr [...]. W kierunkach polityki przestrzennej tego Studium działka nr [...] położona przy ul. [...] została przypisana do strefy 5 – otwartej – tereny rolne a § 25 ust 5 Studium wskazał, że na obszarach tych tereny o glebach klasy III i IV wyłączone z nowej zabudowy, dopuszcza się zabudowę siedliskową rolniczą w gospodarstwach o powierzchni powyżej 1 ha. W zaskarżonym planie, działka nr [...] położona przy ul. [...] została oznaczona symbolem [...] – tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

W ocenie Rady ustalenia Studium i planu są ze sobą zgodne. Przedmiotowa działka posiadała powierzchnię 1 ha i min. klasyfikację gruntu rolnego [...]. Funkcja terenów rolniczych z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej jest zgodna z kierunkiem polityki przestrzennej miasta Cz. określonej w Studium. Pozostałe ustalenia, tj. obszar wskazany pod zabudowę, zakaz lokalizacji reklam i powierzchnia zabudowy zostały określone stosownie do przeznaczenia terenu

W związku z nieuwzględnieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. nr [...], domagając się jej uchylenia w części dotyczącej nałożonych ograniczeń w stosunku do działki nr [...] oznaczonej symbolem [...].

Skarżący wyjaśnił, że uchwała Rady nr [...] nie dotyczyła zniesienia zakazu lokalizacji reklam i obiektów tymczasowych na terenie oznaczonym symbolem [...], zniesienia obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...], określenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] powierzchni zabudowy siedliskowej, określenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] powierzchni zabudowy gospodarczej – dlatego też zasadne jest domaganie się uchylenia uchwały z dnia 21 września 2006 r. Uchwała ta z kolei jest, zdaniem skarżącego, sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. z dnia 15 czerwca 1998 r., a tym samym narusza ona przepis art. 15 pkt 1 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zgodności ustaleń planu ze Studium stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego co powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwała ta narusza art. 32 Konstytucji RP poprzez ukształtowanie prawa w sposób nierówny wobec wszystkich, mimo że nie ma ku temu żadnych przesłanek faktycznych ani prawnych, podczas gdy inni właściciele posesji sąsiednich mają w sposób bardziej korzystny aniżeli skarżący ukształtowane prawa właścicielskie. Jednocześnie skarżący podniósł, że organ nierozpoznając merytorycznie wezwania do usunięcia naruszenia prawa naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i podniosła, że skarżący nie wskazuje na czym polega zarzucana sprzeczność planu ze studium. Skoro celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt taki musi być ogólniejszy od miejscowego planu. Plan nie musi być wierną kopią studium a jedynie winien rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium. Zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej. Jednakże, analiza treści zapisów studium - §8, § 13 pkt 4, § 14 pkt 2 i 6, § 25, § 36 pkt 3.1 i 5 z treścią planu zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej nieruchomość skarżącego, tj. rozdział 3 pkt 47 Karta dla terenu [...], nie pozwala na ustalenie istnienia rozbieżności pomiędzy tymi zapisami.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga w istocie dotyczą uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. nr [...] zmienionej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego G., Z., L. k. i O. S. i R. (OSiR) nad Jeziorem R. w Cz. w zakresie załącznika graficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zagospodarowania nieruchomości skarżącego ukształtowanej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 21 września 2006 r. nr [...] zmienioną uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego G., Z., L. k. i O. S. i R. (OSiR) nad Jeziorem R. w Cz. w zakresie załącznika graficznego. Uchwała z 2008 roku wprowadziła jedynie zmianę załącznika graficznego w części dotyczącej ustalenia linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych określonych na złączniku graficznym. Jednocześnie postanowiono, że tekst uchwały z 2006 roku pozostaje bez zmian. W uzasadnieniu uchwały z 2008 roku wskazano, że w załączniku graficznym do uchwały z 2006 roku wystąpił błąd kreślarski dotyczący linii wyznaczającej obszar, w którym dopuszcza się lokalizację zabudowy na terenie [...]. Uchwała z 2008 roku została podjęta w celu sprostowania tego błędu Ustalenia uchwały zmieniającej mogą być więc rozpatrywane jedynie łącznie z uchwałą z 2006 roku. Z drugiej zaś strony od 2008 roku uchwałę z 2006 roku można rozpatrywać tylko i wyłącznie w znaczeniu nadanym jej zmianą z 2008 roku. Stąd też przedmiotem postepowania w niniejszej sprawie był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2006 roku w brzmieniu nadanym mu uchwałą z 2008 roku.

Skarga J. G. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem terminu z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiWSA z 2007r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarł w skierowanym do Rady Miejskiej w piśmie z dnia 1 września 2012 r. Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 5 września 2012 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 10 października 2012 r., doręczoną pełnomocnikowi skarżącego w dniu 22 października 2012 r. odmówiła uchylenia uchwały. Skarga została wniesiona w dniu 16 listopada 2012 r., a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływał bowiem z końcem dnia 21 listopada 2012 r.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżący J. G. jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]) przy ul. [...] w Cz., które podlegają ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położone są na terenie, na którym obowiązuje ograniczony obszar zabudowy. Skarżący stwierdził, że uchwała narusza jego interes prawny. Zakwestionował on mianowicie sposób wyznaczenia powierzchni zabudowy z ograniczeniem do 300 m 2, zakaz lokalizacji reklam i wyznaczone linie zabudowy.

Działki nr [...], [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Funkcja podstawowa tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. Zabudowa została dopuszczona wyłącznie w obszarze wskazanym na rysunku planu, przy czym według części tekstowej nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy określono na maksymalnie 300 m 2, a ponadto wprowadzono zakaz lokalizacji reklam.

Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, a zwłaszcza ustalenia ograniczające możliwość zabudowy, w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. uchwalonego przez Radę Miejską dnia 15 czerwca 1998 r. uchwałą nr [...].

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Z przedłożonego przez organ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą z dnia 15 czerwca 1998 r. nr [...] wynika, że objęte skargą działki nr [...], [...] i [...] (poprzednio działka nr [...]) położone przy ul. [...] znajdują się w strefie 5 – otwartej – tereny rolne. Stosownie do § 25 ust. 5 Studium na obszarach tych tereny o glebach klasy III i IV wyłączone z nowej zabudowy, przy czym dopuszcza się zabudowę siedliskową rolniczą w gospodarstwach o powierzchni powyżej 1 ha.

Istotnie w Studium nie zostały zawarte konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące nieruchomości skarżącego takie jak ograniczenie powierzchni zabudowy do 300 m2, linia zabudowy czy też zakaz lokalizacji reklam.

Należy mieć jednak na uwadze, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że studium i plan stanowią odrębne akty mające inny przedmiot i cele.

Władcze działania gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy na poziomie Studium zostały skonkretyzowane w przepisach art. 9-12 u.p.z.p. i różnią się one od działań związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w art. 14-20 u.p.z.p.

Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt o wyższym stopniu ogólności wyznacza granice, w jakich ma nastąpić wiążące ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe Studium oraz planu miejscowego. W Studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 w Studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2008 r. (II OSK 751/07) zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść Studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a Studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego.

Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w Studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zestawienie tych przepisów obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać Studium, a ustaleniami planu miejscowego.

Z powyższych względów stwierdzić zatem należy, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie zachodzi niezgodność między zaskarżoną uchwałą a studium.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 powyższej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miejska winna była szczegółowo wyjaśnić przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącego. W szczególności winna była wyjaśnić, czy sposób ustalenia zagospodarowania należących do skarżącego działek zakwalifikowanych do terenu oznaczonego w planie symbolem [...], a w szczególności wyznaczenie terenu przeznaczonego pod zabudowę i ograniczenie powierzchni zabudowy odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżącego jest niezbędna dla realizacji innych celów, tj. dla potrzeb społeczności lokalnej czy ochrony zabytków, czy też walorów przyrodniczych.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik organu stwierdził, że nieruchomość skarżącego położona jest na strategicznym terenie w otoczeniu parku, zamku i terenów przeznaczonych na cele rekreacji i sportu. Według Studium jest to 5 – otwarta strefa miasta, w której znajdują się korytarze ekologiczne, tereny wolne od zabudowy, tereny rekreacyjne i wyjątkowo dla odpowiednich klas gruntów została przewidziana zabudowa zagrodowa. Funkcja ta została przewidziana również z uwagi na dotychczasowe zagospodarowanie działki skarżącego. Na tym samym terenie [...] znajduje się grunt miasta, który nie został przewiedziany pod zabudowę. Nadto wskazano, że teren przeznaczony pod zabudowę został wyznaczony poprzez jego wyrysowanie, gdyż niewłaściwe byłoby ustalanie linii zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Odległość od granicy terenu przeznaczonego pod zabudowę określono na 15 m z uwagi na zabudowę wielorodzinną przewidzianą w innym planie na terenie bezpośrednio graniczącym z nieruchomością skarżącego od strony północnej. Natomiast od strony działki należącej do miasta przewidziano możliwość zabudowy aż do granicy nieruchomości skarżącego. Po przeciwnej stronie ulicy znajduje się typowa zabudowa miejska - wielorodzinna oraz bliźniacza, a także jezioro i tereny sportowe. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że zakaz lokalizacji reklam dotyczy całego obszaru objętego planem i wynika z zabytkowego charakteru tego terenu.

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze - co do zasady - obciąża organ gminy. Zatem w rozpatrywanej sprawie to niewątpliwie Rada winna wykazać jednoznacznie dlaczego działki skarżącego nie mogą być zabudowane w większym rozmiarze. Skarżący zakwestionował bowiem prawidłowość wyznaczenia w planie obszaru przeznaczonego pod zabudowę.

Wskazane przez Radę okoliczności, a przede wszystkim fakt, że plan dotyczy zabytkowego terenu uzasadniają, zdaniem Sądu, jedynie zakaz lokalizacji reklam.

W ocenie Sądu Rada nie wyjaśniła w toku niniejszego postępowania w sposób przekonujący dlaczego w taki sposób ustalono obszar, na którym została dopuszczona zabudowa oraz związany z nią wskaźnik powierzchni zabudowy. Ma to istotne znaczenie z uwagi intensywne zagospodarowanie terenów położonych po drugiej stronie ulicy [...], a także w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego od strony północnej, na którym to inny plan przewiduje zabudowę wielorodzinną. Konieczność poprawienia warunków dla przestrzeni publicznej z punktu widzenia konstytucyjnie chronionych wartości wcale nie jest oczywista. Nie zostało także wyjaśnione czy poprawa warunków dla przestrzeni publicznej nie mogła być zrealizowana mniejszym zakresie.

Z uwagi na fakt, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności, przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w planie powinny być wyraźnie wskazane tereny o różnym przeznaczeniu. W zaskarżonej uchwale określono teren [...] jako tereny rolnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. W istocie jednak funkcję taką ma jedynie obszar zaznaczony na załączniku graficznym, jako że pozostała część terenu nie może zostać w ogóle zabudowana. Linia wyznaczona na załączniku graficznym rozgranicza bowiem tereny o różnym sposobie użytkowania, co zresztą wynika wprost z uzasadnienia uchwały z 2008 roku. Określenie przeznaczenia terenu w taki właśnie sposób budzi wątpliwości. To samo dotyczy granic obszaru przeznaczonego pod zabudowę i ich znaczenia, tym bardziej, że według twierdzeń organu stanowią one faktycznie linie zabudowy, mimo że w treści planu wyraźnie postanowiono, że takich linii dla terenu [...] nie wyznaczono. Nadto w tej sytuacji nie jest w ogóle zrozumiały sposób ustalenia powierzchni zabudowy.

Precyzyjne ustalenie przeznaczenia terenów ma istotne znaczenie. Podkreślić przy tym należy, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy wiążące. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) wynika bowiem, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 15, Nb 12, Warszawa 2004).

Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej nieruchomości skarżącego z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając w ten sposób art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego J. G. składającej się z działek nr [...], [...] i [...] karta terenu [...].

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.