Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 329/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 148 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 185 § 1, art. 156 § 3, art. 156 § 1, art. 203 pkt 1, art. 1 § 1 i 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1101
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: § 17, § 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1542
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz  pomiarów ilości pobieranej wody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Polska sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 267/15 w sprawie ze skargi D. Polska sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 8 stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie podjęcia działań mających na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego zarządzenia "nr ..." wpisuje "nr ...". 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Wrocławiu, 3. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. na rzecz D. Polska sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Wr 267/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w N. na zarządzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 stycznia 2015r., Nr ... w przedmiocie podjęcia działań mających na celu ograniczenia hałasu emitowanego do środowiska. (omyłkowo w wyroku wskazano numer zarządzenia z dnia 8 stycznia 2015r. "nr ..." zamiast "nr ...").

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 8 stycznia 2015r. Nr ... D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej u.i.o.ś.). oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada do 18 grudnia 2014r. w D. Sp. z o.o. z/s w N. przy ul. Z. ... w obiekcie D. Sp. z o.o. - Węzeł Betoniarski ul. R. ... we W., zarządził: 1) Podjąć działania mające na celu ograniczenie hałasu emitowanego do środowiska z terenu D. Sp. z o.o. - Węzeł Betoniarski ul. R. ... we W. (zwany dalej jako "Zakład") do wartości dopuszczalnych określonych decyzją Prezydenta W. sygn. ... z dnia 24 czerwca 2014r. (termin realizacji: niezwłocznie); 2) Wystąpić do Prezydenta W. z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego w postaci pozwolenia w zakresie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji – zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50m³.(termin realizacji: niezwłocznie); 3) Wystąpić do Prezydenta W. z wnioskiem o uregulowanie stanu formalno-prawnego w postaci zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych.(termin realizacji: niezwłocznie); 4) Zaprowadzić ewidencję o ilości i rodzajach gazów i/lub pyłów wprowadzanych do powietrza ze źródła w postaci instalacji do magazynowania paliw płynnych, przedłożyć zweryfikowany wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska za 2013r. do Marszałka Województwa D. oraz naliczyć i w razie wymagalności uiścić związane z tym opłaty (termin realizacji: niezwłocznie).

Pisemną informację o zakresie podjętych działań należy przedłożyć do dnia 31 marca 2015 r.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w terminie opisanym we wstępie zarządzenia organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ stwierdził przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego decyzją Prezydenta W. (sygn. ...) z dnia 24 czerwca 2014r. o wartość od 1,2 do 4,4 dB, emitowanego przez Zakład. Stan taki pozostaje w sprzeczności z art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zm.), dalej POŚ, zobowiązującym prowadzącego instalację do takiej jej eksploatacji, która nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska.

W trakcie kontroli stwierdzono brak uregulowania stanu formalno-prawnego w postaci pozwolenia w zakresie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji, tj. zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50m³ (2 szt. silosów na cement i 1 szt. silos na popiół o łącznej pojemności ok. 203 m³ ). Stwierdzony stan pozostaje w sprzeczności z art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ stwierdził też brak uregulowania stanu formalno-prawnego w postaci zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych (2 szt. zbiorników oleju opałowego lekkiego – odpowietrzniki). Ten stan w ocenie organu pozostaje w sprzeczności z art. 152 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto w prowadzonej w Zakładzie ewidencji i sporządzonym na jej podstawie wykazie o zakresie korzystania ze środowiska za 2013r. oraz wniesionych z tego tytułu opłatach nie ujęto źródła w postaci instalacji do magazynowania paliw płynnych (2 szt. zbiorników na olej opałowy lekki). Stan ten narusza art. 285, art. 286, art. 287 i art. 292 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 60a ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji.

W dniu 26 stycznia 2015r. skarżący D. Sp. z o.o. z/s w N. wniosła do D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, kwestionując w całości ww. zarządzenie pokontrolne. W odpowiedzi na wezwanie D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 27 lutego 2015r. ustosunkował się do wniesionych zarzutów, uznając je za bezzasadne, w związku z czym podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym nr ....

Na zarządzenie pokontrolne D. Sp. z o.o. z/s w N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zostały zawarte te same zarzuty, które zgłoszono w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez wadliwe przeprowadzenie pomiarów hałasu i zaniechanie ich powtórnego dokonania, doprowadzając w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, że w zakładzie Skarżącego doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, co oznacza, że organ dopuścił się niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; wadliwe przyjęcie wyników pomiaru hałasu, pomimo wszczęcia i przeprowadzenia kontroli z naruszeniem prawa, co uzasadnia twierdzenie, że organ dokonał ustaleń na podstawie dowodów niedopuszczalnych; (2) art. 8 k.p.a. poprzez wymaganie od pracowników strony skarżącej szczegółowej wiedzy z zakresu dokonywania pomiaru hałasu; (3) art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (dalej u.s.d.g.), poprzez bezpodstawne niezawiadomienie Spółki o zamiarze wszczęcia i przeprowadzenia kontroli; (4) art. 79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zasadnym było zaniechanie przez organ zawiadomienia Spółki o zamiarze wszczęcia kontroli ze względu na bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, podczas gdy okoliczności takie nie zachodziły.

W piśmie procesowym skarżącej Spółki zarzucono ponadto, że pomiary hałasu dokonane zostały niezgodnie z procedurą pomiarowa, gdyż określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r., podczas gdy w dacie dokonywania pomiarów obowiązywało nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U. 2014r., poz. 1542) zawierające załącznik nr 7 określający metodykę pomiaru hałasu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżone zarządzenie wywiódł, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy − o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że nie mogły mieć zatem zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem gdyby tak było, organ administracji wydałby decyzję lub postanowienie, a nie podjął inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Istota działania organów administracji w formie, której dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polega na tym, że są to sytuacje uregulowane w przepisach szczególnych i w taki sposób, że brak podstaw, by uznać, że organ administracji działa poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, a więc w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tak więc skoro organ w badanej sprawie w ogóle nie stosował przepisów k.p.a., to oczywistym jest, że nie mógł ich naruszyć.

Zdaniem Sądu, skarżone zarządzenie pokontrolne, nie narusza prawa w stopniu, który powodowałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jak wynika z zarządzenia pokontrolnego, wydane ono zostało w oparciu o ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniach od 28 listopada 2014r. do 18 grudnia 2014r., udokumentowanych protokołem z kontroli nr ... Z art. 79 ust. 1 u.s.d.g. wynika, że organy kontroli obowiązane są zawiadomić przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Takiego zawiadomienia nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, a także jeżeli przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że integralną część protokołu z kontroli nr ... stanowią jego załączniki, w tym upoważnienie do kontroli nr ... z dnia 25 listopada 2014r. W upoważnieniu tym zawarta została informacja, z której wynika, że "Przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia przeciwko środowisku lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia." Analiza przedłożonych akt sprawy i argumentacja organu w tym zakresie, która znajduje w pełni odzwierciedlenie w tych aktach dowodzą, że przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadomienia przedsiębiorcy było zasadne i nie naruszało przepisu art. 79 ust. 1 u.s.d.g. Stwierdzone bowiem przez organ ochrony środowiska przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałas, ustalonego decyzją Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014r. (nr ...) dowodzi, że popełnione zostało wykroczenie określone w art. 337a POŚ zagrożone karą aresztu albo ograniczenia wolności albo karą grzywny. Dlatego też brak zamieszczenia informacji w treści samego protokołu o wymienionej podstawie odstąpienia od zawiadomienia o kontroli przedsiębiorcy, w sytuacji gdy wynika to wprost z załącznika do protokołu - upoważnienia do kontroli - nie stanowi takiego uchybienia, które skutkowałoby uchyleniem zarządzenia. Przy czym podana w protokole kontroli na str. 1 i 3 w pkt 1.1.7 dodatkowa podstawa prawna do braku zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli ze wskazaniem na przepis art.79 ust. 2 pkt 5 u.s.d.g. (zagrożenie życia i zdrowia lub środowiska naturalnego) - co w niniejszej sprawie jest oczywiste ze względu na stwierdzony ponadnormatywny hałas i emisję pyłów - dowodzi tylko o braku wadliwości podjętych działań przez kontrolujący organ. Należy też przyjąć, iż wskazanie przez organ jedynie podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli bez wcześniejszego zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej przeprowadzenia, jest wystarczające dla stwierdzenia, iż organ zachował się zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Z żadnego przepisu nie wynika aby organ miał obowiązek zamieszczania w protokole z kontroli lub np. w książce kontroli prowadzonej przez przedsiębiorcę, uzasadnienia w tym zakresie. Zatem nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.d.g.

Z przepisu art. 11 ust. 2 POŚ wynika, że protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Analiza protokołu wykazała, że podpisujący protokół upoważniony przedstawiciel kontrolowanej jednostki nie zgłaszał uwag do jego treści oraz nie wniósł żadnych zastrzeżeń, w szczególności do zarzucanej wadliwości przeprowadzenia pomiarów hałasu. Uznać zatem należy, że zawarte w protokole ustalenia nie zostały zakwestionowane i skutecznie podważone w przewidziany prawem sposób. Podjęta przez pełnomocnika skarżącego próba podważenia tych ustaleń nastąpiła dopiero, po doręczeniu skarżącemu zarządzenia pokontrolnego, w którym DWIOŚ zarządził, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie się do ciążących na skarżącym opisanych szczegółowo obowiązków ustawowych a także wynikających z decyzji Prezydenta W., w zakreślonym terminie.

Sąd podkreślił, że zarządzenia pokontrolne mogą dotyczyć jedynie przestrzegania szeroko rozumianych przepisów i decyzji o ochronie środowiska, których zakres przedmiotowy jest wyznaczony przez zadania kontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). Zarządzenia pokontrolne można wydać tylko na podstawie ustaleń kontroli opisanych w protokole sporządzonym przez pracownika Inspekcji Ochrony Środowiska zgodnie z art. 11 ust. 1–2 u.i.o.ś., z uwzględnieniem ewentualnego pisemnego stanowiska kontrolowanego podmiotu, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. Zarządzenie pokontrolne w sposób jednostronny stwierdza tylko i wyłącznie obowiązki prawne, jakie ciążą na takiej jednostce a wynikają z przepisów bądź decyzji odnoszących się do ochrony środowiska.

Sąd wywiódł zatem, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków. Podmiot kontrolowany nie jest bowiem pozbawiony możliwości na bieżąco składania wyjaśnień, przedkładania dowodów świadczących o prawidłowości jego działania. Tym samym, już na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego wadliwie wykonanych pomiarów hałasu, Sąd uznał, że nie jest on słuszny i należy go oddalić.

Jak wyjaśnił DWIOŚ w odpowiedzi na skargę, a co wynika także jasno z załącznika nr 2 do protokołu kontroli – protokołu z pomiaru hałasu (str. 4/4), "Pomiary hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń (...) wykonano zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia MŚ z 4 listopada 2008r.(...) metodą akredytowaną, ale niereferencyjną, której treść, sposób postępowania i wykonywania pomiarów jest w całości merytorycznie spójny z metodyką referencyjną określoną w załączniku nr 7 rozporządzenia Min. Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody (Dz.U.2014, poz. 1542).

W ocenie Sądu, błędne było powoływanie się jednocześnie przez organ na załącznik nr 6 do rozporządzenia MŚ z dnia 4 listopada 2008r. (nieobowiązującego w dacie pomiarów) i na załącznik nr 7 rozporządzenia MŚ z dnia 30 października 2014r., skoro metoda do pomiaru hałasu przenikającego do środowiska jest identyczna w obu załącznikach. Nowe regulacje w tym zakresie są takie same jak regulacje zawarte w starym rozporządzeniu. Zatem pomiary hałasu zostały przeprowadzone właściwą metodą, skoro "stara metoda" jest taka sama, jak "nowa metoda". Sąd nie stwierdził także, aby punkty pomiarowe wyznaczono nieprawidłowo, jak też aby pomiarów dokonano w nieodpowiednich warunkach meteorologicznych. Prawidłowo również wykonano pomiary tła akustycznego, z uwzględnieniem równoważnego poziomu dźwięku. Twierdzenia pełnomocnika skarżącego o wadliwości pomiarów hałasu są gołosłowne i bezpodstawne. Przy czym skarżący zdaje sobie sprawę – co wynika choćby z treści skargi – że działalność węzła betoniarskiego generuje do środowiska określone uciążliwości, które jak to nazwał "mogą stanowić swego rodzaju niedogodności dla osób zamieszkujących w najbliższym otoczeniu." W tym celu już po zakończeniu kontroli skarżąca podjęła szereg działań zmierzających do optymalizacji poziomu hałasu wytwarzanego przez zakład "w celu ich dalszego utrzymywania poniżej dopuszczalnych norm". Prace te zostały szczegółowo wymienione w skardze i znajdują się jak oświadczył w toku realizacji.

Ponadto Sąd wskazał, że skarżący nie tylko nie udowodnił, ale nawet nie uprawdopodobnił, aby przed kontrolą i w jej trakcie były prowadzone jakiekolwiek prace modernizacyjne w zakładzie, których przerwanie/opóźnienie w ich podjęciu nastąpiło poprzez czynności kontrolne bez uprzedniego zawiadomienia. Twierdzenie o korzystaniu z usług doradczych (brak nawet dowodu na fatyczne korzystanie z tych usług) jest bardzo wstępnym etapem planowania zamiaru przeprowadzenia określonego przedsięwzięcia, które ma dopiero pomóc w znalezieniu optymalnych rozwiązań przyszłej modernizacji zakładu. Samo planowanie modernizacji i prowadzone konsultacje w tym zakresie nie świadczą jeszcze o rozpoczęciu procesu modernizacji.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżonego, dotyczących uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie uzyskania pozwolenia w przedmiocie emisji substancji do powietrza z technologicznych źródeł emisji (zbiorników materiałów sypkich o łącznej pojemności większej niż 50m³) i w postaci dokonania zgłoszenia w zakresie emisji substancji do powietrza z instalacji do magazynowania paliw płynnych oraz zaprowadzeniu stosownych ewidencji, Sąd stwierdził, że znajdują one w pełni uzasadnienie w protokole z czynności kontrolnych w świetle powołanych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.) i ustawy z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130. poz. 1070 ze zm.). Zarówno stan faktyczny, jak i stan postulowany w przepisach pokrywają się w pełni. Przy tym nie potwierdził się zarzut dotyczący niezastosowania odpowiednich przepisów wykonawczych wskazujących na określone wyjątki od ogólnych zasad uzyskiwania zezwolenia oraz dokonywania zgłoszeń. Jak wyjaśnił organ, w § 1 ust. 1 pkt 16 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 2 lipca 2010r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz.U. Nr 130, poz. 881) – instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia podlega zgłoszeniu. W § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia określone zostały rodzaje instalacji nie wymagających zgłoszenia, gdzie instalacja do magazynowania paliw płynnych nie została enumeratywnie wymieniona. W związku z powyższym słusznie organ uznał, że ww. instalacja podlega zgłoszeniu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu twierdzeń organu i w konsekwencji ustaleniu, że "stara metoda", która mimo utraty mocy obowiązującej stanowiła podstawę przeprowadzenia przez organ pomiarów hałasu w zakładzie skarżącej spółki zlokalizowanym we W. przy ul. R. w dniu 28 listopada 2014r., jest taka sama jak "nowa metoda" i w konsekwencji uznaniu, że zarzut skargi dotyczący wadliwego wykonania pomiarów jest bezzasadny, podczas gdy ani organ, ani Sąd I instancji nie był uprawniony do samodzielnego porównywania nieobowiązującej w chwili pomiarów "starej metody" z obowiązującą "nową metodą", albowiem określają one zagadnienia ściśle techniczne, dla oceny których wymagane są wiadomości specjalne;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014r. poz. 1542), polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia (Dz. U. z 2008r. Nr 206, poz. 1291) podczas gdy przedmiotowe rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008r. i jego załącznik nr 6 w dniu dokonywania pomiarów w zakładzie skarżącej spółki zlokalizowanym we W. przy ul. R. (tj. 28 listopada 2014r.) już nie obowiązywały w związku z czym zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. 2014, poz. 1542).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania: art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i prawa materialnego: art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody są usprawiedliwione sprowadzają się one w istocie do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji samodzielnej oceny (porównania) specjalistycznych metod pomiarowych bez posiadania odpowiedniej wiedzy merytorycznej i przyjęcia za prawidłowe zastosowanie przez organ administracji przepisów nieobowiązujących w dacie wykonania pomiarów, jak i orzekania przez organ.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę zaskarżonego zarządzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 stycznia 2015r. Nr ... stanowiły pomiary kontrolne poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez zakład produkcyjny skarżącej spółki (Węzeł Betoniarski zlokalizowany przy ul. R. ... we W.) w dniu 28 listopada 2014r., z których został sporządzony protokół nr ... Wyniki pomiaru przedstawiono w protokole sprawozdania z pomiarów ... z dnia 5 grudnia 2014r., który stanowi załącznik nr 2 do protokołu kontroli, przeprowadzonej w okresie od 28 listopada 2014r. do 18 grudnia 2014r. Stwierdzono wówczas przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, ustalonego decyzją Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2014r. dla terenu Węzła Betoniarskiego przy ul. R. ... we W., co stało się podstawą wydania zarządzenia z dnia 8 stycznia 2015r. W protokole nr ... z dnia 28 listopada 2014r. wykonujący pomiary odnotowali, że pomiary hałasu wykonano zgodnie z załącznikiem nr 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w dnia 4 listopada 2008r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. nr 206, poz. 129) "metodą akredytowaną, ale niereferencyjną". Rozporządzenie to, w tym również załącznik nr 6, utraciło moc na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101) z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. 2014r., poz.1542), zawierającego załącznik nr 7 – Metodyka "referencyjna" wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego. Zgodnie z § 17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. rozporządzenie to obowiązuje od dnia 22 listopada 2014r., zaś zgodnie z § 11 ust. 2 metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w okresie przeprowadzania przedmiotowej kontroli, w tym również w dniu wykonywania pomiaru hałasu, tj. 28 listopada 2014r. rozporządzenie z dnia 4 listopada 2008r. już nie obowiązywało, co oznacza że zastosowano metodykę pomiarów na podstawie nieobowiązującego aktu prawnego. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdził, że pomiary hałasu przeprowadzone zostały właściwą metodą, gdyż metody do pomiaru hałasu przenikającego do środowiska są identyczne w obu załącznikach, a nowe regulacje w tym zakresie są takie same, jak regulacje zawarte w "starym rozporządzeniu".

Należy podkreślić, że zarówno organ orzekający, jak i Sąd badający legalność zaskarżonych orzeczeń organu administracji orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu, czy decyzji (postanowienia). Organ, ani Sąd nie były zatem uprawnione do oceny, że metody badania są takie same, poprzez porównywanie treści aktu obowiązującego i tego, który utracił moc, zachodziła bowiem konieczność zastosowania prawa obowiązującego, a nie aktu prawnego który utracił moc. Nie bez znaczenia jest także okoliczność wynikająca z treści protokołu, że organ nie miał w dacie kontroli certyfikatu akredytacji na wykonanie pomiarów zgodnie z metodą zawartą w obowiązującym już rozporządzeniu. Nie ma natomiast znaczenia, że wykonujący pomiary stwierdzili także w protokole nr ..., że pomiary wykonano "metodą akredytowaną, ale niereferencyjną, której treść, sposób postępowania i wykonywania pomiarów jest w całości merytorycznie spójna z metodą referencyjną określoną w załączniku nr 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r....".

Z tych względów należy uznać, że Sąd I instancji wadliwie rozpoznał sprawę, przyjmując że wyniki pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez zakład skarżącej spółki, zawarte w protokole nr ... z dnia 28 listopada 2014r. wykonane zostały zgodnie z obowiązującym prawem. Usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 17 oraz i § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce numeru zarządzenia z dnia 8 stycznia 2015r. "nr ..." wpisał "nr ...". Sprostowaniu podlegała oczywista omyłka w rozumieniu art. 156 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

-----------------------

9