Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 172/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 79 ust. 1, ust. 4, art. 82 ust. 1, art. 85a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: Art. 190 ust. 5, ust. 6, art. 191 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Powiatu A z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżącego kwotę 557,- (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2012r.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2011r. Starosta A zwrócił się do Wojewody o zajęcie stanowiska w sprawie radnego Rady Powiatu M. B., który użytkuje grunty rolne stanowiące własność powiatu a. Starosta przytoczył stanowisko M. B., który uważa, iż skoro jest tylko poddzierżawiającym od osoby, która zawarła umowę dzierżawy z powiatem, a zatem M. B. nie jest stroną umowy dzierżawy z powiatem, to nie zachodzi podstawa do zrzeknięcia się mandatu radnego. Starosta wskazał również, iż na te grunty radny pobiera dopłaty z ARiMR, jak również płaci od nich podatek rolny.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 20 grudnia 2011r. Wojewoda stwierdził, iż analiza całości materiału dowodowego wskazuje, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia normy art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który ustanawia kategoryczny zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub pozostawanie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zdaniem Wojewody, w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że M. B. dzierżawił od 2000r. – na podstawie umowy zawartej z M. M. – działki gruntu stanowiące własność Powiatu A o łącznej pow. 15,18 ha, z czego organ nadzoru wyprowadził tezę o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatowego, z której osiągane są dochody. Organ nadzoru stwierdził, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono już zapatrywanie, że samo nawet tylko dzierżawienie gruntów rolnych będących własnością jednostki samorządu terytorialnego wystarczy do uznania, iż radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej jednostki, bez względu na to, czy uprawia on dzierżawione działki i czy przynosi mu to realny dochód.

Wojewoda podniósł, iż użyty w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym termin "działalność gospodarcza" obejmuje także działalność wytwórczą w rolnictwie, jeśli – jak to miało miejsce w rozpoznawanym wypadku – jest to działalność prowadzona w sposób zorganizowany (w ramach posiadanego gospodarstwa rolnego, w myśl art. 553 Kodeksu cywilnego) i ciągły, a jest ukierunkowana na osiąganie dochodu. Organ nadzoru wskazał, iż umowa dzierżawy została zawarta w 2000r. i co najmniej od tej pory można przypisać M. B. prowadzenie rolniczej działalności produkcyjnej. Zdaniem Wojewody, wspomniane cechy wyczerpują wszystkie znamiona działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007r. nr 155, poz. 1095 z późn. zm.).

Wojewoda uznał zatem, iż radny M. B. naruszył zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż obejmując mandat w Radzie Powiatu w dniu 2 grudnia 2010r. prowadził nadal działalność gospodarczą w postaci działalności wytwórczej w rolnictwie z wykorzystaniem mienia tego Powiatu. Organ nadzoru wyjaśnił, iż skoro M. B. złożył ślubowanie w dniu 2 grudnia 2010r., to – stosownie do art. 25b ust. 2 zd. 1 w/w ustawy – był zobowiązany do zaprzestania tej działalności w ciągu 3 miesięcy od tej daty, tj. do dnia 2 marca 2011r. Wojewoda stwierdził, że co prawda w dniu 8 lutego 2011r. M. B. zawarł z synem umowę "przekazania aż do zbioru zboża w 2011r. część gruntu poddzierżawianą od M. M.", to jednak już po zawarciu przedmiotowej umowy, w dniu 13 maja 2011r., złożył we własnym imieniu i na własną rzecz wniosek o płatności bezpośrednie do Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a w rejestrach prowadzonych przez Wójta Gminy figurował aż do 1 września 2011r. jako płatnik podatku gruntowego z nieruchomości stanowiącej własność Powiatu A. Sam zainteresowany przyznał zresztą na posiedzeniu Komisji Rady Powiatu w dniu 15 czerwca 2011r., że użytkuje przedmiotowe grunty, mimo iż nie jest ich dzierżawcą.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż w rachubę wchodzi sankcja określona w art. 25b ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym "Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego...". Mając powyższe na względzie, Wojewoda wezwał Radę Powiatu do podjęcia działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu M. B. i poinformowanie organu nadzoru o rodzaju podjętych działań i o skutkach tych działań, najpóźniej do dnia 10 stycznia 2012r.

W dniu 4 stycznia 2012r. Rada Powiatu podjęła, na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 z późn. zm.) oraz art. 25b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z § 1 tej uchwały wygaśnięcie mandatu radnego M. B. nastąpiło wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu.

Pismem z dnia 17 stycznia 2012r. M. B. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu A, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem terminu w tym przepisie wskazanego oraz art. 190 ust. 2 w związku z 190 ust. 1 pkt 2a w/w ustawy poprzez ich zastosowanie, mimo braku zaistnienia przesłanek do podjęcia uchwały tej treści. M. B. zarzucił również naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Ostatni podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczył naruszenia art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie zaprzestał w terminie ustawowym prowadzenia gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem mienia powiatu.

W uzasadnieniu skargi M. B. wyjaśnił, iż został wybrany do Rady Powiatu A na mocy ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich. To zaś jego zdaniem oznacza, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Wojewody zawartego w piśmie z dnia 20 grudnia 2011r., nie ma zastosowania Kodeks wyborczy z 2011r. Wskazał również, iż w dniu 2 grudnia 2010r. złożył ślubowanie, a w związku z tym, zgodnie z art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, winien zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatowego 2 marca 2011r. Skarżący stwierdził, że jeżeli radny nie dokonał w trzymiesięcznym terminie wyboru, czy zrzeka się funkcji radnego, czy zaprzestaje prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, rada powiatu, zgodnie z treścią art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) ma obowiązek podjąć uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego najpóźniej po upływie miesiąca od upływu trzymiesięcznego okresu na dokonanie wyboru. W przedmiotowej sprawie termin ten upłynął 2 kwietnia 2011r. Natomiast Rada Powiatu A podjęła zaskarżoną uchwałę dopiero po upływie 10 miesięcy. Zdaniem skarżącego, naruszenie przez Radę Powiatu terminu prawa materialnego, który ma charakter nieprzekraczalny oznacza, że po upływie tego terminu uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego nie może być podjęta, a jeśli została podjęta, to nastąpiło rażące naruszenie prawa.

Skarżący podniósł również, iż jest rolnikiem i posiada własne gospodarstwo rolne. Celem jego powiększenia zawarł w październiku 2000 roku umowę dzierżawy (poddzierżawy) z M. M., mocą której zostały mu oddane do korzystania i pobierania pożytków kolejne areały ziemi rolnej, w tym mienie stanowiące własność Powiatu A. Umowa ta została zawarta na okres trzech lat. Strony tej umowy ustnie zmieniły termin jej trwania, tak, że z umowy zawartej na czas określony przekształciły ją w umowę na czas nieokreślony. W związku z powyższym, mając na uwadze definicję działalności gospodarczej zawartą w ustawie z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 255/06, skarżący podkreślił, iż ustawodawca nie uznaje za przedsiębiorców (a więc podmioty wykonujące we własnym imieniu działalność gospodarczą) osób prowadzących wyłącznie działalność wytwórczą w rolnictwie w postaci upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także agroturystyki. Tak więc działalność polegająca na przetwórstwie warzyw i owoców jest działalnością gospodarczą wykonywaną przez przedsiębiorcę.

Zdaniem skarżącego, za trafnością tego rozstrzygnięcia przemawia specyfika pracy w rolnictwie, która nie pozwala na jej zaprzestanie z dnia na dzień, ani też w ciągu trzech miesięcy. Skarżący wyjaśnił, że jeżeli – jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – zasiew został poczyniony we wrześniu, a więc w czasie na około dwa miesiące od wyborów samorządowych i przed wykonywaniem mandatu radnego, to trudno oczekiwać, aby rozsądny rolnik nie dokonał zbiorów, które mają miejsce w sierpniu. Skarżący uważa, że nawet gdyby uznać, iż rolnik jest przedsiębiorcą, to stawianie mu wymogu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przed żniwami byłoby nieracjonalne.

Skarżący podniósł, iż chcąc jednak uniknąć zarzutu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu zawarł w dniu 8 lutego 2011r. ze swoim synem Ł. umowę, na podstawie której przekazał mu do korzystania tę część gospodarstwa rolnego, która stanowi własność Powiatu A, a która była przedmiotem dzierżawy od M. M. W związku z faktem, iż umowa z M. M. została zgodnie przez jej strony rozwiązana z datą na koniec żniw, sporny grunt został przekazany synowi "aż do zbioru zboża". Skarżący stwierdził, że jeśli podstawą do uznania przez organy administracyjne, iż prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu była umowa dzierżawy zawarta z osobą, która grunty powiatowe oddała w posiadanie skarżącemu, to analogicznie do uznania, iż skarżący terminowo dopełnił obowiązku dokonania wyboru: funkcja radego czy prowadzenie działalności, winna być wystarczająca umowa z dnia 8 lutego 2011r. zawarta z Ł. B., mocą której grunty gminne zostały przekazane do użytkowania osobie trzeciej.

Zdaniem skarżącego, fakt, iż za okres po uzyskaniu mandatu radnego płacił podatek gruntowy oraz złożył wniosek o przyznanie dopłaty bezpośredniej, również do spornego gruntu, nie ma dla oceny całej sytuacji znaczenia. Obowiązek zapłaty podatku gruntowego oraz czynszu dzierżawnego ciążył bowiem na nim na podstawie umowy z M. M. i nie zwalniało go z niego oddanie gruntu do korzystania osobie trzeciej. Poza tym skarżący uważa, iż dopłaty bezpośrednie, wedle oceny rolników, są nie tylko formą pomocy, ale przede wszystkim mają na celu pokrycie kosztów, jakie ponieśli rolnicy prowadząc działalność rolną. W omawianym przypadku dopłaty te miały na celu pokrycie kosztów zakupu na jesieni 2010 roku materiałów do zasiewów.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu A wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Rada Powiatu wskazała, iż z literalnego brzmienia art. 16 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy wynika, że dotychczasowe przepisy stosuje się jedynie do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wszedł w życie. Natomiast w innych sytuacjach, w tym dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, zastosowanie mają przepisy ustawy Kodeks wyborczy oraz przepisy samorządowych ustaw ustrojowych w brzmieniu nadanym po wejściu w życie ustawy Kodeks wyborczy.

Za niezasadny Rada Powiatu A uznała zarzut naruszenia art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem terminu w tym przepisie wskazanego, gdyż termin ten jest terminem instrukcyjnym, a jego upływ nie pozbawia rady możliwości podjęcia takiej uchwały. Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę w związku z wezwaniem organu nadzoru, który przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie, ustalając stan faktyczny kwalifikujący się do konieczności wezwania Rady w trybie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001r. nr 142, poz. 1542 z późn. zm.). Nie zachodzi więc, zdaniem Rady, rażące naruszenie prawa, a co za tym idzie brak jest przesłanek do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Rada Powiatu wskazała, iż przepis art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje, że "radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu w którym radny uzyskał mandat...". Definicję mienia zawiera natomiast art. 46 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym mieniem powiatu jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne osoby prawne. Zdaniem Rady Powiatu A, bezspornym w sprawie jest fakt użytkowania od 2000r. przez skarżącego nieruchomości rolnej stanowiącej własność Powiatu, wprawdzie nie bezpośrednio od Powiatu, ale od M. M., który dzierżawi tę nieruchomość od Powiatu A. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że skarżący użytkował nieruchomości rolne będące własnością Powiatu, prowadził na nich działalność rolniczą i osiągał dochody, w tym również otrzymywał dopłaty bezpośrednie. Rada Powiatu uznała zatem, iż nie doszło do naruszenia art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Rada Powiatu A stwierdziła, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nosi cechy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie jednak do art. 3 cytowanej ustawy nie stosuje się do niej pozostałych przepisów ustawy. Oznacza to m.in. brak obowiązku zgłoszenia czy wykreślenia jej z ewidencji czy rejestru. Rada Powiatu A podkreśliła, że art. 3 wyłącza z zakresu stosowania ustawy wymienioną w nim działalność. Jednak jej zdaniem, nie można na jego podstawie wnosić, iż działalność wykonywana przez rolników nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i tym samym wykonujący ją rolnik nie może spełniać przesłanek podmiotowych przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Rada Powiatu A stwierdziła, iż wbrew twierdzeniom M. B., nie doszło również do naruszenia art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na mieniu Powiatu. Rada wskazała, iż pomimo zawarcia umowy z synem Ł. w dniu 8 lutego 2011r. i przekazania mu do korzystania części gospodarstwa rolnego stanowiącego mienie Powiatu, skarżący złożył w dniu 13 maja 2011r. wniosek o dopłaty bezpośrednie. Z wyjaśnień Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika natomiast, że w tym przedmiocie nie jest istotny tytuł prawny do nieruchomości lecz faktyczne użytkowanie gruntu przez wnioskodawcę. Zdaniem Rady, składając przedmiotowy wniosek skarżący potwierdził faktyczne użytkowanie przez siebie powiatowego gruntu. Nie ma przy tym istotnego znaczenia jaki charakter mają dopłaty bezpośrednie, gdyż stanowią one pewien rodzaj osiąganego przez rolnika dochodu. Rada Powiatu A wskazała również, iż potwierdzenie użytkowania gruntów powiatowych przez skarżącego wynika także z faktu uiszczania przez niego podatku rolnego od tych powierzchni. Zdaniem Rady, decydujące znaczenie w sprawie ma fakt przyznania się skarżącego do użytkowania, a nie jak stwierdził dzierżawy, co uwidocznione jest w protokole z posiedzenia wspólnych komisji Rady Powiatu z dnia 15 czerwca 2011r.

Podsumowując Rada Powiatu A stwierdziła, iż zebrany w sprawie materiał wskazuje, że skarżący naruszył zakaz określony w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co skutkuje sankcją określoną w ust. 2 art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym. Rada Powiatu A uznała więc, iż zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o obowiązujące przepisy, które nie zostały naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Niniejsza skarga wniesiona została na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 20011r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi, Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący jest bowiem podmiotem zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

W niniejszej sprawie Rada Powiatu A miała kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo upływu przewidzianego w art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw miesięcznego terminu. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2003r., SA/Rz 925/03). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu miesięcznego jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały deklaratoryjnej, potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. Powyższy sposób interpretacji art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw potwierdza dodatkowo treść art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592), który przewiduje, że jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów (w niniejszej sprawie – z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Obowiązujące przepisy nie ograniczają wojewody żadnym terminem, co jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie. Wezwanie przez wojewodę rady powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu jej radnego może zatem nastąpić w każdym czasie, a rada powiatu nie tylko może, ale ma obowiązek, w wyznaczonym przez wojewodę terminie, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W niniejszej sprawie Wojewoda pismem z dnia 20 grudnia 2011r. wezwał Radę Powiatu A do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego M. B. Wezwanie zostało doręczone Radzie Powiatu w dniu 27 grudnia 2011r. Rada podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 4 stycznia 2012r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu wyznaczonego przez Wojewodę, o którym mowa w art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Na podstawie przytoczonego przepisu wojewoda ma kompetencję do wiążącego zobowiązania rady powiatu do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu (stwierdzającej wygaśnięcie mandatu albo odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu). Tym samym pismo Wojewody skierowane do Rady Powiatu A uznać należy za wiążące dla Rady Powiatu w tym sensie, że Rada winna była podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu w terminie wyznaczonym w wezwaniu. Podjęcie zaskarżonej uchwały po upływie jednego miesiąca od upływu terminu, o jakim mowa w art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, należy zatem uznać na zgodne z prawem.

Kontrolując w niniejszej sprawie zaskarżoną uchwałę na podstawie wyżej wskazanych kryteriów kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona uchwała Rady Powiatu A z dnia 4 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd. Dokonana zatem w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej uchwały doprowadziła do wniosku, że skarga M. B. na uchwałę zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury zwoływania sesji rady powiatu przewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym. Art. 15 ust. 1 przewiduje, że "Rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał". W celu zagwarantowania radnym prawa czynnego uczestnictwa w sesjach rady powiatu i prawa głosu, ustawodawca przewidział zatem obowiązek zawiadomienia radnych powiatu o zwołaniu sesji i sprecyzował dodatkowo, że do tego zawiadomienia powinien być dołączony porządek obrad oraz projekty uchwał objęte tym porządkiem obrad. Dodatkowo przepis Statutu Powiatu A (uchwała Rady Powiatu z dnia 15 grudnia 1998r. nr [...], t. j. Dz. Urz. Woj. z 2011r., Nr 211, poz. 1745 z późn. zm.) precyzuje w § 14 ust. 2, że o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad, natomiast o sesjach zwoływanych na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu Rady albo Zarządu co najmniej na 2 dni przed terminem rozpoczęcia obrad. Nadto zaś § 14 ust. 2 i ust. 3 Statutu precyzują, że zawiadomienie o sesji powinno zawierać nie tylko informację o miejscu i terminie rozpoczęcia sesji, ale także projekt porządku obrad oraz materiały na sesję, w szczególności projekty uchwał, które powinny być doręczone na 5 dni przed rozpoczęciem sesji, a w przypadkach szczególnie uzasadnionych w dniu sesji.

W niniejszej sprawie wymóg zawiadomienia wszystkich radnych o miejscu i terminie rozpoczęcia sesji nie został dochowany. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru zawiadomień o posiedzeniu komisji i o sesji w dniu 4.01.2012r. (k. 37), nie wszyscy radni zostali zawiadomieni o terminie i miejscu sesji. Znajdująca się w aktach lista zawiera nazwiska wszystkich radnych Rady Powiatu A według stanu na dzień jej sporządzenia, to jest 28 grudnia 2011r., co potwierdził pełnomocnik Rady Powiatu na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 22 marca 2012r. Radna E. W., która w tym dniu była członkiem Rady Powiatu, nie została zawiadomiona o terminie i miejscu sesji w dniu 4.01.2012r., przy jej nazwisku brak bowiem jej podpisu i widnieje adnotacja "nieobecna". Fakt niezawiadomienia radnej E. W. o sesji na której podjęto zaskarżoną uchwałę potwierdził też pełnomocnik Rady Powiatu A na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 22 marca 2012r. Radna E. W. nie była obecna na sesji Rady Powiatu w dniu 22 marca 2012r., co wynika z protokołu sesji (k. 27) oraz będącej załącznikiem do protokołu "Listy obecności radnych na sesji w dniu 4.01.2012r." (k. 55).

Należy zatem uznać, że w toku zwoływania sesji Rady Powiatu A na dzień 4.01.2012r. doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 14 ust. 2 Statutu Powiatu A. Radna E. W., poprzez brak zawiadomienia jej o sesji Rady w dniu 4.01.2012r., pozbawiona została zagwarantowanego ustawowo uprawnienia czynnego udziału w pracach Rady. Tego rodzaju naruszenie zasad procedury zwoływania sesji rady uznać należy za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, powodujące nieważność uchwały, która została podjęta na wadliwie zwołanej sesji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być przedmiotem głosowania, zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie. Jest to istotna wartość porządku prawnego, wyraźnie gwarantowana przez prawo przedmiotowe. Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą, ani wprowadzona do porządku obrad, traktowane jest jako wada prawna, która skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2007r., IV SA/Gl 838/06). Już samo zatem uchybienie obowiązkowi dołączenia do zawiadomienia o sesji rady projektów uchwał jest traktowane jako istotne naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 1 lipca 2008r., II OSK 447/08, w którym Sąd zwraca uwagę, że poza przypadkami, gdy ustawodawca, na szczególnych warunkach, dopuścił możliwość zmiany porządku obrad, "radni powinni dysponować przed sesją porządkiem obrad i projektami uchwał, bo to gwarantuje że nie będą zaskakiwani wnioskami o zmianę porządku obrad"). Tym bardziej więc za istotne naruszenie prawa uznać należy całkowity brak zawiadomienia radnego o sesji. W orzecznictwie podkreśla się, że Statut należy do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na terenie jednostki samorządu terytorialnego, a uchwały rady sprzeczne z przepisami statutu są nieważne, jako sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95, ONSA 1997, z. 2, poz. 64). Naruszenie zatem przepisów art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 14 ust. 2 Statutu Powiatu A, poprzez uchybienie obowiązkowi zawiadomienia radnej E. W. o sesji Rady w dniu 4 stycznia 2012r., powoduje w niniejszej sprawie konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu A podjętej na tej sesji.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzegł w niniejszej sprawie także inne uchybienia proceduralne, dotyczące zarówno samego zawiadomienia radnych o sesji, jak i procedowania nad projektem uchwały przed sesją. Na potwierdzeniu odbioru zawiadomień o posiedzeniu komisji i sesji w dniu 4.01.2012r. (k. 37) obok nazwisk niektórych radnych widnieją podpisy innych osób. Dla przykładu: odbiór zawiadomienia dla M. D. potwierdziła osoba o nazwisku M. Pełnomocnik Rady Powiatu A na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 22 marca 2012r. nie była w stanie stwierdzić, kto to jest oraz czy osoba ta była upoważniona do odbierania korespondencji dla radnego M. D. Wynika z tego, że procedura zawiadamiania radnych o sesji jest w Powiecie A jest wadliwa, nie sprawdza się bowiem do kogo korespondencja od Rady Powiatu trafia. Radny M. D. nie uczestniczył w sesji Rady w dniu 4 stycznia 2012r., choć uczestniczył w posiedzeniu komisji w tym dniu, które odbyło się przed sesją Rady. Także przy nazwisku radnej A. W. na liście odbioru zawiadomienia o sesji widnieje inne nazwisko. Radna ta uczestniczyła jednak w posiedzeniu Rady, a zatem informacja o sesji została jej przekazana.

Sąd zwraca uwagę także na wadliwość stosowanej w Powiecie A procedury opiniowania projektów uchwał przed sesją. W niniejszej sprawie Rada Powiatu A nie była w stanie wykazać dochowania wymogów przewidzianych w § 25 ust. 2 Statutu Powiatu A, który przewiduje obowiązek zaopiniowania projektu uchwały przez właściwą komisję. Pełnomocnik Rady Powiatu A nie była w stanie na rozprawie przed Sądem w dniu 22 marca 2012r. wskazać, która z Komisji Rady Powiatu była właściwa do zaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały. Z dołączonego zaś "Protokołu posiedzenia połączonych Komisji Rady" nie wynika, kto dokładnie uczestniczył w posiedzeniu, do protokołu nie dołączono bowiem listy obecności (k.39-44). Na pytanie Sądu dotyczące dołączonego do akt Protokołu Pełnomocnik wyjaśniła, że praktyka procedowania nad projektami uchwał w Radzie Powiatu A jest taka, że wszystkie komisje spotykają się wspólnie bezpośrednio przed sesją rady i dyskutują nad projektami wszystkich uchwał, które mają być przedmiotem sesji. W ocenie Sądu przyjęta w Powiecie A praktyka procedowania nad projektami uchwał jest wadliwa, narusza zarówno wskazaną powyżej normę Statutu Powiatu A, jak również samą istotę ustawowej instytucji prawnej komisji rady. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym komisje rady są powoływane do określonych zadań, a rada powinna ustalić ich skład osobowy i przedmiot działania. Jak podkreśla się w doktrynie, konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady (por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, s. 77). Podstawowym zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonego projektu uchwały, zgłoszonego przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą (np. organ wykonawczy, komisje rady, grupy radnych). W doktrynie podkreśla się również, że zakres działania poszczególnych komisji winien pokrywać się z zakresem działania rady, przy czym linie tego podziału winny na siebie częściowo zachodzić, w celu zapewnienia koordynacji działań. Rezultatem prac komisji winna być uchwała podjęta w określonej sprawie. Uchwała taka nie ma charakteru wiążącego dla rady, a jedynie wyraża stanowisko komisji w tej sprawie. Nie można wykluczyć, że przy omawianiu określonej sprawy, stanowiska poszczególnych komisji będą się znacząco różnić, zatem rozstrzygnięcie tego swoistego "sporu" pomiędzy komisjami należeć będzie do rady. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach komisji, tym sprawniej przebiegnie nad nimi debata podczas sesji rady i szybciej będzie można podjąć w danej sprawie uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. Zagadnienia nieumieszczone w zakresie zadań (właściwości) żadnej komisji będą przedmiotem analizy dopiero podczas posiedzenia rady, co może utrudnić racjonalne podjęcia rozstrzygnięcia i znacznie wydłuży tok postępowania w tej sprawie (por. C. Martysz w: B. Dolnicki (red), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2010).

Biorąc pod uwagę wskazaną powyżej treść regulacji ustawowej oraz cel istnienia i zakres kompetencji komisji rady należy stwierdzić, że przejęta w Radzie Powiatu A praktyka wspólnego obradowania wszystkich komisji rady, bez podejmowania odrębnych uchwał zawierających opinie poszczególnych komisji do danego projektu uchwały, całkowicie przeczy intencjom ustawodawcy w zakresie powoływania komisji rady. Taki sposób obradowania powoduje, że idea powołania komisji rady w ogóle traci sens, skoro wszyscy radni spotykają się razem i obradują wspólnie nad wszystkimi projektami uchwał. Takie posiedzenie wspólne komisji, w którym biorą udział - według oświadczenia Pełnomocnik Rady Powiatu A – wszyscy radni, stanowi bowiem w istocie dodatkową sesję rady, skoro spotykają się na nim wszyscy radni i dyskutują nad wszystkimi projektami porządku obrad. Sama sesja Rady Powiatu A jest więc jedynie powtórzeniem tego, co przedyskutowano już na "posiedzeniu wspólnym komisji".

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na wskazane powyżej uchybienia formalne, w tym zwłaszcza rażące naruszenie prawa poprzez wadliwe zwołanie sesji Rady Powiatu A w dniu 4 stycznia 2012r. spowodowane brakiem zawiadomienia radnej E. W. o terminie i miejscu sesji, na podstawie art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne w samym zwołaniu sesji, na której została podjęta zaskarżona uchwała, Sąd w niniejszej sprawie ograniczył się jedynie do kontroli formalnej zaskarżonej uchwały, nie badając jej prawidłowości z punktu widzenia prawa materialnego. Należy jednak zwrócić uwagę organowi na przyszłość, że każda uchwała Rady musi być w sposób szczegółowy uzasadniona, z powołaniem się na poczynione przez Radę Powiatu ustalenia faktyczne i prawne, a w aktach sprawy winny znajdować się dowody, w oparciu o które organ poczynił ustalenia faktyczne stanowiące podstawę uchwały. Tylko bowiem wtedy Sąd będzie w stanie dokonać oceny legalności działania Rady, stwierdzając czy uchwała została oparta na uzasadnionych przesłankach faktycznych i prawnych. W przeciwnym wypadku legalność uchwały, jako uchylającej się spod kontroli Sądu ze względu na brak należytego jej uzasadnienia, może zostać zakwestionowana.

O braku możliwości wykonania uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 300zł.