Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 958/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104 i 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 958/18

Uzasadnienie

Komisja Nadzoru Finansowego dalej także "KNF" decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r.. poz. 196 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1639 z późn. zm.. dalej: ustawa o ofercie") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca") w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r.; sygn. [...] nakładającą na D. M. dalej "skarżący" karę pieniężną w wysokości [...] zł., wobec stwierdzenia, że naruszył on przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji Nadzoru Finansowego oraz spółki publicznej Y. S.A. z siedzibą w. H. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P. z siedzibą w L., Cypr w dniu [...] października 2013 r.

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w związku z podejrzeniem naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, w związku z posiadaniem akcji spółki publicznej Y. S.A. z siedzibą w H. (dalej: "Y. S.A.", "Spółka").

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. [...], Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, wobec stwierdzenia, że naruszył on przepis art. 69 ust. I pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej Y. S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P. z siedzibą w L., Cypr (dalej: "P.") w dniu [...] października 2013 r.

Od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 roku skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podjęcie wszelkich czynności, z urzędu lub na wniosek strony, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwagi na fakt, że Komisja, pomimo istnienia w sprawie szeregu okoliczność wątpliwych i niewyjaśnionych, nie podjęła odpowiednich czynności, aby stan faktyczny niniejszej sprawy został wyjaśniony w sposób należyty i kompletny, w tym w szczególności zaniechała przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez Stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonej decyzji,

2) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nierzetelny, szybki, wybiórczy, bez dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania decyzji oraz okoliczności towarzyszących, jak również nieuzasadnionego zaniechania przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez Stronę, podczas gdy okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione i budziły wątpliwości, a w konsekwencji prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników,

3) art. 12 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postepowania, które wymagało zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, w sposób niewnikliwy oraz z błędnym zastosowaniem zasady szybkości postępowania,

4) art. 75 § 1 k.p.a.. poprzez brak dopuszczenia, jako dowodu zeznań świadków za wnioskowanych przez skarżącego pismem z dnia 9 września 2016 r., mimo. iż zeznania te przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego,

5) naruszenie art. 77 § I k.p.a., poprzez przedwczesne zakończenie zbierania materiału dowodowego, co skutkowało brakiem zebrania materiału dowodowego w sposób kompleksowy, rzetelny i wyczerpujący, w wyniku czego okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone w oparciu o wybiórcze dane, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia,

6) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę uwzględnienia prawidłowo zgłoszonych żądań Strony w zakresie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, pomimo tego, że okoliczności będące przedmiotem wnioskowanych dowodów miały istotne znaczenie dla kompleksowego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy,

7) art. 78 § 2 k.p.a.. poprzez nieuzasadnioną odmowę uwzględniania prawidłowo zgłoszonych żądań Strony w zakresie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy okoliczności będące przedmiotem w

w. dowodów nie zostały wcześniej stwierdzone poprzez inne dowody, mimo, iż okoliczności, na które Strona powołała dowód z zeznań świadków oraz z opinii biegłego, mają istotne znaczenie dla wyjaśnienia niniejszej sprawy,

8) art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, wyrywkowy oraz z naruszeniem zasad logicznego rozumowania, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, mimo. iż okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący, a materiał dowodowy został zebrany w sposób wybiórczy i cząstkowy, a ponadto poprzez wyciągnięcie z przeprowadzonych dowodów wniosków z nich nie wypływających, w szczególności, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Strona nie wykonała świadomie nałożonego na nią obowiązku, pomimo złożonych przez nią wyjaśnień,

9) art. 84 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności stanowiące w niniejszej sprawie wiadomości specjalne, tj. wiadomości w zakresie funkcjonowania fundacji utworzonych zgodnie z prawem Bahamów, podczas gdy stan faktyczny w tym zakresie nie został dostatecznie ustalony, zaś Komisja nie podjęła żadnych innych środków w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

10) art. 86 k.p.a. poprzez przesłuchanie Strony pomimo, że środki dowodowe nie zostały wyczerpane, a nie można mówić o ich braku, zaś w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla ich rozstrzygnięcia,

11) art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu, że posiadanie akcji na rzecz osoby trzeciej jest równoznaczne z dysponowaniem prawem do czerpania korzyści z posiadania akcji oraz, że skarżący był głównym (rzeczywistym) beneficjentem Fundacji, że P. posiadał akcje Y. S.A. pośrednio w imieniu własnym, lecz na rzecz skarżącego i w związku z tym na uznaniu, że na skarżącym spoczywał obowiązek zawiadomienia Komisji oraz Y. S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P.

Ponadto skarżący zaskarżył postanowienie z dnia [...] września 2016 r. odmawiające uwzględnienia wniosków dowodowych, zgłoszonych pismem z dnia 9 września 2016 r., wnosząc o ich ponowne rozpatrzenie oraz o ich przeprowadzanie zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, uzupełnionego o wyciąg z protokołu z [...] posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2016 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej, Komisja ustaliła, że Raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] października 2013 r. spółka Y. S.A. poinformowała o otrzymaniu zawiadomień o nabyciu znacznych pakietów jej akcji. Informacje zawierające analogiczne informacje wpłynęły do Urzędu Komisji w dniu 14 października 2013 r. - było to łącznie sześć zawiadomień, po dwa zawiadomienia od E. M., D. M. oraz K. M., przy czym każda ze wskazanych osób przesłała do Komisji jedno zawiadomienie o bezpośrednim zbyciu akcji spółki publicznej i jedno zawiadomienie o pośrednim nabyciu akcji spółki publicznej.

E. M. poinformował, że w dniu [...] października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia [...] akcji Y. S.A. tytułem aportu do spółki Y. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "[...]"), w której E. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, E. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem [...]) [...] akcji Y. S.A., dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 26.10% głosów w ogólnej liczbie głosów w Y. S.A. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu [...] października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...]. założonym w dniu [...] września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M.

D. M. poinformował, że w dniu [...] października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia 540 390 akcji Spółki tytułem aportu do spółki Y. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "[...]"), w której D. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji, D. M. posiadał pośrednio (za pośrednictwem [...]) [...] akcji Spółki, dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 17,72% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu [...] października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...], założonym w dniu [...] września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki, E. M.

K. M. poinformowała, że w dniu [...] października 2013 r. została rozliczona transakcja wniesienia [...] akcji Spółki tytułem aportu do spółki Y. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "[...]"), w której K. M. posiada 100 % udziału w kapitale zakładowym. W wyniku powyższej transakcji K. M. posiadała pośrednio [...] akcji Spółki, dających prawo do [...] głosów w spółce, stanowiących 17,34% ogólnej liczby głosów w Spółce. Z historii rachunku papierów wartościowych [...] wynikało, że w dniu [...] października 2013 r. akcje te rzeczywiście zostały zapisane na rachunku papierów wartościowych [...], założonym w dniu [...] września 2013 r. przez prezesa zarządu tej spółki. E. M.

Następnie w dniu [...] października 2013 r. D. M. zbył w drodze umowy darowizny 100 % udziałów w spółce [...] na rzecz E. M. (raport bieżący [...] z dnia [...] października 2013 r.). W związku z tym, że spółka [...], w której udziały były przedmiotem darowizny, posiadała [...] akcji spółki Y. S.A., uprawniających do wykonywania 17,72 % ogólnej liczby głosów w tej spółce, w wyniku darowizny udziałów nastąpiło również pośrednie zbycie akcji Y. S.A. Zgodnie z raportem, po dokonaniu darowizny D. M. nie posiadał już akcji Spółki.

W dniu [...] października 2013 r. E. M. zbył i 100 % udziałów w [...] i [...], zaś K. M. - 100 % udziałów w [...]. na rzecz M. sp. z o.o. w organizacji, natomiast spółka M. sp. z o.o. w organizacji zbyła je w dniu [...] października 2013 r. na rzecz P. z siedzibą w L. na Cyprze (raport bieżący nr [...] i [...] z dnia [...] października 2013 r.). W wyniku powyższych transakcji. P. znalazła się w pośrednim posiadaniu [...] akcji Y. S.A., uprawniających do wykonywania 61,16 % ogólnej liczby głosów. Zgodnie z informacjami dostępnymi w KRS, [...], [...] i [...] zostały wpisane do rejestru prowadzonego przez Sąd Rejonowy P.-N. i W. w P. [...] Wydział Gospodarczy - KRS w dniu [...] października 2013 r., a zatem w transakcjach, o których mowa w opisanych wyżej zawiadomieniach brały udział spółki z o.o. w organizacji.

Organ wskazał, ze we współpracy z organami nadzoru z Cypru i Bahamów ustalono , że jedynym wspólnikiem P. z siedzibą na Cyprze był O. z siedzibą na Bahamach. W dniu [...] października 2013 r. na Bahamach została zawiązana O. (dalej: "Fundacja"). Wkład kapitałowy Fundacji składał się z udziałów O. z siedzibą na Bahamach. Fundacja posiadała zatem 100 % udziałów w O. która z kolei posiadała 100 % udziałów w P. Holdings Limited, który posiadał u działy w spółkach [...], [...] i [...], będących bezpośrednimi akcjonariuszami Y. S.A.

Statut Fundacji stanowił, że założyciel fundacji może określić jej beneficjentów. W dokumencie zatytułowanym "Wskazanie beneficjentów dla fundacji O." stwierdzono, że Beneficjentem Głównym" Fundacji O. jest D. M., który w trakcie swojego życia ma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację. Natomiast "Beneficjentem Dodatkowym", który w przypadku śmierci lub niezdolności Głównego Beneficjenta otrzyma prawo do korzyści osiąganych przez Fundację, jest K. M. Zgodnie ze statutem Fundacji, jej celem było zarządzanie i inwestowanie aktywów, a także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większej ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci, których tożsamość została ustalona w Umowie Założycielskiej i późniejszych jej modyfikacjach. Aby zrealizować swój cel, Fundacja miała prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu.

Organ ustalił, że w raporcie bieżącym nr [...] z dnia [...] października 2013 r.. informującym o zbyciu przez D. M. 100 % udziałów w [...] na rzecz E. M. stwierdzono, że "Po dokonaniu darowizny Pan D. M. nie posiada akcji Spółki". W kolejnych zaś raportach nie pojawiła się żadna informacja na temat posiadania, choćby pośredniego, żadnych akcji Spółki przez D. M.

Ponadto raportem bieżącym nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Spółka poinformowała o rezygnacji D. M. z funkcji członka rady nadzorczej Spółki.

W toku postępowania skarżący podtrzymał stanowisko, jakoby Fundacja nie działała ani na jego zlecenie, ani na jego rzecz. Ponadto wskazał, że nie sprawuje kontroli nad ww. podmiotem ani nie ma wpływu na podejmowanie przez niego decyzje. W związku z tym uważała, że nie miała obowiązku wykonania obowiązku notyfikacyjnego, określonego w art. 69 ustawy o ofercie. Struktura, która jest analizowana w niniejszym postępowaniu została stworzona przez ojca Strony, E. M., a wskazanie jego jako beneficjenta Fundacji miało charakter zapisu testamentowego.

Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał na obowiązujące w tej sprawie przepisy, w szczególności na brzmienie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 97 ust. I pkt 2 ustawy o ofercie. Stwierdził również, że mając na uwadze brzmienie przepisów ustawy zmieniającej zastosowanie znajdzie art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym w momencie popełnienia naruszenia (w dniu [...] października 2013 r.), tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Natomiast w przypadku przepisu sankcjonującego, organ porównał art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie, z treścią art. 97 ust. 1a pkt 1 ustawy o ofercie (tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej). Na tej podstawie stwierdził, że sankcja za naruszenie art. 69 ustawy o ofercie nie uległa zmianie. Przepisy intertemporalne zawarte w art. 58 ast 2 ustawy zmieniającej nakazują za zachowania zaistniałe przed wejściem w życie ustawy zmieniającej wymierzać sankcję administracyjną według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja wymierzona według nowych przepisów ustawy o ofercie byłaby względniejsza dla strony postępowania. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca (wysokość maksymalnej kary pieniężnej, jaką można wymierzyć osobie fizycznej nie zmieniła się), a zatem sankcję wymierza się według przepisów dotychczasowych.

Mając na uwadze powyższe, po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, wskazując, że w wyniku nabycia w dniu [...] października 2013 r. przez P. wszystkich udziałów w spółkach: [...], [...] i [...], które łącznie posiadały [...] akcji Y. S.A., uprawniających do wykonywania 61,16 % ogólnej liczby głosów, analogiczną liczbę akcji nabył D. M. Akcje te posiadał pośrednio P. w imieniu własnym, lecz na rzecz D. M., który był głównym beneficjentem O. - fundacji założonej na Bahamach, posiadającej pośrednio wszystkie udziały w P., a zatem posiadającej (również pośrednio) 61,16% akcji Y. S.A. Mając na uwadze brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, stwierdził, iż skarżący podlegał obowiązkowi notyfikacyjnemu określonemu w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w związku z nabyciem (pośrednim) 61,16 % akcji Y. S.A. przez P. Tym samym D. M. powinien był poinformować o przekroczeniu progu 50 % ogólnej liczby głosów, czego nie uczynił.

W związku z powyższym, Komisja po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uznała, iż skarżący dopuścił się naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, poprzez niedokonanie zawiadomienia Komisji oraz Spółki, dotyczącego przekroczenia 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P. w dniu [...] października 2013 r. W związku z powyższym uznano, ze kara pieniężna w wysokości [...] zł jest zasadna.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w toku postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów, Komisja wskazała, że zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy skarżący podlegał obowiązkom notyfikacyjnym, określonym w art. 69 ustawy o ofercie. Podstawą do przypisania takiego obowiązku skarżącego stanowi art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, który nakłada na niego obowiązek notyfikacyjny określony w treści art. 69 ustawy o ofercie. Zgodnie z nim, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach niniejszego rozdziału, obowiązki w nim określone odpowiednio spoczywają również na podmiocie, w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonego w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu, z wyłączeniem akcji nabytych w ramach wykonywania czynności, o których mowa w art. 69 ust. 2 pkt 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

W tym celu organ nadzoru dokonał analizy pozycji skarżącego wobec Fundacji, mając na uwadze brzmienie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, a także brzmienie statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji. W ocenie Komisji zapisy Statutu Fundacji (pkt 8 i 11.1) nie pozostawiają wątpliwości, iż skarżący był określony jako beneficjent (w brzmieniu oryginalnym – "beneficiary") bądź jako beneficjent główny (w brzmieniu oryginalnym – "primary beneficiary"), który według zapisów umowy założycielskiej Fundacji ma pierwszeństwo do czerpania korzyści przed beneficjentem dodatkowym (w brzmieniu oryginalnym – "secondary beneficiary"). Korzyści te polegają na przysporzeniu w sferze majątkowej beneficjenta, co wynika wprost z przytoczonych celów Fundacji, która ma za zadanie "zarządzanie i inwestowanie aktywów Fundacji, ci także posiadanie udziałów różnego rodzaju na rzecz jednej osoby fizycznej lub większości ich liczby lub spółek wskazanych lub oznaczonych jako beneficjenci (...)".. Aby zrealizować ww. cel, Fundacja "ma prawo zachowywać, zarządzać, inwestować w stosowny sposób aktywa Fundacji, niezależnie od rodzaju tych aktywów, przede wszystkim udziały w innych podmiotach, oraz zawierać i realizować wszelkie transakcje gospodarcze i prawne służące osiągnięciu celu (...)". Zdaniem organu, oznacza to, że działalność Fundacji jest nakierowana na osiąganie przysporzenia majątkowego u beneficjenta, którym według zapisów umowy założycielskiej Fundacji, jest D. M. W świetle tak przedstawionych okoliczności, Komisja w treści zaskarżonej decyzji uznała, że skarżący był objęty hipotezą art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, a działalność Fundacji wobec Strony była działaniem na jej rzecz.

Jednocześnie Komisja nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby działanie na rzecz zakłada zapewnienie możliwości wpływania beneficjenta na osobę trzecią, działającą na rzecz beneficjenta, m.in. poprzez wydawanie wiążących poleceń oraz instrukcji organowi podmiotu, bądź jego pracownikom. Zdaniem Komisji, kluczową kwestią w niniejszej sprawie była prawidłowa wykładnia zawartego w art. 87 ust. I pkt 3 lit. a ustawy o ofercie pojęcia "działania na rzecz", gdyż w niniejszej sprawie rozstrzyga on, czy skarżący był zobowiązany do wykonania obowiązku notyfikacyjnego określonego w art. 69 ustawy o ofercie. Istotne jest zatem właściwe odkodowanie użytych w przepisie wyrażeń. Organ dokonał interpretacji pojęć: działania na zlecenie i działania na rzecz i w oparciu o nie stwierdził, że aby mówić o działaniu na rzecz nie jest wymagane zagwarantowanie możliwości wpływania na czynności podmiotu trzeciego, który działa na rzecz beneficjenta. Kluczową kwestią jest bowiem zobowiązanie podmiotu trzeciego do podejmowania czynności zmierzających do przysporzeń w sferze majątkowej beneficjenta. W takiej sytuacji beneficjent nie musi mieć zagwarantowanej możliwości wpływu na działalność podmiotu trzeciego, skoro działa on w interesie majątkowym beneficjenta. Innymi słowy działanie na rzecz beneficjenta może mieć charakter samodzielnych czynności podmiotu trzeciego, tak długo, jak beneficjent na nie się godzi i uważa, że podmiot trzeci działa w ramach udzielonego mu mandatu. W tym ujęciu wyrażenie przez skarżącego zgody na pozostanie głównym beneficjentem Fundacji ("primary beneficiary") skutkowało jego przyzwoleniem, by Fundacja realizowała swój statutowy cel, jakim jest działanie na rzecz D.M.

Dlatego tez Komisja nie podzieliła poglądu, iż z treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie wynika, że aby mówić o "posiadaniu na rzecz'', koniecznym jest spełnienie wymogu możliwości wpływania przez podmiot na realizację uprawnień korporacyjnych z walorów, których formalnie ten podmiot nie posiada. Zdaniem Komisji, w niniejszej sprawie wystarczającym jest fakt, że Fundacja (zgodnie ze swoim statutem) wszelkie swoje działania inwestycyjne, w tym związane z posiadaniem akcji Y. S.A., podejmuje na rzecz (w: oryginalnym brzmieniu: "in benefit of") beneficjenta. Co więcej, Artykuł 10 Dyrektywy 2004/109/WE wspomina o "prawie głosu w posiadaniu osoby trzeciej", co jest logiczne z punktu widzenia konstrukcji ostatecznego beneficjenta. Posiadając akcje, osoba trzecia "posiada" prawo głosu z tych akcji, tzn. jest uprawniona do wykonywania tego prawa, które jest jednym z podstawowych uprawnień korporacyjnych akcjonariusza. Nie zmienia to jednak faktu, że wykonuje to prawo oraz inne prawa związane z akcjami (jak prawo do dywidendy) na rzecz rzeczywistego beneficjenta. W konsekwencji zarzuty skarżącego o błędnej wykładni oraz nieprawidłowym zastosowaniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie Komisja uznała za niezasadne. Co więcej, jako pozbawiona znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia wykładni pojęcia "primary beneficiary". Powtórzyć bowiem należy, iż przepisem prawa mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, który rozstrzyga, czy Strona podlegała obowiązkom notyfikacyjnym określonym w art. 69 ustawy o ofercie. Wykładnia ww. przepisu prawa, przeprowadzona przez organ nadzoru, nie pozostawia wątpliwości, iż kwestia wpływania na uprawnienia korporacyjne z akcji Spółki przez Stronę nie stanowi warunku sine qua non dla działania na rzecz beneficjenta. Tym samym, to jakie uprawnienia korporacyjne wobec Fundacji posiadała Strona, będąca głównym beneficjentem ("primary beneficiary"), pozostaje bez wpływu na przypisanie odpowiedzialności Stronie. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zastosowania art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie od kwestii, czy dany podmiot pozostaje beneficjentem w rozumieniu tej lub innej ustawy, a od ustalenia, czy dochodzi do działania na jego rzecz poprzez czynności innego podmiotu. Komisja natomiast ustaliła (m.in. na podstawie statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji), iż celem Fundacji było podejmowanie działań na rzecz głównego beneficjenta, tj. D. M., m.in. poprzez zachowywanie, zarządzanie i inwestowanie aktywów na jego rzecz. W ocenie Komisji akcje posiadane przez Fundację zostały nabyte na ryzyko Strony, co wynika z brzmienia ww. dokumentów' korporacyjnych Fundacji, jak i charakterystyki pojęcia beneficjenta, który jest określany w statucie Fundacji jako osoba uprawniona do otrzymywania korzyści osiąganych przez Fundację, Tym samym ryzyko ekonomiczne posiadania akcji Spółki obciążało ostatecznie D. M. Dlatego też Komisja nie dokonywała w niniejszej sprawie wykładni pojęcia beneficjenta głównego (tj. "primary beneficiary"), a jedynie dążyła do przedstawienia tego pojęcia skarżącemu na gruncie polskich przepisów prawa, skupiając się na wykazaniu elementu otrzymywania pożytków przez takiego beneficjenta.

Komisja zgodziła się z poglądem skarżącego, iż pojęcie "primary beneficiary", zawarte w umowie założycielskiej Fundacji, która działa w oparciu o prawo Bahamów może różnić się od definicji "beneficial owner", użytego w Modelowej Konwencji OECD na potrzeby unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania oszustwom podatkowym. Jednakże, powołanie się przez Komisję na przedmiotową Konwencję i zawarte tamże pojęcie "beneficial owner" nie należy traktować jako wykładni pojęcia "primary beneficiary', zawartą w umowie założycielskie Fundacji, a jedynie jako próbę pokazania, w jaki sposób pojęcie to jest rozumiane na gruncie polskiego porządku prawnego.

Komisja nie zgodziła się również ze skarżącym jakoby dokonała wykładni rozszerzającej treści art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, w szczególności pojęcia "działania na rzecz". Jej zdaniem, dokonała wyczerpującej wykładni powyższego pojęcia, powołując się również na treść innych aktów prawnych, w tym prawa wspólnotowego. Podkreślono również, iż w niniejszej sprawie relacja pomiędzy Stroną a Fundacją ma charakter prawny, której zasady zostały określone w treści statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji, natomiast sama Strona byt świadoma, iż na jej rzecz działał podmiot trzeci. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienia D. M. jako głównego beneficjenta Fundacji wynikały wyłącznie z nieformalnej dobrej woli samej Fundacji.

Komisja uznała również zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego za bezpodstawne. Komisja wyjaśniła, że skierowanie do skarżącego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie na podstawie art. 86 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Zgadzając się z przytoczonymi przez niego poglądami doktryny odnośnie stosowania dowodu z przesłuchania strony, komisja uznała, że wbrew stanowisku skarżącego, materiał dowodowy, który był potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, był w całości zgromadzony w sprawie. Kluczowe w sprawie było bowiem wyjaśnienie rozumienia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie i wykładnia pojęcia "działania na rzecz". Zgodnie z wynikami przedstawionej interpretacji ww. przepisu, zasadniczym elementem działania na rzecz jest ustalenie, czy podmiot trzeci jest zobowiązany do dokonywania przysporzeń na rzecz majątku podmiotu uprawnionego (tj. beneficjenta). Stwierdzono, że dla uznania, iż dochodzi do "działania na rzecz" nie jest konieczne ustalenie, iż podmiot uprawiony powinien mieć zapewniony wpływ na to, w jaki sposób podmiot trzeci wykonuje prawda korporacyjne z akcji. Przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego koncepcja postępowania dowodowego zakłada zebranie przez organ, przed wydaniem decyzji, wszystkich dowodów potrzebnych do załatwienia sprawy. Przez załatwienie sprawy należy rozumieć w tym przypadku zaś nie tyle konieczność ustalenia wszelkich (w tym nieistotnych) faktów występujących w sprawie, co zebranie dowodów i dokonanie na ich podstawie ustaleń umożliwiających przeprowadzenie subsumpcji faktów relewantnych dla zastosowanego przepisu prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe Komisja prowadziła postępowanie dowodowe w zakresie relewantnym do brzmienia przepisu materialnego, mającego znaczenie w niniejszej sprawie, tj. art. 87 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy o ofercie. Na podstawie dokumentów w postaci statutu Fundacji oraz umowy założycielskiej Fundacji ustalono, iż Fundacja w swojej działalności zobowiązana się do działania na rzecz głównego beneficjenta ("primary beneficiary"), którym był D. M. Konsekwentnie, z uwagi na brak konieczności ustalania, czy skarżący powinien być uprawniony do wpływania na wykonywanie uprawnień korporacyjnych przez Fundację w związku z posiadaniem akcji Spółki, nie istniała potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie. Zgromadzony w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji materiał dowodowy pozwalał bowiem na przyjęcie, iż skarżący był zobowiązany do zawiadomienia organu nadzoru oraz Spółki o przekroczeniu progu 50 % w ogólnej liczbie głosów w Spółce, do czego obligował ją art. 69 ustawy o ofercie. Po zgromadzeniu ww. materiału dowodowego nie istniała potrzeba dalszego gromadzenia dowodów w sprawie, a zatem uzasadnionym było zastosowanie art. 86 k.p.a. poprzez wezwanie Strony do złożenia wyjaśnień w sprawie.

Organ nadzoru po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził również uchybień zasadom wynikającym z treści art. 7 k.p.a. Komisja podjęła bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, który w niniejszej sprawie ma postać interesu innych uczestników obrotu oraz ochronę transparentności rynku regulowanego. W szczególności organ nadzoru nie uchybił zasadom wynikającym z art. 7 k.p.a. na rzecz zasady szybkości prowadzenia postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Powołane przez skarżącego wnioski dowodowe nie zmierzały do wyjaśnienia meritum sprawy, a dotyczyły okoliczności, której wykazanie nie miało znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej. Strona zarzucała bowiem organowi nadzoru przyjęcie określonego scenariusza zdarzeń i odmowy na tej podstawie przeprowadzenia wniosków dowodowych skarżącego. Odmienne stanowisko Komisji wynikało z określonej wykładni przepisu materialnego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, z której skarżący wywodzi konieczność wykazania, że D. M. powinien mieć możliwość wpływu na wykonywanie uprawnień korporacyjnych Fundacji wynikających z akcji Spółki.

Organ odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Komisję art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., czy też 78 § 1 k.p.a., wyjaśnił, że Komisja zebrała w sprawie cały materiał dowodowy. Nie dopuściła się naruszenia przepisów art. 77 i 80 k.p.a. rozpatrując każdy ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, w łączności z innymi dowodami, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Komisję art. 78 § 1 k.p.a., zauważyła, że skarżący w toku postępowania mógł przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, w tym składać odpowiednie wnioski dowodowe, z czego w niniejszej sprawie skorzystał. Nie można zatem zgodzić się, jakoby organ nadzoru uniemożliwił skarżącemu korzystanie z udzielonych mu uprawnień, jakim było złożenie wniosków dowodowych.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 84 kp.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, Komisja wskazała, że opinia biegłego co do zasady ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Jednakże powyższa kwestia nie zachodziła w prowadzonym postępowaniu. W toku prowadzonego postępowania nie zaistniała potrzeba powoływania biegłego, ponieważ w sprawie nie istniało zagadnienie, do wyjaśnienia którego potrzebna byłaby wiedza specjalna. Wbrew przekonaniu Strony Komisja była uprawniona do dokonania wykładni przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie i interpretacji pojęcia "działania na rzecz", w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Komisja nie zgodziła się również z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 8 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w celu urzeczywistnienia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. zapewniono skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, gdyż był informowany o możliwości przeglądania akt, wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, o załączeniu dokumentów do akt postępowania, a także o terminie ukończenia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w ocenie którego wysokość kary pieniężnej została ustalona w sposób wykraczający poza granice uznania administracyjnego, ustalając ją w sposób dowolny, ignorując aktywność Strony w toku postępowania w zakresie składanych wyjaśnień oraz wniosków dowodowych, Komisja wskazała, że granice uznania administracyjnego są wyznaczane przez brzmienie przepisu prawa, na podstawie którego dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, na każdego kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach. Komisja może w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości [...] zł. Zatem nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, tj. w wymiarze maksymalnie dopuszczonym przepisem prawa, organ nadzoru nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Decydując się o zastosowaniu środka sankcyjnego w wysokości maksymalnie dopuszczonej przepisem prawa, tj. w wysokości [...] zł Komisja, miała na uwadze obowiązek uwzględnienia zasad subsydiarności oraz proporcjonalności.

W trakcie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru miał na uwadze wszelkie okoliczności wynikające z stanu faktycznego sprawy w postaci interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przyczyny, wagi i rodzaju naruszenia, czasu jego trwania, rozmiaru bezprawności, charakteru naruszanego dobra, współpracę skarżącego w toku prowadzonego postępowania, ewentualne skutki naruszenia, skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia oraz straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić. Ponadto Komisja miała na uwadze sytuację finansową skarżącego, która rozstrzyga o możliwości poniesienia ciężaru nałożonej kary pieniężnej przez karany podmiot.

W pierwszej kolejności Komisja wzięła pod uwagę wagę stwierdzonych naruszeń, które są tożsame z ustalonym w sprawie interesem społecznym w postaci interesu innych uczestników obrotu, a także z funkcją i celem przepisów prawa, które przez zachowanie Spółki zostały naruszone. Interes społeczny w niniejszej sprawie przejawia się poprzez interes uczestników rynku kapitałowego, którzy nie zostali zawiadomieni o osiąganiu określonych progów w ogólnej liczbie głosów przez skarżącego. Ponadto przez przedmiotowe naruszenia Spółka, której akcje skarżący zbywał, nie mogła wypełnić obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 70 ustawy o ofercie, co również miało wpływ na stan poinformowania uczestników rynku. Podkreślić należy, iż równy dostęp do informacji pełni fundamentalną rolę w efektywnym działaniu rynku kapitałowego, umożliwiając wycenę instrumentów finansowych w oparciu o prawdziwe oraz rzetelne dane. Odnosząc to do obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 69 ustawy o ofercie organ wyjaśnił, że dzięki informacjom o zmianie struktury akcjonariatu uczestnicy rynku mogą w sposób racjonalny decydować o kapitałowym zaangażowaniu się w daną spółkę publiczną we właściwym momencie.

Komisja miała również na uwadze, że naruszenie skarżącego było zachowaniem świadomym, mającym na celu ukrycie jej zaangażowania w Spółce. Podkreślić należy, że ekonomiczny sens transakcji obejmującej zbycie pakietów akcji przez E. K. i D. M. do spółek specjalnego przeznaczenia, a następnie pośrednie nabycie tych akcji przez Fundację O., której beneficjentem był D. M., zaś osobą uprawnioną do dokonywania transakcji na rachunkach papierów wartościowych spółek [...], na których zapisane były akcje Y. S.A., był prezes zarządu spółek [...], E. M., polegał na utrzymaniu faktycznej kontroli nad pakietem akcji Y. S.A. przez jednego z dotychczasowych akcjonariuszy, przy zachowaniu anonimowości. Komisja nie uznała zatem stanowiska skarżącego za zasadne, jakoby ustanowienie siebie jako beneficjenta Fundacji traktował wyłącznie jako zapis testamentowy, ani też, że podjęte przez nią działania były ocenione przez współpracujących z nią prawników jako nieskutkujące koniecznością wykonania obowiązku notyfikacyjnego. Przyjmując bowiem nawet, że opisany powyżej mechanizm został stworzony w dobrej wierze przez ojca Strony – E. M., skarżący jako doświadczony inwestor działający na rynku kapitałowym nie może zasłaniać się swoją niewiedzą co do skutków podjętych działań. Komisja wskazuje, że racjonalny inwestor (a takim jest skarżący) powinien był spodziewać się, że działanie podmiotu posiadającego akcje (tj. Fundacji) na rzecz beneficjenta (tj. skarżącego) spełni dyspozycje przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie i będzie zobowiązywać do wykonania obowiązku notyfikacyjnego na podstawie art. 69 ustawy o ofercie.

Komisja podtrzymała wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji organu I instancji ocenę zachowania skarżącego jako szczególnie naganną i istotnie naruszającą interesy uczestników rynku. Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał naruszenie D. M. za wymagające szczególnego napiętnowania, co znalazło odzwierciedlenie w maksymalnym wymiarze informacji dotyczącej aktualnego udziału skarżącego w Spółce. Skutek naruszenia nie musi przejawiać się np. w rzeczywistych konsekwencjach poniesionych przez innych akcjonariuszy Spółki. Jednakże brak rzetelnej informacji w zakresie akcjonariatu Y. S,A. miał szkodliwy charakter dla rynku, albowiem informacja o ostateczny m beneficjencie nic była uwzględniona przez inwestorów w wycenie akcji spółki Y. S.A.

Komisja podjęła również działania mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego, który wskazał na posiadane dochody, zadłużenie, nieruchomości i wysokość oszczędności. Po analizie ustalonej sytuacji majątkowej, Komisja uznała, iż z uwagi istniejące obciążenia majątku, zaciągnięte zobowiązania oraz osiągane dochody, kara pieniężna w wysokości [...] zł nie będzie stanowić nieproporcjonalnego środka sankcyjnego, który skutkowałby znaczącym pogorszeniem warunków egzystencji skarżącego. W ocenie organu nadzoru posiadany majątek umożliwia skarżącemu poniesienie kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Komisja uznała, że kara w wysokości [...] zł (słownie: jednego miliona złotych złotych), stanowiąca maksymalny ustawowy wymiar kary pieniężnej, jest uzasadniony ze względu na wagę i naganność naruszenia, stanowiąc adekwatny i proporcjonalny środek sankcyjny do stwierdzonych naruszeń przepisów prawa i ustalonych okoliczności sprawy. Jednocześnie Komisja miała na względzie, że kara o takiej wysokości będzie odpowiednim środkiem represyjnym, wyrażającym stopień dezaprobaty organu nadzoru wobec naruszenia, które w sposób istotny wpłynęło na interes uczestników rynku kapitałowego oraz poziom transparentności tego rynku. Komisja miała przy tym na uwadze funkcje sankcji administracyjnej, a przede wszystkim zasadę, zgodnie z którą charakter represyjny sankcji pieniężnej przemawia za wymierzeniem kary w takiej wysokości, aby jej dolegliwość była odczuwalna przez skarżącego. W związku z ustalonymi okolicznościami sprawy oraz stwierdzoną celowością działania skarżącego, Komisja uznała, że uzasadnionym jest nałożenie kary pieniężnej w maksymalnej, przewidzianej przez ustawodawcę wysokości, wynoszącej w przypadku kary pieniężnej [...] zł.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2018 r. (sygn. [...]) i na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością Decyzji KNF

tj.:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw, z art. 7 k.p.a. polegające na oparciu Decyzji KNF II na okoliczności nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym, tj. uznanie, że między ,fundacją, a Skarżącym istniała umowa, na podstawie której Fundacja przekazywała pożytki z posiadanych akcji Spółki na rzecz D. M. Powyższe, w ocenie Komisji było wystarczające do zakwalifikowania Strony, jako podmiotu, na rzecz którego działa podmiot trzeci, będący w posiadaniu akcji spółki publicznej, w rozumieniu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a" , podczas gdy w aktach postępowania brak jest umowy, na którą powołuje się KNF ani jakichkolwiek danych świadczących o tym, by taka umowa kiedykolwiek została zawarta;

b) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 15 i art. 7 k.p.a., polegające na udziale w postępowaniu w przedmiocie wydania Decyzji KNF II pracownika urzędu KNF, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy z uwagi na to, że brał udział w wydaniu Decyzji KNF I, tj, w postępowaniu w ramach pierwszej instancji uczestniczył we wszystkich przeprowadzonych rozprawach oraz odbierał wyjaśnienia od Skarżącego, a następnie uczestniczył w jedynej rozprawie przeprowadzonej w ramach postępowania w drugiej instancji, w którym to postępowaniu również odbierał wyjaśnienia od Skarżącego, wskutek czego doszło do sytuacji, w której ten sam pracownik brał udział w orzekaniu w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział, co doprowadziło także do naruszenia art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie poprzez ich błędną wykładnię polegającą w szczególności na:

a) błędnym przyjęciu, że pojęcie "posiadania akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby", o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie {zgodnie z art. 10 lit. g Dyrektywy 2004/109/WE ("Dyrektywa") - którego implementację stanowi art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie - pojęcie "na rzecz" użyte w tym przepisie tłumaczone jest jako "on behalf") jest równoznaczne z "działaniem przez osobę trzecią na rzecz (ściślej: na korzyść) innej osoby" (zgodnie ze statutem Fundacji - "in benefit of'), podczas gdy są to pojęcia różne i wywierają one różne skutki prawne, co potwierdza m.in. art. 4 ust. 1 pkt 26 lit. d MAR, zgodnie z którym pojęcie utworzenia (działania) osoby prawnej "in benefit of" danej osoby należy w prawie rynku kapitałowego rozumieć jako jej utworzenie (działanie) "na korzyść" danej osoby. Pojęcie "on behalf' (na rzecz) odnosi się w omawianym przypadku do formy zastępstwa pośredniego, które z kolei wymaga, aby osoba, "na rzecz" której posiadane są akcje spółki publicznej mogła decydować o sposobie wykonywania z nich uprawnień właścicielskich. Jedynie taki przypadek jest objęty hipotezą przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Pojęcie "in benefit of" (na korzyść) dotyczy zaś ogólnego celu utworzenia (działania) danego podmiotu i jest pojęciem szerszym, nie objętym hipotezą art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie;

b) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni funkcjonalnej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. A ustawy o ofercie i przyjęciu, że hipotezę omawianego przepisu spełnia przypadek podejmowania działań inwestycyjnych na rzecz (ściślej: na korzyść) danej osoby (w oryginalnym brzmieniu: "in benefit of"), bez konieczności wykazania możliwości wpływania przez daną osobę na realizację uprawnień korporacyjnych wynikających z akcji, których osoba ta tylko formalnie nie posiada, podczas gdy w sposób oczywisty i jednoznaczny celem przepisu art. 87 ustawy o ofercie jest zapewnienie jawności realnego wpływu poszczególnych akcjonariuszy na zarządzanie spółką, na co wskazuje sam KNF w uzasadnieniu Decyzji KNF ll;

c) całkowitym pominięciu wniosków wynikających z wykładni europejskiej art. 87 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy o ofercie poprzez przyjęcie, że polski ustawodawca implementując Dyrektywę wprowadził w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie normę dalej idącą niż norma wynikająca z art. 10 lit. g Dyrektywy, mimo iż wniosek taki nie wynika ani z brzmienia, ani z celu polskiej ustawy o ofercie, zaś wykładnia przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie przedstawiona przez KNF w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem przepisu art. 10 lit. g Dyrektywy;

d) błędnym przyjęciu, że art. 10 lit. g Dyrektywy wprowadza jedynie minimalne wymogi harmonizacji, podczas gdy wniosek ten nie wynika ani z treści przepisu, ani z celu Dyrektywy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że polski ustawodawca implementując Dyrektywę mógł wprowadzić w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie normę dalej idącą niż norma wynikająca z art. 10 lit. g Dyrektywy (co nie miało miejsca - zob. ppkt 3 powyżej), podczas gdy art. 10 lit. g Dyrektywy całościowo określa zakres harmonizacji praw Państw Członkowskich w zakresie obowiązków związanych z posiadaniem akcji na rzecz osoby trzeciej w imieniu własnym, ale na rzecz innej osoby.

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy po raz drugi, a dokonaniu przez KNF w ramach postępowania w drugiej instancji wyłącznie kontroli prawidłowości postępowania w pierwszej instancji, o czym świadczy powielenie w uzasadnieniu Decyzji KNF II zasadniczej treści uzasadnienia Decyzji KNF I oraz zwalczanie w treści uzasadnienia Decyzji KNF II zarzutów Skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co KNF zadziałał jako przeciwnik procesowy Skarżącego, a nie organ administracji publicznej mający ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę;

b) naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art, 7 k.p.a. polegające na nadaniu prymatu zasadzie szybkości postępowania nad obowiązkiem organu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwagi na zakończenie postępowania dowodowego pomimo istnienia szeregu niewyjaśnionych przez organ okoliczności związanych z uprawnieniami Skarżącego z tytułu bycia ustanowionym beneficjentem Fundacji w rozumieniu prawa Wspólnoty Bahama w, na które uwagę organu zwracał Skarżący, a które były istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

c) naruszenie art 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu dowodu z opinii biegłego na okoliczności stanowiące wiadomości specjalne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. na okoliczności dotyczące funkcjonowania fundacji pod prawem Wspólnoty Bahamów;

d) naruszenie art 75 § 1 i art 78 § 1 i 2 w zw. z art 7 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosków o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zgłoszonych przez Skarżącego pomimo, że przedmiotem dowodu z ich zeznań były okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, które to okoliczności nie zostały stwierdzone innymi dowodami oraz które zostały zgłoszone w toku przeprowadzania postępowania dowodowego;

e) naruszenie art 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oraz wyrywkowej, a nie całościowej oceny materiału dowodowego, tj. pominięcie wyjaśnień składanych przez Skarżącego co do nieposiadania przez niego akcji spółki Y. S.A. (pośredniego czy bezpośredniego);

- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły KNF do błędnego uznania, że Skarżący był osobą, na rzecz której Fundacja O. ("Fundacja") pośrednio posiadała akcje spółki Y. S.A., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący był osobą zobowiązaną do zawiadomienia KNF oraz spółki Y. S.A. o nabyciu akcji tej spółki.

W przypadku nieuwzględnienia powyżej przedstawionych zarzutów, nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia obowiązków informacyjnych przez skarżącego, to przy wydawaniu Decyzji KNF II naruszone zostały przepisy postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a, poprzez:

zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do błędnej oceny przesłanek ustalenia wysokości kary określonych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, tj. do ustalenia że skarżący nie współpracował z KNF oraz, że sytuacja majątkowa skarżącego pozwala na nałożenie kary w maksymalnej wysokości, a także że taka kara odpowiada wadze rzekomego naruszenia oraz poprzez niewzięcie pod uwagę braku jakiejkolwiek winy Skarżącego w rzekomym dokonaniu naruszenia, podczas gdy:

1. działanie skarżącego nie było w żaden sposób zawinione, bowiem brak wykonania rzekomych obowiązków informacyjnych przez skarżącego nie wynikał z zamiaru ukrycia swojego udziału w akcjonariacie Spółki, lecz z w pełni usprawiedliwionego okolicznościami sprawy przekonania, że na Skarżącym żadne obowiązki informacyjne nie spoczywają. Trzeba przy tym pamiętać, że ratio decidendi Decyzji KNF II sprowadza się do przyjęcia przez KNF odmiennej od skarżącego (i w ocenie skarżącego oczywiście błędnej), rozszerzającej interpretacji art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Skarżący działał w usprawiedliwionym przekonaniu, że jego postępowanie jest zgodne z prawem, zasięgał w tym celu opinii prawników, a jednocześnie brak było powszechnie znanej, odmiennej praktyki KNF lub sądów administracyjnych w tym zakresie;

2. działanie skarżącego nie przyniosło mu żadnych korzyści ani nie pozwoliło na uniknięcie jakichkolwiek strat;

3. pełna analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Skarżący oraz jego pełnomocnicy zachowywali pełną i ponadstandardową wolę współpracy z KNF, o czym świadczy Ich aktywność w postępowaniu, składanie rzeczowych wniosków dowodowych zmierzających jedynie do wyjaśnienia istoty sprawy oraz udzielanie stosownych wyjaśnień;

4. sytuacja majątkowa Skarżącego nie pozwala na nałożenie kary w maksymalnej wysokości, gdyż kara taka jest rażąco surowa oraz mogłaby doprowadzić do niewypłacalności Skarżącego i w konsekwencji jego upadłości;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wymierzenia Skarżącemu kary finansowej w wysokości [...] zł, tj. 100% maksymalnego ustawowego zagrożenia i nieuwzględnienia jako przesłanki łagodzącej wymiar kary okoliczności współpracy Skarżącego z KNF, jego sytuacji majątkowej, wagi rzekomego naruszenia, a w szczególności niezawinionego charakteru rzekomego zaniechania Skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez K.NF w ramach autokontroli w całości oraz uchylenie Decyzji KNF II i umorzenie postępowania. W wypadku odmowy uwzględnienia skargi przez KNF w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Skarżący wnósł na podstawie art. 145 § 1 pkt) 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności Decyzji KNF II w całości w związku z zaistniałymi rażącymi naruszeniami prawa. Ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości Decyzji KNF II oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 roku p. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej z tym, że kontrola ta w myśl § 2 w/w artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada zaskarżona decyzję, postanowienie, akt bądź inną czynność z zakresu administracji publicznej czy nie naruszają one przepisów postępowania oraz czy zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego.

Poza tym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwaną dalej ppsa).

Mając powyższe kryteria na uwadze sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarżący w skardze podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

Sąd w pierwszym rzędzie zbadał zasadność wskazanych przez stronę uchybień proceduralnych, albowiem dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest sprawdzenie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała takich naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że tylko w przypadku takich możliwe jest uchylenie decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c ppsa.

Według oceny sądu brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, że strona nie wykazała, aby w sprawie została spełniona którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Formułując zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa Strona podniosła, że zaskarżona decyzja została oparta na okoliczności nieznajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem umowy na którą powołuje się organ pomiędzy Fundacją a Skarżącym, na podstawie której Fundacja przekazywałaby pożytki z posiadanych akcji na rzecz D. M. Zarzut ten, zdaniem Sądu, nie może się ostać albowiem KNF wspominając o umowie miała na myśli co wynika z decyzji, " Umowę założycielską" tj. wskazanie Beneficjentów dla Fundacji O. Zgodnie z postanowieniem tej umowy skarżący jako beneficjent główny "w trakcie swojego życia ma prawo otrzymać 100 % wszelkich korzyści przez Fundację.

Kolejny zarzut, zdaniem strony, powodujący nieważność decyzji polegał na udziale w postępowaniu w obu instancjach tego samego pracownika UKNF. Według oceny Sądu nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 15 i art. 7 kpa, albowiem starszy referent w Wydziale Prezydialnym Gabinetu Komisji B. W. uczestnicząc w rozprawach wskazanych przez stronę zarówno w I jak i II instancji nie brała udziału w wydaniu decyzji tylko odpowiadała wyłącznie za stronę techniczną działań niezbędnych podejmowanych wobec Skarżącego. Jak wyjaśnił organ Beata Wesołowska była wyłącznie jedną z osób, które sporządziły protokół na podstawie nagrania a więc nie miała styczności ze stroną skarżącą. Osoba ta zapewniała pomoc sekretarską i techniczną w ramach aparatu pomocniczego Urzędu KNF a podejmowane przez nią czynności nie miały wpływu na załatwienie sprawy.

Kolejne zarzuty strony dotyczące wadliwości przeprowadzanego przez organ postępowania dowodowego nie są również zasadne. Komisja Nadzoru Finansowego podjęła wszelkie niezbędne w sprawie czynności celem ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Istotne dla sprawy okoliczności zostały bowiem wyjaśnione w oparciu o dokumentację Fundacji, na podstawie której wykazano zobowiązania tej Fundacji do działania na rzecz D. M. Organ pominął wnioski dowodowe strony albowiem dotyczyły one okoliczności, których wykazanie nie miało znaczenia dla odpowiedzialności administracyjnej strony. Wiąże się to z odmienną niż to czyni strona wykładnią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie. Strona w przeciwieństwie do organu wskazywała na konieczność wykazania, że D. M. powinien mieć możliwość wpływu na wykonywanie uprawnień korporacyjnych Fundacji wynikających z akcji spółki

Organ przyjął inną koncepcję w sprawie, stąd też pominięcie wniosków dowodowych Skarżącego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wywodów Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 84 § 1 kpa, albowiem KNF jako wyspecjalizowany organ władna była orzekać w sprawie bez udziału biegłego.

Spór pomiędzy Skarżącym a organem sprowadza się do odmiennej wykładni art. 69 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie.

W świetle powyższych przepisów przewidziany w art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie obowiązek notyfikacji spoczywa również na podmiocie w przypadku którego osiągnięcie lub przekroczenie danego progu ogólnej liczby głosów określonych w tych przepisach następuje w związku z posiadaniem akcji przez osobę trzecią w imieniu własnym, lecz na zlecenie lub na rzecz tego podmiotu .... (art. 87 ust. 1 pkt 3a) ustawy o ofercie.

Według oceny Sądu, interpretację wskazanych wyżej przepisów należy przeprowadzić mając przede wszystkim na uwadze ratio legis umieszczenia ich w ustawie w ofercie. Celem ich jest bowiem zapewnienie równego dostępu do informacji dotyczących akcjonariatu spółki publicznej a w konsekwencji umożliwienie dokonania obiektywnej oceny wyemitowanych przez nią papierów wartościowych. Przepis art. 69 ustawy o ofercie pozwala również na realizację przez KNF funkcji nadzorczej. Skoro omawiane przepisy mają zapewnić maksymalnie możliwie prawnie przejrzystość rynku kapitałowego nie można, tak jak to czyni Skarżący, rozumieć frazy "działania na rzecz podmiotu" wyłącznie jako konstrukcji prawnej zastępstwa pośredniego.

Według oceny Sądu przepis art. 87 ust. 1 pkt 3a ustawy o ofercie będący implementacją art. 10 lit g dyrektywy 2004/109/WE zgodnie z jego brzmieniem oraz celem jaki ma spełniać należy rozumieć szeroko. "Działania na rzecz" innego podmiotu nie musi mieć swojego źródła w sformalizowanym stosunku o charakterze umownym. Nawet w takim przypadku, gdy brak jest sformalizowanych podstaw Skarżący posiada faktyczną możliwość wywierania wpływu na sposób wykonywania prawa głosu z akcji przez Fundację O. oraz kontrolowania całej struktury powiązań kapitałowych, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się wykazywanych przez Skarżącego naruszeń prawa materialnego. Według oceny Sądu organ mając na uwadze postanowienia umowy założycielskiej Fundacji O. prawidłowo uznał, że Skarżący naruszył przepis art. 69 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o ofercie, gdyż nie zawiadomił Komisji oraz spółki publicznej Y. S.A. o przekroczeniu 50 % ogólnej liczby głosów w Y. S.A. w związku z pośrednim nabyciem akcji Y. S.A. przez P. z siedzibą w L. Popełnienie tego deliktu administracyjnego skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej stosowanie do art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ należycie uzasadnił wysokość nałożonej na niego kary pieniężnej. Dokładnie przeanalizował obecną sytuację dochodową i materialną Skarżącego jak również uwzględnił cele prewencyjne i represyjne jakie ma spełniać zastosowana kara.

Z tego względu brak jest podstaw do uznania, że działania KNF w powyższym zakresie było dowolne.

Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.