Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 555/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 16 ust. 4, art. 16 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2136
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 28 listopada 2016r. nr XXXI/158/2016 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie gminy, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Obrazów na rzecz [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Obrazowie w dniu 28 listopada 2016r. podjęła uchwałę Nr XXXI/158/2016 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Obrazów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalania stawki opłat za korzystanie z tych przystanków.

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 15 ust. 1 pkt 6, ust. 2 i art. 16 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2015r.poz.1440 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446,poz.1579). W § 2 pkt 1 (mylnie określonym jako ust. 1) uchwały ustalono stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W pkt. 2 uchwalono, że opłaty wylicza się jako kwotę ryczałtową, stanowiącą iloczyn zatrzymań, według rozkładu jazdy, przeciętnej liczby dni w miesiącu oraz stawki, o której mowa w pkt. 1.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność jej podjęcia jest związana z koniecznością utworzenia na terenie Gminy Obrazów siedmiu nowych przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych przy drogach powiatowych w sołectwach: Bilcza, Świątniki, Święcica i Zdanów. W związku z powyższym, uchwała Rady Gminy w Obrazowie nr XIII/72/2015 z dnia 28 października 2015r. wymaga zaktualizowania.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę [...] wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zapisu § 2 pkt 1 zarzucając naruszenie przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konsytuacji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasad praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niezróżnicowanie opłaty (stawka stała 0,05 zł za zatrzymanie) ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdów, jakimi są wykonywane przewozy, co doprowadziło do dyskryminacji mniejszych przewoźników, ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości, przez co Rada Gminy w sposób wadliwy zrealizowała kompetencję zawartą w art. 16 ust. 4 o publicznym transporcie zbiorowym, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo. W skardze zarzucono także, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia w tej części, która dotyczy niedyskryminujących zasad ustalania opłat, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ przy jej uchwalaniu, przez co naruszył przepis art. 2 Konstytucji RP tj. zasadę demokratycznego państwa oraz przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując uchwałę, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Dlatego uchwały nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył tezy zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 3 grudnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 1283/15, a także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał wskazywał jak należy rozumieć konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (orzeczenie z 13 września 1990 r., sygn. U 4/90, wyrok z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, wyrok z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94).

Autor skargi odwołał się także do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z którego wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakimi wykonywany jest przewóz. Skarżący zacytował także tezę zawartą w wyroku WSA w Łodzi z 2 października 2013 r., sygn. III SA/Łd 736/13, w której Sąd ten uznał, że ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy realizujący przewozy “dużymi" pojazdami, mimo że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się do powstania tych kosztów.

Skarżący zaznaczył, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie wziął pod uwagę wielkości pojazdu, jakim realizowany jest przewóz, tym bardziej, że ustalił na jednym, maksymalnym poziomie stawkę stałej opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, przez co nie uwzględnił kryterium niedyskryminujących zasad. Tymczasem stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. W konsekwencji za niezgodny z prawem jego zdaniem uznać należy wydany na podstawie 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Ponadto Rada Gminy w Obrazowie wydała akt wadliwy także z punktu widzenia obowiązku rzeczowego uzasadnienia, który idzie w parze z obowiązkiem działania na podstawie prawa, a w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów obowiązek wskazania wyraźnych motywów rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 czerwca 2018r. Rada Gminy w Obrazowie podjęła uchwałę w dniu 20 czerwca 2018r. Nr LI/264/2018 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Obrazów, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków, która różnicuje stawki opłat za korzystanie z przystanków zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, a nadto określa, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała traci moc. W świetle powyższego organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie funkcjonuje w obrocie.

Na rozprawie sądowej w dniu 17 października 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach zgłosiła swój udział w postępowaniu, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a. Prokurator przyłączyła się do skargi i wniosła o stwierdzenie nieważności całego § 2 zaskarżonej uchwały, gdyż pozostawienie pkt 2 § 2, który odnosi się do pkt 1, byłoby niecelowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy w Obrazowie z dnia 28 listopada 2016r. Nr XXXI/158/2016 w części dotyczącej postanowień § 2 pkt 1 (mylnie określonego w skardze jako ust. 1). Uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia powołany w odpowiedzi na skargę fakt podjęcia późniejszej uchwały o innej treści, różnicującej stawki opłat za korzystanie z przystanków, jak i fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 listopada 2016r. Z tych powodów skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował (k. 10-12).

Poza tym w ocenie Sądu skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Obrazów i dokonywał w związku z tym opłat za korzystanie z przystanków (także w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały). W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącego, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2136), dalej jako "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata przeznaczana jest na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym (co do zasady) większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Obrazów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została nadesłana do akt sprawy wraz z uzasadnieniem, w którym jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Także z protokołu z sesji Rady Gminy w Obrazowie (k.45-48 akt sądowych), na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Sąd stwierdził nieważność całego § 2 zaskarżonej uchwały mając na uwadze, co słusznie zauważył i zawarł we wniosku końcowym Prokurator, że pozostawienie w obrocie prawnym pkt 2 § 2, który odwołuje się do pkt 1 § 2 byłoby niecelowe.

Stopień integralności postanowień kontrolowanej uchwały w zakresie regulacji dotyczących ustalenia stawki opłaty jak również jej wyliczenia uzasadniał zatem stwierdzenie nieważności całego § 2 tej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.