Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 899/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 19 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia 13 września 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2022 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138

§ 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia 13 września 2022 r., Nr [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 27 stycznia 2022 r. M.S.(dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z.B., urodzoną 17 sierpnia 1942 r., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności

w R. z dnia 24 stycznia 2022 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności - do 31 stycznia 2024 r. We wskazaniach podano, że niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie w orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 stycznia 2022 r., natomiast nie dało się w tym przypadku ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Decyzją z 13 września 2022 r. nr [...] Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: u.ś.r.), odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na dwa wywiady środowiskowe przeprowadzone w miejscu zamieszkania matki skarżącej w dniach:

9 lutego i 6 lipca 2022 r., w których pracownik socjalny potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad matką i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Jej siostra przebywa w K., nie ma więc możliwości sprawowania opieki nad matką, jak również nie jest w stanie zapewnić jej opieki finansowej. Organ I instancji uznał jednak, że nie została spełniona w przedmiotowej sprawie przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1b ww. ustawy, ponieważ niepełnosprawność matki wnioskodawczyni nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia w trakcie nauki w szkole. Burmistrz wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak nie zastosował się do tego wyroku, kierując się jedynie niezmienionym przez ustawodawcę przepisem art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z jego literalnym brzmieniem.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym podniosła, że stan mamy z każdym dniem ulega pogorszeniu, a ona jest jedyną osobą, która może zapewnić jej całodobową opiekę. Siostra skarżącej mieszka bowiem w K., nie jest w stanie pomóc w tej opiece, gdyż sama ma trudną sytuację finansową. Wnioskodawczyni przyznała, że znany jest jej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny.

Kolegium decyzją z 19 października 2022 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazało, że przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest przez Kolegium po raz drugi. Decyzją z 10 czerwca 2022 r. znak: [...] Kolegium uchyliło bowiem pierwotną decyzję organu I instancji z 29 kwietnia 2022 r. Nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej SKO nie podzieliło stanowiska Burmistrza, jakoby przeszkodą do uwzględnienia wniosku strony było niespełnienie warunku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., co w sposób obszerny zostało wyjaśnione. Kolegium zwróciło jednocześnie uwagę, że koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie opieki i pomocy wymaga obecnie ze względu na stan zdrowia matka skarżącej, czy zakres sprawowanej przez nią opieki wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Kolegium przy tym wskazało, że skarżąca 7 lutego 2022 r. oświadczyła, że jest u mamy 5 razy dziennie; jej mama nie rusza się bez niej z domu, co oznacza, że jest jej niezbędna w robieniu zakupów spożywczych, zaprowadzaniu na umówione wizyty lekarskie, sprzątaniu dużego mieszkania. Pracownik socjalny podczas przeprowadzonego 16 lutego 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalił, że skarżąca przychodzi do matki około godziny 7.00 – 8.00 i zajmuje się nią do około godziny 17.00 – 18.00, pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego, tj. robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków i ich podawaniu, sprzątaniu mieszkania, praniu, prasowaniu, higienie osobistej, zawożeniu na wizyty lekarskie, wykupuje leki i je podaje, załatwia sprawy urzędowe, wychodzi z nią na spacery. Pozostaje z matką w stałym kontakcie telefonicznym. Kolegium uznało wówczas, że niezbędne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania w przedmiocie spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym dokonanie oceny, czy zakres sprawowanej przez nią opieki nad matką wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Jednocześnie Kolegium wskazało, że jego zdaniem ww. przepis należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy czy na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło).

Rozpoznając sprawę po raz drugi organ odwoławczy odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, wskazując, że z uwagi na jego treść nie podziela stanowiska organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ II instancji wskazał, że powyższy wyrok został ogłoszony

w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod pozycją 1443 i z tym dniem wszedł w życie. Organ I instancji, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożony przez wnioskodawczynię jako opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) miał zatem obowiązek zbadać, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym SKO stwierdziło, że fakt, iż niepełnosprawność Z.B. nie powstała w wieku wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie mógł stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W celu zbadania, czy zakres wymaganej przez Z. B. opieki

i jednocześnie świadczonej przez skarżącą uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zebranego przez organ

I instancji wynika, że matka wnioskodawczyni jest wdową, gdyż jej mąż zmarł 18 lutego 2009 r. Mieszka sama, leczy się u neurologa, kardiologa, naczyniowca, urologa, pulmonologa i lekarza rodzinnego. Na każdą wizytę lekarską skarżąca musi mamę zapisać (zapisy odbywają się jeden dzień miesiącu) i ją zawieźć (wizyty odbywają się do południa i po południu). Wnioskodawczyni przychodzi do mamy codziennie rano około godziny 7.00 – 8.00, przygotowuje jej śniadanie, pomaga przy higienie osobistej, ubieraniu, podaje leki. W południe około godziny 13.00 – 14.00 przygotowuje obiad, podaje leki, a wieczorem w godzinach od 18.00 do 20.00 pomaga przy kolacji, higienie osobistej i ponownie podaje leki. Matka nie posiada kabiny prysznicowej, więc pomaga jej wejść i wyjść z wanny, między posiłkami zajmuje się sprzątaniem, praniem prasowaniem, robieniem zakupów, spacerowaniem z mamą (około 2 godziny dziennie), wizytami u lekarzy. Mama ma problemy z chodzeniem. Czas, który jej poświęca to około 8- 9 godzin dziennie. Jest również 24 godziny na dobę pod telefonem, bo mieszka na sąsiedniej ulicy. Strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy

w P., bo ma tam ubezpieczenie zdrowotne, nie poszukuje pracy, bo nie mogłaby pracować i zajmować się mamą.

Pracownik socjalny, sporządzający wywiad środowiskowy 6 lipca 2022 r. ustalił, że Z. B. samodzielnie porusza się w obrębie mieszkania, samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez skarżącą oraz samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. W tak ustalonym stanie faktycznym pracownik socjalny ocenił, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności w związku z opieką nad matką uniemożliwia jej aktywność zawodową.

Kolegium w toku postępowania odwoławczego postanowiło jednak odmiennie ocenić powyższy stan faktyczny ustalony przez Burmistrza i uznało, że zakres opieki jakiej wymaga w chwili obecnej niepełnosprawna w stopniu znacznym Z.B.i jednocześnie sprawowanej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Stosownie do powyższego przepisu istotne jest bowiem, aby zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia wynikało z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną

i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.

Kolegium przyznało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy

z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się

o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi jednocześnie w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem)

a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką i jednocześnie niezbędnej dla niej w chwili obecnej nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Charakter i zakres tej opieki został potwierdzony w trakcie wywiadu środowiskowego, a także wskazany przez skarżącą

w złożonych oświadczeniach. Matka wnioskodawczyni, pomimo że na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy, jest w miarę samodzielna, jeśli chodzi o jej funkcjonowanie. Już sam fakt możliwości samodzielnego przebywania w domu świadczy o tym, że jest w stanie zaspokajać we własnym zakresie niezbędne swoje potrzeby, w tym te fizjologiczne i związane z ubieraniem się. Natomiast konieczność wykonywania niektórych czynności, które wskazała skarżąca, w tym np. robienie zakupów czy posiłków, umawianie wizyt i zawożenie mamy do lekarza, nie są czynnościami uniemożliwiającymi podejmowanie przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym zakresie Kolegium zauważyło, że takie czynności, jak: przygotowywanie posiłków czy robienie zakupów wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, a umawianie wizyt lekarskich czy zawożenie mamy na te wizyty z pewnością nie są konieczne codziennie. Organ odwoławczy podniósł, że osoby pracujące i członkowie rodzin tych osób korzystają z wizyt lekarskich i wówczas dotarcie na wizytę do lekarzy wiąże się albo z koniecznością wzięcia urlopu, albo zaplanowania wykonywanej pracy w taki sposób, aby wyjazd na wizytę do lekarza był możliwy. Obowiązki związane z wykonywaniem przez skarżącą opieki nad matką Kolegium określiło więc jako pomoc niepełnosprawnej mamie i to w czasie kiedy skarżąca przebywa u niej. Nie wyklucza to zaś podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że skarżąca do 30 października 2020 r. była zatrudniona w "F. P." Sp. z o.o., a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę na podstawie art. 30 § 1 Kodeksu pracy, co wynika ze świadectwa pracy z 2 listopada 2020 r.

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca przewidział pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja, albo nie jest możliwe podjęcie nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy przez osiem godzin dziennie.

W takich sytuacjach wykluczona jest faktycznie aktywność zawodowa osoby sprawującej opiekę i dlatego taka osoba otrzymuje wsparcie w formie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium oceniło więc, że Z.B.nie wymaga stałej opieki, ale będąc niezdolną do samodzielnej egzystencji jest w stanie samodzielnie funkcjonować, umożliwiając tym samym wnioskodawczyni zarobkowanie. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką i jednocześnie zakres opieki jakiej ona wymaga, nie wskazuje na wystąpienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.,

a mianowicie konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki.

Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy czy na podstawie umowy zlecenia lub umowy o dzieło). Dlatego SKO uznało, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Poza tym Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że Z.B.ma drugą córkę – K. K., mieszkającą od 30 lat w K., na której również ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Wskazało, że mieszkanie poza granicami kraju, kredyty, ubezpieczenia, wysokie podatki, pomoc finansowa pełnoletniemu synowi nie stanowią przesłanki do zwolnienia drugiej córki z obowiązku alimentacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych, przez uznanie, że skarżąca jest w stanie podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, w sytuacji kiedy jest to niemożliwe z powodu stałej opieki nad matką.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że Kolegium swoje rozstrzygnięcie podjęło na podstawie wywiadów środowiskowych, w trakcie których pracownik socjalny dwukrotnie potwierdził, że wnioskodawczyni sprawuje całodobową opiekę nad matką i nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo podniosła, że stan jej mamy pogorszył się, na dowód czego przedstawiła zaświadczenie lekarskie z 27 października 2022 r. Mama, oprócz wielu chorób, wymaga domowego leczenia tlenem, przy użyciu koncentratora tlenu, co wiąże się z koniecznością stałego pobytu skarżącej w jej domu w celu kontrolowania tej czynności (16-18 godzin na dobę).

Obecnie nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej (nawet na ½ etatu czy umowę zlecenie), ponieważ w całości swój czas poświęca schorowanej mamie. Odnośnie do siostry wskazała, że wspiera mamę finansowo, a wnioskodawczyni poświęca swój czas, aby zająć się nią jak najlepiej potrafi. Podniosła, że wywiady przeprowadzone w dniach: 16 lutego i 6 lipca 2022 r. nie odzwierciedlają stanu, jaki jest obecnie, ponieważ stan zdrowia mamy nie pozwala przewidzieć, co przyniesie kolejny dzień, czy będzie ona mogła samodzielnie wstać, czy zostać parę godzin, aby można było zrobić zakupy, czy załatwić inne sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś

z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne

z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną

w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o w spieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Jak wynika z akt sprawy Z.B. jest wdową i posiada orzeczenie

o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wiąże się z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym skarżąca, jako jej córka (zstępna), jest uprawniona na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad swoją niepełnosprawną matką. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach u.ś.r., jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, publ. cbosa).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (publ. cbosa) treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej lub jej nie podejmują, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności

i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo - skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na brak bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia

a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do matki nie uniemożliwiają podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ można je określić jako pomoc niepełnosprawnej matce w czasie przebywania u niej. Nie różnią się one od tych wykonywanych przez osoby pracujące

i pomagające członkom swoich rodzin.

Zdaniem organu odwoławczego matka skarżącej, pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności, nie wymaga stałej opieki lub pomocy, ponieważ jest w miarę samodzielna, jeśli chodzi o funkcjonowanie, tzn. sama zostaje w domu, samodzielnie spożywa posiłki i ubiera się oraz załatwia potrzeby fizjologiczne Natomiast takie czynności, które wykonuje przy niepełnosprawnej matce skarżąca, a mianowicie: przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich czy wożenie do lekarza nie kolidują z możliwością podjęcia przez nią pracy zarobkowej.

Zdaniem Sądu taka ocena materiału dowodowego Kolegium jest dowolna

i nielogiczna. Organ odwoławczy pominął niekwestionowaną okoliczność, wynikającą

z materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, że wnioskodawczyni przebywa u matki codziennie przez około 8 - 10 godzin (wywiady środowiskowe z 6 lipca 2020 r. i 16 lutego 2022 r. – k. 41, k. 23 akt administracyjnych). Z oświadczenia skarżącej z 30 czerwca 2022 r. wynikają z kolei konkretne codzienne czynności związane z opieką nad mamą, które rano, w południe i wieczorem zajmują po 2 godziny każdorazowo (przygotowanie posiłków, podanie leków, pomoc przy higienie osobistej, przy ubieraniu), a między poszczególnymi posiłkami wnioskodawczyni zajmuje się sprzątaniem, praniem, prasowaniem, robieniem zakupów, spacerowaniem z mamą

i wizytami lekarskimi (k. 36-40 akt administracyjnych). Pracownik socjalny sporządzający wywiady w miejscu zamieszkania Z. B. dwukrotnie stwierdził we wnioskach, że skarżąca opiekuje się swoją niepełnosprawną mamą w sposób stały, uniemożliwiający podjęcie zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium obszernie opisało czynności wykonywane przez skarżącą przy mamie, powołało ww. dowody, jednak dokonało na podstawie tych ustaleń odmiennej oceny, aniżeli organ

I instancji w odniesieniu do spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Zdaniem Sądu Kolegium skupiło się na uwypukleniu w swoich rozważaniach takich aspektów sprawy, jak samodzielne poruszanie się skarżącej po mieszkaniu, ubieranie się, korzystanie z toalety i pozostawanie samej w domu. Tymczasem te okoliczności same w sobie nie przesądzają o braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem aktywności zarobkowej i zawodowej przez skarżącą

a koniecznością opieki nad matką. Kolegium nie wzięło pod uwagę, że opieka skarżącej nad niepełnosprawną matką jest codzienna, wielogodzinna (nawet do 10 godzin dziennie), że skarżąca mieszka w odległości około 250-300 m od mamy i jest jedyną osobą spokrewnioną i ustawowo zobowiązaną, która może się nią zajmować, nie uwzględniło wieku matki (80 lat) i charakteru jej schorzeń. Bezsporne jest, że matka strony jest pod opieką 6 lekarzy, w tym 5 specjalistów, a jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z 27 października 2022 r. jej stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu, wymaga domowego leczenia tlenem przy użyciu koncentratora tlenu, który jest jedynym sposobem na spowolnienie postępu choroby serca i płuc (informacja lekarza pulmonologa z 28 października 2022 r.).

Kolegium oceniło, że Z.B.nie wymaga stałej opieki (strona 6 zaskarżonej decyzji), pomimo że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że takiej opieki wymaga. Organ odwoławczy zatem wyszedł poza swoje kompetencje, ponieważ nie jest uprawniony, aby orzekać o stanie zdrowia niepełnosprawnej osoby. Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dotyczy wszak tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej, co zdaje się sugerować organ odwoławczy, twierdząc, że Z.B."jest w miarę samodzielna", "jest w stanie sama przebywać w swoim domu", "jest w stanie zaspokajać we własnym zakresie niezbędne potrzeby" (strona 5 zaskarżonej decyzji). Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby.

W ocenie Sądu trudno wymagać od skarżącej, aby wykonując czynności przy opiece nad niepełnosprawną matką w wymiarze nawet do 10 godzin dziennie oraz będąc w ciągłej jej dyspozycji ("pod telefonem") z uwagi na zamieszkiwanie

w sąsiedztwie (naprzeciwko – wyjaśnienia strony na rozprawie sądowej) mogła jeszcze podjąć pracę zawodową, chociażby w niepełnym wymiarze. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jakim zakresie skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie przy ustalonych

w toku postępowania granicach czasowych codziennej opieki nad niepełnosprawną matką, która tylko w niewielkim zakresie jest samodzielna, tj. przy niektórych czynnościach w domu. Z uwagi na swoje schorzenia Z.B.ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, co wynika wprost z orzeczenia

o stopniu niepełnosprawności. Ocena Kolegium, że matka strony "jest w miarę samodzielna jeśli chodzi o funkcjonowanie" jest pobieżna i nie ma pokrycia w materiale dowodowym, uwzględniająca tylko fragment dotyczący jej funkcjonowania w domu.

Tymczasem skarżąca w skardze podniosła, że stan zdrowia mamy pogarsza się, wymaga ciągłej kontroli i monitorowania, jest nieprzewidywalny, wymagający pomocy

w podstawowych czynnościach życia codziennego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zinterpretował zakres niezbędnej opieki nad Z. B., wymagany do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uznając, że nie jest ona ciągła i stała. Należy w tym miejscu wskazać, że do spełnienia tej przesłanki nie jest wymagana opieka całodobowa nad osobą niepełnosprawną. Wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej – w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności – może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyroki WSA: w Lublinie z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 531/22, publ. cbosa; w Olsztynie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, publ. Lex nr 3171662). Sprawowanie opieki nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale, przez cały dzień". Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy (por. wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, publ. cbosa).

Jak już wyżej podniesiono, opieka wnioskodawczyni nad swoją matką wynosi co najmniej 10 godzin dziennie, a siostra nie jest w stanie jej w tym pomóc, z uwagi na zamieszkiwanie poza granicami kraju. Nie można zatem oczekiwać i wymagać od skarżącej, aby w tej sytuacji rodzinnej podjęła zatrudnienie (Kolegium nie wskazuje na ile godzin dziennie), a jednocześnie w pełni spełniała opiekę nad niepełnosprawną

w stopniu znacznym matką. Niewątpliwie skarżąca czynności opiekuńcze wobec matki wykonuje codziennie i pozostaje do stałej jej dyspozycji.

Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko doktryny, że opieka stała, poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać w dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Przy tym sprawowanie stałej opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązku bez przerwy, 24 godziny na dobę, oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (por. Piotr Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021).

Odnosząc się więc do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącą pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze, należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nie stoi na przeszkodzie ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ani fakt niezamieszkiwania skarżącej razem z matką, ani fakt niesprawowania opieki całodobowo.

W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu organy winny ponownie ocenić, czy zakres opieki skarżącej nad swoją niepełnosprawną matką wyklucza możliwość podjęcia przez nią jakiejkolwiek pracy zarobkowej (nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, na umowę zlecenie lub umowę o dzieło). Przy tej ocenie należy wziąć pod uwagę wytyczne wskazane przez Sąd oraz całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, uzupełniony

o przesłuchanie skarżącej w charakterze strony na powyższą okoliczność lub zaktualizowanie wywiadu środowiskowego.

W świetle powyższego Sąd uznał, że kontrolowane decyzje zostały wydane

z istotnym naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. dokonaną przez Kolegium. Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

Na marginesie należy jeszcze raz przypomnieć organowi I instancji, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U z 2014 r. poz. 1443). Organy administracji publicznej związane są tym orzeczeniem, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte

w uzasadnieniu takiego orzeczenia, czy też niepoprawienia tego stanu prawnego przez ustawodawcę. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (por. np. wyroki NSA z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, publ. cbosa). Tak więc wiek powstania niepełnosprawności u Z. B. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.