Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3026/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi D. P., J. K., E. W., A. B., G. M., M. M., A. J., A. J., R. S., T. P., A. S., G. B., J. B. i A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz D. P., J. K., E. W., A. B., G. M., M. M., A. J., A. J., R. S., T. P., A. S., G. B., J. B. i A. B. kwotę 2.657 (dwa tysiące sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), określanej dalej jako K.p.a., oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235), powoływanej dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołań: P.K., K.K., D.P., działającej przez pełnomocnika radcę prawnego M.A., G.M., M.M., A.J., A.J., J.K., R.S., A.S., J.M., T.P., A.S., I.L., S.P., K.P., A.W., K.W., G.B., J.B., K.K., E.W., A.B. oraz A.B., od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi, ekspresowej [...] na odcinku M. – S. — W. — Z. — K. ([...]/[...]) w wariancie III, z przejściem obiektem inżynierskim nad schronem amunicyjnym przy ul. [...] w K. oraz rozwiązaniem kolizji z [...] w K. według wariantu 1,

1. uchylił pkt 1.1.2.2 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Materiał wykorzystany do zasypania fragmentu zbiornika w Z. nie może zawierać substancji powodujących zanieczyszczenia wód w szczególności substancji

szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Zasypanie fragmentu zbiornika należy wykonać pod kontrolą prowadzącego nadzór herpetologa."

2. uchylił pkt 1.1.2.18 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Wycinkę drzew i krzewów należy wykonać poza okresem lęgowym ptaków, tj. poza okresem od 1 marca do 15 sierpnia, zaś wycinkę trzcinowisk poza okresem od 1 marca do 15 września."

3. uchylił pkt 1.1.2.19 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"W przypadku konieczności wycinki drzew dziuplastych, o średnicy powyżej 30 cm, specjalista - entomolog powinien dokonać oceny pod kątem zasiedlenia ich przez pachnicę dębową. W przypadku stwierdzenia tego gatunku powinien określić sposób postępowania z drewnem będącym siedliskiem występowania chronionego gatunku."

4. uchylił pkt 1.1.2.20 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Przed przystąpieniem do prac budowlanych teren powinien zostać skontrolowany pod kątem występowania płazów przez prowadzącego nadzór przyrodniczy herpetologa. Place budowy w sąsiedztwie siedlisk stanowiących potencjalne miejsca występowania batrachofauny (takich jak: cieki wodne, zbiorniki wodne, rozlewiska, niewielkie oczka wodne itp.) oraz miejsc migracji płazów wskazanych przez herpetologa należy ogrodzić metalową siatką o oczkach nie większych niż 5x5 mm lub folią polimerową lub geotkaniną lub geowłókniną, o wysokości min. 60 cm ponad powierzchnię terenu, zakopaną na głębokość 30 cm. Ogrodzenie należy wyposażyć w tzw. przewieszkę, tj. odgięcie (min. 5 cm) materiału w górnej części na zewnątrz placu robót."

5. uchylił pkt 1.1.2.25 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Przed rozpoczęciem prac budowlanych chronione gatunki roślin, należące do grupy roślin rzadkich lub zagrożonych, rosnące na terenie budowy należy przenieść w okresie wiosennym (najpóźniej do 30 czerwca) lub późną jesienią na siedliska zastępcze, odpowiednie dla tych roślin, położone poza terenem budowy. Działania te wykonać pod kierunkiem i w oparciu o zalecenia fitosocjologa z nadzoru przyrodniczego."

6. uchylił pkt 1.1.3.1 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Wody opadowe i roztopowe z projektowanej drogi ekspresowej, w tym z obiektów mostowych, winny być odprowadzane do odbiorników uszczelnionymi rowami lub zamkniętymi systemami kanalizacyjnymi. Odbiornikami wód opadowych i roztopowych z projektowanej drogi będą: rzeki – [...], [...] i [...], istniejące cieki bez nazwy, rowy terenowe oraz rowy drogowe, krzyżujące się z projektowaną drogą ekspresową lub znajdujące się w jej pobliżu, a na odcinkach, gdzie brak jest potencjalnych odbiorników wody opadowe, odprowadzane będą do projektowanych w km 604+400 po lewej stronie drogi, km 631+700 po prawej stronie drogi oraz w km 637+520 po lewej stronie drogi, zbiorników chłonno- odparowujących."

7. uchylił pkt 1.1.3.3 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"W celu wyrównania odpływu wód opadowych do odbiorników podczas ulewnych deszczy, należy zrealizować zbiorniki retencyjne, które poprzez czasowe przetrzymanie zabezpieczać będą przed nadmierną ilością wód opadowych napływających z nawierzchni projektowanej drogi ekspresowej. Zbiorniki retencyjne należy wybudować w następującej lokalizacji: km 608+580 strona prawa drogi, km 610+850 strona prawa drogi, km 615+900 strona lewa drogi, km 618+490 strona lewa drogi, km 620+020 strona lewa drogi, km 622+620 strona prawa drogi, km 627+700 strona prawa drogi, km 634+100 strona lewa drogi, km 642+350 strona prawa drogi, km 656+880 strona prawa drogi."

8. uchylił pkt 1.1.3.9 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Prace polegające na odcinkowym przekładaniu cieków ([...], [...] i [...]), prowadzić w następujący sposób, w kolejności i terminie:

a) wykonanie nowego odcinka koryta o parametrach maksymalnie zbliżonych do koryta naturalnego na przekładanych odcinkach;

b) włączenie nowopowstałego odcinka do naturalnego koryta cieku;

c) odcięcie "starego" fragmentu koryta (w pierwszej kolejności od strony górnego odcinka cieku) poprzez zastosowanie przegrody ziemno-gruntowej, z zachowaniem ciągłości przepływu wody w nowopowstałym odcinku koryta cieku;

d) przeszukanie fragmentu "starego" odcinka przez nadzór ichtologiczny i herpetologiczny, odłowienie zwierząt i następne przeniesienie ich do odpowiednich danemu gatunkowi siedlisk (najlepiej do odcinka cieku położonego poniżej fragmentu objętego pracami);

e) stopniowe obniżanie lustra wody w starym korycie (przy ciągłym odławianiu zwierząt), następnie penetracja dna przez nadzór przyrodniczy, w szczególności ichtiologa i herpetologa, celem odłowienia zwierząt zagrzebanych w mule; w przypadku konieczności zastosowania w celu obniżania poziomu wody pomp ssących należy zabezpieczyć ich wlot (na końcówkę węża zamontować konstrukcję przypominającą kosz ze szczelnej siatki, o oczkach mniejszych niż 5 mm, która będzie umieszczona ok. 20-30 cm od otworu węża); ponadto przed ostateczną likwidacją części koryta, bezpośrednio po odłowieniu zwierząt należy kilkakrotnie (głównie wieczorem i w godzinach nocnych - czyli okresie ich wzmożonej aktywności) spenetrować teren przeznaczony do likwidacji oraz jego sąsiedztwo i odłowić napotkane osobniki - jeżeli podczas kontroli prowadzonych w ok. 24-godzińnych odstępach czasu (zwłaszcza w dniach ciepłych) obecność płazów nie zostanie stwierdzona, można przystąpić do planowanej likwidacji odciętego odcinka;

i) zasypanie części przeznaczonej do likwidacji jednostronnym frontem roboczym;

g) prace związane z przekładaniem odcinków cieków oraz ich likwidacją, wykonać w okresie od 1 września do 15 października (z uwagi na ochronę płazów oraz ryb); wykonanie prac związanych z budową nowego odcinka koryta, nieingerujących w strukturę przekładanego cieku oraz stosunki wodne, dopuszczalne jest również poza ww. terminem."

9. uchylił pkt 1.1.3.16 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł: "Pomiędzy ekranami akustycznymi zachodzącymi na siebie (projektowanymi na tzw. "zakładkę"), położonymi w różnej odległości od osi jezdni, należy umieścić siatkę o wymiarach wskazanych w punkcie 1.1.3.40, za wyjątkiem miejsc, gdzie realizacja ekranów na tzw. zakładkę związana jest z przejściem lub przejazdem dla ludzi."

10. uchylił pkt 1.1.3.38 ww. decyzji w brzmieniu: i w tym zakresie orzekł: "Dla przejść dla małych zwierząt i płazów, zespolonych z ciekiem wodnym, dodatkowo należy po obu stronach cieku wodnego, w świetle przepustu, zachować pasy suchego terenu, położonego poza zasięgiem zalewów o szerokości łącznej równej podwójnej szerokości koryta, nie węższe niż 50 cm. Przy braku możliwości realizacji tego rozwiązania należy zastosować montaż do obu ścian przejść, podwieszanych betonowych półek o szerokości minimum 50 cm. Półki należy pokryć warstwą ziemi, poprowadzone mają być równolegle do podłoża i w sposób płynny łączyć się z otoczeniem wylotów przejść, bez konieczności wspinania się na nie zwierząt. Koryto cieku należy zlokalizować w centralnej części przejścia. Wszelkie prace związane z przedmiotowymi przejściami prowadzić pod kierunkiem i zgodnie ze wskazaniami herpetologa z nadzoru przyrodniczego."

11. uchylił pkt 1.1.3.39 ww. decyzji i zakresie tego punktu orzekł: "W celu zmniejszenia efektu bariery psychofizycznej należy zbudować osłony antyolśnieniowe w pobliżu wszystkich przejść dla dużych i średnich zwierząt oraz na każdym z przejść górnych. Osłony muszą być zlokalizowane powyżej wlotów przejść dolnych (możliwie blisko krawędzi jezdni) na długości 100 m od osi przejścia w obu kierunkach, oraz na całej długości przejść górnych wraz ze strefami najścia na długości 100 m. Zaleca się stosowanie konstrukcji drewnianych o wysokości zgodnej z wysokością ogrodzeń ochronnych (250 cm)."

12. uchylił pkt 1.1.3.40 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł: "Na całej długości planowanej inwestycji po obu stronach, z wyjątkiem przejść dla zwierząt oraz odcinków drogi z ekranami akustycznymi należy zastosować ogrodzenia ochronne z siatki drucianej na metalowych słupkach, o wysokości 250 cm nad powierzchnią terenu, o następujących parametrach:

- od podłoża do wysokości minimum 60 cm wielkość oczek siatki nie może przekraczać wartości 0,5 cm;

- do wysokości 120 cm wielkość oczek siatki nie może być większa niż 5 x ,15 cm;

- powyżej 120 cm wielkość oczek siatki nie może być większa niż 15 x 15 cm. Ogrodzenie należy skonstruować w taki sposób, by naprowadzało zwierzęta na przejścia, łączyło się z nimi w sposób płynny i uniemożliwiający przedostanie się zwierząt na pas ruchu. Siatka musi być dodatkowo wkopana w ziemię na głębokość minimum 50 cm. Ogrodzenia ochronne należy prowadzić jako długie odcinki proste, bez gwałtownych załamań (zalecanie jednorazowe załamania, nie większe niż 15°). Rozstaw słupów nie powinien przekraczać 300 cm."

13. uchylił pkt 1.1.3.46 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"W miejscach lokalizacji przejść dla małych zwierząt i płazów należy zamontować płotki naprowadzające. Płotki muszą być wykonane z prefabrykatów lub płyt o przekroju w kształcie zbliżonym do litery "C" lub siatki o średnicy oczek nie większej niż 0,5 cm. Płotki muszą mieć wysokość 60 cm ponad powierzchnię terenu oraz być zakopane na głębokość 30 cm. Na zakończeniach skrajnych ogrodzenia muszą posiadać dodatkowe zabezpieczenia w postaci załamań w kształcie litery "U" zwróconych w kierunku przepustu/przejścia. Ogrodzenia należy umieścić wzdłuż podstaw nasypów i szczelnie łączyć z wylotami przepustów. Długość płotków wynosić musi minimum 100 m od przepustu w obie strony. Montaż tych rozwiązań należy prowadzić zgodnie ze wskazaniami i pod kierunkiem herpetologa z nadzoru przyrodniczego."

14. uchylił pkt 1.1.3.49 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Wszelkie prace związane z realizacją przedsięwzięcia należy wykonywać zgodnie z uwagami, zaleceniami i pod kierunkiem specjalistów z nadzoru przyrodniczego. Nadzór przyrodniczy obejmować ma w szczególności ornitologa, herpetologa, chiropterologa, entomologa, ichtiologa oraz fitosocjologa."

15. uchylił pkt 1.1.3.56 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Wszelkie prace związane z regulacją koryta cieku lub budową nowego koryta należy prowadzić z użyciem materiałów naturalnych lub neutralnych dla środowiska (faszyna, drewno, kamień naturalny). Wykluczone jest stosowanie gabionów."

16. uchylił pkt 1.1.3.59 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Skarpy koryta cieku powinny mieć taki sam przekrój jak odcinek powyżej i poniżej miejsca, w którym nastąpi ingerencja związana z realizacją inwestycji. Rowy odwodnieniowe nie powinny mieć spadku większego niż 1:1,5, a w miejscach położonych w granicach siedlisk występowania płazów, wskazanych przez herpetologa, spadek nie może być większy niż 1:2. W przypadku, gdy rowy odwodnieniowe znajdą się w strefie przejścia dla zwierząt lub najścia na przejście, muszą być one skanalizowane (rurociąg) na długości obejmującej strefę przejścia i najścia na przejście oraz co najmniej 50 m od osi przejść dla małych zwierząt. Wszelkiego rodzaju inne elementy sieci odwodnieniowej (np. zbiorniki), należy lokalizować w odległości minimum 50 m od krawędzi przejść i stref najść na nie."

17. uchylił pkt 1.1.3.61 ww. decyzji i w tym zakresie orzekł:

"Zbiorniki retencyjne (odkryte osadniki) powinny być szczelnie ogrodzone siatką, która uniemożliwi korzystanie ze zbiornika zwierzętom. Parametry siatki muszą być takie same, jak wskazane w punkcie 1.1.3.40."

18. w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawiało się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 82 i art. 85 ustawy, a także § 2 ust. 1 pkt 31 w związku § 3 ust. 1 pkt 7, 33 60, 65, 68, 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), w związku z art. 104, art. 107 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], działającego z upoważnienia inwestora, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad:

I. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku M. – S. – W. – Z. – K. ([...]/[...]) w wariancie III z przejściem obiektem inżynierskim nad schronem amunicyjnym przy ul. [...] w K. oraz rozwiązaniem kolizji z [...] w K. według wariantu 1 i jednocześnie:

1. określił:

1.1. Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia:

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie drogi ekspresowej S7 na odcinku M. – S. – W. – Z. – K. ([...]/[...]) od km 603+460 do km 658+879 (wg wariantu III). Przedsięwzięcie zlokalizowane jest w województwie [...] i przebiega przez tereny gmin: K. i M., należących do powiatu [...] oraz gmin: I., S., M., K. w powiecie [...] ziemskim i na terenie miasta K. - dzielnica [...]. Przewidywane jest etapowanie inwestycji - budowa w podziale na krótsze odcinki realizacyjne. Usytuowanie i przebieg przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej określono graficznie w "Załączniku nr 2" stanowiącym integralną część decyzji.

Organ I instancji w pkt 1.2. określił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Ponadto w pkt 1.3. decyzji sprecyzował wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podając jakie rozwiązania chroniące środowisko należy uwzględnić w dokumentacji.

Ponadto w pkt 1. 4. Decyzji organ wskazał na wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych:

Organ uznał równie, że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie występowania poważnych awarii przemysłowych i nie stwierdził transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko.

W pkt II decyzji organ określił, następujące obowiązki dotyczące zapobiegania, minimalizacji skutków przyrodniczych oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko:

1. Przez okres 3 lat od daty uzyskania ostatniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi (jeżeli taka decyzja będzie posiadała warunki to od terminu wypełnienia warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) należy prowadzić monitoring podstawowy użytkowania przejść dla zwierząt. Szczegółowy zakres monitoringu powinien być uzgodniony z RDOS w [...] rok przed planowaną datą wydania ww. decyzji. Monitoring powinien wykonywać specjalista z zakresu zoologii zwierząt kręgowych. Po upływie każdego roku prowadzenia badań monitoringowych oraz po zakończeniu tych badań należy przedłożyć Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] raport z przeprowadzonych w danym roku badań oraz raport końcowy zawierający analizę wyników i podsumowanie (analizę badań i wnioski). Wnioski z przeprowadzonego monitoringu powinny być wdrożone przez Zarządcę Drogi.

2. Przez rok po dacie uzyskania ostatniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi (jeżeli taka decyzja będzie posiadała warunki to od terminu wypełnienia warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), co najmniej dwa razy w roku należy skontrolować przejścia dla zwierząt pod kątem ich stanu technicznego, docelowej ilości nasadzeń drzew i krzewów oraz ich stanu zdrowotnego, pozostawionych odpadów, obecności ludzi i innych barier . utrudniających zwierzętom swobodną migrację przez przejście. W przypadku stwierdzenia uszkodzeń obiektu, uszkodzeń drzew i krzewów, występowania odpadów, śladów obecności ludzi i innych barier utrudniających zwierzętom swobodną migrację należy niezwłocznie podjąć działania zmierzające do usunięcia ww. przeszkód.

Ponadto organ nałożył obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalił, że przedsięwzięcie należy do rodzaju przedsięwzięć, dla których może być utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Ewentualny obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej.

Dalej przesądził, że przedsięwzięcie wymaga nałożenia w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej, w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony budynków i terenów wymagających ochrony przed hałasem, po upływie jednego roku od daty uzyskania ostatniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi (jeżeli taka decyzja będzie posiadała warunki, to od terminu wypełnienia warunków wynikających z tej decyzji) i jej przedstawienia w terminie 18 miesięcy od daty uzyskania ww. decyzji (lub od terminu wypełnienia warunków wynikających z tej decyzji) do organu ochrony środowiska właściwego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, a także organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy wykonać pomiary hałasu w punktach recepcyjnych wyznaczonych w ramach analizy porealizacyjnej, a także na terenach ogródków działkowych w Z. (Ogr 1 - lewa strona drogi - km 653+730, Ogr 2 prawa strona drogi - km 653+930). W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu winny zostać zastosowane odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której pomimo zastosowanych środków technicznych nie będą mogły być dotrzymane standardy oddziaływania akustycznego, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Ponadto organ wskazał, że charakterystykę przedsięwzięcia zawiera "Załącznik nr 1" do decyzji.

Od ww. decyzji odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w terminie ustawowym wnieśli: P.K., K.K., D.P., działająca przez pełnomocnika radcę prawnego M.A., G.M., M.M., A.J., A.J., J.K., R.S., A.S., J.M., T.P., A.S., I.L., S.P., K.P., A.W., K.W., G.B., J.B., K.K., E.W., A.B. oraz A.B.

W złożonych odwołaniach podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy, poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie raportu przygotowanego w oparciu o nieobowiązujące w dniu wydania decyzji akty prawne, co świadczy o naruszeniu zasady praworządności. Skarżący podnieśli, iż w raporcie w wykazie bibliografii wykorzystanej przy sporządzaniu tego dokumentu zostały wymienione akty prawne, wraz z pełnymi przypisami, które straciły swoją moc i zostały zastąpione nowymi regulacjami.

Odwołujący się zauważyli także, iż w raporcie podano niepoprawną nazwę ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem skarżących, skoro analizę z wnioski oparto o nieobowiązujące przepisy, nie jest możliwa ocena dokonanego wyboru z punktu widzenia jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie wydania skarżonej decyzji, ani instancyjna kontrola prawidłowości przesłanek wyboru takiego, a nie innego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

2. Naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze ustawy, poprzez brak w decyzji informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie. Odwołujący się zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji nie poddano wnikliwej analizie wpływu realizacji przedmiotowej inwestycji na wody podziemne i ujęcie wody we wsi P. Skarżący podkreślili, iż planowana trasa ekspresowa będzie praktycznie na całej długości przebiegać przez tereny Głównych Zbiorników Wód Podziemnych (dalej GZWP), dlatego też za niewystarczające należy uznali rozwiązania zaproponowane zarówno w raporcie, jak i w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., w zakresie odprowadzania ścieków z projektowanej trasy. Podnieśli, iż "ścieki deszczowe nawet po podczyszczeniu, dalej - zgodnie z obowiązującymi przepisami - są klasyfikowane jako ściek i jako taki nie mogą być odprowadzane do ziemi na terenie GZWP." Ponadto skarżący wskazują, iż istotną uciążliwością będzie odprowadzenia ścieków z jezdni i pasa drogowego na odcinku przejścia przez wieś P., gdyż nie zaprojektowano w tym rejonie zbiornika chłonnego, umożliwiającego przyjęcie ścieków spływających z tego odcinka trasy. W konsekwencji odwołujący wywiedli, iż rozsączana w gruncie woda zanieczyści ujęcie wody pitnej znajdujące się we wsi P. Poza tym nadmiar wody ze zbiornika (przyp. red. zlokalizowanego w km 627+700 w rejonie węzła S.) przy ulewnych deszczach rozlewać się będzie po okolicznych polach lub zalewać przylegle drogi." Dodatkowo zarzucili, iż uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. w zakresie obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny jest niepełne i nie kładzie nacisku na powtórne zbadanie wpływu inwestycji na stosunki wodne w strefie oddziaływania przedmiotowej trasy [...].

3. Naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 4, pkt 5 lit. b, pkt. 6, pkt. 7 i pkt. 15 ustawy, świadczące o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez:

— oparcie charakterystyki całego przedsięwzięcia i warunków użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji, analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a także uzasadnienia wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska o mapy z ewidencji gruntów sporządzonych w latach 90, nieodzwierciedlające aktualnego stanu użytkowania terenu. Odwołujący podkreślili, iż bazowanie przez inwestora na starych mapach ewidencyjnych spowodowało, że organ pierwszej instancji nie był w stanie ocenić wpływu przedmiotowej inwestycji na mienie mieszkańców wsi P. (nieadekwatne do stanu istniejącego zestawienie ilościowe budynków przeznaczonych do wyburzenia w obrębie miejscowości P.), jak również na mienie innych podmiotów, w tym w szczególności operatorów sieci wodociągowych, gazowych i energetycznych,

— oparcie opisu przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, a także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów oraz przyjęcie uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko na wadliwie przeprowadzonych analizach, m.in. w zakresie emisji hałasu z planowanej trasy ekspresowej oraz kolizji projektowanej drogi [...] z drogami lokalnymi oraz infrastrukturą techniczną w rejonie miejscowości P. Skarżący wskazali, iż w raporcie brak jest danych dotyczących rozwiązań technicznych i gabarytów projektowanych obiektów mostowych, przejść dla zwierząt, przepustów i estakad, co w efekcie uniemożliwia ustalenie skali oddziaływania tych obiektów na środowisko, w szczególności w kontekście zgodności z zapisami uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Wyżyny [...],

— dokonanie niewystarczającego opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia,

— bezzasadne powołanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. na uchwałę władz samorządowych Gminy M. rekomendującą do realizacji wariant III przebiegu planowanej trasy [...], jako najbardziej korzystny z uwagi na uwarunkowania środowiskowe i techniczne, w sytuacji, gdy uchwały takiej nie było. Skarżący wskazali, iż co prawda Burmistrz Gminy M. zajął stanowisko w formie opinii, jednak dokument ten nie może wywoływać skutków prawnych odpowiednich dla uchwały rady gminy,

— błędne ustalenie w zakresie uwzględnienia wariantu III przedmiotowej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w sytuacji, gdy takiego dokumentu nie ma w obrocie prawnym. Odwołujący wyjaśnili, iż Gmina M. nie ma zatwierdzonego mpzp, a wzmianka o przebiegu planowanej trasy ekspresowej została zawarta jedynie w projekcie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., który nie ma jeszcze mocy prawnej,

— oparcie decyzji na nierzetelnie sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej z lat 2007-2008 i uzupełnionej w latach 2011-2012 (...) pod kątem zastosowanych metodyk do rozpoznania niektórych gatunków zwierząt np. bezkręgowców (nie zastosowano pułapek Barbera), a także rzetelności badań w sytuacji, gdy dla powszechnie występujących gatunków stwierdza się pojedyncze występowanie.

4. Bezpodstawny wybór do realizacji wariantu III planowanej trasy ekspresowej, przebiegającego przez środek wsi P. i dzielącego tę miejscowość nasypem na kilka części. W ocenie skarżących, zaprojektowany nasyp będzie stanowił barierę dla przeważających zachodnich wiatrów, co przyczyni się do braku przewietrzania tego rejonu trasy [...] oraz spowoduje, że pył powstający w wyniku ruchu samochodowego będzie zwiewany na znaczne odległości. Ponadto skarżący podnieśli, iż emisja hałasu od planowanej trasy będzie negatywnie oddziaływać na komfort życia mieszkańców wsi P. Odwołujący się wskazali, iż znacznie bardziej korzystniejszym rozwiązaniem, zwłaszcza pod względem społecznym, byłoby poprowadzenie projektowanej drogi [...] w wariancie IIIA, który de facto został wykluczony przez inwestora z puli wariantów możliwych do realizacji. W ocenie skarżących, realizacja przedmiotowej trasy wg wariantu IIIA wiązałaby się z mniejszą ilością zabudowań do wyburzenia i przede wszystkim odsunięciem planowanej drogi od miejscowości [...]. Odwołujący się zakwestionowali okoliczność, iż za główny powód odrzucenia wyboru wariantu IIIA, została uznana opinia Nadleśnictwa M. z dnia 20 lipca 2007 r., w której zalecono zachowanie w stanie nienaruszonym kompleksu leśnego [...], a z którym to kompleksem kolidowałby ten wariant drogi ekspresowej. Skarżący zarzucili inwestorowi, iż nie wyjaśnił, jakie są uwarunkowania techniczne wykluczające do realizacji wariant IIIA, jak również wywiedli, iż aspekty, przemawiające na niekorzyść tego wariantu (budowa wysokiego nasypu w rejonie zjazdu z estakady na granicy wsi P. i P., głębokie wykopy przy przekroczeniu wapiennego wzgórza przed lasem [...], ingerencja w obszar Natura 2000 P. PLH120072, zbliżenie trasy [...] do ujęcia wody pitnej P.) można zniwelować.

W złożonych odwołaniach K.K. oraz P.K. wnieśli o korektę przebiegu planowanej drogi [...] na wysokości nieruchomości stanowiących ich własność. Nie zgodzili się na wyburzenie budynków i wywłaszczenie terenu pod projektowaną trasę szybkiego ruchu. Dodatkowo P.K. wskazał, iż planowana droga będzie znacząco ingerować w walory przyrodnicze okolicy (Obszar Chronionego Krajobrazu Wyżyny [...]), a emisja zanieczyszczeń powietrza i hałasu będzie negatywnie oddziaływać na środowisko.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia wniesionych odwołań, została wydana opisana na wstępie decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że oparł się na materiałach dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stosownych opiniach organów, wnioskach i informacjach przedstawionych przez strony postępowania, materiałach zebranych w wyniku procedury udziału społeczeństwa oraz wyjaśnieniach inwestora przedłożonych w trakcie postępowania odwoławczego przy piśmie z dnia 20 maja 2015 r. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ drugiej instancji dokonał analizy i oceny w zakresie wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi.

Organ odwoławczy uznał, iż zapis pkt 1.1.2.2 z sentencji zaskarżonej decyzji, w zakresie możliwości zasypania fragmentu zbiornika w Z. wymaga reformacji. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie z wyjaśnieniami inwestora przedstawionymi w piśmie z dnia 20 maja 2015 r., planowany do częściowego zasypania zbiornik w Z. stanowi miejsce rozrodu płazów, niezbędne stało się nałożenie obowiązku prowadzenia prac pod kierunkiem i w oparciu o zalecenia herpetologa, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji.

Zdaniem organu, analiza wskazała także na konieczność reformacji pkt 1.1.2.18 z sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., w zakresie wyszczególnienia okresu, w trakcie którego nie jest dopuszczalne prowadzenie prac związanych z wycinką trzcinowisk. Wydłużenie okresu wyłączonego z wycinki z połowy sierpnia do połowy września wynika z konieczności usuwania trzcinowisk. Ponadto, aby skutecznie zabezpieczyć ornitofaunę przed możliwością negatywnego wpływu planowanej wycinki na etapie budowy, wykreślono derogację od zakazu prowadzenia prac w okresie lęgowym ptaków. W ocenie organu odwoławczego poziom planowanej wycinki nie uzasadnia wprowadzenia odstępstwa od zakazu eliminacji zieleni w okresie lęgowym ptaków. Powyższe zostało ujęte w pkt 2 przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze środowisko życia pachnicy dębowej, tj. fakt, iż gatunek ten może zasiedlać drzewa dziuplaste już o średnicy 30 cm, organ odwoławczy dokonał reformacji pkt 1.1.2.19 z sentencji zaskarżonej decyzji, wskazując, iż w przypadku konieczności wycinki drzew dziuplastych, o średnicy już powyżej 30 cm, a nie jak wskazał organ pierwszej instancji - 60 cm, specjalista - entomolog powinien dokonać oceny pod kątem zasiedlenia ich przez ten gatunek. Wprowadzana zmiana ma także na celu doprecyzowanie nałożonego warunku. Dokonana reformacja znalazła odzwierciedlenie w pkt 3 sentencji niniejszej decyzji.

Organ wskazał, że przeprowadzona w pkt 4 przedmiotowego rozstrzygnięcia modyfikacja zapisu 1.1.2.20 z sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. ma na celu doprecyzowanie sposobu zabezpieczenia placów budowy w oparciu o konkretne materiały i ich parametry. Wskazano również wprost najcenniejsze miejsca na trasie przebiegu planowanej inwestycji, na których place budowy należy w przedmiotowy sposób przystosować, aby zapobiec przedostawaniu się tam zwierząt i ograniczyć ich ewentualną śmiertelność związaną z wtargnięciem na obszar prowadzenia prac. Zawarty w zaskarżonej decyzji zapis mówiący, iż "siedliska masowego występowania płatów należy odgrodzić od terenu budowy płotkami herpetologicznymi (...)" należy uznać za zbyt ogólny i niewystarczający. Ponadto, w punkcie tym został nałożony obowiązek prowadzenia prac związanych z niniejszym środkiem minimalizującym negatywne oddziaływanie dla płazów, pod kierunkiem i w oparciu o zalecenia herpetologa z nadzoru przyrodniczego.

W pkt 5 sentencji przedmiotowej decyzji, organ odwoławczy dokonał reformacji zapisu 1.1.2.25 z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność objęcia nadzorem przyrodniczym prac, polegających na przenoszeniu chronionych gatunków roślin. W punkcie tym została także określona specjalizacja osoby wchodzącej w skład przedmiotowego nadzoru przyrodniczego.

Mając na uwadze, iż decyzja środowiskowa, jako indywidualny akt administracyjny, powinna określać obowiązki inwestora w sposób jednoznaczny i konkretny, tak aby były one możliwe do egzekwowania, organ drugiej instancji dokonał reformacji warunków zawartych w pkt 1.1.3.1 oraz w pkt 1.1.3.3. zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie wskazania odbiorników wód opadowych i roztopowych z planowanej trasy [...], jak również uszczegółowienia lokalizacji umiejscowienia zaprojektowanych przy analizowanej drodze szybkiego ruchu zbiorników chłonno-odparowujących oraz zbiorników retencyjnych. Dokonana w powyższym zakresie reformacja znalazła odzwierciedlenie w pkt 6 i 7 sentencji niniejszego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, iż kwestie związane z lokalizacją zbiorników chłonno-odparowujących oraz zbiorników retencyjnych przy analizowanej drodze szybkiego ruchu winny zostać ponownie zweryfikowane na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, kiedy inwestor będzie dysponował projektem budowlanym oraz informacjami na temat technicznych aspektów przedsięwzięcia.

Organ wyjaśnił, że reformacja warunku zawartego w pkt 1.1.3.9 zaskarżonego rozstrzygnięcia ma na celu uszczegółowienie sposobu prowadzenia prac związanych z przekładaniem cieków oraz ograniczenie terminu ich wykonywania. Został wprowadzony również zapis dotyczący sposobu zabezpieczania prac związanych z ewentualnym użyciem pomp ssących, co pozwoli na uniknięcie uśmiercenia organizmów wodnych żyjących w przekładanych ciekach, w trakcie zasysania wody. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w pkt 8 sentencji przedmiotowej decyzji.

W pkt 9 niniejszego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji uszczegółowił warunek 1.1.3.16 z sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., wskazując dokładne parametry, jakie musi spełniać ogrodzenie zaprojektowane do realizacji pomiędzy ekranami akustycznymi zachodzącymi na siebie. Podkreślił, że jeżeli na etapie projektu budowlanego stwierdzona zostanie konieczność zastosowania ekranów akustycznych na tzw. "zakładkę" z uwagi na potrzebę zapewnienia przejścia lub przejazdu dla ludzi, należy na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko zweryfikować powyższy warunek, wskazując konkretne miejsca, gdzie siatka nie będzie możliwa do zastosowania.

Modyfikacja zapisu zawartego w pkt 1.1.3.38 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wprowadzona w pkt 10 sentencji niniejszej decyzji, ma na celu doprecyzowanie kwestii związanej z przejściami dla małych zwierząt zespolonymi z ciekami wodnymi. Organ drugiej instancji wskazał, iż w przypadku przepustów zalewanych wodą, nawet czasowo, należy zastosować półki zbudowane z betonu, zamontowane z obu stron przejścia, pokryte warstwą gleby, a najście do nich nie może wiązać się z koniecznością wspinania się zwierząt. Ponadto organ odwoławczy wprowadził obowiązek sprawowania nad wszystkimi pracami kontroli herpetologa z nadzoru przyrodniczego.

Organ odwoławczy podał, że z racji, iż obowiązek zawarty w pkt 1.1.3.39 zaskarżonego rozstrzygnięcia, dotyczący sposobu urządzenia przejść dla płazów, zespolonych z ciekami wodnym, został doprecyzowany w zreformowanym niniejszą decyzją pkt 1.1.3.38, zasadne było jego uchylenie. Organ drugiej instancji mając na uwadze, iż w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nie został zawarty żaden zapis obligujący inwestora do zamontowania osłon antyolśnieniowych w pobliżu przejść dla dużych i średnich zwierząt, wprowadził ten warunek w miejsce uchylonej powyżej kwestii, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 11 przedmiotowego rozstrzygnięcia.

W pkt 12 sentencji niniejszej decyzji organ dokonał reformacji zapisu zawartego w pkt 1.1.3.40 zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie doprecyzowania parametrów ogrodzeń ochronnych, zlokalizowanych na całej długości planowanej inwestycji po jej obu stronach, z wyjątkiem przejść dla zwierząt oraz odcinków drogi z ekranami akustycznymi. Organ wskazał, że potrzeba weryfikacji warunku związana jest z nieprecyzyjnym określeniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wymagań w zakresie ogrodzenia drogi, chroniącego przed zderzeniami pojazdów ze zwierzętami. Zdaniem organu odwoławczego, błędne jest określenie organu pierwszej instancji, wskazujące na zastosowanie "zmiennej wielkości oczek - zmniejszającej się ku dołowi". Przede wszystkim nie jest wiadome, jaka będzie docelowa szerokość oczek siatki, a przez to może się okazać, że będzie ona zbyt duża przy powierzchni gruntu i niektóre zwierzęta (np. gryzonie, płazy) będą przedostawać się na obszar drogi. W związku z powyższym, zdaniem organu, konieczne było doprecyzowanie zapisu w tym zakresie. Organ drugiej instancji dokonał również zmiany głębokości, na którą należy wkopać siatkę w grunt. Przyjęta w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wartość 30 cm, uznana być musi za zbyt małą.

Organ wyjaśnił, że korekta zapisu zawartego w pkt 1.1.3.46 zaskarżonego rozstrzygnięcia, ujęta w pkt 13 sentencji decyzji, ma na celu doprecyzowanie parametrów oraz sposobu wykonania i zainstalowania ogrodzeń naprowadzających do przejść dla małych zwierząt i płazów, gdyż zalecenia wskazane w tym zakresie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nie zapewniają skuteczności zaproponowanych działań minimalizujących. Ponadto, organ odwoławczy uznał za konieczne prowadzenie prac minimalizującym negatywne oddziaływanie dla małych zwierząt, pod kierunkiem herpetologa.

Organ podał, że w celu doprecyzowania specjalizacji, jakie muszą posiadać osoby wchodzące w skład nadzoru przyrodniczego, została dokonana reformacja pkt 1.1.3.49 z sentencji zaskarżonej decyzji, ujęta w pkt 14 niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał także, iż nie ma konieczności określania przykładowych zadań dla nadzoru przyrodniczego, gdyż specjaliści z, poszczególnych dziedzin znają swoje kompetencje, jak również zadania te, wynikają z innych zapisów sentencji zaskarżonej decyzji. W rezultacie organ drugiej instancji usunął zapisy dotyczące ww. kwestii.

W pkt 15 sentencji decyzji organ dokonał reformacji zapisu zawartego w pkt 1.1.3.56 zaskarżonego rozstrzygnięcia, wprowadzając nakaz stosowania przy prowadzeniu robót związanych z regulacją cieków wodnych lub budową nowego koryta, tylko i wyłącznie materiałów naturalnych lub neutralnych dla środowiska, wykluczając możliwość stosowania gabionów.

Organ wyjaśnił również, że korekta warunku zawartego w pkt 1.1.3.59 sentencji zaskarżonego orzeczenia ma na celu odpowiednie i skuteczne zabezpieczenie sieci odwodnieniowej, w szczególności rowów odwadniających, aby nie stanowiła ona/one przeszkody, zarówno na samej konstrukcji przejścia dla zwierząt, jak również w strefie najścia na nie. Z warunku wykreślone zostały wskazania dotyczące działań minimalizujących w związku z realizacją zbiorników retencyjnych w miejscach występowania płazów, gdyż z pkt 1.1.3.61 sentencji zaskarżonej decyzji, jak również z informacji przedstawionych w materiale dowodowym wynika, iż zbiorniki nie będą dostosowywane do pełnienie funkcji zbiorników rozrodczych dla płazów.

W toku postępowania organ odwoławczy dokonał także uszczegółowienia zapisu pkt 1.1.3.61 sentencji zaskarżonej decyzji, w zakresie wskazania dokładnych parametrów, jakie musi spełniać ogrodzenie zbiorników retencyjnych, aby zapewnić skuteczną barierę przed przedostaniem się na ich teren wszystkich przedstawicieli fauny. Zapis ten został ujęty w punkcie 17 decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: D.P., J.K., A.W., E.W., A.B., K.W., G.M., M.M., A.J., A.J., R.S., A.S., J.M., T.P., A.S., I.L., S.P., K.P., G.B., J.B., A.B., K.K. reprezentowani przez: r. pr. M.A.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze oraz art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy, poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie raportu przygotowanego w oparciu o nieobowiązujące w dniu wydania decyzji akty prawne, co świadczy o naruszeniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Skarżący wskazali, iż w raporcie w wykazie bibliografii wykorzystanej przy sporządzaniu tego dokumentu zostały wymienione akty prawne wraz z pełnymi przypisami, które straciły swoją moc i zostały zastąpione nowymi regulacjami. Zdaniem skarżących, organy właściwe nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i w efekcie wydały rozstrzygnięcia w oparciu o wadliwie sporządzony raport, "(...) ignorując okoliczność, przepisy rangi ustawowej będące podstawą jego sporządzenia nie obowiązywały nawet na dzień płożenia wniosku." Organy obydwu instancji nie wyjaśniły wpływu oparcia raportu o nieobowiązujące od lat przepisy prawa rangi ustawowej na jego treść i zawarte w nim ustalenia. Powyższe natomiast rzutuje na prawidłowość uznania jednego z analizowanych w raporcie wariantów za wariant najkorzystniejszy dla środowiska, z punktu widzenia jego zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie wydania skarżonej decyzji. W świetle podniesionego zarzutu skarżący wskazali także, iż w raporcie podano niepoprawną nazwę ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zamiast ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. wskazano ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W ocenie skarżących zaistniałe uchybienie budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w raporcie uwzględniono przepisy tej ustawy w brzmieniu aktualnym w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

2. naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze ustawy, poprzez brak w decyzji informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie oś. Odwołujący stoją na stanowisku, iż w zaskarżonej decyzji me poddano wnikliwej analizie wpływu realizacji przedmiotowej inwestycji na wody podziemne i ujęcie wody we wsi P. Skarżący za niewystarczające uznają rozwiązania zaproponowane zarówno w raporcie, jak i w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., w zakresie odprowadzania ścieków z projektowanej trasy [...].

3. naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 4, pkt 5 lit. b, pkt. 6, pkt. 7 i pkt. 15 ustawy, świadczące o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez:

- oparcie charakterystyki całego przedsięwzięcia i warunków użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji, analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a także uzasadnienia wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska o mapy z ewidencji gruntów sporządzone w łatach 90, nieodzwierciedlające aktualnego stanu użytkowania terenu,

- oparcie opisu przewidywanych rodzajów i ilości zanieczyszczeń, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, a także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów oraz przyjęcie uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko na wadliwie przeprowadzonych analizach, m.in. w zakresie emisji hałasu oraz kolizji projektowanej drogi [...] z drogami lokalnymi oraz infrastrukturą techniczną w rejonie miejscowości P.,

- dokonanie niewystarczającego opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia,

- bezzasadne powołanie się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. na uchwałę władz samorządowych Gminy M. rekomendującą do realizacji wariant III przebiegu planowanej trasy [...], jako najbardziej korzystny z uwagi na uwarunkowania środowiskowe i techniczne, w sytuacji, gdy uchwały takiej nie było,

- błędne ustalenie w zakresie uwzględnienia wariantu III przedmiotowej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M., w sytuacji, gdy takiego dokumentu nie ma w obrocie prawnym.

- oparcie decyzji na nierzetelnie sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej z lat 2007-2008 i uzupełnionej w latach 2011-2012 "(...) pod kątem zastosowanych metodyk do rozpoznania niektórych gatunków zwierząt np. bezkręgowców (nie za-stosowano pułapek Barbera), a także rzetelności badań w sytuacji, gdy dla powszechnie występujących gatunków stwierdza się pojedyncze występowanie."

4. bezpodstawny wybór do realizacji wariantu III planowanej trasy ekspresowej, przebiegającego przez środek wsi P. Skarżący wskazali, iż ogólnie akceptują wybór wariantu III jako najkorzystniejszego dla środowiska, poza odcinkiem przebiegającym przez wieś P. Wywiedli, iż wprowadzenie korekty w przebiegu wariantu inwestycyjnego w km od 624+300 do 627 + 500, poprzez jego poprowadzenie poza wsią P. spowoduje zmniejszenie zajęcia terenów, na których występują gleby wysokich klas bonitacyjnych (I-III). Ponadto skarżący podnieśli, iż modyfikacja wariantu III na przejściu przez miejscowość P. będzie korzystniejsza środowiskowo, niż w przypadku przebiegu zaproponowanym przez inwestora. Na potwierdzenie swojego stanowiska załączyli zmodyfikowaną przez siebie analizę wielokryterialną wyboru wariantu najkorzystniejszego dla środowiska przedstawioną w dokumentacji sprawy przez inwestora.

5. naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy poprzez niezachowanie przewidzianych prawem warunków udziału społeczeństwa w opracowywaniu raportu. Skarżący zarzucili inwestorowi, iż w toku sporządzania raportu, w tym przy ustalaniu wariantów przebiegu planowanej trasy [...], zapewnił za krótki czas na zapoznanie się przez zainteresowaną społeczność z materiałami informacyjnymi w tym zakresie (termin na zapoznanie się z dokumentacją zamiast 21 dni wynosił jedynie 16).

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, określanej dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Podstawowym założeniem które przyjął Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę było uznanie za nieprawidłowy poglądu, iż organ odwoławczy, jako organ administracji nie posiadający specjalistycznej wiedzy wymaganej do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie może kwestionować ustaleń raportu, bez odpowiedniej opinii biegłego. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający prezentowane jest w orzecznictwie (tak NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1985/10, LEX nr 1134718). W sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie znajdą zatem podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym ta, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 K.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiła powoływana wcześniej ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), w tym art. 71 ust. 1 pkt 2, 73 ust. 1 art. 75 ust. 1 pkt 4 art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz 66, zwana dalej ustawą. Raport, o którym mowa powyżej, stanowi na gruncie sprawy poddanej sądowej kontroli niezwykle istotny element. Art. 66 ust. 1 ww. ustawy stanowi o tym, jakie konkretnie elementy powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Elementy te zostały zawarte w 20 punktach. Kluczowy dla dalszych rozważań jest art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Należy zważyć, że treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy w polskim ustawodawstwie wynika z przyjętych przez Polskę zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych i przede wszystkim z członkostwa Polski w Unii Europejskiej, tak, zgodnie z art. 5 ust. 3 Dyrektywy Rady z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (85/337/EWG, Dz. U. L 175 z 5.7.1985, str. 40) informacje, które mają być dostarczone przez inwestora, zgodnie z ust. 1, zawierają co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe.

Powodem uwzględnienia skargi było w rozpatrywanej sprawie uznanie, przez Sąd, że organ rozpoznający niniejszą sprawę przeprowadził postępowanie z naruszeniem ogólnych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzona przez sąd wadliwość kontrolowanej w sprawie decyzji dotyczy uchylenia się przez organ odwoławczy od analizy stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego, w tym raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem podstawowych zasad prawa administracyjnego, zawartych w przywołanych przepisach, które stanowią w szczególności, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Prowadząc zaś postępowanie administracyjne, obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stwierdzone naruszenie przez GIOŚ przepisów postępowania przejawia się w kilku aspektach, a wynikają one przede wszystkim z braku dostatecznych podstaw w postaci treści zaskarżonej decyzji do uznania, że nie dokonano zbyt pobieżnej oceny raportu oddziaływania na środowisko.

Skarżący, jeszcze w toku postępowania administracyjnego podnosili, że w raport powołuje nieobowiązujące przepisy. W ocenie skarżących chodzi o następujące nieścisłości:

a. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27. poz. 96. ze zm.), która straciła moc z dniem 31 grudnia 2011 r. i od dnia 1 stycznia 2012 r. w tym zakresie obowiązuje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. jedn.: Dz. U. 2015 r. Nr 198);

b. ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. 2001, Nr 63 poz. 638), która straciła moc z dniem 31 grudnia 2013 r. i od dna 1 stycznia 2014 r. w tym zakresie obowiązuje ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 888);

c. ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199. poz. 1671 ze zm.), która straciła moc z dniem 31 grudnia 2011 r. i od dnia 1 stycznia 2012 r. w tym zakresie obowiązuje ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 z ze zm.);

d. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1206), które zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 1923), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.;

e. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2006 Nr 137, poz. 984, z późn. zm.), które straciło moc z dniem 31 grudnia 2014 r. zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 13 maja 20114 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 850).

Niewątpliwie treść raportu musi opierać się na aktualnych przepisach prawnych, które stanowić powinny normatywny wzorzec analizy projektowanych rozwiązań, pozwalając na przesądzenie w obiektywny i weryfikowalny sposób optymalnego wariantu przebiegu inwestycji i jego wpływu na środowisko.

Obowiązkiem organu w przypadku błędnego przywołania przepisów w raporcie oddziaływania na środowisko jest dokonanie analizy prawidłowości raportu, -z uwzględnieniem przepisów obowiązujących na dzień jego sporządzenia. Tylko wówczas raport może stanowić adekwatny do stanu prawego środek dowodowy. Analiza w tym zakresie powinna być dokonana w uzupełnieniu raportu, a dodatkowo przez organ sprawdzający prawidłowość raportu (czemu powinien dać on wyraz w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Tymczasem brak jest pełnej wypowiedzi organu drugiej instancji na temat tego czy dokonał analizy zupełności raportu, w szczególności w kontekście skutków jego niezaktualizowania na datę wydania zaskarżonej decyzji. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że "powtórna analiza dokumentacji przedmiotowej sprawy na etapie postępowania odwoławczego nie wykazała, iż wymienione w wykazie bibliografii w raporcie akty prawne, a wskazane przez skarżący jako nieobowiązujące (mowa tu o normach wymienionych w zarzutach 1a, b i c), wpłynęły w jakikolwiek sposób na merytoryczną zawartość materiału dowodowego" (str. 22 zaskarżonej decyzji). Jest to stwierdzenie zbyt lakoniczne, aby uznać, że odpowiada wymogom przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji toku rozumowania. Nie jest również rolą odwołującego się wykazywanie istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w którym organ odpowiedzialny jest za zachowanie zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), wyrażającej się przede wszystkim w powołaniu obowiązujących na datę orzekania przez organ przepisów. Nie zastępuje tego obowiązku stwierdzenie organu, że skoro raport był przedmiotem uzupełnienia przez inwestora, to przesadza to o dokonaniu przez organ wystarczającej analizy prawnej, bowiem brak jest argumentacji (odnoszącej się do zakresu wezwania i treści raportu w powiązaniu z brzmieniem nieaktualnych i obowiązujących przepisów), która tezę tą by potwierdzała.

Niewystarczający w tym zakresie jest również podniesiony przez organ argument o charakterze raportu, który niejako miałby znosić rolę organu jako podmiotu prowadzącego postępowanie (w tym dowodowe) i rozstrzygającego o brzmieniu decyzji na podstawie uprzednio dokonanego wyboru zweryfikowanych środków dowodowych.

Organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż "raport oddziaływania na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym", co oznacza – w ocenie organu – że to wnioskodawca w pełnym zakresie odpowiada za jej treść, poprawność i aktualność danych w nim zawartych. Dalej organ podniósł, że w toku postępowania, na skutek wezwania RDOŚ w [...], raport był uzupełniany, co świadczy ze dokument ten został dokładnie zweryfikowany przez organ ochrony środowiska. Takie wnioskowanie, biorąc pod uwagę szeroki zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie zmierzające do określenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, nie odpowiada regułom logiki. Nie jest właściwe uznanie, że sam fakt wystąpienia o uzupełnienie raportu oddziaływania na środowisko zastępuje analizę tego dokumentu i świadczy o spełnieniu wymogów ustawowych, w zakresie jego oceny. Za powyższym przemawia zarówno charakter raportu oddziaływania na środowisko, jak również okoliczność, że ustawodawca dopuszczając w postępowaniu administracyjnym dowód prywatny nie zrezygnował z zasady oficjalności postępowania administracyjnego, w tym znaczeniu że nie zwolnił organu z obowiązku realizacji art. 7 i 77 K.p.a.

Co do charakteru raportu i wymogów dotyczących jego treści stwierdzić trzeba, że raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. Raport, jako dokument prywatny, stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Jak twierdzi T. Wiśniewski, dokument prywatny, obok domniemania autentyczności, korzysta także z domniemania, że zawarte w nim oświadczenie złożyła osoba, która go podpisała (T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, LEX 2013, nr 173319.). Raport nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a., por. W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, OŚPiP 2001, nr 2, s. 36). To właśnie organ, oceniając w szczególności spójność jego zapisów z pozostałym materiałem dowodowym, decyduje o przydatności raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1877/08, LEX nr 1091448), bowiem raport jest jednym z dowodów w sprawie, będącym wyłącznie dokumentem prywatnym, bo pochodzącym od inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Tym samym weryfikacja raportu jest elementem postępowania i przebiega w toku czynności dowodowych, składających się na proces ustalenia stanu faktycznego sprawy. W literaturze podkreśla się (por. Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Lex), że nie można wykluczyć sytuacji, w której organ administracji będzie wzywał podmiot przedkładający raport do jego uzupełnienia lub sięgał do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 15/07, LEX nr 362515). Takie stanowisko koresponduje z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązującej na podstawie art. 7 K.p.a., obligującej do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ będzie musiał samodzielnie ocenić, czy raport ten uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją konkretnego zamierzenia. Jest to bardzo ważne, ponieważ: "Ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiska na etapie prac budowlanych, co nie wyklucza późniejszej konkretyzacji wskazanych na tym etapie warunków pozwoleń budowlanych w kontekście odniesienia do konkretnego projektu budowlanego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r., IV SA/Wa 1428/06, CBOSA).

Organ powinien zatem sprawdzić zarówno treść raportu, jak i jego kompletność, kierując się założeniem, że środkiem dowodowym może być taki materiał, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach.

Za dalece niewystarczające należy zatem uznać twierdzenie organu II instancji, że raport jest dokumentem prywatnym, co oznacza, że to wnioskodawca odpowiada w pełnym zakresie za jego treść, poprawność i aktualność danych w nim zawartych (str. 22 zaskarżonej decyzji).

Przepisy K.p.a. wykluczają dowolne gromadzenie wszelkich informacji na rzecz środków uregulowanych prawnie. Takim środkiem uporządkowania informacji, które zbiera organ administracyjny, jest pojęcie dowodu, udowodnienia i materiału dowodowego (J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 154, wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13). W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)2012, s. 46). Sporządzony w sprawie raport winien stanowić samodzielny, kompletny dokument, który rzetelnie, kompleksowo i wszechstronnie przedstawiałby zagadnienia niezbędne do oceny w procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Błąd procesowy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji w postaci niewyjaśnienia podstaw prawnych raportu powoduje, że wadliwością objęty jest cały raport, a co za tym idzie zaskarżona decyzja, której sentencja jest przedwczesna, z uwagi na brak poprzedzającej rozstrzygnięcie, adekwatnej do stanu prawnego i faktycznego oceny prawnej. Orzekając ponownie organ powinien przeprowadzić analizę w tym zakresie, ewentualnie wzywając do uzupełnienia raportu i zawierając ocenę w uzasadnieniu decyzji.

Błędy procesowe dotyczą również opisów powodu wyboru wariantu przebiegu planowanej drogi ekspresowej (wariant III zamiast IIIa). Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Należy zauważyć, że przepisy prawa zasadniczo nie określają wymagań, jakie winien spełniać wariant alternatywny, poza tym, że ma to być, jak głosi art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy, wariant "racjonalny", a więc "rozumny, rozsądny, przemyślany" (zob. hasło "racjonalny" [w:] Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006).

Oznacza to zatem, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu. Opis wariantów musi być jednocześnie opisem dokładnym i wyjaśniającym wszystkie istotne aspekty przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, co służy zarówno jego ocenie przez organ, jak i realizacji celu, jakiemu służy ocena oddziaływania na środowisko, tj. wyborowi rozwiązania najbardziej optymalnego z punktu widzenia interesu inwestora oraz zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 293/11, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 548/11). Zarówno wybór konkretnego wariantu przez inwestora, jak również ocena dokonywana przez organ muszą uwzględniać wszystkie elementy podlegające analizie, zgodnie z art. 66 ustawy. Oznacza to, że nie jest wystarczające wyjaśnienie przez inwestora, iż np. realizacja określonego wariantu jest uzasadniona pozytywnymi skutkami ekonomicznymi. Z powinności zakreślonej art. 66 ust. 5 ustawy nie zwalniają ani zapisy planu, ani faktyczne uwarunkowania realizacji inwestycji, ani też przepisy szczególne. Za niewystarczające uważa się także sprowadzenie uzasadnienia odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jedynie do powołania się na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 433/08, CBOSA).

W kontekście twierdzeń organu, że z racji związania organu I instancji wnioskiem inwestora, wariant IIIa nie mógł być poddany ocenie oddziaływania na środowisko należy wskazać, że organ ma możliwość żądania uzupełnienia raportu o dodatkowe warianty, co zresztą miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wariant III powstał bowiem z inicjatywy przedstawicieli samorządu gminy K. i M. Trasę tego wariantu wytyczono całkowicie po nowym śladzie, przewidując obejście tych miejscowości (str. 15 raportu, pkt 2.3.4.). Wzięto zatem pod uwagę stanowisko mieszkańców. Tymczasem w odniesieniu do wariantu IIIa nie przedstawiono w sposób nie budzący wątpliwości przyczyn, dla których GDOŚ uznał, że organ I instancji dostatecznie uzasadnił swoje stanowisko, iż sporny wariant przebiegu drogi stanowi optymalne rozwiązanie komunikacyjne. Taki stan rzeczy nie odpowiada normom prawnym. Przepis art. 5 ust. 3 tiret 4 dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 25 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. EE 15/t.1. s. 248 ze zm.), zobowiązuje inwestora do wskazania innego racjonalnego wariantu alternatywnego. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana (por. A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 1, s. 50; A. Wilk-Ilewicz, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia według wymogów prawa Unii Europejskiej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015 r., nr 4, s. 52).

Obowiązek dostatecznego uzasadnienia wybory wariantów jest tym bardziej znaczący, że w orzecznictwa uznaje się, iż opis wariantu alternatywnego nie odpowiada normie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, gdy wariant lokalizacyjny połączenia istniejących dróg odpowiada stricte żądaniu inwestora, a nie uwzględnia interesów innych stron postępowania (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 11 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 792/13, CBOSA). Obowiązek opisania w raporcie racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych w stosunku do propozycji wnioskodawcy zmierza w istocie do tego aby organ rozważył przy projektowaniu przedsięwzięcia nie tylko interes wnioskodawcy, ale także osób, na których prawa wykonanie drogi będzie bezpośrednio wpływało. W tych sprawach organy rozstrzygające winny znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym (tamże). Prawidłowe wykonanie takiej analizy umożliwia dysponowanie przez organ prawidłowymi danymi.

W tym zakresie słusznie skarżący podnosili, że brak jest w decyzji organu I instancji powołania liczby wyburzeń budynków mieszkalnych i gospodarczych w wariancie IIIa, w porównaniu z innymi wariantami. Biorąc pod uwagę, że skarżący ten właśnie przebieg trasy uznają za optymalny z uwagi na znaczną ilość wyburzeń domów i innych obiektów budowlanych we wsi P., ilość wyburzeń w miejscowościach K., K., K. i P. jest istotnym wskaźnikiem wyboru wariantu przebiegu trasy, tym bardziej, że organ przedstawiając argumentację dotyczącą wyboru przebiegu trasy powołuje się na przesunięcie konfliktów społecznych na wymienione miejscowości.

W aktach sprawy znajduje się zestawienie uwag, załączone do pisma GDDKiA, skierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 19 listopada 2014 r. W omówieniu uwagi 29 mowa jest jedynie o tym, że "wariant III przebiegu trasy S7 został zatwierdzony przez GDDKiA przy udziale jednostek samorządowych, jako najbardziej korzystny ze względów uwarunkowań środowiskowych i technicznych. Ponadto przyjęcie innego wariantu przebiegu inwestycji (analizowanego wcześniej przez GDDKiA) będzie wiązało się również z koniecznością wyburzeń budynków w miejscowościach K., K., P., a tym samym unikniecie konfliktów społecznych i protestów na inne tereny". W zaskarżonej decyzji brak jest podejścia porównawczego obrazującego podstawy wnioskowania w zakresie konfliktów społecznych.

Ponadto brak jest wypowiedzi organu w kontekście skutków niezaktualizowania map na datę wydania zaskarżonej decyzji. Z pisma GDDKiA skierowanego do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 20 maja 2015 r. wynika, że na potrzeby projektu przedmiotowej drogi wykonane zostały zdjęcia lotnicze w 2012 r. Należy jednak zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana [...] lipca 2015 r., zatem bez uwzględnienia aktualnej na dzień wydania informacji dotyczącej umiejscowienia i rodzaju zabudowy, a jej uzasadnienie nie przywołuje wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co realizowałaby wymóg z art. 107 § 3 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący sprawę powinien dysponować takimi danymi, by mógł ocenić, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż uznany za optymalny przez wnioskodawcę.

Ponadto również w treści decyzji organu I instancji brak jest wypowiedzi organu co do sposobu zagospodarowania terenu, przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym również co do rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy. Na str. 38 decyzji organ I instancji wyraził stanowisko, że każdy z rozpatrywanych na etapie niniejszego postępowania wariant przebiegu trasy ekspresowej [...] wiąże się z wykupem i rozbiórką zabudowań, z którymi dany wariant koliduje. Uzasadniając tę konstatację wskazano jedynie, że wariant III trasy S7 spowoduje konieczność wyburzeń 23 budynków w obrębie miejscowości P., z czego 8 budynków to budynki mieszkalne (powołano się przy tym jedynie na pismo inwestora, tj. GDDKiA skierowanego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 19 listopada 2014 r.). Warianty nie zostały zatem dokładnie opisane i przeanalizowane w zestawieniu ze sobą, również na etapie postępowania I instancji, co tym bardziej obligowało organu II instancji do przeanalizowania tego stanu. W konsekwencji uzasadnione jest podniesienie wątpliwości czy rezygnacja z wariantu IIIa, który "biegnie przez środek wsi" nie była przedwczesna. Jak wskazano w orzecznictwie, brak wskazania argumentacji pozwalającej na uznanie danego wariantu za najkorzystniejszy dla środowiska każdorazowo musi być uznane za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, natomiast w przypadku oparcia się przez organy na tego rodzaju wadliwym dowodzie za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest już wystarczające dla uchylenie decyzji (tak WSA w Krakowie w wyroku z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 71/16, CBOSA).

Ponadto wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie ma podstaw do uzależniania dokonania przez organ analizy dotyczącej emisji hałasu przez planowaną inwestycję, od przedłożenia ekspertyzy kwestionującej planowane rozwiązania przez strony. W literaturze wyrażono pogląd, według którego w przypadku ciężaru dowodu, niezależnie od tego, o jaką gałąź czy też dział prawa chodzi, występują dwa istotne elementy. Zdaniem L. Morawskiego, "ciężar dowodu określa dwie kwestie: kto powinien przedstawić dowody (ciężar dowodu w sensie subiektywnym, formalnym) oraz kto poniesie ryzyko nieudowodnienia (non liquet) określonych twierdzeń (ciężar dowodu w sensie obiektywnym, materialnym)" (zob. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, wyd. 11, Toruń 2008, s. 172). Według B. Rakoczego, "Jeżeli chodzi o skutki prawne braku skutecznego dowodu, to zależą one przede wszystkim od rodzaju postępowania - administracyjne, czy cywilne. Choć w prawie ochrony środowiska nie można przyjąć a priori jednego tylko sposobu dowodzenia, to jednak w zależności od tego, o jaki rodzaj postępowania chodzi, można przyjmować co do zasady skutki braku dowodu" (zob. B. Rakoczy, Rozdział 1 Zagadnienia wprowadzające, [w:] Ciężar dowodu w polskim prawie ochrony środowiska, Oficyna, 2010). W prawie ochrony środowiska, które jest częścią prawa administracyjnego obowiązek udowodnienia obciąża obok organu administracji również stronę postępowania. W orzecznictwie NSA wyrażono bowiem pogląd, według którego "Z art. 7 K.p.a. wynika, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń skarżącego kasacyjnie, które nie zostały należycie uprawdopodobnione" (zob. wyroki NSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1446/14, LEX nr 2037364, z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/14, CBOSA). W zakresie przywołanego twierdzenia organu w orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, LEX nr 526577). Uznania, że ze względu na kompleksowy charakter raportu podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań środowiskowych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autor raportu, których wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora (tak NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r, sygn. akt II OSK 602/14, CBOSA). Szczególny charakter raportu wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Jednak wykazanie przez odwołujących się braków w tych elementach powoduje podważenie tego domniemania.

Argumentacja, że skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, mogłaby być przyjęta jedynie wówczas, gdyby organ dokonał analizy przedłożonego przez inwestora raportu, i uznał, że spełnia zarówno wymogi formalne (ustawowe) oraz, iż sporządzony został w sposób rzetelny, zaś jego wnioski są logiczną konsekwencją wywodów w nim zawartych, to raport ten musiał zostać przyjęty, jako podstawowy dowód w postępowaniu, w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Taka analiza, w kontekście twierdzeń strony nie została dokonana w przedmiotowej sprawie (brak jej w uzasadnieniu decyzji). Jeżeli ustalenia raportu zawierają istotne braki i nieprawidłowości w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed hałasem, to konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (o czym przesądził NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/10, LEX nr 1134718). Raport pod względem hałasu może być również dodatkowo oceniony przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną do spraw pomiarów wibroakustycznych i ochrony środowiska przed hałasem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 375/16, CBOSA).

W ocenie Sądu organ II instancji nie dał wyrazu w uzasadnieniu decyzji, że przeanalizował w dostateczny sposób materiały dowodowe i powtórnie przeprowadził postępowanie administracyjne. Uzupełnienie w wymienionych wyżej zakresach powinno nastąpić przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Z ustalonego orzecznictwa wynika, że sądy administracyjne nie mogą samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (tak NSA w wyroku z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 495/13, LEX nr 1572744). Z tego względu Sąd nie mógł zastąpić organu w realizacji tego obowiązku.

Uchybienie wymaganiu prawidłowego wyjaśnienia sprawy, po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co musiało znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a. i 85 ust. 1 ustawy), stanowiło w niniejszej sprawie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło weryfikację prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z tych przedstawionych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis, koszty zastępstwa procesowego i opłatę od czynności pełnomocnictwa, uwzględniając poniesienie przez każdą ze stron wpisu w wysokości 200 zł, co daje podstawę do jego zwrotu odrębnie każdej ze stron, natomiast zwrot kosztów zastępstwa i opłaty, ustalono solidarnie.