Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2756/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt8, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 10 par. 1, art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw z art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 699/13 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 699/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. - ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę "[...]" Sp. z o.o., w Krakowie, dla inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na budynek biurowo-mieszkalny wraz z remontem więźby dachowej, przebudową stropu nad parterem i wewnętrznych instalacji: elektrycznej, gazowej, wod.-kan., c.o. oraz budową wewnętrznej klatki schodowej" na działce nr A obr. 41 Krowodrza, przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. na rzecz A.W., a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na rzecz T.W.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia 7 września 2012 r., Towarzystwo Budownictwa Społecznego "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie złożyło odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor - "[...]" Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. A) na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-mieszkalny na działce nr ewid. A, obr. 41, Krowodrza przy ul. R. w Krakowie". Na obszarze, na którym zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ powołując się na treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p."), wskazał, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 50 ust. 2 ww. ustawy, zawiera enumeratywne wyliczenie robót budowlanych nie wymagających wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane powyżej przesłanki negatywne powinny być spełnione łącznie, aby inwestor był zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli zaś naruszona jest którakolwiek z przywołanych przesłanek negatywnych, wówczas niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego realizacja spornej inwestycji, polegająca na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego połączonej z wykonywaniem robót budowlanych, niewątpliwie wymagała decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są połączone z wykonywaniem robót budowlanych. Mając na uwadze fakt, że inwestor - "[...]" Sp. z o.o. nie uzyskał decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki inwestycyjnej nr ewid. A, organ stwierdził, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne, a skutki uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Organ zauważył, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Jednocześnie wyjaśnił, że fakt, iż inwestor dołączył do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia niniejszego postępowania nadzorczego. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnoprawnym, nie stanowi decyzji ustalającej warunki zabudowy, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zwrócił uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...]. Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu są zniesione od dnia jej wydania. Organ wskazał, że należy w tej sytuacji przyjąć, iż ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Dodał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Tym samym, powyższa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., nie może być w ogóle uwzględniona w toku niniejszego postępowania nieważnościowego.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzje złożył T.W. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i dawać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i nie wskazanie w decyzji administracyjnej na okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: A. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, tj. braku naruszenia prawa przez organ wydający tę decyzję; B. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę rażąco naruszył prawo; C. art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy nastąpiło wywarcie przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych; D. art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad trwałości decyzji administracyjnej; E. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji ukończenia przez inwestora działającego w oparciu o zaufanie do organów państwowych robót budowlanych na podstawie tejże decyzji, niekwestionowanej w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. mocą której organ ten uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2012 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2007 r. Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "[...]" Sp. z o.o. pozwolenie na roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na budynek biurowo-mieszkalny wraz z remontem więźby dachowej, przebudową stropu nad parterem i wewnętrznych instalacji: elektrycznej, gazowej, wod-kan, c.o. oraz budową wewnętrznej klatki schodowej na działce nr ewid. A, obr. 41 Krowodrza, położonej przy ul. R. w Krakowie. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2007 r. jest dotknięta wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji. Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć zatem miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (tj. rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie prawidłowo organ uznał, że weryfikowana decyzja rażąco narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 414 ze zm.). Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę. Sąd zwrócił uwagę na unormowanie wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu na dzień wydania badanej decyzji), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego przepisu wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są połączone z wykonywaniem robót budowlanych. Do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę – roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na budynek biurowo-mieszkalny, wraz z remontem więźby dachowej, przebudową stropu nad parterem i wewnętrznych instalacji (elektrycznej, gazowej i wodno-kanalizacyjnej i c.o.) oraz budową wewnętrznej klatki schodowej. Jednakże jak wynika z akt sprawy nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy, do czego obligował przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym wątpliwości Sądu nie budził fakt, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Pierwotna funkcja budynku z mieszkalnej zmieniła się na funkcję biurowo-mieszkalną, a więc służącą również do wykonywania pracy. Przy tym doszło do wybudowania nowej wewnętrznej klatki schodowej oraz zmiany wewnętrznych instalacji. Okoliczności te wskazują, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, a skoro jest ona związana z uzyskaniem pozwolenia na budowę, to inwestor obowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Takiej decyzji razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor nie posiadał. Nie jest taką decyzją decyzja złożona z wnioskiem o pozwolenie na budowę - Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-mieszkalny na działce nr ewid. A, obr. 41, Krowodrza przy ul. R. w Krakowie". Słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji, że decyzja umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze formalnoprawnym, nie stanowi decyzji ustalającej warunki zabudowy, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że skoro decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r.), to skutki decyzji o stwierdzeniu nieważności - jako aktu deklaratoryjnego, działającego z mocą wsteczną (ex tunc), rozciągają się od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność. A więc pojawia się w sprawie stan jakby decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną w ogóle nie było. Słusznie zatem organ przyjął, że ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., nie było w obrocie prawnym od samego początku, a zatem również w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazujące, że z okoliczności sprawy wynika, iż inwestor - "[...]" Sp. z o.o. - wraz z wnioskiem z dnia 16 stycznia 2007 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. A) na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2006 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek biurowo-mieszkalny na działce nr ewid. A, obr. 41, Krowodrza przy ul. R. w Krakowie". Na obszarze, na którym zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem inwestor - "[...]" Sp. z o.o. nie uzyskał decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki inwestycyjnej nr ewid. A. Stąd decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r., rażąco naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że jak słusznie zauważył organ administracji naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Sąd zauważył, że udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie pojawiły się przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego jest oczywiste, przepisy te mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, bez stosowania wykładni prawa.

Sąd stwierdził, iż niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa art. 10 § 1 k.p.a., bowiem strona nie wskazała by to zaniechanie uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej. Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu materiał w sprawie został zebrany w sposób pozwalający na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., gdyż jak wyżej to omówiono Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 było prawidłowe. Z tych powodów nie doszło również do naruszenia art. 16 i 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa i tym samym istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważność, mimo że podstawy takie nie istniały, a decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 2 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy skutki takie decyzja ta wywarła;

- art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 16 § 1 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem tejże zasady;

- art. 8 k.p.a. związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 8 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 8 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna nie została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów państwowych, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem tejże zasady;

- art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 10 § 1 k.p.a.) mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja administracyjna wydana została z zastosowaniem art. 10 § 1 k.p.a. i po umożliwieniu Skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i po uniemożliwieniu Skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzję administracyjną wydano po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w samej decyzji administracyjnej wskazano na okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy decyzję administracyjną wydano pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewskazania w decyzji administracyjnej na okoliczności faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów wniesienia wpisów oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Słusznie przypomniał Sąd wojewódzki, iż postępowanie takie jest nową sprawą i ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, a nie ponowne rozpoznanie sprawy nią zakończonej.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd wojewódzki wadliwie uznał, że sprawa została wyjaśniona w sposób pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia. Innymi słowy nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że decyzja została wydana w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skoro zadaniem organu administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności było ustalenie czy nie zachodzi któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to uznanie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa pozwalało na wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność. Prawidłowo przy tym Sąd wojewódzki ocenił jako trafne stanowisko organu odwoławczego, w którym stwierdzono, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. polegała m.in. na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek biurowo mieszkalny. Nie ulega zatem wątpliwości, że bez względu na zakres robót budowlanych objętych ww. decyzją jej realizacja musiała być poprzedzona wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Wypełnienia obowiązku inwestora w omawianym zakresie nie może bowiem stanowić decyzja [...] lutego 2006 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że o ile inwestor w takiej sytuacji miał prawo, a wręcz obowiązek działania w zaufaniu do organów państwa, o tyle obowiązkiem organów architektoniczno – budowlanych było zobowiązanie inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o decyzję merytorycznie rozpoznającą wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Niewypełnienie tego obowiązku i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, bez uprzedniego sprawdzenia czy inwestycja jest zgodna z postanowieniami tej decyzji stanowi, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, 33 ust. ust. 2 pkt 3 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Kluczowe jednak znaczenie dla powyższej oceny ma fakt, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Powyższe oznacza, biorąc pod uwagę, że decyzja ta odnosi skutek ex tunc, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. inwestor nie posiadał żadnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Nie jest też prawdą, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, iż późniejsze wyeliminowanie decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. z obrotu prawnego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny dnia 13 listopada 2012 r. podjął uchwałę nr I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55, LEX nr 1225395), w której wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu, o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stanowisko to jest wiążące również w niniejszej sprawie. W konsekwencji prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie ma także racji skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji przy czym ściśle określił sytuacje, w których zasada ta podlega ograniczeniu. W zd. 2 art. 16 § 1 k.p.a. wskazał wszak, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Powyższe oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu odrębnego postępowania organ jest uprawniony, a nawet zobligowany do wydania decyzji wzruszającej ostateczną decyzję. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy skarżącemu kasacyjnie, że naruszenie tej zasady skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności, co oznacza, że Sąd winien byłby stwierdzić jej nieważność. Powyższe prowadzi do wniosku, że prawidłowo sformułowany zarzut winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że zrealizowanie inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia na budowę nie oznacza, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r., II OSK 2220/12, LEX 1497931, wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., II OSK 1055/06, Lex 372225). W orzecznictwie wskazuje się, że taka decyzja wywołała co najwyżej nieodwracalne skutki faktyczne, które nie są tożsame ze skutkami prawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ww. stanowisko.

Tym samym nie ma racji skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił, że wprawdzie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ale nie mogło to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzut ten może być bowiem skutecznie podniesiony jedynie w sytuacji gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie kwestionując zatem, że obowiązkiem organu odwoławczego było zawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się w zakreślonym terminie z materiałem dowodowym wskazać należy, że niewypełnienie tego obowiązku w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło skutkować uchyleniem decyzji skoro skarżący nie wskazał jakich czynności nie mógł dokonać w związku z tym naruszeniem. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ administracji nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych za wyjątkiem uzyskania informacji o uostatecznieniu się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. Ta ostatnia okoliczność nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie na żadnym etapie postępowania, co oznacza, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast ustawodawca określił, że naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji jedynie w sytuacji, gdy naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym. Tym samym nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazać także należy, że wbrew wskazaniom skarżącego kasacyjnie przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma bez wątpienia charakter przepisu postępowania, a to oznacza, że kwestionowanie wyroku w zakresie wadliwej oceny naruszenia tego przepisu powinno prowadzić do skonstruowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie albowiem Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana w zgodzie z przepisami postępowania i wskazanymi przepisami prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.