Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 493/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 145, art. 146, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 13 pkt 2, art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i B. G. kwotę 163 zł (sto sześćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 4.053,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] w związku z wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy J. K. w R.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia jego decyzji z dnia 16 stycznia 2013 r., decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. ustalił dla jej właścicieli M. i B. G. opłatę adiacencką w wysokości 4.053,50 zł, na skutek wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], o pow. 964 m2, związanej z wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy J. K. w R. Ustalono, że w 2012 r. wybudowano kolektor kanalizacji sanitarnej w ul. J. K. z wykorzystaniem środków budżetowych Gminy Miejskiej. Rada Miasta uchwałą z dnia 30 listopada 2000 r. ustaliła wysokość procentowej stawki opłaty adiacenckiej, która wynosi 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 1 września 2014 r. Wartość rynkową nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej określono na kwotę 334.682 zł, a wartość po wybudowaniu na kwotę 342.789 zł. Organ pierwszej instancji ocenił operat szacunkowy jako sporządzony zgodnie z wymogami prawa, po rzetelnej analizie lokalnego rynku nieruchomości i przy prawidłowym zastosowaniu metod szacowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i B. G. zarzucili, że została ona wydana na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, która nie obowiązywała w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu 9 marca 2012 r. Uchwała ta nie została bowiem prawidłowo ogłoszona. W odniesieniu do operatu szacunkowego zarzucono brak uwzględnienia przy wycenie okoliczności wybudowania własnym kosztem przez odwołujących bezodpływowego zbiornika do odprowadzania ścieków - szamba, które jest częścią składową nieruchomości i winno być uwzględnione przy szacowaniu jej wartości.

Odwołujący wnieśli o powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który oceniłby sporządzony w sprawie operat szacunkowy pod względem jego zgodności z prawem oraz standardami zawodowymi, w tym co do kompletności opracowania oraz przydatności tego operatu dla celu, w jakim został sporządzony, względnie sporządziłby nowy operat.

Zakwestionowano również wydanie decyzji w odniesieniu do małżonków M. i B. G. , co wskazywałoby na solidarność zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia SKO podzieliło ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy poczynioną przez organ pierwszej instancji. Przede wszystkim organ potwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej - kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy J. K. w R. przez Gminę Miejską. Z akt sprawy wynika, że warunki do podłączenia do sieci kanalizacji zostały stworzone w dniu 9 marca 2012 r. (pismo A Sp. z o.o. w G. z dnia 29 maja 2012 r.).

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), można ustalić opłatę adiacencką w sytuacji, gdy w wyniku budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w niniejszej sprawie - kolektora sanitarnego, oraz stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wzrosła wartość nieruchomości. Wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę 8.107 zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 1 września 2014 r. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustaliła Rada Gminy uchwałą z dnia 30 listopada 2000 r. i wynosi ona 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego opłatę adiacencką dla skarżących ustalono na kwotę 4.053,50 zł. Kolegium potwierdziło, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem 3 – letniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej określonego w art. 145 ust. 2 ustawy, albowiem warunki te stworzono w dniu 9 marca 2012 r., a decyzję zaskarżoną wydano w dniu 20 listopada 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęto stawkę procentową w wysokości 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej określoną w obowiązującej w dniu 9 marca 2012 r. uchwale nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej. Uchwała ta podjęta została w oparciu o art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który upoważniał radę gminy do wydania aktu prawa o miejscowego. Warunkiem wejścia w życie tego aktu, zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, było rozplakatowanie obwieszczeń o uchwale w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także ogłoszenie w prasie lokalnej. Uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia, czyli z dniem 30 listopada 2000 r. Dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r. wprowadzono obowiązek ogłaszania uchwał w dzienniku urzędowym.

SKO uznało, że decyzja podjęta została na podstawie prawidłowo ogłoszonej uchwały z dnia 30 listopada 2000 r., bowiem uchwała weszła w życie przed wprowadzeniem zmian dotyczących publikowania aktów prawa miejscowego.

W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia w wycenie części składowych nieruchomości organ wyjaśnił, że wycena swoim zakresem prawidłowo obejmowała prawo własności działki nr [...], bez uwzględnienia części składowych, gdyż nie uwzględnia się wartości części składowych nieruchomości wycenianych, a koszty poniesione przez odwołujących związane z wcześniejszą budową bezodpływowego zbiornika do odprowadzania ścieków - szamba, nie należą do nakładów poniesionych przez właściciela na budowę kanalizacji sanitarnej przez Gminę Miejską. Do tych kwestii odniesiono się w toku postępowania. Na stronie 7 operatu wskazano, że uzbrojenie działki przed dniem 9 marca 2012 r. było następujące: energia elektryczna, gaz i woda, natomiast po tym dniu dodatkowo kanalizacja sanitarna sieciowa. Rzeczoznawca wyjaśnił, że dla celów wyceny cecha uzbrojenie jest badana i opisywana pod kątem uzbrojenia sieciowego, nie jest natomiast brana pod uwagę ewentualna kanalizacja lokalna - szambo. Analiza wykazała, jak podano w operacie, że wpływ na zróżnicowanie cen mają uzbrojenia sieciowe. Związane jest to głównie z niewielkimi kosztami posadowienia szamba w stosunku do kosztów wybudowania sieci kanalizacji.

Analizując sporządzony w sprawie operat organ uznał, że odpowiada on przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie biegła przedstawiła sposób ustalenia wartości działki przed i po wybudowania kolektora sanitarnego. Z operatu wynika też, że gmina stworzyła warunek przyłączenia do miejskiej kanalizacji sanitarnej nieruchomości odwołującej. SKO nie uwzględniło z tych względów wniosku o powołanie rzeczoznawcy majątkowego, który miałby zaopiniować operat będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej.

Za niezasadny uznano również zarzut nieprawidłowego skierowania decyzji do małżonków M. i B. G., co mogłoby wskazywać na solidarność zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Z odpisu księgi wieczystej działki nr [...] wynika, że jej właścicielami są skarżący, a w konsekwencji organ pierwszej instancji prawidłowo skierował decyzję do właścicieli nieruchomości.

Podsumowując SKO uznało, że fakt wzrostu wartości nieruchomości został przez organ pierwszej instancji udowodniony i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Fakt wzrostu wartości działki nr [...] o kwotę 8.107 zł, na skutek stworzenia warunków do jej podłączenia do wybudowanej sieci kanalizacyjnej znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym - operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 1 września 2014 r.

W skardze B. i M. małżonków G. na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej przez Burmistrza Miasta w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r., wobec faktu, że uchwała ta nie została prawidłowa ogłoszona i tym samym nie mogła być aktem obowiązującym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem nie obowiązywała w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu 9 marca 2012 r. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy rozpatrywaniu dwóch analogicznych spraw wydało sprzeczne orzeczenia (vide: decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt [...]), czym naruszono zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej, a nade wszystko zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.,

2) art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o powołanie przez organ rzeczoznawcy majątkowego,

3) art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób niepełny do zarzutów co do treści operatu szacunkowego, z pominięciem podania podstaw prawnych przyjętych za rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co narusza w/w przepisy oraz nie czyni zadość wymogom, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji,

4) art. 113 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania, wobec szeregu licznych omyłek pisarskich i niejasności z tym związanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, co świadczy o nierzetelnym sposobie rozpoznania niniejszej sprawy przez organ,

5) art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania oświadczeń i wniosków przed wydaniem skarżonej decyzji,

6) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec zaistnienia przesłanek do jego zastosowania, tj. kierowania decyzji w toku postępowania administracyjnego do osoby niebędącą stroną w sprawie, tj. do M. G., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia skargi wynika, że jej głównym zarzutem jest orzekanie na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r., która nie obowiązywała w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu 9 marca 2012 r., na co wskazało już SKO rozstrzygając w innej, podobnej sprawie decyzją z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...]. Podkreślono, że organ pierwszej instancji nie udowodnił w jakikolwiek sposób, aby uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r. została prawidłowo ogłoszona po jej podjęciu (wg wymogów ówczesnego stanu prawa), czy to przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie (brak w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji, wycinka prasowego lub choćby notatki urzędowej z tego okresu na ten temat, np. "wywieszono od dnia ... do dnia na tablicy przed budynkiem Urzędu"). W uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdzono tylko, że wymóg ogłaszania uchwał w dzienniku urzędowym wprowadzono dopiero w 2001 r.

Nadto skarżący zakwestionowali prawidłowość operatu szacunkowego, a przede wszystkim brak uwzględniania przy szacowaniu działki nr [...] poczynionych przez nich nakładów na wybudowanie szamba. Zarzucili również błędne skierowanie decyzji do obojga właścicieli nieruchomości, podczas gdy jej wyłącznym właścicielem jest B. G.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza ustalającą skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], stanowiącej własność B. i M. małżonków G., w związku z wybudowaniem kolektora kanalizacji sanitarnej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w kwestionowanych decyzjach stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego (ust. 2). Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 144 ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). W myśl art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Z przytoczonych przepisów wynikają następujące warunki umożliwiające nałożenie opłaty adiacenckiej:

1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej,

3) wydanie decyzji ustalającej opłatę w okresie 3 lat od dnia stworzenia wskazanych warunków,

4) określenie stawki procentowej opłaty w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki.

Warunki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, gdyż brak któregokolwiek z nich powoduje niedopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej i obciążenia nią właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości.

Z ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych, potwierdzonych zgromadzonym materiałem dowodowym, wynika, że trzy pierwsze warunki zostały spełnione. Po pierwsze gmina miejska wybudowała urządzenia infrastruktury technicznej w postaci kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy J. K. w R. Z akt sprawy wynika, że warunki do podłączenia działki skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone w dniu 9 marca 2012 r., co w istocie pozostaje okolicznością niesporną. Po drugie, zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką wydano w dniu 20 listopada 2014 r., a zatem opłatę ustalono w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Po trzecie wreszcie, sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. operat szacunkowy z dnia 1 września 2014 r., prawidłowo oceniony przez SKO potwierdził, że w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i stworzeniem warunków ich podłączenia do nieruchomości skarżących nastąpił wzrost jej wartości o kwotę 8.107 zł.

Wątpliwości natomiast budzi spełnienie warunku w postaci ustalenia stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale rady gminy, która powinna obowiązywać w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zastrzeżenia w tym zakresie notyfikowali skarżący już w odwołaniu, ale SKO rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym nie uwzględnił tego zarzutu, przy czym nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego w tej istotnej kwestii i nie zgromadził stosownych dowodów, które mogłyby rozwiać słuszne wątpliwości.

Zgodnie z art. 146 ust. 2 u.g.n. wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 zd. 2).

Organ procedując ustalenie opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich, wynoszącej 50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością nieruchomości po ich wybudowaniu.

Tego rodzaju uchwały wydawane na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. są aktami prawotwórczymi i tym samym stanowią jedną z podstaw prawnych decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwały dotyczące określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej mają cechę aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), bowiem mają charakter generalny i abstrakcyjny (odnoszą się do urządzeń infrastruktury, które będą wykonane na terenie gminy) i są ustanowione na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n. Stosownie zaś do art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 938/09, LEX nr 554177).

Skoro uchwała określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest aktem prawa miejscowego, to warunkiem wejścia w życie takiego aktu jest jego ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa. Aktualnie jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), która w art. 13 pkt 2 stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy są ogłaszane z wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy dzień wydania dziennika urzędowego jest dniem ogłoszenia m.in. aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawa miejscowego nie został w taki sposób ogłoszony, to tym samym nie ma mocy obowiązującej i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej podjęta została w dniu 30 listopada 2000 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74), zwanej dalej u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Przepisy gminne stosownie do treści art. 42 ust. 2 u.s.g. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia (podkreślenie sądu), o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego, w sposób przewidziany w ust. 1 art. 42 u.s.g., to jest przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepis art. 42 u.s.g. zmieniony został z dniem 1 stycznia 2001 r. wspomnianą ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i od tego dnia uzyskał treść "Zasady i tryby ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718)".

Materialną podstawę prawną do wydania uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. stanowił przepis art. 146 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaka ma nieruchomość po ich wybudowaniu oraz, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rad gminy w drodze uchwały. Przepis ten upoważniał radę gminy do wydania aktu wykonawczego do ustawy, stanowiącego przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej gminy czyli przepisy gminne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r., w sprawie o sygn. akt I SA 3062/01 LEX nr 82647) stwierdził, że norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc jest normą powszechnie obowiązującą, stanowi podstawę do ustalania obowiązku obywateli w drodze decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że według znajdującego zastosowanie do wskazanej uchwały art. 42 ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia przepis gminny wchodził w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewiduje terminu późniejszego. Przepis gminny nie mógł zatem wejść wcześniej niż jego ogłoszenie. W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy pomimo oczywistej sprzeczności z prawem treści § 4 uchwały z dnia 30 listopada 2000 r. brzmiącej "Uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia", do ogłoszenia tej uchwały doszło, czy też nie. Od ustalenia faktu dokonania ogłoszenia w trybie zgodnym z obowiązującym przed datą 1 stycznia 2000 r. treścią art. 42 ust. 1 u.s.g. zależeć bowiem będzie ocena, czy uchwała ta w ogóle weszła w życie, a więc czy obowiązywała i mogła stanowić wiążącą podstawę prawną nakładania obowiązków. Nieogłoszenie bowiem uchwały w sposób oznaczony w tym przepisie oznacza, że uchwała nie weszła w życie.

Uchwała wprowadzająca przepisy gminne (aktualnie przepisy prawa miejscowego) winna być prawidłowo ogłoszona dla jej skutecznego wejścia w życie. Tymczasem w odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. zaistniały zasadnicze wątpliwości co do jej zgodnego z wówczas obowiązującymi przepisami ogłoszeniem, a co za tym idzie również co do jej prawidłowego wejścia w życie. Pomimo wyraźnych zarzutów formułowanych w tym zakresie przez skarżących już na etapie odwołania SKO rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym odmówiło zasadności zarzutom skarżących nieprzeprowadzając żadnych ustaleń w odniesieniu do prawidłowości ogłoszenia uchwały i jej obowiązywania. W aktach sprawy, co zasadnie wywodzą skarżący, brak jest dowodów potwierdzających publikację przedmiotowej uchwały, takich jak chociażby wycinków prasowych, czy też notatek służbowych potwierdzających fakt i okres wywieszenia uchwały na urzędowej tablicy ogłoszeń, bądź poprzez rozplakatowanie obwieszczeń o uchwale w miejscach publicznych. Materiał dowodowy, jakim dysponowało SKO, w postaci fotokopii uchwały potwierdzonej za zgodność z oryginałem w żadnym razie nie uprawniał do oceny prawidłowości ogłoszenia uchwały i jej niewątpliwym wejściu w życie. Wątpliwości w tym zakresie nasuwała już sama treść § 4 uchwały. Jej niezgodność z treścią art. 42 ust. 2 u.s.g., w obowiązującym wówczas brzemieniu, nakazywała podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tych niejasności, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło.

W ocenie sądu to skłania do wniosku, że organy administracji obu instancji rozpoznając sprawę opłaty adiacenckiej działały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem zarówno na organie pierwszej instancji, jak i na organie odwoławczym, spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania oceny, czy kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Sąd podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, według których zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 710/14, LEX nr 1748390, wraz z powołanymi tam wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81, oraz z dnia 7 października 1997 r., sygn. akt III SA 521/96).

Wobec powyższego pozostała niewyjaśniona kluczowa dla oceny zgodności z prawem decyzji ustalającej opłatę adiacencką okoliczność obowiązywania w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej uchwały rady gminy określającej stawkę procentową tej opłaty. Nie zostało bowiem wykazane, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej była prawidłowo ogłoszona i tym samym weszła w życie z dniem jej podjęcia, mogąc stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. kanalizacji sanitarnej.

Tym samym w ocenie sądu zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał, że dla zapewnienia dalszego prawidłowego procedowania w niniejszej sprawie zachodziła wyłącznie potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który jako organ administracji rozpoznający tę sprawę ponownie w administracyjnym toku instancji merytorycznie od początku, a nie tylko weryfikujący zarzuty odwołania, będzie dysponował narzędziami prawnymi służącymi do poczynienia właściwych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. W myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres okoliczności pozostających do wyjaśnienia uzasadnia skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi sąd nie znalazł w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie potwierdzenia dla formułowanych przez skarżących zarzutów. W szczególności analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego świadczy o prawidłowo przeprowadzonej procedurze wyceny działki nr [...] i właściwej ocenie jego wartości dowodowej. W ocenie sądu analiza tego operatu potwierdza, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, z zachowaniem wszelkich wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szacunkowym rzeczoznawca szczegółowo scharakteryzował wycenianą nieruchomość, opisując ją w aspekcie cech rynkowych wpływających na jej wartość. Opisał lokalizację ogólną, lokalizację szczegółową, w tym sąsiedztwo i drogi dojazdowe, warunki zagospodarowania, aktualny stan użytkowania oraz uzbrojenie. Wbrew twierdzeniom skarżących, w operacie na stronie 7 wyjaśniono, że badana cecha uzbrojenia odnosiła się tylko do uzbrojenia sieciowego, poza zakresem którego pozostawała tzw. kanalizacja lokalna, w tym wybudowane przez skarżących szambo. Analiza rynku wykazała, że wpływ na zróżnicowanie cen mają uzbrojenia sieciowe, do których kanalizacja lokalna się nie zalicza. Zwrócić należy uwagę, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W merytoryczną sferę powyższych wyborów ani organy administracji ani sądy nie mogą ingerować tym bardziej, że jest ona zbieżna z art. 148 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący nie ponieśli żadnych nakładów na rzecz budowy kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy J. K., gdyż za takowe nie można uznać kosztów wybudowania szamba.

Wyjaśnić należy również, że SKO rozpoznając niniejszą sprawę nie było zobowiązane do uwzględniania podjętego przez ten organ w innej sprawie, o podanym w skardze numerze, rozstrzygnięcia z dnia 11 lipca 2013 r., którym w podobnych okolicznościach sprawy uchylono zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji z powodu braku prawidłowego ogłoszenia uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. W przepisach k.p.a. brak jest podstawy prawnej związania organu odwoławczego orzeczeniami wydawanymi w innych sprawach. Z tego też powodu zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne. Jednakże okoliczności wskazane w sprawie o numerze akt [...] wzmacniają argumentację przemawiającą za koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w celu wyjaśnienia kwestii wejścia w życie wskazanej uchwały. Sąd też zgadza się ze skarżącymi, że tak istotne rozbieżności między rozstrzygnięciami tego samego organu administracji publicznej, o ile dotyczyły takich samych spraw, mogą naruszać przepisy art. 7 i 8 k.p.a., statuującymi zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz pogłębiania ich kultury prawnej.

Sąd nie dostrzegł natomiast uchybienia w obciążeniu opłatą adiacencką obojga skarżących, którzy ujawnieni są w księdze wieczystej jako właściciele działki nr [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 144 ust. 1 u.g.n., ustalając krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury technicznej, wskazuje na osoby, którym przysługuje prawo własności nieruchomości. Wedle orzecznictwa (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 887/07, LEX nr 374421) określenie prawa własności następuje na podstawie aktualnego w dacie wydawania decyzji wpisu w księdze wieczystej, co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Właściwe ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej winno wynikać z aktualnych na dzień wydania decyzji wpisów w księdze wieczystej nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Niemniej treść księgi wieczystej, badanej przez rzeczoznawcę, co wynika wprost z operatu, a także treść wypisu z rejestru gruntów (wypis w aktach administracyjnych) wskazuje na trafność skierowania decyzji nakładającej opłatę na oboje ujawnionych w tych dokumentach właścicieli.

Materiał dowodowy nie potwierdził też pozostałych zarzutów procesowych skargi, w tym zwłaszcza naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący w toku postępowania byli informowani o prawie do zapoznania się z aktami i możliwości składania uwag i wniosków, z czego nie korzystali. Natomiast przed wydaniem decyzji SKO wprawdzie nie powiadomiło skarżących o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach, niemniej to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało charakteru istotnego, przede wszystkim z uwagi na fakt, że organ odwoławczy nie przeprowadził już żadnego postępowania uzupełniającego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Oznacza to, że sprawa przedmiotowej opłaty adiacenckiej zostanie ponownie rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które odnosząc się do zarzutów odwołania winno wyjaśnić kwestię zgodnego z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogłoszenia i wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 2000 r. Stosownie do ustaleń oraz sformułowanych wniosków ocenić, czy zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie przepisów art. 144 i następnych u.g.n., czy też niniejsze postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na wniosek zawarty w skardze, w oparciu o art. 200 i art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając solidarnie na rzecz skarżących M. G. i B. G. kwotę 163 zł, w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.