Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 124/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej z nałożeniem sankcji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. (zwanego dalej również skarżącym), jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2015 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej PROW 2014-2020).

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności ekologicznej na rok 2015 w ramach PROW 2014-2010, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych. We wniosku zadeklarował realizację następujących pakietów:

- pakiet 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji, deklarując działki rolne z oznaczeniem DL1, DJ1 oraz DK1 o łącznej powierzchni 2,61 ha;

- pakiet 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji, deklarując działki z oznaczeniem B1, C1, E1, H1, L1, S1, U1, AB1, AE1, AF1, AK1, AL1, AO1, BC1, BL1, BU1, CA1, CB1, CK1, DEE1 o łącznej powierzchni 37,77 ha oraz

- pakiet 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, deklarując działki z oznaczeniem D1, F1, G1, I1, II1, K1, Ł1, M1, N1, O1, P1, R1, T1, W1, Z21, AA1, AC1, AD1, AG1, AH1, AI1, AJ1, ALL1, AP1, AR1, AU1, AW1, AZ1, BA1, BB1, BD1, BE1, BGG1, BH1, BI1, BJ1, BK1, BM1, BN1, BO1, BR1, BS1, BT1, BW1, BZ1, CC1, CD1, CH1, CL1, CM1, CN1, CO1, CP1, CR1, CS1, CT1, DA1, DC1, DE1, IA1, KK1, ALL1, AZZ1, DM1, DN1, DO1, BG1 o łącznej powierzchni 114,12 ha.

W dniach 29 września - 1 grudnia 2015 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach PROW na lata 2014-2020 (działanie M 11) – analiza ryzyka. W wyniku tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały zapisane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W ramach pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji Jednostka Certyfikująca (dalej JC) potwierdziła uprawę "Mieszkanka wieloletnich traw", z kolei kontrola na miejscu dla działek DL1, DJ1 stwierdziła "Trwały użytek zielony" (dalej również TUZ), natomiast dla działki DK1 "Trawy na GO". W odniesieniu do pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji, dla działek AE1, AF1, AK1, AL1, AO1, BC1, BL1, BU1, CA1, CB1, CK1, DEE1, JC potwierdziła uprawę "Mieszkanka wieloletnich traw", dla działek B1, C1, E1, H1, L1, S1, U1, potwierdziła uprawę "łąki przemiennej", natomiast dla działek AB1 "łąkę". Z kolei kontrola na miejscu przeprowadzona przez inspektorów terenowych ARiMR dla działek B1, C1, E1, H1, L1, S1, U1, AB1, AE1, AF1, AK1, AL1, AO1, BC1, BL1, BU1, CA1, CB1, CK1, DEE1 stwierdziła "TUZ".

Decyzją z dnia 20 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie, przyznał skarżącemu płatność ekologiczną na rok 2015 w łącznej kwocie 31.315,34 zł w ramach realizowanego pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, wraz z kosztami transakcyjnymi oraz odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji i nałożył sankcję w wysokości 23.275,53 zł oraz pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji i nałożył sankcję w wysokości 1.608,40 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., iż w przypadku deklarowanego pakietu 1 powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 2,61 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej na miejscu wyniosła 0,00 ha. Organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 100,00%. Tym samym w sprawie znajduje zastosowanie art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, który stanowi, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, która to kwota, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej i wymierzeniem kary w wysokości 1.608,40 zł, wyliczonej z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha określonej w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego w wysokości 616,24394207 zł. W odniesieniu do pakietu 7, powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła z kolei 37,77 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona 0,00 ha. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej w ramach tego pakietu i wymierzeniem kary w wysokości 23.275,53 zł. Organ wskazał, że kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach wariantu 7.1, która została określona w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego i wynosi 616,24390661 zł. W zakresie pakietu 12, organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana w ramach tego pakietu wynosiła 114,04 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona 105,87 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach tego pakietu wynosiła zatem 7,72%. Tym samym w sprawie znajdował zastosowanie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, zgodnie z którym w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Skoro zatem różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 8,17 ha, to uzasadnionym było przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 do powierzchni 105,87 ha.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący kwestionował ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji. W zakresie pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji, podnosił, iż błędnie organ przyjął, że na działkach stwierdzono "inną uprawę niż deklaruje rolnik". Wyjaśnił, że zgodnie ze stanem rzeczywistym jako rośliny uprawiane na działce wpisał "Żyto na zielonkę/trawy na GO". Taki zapis został poczyniony ze względu na wczesne zejście żyta z pola a następnie uprawę traw na GO. Przy czym, uprawa żyta była poprzedzona uprawą gleby. W ocenie skarżącego, nie ma sprzeczności pomiędzy zapisami JC a zapisami wskazanymi we wniosku. Akcentował, że w dacie przeprowadzania kontroli przez JC na działkach była już rzeczywiście łąka przemienna, albowiem na ekologicznym trwałym użytku zielonym całkowite zniszczenie darni, bez użycia środków chemicznych, jest praktycznie niemożliwe. Tymczasem, większość użytków położona jest na torfach, stąd po pewnym czasie w uprawie żyta, jak również po jego zebraniu, pojawia się trawa wyrastająca ze zniszczonej darni. Odnosząc się do nieprawidłowości stwierdzonych w ramach pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji, podnosił, iż działki DJ1, DK1 i DL1 użytkuje od niedawna. Dodał, iż według jego wiedzy działki te nie spełniają definicji TUZ – albowiem w ciągu ostatnich 5 lat były obsiane zbożem i dlatego określano je jako "Trawy na GO".

W dodatkowych wyjaśnieniach, złożonych w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r., skarżący odnosząc się do pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji wskazał, iż do uprawy żyta na niektórych działkach, będących trwałymi użytkami zielonymi, przygotowywał się od kilku lat. Decyzja o potrzebie uprawy łąk była spowodowana występowaniem na wielu łąkach sitów, których zniszczenie - ze względu na programy ekologiczne - nie było możliwe środkami chemicznymi. Dopiero zakup brony talerzowej - co nastąpiło 20 października 2014 r. - umożliwił głębszą uprawę i skuteczne zniszczenie darni. Do powyższego pisma dołączył zdjęcia z uprawy działki AF i AE (załącznik 3 i załącznik 4), które, zdaniem skarżącego, obrazują doprowadzenie pola do stanu "czarnego" i zniszczenie darni. Wyjaśnił ponadto, iż siew żyta został wykonany w terminie opóźnionym, jednak dopuszczalnym technologicznie. Taki sposób uprawy (bez użycia środków chemicznych) nie wyklucza odnowienie się darni po upływie kilku miesięcy. Dodał ponadto, iż żyto było uprawiane na zielonkę, stąd odrosty trawy z dani nie pogarszały jakości plonu.

Kolejnym pismem - z dnia 7 listopada 2016 r. - skarżący przekazał fotografię dokumentującą stan działki DK1 w dniu 14 września 2013 r. (po uprawie pożniwnej) oraz siew zboża na tej działce w dniu 8 marca 2014 r., na potwierdzenie błędów popełnionych w trakcie kontroli i zamieszczenie błędnych ustaleń w raporcie z kontroli. W ocenie skarżącego, w dniu kontroli "na miejscu" za rok 2015 na działce DK nie mógł znajdować się trwały użytek zielony.

W związku z powyższym, pismem z dnia 2 grudnia 2016 r., Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu z prośbą o zajęcie stanowiska w zakresie zarzutów zawartych w odwołaniu.

Inspektorzy terenowi w piśmie przekazanym w dniu 10 stycznia 2016 r., w odpowiedzi na powyższe, dokonali opisu działek z oznaczeniem DK, DL, DJ1, AE, AF, AO, AK, AL, BC, BL, BU, CA, CB, CK, DEE, w którym w sposób szczegółowy przedstawili argumenty, jakimi kierowali się klasyfikując dany grunt jako "Trwały użytek zielony".

Decyzją z dnia 13 stycznia 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na istotne rozbieżności pomiędzy rodzajami roślin stwierdzonych podczas czynności kontrolnych, w szczególności gdy na danej działce rolnej raz stwierdzona uprawa została zakwalifikowana jako "Trwały użytek zielony" a raz jako "Mieszanka wieloletnia traw", a ustaleniami poczynionymi w zaskarżonej decyzji organ powinien dokonać powtórnej weryfikacji zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przeprowadzić analizę rodzajów roślin stwierdzonych podczas dwóch niezależnych kontroli w gospodarstwie skarżącego (kontrola wykonana przez inspektorów terenowych ARiMR a kontrola wykonana przez JC), a w uzasadnieniu wskazać motywy, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie na ustaleniach poczynionych przez dany organ kontrolny.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie, postanowieniem z dnia 2 marca 2017 r., nr [...], przyjął w poczet materiału dowodowego raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w okresie od 20 października 2016 r. do 23 listopada 2016 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

Następnie, pismem z dnia 30 marca 2017 r. skarżący poinformował, iż do wskazanego raportu wniesie umotywowane zastrzeżenia. Ponadto po otrzymaniu płaty CD z raportu i analizie danych może wystąpi konieczność wniesienia kolejnych zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie odmówił przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2015 w ramach pakietu 7 oraz nałożył sankcję w wysokości 23.275,53 zł, odmówił płatności w ramach pakietu 1 oraz nałożył sankcję w wysokości 1.608,40 zł w związku z niewystępowaniem na działkach rolnych zadeklarowanego rodzaju roślinności oraz odmówił płatności w ramach pakietu 12 i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą RROW 2014-2020") oraz § 2 i § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, z późn. zm.- zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zrelacjonował przebieg postępowania, podstawy prawne, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne analizowanej sprawy. Podał, iż w ramach płatności do pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji, powierzchnia zadeklarowana wynosiła 2,61 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,00 ha. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej w ramach ww. wariantu i wymierzeniem kary w wysokości 1.608,40 zł. W odniesieniu do pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji, organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 37,77 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona 0,00 ha. Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności ekologicznej w ramach tego pakietu i wymierzono karę w wysokości 23.275,53 zł. Dalej organ wskazał, iż wnioskowanie przez skarżącego płatności w ramach pakietu 12, wiązało się z posiadaniem TUZ oraz odpowiednią ilością zwierząt, na podstawie której zostałby wyznaczony wskaźnik DJP odpowiednio dla zadeklarowanych TUZ. W tym zakresie, skarżący dopełnił jedynie jedne z wymaganych warunków, tj. posiadanie TUZ, albowiem powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej wynosiła 114,04 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona wynosiła 105,87 ha. W ocenie organu, nie został natomiast spełniony drugi warunek, tj. posiadanie minimalnej obsady zwierząt w gospodarstwie, w związku z powyższym płatność została odmówiona. Organ dodał, że wyznaczony na podstawie danych z bazy IRZ wskaźnik DJP EKO na rok 2015 wynosił 13,30155, natomiast dolna granica obowiązująca na dane gospodarstwo wynosiła 34,236.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnosił, iż decyzja za rok 2015 została mu doręczona z wielomiesięcznym opóźnieniem. Wywodził, iż wydanie decyzji w przewidzianym prawem terminie pozwoliłoby mu na wcześniejsze podjęcie decyzji co do kontynuowania lub zaniechania uczestnictwa w programie w roku 2016 i kolejnych latach. Dodał, że jeżeli w jego gospodarstwie nie ma wystarczającej obsady zwierząt, to Agencja mogła to sprawdzić w kilka dni od przyjęcia wniosku i niepotrzebne byłyby kontrole i argumentacja dotycząca uznania gruntów ornych za TUZ. Odnosząc się do argumentów zawartych w decyzji skarżący stwierdził, że nie zawiera ona odniesienia się do przedstawionych argumentów świadczących o utrzymaniu gruntów ornych w gospodarstwie. Argumentował, że decyzja zawiera jedynie enigmatyczne stwierdzenie o dopuszczeniu jako jedynego dowodu w sprawie raportu z kontroli wraz z notatkami służbowymi Biura Kontroli na Miejscu. Tym samym, Agencja w żaden sposób i na żadnym etapie postępowania nie odniosła się do wyjaśnień i dowodów świadczących o błędnych ustaleniach organu. Również w decyzji nr [...] brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do wyjaśnień i analizy dowodów świadczących o błędnych ustaleniach Agencji. Skarżący wnosił o powołanie eksperta rolnośrodowiskowego, niezależnego od Agencji, w celu ustalenia, czy działki wskazywane przez niego jako grunty orne są rzeczywiście gruntami ornymi z uprawą traw. Do powyższego pisma dołączył załączniki w postaci pism: z dnia 16 sierpnia 2016 r., 7 listopada 2016 r. oraz z datą 17 grudnia 2015 r.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że tryb i warunki przyznawania płatności ekologicznej producentom rolnym uregulowano w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020 i powołał przepisy regulujące warunki przyznawania płatności ekologicznej. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej, zakończonej w pierwszej instancji decyzją, mocą której odmówiono skarżącemu przyznania płatności ekologicznej w zakresie pakietu 1, 7 i 12 oraz nałożono sankcje z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli administracyjnej. Dokonując ponownej weryfikacji rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji, w odniesieniu do działek DK1, DL1 oraz DJ1 w zakresie rodzaju uprawy skarżący wskazywał na "Trawy na gruntach ornych". Zadeklarowanej uprawy nie potwierdziła natomiast JC A stwierdzając, iż roślina uprawna na ww. działkach to "Mieszanka wieloletnia traw". W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kontrole, zarówno JC, jak i ARiMR nie stwierdziły również, aby roślinę uprawną na działkach DK1, DL1 oraz DJ1 można było sklasyfikować jako "trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawy roczne lub uprawy wieloletnie)". Organ wyjaśnił ponadto, iż uczestnictwo w programie rolnictwo ekologiczne wymaga koordynacji zadań w zakresie przyznania płatności pomiędzy jednostkami certyfikującymi a ARiMR. Oznacza to, iż podmioty te posiadają inny zakres zadań w zakresie przeprowadzanych kontroli. Podstawowym zadaniem jednostki certyfikującej jest potwierdzenie prowadzenie produkcji rolnej, zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym oraz zamieszczenie danych rolnika przez jednostkę certyfikującą na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w danym roku. Jednostki te nie dokonują klasyfikacji upraw pod kątem rodzajów roślin. Natomiast ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych ARiMR, stanowią obszerniejszy materiał dowodowy i nie są sprzeczne z wynikami kontroli A. Zarówno sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa sporządzona przez inspektorów terenowych obecnych podczas kontroli dowodzi o występujących na spornych działkach roślinach tj. [...], [...], kępy pokrzyw czy [...], co bez wątpienia świadczy o tym, iż na tych działkach nie były uprawiane "trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona". Organ podał, iż w przypadku deklarowanego pakietu 1 powierzchnia deklarowana kwalifikowana wynosiła 2,61 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,00 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła zatem 100,00%. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, która to kwota, zgodnie z art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 1 i wymierzeniem kary w wysokości 1.608,40 zł, wyliczonej z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha określonej w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego w wysokości 616,24394207 zł. Odnosząc się do pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji - organ wyjaśnił, że strona we wniosku podała, że na działkach objętych tym pakietem będzie uprawiać "Żyto na zielonkę/Trawy na GO". W związku z zarzutami podnoszonymi przez skarżącego, Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uzyskał z Biura Kontroli na Miejscu informacje dotyczące określonych działek, i tak:

- w zakresie działki AE, AF - stwierdzono łąkę ponieważ działka była gęsto pokryta roślinami zielnymi (trawami i ziołami). Ponadto nie stwierdzono śladów przeorania, bronowania lub innych zabiegów agrotechnicznych oprócz koszenia jak i wypasu owiec. Podczas gdy trawy na gruntach ornych przy wysiewie siewnikiem mają charakterystyczne rzędy. Nadto w czasie oceny wizualnej działki stwierdzono sitowie szczeciniaste o dużym zagęszczeniu, które rośnie na łąkach wilgotnych, jak również śmiałek darniowy, manna mielec (fot. 525, 522, 519, 528);

- w zakresie działki AK - stwierdzono łąkę ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono [...] i [...] (fot. 387, 388);

- w zakresie działki AL, AK - stwierdzono brak widocznej różnicy między sąsiednimi działkami ALL i CR, na których skarżący deklarował TUZ;

- w zakresie działki AO - stwierdzono łąkę ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono sitowie szczeciniaste, które rośnie na łąkach wilgotnych, kępy pokrzyw jak i park maszynowy z oborą dla owiec;

- w zakresie działki BC - stwierdzono łąkę, ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono sitowie szczeciniaste, które rośnie na łąkach wilgotnych, [...];

- w zakresie działki BU, CA - stwierdzono łąkę, ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono [...], który rośnie na łąkach i pastwiskach;

- w zakresie działki CB - stwierdzono łąkę, ponieważ działka ta znajduje się w sąsiedztwie działki CC, na której skarżący deklarował TUZ, brak widocznej różnicy między działkami;

- w zakresie działki CK - stwierdzono łąkę, ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono dziurawiec, który masowo rośnie na łąkach, pokrzywę, [...], której pędy rosną co najmniej 6 lat;

- w zakresie działki DEE - stwierdzono łąkę, ponieważ podczas oceny wizualnej działki stwierdzono sitowie szczeciniaste, które rośnie na łąkach wilgotnych, kępy pokrzyw. Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia ekologicznego - płatność w pakiecie 7 przyznawana jest m.in. do uprawy:

- trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawa roczna);

- trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawa wieloletnia);

- żyta jarego;

- żyta ozimego;

- żyta krzyca (uprawa roczne);

- żyta krzyca (uprawa dwuletnia).

Przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kontrole, zarówno JC jak i ARiMR nie stwierdziły aby roślinę uprawną na ww. działkach można była sklasyfikować jako "trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawy roczne lub uprawy wieloletnie)" lub "żyto" i tym samym uznać taką uprawę jako kwalifikująca się do przyznania płatności. Organ nie dał również wiary ustaleniom poczynionym przez JC A, iż stwierdzona roślina to łąka/łąka przemienna. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych ARiMR, stanowią obszerniejszy materiał dowodowy i nie są sprzeczne z wynikami kontroli A, ponadto sporządzona dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa sporządzona przez inspektorów terenowych obecnych podczas kontroli dowodzi m.in. poprzez informacje o występujących tam roślinach, tj. [...], [...], [...] czy [...], iż bez wątpienia na spornych działkach nie były uprawiane "trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona" lub "żyto", o których mowa w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Organ podkreślił, że również skarżący podnosi, iż uprawniane na ww. działkach żyto było uprawiane na zielonkę, stąd odrosty trawy z darni nie pogarszały jakości plonu. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, takie stanowisko świadczy o tym, iż skarżący nie był w pełni świadom, jakie rośliny kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach pakietu 7. Organ wskazał, iż w ramach pakietu 7, skarżący deklarował działki o powierzchni 37,77 ha, natomiast w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził 0,00 ha. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej w ramach tego pakietu i wymierzeniem kary w wysokości 23.275,53 zł, która została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w określonej w załączniku nr 8 do rozporządzenia ekologicznego w kwocie 616,24390661 zł. W dalszej kolejności odnosząc się do pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, organ wyjaśnił, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie tego pakietu, płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik posiada TUZ oraz jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego, których liczba, w przeliczeniu na DJP, wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich TUZ zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej. Przy ustalaniu spełniania warunków bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, jeżeli w odniesieniu do tych zwierząt rolnik dokonał wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru. Liczbę DJP oblicza się jako iloczyn liczby zwierząt i współczynnika przeliczenia zwierząt na DJP, który jest określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia. Organ podał, że przy deklaracji przez stronę we wniosku powierzchni 114,21 ha w stosunku do 0,3 DJP, dolna granica wskaźnika wynosiła 34,236 (114,21 x 0,3 DJP). Wyznaczony na podstawie danych z bazy IRZ wskaźnik DJP na rok 2015 wynosił natomiast 13,30155 (wyznaczony na podstawie 160 sztuk owiec, przebywających w siedzibie stada skarżącego w okresie od 15 marca 2015 r. do 30 września 2015 r.). Tym samym, w związku z faktem niespełnienia warunku, o którym mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego, odmówiono przyznania płatności do pakietu 12. Podsumowując, organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcia podjęte przez organ pierwszej instancji w ramach pakietu 1, 7 oraz 12 są prawidłowe i nie budzą żadnych wątpliwości. Zarówno JC, jak i inspektorzy terenowi Agencji dokonali takich samych ustaleń w trakcie przeprowadzania różnych czynności kontrolnych. Obydwie kontrole nie potwierdziły, aby na kontrolowanych działkach rolnych występował taki rodzaj uprawy, o którym mowa w załączniku nr 4 do rozporządzenia ekologicznego, powyższe skutkowało, uznaniem zgłoszonych powierzchni jako powierzchnie zawyżone oraz zarówno w pakiecie 1 jak i 7 zostały nałożone sankcje wieloletnie. Z kolei, wnioskowanie przez skarżącego płatności w ramach pakietu 12 wiązało się z posiadaniem TUZ oraz odpowiednią ilością zwierząt, na podstawie której zostałby wyznaczony wskaźnik DJP odpowiednio dla zadeklarowanych TUZ. W tym zakresie, skarżący dopełnił tylko jeden z wymaganych warunków (posiadanie TUZ), lecz nie został spełniony warunek posiadania odpowiedniego wskaźnika DJP. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, rolnikowi, który spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej, może corocznie zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. Wobec niespełnienia warunków przyznania płatności ekologicznej, zarówno warunku do przyznania płatności do pakietu 1, 7 jaki i 12 należało odmówić przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podnosząc, zarzut braku uwzględnienia i odniesienia się przez organy do zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności dotyczących dokumentów, na podstawie których ograny obu instancji dokonały ustaleń w sprawie. Podnosił, iż nigdy nie uprawiał traw w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona, a uprawa żyta na zielonkę miała miejsce w celu przerwania istnienia TUZ. Dodał, iż przepisy wymagają dla przerwania ciągłości trwałego użytku zielonego uprawy innej rośliny, jednakże przepisy nie określają wymaganego sposobu uprawy, pozostawiając dobór zabiegów rolnikowi. Wyjaśnił, iż we wniosku o płatności na 2015 r. działki, na których było uprawiane żyto zostały wyraźnie wskazane, jako żyto na zielonkę, ponadto w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej zaznaczono zbiór na niektórych działkach w dniach 20 i 23 kwietnia 2015 r. Podkreślił, iż w takim terminie nie zbiera się traw (trawy zbiera się nie wcześniej niż około 20 maja), lecz zbiera się żyto na zielonkę. Dodał również, iż w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015 nie było wzmianki o siewie żyta, bo żyto ozime wysiewa się jesienią roku poprzedniego. Jako bezzasadne uznał również rozważania organu o braku rowków po siewie, a także konieczność wyorywania bruzd w kompleksie pól, na których wykonuje się jednakowe zabiegi, a koszenie na polach z trawami na gruntach ornych i trwałych użytkach zielonych wykonuje się tak samo i w tym samym terminie. Wskazał również, iż wnosił o powołanie eksperta rolnośrodowiskowego, niezależnego od Agencji, w celu ustalenia, czy działki wskazywane we wniosku jako grunty orne są rzeczywiście gruntami ornymi z uprawą traw. Takiego eksperta jednak nie powołano. Akcentował, że protokół JC A potwierdził jego argumenty. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, jak również na żadnym etapie postępowania organ nie odniósł się do jego wyjaśnień i dowodów świadczących o błędnych ustaleniach Agencji. Podniósł, iż zapisy w planie działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym w roku 2015, zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015, rejestry rolnośrodowiskowe prowadzone w gospodarstwie, a potwierdzone przez inspektora A kontrolującego gospodarstwo, dokumentacja fotograficzna dotycząca uprawy działek pod siew żyta w roku 2014 oraz zapisy we wniosku o płatności na rok 2015, dokumentują jednoznacznie, że uprawa traw na wymienionych działkach została przerwana uprawą żyta na zielonkę. Zgodził się, iż na działkach może nie być śladów siewu rzędowego, gdyż siew traw był wykonywany siewnikiem do poplonów w sposób rzutowy, zaś po siewie działki były bronowane broną łąkową. Jednakże na działkach zostały wysiane, zgodnie z regułami rolnictwa ekologicznego, nasiona traw zebrane z tych działek w latach poprzednich (z niewątpliwą domieszką nasion innych roślin). Stąd po kilku miesiącach może nie występować żadna różnica między TUZ na sąsiednich działkach a uprawionymi działkami. Akcentował, iż w kontroli przeprowadzonej w roku 2016, która jest przywoływana jako dowód w sprawie, uczestniczył ten sam inspektor, który kontrolował gospodarstwo w roku 2015, do którego ustaleń wniósł szereg zastrzeżeń. W związku z powyższym, jako uzasadniony uznał zarzut upodobnienia wyników kontroli za 2016 do wyników z 2015 r. Wskazał również, iż w pismach wysyłanych do organu przestawił dowody na poparcie swoich twierdzeń, jednakże w dalszym ciągu nie wyjaśniono, na jakiej podstawie ustalenia kontroli na miejscu mają większą wagę niż deklaracja rolnika i ustalenia JC. Dodał ponadto, iż od lat realizuje programy rolnośrodowiskowe na takim samym obszarze i przy takiej samej obsadzie zwierząt, a należne płatności na rok 2015 i 2016 zostały zmniejszone - tylko z powodu zmiany przepisów - co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej skarżący wnosił o uwzględnienie skargi, dodatkowo wyjaśnił, odnosząc się do zapisów rejestru działalności rolnośrodowiskowej, że są one prawidłowe w zakresie, w jakim zapisano "trawy na gruncie ornym", a nie "żyto", które w okolicznościach sprawy nie było plonem głównym (a takiego dotyczy rubryka rejestru) w 2015 r. Przypomniał, że takie stanowisko popierają przedstawione już wcześniej dowody, w tym plan działalności i zdjęcia. Powtórzył, że pomimo deklaracji organu o szczegółowym przeanalizowaniu materiału dowodowego, w decyzjach brak jest odpowiedzi na podnoszoną w postępowaniu argumentację strony. Skarżący złożył na rozprawie cztery egzemplarze pisma procesowego z dnia 20 czerwca 2018 r., wnosząc do dołączenie tego dokumentu do spraw o sygnaturze II SA/Op 125/18 i II SA/Op 126/18. Dodatkowo podał, że opisana kwestia zapisu w rejestrze dotyczy zwłaszcza decyzji odwoławczej ze sprawy II SA/Op 126/18, lecz podobne stanowisko można również odnaleźć w niniejszej sprawie. Wyjaśnił również, że żyto sieje się poprzedniego roku, więc argumentacja organu w tym zakresie świadczy o nieznajomości tematu.

Pełnomocnik organu wnosił jak w odpowiedzi na skargę. Podniósł, że w jego ocenie, pismo z dnia 20 czerwca 2018 r. stanowi dalszą polemikę ze stanowiskiem organu i powiela okoliczności wcześniej podnoszone przez stronę skarżącą. Podtrzymał stanowisko wyrażone w obu decyzjach, akcentując oparcie się organu na wynikach kontroli. Na pytanie Sądu, w zakresie wyliczenia nałożonej sankcji na podstawie załącznika nr 8 do tzw. rozporządzenia ekologicznego, wyjaśnił, że do wyliczenia sankcji przyjęto stawkę uśrednioną, zgodnie z § 15 ww. rozporządzenia. Przyznał jednocześnie, że brak jest stosownego wyjaśnienia tej kwestii w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jaka jest jej treść, po czym dokonanie subsumpcji udowodnionego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów co do treści i formy, przewidzianych przepisami prawa procesowego, w tym w szczególności powinna zawierać elementy określone w art. 107 K.p.a. Należy do nich między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania decyzji z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie, decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zatem na gruncie dotychczasowych wywodów uznać trzeba, że orzeczenie to stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ drugiej instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia istoty sprawy, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, które w pełni należy podzielić, utrzymanie w mocy decyzji oznacza w szczególności utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, opubl. GAP 1987, nr 5, s. 43). W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Przyjmuje się również, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, LEX nr 1768132). Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ jest przy tym obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania o charakterze ogólnym, uznać należy, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ drugiej instancji nie tylko naruszył normy prawa procesowego, ale uchybił także przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dostrzec bowiem trzeba, iż zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2017 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 28 lipca 2017 r. którą odmówiono skarżącemu przyznania na rok 2015 płatności do działek zadeklarowanych w ramach pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji i nałożono sankcję w kwocie 1.608,40 zł, pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji i pakietu 7 – Uprawy rolnicze po okresie konwersji i nałożono sankcję w wysokości 23.275,53 zł, a także odmówiono przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, z późn. zm. - zwanej nadal ustawą PROW 2014-2020) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 370, z późn. zm. – zwanego nadal "rozporządzeniem ekologicznym"). Zgodnie z art. 4 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 1 cyt. ustawy, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl art. 27 ust. 2 komentowanej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na tle powołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że przyznawanie pomocy finansowej w ramach działania objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 odbywa się w postępowaniu administracyjnym, przy czym w postępowaniu dotyczącym tychże płatności przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy samodzielnie regulują kwestie dowodowe, a unormowania te stanowią lex specialis wobec przepisów K.p.a. W przepisie tym określone zostały jednoznacznie obowiązki organów Agencji w toku prowadzonego postępowania, przy czym w art. 27 ust. 1 pkt 4 wyraźnie wyłączono stosowanie art. 81 K.p.a. Stanowi to istotną modyfikację zasad postępowania wynikających z art. art. 7, 9 i 10 K.p.a., tj. prawdy materialnej, informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, a także rozkładu ciężaru dowodu. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to jednocześnie, że przez ustawodawcę nie zostały zmodyfikowane inne zasady obowiązujące na gruncie K.p.a. Tym samym organ jest zobligowany realizować pozostałe obowiązki określone w procedurze administracyjnej.

Wskazana wyżej modyfikacja zasad dowodzenia, wynikająca z art. 27 ust. 2 ustawy, nie może być jednak pojmowana jako nieograniczony obowiązek strony prezentowania i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Określone tym przepisem przeniesienie ciężaru dowodu na stronę nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z art. 107 § 3 K.p.a. Aby bowiem zaakceptować wywody dotyczące sposobu wyliczenia konkretnych płatności należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość. Obowiązek przestrzegania praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony na organ przepisem art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, oznacza zatem, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, szczególnie na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony.

W świetle powyższego należy przyjąć, że niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o płatnościach, w tym przed wszystkim zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący przedstawiony tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie, powyższe obowiązki organu zatem wszystkie omówione dotychczas wymogi. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia.

W realiach rozpoznawanej sprawy zważyć należy, że zarzuty skarżącego w toku postępowania dotyczyły przede wszystkim błędnego ustalenia przez organ, rodzaju roślin, jakie uprawiano na działkach skarżącego, zgłoszonych w ramach pakietu 1 i 7. W odwołaniu, jak również w pismach dołączonych do odwołaniach skarżący wskazywał, bowiem, że decyzja organu odwoławczego zawiera enigmatyczne stwierdzenie o dopuszczeniu jako jedynego dowodu w sprawie raportu z kontroli przeprowadzonej przez ARiMR wraz z notatkami służbowymi Biura Kontroli na Miejscu. Akcentował, że Agencja w żaden sposób nie odniosła się. do jego wyjaśnień i dowodów świadczących o błędnych ustaleniach Agencji, tj. ustalenia czy działki wskazane przez skarżącego jako grunty orne są gruntami ornymi z uprawą traw. W tym też zakresie domagał się powołania eksperta rolnośrodowiskowego, niezależnego od Agencji.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie uzasadniono w sposób przekonujący, w kontekście powyższych zarzutów, na jakiej podstawie przyjęto, że na kontrolowanych działkach nie stwierdzono, żeby roślinę uprawną można było sklasyfikować jako "Trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawy roczne lub wieloletnie), czy "żyto", co skutkowało odmową przyznania płatności ekologicznej i zastosowaniem 3-letniej sankcji w ramach pakietu 7 i 1 w związku z niewystępowaniem na działkach rolnych wskazanych w określonych pakietach zadeklarowanego rodzaju roślinności oraz odmówiono płatności w ramach pakietu 12. Zarzuty zawarte w odwołaniu organ odwoławczy skwitował stwierdzeniem, że ustaleń stanu faktycznego dokonał w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tym w szczególności z uwzględnieniem protokołu z kontroli przeprowadzonej przez JC A, a także protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów terenowych ARiMR wraz z wykonanymi podczas kontroli zdjęciami. Zdaniem organu odwoławczego, obydwie kontrole nie potwierdziły, aby na kontrolowanych działkach rolnych występował taki rodzaj uprawy, o którym mowa w załączniku nr 4 do rozporządzenia ekologicznego - Wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną. Odnosząc się do poszczególnych pakietów i działek zgłoszonych w ramach tych pakietów organ wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej do pakietu 1 zadeklarowano działki DK1, DL1 oraz DJ1 zaś w zakresie rodzaju uprawy - "Trawy na gruntach ornych". Tymczasem JC stwierdziła, że roślina uprawna na ww. działkach to "Mieszanka wieloletnia traw". Również inspektorzy ARiMR w odniesieniu do działki DK1 stwierdzili uprawę "Trawy na gruntach ornych". Z kolei do pakietu 7 w zakresie rodzaju uprawy skarżący wskazał na uprawę "Żyto na zielonkę/trawy na gruntach ornych", uprawy tej nie potwierdził natomiast JC A, stwierdzając, że roślina uprawna na ww. działkach to "łąka" lub "łąka przemienna". Z kolei inspektorzy ARiMR stwierdzili uprawę "Trwałych użytków zielonych". W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone w gospodarstwie skarżącego kontrole nie stwierdziły żeby roślinę uprawna na działkach DK1, DL1 oraz DJ 1 można było sklasyfikować jako "Trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona (uprawy roczne lub wieloletnie), z kolei w odniesieniu do pakietu 7 jako "trawy w siewie czystym z przeznaczeniem na nasiona" lub "żyto". W ocenie Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotycząca kwestii spornej w sprawie, sprowadza się jedynie do ogólnikowych deklaracji, które nie są poparte żadnymi głębszymi rozważaniami, że trawy na gruntach ornych, mieszkanka wieloletnia traw, żyto na kiszonkę/trawy na gruntach ornych, czy trwały użytek zielony nie należą do roślin deklarowanych w ramach pakietu 1 i 7. Tymczasem w załączniku nr 4 rozporządzenia ekologicznego - Wykaz roślin objętych płatnością ekologiczną w odniesieniu do pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji i pakietu 7 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji w pkt 1-66 szczegółowo wymieniono rośliny objęte płatnością. I tak, w pkt 63 wskazano żyto jare, w pkt 64 - żyto ozime, a w pkt 65-66 żyto krzyca. Tymczasem skarżący podtrzymywał, że uprawa "żyta na zielonkę" miała miejsce w celu przerwania istnienia trwałych użytków zielonych. Nadto wyjaśnił, że we wniosku jako rośliny uprawiane na działce wpisał "żyto na zielonkę/trawy na GO", z uwagi na wczesne zejście żyta z pola, a następnie uprawę "traw na GO". Podnosił, że uprawa żyta była poprzedzona uprawą gleby. Akcentował, że w dacie przeprowadzania kontroli przez JC na działkach była już rzeczywiście łąka przemienna, albowiem na ekologicznym trwałym użytku zielonym całkowite zniszczenie darni, bez użycia środków chemicznych, jest praktycznie niemożliwe. Dodał również, że większość użytków położona jest na torfach, dlatego po pewnym czasie w uprawie żyta, jak również po jego zebraniu, pojawia się trawa wyrastająca ze zniszczonej darni. Wyjaśnił ponadto, iż siew żyta został wykonany w terminie opóźnionym, jednakże sposób uprawy (bez użycia środków chemicznych) nie wyklucza odnowienia się darni po upływie kilku miesięcy. Dodał ponadto, iż żyto było uprawiane na zielonką, dlatego odrosty trawy z darni nie pogarszały jakości plonu. Podnosił również, że na działkach ABN1, AD1, AE1, AF1, AK1, AL1, AO1, AZZ1, B1, BC1, BL1, BU1, C1, CA1, CB1, CK1, DEE1, DJ1, DL1, E1, H1, L1, S1, U1 i EFA1. od kwietnia 2015 r. rosło żyto na kiszonkę, o czym świadczą m.in. zapisy w planie działalności rolnośrodowiskowej sporządzone w 2015 r., zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej za rok 2015, rejestry rolnośrodowiskowe prowadzone w gospodarstwie, dokumentacja fotograficzna dotycząca uprawy działek pod siew żyta w roku 2014 oraz zapisy wniosku o płatność na rok 2015. Dodał ponadto, iż w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej zaznaczył zbiór na niektórych działkach w dniach 20 i 23 kwietnia 2015 r., w takim zaś terminie nie zbiera się trawy lecz żyto na zielonkę. Dokumenty te, w ocenie skarżącego, potwierdzają, że uprawa traw na ww. działkach została przerwana uprawą "Żyta na zielonkę".

Niezależnie od powyższego, Sąd dostrzegł również, iż w przedmiotowej sprawie ustalając wysokość sankcji wieloletnich w związku z niewystępowaniem na działkach rolnych wskazanych w określonych pakietach zadeklarowanego rodzaju roślinności, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na załącznik nr 8 rozporządzenia ekologicznego, podając, że dla pakietu 1 przyjęto stawkę płatności do 1 ha w wysokości 616,24394207 zł, z kolei dla pakietu 7 stawkę płatności do 1 ha w wysokości 616,24390661 zł. Tymczasem z załącznika nr 8 rozporządzenia ekologicznego, wynika, iż w odniesieniu do pakietu 1 - Uprawy rolnicze w okresie konwersji stawka płatności do 1 ha wynosi 966 zł, z kolei do pakietu 7 – Uprawy rolnicze po okresie konwersji 792 zł/ha zaś do pakietu 12 - Trwałe użytki zielone po okresie konwersji 428 zł/ha.

W związku z powyższym, zaakcentowania wymaga, że kwestią istotną w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość odczytania i zinterpretowania materiału dowodowego sporządzonego przez organ. Skoro strona twierdzi, że na działkach zgłoszonych do płatności ekologicznej wysiała "żyto na kiszonkę", a nie "trawy w siewie czystym", co ma zasadniczy wpływ na uprawnienie do płatności i wysokość nałożonej sankcji, to organ nie jest zwolniony z wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. obowiązku uzasadnienia swego stanowiska w tym zakresie w sposób jasny, rzeczowy i przekonujący. Aby bowiem zaakceptować wywody dotyczące sposobu wyliczenia sankcji z tytułu niewystępowania na działkach rolnych zadeklarowanego rodzaju roślinności, należy najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący zarówno na przyznanie płatności, jak i na ich wysokość.

W ocenie Sądu, weryfikacja dokonana przez organ odwoławczy w omawianym zakresie nie jest wystarczająca. Na podstawie lakonicznego uzasadnienia dotyczącego ustaleń faktycznych w zakresie upraw znajdujących się na działkach wskazanych w pakiecie 1 i 7, które nie zostały potwierdzone omówieniem wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie sposób ocenić, czy poczynione przez organ ustalenia, które stały się wszak podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia, były prawidłowe. Wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego. Dlatego, jeżeli w toku rozpoznawania sprawy organ odwoławczy nie odniósł się należycie do podniesionych zarzutów i nie sprecyzował przesłanek, w tym wynikających z materiału fotograficznego, które przesądziły ocenę, że na spornej działce znajdowała się uprawa inna od deklarowanej, to zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej. Z tego też powodu w niniejszej sprawie Sąd nie mógł oceniać zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów dotyczących oceny materiału dowodowego i na tej podstawie badać prawidłowość ustalenia prawa do płatności oraz kwestię nałożenia sankcji pod względem zgodności z przepisami prawa.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie realizuje zasady przekonywania, określonej w art. art. 11 K.p.a. i nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., przez co nie czyni zadość zasadzie praworządności i nie wypełnia obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. wymogom z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenia o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.