Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 761/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 3, art. 96 ust. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności spadkobiercy za zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia (...) maja 2020 r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia (...) marca 2020 r., znak: (...) w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności W.K (dalej: "skarżąca") jako spadkobiercy M. P. (dalej: "mieszkańca DPS" lub "spadkodawcy") do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt M. P. w domu pomocy społecznej (dalej "DPS") w okresie od (...).03.2010 r. do (...).09.2017 r. w kwocie głównej 67.941,11 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 3, art. 96 ust. 1 pkt 2) i art. 104 ust. 1, 3, 5, 6 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; dalej: "u.p.s.").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że M. P. był osobą samotną i od (...).10.2007 r. przebywał w Domu Pomocy Społecznej . Na podstawie ostatecznej decyzji z dnia (...).11.2007 r. nr (...) zmienionej decyzjami: nr (...) z dnia (...).11.2007 r" nr (...) z dnia (...).02.2008 r., nr (...) z dnia (...).06.2009 r" nr (...) z dnia (...).06.2009 r., nr (...) z dnia (...).04.2010 r., nr (...) z dnia (...).06.2011 r., nr (...) z dnia (...).01.2012 r" nr(...) z dnia (...).04.2012 r., nr (...) z dnia (...).12.2012 r., nr (...) z dnia (...).04.2013 r., nr (...) z dnia (...).11.2015 r., (...) z dnia (...).04.2016 r. i nr (...) z dnia (...).06.2017 r. M. P. obowiązany był do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS w wysokości 70% swojego dochodu, natomiast Gmina pokrywała różnicę między średnim kosztem utrzymania mieszkańca DPS, a opłatami przez niego wnoszonymi. Organ I instancji wskazał, że koszty poniesione zastępczo przez Gminę na podstawie w/w decyzji nie wchodzą do spadku jako dług spadkowy, ponieważ jest to obowiązek gwarantowany.

Ustalono również, że M/ P. do dnia (...).02.2010 r. wywiązywał się w całości z obowiązku wnoszenia opłat. Zaległości w opłatach powstały w okresie od dnia (...)03.2010 r. do (...).10.2017 r. Dom Pomocy Społecznej w [...] wystawił noty księgowe w okresach półrocznych określające zaległości M. P. za pobyt w DPS na łączną kwotę 79.895,47 zł, którą na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. poniosła zastępczo Gmina . Po uregulowaniu zaległości M. P., GOPS w każdorazowo wydawał decyzje nakazujące zwrot opłat poniesionych zastępczo przez Gminę na łączną kwotę 79.303,80 zł. Wobec braku wpłat, wystawiane były tytuły wykonawcze, na podstawie których Urząd Skarbowy w [...] prowadził egzekucję do dnia śmierci dłużnika. Dokonano też wpisu hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika na kwotę 24.245.16 zł. Czynności egzekucyjne zostały przerwane przez śmierć M. P.. Postanowienie z dnia (...) października 2017 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (akta administracyjne). Z powyższego postanowienia wynika, że M. P. zmarł w dniu (...) października 2017 r. M. P. pozostawił zadłużenie za pobyt w DPS w wysokości 67.349,44 zł oraz odsetki za opóźnienie w zapłacie w wysokości 27.118,93 zł naliczone do dnia 5.03.2020 r. (dzień poprzedzający dzień wydania decyzji przez organ I instancji).

Jak ustalił organ spadek po zmarłym nabyła w całości W. K. (pismo Sądu Rejonowego z dnia (...) kwietnia 2019 r., sygn. akt [....]), która w urzędzie skarbowym zadeklarowała wartość przyjętego spadku na kwotę 241.934,00 zł. Wskazując na art. 96 ust. 1 pkt 2) i art. 104 ust. 3 u.p.s. organ wskazał, iż zachodzą przesłanki do ustalenia odpowiedzialności W. K. za zaległości powstałe w wyniku zastępczego poniesienia przez Gminę odpłatności za pobyt M. P. w DPS [...] - z masy spadkowej.

Organ wskazał również, że zobowiązanie do zwrotu na rzecz Gminy nie uległo przedawnieniu. Podniósł, że przedmiotem postępowania są wydatki na świadczenia z pomocy społecznej poniesione zastępczo przez Gminę, a nie opłaty określone przepisami ustawy i skonkretyzowane w decyzjach skierowanych do M, P.. Opłaty za pobyt w DPS wynikają ze stosunku zobowiązaniowego między mieszkańcem i domem pomocy społecznej, natomiast zwrot wydatków poniesionych przez gminę z tytułu opłat za pobyt w DPS, to należności wynikające ze stosunku zobowiązaniowego pomiędzy mieszkańcem DPS lub inną osobą zobowiązaną a gminą. Termin początkowy przedawnienia należności w tym drugim przypadku wiąże się z datą ostateczności decyzji ustalającej należność z tytułu tych wydatków.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym zbadaniu czy w sprawie zachodzą uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem jej z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt spadkodawcy w DPS, podczas gdy wskazywała, że jej sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie odpłatności, art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o zwrocie świadczeń, pomimo upływu terminu przedawnienia, art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia opłaty bądź jej umorzenia, oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu terminów przedawnienia poszczególnych decyzji.

Kolegium nie podzieliło zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że kwestię odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje u.p.s.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W myśl art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób zobowiązanych, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Z kolei art. 96 ust. 1 u.p.s. stanowi, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa m.in. na spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej.

Podobnie jak organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie można mówić o przedawnieniu, ponieważ istotna z punktu widzenia przedawnienia zobowiązania skarżącej jest data ostateczności decyzji o ustaleniu tego zobowiązania dla skarżącej z tytułu poniesionych przez gminę wydatków za pobyt M.P. w DPS.

Za bezsporny przyjął fakt, że obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS został nałożony na M. P.ostatecznymi decyzjami w wysokości 70% jego świadczeń rentowych (bezsporne), a także że poza nim, obowiązek ten nie został nałożony na inne osoby, w tym na odwołującą się. Wątpliwości nie budził również w ocenie organu II instancji fakt, że nie wszystkie obciążające M. P. należności zostały przez niego pokryte do chwili śmierci. W związku z czym oczywistym również było, że powstały z tego tytułu zaległości.

Nie kwestionowano również, że spadek po M. P. w całości nabyła skarżąca.

Kolegium w całości podzieliło ustalenia jak i wnioski organu I instancji odnośnie możliwości domagania się od spadkobierczyni z masy spadkowej należności za pobyt spadkodawcy w domu pomocy społecznej do wysokości obciążającej M. P. do dnia jego śmierci i w tej chwili wymagalnych. Podkreśliło, że tylko i wyłącznie takie zaległości, powstałe za życia świadczeniobiorcy i ustalone ostateczną decyzją administracyjną, wchodzą do spadku jako dług spadkowy.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu z urzędu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, polegającym na nienależytym zbadaniu czy w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia regresowego albowiem względem skarżącej W.K. nie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia. Potwierdza to m.in. wpis hipoteki przymusowej na kwotę około 25 tys. zł. Podniosła, że obowiązek zwrotu powstaje w chwili poniesienia kosztu a nie wydania decyzji, którą jest decyzją deklaratoryjną, a nie kształtującą. Naprowadziła, że gdyby przyjąć rozumowanie organu to czas między poniesieniem kosztu a wydaniem decyzji byłby czasem "zawieszenia terminu". Przyjmując rozumowanie organu mogłoby dojść do sytuacji, w której pomiędzy poniesieniem kosztu a wydaniem decyzji upłynąłby np. 5 letni okres, wtedy przyjmując argumentację organu nie doszłoby do przedawnienia. Jej zdaniem termin przedawnienia rozpoczął swój bieg od czasu wymagalności roszczenia a nie od czasu wydania decyzji, która tylko potwierdza fakt poniesienia kosztu. Gdyby było inaczej to nie byłoby dopuszczalne poniesienie kosztu zastępczo przed wydaniem decyzji.

1) art. 104 ust. 1 w zw. z ust. 5 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o zwrocie świadczeń, pomimo upływu terminu przedawnienia,

2) art. 104 ust. 4. u.p.s. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia opłaty bądź jej umorzenia,

Na tych podstawach wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem przez organ 3-letniego terminu przedawnienia.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia (...) marca 2019r. sygn. akt: [...] nabyła w całości prawo do spadku po M. P. zmarłym dnia (...) października 2017r. Skarżąca będąca kuzynką M. P., jako jedyna z rodziny odwiedzała go i opiekowała się nim, aż do samego końca. M. P. był rozwiedziony, nie posiadał dzieci, nie miał rodzeństwa gdyż był jedynakiem, a jego rodzice zmarli przed nim. W wyniku zapisu testamentowego, majątek jakim dysponował M, P., został przekazany skarżącej. Na spadek składają się lasy, łąki, pastwiska i działki rolne oraz budynek mieszkalny, za które to składniki majątku skarżąca obowiązana jest odprowadzić zaległy podatek.

Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązał skarżącą do poniesienia opłat za okresy od marca 2010 roku do października 2017r. Jej zdaniem wskazane przez organ należności uległy przedawnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym po skierowaniu jej na takie posiedzenie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Z uwagi na jej przedmiot i możliwe skutki dla skarżącej, sprawa wymagała bowiem rozpoznania, a Sąd nie miał możliwości przeprowadzenia rozprawy z wykorzystaniem urządzeń technicznych przekazujących obraz oraz dźwięk na odległość na odpowiednim poziomie umożliwiającym swobodną komunikację bez zakłóceń. Zagrożenie dla zdrowia i życia zarówno stron (osób ich reprezentujących) jak i pracowników Sądu, jakie istniało w chwili wydania zarządzenia przez Przewodniczącego Wydziału, a tym bardziej w chwili, kiedy sprawa została rozpoznana spowodowane epidemią było zbyt duże, aby przeprowadzić rozprawę. Zaznaczyć jednak trzeba, że kontrola Sądu przeprowadzona przed wydaniem wyroku, jest taka sama w przypadku, gdy zapada on po przeprowadzeniu rozprawy, jak i gdy Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym. Jedyną różnicą jest brak możliwości udziału stron w takim posiedzeniu. Miały one jednakże możliwość przedstawienia ewentualnych dodatkowych argumentów lub dowodów.

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn po części w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje wydane w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności skarżącej jako spadkobiercy osoby, która nie wywiązała się z części przypadającej na nią odpłatności za pobyt w DPS, którą to należność zastępczo pokryła Gmina . Bezspornie to wyłącznie zwrot tych wydatków z odsetkami obejmowały wydane w niniejszej sprawie decyzje.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy u.p.s.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s. w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych za świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na:

1) osobie i rodzinie, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej;

1) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej – z mocy spadkowej

Według art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4) u.p.s.). Zgodnie z art. 104 ust. 5 u.p.s. należności, o których mowa w ust. 1, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Stosownie do art. 104 ust. 6 u.p.s. bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności należności lub rozłożenie spłaty należności na raty. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty odroczonej należności lub po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty ostatniej raty należności.

W kontrolowanej sprawie nie była sporna wysokość wydatków poniesionych przez Gminę [...] wobec niewywiązywania się spadkodawcy z obowiązku pokrycia części opłaty związanej z jego pobytem w domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wysokość tych wydatków poniesionych przez Gminę ustalana była decyzjami kierowanymi do M. P. w oparciu o noty obciążeniowe wystawiane przez Dyrektora DPS w [...].

Z akt sprawy wynika też, że poszczególne decyzje Wójta Gminy obejmujące ww należności stały się ostateczne w następujących terminach:

1) decyzja z dnia (...) marca 2011 r., nr (...) na kwotę 7 014,22 zł – ostateczna w dniu (...) marca 2011 r.;

1) decyzja z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...) na kwotę 4 385,66 zł – ostateczna w dniu (...) lipca 2011 r.;

2) decyzja z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...) na kwotę 5 406,06 zł – ostateczna dnia (...) stycznia 2012 r.;

3) decyzja z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...)na kwotę 7 439,23 zł – ostateczna dnia (...) listopada 2012 r.;

4) decyzja z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) na kwotę 6 335,68 zł – ostateczna dnia (...) czerwca 2013 r.;

5) decyzja z dnia (...) października 2013 r. na kwotę 5 861,85 zł – nr (...) – ostateczna dnia (...) listopada 2013 r.;

6) decyzja z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) na kwotę 2 969,25 zł – ostateczna (...) stycznia 2014 r.;

7) decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) na kwotę 5 113,90 zł – ostateczna dnia (...) lipca 2014 r.;

8) decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r., nr ...) na kwotę 5 401,60 zł – ostateczna dnia (...) stycznia 2015 r.;

9) decyzja z dnia (...) czerwca 2015 r., nr (...) na kwotę 5 351,36 zł – ostateczna dnia (...) lipca 2015 r.;

10) decyzja z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...) na kwotę 5 787,07 zł – ostateczna dnia (...) stycznia 2016 r.;

11) decyzja z dnia (...) lipca 2016 r., nr (...)na kwotę 4 744,38 zł – ostateczna dnia (...) sierpnia 2016 r.;

12) decyzja z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) na kwotę 4 741,12 zł – ostateczna dnia (...) stycznia 2017 r.

Szczegółowe zestawienie sporządził też w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji – w tabeli.

Z akt sprawy wynika, że została jeszcze wydana decyzja Wójta z dnia (...) października 2017 r., nr (...), którą orzeczono o zwrocie kwoty 8 752,42 zł z tytułu poniesienia zastępczo przez Gminę opłat za pobyt spadkodawcy w DPS za okres od stycznia 2017 r. do (...) września 2017 r. Była ona kierowana do M.P, i opierała się na nocie obciążeniowej 6/2017 z dnia (...) września 2017 r.

W aktach nie ma jednak dowodu doręczenia tej decyzji adresatowi. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie ustalone zostało, że decyzja ta stała się ostateczna dnia 18 października 2017 r., tym bardziej, że M. P. zmarł (...) lub (...) października 2017 r. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. śmierć strony jest podstawą zawieszenia postępowania i to co do zasady obligatoryjną.

Po śmierci mieszkańca DPS została jeszcze wystosowana nota obciążeniowa na kwotę 591,67 zł. Z informacji na tej nocie wynika, że M.P. zmarł nie (..._) lecz(...) października 2017 r.

W przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie ma ani odpisu skróconego aktu zgonu spadkodawcy, ani też – co bardziej istotne – dowodu, że skarżąca jest spadkobiercą M.P.. Takim dowodem jest zaś postanowienie Sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku lub też notarialne poświadczenie dziedziczenia. Organ powołuje się na pismo z Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia (...) kwietnia 2019 r., sygn. akt [...]. Tak naprawdę nie ma więc dowodu na powyższą okoliczność, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośrednio okoliczność ta wynikać może też z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia (...) października 2019 r. i co prawda nie zostało zaprzeczone przez stronę, jednakże tak fundamentalna kwestia powinna zostać ustalona w oparciu o stosowny dowód.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było czy wydatki poniesione przez Gminę zastępczo, wobec niepokrycia w pełni opłat za pobyt M.P. w DPS w przypadającej na niego wysokości, uległy przedawnieniu, czy też nie. Taki zarzut formułowała skarżąca, zarówno w toku postępowania, jak i w skardze do tut. Sądu. Zresztą – w razie przedawnienia organy zobligowane były wziąć pod uwagę z urzędu tę okoliczność stosownie do art. 7 i art. 8 k.p.a.

Kwestię przedawnienia wydatków poniesionych przez gminę zastępczo, w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.s. reguluje przytoczony wcześniej art. 104 ust. 5 u.p.s.

Organy stanęły na stanowisku, że objęte decyzjami należności nie przedawniły się wobec skarżącej jako spadkobierczyni mieszkańca DPS, bo powstały za życia spadkodawcy, były wymagalne, zaś początek terminu przedawnienia dla należności z tytułu wydatków poniesionych przez gminę zastępczo należy wiązać z datą ostateczności decyzji ustalającej należność z tytułu tych wydatków wobec skarżącej. Według SKO "istotna z punktu widzenia przedawnienia zobowiązania odwołującej jest data ostateczności decyzji o ustaleniu tego zobowiązania dla niej z tytułu poniesionych przez gminę wydatków za pobyt M.P w DPS. Oznacza to (według Kolegium), że zobowiązania odwołującej jako spadkodawczyni nie uległy przedawnieniu.

W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, taki pogląd co do zasady jest błędny. Istotą przedawnienia jest ograniczona czasowo możność dochodzenia roszczeń – w tym wypadku możność ustalenia odpowiedzialności określonych osób. Termin przedawnienia rozpoczyna bieg od określonego zdarzenia (kiedy roszczenie staje się wymagalne). Bieg terminu przedawnienia może być przerwany ściśle określonymi zdarzeniami a przerwany biegnie na nowo od tego zdarzenia.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają cytowane wcześniej przepisy art. 104 ust. 5 i 6 u.p.s. Jeśli zaś upłynął termin przedawnienia to nie ma podstaw do ustalenia decyzją obowiązku zwrotu wydatkowanych przez Gminę kwot. K.p.a. ani u.p.s. nie normuje w sposób odrębny zasad dotyczących przedawnienia. Art. 104 u.p.s. operuje jedynie pojęciami przedawnienia i przerwy biegu przedawnienia.

Nie ma podstaw, aby do u.p.s. stosować inne przepisy niż prawa administracyjnego, stąd odnośnie przerwy biegu przedawnienia trzeba stwierdzić, że tylko okoliczności wskazane w art. 104 ust. 5 u.p.s. mają wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie ma innych ogólniejszych przepisów, które miałyby zastosowanie do należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 u.p.s.

Ze stosunkiem administracyjnoprawnym mamy do czynienia, gdy podmiot administracji występuje wobec innego podmiotu, np. obywatela, gdy żąda od niego jakiegoś świadczenia bądź nakłada nań obowiązek albo na coś zezwala, to wtedy nawiązuje się z tym podmiotem stosunek prawny. Stosunek administracyjnoprawny może powstawać m.in. w drodze aktu administracyjnego, ale jego podstawą zawsze muszą być normy prawa materialnego.

Jeśli termin przedawnienia upłynął wobec spadkodawcy, to nie jest możliwe ustalenie odpowiedzialności spadkobiercy. Nie ma bowiem przepisu, który odrywałby zupełnie odpowiedzialność spadkobiercy od odpowiedzialności spadkodawcy. Z chwilą śmierci spadkobiercy nie rozpoczyna więc biegu na nowo termin przedawnienia żądania zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.s. Jeśli zaś w stosunku do spadkodawcy nie rozpoczął biegu termin przedawnienia, bo nie wydano wobec niego decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 u.p.s. to otwarta jest możliwość wydania takiej decyzji wobec spadkobiercy i wówczas ten termin 3 lat rzeczywiście rozpocznie bieg od dnia, w którym decyzja, ustalająca te należności stała się ostateczna (wobec strony, którą jest spadkobierca).

Jeżeli natomiast wcześniej zostały wydane decyzje ustalające te należności dla spadkodawcy i termin przedawnienia określony w art. 104 ust. 5 u.p.s. upłynął, to brak podstaw do przyjęcia, że takie przedawnione należności wchodzą do masy spadkowej, mimo że przecież co do zasady skutkiem upływu terminu przedawnienia jest wygaśnięcie tych należności.

Zgodnie bowiem z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego (k.c.) prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej k.c. dotyczącej spadków. Według § 2 tej normy prawnej nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Stosownie do § 3 – do długów spadkowych należą także koszty pogrzebu spadkodawcy w takim zakresie, w jakim pogrzeb ten odpowiada zwyczajom przyjętym w danym środowisku, koszty postępowania spadkowego, obowiązek zaspokojenia roszczeń o zachowek oraz obowiązek zaspokojenia zapisów zwykłych i poleceń, jak również inne obowiązki przewidziane w przepisach k.c. o spadkach.

Jeżeli w przepisach prawa administracyjnego używa się pojęć z zakresu prawa cywilnego to bez odrębnej definicji dotyczących spadkobiercy czy masy spadkowej nie można im nadawać innego znaczenia.

Jeśli więc została wydana decyzja ustalająca należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wobec którejkolwiek z osób, o których mowa w art. 96 ust. 1 u.p.s., to od dnia, w którym stała się ostateczna rozpoczyna bieg termin przedawnienia przewidziany w art. 104 ust. 5 u.p.s. i wpływ na bieg i upływ tego terminu mogą mieć tylko zdarzenia określone w art. 104 ust. 6 u.p.s. Inna interpretacja naruszałaby art. 7a § 1 k.p.a.

Jak wcześniej wskazano w przepisach k.p.a. nie ma odrębnych regulacji dotyczących przedawnienia należności takich jak objęte zaskarżoną decyzją. Nie ma rozwiązań analogicznych jak choćby w Ordynacji podatkowej. Przerwa biegu przedawnienia lub inne terminy dla decyzji, które stanowiły podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji administracyjnej nie wynikają także z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm. – zwanej dalej "upea"). Z art. 32aa pkt 1 lit. c wynika wręcz obowiązek wierzyciela zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie wysokości należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym wynikającej z jej wygaśnięcia w całości albo w części, w szczególności gdy wygaśnięcie jest wynikiem m.in. przedawnienia należności pieniężnej.

Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie ogólnych reguł dotyczących przedawnienia uregulowanych w przepisach kodeksu cywilnego do należności ze sfery pomocy społecznej lub ogólniej – administracyjnych, to zawarłby taką normę w przepisach prawa administracyjnego. Skoro nie ma takiej normy, to oznacza, że wszczęcie egzekucji nie przerwało biegu przedawnienia przewidzianego w art. 104 ust. 5 u.p.s.

Zaznaczyć należy, że żaden z organów nie odniósł się do tego czy M.P, uzyskał jakieś decyzje, o których mowa w art. 104 ust. 6 u.p.s. (odroczenie terminu płatności należności czy rozłożenie spłaty na raty), co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika zaś czy takie decyzje w tym przedmiocie były wydawane.

Nieco inaczej przedstawia się kwestia należności zabezpieczonych hipoteką, która jak wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych , została ustanowiona na nieruchomościach objętych Księga wieczystą (...), dla zabezpieczenia należności objętych 4 wymienionymi w podrubryce 4.4.1 na sumę 24 245 zł 21 gr.

Zgodnie bowiem z art. 74 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) wierzyciel hipoteczny może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości obciążonej hipoteką, bez względu na ograniczenie odpowiedzialności dłużnika wynikającej z prawa spadkowego. Po wtóre, zgodnie z art. 77 tej ustawy wynika, że przedawnienie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką nie narusza uprawnienia wierzyciela hipotetycznego do uzyskania zaspokojenia z nieruchomości obciążonej. Przepisu tego nie stosuje się do roszczeń o świadczenia uboczne.

Jednakże są to zupełnie odrębne przepisy aniżeli te, które stanowią podstawę kontrolowanych decyzji i w tym wypadku zabezpieczenie określonych należności hipoteką i skutek powyższego dla każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej może wpłynąć na dalszy bieg egzekucji prowadzonej przeciwko aktualnemu właścicielowi nieruchomości obciążonej hipoteką. W tym zakresie wierzyciel może rozważyć skorzystanie z możliwości, jakie aktualnie dają np. przepisy art. 27i upea. W każdym razie odpowiedzialność aktualnego właściciela nieruchomości jest ograniczona wyłącznie do nieruchomości zabezpieczonej hipoteką, bo nie jest to odpowiedzialność osobista ale rzeczowa. Odpowiedzialności spadkobiercy co do zasady nie można utożsamiać z taką odpowiedzialnością rzeczową.

Wobec wyżej przedstawionych rozważań Sąd stwierdza, że biorąc pod uwagę ustalone przez organ I instancji terminy, kiedy decyzje wydane wobec spadkodawcy obejmujące należności zapłacone zastępczo przez Gminę stały się ostateczne i ewentualny upływ terminu 3 lat w odniesieniu do 13 decyzji przed datą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez II instancję, wyjaśnienia wymaga czy zaistniały zdarzenia przewidziane w art. 104 ust. 6 u.p.s., które miałyby wpływ na bieg terminu przedawnienia wobec spadkodawcy a w konsekwencji także spadkobiercy. Zobowiązanie do zwrotu tych należności może bowiem zostać orzeczone tylko, gdy nie upłynął jeszcze termin przedawnienia z art. 104 ust. 5 u.p.s. Roszczenie wobec spadkobiercy nie powstaje bowiem samoistnie lecz jest dalszą konsekwencją odpowiedzialności osoby zobowiązanej do pokrycia opłat za pobyt w DPS, która ich nie pokryła a uczyniła to zastępczo Gmina– w trybie art. 61 ust. 3 u.p.s. Jeżeli przedawniły się należności objęte decyzją wydaną wobec spadkodawcy i wierzytelności wygasły, to po śmierci spadkodawcy nie otwiera się nieograniczona w czasie możliwość skierowania przedawnionych roszczeń przeciwko spadkobiercy, bo roszczenia te nie powstają na nowo.

W okolicznościach niniejszej sprawy nieco inaczej może kształtować się sytuacja w odniesieniu do należności objętych decyzją Wójta z dnia(....) października 2017 r., nr (...). Jak wcześniej wskazano – spadkodawca zmarł zanim decyzja ta stała się ostateczna. Należność nią objęta nie przedawniła się więc i można żądać jej zwrotu od spadkobiercy. Podobnie należność objęta ostatnią notą Nr [...] z dnia (...) grudnia 2017 r. jeśli została pokryta przez Gminę .

Zasadne są też zarzuty skargi związane z niewyjaśnieniem sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej. Z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w której co do zasady postępowanie wszczynane jest z urzędu, organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuacje osoby zobowiązanej do zwrotu. Wobec ustawowego wymogu złożenia wniosku, jeżeli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego organ powinien pouczyć stronę o takiej możliwości (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1894/07, wyrok z dnia 17 października 2018 r. WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 644/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 285/16).

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organ wyjaśni, czy wobec M. P. wydawane były decyzje, o których mowa w art. 104 ust. 6 u.p.s. i ewentualnie, jaki to miało wpływ na bieg terminu przedawnienia. Jeśli takie okoliczności nie zachodziły to z uwagi na przedawnienie brak będzie podstaw do obciążenia nimi skarżącej jako spadkobiercy, z zastrzeżeniem dotyczącym skutków zabezpieczenia części należności hipoteką. Ustali też, czy istnieją podstawy do zastosowania rozwiązań przewidzianych w art. 104 ust. 4 u.p.s.