Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3540/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 217/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 1690 (słownie: jeden tysiąc sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 217/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy budynku gospodarczego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 listopada 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w P. (zwany dalej "spółką") zgłosił właściwemu organowi zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z pomieszczeniem selektywnej zbiórki odpadów na działce nr [...] położonej w S.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Starosta S. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.".

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, iż zamiarem inwestora jest budowa budynku przeznaczonego do przechowywania narzędzi i pojemników na śmieci, przeznaczonego do obsługi stacji paliw. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy zatem budowy budynku, który w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) nie może być uznany za budynek gospodarczy. A zatem na jego budowę wymagane jest pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka, podnosząc, że definicja zawarta we ww. rozporządzeniu z 2002 r. dotyczy tylko tego aktu i na jej podstawie nie można wprowadzać zakazów niewynikających wprost z przepisów prawa. W ocenie spółki nie ma podstaw do wyprowadzenia z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ograniczenia, które nie zostało w nim wprost przewidziane.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 29 ustawy Prawo budowlane wyliczono enumeratywnie przypadki, w których inwestor jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej wskazał, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowane (Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.). W § 1 pkt 2 tego rozporządzenia zdefiniowano pojęcie stacji paliw płynnych. W świetle zawartej w tej normie definicji budynek gospodarczy z pomieszczeniem selektywnej zbiórki odpadów jest częścią obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw płynnych (pomieszczenie pomocnicze) i nie można traktować go jako budynku gospodarczego. Natomiast definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu z 2002 r. dotyczy przede wszystkim budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka, zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i domagając się uchylenia zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie spółki okoliczność, że przedmiotowy budynek nie służy mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, lecz pracownikom stacji paliw, nie pozbawia go gospodarczego charakteru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, a następnie przypomniał, że w sprawie organ zgłosił sprzeciw, gdyż uznano, że planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. Dalej Sąd przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 29 ust. 1 pkt 13 i art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że jego zdaniem mając na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy, w powołanym przepisie ustawodawca przewidział zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych, ale wyłącznie związanych z określoną zabudową. W związku z tym zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie budynków gospodarczych związanych z zabudową mieszkaniową, skoro mowa jest tu także o przydomowych wiatach, gankach czy oranżeriach. Natomiast definicja budynku gospodarczego, zawarta w rozporządzeniu z 2002 r., stanowi uściślenie pojęcia ustawowego.

W ocenie Sądu, skoro planowany obiekt ma być usytuowany na terenie stacji paliw płynnych i ma służyć do obsługi stacji, na co wskazuje sam skarżący, to pierwszeństwo mają przepisy rozporządzenia z 2005 r. W § 1 pkt 2 tego rozporządzenia wyraźnie zaś wskazano, że stacja paliw płynnych to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić nie tylko budynek oraz podziemne lub nadziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, gazu płynnego, czy też instalacje technologiczne itp., ale także inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zatem Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że planowany obiekt jest pomieszczeniem pomocniczym w rozumieniu powołanego rozporządzenia z 2005 r. Jako taki stanowi zatem część stacji paliw, a nie samodzielny obiekt budowlany i w związku z tym jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów skarżonego organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w skardze na sprzeciw, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez nieustalenie charakteru budynku gospodarczego;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię, a w związku z tym niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że przedmiotowa budowa budynku nie jest objęta wykładnią tego przepisu;

- błędną wykładnię, a w związku z tym zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że sprzeciw Starosty S. od zgłoszenia prac budowlanych jest zasadny i zastosowanie wykładni ograniczającej co do istoty prawo do zgłoszenia prac budowlanych.

Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a to zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie sprzeciwu i na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania. Jednocześnie spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzupełnieniu braków skargi kasacyjnej, pismem z dnia 7 października 2019r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Natomiast w realiach tej sprawy usprawiedliwionym pozostaje zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony jako nr 2 w jej petitum, a to błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2, jak i niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ww. artykułach zostały wymienione obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonane w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog ma formę listy zamkniętej, a więc wyłącznie tylko wymienione w nim obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne jest natomiast stosowanie do tej listy wykładni rozszerzającej. Według dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m² przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.

Z kolei stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis powyższy ma zastosowanie, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanką jego zastosowania może być więc tylko to, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte określonymi w art. 29-31 wyjątkami, a zatem że na jego wykonanie potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę – patrz wyrok NSA z 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1152/10.

Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez skarżącą spółkę był budynek gospodarczy z pomieszczeniami do selektywnej zbiórki odpadów o powierzchni zabudowy 31,10 m². Budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m² objęta jest zgłoszeniem o jakim stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże, zdaniem Sądu pierwszej instancji, z uwagi na zlokalizowanie przedmiotowego obiektu na terenie istniejącej stacji paliw [...] w S., przedmiotowy budynek jako element (część) tej stacji -(budynek pomocniczy zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r.), a nie budynek gospodarczy o jakim mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być realizowany wyłącznie w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Stąd też podzielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, Sąd ten zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę spółki na zaskarżoną decyzję o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z pomieszczeniem selektywnej zbiórki odpadów w miejscowości S. na działce nr [...]. To stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku słusznie zostało zakwestionowane wniesioną skargą kasacyjną.

Zasadniczą przesłanką przyjęcia potrzeby uzyskania w tej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę na realizację spornej inwestycji była konstatacja, iż przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem gospodarczym o jakim mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślono, że obiekt o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane korzysta ze zwolnienia, jeżeli związany jest z zabudową mieszkaniową lub zagrodową (strona 5 i 6 uzasadnienia). Jednakże taka wykładnia ww. przepisu nie jest podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stąd też uznano, w okolicznościach przedmiotowego postępowania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonał jego błędnej wykładni, niezasadnie uznając, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia robót budowlanych byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby obiekt ten miał powstać jako zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej lub zagrodowej. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do takiej wykładni. Nie ma bowiem uzasadnionych przesłanek, przy wykładni ww. normy, do wprowadzania ograniczenia, które nie zostało przewidziane przez ustawodawcę.

Omawiana ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej określenia "budynek gospodarczy". Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy administracji orzekające w sprawie, odwołał się do definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Nieuprawnione, zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, było przede wszystkim przyjęcie dla potrzeb wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego definicji "budynku gospodarczego", zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinna uwzględniać powszechnie uznane reguły postępowania legislacyjnego. Zgodnie natomiast z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Również z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie zawiera ono delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to również treść przepisu § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć (...), z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby. Natomiast z treści powołanego art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca określił w nim jedynie liczbę obiektów budowlanych, których budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych na danej nieruchomości stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500m2 powierzchni działki - podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 691/09. Nadto należy zaznaczyć, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 108/13 jednoznacznie przyjęto, iż pogląd że obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane muszą być "związane z zabudową mieszkaniową" lub jej "towarzyszącą" bądź ją "uzupełniają" jest całkowicie błędny. Brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy nie daje podstaw do takiej wykładni. Akceptując ww. stanowiska wyrażone w opisanych wyżej wyrokach NSA, należy podkreślić, iż w tej sprawie dokonano zgłoszenia budowy jednego obiektu gospodarczego który ma pełnić rolę pomocniczą przy użytkowaniu istniejącej stacji paliw. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że budynek przeznaczony do przechowywania podręcznych narzędzi, łopat do odśnieżania, odśnieżarek, szczotek, mioteł, pojemników na piasek, kosiarki i innego sprzętu porządkowego oraz pojemników do segregacji odpadów nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlanego. Uznanie bowiem, że sporny obiekt miałby powstać jako zabudowa towarzysząca w szczególności innemu budynkowi mieszkalnemu lub w zabudowie zagrodowej prowadziłoby do niczym nieuzasadnionej nierówności uprawnień inwestorów przy realizacji budynków gospodarczych.

Na zmianę powyższego poglądu nie może wpłynąć przywołany dodatkowo w motywach zaskarżonego wyroku argument, iż planowany obiekt usytuowany jest na terenie stacji paliw płynnych i ma służyć obsłudze tej stacji jako pomieszczenie pomocnicze. Wykazano, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych mają pierwszeństwo w ich zastosowaniu, a skoro w tej sprawie sporny budynek jest częścią stacji paliw, a nie samodzielnym budynkiem więc na jego realizację wymagane jest pozwolenie na budowę.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, stacja paliw płynnych jest obiektem budowlanym, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze.

Wyliczenie elementów składowych stacji benzynowej w ww. rozporządzeniu jest przykładowe, a pomieszczenia określane jako pomocnicze nie są obligatoryjnym jej elementem. Stacja hipotetycznie mogłaby się składać z samych dystrybutorów i wiaty. W tej sprawie, co jest niesporne, zamiar budowy budynku gospodarczego dotyczy istniejącej stacji paliw, albowiem na terenie planowanej inwestycji znajdują się już: podziemny zbiornik paliw, podziemny zbiornik gazu, dystrybutory wielogłowicowe dla samochodów osobowych (2 szt. zamontowane na jednej wysepce), jak i pawilon stacji paliw.

Zatem budynek gospodarczy, taki jak w tej sprawie, jako pomieszczenie pomocnicze stanowi element stacji paliw płynnych, jednakże to że obiekt ten nie został zrealizowany w pierwszym etapie realizacji tej budowli, nie oznacza iż planowana na kolejnym etapie realizacja takiego pomieszczenia jako części stacji paliw płynnych wymaga pozwolenia na budowę, skoro jego budowa wypełnia dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r. stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów (§ 3 ust. 1). Cytowane rozporządzenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma zastosowanie do realizacji takiej inwestycji o jakiej wyżej mowa, natomiast w sytuacji planowanej budowy wyłącznie budynku gospodarczego z pomieszczeniami do selektywnej zbiórki odpadów przyjęcie takiego stanowiska nie jest prawidłowe. Nie można przecież wiązać takiej sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie z pojęciem budowy obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także z przebudową takiej stacji.

Generalnie jednak należy mieć na uwadze, że uznanie stacji paliw płynnych za obiekt budowlany nie stanowi o niedopuszczalności traktowania odrębnego pomieszczenia pomocniczego, stanowiącego jeden z elementów stacji paliw, jako budowli w sytuacji, gdy planowanemu obiektowi należy nadać samodzielną kwalifikację prawną. Jak przyjął bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 779/16 funkcją § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. nie jest nadanie wiążącej kwalifikacji prawnej stacji paliw rozumianej jako niepodzielny obiekt, a zatem z tego względu nie powinno budzić wątpliwości, że wchodzące w jej skład wyszczególnione obiekty technologiczne powinny podlegać ocenie w oparciu o przewidziane kategorie obiektów wymienione w art. 3 pkt 1, 2, 3, 5 i 9 ustawy Prawo budowlane. Takiej właśnie kwalifikacji należało dokonać w tej sprawie w odniesieniu do planowanego budynku gospodarczego, czego jednak skutecznie nie uczyniono. Poza tym mieć na uwadze jednocześnie należy, że przywołane w zaskarżonym wyroku rozporządzenie Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. służy określeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, stąd zamieszczone w tym akcie definicje wyjaśniające użyte w rozporządzeniu sformułowania zostały wprowadzone do niego na potrzeby stosowania tego aktu i nie muszą odpowiadać ściśle rozumieniu tychże terminów w ustawie – Prawo budowlane.

Tym samym powyższe rozważania uzasadniały stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że przedstawiona w zaskarżonym wyroku argumentacja uznająca wniesiony w sprawie sprzeciw do dokonanego zgłoszenia za prawidłowy wiązała się z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tak więc przedstawiony w skardze kasacyjnej ten ww. zarzut naruszenia prawa materialnego uznano także za usprawiedliwiony.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie, przez Sąd pierwszej instancji, przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże zarzuty te nie są usprawiedliwione. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza ww. normy. Uzasadnienie to bowiem zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił bowiem motywy podjętego rozstrzygnięcia, a że uczynił to w sposób opisany wyżej tj. dokonując błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i wadliwie stosując normę art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to takie naruszenie prawa materialnego nie jest związane w tej sprawie z obrazą art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny, albowiem na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyrok – patrz: wyrok NSA z 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3053/15. Niemniej jednak niezasadność ww. zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wpływa na generalną ocenę zasadności przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Stąd też dotychczasowe rozważania pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem wyżej opisanych norm prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność tej kasacji, stwierdził równocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. To zaś pozwoliło na zastosowanie w realiach tej sprawy art. 188 p.p.s.a. Dlatego też po uchyleniu zaskarżonego wyroku dokonano rozpoznania skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji przez skarżącą spółkę. Uznano, w szczególności mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, że zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko- Mazurskiego podjęta została z naruszeniem przywołanej wyżej normy prawa materialnego, jak również z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, która to regulacja została niewłaściwie zastosowana w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Dlatego też uchylono zaskarżoną decyzję co powoduje, iż organ odwoławczy będzie zobowiązany raz jeszcze rozpoznać wniesione przez skarżącą spółkę odwołanie i podjąć rozstrzygnięcie w sprawie mając na uwadze przedstawione w tym uzasadnieniu rozważania.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a., orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.