Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] marca 2000 roku np. [...], III. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r., nr NB [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej: P.b. z 1974 r.) nakazał S. S. wykonanie określonych prac i czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z pobudowaniem budynku mieszkalnego w G. przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem i ewentualnego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Na skutek odwołania S. S. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskutek tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm., dalej: P.b. z 1994 r.) nakazał S. S. w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. przedłożenie następujących dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w G.:

- dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi,

- inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego,

- opinii technicznej potwierdzającej przydatność budynku do użytku,

- zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej.

Powyższa decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...]

PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2000 r. sprostował swą decyzję z dnia [...] marca 2000 r. w zakresie adresu przedmiotowego budynku poprzez zastąpienie go adresem: ul. [...] [...] w G..

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] PINB na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. z 1994 r. zezwolił S. S. na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (dz. nr [...]).

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) po rozpatrzeniu odwołania J. J. od powyższej decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2004 r. decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał w mocy tę samą decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu lub WSA) wyrokiem z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Po 320/04 wydanym na skutek rozpoznania skargi J. J. uchylił decyzję WWINB z dnia [...] marca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skoro przedmiotowy budynek wybudowany został w dwóch etapach – pierwszy w latach 1980-1983, a drugi w 1994 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, to niezrozumiałe jest stosowanie przez organy nadzoru budowlanego w wydanych w sprawie decyzjach przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd powołał przepis art. 103 § 2 tej ustawy i stwierdził, że przedmiotowa samowola powinna być oceniona na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Zaznaczył dalej, że przepisy te zobowiązywały do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu i dopiero gdyby taka legalizacja nie była możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd zaznaczył, że z akt wynika, że przesłanki określone w art. 37 P.b. z 1974 r. nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających.

Z kolei wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 wydanym na skutek rozpoznania skargi A. M., WSA w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Sąd stwierdziwszy, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej w latach 1980-1983 i 1994 r. uznał konieczność zastosowania art. 103 § 2 P.b. z 1994 r., a przez to przepisów P.b. z 1974 r. W związku z tym uznał, że nietrafne było zastosowanie przez organy orzekające w kolejnych decyzjach przepisów P.b. z 1994 r. w tym art. 59. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem rozważań organów nie były dotychczas przesłanki określone w art. 37 P.b. z 1974 r.

Oba powyższe wyroki uzyskały przymiot prawomocności wobec niezaskarżenia ich skargą kasacyjna przez którąkolwiek ze stron.

W toku dalej prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku S. S. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem powszechnym z powództwa S. S. o ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości, na której znajduje się budynek.

Zawieszone postępowanie zostało podjęte przez PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]

Następnie PINB decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 P.b. z 1974 r. nakazał S. S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Po rozpoznaniu odwołania S. S. WWINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskutek ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. nakazał S. S. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. (uprzednio ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...] będąca własnością S. S. graniczy z działkami nr: [...], [...], [...], [...]

Organ wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2015 r. ustalono, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym w części południowej; na jego parterze w części zachodniej są ugięte stropy, konstrukcja dachu budynku jest drewniana, dach kryty jest papą, murki ogniowe opierzone są blachą ocynkowaną o grubości 0,55 m, poprzeczny murek ogniowy pęknięty jest w pionie, pęknięcie to sugeruje nierównomierne osiadanie budynku, wrota garażowe są zamurowane gazobetonem o grubości 24 cm; budynek wyposażony jest w instalację wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną oraz centralnego ogrzewania; nie posiada przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego.

Następnie PINB wskazał, że w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. WWINB podał, że organ I instancji całkowicie pominął, mimo zobowiązania zapadłym w sprawie orzeczeniem WSA w Poznaniu, analizę przesłanek wymienionych w art. 37 P.b. z 1974 r. Dlatego PINB wyjaśnił, że prowadząc ponownie postępowanie uzyskał od Prezydenta Miasta G. dwa plany zagospodarowania przestrzennego - jeden plan obowiązujący w dacie budowy ww. budynku, a drugi aktualnie obowiązujący. Następnie organ podał, że dla przedmiotowej nieruchomości w latach 1980-1994 r. do momentu wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gniezna (Uchwała Nr XXXV/195/93 Rady Miejskiej w Gnieźnie z dnia 16 kwietnia 1993 r., Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 7/93, poz. 76), w którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod zieleń ekologiczną. W drugim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] maja 1979 r., ogł. w Dz. Urz. Woj. Rady N. Nr [...], poz. 79 z dnia [...].07.1997 r.) przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren projektowanej zabudowy wielorodzinnej.

Wskazano, że aktualnie obowiązuje dla przedmiotowej nieruchomości plan miejscowy terenu otoczenia jeziora W. w G. (uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2000 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] z [...] lutego 2001 r., poz. 100). W planie tym działka przeznaczona jest pod teren usług. PINB ocenił, że budowa przedmiotowego budynku sprzeczna jest z wyżej wskazanymi planami. Plany te nie przewidują budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Spełniona jest zatem przesłanka z punktu pierwszego art. 37 P.b. z 1974 r.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy budynek wybudowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy i istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się na niego ziemi. W związku z czym organ uznał, że spełniona została przesłanka z punktu drugiego art. 37 P.b. z 1974 r.

Równocześnie PINB podał, że wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 P.b. z 1974 r. ochrona uzasadnionego interesu osoby trzeciej, na którą można się powołać przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy obejmuje przede wszystkim kwestie: zapewnienia dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Spełnienie zaś warunku dojazd pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 tony przez działkę Państwa Jung narusza ich uzasadnione interesy, o których mowa ww. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 P.b. z 1974 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz art. 37 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. z 1974 r. w zw. z § 30 ust. 1 pkt 1 wskazanego w decyzji rozporządzenia poprzez błędną ocenę niebezpieczeństwa osunięcia się ziemi, jak również błędnej oceny niezgodności legalizacji budynku z przepisami planistycznymi.

Zdaniem odwołującego organ I instancji błędnie uznał, że legalizacja przedmiotowego budynku byłaby sprzeczna z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego. Wyjaśnił, że do pobudowania domu doszło na początku lat 80-tych XX wieku. W związku z tym w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Przy czym nakazanie rozbiórki budynku powinno mieć charakter wyjątkowy. Odwołujący zaznaczył, że niemożność legalizacji budynku z uwagi na sprzeczność z przepisami planistycznymi ma miejsce wyłącznie w przypadku, gdy taki budynek w tym miejscu nie mógłby powstać, mając na uwadze wszelkie zmieniające się przepisy, począwszy od daty rozpoczęcia budowy, a skończywszy na dacie orzekania. Tymczasem w niniejszym przypadku taka sprzeczność nie ma miejsca. Skarżący nie zakwestionował, że w świetle obecne obowiązującego planu miejscowego teren ten jest terenem przeznaczonym pod usługi. Jednakże jego zdaniem umknęło uwadze PINB, że zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały wprowadzającej plan miejscowy dopuszczalnym, uzupełniającym sposobem zagospodarowania w niniejszym przypadku jest zabudowa mieszkaniowa. Plan nie precyzuje przy tym, że powinna być to zabudowa mieszana, tj. budynku o podwójnej funkcji mieszkalno-usługowej. Oczywistym zatem jest błędność uzasadnienia decyzji w tej części, ponieważ w dacie orzekania taki sposób zagospodarowania działki skarżącego był w pełni dopuszczalny.

Ponadto zdaniem odwołującego organ I instancji naruszył przepis art. 7 K.p.a. albowiem w aktach sprawy brak uchwał zatwierdzających plany miejscowe z lat poprzednich. Nie sposób ustalić zatem, czy prawdziwe jest ustalenie organu co do niedopuszczalności posadowienia na tym terenie budynku mieszkalnego. Strona podniosła, że pomimo takiego przeznaczenia działki w poprzednich planach (budownictwo wielorodzinne, zieleń) niewykluczone jest przecież istnienie uzupełniających, dopuszczalnych sposobów zagospodarowania działki. Dodał, że wątpliwości w tym zakresie są tym bardziej istotne, że w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] października 1999 r. (dołączone do dokumentacji technicznej), z którego wynika możliwość zalegalizowania budynku po spełnieniu określonych warunków. Kwestia ta pozostała zaś poza rozważaniami i ustaleniami PINB.

Dalej odwołujący wskazał, że organ I instancji uznał, że zalegalizowanie budynku spowoduje zagrożenie związane z możliwością osunięcia się skarpy, lecz aktach sprawy nie sposób znaleźć jakiegokolwiek dowodu na poparcie tej tezy. Wystąpienie jednego z wymienionych w art. 37 P.b. z 1974 r. stanów powinno zaś być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. znajduje bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40 P.b. z 1974 r.

Odwołujący podniósł też, że w uzasadnieniu decyzji WWINB uchylającej poprzednią decyzję organ I instancji został zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia, w czym upatruje i jak definiuje naruszenie interesu prawnego Państwa Jungów. Ograniczono się do stwierdzenia, iż to dojazd pojazdów uprzywilejowanych narusza te interesy, nie wiadomo jednak, w jaki sposób. Zdaniem strony niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie same w sobie usprawiedliwiają wniosek o jej uchylenie.

WWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołał się do decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. wydanej na podstawie art. 40 P.b. z z 1974 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia [...] maja 2000 r. Następnie wyjaśnił, że H. S. i S. S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1980 r. nabyli od A. M. część działki przy ul. [...] w G.. Na tej działce posadowiony został w 2 etapach budynek mieszkalny (1 etap budowy 1980-1983, drugi etap do 1994r.). Organ podał, że w dniu [...] lipca 1992 r. S. S. zawarł z K. L. porozumienie dotyczące możliwości korzystania z dojazdu przez jej działkę. Tymczasem K. L. zbyła swoja nieruchomość w 1996 r. J. J. i W. J.. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. I C [...] A. M. została zobowiązana do zawarcia z S. S. umowy przeniesienia własności działki nr [...] o pow. 718 m2 i aktualnie właścicielem działki nr [...] jest S. S., zaś ostatecznie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. I Ns [...] na działce należącej do Państwa J. ustanowiona została służebność dojścia i dojazdu wózkiem ręcznym o szerokości 1,5 m do działki nr [...].

WWINB poddał analizie zapadłe w sprawie wyroki WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. II SA/Po 320/04 i z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 490/04 cytując obszerne ich fragmenty. Następnie stwierdził, że w obrocie prawnym funkcjonują: decyzja PINB z dnia [...] marca 2000 r. wydana na podstawie przepisu art. 40 P.b. z 1974 r. nakazująca S. S. w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku mieszkalnego z warunkami technicznymi, przedłożyć inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego, przedłożyć opinię techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytku, przedłożyć zaświadczenie o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a także decyzja WWINB z dnia [...] maja 2000 r. utrzymująca w mocy w/w decyzję PINB. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku, organy obu instancji dokonały analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., skoro wydane zostały powyższe decyzje z dnia [...] marca 2000 r. i z dnia [...] maja 2000 r. na podstawie art. 40 P.b. z 1974 r. Organ powołał przepis art. 40 P.b. z 1974 r. i podał, że WSA w Poznaniu rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) wskazał na funkcjonowanie w/w decyzji w obrocie prawnym, przywołując przedstawiony w nich stan faktyczny, nie eliminując decyzji z obrotu prawnego. Zdaniem WWINB w świetle powyższego, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r., a nadto niecelowe jest analizowanie zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w odwołaniu S. S..

Skargę na powyższą decyzję WWINB wniósł do WSA w Poznaniu w terminie prawem przewidzianym J. J. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi podniecono, że WWINB uchylając w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku przy ul. [...] w G. i umarzając w całości postępowanie organu pierwszej instancji oparł się na jednej przesłance, polegającej na przyjęciu, iż decyzja PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., znak [...] wydana na podstawie przepisu art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a nadto, niecelowe jest analizowanie zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego taka konkluzja jest błędna, bowiem decyzja z 2000 r. została wydana w oparciu o błędne ustalenia planistyczne, bowiem, co ustaliły ostatecznie organy pierwszej instancji w późniejszym okresie, przedmiotowy budynek wzniesiono w latach 1980-1990, a nie w 1978 r.

Nadto zdaniem skarżącego organ II instancji winien, czego jednakże nie uczynił, uwzględnić okoliczności, które zaistniały po roku 2000, a które ujawniły kontrole PINB w G., biegli sądowi i opiniodawcy, oraz prawomocne wyroki sądowe i rozstrzygnięcia, jak:

1. niewykonanie przez S. S. wszystkich zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego z warunkami technicznymi do dnia dzisiejszego, jak np. zagrażająca bezpieczeństwu użytkowania kotłownia;

2. brak prawidłowo wykonanych napraw fundamentów na całej długości, które położone są w trudnym terenie, na wysokiej skarpie nachylonej pod kątem 70°;

3. brak prawidłowo wykonanego muru oporowego, który nie jest monolityczną płytą żelbetonową, lecz w części wykonany jest z bloczków betonowych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi;

4. pękanie muru oporowego, co ujawniono już w 2004 r., a potwierdził to Sąd Rejonowy w G. w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn akt II K [...];

5. brak nakazanych przerw dylatacyjnych i drenażu, co doprowadzić może do podmycia budynku oraz muru oporowego, a w konsekwencji do katastrofy budowlanej, o czym informują opiniodawcy i eksperci;

6. ujawnione w wyniku kontroli przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G. w 2015 r. osiadanie budynku;

7. brak zapewnionego dojazdu do budynku pojazdów uprzywilejowanych, nie gwarantuje go ostateczny wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia [...].07.2014 r. (sygn. akt I Ns. [...]) w postaci drogi koniecznej (dojście o szerokości ledwie 1,5 m.).

Dalej w skardze podniesiono, że w okresie budowy samowoli budowlanej przez S. S., wyżej wskazany teren nie podlegał możliwości zabudowy. Skarżący podniósł także, iż budynek wzniesiony przez S. S. w latach 1980-1990 znajduje się na skarpie, na południowym zboczu ówczesnej rynny C2 MW, co oznacza, że na wskazanym obszarze nie można było wznosić domów jednorodzinnych, tym bardziej na terenie ekspozycji podlegającej szczególnej ochronie.

Reasumując tą część rozważań skarżący wskazał, że rację miał organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...], bowiem budowa przedmiotowego budynku sprzeczna była z przepisami planistycznymi z lat 1979 oraz 1993, plany te nie przewidywały budowy jakichkolwiek budynków na skarpie, terenie ekspozycji podlegającej szczególnej ochronie, a tym bardziej budynku mieszkalnego o znacznej powierzchni, co oznacza, iż uzasadnione było wydanie decyzji spełniającej przesłankę z punktu pierwszego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący wskazał, że także w świetle obecnie obowiązujących przepisów planistycznych dla tego terenu, to jest planu zagospodarowania przestrzennego terenu otoczenia W. w G. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. W. Nr [...] z [...] lutego 2001 r., poz. 100), działka nr [...] akr. [...], na której wzniesiono samowolę budowlaną, przeznaczona jest pod teren usług, do których musi być zapewniony warunek umożliwiający wjazd w głąb działki. Nadto, działka S. S. liczy ok. 700 m2, co także nie spełnia warunków planistycznych, bowiem zgodnie z § 8 ust. 3 pkt. 1 powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1000 m2. Zatem, przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowią tereny usługowe, a przepisy planu w § 8 ust. 3 pkt 3 wyraźnie precyzują, iż "Użytkowanie budynków i terenu niezgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym uznaje się za tymczasowe. Należy dążyć do sukcesywnej zmiany obecnego użytkowania na rodzaje użytkowania zgodnie w wymienionymi w ust. 2". Ust. 2 przywołanego § 8 nie pozostawia zaś dowolności interpretacyjnej, bowiem przeznaczeniem podstawowym tego obszaru jest zabudowa usługowa, a tej, jak trafnie ustalił organ pierwszej instancji, nie stanowi budynek S. S., nie można go także traktować jako mieszkanie pracownicze oraz urządzenie infrastruktury technicznej.

Zdaniem autora skargi w sytuacji, gdy S. S. budowę przedmiotowego budynku ukończył w 1990 r., to obowiązuje inwestora tylko jeden plan z 1979 r., który zabraniał wznoszenia na skarpie jakichkolwiek budynków. W tej sytuacji ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w art. 3 stwierdzała ponad wszelką wątpliwość, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Zdaniem strony skarżącej także opinia techniczna i adaptacyjna inż. K. D., na którą powołują się organy drugiej instancji w decyzji kasacyjnej przywołując argumenty z decyzji z 2000 r., nakładająca obowiązki adaptacyjne, posiada szereg błędnych ustaleń prawnych, bowiem, skoro projektantka deklarowała, iż adaptacji dokonuje się w celu przystosowania do zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisów obowiązujących do [...] grudnia 1994 r. niepodważalnym pozostaje, iż budynek mieszkalny S. S. zlokalizowany od strony działki nr [...] na odległość w części zachodniej od 0,2-1,4 rażąco łamie art. 12 ust. 1rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki stanowiącego, że budynki mieszkalne (...) oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne (...) i winny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

Zdaniem skarżącego budynek przy ul. [...] narusza także zapisy art. 169 ust 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym budynki należy zabezpieczyć przed pożarem i wybuchem w szczególności przez zachowanie odpowiednich odległości oraz art. 196 ust 1 rozporządzenia stanowiącego, że budynki powinny być podzielone na strefy przeciwpożarowe, przy czym za strefę pożarową uważa się powierzchnię budynku (...) oddzieloną od innych obiektów budowlanych pasami wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż minimalne dopuszczalne odległości od innych obiektów budowlanych.

Dalej w skardze podniesiono, że budynek mieszkalny na skarpie nierównomiernie osiada, co znalazło potwierdzenie podczas kontroli we wrześniu 2015 r., w protokole której wskazano, iż cyt. "Poprzeczny murek oporowy pęknięty w pionie - pęknięcie sugeruje nierównomierne osiadanie budynku" oraz, że S. S. wykonał nieprawidłowo także mur oporowy zagrażający obecnie bezpieczeństwu.

Poddając analizie obowiązki nałożone w decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., znak [...], skarżący stwierdził, iż nie zostały one w całości przez inwestora wykonane do dnia dzisiejszego. Inwestor nie wykonał większości niezbędnych przeróbek zgodnych z warunkami technicznymi, w szczególności nie spełnia warunków technicznych kotłownia stałopalna w pomieszczeniu wysokości 1,63 m. bez nawiewu i wentylacji, a użytkowanie takiej kotłowni realnie zagraża ludzkiemu zdrowiu lub życiu np. w wyniku zaczadzenia.

Skarżący wskazał dalej, iż S. S. nie wykonał także obowiązku rozbiórki tarasu, co wyraźnie widać na szkicu do przywołanego protokołu z kontroli PINB w G. z września 2015 r., a użytkowy taras nadal stoi w granicach ostrych dwóch sąsiednich działek, czym oddziałuje na otoczenie. Inwestor nie zrealizował także obowiązku wykonania muru oporowego jako monolitycznej ściany żelbetowej. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w G., Wydział II Karny z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II K [...], gdzie ustalono, iż inspektorzy organów budowlanych w G. Z. B. i E. G. działając wspólnie i w porozumieniu, będąc funkcjonariuszami publicznymi - jako Inspektorzy Nadzoru Budowlanego Starostwa Powiatowego w G., poświadczali nieprawdę w dokumencie pod postacią protokołu nr [...] dotyczącym kontroli obiektu budowlanego w G. przy ul. [...] nr działki [...] poprzez wskazanie w w/w protokole, iż budynek mieszkalny jednorodzinny położony w G. przy ul. [...], pod względem konstrukcyjnym nie wskazuje żadnych pęknięć, oraz, że ściana oporowa jest wykonana jako żelbetonowa na całej długości budynku, podczas gdy w rzeczywistości na długości co najmniej 7 metrów ściana oporowa wykonana jest z bloczków betonowych i wskazuje pęknięcia. nieliczne zarysowania oraz jedno istotne pęknięcie, dopuszczając sie w ten sposób niedopełnienia obowiązków służbowych, działając na szkodę interesu publicznego i prywatnego.

W skardze powołano się nadto na opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa i materiałów budowlanych w okręgu Sądu Okręgowego w P. dr inż. P. S. wydaną na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Ś. W.. w sprawie o sygn. akt Ds [...], gdzie wskazano precyzyjnie, jakie odcinki, na jakiej długości, rzeczonego muru oporowego wybudowanego przez S. S. wykonane są niezgodnie z prawem budowlanym, to jest z bloczków betonowych, bez obowiązkowego zaprojektowanego zbrojenia oraz przerw dylatacyjnych i drenażu wód opadowych. Nadto w opinii tej biegły zwrócił również uwagę, iż w dzienniku budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] zawarte są złożone przez kierownika budowy nieprawdziwe dane o murze oporowym, co winno być w niniejszej sprawie również uwzględnione, bowiem istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się ziemi na ww. budynek.

Powyższe w ocenie skarżącego oznacza, że spełniona jest m przesłanka z punktu drugiego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący wskazał wreszcie, że nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia nieprawidłowo wykonanych fundamentów, co w świetle ujawnionych w 2015 r. okoliczności, w postaci osiadania budynku, zdaje się potwierdzać opinię techniczną biegłego sądowego z dziedziny budownictwa L. P. z [...] sierpnia 2003 r., gdzie wskazano, iż pomimo wzmocnienia fundamentów sposób ich wykonania nie jest prawidłowy i niezgodny z opracowaną ekspertyzą techniczną fundamentów co do głębokości ich posadowienia. Wobec powyższego brak odpowiednich fundamentów na odcinku odkrywek ściany frontowej nie gwarantuje jej stabilności i wytrzymałości, stąd powstałe pęknięcia - rysy ścian, które w miarę upływu czasu mogą się rozszerzać i pękać, a nawet doprowadzić do katastrofy budowlanej, tym bardziej, że budynek zlokalizowany jest na skarpie.

Skarżący podkreślił, że jak wynika z opinii L. P. część mieszkalną budynku wybudowano na poziomie 4 metrów od wysokości poziomu działki nr [...]. Zatem niespełniający warunków technicznych i przepisów bezpieczeństwa mur oporowy podpiera skarpę wysoką na ponad 6,5 m.

Skarżący wskazał wreszcie, iż głęboko niepokoi go rola, jaką odegrał w sprawie obecny pełnomocnik S. S., P. B., który w kwestii drogi koniecznej orzekał jako sędzia i wydał postanowienie wstępne dnia [...] marca 2009 r. (sygn I Ns [...]) ustanawiające przejazd do budynku S. S. przez działkę Jacka i W. J., w sytuacji gdy ostatecznie brak możliwości przejazdu przez działkę J. i W. J. ustalił Sąd Rejonowy w G. prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014, sygn. akt I Ns [...].

Autor skargi wskazał, iż brak zapewnienia od samego początku istnienia samowoli budowlanej przez inwestora obowiązkowego warunku dojazdu do tegoż budynku potwierdził także Sąd Rejonowy w G. w prawomocnym wyroku z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt I C [...]. Dalej w skardze podniesiono, że obecnie użytkowane wejście o szerokości 1,5 m. na działkę S. S. - schody, zlokalizowane są w znacznej części na działce J. i W. J., na której prowadzona jest budowa budynku usługowego. Podsumowując ten wątek swoich rozważań skarżący stwierdził, że S. S. zagospodarowując swoją działkę budową nie zapewnił inwestycji wymaganego dojazdu oraz zaplecza (podwórka, na którym mogłyby parkować lub mogłyby nawracać pojazdy uprzywilejowane), czym naruszył wymóg stawiany również w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co oznacza, iż wszystkie zarzuty względem braku zapewnienia dojazdu podnoszone dotychczas przez organy pierwszej instancji są zasadne, skoro już od lat organy nadzoru budowlanego domagały się przestrzegania art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., aby umożliwić dojazd awaryjny pojazdów uprzywilejowanych o ciężarze całkowitym do 2,5 ton.

Reasumując obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że argumenty organu II instancji powołującej się na decyzję z 2000 r. są błędne i nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Organ nie może w sytuacji, gdy udowodnionym jest, iż budynek wzniesiono wbrew przepisom planistycznym i technicznym, umorzyć postępowania, gdyż istnieją podstawy prawne oraz faktyczne do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania W. J. w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosła o uwzględnienie skargi podkreślając, że istnieje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej budynku na skarpie działki nr [...] przy ul. [...] w G., bowiem istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się ziemi na ten budynek.. Nadto podniosła, że budynek na działce [...] ma niewłaściwie posadowione fundamenty (co wynika z opinii technicznych M. Hellmana i l. Przedwojskiego) oraz pęka w narożu. Uczestniczka postępowania podkreśliła, że teren skarpy nie był nigdy objęty możliwością zabudowy mieszkaniowej, a inwestor poprzez samowolę budowlana i niwelacje gruntu naruszył konstrukcję stromej skarpy.

Występujący na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania S. S. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko z postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż sąd obowiązany jest dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wreszcie zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przedmiotowej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w prawomocnych wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 wydanych w następstwie rozpatrzenia skarg na dwie odrębne decyzje WWINB rozpoznające odwołania stron od decyzji PINB w G. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] PINB wydanej na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. z 1994 r. zezwalającej S. S. na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (dz. nr [...]) uchylił zaskarżone decyzje oraz wyrokiem z dnia dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stąd też rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, Baza NSA).

Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności skutkujących utratą mocy wiążącej ocen prawnych wyrażonych w wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, albowiem orzeczenia te uzyskały przymiot prawomocności wskutek braku zaskarżeni a ich przez strony, a jednocześnie nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak i istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Co za tym idzie moc wiążącą zachowały zawarte w tychże orzeczeniach (w tym w szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04) wytyczne, zgodnie z którymi organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania obowiązane były ocenić stwierdzoną samowolę według przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz zobowiązane były do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu w oparciu o te przepisy i dopiero gdyby taka legalizacja nie była możliwa – do orzeczenia nakazu rozbiórki, przy czym organy winny dokonać oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem jak stwierdził w uzasadnieniu powyższego prawomocnego wyroku przesłanki te nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Próbę (aczkolwiek nieudolną – co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia) wykonania powyższych wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sądu podjął jedynie organ I instancji, zaś organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie do zajęcia stanowiska, iż skoro w obrocie prawnym funkcjonują: decyzja PINB z dnia [...] marca 2000 r. wydana na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazująca S. S. w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku mieszkalnego z warunkami technicznymi, przedłożyć inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego, przedłożyć opinię techniczną potwierdzającą przydatność budynku do użytku, przedłożyć zaświadczenie o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a także decyzja WWINB z dnia [...] maja 2000 r. utrzymująca w mocy wyżej wskazaną decyzję PINB, to zdaniem organu II instancji, a wbrew twierdzeniom WSA w Poznaniu zawartym w uzasadnieniu wyroku, organy obu instancji dokonały analizy przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro wydane zostały powyższe decyzje z dnia [...] marca 2000 r. i z dnia [...] maja 2000 r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Takie stanowisko WWINB w P. uznać należy za oczywistą obrazę art. 153 i art. 170 P.p.s.a., albowiem sprowadzało się ono do dokonania oceny trafności prawomocnego orzeczenia sądowego i zanegowania jego prawidłowości, do czego organ administracji nie był uprawniony.

Stanowisko takowe WWINB w P. mógł przedstawiać jedynie w skargach kasacyjnych od orzeczeń tutejszego sądu z dnia wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, których to środków zaskarżenia jednakże nie wywiódł, przez co pozbawił zarówno siebie, jak i wszelkie inne orzekające w sprawie szeroko rozumianej legalizacji samowoli budowlanej organy i sądy możliwości ich zakwestionowania.

Podkreślić przy tym trzeba, iż nie jest także trafna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, iż skoro WSA w Poznaniu rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04, wskazał na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r., nie eliminując tych decyzji z obrotu prawnego, to w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a nadto niecelowe jest analizowanie zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w odwołaniu S. S..

Z okoliczności, że sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r. nie wynika bowiem w żądnym razie, że sąd dokonał w wyrokach z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 oceny zgodności z prawem tych decyzji, tym bardziej, że nie stanowiły one przedmiotu zaskarżenia, a ich usunięcia sąd mógłby dokonać wyłącznie na podstawie art. 135 P.p.s.a, stanowiącego, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 171 P.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Dalej wskazać należy, iż choć postępowanie przed sądem I instancji obejmuje samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem podjętej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej, to nie oznacza to, że organ administracyjny z powyższego zakresu kontroli może wyciągnąć wniosek, że nie podlegają badaniu istotne okoliczności sprawy z tego tylko powodu, że każda kontrola sądu jest modelowo kontrolą wszechstronną, obejmującą potencjalnie wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. i dotyczącą wszelkich rozstrzygnięć zapadłych w granicach danej sprawy.

W tym kontekście istotne jest zbadanie czy i na ile sąd rzeczywiście okoliczności te przesłanki badał i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu swojego wyroku. Jeśli bowiem okazałoby się, że Sąd ten dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, iż rozpatrywał również przesłanki ewentualnego wzruszenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r., ponowny brak ich badania byłby uzasadniony. Jednocześnie brak w uzasadnieniu wyroku, co miało miejsce w toku kontroli sądowej w sprawach sygn. II SA/Po 320/04 oraz SA/Po 490/04 jednoznacznego odniesienia się do zgodności z prawem tych decyzji nie może prowadzić do przyjęcia w drodze swoistego domniemania, iż Sąd ten przesłanki te rozważał. Jeśli zatem brak jest takiego przekonania, to uznać należy, iż nie jest prawidłową odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie z powodu wcześniejszej kontroli sądowej tej decyzji.

Powyższe jest wyraźnie widoczne w niniejszej sprawie, gdzie Sąd w wyrokach sygn. II SA/Po 320/04 oraz SA/Po 490/04 nie wypowiedział się wprawdzie wprost co do zgodności z prawem decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r. (omyłkowo wskazując przy tym jakoby decyzja PINB został wydana [...] marca 2002 r.), lecz jednocześnie dał mocny i jednoznaczny wyraz temu, iż w jego ocenie przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były dotychczas przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Inaczej rzecz ujmując nieprawidłowym jest stanowisko organu II instancji, że skoro sąd orzekając w sprawach sygn. II SA/Po 320/04 oraz SA/Po 490/04 nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r., to bezprzedmiotowym jest wykonanie jednoznacznych wytycznych sądu zawartych w uzasadnieniach tych orzeczeń, a sprowadzających się do zalecenia organom przeprowadzenia oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jako niebędących dotąd przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie.

Zauważając zaistniałą niezręczność w sformułowaniu uzasadnień wskazanych wyżej prawomocnych orzeczeń sądowych z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 zauważyć bowiem trzeba, iż o ile nawet organ odwoławczy miał wątpliwości co do sposobu ich wykonania, w sytuacji pozostawania obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ja w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r., to winien poszukiwać wyjaśnienia tej wątpliwości (np. poprzez zwrócenie się do sądu o dokonanie wykładni wyroku), a nie po prostu odrzucić wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu.

Już tylko powyższe okoliczności samodzielnie uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania – art. 153 i art. 170 P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie zasadniczych rozważań przedstawionych powyżej wskazać nadto należy na wewnętrzną sprzeczność w jaką popadł WWINB orzekając decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] o umorzeniu postępowania organu I instancji, ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB z dnia [...] marca 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji WWINB z dnia [...] maja 2000 r.

Przypomnieć bowiem należy, iż decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] nakazano S. S. w terminie do dnia [...] czerwca 2000 r. przedłożenie następujących dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego przy ul. [...] 77A w G.:

- dokonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi,

- inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego,

- opinii technicznej potwierdzającej przydatność budynku do użytku,

- zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej.

Jako podstawę prawną tej decyzji PINB w G. wskazał art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 414 ze zm., dalej: P.b. z 1994 r.).

Co za tym idzie nawet przy przyjęciu w ślad za organem, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wyklucza ponowne badanie spełniania przez samowolnie wybudowany obiekt przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak nadal otwartą pozostaje kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie tegoż budynku. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej.

Przypomnieć zaś należy, iż postępowaniem w toku którego wydane zostały uchylone następnie przez Sąd prawomocnymi wyrokami z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 decyzje PINB w G. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] PINB oraz WWINB z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], było postępowanie z wniosku S. S. w przedmiocie zezwolenia mu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego w G. przy ul. [...] (dz. nr [...] – obecnie ul. [...]).

Okoliczność, że postępowanie to wadliwie prowadzone było na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie ma przy tym wpływu na określenie jego przedmiotu jakim niewątpliwie było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Co za tym idzie skoro decyzja PINB w G. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wydana została w następstwie uchylenia uprzednich decyzji i przekazania sprawy wyrokiem sądu do ponownego rozpoznania, to jej uchylenie przez WWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] nie mogło skutkować (nawet w przypadku zaaprobowania toku rozumowania organu odwoławczego) stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, lecz winno skutkować rozpoznaniem wniosku strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W tym też zakresie zaskarżona decyzja WWINB zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. polegającym na niezasadnym stwierdzeniu bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy w sprawie pozostawał cały czas nierozpoznany wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, co do którego wydano ostateczną decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Inaczej rzecz ujmując zaskarżona decyzja WWINB z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] doprowadziła do nieakceptowalnej z punktu widzenia podstawowych zasad Prawa budowlanego i wręcz obiektywnie niebezpiecznej sytuacji w której pomimo samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego przeznaczonego na pobyt ludzi, co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości co do jego stanu i ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną (patrz pismo procesowe uczestniczki postępowania W. J. z k. 52, czy też – aczkolwiek nieuzasadnione i nie uargumentowane, to jednak wyrażane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji twierdzenia co do spełniania przez przedmiotowy budynek przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.), brak jest ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia właściwych organów nadzoru budowlanego, tak co do jego ewentualnej rozbiórki, jak i co do pozwolenia na jego zgodne z prawem użytkowanie (wobec stwierdzenia zdatności budynku do użytkowania – art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jest to więc sytuacja swoistego uchylenia się organów nadzoru budowlanego od oceny zrealizowanej samowoli budowlanej.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń prawa jakich dopuścił się WWINB przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] zauważyć jednakże należy, iż wbrew sugestiom skarżącego także decyzja organu I instancji nie może być uznana za niewadliwą.

Decyzja PINB w G. z dnia z dnia [...] listopada 2016 r. zapadła bowiem z naruszeniem przepisów postępowania – art. 77 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a polegającym na braku wyjaśnienia jej wszystkich istotnych okoliczności i sporządzenia uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom ustawowym.

Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji ograniczył się do wskazania, iż spełniona jest przesłanka art. 37 pkt 1 P.b. z 1974 r., bowiem dla przedmiotowej nieruchomości w latach 1980-1994 r. do momentu wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu obowiązywały dwa plany zagospodarowania przestrzennego: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta G. (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 1993 r., Dz. Urz. Woj. P. . Nr [...], poz. 76), w którym przedmiotowa działka przeznaczona była pod zieleń ekologiczną. W drugim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała Nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] maja 1979 r., ogł. w Dz. Urz. Woj. Rady N. Nr [...], poz. 79 z dnia [...] lipca 1997 r.) przedmiotowa działka przeznaczona jest pod teren projektowanej zabudowy wielorodzinnej. W aktualnie obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości planie miejscowym terenu otoczenia jeziora W. w G. (uchwała Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2000 r., Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] z [...] lutego 2001 r., poz. 100) działka, na której zlokalizowana jest inwestycja przeznaczona jest pod teren usług.

W związku powyższym PINB ocenił, że budowa przedmiotowego budynku sprzeczna jest z wyżej wskazanymi planami. Plany te nie przewidują bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Takie stanowisko organu I instancji uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Jak przyjmuje się bowiem w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela co do zasady, przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1517/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Co za tym idzie nie może zostać zaaprobowany wyrażony w uzasadnieniu skargi pogląd jakoby w sytuacji, gdy S. S. budowę przedmiotowego budynku ukończył w 1990 r., to dla oceny zgodności z prawem działań inwestora obowiązuje tylko jeden plan z 1979 r., który zabraniał wznoszenia na skarpie jakichkolwiek budynków.

Powyższe oznacza, iż orzekające w sprawie organy winny dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru na którym zlokalizowana jest przedmiotowa samowola budowlana od czasu jej realizacji, do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej w sprawie decyzji.

Organ winien w szczególności ustalić nie tylko jakie było zasadnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych, lecz także poczynić ustalenia co do tego czy plany te przewidywały przeznaczenie uzupełniające, a jeżeli tak to jakie i czy w ramach tegoż przeznaczenia uzupełniającego dopuszczalna była realizacja na działce inwestora zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Brak poczynienia przez organ tego rodzaju ustaleń jest szczególnie jaskrawo widoczny chociażby na gruncie obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego terenu otoczenia jeziora W. w G. przyjętego uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2000 r., Nr [...], który w § 8 przewiduje wprawdzie jako przeznaczenie podstawowe obszaru na jakim zrealizowana jest samowola usługi, lecz jednocześnie przyjmuje dla tego terenu przeznaczenie dopuszczalne funkcję mieszkaniową: mieszkanie właściciela, mieszkanie pracownicze oraz urządzenia infrastruktury technicznej, definiując w § 4 pkt 4 przeznaczenie podstawowe jako takie przeznaczenie, które powinno przeważać na obszarze w obrębie linii rozgraniczających, określone symbolem, a w § 4 pkt 5 przeznaczeniu dopuszczalne jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. PINB w G. nie dokonał zaś jakiejkolwiek wykładni tych postanowień planu i nie odniósł ich do zabudowy samowolnie zrealizowanej przez inwestora.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest również wystarczająco pogłębionych rozważań co do treści uchwały Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] maja 1979 r., Nr [...], w tym w szczególności ustaleń czy uchwała ta przewidywała jakiekolwiek przeznaczenie uzupełniające dla terenu przedmiotowej działki.

Uzasadnienie decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nie zawiera także wskazania jakichkolwiek argumentów na poparcie wyrażonej w nim tezy, iż spełniona została przesłanka z punktu drugiego art. 37 P.b. z 1974 r. za wystarczające uargumentowanie tegoż stanowiska – o kluczowym przecież dla sprawy znaczeniu nie może być uznane lakoniczne stwierdzenie, że przedmiotowy budynek wybudowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy i istnieje niebezpieczeństwo osunięcia się na niego ziemi, tym bardziej, iż organ nie wskazał jakichkolwiek dowodów na podstawie których dokonał tego rodzaju jednoznacznych ustaleń.

Z tych też powodów decyzja PINB w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nie mogła się ostać jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie co do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią mocy decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] wskazać należy, iż zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przez określenie "w granicach sprawy" rozumieć przy tym trzeba sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Na powyższe wprost wskazuje sformułowanie o wszystkich w granicach danej sprawy zawarte w tym przepisie.

Na gruncie regelacji zawartych zarówno w Prawie budowlanym z 1974 r., jak i w ustawie aktualnie obowiązującej uznać należy, iż w przypadku samowoli budowlanej sprawą w znaczeniu materialnoprawnym jest doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co obejmuje szereg odrębnych proceduralnie postępowań w ramach, których wydawane są decyzje ostateczne nakładające określone obowiązki i weryfikujące wykonanie tych obowiązków, chociażby poprzez orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu, względnie zezwalające na kontynuowanie zainicjowanych w takich warunkach robót budowlanych.

Powyższe wynika z faktu, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Takowa tożsamość zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa zachodzi pomiędzy sprawami prowadzonym w ramach badania samowoli budowlanej, albowiem należą one do właściwości tego samego organu, adresatem decyzji jest inwestor lub jego następca prawny, a przedmiotem postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem danego konkretnego obiektu budowlanego.

Stąd też uznać należy, iż Sąd procesując w sprawie skargi na decyzję zapadłą w postępowaniu wywołanym wnioskiem strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego uprawniony był do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa zaistniałych przy wydawaniu uprzednio na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ostatecznych decyzji dotyczących nałożenia na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne, gospodarcze, czy też w zakresie bezpieczeństwa obywateli i ich mienia, a więc skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Z tego rodzaju naruszeniem mamy zaś do czynienia w przypadku decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2000 r., nr [...] oraz utrzymanej przez nią mocy decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]

W szczególności decyzje te pozostają w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego na podstawie którego zostały wydane, to jest art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z tym przepisem w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Przepis ten wyraźnie ogranicza zatem zakres obowiązków jakie na jego podstawie nałożyć może organ do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek.

Pomimo takiej oczywistej i jasnej treści przepisu PINB w G. orzekając na jego podstawie nakazał inwestorowi między innymi wykonanie inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, przedłożenie opinii technicznej potwierdzającej przydatność budynku do użytku, przedłożenie zaświadczenia o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej.

Zakres nałożonych obowiązków obejmował zatem przedłożenie określonych dokumentów, opinii i opracowań i ewidentnie wykraczał poza zakres nałożenia obowiązku wykonania zmian lub przeróbek.

Nadto w decyzji nie wskazano także jakie konkretnie zmiany lub przeróbki w przedmiotowym budynku winien wykonać inwestor, a ograniczono się do stwierdzenia, iż winien on wykonać zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, nie wskazując jakie przepisy techniczno-budowlane budynek w jego aktualnym kształcie narusza. W decyzji nie doszło zatem do skonkretyzowania obowiązku wynikającego z przepisu ustawy a jej rozstrzygnięcie zastąpiono zacytowaniem treści przepisu.

Takie oczywiście sprzeczne z treścią art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji zostało także w całości zaaprobowane przez organ II instancji, który tym samym uchybienia te recypował do swojego rozstrzygnięcia.

Wskazać wreszcie należy, iż przesłanką zastosowania regulacji zawartej w art. 40 Prawa budowanego z 1974 r. jest stwierdzenie, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, zaś jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji, a co nadto stwierdzono w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04 przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie były zaś w ogóle przedmiotem rozważań organów obu instancji orzekających w tej sprawie.

Co za tym idzie uznać należy, iż spełniona została przesłanka uznania naruszenia prawa za rażące wyrażająca się w wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z treścią art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ze względu na społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia decyzje te nie mogą być zaakceptowane jako akty wydane przez organy praworządnego państwa, albowiem prowadziłoby to do sytuacji, w której zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej budowa budynku mieszkalnego, powodująca w ocenie innych niż inwestor stron postępowania istotne zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i mienia nie byłaby w ogóle poddana przez właściwe organy kontroli pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak i przede wszystkim organy te uchyliłyby się od dokonania oceny (i zweryfikowania w tym zakresie twierdzeń strony skarżącej), co do powodowania przez ta inwestycję niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Na realność tego rodzaju niebezpieczeństwa i wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju nieakceptowalnego w demokratycznym państwie prawnym skutku wyraźnie wskazuje zresztą treść decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], gdzie powołując się na samo funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] organ odmówił wykonania wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku i badania zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, mimo że wystąpienie (bądź brak wystąpienia) tych przesłanek nie był faktycznie badany na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego.

Niemożność zaakceptowania decyzji PINB w G. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (co dotyczy także utrzymującej ją w całości w mocy decyzji WWINB), wynika także z faktu, że brak wskazania jakie konkretnie zmiany i przeróbki w przedmiotowym obiekcie winien dokonać inwestor de facto uniemożliwia ocenę czy zrealizował on obowiązki wynikające z tej decyzji i czy w związku z tym budynek uzyskał przymiot zdatności do użytkowania o jakim mowa w art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono w pkt II niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Koszty te obejmowały jedynie zwrot uiszczonego wpisu, albowiem skarżący był w toku postępowania reprezentowany przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, przy czym zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie stawili się na termin rozprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie pobudowanego mieszkalnego w G. przy ul. [...] (dawniej ul. [...] nr [...] z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia oraz w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 320/04 oraz z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. SA/Po 490/04.

W szczególności organy winny postępowanie to przeprowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Powyższe oznacza, iż obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w ramach, którego winien ustalić czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i które w zależności od poczynionych ustaleń winno się zakończyć albo wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją nakazującą inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.), względnie umorzeniem postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego w przypadku ustalenia, iż obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, w tym warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej.

Zauważyć bowiem należy, iż według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wyniki poczynionych ustaleń organy winny zawrzeć w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w tym w szczególności zawierającym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz zawierającym wnikliwe i precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) obowiązującego w okresie od chwili realizacji przedmiotowej samowoli do czasu orzekania przez organy nadzoru budowlanego.