Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1544/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Tamara Dziełakowska del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w K. J. K. skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1407/16 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1407/16, 1. uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. R. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2042, dalej ustawa zabużańska) prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów:

a) art. 3 ustawy z 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub

b) art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. poz. 934), lub

c) § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3-5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. poz. 489)

– oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić;

2) posiada obywatelstwo polskie.

W przypadku, gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.

Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć m.in. dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku, oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 (ust. 2). Zgodnie z ust. 4-6 art. 6 ustawy zabużańskiej dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, mogą być w szczególności:

1) urzędowy opis mienia;

2) orzeczenie wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny;

3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw;

4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego.

W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, dowodami, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być oświadczenia dwóch świadków złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, którzy to świadkowie:

1) zamieszkiwali w miejscowości, w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, lub w miejscowości sąsiedniej;

2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65, 1250, 1271 i 1579) – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1–3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.

Organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej rekompensaty, uznając, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, iż zmarły 24 kwietnia 1944 r. w B. W. F. był właścicielem nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Organy przeanalizowały zgromadzone w aktach sprawy materiały dowodowe, zwłaszcza orzeczenia Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 9 lutego 1990 r., I C 483/89 oraz Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09 i orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r., nr [...] wraz z protokołem z 16 lipca 1945 r. i uznały, że chociaż dowody te dotyczą bezspornie tej samej nieruchomości (s. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji), pozostają one w sprzeczności ze sobą co do osoby właściciela lub współwłaścicieli. Powołując się na tę sprzeczność organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r., w którym jako osoba pozostawiająca mienie wskazana była matka wnioskodawczyni. Ponieważ znajdujące się w aktach sprawy orzeczenia sądów powszechnych ustalające, że przyrodnie rodzeństwo skarżącej było współwłaścicielami (w ¼ części każde) mienia nieruchomego położonego w B. i zawierające jego opis, nie wymieniały skarżącej ani jej matki jako pozostałych współwłaścicieli, organy orzekające zgodnie uznały, że wyroki te nie dotyczą skarżącej i nie mogą stanowić wystarczających dowodów w rozpatrywanej sprawie. Te ustalenia organy poczyniły według art. 80 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd stanął na stanowisku, że wnioski wyciągnięte przez organy uznać należy za nieuzasadnione, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, wynikające z wybiórczej analizy materiału dowodowego i wykraczające poza swobodne uznanie dowodów przyznane organowi powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca nie wyłączył bowiem w tego rodzaju sprawach stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten zawiera jedynie przykładowe wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, a zatem dopuszczalne są też inne środki dowodowe, niewymienione w nim, np. oświadczenia świadków. Ustawodawca w ustawie zabużańskiej nie zawęził środków dowodzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest więc ich zgodność z przepisami prawa, w związku z czym tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych jest niedopuszczalne. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do art. 7 kpa, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny (art. 75 § 1 kpa), czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. W rozpatrywanym przypadku nie zachodziła sytuacja, w której brak było w ogóle dowodów wymienionych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, gdyż do akt sprawy zostały dołączone zarówno orzeczenia Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 9 lutego 1990 r., I C 483/89 oraz Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09, jak i orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r., nr [...] wraz z protokołem z 16 lipca 1945 r. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. F. oraz J. F. W ocenie Sądu zachodziła konieczność poddania dogłębnej analizie zgromadzonych materiałów dowodowych. Uznanie bowiem za niewiarygodne środków dowodowych (w tym dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kpa) jest niedopuszczalne i niezgodne z powołanymi zasadami postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy dowody te nie zostały dogłębnie przeanalizowane, a w uzasadnieniu obu decyzji nie zostały wyjaśnione racjonalne powody takiej oceny, które w sposób logiczny i w powiązaniu z pozostałymi dowodami przedstawiałyby tok rozumowania organów w tej sprawie.

Zgromadzone dokumenty pozwalają w sposób spójny i logiczny przyjąć, że pozostawiona poza obecnymi granicami RP nieruchomość była własnością W. F., a po jego śmierci w 1944 r. w trybie dziedziczenia stała się współwłasnością jego żony i trojga małoletnich dzieci. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który wprost potwierdzałby fakt, że W. F. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z całokształtu zebranych materiałów wynika, że matka skarżącej wraz z dziećmi opuszczając w 1944 r. po śmierci męża byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie miała możliwości zabrania ze sobą wystarczającej dokumentacji w tej kwestii. Rodzeństwo skarżącej, występując każde w swoim własnym imieniu o potwierdzenie przez sąd powszechny faktu pozostawienie mienia, zmuszone było w tym zakresie do odwoływania się do zeznań świadków, które sądy uznały za wiarygodne. Wskazane w obu orzeczeniach sądów udziały we współwłasności odpowiadają dokładnie udziałom wynikającym z postanowienia o nabyciu spadku po W .F. i niewątpliwie to właśnie postanowienie przedkładali wnioskodawcy we wspomnianych postępowaniach sądowych. Dowodem potwierdzającym fakt spadkobrania jest zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku. Takie zaś dokumenty zostały przez skarżącą dołączone do akt sprawy. Instytucja spadkobrania jest instytucją prawa cywilnego i jedynie sąd powszechny ma kompetencję do tego, by w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku lub w postępowaniu o dziale spadku ustalić, kto nabył uprawnienia do spadku po danym spadkodawcy. Takich uprawnień nie posiada zaś organ administracji publicznej, który na zasadzie art. 365 § 1 kpc jest związany treścią prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego.

Sąd podkreślił, że braki w dokumentacji nie stały na przeszkodzie potwierdzenia przez dwóch innych wojewodów rodzeństwu skarżącej ich prawa do rekompensaty w decyzjach z [...] października 2009 r. (Wojewoda Dolnośląski) oraz z [...] grudnia 2010 r. (Wojewoda Lubelski), znajdujących się w aktach sprawy (k. 74 i 94 akt adm.).

W zebranych materiałach nie ma żadnych przesłanek, aby poddawać w wątpliwość, że przywołane orzeczenia sądów i wydane na ich podstawie decyzje administracyjne potwierdzające prawo do rekompensaty dotyczyły nieruchomości stanowiącej pierwotnie własność W. F., poprzednika prawnego skarżącej. Odnalezione w toku postępowania dokumenty sporządzone przez Państwowy Urząd Repatriacyjny, które w opinii organów orzekających w sprawie pozostają w sprzeczności z ustaleniami sądów powszechnych, wymieniają jako osobę pozostawiającą mienie J. F. Organy w toku postępowania ustaliły, że opis pozostawionej nieruchomości odpowiada opisowi nieruchomości, o której mowa w przywołanych powyżej wyrokach. Zastrzeżenia organów, uzasadniające w ich opinii odrzucenie mocy dowodowej tych dokumentów wzbudziło przede wszystkim wskazanie jako osoby pozostawiającej mienie J. F., bez informacji o ewentualnej współwłasności oraz różnice w wykazanej powierzchni pozostawionej nieruchomości w porównaniu z późniejszymi orzeczeniami sądowymi. Jak wynika z poczynionych w toku postępowania szczegółowych zestawień składników mienia wymienionych w dokumentach Państwowego Urzędu Repatriacyjnego oraz orzeczeniach sądów, istniejące w nich różnice nie uzasadniają wniosku o wzajemnej sprzeczności treści tych dokumentów. Tego typu różnice znajdują pełne wyjaśnienie w okolicznościach sporządzania tych dokumentów – zarówno bowiem Państwowy Urząd Repatriacyjny, jak i sądy powszechne ustalały niezależnie składniki pozostawionego mienia na podstawie oświadczeń wnioskodawców i potwierdzających je zeznań świadków. Kwestię wskazania J. F. jako osoby pozostawiającej mienie w sposób zadowalający wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji (s. 19 zaskarżonej decyzji), wskazując, że orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego wydane zostało na osobę dorosłą, mającą pod swoją opieką troje dzieci. Organ ustalił przy tym, że Państwowy Urząd Repatriacyjny nie wydawał wówczas orzeczeń o pozostawieniu nieruchomości przez osoby małoletnie. Najstarsze z rodzeństwa miało w chwili opuszczenia rodzinnej miejscowości 13 lat, a w chwili sporządzania orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego 14 lat. Wobec tych wyjaśnień organu całkowicie niezrozumiałym jest, w jaki sposób organ ten dopatrzył się sprzeczności w ustaleniach dotyczących własności w zebranych dokumentach, skoro J. F. (poprzedniczka prawna wnioskodawczyni) wskazana jako osoba pozostawiająca mienie była jedyną pełnoletnią spadkobierczynią W. F. (i opiekunem pozostałych nieletnich spadkobierców), a więc zgodnie z własnymi ustaleniami organu II instancji, taką właśnie treść powinno mieć orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w stosunku do nieruchomości, która wcześniej była własnością W. F. Tak więc stwierdzenie organów, że orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego pozostaje w kwestii własności w sprzeczności z innymi dokumentami i nie może być uznane jako wiarygodne, jest całkowicie bezpodstawne w świetle analizy przeprowadzonej przez same organy w toku postępowania.

Tym bardziej niezrozumiały jest dalszy tok rozumowania organów, które sprowadza się do twierdzenia, że skoro orzeczenia sądów nie odnoszą się wprost do skarżącej lub jej matki, nie mogą mieć w jej sprawie znaczenia prawnego, choć nie budzi żadnych wątpliwości, że postępowania sądowe dotyczyły mienia należącego wcześniej do ojca skarżącej, a jednocześnie orzeczenia te stanowią podstawę do zakwestionowania dokumentów Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, wskazujących na pozostawienie mienia przez matkę skarżącej. W rezultacie organy, mając w aktach sprawy orzeczenia sądów uznające fakt pozostawienia nieruchomości będącej pierwotnie własnością ojca skarżącej i orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego o pozostawieniu nieruchomości przez matkę skarżącej, uznały, że skarżąca nie udowodniła faktu pozostawienia nieruchomości.

W postępowaniu z wniosku skarżącej organy napotkały na określone trudności dowodowe. Pierwotnym ich źródłem był bez wątpienia gwałtowny charakter opuszczenia B. przez rodzinę skarżącej, skutkujący w późniejszym okresie brakiem dokumentów dotyczących nieruchomości. Analizę zebranych dowodów mogły utrudniać skomplikowane stosunki rodzinne skarżącej (włącznie z koniecznością prostowania jednego z postanowień o nabyciu spadku), używanie przez jej matkę dwojga imion, a także młody wiek wszystkich biorących udział w postępowaniu osób w chwili opuszczenia rodzinnej miejscowości. Nie zwalnia to jednak organów od obowiązku kierowania się podczas analizy zebranych dowodów zasadami logicznego rozumowania. Skoro żaden z zebranych w sprawie dowodów, po poddaniu ich treści analizie uwzględniającej okoliczności i cel ich powstania, nie zawiera żadnych sugestii, które uzasadniałyby przyjęcie, że stosunki własnościowe pozostawionego mienia kształtowały się odmiennie, niż to z tych dokumentów wynika, wnioski organów, że dokumenty te być może wskazują na jakieś inne, bliżej niesprecyzowane relacje własnościowe, obecność jakiś innych tajemniczych współwłaścicieli, odmienne udziały we współwłasności niż to wynika z postanowień spadkowych, należało uznać za całkowicie dowolne.

Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Zasady postępowania organu administracji publicznej regulują przepisy prawa procesowego, które normują cały ciąg czynności organu administracji publicznej od chwili wszczęcia postępowania, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego aż do podjęcia decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie. Przeprowadzając postępowanie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest dokładnie wyjaśnić i uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny lub nieuzasadnienie odmowy wiarygodności określonych dowodów musi budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda jeszcze raz dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych rozważań, a następnie wyda rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a szczególnie dokładnym wyjaśnieniem przyczyn, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem dokładnie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej. Czyniąc to, organ będzie miał także na względzie, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jak wskazał NSA w uchwale z 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13 "rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym i konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie ww. prawa ochroną konstytucyjną". Ochrona ta właśnie obejmuje odpowiednie stosowanie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) i zasady ochrony praw majątkowych i prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Z zasady tej wynika m.in. nakaz równego traktowania spadkobierców w podobnych lub zbliżonych sytuacjach prawnych.

Dodatkowo, organ weźmie pod uwagę, że zgodnie z art. 365 § 1 kpc, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym orzeczeniem zawiera w sobie zakaz ponownego prowadzenia sporu co do tych samych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zakończonego już sporu sądowego. Związanie prawomocnym wyrokiem oznacza, że organ obowiązany jest uznać, że kwestia, która była przedmiotem oceny Sądu, kształtuje się tak, jak to wyraził Sąd w rozstrzygnięciu. Zatem prawomocny wyrok wiąże co do tego, co w nim ustalono. Oznacza to, że w tej sprawie w zakresie opisu pozostawionego mienia organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyroki NSA: z 24 maja 2013 r., I OSK 341/12, z 21 maja 2013 r., I OSK 1438/12 i I OSK 1731/12 oraz z 10 kwietnia 2013 r., I OSK 2041/11).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 1, 2, 3 ustawy zabużańskiej, polegającą na przyjęciu, iż należy uznać za właściciela pozostawionej nieruchomości W. F., pomimo braku istnienia dokumentów, które potwierdzałyby fakt przysługiwania mu prawa własności;

2) błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej przez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela – W. F., w sytuacji gdy brak jest dowodów, które świadczyłyby o pozostawieniu przez niego nieruchomości, a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) przez uznanie, że wydana w sprawie decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów kpa nie miały miejsca.

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez przywołanie w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia nieadekwatnej do stanu faktycznego tej sprawy argumentacji prawnej, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku,

5) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie Strona nie udowodniła kto i w jakiej części był właścicielem pozostawionej nieruchomości, jak również organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie mogły ustalić, czy W. F. był właścicielem nieruchomości położonej w B. lub w jakiej części współwłaścicielkami w/w nieruchomości były J. F. i K. R. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2014 r., I OSK 535/13 "Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy, do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że dowodami tymi mogą być w szczególności: 1) urzędowy opis mienia; 2) orzeczenie wydane przez Państwowy Urząd Repatriacyjny; 3) dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw; 4) wydane przez władze polskie dokumenty, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego. W przypadku braku dokumentów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, ustawodawca jako dowód świadczący o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz o rodzaju i powierzchni nieruchomości dopuścił, zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy, oświadczenia dwóch świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, przed notariuszem, organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej kraju zamieszkania świadka, którzy: 1) zamieszkiwali, w miejscowości w której znajduje się nieruchomość pozostawiona poza obecnymi granicami RP, lub w miejscowości sąsiedniej; 2) nie są osobami bliskimi – w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – właścicieli lub spadkobierców ubiegających się o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W świetle powyższego, jedną z przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty jest przedłożenie dowodu świadczącego o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami RP z przyczyn określonych w art. 1 oraz o ich rodzaju i powierzchni. Niespełnienie tej przesłanki, niezależnie od spełnienia innych, nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji". Warto podkreślić, iż Sąd wprost stwierdził, iż w aktach brak jest dokumentu, który wprost potwierdziłby fakt, że W. F. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast uznał, iż zgromadzone dokumenty pozwalają w sposób spójny i logiczny przyjąć, że pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość była własnością W. F.

Organ na podstawie przesłuchania J. F. z 25 kwietnia 2016 r. ustalił, iż nieruchomość wskazana w orzeczeniu Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09 i nieruchomość wskazana w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w R. z [...] lipca 1945 r. są tożsame. Z dowodów znajdujących w aktach sprawy wynika, że J. F. i A. B. byli współwłaścicielami nieruchomości położonych w B. przy ul. H. i w Rynku (wyrok Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09, wyroku Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 9 lutego 1990 r., I C 483/89). Natomiast z dokumentu urzędowego, tj. orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r. znak: [...], wynika, że właścicielką nieruchomości pozostawionych w B. była w całości J. F., zaś jedyną następczynią prawną J. F. jest K. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w Lublińcu z 6 lipca 2012 r., I Ns 218/12). Zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są wprawdzie związane wyrokami: Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09 oraz Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 9 lutego 1990 r., I C 483/89, ale jedynie w sprawach dotyczących J. F. i A. B. jako Stron konkretnego postępowania. W przedmiotowej sprawie J. F. i A. B. nie są stronami postępowania. Jedyną stroną niniejszego postępowania jest wnioskodawczyni K. R. Jednak oba w/w wyroki są dowodami w tej sprawie, które zarówno Wojewoda Śląski, jak i organ odwoławczy muszą wziąć pod uwagę. K. R. nie przedłożyła stosownego wyroku sądu, ustalającego posiadanie prawa współwłasności nieruchomości położonych w B. przez swoją poprzedniczkę prawną J. F. i siebie. Strona wywodzi swoje prawa z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. F. i z orzeczeń sądów ustalających udziały J. F. i A. B. we współwłasności nieruchomości położonych w B.

Wojewoda Śląski prowadząc ponownie postępowanie na skutek decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2015 r. ustalił, iż nieruchomość wskazana w wyrokach: Sądu Rejonowego w Lublinie z 22 lipca 2009 r., I C 125/09 oraz Sądu Wojewódzkiego we Wrocławiu z 9 lutego 1990 r., I C 483/89 to ta sama nieruchomość, która jest wymieniona w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r. znak: [...] (protokół przesłuchania J. F. z 25 kwietnia 2015 r.). Z powyższego zatem wynika, że ustalenia sądów w sprawie J. F. i A. B. są sprzeczne z orzeczeniem PUR z [...] lipca 1945 r. znak: [...]. Z tego względu Wojewoda nie mógł bezspornie ustalić, kto był, czy też w jakiej części był właścicielem nieruchomości pozostawionych w B.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji z uwagi na fakt posiadania sprzecznych dokumentów dotyczących własności nieruchomości położonej w B. oraz wyczerpanie wszystkich możliwości pozyskania dokumentów potwierdzających pozostawienie, rodzaj i powierzchnię nieruchomości w B., korzystając z zasady zawartej w art. 80 Kpa uznał, że zestawienie posiadanych dokumentów wyklucza przyjęcie w przedmiotowym postępowaniu orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z [...] lipca 1945 r. znak: [...] za dokument wiarygodny do określenia właściciela, rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości, gdyż ustalenia w nim zawarte dotyczą całej nieruchomości i nie odnoszą się do współwłasności wynikającej z wyroków ustalających. Wojewoda Śląski stwierdził również, iż nie posiada dokumentów potwierdzających, aby nieruchomość położona w B. była własnością W. F., a więc nie może przyjąć, że J. F. oraz K. R. były współwłaścicielkami przedmiotowej nieruchomości po ¼ części każda, gdyż orzeczenie PUR nie potwierdza, aby J. F. była właścicielką w ¼ części w/w nieruchomości. Postępowanie z wniosku K. R. toczyło się przed organem wojewódzkim trzykrotnie, w związku z tym trudno zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż organy prowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r., II FSK 2591/10: "Wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. muszą spełniać ogólnie przyjęte wymagania metodologicznej poprawności, cechować się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. Muszą one być ponadto wykonalne w sensie możliwości wypełnienia przez właściwy organ administracji sformułowanych pod jego adresem i mieszczących się w granicach przysługujących mu kompetencji zaleceń". W wyroku z 8 września 2011 r., I GSK 215/10 NSA stwierdził natomiast, że "Zamieszczane w uzasadnieniu wyroku wskazania muszą być jasne, konkretne, klarowne, logiczne i spójne, albowiem to one w zasadniczym stopniu determinują późniejsze postępowanie administracyjne w sprawie, umożliwiając organowi uniknięcia powtórzenia wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi". Sąd w wyroku zalecił aby "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zatem dokładnie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącej". Powyższe wskazania nie są ani wykonalne, ani jasne, konkretne oraz dostatecznie precyzyjne, a przez to nie umożliwiają organom administracji wypełnienia sformułowanych pod ich adresem zaleceń, w tym nie umożliwiają organom uniknięcia powtórzenia rzekomych wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi. Wojewoda rozpatrywał wniosek K. R. trzykrotnie, wyczerpując już inicjatywę dowodową w zakresie udowodnienia przysługiwania prawa własności do nieruchomości pozostawionej W. F., i niejasne jest wskazanie Sądu, aby organ przeprowadził ewentualnie inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę wniosku.

Ponieważ udzielone organom wskazania co do dalszego sposobu postępowania nie spełniają ustawowych wymogów oraz są niewykonalne, a zatem należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. O ile bowiem prawidłowe wskazania co do dalszego sposobu postępowania można uznać za skutek niewadliwie przeprowadzonego procesu orzekania, o tyle wada w tym zakresie poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku.

Niezrozumiała jest sugestia Sądu, żeby uznać, że W. F. był właścicielem pozostawionej nieruchomości, w sytuacji kiedy strona nie udowodniła, kto i w jakiej części był właścicielem pozostawionej nieruchomości, jak również organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie mogły ustalić, czy W. F. był właścicielem nieruchomości położonej w B. lub w jakiej części współwłaścicielkami w/w nieruchomości były J. F. i K. R. Powoduje to, że o przyznaniu prawa majątkowego decydowałby w takiej sytuacji przypadek. Taka interpretacja przepisu prawnego jest nie do przyjęcia, z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest państwo polskie. W państwie prawa winny być urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej, a więc nie należy do nich sytuacja, w której o uprawnieniu części obywateli będzie decydować przypadek.

Odnośnie ostatniego zarzutu wskazano, że Minister Skarbu Państwa wydał zaskarżoną decyzję na podstawie obowiązujących przepisów, dokonując wykładni zgodnej z ugruntowaną linia orzeczniczą sądów administracyjnych, w związku z powyższym nie było podstaw do uwzględnienia skargi. W związku z tym należy przyjąć, iż WSA błędnie przyjął, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniosła w szczególności, że podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołała również liczne orzeczenia sądowe, w których podzieliła pogląd WSA, a także zawarła w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym, do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 7 kpa, czego nie zauważył Sąd I instancji. Zatem, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania istnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Natomiast organ prowadzący postępowanie, jako gospodarz postępowania wyjaśniającego ma obowiązek poinformowania strony o tym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia, a także podjęcia weryfikacyjnych czynności dowodowych. Powołane w tej kwestii przez Sąd I instancji orzecznictwo sądowe nie jest miarodajne w niniejszej sprawie, ponieważ zawarte w nim oceny prawne zostały sformułowane na gruncie art. 7 kpa sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. W wyniku tej nowelizacji zmieniono brzmienie art. 7 kpa przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób wyraźnie zwrócono uwagę na obowiązek współdziałania strony z organem w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. W świetle nowego brzmienia art. 7 kpa, zasadą jest, że to strona powinna przedstawić środki dowodowe niezbędne do ustalenia konkretnej okoliczności faktycznej, z której istnienia wywodzi dla siebie skutki prawne, a już nie budzi to najmniejszych wątpliwości na gruncie postępowania w sprawach z zakresu realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie przepis szczególny (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy zabużańskiej) wyraźnie stanowi o takim obowiązku. Zatem uznanie przez Sąd I instancji za właściciela pozostawionej nieruchomości W. F., pomimo braku istnienia dokumentów, które potwierdzałyby fakt przysługiwania mu prawa własności należy uznać za sprzeczne z prawem, bo niemające uzasadnienia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. W rezultacie konstatacja Sądu I instancji, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3, i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach, normujących postępowanie dowodowe w sprawach z zakresu realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie, nawet gdyby uznać W. F. za właściciela pozostawionej nieruchomości, to i tak nie byłyby spełnione przesłanki warunkujące nabycie prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, ponieważ nie spełnił on zasadniczego warunku opuszczenia byłego terytorium RP i powrotu na terytorium Polski w granicach powojennych lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Jeśli były właściciel nie zrealizował przesłanek z art. 2 w zw. z art. 1 tej ustawy, to jego spadkobiercy nie mogą nabyć prawa do rekompensaty. Stanowisko to jest konsekwentnie reprezentowane w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok z 9 marca 2018 r., I OSK 1038/16 czy z 7 lipca 2017 r., I OSK 2488/16.

Wreszcie, należało podzielić zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, których wykonanie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zupełnie bowiem pominął kwestię braku udowodnienia przez skarżącą pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez jej poprzedników prawnych, co czyni skargę K. R. bezzasadną. Zatem, udzielone organom wskazania co do dalszego sposobu postępowania są bezprzedmiotowe, bowiem niezależnie czy uzna się, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 1 ust. 2 ustawy zabużańskiej, jak czy skarżąca jest spadkobierczynią W. F., to i tak pozostanie nieudowodniona kwestia jego powrotu na terytorium Polski w granicach powojennych lub niemożności powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej, co musiałoby skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Z kolei, mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.