Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 136/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 6 w zw. z par. 2  rozporządzenia  MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
Teza: Roszczenie funkcjonariusza policji z tytułu doplaty do wypoczynku wynika ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego funkcjonariusza  ze Skarbem Państwa i ma charakter wierzytelności pieniężnej. Spory w tym zakresie nie podlegają jurysdykcji  sądu administracyjnego.

TEZY

Roszczenie funkcjonariusza policji z tytułu doplaty do wypoczynku wynika ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego funkcjonariusza  ze Skarbem Państwa i ma charakter wierzytelności pieniężnej. Spory w tym zakresie nie podlegają jurysdykcji  sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do wypoczynku postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...] r Nr [...] odmówił J.B. - funkcjonariuszowi KMP B. przyznania dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008. W uzasadnieniu wskazał, iż w okresie od dnia 14 czerwca 2007 r. do 12 stycznia 2013 r. funkcjonariusz był zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w B. Stosowne wnioski złożył w dniu 21 sierpnia 2013 r. Przepis art. 73 ust. 6 ustawy o Policji przewiduje, iż policjantowi i członkom jego rodziny mogą być przyznane świadczenia socjalne i bytowe. Świadczeniem takim jest "dopłata do wypoczynku", przyznawane Na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin, policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje wymienione wyżej świadczenie pieniężne. Wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku (§ 2 ust. 1 tego aktu). Jednocześnie organ podkreślił, iż w myśl § 6 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych.

W ocenie organu I instancji, roszczenie funkcjonariusza uległo przedawnieniu ze względu na postanowienia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym stało się wymagalne. Jeśli nie przebywał na urlopie powinien był złożyć wnioski o przyznanie świadczenia z upływem roku, za który przysługiwała dopłata do wypoczynku, a więc po 2007 i 2008 roku. Natomiast wnioski takie złożył dopiero w 2013 r.

W odwołaniu z dnia 27 września 2013 r. J. B. podnosi, iż od dnia 1 lipca 2013 r. z polecenia Komendanta Miejskiego Policji w B. wykorzystuje zaległy urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2007 i 2008 w związku czym złożył wniosek o przyznanie mu dopłaty do wypoczynku. Nie mógł uczynić tego wcześniej skoro nie miał przyznanego urlopu. Ponadto wskazał na normę zawarta w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którą organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z takimi okolicznościami, w jego ocenie, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej: [...]KWP) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając argumenty przywołane przez Komendanta Miejskiego Policji w B. W szczególności podkreślił, iż nie zachodziły przeszkody, aby funkcjonariusz złożył wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku w terminie przewidzianym w § 2 ust. 3 pkt. 2 lit. c rozporządzenia MSWiA z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin. Wniosek można składać nie wcześniej niż na 30 dni przed upływem danego roku kalendarzowego, jeżeli nie zaistniały okoliczności wymienione w pkt 1(po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za korzystanie przez policjanta lub uprawnionych członków jego rodziny z wczasów, innych form zorganizowanego lub indywidualnego wypoczynku, za pobyt na leczeniu sanatoryjnym, w placówkach leczniczo-sanatoryjnych, rehabilitacyjno-szkoleniowych oraz leczniczo-opiekuńczych, a także za korzystanie z usług turystycznych, których czas trwania, wraz z podróżą, obejmuje co najmniej 7 dni bądź na 30 dni przed dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych albo takiej części urlopu, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku bądź na 30 dni przed zwolnieniem ze służby. Odnosząc się do normy zawartej w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji organ odwoławczy uznał, iż nie było podstaw do jej zastosowania ze względu na fakt, iż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej przerwę biegu przedawnienia.

W skardze z dnia 18 grudnia 2013 r. J.B. podnosi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania tej normy, podczas gdy zaistniały wyjątkowe okoliczności, które uniemożliwiały wcześniejsze dochodzenie roszczeń (zawieszenie w czynnościach służbowych związku z toczącym się postępowaniem karnym);

2/ art. 86 ustawy o Policji w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopu policjantów poprzez niezasadne przyjęcie, iż w okresie zawieszenia skarżący mógł ubiegać się o przyznanie dopłaty do wypoczynku za lata 2007 i 2008, podczas gdy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego, a w konsekwencji nie mógł także skutecznie ubiegać się o przyznanie dopłaty do wypoczynku;

Ponadto skarżący wskazuje na błędy w ustaleniach faktycznych ze względu na przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, iż mógł on w czasie okresu zawieszenia w czynnościach występować o środki z tytułu dopłaty do wypoczynku, a także nie stwierdzenie wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie przedawnienia roszczeń.

W uzasadnieniu skargi J.B. wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych nie udziela się urlopu wypoczynkowego policjantowi. Tym samym nie jest także możliwe uzyskanie przez niego dopłaty do wypoczynku, albowiem uprawnienie to jest "sprzężone" z urlopem wypoczynkowym. Co więcej, wcześniejsze (w trakcie zawieszenia w czynnościach służbowych) wystąpienie z wnioskiem o wypłatę dopłaty do wypoczynku było, z uwagi na te przepisy, czy chociażby względy logiki, bezzasadne. Skarżący nie podziela także stanowiska organów, zgodnie z którym w sprawie nie znajdują zastosowania zapisy art.107 ust. 2 ustawy o Policji. Opóźnienie w dochodzeniu roszczeń jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami skoro nie miał możliwości wcześniejszego złożenia wniosku o wypłatę świadczenia w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych.

W końcowej części skargi wyraża pogląd, iż w sytuacji w której pracodawca polecił mu wykorzystanie urlopu wypoczynkowego za lata 2007 i 2008, to winien był także pozytywnie rozpatrzyć wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku związanego z tym urlopem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazać nadto trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzki Policji w K. z dnia [...] r., nr [...] o odmowie przyznania dopłaty do wypoczynku funkcjonariuszowi Policji – J.B.

Zgodnie z art. 73 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011 r. nr 287 poz. 1687) policjantowi i członkom jego rodziny mogą być przyznawane także inne świadczenia socjalne i bytowe (obok wymienionego w ust. 1 prawa do zwrotu kosztów przejazdu do jednej z obranych przez siebie miejscowości w kraju i z powrotem bądź zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w przypadku jego niewykorzystania ).

Stosownie do art. 73 ust. 7 minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i zakres świadczeń, o których mowa w ust. 6, uwzględniając warunki korzystania z tych świadczeń, sposób ich realizacji, a w przypadku świadczeń finansowych - ich wysokość, sposób obliczania, terminy rozliczeń oraz terminy wypłaty.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin przyznał wskazanym podmiotom prawo do świadczenia w postaci "dopłaty do wypoczynku". Uprawnienie takie, w myśl § 1ust. 1 tego aktu, przysługuje policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny.

Przepisy § 2 rozporządzenia określają m.in. warunki korzystania z tego świadczenia, w tym zasady składania wniosków.

Wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku ( § 2 ust. 1).

Wniosek o przyznanie świadczenia można składać nie wcześniej niż:

1) po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za korzystanie przez policjanta lub uprawnionych członków jego rodziny z wczasów, innych form zorganizowanego lub indywidualnego wypoczynku, za pobyt na leczeniu sanatoryjnym, w placówkach leczniczo-sanatoryjnych, rehabilitacyjno-szkoleniowych oraz leczniczo-opiekuńczych, a także za korzystanie z usług turystycznych, których czas trwania, wraz z podróżą, obejmuje co najmniej 7 dni;

2) na 30 dni przed:

a) dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych albo takiej części urlopu, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku, albo

b) zwolnieniem ze służby, albo

c) upływem danego roku kalendarzowego, jeżeli nie zaistniały okoliczności wymienione w pkt 1 lub 2 lit. a i b (§ 2 ust. 3).

Skarżącemu, który w okresie od 14 czerwca 2007 r. do 2 sierpnia 2013 r. był zawieszony w obowiązkach służbowych i z tej racji nie korzystał z urlopu wypoczynkowego, i dopiero w dniu 21 sierpnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku w formie decyzji odmówiono wypłaty świadczenia, motywując to przedawnieniem roszczeń wynikających z tego tytułu. Norma zawarta w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje bowiem, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga kwestia charakteru prawnego czynności w postaci odmowy wypłacenia funkcjonariusza policji świadczenia w postaci "dopłaty do wypoczynku". Problem jest o tyle istotny, że należności te pozostają w związku ze stosunkiem służbowym, co może skutkować wyłączeniem ich z zakresu jurysdykcji sądu administracyjnego (art. 5 pkt. 2 p.p.s.a.).

Nie budzi wątpliwości, iż relacja łącząca przełożonych funkcjonariusza policji z policjantem ma charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego. W konsekwencji tego spory w sprawach nawiązania, zmiany, zawieszenia w czynnościach służbowych, przenoszenia oraz zwalniania ze służby rozpatrywane są w trybie administracyjnym z możliwością kontroli zapadłego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny (E.Mazurczak-Jasińska, Rozpatrywanie sporów ze stosunku służbowego w: Stosunek służbowy, System Prawa Administracyjnego pod red. R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla, tom 11, Warszawa 2011, s. 487). Potwierdza to przepis art. 32 ustawy z dnia 6 września 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011r. nr 287 poz. 1687, dalej: ustawa), nadając tego rodzaju czynnościom charakter decyzji administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 tej ustawy do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1) Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust.3). Zatem najistotniejsze czynności dotyczące stosunku służbowego policjanta przybierają formę decyzji, co tym samym otwiera drogę do poddania ich kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. Forma decyzji przewidziana jest wprost, albo też w sposób dorozumiany w kliku jeszcze innych przypadkach, przy czym wszystkie one dotyczą istotnych elementów treści stosunku służbowego. Poza tym ustawodawca dopuszcza możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego orzeczeń dyscyplinarnych (art. 138 ustawy o Policji).

Jednocześnie, co zauważono wyżej, w myśl art. 5 ust. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Łączne odczytanie norm zawartych w ustawie o Policji oraz normy z art. 5 ust. 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż w sprawach wynikających z podległości służbowej policjanta sąd administracyjny nie będzie właściwy, chyba że właściwość jego wynika z faktu podejmowania w tym zakresie decyzji administracyjnych (podobnie: J.Drachal,W.Jagielski,P.Gołaszewski,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 93).

Zważywszy na wyłączenie prawa do sądu, określone w art. 5 ust. 2 p.p.s.a., rozumienie zwrotu " sprawy wynikające z podległości służbowej" powinno być bardzo ścisłe, ograniczone jedynie do typowych relacji występujących już w ramach ukształtowanego podporządkowania służbowego. Przykładowo, NSA w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 655/12 (LEX nr 1334596), dotyczącym żołnierzy zawodowych, stwierdza: "Wszelkie sprawy związane z ustaleniem zadań służbowych, ustaleniem czasu pełnienia służby, udzieleniem czasu wolnego, określeniem terminu wykorzystania czasu wolnego, pozostają w wyłącznej gestii przełożonego żołnierza zawodowego, który decyduje jakie zadania i w jakim wymiarze czasu służby żołnierz będzie wykonywał oraz kiedy i w jakim rozmiarze skorzysta z czasu wolnego w związku z wykonywaniem zadań przekraczających obowiązujący czas służby. Oznacza to, że sprawy te należą do spraw wewnętrznych pomiędzy żołnierzem, a jego przełożonym będących w określonej wojskowej strukturze organizacyjnej, wynikających z podległości służbowej."

Natomiast powstaje pytanie w związku z tym, jaki charakter ma roszczenie funkcjonariusza powstałe z tytułu dopłaty do wypoczynku, administracyjnoprawny czy cywilnoprawny.

Prawo do wypłaty tych należności wynika z ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. Nie pozostaje ono w zakresie spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi co powoduje, iż nie można wykluczyć możliwości poddania ich kontroli sądu administracyjnego. Kontrola taka byłaby możliwa, o ile akt podejmowany w tej kwestii mieściłby się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 bądź § 3 p.p.s.a., a więc jeśli miałby charakter decyzji albo aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej, dotyczącego prawa i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Należy wykluczyć możliwość rozstrzygania w takiej sprawie w drodze decyzji administracyjnej, bowiem przepisy prawa materialnego, zawarte w ustawie o Policji nie zawierają normy, która mogłaby stanowić podstawę prawną do działania w takiej formie prawnej. Generalnie rzecz biorąc w sprawach dotyczących funkcjonariuszy policji stosowanie decyzji jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis ustawy bądź też rozporządzenia wyraźnie (czasami w sposób dorozumiany) to przewiduje. Poza tym akt taki nie odpowiada warunkom koniecznym do uznania go za decyzję, bowiem nie ma charakteru władczego i nie jest on skierowany do podmiotu zewnętrznego.

Podobne argumenty przemawiają za uznaniem, iż akt taki nie mieści się w kategorii innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Inne akty z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy p.p.s.a.), w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń, 15-16 listopada, 2005. - Toruń 2005. s. 364 i n.). Akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. powinny być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność (T.Woś w: T.Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, wyd. 5, s. 70).

W rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, iż czynność ta ma charakter zewnętrzny. Wynika ona bowiem z administracyjnoprawnego stosunku służbowego, mieści się w zakresie relacji funkcjonariusz – przełożony.

Wobec uznania czynności w postaci odmowy wypłaty funkcjonariuszowi należności z tytułu dopłaty do wypoczynku za pozostającej poza zakresem właściwości sądu administracyjnego i jednoczesnym respektowaniu konstytucyjnego prawa do sądu zachodzi pytanie czy czynność ta nie ma charakteru cywilnoprawnego. Problem ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 zauważył, iż "za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił już w swym orzecznictwie, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu" (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, poz. 109, s. 29). W szczególności nie można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną."

W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ".....w systemie prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne kodeksu cywilnego. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji potocznie określa się mianem "kontraktowej", nie ulega wątpliwości, że polski ustawodawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowiązania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań, Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, C.H. BECK, t. I, Warszawa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym."

W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05 (OSNP 2006, nr 15-16, poz. 227), Sąd Najwyższy podkreślił, że należne funkcjonariuszowi służb mundurowych uposażenie z tytułu świadczonej służby ma podstawę w stosunku służbowym (publicznoprawnym), ale przez to nie traci charakteru wierzytelności pieniężnej, do jakiej z tytułu pełnionej służby nabywa prawo funkcjonariusz publiczny wobec Państwa - Skarbu Państwa (art. 33 k.c.), reprezentowanego w danym wypadku przez właściwego (wskazanego w ustawie) przełożonego.

W ocenie składu orzekającego należy przyjąć, iż roszczenie funkcjonariusza policji z tytułu dopłaty do wypoczynku wynika ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego funkcjonariusza ze Skarbem Państwa i ma charakter wierzytelności pieniężnej. Spory w tym zakresie nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego.

Podobny pogląd, dotyczący należności z tytułu podróży służbowych, a więc także roszczenia majątkowego powstałego na tle stosunku służbowego policjanta, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2014 r. s IV SA/Gl 251/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt. I OSK 1293/14. W tym ostatnim NSA zwrócił m.in. uwagę na fakt, iż w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W przepisie tym jest mowa o roszczeniach cywilnoprawnych. Ich cywilnoprawnego charakteru nie zmienia podstawa prawna dochodzenia tych roszczeń, a zatem ewentualny spór (roszczenie) rozpoznawać będzie sąd powszechny, stosownie do art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Właściwe w sprawach roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń oraz należności pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 ustawy o Policji, są sądy powszechne. Jakkolwiek bowiem roszczenia te mają swoje źródło w administracyjnoprawnym stosunku służbowym, to posiadają materialnie charakter cywilnoprawny, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Przyjęcie przez ustawodawcę w analizowanej kategorii spraw kognicji sądów powszechnych w żaden sposób nie narusza, gwarantowanego konstytucyjnie, prawa do sądu. Przeciwnie, można uznać, że właśnie je urzeczywistnia, gdyż w art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej wprost jest mowa, iż "każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a zatem jednym z elementów prawa do sądu jest prawo, aby sprawę załatwił sąd właściwy (zob. też W. Sanetra, Sąd właściwy w rozumieniu Konstytucji RP, "Przegląd Sądowy" 2011, nr 9, s. 7-25). Skoro sprawa ma charakter cywilnoprawny i ustawodawca nie przyjął odmiennego rozwiązania legislacyjnego, właściwy jest sąd powszechny. Co więcej, sąd ten posiada szersze od sądu administracyjnego instrumentarium prawne, umożliwiające mu załatwienie sprawy roszczenia o wypłatę należności z tytułu podróży służbowych – co do istoty.

Wskazania wymaga, że nie ma w niniejszej sprawie groźby zamknięcia drogi sądowej dochodzenia przez J. B. jego praw związanych z należnościami z tytułu dopłaty do wypoczynku – przez uznanie się także przez sąd powszechny za niewłaściwy – a to z uwagi na art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a jako niedopuszczalną.