Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 544/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.119 pkt 2, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.60 ust.1 i ust.2 pkt 2, art.61 ust.1, ust.2e i ust. 2 pkt 2, art.64
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]", wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w siedzibą w G., działającego z upoważnienia Wójta Gminy G. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 8 ust. 3 i 12, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 1 i 5, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.), ustalono M. S. (dalej jako: strona lub skarżąca) odpłatność za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w M. (dalej jako: DPS) od 1 września 2020 r. w kwocie 673,79 zł miesięcznie i zobowiązano stronę do uiszczenia odpłatności za okres od 1 września do 30 września 2020 r. w kwocie 673,79 zł, w terminie do 26 lutego 2021 r. oraz zobowiązano stronę do dokonywania wpłat od października 2020 r. w stosunku miesięcznym do ostatniego dnia każdego miesiąca, a także do uregulowania wszelkich zobowiązań objętych decyzją w terminie do 26 lutego 2021 r. W uzasadnieniu podano, że uwzględniając uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) z "[...]" organ I instancji przeprowadził ponownie analizę zebranej dokumentacji. Wyjaśniono, że w każdym przypadku, gdy została ustalona w drodze umowy opłata, która nie będzie zadośćuczynić kosztom pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego. Podano, że organ I instancji przesłał stronie projekt umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w kwocie 1073,79 zł miesięcznie od września 2020 r. Jednakże strona oświadczyła, że ze względu na trudną sytuację rodzinną i finansową nie jest w stanie uiszczać tej kwoty i zadeklarowała możliwość uiszczania opłaty w wysokości 400 zł miesięcznie. Na taką kwotę została podpisana umowa pomiędzy stroną a organem I instancji w dniu 29 września 2020 r. W dniu "[...]" organ I instancji, uwzględniając zawartą umowę, wydał decyzję nakładającą na stronę obowiązek ponoszenia odpłatności w kwocie 673,79 zł miesięcznie od 1 września 2020 r., która - na skutek odwołania strony - została uchylona przez Kolegium. Jednocześnie równolegle organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w stosunku do drugiej osoby zobowiązanej - syna osoby przebywającej w DPS. Ustalono, że jego rodzina liczy 4 osoby, a jej dochód własny jest niższy od 300% kryterium dochodowego określonego w art. 8 u.p.s., co jest jednoznaczne z wyłączeniem go z grona osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS jego matki. Podano, że ustalając dochód strony, organ ponownie przyjął - na podstawie dokonanego wywiadu środowiskowego - że dochód własny rodziny strony wynosi 8840 złotych i jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego, co jest jednoznaczne z obowiązkowym partycypowaniem w kosztach za pobyt matki strony w DPS. Podniesiono, że przy ustalaniu odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS odpowiednie zastosowanie znajduje art. 8 ust. 3 u.p.s., a więc pod uwagę powinien być brany dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (w tym przypadku umieszczenia członka rodziny w DPS) lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony. Na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s., po wniesieniu opłaty, kwota która pozostaje nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wyjaśniono, że przepis art. 64 u.p.s., stanowi o zwolnieniu osób wnoszących opłatę, a więc gdy opłata ta została prawnie ustalona. Najpierw musi istnieć zatem prawomocnie orzeczony obowiązek ustalający wysokość opłaty, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Wskazano, że u.p.s. w art. 60 ust. 1 u.p.s. wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, a art. 61 ust. 1 u.p.s. określa podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za ten pobyt oraz kolejność, w jakiej ten obowiązek na nich spoczywa, zaś art. 61 ust. 2 u.p.s. określa zasady ustalania wysokości opłaty w zależności od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Strona jest córką, a zatem zstępnym osoby skierowanej do DPS, co powoduje, że jest zobowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Podniesiono, że w pierwszej kolejności opłatę za pobyt ponosi mieszkaniec domu, a w sytuacji, gdy mieszkaniec domu nie osiąga dochodu lub nie jest on wystarczający, aby pokryć w całości pełną jej wysokość, to obowiązek odpłatności w odpowiedniej wysokości może przejść na małżonka mieszkańca, jego zstępnych i w dalszej kolejności wstępnych. Przy czym reguła kolejności nie ma znaczenia w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, gdyż każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. Warunkiem wnoszenia opłaty przez osoby zobowiązane lub - w następstwie - także żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę jest uprzednie wydanie decyzji o ustaleniu tej opłaty lub zawarcie stosownej umowy z osobą zobowiązaną. Możliwe jest przy tym wydanie decyzji ustalającej odpłatność najbliższych osób zobowiązanych mieszkańca DPS za okres wcześniejszy, tj. obejmujący czas od umieszczenia tej osoby w DPS.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o umorzenie postępowania lub o zmianę decyzji poprzez zwolnienie jej z opłaty ponad kwotę 400 zł miesięcznie, jaką płaci zgodnie z umową, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła, że decyzja I instancji została wydana z rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów u.p.s. Organ I instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, a uzasadnienie decyzji urąga przepisom k.p.a. i uniemożliwia sformułowanie zarzutów, gdyż stanowi zbitek cytatów z losowo wybranych orzeczeń sądów administracyjnych tylko z pozoru związanych z jej sprawą. Zarzuciła, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego nałożono na nią obowiązek uiszczania opłaty w wysokości 673,79 zł. Nie wskazano, jaki jest ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej i jaką opłatę ponosi osoba przebywająca w DPS, co jest niezbędne do ustalenia wysokości opłaty. Nie wskazano także ustaleń co do dochodu strony w poszczególnych miesiącach, za które nałożono opłatę. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji z "[...]" została przez Kolegium uchylona w całości i nie istnieje w obrocie prawnym, a organ I instancji uznaje ją za obowiązującą i traktuje nową decyzję za jej uzupełnienie. Strona podniosła, że skoro zawarła umowę, w której zobowiązała się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w kwocie 400 zł miesięcznie, to nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie opłat. W myśl bowiem art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. opłaty za pobyt w DPS ustala w drodze decyzji wyłącznie w sytuacji, kiedy osoba zobowiązana odmówi zawarcia umowy (i ewentualnie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego). Wskazała, że organ I instancji przesłał jej najpierw projekt umowy, w której zaproponowana opłata wynosiła 1073,79 zł, ale po piśmie, w którym prosiła o ustalenie opłaty w kwocie 400 zł, przesłano jej umowę z taką kwotą. Oznacza to, że organ zgodził się na to, by opłata wynosiła 400 zł miesięcznie. Podkreśliła, że ponosi opłatę zgodnie z umową i nie zaszły żadne okoliczności, które uzasadniałyby jej zwiększenie. Zarzuciła, że organ nieprawidłowo ustalił, że wysokość odpłatności obowiązuje od 1 września 2020 r., a zatem wstecz, gdyż decyzja powinna dotyczyć opłat obowiązujących od dnia jej ostateczności. Ponadto zdaniem strony organ I instancji nie ustalił wszystkich osób z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za osobę w DPS, gdyż pominął fakt, że zstępnymi osoby przebywającej w DPS są także wnuki. Organ winien zatem ma prowadzić postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt i wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS. Podniosła, że u.p.s. nie zawiera przepisów, jak to jest w przepisach prawa rodzinnego dotyczącego alimentów, że obowiązek ponoszenia opłaty zstępnych w bliższym stopniu wyprzedza obowiązek dalszych zstępnych. Ponadto wskazała, że jeśli ma obowiązek ponoszenia opłaty w wysokości wyższej niż 400 zł, która jest ustalona w umowie, to organ winien pozytywnie

rozpatrzyć jej wniosek o zwolnienie z opłaty. Tymczasem organ I instancji odmówił zwolnienia i w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji. Przy czym zdaniem strony od nowelizacji przepisów u.p.s., dokonanych ustawą z 19 lipca 2019 r., osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat może zwrócić się o zwolnienie, zanim opłata zostanie wyliczona. Jeżeli organ nie może rozpatrzyć wniosku o zwolnienie z opłaty to powinien wszcząć postępowanie i je zawiesić do chwili, kiedy orzeczenie o ustaleniu opłaty stanie się ostateczne. Strona wskazała, że mieszka w Niemczech i dochód jej rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego ustalonego w u.p.s. Należy jedna mieć na względzie to, że koszty życia w Niemczech są wyższe niż w Polsce, a kwota dochodu jej rodziny - w wysokości ok. 2.398,06 euro miesięcznie - jest kwotą, jak na Niemcy, bardzo niską, gdyż płaca minimalna w Niemczech wynosi 1557 euro miesięcznie (ok. 7148 zł miesięcznie), a w Polsce płaca minimalna to 2600 zł (1920 zł "do ręki") czyli 418 euro miesięcznie (dochód). Samo to porównanie wskazuje, że nie jest w stanie płacić za pobyt matki w DPS w kwocie większej niż określona w umowie. Podała, że jej sytuacja dochodowa, rodzinna, zdrowotna, osobista powinna być ustalona i szczegółowo przeanalizowana przed wydaniem orzeczenia o zwolnieniu lub odmowie zwolnienia z opłaty. Podkreśliła przy tym, że organ I instancji nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na fakt jej zamieszkania w Niemczech, ale doprowadziła do jego przeprowadzenia oraz złożyła stosowne oświadczenia w sprawie.

Decyzją z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Podano, że umowa zawarta przez stronę na kwotę 400 zł nie pokrywa w całości miesięcznego zobowiązania strony, które powinno wynosić 1073,79 zł. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty. Wyjaśniono, że matka strony przebywa w DPS i decyzją organu I instancji z "[...]" wobec osoby umieszczonej w DPS ustalona została odpłatność w wysokości 1539,43 zł miesięcznie, co stanowi 70 % jej dochodu. W decyzji tej organ I instancji wskazał, że zgodnie z obwieszczeniem Starosty O. z 13 marca 2020 r. w sprawie podania do publicznej wiadomości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w M. koszt pobytu od 1 kwietnia 2020 r. wynosi 3.687 zł miesięcznie. Ponoszona przez osobę umieszczoną w DPS odpłatność nie pokrywa zatem w całości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca i obowiązkiem członków rodziny osoby umieszczonej w DPS jest wnoszenie pozostałej części opłat, co wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Z obowiązku ponoszenia odpłatności zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Podano, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona mieszka w Niemczech, a jej rodzina składa się z czterech osób. Łączny dochód rodziny - w przeliczeniu na złotówki - wyniósł 8840 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 2210 zł. Pismem z dnia 7 września 2020 r. organ pierwszej instancji przesłał stronie projekt umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. dotyczący ustalenia dobrowolnej odpłatności za pobyt matki w DPS i wyjaśnił, że Gmina od 1 kwietnia 2020 r. wnosi zastępczo opłatę w kwocie 2.147,57 zł miesięcznie. Organ ustalił, że osoba umieszczona w DPS ma dwoje zstępnych, a zatem strona winna ponosić połowę tej odpłatności czyli kwotę 1073,79 zł miesięcznie począwszy od 1 września 2020 r., na podstawie art. 61 ust. 2f u.p.s., dodanego ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690, dalej jako: ustawa zmieniająca u.p.s.), który wszedł w życie 4 października 2019 r., i który statuuje zasadę proporcjonalności w ponoszeniu opłaty przez kilka osób obowiązanych do jej wnoszenia. Strona zadeklarowała dobrowolną opłatę w wysokości 400 zł i w dniu 29 września 2020 r. zawarta została umowa na taką kwotę. Jednak kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, zgodnie z regulacją § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), wynosi 528 zł, a 300% tego kryterium stanowi kwotę 1.584 zł. W tej sytuacji dochód strony przekracza 300% dochodu na osobę w rodzinie, a ustalona w drodze umowy opłata nie pokrywa rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zatem ustawowym obowiązkiem organu było ustalenie opłaty. Odnośnie do zarzutu nierozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie jej z odpłatności ustalonej decyzją, Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Podano, że ugruntował się jednolity pogląd orzeczniczy, ukształtowany uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17), że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Niezwłocznie zatem po uprawomocnieniu się decyzji określającej wysokość odpłatności organ I instancji będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku strony o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, który zgłaszała na etapie postępowania przed I instancją, jak i postępowania odwoławczego. W kwestii obciążenia opłatą również wnuków osoby przebywającej w DPS wyjaśniono, że choć przepisy u.p.s. nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to nie można nie zauważyć, że źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (najpierw małżonek, potem zstępni, a następnie wstępni), są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego. W art. 129 § 1 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego uregulowana jest kolejność obowiązku alimentacyjnego pomiędzy zstępnymi lub wstępnymi. Zatem obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności dzieci przed wnukami.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. poprzez uznanie, że osoba umieszczona w DPS ma dwoje zstępnych będących w kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty za jej pobyt, mimo że w rzeczywistości prócz 2 dzieci, o których mowa w decyzji, ma ona jeszcze wnuków, a naruszenie powołanego przepisu spowodowało, że postępowanie o ustalenie opłaty było nieprawidłowo prowadzone tylko przeciwko niektórym ze zstępnych osoby przebywającej w DPS, mimo że powinno być prowadzone przeciwko wszystkim zstępnym;

- naruszenie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez wydanie decyzji o odpłatności w sytuacji, w której odpłatność została ustalona na podstawie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.;

- naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem opłaty za okres poprzedzający wydanie decyzji;

- naruszenie art. 64 u.p.s. w związku z nowelizacją u.p.s. poprzez uznanie, że wniosek o zwolnienie z opłaty nie może być rozpatrzony w przedmiotowym postępowaniu i musi dojść wcześniej do uprawomocnienia się i uzyskania waloru ostateczności decyzji o ustaleniu opłaty;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało uznaniem, że nie ma więcej prócz skarżącej i jej brata, zstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za DPS;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, iż istnieje tylko dwoje zstępnych z kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za DPS;

- naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącej zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się co do sprawy;

- naruszenie art. 6 k.p.a. przez naruszenie jednej z podstawowych zasad prawa administracyjnego, wskutek wydania decyzji konstytutywnej (decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w DPS) za okres poprzedzający jej wydanie, a w konsekwencji nieprzestrzeganie przez organy zasady, że prawo nie może działać wstecz;

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy, w konsekwencji zaś prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania przez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej strony oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu w DPS.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podniosła, że Kolegium nie ustosunkowało się do jej zarzutu co do uniemożliwienia przez organ I instancji zapoznania się z aktami sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, a także co do nieprawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło jej sformułowanie zarzutów. Podała, że skoro zawarła umowę, to nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie opłat, stosownie do art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. Zatem organ nie powinien wszczynać postępowania, a trwające winien umorzyć. Ponadto podała, że organ I instancji zgodził się na to by opłata ponoszona przez nią oplata wynosiła 400 zł miesięcznie, gdyż umowę na taką kwotę zawarł, a nie zaszły żadne okoliczności, które uzasadniałyby zwiększenie tej opłaty. Ponadto zakwestionowała, że organ nieprawidłowo ustalił wysokość odpłatności od 1 września 2020 r., czyli wstecz, podczas gdy okres ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej należy rozumieć jako okres przypadający po ostatecznym ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie wskazuje wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, co jest nieprawidłowe, gdyż przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które takie opłaty miałyby ponosić. Zgodnie z przepisami u.p.s. za opłaty mogą odpowiadać wszyscy zstępni, również m. in. małoletnie wnuki czy prawnuki. Ponadto skarżąca podniosła, że skoro ma być obciążana opłatą powyżej 400 zł, to organ winien rozpatrzyć jej wniosek o zwolnienie z opłaty, zaś organ odmówił zwolnienia i w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji, bowiem określenie, że organ nie znalazł podstaw do zwolnienia nie spełnia wymagań uzasadniania decyzji uznaniowych. Podniosła, że należy uwzględnić okoliczność, że mieszka w Niemczech. W związku z tym dochód jej rodziny przekracza 300% kryterium dochodowego ustalonego w u.p.s., ale koszty życia w Niemczech są wyższe niż w Polsce, a kwota dochodu rodziny ok. 2.398,06 euro miesięcznie jest kwotą, jak na Niemcy, bardzo niską. Nie jest zatem w stanie płacić za pobyt matki w DPS kwoty większej niż określona w umowie. Nie podziela przy tym stanowiska Kolegium, że kwestia ewentualnego zwolnienia opłaty powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu, gdyż Kolegium nie wzięło pod uwagę nowelizacji u.p.s.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśniono, że uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli wykaże się, że miało to wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, zaś skarżąca, której doręczono jego odpis ze stosownym pouczeniem oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 u.p.s.).

Przede wszystkim podnieść należy, że skarżąca jako córka osoby umieszczonej w DPS należy do grona osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. Obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.s. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 u.p.s.). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s,).

Z akt sprawy wynika, że koszt pobytu w DPS, zgodnie z obwieszczeniem Starosty O. z 13 marca 2020 r., wynosi 3687 zł miesięcznie. Osoba umieszczona w DPS ponosi odpłatność w wysokości 1539,43 zł miesięcznie (70% dochodów), co wynika z decyzji organu I instancji z "[...]". Wobec zatem niemożności poniesienia całkowitej kwoty odpłatności w DPS przez beneficjentkę, organ prawidłowo ustalił, że część odpłatności powinna ponosić skarżąca jako jej córka. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca zamieszkuje wraz z rodziną w Niemczech i jak sama podała dochód jej rodziny w przeliczeniu na złotówki wynosi 8840 zł (1600 euro x kurs euro 4,42 zł.), czyli na osobę w rodzinie przypada kwota 2210 zł. Takie też kwoty przyjęły organy do wyliczeń. Nie ulega zatem wątpliwości, że dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x 528 zł = 1584 zł). Z uwagi na fakt, że część odpłatności przypadająca na skarżącą, stosownie do art. 61 ust. 2f u.p.s., wynosi 1073,79 zł, a skarżąca uiszcza kwotę 400 zł na podstawie umowy zawartej z organem, kwotę odpłatności ustalono na 673,79 zł. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że wysokość opłaty został ustalona prawidłowo.

Przy czym wyjaśnić należy, że przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącej organ nie mógł uwzględnić okoliczności, że skarżąca wraz z rodziną zamieszkuje w Niemczech i odnieść uzyskiwanych przez nią dochodów do poziomu w życia w kraju, w którym przebywa. Z przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nie wynika, aby organy były uprawnione do ustalania minimum socjalnego obowiązującego w innych krajach (nawet jeśli jest to kraj należący do Unii Europejskiej) i ustalania kryterium dochodowego z uwzględnieniem warunków panujących w innym kraju. Kryterium dochodowe jest bowiem ustalane w sposób jednolity dla wszystkich obywateli, a jego wysokość nie może być modyfikowana ze względu na miejsca zamieszkania. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącej, że fakt zawarcia przez nią umowy z organem, dotyczącej odpłatności za pobyt matki w DPS, uniemożliwia ustalenie opłaty w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że nie można umowy traktować za wyłączna podstawę kształtowania obowiązków krewnych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS. Gdyby była taka intencja ustawodawcy dałby temu wyraz w zapisach ustawy. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nawet zatem w przypadku podpisania umowy o wysokości wnoszonej opłaty za pobyt bliskiej osoby w DPS, nie ma przeszkód dla decyzyjnego ustalenia wysokości należnej opłaty, uwzględniającej maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, z 19 maja 2015 r., I OSK 62/14, dostępne w Internecie). Zatem okoliczność, że skarżąca podpisała umowę z organem, która jednak nie obejmuje całej odpłatności ustalonej zgodnie z przepisami u.p.s., nie wyklucza możliwości wydania decyzji.

Nie jest także zasadne twierdzenie skarżącej, że wnuki osoby przebywającej w DPS winny partycypować w kosztach odpłatności. W art. 61 ust. 1 u.p.s. wskazane zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat w odpowiedniej kolejności. Wprawdzie przepisy u.p.s. nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, dostępna w Internecie), zgodnie z którą "rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym, kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić, wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, o tyle w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie". Zatem stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wnuki jako dalsi zstępni nie mogą być obciążeni odpłatnością za pobyt matki skarżącej w DPS.

Podnieść także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. m.in. wyrok NSA z 22 września 2017 r., I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo; wyrok NSA z 14 października 2016 r., I OSK 410/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., I OSK 1449/14, dostępne w Internecie). Także w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wprost zostało wskazane, że decyzja o ustaleniu opłaty winna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Zatem organ mógł obciążyć skarżąca obowiązkiem uiszczenia opłaty za okres wcześniejszy.

Natomiast odnosząc się do kwestii zwolnienia z opłaty wyjaśnić należy, że faktycznie art. 64 u.p.s. został zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą u.p.s., która weszła w życie 4 października 2019 r. Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 u.p.s. uprawniał organ do zwolnienia z opłaty osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zaś po jego zmianie mowa jest także o osobach obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W związku z tym aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość orzekania o zwolnieniu z opłat także w decyzji ustającej ich wysokość. Jednakże w ocenie Sądu nie ma przeszkód, aby kwestie te, jak dotychczas, rozstrzygać w osobnych decyzjach. Zatem Sąd uznał, że brak rozstrzygnięcia odnośnie do zwolnienia nie stanowi uchybienia, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza ze Kolegium w swojej decyzji wyraźnie wskazało na konieczność rozstrzygnięcia tego wniosku przez organ I instancji.

Podobnie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak słusznie bowiem wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę uchybienia w tym zakresie mogłyby skutkować uchyleniem zaskrzonej decyzji, jeśli miałoby to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżąca takich okoliczności nie wskazała. Nie dostrzegł ich również skład orzekający w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.