Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1508/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 156 par 1 i par 3, art. 174,  art. 176, art. 183 par 1 i par 2 pkt 1-6, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62, art. 144, art. 491
journal: Dz.U. 2015 poz 233
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 216 poz 1 punkt I, II 2.1. a i b , B/1 a. II- załącznik I
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech  charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw  rolnych.
article: par 2 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/14 ze skargi "[A.]" spółki cywilnej z siedzibą w B. wspólnikami której są P. M. i R. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. prostuje oznaczenie strony zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/14 w ten sposób, że w miejsce słów ,,P. M. – wspólnika spółki cywilnej ,,[A.]" wpisuje ,,[A.]" spółki cywilnej, wspólnikami której są P. M. i R. M.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz P. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 724/14, po rozpoznaniu skargi P. M. wspólnika "[A]" spółki cywilnej w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2008r. producent - spółka cywilna "[A]" z siedzibą w B. zwróciła się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kierownik BP ARiMR w B. przyznał wnioskodawcy powyższą płatność w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 120.531,48 zł. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania, Dyrektor ARiMR wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości po stronie spółki cywilnej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi strony, wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie VIII SA/Wa 163/10 uchylił zaskarżoną decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II GSK 1066/12 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora ARiMR, akceptując w całości uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., wydaną w sprawie II GPS 2/12 (publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 63), że w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., zwanej przysługuje spółce cywilnej.

W związku z powyższym, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania j płatności rolnośrodowiskowej.

Za podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenie, iż w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ubiegająca się o płatność nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ pozostawało ono we władaniu P. M. Zdaniem organu, podmiot ten prowadził wskazane gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia przepisów o modulacji płatności i uzyskania ich w wyższej kwocie. Przyznanie stronie wnioskowanej pomocy byłoby zatem, jak wskazano sprzeczne z § 2 ust. 1 i § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 34, poz. 200)

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2014 r., stanął na stanowisku, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane.

W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest również spółka "[A] wobec której nie sposób uznać, aby posiadała gospodarstwo rolne w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem równoważonego rozwoju jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych` zawartych w odwołaniu od decyzji o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, ponieważ ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgłaszanie przez stronę dowodu ze świadków miało na celu, jak wskazał jedynie przedłużenie postępowania, tym bardziej, że organ nie kwestionuje, że spółka prowadzi działalność gospodarczą na ryzyko wspólników. Materiał dowodowy, będący podstawą ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, oparty został w szczególności na danych z systemu ZSZiK oraz dowodach zgromadzonych w postępowaniach prowadzonych wobec spółek powiązanych, które posiadają walor wiarygodności, w przeciwieństwie do osobowych źródeł dowodowych. Organ uznał, że orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, organy ARiMR uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

II

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się P. M. reprezentant Spółki wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zarzucił organom brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalaniu stanu faktycznego i popełnienie fundamentalnych błędów w faktycznych ustaleniach w oparciu o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 5 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.

Uzasadniając zarzuty skargi, jej autor podkreślił, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne organów obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu do którego płatności mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania pomocy o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest nieprecyzyjne, ponieważ w sytuacji uznania przez organy ARiMR, iż spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, należało odmówić przyznania płatności bez badania przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006. Zgodnie z tym przepisem prawa wspólnotowego, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Sądu, nie można obiektywnie tego ustalić bez przeprowadzenia wskazywanych wielokrotnie przez stronę dowodów osobowych (w pismach z dnia: [...] września 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] maja 2014 r. oraz w odwołaniu), które zostały zgłoszone na istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności wykazania posiadania i samodzielnego prowadzenia przez spółkę zdeklarowanego do płatności gospodarstwa rolnego, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej "[A]" było uzasadnione okolicznościami ekonomicznymi, jak również działalność w formie licznych spółek cywilnych stanowiła uzasadnioną okolicznościami formę prowadzenia działalności rolniczej.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli (ZSZiK). Fakt, że system jest prawnie zatwierdzony, dopuszczony i konieczny nie oznacza jeszcze, iż wydając decyzje organy mogą jedynie poprzestać na danych z tego systemu, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego dla sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK winny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem Sądu jest to istotne, bowiem w świetle materiału dowodowego przekazanego przez organ odwoławczy, kontrolowana decyzja nie jest możliwa do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Ustalenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie, że tworzenie spółek cywilnych (m.in. "[A]") na skutek podziału jednego dużego gospodarstwa rolnego na wiele mniejszych gospodarstw było przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwocie jest na tym etapie postępowania, zdaniem Sądu, dowolne, a przynajmniej przedwczesne.

Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II GPS 2/12, w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej, status producenta rolnego przysługuje spółce cywilnej. Osoby, tworzące grupę osób – rolnika w rozumieniu art. 2 litera "a" rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r., związane umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w warunkach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że według tej reguły współdziałania wspólników należy oceniać spełnienie przez grupę osób tworzących taką spółkę wymagań uprawniających do uzyskania płatności. Niezasadne jest więc, zdaniem Sądu, działanie organów odmawiające skarżącemu dopuszczenia dowodów osobowych na okoliczność wykazania prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego w ramach takiego współdziałania, na czym polegało w tym wypadku owo współdziałanie, czy prowadzi ono do osiągnięcia celów określonego wsparcia.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać też stwierdzenie organów, że spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Sąd I instancji podniósł, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 winny, zgodnie z art. 75 k.p.a., dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Trudno uznać za wykazany element woli, że P. M. układał "sztuczne warunki", bez jednoczesnego jego przesłuchania. Zdaniem Sądu organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego i jego samodzielnego prowadzenia oraz celowości powołania spółki cywilnej "[A]". Następnie tak uzupełniony materiał dowodowy wszechstronnie ocenić, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów.

W opisanych okolicznościach za przedwczesne WSA uznał odniesienie się do naruszeń prawa materialnego.

IV

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

A) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisów:

1. art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009;

2. punktu I, II 2.1. a i b oraz B/1 a) II - załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE.L.2002.216.1);

3. art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L.2008.321.14) - podczas gdy zastosowanie tych przepisów, jako definiujących pojęcie "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do właściwego określenia przesłanek uzyskania dopłat do produkcji rolnej i właściwego wskazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

B) Niewłaściwe zastosowanie § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U 2009r. Nr 33 poz. 262 ze zm. ).

III przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że ZSZiK jest systemem, który ma na celu zapewnienie prawidłowości dokonywania wypłat na rzecz rolników i jako taki został zaprojektowany jako system mocno rozbudowany, zapewniający koncentrację wszystkich informacji koniecznych do właściwej oceny danej sprawy.

Zdaniem organu, w świetle przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów oraz okoliczności faktycznych sprawy (tj. ujawnionych w trakcie rozpatrywania sprawy powiązań osobowych i kapitałowych P. M. i R. M. z innymi podmiotami utworzonymi i zarządzanymi przez te osoby), należało zbadać kto zarządzał tą spółką i czy ta sama osoba zarządzały i były właścicielami także innych jednostek zajmujących się działalnością rolniczą i znajdujących się na terytorium RP.

Organ podkreślił, że "[A]" s.c. była częścią innego gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez grupę osób P. M. R. M. jako jednego rolnika. Oznacza to jednocześnie, że podmiot ten składając wniosek o przyznanie płatności nie był posiadaczem zadeklarowanych działek, a grunty zgłaszane do płatności przez ten sam podmiot nie stanowiły odrębnego gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. M. reprezentujący "[A]" s.c. w B. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.156 § 1p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Natomiast stosownie do § 3 tego przepisu jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie powyższych uregulowań, w rozpoznawanej sprawie zasadne było sprostowanie w zaskarżonym wyroku oczywistej omyłki w oznaczeniu strony. Z akt sprawy wynika bowiem, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez spółkę cywilną "[A]", której wspólnikami byli P. M. i R. M. Spółka ta była adresatem decyzji zaskarżonych do Sądu I instancji i jak wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010r. sygn. VIIISA/Wa 163/10, którego prawidłowość potwierdzona została wyrokiem NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt II GSK 1066/12 posiadała status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów...( Dz. U. z 2004r. Nr 10 poz. 76 ze zm.), ubiegającego się o płatność rolnośrodowiskową na rok 2008.

Skargę wprawdzie złożył P. M., jednak jako reprezentant spółki, co wykazał dołączoną do akt umową spółki. W tym stanie rzeczy należało uznać, że Sąd I instancji oznaczył stronę skarżącą w sposób nieprawidłowy. Skład orzekający przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu co do możliwości sprostowania w sentencji wyroku oczywistej omyłki w oznaczeniu strony ( wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015r, sygn. akt I GSK 1880/13 ).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Ponadto mając na uwadze, iż w stosunku do wspólnika strony R. M. po wydaniu wyroku przez sąd I instancji, ogłoszona została z dniem 26 czerwca 2016r. upadłość konsumencka, udział w postępowaniu z mocy art. 144 w zw. z art. 62 i art. 491 ( 2)ustawy z dnia 28 lutego 2003r. prawo upadłościowe (Dz. U 2015. 233. j.t. ) w jej miejsce bierze syndyk masy upadłości.

Odnosząc się natomiast do wniesionego środka prawnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób jej sformułowania wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej powołano, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter norm kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu, a w konsekwencji uwzględnieniu skargi. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem uzasadnienia tego zarzutu. Tymczasem, jak wskazano powyżej, uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie prawa polegało oraz przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05).

Omawiany zarzut nie spełnia zatem warunków ustawowych, a to uniemożliwia jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt I GSK 993/10).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. kasator połączył jednak z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano, w ramach kontroli, stosowanie ustawowych środków. Naruszenie powołanego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy (por. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 379/14; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/13; z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11). Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Aby skutecznie zarzucić w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu skarga kasacyjna powinna była, a tego nie uczyniła, konkretnie wskazać, jakich czynności nie objętych skargą nie dopełniono w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07).

W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyczerpująco omawiając swoje stanowisko, ustosunkował się do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji w toku postępowania.

Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że dotyczą one niezastosowania przepisów definiujących pojęcie rolnika, gospodarstwa oraz działalności rolniczej oraz błędnego przyjęcia posiadania przez wnioskodawcę działek rolnych, skoro brak ich posiadania stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności.

W tym kontekście należy zauważyć, że w istocie autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje sposobu rozumienia tych przepisów, lecz ich błędne zastosowanie bądź niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera bowiem jedynie obszerny opis art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009; punktu I, II 2.1. a i b oraz B/1 a) II - załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. U. UE.L.2002.216.1); art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz. U. UE.L.2008.321.14) oraz § ust 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009r. oraz argumenty mające wykazać, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe było wystarczające dla przyjęcia, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z rolnikiem, gospodarstwem oraz działalnością rolniczą w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, a także, że organ dokonał kompletnych ustaleń w zakresie posiadania przez wnioskodawcę działek rolnych. Przy czym, zakwestionowany przez Sąd I instancji sposób ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie był kontestowany w skardze kasacyjnej. Niezależnie tego, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego krajowe (rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 26 lutego 2009r.) jak i unijne (rozporządzenie 73/2009) nie miały w sprawie zastosowania gdyż wniosek spółki dotyczący płatności rolnośrodowiskowej na 2008r. złożony w ramach PROW 2004-2006 podlegał przepisom rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 ( Dz. U. 2004. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) nie ma wątpliwości, że zarzuty te wiążą się z opisanymi wyżej zarzutami naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym należy stwierdzić, że gdy błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, to brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2005 r., FSK 692/04; z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04 — dostępne w CBOSA). Uwzględniając konsekwencje wynikające ze wskazanych przepisów prawa materialnego, zakwestionowanie ich niezastosowania wymagałoby podważania prawidłowości stanu fatycznego rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które nie zostały jednak postawione we wniesionym środku zaskarżenia.

Skoro wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione, a zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. art. 78 i 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) w ogóle nie zostały postawione, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy przedstawione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czy też niezastosowanie.

Na marginesie należy dodać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znajdują się sformułowania, które mogłyby sugerować, iż skarżący kasacyjnie organ dostrzega problem ewentualnego stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednakże zarzut naruszenia przepisów dotyczących przeciwdziałania tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem przyznania płatności nie został w ogóle postawiony. Powoduje to, że NSA będąc związanym granicami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do tej kwestii.

Na zakończenie należy zauważyć, że wniosek strony skarżącej w pierwszej instancji o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE.

Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.

Z tych też względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 18 ust 1 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2013r. poz. 461, ze zm.).