Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1603/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1132/13 w sprawie ze skarg J. M.i R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II. Zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. B. kwotę 350 zł (trzysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1132/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. i R. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. i R. M. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej jako: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M. i R. M. utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], udzielającej J. i R. M. pozwolenia na użytkowanie budynku garażu na nieruchomości przy ul. [...] [...] w L., działka nr ewid. [...], obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i J. M. pozwolenia na budowę obejmujące: budynek warsztatowy - serwis opon samochodowych, budynek garażu, kanalizację lokalną, na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi wyraził zgodę na użytkowanie przedmiotowej inwestycji - budynku warsztatowego, serwisu opon samochodowych, budynku garażowego i kanalizacji lokalnej.

Następnie Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażu.

K. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], wyrażającej zgodę na użytkowanie - w części dotyczącej budynku garażowego.

Po kilkukrotnym rozpoznaniu ww. wniosku Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie garażu. Organ ten wskazał -uwzględniając w szczególności pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 - że skoro stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] - w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku garażu, a zatem decyzja o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej budynku garażu od samego początku nie wywoływała skutków prawnych, to nie było podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku garażu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. M. oraz R. M. podzielił argumentację organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę - przez stwierdzenie jej nieważności - w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, obliguje nadzór budowlany do podjęcia działań prawnych mających na celu eliminację prawną decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest decyzją "zależną" od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. złożyli J. M. i R. M., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji.

Wskazali, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po wznowieniu postępowania z urzędu, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie budynku garażu została wydana z naruszeniem prawa. Organ orzekł tak z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Następnie zostało wydane kolejne rozstrzygnięcie - decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w części dotyczącej budynku garażu. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do istnienia dwóch różnych decyzji rozstrzygających merytorycznie o tej samej kwestii prawnej.

Ponadto J. M. podniosła, że nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę, ani też postępowania zakończonego decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., którą Wojewoda stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], w części dotyczącej garażu. Skarżący zarzucili, że do tego argumentu organ odwoławczy również nie odniósł się.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentacji skargi organ wskazał, że zarzut dotyczący wydania dwóch decyzji w różnych postępowaniach nadzwyczajnych odnośnie tej samej decyzji jest niezasadny. Podkreślił, że badanie decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym i wydanie w stosunku do niej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. nie wyłącza możliwości badania tej decyzji w postępowaniu powadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając opisane na wstępie rozstrzygnięcie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd przypomniał, że kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, którego specyfikę pokrótce wyjaśnił. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. została wydana we wszczętym na wniosek K. B. postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Sąd zauważył - czego natomiast nie dostrzegły organy w niniejszym postępowaniu - że w postępowaniu wznowieniowym, wszczętym przez organ z urzędu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, w części dotyczącej budynku garażu, została wydana z naruszeniem prawa.

A zatem ta sama decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] była poddana kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym wznowieniowym, a następnie w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu wznowieniowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przesądził o wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ 5 lat nie uchylił kontrolowanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe zaś rozpoznawane było później i w pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2013 r.

Sąd stwierdził, że co do zasady w przypadku zbiegu postępowań nadzwyczajnych pierwszeństwo powinno mieć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako rodzące dalej idące skutki prawne niż postępowanie wznowieniowe. Skoro jednak postępowanie wznowieniowe zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, organ winien mieć na uwadze, że ta sama decyzja nie może być wzruszona na podstawie przepisów art. 156 k.p.a. i przepisów art. 156 § 1 k.p.a., gdyż takie rozstrzygnięcie stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydanej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej garażu została wydana z naruszeniem prawa, rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i załatwia sprawę (w postępowaniu nadzwyczajnym) w rozumieniu art. 104 k.p.a. Gdyby tak było, okoliczność ta stanowiłaby przeszkodę do kontynuowania dalszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w ogóle nie odniosły się do kwestii wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w postępowaniu wznowieniowym, a ponadto nie odniosły się do kwestii podnoszonych w odwołaniu, dotyczących nie brania udziału w poszczególnych postępowaniach przez J. M..

W konkluzji Sąd stwierdził, że organy naruszyły szereg przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazania Sądu dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania i w oparciu o całokształt materiału dowodowego (prawidłowo i kompletnie zebranego oraz przeanalizowanego) wyda rozstrzygnięcie, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. znajdzie odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. naruszenie art. 133 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynika sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny czy zebrany materiał dowodowy jest pełny, wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej, niewłaściwe zgromadzenie materiału dowodowego, brak jego dogłębnej analizy, następstwem czego jest bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] jest prawomocna, a co za tym idzie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, podczas gdy wskazana decyzja została zaskarżona i decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] została uchylona w całości i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

2. naruszenie art. 145 § 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi w następstwie błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów prawa administracyjnego, w szczególności art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że J. M. nie brała udziału w poszczególnych toczących się postępowaniach;

3. naruszenie art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów tej normy wobec faktu, że jego treść uniemożliwia kontrolę instancyjną, gdyż zawiera:

a) ogólnikowe stwierdzenie o braku możliwości uczestnictwa J. M. w "toczących się poszczególnych postępowaniach", bez wskazania w jakich to postępowaniach nie uczestniczyła, a także bez analizy czy miała w tych postępowaniach status strony,

b) ogólnikowe wskazanie, że organ naruszył szereg przepisów mających wpływ na wynika sprawy: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez wskazanie czy podstawy te dotyczą naruszenia zasady res iudicata oraz braku udziału J. M. w toczącym się postępowaniu czy też innych dostrzeżonych przez Sąd naruszeń.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci kopii decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na okoliczność podniesionych zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz K. B. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przewidzianych.

Uzasadniając postawione na wstępie zarzuty skarżący kasacyjnie uznał za prawidłowe - co do zasady - stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jeśli zakończyło się postępowanie wznowieniowe prawomocną decyzją o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa, to nie może zostać wydana decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zaznaczył jednak, że Sąd oparł rozważania prawne na błędnym przeświadczeniu, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] jest prawomocna. Skarżący kasacyjnie podniósł, że przedmiotowa decyzja nr [...] została skutecznie zaskarżona przez K. B.. Następstwem powyższego jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie strony okoliczność ta potwierdza, że materiał w sprawie został albo zgromadzony w sposób nieprawidłowy, albo nie został w prawidłowy przeanalizowany.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że przywołana wyżej decyzja została wysłana do pełnomocnika J. i R. M., wobec czego niezrozumiałym jest powoływanie się przez J. i R. M. na fakt prawomocności decyzji nr [...] oraz na okoliczność, jakoby nie brali oni udziału w toczącym się postępowaniu.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzenie Sądu, że J. M. nie brała udziału w toczących się poszczególnych postępowaniach, jest zbyt ogólne, nie pozwala na kontrolę instancyjną. Sąd nie wskazał w jakim to postępowaniu nie brała ona udziału, co uniemożliwia przeprowadzenie analizy czy w danym postępowaniu J. M. miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a..

Na koniec strona zwróciła uwagę na przewlekłość działania organów w sprawie: przedmiotowa sprawa toczy się już 8 lat, a w zakresie samego pozwolenia na użytkowanie od 6 lat. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ - wobec faktu wydania w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzji Wojewody Łódzkiego nr [...] (stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 1999 r. nr [...]) - powinien sam z urzędu wdrożyć postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] w części dotyczącej budynku garażu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że w okolicznościach przyjętych przez Sąd pierwszej instancji brak było podstaw do uchylenia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji li tylko z tego powodu, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po wznowieniu postępowania, stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2001 r. (a zatem decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie), udzielająca J. i R. M. pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego - serwis opon samochodowych budynku garażu i kanalizacji lokalnej, w części dotyczącej garażu, została wydana z naruszeniem prawa. Jak wynika z treści tego rozstrzygnięcia organ administracji wznowił postępowanie wobec stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 1999 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażu. Uszło jednak uwadze Sądu pierwszej instancji, co słusznie podkreślił skarżący kasacyjnie, że decyzja, której wydanie legło u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, została, na skutek rozpoznania odwołania K. B., uchylona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W konsekwencji zatem rację ma skarżący kasacyjnie co do tego, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało oparte na błędnym przeświadczeniu, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. jest ostateczna.

Powyższe oznacza, że trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się przy tym, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy nie oznacza przedstawienia jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I FSK 957/08; LEX nr 537065). Tymczasem nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił stan sprawy, skoro pominął w swych rozważaniach decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., pomimo że w dacie rozstrzygania przez Sąd decyzja ta pozostawała już w obrocie prawnym (brak jest informacji, ażeby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sąd administracyjny albo organy administracji w postępowaniu nadzwyczajnym).

Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji tezą, że uwzględnienie w postępowaniu wznowieniowym okoliczności stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej garażu i uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w tej części (lub stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa) stanowiło przeszkodę w prowadzeniu postępowania nieważnościowego, gdyż prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uszło wszak uwadze Sądu pierwszej instancji, że ww. postępowania nadzwyczajne (wznowieniowe i nieważnościowe) są dwoma odrębnymi postępowaniami, a wydanie rozstrzygnięcia w każdym z nich wymaga zbadania zupełnie innych przesłanek. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ administracji nie jest związany zakresem wniosku, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to postępowanie, w którym organ administracji zbada czy decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym organ bada jedynie czy zachodzi przesłanka, która stanowiła podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanki te zostały wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Żadną miarą nie można zatem uznać, że ewentualne ostateczne zakończenie postępowania wznowieniowego, w którym uznano okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji jako przesłankę do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego. Inną jest natomiast kwestią czy jeśli dana okoliczność (tu stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) zostałaby oceniona przez organ w postępowaniu wznowieniowym jako jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. (w szczególności pkt 8) i w tym zakresie zostałaby wydana ostateczna decyzja, to czy mogłaby ona jednocześnie stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na tak postawione pytanie należałoby udzielić odpowiedzi negatywnej. Innymi słowy, o ile co do zasady ewentualne ostateczne zakończenie postępowania wznowieniowego nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania nieważnościowego, o tyle ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie przesłanki do prowadzenia obu tych postępowań, co oznacza, że legalność decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogłaby być oceniona przez pryzmat omawianej okoliczności. Powyższe rozważania będą miały oczywiście znaczenie jedynie w sytuacji, gdy Sąd ustali, że postępowanie wznowieniowe zostało zakończone ostateczną decyzją, z której będzie wynikało, że organ uwzględnił omawianą w niniejszym postępowaniu okoliczność (stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę).

Rację ma także autor skargi kasacyjnej wskazując, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że dodatkową (poza wskazaną wyżej) przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji mogło być nie odniesienie się do kwestii podnoszonych przez odwołujących się w odwołaniu, a dotyczących nie brania udziału w poszczególnych postępowaniach przez J. M.. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie prawidłowo sporządzone przez organ administracji winno spełniać wymagania opisane w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten jednak ma charakter przepisu postępowania, a zatem jego naruszenie mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie wówczas, gdyby naruszenie to było tego rodzaju, że mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazało jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy miało stwierdzone naruszenie. Sąd wojewódzki, jak słusznie podniósł skarżący kasacyjnie, ani nie wskazał w jakich postępowaniach nie brała udziału J. M., ani nawet nie ocenił czy w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją udział skarżącej był zapewniony.

W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. we wskazanym wyżej zakresie.

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, iż J. M. "nie brała udziału w postępowaniach". Należy zwrócić skarżącemu kasacyjnie uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnym, lecz stwierdził, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania w tym zakresie. A zatem zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena natomiast czy słusznie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, w świetle powyższych rozważań byłaby przedwczesna.

Konkludując, skoro Sąd wojewódzki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia wadliwie ustalony stan faktyczny, należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Ustali zatem czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie wznowieniowe w stosunku do decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. i w zależności od wyniku tych ustaleń oceni legalność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Oceniając czy słusznie organy administracji stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. nie może ujść uwadze Sądu, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Przy powyższej ocenie nie może też ujść uwadze Sądu pierwszej instancji, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, które uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 p.p.s.a