Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1335/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 7, art. 15 ust. 1, art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.V., M.V., L.M. i J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2542/13 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty, Miasta Gdyni, A.V., M.V. i J.V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2542/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A.V., M.V., J.M. V.-M. (dalej określanych łącznie jako skarżący) oraz Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 7 lipca 1966 r., skierowanym do B., R. i M. V., Gdyńska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Gdyni zawiadomiła, że część nieruchomości należącej do wymienionych osób, położonej w Gdyni przy ulicy S., wpisanej do księgi wieczystej KW [...], nr parceli [...], o powierzchni "ca 81m2", jest niezbędna do wykonania przez nią jej zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, tj. pod budowę ulicy, i w związku z tym podlega wywłaszczeniu na rzecz państwa na warunkach przewidzianych ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm., dalej powoływana jako ustawa). W konsekwencji powołując się na art. 6 ustawy zwróciła się z propozycją dobrowolnego odstąpienia "powyższej parceli", zastrzegając, iż zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Pismo wysłano na adres – Gdynia, ul. C., pod którym zamieszkiwali B. i R. V. M. V. zamieszkiwał wówczas w Sopocie, przy ulicy B. (obecnie H.) [...].

Wobec braku odpowiedzi na to wystąpienie Dyrekcja w dniu 18 lipca 1966 r. złożyła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Organ ten dnia 25 lipca 1966 r. wszczął postępowanie i dnia 20 sierpnia 1966 r. przeprowadził rozprawę, na której pomimo zawiadomienia współwłaściciele nie byli obecni, przy czym zawiadomienie dla M.V. wysłano pod właściwy adres. Dnia 24 września 1966 r. biegły sporządził opinię, w myśl której w sprawie nie należy się odszkodowanie ze względu na treść art. 8 ust. 7 ustawy.

Decyzją z dnia 1 października 1966 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. S. w Gdyni, wpisanej do księgi wieczystej KW [...], parcela nr [...], o powierzchni 108 m2 z całej nieruchomości o powierzchni ok. 15 ha oraz o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 388,80 zł. W uzasadnieniu zaznaczyło, że wywłaszczenie następuje w związku z budową drogi dojazdowej do przedszkola. W związku z tym podkreśliło, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy, gdyż "grunt wywłaszczany jest na drogę dojazdową, a nie ulicę" (według wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 sierpnia 1966 r. działka nr [...] stanowiła ulicę i miała powierzchnię [...] m2 ).

A.V., spadkobierca B. i R. V., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 października 1966 r. jako rażąco naruszającej prawo. Podniósł, że biegli, którzy wydali opinię w sprawie odszkodowania, nie brali udziału w rozprawie, a ich opinia nie została przedłożona wywłaszczanym właścicielom.

Decyzją z dnia 30 września 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność wspomnianej decyzji w części dotyczącej odszkodowania i odmówił stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do wywłaszczenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, o co wnosili A.V. oraz Prezydent Miasta Gdyni, działający w imieniu Miasta Gdyni oraz wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Minister Infrastruktury decyzją z dnia 21 marca 2011 r. uchylił decyzję z dnia 30 września 2010 r. i umorzył postępowanie, uznając, iż nie jest w sprawie organem właściwym. Wskutek skargi złożonej przez skarżących decyzja z dnia 21 marca 2011 r. została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1029/11, po czym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w tej części skargę kasacyjną od tego wyroku wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 711/12. W efekcie po ponownym rozpatrzeniu sprawy powołaną wyżej decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 września 2010 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości. Jego zdaniem w sprawie zachowano ten wymóg, czego dowodzi pismo z dnia 7 lipca 1966 r. zawierające propozycję takiego dobrowolnego odstąpienia, na którą byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie odpowiedzieli. Wnioskodawca mógł przy tym wówczas nie znać adresu M.V., lecz mógł oczekiwać jego wskazania przez pozostałych współwłaścicieli, do których się zwrócił na ich znany adres. Niezależnie jednak od tego umowa nabycia nieruchomości wymagała zgody wszystkich jej współwłaścicieli, a tej niewątpliwie nie udzielono. Ponadto wszyscy współwłaściciele odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o wyznaczeniu rozprawy.

Organ zaakcentował natomiast, że biegły nie tylko nie brał udziału w rozprawie, ale i w wydanej później opinii uznał, iż odszkodowanie się nie należy. Dlatego decyzja z dnia 1 października 1966 r. w części, w jakiej przyznawała takie odszkodowanie, rażąco naruszała art. 21 ustawy, w myśl którego miało być ono ustalone na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu opinii biegłych.

Decyzja z dnia 14 sierpnia 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno przez skarżących, jak i przez Prezydenta Miasta Gdyni, reprezentującego Miasto Gdynię oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Obie skargi podnosiły brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, m.in. niewykorzystanie środków dowodowych umożliwiających ustalenie stanowiska biegłych w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego

2014 r. przypomniał zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz reguły obowiązujące w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zwracając uwagę na jego nadzwyczajny charakter i ograniczony zakres, sprowadzający się wyłącznie do zbadania tego, czy decyzja ta jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.). Powołując się na orzecznictwo i doktrynę zaakcentował, że o tym, czy decyzja rażąco narusza prawo, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesądzają łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, jego skutki gospodarcze i społeczne oraz rodzaj naruszonego przepisu. Podkreślił, iż oczywistość ta polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a będącym jego podstawą przepisem, który może być nadto stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. nie wymaga wykładni. W konsekwencji rozpatrywany stan rzeczy występuje wyjątkowo i nie może być utożsamiany z każdym naruszeniem prawa.

Następnie Sąd nie zgodził się z poglądem, że decyzja z dnia 1 października 1966 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 ustawy. Uznał, że zarówno treść tego przepisu, jak i jego umiejscowienie w rozdziale 1 ustawy, obejmującym przepisy ogólne, wskazują, iż jego naruszenia, które zresztą mogło być jedynie skutkiem działań podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, niezależnie od ich stopnia, nie mogą być przenoszone na postępowanie wywłaszczeniowe. Przepis ten dotyczył bowiem przygotowawczego etapu wspomnianego postępowania mogącego doprowadzić do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Regulował on zatem procedurę przeprowadzaną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które jako zbędne nie byłoby w ogóle wszczęte, gdyby taka umowa była zawarta. Tym samym uchybienia, do jakich doszło podczas tej procedury, "nie mogą być oceniane w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako jedyne przesądzać o nieważności decyzji o wywłaszczeniu". W konsekwencji odmowa przyjęcia propozycji dobrowolnego odstąpienia nieruchomości czy też – jak w niniejszej sprawie – nieudzielenie odpowiedzi na tę propozycję przez niektórych współwłaścicieli uzasadniało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 15 i n. ustawy. To, że M.V. nie został zawiadomiony o tego rodzaju propozycji, pozostawało więc bez wpływu na prawidłowość decyzji z dnia 1 października 1966 r.

Z tych przyczyn analogicznie ocenił Sąd ewidentne, według niego, naruszenie prawa przez wnioskodawcę wywłaszczenia poprzez wystąpienie o wywłaszczenie większej części nieruchomości niż ta, której dotyczyło pismo w sprawie dobrowolnego odstąpienia, tj. 108m2 zamiast 81m2. Podobnie jego zdaniem bez istotnego wpływu na wynik sprawy skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji pozostawało to, że organ wbrew dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. nie odniósł się do zarzutu sformułowanego w tym zakresie w skardze złożonej przez skarżących.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd ustosunkował się do skargi Prezydenta Miasta Gdyni, który, jak zaznaczył, zakwestionował zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 października

1966 r., to jest w zakresie przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie podzielił zarzutów tej skargi, stwierdzając, że zaskarżona decyzja w tej części odpowiada prawu, choć z innych przyczyn niż podane w jej uzasadnieniu. Nawiązał bowiem do opinii biegłego z dnia 24 września 1966 r., że odszkodowanie w rozpatrywanej sprawie w ogóle się nie należało, ponieważ wedle art. 8 ust. 7 ustawy w przypadku, gdy wywłaszczenie następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy, przysługiwało ono tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. W efekcie ziściła się sytuacja przewidziana tym przepisem, skoro ze spornej parceli Nr [...], o powierzchni 15 ha, wywłaszczeniu uległ grunt o pow. 108 m2, a celem wywłaszczenia była budowa drogi dojazdowej do przedszkola. Dlatego organ dokonujący wywłaszczenia przyznając odszkodowanie rażąco naruszył art. 8 ust. 7 ustawy, chociaż wbrew przekonaniu wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dysponował opinią biegłego. Sporządzenie tej opinii po przeprowadzeniu rozprawy dowodzi wszak, że nie było innej opinii będącej podstawą przyznania odszkodowania w decyzji z dnia 1 października 1966 r.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 lutego 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy poprzez oddalenia skargi skarżących, mimo iż zaskarżoną decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 października 1966 r. w części odnoszącej się do wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy rażąco naruszono ten ostatni przepis "na skutek nieskierowania oferty dobrowolnego odstąpienia do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości".

Kolejny zarzut również został odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 6 ust. 1 ustawy, tym razem dodatkowo w związku z art. 5 i art. 6 K.p.a. Pełnomocnik wskazał, że z propozycją dobrowolnego odstąpienia gruntu wystąpiono jedynie do dwóch z trzech współwłaścicieli, podkreślając nadto, że propozycja dotyczyła powierzchni mniejszej niż została później wywłaszczona, tj. 81m2 zamiast 108m2.

Następnie pełnomocnik ponownie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy, zaznaczając, że pomimo iż stwierdził on ewidentne przekroczenie obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy, uznał, iż nie może to przesądzać o nieważności decyzji z dnia 1 października 1966 r.

Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy, a także z art. 5 i art. 6 K.p.a. W tym kontekście pełnomocnik wyraził pogląd, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte bezpodstawnie, ponieważ nie przeprowadzono właściwie "procedury dobrowolnego odstąpienia".

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 7 ustawy w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, gdyż wywłaszczany grunt nie miał charakteru budowlanego, a wywłaszczenie nastąpiło pod budowę drogi dojazdowej, nie zaś ulicy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie zastrzegł, że zaskarżony wyrok jest częściowo korzystny dla skarżących, ale że kwestionuje go w całości z uwagi na brak możliwości zaskarżenia samego jego uzasadnienia, które nie służy ich interesom. Rozwijając tę myśl nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że przewidziane w art. 6 ust. 1 ustawy rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości były etapem wstępnym poprzedzającym wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, akcentując, iż stanowiły one "nierozerwalny element" tej procedury, toteż "każdorazowe ich naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia obowiązku ciążącego na wnioskodawcy wywłaszczenia". Przywołał jednocześnie orzecznictwo mające tę tezę wspierać.

Pełnomocnik podważył zarazem inne wnioski, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji w analizowanej materii. Zauważył mianowicie, że nie można wykluczyć, iż doszłoby do zawarcia umowy nabycia nieruchomości, gdyby oferta taka została skierowana do wszystkich jej współwłaścicieli, a nie jedynie do niektórych z nich. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wnioskodawca wywłaszczenia był zresztą bezwzględnie zobowiązany wystąpić do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od tego, czy pozostali współwłaściciele przyjęli jego propozycję, czy też nie.

Pełnomocnik zaznaczył nadto, że wnioskodawca ten dopuścił się kolejnego naruszenia, które również miało charakter rażący, gdyż jego oferta nabycia nieruchomości miała węższy zakres przedmiotowy niż wniosek o wywłaszczenie. W efekcie rozszerzając przedmiot wywłaszczenia powinien on ponowić tę ofertę. To ostatnie naruszenie nie ograniczało się przy tym do etapu przygotowawczego, lecz odnosiło się do samego postępowania wywłaszczeniowego, skoro wspomniane zwiększenie zakresu nastąpiło już po jego wszczęciu i powinno być dostrzeżone przez organ, który to postępowanie prowadził i miał obowiązek zapewnić jego prawidłowy przebieg, m.in. dokładnie wyjaśniając stan faktyczny i prawny sprawy. Zdaniem pełnomocnika te co najmniej dwukrotne, poważne naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy w ogóle uniemożliwiały wszczęcie tego postępowania bez wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. Stosownie do art. 1234 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić na to uwagę niezależnie od granic skargi.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do art. 8 ust. 7 ustawy, zaznaczając, że formułował on dwie przesłanki pozbawienia prawa do odszkodowania za wywłaszczany grunt, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły, mianowicie wywłaszczenie miało dotyczyć działki budowlanej, a jego celem powinno być poszerzenie lub budowa ulicy. Tymczasem decyzją z dnia 1 października 1966 r. wywłaszczono grunt rolny pod budowę drogi dojazdowej.

Pełnomocnik zwrócił jednocześnie uwagę, że w myśl art. 8 ust. 7 ustawy odszkodowanie nie przysługiwało, gdy wywłaszczano część działki nieprzekraczającą 25% jej powierzchni. Zasada ta nie odnosiła się więc do całej nieruchomości, lecz do działki nr 779/89, którą wywłaszczono. Skoro zatem powierzchnia tej działki wynosiła 108m2, to bez odszkodowania można było przejąć wyłącznie jej część liczącą 27m2, odpowiadającą 25% jej powierzchni, natomiast za pozostałe 75%, czyli za 81m,2 należało przyznać odszkodowanie. Pełnomocnik powołał się w tym zakresie na orzecznictwo i doktrynę. Odwołał się jednak także do zasady pełnego odszkodowania za wywłaszczenie, od której art. 8 ust. 7 ustawy stanowił wyjątek, niemogący podlegać wykładni rozszerzającej. W związku z tym powtórzył, iż przepis ten w ogóle nie mógł być w sprawie zastosowany. Podniósł niemniej, że nawet przyjęcie odmiennego poglądu przez Sąd pierwszej instancji nie uprawniało jego wniosku o braku podstaw do wypłaty odszkodowania choćby za 75% wywłaszczonej nieruchomości.

Prezydent Miasta Gdyni, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na orzecznictwo, w myśl którego rażące naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, które są dotknięte taką poważną wadą, a nie z tego powodu, iż zostały one wydane w wyniku nieprawidłowo prowadzonego postępowania. Uznał również, że dokonane w skardze kasacyjnej rozróżnienie ulic i dróg dojazdowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązujących w okresie wywłaszczenia, zwłaszcza iż obecna działka nr 779/89 oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek drogowy. Jeżeli zaś została ona wywłaszczona na cel budowy drogi, który faktycznie zrealizowano, to należy ją zaliczyć do nieruchomości budowlanych w rozumieniu art. 8 ust. 7 ustawy. Odnosząc się z kolei do sposobu zastosowania tego przepisu pełnomocnik zauważył, że powierzchnia wywłaszczanej nieruchomości wynosiła około 15ha, wobec czego 25% tej powierzchni, którą można było wywłaszczyć bez odszkodowania, wynosiło aż 3.750 m2, czyli znacznie więcej niż wywłaszczone 108m2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony nią wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przystępując do kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku podkreślić wypada, że co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny może ją przeprowadzić tylko w zakresie wyznaczonym przez zarzuty kasacyjne. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje on bowiem sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny może zatem uwzględnić wyłącznie te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

W tym kontekście odnotować trzeba, że zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie obejmują wszystkich przepisów, których zastosowanie lub wykładnia stanowiła przedmiot sporu w niniejszym postępowaniu. Pomijają w szczególności art. 21 ustawy w brzemieniu obowiązującym w 1966 r., w myśl którego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Tym samym kwestię tę pozostawiono poza granicami skargi kasacyjnej, a przez to poza ramami, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do sprawy, mimo iż na wcześniejszym etapie postępowania budziła ona liczne wątpliwości związane tak z udziałem biegłych na rozprawie, jak i z treścią opinii sporządzonej w sprawie. Z tego powodu zresztą w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji uznano, że decyzja z dnia 1 października 1966 r. rażąco narusza prawo w części, w jakiej orzeka o odszkodowaniu. Sąd pierwszej instancji zaaprobował to rozstrzygnięcie, aczkolwiek z innych przyczyn, które zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się natomiast w istocie wokół dwóch zasadniczych zagadnień.

Pierwszego z nich, odnoszącego się do zachowania wymogów określonych w art. 6 ust. 1 ustawy, dotyczą wszystkie zarzuty procesowe. W każdym z tych zarzutów pełnomocnik skarżących podnosi, że decyzja z dnia 1 października 1966 r. w części, w jakiej orzekała wywłaszczenie, rażąco naruszała wskazany przepis i dlatego w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało stwierdzić jej nieważność także w tej części. W związku z tym zaznaczyć trzeba, że ten ostatni przepis, będący przecież podstawą decyzji stwierdzającej nieważność, mimo iż zawarty jest w ustawie proceduralnej, należy do prawa materialnego, wobec czego jego naruszenie powinno być podnoszone przez zarzuty materialnoprawne (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1505/10, LEX nr 1068423 i z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2160/11, LEX nr 1328357).

Odniesione jednak do tego przepisu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy, choć nie wszystkie jego argumenty można przyjąć. W skardze kasacyjnej trafnie podważono zapatrywanie wykluczające możność stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej wywłaszczenie ze względu na brak związku czynności podejmowanych w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z postępowaniem wywłaszczeniowym. Związku tego, a co za tym idzie także wpływu wskazanych czynności na prawidłowość postępowania wywłaszczeniowego i wydanej w nim decyzji, nie można negować z tych wskazanych przez Sąd pierwszej instancji powodów, że w jego treści po pierwsze nałożono określone obowiązki na ubiegającego się o wywłaszczenie, nie na organ właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii, i po drugie wyraźnie wskazano, iż czynności te podejmowane są przed wszczęciem tego postępowania. Dopiero wykonanie tych obowiązków, polegających na wystąpieniu do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia na zawarciu z nim umowy nabycia nieruchomości, uprawniało bowiem do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, w którym według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy należało wskazać wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. Tym samym dopełnienie procedury uregulowanej w art. 6 ust. 1 ustawy było przesłanką warunkującą dopuszczalność nie tylko wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak podkreślił pełnomocnik skarżących, ale i samej decyzji orzekającej wywłaszczenie. W orzecznictwie, trafnie powołanym przez pełnomocnika skarżących, uznano, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia podjęta w postępowaniu, przed wszczęciem którego ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, narusza prawo w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08, LEX nr 516985 i z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13, LEX nr 1769251).

Nie każde jednak naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy zasługuje na taką ocenę, w szczególności niepodobna utożsamiać sytuacji, gdy w ogóle nie wystąpiono o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z przypadkiem takim jak w niniejszej sprawie, gdy obowiązku tego wprawdzie dopełniono, lecz w sposób, który nie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji słusznie wyeksponował wszak kwalifikowany charakter rażącego naruszenia prawa, dyskwalifikującego jedynie takie decyzje, które dotknięte są bardzo poważnymi wadami. W tym kontekście zasadnie odnotował, że wystąpienie, jakie było skuteczne w przypadku dwóch spośród trzech współwłaścicieli wywłaszczonej później nieruchomości, nie spotkało się z jakąkolwiek odpowiedzią, co wykluczało zawarcie umowy nabycia nieruchomości niezależnie od tego, iż nie zostało ono doręczone M.V. Wprawdzie taki stan rzeczy oznaczał naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy, nie przybrało ono jednak postaci rażącej, tym bardziej iż tego ostatniego współwłaściciela nie pominięto całkowicie w wystąpieniu, skoro został on w nim powołany jako adresat. Analogicznie ocenić wypada naruszenie tego przepisu polegające na nieprawidłowym oznaczeniu powierzchni gruntu będącego przedmiotem wywłaszczenia. Wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżących ewidentność rozpatrywanego naruszenia, dostrzeżona przez Sąd pierwszej instancji, także w świetle orzecznictwa powołanego w zaskarżonym wyroku, nie przesądza niejako sama przez się o jego rażącym charakterze, który wymaga również odpowiedniej doniosłości uchybienia i jego wpływu na ważność decyzji. Niewystarczające jest stwierdzenie oczywistej nawet sprzeczności z przepisem prawa, jeżeli sprzeczność ta dotyczy kwestii stosunkowo drobnej czy drugorzędnej dla rozstrzygnięcia. Tak jest w analizowanym wypadku. Wystąpienie o dobrowolne odstąpienie gruntu nie pozostawiało wątpliwości co do tego, jaka nieruchomość miała podlegać wywłaszczeniu. Sprecyzowano to przede wszystkim poprzez wskazanie numeru księgi wieczystej oraz położenia gruntu. Opis ten odpowiada oznaczeniu wywłaszczonego gruntu w decyzji z dnia 1 października 1966 r., z tym wyjątkiem, że w decyzji wskazano powierzchnię większą o 27 m2. To odstępstwo nie jest znaczne na tyle, by negować całkowicie czynności dokonane w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie, by stwierdzić nieważność przywołanej decyzji jako rażąco naruszającej prawo z tego powodu.

Zarzuty skargi kasacyjnej częściowo zasadnie kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji w drugiej z zasygnalizowanych wyżej kwestii, tj. w zakresie odnoszącym się do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczonego decyzją z dnia 1 października 1966 r. Stanowisko to nie może się ostać. Nie oznacza to jednak, że skarga kasacyjna powinna być uwzględniona. Otóż stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala taką skargę nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Ten ostatni stan rzeczy zachodzi zaś, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I FSK 939/09, LEX nr 744565, z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, LEX nr 1244658, z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1207/11, LEX nr 1244514 i z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, LEX nr 1218989). W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny powinien skorygować wspomniane błędy w sposób, który będzie wiążący w dalszym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 831/07, LEX nr 484976).

Błąd w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanym zakresie zapoczątkowany został w istocie przez nieprawidłowe uwzględnienie treści i motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że decyzją stanowiącą przedmiot skargi w niniejszej sprawie utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 1 października 1966 r. w części, w jakiej orzekała ona o odszkodowaniu za wywłaszczony grunt, ze względu na rażące naruszenie art. 21 ustawy, według którego odszkodowanie miano ustalić na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, skądinąd całkiem odmienny od tego wypowiedzianego w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 1966 r., że zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy odszkodowanie w ogóle się w sprawie nie należało. Pełnomocnik skarżących podjął z tym poglądem polemikę w ramach zarzutu odniesionego do wspomnianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu odniesionego do tego przepisu, musi zatem powyższe zagadnienie przesądzić, rozstrzygając wszystkie te rozbieżności.

W tych ramach odnotować wypada, że art. 8 ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w czasie, kiedy wydano decyzję z dnia 1 października 1966 r., miał rozbudowaną treść, przewidującą liczne i kazuistyczne przesłanki, które mogły budzić wątpliwości interpretacyjne. W jej świetle jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania, a odszkodowanie to należało się tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że stosownie do tej regulacji decyzją z dnia 1 października 1966 r. należało wywłaszczyć grunt bez odszkodowania, skoro wywłaszczona część nie przekraczała 25% całości. Pełnomocnik skarżących zwalczał natomiast tę tezę, za pomocą argumentacji, która szła w dwóch kierunkach. Pierwsza, dalej idąca i jednocześnie zbieżna z konkluzją zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 1966 r., podważała w ogóle podstawy do zastosowania tego przepisu, co oznaczało konieczność przyznania odszkodowania za całość wywłaszczonego gruntu, druga z kolei wykazywała, iż jego zastosowanie musiało prowadzić do przyznania odszkodowania za 75% powierzchni gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił racji prezentowanych w tym pierwszym zakresie. Pełnomocnik nie wykazał bowiem, że nie zachodziły przesłanki zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza wniosku, że decyzja z dnia 1 października 1966 r. nie dokonała wywłaszczenia na potrzeby budowy ulicy, mimo iż cel wywłaszczenia określono w niej jako budowę drogi dojazdowej. Jest jednak poza sporem, że tego rodzaju droga mogła stanowić ulicę w rozumieniu art. 8 ust. 7 ustawy. Potwierdza to zresztą wspomniane pismo z dnia 7 lipca 1966 r., którym zwrócono się o dobrowolne odstąpienie gruntu podlegającego wywłaszczeniu "pod budowę ulicy" oraz wypis z ewidencji tego gruntu z dnia 23 sierpnia 1966 r., a więc przed wywłaszczeniem, wskazujący, iż był on wykorzystywany jako ulica. Nie uściślono również znaczenia występującego w art. 8 ust. 7 ustawy pojęcia działki budowlanej. W efekcie podzielić trzeba spostrzeżenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie można utrzymywać, iż działka wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia 1 października 1966 r. nie miała budowlanego charakteru, w sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło w związku z budową drogi, a cel ten został zrealizowany.

Nie można wszelako tracić z pola widzenia, że w myśl tego przepisu bez odszkodowania następowało "wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru". Przytoczona formuła dowodzi mianowicie, że punktem odniesienia dla ustalenia części gruntu, jaka podlegała wywłaszczeniu bez odszkodowania, była powierzchnia działki, nie zaś – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – całej nieruchomości, z której tę działkę wydzielono geodezyjnie. Jeżeli zatem decyzją z dnia 1 października 1966 r. wywłaszczono całą działkę ("parcelę") o powierzchni 108m2 wchodzącą w skład większej nieruchomości, to należało przyznać odszkodowanie za 75 % tej powierzchni, niezależnie od tego, ile wynosiła powierzchnia całej nieruchomości. W tej części pełnomocnik zasadnie podważył stanowisko Sądu pierwszej instancji, co jednak nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, działający w granicach skargi kasacyjnej, zakreślonymi w tej materii przez zarzut odniesiony tylko do art. 8 ust. 7 ustawy. W tych granicach można jedynie skonstatować, że orzeczenie to, mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej tego przepisu, odpowiadało prawu, gdyż oddalało skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia 1 października 1966 r. w części określającej odszkodowanie z powodu rażącego naruszenia innego przepisu. Wyrok ten nie zamyka więc drogi do przyznania odszkodowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej wiążącej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skorygował nieprawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, a zarazem także błędne, całkowicie arbitralne przeciwne zapatrywania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 października 1966 r., pozostające w sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.