Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 163/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1-4, § 8
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 74 poz 1 art. 29
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr   1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR)
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80 art. 14 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej E.Ż.-W. sprawy ze skargi B.M.-S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B.M.-S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10, art. 75, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn. zm. – dalej powoływanej jako: Kpa ) oraz na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z pózn. zm.), § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z pózn. zm.), oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004r. z późn. zm.), w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30.04.2004r., z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B.M.-S. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał następujące okoliczności:

Dnia [...] marca 2005 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek B.M.-S. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2005. Do uzyskania płatności ONW wnioskodawca zadeklarował we wniosku działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N i O, o łącznej powierzchni 73,54 ha. W wyniku zmiany wniosku dokonanej w dniu [...] maja 2005 roku łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych wyniosła 73,23 ha. Wezwany do uzupełnienia braków wniosku, wnioskodawca, dokonując jego korekty, nie uwzględnił w niej działki rolnej oznaczonej w pierwotnym wniosku literą F (szkółka drzew) o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,3 ha. Wobec nieuzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie organ I instancji pozostawił go w tej części bez rozpoznania w wyniku czego całkowita powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności wyniosła 72,93 ha.

W dniu [...] października 2005 roku w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARIMR kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej w związku ze złożonym przez producenta rolnego wnioskiem o wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Kontrola przeprowadzona została w obecności wnioskodawcy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół z dokonanych czynności z dnia [...] października 2005 roku [...]. W trakcie kontroli inspektorzy terenowi Biura Kontroli stwierdzili nieprawidłowości polegające na tym, że:

- działka rolna D ( pastwisko) położona na działce ewidencyjnej [...] o pow. deklarowanej 7,79 ha była użytkowana rolniczo jedynie na powierzchni 0,65 ha;

- działka rolna E ( trawy na gruntach ornych ) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 19,54 ha była użytkowana rolniczo jedynie na powierzchni 6,88 ha;

- działka rolna G ( pastwisko ) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 1,17 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna J ( łąka trwała ) położona na działce ewidencyjnej [...] o deklarowanej powierzchni 1,10 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna K (łąka trwała) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 3,56 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna L (łąka trwała) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 1,86 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna M (łąka trwała) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 4,30 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna N (łąka trwała) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 0,65 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna O (trawa na gruntach ornych) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 4,91 ha w całości nie była użytkowana rolniczo;

- działka rolna P (łąka trwała) położona na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni deklarowanej 0,88 ha w całości nie była użytkowana rolniczo.

Wskazane działki rolne inspektorzy terenowi oznaczyli w protokole kontroli kodem nieprawidłowości DR18, oznaczającym nieprowadzenie na nich działalności rolniczej. Dodatkowo na str. 4/9 protokołu w polu uwagi inspektorzy terenowi wnieśli zapisy w treści: "Działka rolna D skoszona na powierzchni 0,65 ha; działka rolna E skoszona (użytkowana) na powierzchni 6,88 ha". W uwagach wskazano również, że pomiary działek rolnych dokonywane były wg wskazań producenta rolnego. Do sporządzonego protokołu wnioskodawca nie wniósł żadnych uwag, dołączając do niego przygotowane wcześniej wyjaśnieni z dnia [...] października 2005roku o przyczynach braku wykoszenia całkowitego traw zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W dniu [...] października 2005 roku do Biura Powiatowego ARMR wpłynęło pismo wnioskodawcy z wnioskiem o przywrócenie terminu do wykoszenia trawy na pastwiskach i łąkach w gospodarstwie rolnym w [...] z wyjaśnieniem, iż nie mógł wcześniej dokonać koszenia trawy, ponieważ dopiero w dniu [...] października 2005 roku otrzymał decyzję z Urzędu Gminy o warunkach zabudowy wraz z deklaracją, iż po przywróceniu terminu wykoszenia traw, natychmiast przystąpi do czynności wykaszania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku organ I instancji odmówił przywrócenia terminu do wykoszenia trawy wskazując, iż terminy wykonania zabiegów agrotechnicznych w celu utrzymania gruntów rolnych wynikają z przepisów Rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 r nr 65 póz. 600 z póz. zmian.) i jako terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu. W dniu [...] listopada 2005 roku do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła informacja wnioskodawcy, że wszystkie trawy na działkach [...] w gospodarstwie rolnym zostały skoszone i uprzątnięte oraz, że od dnia [...] listopada 2005 roku strona przystąpi do wykoszenia traw w gospodarstwie rolnym w [...]. W dniu [...] listopada 2005 roku wpłynęła kolejna informacja, że wszystkie trawy na działkach [...] w gospodarstwie rolnym w [...] oraz na działkach [...] położonych w [...] zostały skoszone i uprzątnięte. W związku z wnioskiem strony o wszczęcie postępowania dowodowego w celu ustalenia jakie uchybienia stwierdzone zostały podczas kontroli wyznaczona została rozprawa administracyjna przeprowadzona ostatecznie w dniu [...] sierpnia 2006 roku w toku której przesłuchano w charakterze świadka jednego z inspektorów dokonujących kontroli na okoliczność przebiegu kontroli terenowej i jej ustaleń.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją Nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W wyniku odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] uchylił decyzje organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w związku z dostarczeniem przez stronę w toku postępowania odwoławczego nowego materiału dowodowego, mogącego mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (po podziale geodezyjnym [...]).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wskazani świadków i złożenia innych wniosków dowodowych i przeprowadził rozprawy administracyjne w dniu [...] czerwca i [...] października 2008 roku przesłuchując świadków, w tym również w trybie pomocy prawnej. Analizując zebrany materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że stan gruntów na działkach ewidencyjnych [...] był inny niż stwierdzony w protokole kontroli z dnia [...] października 2005 roku. Zdaniem organu I instancji podczas kontroli terenowej dokonano prawidłowego ustalenia stanu faktycznego działek zadeklarowanych we wniosku. Wyniki kontroli wskazują, iż różnica obszaru zadeklarowanego we wniosku o płatności bez działki B ( 72,87 ha ) w stosunku do obszaru ustalonego w wyniku kontroli na miejscu ( 34,64 ha ) wynosi 38,23 ha i 110, 36 %.

Opierając się na powyższych ustaleniach Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2008 roku nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar kwalifikujący się do przyznania odpowiednio płatności ONW o więcej niż 20 %, co uzasadnia odmowę przyznania płatności ONW.

W złożonym odwołaniu wnioskodawca zarzucał brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7, 10, 24 § 1, 25, 78 § 2, 79 § 1 i 2, 80 i 107 Kpa, a naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nierealizowanie wszelkich czynności i niedopuszczenie wszystkich dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 75 Kpa, przytaczając szereg przykładów potwierdzających jego zdaniem podnoszone zarzuty.

Utrzymując w mocy, powołaną na wstępie decyzją, rozstrzygnięcie organu I instancji Dyrektor OR ARiMR uznał, iż wydane ono zostało zgodnie z przepisami prawa.

W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm. – dalej powoływanego jako rozporządzenie ONW) regulującego tryb i warunki przyznawania płatności ONW, płatności tych udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, z późn. zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW" na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE płatność ONW jest przyznawana na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy prowadzą działalność rolniczą na areale min. 1 ha, podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 rozporządzenia płatność ONW jest udzielana producentowi do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe. Mając na uwadze powyższe kluczową kwestią w niniejszej sprawie pozostawało – zdaniem organu odwoławczego - ustalenie czy działki rolne zgłoszone we wniosku spełniają przesłanki rozporządzenia ONW także w zakresie utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Powołując się na przepis art. 7 Kpa, organ odwoławczy wskazał, iż dopuszczony jako dowód w niniejszej sprawie protokół z kontroli terenowej z dnia [...] października 2005 roku, przeprowadzonej w związku ze złożonym wnioskiem o wspieranie przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, pozwalał ustalić stan upraw na działkach rolnych o identyfikatorach D; E; G; J; K; L; M; N; O; P, które to zostały zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowoskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Wskazał, iż zgodnie z art. 65 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) przypadki niezgodności uznaje się za stwierdzone, jeżeli są ustalone w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwe organy kontroli dowiedzą się o niezgodności w jakikolwiek inny sposób. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z art. 69 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) i w obecności wnioskodawcy, który o jej terminie powiadomiony został w dniu 11 października 2005 roku. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół z czynności kontrolnych, który określił stan użytkowania działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: E, G, J, K, L, M, N, O i P. Stan użytkowania omawianych działek rolnych został udokumentowany wykonanymi fotografiami o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13. Z protokołu wynika, iż w odniesieniu do działek G, J, K, L, M, N, O, P, stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach ( zastosowano kod DR18), natomiast w odniesieniu do działek D i E stwierdzono, iż są one użytkowane jedynie częściowo, tzn. działka D na powierzchni 0,65 ha, działka E na powierzchni 6,88 ha. Potwierdzeniem miejsca wykonania pomiarów oraz mierzonych powierzchni są zarejestrowane w trakcie kontroli "ślady GPS". "Ślady" te zostały naniesione na mapę geodezyjną , wydrukowane i następnie zostały stronie doręczone podobnie jak i uwierzytelniona kopia mapek. Organ wskazał, iż analiza fotografii omawianych działek rolnych potwierdza ustalenia inspektorów terenowych przypisaniu do tych działek statusu obszarów nieużytkowanych rolniczo. Jedynie zdjęcia nr 10 i nr 12 wskazują na ślady prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych D i E. Inspektorzy terenowi dokonali obmiaru obszarów użytkowanych rolniczo znajdujących się w obrębach działek rolnych D i E, zamieszczając wyniki tych pomiarów w protokole, do którego wnioskodawca nie wniósł żadnych uwag w zakresie przeprowadzonej kontroli, dołączając jedynie przygotowane wcześniej wyjaśnienia. Jako przyczynę niewykoszenia traw wskazywał brak zabudowań gospodarczych, bez których trudno jest zakupić sprzęt, trudno zebrać trawę "lub zacząć co innego produkować" ze względu na brak miejsca na przechowanie przy czym za winnego zaistniałej sytuacji uznawał Urząd Gminy, odmawiający wydania decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia budowę zabudowań gospodarczych w [...]. Zdaniem organu powyższe wyjaśnienia potwierdzają ustalenia inspektorów terenowych o niewłaściwym stanie użytkowania działek rolnych. Strona nie zakwestionowała ustaleń zawartych w protokole z kontroli, lecz wskazała jedynie przyczyny powstania nieprawidłowości. Opisany w protokole z czynności kontrolnych nr [...] stan użytkowania działek rolnych potwierdził też wniosek o przywrócenie terminu wykoszenia traw na pastwiskach i łąkach trwałych oraz na gruntach ornych w gospodarstwie rolnym w [...] w którym zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu wykoszenia traw z deklaracją ich wykoszenia w terminie dwóch tygodni i kolejne pisma z informacją o ich wykoszeniu i uprzątnięciu. Organ wskazał, iż dopiero po wykonaniu z tak znacznym opóźnieniem wskazanych prac wnioskodawca wystąpił o wyjaśnienie jakie nieprawidłowości stwierdzono i o ponownę kontrolę. Takie postępowanie prowadzi do wniosku, iż w sposób sztuczny chciał stworzyć warunki niezbędne do uzyskania płatności poprzez dokonanie koszenia trawy po upływie terminu wskazanego w przepisach rozporządzenia MRiRW z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej ( Dz.U. z 2004r., Nr 65 poz. 600 z póz. zmian.), aby w ten sposób uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Organ wskazał, iż w art. 21 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93; (WE) nr 1452/2001; (WE) nr 1453/2001; (WE) nr 1454/2001; (WE) nr 1868/94; (WE) nr 1251/1999; (WE) nr 1254/1999; (WE) nr 1673/2000; EWG) nr 2358/71; (WE) nr 2529/2001 (DZ.U. L nr 270 z 21 października 2003r.) jako cel wsparcia bezpośredniego wskazano w szczególności zapewnienie odpowiedniego standardu życia społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu rozdysponowaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania płatności.

Odnosząc się do składanych w trakcie postępowania przed organami I i II instancji szeregu wniosków dowodowych strony wskazujących, jej zdaniem, na błędnie ustalony stan faktyczny w protokole z dnia [...] października 2005 roku i załączonych zdjęć oraz filmu na kasecie HSV organ wskazał, iż materiał ten nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie obrazuje stanu działek rolnych w roku gospodarczym 2005. W odniesieniu do zdjęć dołączonych do wniosku strony z dnia [...] czerwca 2006 roku stwierdził, iż nie pozwalają one dostatecznie określić, których działek rolnych dotyczą fotografie, a także czy na działkach tych była prowadzona działalność rolnicza. Ponadto wskazał, iż wniosek z dnia [...] czerwca 2006 roku, w którym strona twierdzi, że zdjęcia z dnia [...] maja 2005 roku przedstawiają wykoszone łąki w [...], stoi w sprzeczności z informacjami zawartymi we wcześniejszych pismach strony, w których organ I instancji informowany był o terminach dokonywania koszenia traw. Z kolei we wniosku dowodowym z dnia [...] lipca 2006 roku strona stwierdziła, iż działki o oznaczeniach "D" i "P" nie były kontrolowane, co stoi w sprzeczności z faktem, iż strona uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, a pomiary działek rolnych wykonano wg jej wskazań. Niczego do sprawy nie wniósł również dowód wnioskodawcy dołączony do wniosku z dnia [...] września 2006 roku, w którym to wykazuje, jak znikomą część jego gruntów stanowią grunty na których stwierdzono uchybienia. Metoda pomiaru powierzchni działki ukazanej na zdjęciu, przeczy wszelkim zasadom matematyki i logiki z uwagi, iż wskazane obliczenia (wymiary) odnoszą się do fotografii, a nie do stanu rzeczywistego stwierdzonego podczas kontroli w gospodarstwie. Kolejnym pismem z dnia [...] października 2006 roku strona wniosła o "dobrowolne sprostowanie protokołu nr [...] z dnia [...] października 2005 r.", poprzez usunięcie w odniesieniu do działki rolnej E kodu nieprawidłowości DR18. Strona posłużyła się w w/w piśmie fotografią wykonaną przez inspektorów terenowych ukazującą zasianą trawę na działce rolnej E. W odpowiedzi na powyższe pismo została poinformowana, iż kontrola terenowa została przeprowadzona wg obowiązujących procedur a do pisma dołączone zostały wyjaśnienia inspektorów terenowych, dotyczące zapisów w protokole w odniesieniu do działek rolnych D i E. odnosząc się do wniosku strony z dnia [...] października 2006 roku o wystąpieniu sił wyższych i wyjątkowych w postaci nałożenia kary za wycięcie drzew bez zezwolenia oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i wrogiej postawie wójta gminy organ wywiódł, iż przypadki działania sił wyższych i wyjątkowych okoliczności zostały wymienione w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30.04.2004 r. z późn. zm.). Przytoczone w powyższym rozporządzeniu przypadki wystąpienia siły wyższej wskazują na szczególny i nie dający się przewidzieć charakter czynników - śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część lub cały inwentarz żywy gospodarstwa. Przytoczone przez stronę okoliczności nie mają powyższego charakteru i nie mogą zostać uznane za "siłę wyższą" lub "nadzwyczajną okoliczność". Odnosząc się do zeznań świadków, którzy zostali przesłuchani na rozprawach administracyjnych w dniu [...] czerwca 2008 roku oraz w dniu [...] października 2008 roku organ odwoławczy stwierdził, iż nie wnoszą one nowych okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy. Wskazani przez stronę świadkowie K.B. oraz K.S. nie wskazali żadnych faktów związanych ze stanem utrzymania działek rolnych, natomiast zeznania J.S. i T.P. były w tym zakresie bardzo lakoniczne. E.G. zeznał na rozprawie, iż na działkach ewidencyjnych nr [...] osobiście dokonywał koszenia w maju 2005 roku, co pozostawało w sprzeczności z zeznaniami W.P. osobiście wizytującego w miesiącu marcu i czerwcu 2005 roku działki o nr [...]. W.P. oświadczył zaś na rozprawie, iż działka ewidencyjna nr [...] była uprawiana jedynie częściowo, natomiast pozostałe działki były porośnięte trawą i chwastami oraz, że "z całą pewnością działki te nie były koszone w maju 2005 roku i w odniesieniu do działek nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) nie są sprzeczne z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli na miejscu w dniu [...] października 2005 roku. Natomiast działki nr [...] nie były przedmiotem kontroli w dniu [...] października 2005 roku. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do uznania, iż stan gruntów na działkach [...] był odmienny niż stwierdzony w trakcie kontroli na miejscu a protokół z jej przeprowadzenia jest prawidłowy i określa stan faktyczny użytkowania działek rolnych w roku 2005 roku. Liczne wnioski dowodowe strony nie zdołały dowieść, iż stan działek rolnych był odmienny niż określony w protokole. Wnioski te były bowiem sprzeczne z wcześniejszymi deklaracjami strony o braku wykoszenia traw na zadeklarowanych działkach. Konsekwencją powyższego było ustalenie zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW, co z kolei stanowiło uzasadnioną podstawę dla organu I instancji do dokonania odmowy przyznania producentowi rolnemu tej płatności na rok 2005. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności ONW wynosiła bowiem 72,87 ha ( po pomniejszeniu o działkę rolną B, ze względu na powierzchnię 0,06 ha, nie spełniającą definicji działki rolnej z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U z 2004r., Nr 10, poz. 76 z późn. zm.). Powierzchnia stwierdzona po uwzględnieniu wyników kontroli na miejscu wyniosła 34,64 ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 110,36 %. Organ odwoławczy wywiódł, iż sprawach dotyczących udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stosuje się przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153, z dnia 30 kwietnia 2004r. z późn. zm.), które regulują zasady przeprowadzania kontroli gospodarstw rolnych, co, do których wystąpiono o przyznanie płatności, zasady ustalania podstaw do obliczania płatności, jak również zasady obliczania obniżek i wyłączeń w przypadku stwierdzenia uchybień we wnioskach będących podstawą przyznania płatności. Art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 nakazuje stosowanie między innymi art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności przyznawanych na bazie powierzchni gruntów rolnych, zatem m.in. w odniesieniu do płatności ONW. Zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm.), jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli na miejscu pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Natomiast jeżeli różnica ta przekracza 20% stwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Za daną grupę upraw uważa się obszary ONW. Wobec tego, zgodnie z powyższym przepisem art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym wynosi więcej niż 20 % to płatności ONW nie przyznaje się. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności za rok 2005 wynosiła 72,87 ha ( zostało pomniejszona o powierzchnię działki B ( 0,06 ha ). Ustalona różnica procentowa ( 110,36 % ) pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym w wyniku kontroli wskazuje, iż płatność ONW nie może zostać przyznana. Skoro więc w przypadku złożonego wniosku różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a ustalonym wynosi 38,23 ha, co stanowi 110,36 % obszaru ustalonego w związku z tym za rok 2005 płatność ONW nie może zostać przyznana.

Odnosząc się do zarzutów strony wskazanych we wniesionym odwołaniu organ II instancji uznał je za bezpodstawne bowiem z dochowaniem wymogów art. 10 Kpa umożliwiono jej czynny udział w postępowaniu, nie zostały naruszone przepisy w zakresie zawiadomienia jej o rozprawie i postępowania dowodowego. Wbrew jej zarzutom decyzja organu I instancji nie została oparta jedynie na podstawie protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] października 2005 roku, gdyż jej uzasadnienie zawiera wnikliwą analizę zarówno wniosków strony jak i przesłuchanych w niniejszej sprawie świadków. Za nieuzasadniony uznał również zarzut nieczytelności protokołu z kontroli z dnia [...] października 2008 roku w szczególności ze względu na to , iż strona obecna podczas kontroli i nie wniosła do niego uwag.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 roku B.M.– S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 9, art. 73 § 1, art. 75 §1, art. 77, art. 78, art. 79, art. 81 oraz art. 107 § 3 Kpa. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Skarżący zarzucał, iż organ odwoławczy nie uwzględnił zgłoszonych przez niego w postępowaniu odwoławczym dowodów, nie ustosunkował się w treści wydanej decyzji do dowodów zgromadzonych w postępowaniu, a nadto w tym zakresie odmówił mu jako stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, nie umożliwiając wypowiedzenia się co dowodów zgodnie z art. 81 Kpa. Nadto wywodził, iż, w jego ocenie, organ błędnie przyjął, że nie wniósł uwag do protokołu z dnia [...] października 2005 roku, bowiem faktycznie nie mógł tego uczynić gdyż nie został zapoznany z jego treścią. Dokumenty w tej sprawie udostępniono mu dopiero w późniejszym czasie. Podkreślił, iż organy obu instancji odmówiły mu wyjaśnienia pojęcia "wyłączenie powierzchni" wskazanej na mapce GPS działki nr [...]. W ocenie skarżącego organy dopuściły jako dowód niekompletny protokół z dnia [...] października 2005 roku, odmawiając mu wydania pełnego protokołu z kontroli. Skarżący zaznaczył także, iż w wyniku braku otrzymania lub umożliwienia przeglądu akt i sporządzenia przez siebie odpisów do chwili obecnej nie miał czynnego udziału w postępowaniu w sprawie. Odnosząc się do kwestii przesłuchanych w toku postępowania świadków, skarżący wskazał, iż organ pominął w tym zakresie wskazanych przez niego dwóch świadków, dwóch innych przesłuchał uniemożliwiając udział strony w czynności i naruszając przepis art. 79 Kpa. Podniósł również zarzut nierozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2005 roku w przedmiocie obniżenia deklarowanej powierzchni o 2 ha, który złożył wraz z wnioskiem z tej samej daty, na formularzu urzędowym. Podobnie jak w treści odwołania skarżący wskazywał nieprawidłowości związane z wydanym w toku postępowania postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku o odmowie przywrócenia terminu. Podkreślił fakt, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył jego zażalenia w sprawie bezczynności Biura Powiatowego ARiMR dotyczącego odmowy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Skarżący wskazał, iż rozprawa została odroczona, co z uwagi na miejsce jego zamieszkania uniemożliwiło mu udział w niej. W tym zakresie wskazał, iż świadkowie zostali zawiadomieni od terminie rozprawy na dwa dni przed jej datą. Skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, nierozpatrzenie wszystkich dowodów, takich jak mapka ze śladem GPS na działce [...] "E" oraz mapki z punktem zrobienia zdjęcia nr 12, film na kasecie VHS z dnia kontroli na miejscu. Zarzucał, iż organ nie wskazał w tym zakresie także faktów, które uznał za udowodnione oraz podstawy przyjęcia takiej oceny, a nadto nie uwzględnił faktu, iż stronie uniemożliwiono czynny udział w postępowaniu, nie uwzględniwszy dowodów z protokołów z udostępnienia skarżącemu akt administracyjnych.

Skarżący uzupełnił wniesioną skargę dwoma pismami z dnia [...] kwietnia 2009 roku, w których wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy zasad postępowania administracyjnego, w tym zasad przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zasady dwuinstancyjności postępowania nadto niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak w decyzji wyczerpujących motywów rozstrzygnięcia oraz kwestii błędów protokołu z dnia [...] października 2005 roku jak i nieuwzględnienie wszystkich dowodów zgłoszonych przez stronę.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł argumentację analogiczną jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola legalności, przeprowadzona przez sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (tj. legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do przepisu art.145 §1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 Nr 153,poz.1270 ze. zm.- powoływanej jako ppsa) sąd uchyla zakwestionowana skargą decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji ( tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa ).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2009 o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmawiającą przyznania B.M.– S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ( tj. płatności ONW ) za rok 2005.

W wyniku, wywołanej skargą kontroli wskazanej decyzji Sąd uznał, że zaszły podstawy do jej uchylenia gdyż wydana ona została z naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu o jakim mowa w powołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz.U. Nr 229 z 2004r., poz. 2273 ze zm.) akt ten określa zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich, dotyczące m.in. wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Stosownie zaś do przepisu art. 2 ustawy minister właściwy ds. rozwoju wsi opracowuje projekt planu rozwoju obszarów wiejskich, Rada Ministrów go zatwierdza, a po tym zatwierdzeniu i przyjęciu go przez Komisję Europejską, zgodnie z przepisem art. 3 ustawy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem. W wyniku wskazanej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz.U.Z 2004r., Nr 73 poz. 657 ze zm.- powoływanego jako rozporządzenie ONW). Wskazania wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku pomoc, o której mowa w ustawie jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Natomiast stosownie do przepisu § 2 powołanego rozporządzenia płatności ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej ( EFOiGR ), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, z późn. zm.) oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Stosownie do ust. 2 § 1 za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą. W myśl § 3 działalność rolnicza jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE, jeżeli w gospodarstwie rolnym są przestrzegane wymagania w zakresie :

1) stosowania nawozów i ich przechowywania,

2) rolniczego wykorzystania ścieków na terenie gospodarstwa rolnego,

3) rolniczego wykorzystania komunalnych osadów ściekowych,

4) stosowania i przechowywania środków ochrony roślin,

5) gospodarki na użytkach zielonych,

6) utrzymywania czystości i porządku w gospodarstwie rolnym,

7) ochrony siedlisk przyrodniczych,

8) ochrony gleb,

9) gospodarki wodnej

- określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

Wysokość płatności ONW, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (§ 4 ust. 1). Płatność ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe (ust. 2). Płatności udzielane są na wniosek producenta rolnego.

Z załącznika o jakim mowa w § 3 rozporządzenia wynika, iż wymagania prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej w zakresie gospodarki na użytkach zielonych obejmują przestrzeganie zakazu wypalania roślinności na łąkach, pastwiskach i nieużytkach oraz gospodarowanie na użytkach zielonych nie powodujące zanieczyszczenia wód związkami azotu oraz trwałego uszkodzenia darni przez nadmierny wypas.

Z kolei z przepisu art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/199WE z 17 maja 1999 roku (w brzmieniu obowiązującym w 2005 roku) do którego odsyła przepis § 2 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku, wynika, iż rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych przyznawanych na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo jeżeli:

– prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,

– podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego oraz

– stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w zakresie gospodarki na użytkach zielonych ( łąki, pastwiska, ugory ). Zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odmawiające mu płatności ONW za rok 2005 oparte zostało na ustaleniu organów, iż spośród działek rolnych zadeklarowanych do tych płatności, na działkach rolnych oznaczonych jako G, J, K, L, M, N, O, P nie była prowadzona działalność rolnicza, zaś jedynie częściowo użytkowane rolniczo były działki rolne oznaczone jako D ( na pow. 0,65 ha ) i E ( na pow. 6,88 ha ). W konsekwencji tego ustalenia organy przyjęły, iż powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi 34,64 ha, zaś stosunek różnicy między zadeklarowaną powierzchnią działek a powierzchnią stwierdzoną do powierzchni stwierdzonej wynosi 110,36 %. Biorąc pod uwagę skalę stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną, która przekracza 20%, organy uznały iż, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, brak podstaw do udzielenia skarżącemu płatności ONW. Podkreślenia wymaga, iż organy za kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy uznały kwestię ustalenia czy działki rolne zgłoszone we wniosku o płatności ONW spełniają przesłanki rozporządzenia ONW, w tym także w zakresie "utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej". Ustalenia czy działki zadeklarowane we wniosku były użytkowane rolniczo (tj. czy była na nich prowadzona działalność rolnicza) organy dokonały w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) Uznały w konsekwencji, iż skarżący dokonując koszenia trawy na działkach rolnych w dniach wskazanych w pismach do organu I instancji, wykonał te prace po upływie terminu wynikającego ze wskazanego rozporządzenia, a zatem działki rolne nie były użytkowane rolniczo. Organy nie wskazały przy tym terminu w jakim skarżący powinien dokonać tej czynności, ograniczając się jedynie do powołania się na rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2004 roku.

W ocenie Sądu takie stanowisko organów narusza prawo materialne, bowiem przepisy określające terminy koszenia łąk zawarte w rozporządzeniu o utrzymywaniu działek w dobrej kulturze rolnej nie mogą być stosowane w odniesieniu do płatności ONW. W tym miejscu przypomnienia wymaga, iż wynikającym z rozporządzenia ONW z dnia 14 kwietnia 2004 roku warunkiem udzielenia producentowi rolnemu płatności ONW jest prowadzenie na zadeklarowanych działkach działalności rolniczej zgodnie z zasadami "zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE". Z powołanego rozporządzenia nie wynika natomiast zastosowany przez organy wymóg "utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej". W myśl powołanych przepisów prawa krajowego i wspólnotowego postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie powinno być nakierowane na ustalenie i ocenę czy skarżący, jako producent rolny, wykorzystywał rolniczo i przestrzegał zasad dobrej praktyki rolniczej na działkach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW.

Jak wynika z powołanego już uprzednio załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 roku prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE wiąże się , w zakresie gospodarowania na użytkach zielonych, z przestrzeganiem zakazu wypalania roślinności, zanieczyszczania w wód związkami azotu i trwałego uszkodzenia darni przez nadmierny wypas. Takie określenie wymagań gospodarowania, jedynie poprzez zakazy określonych działań oznacza niewątpliwie, że przestrzeganie zasad "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" nie obejmuje wszelkich obowiązków rolnika w odniesieniu do gospodarowania na terenach zielonych. Gospodarowanie takie obejmować musi ze swej istoty nie tylko wskazane zaniechania, jako realizację określonych zakazów, ale także działania, które obowiązany jest podejmować producent rolny gospodarujący na użytkach zielonych. Takim podstawowym działaniem producenta rolnego w tym zakresie jest niewątpliwie koszenie łąk .

W sprawie niniejszej organy obu instancji przyjęły, że należy w tym zakresie stosować przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, jednakże nie wskazały konkretnych przepisów, których naruszenia dopuścił się skarżący. Organy nie wskazały konkretnej daty, do której skarżący zobowiązany był skosić trawę, przyjmując jedynie, że w dacie kontroli tj. [...] października 2005 roku działki oznaczone symbolami G, J, K, L, M, N, O, P w całości nie były użytkowane rolniczo, natomiast na działkach D i E działalność rolnicza prowadzona była jedynie częściowo. Jak już wskazano poprzednio, powołanie się przez organy na zapisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej w zakresie dokonania oceny czy działki zadeklarowane do płatności były użytkowane rolniczo jest chybione, gdyż przepisy rozporządzenia ONW nie wskazują na konieczność utrzymywania gruntów rolnych w "dobrej kulturze rolnej", odnosząc się do prowadzenia działalności rolniczej i "wymogów zwykłej dobrej praktyki rolniczej", które to pojęcia nie są tożsame.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2009 roku w sprawie II GSK 603/08 stwierdził, iż zasada "dobrej zwykłej praktyki rolniczej" odnosi się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt , objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U., Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wskazując jednocześnie, iż w art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz.Urz.WE L 74/1 z 15 marca 2002 r. ze zm.) wprowadzone pojęcie "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" jest standardem gospodarowania, w oparciu o ogólnie obowiązujące w prawie wewnętrznym normy w zakresie ochrony środowiska na obszarach użytkowanych rolniczo (vide: powołany załącznik K do Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, opublikowany obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich, obejmujący: rolnicze wykorzystanie ścieków w gospodarstwie, rolnicze wykorzystania komunalnych osadów ściekowych, zasady stosowania nawozów i ich przechowywania, środki ochrony roślin i ich stosowanie, gospodarowanie na użytkach zielonych, ochronę siedlisk przyrodniczych, utrzymanie czystości i porządku w gospodarstwie, ochronę gleby i wód (M.P. z 2004 roku, Nr 56, poz. 958). Mając na uwadze analogiczne regulacje zawarte w rozporządzeniu z 20 lipca 2004 roku stanowisko wyrażone przez NSA odnieść można do rozporządzenia ONW z dnia 14 kwietnia 2004 roku. Zatem dla celów należytego rozstrzygnięcia sprawy określenie "zwykłej dobrej praktyki rolnej" oznacza normy gospodarowania, których racjonalnie postępujący rolnik przestrzegałby w danym regionie. O ile więc warunkiem przyznania płatności wynikającym z § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW jest prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanym areale, to warunek ten może być spełniony przy uwzględnieniu określonego standardu gospodarowania w odniesieniu do konkretnie określonego w zaskarżonej decyzji areału w regionie, a to wiąże się z oceną praktyki prowadzonej na zadeklarowanym obszarze użytkowanym rolniczo, w kontekście warunków określonych w powoływanym załączniku rozporządzenia. Zastosowanie w sprawie normatywnie niedookreślonego wymogu "zwykłej dobrej praktyki rolniczej" wymaga ustalenia w postępowaniu administracyjnym znaczenia w odniesieniu do określonego standardu gospodarowania uzależnionego od miejscowych warunków, z dochowaniem zaleceń, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/1999.

Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej cytowany jako PROW) został ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku ( M.P. 2004 r. Nr 56, poz. 958) na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zmianami). PROW zatwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku. Decyzja ta skierowana jest do Państwa Polskiego, a nie do obywateli. Na jej podstawie Rada Ministrów określiła warunki udzielania płatności ONW w drodze rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Tak więc uregulowania objęte PROW, zatwierdzonym przez Komisję Europejską, zostały przeniesione do obowiązującego porządku prawnego w formie rozporządzenia ONW. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa jest omawiane rozporządzenie, nie zaś PROW, który zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji RP, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości, co do właściwej wykładni rozporządzenia RM, można sięgnąć do postanowień PROW.

W związku z powyższym oparcie rozstrzygnięcia organu odwoławczego o przepis, który nie ma bezpośredniego zastosowania do płatności ONW należało uznać za naruszające prawo materialne, mające wpływ na wynik sprawy. Kwestia ustalenia końcowego terminu koszenia w przypadku łąk, pastwisk i ugorów zgłoszonych do płatności ONW wymaga więc ponownego rozważenia - w sytuacji, gdyby zarzut niedokonania koszenia w terminie miał być podstawą rozstrzygnięcia decyzji o płatnościach ONW. Jak wskazano powyżej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej nie mogą być bezpośrednio stosowane w odniesieniu do płatności ONW.

Dokonując oceny wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, uwzględniając przy tym ww. uregulowania dotyczące płatności ONW, należy wskazać, iż organy obu instancji nie dokonały oceny zasadności wniosku skarżącego w kontekście właściwie ustalonych przesłanek do nabycia płatności ONW. Nadto organy nie wyjaśniły czy przeprowadzona w dniu [...] października 2005 roku kontrola była pierwszą czy też kontrolą kolejną. Wskazania bowiem wymaga, iż w § 8 rozporządzenia ONW określono sposób postępowania organu w przypadku przeprowadzenia pierwszej i następnej kontroli na miejscu oraz konsekwencje nieprzestrzegania przez producenta rolnego zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. W przepisie § 8 określono, że jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, iż zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a producent rolny jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad; wzmianka o pouczeniu jest odnotowywana w protokole kontroli. Ustęp 2 przewiduje zaś, że jeżeli w wyniku następnej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, płatność ONW należna za dany rok podlega:

1) zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli;

2) wstrzymaniu - w przypadku wystąpienia uchybienia, które zostało już stwierdzone podczas poprzedniej kontroli.

Analiza obszernych decyzji organów obu instancji wskazuje, że organy swe ustalenie decydujące o treści negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w istocie ograniczyły do stwierdzenie nieprowadzenia działalności rolniczej wywiedzionego z faktu niewykoszenia spornych działek rolnych w terminach mających wynikać z rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych norm i relacji ich powierzchni do działek zadeklarowanych. Tymczasem wymóg utrzymywania gruntów zgodnie minimalnymi normami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczył i dotyczy kontroli wniosków składanych o przyznanie płatności na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudni 2003 roku o płatnościach bezpośrednich od gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004r, Nr 6, poz. 40 ze zm.) i rozporządzenia do niej wykonawczego z dnia 7 kwietnia 2004 roku, a następnie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217) i wydanego - na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 roku w sprawie minimalnych norm (DZ. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Natomiast, kontrola wniosku o przyznanie płatności ONW następuje na podstawie wcześniej wskazanych uregulowań i ma na celu ustalenie, czy producent rolny przestrzega zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, a nie czy utrzymuje grunty rolne zgodnie z normami.

W tej sytuacji, wobec tego że organy w postępowaniu dotyczącym wniosku ONW nie uwzględniły uregulowań prawnych, znajdujących zastosowanie w sprawie, to tym samym nie dokonały także prawidłowych ustaleń faktycznych, koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z wyżej przedstawionego stanu prawnego wynika, że w toku kontroli przestrzegania warunków przyznania płatności ONW organy zobowiązane są dokonać sprawdzenia, czy producent rolny przestrzega wymogu prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, co jest jednym z warunków otrzymania płatności ONW.

Organy nie uwzględniły też okoliczności, że kontrola na miejscu obejmująca wniosek ONW powinna przebiegać wieloetapowo, tak jak to określono w § 8 rozporządzenia ONW, a producent rolny powinien być pouczany o konsekwencjach nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

Reasumując należało uznać, iż wydanie w rozpatrywanej sprawie zaskarżonej decyzji nastąpiło nie tylko z naruszeniem prawa materialnego, ale też z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności przepisów art. art. 7 Kpa obligującego organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto art. 77 § 1 Kpa nakładającego na te organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, iż organy całkowicie pominęły informację zawartą w pismach skarżącego z dnia [...] listopada 2005 roku, że wszystkie łąki na spornych działkach rolnych, zarówno w [...], zostały skoszone. Organy nie dokonały weryfikacji powyższej informacji, co powinno nastąpić w kontekście przesłanki prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

Mając zatem na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( przepisów rozporządzenia ONW) poprzez błędne jego zastosowanie, a także naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ppsa, orzekł jak w punkcie l wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 pppsa. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oparto na przepisie art. 152 ppsa. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko wynikające z niniejszego uzasadnienia .