Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 417/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16,  art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając między innymi na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił K.G. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z opieką nad S.S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosił 1.560,11 zł i przekracza kwotę 623,00 zł uprawniającą do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dodatkowo stwierdził, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że K.G. ma ustalone bezterminowo prawo do renty inwalidzkiej.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji K.G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznał, że decyzja ta "narusza podstawowe znamiona bezpieczeństwa ochrony bytu życia" i jest dla niego krzywdząca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej wskazało, iż przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek, tj. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wynoszącego 623,- zł. na osobę w rodzinie oraz wykazania związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zatem organ administracji rozpoznając wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zbadać zarówno przesłankę spełnienia kryterium dochodowego, jak i przesłankę związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki. Nie spełnienie jednej z tych przesłanek powoduje, iż wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po dokonaniu weryfikacji dochodu rodziny odwołującego uznano, iż w roku 2012, tj. roku bazowym dochód ten przekroczył ustawowe kryterium wynoszące 623,00 zł o kwotę 937,11 zł czyli wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. W związku powyższym dochód na osobę w jego rodzinie przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Dodatkowo, nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką S.S., która została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (według wyroku Sądu Rejonowego w R. Wydziału [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5.11.2013r.). Z decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w K., ul. [...] wynika, że strona posiada uprawnienie i pobiera wojskową rentę inwalidzką (od 1993r. - jak podaje pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym). Tymczasem zgodnie z art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym warunkiem koniecznym, którego w niniejszej sprawie nie spełnia odwołujący, do uzyskana prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przedmiotowej opieki. Nie można przyjąć, iż nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest wystarczające w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż takiej sytuacji, w odróżnieniu od przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje jej art. 16a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.G. wskazał, że jego matka jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, wymaga stałej opieki, którą tylko on może jej zapewnić. Jego zdaniem, możliwość uzyskiwania świadczenia z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego przez inwalidę wojskowego nie może być wyłączona jedynie z uwagi na fakt otrzymywania renty wojskowej, skoro ustawodawca przewiduje możliwość podejmowania przez taką osobę zatrudnienia. Nadto powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. I SA/Wa 2351/13 w którym został wyrażony pogląd, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w przywołanym wyroku art. 16a ustawy o świadczeniach nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy, przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych tekst jednolity: (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), obowiązujący od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepisy te wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą, z tym że jako wymóg jego przyznania wprowadzono tzw. kryterium dochodowe.

W świetle treści art. 16a u.ś.r., przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione zostało od spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;

2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529),

3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;

4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.

Aktualnie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia

2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 959) wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynosi 623 zł.

W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że brak jest podstawy do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie spełnia on przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r., a ponadto - jak wyliczył organ I instancji - łączny dochód wnioskodawcy i osoby wymagającej opieki przekracza w przeliczeniu na osobę tzw. kryterium dochodowe.

Nie ulega wątpliwości, że wśród negatywnych przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego art. 16a ust. 8 pkt 1 u.ś.r. wymienia również sytuacje, w których osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów,

c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego,

d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący, jak wynika z decyzji Wojskowego Biura Emerytalnego w K., pobiera wojskową rentę inwalidzką, zatem zaistniała przesłanka negatywna wymieniona 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Fakt jej wystąpienia skutkuje niemożliwością przyznania skarżącemu wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką S.S. i to bez względu na dochód skarżącego przekraczający w przeliczeniu na osobę tzw. kryterium dochodowe.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zatem niespełnienie pozostałych warunków szeroko omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności bądź znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przyjdzie zważyć, iż w aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru w określonym ustawą u.ś.r. celu, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt I OSK 269/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Na marginesie podnieść można, że w ocenie składu orzekającego, organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że dochody skarżącego przekraczają wskazane kryterium dochodowe. W aktach administracyjnych na str. 32 znajduje się karta z przeprowadzonymi przez organ wyliczeniami, ale kwoty w niej wykazane nie znajdują oparcia w przedstawionym materiale źródłowym np. zaświadczeniach Naczelnika Urzędu Skarbowego, czy też złożonych deklaracjach podatkowych, zaś w wydanych przez organy decyzjach wskazano jedynie kwotę końcową wyliczenia nie zaś sposób jego przeprowadzenia. Z tego powodu nie sposób zweryfikować wyliczenia dokonanego przez organy. Uchybienie to nie wpływa jednakże na prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć, albowiem już fakt zaistnienia jednej przesłanki negatywnej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienionej w 16a ust. 8 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci pobierania przez skarżącego wojskowej renty inwalidzkiej uzasadnia wydanie na jego rzecz decyzji odmownej.

Odnosząc się do zarzutów skargi oraz przywołanego w niej orzecznictwa przyjdzie wskazać, iż z chwilą wejścia w życie art. 16 a u.ś.r. interpretacja zapisu jej ustępu pierwszego budziła wątpliwości. Można przyznać rację skarżącemu, że sądy administracyjne podejmowały próbę zrównania obu przesłanek - niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z niego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. I SA/Wa 2351/13). Jednakże z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), co miało miejsce w dniu 15 maja 2014 r., wykładnia taka byłaby wykładnią contra legem.

W art. 17 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż jego wolą jest traktować obie przesłanki odrębnie, wprowadzając w życie dwa odrębne warunki w postaci niepodejmowania zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz rezygnacji z zatrudnienia, jako warunki uzyskania prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r. (por. art. 26 tej ustawy).

Podsumowując, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły istnienie negatywnej przesłanki do przyznania na rzecz skarżącego wnioskowanego świadczenia, wynikającej z obowiązujących i omówionych powyżej przepisów prawa materialnego i nie naruszyły przy tym reguł prowadzenia postępowania dowodowego, określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a wyprowadzone z nich wnioski nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jej uchylenie, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.