Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1027/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 237
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia opracowania przeglądu ekologicznego instalacji składu węglowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji składu węglowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] zobowiązał Spółkę do sporządzenia i przedłożenia w formie opracowania pisemnego, w terminie do dnia 30 września 2017 roku, przeglądu ekologicznego instalacji składu węglowego zlokalizowanego na terenie B w O., O.17, gmina N., określającej oddziaływania na środowisko składu węglowego, w zakresie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. W decyzji organ określił zakres przeglądu oraz wskazał metody badań i studiów mające na celu określenie oddziaływania na środowisko składu węglowego w zakresie emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 237, art. 238 pkt 1 lit. "a", "b", "c", "d", "e", "f", pkt 2 – 4 i pkt 6 – 7, art. 239 pkt 2, art. 240, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm., dalej jako: "P.o.ś.").

Kwestionując powyższą decyzję Spółka wniosła odwołanie domagając się jej uchylenia w całości lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i zarzucając naruszenie:

- art. 237 w zw. z art. 3 pkt 6 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy skład węglowy nie ma takiego charakteru;

- art. 237 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko;

- art. 237 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że organ poprawnie i wyczerpująco uzasadnił konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, w sytuacji gdy organ ten zupełnie uchylił się od rozważań, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny;

- art.7 w zw. z art.77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia arbitralnego;

- art.8 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść regulacji ustawowych, tj. art. 237 – 239 P.o.ś. wskazał, iż przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i przenosi obowiązek dowodowy na stronę postępowania. Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia.

Jak podkreśliło Kolegium, z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. (dalej jako: "WIOŚ") w wyniku skargi mieszkańców O. dotyczącej uciążliwej emisji pyłu węglowego z terenu B w O. przeprowadził w dniach 31 sierpnia – 11 września 2015 roku kontrolę interwencyjną. Działalność Spółki wiąże się z dezorganizowaną emisją pyłu do powietrza. Z ustaleń WIOŚ wynika, że w trakcie oględzin stosowano środki ograniczające emisję pyłów, jednak ekrany siatek do zatrzymywania pyłu węglowego są zanieczyszczone pyłem węglowym, co świadczy o ograniczaniu przedostawania się części pyłu węglowego z terenu składu ale wskazuje również, że w pewnych okolicznościach pył węglowy wznosi się na tyle wysoko, by dotrzeć do zabudowań mieszkalnych. W przypadku wiatru z kierunków północnych na pylenie narażeni są mieszkańcy tzw. budynków kolejowych usytuowanych ok. 60 m od południowej granicy składu. Budynki te położone są poniżej rzędnej placu składowego a naprzeciwko nich znajduje się tzw. górny plac, na którym odbywa się rozładunek węgla. Około 20 m pas pomiędzy placem składowym węgla a zabudowaniami porastają drzewa liściaste i krzewy. Przy granicy Spółka posadziła wierzby energetyczne jednak ze względu na małą wysokość i gęstość nasadzenia, nie są one w stanie pełnić funkcji ochronnej. Nasadzenia wzdłuż drogi powiatowej, które miały pełnić funkcję tzw. zielonego ekranu w większości obumarły. Szata roślinna porastająca najbliższe otoczenie poza ogrodzeniem pokryta była pyłem węglowym. Ponieważ większość stosowanych przez Spółkę środków do ograniczania emisji pyłu wymaga zużycia wody WIOŚ sprawdził rejestr poboru wody. Pomimo, że dostaw węgla w sierpniu 2015 roku było dwukrotnie więcej niż w lipcu to ilość pobranej wody w sierpniu w stosunku do lipca zwiększyła się zaledwie o 10 %. WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne zobowiązujące Spółkę do stosowania zabezpieczeń przed niezorganizowaną emisją pyłu węglowego oraz wystąpił do Wójta Gminy N. z wnioskiem o wyegzekwowanie przestrzegania przez Spółkę zapisów decyzji środowiskowej dotyczących zabezpieczenia terenu składu węgla pasem zieleni ochronnej niskiej i wysokiej. Ponadto wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o rozważenie możliwości zobowiązania Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Biorąc pod uwagę ustalenia pokontrolne, Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie w toku którego przeprowadził w dniu 16 listopada 2015 roku oględziny. W trakcie oględzin (przy bezwietrznej pogodzie ale o dużej wilgotności powietrza) stwierdzono, że 5 pracujących na placu sortowników było wyposażonych w systemy zraszające (4 stałe i 1 mobilny). Z uwagi na duże uwilgotnienie powietrza nie występowała emisja pyłu węglowego. Powierzchnia placu magazynowego pokryta była dużą ilością mazi węglowej. Jak wynika z akt sprawy dla realizacji przedsięwzięcia Spółka uzyskała decyzję środowiskową (decyzja Wójta Gminy N. nr [...] z dnia [...]). Przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 oraz pkt 52 lit. b obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), jako instalacje do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych oraz zespoły zabudowy na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha.

W ocenie Kolegium, dokonane przez Starostę ustalenia faktyczne potwierdzają, że działalność Spółki prowadzona w B w O. jest źródłem emisji niezorganizowanej pyłów węglowych do powietrza atmosferycznego, która występuje podczas przeładunku, sortowania i transportu węgla. Przemieszczanie i praca pojazdów oraz maszyn po terenie placu magazynowego składu węgla również mogą być źródłem wtórnej niezorganizowanej emisji pyłów węglowych. Na emisje pyłów wskazuje także fakt, że szata roślinna porastająca najbliższe otoczenie poza ogrodzeniem pokryta była pyłem węglowym. Ponadto z ustaleń WIOŚ wynika, że w miesiącu sierpniu 2015 roku (mimo ponad dwukrotnego zwiększenia dostaw węgla) zużycie wody wzrosło jedynie o 10 %.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – wskazuje na możliwość negatywnego odziaływania na środowisko instalacji składu węglowego, a zatem spełnione są przesłanki do wydania, na podstawie art. 237 P.o.ś. decyzji nakazującej sporządzenie przeglądu ekologicznego. Przesłanką dla sporządzenia przeglądu ekologicznego nie jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko (na podstawie innych dowodów, ekspertyz, przekraczania dopuszczalnych norm emisji), ale sama potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie można bowiem wykluczyć, że nawet w przypadku dochowania dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Z tego powodu podnoszony przez Spółkę fakt braku w trakcie kontroli emisji pyłu niezorganizowanego w świetle dokonanych ustaleń, zdaniem Kolegium, nie może świadczyć o braku podstaw do nałożenia obowiązku. Tym bardziej, że kontrole przeprowadzane były przy określonych warunkach pogodowych charakteryzujących się dużą wilgotnością powietrza.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż dla nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie ma istotnego znaczenia, czy oceniane przedsięwzięcie będzie jedną instalacją, zbiorem instalacji, czy niemieszczącą się w definicji instalacji (art. 3 pkt 6 P.o.ś.) inwestycją, o ile z jej funkcjonowaniem wiązać się będzie możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Tym samym, Starosta właściwie uznał, że przegląd ekologiczny przeprowadzić trzeba dla "instalacji składu węglowego zlokalizowanego na terenie B". Niezbędna jest bowiem ocena całościowa, jaki wpływ na środowisko ma funkcjonowanie całego składu węgla, a nie jego poszczególnych elementów. Niewątpliwie przegląd ekologiczny jako specjalistyczna ekspertyza jest dość drogi w realizacji, a organy powinny w pierwszej kolejności ustalać negatywne oddziaływanie na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Jednakże w realiach sprawy, kiedy to celem przeglądu ekologicznego jest ustalenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko – zdaniem SKO – brak było innych dowodów wskazujących na takie niebezpieczeństwo. Spółka konsekwentnie podnosi brak jakichkolwiek okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko składu węglowego. Tym samym jedynym dowodem na powyższą okoliczność może być przegląd ekologiczny. Argumenty finansowe nie mogą być jedynymi argumentami przemawiającymi za nienakładaniem obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zarzut dotyczący nałożenia na Spółkę zobowiązań jedynie w oparciu o skargi członków Stowarzyszenia C jest również nieuzasadniony. Starosta wydając decyzję wskazał, że została ona oparta o ustalenia własne organu i ustalenia wynikające z kontroli WIOŚ.

W konkluzji Kolegium napisało, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na konieczność sporządzenia przeglądu ekologicznego.

W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wskazała na naruszenie:

1. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 237 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnie co doprowadziło do uznania, że Starosta [...] w decyzji prawidłowo wskazał przedmiot, dla którego sporządzony ma być przegląd ekologiczny tj. instalacja składu węglowego zlokalizowanego na terenie B w O., O. 17, gmina N., w sytuacji gdy decyzja nakazująca sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego powinna określać dla jakich urządzeń technicznych, zespołów stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie czy też budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami powinien zostać przeprowadzony przegląd ekologiczny oraz poprzez nieprawidłowe uznanie, że przeglądem ekologicznym należy objąć cały skład węgla, w sytuacji, gdy jest to rozległy teren wykorzystywany do różnych procesów nie tylko wykorzystywany do prowadzenia działalności związanej ze składowaniem węgla;

2. art. 237 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnie i błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy nie zaistniały żadne okoliczności wskazujące na negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko;

3. art. 237 P.o.ś. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji poprawnie i wyczerpująco uzasadnił konieczność przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, w sytuacji gdy organ ten uchylił się od rozważań, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. przez błędną ocenę prawną stanu faktycznego i prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, co miało odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu oraz brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w szczególności w zakresie możliwości użycia innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny;

5. art. 8 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Mając na uwadze autor skargi wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci mapy ewidencyjnej B w O., który to dowód ma na celu unaocznienie obszaru zajmowanego przez skarżącego oraz wskazanie obszaru faktycznie wykorzystywanego pod prowadzoną działalność,

Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia, poprzez realizację decyzji organów obu instancji, znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W motywach skargi jej autor sięgając do treści art. 3 pkt 6 P.o.ś. podkreślił, że Starosta [...] wskazał ogólnie, iż należy sporządzić i przedłożyć przegląd ekologiczny dla instalacji składu węglowego zlokalizowanego na terenie B w O., O.17, gmina N., co nie spełnia wymogu jednoznacznego i konkretnego wskazania urządzeń, ich zespołu czy też budowli, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. Użycie słowa instalacja składu węglowego nie daje odpowiedzi, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Dodatkowo skład węgla, a raczej całość zakładu nie może być i nie powinno być rozpatrywane w charakterze instalacji. B to tereny wykorzystywane na prowadzenie działalności gospodarczej, jak i tereny nie przeznaczone na prowadzenie tejże działalności. Z uwagi na fakt, iż wykonanie przeglądu ekologicznego wymaga znacznych nakładów organizacyjnych, osobowych i finansowych, organ powinien szczególnie dochować należytej staranności we wskazaniu w sposób przejrzysty i jasny przedmiotu objętego obowiązkiem. Tymczasem Starosta nie ustalił w sposób jednoznaczny, dla jakich urządzeń technicznych, zespołów stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie czy też budowli niebędących urządzeniami technicznymi ani ich zespołami nałożony został obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W sentencji decyzji wskazano, iż jest to instalacja składu węglowego. Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż przedmiotem decyzji jest wpływ na środowisko funkcjonowania całego składu węgla, a nie jej poszczególnych elementów. W zakresie B prowadzone jest kilka rodzaju czynności (np. składowanie węgla, przeładowywanie węgla wagon-plac, przeładowywanie węgla wagon-samochód oraz plac-samochód, konfekcjonowanie węgla oraz kruszenie węgla, wykonywane są także czynności administracyjne oraz czynności poboczne takie jak naprawa parku maszynowego, przewóz kolejowy), dlatego użycie w decyzji ogólnego stwierdzenia, iż przegląd ekologiczny należy sporządzić dla instalacji składu węglowego, nie spełnia wymogu jednoznacznego i konkretnego wskazania urządzeń, ich zespołu czy też budowli, które mogą negatywnie oddziaływać na środowisko.

Strona w tym zakresie zakwestionowała pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak jest potrzeby konkretyzacji urządzeń składających się na instalację, czy też innych działań, z którymi wiąże się negatywne oddziaływanie, bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 237 P.o.ś., jest wskazanie, w stosunku do jakich konkretnie urządzeń technicznych, ich zespołu lub nie będących takim urządzeniami budowli, zamierza ustanowić obowiązek sporządzenia i przedstawienia przeglądu ekologicznego, co w konsekwencji uniemożliwia dalsze rozpatrywanie sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek do nałożenia obowiązku.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż do nałożenia obowiązku przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń negatywnego oddziaływania na środowisko, co kontestuje autor skargi. Konstrukcja przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, co nie oznacza dowolności, lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Zatem organ musi ustalić, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Skoro zaś przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego tę instalację, nie jest obojętnym nałożenie takiego obowiązku, w sytuacji gdy ten sam cel mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych.

W sprawie organ w żaden sposób nie odniósł się do innych sposobów, innych środków dowodowych, jakie mogłyby być podjęte w celu ustalenia oddziaływania na środowisko, co więcej organ w arbitralny sposób nałożył zobowiązanie do przeprowadzenia przeglądu ekologicznego, nie analizując innych możliwości. A przecież ten sam cel mógłby być osiągnięty poprzez pomiar zapylenia. W sprawie Starosta uchylił się od ustaleń i rozważań, czy udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. W uzasadnieniu decyzji organ nawet nie podjął próby wykazania, że ewentualne ustalenie negatywnego oddziaływania działalności Spółki na środowisko nie jest możliwie przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Z obowiązkiem wyczerpującego uzasadnienia decyzji wiąże się też wymóg wykazania celowości działania organu korzystającego w danym przypadku z uznania administracyjnego. Zdaniem Spółki Starosta pominął możliwość zastosowania innych, mniej uciążliwych środków. Powinien tymczasem w uzasadnieniu zawrzeć rozważania, iż inne środki służące udowodnieniu negatywnego oddziaływania na środowisko nie mogły być zastosowane.

Kolegium zaakceptowało błędne działanie Starosty, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy obu instancji nie rozważyły i nie przeprowadziły analizy materiału dowodowego zgodnie z regułami prawa procesowego. Aby rozstrzygnięcia nie były kwalifikowane jako dowolne, organy winny wykazać, że ustalenie negatywnego oddziaływania na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Skoro organ pierwszej instancji nie ocenił zebranych w sprawie dowodów bądź dokonał tego w sposób nieprawidłowy, a organ odwoławczy te błędne działanie zaakceptował, to uprawnione jest twierdzenie, że nie wykazał w sposób przekonujący, że działalność Spółki wskazuje w sposób bezsporny na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.

Dodatkowo w sprawie istnieją duże nieprawidłowości w ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim, w dniach 31 sierpnia – 11 września 2015 roku WIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną, w ramach której przeprowadził oględziny terenu B. W tym czasie prowadzony był rozładunek wahadła kolejowego, sortowanie węgla, ekspedycja węgla transportem kołowym i kolejowym. Zwały węgla były usypane w sposób uporządkowany z zachowaniem przestrzeni dla komunikacji kołowej oraz maszyn sortujących. Wysokość zwałów była zróżnicowana w zależności od rodzaju węgla, lecz nie przekraczała wysokości 8 m. Nie stwierdzono samozapłonu węgla. W trakcje oględzin stosowane były środki ograniczające emisję pyłów, bowiem ciągi komunikacyjne były zlewane wodą. Węgiel przejeżdżający w wagonach był polewany wodą z dwóch dysz zamontowanych przed tak zwanym budynkiem górnym placem, wężami strażackimi ziewano węgiel rozładowywany w wagonach, a sortowanie węgla odbywało się z użyciem zraszaczy. Operacji przeładunku węgla oraz zasypywania węgla do koszy sortowników towarzyszyła emisja pyłów, lecz zasięg opadania pyłów mieścił się w otoczeniu pracujących maszyn i nie było widocznego rozprzestrzeniania się pyłów poza teren RCDW. Nie zaobserwowano również pylenia ze zwałów węgla. Dodatkowo w dniu 16 listopada 2015 roku Starosta [...] przeprowadził oględziny, w trakcie których na placu pracowało pięć sortowników z czego cztery z nich wyposażone były w stałe zraszacze (systemy zraszające), przy piątym sortowniku zainstalowany był zraszacz mobilny. Hałdy węgla układane były rotacyjnie w zależności od zamówień działu handlowego lub potrzeby zbytu. W czasie oględzin nie występowała emisja pyłu niezorganizowanego.

W ocenie strony, nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zatem podniesione przez osobę mającą interes prawny w uzyskaniu przeglądu ekologicznego okoliczności wskazujące na negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, muszą być na tym etapie postępowania (niejako "wstępnym") weryfikowane. Dlatego też przed podjęciem rozstrzygnięcia, organ musi ocenić posiadany materiał dowodowy (np. wyniki badań, ekspertyzy, szacunki, argumentację stron) w kontekście podnoszonych kwestii i okoliczności konkretnej sprawy. Organ musi więc dokonać swoistego "miarkowania", w oparciu o które to, gdy dojdzie do przekonania, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, nałoży na podmiot ją prowadzący obowiązek sporządzenia przeglądu ekologicznego.

W sprawie mimo dwóch oględzin, które nie potwierdziły możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, organ obciążył Spółkę koniecznością wykonania przeglądu ekologicznego. Mając na uwadze ustalenia oględzin, strona zakwestionowała twierdzenia organu jakoby na terenie RCDW występowała emisja pyłu węglowego negatywnie oddziaływująca na środowisko. Organ pierwszej instancji wybiórczo odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego opierając się jedynie na dowodach pośrednich i nie mających większego znaczenia w spawie. Sam organ potwierdził, że oględziny nie wykazały niezorganizowanej emisji pyłu węglowego, jednocześnie organ zupełnie z niezrozumiałych przyczyn stanął po stronie twierdzeń Stowarzyszenia C, nawet pomimo faktu że żadne naruszenia norm ochrony środowiska ani możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, nie miały miejsca i nie zostały udowodnione.

W ocenie autora skargi, żadne okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko nie nastąpiły. Podczas oględzin w dniach 31 sierpnia i 16 listopada 2015 roku "nie występowała emisja pyłu niezorganizowanego", chociaż zakład działał w pełnym wymiarze pracy. Co więcej odwołujący nie zgadza się z twierdzeniem jakoby sam fakt prowadzenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko był przesłanką wystarczająca do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W związku z tym nie było żadnych podstaw do zobowiązania Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Z tego powodu – zdaniem skarżącego – decyzja narusza art. 8 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwą ocenę i dowolną interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcie rozstrzygnięcia arbitralnego i niekorzystnego dla Spółki.

W ocenie Spółki niezasadnym jest decydowanie o nałożeniu na Spółkę zobowiązań jedynie w oparciu o skargi członków stowarzyszenia C. Organ niejako "na siłę" poszukiwał argumentów za zobowiązaniem Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego, tym bardziej, że oględziny składu węgla nie wskazały żadnych nieprawidłowości, ani niezorganizowanej emisji pyłu.

W ocenie strony organ nie powinien też zobowiązywać do sporządzenia przeglądu "z ostrożności" lub w celu uzyskania dodatkowego stanowiska w sytuacji, gdy wcześniej przeprowadzone badania nie wykazały negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie bez znaczenia jest też czynnik ekonomiczny. Na podstawie oględzin, które nie wykazały negatywnego oddziaływania na środowisko Spółka może zostać obciążona bezzasadnie znacznymi kosztami jakie wiążą się z koniecznością sporządzenia przeglądu ekologicznego. Koszt przeglądu ekologicznego wyniesie kilkadziesiąt tysięcy złotych, co jest kwotą znacznie obciążającą budżet Spółki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 19 stycznia 2017 roku oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" "P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla określonej instalacji. Oceniając legalność tej decyzji na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 237 przywołanej wcześniej ustawy Prawo ochrony środowiska, organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Bezspornie, do prawidłowego zastosowania art. 237 P.o.ś. nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2017).

Przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z dnia 7 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 527/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oczywiście nie oznacza to dowolności lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (por. np.: wyroki WSA: w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 roku, sygn. II SA/Ke 318/10; w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Sz 538/07).

W tym miejscu sięgając do norm regulujących postępowanie dowodowe należy podkreślić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż prowadzona instalacja może być źródłem uciążliwości polegających na emisji pyłów. Z powyższego punktu widzenia wypada zgodzić się z zaskarżoną decyzją, przy czym jest to zgoda wyłącznie co do samej zasady rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, iż materiał dowody zgromadzony w sprawie to przede wszystkim ustalenia kontroli przeprowadzonej przez inny organ, czyli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i ustalenia własnej kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Analizując treść tych dokumentów Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, że w żadnym z tych dokumentów nie zostało potwierdzone, że instalacja składu węgla negatywnie oddziałuje na środowisko. Przepis art. 237 P.o.ś. stanowi jedynie o "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jako podstawy nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Niemniej jednak – zdaniem Sądu – uwzględniając okoliczność, że sporządzenie przeglądu ekologicznego jest kosztowne, zasadnym jest rozważenie, czy ten sam cel mógłby zostać osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych. Jeżeli tak mogłoby być sięgnięcie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zatem rzeczą organu jest wykazanie, że osiągnięcie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwe przy użyciu innych środków dowodowych (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 roku, sygn. II OSK 971/09 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. II SA/Wr 445/10; w Szczecinie z dnia 7 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 527/10 i z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Sz 538/07 i inne). W obliczu tego poglądu niewątpliwie dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie pozwalały na wydanie decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji składu węglowego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zatem przez organ pierwszej instancji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., którego to uchybienia nie wyeliminował organ odwoławczy, czym naruszył także wskazane przepisy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy nie podjęły działań w celu ustalenia oddziaływania instalacji na środowisko, które byłyby mniej kosztowne. Przykładowo można wskazać, że organ mógł sięgnąć do raportu sporządzonego na potrzeby decyzji środowiskowej z 2011 roku w celu oceny czy wszystkie działania zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko określone w tymże raporcie zostały zrealizowane, a jeżeli nie to podjąć działania w celu ich realizacji. W celu tej oceny wskazanym mogłoby okazać się sięgnięcie także do skarg składanych przez okolicznych mieszkańców, bowiem z tych dokumentów może wynikać na czym polega negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko, kiedy ono ma miejsce, a przede wszystkim – czy Spółka podejmuje wszystkie wynikające z raportu zalecenia zmierzające do ograniczenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Konkludując dotychczasowe uwagi podkreślić po raz kolejny należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kontestowanych w skardze decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie da się bowiem wykluczyć, że w przypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem wymienionych zasad, nałożenie obowiązku z art. 237 P.o.ś. nie zyskałoby uzasadnienia. Z tego powody Sąd podzielił zarzuty skargi uznając za wskazane wyeliminowanie zaskarżonych decyzji. Opisane działania organów obu instancji – jak prawidłowo wywiódł autor skargi – naruszają także określony w art. 8 K.p.a. postulat pogłębiania zaufania do organów władze publicznej i wynikającą z art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Niewątpliwie, z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 lit. "b" P.o.ś. instalacja to m.in. "zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu". Dla Sądu zakład, czyli B wypełnia zacytowaną definicję.

Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi, przepis art. 237 P.o.ś. nie zobowiązuje organu do udowodnienia negatywnego wpływu na środowisko, a do zastosowania tego przepisu wystarczy jedynie taka możliwość.

Rekapitulując, Sąd dostrzegając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na kwotę 697 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.

a.tp.