Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3301/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 586/16 w sprawie ze skarg [...] Stowarzyszenia [...] w R. oraz I. D., K. D., W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] w R. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 586/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] Stowarzyszenia [...] w R. oraz I. D., K. D. i W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowalnych, oddalił skargi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.1409 z późn. zm., zwanej dalej: PrB) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.267 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) działając z urzędu odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...] będącej aktualnie własnością [...] S.A. W uzasadnieniu decyzji organ opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, która przechodziła wielokrotnie przez instancje postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, jak również tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego i wskazał, że Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. dnia [...] października 2005 r. wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: [...] określającą warunki zabudowy dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] z kontenerem telekomunikacyjnym, oraz przyłączem energetycznym. Ustalono, że planowana inwestycja obejmuje: budowę wieży betonowej typ pfleiderer o wysokości 40 m, kontener telekomunikacyjny, przyłącze energetyczne ze złączem kablowym i ogrodzenie z bramą wjazdową. W decyzji zaznaczono, by działania prowadzić na obszarze wyznaczonym w załączniku graficznym (działka nr geodezyjnym [...]). Organ ustalił, że decyzja powyższa pozostaje w obiegu prawnym, zaś na terenie działki nr [...] wykonano obiekty ujęte w przedmiotowej decyzji. Analizując zakres robót budowlanych wykonanych na nieruchomości stwierdzono, że zostały one zrealizowane zgodnie z warunkami wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ujętymi w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Następnie organ wywodził, że zapis ujęty w pkt 2.1 decyzji Prezydenta o lokalizacji inwestycji w punkcie dotyczącym ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej informował, że: "inwestycja zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.) zaliczana jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Przed wystąpieniem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy przeprowadzić postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko i uzyskać zgodę na realizację przedsięwzięcia poprzez uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta w P.". Dnia [...] marca 2006 r. Prezydent wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znak: [...], w której ustalił lokalizację stacji bazowej, zaznaczając w pkt 3.G że pola elektromagnetyczne o gęstościach przekraczających wartość dopuszczalną (0,1 W/m2) mogą występować wyłącznie w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, a obszar, w którym pole elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny przedmiotowej stacji bazowej będzie przekraczało wartość dopuszczalną wystąpi powyżej 25m npt i maksymalnie w odległości 59,5 m. W punkcie tym ustalono, że stacja ma być złożona z wieży antenowej, urządzeń nadawczo-odbiorczych, zasilających i kontrolno-pomiarowych umieszczonych w kontenerze technicznym oraz anten sektorowych i anten linii radioliniowych o podanych parametrach. W decyzji stwierdzono, że nie ustala się obszaru ograniczonego użytkowania ze względu na fakt, iż promieniowanie o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną nie obejmuje miejsc dostępnych dla ludzi. Dnia [...] grudnia 2007 r. decyzją Prezydenta umorzono wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną znak: [...] z dnia [...].03,2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż z dokumentów przedstawionych przez [...] z o.o. wynikało, iż ze względu na zmianę obowiązujących przepisów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko – (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ argumentował, że na dzień dzisiejszy, decyzja Prezydenta z dnia [...].03.2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z przyczyn proceduralnych została wycofana z obiegu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z września 2007 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta i stanowisko to zostało utrzymane w mocy przez WSA w Poznaniu i NSA (wyrok z dnia 01 czerwca 2010 r. II OSK 920/09).

Następnie organ przytoczył zapis § 2.1.7 oraz § 3.1.8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213 poz. 1397 z późn. zm., zwanego dalej: Rozporządzenie) i na tym tle wskazał, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów, należało dokonać sprawdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności występują w odległościach granicznych wyznaczonych wzdłuż osi głównej osi promieniowania anteny od jej środka elektrycznego. Odległości graniczne ustala się zależnie od mocy promieniowanej izotropowo danej anteny. Jeśli w wyniku przeprowadzonej kwalifikacji okaże się, iż miejsca dostępne dla ludności nie istnieją w odległościach granicznych, to takiej inwestycji nie można zaliczyć do kategorii zawsze znacząco oddziałującej, bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie nie jest prawnie uzasadnione nałożenie wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście organ argumentował, że ze sporządzonego przez PINB zestawienia dotyczącego anten sektorowych wynika, że zakres częstotliwości (MHz) dla urządzeń zainstalowanych na przedmiotowej stacji bazowej mieści się w przedziale wskazanym w cyt. powyżej rozporządzeniu. Wysokość środków elektrycznych wynosi od 35 m npt do 40,0 m, a moce EIRP tj. równoważnej mocy promieniowania izotropowo na każdym z azymutów (90°,210°,330°) wynoszą odpowiednio 3786 W, 8006 W i 5664 W. Wzięto przy tym pod uwagę zwiększoną w 2014 r. moc anten. Podkreślono, że ze sporządzonego w skali 1:2000 szkicu wynika, że w odległości 200 m od wieży nie ma obiektów budowlanych, które mogłyby umożliwiać dostęp ludności w zasięg wiązki promieniowania. Zgodnie z zapisem art. 124 Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1232 z późniejszymi zmianami) miejscami dostępnymi dla ludności są wszystkie miejsca środowiska, za wyjątkiem miejsc do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem. Zgodnie z tą definicją oraz aktualnym orzecznictwem, pod pojęciem miejsca dostępnego dla ludności, do których dostęp jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego rozumie się powierzchnię ziemi, miejsca w budynkach, a także miejsca w przestrzeni około 2 metrów nad powierzchnią np. ziemi czy dachu (uznaje się, że w tej przestrzeni około 2 metrów nad np. dachem budynku można się dostać bez użycia dodatkowego sprzętu technicznego - np. podnośnika czy drabiny). Natomiast odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny to odcinek linii prostej, który wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut i pochylenie tej osi. Miejsca dostępne dla ludności mogą znajdować się pod osią głównej wiązki, co nie zwalnia operatora od stosowania standardów jakości środowiska, o których mowa w art. 122 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał w związku z powyższym, że biorąc pod uwagę, iż wysokości środków elektrycznych anten są zlokalizowane na poziomach 35m i 40 m, jest oczywistym, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w odległości mniejszej od nich niż 200 m, gdyż w kierunkach wzdłuż osi głównych promieniowania anten nie znajdują się w tej odległości obiekty, które umożliwiłyby taki dostęp, co jest uzewnętrznione na szkicu. Organ I instancji wskazał także, że [...] stycznia 2016 r. powziął wiedzę o fakcie zgłoszenia Staroście P. dnia [...] października 2015 r. przez [...] S.A. zmian danych w zakresie wielkości i rodzaju emisji dla stacji bazowej Nr [...] w P. (obniżenie EIRP). Ze względu na brak protokołu z badań potwierdzającego podane wielkości, którego nie dostarczono pomimo wezwania organu, Starosta nie uznał złożonego zawiadomienia za skuteczne. W niniejszym postępowaniu brano pod uwagę wartości EIRP pomierzone w dniu [...] grudnia 2014 r. wyższe lub równe ujętym w nieprzyjętym zgłoszeniu. Podniesiono także, że w powiecie p. zlokalizowano 3 obszary Natura 2000. Najbliżej miasta P. istnieje "[...]" - obszar specjalnej ochrony ptaków - określony symbolem [...]. Teren ten obejmuje lasy leżące poza miastem P., w odległości kilku kilometrów od ul. [...] i działki o nr geodezyjnym [...]. Stwierdzono więc, że stacja bazowa nie oddziałuje na obszar Natura 2000. Taki wniosek został też zawarły w "Analizie środowiskowej" sporządzonej w 2007 r. przez T. M. załączonej do wniosku o umorzenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożonej przez [...], a załączonej do pisma Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2015 r. Podsumowując organ stwierdził, że z podanych wyżej ustaleń wynika, że będąca przedmiotem postępowania stacja bazowa nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i że nie jest też zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wykazano też jej oddziaływania na obszar Natura 2000. Wnioski takie są poparte stwierdzeniem ujętym w "Informacji o zmianie danych w zakresie wielkości i rodzaju emisji dla stacji bazowej P. [...] ul. [...] dz. [...]" złożonym w Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w P. [...] grudnia 2014 r., a przekazanej do PINB przy piśmie Starosty P. z dnia [...] czerwca 2015 r. . W dokumencie opracowanym przez Laboratorium Badawcze [...] stwierdzono, że "analizowane przedsięwzięcie, nadal nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko biorąc pod uwagę, iż w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w odległościach podanych w Rozporządzeniu nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności".

Następnie Powiatowy Inspektor wywiódł, że [...] września 2015 r. zwrócił się pisemnie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. oraz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. o przekazanie informacji o ewentualnie dokonanych, aktualnych pomiarach i o stwierdzenie, czy na skutek oddziaływania stacji bazowej telefonii cyfrowej zlokalizowanej w P. przy ul. [...] występują na terenie otaczającym natężenia pól elektromagnetycznych przekraczające wartości graniczne dostępu dla ludności, a przebywanie ludzi podlega ograniczeniom. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował, że nie wykonywał dotąd pomiarów poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku powodowanych pracą stacji bazowej Nr [...], jednak w aktach posiada sprawozdanie z pomiarów wykonanych dnia [...] listopada 2014 r. przez Laboratorium Badawcze [...] z siedzibą w G. Wyniki pomiarów nie wykazują występowania w miejscach dostępnych dla ludności przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Pismem z dnia [...].10.2015 r. Natomiast [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podał, że pomiary w otoczeniu stacji bazowej zostały przeprowadzone [...] listopada 2014 r. przez [...] Laboratorium Badawcze w C. (sprawozdanie nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych) i wykazały, że w miejscach dostępnych dla ludności nie występują obszary o przekroczonej wartości granicznej 7 V/m określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. nr 192, poz. 1883). Organ nadzoru I instancji podsumował, że z przedstawionych powyżej dokumentów wynika, że w listopadzie 2014 r. w miejscach dostępnych dla ludności, w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej, przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych nie stwierdzono. Następnie PINB podniósł, że w trakcie kontroli stacji bazowej Nr [...] przeprowadzonej [...] października 2015 r. stwierdzono, że obiekt stacji bazowej chroniony jest ogrodzeniem siatkowym, zamkniętym na kłódkę. Teren wewnątrz ogrodzenia i od strony ul. [...] porośnięty jest roślinnością dziką. Stacja bazowa zlokalizowana na działce o nr geodezyjnym [...], składa się z wieży żelbetowej z umieszczonymi na niej antenami sektorowymi szt. 9 (3 na poziomie niższym, a 6 na poziomie wyższym), kontenera technologicznego, drabiny kablowej, przyłącza elektrycznego. Nie zauważono, by od czasu montażu na wieży (przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) anteny sektorowe (nadawcze) zmieniły azymuty. Podczas kontroli dokonano porównania stanu obiektu istniejącego aktualnie na działce z projektem budowlanym "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...]Nr [...]" . Projekt ten został zatwierdzony decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia 2006-09-[...] znak: [...] i obowiązywał w czasie prowadzenia budowy przedmiotowej stacji oraz uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót udzielonego decyzją PINB Nr [...] z dnia [...].06.2009r. W trakcie przeprowadzonej przez inspektorów PINB kontroli obowiązkowej (protokół nr [...]) stwierdzono, że obiekt stacji bazowej jest wykonany zgodnie z zatwierdzonym wówczas projektem budowlanym. W protokole zaznaczono, że nie zamontowano na wieży 8 szt. anten radiolinii.

Po uchyleniu decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej, projekt nie ma wprawdzie już znaczenia aktu administracyjnego (brak zatwierdzenia) jednak zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który budowa była realizowana. Dokumentacja taka może stanowić materiał dowodowy w postępowaniu naprawczym. W trakcie kontroli przeprowadzonej w 2015 r. stwierdzono, że wymienione w pozwoleniu na użytkowanie anteny radiolinii (8 szt.) nadal nie zostały zamontowane na obiekcie, a jedna antena radiolinii, która funkcjonowała na etapie pozwolenia na użytkowanie została zdemontowana. Przedstawiciel właściciela podał, że aktualnie łączność pomiędzy stacjami zapewniana jest przez łącza światłowodowe i okazał kopię przyjęcia bez sprzeciwu przez Starostę P. zgłoszenia [...] SA na budowę telekomunikacyjnej linii kablowej. Na terenie posesji stwierdzono istnienie 2 studzienek, które są elementami tej linii. Dokumenty będące w posiadaniu organu I instancji pozwoliły na weryfikację i potwierdzenie informacji o zgodnym z przepisami wykonaniu linii kablowej i studzienek. Innych zmian w składzie i stanie obiektu w stosunku do projektu i udzielonego pozwolenia na użytkowanie nie stwierdzono. Obecny w trakcie kontroli przedstawiciel aktualnego właściciela obiektu, oświadczył, że nie posiada wiedzy o zwiększeniu mocy urządzeń, w stosunku do parametrów określonych w projekcie. Zwiększenie takie miało jednak miejsce kilkukrotnie - dowodzą tego informacje przekazywane do Starosty P., a przesłane do PINB przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Fakt zwiększenia mocy potwierdził też pełnomocnik właściciela w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Na tym tle organ stwierdził, że zgodnie z zapisem art. 152. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska "instalacja, z której emisja nie wymaga pozwolenia, mogąca negatywnie oddziaływać na środowisko, podlega zgłoszeniu organowi ochrony środowiska (...)". W artykule tym w ust. 2 zawarto wykaz informacji, które muszą zostać przekazane - między innymi jest to wielkość i rodzaj emisji oraz czy jej stopień jest zgodny z przepisami. Właściwy organ może wnieść sprzeciw do zgłoszenia. Zapis art. 152 ust 6 informuje, że "prowadzący instalację jest zobowiązany przedłożyć organowi właściwemu do przyjęcia zgłoszenia informacje o zmianie danych, o których mowa w ust. 2 pkt 2-6" tj. również o wielkości i rodzaju emisji. Biorąc pod uwagę złożone dokumenty oraz brak sprzeciwu ze strony Starosty P. (informacja o takich działaniach nie została przekazana w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r.) zdaniem organu sądzić należy, że prowadzący instalację wywiązał się z ustawowego obowiązku. Przekazane w 2015 r. informacje o zmniejszeniu EIRP, ze względu na brak ich potwierdzenia nie są brane pod uwagę.

Organ wyjaśnił także, że podniesiona przez [...] Stowarzyszenie [...] (zwane dalej: Stowarzyszenie) sprawa rozbudowy, przez kilkukrotne zwiększenie mocy, stacji bazowej została przez organ przeanalizowana na gruncie przepisów Prawa budowlanego. W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] października 2015 r. przez inspektorów PINB nie stwierdzono na obiekcie stacji bazowej wykonania robót budowlanych polegających na zmianie ilości zamontowanych anten, wysokości czy azymucie ich zamontowania. Nie zauważono też innych oznak świadczących o zmianie obiektu budowlanego - stacji bazowej traktowanej jako całość - poza likwidacją niewielkiej anteny radiolinii (średnica 30 cm) i wykonania linii kablowej na nieruchomości - na podstawie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. Kontener technologiczny, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego całą stację bazową i stanowiącego niewątpliwie jej element wyposażono w "sprzęt nowszej generacji". Podkreślono, że w piśmie M. P. z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzono, że "zmiana polegała na dodaniu usługi [...] w trzech antenach i dodaniu usługi [...] w trzech innych antenach bez zmiany częstotliwości, wysokości środka elektrycznego, azymutu czy tiltu którejkolwiek z anten". Pełnomocnik właściciela zaznaczył, że uruchomienie usługi [...] w paśmie 900 MHz nie wiązało się z dołożeniem żadnego nowego sprzętu nadawczo-odbiorczego. Podkreślono także, że ze względu na fakt, iż projekt nie określał precyzyjnie wyposażenia kontenera, nie można było zweryfikować podanych informacji. Zdaniem organu wymiana wyposażenia obiektu budowlanego nie może być traktowana jako roboty budowlane, które zgodnie z definicją ujętą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W przedmiotowym przypadku, wykonania takich czynności nie stwierdzono. Fakt zmiany wielkości emisji nie był spowodowany wykonaniem określonych robót budowlanych tj. np. zamontowaniem nowych anten nadawczych, zmianą wysokości wieży lecz wyłącznie działaniami na wyposażeniu kontenera technologicznego do których regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane nie mają zastosowania. Wyjaśniono także, że nadzór nad wielkością i rodzajem emisji pełnią inne organy wskazane w ustawie Prawo ochrony środowiska i one za pomocą właściwych działań, władne są do dokonywania stosownych regulacji w tym zakresie. Nadmieniono, że zgodnie z ustawą prawo budowlane i utrwalonym orzecznictwem sądów, nawet w przypadkach, gdy realizowane są roboty budowlane polegające na montażu na wieży anten nadawczych jako urządzeń o wielkości mniejszej niż 3 m spełniających warunek wynikający z art. 29 ust. 3 prawa budowlanego przy braku znaczącego oddziaływania na środowisko i braku negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia. Organ I instancji podniósł, że ponieważ od czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej w czerwcu 2009 r. upłynęło już 6 lat, dokonał sprawdzenia obowiązku wynikającego z art. 62 ustawy prawo budowlane tj. wykonania przez właściciela obiektu sprawdzeń stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu. Przedłożone przez pełnomocnika właściciela [...] października 2015 r. protokoły badań sprawdzeń wykazały, że stacja bazowa jest obiektem sprawnym technicznie i nadającym się do dalszej eksploatacji. W protokołach nie zawarto żadnych zaleceń. Organ argumentował, że istotą postępowania naprawczego nie jest stwierdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją, tylko stwierdzenie, że został on wykonany zgodnie z prawem. Przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Nie ma więc, w ocenie organu, unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy unieważniono pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. Zdaniem organu, przede wszystkim należy mieć na uwadze istotę postępowania, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, a które nazywane jest postępowaniem naprawczym. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane (obiekt budowlany) nie będzie pozostawał w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu nadzory budowlanego I instancji w sprawie wykazano, że stacja bazowa zlokalizowana w P. przy ul. [...] na działce o nr geodezyjnym [...]: jest zgodna z pozostającą w obiegu prawnym decyzją o lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta P., nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko czy mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie oddziałuje też na obszar Natura 2000; nie powoduje w miejscach dostępnych dla ludności w otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych; została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, który istnieje jako dokument; jest obiektem sprawnym technicznie i nadającym się do dalszej eksploatacji. W związku z powyższym brak, zdaniem organu, przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego, gdyż wobec właściwego wykonania obiektu jakim jest stacja bazowa Nr [...] nie zachodzi konieczność nakładania na właściciela obiektu obowiązków w celu doprowadzania do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia oraz odwołania I. D., M. D., K. D. i W. D. od ww. decyzji PINB - utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy ponownie opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że stacja bazowa powstała w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. W konsekwencji uchylenia tej decyzji, decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, przeprowadzone zostało też postępowanie dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja z dnia [...] września 2015 r., sprostowana postanowieniem [...]WINB z dnia [...] października 2015 r.). Podkreślono, że właśnie wyeliminowanie tych decyzji spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu, zdaniem organu, nie zasługiwały na uwzględnienia zarzuty odwołujących się dot. niewłaściwego zastosowania w/w przepisów.

Organ II instancji wywodził, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy warunkami technicznymi. Uzasadnienie prowadzenia procesu legalizacyjnego wynika tu bezpośrednio ze ziszczenia się jednej z hipotez normy prawnej z art. 50 ust. 1 ustawy tj wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, powoduje, że punktem odniesienia przy ocenie legalności wybudowania inwestycji są wymienione wyżej przepisy prawa. W konsekwencji organ wskazał, że prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego winny zatem zbadać prawidłowość wykonania przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami. [...]WINB stwierdził, że mając na uwadze treść protokołów sporządzonych podczas kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji oraz przedstawionych dokumentów należy uznać, że przedmiotowy obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną a jego stan techniczny nie budzi wątpliwości. Podkreślił, że w sprawie brak jest zakresu czynności pozostałych do wykonania, jakie miałby wykonać inwestor, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zatem organ I instancji w wydanej decyzji prawidłowo odstąpił od obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie i nie istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę skarżonej decyzji. Odnosząc się do uwag odwołania państwa D. dotyczących niezamontowania anten, a co za tym idzie wątpliwości co do wykonanych pomiarów, organ stwierdził, że nie zamontowano anten radioliniowych, a nie sektorowych.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania Stowarzyszenia wskazano, że w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r., wydanego na podstawie art. 51 Ust. 8 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Niemniej rozporządzenie to nie obowiązuje na mocy przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 353 ze zm.) od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. D. działająca w imieniu własnym oraz małoletnich K. i W. D. oraz Stowarzyszenie.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył przepisów prawa w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku, opartego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrB, mającego na celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem stacji bazowej. Wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej: PrB ). Stosownie do treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 PrB jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, to właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrB polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy karnego. Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjną. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy bezspornym jest, że wykonane roboty nie spełniają wymogów przewidzianych prawem. Natomiast ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 PrB wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 PrB (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków).

Sąd I instancji wskazał, że ustalenie, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego, czy też do jego zakończenia, może nastąpić po wszechstronnym wyjaśnieniu, zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej. Z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego bezspornie wynika, iż inwestor uzyskał pozwolenie na budowę stacji bazowej, które następnie zostało [...] października 2010 r. przez Starostę P. uchylone, co z kolei spowodowało szereg działań mających na celu wyeliminowanie decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie. W istocie zatem we wrześniu 2014 r. – kiedy to wszczęto postępowanie podlegające kontroli sądowej – inwestor nie dysponował ani pozwoleniem na budowę, ani pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Gdy zakończona już inwestycja nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku jego uchylenia w celu doprowadzenia zakończonej budowy do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego przeprowadza postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie sądu wojewódzkiego, organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie przeprowadziły wyczerpujące postępowanie w celu ustalenia, czy budowa stacji bazowej została wykonane zgodnie z prawem budowlanym. Przytoczone szeroko ustalenia faktyczne organu I instancji zostały poczynione w sposób prawidłowy i sąd ustalenia te podziela, przyjmując je za własne. Sąd I instancji przypomniał, że kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że organ I i II instancji szeroko przeanalizował, kwestie zgodności wykonanych robót z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ujętymi w decyzji lokalizacyjnej. Organ zbadał również inwestycję pod katem zgodności z Rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. W celu poczynienia prawidłowych ustaleń przeprowadził czynności kontrolne w toku postępowania, analizował również cały szereg dokumentów wymienionych we wcześniejszej części uzasadnienia. W oparciu o zgromadzone dowody doszedł do prawidłowych wniosków stwierdzając, w szczególności, że stacja bazowa nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie oddziałuje ona także na obszar Natura 2000. Skontrolowano równie to, że w odległościach podanych w Rozporządzeniu (z dnia 9 listopada 2010 r.) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, nie zostały też przekroczone w jej otoczeniu dopuszczalne poziomy pól magnetycznych. Ustalono także, że stacja jest obiektem sprawnym technicznie i nadającym się do dalszej eksploatacji. Wykonana zaś została zgodnie z projektem budowlanym, który został zatwierdzony pierwotnie przez organy. Mając na uwadze powyższe sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające zgromadziły materiał dowodowy wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, który następnie został przeanalizowany i w sposób prawidłowy oceniony, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Na tej podstawie prawidłowo uznano, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mają wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie podczas przeprowadzonych oględzin, zgodność z obowiązującymi przepisami, zgromadzone w sprawie opinie i ekspertyzy techniczne, a także zgodność z decyzją lokalizacyjną skłoniły organy obu instancji do stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, ze sztuką budowlaną bez przekroczenia obowiązujących norm. Odnosząc się do zarzutów skargi państwa D. sąd stwierdził, że w ramach niniejszego postępowania nie może być badana poprawność tak decyzji lokalizacyjnej, jak i pozwolenia na budowę, albowiem inny jest jego przedmiot. Sąd również w kontekście obawy skarżącej związanej z bliskim sąsiedztwem stacji bazowej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji. Dlatego też nie może się odnieść do kwestii odczuć społecznych, czy też informacji znajdujących się w powszechnym obiegu dotyczących elektroskażeń jeśli nie można powiązać tych okoliczności z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Taka zaś okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wniesionej przez Stowarzyszenie stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszeń prawa karnego oraz cywilnego nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Zarzuty natury karnej, czy tez roszczenia cywilnoprawne podlegają dochodzeniu i ściganiu w ramach innych procedur. Zarzuty stanowią polemikę z ustaleniami organów i nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, dlatego wymykają się ocenie sądu. Reasumując sąd wojewódzki stwierdził, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 PrB jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji zatem ustalenia przez organ, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną" i innymi przepisami mającymi zastosowanie w sprawie, organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 PrB wydaje decyzję stwierdzającą braku takiej konieczności. Wydanie przez organ decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora samowolnie wykonanych robót obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych kończy postępowanie naprawcze.

Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy w sposób szczegółowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz wydały rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny, prawidłowo stosując obowiązujące przepisy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa:

1) Art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez brak uzasadnienia merytorycznego i tym samym wskazania, z jakich powodów inwestycja nie wymagała po rozbudowie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ w wyroku nie podano ilości anten, ich mocy EIRP, pochyleń, definicji miejsc dostępnych dla ludności, wysokości występowania osi głównych wiązek promieniowania oraz pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych nad terenem, informacji na podstawie jakiego dokumentu sąd ustalił kwestie, o których mowa powyżej. Ponadto brak oceny zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, które doprowadziły do zwiększenia mocy EIRP o 13009 W na każdym sektorze,

2) Art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 w związku z § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez lakoniczne i nie uzasadnione przyjęcie, iż przedmiotem oceny wypływu na środowisko jest pojedynczy element przedsięwzięcia przy uwzględnieniu tiltu minimalnego wynoszącego 0o nawet w przypadku, w którym moc EIRP jest wspólna dla anten na poszczególnych sektorach,

3) § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2013 poz. 817) w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez prawdopodobne przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych,

4) Art. 5 ust 1 pkt 9 w związku z art 143 kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić albowiem z wyroku nie wynika na jakiej wysokości, w jakiej odległości z uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten występuje pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych i to bez wskazania jaka jest maksymalna możliwość zabudowy terenów sąsiednich,

5) Art 51 ust 1 pkt 2 w związku z art 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, iż inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami tym bardziej, że wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zarówno w dniu budowy, jak i po jej rozbudowie,

6) Art 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny zgodności inwestycji w kształcie objętym wydanymi decyzji oraz kontrolą sądową tym bardziej, iż inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r., podpisanym przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, [...] Stowarzyszenie [...] w R. uzupełniło uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie sformułowanych w niej zarzutów oraz wskazało na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zacytowany powyżej przepis wskazuje co powinno zawierać uzasadnienie sądu, między innymi – podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawę prawną wyroku stanowią przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Zatem tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został zachowany, sąd I instancji nie wyjaśnił zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał tylko na art. 51 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego, który był materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (jak w przedmiotowej sprawie) zastosowanie ma tak zwany tryb naprawczy i odpowiednie stosowanie art. 50 – 51 prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 wskazanej ustawy jest przepisem wynikowym, a stan zgodności z prawem to nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale i innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznobudowlanymi, sanitarnymi. Sąd wojewódzki nie dokonał w najmniejszym stopniu analizy zastosowanych przez organy orzekające przepisów i bardzo ogólnie stwierdził, że "organ I instancji, a organ II instancji (...) szeroko przeanalizował kwestie zgodności wykonanych robót z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ujętymi w decyzji lokalizacyjnej. (...) zbadał również inwestycję pod katem zgodności z Rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. W celu poczynienia prawidłowych ustaleń przeprowadził czynności kontrolne w toku postępowania analizował również cały szereg dokumentów (...)".

Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwie i co najmniej przedwcześnie przyjął sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego wykazały, iż należało odstąpić od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem stacji bazowej telefonii cyfrowej Nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. [...], na działce o nr geodezyjnym [...] będącej aktualnie własnością [...] S.A.

Podczas kontroli stacji [...] października 2015 r. stwierdzono, że stacja bazowa składa się z wieży żelbetowej z umieszczonymi na niej antenami sektorowymi szt. 9 (3 na poziomie niższym, a 6 na poziomie wyższym), kontenera technologicznego, drabiny kablowej, przyłącza elektrycznego. Nie zauważono, by od czasu montażu na wieży (przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) anteny sektorowe (nadawcze) zmieniły azymuty. Dokonano także porównania stanu obiektu istniejącego aktualnie na działce z projektem budowlanym "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] "[...]". Projekt ten został zatwierdzony decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] i obowiązywał w czasie prowadzenia budowy przedmiotowej stacji oraz uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót udzielonego decyzją PINB Nr [...] z dnia [...].06.2009 r. W trakcie tej obowiązkowej kontroli (protokół nr [...]) stwierdzono, że obiekt stacji bazowej jest wykonany zgodnie z zatwierdzonym wówczas projektem budowlanym.

Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że od czasu budowy stacji do wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – [...] stycznia 2016 roku zwiększeniu uległa moc urządzeń tej stacji. Zwiększenie takie miało miejsce kilkukrotnie co potwierdzają informacje przekazywane do Starosty P. przesłane do Powiatowego Inspektora Nadzoru pismem z [...] czerwca 2015 r., a także pełnomocnika właściciela stacji w piśmie z [...] lipca 2015 r. Z tej przyczyny dziwi konkluzja protokołu oględzin, że obiekt jest wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją [...] września 2006 r. projektem budowlanym skoro projekt wykonany był dla obiektu o innych parametrach.

W sprawie należy zatem precyzyjnie ustalić aktualne parametry stacji bazowej telefonii komórkowej, nie tylko rodzaj i liczbę anten, ale moc ich promieniowania, emisje pola elektromagnetycznego, odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludności. Tylko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia pozwoli na ocenę czy posadowiony obiekt jest zgodny z przepisami prawa w tym: decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2005 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego znak: [...] określającą warunki zabudowy dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...], wykonany jest zgodnie z projektem budowlanym, który wprawdzie został wyeliminowany z obiegu prawnego, ale istnieje jako dokument, wykonany zgodnie z przepisami technicznobudowlanymi, nie oddziałuje na obszar Natura 2000. Staranne ustalenie parametrów pozwoli również stwierdzić czy stacja telefonii komórkowej nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt. 7) czy mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt. 8) zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także czy w swym otoczeniu nie powoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej do sądu wojewódzkiego decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania Stowarzyszenia "Prawo do życia" wskazał, że w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r., parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się. Rozporządzenie to już nie obowiązuje na mocy przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2016 r., poz. 353 ze zm.) od dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Umknęło jednak organowi II instancji, że rozporządzenie to również przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt. 3 obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągają progi określone w ust. 1. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, wbrew stanowisku sądu I instancji, że organy nadzoru budowanego naruszyły zasady procedury administracyjnej i nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, zaś istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia2016 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną prowadząc postępowanie we wskazanym wyżej zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. mając na uwadze, że [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. poniosło tylko koszty postępowania kasacyjnego (wpis od sprawy nie został uiszczony). Takie koszty wynikają z ustaleń sądu II instancji i akt sprawy.