Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49b
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. i C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1078/08 w sprawie ze skargi J. P. i C. P. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. i C. P. solidarnie kwotę 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1078/08, oddalił skargę J. i C. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek Z. i P. B. – współwłaścicieli nieruchomości nr [...] położonej w L. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego przeprowadził w dniu 21 sierpnia 2007 r. czynności kontrolne na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L., w gminie I., w wyniku których ustalił, że inwestorzy J. i C. P. zrealizowali w 2006 r. – pomimo odmowy przyjęcia zgłoszenia przez Starostę Warszawskiego Zachodniego (postanowienie z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]) – przyłącze kanalizacyjne od działki nr [...] do budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, wskazanych dokumentów, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyznaczył rozprawę administracyjną, na której P. B. oświadczyła, że nie wyraża zgody na legalizację przyłączy (wodociągowe i kanalizacyjne).

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego nakazał J. i C. P. na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego rozbiórkę przyłącza kanalizacyjnego wykonanego (na działce nr ew. [...] i [...]) do budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w L., gm. I.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego złożyli J. i C. P.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (nr [...]) Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu analizy akt sprawy podniósł, że budowa przyłączy wymaga zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Przy czym, w myśl art. 29a ust. 1 ww. ustawy budowa przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponieważ inwestor nie dysponuje oświadczeniem współwłaściciela nieruchomości o wyrażeniu zgody na budowę przyłącza, tym samym nie może wywiązać się z obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego realizacja przyłącza kanalizacyjnego przekracza zwykły zarząd nieruchomością stanowiącą współwłasność (art. 199 k.c.), potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli J. i C. P, wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący wskazali, że od 2003 r. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Żoliborza, w II Wydziale Cywilnym (sygn. akt II Ns [...]) toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności działki nr ew. [...], która stanowi współwłasność J. P., P. B. oraz H. S. Skarżący nie dysponują zgodą współwłaścicielki P. B. na budowę przyłącza. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia ww. sprawy oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nakaz rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego spowoduje dla nich znaczne szkody finansowe.

Zdaniem skarżących, skoro decyzja oparta jest jedynie na fakcie niedostarczenia wymaganej zgody P. B., a skarżący poczynili wszelkie kroki, aby taką zgodę uzyskać, to skarga jest zasadna. Brak ww. przyłącza i demontaż starego uniemożliwia zaspokojenie elementarnych potrzeb skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. skargę za niezasadną wskazał, że mimo zobowiązania skarżących postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do złożenia w terminie 30 dni określonej dokumentacji, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestorzy nie przedstawili przedmiotowego oświadczenia w zakreślonym terminie. Sąd I instancji wskazał, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odnośnie nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu co oznacza, że wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody na gruncie Prawa budowlanego (art. 49b ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2) bez względu na konflikt istniejący między współwłaścicielami, czy też toczące się ww. postępowania – jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W każdym przypadku nie spełnienia tego warunku przez inwestora, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w związku z koniecznością zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że od wydania rozstrzygnięć przez sąd powszechny zarówno w sprawie o zniesienie współwłasności przedmiotowej działki, jak i w sprawie złożenia oświadczenia woli w zakresie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie zależy wydanie decyzji w kontrolowanej sprawie. Brak bowiem stosownego oświadczenia skarżących nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Ponadto, Sąd wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie składali wniosku o jego zawieszenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i C. P. zarzucając naruszenie przepisów art. 49b ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydana przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, co stoi w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów, które nie nakładają obowiązku przedstawienia wymaganej zgody przez wszystkich współwłaścicieli dla wybudowanej inwestycji.

Skarżący wnieśli na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok lub na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jak wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1976 r. podpisanego z upoważnienia Naczelnika Gminy Stare Babice oraz wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 sierpnia 2007 r. B. P. (udział 1/4), P. J. (udział 1/4) i S. H. (udział 1/2) są współwłaścicielkami (w częściach ułamkowych) nieruchomości o nr [...] wraz z zabudowaniami położonej w L. gmina I. województwo mazowieckie.

Jedna z współwłaścicielek – J. P. wraz z małżonkiem C. P. wykonała przyłącze (wodociągowe i kanalizacyjne) na ww. nieruchomości bez wcześniejszego dokonania wymaganego zgłoszenia.

W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego.

Zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego w takiej sytuacji, kiedy samowola budowlana polega na braku dokonania przez inwestora zgłoszenia (gdy takie było wymagane), właściwy organ nadzoru budowlanego przeprowadza tzw. procedurę legalizacyjną określoną w ust. 2 tego przepisu, polegającą na nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów. Wśród tych dokumentów należy przedłożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Co należy rozumieć przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wśród tytułów tam wymienionych jest własność, co niewątpliwie odnosi się do współwłasności, która nie jest niczym innym, jak własnością przysługującą kilku osobom. Wspólne prawo własności należy do kilku osób (co najmniej dwóch). Niepodzielność tego prawa polega zaś na tym, że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznie części, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Współwłasność nie jest samodzielną instytucją prawną, a jest stosunkiem pochodnym od własności (S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Wyd. 6, Warszawa 2005, s. 229-230). To może być też wytłumaczeniem tego, że przy definiowaniu pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", ustawodawca nie wymienił współwłasności jako odrębnego tytułu prawnego.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku wspólnej własności nieruchomości, należy rozumieć z uwzględnieniem przepisów Kodeksu cywilnego a w szczególności przepisów art. 199 i art. 201 k.c. To znaczy, że wykonanie określonych czynności (robót budowlanych) w zależności od tego, czy przekraczają zakres zwykłego zarządu, czy też mieszczą się w pojęciu zwykłego zarządu, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli albo zgody większości współwłaścicieli, bądź też może być zakwalifikowane do tzw. czynności zachowawczych.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego oraz Sąd w zaskarżonym wyroku, budowę przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego, zaliczyły do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W związku z czym, wymagały od skarżącej oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierającego zgodę wszystkich współwłaścicieli na budowę przedmiotowych przyłączy. Tymczasem skarżąca posiadała zgodę większości współwłaścicieli, co jest wystarczające zgodnie z art. 201 k.c. do wykonania czynności zwykłego zarządu.

Zagadnieniem wstępnym a zarazem kluczowym w tej sprawie jest więc to, czy budowę przyłącza (wodociągowego, kanalizacyjnego) zakwalifikuje się jako czynność mieszczącą się w pojęciu zwykłego zarządu, czy jako przekraczającą ten zarząd. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było powodów, aby zakwalifikować budowę przyłącza jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Rozstrzygając tę kwestię, należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę to, że ustawodawca budowę przyłączy, w tym również wodociągowych i kanalizacyjnych, zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznając za wystarczające dokonanie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego). Z analizy przepisów art. 29 Prawa budowlanego jasno wynika, że wymienione tam budowy i roboty budowlane, niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, w hierarchii regulacji tej ustawy, nie należą do najważniejszych, największych i najbardziej skomplikowanych pod względem techniczno-budowlanym. Tym samym z racji tej, nie wymagają tak ścisłej reglamentacji aby niezbędne było uzyskanie zezwolenia na budowę. Odwołując się do terminologii sportowej, inwestycje wymagające jedynie zgłoszenia należałoby zaliczyć do drugiej lub trzeciej ligi przedsięwzięć budowlanych, do których mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Niektóre z nich należałoby zwolnić również i z obowiązku dokonania zgłoszenia, co niewątpliwie nastąpi w niedługiej przyszłości, na co wskazuje dotychczasowa ewolucja przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i kolejne nowelizacje tej ustawy oczekujące na wejście w życie. Kolejnym elementem, który należało wziąć pod uwagę przy rozważaniu, czy budowa przyłącza mieści się w pojęciu zwykłego zarządu, czy też przekracza jego zakres, powinno być to, czy czynność ta w jakiś sposób narusza interes pozostałych współwłaścicieli i czy może to obecnie bądź w przyszłości ograniczać w jakimś zakresie ich wspólne prawa właścicielskie do nieruchomości. Wydaje się, że w rozpoznawanej sprawie takich obaw nie powinno być, zresztą żadna ze stron nie wskazywała, aby istniały jakieś realne i racjonalne przeszkody, niepozwalające na budowę spornych przyłączy przez skarżących. Należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, jak wynika z akt, polegała na przeprowadzeniu pod ziemią dwu rur o odpowiednim przekroju i o długości około 3 m, łączących budynek mieszkalny skarżących, usytuowany na działce nr ew. [...] z przyłączem na działce nr ew. [...], na co wyraził zgodę właściciel tej działki (patrz: art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Poza tym nie bez znaczenia w tej sprawie, jest obiektywna ocena, co do charakteru wykonanych czynności, znaczenia wykonanej budowy dla skarżących i dla poprawy standardów ich życia codziennego. Nie można zapomnieć, że wykonane przyłącze wodociągowe zapewni skarżącym lepszej jakości wodę a wykonane przyłącze kanalizacyjne, pozwoli uniknąć kłopotów z opróżnianiem wcześniej eksploatowanego szamba, które nie miało pozytywnego wpływu na środowisko. Nie można też nie brać pod uwagę tego, że możliwość legalizacji wykonanych samowolnie przyłączy będzie zbieżna z celami i kierunkami, jakie w tym zakresie wyznacza wcześniej powołana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz implementowanymi nią dyrektywami Wspólnot Europejskich. Trafnie zauważa się w orzecznictwie, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu. Obecnie (w XXI wieku) kanalizacja i wodociąg należą do urządzeń niezbędnych dla zaspokojenia elementarnych potrzeb człowieka. Zatem instalowanie takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu (uchwała SN z 25 marca 1994 r. III CZP 182/92, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146; postanowienie SN z 21 listopada 1980 r. III CRN 166/80, OSNCP 1981, nr 6, poz. 111; uchwała SN z 19 kwietnia 2002 r. III CZP 18/02, OSNC 2003, nr 2, poz. 18).

Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii, w obecnej chwili nie byłoby do zaakceptowania z punktu widzenia Konstytucji i przepisów obowiązujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

W dalszym postępowaniu prowadzonym w tej sprawie, organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.