Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I. C. i B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2014 r., którym obciążono p. I. i B. C. kosztami sporządzenia przez biegłego hydrologa ekspertyzy, na kwotę 3 100 zł.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ administracji wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie:

- postanowieniem z [...] września 2013 r., Wójt Gminy R. powołał w charakterze biegłego - p. A. G. - biegłego w dziedzinie hydrogeologii dla zbadania sprawy w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym dotyczącym: wywyższenia terenu i zmiany stanu wody na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], będących własnością p. I. i B. C. oraz sporządzenia ekspertyzy określającej czy na działkach nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie (ewentualnie, kto jest sprawcą zmiany), czy zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie - działkę ew. nr [...] - oraz wskazanie najskuteczniejszego i najprostszego sposobu zabezpieczenia działki skarżącego przed ewentualnymi szkodami, związanymi z ewentualną zmianą stosunków wodnych na działkach, zwanej dalej "ekspertyzą"; wymagany zakres ekspertyzy został uszczegółowiony,

- decyzją z [...] stycznia 2014 r., Wójt Gminy R. nakazał pp. C., w związku ze stwierdzoną zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, poprzez ułożenie rurociągu drenarskiego i wprowadzenie wód do jednego ze stawów znajdujących się na działce ew. nr [...],

- postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., obciążono pp. C. kosztami sporządzenia ekspertyzy,

- pp. C. wnieśli zażalenie na to postanowienie (dochowując ustawowo określonego terminu),

- zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie,

- w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje dość powszechne przekonanie, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) opinia biegłego do spraw badania stosunków wodnych jest zasadniczo niezbędna (vide: wyroki NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 613/07 i 1269/11; wyroki WSA o sygn. akt II SA/Gd 97/12, II SA/Wr 669/08, II SA/Bk 300/10, II SA/Lu 761/09, II SA/Rz 99/09 i II SA/Lu 589/12, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); zarówno ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej,

- w postępowaniu administracyjnym organy uznały, w oparciu o ekspertyzę, że właściciele działek ew. nr [...], przyczynili się do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i uzasadnione jest nałożenie na nich obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom,

- w decyzji z [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ekspertyza jest wyczerpująca, zawiera klarowne, jednoznaczne wnioski, jak też szczegółowe przesłanki, z których wnioski te wywiedziono,

- w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, koszty sporządzenia opinii biegłego hydrologa obciążają stronę, który zakłóciła stosunki wodne na gruncie, gdy wynikły z jej winy – przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1269/11, opubl. LEX nr 1291882).

W skardze, a także w dodatkowym piśmie (k. 37-39) sformułowano zarzuty dotyczące zasadności uznania jakoby pp. C. byli sprawcami zmiany stosunków wodnych, podnoszono, że sporządzona na potrzeby postępowania ekspertyza jest wadliwa - zawiera fałszywe wnioski.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie.

Sądowi widome było z urzędu, że postępowanie sadowoadministracyjne, zainaugurowane skargą pp. C. na przywołaną wcześniej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r., w przedmiocie nałożenia na obecnie skarżących, obowiązku podjęcia określonych działań, zostało prawomocnie zakończone, postanowieniem o odrzuceniu skargi (sprawa o sygn. akt 1586/14).

W trakcie rozprawy (k. 74) p. B. C. podnosił, że nigdy nie żądał powołania biegłego i nie wie czemu to zrobiono. Wykonanie ekspertyzy nie było potrzebne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Trafnie organ ostatecznie skonstatował, że istnieją przesłanki obciążenia skarżących, w myśl art. 262 § 1 K.p.a., kosztami postępowania w postaci sporządzenia ekspertyzy, choć postanowienie nie zostało prawidłowo uzasadnione. W kontekście uwarunkowań przedmiotowej sprawy uchybienie w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia (w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 8 oraz 126 K.p.a.) nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na jej wynik. Zamyka to drogę do uchylenia skarżonego aktu - a cotnrario, wobec treści art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Sąd, w tym składzie, nie podziela poglądu prezentowanego w przywołanym w zaskarżonym orzeczeniu wyroku o sygn. akt II OSK 1269/11, z którego treści wynika, jakoby w każdym przypadku, gdy w następstwie przeprowadzonego postępowania zostanie ustalone, że określony podmiot dopuścił się naruszenia prawa, może być on obciążony kosztami postępowania (np. sporządzenia opinii). Konstatacja taka jest sprzeczna z utrwaloną linią orzecznictwa sądowego gdzie przyjmuje się, że obciążenie kosztami postępowania, w myśl art. 262 § 1 K.p.a., może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy czynności organu wykraczają poza zakres jego obowiązków ustawowych – są dokonywane w interesie strony lub wynikają z jej winy, rozumianej jako inicjowanie - w toku postępowania - dodatkowych czynności, które nie są niezbędne dla załatwienia sprawy – co określane bywa lapidarnie mianem "pieniactwo" (patrz tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 1618/10 opubl. LEX nr 1082665 czy WSA o sygn. akt II SA/Kr 578/14 opubl. LEX nr 1479343, sygn. akt II SA/Łd 4/13 opubl. LEX nr 1303664). Natomiast nie funkcjonuje w polskim systemie prawa administracyjnego generalna zasada ponoszenia kosztów postępowań przez podmioty, na które przykładowo są nakładane różnego rodzaju sankcje administracyjne (np. kary administracyjne, decyzje o charakterze naprawczym - jak w rozpoznawanym przypadku - czy też zakazy) z tytułu naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących. Wyjątki w tym zakresie zakreślają ustawy. Należy do nich np. możliwość obciążenia podmiotów kosztami kontroli, w razie ustalania - na jej podstawie, że doszło do naruszenia prawa – tak: art. 18 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.). Stąd nie znajduje podstaw teza, sformułowana we wskazanym orzeczeniu o sygn. akt II OSK 1269/11, w brzmieniu: "Zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania.".

W takiej sytuacji istotne znacznie miała okoliczność, czy poniesienie kosztów w postaci sporządzenia opracowania specjalistycznego (ekspertyzy) było w interesie strony lub z jej żądania a przy tym, nie wynikało z ustawowego obowiązku organu (przesłanki z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Na wstępie godzi się odnotować, że nie jest trafna teza sformułowana w skarżonym postanowieniu, jakoby prowadzenie postępowania, w myśl art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne wymagało z reguły zasięgania opinii biegłego. Pogląd o potrzebie powołania biegłego wyrażany jest wprawdzie w szeregu orzeczeń (przytaczane w uzasadnieniu skarżonego aktu), ale był formułowany w kontekście konkretnych, rozpatrywanych spraw, przedkładanych poszczególnym sądom. Niewątpliwie były to sprawy sporne (między organem orzekającym a osobą zaskarżającą do sądu decyzję) a więc ocena okoliczności, czy:

- doszła do naruszenia stosunków wodnych z winy konkretnej osoby,

- powoduje to szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie,

- w końcu - jakie działania należy podjąć, w celu odwrócenia tego stanu rzeczy (przywrócenie stanu poprzedniego, bądź realizacja urządzeń zapobiegających szkodzie)

nie mogła być oczywista a równocześnie była kontrowersyjna między stronami.

Generalnie wypada zauważyć, że sprawy dotyczące zmiany stanu wody na gruncie nie muszą mieć charakteru szczególnie złożonego. Nie będzie wymagana w szeregu przypadków wiedza specjalistyczna, gdy - dokonane przez ustaloną osobę - zmiany rzędnych terenu, powodują odprowadzenie wód (w tym opadowych) na grunty przyległe, także w kontekście ustalenia właściwych działań, w celu odwrócenia szkody (usunięcie nawiezionej ziemi lub wykonanie urządzeń odwadniających – np. rowów opaskowych, drenów itp. zabezpieczających działki sąsiednie). Prawidłowej oceny istotnych okoliczności sprawy może, w szeregu przypadków, dokonać - np. w ramach wizji lokalne (oględzin – art. 85 § 1 K.p.a.) oraz na podstawie oświadczeń stron czy świadków - działający z upoważnienia organu pracownik urzędu, dysponujący wykształceniem technicznym w szeregu specjalności.

O ile trafna byłaby powoływana przez organ konstatacja, że - w zasadzie - w każdym postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych konieczne jest korzystanie z opinii biegłego, koszty sporządzenia takiego pracowania byłyby kosztami postępowania ustawowo obciążającymi organ administracji, właściwy do orzekania w sprawie. Wyłączałoby to możliwość przerzucenia tych kosztów na strony, w związku z treścią art. 262 §. 1 pkt 2 in fine K.p.a.. Jak wskazano jednak, teza ta nie znajduje potwierdzenia w konfrontacji z faktycznymi uwarunkowaniami wielu postępowań, w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych.

Kluczowe znacznie ma, więc to, czy w rozpatrywanej sprawie sporządzenie specjalistycznej opinii było niezbędne, czy też dokonano tego w interesie jednej ze stron lub na jej żądanie.

Jak wynika z akt administracyjnych, przyczyną wszczęcia postępowania był wniosek właściciela działki przyległej, gdzie wskazywano na podniesienie poziomu działek należących do skarżących (twierdzono: 0,5 – 1 m, k. 8 akt adm.). Jak wywodzono, skutkowało to zmianami stosunków wodnych i niekorzystnym oddziaływaniem na grunty przyległe. Fakt podniesienie poziomu działek potwierdzono w trakcie wizji lokalnej (o ok. 40 cm. – k. 23 akt adm.). Proste reguły rozumowania potwierdzają tezę, że - wobec zasady grawitacji oraz penetracji wody przez grunty, przedostaje się ona na miejsca najniżej położone - zmiana poziomu gruntu skutkować będzie przekształceniem stosunków wodnych na gruntach przyległych. O ile nie były one dotąd nadmiernie suche, zmiana taka będzie mieć prawdopodobnie charakter niekorzystny. O takim charakterze zmian wnosić można z reguły już z treści samego zgłoszenia, inicjującego postępowanie. Jeżeli zmiana stosunków wodnych, oddziaływająca na grunty przyległe, byłaby obojętna, z punktu widzenia korzystania z innych nieruchomości, nie byłaby zgłaszana do organu, celem odwrócenia takiego stanu Tego rodzaju konstatacje nie wymagają z reguły sporządzania specjalistycznego opracowania. Wyjątkiem mogą być zasadniczo przypadki, gdy zmiany stosunków wodnych wynikają z innych przyczyn niż podniesienie poziomów gruntów przyległych.

W toku postępowania, zainicjowanego przez właścicieli działek sąsiednich, Skarżący kwestionowali jakoby bezsporne w sprawie zdarzenie - podniesienie ich gruntów - prowadziło do niekorzystnej zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich (wywodzili, że działki sąsiednie były także podniesione). Wobec takich uwarunkowań organ administracji zlecił sporządzenie ekspertyzy, które nota bene potwierdzała, że podniesienie (nawiezienie) gruntu skarżących skutkowało zmianą stanu wód i wpływało niekorzystnie na grunty sąsiednie. W ekspertyzie wskazano przy tym (wg zakresu zamówienia) najprostsze i najskuteczniejsze sposoby zabezpieczani działek sąsiedniej przed skutkami zmian stosunków wodnych.

Wobec wskazanych uwarunkowań w rozpoznawanej sprawie uprawniona jest ocena, że sporządzenie ekspertyzy nie wynikało z realizacji ustawowych obowiązków organu, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz było zrealizowane w interesie strony skarżącej. Nie można było bowiem wykluczyć a priori, że pomimo stosunkowo oczywistego stanu faktycznego, bardziej szczegółowa analiza sprawy przez biegłego doprowadzi do konstatacji korzystnych dla obecnie skarżących, którzy kwestionowali jakoby dokonane przez nich zmiany poziomów działek miały skutkować niekorzystnie dla działek sąsiednich. Wobec konstatacji wynikających z opinii (obecnie nie jest możliwe ich skuteczne kwestionowanie – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) jej sporządzenia nie można uznać za niezbędne dla załatwienia sprawy, ale była ona wykonana w interesie stron obecnie skarżących. W tym kontekście bez znaczenia jest okoliczność, że - jak podnosił Skarżący na rozprawie - nie żądał on wprost sporządzania danej opinii. Jej wykonanie było następstwem kwestionowania tego, że podwyższenie poziomu działek skarżących skutkowało niekorzystnie na grunty sąsiednie.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd musiał uwzględnić stan prawny, wynikający z pozostawania w obiegu ostatecznego orzeczenia w przedmiocie zobowiązania skarżących do dokonywania określonych czynności, wobec spowodowania zmiany stosunków wodnych, niekorzystnie oddziaływających na grunty sąsiednie (z [...] maja 2014 r.). Wprawdzie sentencja orzeczenia wskazuje jedynie na obowiązek podjęcia określonych działań. Ocena jednak stanu faktycznego, z której wyprowadzono zasadność nałożenia obowiązku, nie może być skutecznie kwestionowana w ramach postępowania wpadkowego, w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania. Dotyczyłoby to bowiem stricte zasadności wydania decyzji zobowiązującej, w związku z wydaniem której, obciążono Strony kosztami.

W takiej sytuacji poza oceną Sądu pozostaje w niniejszej sprawie to, czy w istocie trafnie skonstatowano ostatecznie w ekspertyzie, że to właśnie Skarżący swoimi działaniami doprowadzili do zmiany stosunków wodnych, które wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie (kwestie oceny działań innych osób, które nawoziły ziemię na swoje działki). Wiążąca jest w tym zakresie ocena walorów tego opracowania (jako nie wadliwego – mogącego stanowić materiał dowodowy w sprawie), dokonana ostateczną decyzją, w przedmiocie nałożenia obowiązków z [...] maja 2014 r. Wobec tego nie mogą być skutecznie podnoszone w danej sprawie zarzuty w tym zakresie.

Sąd nie dopatrzył się także z urzędu wadliwości zaskarżonego aktu Wobec tego zasadnym było obciążenie Skrzących kwotą 3100 zł., skoro taki był koszt sporządzenia opinii, z przyczyn wskazanych wyżej.

Jak wskazano na wstępie, uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia (jak i je poprzedzającego) nie jest prawidłowe, gdy chodzi o ocenę części uwarunkowań prawnych sprawy. Jednak wszelkie istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości (nie są sporne). W takiej sytuacji, skoro nie można uznać, jakoby sprawa nie została w wystarczającym zakresie wyjaśniona, uchybienie przepisom postępowania, polegającego na częściowo wadliwym uzasadnieniu orzeczenia, nie mogło mieć wpływu na jej wynik.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.