Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 92/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4 art. 91  ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 6  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1080
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia sposobu ustalenia liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto [...] do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. określa, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Rady [...] kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 5 ust 7 pkt 1 i 3 oraz art. 34a ust 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 30 ust 2 pkt 4 oraz art. 33 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 32 ust 2 pkt 4 oraz art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), wydał zarządzenie nr [...] w sprawie określenia sposobu ustalania liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Rada OPZZ Województwa [...] skierowanym do Prezydenta Miasta P. wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Rada wskazała, że powyższe zarządzenie - jako projekt - nie zostało przedłożone do zaopiniowana OPZZ - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 nr 79 poz. 854 ze zm.) a nadto zostało wydane bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta P. odmówił zmiany lub uchylenia powyższego zarządzenia.

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Rada OPZZ Województwa [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie nr [...] w sprawie określenia sposobu ustalania liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. do celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek, wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżąca ponownie podniosła, że projekt przedmiotowego zarządzenia nie został przedłożony do zaopiniowana OPZZ oraz że ww. zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji.

Skarżąca wskazała, że obowiązek konsultowania ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów prawnych został określony w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Dalej podniosła, że OPZZ należy do organizacji, wskazanych w treści cytowanego art. 19 ust. 2, ponieważ jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080).

Skarżąca zaznaczyła, że ww. zarządzenie nie dotyczy sytuacji jednorazowej, indywidualnej, lecz zawiera normy wskazujące powtarzalny sposób zachowania się adresatów. Jest więc aktem generalnym, gdyż dotyczy organizacji wszystkich szkół prowadzonych przez organ, zarówno tych, które funkcjonują obecnie, jak i tych, które powstaną w przyszłości. Przedmiotowe zarządzenie spełnia więc przesłanki aktu normatywnego o charakterze generalnym, spełnia zatem kryteria aktu, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych i podlega obowiązkowi opiniowania w rybie art. 19 ust. 2 ustawy.

Dalej skarżąca wskazała, że skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to sytuacja, w której celowo pominięto w opiniowaniu projektu aktu prawnego związki zawodowe, nie może być potraktowany inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu prawnego. Należy podkreślić, że prawidłowe pod względem prawnym zarządzenie musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że jego treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia zarządzenia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu wydanie go bez podstawy prawnej i z przekroczeniem kompetencji. Wskazała, że organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jakim jest Prezydent Miasta wykonuje uchwały rady i zadania danego samorządu, określone przepisami prawa. Zatem kompetencję prawotwórczą posiada jedynie rada danej jednostki samorządu terytorialnego, będąca organem stanowiącym. Organ wykonawczy nie ma uprawnień prawotwórczych. Zatem tylko rada, jako organ uchwałodawczy - co do zasady - miałaby prawo wydać akt prawa. Jednakże wobec tego, że wśród kompetencji organu uchwałodawczego, określonych w art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie znalazło się odesłanie do normy art. 5 ust. 7 ww. ustawy, także i organ uchwałodawczy nie może wydać uchwały w kwestii dotyczącej zasad organizacyjnych pracy szkoły, ponieważ treść art. 5 ust. 7 w ogóle nie stanowi podstawy do wydawania aktów prawnych regulujących organizację szkół. Uznać zatem należy, że zarządzenia/uchwały organów wykonawczych wydane zostały w sposób rażąco naruszający prawo w zakresie przekroczenia zakresu jego kompetencji, określonych w ustawach samorządowych.

Skarżąca zarzuciła nadto, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy wymienione przepisy dotyczą obowiązków związanych z wykonywaniem budżetu, uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej, ww. przepisy nie stanowią podstawy prawnej do wydawania przez organ samorządu terytorialnego aktów prawnych. Jest to zobowiązanie do podjęcia czynności faktycznych związanych z prawidłowym wykonaniem uchwały budżetowej przyjętej przez organ stanowiący.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych wskazuje jednoznacznie kryteria i granice obowiązkowej konsultacji społecznej, w szczególności przez określenie, że takowej podlegają akty prawne w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie nie podejmuje kwestii objętych zadaniami związków zawodowych, określonymi w rozdziale 1 ww. ustawy i nie wymagało poddania go konsultacji społecznej w trybie art. 19 ust. 2 ustawy. Celem wydania zarządzenia było ustalenie liczby etatów pracowników (...) do celów kalkulacji planów finansowych. Wskutek wprowadzenia zaskarżonego zarządzenia nie likwidowano, ani nie tworzono etatów (miejsc pracy), co mogłoby być przedmiotem zainteresowania związków zawodowych. Standaryzacja etatów administracyjnych (i obsługi) dla placówek oświatowych Gminy P. służyć miała zobiektywizowaniu tworzenia przez te jednostki planów finansowych, z wykorzystaniem jednolitych, dla wszystkich placówek, kryteriów. Zaskarżone zarządzenie nie reguluje, nie ingeruje, nie przekłada się na indywidualne lub zbiorowe interesy pracowników, emerytów, rencistów, członków ich rodzin - osób związanych zawodowo z jednostkami gminy, których zarządzenie dotyczy, nie wpływa również na status materialny ww. kategorii osób. Nie ingeruje też w prawa uczniów oraz nie ma wpływu na bezpieczeństwo i higienę pracy. W konsekwencji nie powinno podlegać konsultacji ze związkami zawodowymi jako nie mieszczące się w sferze działań związków zawodowych.

Nadto organ wskazał, iż wymóg konsultacji aktu prawnego z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania aktów o charakterze generalnym. Tymczasem przedmiotowe zarządzenie skierowane zostało jako akt indywidualny do aparatu administracji publicznej, przybierając formę indywidualnego aktu organizacyjnego.

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty zadaniem organu prowadzącego jest zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki oraz obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Z zapisów § 2 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia wynika, że wymiar zatrudnienia, wyliczony zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu, będzie podstawą do kalkulacji środków w planach finansowych przedszkoli, szkół i internatów na rok 2013 i lata następne. Zatem zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. wypełnia zadania organu prowadzącego określone w art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ww. ustawy.

Organ przywołał również treść art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent jest zwierzchnikiem służbowym dyrektorów szkół i placówek oświatowych, a z kolei na podstawie art. 5c pkt 3 oraz art. 34 a ust. 3 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wójt, burmistrz, prezydent może wydawać dyrektorowi miejskiej szkoły doraźne zalecenia oraz zgłaszać wnioski i uwagi. Wydając przedmiotowe zarządzenie, Prezydent Miasta P. wykorzystał możliwe narzędzia wynikające z przepisów prawa ustrojowego, zatem brak jest podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 ww. ustawy).

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, wyroki NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że skarga Rady OPZZ Województwa [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że obowiązek konsultowania aktów prawnych ze związkami zawodowymi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 854 ze zm.), zgodnie z którym organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy.

Zatem uprawnienie do konsultacji ma umocowanie ustawowe, a jednocześnie ustawodawca określa, komu prawo to przysługuje.

Stosownie do art. 6 ust 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami,

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Zgodnie z ust. 3 art. 6 ww. ustawy przy ustalaniu kryterium liczebności, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, uwzględnia się nie więcej niż po 100.000 członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Organizacja związkowa ubiegająca się o uznanie jej za reprezentatywną organizację związkową przy ustalaniu liczby pracowników, o której mowa w ust. 2, nie uwzględnia pracowników zrzeszonych w tych spośród jej organizacji członkowskich, które są lub w okresie roku przed złożeniem wniosku o stwierdzenie reprezentatywności, były zrzeszone w reprezentatywnej organizacji związkowej mającej przedstawicieli w składzie Komisji.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, czego również nie kwestionują strony, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych, w imieniu którego działa Rada OPZZ Województwa [...], jest organizacją, o której mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego.

Sporne w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. ma charakter aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych i czy w związku z tym istniał po stronie organu obowiązek konsultacji projektu tego zarządzenia z reprezentatywną organizacją związkową.

Zauważyć należy, że formy działania administracji publicznej dzielą się na czynności prawne i faktyczne, przy czym w ramach pierwszej grupy wyróżnia się akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych w układzie zewnętrznym zalicza się przepisy powszechnie obowiązujące, a w układzie wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą tych aktów jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną.

Do aktów indywidualnych zewnętrznych należą decyzje administracyjne, a w sferze wewnętrznej akty indywidualne, które nie mają jednolitego charakteru, są skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, mogą przybierać postać regulacji organizacyjnych, czy polecenia służbowego.

Z powyższej klasyfikacji wynika, że pojęcie aktu prawnego odnosi się do aktów generalnych, bowiem inne rozumienie prowadziłoby do stanowiska, że każda czynność prawna organu władzy jest aktem prawnym. W konsekwencji stwierdzić należy, że wymóg konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał i zarządzeń o charakterze aktu generalnego.

Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy o związkach zawodowych, tj. art. 1 ust. 1, art. 4, art. 6, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych oraz w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem odnosić do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotycząca nieokreślonej grupy osób. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, publ.: CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. określające sposób ustalenia liczby etatów pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Miasto P. dla celów kalkulacji planów finansowych tych jednostek ma charakter aktu generalnego. Nie jest ono bowiem skierowane do indywidualnego podmiotu, lecz do możliwie najszerszego grona odbiorców - wszystkich szkół i placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto P.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że zaskarżone zarządzenie nie mieści się w sferze działań związków zawodowych i z tego względu nie podlega opiniowaniu w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Zaskarżone zarządzenie wprowadza standaryzację zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych poprzez ustalenie zasad kalkulacji liczby etatów wymienionych pracowników (§ 2 ust. 1). Wymiar zatrudnienia wyliczony zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu będzie podstawą do kalkulacji środków w planach finansowych przedszkoli, szkół i internatów na rok 2013 i następne lata (ust. 2). Poczynając od roku budżetowego 2013 faktyczne zatrudnienie w szkole i placówce oświatowej ustala dyrektor biorąc pod uwagę potrzeby oraz środki ujęte w planie finansowym (ust. 3). Z powyższych zapisów wynika, że od wystandaryzowanego wymiaru zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych uzależniono wysokość limitów środków finansowych wymienionych placówek, co z kolei wiąże się z działaniami dyrektora placówki podejmowanymi w celu kształtowania polityki kadrowej. Oznacza to, że materia regulowana ww. zarządzeniem, dotycząca zasad zatrudnienia pracowników szkół i placówek oświatowych, jest objęta zadaniami związków zawodowych.

Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu generalnego, dotyczącego sfery działalności związków zawodowych, czyli jest aktem prawa, o którym mowa w art. 19 ust 2 ustawy o związkach zawodowych, to organ miał obowiązek skonsultowania wydanego zarządzenia z OPZZ. Zaniechanie dopełnienia tego obowiązku stanowi istotne naruszenie art. 19 ust 2 ww. ustawy. Wskazany mechanizm opiniowania projektu aktu prawnego przez organizację związkową ma charakter obligatoryjny i stanowi element procedury wydania tego aktu. Naruszenie tejże procedury, jak już wyżej wskazano, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące - w sprawie niniejszej - stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Słusznie bowiem organ wskazuje, że przedmiotowe zarządzenie służy realizacji zadań organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe, który w myśl art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, odpowiada za ich działalność w szczególności w zakresie zapewnienia warunków ich działania, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i opieki oraz obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Zatem to w kompetencjach Prezydenta Miasta, jako organu prowadzącego szkoły i placówki oświatowe, pozostaje kwestia ustalenia liczby etatów pracowników administracji i obsługi w tychże placówkach.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, iż wydanie zarządzenia regulującego pracę szkół prowadzonych na terenie Miasta P. wykracza poza zakres tzw. zwierzchnictwa służbowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Poza czynnościami nadzorczymi, określonymi w art. 34 ust. 2 ww. ustawy, w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jakimi są również dyrektorzy szkół, prezydent (wójt, burmistrz) wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego. Art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, że zwierzchnictwo służbowe nad dyrektorem szkoły jest tożsame ze zwierzchnictwem nad pracownikiem urzędu co oznacza, że ze zwierzchnictwem służbowym związana jest podległość służbowa, w ramach której organ prowadzący szkołę jest uprawniony do wydawania dyrektorowi szkoły poleceń, zaleceń, instrukcji w formach różnych procedur, w tym również w formie zarządzenia.

Sąd podziela również stanowisko organu, że z faktu uchylenia (na podstawie art. 1 pkt 17 lit. h ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela; Dz. U. nr 179, poz. 1845) zapisu art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.) stanowiącego delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia - w drodze rozporządzenia - standardów zatrudnienia nauczycieli, nie można wnioskować o bezprawności "standaryzacji" usług oświatowych na poziomie organu prowadzącego. Właśnie bowiem z uwagi na fakt, że zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej szkół i placówek oświatowych jest zadaniem organu prowadzącego (organu samorządu terytorialnego), ustawodawca zrezygnował z regulacji wskazanej problematyki w drodze rozporządzenia.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.