Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1310/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr. 79, poz. 856), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., postanowiło uchylić decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2006 r., mocą której odmówił wydania zezwolenia na nośnik dwustronny o powierzchni 36,00 m2 w pasie drogowym ul. S. w rej. ul. Z. Organ II instancji uchylił decyzję w części dotyczącej odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia za okres od dnia 1 października 2006 r. do dnia 5 czerwca 2007 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty w ten sposób, że:

a) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. S. w rej. ul. Z. na okres od dnia 01.10.2006 r. do dnia 05.06.2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o pow. 36 m2;

b) ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 31.248,00 zł w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Zarząd Dróg Miejskich w W. pismem z dnia 19 grudnia 2006 r. poinformował skarżącą, że zostanie wydana decyzja odmowna, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do nich w terminie 7 dni od otrzymania pisma.

W dniu 5 marca 2007 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku, Prezydent [...] W. wydał decyzję o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu podał między innymi, że na ulicach W. utrzymuje się proces wzrostu natężenia ruchu na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

Ponadto Prezydent powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały prostą zależność pomiędzy wzrostem liczby wypadków a wzrostem liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Na potwierdzenie tych tez przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. OSK 1026/04.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa.

Wskazano na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Podniesiono, iż natężenie ruchu na drodze oraz podniesie dopuszczalnego limitu prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 3200 pojazdów na godzinę. Ponadto podkreślił, iż na ul. S. ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta wynosić będzie 80 km/h. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych.

W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając na uwadze, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uznano, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca złożyła odwołanie w którym wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa, w tym wydanie jej przez osobę nieuprawnioną z powodu wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. [...], naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, a także brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność powodowania zagrożenia przez reklamę na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Uzasadniając przedmiotową decyzję organ II instancji podniósł, iż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi, nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi.

Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Podkreślił, iż kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy na wyrok NSA z dnia 02.02.2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ zaznaczył, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym.

W kontekście powyższego wyroku NSA organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem składu orzekającego wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Ponadto, za sprawą wskazania na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że czas tzw. fiksacji powoduje odwrócenie uwagi kierowcy na to co się dzieje na drodze i wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a także iż faktem powszechnie znanym jest nadmierne nagromadzenie reklam w pasach drogowych na terenie m. [...] W. mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, należy przyjąć, że zarządcy drogi próbującemu zapanować nad takim zjawiskiem nie można postawić zarzutu dowolności w swoim działaniu.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca C. Sp. z o.o. za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wielkoformatowej reklamy jest dyskryminowana. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że Kolegium nie jest władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazać należy, że wydanie zezwolenia przez Zarząd Dróg Miejskich w W. jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że organowi odwoławczemu jest z urzędu wiadome, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć.

Uznano, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej.

Zdaniem organu nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. z powodu wydania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, a to z przyczyny wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. [...]. Wskazał, że ocena wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. znajduje się poza kognicją Kolegium. Zagadnienie to do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stąd też przesądzenie o wygaśnięciu mandatu Prezydenta [...] W. i udzielonych przez niego pełnomocnictw jest w obecnym stanie rzeczy nieuprawnione.

Biorąc pod uwagę powyższy stan rzeczy, a także okoliczność, że skarżąca poprzez wydanie jej decyzji odmownej za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego poniosłaby negatywne konsekwencje w postaci wymierzenia jej kary za samowolne zajęcie tegoż pasa drogowego, Kolegium przy rozpatrzeniu odwołania od niniejszej decyzji doszło do przekonania, że zasadne jest udzielenie skarżącej zezwolenia za okres obejmujący postępowanie administracyjne przed organami obu instancji, tj. do dnia 5 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako że odwołanie od decyzji wpłynęło do niego w dniu 25 kwietnia 2007 r., orzekło o udzieleniu wnioskowanego zezwolenia do dnia 5 czerwca 2007 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję SKO w W. wniosła skarżąca.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. artykułu 7 oraz artykułu 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia 5 kwietnia 2007 roku, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

2. artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy S. w rejonie ul. Z. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

3. artykułu 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada legalności), w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegającego na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji - Zarząd Dróg Miejskich w W.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 roku oraz decyzji z dnia [...] marca 2007 roku wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] W.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Podstawę matrialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 7, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 7 dotyczy dzierżawy lub najmu kanałów technologicznych usytuowanych wzdłuż drogi, zatem przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter -jak podnosi strona - przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. - tyle że wykraczającej poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmujących całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego; organ ocenia swobodnie opinię biegłego na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Natomiast co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. ul. Z. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO w W., który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,58 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 18 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w W. wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej (m.in. artykuły z "Rzeczypospolitej" oraz "Dziennika"), wynika jednoznacznie, że stanowisko Zarządu Dróg Miejskich, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania -czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego [...] W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Wniosek skarżącej spółki z dnia 28 sierpnia 2006 r. dotyczył wydania decyzji o przedłużeniu zajęcia pasa drogowego ul. S. w rej. ul. Z. pod nośnik reklamowy, faktycznie obejmował wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, gdyż przepisy prawa nie przewidują możliwości "przedłużenia zajęcia pasa drogowego".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie takich obiektów może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem organu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Organ administracji, przeprowadzając postępowanie administracyjne, kierował się więc zasadą wyrażoną w powołanym przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych rozważając, czy wydanie zezwolenia na dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a przede wszystkim oceniając, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reklama jest bowiem szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług. Może przybierać zatem różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. - sygn. akt OSK 1026/04).

W ocenie organu, które zdaniem Sądu jest prawidłowe, skarżąca spółka nie wykazała, że w niniejszej sprawie, dalsze umieszczanie nośnika reklamowego w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Organ administracji powołując się na znajdujące się w aktach administracyjnych opinie, stwierdził, że umieszczenie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu.

W załączonej do akt sprawy opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że czas jaki kierowca poświęca na wzrokowe pobranie treści reklamy (tzw. "fiksacja") wynosi od 0,2 do 1,5 sekundy. Przy prędkości poruszania się – 50 km/h w tym czasie pojazd przejeżdża od 2,8m do 20,8m i jest to droga przejazdu niekontrolowanego. W ocenie Sądu przy istniejącym i stale wzrastającym natężeniu ruchu drogowego, umieszczanie reklam w pasie drogowym stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa tego ruchu.

W ocenie Sądu trudno również mówić o zaskoczeniu skarżącej spółki decyzją odmowną. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem informacja jakiej organ udzielił na około 2 miesiące przed wydaniem decyzji.

W piśmie z dnia 25 września 2006 r. informował, że nie wyda zezwolenia na dalszą lokalizację reklamy. Pismo to nie było decyzją administracyjną, jednakże w sposób niebudzący wątpliwości dawało do zrozumienia jakiego stanowiska można oczekiwać od organu. Natomiast co stanowisko to uzasadniało, organ administracji przedłożył w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Spółka miała zatem czas do uregulowania swoich zobowiązań z kontrahentami, by nie czuć się zaskoczona odmową na dalsze zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przez skarżącą założenia, iż posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas, obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie miało uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi wykazał, iż skutkiem wzrostu natężenia ruchu drogowego, warunki faktyczne do instalacji przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji uległy zmianie na tyle, że nie pozwalały na uwzględnienie wniosku skarżącej, a za szczególne okoliczności, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie można uznać uprzednio wydanych zezwoleń.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów k.p.a. wskazanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Faktem jest, że organ II instancji w swej decyzji nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, ale w ocenie Sądu nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.