Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 619/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 24 ust. 4, § 55 ust.  1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: § 2 ust. 1 pkt 1  4, § 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", którą ustalono D.R. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 12.038,40 zł.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzjami z dnia "[...]", dnia "[...]" oraz dnia "[...]" przyznał stronie w odniesieniu do gruntów rolnych o powierzchni 12,54 ha płatności rolnośrodowiskowe odpowiednio na lata 2011, 2012 i 2013 z tytułu realizacji następujących wariantów:

- wariant 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania),

- wariant 6.2 - produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych.

Płatności przyznane powyższymi decyzjami zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniach 29 lutego 2012 r., 18 kwietnia 2013 r. oraz 28 listopada 2013 r..

W dniu "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie dopełnił, wynikającego z przepisu § 24 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r."), obowiązku złożenia do dnia 31 października 2013 r. informacji o wynikach badania materiału siewnego prosa wytworzonego w 2013 r.. W ocenie organu, nieprzedstawienie we wskazanym terminie wymaganej informacji było równoznaczne z niedopełnieniem wymogu wytworzenia właściwego materiału siewnego i skutkowało konsekwencjami przewidzianymi w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2013 w łącznej wysokości 15.925,80 zł uznając, że w związku z wystąpieniem nieprawidłowości określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jako "niewłaściwa jakość materiału siewnego", należy pomniejszyć płatność rolnośrodowiskową o 40%. Od decyzji tej producent rolny nie złożył odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. Uwzględniając powyższe, organ I instancji zawiadomieniem z dnia "[...]" wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego, wymienioną na wstępie decyzją z dnia "[...]", ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011 – 2013.

Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wskazał w uzasadnieniu, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.". W ramach tego programu beneficjent podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, w ramach którego zobowiązał się przestrzegać warunków uczestnictwa w programie od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W świetle przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jednym z wymogów przewidzianych dla wariantu 6.2 było dołączenie do wniosku o przyznanie kolejnych płatności, świadectwa oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego odmian miejscowych wpisanych do krajowego rejestru. W przypadku zaś roślin z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, dołączenie informacji o wynikach badania, wydanej na podstawie przepisów o nasiennictwie lub oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej - w drugim roku uprawy tej rośliny, wraz z informacją, że plantacja ta została założona w roku poprzednim - w przypadku realizacji wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6.

Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że beneficjent prawidłowo złożył informacje o wynikach badania materiału siewnego za lata 2011 i 2012. Tym samym, spełnił wymogi przewidziane w § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2009 r.. Jednak wraz z wejściem w życie w dniu 15 marca 2013 r. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. ustanowiono w ramach wariantu 6.2 wymóg złożenia do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, świadectwa oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego odmian regionalnych wpisanych do krajowego rejestru, a w przypadku roślin z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia - informacji o wynikach badania, wydanej na podstawie przepisów o nasiennictwie, lub oświadczenia o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletnie) - w pierwszym roku uprawy tej rośliny. W świetle unormowań tego rozporządzenia, w 2013 r. producent rolny był zobowiązany złożyć dwukrotnie informację o wynikach badania materiału siewnego, tj. najpierw w terminie do 15 maja 2013 r. informację za rok 2012, a następnie do 31 października 2013 r. – taką samą informację dotyczącą roku 2013. Stosownie do § 55 ust. 1 tego aktu, w 2013 r. wraz z wnioskiem o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej w przypadku realizacji wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 rolnik składa świadectwo oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego odmian regionalnych wpisanych do krajowego rejestru, a w przypadku roślin z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - informację o wynikach badania, wydane na podstawie przepisów o nasiennictwie i dotyczące materiału siewnego wytworzonego w 2012 r. w ramach realizacji tego wariantu, lub oświadczenie o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej, z informacją, że plantacja ta została założona w 2012 r.. W przypadku gdy rolnik nie złożył wraz z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, dokumentów wymienionych w tym przepisie, kierownik biura powiatowego Agencji wzywa do złożenia ich w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o czym stanowi § 55 ust. 2 rozporządzenia. Obowiązek wezwania beneficjenta do złożenia informacji o wynikach badania, odnosi się jednak tylko do udokumentowania jakości materiału siewnego za 2012 rok, a nie za rok 2013.

Jeżeli więc w niniejszej sprawie strona nie złożyła wymaganej informacji o wynikach badania materiału siewnego prosa do dnia 31 października 2013 r., to istniały podstawy do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.). Z przepisu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 wynika, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Przy czym, zastosowanie tego przepisu do spraw płatności rolnośrodowiskowych za 2011 r. i 2012 r. nie stanowi naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, skoro dotyczy stanu faktycznego z okresu, w którym rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 obowiązywało.

Organ II instancji podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), m.in. jej art. 21 ust. 2 pkt 3, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazał również na art. 21 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższych przepisów wynika, że organ, nie z urzędu, a jedynie na wniosek strony, udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. W przedmiotowej sprawie producent rolny nie wykazał zaś, by zasięgał informacji organu na temat zmian w przepisach prawa.

Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiła przesłanka odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na mocy art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż przekazane stronie płatności za lata 2011 i 2012 nie wynikały z pomyłki organu, zaś płatność za rok 2013 została uznana za nienależną na skutek wyeliminowania decyzji, na mocy której ja przyznano. W sprawie nie wystąpiły też inne niż siła wyższa, wyjątkowe okoliczności określone w § 45 pkt 1 – 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Organ podkreślił, że dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w oparciu o tę przesłankę konieczne jest jej zgłoszenie na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Organ nie znalazł też podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stwierdzając, że łączna kwota nienależnie pobranych płatności przekroczyła równowartość kwoty 100 Euro. Jak wskazał, na kwotę nienależnie pobranych płatności składały się płatności rolnośrodowiskowe na lata 2011 – 2013 w wysokości po 4.012,80 zł za każdy rok.

Powołując z kolei art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE, L 1995. 312/1), organ wskazał, że w niniejszej sprawie termin przedawnienia nie upłynie nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1 ze zm.). Wskazał ponadto, że w sprawie nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia w dniu 16 grudnia 2014 r., kiedy to doręczono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 123412007 (Dz. Urz. L nr 280 z 13 października 2012 r., str. 2), art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), producent rolny zobowiązany jest również do zapłaty odsetek za zwłokę od nienależnie pobranych płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję organu odwoławczego, strona wnosząc o jej zmianę i rozstrzygnięcie przez Sąd co do meritum, bądź uchylenie decyzji w całości, zarzuciła naruszenie

- art. 92 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na § 24 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., którego treść nie przewidywała obowiązku informowania o brakujących dokumentach dla 2013 r., a poprzez to była niezgodna z upoważnieniem ustawowym do wydania rozporządzenia zawartym w art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,

- art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ stał na straży praworządności, nie informując skarżącego o niedopełnieniu obowiązku wynikającego z § 24 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.,

- § 55 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że zwrotowi podlegać może tylko 40% płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uwadze organów I i II instancji uszło, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. zostało zmienione na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1487), którym dodano § 24 ust. 4a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy rolnik nie dokonał czynności, o której mowa w ust. 4, w terminie określonym w tym przepisie, kierownik biura powiatowego Agencji wzywa go na piśmie do dokonania tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Co prawda powyższy przepis wszedł w życie wraz z dniem 31 października 2014 r., a wiec nie objął wprost okresu, za który było prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie, jednak nie można pominąć, że zmiana ta wypełniła quasi lukę w przepisach prawa, które przewidywały bezwzględną konsekwencję za niedochowanie terminu w sprawach z wniosków dotyczących 2013 r.. Powyższe potwierdza niejako fakt naprawienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaistniałej sytuacji, w której w przepisie przejściowym, tj. § 55 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., uregulowano jedynie sytuację w zakresie wniosków składanych za 2012 r., nie przewidziano zaś konieczności uregulowania kwestii wniosków dotyczących 2013 r., pomimo że wymagały tego zasady dobrej legislacji. Zdaniem strony lukę, która faktycznie zaistniała pomiędzy tymi okresami, a która dotyczy wyłącznie 2013 r., można potraktować jako naruszenie zasady przewidzianej w art. 92 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzenia, które w sposób błędny określało zasadę postępowania organów administracji w 2013 r., zdejmując z tych organów obowiązek powiadamiania wnioskodawców o ciążących na nich obowiązkach. Sytuacja, w której beneficjent zostałby poinformowany o brakujących dokumentach, z pewnością doprowadziłaby do ich uzupełnienia.

Skarżący zarzucił, że wbrew obowiązkowi stania na straży praworządności, organ oparł swą decyzję wyłącznie na przepisach rozporządzenia i nie odniósł się do możliwego naruszenia przepisów ustawy uprawniających do wydania rozporządzenia, choć powinna być mu doskonale znana zmiana przepisów tego aktu, na mocy której wprowadzono ponownie zasadę informowania strony o niedopełnieniu wszystkich obowiązków w zakresie dokumentowania jakości materiału siewnego. Ponadto organy niezasadnie przyjęły iż wymiar korekty może obejmować lata 2011 i 2012, co stoi w sprzeczności z treścią § 55 ust. 3 ww. rozporządzenia, który jednoznacznie wskazuje, że zwrotowi podlegać może tylko 40% płatności rolnośrodowiskowej przyznanej za 2012 r.. Nieprawidłowo zastosowano więc do naliczenia korekty art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zastosowane powinien znaleźć przepis § 55 ust. 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 26 listopada 2014, poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U. z 14 marca 2012r., poz. 270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a. ), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Takie określenie kompetencji sądu administracyjnego oznacza, że jest on uprawniony i zobligowany do badania, czy organ administracji prowadząc określone postępowanie działał zgodnie o obowiązującymi przepisami prawa. Wzruszenie decyzji następuje zaś wówczas, gdy kontrola wykaże, że narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę według powołanych wyżej kryteriów legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organu stanowiły przepisy m.in. ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. - Dz.U. z 2014r. poz.1438 ) oraz ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r., poz. 173 , dalej jako u.w.r.o.w ).

Artykuł 29 ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określa właściwość organu rozstrzygającego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stanowiąc, że jest nim organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust.1 (w tym pochodzących z funduszy Unii Europejskiej). W myśl art. 28 ust. 2 u.w.r.o.w., pomocą pobraną nienależnie, jest m.in. pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem.

Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie pomocy na realizację wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Przedmiot kontroli zgodności z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie dotyczy więc prawomocnej - jak wynika z akt - decyzji organu z dnia "[...]", którą w związku z ustaleniami i oceną prawną kwestii niedopełnienia obowiązku złożenia informacji o wynikach badania materiału siewnego, pomniejszono przyznaną wcześniej płatność rolnośrodowiskową za 2013 rok. W sytuacji, gdy kwestia ta została rozstrzygnięta przez organy w sposób ostateczny, fakt pobrania przez beneficjenta nienależnej płatności nie budzi na obecnym etapie wątpliwości. Znaczna część zarzutów skargi - w tym odnośnie zgodności z upoważnieniem ustawowym, zmian przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w zakresie trybu składania informacji o wynikach badania materiału siewnego - nie dotyczy zatem obecnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, lecz kwestii prawomocnie rozstrzygniętej. W postępowaniu dotyczącym określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy zasadnie przyjęły więc ustalenia decyzji z dnia "[...]", jako element stanu faktycznego uzasadniający przyjęcie, że warunki pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego nie były realizowane przez rolnika zgodnie z zobowiązaniem. Decyzja ta jest ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. Przyjęte w niej ustalenia faktyczne oraz przesłanki i podstawy prawne zmniejszenia pomocy, dawały więc pełne podstawy do stwierdzenia w rozpoznawanej sprawie, że istniały przesłanki ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi.

W prawie krajowym podstawę materialnoprawną określenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy stanowi cyt. wyżej art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy w.r.o.w. Stanowi on, że:

"1. Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem (....)".

Szczegółowe uregulowania dotyczące przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007-2013 zawiera natomiast cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. (dalej jako rozporządzenie z 2013r.). W świetle treści § 24 ust. 4 tego aktu, w przypadku realizacji wariantu drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, świadectwo oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego odmian regionalnych wpisanych do krajowego rejestru, a w przypadku roślin z gatunków wymienionych w ust. 3 pkt 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia - informację o wynikach badania, wydane na podstawie przepisów o nasiennictwie, lub oświadczenie o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w 2011 r. strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu 6.2., na powierzchnię 12,54 ha. Do takiej też powierzchni przyznano płatność rolnośrodowiskową w kolejnych latach. Jednak w świetle treści ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia "[...]" o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2013, niedostarczenie w tymże roku przez rolnika, we wskazanym terminie, informacji o wynikach badania skutkowało stwierdzeniem przez organ w postępowaniu zakończonym decyzją pomniejszającą płatność za ten rok, iż nie został spełniony wymóg dla wariantu 6.2. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił m.in. § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i załącznik nr 7 do tego rozporządzenia, w świetle których, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogu wytwarzania materiału siewnego spełniającego wymagania jakościowe w zakresie minimalnej czystości analitycznej, maksymalnej zawartości nasion innych gatunków oraz minimalnej zdolności kiełkowania, płatność rolnośrodowiskowa w danym roku w części dotyczącej danego wariantu ulega zmniejszeniu o 40% w części dotyczącej wariantu 6.2. Jak prawidłowo wskazywał organ odwoławczy, skarżący składając deklarację i przyjmując zobowiązanie do wykonania pięcioletniego programu świadomy był przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje go realizacja programu w całym okresie. Tym samym, stwierdzone uchybienie skutkowało zmniejszeniem zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013r. o 4.012,80 zł, do kwoty 15.925,80 zł.

Jeżeli zatem pozostaje w obrocie prawnym decyzja pomniejszająca przyznaną płatność na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, to powyższe oznacza, że różnica między płatnością pierwotnie przyznaną, a płatnością później przyznaną jest kwotą nienależnie pobraną. Sytuacja, gdy dochodzi do nienależnego pobrania płatności ma bowiem miejsce wówczas gdy rolnikowi wypłacono płatność na podstawie decyzji administracyjnej, którą później uchylono i przyznano płatność w niższej wysokości.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja prawidłowo wskazuje podstawę prawną, którą stanowią przepisy art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.). Organy wykazały też okoliczności dotyczące stwierdzonego ostateczną decyzją faktu niewykonania przez skarżącego obowiązku złożenia we wskazanym terminie informacji o wynikach badania materiału siewnego, określonego w ramach pięcioletniego zobowiązania odnośnie programu rolnośrodowiskowego. Jeżeli więc doszło do sytuacji, że beneficjent nie dotrzymał podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, to organy obowiązane były do określenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Podkreślenia wymaga, że do określenia obowiązku zwrotu płatności nie wystarcza wywiązanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 stanowiącego, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. W niniejszym przypadku, stwierdzony ostateczną decyzją fakt nieprzedłożenia we wskazanym terminie informacji o wynikach badania materiału siewnego za 2013r., nie budzi wątpliwości. Oparcie tym samym wydanej przez organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności, na podstawie prawnej określonej art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, (a nie § 55 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), było prawidłowe.

Organy prawidłowo przeanalizowały też kwestię zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, na podstawie § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r.. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszym przypadku nie ma podstaw do przyjęcia, iż wystąpiła siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a mającego wpływ na jego realizację. Koniecznym jest w razie ich wystąpienia, zgłoszenie takiego faktu przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę, na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W okolicznościach sprawy nie zaszły ponadto warunki dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż przekazane stronie płatności za lata 2011 i 2012 nie wynikały z pomyłki organu, zaś płatność za rok 2013 została uznana za nienależną na skutek wyeliminowania decyzji, na mocy której ja przyznano. Zdaniem Sądu, słusznie organ ocenił, że stosownie do art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE, L 1995. 312/1), termin przedawnienia nie upłynie nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (tj. data, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005, str. 1 ze zm.). Zasadnie też uznał, że z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, tj. z dniem "[...]", nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Reasumując należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna. Skarżący pobrał płatność rolnośrodowiskową w nienależnej wysokości, zaś przeprowadzone z respektowaniem przepisów prawa procesowego, postępowanie dowodowe nie wykazało, aby spełnione zostały przesłanki odstąpienia od obowiązku zwrotu należności, o których mowa w cyt. wyżej przepisach rozporządzeń Komisji (WE) oraz rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r.. Nie doszło także do przedawnienia tej należności. Rozpoznając sprawę, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddalił.