Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3060/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie WSA Krystyna Daniel AWSA Janusz Kasprzycki (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. B., G. K. i Z. K. na decyzję Wojewody Ma. z dnia [...] 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414

z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) oraz na podstawie porozumienia w sprawie powierzenia organom gminy niektórych spraw z zakresu administracji rządowej z dnia 27 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj., Nr [...] z 1991r. oraz Nr [...] z 1995 r.) Wójt Gminy Z. odmówił T. B., Z. K., G. K. udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w Z. na lokal gastronomiczny.

W uzasadnieniu tej decyzji Wójt Gminy Z. wskazał, że postępowanie

w niniejsze sprawie zostało wszczęte wnioskiem T. B., Z. K., G. K., którzy wnieśli o wydanie decyzji zezwalającej im na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postępowanie to wskutek protestu A. M. zostało zawieszone. Kwestionujący A. M. poinformował bowiem, że według niego adaptację tego obiektu już zakończono, a wszczęte postępowanie jest próbą zalegalizowania samowoli budowlanej. W związku z tą okolicznością sprawę ewentualnej samowoli przekazano organowi nadzoru budowlanego.

Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zakończyło się decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r., znak: [...] nakazującą wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wnioskodawcy wnieśli więc o podjęcie uprzednio zawieszonego postępowania w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] 2003 r. postępowanie to podjęto.

W ocenie Wójta w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2003 r., znak: [...] nie ma przesłanek do odmowy wydania decyzji. Nie jest to przypadek, o którym mowa w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r.

Teren jednak, na którym znajduje się obiekt położony jest w obszarze budowlanym MZ przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej (obiekty wolnostojące i wbudowane).

Z dokumentacji złożonej do wniosku wynika jednak, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie ma na działce funkcji mieszkalnej. Wójt uznał zatem, że zezwolenie na dokonanie zmiany sposobu użytkowania spowoduje stan niezgodny z planem. Funkcja polegająca na prowadzeniu działalności gospodarczej na tym terenie polegającej na usługach gastronomii nie mieści się,

w ocenie Wójta, w obszarze mieszkalnictwa jednorodzinnego i budownictwa zagrodowego (terenu MZ). Funkcja ta zarezerwowana jest dla terenu usług publicznych oznaczonych w planie zagospodarowania terenu symbolem UP. Usługi gastronomii (w przypadku braku oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki) byłyby możliwe jedynie w przypadku, gdyby funkcja podstawowa jaką jest mieszkalnictwo byłaby utrzymana na przedmiotowej działce. Z uwagi zatem na powyższe Wójt Gminy wydał decyzję odmowną.

Odwołanie od tej decyzji złożył T. B. W odwołaniu podniósł, że przez okres dwóch lat trwania postępowania w tej sprawie nigdy nie pojawiła się kwestia niezgodności z planem. Wręcz przeciwnie, zapewniano stronę, iż dokumentacja jest kompletna i decyzja będzie pozytywna dla strony. Uważa odwołujący się, że podjęta przez Wójta decyzja negatywna oparta jest jedynie na interpretacji przepisu w sposób wygodny dla siebie celem wstrzymania przedmiotowej inwestycji Twierdzi odwołujący się, że organ nie wziął pod uwagę istotnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym, które to zasady powinny być bezwzględnie respektowane przy wydaniu decyzji w tej sprawie. Zarzucił organowi I instancji, że zastosował zawężającą interpretację przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co według orzeczenia NSA jest niedopuszczalne. Powołał się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2002 r.

Twierdzi odwołujący się, że nawet odmawiając zachowania przedmiotowemu zamierzeniu funkcji mieszkalnej, nie można odmówić mu funkcji zabudowy zagrodowej. W świetle Prawa budowlanego z 1994 r. .przez "zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych, gospodarstwach rolnych, hodowlanych, lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych, w tym w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe". Na terenie działki oprócz drzew owocowych znajduje się bowiem budynek gospodarczy. Cała ta sprawa opiera się na sprzeciwie jednego sąsiada. Zagrożenie dla jego interesów musi być konkretne, obiektywne. Dokumentacja przedstawiona organowi I instancji w ocenie odwołującego się została sporządzona rzetelnie

i z wszelkimi wymogami prawa. Wniósł zatem o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2003 r., znak:[....], wydaną w oparciu

o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda M. wskazał, że organ administracji w przypadku wniosku o zmianę sposobu użytkowania w pierwszej kolejności winien ocenić czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego .

Wojewoda podniósł, że z akt sprawy wynika, iż działka na której znajduje się obiekt objęty wnioskiem, znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem "MZ". Jest to teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, dla którego ustalenia przewidują ten typ budownictwa jako funkcję podstawową. Ustalenia dla tej funkcji dopuszczają również jako uzupełnienie użytkowania podstawowego obiekty gospodarcze (usługowe i produkcyjne).

Wojewoda wskazał, że uzyskał w toku trwającego postępowania odwoławczego stanowisko autora planu w zakresie interpretacji ustaleń planu dla w/w. funkcji. Wynika z niego, że zabudowa związana z usługami i produkcją może być realizowana tylko jako towarzysząca zabudowie mieszkalnej w granicach działki budowlanej. W planie zrezygnowano z ustalenia procentowego udziału poszczególnych kategorii zabudowy w terenach "MZ", dopuszczając dostosowanie tych proporcji do konkretnej sytuacji. W myśl zapisu ustaleń planu na terenie "MZ" nie przewiduje się możliwości wykorzystania działki budowlanej pod wyłączną lokalizację funkcji usługowej i produkcyjnej. Wyjątek stanowią tylko usługi publiczne.

Z treści ustaleń planu dla funkcji "MZ" wynika, że mogą to być usługi publiczne w zakresie zdrowia, opieki społecznej, oświaty i kultury jak również sportu, turystyki i rekreacji.

Wojewoda dodał podkreślając, że zapis w ustaleniach planu brzmi: "Zabudowa jednorodzinna i zagrodowa wyraz z obiektami do prowadzenia działalności gospodarczej ...". Łącznik "wraz" wskazuje zdaniem Wojewody, że funkcja związana z prowadzeniem działalności gospodarczej nie może funkcjonować bez funkcji podstawowej jaką jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z sytuacją, gdzie zmiana przeznaczenia obiektu mieszkalnego na lokal gastronomiczny spowodowałaby brak funkcji mieszkalnej na działce, a co za tym idzie działania takie naruszałaby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym nie może zostać uwzględniony wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek o funkcji gastronomicznej, bowiem prowadziłoby to do naruszenia prawa miejscowego jakim jest uchwalony przez Radę Gminy Z. miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.

W tym stanie rzeczy Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., Ośrodek Zamiejscowy w K. wnieśli T. B., Z. K., G. K.

W skardze tej podnieśli te same zarzuty, jakie zostały przedstawione

w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a sprowadzające się do błędnej, w ocenie skarżących, interpretacji zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszym ciągu uważają, że ich inwestycja jest zgodna z planem. Twierdzą, że

w przypadku nie uznania przez urząd nieruchomości za obszar mieszkalnictwa jednorodzinnego nieruchomość ta, ich zdaniem, uznana może być jako zabudowa zagrodowa w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994 r. Na terenie działki oprócz drzew owocowych znajduje się także budynek gospodarczy. Za karygodną uważają sytuację, że Gmina Z. nie posiada wykładni własnego planu zagospodarowania przestrzennego, a do interpretacji tego planu sięga dopiero po upływie dziesięciu lat od jego powstania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.

Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego wymaga uprzedniego sprawdzenia zgodności zagospodarowania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku może być wydana wówczas, jeżeli zostały spełnione warunki, określone w art. 32 i 35 Prawa budowlanego z 1994 r. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 21 lutego 1997 r., sygn. akt II SA/Kr Wr 713/96. Jednym z nich jest warunek zgodności proponowanej zmiany z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z załączonego do akt niniejszej sprawy wypisu i wyrysu

z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki, uzupełnionego następnie w postępowaniu odwoławczym, teren proponowanej zmiany sposobu użytkowania budynku położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem "MZ". Teren ten jest obszarem mieszkalnictwa jednorodzinnego

i budownictwa zagrodowego. Przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa jednorodzinna i zagrodowa wraz z obiektami dla prowadzenia działalności gospodarczej (usługowej i produkcyjnej) zlokalizowanych w obrębie działki budowlanej (obiekty wolnostojące lub wbudowane). Możliwe są usługi publiczne

w zakresie zdrowia, opieki społecznej, oświaty, kultury zlokalizowane w obiektach wolnostojących lub wbudowanych oraz usługi publiczne w zakresie sportu, turystyki rekreacji wraz z niezbędnymi obiektami kubaturowymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym

i podlega takim samym regułom wykładni jak każdy inny tekst prawny.

Przyimek "wraz" oznacza tyle co "razem", "wspólnie" (Słownik Języka polskiego PWN pod redakcją Mieczysława Szymczaka, Warszawa 1981 r.). Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów, że nie jest dopuszczalna na terenie działki jedynie funkcja związana z działalnością gospodarczą. Jest ona dopuszczalna tylko razem z zabudową jednorodzinną i zagrodową. Może się znajdować w obrębie działki w obiektach wolnostojących lub być wbudowana w istniejące. Pokrywa się to zresztą z wykładnią autentyczną dokonaną na poczet niniejszego postępowania przez autorów planu. Wyjątek mogą jednakże stanowić usługi publiczne związane

z opieką zdrowotną, społeczną oświatą, kulturą, w zakresie sportu, turystyki, rekreacji. Do tych ostatnich nie można jednak, zdaniem Sądu zaliczyć proponowanej zmiany. Z językowego punktu widzenia usługi te mają bowiem służyć tylko

i wyłącznie celom oświatowym, kulturalnym, być związane z opieką zdrowotną

i społeczną, a także służyć uprawianiu sportu, turystyki, być związane

z wytchnieniem, odpoczynkiem. Pod to ostatnie pojęcie nie mogą jednakże być zaliczane usługi związane z rekreacją według subiektywnego odczucia danego podmiotu. One w sposób obiektywny mają być związane z wypoczynkiem, oderwaniem się od pracy dla wytchnienia. Inna wykładnia tego ostatniego pojęcia prowadziłaby do zaliczenia w poczet tej kategorii tego rodzaju obiektów, które to według oceny indywidualnego podmiotu byłyby związane z jakimkolwiek oderwaniem się od pracy. W takim razie tenże zapis byłby zapisem pustym.

Zatem w przypadku braku zgodności z planem pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku nie może być wydane. Nie zaistniały więc przesłanki do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskujących o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Skoro zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie narusza prawa, to skarga, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) podlega oddaleniu.