Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3077/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 1a i ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 583/19 w sprawie ze skargi J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasadza od J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. solidarnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 583/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 określanej dalej jako "P.p.s.a.") uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2019 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności treści ww. decyzji, powodem odmowy było niespełnienie przez właściciela mienia warunku powrotu na terytorium Polski w jej obecnych granicach. Organy uznały bowiem, że w świetle przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa zabużańska", niezbędną przesłanką uprawniającą do potwierdzenia prawa do rekompensaty jest powrót właściciela nieruchomości na terytorium Polski w jej powojennych granicach. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało natomiast, że F. Z. opuścił byłe terytorium RP w wyniku aresztowania przez władze sowieckie w roku 1941 oraz został przymusowo wywieziony do Kazachstanu, gdzie w 1943 r. zmarł.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego wydane z tego powodu decyzje Sąd pierwszej instancji, na wstępie swoich rozważań, zwrócił uwagę na okoliczności w jakich doszło do ich wydania w sprawie. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że J. Z. wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. wystąpiła o przyznanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez jej spadkodawcę F. Z. poza obecnymi granicami RP w miejscowości W. przy ul. [...] (zakład drukarski z budynkiem mieszkalnym) oraz nieruchomość ziemską [...] o ogólnym obszarze 201,05 ha. Decyzją z [...] września 2013 r. w pkt I przyznano skarżącym rekompensatę za majątek ziemski [...] , uznając, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do jej otrzymania, a w pkt II odmówiono skarżącym prawa do rekompensaty za nieruchomość w W., wyłącznie z powodu nacjonalizacji tej nieruchomości w dniu 9 grudnia 1942 r. przez władze sowieckie, uznając, że z tej przyczyny F. Z., opuszczając przymusowo W. (aresztowany przez sowieckie władze okupacyjne i wywieziony do Kazachstanu gdzie zmarł) nie był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Pkt II powyższej decyzji zaskarżono. W wyniku wykonania zaleceń sądu (po wyroku WSA w Warszawie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1352/17) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2018 r. stwierdził nieważność pkt II decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2013 r. Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą przyznania rekompensaty za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] organy orzekały w takim samym stanie faktycznym i prawnym jak w dacie orzekania o rekompensacie za majątek ziemski [...]. Następnie, przychylając się do stanowisk skarżących i Rzecznika Praw Obywatelskich wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty oparta została na przesłance pozaustawowej, tj. niewynikającej z przepisów ustawy zabużańskiej. Stwierdził, że z art. 1 i 2 tej ustawy nie wynika obowiązek spełnienia warunku repatriacji (warunku przesiedlenia się na terytorium Polski w granicach powojennych). Wyjaśnił, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 1 ustawy wskazuje, że podstawą nabycia prawa do rekompensaty może być zarówno opuszczenie przedwojennych granic RP na podstawie enumeratywnie wymienionych umów międzynarodowych (ust. 1, ust. 1a), jak i inne okoliczności związane z wojną rozpoczętą w 1939 r. (ust. 2). O ile powód opuszczenia byłego terytorium RP jest ustawową przesłanką uzyskania rekompensaty, co wynika wprost z art. 2 pkt 1 ustawy o prawie do rekompensaty, (gdyż ustawa stawia właścicielowi pozostawionych nieruchomości wymóg opuszczenia byłego terytorium RP z przyczyn wskazanych w art. 1, zaś art. 1 ustawy mówi o wypędzeniu lub opuszczeniu tego terytorium na mocy układów wymienionych w ust. 1 czy umowy wskazanej w art. 1a ustawy, oraz na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r.), to jednak ustawa nie ogranicza prawa do rekompensaty poprzez spełnienie tzw. warunku repatriacji (powrotu na obecne terytorium RP). Dla potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP nie ma znaczenia, że dawny właściciel nie został repatriowany. W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustawodawca jednoznacznie wskazał w art. 2 ustawy, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów: [...] – oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 2) posiada obywatelstwo polskie. W rozpoznawanej sprawie, jak argumentował Sąd pierwszej instancji, F. Z. obiektywnie nie mógł powrócić na obecne terytorium RP, po tym jak został zmuszony do opuszczenia byłego terytorium RP "na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r." (art. 2 pkt 1) in fine w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy). W sprawie niesporne bowiem jest, że F. Z.

opuścił byłe terytorium RP w wyniku aresztowania przez władze sowieckie w roku 1941 oraz że został przymusowo wywieziony do Kazachstanu, gdzie w 1943 r. zmarł. Okoliczność opuszczenia byłego terytorium RP była zatem ewidentnie związana z wojną rozpoczętą w 1939 r. W sprawie istotne jest także, iż F. Z. zmarł 2 lata przed zakończeniem II wojny światowej, a w dacie tej istniała obiektywna niemożność powrotu na obecne terytorium RP. Sąd podkreślił, że aktualna regulacja zawarta w ustawie z 8 lipca 2005 r. była kilkukrotnie przez ustawodawcę nowelizowana, a jej kształt jest odmienny od pierwotnej wersji ustawy z 2005 r. Ustawodawca, realizując zalecenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, nie tylko zmienił charakter świadczeń przyznawanych z tytułu pozostawienia mienia poza obecną wschodnią granicą Polski, ale także znacznie poszerzył krąg osób uprawnionych do otrzymania takich świadczeń. Zgodnie z ust. 2 art. 1 powołanej ustawy, regulacje zawarte w ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium RP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy orzekające w rozpoznawanej sprawie niezasadnie, odmiennie oceniły przesłanki z art. 1 i 2 ustawy w odniesieniu do tego samego właściciela nieruchomości w kontekście decyzji dotyczącej innego majątku będącego jego własnością. W tożsamym stanie sprawy Wojewoda Mazowiecki potwierdził skarżącym prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez F. Z. w miejscowości [...] . Tym bardziej nieuzasadniona była w ocenie Sądu odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty w przypadku mienia pozostawionego w W. Ponownie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, koniecznym warunkiem potwierdzenia prawa do rekompensaty jest posiadanie obywatelstwa polskiego przez ubiegającego się o rekompensatę właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuszczenie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy. W niniejszej sprawie poprzednik skarżących, F. Z. był właścicielem nieruchomości położonej w W., które to miasto, w następstwie zmiany granic po II wojnie światowej, nie weszło w skład państwa polskiego. Poza sporem jest także, że F. Z. legitymował się obywatelstwem polskim i opuścił byłe terytorium RP na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. oraz że obywatelstwo polskie posiadają także jego spadkobiercy. Wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 2 ustawy w powiązaniu z wymienionymi wyżej przepisami ustawy, nie wskazuje, aby ustawodawca uzależniał przyznanie prawa do rekompensaty osobom opuszczającym Kresy Wschodnie na podstawie tzw. innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., od spełnienia przesłanki przemieszczenia się na terytorium Polski w granicach powojennych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 515/09, słusznie wskazano, że przepisy art. 1 oraz 2 ustawy zabużańskiej, określające warunki nabycia prawa do rekompensaty, są oczywiste i jasne, dlatego też nieuprawnione jest sięganie do wykładni innej niż językowa. Sąd wyjaśnił, że brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. w powiązaniu z treścią jej art. 2, jest wyraźne, i należy rozumieć ten przepis w taki sposób, iż zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić terytorium Rzeczypospolitej. Przepis ten nie zawiera żadnych innych warunków, które winien spełnić właściciel pozostawionego mienia lub jego spadkobierca, poza zawartymi w art. 2 ustawy. Dlatego też nieuprawnione jest wprowadzenie przez organ administracji publicznej, właściwy do przyznania rekompensaty, dodatkowego (pozaustawowego) warunku, jakim jest przesiedlenie się uprawnionego, po zakończeniu działań wojennych na obecne terytorium Polski.

Dlatego też, jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, rację ma Rzecznik Praw Obywatelskich oraz skarżący, że działanie organu, który odmawia przyznania prawa do rekompensaty na podstawie pozaustawowej przesłanki narusza zasadę legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Nie można bowiem uznać za działanie w granicach prawa sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę administracyjną na podstawie nieistniejącej normy prawnej. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska Sąd odwołał się do wyroku NSA z 1 października 2009 r., sygn. akt I OSK 182/09 w którym przyjęto, że brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nie uprawnia do przyjęcia, iż dla uzyskania rekompensaty na jego podstawie konieczne jest spełnienie warunku przesiedlenia się osoby uprawnionej na obecne terytorium Polski. Za niecelowe uznał Sąd powoływanie się przez organ na przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., który to przepis określa wymogi formalne wniosku, zaś w przypadku art. 6 ust. 1 pkt 3, gdy z roszczeniem występują spadkobiercy właściciela (art. 3 ust. 2), wymóg załączenia dowodu potwierdzającego miejsce zamieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, wymóg ten spowodowany był wyłączenie koniecznością dokładnego zbadania sytuacji faktycznej, tak aby dana osoba nie otrzymała świadczenia po raz kolejny. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide: powyższy wyrok NSA). Pozbawienie skarżących prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego przez ich poprzednika prawnego poza granicami kraju w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy spadkobiercy ci zamieszkują na terenie Polski i legitymują się obywatelstwem polskim, narusza nie tylko przepisy ustawy o prawie do rekompensaty, lecz także standardy konstytucyjne. Sąd wyjaśnił, że w związku z powyższym za zasadne uznaje zarzuty skargi oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich (uczestnika postępowania) dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 8 k.p.a., art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. (brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia w pełnych granicach sprawy okoliczności faktycznych mających znaczenie dla ustalenia prawa do rekompensaty na rzecz skarżących po F. Z.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał na naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 2 ust. 1 w związku art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.), polegającej na przyjęciu, że zakres podmiotowy art. 1 oraz art. 2 ust. 1 w związku art. 6 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy ma zastosowanie również wobec właścicieli pozostawionych na byłych terenach Polski nieruchomości, którzy nie spełnili wymogu przybycia (przesiedlenia) właściciela tych nieruchomości na obecne tereny Polski,

2) błędnego zastosowania art. 3 ust. 2 poprzez uznanie, że prawo do rekompensaty przysługuje spadkobiercom właściciela, który nie spełnia przesłanek określonych art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

Minister wskazał również na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów kpa po stronie organów administracji nie miały miejsca,

• art. 145 § 1 pkt 1 Iit. c p.p.s.a, poprzez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego zostały wydane z naruszeniem art. 8 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy opisane powyżej naruszenia przepisów kpa po stronie organów administracji nie miały miejsca,

• art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia Sądu, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) poprzez niezastosowanie i błędną wykładnię ww. przepisów w sytuacji kiedy skarga powinna zostać oddalona, bowiem prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 Iipca 2005 r. prowadzi do wniosku, że niespełnienie jednej z przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty uprawnia organ do wydania decyzji odmownej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzi do wniosku, że wydana przez organ decyzja odpowiada prawu, co powinno skutkować zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przypisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy w sprawie.

Skarżący oraz Rzecznik Praw Obywatelskich wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania organu przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., określanej jako "uCovid-19"). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14 a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14 a i art. 15 zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m. in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m. in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy tam przewidziane rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie.

Podsumowując, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne będzie rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Usprawiedliwiony jest bowiem kluczowy dla wyniku sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej. Podstawy proceduralne są w rozpoznawanej sprawie jedynie konsekwencją wadliwej wykładni prawa materialnego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji dla uzyskania potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej konieczne jest spełnienie przez właściciela nieruchomości warunku określanego w orzecznictwie jako warunek repatriacji, przesiedlenia, a dokładniej - warunek powrotu byłego właściciela nieruchomości położonej na "byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" na terytorium "w obecnych granicach Rzeczypospolitej Polskiej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę warunek ten nie jest, jak stwierdził Sąd, warunkiem pozaustawowym, nieistniejącym, czy jak podnoszą skarżący warunkiem jedynie dorozumianym. Na jego istnienie wskazuje bowiem zarówno literalne brzmienie art. 1 ustawy zabużańskiej (wykładnia językowa), jak również cel i sens ustawy, czyli jej ratio legis (wykładnia celowościowa), a także analiza historyczna wcześniejszych regulacji prawnych (wykładnia historyczna). Rezultat tych metod wykładni prowadzi do jednoznacznego rezultatu, a mianowicie, że warunek powrotu na terytorium Polski w jej obecnych granicach właściciela nieruchomości pozostawionej na Kresach jest konieczny dla przyznania uprawnienia przewidzianego ustawą z 8 lipca 2005 r. Pogląd ten zresztą jest dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 9 października 2014 r. I OSK 2763/13 i z 7 lipca 2017 r. I OSK 2488/16, a także z 15 stycznia 2019 r. I OSK 462/17, z 27 lutego 2020 r. I OSK 1794/18 czy z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 3343/19).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy z 8 lipca 2005 r. którą uregulowano kompleksowo prawa Zabużan i ich następców prawnych, określony został w art. 1, 2 i 3. Tak więc określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wymienionych w niej układów republikańskich (art. 1 ust. 1 pkt 1 -3), umowie z dnia 6 lipca 1945 r. (art. 1 ust. 1 pkt 4), bądź umowie granicznej z 15 lutego 1951 r. (art. 1 ust. 1a). Przepisy ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2). W myśl art. 2 tej ustawy (przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2012 r. SK 11/12) prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim oraz opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1. Artykuł 3 ust. 2 zd. 1 stanowi zaś, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie). Analizując treść powyższych regulacji należy stwierdzić, że przesłanka przesiedlenia ujęta jest w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez odwołanie się do układów republikańskich. Na ich podstawie bowiem doszło do masowych przesiedleń ludności z terytorium Kresów Wschodnich na terytorium Polski w jej obecnych granicach. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie rekompensaty wszystkim właścicielom nieruchomości położonych na Kresach będących w momencie wybuchu wojny obywatelami polskimi, czy też ich spadkobiercom, bez względu na ich powrót do kraju w jego nowych powojennych granicach, to nie zachodziłaby jakakolwiek potrzeba wymieniania w przepisie art. 1 układów republikańskich czy w art. 1 a umowy z 15 lutego 1951 r. o zamianie odcinków terytoriów państwowych. Ta ostatnia bowiem także skutkowała przymusowymi przesiedleniami ludności w ramach tzw. Akcji H -T na terytorium Polski. Na sens odwołania w ustawie do układów republikańskich i wymienionych umów wskazuje judykatura (por. ww. orzeczenia NSA). Wyjaśnić należy, że przepisów prawa nie można wykładać w taki sposób, że pewne zawarte w nich zwroty, wyrażenia, czy tak jak w tym przypadku odesłania (do umów republikańskich) pozbawione byłyby znaczenia. Tym bardziej, że przepis art. 1 ust. 1 wyraźnie stanowi o zasadach realizacji prawa do rekompensaty "z tytułu pozostawienia nieruchomości (...) w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP lub jego opuszczenia w związku z wojną dokonanego na podstawie (...)". Określenie "dokonanego na podstawie" wyraźnie i wprost nawiązuje do umów, które skutkowały masowymi i przymusowymi przesiedleniami osób narodowości polskiej i żydowskiej z byłego terytorium RP na terytorium Polski w powojennych granicach. Wprawdzie art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że "[p]rzepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", to jednak przypadek poprzednika prawnego skarżących nie jest tym, którego dotyczy dyspozycja art. 1 ust. 2 ustawy. Nielogicznym byłoby przyjęcie, że ustęp 1 obejmuje podmioty, które utraciły nieruchomość wskutek "wypędzenia" lub "opuszczenia" terytorium "dokonanego na podstawie" enumeratywnie wymienionych przypadków przymusowych przesiedleń do Polski w jej nowych granicach, czyli przesiedlonych, a ustęp 2 obejmuje podmiotowo wszystkich pozostałych właścicieli mienia w tym także tych, którzy do kraju nie powrócili lub powrócić nie mogli. Nietrudno zauważyć, że przy takim rozumieniu ustępu 2, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, przepis ten miałby podmiotowo szerszy zakres niż ustęp 1, a co więcej obejmowałby on swoim zakresem także "repatriantów" z ustępu 1. Taki sposób redagowania tekstu prawnego byłby nielogiczny i pozbawiony sensu. Wystarczyłby bowiem wówczas jako jeden przepis właśnie ustęp drugi, bo pierwszy pozbawiony byłby znaczenia. Repatriantów dotyczyłby bowiem zarówno ustęp 1, jak i ustęp 2. Zauważyć należy, że stosownie do § 55 zasad techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. – Dz. U. z 2016, poz. 283) artykuł w tekście ustawy wyraża samodzielną myśl, a pomiędzy jego ustępami występują powiązania treściowe. Oznacza to, że artykuł 1 ustawy zabużańskiej i jego poszczególne ustępy (1,1a i 2) nie mogą być odczytywane niejako w oderwaniu od siebie, lecz muszą być interpretowane całościowo. Powyższego nie zmienia fakt, że ustęp 2 dodany został na dalszym etapie prac ustawodawczych. O tym, że nie obejmuje on właścicieli, którzy nie powrócili do kraju w jego nowych powojennych granicach, lecz odnosi się do tych, którzy powrócili, z tym że powrót ten nie nastąpił w procedurach przewidzianych w układach i umowie wymienionych w ustępie 1, lecz w innych warunkach, wskazuje właśnie proces legislacyjny i okoliczności związane z dodaniem ustępu 2 do pierwotnego projektu ustawy. Projekt rządowy nie zawierał ustępu drugiego. Do podmiotowego rozszerzenia zakresu ustępu 1 doszło w toku dalszych prac legislacyjnych, jednak lektura wytworzonych na tym etapie dokumentów (por. druki nr 4279 z 7 lipca 2005 r. i nr 4279-A z 8 lipca 2005 r. dostępne w opisie projektu w sip.lex, a także na stronach orka.sejm.gov.pl, szczegółowo zacytowane w uzasadnieniu wyroku NSA wydanym również 8 grudnia 2020 r. w sprawie I OSK 1918/19) nie potwierdza stanowiska skarżących, że "owo rozszerzenie mogło dotyczyć wyłącznie osób, które nie przemieściły się na obecne tereny Polski, gdyż – w przeciwnym wypadku – dokonana zmiana nie obejmowałaby wskazanego przez posła sprawozdawcę rozszerzenia podmiotowego wglądem katalogu osób uprawnionych opisanego w uzasadnieniu (ratio legis) głosowanego przez Sejm rządowego projektu ustawy" (vide: s. 9-10 odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną). Wręcz przeciwnie, z ww. dokumentów wynika, że przesłanka powrotu nie była podważana na etapie prac ustawodawczych, a w rozszerzeniu podmiotowym artykułu 1 ustępu 1 chodziło o osoby powracające do kraju poza procedurą wynikającą z umów republikańskich i umowy z 6 lipca 1945 r. przede wszystkim o osoby powracające z łagrów, czy w następstwie umowy z 25 marca 1957 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r., Nr 47, poz. 222), która to umowa spowodowała w dziejach Polski kolejną falę repatriacji, określanej mianem "drugiej repatriacji". Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, zarówno na poziomie wykładni językowej art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, jak również celowościowej, że ustęp 2 obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach, także tych, którzy nie powrócili na ziemie polskie (bez względu na okoliczności, które tę niemożność powrotu spowodowały). Oczywiście, Sąd dostrzega, że dodanie omawianego ustępu 2 do art. 1 zrodziło szereg innych wątpliwości interpretacyjnych, chociażby określenia ram czasowych warunku powrotu, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 23 października 2012 r. SK 11/12, nie uprawnia to jednak do jego odrzucenia czy pominięcia w procesie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej. Wywodzenie zatem z art. 1 ust. 2 ustawy, że obejmuje on wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach z wyjątkiem tych ujętych w ustępie 1 jest niczym nieuzasadnione, podobnie jak rozpatrywanie ustępu 2 w całkowitym oderwaniu od ustępu 1. W konsekwencji przyjęcie na gruncie ustawy z 8 lipca 2005 r., że doszło do rezygnacji z przesłanki powrotu, wymagałoby nie tylko, jak podnosił Trybunał, wskazania ram czasowych przesiedlenia, ale także rewizji niekorzystnych rozstrzygnięć podjętych na tle wcześniejszych regulacji. W tej sytuacji oparcie się na fragmencie uzasadnienia wyroku Trybunału o sygn. akt SK 11/12, że ustawodawca zrezygnował z zawartej we wcześniejszych regulacjach zabużańskich przesłanki powrotu, w sytuacji gdy nie ona była w istocie przedmiotem badania Trybunału, także nie jest uprawnione. Przypomnieć też należy, że już tylko rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy o osoby powracające do Polski, ale nie repatriowane w procedurze umów republikańskich, w kierunku, jaki określił Sąd Najwyższy w uchwale z 10 kwietnia 1991 r., III CZP 84/90 (na osoby powracające, ale nie na podstawie układów republikańskich) było krytycznie oceniane na etapie procedury legislacyjnej (vide: opinia prawna do projektu Jana Morwińskiego dostępna w opisie projektu w Lex online), tym bardziej zatem rozszerzenie zakresu podmiotowego na wszystkich obywateli narodowości polskiej i żydowskiej bez względu na ich "przesiedlenie" i związany z tym powrót do Polski nie mogło pozostać niejako niezauważone w procesie legislacyjnym, "przejść bez echa", czy też zostać zamieszczone nieświadomie w ustępie 2 bez względu na cel ustawy. Podkreślić należy, że omawiana ustawa, normując ściśle określoną problematykę, sama w sobie stanowi akt szczególny, którego postanowień nie można wykładać w sposób rozszerzony i w ten sposób (nieprzewidziany zresztą przez ustawodawcę) niezasadnie powiększać krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania rekompensaty. Odwołując się do treści uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13) wskazać trzeba, że skoro celem ustawy z 8 lipca 2005 r. jest wywiązanie się przez państwo polskie z zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym poniesionych na skutek przemieszczeń, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (art. 1 ust. 1 ustawy), to wykładnia przepisów tej ustawy musi być zgodna z generalnymi założeniami, jakie leżały u podstaw zawartych w 1944 r. umów republikańskich. Umowy te zaś spowodowały przemieszczenie się znacznej ilości osób na odległe od siebie tereny i to w warunkach bezpośrednio powojennych, co z kolei wymagało ustanowienia priorytetu. Było nim zapewnienie repatriowanym na obszar państwa polskiego osobom możliwości zagospodarowania się w nowym miejscu pobytu. Również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę niezasadne jest nadmierne eksponowanie w charakterze rekompensaty jej odszkodowawczego charakteru. Owszem, ten element w konstrukcji rekompensaty występuje, co trafnie dostrzegł Trybunał, tym niemniej jest on spowodowany w istocie wyłącznie upływem czasu od realizacji umów republikańskich stanowiących źródło zobowiązania władz państwa polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym rozliczeń z obywatelami polskimi (narodowości polskiej i żydowskiej), którzy utracili mienie nieruchome w związku ze zmianą granic na skutek wojny, o ile zostali przemieszczeni (repatriowani) na terytorium państwa polskiego w obecnych granicach ustalonych w 1945 r. o czym nie wolno zapominać. To, że wskutek tej regulacji niejako przy okazji i dodatkowo, prawo to nabyły także inne osoby powracające (wypędzone czy zmuszone opuścić tereny byłej RP w innych okolicznościach poza ww. układami), nie może skutkować zmianą charakteru całej ustawy i takim rozszerzeniem jej stosowania, które spowoduje, że przeważy w niej albo pozostanie wyłącznie element odszkodowawczy. Innymi słowy, zmiana ustawodawcza polegająca na dodaniu ustępu drugiego do art. 1 ustawy nie zmieniła jej roli i celu. Celem obecnie obowiązującej ustawy (podobnie jak poprzednich regulacji dotyczących kwestii rozliczeń za mienie zabużańskie) nie jest bowiem przyznanie prawa do rekompensaty wszystkim obywatelom narodowości polskiej i żydowskiej posiadającym tytuł własności do nieruchomości położonych na terenach utraconych przez Polskę w wyniku zmiany granic w następstwie drugiej wojny światowej czy też ich spadkobiercom, co wprost wynika z dokumentów zawartych w opisie projektu. Celem tych regulacji było z jednej strony udzielenie pomocy socjalnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z drugiej wypełnienie zobowiązań publicznoprawnych (zawartych w tzw. umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3 ustawy zabużańskiej), dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na tych terenach. Koniecznymi przesłankami zaś, od których umowy republikańskie uzależniały przyznanie w prawie wewnętrznym kompensacji było, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), "w szczególności: posiadanie we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego, wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody." Sama zaś kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma, jak wskazywał Trybunał, natury i cech stricte odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym), ale sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Wprawdzie powyższy wyrok wydany został na tle oceny konstytucyjności przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.), gdzie uprawnienie Zabużan realizowano w oparciu o prawo zaliczenia, to jednak ocena tego uprawnienia jako swoistego prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym z dominującym elementem socjalnym nadal pozostaje aktualna, choć niewątpliwie w świadczeniach tych, jak wyjaśniono wyżej, pewien element odszkodowawczy również występuje. Uwzględniając zatem historyczne uwarunkowania, w jakich powstało zobowiązanie Państwa do uregulowania praw Zabużan związanych z utratą własności nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wspomniany socjalno-odszkodowawczy charakter prawa do rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., aktualny zatem pozostaje pogląd o nierozerwalnym związku tego prawa z koniecznością przybycia byłego właściciela nieruchomości na obecne terytorium państwa polskiego. Wskazywał zresztą na to wyraźnie ustawodawca w uzasadnieniu projektu obecnie obowiązującej ustawy, wyjaśniając: [ź]ródłem tzw. uprawnień zabużańskich jest treść art. 3 ust. 6 każdego z układów zawartych we wrześniu 1943 roku pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządami Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. Zgodnie z treścią wskazanych przepisów wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku, w tym również pozostawionych nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiązującymi w państwie polskim i odpowiednio w republice będącej stroną zawartego układu. Zawarte układy stanowiły formę zobowiązania się państwa polskiego do udzielenia pomocy przesiedleńczej określonym w tych umowach osobom, wskazując jednocześnie, że szczegółowe zasady i tryb udzielenia tej pomocy będą określone w ustawach obowiązujących w Polsce. (...) Szczegółowe wymogi kształtujące krąg osób uprawnionych z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego zostały określone w art. 2 i 3 projektu ustawy. Proponowane przepisy w głównej mierze kontynuują rozwiązania obecnie obowiązujące, ponieważ warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione zostały ukształtowane z zachowaniem postanowień uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 roku (III CZP 84/190) zgodnie z którą "prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach pozostawionych nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego przysługuje obywatelom polskim zamieszkałym w dniu 1 września 1939 roku na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w dniu 1 września 1939 roku i zamieszkują w Polsce". Proponowane regulacje uwzględniają również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., zgodnie z którym warunek że tzw. umowy republikańskie jednoznacznie wiązały przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uprawniał ustawodawcę do nawiązania do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. Ponadto wprowadzono regulacje, które pozwolą rozwiązać problemy powstające dotychczas na tle art. 2 ustawy z 121 grudnia 2003 r. (...).

Jak wyjaśniono wcześniej, nie jest uprawnione twierdzenie, że dodanie ustępu drugiego do artykułu 1 zmieniło sens ustawy i cel omawianego świadczenia, rozszerzając prawo do rekompensaty na właścicieli nieruchomości, którzy nie powrócili do kraju. Przekonanie skarżących, że w ustępie tym chodzi o ich poprzednika prawnego nie jest usprawiedliwione. W szczególności nie jest trafny argument, że skoro w wyżej cytowanym fragmencie uzasadnienia rządowego projektu ustawy odwołano się do uchwały SN z 10 kwietnia 1991 r. III CZP 84/90, a ta dotyczyła osób, które nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w ramach procedur ewakuacyjnych i przybyły na teren Polski w innych okolicznościach, to rozszerzenie zakresu ustawy dokonane dodaniem ustępu 2 na dalszym etapie prac ustawodawczych musiało poszerzać ten pierwotny krąg uprawnionych z rządowego projektu, a tym samym "mogło dotyczyć wyłącznie osób, które nie przemieściły się na obecne tereny Polski, gdyż – w przeciwnym wypadku – dokonana zmiana nie obejmowałaby wskazanego przez posła sprawozdawcę rozszerzenia podmiotowego względem katalogu osób uprawnionych, opisanego w uzasadnieniu (ratio legis) głosowanego przez Sejm rządowego projektu Ustawy" (vide: argument skarżących – s. 9-10 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Innymi słowy, skarżący uważają, że skoro już rządowy projekt ustawy obejmował osoby powracające do kraju niepoddane procedurze ewakuacji określonej w układach i umowach, to późniejsze rozszerzenie rządowego projektu ustawy musiało niejako "iść dalej" i obejmować także tych, którzy nie powrócili do Polski. Zauważyć zatem należy, że po pierwsze - przytoczony wyżej fragment uzasadnienia rządowego projektu ustawy jest jedynym fragmentem w którym przywołano uchwałę III CZP 84/90, po drugie – wbrew powołaniu się na tezę tejże uchwały projekt rządowy zakładał, że rekompensatę otrzymają wyłącznie "ewakuowani" w procedurze układów republikańskich i umowy z 6 lipca 1945 r. W projekcie tym (por. druk sejmowy nr 3793) artykuł 1 nie zawierał ustępów i miał następującą treść: "ustawa określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., zwanego dalej "prawem do rekompensaty", w wyniku ewakuacji dokonanej na podstawie:" i dalej w czterech punktach wymieniał układy i umowę z 6 lipca 1945 r. Twierdzenie zatem, że rządowy projekt ustawy rzeczywiście obejmował tych obywateli polskich na których wskazywała uchwała SN z 10 kwietnia 1991 r. nie jest zasadne. Wyjaśnić należy, że w uchwale tej SN rozważał, "[c]zy przewidziane w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa na pokrycie wskazanych w tym przepisie należności przysługuje obywatelom polskim zamieszkałym na tych terenach, którzy na skutek uchylenia się od ewakuacji lub zmiany miejsca zamieszkania nie byli poddani procedurze ewakuacyjnej według zasad przewidzianych w układach zawartych przez PKWN w dniu 9 września 1944 r. z Rządami Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR oraz w dniu 12 września 1945 r. z Litewską SRR o ewakuacji obywateli polskich z terytorium tych republik i w umowie z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji ze Związku Radzieckiego osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222)". Pozytywna odpowiedź Sądu Najwyższego z jednej strony potwierdzała wcześniejsze jego stanowisko wyrażone w uchwale z 30 maja 1990 r. III CZP 1/90 w kwestii prawa do zaliczenia dla osób, które powróciły do kraju na podstawie umowy z 25 marca 1957 r., z drugiej rozszerzała ten pogląd na tych, którzy powrócili, lecz pozbawieni byli możliwości poddania się procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach i umowach. Zauważyć należy, że to właśnie o powracających na podstawie umowy z 25 marca 1957 r., czyli o powracających w warunkach "drugiej repatriacji" dyskutowali posłowie na posiedzeniu Komisji Skarbu Państwa jako objętej dyspozycją proponowanego ustępu 2 art. 1 obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej (por. powołane wcześniej druki nr 4279 z 7 lipca 2005 r. i nr 4279-A z 8 lipca 2005 r. dostępne w opisie projektu w Lex online i cytowane w uzasadnieniu orzeczenia I OSK 1918/19). Jeszcze raz należy podkreślić, że analiza tych dokumentów jednoznacznie przeczy stanowisku skarżących jakoby dodaniem do artykułu 1 ustępu 2 dokonano rozszerzenia prawa do rekompensaty na tych właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach, którzy nie powrócili do Polski. Aktualna natomiast pozostaje treść uzasadnienia ww. uchwały SN, w którym zakres uprawnionych do wówczas "prawa do zaliczenia", a obecnie "prawa do rekompensaty" objętych układami republikańskimi i umową z 6 lipca 1945 r. poszerzono m. in. o repatriowanych w trybie umowy z 25 marca 1957 r. (por. w tym zakresie również uzasadnienie uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 w którym szczegółowo przeanalizowano przypadek repatriantów z umowy z 25 marca 1957 r.) a ponadto o tych, o których mowa w następującym fragmencie tego uzasadnienia: "Obok grup ludności, które opuszczały ten kraj poddając się procedurze ewakuacyjnej (repatriacyjnej) znacząca ich liczba docierała do Polski indywidualnie, okrężnymi drogami i nielegalnie. Jedni kierowali się przy tym względami patriotycznymi (np. Wojsko Polskie, partyzantka), inni chcieli ujść z życiem, uniknąć pozbawienia wolności czy zsyłki. Wszystkie te osoby były pozbawione możliwości poddania się procedurze ewakuacyjnej (repatriacyjnej) przewidzianej w umowach międzynarodowych z przyczyn, które można określić jako wynikające z indywidualnej oceny sytuacji każdej z tych osób. Co do wszystkich tych osób nie można mówić o uchyleniu się od procedury przewidzianej w wymienionych umowach międzynarodowych w znaczeniu pejoratywnym. Należy to także odnieść do tej grupy osób, której działania były podyktowane subiektywną oceną sytuacji (trafną bądź nietrafną) i stopnia zagrożenia, w jakich te osoby znalazły się. Jak podsumował SN: "Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że ekwiwalent z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przysługuje osobom które: miały obywatelstwo polskie, zamieszkiwały we wrześniu 1939 r. na terenach wschodnich, nie wchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawiły na tych terenach majątek nieruchomy, za który nie uzyskały żadnego ekwiwalentu i obecnie zamieszkują w Polsce. Ograniczenie tego uprawnienia do osób zamieszkałych w Polsce podyktowane jest troską Państwa o warunki bytowe jego obywateli zamieszkujących w kraju, w celu umożliwienia im odzyskania standardu życiowego zbliżonego do uprzednio posiadanego". Wyjaśnić też należy, że jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy obecnie obowiązującej ustawy, jej uchwalenie miało na celu przede wszystkim uwzględnienie wyroku z 22 czerwca 2004 r. Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Broniowski przeciwko Polsce oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r. Jak wyjaśniono, ich uwzględnienie wymagałoby bardzo obszernej nowelizacji obowiązującej wówczas ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, stąd decyzja o przygotowaniu projektu nowej ustawy. W żadnym z tych judykatów nie podważono jednak istniejącego w umowach stanowiących pierwotne źródło uprawnień Zabużan wymogu "repatriacji". W ocenie Sądu, rozszerzenie, w stosunku do ustawy z 2003 r., zakresu podmiotowego obecnie obowiązującej ustawy o osoby, "które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" (art. 1 ust. 2 ustawy), nie miało prowadzić do objęcia rekompensatą osób, które do Polski w jej powojennych granicach nigdy nie powróciły, lecz miało na celu, jak wykazano wyżej, uwzględnienie praw osób, które z różnych względów nie repatriowały się z dawnych Kresów do Polski w procedurze ewakuacyjnej przewidzianej w układach republikańskich bądź umowie z dnia 6 lipca 1945 r. zawartej między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy. Powyższego dowodzą wprost wcześniej powołane dokumenty z procesu legislacyjnego. Wskazują one jednoznacznie na chęć objęcia uprawnieniem przewidzianym w ustawie osób powracających z łagrów czy na podstawie przywołanej już umowy z 25 marca 1957 r. między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, zarówno na poziomie wykładni językowej art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, jak również celowościowej i historycznej, że ustęp 2 obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości pozostawionych na Kresach także tych, którzy nie powrócili na ziemie polskie i to bez względu na okoliczności, które spowodowały niemożność tego powrotu.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie poprzednik prawny skarżących, będący właścicielem nieruchomości położonej na Kresach nie spełnił warunku repatriacji, to skarżący jako spadkobiercy przedwojennego właściciela nie są uprawnieni do rekompensaty. Wyjaśnić należy, że prawo spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską, nie jest odrębną kategorią prawną, a ma swoje źródło w prawach przysługujących właścicielowi mienia (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2011 r., I OSK 1745/11 i z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 606/11). Prawo do rekompensaty wiąże się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu drugiej wojny światowej jego własność, a który to majątek, w związku z ww. wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić i zostawić na byłym terytorium RP. Prawo do rekompensaty zabużańskiej jest prawem publicznoprawnym, powstającym - po stronie spadkobiercy - nie z mocy faktu samego spadkobrania, a na podstawie przepisów ustawy zabużańskiej a więc nie jest prawem cywilnym, objętym dyspozycją art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, i z tego względu nie wchodzi w skład spadku (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2201/14, z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 606/11, z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1856/12, z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1355/12 i z dnia 14 grudnia 2013 r. sygn. akt I 1210/12). Nie można uprawnień spadkobiercy byłego właściciela mienia zabużańskiego rozpatrywać w całkowitym oderwaniu od sytuacji, w jakiej znajdował się sam właściciel. Skoro bowiem ustawa zabużańska przyznaje w art. 3 pkt 2 określone uprawnienia spadkobiercom "właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", to ich poprzednik prawny musi spełniać wszystkie przesłanki do nabycia rekompensaty, w szczególności "pozostawić nieruchomość poza obecnymi granicami RP w wyniku wypędzenia z byłego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie (...)" jednego z układów republikańskich lub jednej z umów wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 4 czy ust. 1 a lub w okolicznościach, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, o ile tytuł własności do pozostawionej lub opuszczonej nieruchomości przedwojennego właściciela nie miałby znaczenia w chwili jego powrotu do Polski w powojennych granicach (o czym przesądzono w uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13 i co w sprawie skarżących z uwagi na znacjonalizowanie majątku ich poprzednika prawnego w 1942 r. skutkowało stwierdzeniem nieważności wcześniejszej niekorzystnej decyzji), to już kwestia posiadania tego tytułu w momencie wybuchu drugiej wojny światowej, a przynajmniej do chwili tej nacjonalizacji jest konieczna dla jego uprawnienia wynikającego z ustawy zabużańskiej. Moment na który oceniane jest spełnienie przez właściciela mienia pozostałych przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 1 (obywatelstwa) nie może bowiem rozmijać się czasowo z oceną tytułu własności do nieruchomości. Podobnie jak nie wolno zamiennie traktować i łączyć, nawet niektórych tylko, przesłanek uprawniających do rekompensaty właściciela nieruchomości wynikających z art. 1 i 2 ustawy z przesłankami uprawniającymi do rekompensaty jego spadkobierców, o których mowa w jej art. 3 ust. 2.

Z tych wszystkich względów, uznając zasadność podstaw materialnoprawnych skargi kasacyjnej organu, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i orzeczono o oddaleniu skargi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.