Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1223/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. a45 par. 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz T. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] pozwalającej T. W. na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] [...]przy ul. [...] w G. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchylił w całości decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015r i stwierdził nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...][...] przy ul. [...] w G..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków w G. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. pozwolił na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] [...] przy ul. [...] w G.. W dniu 18 listopada 2015 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...].06.2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność badanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015. Materialną podstawę prawną decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym prowadzenie w otoczeniu zabytku robót budowlanych wymaga pozwolenia konserwatorskiego. Szczegółowe zasady wydawania i treść pozwoleń określało w dniu wydania badanej decyzji rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987 ze zm.). Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku musiało zawierać termin ważności pozwolenia. W badanym pozwoleniu brak tego terminu, co oznacza, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu rozporządzenia. Zgodnie natomiast z przepisem § 21 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia, pozwolenie musiało określać zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Określenie to powinno zostać zawarte w rozstrzygnięciu pozwolenia, gdyż to rozstrzygnięcie jest tym elementem decyzji, który kształtuje prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego. Sposób prowadzenia robót mógł zostać określony przez odesłanie do dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do pozwolenia, jednakże w rozstrzygnięciu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r., brak jest takiego odesłania, co oznacza, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia.

T. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją.

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoją ocenę dotyczącą wydania badanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015 z rażącym naruszeniem § 21 ust. 1 pkt. 5 i § 21 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Jednakże konieczność zastosowania art. art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynikała z błędnego określenia przez organ nadzorczy w decyzji z dnia [...] czerwca2016 r., daty badanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. która została wydana w dniu [...] lipca 2014r, a nie w dniu [...] lipca 2015 r.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor T. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1 ) przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu § 21 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że badana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2014r nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów.

2) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego wskazane przez niego naruszenie prawa jest rażące tj. jest ważniejsze niż stabilność ostatecznej decyzji jak i tego, jakie to rzekome naruszenie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a zatem przyczyn uznania, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2014r została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017r wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy wadliwie ustalił, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, które polega na rażącym naruszeniu § 21 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987 ze zm.). Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt. 3 ww. rozporządzenia pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku musiało zawierać zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Natomiast zgodnie z § 21 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku musiało zawierać termin ważności pozwolenia. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015 r. pozwalająca skarżącemu T. W. na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego zawiera zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymagany przez przepis § 21 pkt. 3 tego rozporządzenia. Pozwolenie konserwatorskie w samej sentencji orzeka, że zakres prac budowlanych obejmuje rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pojęcie rozbiórki jest jasne i oznacza prace budowlane mające na celu zakończenie bytu fizycznego obiektu budowlanego. Pozwolenie konserwatorskie wskazuje na sposób prowadzenia prac budowlanych.

Z kontrolowanej decyzji wynika, że pozwolenie konserwatorskie dotyczy robót budowlanych, które zostały przedstawione w dokumentacji projektowej i będą wykonywane zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji.

Niezrozumiałe jest zatem stanowisko Ministra, że w pozwoleniu konserwatorskim brak jest odesłania do jego załącznika. Skoro projekt budowlany jest - jak wskazuje treść pozwolenia konserwatorskiego integralną częścią pozwolenia, a zatem stanowi załącznik badanej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał dlaczego uznał, że naruszenie § 21 ust 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r., ma charakter rażący. Wprawdzie badana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lipca 2015 r. nie zawiera wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jednak nie jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde naruszenie prawa ma bowiem charakter rażący.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja ( wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908, wyrok NSA z dnia 04.03.1999 r, II SA 1918/98, Lex nr 46256, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r, II S.A. 737/84 oraz Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, III ARN 22/95 ).

W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno –ekonomicznych, które wywołuje decyzja.

Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał analizy spełnienia wszystkich przesłanek rażącego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego naruszenie § 21 ust 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca2011 r., w świetle charakteru tego przepisu oraz wywołanych skutków ma charakter rażący. Skarżący podniósł, że przepis, który został naruszony nie jest przepisem ustawowym, a skutkiem pozwolenia konserwatorskiego była rozbiórka budynku wykonana w terminie zgodnym z procesem budowlanym.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał naruszenia prawa w zakresie kwalifikowanym, ani związku tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem zawartym w kontrolowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku.