Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 256/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3, art. 270 ust. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 135 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 327 poz 1 art. 9 ust. 1
law: Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w  dziedzinie polityki wodnej
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2018 r., II SA/Po 522/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. na rzecz Gminy P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., II SA/Po 522/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w P., działając na podstawie przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566 z późn. zm. dalej: pr. w.), ustaliło, w formie informacji rocznej, dla Gminy P. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 76 zł.

W dniu 21 marca 2018 r. Gmina P. złożyła reklamację, w której podniosła, że ustalona opłata za usługi wodne została oparta na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dla obiektu, który znajduje się dopiero w planach inwestycyjnych. Wskazała, że do dnia sporządzenia reklamacji nie zostały wykonane urządzenia wodne, z których wody mają zostać odprowadzone, dlatego naliczenie opłaty jest bezzasadne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a., określił dla Gminy P. opłatę stałą w wysokości 76 zł. W powyższej decyzji wskazano, Gmina P. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanego przez Marszałka Województwa [...] na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych do rzeki G., co oznacza, że zgodnie z art. 268 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Gmina P. wniosła skargę na tę decyzję, zarzucając jej błędną wykładnię art. 273 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skarżąca podała, że na przedmiotowym terenie do dnia sporządzenia skargi nie rozpoczęto żadnych prac, trwa procedura przetargowa, rozpoczęcie prac planowane jest na II kwartał 2018 r., a zakończenie całości inwestycji na grudzień 2020 r. Wobec powyższego przy braku urządzeń wodnych nie występuje odprowadzanie wód opadowych/roztopowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2017.1566). Zgodnie z art. 271 ust.4 pr.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód." W przypadku art. 271 ust.2 pr.w. regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust.4 pr.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może" lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Mając to na względzie i dokonując wykładni wskazanych przepisów, Sąd uznał, że intencją ustawodawcy było po pierwsze: wprowadzenie różnej konstrukcji reguł ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzania wód i było to działanie celowe; po drugie: użyte przez ustawodawcę sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" pozwala przyjąć, że ustawodawca uznał za przesłankę naliczenia opłaty za usługi wodne ich odprowadzenie do wód, a nie np. sam fakt udzielenia podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód do cieku wodnego. Określenie "odprowadzanych" wskazuje na czynność trwającą, szczególnie jeśli porównać je z użytą w ust. 2 i 3 art. 271 formą "może być pobrana" wskazującą na potencjalną możliwość skorzystania z zasobów wód.

W przedmiotowej sprawie pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2015 r. dotyczyło wykonania urządzeń wodnych, w tym wylotów oznaczonych jako W1, W2, W3 (pkt I.2 pozwolenia), stanowiących zgodnie z art. 16 pkt 65 f pr.w. urządzenia wodne) i szczególnego korzystania z wód polegające na odprowadzaniu ścieków - wód opadowych lub roztopowych wylotami W1, W2 i W3. Odprowadzanie tych wód opadowych lub roztopowych związane było więc ściśle z wykonaniem tych urządzeń oznaczonych, które - jak podała pełnomocnik - do dnia orzekania wykonane nie zostały. Okoliczności tych organ nie ustalił, choć miały istotne znaczenie, gdyż w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych samo pozwolenie wodnoprawne nie implikuje obowiązku nałożenia opłaty stałej. Bez wykonania tych urządzeń nie jest możliwe odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, a więc korzystanie z uprawnień wynikających z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 pr.w. wątpliwości co do treści normy prawnej co do nałożenia na stronę obowiązku, winny być rozstrzygane na korzyść strony. Skoro z literalnego brzmienia przepisów nie wynika kiedy aktywizuje się obowiązek uiszczenia opłaty stałej, nie można przyjąć, że powstaje on w tym samym momencie co obowiązek dotyczący opłaty zmiennej. W konsekwencji logicznym, jak i zgodnym z brzmieniem art. 271 ust. 4 pr.w. jest wniosek, że moment powstania obowiązku uiszczania opłaty stałej nie może być wcześniejszy od momentu, w którym z racji istnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej dochodzi do odprowadzania wód opadowych (niezależnie od skali).

Sąd zwrócił również uwagę na okoliczność, że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z przepisu art. 271 ust. 2 i 3, to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust.4 brak podobnych zastrzeżeń. Wynika to z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód, ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony na ich jakość. Są to elementy zależne od sił natury. Zgodnie z art. 16 pkt 69 pr.w. wody opadowe lub roztopowe to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Instrumentem tej ochrony są zaś m.in. opłaty wynikające z ustawy Prawo wodne. Ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. W tym ostatnim wypadku mogą one mieć postać mniej dolegliwą.

Sąd podkreślił także, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Mając na uwadze wskazane wyżej cele jakie przyświecały ustawodawcy w toku uchwalania ustawy Prawo wodne oraz ustalania wynikających z niej opłat wskazać, należy, że skoro ciężary te mają służyć kompensacji szkód jakie w środowisku wywołuje wykorzystywanie zasobów wodnych (pobór wód, odprowadzanie wód), to opłaty te powiązane winny być, jeśli ustawodawca w sposób wyraźny nie wskaże innych przesłanek, z realnym wykorzystywaniem zasobów wodnych. Skoro zatem ustawodawca w art. 270 ust.11 i 271 ust. 4 pr.w. nie ustalił w sposób jasny, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wynika tylko i wyłącznie z faktu posiadania pozwolenia wodnoprawnego, a więc jedynie potencjalnej możliwości korzystania z zasobów środowiska, to przyjęcie takiego założenia będzie sprzeczne z ratio legis ustawy. Opłaty te co do zasady mają być instrumentem kształtującym efektywne gospodarowanie zasobami wodnymi. Stanowią więc formę kompensaty lub obciążenia finansowego związanego z korzystaniem z zasobów wodnych, a nie potencjalną jedynie możliwością ich wykorzystania.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że podstawą naliczenia opłaty stałej w niniejszej sprawie było pozwolenie wodnoprawne wydane skarżącej w 2015 r., a więc pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121), która nie zawierała regulacji dotyczącej uiszczania opłat za usługi wodne. Tym samym brak było przepisów regulujących kwestie związane z tymi opłatami, także w odniesieniu do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Tymczasem obecnie - w myśl art. 403 ust. 6 pkt 6 prw. - jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 pr.w., od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym z usług wodnych. Nie sposób zatem przyjąć, że opłaty za usługi wodne - nawet w formie opłaty stałej, naliczanej wg. maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym - obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie opłata dotyczy usługi wodnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, których ilość - jak wskazano wyżej - jest niezależna od podmiotu korzystającego z pozwolenia. Biorąc zatem pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci" określoną w Dyrektywie ramowej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie prezentowaną przez Sąd wykładnię art. 271 ust. 4 pr.w. W niniejszej sprawie organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił okoliczności związanych z istnieniem urządzeń wodnych mających służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych, co mógł ustalić choćby w trybie kontroli z art. 334 pr.w. Naruszył tym wymogi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji. W przypadku ustalenia, że urządzenia te nie zostały wykonane, postępowanie administracyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że ustawodawca uznał za przesłankę naliczenia opłaty stałej za usługi wodne za ich faktyczne odprowadzenie do wód, a nie sam fakt udzielenia podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód do cieku wodnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy jednoznacznie wynika, że opłatę stałą ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s. Istotą opłaty stałej za usługi wodne jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych, co oznacza, że obowiązek jej ponoszenia aktualizuje się już w momencie uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Innymi słowy opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej przez cały okres jego obowiązywania. Z przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że opłaty stałe powinny być naliczane dopiero od chwili rozpoczęcia faktycznego korzystania ze środowiska, czyli z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych stoi w opozycji do przyjętego w Wodach Polskich i opartego na istocie opłaty stałej zaprezentowanego wyżej sposobu naliczania tej opłaty. Zaznaczyć należy, że z chwilą uzyskania przez Gminę P. pozwolenia wodnoprawnego "zarezerwowano" dla niej wolne zasoby środowiskowe, które są brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnych pozwoleń dla innych podmiotów, a które są ograniczone w przypadku odprowadzenia wód opadowych jest to możliwość przyjęcia tychże wód przez odbiornik główny.

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w P. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 Prawa wodnego, tj. anulowanie opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych z racji niewykonania infrastruktury technicznej służącej do odprowadzenia tych wód jest - zdaniem Sądu I instancji - rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym, co oznacza, że podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne z niego wynikające. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do udostępnienia zasobów wody/przyjęcia ścieków adresatowi pozwolenia w ilości określonej tym pozwoleniem. Z przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wynika, że wielkości przyjęte w pozwoleniu wodnoprawnym stanowią składową wzoru służącego wyliczeniu opłaty stałej. Okoliczność, że adresat pozwolenia wodnoprawnego zaniechał realizacji praw wynikających z pozwolenia wodnoprawnego bądź do ich realizacji jeszcze nie przystąpił jest nieistotna dla obowiązku poniesienia opłaty stałej przez podmiot, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym. Fakt ten wpływa na obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej oraz jej wysokość, nie zaś opłaty stałej, którą ponosi się w związku z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód, Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M.Białek, D.Chojnacki, T.Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018,s.41).

Gmina P. podnosiła, że do dnia złożenia niniejszej odpowiedzi na skargę takie urządzenia nie powstały, inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie rozpoczęła się, a organ nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie, ale i nie zaprzeczał przedstawionym przez Gminę okolicznościom, uznając je za nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem organu, poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Sąd prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy- Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, mimo że z treści art. 271 ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady zanieczyszczający płaci. Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Poza tym, jak wskazał Sąd I instancji, w przepisie jest mowa o wodach opadowych i roztopowych "odprowadzanych do wód", a nie wodach, które "mogą być odprowadzane" jak to jest uregulowane w przypadku opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych (art. 271 ust. 2 i 3 ustawy).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Dodać należy, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił wysokość opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zostało wydane [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (podobnie obecnie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r.). Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu do wód - wód opadowych i roztopowych determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego jest również prawidłowe uznanie przez Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ powinien więc ustalić czy inwestor rozpoczął wykonywanie urządzeń wodnych (wylotów, którymi mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe do rzeki G.) w terminie 3 lat oraz czy przedmiotowe urządzenia mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych zostały rzeczywiście wykonane, a więc czy inwestor może korzystać z usług wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych roztopowych poprzez te urządzenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż organ zrzekł się rozprawy, a Gmina również nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.