Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1490/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. W. i B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] kwietnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...]do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - granica powiatu [...] (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka [...] (od km 346+803,80 do km 356+700), oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podał, że analizując ponownie sprawę stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wobec uznania, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury, nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

Ustosunkowując się do zarzutu, zgodnie z którym realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała, że prowadzony przez skarżących bar utracił status MOP-u wyjaśnił, że zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych.

Zgodnie z § 112 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, MOP na drodze klasy A lub S powinien zapewnić obsługę uczestników ruchu w zakresie, o którym mowa w § 114. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S dopuszcza się odrębne usytuowanie istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu przy dodatkowej jezdni, która powinna być połączona z jezdnią drogi klasy S jednym wyjazdem i wjazdem.

W myśl § 114 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, w celu określenia cech użytkowych MOP wyróżnia się następujące ich rodzaje:

1) MOP I - o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii,

2) MOP II-o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej,

3) MOP III - o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych.

Stosownie zaś do treści § 115 ust. 1 rozporządzenia MTiGM, rodzaje MOP, o których mowa w § 114, ustala się w programie zagospodarowania drogi.

Minister podał, że na gruncie przedmiotowej sprawy dokumentem, który należy traktować jak program zagospodarowania drogi, o którym mowa powyżej, jest "Aktualizacja koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - Granica Powiatu [...] od km 324+772 do km 379+110 (z wyłączeniem odcinka [...]), która zatwierdzona została w dniu [...] marca 2005 r. protokołem Nr [...] Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanego powyżej dokumentu wynika, iż w opracowanej w 2005 r. przez [...]- aktualizacji koncepcji przystosowania drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej i zatwierdzonej przez Komisję Oceny Przedsięwziąć Inwestycyjnych, został rozwiązany docelowy sposób zagospodarowania przyszłej drogi ekspresowej w obiekty typu MOP. Niektóre istniejące obiekty obsługujące uczestników ruchu (bary, stacje, paliw) z uwagi na niedostateczny stan ich wyposażenia i standard oferowanych usług, nadmierne zagęszczenie, brak możliwości ich rozbudowy (brak terenu) przewidziane zostały do likwidacji, bądź zostały podłączone do dróg lokalnych i dojazdowych. Z analizy ww. dokumentu wynika, że na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w km 361+940, tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących A. i B. W. działalności gospodarczej, baru "F.". Jak wynika bowiem z ww. dokumentu, bar "F." pozostaje przy dotychczasowym przebiegu drogi krajowej nr [...] - likwidacja dostępu do drogi ekspresowej ze względu na budowę obwodnicy. Zauważenia wymaga, że ww. zapis został powtórzony we wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2007 r., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Minister podkreślił, że nie należy utożsamiać prywatnych punktów zbiorowego żywienia (baru) z funkcją MOP, nawet jeżeli usytuowane są w pobliżu drogi publicznej. To zarządca drogi ma uprawnienie do decydowania o tym, w jakie obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym Miejsca Obsługi Podróżnych, będzie wyposażona dana droga, mając na względzie szczegółowe uregulowania prawne w tym zakresie. Lokalizacja MOP- ów przy drodze nie jest dowolna. Wynika to z § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym odległość między sąsiednimi MOP-ami na drodze klasy S powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM poprzez usytuowanie sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km oraz mając na względzie zarzut, zgodnie z którym miejsce obsługi podróżnych w J. zostało usytuowane w węźle drogowym, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia MTiGM, Minister zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Jak wynika z załącznika nr 1, arkusz 13, mapy określającej linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowiącego integralną część decyzji Wojewody [...], MOP w km 358+900 znajduje się przed węzłem "J.".

Ustosunkowując się zaś do zarzutu, zgodnie z którym sposób usytuowania sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze miało bezpośredni wpływ na brak przyznania statusu MOP prowadzonemu przez wnioskodawców barowi, Minister przypomniał że to inwestor decyduje o usytuowaniu MOP-u w docelowym układzie drogi ekspresowej. Jak wynika z części opisowej "Aktualizacji koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - Granica Powiatu [...] od km 324+772 do km 379+110 (z wyłączeniem odcinka [...])" podstawowym kryterium selekcji istniejących obiektów były warunki techniczne określające minimalne odległości między kolejnymi MOP-ami oraz warunek zachowania odległości 600 m pomiędzy końcem pasa włączenia i kolejnym początkiem pasa włączenia.

Za niezasadne Minister uznał twierdzenie skarżących jakoby wykładnia przepisu § 111 ust. 2 rozporządzenia MTiGM sankcjonowała, że w kwestii zachowania odległości od sąsiadujących MOP-ów nie ma znaczenia po której stronie drogi się one znajdują. Przy lokalizacji MOP-ów uwzględnia się również ustalenia art. 113 § 2 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym wyjazd i wjazd na drogę klasy A lub S z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu powinny być zlokalizowane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Zdaniem Ministra interpretacja powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że rozmieszczenia MOP-ów dla każdego kierunku ruchu drogi ustala się niezależnie od ustaleń zawartych po drugiej stronie drogi.

Za bezzasadny Minister uznał zarzut, że w toku postępowania nieważnościowego pominął wszystkie dowody, na które powołali się wnioskodawcy, jak również nie przeprowadził postępowania dowodowego. Wyjaśnił że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji dokumenty jakie skarżący załączyli do wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] i decyzji Ministra infrastruktury pozostawały bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Zarzuty o charakterze lokalizacyjnym nie mogą natomiast w żadnym wypadku stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, fakt bowiem, że strona jest niezadowolona z decyzji nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jak również o jakiejkolwiek wadliwości decyzji.

Bezzasadny jest, zdaniem Ministra, podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia w zaskarżonych decyzjach słusznego interesu skarżących. Zasada ta nie jest bezwzględna, w szczególności nie nakłada na organ obowiązku spełnienia każdego żądania strony, zwłaszcza, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby kompetencje organu.

Ponadto podkreślono, iż kwestie związane z odszkodowaniem za zajęte pod inwestycję nieruchomości były przedmiotem odrębnego od ustalenia warunków lokalizacji drogi postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Dlatego też tego rodzaju zarzuty w ogóle nie mogły być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu.

Mając na względzie żądanie skarżących dotyczące wyłączenia od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie Dyrektora Departamentu Orzecznictwa II, organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wszystkie osoby, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, w tym również Dyrektor Departamentu Orzecznictwa II, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zostały odsunięte od niniejszego postępowania, prowadzonego z wniosku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. W. i B. W., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- § 110 i § 111 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nieuwzględnienie miejsca obsługi podróżnych prowadzonego przez skarżących od 1992 r., przy sytuowaniu sąsiednich miejsc obsługi podróżnych, i przyjęcie, że możliwe jest usytuowania sąsiednich miejsc obsługi podróżnych na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km, a w przypadku przebudowy drogi w odległości mniejszej niż 5 km,

- § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest usytuowanie miejsca obsługi podróżnych w węźle drogowym,

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego zwanej dalej Kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu Skarżących polegające na pominięciu, przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji, prowadzonego przez nich miejsca obsługi podróżnych,

- art. 158 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe naruszenia skarżący podnieśli, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej należący do nich bar "F." B. i A. W. s. c., utracił status miejsca obsługi podróżnych, jaki posiadał od 1991 r. Jak zauważyli ich bar, znajdujący się w km 361+400 drogi krajowej nr [...], połączony był bezpośrednio z drogą, której przebudowa była realizowana w oparciu o zaskarżoną decyzję, tymczasem inwestor pominął go przyjmując jako miejsce obsługi podróżnych punkt gastronomiczny w km 359 oraz km 372+450 i 373+700. Ich zdaniem inwestor błędnie nie zakwalifikował prowadzonego przez nich baru jako MOP, pomijając go przy ustalaniu warunków lokalizacji inwestycji, rażąco naruszając tym samym § 110 i § 111 rozporządzenia. Zauważyli ponadto, że pozostałe MOP-y nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości od siebie, określonego w § 111 rozporządzenia oraz zarzucili, że MOP w J. (km 359) został zlokalizowany w obszarze węzła drogowego J., co stanowi naruszenie przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

Zarzucili także, że nie uwzględniono ich interesu jako prowadzących od 20 lat MOP, podłączony dotychczas do drogi, gdy tymczasem po jej przebudowie znajdzie się w odległości 50 metrów od nowej trasy. Jednocześnie Skarżący podnieśli, że informowali o swoich uwagach zarówno organy administracji publicznej, jak i inwestora, zarówno osobiście jak i za pośrednictwem Wójta Gminy L., jednakże organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie odniosły się do podnoszonych przez nich zastrzeżeń.

Skarżący podnieśli również, że wbrew twierdzeniom Ministra, o statusie prawnym MOP decyduje jego usytuowanie przy drodze, nie zaś planowana zmiana statusu przez inwestora dokonującego przebudowę drogi. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym Skarżący nie mają interesu prawnego do podnoszenia zarzutu rażącego naruszenia § 111 pkt 2 rozporządzenia, gdyż usytuowanie pozostałych MOP-ów na drodze klasy S w odległości mniejszej niż 10 km spowodowało, że prowadzonemu przez nich barowi nie nadano statusu MOP.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podzielić należy argumentację zaprezentowaną przez organ administracji publicznej, że skoro skarżący byli stroną postępowania zwykłego w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] – granica powiatu [...] z uwagi na to, że ówcześnie byli właścicielami działek nr ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu O., które w części zostały przeznaczone pod lokalizację przedmiotowej inwestycji, to mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w zakresie tego odcinka, którego przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa – w tym przypadku prawa własności. Zarówno w literaturze jak i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że osoba posiadająca prawo m.in. prawo własności jest stroną postępowania ale tylko w części dotyczącej nieruchomości której jest właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2504/13). Ewentualną wadą, ocenioną w granicach interesu prawnego strony, może być bowiem dotknięta tylko część decyzji odnosząca się do określonego odcinka drogi, nieruchomości lub działki.

W postępowaniu nieważnościowym, jako nadzwyczajnym trybie postępowania, organy administracji publicznej, nie poddają analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontrolują, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietna 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych ( Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez Ministra Infrastruktury (tj. 31 lipca 2008 r.) do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Ustawa nie określała w sposób specjalny kręgu stron postępowania, zatem zastosowania znajdowały przepisy ogólne tj. art. 28 K.p.a. Zasadą jest, że w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni, a także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro skarżący brali udział w postępowaniu zwykłym z uwagi na to, że byli właścicielami działek, na których zaplanowano przebieg rozbudowywanej drogi, wobec tego decyzja lokalizacyjna wpływała ich prawa i obowiązki jako właściciela tych działek. Nie kształtowała w inny sposób ich sytuacji prawnej. Wobec tego zarzuty postępowania nieważnościowego mogą być skutecznie podnoszone w zakresie lokalizacji inwestycji dotyczącej ich działek.

Skarżący w postępowaniu nieważnościowym zarzucili, że w wyniku koncepcji przyjętej przez inwestora prowadzone przez nich przedsiębiorstwo – bar F., będące ich zdaniem miejscem obsługi podróżnych od 1991 r., utraciło swój dotychczasowy status. Ich zdaniem inwestor błędnie nie zakwalifikował prowadzonego przez nich baru jako MOP, rażąco naruszając tym § 110 i § 111 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430 ze zm. – zwanym dalej rozporządzeniem). Wskazywali, że ich bar znajduje się w km 361+400 drogi krajowej nr [..], połączony był bezpośrednio z drogą, której przebudowa była realizowana w oparciu o zaskarżoną decyzję, tymczasem inwestor przyjął jako miejsce obsługi podróżnych punkt gastronomiczny w km 359 oraz km 372+450 i 373+700.

W ocenie Sądu powyższe zarzuty są niezasadne, a rozstrzygnięcie organu jest w tym zakresie prawidłowe.

Zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Zgodnie z § 111 odległość między sąsiednimi MOP na drodze klasy S (czyli ekspresowej – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) powinna być nie mniejsza niż 10 km, a odległość MOP od przejścia granicznego - nie mniejsza niż 1,5 km. Przy przebudowie albo remoncie drogi klasy S, w wypadku istniejących obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, dopuszcza się zmniejszenie do 50% tych odległości. Zgodnie zaś z § 115 ust. 1 rozporządzenia rodzaje MOP ustala się w programie zagospodarowania drogi.

Wobec tego uprawnienia do decydowania o tym, w jakie obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, w tym Miejsca Obsługi Podróżnych, będzie wyposażona dana droga, posiada jej zarządca. W przedmiotowej sprawie dokumentem, który należy traktować jak program zagospodarowania drogi, o którym mowa w § 115 ust. 1 rozporządzenia, jest "Aktualizacja koncepcji programowej przystosowania drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - Granica Powiatu [...] od km 324+772 do km379+110 (z wyłączeniem odcinka [...]), która zatwierdzona została w dniu [...] marca 2003 r. protokołem Nr [...] Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Ze wskazanych powyżej dokumentów wynika, iż na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności. Natomiast niektóre istniejące obiekty obsługujące uczestników ruchu (bary, stacje, paliw) z uwagi na niedostateczny stan ich wyposażenia i standard oferowanych usług, nadmierne zagęszczenie, brak możliwości ich rozbudowy (brak terenu) przewidziane zostały do likwidacji, bądź zostały podłączone do dróg lokalnych i dojazdowych.

Organy ponadto podkreśliły, że z wymienionej dokumentacji wynika, że na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w km 361+940, tj. w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania czy korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Wobec tego skoro inwestor przedstawił wniosek, który zawierał wszystkie wymagane elementy o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ówcześnie obowiązującej specustawy drogowej ustawy organ nie był uprawniony do podważania proponowanych rozwiązań. Mógł jedynie wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, bądź decyzję odmowną. To, że bar prowadzonych przez skarżących był połączony bezpośrednio z drogą, której przebudowy dotyczyła decyzja, nie oznacza, że należy to miejsce traktować jako MOP. To od zarządy drogi i przyjętych rozwiązań technicznych zależy, czy miejsce takie może zostać potraktować jako MOP w nawiązaniu do założeń projektowych. Oczywiście inwestor powinien działać w zgodzie ze słusznym interesem stron, ale nie jest to jedyna przesłanka, którą winien brać pod uwagę. Względy techniczne mogą bowiem zakładać likwidację działalności prowadzonej dotychczas przy drodze i zaprojektowanie w tym miejscu np. zjazdu. Inwestor przygotowując dokumentację techniczną potrzebną do rozbudowy drogi opracowuje ją w sposób kompleksowy, tzn. określa wszystkie parametry projektowanej drogi i oczywistym jest, że ze względu na obowiązujące regulacje prawne nie uwzględni wszystkich żądań czy postulatów, zwłaszcza, że drogi ekspresowe klasy S, są drogami krajowymi o ograniczonej dostępności (art. 3 pkt 2 i art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych). Skoro jak wykazały organy, już na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji drogowej nie planowano lokalizacji MOP w miejscu prowadzonej przez skarżących działalności, nie można obecnie zarzucać decyzji lokalizacyjnej rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W niniejszej sprawie nie można uznać, że takie naruszenie prawa nastąpiło. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzjo wynika, że organ przeanalizował także decyzję lokalizacyjną pod kątem innych przesłanek nieważnościowych, uznając, że w sprawie nie zachodzą takie przesłanki. Stanowisko to należy podzielić.

Na zakończenie jedynie podkreślić jeszcze raz należy, że zakres badania sprawy w postępowaniu nieważnościowym nie może wykraczać poza ramy interesu prawnego strony wnoszącej takie żądanie. Wobec tego stwierdzić należy, że kwestia dotycząca ustalenia lokalizacji MOP w J. wykracza poza interes prawny skarżących. Dotyczy jedynie ich interesu faktycznego.

Sąd nie dostrzegł także w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.