Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 925/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 276/14 w sprawie ze skargi M.B. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr LII/495/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 276/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.B. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 29 stycznia 2014 r. nr LII/495/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 29 stycznia 2014 r. Rada Miejska Władysławowa podjęła uchwałę nr LII/495/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WS-2 dla obszaru pomiędzy: ul. Gdańską, przedłużeniem Drogi Chłapowskiej ul. Boh. Kaszubskich do granic administracyjnych Władysławowa położony w miejscowości Władysławowo.

Skargi na powyższą uchwałę wniosły M.B., J.W. i A.R., zarzucając jej brak uwzględnienia aktualnych podziałów geodezyjnych oraz aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), uchwalenie takiego przeznaczenia terenu określonego jako 03 ZP, które w praktyce wyklucza możliwość zagospodarowania terenu przez jego właściciela w sposób mogący przynieść właścicielowi jakiekolwiek korzyści tj. naruszenie art. 6 ust. 2 ww. ustawy, brak ustalenia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, tj. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy oraz brak zgodności planu ze studium uwarunkowań przestrzennych gminy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej uchwały, względnie stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargi Burmistrz Miasta W. wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia planu miejscowego, poprzez zaproponowane w ustaleniach tego planu przeznaczenie terenu dla nieruchomości skarżących pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień, jakie przysługują Gminie na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...], teren wskazany przez skarżące wyznaczony w planie miejscowym symbolem 03 ZP wchodzi częściowo w skład specjalnego obszaru aktywności turystycznej oraz częściowo terenu parku. W ocenie organu wyznaczona w planie miejscowym strefa 03 ZP pozostaje w zgodności z ustaleniami studium. Połączenie funkcji o charakterze parkowym z zagospodarowanymi trasami rekreacji spacerowej i rowerowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej związanej z obsługą terenu (sport, gastronomia, obiekty kultury itp.) na maksimum 10% obszaru bezpośrednio z terenem wskazanym do specjalnego traktowania Specjalnej Aktywności Turystycznej o charakterze turystyczno-sportowym z zachowaniem otwartej przestrzeni krajobrazowo-widokowej w kierunku na panoramę Zatoki Puckiej nie jest sprzeczne z ustaleniami studium. Według tak określonych zasad realizacji polityki przestrzennej Rada wskazała obszar oznaczony symbolem 03 ZP do przeznaczenia pod teren zieleni urządzonej, co wynika z ustaleń studium, a tym samym jest bezwzględnym warunkiem prawidłowego sporządzenia planu miejscowego.

Ponadto stwierdzono, że plan miejscowy sporządzono na kopii mapy zasadniczej udostępnionej przez właściwy terenowo Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej, aktualnej na dzień zamówienia.

Organ zajął także stanowisko, że w związku z faktem, iż według przeznaczenia głównego zieleni urządzonej określonego planem miejscowym na danym obszarze dopuszcza się przeznaczenie uzupełniające w postaci lokalizacji obiektów sportowych i rekreacyjnych na otwartym powietrzu, np. boisk wielofunkcyjnych, kortów tenisowych, terenów akademii golfa, dopuszczenie realizacji celu publicznego nie stanowi naruszenia przepisów. Nadto dodał, że decyzja o warunkach zabudowy – w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie daje bezterminowego prawa do inwestowania, ponieważ nie pełni roli planu miejscowego.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015 r. odrzucono skargę A.R., zaś zarządzeniem z dnia 22 października 2015 r. zarejestrowano odrębną sprawę ze skargi J.W. W tej sprawie rozpoznana została wyłącznie skarga M.B.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż interes skarżącej został naruszony zakwestionowaną uchwałą. Działki o numerach [...] stanowiące własność skarżącej, leżą na terenie obszaru, dla którego zaskarżona uchwała ustaliła przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem 03 ZP. W karcie terenu nr 12 określono ten teren jako teren zorganizowanej działalności inwestycyjnej przeznaczonej pod zieleń urządzoną niską towarzyszącą funkcji usług turystyki, sportu, rekreacji i wypoczynku z dopuszczeniem realizacji inwestycji celu publicznego. Jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano: lokalizację obiektów sportowych i rekreacyjnych na otwartym powietrzu. Wprowadzono zasadę realizacji inwestycji przy udziale minimum 90% terenu przeznaczonego w ramach jednej koncepcji architektonicznej. Rozważyć zatem należało, zdaniem Sądu, zagadnienie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek skarżącej zgodny jest z wcześniej obowiązującym studium.

Sąd zgodził się z organem, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu objętego planem o symbolu 03 ZP, w tym działek należących do skarżącej, nie narusza ustaleń studium. Przede wszystkim zaskarżony plan uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które zostały stosunkowo precyzyjnie określone w studium. Dokument ten wymaga bowiem dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym wprowadzenia rekreacyjno-turystycznego kierunku jego wykorzystania, zaś opisane wyżej ustalenia planu dla obszaru 03 ZP taką funkcję przewidują, przy czym realizują one zarówno założenia dotyczące strefy Specjalnej Aktywności Turystycznej, jak również założenia dotyczące terenu parku. W stosunku do działek skarżącej nie wynikają żadne rozbieżności pomiędzy ustaleniami studium, a postanowieniami planu miejscowego. Nie było możliwe, w ocenie Sądu – bez uprzedniej zmiany studium – wprowadzenie na przedmiotowym obszarze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz pensjonatowej, o jaką wnosiła skarżąca we wnioskach do projektu planu.

Dalej Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie uznał, iż za ograniczeniem prawa własności skarżącej do jej nieruchomości położonych na obszarze planu przemawiają względy związane z ochroną terenów zielonych i wynikającą jednoznacznie ze studium funkcją rekreacyjno-turystyczną z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zachowania walorów krajobrazowych terenów otwartych (otwarta przestrzeń krajobrazowo-widokowa w kierunku na panoramę Zatoki Puckiej). W zaskarżonym planie wprost stwierdzono, w § 3 ust. 1, że jego celem jest m.in. ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Utrzymywanie terenów zieleni urządzonej w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną powyższych wartości, które uzasadniają ograniczenie praw skarżącej. Zdaniem Sądu ograniczenie to jest przy tym konieczne w tym sensie, że konieczny jest też związany z przeznaczeniem nieruchomości na tereny zieleni urządzonej zakaz ich zabudowy w sposób inny niż z przeznaczeniem pod funkcje towarzyszące funkcji rekreacyjno-sportowej. Jest oczywiste, że nie do pogodzenia jest utrzymywanie zieleni z możliwością zabudowy mieszkaniowej czy usługowo-pensjonatowej, jaką planowała skarżąca na swych nieruchomościach.

Nadto Sąd przypomniał, że wniosek skarżącej złożony do projektu planu był przedmiotem analizy na posiedzeniu komisji urbanistyczno-architektonicznej w dniu 18 kwietnia 2006 r., na którym wyjaśniono, że obszar przedmiotowego planu miejscowego należy doprowadzić do zgodności ze studium poprzez "wyłączenie funkcji MN i MP w obszarze specjalnej aktywności turystycznej oraz że realizacja funkcji mieszkaniowej na tym obszarze nie jest możliwa. Potwierdzono to na posiedzeniu komisji w dniu 27 kwietnia 2006 r., a ponadto wyjaśniono, że dopuszczalne są na tym obszarze tylko obiekty sezonowe "120 dni", do warstwicy terenu 10 m n.p.m., co potwierdza znaczenie tego terenu dla walorów krajobrazowo-widokowych. W prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń planu wyjaśniono, że wprowadzenie nowych terenów zieleni urządzonej przyczyni się do: zwiększenia potencjału przyrodniczego analizowanego terenu, do wzbogacenia różnorodności osnowy ekologicznej terenu planu, poprawy walorów krajobrazowych oraz polepszenia standardów jakości życia mieszkańców. Konieczność wyważenia tych wartości oraz przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości, przy jednoczesnym wymogu zachowania stanu braku sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami studium, które w znaczny sposób determinowały treść planu, powoduje że Radzie nie można zasadnie zarzucić przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności także w tym jej aspekcie. Po pierwsze samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie wyłącza możliwości korzystania z niej z wyłączeniem osób trzecich, na dotychczasowych zasadach. Dopiero ewentualne podjęcie przez inwestora działań zmierzających do zmiany wykorzystywania terenu będzie obligowało do stosowania się do zapisów planu. W planie obowiązującym zaś do 31 grudnia 2003 r. teren ten był przeznaczony pod uprawy polowe, łąki i pastwiska. Po drugie dzieje się tak też dlatego, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności.

Nadto Sąd dodał, że badając, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów ustawy dotyczących procedury planistycznej, uznał że zostały one zachowane. W sprawie niniejszej Rada Miejska W. podjęła stosowną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wykonawczy przeprowadził procedurę w sposób spełniający wymogi określone w art. 17 ww. ustawy. Dokonano wymaganych powołanym przepisem ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zawiadomiono odpowiednie instytucje, wystąpiono do właściwych organów administracji publicznej o opinie o projekcie planu i jego uzgodnienie, ogłoszono w sposób właściwy o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczono w ogłoszeniu stosowny termin na wnoszenie uwag, przedstawiono Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ponadto sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.

W tym miejscu Sąd zauważył, że brak ujęcia terenów zielonych w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia gminie prowadzenia polityki planistycznej w zakresie zakładania terenów zielonych. Uzyskanie przez skarżącą warunków zabudowy dla części działki oznaczonej przed podziałem numerem [...] nie może powodować wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Z działek wydzielonych pod budowę czterech budynków jednorodzinnych, jedynie działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną dla dojazdu do wydzielonych działek budowlanych, pozostała własnością skarżącej. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż w wydanej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmując uchwałę o planie rada gminy nie jest zobligowana do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że z normy art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika taka konieczność i to konieczność uprzednia, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie;

2/ zasad planowania przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego i wkroczenie w sposób nieproporcjonalny w prawo własności skarżącej względem uzasadnionych potrzeb interesu społecznego;

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności utrzymanej nim w mocy uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stosownie do normy art. 185 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Jednocześnie Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: protokołu nr [...] zwyczajnej sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz protokołu nr [...] z sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2009 r.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód uzupełniający z ww. dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., to stosownie do § 1 tego przepisu należało rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego przede wszystkim wskazać należy, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Natomiast pierwszy ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie w tej sprawie, że rada gminy nie jest zobligowana do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy taka konieczność wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej organ gminy w toku procedury planistycznej nie podjął uchwał w sprawie zgłoszonych uwag, w tym w szczególności co do uwag zgłoszonych przez skarżącą.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu na dzień uchwalenia przedmiotowego planu) stanowił, że naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 17 ustawy. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

Uchwalenie miejscowego planu ma nastąpić, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, "jednocześnie" z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi. W wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Uwagi takie poddaje się indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie tworzy się listę uwag uwzględnionych przez radę oraz uwag nieuwzględnionych. Popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy niesie ze sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności omawianej uchwały (porównaj: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. [red.] Z. Niewiadomski wyd. 8. rok 2015, str. 205-206).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, nie został naruszony w sposób, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały zawiera listę uwag, które zostały przez organ gminy odrzucone. Co prawda z załącznika tego nie wynika czy poszczególne uwagi były rozpatrywane indywidualnie, nie oznacza to jednak, że organ gminy nie wykonał czynności w zakresie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, stosownie do normy art. 20 ust. 1 ustawy. Z przedłożonych przez gminę protokołów – protokół nr [...] zwyczajnej sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz protokół nr [...] z sesji Rady Gminy Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2009 r. – wynika, że poszczególne uwagi były rozpatrywane indywidualnie. Uwagi skarżącej co do działek stanowiących jej własność były głosowane w dniu 29 stycznia 2014 r. (uchwała nr [...]), indywidualnie, co wynika z treści protokołu. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że podnoszony przez skarżącą brak rozpatrzenia jej uwag w sposób indywidualny, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W tej sytuacji omawiany, a zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, pozostając całkowicie nieusprawiedliwionym w tej sprawie.

Również i zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej organ gminy nadużył władztwa planistycznego i wkroczył w sposób nieproporcjonalny w jej prawo własności, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego stanowi źródło prawa obowiązującego na terenie, do którego się odnosi. Rada Miasta jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w ramach przyznanych jej przez ustawodawcę kompetencji do określenia w uchwałach – planach miejscowych – zasad zagospodarowania terenu realizuje tzw. władztwo planistyczne. Objawia się to w tym, że samodzielnie ustala przeznaczenie terenu pod określone funkcje i określa zasady zagospodarowania dla terenu, który ma taką funkcję realizować (porównaj: wyrok NSA z 26.09.2017 r. II OSK 106/16). Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Jednakże władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Z tego też względu konieczny jest system ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, walory architektoniczne i krajobrazowe, a także potrzeby interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego, interesu gminy i interesu jednostki. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego.

Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego (porównaj: wyrok NSA z dnia 22.11.2017 r. sygn. akt II OSK 15/17, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Trafnie wskazał ten Sąd, że za ograniczeniem prawa własności skarżącej do nieruchomości stanowiących jej własność, a objętych planem, przemawiają względy związane z ochroną terenów zielonych i wynikająca ze

studium funkcja rekreacyjno-turystyczna z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zachowania walorów krajobrazowych otwartych – otwarta przestrzeń krajobrazowo-widokowa w kierunku na panoramę Zatoki Puckiej. W prognozie oddziaływania na środowisku wskazuje się, że teren oznaczony symbolem 03 ZP to jeden z najcenniejszych krajobrazowo obszarów miasta W., stanowiący przedpole ekspozycji na Zatokę Pucką i Półwysep Helski. W ww. dokumencie (prognoza oddziaływania na środowisko), co dostrzegł Sąd pierwszej instancji, wskazano także, że wprowadzenie nowych terenów zieleni czy też konieczność ich zachowania, przyczyni się do zwiększenia potencjału przyrodniczego omawianego terenu, do wzbogacenia różnorodności osnowy ekologicznej terenu, poprawy walorów krajobrazowych oraz polepszenia standardu jakości życia mieszkańców. Natomiast podstawowym celem regulacji zawartych w planie jest ochrona interesu publicznego poprzez m.in. ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych (pkt 1).

Tereny oznaczone symbolem 03 ZP zostały przeznaczone pod teren zieleni urządzonej, teren zorganizowanej działalności inwestycyjnej przeznaczonej pod zieleń urządzoną niską towarzyszącą funkcji usług turystyki, sportu, rekreacji

i wypoczynku z dopuszczeniem realizacji inwestycji celu publicznego. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono: lokalizację obiektów sportowych

i rekreacyjnych na otwartym powietrzu. Uprzednio były to tereny przeznaczone pod uprawy polowe, łąki i pastwiska (tak również skarga kasacyjna str. 3). Mając zatem na uwadze powyższe, w tym zgodność postanowień planu w omawianym zakresie z założeniami studium, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, stwierdzić należy, że w tym przypadku nie można zarzucić gminie nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała stanowi usprawiedliwioną próbę wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Tym samym zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś podniesione podstawy kasacyjne jako nieusprawiedliwione, nie mogły skutkować wyeliminowaniem tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zaszedł szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający sądowi odstąpić od zasądzenia od skarżącej na rzecz gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.