Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 365/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska, sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz –[...] sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań H. B. oraz A. N. od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") z [...] maja 2016 r., umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca") pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] oraz na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2013 r., Nr [...] na rzecz Spółki, sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 16 stycznia 2015 r. - uchylił decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wskazaną decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2016 r., Wojewoda umorzył wszczęte na wniosek H. B. oraz A. N. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę ww. elektrowni wiatrowej nr [...]. Od powyższej decyzji H. B. oraz A. N. wnieśli odwołanie do GINB.

Organ odwoławczy zauważył, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba niebędąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane"), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

GINB wskazał, że jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono swym zakresem budowę elektrowni wiatrowych nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Maszty przedmiotowych obiektów usytuowane są na działkach nr ewid. [...] oraz [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. H. B. oraz A. N. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W celu ustalenia interesu prawnego ww. osób organ odwoławczy wezwał H. B. oraz A. N. do wykazania ich interesu prawnego w kwestionowaniu spornego pozwolenia na budowę poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawców tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Przy piśmie z 28 sierpnia 2016 r. H. B. oraz A. N. wskazali numery ksiąg wieczystych, z których wynika, że:

- H. B. jest właścicielem działki położonej w miejscowości [...] o nr ewid. [...] (KW nr [...]); współwłaścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]); współwłaścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]) oraz właścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]);

- A. N. jest współwłaścicielem działek położonej w miejscowości [...] o nr ewid.: [...] (KW nr [...]); właścicielem działki o nr ewid. [...] (KW nr [...]); właścicielem działek o nr ewid.: [...] (KW nr [...]).

GINB wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, dalej jako "ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych"). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:

1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo

2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo

3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1,

4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo

5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

Z projektu budowlanego inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowych nr [...] wynosi 148 m natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Mając na uwadze powyższe, GINB stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Organ odwoławczy wskazał także, że z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika, iż w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowych elektrowni wiatrowych znajdują się działki należące do:

- H. B. o nr ewid.: [...] (w odległości od ok. 330 m do ok. 1000 m od elektrowni wiatrowej nr [...]);[...] (w odległości od ok. 700 m do ok. 1360 m od elektrowni wiatrowej nr [...]);[...] (w odległości od ok. 890 m do ok. 1300 m od elektrowni wiatrowej nr [...]);

- A. N. o nr ewid.: [...] (w odległości od ok. 900 m do ok. 1280 m od elektrowni wiatrowej nr [...]);[...] (w odległości od ok. 510 m do ok. 1200 m od elektrowni wiatrowej nr [...]);[...] (w odległości od ok. 550 m do ok. 975 m od elektrowni wiatrowej nr [...]).

Tym samym, w ocenie GINB mają ww. osoby mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] maja 2016 r., oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że zadaniem organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. Ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości. Autor skargi zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja"), poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 ww. ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie H. B. oraz A. N. (dalej: "wnioskodawcy") będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem należące do nich działki wskazane w uzasadnieniu decyzji (dalej łącznie: "działki"), znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez organ decyzji I instancji w całości oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, podczas gdy określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawców, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (nie posiadają statusu strony tego postępowania), a decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem;

1. art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia niektórych z należących do nich działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy wskazane przez organ przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy, a w konsekwencji interes prawny wnioskodawców nie może być wywodzony z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2016 r., znak sprawy: [...] na okoliczność użytkowania przez skarżącą elektrowni wiatrowej zrealizowanej w oparciu o Pozwolenie na budowę, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (w szczególności związanych z niezasadnym zastosowaniem wskazanych przez organ przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnicy skarżącej wskazali m.in., że GINB błędnie i bezpodstawne przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji wnioskodawcom będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno bowiem odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanego przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w odniesieniu do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawców. Powołane przepisy nie obowiązywały bowiem w momencie wydania pozwolenia na budowę.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Pojęcie strony postępowania administracyjnego "ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przyjmuje się ponadto jednolicie, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony".

Postępowanie nieważnościowe stanowi, według pełnomocników skarżącej, jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwoleń na budowę. Dlatego też krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego powinien być ustalony identycznie jak w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, tj. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącej normą szczególną wobec art. 28 k.p.a.

Ustalanie stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę (prowadzonego w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym) powinno wiązać się z określeniem obszaru oddziaływania obiektu w oparciu o art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pod pojęciem tym obecnie rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów szczególnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie wystarczy zatem sam tytuł prawny do danej nieruchomości, ale konieczne jest przy tym wykazanie objęcia obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. Jednocześnie, samo położenie danej nieruchomości w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie od obiektu budowlanego nie gwarantuje przyznania statutu strony postępowania. Konieczne jest bowiem oparcie wywodzonego przez dany podmiot interesu prawnego z norm prawa materialnego, wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem tak, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, bowiem takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych.

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę organ bada jedynie wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie pod kątem ewentualnego ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego, a tym bardziej nie przeprowadza on ponownego postępowania dotyczącego wydania tej decyzji, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Ocenia jedynie pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Z uwagi na to, nie ma podstaw do przyjęcia, jakoby krąg stron tego postępowania określany był według innych zasad niż w postępowaniu dotyczącym wydania weryfikowanej decyzji. Pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia byłoby wobec tego m.in. także przyznanie stosownej legitymacji w postępowaniu nieważnościowym danemu podmiotowi z powołaniem się na zmieniony stan prawny w przypadku, gdy przymiot strony nie przysługiwał mu w postępowaniu zwyczajnym przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego. Z tego też względu status strony nie może być obecnie przyznany wnioskodawcom w oparciu o wskazane przez organ przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Skarżąca zwróciła uwagę, że GINB wprawdzie wskazuje, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale w momencie orzekania przez Wojewodę w niniejszej sprawie ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie tylko nie stanowiła obowiązującego prawa (nie weszła jeszcze w życie), ale także nie została jeszcze uchwalona.

Zdaniem skarżącej GINB błędnie uznał, że wnioskodawcy posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział w samej ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przepisy intertemporalne które wyłączają jej zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ww. ustawy, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Skoro ustawodawca przewidział, iż we wskazanym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe, to regulacja ta tym bardziej dotyczy postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem jej przepisy nie mogły być podstawą do wywodzenia interesu prawnego wnioskodawców do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

W świetle art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejście w życie ustawy (tj. przed dniem 16 lipca 2016 r.) oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ww. ustawy zachowują moc, o ile w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została nie tylko zrealizowana, ale i obecnie jest użytkowana w oparciu o pozwolenie na użytkowanie. Wobec tego, zgodnie z art. 13 ust. 2 ww. ustawy, pozwolenie na budowę pozostaje w mocy.

Konieczność ochrony praw podmiotu w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa była wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, gdzie podkreślano, że prawo nie powinno być swoistą pułapką wprowadzającą niepewność odnośnie określonego działania podmiotu (realizowanego na podstawie obowiązującego prawa) i jego kwalifikacji w przyszłości. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt: K 27/00). "Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa a także prognozowanie działań własnych" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt: P 3/00). Zastosowanie przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które nie obowiązywały w momencie wydawania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku uwzględnienia przepisów intertemporalnych wskazanych w ww. ustawie, niewątpliwie stoi w oczywistej sprzeczności nie tylko z przepisami prawa, ale także z powołanymi wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, prowadząc do naruszenia praw nabytych skarżącej.

Skarżąca powołała się na zasadę lex retro non agit, która ma zarówno charakter gwarancyjny, jak i prewencyjny. Przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa nie powinna być zatem niweczona poprzez wprowadzanie prawa o niekorzystnych skutkach z mocą wsteczną.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że zarzuty skargi nie mają istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, a stanowią w istocie polemikę skarżącej z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z 18 września 2017 r. udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], jako podstawę wskazując art. 183 § 1 k.p.a., a następnie – pismem z dnia 17 listopada 2017 r. – wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutów w niej podniesionych i przychylając się do stanowiska GINB. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że regulacje ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych obowiązujące od dnia 14 lipca 2016 r., tj. 4 ust. 1 pkt. 2 z uwzględnieniem odległości określonych w oparciu o art. 5 ust. 1 i w z. z art. 3 pkt. 20 Prawa Budowalnego nie mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Przywołał brzmienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania o który mowa w art. 3 zachowują moc o ile w ciągu trzech lat od wejścia w życie ustawy zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie". Zauważył nadto, że w rozpatrywanej sprawie pozwolenie na użytkowanie wydano przed wejściem w życie ustawy – w dniu 25 stycznia 2016 r. – a zatem brak podstaw by uznać, iż nie można stosować przepisów tejże ustawy, obowiązujących w czasie orzekania przez GINB, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej przed wejściem w życie ustawy w niniejszej sprawie, nie jest sytuacją analogiczną do tej o której stanowi treść art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy, a nie ma innych uregulowań w przepisach intertemporalnych tej ustawy, by do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe.

Pismem procesowym z dnia 30 listopada 2017 r. (uzupełnionym pismem z 8 grudnia 2017 r.) uczestnicy postępowania – H. B. i A. N. – wnieśli o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska GINB.

W ich ocenie, w związku z obowiązywaniem w dacie rozpoznawania spraw przez GINB ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, konieczne było uwzględnienie wskazanych regulacji, a także zbadanie zakresu oddziaływania inwestycji realizowanych przez skarżącą, który to zakres oddziaływania wyznaczał interes prawny osób znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, przy uwzględnieniu odległości wyszczególnionych w pkt 4 ww. ustawy. Brak uwzględnienia przez organ rozpoznający odwołanie od decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji regulacji ww. ustawy, w wypadku orzekania po dacie wejścia w życie tej ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem uczestników postępowania stanowisko zawarte w skardze inwestora odnoszące się do oceny interesu prawnego przez GINB w decyzji z [...] grudnia 2016 r., w tym kwestionujące konieczność ustalania kręgu stron w oparciu o regulację art. 28 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w aktualnie obowiązującym brzmieniu, w tym w powiązaniu z regulacjami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest całkowicie błędne. Przyjęcie wskazanej argumentacji pozbawiałoby osoby bezpośrednio znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji w postaci budowy farm wiatrowych, w tym osoby których nieruchomości znajdują się w mniejszych odległościach od granic nieruchomości na której realizowana jest inwestycja, niż przewidziane aktualnie w art. 4 ww. ustawy jakiejkolwiek ochrony przed rażąco wadliwymi decyzjami zatwierdzającymi projekt budowlany i udzielającymi pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych, wyłączając możliwość wzruszenia rażąco wadliwych decyzji w trybie art. 156 ust. 1 k.p.a.

Nadto uczestnicy postępowania wskazali, że w dacie orzekania przez Wojewodę od 7 miesięcy był już unieważniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego lokowane były wiatraki, w wyniku czego wszystkie działki objęte planem odzyskały funkcje siedliskowe. Zdaniem uczestników unieważnienie ww. planu musi rodzić skutki prawne.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił oddalić wniosek pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji PINB w Powiecie [...] o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2016 r. Przeprowadzenie powyższego dowodu nie jest bowiem niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ponadto skarżąca przedstawiła jedynie kserokopię ww. decyzji, która to nie może stanowić dowodu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a.) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na żądanie H. B. i A. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego nie ma definicji legalnej, jednakże w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do art. 28 k.p.a. z reguły wskazuje się, że interes prawny powinien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu materialnego. Mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2689/15, z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14, z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1254/05. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest zatem aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Konsekwencją tego jest konieczność uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. Dlatego, mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar odziaływania rozumie się natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Przywołane regulacje Prawa budowlanego nie mają jednak prostego przełożenia na postępowania nadzwyczajne. W przypadku postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze zatem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i na odwrót. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że tak jak w postępowaniu zwykłym, tak i w postępowaniu nadzwyczajnym, interes prawny musi być indywidualny, konkretny i aktualny, a więc znajdujący oparcie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1691/14, z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2499/14, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2527/14).

GINB wywiódł interes prawny H. B. oraz A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustawa ta wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, polegające m.in. na - wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 2 - zakazie lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład które wchodzi funkcja mieszkaniowa, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. ustawy, wynika przy tym, że wprowadzone minimum dotyczy zarówno odległości od już istniejącej elektrowni wiatrowej, jak i od elektrowni wiatrowej, której realizację dopiero dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle przywołanych przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ulega wątpliwości, że wprowadzają one, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, związane z tą elektrownią ograniczenie w zagospodarowaniu, polegające na zakazie lokalizowania lub budowy budynków mieszkalnych lub takich, które posiadają m.in. funkcję mieszkalną. Przepisy ww. ustawy wyznaczają zatem obszar oddziaływanie elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, które jest prowadzone z zastosowaniem przepisów tej ustawy.

Stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przez istniejącą elektrownię wiatrowa rozumie się również elektrownię objętą pozwoleniem na budowę. Już zatem sama decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, nawet przed jej zrealizowaniem, skutkuje ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się bliżej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że w świetle nowych rozwiązań właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się odległości od elektrowni wiatrowej objętej udzielonym pozwoleniem na budowę mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni, będą mieli interes prawny

w postępowaniach nadzwyczajnych (w tym w sprawie stwierdzenia nieważności) dotyczących tego pozwolenia na budowę. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spowoduje bowiem, że przestanie istnieć, wynikająca z tego pozwolenia, przyczyna ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła jednak w życie (16 lipca 2016 r.) po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a także po wydaniu przez Wojewodę ([...] maja 2016 r.) decyzji umarzającej postępowanie.

Wobec powyższego oraz ze względu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy i jego uzasadnienie, zasadnicze dla rozpoznania przedmiotowej sprawy okazało się ustalenie, czy powołane wyżej przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły determinować podmiotowy zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (16 lipca 2016 r.) stała się ona źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a organ odwoławczy zobowiązany był do stosowania zawartych w niej regulacji. Niekwestionowaną zasadą, mającą oparcie m.in. w art. 7 k.p.a., jest że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny

i prawny istniejący w dacie jej wydania. Przepisy k.p.a. nie wiążą wszakże z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpatrzenia sprawy. Zastosowanie innych, niż obowiązujących w czasie podejmowania decyzji, przepisów materialnoprawnych jest jednak uzasadnione w sytuacji, gdy w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, a przepisy przejściowe nakazują podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy dotychczas obowiązujące (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 812/07. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozwiązanie intertemporalne; wprost odnoszące się do takiej sytuacji, ustawodawca wprowadził w art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, stanowiąc, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz postępowaniem nadzwyczajnym - w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

W stosunku do takich postępowań w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie zawarto przepisu przejściowego wprost nakazującego stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych przez dniem wejścia w życie tej ustawy.

Jak już natomiast wskazano, regułą jest, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. O ile zatem brak jest przepisów przejściowych, zastosowanie znajduje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają nadal w czasie dokonywania zmian prawa.

Na działanie rzeczonej zasady - w kontekście określenia kręgu stron postępowania administracyjnego - powołał się Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 17), zgodnie z którą "właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503)".

Co szczególnie istotne w kontekście dalszych rozważań, dopuszczając

w powołanej uchwale bezpośrednie stosowanie nowego prawa, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprowadzony ustawą nowelizującą art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)" w istocie nie miał "(...) charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej [...]".

Nie ulega więc wątpliwości, że dopuściwszy bezpośrednie zastosowanie znowelizowanego przepisu (także do postępowań wszczętych przed wejściem

w życie nowelizacji), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił elementarne dla dopuszczalności bezpośredniego zastosowania nowego prawa rygory, chroniące przed naruszeniem wartości konstytucyjnych wówczas, gdy wprowadzony przepis pogarsza sytuację prawną jego adresatów, w tym zwłaszcza zakaz retroakcji, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, zasadę zaufania do państwa i prawa, zasadę równości obywateli i sprawiedliwości (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 15 września 1998 r. sygn. akt 10/98, OTK z 1998 r. nr 5: poz. 64; z dnia 25 listopada 1997 r. sygn. akt K 26/97, OTK z 1997 r. nr 5-6, poz. 64; z dnia 16 czerwca 2003 r. sygn. akt K 52/02, OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 54).

Uwzględnienie przywołanych ograniczeń było również obowiązkiem Sądu dokonującego wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w przedmiotowej sprawie. Wykładnia ta doprowadziła do wniosku, że przepisy wskazanej ustawy nie determinują podmiotowego zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zastosowanie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w realiach rozpoznawanej sprawy sprowadzałoby się do ustalenia, że wprowadzają one ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność jej wysokości. W takiej sytuacji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządy nieruchomości znajdujących się w tym obszarze byliby bowiem stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Doszłoby wtedy do - dopuszczalnego, ale tylko na warunkach wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyżej wymienionych orzeczeniach - tzw. retrospektywnego zastosowania przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tj. zastosowania ich do stosunku prawnego (ukształtowanego decyzją o pozwoleniu na budowę) powstałego przed wejściem w życie tej ustawy, ale trwającego nadal w czasie wejścia w życie nowego prawa.

Gwoli wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie wydania tej decyzji, nie stanowiłoby - z zasady niedopuszczalnej - retroakcji tych przepisów, tj. zastosowania ich do stanów wcześniejszych i zamkniętych, czyli zakończonych - załatwionych (zob. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I O PS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. nr 3, poz. 71). O niedopuszczalnym, retroaktywnym działaniu przepisów u.e.w. można by mówić, gdyby oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wad kwalifikowanych, które muszą "tkwić" w tej decyzji już w momencie jej wydania) dokonano z perspektywy nowo przyjętych uregulowań.

Jako że kluczowe dla rozpoznania przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność jej wysokości, dalej należy przypomnieć, że ograniczenia te wynikają obecnie z powołanych wyżej przepisów art. 4 w zw. z art. 5 ww. ustawy.

Mając to na uwadze, należy natomiast zauważyć, że jakkolwiek ustawodawca nie zawarł w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych normy intertemporalnej odnoszącej się wprost do postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to w rozdziale 4 zawarł szereg przepisów przejściowych, pozostawiających adresatom norm zawartych w ww. ustawie czas na dostosowanie się do nowych regulacji, w szczególności zaś do wynikających z nich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

I tak, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 7 pkt 1 ww. ustawy do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wedle zaś art. 15 ust. 8 ww. ustawy, w ciągu 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych.

Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1 oraz w ust. 8, przewiduje się lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte

i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy prowadzi się przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Wedle zaś art. 14 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w przypadku decyzji o warunkach zabudowy wydanej na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2, przesłanki odmowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydania pozwolenia na budowę lub, w przypadku zgłoszenia, wniesienia sprzeciwu, nie stanowi fakt, iż inwestycja ta nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.

Przywołane regulacje powodują, że przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tj. do 16 lipca 2019 r.) właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej od elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem na budowę niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni (także już istniejącej elektrowni, bądź dopuszczonej dopiero w planie miejscowym), mogą zagospodarować swoje nieruchomości na dotychczasowych warunkach. Jeżeli na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, to niezachowanie tej odległości nie może być powodem odmowy wydania przez organ administracji architektoniczno - budowlanej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, w tym mieszkalnej. Jeżeli natomiast na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy (bo np. tak, jak w przedmiotowej sprawie, stwierdzono jego nieważność), to mogą wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś ustalenie w takiej decyzji warunków zabudowy z naruszeniem wymogu wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, także nie może być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że ze względu na zastosowanie przez ustawodawcę regulacji intertemporalnych, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, przepisy ww. ustawy nie skutkują ograniczeniem zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanych bliżej elektrowni wiatrowej objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni. Z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie wynika zatem interes prawny H. B. ani też A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. W świetle powołanych regulacji przejściowych brak jest bowiem związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków ww. osób, a stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nie ma więc mowy o ich rzeczywistym i aktualnym interesie prawnym.

Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych), które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie ma jednak racji skarżąca, wywodząc w uzasadnieniu skargi, że z istoty postępowania "nieważnościowego" wynika, iż kontroli, poddawana jest decyzja wydawana w przeszłości w trybie zwykłym, a wobec tego ustalenie kręgu stron tego postępowania nadzwyczajnego, co do zasady, powinno odbywać się przy uwzględnieniu stanu prawnego wówczas obowiązującego. Odwołując się w tym względzie do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

(z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SAAA/a 361/04 i z dnia 6 października 200 r. sygn. akt VII SAAA/a 144/05) strona całkowicie pomija zasadniczo odmienny od ustalonego w przedmiotowej sprawie kontekst normatywny tych orzeczeń. Chociaż bowiem odnosiły się one do kwestii określenia kręgu stron postępowania uprawnionych do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to w realiach przywołanych przez skarżącą spraw doszło do wprowadzenia po wydaniu decyzji w trybie zwykłym przepisu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) ograniczającego krąg podmiotów posiadających przymiot strony w stosunku do regulacji ogólnej (art. 28 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14 istotnie stwierdził, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musi uwzględniać stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji w trybie zwykłym. Konstatację tę uzupełnił jednak spostrzeżeniem, że "(...) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a., co skutkuje większymi ograniczeniami dla osób zainteresowanych wstąpieniem do postępowań w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (...)".

Jak już natomiast nadmieniono, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Nie można zatem zaakceptować, jako ogólnej zasady,przywołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1676/14, a także

w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 361/04 i z dnia 6 października 200 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/05.

Celem szczegółowego uregulowania zagadnień dotyczących lokalizowania budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych, które zawarto w ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, było wyeliminowanie konfliktów, uciążliwości i niebezpieczeństw wiążących się z lokalizowaniem takich elektrowni zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym, jednym z podstawowych, wprowadzonych rozwiązań, było określenie minimalne odległości budynków mieszkalnych od elektrowni i elektrowni od budynków mieszkalnych, co niewątpliwie wiąże się z ograniczeniem przysługującego właścicielom nieruchomości (użytkownikom wieczystym) prawa do ich zagospodarowania. Dla poszanowania konstytucyjnych zasad praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa, wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie (Dz. U.

z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), konieczne było zatem prowadzenie norm intertemporalnych, obowiązujących w okresie "dostosowawczym". Dzięki temu ustawodawca uniknął, niedopuszczalnej w świetle powoływanego wyżej orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sytuacji zaskoczenia obywateli nagłą zmianą przepisów prawa. W uzasadnieniu do projektu ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (druk sejmowy nr 315 z dnia 19 lutego 2016 r.) wprost wskazano, że celem regulacji przejściowych było, aby "(...) w procesie dostosowania - uwzględniono fakt istnienia danego obiektu, z poszanowaniem prawa lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, określonego tak w pozwoleniu na budowy (zgłoszeniu), w planie miejscowym, decyzji WZ, - poszanowane zostały ustalenia wynikające z planów miejscowych, przy daniu pierwszeństwa prawa do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, - decyzje o warunkach zabudowy niespełniające wymogi

w zakresie minimalnej odległości dawały pierwszeństwo prawa do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej [...]".

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że udział określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, jako strony tego postępowania, ma na celi uwzględnienie prawnie chronionych interesów tego podmiotu w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Wprowadzone przez ustawodawcę w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych normy intertemporalne, wyłączając czasowo zastosowanie nowych przepisów, chronią te interesy w stopniu uznanym przez ustawodawcę za wystarczający,

a zarazem akceptowalny z punktu widzenia zasadniczego celu ustawy.

Przepisy przejściowe skutkują zatem wyłączeniem nowych rozwiązań, jako właściwych dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uznał ją za zasadną, jednakże z innych przyczyn niż powołane przez skarżącą.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym GINB uwzględni, że przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie wprowadzają obecnie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należących do H. B. i A. N. Mając to na względzie, organ odwoławczy ponownie ustali, czy ww. osoby mają interes prawny w kwestionowaniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. - czy pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym lub stwierdzenie jej nieważności kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie ich sytuację prawną. Ustalenia organu odwoławczego znajdą odzwierciedlenie w uzasadnieniu nowo wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.