Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1517/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1,34,7, art. 66 ust. 1 pkt 24 i 26
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 131/12 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt II SA/Ke 131/12, oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012r. w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r., w sprawie odmowy przyznania Z. G. prawa do bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej przyznawanych na okres 90 dni. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wnioskiem z dnia 15 listopada 2011r. Z. G. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. między innymi o zgłoszenie go do ubezpieczenia zdrowotnego NFZ. Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, uzasadniając swoje stanowisko tym, że Z. G. w dniu 2 czerwca 2011 r. został wyrejestrowany z ewidencji bezrobotnych z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie, w związku z czym jego obowiązkiem było niezwłoczne zarejestrowanie się jako bezrobotny w urzędzie pracy, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej osoby ubiegające się o pomoc winny posiadać status bezrobotnego. Natomiast wniosek o przyznanie prawa do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych powinny składać osoby po wyczerpaniu wszystkich innych możliwości, a uzyskanie statusu bezrobotnego jest tożsame z nabyciem prawa do ubezpieczenia zdrowotnego. Podzielając taką argumentację SKO przytoczyło treść art. 54 ust. 1, 2 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach (Dz. U. Nr 164/08 poz. 1027 ze zmianami), która w zakresie dotyczącym ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej odsyła do art. 8 ust. 1 pkt. 1, ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponieważ ze zgromadzonych dowodów wynikało, że Z. G. nie posiada żadnych własnych dochodów, nie było w ocenie Kolegium wątpliwe, że spełnia on kryterium dochodowe kwalifikujące go do świadczeń z opieki zdrowotnej. Następnie organ poddał analizie przypadki, w jakich ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przyznania świadczenia w postaci składki zdrowotnej osobom nieubezpieczonym. Kolegium stwierdziło w tym zakresie, że z reguły świadczenia w postaci opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i składki na ubezpieczenie zdrowotne towarzyszą świadczeniu w postaci zasiłku stałego, co wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 26 ustawy o świadczeniach. Świadczenie w postaci składki zdrowotnej przysługuje również w przypadku, gdy osoba ubiegająca się jest osobą bezdomną objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności (art. 49 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej), bądź osoba ubiegająca się jest osobą bezrobotną, z którą zawarto kontrakt socjalny na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy (art. 108 ust. 2 i 3 w/w ustawy). Żaden z tych przypadków w sprawie nie zachodził, ponieważ Z. G. nie nabył skutecznie prawa do świadczenia w postaci zasiłku stałego i nie jest osobą, o której mowa w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach i o pomocy społecznej. Kolegium zauważyło jednak, że Z. G. ma możliwość uzyskania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez ponowne zarejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdyż minął już 120-dniowy okres od daty utraty statusu bezrobotnego z powodu niestawiennictwa w urzędzie pracy w terminie wyznaczonym, w którym nie mógł się ponownie zarejestrować. Czyniąc to Z. G. uzyska status osoby bezrobotnej i automatycznie prawo do składki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego. Kolegium powołało się następnie na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ponieważ Z. G. ma możliwość uzyskania własnym działaniem statusu osoby bezrobotnej i w konsekwencji również prawa do składki zdrowotnej, tj. bezpłatnego świadczenia opieki zdrowotnej, nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia w drodze pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Z. G. wniósł o jej zmianę zarzucając "niedostateczne wyjaśnienie sprawy, czego wynikiem było błędne rozstrzygnięcie pociągające za sobą szkody o charakterze materialnym i niematerialnym".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270), stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zarzut skargi dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie został w żaden sposób uściślony, ani uzasadniony, co uniemożliwia Sądowi merytoryczne odniesienie się do niego. Dokonując z urzędu kontroli w granicach sprawy, Sąd nie stwierdził wadliwości wskazanej w skardze.

Następnie Sąd wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o świadczeniach i ustawy o pomocy społecznej. Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmowa przyznania prawa do bezpłatnych świadczeń z opieki zdrowotnej, oparta została na treści art. 54 ust. 1-10 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1). W art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zostały wskazane cztery przesłanki wydania takiej decyzji, co do których nie było w sprawie wątpliwości, że skarżący je spełniał. Kolejny warunek wydania decyzji na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika jednak z art. 2 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 54 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo osoby inne, niż ubezpieczeni (które muszą oczywiście spełniać cztery wspomniane wyżej warunki wymienione w art. 54 ust. 3 oraz w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Ustawowa definicja ubezpieczonych znalazła się w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Według tego przepisu ubezpieczeni, to osoby objęte powszechnym - obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Do kategorii takich osób należą między innymi bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu, o czym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach. Z kolei bezrobotny, to osoba zdefiniowana w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 69/2008 poz. 415 ze zmianami), przy czym koniecznym warunkiem uzyskania statusu bezrobotnego jest zarejestrowanie się we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. Z przytoczonych przepisów wynika, że osoba posiadająca status bezrobotnej, jako należąca do kategorii ubezpieczonych w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych z środków publicznych, nie należy do kategorii innych niż ubezpieczeni osób zdefiniowanych w art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach i w związku z tym nie może uzyskać decyzji potwierdzającej prawo takiej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Potwierdzenie tego prawa osobom ubezpieczonym w formie decyzji administracyjnej, nie jest natomiast w obowiązujących przepisach przewidywane.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji zauważył, że Z. G. na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. przyznał, iż w listopadzie 2011 r., a więc przed datą wydania decyzji przez organy obu instancji, a nawet przed datą złożenia wniosku rozpatrywanego w niniejszej sprawie, zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Podlega więc od tej daty obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i należąc do kategorii ubezpieczonych ma prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach. Niedopuszczalne więc, jak również zbędne jest potwierdzanie jego prawa do tych świadczeń w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Ubocznie Sąd Wojewódzki uznał, że na akceptację zasługuje pogląd organu, dotyczący braku w ustawie o pomocy społecznej podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 36 pkt. 2 lit. c). Żaden z wymienionych w tej ustawie (art. 49 ust. 8, art. 108 ust. 2 i 3), a także w ustawie o świadczeniach (art. 66 ust. 1 pkt. 26) przypadków pozwalających na przyznanie takiego świadczenia nie zachodził, czego nie kwestionował również skarżący. Na przeszkodzie przyznaniu takiego świadczenia stał również powołany przez organy administracji przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro bowiem Z. G. od dnia upływu 120 dni od daty utraty statusu bezrobotnego, miał możliwość ponownego zarejestrowania się jako bezrobotny, to oznacza to, że w dacie złożenia wniosku był w stanie pokonać trudną sytuację życiową wynikłą z braku możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik zawodowy Z. G. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za II instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organy administracyjne nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno skutkować uchyleniem tych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób dokładny i właściwy postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, nie ustalił sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej w jakiej znajduje się skarżący. Ponadto organ ten nie ustalił dlaczego skarżący nie dokonał czynności rejestracji w zakresie statusu osoby bezrobotnej w urzędzie pracy tj. jaka była tego przyczyna. Niedostatków tych nie naprawił organ drugiej instancji. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uchylić obie decyzje organów administracji a nie oddalić skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a ). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Jedynym zarzutem wniesionej skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie skargi podczas gdy organy administracji nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Przy czym autor skargi kasacyjnej twierdzi, że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, nie ustalono sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego oraz nie ustalono dlaczego skarżący nie dokonał rejestracji w zakresie statusu osoby bezrobotnej w urzędzie pracy.

Odnosząc się do tego zarzutu mającego charakter procesowy podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wnoszący skargę kasacyjną i opierając ją na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, aby zarzut ten mógł zostać uwzględniony jest zobligowany do wykazania, iż wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ, a tym bardziej istotny wpływ, na wynik sprawy.

Wydaje się, że autor skargi kasacyjnej nie dość dokładnie przeanalizował akta sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wprost napisano, że "z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wiadomo, że Z. G. nie posiada własnych dochodów, w związki z czym niewątpliwie spełnia kryterium dochodowe kwalifikujące go do świadczeń z opieki zdrowotnej". Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się też aktualny wywiad środowiskowy wskazujący na sytuacje materialną, rodzinną i zdrowotną skarżącego. Jednak nawet brak ustalenia tych okoliczności nie miałby wpływu na wynik sprawy. Jak podano już wcześniej takiego wpływu w skardze kasacyjnej wykazać nawet nie próbowano. Wynika to zapewne z tego, że podstawą odmowy przyznania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej była możliwość uzyskania prawa do tych świadczeń poprzez ponowne zarejestrowanie się jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy. Czyniąc to uzyskuje się status osoby bezrobotnej i automatycznie prawo do składki zdrowotnej i ubezpieczenia zdrowotnego. Ze skargi i skargi kasacyjnej nie wynika aby ta okoliczność była kwestionowana. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo na podstawie oświadczenia skarżącego uwzględnił to, że skarżący na dzień założenia wniosku o uzyskanie prawa do świadczeń zdrowotnych status bezrobotnego już posiadał. Co dodatkowo wzmocniło argumentację przemawiająca za odmową uwzględniania tego wniosku. Niekwestionowanym bowiem jest, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. To wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 2 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ust 1 i 7 tej ustawy, o co ubiegał się Z. G.. Szczegółowe wywody w tym zakresie przedstawił organ drugiej instancji i Sąd Wojewódzki i powielanie ich z uwagi na treść zarzutu skargi kasacyjnej jest zbyteczne.

Reasumując, z ustaleń organów administracji i Sądu Wojewódzkiego wynika, że na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący miał status bezrobotnego. Ta okoliczność uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o przyznanie mu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej przez burmistrza B.. Zbędnym zatem było też ustalanie jaka była przyczyna tego, że skarżący nie zarejestrował się jako bezrobotny. W tych okolicznościach należy uznać, że organy dokonały ustaleń w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a a Sąd słusznie oddalił skargę nie naruszając art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a

Tym samym wskazany w skardze kasacyjnej zarzut jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też wniesioną skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.