Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 280/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 134 par. 1, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 64 usty. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 1, par. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. N. - S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. znak: [...], z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej I. N.-S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania B. i M. K., K. i Z. S., R. P. od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego (produkcja opakowań kartonowych) na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 317/1 i 317/2, obręb [...], położonej przy ul. A 48 w Ł., gm. Ł. - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. a i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie (pkt I),

w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt II).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej R. P. w dniu 13 grudnia 2011 r. wystąpił do Burmistrza Ł. z wnioskiem o wydanie decyzji

o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szwalni

z magazynem surowców, wyrobów gotowych i częścią administracyjno-socjalną na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 317/1 i 317/2, obręb [...], położonej przy ul. A 48 w Ł., gm. Ł.. W dniu 30 grudnia 2011 r. inwestor zmienił wniosek, wskazując, że inwestycja ma polegać na budowie budynku produkcyjno-magazynowego (produkcja opakowań kartonowych) na wskazanej wyżej nieruchomości. Podkreślił przy tym, że zatrudnienie i wymiary budynku pozostają bez zmian. Dodatkowo przedstawił sposób produkcji opakowań tekturowych.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w Ł. uzgodnił pozytywnie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego (produkcja opakowań kartonowych) na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 317/1 i 317/2, obręb [...], położonej przy ul. A 48 w Ł., gm. Ł..

W dniu 27 listopada 2012 r. R. P. na podstawie art. 111 k.p.a. wystąpił o uzupełnienie decyzji o rozstrzygnięcie merytoryczne dotyczące dostępu do działki objętej inwestycją od strony zachodniej na całej powierzchni działki.

Tożsame co do treści odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli B.

i M. K. oraz K. i Z. S.. Odwołujący sprzeciwiają się inwestycji, ponieważ ich zdaniem przedsięwzięcie spowoduje zacienienie i zalewanie ich nieruchomości, niszczenie budynku gospodarczego będącego w granicy, hałas i inne uciążliwości oraz zakłóci normalne funkcjonowanie i spokój mieszkańców ul. B i A . Wskazali nadto, że teren inwestycji w istocie jest terenem mieszkalnym, a nie produkcyjnym.

Od decyzji organu I instancji odwołał się także inwestor R. P., który zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6, art. 2 pkt 2 i art. 61 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie jego interesu prawnego polegającego na faktycznym podziale działki na dwie części, co jest niedopuszczalne. Podkreślił, że wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 317/1.

Z decyzji wynika, że na nieruchomości może wybudować budynek w kształcie odwróconej litery U, a takiego wniosku nie składał. Jego zdaniem budowa budynku zgodnie z decyzją spowoduje podział wspomnianej nieruchomości, ponieważ część działki nie będzie miała dostępu do drogi i nie będzie można z niej korzystać.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. a i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przytoczywszy brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", wywiódł, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego (produkcja opakowań kartonowych) na nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. 317/1 i 317/2, obręb [...], położonej przy ul. A 48 w Ł., gm. Ł..

Następnie Kolegium odwołując się do brzmienia § 3 ust. 1 i 2, § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) stwierdziło, że z mapy w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1b do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynika, że front działki przylegającej do drogi publicznej wynosi ok. 25 m, zatem obszar analizowany powinien otaczać teren inwestycji w odległości ok. 75 m. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w wymaganej rozporządzeniem odległości, tj.

w zasięgu trzykrotnej szerokości wnioskowanego terenu, nie mniejszym niż 50 m. Dalej Kolegium zauważyło, że załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1:500 nie ukazuje od strony północnej części obszaru analizowanego. Powyższa okoliczność nie rzutuje jednak w opinii organu na prawidłowe ustalenie charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Z mapy ewidencyjnej wynika bowiem, że poza działkami objętymi wnioskiem na całym obszarze analizowanym (w tym na części nie ujętej na mapie) występuje tylko zabudowa mieszkaniowo - usługowa.

W ocenie Kolegium, Burmistrz Ł. prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia odnosząc się do zabudowy produkcyjnej, występującej na działkach wnioskodawcy o nr 317/1 i 317/2. Skoro zatem w obszarze analizowanym przedmiotowa zabudowa występowała jedynie na wskazanych nieruchomościach, to zasadnym było nawiązanie do niej pod względem funkcji i parametrów zabudowy w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Organ po przeprowadzeniu analizy parametrów zabudowy budynków produkcyjno- magazynowych ustalił, że istniejące budynki są jednokondygnacyjne, parterowe bez użytkowego poddasza z dachami jednospadowymi o różnych kątach nachylenia połaci dachowych do 10°, szerokość elewacji wynosi od 17,5 m do 40 m, wysokość głównej kalenicy dachów nie przekracza 5 m, wysokość elewacji nie przekracza 4 m. Wobec tego Burmistrz Ł. wskazał, że dla planowanej inwestycji szerokość elewacji wynosi do 26 m, wysokość głównej kalenicy dachu do 5 m, wysokość elewacji do 4 m, kąt nachylenia dachu do 20°, wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki został określony na poziomie 48%.

Organ II instancji, odwołując się do brzmienia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), stwierdził następnie, że organ I instancji dopuścił możliwość lokalizacji budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działkami nr 315, 316, 318 i 323/1, ponieważ z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa występująca na działkach o nr 317/1 i 317/2, ale także na innych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym wskazuje na lokalizowanie budynków

w granicach działek. Dopuszczenie możliwości budowy budynku w granicy z sąsiednimi działkami było zatem zasadne. Ponadto działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej - nr [...] (ul. A, działka nr 216) oraz uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego (na działce znajduje się przyłącze wodociągowe, kanalizacyjne i energetyczne). Teren nieruchomości nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka nr 317/1 zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 9 września 2011 r. stanowi teren mieszkaniowy (B), natomiast obszar działki nr 317/2 jest określony jako inny teren zabudowany (Bi). Wydanie decyzji zostało pozytywnie uzgodnione z Powiatowym Zarządem Dróg w Ł. (postanowienie z dnia [...], znak: [...]). Dodatkowo decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium Burmistrz Ł. błędnie w pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji ustalił na działce nr 317/1 strefę lokalizacji wnioskowanego budynku i przedstawił ją na mapie zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. W świetle obowiązujących przepisów brak jest podstawy prawnej do ustalenia takiej strefy. Organ lokalizacyjny wydający decyzję o warunkach zabudowy (w niniejszej sprawie Burmistrz Ł.) nie posiada kompetencji do dokładnego ustalenia usytuowania budynku na konkretnej działce (wskazanej we wniosku przez inwestora). Określa on jedynie, jaka inwestycja na danym terenie jest możliwa do zrealizowania,

z punktu widzenia ładu przestrzennego i w tym celu ustala parametry planowanej zabudowy, mając na uwadze uwarunkowania związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy, a nie z wymogami techniczno-budowlanymi nowej zabudowy. Zakres materialnoprawny decyzji o warunkach zabudowy określa treść art. 61 i art. 54 w zw.

z art. 64 ust. 1 ustawy.

Wszelkie kompetencje w odniesieniu do określenia konkretnej lokalizacji budynku na nieruchomości posiadają organy działające na podstawie i w granicach wyznaczonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i przepisami wykonawczymi do ww. ustawy (m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. nr 75, poz. 690).

Z uwagi na powyższe zasadne było - w ocenie Kolegium - uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania B. i M. K. oraz K. i Z. S. dotyczących zacienienia i zalewanie ich nieruchomości, emisji hałasu oraz innych uciążliwości wyjaśniło, że podniesione przez odwołujących kwestie nie są uwzględniane w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zagadnienia te stanowić będą przedmiot konkretnych rozwiązań projektowych, których prawidłowość będzie następnie oceniana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W toku wskazanego postępowania odwołujący będą mogli składać swoje uwagi i zastrzeżenia do projektu inwestycji.

Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę na zapisy decyzji pierwszoinstancyjnej, że realizacja inwestycji nie może m.in. ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, czy zmieniać kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Powyższe zapisy - w przekonaniu Kolegium - stanowią o zabezpieczeniu interesów osób trzecich (w tym odwołujących się) w takim stopniu, w jakim jest to wymagane w postępowaniu

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. N.-S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. a, argumentując, że wybudowanie kolejnego budynku w granicy jej działki spowoduje zamknięcie działki z trzech stron budynkami w granicy, utrudniając dostęp światła do pozostałych okien i brak jakiegokolwiek przewiewu na zamieszkiwanej przez skarżącą nieruchomości nr 318. Zdaniem strony wykonalność decyzji spowoduje znaczne obniżenie wartości jej nieruchomości, naruszy służące prawo własności i narazi na znaczne straty finansowe. Podsumowując strona zażądała cofnięcia zgody na budowę budynku w granicy z działką nr 318 i określenia technologii wykonania budynku jako tradycyjnej.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zwrot kosztów postępowania.

Stawił się także uczestnik postępowania M. S., który poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z nieco innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 k.p.a.).

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. w sprawie ustalenia na wniosek R. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego wykazała, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji w sposób istotny naruszyły przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej, wobec czego konieczne było ich usunięcie

z obrotu prawnego.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak

w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa".

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

W myśl art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (pkt 1); charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej,

a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy

i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c) (pkt 2).

Skoro zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie z inicjatywy zainteresowanego podmiotu, to nie budzi wątpliwości fakt, że tylko wnioskodawca ma prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, zaś organ administracyjny nie może z urzędu modyfikować treści wniosku. Jeśli więc, jak wynika z brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy wnioskodawca jest zobowiązany w ramach charakterystyki inwestycji określić przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, to obowiązkiem organu administracyjnego

w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest udzielenie inwestorowi odpowiedzi na pytanie, czy projektowana przez niego inwestycja na konkretnym terenie (także co do wskazanych przez niego gabarytów) jest możliwa do zrealizowania.

Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pierwotny wniosek R. P. z dnia 13 grudnia 2011 r. o ustalenie warunków zabudowy obejmował inwestycję polegającą na budowie budynku szwalni z magazynem surowców, wyrobów gotowych i częścią administracyjno-socjalną, która miała zostać zrealizowana na działkach nr 317/1 i 317/2, obręb [...], położonych przy ul. A 48 w Ł.. W treści wniosku inwestor sprecyzował parametry planowanej inwestycji, a mianowicie określił: planowaną powierzchnię zabudowy do 1100m2, wysokość obiektu - około 7 m, ilość kondygnacji - jedna, w niewielkiej części dwie, w pkt II.7 wskazał na usytuowanie inwestycji w stosunku do granic działek wymieniając działki nr 323/1, 326, 315, 314, 318, 313/2, 324, 319, 313/1 (z których pięć zostało skreślonych, bez jakiejkolwiek adnotacji co do osoby skreślającej, jej podpisu i daty, kiedy to miało miejsce).

W dniu 30 grudnia 2011 r. inwestor zmodyfikował złożony uprzednio wniosek, wskazując wyraźnie, że zmiana dotyczy przedmiotu wniosku, a konkretnie, że zamiarem inwestycyjnym objęty jest budynek produkcyjno-magazynowy do wyrobu opakowań kartonowych na działce nr ewid. 317/1 i 317/2 obręb [...], przy ul. A 48 w Ł.. R. P. podkreślił jednocześnie, że "zatrudnienie i wymiary budynku pozostają bez zmian".

W oparciu o tak sformułowany wniosek organ I instancji sporządził analizę urbanistyczną (składającą się z części opisowej i graficznej), opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy, który uzgodnił pozytywnie z Powiatowym Zarządem Dróg

w Ł., a następnie w dniu [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy, na mocy której ustalił parametry nowej zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy (300m2) i wysokości głównej kalenicy dachu (do 5 m) diametralnie odmienne o tych, które sprecyzował we wniosku inwestor. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów potwierdzających kolejną (trzecią) modyfikację wniosku przez inwestora, czy też podjęcie przez organ I instancji czynności, których celem byłoby uzyskanie od inwestora zgody na takie właśnie określenie parametrów nowej zabudowy. W tym stanie rzeczy organ I instancji naruszył dyspozycję art. 52 ust. 2

w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 64 § 2 k.p.a.

Dodać równie trzeba, że Burmistrz Ł., samodzielnie (z urzędu) ograniczył teren inwestycji do części działki nr 317/1, czemu dał wyraz w zapisie pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji, określając strefę lokalizacji wnioskowanego budynku - zgodnie z załącznikiem graficznym, pomimo tego, że inwestor zamierza zrealizować inwestycję na dwóch działkach nr 317/ 1 i 317/2, o czym dodatkowo świadczy załączona do wniosku mapa (kolorem zielonym inwestor oznaczył granice terenu inwestycyjnego, kolorem czerwonym granice działki nr 317/1, na której miałby zostać zrealizowany projektowany budynek, zaś krzyżykami koloru czerwonego wskazał budynek, który miałby podlegać rozbiórce).

Wspomniane uchybienie starał się niewątpliwie konwalidować organ odwoławczy, uchylając w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji decyzję Burmistrza Ł. w części dotyczącej pkt 2 ppkt 1 lit. a i umarzając postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, jednak uczynił to błędnie.

Nie wiadomo bowiem, czy uchyleniu podlegał także załącznik graficzny do decyzji I instancji, co skutkowałoby tym, że obecnie brak jest załącznika graficznego do decyzji

o warunkach zabudowy, czy też może nie obowiązuje określona na załączniku graficznym lokalizacja wnioskowanego budynku, co z kolei wiązałoby się

z koniecznością sporządzenia poprawnego załącznika graficznego do decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wyjaśnia powyższych wątpliwości, co świadczy

o naruszeniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy.

Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji

w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i muszą być z nią spójne.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącego wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy

i tym samym uzasadnia uchylenie decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11 – Lex nr 1234130).

W przekonaniu Sądu istotnymi błędami, które nie zostały dostrzeżone w toku postępowania przed Kolegium dotknięta jest również analiza urbanistyczna

i sporządzona na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, w takim zakresie,

w jakim SKO utrzymało ją w mocy.

Mianowicie w części tekstowej rzeczonej analizy dotyczącej określenia linii zabudowy jej autor ograniczył się do dość lakonicznego stwierdzenia, że istniejąca na analizowanym terenie zabudowa nie posiada czytelnej linii zabudowy. W rezultacie linia zabudowy wbrew wyraźnemu brzmieniu § 4 rozporządzenia, nie została w ogóle wyznaczona.

Przepis § 4 rozporządzenia, co niewątpliwie umknęło uwadze autora analizy urbanistycznej, a następnie Burmistrza Ł. i Kolegium, które zobligowane były zweryfikować poprawność opracowanej analizy, posługuje się kategorycznymi sformułowaniami (ust. 1 – "wyznacza się", ust. 2 – "należy ustalić", ust. 3 – "ustala się", ust. 4 – "dopuszcza się inne wyznaczenie"), co oznacza, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyznaczenia linii zabudowy. Określa on przy tym poszczególne etapy postępowania w sytuacji, gdy linia zabudowy nie może zostać wyznaczona zgodnie z regułą § 4 ust. 1 rozporządzenia.

W judykaturze dominuje stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno, czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07 – Lex nr 513849).

Kolejną kwestią wymagającą uwagi przy ocenie analizy urbanistycznej i wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie kąta nachylenia połaci dachowych do 20o, pomimo tego, że na analizowanym terenie znajdują się budynki

o kątach nachylenia połaci dachowych do 10o. Powyższe uchybienie świadczy

o naruszeniu przez organy obu instancji dyspozycji § 8 rozporządzenia, zgodnie

z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Na marginesie powyższych rozważań Sąd dostrzegł również błędy, które nie miały zasadniczego wpływu na wynik sprawy, polegające na braku opatrzenia podpisem analizy urbanistycznej (części tekstowej i graficznej) i projektu decyzji o warunkach zabudowy przez osobę, która je sporządziła (podpis widnieje wyłącznie pod wynikami analizy).

Podsumowując, wobec stwierdzonych wyżej błędów materialnych i formalnych, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja Kolegium, jak

i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiały zostać usunięte z obrotu prawnego.

W rezultacie organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany jest uwzględnić oceną prawną zamieszczoną w niniejszym orzeczeniu i wydać decyzję odpowiadającą przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 i 134 § 1 p.p.s.a.

W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, mając na względzie art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś w punkcie trzecim w trybie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącej od organu.

a.bł.