Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1030/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D.-Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 562/13 w sprawie ze skargi H. D.-Z. i M. Z. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 562/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.D.-Z. i M. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu wskazał, że organy dekretowe w sposób rażący naruszyły prawo, bowiem odmówiły przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, mimo, iż mógł on korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że właściciele lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] nabyli prawo własności przedmiotowych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych. Z tego powodu w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co ogranicza rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast co do gruntu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym właścicieli pozostałych lokali nr nr [...],[...],[...],[...], i [...], którzy nabyli tytuł własności lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnych, w wykonaniu których zawarto akty notarialne, brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji organów dekretowych. Jeżeli bowiem określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Organ stwierdził, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], bowiem do chwili obecnej nie podlegała ona obrotowi cywilno-prawnemu, który uniemożliwiłby ponowne rozpatrzenie wniosku dekretowego.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli H. D.-Z., M. Z. i K. W. H.D.-Z. i M. Z. podnieśli, że nabyli lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2010 r. i do chwili doręczenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nie byli poinformowani o toczącym się postępowaniu, co narusza art. 8, 9 i 10 k.p.a. Zakwestionowali stanowisko organu, że w stosunku do lokalu nr [...] nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. K. W. podniosła natomiast, że za nieuzasadniony uważa podział sprzedanych lokali na dwie kategorie, skoro wszystkie były zbywane przez miasto zgodnie z procedurami obowiązującymi w dacie sprzedaży.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], w części dotyczącej gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] będącej we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że nieruchomość w dacie wydania kwestionowanych decyzji objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 59 uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy na wniosek Ministra Odbudowy w dniu 19 listopada 1949 r. (Monitor Polski z dnia 5 grudnia 1949 r., część A, nr 94, poz. 1128 ). Zgodnie z tym planem nieruchomość mieściła się w całości w obszarze przeznaczonym pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego. Budownictwo społeczne, a więc budownictwo zaspokajające potrzeby mieszkaniowe pracowników, to szczególnego rodzaju budownictwo mieszkaniowe. Co do zasady miało ono być realizowane przez powołane do tego Zakłady Osiedli Robotniczych. Dekret o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. Nr 24, poz. 166) dopuszczał również w ramach budownictwa społecznego indywidualne budownictwo pracownicze. Skoro ustawodawca pozostawił inicjatywę w zakresie pracowniczego budownictwa mieszkaniowego także innym podmiotom niż tylko Zakłady Osiedli Robotniczych, brak było przeszkód, aby inwestycje w tym zakresie realizowała osoba fizyczna indywidualnie, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy M. B. takie działania podjął. Przy czym teren przedmiotowej nieruchomości był i jest wykorzystywany od lat 30 – tych XX wieku do chwili obecnej pod kilkukondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe. Organ nadzoru uznał, że skoro przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych, brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi wnioskowanego prawa własności czasowej. Organy dekretowe wydając decyzje odmowne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej dekret).

Odnosząc się do zarzutów K. W. organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w stosunku do lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] bowiem zostały one zbyte na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego poprzedzonego decyzją o ich sprzedaży i ustanowieniu użytkowania wieczystego do części gruntu. Za bezpodstawny uznano także zarzut H. D.-Z. i M. Z. dotyczący pozbawienia ich czynnego udziału w postępowaniu. Minister Infrastruktury ustalił strony postępowania na podstawie wypisów z ewidencji gruntów oraz ksiąg wieczystych. Zawiadomieniem z [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury poinformował wszystkie strony – w tym ówczesną właścicielkę lokalu nr [...] Ł.P., o wszczęciu postępowania. Strony były informowane o kolejnych terminach rozpatrzenia sprawy zawiadomieniami z [...] sierpnia 2009 r. oraz z [...] grudnia 2009 r. Zgodnie z KW nr [...] wypis dotyczący zmiany właścicieli lokalu nr [...] został ujawniony w dniu [...] października 2010 r. Między tą datą, a datą wydania decyzji Minister Infrastruktury nie kierował do stron żadnej korespondencji, natomiast informację o toczącym się od [...] października 2008 r. postępowaniu H.D.-Z. i M.Z. winni byli uzyskać od zbywców lokalu nr [...], bowiem wraz z nabyciem przedmiotowego lokalu przejęli wszelkie uprawnienia i obowiązki wynikające z jego własności. W trakcie postępowania prowadzonego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono, iż ujawnieni w księdze wieczystej współwłaściciele lokalu nr [...] R. G. oraz E. G. zmarli. Osoba zmarła nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Wobec skierowania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. do osób zmarłych należało ją uchylić.

W skardze do sądu administracyjnego H. D.-Z. i M.Z. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zarzucili naruszenie art. 9, 10 i 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, art. 73 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady względnej jawności akt postępowania, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że w stosunku do lokalu nr [...] należy stwierdzić nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1952 r. Skarżący wskazali, że własność nieruchomości nabyli dnia [...] sierpnia 2010 r., a zatem postępowanie zostało wszczęte półtora miesiąca po nabyciu przez nich własności nieruchomości. Podnieśli, iż organ błędnie uznał, że w stosunku do stanowiącego ich własność lokalu nr [...] zachodzi nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r., a decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. skarżący umotywowali treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący podnieśli jednocześnie, że zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości na ich rzecz nastąpiło w wyniku wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości. Powyższe okoliczności świadczą o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego opiera się na interesie prawnym podmiotu żądającego kontroli sądu w zakresie określonego aktu administracyjnego. Jakkolwiek w dniu wniesienia skargi prawo współwłasności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Warszawie wraz z udziałem w prawie współużytkowania wieczystego gruntu ujawnione było w księdze wieczystej na rzecz skarżących, to jednak brak jest po ich stronie interesu prawnego w sprawie. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes indywidualny, aktualny i konkretny, znajdujący potwierdzenie w przepisie prawa materialnego. Zaskarżona decyzja wydana została w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i nie wywołuje skutków prawnych wobec współwłaścicieli lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w Warszawie. Skutkiem zaskarżonej decyzji będzie bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku M. B. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu.

Sąd I instancji zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym oprócz poprzedniego właściciela i jego następców prawnych, stronami postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej są osoby, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Stwierdził jednak, że pomiędzy zaskarżoną decyzją Ministra a sytuacją prawną współwłaścicieli lokalu mieszkalnego i współużytkowników wieczystych gruntu nie zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym. Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). Również hipotetyczne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży nie może wpłynąć na pozbawienie właścicieli lokali praw do nieruchomości, ponieważ zawarty

w wykonaniu takich decyzji akt notarialny jest niewzruszalny. Okoliczność, że postępowanie, które toczyć się będzie po wydaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. może doprowadzić do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na udziale nie związanym ze sprzedanymi lokalami, w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną skarżących. Sąd zwrócił też uwagę, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutku prawnorzeczowego w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej (postanowienie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I CSK 288/2010). Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, że przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje natomiast prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie – art. 5 dekretu.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadku przyjęcia legitymacji skargowej skarżących, decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Nieuprawnione jest twierdzenie organu, że wiedzę o postępowaniu skarżący powinni byli przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2011 r. pozyskać od poprzedniego właściciela lokalu mieszkalnego. Jakkolwiek zasadny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji z [...] marca 2011 r., to naruszenie to nie wpływa na wynik sprawy. Sam brak czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak możliwości składania ewentualnych wniosków dowodowych, nie stanowi w każdym przypadku przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji, jeżeli nie miało to wpływu na wynik sprawy. Sąd zwrócił nadto uwagę, że Minister zaskarżoną decyzją uchylił poprzednią decyzję wydaną w sprawie i orzekł co do istoty w przedmiocie nieważności.

Sąd I instancji stwierdził, że pod względem merytorycznym decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Zasadny jest wniosek, że decyzje o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa. Z decyzji tych nie wynika, aby ówcześnie organ dokonywał ustaleń w zakresie możliwości przyznania prawa własności czasowej. Prawidłowo też ustalono, że teren nieruchomości objęty był w dacie rozpoznawania wniosku Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z 19 listopada 1949 r. z przeznaczeniem pod zespoły budownictwa społecznego. Skoro nie było w tamtym czasie przeszkód, aby inwestycję w tym zakresie realizowała osoba fizyczna indywidualnie, to decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszała przepis art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Prawidłowo także został zastosowany w sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Powołana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/21) istotnie stanowi, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale tej mowa jest zatem o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę zawarcia umowy cywilnoprawnej. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak decyzja administracyjna o sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu. Kontroli organu poddane zostało orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej. Niezasadny jest zatem zarzut skargi w tym zakresie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 1226/96).

W skardze kasacyjnej reprezentowani przez pełnomocnika H.D.-Z. oraz M.Z. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w ustaleniu, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i w uchyleniu decyzji stwierdzającej nieważność tych orzeczeń w powyższym zakresie;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.pa. poprzez uznanie, że w odniesieniu do lokalu nr [...] nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy lokal ten był przedmiotem obrotu cywilnoprawnego przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że brak udziału skarżących w postępowaniu nie miał wpływu na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wyrok nie jest trafny, a wnioski Sądu dotyczące zarówno kwestii interesu prawnego skarżących, jak i prawidłowości zaskarżonej decyzji, są błędne.

Skarżący nabyli własność lokalu nr [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Oczywiste jest zatem, że omawiana nieruchomość była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jednocześnie poza sporem winno pozostawać, że poprzedni właściciel tego lokalu władał nią w związku z wydaniem orzeczeń administracyjnych, tj. decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. Tym samym - wbrew błędnemu poglądowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - przyjąć trzeba, że w niniejszej sprawie umowa cywilnoprawna poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej. Minister nie stwierdził nieważność orzeczeń z 1952 i 1953 roku w odniesieniu do innych lokali z tego względu, że zdaniem organu wystąpiły w stosunku do nich nieodwracalne skutki prawnej, tj. lokale były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. W odniesieniu do lokalu skarżących niewątpliwie występuje przesłanka wyłączająca możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, jakoby brak możliwości stwierdzenia nieważności dotyczył wyłącznie decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę zawarcia umowy cywilnoprawnej. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z utrwalonym poglądem orzecznictwa, ale również z treścią zaskarżonej decyzji Ministra. Gdyby zaakceptować stanowisko Sądu, zaskarżona decyzja musiałaby zostać uznana za błędną w zakresie lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...], podstawą zawarcia cywilnoprawnych umów dotyczących tych lokali nie były bowiem decyzje z 1952 i 1953 roku.

Skoro skutkiem zaskarżonej decyzji będzie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku M. B. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, to skarżący niewątpliwie mają interes prawny w uchyleniu decyzji. Skoro bowiem stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania praw wieczystej dzierżawy wywołuje ten skutek prawny, iż przywraca dawnemu właścicielowi uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, to istnieje możliwość, że takie prawo wieczystego użytkowania zostanie M. B. przyznane. Tym samym nie można wykluczyć możliwości, że - w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji poprzedzającej sprzedaż lokalu nr [...] - były właściciel będzie domagał się uznania, że przysługuje mu prawo własności tego lokalu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania K. W., popierając ją i przyłączając się do żądania uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Nie jest przy tym wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana w skardze kasacyjnej kwalifikacja zarzutów ze względu na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów. Jakkolwiek zatem skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, to nie wszystkie wskazane w niej przepisy mają procesowy charakter.

Zarzut dotyczący art. 28 k.p.a. i zasadności przyjęcia braku po stronie skarżących interesu prawnego odnosi się do kwestii materialnoprawnych i dotyczy nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący nie mieli w sprawie interesu prawnego. Zarzut ten jest uzasadniony, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Oba te przepisy odwołują się do przesłanki interesu prawnego, zatem legitymację w postępowaniu, zarówno administracyjnym, jak i sądowym, mają osoby, których uprawnień postępowanie dotyczy. Organy administracji nie miały wątpliwości, że współużytkownicy wieczyści gruntu, który był przedmiotem decyzji weryfikowanej w postępowaniu administracyjnym decyzji, byli stronami tego postępowania. Prawdziwy jest wniosek Sądu, że decyzja o stwierdzeniu nieważności otwiera drogę do rozpoznania pierwotnego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, czyli w konsekwencji ustanowienie użytkowania wieczystego, co nastąpi w odrębnym postępowaniu. Decyzja ta nie wywiera zatem bezpośredniego skutku rzeczowego, jednak otwiera drogę do podjęcia rozstrzygnięcia taki skutek wywierającego. Osoby aktualnie posiadające tytuł prawny do gruntu, związany z idealnymi udziałami w prawie użytkowania wieczystego, mają w związku ze swoimi uprawnieniami tytuł do uczestniczenia w postępowaniu, które weryfikuje stan prawny, rozstrzygający o możliwości ponownego władczego rozstrzygania o prawach innego podmiotu do tego gruntu. Wszak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzyga się kwestię, czy dotychczasowy stan prawny, uregulowany objętą postępowaniem decyzją, jest ukształtowany skutecznie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w szeregu wyroków, że przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów dekretu z 7 października 1945 r. dekret przysługuje nie tylko byłym właścicielom nieruchomości warszawskich objętych działaniem dekretu i ich następcom prawnym, ale również wszystkim podmiotom legitymującym się aktualnie tytułem prawnorzeczowym do niej. W przeciwnym przypadku w postępowaniu dotyczącym stanu prawnego nieruchomości brałyby udział osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, z pominięciem osób już takie prawa posiadających (por. wyroki NSA z 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2527/14, z 27 maja 2015 r., sygn. I OSK 508/14, z 31 marca 2011 r., sygn. I OSK 798/10).

Zasadność omówionego powyżej zarzutu nie może jednak stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, a to z tego powodu, że Sąd I instancji równolegle rozpoznał sprawę co do istoty i uzasadnił oddalenie skargi także merytorycznie, odnosząc się do materialnoprawnej i procesowej poprawności zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi kasacyjnej zgłoszone w tym zakresie nie są skuteczne.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym został przez Sąd i instancji rozważony, z uwzględnieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że jest on zasadny w odniesieniu do etapu wydania pierwszej z decyzji, jednak warunkiem uchylenia decyzji jest wykazanie, że naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skarżący wnieśli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i w jego wyniku organ uchylił poprzednie rozstrzygnięcie i orzekł w zakresie swojej właściwości rzeczowej co do istoty. Sąd I instancji stwierdził, że zarzucane naruszenie nie wpłynęło na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano, z jakich względów wniosek Sądu I instancji nie jest uprawniony, albowiem w stosunku do tego zarzutu nie zawarto w skardze kasacyjnej żadnego uzasadnienia. W konsekwencji zarzut nie mógł odnieść skutku.

Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a., regulujących rozstrzygnięcie w przypadku ustalenia, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wedle skarżących decyzja odmowna z 1953 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne także w zakresie ich prawa własności lokalu, albowiem trzeba przyjąć, że umowa cywilnoprawna poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej. Wbrew tezie zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie zaprzeczył tej okoliczności, była ona również przyczyną, dla której organ administracji przyjął w przypadku lokalu nr 10 brak przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Nie zostały zakwestionowane w tym zakresie ustalenia faktyczne w sprawie, że użytkownicy wieczyści udziałów w gruncie związanych w prawem własności lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...] nabyli je wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zaś w przypadku m. in. lokalu nr [...] nabycie miało miejsce na podstawie decyzji administracyjnej, w wyniku której poprzednicy prawni skarżących zawarli umowę notarialną. Właśnie ta okoliczność, związana z obecnością elementu administracyjnego w procedurze nabycia prawa, jest powodem dla zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych osób i decyduje o braku nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją dekretową. Argument skargi kasacyjnej nie jest zatem jasny, nie potwierdza bowiem tezy w niej stawianej, że także w stosunku właścicieli lokalu nr 10 zaistniał nieodwracalny skutek prawny.

Niezależnie od spójności uzasadnienia skargi kasacyjnej z jej zarzutem należy jednak wyjaśnić, że zróżnicowanie sytuacji ze względu na tryb zadysponowania nieruchomością dekretową ma swoje źródło w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96, zgodnie z którą okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu znajduje się w użytkowaniu osoby trzeciej automatycznie nie oznacza, że decyzja odmowna wydana na podstawie dekretu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy bowiem odróżnić skutki prawne wywołane tą decyzją od skutków prawnych wywołanych ewentualnymi kolejnymi decyzjami dotyczącymi tej samej nieruchomości. Gdy ustanowienie użytkowania wieczystego było poprzedzone decyzją, to ta decyzja była podstawą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a nie odmowna decyzja dekretowa. Wynika z tego brak przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, jeżeli zadysponowano nieruchomością dekretową na podstawie decyzji administracyjnej. Gdy umowa dotycząca tej nieruchomości została zawarta bez uprzedniego wydawania decyzji, oznacza to, że decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (por. M. Gdesz: Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne. Warszawa 2012, s. 90-96 i podane tam orzeczenia sądów). Zróżnicowanie to zachowało swoją aktualność w aspekcie procesowym, jeżeli chodzi o przesłanki zastosowania art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. i uznanie skutków decyzji dekretowej za nieodwracalne. Z tego względu Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Jak wyjaśnił Trybunał w uzasadnieniu wyroku, ma on charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Trybunał wskazuje natomiast na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tyko z uwzględnieniem zasady praworządności z art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Wymóg ten odnosi się jednak do decyzji, na podstawie których doszło do nabycia prawa lub jego ekspektatywy. Objęta postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzja nie była podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywty, albowiem była decyzją odmowną. Nie doprowadziła do powstania prawa po stronie jej adresata, zaś skutki prawnorzeczowe w zakresie przejścia gruntów na obszarze Warszawy na własność gminy na podstawie art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. powstały z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie. Odmowna decyzja wydana na odstawie art. 7 tego dekretu nie wywoływała żadnych skutków w zakresie nabycia praw lub jego ekspektatywy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.