Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 340/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy R. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. Uchwała ta została oparta na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 175, poz. 1458/, art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008/ oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Przedmiotowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zgodnie z § 1 uchwały został zamieszczony w jej załączniku. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy R. W § 3 uchwały zamieszczony został przepis derogacyjny stanowiący o utracie mocy przez uchwałę z dnia [...] Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości, porządku i gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy R., a w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.

Wojewoda Ś. działający w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargą z dnia [...] wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały jako niezgodnej z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606/ oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając skargę wskazał, że przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera normę o charakterze iuris cogentis, co skutkuje bezwzględną nieważnością aktu w razie niedopełnienia jakiejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych.

W szczególności w zatwierdzonym regulaminie nie określono minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie określono również warunków rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Tego rodzaju braki zatwierdzonego regulaminu należy uznać zdaniem organu nadzoru za istotne co winno skutkować koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Wojewoda zwrócił też uwagę na błędy w redakcji zatwierdzonego kwestionowaną uchwałą regulaminu, a to odesłanie w § 4 ust. 3 pkt 2 regulaminu do zapisów zawartych w ust. 7 oraz w § 4 ust. 3 pkt 2 do postanowień § 8, gdy tymczasem wskazane przepisy nie regulują kwestii, do których nastąpiło odesłanie. Zakwestionował także zapis § 6 regulaminu nakładającego na organizatorów imprez masowych obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet /pkt 1/ i oczyszczania terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, jeśli jest taka potrzeba /pkt 2/. Jego zdaniem regulacja ta nie wyczerpuje dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż obowiązek zapewnienia zaplecza higieniczno-sanitarnego nakłada na organizatorów imprez masowych art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych /Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909/, natomiast regulamin winien określać rodzaj i minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych z uwzględnieniem średniej ilości wytwarzanych odpadów i liczby osób korzystających z tych urządzeń.

Zdaniem Wojewody zatwierdzony regulamin nie zawiera także regulacji wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach /winno być art. 4 ust. 2 pkt 4/ dotyczącej maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, a odnoszący się do tej kwestii § 14 regulaminu zawiera jedynie powtórzenie regulacji zawartej w art. 16a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm./. Rada Gminy nie wypełniła także delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem w rozdziale 8 zatwierdzonego regulaminu nie zamieszczono przepisów dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach. Ponadto regulamin ten nie zawiera elementu obligatoryjnego wymaganego przepisem art. 4 ust. 2 pkt 8 omawianej ustawy dotyczącego wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a Rada Gminy swoje uprawnienia dotyczące tej kwestii scedowała w § 22 ust. 2 regulaminu na Wójta Gminy R. Brak uregulowania we wprowadzonym regulaminie wskazanych wyżej kwestii przesądza, zdaniem Wojewody, o wadliwości całego aktu, bowiem jest on pozbawiony elementów obligatoryjnych i nie realizuje tym samym upoważnienia ustawowego.

Przedmiotowa uchwala ma bezsprzecznie charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Winna być więc formułowana jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a tymczasem zostały w niej zamieszczone sformułowania nie znajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej, co powoduje naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

W szczególności niedopuszczalnym było zamieszczenie w regulaminie zatwierdzonym tą uchwałą unormowań dotyczących: nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego /§ 3 ust. 1 regulaminu/; obowiązku dbania przez właścicieli nieruchomości o właściwe oznakowanie budynków poprzez umieszczenie tablic informacyjnych z ich numerami oraz dbałości o czystość i estetykę ścian budynków i ogrodzeń, w szczególności przez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów i rysunków /§ 3 ust. 2/; obowiązku utrzymywania niezabudowanych i niezamieszkanych nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia /§ 3 ust. 9/; zobowiązania mieszkańców gminy oraz osób przebywających na jej terenie do korzystania z koszy ulicznych, a w przypadku ich braku do zabierania odpadów ze sobą /§ 5/; przechowywania przez właścicieli nieruchomości przez okres 1 roku dowodów korzystania z usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania i transportu nieczystości ciekłych i ponoszonych z tego tytułu opłat /§ 10/; obowiązku udzielania przez właścicieli nieruchomości pracownikom urzędu gminy informacji związanych z usuwaniem odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych /§ 11/.

Wojewoda zauważył także, że część unormowań zawartych w regulaminie powtarza sformułowania zamieszczone w innych aktach normatywnych, bądź nakazuje stosowanie tych aktów. Dotyczy to w pierwszym rzędzie zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690/, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt /Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm./, czy wspomnianej już wyżej ustawy o odpadach.

Organ nadzoru podniósł też, że w § 2 przedmiotowego regulaminu określony został zakres podmiotowy jego stosowania, co nie odpowiada normie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tą normą akty prawa miejscowego są bowiem źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a zatem nie powinny w swojej treści wskazywać dodatkowo podmiotów, których dotyczą. Ponadto Wojewoda zakwestionował treść § 27 regulaminu wskazując, że jego zdaniem Rada nie posiadała umocowania do wskazywania podmiotów sprawujących nadzór nad przestrzeganiem regulaminu oraz określania konsekwencji związanych z prowadzeniem bez zezwolenia działalności określonej w art. 7 ustawy o zachowaniu czystości i porządku w gminach, a także niewypełnieniem przez właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z przepisów regulaminu.

Wreszcie Wojewoda zarzucił, że ustalenia dotyczące wejścia w życie uchwały naruszają art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dostrzegł także, że § 3 uchwały stanowiący o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr [...] z dnia [...] dotyczy regulaminu, który został już wyeliminowany z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że przedmiotowy regulamin został uchwalony w oparciu o art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a w toku jego opracowania Rada wzorowała się na innych regulaminach ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., a więc takich, których treść została sprawdzona pod względem formalno-prawnym przez organ nadzoru. W innych województwach organy kontroli Wojewody ustaliły jednolitą praktykę oceny danego aktu pod względem jego zgodności z prawem, eliminując takie przypadki, jakie mają miejsce w Województwie Ś.. Wreszcie Rada Gminy R. reprezentowana przez jej Wójta zauważyła, że celowym byłoby, aby Wojewoda opracował wzór przedmiotowej uchwały i przesłał ją do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Na mocy art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ze zm./ na rady gminy został nałożony obowiązek uchwalenia wspomnianego regulaminu dostosowujący go do zmian wprowadzonych tą ustawą w terminie trzech miesięcy od daty jej wejścia w życie, a zatem do dnia

13 stycznia 2006 r. Rada Gminy R. wywiązała się z tego obowiązku podejmując w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. wprowadzając przedmiotowy regulamin w formie załącznika do tej uchwały. Wspomniana uchwała została następnie opublikowana w dniu [...] /Dziennik Urzędowy Województwa Ś. Nr [...], poz. [...]/. Wskazać w tym miejscu należy, że zamieszczenie wspomnianego regulaminu w formie załącznika do uchwały nie pozbawia tego aktu rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Nie ma bowiem oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 1356/04 /w: LEX nr 176132/.

Zdaniem Wojewody Ś. wspomniany akt prawa miejscowego został jednak wydany z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu ustalonym wskazaną ustawą zmieniającą. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiska odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z literalnego brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przywołany przepis zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy winna umieścić w tym regulaminie. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody Ś., że rada gminy uchwalając wspomniany regulamin nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 ustawy, a także winna objąć nim wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym /iuris cogentis/.

Ze szczegółowej analizy uchwalonego regulaminu w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R., którą przeprowadził organ nadzoru wynika, że został on przyjęty z naruszeniem upoważnienia zamieszczonego w art. 4 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Naruszenie norm zawartych w tym przepisie polegało z jednej strony na nie zamieszczeniu w przedmiotowym regulaminie postanowień wynikających z tego przepisu. W szczególności nie określono:

- minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych oraz warunków rozmieszczania tych urządzeń i utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy/,

- warunków rozmieszczenia urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości /art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy/,

- maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów /art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy/,

- przepisów dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach /art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy/,

- nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania /art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy/.

Z drugiej strony zgodzić się należy z Wojewodą, że w kontrolowanym regulaminie zamieszczono postanowienia wykraczające poza zakres omówionego upoważnienia ustawowego. Dotyczy to:

- nałożonych na właścicieli nieruchomości obowiązków utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego

/§ 3 ust. 1 regulaminu/,

- obowiązku dbania przez właścicieli nieruchomości o właściwe oznakowanie budynków poprzez umieszczenie tablic informacyjnych z ich numerami oraz dbałości o czystość i estetykę ścian budynków i ogrodzeń, w szczególności przez usuwanie z nich plakatów, reklam, ogłoszeń, napisów i rysunków /§ 3 ust. 2/,

- obowiązku utrzymywania niezabudowanych i niezamieszkanych nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia /§ 3 ust. 9/,

- zobowiązania mieszkańców gminy oraz osób przebywających na jej terenie do korzystania z koszy ulicznych, a w przypadku ich braku do zabierania odpadów ze sobą /§ 5/,

- przechowywania przez właścicieli nieruchomości przez okres 1 roku dowodów korzystania z usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania i transportu nieczystości ciekłych i ponoszonych z tego tytułu opłat /§ 10/,

- obowiązku udzielania przez właścicieli nieruchomości pracownikom urzędu gminy informacji związanych z usuwaniem odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych /§ 11/.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a./.

Stwierdzenie naruszenia zaskarżoną uchwałą przywołanych przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwalnia Sąd od szczegółowej analizy innych naruszeń prawa dokonanych tym aktem prawa miejscowego. Wskazać jedynie wypada, że Sąd podzielił także stanowisko Wojewody o naruszeniu zaskarżoną uchwałą zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. Nr 100, poz. 908/, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniających oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Wskazać też należy, że § 3 uchwały, którą Rada Gminy R. wprowadziła kontrolowany regulamin uchwalono z naruszeniem § 126 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 143 przywołanych już wyżej "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z tą regulacją w uchwale zamieszcza się przepis uchylający inną uchwałę w przypadku, gdy ma ona uchylić uchwałę wydaną na podstawie nieobowiązującego przepisu upoważniającego, ale pozostawioną czasowo w mocy przez nową ustawę. Tymczasem we wskazanym paragrafie Rada Gminy wskazała uchwałę, która została już wcześniej wyrugowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...].

Wreszcie zgodzić się należy także z Wojewodą, że § 4 uchwały narusza art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określił termin dłuższy. Tymczasem wspomniany przepis uchwały stanowi jedynie o wejściu w życie zaskarżonej uchwały po ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. nie wskazując bliżej terminu w jakim to ma nastąpić.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W wyroku tym Sąd nie rozstrzygał o kwestii niewykonalności zaskarżonej uchwały, gdyż w opinii składu orzekającego art. 152 P.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu w tej kwestii zachowuje aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 /w: ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 134/, świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.

SJ/