Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 584/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi I. J. i J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia od słów: "Należy wskazać, że niniejsza decyzja Wojewody [...] nie uprawnia do wykonania przedmiotowych robót budowlanych i nie oznacza, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte."; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących I. J. i J. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. i J. J., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] w sprawie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W dniu 2 marca 2016 roku inwestorzy – I. i J. J. zgłosili do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu sześciu parterowych obiektów gospodarczych na cele przechowawcze w postaci prefabrykowanych kontenerów stalowych o wymiarach podanych na dołączonym szkicu.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wykazanie, iż na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny lub przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. budynku uznając, iż jest to zgodne z definicją budynku gospodarczego wynikającą z § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie"), w terminie do dnia 4 kwietnia 2016 roku.

Zgodnie z załączonymi w aktach sprawy zwrotnymi potwierdzeniami odbioru J. J. w dniu 13 kwietnia 2016 roku odebrał ww. postanowienie w imieniu własnym i żony.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku wniósł sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych uzasadniając rozstrzygnięcie nie wykonaniem przez inwestorów obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290).

Kwestionując powyższą decyzję I. i J. J. złożyli odwołanie wskazując, że organ bezpodstawnie nałożył obowiązek dotyczący budynku mieszkalnego na działce lub przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla takiego budynku. Decyzja o sprzeciwie została wydana przed doręczeniem postanowienia.

W ocenie Wojewody [...] zarzuty odwołania są zasadne, dlatego organ wspomnianą na wstępie decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W pierwszej kolejności Wojewoda napisał, że wydana przez niego decyzja nie uprawnia do wykonywania robót budowlanych i nie oznacza, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż brak jest przepisu warunkującego wybudowanie budynków gospodarczych istnieniem na tej samej działce budynku mieszkalnego lub posiadaniem decyzji o warunkach zabudowy dla takiego budynku. Ponadto organ pierwszej instancji wydał decyzję o sprzeciwie przedwcześnie, tj. przed upływem terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Następnie organ napisał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31, w których to przepisach wymieniono prace budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, a wymagające zgłoszenia. W szczególności, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Działka odwołujących ma powierzchnię 9.920 m2, a zatem można na niej wybudować sześć budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Budynek gospodarczy jest budynkiem, a zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgłoszone kontenery będą posadowione (zgodnie z rysunkiem i opisem) na typowych bloczkach betonowych, rozstawionych co 2,5 m. Obiekty kontenerowe są zdefiniowane w art. 3 ust 3 pkt 5 Prawa budowlanego jako jedne z tymczasowych obiektów budowlanych, nie posiadają fundamentów, nie są zatem budynkiem w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak podkreślił organ, w instytucji zgłoszenia najważniejszą kwestią jest termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Sprzeciw jest skutecznie wniesiony, jeżeli właściwy organ w terminie określonym w tym przepisie wyda decyzję. Zachowanie tego terminu jest konieczne z tej przyczyny, że instytucja zgłoszenia budowy ma charakter uproszczony i jej celem jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji inwestycji. Termin ten ma charakter kompetencyjny, to znaczy że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno – budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu.

Organ odwoławczy nie może na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji, gdy ekspirował termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wobec bezpodstawnego nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających lokalizację budynku mieszkalnego na działce oraz uchybienia proceduralnego poprzez przedwczesne wydanie decyzji o sprzeciwie, Wojewoda stwierdził, iż decyzja o sprzeciwie nie może się ostać w obrocie prawnym.

W sprawie termin do wniesienia ewentualnego sprzeciwu ekspirował, dlatego organy administracji architektoniczno – budowlanej utraciły kompetencje do orzekania w sprawie. Wobec potrzeby wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz braku możliwości procedowania w sprawie, decyzja Starosty – zdaniem Wojewody – musiała zostać uchylona, a postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.J. i J. J. wskazali, iż kwestionują uzasadnienie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wskazania, że decyzja Wojewody nie uprawnia skarżących do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem i że zgłoszenie nie zostało skutecznie przyjęte (wers 9 – 11 od dołu na str. 1 decyzji). Skarżący jednocześnie nie zakwestionowali korzystnego dla nich rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości decyzji o sprzeciwie.

Zaskarżanemu fragmentowi uzasadnienia skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 3 pkt 2 i art. 30 ust. 5 zd. 3 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego fragmentu uzasadnienia jako elementu noszącego znamiona rozstrzygnięcia (wyniku sprawy) sprzecznego z zasadniczym rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji, celem jednoznacznego określenia sytuacji prawnej skarżących wynikającej ze zgłoszenia i z uchylenia w całości decyzji o sprzeciwie. Skarżący wnieśli także o zasądzenie od Wojewody [...] na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, że uzasadnienie decyzji odwoławczej we wskazanej części, stoi w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia i może wpływać na ewentualną interpretację rozstrzygnięcia tej decyzji w sposób odmienny od wynikającej z art. 30 ust. 5 zd. 3 Prawa budowlanego możliwości przystąpienia do wykonywania robót budowlanych w sytuacji uchylenia sprzeciwu organu pierwszej instancji. Taka treść uzasadnienia wprowadza w błąd zarówno skarżących, jak i inne podmioty.

Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na samo uzasadnienie decyzji – zdaniem skarżących – nie powinna budzić wątpliwości, gdyż ugruntowane jest w judykaturze stanowisko, że uzasadnienie decyzji jako jej integralna część może podlegać zaskarżeniu odrębnie od rozstrzygnięcia.

Dalej skarżący napisali, że Wojewoda naruszył przepis art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., bowiem kwestionowane w skardze sformułowanie stoi w jawnej sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia tejże decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika wprost, na jakiej podstawie prawnej tenże organ odmówił skarżącym prawa do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Z analizy całości uzasadnienia można się jednak domyślać, że Wojewodzie chodziło o materialne skutki umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Tym niemniej – zdaniem autorów skargi – postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno – budowlany po dokonaniu zgłoszenia jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu. Samo zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ nie stanowi wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który wymagałby załatwienia sprawy przez organ w drodze rozstrzygnięcia (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Prawo budowlane nie nakłada na organ obowiązku wydania aktu administracyjnego potwierdzającego uprawnienie inwestora do realizacji robót budowlanych. Dlatego umorzenie mocą decyzji Wojewody, postępowania organu pierwszej instancji nie dotyczyło całego postępowania zgłoszeniowego, ale tylko prowadzonego w jego ramach postępowania związanego z wydaniem decyzji o sprzeciwie. Z tego powodu – zdaniem autorów skargi – zachowało swoją skuteczność zgłoszenie, a w związku z uchyleniem decyzji o sprzeciwie i niewydaniem – w terminie określonym w art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego – kolejnej decyzji o sprzeciwie osiągnięty został materialny skutek zgłoszenia w postaci nabycia przez skarżących prawa do realizacji robót budowlanych (art. 30 ust. 5 zd. 3 Prawa budowlanego).

Naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. – w ocenie skarżących – należy również upatrywać w fakcie samego nadania przez Wojewodę zaskarżanemu fragmentowi uzasadnienia ewidentnych znamion rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne. Pomimo uchylenia decyzji o sprzeciwie, skarżący nie uzyskali jednoznacznej wiedzy co do swojej sytuacji prawnej, czego w związku z uchyleniem decyzji o sprzeciwie maja prawo oczekiwać.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 zd. 3 Prawa budowlanego skarżący podkreślili, że tylko wydanie w terminie w drodze ostatecznej decyzji sprzeciwu, mogłoby uniemożliwić wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Jednakże w związku z uchyleniem decyzji o sprzeciwie i niewydaniem – w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego – jakiejkolwiek kolejnej decyzji o sprzeciwie, Wojewoda nie miał podstaw do odmówienia skarżącym prawa do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. miało miejsce, bowiem w następstwie upływu terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5 zd. 2 Prawa budowlanego) Wojewoda nie mógł uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, dlatego nie powinien również wskazywać, jakie okoliczności należałoby wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy, dlatego też kontestowane stwierdzenia Wojewody, odpowiadają takim wskazaniom, a ich zamieszczenie świadczy wykroczeniu poza zakres dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

Następnie dowodząc w sprawie naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i art. 10 § 1 K.p.a. skarżący napisali, iż pogląd organu odwoławczego w zakresie braku fundamentów i rzekomego nietrwałego związania z gruntem i będący tego następstwem brak możliwości zakwalifikowania zamierzonych obiektów do kategorii budynków (wers 17 od góry na stronie 3 uzasadnienia), jest uzupełnieniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji poprzez dostarczenie zupełnie nowej argumentacji, która uzasadniałaby wniesienie sprzeciwu. Wojewoda oparł swoje uzasadnienie na odmiennym przepisie niż wcześniej organ pierwszej instancji, pozbawiając skarżących możliwości kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania administracyjnego, dlatego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Ponadto, organ odwoławczy zaniechał powiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na okoliczność (rzekomego) braku cech budynku w obiektach objętych zgłoszeniem zamiaru budowy, naruszając tym samym przepis art. 10 § 1 K.p.a.

Naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – w ocenie skarżących – jest pogląd Wojewody dotyczący braku fundamentów i nietrwałego związania z gruntem. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wojewoda ten pogląd oparł tylko na lekturze małego szkicu dołączonego do zgłoszenia, uzupełnionego równie lakonicznym opisem informującym o zamierzonym posadowieniu na typowych (czyli prefabrykowanych) bloczkach betonowych. Przepis art. 30 ust. 2 zd. 2 Prawa budowlanego, nakładający obowiązek dołączenia szkicu do zgłoszenia, nie określa jakiejkolwiek wymaganej szczegółowości tego szkicu. Skarżący sporządzili więc szkic jako rysunek przedstawiający ogólne zarysy. Jeżeli jednak organ odwoławczy na podstawie tak bardzo ogólnego szkicu chciał dokonać wiarygodnych ustaleń o decydującym znaczeniu dla stanowiska zajętego w zaskarżanym fragmencie uzasadnienia, to w oparciu o art. 7 K.p.a. był zobowiązany najpierw wezwać skarżących do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub bardziej szczegółowych rysunków, czego jednak zaniechał. Organ pominął to, że obiekty mają być posadowione na terenie pochyłym, dlatego oczywiste jest, że aby zapewnić możliwość sensownego i bezpiecznego ich użytkowania, to muszą one zostać posadowione tak, aby ich podłogi znajdowały się w położeniu poziomym, a to znaczy że kontenery nie mogą być posadowione wprost na pochyłym terenie. Zgodnie z elementarnymi zasadami wiedzy budowlanej konieczne jest w tym przypadku zastosowanie fundamentów, i to fundamentów o różnej wysokości w różnych miejscach każdego kolejnego obiektu. Ze szkicu wynika, że obiekty miały być posadowione przy zastosowaniu fundamentów punktowych (tzw. stóp fundamentowych). Szkic nie pokazuje technicznych szczegółów połączenia kontenerów z fundamentami i fundamentów z gruntem, ale z oczywistych względów (zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektów) muszą to być połączenia na tyle mocne fizycznie, żeby pod wpływem działania przewidywalnych sił zewnętrznych nie doszło ani do przesunięcia stóp fundamentowych względem gruntu, ani do przesunięcia kontenera względem stóp fundamentowych. Przykładowo w tym celu można odpowiednio zagłębić stopy fundamentowe w gruncie, a kontenery przyspawać do kotew umieszczonych w prefabrykowanych bloczkach fundamentowych. Połączenia mają zatem zapewnić stabilność posadowienia obiektów. Okoliczności te jednak nie wynikały ze szkicu, a Wojewoda nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność. A ponieważ stan faktyczny sprawy nie został przez Wojewodę dokładnie wyjaśniony, to nie można było oceniać, czy stan ten jest zgodny bądź niezgodny z hipotezą art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego brak było podstaw dla definitywnego stwierdzenia o niezakwalifikowaniu obiektów budowlanych do kategorii budynków, jako skutku rzekomego braku fundamentów i rzekomego nietrwałego związania obiektów z gruntem.

Przepis art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera definicję budynku, a art. 3 pkt 5 in fine tymczasowych obiektów budowlanych. Wojewoda nie zwrócił jednak uwagi, że w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca odnosi się do obiektów trwale związanych z gruntem, a w art. 3 pkt 5 do obiektów trwale lub nietrwale połączonych z gruntem. Rozróżnianie tych dwóch pojęć ma swoje uzasadnienie także w treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdzie wymienia się jako dwie różne cechy trwałe związanie budynku z gruntem oraz okoliczność posiadania przez ten budynek fundamentów (dających trwałe fizyczne połączenie z gruntem). W odróżnieniu od trwałego połączenia (czyli zespolenia o charakterze fizycznym, materialnym, technicznym), trwałe związanie obiektu z gruntem ma bardziej funkcjonalny charakter. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje technologia wykonania fundamentu czy możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce lub jego rozebrania, ale to, czy jego przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie. Trwałe związanie z gruntem należy traktować jako efekt zaprojektowania obiektu o takiej konstrukcji, rozmiarach i masie całkowitej, które gwarantują stabilność jego posadowienia.

Jak wcześniej wskazano, Wojewoda nie przeprowadził czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wpływu parametrów technicznych obiektów na możliwość przypisania im cechy trwałego związania z gruntem w aspekcie przeznaczenia obiektów i bezpieczeństwa ich użytkowania, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Ponadto, nawet jeżeli obiekt budowlany nie byłby trwale połączony z gruntem, to niekoniecznie będzie to oznaczało, że nie będzie on mógł być trwale związany z gruntem. Tymczasowe obiekty budowlane są tylko odmianą obiektów budowlanych wyodrębnioną ze względu na specyficzne cechy, dlatego również i w kategorii budynków mogą mieścić się takie, które spełniają te cechy i dlatego jednocześnie mogą być tymczasowymi obiektami budowlanymi. Nie pozbawia to jednak takich obiektów przymiotu budynku, dlatego argumentacja Wojewody odwołująca się do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla zajętego stanowiska odmawiającego skarżącym prawa skorzystania z możliwości przewidzianej przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Błędne rozumienie przez Wojewodę pojęcia "trwale związany z gruntem" doprowadziło do naruszenia art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, a będące prawdopodobnym skutkiem tej błędnej wykładni zaniechanie przeprowadzenia stosownych czynności wyjaśniających doprowadziło do nieuzasadnionego podważenia cechy trwałego związania planowanych obiektów z gruntem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako" "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

W kontrolowanej sprawie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie fragmentu jej uzasadnienia, gdyż – co do zasady – zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku jest prawidłowe, czego już nie można powiedzieć o wszystkich motywach, skłaniających organ do jego podjęcia, wyartykułowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Możliwość orzekania w zakresie uchylenia decyzji w zakresie jej uzasadnienia, znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 13 maja 2016 roku, II FSK 719/14; z dnia 29 maja 1998 roku, I SA 1896/97 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 6 maja 2016 roku, I SA/Wa 2168/15 i z dnia 1 października 2015 roku, IV SA/Wa 1446/15; w Krakowie z dnia 14 marca 2016 roku, II SA/Kr 486/15; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 września 2015 roku, II SA/Go 376/15; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2015 roku, II SA/Po 258/15; w Lublinie z dnia 21 października 2004 roku, II SA/Lu 1488/03 i inne). Podstawowym argumentem za tym przemawiającym jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 K.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście jako część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji. Uzasadnienie stanowi obowiązkowy składnik decyzji, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a., przy czym § 4 i § 5 określa przypadki, w których można odstąpić od uzasadnienia decyzji). Zatem sentencja decyzji, jak i jej uzasadnienie stanowią całość rozstrzygnięcia i w przypadku, gdy uzasadnienie narusza prawo dopuszczalne jest w tymże zakresie uchylenie nieprawidłowego uzasadnienia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 roku, sygn. akt II SA/Lu 161/04). Wykluczone jest w tym przypadku niebezpieczeństwo, związane z pozostawieniem w obrocie decyzji bez uzasadnienia czy też z uzasadnieniem wewnętrznie niespójnym, gdyż eliminacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji znajduje wypełnienie treściowe w postaci argumentów uzasadnienia sądu administracyjnego, chociaż formalnie to pierwsze nie jest przez to ostatnie zastępowane. Zostaje w ten sposób także wzięta pod uwagę wartość szybkości stosowania prawa, która wprawdzie odnosi się głównie do postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), niemniej jeśli elementem całego postępowania jest postępowanie sądowe (nawet potencjalne) powinna mieć na względzie przede wszystkim szybkość rozstrzygnięcia (wyjaśnienia) sprawy istotnej dla adresata niezależnie od tego, w jakiej proporcji zależy to od postępowania przed sądem i przed organem administracyjnym.

Przystępując do merytorycznych rozważań w sprawie dostrzec należy, że przedmiotem skargi jest fragment uzasadnienia decyzji Wojewody [...], czyli pierwsze zdanie tegoż uzasadnienia, gdzie organ napisał: "Należy wskazać, że niniejsza decyzja Wojewody [...] nie uprawnia do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych i nie oznacza, że zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte".

Zdaniem Sądu, rację mają skarżący uznając, że zacytowany fragment uzasadnienia narusza prawo i jako taki powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

W sprawie nie jest wątpliwe, że skarżący dokonali w dniu 2 marca 2016 roku zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych związanych z posadowieniem na działce sześciu parterowych obiektów gospodarczych na cele przechowawcze w postaci prefabrykowanych kontenerów stalowych. Organ pierwszej instancji uznawszy, że wskazane zgłoszenie dotknięte było brakami, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku (doręczonym skarżącym w dniu 13 kwietnia 2016 roku) zobowiązał skarżących do jego uzupełnienia, w terminie do dnia 4 kwietnia 2016 roku. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 roku Starosta wniósł sprzeciw wskazując, że podstawą jego zgłoszenia jest niewykonanie przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2016 roku.

W tak ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie prawidłowo Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Starosty w sprawie zgłoszenia sprzeciwu. Jak najbardziej prawidłowo Wojewoda w motywach rozstrzygnięcia napisał, że uznając zasadność odwołania – w kontekście przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – może on jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Błędny jest jednak wniosek wyciągnięty przez organ z tych okoliczności, iż upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu i umorzenie postępowania w sprawie zgłoszenia sprzeciwu, nie uprawnia inwestorów do wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

Nie jest przedmiotem sporu w judykaturze, iż termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialny, co oznacza, że po jego ekspirowaniu organ traci kompetencje do zgłoszenia sprzeciwu (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 roku, II SA/Ol 185/11; w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2010 roku, II SA/Gl 512/10). Wspomniany termin jest zatem terminem "dla organu", bowiem tenże tylko w tak zakreślonych ramach czasowych może zgłosić sprzeciw. Decyzyjna aktywność organu poza tym terminem nie ma prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony", bowiem ma ona obowiązek powstrzymania się od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 roku, II OSK 1674/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2011 roku, II SA/Kr 1296/11). Termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie może zostać przerwany, skrócony ani wydłużony. Wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie przerywa biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 roku, II OSK 2866/12). Także wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia tegoż terminu (por. np. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 roku, II OSK 1439/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 roku, VII SA/Wa 1771/09). Z tego powodu, w razie gdy termin do zgłoszenia sprzeciwu ekspirował, organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Organ odwoławczy nie może uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać – w takiej sytuacji – sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Jednocześnie, zgłoszenie właściwemu organowi przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego – nie powoduje zatem ono wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku czy podania zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej sprawy administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 roku, II OSK 401/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2010 roku, II SA/Gd 274/10). Z tego powody Wojewoda uchylając decyzję pierwszej instancji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu może umorzyć postępowanie tylko w zakresie zgłoszenia sprzeciwu.

Z przedstawionych uwag wyprowadzić należy wniosek, że w razie uchylenia przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zgłoszenia sprzeciwu i wobec ekspirowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, Wojewoda powinien umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne w tym zakresie. W tej sytuacji – wobec upływu terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych należy uznać za skutecznie dokonane (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2012 roku, VII SA/Wa 1128/12). Z tego powodu kontestowany w treści skargi fragment uzasadnienia decyzji Wojewody nie może oprzeć się krytyce.

Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

DC