Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 290/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203 pkt 1, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, 103
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: par. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 593/12 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz M. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 593/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęła skarga J. i M. R., w której domagali się sprawdzenia usytuowania budynku mieszkalnego, znajdującego się na nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości W., stanowiącej własność M. W.. Podczas oględzin, jakie miały miejsce 4 października 2010r. oraz 26 listopada 2010r. organ ustalił, że wspomniany budynek mieszkalny jest murowany, ocieplony i otynkowany, bez podpiwniczenia, o drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem blachodachówką. Wraz z werandą o wymiarach 4 x 4,8m ma wymiary 10,2 x 13,7m. Zlokalizowany jest w odległości 4m od ogrodzenia na działce nr [...]. W ścianie budynku od strony tej działki znajdują się 4 otwory okienne. Od strony działki nr [...], obecnie niezabudowanej, w ścianie budynku znajduje się natomiast 5 otworów okiennych Nie podano jednak, w jakiej odległości od granicy z tą działką zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, wskazując jedynie, że granica w terenie jest niewidoczna. Obecna podczas oględzin M. W. stwierdziła, że budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1992r., udzielonego jej ojcu J. M.. Wraz z budynkiem została wybudowana także weranda. Zaznaczyła, że na umieszczenie otworów okiennych od strony działki nr [...] posiada zgodę jej właścicieli. Okna zostały wykonane podczas budowy, istniały także podczas przyjęcia budynku do użytkowania. Stwierdziła ponadto, że granica z działką nr [...] przebiega w odległości około 1,2m od ściany jej budynku, a sąsiad nie miał zastrzeżeń co do umieszczenia okien.

Wobec powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., organ nakazał M. W., w terminie do 30 kwietnia 2011 r., zamurowanie wspomnianych otworów okiennych w budynku od strony działki nr [...]. Wyjaśnił, że budynek został zrealizowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B.. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1993r. jej warunki przeniesiono na M. W.. Organ zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1992r. nakazano inwestorowi między innymi, aby od strony granicy działki S. P., czyli działki nr ewid. [...], wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, bez otworów o grubości ściany min. 25 cm z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość min. 30 cm. Budynek wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1992r., został przyjęty do użytkowania na podstawie zgłoszenia przez inwestora.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał, że budynek wzniesiony przez M. W. na działce nr ewid. [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym i w związku z tym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał usunąć stwierdzone nieprawidłowości w zakreślonym w decyzji terminie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 248/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował zastosowanie w sprawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że na podstawie tego przepisu ustawy nie można nakazać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ponieważ obowiązek taki nałożony może być jedynie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Otwory okienne, jak wynika z wyjaśnień skarżącej, złożonych w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 26 listopada 2010 r., znajdowały się w ścianie budynku, przybliżonej do granicy działki sąsiedniej, od początku jego wzniesienia. Nie można nakazać zamurowania tych otworów na podstawie art. 66 z uwagi na potrzebę doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał również na nieprecyzyjność ustaleń co do odległości przedmiotowych otworów okiennych od granicy z działką nr ewid. [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, w tym zakresie organ I instancji oparł się wyłącznie na oświadczeniu skarżącej, nie dokonując własnych pomiarów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ponownie nakazał M. W., w terminie do 28 lutego 2013r., zamurowanie wspomnianych 5 otworów okiennych.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] nie jest w terenie uwidoczniona, brak jest trwałego ogrodzenia lub innych znaków granicznych, umożliwiających dokonanie pomiarów. W takiej sytuacji oparto się na mapie do celów projektowych, według której odległość budynku, w którym znajdują się kwestionowane otwory okienne, do granicy z działką nr [...] wynosi 1,11 m. Usytuowanie budynku jest zatem zgodne z warunkami pozwolenia na budowę. Otwory okienne wykonane w ścianie budynku, zlokalizowanej w odległości 1,11 m od granicy z działką nr ewid. [...], naruszają jednak przepisy techniczno - budowlane, zarówno obowiązujące podczas realizacji budynku, jak i obowiązujące obecne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. M. W. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i przyjęcie odległości pomiędzy działką nr ewid. [...], a działką nr ewid. [...] wyłącznie na podstawie oświadczenia złożonego w toku postępowania oraz dokonanych pomiarów bez wyznaczenia granicy pomiędzy działkami. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 9 kpa w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak informacji ze strony organu o przysługującym jej prawie złożenia wniosku do właściwego ministra o wyrażenie zgody na odstąpienie od przepisów techniczno – budowlanych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w przypadku pozytywnego stanowiska ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając powyższą skargę wskazał, że wykonując wskazanie Sądu zawarte w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 4 stycznia 2012r. kolejne oględziny, podczas których otrzymano potwierdzenie usytuowania budynku niezgodnie z przepisem § 13 powołanego rozporządzenia z 1980r. Treść mapy do celów projektowych, z której wynika, że opisywana odległość wynosi 1,11m, na którą powołuje się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnienia powyższe jedynie uzupełnia i uwiarygadnia. Nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do kwestionowania oceny samej skarżącej co do przebiegu granicy, nawet jeśli zważyć, co wynika z treści protokołu z dnia 26 listopada 2011r., że pomiędzy działkami nr [...] i [...] jest ona niewidoczna w terenie. Przyjęcie w tym świetle stanowiska skarżącej, która domaga się od organu ustalenia odległości budynku od granicy działki nr [...] byłoby niezrozumiałe, tym bardziej, że podczas kolejnych oględzin skarżąca nie kwestionowała podanej przez siebie odległości. Co więcej, nie starała się nawet wykazać, że w rzeczywistości jest ona większa, niż zakładana przez organy nadzoru budowlanego, poprzez przedstawienie jakikolwiek dowodu przeczącego dotychczasowym jej wyjaśnieniom i zebranemu materiałowi dowodowemu. Skoro skarżąca nie wykazywała żadnej aktywności w kwestii wykazania granicy, a nawet dowodziła obowiązku organów nadzoru budowlanego w jej wytyczeniu, trudno im zarzucić, że swoje ustalenia, dla niej niekorzystne, wywiodły z całości materiału dowodowego, w tym z jej dotychczasowych wyjaśnień.

W ocenie Sądu równie bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 9 kpa, który w mniemaniu strony skarżącej, wiąże się z zaniechaniem udzielenia informacji o treści art. 9 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), albowiem ust. 3 tego artykułu jasno stanowi, że wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Treść tego uregulowania pozwala nabrać przekonania, że nie ma on zastosowania w sytuacji, gdy prowadzone jest postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Istotnie natomiast, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009r. (II OSK 1951/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powołanym także w skardze, dopuścił możliwość udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych także na tym etapie postępowania. Poglądu tego Sąd jednak nie podzielił, okazał się on zresztą odosobniony (patrz Prawo budowlane Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego Wyd. LexisNexis Warszawa 2012 str. 89 i podane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Jeśli zatem nie było podstaw do zastosowania wspomnianego przepisu, po stronie organu nie było obowiązku udzielenia informacji w tym zakresie, także i z tego powodu, że nie ponosiła ona z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji.

W tej sytuacji oparcie rozstrzygnięcia o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Sąd uznał za zasadne.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 października 2012 r. złożył pełnomocnik M. W. zaskarżając go w całości i zarzucając:

naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wyniksprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe z zachowaniem wymogów określonych w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności, iż organy podjęły się wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego odnośnie odległości pomiędzy działką nr ew. [...] położonej w W., a działką nr ew. [...];

naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie za właściwe czynności dowodowe podejmowane przez organy nadzoru budowlanego w celu ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr ew. [...] położonej w W. a działką nr ew. [...], na podstawie mapy do celów projektowych lub oświadczeń złożonych w toku postępowania oraz dokonanych pomiarów bez wyznaczenia granicy pomiędzy tymi działkami, bez dochowania wymogów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie sygn. akt: II SA/Lu 248/11, co do dalszego toku postępowania;

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 330 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Mając powyższe na względzie pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niewłaściwe uznał, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organy nadzoru budowlanego rzetelnie i wszechstronnie wyjaśniło okoliczność jaką jest przebieg granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]. Niezasadnym, zdaniem pełnomocnika, jest więc zarzut dotyczący braku aktywności skarżącej w kwestii ustalenia przebiegu granicy, skoro już w toku postępowania administracyjnego zagadnienie to znalazło swoje odzwierciedlenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanym w dniu 25 sierpnia 2011 r. W takim wypadku organy nadzoru budowlanego winny przedsięwziąć niezbędne czynności dowodowe w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy, co pozwoliłoby uznać, iż wymogi zawarte w art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego zostały zachowane.

W ocenie pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku pominął fakt, iż w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. Sąd zawarł wskazówkę odnośnie prowadzenia postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego uznając, że dopiero przeprowadzenie własnych pomiarów doprowadzić może do właściwego ustalenia stanu faktycznego. Pomimo określenia przez Sąd sposobu przeprowadzenia czynności dowodowych organ I instancji ograniczył się wyłącznie do analizy mapy do celów projektowych, która była już znana organowi przy wydawaniu poprzedniej decyzji. Również organ II instancji, pomimo zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sposobu dalszego załatwienia sprawy, nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, które mogłoby stanowić podstawę do jednoznacznego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...].

Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że dołączone do akt sprawy oświadczenia stron postępowania odnośnie przebiegu granicy nie mogą zastąpić ustaleń, które winny poczynić organy nadzoru budowlanego.

Następnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że organy nadzoru budowlanego oraz WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku przyjęły, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy zastosować przepisy § 13 Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, z uwagi na brzmienie § 330 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie przepisów technicznych określonych w Rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jako podstawy ustalenia wymaganych odległości od działki sąsiedniej jest niewłaściwe z uwagi na brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który upoważnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisu, a w szczególności obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, pełnomocnik stwierdził, że stanem tym jest stan prawny obecnie obowiązujący, co przedkłada

się na obowiązek stosowania również aktualnych przepisów techniczno– budowlanych, tj. § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ww. przepisem odległości od działki sąsiedniej, w przypadku budynku zwróconego ścianą w stronę tej granicy bez otworów okiennych lub drzwiowymi bądź bez takich otworów, ustala się biorąc pod uwagę przeznaczenie tej działki, która winna być budowlaną. Ustalenie przeznaczenia działki ozn. nr geod. [...] innego niż budowlane w ocenie pełnomocnika oznacza, iż w tym zakresie nie będą mogły mieć zastosowania warunki określone w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., czego konsekwencją będzie wadliwość zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 330 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U.z 2002 r. Nr 75 poz. 690).

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W wypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, organ nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale stosownie do art. 51 ust. 7 wydaje orzeczenie w oparciu o art. 51 ust. 1 badż ust. 3.

Spornym w analizowanej sprawie zagadnieniem była kwestia stanu prawnego według którego oceniane być powinno samowolne wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Bezsprzecznie budynek posadowiony na działce nr [...] w miejscowości W. wzniesiony został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1992 r., do użytkowania został przyjęty na podstawie zgłoszenia inwestora, po przeprowadzeniu oględzin w dniu 6 stycznia 1997 r. Budynek wzniesiony został z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, ponieważ wbrew postanowieniom decyzji w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wykonano pięć otworów okiennych.

Według obowiązującego podczas budowy przedmiotowego budynku § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych.

W myśl ust. 2 § 12 przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Natomiast obecnie obowiązujący § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690) stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Zgodnie z ust. 2 § 12 sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

A zatem odległości budynku określone we wskazanym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. odnoszą się do granicy z działką sąsiednią, która jest działką budowlaną. Takiego ograniczenia nie zawierał przytoczony powyżej przepis § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Okoliczność ta może mieć w analizowanej sprawie znaczenie, bowiem działka o numerze ewidencyjnym [...] jest działką rolną.

W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że w badanej sprawie, której przedmiotem jest legalizacja robót budowlanych, bez znaczenia pozostaje kwestia stanu prawnego według którego oceniany będzie charakter oraz rozmiar samowolnie wykonanych robót budowlanych. W postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy roboty budowlane przeprowadzone w warunkach samowoli wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa obowiązującego w dacie ich przeprowadzenia, nadto czy zachodzi potrzeba oraz możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem – obowiązującym w dacie legalizacji oraz - w wypadku ustaleń pozytywnych – organ winien nałożyć odpowiednie obowiązki na jeden z podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, stosując przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania.

Wobec powyższego, w analizowanej sprawie, ze względu na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2001 r., istotną okoliczność stanowi przeznaczenie działki nr [...]. Ustalenie, że dana nieruchomość nie jest przeznaczona pod zabudowę (nie jest działką budowlaną), oznaczać będzie, że wymieniony powyżej przepis w danym stanie faktycznym nie znajdzie zastosowania. Zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

W tej mierze pomocne mogą się okazać odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, o ile akt taki obowiązuje.

Organy administracyjne dokonały błędnej interpretacji przepisu § 330 wskazanego powyżej rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2001 r., a Sąd I instancji ten stan zaaprobował. Treść wymienionego przepisu aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane wskazuje, że nie można mu nadać intertemporalnego charakteru, w szczególności przepis § 330 nie odnosi się do spraw wszczętych w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, trzeba pamiętać, że postępowanie legalizacyjne jest odrębnym postępowaniem, aniżeli to którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę (poszczególne postępowania prowadzone są przez inne organy). Omawiany przepis rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ma jedynie charakter techniczny, dotyczy następujących dokumentów złożonych we właściwym organie przed dniem wejścia w życie tegoż rozporządzenia: wniosku o pozwolenie na budowę, wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, zgłoszenia budowy oraz zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Przepisem intertemporalnym jest natomiast art. 103 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych.

W celu umożliwienia inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod panowaniem przepisów z 1974 r., skorzystania po 1 stycznia 1995 r. z przepisów poprzedniej ustawy, wprowadzono do ustawy przepis art. 103. Pierwotne brzmienie ust. 2 tego artykułu umożliwiało jedynie legalizację samowoli budowlanych zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe.", jednak w 1996 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że takie brzmienie przepisu powoduje nierówne traktowanie obywateli, którzy w tym samym stanie prawnym dopuścili się wprawdzie naruszenia prawa, ale zależnie od tego, jak zadziałały organy administracji publicznej, znaleźli się w różnej sytuacji prawnej. W dodatku konsekwencje tych różnic są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. W konsekwencji takiego wyroku przepis otrzymał następujące brzmienie: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowanie w sprawie samowoli czy nie, jeżeli samowolna budowa obiektu została zakończona w poprzednim stanie prawnym, do postępowania wszczynanego lub toczącego się w tej sprawie stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (por. R.Dziwiński. P. Ziemski, Komentarz do art. 103 ustawy – Prawo budowlane. LEX).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie były zasadne.

Ustalenia dotyczące odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego podejmowanie działań prawnych zmierzających do wytyczenia granicy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami. Okoliczność tę organ ustalił wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a ten sposób ustalenia stanu faktycznego jest zgodny z obowiązującą procedurą administracyjną.

Przepis art. 75 § 1 kpa nie tylko daje organowi możliwość, ale nakłada na organ obowiązek dopuszczenia jako dowodu "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. W tym sensie trafnie stwierdza się w piśmiennictwie, że art. 75 § 1 nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 160) (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 75 kpa, Lex).

W tej sytuacji nietrafny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie II sentencji wyroku ma oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.