Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 94/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9 a ust 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2010 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w S..

W podstawie prawnej uchwały powołano m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r.").

W § 1 podjętej uchwały Rada wskazała, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w S. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowi załącznik do uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi S. (§ 2 uchwały).

W uchwale zapisano ponadto, że akt ten wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. (§ 3 uchwały).

W dniu 17 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w S. na wyżej wskazaną uchwałę.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości Prokurator podniósł zarzuty:

1. istotnego naruszenia art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego pomimo, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;

2. istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 9a ust. 3, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 13, art. 9b ust. 2 i art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w zw. § 115 i § 118 oraz § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie:

- w rozdziale 1 ust. 3 załącznika do uchwały art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

- w rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały art. 9a ust. 3 u.p.p.r.;

- w rozdziale 2 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przy czym zapis ten stanowi również naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez nieuprawnioną modyfikację zapisu ustawowego poprzez ograniczenie obowiązku złożenia oświadczenia wyłącznie do członka Zespołu, pomijając członka grupy roboczej do czego art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy;

- w rozdziale 3 ust. 2 załącznika do uchwały art. 9a ust. 13 u.p.p.r., przy czym zapis ten stanowi również naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez nieuprawnioną modyfikację zapisu ustawowego poprzez wskazanie, że jedynie członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, pomijając członka grupy roboczej do czego art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy;

- w rozdziale 3 ust. 5 załącznika do uchwały art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

3. istotnego naruszenia art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w postaci uregulowania w treści rozdziału 2 ust. 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a u.p.p.r. nie upoważnia organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego;

4. istotnego naruszenia art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w postaci uregulowania w treści rozdziału 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożenia na członków zespołu interdyscyplinarnego niczym nieograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach, co nakłada na adresatów ww. normy obowiązki, które mogą być w pewnych sytuacjach niemożliwe do zrealizowania.

W uzasadnieniu skargi Prokurator powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym - członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przepisy te określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podstawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

W konsekwencji zaskarżona uchwała jest powszechnie obowiązująca, a zatem stanowi akt prawa miejscowego, co oznacza, że podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, a skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych.

Ponadto Prokurator wskazał, że dokonane powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego stoją w wyraźnej sprzeczności z § 115 i § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" bowiem przepisy te stanowią, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej czy rozporządzeniu).

Zarzut określony w pkt 3 petitum skargi ma swoje uzasadnienie w braku upoważnienia organu gminy do określenia przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Z kolei zarzut określony w pkt 4 petitum skargi ma swoje uzasadnienie w zapatrywaniu, w świetle którego organ gminy z uwagi na treść art.9a ust. 15 u.p.p.r. nie może określać obowiązku uczestnictwa w pracach zespołu jako obowiązku o charakterze bezwzględnym. Należy mieć bowiem na uwadze, że w pewnych sytuacjach obowiązek ten może być niemożliwy do zrealizowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że linia orzecznicza uznająca tego typu uchwały za akty prawa miejscowego została ukształtowana już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Z uwagi zaś na adresatów norm zawartych w uchwale organ w dacie jej podjęcia pozostawał w przekonaniu, że tego typu uchwała nie wymaga publikacji.

Odnosząc się do zarzucanych przez Prokuratora powtórzeń organ wskazał, że powtarzanie określonych regulacji ustawowych w uchwale wiąże się z potrzebą czytelności miejscowych aktów normatywnych. Obowiązek uczestnictwa w pracach zespołu wynika z kolei z faktu, że dana osoba nie została wyznaczona do udziału w Zespole wbrew swojej woli. Skuteczność działań Zespołu determinowana jest zatem obowiązkowym uczestnictwem w jego pracach.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchylona z dniem 18 października 2019 r. na mocy § 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 12 września 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj.[...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w tych granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był jednakże rozważyć podstawę do umorzenia postępowania sądowego z uwagi na to, że w odpowiedzi na skargę organ przywołał okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały.

Rozważając ten aspekt stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Miejską w S. uchwały z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 4427) nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchylonej uchwały, jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego aktu nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2005 r.; sygn. akt OSK 1290/04; z dnia 27 września 2007 r.; sygn. akt II OSK 1046/07 oraz z dnia 4 listopada 2010 r.; sygn. akt II OSK 1783/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanym przypadku nie ma wątpliwości co do tego, że w oparciu o zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale podejmowano określone czynności, w tym te ukierunkowane na wywołanie określonych skutków prawnych. Zaskarżona uchwała stała się bowiem podstawą powołania i działania Zespołu Interdyscyplinarnego. Mając powyższe zapatrywania na względzie podkreślenia wymaga, że dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały istotne znaczenie mogą mieć skutki stwierdzenia jej nieważności uchwały a nie skutki wynikające z jej uchylenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie Prokurator upatrując istotnej wadliwości zaskarżonego aktu podniósł brak publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślić należy, że do cech aktów prawa miejscowego orzecznictwo sądowe (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008r.; sygn. akt II SA/Lu 282/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) zalicza:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg obowiązywania aktu prawa miejscowego. Akty te obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter aktu prawa miejscowego. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty nie stanowią aktów prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie jego cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, co oznacza, że nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (zob. w tej materii m. in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 912/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest nieważna w całości (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 października 2008 r.; sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1608/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych lecz jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 u.s.g. jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych.

Brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Wskazane naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi jest generalnie przedwczesne. Dla porządku należy jednakże wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one tym samym zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej.

Ponadto należy zgodzić się z Prokuratorem, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do określenia obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu jak i określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Miejska w S. stanowiąc zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.