Wyrok NSA, sygn. akt II SA 779/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Pracownicy urzędów państwowych
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1982 nr 31 poz. 214
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.
Teza: Zmiana regulaminu organizacyjnego urzędu, dotyczącego organizacji wewnętrznej poszczególnych komórek, szczegółowego zakresu ich zadań oraz ich biurowości, nie jest reorganizacją urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy  z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.

TEZY

Zmiana regulaminu organizacyjnego urzędu, dotyczącego organizacji wewnętrznej poszczególnych komórek, szczegółowego zakresu ich zadań oraz ich biurowości, nie jest reorganizacją urzędu w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy  z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przywrócił Witoldowi M. termin na wniesienie skargi oraz uznał zasadność jego skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 1998 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 tej ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 grudnia 1997 r.


UZASADNIENIE

Witold M. z dniem 1 kwietnia 1997 r. został mianowany na stanowisko (...) w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Decyzją z dnia 29 grudnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, Dyrektor Generalny Kancelarii Prezesa Rady Ministrów orzekł o rozwiązaniu z Witoldem M. stosunku pracy z dniem 31 marca 1998 r. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia - z powodu likwidacji stanowiska pracy, na którym był on zatrudniony.

Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Witold M. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Generalny decyzją z dnia 9 stycznia 1998 r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję i wyjaśnił, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na skutek reorganizacji Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów i likwidacji stanowiska pracy zajmowanego przez Witolda M., co zostało wprowadzone nowym regulaminem organizacyjnym zatwierdzonym w dniu 23 grudnia 1997 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Witold M. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r., ponieważ nie nastąpiła likwidacja urzędu ani jego reorganizacja, nie było zmniejszenia zatrudnienia w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i nie zaproponowano mu przeniesienia na inne stanowisko w tym samym urzędzie. Z tych powodów wniósł o uchylenie decyzji.

W odpowiedzi Dyrektor Generalny wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej lub o jej oddalenie z powodu spełnienia w sprawie warunków zawartych w art. 13 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy. Nastąpiła bowiem reorganizacja Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów wskutek zmiany wewnętrznego regulaminu organizacyjnego tej komórki, zatwierdzonego w dniu 23 grudnia 1997 r. na podstawie upoważnienia zawartego w par. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 22 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r. Stosownie do art. 421 tej ustawy dyrektor generalny urzędu jest kierownikiem urzędu /Kancelarii Prezesa Rady Ministrów/ i do jego obowiązków należy m.in. zapewnienie funkcjonowania urzędu, warunków działania i organizacji pracy oraz podejmowanie czynności wynikających z nawiązania i ustania stosunku pracy, co wynika z par. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania dyrektora generalnego urzędu /Dz.U. nr 124 poz. 788/. Z powodu reorganizacji wielu komórek organizacyjnych Kancelarii nie było możliwości przeniesienia skarżącego na inne stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W uzasadnieniu postanowienia NSA II SA 398/98 z dnia 24 kwietnia 1998 r., odrzucającego skargę jako spóźnioną, pouczono skarżącego o możliwości wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu wniesienia skargi, ponieważ uzyskał on od organu wadliwe informacje co do sposobu kwestionowania decyzji. Skarżący wystąpił z taką prośbą w dniu 27 maja 1998 r., Dyrektor Generalny jej się nie sprzeciwił i dlatego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Przystępując do oceny legalności decyzji Dyrektora Generalnego, należy przypomnieć, że według art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. "a" ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. nr 136 poz. 704/, rozwiązanie stosunku pracy z mianowanym urzędnikiem państwowym może nastąpić w drodze wypowiedzenia w razie "likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym samym urzędzie".

W słownikach języka polskiego pojęcie organizacji jest definiowane m.in. jako sposób zorganizowania czegoś /forma, system, struktura/, natomiast przez reorganizację rozumie się zmianę tak pojmowanej organizacji. W aktach prawnych pojęcia te nie zostały zdefiniowane i dlatego należy im przypisywać powyższe znaczenie.

Przez reorganizację urzędu według art. 13 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 16 września 1982 r. należy rozumieć zmianę organizacji urzędu, dokonaną w identycznym trybie jak jego organizacja. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę rozwiązania stosunku pracy i ze względu na swój charakter nie może być poddawany interpretacji rozszerzającej, co również wynika ze statusu mianowanego urzędnika państwowego. Omawiany przepis został zbudowany jako konstrukcja wyważona, uwzględniająca z jednej strony dyspozycyjność urzędnika, a z drugiej - wzmożoną ochronę jego stosunku pracy. Ponadto urząd jako całość jest zorganizowany według realizowanych przezeń celów i wykonywanych zadań. Dopiero ich zmiana pociąga za sobą konieczność reorganizacji urzędu i przewidziane w analizowanym przepisie konsekwencje dla urzędnika mianowanego.

Według art. 31 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów /Dz.U. nr 106 poz. 492/ "Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia nadaje Kancelarii statut, w którym określa szczegółowy zakres zadań i organizację Kancelarii oraz jednostki organizacyjne nadzorowane przez Szefa Kancelarii, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 39 ust. 2-4". W ustawie nie przewidziano możliwości scedowania tych uprawnień Prezesa Rady Ministrów na inny organ. Z powołaniem się na ten przepis zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1996 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów /Dz.U. nr 157 poz. 796/. Jedynie w tym samym trybie, to jest wskutek zmiany statutu przez Prezesa Rady Ministrów, może być dokonana reorganizacja Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wpływająca na powstanie przesłanki zawartej w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Takich skutków nie będzie miało nawet tworzenie, łączenie lub znoszenie komórek organizacyjnych Kancelarii przez Szefa Kancelarii za zgodą Prezesa Rady Ministrów, przewidziane w par. 2 omawianego rozporządzenia z dnia 24 grudnia 1996 r. Tym bardziej nie wywołał ich wewnętrzny regulamin organizacyjny jednej z komórek Kancelarii, jaką jest Sekretariat Prezesa Rady Ministrów, zatwierdzony przez Dyrektora Generalnego w ramach uprawnienia zawartego w par. 3 ust. 2 zarządzenia nr 22 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 października 1997 r., pozostającego zresztą w sprzeczności z par. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 września 1997 r., gdzie upoważnia się dyrektora generalnego tylko do wnioskowania rozwiązań regulaminowych.

Regulamin organizacyjny urzędu jest aktem niższego rzędu w stosunku do statutu, poświęconym organizacji wewnętrznej poszczególnych komórek, szczegółowemu zakresowi ich zadań oraz problematyce biurowości. Taki charakter miał regulamin Kancelarii wprowadzony zarządzeniem nr 22 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Wewnętrzny charakter aktu w postaci zarządzenia wynika przede wszystkim z konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Według art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, także akty prawa miejscowego. Takiego charakteru nie mają uchwały Rady Ministrów ani zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów; są to akty wewnętrzne, obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty, przy czym zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów /art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji/.

Należy na koniec przypomnieć, że ustalony cytowanym rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 września 1997 r. szczegółowy zakres działania dyrektora generalnego urzędu uczynił z tego podmiotu kierownika zakładu pracy w rozumieniu prawa pracy, nie zmieniając dotychczasowego systemu naczelnych i terenowych organów administracji państwowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do rozwiązania ze skarżącym stosunku pracy, ponieważ nie był spełniony - przewidziany w art. 13 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy z dnia 16 września 1982 r. - warunek reorganizacji urzędu, i dlatego stosownie do art. 22 ust. 2 pkt 1 i art. 29 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzekł jak w pkt 2 sentencji.