Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 563/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 32 ust. 1 , art. 60 , art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 146 § 1 , 2, art. 52 par. 3, art. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 7 , art. 170, art. 174 ust. 3 , art. 171 ust. 1 , art. 277
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017r. sprawy ze skargi [...] na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia [...] pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył [...] propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] , które - jak stwierdzono w piśmie - po ich przyjęciu miały obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby miał wygasnąć po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym adresat pisma złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r.

Pismem z 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej propozycji określającej warunki zatrudnienia.

W dniu 6 czerwca 2017 r. [...] złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej jej pisemnej propozycji zatrudnienia, na co pismem z 19 lipca 2017 r. znak: 2601-IZK.111.516.2017.4 organ wskazał, że przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują ani trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, ani też formy decyzji dla takiej propozycji.

Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z 30 czerwca 2017 r. znak: 2601-IZK.111.516.2017.3 organ wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak

i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W tych okolicznościach [...] wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na naruszenie prawa przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegające na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, co, jak zarzuciła, stanowi:

- naruszenie art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej w skardze "ustawą p.w.u. KAS") oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej w skardze "ustawą o KAS"), poprzez wadliwe ich zastosowanie polegające na niezłożeniu jej propozycji nowych warunków pełnienia służby w formie decyzji w miejsce otrzymanej propozycji warunków zatrudnienia, do której wydania organ nie miał podstaw prawnych;

- naruszenie art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą, zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS;

- naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez stronę kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie pisemnej propozycji organu z dnia 23 maja 2017 r., względnie – w przypadku uznania, że złożona propozycja nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi– o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 23 maja 2017 r. polegającej na złożeniu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w tej Izbie oraz wyrażenie w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, tj. zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w Służbie Celnej pełniła służbę od 6 grudnia 2005 r. w Wydziale Akcyzy w Izbie Celnej w [...] a od dnia 6 grudnia 2008 r została mianowana do służby stałej w Izbie Celnej w [...] na stanowisku starszy rewident celny ekspert Służby Celnej.

W dniu 22 lutego 2017 r. otrzymała wydaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS pisemną informację, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełniła służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Drugi Urząd Skarbowy w [...].

Z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy p.w.u. KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej.

W dniu 26 maja 2017 r. otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia, którą uznaje za decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 tej ustawy (pomimo błędnej nazwy tej decyzji). Zdaniem skarżącej, jak wynika wprost z brzmienia przepisów, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] - zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS - był obowiązany złożyć jej jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, rozstrzygając o tym w formie decyzji, o czym stanowi art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. KAS. Strona bowiem, wyłącznie działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, w dniu 7 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej propozycji.

Zdaniem skarżącej o ile - w opinii organu - złożona propozycja pracy nie stanowi decyzji, to jednak ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza

i jest składana przez organ administracji publicznej. Tym samym jest ewentualnie aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, do którego mają zastosowanie przepisy art. 52 § 3 p.p.s.a w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Z uwagi na fakt, że propozycja dotyczyła skarżącej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjnoprawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym.

Powołując się na poglądy doktryny skarżąca podniosła, że przy założeniu, iż propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, to jest to inny akt lub czynność podlegający zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a z uwagi na to, że nie jest to akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., nadto skierowana jest ona do indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Następnie skarżąca wskazała, w kontekście art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy p.w.u. KAS, że użycie zwrotów "odpowiednio" oraz "albo" należy rozumieć tak, iż

w zależności od formy nawiązania stosunku pracy organ powinien przedłożyć funkcjonariuszom tylko i wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, a pracownikom tylko i wyłącznie propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Ponadto ustawodawca wyraźnie określił jaką propozycję winien złożyć organ, wskazując, że nie chodzi tu o nową propozycję pracy lub służby,

a o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia, co oznacza, że przez propozycję nowych warunków ustawodawca zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Nie można bowiem proponować nowych warunków co do stosunku, który dotychczas nie istniał.

Zdaniem skarżącej, pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] ma charakter decyzji administracyjnej, a nie oświadczenia w ramach stosunku pracy, stanowi bowiem władcze, indywidualne rozstrzygnięcie względem funkcjonariusza pełniącego służbę w oparciu o akt mianowania. Strona zwróciła uwagę na brzmienie art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. KAS i podniosła, że ustawodawca również i w tym przypadku nie użył określenia "lub". Zatem stosunek pracy nie może przekształcić się w stosunek służby, a stosunek służby - w stosunek pracy. Na mocy ww. przepisu stosunek służby (powstały na podstawie aktu mianowania do Służby Celnej) przekształca się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżąca podkreśliła, że umowa o pracę stanowi akt woli obu stron zawierających umowę. Wola równorzędnych stron wyrażona na jednym dokumencie stanowi niezbędny warunek, aby dokument ten zaczął obowiązywać. Natomiast akt mianowania do służby ma charakter decyzji administracyjnej, który jednostronnie kształtuje prawa

i obowiązki jej adresata. Proponując funkcjonariuszowi warunki zatrudnienia, zwłaszcza pod rygorem jego zwolnienia, pozbawia się funkcjonariusza możliwości swobodnego ukształtowania stosunku pracy, co jest jego immanentną cechą.

Ponadto w propozycji przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] brak jest jakiejkolwiek informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 170 ust. 3 tej ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, traktowane jako zwolnienie ze służby, może nastąpić tylko

i wyłącznie w przypadku, gdy funkcjonariusz nie otrzyma nowej propozycji zgodnie

z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bądź odmówi przyjęcia propozycji zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Ustawodawca nie zawarł w tym akcie prawnym innego przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w tym samym akcie prawnym (w ustawie p.w.u. KAS) w sąsiadujących ze sobą artykułach, w jednym miejscu (w art. 170 ust. 3 tej ustawy) ustawodawca wyraźnie określa przypadek, który z mocy prawa traktuje jako zwolnienie ze służby, tj. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza na podstawie art. 170 ust. 1 tej ustawy, natomiast w przypadku ciągłości służby

i przekształcenia stosunku służby, takiego sformułowania nie używa. Skoro zatem racjonalny ustawodawca posługuje się zabiegiem określania lub definiowania wskazanych przypadków lub ich traktowania jako zwolnienie ze służby, to należy przyjąć, zdaniem skarżącej, że w pozostałych przypadkach, gdy przekształcenia nie określa się jako zwolnienie ze służby, nie można takiemu przekształceniu nadać znaczenia zwolnienia ze służby. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem jej do Służby Celnej

(a z mocy ustawy wprowadzającej do Służby Celno-Skarbowej) nie wygasł, zaś Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien był złożyć jej propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Skarżąca powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt II CSK 518/14 i podniosła, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia nie ma podstawy prawnej i jest sprzeczne ze wskazanymi przepisami prawa.

Ponadto nie było podstaw do zwolnienia skarżącej ze służby, albowiem przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby zostały enumeratywnie określone

w art. 179 oraz art. 180 ustawy o KAS (odpowiednio w art. 104 i art. 105 ustawy

o Służbie Celnej), a w jej przypadku, jak podniosła, żadna z tych przesłanek nie zachodzi i w otrzymanej decyzji żadna z tych przesłanek nie została wskazana,

a także nie zachodzą tryby przewidziane w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, bowiem na etapie składania propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie ma zastosowania tryb zwolnienia przewidziany w ustawie KAS. Stosuje się wyłącznie przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy p.w.u. KAS, czyli złożenie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub jej niezłożenie. W przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby funkcjonariuszowi następuje ustalenie tych warunków w formie decyzji. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji lub w przypadku jej niezłożenia, następuje zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 170 ust. 4 ustawy p.w.u. KAS. Tym samym złożenie propozycji, która została przez funkcjonariusza przyjęta, nie może w myśl przepisów prawa stanowić jednocześnie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia 23 maja 2017r. jest zatem, w jej opinii, decyzją administracyjną,

o której mowa w art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 tej ustawy.

Niezależnie od przepisów ustawy p.w.u. KAS, jak dalej podniosła skarżąca, sądy administracyjne wypracowały wskazaną w skardze, ugruntowaną już linię orzeczniczą odnoszącą się do przypadków ingerencji organów w stosunek służbowy funkcjonariusza.

Otrzymany dokument (propozycja określająca warunki zatrudnienia), pomimo stwierdzenia, że jest to propozycja, to nie pozostawiając stronie wyboru pomiędzy stosunkiem służby a stosunkiem pracy, ingeruje bezpośrednio w jej prawa

i bezpośrednio wpływa na jej status jako funkcjonariusza. Z tego też względu otrzymana przez skarżącą propozycja warunków zatrudnienia powinna być w istocie decyzją administracyjną. Zwróciła ona uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty.

W dalszej części skargi strona podniosła, że p.w.u. KAS należy interpretować zgodnie z ich brzmieniem. Odmienne rozumienie i zastosowanie tych przepisów wiąże się z naruszeniem norm wynikających z art. 2, art. 7, art. 8, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 83 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 13, art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Interpretacja przyjęta przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] prowadzi do zastosowania przepisów ustawy p.w.u. KAS z naruszeniem przepisów Konstytucji RP. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000r., sygn. SK 21/99, skarżąca stwierdziła, że w sprawie będącej przedmiotem skargi brak jest racjonalnych przesłanek uzasadniających ograniczenie jej praw nabytych, a to uzasadnia zarzut naruszenia konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki. Trudno jest wskazać na jakiekolwiek wartości konstytucyjne przemawiające za pozbawieniem skarżącej statusu funkcjonariusza celnego nabytego na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji, tj. ustawy o Służbie Celnej. Pozbawiono ją bowiem wszelkich przywilejów i uprawnień wynikających

z posiadanego statusu funkcjonariusza (tj. dodatkowe dni urlopu wypoczynkowego, urlop zdrowotny, dodatek za posiadany stopień służbowy, zwiększony dodatek za wieloletnią służbę, prawo do tzw. emerytury mundurowej). Przyjęte rozwiązanie jest nieusprawiedliwione i nieracjonalne. Wprowadzenie wybiórcze nowej, niekorzystnej, dla wybranej na podstawie niejasnych kryteriów grupy funkcjonariuszy regulacji stanowi naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, biorąc pod uwagę zarówno sytuację tych osób, które wprost zostały nią dotknięte (przez ograniczenie przyznanych im świadczeń), jak i tych, które licząc się z tą regulacją zrezygnują

z dalszej pracy. Zasada zaufania nakłada na ustawodawcę szczególny obowiązek. Realizacja zasady zaufania sprowadza się do ograniczenia swobody działalności prawodawcy i powstrzymania go przed wycofywaniem się z wcześniej podjętych zobowiązań wobec obywateli.

Skarżąca zwróciła uwagę na pismo Szefa KAS z dnia 23 stycznia 2017 r.

i Dyrektora KAS w [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r. w zakresie obietnic pozostawienia wszystkich składników płacowych na dotychczasowym poziomie

i podniosła, że w Izbie Administracji Skarbowej w [...] praktyka przy procesie wręczenia propozycji daleko rozbiegła się od wszelkich publicznych zapewnień tych organów.

W toku przedstawienia propozycji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] doszło do rażącego naruszenia zasady równego traktowania, ponieważ część funkcjonariuszy byłej Służby Celnej: otrzymało propozycje pełnienia służby z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, stanowisk i stopni; część otrzymała propozycje zatrudnienia w korpusie służby celnej na warunkach finansowych drastycznie gorszych niż dotychczasowe (w znacznej części przypadków osoby zachowały ciągłość realizowanych zadań); część nie otrzymała żadnej propozycji mimo, że nie należeli do ustawowych wyłączeń.

Przedstawiona skarżącej propozycja z dnia 23 maja 2017 r. drastyczne obniża jej wynagrodzenie. Zawiera bowiem niższe wynagrodzenie zasadnicze, zatem tym samym niższy dodatek za wysługę lat, a nadto nie obejmuje dodatku za posiadany dotychczas stopień służbowy, choć nie ma żadnej podstawy prawnej do obniżenia wynagrodzenia, ponieważ jedyną zmianą jest zmiana organu, który te zadania realizuje. Ponadto przedłożona propozycja niweluje cały dotychczasowy dorobek zawodowy skarżącej. Tymczasem w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 marca 2017r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, organ podatkowy nie miał żadnych przeszkód prawnych, aby propozycja pracy zachowywała poziom dotychczasowego wynagrodzenia skarżącej.

Nadto skarżąca wskazała, że wprowadzenie procesu ucywilnienia funkcjonariuszy powoduje daleko idącą retroakcję, która jako naruszenie podstawowych zasad wszystkich gałęzi prawa godzi bezpośrednio w konstytucyjny porządek państwa. Zasada lex retro non agit jest gwarantem praworządności

i sprawiedliwości społecznej.

Wskazując na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca podniosła dalej, że art. 2 Konstytucji RP zawiera klauzulę demokratycznego państwa prawnego należącą do fundamentalnych przepisów określających podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe. Z tej zasady biorą swe źródło pozostałe zasady takie jak m.in. zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa oraz - wynikająca z niej bezpośrednio - zasada nie działania prawa wstecz. Ustawodawca nie określił w ogóle w przepisach ustawy wprowadzającej KAS, ani

w ustawie o KAS, formuły kiedy, komu i dlaczego ma być złożona propozycja pracy. Ponadto autor skargi zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego, z której wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Dodatkowo, w świetle art. 7 Konstytucji RP, organy mogą podejmować działanie tylko wówczas, gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową. Z kolei art. 60 Konstytucji RP zakłada, że obywatele polscy korzystający

z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Trybunał Konstytucyjny wskazał bezpośrednio, że prawo określające warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, warunki jej pełnienia (a także zwolnienia z niej) musi być precyzyjnie sformułowane, bo tylko wówczas można ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zastosowanie p.w.u. KAS w sposób, który ma miejsce w przedmiotowej sprawie wiąże się, jak zarzuciła strona, z bezpośrednim naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. W skali kraju proponowanie nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby znacznie różni się w zależności od izby administracji skarbowej, w wyniku czego doszło do sytuacji, że w identycznych komórkach organizacyjnych w jednych izbach zaproponowano warunki pełnienia służby, a w innych zatrudnienia. Nieznane są kryteria, jakimi organ kierował się przy wyborze funkcjonariuszy, którym zaproponowano nowe warunki pełnienia służby. Okoliczność braku wskazania kryteriów jest tym bardziej doniosła, że jedne osoby wykonujące czynności w tej samej komórce dostały propozycję nowych warunków zatrudnienia, a inne pełnienia służby pomimo tego, że wykonywały i wykonują równolegle te same obowiązki służbowe. Ponadto skoro dla funkcjonariuszy pełniących służbę w Ministerstwie Finansów, którzy nie zajmują się bezpośrednim wykonywaniem zadań zastrzeżonych wyłącznie dla funkcjonariuszy,

a tym bardziej zadaniami stricte policyjnymi, ustawodawca przewidział zachowanie stosunku służbowego, to tym bardziej błędna interpretacja art. 165 ust. 7 ww. ustawy, skutkująca wadliwym jego zastosowaniem poprzez złożenie skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby, stanowi bezpośrednie naruszenie przepisów Konstytucji RP. W związku

z powyższym skarżąca podniosła, że pełniąc służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], biorąc pod uwagę jej dotychczasowe doświadczenie zawodowe, została potraktowana nierówno w stosunku do innych funkcjonariuszy, co wiąże się

z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Nadto faktem powszechnie znanym jest, że organ stosował jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe, wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., które załączono do skargi, wskazującego na limitowanie stanowisk mundurowych

w Służbie Celno-Skarbowej oraz na nałożony na dyrektorów izb administracji skarbowej bezwzględny obowiązek ucywilnienia osób pełniących na dzień 30 września 2016 r. służbę w komórkach m.in. zajmujących się realizacją zadań

z zakresu podatku akcyzowego i gier hazardowych.

Zdaniem skarżącej, sam fakt pełnienia służby na dzień 30 września 2016 r.

w danej komórce organizacyjnej "zaplanowanej" do ucywilnienia, nie może stanowić o zwolnieniu ze służby przy jednoczesnym braku ustawowych przesłanek do takiego zwolnienia. Zatem złożenie stronie propozycji warunków zatrudnienia godzi w jej prawa i dyskryminuje ją w stosunku do innych funkcjonariuszy, nawet do tych, którzy spełniają ustawowe przesłanki do zwolnienia ze służby, bowiem o rzekomym zwolnieniu skarżącej nie stanowią żadne przepisy prawa, a także nie wydano wobec niej żadnego aktu zwalniającego ją ze służby. Nadto usunięcie skarżącej po 14 latach nienagannej służby pozbawia ją możliwości skorzystania z prawa do emerytury mundurowej. To zatem, z uwagi na brak ustawowych kryteriów ucywilniania funkcjonariuszy, rażąco narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę równego traktowania.

W dalszej części skargi strona wskazała na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 13 i art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności, podnosząc, że ustawodawca przewidział, iż od decyzji proponującej nowe warunki pełnienia służby - z założenia pozytywnej dla funkcjonariusza - przysługuje środek odwoławczy zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. KAS. Tym bardziej należy przyjąć, że od decyzji, która potencjalnie skutkuje zwolnieniem ze służby, a więc która bardziej dotkliwie niż w sposób określony w ww. przepisie ingeruje w stosunek służbowy poprzez jego wygaśnięcie, powinien przysługiwać środek zaskarżenia. Poprzez nieuprawnione zastosowanie ustawy p.w.u. KAS naruszono także kolejny przepis ustawy zasadniczej, albowiem zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Skoro zatem organ założył, że mógł skarżącej przedstawić propozycję określającą warunki zatrudnienia zamiast propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, to tym samym naruszył przepis art. 165. ust. 7 ustawy p.w.u. KAS w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zamknął jej bowiem drogę do sądowego dochodzenia naruszonego prawa.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.u. KAS, gdyż organ, składając jej propozycję określającą warunki zatrudnienia zamiast propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w ogóle nie uwzględnił wiedzy, doświadczenia życiowego, umiejętności oraz przebiegu kariery skarżącej. Strona przedstawiła dotychczasowy przebieg jej służby, podkreślając, że znajduje on odzwierciedlenie chociażby w ocenach okresowych dokonywanych przez przełożonych. Podniosła, że jej wiedza i nabyte szerokie doświadczenie predestynują ją do dalszego pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, gdzie może stanowić wsparcie w wielu ważnych dla Krajowej Administracji Skarbowej zadań. Nadto, skoro Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] złożył jej propozycję, oznacza to, że stwierdził o jej kwalifikacjach jako wystarczających, aby nadal wykonywać mogła zadania w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej.

W konkluzji strona podniosła, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 oraz art. 169 ust. 4 ustawy p.w.u. KAS, winien był złożyć jej propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w formie decyzji, czego nie uczynił, a tym samym naruszył prawo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o odrzucenie skargi w całości, podnosząc, że propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, określonym w art. 3 p.p.s.a. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jest rozwiązaniem zbliżonym do rozwiązania przewidzianego w art. 222 nieobowiązującej już ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.). Przepis ten również przewidywał składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszom służby celnej.

Propozycja zatrudnienia nie jest – zdaniem organu – aktem administracyjnym. Akt administracyjny cechuje władczość działania organu administracyjnego skierowana na wywołanie konkretnego skutku w stosunku do indywidualnie oznaczonej osoby. Propozycja zatrudnienia nie spełnia tych cech, gdyż nie ma charakteru władczego. Jest to określona propozycja, którą jej adresat mógł przyjąć lub odrzucić. Stanowisko to zbieżne jest, zdaniem organu, z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1380/11).

Ponadto z treści art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, w ocenie organu, że ta sfera działania administracji publicznej, niezależnie od nadanej formuły, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Według tej normy prawnej, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Organ wskazał też na sprzeczność żądań skarżącej, która z jednej strony wnosi o uchylenie pisemnej propozycji zatrudnienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], z drugiej zaś już w czwartym akapicie uzasadnienia wskazuje, że propozycja ta jest decyzją administracyjną zwalniającą ją ze służby. Należy zatem podnieść, że nie istnieje akt administracyjny w jakiejkolwiek postaci, który miałby za przedmiot złożenie propozycji określającej warunki zatrudnienia czy pełnienia służby a tym bardziej decyzja zwalniająca [...] ze służby. Nie można zatem wywodzić twierdzenia, że propozycja zatrudnienia była aktem administracyjnym

o charakterze władczym, gdyż w takim przypadku skarżąca nie miałaby możliwości wyrażenia swojej woli poprzez jej przyjęcie.

Organ podniósł, że w świetle art. 169 i art. 174 ust. 3 ustawy p.w.u. KAS funkcjonariusz może mieć przedstawioną propozycję zatrudnienia.

Zdaniem organu, propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji, skoro ustawodawca pozwala funkcjonariuszowi odmówić przyjęcia skierowanej do niego propozycji. Dlatego też regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] powinien stwierdzić brak swej kognicji

w rozpatrzeniu niniejszej sprawy i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podkreśliła, że nie można wnioskować, jak czyni to organ, że propozycja składana na podstawie art. 222 ustawy o Służbie Celnej (który był przepisem przejściowym), jest analogiczna w skutkach do zaskarżonej w niniejszej sprawie propozycji. Na gruncie tego przepisu, jak podniosła strona, żadnemu funkcjonariuszowi nie przedstawiono propozycji zatrudnienia. Ponadto w przypadku propozycji służby złożonej na podstawie art. 222 ustawy o Służbie Celnej, skutek prawny zwolnienia funkcjonariusza ze służby następował dopiero w wyniku nieprzyjęcia tej propozycji, natomiast w przypadku propozycji zatrudnienia, która jest przedmiotem skargi, ten skutek w postaci zwolnienia ze służby następuje już w chwili złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca podniosła ponadto, że pozwy składane w analogicznych sprawach do Sądów Pracy zostały odrzucone bądź Sądy te uznawały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazywały je do rozpoznania w trybie administracyjnym. Skarżąca dodała, że w demokratycznym państwie prawa uprawnionym jest twierdzenie, że proces przedstawienia propozycji wynikający

z ustawy nie może skutkować pełną, niczym nieograniczoną dowolnością przełożonych w kształtowaniu sytuacji prawnej podwładnych. Powołała się także na najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), dalej jako "ustawa o KAS", oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi do WSA w [...] w niniejszej sprawie była złożona - na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej jako: "p.w.u. KAS") - pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w [...] z dnia 23 maja 2017 r. skierowana do skarżącej, określająca warunki jej zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Bezspornym jest przy tym, że przed złożeniem tej propozycji [...] była funkcjonariuszem Służby Celnej, a od 1 marca 2017 r. Służby Celno-Skarbowej.

Skarżąca sprecyzowała przedmiot zaskarżenia jako akt administracyjny,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź jako czynność mającą oparcie w tym samym przepisie prawa.

Organ natomiast wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że propozycja zatrudnienia przedstawiona funkcjonariuszowi nie została objęta kognicją sądu administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić, czy skarga na ww. pisemną propozycję jest dopuszczalna.

Należy na wstępie rozważań wyjaśnić, że Sądowi znane są z urzędu poglądy wyrażane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w analogicznych do niniejszej sprawach:

- o braku kognicji sądów administracyjnych (tak m.in. w postanowieniu WSA

w Poznaniu z 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 765/17 oraz w postanowieniu WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 819/17 – orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz

- akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną (wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17) albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17) lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 554/17).

Podzielając ten ostatni pogląd i będącą jego podstawą argumentację, należy wyjaśnić i częściowo powtórzyć co następuje.

W treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach

z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane

w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych

w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się

w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak również akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skierowane są przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04; dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wywieść również, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Z powyższych uwag wynika, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 - 68).

Zaskarżona w niniejszej sprawie pisemna propozycja została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Zgodnie z jego treścią, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom,

w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje

i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przytoczony przepis wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych

w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do dnia 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.u. KAS, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W art. 170 ust. 1 ustawodawca postanowił, że zarówno

w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych

w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach,

o których mowa w art. 170 ust. 1 ww. ustawy, traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 tej ustawy).

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, bez względu na jej przyjęcie bądź odrzucenie, w każdym przypadku powoduje ustanie stosunku służbowego – odpowiednio w formie przekształcenia go w stosunek pracy, albo poprzez jego wygaśnięcie. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, pisemna propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie

z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi.

Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach:

- stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych,

- podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,

- status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym,

- przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną.

Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z dnia 9 czerwca1998 r. (sygn. K 28/97)

i z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego,

w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego).

Odniesienie wskazanych wyżej cech i skutków prawnych propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, do wymienionych wcześniej elementów charakteryzujących akt/czynność z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków.

1. Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Bezspornym przy tym jest, że w omawianej ustawie nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.).

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, "w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego". "Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności

z zakresu administracji publicznej". Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (B. Adamiak "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19). Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, skutkującego ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego.

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. nie mieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa

w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Nie podzielając jednocześnie poglądów kwalifikujących pisemną propozycję zatrudnienia określoną w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jako czynność z zakresu administracji publicznej, Sąd wskazuje na poniższe argumenty.

Przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Ponadto propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest bardziej niż "czynność" zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie z czynnościami.

W konsekwencji należy przyjąć, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co pozwala na poddanie jej sądowej kontroli.

Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej jest obowiązkiem Sądu wynikającym również

z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; dnia 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; dnia 14 marca 2005 r., sygn. K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK-A nr 8 poz. 92). Jak przy tym zaznacza Trybunał (ww. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym a koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (zob. ww. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. K 28/97). Prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych jest prawem konstytucyjnym (art. 60 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07) przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu

(w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej),

a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 7 grudnia 1998 r. sygn. FPS 18/98 (ONSA 1999, Nr 2, poz. 43), szerokie rozumienie aktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z zawartą w art. 45 ust. 1 Konstytucji zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych.

Kontrola zgodności z prawem pisemnej propozycji zatrudnienia pozbawiającej funkcjonariusza tego statusu w miejsce formy mniej korzystnej tj. stosunku pracy, znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną p.w.u. KAS w art. 169 tej ustawy gwarantuje funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak

i faworyzujących (zob. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK

w 1988 r., poz. 1; por. także np. wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

Na przeszkodzie uznaniu kognicji Sądu w niniejszej sprawie nie stały również zarzuty sformułowane w odpowiedzi na skargę.

Nie miało w sprawie zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem

w niniejszej sprawie, następstwem złożenia skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a nie służby, miało być - w zamyśle organu – ustanie istniejącego pomiędzy stronami stosunku służbowego i to bez względu na reakcję skarżącej na tę propozycję. Nie można więc twierdzić, że był to akt podjęty w sprawie dotyczącej trwającego stosunku służbowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko stosowaniu w niniejszej sprawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. jest to, że zawarte w nim wyłączenie właściwości sądów administracyjnych dotyczy tylko aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów, pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym i polegającym na zlecaniu pracownikowi konkretnych obowiązków lub czynności do wykonania. Polecenie to jest swoistego rodzaju dyrektywą skierowaną przez zwierzchnika służbowego do podległego mu pracownika i stanowi formę określenia sposobu wykonania obowiązku ciążącego na adresacie tego polecenia (por. wyrok WSA w [...] z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 684/09 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie z pewnością nie jest akt administracyjny wewnętrzny dotyczący sposobu wykonania obowiązku ciążącego na skarżącej, ale akt ingerujący w jej stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób.

Należy również zauważyć, że w obowiązujących w polskim porządku prawnym pragmatykach służbowych dotyczących funkcjonariuszy służb mundurowych, za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznano rozstrzygnięcia dotyczące: zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych (por. art. 218 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 631; art. 45 ust. 1, 2 i 3 ustawy dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, czy art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).

Ochronie prawnej podlega więc byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Taki właśnie charakter zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie pozwala na wyłączenie drogi sądowej przed sądem administracyjnym również

w niniejszej sprawie, i to mimo braku w analizowanych przepisach regulacji wprost wskazującej taką drogę. Ten brak należy przy tym ocenić negatywnie z punktu widzenia mających konstytucyjne umocowanie zasad równości wobec prawa

i równości traktowania przez władzę publiczną (art. 32 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP), o czym wspomniano wyżej

i częściowo będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Również przepis art. 277 ustawy o KAS nie stanowi przeszkody

w rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny.

Przepis ten umiejscowiony jest w ustawie o KAS. Ma więc zastosowanie do spraw regulowanych przepisami tej ustawy. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie akt stanowi przedmiot regulacji przepisów wprowadzających ustawę o KAS, a więc dotyczy specyficznych, przejściowych i incydentalnych unormowań związanych z reformą administracji skarbowej.

Niezależnie jednak od tego, zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 276 ust. 5 i 6 ustawy o KAS, sprawy dotyczące między innymi zwolnienia ze służby (art. 276 ust. 2), a także sprawy przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (art. 276 ust. 1), poddane zostały kontroli sądów administracyjnych. Jeśli więc właściwości sądów administracyjnych pozostawiono sprawy zwolnienia ze służby, jako dotyczące najdalej idącej ingerencji w stosunek służbowy funkcjonariusza,

a także szereg spraw dotyczących tylko przekształcenia tego stosunku, to nie można podzielić poglądu, że z mocy tak ukształtowanych norm prawnych spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są sprawy funkcjonariuszy, którzy w wyniku przedłożenia im pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, również w istocie są zwalniani ze służby.

Stwierdzona powyżej dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli pisemnej propozycji z dnia 23 maja 2017 r. stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej, aktualizuje potrzebę sprawdzenia, czy skarżąca zachowała warunki formalne skargi. Dla oceny ich zachowania zastosowanie miały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., ponieważ przedmiotem skargi jest akt podjęty przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11,

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 przytoczonej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r.).

Należy w związku z tym stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wymaganym w świetle art. 52 § 3 p.p.s.a. we wskazanym wyżej brzmieniu i złożonym w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji zatrudnienia, wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedłożenie propozycji pełnienia służby. Jak wynika bowiem z dołączonych do akt dokumentów, propozycja zatrudnienia została zawarta w piśmie z 23 maja 2017 r. doręczonym skarżącej 25 maja 2017 r. W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie/wniosek

o ponowne rozpoznanie sprawy polegającej na złożeniu jej propozycji zatrudnienia. Wprawdzie pisma tego nie nazwała "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" (pismo o takim tytule złożone zostało 13 czerwca 2017 r.), jednak tak właśnie należało je potraktować, gdyż faktycznie zawiera ono stanowisko wyrażające niezadowolenie i sprzeciw wobec aktu podjętego przez organ, a także wezwanie do jego uchylenia. Nie można także tracić z pola widzenia tego, że ocena prawnego

i procesowego charakteru propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi

w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nasuwa liczne wątpliwości interpretacyjne widoczne chociażby w różnych stanowiskach wyrażanych w tym zakresie przez sądy administracyjne. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z brakiem wyraźnego, ustawowego uregulowania przewidującego decyzyjną formę dla zakończenia bytu jej stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji zatrudnienia, a skoro niewątpliwie wykazała aktywność zmierzającą do wyczerpania administracyjnej drogi instancyjnej w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji, Sąd uznał warunek z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., za spełniony.

Skarga wniesiona została także w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w ciągu 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczenia pisma z 17 lipca 2017 r.).

Powyższe rozważania pozwalają na przystąpienie do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.

W tym zakresie na wstępie zauważyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, użycie w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby.

Sąd takiego stanowiska nie podziela.

Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników

i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) i komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone,

tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby,

a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia.

Tego rodzaju wykładnia ww. przepisu znajduje zresztą potwierdzenie

w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 p.w.u. KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)". Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Istotnie, rozwiązanie takie (polegające na zmianie statusu prawnego funkcjonariusza na status pracownika) nie było praktykowane w polskim prawodawstwie po 1989 r. przy zmianach reorganizacyjnych służb mundurowych, w których zasadą była ciągłość służby (np. art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 z późn. zm.; art. 91 i 92 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm., w której przewidziano m.in. przekształcenie dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby; art. 230 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1920). Zatrudnienie lub podjęcie służby przez dotychczasowych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej lub Służby Bezpieczeństwa przewidywały natomiast art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) oraz art. 133 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 z późn. zm.), przy czym podkreślić należy, że zmiany w tych formacjach dokonane wejściem w życie wymienionych dwóch ustaw miały charakter systemowy i były związane ze zmianą zasad ustrojowych państwa.

W nawiązaniu do zarzutów skargi w zakresie interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS i przewidzianej w nich możliwości przedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia, podkreślić także należy, że celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu

i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych, jeżeli towarzyszą mu regulacje prawne zapewniające poszanowanie zasady szczególnej ochrony prawnej i trwałości stosunku służbowego, wyznaczone prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP), o czym będzie mowa niżej.

Odnosząc się do powodów uchylenia przez Sąd zaskarżonego aktu należy

w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na podnoszony już szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się choćby

w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter tego stosunku powoduje, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Selekcja osób pełniących służbę publiczną może być zatem dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Ustawa musi więc ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Przy czym nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę. Ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998r., sygn. K 28/97, opubl. OTK 1998, Nr 4, poz. 50).

W ww. wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że selekcja osób pełniących służbę publiczną nie może być przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia (zob. też wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30). W wyroku tym Trybunał podkreślił ponadto, że zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę - do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa,

a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP).

Złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi w świetle regulacji p.w.u. KAS w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego,

poprzez przekształcenie go w stosunek pracy lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku przekształcenia stosunku prawnego łączącego daną osobę

z państwem, czy organem państwa - w szczególności przekształcenia stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa o pracę. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc

z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę

w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby,

a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

W niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącej w dniu 23 maja 2017 r. nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów.

Jakkolwiek ustawodawca nie przewidział dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak – jak wykazano wyżej – stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Jak powiedziano już wyżej, akt ten powoduje zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje zatem w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie prawnej. Już choćby

z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej – jako adresatce propozycji – dowiedzenie się, czy

i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może tu być wystarczającym odwołanie się (nie wyrażone zresztą

w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa Służby Celnej dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS

i przebieg dotychczasowego zatrudnienia.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu

z zakresu administracji publicznej kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczały ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu

w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe skontrolowanie zaskarżonego aktu. Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się bowiem od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP)

i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11, wyrok WSA

w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 789/10, czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 554/17, wszystkie dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując należy stwierdzić, że jedynie prawidłowe odniesienie się,

w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do poczynionych wyżej wywodów, Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Końcowo należy podnieść, że uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – oznacza anulowanie jego prawnych skutków polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Powyższe nie oznacza jednocześnie, że wyrok Sądu spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Bezsporne bowiem jest, że propozycja taka została przedstawiona w terminie przewidzianym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS oraz przyjęta przez skarżącą, a stwierdzona przez Sąd wadliwość tego aktu nie dotyczyła samej zasady jej złożenia, a jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Należy przy tym zauważyć, że sam organ nie miał wątpliwości co do istnienia podstaw do przedstawienia skarżącej jednej z propozycji przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, skoro propozycję zatrudnienia jej złożył. Sąd wyraża przy tym pogląd, że obowiązek złożenia skarżącej propozycji opartej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nałożony w pkt II wyroku, wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Realizując orzeczony wyrokiem obowiązek, organ przede wszystkim wyjaśni jednak, stosując kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dlaczego nie złożył skarżącej propozycji służby. Należy bowiem pamiętać, że stosunki służbowe funkcjonariuszy korzystają ze szczególnej ochrony prawnej w zakresie ich trwałości

i stabilności, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. powoływany już wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30).

Rozpatrując ponownie sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w [...] przedstawi skarżącej określoną w punkcie II wyroku propozycję, uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.