Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1052/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. R., A. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących D. R. i A. R. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z póżn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania D. R. i A. R. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], akr. [...], obręb U.) - lokalizacja budynku w granicy z działką nr [...], ark. [...], obręb U., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dnia 19 kwietnia 2018 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek B. i P. K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], akr. [...], obręb U.). Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Prezydent Miasta P. zobowiązał inwestora do usunięcia stwierdzonych w dokumentacji nieprawidłowości. Pismem z dnia 24 maja 2018 r. inwestor dokonał uzupełnień i złożył wyjaśnienia.

W piśmie z dnia 30 maja 2018 r. strony postępowania D. R. i A. R. wnieśli zastrzeżenia w stosunku do planowanej budowy. Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. odnieśli się do nich inwestorzy.

Dnia 18 czerwca 2018 r. organ I instancji powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z przysługującego uprawnienia ponownie skorzystali D. R. i A. R. wyrażając swoje stanowisko.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta P. wydał decyzję udzielającą pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w ustawowym terminie wnieśli D. R. i A. R..

Organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej: P.b.) określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź nieudzieleniu pozwolenia na budowę. Realizując wytyczne zawarte we wspomnianym artykule organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty na mocy uchwały nr XXXV/510/VI/2012 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko - Radojewo - Umultowo" - Umultowo Wschód część A w Poznaniu. Zgodnie z zapisami planu działka inwestora położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "14MN", dla którego jako przeznaczenie terenu przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem lokalizacji budynków bliźniaczych. W planie miejscowym wskazano, że na przedmiotowym terenie możliwe jest zrealizowanie na każdej działce nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego. W ramach szczegółowych parametrów zabudowy odnoszących się do budynków mieszkalnych określono: maksymalną powierzchnię zabudowy w przypadku zabudowy bliźniaczej - nie więcej niż 35%; powierzchnię biologicznie czynną - nie mniej niż 40%, wysokość w przypadku dachów stromych - 1 kondygnacja nadziemna i użytkowe poddasze, jednak nie więcej niż 10,0 m; dopuszczenie 1 kondygnacji podziemnej; nakaz lokalizowania budynków zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy; zapewnienie na działce stanowisk postojowych w liczbie nie mniejszej niż 2 stanowiska na każdy budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej oraz dodatkowe 1 stanowisko w przypadku wydzielenia w budynku drugiego lokalu mieszkalnego albo dodatkowe 2 stanowiska w przypadku wydzielenia w budynku lokalu użytkowego.

Analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany stwierdzić należy, że jest on zgodny z ww. szczegółowymi parametrami dotyczącymi zabudowy. Zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o powierzchni zabudowy 92,57 m2 (powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 22%) oraz powierzchni biologicznie czynnej wynoszącej 70%. Budynek zaprojektowano jako jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym o wysokości 8,23 m w najwyższym punkcie kalenicy, o dachu stromym. Ponadto zaprojektowano dwa miejsca postojowe w obrębie działki inwestycyjnej (w tym jedno w garażu wbudowanym). Należy zatem stwierdzić, że budynek zaprojektowano zgodnie z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Poza zgodnością z planem miejscowym organ administracji architektoniczno- budowlanej bada zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Sytuowanie budynków i obiektów budowlanych reguluje § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej: rozporządzenie). Ogólna zasada wynikająca z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Od przytoczonej zasady ogólnej ustawodawca przewidział jednak kilka wyjątków. Przedmiotowy budynek zaprojektowano jako bliźniaczy zlokalizowany w granicy nieruchomości. Z uwagi na istnienie na działce sąsiedniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zastosowanie w sprawie ma § 12 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projektowany budynek przylega swoją ścianą do ściany budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, ponadto jego wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości dopuszczonej przez plan miejscowy (10,0 m), wobec czego spełnione zostały warunki umożliwiające budowę budynku w granicy działki wymienione w ww. przepisie.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że obowiązujące przepisy nie precyzują formy budynku bliźniaczego. W żaden sposób nie wynika z nich, by poszczególne "segmenty" budynków bliźniaczych miały być identyczne względem siebie czy miały stanowić swoje lustrzane odbicia. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie inwestorom wybór, a więc inwestor może zrealizować budynek bliźniaczy w wybranej formie mieszczącej się w ramach parametrów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem znaczenia dla sprawy fakt, że planowany budynek "styka się" z istniejącym budynkiem garażem, a nie wykuszem z wejściem do budynku, jak w budynkach na działkach sąsiednich.

Odnośnie zarzutu, że część ściany nowoprojektowanego budynku nie będzie przylegała do ściany budynku istniejącego, lecz będzie wysunięta o ok. 1,7 m przed istniejący budynek w stronę frontu działki, co stanowi naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia, organ II instancji zauważył, iż obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy wyznaczył linie zabudowy, których nie można przekraczać sytuując zabudowę. Inwestor umiejscowił budynek na obowiązującej linii zabudowy, nie przekraczając jej wobec czego nie doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów. W opinii odwołujących budynek projektowany i budynek istniejący powinny łączyć się ścianami szczytowymi na całej ich długości w związku z czym wysunięcie projektowanego budynku o 1,7 m w stronę frontu działki stanowi naruszenie obowiązujących przepisów. Wojewoda stwierdził, że, istotnie biorąc pod uwagę treść § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu sprzed nowelizacji, budynki w granicy należało lokalizować w taki sposób, by ściana nowoprojektowanego budynku była identyczna pod względem swojej długości i wysokości z budynkiem istniejącym. Stanowisko takie potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadminstracyjne w tym zakresie. Należy mieć jednakże na uwadze, że z dniem 1 stycznia 2018 r. w życie weszła zmiana ww. rozporządzenia. Przed nowelizacją przepis §12 ust. 3 pkt 2 brzmiał: "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej." Obecnie obowiązujący § 12 ust. 3 brzmi: "Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem złożonym dnia 19 kwietnia 2018 r., po wejściu w życie zmienionego rozporządzenia, wobec czego zastosowanie w sprawie ma § 12 ust. 3 w nowym brzmieniu. Z jego treści nie wynika, by budynki w zabudowie bliźniaczej musiały do siebie przylegać całą powierzchnią ściany. Jedynymi warunkami jakie należy spełnić jest przyleganie "swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce" oraz wysokość, która "będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Nie ma więc innych warunków, jakie spełnić musi inwestor planując budynek usytuowany w granicy nieruchomości.

Nie można zatem podzielić stanowiska odwołujących, że budynki powinny być styczne na całej powierzchni ściany, bowiem nie wynika to z treści obecnie obowiązującego § 12 ust. 3 rozporządzenia. Wojewoda zauważył też, że powoływane przez odwołujących orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosi się do ww. przepisu w brzmieniu sprzed zmiany, a więc nieaktualnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawowym wymogiem, który spełniać musi składany wraz z wnioskiem projekt budowlany jest jego zgodność z zapisami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów w zakresie prawa budowlanego. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami technicznymi. Inwestor załączył komplet wymaganych dokumentów, a projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe, wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. udzielającą pozwolenia na budowę.

Decyzja Wojewody zaskarżona została przez D. R. i A. R. (dalej: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zarzucono jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia co do odmowy uznania argumentów podnoszonych przez skarżących,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) nieuwzględnienie wymogów art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073) poprzez dopuszczenie do realizacji w zabudowie bliźniaczej projektu budowlanego naruszającego ład przestrzenny oraz

b) niewłaściwą wykładnię § 12 ust. 3 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu jest wyczerpana poprzez stykanie się ścian budynków na dowolnej powierzchni;

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali stanowisko Wojewody, że powołane w odwołaniu orzecznictwo sądowo-administracyjne odnosi się do przepisu sprzed jego zmiany, a więc nieaktualnego. Jest to stwierdzenie bezzasadne, ponieważ w powołanym orzeczeniu (II OSK 456/10 z 17 czerwca 2011 r.) NSA nie analizował przepisu, tylko prawne znaczenie określonego sformułowania językowego (Sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią), które nie pozostaje w związku z konkretnym przepisem.

Organ I instancji jak i organ odwoławczy uchybiły szczegółowym obowiązkom wynikającym z przepisów art. art. 77 § 1, 80 a w szczególności 107 § 3 k.p.a. nie wskazując, z jakich powodów odmówiły uznania licznych argumentów skarżących. Organy mają bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania całokształtu sprawy, czyli wszystkich wniosków i zarzutów strony oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Projekt zatwierdzony w zaskarżonych decyzjach narusza istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny. Organy administracji wydając swoje decyzje w ogóle nie wzięły pod uwagę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1073). Zgodnie z postanowieniem art. 2 pkt 1 tej ustawy wszelkie decyzje dotyczące zabudowy powinny spełniać wymogi ładu przestrzennego, określonego w ustawie jako "ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W orzecznictwie sądów administracyjnych już wcześniej wskazywano, że nowa zabudowa bliźniacza nie musi być lustrzanym odbiciem wcześniej istniejącego segmentu, ale powinna zachowywać przynajmniej pewien stopień podobieństwa. Nie jest konieczne podobieństwo dachów, powierzchni zabudowy i wysokości, lecz przede wszystkim - poza zgodnością poszczególnych segmentów z wymogami planu miejscowego - nawiązanie do zabudowy istniejącej Jednoznacznie potwierdził to później NSA stwierdzając, że nowa zabudowa powinna kontynuować "funkcje, parametry cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych" (wyrok NSA z 9 listopada 2017 r., II OSK 399/16).

Planowany obiekt rażąco narusza istniejącą na całej ulicy symetrię zabudowy bliźniaczej polegającą na tym, że wszystkie budynki łączą się albo wykuszami z wejściami do domów albo garażami przy czym garaże są wysunięte do linii zabudowy a wykusze cofnięte w stosunku do niej o ok. 1,7 m. Projekt przewiduje dobudowę garażu do wykuszu istniejącego budynku, który ma garaż po przeciwnej stronie. W tym przypadku powstaje wyraźny zgrzyt architektoniczno-przestrzenny, zdecydowanie naruszający wymogi ustawowe.

Projekt nie spełnia także wymogu przylegania ścianą do budynku istniejącego. Organy uznają, powołując się na literalne brzmienie postanowienia § 12 ust. 3 rozporządzenia, że wystarczy nawet symboliczne stykanie się ścian, aby jego dyspozycja była wypełniona. Zdaniem skarżących jest to wykładnia bardzo uproszczona, dokonana wbrew regułom wiedzy prawniczej tylko w oparciu o bezrefleksyjne odnotowanie braku dwóch słów w nowej redakcji przepisu.

W ocenie skarżących za uznaniem, że przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia wymaga stykania się ścian na całej powierzchni, przemawiają następujące argumenty:

- w powszechnie przyjętym rozumieniu ściana (zewnętrzna) jest elementem budynku, stanowiącym przegrodę pomiędzy otoczeniem zewnętrznym a wewnętrznym, przenoszącą obciążenia konstrukcyjne. Jako taka stanowi integralną całość i w związku z tym jeśli w obowiązującym obecnie przepisie par. 12 ust. 3 rozporządzenia jest mowa o "ścianie" a nie o jej części (np. "będzie przylegał przynajmniej częścią swojej ściany"), to norma odnosi się do całej ściany.

- istniejące w tej kwestii rozbieżności w orzecznictwie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, (17 czerwca 2011 r., II OSK 456/10), że "Sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią". Prawodawca dokonujący nowelizacji rozporządzenia w 2017 r. musiał znać wykładnię tego pojęcia przyjętą przez NSA; jeśli zatem zastosował je bez dodatkowych dookreśleń, to nie sposób domniemywać intencji nadania mu odmiennego znaczenia. Odstępstwa od takiego jego rozumienia są możliwe, ale muszą przyjmować postać określonego prawem wyjątku. Należy też wskazać, że powołany wyrok jest także aprobowany w doktrynie jako realizujący postulat ładu architektoniczno- planistycznego.

Również szczegółowa analiza nowelizacji analizowanego przepisu wskazuje według skarżących, że prawodawca wcale nie zamierzał znieść obowiązku przylegania całej ściany nowego budynku do istniejącego. Dla dokonania prawidłowej wykładni przepisu należy wziąć pod uwagę przebieg procedury nowelizacji rozporządzenia (informacje dostępne na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji):

1. W pierwotnej wersji projektu rozporządzenia, przedłożonej do konsultacji międzyresortowych i społecznych w przepisie tym (oznaczonym wówczas jako par. 12 ust. 2a) pozostawiono dotychczasowe sformułowanie o przyleganiu "całą powierzchnią" - zatem autor rozporządzenia nie miał zamiaru tej zasady zmieniać.

2. W toku konsultacji kilkadziesiąt podmiotów (w tym przedsiębiorców, organizacji przedsiębiorców, organizacji i osób fizycznych) zgłosiło ok. 290 uwag. Ani jedna uwaga nie zawierała żadnych sugestii ani odniesień do obowiązku przylegania całej ściany nowego budynku do budynku istniejącego.

3. W końcowej wersji projektu rozporządzenia nowelizującego, przesłanej przez Departament Prawny do Departamentu Prawa Pracy, Rodziny i Infrastruktury ówczesny par. 12 ust. 2a miał już redakcję dziś obowiązującą, przytoczoną wyżej (bez słów: "całą powierzchnią"). Równocześnie jednak w bardzo szczegółowym uzasadnieniu proponowanej nowelizacji w ogóle nie wspomniano o intencji zmiany stanu prawnego w tym zakresie. Całość uzasadnienia dotyczącego zmiany brzmienia tego przepisu miała postać następującą: Dopuszczenie budowy budynku w granicy działki na styku z innym budynkiem wyszczególniono w oddzielnym ust. 2a, jako możliwość występującą nie tylko w zabudowie jednorodzinnej, ale we wszelkiego rodzaju zabudowie (dotychczasowy przepis § 12 ust. 3 pkt 2 przeniesiono do ust. 2a i rozszerzono o inne rodzaje zabudowy). Należy bowiem zauważyć, iż w chwili obecnej dobudowa nowego budynku do ślepej ściany stojącej na granicy działki jest podstawowym procesem urbanistycznym. Dobudowa taka powinna być dozwolona z mocy prawa i nie może być ograniczana wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej. Ponadto większość planów miejscowych nie posiada zapisów dotyczących tej kwestii, a decyzja o warunkach zabudowy operuje w granicach prawa, co blokuje możliwość dokonania dobudowy w przypadkach innych niż zabudowa jednorodzinna. Należy jednak zaznaczyć, że należy zachować wymagania w zakresie ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Wysokość nowego budynku powinna być zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie była to zatem zmiana mająca na celu wywołanie zmiany stanu prawnego, gdyż żadne okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że autor rozporządzenia kierował się właśnie taką intencją. Pominięcie słów "całą powierzchnią" miało zatem charakter tylko redakcyjny, zmierzający do uniknięcia tautologii w świetle pojęcia terminu "ściana" i stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do rozumienia pojęcia "przylegania ściany".

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 30 stycznia 2019 r. skarżący złożył pismo procesowe zawierające uzupełnieni zarzutów skargi, podtrzymując swe stanowisko.

Uczestnik postępowania P. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Uwzględniając zakres kognicji sądu administracyjnego należy podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które jest przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy wynik postępowania administracyjnego w danej sprawie odpowiada prawu. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję dopiero w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem powiedzieć, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście Sąd przyjął, że podstawą materialnoprawną decyzji administracyjnych organów obu instancji jest art. 32 ust. 1 P.b., który stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W myśl art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) (pominięty); 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 P.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5. spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

W ocenie Sądu wykładnia § 12 ust. 3 rozporządzenia zaprezentowana przez organy obu instancji nie jest właściwa.

Słusznie podnoszą skarżący, że analiza zmian dokonywanych w treści rozporządzenia nie wskazuje na zamiar prawodawcy, by odmiennym redakcjom przepisu przypisywać odmienną wartość normatywną. W dniu 27 maja 2004 r. pierwotny zapis o wymogu przylegania przez wznoszony budynek całą długością swojej ściany do budynku istniejącego na działce sąsiedniej zastąpiony został wymogiem przylegania ściany budynku wznoszonego bezpośrednio przy granicy do istniejącej już przy tejże granicy ściany budynku. Regulacja takiej treści obowiązywała do dnia 7 lipca 2009 r. i to pod jej rządami zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2001 r. w sprawie II OSK 456/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA") – przedmiotem analizy NSA był bowiem wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., który z kolei dotyczył decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Pogląd ten zachowuje swą aktualność w obecnym stanie prawnym, gdy, na skutek kolejnych nowelizacji rozporządzenia, wprowadzony dnia 8 lipca 2009 r. wymóg przylegania wznoszonego budynku "całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce" zastąpiony został od dnia 1 stycznia 2018 r. wymogiem, by wznoszony budynek przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Obecna regulacja jest bowiem w tym zakresie tożsama z tą, jaka obowiązywała w latach 2004 – 2009.

W tej sytuacji chybiony jest argument uzasadnienia decyzji organu II instancji o nieaktualności orzecznictwa powoływanego w odwołaniu.

Zauważyć należy, że pogląd o niedopuszczalności sytuacji, w której ściana budynku dobudowywanego wykracza poza ścianę budynku istniejącego prezentowany jest także w literaturze – por. Władysław Korzeniewski, Rafał Korzeniewski, Znowelizowane warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania, 2018 Poradnik, Polcen spółka z o. o., Warszawa 2018, s. 51. Analiza przepisu § 12 rozporządzenia pozwala także na postawienie tezy, że zasadą jest sytuowanie budynków w określonej odległości od granic działki, budowa bezpośrednio przy granicy traktowana więc być winna jako odstępstwo od reguły, co uniemożliwia rozszerzającą wykładnię dopuszczających taką budowę przepisów

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 202 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony prowadzonego przez stronę osobiście to m.in. poniesione koszty sądowe. W rezultacie zasądzona solidarnie na rzecz skarżących (art. 202 § 2 P.p.s.a.) kwota to równowartość uiszczonego wpisu – [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu odnośnie wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia.