Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 950/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działkach nr ewid. 598/1, 598/2 oraz fragmencie działki drogowej nr ewid. 552/57 w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku K.B. i D.B., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "A" s.c., ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w Ł.

Skarżąca zarzuciła naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", poprzez niedoręczenie jej załączników, stanowiących integralną część decyzji, to jest mapy i wyników analizy urbanistycznej.

Skarżąca zarzuciła również, że warunki wskazane w decyzji nie zawsze uwzględniają średnią wartość parametrów budynków objętych analizą. W decyzji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na 0,23-0,34, podczas gdy nie jest to wartość uśredniona, nawet biorąc pod uwagę zabudowę wielorodzinną (0,28). Szerokość elewacji frontowej ustalono na 10-17 m, podczas gdy z analizy wynika, że średnia wartość, nawet biorąc pod uwagę tylko budynki wielorodzinne, to 15 m. Wysokość kalenicy ustalono na 6,4-13,5 m, podczas gdy wartość uśredniona, biorąc nawet pod uwagę tylko budynki wielorodzinne, to 12 m. Wskazano przy tym należy, że o taką maksymalną wysokość wnioskowali wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącej, niezrozumiałe jest dlaczego, nie uwzględniono średniej wysokości wszystkich analizowanych budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych, gdyż willowy charakter osiedla narzucał takie właśnie podejście. W przeciwnym razie powstająca zabudowa w znaczny sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, wykluczając możliwość korzystania z tych nieruchomości w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. W zabudowie wielorodzinnej należy brać pod uwagę również zacienienie ogrodu. Planowana inwestycja, tej wysokości, zlokalizowana od strony południowo-zachodniej, całkowicie zacienia ogród sąsiedniej działki. Brak jest uzasadnienia dla wprowadzonych przez organ wyjątków, co powoduje, że decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej. Decyzja w odniesieniu do geometrii dachu jest nieprecyzyjna, gdyż ustala ten wskaźnik w oparciu o pozaustawowe kryteria. Geometria dachu została ustalona jako dach dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci od 30° do 45°, podczas gdy ani z decyzji, ani z przepisów prawa nie wynika, co należy rozumieć przez "główną połać". Z treści § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że organ powinien ustalić "układ połaci dachowych", a nie "głównych połaci". Zdaniem skarżącej, tak określony wskaźnik, niemający także oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, powoduje, że organ w tym zakresie naruszył również art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca zrzuciła ponadto, że w decyzji organu pierwszej instancji określono obowiązek zapewnienia zbyt małej ilości miejsc postojowych/garażowych na 1 lokal mieszkalny budynku. Decyzja w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia, co uniemożliwia jej kontrolę instancyjną. Wskazana w decyzji ilość miejsc postojowych/garażowych jest zbyt mała, gdyż standardem jest obecnie posiadanie w rodzinie 2 samochodów. Spowoduje to parkowanie ich przy ul. A, która jest ulicą wąską, z możliwością parkowania tylko po jednej stronie (po drugiej stronie jest zakaz). Na sąsiedniej działce przy ul. A, będącej dla organu działką "wzorcową", zlokalizowany jest duży budynek wielorodzinny, którego mieszkańcy także parkują przy ulicy. Nałożenie obowiązku zapewnienia zbyt małej ilości miejsc parkingowych spowoduje zatem poważne utrudnienia komunikacyjne dla mieszkańców ul. A, zwłaszcza w okresie zimowym.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z [...] r. stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (tj. w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 598/1 od strony ul. A – 3 x 26 m = 78 m). Granice te, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z zabudową towarzyszącą, tj. budynkami gospodarczymi i garażowymi. W obszarze analizy znajdują się także pojedyncze obiekty o funkcji produkcyjno-handlowo-usługowej. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Cechy i parametry zabudowy istniejącej w otoczeniu planowanej inwestycji pozwalały na stwierdzenie, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Potwierdzeniem tego są ustalenia zawarte w pkt II. 1.2 decyzji organu pierwszej instancji "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego", które precyzują cechy i parametry planowanego budynku, wymienione w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj.: linia zabudowy – obowiązująca, zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek nr 598/1 i 598/2 od 0,23 do 0,34; szerokość elewacji frontowej od 10 m do 17 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki lub okapu od 5 m do 7,5 m; geometria dachu: dach dwu – lub wielospadowy; kąt nachylenia głównych połaci dachu od 30° do 45°; wysokość kalenicy głównej od 6,4 m do 13,5 m, kierunek głównej kalenicy – prostopadły do linii zabudowy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość odstępstwa od zasady, że parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy, jest logicznym następstwem faktu, że w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach. Ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zasady, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy, np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Według organu drugiej instancji, możliwe jest w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W przypadku każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego przyjmując, że takie rozstrzygnięcie jest możliwe, bowiem uwzględnia uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji, wartości określone w decyzji są prawidłowe i nie stanowią zagrożenia dla ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Poszczególne cechy i parametry planowanego budynku są w istocie odzwierciedleniem cech i parametrów budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, oznaczonej nr 599 o powierzchni 1 540 m2, tj. bardzo zbliżonej do łącznej powierzchni działek nr 598/1 i 598/2, która wynosi 1 576 m2.

Linia zabudowy została wyznaczona, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr 599 bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Stan zagospodarowania i zabudowy terenów sąsiednich uzasadniał ten sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak wynika bowiem z analizy, budynki w obszarze analizowanym zlokalizowane są w różnych odległościach od działek drogowych i nie tworzą czytelnej linii zabudowy, za wyjątkiem północnej strony ul. A. Po południowej stronie ul. A (tj. po stronie terenu inwestycji) budynki usytuowane są w odległości od 4 do 17 m od granicy działek z działką drogową.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy zawiera się w przedziale od 0,09 do 0,40, średnio 0,23, zaś w przypadku zabudowy wielorodzinnej – w przedziale od 0,24 do 0,34, średnio 0,28. W rozpatrywanej sprawie ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,23 do 0,34. Minimalna wielkość tego parametru odpowiada wielkości średniej w obszarze, maksymalna zaś odwzorowuje wskaźnik powierzchni zabudowy charakterystyczny dla działki nr 599. Jednocześnie organ drugiej instancji zaznaczył, że wielkość ta nie jest wielkością ani maksymalną, ani jednostkową w obszarze analizowanym. W obszarze tym występuje działka nr 552/68 o większej powierzchni niż teren inwestycji, na których wskaźnik 0,25 pozwalał na zrealizowanie zabudowy o znacznie większej powierzchni zabudowy niż planowana. Zdaniem organu drugiej instancji, ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy nie doprowadzi do realizacji zabudowy o nadmiernej (w stosunku do istniejącej) intensywności i tym samym nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego.

W ocenie organu drugiej instancji, przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość szerokości elewacji frontowej dla wszystkich rodzajów zabudowy kształtuje się w przedziale od 3,0 do 21,5 m; średnio 10,0 m. Dla przyszłej zabudowy szerokość elewacji frontowej określono przez podanie wielkości minimalnej i maksymalnej, tj. od 10,0 m do 17,0 m. Minimalna wielkość tego parametru odpowiada zatem średniej z obszaru analizy, maksymalna zaś uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Uwzględnienie wniosku możliwe jest ze względu na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji dotyczące szerokości elewacji frontowych w otoczeniu terenu inwestycji, z które potwierdzają występowanie budynków o wielkości tego parametru zbliżonej bądź nawet analogicznej do planowanej. Wyznaczona szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieszkalnego mieści się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizowanym. Na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania. Aczkolwiek w tej sprawie, z uwagi na treść wniosku, nie było potrzeby ustalania szerokości elewacji frontowej w tak znacznym przedziale, to jednakże realizacja obiektu o szerokości odpowiadającej każdej z wielkości w tym przedziale pozwoli na kontynuowanie cech istniejących w sąsiedztwie zabudowy i na zachowanie ładu przestrzennego. Sąsiedztwo bezpośrednie planowanej inwestycji stanowią bowiem obiekty jedno i wielorodzinne.

Organ drugiej instancji podniósł także, że w obszarze analizowanym wielkość parametru dotyczącego górnej krawędzi elewacji frontowej oraz attyki, okapu lub gzymsu, zamyka się w przedziale od 2,5 m (w przypadku budynków o funkcji innej niż mieszkalna) do 8,0 m (budynki mieszkalne przy ul. B i oraz C), średnio 5,0 m. Za prawidłowe uznał wyznaczenie wielkości tego parametru w przedziale od 5,0 m do 7,5 m. Wskazał przy tym, że dolna granica przedziału wielkości równa jest średniej wielkości z obszaru, zaś górna nawiązuje bezpośrednio do zabudowy na działce nr 599. Wysokość 7,5 m nie jest wielkością jednostkową. Przeciwnie występuje w przypadku wielu budynków w obszarze, w tym zlokalizowanych wzdłuż ul. A. Oprócz wspomnianej działki nr 559, są to także działki nr 602/4, 552/68, 514/8.

W ocenie organu drugiej instancji, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w decyzji organu pierwszej instancji. Układ połaci dachowych obiektów w obszarze analizowanym to zarówno dachy płaskie, jak też dwu- lub wielospadowe o kącie nachylenia od 15° do 45°. Wysokość głównej kalenicy zawiera się w przedziale od 2,5 m do 13,5 m. Z tych względów, możliwe było ustalenie maksymalnej wysokości kalenicy na poziomie 13,5 m, tj. odpowiednio do wysokości tego parametru w budynku na działce nr 599.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącej załączników do decyzji z [...] r., organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, że nie doręczono ich wszystkim stronom postępowania stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a pogląd ten znajduje aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część akt sprawy stanowi także opisana wyżej analiza urbanistyczna, z którą strony mogły się zapoznać w toku postępowania.

Obowiązek określenia ilości miejsc postojowych dla inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tą normą prawną, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Kwestia miejsc postojowych na gruncie u.p.z.p. uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilościowych miejsc. Ani bowiem przepisy u.p.z.p., ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Ilość miejsc parkingowych przynależnych do nowej zabudowy zależy zatem w istocie od indywidualnej oceny organu ustalającego warunki zabudowy. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że dla obsługi planowanej inwestycji należy zapewnić stanowiska postojowe/garażowe w liczbie 1 mp/garażowe na jeden lokal mieszkalny budynku wielorodzinnego, lecz nie mniej niż 1 mp na każde 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkań.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła spółka B.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia i niewyjaśnienie przy tym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji negatywnie rozpatrując odwołanie skarżącej;

b. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżącej wszystkich elementów składowych decyzji w postaci załączników;

c. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a nadto rozpatrzenie sprawy w oparciu o przesłanki nie znajdujące oparcia w przepisach prawa;

d. art. 6, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jednego z parametrów, to jest geometrii dachu, w oparciu o kryterium nieznane prawu;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

b. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuzasadnione odstępstwo przy określeniu każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Skarżąca otrzymała jedynie decyzję organu pierwszej instancji bez załączników, stanowiących jej integralną część, to jest mapy i wyników analizy urbanistycznej. Warunki wskazane w decyzji w ogóle nie uwzględniają średniej wartości parametrów budynków objętych analizą stosownie do treści § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy 0,23-0,34 nie jest wartością uśrednioną, nawet biorąc pod uwagę zabudowę wielorodzinną (0,28). Szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na 10-17 m, podczas gdy z analizy wynika, że średnia wartość, nawet biorąc pod uwagę tylko budynki wielorodzinne, to 15 m. Wysokość kalenicy ustalono na 6,4-13,5 m, podczas gdy wartość uśredniona biorąc pod uwagę tylko budynki wielorodzinne, to 12 m. O taką maksymalnie wysokość wnosili wnioskodawcy. Skarżąca podniosła ponownie, że planowana inwestycja całkowicie zacienia ogród sąsiedniej działki, co jednak zostało całkowicie pominięte. W decyzji przewidziano obowiązek zapewnienia zbyt małej ilości miejsc postojowych/garażowych na 1 lokal mieszkalny budynku. Geometria dachu została ustalona w oparciu o kryteria nie znajdujące oparcia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji. Stwierdzenie przez sąd istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty są trafne.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania warunków zabudowy, gdyż dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 p.z.p.) wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na mapie spełniającej powyższe wymagania, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 582/08; WSA w Warszawie z 18 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1555/08). Opowiedzieć się należy również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501) oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (por.: wyroki: WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r., II SA/Łd 96/17; z 18 października 2016 r., II SA/Łd 432/16; z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; WSA w Szczecinie z 21 września 2017 r., II SA/Sz 770/17). Dla spełnienia warunku kontynuacji funkcji wystarczy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 listopada 2018 r., II SA/Łd 870/18).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna, w tym na działce nr ewid. 599 przy ul. A, bezpośrednio sąsiadującej z działkami, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy.

Należy przy tym mieć na względzie, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest utrzymanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a jej istotą jest dostosowanie nowej, powstającej zabudowy do zabudowy już istniejącej w jej otoczeniu. W konsekwencji tego właśnie dla zachowania ładu przestrzennego konieczne jest uwzględnienie przy wprowadzaniu nowej zabudowy cech dotychczasowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może kolidować zatem nie tylko z istniejącą już na analizowanym obszarze zabudową mieszkaniową wielorodzinną, ale również zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Powinno być bowiem kontynuacją istniejącej już na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. W ramach jednej funkcji możliwe jest bowiem zróżnicowanie rodzajów zabudowy, lecz nowa zabudowa powinna posiadać wówczas jeśli nie identyczne to podobne cechy, do tych jaką posiada zabudowa sąsiadująca. Dopuszczalność planowanej inwestycji uzależniona jest od spełnienia przez nią wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy w odniesieniu do całego obszaru objętego analizą, nie zaś jedynie tych jego fragmentów, których funkcja lub cechy są zbliżone z planowaną inwestycją. Prawidłowo przeprowadzona analiza powinna zatem odnieść się do istniejącej obecnie na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej, której elementem jest występująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11).

Podkreślić przy tym należy, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Przy czym ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Przeprowadzona analiza powinna bowiem objąć obiekty na całym obszarze analizowanym, a nie tylko obiekty, których cechy są najbardziej zbliżone do projektowanego obiektu. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako – co do zasady – nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Ustalenie odmiennych niż średnie parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2410/11; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18; z 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18).

Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie rozważył w pełni wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu i nie przeanalizował sprawy w kontekście prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji w decyzji z [...] r. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z porównania mapy z wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej z częścią tabelaryczną analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których są budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową "mj", lecz nie zostały uwzględnione w analizie. W analizie nie uwzględniono działek:

- przy ul. A nr ewid.: 600/2, 600/3, 602/3, 602/4 i 603/1 (jest to działka tak samo zlokalizowana jak działka nr 611/6 przy ul. C, którą uwzględniono w analizie);

przy ul. D nr ewid.: 594, 593, 592 (działka uczestników postępowania L.K., P.M.), 591 (działka uczestników postępowania A.O., Z.T. i B.T.), 590, 588, 587/1, 573/1;

- przy ul. E nr ewid.: 617/1, 617/3, 619/1, 620/1, 622/1, 621.

Ani z analizy, ani z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie wynika, dlaczego pominięto w analizie te działki pomimo, że są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i znajdują się w obszarze analizowanym. Należy przy tym wskazać, że z tabelarycznego zestawienia analizowanych działek wynika, że w analizie uwzględniono tego rodzaju zabudowę, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, ale tylko występującą na niektórych działkach znajdujących się obszarze analizowanym. Jednocześnie w analizie zostały uwzględnione działki, które częściowo znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, jak np. działki przy ul. F (działka nr 520/1) i przy ul. F (działka nr 522). Przy czym z wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że istniejąca na działce przy ul. F zabudowa wielorodzinna, stanowiła, m.in. wzorzec dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki, okapu oraz geometrii dachu dla planowanej inwestycji. W takiej sytuacji z analizy, a także z decyzji powinno jasno wynikać, czy i jakie działki, które zostały przecięte linią obszaru analizowanego i jaka ich powierzchnia (w całości czy części) zostały uwzględnione dla obliczenia parametrów występującej i nowej zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19). Ani w analizie, ani w uzasadnieniach wydanych decyzji nie zostało w ogóle wyjaśnione, dlaczego dokonano wyboru do analizy jedynie niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, które zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a inne zupełnie pominięto, jak np. działki nr 591 i 592, stanowiące własność uczestników postępowania. Nie wyjaśniono także, w jakim stopniu w analizie zostały uwzględnione powierzchnia i zabudowa występująca na działkach takich, jak działki: nr 520/1 przy ul. Warszawskiej 83 i nr 522 przy ul. Warszawskiej 87, które częściowo znajdują się poza obszarem analizowanym. Co więcej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obszarze analizowanym znajdują się również budynki gospodarcze, garażowe oraz o funkcji produkcyjno-handlowo-usługowej, które w analizie w ogóle nie zostały uwzględnione. Z akt sprawy nie wynika, o jakich parametrach zabudowa występuje na pominiętych w analizie działkach. Nie jest w związku z tym możliwe zweryfikowanie prawidłowości ustalonych w analizie parametrów występującej w obszarze analizowanym zabudowy, która stanowiła punkt odniesienia dla ustalenia przez organ administracji parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Oznacza to także, że ustalone w analizie wartości średnie dla obszaru analizowanego mogą odbiegać od stanu faktycznego. W konsekwencji tego nie jest także możliwa ocena, czy wystarczająco uzasadnione było określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej inwestycji na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W decyzjach organów administracji nie wskazano zresztą przekonująco argumentacji przemawiającej za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich. Nie wykazano w dostateczny sposób, że nie zostanie naruszony ład przestrzenny. W szczególności nie uzasadniono w wystarczającym stopniu ustalenia szerokości elewacji frontowej w przedziale od 10-17 m (zgodnie z wnioskiem inwestora). Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w wynikach analizy wskazano, że szerokość elewacji frontowej należy ustalić w przedziale od 10 do 17 m, tj. od wartości średniej dla terenu analizowanego do szerokości elewacji identycznej lub zbliżonej budynków wielorodzinnych w obszarze analizy. Wskazano przy tym nie na budynek przy ul. A (działka nr 599), a więc uznany w innych częściach analizy za wzorcowy dla planowanej inwestycji (działka o zbliżonym kształcie, powierzchni oraz funkcji), lecz na budynki przy ul. A i przy ul. F (znajdujący się w granicy obszaru analizowanego). Dodać należy, że szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. A wynosi 14,5 m. Natomiast szerokość budynków na działce nr 514/8 przy ul. A wynosi 16 m i 17 m, zaś szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. F wynosi 16 m. Podobnie przedstawia się kwestia sposobu ustalenia pozostałych wskaźników nowej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono od 0,23 (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 0,34 (maksymalny dla zabudowy wielorodzinnej – działka przy ul. A i zgodny z wnioskiem inwestora). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w przedziale od 5 m (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 7, 5 m (wysokości elewacji frontowej budynku na nieruchomości sąsiedniej przy ul. A). Wysokość głównej kalenicy ustalono od 6,4 m (średniej mającej występować na obszarze analizowanym) do 13,5 m (występującej na działce przy ul. A). W zakresie geometrii dachu ustalono, że "dach dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci od 30° do 45°". Kierunek kalenicy określono jako prostopadły do linii zabudowy. W wynikach analizy wyjaśniono przy tym, że ustalenie geometrii dachu oparto na istniejącej w terenie analizowanym zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. A, F, a w geometrii dachu szczególności budynku wielorodzinnego przy ul. F. Nie sposób jednak nie zauważyć, że z analizy urbanistycznej wynika, że budynek znajdujący się na działce przy ul. A ma dach dwuspadowy a nie wielospadowy. Budynek znajdujący się na działce nr 597 przy ul. A ma dach płaski i naczółkowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35º. W obszarze analizowanym występują również dachy płaskie, o co z kolei wnosił inwestor, jak również dachy o kącie nachylenia połaci dachowych 15° i 20°. Zgodnie zaś z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zasady ustalenia parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne, jak w przypadku pozostałych parametrów (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2017 r., II SA/Sz 853/17). Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16).

Wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, że wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanej wartości nie narusza zastanego ładu przestrzennego. Ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźników. Treść uzasadnienia odstępstw musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju uzasadnienia zabrakło. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że tak wyznaczone parametry nowej zabudowy nie zakłócą ładu przestrzennego. Nie jest także wystarczające wskazywanie bez uzasadnienia jako wzorca dla nowej zabudowy w zależności od parametru raz zabudowy na działce przy ul. A, a raz przy ul. A i przy F. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz budzą uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, lecz uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy, jeśli m.in. w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, w tym z załącznikami, oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., IV SA/Wa 735/09). Należy jednak stwierdzić, że jeżeli strona nie może wypowiedzieć się w kwestii wyników analizy, to nie jest także w stanie należycie ocenić poprawności treści załącznika graficznego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że ze względów technicznych i ekonomicznych załączniki do decyzji doręczono tylko wnioskodawcy, a pozostałe strony mogły się z nimi zapoznać w organie.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące nałożenia na inwestora obowiązku zapewnienia zbyt małej ilości miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny w projektowanym budynku, związanych z tym utrudnień komunikacyjnych dla mieszkańców ul.A oraz zacienienia ogrodu znajdującego się nieruchomości sąsiedniej.

W decyzji o warunkach zabudowy określono, że dla planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe/garażowe dla samochodów osobowych na działce "inwestycji w liczbie: min. 1 mp/garażowe na jeden lokal mieszkalny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, lecz nie mniej niż 1 mp na każde 60 m2 powierzchni użytkowej mieszkań". Przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wskazują, aby liczba miejsc parkingowych była obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy i nie określają, w jaki sposób liczba ta ma być ustalana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma podstaw prawnych do określania takich miejsc (por. wyroki NSA: z 1 października 2019 r., II OSK 2580/17; z 11 września 2019 r., II OSK 2275/18). Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (tak NSA w wyroku z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1434/17). W związku z tym to na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego oceny w procesie udzielania pozwolenia na budowę inwestor będzie musiał, stosownie do § 18-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określić taką liczbę miejsc parkingowych, która będzie niezbędna do prawidłowego korzystania lub funkcjonowania danej inwestycji. Zgodnie z § 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. To nie liczba miejsc parkingowych wskazana w decyzji ustalającej warunki zabudowy będzie wiążąca dla inwestora, ale funkcja i sposób zagospodarowania terenu będzie określał ich wymaganą liczbę (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 1984/19 oraz II OSK 3589/19). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy stanowi o ustaleniu wymaganej ilości miejsc parkingowych, a nie o wskazaniu konkretnej wielkości miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z 11 września 2019 r., II OSK 2275/18). Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych. Nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych, w tym kwestii zacienienia nieruchomości sąsiednich. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno–budowlanymi. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z 28 lutego 2020 r., II OSK 84/19; z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3589/19). W decyzji organu pierwszej instancji z [...] r. w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazano, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy projektować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Usunięcie ewentualnych kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu wymaga uzgodnienia z gestorami tego uzbrojenia.

Wobec jednak stwierdzonych naruszeń w zakresie przeprowadzenia analizy oraz ustalenia parametrów planowanej inwestycji decyzje organów obu instancji podlegały z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchyleniu.

W rozpatrywanej sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stwierdzone naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265) sąd zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia wyroku. Organ oprze swoje rozważania na prawidłowo sporządzonej analizie, która uwzględni wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich. Zwróci uwagę na prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego. Przyjmując odstępstwa od średnich parametrów, o których mowa w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz uzasadniając ustalenia w zakresie geometrii dachu, szczegółowo uzasadni swoje stanowisko.

AK.