Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 328/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 16 marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku garażowego usytuowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości S., gmina S.

W toku postępowania organ ustalił, że na terenie stanowiącej własność skarżącej działki nr [..] w S. wybudowany został budynek garażowy, jednostanowiskowy o konstrukcji stalowej, parterowy, o wymiarach zabudowy wynoszących 4,09 m x 6,05 m, trwale związany z gruntem (posadowiony na stopach betonowych). Budynek ten zlokalizowany został w odległości 0,5 – 1,7 m od granicy z działką nr [..] w S. ścianą pełną oraz w odległości 0,8 m od granicy z działką nr [..] w S. ścianą pełną. Roboty budowlane zostały w całości zakończone. Do budynku nie zostały doprowadzone żadne media.

Organ ustalił także, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr [..] w S. jest działką rolną o powierzchni 640 m2, oznaczoną symbolem RIVb. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [..] przeznaczona jest pod ulicę dojazdową, która została oznaczona w karcie terenu symbolem C.KD.D.03.

Jednocześnie, organ ustalił, że budynek garażowy, stosownie do oświadczenia skarżącej, wybudowany został samowolnie w lipcu 2015 r., tj. bez wymaganego zgłoszenia do organu właściwego. Z pisma Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego z 18 stycznia 2017 r. wynika, że w rejestrach prowadzonych przez Starostę od 2004 r. brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej wydanego pozwolenia na budowę bądź przyjętego zgłoszenia robót budowlanych na terenie działki nr [..] w S.

Następnie, postanowieniem z 24 kwietnia 2017 r., zmienionym postanowieniem z 25 września 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek wykonania i przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2017 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowego budynku garażowego jednostanowiskowego z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy; w przypadku uzyskania tego zaświadczenia - także rysunków dotyczących omawianego budynku garażowego jednostanowiskowego wraz z określonym rodzajem i zakresem wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z 27 listopada 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o zmianę terminu wykonania powyższego postanowienia, wskazując na brak odpowiedzi od Wojewody na jej pismo, w którym zwracała się o sprawdzenie przekształcenia działki nr [..] w S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 5 grudnia 2017 r. zwrócił się do Urzędu Gminy z prośbą o przesłanie informacji czy skarżąca otrzymała zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności przedmiotowego budynku garażowego jednostanowiskowego zlokalizowanego na działce nr [..] w miejscowości S. z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Organ ten w piśmie z 11 grudnia 2017 r. poinformował, że 26 maja 2017 r. Wójt Gminy wydał zaświadczenie o braku zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego (garażu) zlokalizowanego na terenie działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XIII/152/11 z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 1 lutego 2012 r., poz. 448).

W rezultacie, decyzją z 23 stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącej rozebrać samowolnie posadowiony w lipcu 2015 r. na terenie działki nr [..] w S. budynek garażowy jednostanowiskowy o wymiarach zabudowy 4,09 m x 6,05 m.

Uzasadniając wydaną decyzję organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek garażowy wybudowany został na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju budowę, W ocenie organu działka nr [..] jest przeznaczona pod ulicę dojazdową. Z akt sprawy wynika bowiem, że działki nr [..]-[..] oraz działka nr [..] w S. posiadają wejście oraz wjazd z działki nr [..] w miejscowości S., w związku z powyższym działka ta stanowi drogę dojazdową. Ponadto, z projektu zagospodarowania, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 26 kwietnia 2010 r., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w S. wynika, że dojazd oraz dojście do budynku jest przez działkę [..] w S., która oznaczona jest jako dr/RIVb, zaś z projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do decyzji pozwolenie na budowę z 29 grudnia 1995 r., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..] w S. wynika, że dojazd oraz dojście do budynku jest przez działkę [..] w S., która oznaczona jest jako droga.

Jednocześnie, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 25 września 2017 r. należało, jak wskazał organ, w oparciu o art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, orzec rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W toku postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu doprecyzowania, czy obiekt będący przedmiotem postępowania jest trwale czy też nietrwale związany z gruntem oraz, jaką funkcję on pełni. W odpowiedzi na powyższe, organ I instancji wskazał, że "w dniu kontroli 09.02.2017 r. - stwierdzono, że odkręcono śruby mocujące garaż do 6 prefabrykowanych stóp betonowych... w czasie ponownych oględzin w dniu 09.04.2018 r., ustalono, że obecnie przedmiotowy obiekt budowlany jest nietrwale związany z gruntem".

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 8 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że mamy do czynienia z budynkiem garażowym, jednostanowiskowym. O tym, że jest to budynek świadczy jego posadowienie, które jest na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Może być wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz

głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zalezą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Bez znaczenia dla powyższego ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, jest że w danym momencie odkręcone są czy też przykręcone śruby mocujące ten obiekt do fundamentów (stóp betonowych). Z kolei, na funkcję garażową tego budynku wskazują jego parametry, tj. m.in. gabaryty jego wnętrza, brak podziału przestrzeni wewnętrznej budynku (to jednoprzestrzenne wnętrze o wymiarach dostosowanych do gabarytu samochodu) oraz techniczne elementy wyposażenia decydujące też o funkcji (zamontowana na wjeździe wrota garażowe - brama garażowa). Nie ma zaś, w ocenie organu odwoławczego, znaczenia dla tej funkcji kwestia, czy w trakcie dodatkowych oględzin znajdował się tam zaparkowany samochód czy nie, jak również zgromadzenie w przedmiotowym budynku drobnych sprzętów domowych (m.in. stołu, krzeseł, itp.).

Następnie, organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w dacie budowy (lipiec 2015 r.) jak i obecnie przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wymagały dla budowy takiego obiektu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Budowa taka mogła być zrealizowana w oparciu o zgłoszenie z art. 30 zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, którego skarżąca nie dokonała.

W związku z powyższym, jak ocenił organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zastosował w niniejszej sprawie tryb wynikający z art. 49b ustawy – Prawo budowlane i postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r., zmienionym postanowieniem z 25 września 2017 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wezwał skarżącą do przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do 30 listopada 2017 r.

Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy skarżąca nie wykonała powyższego postanowienia a ponadto organ I instancji otrzymał od Urzędu Gminy pismo z 11 grudnia 2017 r., informujące, że Wójt Gminy wydał zaświadczenie o braku zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego (garażu) na terenie działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XIII/152/11 z dnia 13 grudnia 2011 r. Organ ten wskazał również, że na obszarze działki nr [..] w S. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu dla tej działki zawarte są w karcie terenu C.KD.D.02 tego planu. Z karty terenu wynika, że działka nr [..] przeznaczona jest pod ulicę dojazdową (która została oznaczona na karcie terenu symbolem C.KD.D.03), tak więc przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na terenie na którym plan miejscowy nie dopuszcza takiej zabudowy.

Z tych też przyczyn, w ocenie organu odwoławczego, koniecznym było zastosowanie w sprawie rygorów art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy - tj. wydanie nakazu rozbiórki - aby zaistniałą sytuację doprowadzić do stanu zgodności z przepisami, gdyż nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli - przedmiotowy budynek garażu niezgodny jest z ustaleniami prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten, jak podkreślił organ odwoławczy, potwierdza również pismo Wójta Gminy z 27 czerwca 2017 r., skierowane do skarżącej, w którym wskazano, że działka nr [..] oznaczona w planie symbolem C.KD.D.03 winna pełnić funkcję drogi publicznej.

We wniesionej do sądu skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu się przez organ administracji od wyczerpującego zebrania niezbędnego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji poczynieniu niestanowczych, a przy tym błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, będących wynikiem dowolnej oceny zgromadzonych dowodów;

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne, pozorne uzasadnienie okoliczności faktycznych i prawnych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i w konsekwencji odmowie jej zmiany lub uchylenia, mimo że wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 48 ust. 1 w zw. zw. z art. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię pojęcia obiektu małej architektury i w konsekwencji mylne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt nie wypełnia ustawowej definicji obiektu małej architektury i jako taki wymaga zgłoszenia, podczas gdy niewielki obiekt architektury ogrodowej, należący do skarżącej, jako posadowiony poza miejscem publicznym nie może stać się obiektem rozbiórki z uwagi li tylko na brak formalnego zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I Instancji, nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie posadowionego w lipcu 2015 r. budynku garażowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [..] w S.

Wolno stojący, parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, w tym także garaż nie wymaga - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - uzyskania pozwolenia na budowę, jednak po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy, tj. w lipcu 2015 r. budowa analizowanego obiektu budowlanego podlegała tym samym rygorom prawnym.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, gdyż przed jego orzeczeniem, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie w celu ustalenia tych przesłanek, organ wydał 24 kwietnia 2017 r. postanowienie (zmienione postanowieniem z 25 września 2017 r.) na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów, w tym zaświadczenia wójta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów oby instancji, skarżąca nie przedłożyła w terminie wymaganych dokumentów, wnosząc jednocześnie dwukrotnie o przesunięcie terminu wykonania zobowiązania. Ostatecznie, organ I instancji sam wystąpił do Wójta Gminy o udzielenie informacji, czy skarżąca wystąpiła o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższe Wójt wydał zaświadczenie o braku zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego (garażu) zlokalizowanego na terenie działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XIII/152/11 z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 1 lutego 2012 r., poz. 448), z którego wynika, że ww. działka jest działką drogową.

W konsekwencji, przyczyną orzeczenia rozbiórki jest stwierdzony brak zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca tymczasem kwestionuje charakter działki nr [..] jako drogowej oraz podnosi, że wybudowany przez nią obiekt budowlany stanowi obiekt małej architektury a nie garaż. Oba twierdzenia skarżącej nie znajdują odzwierciedlenia w ustaleniach organów administracji, popartych zebranym materiałem dowodowym.

Na drogowy charakter działki wskazują dokumenty znajdujące w aktach sprawy w postaci w szczególności: decyzji Starosty nr [..] z 26 kwietnia 2010 r., decyzji Wójta Gminy z 29 grudnia 1995 r. wraz z planem zagospodarowania działki, pisma Urzędu Gminy z 11 grudnia 2017 r. oraz z 10 kwietnia 2017 r. Wynika z nich, że działki nr [..]-[..] oraz działka nr [..] w S. posiadają wejście oraz wjazd z działki nr [..]. Ponadto, z projektu zagospodarowania, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 26 kwietnia 2010 r., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] również wynika, że dojazd oraz dojście do budynku następuje przez działkę [..], która oznaczona jest jako dr/RIVb. Tak samo, z projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 29 grudnia 1995 r., dotyczącej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [..] wynika, że dojazd oraz dojście do tego budynku jest przez działkę [..], która oznaczona jest jako droga. W konsekwencji, drogowy charakter działki nr [..] nie budzi wątpliwości, a także fakt, że skarżąca musiała mieć pełną świadomość powyższej okoliczności. Wreszcie, potwierdza powyższe miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działka ta objęta jest terenem oznaczonym symbolem C.KD.D.03, a więc stanowi drogę publiczną.

Odnośnie do kwalifikacji obiektu budowlanego wybudowanego przez skarżącą wskazać należy, że z ustaleń organów wynika, że chodzi o budynek o wymiarach 4,09 x 6,09 m. Bez znaczenie w świetle obowiązujących przepisów prawa jest to, czy zostanie on zakwalifikowany jako garaż, czy też jako budynek gospodarczy. W obu przypadkach bowiem wymagane jest zgłoszenie na ich realizację. Natomiast, całkowicie błędne jest uznanie tak opisanego obiektu za obiekt małej architektury, jak wywodzi skarżąca. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiekt małej architektury to niewielki obiekt, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Nawet gdyby zaakceptować twierdzenia skarżącej, że wybudowany przez nią obiekt służy do utrzymaniu porządku, choć przeczy temu znajdujące się na k. 63 akt administracyjnych ogłoszenie zamieszczone przez skarżącą o wynajmie garażu, to niewątpliwie jego rozmiary nie pozwalają potraktować go jako obiekt małej architektury, który z definicji jest mały, jak np. śmietnik. Należy również stwierdzić, mając na uwadze rodzaje obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy, że w powołanym wyliczeniu obiektów małej architektury nie zawarto w nim obiektów kubaturowych, a takim jest niewątpliwie budynek wybudowany przez skarżącą. Nie budzi zatem wątpliwości sądu brak możliwości zakwalifikowania go jako obiektu małej architektury. Niezależnie zatem od tego, czy mamy do czynienia z obiektem gospodarczym, jak wywodzi skarżąca, czy z garażem, co wynika z ustaleń organów - – jak wskazano powyżej – ocena skutków zaniechania dokonania zgłoszenia realizacji tego obiektu pozostaje taka sama, co też skutkuje uznaniem, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Sąd też, wbrew zarzutom skargi, nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., uznając że zebrany materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony, a dokonana ocena prawna – prawidłowa.

Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji okazały się bezzasadne, sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).