Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 404/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7 ust. 1, 2 i 6
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 16, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 i art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej – M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5. art. 146 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096. ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 3, art. 7 ust. 1, 2, 6 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia i bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm. - dalej: "Ustawa"), art. 60 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z [...], o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz o stwierdzeniu wydania decyzji z [...] nr [...] w sprawie przyznania M. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 6 maja 2009 roku do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek M. M. o przyznanie płatności na rok 2009. W złożonym wniosku M. M. zadeklarowała:

I. do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 4,80 ha:

1. A (JPO) o powierzchni 2,04 ha położona na:

- działce ewidencyjnej nr 352 na powierzchni 0,59 ha;

- działce ewidencyjnej nr 177 na powierzchni 1,45 ha

2. B (JPO) o powierzchni 2,76 ha położona na działce ewidencyjnej nr 188:

II. do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działki rolne o łącznej powierzchni 4,80 ha.

1. A (JPO) o powierzchni 2.04 ha położona na:

- działce ewidencyjnej nr 352 na powierzchni 0,59 ha;

- działce ewidencyjnej nr 177 na powierzchni 1,45 ha

2.B1 (UPO) o powierzchni 2,76 ha położona na działce ewidencyjnej nr 188.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznał M. M. jednolitą płatność obszarową w wysokości 2433,50 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1711,06 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 30 listopada 2009 r.

W dniu 29 grudnia 2017 roku do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo D. K. (brata M. M.) informujące o nienależnym pobieraniu dopłat przez M. M. Do pisma został dołączony odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału [...] z dnia [...] wraz z uzasadnieniem.

Postanowieniem z [...] Kierownik BP ARiMR w [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania M. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w związku z zaistnieniem nowych dowodów w sprawie, które w dniu wydania decyzji nie były znane organowi administracji oraz dołączył do akt sprawy dokument w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z [...] sygn. [...].

Decyzją nr [...] z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej oraz stwierdził wydanie decyzji nr [...] w sprawie przyznania M. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z naruszeniem prawa. W ocenie organu, ujawnione po wznowieniu postępowania nieprawidłowości w zakresie użytkowania gruntów mają zasadniczy wpływ na przyznanie płatności bezpośrednich za 2009 rok. Organ wydający decyzję swoją ocenę oparł na wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] sygn. akt [...], wedle którego M. M. nie była użytkownikiem działek ewidencyjnych nr 177 i 188 położonych w J. A zgłoszonych do płatności w roku 2009. Wobec powyższego M. M. naruszyła art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie jest bowiem możliwe przyznanie płatności do działek rolnych, których wnioskodawca nie użytkował. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził zatem, iż M. M. w 2009 roku nie była faktycznym użytkownikiem działek rolnych nr 177 oraz 188 położonych w [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej ze względu na ustalone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową, płatność została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 2.134,39 zł.

W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ze względu na ustalone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną, płatność także została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 1.500,74 zł

Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ stwierdził również, iż kwota w wysokości 4 144,56 zł wypłacona M. M. na podstawie decyzji z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, była wyliczona nieprawidłowo. Zważywszy jednak na fakt, że od dnia doręczenia decyzji Nr [...] (30 listopada 2009 r.) upłynęło 5 lat, organ nie może uchylić tej decyzji a jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym, na skutek okoliczności określonych w art. 146 § 1 k.p.a., Kierownik [...] BP ARiMR w [...], działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wydał decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wskazał, iż decyzja z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia, jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności obszarowe w kwocie 4 144,56 zł uznać należy za nienależne.

W dniu 11 września 2019 r. M. M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji;

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie na żadnym z etapów dotychczasowego postępowania faktycznej podstawy procedowania i stwierdzenia wydania pierwotnej decyzji z naruszeniem prawa;

5. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie okoliczności wątpliwych na niekorzyść strony.

Celem pełnego zebrania materiału dowodowego wniosła o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania: strony, świadka K. M., świadka Z. K. - na okoliczność posiadania przez M. M. nieruchomości w okresie, za który pobrane zostały płatności.

W dniu 10 października oraz ponownie 20 grudnia 2019 r. organ odwoławczy zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydziału [...] z prośbą o udzielenie informacji odnośnie do prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt [...].

W dniu 21 stycznia 2020 roku do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęła odpowiedź z Sądu Rejonowego w [...], w której poinformowano o treści prawomocnego wyroku z [...] wydanego w sprawie o sygnaturze akt [...], a także wskazano, że wyrok ten jest prawomocny od 8 listopada 2017 r. Sąd poinformował także o treści wyroku z [...] Sądu Okręgowego w [...], [...] Wydziału [...] Odwoławczego wydanego na skutek apelacji pozwanego, którym Sąd oddalił apelację.

W dniu 29 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo D. K. (brata M. M.) zatytułowane "Oświadczenie", w którym wskazał, że wszelkie oświadczenia w niniejszej sprawie były składane przez niego w stanie aktywnej choroby alkoholowej i niepoczytalności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania M. M. płatności na rok 2009 zostało wszczęte przez stronę w wyniku złożenia wniosku o przyznanie płatności w dniu 6 maja 2009 roku, czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wobec czego należy stosować zasady przyznawania płatności określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Następnie organ powołał treść art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy, art. 7 ust. 1, 2 i 6 ustawy, art. 60 ust. 2 Ustawy, wskazując, że strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika z zachowaniem ustawowego terminu zaskarżyła w całości decyzję nr [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez pełnomocnika skarżącej nie są zasadne. W odniesieniu do naruszenia artykuł 80 k.p.a. organ wskazał, iż w uzasadnieniu wyroku w sprawie [...] przytoczone zostały zeznania wielu świadków, a zatem jego lektura pozwoliła na poznanie stanu faktycznego w zakresie użytkowania działek nr 177 i 188 w roku 2009 (a także latach późniejszych). Zgodnie bowiem z uzasadnieniem załączonego wyroku, strona w roku 2009 nie użytkowała wskazanych działek, lecz czynił to jej brat – D. K. To on wówczas użytkował te tereny, czynił na nich nakłady, uprawiał i zbierał plony. Tym samym organ II instancji stwierdził, że nie zachodzą podstawy do uznania, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu sądowym jest nieprawdziwy, tym bardziej, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że wyrok w sprawie o sygnaturze akt [...] jest prawomocny od dnia 8 listopada 2017 roku. Pełnomocnik strony nie przedstawił żadnego dowodu, który stałby w sprzeczności z wyrokiem z [...]. Organ II instancji podniósł, iż stan faktyczny opisany w uzasadnieniu wyroku jest spójny i nie budzi wątpliwości i wobec tego słusznie organ I instancji oparł się na nim wydając skarżone rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że niniejsze postępowanie zostało wznowione w związku z zaistnieniem nowych dowodów w sprawie, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Dowody te stanowią: pismo informujące o nieprawidłowościach oraz wyrok z dnia [...] wraz z uzasadnieniem, wydany w sprawie o sygnaturze akt [...]. Dowody te wraz z ustaleniami w zakresie stanu faktycznego odnoszącego się do użytkowania działek ewidencyjnych nr 177 i 188 stanowią, wystarczającą podstawę do wznowienia postępowania, wobec czego organ nie był zobowiązany do wskazania innej podstawy wznowieniowej. Wpływ zapadłego wyroku (prawomocnego) wydaje się być - zdaniem organu - oczywisty, bowiem w postępowaniu [...] ustalono, że działki ewidencyjne m.in. nr 177 i 188 użytkował rolniczo od 2009 roku D. K., nie zaś M. M., która pobierała za nie dopłaty.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej przesłanki wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., art. 149 § 1 k.p.a., art. 150 § 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., wskazując, że z uwagi na fakt, że od dnia wydania decyzji z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego upłynęło 5 lat, organ I instancji nie mógł uchylić decyzji, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Zasadne zatem w ocenie organu II instancji było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzji z [...] nr [...] o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz o stwierdzeniu wydania decyzji nr [...] w sprawie przyznania M. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z naruszeniem prawa.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji zaistniała rozbieżność miedzy oznaczeniem decyzji, a podjętym rozstrzygnięciem. Skarżona decyzja została bowiem oznaczona jako decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz stwierdzeniu wydania decyzji Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z naruszeniem prawa, jednak organ wydający rozstrzygnięcie orzekł jedynie w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem, bowiem zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (...). Dla oceny skutków decyzji administracyjnej kluczowe jest rozstrzygnięcie nie zaś jej oznaczenie (nazwa).

Organ odnosząc się kolejno do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że decyzje wydawane w sprawach płatności rolnych współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej muszą odpowiadać zarówno wymogom proceduralnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego jak i przepisom o płatnościach modyfikujących niektóre obowiązki organów orzekających w tych sprawach. Organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy przyjęciu zasady, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).

Dyrektor [...] ŁOR ARiMR nie zgodził się również z zarzutem art. 107 § 3 k.p.a. podnosząc, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazywał, że płatności zostały pobrane nienależnie przez M. M., bowiem na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd Rejonowy w [...] stwierdzić należy, że działki nr 177 oraz 188 nie były uprawiane przez stronę, lecz przez D. K. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik BP ARiMR w [...] wyraźnie zaznaczył, że podstawą do uznania, że M. M. pobrała w roku 2009 płatności w sposób nienależny jest fakt, że nie użytkowała (rolniczo) wówczas działek ewidencyjnych nr 177 i 188. Podstawą takich ustaleń był wyrok Sądu Rejonowego w [...], a także pismo, które wpłynęło do Biura Powiatowego w dniu 29 grudnia 2017 roku, informujące o nieprawidłowościach. Organ odwoławczy stwierdził, że pełnomocnik strony posługuje się ogólnymi zwrotami twierdząc, że istniały wątpliwości w zakresie uzasadnienia wyroku w sprawie [...], jednak nie wskazuje konkretnie, o jakie wątpliwości chodzi. Organy obu instancji ARiMR wątpliwości tych nie dostrzegły. Zdaniem organu odwoławczego, lektura uzasadnienia wyroku sądu powszechnego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu [...] został zebrany obszerny materiał dowodowy w postaci m.in. zeznań świadków, na podstawie których sąd ustalił jednoznacznie stan faktyczny. W treści uzasadnienia brak mowy o tym, by M. M. kwestionowała uprawianie przez D. K. działek nr 177 i 188 w roku 2009. Ponadto Sąd stwierdził, że nieprzekonywująca jest argumentacja powódki, iż miała prawo do dopłat, ponieważ pomagała w gospodarstwie oraz że pozwany pobierał korzyści z ziemi, w ten sposób, że ją uprawiał i sprzedawał plony, a ona pobierała dopłaty.

Organ II instancji odnosząc się do naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., wskazał, że nie dostrzega wątpliwości, które miałyby być rozstrzygnięte na niekorzyść strony. W ocenie organu odwoławczego wyrok, a przede wszystkim jego uzasadnienie, nie mają wątpliwego charakteru, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby w jakikolwiek sposób poczynione tam ustalenia.

Odnosząc się do zgłoszonych prze stronę w odwołaniu wniosków dowodowych z przesłuchania: strony, świadka K. M., świadka Z. K. - wszystkich na okoliczność posiadania przez M. M. nieruchomości w okresie, za który zostały pobrane płatności Dyrektor [...] OR ARiMR podniósł, że w toku postępowania zebrano materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, stwierdzając, że ustalenia poczynione w toku postępowania dowodowego dają wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia, wobec czego brak jest podstaw do ich powielania. Podkreślił, że strona nie przedstawiła żadnych kontrdowodów.

Organ II instancji stwierdził dalej, że w zakresie jednolitej płatności obszarowej z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną, a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolita płatnością obszarową, płatność została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 2134,39 zł. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 wyniosła 4,80 ha. Powierzchnia stwierdzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wyniosła 4,80 ha. W toku niniejszego postępowania ustalono, że powierzchnia stwierdzona jest równa 0,59 ha z uwagi na fakt, że M. M. w roku 2009 nie była faktycznym posiadaczem działek ewidencyjnych nr 177 i 188.

W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych również płatność została odmówiona i nałożono sankcję. Organ wskazał na treść art. 7 ust. 2 ustawy podnosząc, że stawka uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r., w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2009 r. (Dz. U. nr 188. poz. 1463) i wynosi 356,47 zł. Sankcja wyniosła zatem 1500,74 zł.

Organ dodał, że skoro przez skarżącą podpisane zostało oświadczenie o określonej treści, wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności, to należy uznać, iż miała świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również zgodziła się na obarczenie określonymi konsekwencjami w razie stwierdzenia naruszenia prawa. Składając wniosek M. M. złożyła oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność. Ponadto podejmując zobowiązanie strona oświadczyła, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności, jak również, że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązania. W przedmiotowej sprawie M. M. nie uprawiała gruntów rolnych objętych zobowiązaniem, ponieważ czynił to jej brat – D. K. Nie była ona zatem już od samego początku uprawniona do pobierania płatności bezpośrednich, a wniosek winien wówczas składać D. K.

Organ odwoławczy powołując dalej treść art. 64 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, wskazał, że powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działania siły wyższej. Strona nie powołuje się również na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w art. 2 ust. 2 Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. W ocenie organu odwoławczego, informacje zawarte we wniosku (tj. że skarżąca była posiadaczką działek ewidencyjnych nr 177 i 188 w roku 2009) nie mogą zostać uznane za oczywistą omyłkę, o której mowa w art. 4 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, gdyż w toku postępowania dowodowego ustalono, że strona nie była posiadaczką ww. działek ewidencyjnych. Oczywista omyłka to błąd małej wagi, który można dostrzec "na pierwszy rzut oka" lub inaczej - błąd niebudzący wątpliwości. Wobec powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie oczywista omyłka nie zaistniała.

W ocenie organu w analizowanym stanie faktycznym nie zaistniały także przesłanki wymienione w art. 64 ust. 2 lit. c i d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. To strona ponosi wyłączną winę za niezgodną ze stanem faktycznym deklarację danych zawartych we wniosku.

Organ odwoławczy ustalił, że nie zaistniały również przesłanki z art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Stwierdzona niezgodność nie jest nieznaczna albowiem stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną stanowi 100 % powierzchni stwierdzonej.

Odnosząc się natomiast do art. 64 ust. 2 lit. f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 organ wyjaśnił, iż wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone w art. 15 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014. Biorąc pod uwagę treść regulacji organ odwoławczy wskazał, że strona podjęła kontakt z organami ARiMR w [...] dopiero po wznowieniu postępowania administracyjnego.

Ponadto organ zaznaczył, iż do akt sprawy w dniu 29 stycznia 2020 roku wpłynęło pismo D. K. z dnia 24 stycznia 2020 roku, w którym oświadczył, że wszelkie oświadczenia składane w niniejszej sprawie były czynione w stanie choroby alkoholowej, a zatem w stanie niepoczytalności. Autor pisma nie załączył żadnych dowodów, potwierdzających taki stan. Wobec powyższego, mając na uwadze ustalenia poczynione w toku postępowania [...] organ odwoławczy nie dał wiary ww. oświadczeniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. M. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji;

3. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie okoliczności wątpliwych na niekorzyść strony;

4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 23 października 2020 r. (k. 33 akt sądowych) w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 (na dzień 23.10.2020 r. zanotowano 13 600 nowych przypadków zachorowań oraz 153 zgony) i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z zaliczeniem województwa łódzkiego do strefy czerwonej, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. Informacja o powyższym zarządzeniu przekazana została do wiadomości organowi i pełnomocnikowi skarżącej odpowiednio w dniu 21 i 26 października 2020 r.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, chociaż z innych względów, niż w niej wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cytowanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest istotne w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Ponadto, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną i nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] nr [...] została podjęta w trybie wznowieniowym, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z powyższego wynika, iż przepis ten może mieć zastosowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: (1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe; (2) "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej; (3) "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zatem, wznowienie postępowania powinno nastąpić nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednocześnie, iż nową okolicznością istotną dla sprawy będzie taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmiennie rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 6 stycznia 1998 r., IV SA 1302/97 oraz wyrok NSA z 31 marca 2009 r., II OSK 124/08). Przy tym, ujawnienie się tych nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) już po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Posługując się w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. Wznowić postępowanie należy zatem także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione zostaną równocześnie wynikające z nich nowe, istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja odpowiadająca opisywanej tezie. W sprawie wystąpiła bowiem nowa okoliczność faktyczna, istniejąca ale nieznana organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...], na mocy której organ przyznał M. M. jednolitą płatność obszarową w wysokości 2433,50 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1711,06 zł.

Taką nową okoliczność stanowi fakt, iż M. M. w 2009 roku nie była rzeczywistym użytkownikiem działek rolnych nr 177 oraz 188 położonych w [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...], o którym informacje organ uzyskał z pisma D. K. (brata skarżącej) z 29 grudnia 2017 r. oraz wyroku Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z [...] sygn. akt [...], a które to ustalenia miały istotny wpływ na treść zapadłej w sprawie ostatecznej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] nr [...] w sprawie przyznania M. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że ustalenia faktyczne i okoliczności, które legły u podstaw wydanego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] (prawomocnego od dnia 8 listopada 2017 r.) w sprawie o sygn. akt [...], która toczyła się w przedmiocie wydania nieruchomości obejmujących m.in. działki rolne nr 177 i 188, stanowiły podstawę dla oceny, czy decyzja o przyznaniu M. M. płatności bezpośrednich na rok 2009 wydana została zgodnie z prawem. Z uzasadnienia ww. wyroku można wyprowadzić niebudzące wątpliwości wnioski w zakresie użytkowania działek nr 177 i 188 zarówno w roku 2009, jak również w latach późniejszych. Z rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie wynika, że strona skarżąca w roku 2009 nie użytkowała wskazanych działek, lecz czynił to jej brat – D. K. To on wówczas użytkował rolniczo te tereny, czynił na nich nakłady, uprawiał i zbierał plony. Nie budzi przy tym wątpliwości twierdzenie organu, że płatności przysługują nie tej osobie, która jest właścicielem działek zgłoszonych do płatności, lecz tej, która faktycznie ziemię na tych działkach uprawia.

Podstawą do uznania, iż decyzja o przyznaniu M. M. płatności na rok 2009 wydana została w sposób wadliwy był zatem fakt użytkowania w roku 2009 działek 177 i 188 przez D. K. na mocy ustnej umowy dzierżawy. Organ oparł się w tym zakresie na ustaleniach faktycznych wynikających z wyroku wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o wydanie nieruchomości, prawomocnego od dnia 8 listopada 2017 r. i brak było podstaw do uznania, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu sądowym jest nieprawdziwy i budzi jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej, że strona nie przedstawiła dowodów pozwalających na wyciągnięcie odmiennych wniosków, chociażby w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż Sąd Rejonowy w [...] oddalił powództwo M. M. przeciwko D. K. o wydanie nieruchomości w zakresie działek 177 i 188 właśnie z tego powodu, iż przyjął, że strony nadal łączy ustna umowa dzierżawy na warunkach uzgodnionych w 2009 roku, która była bezterminowa.

Sąd w niniejszym składzie, akceptuje w zaistniałym stanie faktycznym sprawy stanowisko organów, co do braku użytkowania przez skarżącą w roku 2009 spornych działek. W realiach niniejszej sprawy niezasadne są twierdzenia pełnomocnika, jakoby za odmiennym stanowiskiem organów w tej kwestii miałyby świadczyć wątpliwości w zakresie uzasadnienia wyroku w sprawie [...]. Pełnomocnik strony nie wskazał bowiem, o jakie wątpliwości chodzi, zaś Sąd podobnie jak organy obu instancji wątpliwości tych nie dostrzega. Lektura uzasadnienia Sądu Rejonowego w [...] prowadzi do wniosku, że w postępowaniu [...] został zebrany obszerny materiał dowodowy w postaci m.in. zeznań świadków, na podstawie których sąd ustalił jednoznacznie stan faktyczny.

W tych okolicznościach, należało zgodzić się z organem II instancji, że wniosek o dowodowy zgłoszony przez pełnomocnika strony o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez M. M. nieruchomości w okresie, za który zostały pobrane płatności był niecelowy. W ocenie Sądu, organ II instancji słusznie stwierdził, że zamierzonego skutku nie mogło wywołać również pismo D. K. z 24 stycznia 2020 roku, w którym oświadczył, że wszelkie oświadczenia składane w niniejszej sprawie były czynione w stanie choroby alkoholowej, a zatem w stanie niepoczytalności. Nie zostały bowiem załączone żadne dowody potwierdzające taki stan rzeczy.

Jak trafnie wskazał również organ II instancji, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również je użytkować. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych (por. wyroki: NSA z 13.06.2012 r. sygn. akt II GSK 734/11; NSA z 16.05.2012 r. sygn. akt II GSK 537/11; WSA w Warszawie z 8.11.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1524/05.). Za takim rozumieniem pojęcia posiadania gruntów rolnych przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować.

Uzyskanie płatności następuje zatem poprzez wydanie decyzji w stosunku do określonej osoby, po spełnieniu przez tę osobę ustawowych warunków do przyznania płatności, a takich warunków – jak słusznie uznał organ II instancji M. M. niewątpliwe nie spełniła, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] i stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zasadnie wskazał bowiem, że z uwagi na upływ czasu (5 lat od dnia doręczenia decyzji) decyzja z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 nie mogła zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ nie mógł zatem uchylić ostatecznej decyzji, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.

Słusznie organ II instancji zważył przy tym, że w zaskarżonej decyzji organu I instancji zaistniała rozbieżność miedzy oznaczeniem decyzji, a podjętym rozstrzygnięciem. Decyzja organu I instancji została bowiem oznaczona jako decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz o stwierdzeniu wydania decyzji Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z naruszeniem prawa. Skoro jednak organ I instancji przyjął, że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i jednocześnie uznał, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a., tj. przesłanka negatywna do uchylenia decyzji dotychczasowej, to organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., powinien jedynie stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności z powodu, których nie uchylono decyzji dotychczasowej, a nie orzec również o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Zdaniem Sądu o ile organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie niniejszej upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., co oznacza że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, to wydając decyzje w oparciu o art. 146 § 1 i art. 151 § 2 w sposób nieprawidłowy zrealizowały normę prawną, którą zastosowały.

W orzecznictwie stwierdza się bowiem, że art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne, zawarte w § 1 i § 2, ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, dlatego zasadnie w niniejszej sprawie je wznowiono. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a., organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. wyłącznie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17 września 1999r., sygn. akt I SA 1956/98, oraz z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 107/18). Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Podkreślić należy, że po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2020 r., IV SA/WA 871/20, dostępny na CBOiS).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 listopada 2018 r. (II SA/Gd 487/18) wypowiedział się w przedmiocie skutecznego zainicjowania postępowania wznowieniowego, a dopuszczalności merytorycznego orzekania w tym postępowaniu. Wskazał bowiem, że "Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego w terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a., a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny" (LEX nr 2589857). Podobnie orzekł WSA w Poznaniu, który w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. IV SA/Po 829/18 stwierdził, że "Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej. Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Nie oznacza to jednak dopuszczalności orzekania w takim przypadku o "odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej". (LEX nr 2645727). Zatem z mocy prawa, niemożliwe staje się uchylenie takiej decyzji, a w konsekwencji jej merytoryczne badanie.

Wskazać również należy, że wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnej, nakazuje utrzymanie stabilności skutków prawnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Umożliwienie nieograniczonej możliwości wzruszania obowiązujących decyzji, które wywołały już określone skutki prawne, doprowadziłoby do podważenia pewności prawa, a w szerszej perspektywie podważałoby role organów publicznych jako administratorów publicznych. Dlatego też ustawodawca, konstruując instytucję wznowienia postępowania administracyjnego, zastrzegł, iż możliwość uchylenia decyzji, co do której w wyniku toczącego się postępowania wznowieniowego, stwierdzono jej wydanie z naruszeniem prawa, została ograniczona, zależnie od podstaw wznowienia, do 10 lub 5 lat, co wynika wprost z treści art. 146 § 1 k.p.a. Terminy te są terminami nieprzekraczalnymi. Oznacza to, że wraz z upływem wskazanych terminów dochodzi do sanacji decyzji, co do której stwierdzono jej wydanie z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2009 r., II SA/Po 862/08, dostępne w CBOiS).

Organ nie może więc z jednej strony orzekać merytorycznie we wznowionej sprawie, jednocześnie twierdząc, że nastąpiło przedawnienie uchylenia decyzji ostatecznej z mocy art. 146 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu zarówno I jak i II instancji, przy pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie przyznania na rok 2009 M. M. prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, orzeczono jednocześnie o odmowie przyznania skarżącej jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na rok 2009 oraz o nałożeniu sankcji. Stwierdzono również, że płatności pobrane przez M. M. za rok 2009 są nienależne.

Kierownik BP ARiMR w [...] na str. 6 swojej decyzji stwierdził, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej ze względu na ustalone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową, płatność została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 2.134,39 zł. W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych ze względu na ustalone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną, płatność także została odmówiona i została nałożona sankcja w wysokości 1.500,74 zł

Na podstawie tak poczynionych ustaleń organ stwierdził również, iż decyzja Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia [...], pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego na skutek upływu terminu przedawnienia, jest decyzją nieprawidłową, a w konsekwencji wypłacone na jej podstawie płatności obszarowe w kwocie 4 144,56 zł uznać należy za nienależne.

Organ zatem nie dość, że orzekł w przedmiocie odmowy przyznania M. M. prawa do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oraz o wymierzeniu sankcji, to jeszcze określił wysokość nienależnie pobranych przez skarżącą płatności obszarowych za rok 2009.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy powyższą decyzję i również zawarł na str. 12 swojej decyzji stwierdzenie, iż "W zakresie Jednolitej płatności obszarowej wskazać należy, że z uwagi na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolita płatnością obszarową płatność została odmówiona i została nałożona sankcja", "W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych również płatność została odmówiona i nałożono sankcję".

Jednocześnie organ odwoławczy ustosunkował się do przesłanek z art. 64 ust. 2, art. 64 ust. 2 lit. c i d oraz art. 64 ust. 2 lit. e i art. 64 ust. 2 lit. f Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013, odnoszących się do odstępstw od nakładania kar, stwierdzając, że w przypadku M. M. takie okoliczności wyłączające odpowiedzialność nie wystąpiły.

Tym samym organ II instancji, pomimo stwierdzenia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. rozpoznał sprawę co do istoty, nie będąc do tego uprawnionym. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której przyznano M. M. jednolitą płatność obszarową w wysokości 2433,50 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1711,06 zł nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem brak jest podstaw do orzekania w zakresie objętym tą decyzją. Organ nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania M. M. jednolitej płatności obszarowej, albowiem taka decyzja pozostaje w sprzeczności z ostateczną decyzją z [...], która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Zaskarżona do Sądu decyzja Dyrektora ŁOR ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] nie są również decyzjami "zwrotowymi" i jako takie nie mogą rodzić dla skarżącej skutków finansowych. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ wszczął wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2009. Brak było zatem również podstaw do badania i oceny okoliczności dotyczących zwrotu przyznanych płatności, zaistnienia przesłanek do ich zwrotu, czy też istnienia lub nieistnienia dobrej wiary w działaniu skarżącej.

Wskazać również należy, że zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 966/05, Lex numer 201509).

Skoro w zaskarżonej decyzji organ wskazał jako podstawę art. 3, art. 7 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia i bezpośredniego, art. 60 ust. 2 ustawy z dnia i 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w treści uzasadnienia zawarł kategoryczne ustalenie o różnicy pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej oraz o wysokości sankcji z tego tytułu, odmawiając przy tym prawa do płatności, jak również czyniąc tożsame ustalenia w zakresie płatności uzupełniającej, to takie stanowisko organu bez wątpienia uznać trzeba za element merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 680 zł składa się wpis sądowy od skargi – 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej – 480 zł.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie do wydania decyzji odpowiadającej podstawie prawnej, w oparciu o którą orzeka.

R.T.