Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1718/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...],[...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako "inwestor") od decyzji Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej na wniosek A. S. (dalej jako "wnioskodawczyni") nieważność decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...], udzielającej inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski na nieruchomości położonej w L. przy ul. O., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w niniejszej sprawie związany jest prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2743/14, uchylającym poprzednią decyzję GINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...]. Zauważył, że w ww. wyroku, Sąd wskazał, iż poprzednia decyzja organu odwoławczego zapadła bez wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego też skarga podlegała uwzględnieniu. Mianowicie GINB nie zbadał, czy zmiana przez inwestora sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew bowiem stanowisku GINB, w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej jako "ustawa Prawo budowlane z 1974 r.") istniały przepisy zobowiązujące organ administracji państwowej do sprawdzenia zgodności zamierzonego sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek wynikał wprost z art. 54 ust. 5 ww. ustawy zgodnie z którym właściwy terenowy organ administracji odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5. Przepis art. 54 ust. 2 określał obowiązki organu administracji państwowej przy wykonywaniu zadań związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast przepis art. 3 stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle cytowanych wyżej uregulowań za wadliwe należy uznać stanowisko GINB, z którego wynika, że brak jest przepisu nakładającego obowiązek sprawdzenia przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dlatego też ponownie rozpatrując odwołanie GINB powinien zbadać, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że akta sprawy dotyczące kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] zaginęły. W celu odtworzenia akt sprawy Wojewoda podjął szereg czynności mających na celu pozyskanie brakującej dokumentacji. Organ I instancji wystąpił do Starosty L., Archiwum Państwowego [...], Prezydenta Miasta L., do inwestora oraz do jego pełnomocnika.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., Starostwo Powiatowe w L. wyjaśniło, że dysponuje jedynie aktami spraw, które były rozpatrywane po reformie administracyjnej w 1999 r. Archiwum Państwowe [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wskazało, że w zasobie archiwalnym nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...]. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2012 r. wskazał, że w zbiorach archiwalnych dokumentacji architektonicznej znajduje się jedynie przekazana już decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] bez załącznika wymienionego w treści decyzji. Również inwestor w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz jego pełnomocnik w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., poinformowali, że inwestor nie posiada dokumentacji dotyczącej ww. decyzji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, GINB stwierdził, że zebrany materiał dowodowy dotyczący decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...], pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, ogranicza się jedynie do ww. decyzji. W związku z powyższym ocena zgodności przedmiotowej decyzji musi być dokonana w oparciu o posiadane akta.

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji Naczelnika Miasta w L.

z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...], organ odwoławczy wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 Kpa. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 Kpa, skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż sporna decyzja została wydana w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zespołu miejskiego L.. Działka inwestycyjna znajdowała się na terenie jed. strukturalnej [...] - wiodąca funkcja mieszkaniowo - rekreacyjna, teren budownictwa jednorodzinnego objęty szczegółowym planem zagospodarowania "[...]", zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r. Numer terenu [...] - teren budownictwa jednorodzinnego na działkach 750 m, w przypadkach uzasadnionych względami przyrodniczymi (zadrzewienia) dopuszczalne działki większe, konieczna korekta szczegółowego planu zagospodarowania "[...] ". Pismami z dnia [...] października 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. GINB wystąpił do Urzędu Miasta L. o przesłanie szczegółowego planu zagospodarowania "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r. wraz z wyrysem dla działki nr [...], przy ul. O.w L. oraz tekstem planu, według stanu prawnego na dzień [...] grudnia 1978 r. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Urząd Miasta L. wystąpił o przesłanie ww. miejscowego planu do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w W. Oddział w G. i Biura Planowania Rozwoju [...] S.A. w W.. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., Urząd Miasta L. wyjaśnił, że nie posiada wskazanego dokumentu, a także, że przedmiotowa dokumentacja planistyczna nie została odnaleziona w archiwach państwowych oraz w Biurze Planowania Rozwoju W. S.A. w W.. Z uwagi więc na niemożność odnalezienia całości tekstu szczegółowego planu zagospodarowania "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r., ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być dokonana na podstawie posiadanej dokumentacji planistycznej.

GINB wskazał, że działka nr [...] w L. przy ul. O.znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - wiodąca funkcja mieszkaniowo - rekreacyjna, teren budownictwa jednorodzinnego. Z powyższego zapisu wynika, że funkcja podstawowa dla ww. obszaru to zabudowa jednorodzinna. Nie można jednak, w oparciu o posiadane dokumenty jednoznacznie wykluczyć, że na tym terenie dopuszczalny był uzupełniająco inny rodzaj zabudowy. Brak jest możliwości ustalenia wskazanej kwestii ze względu na nieposiadanie całości tekstu miejscowego planu. Ponadto z posiadanego tekstu miejscowego planu nie wynika zakaz sytuowania obiektów usługowych, jakim jest niewątpliwie zakład meblarski na przedmiotowym obszarze. W ocenie GINB brak jest zatem podstaw do uznania, że zmiana sposobu użytkowania obiektu naruszała bezsprzecznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można stwierdzić, że przy wydaniu decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] rażąco naruszono art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wskazać bowiem należy, że gdy organ stwierdza nieważność decyzji na podstawie rażącego naruszenia prawa, konieczne jest, aby owe naruszenie było oczywiste, nie budzące wątpliwości, udowodnione i udokumentowane ponad wszelką wątpliwość.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można również uznać, że doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 38 lat od daty jej wydania oraz w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. niekwestionowania rozstrzygnięcia przez okres 33 lat (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony w dniu 6 lipca 2011 r.) - pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138).

GINB zauważył, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Co prawda Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 Kpa który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15). Ponadto, jak stanowi art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń. W razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37 (ust. 2 art. 45). Zgodnie zaś z § 58 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r., Nr 8 poz. 48, dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r."), wniosek o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części), o której mowa w art. 44 i 45 ust. 1 tj. m.in. stałe i tymczasowe budynki, powinien zawierać: 1) opis lub rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic działki i innych obiektów budowlanych, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, 2) zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, opis jego konstrukcji i stanu technicznego podstawowych elementów zapewniających bezpieczeństwo ludzi lub mienia, jego dotychczasowe i przewidywane przeznaczenie, z określeniem, na czym będzie polegała zmiana przeznaczenia. Właściwy organ może zażądać przedstawienia dodatkowych wyjaśnień i opracowań technicznych nie wymienionych w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji, oraz innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 3 ww. przepisu).

Dalej GINB zauważył, że jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, który to wiąże organy w niniejszej sprawie, w treści badanej decyzji wskazano jako podstawę prawną art. 23 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 22 ust. 1, § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Przepis art. 23 ust. 2 ww. ustawy odnosi się do zmiany sposobu wykorzystania terenu bez dokonania inwestycji. Natomiast § 22 ust. 1 oraz § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. odnoszą się do zmiany użytkowania terenu,

z tym, że wyłącznie § 50 ust. 1 ww. rozporządzenia został umieszczony w Dziale 3 Budownictwo osób fizycznych (§ 22 ust. 1 ww. rozporządzenia znajduje się w Dziale 2 Budownictwo jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych). Stwierdzić więc należy, że przytoczone w treści decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku, gdyż miały one zastosowanie w sprawach dotyczących zmiany przeznaczenia terenu, a dodatkowo § 22 ust. 1 ww. rozporządzenia odnosił się wyłącznie do sytuacji, gdy inwestorem była jednostka gospodarki uspołecznionej lub inna jednostka organizacyjna, natomiast w niniejszej sprawie inwestorem była osoba fizyczna. Powyższe stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 22 ust. 1, § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. polegające na przywołaniu ww. przepisów oraz naruszenie art. 44 ww. ustawy oraz § 58 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ich pominięcie przy określaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także art. 107 § 1 Kpa nakazującego wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W ocenie GINB przytoczenie błędnej podstawy prawnej nie stanowi jednak rażącego naruszenia ww. przepisów. Co prawda w treści decyzji nie przytoczono podstawy prawnej do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku, jednakże jak wyjaśniono wyżej, podstawa taka istniała w dacie wydania decyzji. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby inwestycja była niezgodna z przepisami stanowiącymi podstawę jej wydania, tj. art. 44 ww. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ustalenie powyższego jest jednak niemożliwe ze względu na brak akt przedmiotowej sprawy. Nie można jednakże wykluczyć, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...], inwestor spełnił wymogi określone w art. 44 ww. ustawy i § 58 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że sporna decyzja została sporządzona na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku, o czym świadczą przytoczone przepisy dotyczące zmiany użytkowania terenu, a także inne zwroty użyte w treści decyzji mówiące o zmianie sposobu użytkowania/wykorzystania terenu. Powyższe również nie stanowi rażącego naruszenia prawa bowiem, maszynowo bowiem dopisano, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku, a tym samym rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości. Ponadto, z uwagi na zaginięcie akt dotyczących pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, brak jest możliwości stwierdzenia, czy przedmiotowe pozwolenie spełniało warunki, o których mowa w § 58 ust. 1 ww. rozporządzenia, a tym bardziej brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszało w sposób rażący ww. przepisy. Przede wszystkim brak jest możliwości ustalenia, czy do wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku dołączono dokumenty, o których mowa w § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., tj. opis lub rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego oraz zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego. Ponadto dysponując wyłącznie oryginałem decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] i nie posiadając wymaganej dokumentacji technicznej (bez możliwości ustalenia, czy inwestor jej nie przedstawił, czy też została ona zagubiona) nie zachodzi możliwość odniesienia się do zarzutu, że nie zostały spełnione warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki usługowe i produkcyjne, naruszono zasady ustalania stref bezpieczeństwa pożarowego zakładu meblarskiego poprzez nieustalenie strefy pożarowej oraz przepisy ochrony środowiska.

GINB wyjaśnił nadto, że badana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] dotyczyła wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Z treści decyzji nie wynika, aby ze zmianą sposobu użytkowania planowana była jakakolwiek przebudowa, czy też rozbudowa obiektu. Tym samym kwestia usytuowania już istniejącego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z brakiem dokumentacji projektowej, organ odwoławczy nie jest w stanie ustalić, czy dokonano pewnych robót budowlanych (np. dobudowa komina), na które było wymagane pozwolenie na budowę, a tym samym musiały zostać spełnione wymogi do jego udzielenia. Z treści decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] nie wynika, aby w związku ze zmianą sposobu użytkowania wiązała się jakakolwiek rozbudowa lub przebudowa.

Odnosząc się do zarzutu "niejawności decyzji i pozbawienia prawa do udziału w postępowaniu osób mających interes prawny", organ odwoławczy wskazał, że ewentualne pozbawienie strony udziału w postępowaniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania.

Podsumowując, GINB stwierdził, że analiza decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] nie wykazała, aby była ona obarczona którąkolwiek z wad z art. 156 § 1 Kpa. Z uwagi na powyższe należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego wniosła skargę na ostateczne w toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. Wniosła o uchylenie ww. decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 i art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do państwa polegającej na nie uwzględnieniu obowiązujących przepisów

w dacie wydawania badanej decyzji w tym szeregu przepisów prawa budowlanego

i przepisów wykonawczych, która badana decyzja narusza,

- art. 10 ust. 2 Kpa poprzez niezawiadomienie stron postępowania

o uzyskaniu fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r.,

- art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa poprzez nierozpoznanie sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, obowiązujące przepisy i podniesione argumenty. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej argumentacji, a przedstawione dowody pominął. Całość rozpoznania sprawy sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że brak zapisów planu zagospodarowania nie pozwala na weryfikację decyzji nr [...] Naczelnika Miasta L. z dnia [...] grudnia 1978 r. Organ rozpatrując sprawę pominął też datę ujawnienia istnienia tej decyzji.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., z uwagi na zauważenie, że decyzja nr [...] Naczelnika Miasta L. z dnia [...] grudnia 1978 r., została wydana niezgodnie z trybem określonym w tym przepisie, co stanowi jego rażące naruszenie. Strony postępowania nie zostały powiadomione o zamiarze wydania decyzji w celu umożliwienia im zajęcia stanowiska,

- art. 54 ust. 5 ww. ustawy poprzez nie ustalenie, czy decyzja nr [...] Naczelnika Miasta L.z dnia [...] grudnia 1978 r. dotyczyła budynku wybudowanego legalnie,

- art. 54 ust. 5 w zw. art. 3 ww. ustawy poprzez uznanie, że nie można wykluczyć, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski na zabudowanej budynkiem mieszkalnym działce o funkcji mieszkaniowo-rekreacyjnej była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca podtrzymując swoją dotychczasową argumentację dodała, że organ miał obowiązek wydać decyzję o zmianie sposobu użytkowania budynku na podstawie obowiązującego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji na podstawie opracowywanej koncepcji planu ogólnego w sytuacji obowiązywania szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa i jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Podsumowując stwierdziła, że sporna decyzja jest sprzeczna ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", jak i z opracowywaną koncepcją planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2743/14, uchylającym poprzednią decyzję GINB z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...], znak: [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...].

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przypomnieć należy, że w ww. wyroku, Sąd wskazał, że poprzednia decyzja organu odwoławczego zapadła bez wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie, dlatego też skarga podlegała uwzględnieniu. Mianowicie GINB nie zbadał, czy zmiana przez inwestora sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku GINB w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. istniały bowiem przepisy zobowiązujące organ administracji państwowej do sprawdzenia zgodności zamierzonego sposobu zmiany użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek wynikał wprost z art. 54 ust. 5 ww. ustawy zgodnie z którym właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust 2, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5. Przepis art. 54 ust. 2 określał obowiązki organu administracji państwowej przy wykonywaniu zadań związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego przed wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast przepis art. 3 stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle cytowanych wyżej uregulowań za wadliwe Sąd uznał stanowisko GINB z którego wynika, że brak jest przepisu nakładającego obowiązek sprawdzenia przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dlatego też, Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując odwołanie GINB powinien zbadać, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski.

W ocenie Sądu, GINB ponownie rozpoznając odwołanie, mając na uwadze ww. wyrok, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w wystarczający sposób zbadał czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład meblarski. Wskazał, że z uwagi na niemożność odnalezienia całości tekstu szczegółowego planu zagospodarowania "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] października 1974 r., ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być dokonana na podstawie posiadanej dokumentacji planistycznej. Zauważył, że działka nr [...] w L. przy ul. O.znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - wiodąca funkcja mieszkaniowo - rekreacyjna, teren budownictwa jednorodzinnego. Z powyższego zapisu wynika, że funkcja podstawowa dla ww. obszaru to zabudowa jednorodzinna. Organ odwoławczy słusznie uznał, że nie można w oparciu o posiadane dokumenty jednoznacznie wykluczyć, że na tym terenie dopuszczalny był uzupełniająco inny rodzaj zabudowy. Brak jest bowiem możliwości ustalenia wskazanej kwestii ze względu na nieposiadanie całości tekstu miejscowego planu. Ponadto z posiadanego tekstu miejscowego planu nie wynika zakaz sytuowania obiektów usługowych, jakim jest niewątpliwie zakład meblarski na przedmiotowym obszarze. Brak jest zatem podstaw do uznania, że zmiana sposobu użytkowania obiektu naruszała bezsprzecznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można stwierdzić, że przy wydaniu spornej decyzji rażąco naruszono art. 54 ust. 5 w zw. z art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Aby bowiem stwierdzić nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, naruszenie musi być oczywiste, nie budzące wątpliwości, udowodnione i udokumentowane ponad wszelką wątpliwość.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie można również uznać, iż doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 38 lat od daty jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, trafnie GINB powołał się przy tym na wskazane w uzasadnieniu jego decyzji wyroki Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności wyrok z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie bowiem do art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10).

Prawidłowo GINB wskazał, że badana w trybie nadzoru decyzja Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] dotyczyła wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Z treści decyzji nie wynika bowiem, aby ze zmianą sposobu użytkowania planowana była jakakolwiek przebudowa, czy też rozbudowa obiektu. Tym samym kwestia usytuowania już istniejącego budynku objętego zmianą sposobu użytkowania pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z brakiem dokumentacji projektowej, organ odwoławczy nie jest w stanie ustalić, czy dokonano pewnych robót budowlanych, na które było wymagane pozwolenie na budowę, a tym samym musiały zostać spełnione wymogi do jego udzielenia. Z treści decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r., Nr [...], znak: [...] nie wynika, aby w związku ze zmianą sposobu użytkowania wiązała się jakakolwiek rozbudowa lub przebudowa.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest też, że w powoływanym już wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2743/14 pozostałe zarzuty skarżącej Sąd uznał za niezasadne. Tymczasem z uzasadnienia skargi skarżącej wynika, że niektóre z tych zarzutów skarżąca nadal jednak podtrzymuje. Dlatego też powtórzyć wypada, że Sąd w ww. wyroku uznał, że GINB trafnie ocenił, iż przytoczenie błędnej podstawy prawnej w kontrolowanej decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż istniały przepisy pozwalające na wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku. Tymi właściwymi przepisami pozwalającymi na wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku był przepis art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Sąd w ww. wyroku zgodził się z GINB, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby inwestycja byłaby niezgodna z przepisami art. 44 ww. ustawy oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ustalenie powyższego jest jednak niemożliwe ze względu na brak akt przedmiotowej sprawy, a nie można wykluczyć, że przed wydaniem spornej decyzji, inwestor spełnił wymogi określone w art. 44 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu mógł bowiem wystąpić także użytkownik załączając zgodę właściciela lub zarządcy na proponowaną zmianę sposobu użytkowania. Wynika to z § 58 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Brak akt sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją uniemożliwia sprawdzenie czy inwestor spełnił wymogi określone w § 58 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia. Z tego też względu GINB prawidłowo ocenił, że sporna decyzja nie obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 Kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej z treści kontrolowanej decyzji wynika wyraźnie, że decyzja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Nie można wobec tego podzielić zarzutu skarżącej, iż na przedmiotowej działce nie istniał w ogóle budynek gospodarczy opisany w badanej decyzji.

Sąd w powoływanym wyżej wyroku zgodził się z GINB, że sporządzenie kontrolowanej decyzji na formularzu w sprawie zmiany użytkowania terenu, a nie budynku nie oznacza rażącego naruszenia prawa bowiem maszynowo dopisano, że przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku, a tym samym rozstrzygnięcie nie budzi wątpliwości. Sąd stwierdził również, że w rozpoznawanej sprawie ocenie podlega wyłącznie sam oryginał spornej decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], gdyż akta sprawy zakończonej badaną decyzją zaginęły i nie jest możliwe ich odtworzenie. Ponadto zauważył, że z wiążącego poprzednio wydanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2013/13, wynika, że "do ustosunkowania się do zarzutów skarżącej wystarcza zbadanie samego oryginału decyzji". Dlatego też zarzut skarżącej dotyczący braku w aktach sprawy oryginału decyzji jest nietrafny i świadczy o tym, że skarżąca nie zapoznała się z aktami sprawy w których oryginał decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] się znajduje.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że kontrolowana przez Sąd decyzja GINB została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie - czy dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi (istotnymi) wadami, których katalog zawarty jest art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa oraz w przepisach odrębnych. Wady przedmiotowe muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, podmiotowe w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 720).

Wyjaśnić należy, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ - co istotne - nie przeprowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Organ jedynie dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Innymi słowy, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ orzeka jako organ kasacyjny, weryfikując ostateczną decyzję z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Jak podkreśla się zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 Kpa. Organ może stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej z wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe, przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 10 ust. 2, art. 7, art. 77 i art. 107 Kpa w stopniu który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie może skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.

Sąd nie dopatrzył się w szczególności w działaniu GINB naruszenia zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Organ uwzględnił bowiem obowiązujące w dacie wydawania spornej decyzji przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jak i przepisy wykonawcze, których ta decyzja dotyczy. Skarżąca nie wskazała jaki wpływ na wynik sprawy ma niezawiadomienie jej jako strony postępowania o uzyskaniu przez organ odwoławczy fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. GINB podjął zaś wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy, rozpoznał ją w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, obowiązujące przepis i podnoszone przez skarżącą argumenty. Również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odpowiada wymogom art. 107 Kpa.

Sąd podziela argumentację organów obu instancji, że jeśli przy wydaniu decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...], jak wskazuje skarżąca - nie wszystkie strony zostały powiadomione o zamiarze wydania tej decyzji w celu umożliwienia im zajęcia stanowiska, to strony takie mogą wnioskować o wznowienie postępowania na zasadzie określonej przepisami Kpa.

Konkludując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż nie zaistniały żadne przesłanki z art. 156 § 1 Kpa które mogą skutkować stwierdzeniem nieważności spornej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.