Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 803/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Bojanów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 maja 2022 r. nr P-II.4131.2.128.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Bojanów kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ nadzoru") z 6 maja 2022 r., nr P-II.4131.2.128.2022 stwierdzające nieważność § 4 uchwały Rady Gminy Bojanów z 29 marca 2022 r. nr XXXVII/264/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach w części dotyczącej § 4 w zakresie treści: "po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda powołał art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: "u.s.g.").

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przepis § 4 uchwały został zredagowany w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem reguł prawidłowej legislacji, a zarazem zasady określoności przepisów prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Organu nadzoru przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat jej przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Zdaniem Wojewody przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu.

W ocenie Wojewody również przepis o wejściu w życie uchwały powinien spełniać wymagania składające się na zasadę określoności przepisów prawnych, gdyż z takiego przepisu musi jasno wynikać od kiedy akt prawa miejscowego lub jego poszczególne przepisy wchodzą w życie, określając w sposób jasny, czytelny, precyzyjny czas, od kiedy adresaci norm w nim zawartych, są nimi związani i winni je stosować. Zdaniem Organu nadzoru kwestionowany przepis § 4 uchwały nie spełnia ww. wymogu, gdyż można z niego wyinterpretować dwie dyspozycje. Rozróżnianie przez prawodawcę miejscowego takich pojęć, jak: "wejście w życie uchwały", (przyszła) "moc obowiązująca uchwały", czy "stosowanie uchwały" i ustalanie dla tych zdarzeń odrębnych dat, w wielu przypadkach utrudnia odczytanie właściwej daty, od której uchwała (normy w niej zawarte) zaczyna wiązać jej adresatów, co z kolei może zostać ocenione jako naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że kwestionowana regulacja § 4 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym, gdyż tworzy przepis niejasny, budzący wątpliwości interpretacyjne co do terminu wejścia w życie uchwały. Przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i może wprowadzać w błąd, co do daty jej wejścia w życie. Zdaniem Organu nadzoru z ww. przepisu uchwały wynika również, że wolą Rady Gminy Bojanów było nadanie uchwale mocy obowiązującej od konkretnej daty, tj. od dnia 1 stycznia 2022 r. Zatem Rada Gminy Bojanów powinna posługiwać się w przepisach końcowych jedynie wyrażeniem "wchodzi w życie", gdyż dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od...", wyznaczając przy tym dwie różne daty, powoduje, że przepis ten staje się niezrozumiały dla przeciętnego odbiorcy.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody, Gmina Bojanów (dalej: "Gmina", "Strona skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

­ art. 2 i art. 88 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że zapis § 4 uchwały (w kwestionowanej części) narusza zasadę określoności przepisów prawa, podczas gdy kwestionowany zapis wprost uwzględnia przedmiotową zasadę, jest literalnie zgodny z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n.") oraz zapisami § 45 ust. 1 i § 51 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "rozporządzenie ZTP");

­ art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n., poprzez ich wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że pojęcia: " wejście w życie przepisu" i "moc obowiązująca przepisu" są tożsame, w związku z czym bezpodstawnie zakwestionowano poprawność części zapisu § 4 uchwały, podczas gdy przepisy o wejściu w życie aktu prawnego to przepisy z zakresu obowiązywania prawa, natomiast przepisy dotyczące mocy obowiązującej przepisu należą do problematyki z zakresu prawa intertemporalnego;

­ § 45 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, poprzez jego wadliwą wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a) uznaniu, że pojęcia: "wejście w życie przepisu" i "moc obowiązująca przepisu" są tożsame, skutkiem czego bezpodstawnie zakwestionowano poprawność zapisu § 4 uchwały;

b) uznaniu, że przedmiotowe przepisy wykluczają możliwość nadania uchwale mocy wstecznej, podczas gdy przepisy rozporządzenia ZTP dotyczą wyłącznie sposobu sformułowania zapisów określających wejście w życie przepisu, a nie nadania mu mocy obowiązującej (wstecznej);

­ § 51 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis rozporządzenia ZTP określa wprost sposób sformułowania zapisów aktu prawnego nadającego przepisom prawa wsteczną moc obowiązującą;

­ art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Bojanowie posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością.

Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Podkarpackiego kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi, Gmina wskazała, że nie jest możliwe nadanie aktowi prawa miejscowego mocy obowiązującej późniejszej niż data wejścia w życie tego aktu, gdyż oczywistym jest, że akt prawny (przepis), który wszedł w życie musi posiadać moc obowiązującą, co oznacza, że wejście w życie danego aktu (przepisu) zawsze determinuje jego moc obowiązującą. Powyższe nie oznacza jednak, że w akcie normatywnym nie można nakazać stosowania norm w nim ustanowionych do oceny stanów faktycznych, które miały miejsce w przeszłości.

Powołując się na orzecznictwo sądowe, Strona skarżąca wyjaśniła, że wsteczna moc prawa może dotyczyć tylko przyznania praw, natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków. Zdaniem Gminy kwestionowana uchwała spełnia ww. przesłankę, gdyż ustalona uchwałą wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Bojanów jest wyższa niż dotychczas obowiązujący ekwiwalent (do dnia 31 grudnia 2021 r.) ekwiwalent za udział w akcjach wynosił 14 zł, natomiast za udział w szkoleniu 7 zł.

Gmina podniosła, że Organ nadzoru nie zauważył, że wszystkie przywołane przez niego orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w stanach faktycznych, gdzie aktom prawa miejscowego organy uchwałodawcze nadawały moc obowiązującą późniejszą niż data ich wejścia w życie. Tym samym rażąco naruszając prawo, gdyż pojęcie "wejścia w życie przepisu" jest pojęciem z zakresu obowiązywania przepisów prawa, a co za tym idzie nie sposób wyobrazić sobie przepis, który wszedł w życie, jednak nie ma mocy obowiązującej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem; o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanych wyżej aktów organów gminy znaczenie prawne ma zatem rozgraniczenie kategorii ich wad na istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Mimo że tylko istotne naruszenie prawa uprawnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności, u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń które należy za takie kwalifikować; w orzecznictwie sądowym i doktrynie do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W sprawie Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 4 uchwały Rady Gminy Bojanów Nr XXXVII/264/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach w części dotyczącej § 4 w zakresie treści: "po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą."

Treść zakwestionowanego przepis brzmi: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r".

Zdaniem Wojewody tak sformułowany przepis jest niejasny, budzi wątpliwości interpretacyjne co do terminu wejścia w życie uchwały. Jest wewnętrznie sprzeczny, co stanowi istotne naruszenie prawa. Podkreśla, że akt ten, jako akt prawa miejscowego został opublikowany w Dzienniku Urzędowy Województwa Podkarpackiego, w związku z powyższym wystarczającym było postawienie w treści zapisu: "uchwala wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2022 r."

W opozycji do organu nadzoru Gmina twierdzi, że kwestionowane zapisy uchwały mają oparcie w przepisach w tym art. 4 i 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

W sporze tym rację należy przyznać Gminie.

Sąd nie podziela zastrzeżeń organu nadzoru co do wskazanego w uchwale trybu wejścia jej w życie i czasowego zakresu obowiązywania; według uchwalonego przez Radę Gminy brzmienia § 4, "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r."

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Na podstawie z kolei art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. poz. 2490 ze zm.), "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". "Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. (...) Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (ust. 2).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Bojanów z 29 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniach stanowi akt prawa miejscowego, czyli taki akt normatywny, który zawiera normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Bojanów).

Niezależnie od wynikającego z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. i spełnionego w sprawie ogólnego obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym (przedmiotowa uchwała w brzmieniu uchwalonym przez Radę Gminy została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 19 kwietnia 2022 r. pod poz. 1780), zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 tej ustawy dotyczący tzw. vacatio legis, stanowiący, że "akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy".

W rozpoznawanej sprawie objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym § 4 uchwały nr XXXVII/264/2022 Rady Gminy Bojanów z 29 marca 2022 r. - poprzez zapis, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego – czynił zadość temu wymogowi, pozostając jednocześnie zgodny z § 45 ust. 1 załącznika do rozporządzenia ZTP, wskazującym dopuszczalne sposoby sformułowania przepisu o wejściu ustawy w życie (mającym odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego); jednym z nich (pkt 1) jest nadanie brzmienia "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia".

Tym samym w sprawie w ogóle nie zachodziła sytuacja do jakiej odnosi się art. 4 ust. 2 u.o.a.n. (stanowiący wyjątek od zasady wynikającej z ust. 1), zgodnie z którą "w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym" (niezależnie od tego, że wg poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym - m.in. wyrok NSA z 22 stycznia 2010 r. I OSK 1170/09, LEX nr 594940 - wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogłaby uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Zwrócenia uwagi w związku z powyższym wymaga regulacja art. 5 u.o.a.n., zgodnie z którym "przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Jak wynika ze skierowanych do Wojewody pismem z 27 kwietnia 2022 r. wyjaśnień Gminy odzwierciedlonych w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu, na tym przepisie oparła się Rada Gminy, dodając w § 4 uchwały po słowach "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego" dodatkowy zapis "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r."

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że art. 5 u.o.a.n. dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Wsteczna moc prawa może dotyczyć ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (tak m.in. wyrok NSA z 30 września 2021 r. III FSK 2137/21 - LEX nr 3294291).

W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że: "w dniu 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), na mocy której art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej został uchylony. W związku z tym zachodzi konieczność podjęcia nowej uchwały regulującej wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników, zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie (...) z uwagi na to, że uchwała jest korzystniejsza dla beneficjentów, może obowiązywać od dnia 1 stycznia 2022 r. Pozwoli to na uniknięcie okresu, w którym nie obowiązywałaby żadna regulacja, dotycząca ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP".

Co istotne w sprawie, możliwości zastosowania przez Radę Gminy tego przepisu nie wykluczył Wojewoda, akceptując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyjaśnienia zawarte w w/w piśmie z 27 kwietnia 2022 r., że skoro ustalona uchwałą wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Pysznica jest wyższa aniżeli dotychczas obowiązujący ekwiwalent, to przedmiot uregulowania objęty uchwałą może wyjątkowo uzasadniać jej wejście w życie począwszy od 1 stycznia 2022 r.

Mimo tego Wojewoda uznał jednak, że § 4 uchwały zredagowany został z naruszeniem zasady określoności przepisów prawa (wywodzonej z art. 2 Konstytucji i ukształtowanego na tym tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) według której przepisy powinny być formułowane w sposób precyzyjny, zrozumiały, czytelny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Wojewody, § 4 uchwały jako zawierający dwie dyspozycje (co do wejścia uchwały w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz co do jej obowiązywania od 1 stycznia 2022 r.) wymagań tych nie spełnia, gdyż przez wyznaczenie dwóch różnych dat adresat odczytujący taką normę nie wie, czy przepisy będą go obowiązywać i będą mogły być wobec niego stosowane od daty wejścia w życie, czy od daty nabrania mocy obowiązującej.

Powyższej argumentacji Sąd orzekający w sprawie nie podziela. Wyłącznie z punktu widzenia "przeciętnego odbiorcy" - względem którego Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wywiódł opisane wyżej zarzuty - można by ewentualnie rozpatrywać niezrozumiały charakter zapisu § 4 uchwały. Tylko przez pryzmat tego należy też postrzegać wskazanie zawarte w odpowiedzi na skargę (s. 7), że jeśli wolą Rady było nadanie aktowi prawa miejscowego wyjątkowo mocy wstecznej, to wówczas § 4 uchwały powinien brzmieć "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego", a w przepisach przejściowych powinien być zawarty odpowiedni zapis, np. że "Stawki określone w § 1 uchwały mają zastosowanie do naliczania ekwiwalentów pieniężnych za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, które odbyły się począwszy od dnia 1 stycznia 2022 r."

Sąd nie neguje, że taka redakcja przepisów aktu prawa miejscowego mogłaby być uznana za bardziej czytelną, gdyż w jednym przepisie określono by termin wejścia w życie uchwały, zaś w odrębnym – normę intertemporalną.

Absolutnie nie przekłada się to jednak na naruszenie przez § 4 uchwały (w brzmieniu uchwalonym przez Radę Gminy) reguł prawidłowej legislacji, który posługując się terminologią ustawową, jednym zapisem w pełni uwzględnia regulację art. 4 ust. 1 u.o.a.n. co do wejścia uchwały w życie (pozostającą w związku z § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZTP) oraz jej art. 5 co do nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej. W ocenie Sądu, taki sposób sformułowania § 4 uchwały nie budzi jakichkolwiek wątpliwości odnośnie jej daty wejścia w życie i jednocześnie daty obowiązywania.

Na tym tle Sąd nie akceptuje wyrażonego w odpowiedzi na skargę (w oparciu o Komentarz LEX do § 51 rozporządzenia ZTP autorstwa Grzegorza Wierczyńskiego) stanowiska Wojewody, że jeśli prawodawca chce, by ustanowione przez niego normy prawne miały zastosowanie do oceny stanów faktycznych które miały miejsce przed wejściem w życie danego aktu, zamiast jednego przepisu końcowego powinien użyć osobnego przepisu przejściowego i przepisu końcowego. Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia ZTP, przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ...". Kwestionowany przez Wojewodę § 4 uchwały pozostaje w pełni zgodny z pierwszym wskazanym w tej regulacji możliwym sposobem ustalenia brzmienia przepisu nadającego moc wsteczną i w żadnym razie nie można go odnosić do treści § 51 ust. 2, na co pośrednio mogłaby wskazywać argumentacja Wojewody (zgodnie z jego brzmieniem, przepisy ustawy inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, redaguje się w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy).

Podstaw do upatrywania nieprawidłowości zastosowanego przez Radę Gminy sposobu redakcji § 4 uchwały nie dają również zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody (w oparciu o przywołane orzecznictwo sądowe – s. 4) wywody co do tożsamości zdarzeń wejścia aktu w życie i uzyskania przez niego mocy prawnej (mocy obowiązującej). Uzyskanie mocy obowiązującej następuje bowiem rzeczywiście z chwilą wejścia aktu normatywnego w życie (uchwała nie może więc wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej).

Wejście aktu w życie w określonej dacie (w niniejszej sprawie wiązanej z upływem 14 dni od ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego) i uzyskanie przez niego w związku z tym mocy prawnej (od tej daty, na przyszłość) należy jednak rozpatrywać w kontekście art. 4 u.o.a.n., co nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu "rozciągnięciu" tej mocy prawnej na podstawie art. 5 tej ustawy - poprzez nadanie mu "wstecznej mocy obowiązującej" - na zdarzenia które już zaistniały w przeszłości.

Reasumując, Sąd nie podziela stanowiska rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego we wskazanym fragmencie nieważność § 4 uchwały Rady Gminy Bojanów z 29 marca 2022 r. XXXVII/264/2022, iż mimo prawnej dopuszczalności nadania w pewnych sytuacjach aktowi normatywnemu "wstecznej mocy obowiązującej", powinno być to uczynione poprzez odpowiednie sformułowanie przepisów przejściowych, a nie w ramach przepisu o wejściu w życie.

Uznanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczałoby, że § 4 uchwały uzyskałby treść "Uchwała wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2022 r.", co wskazywałoby na jej wejście w życie nie tylko przed dniem jej podjęcia, ale także przed dniem jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (19 kwietnia 2022 r.), wiążąc się dodatkowo z brakiem zachowania odpowiedniego vacatio legis.

Prowadzi to do stwierdzenia, że zapis § 4 uchwały Rady Gminy Bojanów z 29 marca 2022 r. XXXVII/264/2022 nie narusza regulacji wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym nie narusza prawa.

Takie stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 747/22. Ze stanowiskiem tym, jak i jego argumentacją, Sąd w zupełności się zgadza, przyjmując ją za swoją .

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a. O należnych stronie skarżącej kosztach zastępstwa procesowego (480 zł) postanowiono stosownie do art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).