Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 141/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 ust. 2 pkt 8, pkt 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 30 czerwca 2015 roku nr X/71/2015 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Wolbórz w miejscowości Wolbórz dla terenu położonego pomiędzy ul. Kitowicza, ul. Świętokrzyską, ul. Modrzewskiego, ul. Polną oraz obwodnicą Wolborza - oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Wolborzu podjęła uchwałę nr X/71/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Wolbórz w miejscowości Wolbórz dla terenu położonego pomiędzy ul. Kitowicza, ul. Świętokrzyską, ul. Modrzewskiego, ul. Polną oraz obwodnicą Wolborza.

W dniu 25 stycznia 2016 r. R.K w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) - dalej w skrócie "u.s.g.", zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jako sprzeczną z prawem. W jego opinii organ naruszył tryb uchwalania planu, nie rozpoznał bowiem we właściwy sposób zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do planu. Wraz ze skargą R.K złożył wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. Skarżący zauważył, że w dniu 9 listopada 2015 r. wezwał Gminę Wolbórz do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzią z dnia 2 grudnia 2015 r. organ nie uznał wezwania, nie pouczył go również o trybie i terminie zaskarżenia uchwały do sądu. Jednocześnie autor skargi podkreślił, że obwieszczenie o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywało, że do dnia 2 czerwca 2015 r. należy składać uwagi do planu, co też skarżący uczynił w dniu 22 maja 2015 r. Przystępując do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Burmistrz Wolborza nie poinformował, ani nie zorganizował spotkania z właścicielami działek o zamierzonej decyzji. Podziały działek nie powinny odbywać się bez zasięgnięcia opinii właściciela działki, co w przypadku obecnego projektu planu zostało uczynione. Uwagi dotyczące działek będących własnością skarżącego odnosiły się do absurdalnego wytyczenia ulic na tych działkach, co powoduje utratę możliwości racjonalnego ich podziału w sytuacji, gdy mogły być wytyczone wzdłuż ewidencyjnych granic działek, co zmniejszyłoby ubytek powierzchni kosztem skarżącego. Mimo prowadzonych rozmów z przedstawicielami Urzędu oraz wnoszonych pism nie uwzględniono propozycji skarżącego z powodu zaawansowania prac nad projektem. Ze względu na terminy ogłoszeń i dyskusji publicznej o planie skarżący uważa, że działania organów Gminy Wolbórz naruszyły jego interes prawny i faktyczny.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Wolborzu wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, argumentując, że procedurę uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego reguluje przepis art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.". Uchwała Rady Miejskiej w Wolborzu nr X/71/2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Wolbórz dla terenu położonego pomiędzy ul. Kitowicza, ul. Świętokrzyską, ul. Modrzewskiego, ul. Polną oraz obwodnicą Wolborza podjęta została, po uprzednim prawidłowym zastosowaniu całej wymaganej prawem procedury. Tryb podjęcia uchwały został skontrolowany przez Wojewodę Łódzkiego i uchwała jako zgodna z prawem została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Zgodnie z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w dniu 30 kwietnia 2015 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami. W dyskusji tej brała udział B.K. - siostra skarżącego, która informowała ustnie organ, że reprezentuje interesy brata. W dniu 22 maja 2015 r. R.K zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p. wniósł swoje uwagi dotyczące projektu planu. Uwagi te zostały w dniu 15 czerwca 2015 r. rozpatrzone przez Burmistrza Wolborza i nie zostały uwzględnione. Następnie uwagi R.K. jako nieuwzględnione zostały przekazane do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w Wolborzu, która dokonała ich analizy, a sposób ich rozpatrzenia zawarty został w uchwale nr X/71/2015 z dnia 30 czerwca 2015 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa.

W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2016 r. skarżący podniósł, że obecny podział jego działki jest dla niego krzywdzący i dlatego się z nim nie zgadza. Wyjaśnił, że w 2004 r. przedstawiono mu plan zagospodarowania przestrzennego, w którym podział jego działki nr 389 był dla niego korzystny. Skarżący wskazał, że przypadkowo dowiedział się o zmianie planu w dniu 28 kwietnia 2015 r. i w dniu 21 maja 2015 r. wysłał pismo informujące, że nie wyraża zgody na podział jego działki. Podkreślił, że w porządku obrad sesji Rady Miejskiej w dniu 30 czerwca 2015 r. nie było punktu dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż występował o to do Przewodniczącego Rady Miejskiej, Przewodniczącego Komisji Rolnictwa Rady Miejskiej i Przewodniczącego Komisji Budżetowej Rady Miejskiej.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2016 r. sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi.

Pismem procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że z uwagi na stan zdrowia nie będzie mógł uczestniczyć w rozprawie w dniu 27 września 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, wobec czego należało ją oddalić.

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r. Rady Miejskiej w Wolborzu nr X/71/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Wolbórz w miejscowości Wolbórz dla terenu położonego pomiędzy ul. Kitowicza, ul. Świętokrzyską, ul. Modrzewskiego, ul. Polną oraz obwodnicą Wolborza.

Skarga R. K. a wywiedziona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dla dopuszczalności skargi złożonej w oparciu o cytowaną wyżej normę prawną konieczne jest spełnienie następujących warunków. Po pierwsze, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, która musi być sprawą z zakresu administracji publicznej. Po drugie, skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie, zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. i po czwarte, wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie. Co istotne, sąd nie bada naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże skutecznie naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu miejscowego.

Przystępując do oceny wystąpienia wspomnianych wyżej przesłanek stwierdzić trzeba, że bez wątpienia skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Niespornym jest także, że pismem z dnia 5 listopada 2015 r., złożonym w siedzibie organu w dniu 9 listopada 2015 r. skarżący wezwał Radę Gminy w Wolborzu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą, a następnie w dniu 25 stycznia 2016 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia, co nastąpiło mocą prawomocnego postanowienia tutejszego sądu z dnia 23 czerwca 2016r.

Oceniając w następnej kolejności, czy skarżącemu przysługuje interes prawny do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12 – Lex nr 1212683). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

W judykaturze podkreśla się nadto, że legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu bądź jej użytkownik wieczysty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13 – Lex nr 1511174, 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1064/12 - Lex nr 1219245, 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1675/09 – Lex nr 582854).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że skarżący R.K jest niewątpliwie podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na przysługujące mu w rozumieniu art. 140 k.c. prawo własności nieruchomości położonej przy ul. A. w Wolborzu, nr ewid. [...], objętej regulacjami kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z treścią planu rzeczona działka została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową - symbol 5MN, 6MN, 7MN, teren drogi publicznej klasy dojazdowej - symbol 7KDD, teren drogi wewnętrznej - 1KDW. Sąd po dogłębnej analizie treści skargi oraz załączonych dokumentów stwierdził, że skarżący w żadnej mierze nie wykazał naruszenia przysługującego mu indywidualnego, obiektywnego, realnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek podstaw prawnych ażeby twierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego negatywnie oddziałuje na sferę materialnoprawnych uprawnień skarżącego związanych z szeroko pojmowanym prawem własności, poprzez pozbawienie uprawnień, ograniczenie albo uniemożliwienie ich wykonywania, czy też, że nakłada nań jakieś obowiązki.

Skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z faktu, że nie został oficjalnie poinformowany o podziałach działek i wytyczeniu na jego działkach ulic, co -jego zdaniem - powoduje utratę możliwości racjonalnego podziału nieruchomości w sytuacji, gdy mogłyby one zostać wytyczone wzdłuż granic ewidencyjnych, co zmniejszyłoby ubytek powierzchni. Obecny podział działek jest dla niego krzywdzący i skarżący się z nim nie zgadza. Poza tym, przedstawiony mu w 2014 r. plan przewidywał inny podział jego działki i był wówczas dla niego korzystny.

Odnosząc się do podniesionych wyżej argumentów skarżącego wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała w § 11 określa szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Szczegółowe zasady zagospodarowania terenów 7MN, 6MN, 5MN określone w § 15 uchwały przewidują możliwość wydzielenia nowych działek budowlanych. Z tekstu planu nie wynika obowiązek czy też inaczej mówiąc nakaz podziału działek, a jedynie prawna możliwość ich wydzielenia oczywiście przy zachowaniu zasad określonych w tekście planu. Natomiast rysunek planu - jak wskazywał organ rozpatrując uwagi skarżącego do planu - zawierający zaproponowane linie podziału i proponowana lokalizacja budynku są wyłącznie sugestią (propozycją), jak ów podział mógłby przebiegać. Dalej organ wskazywał, że biorąc pod uwagę powierzchnię działki skarżącego i po odliczeniu terenu przewidzianego pod drogi pozostaje około 1,75 ha pod zabudowę mieszkaniową, co pozwala na wydzielenie 21 działek pod zabudowę wolnostojącą. Oczywistym jest wobec tego, że rozważanych regulacji planu miejscowego nie można traktować w kategorii nakazu (obowiązku) dokonania przez skarżącego podziału jego działki w sposób stricte określony przez organ uchwałodawczy. W kwestii proponowanych dróg sąd uznał, że istnieje konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla wszystkich potencjalnych działek, jakie mogą powstać w wyniku podziału. Obowiązkiem gminy jest niewątpliwie określenie w m.p.z.p. według art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury, zwłaszcza jeśli plan przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dopuszcza prawną możliwość wydzielenia działek pod tego typu zabudowę. Wobec powyższego sąd stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego realnie i bezpośrednio, a nadto w żaden sposób nie wykracza poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ nie rozpoznał we właściwy sposób zgłoszonych w dniu 22 maja 2015 r. uwag skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż Burmistrz Gminy Wolbórz rozstrzygnął je negatywnie, następnie zaś w trakcie sesji Rady Miejskiej w dniu 30 czerwca 2015 r. poddano je pod głosowanie i nie zyskały one aprobaty ze strony organu uchwałodawczego, co zostało udokumentowane w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 2 pkt 2 uchwały). Zarzut ten nie może zatem stanowić podstaw do twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Akta sprawy dowodzą ponadto, że organ dochował trybu przewidzianego dla uchwalenia aktu prawa miejscowego w zakresie ogłaszania i obwieszczania o kolejno podejmowanych czynnościach planistycznych oraz zawiadamiania lokalnej społeczności o wyłożeniu projektu planu i możliwości składania do niego uwag. Zawiadomienia o powyższym były umieszczane nie tylko w internecie, na tablicach ogłoszeń, ale także w prasie lokalnej, zatem nie sposób podzielić argumentu R. K. a, że miał ograniczone możliwości zapoznania się z projektem m.p.z.p., nawet jeśli jak twierdzi nie posiada dostępu do internetu. Dodać w tym miejscu trzeba, że przepisy u.p.z.p. nie przewidują prawnego obowiązku organu uchwałodawczego powiadamiania indywidualnie właścicieli nieruchomości objętych regulacjami planu o zamierzonym w projekcie planu sposobie ich zagospodarowania (w tym o ewentualnej możliwości jej podziału). Ustawodawca przewidział w tym celu wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, możliwość składania uwag, dyskusję publiczną i tryb rozpatrywania uwag.

O naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie może wreszcie świadczyć fakt, że w 2014 r. przedłożono mu plan miejscowy z proponowanym podziałem działki, który wówczas był dla niego korzystny. Akta sprawy dowodzą, że zanim doszło do podjęcia zaskarżonej obecnie uchwały, Rada Miejska zatwierdzała miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwałami nr XLI/324/2014 z 26 lutego 2014 r. oraz nr V/27/2015 z 29 stycznia 2015 r., których nieważność w całości stwierdzał organ nadzoru. Rysunek każdej z tych uchwał dla terenu, na którym znajduje się działka skarżącego przewidywał w zasadzie tożsamy sposób ich zagospodarowania, sugerując w analogiczny sposób jak w zaskarżonej uchwale przebieg ewentualnych granic podziału nieruchomości.

Podsumowując, legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Skarżący pomimo sformułowania licznych zarzutów nie wykazał skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten z oczywistych powodów omówionych w poczynionych wyżej rozważaniach nie został wykazany, co obligowało sąd do oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB