Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 491/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a, art. 144 ust.2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148, art. 150, art. 153
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia, jako "K.p.a."), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej przywoływana jako: "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A" Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...], z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. 66 i C., oznaczonej jako działki o nr: 474/26, 474/25, 474/24, 474/23, (przed podziałem) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki o nr: 474/42, 474/43, 474/44, 474/45, 474/46, 474/47, 474/48, 474/49, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 11.820zł. z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w następstwie dokonania jej podziału.

Od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. w Ł. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zdaniem Spółki wykazanie wzrostu wartości nieruchomości operatem szacunkowym z dnia 16 października 2012r. budzi szereg wątpliwości. Spółka złożyła zastrzeżenia co do przyjętych założeń do wyceny, doboru transakcji nieruchomości podobnych. Zdaniem strony, zbiór nieruchomości podobnych dla nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale został określony nieprawidłowo. Wątpliwości Spółki wzbudziły wybrane transakcje nieruchomości podobnych (poz. nr 6 na str. 32 i poz. nr 8 na str. 35 operatu szacunkowego), których ceny, zdaniem Spółki, rażąco odbiegają od pozostałych cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych jako materiał porównawczy. Ponadto wątpliwości strony wzbudził obszar rynku nieruchomości podobnych przyjętych do porównań dla stanu po podziale (zwłaszcza tych położonych na terenie osiedla J. i Z.) oraz nieruchomości podobnych przyjętych do porównań dla stanu przed podziałem (położonych przeważnie na osiedlu W.). Zdaniem Spółki, wskazuje to na celowe działanie w celu zawyżenia wartości nieruchomości po podziale oraz zaniżenia przed podziałem, a niewielka liczba transakcji nieruchomości z segmentu działek "małych" nie upoważnia do tak szerokiego rozszerzenia analizowanego rynku. Analizowany rynek powinien być, zdaniem Spółki, bardziej dopasowany obszarowo do nieruchomości wycenianej poprzez wyłączenie nieruchomości z osiedli J. i Z.

Zdaniem strony, w operacie szacunkowym wymienione zostały co prawda lokalizacje nieruchomości podobnych, ale brak jest informacji o tych nieruchomościach, ich przeznaczeniu, warunkach zawarcia transakcji i o tym dlaczego rzeczoznawca majątkowy uznał je za nieruchomości podobne.

Ponadto Spółka zauważyła, że opłata adiacencka ma być kategorią obiektywną związaną z podziałem, a nie planami konkretnego inwestora co do zagospodarowania działki, a organowi nie powinien umknąć uwadze nietypowy charakter przedmiotowego podziału. Trudno, zdaniem strony, uznać, że większą wartość mają małe działki, na których nie można posadowić samodzielnego budynku mieszkalnego, od kształtnych działek o powierzchni 700 – 800m2, które nadają się do różnych form zagospodarowania terenu. Ponadto Spółka poddała w wątpliwość okoliczność, aby największe na rynku wartości osiągały najmniejsze działki, które aby dla potrzeb mieszkaniowych można było wykorzystać, trzeba poszukać drugiego chętnego nabywcy do zakupu działki sąsiedniej i realizować wspólną zabudowę bliźniaczą budynku mieszkalnego. Powyższe argumenty zostały przytoczone w decyzji Kolegium z dnia [...], jednak nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem Spółki, ustalenie opłaty adiacenckiej jest dopuszczalne wówczas, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do wielkości wzrostu wartości, co w tej sprawie nie ma miejsca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując przedmiotową sprawę wskazało, iż stosownie do art. 4 pkt. 11 ustawy, przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także z podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Dalej organ wskazał, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 stosuje się odpowiednio. Dalej podniesiono, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a ustawy). Biorąc pod uwagę brzmienie wskazanej powyżej regulacji, organ stwierdził, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości,

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie, określone w art. 98a ust. 1 ustawy, przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ I instancji do wydania stosownej decyzji. Analizując każdą z nich organ stwierdził, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. B. 66 i C., oznaczona jako działki nr: 474/26, 474/25, 474/24, 474/23 została podzielona na działki nr: 474/42, 474/43, 474/44, 474/45, 474/46, 474/47, 474/48, 474/49. Podział nieruchomości został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], natomiast w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007r, nr 401, poz. 41957).

Dalej wskazano, iż organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 16 października 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., który przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 679.200zł., zaś po podziale 718.600zł., co oznacza, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi kwotę 39.400zł., co – przy zastosowaniu 30% stawki opłaty adiacenckiej – daje kwotę 11.820zł., stanowiącą opłatę adiacencką.

Organ podkreślił, iż istotę sporu w sprawie stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem zarzuty odwołania koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżenia co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w piśmie z dnia 14 lutego 2013r., stanowiących odpowiedź na zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego.

W powyższym zakresie Kolegium wskazało, iż rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które – zgodnie z art. 153 ustawy – polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W przedmiotowej sprawie zastosowano metodę korygowania ceny średniej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie"), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ podkreślił, iż określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, organ stwierdził, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, a przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Organ podkreślił, iż operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określone w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia bowiem przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny, co umożliwia zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział spowodował oczywisty wzrost wartości nieruchomości. Konkludując organ wskazał, iż operat szacunkowy odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy.

Odpowiadając na argumenty odwołania organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez rzeczoznawcę warunku podobieństwa w doborze nieruchomości przyjętych do porównań. Zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z powyższej regulacji prawnej wynika, iż w procesie wyceny obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest spełnienie warunku podobieństwa nieruchomości, którymi – w świetle art. 4 pkt.16 ustawy – są nieruchomości porównywalne z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zdaniem organu przyjęte do porównań nieruchomości są podobne do wycenianej pod względem położenia (obszar Ł., za wyjątkiem terenu Ś. i ze szczególnym uwzględnieniem, na ile to możliwe, obszarów osiedli mieszkaniowych z zabudową mieszkalną jednorodzinną w dzielnicy W.), stan prawny (nieruchomości z prawem własności), przeznaczenie (nieruchomości położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), sposób korzystania (niezabudowane) oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Transakcje nieruchomości podobnych uznane zostały przez biegłego jako wolnorynkowe, a z przeprowadzonych analiz wykluczono transakcje, które w świetle dostępnych informacji i szczegółowych analiz nie spełniały podstawowego założenia dla transakcji wolnorynkowych (wykupów na cele publiczne, sprzedaży na polepszenie zagospodarowania, a także, dla których warunki zawarcia transakcji uznano za nierynkowe).

Organ wskazał dalej, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ podkreślił, iż rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu dokonane przez rzeczoznawcę oszacowanie w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej uznać wypada za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny.

Dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca uwzględnił wszystkie elementy, które mają wpływ na zróżnicowanie wartości nieruchomości podobnych (lokalizację, dostęp, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt, możliwość kształtowania zabudowy i ograniczenia) i wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych wybranych nieruchomości podobnych mają następujące cechy: lokalizacja (waga 20%), dostęp (waga 10%), sąsiedztwo/otoczenie (waga 10%), media (waga 10%), kształt gruntu (waga 20%), możliwości kształtowania zabudowy (waga 30%). Wagi cech zostały ustalone przez rzeczoznawcę dla badanego runku według preferencji kupujących. Przy istotnym zawężeniu badanych segmentów powierzchniowych stwierdzono, że cecha rynkowa w postaci "wielkość powierzchni" (mogącej wystąpić w szerokim spektrum powierzchni gruntów mieszkaniowych) nie występuje jako cecha wpływająca w sposób zasadniczy. Zatem w takim rozumieniu nie stanowi cechy rynkowej dla badanych segmentów powierzchniowych. Zarówno dla działek z przedziału powierzchniowego 300 – 600m2 jak i z przedziału 700 – 1000m2, wpływ wielkości powierzchni działek w przyjętych przedziałach powierzchniowych na cenę transakcyjną jest pomijalny.

Organ zgodził się, że w analizowanym przez rzeczoznawcę okresie, liczba transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchniach 300 – 600m2 jest mniejsza od liczby transakcji nieruchomości o powierzchniach 700 – 1000m2. Nie zmienia to jednak faktu, że szczegółowa analiza przyjętych w operacie szacunkowym transakcji nieruchomości podobnych wykazała, że wyższe wartości jednostkowe osiągają działki o powierzchniach mniejszych, spośród obu analizowanych przedziałów powierzchniowych. Pomimo mniejszej liczby zawieranych transakcji dla nieruchomości o powierzchniach 300 – 600m2, rzeczoznawca majątkowy znalazł 18 transakcji nieruchomości podobnych, co świadczy, że rynek sprzedaży takich nieruchomości istnieje i jest rozwinięty w sposób wystarczający aby móc wyliczyć wartość rynkową tego typu działek. Cena takich działek kształtowana jest w wyniku relacji popytu i podaży, a ich dostępność na rynku i możliwość sprzedaży (liczba chętnych nabywców) jest odzwierciedlona w postaci cen transakcyjnych jakie osiągają. Potencjalny nabywca jest gotów ponieść wyższe koszty jednostkowe przy gruntach o małych powierzchniach (nawet takich z zakresu 300 – 600m2), bowiem w efekcie i tak znacząco zmniejsza to kapitałochłonność inwestycyjną, wymagającą mniejszych nakładów finansowych.

W ocenie Kolegium, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 14 lutego 2013r. w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami. W ocenie organu nieruchomości, które zostały przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, a więc nieruchomościami porównywalnymi, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto organ stwierdził, opierając się na danych zawartych w operacie szacunkowym, że ustalony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału, albowiem jedynym czynnikiem generującym zmianę wartości jest zmiana struktury przestrzennej nieruchomości polegająca na wydzieleniu z niej kilku działek geodezyjnych, z których każda może być odrębnie zagospodarowana i stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż nie budzi jego wątpliwości spełnienie przesłanek warunkujących ustalenie opłaty adiacenckiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. "A" Sp. z o.o. w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a.. Polegające na oparciu decyzji na pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawcy złożonych w piśmie z dnia 14 lutego 2013r., stanowiących odpowiedź na zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego. Co zdaniem strony wykracza poza granice rozpoznania sprawy wyznaczone przez organ I instancji oraz poza granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do rozpatrzenia zarzutów wobec samego operatu, w oderwaniu od pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, co z kolei musiałoby skutkować decyzją kasatoryjną.

Nadto zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy oraz wydania postanowienia w tym zakresie, zaniechanie doręczenia stronie tego dokumentu, co w konsekwencji doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwiając stronie ochronę jej interesu prawnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów umożliwiłoby stronie realizację jej praw w ramach postępowania dowodowego, a co za tym idzie skuteczne zakwestionowanie nieprawidłowej wartości nieruchomości przyjętej przez organ II instancji.

Zarzucono także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu umożliwiłoby stronie odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w sprawie i zakwestionowanie wyjaśnień rzeczoznawcy oraz operatu, a co za tym idzie przyjętej przez organ nieprawidłowej wartości nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca skupiła się na argumentacji dotyczącej naruszenia art. 15 i art. 136 K.p.a. powołując obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych i stanowisk nauki prawa. Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, iż poniosła nakłady polegające na wybudowaniu infrastruktury technicznej, wykonała na własny koszt kanał sanitarny o długości 410,98m o wartości 495.000zł netto na terenie przedmiotowych działek i przeniosła własność w/w urządzenia na rzecz Miasta Ł. pod tytułem darmym. Zdaniem strony, ze względu na fakultatywny charakter opłaty adiacenckiej, fakt ten nie może zniknąć z pola widzenia, także w kontekście generalnej zasady zaufania do organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów strony skarżącej wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy). W literaturze zauważa się, że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., w sprawie sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z: obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że Sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 89a omawianej ustawy. Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie sygn. I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu.

W powyższym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ustawy. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 K.p.a.. Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011r. nowe brzmienie tegoż przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 K.p.a., w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu. Sytuacja staje się jeszcze bardziej oczywista, gdy weźmie się pod uwagę, że strona skarżąca nie wnioskowała nawet o przeprowadzenie w oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy. Operat wykonała osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), z wyłączeniem określonego rejonu miasta (Ś.), a proces korygowania ceny średniej przeprowadzony został w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przechodząc zaś do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż organ odwoławczy zażądała od rzeczoznawcy odniesienia się do zarzutów odwołania. Rzeczoznawca uczynił to w piśmie z dnia 14 lutego 2013r., z którym strona skarżąca nie została zapoznana do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 10 § K.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, a powyższe pismo rzeczoznawcy stanowiąc jedynie odpowiedź na zarzuty odwołania nie prowadziło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Te, zostały ustalone w operacie szacunkowym, który miał jednakową treść zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji przedstawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcie konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 10 K.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiałe jest natomiast podnoszenie zarzutów dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) i zasad odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym w postępowaniu odwoławczym możliwe jest przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Jeśli zatem – o czym była już mowa powyżej – organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, choć miał taką kompetencje, a jedynie uzyskał pismo rzeczoznawcy, w którym potwierdzone zostały wnioski przedłożonego wcześniej operatu szacunkowego, to nie sposób wskazać w czym należałoby upatrywać tutaj naruszenia prawa. Skoro granice sprawy wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, to uzyskanie w toku postępowania odwoławczego pisma rzeczoznawcy nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a., z powodu przekroczenia granic sprawy, w której rozstrzygał organ I instancji.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., z powodu niezgodnego z prawem zabrania materiału dowodowego. Jak już była o tym mowa, materiał dowodowy stanowiący podstawę wydanych decyzji został w całości zgromadzony przez organ I instancji. Wówczas bowiem opracowana i przedłożona została wycena przedmiotowej nieruchomości. Pismo z dnia 14 lutego 2013r. nie zmieniało okoliczności sprawy i z punktu widzenia przepisów normujących proces zbierania i oceny materiału dowodowego nie stanowiło istotnej okoliczności. Zażądanie złożenia tegoż pisma w toku postępowania odwoławczego nie mogło więc stanowić naruszenia powyższych zasad.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

m.ch.