Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 762/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5, 7, 10
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.G., R.G., R1.G., M.S., D.A., P.A., J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/17 w sprawie ze skargi I.G., R.G., R1.G., M.S. D.A., P.A., J.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/17 oddalił skargę I.G., R.G., R1.G., M.S., D.A., P.A., J.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji,.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (zwany dalej "Ministrem") utrzymał w mocy decyzję własną z 7 sierpnia 2014 r. nr [...] którą:

1. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] oraz [...], o pow. 4600 m², oznaczonych hip. nr [...]1, [...]2, [...]3 (rep. hip. Nr [...]), stanowiących własność D. oraz Z. małż. G.;

2. stwierdzono nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], w zakresie ustanowienia na części wywłaszczonej nieruchomości, na odcinku przylegającym do nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]4 rep. hip. nr [...] ograniczonego prawa rzeczowego – służebności drogi koniecznej, na rzecz każdoczesnych właścicieli pozostałej części nieruchomości, wyłączonej spod wywłaszczenia, dla umożliwienia dojazdu do ul. [...].

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 lutego 2010 r. I.G. i W.R., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r.

Ustalono, że spadkobiercami dawnych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. Z. i D. G., są: I.G., D.A., J.A., R1.G., R.G. i M.S..

Aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie opinii geodezyjnej z dnia 29 lipca 2015 r., z której wynika, że w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki nr [...]5 oraz nr [...]6 z obrębu [...], objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiące własność Województwa [...].

Od decyzji z dnia 5 maja 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli I.G., R.G., R1.G., M.S., D.A., P.A., J.A., następcy prawni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę w całości podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane w toku postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I.G., R.G., R1.G., M.S., D.A., P.A. i J.A. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." i w związku z art. 10 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. i nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4 poz. 31; dalej "dekret") przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów poprzez wydanie przez niewłaściwy organ ti. Prezydium Rady Narodowej [...], które orzekało w sprawie własnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 5 i art. 7 dekretu przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów, bowiem zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości wydane zostało bez wymaganej zgodnie z art. 5 ust. 2 dekretu opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a wniosek do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nie spełniał wymogów określonych w art. 7 Dekretu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 8 ust. 1 i art. 28 dekretu przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących, w dacie ich wydania przepisów, bowiem zawarcie w kierowanym do ówczesnych właścicieli nieruchomości wezwaniu z dnia 20 marca 1951 r. wyłącznie odesłania do przepisu art. 28 dekretu nie wypełniało przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 i art. 28 Dekretu:

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 3 i art. 4 ust. 1 dekretu przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka w postaci podjęcia przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego działań zmierzających do uzyskania nieruchomości dla celów realizacji narodowych programów gospodarczych w trybie przewidzianym przez art. 3 dekretu;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 21 ust. 2 dekretu przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów poprzez brak precyzyjnego określenia w kwestionowanym orzeczeniu przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z art. 11 ust. 11 dekretu oraz art. 9 ust. 1, art. 11, art. 12 ust. 1 - 2, art. 23 i art. 24 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. nr 36 poz. 341 z póżn. zm.; dalej "rozporządzenie") przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje naruszały prawo przez brak stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 9 października 1953 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 30 maja 1953 r. nr [...], które wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących w dacie ich wydania przepisów poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego orzeczenia w charakterze pełnomocnika D. i Z. G. adwokata S. C. w sytuacji, gdy ten nie legitymował sie odpowiednim pełnomocnictwem i poprzez dokonywanie tym samym doręczeń do rak nie umocowanego pełnomocnika;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], podczas gdy w/w decyzje wydane zostały przez organ z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, braku zebrania dowodów mogących się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz braku poddania go wnikliwej analizie i ocenie zgodnie z zasadą swobodne oceny dowodów, w tym w szczególności braku podjęcia czynności zmierzających do przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego odpowiadającego regułom określonym przepisami rozdziału 4 działu II k.p.a. celem ustalenia treści całości akt administracyjnych postępowania zwykłego, w sytuacji gdy obowiązek taki spoczywa na organie z urzędu.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 maja 2017r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 sierpnia 2014 r nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wnieśli również o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze nie mógł być skuteczny powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., "poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji (...) i poprzedzającej ją decyzji (...), podczas gdy w/w decyzje wydane zostały przez organ z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, braku zebrania dowodów mogących się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz braku poddania go wnikliwej analizie i ocenie zgodnie z zasadą swobodne oceny dowodów, w tym w szczególności braku podjęcia czynności zmierzających do przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego odpowiadającego regułom określonym przepisami rozdziału 4 działu II k.p.a. celem ustalenia treści całości akt administracyjnych postępowania zwykłego, w sytuacji gdy obowiązek taki spoczywa na organie z urzędu." Otóż ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem ani w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu strona skarżąca nie wskazała dokładnie na czym owe naruszenia miały dokładnie polegać. Skarżący kasacyjnie ograniczył się jedynie do ogólnych konkluzji, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby nakierowane na ustalenie treści całości akt administracyjnych postępowania zwykłego, czyniąc ustalenia na dowodach pośrednich, co nosi znamiona dowolności. Jednak sama strona skarżąca nie przedstawiała żadnych dowodów i nie czyni zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy konkretnych, zawnioskowanych przez nią wcześniej dowodów. Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, a więc postępowanie dowodowe powinno być ograniczone wyłącznie do wykazania zaistnienia przesłanek nieważnościowych, a nie "ustalenia treści całości akt administracyjnych postępowania zwykłego". Organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie miał żadnych podstaw do tego, aby zbierać materiał dowodowy w tak szerokim zakresie i na jego podstawie czynić de facto nowe ustalenia faktyczne w sprawie. Tymczasem tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności nie jest dodatkową – swoistą trzecią instancją administracyjną. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. W takim przypadku to strona żądająca stwierdzenia nieważności powinna wskazać na dowód przeciwny do dotychczasowych ustaleń. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

W odniesieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Niestety skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymogom. W żadnym z podniesionych zarzutów prawa materialnego nie została wyraźnie wskazane przez profesjonalnego pełnomocnika, czy dany zarzut naruszenia prawa materialnego opiera na błędnej jego wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu. Analizując konstrukcję i treść tych zarzutów należałoby przyjąć, że są to zarzuty odnoszące się do niewłaściwego zastosowania przepisu. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Nie można także skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego.

W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru oraz Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu. Zatem jako całkowicie nieuzasadnione jawią się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Jak wynika z brzmienia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważna jest decyzja, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W tym kontekście oczywiście błędny jest zarzut, iż decyzja została wydana przez niewłaściwy organ tj. Prezydium Rady Narodowej [...], które orzekało w sprawie własnej. Po pierwsze L. była w 1953r. miastem wydzielonym na prawach województwa. Zatem Prezydium Rady Narodowej [...] mogło orzekać w przedmiotowej sprawie Po drugie wniosek o wywłaszczenie mógł pochodzić od Wydziału Gospodarki Komunalnej a orzekać w sprawie mogło Prezydium Rady Narodowej [...]. Zgodnie z ugruntowanym od kilkudziesięciu lat w doktrynie i orzecznictwie poglądem organy mogą orzekać w sprawach ich dotyczących, a zatem orzekać "we własnej sprawie", a jedynie nie przysługuje im statut strony w takim postępowaniu tj. nie mogą się odwoływać, czy składać skarg do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej odnosząc się do zawartej w tym przepisie przesłanki stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji, gdy nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają w większości charakter formalny wiążą się z wadami postępowania, zgromadzeniem materiału dowodowego. Niektóre z tych zarzutów byłyby i trafne, ale wyłącznie na gruncie postępowania zwykłego (odwoławczego), a nie postępowania nadzwyczajnego. I tak w przypadku zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 28 dekretu, nie ma podstaw by twierdzić, samo odesłanie do art. 28 dekretu było naruszeniem kwalifikowanym jako rażące naruszenie prawa. Samo odesłanie jedynie do zasad ustalania ceny, rzeczywiście stanowiło uchybienie, jednakże zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, tego typu naruszenie przepisów nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Okoliczność, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu był obowiązany do zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej ceny, lecz poprzestał tylko na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 dekretu, nie stanowi okoliczności uzasadniającej przyjęcie stanowiska, że decyzja wydana w postępowaniu wywłaszczeniowym rażąco narusza prawo. Ponadto należy wskazać, że art. 28 dekretu stanowi, iż Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady ustalania odszkodowania dla poszczególnych rodzajów nieruchomości oraz praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Tak więc przepis ten de facto stanowi jedynie upoważnienie do wydania aktu wykonawczego.

Przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wyjaśnić przy tym należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niewykonalność decyzji). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych (np. rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, na które powołuje się strona skarżąca kasacyjnie) nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd też nieuzasadniony jest zarzut, że ocena czy decyzja rażąco narusza prawo może być dokonywana bez weryfikacji prawidłowości postępowania wyjaśniającego dokonanego przez organ wydający taką decyzję. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010r., I OSK 1472/09).

Dodać należy, że część zarzutów odwołuje się do naruszenia przepisów np. art.3, art.5, art.7 dekretu, które mają niższe jednostki redakcyjne. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Na koniec należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Przywołać tu należy tezę Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w wyroku z 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP. Tym nie mniej w przedmiotowej sprawie w ogóle nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Podsumowując wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej pokrywają się z zarzutami skargi, do których w pełni i prawidłowo ustosunkował się już Sąd I instancji w nader rozbudowanym uzasadnieniu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.