Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2072/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 69 ust 3 w zw. z art 25 ust 4 art 67 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 186/13 w sprawie ze skargi Wojewoda Dolnośląski na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu związku gmin "B." oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 186/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 1992 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia statutu Związku Gmin "B.", w punkcie I. stwierdził, że § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] narusza prawo; w punkcie II. określił, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 12 lit. i) załącznika do uchwały Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Gmin B., zarzucając uchwale we wskazanym fragmencie istotne naruszenie art. 25 ust. 4 w związku z art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), a także w związku z art. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie zapisu: ,,Do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia". Jak wywiedziono w uzasadnieniu skargi, zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, na zasadach ustalonych przez Radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Zdaniem Wojewody osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego związku są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku, funkcji.

W tym stanie, w ocenie Wojewody, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia związku.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska w W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, że skoro o ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Radę Miasta w W. do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, konsekwencją nie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenia skargi z powodu przedwczesnego złożenia skargi. Wskazano również, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, iż przepis powyższy został dodany z dniem 30.05.2001 r. ustawą z 11.04.2001 r. (Dz.U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa). W tych okolicznościach, w ocenie organu administracji, istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach. W ocenie organu, kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek. Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, dlatego kwestionowanie przez organ nadzoru uprawnienie do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia narusza art. 67 ust. 2 w zw. z art. 65 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi uznał ja za uzasadnioną.

Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanej sprawie brak jest bowiem normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę Miejską w W. uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Tak bowiem przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały, jak i obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego (wcześniej związku komunalnego) posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Jak zauważył Sąd, przepis art. 69 ust. 3 u.s.g. regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych.

Dodatkowo Sąd wskazał, że obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym, przepis

art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia. Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej).

Sąd uznał za nieuzasadniony pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutową, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie. Wskazał w tym względzie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Również, jak wskazał Wojewoda, wcześniejsza Konstytucja (obowiązującą w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), wprowadzała rozwiązanie zgodnie z którym przestrzeganie praw jest podstawowym obowiązkiem każdego organu, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (art.3). Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków poważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że brak było przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet dla członków zgromadzenia tego związku. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę o braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę - we wskazanym fragmencie - art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., jak i art. 67 ust. 2 u.s.g.

Uznając za nietrafny wniosek o konieczności odrzucenia skargi Sąd wskazał, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest tez krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona przedmiotowej skargi.

Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że zaskarżony § 12 lit. i) załącznika do uchwały został wydany z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Wołów, reprezentowana przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty prawa materialnego:

1) art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię na skutek przyjęcia, że nie ma podstaw do ustalenia wysokości diet dla członków zgromadzenia związku przez to zgromadzenie, podczas gdy, stosownie do drugiego z wymienionych przepisów, skoro rada gminy ustala zasady przyznawania diet, to analogicznie, na podstawie pierwszego z wymienionych przepisów, zgromadzenie związku jest również upoważnione do ustalania powyższych kwestii, gdyż stosuje się do niego odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy,

2) art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędna wykładnię na skutek przyjęcia, że wymieniony przepis zawiera zamknięty katalog spraw regulowanych przez statut związku, podczas gdy katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że w statucie mogą być określone wszelkie sprawy związane z działalnością związku, w tym również dotyczące diet członków zgromadzenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z wywodzonym przez autora skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W świetle art. 69 ust. 3 ww. ustawy do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 tej ustawy na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym w niniejszej sprawie okazało się rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, w którym stwierdzono, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. W wyroku tym zaznaczono, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Jak wywiedziono, fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącej Gminy, jakoby powołane przepisy mogły stanowić podstawę do ustalenia przez zgromadzenie związku międzygminnego wysokości diet dla członków tego zgromadzenia.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd, że przepis ten zawiera zamknięty katalog spraw regulowanych przez statut związku międzygminnego, podczas gdy katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, że w statucie mogą być określone wszelkie sprawy związane z działalnością związku, w tym dotyczące diet członków zgromadzenia. Podkreślić należy, że statut gminy może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z jej przepisami. Wniosek taki wywodzić należy z samodzielności statutowej gmin, której granice – zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP - wyznaczają przepisy ustaw. Uwzględnić zatem należy, że żaden z wymienionych w art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym elementów, jakie statut powinien określać, nie daje wprost podstaw do przyjęcia, że przyznawanie i określanie wysokości diet dla członków zgromadzenia związku należy do zadań zgromadzenia związku, a co za tym idzie, że kwestia ta winna być ujęta w statucie związku. Podstawy takiej – jak wskazano powyżej - nie zawierają też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zawarcie w statucie Związku Gmin "B." postanowień przyznających zgromadzeniu tego Związku kompetencje do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia, nastąpiło z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.