Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 655/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 160 par. 6, art. 33 par. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 233 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 28 i 29, art. 61a, art. 25, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 5
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. D.i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 650/17 w sprawie ze skargi R. W., J. B. i J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od E. D. i P. D., solidarnie na rzecz R. W., J. B. i J. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 650/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek skargi R. W., J. B. i J. Z. (skarżący) uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się E. D. i P. D. w skardze kasacyjnej zarzucając mu:

nieważność postępowania w związku z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1a p.p.s.a., gdyż w sprawie nie brały udziału osoby (K. G., G. G.), na rzecz których zostały przeniesione prawa i obowiązki z decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] będącej przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Samorządowym Kolegium Odwoławczym;

naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy:

art. 233 § 1 k.p.c. w związku art. 106 § 6 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu z urzędu dowodu co do osoby posiadającej prawa do nieruchomości sąsiedniej (drogi gminnej) poprzez uznanie, że podmiotem tym jest organ uprawniony do reprezentacji gminy czyli Burmistrz, a nie jak to jest w rzeczywistości gmina [...] co skutkowało przyjęciem błędnego założenia, iż organ orzekający (Burmistrz) i właściciel drogi (Gmina) to ten sam podmiot a nie jak to jest de facto zupełnie inne podmioty pełniące w postępowaniu niezależne od siebie role;

art. 233 § 1 k.p.c. w związku art. 106 § 6 p.p.s.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny (dokonanie oceny sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz treścią dowodów, a także niedokonanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego) dowodów w postaci przedłożonych w sprawie dokumentów, w szczególności załączonego do akt sprawy Raportu Oddziaływania na Środowisko poprzez wyrywkowe badanie treści kilku kart z dokumentów z pominięciem kart następnych gdzie znajdował się szczegółowy opis zaznaczonych stref na badanym dokumencie przez co doszło do nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu i błędnych konkluzji sprzecznych z opinią i wynikami sporządzonymi przez biegłego (pominięte przez sąd karty z raportu) co do obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko ewentualnie doszło wydania poprzez sąd opinii co do zaznaczonych na mapie obszarów (badany przez sąd dokument) z pominięciem opinii i wyników sporządzonych przez biegłego (pominięte przez sąd karty z raportu) co stanowiłoby naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania w postaci art. 233 § 1 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w związku art. 106 § 6 p.p.s.a.;

art. 28 k.p.a. i 29 k.p.a. przepisu 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 5 k.p.a. z pominięciem treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej "u.d.i.ś.", który to przepis wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż to przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko są właściwe do określenia kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu jako normy szczególne i tym samym wyłączając przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie;

naruszeniem przepisów prawa materialnego:

art. 61a k.p.a. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i przyjęcie, że przepis ten ogranicza jedynie organ do wydania postanowienia bez wstępnego przeprowadzenia postępowania, a co za tym idzie sprawdzenia w tym wąskim zakresie merytorycznych zarzutów tj. nieważności postępowania;

art. 25 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i przyjęcie, że organ gminy jakim jest Burmistrz pozostaje z gminą w związku powodującym powstanie przesłanek do jego wyłączenia.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

Raportu Oddziaływania na Środowisko;

decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...];

decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...];

księgi wieczystej numer KW [...] prowadzonej dla działki będącej własnością skarżących oraz G. G. i K. G.;

-na okoliczności braku przesłanek do przyznania dla R. W., J. B., J. Z. statusu strony w postępowaniu a tym samym zasadności wydania przez Burmistrza [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz na okoliczność wskazania wszystkich podmiotów posiadających status strony w postępowaniu i wskazania przesłanek nieważności tegoż postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, które nabyły prawa w związku z wydaną decyzją i jednocześnie stały się stronami tego postępowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził rozprawę w ramach, której przeprowadził dowód z kilku kart dokumentów zawartych w dokumentach sprawy, nie odnosząc się do całego dokumentu - a jedynie do treści kilku kart - i przyznał status strony postępowania osobom, które z mocy przepisów stronami tych postępowań nie są. W ich ocenie, gdyby Sąd przeprowadził prawidłowo dowód z treści przedłożonych dokumentów to stwierdził by że zgodnie z opracowaniem nie istnieje jakiekolwiek negatywne oddziaływanie na działki skarżących, a tym samym nie istnieją przesłanki przyznania im w tym postępowaniu statusu strony. Podnieśli, że zainteresowania niniejszą sprawą skarżących nie można utożsamiać z interes prawnym, który mają tylko podmioty, których sytuacja wynika wprost z normy prawa materialnego. Nie może to być też interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Zdaniem skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zachodzą też przesłanki nieważności postępowania, w szczególności przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podnieśli, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego dana jednostka samorządu terytorialnego jest stroną. Ponadto zwrócili uwagę na przepis art. 75 ust. 4 u.d.i.ś., w którym wyraźnie wskazano, iż właściwy do wydawania decyzji w sprawie określonych w tym przepisie inwestycji jest uprawniony miejscowo właściwy organ. Zwrócili uwagę, że u.d.i.ś. jedynie wskazuje poszczególne normy jakie należy zastosować bez ogólnego przesłania do całego aktu, zaś taki sposób redakcji niezbicie dowodzi, iż ustawa ta samodzielnie redaguje procedurę postępowania i to w oparciu o nią należy dokonywać oceny podmiotów biorących udział w postępowaniu uregulowanym jej przepisami dotyczących takich kwestii jak organ czy strona.

Wskazali, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie doszło do naruszenia przepisów skutkujących nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw na skutek uchybień procesowych. Uchybienia te spowodowały, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali, że decyzja administracyjna jest, co do zasady, wydawana na postawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w chwili jej wydania, zatem przy ocenie jej prawidłowości nie można jako kryterium przyjmować przepisów, które wtedy nie obowiązywały. Podnieśli, że przepis art. 1 u.d.i.ś. nie formułuje samodzielnie żadnej normy prawnej skierowanej do podmiotów prawa ani organów administracji publicznej.

Zauważyli, że mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Wskazali jednocześnie, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie oddziaływania tylko do tego przekraczającego określone normy, to w ustawie byłaby mowa o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia na podstawie art. 135-136 ustawy Prawo ochrony środowiska obszaru ograniczonego oddziaływania. W ich ocenie analizując oddziaływanie na środowisko w konkretnym przypadku, należy zatem uwzględnić wszystkie możliwe rodzaje tego oddziaływania. Skarżący podnieśli, że mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej i nie jest przy tym istotny fakt, że ewentualny stopień oddziaływania przedsięwzięcia na ich nieruchomości nie będzie przekraczać administracyjnie ustanowionych norm.

Wskazali również, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego., gdyż nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 183 § 2 pkt 3 w zw. z art. 33 § 1a p.p.s.a, K. G. i G. G. nie byli uczestnikami na prawach strony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ponieważ nie byli stronami, kontrolowanego postępowania administracyjnego. Nadto podnieśli, że nie brali oni udziału w postanowieniu o wydanie decyzji środowiskowej. Skarżący zauważyli również, że w ramach postępowania, organ administracji publicznej przyjął, że liczba stron nie przekracza dwudziestu, zatem pisma procesowe były doręczane wszystkim stronom bezpośrednio. W tych okolicznościach nie można więc powoływać się na istnienie przepisu szczególnego, w myśl którego treść pism procesowych miała być ogłaszana publicznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieważności postępowania z uwagi na naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatruje w tym, że w postępowaniu sądowym nie brali udziału K. G. i G. G., na rzecz których zostały przeniesione prawa i obowiązki z decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., której stwierdzenia nieważności domagają się R. W., J. B. i J. Z. Wskazać należy, że zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach stron. Udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym – na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Wskazać należy, że ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.).

Zauważyć należy, że K. G. i G. G. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, a zatem brak było podstaw do zaliczenia ich do kręgu uczestników na prawach strony. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do nieważności postępowania z powodu pozbawienia strony możności obrony swych praw (art.183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., II OSK 915/17).

Odnosząc się do obydwu zarzutów dotyczący naruszenia art. 233§ 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 6 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, Lex nr 1658243). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2019 r., I OSK 467/17 ).

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że art. 106 p.p.s.a. składa się jedynie z pięciu paragrafów i nie zawiera paragrafu 6, który stanowi podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Okoliczność ta przesądza o niezasadności tych zarzutów skargi kasacyjnej. Przy czym zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższych zarzutów nie odnosi się do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a. lecz do okoliczności, że orzeczenie zostało wydane w oparciu o akta sprawy, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że obowiązkiem Sądu I instancji była ocena legalności zaskarżonego postanowienia dokonana po rozważeniu okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw jego wydania. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a., lecz art. 133 § 1 p.p.s.a. Ustalenia dotyczące prawa własności drogi oraz obszaru oddziaływania inwestycji zostały dokonane w oparciu o akta sprawy. Przy czym zwrócić należy uwagę, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - innych, niż wnioskodawca-inwestor konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. u.d.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania jest więc właściciel (ewentualnie także inny podmiot mający prawo rzeczowe) do nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Sąd I instancji w oparciu o zawarty w aktach sprawy raport wskazał w sposób szczegółowy, że nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Okoliczność, że RDOŚ dokonał analizy raportu i na jego podstawie wydał pozytywną opinię, nie pozbawia skarżący prawa do bycia stroną postępowania, a ma znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi I instancji orzekanie na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 5 k.p.a. z pominięciem treści art. 1 u.d.i.ś., który to przepis wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że to przepisy u.d.i.ś są właściwe do określenia kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu jako normy szczególne i tym samym wyłączając przepisy k.p.a. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r. I OSK 2766/09). Obowiązku tego nie spełniono w odniesieniu do art. 1 u.d.i.ś., który zbudowany jest z wielu jednostek redakcyjnych. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 5 k.p.a. Natomiast co do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. brak jest podania argumentacji w czym, w przypadku tego zarzutu skarżący kasacyjnie upatrują jego naruszenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu zastosowania art. 28 i 29 k.p.a. zauważyć należy, że prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przepisy te stanowiły podstawę ustalenia kręgu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do zbadania legalności kontrolowanego postanowienia, a więc jego zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Oznacza to, że wzorzec kontroli zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W dacie orzekania przez organ administracji nie obowiązywały bowiem inne przepisy, w tym przepisy u.d.i.ś. na podstawie, których można byłoby oceniać przymiot strony postępowania dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Postanowienie zostało wydane w dniu 10 maja 2017 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2018 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) na mocy, której w u.d.i.ś. dodano art. 74 ust 3a u.d.i.ś. , co podkreślił sam autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 61a k.p.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższa regulacja określa przesłanki stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, a co za tym idzie nie dopuszcza w żadnym zakresie możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że naruszenie powyższego przepisu przejawiało się w braku "sprawdzenia w tym wąskim zakresie merytorycznych zarzutów tj. nieważności postępowania" nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 25 k.p.a., stwierdzić należy, że rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące ewentualnego wznowienia postępowania w związku z oceną, iż organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję powinien być wyłączony od rozstrzygania w tej sprawie, przekraczają zakres kontrolowanej sprawy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była ocena postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a nie ewentualne kwestie dotyczące wznowienia postępowania. Dlatego też uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie wykracza poza granice sprawy, a co z tym idzie zarzuty dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego (naruszenia art. 25 k.p.a.) nie poddają się kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu kasacyjnym. Mimo jednak tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.