Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 8/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.P. i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. złożonego przez "A" Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: 1., 2., 3., 4., 5., obręb: K. przy ul. [...] w B.. Podano również szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym wysokość części nadziemnej od 4 do 5 kondygnacji, tj. od 16m do 16,5m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy południowej ścianie projektowanego budynku do najwyżej położonego punktu attyki jego dachu płaskiego. Dopuszczono wykonanie 1 lub 2 kondygnacji podziemnych (mieszczących między innymi garaże). Ściany kondygnacji garażu podziemnego mogą być częściowo wyniesione ponad teren przyległy."

W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na 20,19% - jak średni wskaźnik zabudowy dla budynków wielorodzinnych w obszarze analizy. Górny wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na 25,81% - jak maksymalny wskaźnik zabudowy dla nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym pod adresem ul. [...], istniejącym w obszarze analizowanym. Dopuszczono wykonanie kondygnacji garażowej o powierzchni maksymalnie do 496 m2.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i A. P., zaskarżając ją w części dotyczącej wysokości oraz głębokości posadowienia mającego powstać budynku. Zarzucono, że przy określaniu wysokości zabudowy, do analizy przyjęto budynki zbyt daleko oddalone od inwestycji. Nadto, nie wzięto pod uwagę najbliższej zabudowy, dużo niższej. Dodatkowo, przy tej głębokości posadowienia oddziaływanie głębokiego wykopu na posadowienie i konstrukcję budynków sąsiednich doprowadzi do ich uszkodzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji prawidłowo - zdaniem SKO - wyznaczył obszar, na którym następnie przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy braku podstaw prawnych do pomięcia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wskazano również, że z uwagi na to, iż teren inwestycji nie jest położony w obszarze predysponowanym do osuwania się mas ziemnych i nie ma spadku powyżej 12° - nie można narzucić inwestorowi wykonania badań geologicznych podłoża. W przedmiotowej decyzji organu I instancji przewidziano wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. W konsekwencji SKO podziela stanowisko, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożył pełnomocnik J. i A. P., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o przyznanie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego;

2) art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.;

3) art. 28 k.p.a., poprzez niedopuszczenie do postępowania jako strony niektórych osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie;

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy z okoliczności sprawy ma wynikać, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu;

5) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 7, art. 2 pkt 1, art. 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

6) § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu podano m. in., że analiza funkcji i zagospodarowania terenu została dokonana błędnie i z naruszeniem przepisów prawa. Została dokonana pod z góry założoną tezę. Analizy dokonano na podstawie wybranych tylko obiektów znajdujących się w analizowanym obszarze i to nie tych, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, czy mają największy związek z wnioskowanym terenem. Tym samym, zdaniem skarżących, planowana wysokość budynków została w decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wskazana, ponieważ powinna zostać wyznaczona w oparciu o sąsiednią zabudowę domów jednorodzinnych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku wielorodzinnego o ogromnych gabarytach prowadzi do "dewastacji ładu przestrzennego". Budynek ten nie będzie tworzył harmonijnej i spójnej całości, wręcz "wdziera się w zabudowę domków jednorodzinnych". Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie współgra z istniejącą infrastrukturą. Skarżący oszacowali łączną pojemność parkingu, jaki ma powstać, na ok. 60 samochodów. Ich zdaniem taka liczba wygeneruje duży ruch w najbliższej okolicy, którego nie będzie w stanie zaspokoić istniejąca infrastruktura. Dalej wskazano, że 5. kondygnacyjny budynek w terenie, gdzie znajdują się tylko niewielkie działki budowlane, uniemożliwi wykorzystanie tych działek pod jakąkolwiek budowę i spowoduje, że stracą one na wartości, co ma naruszać prawo własności. Nadmieniono, że do postępowania nie dopuszczono jako strony niektórych osób, których interesu prawnego dotyczyło postępowanie, ponieważ są właścicielami sąsiedniej działki w stosunku do terenu wnioskowanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawda uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z kolei § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną.

Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej, jak w niniejszej sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza też o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14), co dotyczy także wymogu zapewnienia bezpieczeństwa w trakcie wykonywania wykopów i innych robót budowlanych.

Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Art. 144 k.c. reguluje stosunki prawno-rzeczowe w zakresie zakazów dotyczących niedozwolonych zakłóceń przed wszelkimi uciążliwościami podczas korzystania z nieruchomości sąsiednich i generalnie nie odnosi się do kwestii ograniczenia lub uniemożliwienia zagospodarowania terenów sąsiednich. Tym samym nie ma zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazać również należy, że gdyby nawet parametry nowej zabudowy liczyć w sposób wskazany w skardze, z uwzględnieniem wszystkich nieruchomości, a nie tylko wielorodzinnych, to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwia też pewne odstępstwa od wymagań prawnych tam zawartych. I tak np. §7 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobne regulacje dotyczące odstępstw znaleźć można w §4 ust. 4, §5 ust. 2 i w §6 ust. 2. W skarżonej decyzji oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkie ustalone parametry zostały umotywowane w wystarczającym stopniu i poparte są analizą według kryteriów prawnych. Dostosowanie parametrów planowanej inwestycji wielorodzinnej do parametrów innych obiektów wielorodzinnych występujących w obszarze analizowanym ma swoje podstawy prawne. Organy wyraźnie wskazały na istnienie takich obiektów i ich charakterystykę.

Na terenach miejskich istnieje deficyt nieruchomości budowlanych, przy jednoczesnej potrzebie budowy nowych mieszkań, potrzebnych dla rozwoju poszczególnych miast. Decydując się na zamieszkiwanie na terenie miejskim należy liczyć się z tym, że bliskiej odległości mogą powstać budynki wielorodzinne. Hałas i ruch pojazdów różnego rodzaju również są tam większe, niż poza miastami.

W zakresie wysokości nowej zabudowy decyzja została uzgodniona z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 53 ust. 4 pkt 13 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Decyzja dookreśla taką wysokość nowej zabudowy, jaka była przedmiotem uzgodnienia. W świetle art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane, jak w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się, że analiza funkcji i cech zabudowy została sporządzona w sposób nieczytelny. W skardze zaznacza się m. in., że w punkcie 3 analizy tekstowej, pierwszą rubrykę tabelki organ nazwał "numer budynku", jednakże numery te nie pokrywają się z faktycznymi numerami budynków. Wskazać należy, że rubryka ta kolejno wskazuje (od numeru 1 do numeru 19) różne budynki będące przedmiotem analiz. Chodzi tu jedynie o uporządkowanie tabeli.

Zarzuca się, że w 19 rzędzie tabelki, w rubryce "numery działek", autor wpisał "B", ciężko więc ustalić, jakie cyfry stoją za tymi literami, a co za tym idzie zweryfikować, czy owe działki znajdują się w ogóle w obszarze analizy. Nie jest to zarzut racjonalny. Jeśli sięgnie się do mapy (w skali 1:500) z wyznaczonym obszarem analizy, w zbliżeniu do numeru 19 jest zaznaczone, że są tam tereny "B", co odpowiada skrótowi "B". Co więcej, posłużenie się takim skrótem ("B") w analizie nie niesie żadnych negatywnych skutków, skoro nieruchomość poddana ocenom jest wystarczająco dobrze opisana, szczególnie w zestawieniu części tekstowej i graficznej.

Zarzuca się, że kolejna rubryka została nazwana "funkcja zabudowy", natomiast poza oznaczeniami funkcji np. MN, MW, znajdują się tam cyfry np. [...], [...], czasami w nawiasach a czasami bez nawiasów. Autor – jak się stwierdza – nie wyjaśnił w sposób czytelny tych oznaczeń. I ten zarzut nie może być uznany za zasadny. Odniesienie się do ww. mapy wyjaśnia, że pod kolejnymi numerami (1, 2, 3 itd. z rubryki 1 analizy "nr bud.") na mapie znajdują się budynki oznaczone właśnie takimi numerami, jak [...], [...] i to tych obiektów dotyczą konkretne analizy.

Zarzuca się, że rubryka "wysokość (kond/m)" zawiera dane niepełne. W niektórych przypadkach autor wskazał tylko ilość kondygnacji bez podania wysokości w metrach. Także tych argumentów nie można podzielić. W kolejnej tabeli, na s. 3 analizy, zawarto zestawienie konkretnych budynków wielorodzinnych, które były najbardziej zbliżone funkcją i cechami do nieruchomości mającej powstać i stanowiły zasadniczy materiał porównawczy. Tam konkretnie wskazano wysokość w metrach (dla symbolu MW). Powtórzyć należy, że tego rodzaju wnioski znajdują umocowanie w przepisach, głównie w §7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w obszarze analizowanym istnieją budynki wielorodzinne o określonych parametrach i dość dużych rozmiarach, to nie ma przeszkód, by powstały tam budynki inne, o podobnych parametrach i funkcjach (przy spełnieniu wszystkich wymagań). Nie można oczekiwać, że będą mogły tam powstawać nieruchomości o parametrach (gabarytach) zaniżonych z powodu wzięcia pod uwagę w wyliczeniach głównie niewielkich budynków jednorodzinnych, jak chcieliby skarżący.

Podobne argumenty, jak wyżej, można przedstawić odnośnie stwierdzenia, że wysokość w ostatniej rubryce nazwanej "wartości średnie" została podana jako "3,12" i nie wiadomo, czy jest to ilość kondygnacji, czy wysokość w metrach. W kolejnej tabeli (s. 3 analizy) zostało to już wyjaśnione precyzyjnie.

Nie można uznać tym samym argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu, który by uzasadniał podważenie decyzji. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom i zasadom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Nie doszło do tego rodzaju uchybień, które powinny skutkować uwzględnieniem zarzutów.

Na marginesie jedynie dodać można, że w świetle orzecznictwa (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 601/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 214/18), z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym (jak w niniejszej sprawie). Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Skarżący mogą domagać się ochrony jedynie swych własnych wolności i praw, w ramach własnego interesu prawnego. Nie są uprawnieni, by działać za inne osoby, które rzekomo nie zostały dopuszczone do postępowania. Te mają swoje własne prawa materialne i proceduralne, przyznane im przez Konstytucję RP oraz ustawy.

Odnosząc się do wniosku złożonego w skardze o dopuszczenie dowodu z fotografii wskazać należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 11, 28, 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 §3 k.p.a., 138 §1 i §2 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 7, art. 2 pkt 1, art. 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ani też innych przepisów, w tym wyżej wymienionych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.