Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 269/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7-9, art. 77 § 1, art. 109 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1,6-7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 5 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 3 ust. 1, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], Burmistrz [...], powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4 , art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – określanej dalej jako k.p.a.), ustalił na rzecz wnioskodawcy F.K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego [...] o część związaną z odpiekiem pieczywa wraz z niezbędną przebudową budynku i infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] przy [...]. Najistotniejsze warunki nowej zabudowy zostały określone w pkt 4, w którym wskazano:

"4.1.1. Linia zabudowy - utrzymuje się nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu istniejącej fasady budynku. Dla planowanej rozbudowy budynku w kierunku południowym należy zachować odległości od istniejących elementów zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych.

4.1.2. Ze względu na fakt, że przedmiotem decyzji jest rozbudowa budynku, ustala się wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy po rozbudowie, w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [...] na której planowana jest inwestycja, w przedziale od 25 % do 27% co stanowi maksymalnie 1265 m2 powierzchni zabudowy po rozbudowie (to jest suma istniejącej zabudowy- 1185 m2 i projektowanej 80 m2.)

4.1.3. Szerokość elewacji frontowej: zgodnie z orzecznictwem, za szerokość elewacji frontowej uznać należy linię prostą łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki; z uwagi na lokalizację rozbudowy w południowej części budynku istniejącego, szerokość elewacji frontowej nie zmienia się. Rozbudowa istniejącego budynku w stronę południową jest przedłużeniem tego budynku.

4.1.4. Wysokość gzymsu, okapu lub attyki elewacji frontowej dla rozbudowy - maksymalnie do 5 m.

4.1.5. Ilość kondygnacji naziemnych rozbudowy - jedna.

4.1.6.Geometria dachu rozbudowy: dach płaski lub o małym nachyleniu do 10°. Maksymalna wysokość budynku pozostaje bez zmian; dla części rozbudowy - przyjęto wysokość do 5 m."

W uzasadnieniu organ podał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie organu wniosek zawierał niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust. 1, w art. 52 ust 2 u.p.z.p. Celem wnioskodawcy jest rozbudowa istniejącego budynku i dlatego Burmistrz stwierdził, że bezprzedmiotowe jest poszukiwanie obiektów niezbędnych dla ustalenia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, bez względu bowiem na sąsiedztwo zabudowy i wynik analizy to w ostateczności budynek bazowy będzie stanowił o charakterze i parametrach rozbudowy tego budynku. Zdaniem organu I instancji rozbudowa w stronę południową istniejącego budynku położonego na działce [...], o część związaną z odpiekiem pieczywa nie zwiększa obecnego oddziaływania obiektu na otoczenie ani też jego uciążliwości w stosunku do obszarów dalej położonych niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Wobec powyższego jako strony postępowania uznano właścicieli działek sąsiednich przylegających bezpośrednio do działki, na której planowana jest rozbudowa, tj. działki numer [...].

Organ przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną, wyznaczając - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 z 2003r. poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.) - obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (front działki, czyli ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd wynosi 77,5 m x 3 - 232,5 m) wokół zespołu działek, z korektą uwzględniającą granice działek, widząc potrzebę zwiększenia tego obszaru o pełny obszar zabudowanych działek, które w części znalazły się w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Organ podkreślił ponadto, iż wnioskowany zespół dwóch działek nr [...] zlokalizowany jest w środku wyznaczonego obszaru analizowanego, znajduje się w [...] przy drodze wojewódzkiej - [...], z której posiada istniejące skomunikowanie. Teren zabudowany jest budynkiem handlowym sieci [...] wraz z zagospodarowaniem w postaci parkingu dla klientów. Cechy zabudowy kwartału ograniczonego ulicami: [...], w granicach którego położona jest inwestycja, stanowią odrębny obszar urbanistyczno-przestrzenny, który jest częścią zabudowy obszaru analizowanego. Parametry zabudowy w tym kwartale zdecydowanie różnie kształtować się będą w odróżnieniu od pozostałych fragmentów strukturalnych w sąsiedztwie. Ze względu na położenie terenu względem centrum oraz z racji uwarunkowań historycznych istniejącej struktury urbanistycznej, zabudowa będzie tu zdecydowanie różnić się w zakresie intensywności (plasując się pomiędzy gęsto zabudowaną tkanką miejską starego miasta a luźną zabudową czy jej brakiem we fragmentach terenów zalewowych). Z uwagi na zrealizowane w okresie powojennym zabudowania, inne też będą parametry przestrzenne budynków i ich gabaryty. Ten fragment obszaru analizowanego cechują skrajne rozbieżności dotyczące gabarytów i form obiektów budowlanych (np. dachy płaskie/strome, budynki niewielkie/wielkopowierzchniowe, budynki parterowe/pięciokondygnacyjne).

W zakresie kontynuacji funkcji organ wyjaśniał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Głównie są to budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z uzupełniającymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, jak również uzupełniająca zabudowa usługowa i usługowo-mieszkaniowa. Zabudowa usługowa sytuowana jest w różnych rejonach obszaru analizowanego, głównie w rejonie [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], na działkach nr [...] znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze, a także budynki usługowe wolnostojące. W obszarze analizowanym - poza wnioskowanym obiektem - zabudowa handlowo-usługowa zlokalizowana jest w budynkach usługowych (m.in. na dz. [...]) oraz w parterach budynków mieszkalnych. W związku z tym organ uznał, iż planowana inwestycja kontynuuje występowanie funkcji handlowo - usługowej w sąsiedztwie.

Burmistrz ustalił również, iż zostały spełnione pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust 1 u.p.z.p.:

- teren ma dostęp do drogi publicznej - posiada bezpośredni istniejący zjazd z drogi publicznej – al. [...];

- istniejące uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, rozbudowa budynku nie generuje potrzeby rozbudowy istniejącego uzbrojenie terenu;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - teren objęty wnioskiem jest bowiem zabudowany i stanowi działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Bi (inne tereny zabudowane);

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto organ przedstawił sposób ustalenia wynikających z § 4-8 r.s.u.w. paramentów nowej zabudowy takich jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu.

Uzasadniając przyjętą linię zabudowy organ wskazał, iż ponieważ linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zróżnicowana, a wniosek dotyczy rozbudowy istniejącego budynku w sposób niewymagający zbliżenia się do drogi publicznej - dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie elewacji frontowej od [...] z możliwością traktowania tej linii jako nieprzekraczalnej, w nawiązaniu do istniejącego budynku podlegającego planowanej rozbudowie i przebudowie.

Następnie organ podał, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji przewidziano rozbudowę budynku o maksymalnie 80 m2. Planowana rozbudowa i istniejący budynek łącznie mają mieć powierzchnię zabudowy wynoszącą maksymalnie 1265 m2, co stanowi maks. 27% powierzchni działek nr [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 51,8%, a wyodrębniony dodatkowo na potrzeby szczegółowej analizy wskaźnik dla usług wynosi 48,74%, to zasadne jest dopuszczenie takiej rozbudowy na działce nr [...] dla której powierzchnia zabudowy po rozbudowie wynosić będzie 40,7%. W związku z tym, że inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku, wskazane jest wyznaczenie wskaźnika w przedziale od 25% do 27% zespołu działek objętych wnioskiem. Każda bowiem rozbudowa budynku istniejącego w tym przedziale będzie przybliżała jego parametry do wyliczonego dla obszaru analizowanego średniego wskaźnika zabudowy. Tym samym spełniony jest warunek przepisu § 5 ust. 2 r.s.u.w.

Burmistrz stwierdził również, iż że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 11,7 m (co odpowiada przy 20% tolerancji wielkości od 9,36 m do 14,04 m), jednak w związku z planowaną realizacją rozbudowy w południowej części budynku, odstąpiono od wyznaczenia tego parametru na podstawie z § 6 ust. 2 r.s.u.w., gdyż szerokość elewacji frontowej nie zmieni się.

Jeśli chodzi o wysokość zabudowy organ I instancji wskazał, że w sąsiedztwie przedmiotowej działki jest ona zróżnicowana, zaznaczając, iż przy ustalaniu tego wskaźnika zastosował przepis § 7 ust. 4 r.s.u.w. Zgodnie z tym przepisem dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Bez względu bowiem na sąsiedztwo zabudowy i wynik analizy to w ostateczności budynek bazowy będzie stanowił o charakterze i parametrach rozbudowy tego budynku. Ponadto podano, iż w obszarze analizowanym występują także budynki jednokondygnacyjne o wysokości do 5,0 m. Z tego względu zaistniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o maksymalnie takiej wysokości.

Co do geometrii dachu Burmistrz podał, iż w obszarze analizowanym występują wszystkie możliwe nachylenia dachów, od płaskich po strome o nachyleniu ok. 45°. Stąd mając na względnie § 8 r.s.u.w. wskazał, że dla zachowania ładu przestrzennego, tj. dostosowując rozbudowę do istniejącej formy budynku oraz w nawiązaniu do dachu istniejącego, a także zabudowy istniejącej na działkach nr [...], przyjęto dach rozbudowy płaski o nachyleniu - do 10 stopni.

Od powyższej decyzji odwołał się J.K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego przez organ wydający decyzję wbrew regułom wynikającym z tych przepisów.

W ocenie strony zaskarżona decyzja narusza ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 roku , poz. 1202 – określanej dalej jako u.p.b.), ponieważ projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. J.K. stwierdził, że określony w decyzji obszar inwestowania narusza swobodę dysponowania właściciela działki nr [...]. Na działce stanowiącej własność odwołującego planowana jest rozbudowa istniejących szklarni. Budynki użyteczności publicznej powinny posiadać 8 metrowy pas niezabudowany ze względu na przepisy przeciwpożarowe, a warunek ten w odniesieniu do planowanej rozbudowy nie zostanie spełniony. Strona stwierdziła również, że inwestycja będzie bez wątpienia negatywnie oddziaływała na działkę nr [...], powodując jej częściowe zacienienie. W konsekwencji rozbudowa budynku handlowego [...] uniemożliwi prowadzenie upraw ogrodniczych i będzie stanowić naruszenie jego praw jako właściciela działki sąsiadującej z inwestycją.

Ponadto strona zarzuciła, że treść załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji zawierająca wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z zasadą należytej staranności. Zasada dobrego sąsiedztwa posiada swoją metodologię, którą należy stosować do cech, parametrów i wskaźników, a nie tylko do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W punkcie 4 załącznika nr 2. zawierającego wyniki analizy warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazano, iż w obszarze analizowanym znajdujemy działki [...]. Żadna z powyższych działek nie jest zabudowana obiektem handlowym wielkopowierzchniowym. Działka [...] jest działką w 100% zabudowaną, co jest w ocenie strony niezgodne z polskim prawodawstwem.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy.

W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył m.in. przepisy u.p.z.p. oraz r.s.u.w. dotyczące ustalenia warunków zabudowy (art. 59 i n. u.p.z.p., § 9 ust. 2 r.s.u.w.). Następnie Kolegium stwierdziło, iż wniosek F.K. po jego uzupełnieniu, jest kompletny i spełnia wymogi wskazane w powołanych przepisach prawa.

Przechodząc do dalszych rozważań Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do § 9 ust. 2 r..s.u.w.. wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wyniki analizy stanowią integralną część rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 r.s.u.w. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u. p. z. p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. W rozpoznawanej sprawie, z zaskarżonej decyzji wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Głównie są to budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z uzupełniającymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, jak również uzupełniająca zabudowa usługowa i usługowo-mieszkaniowa. Zabudowa usługowa sytuowana jest w różnych rejonach obszaru analizowanego, głównie w rejonie [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], na działkach nr [...] znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze a także budynki usługowe wolnostojące. W obszarze analizowanym - poza wnioskowanym obiektem - zabudowa handlowo-usługowa zlokalizowana jest w budynkach usługowych (m.in. na dz. [...]) oraz parterach budynków mieszkalnych. Zatem planowana inwestycja kontynuuje występowanie funkcji handlowo-usługowej w sąsiedztwie. Niezależnie od powyższego Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, w której przedmiotem zainwestowania jest rozbudowa już istniejącego budynku, zasadnym jest również przyjęcie, iż na terenie analizowanym występuje zabudowa handlowo-usługowa. Nie można pominąć okoliczności, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę funkcjonującego już legalnie budynku handlowo-usługowego. Innymi słowy, planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji - funkcji handlowo-usługowej - lecz jednie spowoduje poszerzenie zakresu jej wykonywania.

Dalej Kolegium podzieliło stanowisko organu co do wykazania spełnienia warunków wydania decyzji zawartych w przepisach art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie przystąpiło do oceny ustalonych parametrów nowej zabudowy wyznaczonych zgodnie z regułami zawartymi w § 4 - 8 r.s.u.w.

Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji w zakresie linii zabudowy. Linia zabudowy na działkach sąsiednich jest bowiem zróżnicowana a wniosek dotyczy rozbudowy istniejącego budynku w sposób nie wymagający zbliżenia się do drogi publicznej, więc dla zachowania ładu przestrzennego wyznaczono linię zabudowy jako przedłużenie elewacji frontowej od al. [...] z możliwością traktowania tej linii jako nieprzekraczalnej, w nawiązaniu do istniejącego budynku podlegającego planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium również ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przez organ I instancji należy uznać za prawidłowe. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym z uzasadnienia decyzji, analizy oraz informacji o budynku znajdującym się na działce nr [...] objętej wnioskiem, aktualna powierzchnia zabudowy działki (budynek pobudowany w 2010 r.) wynosi 1185 m2, a uwzględniając powierzchnię planowanej rozbudowy - 80 m2, powierzchnia zabudowy po rozbudowie ma wynosić 1265 m2. Odnosząc to do łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem (dz. nr [...] ma powierzchnię 3111 m2 a działka nr [...] powierzchnię 1672 m2, tj. łączna powierzchnia działek wynosi 4783 m2) wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej, tj. 1185 m2 do łącznej powierzchni działek 4783 m2 daje wskaźnik wielkości przed planowaną inwestycją wynoszący w zaokrągleniu 25%, natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy po rozbudowie, tj. 1265 m2 do łącznej powierzchni działek 4783 m2, daje wskaźnik w zaokrągleniu 27%, który nie przekracza średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego wynoszącego 51,80 %., spowoduje jednak zbliżenie do tego średniego wskaźnika.

Kolegium również uznało za prawidłowe ustalenia organu I instancji, w zakresie szerokości elewacji frontowej, która z uwagi na lokalizację rozbudowy w południowej części budynku istniejącego, nie zmienia się.

Jeśli chodzi o wysokość planowanej zabudowy Kolegium podzieliło prawidłowość ustalenia, iż wysokość planowanej inwestycji wynosić ma maksymalnie do 5 m, przy jednej kondygnacji naziemnej rozbudowy, podkreślając, iż bez względu na sąsiedztwo zabudowy i wynik analizy to w ostateczności budynek bazowy będzie stanowił o charakterze i parametrach rozbudowy tego budynku. Ponadto podkreślono, iż w obszarze analizowanym występują także budynki jednokondygnacyjne o wysokości do 5,0 m, z tego względu istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji o maksymalnie takiej wysokości.

Ustalenia organu I instancji dotyczące geometrii dachu budynku także nie budziły zastrzeżeń Kolegium. W obszarze analizowanym występują bowiem wszystkie możliwe nachylenia dachów, od płaskich po strome o nachyleniu ok. 45°, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie na narożniku [...] znajduje się zabudowa z dachami płaskimi. Dla zachowania ładu przestrzennego, tj. dostosowując rozbudowę do istniejącej formy budynku oraz w nawiązaniu do dachu istniejącego, a także zabudowy istniejącej na działkach nr [...], przyjęto dach rozbudowy plaski o nachyleniu do 10 stopni.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego Kolegium wyjaśniło, iż do części zarzutów odniosło się już powyżej. Jeśli zaś chodzi o zacienienie działki odwołującego Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podlegają badaniu kwestie związane z ewentualnym wpływem planowanej lokalizacji inwestycji na zacienienie. Zastrzeżenie, że decyzja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich a projekt budowlany należy opracować zgodnie z przepisami, są dostatecznymi rozstrzygnięciami w tym zakresie na etapie ustalania warunków zabudowy i zostały zawarte w ustaleniach decyzji w pkt 9, gdzie również zawarto inne ustalenia w tym zakresie. W pkt 9.5.1 ustaleń decyzji Burmistrz wskazał na obowiązek zaprojektowania inwestycji tak, by spełnione zostały warunki dotyczące naturalnego oświetlenia na działkach bezpośrednio sąsiadujących, zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – określanego dalej jako r.w.t.). Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Powyższa informacja została umieszczona w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że załączona do decyzji analiza została wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa a organ wykazał spełnienie warunków do wydania decyzji. Kolegium nie dopatrzyło się również naruszenia przez organ I instancji wskazanych przez odwołującego przepisów k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J.K., który zarzucił jej naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, a także braku podpisu na egzemplarzu decyzji i dołączonych do niej załącznikach Burmistrza;

2. prawa materialnego tj.,

a. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 r.s.u.w. przez błędną wykładnię polegającą na nieprecyzyjnym sporządzeniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w tym z pominięciem wskaźników, parametrów wszystkich wymaganych działek znajdujących w obszarze analizowanym;

b. § 4 r.s.u.w. i § 12 oraz działu VI r.w.t. przez błędną wykładnię polegającą na tym, że wbrew twierdzeniom wskazanym decyzjach organów obu instancji usytuowanie inwestycji do granicy z działką [...] w odległości 2,2 m jest zgodne z przepisami szczególnymi, bez odwołania się do tych przepisów, co jest ustaleniem błędnym;

c. § 5 r.s.u.w. przez błędną wykładnię polegającą na tym, że w skarżonych decyzjach błędnie wskazano wielkość powierzchni zabudowy, bez odniesienia się do wszystkich konkretnych wartości;

d. § 7 i 8 r.s.u.w. przez błędną wykładnię polegającą na tym, że ustalenia krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu inwestycji dokonano z pominięciem precyzyjnych wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

e. art. 28 k.p.a. przez brak ustalenia wszystkich stron postępowania dla planowanej inwestycji

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza, ewentualnie skarżący wniósł o uchylenie powyższych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego [...] o część związaną z odpiekiem pieczywa wraz z niezbędną przebudową budynku i infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu działek o numerach ewidencyjnych [...] przy [...].

Przed dokonaniem merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów natury formalnej. Skarżący bowiem formułując zarzuty zwracał uwagę na niedostrzeżoną przez organ odwoławczy wadliwość decyzji organu I instancji polegającej na tym, iż nie została ona podpisana przez Burmistrza. Istotnie podpis pod tą decyzją złożył Kierownik Referatu Budownictwa i Urbanistyki - R.N., która jednak działała z upoważnienia Burmistrza, co wynika z użytej przez nią pieczęci, jak i odpisu dokumentu w postaci opisu stanowiska pracy z dnia [...] maja 2011 r., nadesłanego na żądanie Sądu (k. 83-84). Takie upoważnienie jest dopuszczalne zgodnie z art. 268a k.p.a. stanowiącego, iż organ administracji publicznej może upoważnić, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji. Stąd też zarzut sformułowany przez skarżącego w tym zakresie w części wstępnej był całkowicie chybiony.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponadto wskazał, iż egzemplarz decyzji, który otrzymał, w tym również załączniki nr 1 i 2 są opatrzone kolorowymi kserokopiami podpisów wyżej wymienionego Kierownika Referatu Budownictwa i Urbanistyki, a kserokopia podpisu jest równoznaczna z brakiem podpisu, tym samym decyzja w ogóle nie weszła do obrotu. Porównując podpis egzemplarza decyzji przedłożonej na rozprawie przez skarżącego oraz podpis na egzemplarzu decyzji znajdujących się w aktach, niewątpliwie mamy do czynienia z dwoma różnymi podpisami, jedynie podpisy na załączniku nr 1 mają podobny, jeśli nie tożsamy kształt. Natomiast jeśli chodzi podpis na załączniku nr 2 nie sposób go było porównać, gdyż skarżący złożył do akt sprawy ten załącznik bez ostatniej strony na której znajdował się sporny podpis.

Podkreślić należy, iż nawet jeżeli skarżący otrzymał kolorową kserokopię decyzji, to okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że w wymienionym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia. Stąd w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się zatem, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt II SA/Gd 1618/96, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 219/11, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 422). Odnotować jednak należy, że w orzecznictwie wyrażono również pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenie oryginału decyzji. Oryginał decyzji – z natury rzeczy tylko jeden – powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2012 r., II GSK 1012/11, wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., II OSK 1340/09, wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN135/03, wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r., II GSK 1012/11). Nawet podzielając ten pierwszy pogląd należy wskazać, iż doręczenie kopii decyzji należy traktować jedynie jako uchybienie procesowe, które może być rozważane w połączeniu z wpływem tego naruszenia na wynik sprawy, a nie okoliczność skutkująca nieważnością aktu administracyjnego bądź jego niewejściem do obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2641/12, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2058/12, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK1616/12 ), tym bardziej, iż w niniejszej sprawie skarżący nie był jedyną stroną postępowania, a żadna z pozostałych stron nie podniosła, iż otrzymała jedynie kserokopie decyzji. Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby doręczenie kserokopii w jakikolwiek wpływało na końcowy wynik sprawy, czy też naruszało prawa strony uniemożliwiając jej zaskarżenie decyzji organu I instancji.

Kolejną kwestią, która ujawniła się na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to brak w aktach administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą załącznika nr 3 do decyzji (część graficzną wyników analizy urbanistycznej). Mając na uwadze oświadczenia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 80), nadesłaną kopię tego załącznika przez organ odwoławczy (k. 59 – 62), a także fakt, iż niewątpliwie decyzję zawierającą ten załącznik otrzymał uczestnik postępowania F.K. (k.75), brak było podstaw do uznania, iż taki załącznik nie istniał w chwili wydawania decyzji przez organy obu instancji.

Wprawdzie przedłożony przez uczestnika załącznik nr 3 (jak również kopia tego załącznika nadesłana przez organ odwoławczy) nie zawiera adnotacji, iż stanowi on załącznik do decyzji organu I instancji, jednakże uwzględniając jego treść oraz treść samej decyzji odsyłającej do niego oraz treść wyników analizy, nie ulega wątpliwości, iż stanowi on niewątpliwie integralną części decyzji ustalającej warunki zabudowy, będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym samym został spełniony warunek określony w § 9 ust. 2 r.s.u.w., zgodnie z którym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zresztą należy przychylić się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, nieprzywiązujących nadmiernej wagi do formalnych elementów oznaczenia załączników do decyzji, wedle których naruszenie tego rodzaju wymogów nie uzasadnienia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., II OSK 270/13).

W ocenie Sądu nieprzekonywująco brzmią natomiast twierdzenia skarżącego, iż otrzymał on decyzję organu I instancji bez załącznika nr 3. Zarzut ten bowiem został zgłoszony dopiero przez skarżącego na etapie postepowania przed sądem administracyjnego, mimo, iż z niewątpliwą dokładnością przed wniesieniem skargi badał treść decyzji organu I instancji, porównując nawet podpisy. Stąd trudno uznać, iż skarżącemu umknęłaby tak istotna okoliczność. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący kwestionuje prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego, wprost odwołując się tym samym do załącznika graficznego analizy urbanistycznej. Zresztą w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż brak doręczenia stronie załącznika decyzji nie jest wadą decyzji, jeśli tylko analiza architektoniczna została w sprawie sporządzona , a jej cześć graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1368/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Po 399/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Łd 918/13). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 109 § 1 k.p.a.), to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna. Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia normy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie rzeczywiście miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (doręczenie niekompletnej decyzji) koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, w szczególności jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przepisów prawa o postępowaniu uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia. W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że ewentualne doręczenie stronie skarżącej niekompletnej decyzji wiąże z tego rodzaju skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi również nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem ewentualne naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż jej materialną podstawę stanowił art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w r.s.u.w. wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż na terenie objętym inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega również wątpliwości, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (zabudowa ta jest zbieżna z funkcją projektowanej), teren ma dostęp do drogi publicznej [...], istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Decyzja wraz z analizą urbanistyczną zostały w niniejszej sprawie przygotowane przez A.R. – osobę uprawnioną zgodnie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (zob. zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2019 ), przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1: 1000 zgodnie z § 3 ust. 2 r.s.u.w. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podobnie również linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na mapie zasadniczej o skali 1:1000, spełniającej wymogi zgodnie z art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Również granice terenu analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 3 ust. 2 r.s.u.w., tj. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Urbanista uznał bowiem, iż nie ma potrzeby zwiększania tego obszaru, który jest spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym. Rozszerzenie tego obszaru nie wpłynęłoby ponadto istotnie na wynik analizy. Podkreślić należy, iż wbrew zarzutom skargi obszar analizowany ma regularny kształt. Uwzględniono ponadto w całości parametry urbanistyczne działek przeciętych linią wyznaczającą granice terenu objętego analizą.

Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

W niniejszej sprawie planowana inwestycja wpisuje się funkcje istniejącej zabudowy na terenie analizowanym. Zatem planowana inwestycja zachowuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Jak bowiem wskazał organ odwoławczy zabudowa usługowa sytuowana jest w różnych rejonach obszaru analizowanego, głównie w rejonie [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], na działkach nr [...] znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze a także budynki usługowe wolnostojące. W obszarze analizowanym - poza wnioskowanym obiektem - zabudowa handlowo-usługowa zlokalizowana jest w budynkach usługowych (m.in. na dz. [...]) oraz parterach budynków mieszkalnych. Nie sposób również tracić z pola widzenia, iż planowana inwestycja stanowi rozbudowę funkcjonującego już legalnie budynku handlowo-usługowego. Tym samym – jak słusznie zauważyło Kolegium - planowana inwestycja nie wprowadzi na teren analizowany nowej funkcji, lecz jednie spowoduje poszerzenie zakresu jej wykonywania.

W ocenie Sądu w sposób prawidłowy zostały oznaczone parametry planowanej inwestycji, stosownie do § 4 – 8 r.s.u.w..

Jeśli chodzi o linię zabudowy to wobec tego, iż na działkach sąsiednich jest ona zróżnicowana, a inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku w południowej jego części w sposób niewymagający zbliżenia się do drogi publicznej, zasadnie oznaczono ją jako przedłużenie istniejącej fasady rozbudowywanego budynku, zgodnie z § 4 ust. 4 r.s.u.w. Podkreślić należy, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy wspomnianą linię zabudowy określa się jedynie od frontu działki i tak właśnie uczyniono w kontrolowanej sprawie. Na gruncie § 4 ust. 1–4 r.s.u.w. oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 r.s.u.w. pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest to, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana. Jest to więc granica obszaru na którym możliwa jest zabudowa, ale niekoniecznie linia do której muszą przylegać budynki. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyroki NSA z: 10 września 2014 r. II OSK 574/13, 8 lipca 2008 r. , II OSK 789/07 , A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego /red/, U.p.z.p. , Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2014, s. 493). Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby organ ustalając warunki zabudowy obowiązany był sugerować się w tym zakresie postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na działkach znajdujących się na wschód od działek objętych wnioskiem, czy też obiektami, które dopiero są w fazie budowy lub mają dopiero powstać. Zdaniem Sądu prawidłowo została ustalona - na podstawie § 5 ust. 2 r.s.u.w. - maksymalna powierzchnia zabudowy, którą określono na poziomie od 25% do 27%, uwzględniając powierzchnię obiektu już istniejącego oraz części objętej wnioskiem, nie więcej niż łącznie 1265 m2. Nie przekracza ona bowiem średniej powierzchni zabudowy występującej na analizowanym terenie, która wynosiła 51,80%. Przy czym z przepisu § 5 ust.1 r.s.u.w. wynika, iż średnia ta jest wyliczana dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Brak jest również podstaw – wbrew twierdzeniom skargi – do eliminowania z tej średniej działki całkowicie zabudowanej. Ten sposób zabudowy nieruchomości nie jest bowiem całkowicie wykluczony przez przepisy prawa i zdarza się niejednokrotnie, zwłaszcza w przypadku zabudowy śródmiejskiej.

Podkreślić ponadto należy, iż precyzyjne określenie tego wskaźnika, podobnie jak i pozostałych wymaganych przez r.s.w.u. oraz sposobu ich wyliczenia wynika z akt administracyjnych, tj. z analizy urbanistycznej sporządzonej na początku postępowania ( k. 7), zawierającej w części tekstowej tabelaryczne zestawienie tych wskaźników w odniesieniu do poszczególnych działek występujących w obszarze anlizowanych z ich naniesieniem na część graficzną. Podkreślić należy, iż organ nie był obowiązany ani w samej treści decyzji ani też w wynikach analizy, stanowiącej załącznik do niej powielać powyższego zestawienia. Przepis bowiem § 9 ust. 2 r.s.u.w. wymaga jedynie załączenia wyników analizy, co nie jest tożsame z samą analizą, wskazaną § 3 ust. 1 r.s.u.w. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie podsumowanie i wyciągniecie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r., II SA/Kr 235/16).

W związku z tym, iż planowana rozbudowa przewidziana jest w południowej części dotychczasowego obiektu, a tym samym szerokość elewacji frontowej nie będzie podlegać modyfikacji, zasadnie w odniesieniu do tego wskaźnika – na podstawie § 6 ust. 2 r.s.u.w. ustalono, iż nie podlega ona zmianie.

Nie nasuwa również wątpliwości prawidłowość ustalenia wskaźnika wysokości zabudowy, którą określona na maksymalnie 5 m, stosownie do § 7 ust. 4 r.s.u.w. mając na względzie dostosowanie do istniejącego, a podlegającego rozbudowie budynku, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa, w którym podkreśla się zasadnie, iż w przypadku tego rodzaju inwestycji to budynek bazowy będzie miał decydujący wpływ na charakter i parametry jego rozbudowy. Jako zgodne z § 8 r.s.u.w. Sąd uznał ustalenia dotyczące geometrii dachu budynku, którą w myśl tego przepisu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujacych na obszarze analizowanym. Jak bowiem trafnie zwróciły uwagę organy we wspomnianym obszarze występują wszystkie możliwe nachylenia dachów, od płaskich po strome o nachyleniu ok. 45°, przy czym w bezpośrednim sąsiedztwie na narożniku [...] znajduje się zabudowa z dachami płaskimi. Dlatego dla zachowania ładu przestrzennego, tj. dostosowując rozbudowę do istniejącej formy budynku oraz w nawiązaniu do dachu istniejącego, a także zabudowy istniejącej na działkach nr [...], dopuszczalne było przyjęcie, iż dach rozbudowy będzie płaski o nachyleniu do 10 stopni.

Niezasadne były zarzuty skarżącego odnoszące się do nieuwzględnienie przez organ przepisów § 12 r.w.t. dotyczących usytuowania spornej inwestycji na działce. Kwestie te, podobnie jak te związane z zacieniem, czy zachowaniem przepisów przeciwpożarowych, nie są bowiem badane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Na etapie wydawania warunków zabudowy kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia dla spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Na tym etapie, który jest przedpolem dla uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest dokonywana szczegółowa analiza warunków technicznych planowanej inwestycji. Warunki techniczne zyskują kluczowe znaczenie na etapie projektowania konkretnego obiektu budowlanego i mają na celu spełnienie wymagań określonych w art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego, nie stanowiąc przesłanki warunkującej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r.. II OSK 833/10, z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 855/17, z dnia 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na określonym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na konkretnie wskazanym terenie wybudowany, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14). Stąd wystarczające były ogólne sformułowania zawarte w decyzji I organu instancji wskazujące na obowiązek zachowania odległości od istniejących elementów zagospodarowania przestrzennego wynikających z przepisów szczególnych (pkt 4.1.1 decyzji) , czy spełnienia warunków przewidzianych w r.w.t., w tym zachowania naturalnego oświetlenia na działkach bezpośrednio sąsiadujących oraz przepisów przeciwpożarowych (pkt 9.5. decyzji).

Niezasadne były również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 28 k.p.a. przez brak ustalenia wszystkich stron postępowania. Abstrahując od trafności tego twierdzenia, iż jakikolwiek podmiot mający interes prawny nie wziął udziału w kontrolowanym postępowaniu, należy podkreślić, iż uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się bowiem ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r., II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r. II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r., II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r., II OSK 1475/12).

W świetle powyższych uwag jawią się jako niezasadne podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, uwzględniając zakres i cele tego postępowania, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu umożliwiającym jego kontrolę przez sąd administracyjny Również stanowiące podstawę materialnoprawną przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane przez organy orzekające w sprawie i właściwie zinterpretowane. W konsekwencji nie sposób czynić organ odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę.