Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 616/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi spółki P. w [...] na decyzję [...] Komendanta [...] Państwowej Straży Pożarnej w T. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykonania pasów przeciwpożarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 616/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]2012 r., nr [...], Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: Komendant Powiatowy) na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o PSP"), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719; powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie ochrony ppoż.") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.t.k.") nakazał [...]S.A. [...] w [...] wykonanie w terminie do [...]2012r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na szlaku [...] powiat [...], wskazując jednocześnie, na jakich kilometrach i po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] w [...] zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

▪ § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmiotem obowiązanym do odnowienia pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis obecnie obowiązującego prawa nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela lasu;

▪ art. 55 ust. 1 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

▪ art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową;

▪ art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

▪ art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej

(t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie leśnym spoczywa na faktycznie władającym terenem leśnym (właścicielu lasu).

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż z analizy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o ochronie ppoż.") wynika, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa co do zasady na faktycznie władającym terenem pasów przeciwpożarowych, a jedynie wyjątkowo - w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej między właścicielem a zarządcą terenu - może spoczywać na zarządcy. W przedmiotowej sprawie [...] S.A. [...]w [...] nie zawarł umowy cywilnoprawnej z właścicielem terenu pasów przeciwpożarowych, tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu terenu, na którym pasy są usytuowane, tj. właściwym miejscowo nadleśnictwu. Regulacje ustawy o ochronie ppoż. są zbieżne z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o lasach"), w myśl którego to właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Ponadto przepisy ustawy o ochronie ppoż. i ustawy o lasach są spójne także z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Art. 55 ust. 1 u.t.k. przewiduje, iż zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym także na sąsiadujących z linią kolejową terenach leśnych), za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. W/w przepis nie nakłada na zarządcę linii kolejowej obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie przewiduje prawo do urządzania i utrzymywania takich pasów, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, a ponadto odnosi się on jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową.

Poza tym wskazano, że do końca czerwca 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563), które wprost wskazywało jako podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych m.in. właścicieli linii kolejowych. Ustawodawca uchylając w/w rozporządzenie i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych wyraźnie wyraził swą wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Decyzją z dnia [...]2012 r., nr [...],[...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej "Komendant Wojewódzki"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k., art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o PSP, art. 4 ust. 1 a, zdanie 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie ppoż. oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] S.A. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki zakwestionował argumentację strony skarżącej. Wskazał, iż w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563) jednoznacznie określone były podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z § 34 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia obowiązek ten ciążył na właścicielach linii kolejowych. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie ochrony ppoż. brak co prawda takiego jednoznacznego wskazania, jednakże w § 38 ust. 1 stwierdzono, że potrzeba wykonywania pasów przeciwpożarowych wynika z zagrożenia pożarowego dla lasów wprowadzanego przez obiekty położone przy lasach. Z tego zapisu wynika, że to stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym przypadku pasy przeciwpożarowe. Zagrożenie pożarowe na terenie torowisk powstaje zaś w wyniku działalności prowadzonej przez [...]. Powołując się na zasady współżycia społecznego, organ wywiódł, iż z uwagi na to, że to działalność strony skarżącej, z której uzyskuje ona dochody, stwarza zagrożenie pożarowe, to właśnie ona powinna odpowiadać za utrzymanie pasów przeciwpożarowych, a nie Lasy, które nie mają żadnego interesu w istnieniu torowisk.

Organ zwrócił uwagę, że w myśl treści art. 55 ust. 3 u.t.k. koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem padów przeciwpożarowych obciążają właściciela gruntów, tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, to ustawie o transporcie kolejowym i o lasach, należy szukać odpowiedzialnych za realizację obowiązku, a ustawę o ochronie przeciwpożarowej należy traktować jako wskazanie ogólne mające zastosowanie tam, gdzie wskazane ustawy sprawy nie rozstrzygnęły. Przyjmując nawet, że to jednak ustawa o ochronie przeciwpożarowej wskazuje zobowiązanego do wykonania pasów przy torach kolejowych, organ zwrócił uwagę, że zgodnie zaś z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie ppoż. w przypadku, gdy nie została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. W związku z tym podniósł, że Lasy Państwowe nie są właścicielem linii kolejowych oraz, że pasy przeciwpożarowe przy tej linii stanowią jej integralną część i są we władaniu [...] S.A.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych dokonano w wydanym na podstawie art. 54 u.t.k. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, czyli w akcie wydanym przez organ administracji rządowej właściwy dla działu transport,

Zdaniem organ odwoławczego przepis art. 55 ust. 1 u.t.k. określa zakres ingerencji podmiotu na terenie nie stanowiącym jego własności. Również z przepisu art. 55 ust. 3 u.t.k. można wywnioskować, iż [...] jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie przedmiotowych pasów przeciwpożarowych. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot, tj. w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną do oczywistej, gdy odpowiedzialność za utrzymanie pasów spada na właściciela linii kolejowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję [...] S.A. [...] w [...] powtórzyła zarzuty naruszenia prawa materialnego powołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów akustycznych i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2008, Nr 153, poz. 955) poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, iż teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącej.

Podniosła również naruszenie przepisów art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż art. 55 ust. 3 w/w ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w wypadku gdy organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed/po wybudowaniu linii kolejowej, w wypadku gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 w/w ustawy ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego. Skarżąca wywiodła także, że, wbrew twierdzeniom organu, tereny, na których znajdują się pasy przeciwpożarowe nie stanowią elementu linii kolejowej. Wskazuje na to, jej zdaniem, treść § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. (cyt. wyżej). Podniosła przy tym, iż w świetle treści art. 4 ust. 1 i 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zakwalifikowanie terenu jako linii kolejowej nie ma rozstrzygającego znaczenia, gdyż za kryterium odpowiedzialności za ochronę przeciwpożarową nie przyjmuje się kwalifikacji terenu jako linia kolejowa lub nie, lecz z omawianego przepisu wynika jasno, iz odpowiedzialnym za ochronę przeciwpożarową jest właściciel terenu, a więc właściwe miejscowo nadleśnictwo.

Ponadto skarżąca podniosła, że za bezzasadne należy uznać powoływanie się przez organ odwoławczy na przepis art. 55 ust. 3 u.t.k., zgodnie, z którym jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów.

W rozpatrywanym przypadku właścicielem gruntu są bowiem Lasy Państwowe, a nie skarżąca spółka, zaś posadzenie drzew i krzewów miało miejsce już po wybudowaniu linii kolejowej, co wręcz potwierdza stanowisko skarżącej. Podkreślono, iż organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na tę okoliczność, mimo, iż zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. był do tego obowiązany, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym

z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.; dalej: "p.p.m.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosował przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni, uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 p.t. w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 11 kwietnia 2012 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie Nadleśnictwa [...] – leśnictwa: [...] – trasa kolejowa biegnąca poprzez tereny leśne. Podczas kontroli stwierdzono brak pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na szlaku [...] na terenie powiatu [...]. Ustalono, na jakich kilometrach, po której stronie toru należy wykonać pas przeciwpożarowy, jak też, jak wymaga tego przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP, organ nakładając obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień, jednocześnie ustalił termin, w którym należy wykonać pasy przeciwpożarowe.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W związku z powyższym rzeczą organu było przesądzenie, czy brak wykonania pasów przeciwpożarowych, stanowi uchybienie skutkujące wydaniem decyzji na podstawie w/w przepisu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przesądzając to zagadnienie pozytywnie, prawidłowo zastosował normy prawa materialnego.

Zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru uregulowane zostało w ustawie o ochronie ppoż. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zapobieżeniu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia - rozumie się przez to:

a) zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom,

b) tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Przepis art. 3 tej ustawy stanowi natomiast, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

W ustawie o ochronie ppoż. uregulowana została odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych.

W jej art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9, zawarta została delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. W oparciu o powyższą podstawę w rozporządzeniu

w sprawie ochrony ppoż. określone zostały sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Cały Rozdział 9 tego aktu poświęcony został "Zabezpieczeniu przeciwpożarowemu lasów".

Zgodnie z § 38 ust. 1 w/w rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Trafnie więc organ powołał wskazane powyżej przepisy, stanowiące podstawę nałożenia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych.

Spór dotyczył natomiast ustalenia właściwych podmiotów do wykonania tychże pasów.

Strony postępowania przedstawiały normy prawne znajdujące się w różnych przytoczonych już wyżej aktach prawnych, przedstawiając przeciwstawne sobie stanowiska. Organ wywodził, że z art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k oraz § 38 pkt 2 w/w rozporządzenia, wynikają normy zobowiązujące skarżącą do wykonania pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca zaś w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 1 lit. a ustawy o ochronie ppoż. oraz na art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, twierdziła, że odpowiedzialność za ochronę przeciwpożarowa na terenie leśnym, spoczywa na właścicielu lasu.

Materię związaną z zagadnieniem ochrony przeciwpożarowej reguluje wiele aktów prawnych. By można było jednak w sposób prawidłowy rozstrzygnąć zaistniały spór, należy zwrócić uwagę na okoliczność, że powołując się na określone akty normatywne nie można traktować ich jako zbioru luźnych nie powiązanych ze sobą przepisów, z których można przytaczać jedynie niektóre z nich, bez zwrócenia uwagi na ich rolę w systemie regulacji danego zagadnienia, oraz na to czy stanowią normy o charakterze ogólnym, czy też szczególnym, a także wreszcie, czy mają rangę norm ustawowych, czy też o charakterze podustawowym.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czteroma ustawami, tj. ustawie o lasach, ustawie o Państwowej Straży Pożarnej, ustawie o ochronie przeciwpożarowej oraz ustawie o transporcie kolejowym, a ponadto z rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. We wskazanych aktach prawnych znajdują się normy o rangi ustawowej i podustawowej, a także o charakterze ogólnym oraz szczególnym.

Dyrektywy i reguły pomocnicze w wykładni prawa - chodzi tu o reguły kolizyjne i inne ukształtowane w wieloletniej praktyce prawniczej, które mogą być traktowane jako dyrektywy interpretacyjne o charakterze ogólnym, wskazują, że regulacje szczególne mają pierwszeństwo nad uregulowaniami ogólnymi (Lex specialis derogat legi generali). Regulacje normatywne o charakterze ogólnym, powszechnym (lex generalis), to prawo regulujące sytuacje typowe. Prawo szczególne, tj. całe akty prawne lub ich części (lex specialis) - odnosi się natomiast do sytuacji, w których występują jakieś istotne z prawnego punktu widzenia okoliczności dodatkowe w porównaniu z sytuacjami typowymi.

Wskazane trzy ustawy, tj. ustawia o lasach, ustawia o PSP, oraz ustawia o ochronie ppoż., zawierają ogólne normy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, które dotyczą ogólnych i typowych obowiązków właścicieli terenu, ich zarządców, użytkowników, faktycznie nim władających, wreszcie właścicieli lasów.

Zawarte w ustawie o PSP i ustawie o ochronie ppoż., normy dotyczą kompetencji do nakładania określonych obowiązków przeciwpożarowych (ustawa o PSP) oraz ogólnych, przeciwpożarowych obowiązków właścicieli, zarządców i użytkowników terenów, konkretyzując, że w razie braku szczegółowej umowy, odpowiedzialność za realizację ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym terenem (art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Prawem zawierającym normy ogólne w stosunku do omawianego zagadnienia, jest też ustawa o lasach. Generalnie określono w niej, że właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 1 pkt 3).

W tym miejscu należałoby postawić zasadnicze dla sprawy pytanie, czy tą ostatnio przytoczoną normę można by uznać za podstawę ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, jak domaga się tego strona skarżąca. W sytuacji, kiedy nie obowiązywałaby ustawa o transporcie kolejowym, można byłoby na tak postawione pytanie odpowiedzieć twierdząco. Jednakże ustawa o transporcie kolejowym zawiera normy, które wyodrębniają szczególne zagrożenie pożarowe, jakie stwarza ruch kolejowy w stosunku do ogólnego rodzaju zagrożeń pożarowych, których źródła nie zostały wskazane i do których odnoszą się przepisy poprzednio wymienionych ustaw.

Trzeba zwrócić uwagę na fakt, że w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, obowiązkiem stosowania normy ochrony przeciwpożarowej oraz obowiązkiem ochrony środowiska obciążono przewoźników kolejowych, a więc inny podmiot niż właścicieli terenu, jego użytkowników, władających nim i właścicieli lasów. Przepis ten, jakkolwiek ma charakter ogólny, to jednak wskazuje wyraźnie na źródło zagrożenia przeciwpożarowego, którym jest ruch kolejowy. Dlatego w sytuacji objęcia danego terenu leśnego reżimem prawnym ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej z jednej strony, oraz reżimem ustawy o transporcie kolejowym z drugiej strony, należy uznać, że te szczególne zagrożenia, jakimi są niebezpieczeństwa powstania pożarów, skutkiem ruchu kolejowego, winny być usuwane przez przewoźników kolejowych, zgodnie z regulacją ustawy o transporcie kolejowym, a inne zagrożenia pożarowe, więc o charakterze ogólnym, winny zostać usuwane przez właścicieli, zarządców, użytkowników lub faktycznie władających terenem, zgodnie z regulacjami ustaw o lasach i ochronie przeciwpożarowej. Usunięcie zagrożeń pożarowych związanych z ruchem pociągów, wymaga właśnie wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, co winno obciążać zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Użytego w tym przepisie pojęcia "ochrony przeciwpożarowej", nie sposób przecież ograniczać do ochrony przeciwpożarowej jedynie lokomotywy wraz z wagonami. Ustawodawca nie zawęził obowiązków wskazanych wyżej podmiotów jedynie do obiektów stricte kolejowych, skoro w w/w przepisie obok ochrony przeciwpożarowej, wymienia też ochronę środowiska.

Tak też rozumiejąc nałożone ustawą o transporcie kolejowym obowiązki ochrony przeciwpożarowej, orzecznictwo przesądziło, że obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych obciąża zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych. Dlatego też właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 20 października 2011 r., w sprawie II SA/Go 647/11, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 6 grudnia 2011 r., w sprawie IV SA/Po 988/11, słusznie podkreśliły, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, że postępowanie toczy się w związku z zagrożeniem pożarowym, jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie.

Ponadto należy również zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca potwierdził

w dość wyraźny sposób, sporny obowiązek ciążący na przewoźnikach kolejowych,

w mającym charakter szczególny przepisie art. 55 wskazanej ustawy, który stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, m.in. urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3), przy czym, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane

z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3).

Należy zauważyć, że zawarte w tym przepisie uprawnienie do wejścia na teren leśny (zalesiony), celem wykonania pasów przeciwpożarowych, wynika z ciążącego na zarządcy kolejowym obowiązku wykonywania tych pasów, na terenach cudzych (przepis stanowi o gruntach "sąsiadujących" z linia kolejową), a ponadto, w tych tylko miejscach, gdzie roślinność jest w zbyt bliskiej odległości od torów kolejowych. Zarządca nie musi bowiem, rzecz jasna, wykonywać ich w miejscach gdzie brak jest roślinności na cudzych, sąsiadujących z linia kolejową terenach, więc gdzie ochrona przeciwpożarowa tego nie wymaga i nie musi tym samym naruszać prawa własności. Odpowiednio, więc do takich tylko sytuacji, które kwalifikują dany fragment terenu do utworzenia pasów przeciwpożarowych, ustawodawca wyposażył zarządcę w odpowiednie uprawnienia interwencji na cudzych, zalesionych gruntach. Dlatego też ustawodawca użył zwrotu "ma prawo". Jest to więc regulacja dająca uprawnienie zarządcy kolejowemu podjęcia interwencji na cudzych, sąsiednich terenach, poprzez urządzenie pasów przeciwpożarowych, gdzie zbliżenie roślinności do torów kolejowych tego wymaga, oparte jednak na obowiązku ochrony przeciwpożarowej, wynikającym z art. 17 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Zupełnie więc chybiona jest interpretacja tego przepisu przez skarżącą, która upatruje w nim taką oto regulację, że zarządca ma prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Pomijając już przytoczone powyżej wywody, dla których ustawodawca użył sformułowania "ma prawo", a mianowicie, że po pierwsze, chodzi o wejście na cudze grunty, więc naruszenie prawa własności, a po wtóre, nie na każdym odcinku przebiegu linii kolejowej potrzeba wejścia na cudzy grunt i urządzenia na nim pasów przeciwpożarowych będzie konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to ponadto trzeba zwrócić uwagę, że nie można przypisać ustawodawcy wprowadzenia nieracjonalnej regulacji, która miałaby polegać na wyposażeniu konkretnego podmiotu jedynie w prawo ochrony przeciwpożarowej. Żadna regulacja prawna dotycząca ochrony przeciwpożarowej w żadnym przepisie nie wprowadza konstrukcji uprawnienia do podejmowania takiej ochrony, lecz zawsze jej obowiązek. Dokonana więc interpretacja tego przepisu przez skarżąca stałaby

w sprzeczności z całą regulacją systemową. Trudno sobie wyobrazić też sytuację, że ustawodawca wskazałby podmiot, który ma tylko prawo do urządzania pasów przeciwpożarowych, nie wskazując podmiotu obowiązanego do tego. Ponadto wreszcie logiczną konsekwencją uprawnienia zarządcy do wejścia na cudzy grunt celem ingerencji w postaci urządzenia pasów przeciwpożarowych (o ile jest to konieczne) jest uprawnienie właściciela gruntu do domagania się odszkodowania za tą ingerencję.

Wskazany błąd interpretacyjny skarżącej, polega na niedostrzeżeniu, że uprawnienie do wejścia na cudzy grunt ("sąsiadujące z linia kolejową grunty"), celem urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wynika z określonego w art. 17 w/w ustawy obowiązku zarządców i przewoźników kolejowych podejmowania ochrony przeciwpożarowej, związanej z ruchem kolejowym.

Trzeba również zauważyć, że "sąsiadujące z linia kolejową grunty" (art. 55 ust. 1 w/w ustawy), na których odbywa się urządzanie pasów przeciwpożarowych, nie wchodzą do definicji pojęcia "linii kolejowej", określonego w art. 4 pkt 2 w/w ustawy. Obejmuje ona co prawda "przyległe pasy gruntu", ale zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy, są to pasy gruntu wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Chodzi więc nie o bezpieczeństwo przeciwpożarowe, lecz o węższe pojęcie bezpieczeństwa, dotyczącego samego ruchu kolejowego, co dotyczy więc pasa gruntu, na którym mogą istnieć pewne przeszkody, które mogą np. zagrażać fizycznym zetknięciem się z pociągiem lub zasłaniać widoczność potrzebną do bezpiecznego ruchu kolejowego. Takie rozumienie zresztą pojęcia "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowych", koresponduje z przepisem art. 55 ust. 1 w/w ustawy, który urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych sytuuje na "sąsiednich z linią kolejową gruntach". Oznacza to, że tym samym pojęciem nie może być "linia kolejowa", która obejmuje swą definicją przyległy do niej i biegnący wzdłuż niej pas gruntu (art. 4 pkt 2 w/w ustawy), a zarazem "sąsiednie z linią kolejową grunty" (art. 55 ust. 1 w/w ustawy).

Co się tyczy regulacji zawartej w ust. 3 art. 55 tej ustawy, to stosując zasadę wnioskowania a contrario, należy stwierdzić, że przepis ten zawiera regułę, że

w przypadku, kiedy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło przed wybudowaniem linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają zarządcę kolejowego. Jest to więc zasada, od której wyjątek wprowadził w/w przepis.

Powyższy przepis potwierdza więc tylko obowiązek podmiotów wskazanych

w przepisie art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych) do wykonywania pasów przeciwpożarowych. Gdyby na powyższych podmiotach nie ciążył taki obowiązek, ustawa nie zawierałaby omawianego przepisu.

Ponadto funkcja przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej związanej

z ruchem kolejowym, który niesie wysokie potencjalne ryzyko pożaru, musi zmierzać

do tego by ochrona ta była efektywna, tak w zakresie możliwości jej zastosowania, jak i kontrolowania, a to z kolei wymaga by odpowiedzialność za wykonanie pasów przeciwpożarowych spoczywała na jednym, dającym się łatwo ustalić podmiocie, a nie na wielu różnorodnych podmiotach, którymi byliby, w przeciwnym wypadku, właściciele, zarządcy czy użytkownicy poszczególnych gruntów, położonych wzdłuż linii kolejowej (o różnych adresach bądź siedzibach), od których wyegzekwowanie obowiązku mogłoby być długotrwałe i przez to mniej efektywne.

Zdaniem Sądu, wyrażone w przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym prawo zarządcy kolejowego do urządzania i utrzymywania na sąsiadujących z linią kolejową gruntach pasów przeciwpożarowych, oznacza zaopatrzenie tego zarządcy w niezbędne prawo do wejścia na cudzy grunt, które jest konieczne do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w ramach określonego w art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, obowiązku ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska.

Określone powyżej uprawnienie do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, dotyczy przy tym gruntów, co do których zarządca kolejowy nie jest właścicielem, zarządcą, użytkownikiem ani też faktycznie nimi władającym, albowiem regulacja przepisu art. 55 ust. 1 omawianej ustawy, nawiązuje do możliwości ograniczenia prawa własności, wynikającej z przepisu art. 64 Konstytucji R.P. W konsekwencji oznacza to, że "sąsiadujące z linią kolejową grunty" w rozumieniu powyższego przepisu nie są objęte pojęciem "przyległego pasa gruntu wzdłuż linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 3 tej ustawy, który wchodzi w skład pojęcia "linii kolejowej" w rozumieniu art. 4 pkt 2 w/w ustawy.

Należy również zauważyć, że bezzasadne są wywody skarżącej w przedmiocie twierdzenia, że ustawodawca uchylając rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80, poz. 563), które obowiązywało do końca czerwca 2010 r. i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych, wyraźnie wyraził tym samym swą wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, nie określa podmiotów właściwych i zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Nie wynika to jednak z przyczyn, które wskazuje skarżąca, lecz z tej mianowicie okoliczności, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, został umocowany do określenia sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co nie oznacza wyraźnego umocowania do wskazywania podmiotów odpowiedzialnych za realizację ochrony przeciwpożarowej. Ewentualne nawet ich wskazanie, musiałoby być zgodne z obowiązującymi regulacjami ustawowymi, dlatego też w sytuacji określenia podmiotów odpowiedzialnych za omawianą ochronę w sposób odmienny, niż przyjęto to w ustawie o transporcie kolejowym, brak byłoby możliwości stosowania takiej niezgodnej z w/w ustawą regulacji.

Odnosząc się do wywodów skarżącej, że organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, w jakim okresie dokonano nasadzeń drzew lub krzewów, powodujących potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, w kontekście ustalenia podmiotów, które winny ponieść koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów, to w ocenie Sądu, ustalenia takie wykraczałyby poza przedmiot postępowania. Zagadnienie ponoszenia powyższych kosztów wykracza poza kompetencje organów administracji, albowiem stanowi zagadnienie cywilnoprawne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; ze zm.) oddalił skargę.