Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 752/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2,  ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 26 ust. 1, art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74  art. 16 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 732/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz S. R. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 732/11 oddalił skargę S. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010.

Sąd I instancji podał, że S. R. od 2008 r. podjął i w kolejnych latach kontynuował realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowe-go w ramach trzech pakietów: Rolnictwo zrównoważone, w tym wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania; Ekstensywne trwałe użytki zielone, w tym wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach; Ochrona gleb i wód, w tym wariant 8.3 - Międzyplon ścierniskowy.

Beneficjent złożył w dniu [...] maja 2010 r. wniosek m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 na realizację wskazanych wyżej wariantów.

Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie wskazanych w decyzji przepisów przyznał S. R. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 19.814,40 zł, w tym z tytułu:

1. 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 12 236,40 zł, (Wariant 1.1 - Zrównoważony sposób gospodarowania o stawce 360,00 zł za powierzchnię uwzględnioną 36,45 ha/rok, kwotę w wysokości 12.236,40 zł),

2. 8 - Ochrona gleb i wód - kwotę w wysokości 3.428,00 zł (Wariant 8.3 -Międzyplon ścierniskowy o stawce 400,00 zł za powierzchnię uwzględnioną 10,71 ha/rok, kwotę w wysokości 3.428,00 zł),

3. 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - kwotę w wysokości 4.150,00 zł (Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 500,00 zł za powierzchnię uwzględnioną 8,30 ha/rok, kwotę w wysokości 4.150,00 zł).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w złożonym wniosku w ramach wariantu 1.1, rolnik zadeklarował realizację ww. pakietu na wszystkich zadeklarowanych działkach oznaczonych symbolami od A do S. Przy czym na działkach oznaczonych symbolem J, K, L, M, N, O, P, R i S, jako grupę upraw zadeklarował JPO TUZ (łąka trwała lub pastwisko trwałe).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, dokonując wstępnej kontroli wniosku, na podstawie § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., wykluczył ww. działki z płatności w ramach wariantu 1.1. Wyjaśnił, że płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu Rolnictwo zrównoważone przyznawana jest do działek rolnych użytkowanych jako grunty rolne, na których uprawiane są uprawy przewidziane ww. przepisami, natomiast zadeklarowane przez beneficjenta uprawy JPO TUZ, nie znajdują się w tym katalogu. Organ przyjął, że powierzchnia kwalifikowana, na jakiej realizowano wariant 1.1, tj. na działkach oznaczonych literami A, B, C, E, F, G, H, i I, wyniosła 37,68 ha.

W dniu [...] października 2010 r. sporządzony został raport z kontroli na miejscu metodą FOTO przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym beneficjenta.

W wyniku ustaleń kontroli organ przyjął, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia wnioskowaną płatnością do wariantu 1.1 wynosiła 36,45 ha. Zakwestionował powierzchnię działki rolnej oznaczonej symbolem I oraz H - stwierdził, że jest ona mniejsza od zadeklarowanej. Wskazał, że w stosunku do działki I skarżący zadeklarował powierzchnię 12,43 ha. Z ustaleń kontroli wynikało, że powierzchnia działki wynosi 12,03 ha. Różnica w powierzchni spowodowana była faktem zadeklarowania granic uprawy poza granicą działki ewidencyjnej należącej do beneficjenta, dlatego zmniejszono areał ww. działki rolnej do granic ewidencji. Wpływ na zaniżoną wielkość powierzchni miały też zadrzewienia występujące na działce rolnej I.

W stosunku do działki rolnej H, której pomiaru dokonano łącznie z działką G, organ stwierdził występowanie powierzchni nieuprawnionych do płatności, takich jak tereny trwale zadrzewione i zakrzaczone. Tereny te wykluczono z powierzchni za którą przysługuje płatność. Organ zauważył, że na przełomie lat zadrzewienia uległy rozrostowi i to wpłynęło na mniejszy areał kompleksu. Ostatecznie przyjęto, że powierzchnia łączna działek G i H uprawniona do przyznania wnioskowanej płatności wyniosła 10,71 ha, natomiast beneficjent zadeklarował 11,78 ha. Organ wyjaśnił, że niedobór powierzchni uwzględniono na działce H, w wyniku czego powierzchnia stwierdzona działki rolnej G przyjęta została zgodnie z deklaracją. We wniosku zadeklarowano w przypadku działki H powierzchnię 7,08 ha, po kontroli przyjęto 6,01 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji wyliczył, że procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną do płatności w ramach wariantu 1.1. wyniosła 3,3745%, tj.: 1,23 ha. Tym samym naliczona płatność, z uwzględnieniem pomniejszenia, wyniosła 12.236,40 zł. W oparciu o art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, pomniejszono stronie ustaloną początkowo płatność o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, tj. o 885,60 zł.

W odniesieniu do wariantu 3.1 podano, że rolnik we wniosku zadeklarował powierzchnię 9,58 ha. W ramach tego wariantu beneficjent w 2008 r. otrzymał płatności do powierzchni 8,43 ha. Na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. organ stwierdził, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie realizacji. W związku z tym rolnik złożył korektę wniosku, pomniejszając powierzchnię zadeklarowaną do 8,43 ha.

Według raportu z kontroli wystąpiły rozbieżności między zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności w ramach ww. wariantu powierzchniami działek rolnych o symbolach K, N, O, P oraz R, a ustaleniami kontroli. Rozbieżności na działce oznaczonej symbolem K i P wywołały skutki prawne. Działka K miała mniejszą powierzchnię niż zadeklarowana we wniosku. Zmniejszenie wynikało z niezaliczenia części trwałego użytku zielonego występującego na d-z. [...], nie będącej własnością beneficjenta. Biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 3 ust. 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, organ uznał, że powierzchnia działki rolnej K (0,08 ha) nie spełniła warunku minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha, dlatego działkę tę wykluczono z płatności w ramach wariantu 3.1. Organ przyjął, że powierzchnia uwzględniona do wariantu 3.1 wyniosła 8,30 ha. Stwierdził, że pomiar podczas kontroli wykazał 8,91 ha. Z uwagi na fakt, iż wnioskowana płatność nie może zostać przyznana do powierzchni większej niż deklarowana, po wykluczeniu działki rolnej K, uwzględniona do płatności powierzchnia w ramach wariantu 3.1 wyniosła 8,30 ha.

Ustalona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią kwalifikującą się, stwierdzoną w czasie kontroli, wyniosła 1,5663%. Dlatego po myśli art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zw. z art. 57 ust. 3 akapit 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, płatność naliczono do powierzchni wynoszącej 8,30 ha i dla wariantu 3.1 wyniosła kwotę 4.150,00 zł.

W odniesieniu do wariantu 8.3 organ podał, że wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 11,78 ha, zaś powierzchnia stwierdzona po kontroli i przyjęta przez organ do ustalenia wysokości płatności z tego tytułu wyniosła 10,71 ha.

Z ustaleń wynikało, że ww. wariant był realizowany na działkach oznaczonych symbolami G i H. W związku z różnicą pomiędzy zadeklarowaną powierzchnia działki H (deklaracja 7,08 ha, ustalenia kontroli 6,01 ha) zastosowano sankcję z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Organ orzekł, że płatność naliczona została do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, pomniejszonej o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę, tj. 1,07 ha, co stanowiło 9,9907%. Naliczył stronie płatność, z uwzględnieniem pomniejszenia, w kwocie 3.428,00 zł. Ustaloną płatność do powierzchni stwierdzonej pomniejszono o 856zł.

Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR nie uwzględnił odwołania S. R. od powyższej decyzji, w którym rolnik zakwestionował ustalenia kontroli odnośnie powierzchni działek, powołując się na kontrole przeprowadzane w latach 2004, 2005 i 2008, i decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym odwołującego się były kilkakrotnie weryfikowane i nie stwierdzono ich nieprawidłowości.

Organ podał, że stwierdzone nieprawidłowości wynikały z dwóch przyczyn: areał spornych działek rolnych wychodził poza granicę działek ewidencyjnych należących do beneficjenta (działka I, K) oraz w wyniku rozrastających się przez lata powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych, co widoczne było na ortofotomapach i zdjęciach stanowiących załącznik do dokumentacji pokontrolnej (działka I, H).

Wyjaśnił, że w ubiegłych latach konfiguracja działek nr [...] i [...] była inna niż w roku 2010, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia pomiaru do poszczególnych działek zadeklarowanych we wniosku z lat ubiegłych. Dodatkowo zaznaczył, że zmianie uległy zasady pomiaru, które miały wpływ na zmniejszenie areału w roku 2010. W przypadku działki I - uprawę pomierzono zgodnie z obowiązującą instrukcją, tj. pomniejszona do granic ewidencji beneficjenta, zaś droga na działce F nie została zakwalifikowana ze względu na brak deklaracji we wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do podważania ustaleń kontroli. Strona, nie zgadzając się z ustaleniami, nie przedstawiła własnych, aktualnych pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi o wyjątkach od stosowania obniżek i wykluczeń. Zdaniem organu, rolnik przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuścił się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Deklarując określone działki rolne, powinien dokonać, czy to samodzielnie, czy przy pomocy osób trzecich, pomiaru powierzchni gruntów. Organ podkreślił, że producent we wniosku powinien podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. S. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie sankcji w płatnościach. Podkreślił, że deklarowana powierzchnia była wynikiem kontroli i pomiarów przeprowadzonych w ubiegłych latach przez ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd I instancji zauważył, że kwestią sporną pomiędzy stronami była powierzchnia gruntów rolnych, na których skarżący realizował zobowiązanie w roku 2010, a w związku z tym zasadność zastosowania sankcji.

Sąd uznał, że z akt administracyjnych, wynika, iż skarżący został zapoznany ze sprawozdaniem z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 35 ust. 1 lit a) i b) Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Skarżący w żaden sposób nie zaprzeczył, że areał spornych działek rolnych wychodził poza granicę należących do niego działek ewidencyjnych oraz faktu rozrastania się przez lata powierzchni zakrzewień i zadrzewień. Stwierdzenie "wyjścia" poza granicę ewidencyjną wywołało skutek w postaci zakwestionowania powierzchni działek oznaczonych symbolem I, H oraz K. Natomiast w kwestii zmniejszenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności z uwagi na porastające je krzaki oraz drzewa (działki rolne oznaczone symbolem I i H) skarżący poprzestał na stwierdzeniu, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu i zażądał przeprowadzenia ponownej kontroli w jego obecności. Dodatkowo podnosił zarzut, iż przeprowadzone w latach wcześniejszych kontrole nie wykazywały nieprawidłowości przy deklarowaniu powierzchni działek.

Sąd I instancji podkreślił, że organ ustosunkował się do tych zarzutów, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zlecając zweryfikowanie poprawności raportu z czynności kontrolnych organowi I instancji. Organ wyjaśnił przyczyny różnic w wynikach kontroli za poszczególne lata. Wyniki kontroli przeprowadzone w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego w latach poprzednich nie mogły mieć zastosowania do zweryfikowania poprawności złożonego wniosku o przyznanie płatność rolnośrodowiskowej na rok 2010. W 2010 r. działki rolne były mierzone po granicy uprawy, jednakże w granicach ewidencyjnych będących własnością danego producenta rolnego. Wcześniejsze kontrole obejmowały wyłącznie granice upraw, nie odnosiły się do granic ewidencyjnych działek.

Jak zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu Rozwoju Obszarów Wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, obowiązkiem skarżącego było przedstawienie dowodów oraz złożenie wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ogólne powoływanie się na wyniki kontroli z lat poprzednich nie było wystarczające. Skarżący mógł przedstawić równorzędne wyniki pomiarów dokonane przez uprawnioną osobę, wykonane według kryteriów obowiązujących w roku 2010.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył S. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie :

1. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia dowodu na potwierdzenie nieprawidłowego pomiaru powierzchni działek podczas kontroli na miejscu oraz wykazania powierzchni działki zajętej pod zadrzewienia i zakrzaczenia w sytuacji, gdy organ nie pouczył go o możliwości przedłożenia dowodu z opinii uprawnionego geodety,

2. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do rozstrzygnięcia wniosku o płatności wystarczającym jest przyjęcie tylko i wyłącznie wyników kontroli na miejscu z dnia [...] października 2010 r. w sytuacji, gdy dane co do powierzchni działek objętych wnioskiem zawarte w innych dokumentach geodezyjnych potwierdzały prawdziwość powierzchni we wniosku,

3. art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola na miejscu została przeprowadzona zgodnie z przepisami tego rozporządzenia i jest jedyną metodą skutecznej kontroli,

art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia kontroli w zakresie powierzchni działek stanowiły podstawę do zastosowania obniżek płatności,

§ 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki,

art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli odnoszące się do stwierdzonych powierzchni działek rolnych, powstały z winy skarżącego wskutek zadeklarowania błędnych powierzchni działek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego nakłada na organ obowiązek udzielenia wnioskodawcy na jego żądanie pouczenia co do okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wnioskodawcy można czynić zarzut nieudowodnienia faktu dopiero wówczas, gdy organ wykaże, iż wnioskodawca nie żądał udzielenia mu pouczenia co do takiej możliwości albo pomimo udzielenia mu pouczenia nie przedłożył dowodu na poparcie swoich twierdzeń.

Skarżący podniósł, że wielokrotnie zgłaszał zarzuty co do wyników kontroli z dnia [...] października 2010 r., które zostały mu przedłożone dopiero w dniu [...] marca 2011 r. a zatem prawie rok od daty złożenia wniosku o płatności i po zmianie stanu upraw na działkach rolnych. Skarżący zgłaszał potrzebę wykonania nowych pomiarów z jego udziałem celem zweryfikowania poprawności wyników kontroli. W odpowiedzi na te zarzuty organ dokonał jedynie weryfikacji danych z kontroli bez przeprowadzania nowych pomiarów. Działania skarżącego w oczywisty sposób zawierały również żądanie wskazania mu możliwości wykazania prawdziwości jego twierdzeń co do powierzchni działek objętych płatnościami. Skarżący bowiem cały czas twierdził, że pomiary działek dokonane przez organ są błędne i niezgodne z danymi zawartymi w innych dokumentach posiadanych przez organ. Tymczasem organ oparł wyniki kontroli tylko i wyłącznie na pomiarach dokonanych metodą FOTO.

Skarżący podniósł, że z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 luty 2009 r. jednoznacznie wynika, iż płatnościami objęte są działki rolne będące w posiadaniu rolnika. W rozumieniu wskazanych przepisów działką rolną jest każdy zwarty obszar gruntu, na którym uprawiany jest jeden rodzaj uprawy, który znajduje się w posiadaniu rolnika a obszar takiej działki jest nie mniejszy niż 0,1 ha. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby za działkę rolną można było uznać tylko i wyłącznie działkę znajdującą się w granicach ewidencyjnych.

Skarżący stwierdził, że organ nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie było możliwym zaliczenie do powierzchni działki rolnej części uprawy znajdującej się na działce nr [...] w sytuacji, gdy w poprzednich latach powierzchnia ta była zaliczana.

Skarżący wspomniał też, że o braku jego winy w powstaniu rozbieżności pomiędzy deklarowaną powierzchnią działek a stwierdzoną w wyniku kontroli. Ustalenia wcześniejszych kontroli potwierdzały prawdziwość danych zawartych we wniosku o płatność na rok 2010. Skarżący posiadając wyniki kontroli z poprzednich lat nie był zobowiązany do sprawdzenia deklarowanych powierzchni działek przez np. uprawnionego geodetę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż jeden z podniesionych w niej zarzutów jest uzasadniony.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok uznający za zgodną z prawem decyzję w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości.

Składający skargę kasacyjną oparł ją na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia dowodu na potwierdzenie nieprawidłowego pomiaru powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Powołany przepis brzmi : "Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że skoro S. R. zarzucał wadliwość dokonanych pomiarów kontrolnych, to właśnie jego obciążał obowiązek wykazania swoich twierdzeń. W aktach administracyjnych sprawy brak jest żądania strony pouczenia o możliwości i zasadach udowodnienia jej twierdzeń, a w świetle brzmienia przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy tylko w takiej sytuacji organ byłby zobowiązany takiego pouczenia udzielić.

Drugi zarzut skargi dotyczy wadliwej wykładni przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego poprzez przyjęcie, że do podjęcia rozstrzygnięcia wystarczającym jest przyjęcie tylko i wyłącznie wyników kontroli kiedy dane co do powierzchni działek objętych wnioskiem zawarte w innych dokumentach potwierdzały prawdziwość powierzchni działek wskazanych przez skarżącego. Wskazany przez kasatora przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu (...) nakłada na organ prowadzący postępowanie dotyczące pomocy obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy odzwierciedlając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowały się do argumentów podniesionych przez skarżącego. Zaaprobowanie takiego działania organu przez Sąd I instancji nie budzi zastrzeżeń.. Argumenty z zakresu nieuwzględnienia przez organy innych dowodów w sprawie dotyczą sfery naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie wadliwych ustaleń. Twierdzenia w tej materii nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione z uwagi na brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola na miejscu została przeprowadzona zgodnie z przepisami tego rozporządzenia i jest jedyną metodą skutecznej kontroli zadeklarowanych przez skarżącego powierzchni działek. Wskazany przez kasatora przepis art. 26 ust. 1 ma charakter zasady ogólnej i przewiduje, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w tym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, by doszło do naruszenia powołanego przepisu, a podniesione przez niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące tego zarzutu wskazują na kwestionowanie ustaleń faktycznych w sprawie, a one nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny wzięte pod rozwagę z uwagi na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tej materii i zasadę związania Sądu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej przepisami wskazanymi, jako naruszone, przez kasatora. .

Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia kontroli w zakresie powierzchni działek, a w szczególności zajętej pod zadrzewienia i zakrzaczenia oraz działki I, K stanowiły podstawę do zastosowania obniżek płatności. Przedmiotowe przepisy określają zasady obliczania wysokości przyznawanej beneficjentowi pomocy. Kreują one również zasady określania wysokości pomocy w przypadku rozbieżności pomiędzy obszarem zadeklarowanym do pomocy, a obszarem stwierdzonym. Powołane przepisy zostały zastosowane w sposób prawidłowy i niewadliwie dokonano również ich wykładni. W sposób zgodny z nimi określono procentowe różnice pomiędzy obszarem zadeklarowanym do pomocy, a obszarem stwierdzonym, oraz prawidłowo, z uwzględnieniem różnic procentowych zastosowano przewidziane w tym przepisie sankcje. Mając na uwadze treść zarzutu i jego uzasadnienia stwierdzić należy, że kasator zdaje się kwestionować prawidłowość, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ustaleń organów dotyczących stwierdzonych powierzchni działek. Wskazać jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego (przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej) analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

Piąty z podniesionych zarzutów zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy on naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki. Sąd I instancji kontrolując zasadność wniesionej skargi w zaskarżonym wyroku nie powołał wprawdzie wskazanych przepisów, jako jednej z podstaw rozstrzygnięcia sprawy, jednak w rzeczywistości dokonał ich wykładni i uznał, podobnie, jak organy, że podstawę określenia powierzchni działek rolnych uwzględnianych przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowych stanowią granice ewidencyjne. Stanowisko takie nie jest uzasadnione. Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. przewiduje, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, w rozumienia art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 między innymi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi" wynosi co najmniej 1 ha. Wskazany przepis przewiduje płatność rolnośrodowiskową dla działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności definiując w art. 3 pkt 7 pojęcie działki rolnej, określa ją, jako działkę rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Przepis art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. określa działkę rolną, jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednakże w przypadku, gdy w kontekście rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupę upraw, granice działki są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej.

Brzmienie powołanych przepisów wskazuje, że prawodawca definiując pojęcie działki rolnej dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowych, jako kryterium decydujące przyjmuje fakt posiadania przez rolnika zwartego obszaru gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Określenia działki rolnej w żadnym z powołanych wyżej przepisów nie odwołują się do stanu ewidencyjnego działek, a jedynie wskazują na fakt posiadania.

W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. aprobując stanowisko organów, iż kryterium decydującym do objęcia działek płatnościami rolnośrodowiskowymi jest ich stan ewidencyjny dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Szósty z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 r., a odnoszące się do stwierdzonych powierzchni działek rolnych, powstały z winy skarżącego wskutek zadeklarowania błędnych powierzchni działek nie może zostać również uwzględniony. Przepis art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określa możliwości odstąpienia od stosowania przepisów dotyczących zmniejszeń i wykluczeń. Wskazany przepis nie był zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję organu ani nie wskazał tego przepisu, ani też w uzasadnieniu wyroku nie zawarł w swoich rozważaniach nawet jednego zdania o zasadności lub bezzasadności jego zastosowania. Należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego (przy związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej) analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku. Milcząca aprobata Sądu dla stanowiska organów w materii zastosowania tego przepisu wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak stosownych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., kierując się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie określenia obszarów działek rolnych w oparciu o kryteria wskazane wyżej, a nie w oparcie o kryterium stanu ewidencyjnego w ewidencji gruntów podejmie próbę oceny prawidłowości wydania zaskarżonych decyzji. W przypadku braku możliwości dokonania stosownej oceny z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy rozważyć należy potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji lub nawet decyzji organów obu instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł Sąd po myśli przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

14