Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 284/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183, 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 134 § 1, 3 § 2pkt 6, art. 156 § 3, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.91 ust.4, art.28,art.53 ust.4, art. 43, art. 36 a ust.6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 8 ust.1 i 2, § 3 ust.3, § 4 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art.2, art.7 art.87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 746/13 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na", słowa "zarządzenie zastępcze" zastąpić słowami "rozstrzygnięcie nadzorcze", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 746/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] na "zarządzenie zastępcze" [winno być "rozstrzygnięcie nadzorcze"] Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2013 r.) Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) powołał Komisję Konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w składzie dziewięciu osób, w tym między innymi M. P. jako przedstawiciela Rady Pedagogicznej i Z. Ś. jako przedstawiciela Rady Rodziców. Do konkursu przystąpiła dotychczasowa dyrektorka szkoły E. R. i M. S. Komisja konkursowa odbyła posiedzenie [...] 2013 r. i w wyniku głosowania wybrała E. R. Tego samego dnia Burmistrz upoważnił audytora wewnętrznego i Naczelnika Wydziału Oświaty i Infrastruktury i jego zastępcę do dokonania sprawdzenia znajdujących się w szkole dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...] z [...] 2013 r. i protokołu posiedzenia Rady Rodziców tej placówki z [...] 2013 r. Po otrzymaniu protokołu z 7 czerwca 2013 r. i sprawozdania z czynności kontrolnych z 11 czerwca 2013 r., zarządzeniem z [...] 2013 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2013 r.) Burmistrz, na podstawie art. 36a ustawy o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso) i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.), unieważnił konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], wszczęty na podstawie zarządzenia nr [...] z [...] 2013 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] i dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w [...], w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Na skutek pism E. R., Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców, Wojewoda [...] dnia [...] 2013 r. wszczął postępowanie nadzorcze. W jego toku Burmistrz w piśmie z 11 lipca 2013 r. wyjaśnił, że powodem unieważnienia konkursu było stwierdzenie przez zespół kontrolny, w czasie przeprowadzonej w dniach [...] 2013 r. kontroli, nieprawidłowości w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców. Mianowicie, zgodnie z § 8 regulaminu Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...], uchwały Rady Pedagogicznej podejmowane są zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. W sprawach personalnych, a także na formalny wniosek przegłosowany przez członków rady, głosowanie odbywa się w trybie tajnym. Wybór w trybie jawnym kandydata do komisji konkursowej (który jest głosowaniem personalnym) zgłoszonego przez radę pedagogiczną, jako niezgodny z regulaminem, jest obarczony wadą prawną skutkującą nieważność takiego wyboru, a co za tym idzie niewłaściwym (nieważnym) umocowaniem przedstawiciela Rady Pedagogicznej w komisji konkursowej. Powyższego nie zmienia argumentacja przedstawicieli rady pedagogicznej, że podjęła uchwałę o głosowaniu jawnym, gdyż zgłoszono tylko jednego kandydata, który wyraził na to zgodę. "Należy wskazać na nielogiczność takiej argumentacji bowiem wniosek o głosowanie jawne nie może być dorozumiany lecz uprzednio przegłosowany, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca ponieważ okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w protokole z posiedzenia rady pedagogicznej". Niezależnie od tego, § 8 regulaminu Rady Pedagogicznej w ogóle nie pozwala na głosowanie kwestii personalnych w głosowaniu innym niż tajne. Z kolei jeśli chodzi o wybór kandydata do komisji konkursowej przez Radę Rodziców, to stosownie do § 13 regulaminu Rady Rodziców Szkoły Podstawowej, by posiedzenie rady lub jej zarządu było prawomocne, musi brać w nim udział więcej niż połowa członków pełnego składu rady lub zarządu. W posiedzeniu dnia [...] 2013 r. uczestniczyło jedynie trzech z siedmiu jej członków, co oznacza, że wybór członka Komisji Konkursowej dokonany przez Radę Rodziców w [...] jest obarczony wadą prawną, skutkującą nieważnością takiego wyboru. Powyższego, zdaniem Burmistrza, nie zmienia argumentacja przedstawicieli Rady Rodziców, że błędy w pracy Rady wynikały z niewiedzy, a nie ze złej woli, ani też argumenty członków Rady Rodziców dotyczące dotychczasowej pracy E. R. w charakterze dyrektora szkoły i jej przymiotów osobistych. Powołując się na orzecznictwo NSA (I OSK 1529/09) Burmistrz wskazał, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej mieszczą się w zakresie pojęciowym normy prawnej zawartej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. Pojęcie "inne nieprawidłowości", o których mowa w tym przepisie, można odnosić do uchybień, które miały miejsce podczas wyłaniania komisji konkursowej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] znak [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) stwierdził nieważność zarządzenia z [...] 2013 r. unieważniającego konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że zarządzenie z [...] 2013 r. nie wskazuje, który z ustępów art. 36a uso został złamany; nie zawiera ono uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie jakie inne nieprawidłowości wystąpiły, które mogłyby mieć wpływ na wynik konkursu. Już z tego tylko powodu, zdaniem organu nadzoru, należało uznać, że Burmistrz bezpodstawnie unieważnił konkurs. Wojewoda wskazał, że dopiero z pisemnych wyjaśnień Burmistrza wynika, że tymi nieprawidłowościami były błędy proceduralne przy wyborze przedstawicieli Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców. Tego typu nieprawidłowości nie mogą, zdaniem organu nadzoru, stanowić podstawy unieważnienia konkursu. Podstawę taką mogą stanowić tylko nieprawidłowości, jakich dopuściła się komisja konkursowa, a ustalenie składu komisji nie mieści się w pojęciu postępowania konkursowego. Zdaniem Wojewody takie stanowisko wynika z wyroków NSA I OSK 1445/10 i I OSK 593/07. Ustalone przez zespół kontrolny nieprawidłowości przy wyborze przedstawicieli Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej mogły być rozważane w aspekcie zasadności wzruszenia zarządzenia organu, powołującego skład tej komisji, nie mogą stanowić podstawy do unieważnienia konkursu. Wojewoda wskazał, że Burmistrz nie wykazał, że zarzucane nieprawidłowości faktycznie wpłynęły na wynik konkursu. To, czy wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców był nieprawidłowy mogą zarzucać jedynie osoby zainteresowane, biorące udział w konkursie. Burmistrz nie ma żadnej mocy i podstawy prawnej do badania działań komisji w zakresie ewentualnych nieprawidłowości we wcześniejszym wyborze członków komisji, których powołał. By unieważnić postępowanie konkursowe musiałby zostać złamany art. 36a ust. 6 pkt 1, 2 i 3 uso.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w ustawowym terminie i poprzedzonej wydaniem zarządzenia, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 usg, skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Burmistrz zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 uso i § 8 ust. 2 pkt 4, i § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 189, poz. 1855, dalej rozporządzenie z 2003 r.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieuprawnione jest unieważnienie przez organ prowadzący szkołę konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, gdy przedstawiciele komisji konkursowej wyłonieni zostali do pracy w komisji z naruszeniem regulaminu wyboru i naruszenie art. 91 ust. 1 usg przez przyjęcie, że unieważnione zarządzenie z [...] 2013 r. jest sprzeczne z prawem.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] 2013 r. i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Podkreślił, że wszystkie działania Burmistrza dotyczące konkursu miały miejsce dopiero po przeprowadzeniu konkursu, podczas gdy winny zostać podjęte na etapie powoływania składu komisji konkursowej, a całe postępowanie tego organu wskazuje na stronnicze unieważnienie konkursu. Z załączonego protokołu Rady Rodziców wynika, że jeszcze przed unieważnieniem konkursu członkowie tej Rady zaakceptowali wybór Z. Ś. na swego przedstawiciela. W piśmie złożonym na rozprawie organ podniósł, że ani w zarządzeniu z [...] 2013 r., ani w późniejszych wyjaśnieniach Burmistrz nie wykazał, czy zarzucane przez niego ex post nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę, mimo że niektóre z podniesionych w niej zarzutów były uzasadnione.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący trafnie zarzucił organowi nadzoru, że opacznie zrozumiał uzasadnienie wyroku I OSK 1455/10. NSA wskazał, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku I OSK 593/07, zgodnie z którym nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. (któremu obecnie odpowiada § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.) mogą dotyczyć tylko postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że obecnie za dominujący uznać należy podgląd, że nieprawidłowości o jakich mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. mogą dotyczyć także wyboru członków komisji konkursowej (wyrok NSA z: 29.1.2010 r., I OSK 1525/09; 18 lipca 2013 r., I OSK 928/13, cbosa) i z poglądem tym skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się. Zasadnie w skardze zakwestionowano stanowisko Wojewody o konieczności wykazania przez Burmistrza, że nieprawidłowości miały wpływ na wynik konkursu. Faktycznie organ winien tylko wykazać, że nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a nie że go miały. Mimo tego, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza o unieważnieniu konkursu na dyrektora szkoły, odpowiada prawu.

Powodem unieważnienia konkursu były, w ocenie Burmistrza, nieprawidłowości przy wyborze dwu członków komisji konkursowej - reprezentanta Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w [...]. Te nieprawidłowości polegały na wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej w głosowaniu jawnym zamiast tajnym i wyborze przedstawiciela Rady Rodziców przez jej trzech członków, przy wymaganej regulaminem Rady Rodziców obecności co najmniej połowy składu, a więc jej czterech członków.

Organ prowadzący szkołę nie wydał do chwili orzekania przez Sąd I instancji zarządzenia, uchylającego swe zarządzenie z [...] 2013 r. o powołaniu Komisji Konkursowej. Jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą zarządzenia: o powołaniu tej komisji i o unieważnieniu konkursu z powodu nieprawidłowości zaistniałych przy wyborze kandydatów do komisji konkursowej, który to powód unieważnienia konkursu Burmistrz ujawnił dopiero w piśmie wyjaśniającym z 11 lipca 2013 r.

Niewątpliwie nieprawidłowości przy wyborze komisji konkursowej – jej poszczególnych członków – mogłyby stanowić podstawę unieważnienia konkursu, o jakiej mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r., ale tylko wówczas, gdyby faktycznie mogły mieć one wpływ na wybór członków komisji, a więc także na zarządzenie o powołaniu tej komisji. Tymczasem w dacie wydawania zarządzenia o unieważnieniu konkursu na dyrektora, Burmistrz dysponował, czy mógł dysponować wyjaśniając należycie sprawę, protokołem z posiedzenia Rady Rodziców z 12 czerwca 2013 r., potwierdzającym wybór Z. Ś. na członka komisji konkursowej z ramienia Rady Rodziców, a także oświadczeniem 6 członków tej Rady o jednogłośnym zaakceptowaniu wyboru Z. Ś. na przedstawiciela Rady Rodziców w komisji konkursowej. Jeśli się dodatkowo uwzględni fakt, że ustawa o systemie oświaty nie reguluje kwestii związanych ze sposobem głosowania przez radę rodziców, a regulamin rady rodziców nie stanowi prawa miejscowego, zawarty w skardze zarzut, jakoby wyłonienie członka rady rodziców do komisji konkursowej nastąpiło w sposób niezgodny z prawem, jest nieuzasadniony. Podobnie Sąd I instancji ocenił wybór przedstawiciela rady pedagogicznej. Art. 43 ust. 1 uso przewiduje tylko, że uchwały tego organu są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Ustawa nie przewiduje wymogu, by głosowanie musiało być przeprowadzane w sposób tajny. Ze znajdującego się w aktach sprawozdania komisji powołanej dnia 6 czerwca 2013 r. przez Burmistrza wynika, że na 11 członków tego organu, w głosowaniu brało udział 10, a za kandydaturą M. P. głosowało 8, dwie osoby wstrzymały się od głosu. Z pisma Rady Pedagogicznej z 1 lipca 2013 r. wynika, że decyzję o głosowaniu jawnym podjęto z tego powodu, że została zgłoszona tylko jedna kandydatura, i wszyscy wyrazili na to zgodę. Nawet jeśli w regulaminie Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...] przewidziano, że w sprawach personalnych głosowanie odbywa się w trybie tajnym, przeprowadzenie głosowania jawnego, wbrew zarzutowi skargi, nie naruszało prawa, jako że regulamin rady pedagogicznej nie jest aktem prawa miejscowego. Burmistrz nie wykazał w zarządzeniu unieważniającym konkurs, które nie zawiera żadnego uzasadnienia, ani w piśmie z 11 lipca 2013 r., konwalidującym według autora skargi ten brak, by ta nieprawidłowość mogła mieć jakikolwiek wpływ na wytypowanie M. P. do komisji konkursowej. To samo odnosi się do nieprawidłowości związanej z wytypowaniem do tej komisji przedstawiciela Rady Rodziców, zwłaszcza w kontekście pisma członków tej Rady z 12 czerwca 2013 r.

Jeśli się dodatkowo zważy okoliczność, że o powyższych "nieprawidłowościach" Burmistrz dowiedział się ze sprawozdania komisji kontrolnej powołanej po przeprowadzeniu konkursu na dyrektora, do sprawdzenia dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Rady Pedagogicznej z [...] 2013 r. i protokołu z posiedzenia Rady Rodziców z [...] 2013 r. (a która skontrolowała także inne dokumenty, przykładowo związane z powołaniem Zarządu Rodziców), może to świadczyć o tym, że faktycznie powodem unieważnienia konkursu był jego wynik, a nie to, że Rada Pedagogiczna wytypowała do pracy w komisji konkursowej swego kandydata w głosowaniu jawnym a nie tajnym i że dnia [...] 2013 r. w posiedzeniu Rady Rodziców, na którym wytypowano do komisji konkursowej Z. Ś., brało udział tylko jej trzech członków, zamiast czterech.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 91 ust. 1 usg, ani pozostałych, wskazanych w skardze przepisów, a mianowicie art. 36a ust. 5 uso, zgodnie z którym do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący szkołę może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma dyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (zarzut naruszenia tego przepisu w ogóle nie został w skardze uzasadniony i wydaje się on zupełnie chybiony w niniejszej sprawie), § 8 ust. 2 pkt 4 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. Najprawdopodobniej omyłkowo w skardze znalazł się zarzut naruszenia uchylonego z dniem 1 kwietnia 2010 r. ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 56, poz. 458 ze zm. - rozporządzenia z 2003 r.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego J. R., wskazując na naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że nieprawidłowości przy wyborze członków komisji konkursowej wskazanych przez Radę Rodziców i Radę Pedagogiczną nie miały wpływu na wybór E. R. na stanowisko dyrektora, gdy jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz nie musi wykazywać, że stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na wynik konkursu, wystarcza teoretyczna możliwość, że nieprawidłowości te mogłyby mieć wpływ na jego wynik;

b) dyspozycji art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. przez błędną wykładnię, wyrażającą się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ prowadzący szkołę winien wydać zarządzenie uchylające zarządzenie z [...] 2013 r. o powołaniu Komisji Konkursowej oraz że jednocześnie w obrocie prawnym funkcjonują dwa sprzeczne ze sobą zarządzenia o powołaniu tej komisji i zarządzenie o unieważnieniu konkursu z powodu nieprawidłowości zaistniałych przy wyborze kandydatów do komisji konkursowej, który to powód unieważnia konkursu został przez Burmistrza ujawniony dopiero w piśmie wyjaśniającym z 11 lipca 2013 r.;

c) art. 43 uso przez błędną wykładnię i uznanie, że pisma kierowane do Burmistrza potwierdzające wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...]do komisji konkursowej sanowały brak podjęcia ważnej uchwały tego gremium w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem, uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków, a rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności. Zebrania rady pedagogicznej są protokołowane, co oznacza, że jest to organ przewidziany przepisami prawa, który swe uchwały podejmuje na zebraniach i obowiązany jest stosować regulamin;

d) art. 53 ust. 4 uso przez błędną wykładnię i uznanie, że pisma kierowane do Burmistrza potwierdzające wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...] do komisji konkursowej sanowały brak podjęcia ważnej uchwały tego gremium, w sytuacji, gdy jest to organ przewidziany przepisami prawa, który swoje uchwały podejmuje na zebraniach i obowiązany jest stosować regulamin swej działalności;

e) art. 91 ust. 4 usg przez jego niezastosowanie i uznanie, że brak uzasadnienia zarządzenia Burmistrza jest istotnym brakiem powodującym nieważność aktu, gdy tymczasem żaden z przepisów prawa nie przewiduje wymogu sporządzania uzasadnienia do zarządzenia z [...] 2013 r. i uznanie, że wyjaśnienia złożone przez Burmistrza w piśmie z 11 lipca 2013 r. nie sanują ewentualnego braku uzasadnienia zarządzenia;

Ewentualnie:

f) dyspozycji art. 91 ust. 1 usg, wyrażające się w braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji, czy zarządzenie z [...] 2013 r. może w ogóle podlegać ocenie przez Wojewodę w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 148 ppsa w zw. z art. 85 usg przez jego niezastosowanie i nie uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji gdy postępowanie sądowe wykazało, że Wojewoda nie dokonał kontroli legalności zarządzenia z [...] 2013 r. pod kątem zgodności z prawem lecz pod kątem interesu faktycznego uczestniczki postępowania E. R., czego wyrazem jest konstatacja Sądu I instancji, że uzasadnienie rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, i to, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie powoływał się na pozaprawne kryteria badania legalności działania administracji publicznej, takie jak zasady współżycia społecznego czy dobrą kartę oceny pracy kandydatki;

b) art. 134 § 1 ppsa przez wykroczenie w orzeczeniu poza granice sprawy wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji oceny, że faktycznie powodem unieważnienia konkursu był jego wynik, a nie to, że Rada Pedagogiczna wytypowała do pracy w komisji konkursowej swego kandydata w głosowaniu jawnym a nie tajnym i że [...] 2013 r. w posiedzeniu Rady Rodziców, na którym wytypowano do komisji konkursowej Z. Ś., brało udział tylko jej trzech członków, zamiast czterech;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przez nie wyjaśnienie wątpliwości w zakresie przedłożonych przez skarżącego dowodów świadczących o fikcyjności posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...].

Wskazując na powyższe naruszenia Burmistrz wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie na podstawie art. 148 ppsa zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] 2013 r.;

2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

3.zasądzenie od organu na rzecz Burmistrza kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu dokumentów: 1. zawiadomienia Komendy Powiatowej Policji w [...] z 25 października 2013 r. w sprawie RSD 481/13 w przedmiocie wszczęcia postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 kk przez poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym – protokole posiedzenia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w [...] i zawiadomienia o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa złożonego przez Burmistrza; 2. treści pozwu M. P., wniesionego do Sądu Pracy w Jędrzejowie przeciwko Szkole Podstawowej w [...], na okoliczność, że nieprawidłowości przy wyborze członków komisji konkursowej, ujawnione podczas kontroli w dniach [...] 2013 r. miały o wiele szerszy wymiar, i niewątpliwie miały wpływ na wynik postępowania konkursowego, co okazało się kilka miesięcy po unieważnieniu konkursu potwierdza, że Burmistrz słusznie ocenił, że nieprawidłowości te mogą mieć wpływ na wybór uczestniczki na dyrektora Szkoły Podstawowej w [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe, zawarte w skardze kasacyjnej. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zostały trafnie zaaprobowane przez Sąd I instancji, jako wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania aktu, a wynikającego z akt sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 343-344, uw. 1). Wobec powyższego nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o wnioskowane dokumenty, a zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, okazał się nieusprawiedliwony.

Najdalej idący zarzut dotyczy braku rozważenia przez Sąd I instancji, z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa, czy zarządzenie z [...] 2013 r. nr [...] Burmistrza w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w ogóle mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego (s. 12 skargi kasacyjnej). W orzecznictwie Sądów administracyjnych – w tym powoływanym przez skarżącego – nigdy nie ulegało wątpliwości, że zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bądź uchwała organu prowadzącego publiczną szkołę lub placówkę o zatwierdzeniu konkursu bądź unieważnieniu konkursu (np. uchwała zarządu powiatu; § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.), jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji organu nadzoru i sądu administracyjnego. W ramach nadzoru wojewoda może orzec aktem nadzoru bądź wywieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 85, 86, 87, 91 ust. 1 usg; przykładowo – wyrok NSA z: 16.11.2010 r., I OSK 1445/10, Lex nr 745024; 14.5.2013 r., I OSK 324/13, Lex nr 1344475; 11.10.2013 r., I OSK 1577/13, cbosa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Kielcach z 15.2.2012 r., II SA/Ke 20/12, Lex nr 1121377; Krakowie z 10.1.2013 r., III SA/Kr 1062/12, Lex nr 1274738). Sąd I instancji trafnie przyjął to stanowisko jako przesłankę entymematyczną wnioskowania o dopuszczalności orzekania aktem nadzoru. Z tych samych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 usg.

Sąd I instancji nie wykroczył w zaskarżonym wyroku poza granice sprawy (art. 134 § 1 ppsa). O naruszeniu art. 134 § 1 ppsa można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z 17.10.2006 r., I FSK 56/06, Lex nr 280385). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Obowiązkiem Sądu w sprawie ze skargi Burmistrza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody - w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy - było w szczególności badanie, dlaczego Burmistrz nie dopełnił obowiązku kontroli prawidłowości wskazania przedstawicieli do komisji konkursowej przed wydaniem zarządzenia z [...] 2013 r., a przejawił nadzwyczajną aktywność po zakończeniu prac przez komisję konkursową. Kontrola zgodności działalności administracji publicznej z prawem w konkretnych sprawach może wymagać badania, czy właściwy organ nie nadużywa prawa, stosując wybrane przez siebie uprawnienia w sposób instrumentalny (E. Łętowska – głos w dyskusji Konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW dnia 1 marca 2002 r., w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, LIBER 2003, s. 169-170).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Wojewoda dokonał kontroli zarządzenia z [...] 2013 r. pod kątem interesu faktycznego E. R. W zarzucie 2.a) autor skargi kasacyjnej przeinacza treść uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem w uzasadnieniu kontrolowanego aktu Wojewoda nie powołuje się na zasady współżycia społecznego czy dobrą ocenę pracy kandydatki (k. 14-17 akt). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego a zaskarżony wyrok nie narusza art. 148 ppsa w zw. z art. 85 usg, bowiem nie zachodziły przesłanki uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego.

Zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. przez błędną ich wykładnię, okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji uznał za dominujący pogląd, że nieprawidłowości o jakich mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r., mogą dotyczyć wyboru członków komisji konkursowej (s. 6 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 746/13). W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej stanowią inne nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu (wyrok NSA z: 16.11.2010 r., I OSK 1445/10, Lex nr 745024; 14.5. 2013 r., I OSK 324/13, Lex nr 1344475; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Krakowie z 10.1.2013 r., III SA/Kr 1062/12, Lex nr 1274738; we Wrocławiu z 6.11.2012 r., IV SA/Wr 849/12, OSS 2013/1/59, akceptowany przez M. Pilicha, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, Wolters Kluwer 2013 r., s. 527, uw. 7). Jednakże nie dotyczy to każdego uchybienia związanego z powołaniem członków komisji konkursowej, ale jedynie takich naruszeń, które wiążą się z naruszeniem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku których powołano w skład komisji osoby, będące piastunami organu prowadzącego szkołę lub placówkę zamiast przedstawicieli tego organu (art. 36a ust. 6 pkt 1 uso; wyrok NSA: I OSK 324/13; I OSK 490/14; wyrok WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 849/12, akceptowany przez M. Pilicha); nie powołania przedstawiciela desygnowanego przez organ nadzoru pedagogicznego (art. 36a ust. 6 pkt 2 uso; wyrok NSA I OSK 490/14) czy zakładowych organizacji związkowych (art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c uso; wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1062/12). Tylko w takich sytuacjach można bowiem mówić o sprzeczności z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie uznał, że uchybienia związane z naruszeniem zasady tajnego głosowania nad wyborem przedstawiciela rady pedagogicznej bądź dokonanie wyboru przedstawiciela rady rodziców wobec nie dotarcia na posiedzenie rady rodziców czwartego z członków, nie stanowiło w kontrolowanej sprawie innych nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu. Ani regulamin Rady Pedagogicznej, ani regulamin Rady Rodziców, nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a przedłożone dokumenty wskazywały, że zarówno 12 członków Rady Pedagogicznej, którzy uczestniczyli w posiedzeniu dnia [...] 2013 r., jak i późniejsze stanowisko 6 członków Rady Rodziców, w pełni aprobowało wybór – odpowiednio – przedstawiciela każdej z tych rad do komisji konkursowej.

Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. przez błędne przyjęcie, że Burmistrz – wydając zarządzenie z [...] 2013 r. - obowiązany był uchylić zarządzenie z [...] 2013 r. W istocie zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej, mogło ulec zmianie do momentu poprzedzającego posiedzenie komisji, w toku którego przystąpiono do merytorycznej części pracy komisji (§ 3 ust. 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.). Trafny jest pogląd skarżącego, że w momencie przekazania przez przewodniczącego komisji Burmistrzowi dokumentacji postępowania konkursowego, komisja konkursowa przestaje działać. Wydanie zarządzenia na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. skutkuje wygaśnięciem zarządzenia wydanego na podstawie art. 36a ust. 6 uso. Wydanie zarządzenia unieważniającego konkurs (§ 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.) nie wymagało zatem uchylenia zarządzenia z [...] 2013 r. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 43 uso. W szczególności głosowanie jawne (wbrew § 8 regulaminu Rady Pedagogicznej) nad jedyną kandydaturą jako przedstawiciela Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej (art. 36a ust. 6 uso), nie skutkowało nieważnością owej uchwały Rady Pedagogicznej. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że regulamin rady pedagogicznej, mimo że wydawany jest na podstawie art. 43 ust. 2 uso, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Burmistrz nadmierną wagę przywiązał do określonego w § 8 regulaminu Rady Pedagogicznej wymogu tajnego głosowania w sprawach personalnych. W kontrolowanej sprawie Rada Pedagogiczna skutecznie wybrała swego przedstawiciela do komisji konkursowej a wynik wyboru prawidłowo odzwierciedlił wolę Rady Pedagogicznej. Normodawca w § 4 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia z 2010 r. wskazał, że uchwała o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, mimo że owo głosowanie także dotyczy spraw personalnych. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że nie dotrzymanie ustalonego w regulaminie Rady Pedagogicznej trybu tajnego w głosowaniu nad kandydaturą przedstawiciela do komisji konkursowej, winno skutkować przyjęciem, że taki tryb wyłonienia kandydata, powołanego do komisji konkursowej, mógł mieć wpływ na wynik konkursu.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 uso przez jego błędną wykładnię. Regulamin rady rodziców, mimo że ma oparcie w art. 53 ust. 4 uso, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W doktrynie trafne wskazuje się, że ustawa niemal w ogóle nie określa treści tego aktu normatywnego (M. Pilich – op. cit. s. 624, uw. 3). Obowiązkiem Burmistrza było zbadać na etapie poprzedzającym powołanie komisji konkursowej zarządzeniem z [...] 2013 r., czy przedstawiciel Rady Pedagogicznej i przedstawiciel Rady Rodziców, legitymują się dokumentami, które wskazują na ich prawidłowe powołanie. Burmistrz jako profesjonalny organ administracji publicznej, obowiązany był zbadać przed podjęciem zarządzenia na podstawie art. 36a ust. 6 uso, prawidłowe umocowanie przedstawicieli mających wejść w skład komisji konkursowej i podjąć działania dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości (wyrok III SA/Kr 1062/12), a czego na właściwym etapie postępowania konkursowego nie uczynił. Nie dopełnienie tego wymogu przez Burmistrza przed wydaniem zarządzenia z [...] 2013 r., czyniło badanie owych umocowań po zakończeniu obrad komisji (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.) spóźnionym.

Trafnie w zaskarżonym wyroku aprobowano pogląd organu nadzoru, że zarządzenie unieważniające konkurs musi być uzasadnione. Mimo że żaden przepis ustawy o systemie oświaty takiego obowiązku wprost nie przewiduje (podobnie jak art. 38 uso), to obowiązek taki należy dekodować z art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Tylko bowiem szczegółowe i adekwatne uzasadnienie może pozwolić organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę spełnić wymóg działania wzbudzającego zaufanie do organu i ustrzec się zarzutu arbitralności działania organu (odpowiednio – wyrok SN z 19.2.1997 r., III RN 3/97, OSP 1998/3/51; wyrok NSA z 12.8.2010 r., I OSK 817/10, Lex nr 737512, aprobowany przez M. Pilicha – op. cit. s. 544-545, uw. 5). Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 uso okazał się nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że po słowach "ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na", słowa "zarządzenie zastępcze" zastąpił słowami "rozstrzygnięcie nadzorcze" (art. 156 § 3 ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej.