Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 507/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 ust. 1, art. 151, art. 132, art. 200  i  art. 205, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w P. do rozpoznania wniosku M. D. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wydania wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na jego nieruchomości, a przede wszystkim decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w P. na rzecz skarżącego M. D. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący M. D. wezwał Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w P. do podjęcia negocjacji dotyczących zapłaty za korzystanie ze służebności przesyłu na nieruchomości gruntowej położonej w obrębie J., działka nr [...], jednostka [...], nr [...] której jest właścicielem , a w dalszej części pisma zwrócił się o wydanie wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na powyższej nieruchomości, przede wszystkim o decyzję administracyjną stanowiącą źródło prawne tego zdarzenia oraz o informacje w zakresie: 1. Kiedy dokładnie zostało posadowione przedmiotowe urządzenie przemysłowe obciążające jego posiadłość, 2. Cechy charakterystyczne linii przesyłowej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Dyrektor Biura Administracyjnego organu wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania w przedmiocie roszczenia, zaś skarżący pismem z dnia [...] lutego 2013 r. ponowił wniosek zgłoszony w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit "a" tiridet pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej u udzielenie żądanej w nim informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Spółka odpowiedziała, że przebiegający przez przedmiotową nieruchomość [...] posiada średnicę [...] mm (DN [...]) i został wybudowany w [...] r., zaś wcześniej stwierdziła, że "Posadowienie [...] nastąpiło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i zgodnie z jego wymogami. Wyjaśnienia wymaga, że infrastruktura techniczna [...] była posadawiana za zgodą właścicieli nieruchomości, a w wypadku jej braku występowano o wydanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z uwagi jednak na upływ kilkudziesięciu lat od przeprowadzenia prac część dokumentacji związanej z postępowaniami wywłaszczeniowymi nie zachowała się i [...] nie jest w jej posiadaniu. Nadmienić trzeba, że ww. dokumenty mogą znajdować się w archiwach państwowych lub archiwach organów, które je wydawały".

W skardze z dnia 2 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. D. zarzucił Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. przy jednoczesnym nie wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy wnosząc o stwierdzenie bezczynności Spółki, zobowiązanie jej do udzielenie w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów procesowych. W uzasadnieniu natomiast wskazał, że Spółka była organem zobowiązanym do udzielenie informacji publicznej, skargę można było złożyć do Sądu bez wzywania do zaprzestania naruszenia prawa, zaś do dnia złożenia skargi nie otrzymał, jakichkolwiek wnioskowanych przez niego dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w P. wniosło o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie w całości, a gdyby Sąd nie podzielił powyższych wniosków i zobowiązał do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to wniosło o zobowiązanie przez Sąd skarżącego o doprecyzowanie wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. poprzez dokładne wskazanie żądanych informacji. W uzasadnieniu podnoszono, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Ponadto udostępniono skarżącemu większość informacji, a skarżący był zobowiązany wezwać do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje w części na uwzględnienie.

Jednakże na samym wstępie wskazać należy, że wniosek Spółki o odrzucenie skargi jest niezasadny, albowiem skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 tej ustawy, przy czym ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewiduje ich również k.p.a. Zauważyć należy, że przepis art. 52 sądowej ustawy procesowej uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i k.p.a. w zakresie aktów i czynności. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 sądowej ustawy procesowej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 757/10).

Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyże ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, zawarte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem żądania wnioskodawcy są akty administracyjne, które bezpośrednio odnoszą się do majątku publicznego – infrastruktury technicznej stanowiącej majątek Skarbu Państwa. Ponad wszelką wątpliwość, co wynika z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: [...], Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki [...]. Zatem wymieniona Spółka Akcyjna jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec tego, wbrew argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, jest też podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja w postaci wydania wszelkiej dokumentacji związanej z posadowieniem urządzeń przesyłowych na jego nieruchomości, a przede wszystkim decyzji administracyjnej stanowiącej źródło prawne tego zdarzenia, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący występuje z roszczeniami wobec Spółki, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka na dzień wniesienia skargi pismem z dnia [...] maja 2013 r. udzieliła skarżącemu, co wykazano już w stanie faktycznym, informacji co do faktu, kiedy zostało posadowione przedmiotowe urządzenie przesyłowe obciążające jego nieruchomość oraz podała cechy charakterystyczne linii przesyłowej. Zatem w tym zakresie nie pozostawała ona w bezczynności i wobec powyższego skargę należało w tej części oddalić.

Faktem natomiast jest, że tym samym pismem Spółka poinformowała skarżącego również, że "Posadowienie [...] nastąpiło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i zgodnie z jego wymogami. Wyjaśnienia wymaga, że infrastruktura techniczna [...] była posadawiana za zgodą właścicieli nieruchomości, a w wypadku jej braku występowano o wydanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Z uwagi jednak na upływ kilkudziesięciu lat od przeprowadzenia prac część dokumentacji związanej z postępowaniami wywłaszczeniowymi nie zachowała się i [...] nie jest w jej posiadaniu. Nadmienić trzeba, że ww. dokumenty mogą znajdować się w archiwach państwowych lub archiwach organów, które je wydawały". Oczywistym dla Sądu jest, że poinformowanie przez upoważniony podmiot o nie posiadaniu wnioskowanej informacji oznacza, iż nie pozostaje on w bezczynności. Nie można bowiem postawić takiego zarzutu, kiedy nie dysponuje on taką informacją. Jednakże z drugiej strony w rozpoznawanej sprawie rzecz sprowadza się do tego, że to sama Spółka nie jest do końca pewna, o jakie dokumenty wnosi skarżący. Do takiego konstatacji należało dojść po wniosku zawartym w odpowiedzi na skargę w którym pełnomocnik Spółki podnosi, że "w sytuacji gdy Sąd nie podzieli przywołanej w uzasadnieniu niniejszego pisma argumentacji [...] za odrzuceniem lub ewentualnym oddaleniem skargi i zobowiąże [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, wnoszę o zobowiązanie Skarżącego do doprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. poprzez dokładne wskazanie żądanych informacji" i następnie rozwinęła ów wniosek w uzasadnieniu.

W tej sytuacji zatem wskazać należy Spółce, że to na niej spoczywał obowiązek zażądania od skarżącego sprecyzowania wniosku, o jakie dokładnie dokumenty mu chodziło jeśli nie było to dla Spółki oczywiste, a skoro tego nie uczyniła, to – mimo udzielonej odpowiedzi – w zestawieniu z zarzutami skargi należało dojść do wniosku, że w tej części pozostawała ona w bezczynności. Reasumując, skoro z jednej strony skarżący twierdził, że Spółka nadal pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania jego wniosku, zaś sama Spółka mimo udzielenia odpowiedzi w dniu [...] maja 2013 r. nie jest pewna, czy udzielona informacja była informacją w zakresie żądanym przez skarżącego, to tym samym winna była zażądać sprecyzowania wniosku w tym zakresie, a dopiero po tym udzielić skarżącemu stosownej informacji.

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu intencji skarżącego, a nie w jego lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348,) należało orzec jak w sentencji wyroku.