Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 57/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. zostało wszczęte w związku z pismem F.Ł. z dnia 29 października 2008 r. W swoim podaniu wskazał, że jako strona postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę znak: [...] dotyczącej budynku pensjonatowego położonego w M. na działkach nr[...] ,[...] ,[...] , domaga się kontroli prac budowlanych prowadzonych przez inwestorów A.J. i P.J. . Podał, że w jego ocenie prace budowlane nie są prowadzone zgodnie z dokumentacją i otrzymanym pozwoleniem.

W toku wszczętego postępowania w dniu 21 kwietnia 2009 r. organ dokonał oględzin robót budowlanych wykonywanych na wskazanych przez zawiadamiającego działkach w M. Ustalono, że budowa została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewody z dnia 30 września 2008 r. znak [...] Ustalono nadto, że stan zaawansowania prac na dzień oględzin obejmował roboty ziemne oraz fundamentowe. Sporządzono dokumentację fotograficzną załączoną do protokołu oględzin. Inwestorzy – A. i M.J. wskazali, że dalsze prace zostały wstrzymane z uwagi na uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r.

W dniu 12 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku pensjonatowego położonego w M. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] . W rezultacie postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 kwietnia 2010 r. znak [..] , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W trakcie ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w dniu 14 września 2010 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których dokonano szczegółowej charakterystyki i zakresu dotychczas wykonanych robót, dokumentując te okoliczności materiałem zdjęciowym.

W dniu 24 września 2010 r. inwestorzy przedłożyli organowi I instancji kopię dziennika budowy obiektu oraz inwentaryzację geodezyjną budynku w trakcie budowy.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu 27 października 2010 r. decyzję znak: [...] , w której umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku pensjonatowego wykonywanego na działkach nr ewid.[...] ,[...] ,[...] położonych w M. (akta administracyjne, tom I. karta nr [...]). W decyzji z dnia 27 maja 2011 r., znak: [..], uchylającej ww. decyzję organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że badanie, czy inwestycja - budynek pensjonatowy realizowany jest z odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego było niedopuszczalne wobec braku w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu, zatem umorzenie postępowania było nieuzasadnione.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych robót budowlanych przy budynku pensjonatowego położonego w M. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] .

Powyższa decyzja zapadła w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i pozyskania w drodze realizacji przez inwestora obowiązku, wynikającego z postanowienia z dnia 15 marca 2012 r., wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stosownej oceny technicznej wykonanych robót, sporządzonej przez osobę uprawnioną. W załączeniu do pisma z dnia 18 maja 2012 r. inwestor przedłożył ocenę, z której wynika, że wykonany został zakres robót budowlanych tj. fundament, ściana piwnic, izolacja ścian piwnic do poziomu ziemi: w tym termiczna i wodoszczelna, strop nad piwnicami są zgodne z zapisami miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz zakres wykonanych prac jest również zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto jak wynika z przedłożonej oceny technicznej w dniu 21 maja 2012 r. "narożniki budynku (zgodnie z złączonym rysunkiem) powinny być wykonany jako ściany oddzielenia pożarowego RE1120. Wykonana ściana spełnia te wymogi".

Organ uznał, że obecnie inwestorzy nie dysponują prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że jak wynika z przedłożonej dokumentacji i ocen technicznych wykonany zakres robót jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi. Wykonywany zakres robót budowlanych przy budowie budynku pensjonatowego był wykonywany w okresach, gdy w obiegu prawnym były decyzje o pozwolenia na budowę.

Wskazano, że z przedłożonych dokumentów - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1758/11 - wynika, że zostało wydane postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 6 stycznia 2010 r., z którego wynika że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza obszarem Natur[...] wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków 2000, oraz przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko, jak również mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem brak podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z zapisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie.

Wobec powyższego, w ocenie organu, dalsze postępowanie w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołał się F.Ł. . Odwołanie zostało wniesione w terminie. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a.;

2) naruszenie przepisów prawa budowlanego, a w szczególności wykonywanych robót z warunkami technicznymi dotyczącymi oddziaływania budynku na działki sąsiada oraz zgodności z planem przestrzennym;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego a szczególności:

- przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów- art. 80 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego i nie odniesienie się w żaden sposób do orzeczeń organów wyższego stopnia, które wielokrotnie uchylały decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z,

- naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie,

- rażące naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez nie stosowanie w sposób właściwy przepisów prawa materialnego, oraz naruszenie art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,

-naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuwzględnienia w ten sposób słusznego interesu społecznego i obywatelskiego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania.

Organ odwoławczy, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w oparciu o akta sprawy Powiatowego Inspektora znak: [...].

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie organ I instancji uczynił prawidłowość rozpoczętej budowy budynku pensjonatowego na działkach nr [...] ,[...] oraz [...], położonych w M.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, w ocenie organu, że równolegle do niniejszej sprawy prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego prowadzone było postępowanie przed właściwymi organami administracji architektoniczno - budowlanej, dotyczące udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowej inwestycji. Początkowo prace przy wznoszeniu budynku pensjonatowego prowadzone były przez inwestorów A. i M.J. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Starostę T. w dniu 28 kwietnia 2008 r. znak [...], utrzymaną następnie w mocy przez decyzję Wojewody z dnia 30 września 2008 r. znak[...] . Decyzje obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/05.

Jak wynika z kolejnej decyzji kasatoryjnej wydanej w tej sprawie przez Wojewodę w dniu 18 listopada 2011 r., znak: znak [...] (załącznik do odwołania), treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. II SA/Kr 1275/10 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., oddalającego skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r. (akta administracyjne, tom I. karta nr [...]), załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia inwestorom pozwolenia na dokończenie budowy inwestycji w postaci budynku pensjonatowego zostało uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do dotychczas zrealizowanego etapu przedmiotowej inwestycji. W związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego I. instancji nie istniała w obiegu prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany.

Analiza ww. rozstrzygnięć wskazuje zdaniem organu, że prawo do kontynuowania rozpoczętej budowy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylającym pierwotne decyzje o pozwoleniu na budowę, inwestorzy posiadali od dnia 16 czerwca 2010 r. (decyzja Wojewody, znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. 9 lutego 2010 r. o pozwoleniu na budowę) do dnia doręczenia inwestorom decyzji Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r. znak: [...], uchylającej decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę. Jak wynika ze szczegółowego uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 18 listopada 2011 r., znak: [...], inwestorzy posiadali prawo do realizacji inwestycji na podstawie decyzji Wojewody od dnia doręczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1275/10 z klauzulą częściowej wykonalności, do dnia doręczenia im wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 1758/11.

Wobec konkretnie ramowo określonych okresów czasu, w których inwestor legitymował się prawem do realizacji inwestycji, organ I instancji powinien był dokonać oceny, czy wykonane prace stanowią o naruszeniu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Wskazano, że stosunkowo niewielki postęp prac (budowa na etapie przyziemia) ogranicza też zakres kontroli.

W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy obligował organ nadzoru do zbadania, czy wykonane dotychczas przed inwestorów prace budowlane, stwierdzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kolejnych protokołach oględzin, wypełniają hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 48 Prawa budowlanego. Powyższe było warunkiem koniecznym do zalegalizowania wykonanych już robót budowlanych i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy inwestycji przez organy administracji architektoniczne - budowlanej, jak to wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r. Zatem dopiero ustalenie, jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowanego została spełniona, pozwoliłoby na wybór środków prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Jak wynika z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I. instancji dotychczasowe roboty, zrealizowane przez inwestorów, objęły stosunkowo niewielki zakres inwestycji. Przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa, kserokopie dziennika oraz ocena techniczna wykonanych robót budowlanych wskazuje, że do dnia 20 listopada 2011 r. wykonano: roboty ziemne, ławy fundamentowe, ściany piwnic oraz strop nad piwnicą.

Organ odwoławczy podniósł, że ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, zwłaszcza z przepisami techniczno - budowlanymi organ I instancji, przeprowadził na podstawie dostarczonej przez inwestora oceny technicznej wykonanych robót. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora stwierdził, że przedmiotowy budynek pensjonatowy był wykonywany w okresach, gdy w obiegu prawnym była prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę, a obiekt zrealizowany do poziomu stropu nad piwnicami nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, co znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1758/11 uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.

Organ II instancji dokonał analizy zapisów w dzienniku budowy stwierdzając, że inwestor nie wykonywał robót w warunkach samowoli budowlanej, tj. w okresach, w których brak było w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonany stan surowy części przyziemia nie narusza przepisów prawa (w tym przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisów techniczno-budowlanych) i nie wymaga nałożenia czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. Przez "stan zgodności z prawem" należy rozumieć bowiem taki stan, który w świetle obowiązujących przepisów pozwala na zaakceptowanie wykonanych robót budowlanych, po ewentualnym dokonaniu określonych czynności lub robót budowlanych i w konsekwencji na ich legalizację lub stan niewymagający doprowadzenia do zgodności z prawem. Nadmieniono, że o faktycznej formie i przeznaczeniu obiektu przesądzi projekt architektoniczno-budowlany, zatwierdzony decyzją pozwalającą na kontynuację robót, wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ II instancji podzielił jednak stanowisko organu I instancji, co do braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1p.b. Z treści uzasadnień decyzji w tym przedmiocie powinno wynikać, którego z wymienionych w art. 50 ust. 1p.b. naruszeń dopuścił się inwestor (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 645/10, opub. w LEX nr 992616, vide również: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 327/09, opub. LEX nr 953291).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy faktycznym braku ziszczenia się przesłanek do zainicjowania postępowania, określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (w tym braku wykonywania robót z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego) brak było podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego. "Wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 p.b. jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie zart. 50 p.b., właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2234/10, opub. w LEX nr 1123125)

W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu F.Ł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zarzuty w nim zawarte dotyczą w większości prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego. W tej kwestii zapadło prawomocne rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11. Zatem wobec braku w obiegu prawnym zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i niewielkiego zaawansowania budowy nie można skutecznie badać odstępstw od zatwierdzonego projektu, a wobec braku właściwości rzeczowej, organ nie może się odnieść merytorycznie do podniesionych kwestii, odnoszących się do procedur poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę. Brak również w niniejszej sprawie wyroków sądu odnoszących się do działań i orzeczeń organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie zarzuty zawarte w odwołaniu w związku z treścią art. 153 P.p.s.a. należy uznać za bezzasadne. Natomiast analiza znajdujących się w aktach sprawy wyroków sądowych, odnoszących się do prawidłowości decyzji Wojewody nie wskazuje, by znajdowało się w nich jednoznaczne stanowisko, że inwestycja odbiegała od projektu i pozwolenia na budowę. Kwestia ta nie była przedmiotem badania przez sądy orzekające w sprawie prawidłowości pozwoleń na budowę.

W toku postępowania przed organem I instancji stronom zapewniono ich prawa procesowe, wynikające z art. 10 i art. 28 K.p.a. Organ podał, że materiał dowodowy uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. nie zawierał żadnych nowych dokumentów i dowodów, Wojewódzki Inspektor odstąpił od ponownego wydania zawiadomienia w trybie art. 10 K.p.a.

Wobec powyższego, zgodnie z treścią art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. - nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ orzekł jak w sentencji.

W dniu 11 grudnia 2012 r. F.Ł. wniósł, za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , skargę do Wojewódzkiego Administracyjnego w Krakowie na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie nowych dowodów, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia procesowego dla wszechstronnego, precyzyjnego i obiektywnego wyjaśnienia stanu sprawy wskazanych w uzasadnieniu.

Zakwestionowanej decyzji zarzucił:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w tym:

- naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy,

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, a w rezultacie wydanie rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z zasadą rozpoznania sprawy administracyjnej w sposób obiektywny i budzący zaufanie do organów administracji publicznej, a także nierówne traktowanie interesów stron,

- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i rozstrzygniecie wszystkich dowodów wyłącznie na korzyść strony przeciwnej,

- naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej ich oceny niezgodnie z normami obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa,

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania na skutek tego ze żądanie strony stało się nieaktualne lub wygasło z mocy prawa.

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 32 ust. 4 art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane w zakresie kompletności projektu budowlanego co do opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

- art. 36a ust 1-3 i 5 Prawo budowlane poprzez brak decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,

- art. 37 ust. 2 Prawo budowlane poprzez brak wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie ze budowa budynku pensjonatowego jest zgodna z przepisami prawa budowlanego i nie naruszała przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisów techniczno- budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), w skrócie jako "P.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Analiza prawidłowości kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie.

W pierwszej kolejności należy zbadać, co było przedmiotem postępowania administracyjnego, a więc w jakim zakresie organy I. i II. instancji zobowiązane były do prowadzenia postępowania. Przedmiotem tej sprawy było zbadanie przez organy nadzoru budowlanego, czy inwestorzy wykonywali roboty budowlane w okresie posiadania pozwolenia na budowę i czy tak wykonane prace nie naruszają przepisów technicznych, postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz są zgodne z zatwierdzonym i obowiązującym w okresie wykonywania tych prac projektem budowlanym.

Jak wynika z ustaleń organów dokonanych na potrzeby tej sprawy, inwestorzy A. i M.J. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 30 września 2008 r. znak [...] utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 28 kwietnia 2008 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na realizację zamierzenia budowlanego obejmującego budowę budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[...], [...] w miejscowości M. – rozpoczęli realizację ww. inwestycji.

W dniu 30 października 2008 r. skarżący powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej zwanego Powiatowy Inspektorem) o prowadzeniu prac budowlanych przez inwestorów w zakresie realizacji ww. inwestycji w sposób niezgodny z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

To zgłoszenie zapoczątkowało czynności Powiatowego Inspektora dotyczące zbadania legalności i zgodności z projektem budowlanym realizacji ww. inwestycji.

Niewątpliwie w toku postępowania przeprowadzono liczne czynności dowodowe (oględziny w dniu 21 kwietnia 2009 r. - akta administracyjne sprawy, karty nr [...]; oględziny w dniu 14 września 2010 r. - akta administracyjne sprawy, karty nr [...] ; dołączając do akt sprawy dziennik budowy – karty nr [...] i nr [...]; mapę inwentaryzacyjną – akta administracyjne karta nr [...] oględziny w dniu 2 grudnia 2011 r., 30 grudnia 2011 r. i 17 stycznia 2012 r.- akta administracyjne sprawy, karty nr [...] wraz z tyczeniem fundamentów rozpoczętej inwestycji (akta administracyjne, karty [...] ; 37 stron kopii dziennika budowy (nienumerowane karty akt administracyjnych). Na podstawie tych czynności Powiatowy Inspektor i[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalili, że prace budowlane prowadzili inwestorzy w okresie obowiązywania pozwoleń na budowę.

Pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę T. decyzją z dnia 28 kwietnia 2008 r. zostało (wraz z utrzymującą ją decyzją Wojewody z 30 września 2008 r.) uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08.

Kolejną decyzją Starosty T. z dnia 9 lutego 2010 r. udzielono inwestorem pozwolenia na budowę (dokończenie budowy) i ta decyzja została utrzymana przez Wojewodę (decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r.) – decyzje te zostały uchylone rozstrzygnięciem Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1275/10 uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r. i dnia 23 sierpnia 2010 r.

Jak z powyższego wynika, inwestorzy mieli prawo realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku pensjonatowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] ,[..] ,[...] w miejscowości M. od dnia otrzymania decyzji Wojewody z dnia 30 września 2008 r. (utrzymującą pozwolenie na budowę) do dnia wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1212/08, który uchylono wydane pozwolenie na budowę i orzeczono o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji.

Następnie inwestorzy mogli realizować swoją inwestycję w okresie od dnia otrzymania decyzji Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r. (utrzymanie w mocy kolejnego pozwolenia na budowę) do dnia doręczenia decyzji Wojewody z dnia 23 sierpnia 2010 r. (uchylającej to drugie pozwolenie na budowę w drodze autokontroli).

Prowadząc tą sprawę organy przyjęły za decyzją Wojewody z dnia 18 listopada 2011 r. (decyzją w sprawie pozwolenia na budowę), że inwestorzy posiadali prawo do realizacji inwestycji także w okresie od dnia doręczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1275/10 do dnia doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1758/11.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy dziennika budowy, inwestorzy prowadzili roboty budowlane tylko w okresie od 22 października 2008 r. do 20 grudnia 2008 r., od 25 czerwca 2010 r. do 1 września 2010 r. i od 3 października 2011 r. do 20 listopada 2011 r.

Porównując ww. daty realizacji robót budowlanych z określonymi powyżej terminami, w których inwestorom przysługiwało prawo do ich wykonywania należy dojść do wniosku, że inwestorzy nie prowadzili prac budowlanych w okresach, w których w ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej takich prac nie mieli prawa wykonywać (nie było w obrocie prawnym decyzji udzielających pozwolenia na budowę).

Co ma istotne znaczenie w tej sprawie, postępowanie w tej sprawie prowadziły organy nadzoru budowlanego (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) i jedną z kwestii prejudycjalnych, mających znaczenie dla sposobu rozstrzygania w tej sprawie były decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej (Starosty T. i Wojewody ) wydawane w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę.

Tym samym skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły okresy, w których inwestorzy mieli prawo do realizacji inwestycji (w związku z wydawaniem pozwoleń na budowę, uchyleniem ich, ponownym wydawaniem, wydawaniem wyroków przez sądy administracyjne w zakresie pozwoleń na budowę) to obowiązkiem Inspektorów Nadzoru Budowlanego było ustalenie, czy wykonane prace budowlane były wykonywane w ww. okresach dopuszczalnych robót budowlanych. Organy obu instancji uznały, że inwestorzy wykonywali roboty budowlane w okresach legitymowania się uprawnieniem do ich wykonywania i Sąd oceniając tą przesłankę, w okolicznościach tej sprawy, nie stwierdza w tym zakresie istotniejszych uchybień.

W przypadku wykonania części robót budowlanych w okresie dysponowania przez inwestorami pozwoleniami na budowę, ocena legalności tak wykonanych robót możliwa jest w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Prowadząc postępowanie w tej sprawie organy uznały, że żadna z ww. przesłanek nie zachodzi. Wykonane prace budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia oraz nie zagrażają środowisku naturalnemu. Organy ustaliły także, że wykonane roboty budowlane przez inwestorów nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odrębnych przepisach. Jak wynika z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podstawą do wydania postanowienia o wstrzymaniu realizacji robót budowlanych jest ustalenie, że roboty te są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz przepisach odrębnych. Organy w tej sprawie, trafnie w ocenie Sądu badały, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane odbiegały od wydawanych pozwoleń na budowę oraz przepisów dotyczących warunków technicznych realizowania inwestycji.

Przedłożona została opinia techniczna z marca 2012 r. (akta administracyjne, karty nr [...]) uzupełniona oceną techniczną (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]) i z tych ocen i opinii wynika zgodność realizacji tej inwestycji w zakresie już wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi w okresie ich wykonywania pozwoleniami na budowę, a także z przepisami technicznymi (określonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organy uznały, że w tej sprawie na datę wydawania decyzji nie zachodzi okoliczność istotnego odbiegania wykonanych robót budowlanych od ustaleń pozwoleń na budowę, treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów technicznych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa obszar inwestycji jako obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i pensjonatową związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą), co oznacza że inwestorzy planując wybudowanie obiektu pensjonatowego także nie naruszyli ustaleń planu miejscowego.

Szczegółowo analizując plan zagospodarowania terenu objętego projektem budowlanym w zakresie rzutu fundamentów w związku z mapami inwentaryzacyjnymi należy wskazać, że niewielki fragment fundamentu (piwnicy) projektowanego przez inwestorów budynku od strony ul. [...]j nie został przez inwestorów wykonany, ale w żadnym zakresie nie oznacza to przekroczenia ustaleń zawartych w pozwoleniu (pozwoleniach) na budowę i dołączanym do nich projekcie budowlanym.

Tym samym skoro organy uznały, że nie zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestycja nie została zrealizowana (przerwano jej realizację, co wynika z zapisów dziennika budowy) jak i oględzin, to uzasadnionym było twierdzenie, że nie można wydać decyzji nakazującej wykonania określonych robót lub innych czynności wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jest to więc stan, w którym inwestorzy legalnie wykonali dotychczasowe roboty budowlane, natomiast na wykonanie dalszych robót (w tej sprawie dotyczy to w istocie budowy budynku pensjonatowego) wymagane będzie odrębne pozwolenie na budowę. Może budzić pewne wątpliwości, czy w tym stanie faktycznym sprawy organy winny umarzać prowadzone postępowanie, czy też wydać decyzję stwierdzającą brak podstaw do nakładania na inwestorów obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie jednak z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2234/10, opub. w LEX nr 1123125, "wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 p.b. jest wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 p.b. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 p.b., właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie". Tym samym nie można twierdzić, że umorzenie postępowania w tej sprawie stanowi istotniejszą wadę postępowania administracyjnego, skoro organy uzasadniły merytorycznie brak zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli więc organy nadzoru budowlanego nie wstrzymały wykonywania robót budowlanych, a sami inwestorzy takich robót nie wykonywani w okresach, w których nie posiadali pozwoleń na budowę, a przy tym wykonane roboty nie naruszają warunków wynikających z projektu budowlanego, przepisów planu miejscowego i warunków technicznych, to było niedopuszczalnym nakładanie obowiązków z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne. Przede wszystkim należy podnieść, że w tej sprawie organy nadzoru budowlanego nie miały kompetencji do wydawania pozwolenia na budowę czy też zmiany pozwolenia. Nie mogły badać kompletności projektu budowlanego, istnienia opinii, uzgodnień i sprawdzeń co do projektu budowlanego. Projekt budowlany objęty udzielanymi inwestorom pozwoleniami na budowę pozostawał poza zakresem kompetencji tak Powiatowego Inspektora, jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zarzut niepełnego ustalenia stanu sprawy nie jest zasadny, skoro istotne okoliczności co do samej inwestycji, zakresu jej wykonania, zgodności z projektem budowlanym i przepisami technicznymi zostały wykazane materiałem dowodowym. Sąd przytoczył powyżej dowody przeprowadzone przez organy, które pozwoliły na ustalenie w tej sprawie prawidłowego stanu faktycznego.

Organy miały obowiązek tylko zbadania, czy już wykonane roboty budowlane były zgodne z tym projektem, a mając na uwadze okoliczność, że wykonane roboty dotyczą początkowego stanu realizacji inwestycji, organy miały obowiązek zbadania, czy już wykonane prace nie naruszyły treści projektu budowlanego. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 36a ust. 1-3 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają związku z przedmiotem tej sprawy. Należy przy tym dodać i to, że w dacie wydawania decyzji w tej sprawie decyzji uprzednio wydane pozwolenia na budowę - na podstawie których realizowano te prace - już nie obowiązywały, a więc organy nadzoru budowlane nie mogły oceniać projektu budowlanego objętego poprzednio wydanymi pozwoleniami na budowę co do jego np. kompletności. Odnośnie zarzutu stosowania art. 105 § 1 K.p.a. to ma rację skarżący podając, że to postępowanie nie stało się bezprzedmiotowym w związku z utratą administracyjnego charakteru tej sprawy. jednak jak już wyżej wskazano, w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że sprawy prowadzone na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek wynikających z tych przepisów, winny być umarzane. Gdyby w tej sprawie organy nie objęły swoim badaniem zaistnienia przesłanek z art. 50 Prawa budowlanego, to zarzut skarżącego byłby na tyle zasadny, że mógłby uzasadniać uchylenie wydanych decyzji. Skoro jednak organy zbadały merytorycznie sprawę, to sam sposób jej zakończenia (umorzenie postępowania) nie może uzasadniać uchylenia decyzji. Trafnie skarżący podnosi, że dalsze kontynuowanie robót budowlanych przez inwestorów musi wynikać z udzielonego pozwolenia na budowę i w tym zakresie były wydawane już wyroki przez sądy administracyjne, a tym samym ponownie udzielając takiego pozwolenia organy winny się do tych wyroków stosować. Sąd w tej jednak sprawie nie może zajmować stanowiska co do zakresu lub treści pozwolenia na budowę.

Podnoszone zarzuty co do usytuowania odległości wykonanych robót budowlanych od granic działki inwestorów zostały wyjaśnione w toku postępowania tak w oparciu o opinie sporządzone na zlecenie inwestorów, jak i mapy inwentaryzacyjne. Podniesiona przez skarżącego kwestia zacienienia działki sąsiedniej, a także wytycznych zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych nie mają w tej sprawie znaczenia, skoro będą one przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenie na budowę (na dokończenie budowy).

Sąd tylko zauważa, że stan faktyczny realizacji tej inwestycji – na datę wydania zaskarżonej decyzji – w zakresie wykonanych robót nie powoduje żadnego zacieniania sąsiednich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w tej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył ani obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), ani przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a), a tym samym skarga podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddaleniu.