Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2389/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 17 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 554/11 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 554/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) lipca 2011r. znak: (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Korczynie z dnia (...) maja 2011r. znak: (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzją z dnia (...) lipca 2011r. znak: (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Nowy Korczyn decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Korczynie z dnia (...) maja 2011r. znak: (...) w przedmiocie odmowy przyznania L. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad ojcem E. S., który posiada znaczny stopień niepełnosprawności na stałe.

Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia 22.11.2010r. L. S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w Nowym Korczynie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem (rok urodzenia 1937). Do wniosku załączył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 22.09.2010r. zaliczające ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności. We wniosku podał, że opiekę nad rodzicami godzi z prowadzeniem niewielkiego gospodarstwa rolnego, w taki sposób aby nie miało to wpływu na sprawowanie opieki szczególnie nad ojcem. Dwie wydane w niniejszej sprawie decyzje organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchylone, najpierw ze wskazaniem, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie jest wystarczający do odmowy przyznania ww. świadczenia osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a drugi raz ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia kwestii zatrudnienia.

Rozpatrując niniejszą sprawę po raz trzeci organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 maja 2011r. odmówił przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i odmowę tę uzasadnił pozostawaniem ojca wnioskodawcy w związku małżeńskim. W odwołaniu od tej decyzji L. S. wskazał, że z powodu opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego i nie może podjąć pracy zawodowej. Podał, że nie pobiera żadnych świadczeń i pozostaje bez środków do życia.

Rozpatrujące odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wyjaśniło, że wnioskodawca posiadając gospodarstwo rolne o pow. 7,9270 ha przeliczeniowego i będąc zobowiązanym do opłaty składek KRUS jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Brak czasu na prowadzenie gospodarstwa rolnego nie oznacza jednak rezygnacji z zatrudnienia. Rolnik nie może być bowiem uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Praca w gospodarstwie rolnym, pomimo że nie jest zatrudnieniem lub inna pracą zarobkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak zważywszy na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego, które służy osobom nie mogącym pogodzić pracy zarobkowej z opieką nad osobą niepełnosprawną, wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania wnioskowanego świadczenia skoro sprawuje opiekę nad ojcem i posiadając gospodarstwo rolne osiąga z niego dochód. W myśl bowiem art. 5 ust. 8 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zryczałtowany dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 7,9270 ha przeliczeniowego, bez względu na to czy gospodarstwo jest uprawiane, wynosi rocznie 15.124 zł, co miesięcznie stanowi kwotę ponad 1260 zł.

Organ wskazał, że matka wnioskodawcy orzeczeniem z dnia 2.12.2010r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Wynika z niego, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji matki wnioskodawcy nie dotyczy. Nie ma więc przeszkód aby wnioskodawca pomagał matce w sprawowaniu opieki nad chorym ojcem. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok NSA z dnia 11 marca 2011r. sygn. I OSK 1987/10, z którego wynika, że do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczy sama deklaracja o braku kolizji między pracą w gospodarstwie, a opieką nad osoba niepełnosprawną. Standardowym kryterium przyznania opisanego świadczenia jest bowiem faktyczna rezygnacja z zatrudnienia, co zdaniem organu w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nieuprawniona jest natomiast w ocenie organu odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniona faktem pozostawania ojca wnioskodawcy w związku małżeńskim, jak to uczynił organ I instancji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący wskazał, że osoby w takiej sytuacji jak on otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne. Podniósł, że w roku 2010 praca w gospodarstwie rolnym nie była możliwa ponieważ plony zostały zniszczone wskutek powodzi i podtopień. Od operacji matki skarżący zajmuje się tylko opieką nad rodzicami, gdyż matka nie potrafi zadbać o siebie, a tym bardziej opiekować się ojcem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem ubiega się mieszkający z nim syn L. S., na którym ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego, a pracę w tym gospodarstwie godzi z opieką nad rodzicami. Wprawdzie ojciec skarżącego E. S. pozostaje w związku małżeńskim, należy jednak w całości podzielić pogląd Kolegium wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, skoro, jak wynika z akt sprawy, jego małżonka również jest osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w katalogu przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawarto w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro w przepisie tym nie wymieniono rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, to oznacza, że osoba taka, co do zasady może świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Sąd wskazał na dość częste sytuacje, w których posiadacze małych, niskodochodowych gospodarstw rolnych podejmują zatrudnienie poza rolnictwem. W zależności bowiem od wielkości czy struktury gospodarstwa rolnego, nie musi ono absorbować rolnika w taki sposób, że nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Obowiązek sprawowania pieczy nad osobą niepełnosprawną, co do której ciąży na rolniku obowiązek alimentacyjny stoi na przeszkodzie, aby taka osoba podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Oczywistym jest, że wykonywanie opieki nad osobą niepełnosprawną, ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1, wymagającą wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie zasługuje na aprobatę wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, albowiem w sposób nieuprawniony rozszerza ona katalog przesłanek negatywnych wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Sąd ten doszedł zatem do przekonania, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w gospodarstwie rolnym ani od wykazania, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Koniecznym jest natomiast spełnienie pozostałych przesłanek określających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe natomiast jest stanowisko Kolegium co do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez ten Sąd również tej decyzji. Odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji przywołał art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Powołując się na wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a cyt. ustawy jest niedostosowane do aktualnych zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i traktowane dosłownie – sprzeczne z Konstytucją. Sąd pierwszej instancji zaaprobował taką wykładnię powołanego przepisu, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące co do zasady możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne, podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tymczasem przesłanką przyznania świadczenia, jak wynika wprost z cytowanego już wyżej przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wynika z powyższego, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Zatem wbrew ocenie Sądu, skoro skarżący - rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, ubezpieczony w KRUS, nie wykonywał pracy o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych lub nie miał możliwości jej wykonywania, należy go uznać za osobą niespełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i stwierdził, że skarga analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tych przepisów, uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym. Zarzut tak sformułowany zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić zatem należy, że wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, a mianowicie: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem (albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).

Zatem w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej.

Artykuł 3 ust. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera legalną definicję "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i stanowi, że oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przedstawiona wyżej regulacja nie wymienia zatem pracy we własnym gospodarstwie rolnym jako formy "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Wydaje się jednak, że w omawianej sprawie konieczna jest nie językowa lecz funkcjonalna wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja) wynika, że celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki dziecku niepełnosprawnemu lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne, jak wynika z dalszej części tego uzasadnienia, jest przeznaczone dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by zaopiekować się dzieckiem lub osobą dorosłą z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. P 27/07 uznał, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa.

Zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga zatem rezygnacji z aktywności zawodowej, przynoszącej określony dochód, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma choćby częściowo zrekompensować jego utratę. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Praca ta nie została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy zaś poszukiwać w fakcie, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność i inne). W związku z powyższym, przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Przy wykonywaniu tej pracy niemożliwe jest zatem uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rolniczych.

Tak więc zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za usprawiedliwiony. Ponieważ nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, NSA w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 207 §2 p.p.s.a.