Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1192/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 par. 2, art. 151, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2368/15 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2368/15, na skutek skargi A. K. stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z [...] października 2013 r., "w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek ew. nr [...] i [...] położonych w S. w gminie Ł.".

Skarżący zaskarżył wskazany plan miejscowy w części, mianowicie w zakresie § 75 oraz części graficznej, zarzucając, że działki nr [...] i [...], których jest właścicielem, zostały z naruszeniem prawa przeznaczone na działalność rolniczą z możliwością budowy zagród i prowadzenia gospodarstw agroturystycznych, zamiast na budownictwo mieszkaniowe. Twierdził, że zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym zakresie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. Podniósł też, że przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], na których znajdują się działki stanowiące jego własność, bez "uzasadnienia prawnego i faktycznego" różni się od przeznaczenia sąsiednich terenów, które zostały przeznaczone na zabudowę mieszkaniową.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym zakresie nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dotyczą one twierdzenia, że wyłączenie z zabudowy mieszkaniowej nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, było działaniem dowolnym, za którym nie przemawiały racjonalne argumenty oraz że na terenach o takich samych walorach środowiskowych, przydatności rolnej i warunkach dla posadowienia zabudowy, a także uwarunkowaniach prawnych, jak na nieruchomościach skarżącego, dopuszczono zabudowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dopuszczenia zabudowy na terenach o podobnych uwarunkowaniach, co nieruchomości stanowiące własność skarżącego, nie rodzi po jego stronie uprawnienia do żądania, aby zabudowa mogła być realizowana także na jego działkach. Niemniej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób uznać, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy, w którym wyłączono z zabudowy m.in. grunty stanowiące własność skarżącego, "nie naruszono w sposób istotny zasad sporządzania planu, w kontekście oceny granic władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Władztwo planistyczne - jak wskazał - nie oznacza bowiem dowolności w kreowaniu reguł, które przesądzają o zakresie korzystania z prawa własności.

Dalej Sąd pierwszej instancji, analizując przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także Kodeksu cywilnego stwierdził, że organy gminy nie mają obowiązku uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości przeznaczenia jego nieruchomości w planie miejscowym pod zabudowę. Sąd wskazał, że "gdy chodzi o przesądzenie, czy określone grunty zostaną poznaczone pod zabudowę, radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak nie może być utożsamiane z dowolnością" oraz że "(g)dy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, "(z) uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy, odnośnie [do] możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu miejscowego, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach, której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nie nieuwzględnieniu pewnych uwag". Procedura ta - zdaniem Sądu pierwszej instancji - obejmuje obowiązek wyłożenia projektu planu i organizacji dyskusji, składanie uwag, rozpatrzenie nieuwzględnionych uwag na sesji rady i załączenie do uchwały w przedmiocie planu wykazu nieuwzględnionych uwag. Sąd przy tym wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu miejscowego i stwierdził, że uzasadnienie to powinno obejmować m.in. wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia określonych uwag. W związku z tym Sąd uznał, że może być skutecznie podnoszony zarzut nieodniesienia się do konkretnych uwag. Stwierdził też, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania powinny być uzasadnione racjonalnymi względami z odwołaniem się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnionych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa obywatelskie. Wskazane rozważania doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że "nierozpatrzenie prawidłowo wniesionej uwagi w procedurze planistycznej, gdy orzeczenie oparte jest na zasadzie tzw., nie pozwala wykluczyć naruszenia tego władztwa".

Sąd pierwszej instancji wywiódł także, że ważne znaczenie ma ocena, czy to naruszenie ma charakter istotny. W tym zakresie stwierdził, że "(n)ie miałoby go odstąpienie od wskazania przesłanek nie przyjęcia uwag w uzasadnieniu do uchwały, gdyby takie uzasadnienie znajdowało się np. w protokole z sesji rady, gdy plan był przyjmowany, czy innych dokumentach, jakie przedłożono radnym na danej sesji lub - chociażby - które znali, wobec wykonywanych uprzednio zadań. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowiska, mając na uwadze konkretną argumentację".

Dalej Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł uwagi do planu, kwestionując m.in. zakaz zabudowy innej niż zagrodowa, obejmujący jego działki, zaś Rada Gminy stanowiska tego nie podzieliła przedstawiając następujące argumenty: walory przyrodnicze terenu i jego nieprzydatność na cele budowlane z uwagi na podłoże, wymogi ochrony wynikające z funkcjonowania [...] Parku Narodowego i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, brak zasady przeznaczania wszelkich gruntów pod zabudowę oraz twierdzenie, że cały teren powinien być generalnie wyłączony z nowej zabudowy, dopuszcza się zaś zabudowę w celu uniknięcia roszczeń o odszkodowanie jedynie na tych jego częściach, w stosunku do których wydano decyzje o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest jednak możliwe zweryfikowanie, jaki stan faktyczny i prawny miała na uwadze Rada Gminy oraz nie ma dowodów, że wskazane kwestie były przez nią rozważane na etapie uchwalania zaskarżonego planu. Stwierdził, że z treści protokołu z posiedzenia Rady Gminy, na którym uchwalono zaskarżony plan miejscowy nie wynika, aby radni znali treść pisma z 16 października 2013 r. skierowanego do skarżącego, w którym powołano się na wymogi ochrony [...] Parku Narodowego i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu lub aby stosowna argumentacja została chociażby przedstawiona na posiedzeniu Rady Gminy. Dalej Sąd podniósł, że z protokołu posiedzenia wynika, że uwaga skarżącego została odczytana, zaś radni wyłącznie przegłosowali "podtrzymanie stanowiska Burmistrza". Zwrócił też uwagę, że brak dokumentów potwierdzających, aby stanowisko Burmistrza zawierało uzasadnienie, z którego treścią radni mogliby się zapoznać, zaś dokumentacja, którą radni mogli dysponować choćby hipotetycznie na posiedzeniu, czyli stanowisko Burmistrza w kwestii nieuwzględnionych uwag do kolejno wykładanych projektów zaskarżonego planu nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji, dlaczego wybrane grunty mają być wyłączone z zabudowy innej niż zagrodowa. Sąd przy tym zaznaczył, że stanowisko Burmistrza w przedmiocie dopuszczenia zabudowy na działkach skarżącego podczas pierwszego wyłożenia było "wręcz pozytywne", natomiast podczas drugiego i trzeciego wyłożenia wniosek w tym przedmiocie określano bez uzasadnienia jako nieuwzględniony. W końcu podkreślił, że stosownego stanowiska wobec przyjętych rozwiązań, co do nieruchomości skarżącego nie zawiera także ani stanowiące załącznik do uchwały o zaskarżonym planie, zestawienie nieuwzględnianych uwag, ani uzasadnienie tej uchwały. Sąd przy tym uznał, że nie było istotne, iż określone kwestie były rozpatrywane przez niektórych spośród radnych na posiedzeniach komisji rady. Plan miejscowy jest bowiem - jak wskazał - uchwalany, jako akt prawa miejscowego, przez radę w pełnym składzie. Stąd znajomość okoliczności sprawy przez część tylko radnych nie może mieć znaczenia dla oceny, czy rada w swej całości rozpatrzyła daną uwagę.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania, aby rozwiązania planistyczne, dotyczące obszarów oznaczonych symbolami [...] i [...], na których znajdują się działki stanowiące własność skarżącego, pomimo ich kwestionowania, były należycie rozważane, a przyjęte rozwiązania racjonalnie uzasadnione w kontekście zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, stanowi to istotne naruszenie trybu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji wyroku zakresie.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie jest możliwa ocena, czy zaskarżony plan miejscowy "narusza prawo w kontekście dopuszczalności ingerencji w prawa Skarżącego, co do meritum. Naruszenie jego interesu prawnego polega jednak niewątpliwie na nie rozważeniu przesłanek takiej ingerencji, co w świetle przytoczonych regulacji nie było dopuszczalne". Ponadto uznał, że "(w)obec wskazanych uwarunkowań przedwczesne byłoby ocenianie, czy doszło do naruszenia zakresu tzw., w tym wywodzonej z reguł Konstytucji zasady proporcjonalności".

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Ł. zarzuciła naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak pisemnego uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi do projektu planu miejscowego stanowi naruszenie tego przepisu i świadczy o naruszeniu procedury sporządzenia planu miejscowego,

- art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego może nie wynikać ze skonkretyzowanego i jednoznacznego obowiązku organu określonego w ustawie i polegać na niezamieszczeniu w stosownej tabeli uzasadnienia nieuwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z przepisami,

- art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od obowiązku przeprowadzenia z urzędu dowodów na przebieg sesji Rady Miejskiej w Ł., podczas której doszło do rozstrzygnięcia uwag do zaskarżonego planu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w tym sformułowane w nawiązaniu do art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego powinny być uzasadnione. Tak rozumiane podstawy kasacyjne należy uznać za trafne, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały brak było wyraźnych podstaw do przyjęcia stanowiska, według którego rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego powinny być uzasadnione. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, zaś rozstrzygnięcia o uwagach stanowią załącznik do uchwały. Z powołanego przepisu wynika więc, że uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy gminy, powinny być wymienione w załączniku do planu miejscowego, ze wskazaniem, czy rada gminy je uwzględnia, czy nie. Brak jednak podstaw do tego, aby każde rozstrzygnięcie dotyczące uwagi do projektu planu było uzasadnione. Oczywiście nie oznacza to, że zamieszczenie takiego uzasadnienia stanowiłoby naruszenie prawa. Nie stanowi jednakże także samoistnego naruszenia prawa brak takiego uzasadnienia. Zaznaczyć przy tym należy, że nieuzasadnienie nieuwzględnienia uwagi do projektu planu może niekiedy powodować niezgodność planu miejscowego z prawem. Dziać się tak będzie przede wszystkim wówczas, gdy z powodu braku uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwagi do projektu planu nie można poznać motywów działania rady gminy i z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Jednakże w przypadku, gdy przesłanki nieuwzględnienia uwagi do projektu planu wynikają z okoliczności towarzyszących uchwaleniu planu i zostały także uzasadnione w toku procedury planistycznej w inny sposób oraz zostały również uzasadnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to nie można z braku uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu czynić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Taka sytuacja, w ocenie NSA, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących przedmiot własności skarżącego, inny niż skarżący postulował w uwagach do projektu planu, jest usprawiedliwiony okolicznościami sprawy i nie może być uznany za przejaw dowolnego, niczym nie uzasadnionego działania organów gminy.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazuje, że Rada Gminy uzasadniając przeznaczenie nieruchomości skarżącego na działalność rolniczą z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i prowadzenia działalności agroturystycznej powoływała się m.in. na względy ochrony [...] Parku Narodowego. Ponadto twierdziła, że nie wszystkie tereny muszą być przeznaczane pod zabudowę oraz że jako kryterium wyboru, które tereny przeznaczyć pod zabudowę, przyjęto to, czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy, przy tym uzasadniono to próbą uniknięcia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. W ocenie NSA, taka argumentacja jest przekonująca i wystarczająca do uznania, że uwagi skarżącego do projektu zaskarżonego planu, zmierzające do tego, aby nieruchomości stanowiące jego własność zostały przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe, słusznie nie zostały uwzględnione.

Nie ulega wątpliwości, gdyż zostało to wskazane w samym zaskarżonym planie miejscowym (§ 18), że cały teren objęty tym planem znajduje się w otulinie [...] Parku Narodowego. Już to, w ocenie NSA, uzasadnia ograniczenie zabudowy, niezależnie od szczegółowych ustaleń planu miejscowego, wprowadzonych na skutek uwzględnienia warunków uzgodnień przedstawionych przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w postanowieniach w sprawie uzgodnienia projektu zaskarżonego planu. Jest bowiem oczywiste, że intensywniejsza zabudowa, np. mieszkaniowa w porównaniu do zagrodowej, ma bardziej negatywny wpływ na środowisko, w tym na jego szczególnie cenny element, jakim jest park narodowy. Tym samym ograniczenie zabudowy w otulinie parku narodowego jest powodem ograniczenia własności nieruchomości usprawiedliwionym w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji skarżącego, która sprowadza się do tego, aby wszystkich właścicieli nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach traktować jednakowo, to znaczy żeby wszystkie nieruchomości o podobnych uwarunkowaniach położone w otulinie [...] Parku Narodowego zostały przeznaczone na zabudowę mieszkaniową, a nie tylko niektóre z nich. Taki argument jest zrozumiały w kontekście konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jednakże nie może on decydować o uwzględnieniu skargi skarżącego. Zachodzi bowiem konflikt interesów, który musi być w planie miejscowym przekonująco rozstrzygnięty. Z jednej strony wymogi ochrony środowiska przemawiają za ograniczeniem zabudowy, z drugiej strony ochrona własności nieruchomości przemawia za uwzględnieniem żądań właścicieli nieruchomości. W ocenie NSA, sposób rozstrzygnięcia wskazanego konfliktu przez organy gminy jest trafny. Otóż Sąd pierwszej instancji sam wskazuje, że Rada Gminy podniosła, że co do zasady uważa, że cały teren powinien być wyłączony z zabudowy, jednakże ze względu na ochronę przed roszczeniami, jak należy rozumieć zgłaszanymi na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęła kryterium wyboru związane z faktem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Taki argument jest przekonujący i nie pozwala przyjąć, aby postępowanie organów gminy było dowolne. Wyjaśnić jeszcze należy, że jak wynika z protokołu rozprawy przed Sądem pierwszej instancji odnośnie do nieruchomości skarżącego wydano decyzje o warunkach zabudowy, ale na zabudowę zagrodową, czyli zgodną z przeznaczeniem określonym w zaskarżonym planie. Przyjęte przez organy gminy kryterium zostało zatem zachowane.

Zasadna jest także podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., przy czym należy ją rozumieć jako wytknięcie tego, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności dotyczących przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej w Ł., na którym uchwalono zaskarżony plan miejscowy, w szczególności świadczących o tym, że radni rozważyli uwagi skarżącego do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez Burmistrza Ł. Wystarczy tu wskazać na wypowiedzi niektórych radnych przytoczone przez skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. I tak, z wypowiedzi radnej E. P. wynika, że znany był zasadniczy zarzut skarżącego, dotyczący nierównego traktowania. Rada ta bowiem zapytała "czym różni się obszar [...] pod względem wód gruntowych od [...], które ze sobą sąsiadują", zaś z dalszej jej wypowiedzi wynika, iż uważała, że uchwalany plan jest niesprawiedliwy. Na podobne wypowiedzi radnych wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wynika z nich, że radnym przedstawiono uzasadnienie przyjętego w planie sposobu zagospodarowania, zaś radni przedstawiali swoje stanowiska, w tym krytyczne, podnosząc wątpliwości, co do zachowania zasady równości. Jak wynika z protokołu z posiedzenia Rady Gminy w dyskusji w sprawie przeznaczenia działek nr [...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe głos zabrało sześcioro radnych (G. P., T. R., E. P., S. L., J. G. i J. M.) oraz osoby przygotowujące projekt planu. Mimo tego Rada Gminy uwag skarżącego nie uwzględniła.

W ocenie NSA, nie można w związku z tym przyjmować, że uwagi skarżącego nie zostały w sposób właściwy rozważone. Już z tych kilku wypowiedzi radnych wynika, że rozpatrzenie uwag skarżącego nie polegało jedynie, jak przyjmuje Sąd pierwszej instancji, na ich odczytaniu i "podtrzymaniu stanowiska Burmistrza". Uwagi te niewątpliwie zostały przez radnych przedyskutowane, przy czym podnoszono różne argumenty za ich nieuwzględnieniem, w tym związane z interesem publicznym, mianowicie taki, że uwzględnienie uwag spowoduje zaprzepaszczenie dotychczasowych nakładów poniesionych na przygotowanie planu miejscowego. Faktem jest, że nie jest to argument merytoryczny w tym znaczeniu, że nie odnosi się on do istoty uwag, ale nie można go tylko z tego powodu odrzucić. Nie można pominąć, że w ten sposób uwzględniono interes wielu innych właścicieli nieruchomości, którzy z uchwalonego planu skorzystali. Nie ulega też wątpliwości, że istnienie planu samo w sobie jest też korzystne dla interesu publicznego, gdyż ułatwia rozwój gminy. W końcu interes skarżącego też nie został zupełnie pominięty. Wprawdzie nie uwzględniono jego żądań co do przeznaczenia nieruchomości, której jest właścicielem, ale nie ograniczono jego praw absolutnie, gdyż ma on możliwość realizacji zabudowy zagrodowej i prowadzenia działalności agroturystycznej. W tej sytuacji, w ocenie NSA, Rada Gminy w sposób właściwy wyważyła różne interesy zaangażowane przy uchwalaniu zaskarżonego planu. Interes publiczny, przejawiający się w potrzebie ochrony środowiska (parku narodowego), interes społeczności lokalnej przejawiający się w posiadaniu planu miejscowego i obniżeniu ewentualnych odszkodowań wypłacanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w końcu także interes skarżącego, który w ograniczonym zakresie może zabudować swoje nieruchomości.

Dokonując ustaleń dotyczących przebiegu posiedzenia Rady Gminy, na którym uchwalono zaskarżony plan miejscowy, w szczególności wypowiedzi radnych, NSA miał na uwadze, że co do tych wypowiedzi strony były zgodne, gdyż w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zakwestionowano wypowiedzi przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz wręcz je potwierdzono cytując inne podobne wypowiedzi zaczerpnięte z tego samego źródła. Ponadto oficjalny protokół z posiedzenia Rady Gminy potwierdza, że w odniesieniu do przeznaczenia działek nr [...] i [...] pod budownictwo mieszkaniowe głos w dyskusji zabrali radni G. P., T. R., E. P., S. L., J. G. i J. M. oraz osoby przygotowujące projekt planu (str. 6 protokołu).

Niezależnie od tego NSA nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nie było istotne, iż określone kwestie były rozpatrywane przez niektórych spośród radnych na posiedzeniach komisji rady. Powszechną i uregulowaną przez prawo formą działalności organów kolegialnych o większej liczbie członków jest wstępne rozpatrywanie spraw przez powołane do tego komisje. Także w przypadku rad gmin wyłanianie ze składu rady komisji jest przewidziane przez prawo, mianowicie art. 21 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.). Nie można w związku z tym twierdzić, że rozpatrzenie określonej sprawy, np. uwag do projektu planu miejscowego, na posiedzeniu komisji rady nie ma żadnego znaczenia. Mając to na uwadze wskazać należy, że z protokołu posiedzenia Rady Gminy wynika, że Komisja do spraw Planowania i Zagospodarowania Przestrzennego zaopiniowała projekt planu pozytywnie.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Jednocześnie Sąd drugiej instancji uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż nie zostały naruszone przepisy prawa przez to, że nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, zostały przeznaczone na działalność rolniczą z możliwością budowy zagród i prowadzenia gospodarstw agroturystycznych, zamiast na budownictwo mieszkaniowe. W związku z tym NSA, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, gdyż uznał, iż w okolicznościach sprawy wniesienie przez niego skargi mogło być usprawiedliwione poczuciem pokrzywdzenia w stosunku do właścicieli innych nieruchomości.