Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 428/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, art. 134, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 84 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. S., M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2011 r. Starosta R. (Starosta, organ I instancji), na podstawie oraz art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 i art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1 i 1 a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. (Wójt), orzekł o: wywłaszczeniu A. i M. małżonków S. (skarżących) poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność skarżących na prawach wspólności małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]; wskazując, że wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Z. (Gmina) z przeznaczeniem pod budowę publicznej szkoły podstawowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami sportowymi. W kolejnych punktach ustalono datę przejścia własności ww. nieruchomości na Gminę, nadto ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w łącznej wysokości [...] ([...]) zł; oraz termin zapłaty odszkodowania jednorazowego, które wypłaci Wójt.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu UO z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod budowę publicznej szkoły podstawowej, z uzupełniającym przeznaczeniem terenu pod małogabarytowe urządzenia sportowe, zieleń urządzoną, parkingi oraz obiekty mieszkalne związane z funkcją podstawową i rekreacją czynną oraz z dopuszczającym przeznaczeniem pod urządzenia infrastruktury technicznej. Działka nr [...] znajduje się natomiast w obrębie terenu o symbolu US z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod urządzenia sportowe związane z publiczną szkołą podstawową, z uzupełniającym przeznaczeniem pod rekreację czynną.

Przedstawiając stan sprawy stwierdził, iż wobec planów realizacji zamierzonej przez Gminę inwestycji – budowy szkoły podstawowej, niezbędnym było przejęcie w/w gruntów na własność. Sporne interesy stron wyłączyły możliwość zawarcia umowy cywilnej, koniecznym zatem było wdrożenie postępowania wywłaszczeniowego. Podał, iż okoliczność że planowana inwestycja – budowa szkoły podstawowej, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniała orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości. Wydana w tym zakresie w dniu [...] stycznia 2008 r. przez Starostę decyzja została na skutek odwołania skarżących uchylona decyzją Wojewody [...] (Wojewoda, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2009 r. w całości a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez organ odwoławczy, że w toku postępowania odwoławczego wydana została opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która zakwestionowała opinię rzeczoznawczy majątkowego stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja Wojewody była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który skargę skarżących oddalił (wyrok WSA z 13 listopada 2009 r.) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną skarżących (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuszczono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który stanowił podstawę orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Starosta uznał, iż sporządzona w formie operatu szacunkowego wycena działek nr [...] i nr [...] wykonana została w oparciu o obowiązujące w tej materii przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem). W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy opisał cel wyceny, dokonał oceny stanu prawnego przedmiotu wyceny, a po dokonaniu oględzin ocenił stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy gruntu, jego lokalizację i sąsiedztwo, stan zagospodarowania, dostępną infrastrukturę, warunki dojazdu, nieruchomość oszacowana została przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej.

Dalej organ I instancji wskazał, że z zestawień tabelarycznych zawartych w tym dokumencie wynika, iż do porównań cen transakcyjnych z lat 2010-2009 biegły przyjął [...] nieruchomości, położonych na terenie Gminy. Wobec faktu, iż od końca 2008 r. nie występuje trend wzrostowy w sektorze nieruchomości co związane jest z ogólną dekoniunkturą w kraju, ceny przyjęte zostały jako aktualne na dzień wyceny. W stosunku do działki nr [...], na której urządzone jest boisko, przyjęta została wartość 1 m2 jako 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Wartość tej działki, która znajduje się w obrębie terenu o symbolu planu US z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod urządzenia sportowe związane ze szkołą publiczną podstawową, uzupełniającym przeznaczeniem pod rekreacją czynną została określona prawidłowo, gdyż przy określeniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele w razie braku transakcji rynkowej dla określenia wartości gruntu przyjmuje się wartość 1 m2 jako 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Starosty wskazując, iż narusza ono prawo materialne i procesowe. Sprawa nie jest wystarczająco wyjaśniona i dojrzała do merytorycznego rozpoznania. Skarżący zakwestionowali przyjętą przez Starostę procedurę szacowania nieruchomości, podnieśli ponadto, iż Wójt faktycznie nie chce i nie ma zamiaru wywłaszczania nieruchomości o czym świadczą wydane na przestrzeni 2006 – 2011 przez ten organ decyzje. Ponadto Gmina nie posiada ani planów, ani środków finansowych na wybudowanie szkoły lub obiektów sportowych i w ocenie skarżących takie obiekty nigdy nie powstaną.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy podał, że Starosta prawidłowo ocenił wniosek wywłaszczeniowy i wszczął postępowanie z zachowaniem procedur. Podkreślił, że wskazany przez skarżących powód odwołania dotyczący rzekomego braku środków na realizację celu nie ma znaczenia w powyższym postępowaniu. Odnośnie wyceny nieruchomości wyjaśnił, że na podstawie obowiązujących w tej materii przepisów prawa (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych w J. oznaczonych jako działki numer: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego L. E. Ż., która dla dokonania wyceny zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zastosowana metoda (podejście porównawcze) polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się więc wówczas, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Co istotne przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Przez "nieruchomości podobne" należy przy tym rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.

Analizując stanowiący podstawę decyzji dokument Wojewoda uznał, iż przedstawiony w operacie szacunkowym opis rynku lokalnego jest niepełny. Na stronie [...] przedstawiono cechy rynkowe, które zdaniem rzeczoznawcy kształtują ceny nieruchomości na rynku lokalnym i przypisano im stopnie ocen. Nie mniej organ odwoławczy zauważył, że w operacie brak jest informacji, co zdaniem rzeczoznawcy odpowiada poszczególnym ocenom w wybranych cechach określonych jako: położenie, urządzenia infrastruktury, możliwość zagospodarowania. Opisane są jedynie oceny cech powierzchni. Tymczasem analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny jest obligatoryjnym elementem operatu szacunkowego.

Ponadto, w operacie szacunkowym brak jest charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie minimalnej i maksymalnej wymaganej przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej (zgodnie z zadeklarowanym przez rzeczoznawcę zastosowaniem standardów zawodowych PFSRM). Wyceny obu działek objętych postępowaniem wywłaszczeniowo-odszkodowawczym dokonano w oparciu o te same nieruchomości porównawcze rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych (s. [...] operatu), przy czym biegła nie wyjaśniła z jakiego powodu nie zróżnicowała doboru transakcji mimo, iż działki [...] i [...] w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy mają odmienne przeznaczenie.

Wojewoda stwierdził także, iż wbrew wynikającym z rozporządzenia wytycznym operat zawiera braki w zakresie wskazania prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy nieruchomości, uznanych za "podobne", nie zostały (oprócz powierzchni) wskazane, co w istocie uniemożliwia ocenę prawidłowości przyjętych do porównania transakcji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że sugerowana przez skarżących niewykonalność założenia celu wywłaszczeniowego może w przyszłości stanowić przesłankę do zwrotu nieruchomości na rzecz dotychczasowych właścicieli zgodnie z art. 137, nie stanowi jednak przesłanki warunkującej zasadność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, iż stanowiący podstawę decyzji Starosty operat szacunkowy sporządzony został w sposób wadliwy, niezgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, nie mógł zatem stanowić podstawy do orzeczenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Skutkiem powyższego było uznanie, iż rozpoznając sprawę w I instancji Starosta dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 75 oraz art. 80 kpa, zaniechał bowiem oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz jego wartości dowodowej. Podniósł, iż ocena ww. dowodu w szczególności winna dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości w korelacji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa w sprawie wyceny. Wobec braku prawidłowej weryfikacji opinii biegłego, spełnione zostały przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyli skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 kpa w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 6-9 w związku z art. 107 § 3 kpa oraz błąd w ustaleniach faktycznych co do tego, że operat szacunkowy posiada wady, które można usunąć w trybie uzupełnienia opinii.

Zdaniem skarżących operatu szacunkowego nie można uzupełnić, choćby z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia. Płynność wartości i cen na rynku obrotu nieruchomości w miejscu położenia nieruchomości skarżących tj. planowane i rozpoczęte inwestycje drogowe w tym tzw. obwodnica miasta R., atrakcyjne i bezpośrednie położenie działek w sąsiedztwie lasu J. i drogi asfaltowej z pełnym uzbrojeniem infrastruktury oraz inwestycje obywateli, wpływają na wzrost i zróżnicowanie cen.

Wskazali przy tym, iż uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda winien w sposób szczegółowy wytyczyć kierunki działań tegoż organu, tak by nie były naruszane słuszne interesy skarżących, pozbawionych prawa własności, zaś zgodnie z Konstytucją RP, odszkodowanie za utratę prawa własności powinno być słuszne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego oraz czy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości położone w J., oznaczone nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha wywłaszczone pod budowę szkoły i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowiło ustalenie, iż operat szacunkowy, na podstawie którego ustalona została wartość odszkodowania za wywłaszczenie sporządzony został w sposób wadliwy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości co oznacza, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: tj. po pierwsze strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, po drugie zaś upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 w/w ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rodzaje zaś metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiące akt wykonawczy do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989 ].Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa).

Jak z powyższego wynika dowód z opinii rzeczoznawcy jest dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i podlega ocenie przez organy administracji, tak jak każdy inny dowód. Nie mniej podkreślić należy, że w sprawach o odszkodowanie jest to dowód kluczowy. Operat szacunkowy (zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia) powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto powinien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności określonej sprawy.

Podkreślenia wymaga (co wynika z § 4 rozporządzenia), że przy wycenie nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, jaką posłużył się rzeczoznawca w operacie sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Oprócz cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz cen w transakcjach mających je za przedmiot, znane powinny być również warunki zawarcia transakcji. Tak więc operat szacunkowy, poza spełnieniem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W ocenie Sądu, zgodnym zresztą ze stanowiskiem Wojewody, analiza kwestionowanego operatu szacunkowego determinuje ocenę, że został on sporządzony w sposób uniemożliwiający jego weryfikację pod kątem zgodności z prawem. Opis lokalnego rynku nieruchomości objętych analizą w celu wyceny nieruchomości jest niepełny, zawiera jedynie dane co do powierzchni tych gruntów, brak natomiast danych co do położenia nieruchomości, urządzeń infrastruktury oraz możliwości zagospodarowania. Wycenę uniemożliwia brak charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie minimalnej i maksymalnej, podobnych do nieruchomości wycenianych. W tej zaś sytuacji nie można zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości.

Prowadzi to do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i zdaniem Sądu na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/10, Baza orzeczeń LEX nr 753467). Również w innym wyroku, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 123/08, stwierdza się, że brak dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego. Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu.

Podzielając przedstawione wyżej poglądy, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Odnosząc się do treści operatu szacunkowego, sporządzonego na użytek niniejszego postępowania administracyjnego, należy natomiast stwierdzić, że jego autor posługuje się materiałem porównawczym bez podania jego cech zindywidualizowanych (z wyjątkiem powierzchni). Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego.

Podkreślić należy, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Według definicji nieruchomość podobna, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym. Braki kluczowego dla wyceny nieruchomości dowodu powodują, że operat jest mało czytelny, niedostatecznie przekonywający, a jego weryfikacja nie jest możliwa. Ponadto rzeczoznawca nie wyjaśnił z jakiego powodu nie różnicowano doboru transakcji mino, iż obie wywłaszczane działki w planie zagospodarowania przestrzennego mają odmienne przeznaczenie.

Powyższe ustalenia potwierdzają zasadność rozstrzygnięcia Wojewody, iż wydając zaskarżoną decyzję Starosta dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 75 i art. 80 kpa, przyjął bowiem jako podstawę obliczenia wartości odszkodowania wadliwie sporządzoną opinię rzeczoznawcy majątkowego. Oznacza to konieczność sporządzenia nowego operatu oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości, a to z kolei obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Takie stanowisko wyraził organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

Tę argumentację należy podzielić, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1753/06, w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 624/09, w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, że w trybie art. 136 kpa może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa., zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest bezzasadny.

Podsumowując należy uznać kasacyjną decyzję Wojewody [...] za odpowiadającą wymogom art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni ww. okoliczności oraz uczyni zadość przepisom postępowania nakazującym podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego (prawidłowego operatu i właściwej oceny operatu), mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) oraz uwzględni wskazania zawarte w art. 77 § 1 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa.

Uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy sporządzenia nowego operatu szacunkowego organ prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuty skargi okazały się chybione. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku