Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2863/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 2, art. 7, art. 77 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2858/12 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2858/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, który to po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ,,MWINB") z dnia 6 sierpnia 2012 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia 3 sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie (dalej też jako ,,PINB") z dnia 1 czerwca 2007 r., stwierdzającą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wykonanie przez M. B. obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2002 r. utrzymaną w mocy decyzją MWINB z dnia 27 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt: VII SA/Wa 33/05 oddalił skargę na ww. decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt: II OSK 78/06 oddalił skargę kasacyjną D. M. od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r.

Obowiązki określone w decyzji PINB z dnia 29 kwietnia 2002 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, miały na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie, w terminie 4 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, robót budowlanych dotyczących więźby dachowej, stropów międzypiętrowych, podciągu na I piętrze oraz likwidacji wszystkich otworów okiennych w ścianie spornego budynku od strony działki nr ewid. [...]. Po rozpatrzeniu złożonej przez D. M. skargi na decyzję MWINB z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1895/07 oddalił skargę. Następnie NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 32/09 oddalił skargę kasacyjną D. M. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2008 r.

Pismem z dnia 31 lipca 2008 r. D. M. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją MWINB z dnia 3 sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych czynności. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Zdaniem wnioskodawczyni, w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu w postaci dokonania nieprawidłowych pomiarów budynku i odległości między działkami, jak również wielkości samej działki, co było z kolei podstawą ustalenia błędnych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Ponadto w swoim wniosku D. M. wskazała na opinię biegłego geodety wykonaną w dniu 24 czerwca 2008 r. na zlecenie Sądu Rejonowego w S. (sprawa o sygn. [...]), za pomocą której - zdaniem wnioskodawczyni - można wykazać istnienie nowej okoliczności, tj. wysokości spornego budynku i odległości od budynków mieszkalnych i granic działek. W ocenie D. M., zastosowanie nowej metody badania, umożliwiającej ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było ustalić lub które ustalono w przybliżeniu, może prowadzić do wykrycia nowego dowodu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia 3 sierpnia 2007 r. Następnie decyzją z dnia 6 sierpnia 2012 r. organ wojewódzki, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 3 sierpnia 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania D. M. została wydana ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2012 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowi m.in. przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w świetle której wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. D. M. nie przedłożyła dowodu stwierdzającego, że dokument (protokół z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie w dniu 17 sierpnia 2004 r.) jest sfałszowany. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie może również znaleźć zastosowania wyjątek określony w art. 145 § 2 k.p.a., a mianowicie nie można stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło sfałszowanie dowodu, a tym bardziej, że sfałszowanie to jest oczywiste.

Organ podał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt: VII Sa/Wa 33/05 wskazał wprost na prawidłowość poczynionych przez organ powiatowy ustaleń, tj. czynności pomiarowych. Natomiast przedstawiona przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. opinia geodety została oceniona przez Sąd jako wykonana niezgodnie z § 6 w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 175, poz. 690 ze zm.).

W odniesieniu do drugiej, wskazanej przez D. M. przesłanki wniosku o wznowienie postępowania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Jeżeli zatem, okoliczności faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, a nie mogą być podstawą wznowienia postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ zauważył, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowanie dokument w postaci opinii biegłego sądowego, geodety mgr inż. E. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. - która odnosi się do odległości spornego budynku mieszkalnego od budynku mieszkalnego skarżącej, a także określa wysokość ww. obiektu budowlanego odmiennie, niż ustaliły to organy nadzoru budowlanego - nie istniał w dacie wydania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2007 r. Podobnie, przedłożona przez D. M. przy piśmie z dnia 11 stycznia 2012 r. opinia biegłego ds. budownictwa mgr inż. A. S. z dnia 12 lutego 2009 r., również nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej MWINB z dnia 3 sierpnia 2007 r. W związku z powyższym, nie zachodzi jedna z koniecznych przesłanek, która warunkuje wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie dowody przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego wskazane przez skarżącą nowe dowody w postaci opinii biegłych, jak również wypływające z nich okoliczności nie są istotne dla sprawy, gdyż nie mogą mieć wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Kwestie wysokości spornego obiektu budowlanego, jak również jego odległości od granic nieruchomości na której został usytuowany, były przedmiotem weryfikacji w postępowaniu zwykłym prowadzonym przez organy terenowe. Kwestie te były omawiane w zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne w sposób szczegółowy odniosły się do podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących wysokości budynku mieszkalnego jak i jego usytuowania w stosunku do granic działki, a ponadto oceniły postępowanie przeprowadzone przez terenowe organy nadzoru budowlanego jako przeprowadzone prawidłowo, również w kwestii dokonanych pomiarów wysokości budynku i jego odległości od granic nieruchomości. Brak jest podstaw do przyjęcia, że metoda pomiarów zastosowana przez biegłego geodetę mgr inż. E. G., czy też mgr inż. A.S., jest metodą bardziej prawidłową, niż metoda pomiarów zastosowana przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie podczas czynności kontrolnych w dniu 17 sierpnia 2004 r.

W rezultacie GINB uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, co powoduje, że nie można przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Dlatego na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b stwierdził brak podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D.M., zarzuciła organom nadzoru budowlanego niedokładne przeanalizowanie dowodów w sprawie oraz błędną ich ocenę. Podniosła, że organ nie odniósł się do odległości budynku sąsiada od jej budynku mieszkalnego, która wynosi 3 m i 2,80 m. Skarżąca zarzuciła, że odległości między budynkami M. B. i ścianą jej budynku przyjmowane jako odległości budynku od granicy z jej działką są nieprawdziwe i ustalone przez nadzór budowlany fałszywie. Dodała, że nadzór budowlany nie poczynił pomiaru kondygnacji znajdującej się pod parterem, jak również pominął kondygnację, przestrzeń poziomą wyższą niż 2 m znajdującą się nad poddaszem, naruszając § 3 pkt 16 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Budynek ten ma parter, I piętro, II piętro i przestrzeń poziomą wyższą niż 2 m, jest na tzw. wysokim fundamencie, a w kondygnacji znajdującej się pod parterem są okna. Zatem w świetle przepisów Prawa budowlanego budynek ten ma pięć kondygnacji. Ponadto, wysokość tego budynku w szczycie zaburza ciąg kominowy w kominach dymowych, czego konsekwencją jest zagrożenie życia i zdrowia ludzi przebywających w domu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przywołał i zinterpretował przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Wobec powołania się przez skarżącą na podstawy wznowienia zawarte w tych przepisach, Sąd I instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozstrzygnęły o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Skarżąca nie przedłożyła bowiem dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument (tj. protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2004 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie) został sfałszowany. Z materiału dowodowego nie wynika również, aby w obrocie prawnym pozostawał prawomocny wyrok sądu powszechnego, stwierdzający fałszywość ww. dokumentu lub jakiegokolwiek innego dokumentu sporządzonego w zakresie ustaleń, o których mowa w tym protokole. Ponadto, dowody przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania, tj. opinia biegłego sądowego, geodety mgr inż. E. G. z dnia 24 czerwca 2008 r. (odnosząca się do odległości spornego budynku mieszkalnego od budynku mieszkalnego skarżącej oraz określająca wysokość ww. obiektu budowlanego odmiennie niż ustaliły to organy nadzoru budowlanego), jak również opinia biegłego ds. budownictwa mgr inż. A. S. z dnia 12 lutego 2009 r., nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2007 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że kwestie legalności decyzji nakazujących wykonanie inwestorowi określonych obowiązków w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego badane były przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 33/05 oddalającym skargę D. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 września 2004 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków. W wyroku tym Sąd wskazał na prawidłowość poczynionych przez organ powiatowy ustaleń, tj. czynności pomiarowych wykonanych w dniu 17 sierpnia 2004 r. na ww. nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 78/06 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku dostrzegając jednocześnie, że budynek został posadowiony zbyt blisko granicy nieruchomości skarżącej. Ze względu jednak na niewielkie stosunkowo naruszenie norm, zaistniałe skutki związane z wybudowaniem budynku oraz możliwość sytuowania w pewnych sytuacjach budynków bliżej, niż określają to ogólne zasady, Sąd przyjął, iż brak było podstaw do nakładania na inwestora obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu I instancji należy mieć na uwadze także okoliczność, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1895/07 oddalił skargę D.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 sierpnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych czynności, a następnie NSA wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 32/09 oddalił skargę kasacyjną D. M. od ww. wyroku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej dotyczącej naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do ustalenia, że budynek M. B. nie przekracza 12 m wysokości, a więc zalicza się do budynków niskich. Sąd wskazał, że wysokość budynku została ustalona komisyjnie z udziałem pracowników organu w czasie pomiaru dokonanego w dniu 17 sierpnia 2004 r. Podkreślił również moc wiążącą stanowiska zawartego w ww. wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 78/06.

W skardze kasacyjnej D.M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ograniczając się jedynie do zarzutów i wniosków skargi z dnia 12 listopada 2012 r., pomijając jednocześnie zarzuty wskazane w piśmie skarżącej z dnia 2 lipca 2013 r., w sytuacji kiedy zgodnie z przytoczonym powyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w swoim rozstrzygnięciu nie jest związany wyłącznie zarzutami i wnioskami skargi, a tym samym każdorazowo winien zbadać wnikliwie i kompleksowo zaskarżone rozstrzygnięcie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji kiedy stan faktyczny sprawy wskazywał, iż Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego przez w/w organy rozstrzygnięcia, tj.: naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2012 r., w sytuacji kiedy Mazowiecki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia:

a) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmówienie uchylenia własnej decyzji z dnia 6 sierpnia 2012 r., w sytuacji kiedy nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie których przedmiotowy organ mógł odmówić uchylenia w/w decyzji,

b) art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy,

c) art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz niewyjaśnienie wnikliwie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie, w szczególności niewyjaśnienie kwestii istnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję,

d) art. 77 § 2 k.p.a., poprzez niezgromadzenie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności materiału wskazującego na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne D. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. poparła twierdzenia oraz wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Wskazała, że całkowicie nietrafione są twierdzenia M. B. zawarte w piśmie z dnia 16 listopada 2013 r. Celem skarżącej w żadnym razie nie jest "rozebranie" domu M. B. Celem jej działań jest umożliwienie jej bezpiecznego zamieszkiwania w budynku, którego jest właścicielką oraz zatrzymanie procesu niszczenia tegoż budynku, który to proces spowodowany jest zaburzeniem naturalnej wentylacji w budynku należącym do skarżącej, a wynikający z nieprawidłowego posadowienia budynku należącego do M. B. Podała też, że ustalenia biegłych sądowych w sprawie odbiegają od ustaleń, jakich dokonały organy nadzoru budowlanego, granica między działkami była ustalona w roku 1961, zatem bez wątpienia istniała ona w dniu wydania wszystkich decyzji administracyjnych w przedmiotowej sprawie, Pomiary wysokości budynku M. B. dokonane przez pracowników PINB, podobnie jak wyżej opisane pomiary odległości budynków, nie odzwierciedlają stanu faktycznego, materiał dowodowy, który potwierdza wyżej przytoczone okoliczności został pominięty zarówno podczas rozstrzygania niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego jak i WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania powołując się na podstawy wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. tj. na okoliczności wynikające z opinii biegłych wydanych w sprawie toczącej się z powództwa posesoryjnego wytoczonej przez D.M. Organy administracji odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej poprzestając na stwierdzeniu, że przesłanki do wznowienia wskazane w tych przepisach w niniejszej sprawie nie zachodzą, nie badały merytorycznie wpływu przedstawionych opinii biegłych na rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu zwykłym, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Natomiast skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutów których istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wynikające z tych opinii okoliczności dotyczące wysokości budynku M.B., jego odległości od granicy działki skarżącej i stwierdzone w opinii przesłanianie kominów w budynku skarżącej są nowymi okolicznościami faktycznymi istniejącymi w dniu wydania decyzji, nieznanymi organowi, który wydał tą decyzję, w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej organy i Sąd Wojewódzki w zasadzie ( nie dotyczy to kwestii sfałszowania dowodów) zajęły się jedynie odpowiedzią na pytanie czy skarżąca przedstawiła nowe dowody wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że opinie biegłych takimi nie są, bowiem powstały po wydaniu decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwykłym. Stanowisko to należy podzielić, czego zdaje się nie kwestionuje także autor skargi kasacyjnej. Jednak jak to trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, zarówno organ jak i sąd nie zajęły się kwestią nowych okoliczności faktycznych wynikających z tych opinii biegłych.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Przyznać należy, że problem istotnych okoliczności faktycznych wynikających z opinii biegłego sporządzonej po wydaniu decyzji ostatecznej jest złożony. Odnosząc się do kluczowego dla niniejszej sprawy problemu "istotności" i "nowości" opinii biegłych wskazać należy, że przedstawienie po zakończeniu postępowania w sprawie decyzją ostateczną nowego dowodu w postaci opinii zawierającej odmienną ocenę stanu faktycznego, od tej na której opierał się organ wydający decyzję, należy uznać za istotną dla sprawy mimo tego, że sam dowód (opinia) nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż nie istniała w dniu wydania decyzji. Natomiast za podstawę taką uznaje się nowe fakty z tej opinii wynikające. W tej mierze takie stanowisko jest dominujące zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 560 oraz M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 720 i powołane w tych komentarzach orzeczenia sądów administracyjnych - w szczególności wyrok NSA z 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05).

Należy zatem podkreślić, że na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można utożsamiać nowej okoliczności faktycznej z nowym dowodem. Opinia biegłego, wydana po wykonaniu decyzji w postępowaniu zwykłym nie może być uznana za nowy dowód stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji. Jeśli natomiast w ocenie strony żądającej wznowienia postępowania w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, to okolicznością taką nie może być sam fakt wydania opinii, lecz fakty z opinii tej wynikające.

Przypomnieć należy, iż nowa okoliczność musi być istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Należy przez to rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego, przy czym wystarczające jest prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 1885/99, LEX nr 50152, dnia 7 lutego 2007 r., I OSK 429/06, LEX nr 348005 oraz dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 35).

Przenosząc powyższe rozważania już bezpośrednio na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że choć opinie biegłych geodety i z zakresu budownictwa zostały sporządzone już po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji ostatecznej a więc nie mogą być uznane za nowe dowody, to okoliczności faktyczne w nich stwierdzone co do zasady mogą być "nowością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe dotyczy podnoszonych w opiniach kwestii wysokości budynku M. B. określonej na 12,15 m a w postępowaniu zwykłym poniżej 12 m, odległości od granicy tego budynku z działką skarżącej ustalonej na 2,63 do 2,84 m a w postępowaniu zwykłym odpowiednio 2,83 m do 3,03 m oraz stwierdzonego przesłaniania kominów w budynku skarżącej przez zbyt wysoki budynek M. B. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te były istotnymi dla wydanego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze. Nowe okoliczności mogą bowiem wskazywać na to, że budynek uczestnika należałoby zaliczyć do wysokich a w konsekwencji nie spełniałby on wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie należałoby ocenić kwestię zgodności z przepisami odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej, bowiem z opinii wynika, że jest ona mniejsza niż przyjęta w postępowaniu zwykłym. Wreszcie w świetle nowych okoliczności faktycznych wynikających z przedstawionych opinii wątpliwości może budzić brak wpływu budynku M. B. na prawidłowość działania przewodów kominowych i wentylacji w wybudowanym wcześniej znacznie niższym budynku skarżącej. Podsumowując, okoliczności te mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przy czym należy tu zaznaczyć, że organy administracji i Sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie są związane ustaleniami faktycznymi na których oparły swoje orzeczenia WSA i NSA kontrolując decyzje wydawane w postępowaniu zwykłym, na co wskazywały organy i Sąd w niniejszym postępowaniu. Takie związanie nie wynika bynajmniej z treści przepisów art. 153 i 190 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, iż Sąd niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji kiedy organ odwoławczy naruszając art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego WINB, który to błędnie zinterpretował podstawę wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i zaakceptował niewłaściwe zastosowanie przez Mazowieckiego WINB art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po wadliwie przeprowadzonym z naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a. postępowaniu.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki weźmie pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej, które ograniczyły się do wynagrodzenia adwokackiego i opłaty skarbowej, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.