Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 97/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 2, art. 120 par. 1, art. 121 par. 2, 4, 5, art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014r., poz. 1409 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu zażalenia C. sp. z o.o. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na C. sp. z o.o. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], nakazującej współwłaścicielom nieruchomości przy ul. Ż. w R., w tym C. sp. z o.o. usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku frontowym, mieszkalno-usługowym przy ul. Ż. w R. poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w uzasadnieniu ww. decyzji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

W związku z niewykonaniem przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. Ż. w R., w tym C. sp. z o.o. obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] października 2010 r. organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu jego wyegzekwowanie. W związku z tym w dniu 26 września 2011 r. organ skierował do C. sp. z o.o. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, w terminie 7 dni od daty otrzymania upomnienia, które skutecznie doręczono w dniu 5 października 2011 r. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie C. sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Niniejszy tytuł wykonawczy został także doręczony pozostałym współwłaścicielom nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia zarzutów podmiotu zobowiązanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uznał je za nieuzasadnione, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia C. sp. z o.o. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

W związku ze stwierdzeniem podczas kontroli w dniu 19 maja 2015 r., iż egzekwowany obowiązek nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w m. R. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...] nałożył na C. sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do wpłacenia zaliczki, powołując się na art. 121, 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał, iż odpowiada ono prawu.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do kwestii zastosowania środka egzekucyjnego względem jednego ze współwłaścicieli budynku usytuowanego przy ul. Ż. w R. – C. sp. z o.o. zauważył, iż wszyscy współwłaściciele ponoszą solidarną odpowiedzialność za zobowiązania powstałe w związku z posiadanym prawem współwłasności nieruchomości i spełnienie zobowiązania przez jednego ze współwłaścicieli zwalnia pozostałych z jego wykonania, a współwłaścicielowi, który spełnił świadczenie przysługuje w stosunku do pozostałych prawo regresu, czyli wyegzekwowania kosztów poniesionych w związku z wykonaniem obowiązku dotyczącego przedmiotu objętego współwłasnością na drodze cywilnoprawnej.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł.

Skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 119 w zw. z art. 121 § 2 upea, poprzez niesłuszne nałożenie na skarżącą, będącą jednym ze współwłaścicieli grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy stan zagrożenia został już usunięty, bowiem Spółka dokonała licznych prac, tj. zabezpieczyła przedmiotowy budynek powyżej parteru przed dostępem osób trzecich, wyprowadziła lokatorów, odciążyła i wzmocniła stropy, co powoduje, iż przedmiotowa decyzja straciła na swej aktualności;

- art. 66 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne uznanie, iż obiekt budowlany położony w R. przy ul. Ż. zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co z kolei doprowadziło do niesłusznego utrzymania w mocy postanowienia nakładającego na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, w sytuacji gdy stan zagrożenia został przez skarżącą wyeliminowany;

- art. 7 i 77 kpa, poprzez nie podjęcie czynności zmierzających do wnikliwego wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, co doprowadziło do całkowitego pominięcia okoliczności, iż w dacie wydania postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, skarżąca wyeliminowała zagrożenie istniejące na nieruchomości przy ul. Ż. w R., wobec czego uczyniła zadość obowiązkowi określonemu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...], co z kolei doprowadziło do tego, iż organ nie miał podstaw do nałożenia na C. sp. z o. o. grzywny w celu przymuszenia. Wskazała, że jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, wobec czego grzywna powinna zostać nałożona na wszystkich współwłaścicieli łącznie, tak jak obowiązek wynikający z decyzji PINB. Ponadto podniosła, iż wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło bez zbadania sytuacji majątkowej skarżącej spółki oraz bez uwzględnienia społecznego interesu oraz słusznego interesu spółki;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i nałożenie na skarżącego kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa dla skarżącego z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, którą ma przynieść zastosowany środek przymusu, a ciężarem nałożonym na jednostkę.

Dodatkowo wskazała, że przed Sądem Rejonowy w R. prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. Ż. w R., co znacznie utrudnia podjęcie jakichkolwiek prac remontowych, bowiem z uwagi na istotne rozbieżności, co do sposobu realizacji i finansowania przedsięwzięcia inwestycyjnego, rozstrzygniecie kwestii zakresu i obowiązku pokrycia kosztów wykonania prac remontowych jest niemożliwe. Zatem wykonanie czynności objętych decyzją z dnia [...] października 2010 r. nie jest zależne od skarżącej, ale od decyzji i działań wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] września 2015 r., wydane w oparciu o art. 121 § 2 i 4 oraz 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekające o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Orzeczenia te zapadły w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącej o wykonaniu obowiązku nałożonego w celu usunięcia nieprawidłowości występujących w budynku można mówić tylko gdy zostaną wykonane wszystkie prace enumeratywnie wymienione w decyzji i dopiero wówczas prowadzenie egzekucji administracyjnej byłoby niezasadne. W rozpoznawanej sprawie zostały, jak sama skarżąca wskazuje, wykonane prace eliminujące stan zagrożenia, nie zaś wszystkie określone w decyzji z dnia [...] października 2010 r., co przed nałożeniem grzywny zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] maja 2015 r., zatem jak słusznie stwierdziły organy nie doszło do wykonania nałożonego obowiązku. Tak więc skoro pomimo upomnienia nie doszło do wykonania nałożonego obowiązku, to uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie tytułu wykonawczego.

W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie środka egzekucyjnego - jednego spośród określonych w art. 1a pkt 12b upea. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnego wyrażone w art. 7 § 2 i 3 cytowanej ustawy, tj. zastosowanie takiego środka (dolegliwości), który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego oraz który umożliwia zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony.

Grzywna ma zastosowanie między innymi wówczas, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego obowiązku egzekucji o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 cyt. ustawy). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającym z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2).

Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w oparciu o tytuł wykonawczy odpowiadający wszystkim wymogom z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tytuł zawierał pouczenie z art. 33 ustawy, przez taksatywne wymienienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, w tym między innymi była wskazana niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5).

Skarżąca skorzystała ze środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w m. R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. uznał jednak zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczynając postępowanie egzekucyjne badał dopuszczalność egzekucji administracyjnej i prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy z dnia [...] marca 2014 r. wydany na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. z dnia [...] października 2010 r., uprawnia go do wszczęcia egzekucji (art. 29).

Organ wszczynając egzekucję nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego jednocześnie do wykonania przez nią wszystkich nakazanych czynności określonych w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 cytowanej ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy - na wniosek zobowiązanego - uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części (75 %) lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego, (art. 127 i art. 133 § 1 ustawy).

W niniejszej sprawie ustalenia wysokości grzywny prawidłowo organ dokonał na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego.

Jeszcze raz przypomnieć zatem należy, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji z dnia [...] października 2010 r. Po kontroli przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2011 r., z której wynikało niewykonanie obowiązku skierowano upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, doręczone w dniu 5 października 2011 r. Podczas kolejnej kontroli w dniu 28 marca 2014 r. stwierdzono, że budynek frontowy w części I i II piętra jest nieużytkowany, natomiast znajdujące się na parterze dwa lokale handlowe są nadal użytkowane. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. organ wystawił tytuł wykonawczy. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli w dniu 19 maja 2015 r. organ stwierdził, że lokale handlowe na parterze budynku są nadal użytkowane, a pozostała część budynku zabezpieczona przed dostępem osób trzecich, w następstwie czego wydał postanowienie z dnia [...] września 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. A zatem, z akt administracyjnych sprawy oraz dołączonych do nich protokołów z kontroli przeprowadzonych kolejno w dniach 18 lipca 2011 r., 28 marca 2014 oraz 19 maja 2015 r. wynika, że obowiązek nie został wykonany.

Przechodząc do dalszej oceny dostrzec należy, iż wobec niewykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym i wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2010 r., organ powiatowy obowiązany był prowadzić egzekucję. W prawidłowo wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ obowiązany jest bowiem podjąć czynności zmierzające do zastosowania środka egzekucyjnego. Stanowi o tym wyraźnie art. 6 § 1 upea.

Sąd stwierdza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia nie doszło do żadnych uchybień formalnych, w szczególności zobowiązanej prawidłowo doręczono upomnienie oraz tytuł wykonawczy wydany na podstawie ostatecznej decyzji zobowiązującej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy egzekucyjne zasadnie zdecydowały o zastosowaniu grzywny, prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności.

Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nałożonego obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że są one niezasadne. Fakt toczącego się postępowania w przedmiocie zniesienia współwłasności nie może uzasadniać bierności w wykonaniu nałożonych obowiązków i to bez względu czy wszystkich czy części, ponieważ prowadzi do stałego pogarszania się stanu technicznego obiektu i nawet w przypadku obecnie wyeliminowanego zagrożenia, jak to twierdzi skarżąca, takie zagrożenie może ponownie się pojawić właśnie z uwagi na nie wykonanie wszystkich nakazanych prac. Natomiast w przypadku wykonania przez jednego ze współwłaścicieli nałożonych obowiązków, przysługuje mu prawo regresu w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, a w razie zniesienia współwłasności oczywiście to prawo regresu ulegnie stosownej modyfikacji odpowiednio do treści orzeczenia.

Również zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Na koniec należy wyjaśnić, że skarżąca ma możliwość uniknięcia stosowania kolejnych środków egzekucyjnych w tym wykonania zastępczego i ponoszenia związanych z tym kosztów. W tym celu należy wykonać dobrowolnie ostateczną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Z tych względów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.