Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz decyzję II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit a, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 3, art. 20, art. 11 g ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 42 poz 340
law: Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego
article: art. 120
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Portu Lotniczego [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2249/12 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 2 oraz uchyla w części zaskarżoną decyzję tj. w pkt III obejmującym następujące stwierdzenie "Inwestor zobowiązany jest do zapewnienia działce o nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), stanowiącej własność K. B., dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę o nr ew. [...] (powstałą w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), stanowiącą własność inwestora", 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 3. odstępuje od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. B.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wyrokiem z dnia [...] listopada 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340), po rozpatrzeniu wniosku P. L. L. S.A. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego "[...]" na określonych działkach. Decyzja określiła wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich wskazując, że inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. W pkt V decyzji organ zatwierdził podział nieruchomości, m.in. działki o nr ew. [...] o powierzchni 1,2900 ha stanowiącej własność skarżącej. W wyniku podziału powstały działka nr [...] o powierzchni 0.9527 ha, działka nr [...] o powierzchni 0,0394 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,2979 ha. Działka o nr ew. [...] została z mocy decyzji przejęta na rzecz Skarbu Państwa, co stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. P. oraz skarżąca, która zaskarżyła decyzję w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału jej nieruchomości, jak również nie zapewnienia jej drogi dojazdowej do nowopowstałych, w wyniku podziału, działek.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższych odwołań:

III. uchylił m.in. w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 17 w pkt IV w akapicie 1 i ustalił w to miejsce nową treść: "inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5, ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. Inwestor zobowiązany jest do zapewnienia działce o nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), stanowiącej własność K. B., dostępu do drogi publicznej, poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę o nr ew. [...] (powstałą w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), stanowiącej własność inwestora. Inwestor zobowiązany jest również do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz M. P. służebności gruntowej na działkach o nr ew. [...],[...];[...];[...];[...], [...] i [...], będących przedmiotem użytkowania wieczystego R. P. P. Ś. Sp. z o.o., z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. [...], stanowiącej własność M. P., dostępu do drogi publicznej".

IV. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 17, stanowiący oznaczenie pkt VII o treści: " Zatwierdzam projekt budowlany" i orzekł w tym zakresie: " Zatwierdzam projekt podziału nieruchomości przedstawiony na mapach w skali 1:000 stanowiących Załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, gdzie zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, linie rozgraniczające teren inwestycji stanowią linie podziału nieruchomości"

V. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 27, stanowiący oznaczenie pkt VII o treści: " Zatwierdzam projekt budowlany" i orzekł w tym zakresie: " Zatwierdzam projekt budowlany dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiący Załącznik Nr 3 do niniejszej decyzji".

VI. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutu K. B. organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie posiada kompetencji do zmiany projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora, lecz bada jedynie jego zgodność z przepisami prawa oraz prawidłowość przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania. Wskazał, że sposób podziału nieruchomości określony w decyzji organu I instancji wynika m.in. z wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji lotnisk i rejestru lotnisk cywilnych (Dz. U. Nr 122, poz. 1273 ze zm.) podkreślając, iż przy budowie ogrodzenia zasadą jest zachowanie w jak największym stopniu linii prostej ogrodzenia, co miało wpływ na podział działki skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego podział działki nr Ew. [...] nastąpił zgodnie z prawem, a zwłaszcza § 17 pkt 2 ppkt 7 przywołanego rozporządzenia. Jednocześnie wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego nie przewidują konieczności uzyskania zgody właściciela nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na planowane rozwiązania projektowe, a także projektowany podział nieruchomości. Minister Infrastruktury wyjaśnił, że z oświadczenia inwestora wynika, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej działce nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) stanowiącej własność K. b. nastąpi poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość o nr ew. [...] (powstałą w wyniku podziału działki o nr ew. [...], stanowiąca własność inwestora), która posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej o nr [...], położonej na działce o nr ew. [...]. Natomiast działka o nr ew. [...], powstała po podziale działki o nr ew. [...] i pozostająca własnością skarżącej, posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej o nr [...]. Minister Infrastruktury, mając na względzie interes prawny skarżącej, nowo ustalonym zapisem pktu III niniejszej decyzji zobowiązał inwestora do wypełnienia obowiązku dotyczącego zapewnienia działce nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez nieruchomość nr ew. [...], stanowiącą jego własność.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca precyzując ją w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., zaskarżając decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia podziału stanowiącej działkę ew. nr [...] oraz nabycia przez Skarb Państwa działki ew. nr [...] (powstałej na skutek podziału działki ew. nr [...]). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 99 i art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 20 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] na działki [...],[...] i [...], jak i zatwierdzającej jednocześnie nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa działki ew. nr [...] skutkujące pozbawieniem działki ew. nr [...] dostępu do drogi publicznej z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, bez uprzedniego ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. nr [...]. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 99 i art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika wymóg ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom oraz wymóg dokonania podziału nieruchomości jedynie po uprzednim ustanowieniu służebności dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, która orzeka także o wywłaszczeniu.

Skarga K. B. na decyzję Ministra Infrastruktury została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1474/11.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1245/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: W sytuacji, gdy na skutek nabycia przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości bądź jej części na podstawie decyzji, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 ze zm.) – tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego – właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) zostaje pozbawiony dostępu do drogi publicznej odpowiednie zastosowanie – z mocy art. 20 specustawy lotniskowej – znajduje art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) normujący ustanowienie niezbędnych służebności.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2012r i sformułowany w uzasadnieniu pogląd prawn dotyczącym wzajemnej relacji pomiędzy ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) dalej "u.g.n." oraz ustawą z dnia 12 lutego 2009 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisku użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340 ze zm.). W wyroku z 15 lipca 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjasnił, że specustawa lotniskowa jest lex specialis, a więc przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdą zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym w specustawie lotniskowej bądź w przypadku wyraźnego odesłania do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak to uczynił ustawodawca w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod niektóre inwestycje w zakresie lotnisk użytku publicznego", w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. A zatem, przepis art. 20 specustawy lotniskowej zawiera odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych w przepisach Rozdziału 3, a wiec w zakresie nabywania nieruchomości pod niektóre inwestycje w zakresie lotnisk użytku publicznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odesłanie zawarte w art. 20 specustawy lotniskowej oznacza możliwość stosowania w postępowaniu prowadzonym w oparciu o tę ustawę art. 120 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepis art. 21 specustawy lotniskowej stanowi swoiste wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy lotnisk użytku publicznego. Szczególna, uproszczona procedura realizacji tych inwestycji, uwzględniająca charakter inwestycji i konieczność przyspieszenia osiągnięcia celu, nie może oznaczać pozbawienia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości uprawnień przysługujących takim podmiotom w przypadku dokonania wywłaszczenia w innym trybie, w tym w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ma uzasadnionych podstaw do tak diametralnego zróżnicowania uprawnień właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy lotniskowej i w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami". Sąd podzielił to stanowisko. Wskazał również, że stosownie do art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamieszczonego w Rozdziale 4 – Wywłaszczenie nieruchomości jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niezgodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. A zatem, w sytuacji, gdy na skutek nabycia przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości bądź jej części na podstawie decyzji, o której mowa w art. 8 specustawy, tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) zostaje pozbawiony dostępu do drogi publicznej odpowiednie zastosowanie – z mocy art. 20 specustawy lotniskowej znajduje art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, normujący ustanowienie niezbędnych służebności. W niniejszej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zatwierdziła m.in. podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, ponadto z mocy art. 21 specustawy lotniskowej działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Jeżeli działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, to w takiej sytuacji zastosowanie z mocy art. 20 specustawy lotniskowej winien znaleźć art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustanowienie niezbędnej służebności). Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji nałożył na inwestora obowiązek zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu – w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten, określający zasady projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych nakazuje w ust. 1 pkt 9 "poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zmiana uregulowania dotyczącego ochrony interesów osób trzecich została dokonana na mocy ustawy z 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), poprzez wprowadzenie nowego brzmienia całego art. 5. Przed nowelizacją , art. 5 ust. 1 pkt 9 dotyczył "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich". W obecnym stanie prawnym obowiązek "ochrony" tych interesów został zastąpiony obowiązkiem "poszanowania". Sąd nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez organ art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę i będąc związany wyrokiem NSA z dnia 15 lipca 2012r., wyrokiem z dnia 28 listopada 2012r. uchylił zaskarżoną decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011.

Od tego wyroku spółka oraz organ złożyli skargi kasacyjne.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. dyspozycji art. 12 ust. 3 specustawy przez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji w całości, zamiast uchylenia decyzji jedynie w części, która dotknięta jest wadą stwierdzoną przez sąd, tj. jedynie w części dotyczącej nieruchomości skarżącej K. B. Wniósł ponadto o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 specustawy lotniskowej nie można uchylić decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca nieruchomości lub działki, którego to niezastosowanie doprowadziło sąd do błędnego rozstrzygnięcia, zamiast do uchylenia decyzji tylko w części. Ponadto, skarżąca zaskarżyła decyzję organu jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia podziału jej działki.

Spółka zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 12 ust 3 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, poprzez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia w całości zaskarżonej przez Panią K. B. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona jedynie w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, bowiem działka [...] powstała na skutek podziału działki [...] w wyniku zatwierdzenia jej podziału decyzją administracyjną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 6 specustawy, a zatem zaskarżona decyzja dotyczy działki [...] co wyczerpuje dyspozycję art, 12 ust. 3 specustawy. Wniosła ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu podniosła taką sama argumentację jak organ.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżąca wniosła o ich oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniach wskazała, że ogólną regułą wynikającą z art. 145 § 1 p.p.s.a. jest uprawnienie uchylenia decyzji w całości lub części, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa. Art. 12 ust. 3 specustawy lotniskowej stanowi wyjątek od tej zasady, zgodnie z którym zakaz w nim ustanowiony dotyczy przypadków, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji. Wyjątki nie mogą być natomiast interpretowane rozszerzająco, a ww. przepis specustawy stanowi właśnie lex specialis. Odejście od wykładni literalnej musi być uzasadnione. Wobec tego, gdy wadą dotknięta jest cała decyzja lub jej część, ale w zakresie szerszym niż dotyczącym pojedynczej działki lub nieruchomości, przepis specustawy nie znajduje zastosowania. Potwierdza to również wykładnia celowościowa – zamiarem ustawodawcy nie mogła być bowiem rozszerzająca interpretacja przepisów o charakterze wyjątku. Skarżąca podniosła również, że wada decyzji nie dotyczy tylko jej nieruchomości, ale z uwagi, że skargę kasacyjną wniosła tylko ona zakres zaskarżenia wynika jedynie z jej interesu prawnego i nie obejmuje innych działek. Wadą decyzji Ministra było przyjęcie, że przepis art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje nigdy zastosowania w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczą naruszenia prawa materialnego tj art12 ust.3 ustawy z dnia 12 lutego 2009r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. Nr 42, poz.340 ze zm.) przez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Zarzut ten jest zasadny. Zgodnie z art.12 ust. 3 ustawy, w postępowaniu odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca nieruchomości lub działki.

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że K. B. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, skarżyła przedmiotową decyzję w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jej własność. Mianowicie przedmiotowa decyzja zatwierdziła podział nieruchomości stanowiącej własność skarżącej tj działki nr [...] położonej w obrębie Ś. D. na działki nr [...],[...] i [...]. Działka nr [...] na mocy art. 21 specustawy lotniskowej stała się własnością Skarbu Państwa . Natomiast powstała w wyniku podziału działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. To w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2012r. sygn.akt II OSK 145/12, którym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. B. uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012r. sygn.akt VII SA/Wa 1474/11, wskazując, że na podstawie art. 20 specustawy lotniskowej zastosowanie ma art.120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010. Nr 102, poz.651 ze zm.) dotyczący ustanowienia niezbędnych służebności Tym samym uwzględniając skargę K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był uwzględnić zarówno stanowisko zawarte w wyroku NSA jak i zastosować wskazany art. 12 ust.3 ustawy i uchylić zaskarżoną decyzję ale tylko w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność K. B., a nie uchylać całej zaskarżonej decyzji. Uchylenie całej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011r. dokonane zostało z naruszeniem art.12 ust.3 specustawy lotniskowej.

Prezentowane w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowisko skarżącej dotyczące wykładni art.12 ust.3 ustawy zgodnie z którym przepis ten może być stosowany tylko wówczas gdy wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca jednej nieruchomości lub działki, natomiast nie może być stosowany w sytuacji gdy wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca kilku nieruchomości jest nieprawidłowe. Inwestycja w zakresie lotnisk użytku publicznego ( podobnie jak inwestycje w zakresie dróg publicznych ) należy do tego rodzaju inwestycji, która z uwagi na swój charakter dotyczy terytorialnie dużych obszarów, a także obejmuje dużą liczbę stron uczestniczących w tym postępowaniu, równocześnie jest to inwestycja mająca szczególne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Stąd też wprowadzone w art.12 ust.3 ustawy rozwiązanie, które wyłącza możliwość uchylenia całej decyzji w sytuacji gdy wadą dotknięta jest część decyzji, natomiast nie ma prawnego znaczenia, czy wadliwa część decyzji dotyczy jednej nieruchomości lub działki, czy też wadliwa część decyzji dotyczy kilku nieruchomości lub działek. Istota tego rozwiązania sprowadza się do tego, aby w przypadku wadliwości części decyzji, tylko ta część decyzji była przedmiotem uchylenia. Podobne rozwiązanie wprowadzono w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz.1194 j.t. ) art. 11g.ust. 3 tej ustawy stanowi "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Zarówno w zakresie wykładni tego przepisu jak i w praktyce jego stosowania nie ma wątpliwości, że chodzi o wadliwość części decyzji bez względu, czy ta wadliwa część decyzji dotyczy jednej, czy kilku nieruchomości lub działek.

Tym samym art.12 ust.3 ustawy wprowadził ograniczenie w możliwości uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zarówno w postępowaniu odwoławczym jak i w postępowaniu przed sądem w całości jeżeli gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca nieruchomości lub działki. Przesłanka ta jest o tyle istotna, że uzależnia ona prawne obowiązywanie zakazu całościowego uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej, której to działce nie zapewniono dostępu do drogi publicznej. W takich okolicznościach organ rozpoznając w tym zakresie ponownie odwołanie skarżącej zobowiązany będzie orzec zgodnie z stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 lipca 2012r. sygn.akt II OSK 1245/12 Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia w całości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.