Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 4/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz. 515
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo o ruchu drogowym
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
Teza: Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą tylko do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można bowiem uznać ani przedsiębiorcy wykonującego roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w sferze zamieszkania. A przecież- jak wskazano- powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania określonych znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach. Tym bardziej nie można uznać za działanie w sferze administracji publicznej czynności, polegających na ustawieniu znaku drogowego przez bliżej nieokreślony podmiot.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obejmuje wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w konkretnie ustalonych okolicznościach sprawy nasuwają istotne wątpliwości i od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie więc w omawianym trybie wątpliwości prawnych nie może polegać na wyrażaniu teoretycznego stanowiska co do poszczególnych czy też możliwych do wystąpienia kwestii, które nasuwają się w związku z rozpoznawaną sprawą w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy /uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - OPS 7/02 - ONSA 2003 Nr 1 poz. 10/.

Ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia określonego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny czy sprawa dotycząca umieszczenia określonego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, z uwagi na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne jest bowiem między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie /na jakiej podstawie/ umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.

Skład orzekający występując o wyjaśnienie wskazanego zagadnienia prawnego pominął całkowicie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które wyznaczają zakres wątpliwości prawnej wymagającej wyjaśnienia. W tej sprawie nie można przyjąć

z uwagi na przytoczony stan faktyczny, iż wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający w postanowieniu z dnia 26 maja 2003 r. ma znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy.

TEZY

Organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą tylko do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można bowiem uznać ani przedsiębiorcy wykonującego roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w sferze zamieszkania. A przecież- jak wskazano- powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania określonych znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach. Tym bardziej nie można uznać za działanie w sferze administracji publicznej czynności, polegających na ustawieniu znaku drogowego przez bliżej nieokreślony podmiot.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ obejmuje wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w konkretnie ustalonych okolicznościach sprawy nasuwają istotne wątpliwości i od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie więc w omawianym trybie wątpliwości prawnych nie może polegać na wyrażaniu teoretycznego stanowiska co do poszczególnych czy też możliwych do wystąpienia kwestii, które nasuwają się w związku z rozpoznawaną sprawą w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy /uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - OPS 7/02 - ONSA 2003 Nr 1 poz. 10/.

Ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia określonego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny czy sprawa dotycząca umieszczenia określonego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, z uwagi na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne jest bowiem między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie /na jakiej podstawie/ umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.

Skład orzekający występując o wyjaśnienie wskazanego zagadnienia prawnego pominął całkowicie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które wyznaczają zakres wątpliwości prawnej wymagającej wyjaśnienia. W tej sprawie nie można przyjąć

z uwagi na przytoczony stan faktyczny, iż wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający w postanowieniu z dnia 26 maja 2003 r. ma znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie ze skargi Józefa P. na czynność Zarządu Gminy L. polegającą na ustawieniu znaku drogowego ograniczającego dopuszczalny tonaż samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165, położonej w miejscowości Ł.-G. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie II SA/Kr 1437/02, do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym?

podjął następującą uchwałę:

Odmówić wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej, wyrażonej w pytaniu: "czy znak drogowy jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym". Przedstawiona wątpliwość prawna wystąpiła w sprawie ze skargi Józefa P. na czynność Zarządu Gminy L., polegającą na ustawieniu znaku drogowego ograniczającego dopuszczalny ciężar samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165 w Ł.-G., której stan faktyczny skład orzekający przedstawił w uzasadnieniu postanowienia w sposób następujący:

W związku z interwencją mieszkańców sołectwa Ł.-G. korzystających z drogi gminnej nr 165, dotyczącą niewłaściwego użytkowania tej drogi, Urząd Gminy w L. powołał komisję, która w dniu 4 grudnia 2001 r. dokonała wraz z zainteresowanymi oględzin tej drogi. Ustalono, że w związku z dewastacją drogi mieszkańcy wnoszą o postawienie na niej znaku ograniczenia dopuszczalnego ciężaru pojazdów do 3,5 tony oraz o zobowiązanie Józefa P. do naprawy uszkodzeń drogi. Następnie wysłano do niego pismo z dnia 11 stycznia 2002 r. postanawiające o ustawieniu na drodze nr 165 w Ł.-G. znaku ograniczającego tonaż samochodów do 3,5 tony.

W dniu 31 stycznia 2002 r. Józef P. zaprotestował przeciwko umieszczeniu znaku drogowego i uniemożliwieniu mu tym samym przewozu urobku z kamieniołomu. Następnie w dniu 4 maja 2002 r. skierował w tej sprawie "odwołanie" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.-S., a w dniu 20 maja 2002 r. "skargę" do Rady Gminy L. W dniu 25 maja 2002 r. skierował skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na "akt administracyjny Zarządu Gminy L., tj. ograniczenie dopuszczalnego tonażu samochodów do 3,5 tony przy wjeździe na drogę nr 165 (...)", z uzasadnieniem, iż uniemożliwiono mu użytkowanie gruntu oraz prowadzenie działalności gospodarczej.

W skardze Józef P. podniósł, że omawiana droga nie jest drogą gminną i dlatego organy gminy nie mogą na niej ustawiać znaków drogowych, a Zarząd Gminy w L. nie jest legitymowany do takiego działania. Droga w swojej górnej części jest własnością skarżącego i on sam poniósł w znacznej części koszty jej modernizacji. Skarżący dodał, że ustanowiony zakaz uniemożliwia mu całkowicie prowadzenie działalności gospodarczej /górniczej/, pozbawiając go środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Gmina L. wniosła o jej oddalenie, ponieważ przedmiotowa droga znajduje się we władaniu Gminy L. a zarząd tej Gminy jest równocześnie zarządcą drogi. Dodano, że ustawienie znaku drogowego jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając przedstawioną wątpliwość prawną podkreślił przede wszystkim, że znak drogowy jest wyrazem normy prawa o ruchu drogowym, która stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe /art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - Dz.U. 2003 nr 58 poz. 515/. Norma ta wraz z normami wynikającymi z innych przepisów tej ustawy określa pewną hierarchię obowiązków uczestnika ruchu drogowego, ułożoną według źródła, z którego obowiązki te wynikają. I tak obowiązki wynikające z samej ustawy powinny ustąpić miejsca obowiązkom wynikłym z sygnałów świetlnych i ze znaków drogowych, a te z kolei mają ustąpić wobec obowiązków wynikłych z poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli.

Ustawa wprowadza tu zatem swoiste przestawienie hierarchii działań zobowiązujących uczestnika ruchu, w której najwyżej stoi polecenie /sygnał/ osoby kierującej ruchem /np. policjanta/, a najniżej samo unormowanie ustawowe. Jednakże znak drogowy, jak i polecenie osoby kierującej ruchem są - zdaniem Sądu - elementami hipotezy i jednocześnie dyspozycji normy zawartej w samej ustawie, zobowiązującej ogólnie do podporządkowania się takim działaniom, jeśli zostaną podjęte.

W ocenie Sądu przedstawiającego wątpliwość prawną do wyjaśnienia, znak drogowy jest tylko technicznym potwierdzeniem normy prawnej. Samą czynność ustawienia znaku w konkretnym miejscu musi poprzedzić "decyzja" /rozstrzygnięcie/ o jego rodzaju i o jego ustawieniu, wynikająca ze sformalizowanego planu organizacji ruchu /rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach - Dz.U. nr 90 poz. 1006 ze zm./. Tak więc - w ocenie składu orzekającego - znakiem drogowym jest jednocześnie rozstrzygnięcie o jego rodzaju i ustawieniu w konkretnym miejscu, jak i sam techniczny wyraz powstałego obowiązku w postaci symbolu graficznego.

Skład orzekający NSA, powołując się na literaturę prawniczą wskazał, że z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji "znak drogowy" jest aktem posiadającym charakter "generalnie-konkretny". Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych /zwłaszcza normatywnych/ swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swojej generalności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualizowane ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Omawiana wątpliwość prawna dotyczy oczywiście tylko takich znaków drogowych, które zobowiązują uczestnika ruchu do konkretnego zachowania się.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, iż w doktrynie i w judykaturze przyjęto tezę, że "akty lub czynności", o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA mają wyłącznie charakter indywidualny i oparto ją na stwierdzeniu, że w pkt 1-4 tego artykułu zostały wymienione działania o charakterze indywidualnym, a w pkt 5-7 działania o charakterze ogólnym. Jednakże, w ocenie składu orzekającego, przyjęcie takiego stanowiska uczyniłoby od razu bezprzedmiotową wątpliwość prawną przedstawioną w pytaniu, gdyż "znak drogowy" niewątpliwie nie ma charakteru indywidualnego. W ocenie składu orzekającego teza ta nie jest jednak jednoznaczna, bowiem z jednej strony pkt 4 art. 16 ust. 1 ustawy o NSA znajduje się "w sąsiedztwie" pkt 1-3 i nawiązuje do tych punktów poprzez zwrot: "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności", z drugiej jednak strony nie można zaprzeczyć, że wśród działań ujętych w pkt 5-7 znajdują się również działania indywidualne: indywidualne uchwały organów samorządowych, rozstrzygnięcia nadzorcze itp. W rezultacie - zdaniem składu orzekającego - brak jest przesłanek dla jednoznacznego i niewątpliwego stwierdzenia, że "akty lub czynności", o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA muszą mieć koniecznie indywidualny charakter. Znaki drogowe odbiegają od typowych aktów generalnych i należy je umieścić "między" nimi a aktami indywidualnymi, a ponadto dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. W uzasadnieniu postanowienia skład orzekający podniósł, że "znak drogowy" stanowi element hipotezy /przez ustawienie go w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie/ i dyspozycji /przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego/ normy ustawowej /prawa o ruchu drogowym/, a zatem można przyjąć, iż "stwierdza on obowiązek wynikający z przepisów prawa". Obowiązek ten wynika z przepisów prawa, pomimo że same przepisy nie ustalają miejsc ustawianych znaków drogowych ani ich charakteru i że konkretny obowiązek wynika zawsze z samego znaku, a nie z ustawy. Z tego więc punktu widzenia można uznać przynależność "znaków drogowych" do kategorii, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.

W kontekście zaś konstytucyjnego prawa do sądu powstaje pytanie, na jakiej drodze podmiot, którego interes prawny został naruszony poprzez ustawienie konkretnego znaku drogowego, może z tego prawa korzystać. Natomiast nietypowy charakter prawny znaków drogowych, w połączeniu z kontrowersjami wokół wykładni art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, powoduje wątpliwości, które zgodnie z art. 49 ust. 1 tej ustawy mają charakter "istotny" dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 515 ze zm./, zwana dalej Prawem o ruchu drogowym, nie określa istoty badanego zagadnienia, powierzając bliższe uregulowanie materii dotyczącej znaków drogowych aktom wykonawczym. W przepisach art. 7 ustawy wskazano jedynie, że znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Natomiast minister właściwy do spraw transportu i minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze rozporządzenia, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, został zobowiązany do określenia znaków i sygnałów, obowiązujących w ruchu drogowym, a także ich znaczenia i zakresu obowiązywania. Ponadto wspomniany minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych na mocy ustawowego upoważnienia określił, również w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach. Problematyka znaków drogowych jest więc w dużej mierze uregulowana aktem podustawowym.

Na gruncie wspomnianych aktów podustawowych rozstrzygnięto w zasadzie dwie kwestie: treść znaków drogowych /ich znaczenie prawne/ oraz znaczną część szeroko rozumianej procedury ustanawiania tych znaków na drodze. W Prawie o ruchu drogowym /art. 10/ określono zaś zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządom dróg, zaś o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./.

I tak, stosownie do przepisów art. 10 powoływanej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Wojewoda zaś sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym W.

Organami zarządzającymi ruchem są natomiast co do zasady: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do dróg krajowych, marszałek województwa w stosunku do dróg wojewódzkich, starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych, zaś prezydent miasta w stosunku do dróg publicznych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Stosownie do przepisów par. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach /Dz.U. nr 90 poz. 1006/, działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie takich czynności organizacyjno-technicznych, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji;

nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Ważne jest przy tym to, iż wspomniane działania realizują, odpowiednio do swych kompetencji, wskazane organy zarządzające ruchem oraz organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem.

Z kolei zgodnie z przepisami par. 7 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, organizację ruchu, a w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie zarząd drogi na własny koszt. Według zaś art. 19 powoływanej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Tak więc, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt /burmistrz, prezydent miasta/. Ponadto w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Tak więc, stosownie do przepisów powołanych ustaw oraz przepisów wykonawczych do nich, można powiedzieć w pewnym uproszczeniu, że typowa procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Można także powiedzieć, że przeprowadzenie tej "typowej" procedury należy do zadań /jak wyżej wskazano/ organów administracji publicznej, i to na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że standardowy proces ustawiania w konkretnych miejscach znaków drogowych należy do sfery działania administracji publicznej.

Należy jednak pamiętać, że od tej reguły prawo przewiduje szereg wyjątków. I tak na przykład art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym postanawia, że zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. Także z przepisów par. 7 powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach wynika wprost, że w przypadku znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu umieszczanych w związku z robotami lub czynnościami na drodze albo przy drodze - zadania w zakresie organizacji ruchu realizują jednostki organizacyjne prowadzące prace. W przypadku natomiast znaków drogowych określających miejsce zatrzymania pojazdów wykonujących odpłatny przewóz osób na regularnych liniach - zadania te realizują przedsiębiorcy korzystający z danych przystanków. Także w przypadku znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza - omawiane zadania z zakresu organizacji ruchu realizują przedsiębiorcy prowadzący tę działalność.

Skłania to zatem do wniosku, że proces umieszczania znaków drogowych na drogach według polskiego systemu prawnego nie został przypisany jedynie organom działającym w sferze administracji publicznej. Ten stan rzeczy potwierdzają również przepisy art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazujące że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi, zaś budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu.

Jak wspomniano, z przedstawionych uregulowań prawnych wynika, że organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą tylko do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można bowiem uznać ani przedsiębiorcy wykonującego roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w strefie zamieszkania A przecież - jak wskazano - powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania określonych znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach. Tym bardziej nie można uznać za działanie w sferze administracji publicznej czynności, polegających na ustawieniu znaku drogowego przez bliżej nieokreślony podmiot.

Z punktu widzenia przesłanek uzasadniających wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, konieczne jest wykazanie, że wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej pozostaje w ścisłym związku ze sprawą rozpatrywaną przez skład orzekający. Warto przypomnieć, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wyjaśnianie wątpliwości prawnych w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA obejmuje wyjaśnianie treści przepisów prawnych, które w konkretnie ustalonych okolicznościach sprawy nasuwają istotne wątpliwości i od których wyjaśnienia zależy rozpoznanie sprawy. Wyjaśnianie więc w omawianym trybie wątpliwości prawnych nie może polegać na wyrażaniu teoretycznego stanowiska co do poszczególnych czy też możliwych do wystąpienia kwestii, które nasuwają się w związku z rozpoznawaną sprawą w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy /uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r. - OPS 7/02 - ONSA 2003 Nr 1 poz. 10/.

Z przedstawionego stanu prawnego dotyczącego zarządzania ruchem na drogach, w tym sytuowania znaków drogowych, wynika, że ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia określonego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia określonego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, z uwagi na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne jest bowiem między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie /na jakiej podstawie/ umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA.

W nadzwyczaj zwięźle przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia stanie faktycznym tej sprawy wskazano jedynie ogólnie, że do skarżącego wysłano pismo z dnia 11 stycznia 2002 r. postanawiające o ustawieniu na drodze nr 165 w Ł.-G. znaku ograniczającego tonaż samochodów do 3,5 tony oraz że skarżący w dniu 31 stycznia 2002 r. zaprotestował przeciwko postawieniu tego znaku. Można więc jedynie wnosić, że zdaniem składu orzekającego przedmiotem skargi jest działanie Zarządu Gminy L., ponieważ w powołanym piśmie z dnia 11 stycznia 2002 r., podpisanym przez Wójta Gminy mowa jest o tym, iż Zarząd Gminy L. postanowił postawić ten znak na drodze nr 165. Pominięte zostały natomiast całkowicie inne okoliczności sprawy wynikające z akt sprawy, a w szczególności to, że skarżący wniósł powództwo do Sądu Rejonowego w L. przeciwko Urzędowi Gminy w L. o ochronę posiadania, (...), w której to sprawie skarżący i przedstawiciel Urzędu Gminy zgodnie oświadczyli na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2003 r., że od około 1 miesiąca "znaku drogowego już nie ma", a ponadto zawarli ugodę sądową, w której Gmina L. zobowiązała się, iż na drodze wewnętrznej stanowiącej działkę ewidencyjną nr 165, położoną w Ł.-G. nie ustawi znaku ograniczającego tonaż samochodów. Wniesienie sprawy do sądu powszechnego oraz treść ugody zawartej w tej sprawie wskazywałaby, że sprawa ustawienia znaku drogowego przez Zarząd Gminy L. została załatwiona na drodze postępowania cywilnego, co może prowadzić do wniosku, że sprawa o to samo nie może być kwalifikowana jako sprawa administracyjna.

Natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, w dniu 5 maja 2003 r. strony wyjaśniły, że znak drogowy ponownie jest umieszczony na drodze, z tym że przedstawiciel Gminy oświadczył, iż znak ten "pojawił się przy drodze, ale bez udziału Gminy". W aktach znajduje się ponadto pismo Gminy L. z dnia 23 kwietnia 2003 r. do Komendanta Powiatowego Policji w L. informujące, że na drodze nr 165 ustawiony został bezprawnie znak drogowy.

W toku wyjaśniania wątpliwości prawnej, w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA, nie jest możliwe rekonstruowanie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie oceny, z jakim stanem faktycznym sprawy związana jest wątpliwość prawna przedstawiona do wyjaśnienia. Przytoczone okoliczności wynikające z akt sprawy uzasadniają stwierdzenie, że skład orzekający występując o wyjaśnienie wskazanego zagadnienia prawnego pominął całkowicie istotne okoliczności faktyczne sprawy, które wyznaczają zakres wątpliwości prawnej wymagającej wyjaśnienia. W tej sprawie nie można przyjąć, z uwagi na przytoczony stan faktyczny, iż wyjaśnienie wątpliwości prawnej przedstawionej przez skład orzekający w postanowieniu z dnia 26 maja 2003 r. ma znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia tej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.