Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 634/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 stycznia 2022 r. nr DO.1.7614.527.2019.KW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2017 r., nr WS-IV.7533.1.9386.2013.AW; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Miejskiej K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: ustawa komunalizacyjna), decyzją z 3 października 2017 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0010 ha, położonej w jedn. ewid. K., obr. [...], zajętej według wnioskodawcy pod drogę gminną, ul. [...] (obecnie nr drogi: K [...]), stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. F. oraz H. G.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta K.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) decyzją z 25 stycznia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 października 2017 r.

Minister przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Następnie, w odniesieniu do ustanowionej tym przepisem przesłanki własności stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Na tę datę właścicielkami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której powstała działka nr [...], były: S.F. i H.G., co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...]. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy K., na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 6 grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa Trasy [...] od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] ", utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2011 r., co potwierdza księga wieczysta nr [...].

Dalej Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w K. stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego Nr 10, poz. 84), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Kolejno, odnosząc się do przesłanki zajęcia Minister wskazał, że akta sprawy nie potwierdzają zajęcia działki nr [...] pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości, sporządzona przez geodetę uprawnionego A. O., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 stycznia 1999 r. pod nr [...]. Jednakże z powyższej mapy wynika jedynie, iż działka nr [...] przylegała do drogi. W aktach sprawy znajdują się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] oraz mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 maja 2011 r. pod nr [...], lecz z powyższych dokumentów nie wynika, iż przedstawiony na nich stan był aktualny również w dniu 31 grudnia 1998 r.

Analizując sprawę pod kątem spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister stwierdził, że powyższa przesłanka nie została wykazana. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia 22 kwietnia 2005 r., w którym wskazano, iż ul. [...] przed rokiem 1999 r. znajdowała się w zarządzie byłego Zakładu Gospodarki Komunalnej II i była utrzymywana i poddawana okresowym przeglądom kontrolnym przez jednostkę miejską Miasta K., zgodnie z obowiązkami zarządu dróg. Ponadto Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w oświadczył w dniu 16 sierpnia 2012 r., iż działka nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. w zarządzie Zakładu Gospodarki Komunalnej II. Jednakże, jak zauważył Minister, Zakład Gospodarki Komunalnej oraz Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. są bezpośrednimi beneficjentami w niniejszej sprawie, zatem powyższe dowody nie mogą zostać uznane w przedmiotowej sprawie za przesądzające kwestię władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Minister podkreślił, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. W związku z powyższym Minister stwierdził, że spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego w dniu 31 grudnia 1998 r. w przedmiotowym postępowaniu nie zostało wykazane. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek określonych w ww. przepisie. Wobec zatem braku wykazania przesłanki władania w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta K. zarządca dróg publicznych na terenie Gminy Miejskiej K., zastępowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego poprzez błędne ustalenie, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998r. nie była zajęta pod drogę publiczną ul. [...], chociaż ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła drogę publiczną, a w protokole granicznym z 27 października 1998 r. sporządzonym dla przedmiotowej działki wskazano, iż granica wydzielanej działki biegnie północną stroną ul. [...], ogrodzeniem od punktu granicznego nr [...] w kierunku wschodnim na punkt graniczny nr [...] i kończy swój bieg. Zawarto również informacje, że punkty graniczne nr [...] i [...] to słupki narożne ogrodzenia.

Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. polegające na pominięciu przepisów postępowania jakie organ administracji publicznej obowiązany jest stosować podczas prowadzonego postępowania, to jest art. 75, art. 77 k.p.a. co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy,

2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności błędnej interpretacji dokumentów geodezyjnych dotyczących regulacji stanu prawnego ul. [...], w których wyraźnie wskazano, jak przebiega granica wydzielonej działki [...], to jest przebiegającej północną stroną ulicy [...], ogrodzeniem od punktu granicznego nr [...] w kierunku wschodnim na punkt graniczny nr [...] i kończy swój bieg,

3. art. 6 ust. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) w związku z art. 76 § 1 k.p.a. przez pominięcie oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. z dnia 22 kwietnia 2005 r. oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 16 sierpnia 2012r. które stanowi dokument urzędowy: treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, który posiada szczególna moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone,

4. naruszenie art. 73 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne przyjęcie, że działka [...] przylega jedynie do ul. [...], czemu przeczy dokumentacja geodezyjna opracowana zgodnie z sztuką, która zalega w aktach sprawy i w oparciu o którą została wydana decyzja o zatwierdzeniu podziału z 29 listopada 1999 r. nr [...] i na którą powołuje się sam organ I i II instancji, co może jedynie świadczyć, że ograny obydwu instancji nie są w stanie poprawnie odczytać dokumentów opracowanych zgodnie ze sztuka geodezyjną, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, to jest utrzymania w mocy błędnej decyzji Wojewody Małopolskiego odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dnia 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miejską K. własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka [...] zajętej pod drogę publiczną (droga gminna ) ul. [...],

5. brak w decyzji organu II instancji odniesienia się do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron oraz uzasadnienia dlaczego organ lI instancji nie uwzględnił tego wniosku i z jakich powodów.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Jednocześnie reprezentujący skarżącą Gminę Prezydent zwrócił się o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w postaci operatu nr [...], który został wykonany na zlecenie ówczesnego zarządu drogi w celu regulacji stanu prawnego ul. [...] wraz z wszystkimi dokumentami, to jest sprawozdaniem technicznym, szkicem polowym oraz protokołem granicznym podpisanym przez ówczesne współwłaścicielki, to jest S. F. i H. G.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 21 października 2022 r. Sąd dopuścił jako dowód załączony do skargi operat z 29 października 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie odpowiadają prawu czyniąc skargę uzasadnioną.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który ma charakter wywłaszczeniowy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie". W wyroku z dnia 14 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60) potwierdzając zgodność z Konstytucją powyższego przepisu użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne", podobnie co do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w tym trybie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06 (OSN 2006, nr 12, poz. 195). Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj.:

- zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

- władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz

- nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że działka nr [...] położona w jedn. ewid. K., obr. [...], we wspomnianej dacie była zajęta pod drogę publiczną i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że nabycie i utrata własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje w ustalonych granicach przestrzennych. Przebieg granic drogi w terenie pozwala skonkretyzować zewnętrzne granice nabycia, by następnie dokonać oceny zaistnienia przesłanki władania nieruchomością w dacie, o jakiej mowa w tej ustawie. Z uwagi na brak definicji drogi publicznej w ustawie komunalizacyjnej niezbędnym pozostaje posiłkowanie się w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1255/19, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2020 r. , sygn. akt I OSK 2270/19, CBOSA, podkreślił, że z regulacji obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. wynika, że przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczone w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, zatoka). Prowadzi to do wniosku, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych.

Wypada podkreślić, że zarówno ustawa komunalizacyjna, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie zaś ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu, treść wydanych w sprawie decyzji, wobec zobrazowanych w aktach sprawy działań organu podyktowanych zgromadzeniem materiału dowodowego w sprawie, nakazuje przyjąć, że organy w sposób wybiórczy zebrały i przeanalizowały materiał dowodowy, przez co ocena w odniesieniu do spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy komunalizacyjnej jest przedwczesna.

Istotnym pozostaje zauważenie, że przebieg drogi publicznej ulicy [...] organy ustaliły na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej wykonanego w dniu 31 sierpnia 2012 r. (k. 43) oraz mapy zasadniczej obrazującej stan na dzień 4 września 2012 r. (k. 42). Wskazały przy tym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w K. stanowiła drogę publiczną, co ustalono na podstawie uchwały nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. Urz. Województwa Krakowskiego Nr 10, poz. 84), na mocy której została ona zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Sąd stwierdza, że żaden z powyższych dokumentów nie odzwierciedla stanu na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy brak jest przy tym informacji co do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia (ew. zmiany) nazw dróg gminnych. Nie sposób zaś wykluczyć, że uchwała taka zawiera załącznik graficzny pozwalając wyjaśnić wątpliwości w zakresie przebiegu drogi przez działkę [...] (przed podziałem). Dopuszczony przez Sąd dowód w postaci opracowania geodezyjnego z 29 października 1998 r. stanowi natomiast jedynie dokument w toku procedury podziału nieruchomości, z którego nie sposób wyprowadzić wniosku co do granic zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. Jak wynika z akt sprawy, projekt podziału działki nr [...], z której wyodrębniono działkę nr [...] "pod obiekt", został zaś przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 stycznia 1999 r., a następnie zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z 29 listopada 1999 r. (k. 44 i 45). W uzasadnieniu tej decyzji zauważono, że podziału dokonano z urzędu celem regulacji stanu prawnego ulicy [...]. Nakreślone na tych dokumentach linie rozgraniczające obrazują geodezyjny przebieg dróg i działek ewidencyjnych w terenie, nie pokazując "z bliska" stanu faktycznego na gruncie. Nie wynika z nich więc, czy 31 grudnia 1998 r. teren wydzielony z działki nr [...], ewentualnie w jakiej części, był zajęty pod konkretne elementy składające się na ustawową definicję drogi lub pasa drogowego, czy też ulicy. Na uwagę zasługuje przy tym okoliczność, że stronami postępowania podziałowego byli ówcześni właściciele nieruchomości. Przedłożona wraz ze skargą kopia protokołu granicznego wskazuje, że S.F. i H. G. czynnie uczestniczyły w postępowaniu. Pomocne zatem dla ustalenia istotnych okoliczności w sprawie z wniosku Miasta K. o nabycie z mocy prawa nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej, mogły okazać się dokumenty zgromadzone w tej sprawie. Organ powinien również rozważyć przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, tj. spadkobierców poprzednich właścicieli, uczestników postępowania komunalizacyjnego, którzy w dacie relewantnej dla ustalenia przesłanek komunalizacji nieruchomości byli osobami dorosłymi. Wniosek w tym zakresie, zgłoszony przez Prezydenta K. w odwołaniu od decyzji Wojewody, pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi Ministra.

Oczekiwanie natomiast wyznaczenia rzeczywistego zasięgu przestrzennego tej drogi w obrębie powyższej nieruchomości poprzez przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stanowi wręcz zaprzeczenie zasady oficjalności. Strona nie jest bowiem obowiązana dostarczać kompletnego materiału dowodowego, który miałby jedynie podlegać ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Poszukiwanie dowodów, mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, do czego zobowiązuje organ przepis art. 77 § 1 k.p.a., nie może w sprawie prowadzonej w omawianym trybie, polegać jedynie na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. W razie zatem nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (w postaci załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego).

W tym miejscu zauważyć również trzeba, że Miasto K. w toku postępowania komunalizacyjnego powoływało się na dowód w postaci kopii książki drogi ulicy [...], który został przekazany do innej sprawy. W odniesieniu do tego wniosku dowodowego, Małopolski Urząd Wojewódzki w K. pismem z 29 maja 2013 r. poinformował jedynie wnioskodawcę, że kopia książki drogi ulicy przekazana przy piśmie z 12 października 2005 r. nie może stanowić dowodu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Powyższy wniosek dowodowy został pominięty i nie został oceniony przez Wojewodę w treści wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Dokumentu tego nie włączono do akt niniejszej sprawy.

Kwestie te są o tyle istotne, że Miasto K. od początku trwania postępowania administracyjnego wywodzi zajętość wydzielonej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Konieczne jest zatem, aby sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości okoliczność ta została ustalona. Pozwoli to również ocenić przesłankę władania, jaką ustala przepis art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Dla jego zrozumienia należy sięgnąć do ustawowych pojęć wykonywania zarządu drogą określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Wypada zatem zauważyć, że do zarządcy drogi należała w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 (CBOSA) zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszechstronnie i z należytą uwagą wszystkich dowodów, jakie w tej sprawie zostały zgromadzone, ewentualnie jakie pozostawały organom dostępne, celem wykazania zajętości i władania przez Gminę K. przedmiotową nieruchomością. Organ w sytuacji, gdy pomija w swoich ocenach pewną część materiału dowodowego, bądź pomija wnioski dowodowe złożone przez stronę, naraża się na skuteczny zarzut selektywnej oceny materiału dowodowego, błędów w ustaleniach faktycznych, co pozwala uznać, że zostały naruszone zasady procesowe wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie przedwcześnie przyjęto, iż nie zaistniały wszystkie przesłanki uregulowane w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż okoliczności dotyczące zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, a w konsekwencji i fakt władania nią przez Gminę K. w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagają dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i w razie konieczności uzupełni materiał dowodowy dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni, czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie okoliczności sprawy, organ wyda decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w jej uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Gminy w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).