Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1709/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1, ust. 3 i ust. 6, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 40 ust. 4 i 4b
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. R." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2352/10 w sprawie ze skargi "P. R." Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie naruszenia prawa i nakazu usunięcia nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P. R." Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 27 kwietnia 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 2352/10 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie nakazu usunięcia zaistniałych nieprawidłowości oraz nakazu rozpatrzenia wniosków o przydział tras pociągów skorygowanych w wyniku usunięcia nieprawidłowości - uchylił zaskarżoną decyzję w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności zaś w pozostałej części skargę oddalił oraz stwierdził, że decyzja ta w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i orzekł o kosztach postępowania.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: UTK) wszczął postępowanie na wniosek P. I. S.A. – w którym jako podstawę prawną skargi wskazano art. 13 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm., zwanej dalej: u.t.k.).

W dniu [...] października 2009 r. organ uzyskał pisemne oświadczenia przewoźników, którzy Roczny Rozkład Jazdy 2009/2010 (dalej: RRJ) uznali za skoordynowany zgodnie z art. 30 ust. 2a u.t.k. P. P. R. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. oświadczyła, że projekt rozkładu jazdy został przez nią ostatecznie uzgodniony w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274; dalej: rozporządzenie) i nie może zostać bez jej zgody zmieniony. Organ uzyskał pisemne stanowisko stron o przebiegu koordynacji oraz kopie dokumentów o konferencjach i naradach w sprawie koordynacji przewozów pasażerskich, wniosków o przydzielenie trasy pociągów na RRJ, dokumentów obrazujących historię konstrukcji pociągów w systemie informatycznym na podstawie składanych wniosków. Ponadto wystąpił do przewoźników o przekazanie kopii umów o świadczenie usług publicznych na RRJ 2009/2010, które to kopie przedłożyła tylko P. I. S.A.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezes UTK na podstawie art. 10 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 6 u.t.k. i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), stwierdził naruszenie przez:

I. P. R. Sp. z o.o.:

1. art. 40 ust. 1 u.t.k. oraz § 18 pkt 2 i pkt 11 "Regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2009/2010", (dalej: regulamin), przez nieuzasadnione przedłożenie we wnioskach o przydzielenie tras pociągów na Roczny Rozkład Jazdy 2009/2010, dalej RRJ 2009/2010, w części C5 priorytetu P1, wynikającego z obowiązku służby publicznej, bez jego udokumentowania umowami określonymi w art. 40 u.t.k.;

2. niewłaściwą kwalifikację rodzaju pociągu w części C1 wniosku o przydzielenie trasy pociągu na rozkład jazdy 2009/2010 poprzez powołanie art. 4 pkt 20 u.t.k. i § 18 pkt 2 i pkt 11 regulaminu, nieodnoszących się do tego rodzaju pociągu;

II. P. P. L. K. S.A.:

1. art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 29 ust. 2 u.t.k. i § 19 ust. 1 pkt la i Ib rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274), dalej rozporządzenie, przy projektowaniu i przydzielaniu tras pociągów oraz korzystaniu z nich w ramach RRJ poprzez wprowadzenie istotnej zmiany w regulaminie w trakcie składania wniosków o przydzielenie tras pociągów na powyższy rozkład jazdy;

2. § 3 pkt 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie i rozpatrzenie wniosków o przydzielenie tras pociągów na RRJ 2009/2010, w których nie zawarto informacji wymaganych do opracowania rozkładu jazdy pociągów

i nakazał:

1. P. R. Spółce z o.o. - usunięcie nieprawidłowości wskazanych w pkt. I. ppkt 1 i 2 w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;

2. P. P. S.A. - usunięcie nieprawidłowości wskazanych w pkt. II. ppkt 1 i 2 w terminie 21 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;

3. P. P. S.A. - rozpatrzenie wniosków o przydział tras pociągów skorygowanych po usunięciu ww. nieprawidłowości i wprowadzenie w życie stosownych zmian w RRJ 2009/2010 w terminie do 30 kwietnia 2010 r.;

Prezes UTK decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na ważny interes społeczny, wymagający korekty ww. rozkładu jazdy.

Odnośnie stwierdzenia naruszenia przez P. P. S.A. (zarządcę) art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 u.t.k. oraz § 19 ust. 1, pkt 1a i 1b rozporządzenia poprzez wprowadzenie pismem z [...] kwietnia 2009 r. istotnej zmiany do regulaminu, obowiązującej od [...] kwietnia 2009 r. – wyjaśniono, że zmianę wprowadzono między terminami składania wniosków o przydzielenie tras pociągów do RRJ 2009/2010 na pociągi pasażerskie, wskazanymi w § 18 pkt 3 regulaminu oraz w części D "Harmonogramu opracowania RRJ 2009/2010". Zmiana ta spowodowała, że część wniosków o przydzielenie tras pociągów na pociągi pasażerskie w ruchu międzynarodowym (EC, EN, IM, EM, MM, MH, RM, RW i AM, których termin składania określa § 18 pkt 3 regulaminu oraz ww. harmonogram w części D - data 30 marca - 10 kwietnia 2009 r. i w ruchu krajowym EK i IK data 30 marca - 10 kwietnia 2009 r.) zostały zdezaktualizowane, co znacząco wpłynęło na kształt wniosków dla ruchu krajowego (KH, MP, MO, RK, RO, RP, RJ, AK) składanych w terminie 20 - 30 kwietnia 2009 r. Doszło więc do dyskryminacyjnego traktowania przewoźników przez stworzenie nierównych warunków przygotowania wniosków, a tym samym wpływu na kształt oferty przewozowej, co narusza art. 29 ust. 2 u.t.k.

Uznano, że w części C1 wniosku o przydzielenie trasy pociągu w ramach RRJ 2009/2010 P. R. Sp. z o.o. dokonała nieprawidłowej kwalifikacji rodzaju pociągu, niezgodnej z art. 4 pkt 20 u.t.k. /poprzez oznaczenie RKPJ (Regionalny pośpieszny krajowy V<130km/h prowadzony trakcją elektryczną zespoły i wagony trakcyjne) lub RKPE (Regionalny pośpieszny krajowy V<130km/h prowadzony trakcją elektryczną lokomotywy), podczas gdy prawidłowa kwalifikacja dla pociągów P. R. Sp. z o.o. obejmuje oznaczenia odpowiednio MPPJ (Międzywojewódzki pośpieszny krajowy V<130km/h prowadzony trakcją elektryczną zespoły i wagony trakcyjne) i MPPE (Międzywojewódzki pośpieszny krajowy V<130km/h prowadzony trakcją elektryczną lokomotywy)/.

Przyjmując wadliwie wypełnione wnioski zarządca naruszył § 3 pkt 4 i § 18 pkt 2 pkt 11 regulaminu oraz Załącznik nr 6 "Wniosek o przydzielenie trasy pociągu - RRJ 2009/2010" i Instrukcję wypełniania wniosku o przydzielenie trasy pociągu w ramach rozkładu jazdy.

P. R. Sp. z o.o. we wnioskach dla pociągów podanych w Tabeli nr 4 w części C5 "Charakter kursowania", zgodnie wskazała priorytet (P1) tj. obowiązek służby publicznej. Pomimo dwukrotnych wystąpień organu o przekazanie umów o świadczenie usług publicznych Spółka ich nie przedstawiła.

W konsekwencji P. P. S.A. naruszyła § 3 pkt 4 rozporządzenia i § 18 pkt 2 pkt 1 regulaminu oraz załącznik nr 6 i Instrukcję wypełniania wniosku (...).

Decyzją z [...] września 2010 r. Prezes UTK, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.t.k. oraz art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosków P. P. S.A oraz P. R. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy wydaną decyzję – podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nadto decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Skargę na powyższą decyzję złożyła P. R. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie obu wydanych rozstrzygnięć i zarzucając naruszenie:

1. art. 61 § 4 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia innych przewoźników o wszczęciu postępowania;

2. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie o żądaniu P. I. S.A.;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z RRJ 2009/2010, powiadomień o przydzielonych skarżącej trasach;

4. art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 K.c. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania jako strony członków zarządu P. I.;

5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 k.p.a. poprzez ustalenie, iż P. I. zawarła ramową umowę o organizowanie, wykonywanie i dotowanie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich pociągami krajowymi;

6. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej spółce pisma P. I. z [...] sierpnia 2010 r. i uniemożliwienie wypowiedzenia się w odpowiednim czasie do zebranych dowodów i materiałów;

7. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego;

8. art. 11 k.p.a. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności;

10. art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 6a u.t.k. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

11. art. 13 ust. 6 u.t.k. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej naruszenie § 18 pkt 2 i pkt 11 regulaminu;

12. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 20 u.t.k. oraz w zw. z art. 13 ust. 6 u.t.k. poprzez uznanie, iż niewłaściwa kwalifikacja rodzaju pociągu w części C1 wniosku skarżącej stanowi naruszenie przepisów z zakresu kolejnictwa;

13. art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 13 ust. 6 u.t.k. i art. 30 ust. 2 pkt 1 u.t.k. poprzez nakazanie usunięcia nieprawidłowości, przez złożenie nowych wniosków z pominięciem priorytetów P1;

14. art. 40 ust. 4 u.t.k. poprzez uznanie, że skarżąca naruszyła ten przepis, pomimo iż dotyczy on obowiązku zawarcia umowy ramowej o świadczenie usług publicznych

w terminie i na okres w nim wskazany; tymczasem przedmiotem postępowania było

przydzielanie tras pociągów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając stwierdził, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 108 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 6a u.t.k., wobec czego zaskarżoną decyzję uchylił w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności. Wyjaśniono, że askarżona decyzja II instancji jest decyzją ostateczną i jako taka podlega wykonaniu bez potrzeby nadawania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pozostałe zarzuty skargi, w ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie toczyło się w przedmiocie naruszenia procedury towarzyszącej projektowaniu, a następnie przydzielaniu tras pociągów w ramach RRJ 2009/2010. Z tej przyczyny, interes prawny do występowania w charakterze stron - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - posiadały tylko te podmioty, których obowiązków lub uprawnień niniejsza sprawa bezpośrednio dotyczyła, czyli adresaci decyzji oraz podmioty żądające czynności organu ze względu na swój własny interes prawny lub obowiązek.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 104 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. WSA uznał, że treścią żądania P. I. S.A., wiążącą organ, było zbadanie, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym przy przydzielaniu tras pociągów. Organ nie był jednak związany podaną we wniosku podstawą prawną, wobec powyższego organ nie był zobligowany do prowadzenia postępowania ściśle w granicach wyznaczonych przez wnioskodawcę. Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.t.k. do zadań Prezesa UTK należy m.in. nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnianie tras pociągów (...). Natomiast według ust. 1 pkt 5 lit. b art. 13 u.t.k. do zadań tych należy również rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących przydzielania tras pociągów (...). Z regulacji tych wynika więc jednoznacznie, że postępowanie w powyższym zakresie może toczyć się na wniosek i z urzędu, co oznacza, że nawet gdyby organ przekroczył granice skargowości, zarzut ten nie miałby istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto, wydane rozstrzygnięcie było zgodne z intencją P. I. S.A.

Zdaniem Sądu I instancji, nietrafny był również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., sformułowany w związku z nieprzeprowadzeniem dowodu z rozkładu jazdy. Organ zobowiązany był bowiem do zbadania, czy w postępowaniu dotyczącym przydzielania tras pociągów przez zarządcę infrastruktury, w szczególności przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie tych tras, nie doszło do nierównoprawnego traktowania przewoźników kolejowych, a zatem czy nie doszło do naruszenia procedury przedzielania tras pociągów. Samo przydzielanie tras pociągów należy do kompetencji zarządców infrastruktury kolejowej i nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego (art. 30 ust. 2 u.t.k.). Ustawa o transporcie kolejowym przyznaje Prezesowi UTK - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa - jedynie uprawnienie do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 13 ust. 6 u.t.k.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 K.c. Sąd podniósł, że w postępowaniu administracyjnym dowód z przesłuchania stron ma charakter jedynie posiłkowy, uzupełniający. Ponadto we wnioskach o przeprowadzenie tego dowodu skarżąca nie sprecyzowała, na jaką okoliczność miałby on być przeprowadzony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. WSA podniósł, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie przesądza automatycznie o wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie, o ile nie dotyczy istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisma stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się negatywnych dla strony skutków procesowych niedoręczenia pisma.

W ocenie Sądu, nie miały wpływu na wynik sprawy również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że P. I. S.A. zawarła umowę ramową o organizowanie, wykonywanie i dotowanie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich pociągami krajowymi. Ponieważ kontrolą Sądu objęte były decyzje skierowane do określonych w niej adresatów: skarżącej i zarządcy infrastruktury, nie miały zatem znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych rozstrzygnięć kwestie dotyczące ewentualnych uchybień organu odnośnie braku w aktach sprawy umowy ramowej uczestnika postępowania P. I. S.A.

Za chybiony Sąd I instancji uznał też zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie zachodziła bowiem potrzeba powtarzania przepisów w sentencji decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, czyli podzielił zawartą w niej argumentację faktyczną i prawną.

Skarżąca trafnie podniosła zaś, że organ nie ustosunkował się do zarzutu braku uzasadnienia nadania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu, że regulamin nie zawiera przepisów "z zakresu kolejnictwa", o których mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k. - gdyż nie stanowi on przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym - Sąd wskazał, że regulamin wydawany jest na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego wprost z art. 32 ust. 1 u.t.k. i nie może on stanowić zbioru przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Dotyczy natomiast przewoźników kolejowych, którzy ubiegają się o przydzielenie konkretnych tras pociągów. Oznacza to, że mieści się on w zakresie pojęcia "przepisów z zakresu kolejnictwa", o których mowa w art. 13 ust. 6 u.t.k. Ponieważ załączniki stanowią integralną część regulaminu, wypełnienie wniosku niezgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o przydzielenie trasy pociągu w ramach RRJ, stanowi naruszenie postanowień samego regulaminu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut o uchybieniu art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b u.t.k. Wskazano, że cały art. 13 u.t.k. zawiera przepisy o charakterze kompetencyjnym, Prezesa UTK wyposażono w funkcje nadzorcze zarówno w zakresie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, jak i równoprawnego traktowania przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, zwłaszcza w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów. Rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych o przydzielanie tras pociągów, nie może zatem nie obejmować procedury składania wniosków o ich przydzielenie, bowiem w odwrotnej sytuacji nadzór Prezesa UTK byłby niepełny w tym zakresie.

Według Sądu bezzasadne są twierdzenia o braku przymiotu strony P. I. S.A. Skarga tego przewoźnika kolejowego z dnia [...] października 2009 r., uzupełniona pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., została złożona w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b u.t.k. Spółka wskazywała w niej na konkretne uchybienia przepisom z zakresu kolejnictwa, towarzyszące procedurze składania wniosków o przydzielenie tras pociągów, m.in. naruszenie zasady pierwszeństwa połączeń międzywojewódzkich przed regionalnymi. Sąd nie podzielił argumentacji, że Spółka ta nie legitymowała się interesem prawnym, tylko interesem "ekonomicznym", skoro ustawa o transporcie kolejowym w art. 29 ust. 2 w zw. z art. 32, art. 30 ust. 1-2 nakłada na zarządcę infrastruktury określone obowiązki, a usunięcia takich właśnie uchybień domagała się P. I. S.A.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości merytorycznej decyzji Sąd podkreślił, że w świetle regulacji zawartych w u.t.k. wnioski o przydzielenie tras pociągów winny odpowiadać przepisom w niej zawartym, w tym postanowieniom regulaminu, opracowanego przez zarządcę na podstawie delegacji ustawowej (art. 32 u.t.k.). Sąd wskazał, że wymóg ten wynika z art. 29 ust. 2 u.t.k., zgodnie z którym zarządca jest obowiązany do udostępniania infrastruktury kolejowej na podstawie wniosków składanych zgodnie z regulaminem przydzielenia tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras. Na podstawie tychże wniosków zarządca planuje trasy pociągów w rozkładzie jazdy zgodnie z art. 30 ust. 1 u.t.k. Stosownie zaś do § 3 ust. 4 rozporządzenia rozpatrzeniu winny podlegać tylko te z wniosków, które zawierają informacje niezbędne do opracowania rozkładu jazdy, określone w regulaminie. W przeciwnym przypadku, zarządca obowiązany jest niezwłocznie zwrócić je przewoźnikowi kolejowemu ze wskazaniem braków oraz z zakreśleniem terminu ich uzupełnienia.

Artykuł 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.k., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakładał natomiast na zarządcę obowiązek przydzielania tras pociągów z uwzględnieniem pierwszeństwa przewozu osób oraz służby publicznej.

Nie można było zgodzić się ze stanowiskiem, iż skoro wniosek skarżącej został przyjęty przez P. P., to nie było konieczności jego uzupełniania i zawierał on wszystkie niezbędne informacje do przydzielania Spółce pociągów zgodnie z wnioskiem. Na tym bowiem polegało uchybienie zarządcy infrastruktury, który zamiast przyjmować do rozpatrzenia wadliwie wypełniony wniosek, winien wezwać przewoźnika kolejowego do jego skorygowania w celu wykazania przysługującego priorytetu P1 służby publicznej oraz właściwej kwalifikacji rodzaju pociągu (część C wniosku). Ma to zasadnicze znaczenie również dlatego, że art. 30 ust. 3 u.t.k. nakłada na zarządcę - w przypadku rozpatrywania wniosków o równych priorytetach -przyjęcie w drodze konsultacji z wnioskodawcami, rozwiązań najkorzystniejszych pod względem wykorzystania przepustowości. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie - pomimo wezwania - skarżąca nie wykazała na podstawie umowy ramowej wymienionej w art. 40 ust. 4b u.t.k., że przysługuje jej priorytet P1, czyli że zawarła umowę o świadczenie usług publicznych na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów. P. R. Sp. z o.o. nie miała zatem podstaw do wskazania w treści wniosku na priorytet służby publicznej dla swoich pociągów, wobec czego doszło do błędnego zakwalifikowania wniosków skarżącej. Organ zasadnie więc nakazał usunięcie tych nieprawidłowości, przez złożenie nowych wniosków z pominięciem priorytetów służby publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że skoro zarządca zobligowany był, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.t.k. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia, do rozpatrzenia wniosków zawierających informacje niezbędne do opracowania rozkładu jazdy, określone w regulaminie, to również wadliwe wypełnienie w części C1 wniosku o przydzielenie trasy pociągu w ramach RRJ 2009/2010 (tj. dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji pociągu poprzez wskazanie oznaczenia RKPJ lub RKPE zamiast MPPJ i MPPE) stanowiło naruszenie art. 4 pkt 20 u.t.k., obowiązującego w dacie wydania kontrolowanych decyzji oraz § 18 pkt 2 i 11 regulaminu.

W skardze kasacyjnej P. R. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt II ww. wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 2) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5) i 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 u.t.k., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż decyzja Prezesa UTK z dnia [...].02.2010 r. w części nakazującej P. P. L. K. S.A. wprowadzenie zmian w Rocznym Rozkładzie Jazdy 2009/2010 (pkt 3 ww. decyzji) była niewykonalna w tym zakresie w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, albowiem rozpatrzenie przez P. skorygowanych wniosków o przydzielenie pociągów nie pociągało za sobą konieczności zmiany rozkładu jazdy, oraz poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż decyzja Prezesa UTK z dnia [...].02.2010 r. w zakresie nakazującym usunięcie P. nieprawidłowości, o których mowa w jej pkt II ppkt 1, tj. polegającej na wprowadzeniu przez P. istotnej zmiany w "Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2009/2010" w trakcie składania przez przewoźników wniosków o przydzielenie tras pociągów na rozkład jazdy 2009/2010, była niewykonalna w tym zakresie w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, albowiem wprowadzenie zmiany było czynnością o charakterze jednorazowym, która nastąpiła w toku procedury ustalania rozkładu jazdy 2009/2010, a skutki tego naruszenia w ogóle nie wystąpiły w rozpatrywanym stanie faktycznym;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a. oraz 13 ust. 6 u.t.k., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż decyzja Prezesa UTK z dnia [...].02.2010 r. w zakresie nakazującym usunięcie P. nieprawidłowości, o których mowa w pkt II ppkt 1 ww. decyzji, tj. polegającej na wprowadzeniu przez P. istotnej zmiany w Regulaminie przydzielania w trakcie składania przez przewoźników wniosków o przydzielenie tras pociągów na rozkład jazdy 2009/2010, została sformułowana w sposób nieprecyzyjny i uniemożliwiający wykonanie tej decyzji, albowiem Prezes UTK w ogóle nie sprecyzował na czym polegać ma zachowanie zmierzające do wykonania decyzji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż Prezes UTK nie przeprowadzając dowodu z RRJ 2009/2010 (powiadomień o przydzielonych przez P. P. R. oraz pozostałym przewoźnikom trasach w ramach RRJ 2009/2010) nie naruszył przepisów art. 7 i 77 k.p.a., mimo iż dowody te mają podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż tylko dane zawarte w zatwierdzonym przez zarządcę (P.) Rocznym rozkładzie jazdy (powiadomieniach o przydzielonych połączeniach w ramach RRJ 2009/2010) stanowić mogą dowód przydzielenia P. R. spornych tras pociągów oraz realizowania tych połączeń i ustalenia siatki połączeń w ramach Rocznego rozkładu jazdy 2009/2010. Tymczasem Prezes UTK, nie przeprowadzając ww. dowodu i nie mając tym samym wiedzy o przydzielonych P. R. pociągach oraz ustalonej siatce połączeń w RRJ 2009/2010, w pkt 3 decyzji z dnia [...].02.2010 r. nakazał P. wprowadzenie zmian w Rocznym Rozkładzie Jazdy 2009/2010;

d) art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż Prezes UTK nie uwzględnił całości znajdującego się (zgromadzonego) w aktach sprawy materiału dowodowego, w postaci wyjaśnień przedstawicieli P. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 18.05.2010 r. oraz w dniu 21.07.2010 r., z których wynika m.in., że wszystkie wnioski złożone przez przewoźników w ramach ustalania rozkładu jazdy zostały uwzględnione oraz, że P. mimo wskazania przez P. R. we wnioskach o przydzielenie tras pociągów priorytetów P1 i tak nie brała ich pod uwagę przy ustalaniu Rocznego Rozkładu Jazdy 2009/2010, mimo iż kwestie te miały zasadnicze znaczenie dla treści decyzji Prezesa UTK z [...].04.2010 r.;

e) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w oderwaniu od treści sentencji decyzji Prezesa UTK z dnia [...].02.2010 r. i tym samym pominięcie okoliczności, iż ww. decyzja Prezesa UTK naruszała, w szczególności poprzez jej błędną redakcję, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz u.t.k. (naruszenia opisane w pkt II ppkt a) - c) i g) niniejszej skargi kasacyjnej), mimo iż Sąd I instancji obowiązany był do kontroli decyzji wydanej przez Prezesa UTK w I instancji;

oraz - z ostrożności procesowej - w razie nieuwzględniania zarzutów określonych w pkt a) - e) niniejszej skargi, następujących przepisów prawa materialnego:

f) art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. w związku z art. 13 ust. 6 u.t.k. oraz art. 107 § 1 zd. 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. polegające na nieuwzględnieniu zarzutu P. R. w zakresie dotyczącym wadliwości decyzji Prezesa UTK z dnia [...].02.2010 r. w części stwierdzającej naruszenie przez P. R. przepisu art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. (pkt I ppkt 1 ww. decyzji), mimo iż przepisy art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. nakładają obowiązek zawarcia umowy (oraz umowy ramowej) o świadczenie usług publicznych przez organ samorządu województwa oraz przewoźnika kolejowego w terminie i na okres w nim określony, a wskazanie błędnych danych we wnioskach o przydzielenie tras pociągów nie oznacza naruszenia ww. przepisów u.t.k., samo zaś badanie tej kwestii pozostawało poza kompetencjami Prezesa UTK w niniejszym postępowaniu;

g) art. 22 ust. 3 oraz art. 20 ust. 2 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.02.2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (w dalszej części - Dyrektywy 2001/14/WE) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) przez Sąd I instancji przepisu art. 22 ust. 3 Dyrektywy 2001/14/WE przy dokonywaniu przez Sąd kontroli wykładni przepisów u.t.k. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (w dalszej części - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 27.02.2009r.);

h) § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r. w zw. z art. 22 ust. 3 Dyrektywy 2001/14/WE, poprzez błędną wykładnię przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r. polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż Prezes UTK trafnie uznał, iż skarżący złożył niewłaściwie wypełnione wnioski o przydzielenie tras pociągów (z uwagi na błędne wskazanie w nich priorytetów), mimo że art. 22 ust. 3 Dyrektywy 2001/14/WE jednoznacznie wskazuje, że kryterium priorytetów może być dodatkowo zastosowane jedynie w razie przepełnienia infrastruktury, to zaś nie miało miejsca w rozpatrywanym stanie faktycznym;

i) art. 13 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 u.t.k. oraz w zw. z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r., poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 6 u.t.k. polegającą na pominięciu przez Sąd I instancji, iż rzeczywistym przedmiotem ochrony ww. przepisu w powiązaniu z cyt. przepisami u.t.k. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r. jest zagwarantowanie ustalenia rocznego rozkładu jazdy, w którym przydzielone przewoźnikom połączenia są zgodne z prawem, czego skutkiem było nakazanie P. R. oraz P. usunięcia naruszeń, mimo iż procedura ustalania Rocznego Rozkładu Jazdy 2009/2010 w chwili wydania decyzji z dnia [...].02.2010 r. została zakończona, a przedmiot ochrony ww. przepisów nie został naruszony.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej Spółka przedstawiła w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła też, P. I. S.A. – wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym P. P. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, twierdząc że - w jej ocenie - trafne są zarzuty określonych w punkcie c) i d) skargi kasacyjnej P. R. Spółki z o.o. w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie należy podnieść, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn dookreślonych w § 2 tego przepisu.

Naturalną konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Zasada rozpoznawania sprawy wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej oznacza zatem konieczność nie tylko powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji uchybił, ale także uzasadnienia ich naruszenia, wskazania na czym to naruszenie polegało. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, w czym przejawia się wadliwe odczytanie treści przepisu i jak przepis ten winien być rozumiany. Z kolei w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest dodatkowo wykazanie, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na fakt, że w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był dokonać kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach wyznaczonych zarzutami stanowiącymi podstawy skargi kasacyjnej. Zdaniem składu orzekającego, nie wszystkie podstawy kasacyjne zostały sformułowane poprawnie (co w trakcie rozważań zostanie wskazane). Wady te utrudniają – ale jednak nie wykluczają możliwości odniesienia się do zarzutów. Ich ocena prowadzi zaś do wniosku, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie są usprawiedliwione.

I tak: za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5) i 107 § 1 zd. 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 u.t.k.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Rodzaje niewykonalności, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. są przedmiotem sporów doktrynalnych. Według jednego z poglądów powołany przepis obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz z 2008 r., str. 768- 769, jak i Z. Janowicz, Komentarz, 1999 r., str. 385). Prezentowany jest też pogląd, że w przepisie tym chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983 r. str. 255, i K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel - Postępowanie administracyjne, 2005 r. str. 206). Jak trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1089/100, ten spór doktrynalny nie przekłada się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W judykaturze przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana jest szeroko (por. wyroki sygn. akt: II GSK 689/09 z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1796/07 z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1365/07 z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r. dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Zasadnie przyjmuje się przy tym, że niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji zaś to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym.

Formułując omawiany zarzut, autor skargi kasacyjnej nie twierdził, by w obowiązującym porządku prawnym istniał zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją i nie wskazał, jakie - ewentualnie - normy prawne wykonanie decyzji naruszałoby. Przyjąć zatem należy, że zarzut dotyczy niewykonalności faktycznej.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną niemożność wykonania decyzji w części nakazującej wprowadzenie zmian w RRJ 2009/2010 wynika z tego, że skorygowanie wniosków nie pociągnie za sobą konieczności zmiany rozkładu jazdy.

Powyższa okoliczność – w ocenie NSA – nie może być jednak uznana za niewykonalność faktyczną. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji "usunięcie nieprawidłowości" - w rozumieniu art. 13 ust. 3 u.t.d. - określono jako wprowadzenie zmian "stosownych" do rozpatrzenia skorygowanych wniosków o przydział tras pociągów. Konieczność i możliwość wprowadzenia tych zmian zależeć zatem miała od zajścia pewnych okoliczności. W tym stanie rzeczy nie można mówić o obiektywnych, nieusuwalnych przyczynach niewykonalności.

Omawiany zarzut zdaje się pozostawać w ścisłym związku z zarzutami sformułowanymi w pkt II lit. c) i d) petitum skargi kasacyjnej – w których wskazywano na wadliwe pominięcie wniosku o dopuszczenie dowodów na okoliczność danych zawartych w RRJ, zatwierdzonym przez zarządcę (powiadomienia o przydzielonych połączeniach).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.t.k. do zadań Prezesa UTK - w zakresie regulacji transportu kolejowego - należy nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, w szczególności w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat (art. 13 ust. 1 pkt 3) oraz rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących: a) regulaminu, o którym mowa w art. 32, b) przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej (art. 13 ust. 1 pkt 5). Samo zaś przydzielanie tras pociągów – zgodnie z art. 30 ust. 2 u.t.k. - należy do kompetencji zarządców infrastruktury kolejowej i nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego.

Wykładnia i zastosowanie w sprawie ww. przepisów skargą kasacyjną kwestionowane nie jest. Z treści tych właśnie uregulowań Sąd I instancji trafnie wywiódł natomiast, że skoro przedmiot postępowania przed Prezesem UTK dotyczył materii określonej przytoczonym art. 13 ust. 1 pkt 3 i 5 – nie zaś przydziału tras pociągów – to ustalenie (na podstawie RRJ 2009/2010) czy określone trasy faktycznie zostały przydzielone skarżącej spółce przez zarządcę – pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

Podnieść w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 13 ust. 6 u.t.k. decyzja wydawana przez Prezesa UTK - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa - określa zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Zakres stwierdzonych w tej sprawie naruszeń prawa, a w konsekwencji określenie nieprawidłowości do usunięcia, dotyczył tylko postępowania zmierzającego do przydzielenia tras.

Z tych względów - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie artykuły 7 i 77 § 1 k.p.a. obligują organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - ale tylko pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (wynikających z norm prawa materialnego). W świetle powyższego skoro RRJ w rozpoznawanej sprawie nie był dowodem istotnym dla oceny naruszeń prawa, które określono zaskarżoną decyzją – to z treści tego rozkładu nie można zatem wywodzić niewykonalności decyzji.

Brak też w skardze kasacyjnej argumentów by przyjąć, że decyzja była niewykonalna w zakresie dotyczącym usunięcia nieprawidłowości polegającej na wprowadzeniu zmian w Regulaminie przydzielania tras pociągów /.../.

Poza sporem, zgodnie z art. 32 ust. 1 u.t.k., zarządca opracowuje regulamin określający m.in. tryb składania i rozpatrywania wniosków o przydział tras pociągów. Regulamin ten jest ogłaszany w sposób zwyczajowo przyjęty, nie później niż na 4 miesiące przed upływem terminu składania wniosków o przydział tras pociągów (art. 33 ust. 2). Organ stwierdził – co nie jest podważane skargą kasacyjną – naruszenie tego przepisu, przez zmiany w trakcie składania wniosków, skutkujące nierównoprawnym traktowaniem przewoźników. W tym stanie rzeczy – wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną spółki – fakt, że wprowadzone zmiany były "czynnością o charakterze jednorazowym" – nie świadczy o niewykonalności decyzji w tym zakresie.

Wprawdzie przyjmuje się także, że o niewykonalności decyzji ze względów faktycznych można mówić również, gdy rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjne, stwarzające możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (v. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III; LEX 2010; komentarz do art. 156 k.p.a. teza 6 i powołany tam wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r.. XVII Amr 45/94, Wokanda 1997, nr 7, poz. 55).

W skardze kasacyjnej jednakże wywody dotyczące braku precyzyjnego sformułowania nakazu usunięcia nieprawidłowości (pkt II ppkt 1 decyzji) zawarto w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 zdanie 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 u.t.k. Zarzutu tego nie powiązano z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

W rozpatrywanym przypadku nie ulega kwestii, że kontrolowana decyzja zawiera wszystkie ww. elementy, w tym rozstrzygnięcie – stosowne do art. 13 ust. 6 u.t.d. Zarzut związany z uchybieniem art. 107 § 1 k.p.a. nie może wiec być skuteczny i nie pozwala rozważać niewykonalności decyzji z uwagi na precyzyjność/ brak precyzji rozstrzygnięcia.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku art. 141 § 4 tej ustawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych, jak i nie korzystając z materiałów spoza akt. Kwestia prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego jest sprawą odrębną i nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia ww. przepisu.

Art.141 § 4 p.p.s.a. z kolei określa elementy konieczne uzasadnienia wyroku. Tymczasem skarga kasacyjna, formułując zarzut naruszenia ww. przepisu, nie podnosi, by uzasadnienie orzeczenia nie spełniało przewidzianych nim wymogów, ani też, że sposób jego sporządzenia uniemożliwia stronie wdanie się w spór oraz kontrolę instancyjną. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (sygn. aktII FPS 8/09) – a taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Jak wynika z rozwinięcia zarzutu i jego uzasadnienia, naruszenia ww. przepisów strona upatruje w nieuwzględnieniu całości zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Tymczasem negowanie rozstrzygnięcia jak i motywów, jakimi sąd kierował się podejmując to rozstrzygnięcie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku uchybia art. 141 § 1 p.p.s.a.

Skład orzekający NSA uznał ponadto, że zasada wydawania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt nie pozostaje w związku z wymogami uzasadnienia wyroku i zarzutem naruszenia tych przepisów nie można skutecznie podważyć ustaleń, przyjętych przy wyrokowaniu.

Za nietrafny uznać należy też zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Pierwszy z przepisów stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis dotyczy zatem powinności stosowania przez Sąd ustawowych środków prawnych do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Brzmienie regulacji wskazuje się, że w tym przepisie chodzi zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy nadto, że art. 135 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi – co w sprawie miejsca nie miało.

W świetle powyższego nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 135 z tego względu, że – jak wskazano omawianym zarzucie – Sąd rozstrzygnął sprawę "w oderwaniu od treści sentencji".

Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak określony brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (v. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1).

W sprawie nie wykazano jednak, że doszło do naruszenia prawa, którego to naruszenia Sąd I instancji nie dostrzegł - kontrolując legalność zaskarżonego aktu.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. – poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 u.t.k. organ samorządu województwa oraz przewoźnik kolejowy wybrany do świadczenia usług publicznych, w trybie przepisów wydanych na podstawie ust. 7, są obowiązani zawrzeć umowę ramową o świadczenie usług publicznych na okres nie krótszy niż 3 lata, w terminie 3 miesięcy od dnia wyboru przewoźnika. Według ust. 4b na podstawie umowy ramowej o świadczenie usług publicznych zawierana jest umowa o świadczenie usług publicznych na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów określająca w szczególności wysokość dotacji, nie później niż w terminie 1 miesiąca przed wejściem w życie rozkładu jazdy pociągów.

Niewłaściwe zastosowanie - w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Tymczasem, w ocenie autora skargi kasacyjnej, niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów polega na nieuwzględnieniu zarzutu wadliwości decyzji w części stwierdzającej naruszenie tego przepisu – co strona wiąże z uchybieniem art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Zarzutem wadliwego zastosowania art. 40 ust. 4 i 4b u.t.k. strona zmierza też do wykazania, że podanie błędnych danych we wnioskach o przydział tras pociągów oznacza naruszenie przepisów u.t.k. Jednakże – jak wynika z akt sprawy – stwierdzone w decyzji naruszenie wskazanych przepisów u.t.k. organ wiązał z unormowaniami Regulaminu przydzielania tras pociągów (§ 18 pkt 23 i pkt 11) a w tym zakresie - co do wymogów wniosków i zasadności ujmowania w tych wnioskach priorytetów i prawidłowości kwalifikowania rodzajów pociągów – zarzutów kasacyjnych nie postawiono.

Odnośnie oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 22 ust. 3 oraz art. 20 ust. 2 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26.02.2001 r. należy wskazać, że dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 288 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2).

Tym samym nie znajduje wprost zastosowania. Sąd krajowy powinien jednak interpretować prawo krajowe w świetle treści i celu dyrektywy, tak aby osiągnąć rezultat w niej zamierzony.

Brak jednak podstaw by przychylić się do zarzutu niezastosowania art. 22 ust. 3 Dyrektywy 2001/14/WE przy wykładni przepisów prawa krajowego, stosowanych w sprawie.

Istotnie, zgodnie z art. 20 ust. 2 Dyrektywy 2001/14/WE, zarządca infrastruktury może nadać priorytet określonym usługom w ramach procesu układania harmonogramu i koordynacji, ale tylko takim, określonym w art. 22 i 24. Według zaś art. 22 ust. 3, kiedy opłaty, zgodnie z art. 7 ust. 4, nie zostały jeszcze pobrane lub nie został jeszcze osiągnięty zadowalający wynik i infrastruktura została zgłoszona jako przepełniona, zarządca infrastruktury może dodatkowo wykorzystać kryteria priorytetów przy alokacji zdolności przepustowej infrastruktury.

Powyższe nie oznacza jednak - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - że przy wykładni § 18 ust. 11 regulaminu, przyjętej w sprawie przez Sąd, przepis ten nie odzwierciedla postanowień Dyrektywy. Jak trafnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała spółka P. I., art. 22 ust. 4 Dyrektywy stanowi, że kryteria priorytetów będą uwzględniać znaczenie danego przewozu dla społeczeństwa w stosunku do każdego innego przewozu, który zostanie wyłączony w rezultacie tego postępowania.

W celu zagwarantowania – w tych ogólnych ramach – rozwijania odpowiednich usług transportowych, w szczególności stosownie do wymagań służby publicznej lub promocji rozwijania przewozów towarowych, Państwa Członkowskie mogą podejmować wszelkie konieczne środki na warunkach niedyskryminujących, w celu zapewnienia, żeby takie przewozy uzyskiwały priorytet przy dokonywaniu przydzielania zdolności przepustowej infrastruktury.

Treść przepisu potwierdza upoważnienie Państw Członkowskich do autonomicznego podejmowania działań w celu świadczenia usług transportowych dla społeczeństwa. Podnoszona w skardze kasacyjnej sprzeczność regulacji krajowych z Dyrektywą jest zatem pozorna. Nie można tym samym Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia wymogu interpretacji regulacji krajowych z uwzględnieniem pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

Dalsze zarzuty – sformułowane w pkt II lit. h) i i) petitum skargi kasacyjnej – dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Tymczasem zarzucając błędną wykładnię § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. (zgodnie z którym rozpatrzeniu podlegają tylko te wnioski o przydzielenie tras pociągów, w których zawarto informacje niezbędne do opracowania rozkładu jazdy pociągów, określone przez zarządcę w regulaminie) - strona nie wskazała na czym polega błędne zrozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji i jak prawidłowo przepis ten należy interpretować. Zarzut, że błędna wykładnia polega na uznaniu przez Sąd, że organ trafnie uznał, że skarżący złożył niewłaściwie wypełnione wnioski o przydzielanie tras pociągów – oznacza, że strona w istocie zmierza do podważenia oceny tych wniosków, czyli ustaleń faktycznych. Tak określona podstawa kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną.

Wadliwie skonstruowany jest też ostatni z zarzutów. Dotyczy on naruszenia art. 13 ust. 6 w związku z art. 29 ust. 2 oraz § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia krajowego - przez błędną wykładnię art. 13 ust. 6 u.t.k.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, WSA wskazał, że cały art. 13 u.t.k. zawiera przepisy o charakterze kompetencyjnym – Prezesa UTK wyposażono w funkcje nadzorcze zarówno w zakresie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, jak i równoprawnego traktowania przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, zwłaszcza w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji - stosując art. 13 ust. 6 u.t.k. - oparł się na jego literalnym brzmieniu. W tym stanie rzeczy zawarty w skardze kasacyjnej wywód, że błędna wykładnia tego przepisu polega na: "pominięciu przez Sąd I instancji, iż rzeczywistym przedmiotem ochrony ww. przepisu w powiązaniu z cyt. przepisami u.t.k. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.02.2009 r. jest zagwarantowanie ustalenia rocznego rozkładu jazdy, w którym przydzielone przewoźnikom połączenia są zgodne z prawem, czego skutkiem było nakazanie P. R. oraz P. usunięcia naruszeń, mimo iż procedura ustalania Rocznego Rozkładu Jazdy 2009/2010 w chwili wydania decyzji z dnia [...].02.2010 r. została zakończona a przedmiot ochrony ww. przepisów nie został naruszony" - jest całkowicie niezrozumiały, co pozbawia sąd kasacyjny możliwości wnikliwego odniesienia się.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – z braku usprawiedliwionych podstaw – podlega oddalaniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do powołanego art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Przepis stanowi zatem podstawę orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania tylko na rzecz strony, która wniosła skargę kasacyjną.