Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 445/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 176 ust. 4 , art. 176 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. i C. B. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 445/21 UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpatrzeniu odwołania A. B. i C. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (czterostanowiskowego na samochody osobowe do 3,5t) na działce nr ewid. [... (obręb 32, arkusz 3), położonej przy ul. [...] w [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego wystąpili A. i K. U. reprezentowani przez pełnomocnika M. U. Zdaniem organu uzupełniony i skorygowany przez pełnomocnika inwestorów wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia obecnie w wystarczającym zakresie wymogi, określone przepisem art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020r., poz. 293), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.". SKO podkreśliło, że rozpoznawana sprawa była już wielokrotnie przedmiotem postępowań organów I i II instancji. Obecnie zaś organ I instancji dokonał uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i wydał nową decyzję w sprawie, od której odwołanie wnieśli A. i C. B.

Spełnienie warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. potwierdza zdaniem organu ponownie sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". W analizie w sposób wystarczający uzasadniono przyjęcie granic obszaru analizowanego. Nadto, w uzasadnieniu badanej ponownie decyzji o warunkach zabudowy, po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji wykazał i uzasadnił w sposób wystarczający, że przy uwzględnieniu ustalonych przez organ parametrów dla nowej zabudowy, ta nie naruszy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego w analizowanej decyzji organu I instancji dla wnioskowanego przedsięwzięcia określono:

1. Funkcję garażową jako spełnienie zasady kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w tym uszczegółowionej analizy urbanistycznej, w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącymi im budynkami garażowymi i garażowo-gospodarczymi oraz usługi w postaci piekarni i sklepu spożywczego. Zatem zabudowa o wnioskowanej funkcji znajduje się w obszarze analizowanym. Powoduje to zasadną ocenę, że wnioskowana funkcja jest zgodna z występującą na tym obszarze zabudową i spełnia warunek kontynuacji funkcji. Funkcja garażowa jest przy tym funkcją uzupełniającą dla funkcji podstawowej, jaką stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wnioskowana funkcja może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją i nie musi być z nią tożsama.

2. Linię zabudowy budynku - w odległości 13m od krawędzi jezdni wewnętrznej drogi dojazdowej wyznaczoną istniejącym budynkiem mieszkalnym. Pozostaje ona bez zmian. Taki sposób lokalizacji linii zabudowy w analizie uzasadniono szczegółowo i wyczerpująco. Zdaniem Kolegium wyznaczona w ten sposób przez analizatora linia zabudowy nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Organ odwoławczy zauważył jednak, że co do zasady linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestorów, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jeśli droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Skoro w rozstrzyganej sprawie nie ma pasa drogowego, względem którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Powstaje więc sytuacja, która ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy, bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Jedynie gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy jest uzasadnione, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. W sytuacji, kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony z powodu braku podstaw do jej wyznaczenia.

3. Wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 8% do 22%; udział powierzchni biologicznie czynnej od 52% do 40% powierzchni terenu inwestycji. W granicach obszaru analizowanego wskaźniki powierzchni zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynoszą od 7% do 58%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 22%. Wskaźnik zabudowy dla terenu inwestycji obecnie wynosi 8%. W takich okolicznościach sprawy za prawidłowe należy uznać ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie § 5 rozporządzenia. Tak ustalony wskaźnik pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego i nie naruszy jego ram.

4. Szerokość elewacji frontowej - od 3,5m do 8m mierzona względem wewnętrznej drogi dojazdowej. W badanej analizie szerokość elewacji frontowej ustalona została w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy, w przedziale od 3,5m (działka nr 60) do 11m. Średnia wartość szerokości elewacji frontowej wynosi 7m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji przewidzianej rozporządzeniem daje wartość 8,4m. Wyznaczony przez organ przedział wartości odpowiada parametrom występującej w obszarze analizowanym zabudowy, która stanowi bezpośredni wyznacznik cech nowej zabudowy. Zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej w przedziale od 3,5m do 8m nie narusza zastanego ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nie zostało wykonane z naruszeniem interesów osób trzecich i nie zostało zawyżone. Ustalenie ww. parametru jest prawidłowe i nie pozbawia działek sąsiednich możliwości ich zabudowy.

5. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,50m do 3,50m do okapu dachu/gzymsu od poziomu terenu. Jak wynika z treści przedłożonej w sprawie szczegółowej analizy urbanistyczno-architektonicznej budynki garażowe, garażowe gospodarcze oraz gospodarcze osiągają wysokości górnych krawędzi (okapów) elewacji frontowych od 2,2m do 3,5m. Średnia wartość tego parametru wynosi 2,5m. Zatem organ prawidłowo ustalił dla planowanego obiektu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od okapu w przedziale od 2,5m do 3,5m do okapu dachu od poziomu terenu, przyjmując dla wartości minimalnej średnią wielkość tego parametru dla budynków garażowych w obszarze analizowanym a dla wielkości maksymalnej – maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jak wynika z analizy, obiekt o tak ustalonym parametrze nie będzie naruszał zastanego ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom odwołania, tak ustalona wysokość nie jest zawyżona i nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego.

6. Geometria dachu budynku - dach dwuspadowy o kącie nachylenia w przedziale od 15 do 30 stopni. Wysokość głównej kalenicy dachu od 4m do 5m mierzona od poziomu terenu. Układ kalenicy równoległy względem południowo-wschodniej granicy przedmiotowej działki. Jak wynika z analizy urbanistycznej, w granicach obszaru analizowanego występują budynki z wszystkimi rodzajami dachów, dachami płaskimi, wielospadowymi, dwuspadowymi i o kącie nachylenia od 2 do 45 stopni i położeniu głównej kalenicy w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Średnia wysokość kalenic budynków garażowych i garażowo-gospodarczych i gospodarczych wynosi 4m obliczona na podstawie przedziału od 2,5m do 5m. Średni kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 24,4 stopnia. Wyznaczony w oparciu o § 8 rozporządzenia, parametr nie narusza zastanego ładu przestrzennego.

W ocenie Kolegium wszystkie tak ustalone parametry występują w obszarze analizowanym i wpisują się w zastany stan zainwestowania, nie naruszając istniejącego ładu przestrzennego. Wbrew zarzutom odwołania, parametry te nie zostały zawyżone i nie godzą w zastany na tym obszarze ład przestrzenny. Ponadto, w ocenie Kolegium, analizowana obecnie decyzja o warunkach zabudowy obejmuje warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji i przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji.

Stosownie do § 9 rozporządzenia badana decyzja obejmuje części składowe decyzji o warunkach zabudowy, tj.: część tekstową decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzną decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy,

o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że wszystkie są niezasadne. Podniesiona w odwołaniu kwestia zachowania odległości planowanej inwestycji od stopy wału nie należy do zakresu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie jest regulowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Będzie natomiast przedmiotem szczegółowej analizy i oceny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla bowiem jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja oraz wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Nie rodzi przy tym żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie decyduje jeszcze o tym, że inwestycja ta powstanie, bo dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestorzy będą mogli przejść do etapu realizacji inwestycji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich; jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Za chybione zdaniem organu uznać należy wszelkie zarzuty stron skarżących o możliwości realizacji innej inwestycji niż ta objęta wnioskiem inwestorskim.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję SKO w Kielcach A. B. i C. B. zarzucili:

1) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niepoinformowanie skarżących przed wydaniem decyzji przez organ II Instancji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i tym samym uniemożliwienie im wypowiedzenia się w tym zakresie; wskazane naruszenie ma zdaniem skarżących wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich;

3) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 2 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż narusza ona zastany na terenie ład przestrzenny;

4) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo niespełnienia łącznie wszystkich warunków wskazanych w przytoczonym przepisie;

5) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia;

6) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 roku i nierozpoznanie sprawy pod kątem wydania decyzji w związku z rodzajem budynku garażowego czterostanowiskowego o wymiarach 18m x 5m w odległości mniejszej niż 50 metrów od linii wałów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że funkcja garażowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jako jej uzupełnienie. Garaże są bowiem bezpośrednio związane z funkcją mieszkaniową, a zespoły garaży z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Zabudowa w obrębie nieruchomości inwestorów, do której jest dostęp z tej samej drogi publicznej, wykazuje funkcję zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej. Tym samym zespół garaży jakim niewątpliwie jest budynek czterostanowiskowy (wymiary 18m x 5m) nie spełnia wskazanej definicji, tym bardziej, iż w okolicy brak podobnych, czy zbliżonych zabudowań. W tym zakresie organ nie może bazować na przypuszczeniach, jakie pojawiają się w ocenie aktualnej zabudowy w obrębie tej samej drogi publicznej, a na faktycznie istniejącej zabudowie i jej wykorzystaniu. W okolicy znajdują się budynki mieszkalne wraz z garażami, ale o mniejszych gabarytach, tj. z maksymalnie z dwoma stanowiskami. Wnioskowany garaż ma mieć długość 18 metrów i wysokość 5 metrów. Takich inwestycji brak w pobliskiej okolicy. Parametry garażu inwestorów mają okoliczne budynki o funkcji mieszkalnej, a tym samym mamy do czynienia z odstępstwem i anomalią. Do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne jest, by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Z "dobrym sąsiedztwem" będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego. A contrario brak zabudowy podobnej będzie powodować, iż przedsięwzięcie nie jest zgodne z "dobrym sąsiedztwem". W niniejszym przypadku żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w podobny lub zbliżony sposób.

Obowiązkiem gminy jest wyważenie interesu społecznego i interesu obywateli. Skarżący kupili i zabudowali działkę po to, aby spokojnie tam mieszkać w oddaleniu od dużych budowli gospodarczych oraz budownictwa wielomieszkaniowego. Do czasu pojawienia się planów budowy garażu wielostanowiskowego wskazany stan był po stronie skarżących stabilny. W chwili obecnej wskazana inwestycja burzy poczucie bezpieczeństwa. Skarżący mogą się obawiać immisji ze strony sąsiedniej nieruchomości ze względu na planowany rodzaj zabudowy. Tym samym w analizowanej sprawie należy dać prym interesowi publicznemu ponad prawo własności inwestorów.

W sprawie również nie rozważono inwestycji pod kątem ustawy Prawo wodne. Inwestycja ma powstać w bezpośredniej odległości (50 m) od wałów. Budowa tak dużego obiektu jest niezgodna z obowiązującymi regulacjami w tym zakresie. Wskazane ustalenie zostało pominięte przez organ II Instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 kpa i braku poinformowania skarżących o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji Kolegium wyjaśniło, że zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie wówczas, gdyby strona wykazała, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu SKO naruszyło mianowicie przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zakresie dotyczącym podnoszonej w skardze kwestii uregulowanej w art. 176 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. – na dzień wydania zaskarżonej decyzji – z 2020 r. poz. 310 ze zm.), dalej jako "u.P.w.", a stanowiącej także przedmiot zarzutu odwołania. Zgodnie mianowicie z tym ostatnim przepisem w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności, które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Zarzut nawiązujący do tej regulacji skarżący – jak wspomniano – podnosili już w odwołaniu, natomiast SKO w zaskarżonej decyzji wskazało, że kwestia zachowania odległości planowanej inwestycji od stopy wału nie należy do zakresu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie jest regulowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie natomiast przedmiotem szczegółowej analizy i oceny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Otóż stanowisko to nie jest do końca trafne. Należy w tym kontekście odwołać się do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z którego wynika, że jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność tej decyzji z przepisami odrębnymi. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowego usytuowania planowanego obiektu w terenie, jednak nie można wykluczyć, że cały obszar podlegający zainwestowaniu położony jest w strefie, o której mowa w art. 176 ust. 1 pkt 5 u.P.w., bądź też że nie jest możliwe usytuowanie planowanego obiektu w sposób nienaruszający tego przepisu. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie działka nr 53/1, przylegająca bezpośrednio do działki inwestorów – i to od strony, gdzie planowana jest wnioskowana inwestycja – oznaczona jest w ewidencji gruntów jako "ciek denkowski" (k. 241 akt administracyjnych). Organ odwoławczy, wiążąc w całości ustalenia z tym związane z etapem postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, nie poczynił w tej kwestii żadnych ustaleń – ani co do tego, czy rzeczywiście występuje tu wał przeciwpowodziowy, o jakim mowa w art. 176 ust. 1 u.P.w., ani też – w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pierwsze pytanie – czy powierzchnia działki nr 53/5, jej rozmiary i występujące w terenie odległości umożliwiają w ogóle realizację inwestycji na obszarze podlegającym zainwestowaniu (niezależnie od jej precyzyjnego usytuowania) w kontekście zakazu przewidzianego w art. 176 ust. 1 pkt 5 u.P.w. Negatywne ustalenie w tej kwestii powodowałoby zaś konieczność wydania decyzji odmownej, po uprzednim jednak wykluczeniu, że inwestor dysponuje zwolnieniem od omawianego zakazu, które może zostać uzyskane zgodnie z art. 176 ust. 4 u.P.w. Gdyby zatem okazało się, że inwestycja – biorąc pod uwagę ewentualnie występujący wał przeciwpowodziowy i rozmiary działki nr 53/5 – może być realizowana wyłącznie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału, przy uwzględnieniu, że w art. 176 ust. 1 pkt 5 u.P.w. ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania obiektów budowlanych w tej strefie, należałoby przyjąć, że dopóki inwestor nie uzyska decyzji właściwego organu Wód Polskich, o której mowa w art. 176 ust. 4 u.P.w., istnieć będzie stan niezgodności z przepisami odrębnymi, tj. powołanym art. 176 ust. 1 pkt 5 u.P.w. (por. też m.in. wyroki NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 256/18, z 16 lutego 2011 r., sygn. II OSK 314/10, wyroki WSA w Krakowie z 9 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 926/20, z 13 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 520/17).

Wobec zatem braku stosownych ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy w odniesieniu do wskazanego wyżej zarzutu, a w konsekwencji braku właściwego odniesienia się w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając zarazem, że zakres koniecznych ustaleń uzasadnia uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji. Rozpoznając sprawę ponownie SKO będzie miało na uwadze poczynione przez Sąd spostrzeżenia, korzystając ewentualnie z dyspozycji art. 136 kpa.

W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym te odnoszące się do naruszenia przez organy zastanego na terenie ładu przestrzennego, a także interesu publicznego i interesu osób trzecich.

Konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Za niewchodzącą w kolizję z funkcją mieszkaniową, lecz stanowiącą jej kontynuację, Naczelny Sąd Administracyjny uznał budowę garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać, mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019, t. 5 do art. 61 u.p.z.p.; wyroki NSA z 20 lipca 2012 r., II OSK 797/11, z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, z 25 marca 2011 r., II OSK 518/10, z 25 kwietnia 2013 r., II OSK 2611/11, z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1533/11).

W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia. Dokument ten zawiera wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie zarówno dla określonego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak też spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu ustalenia poszczególnych parametrów przewidzianych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, jak zresztą przyjęto m.in. w powołanych wyżej orzeczeniach, że budowa garażu stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej i nie wchodzi z nią w kolizję. W obszarze analizowanym występują zresztą budynki garażowe. Wydana decyzja wyraźnie dotyczy przy tym takiego właśnie budynku i ewentualne przyszłe pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na budynek o wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczeniu. Na obecnym etapie postępowania brak jest wystarczających podstaw do twierdzenia, że planowany obiekt będzie wykorzystywany w inny sposób. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania w przyszłości musiałaby się wiązać z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego.

Jeśli chodzi o parametry obiektu określone w decyzji o warunkach zabudowy, to znalazły one swe uzasadnienie w sporządzonej analizie, która wyjaśnia sposób nawiązania do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy. Wynika z niej m.in., że w obszarze analizowanym istnieją budynki o podobnych parametrach, więc występowanie w obszarze analizowanym garaży jedno- i trzystanowiskowego nie może stanowić przesłanki do wydania decyzji odmownej. Planowana inwestycja nie zaburza ukształtowanej formy zabudowy na przedmiotowym obszarze, gdyż mieści się w granicach zastanego w przedmiotowym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Mająca powstać inwestycja budowlana nie będzie nadmiernie różnić się od otoczenia, które charakteryzuje się ukształtowaną formą zabudowy oraz gabarytów. Nie ulega więc wątpliwości, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej jako towarzysząca (tj. wyłącznie przeznaczona na potrzeby mieszkańców budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce).

Podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 651/18, wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12). Należy mieć na względzie, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2491/16; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, j.w., t. 3 do art. 61 u.p.z.p.).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa Sąd podziela w tym zakresie ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1098/13). W niniejszym przypadku podnosząc omawiany zarzut skarżący nie wykazali w żaden sposób powyższych okoliczności.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.