Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1122/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 75 par. 1, art. 77, art. 78 par. 2, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 211/10 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 211/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] stycznia 2010 r. nr [..] znak: [..] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania płatności jednolitej i uzupełniającej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 6 kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., na podstawie wniosku L. Z. z dnia [..] maja 2005 r., uznał zgłoszoną powierzchnię [..] ha za stwierdzoną i jednocześnie kwalifikującą do płatności obszarowych areał [..] ha, zaś decyzją z dnia [..] kwietnia 2006 r., nr [..] przyznał płatność producentowi rolnemu. Decyzja stała się ostateczna z dniem [..] maja

2006 r.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 października 2006 r. kontroli wykryto nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek rolnych, zarówno w zakresie jednolitej płatności obszarowej, jak i uzupełniającej powierzchni obszarowej. Organ wymienił działki zadeklarowane przez wnioskodawcę, na których w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem [..]. Po czym wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem w wyniku czynności kontrolnych braku utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień [..] czerwca 2004 r. działek nr ewid. [..]– obręb [..] oraz nr [..] – obręb Z. zastosowano w raporcie kod nieprawidłowości oznaczony symbolem DR10, co skutkuje trwałym wykluczeniem danego obszaru z płatności do gruntów rolnych. W ocenie organu fakty powyższe stanowiły przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.), które zostało orzeczone postanowieniem z dnia 2 stycznia 2007 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. decyzją z dnia [..] października 2009 r., nr [..], w związku z postanowieniem nr [..] z dnia [..] stycznia 2007 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [..] kwietnia 2006 r. oraz odmówił L. Z. przyznania płatności na 2005 r. z tytułu:

1. Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) – 2005 [..] i nałożył sankcję w wysokości [..] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

2. Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) – inne – 2005 [....] i nałożył sankcję w wysokości [..] zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. Z. zakwestionował ustalenia organu co do nieutrzymywania ziemi w dobrej kulturze rolnej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r., nr [..], znak: [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 21 października 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzona w dniu [..] października 2006 r. kontrola całego gospodarstwa rolnego wykazała nieprawidłowości, które dokumentują również fotografie. Organ wskazał, że dokumentacja fotograficzna znajduje potwierdzenie w analizie ortofotomap. W ocenie organu protokół z kontroli na miejscu odpowiada wymogom określonym w art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr [..] z dnia [..] kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr [...] ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm., dalej: rozporządzenia Komisji (WE) nr [..] z dnia [..] kwietnia 2004 r.) oraz art. 68 § 1 k.p.a. Organ zaakcentował, że strona pomimo doręczenia jej kopii protokołu z kontroli na miejscu nie wniosła do niego uwag. Organ wskazał, że ustalenia zawarte w raporcie kontroli były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 682/07.

Konkludując organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy w sprawie daje podstawę do stwierdzenia, iż L. Z. nie utrzymywał zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich gruntów rolnych na 2005 r. działek rolnych: A, B, C, D, E, J, T, W, AC w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., czym naruszył normy art. 2 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności cukrowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań, art. 137 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 124 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Nadto organ odmówił uwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych w odwołaniu świadków i wskazał, że żądanie to zostało zgłoszone jego zdaniem w celu przewleczenia sprawy, dotyczy bowiem faktu stwierdzonego już innymi dowodami. Wyjaśnił przy tym, że za prawidłowe uznał ustalenia wynikające z protokołu kontroli na miejscu, który stanowi dowód z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej, potwierdzającej istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. Za istotne dla sprawy organ odwoławczy uznał również okoliczność, że składając wniosek L. Z. przyjął na siebie zobowiązanie, m.in. do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wycofania z wniosku działek, co do których ustalono, iż nie utrzymywał ich w dobrej kulturze rolnej w dniu [..] czerwca 2003 r. Zdaniem organu, ubieganie się o przyznanie środków publicznych na działki, które przez wiele lat nie były użytkowane rolniczo (przynajmniej od [..] czerwca 2003 r.) zgodnie z wymogiem utrzymywania gruntów w dobrej kulturze, stanowi daleko idące nadużycie i przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego, producentowi rolnemu deklarującemu ww. działki, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wniosku na 2005 r. płatności nie przysługują. Ponadto z uwagi na zawyżenie procentowe wynoszące w przypadku [..] na producenta zostały nałożone trzyletnie sankcje w łącznej wysokości [..] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że w sprawie niniejszej organy rozpoznawały ponownie przyznanie beneficjentowi dopłat JPO i UPO w wyniku wznowienia postępowania. Decyzja o przyznaniu dopłat z dnia [..] kwietnia 2006 r. stała się ostateczna w maju 2006 r., postępowanie zostało wznowione z urzędu postanowieniem z dnia [..] stycznia 2007 r., decyzja o uchyleniu decyzji z kwietnia 2006 r. po raz pierwszy została wydana [..] marca 2007 r.

Zdaniem Sądu z przytoczonych dat wynika, że przede wszystkim organ winien rozważyć zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Powołany przez organ II instancji przepis art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach) jako podstawa stosowania przepisów już nieobowiązujących stanowi jedynie, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach weszła w życie dnia 27 lutego 2007 r. W tej dacie decyzja o przyznaniu płatności z kwietnia 2006 r. była decyzją ostateczną. Organ uchylił bowiem ostateczną już decyzję dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego po raz pierwszy w dniu [..] marca 2007 r. decyzją, którą następnie wyeliminowano z obrotu. W tym dniu – 27 marca 2007 r. – obowiązywała już nowa ustawa. W tym stanie faktycznym zdaniem Sądu powołany przepis art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego nie może stanowić podstawy zastosowania przepisów dotychczasowych.

Sąd wskazał, że przyznane dotacje zostały beneficjentowi odebrane i obciążony on został sankcjami w związku z zarzutem, że część działek zgłoszonych przez niego we wniosku z maja 2005 r. nie spełnia wymogu pozostawania w dobrej kulturze rolnej na dzień [..] czerwca 2004 r. Przesłanką do tego stwierdzenia, tak brzemiennego w skutki dla beneficjenta, stała się dokumentacja fotograficzna z dnia 26 października 2006 r. i kontrola na miejscu, o której piszą organy w uzasadnieniach swych decyzji. Sąd zaakcentował, że obydwa organy ograniczyły się do ogólnikowych stwierdzeń, iż zarówno z protokołu kontroli, jak i ortofotomap wynika brak dobrej kultury rolnej na dzień [..] czerwca 2003 r. Stan działek, zobrazowany na 18 zdjęciach jest niesporny, ale dotyczy on tego konkretnego dnia. Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że każda z tych działek była w takim samym (złym) stanie na dzień [..] czerwca 2003 r. a w każdym razie, że stan ich w dniu zrobienia zdjęć świadczy o braku dobrej kultury rolnej trzy lata wcześniej. Zdaniem Sądu winno to być przedmiotem ustaleń i rozważań, a beneficjent ma prawo wykazywać, że zdjęcia z jesieni 2006 r. nie dowodzą stanu ziemi na dzień [..] czerwca 2003 r., to jest nieutrzymywania ziemi w dobrej kulturze rolnej. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że lakoniczne ustalenia zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, ograniczone w istocie do autorytarnych stwierdzeń nie pozwalają sądowi na weryfikację wniosków organu co do właściwego gospodarowania tą ziemią w 2003 r., a tego okresu dotyczy zarzut postawiony skarżącemu.

Sąd wskazał, że L. Z. zgłosił wnioski dowodowe, organ zaś nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, zakładając a’priori, że służą one jedynie "przewleczeniu" postępowania. W ocenie Sądu stanowisko takie jest absolutnie nieuzasadnione. Wnioski dowodowe zostały zgłoszone wprawdzie dopiero w toku postępowania odwoławczego, ale z akt nie wynika, aby Lucjusz Zarębski został powiadomiony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego jest przejęcie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a nie jedynie dokonanie oceny decyzji organu stopnia podstawowego. Sąd zaakcentował, że uprawnienie organu odwoławczego do prowadzenia postępowania dowodowego wynika z uregulowań art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy winny dopuścić jako dowód wszystko, co przyczynia się do wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie, w tym także dowodu z zeznań świadków na okoliczności sporne (art. 75 §1 k.p.a.). Dopiero po przeprowadzeniu takiego dowodu można było go poddać ocenie w konfrontacji z dokumentacją i innymi dowodami zebranymi w sprawie. Zrezygnowanie z przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę i założenie z góry, że dowód ten nie ma wartości w sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenia reguł wskazanych w art. 7, 77 k.p.a., a wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia zdaniem Sądu nie sposób wykluczyć. Sąd zaakcentował, że w wyniku wniosków organów skarżącemu nie tylko bowiem cofnięto przyznane dopłaty, ale obciążono go sankcjami w kolejnych latach. Tym bardziej, zdaniem Sądu, kwestia utrzymywania spornego areału w dobrej kulturze rolnej ma fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej spawie. Sąd wskazał, że należy też wymogi dobrej kultury rolnej rozważyć w kontekście rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącego – część areału wskazał on jako pastwiska, część jako łąki. Sąd wywiódł, że trafnie zauważył w toku rozprawy pełnomocnik L. Z., iż w stosunku do tego typu działalności rygory utrzymania areału w dobrej kulturze rolnej są nieco inne niż w przypadku upraw zboża czy pasz. Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu, że przytacza przepisy rozporządzenia Ministra z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 65, poz. 600 ze zm.), ale przytoczeniu przepisów nie towarzyszy jednak odniesienie ich do konkretnego stanu faktycznego. Tymczasem z treści § 4 tegoż rozporządzenia wynika np., że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, chyba że nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. W dacie orzekania o przyznaniu dopłat obowiązywało już zresztą rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. W ocenie Sądu niezasadnie też organ II instancji wskazuje art. 78 § 2 k.p.a. jako podstawę nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków. Przepis ten upoważnia bowiem organ do nieuwzględnienia wniosku dowodowego, który nie został zgłoszony w toku przeprowadzania dowodu lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności stwierdzonej innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Z uwagi na wspomniane wyżej naruszenia art. 10 §2 k.p.a. oraz fakt, iż sprawą pierwszej wagi w sprawie jest ustalenie stanu kultury rolnej spornych działek w czerwcu 2003 r., okoliczności zgłoszone we wniosku dowodowym zdaniem Sądu nie są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie jest również wystarczającą przesłanką odmowy przeprowadzenia dowodu fakt, iż kontrola przeprowadzona w październiku 2006 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Sąd zaakcentował, że istotnie, sąd rozpoznając skargę na decyzję w sprawie dopłat ONW ocenił wyniki kontroli, ale dysponował jedynie dowodem w postaci protokołu kontroli, nie ma natomiast przesłanek wskazujących, iż sąd miał wówczas wiedzę o dodatkowych wnioskach skarżącego. Nie było wobec tego w ocenie Sądu pierwszej instancji przeszkód, by ten wniosek uwzględnić.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd podał, że wynikają one z zawartych wcześniej rozważań. Nadto podał, że organ powinien wyjaśnić przede wszystkim, które przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie oraz uzupełnić postępowanie wyjaśniające i dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie, o jakim była mowa w uzasadnienia wyroku, oceniając w sposób wyczerpujący cały zebrany materiał dowody.

Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 53 ust. 1 w zw. z art. 59 i art. 60 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ I-ej i II-ej instancji winny stosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, czyli przepisy ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji w związku ze wznowieniem postępowania, nawet jeśli postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego o płatność za 2005 r. zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach i do dnia wejścia w życie ustawy nie zostało zakończone ostateczną decyzją, mimo iż należyta wykładnia literalna wsparta o wykładnię celowościową i systemową, w tym w szczególności dokonaną w zw. brzmieniem art. 145, art. 149 i art. 151 k.p.a. oraz przyjętego zarówno w przepisach wspólnotowych jak i przepisach krajowych systemu płatności wskazuje, iż przepis art. 53 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach zgodnie z którym: "Do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe", dotyczy również postępowań w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, a nadto wykładnia systemowa i celowościowa przepisu dokonana w zw. z art. 1 tej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach pozwala, iż do spraw dotyczących płatności za rok 2005 należy stosować przepisy, a co najmniej przepisy materialnoprawne, obowiązujące w dniu składania wniosku za 2005 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 i art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 4 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 228 § 2 i art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. -Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej: Kodeks postępowania cywilnego) oraz w zw. z art. 10, art. 7, art. 77 i art. 75 § 1 i art. 78 § 2 i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., poprzez to, iż Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, mimo iż nie było ku temu podstaw, a mianowicie zarzucając organowi II-ej instancji naruszenie przepisów zasad postępowania administracyjnego i powyżej wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a sprowadzające się w wywodzie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do negatywnej oceny przez Sąd nieuwzględnienia wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków i negatywnej oceny jakości dowodowej dowodu z protokołu kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie oraz stwierdzenia, że "lakoniczne ustalenia zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, ograniczone w istocie do autorytarnych stwierdzeń nie pozwalają sądowi na weryfikację wniosków organu co do właściwego gospodarowania tą ziemią w 2003 r.", mimo iż organ szczegółowo powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące poszczególnych działek, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, należycie ustalił stan faktyczny w oparciu o dowody z kontroli na miejscu w postaci protokołów z tej kontroli z załączoną ortofotomapą i dokumentacją fotograficzną z 2006 r., z której wynika, iż "w załączonych zdjęciach wykonanych w dniu przeprowadzenia kontroli, na których są widoczne działki rolne porośnięte wysoką nieskoszoną trawą i krzewami, zachwaszczone i zadrzewione" (vide także: stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyroku z dnia 13.12.2007 r. sygn.akt: II SA/Łd 682/07 dotyczącego tej samej kontroli z 2006 r. i wniosku za 2005r.), a dowody te nie mogą budzić wątpliwości także co do "stanu ziemi na dzień 30 czerwca 2003 r.", mając na względzie zwłaszcza, iż działki te były zadrzewione i zachwaszczone, jak wynika ze zdjęć z 2006 r., i które to dowody nie budziły wątpliwości tego samego Sądu dokonującego oceny tychże samych dowodów, w stosunku do tychże samych działek i tegoż samego roku referencyjnego dla przyznania płatności, a sama strona w tymże postępowaniu w sprawie sygn.akt: II SA/Łd 682/07 - co jest znane Sądowi z urzędu - w skardze stwierdziła, że składała wnioski o przyznanie płatności także na grunty, których stan wskazywał na to, iż nie są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej wynika z tego, iż "z powodu niewystarczającej wiedzy na temat zasad przyznawania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, oraz oświadczyła, iż po raz pierwszy składał wniosek o dopłaty i nie wiedział, iż we wniosku należy wyszczególnić tylko te grunty, które utrzymane są w dobrej kulturze rolnej", a wobec tego przyznała, że grunty nie były utrzymywane przez nią w dobrej kulturze rolnej, a wobec tego organ należycie ocenił, iż zgłoszony wniosek o przeprowadzenie dowodu ze świadków nie może zmienić oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności w toku kontroli przeprowadzonej przez wyłącznie upoważnione do tego podmioty posiadające specjalistyczną wiedzę na temat rozwoju i wegetacji roślin oraz dobrej kultury rolnej w rozumieniu przepisów wspólnotowych i krajowych stosowanych przy przyznawaniu płatności do oceny tejże kultury rolnej i uprawnione do przeprowadzania tych kontroli zgodnie z przepisami wspólnotowymi i przepisami krajowymi wydanym w oparciu o dyspozycje płynące z rozporządzeń wspólnotowych, oraz materiału dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej, a zgodnie z art. 78 kpa uwzględniane jest tylko żądanie strony, jeśli dowody te mają znaczenie dla sprawy, co wynika również zresztą z art. 75 § 1 k.p.a. a nadto zwrócić należy uwagę, iż organ odwoławczy przed wydaniem decyzji wezwał stronę na podstawie art. 10 k.p.a. do czynnego udziału w sprawie zawiadomieniem z dnia 01 grudnia 2009 r., na co otrzymał lakoniczną odpowiedź z dnia [...] grudnia 2009 r. o treści "oświadczam, że w całości użytkuję działki wskazane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Nadmieniam, że w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie sądowe w Łodzi, a wobec tego naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. przez organ I-ej instancji nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym podsumowując i mając na względzie powyższe postępowanie przeprowadzone przez organ II-ej instancji nie było dotknięte wadą postępowania lub naruszeniem postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a wobec skarga strony winna być oddalona, uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło więc z naruszeniem przez Sąd ww. przepisów postępowania, w tym między innymi wskutek nieuwzględnienia wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, oraz dokumentów i faktów znanych Sądowi z urzędu, a także niezastosowania przepisów wspólnotowych dotyczących przeprowadzanych przez upoważnione podmioty kontroli, i naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 i art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 4 i art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 i art. 233 kodeksu postępowania cywilnego oraz w zw. z art. 10 art. 7 art. 77 k.p.a. w zw. z art. 3 ust 2 pkt 3 i pkt 4 i art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach poprzez uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji ze względu na uznanie przez Sąd, iż miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 10, art. 7, art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, mimo iż Sąd przyjął jednocześnie, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, w tym również art. 3 ustawy, a brzmienie art. 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 i art. 3 ust. 3 zdanie drugie ustawy o płatnościach, wyklucza możliwość zastosowania przez organ art. 10 art. 7 i art. 77 k.p.a., a w związku z tym organ nie mógł wydać decyzji z naruszeniem tychże przepisów postępowania w sposób wskazany przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mając zaś na względzie, że zarzut ten stanowił podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, skarga strony winna być oddalona, naruszenie przepisów postępowania miało więc istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę sformułował obszerną argumentację na poparcie zgłoszonych twierdzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok uchylający kwestionowaną decyzję odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku odnośnie zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach.

Sąd I instancji wyraził pogląd, że w zaistniałym stanie faktycznym powołany przepis art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach nie może stanowić podstawy zastosowania przepisów dotychczasowych, lecz nie stwierdził, jak to sugeruje kasator, że przepisy dotychczasowe, tj. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r., nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Niewątpliwie w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji obowiązywała już ustawa o płatnościach, ale w czasie wznowienia postępowania obowiązywały przepisy dotychczasowe, tj. ustawa z 18 grudnia 2003 r. Oznacza to, że sprawa niniejsza do dnia wejścia w życie ustawy o płatnościach nie była zakończona decyzją ostateczną.

W tej sytuacji nawet zastosowanie przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach pozwalało na stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z 18 grudnia 2003 r. Przepis ten bowiem niewątpliwie obowiązywał w chwili wydania decyzji przez organ I instancji po wznowieniu postępowania i nie mógł być zignorowany jako obowiązujący i mógł mieć zastosowanie do sprawy wznowionej do dnia wejścia w życie ustawy i niezakończonej decyzją ostateczną do tego czasu.

Dlatego też zastosowanie przez organy obu instancji przepisów dotychczasowych, tj. ustawy z 18 grudnia 2003 r., do płatności za rok 2005 było prawidłowe i zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za trafne.

Uznanie tych zarzutów nie mogło jednak wpłynąć na ocenę zgodności zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję z innych powodów czysto procesowych z prawem.

Zasadniczą i właściwie jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a w szczególności art. 7, 77, 75 § 1 i 78 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego uchylenie zaskarżonej decyzji było konieczne.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że dokonane przez organ ustalenia dotyczące kultury gruntów w 2003 r., na podstawie wyłącznie zdjęć tych gruntów wykonanych trzy lata później w 2006 r., nie były miarodajne i należało uwzględnić wnioski dowodowe skarżącego, nie przesądzając o ich wartości bez przeprowadzenia tych dowodów. Skarżący miał prawo również na etapie postępowania odwoławczego zgłosić dodatkowe dowody na istotne okoliczności sprawy, a organ nie mógł odmówić ich rozpoznania.

Skoro sprawa nie została należycie wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 7, 77, 75 § 1 k.p.a., to uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. było zgodne z prawem.

Zarzuty organu zawarte w skardze kasacyjnej oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, zresztą nie zostały one w sposób pełny rozwinięte a skoncentrowały się jedynie na art. 10 k.p.a., przyjmując, że naruszenie tego przepisu przez organ I instancji zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym.

Jednakże to nie naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji a przede wszystkim naruszenie art. 75, 78 k.p.a. i zaniechanie przeprowadzenia dowodów na istotne okoliczności przy lakonicznym wyjaśnieniu sprawy, a w szczególności stanu kultury gruntów w 2003 r.

Organ winien bowiem wyjaśnić dlatego uważa, że stwierdzony stan kultury gruntów w 2006 r. na podstawie zdjęć odzwierciedla taki sam stan z 2003 roku. Niewątpliwie takie zestawienie czasowe (okres upływu trzech lat) ma duży wpływ na zmiany w szacie roślinnej gruntów i to należało precyzyjniej wyjaśnić, tym bardziej że sprawa dotyczyła wznowienia postępowania na podstawie stwierdzenia nowych okoliczności i dowodów nieznanych organowi w postępowaniu zwyczajnym.

Reasumując powyższe rozważania należy przyznać rację Sądowi I instancji, że organy winny dopuścić jako dowód wszystko co przyczynia się do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, w tym także dowodu z zeznań świadków na okoliczności sporne (art. 75 § 1 k.p.a.).

Organ nie mógł przesądzić a priori bez skonfrontowania tych dowodów z innymi zebranymi w sprawie o braku ich wartości dowodowej.

Konsekwencje negatywnych dla skarżącego ustaleń w zakresie stanu kultury gruntów w 2003 roku po upływie trzech lat były bardzo dotkliwe finansowo i dlatego też wymagało to ze strony organu dochowania wszystkich wymogów proceduralnych, aby dokonać dokładnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 36, poz. 326).

Nie można było zastosować w niniejszej sprawie przepisu art. 78 § 2 k.p.a. jako podstawy odmowy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy okoliczność stwierdzona innymi dowodami (zdjęciami) nie dotyczyła roku 2003 a okresu o trzy lata później (2006 rok). W tej sytuacji protokół kontroli z października 2006 roku mógł okazać się niewystarczający dla ustalenia okoliczności dobra kultury rolnej przedmiotowych gruntów w 2003 roku.

Należało bowiem wyjaśnić czy obraz przedstawiony na fotografiach (chwasty i zakrzaczenia) dotyczących działek świadczy o niewykonywaniu zabiegów agrotechnicznych od kilku lat wstecz.

Jeszcze raz należy podkreślić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był pełny, a wobec upływu czasu i związanego z tym braku możliwości jednoznacznego ustalenia stanu spornych działek w 2003 roku organ winien przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na poczynienie pełnych ustaleń faktycznych.

Zatem na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy obu instancji nie wykazały jednoznacznie, że sporne grunty rolne w 2003 roku nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku mimo częściowo błędnego uzasadnienia w zakresie stosowania przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach, o czym była mowa na wstępie.

Dlatego też orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.