Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 50/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 386/19 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. G.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 386/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. skarżący zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Skarżący opisał swoją służbę w Służbie Bezpieczeństwa oraz w [...] i [...], zaznaczając, że w organach Bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej służył niecałe 3 lata, zatem jego kariera zawodowa miała miejsce dopiero po okresie "transformacji". Po pozytywnej weryfikacji, skarżący został zatrudniony w [...]; w 1994 r. objął stanowisko Zastępcy Naczelnika Wydziału Śledczego w [...], a w 2002 r. – stanowisko Naczelnika Wydziału Przeciwdziałania Korupcji, Terroryzmowi i Przestępczości Zorganizowanej w [...]. W grudniu 2006 r. został awansowany na stanowisko głównego specjalisty Centralnego Ośrodka Szkolenia w [...], zaś w latach 2010-2013 pełnił służbę na stanowisku kierownika Samodzielnej Sekcji Inspektoratu Nadzoru Kontroli i Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...]. Skarżący podkreślił, że w trakcie 26-letniej służby swoje obowiązki wykonywał jak najlepiej, co było doceniane przez jego przełożonych, gdyż był wielokrotnie wyróżniany oraz nagradzany m.in. srebrnym medalem "Za Długoletnią Służbę" oraz orderem "Brązowy Krzyż Zasługi".

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w [...][...] kwietnia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] maja 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr 265761/2017), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od 16 października 1987 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez 2 lata, 9 miesięcy i 16 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 15 dni - od [...] października 1987 r. do [...] kwietnia 2016 r. Z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN przy piśmie z [...] listopada 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r.

Również z informacji przedstawionych przez Szefa [...] (w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.) nie wynika, aby skarżący uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy zarówno w okresie służby w [...], jak i w [...].

Organ wskazał na znajdujące się w aktach dokumenty, które uzasadniały podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dodał również, że nie ma informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych, karno-skarbowych oraz dyscyplinarnych.

Organ stwierdził, że skarżący został wyróżniony medalem srebrnym "Za Długoletnią Służbę" oraz orderem "Brązowy Krzyż Zasługi". Odnotował też, że w archiwach jednostek organizacyjnych Policji nie odnaleziono akt osobowych skarżącego.

Analizując przesłanki formalne wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, Minister podkreślił, że muszą być one spełnione łącznie. Ponieważ przesłanki te są nieostre, umożliwia to organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne.

Minister przywołał leksykalne definicje pojęć: "krótkotrwałość" i "rzetelność" oraz podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek ten odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, że spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona poza spełnieniem dwóch wymienionych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, ponieważ tylko wtedy można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister, w oparciu o zgromadzone dokumenty, podniósł, że w sytuacji, w której służba skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 10% całego okresu służby, nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie Ministra, powyższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni (prawie 3-letni) czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie organ nie podważył rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w okresie pełnienia służby po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. G., wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie Ministra do wydania w terminie wskazanym przez sąd decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także informacji o okresach pełnienia służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 4 maja 2005 r.

Służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, pełniona była przez 2 lata, 9 miesięcy i 16 dni. Ustalenie to zostało poczynione przez Ministra w oparciu o pismo IPN z [...] maja 2017 r. stanowiące informację o przebiegu służby. Natomiast z dokumentów przedstawionych przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego [...] wynika, że wysługa skarżącego (całkowity okres służby) wynosi 28 lat, 6 miesięcy i 15 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. Z taką oceną nie zgodził się jednak sąd wojewódzki. Biorąc pod uwagę długość tego okresu zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, stwierdzić należało, że służba przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 16 dni była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Okres służby, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyniósł tylko 9,65% całego okresu służby wynoszącego 28 lat, 6 miesięcy i 15 dni. Co więcej, sam okres 2 lat, 9 miesięcy i 16 dni nie stanowi długiego i trwałego okresu. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należało uznać go za krótkotrwały, a więc doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Ustawa wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po [...] września 1989 r., wskazując, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po [...] września 1989 r. W tym zakresie organ powołał się na akta osobowe przekazane przez IPN oraz pismo Szefa [...] z [...] kwietnia 2018 r. Wskazał też na dwa zaświadczenia, z [...] kwietnia 2016 r. i z [...] maja 2017 r. potwierdzające okresy pełnienia przez skarżącego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z 4 maja 2005 r.

Wobec tego, zdaniem sądu wojewódzkiego, o ile organ na gruncie niniejszej sprawy wypowiedział się w kwestii przesłanki "krótkotrwałości służby przez dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r.", o tyle opisując rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" (jako legitymowanie się osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy) w ogóle nie zajął stanowiska w tym zakresie. W szczególności Minister nie odniósł się do odznaczeń skarżącego w postaci Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Brązowego Krzyża Zasługi. Brak stanowiska organu w kwestii przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" uniemożliwił sądową kontrolę w tym zakresie – organ naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.: art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.) w ten sposób, że interpretując kryterium "krótkotrwałości" należy uznać, że równie dobrze może ono oznaczać lata, dekady, co i dni czy tygodnie oraz miesiące, podczas gdy wykładnia językowa pojęcia "krótkotrwałości" prowadzi do jasnych wniosków, że są to dni, co najwyżej miesiące i nie jest prawidłowe przyjmowanie rozszerzającego rozumienia tego kryterium;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnej kontroli sądowoadministracyjnej i niewłaściwe uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2018 r. wydana została z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., podczas gdy organ:

1) prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe oraz uzasadnił decyzję w zakresie wyznaczonym przez art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2) szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak w jego ocenie należy rozumieć przesłanki krótkotrwałości, rzetelności i szczególnie uzasadnionego przypadku oraz odniósł te kryteria do stanu faktycznego sprawy, a zatem wskazał, jakimi kryteriami się kierował.

W oparciu o przywołane wyżej zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. S. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym: 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24. Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy, lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych, z punktu widzenia podstaw ustrojowych, zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego. Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. drugiego z unormowań ustawy zaopatrzeniowej wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak jest uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ustawy powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

Z uwagi na powyższe argumenty unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter uznaniowy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd sprowadza się do badania czy organ przy wydaniu tej decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie.

Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy organ zbadał, czy w stosunku do S. G. wystąpiła w ogóle przesłanka służby na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto Minister nie odniósł się do odznaczeń skarżącego w postaci Srebrnego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Brązowego Krzyża Zasługi.

W konsekwencji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 wskazał, że: "Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, (...)." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko wyrażone w powyższym wyroku.

Skoro zatem okres służby S. G., o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wyniósł tylko 9,65% całego okresu służby, wynoszącego 28 lat, 6 miesięcy i 15 dni, to zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że to jest to okres służby krótkotrwały.

Z uwagi na powyższe, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (CBOSA), wskazał, że "Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną." Należy jednak zauważyć, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony pełnomocnikowi 4 grudnia 2019 r., a wniosek o zwrot kosztów postępowania został złożony 13 marca 2020 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn. akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419). Skoro pismo pełnomocnika S. G. zawierające wniosek o zasadzenie kosztów zostało wniesione po upływie 14 dni, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek S. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.