Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 42/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 16, 28, 32, 33, 34, 36, 107, 111, 127, 138, 156, 158
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 6
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
article: par. 6, 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
article: art. 135, 145, 152, 153, 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 42/10

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. S. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z wewnętrznymi instalacjami, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę na działce nr [...] położonej w miejscowości J.

Wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli W. S. i K. T. Zarzucono w nich, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku inwentarskiego, natomiast zatwierdzony projekt budowlany został sporządzony dla tuczami świń, przy czym w projekcie została nieprawidłowo określona obsada trzody chlewnej, bez uwzględnienia istniejącej hodowli. W ocenie wnioskodawców, przedmiotowa inwestycja, jako uciążliwa dla środowiska, nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym budowany obiekt nie może pogorszyć stanu środowiska, a uciążliwość obiektu nie może przekroczyć granic terenu będącego w prawnej dyspozycji inwestora. Wyjaśniono, że nie została zachowana wymagana przepisami prawa odległość płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę od budynków, znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków W. S. i K. T. stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej płyty gnojowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieprawidłowo określono obszar oddziaływania obiektów, nie uwzględniając sąsiednich nieruchomości, przez co naruszono § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż określona w rozporządzeniu minimalna odległość płyty gnojowej od otworów okiennych i drzwiowych

pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić 30 m, natomiast z projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość płyty od budynku mieszkalnego na działce nr [...] wynosi mniej niż 25 m.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych przez wnioskodawców organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, odległość zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności do 200 m określa się indywidualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast z projektu budowlanego wynika, że przewidziano zbiornik o pojemności 59,40 m. Wskazał, że rozpiętość elementów konstrukcyjnych obiektu nie przekracza 12 m (największa rozpiętość konstrukcji stropu wynosi 5,10 m, a rozpiętość konstrukcji dachu - 11,92 m), więc przy jego realizacji nie obowiązywał wymóg ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego.

Ponadto Wojewoda [...] ocenił, że budowa przedmiotowego obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a budynek został usytuowany zgodnie z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. w odległości 6,70 m i 8,00 m od granicy działek sąsiednich. Wskazał, że nie można przyjąć, iż budynek znajdujący się na działce nr [...], określony na mapie symbolem "g", tzn. gospodarczy, jest przeznaczony na pobyt ludzi. Wyjaśnił także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymienia budynków inwentarskich o podanej w projekcie obsadzie trzody, a ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie nakłada obowiązku uzgodnienia projektu z powiatowym inspektorem sanitarnym w stosunku do tego rodzaju budynków inwentarskich. Wojewoda [...] stwierdził również, że zarzuty dotyczące braku uprawnień projektanta nie zostały potwierdzone. Organ dodał, że ustawa - Prawo budowlane nie daje możliwości organom administracji architektoniczno-budowlanej oceny projektu pod względem prawidłowości obliczeń czy przyjętych danych, także kwestia wyboru przez inwestora działki pod inwestycję nie podlega ocenie organu.

Od w/w decyzji Wojewody [...] odwołał się W. S. zarzucając, iż stwierdzenie nieważności w zakresie płyty gnojowej powinno spowodować stwierdzenie nieważności również decyzji o budowie zbiornika na gnojowicę gdyż zdaniem odwołującego się zbiornik na gnojowice nie może istnieć bez płyty gnojowej. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji również w części dotyczącej budynku inwentarskiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. S. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006r. w części dotyczącej płyty gnojowej, natomiast w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ ocenił, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, iż budynek oznaczony literą "g" (gospodarczy) usytuowany na działce nr [...] służy stałemu pobytowi ludzi, a także nie znajduje potwierdzenia stanowisko, iż obszar inwestycji znajduje się na terenach zalewowych i chronionego krajobrazu. Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut braku właściwych uprawnień przez projektanta. Organ stwierdził, że zbiornik na gnojówkę jest zbiornikiem zamkniętym, natomiast w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji spornych obiektów niezgodnie z wymogami warunków technicznych wskazał, że jedynie płyta gnojowa nie odpowiada wymogom określonym w § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

W. S. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32, art. 33 Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz odwołaniu podkreślając, że przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, nie uwzględniono obecnie istniejącej tuczami Świn na ok.90 tuczników co przekracza dopuszczalną łączną hodowlę 40 DJP. Inwestor nie przedstawił także badań geologicznych gruntu na działce aby wykazać jak jest wysoki poziom wód gruntowych co jest niezbędne przy budowie zbiornika i słupów nośnych całej tuczami.

Wskazał także, że projektant nie miał wymaganych prawem uprawnień do sporządzenia projektu architektonicznego a nadto, że zawarte w projekcie treści są niezgodne z prawdą. Zarzucił nadto naruszenie §3 pkt. 90a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. oraz rozporządzenia o obszarze chronionego krajobrazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 listopada 2007r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 26 października 2009r. w sprawie II OSK 857/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28.11.2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż sądowi.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, że nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "budownictwo zagrodowe". Zarówno jednak przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ograniczenie w sporządzaniu projektów budynków o kubaturze przekraczającej 1000 m3 dotyczyło innych budynków niż budownictwo osób fizycznych, a po nowelizacji innych budynków niż budownictwo zagrodowe. Skoro zatem przedmiotowy projekt budowlany dotyczy budownictwa zagrodowego, nie odnosi się do niego powyższe ograniczenie. Zasadnie zatem organy orzekające nie uwzględniły zarzutu W. S. w tym zakresie, a niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pełnej analizy stanu prawnego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. NSA wskazał także, że podniesiony przez Sąd I instancji zarzut niewyjaśnienia przez organ kwestii uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, jest tak ogólnikowy, że uniemożliwia sądowi wyższej instancji ocenę trafności w tej części zaskarżonego orzeczenia.

Rozpoznając ponownie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami i wnioskami skargi. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156§1 kpa, co skutkuje obowiązkiem stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie badając przy tym wpływu tej wady na treść rozstrzygnięcia organu administracji.

Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 127, art.138§1 pkt. 2 oraz art. 16 kpa.

Zgodnie z wyrażoną w art. 16 kpa zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub przepisach szczególnych. Jednocześnie - zasada dwuinstancyjności nakazuje organowi odwoławczemu ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem art. 138§1 pkt. 3 kpa. Zgodnie jednak z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Jednocześnie należy podkreślić, że ani zasada prawdy obiektywnej ani inne ogóle zasady postępowania administracyjnego nie pozwalają organowi odwoławczemu działać z urzędu, bowiem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Innymi słowy odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W konsekwencji zatem organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpoznać sprawy także

w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (tak m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 18.06.2008r. II SA/Rz 77/08, Lex 518812, NSA w wyroku z dnia 21.05.2007, I OSK 556/06, Lex 338307). A zatem - co należy podkreślić, złożenie odwołania jedynie co do części decyzji skutkuje jej uostatecznieniem się w pozostałej części po upływie terminu do złożenia tegoż odwołania przez strony postępowania. Ani organ I instancji (na podstawie art. 132kp) ani organ odwoławczy nie są władne rozpoznać ponownie sprawę w zakresie nieobjętym odwołaniem i wydać jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej części przewidzianego w art. 138§1 pkt. 1 Iub2albo138§2kpa.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy uchylił decyzje organu I instancji bez wniosku uprawnionego podmiotu. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskami W. S. i K. T. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji składającej się - wg opisu organu - z 3 obiektów: budynku inwentarskiego, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowice. Co do każdego z tych obiektów wnioskodawcy, zwłaszcza skarżący, podnieśli szereg zarzutów, które miałyby uzasadniać twierdzenie, że decyzja z [...].03.2006r. dotknięta jest wadą nieważności (co do każdego z tych obiektów). Organ I instancji stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej płyty gnojowej. Powyższe bezspornie wynika z treści tej decyzji. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że uzasadnienie tego rozstrzygnięcia odnosi się również do pozostałych obiektów i wskazuje, że organ nie doszukał się wad rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji - tj. według zasad określonych w art. 107§3 kpa -stanowi jej integralną część jednakże nie może ono zastępować jej sentencji. Innymi słowy, brak rozstrzygnięcia co do pozostałych obiektów (poza płytą gnojową) w sentencji decyzji nie może być zastąpiony uzasadnieniem decyzji w tym zakresie. A zatem - co należy podkreślić - organ I instancji nie rozstrzygnął w całości wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].03.2006r.

Od takiej decyzji złożył odwołanie W. S. wskazując jednoznacznie że "zaskarża pozostałe części wydanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2006r. tj. budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę (...)". A zatem - nie może budzić wątpliwości, że W. S. nie

złożył odwołania od decyzji stwierdzającej częściowo nieważność decyzji objętej jego wnioskiem. W konsekwencji zatem należało uznać, że organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzje organu I instancji działał bez wniosku uprawnionego podmiotu. Co więcej - od dnia [...] stycznia 2008r. (15 - ego dnia od daty otrzymania decyzji organu I instancji przez W. S. oraz H. S.) decyzja ta była ostateczna a zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do jej uchylenia, nawet jeśli w dalszej części organ wydal decyzje tej samej części (stwierdził nieważność). Powyższe wskazuje na to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 kpa oraz art. 127 i 138§1 pkt. 2 kpa.

Rzeczą organu, do którego wpłynęło odwołanie W. S. z dnia [...] stycznia 2008r. było zatem ustalenie czy stanowi ono wniosek o uzupełnienie decyzji - w oparciu o art. 111 §1 kpa czy też - wedle jego literalnego brzmienia - odwołanie od decyzji organu I instancji. W tym drugim przypadku organ winien wziąć pod uwagę, że dotyczy ono kwestii nierozstrzygniętych tą decyzją, a zatem winien rozważyć dopuszczalność pod względem przedmiotowym wniesionego środka odwoławczego.

Reasumując, skoro organ I instancji w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnął jedynie co do części decyzji z dnia [...].03.2006r. a żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania co do tego rozstrzygnięcia, decyzja stała się ostateczna zaś co do pozostałych obiektów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę (budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę), organ I instancji winien wydać odrębne rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi - w ocenie Sądu - na przeszkodzie treść art. 190 P.p.s.a, który wskazuje, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z treścią art. 183 NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności zostały wymienione w §2 tego przepisu i nie ulega wątpliwości, że odnoszą się do nieważności postępowania przed sądem I instancji nie zaś organem administracji. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. i 145§1 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156§1 pkt. 2

kpa Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł (działając z urzędu) również odnieść się do wskazanych wyżej kwestii.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26.10.2009r. co do części zarzutów skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy jako przedwczesne należało uznać zarzuty skargi odnoszące się do części decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego i zbiornika na gnojowicę. Natomiast żadną miarą nie mogą zostać uwzględnione zarzuty W. S. zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 201 Or. w części, w której stanowią one polemikę z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 §1 pkt. 2 P.p.s.a oraz art. 152 tej ustawy Sąd orzekł jak w sentencji.