Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 883/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 3 ,8, 11, art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1815
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 50a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję B. M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą odmówiono skarżącej Spółce zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia kanalizacji kablowej, tj. przyłączy telekomunikacyjnych wraz z szafą telekomunikacyjną w pasie drogowym drogi gminnej położonej na ul. [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...], [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]) w M., obręb ewidencyjny M. [...], jednostce ewidencyjnej [...] - w części dotyczącej zmiany wysokości opłaty.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy obu instancji:

Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. B. M. wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej położonej na ulicy [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...], [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]) w M., obręb ewidencyjny M. [...], jednostce ewidencyjnej [...] celem lokalizacji w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami tj. wykonania projektowanej kanalizacji kablowej tj. budowy przyłączy telekomunikacyjnych w kanalizacji wraz z szafą telekomunikacyjną o powierzchni ogółem [...] m2. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji ustalił opłatę roczną za umieszczenie ww. urządzenia ( pow.[...] m2 ) za okres od [...].07.2017-[...].12.2017 r. w kwocie [...]zł zaś od 2018 roku [...] zł.

Na wniosek Spółki A. S.A. w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] organ I instancji zmienił decyzję z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wysokości opłaty rocznej i określił, że za okres od [...].07.2017-[...].12.2017 r. będzie ona w kwocie [...]zł, a od 2018 r. w kwocie [...]zł.

Wnioskiem z dnia 2 marca 2020 r. Spółka wniosła o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. w części dotyczącej zmiany opłaty, poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40.ust.3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.).

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w dniu 25 października 2019 roku weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 roku o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r. poz. 1815), [dalej : "ustawa nowelizująca"], która art. 2 pkt 2 lit. c) zmieniła brzmienie art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470). Ponadto ustawa nowelizująca w art. 29 zobowiązywała jednostki samorządu terytorialnego w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy do dostosowania wysokości stawek opłat do obecnie obowiązujących. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Z. 2019 r. poz. [...]) zmieniona została wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i dostosowana do nowego brzmienia przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. B. M. odmówił zmiany decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, że w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Jeśli podstawą zmiany decyzji ma być zmiana stanu prawnego, to zdaniem organu odwoławczego nie została zachowana tożsamość przedmiotowa sprawy. Kolegium uznało, że wobec uchwalenia Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 roku nowej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, postępowanie w sprawie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. toczyłoby się w oparciu o odmienny stan prawny, a więc dotyczyłoby sprawy nowej w sensie materialnoprawnym, co jest niedopuszczalne.

Zdaniem Kolegium podstawą wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego są stawki opłaty obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ustawa nie przewiduje przy tym aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach administracyjnych. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenie z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., na mocy nowej decyzji administracyjnej.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dniem 25.10.2019 r. uległ uchyleniu art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Zgodnie z art. 24 Nowelizacji, art. 40f ust. 1 u.d.p. miał nadal zastosowanie do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Nowelizacji (a więc przed 25.10.2019 r.). W ocenie SKO we wszystkich postępowaniach w sprawach ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego wszczętych przed 25.10.2019 r., stosowane powinny być dotychczasowe przepisy u.d.p., po tej zaś dacie - nowe regulacje prawne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. Spółka S.A. w P. reprezentowana przez radcę prawnego zarzucając jej naruszenie:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 8 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") oraz § 3 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego (dalej: "Uchwała z 2019 roku" lub "Uchwała"), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji o odmowie zmiany decyzji określającej wysokość opłaty za zajęcia pasa drogowego na poziomie wyższym niż to wynika z Uchwały z 2019 roku, a w konsekwencji wyższym niż maksymalna wysokość stawki dozwolonej zgodnie art. 40 ust. 8 u.d.p.;

2) art 12 Ustawy z dnia 6 marca 2016 Prawo przedsiębiorców (dalej: Prawo przedsiębiorców) poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem Skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych - z uwagi na zastosowanie wobec Skarżącej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie Uchwały z 2019 r. oraz poprzez naruszenie zasady zaufania przedsiębiorców do władzy;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucji), poprzez naruszenie zasady równości przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem Skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec niej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po dniu wejścia w życie Uchwały;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 155 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia 31 grudnia 2017 roku pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek do zmiany decyzji na podstawie przywołanego przepisu, co doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 6 KPA i wyrażonej w nim zasady legalizmu oraz art. 8 § 1 KPA, wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

Mając na uwadze powyższe naruszenia, Skarżąca wniosła o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji B. M. z dnia [...] kwietnia 2020 roku ([...]), oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, dlatego podlegała uwzględnieniu.

Według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga – co do zasady, zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zaś za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 zd. 1 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stosownie zaś do art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z konstrukcji i brzmienia powołanych przepisów wynika zatem w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego samoistnie nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, będący jego konsekwencją. Nie ma również sporu co do tego, że decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego są decyzjami o charakterze uznaniowym. Dlatego należało stwierdzić, że zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie była kwestia, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty należnej z tego tytułu.

Powyższą kwestię regulował poprzednio przepis art. 40f ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał w okresie od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (art. 40f ust. 1 u.d.p.). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (art. 40f ust. 1 u.d.p.).

Powyższy przepis został uchylony, na mocy art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz.1815 – dalej jako "ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r.") i utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Należy jednak zaznaczyć, że ani w przywołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego brak jest regulacji, która zakazywałaby wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Przed wskazaną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.". W ówczesnym stanie prawnym prawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie.

Na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Z. z 2016 r. poz. [...]), za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalono roczne stawki opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia: 1) zlokalizowane urządzenia w jezdni – 80 zł, 2) zlokalizowane w pozostałych elementach pasa drogowego – 40 zł, 3) na drogowym obiekcie inżynierskim – 180 zł.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalono m.in. opłatę roczną od 2018 r. w wysokości [...] zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa (za 1 m2) w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła 80 zł, zaś w pozostałych elementach pasa drogowego 40 zł (zgodnie z postanowieniami wskazanej wyżej uchwały). Natomiast po dokonaniu wspomnianej wyżej nowelizacji ustawy o drogach publicznych na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r., przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. brzmi następująco: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.". Tym samym omawiana nowelizacja w sposób istotny obniżyła wysokość maksymalnych opłat, których obecnie zmniejszenia domagała się od organu skarżąca w swoim wniosku, który był źródłem wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Na podstawie § 3 ust. 3 w związku z § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Z. z 2019 r. poz. [...]), za umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalono roczną stawkę opłaty w wysokości 20 zł. Jeśli porówna się zatem wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są kilkukrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w gminie i mieście M..

Skoro, o czym była mowa wcześniej, decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego mają charakter uznaniowy, to – co do zasady – nie istnieją przeszkody do ich zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. Według tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika więc, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo,

2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji,

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wymaga zwrócenia uwagi, że postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe przewidujące możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych stanowią zatem akceptowane przez ustawodawcę wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna.

Pojęcie interesu społecznego, do którego odwołuje się art. 155 k.p.a., jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, dot. art. 7; LEX/el. 2020). Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. We wcześniejszym okresie, w orzecznictwie sądowym uznawano – co do zasady – dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (por. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22), w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym – jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym". Koncepcja ta uległa istotnej ewolucji. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP z 1994 r. nr 9, poz. 181) stwierdzono mianowicie, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Z kolei w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, wyrażony został pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14; z dnia 23 czerwca 2014 r.: sygn. akt I OSK 1411/13 i sygn. akt I OSK 1013/13; z dnia 21 lutego 2013 r.: sygn. akt I OSK 1245/12, sygn. akt I OSK 1138/12 oraz sygn. akt I OSK 1214/12).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela przywołany ostatnio nurt orzecznictwa oraz zwraca jednocześnie uwagę, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04).

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Nie jest sporne w literaturze i orzecznictwie, że tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Natomiast przez decyzję administracyjną rozumie się najogólniej rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Zmiana decyzji, w trybie o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Stąd właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tym też można uzasadnić przytoczoną wyżej tezę, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. warunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Teza ta zawiera jednak uogólnienie zbyt daleko idące, ponadto nie nadaje się do mechanicznego przeniesienia do każdej sprawy o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych składających się na daną sprawę administracyjną. Zbyt daleko idącym byłoby stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej. Dlatego też zmiana prawa polegająca np. na wejściu w życie nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08 i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09). Pogląd ten jest także podzielany w doktrynie (zob. glosę Zbigniewa Kmieciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14; OSP 2018/9/96).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości powyższe stanowisko i mając na uwadze ostatnio wskazany aspekt sprawy stoi na stanowisku, że nie ma przeszkód prawnych do weryfikacji na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zachodzi bowiem stan ciągłości regulacji prawnej, mimo zmiany przepisów prawa, polegający na "utrzymaniu materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową ustawę" (por. Zbigniew Kmieciak: glosa do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14).

Trzeba również podkreślić, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest podatkiem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 145/11 oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 627/11). Dlatego można przypisać tej opłacie cechy sui generis wynagrodzenia za korzystanie z pasa drogowego, określonego w zryczałtowanej wysokości przez organ stanowiący gminy.

Oczywistym jest przy tym, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Miasta i G. M., w aktualnym stanie prawnym wprowadzonym na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz uchwały Nr [...] Rady M. M. z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, organ musi uwzględnić nowe stawki wynikające z tej uchwały, która zgodnie z jej § 7 weszła w życie w dniu 1 stycznia 2020 r.

Należy także zwrócić uwagę, że ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r. przewidziała szereg ułatwień związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przykładowo, oprócz radykalnego obniżenia opłat ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustawodawca dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez ten organ. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadzono art. 50a ust. 1. W myśl tego przepisu, gmina może zawrzeć z inwestorem umowę, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustali stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości niższej niż określona w uchwale, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zawarcie umowy następuje z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej (art. 3 pkt 2). Identyczne regulacje wprowadzono w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668) – art. 59a ust. 1 ustawy oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) – art. 50a ust. 1 ustawy.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. Na str. 66 tego projektu stwierdzono, że obniżenie stawki do poziomu około 20 zł/m2 na rok przyczyni się do zwiększenia wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusza bazowego. Założono, że obniżenie stawek do tego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie.

Odnosząc wszystkie powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuprawniony uznało, iż uchylenie przepisu art. 40f ustawy o drogach publicznych jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Tymczasem uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że obecnie nie ma regulacji prawnych nakładających na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu, poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

Należy zwrócić również uwagę, że skutkiem ubocznym uchylenia art. 40f ustawy o drogach publicznych jest odmienne, a zapewne niezamierzone przez ustawodawcę, traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Aktualne opłaty są bowiem kilkakrotnie niższe od poprzednich. Z tego względu, dopiero zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. pozwoli przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji wyroku, uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. Strona skarżąca po doręczeniu jej odpisu tego pisma nie zgłosiła żądania przeprowadzenia rozprawy.