Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1253/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Dzielnicy [...] W. na rzecz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] kwotę 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 i poz. 1000) w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U z 2015r. poz. 1438 z późn. zm.) oraz § 24 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010r. (t.j. Dz. U. Woj. Maz. Z 2016 r. poz. 420 ze zm.), nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Dzielnicy [...] S. J. zatrudnionym na stanowisku Kierownika Działu [...] w Zakładzie Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu Rada Dzielnicy [...] wskazała, że jako podstawę wystąpienia do Rady Dzielnicy [...] Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wskazała we wniosku art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym. Rada Dzielnicy podała, że po zapoznaniu się z pismem Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wraz z załącznikami oraz po wysłuchaniu wyjaśnień radnego S. J. do stawianych zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. podjęła decyzję o nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Dzielnicy [...]

S. J. zatrudnionym na stanowisku Kierownika Działu [...]

w Zakładzie Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...].

Uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. stała się przedmiotem skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], reprezentowanego przez radcę prawnego. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił naruszenie:

- art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podjętej w sposób dowolny i arbitralny, bez merytorycznego uzasadnienia decyzji Rady, bez wskazania kryteriów, które umożliwiałyby zweryfikowanie decyzji Rady i ocenę czy wystąpiła przesłanka do odmowy wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym,

- art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, pomimo braku stwierdzenia, że przedstawione przez pracodawcę przyczyny rozwiązania umowy o pracę dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego,

- przepisów postępowania, tj. art 107 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez wskazania motywów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a w konsekwencji bez możliwości zweryfikowania jej prawidłowości i legalności.

W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że pismem z dnia [...] kwietnia

2018 r. Dyrektor Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zwrócił się do Rady Dzielnicy [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Dzielnicy [...] S. J. - Kierownikiem Działu [...] w trybie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. Wskazał, że jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano ciągłe i uporczywe naruszanie przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych, przytoczył w 16 punktach na czym polegało naruszanie tych obowiązków. Pełnomocnik podał, że stwierdzone przez pracodawcę ciężkie naruszenie wskazanych w piśmie podstawowych obowiązków pracowniczych prowadzi do konieczności rozwiązania umowy o pracę

w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, a zdarzenia stanowiące przesłanki rozwiązania stosunku pracy nie są związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie nie są znane jakiekolwiek powody, dla których Rada Dzielnicy [...] odmówiła zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, co uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Treść zaskarżonej uchwały nie podaje jakichkolwiek przyczyn niewyrażenia zgody. Podniósł, że Rada Dzielnicy [...] nie może podejmować rozstrzygnięć arbitralnych i samowolnych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Brak wskazania motywów jakimi kierowała się Rada uniemożliwia ocenę,

czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust 2 ustawy, a przede wszystkim uniemożliwia ocenę, czy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu, upoważniające Radę do odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały brakuje jakichkolwiek argumentów, w oparciu o które Rada uwzględniła stanowisko radnego, odmawiając jednocześnie racji argumentom pracodawcy. Rada Dzielnicy [...] nie dokonała oceny argumentów pracodawcy i radnego, która to ocena powinna być dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdować poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Rada Dzielnicy [...] odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego.

Pełnomocnik wskazał, że wymóg działania na podstawie prawa oraz zasada zaufania, rodzą po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Rada Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Organ wskazał m.in., że art. 42 § 4 k.p. określa, jakie przesłanki łącznie powinny być spełnione, kiedy powierza się czasowo pracownikowi inną pracę, w tym między innymi odpowiednie kwalifikacje pracownika. Pracownik ma prawo kwestionować twierdzenie, że powierzenie mu innej pracy niż określonej w umowie o pracę jest podyktowane uzasadnionymi potrzebami pracodawcy. Pracownik ma prawo dowolnie oceniać działalność pracodawcy, jeśli odmawia wykonania sprzecznego z art. 42 § 4 k.p. polecenia kierującego go do innej pracy, nie uchybia obowiązkowi pracowniczemu. W takim wypadku umowa o pracę nie mogła być z nim rozwiązana na podstawie art. 52 §1 pkt.1. Organ wskazał, że nie zawsze odmowa wykonania polecenia pracodawcy, nawet jeśli się mieści w granicach przysługującego prawa pracodawcy, może być automatycznie potraktowana jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. Powierzenie innej pracy bez odpowiednich kwalifikacji stawia pytania, czy S. J. był zdolny do jej wykonywania i czy to właśnie w ten sposób się nie narazi na zarzut ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych.

Organ wskazał też m.in., że należy mieć na uwadze, iż RODO miało wejść w życie 25 maja 2018 r., a powierzenie pracownikowi wykonywania tych czynności zostało dokonane 16 maja 2018 r. tj. na 9 dni przed wejściem w życie RODO. Jest zupełnie niemożliwą rzeczą, aby w tak krótkim czasie pracownik opanował zagadnienia dotyczące ochrony danych osobowych na podstawie RODO, tym bardziej, że S. J. w swoim życiu zawodowym nigdy nie zajmował się ochroną danych osobowych, na podstawie prawa polskiego, a tym bardziej na podstawie prawa europejskiego. Pracownik nie był informowany o możliwości szkolenia w zakresie ochrony danych osobowych. Organ wskazał, że odpowiadając na argumenty naruszenia § 9 ust. 2,3,7,9 i 15 Regulaminu Pracy ZGN trzeba zauważyć, że nie ma dowodów na potwierdzenie powyższych naruszeń. Zawiadomienie opiera się w zasadzie na dowodzeniu, że pracownik odmawia wykonania zadań powierzonych mu przez pracodawcę, podczas kiedy cały czas wykazywał swoją gotowość do pełnienia obowiązków zgodnych z jego kwalifikacjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu. W sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994), zwanej dalej u.s.g. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku

są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (v. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 641/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta wprowadzona została bowiem dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu.

Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa wprawdzie żadnych warunków i kryteriów, jakimi miałaby się kierować Rada Miasta przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego, jednakże kompetencja Rady do odmowy wyrażenia zgody nie daje prawa do odmowy wyrażenia zgody w każdej sytuacji

(v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1332/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym (v. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 449/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody powinna być należycie uzasadniona, co wynika ze standardu demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności działania władzy publicznej

(v. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12; wyrok NSA z dnia

19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 870/12, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r.

sygn. akt II OSK 1074/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

W niniejszej sprawie Rada Dzielnicy [...] w uzasadnieniu uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. J. wskazała jedynie na fakt wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Podała, że zapoznała się z pismem pracodawcy wraz załącznikami oraz wysłuchała wyjaśnień radnego do stawianych zarzutów.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w ogóle nie wskazuje na motywy, którymi kierowała się Rada Dzielnicy rozpoznając wniosek pracodawcy. Tymczasem powinno wskazywać podstawę prawną uchwały i być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzysząca Radzie przy podejmowaniu uchwały. Uzasadnienie to powinno zawierać wskazanie faktów, które Rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcie uznaniowe. Uzasadnienie pozwala bowiem na zweryfikowanie zgodności z prawem podjętej uchwały. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała nosi znamiona arbitralności

i nie poddaje się sądowej kontroli. Wydana została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Argumentacja Rady Dzielnicy [...] zawarta w odpowiedzi na skargę nie zmienia stanowiska Sądu. Nadto wskazania wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym "(...) rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (v. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 923/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzona kwota uwzględnia uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego w wysokości 480 zł.