Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2848/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nią w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

A. W. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A. W. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS" lub "organ I instancji") o wydanie dokumentu potwierdzającego pełnienie służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1611), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy".

W uzasadnieniu wniosku A. W. wskazała, że od 1997 r., pełniąc służbę w komórkach organizacyjnych, wchodzących w skład obecnego pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej (komórki: karne-skarbowe, dochodzeniowo-śledcze, służby dyżurnej, realizacji, ds. ujawniania i odzyskiwania mienia), w trakcie codziennie wykonywanych czynności, podejmowała działania, o których mowa w powołanych przepisach, a dokumentacja potwierdzająca ten fakt znajduje się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zakresy obowiązków, ewidencje, rejestry, akta spraw i inne dane).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię. W uzasadnieniu DIAS stwierdził, że wnioskodawczyni posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia, gdyż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. zostanie zwolniona ze służby z dniem [...] kwietnia 2021 r., w związku z przejściem na emeryturę z zaopatrzeniowego systemu emerytalnego. Następnie, organ I instancji wskazał, że na podstawie dokumentacji przebiegu służby, zgromadzonej w aktach osobowych wnioskodawczyni, nie można stwierdzić, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia, o których mowa w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2021 r. wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przekazanie informacji, czy w latach 1997-2020 był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto, organ I instancji zwrócił się o przekazanie informacji, czy istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawczyni realizowała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W odpowiedzi. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego (pismo z dnia [...] marca 2021 r.) poinformował, że w latach 1997-2020 nie był prowadzony rejestr czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że nie istnieją inne niż ww. rejestr dokumenty, zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające, że wnioskodawczyni realizowała czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 wymienionego rozporządzenia. W końcowej części uzasadnienia skarżonego postanowienia DIAS podkreślił, że również wnioskodawczyni nie podała konkretnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o podejmowaniu czynności realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

A. W., pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na ww. postanowienie. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

A. W. zaskarżonemu postanowieniu zarzucała naruszenie:

1) art. 217 § 2, art. 218 § 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania tj. organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane, z których wynika pełnienie służby w warunkach uprawniających do uzyskania zaświadczenia;

2) art. 218 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu w ogólne przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w celu wydania zaświadczenia i ograniczenie się do odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do stanu faktycznego przebiegu służby i realizowanych zadań.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca stwierdziła m. in., że od 1997 r., w trakcie codziennie wykonywanych czynności, podejmowała działania, o których mowa w powołanych przepisach, wskazując rodzaje takich działań, w których uczestniczyła. Wskazała, że czynności były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób. protokołami z czynności procesowych, a rejestry, ewidencje oraz inne dane (książki służby, akta spraw itd.), na podstawie których wnioskowała o wydanie zaświadczenia, znajdują się w posiadaniu organu. W ocenie skarżącej, organ I instancji w rzeczywistości nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, dotyczącego faktycznego przebiegu służby i warunków, w jakich realizowała zadania w kontekście wydania zaświadczenia, a czynności wykonane podczas rozpoznawania sprawy są czynnościami pozornymi i mają markować jedynie prowadzenie postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przy jednoczesnym zobowiązaniu tegoż organu do przeprowadzenia rzeczywistego i rzetelnego postępowania wyjaśniającego.

Po rozpoznaniu sprawy Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, iż podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowiły przepisy art.217 § 2 pkt 2, art, 218 § 1 i art. 219 k.p.a.

Stosownie do treści art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. – wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie, przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W rozpatrywanej sprawie A. W. wniosła o wystawienie zaświadczenia o tym, że począwszy od 1997 r. realizowała czynności służbowe w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwiłoby podwyższenie emerytury.

Organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści, dotyczących podejmowania przez skarżącą czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Organ I instancji przeanalizował dokumentację z akt osobowych, w której nie stwierdził dokumentów poświadczających wykonywanie przez Wnioskodawczynię służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. DIAS wystąpił także do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o przekazanie informacji związanych z przedmiotowym zagadnieniem. Jednak podjęte czynności nie doprowadziły do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że z samego faktu pełnienia służby z przypisanymi obowiązkami nie wynika, ze jest to służba pełniona w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności służbowej, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku w danym okresie), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest także, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31.01.2017r., sygn.. OSK 3462/15).

Organ odwoławczy wskazał, iż nie każdy rodzaj czynności operacyjno-rozpoznawczej czy dochodzeniowo-śledczej uzasadnia uznanie, iż dokonana została ona w warunkach szczególnych, zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza posiadana przez organ I instancji dokumentacja. Z samego faktu, że skarżąca w toku pełnienia służby wykonywała zadania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze nie można wywodzić, iż w każdym przypadku występowało w toku ich wykonywania realne zagrożenie zdrowia i życia. Podejmowanie zaś czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury musi niezbicie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącej w określonych akcjach, uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało opisane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Zgromadzona dokumentacja nie zawiera opisu zdarzeń, które miałyby charakter wyjątkowy i szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu.

Odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawczyni, że czynności, w których brała udział "były dokumentowane planami działań, notatkami urzędowymi, protokołami zatrzymania osób, protokołami z czynności procesowych" organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a. zasady dopuszczania jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Trzeba podkreślić, że organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ nie ma natomiast obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przepis ten stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, a zebrany materiał stanowi wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W postępowaniu wykazano, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy wnioskodawczyni pełniła służbę w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu. Jednak przeprowadzone czynności nie doprowadziły do ustalenia, że skarżąca podejmowała co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Skoro zaświadczenie, jak wyjaśniono wcześniej, jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ ewidencje, rejestry i dane, których w niniejszej sprawie brak, to wniosek o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

A. W. złożyła skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. obrazy art. 217 § 2, art. 218 § 1 k.p.a., polegającej na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania, tj. w sytuacji, gdy organ posiadał ewidencje, rejestry oraz inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, z których wynika pełnienie służby w warunkach uprawniających do uzyskania wnioskowanego zaświadczenia;

2. obrazy art. 218 § 2 k.p.a., polegającej na nieprzeprowadzeniu w ogóle przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokonania analizy rejestrów, ewidencji oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu w celu wydania wnioskowanego zaświadczenia, i ograniczenie się do odmowy jego wydania poprzez ogólne stwierdzenia, nieodnoszące się do stanu faktycznego przebiegu mojej służby i realizowanych zadań.

Skarżąca wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, iż Szef Krajowej Administracji Skarbowej, postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organy wydające zaskarżone postanowienia nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w mojej sprawie, lecz ograniczyły się do uznania za wystarczające wystąpienie do Naczelnika [...] UCS w [...] z pytaniem o nieistniejące "specjalne" rejestry "czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza", chociaż było to pytanie retoryczne, albowiem Dyrektor IAS znał już odpowiedź na nie (z innych podobnych spraw funkcjonariuszy ubiegających się o wydanie tegoż spornego zaświadczenia). Czynności wykonane podczas rozpoznawania mojej sprawy są zatem czynnościami pozornymi i mają za zadanie markować jedynie prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które de facto nie toczy się i nigdy się nie toczyło. W zażaleniu skierowanym do Szefa KAS wskazałam, że wydanie stosownego zaświadczenia jest możliwe na podstawie innych rejestrów, ewidencji i danych znajdujących się w posiadaniu organu I instancji.

Skarżąca podnosiła, iż chodzi tutaj chociażby o takie materiały jak książki służby, czy też materiały konkretnych śledztw i dochodzeń (czynności wykonywane w toku dochodzenia w niezbędnym zakresie - art. 308 k.p.k., prowadzenie dalszego postępowania po jego formalnym wszczęciu). Organy nie przeprowadziły jednak żadnych czynności zmierzających do potwierdzenia stanu faktycznego i wydania w tym zakresie stosownego zaświadczenia, a ograniczenie się do pytań o prowadzenie rejestrów jest pozorowaniem wykonywania czynności wyjaśniających. Oparcie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jedynie na treści odpowiedzi Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] oraz na dokumentach z akt osobowych, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania ustalenia stanu faktycznego na wskazanych przeze mnie rejestrach i dokumentach, stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, która miała wpływ na treść wydanego postanowienia.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga rozpoznawana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4).

Artykuł 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym kodeks nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, a w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli - jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania praw adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).

Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. Zatem organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08);

W toku postępowań wywołanych wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie odwołaniem skarżącej, organy obu instancji nie ustaliły, czy zgromadzone dokumenty potwierdzają tezę skarżącej. Organy poprzestały na konstatacji sprowadzającej się do wskazania kwestii oczywistej, tj. tego, iż w latach 1997-2020 nie prowadzono rejestru czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, które nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Ponadto, organy ustaliły, iż nie istnieją także inne niż ww. rejestr dokumenty zawierające zapisy lub adnotacje potwierdzające realizacje czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r.

Powyższe ustalenia nie wyczerpują jednak obowiązku organów przeprowadzenia właściwego postępowania w trybie wymaganym, dla sprawy w przedmiocie wydania wniosku (art. 217 k.p.a. i nast.) Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3.12.2010 r., II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazuje na dokumenty mające potwierdzić treść żądanego zaświadczenia (książki służb, materiały śledztw lub dochodzeń). Organy w przedmiotowej sprawie nie dopytały wnioskodawczyni o jakie zindywidualizowane zdarzenia i dokumenty chodzi, nie zbadały też dostępnej w tym zakresie dokumentacji, która niewątpliwie musiała zostać sporządzona. Oczywiście odrębną kwestią jest, to czy wskazana dokumentacja odpowiada wymogom określonym, w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. i czy może stanowić podstawę do wydania spornego zaświadczenia.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ rozpoznając wniosek strony, ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. Należy zważyć, iż organ w tego typu spraw dysponuje dokumentacją wymagającą analizy w kontekście określenia czy ww. dokumentacja potwierdza pełnienie służby w warunkach, o których mowa w przytoczonych przepisach.

Przykładowo, mogą to być:

1) raporty z pełnionej służby;

2) notatki służbowe, które potwierdzą daty i zdarzenia współpracy z konkretnymi jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW;

4) rejestry prowadzone we właściwych referatach;

5) elektroniczna książka służby;

6) zapis czynności kontrolnych wpisywanych do systemu ZISAR;

7) polecenia wydane przez Naczelnika właściwego Wydziału.

Możliwym jest również ustaleniu wszystkich przypadków współpracy z jednostkami Policji, CBŚ, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Straży Granicznej, Straży Miejskiej czy ABW, poprzez wystąpienie do nich i uzyskanie informacji, w których przypadkach czynności zostały wykazane przez funkcjonariuszy jednostek, uczestniczących w tych czynnościach służbowych, jako czynności spełniające warunki pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.).

Powyższe czynności ograniczają się do gromadzenia dokumentacji i ustalenia czy na jej podstawie można wydać zaświadczenie żądanej treści. Nie stanowią podstawy dowodowej ustalenia stanu faktycznego poprzez rozstrzyganie okoliczności spornych. Na organie spoczywał przede wszystkim obowiązek wypowiedzenia się na temat tego, czy dysponuje powołaną dokumentacją. Następnie organ winien przeanalizować ową dokumentację pod kątem istnienia w niej danych istotnych w niniejszej sprawie, lub ewentualnie winien wyjaśnić to, dlaczego nie chce dokonać takiej analizy.

Organ winien zatem wezwać skarżącą do doprecyzowania w jakich dokumentach (rejestrach), mogą znajdować się dane obrazujące pełnienie przez ww. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowia. Następnie podjąć próby zebrania wskazanej dokumentacji i poczynienia stosownych ustaleń. Przy czym zważyć należy, iż to na organie, ciąży obowiązek ustalenia, jakiego rodzaju rejestry czy ewidencje mogą zawierać sporne dane. Natomiast działanie wnioskodawczyni poprzez doprecyzowanie wniosku w tym zakresie powinno, to zadanie ułatwić organom.

Powyższe uchybienie, w ocenie tut. Sądu świadczy o naruszeniu dyspozycji art.218 § 2 k.p.a. Naruszenie to jest zaś na tyle istotne, że rzutuje na poprawność rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie omawianej kwestii przez organ sprawia, że Sąd został pozbawiony możliwości weryfikacji poprawności skarżonego postanowienia. W szczególności Sąd został pozbawiony możliwości oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie rejestrów, mogących zawierać dokumenty potwierdzające fakty istotne w sprawie.

W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 31 marca 2021r. narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).