Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 432/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, art. 30
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 61 § 4, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 208 ust. 2-3, art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7, art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 177, art. 184.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub, sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014r. sprawy ze skargi I. J. i R. J. na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu Oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. J. i R. J. (dalej beneficjent, strona, skarżąca) zawarli w dniu 18.12.2009r. umowę nr "[...]" z Województwem, reprezentowanym przez Zarząd Województwa, zwanym w umowie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej IZ). Przedmiotem umowy było dofinansowanie projektu pod nazwą "Przedstawienie oferty A. - s.c. I. J., R. J. na Międzynarodowych Targach w Niemczech w dniach "[...]" - udział jako Wystawca". Do przedmiotowej umowy zawarto aneksy w dniach 05.03.2010r., 14.06.2010r., 20.10.2010r. i 10.11.2010r..

IZ pismem z 11.09.2013r. (doręczonym 16.09.2013r.), przesłała beneficjentowi oświadczenie o rozwiązaniu umowy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, a następnie pismem z 05.11.2013r. IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 43.752,51 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Po upływie terminu do zwrotu środków IZ pismem z 27.11.2013r., doręczonym 28.11.2013r., wysłała beneficjentowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r., Nr 249, poz. 2104, ze zm., dalej u.f.p.) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., Nr 157, poz. 1241, ze zm., dalej w.u.f.p.).

Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]". W jej uzasadnieniu stwierdził, że beneficjent osiągnął w 100% wartość wskaźników produktu. Nie osiągnął natomiast wskaźnika rezultatu: Łączna liczba utworzonych miejsc pracy w liczbie 8 etatów, poprzez co naruszył:

- § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu,

- § 2 ust. 2, który stanowi, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu.

Powyższe miało w konsekwencji doprowadzić do rozwiązania umowy o dofinansowanie (szczegółowy opis ww. naruszeń przedstawiono na str. 5-6 zaskarżonej decyzji wydanej w I instancji).

Jak podniesiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy beneficjent nie zrealizował wskaźnika zatrudnienia (gdyż pomimo zatrudnienia 3 osób, dokonał również zwolnienia w takiej samej liczby pracowników) ekspert z zakresu analizy finansowej nie przyznałby żadnych punktów w ramach ww. kryterium przy ocenie wniosku podmiotu o dofinansowanie ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego do konkursu "[...]". Powyższe doprowadziłoby do sytuacji, że projekt otrzymałby zamiast 18 punktów, 12 punktów na 24 możliwych do otrzymania w trakcie oceny merytorycznej punktowej (Karta oceny merytorycznej punktowej znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy). Podkreślono także, iż zgodnie z zapisami § 9 pkt 9 Regulaminu naboru i oceny wniosków o ww. dofinansowanie: Wniosek może zostać odrzucony na etapie oceny merytorycznej z uwagi na nie uzyskanie co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów uwzględniającej stopień spełnienia kryteriów wyboru projektów przewidzianych w Karcie oceny merytorycznej punktowej. W sytuacji, gdy beneficjent otrzymałby 0 punktów w ramach kryterium: Wpływ projektu na poziom zatrudnienia, projekt otrzymałby 50% maksymalnej liczby punktów przewidzianych w Karcie oceny merytorycznej punktowej. Powyższe spowodowałoby jego odrzucenie na etapie oceny merytorycznej punktowej i niezakwalifikowanie do dofinansowania. Zadeklarowanie przez beneficjenta utrzymania dotychczasowego zatrudnienia dałoby podstawę do przyznania 1 punktu w ramach ww. kryterium, co również nie stanowiłoby podstawy do zakwalifikowania projektu do dofinansowania.

IZ podała, że zobligowana była do wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, gdyż w przeciwnym wypadku dofinansowanie otrzymałby projekt, który powinien zostać odrzucony na etapie oceny merytorycznej punktowej. W ocenie IZ niedopuszczalna jest sytuacja, w której beneficjent po zrealizowaniu pełnego zakresu rzeczowego projektu i refundacji środków w wysokości ustalonej w umowie o dofinansowanie (50% wydatków kwalifikowalnych), nie dotrzymuje warunków jego przyznania. W tym miejscu odnotowano, że w myśl § 19 ust. 1 pkt 7 umowy o dofinansowanie nieosiągnięcie wskaźników realizacji projektu stanowi samoistną przesłankę jej wypowiedzenia.

Ponadto w punkcie C-4.3 wniosku beneficjent wskazał, iż dokona zatrudnienia nowych pracowników w liczbie 8, przy stałym utrzymaniu obecnych miejsc pracy na poziomie 23 etatów. W tym zakresie realizacja wskaźników jest nierozerwalnie związana z celem projektu, a środki unijne przeznaczone są na realizację w całości konkretnego projektu. Beneficjent na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie otrzymał pomoc bezzwrotną pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Jednym z podstawowych obowiązków beneficjenta myśl § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, jest osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) projektu. Organ wskazał, że powyższe ma tak doniosłe znaczenie, iż brak realizacji wskaźników projektu stanowi samoistną przyczynę rozwiązania umowy o dofinansowanie (§ 19 ust. 1 pkt 7).

Z kolei na podstawie § 2 ust. 2 w związku z § 1 pkt 22 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu rozumianego jako kompleksowe przedsięwzięcie, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i w oparciu o harmonogram rzeczowo-finansowy. Rozwiązanie umowy o dofinansowanie z przyczyn leżących po stronie beneficjenta skutkowało niezrealizowaniem projektu, niezakończeniem inwestycji/przedsięwzięcia. Organ wskazał, że środki europejskie stanowią bezzwrotną pomoc w przypadku zrealizowania przedsięwzięcia, co w niniejszej sytuacji nie miało miejsca.

Beneficjenci, reprezentowani przez r.pr. D.B., złożyli w dniu 03.02.2014r. (data nadania w placówce pocztowej) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie wnioskodawców organ I instancji nie zastosował § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Strona uznała, że w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne odstąpienie od żądania zwrotu całości kwoty otrzymanego dofinansowania, ewentualnie określenie go na niskim, minimalnym poziomie. Powołał się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 01.08.2012r. sygn. akt I SA/Gd 727/12, iż obowiązek nałożenia korekt finansowych nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. IZ zobowiązana jest ponadto do dokonania własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody i jej znaczenia w okolicznościach danej operacji lub programu.

Strona podała, że w kwestionowanej decyzji IZ trudno znaleźć obiektywną ocenę działań beneficjenta, jak też brak jest obiektywnej oceny działań podjętych przez beneficjenta

Utrzymując w mocy własną decyzję wydaną w I instancji IZ w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" podniosła, że w zakresie zarzutu niezastosowania przez organ w I instancji § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie, postępowanie administracyjne nie było prowadzone w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty (stwierdzenia nieprawidłowości). Toczyło się ono na podstawie art. 211 ust. 1 u.f.p., tj. w przedmiocie zwrotu środków. Organ był obowiązany stwierdzić, czy ustalony przez niego stan faktyczny wypełnia przesłankę/i określone w ww. przepisie. Podkreślenia wymaga, iż art. 211 ust. 1 u.f.p. nie stanowi o kwestii wystąpienia nieprawidłowości, szkody bądź miarkowania sankcji. Tym samym, przywołany przez stronę wyrok WSA nie ma związku z sytuacją powstałą w wyniku rozwiązania umowy o dofinansowanie. Bowiem dotyczy on innego stanu faktycznego, w którym podczas trwania umowy o dofinansowanie nałożono na beneficjenta korektę.

W ocenie organu prawidłowo określono i wyjaśniono w decyzji wydanej w I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanki zwrotu środków określonej w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur. Powołano się w tym miejscu na wyroki: NSA z 19.06.2012r. sygn. akt NSA II GSK 732/11, z 30.03.2010r., II GSK 314/10, z 04.08.2010r., II GSK 797/10, z 20.10.2010r., II GSK 1110/10 i WSA w Olsztynie z 21.03.2013r. sygn. akt I SA/Ol 93/13).

IZ podkreśliła, że nie ma podstawy prawnej umożliwiającej organowi częściowe odstąpienie od zwrotu środków finansowych z uwagi na sytuację majątkową podmiotu zobowiązanego bądź niewyrządzenie przez niego szkody. Niezależnie od kwestii powstania szkody (bądź jej braku), odnośnie rozwiązania umowy o dofinansowanie należy orzec o zwrocie całości pobranych środków. Gdyby ustawodawca chciał różnicować sankcję przewidzianą w omawianym przepisie z uwagi na wystąpienie szkody, to musiałby to wyraźnie sformułować. Dodatkowo organ wytknął, że strona błędnie przytoczyła zapis § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutu braku obiektywnej oceny działań beneficjenta organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 kpa w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w I instancji. Organ dokonał własnych ustaleń co do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, prowadząc postępowanie w sposób wnikliwy, wyjaśniając zasadność przytaczanych przez beneficjenta argumentów. Prawidłowo stwierdzono niewywiązanie się przez beneficjenta z obowiązków wynikających z § 2 ust. 2 i § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, czego konsekwencją było rozwiązanie umowy o dofinansowanie, na podstawie jej § 19 ust. 1 pkt 6 i 7.

Podkreślono, że w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji przywołano przepisy ustawy o finansach publicznych obowiązujące w stanie prawnym na 18 grudnia 2009r.. Powyższe ma wynikać z brzmienia art. 113 ust. 1 w.u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240, ze zm.) podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Wobec faktu, iż umowa o dofinansowanie została zawarta w dniu 18.12.2009r. należy zastosować wcześniej obowiązujące unormowania zawarte w art. 211 ust. 4 u.f.p.. Udzielenie dotacji należy rozumieć jako możliwość uzyskania czegoś, zapewnienie czegoś komuś. Umowa o dofinansowanie stanowi, że Instytucja Zarządzająca przyznaje beneficjentowi dofinansowanie w określonej kwocie co oznacza, że beneficjentowi udziela się (zapewnia się) konkretną kwotę pomocy. Istotne jest zatem sformułowanie o przyznaniu pomocy zawarte w umowie o dofinansowanie. W związku z czym w niniejszej sprawie zwrot udzielonej pomocy powinien odbywać się w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych obowiązujące w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie.

Organ podtrzymał stanowisko i w pełni podzielił argumentację zawartą w decyzji wydanej w I instancji. Stwierdził, że beneficjent naruszył § 4 ust. 3, § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, co skutkowało jej rozwiązaniem i obowiązkiem zwrotu środków. Uprawnienie IZ do rozwiązania umowy o dofinansowanie w niniejszej sytuacji, wynika z jej § 19 ust. 1 pkt 6 i 7. Wobec powyższego w myśl § 19 ust. 3 ma prawo także żądać zwrotu całości pobranych środków wraz z odsetkami. Tym samym organ jest zobligowany do wszczęcia procedury odzyskania środków wynikającej z ustawy o finansach publicznych.

Podkreślono, że uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe wskazane w art. 10 § 1, art. 35 i 36, art. 61, art. 107 § 1 i 3 kpa. Ponadto decyzja została podpisana przez Marszałka województwa zgodnie z zasadami reprezentacji określonymi w art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), dalej u.s.w..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strony, reprezentowane przez dotychczasowego radcę prawnego, wniosły o:

– uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji organu i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia,

– wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, które prowadziłoby do wyrządzenia znacznej szkody skarżącym,

– zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 211 ust. 1 u.f.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

– art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r.) poprzez jego błędną wykładnię;

– art. 7 in fine k.p.a., tj. zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

– art. 8 k.p.a., tj. zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, poprzez jego niezastosowanie;

– art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie braku formalnego decyzji, polegającego na niepodpisaniu decyzji przez wszystkie osoby uczestniczące w jej wydaniu.

W treści skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie pominięto interes indywidualny i uznano wyłącznie interes publiczny, co stanowi złamanie zasady art. 7 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z 21.06.2001r. sygn. akt V SA 3718/00).

Naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. polega natomiast na podpisaniu decyzji przez Przewodniczącego Zarządu Województwa, z pominięciem pozostałych osób uczestniczących w jej wydaniu. Powoływany przez organ art. 46 ust. 2a u.s.w. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż stosuje się go w zakresie przedmiotowym spraw powierzonych samorządowi województwa. Pełnienie funkcji Instytucji Zarządzającej nie zostało powierzone samorządowi województwa a jedynie jego zarządowi (art. 5 pkt 2 u.s.w.). Potwierdzać to ma przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), który ustanawia jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa - samorządowe kolegium odwoławcze mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Skoro w niniejszej sprawie kolegium nie było organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu województwa, gdyż działał on na podstawie odrębnych przepisów jako instytucja zarządzająca, to potwierdzenie znajduje w ocenie autora skargi teza, że działania dotyczące polityki rozwoju nie należą do zakresu działania samorządu województwa, a jedynie do zarządu województwa. W związku z tym zachodzi w tych sprawach obowiązek stosowania art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie konieczności podpisania decyzji przez wszystkie osoby biorące udział w jej wydaniu. Skarżący przytoczyli w tym zakresie tezy z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 52/10 (LEX nr 675506).

W ocenie skarżących organ w sposób nieuprawniony przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić w ogóle o nałożeniu korekty finansowej, gdyż prowadzone przez niego postępowanie toczyło się w przedmiocie zwrotu środków, a nie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty. Strony za logiczne uznają, że ciąg czynności, w których organ najpierw ustala wysokość kwoty środków, które należy zwrócić (czyli dokonuje korekty), a później dopiero wydaje decyzję w przedmiocie zwrotu ustalonej kwoty. Organ pominął także fakt, czy działanie skarżącej niosło za sobą wystąpienie szkody, która stanowi jedną z trzech obligatoryjnych przesłanek wystąpienia nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L Nr 210, s. 25 ze zm.), które muszą wystąpić kumulatywnie. Ponadto IZ nie rozważyła możliwości zastosowania metody dyferencyjnej przy wyliczaniu wartości korekty finansowej, której de facto w przedmiotowej sprawie nie wydano. O nieprawidłowości takiego postępowania przesądzać ma orzeczenie WSA w Olsztynie z dnia 23 maja 2013r. sygn. akt I SA/Ol 193/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011r. sygn. akt II SA/Go 611/11 (LEX nr 1152608).

Skarżący nie zgadzają się z uznaniem przez organ, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2012r. sygn. akt I SA/Gd 727/12 jest w przedmiotowym stanie faktycznym nieadekwatny, ponieważ dotyczy stwierdzenia nieprawidłowości i nałożenia korekt. W ocenie stron nielegalne działanie organu polegało głównie na nienałożeniu przezeń korekty w sytuacji, gdy był on do tego uprawniony.

Ponadto organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdził, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej organowi częściowe odstąpienie od zwrotu środków finansowych z uwagi na sytuację majątkową podmiotu zobowiązanego bądź niewyrządzenie przez niego szkody. Jednak twierdzenie to, jak podano w skardze, pozostaje w sprzeczności z tym, co organ podnosi we wcześniejszym fragmencie rzeczonego uzasadnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (a więc również umowa o dofinansowanie) stanowią uregulowania prawne, którym przyznaje się walor źródeł prawa.

W ocenie skarżących nie można odczytywać oddzielnie § 19 ust. 3 umowy i § 9 ust. 1, ponieważ § 9 określa nieprawidłowe wykorzystanie środków i ich odzyskiwanie, natomiast § 19 stanowi już skutek stwierdzonych nieprawidłowości i traktuje o rozwiązaniu umowy z tego powodu. Organ pominął § 9, który wyznacza procedurę zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków. Skoro dokumenty programu operacyjnego stanowią źródło prawa to chybiony jest argument, że organ nie miał podstawy prawnej do zmiarkowania wysokości kwoty przypadającej do zwrotu w przypadku skarżących. I to stanowisko jest zgodne z powoływanym wyżej poglądem dotyczącym ustalenia wysokości zwrotu, przedstawionym w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Działanie organu naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej z art. 8 k.p.a., która jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Uwzględniając powyższe organ nieprawidłowo zastosował art. 211 ust. 1 u.f.p. nakazując skarżącym zwrot całej kwoty dofinansowania. Skarżący przyznają, że częściowo nie zrealizowali założeń projektu, jednak zgodnie z literą prawa oraz logiką zasadne jest zwrócenie odpowiedniej części środków, a nie - jak uznał organ - pełnej kwoty, bez próby nawet zmiarkowania jej wysokości.

Skarżący poddali w wątpliwość, czy postępowanie organu nie jest dotknięte wadą powodującą nieważność postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p,a.. Organ I instancji oraz organ odwoławczy są jak podnieśli skarżący w zasadzie tożsame, jest to instytucja zarządzająca, a obydwie decyzje podpisane są przez tych samych członków organu. Stanowisko takie podnosi J. Ostałowski w publikacji pt. Postępowanie w sprawie zwrotu środków Unii Europejskiej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ("Przegląd Prawa Publicznego" z 2014 r. Nr 2, s. 30-53). Aczkolwiek stronie skarżącej znane są w tym zakresie również odmienne stanowiska doktryny.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących dodatkowo powołał się na art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, który, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie. Podnoszone w skardze zarzuty uznał niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zasada ta ma również rangę zasady konstytucyjnej i stanowi lex specialis w stosunku do art. 177 Konstytucji. Według art. 177 Konstytucji Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ), powoływanej dalej jako p.p.s.a.. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez sąd wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Należy wskazać, że zakres postępowania dowodowego wyznaczany jest poprzez normy materialne określające uprawnienie Organu IZ do wydania do decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

W rozpoznawanej sprawie w dniu strona skarżąca zawarła w dniu 18.12.2009r. umowę nr "[...]" z Województwem, reprezentowanym przez Zarząd Województwa. Przedmiotem umowy było dofinansowanie projektu pod nazwą "Przedstawienie oferty A. - sc I. J., R. J. na Międzynarodowych Targach 2010 w Niemczech w dniach "[...]" - udział jako Wystawca". Do przedmiotowej umowy zawarto aneksy w dniach 05.03.2010r., 14.06.2010r., 20.10.2010r. i 10.11.2010r.. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał w dniu "[...]" decyzję nr "[...]". Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, że beneficjent osiągnął w 100% wartość wskaźników produktu. Nie osiągnął natomiast wskaźnika rezultatu określonego w we wniosku. Natomiast zrealizowanie projektu zobowiązał się w zawartej umowie o dofinansowanie. Nie utworzył miejsc pracy w liczbie 8 etatów. W konsekwencji naruszył:

- § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu,

- § 2 ust. 2, który stanowi, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu. W konsekwencji IZ wypowiedziała umowę o dofinansowanie. Po rozwiązaniu umowy odpadła postawa prawna przekazanego świadczenia i wypłacone dofinansowanie podlega zwrotowi.

Utrzymując w mocy własną decyzję wydaną w I instancji IZ w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" nr "[...]" podniosła, że w zakresie zarzutu niezastosowania przez organ w I instancji § 9 ust. 1 umowy o dofinansowanie, postępowanie administracyjne nie było prowadzone w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty (stwierdzenia nieprawidłowości). Toczyło się ono na podstawie art. 211 ust. 1 u.f.p., tj. w przedmiocie zwrotu środków. Organ był obowiązany stwierdzić, czy ustalony przez niego stan faktyczny wypełnia przesłanki określone w ww. przepisie. Art. 211 ust. 1 u.f.p. nie stanowi o kwestii wystąpienia nieprawidłowości, szkody bądź miarkowania sankcji. Tym samym, przywołany przez stronę wyrok WSA nie ma związku z sytuacją powstałą w wyniku rozwiązania umowy o dofinansowanie. Bowiem dotyczy on innego stanu faktycznego, w którym podczas trwania umowy o dofinansowanie nałożono na beneficjenta korektę.

Zgodnie z treścią art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 Państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Uwolnione w ten sposób zasoby funduszy mogą być ponownie wykorzystane przez państwo członkowskie do dnia 31 grudnia 2015 r. na dany program operacyjny zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 3. Wkład anulowany zgodnie z ust. 2 nie może być ponownie wykorzystany na operację lub operacje, które były poddane korekcie, ani też, w przypadku gdy korekta finansowa dotyczy nieprawidłowości systemowej, na istniejące operacje w ramach całości lub części osi priorytetowej, w obrębie której wystąpiła nieprawidłowość systemowa. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Adresatem norm prawa wspólnotowego są państwa członkowskie. A zatem powołane przepisy nie mogą dotyczyć bezpośrednio beneficjenta. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wykonaniu w/w przepisów prawa wspólnotowego określa, jaki podmiot pełni funkcję instytucji zarządzającej i statuuje obowiązki instytucji zarządzającej ( art. 25 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. t.j. z 2009 r. Nr 84. poz.712, dalej zwana u.z.p.p.r.). Tymi podmiotami są Minister i Zarząd Województwa.

Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in.: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Adresatem tych norm prawnych jest IZ. To IZ ma obowiązek dokonywania czynności faktycznych i prawnych zmierzających do odzyskiwania środków i nakładania korekt finansowych. Powyższe przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia zwrotu środków przez beneficjenta. Te przepisy nakładają na IZ obowiązek śledzenie nieprawidłowości, analizowanie dowodów świadczących o warunkach realizacji programów operacyjnych (audytów zewnętrznych) lub kontroli programów operacyjnych oraz dokonywania wymaganych korekt finansowych. W wykonaniu przepisów prawa wspólnotowego Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wydało dokument pt. " Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE"- tzw. Taryfikator wraz z załącznikiem " Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenie przy udzielaniu zamówień publicznych współfinansowanych ze środków funduszy UE".

Środki finansowe przyznawane są beneficjentowi na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Umowa jest podpisywana pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Natomiast decyzję określoną w ustawie o finansach publicznych wydaje organ osoby prawnej, czyli Zarząd Województwa. To rozróżnienie jest wynikiem dualizmu prawnego, który jest związany z realizacją projektów operacyjnych. W umowie przewidziana została kognicja sądów powszechnych (§ 23 ust. 5 zawartej umowy). W tym dotyczą ustalenia istnienia umowy. Tryb cywilnoprawny dotyczy sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego, czyli pomiędzy stronami umowy. Art. 184 Konstytucji RP stanowi lex specialis w stosunku do art. 177 Konstytucji. Kognicji sądu administracyjnego nie można domniemywać, w przypadku rozstrzygania sporów pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. W niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji o obowiązku dokonania zwrotu środków otrzymanych przez stronę skarżącą było stwierdzenie przez Instytucję Zarządzającą, że doszło do naruszenia warunków określonych w umowie. Strona skarżąca nie skorzystała z możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie istnienia umowy. W konsekwencji po skuteczny rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej IZ wystąpiła o dobrowolny zwrot wypłaconych środków z odsetkami ustawowymi. Ten etap zakończył się wezwaniem beneficjenta do zwrotu środków. Postępowanie administracyjne wdrażane jest wtedy, gdy beneficjent nie dostosował się do wezwania. To postępowanie kończy się wydaniem decyzji przez organ Instytucji Zarządzającej. Należy zwrócić uwagę, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest mowa o Instytucji Zarządzającej. Umowa o dofinansowanie została zawarta z Województwem, czyli osobą prawną. Natomiast decyzję określoną w ustawie o finansach publicznych wydaje organ osoby prawnej, czyli Zarząd Województwa.

"Warunkiem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, w której zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r. będzie jednocześnie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy. W takim przypadku okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie wspomnianej decyzji. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. z 2005r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Istotne naruszenie procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, a polegające na zaprzestaniu realizacji projektu i zaniechaniu rozliczenia wypłaconej zaliczki, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi." (wyrok NSA W-wa 2012-06-19, sygn. akt GSK 732/11).

Z treścią normy prawnej określonej w art. 211 ust. 2 u.f.p. koresponduje art. 30 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r.. Podstawą dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane.

W rozpoznawanej sprawie dofinansowanie projektu zostało dokonane na podstawie umowy z dnia 18.12.2009r, której treść została uzupełniona czteroma aneksami. W związku z tym źródłem praw i obowiązków beneficjenta jest umowa, która szczegółowo określała obowiązki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego.

W przedmiotowej sprawie nie nałożono korekty, gdyż jej nałożenie wiąże się z zaistnieniem określonego stanu faktycznego, który nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie osiągnęła rezultatu określonego we wniosku o dofinansowanie. Nie zostały utworzone miejsca pracy w liczbie 8 etatów, które zostały wskazane we wniosku o dofinansowanie projektu.

W konsekwencji umowa o dofinansowanie została wypowiedziana, gdyż strona skarżąca nie dotrzymała jej warunków. W związku z tym należy przyjąć, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały podstawy do rozwiązania tej umowy i żądania zwrotu środków .

Jak już zostało wykazane podstawą materialnoprawną decyzji o zwrocie środków stanowił art. 211 Ufp. Decyzja administracyjna stosownie do treści art. 107 § 1 kpa powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Przepis art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa wymaga, aby decyzję zarządu województwa podpisał marszałek województwa. W rozpoznawanej sprawie te wymogi zostały spełnione. Tę decyzję podpisał Marszałek Województwa.

W związku z tym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegającego na podpisaniu decyzji przez Przewodniczącego Zarządu Województwa. Powołany przepis art. 46 ust. 2a u.s.w. ma charakter lex specialis. Powołany przepis ma zastosowania, gdyż do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Umowa cywilnoprawna została zawarta pomiędzy stroną skarżącą a Województwem, czyli osobą prawną. Natomiast decyzję o zwrocie środków finansowych wydaje organ osoby prawnej, czyli Zarząd Województwa, na podstawie ustawy o finansach publicznych.

Mając na względzie powyższe ustalenia i rozważania prawne, Sąd nie podzielił zarzutów w przedmiocie naruszenia, powołanych w skardze, przepisów prawa procesowego i materialnego.

Z hipotezą normy prawnej określonej art. 211 ust. 1 pkt 2 Ufp, jest związana kwestia zwrotu przyznanej pomocy. Strona skarżąca nie wywiązała się z warunków, które były określone we wniosku o dofinansowanie i zawartej umowie. Następstwem tego stanu rzeczy było rozwiązanie umowy i prawo IZ do żądania zwrotu środków. Zostały one bowiem wypłacone na podstawie umowy, która została skutecznie rozwiązana.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.