Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1244/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art154 ust 1, art 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi A. M. i I. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017r. , nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania E. T., działającej w imieniu A. i I. M., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i I. M. z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...], utrzymano ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. i I. M. z tytułu przejęcia tej nieruchomości na rzecz Województwa [...]. Od powyższej decyzji odwołali się A. i I. M. wskazując, iż odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone nieprawidłowo. Skarżąca podniosła, iż odszkodowanie nie uwzględnia rzeczywistej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w odwołaniu wskazano, że nieprawidłowo przyjęto jako aktualny sposób użytkowania przeznaczenie wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony jako aktualny sposób użytkowania należało przyjąć przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne.

W myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy.

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o drogi zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w przypadku w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Klauzulą z dnia [...] lutego 2017 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Organ dokonał oceny operatu szacunkowego uznając, że może stanowić wiarygodny dowód w sprawie. Biegły ustalił, że wyceniana działka położona jest w południowo - zachodniej części miejscowości [...], w oddaleniu od głównych dróg, w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Nieruchomość jest niezabudowana, użytkowania rolniczo. Częściami składowymi gruntu są uprawy i zasiewy jednoroczne ([...]). Biegły wskazał, iż zasiewy nie zostały uwzględnione w wycenie ze względu na umożliwienie przez inwestora zbioru plonów dotychczasowym właścicielom

Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nieruchomość, z której wydzielono grunty pod drogę przed podziałem położona była częściowo na obszarze oznaczonym symbolem MN/RM - zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok 185 - 224 m od drogi gminnej - czyli poza pasem przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową.

Rzeczoznawca mając na uwadze tak określone przeznaczenie dla ww. działki oraz przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, dokonał analizy rynku nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz na cele rolne.

W pierwszej kolejności zbadano rynek nieruchomości drogowych. Analizą objęto rynek lokalny obejmujący gminy graniczące z [...]. Autor opracowania ustalił, że ceny tego rodzaju nieruchomości kształtowały się na poziomie od 35,59 zł/m2 do 42,89 zł/m2.

Dokonana na potrzeby wyceny szacowanej działki analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolne wykazała, iż obrót tego typu nieruchomościami w badanym czasookresie wskazuje, że za podobne grunty ceny transakcyjne za 1 m2 zawierały się w przedziale od ok 2 zł do ok 12 zł.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia, pod drogę publiczną, jest tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem i nie powoduje zwiększenia wartości.

Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Jako cechę rynkową mającą wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości biegły przyjął położenie (waga 100%). Wartość wycenianego gruntu biegły określił na kwotę [...] zł ([...] zł/m2).

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zostało doręczone dotychczasowym właścicielom w dniu [...] maja 2015 r., natomiast wydanie nieruchomości nastąpiło [...] czerwca 2015 r., co skutkowało powiększeniem odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w związku z wydaniem nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i jej art. 134 ust. 1, 3 i 4 organ stwierdził, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W związku z faktem, iż cel wywłaszczenia był w przedmiotowym przypadku zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego aktualnego sposobu użytkowania organ wskazał, iż przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości.

W tej materii mechanizm wyceny zawarty jest w art. 134 ust. 3- 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzw. "zasada korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu wywłaszczenia.

Pierwsze z pojęć - "aktualny sposób użytkowania" oznacza oszacowanie wartości nieruchomości wg faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Drugie z pojęć, tj. "alternatywny sposób użytkowania" nakazuje wycenę nieruchomości przy uwzględnieniu ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny. Każdorazowo zatem biegły ma obowiązek przeprowadzić badanie rynku nieruchomości, które wskaże, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i tym samym pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie.

Z akt przedmiotowej sprawy, zwłaszcza z protokołu oględzin nieruchomości oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny. Ponadto zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla obszaru na którym położona jest działka, obowiązywał zapis, zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna lub zagrodowa możliwa jest w obszarze do ok. 150 m od strony północnej od drogi gminnej, a w pozostałej części na obszarze oznaczonym PM - projektowanej drogi wojewódzkiej oraz terenów otwartych wyłączonych z zabudowy. Wyceniana działka nr [...] położona jest w odległości ok 185 - 224 m od drogi gminnej - czyli poza pasem przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową.

Odszkodowanie za przejęcie nieruchomości z mocy prawa na realizację inwestycji celu publicznego może obejmować wyłącznie tę część nieruchomości, która faktycznie została przejęta pod realizację inwestycji celu publicznego, bowiem wysokość tego odszkodowania powinna odpowiadać wartości praw do tej właśnie części nieruchomości. Oznacza to, że określając wartość części nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji celu publicznego, rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić stan tej konkretnej działki wydzielonej z nieruchomości na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego.

Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie może być wyceniana jako grunt przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne.

Skargę wywiedli skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: "rozporządzenie") poprzez ustalenie wysokości i odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działkę nr [...], w sposób nie uwzględniający jej rzeczywistej wartości rynkowej;

2) art. 134 ust. 1 u. g. n. poprzez nie uwzględnienie przez organ II instancji wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania;

3) art. 134 ust. 3 u. g. n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną jest tożsame z aktualnym sposobem użytkowania działki nr [...];

4) art. 21 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezasadne uznanie, iż ustalone na rzecz A. M. i I. M. odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną spełnia kryteria słuszności, o których mowa w tym przepisie;

5) 130 ust. 2 u. g. n. w zw. art. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego mgr Inż. J. L. w sposób wadliwy określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu o powierzchni [...] ha, numer ewidencyjny [...];

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej Instancji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co powinno skutkować jej uchyleniem;

2) art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także sprzeczność istotnych ustaleń ze stanem faktycznym zachodzącym w sprawie, co w konsekwencji skutkowało pominięciem przez organ II Instancji aktualnie kształtujących się cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wywłaszczonej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie obu decyzji i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W ocenie skarżących przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji było błędne uznanie przez organ II instancji, że w/w opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. L. w sposób prawidłowy określa wartość wywłaszczonej nieruchomości, mimo iż analiza opracowanej opinii jednoznacznie wskazuje, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejmowanej na cele dróg publicznych kluczowe znaczenie ma zdefiniowanie nieruchomości podobnych wg. których określana będzie wartość przejmowanej nieruchomości. W tej materii szczególny mechanizm zawarty jest w art. 134 ust. 3- 4 ugn. – "zasada korzyści". Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. W ramach tej zasady występują dwa pojęcia: aktualny sposób użytkowania oraz przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia.

W decyzji organ błędnie przyjął za biegłym (zob. operat str. 13 pkt 2.2.), iż wyceniana nieruchomość w aktualnym sposobie użytkowania przeznaczona jest pod drogę publiczną, natomiast z definicji pojęcia "aktualny sposób użytkowania" wynika wprost, iż wycenę należy oprzeć według faktycznego stanu nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.04.2014 r" sygn. akt I SA/Wa 1850/13).

Biorąc powyższą definicję pod uwagę, przy wycenie wywłaszczonej nieruchomości, i przy określaniu aktualnego sposobu użytkowania tej nieruchomości nie powinno się brać pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które dla tej nieruchomości przewidują przeznaczenie pod drogę publiczną - cel publiczny.

W ocenie skarżących, w rozpoznawanej sprawie, organy w ogóle nie wzięły pod uwagę wyżej przedstawionej zasady przyjmując za biegłym, iż wyceniana nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest przeznaczona pod projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] ergo wbrew definicji "aktualnego sposobu użytkowania" uwzględniły ustalenia planistyczne gminy [...] wprowadzające cel publiczny.

Na podstawie przepisu art. 134 ust. 3 u. g. n. wartość rynkową nieruchomości określać się winno według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Taka sytuacja zachodzi zdaniem strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie.

W zaskarżonej decyzji niesłusznie zostało jednak przyjęte (za zapisami studium wprowadzającymi cel publiczny), że aktualny sposób użytkowania nieruchomości to droga publiczna. W związku z powyższym organ II instancji błędnie zaakceptował ustalenia organu I instancji oparte na opinii mgr inż. J. L., w której biegły do wyceny nieruchomości wywłaszczonej przyjął ceny nieruchomości drogowych, zamiast cen nieruchomości podobnych ze względu na przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomością wywłaszczaną według faktycznego stanu tej nieruchomości bez uwzględniania ustaleń planistycznych wprowadzających cel publiczny.

Postępowanie narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące podstaw ustalenia wysokości odszkodowania.

Aktualnie o sposobie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (bez uwzględnienia ustaleń planistycznych studium wprowadzających cel publiczny) decydują warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskiwane w formie decyzji indywidualnej dla każdego zamierzenia inwestycyjnego. Należy zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniu organu i biegłego na działkach sąsiednich w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej usytuowana jest zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa również w odległości 185 - do 225 mb od drogi gminnej (zob. działki: W. Ć.- C. znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie działki wywłaszczanej; czy też działkę numer [...] (przed podziałem własność A. Z.) - obie w/w nieruchomości znajdują się na wysokości działki wywłaszczanej i na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Uwzględniając ten fakt oraz zasadę dobrego sąsiedztwa, także działka numer [...] w przypadku gdyby nie została wywłaszczona pod drogę miałaby przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne ergo powinna zostać wyceniona jako nieruchomość pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową, której średnia cena za 1 m2 wynosi [...] zł (zobacz str. 10 operatu). W ocenie strony skarżącej, biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowaną argumentację, organ II instancji niezasadnie na podstawie operatu biegłego, nie uwzględnił tego faktu działając na korzyść nie wywłaszczonego, a podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło - pomimo obowiązku podjęcia działań właśnie z pożytkiem dla strony wywłaszczanej o czym poniżej.

Należy bowiem pamiętać, że "badanie rynku nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego ma wskazywać, który wariant wyceny będzie korzystniejszy i pozwoli uzyskać wyższe odszkodowanie. Przy tym jeżeli przejmowana jest część nieruchomości (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), to faktyczny sposób użytkowania można ustalić w oparciu o pozostałą część nieruchomość. Zdaniem skarżącego, realizując powyższe wytyczne judykatury organ powinien uwzględnić przy wycenie okoliczność za jaką cenę wywłaszczoną nieruchomość strona mogłaby sprzedać w ramach umowy cywilnoprawnej przy uwzględnieniu obecnych możliwości jej zagospodarowania - budownictwo jednorodzinne (pomijając cel publiczny). Podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie, ma zapłacić stronie odszkodowanie równe wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomość. Natomiast z zaskarżonej decyzji, opartej na operacie sporządzonym przez biegłego mgr inż. J. L. wynika, iż strona za wywłaszczoną nieruchomość otrzyma odszkodowanie o wartości znacznie mniejszej, niż w przypadku gdyby sprzedała tą samą nieruchomość na zasadach wolnorynkowych oczywiście nie pod cel publiczny tj. drogi.

Nieruchomości po drugiej strony ulicy gminnej stanowiące lustrzane odbicie nieruchomości wywłaszczanej oraz nieruchomości położone równolegle do nieruchomości wywłaszczanej, po których nie została zaprojektowana droga są dzielone na działki budowlane wraz z drogą wewnętrzną o szerokości 5 mb i sprzedawane w średniej cenie transakcyjnej po [...] zł za lm2, nawet jeżeli są usytuowane w odległości do 400 mb. od drogi gminnej. Dowód: - oferty sprzedaży z biur nieruchomości (w aktach sprawy).

Również nieruchomości podobne do nieruchomości wywłaszczanej, które mają decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a są przeznaczone pod drogę osiągają ceny powyżej [...] zł za 1 m2. Tylko nieruchomości, które nie mają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo iż gdyby nie droga publiczna mogłyby one być również wykorzystane na cele budowlane, według operatu mają kosztować od [...] do [...] zł za lm2.

W ocenie strony takie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przez biegłego w operacie nie może zasługiwać na uwzględnienie. Osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości jej wykorzystania w ramach obowiązującego prawa. W każdej bowiem chwili nieruchomość taka może być zagospodarowana w każdy dozwolony prawem sposób (w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim chodzi o budownictwo jednorodzinne) i dlatego wartość nieruchomości jest w tym przypadku pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności, ponieważ w takim przypadku stopień intensywności chęci, nabycia takiej nieruchomości w obrocie jest zależny od zakresu możliwości jej zagospodarowania na różne cele, a nie tylko od dotychczasowego sposobu jej faktycznego użytkowania, jak nietrafnie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego należy przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości organ II instancji powinien uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości tej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw prawnych do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy/potencjalny) sposób użytkowania nieruchomości. Skarżący nie powinni bowiem ponosić negatywnych skutków w postaci obniżenia wartości należnego im odszkodowania z tego tylko powodu, że ich nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. W postępowaniu w sprawie ustalania odszkodowania konieczne jest więc zbadanie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczonego. Szczególnie istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma przepis art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym przy ustalaniu wartości nieruchomości dla celów odszkodowania należy kierować się aktualnym sposobem jej użytkowania (w tej sprawie nie wchodzi w rachubę określona w tym przepisie wskazówka alternatywna, ponieważ cel wywłaszczenia nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości.). Organ II instancji niewątpliwie nie zastosował się do tego wskazania odrzucił bowiem argumentację skarżących, że wywłaszczona nieruchomość może być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W oparciu o opinię biegłego organ II instancji przyjął, że zabudowa jednorodzinna jest niedopuszczalna ponieważ wywłaszczana nieruchomość w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] jest przeznaczona pod projektowany przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] ergo organ wbrew definicji "aktualnego sposobu użytkowania" uwzględnił ustalenia planistyczne gminy [...] wprowadzające cel publiczny i stwierdził, iż jako podstawę ustalenia wartości handlowej działki skarżącego powinno się przyjąć jej przeznaczenie pod drogę.

Należy w tym miejscu podkreślić, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. Powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona i przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowej. Mając na uwadze treść art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy przyjąć, że powołany przepis rozporządzenia ma zastosowanie przy ustalaniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne będzie wyższa, a w rozpoznawanej sprawie jest dokładnie odwrotnie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/15). Reasumując, zaskarżona decyzja narusza art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezasadnie opiera się na § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy, na którym oparta jest zaskarżona decyzja, zawiera również logiczne sprzeczności. Po przedstawieniu, wiadomości o historii i położeniu oraz walorach stricte mieszkaniowych dotyczących: krajobrazów, nieskażonego środowiska, odległości od miasta [...] - Gminy [...] (w tym miejscowości [...]), która według biegłego jest typową sypialnią dla miasta [...], na terenie której powstaje wiele osiedli domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą gastronomiczno - usługową oraz hotelową (str. 6 pkt 2.1 operatu) w cenie średniej [...] zł za 1 m2 działki budowlanej, następnie na str. 7 i 8 Operatu biegły tylko przez fakt, iż wywłaszczana nieruchomość jest użytkowana rolniczo i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z uwagi na zapis w studium, że niniejsza nieruchomość jest przeznaczona pod drogę, zakwalifikował ją jako teren aktualnie użytkowany w sposób drogowo/rolniczy, którego ceny nie przekraczają [...] zł za lm2.

Powyższa kwalifikacja stoi w sprzeczności zarówno z wcześniejszymi wywodami biegłego w kwestii potencjalnego przeznaczenia większości gruntów w [...], z których jasno wynika, iż 90% nieruchomości w Gminie jest wykorzystywana jako zabudowa domów jednorodzinnych będących zapleczem mieszkaniowym dla miasta [...], a nie rolniczo, jak i z faktycznymi możliwościami zagospodarowania spornej nieruchomość przedstawionymi powyżej w niniejszej skardze. Ponadto, sam biegły na stronie 7 pkt 2.1 operatu wyjaśnia także, że [...] jest uzbrojony prawie we wszystkie media, a zabudowa jednorodzinna ma przeważający udział, marginalna i natomiast jest w tej miejscowości funkcja zabudowy zagrodowej typowo rolniczej ergo z wywodów biegłego jasno wynika, że tereny pod działalność związaną z produkcja rolną na tym obszarze docelowo nie są przewidziane.

Poza tym z opinii biegłego błędnie wynika, iż cała zabudowa w [...] koncentruje się wzdłuż drogi gminnej, ponieważ faktycznie prostopadle do tej drogi gminnej wytyczane są drogi wewnętrzne o szerokości 5 mb i następuje podział jednej działki rolnej na kilka działek budowlanych, które są usytuowane w odległości nawet 400 mb od drogi gminnej.

Biorąc powyższe pod uwagę ustalenie przez biegłego, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia pod drogę publiczną jest tożsame z jej dotychczasowym przeznaczeniem jest niezasadne, ponieważ na terenie wywłaszczanej nieruchomości uwzględniając warunki dobrego sąsiedztwa i pamiętając, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego (którego zapisów dotyczących celu publicznego nie powinno się brać pod uwagę przy analizowaniu aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości wywłaszczanej) w ocenie strony skarżącej istnieje możliwość zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości zabudową jednorodzinną. Sam biegły również stwierdził (str. 7 pkt 4 operatu), że wywłaszczana nieruchomość ma kształt regularny, teren jest równy i nie stwarza utrudnień w jego zagospodarowaniu, dodatkowo zasadnie podnosi on także w operacie (str. 10), iż studium istniejące w gminie [...] nie ma żadnego wpływu na sposób faktycznego zagospodarowania nieruchomości leżących na terenie objętym tym właśnie studium.

W opracowanej opinii biegły stwierdził także, iż ceny działek przeznaczonych w studium pod rolnictwo są niższe niż działek przeznaczonych pod budownictwo, co zdaniem strony skarżącej jest tendencją naturalną zgodnie z zasadami wolnorynkowymi/spekulacyjnymi, ale nie powinno mieć żadnego wpływu na wartość wycenianej nieruchomości oraz określenie zakresu potencjalnego jej wykorzystania. Biegły w operacie w związku z powyższym faktem forsuje jednak niezasadną tezę, iż "ceny nieruchomości rolnych i rolno zagrodowych czyli o cenach do ok. [...] zł za 1 m2" (skarżący stanowczo zaprzeczają, żeby na terenie gminy [...] istniały nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym, które można nabyć za cenę [...] zł za 1 m2) są wyznacznikiem dla określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ według biegłego, również nieruchomość wyceniana według studium, gdyby nie była przeznaczona pod drogę, znajdowałaby się w pasie działek niezabudowanych.

Powyższe wywody biegłego, błędnie zaaprobowane przez organy obu instancji, nie powinny zasługiwać na uwzględnienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że cel wywłaszczenia dla wycenianej nieruchomości niewątpliwie nie zwiększa jej wartości, a wręcz przeciwnie zmniejsza tę wartość. W tych okolicznościach, w ocenie strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie organy nie dysponowały opinią pozwalającą skontrolować czy wartość wywłaszczanej nieruchomości została ustalona zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 u.g.n. i § 36 powołanego rozporządzenia.

Ponadto, z ostrożności, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżącego dodatkowo podniósł, iż operat zawiera braki w zakresie opisu nieruchomości będących przedmiotami transakcji przyjętych do porównań, uniemożliwiające stronie, ale także i organowi I instancji zidentyfikowanie tych nieruchomości, a w konsekwencji weryfikację wiarygodności operatu. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1-9 ust. 1 § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. § 56 rozporządzenia nie zawiera jednak zamkniętego katalogu danych, które winny być zawarte w operacie. Chodzi o to, aby dane te były wystarczające dla oceny rzetelności operatu i jego adekwatności do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 II OSK 2017/06). Tymczasem ani sam operat, ani dołączone doń dokumenty danych takich (np. numerów działek) nie zawierają.

Wobec powyższego stwierdził, że organ II instancji opierając zaskarżoną decyzję na operacie nie spełniającym koniecznych wymogów prawnych naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro z przepisów tych płynie obowiązek organu wszechstronnego rozważenia i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym także sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu.

Organ II instancji rozpoznając sprawę miał nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami oraz w zakresie jego logiczności i zupełności. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości (w szczególności dotyczących aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości), właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomość wycenianą, nadto właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z obowiązującym prawem instytucja wywłaszczenia nie może służyć wypłacie wynagrodzenia za przejmowane prawo własności do nieruchomości w wysokości nieadekwatnej do wartości tego prawa, postrzeganej przez pryzmat wysokości ceny koniecznej do poniesienia w przypadku nabycia tego prawa w drodze umowy cywilnoprawnej.

Reasumując powyższe, zdaniem skarżących, słuszna wysokość należnego im odszkodowania powinna być ustalona przy przyjęciu ceny [...] zł/m2 wywłaszczonej nieruchomości. W tych okolicznościach biorąc pod uwagę obszar wywłaszczonej nieruchomości wynoszący [...] m2 prawidłowo ustalona wartość wywłaszczonej nieruchomości wynosiłaby [...] zł ([...] m2 x[...]zł/m2=[...] zł). W konsekwencji należne skarżącym w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie powiększone o 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł ([...] złx5%=[...] zł) z uwagi na wydanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli stosownie do treści art. 18 ust. le pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinno wynosić [...] zł ([...] zł+[...] zł=[...] zł), a nie jak błędnie ustaliły organy [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej "ustawa drogowa".

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do wysokości odszkodowania gdyż skarżący uważają, że biegły wadliwie ustalił tę wartość przyjmując drogowe przeznaczenie nieruchomości za ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Proces ustalania odszkodowania jest procesem sformalizowanym a podstawę do ustalenia wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy u.g.n. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenia co do istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

Stosownie do § 56 ust. 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Jeśli, jak w niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania parami, to zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Definicję nieruchomości podobnych zawiera art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Operat szacunkowy powinien zatem powyższe elementy zawierać, a w szczególności zawierać uzasadnienie wykazujące właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi zastosowanie znajduje § 36 rozporządzenia, który określa porządek ustalenia obszaru poddawanego analizie. Stosownie do tego przepisu, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca dokonujący wyceny powinien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeśli rynek regionalny nie dostarcza wystarczających danych należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

W ocenie sądu operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Wynika z niego podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównania, cechy tych nieruchomości ze względu na położenie, otoczenie, wielkość, możliwość inwestycyjną i ich charakterystykę (str. 14, 15, 16 operatu) – co jest zgodne z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe i metodę przyjętą przez biegłego należało przyjąć, że operat szacunkowy jako całość nie zawiera błędów formalnych, do porównania przyjęto nieruchomości porównywalne a treść uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wskazuje, że w sprawie nie naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

Odnosząc się wprost do zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał, że nie uzasadniają one twierdzenia o wadliwości decyzji i ustaleniu wartości nieruchomości rażąco naruszającej zasadę słusznego odszkodowania. Odszkodowanie za utraconą nieruchomość powinno rekompensować stronie utracone prawo majątkowe. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 daje gwarancję uzyskania słusznego odszkodowania w przypadku gdy dojdzie do wywłaszczenia na cele publiczne. "Słuszne" nie zawsze oznacza "pełne". Skarżący zakładają, że skoro właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają nieruchomości których wartość ofertowa jest wyższa to taka sama wartość powinna być określona dla ich nieruchomości.

Nie biorą pod uwagę tego, że biegły ma obowiązek ustalenia przeznaczenia nieruchomości na datę wywłaszczenia a nie na datą inną w której np. nieruchomość w zakresie wywłaszczonym byłyby przeznaczona pod zabudowę lub zabudowae.

Wbrew zarzutom skargi biegły prawidłowo przyjął dla ustalenia wartości nieruchomości jej przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy gdyż taki obowiązek wynika z art. 154 ust. 2 u.g.n. w sytuacji w której brak jest dla danego terenu planu miejscowego. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Przepis ten jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób przeznaczenia nieruchomości. Wynika z niego kolejność działań do jakich jest zobowiązany biegły ustalając przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Najpierw przeznaczenie w planie miejscowym, potem przy jego braku w studium lub decyzji o warunkach zabudowy i dopiero na końcu przy ich braku wg faktycznego sposobu użytkowania. Przepis ten jest jasny, nie wymaga wykładni (wyrok NSA w wyroku z 30 czerwca 2016 r. , sygn. akt I OSK 2432/14 w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący nie zaprzeczali ustaleniom organu o istnieniu dla tego terenu Studium. Zgodnie z nim wywłaszczona nieruchomość oznaczona KD-W/GP przeznaczona została na projektowaną drogę wojewódzką [...]. Działka położona jest poza pasem przeznaczonym pod zabudowę. Z ewidencji gruntów wynika, że działka ta stanowi grunty orne klasy II i III. Jak wskazuje NSA w wyżej przywołanym wyroku, dla celów ustalania odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę pierwszeństwo ustaleń studium przed zapisami w ewidencji gruntów jest oczywiste. Odmienna interpretacja naruszałaby normę art. 154 ust. 2 U.g.n. Co prawda w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia gdyż zapisy ewidencji gruntów jasno wskazują na przeznaczenie nieruchomości to jednak świadczy to o priorytecie zapisów studium w odniesieniu dla określenia przeznaczenia nieruchomości.

Z kolei zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości określa się wg aktualnego sposobu użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (zasada korzyści). W niniejszej sprawie aktualny sposób użytkowania to użytkowanie rolnicze a nie tak jak twierdzą skarżący pod zabudowę mieszkaniową – co wynika choćby ze zdjęć, przeznaczenia w ewidencji gruntów. Wyceniana nieruchomość w dacie ustalania odszkodowania była zasiana uprawami zbożowymi i żadną miarą nie mogła być uznana jako przeznaczona pod zabudowę, tym bardziej że pas przeznaczony pod drogę w ogóle jest wyłączony spod zabudowy. W związku z tym nie było żadnych podstaw aby biegły przyjął że aktualny sposób użytkowania to użytkowanie pod zabudowę.

Zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 157 u.g.n. strona mogła zakwestionować operat zwracając się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o weryfikację operatu gdyż ani organ ani sąd nie ma wiedzy specjalistycznej potrzebnej do oceny merytorycznej operatu. Może co najwyżej dokonać jego oceny pod względem formalnym tj. poprzez ustalenie czy spełnia wymogi o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami i wyżej powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów. Błędy operatu jakie może dostrzec organ czy sąd muszą być w świetle tych uregulowań prawnych oczywiste. Takimi są np. przyjęcie do porównania nieruchomości absolutnie niepodobnych ( np. drogowych podczas gdy wyceniana nieruchomość była nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę czy zabudowanych do niezabudowanej). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wywody skargi co do przeznaczenia nieruchomości sąsiednich i ich wartości pozostają poza przedmiotem oceny organu gdyż przedmiotem opinii jest konkretna nieruchomość której cechy zostały szczegółowo opisane w opinii. Fakt, że nieruchomości sąsiednie są zabudowane nie oznacza po stronie biegłego obowiązku uwzględniania tego faktu przy opinii. Po pierwsze prawdopodobnie tak jak to ma miejsce w przypadku nieruchomości skarżących tylko część nieruchomości sąsiedniej jest przeznaczona pod zabudowę – skarżący w dalszej części nieruchomości – zgodnie z ustaleniami studium także mają taką możliwość. Po drugie biegły wyceniał tylko część nieruchomości tj. tę przeznaczoną pod drogę publiczną i ostatecznie wywłaszczoną a nie pozostałą. Biegły i organ związani są bowiem przedmiotem wywłaszczenia. Po trzecie ani biegły ani organ nie badali położenia działek sąsiednich – jak daleko od drogi usytuowane są budynki sąsiednie, bo takiego obowiązku nie mieli w świetle wyżej powołanych regulacji ustawowych.

Wywody skargi, że działki po przeciwnej stronie drogi sprzedawane są po cenach wyższych, nawet jeżeli tak jest, to nie oznacza że taką cenę uzyskaliby skarżący. Sami skarżący wskazują, że są to działki z decyzjami o warunkach zabudowy a więc o znacznie bardziej korzystniejszymi warunkami do zbycia. Skoro skarżący takiej decyzji nie posiadają brak jest podstaw do uznania że i ich działka powinna być oszacowana na wyższym poziomie. Aktualny sposób użytkowania to nie przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod zabudowę ale pod drogę.

W związku z zarzutem dotyczącym zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia stwierdzić należy, że zgodnie z nim w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ma on więc zastosowanie gdy na terenie gruntów przyległych nie ma nieruchomości drogowych. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie – co potwierdza tabela na stronie 14 opinii z której wynika, że biegły odnalazł na rynku przyległym nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod drogę.

Biegły prawidłowo przyjął i przeznaczenie nieruchomości pod drogę i jej wartość. Aktualny sposób użytkowania to użytkowanie pod działalność rolniczą, z możliwością zabudowy zagrodowej na pewnej części (ale nie w części wywłaszczanej), co oznacza że nie ma zastosowania w niniejszej sprawie zasada korzyści gdyż wartość gruntów pod drogi jest wyższa od wartości gruntów pod uprawy rolne. Zarzuty dotyczące błędów w zakresie opisu nieruchomości podobnych nie zostały przez skarżących sprecyzowane w związku z czym Sąd nie ma możliwości odniesienia się do nich.

W związku z tym organ nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 134 ust.1, ust. 3 u.g.n. i 130 ust. 2 u.g.n. ani § 36 rozporządzenia.

Sąd nie stwierdza też naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia, co do zasady przesłanki o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a bowiem wskazuje dowody na jakich organ się oparł (opinia rzeczoznawcy majątkowego), przyczyn dla których nie podzielił zarzutów odwołania, ocenę operatu szacunkowego pod względem formalnym. Skarżący poza swym przekonaniem o większej wartości wywłaszczonej nieruchomości nie przedstawili żadnego kontrdowodu na podstawie którego uzasadnione byłoby twierdzenie, że przyjęta wysokość odszkodowania jest zaniżona a więc ustalona z naruszeniem konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Nie stanowią takiego dowodu przedłożone oferty zbycia nieruchomości gdyż nie są to ceny rynkowe a jedynie ceny proponowane zbywcom.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.