Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 554/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 25, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 25 czerwca 2007 r. nr XII/81/07 w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania mieniem Miasta I. stwierdza nieważność następujących przepisów uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 25 czerwca 2007 nr XII/81/07 w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania mieniem miasta § 6, § 8 ust. 1 we fragmencie "miesięczne płatne przez okres 24 miesięcy, w tym, że pierwsza wpłata w wysokości 5% wartości wynikającej z wyceny przed zastosowaniem bonifikaty płatna będzie przed podpisaniem aktu notarialnego"; § 10 zdanie drugie: § 14 we fragmencie" na okres do 5 lat"; § 17 ust. 1 – 3 , 6, 7 w zakresie "wykorzystywanego na inny cel niż opisany w niniejszym paragrafie" ust. 8; § 20 ust. 4 II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt I wyroku III. zasądza od Rady Miejskiej Dzierżoniowa na rzecz strony skarżącej kwotę 240zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania przed sądem administracyjnym


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Uchwałą z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr XII/81/07, wydaną w sprawie zasad gospodarowania mieniem Miasta, Rada Miejska Dzierżoniowa – przywołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 13 ust. 1 i 3, art. 14 oraz art. 25 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 3, art. 43 ust. 6, art. 68, art. 70 ust. 4, art. 72 ust. 2, art. 73 ust.3 i 4, art. 76 ust. 1, oraz art. 84 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – przyjęła (między innymi) w ramach zasad ogólnych, że w mieście Dzierżoniów nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy lub będącymi w jej użytkowaniu wieczystym, a nie znajdującymi się w użytkowaniu wieczystym lub trwałym zarządzie innych osób, gospodaruje Burmistrz, kierując się przepisami prawa, zasadami prawidłowej gospodarki oraz zasadami określonymi wspomnianą uchwałą (§ 1).

Spośród szeregu uchwalonych w tym akcie przepisów gminnych Wojewoda Dolnośląski zakwestionował w skardze do sądu administracyjnego następujące postanowienia: § 6 – stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25 %; § 8 ust. 1 – cena sprzedaży lokalu z uwzględnieniem przysługującej bonifikaty może być rozłożona na raty miesięczne płatne przez okres 24 miesięcy, z tym że pierwsza wpłata w wysokości 5 % wartości, wynikającej z wyceny przed zastosowaniem bonifikaty, płatna będzie przed podpisaniem aktu notarialnego; § 10 – w stosunku do ceny lokalu mieszkalnego ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, znajdującego się w budynkach ujętych w załączniku nr 2, dla osób korzystających z pierwszeństwa ustawowego, zastosowana będzie bonifikata w wysokości 20 % dla każdego nabywcy, który złoży wniosek o wykup lokalu. Pozostała cena sprzedaży lokalu mieszkalnego może być rozłożona na raty miesięczne płatne przez okres 10 lat, z tym że pierwsza wpłata w wysokości nie mniejszej niż 20 % wartości wynikającej z wyceny, płatna jest przed podpisaniem aktu notarialnego – Wojewoda zakwestionował zdanie drugie tego paragrafu, w części "z tym...do aktu notarialnego"; § 14 – oddanie w dzierżawę gruntów w drodze przetargu na okres do 5 lat z zastrzeżeniem § 15 – organ nadzoru zakwestionował wyrażenie "na okres do 5 lat"; § 17 ust. 1, 2, 3, 6, 7 – w którym ustala się stawki miesięcznego czynszu dzierżawnego (netto) za jednostkę powierzchni gruntu: 1) na cele handlowo-usługowe w wysokości 4% wartości gruntu określonej przez rzeczoznawcę majątkowego dla poszczególnych stref miasta, opisanych w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały; 2) pod lokalizację pojemników na odpady komunalne - 7,00 zł/m2; 2. ustala się stawki rocznego czynszu dzierżawnego (netto) za jednostkę powierzchni dla: 1) gruntu działek przyległych do działek wykorzystywanych na cele handlowo-usługowe w wysokości 3% wartości gruntu w oparciu o operat szacunkowy (płatne w ratach miesięcznych); 2) gruntu o klasyfikacji gruntów rolnych w wysokości 5% wartości gruntu obliczonej wg stawek określonych przez Agencję Nieruchomości Rolnych z uwzględnieniem średniej ceny 1 q żyta przyjmowanej do ustalenia podatku rolnego w gminie na dany roku; 3) dla gruntu działek przyległych i ogrodów przydomowych w wysokości 1% wartości gruntu w oparciu o operat szacunkowy; 4) dla gruntu działek zabudowanych budynkami garażowymi w wysokości 5% wartości gruntu określonej przez rzeczoznawcę majątkowego dla poszczególnych stref miasta opisanych w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały. 3. opłaty o których mowa w pkt 2 i pkt 3 mogą być dokonywane w dwóch równych ratach półrocznych: 1) I rata płatna do 31 marca każdego roku, 2) II rata płatna do 30 września każdego roku. 6. ustala się jednorazową stawkę (netto) czynszu dzierżawnego za powierzchnię gruntu; zajętego przez rzut poziomy urządzenia wraz z sąsiednim pasem szerokości po 0,5 metra z obu stron i użytkowanego w celu wbudowania lub wymiany sieci infrastruktury technicznej lub przyłączy, w wysokości 50% wartości gruntu ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w poszczególnych strefach miasta przedstawionych w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały; 7) stawki czynszu dzierżawy gruntu wykorzystywanego na inny cel niż opisany w niniejszym paragrafie, zostaną ustalone przez Burmistrza w drodze negocjacji, w zakresie wykorzystywanego na inny cel niż opisany w niniejszym paragrafie; oraz ustęp 8 tego paragrafu w myśl którego za bezumowne korzystanie z gruntu będą naliczane opłaty w wysokości 4 krotnej stawki miesięcznego czynszu dzierżawnego obowiązującego w dotychczasowej umowie lub w przypadku jej braku - według stawki obowiązującej w danej strefie. Zaskarżono nadto część § 20 uchwały w zakresie jej ustępu 4, czyli unormowanie, że wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 3 (wynagrodzenie za ustanowienie służebności drogowej na nieruchomościach stanowiących własność gminy), na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości władnącej może być płatne jednorazowo, a jego wysokość ustalona będzie przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, może być rozłożona na okres 10 rat płatnych w okresach rocznych do 31 marca każdego roku (ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Na uzasadnienie skargi Wojewoda wskazał, że kwestionowana w zaskarżonej części uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 11 ust. 1, 25, 37 ust. 2 i 3, 39 ust. 2, 70, 72, 73 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Organ nadzoru podniósł, że wskazane w części wstępnej unormowania łamią ustawową zasadę dominującej roli organu wykonawczego gminy w gospodarowaniu mieniem gminy a nadto arbitralne określenia stawek czynszowych i wymagalności odpłatności nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym prawie. W kontekście tych uwag Wojewoda stwierdził, że według powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym także stosownie do upoważnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9. lit. a) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie ma kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego treści stosunków prawnych w zakresie terminów spłaty i wysokości rat, odsetek, ustalenia wysokości stawki procentowej pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, czy też wprowadzenia sztywnych stawek czynszu dzierżawnego, określenia maksymalnego okresu, na który może zostać zawarta umowa dzierżawy lub określenia sposobu zapłaty za ustanowienie służebności drogowej. Postanowienia tej treści może zawierać jedynie umowa, a podmiotem wyłącznie uprawnionym do dokonywania czynności w wymienionym zakresie jest wójt, jako organ gospodarujący mieniem gminy i reprezentujący gminę w stosunkach cywilnoprawnych.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Dzierżoniowa wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że organ nadzoru w ramach własnej kompetencji mógł dokonać w terminie ustawowym eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały, a tego nie dokonał i nie uznał by uchwała była niezgodna z prawem. Strona przeciwna podkreśliła, że Wojewoda dokonał nadinterpretacji § 8 uchwały, bowiem gmina może w drodze bezprzetargowej sprzedawać jedynie nieruchomości lokalowe, nadto (co do zasady) Gmina uważa, że jeśli ustawodawca w sposób jednoznaczny nie określił konkretnych kompetencji Burmistrza do wykonywania określonych czynności, to oznacza to tyle, że czynności gospodarowania mieniem mogą być wykonywane zarówno przez radę, jak i przez burmistrza. Gmina zwróciła uwagę, że zawieranie umów cywilnoprawnych przez organ wykonawczy gminy musi mieć swoją podstawę zarówno w ustawie, jak i w konkretnej uchwale, stanowiącej prawo miejscowe. Gmina podniosła, że § 17 uchwały jest zgodny z prawem, bo określa zasady ustalania stawek czynszu, § 14 pozostaje w pełnej zgodności z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny – działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, następnie zaś, zależnie od tej oceny, orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały trzeba przede wszystkim podkreślić, że "przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377).

Kwestionowana uchwała została podjęta "w sprawie zasad gospodarowania mieniem miasta" W podstawie prawnej tego aktu Rada Miejska Dzierżoniowa przywołała – obok kompetencyjnych unormowań ustawy o samorządzie gminnym – art. 13 ust. 1 i 3, art. 14 oraz art. 25 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 3, art. 43 ust. 6, art. 68, art. 70 ust. 4, art. 72 ust. 2, art. 73 ust. 3 i 4 oraz art. 84 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wymienione podstawy prawne oraz zakres regulacji wskazują, że podjęta uchwała ma ona na celu określenie zasad (reguł) gospodarowania zasobem mienia gminy miejskiej Dzierżoniowa w pełnym zakresie tego pojęcia, w tym także lokalami, pozostającymi w zasobach jednostki samorządu terytorialnego.

Oceniając zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę, należy zweryfikować jej unormowania przede wszystkim z punktu widzenia dwóch, kluczowych ustrojowo kwestii. Po pierwsze, trzeba rozstrzygnąć jaki charakter ma podział kompetencji między organami gminy i jaki ewentualnie wpływ na dokonywane akty ma nieprzestrzeganie podziału kompetencji przez poszczególne organy. Po drugie, kontrola uchwały musi udzielić odpowiedzi na pytanie w jakim stopniu rada gminy jest właściwa do określenia zasad gospodarowania jej mieniem, czyli – inaczej mówiąc – jak daleko organ stanowiący gminy może uszczegółowić te zasady, aby nie ograniczać kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Przy ocenie legalności tej uchwały trzeba mieć na uwadze art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, według którego jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Skoro ustawodawca konstytucyjny powołał organy stanowiące i wykonawcze, jako organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że przyznane ustawami kompetencje jednemu organowi gminy nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy.

W rozpoznawanej sprawie najistotniejszy jest podział kompetencji przeprowadzzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. "Wyodrębnienie obok »zadań« również »kompetencji« jako form pranych realizacji zadań ma przede wszystkim to znaczenie, że kompetencje rozumiane jako prawne formy działania są »nienaruszalne«, chyba że ustawa wyraźnie na to zezwala. Zastrzeżone do właściwości rady nie mogą być realizowane przez zarząd [obecnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta – przyp. Sądu], zastrzeżone dla zarządu [zob. uwaga wcześniejsza – przyp. Sądu] – nie mogą być realizowane przez jego przewodniczącego: burmistrza czy wójta, chyba że ustawa na to pozwala [...]. W przeciwnym przypadku prowadziłoby to do chaosu organizacyjnego i braku klarownego podziału kompetencji" (Z. Leoński, Ustrój samorządu terytorialnego w RP, Poznań 1991, s. 31).

Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji RP, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy – jako organ kolegialny – podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1).

Prawidłowość unormowań zawartych w kontrolowanej uchwale należy rozpocząć od przywołania treści art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, według którego wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, Podobne unormowanie zawiera także ustawa o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w art. 11, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 25 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Przywołane unormowania pozwalają twierdzić, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych mających na celu realizację funkcji społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych praw i obowiązków, należy do jej organu wykonawczego. Inaczej mówiąc, według przyjętych rozwiązań prawnych zasadą pozostaje dokonywanie przez organ egzekutywy czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. W konsekwencji, organ stanowiący gminy decyduje w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę. Pogląd taki znajduje wsparcie w orzecznictwie przyjmującym, że "art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., II SA 3144/03, Lex nr 16073).

Poczynione uwagi stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie rada gminy nie mogła uregulować w zaskarżonej uchwale tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji burmistrza, jako organu wykonawczego. W takiej sytuacji wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegać muszą te postanowienia uchwały, w których Rada Miasta przejęła do swoich kompetencji czynności zarządu mieniem przypisane ustawowo Burmistrzowi.

Kolejny problem dotyczy rozumienia "zasad gospodarowania mieniem", o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ustawodawca nie sformułował stosownej definicji na potrzeby tego aktu. Jeżeli posłużyć się słownikowym pojęciem zasady, jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach, i odnieść je do rozpoznawanego przypadku, można uznać, że rada gminy określająca zasady gospodarowania mieniem powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (burmistrza). Ponieważ w kwestionowanej uchwale znalazły się regulacje przekraczające tak rozumiane zasady, organ nadzoru niewadliwie wywiódł, że część kwestionowanej uchwały, jako niezgodna z obowiązującym prawem w stopniu "istotnym" (art. 91 ust. 4 a contrario), musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przechodząc do analizy konkretnych postanowień uchwały należy podnieść, że w paragrafie § 6 Rada Miasta postanowiła, że stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 25%. Regulacja ta jest wprawdzie lakoniczna, ale jej interpretacja prowadzi do wniosku, że chodzi o ¼ pierwszej opłaty rocznej, należnej gminie z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W związku z tym trzeba zauważyć, że art. 72 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67, zaś stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast konkretną wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób spełnienia tych świadczeń ustala się w umowie (art. 73 ust. 5 ustawy). Jeśli zatem to organ wykonawczy gminy zawiera w jej imieniu umowy (art. 11 i 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości, to w zakresie kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72.

Uwagi te odnoszą się także do § 8 kwestionowanej uchwały. Rada Miejska nie ma bowiem kompetencji do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty za sprzedaż lokalu, w tym także poprzez określenie procentowego wskaźnika wartości, jak też do postanowienia – w zakresie zdania drugiego § 10 – że pierwsza wpłata w wysokości nie mniejszej niż 20% wartości wynikającej z wyceny płatna jest przed podpisaniem aktu notarialnego. Przyjęte regulacje naruszają prawo, gdyż wkraczają w ustawowe kompetencje organu wykonawczego. Pozostają tym samym w sprzeczności z zasadą, że to organ wykonawczy gminy dokonuje czynności zarządu jej majątkiem, w tym także zawiera umowy dotyczące zagospodarowania mienia komunalnego. Określeniu istotnych postanowień dotyczących przeniesienia prawa własności służy bowiem umowa, stanowiąca rozwinięcie i konkretyzację zasad (a nie szczegółowych rozwiązań) gospodarowania określonych przez radę gminy.

Wedle art. 70 ust. 2 zd. pierwsze powołanej ustawy, cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Natomiast w myśl art. 70 ust. 2 zd. 2, pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie.

W kontekście tych przepisów należy przyjąć, że kwestia wysokości pierwszej wpłaty oraz ewentualnego rozłożenia tej należności na raty, mieści się w zakresie kompetencji Burmistrza, kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy. Warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działający w granicach ustawowych kompetencji. W efekcie wyeliminowaniu podlegała także pozostała część zakwestionowanego zdania, określająca możliwość rozłożenia pozostałej części ceny sprzedaży lokalu na 10 lat, gdyż jest to zbędne powtórzenie przepisu ustawy, powodujące bezprzedmiotowość takiego działania. W opisanym zakresie ustawodawca nie przewidział instrumentu prawnego (w postaci np. uchwały) dla rady gminy, pozostawiając te kwestie do uregulowania bezpośrednio w treści czynności prawnej jaką stanowi umowa.

Za niedopuszczalne należy także uznać uchwalenie w § 14 aktu, że oddanie w dzierżawę gruntów następuje w drodze przetargu na okres do 5 lat (z zastrzeżeniem § 15). Trzeba tu wskazać na treść art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, na podstawie zaś ustępu 4 – przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, przy czym odpowiednia rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rada gminy może odstąpić od przetargu przy zawieraniu umowy dzierżawy nieruchomości (w tym także gruntowej) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Ustawodawca zadecydował więc, że dzierżawa gruntów do 3 lat nie podlega reżimowi przetargowemu. Inaczej mówiąc, z art. 37 ust. 4 wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, gdyż dotyczy on zawierania takich umów na czas dłuższy niż 3 lata. W konsekwencji uchwała Rady Gminy nie może modyfikować tego bezwzględnie obowiązującego unormowania i ograniczać Burmistrza co do sposobu zawierania umów dzierżawy gruntów "na okres do 5 lat", narzucając mu bezwzględne zachowanie trybu przetargowego dla tych umów.

Nie sposób także pozostawić w obrocie prawnym skarżonej uchwały w zakresie objętym § 17 ust. 1-3, 6 i 8. W części tej Rada Miejska ustaliła "sztywne" stawki czynszu dzierżawnego, co nie mieści się w pojęciu "zasad gospodarowania mieniem", i z jednej strony dąży do niezgodnego z prawem i zasadą swobody umów narzucenia stronom czynności cywilnoprawnych istotnych postanowień umów dzierżawy, do jakich należy czynsz dzierżawny, z drugiej zaś czyni iluzorycznymi kompetencje Burmistrza w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych.

Wobec eliminacji z treści uchwały postanowień dotyczących ściśle określonych stawek czynszowych, bezprzedmiotowe stało się wyrażenie "wykorzystywanego na cele inne niż w niniejszym paragrafie". Z tych samych względów nie może pozostać także uregulowanie określające stawki za bezumowne korzystanie z gruntu. Wskazać bowiem trzeba, że wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy bez tytułu prawnego jest kategorią cywilnoprawną, o charakterze odszkodowawczym, określaną (w braku porozumienia stron) w postępowaniu przed sądem powszechnym, co oznacza, że rada gminy nie może określać w uchwale (akcie administracyjnym) sztywnych stawek. Trzeba mieć na uwadze także i to, że stosunki prawne powstające na tle "bezumownego" korzystania z cudzego mienia nie należą do sfery stosunków publicznoprawnych, stanowią bowiem sferę szeroko pojętych stosunków cywilnoprawnych regulowanych przez normy tego prawa (zob. art. 224 i nast. KC).

W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisów prawa materialnego, które zezwalałyby na sztywne określanie opłat za należące do jednostek samorządu terytorialnego grunty z tytułu prawa użytkowania lub służebności. Kwestie te regulują bowiem przepisy Kodeksu cywilnego w Tytule III Księgi drugiej, a realizacja tych praw konkretyzuje się poprzez umowy cywilnoprawne, zawierane przez strony umowy w trybie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym przez wójta (poprzednio zarząd gminy) wykonującego zadania określone przepisami prawa. Wydanie przepisu gminnego w tym zakresie przez radę gminy stanowi rażące naruszenie prawa. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniający organy gminy do wydawania przepisów gminnych w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, w tym gospodarowaniem jej nieruchomościami, nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady gminy sztywnych opłat w stosunku do służebności (także drogowych), gdyż te ustalane są przez strony umowy. Dotychczasowe rozważania prowadzić muszą do eliminacji także § 20 ust. 4 uchwały.

Sumując dotychczasowe uwagi można w pełni solidaryzować się z poglądem, że "rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich (pro foro externo) wiązać zarządu i wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (R. Szczepaniak, W kwestii cywilnoprawnej reprezentacji gminy, Samorząd Terytorialnym 1995, nr 7-8).

Skoro w kontrolowanej uchwale doszło do naruszenia przez radę kompetencji przypisanych ustawowo Burmistrzowi, a także zadecydowano w zakresie przekraczającym ustawowe pojęcie "zasad", co stanowi istotne naruszenie prawa, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego – na podstawie art.147 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wskazanych w sentencji wyroku postanowień uchwały. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w myśl art. 152 tej ustawy, zaś rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje umocowanie w dyspozycji art. 200 ustawy