Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1129/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 8, art. 156 par. 1 pkt 2 i 3, art. 16.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 156 par. 1 pkt 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Gabriela Jyż (spr.) Cezary Pryca Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 5/12 w sprawie ze skargi A J na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L; 2. zasądza od A J na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1370 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 5/12 uwzględnił skargę A. J. PPHU A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i stwierdził nieważność:

1) zaskarżonej decyzji;

2) decyzji Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]

3) decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2009 r. nr [...];

4) decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2009 r. nr [...];

5) decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2008 r. nr [...];

6) decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2007 r. nr [...]

7) decyzji Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z [...] czerwca 2007 r. nr [...]

oraz uchylił decyzję Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z 20 maja 2008 r. [...].

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2007 r. w miejscowości L. S. na drodze krajowej Nr 2. Zatrzymano wówczas do kontroli pojazd marki DAF o nr rej. [...]. Kierowcą był T. J., który oświadczył, że w dniu kontroli wykonywał nieodpłatną usługę prowadzenia pojazdu wraz z ładunkiem. Pojazd miał holenderskie tranzytowe tablice rejestracyjne, natomiast ładunek – przyczepa przewożona na przestrzeni ładunkowej – została zakupiona w Belgii. Kierujący w czasie kontroli nie okazał wypisu z licencji oraz dokumentacji w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne.

W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] nałożył na przedsiębiorcę ("A." P.P.H.U. z siedzibą w B.) karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz karę 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję z [...] czerwca 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo, kto powinien być stroną postępowania – w szczególności podniesiono, że wskazanie nazwy prowadzonej działalności nie identyfikuje przedsiębiorcy jako strony postępowania. W decyzji organu odwoławczego jako jej adresata wskazano "A." P.P.H.U. z siedzibą w B..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], nałożył na A. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." P.P.H.U. z siedzibą w B., karę pieniężną w wysokości 8.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. J., Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], uchylił decyzję z dnia 20 maja 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wywiedziono, że należało uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji z uwagi na to, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. Z uwagi na powyższe wyeliminowana będzie z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której wydana została decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego:

- uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]) w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią A. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A. J.;

- stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego:

- uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. (Nr [...]) w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią A. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A. J.. W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji kwestii braku licencji na wykonywanie transportu drogowego, co nie zostało dotychczas udowodnione, jak również zbadania charakteru wykonywanego przewozu w kontekście tego, czy był to przewóz na potrzeby własne czy transport drogowy wykonywany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." P.P.H.U. z siedzibą w B., karę pieniężną w wysokości 8.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do kwestii naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, organ odwoławczy przywołał treść art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej jako: u.t.d.), definiującego pojęcie niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne. W świetle definicji pod tym pojęciem należy rozumieć każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, przy łącznym spełnieniu określonych w ustawie warunków. W ocenie organu bezsporne w sprawie jest to, że nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., z którego wynika, że pojazdy samochodowe używane do przewozu mają być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W związku z tym wykonywany w czasie kontroli transport rzeczy nie może być zakwalifikowany jako przewóz drogowy na potrzeby własne. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, T. J. nie był pracownikiem przedsiębiorcy zatrudnionym u niego na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zatem pracownikiem w rozumieniu tego przepisu nie jest osoba fizyczna, która wykonuje określone czynności na rzecz innej osoby (fizycznej lub prawnej) na innych podstawach niż wymienione w art. 2. Nie jest zatem sporne, iż osoba, która prowadziła pojazd, w świetle tego przepisu, nie może być uznana za pracownika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę A. J. i stwierdził nieważność wymienionych wyżej decyzji. Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], uzasadnia fakt, iż została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co wyczerpuje znamiona wady kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji tej jako adresata rozstrzygnięcia wskazano "A." P.P.H.U. z siedzibą w B.. Przedsiębiorcą, do którego rozstrzygnięcie organu mogło być w tej sprawie skierowane jest osoba fizyczna – A. J., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A." P.P.H.U. (por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.). Zachodzą zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 12 czerwca 2007 r. przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 KPA.

Badając zgodność z prawem decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. W. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], skierowanej już do prawidłowego adresata, Sąd zauważył, że jest to kolejna w sprawie decyzja organu I instancji. Podstawą jej wydania była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., uchylająca wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji – z [...] czerwca 2007 r.

Wobec tego konieczne było uchylenie decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. gdyż sąd stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r., na podstawie której została wydana kwestionowana decyzja. Zaszły zatem przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 KPA.

Stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], jest uzasadnione faktem, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 KPA, co wyczerpuje znamiona wady kwalifikowanej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia [...] maja 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Umorzenie postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy jest możliwe tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania toczącego się w pierwszej instancji. W badanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, a zatem organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W dacie wydawania decyzji z [...] listopada 2008 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, kwestionowana przez niego decyzja z [...] listopada 2007 r., wciąż istniała i obowiązywała w obrocie prawnym. Wyeliminowanie decyzji z [...] listopada 2007 r. z obrotu prawnego nastąpiło dopiero później (decyzją z [...] stycznia 2011 r.). Wbrew twierdzeniom organu, w dacie miarodajnej dla ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ odwoławczy, żadną miarą nie można było twierdzić, że "upadła" decyzja z [...] listopada 2007 r., stanowiąca podstawę decyzji organu I instancji z [...] maja 2008 r. Nie było zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed organem I instancji, w wyniku którego zapadła decyzja z [...] maja 2008 r. było bezprzedmiotowe, a w związku z tym organ odwoławczy oparł swoją decyzję z [...] listopada 2008 r. na art. 138 § 1 pkt 2 KPA, w sytuacji gdy w oczywisty sposób nie było podstaw do zastosowania tego przepisu i umorzenia postępowania I instancji. Zastosowanie normy prawnej w sytuacji oczywistego braku spełnienia przesłanek określonych w jej hipotezie oznacza rażące naruszenie tego przepisu.

Stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], jest uzasadnione faktem wydania jej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). W kwestionowanej decyzji z [...] stycznia 2009 r. zawarto rozstrzygnięcie nie przewidziane w k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego w punkcie 1 rozstrzygnięcia uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią A. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A. J.; w punkcie 2 – stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Rozstrzygnięcie zostało zatem wydane bez podstawy prawnej.

Tą samą wadą dotknięta jest również decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...].

Kwestionowaną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego w punkcie 1 rozstrzygnięcia uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z [...] czerwca 2007 r. w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią A. J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A. J.; z kolei w punkcie 2 rozstrzygnięcia – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Tego typu rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego określonych w art. 138. W istocie w sposób naruszający prawo organ odwoławczy połączył dwie różne podstawy orzekania – art. 138 § 1 ust. 2 oraz art. 138 § 2 KPA. Sąd przyznał, że w tym stanie rzeczy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Zdaniem Sądu decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 KPA, z tego względu, że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2011 r. w obrocie prawnym pozostawała decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2008 r., uchylająca decyzję Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2008 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji. Sprawa była zatem ostatecznie rozstrzygnięta i zakończona do czasu, dopóki decyzja z [...] listopada 2008 r. nie została we właściwym trybie wzruszona, co nastąpiło dopiero niniejszym orzeczeniem sądu.

Z analogicznych przyczyn Sąd stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. Skoro organ I instancji naruszył swoją decyzją res iudicata wynikający z ostatecznej decyzji z [...] listopada 2008 r., to takiego samego uchybienia dopuścił się organ odwoławczy wydając merytoryczną decyzję – utrzymującą w mocy decyzję zaskarżoną odwołaniem.

Sąd zaznaczył, że podstawą wydania obydwu decyzji tj. organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r. oraz organu odwoławczego z [...] października 2011 r. była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2009 r. (znak: [...]), na mocy której uchylono wcześniejszą decyzję organu I instancji (z [...] czerwca 2007 r.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób ewidentnie przewlekły. Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie wraz z aktami sprawy przekazano do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy (do 22 sierpnia i do 15 września 2011 r.), choć nie prowadził żadnego czasochłonnego postępowania dowodowego w sprawie, której rozstrzygnięcie wymagało jedynie właściwej analizy prawnej. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy nie dotrzymał przedłużonego do 15 września terminu załatwienia sprawy i wydał decyzję dopiero w dniu 20 października, a zatem po 2 latach i 8 miesiącach od momentu, kiedy sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W zaistniałej sytuacji Sąd stwierdził, że organy prowadziły postępowanie w sposób ewidentnie przewlekły, ignorując wymóg szybkości postępowania, w sytuacji gdy sprawa nie wymagała skomplikowanego postępowania dowodowego. Zachowanie organów ewidentnie naruszało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 KPA.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie :

1) przepisów postępowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. art. 135 oraz art. 145 § 1pkt 1 lit. b i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 1 i § 2, art. 145 § 1pkt 8 oraz 156 § 1pkt 2 i 3 KPA polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodziła konieczność jej "wyczyszczenia" z wszystkich zapadłych w niej decyzji z uwagi na szereg rażących naruszeń proceduralnych, jakich dopuściły się organy, podczas gdy wskutek kolejnych orzeczeń organów administracji wydanych w sprawie decyzją ostateczną, która winna być poddana merytorycznej kontroli Sądu I instancji, była już tylko zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r. nr [...] rozstrzygająca sprawę co do istoty, natomiast brak było podstaw do stwierdzenia nieważności bądź uchylania pozostałych decyzji zapadłych w sprawie;

z ostrożności procesowej zarzucił jednocześnie

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzjach z [...] stycznia 2009 r. [...] i nr [...] nie odpowiada dyspozycji tego przepisu i tym samym zostały wydane bez podstawy prawnej;

- art. 156 § 1 pkt 3 u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wynikający z tej normy prawnej zakaz naruszania res iudicata dotyczy również decyzji o umorzeniu postępowania, także w sytuacji gdy w drodze tej decyzji umorzone zostało jedynie bezprzedmiotowe postępowanie pierwszej instancji prowadzone w tej samej sprawie wskutek uprzedniego wydania przez organ odwoławczy decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, która to decyzja została następnie uchylona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie pomieszczone w niej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przepisów procesowych wyartykułowany w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej jest uzasadniony. Art. 135 p.p.s.a stanowi, że: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia." Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis art. 135 p.p.s.a. normuje tzw. "głębokość orzekania" i daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Pojęcie "sprawy" w tym przepisie należy rozumieć szeroko, ponieważ różni się ono od pojęcia "sprawy administracyjnej" – jest od niego szersze. Jednocześnie należy w pełni zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym do uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą – por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. , sygn. akt II FSK 1310/06).

| Skorzystanie przez sąd z możliwości objęcia kontrolą sądowoadministracyjną aktów lub czynności wydanych lub podjętych we |

|wszystkich postępowaniach wymaga ustalenia, że mieszczą się one "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Rozstrzyganie "w granicach|

|danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której |

|wniesiono skargę. Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a. jest ustalenie, że stosowanie|

|przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej |

|sprawy jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony stosowanie przez sąd art. 135 p.p.s.a. |

|będzie wyłączone. |

|W rozpoznawanej sprawie nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że wyeliminowanie wszystkich (ośmiu) zapadłych w sprawie |

|decyzji poprzez stwierdzenie ich nieważności lub uchylenie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga, |

|tj. sprawy nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,|

|rację ma skarżący kasacyjnie, iż doszło w tej sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i|

|pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. |

|Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, iż konieczność eliminacji z obrotu prawnego niektórych decyzji organów administracji w |

|tej sprawie została spowodowana samym orzeczeniem Sądu I instancji, a nie pierwotnym istnieniem wad w tych rozstrzygnięciach. Ocena |

|taka dotyczy decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (LWITD) z dnia [...] maja 2008 r. Sąd I instancji uznał, że|

|decyzja ta była dotknięta wodą, o której mowa jest w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ponieważ została wydana w oparciu o inną decyzję |

|(decyzję GITD z dnia 23 listopada 2007 r.), która została wyeliminowana z obrotu właśnie przez Sąd I instancji. Tymczasem decyzja ta |

|została uchylona kolejnym rozstrzygnięciem wydanym przez GITD z dnia [...] listopada 2008 r. "Faktem jest, że decyzja Lubuskiego |

|Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. została wydana w rezultacie decyzji organu II instancji z dnia |

|[...] listopada 2007 r., niemniej jednak, jak słusznie zauważył Sąd, decyzja ta (z dnia [...] listopada 2007 r.) była dotknięta wadą |

|powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Niemniej późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Głównego Inspektora |

|Transportu Drogowego, które nastąpiło decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], lecz które przecież zawsze wywołuje skutki ex tunc |

|spowodowało, że rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania wniesionego przez stronę od decyzji Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...]|

|maja 2008 r. było prawidłowe, zaś wobec faktu wadliwości obydwu decyzji z 2007 r. niezbędne było jej uchylenie i umorzenie wszczętego w|

|wyniku decyzji organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. kolejnego postępowania w tej samej sprawie przed organem I instancji, |

|jako bezprzedmiotowego." (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie ma racji Sąd I instancji, że w skutek decyzji Głównego Inspektora |

|Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. doszło do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w całości co do jej meritum,|

|tzn. w przedmiocie nałożenia kary za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej, która miała miejsce w dniu 10 marca 2007 r., a|

|jedynie doszło do umorzenia postępowania prowadzonego ponownie przed organem I instancji w tym samym przedmiocie – co było skutkiem |

|wadliwej decyzji organu odwoławczego z [...] listopada 2007 r. Takie rozstrzygnięcie przewiduje art. 138 § 1 k.p.a., który w punkcie 2 |

|stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do |

|istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie organu I instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy umorzył jednak |

|wyłącznie postępowanie pierwszej instancji prowadzone w wyniku decyzji GITD z dnia [...] listopada 2007 r., nie zaś postępowanie, które |

|pierwotnie zakończone zostało decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. Tym samym nie|

|można zasadnie zarzucić, jak uczynił to Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia normy prawnej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

| |

|Nie można także uznać za słuszne stanowiska Sądu I instancji, iż decyzja GITD z [...] stycznia 2009 r., nr [...], była dotknięta wadą, |

|ponieważ zawarto w niej rozstrzygnięcie nie przewidziane w obowiązujących przepisach dotyczących postępowania administracyjnego. Jak |

|słusznie przyjął organ II instancji w tej sprawie aby stwierdzić nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. organ ten był zmuszony|

|najpierw wskazać właściwą stronę postępowania, a zarazem faktycznego adresata decyzji stwierdzającej nieważność uprzedniej – wadliwej |

|decyzji organu. Jednoczesne orzeczenie w jednej decyzji w znaczeniu formalnym w przedmiocie określenia strony postępowania oraz |

|stwierdzenie nieważności decyzji, która została skierowana do podmiotu taką stroną nie będącego, nie może być uznane za "logicznie |

|sprzeczne". Jak słusznie podkreślił kasator bez takiego ustalenia, decyzja kasatoryjna również byłaby obarczona tą samą wadą, a zatem w|

|tej sytuacji organ był zmuszony wskazać faktycznego adresata wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Nie można podzielić zdania Sądu I |

|instancji, iż organ działał tu bez podstawy prawnej i zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. |

|Podzielić należy zdanie kasatora odnośnie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]), iż rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie |

|jest wewnętrznie sprzeczne i mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchylając |

|decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. wpierw w zakresie oznaczenia strony |

|postępowania dokonał w tym zakresie prawidłowego określenia adresata decyzji tego organu. Nie czyniąc tego, organ zmuszony byłby |

|orzekać wobec podmiotu, który przymiotu strony nie posiadał (A. P.P.H.U.), a zatem powieliłby błąd popełniony już w decyzji z [...] |

|listopada 2007 r. Równocześnie jednak, sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tzn. sprawdzenia |

|we właściwych jednostkach czy strona posiadała licencję na wykonywanie transportu drogowego w dniu kontroli czy też nie, co uzasadniało|

|uchylenie jej przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. |

|Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne zdanie kasatora, iż decyzje z dnia 22 kwietnia 2011 r. i z dnia 20 października 2011 r. |

|nie były dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej |

|poglądy doktryny i judykatury, z których wynika, iż: "Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że organ administracji (...) |

|stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, spełnia rolę gwarancyjną w |

|stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą |

|decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających |

|sprawę co do istoty". (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 914/98). "Nie sposób podzielić tezy, że nowej decyzji wydanej w |

|zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzja ostateczną o umorzeniu postępowania można postawić zarzut nieważności ze względu na |

|postanowienie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (...). Trzeba dopuścić możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której |

|postępowanie uprzednio umorzono." O takiej możliwości będzie decydować charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por.: |

|G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Lex 2010 i wskazana tam literatura |

|przedmiotu oraz orzeczenia). |

|Co do zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny także uznał je za |

|zasadne. Argumenty dotyczące tej zasadności wskazano we wcześniejszej części tego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego. Wprawdzie, jak słusznie podniesiono to w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zarzut drugi dotyczący naruszenia "art. 156|

|§ 1 pkt 3 u.t.d.", został w petitum skargi kasacyjnej błędnie określony, ponieważ w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie |

|drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nie ma takiego artykułu, jednak zestawienie tego zarzutu z jego |

|uzasadnieniem zawartym w kasacji prowadzi do wniosku, iż jest to oczywista omyłka, a kasatorowi chodziło o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

|Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zastrzeżeń Sądu I instancji co do wadliwego sposobu sporządzenia przez organ |

|uzasadnienia decyzji zaskarżonej. Uzasadnienie to odpowiada wymogom prawa, tj. warunkom wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. |

|Zgodzić się natomiast trzeba z oceną Sądu I instancji, iż w analizowanej sprawie doszło niewątpliwie do przewlekłości postępowania |

|przed organami administracji i błędnego pouczenia strony w zaskarżonej decyzji o właściwości Sądu I instancji do rozpoznania skargi na |

|tę decyzję. Jednak Sąd I instancji nie wykazał zasadnie, iż mogło to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a strona |

|postępowania nie złożyła skargi na przewlekłość postępowania. |

|Reasumując - Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ocenić pod względem merytorycznym prawidłowość zaskarżonej |

|decyzji z dnia [...] października 2011 r., znak [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego, czego nie uczynił w zaskarżonym wyroku. |

|Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach |

|postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. |

| |