Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 919/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 7, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

TEZY

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok I. stwierdza nieważność § 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miejskiej Białegostoku na rzecz skarżącej K. J. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 maja 2006 r. nr LVII/678/06 Rada Miejska Białegostoku przyjęła Regulamin czystości i porządku na terenie Miasta Białystok (powoływany dalej jako Regulamin). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W Rozdziale 7 Regulaminu zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe" uregulowano zasady sprawowania opieki, wyprowadzania zwierząt oraz wskazano zakazy obowiązujące w tym zakresie. W § 33 Regulaminu postanowiono, że:

ust. 1. Wyprowadzanie psów dozwolone jest jedynie na smyczy i w kagańcu. Dotyczy to również przewozów psów środkami komunikacji publicznej.

ust. 2. Zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest w miejscach mało uczęszczanych tzn. takich na których nie istnieje zagrożenie dla dzieci i osób dorosłych, przy łącznym spełnieniu warunków: pkt 1. pies ma założony kaganiec; pkt 2. osoba utrzymująca psa dysponuje możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; 3. pies nie należy do rasy uznawanej za agresywną zgodnie z odrębnymi przepisami.

ust. 3. Wyprowadzanie psów bez kagańców jest dozwolone jedynie w przypadku "psów pracujących".

W piśmie z dnia 19 września 2011 r. K. J. wezwała Radę Miasta Białystok do zmiany postanowienia § 33 Regulaminu zarzucając jego niezgodność z Konstytucją RP. Wywodziła, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń przewidziano sankcje za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podczas gdy w Regulaminie nie wskazano na czym polegają środki zwykłe, a na czym środki nakazane. Te same zasady Regulaminu stosuje się więc do wszystkich psów bez wyjątku. Jest to, zdaniem wzywającej, rozwiązanie niekorzystne i niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Zakłada identyczne kary dla właścicieli niewielkich i niegroźnych zwierząt jak dla właścicieli zwierząt stwarzających zagrożenie.

W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Białegostoku w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym stanowisko strony nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotowa uchwała została wydana zgodnie z upoważnieniem z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o porządku i czystości w gminach, bowiem zawiera zasady wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu oraz zasady zwalniania ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, nakłada na właścicieli psów agresywnych dodatkowe obowiązki zakazujące zwalniania ze smyczy i uzyskania zezwolenia na utrzymywanie psa. Poddano ją ocenie nadzorczej Wojewody, która była pozytywna. Wyjaśniono również stronie sposób rozumienia pojęcia środek zwykły (jako trzymanie psa na smyczy, trzymanie złego psa na uwięzi, wyprowadzanie psa w kagańcu). Natomiast zdaniem organu środek nakazany to wynikający z przepisów prawa, w tym kwestionowanego Regulaminu.

K. J. wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego kwestionując § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 maja 2006 r. Zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie nakazów sprzecznych z ustawą o ochronie zwierząt i spowodowanie nieuzasadnionej kryminalizacji przeciwstawnych tym nakazom zachowań (naruszenie zasady proporcjonalności),

2) art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na uchybieniu zasadzie państwa prawa, na terenie którego obowiązują te same przepisy oraz zasady równości wszystkich wobec tych przepisów,

3) art. 1 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt polegające na sformułowaniu w zaskarżonej uchwale nakazów niezgodnych z ustawowo określonymi powinnościami człowieka wobec zwierzęcia domowego, a w szczególności nakazaniu takiego sposobu jego trzymania - poprzez obligatoryjne użycie kagańca - który może powodować jego cierpienie.

Zdaniem skarżącej postanowienia uchwały, w części dotyczącej obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, naruszają jej konstytucyjne prawa i są niezgodne z ustawą o ochronie zwierząt. Wskazała, że w § 33 Regulaminu nakazano wyprowadzanie psa jedynie na smyczy i w kagańcu, a w § 42 ustanowiono kryminalizację zachowań niezgodnych z Regulaminem - na podstawie prawa o wykroczeniach. Regulacje te godzą w jej obywatelskie prawo do życia w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP), na terenie którego wszędzie i wszystkich obowiązują te same przepisy prawne. Sprzeciwiają się także zasadzie przyzwoitego uchwalania prawa, bowiem obowiązujące w innych miasta Regulaminy (A., W.) nie przewidują obowiązku trzymania zwierząt na takiej uwięzi jak kaganiec. Tymczasem jednolitość prawa oraz równość wszystkich wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) są podstawowymi, konstytucyjnie gwarantowanymi prawami. Zdaniem skarżącej na terenie Białegostoku nie występują okoliczności uzasadniające konieczność wprowadzania ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw.

W ocenie strony zaskarżone przepisy naruszają też treść ustawy o ochronie zwierząt, bowiem powodują sprzeczność prawa w zakresie należytego postępowania ze zwierzętami. Uchwała Rady Miasta jako akt prawny niższej rangi niż ustawa nie może rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając dodatkowo sferę praw obywatelskich, jeśli ustawa szczególna nie upoważniła jej do stanowienia takich ograniczeń w formie przepisów gminnych (ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera przepisów upoważniających do takiego działania).

Skarżąca zakwestionowała również wskazanie na stosowanie sankcji wykroczeniowej w przypadku niezastosowania się do nakazu § 33 Regulaminu. Oświadczyła, że kilkakrotnie była obwiniona o wykroczenie z art. 77 Kodeksu wykroczeń, mimo że w jej ocenie nie naruszyła ustawy o ochronie zwierząt. Zarzuca się jej łamanie prawa miejscowego, podczas gdy jego niekonstytucyjność nie budzi wątpliwości. Nadto jeden z jej psów jest chory, nie może nosić kagańca, co potwierdza stosowne zaświadczenie lekarskie. Mimo to, każdego dnia, a nawet trzy razy dziennie, jest narażona na interwencje Policji czy Straży Miejskiej, spowodowane doniesieniami osoby trzeciej o "łamaniu" przez nią prawa. Skutkuje to postępowaniem o wykroczenie, kierowaniem do sądu wniosku o ukaranie, procesem, a także ponoszeniem związanych z tym kosztów.

Dodatkowo zaznaczyła, że jej psy nie należą do grupy 11 ras psów groźnych, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. (Dz. U. Nr 77, poz. 687), wydanego na podstawie ustawy o ochronie zwierząt.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem dnia 28 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 891/11 oddalił skargę K. J.

Sąd ocenił, że skargę – złożoną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wniesiono z zachowaniem wymagań formalnych.

Ustosunkowując się do zarzutów wskazał, że co prawda skarżąca jako właścicielka psa (psów) i przebywająca na terenie Miasta Białystok posiada interes prawny w kwestionowaniu spornego Regulaminu, jednak interes ten nie został naruszony regulacją § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu. Został on uchwalony na podstawie art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku. Przedmiotowy Regulamin jest aktem prawa miejscowego i stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania gminy, której Rada go uchwaliła (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wiąże zatem wszystkich, którzy znajdują się na terenie gminy, nie tylko jej mieszkańców, ale też osoby czasowo w niej przebywające. Inne gminy - korzystając z tej samej delegacji ustawowej - mogą ustanawiać inne wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych w zależność od uwarunkowań lokalnych. Określenie odmiennych obowiązków na terenie poszczególnych gmin nie narusza, zdaniem sądu a wbrew przekonaniu skarżącej, ani zasady państwa prawa, ani zasady równości, bowiem wszyscy mieszkańcy danej gminy lub osoby przebywające na jej terenie są zobligowani do stosowania tych samych zasad.

Dalej sąd wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oznacza to, że gmina może w regulaminie utrzymania czystości i porządku nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Nastąpiło to w zaskarżonej uchwale w treści § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu: "wyprowadzanie wszystkich psów na smyczy i w kagańcu", "zwolnienie ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych", "brak zwolnienia ze smyczy nawet w miejscach mało uczęszczanych, takich na których nie istnieje zagrożenie dla dzieci i osób dorosłych". Zdaniem sądu wymienione postanowienia mają charakter szczegółowy, podyktowany rzeczywistymi potrzebami gminy i jej mieszkańców i wypełniają prawidłowo upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w konsekwencji nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Zdaniem sądu wprowadzany w kwestionowanej uchwale obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu nie narusza też zapisów art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 14 ustawy o ochronie zwierząt. Smycz i kaganiec nie stanowią uwięzi i nie przysparzają zwierzętom cierpienia, ani nie uszkadzają ciała. Założenie kagańca i smyczy nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem.

Ograniczenia z § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu nie naruszają też, zdaniem sądu, wolności człowieka. Nakładają na właściciela psa obowiązki związane z jego przebywaniem w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób i są to ograniczenia w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka. Nie naruszono również skarżonym Regulaminem przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem wprowadzone nakazy są uprawnione w świetle upoważnienia ustawowego do jego wydania (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), a nadto nie są dowolne.

Sąd nie podzielił też zarzutu sprzeczności kwestionowanej uchwały z art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazując że wymienione w tym przepisie środki nakazane to środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mogą one dotyczyć stosowania kagańców, prowadzenia psów na smyczy, umieszczania ostrzeżeń. Jeżeli stosowanie tego rodzaju środków zostanie ujęte w uchwale rady gminy jako obowiązek, to jego niewykonywanie będzie wykroczeniem z art. 77 Kodeksu wykroczeń pozostającym w jednoczesnym zbiegu eliminacyjnym z wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Karę wymierzać się będzie na podstawie tego ostatniego jako surowszego. Sąd wskazał, że jeżeli rada gminy nie nakazałaby stosowania środków ostrożności, to niezachowanie "zwykłych", tj. wymaganych ze względu na zdrowy rozsądek i doświadczenie życiowe, środków ostrożności wyczerpywałoby znamiona wykroczenia z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Dlatego, zdaniem sądu, postanowienie § 42 Regulaminu nie jest powtórzeniem norm prawnych Kodeksu wykroczeń. Przepis powyższy wprowadza jedynie dychotomiczny podział na środki ostrożności "zwykłe" i "nakazane", czyli przewidziane w przepisach prawa. Przepis art. 77 Kodeksu wykroczeń nie określa "nakazanych" środków ostrożności.

Reasumując sąd stwierdził, że § 33 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Od powyższego wyroku K. J. wywiodła skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. w sprawie II OSK 1492/12 uwzględnił. Sąd kasacyjny za usprawiedliwiony uznał przede wszystkim zarzut odnoszący się do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. Zdaniem NSA postanowienia § 33 ust. 1 i 2 Regulaminu wpływają na sytuację prawną skarżącej, przeciwko której - na podstawie art. 77 Kodeksu wykroczeń - prowadzone były postępowania sądowe. W niektórych z nich została uznana za winną, natomiast w innych została uniewinniona. Przepis § 33 Regulaminu wprowadzający określone nakazy musi być zatem rozpatrywany łącznie z powołanym przepisem Kodeksu wykroczeń a takie łączne ich ujmowanie prowadzi do wniosku o naruszeniu interesu skarżącej. Wynika ono z kategorycznego brzmienia postanowienia § 33 ust. 1 Regulaminu, które nie pozwala na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu. Wprawdzie w ust. 2 § 33 przewidziana jest możliwość zwolnienia psa ze smyczy, ale przy łącznym spełnieniu trzech warunków, w tym założeniu kagańca. Przewidziane w ust. 3 zwolnienie od obowiązku wyprowadzania w kagańcu "psów pracujących" z uwagi na swój zakres dotyczy wyjątkowych sytuacji. NSA, powołując się na stanowisko piśmiennictwa odnoście wykładni art. 77 Kodeksu wykroczeń, wskazał że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech i innych uwarunkowań psa (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki ustawowe i wynikające z innych aktów prawa miejscowego. Odnośnie pozostałych zarzutów NSA wskazał, że mogą być uznane za usprawiedliwione tylko w zakresie, w jakim odnoszą się do kwestii wyżej podniesionych.

Na rozprawie poprzedzającej ponowne wyrokowanie przez WSA, pełnomocnik skarżącej sprecyzował wnioski skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności całego paragrafu 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Na wstępie sąd podkreśla, iż orzeka w warunkach przesądzenia oceny prawnej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji musi mieć "przełożenie" na treść wyroku. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd któremu sprawa została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Odstąpienie przez WSA od wykładni prawa dokonanej przez NSA jest możliwe jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy lub zmiany stanu prawnego. Ustalenia faktyczne sprawy niniejszej nie uległy zmianie. Natomiast stwierdzona zmiana stanu prawnego, do której nawiązał pełnomocnik organu na rozprawie poprzedzającej wyrokowanie, związana z utratą mocy obowiązującej Regulaminu czystości i porządku na terenie Miasta Białystok uchwalonego dnia 29.05.2006r. stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1.07.2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 152, poz. 897), nie uczyniła – wbrew stanowisku prezentowanemu przez pełnomocnika organu - bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zapisów regulaminu. Utrata przez regulamin mocy obowiązującej ex lege, wyeliminowała bowiem obowiązywanie jego norm z dniem 1.01.2013r., natomiast stwierdzenie nieważności regulaminu eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako nie weszłe do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (vide: art. 147 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania za tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (vide: art. 4171 par. 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zauważa przy tym, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide: między innymi wyrok NSA z 27.07.2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24.05.2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13.09.2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

Jako bezsporną w niniejszej sprawie należy traktować formalną dopuszczalność skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga w zakresie warunków formalnych skargi wywiedzionej na jego podstawie, by przedmiotem skargi była uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, by wniesienie skargi poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz by skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Te wszystkie wymogi skarga K. J. spełniła. Niewątpliwie Regulamin utrzymania i czystości i porządku na terenie miasta Białystok, jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jako akt prawa miejscowego stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z 19.09.2011r. i wniesiona w terminie 30 dni od daty doręczenia skarżącej pisma z 10.11.2011r. będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Warunkiem skuteczności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decydującym o jej uwzględnieniu, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że kwestionowana uchwała narusza czy też naruszyła – w odniesieniu do uchwał już nieobowiązujących – interes prawny strony. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi nie tylko o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą, naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi może nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide: wyrok NSA z 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125).

Wiążącym obecny skład orzekający wyrokiem z dnia 13.09.2012r. sygn. II OSK 1492/12, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżąca K. J. ma interes prawny w sprawie w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. NSA stwierdził bowiem, że kwestionowane przez skarżącą zapisy par. 33 ust. 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, stanowiącego załącznik uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29.05.2006r. nr LVII/678/06 wpływają na sytuację prawną skarżącej, przeciwko której – na podstawie art. 77 Kodeksu wykroczeń, stanowiącego, że "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany" - prowadzone były postępowania sądowe – gdzie w sprawach XIII W 2893/10, XIII W 401/11 i XIII W1501/11 skarżąca została uznana winną popełnienia wykroczenia,, a w sprawach XIII W 2451/11 i XIII W 2575/11 skarżąca została uniewinniona. Interes prawny skarżącej naruszyło kategoryczne brzmienie postanowienia par. 33 ust. 1 Regulaminu, niepozwalające na odstąpienie, w mogących wystąpić, szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego postanowieniem generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu. W zakresie oceny zgodności kwestionowanych zapisów regulaminu z obiektywnym porządkiem prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił dokonanie tej oceny w powiązaniu z treścią art. 77 Kodeksu wykroczeń i dostępnymi Komentarzami do tego przepisu, wyjaśniającymi istotę zwykłych i nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech psa i innych uwarunkowań, miedzy innymi choroby zwierzęcia, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych oraz, że postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, nadmierne i prowadzące do sankcji karnych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności w ograniczaniu uprawnień właścicieli psów bądź nakładaniu na nich dodatkowych obowiązków. Zwłaszcza naruszają zasadę proporcjonalności nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane innymi ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Dokonując powtórnej oceny legalności skarżonego par. 33 Regulaminu czystości i porządku na terenie Miasta Białystok poprzez pryzmat wiążących zaleceń NSA, Skład orzekający WSA stwierdza, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zawarta w kwestionowanym paragrafie 33 regulacja dotycząca obowiązków osób utrzymujących psy i określająca zasady wyprowadzania psów, naruszyła obiektywny porządek prawny.

Przepis art. 7 Konstytucji RP wymaga, by organy administracji publicznej nie tylko działały na podstawie prawa, ale także w jego granicach. Niewątpliwie uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach nastąpiło na podstawie prawa tj. na mocy upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Upoważnienie ustawowe zakreśliło jednak granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany przez skarżącą paragraf 33 regulaminu realizuje wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jest oczywistym, że nie wszystkie psy stwarzają jednakowe zagrożenie dla otoczenia. Zwracają uwagę na powyższe autorzy Komentarzy do Kodeksu Wykroczeń, których stanowiska przytoczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku. Powyższe potwierdza też fakt opartego na ustawie o ochronie zwierząt urzędowego wykazu ras psów uznawanych za agresywne (vide: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.04.2003r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne – Dz. U. z 2003r. Nr 77, poz. 687). Poza jednakże grupą psów normatywnie uznanych za agresywne, a zatem obiektywnie stwarzających zagrożenie dla ludzi i jako takie wymagających określenia rygorystycznych obowiązków właściwego utrzymania, jest też grupa psów z natury łagodnych, przyjaznych człowiekowi, wykorzystywanych w dogoterapiach, szkolonych jako psy ratownicze, poszukujące ludzi zasypanych pod gruzami, zasypanych przez lawiny śnieżne, poszukujące ludzi zagubionych, czy będących przewodnikami niewidomych a także grupa małych, karłowatych psów towarzyszących (np. shih-tzu, chihuahua, papillon, buldog francuski, york, pinczer miniatura).

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta ma zastosowanie w każdej prawnie ujętej procedurze, wprowadzając dyrektywę określającą sposób, w jaki organy administracyjne mogą czynić użytek z przysługujących im kompetencji. Ma zagwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Współcześnie humanitaryzm oznacza nie tylko nastawienie nacechowane szacunkiem i minimalizowaniem cierpień człowieka, ale w ogóle wszystkich istot żywych a część przedstawicieli świata nauki humanitarną ochronę zwierząt zalicza do prawa ochrony środowiska (vide: Michał Gabriel Węgrowski "Przestępstwa przeciwko humanitarnej ochronie zwierząt", Lex, 2009). W art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002) zwierzę zostało uznane za istotę żyjącą, zdolną do odczuwania cierpienia, któremu człowiek winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Słownik pojęć ustawy o ochronie zwierząt definiuje "humanitarne traktowanie zwierząt" jako traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2 ww. ustawy)

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Zaskarżony paragraf 33 Regulaminu czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, nie różnicował zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony a w konsekwencji jego uchwalenie nie mieściło się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Humanitarne traktowanie psów uwzględniające potrzeby zwierzęcia, jest do pogodzenia z określeniem środków właściwego utrzymania w sposób nienaruszający zasady proporcjonalności tj. adekwatnych do zagrożenia, jakie poszczególne rasy psów mogą stwarzać dla otoczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił orzekając zgodnie ze sprecyzowanym wnioskiem o stwierdzeniu nieważności całego paragrafu 33 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Białystok, podzielając stanowisko pełnomocnika skarżącej, że każdy z ustępów tego paragrafu reguluje kwestię nakładania wyprowadzanemu psu kagańca, kategoryczność którego to obowiązku była zarzutem skargi (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stwierdzenie nieważności aktu jest możliwe mimo upływu roku od uchwalenia z uwagi na to, że regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)