Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3289/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 174, art. 190, art. 145, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 741/17 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 741/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. nałożył na A. Sp. z o.o. w L. (zwaną dalej także: Skarżąca lub Spółka) karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach zewnętrznych, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii VII, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny. Jako podstawę prawną wskazano art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz. 1137 ze zm., zwanej dalej p.r.d.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2014r. na drodze krajowej nr 10 (droga o dopuszczalnym nacisku do 10 t) zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki Volvo o nr rej. [...], którym w chwili kontroli kierował T. G., wykonujący przejazd z ładunkiem kruszywa bazaltowego w imieniu przedsiębiorcy – T. S. Załadowcą przewożonego towaru była A. Sp. z o.o. w L. Organ uznał, że załadowanie 16 t kruszywa, zgodnie z zeznaniami pracownika załadowcy lub nawet 15 t, zgodnie z dokumentem WZ i zeznaniami pracownika przewoźnika, spowodowałoby przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Zgodnie bowiem z wynikami kontroli rzeczywista masa całkowita pojazdu z ładunkiem wyniosła 35,55 t, tak więc przy masie własnej samochodu ciężarowego wynoszącej 17.180 kg, towar musiał ważyć więcej niż wartość deklarowana przez Spółkę i przekraczałby dopuszczalną masę całkowitą pojazdu, tj. 32 t. Ze względu na nacisk podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego, który wyniósł 23,5 t (przekroczenie o 23,68 %) oraz rzeczywistą masę całkowitą samochodu ciężarowego wraz z ładunkiem, która wyniosła 35,55 t (przekroczenie o 11,09 %), stwierdzono, że kontrolowany pojazd jest pojazdem nienormatywnym, którego parametry odpowiadały zezwoleniu kategorii VII, wskazanemu pod lp. 7 tabeli stanowiącej załącznik do ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym przekroczenie dopuszczalnej wartości nacisku podwójnej osi napędowej na danej drodze wyniosło ponad 20%. Ponieważ kontrolowanym pojazdem nienormatywnym przewożony był ładunek podzielny, stwierdzono naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku innego niż niepodzielny o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii VII. Organ uznał, że Spółka miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 260, zwanej dalej u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2013r. poz. 951).

W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

- art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d., poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki uprawniające organ do ukarania załadowcy karą pieniężną, pomimo że Skarżąca nie miała wpływu na załadunek kontrolowanego pojazdu, ale również w żaden sposób nie godziła się na powstanie naruszenia;

- art. 140aa ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w związku z art. 41 p.r.d. w wyniku ich nieprawidłowego zastosowania w sprawie, w konsekwencji doszło do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za przekroczenie w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej) napędowej, pomimo że przepisy o drogach publicznych nie przewidują dopuszczalnych na drogach publicznych nacisków osi wielokrotnych napędowych;

- art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

- art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie dowodów zmierzających do ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 140ab ust. 1 pkt 2 w związku z art. 64a, art. 64b i art. 64c p.r.d., poprzez ich niezastosowanie w sprawie;

- art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 64d p.r.d., poprzez ich zastosowanie w sprawie, w wyniku wadliwego uznania, że podmiot wykonujący przewóz był zobowiązany do posiadania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII i w konsekwencji poprzez nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w kwocie 15.000 złotych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2484/15, WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na ww. decyzję. WSA w Warszawie wskazał, że podstawową przesłanką faktyczną ukarania skarżącej - jako załadowcy - było przeładowanie pojazdu. Okoliczność ta wynika wprost z dokumentu wystawionego przedsiębiorcy dokonującemu w dniu kontroli przewozu kruszywa bazaltowego. Z kolei zeznania operatora ładowarki oraz kierowcy pojazdu poddanego kontroli wskazują, że ilość załadowanego kruszywa określana była orientacyjnie. W miejscu załadunku nie było wag, którymi można było zważyć pojazd, a po dokonaniu załadunku nie sprawdzono ilości załadowanego towaru. Sąd uznał, że Skarżąca godziła się przez swoje zaniechanie na stwierdzone naruszenia, bowiem samo przeładowanie pojazdu niosło za sobą skutek w postaci nadmiernego nacisku osi na drogę. Załadowca miał więc także wpływ na te naruszenia. Sąd stwierdził, że argumentacja Spółki, że nie miała możliwości ingerowania w sposób wykonywania zamówienia zarówno przez dostawcę kruszywa, jak i przez firmę ładującą towar na samochód, czy też legitymowania kierowcy w zakresie dokumentacji pojazdu (w tym m.in. dowodu rejestracyjnego), pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia dokonanego przez organ odwoławczy w kontekście braku dowodów świadczących o podejmowaniu przez Skarżącą jakichkolwiek działań w celu niedopuszczenia do naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie rodzaj takich działań powinna determinować organizacja funkcjonowania przedsiębiorstwa Skarżącej. Zatem nie sposób wymagać od organu administracji publicznej, by ten wskazywał Spółce (załadowcy), w jaki sposób powinna ona zorganizować funkcjonowanie swojego przedsiębiorstwa, by nie narażać się na odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do ustaleń faktycznych dotyczących pomiaru nacisków osi oraz dmc Sąd stwierdził, że organy transportu drogowego nie naruszyły w tym zakresie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Spółka zaskarżyła ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki upoważniające organ do ukarania Skarżącej (załadowcy) karą pieniężną, pomimo że nie tylko nie miała wpływu na załadunek kontrolowanego pojazdu, ale również w żaden sposób nie godziła się na powstanie naruszenia,

2) art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w wyniku ich nieprawidłowego zastosowania w sprawie, w konsekwencji czego doszło do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za przekroczenie w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej) napędowej pomimo tego, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują dopuszczalnych na drogach publicznych nacisków osi wielokrotnych napędowych,

3) art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64a, 64b i 64c p.r.d. poprzez ich niezastosowanie,

4) art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 64d p.r.d. poprzez ich zastosowanie, w wyniku wadliwego uznania, że podmiot wykonujący przewóz zobowiązany był do posiadania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140aa ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 2 p.r.d., art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64a, 64b i 64c p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 64d p.r.d., poprzez oddalenie skargi Skarżącej w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego i poprzedzająca ją decyzja [...] Inspektora Transportu Drogowego wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 2663/16, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. (powiązany w petitum skargi kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a), poprzez ich niezastosowanie w kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organy wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego dotyczących wymiaru kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, w odniesieniu do wymiaru kary za przekroczenie nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu. Przyjęcie ww. zarzutu za uzasadniony - zdaniem NSA - czyniło zaś przedwczesnym możliwość oceny zasadności pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64a, 64b i 64c p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 64d p.r.d.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia nakłada się karę pieniężną. Pojęcie "pojazdu nienormatywnego" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. i zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, tj. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis w zakresie stwierdzenia dopuszczalnych norm nacisków osi odsyła do przepisów ustawy o drogach publicznych. W art. 41 u.d.p. ustawodawca określił drogi, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku jedynie pojedynczej osi, nie uregulował natomiast dopuszczalnych norm, ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, ani osi nienapędowych. Oznacza to, zdaniem Sądu, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr.

Sąd I instancji wskazał zatem, że organ administracji nie dostrzegł, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym przepisy nie przewidują możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd pojazdem po drodze publicznej w zakresie nacisków osi wielokrotnych tego pojazdu na drogę i działając z naruszeniem art. 140aa ust. 1 w zw. z art 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w zakresie nacisku osi wielokrotnej (podwójnej), za przekroczenie nieprzewidzianych dla dróg publicznych wartości tych nacisków.

Sąd nakazał, by organ na nowo ocenił, czy w stanie faktycznym sprawy przejazd pojazdu skontrolowanego w dniu 7 czerwca 2014r. można zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, uwzględniając przy tym, że w świetle obowiązującego prawa brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisku osi wielokrotnej.

W takim stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że nie mógł dokonać pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym pod kątem zarzutów dotyczących naruszenia art. 140ab ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64a, 64b i 64c p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c w zw. z art. 64d p.r.d., gdyż dotyczą one wysokości kary pieniężnej, uzależnionej od ustalenia w danym przypadku kategorii zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, wymaganej ze względu na fakt przekroczenia przez pojazd (zespół pojazdów) określonych normatywów (długości, szerokości, wysokości, dopuszczalnej masy całkowitej, nacisku osi) w odniesieniu do drogi, po której się poruszał.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany wykładnią przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 1 i art. 2 pkt 35a p.r.d. w związku z art. 41 u.d.p. dokonaną już przez Naczelny Sąd Administracyjny, podczas gdy NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 2663, w żadnym razie nie dokonał wiążącej interpretacji przywołanych wyżej norm prawnych, a jedynie wskazał na: "brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego", wobec czego w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., a także § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013r. poz. 951; zwane dalej rozporz. war. tech.), polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez Sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi pojedynczych nienapędowych oraz wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

– przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

– przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć także wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Według Spółki organ błędnie uznał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016r. nie dokonał wiążącej wykładni prawa, jednakże wbrew twierdzeniom organu, powołanie się przez Sąd l instancji na dokonaną wykładnię nie polegało na uznaniu, iż ta wykładnia wynika z przytoczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny innego orzeczenia, tj. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 2172/14, lecz na bezpośrednim i nie budzącym wątpliwości wskazaniu przez Sąd kasacyjny do jakich przepisów odsyła art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd ten ustalił zatem znaczenie odesłania zawartego w treści art. 2 pkt. 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wskazując, że norma ta odsyła tylko do przepisów ustawy o drogach publicznych.

Spółka nie zgodziła się też z zarzutami organu naruszenia przez Sąd l instancji przepisów prawa materialnego. W wyroku z dnia 17 listopada 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny jasno bowiem wskazał, iż definicja zawarta w art. 2 pkt 35 p.r.d., odsyła wyłącznie do ustawy o drogach publicznych. Z tego względu przy określeniu pojazdu nienormatywnego w zakresie dopuszczalnych nacisków osi stosuje się odpowiednie przepisy zawarte właśnie w tej ustawie. Nie jest więc możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia dla określenia czy przedmiotowy pojazd jest pojazdem nienormatywnym. W związku z powyższym Spółka uważa, że w pełni uzasadnione jest twierdzenie, iż w momencie nałożenia kary, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d., nie istniały przepisy uznające pojazd za nienormatywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Inspektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dlatego Sąd II instancji w pierwszej kolejności analizował zasadność podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej kolejności zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przejawiającego się w bezpodstawnym przejęciu przez Sąd I instancji, że był on związany wykładnią prawa materialnego tj. art. 140aa ust. 1 i art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. dokonaną już w tej sprawie przez NSA.

Przepis art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze przewiduje, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13, LEX nr 1783681). Sąd pierwszej instancji nie jest wprawdzie związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ocena ta bowiem nie jest wykładnią przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953), jednak należy mieć na uwadze, że ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10, LEX nr 1106517). W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed NSA odpowiednie zastosowanie znajdują też art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc zasada, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia", a także, że "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowany odpowiednio, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia orzeczenia w całości lub w części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, pozwala NSA na zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, gdyby okazało się, że sąd ten nie dokonał wykładni przepisów prawa lub dokonana wykładnia przepisów prawa była niewystarczająca do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania toczącego się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Takie rozumienie art. 141 § 4, art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oznacza, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (por. szerzej B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Lex 2016, punkt 5 komentarza do art. 190 p.p.s.a.).

Tak się właśnie stało w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 2663/16, uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. przez ich niezastosowanie w kontroli legalności zaskarżonej decyzji i wskazał, że w art. 41 u.d.p. ustawodawca określił drogi, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku jedynie pojedynczej osi. W tym zatem zakresie zawarł wiążącą Sąd I instancji w ponownym rozpoznawaniu sprawy ocenę prawną i nakazał mu – także wiążąco – przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji "w odniesieniu do wymiaru kary za przekroczenie nacisku na podwójnej osi napędowej pojazdu". Nadto zaś NSA przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwestii pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. w zakresie nacisku na oś wielokrotną, kwestionujące istnienie w systemie prawnym ku temu podstawy prawnej.

Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, w wyroku NSA została zawarta wiążąca ocena prawa i Sąd I instancji do tej oceny prawnej się zastosował. Podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut nie jest więc zasadny.

Niezasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej (punkt 2 skargi), tj. zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d. oraz § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c i ust. 2 rozporz. war. tech. Za trafny uznać należy pogląd Sądu I instancji, że podstawowe znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.).

W świetle tej definicji określenie górnych dopuszczalnych wartości nacisku osi dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych. Przepisy do których odsyła art. 2 pkt. 35a p.r.d., to regulacje znajdujące się w ustawie u.d.p. i w aktach wykonawczych do tej ustawy. Ustawa u.d.p. problematykę nacisku osi ujmuje wyłącznie w przepisach art. 41. Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu minister właściwy do spraw transportu, ustala w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie wskazanego wyżej art. 41 ust. 2 u.d.p. wydane zostało obowiązujące w dniu kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. z 2015r., poz. 802), w którym ustalony został wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Sąd I instancji słusznie uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej". Z kolei regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 i ust. 3 stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, o czym świadczy użycie w ust. 1 sformułowania - "z zastrzeżeniem", przez co także ust. 2 i 3 odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi" napędowej.

Dla wyznaczenia wartości dopuszczalnych nacisku dla osi wielokrotnych nie jest przy tym prawnie uzasadnione sięganie do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, jak czyni to organ administracji w rozpoznawanej sprawie. Delegacja do wydania tego rozporządzenia nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W związku przytoczoną powyżej treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", wynikających z tego rozporządzenia norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi", bo są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu. W zakresie przewozu o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to, czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu.

Należy zatem uznać, że Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, iż o tym, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu, lecz wartość techniczna tej drogi, to znaczy dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.).

Brak zatem w systemie prawnym normy, która w sposób wyraźny sankcjonowałaby karą pieniężną nadmierny nacisk na podwójne osie. Niedopuszczalna jest zaś wykładnia rozszerzająca regulacji prawnej wyznaczającej podstawy odpowiedzialności administracyjnej. Przepisy regulujące administracyjną odpowiedzialność i będące podstawą wymierzania administracyjnej kary pieniężnej muszą w sposób wyraźny wynikać z ustawy. Niedopuszczalna jest bowiem, w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) sytuacja, w której dany podmiot będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności nie wynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten brak w systemie wyraźnej podstawy prawnej wydaje się zresztą być świadomą decyzją prawodawcy, skoro we wcześniejszym stanie prawnym przepisy u.d.p. normowały dla dróg publicznych oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski osi wielokrotnych.

Jak wynika z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa, przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego w niniejszej sprawie, nie był przejazd pojazdem po drodze publicznej z przekroczeniem nacisku na pojedynczą oś napędową, lecz odpowiedzialność związana z przekroczeniem nacisku na podwójnej osi napędowej. Tymczasem z przytoczonej regulacji art. 41 u.d.p. wynika, że ustawodawca w u.d.p. uregulował jedynie dopuszczalny nacisk pojedynczej osi dla danej drogi, natomiast nie przewidział dopuszczalnych norm ani nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, jak również osi nie napędowych. Zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w niniejszej sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach u.d.p. norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr. Należy zatem w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, prezentowane także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2017r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016r., sygn. akt II GSK 2172, 14), że brak było podstaw do przyjęcia w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem "ponadnormatywnym" w zakresie nacisków osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.