Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2495/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 8, 77, 78 i 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 § 1, 2 i § 3, art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 30/16 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 18 listopada 2015 r. nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Gl 30/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody S. z dnia 18 listopada 2015r., nr ... w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 10 września 2014r. inwestor M. B. i D. B. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku baru "B." na parcelach nr ... i nr ... w M. przy ulicy ... M.

Decyzją nr ... z dnia 18 lutego 2015r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowę budynku baru "B." w M. przy ulicy M.. W wyniku odwołania złożonego przez pełnomocnika E. S., Wojewoda S. decyzją z dnia 20 maja 2015r. uchylił decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 17 lutego 2015r. udzielające zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta W. najpierw postanowieniem nr ... z dnia 19 czerwca 2015r. udzielił na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a następnie decyzją nr ... z dnia 22 lipca 2015r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - rozbudowa budynku baru "B." na parcelach nr ... i nr ... w M. przy ulicy M.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zezwalając na wykonanie w projektowanej rozbudowie budynku baru "B." na działce nr ... ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o numerze ewidencyjnym ..., po uprzednim przychyleniu się do wniosku o odstępstwo Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Po analizie dokumentacji budowlanej organ uznał, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, a mianowicie działka nr ... (położona według obowiązującego planu w jednostce D24.U - zabudowa usługowa i 13.KDZ - drogi publiczne klasy zbiorczej) zabudowana jest parterowym budynkiem baru w odległości 3,5m od granicy z sąsiednią działką nr ... (położoną według planu w jednostce ... - teren równoważnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej), zabudowaną dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym. Projektowana rozbudowa baru "B." obejmuje toalety, pomieszczenie gospodarcze, schowek, magazyn na naczynia i przedłużenie sali konsumpcyjnej. Część istniejąca pozostaje bez zmian. Rozbudowa ściśle nawiązuje do istniejącej zabudowy - budynek po rozbudowie nie zmieni funkcji istniejącego budynku i nie zaburzy swoją formą otaczającego krajobrazu, a wpłynie na polepszenie warunków socjalnych funkcjonującego baru.

Projektowana rozbudowa, zbliżona do 1,50m od granicy z działką sąsiednią nie będzie skutkować zacienianiem budynków na działce sąsiedniej. W ocenie organu konieczność wprowadzenia odstępstwa podyktowana jest istniejącym stanem zagospodarowania działki nr .... Jest to działka o kształcie zbliżonym do prostokąta o stosunkowo niewielkiej szerokości - od 13,95m do 14,80m. Z uwagi na istniejący budynek baru istnieje możliwość rozbudowy tylko w kierunku zachodnim, gdyż po stronie wschodniej - przebiega trasa wodociągu magistralnego Ø 1000mm, dla którego strefa ochronna (techniczna) wynosi po minimum 8m z obu stron. Administrator wodociągu – G. S. Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. uzgodnił lokalizację budynku baru przy zachowaniu odległości ściany szczytowej i fundamentu minimum 3,50 od wodociągu. Planowana rozbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego budynku i umożliwi wygospodarowanie optymalnego rozkładu pomieszczeń w nawiązaniu od istniejącego lokalu usługowego. W ocenie organu, za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu w planie miejscowym, nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno- budowlane.

Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dokonując analizy sporządzonego projektu budowlanego (przygotowanego przez upoważnioną osobę), oceniając złożone w sprawie oświadczenia oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznano, że inwestor przedstawił wymagane dokumenty - tj. projekt i niezbędne uzgodnienia dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, E. S., zaskarżając w nim decyzję, jak i postanowienie wydane przez Starostę W..

Wojewoda S. decyzją z dnia 18 listopada 2015r. Nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zakres sprawdzenia projektu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy dokonał sprawdzenia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę i przedłożonego projektu budowlanego zgodnie tymi wymogami. Podzielił w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Poprzez planowaną rozbudowę budynek baru od strony zachodniej zostanie zbliżony ścianą oddzielenia przeciwpożarowego do granicy z działką nr ... na odległość 1,5m, a łączna powierzchnia dobudowanych pomieszczeń wyniesie 50m². Na działce nr ... zaplanowano wykonanie 4 miejsc parkingowych poprzez utwardzenie terenu.

Dokonując analizy akt sprawy i kontrolując zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym (przyjętym uchwałą Rady Gminy M. nr ... z dnia 29 kwietnia 2013r.) ustalono, że część działki nr ..., na której zlokalizowano projektowaną rozbudowę istniejącego budynku znajduje się na terenie oznaczonym symbolem D24.U - zabudowa usługowa, w tym hotele, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów. Dla terenu dopuszczono lokalizowanie lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych, obiektów małej architektury, dojazdów, miejsc do parkowania i garaży, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni urządzonej. Zatem przedmiotowa inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ stwierdził, że inwestor przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i które złożyły wymagane oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W świetle powyższego (art. 35 ust. 4) organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewystarczającego uzasadnienia postanowienia z dnia 19 czerwca 2015r. i nierozważenia innych wariantów rozbudowy, organ odwoławczy stwierdził, iż postanowienie jest kompletne i odnosi się do wszystkich aspektów wpływających na konieczność udzielenia owego odstępstwa (rozważone zostały kształt i wymiary działki, stan jej zagospodarowania, brak możliwości rozbudowy w innym kierunku z uwagi na biegnący po wschodniej części działki wodociąg objęty strefą ochronną). Organ wskazał, że zaproponowane rozwiązania projektowe są optymalne. Dodał, że rozbudowa nie będzie zakłócać korzystania z działki sąsiedniej nr ..., tj. nie będzie zacieniać budynku sąsiedniego w sposób niezgodny z przepisami, nie spowoduje zagrożenia dla życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego.

Organ stwierdził, iż brak jest przepisów nakładających na organ obowiązek przestawienia w postanowieniu wyrażającym zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych zawarcia informacji o innych wariantach projektowanej rozbudowy. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż organ I instancji wykazał zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

W zakresie zarzutu ewentualnego pominięcia wnioskowanych dowodów organ uznał go za bezzasadny, gdyż powołanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu budownictwa i architektury nie jest konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Bezzasadny był także, w ocenie organu, zarzut braku wymaganych opinii i uzgodnień dla działki nr ..., na której inwestorzy przewidzieli utwardzenie terenu pod cztery miejsca postojowe. Już w poprzedniej decyzji z dnia 20 maja 2015r. Wojewoda stwierdził, iż prace polegające na wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie nie podlegają, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę, nie są również wymienione w art. 30 ust. 1 tej ustawy jako prace wymagające zgłoszenia ich wykonania właściwemu organowi. Nawet, jeśli zostały objęte wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę, to organ nie może żądać od inwestora takich samych uzgodnień, jak w przypadku robót wymagających pozwolenia na budowę. Byłoby to przekroczenie uprawnień. Podkreślił, że wykazanie w projekcie budowlanym rozbudowy przedmiotowej inwestycji wykonania miejsc postojowych jest wypełnieniem obowiązku o zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w stosunku do ilości miejsc konsumpcyjnych w restauracjach (wynikających z ustaleń obowiązującego planu).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, E. S. Zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody S., utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: (1) art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę względnie przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; (2) art. 7, art. 107 k.p.a. w związku z art. 9 § 1 i § 2 Prawa budowlanego - polegające na niewystarczającym uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 lipca 2015r. i nie rozważeniu innych wariantów rozbudowy; (3) art. 7, art. 7, art. 8 i art. 78 k.p.a. z uwagi na pominięcie wnioskowanych dowodów, brak rozpatrzenia zgłaszanych zastrzeżeń oraz jednostronnym prowadzeniu postępowania z pominięciem wszelkich zgłaszanych twierdzeń i dowodów oraz bezkrytycznej akceptacji stanowiska inwestorów,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo, iż inwestorzy nie legitymowali się wymaganymi uzgodnieniami i opiniami dla działki nr ...; (2) art. 35 st. 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu spełnia wymagania ustawy i przepisów odrębnych podczas, gdy był niekompletny w świetle art. 35 ust. 1 pkt. 3 (nie zawierał opinii i uzgodnień da działki nr ...), (3) art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na zastosowaniu i udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, gdy w sprawie nie zachodzą wyjątkowe okoliczności.

Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zaprezentowana w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 31 maja 2016r. pełnomocnik uczestnika postępowania D. B. wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za całkowicie bezzasadną, w pełni podzielając stanowisko Wojewody S.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i argumenty skargi, akcentując brak szczegółowych okoliczności uzasadniających odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Sąd argumentował, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), zw. dalej Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Okoliczności spełnienia przez inwestora tych wymagań są bezsporne. Inwestorzy przedłożyli organowi projekt budowlany dotyczący rozbudowy istniejącego budynku baru "B." na parcelach nr ... i nr ... w M. przy ulicy M. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone zostało wydaniem postanowienia z dnia 19 czerwca 2015r., w którym Starosta W., działając na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego udzielił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, dalej zw. rozporządzenie. Zgodnie z tym ostatnim przepisem budynek na działce należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działka budowlaną nie mniejszą niż – 3 m w sytuacji budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei, art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. W realiach niniejszej sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 3 lutego 2015r. przychylił się do wniosku i upoważnił Starostę W. do wyrażenia zgody na wykonanie w projektowanej rozbudowie baru B. na działce nr ... ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,50m od granicy z działką sąsiednią – tj. działką nr ... przy ulicy M. w M.

Działka, na której zlokalizowano istniejący bar "B." i obecnie jego rozbudowę, jest działką stosunkowo niewielką, o szerokości od 13,95m do 14,80m. Z uwagi na fakt, iż po stronie wschodniej istniejącego budynku przebiega wodociąg magistralny Ø 1000mm ustanowiona została tam strefa ochronna (techniczna), która wynosi minimum 8m po każdej stronie. Administrator wodociągu – G. Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. uzgodnił lokalizację budynku baru przy zachowaniu odległości ściany szczytowej i fundamentu minimum 3,50m od wodociągu. Stąd też jednie możliwą opcją było wykonanie tej rozbudowy po stronie zachodniej, dodatkowo łącząc ją technicznie i funkcjonalnie z istniejącymi rozwiązaniami budynku, prowadząc do optymalnego wykonania rozkładu pomieszczeń i ich gospodarczego wykorzystania.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na brak wyjątkowych okoliczności uzasadniających wydanie takiej zgody, Sąd podniósł, iż za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1, należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel, nie może zrealizować swego podmiotowego prawa jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno- budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 765/10). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku.

Sąd stwierdził, że Starosta W. zasadnie uznał, iż planowana rozbudowa zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy M. nr ... z dnia 29 kwietnia 2013r. W myśl tego planu działka nr ... znajduje się w terenie o symbolu D24.U – zabudowa usługowa i w terenie 13.KDZ - drogi publiczne klasy zbiorczej. Organ uznając, że złożony projekt jest kompletny, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się odpowiednim zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego i składające oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, czyli spełnia wszystkie wymagania wskazane w przepisach (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), zgodnie z ust. 4 tego artykułu zatwierdził przedłożony projekt i udzielił wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Nie zgodził się z zarzutem strony skarżącej, iż organ zatwierdził projekt budowlany bez wymaganych opinii i uzgodnień. Wymagane opinie i uzgodnienia dotyczące działki nr ..., na której zlokalizowana jest zasadniczo przedmiotowa rozbudowa, zostały dołączone do złożonego projektu. Wprawdzie podobne uzgodnienie nie dotyczą działki nr ..., także wymienionej w zatwierdzonym projekcie, ale nie może budzić wątpliwości i pozostaje to w sprawie bezsporne, że na działce tej zaplanowano wykonanie tylko 4 miejsc parkingowych poprzez utwardzenie tego terenu. Należy podzielić wyjaśnienia organu odwoławczego, że po zmianie ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw prace polegające na wykonaniu miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włączenie nie podlegają, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę, nie są również wymienione w art. 30 ust. 1 tej ustawy jako prace wymagające zgłoszenia ich wykonania właściwemu organowi. Stąd też prace te nie podlegają obecnie regulacji prawa budowlanego i organ nie ma uprawnień do ingerowania w ich zakres i sposób wykonania. Zawarcie w projekcie budowlanym tej informacji o wykonaniu miejsc postojowych było wypełnieniem obowiązku wynikającego z regulacji miejscowego planu o zapewnieniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości miejsc konsumpcyjnych w restauracjach. Zatem wobec powiększenia przedmiotowym projektem budowlanym sali konsumpcyjnej, dla zachowania zgodności tego projektu z planem miejscowym niezbędne było zawarcie w przełożonym projekcie zapisu dotyczącego budowy brakujących miejsc postojowych. Nie można jednak w stosunku do ich budowy, wobec zmiany w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego, wymagać takich samych rygorów, jak do pozostałej części projektu budowlanego.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie, wyjaśniły wszelkie wątpliwości i niejasności, zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy, w oparciu o który podjęte zostały prawidłowe rozstrzygnięcia. Na każdym etapie strona miała możliwość zaprezentowania własnego stanowiska, nie można zatem powiedzieć o naruszeniu jej prawa strony w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, podnoszone argumenty dotyczące uciążliwości zwianych z nadmiernym hałasem czy notorycznym zaśmieceniem nieruchomości nie mogą być uwzględnione w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym zakresie służą stronie inne odpowiednie środki, ale już w innych odrębnych postępowaniach.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. w oparciu o art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77, 78 i 107 k.p.a. - poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji I i II instancji skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji, pomimo iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

1.a art. 7 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej zw. k.p.a.) w zw. z art. 9 § 1, 2 i § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej zwaną Prawo budowlane) - wobec niewystarczającego uzasadnienia postanowienia Starosty W. z dnia 19.07.2015r. (...) i pominięcia analizy innych możliwych wariantów zabudowy;

1.b art. 7 i 77 k.p.a. - polegające na nieuprawnionym pominięciu wnioskowanych przez stronę dowodów oraz nie rozpatrzeniu zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń w stosunku do inwestycji;

1.c art. 8 i 78 k.p.a. - poprzez jednostronne prowadzenie postępowania z pominięciem wszelkich zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń i dowodów i bezkrytycznej akceptacji stanowiska inwestorów,

2. na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

2.a art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd, iż celem wydania pozwolenia na budowę nie było konieczne dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę przepisanych uzgodnień i opinii dla działki o numerze ewidencyjnym ...;

2.b art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust.3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, w sytuacji gdy takie okoliczności w sprawie nie zachodzą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77, 78 i 107 k.p.a. - poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji I i II instancji, skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji, pomimo iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 9 § 1, 2 i § 3 Prawa budowlanego - wobec niewystarczającego uzasadnienia postanowienia Starosty W. z dnia 19 lipca 2015r. i pominięcia analizy innych możliwych wariantów zabudowy oraz art. 7 i 77 k.p.a. - polegające na nieuprawnionym pominięciu wnioskowanych przez stronę dowodów oraz nie rozpatrzeniu zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń w stosunku do inwestycji, także art. 8 i 78 k.p.a. - poprzez jednostronne prowadzenie postępowania z pominięciem wszelkich zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń i dowodów i bezkrytycznej akceptacji stanowiska inwestorów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. O ich naruszeniu można mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają, jak to wywodzi skarżący kasacyjnie, prawu, a ponadto, gdy sąd nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Skoro zatem Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych przepisów p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów powiązano w skardze kasacyjnej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 7, 8, 77, 78 i 107 k.p.a.

Naruszenie art. 7 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 9 § 1, 2 i § 3 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na niewystarczającym uzasadnieniu postanowienia Starosty W. z dnia 19 lipca 2015r. i pominięciu analizy innych możliwych wariantów zabudowy. Z tym zarzutem łączy się zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych, w sytuacji gdy takie okoliczności w sprawie nie zachodzą.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Organ zawarł zarówno w postanowieniu z dnia 19 lipca 2015r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę wystarczające argumenty, które uzasadniają zastosowanie odstępstw od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, dalej zw. rozporządzenie. Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z tymi argumentami, a nie ich brakiem.

Nie można także podzielić zarzutu, że dokonano błędnej wykładni art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano na art. 9 § 1,2,3) poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że w sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności uzasadniające udzielenie zgody na odstępstwo. Należy wskazać, że z ustawy Prawo budowlane wynika, że od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia inwestor może zostać zwolniony jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych, przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż przepis ten stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma obowiązek rozważyć okoliczności, mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietna 2011r., sygn. akt II OSK 765/10).

W sprawie niniejszej organy administracji, co prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku wykazały, że zaistniały szczególne okoliczności, z powodu których należało udzielić inwestorowi zgody na odstępstwo od konieczności zachowania warunków § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Starosty W. z dnia 19 czerwca 2015r., jak i w decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę wskazano okoliczności, które zdecydowały o wyrażeniu zgody na odstępstwo. Słusznie uznano, że wprowadzenie odstępstwa podyktowane jest istniejącym stanem zagospodarowania działki nr .... Jest to działka o kształcie zbliżonym do prostokąta o stosunkowo niewielkiej szerokości - od 13,95m do 14,80m. Z uwagi na istniejący budynek baru istnieje możliwość rozbudowy tylko w kierunku zachodnim, czyli w stronę działki skarżącej kasacyjnie, gdyż po stronie wschodniej - przebiega trasa wodociągu magistralnego Ø 1000mm, dla którego strefa ochronna (techniczna) wynosi po minimum 8m z obu stron. Administrator wodociągu – G. Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. uzgodnił lokalizację budynku baru przy zachowaniu odległości ściany szczytowej i fundamentu minimum 3,50 od wodociągu. Planowana rozbudowa jest uwarunkowana technicznie i funkcjonalnie rozwiązaniami istniejącego budynku i umożliwi wygospodarowanie optymalnego rozkładu pomieszczeń w nawiązaniu od istniejącego lokalu usługowego. Działka nr ... (położona według obowiązującego planu w jednostce D24.U - zabudowa usługowa i 13.KDZ - drogi publiczne klasy zbiorczej) zabudowana jest parterowym budynkiem baru w odległości 3,5m od granicy z sąsiednią działką nr ... E. S., zabudowanej 2-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym (położoną według planu w jednostce ... - teren równoważnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej). Projektowana rozbudowa baru "B." obejmuje toalety, pomieszczenie gospodarcze, schowek, magazyn na naczynia i przedłużenie sali konsumpcyjnej, część istniejąca pozostaje bez zmian. Jedynie możliwą opcją było wykonanie tej rozbudowy po stronie zachodniej, dodatkowo łącząc ją technicznie i funkcjonalnie z istniejącymi rozwiązaniami budynku, prowadząc do optymalnego wykonania rozkładu pomieszczeń i ich gospodarczego wykorzystania. Rozbudowa ściśle nawiązuje do istniejącej zabudowy - budynek po rozbudowie nie zmieni funkcji istniejącego budynku i nie zaburzy swoją formą otaczającego krajobrazu, a wpłynie na polepszenie warunków socjalnych funkcjonującego baru. Wysokość ściany zlokalizowanej 1,50m od granicy działki skarżącej kasacyjnie o nr. ... wynosi 3,98m, licząc od poziomu terenu do krawędzi ogniomuru., lokalizacja rozbudowy budynku baru nie będzie skutkować zacieniem budynków na działce sąsiedniej (§ 13 rozporządzenia). Rozwiązania projektowe zostały pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawców ds. sanitarno-higienicznych oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projektowana lokalizacja nie spowoduje zagrożenia dla ludzi i bezpieczeństwa mienia, nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska naturalnego. Te ustalenia organu nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą kasacyjnie.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego należy uznać sytuację kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na przepisy techniczno-budowlane. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji przesłanki w pełni uzasadniały udzielenie przedmiotowej zgody na odstępstwo od warunków technicznych w opisanym zakresie przy realizacji obiektu na działce nr .... Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że przewidywane przez skarżącą kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy uciążliwości związane z "nadmiernym hałasem i notorycznym zaśmiecaniem" nie mogą wpłynąć na odmowę udzielenia zgody na odstępstwo. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 9 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie.

Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pominięcia analizy innych możliwych wariantów zabudowy, gdyż organ architektoniczno-budowlany nie ma obowiązku zawarcia w postanowieniu wyrażającym zgodę na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanym, jak i w decyzji o pozwoleniu na budowę rozwiązania zamiennego względem zaproponowanego we wniosku inwestora. Propozycje rozwiązań zamiennych powinien zawierać wniosek do ministra (art. 9 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. - polegający na nieuprawnionym pominięciu wnioskowanych przez stronę dowodów oraz nie rozpatrzeniu zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń w stosunku do inwestycji, jak i art. 8 i 78 k.p.a. - poprzez jednostronne prowadzenie postępowania z pominięciem wszelkich zgłaszanych przez skarżącą twierdzeń i dowodów i bezkrytycznej akceptacji stanowiska inwestorów.

Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie zastrzeżenia w stosunku do inwestycji nie zostały rozpatrzone. Nadto nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący wniosku dowodowego o przeprowadzenie oceny zgodności inwestycji z przepisami i zasadami wiedzy technicznej przez biegłego, gdyż dokonanie takiej oceny należy do obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, i ocena taka została dokonana, co wynika z uzasadnienia decyzji.

Zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust 2 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie dotyczy przyjęcia przez Sąd, iż "celem wydania pozwolenia na budowę nie było konieczne dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę przepisanych uzgodnień i opinii dla działki o numerze ewidencyjnym ...". Z uzasadnienia skargi kasacyjnie wynika, że w ocenie jej autora prace, polegające na utworzeniu na działce nr ... miejsc parkingowych powinny być objęte wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, co wiąże się z obowiązkiem przedstawienia wymaganych opinii i uzgodnień.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji słusznie wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W związku z tym, że zaplanowano budowę 4 miejsc postojowych organ nie miał obowiązku żądać od inwestora spełnienia wymagań, o których mowa w skardze kasacyjnej, nawet jeśli wymieniono tę inwestycję we wniosku, a następnie w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

15