Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1451/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] kwietnia 2018 r., którą odmówił S. W. (dalej "Skarżący") udzielenia zezwolenia na lokalizację "[...]" (tj. obiektu budowlanego: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr ewid. [...] i nr [...]) o łącznej powierzchni 43m2 (dalej jako "[...]").

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), dalej "u.d.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), dalej "k.p.a."

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W styczniu 2018 r. Skarżący wystąpił do GDDKiA o udzielenie zezwolenia na lokalizację wybudowanego "[...]", tj. obiektu budowlanego: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr ewid. [...] i nr [...]) w obrębie ewidencyjnym B., o łącznej powierzchni 43m2 liczonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy ww. obiektu budowlanego. W sprawie zostało przeprowadzone postępowanie, w toku którego dokonano oględzin oraz ustalono, że [...] został przez Skarżącego rozbudowany samowolnie. W związku z tym właściwy organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] września 2017 r., nakazał Skarżącemu wykonanie rozbiórki w części wybudowanej bez pozwolenia.

W uzasadnieniu decyzji o odmowie GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr [...] przebiega przez obręb geodezyjny B. i ma przekrój szlakowy, nawierzchnię szerokości 14 m, o czterech pasach ruchu, w tym trzy pasy ruchu relacji C. - przejście graniczne i jeden pas ruchu relacji przejście graniczne - C. Po stronie lewej zlokalizowana jest dodatkowa jezdnia drogi krajowej, poprzez którą zapewniono dostęp do drogi publicznej nieruchomościom graniczącym z pasem drogowym drogi nr [...]. Dodatkowa jezdnia oddzielona jest od jezdni zasadniczej barierą ochronną skrajną, Ta dodatkowa jezdnia ma swój początek na drodze wojewódzkiej nr [...], a kończy się na Drogowym Przejściu Granicznym w D. W km ok. 703+170 włącza się ona do drogi gminnej nr [...]. Odcinek dodatkowej jezdni od drogi gminnej nr [...] do przejścia granicznego oznakowany jest znakami pionowymi D-42 D-43 obszaru zabudowanego, znakami zakazu B-36 - "zakaz zatrzymywania się", B-5 - "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych", B-18 - "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5t", wlot drogi gminnej nr [...] do drogi krajowej nr [...] oznakowano znakiem A-7 - "ustąp pierwszeństwa".

Następnie organ odwołując się do treści art. 4 pkt 1 u.d.p., zawierającego definicję pasa drogowego stwierdził, że niewątpliwie działki nr ewid. [...], nr [...], nr [...], nr [...], na których posadowiono bar, stanową grunt w rozumieniu definicji pasa drogowego, na których to zlokalizowana jest:

• droga spełniająca wymogi przepisu § 10 warunków techniczno-budowlanych, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej "warunki techniczno-budowlane";

• dodatkowe jezdnie, pobocza drogi, zjazdy, znaki pionowe, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariery ochronne itp., tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, zieleń wysoka i pasy zieleni trawiastej.

Za kolejny dowód potwierdzający, że ww. działki stanowią pas drogowy przyjął fakt, że są one własnością Skarbu Państwa i zostały oddane w trwały zarząd GDDKiA, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze ustalenia dotyczące pasa drogowego organ uznał, że lokalizacja [...] narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 u.d.p., a także § 36 i § 54 ust. 1 warunków techniczno-budowlanych.

Zdaniem organu Skarżący jako właściciel baru wybudował go bezpośrednio przy zewnętrznej krawędzi pobocza dodatkowej jezdni, zagospodarowując koronę drogi elementami tego budynku – [...]. W miejscu, gdzie powinno być normatywne pobocze drogi określone warunkami techniczno-budowlanymi, dokonano jego utwardzenia płytami ażurowymi betonowymi, niszcząc tym samym nadany podczas budowy odpowiedni jego spadek poprzeczny pobocza. Obecnie spadek poprzeczny pobocza dodatkowej jezdni jest ukształtowany w kierunku drogi, co jest niedopuszczalne, gdyż powoduje spływ wód opadowych na jezdnię, co z kolei zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz prowadzi do zmniejszenia trwałości i degradacji dodatkowej jezdni drogi krajowej. Ustalono, że Skarżący, w celu ochrony swojej własności – [...] przed zniszczeniem, wjechaniem przez pojazdy samochodowych na podpory utrzymujące zadaszenie [...], w miejscu gdzie powinno być pobocze dodatkowej jezdni, usytuował prefabrykowane donice gabionowe, co jest niedopuszczalne i zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, gdyż wykazane zagospodarowanie drogi publicznej, przez osoby nieuprawnione zakłóca płynność w ruchu pojazdów i uniemożliwienia prawidłowe wyminięcie się pojazdów poruszających się po dodatkowej jezdni. Zdaniem organu, że lokalizacja [...] spowodowała, że działalność ta prowadzona jest na dodatkowej jezdni drogi krajowej, gdyż klienci [...] tam właśnie parkują swoje pojazdy, uniemożliwiając przejazd innym pojazdom, w tym ruchu lokalnego. Ponadto, w ocenie organu, powyższe czynniki - bezpośrednio związane z zrealizowaną inwestycją budowy [...] w pasie drogowym oraz na koronie drogi, powodują i będą powodować, w miarę upływu czasu, zmniejszenie wartości użytkowej przedmiotowej drogi.

Mając na uwadze te ustalenia oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., organ stwierdził, że Skarżący nie wykazał przesłanek, z których wynikałby szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie wobec niego odstępstwa, określonego w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., od ogólnej zasady zabraniającej lokalizacji obiektów budowalnych w pasie drogowym, sformułowanej przepisem art. 39 ust. 1 d.p. Zdaniem organu samowolnie rozbudowany budynek [...] w pasie drogowym, stanowiący zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i naruszający obowiązujące przepisy prawa, nie może pozostać w takiej postaci i lokalizacji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a obowiązkiem jego właściciela jest jego rozbiórka na podstawie stosownej decyzji organu nadzoru budowalnego.

Skarżący, z zachowaniem trybu i terminu, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i o uchylenie decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza brak ustalenia:

a. kto i kiedy wybudował [...] na spornym pasie gruntu działki nr [...] i nr [...], w szczególności czy [...] istniał w tym kształcie na moment rozbudowy drogi w 2005 r.;

b. czy na działkach nr [...] i nr [...] są usytuowane jakieś inne urządzenia;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w sprawie nakazu rozbiórki [...] (sygn. akt II SA/Lu 238/18);

3. art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności zajęcia przez [...] części działek nr [...] i nr [...], w szczególności, gdy nie zostały rozważone alternatywne rozwiązania techniczne zapewniające prawidłowe funkcjonowanie [...] w tym pasie oraz gdy nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia samowoli budowlanej [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDDKiA wskazał, że w drodze zamówienia publicznego, zlecił uprawnionemu geodecie wznowienie punktów granicznych pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i trwałe jego oznakowanie w terenie. Z pomiarów tych wynikało m.in., że pas drogowy drogi krajowej nr [...] został zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi przez [...] Skarżącego, i że zajęcie to wynosi 43m2.

Wobec powyższego, na podstawie art. 36 u.d.p., zarządca drogi zgłosił ten przypadek do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") celem dokonania sprawdzenia realizacji tej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego, w toku postępowania legalizacyjnego ustalił m.in., że pomiędzy lipcem 2012 r. a 2015 rokiem. na działkach nr [...] i nr [...], w miejscowości B., wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie zadaszenia wspartego na słupach (podcień) o wymiarach 2,65m x 10,0m przed głównym wejściem do budynku od strony drogi krajowej. Od strony północnej budynek rozbudowano o wymiarach ok. 10 m x 7,15m wraz z altaną o wymiarach 7,18m x 5,05m stanowiącą integralną część [...]. Nadto na budynku wykonano dach dwuspadowy, który wcześniej był jednospadowy. W wyniku rozbudowy istniejącego budynku – [...], uległa zmianie powierzchnia zabudowy, wysokość, długość oraz kubatura budynku.

Z uwagi na niedopełnienie ze strony inwestora obowiązku dostarczenia wymaganych dokumentów PINB wydał decyzję z [...] września 2017 r. nakazującą Skarżącemu rozbiórkę tego budynku – [...], usytuowanego na działkach [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu [...] stycznia 2018 r.

GDDKiA wskazał, że w świetle umowy użyczenia, sporządzonej 1 maja 2013 r., Skarżący wydzierżawił od I. H. część działki nr [...] o powierzchni 127m2. Na dzień sporządzenia umowa dzierżawy z 1 maja 2013 r. I. H. była właścicielką jedynie działki nr [...], więc umowa ta dotyczy działki nieistniejącej.

W kwestii rozbudowy i modernizacji drogi krajowej nr [...] organ ustalił, że decyzją z [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr [...] (dawniej [...]). Budowę obwodnicy zrealizowano w 2005 r. Projekt budowlany zakładał m.in. na działkach nr [...] i nr [...], wyodrębnionej ww. decyzją Wójta Gminy [...], budowę dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a warunków techniczno-budowlanych.

Organ ustalił, że bar został o wybudowany na trzech działkach, tj. nr [...], nr [...] i nr [...], z czego działka nr [...] stanowi własność I. H., natomiast działki nr [...] i nr [...] są składową pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał, że I. H. nie mogła zatem wydzierżawić części działki pierwotnej o nr [...], gdyż taka działka nie istniała w dacie podpisania ze Skarżącym umowy dzierżawy. Natomiast, jak oświadcza Skarżący, [...] stanowi jego własność. Dodatkowo organ wskazał, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że Skarżący, jako adres dodatkowych miejsc wykonywania swojej działalności wskazał miejscowość B. nr [...], a więc nieruchomość nr [...] graniczącą z pasem drogowym drogi nr [...], na części której zlokalizowany jest [...].

W konsekwencji organ uznał, że niewątpliwie działki m.in. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanową grunt w rozumieniu definicji pasa drogowego. Na gruncie tym - działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], będącym własnością Skarbu Państwa, który został oddany w trwały zarząd GDDKiA, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, zlokalizowana jest droga spełniająca wymogi przepisu § 10 warunków techniczno-budowlanych oraz dodatkowe jezdnie, pobocza drogi, zjazdy, znaki pionowe, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariery ochronne etc., tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, zieleń wysoka i pasy zieleni trawiastej.

Organ mając na uwadze ustalony stan faktyczny, jak również zakaz wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz wyjątek od tego zakazu przewidziany w art. 39 ust. 3 u.d.p., stanął na stanowisku, że lokalizacja [...] narusza ów zakaz. Organ wskazał, że:

• [...] został wybudowany bez zezwolenia zarządcy drogi, bezpośrednio przy zewnętrznej krawędzi pobocza dodatkowej jezdni, zagospodarowując koronę drogi elementami tego budynku. W miejscu, gdzie powinno być normatywne pobocze drogi, określone warunkami techniczno-budowlanymi, dokonano jego utwardzenia płytami ażurowymi, betonowymi, niszcząc tym samym nadany podczas budowy odpowiedni jego spadek poprzeczny pobocza, co narusza przepis § 36 warunków techniczno-budowlanych;

• obecnie spadek poprzeczny pobocza dodatkowej jezdni jest ukształtowany w kierunku drogi, co jest niedopuszczalne, gdyż powoduje spływ wód opadowych na jezdnię, co z kolei zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz prowadzi do zmniejszenia trwałości i degradacji dodatkowej jezdni drogi krajowej. Odprowadzenie wody opadowej z połaci [...] wprost na jezdnię dodatkowej drogi krajowej narusza przepis art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p.;

• w celu ochrony [...] przed zniszczeniem - wjechaniem przez pojazdy samochodowe na podpory utrzymujące zadaszenie [...], w miejscu gdzie powinno być pobocze dodatkowej jezdni, Skarżący usytuował prefabrykowane donice gabionowe, co jest niedopuszczalne i zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, gdyż zakłóca jego płynność i uniemożliwienia prawidłowe wyminięcie się pojazdów. Ustawienie prefabrykowanych donic gabionowych narusza § 54 ust. 1 warunków techniczno-budowlanych;

• lokalizacja [...] w pasie drogowym spowodowała, że działalność ta prowadzona jest na dodatkowej jezdni drogi krajowej, gdyż klienci [...] parkują swoje pojazdy na tej drodze uniemożliwiając tym samym przejazd innym pojazdom, w tym ruchu lokalnego;

• usytuowanie [...] powoduje i będzie powodować, w miarę upływu czasu, zmniejszenie wartości użytkowej drogi.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że Skarżący zarówno we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, jak również w toku tego postępowania nie wykazał żadnych przesłanek, z których wynikałby szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający zastosowanie odstępstwa określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. Wręcz przeciwnie w sprawie wykazano, że [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza obowiązujące przepisy prawa.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego o braku podjęcia przez zarządcę drogi kroków "celem usunięcia części obiektu z pasa drogowego" organ wyjaśnił, że zarządca drogi prowadzi wobec Skarżącego odrębne postępowanie administracyjne, działając w nim z urzędu w trybie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. był bezzasadny gdyż wynik postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w przedmiocie skargi na decyzję organu nadzoru budowlanego dotyczącą posadowienia [...] bez wymaganego pozwolenia – postępowanie legalizacyjne, nie ma żadnego wpływu na wynik niniejszego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p.

W świetle powyższych ustaleń za niezasadne organ uznał także zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.,

Ponadto organ wyjaśnił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że poszerzenie pasa drogowego, jakie nastąpiło w wyniku rozbudowy drogi krajowej nr [...] w 2005 r., nie wpłynęło w istotny sposób na zagospodarowanie terenów przyległych do tej drogi. W wyniku poszerzenia tego pasa drogowego nie znalazł się w tym pasie jakikolwiek obiekt budowlany, w tym [...] Skarżącego, który dopiero na przestrzeni lat 2012-2015 został rozbudowany i obecnie bezprawnie zajmuje grunty pasa drogowego - bez zezwolenia zarządcy drogi. Fakt ten wynika z wykonanych w 2016 r. (przyjętych do zasobu geodezyjnego w 2017 r.) pomiarów uprawnionego geodety, mówiących, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zlokalizowane są następujące elementy budynku [...]: zadaszenie, mur schodów wejściowych oraz opaska odwodnieniowa w postaci płyt jumbo. W pasie tym nie jest zatem zlokalizowana jakakolwiek ze ścian zewnętrznych konstrukcyjnych, tworzących bryłę [...]. Wobec tego, jeżeli z pomiaru geodety, wykonanego po rozbudowie budynku [...] wynika, że w pasie drogowym nie jest zlokalizowana jego ściana frontowa to [...] ten, przed jego rozbudową, nie mógł być zlokalizowany w pasie drogi krajowej. Tym samym w wyniku poszerzenia granic przedmiotowego pasa drogowego budynek [...] nie znalazł się w tym pasie drogi, a więc w niniejszym przypadku art. 38 u.d.p. nie mógł mieć zastosowania.

W tym stanie rzeczy niezasadne były zarzuty braku "ustalenia kto i kiedy dokonał wzniesienia obiektu [...]". Zdaniem organu w uzasadnieniu decyzji wskazano, że na ww. działkach zlokalizowana jest droga spełniająca wymogi § 10 warunków techniczno-budowlanych oraz dodatkowe jezdnie, pobocza drogi, zjazdy, znaki pionowe, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego - bariery ochronne itp., tj. urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, zieleń wysoka pasy zieleni trawiastej.

Skarżący niezgadzając się z decyzją GDDKiA, w prawidłowym trybie i terminie, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia, tj.:

a. art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzania postępowania w sposób wyczerpujący, konieczny dla mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza zaś brak prawidłowego ustalenia:

b. kto i kiedy dokonał wzniesienia budynku [...], w tym także jego usytuowania w spornym pasie gruntu nr [...] i nr [...], a w szczególności, czy [...] w tym kształcie istniał na moment rozbudowy drogi w 2005 r.;

c. zaniechanie ustalenia czy w pasie drogowym poza działkami nr [...] i nr [...], na działce nr [...] znajdują się inne obiekty budowlane lub ich części;

d. czy na działkach gruntu nr [...] i nr [...] usytuowane są jakiekolwiek urządzenia związane z wykorzystaniem drogi publicznej, zgodnie z jej przeznaczeniem i w związku z tym zaniechanie pełnej analizy wpływu zajmowanej przez [...] powierzchni działki nr [...] na funkcjonowanie drogi dojazdowej do drogi krajowej nr [...];

e. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego na skutek skargi Skarżącego na decyzję organu nadzoru budowlanego w sprawie nakazu częściowej rozbiórki [...];

2. art. 38 ust. 1 u.d.p. przez brak zastosowania tego przepisu, co byłoby w sprawie konieczne na wypadek, gdyby po ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy okazało się, że [...] w części, w której aktualnie usytuowany jest w pasie drogowym, został wzniesiony przed rozbudową tej drogi w 2005 r.

3. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 u.d.p. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególne przesłanki zajęcia przez Skarżącego części działki nr [...] i nr [...], zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy nie zostały rozważone szczególne rozwiązania techniczne, zapewniające funkcjonowanie [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a nadto gdy nie została na chwilę obecną rozstrzygnięta kwestia, czy obecny kształt [...] jest chociażby częściowo skutkiem samowoli budowlanej, dokonanej przez Skarżącego.

Mając na uwadze tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej oraz wniósł o ;

- dopuszczenie dowodu z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2018 r. oraz postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2018 r., na okoliczność tego, że w pasie drogowym poprzedzającym działki gruntu nr [...] i nr [...], na działkach gruntu nr [...] i nr [...], usytuowane są inne obiekty budowlane, istniejące przed podziałem gruntu w 2003 r. i przed rozbudową drogi krajowej w 2005 r., z czego wynika, że wydzielenie pasa drogowego w 2003 r. i postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę obwodnicy miejscowości O., nie było poprzedzone prawidłową inwentaryzacją stanu faktycznego, a w tym obiektów budowlanych usytuowanych na wydzielonych działkach gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], a przez to nie można wykluczyć, że [...], w swoim obecnym kształcie, istniał już na moment podziału dokonanego w 2003 r.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte.

GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja dotycząca odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację [...] (tj. obiektu budowlanego: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo) w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr ewid. [...] i nr [...]) o łącznej powierzchni 43m2.

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 u.d.p. pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 14 października 2008 r., sygn. akt II GSK 345/08). Dlatego też należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia na umieszczenia w pasie drogowym ogrodzenia zawsze jest konieczne dokonywanie ustaleń, przy uwzględnieniu uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę, co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne, związanych zwłaszcza z kwestią zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Także z treści art. 43 ust. 2 u.d.p. wynika, że umieszczanie w pasie drogowych urządzeń i dokonywanie czynności niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ma charakter wyjątkowy. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp.3 (a wiec również gminnej), w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (dla drogi gminnej jest to 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni) może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Stąd generalny zakaz podejmowania takich działań, jeżeli tylko mogłyby m. in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (por. także wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2045/14). Z tego też względu ustawa dopuszcza możliwość umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Z akt sprawy wynika, że rozbudowa [...], - którą Skarżący chciałby usankcjonować przez uzyskanie zezwolenia - miała miejsce w latach 2012 -2015 i polegała na umieszczeniu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] następujących elementy budynku [...]: zadaszenia, muru schodów wejściowych oraz opaski odwodnieniowa w postaci płyt jumbo o łącznej powierzchni 43m2. Jednocześnie organ ustalił, że w pasie tym nie jest zlokalizowana jakakolwiek ze ścian zewnętrznych konstrukcyjnych, tworzących bryłę [...] a zatem [...] wcześniej ( przed sporną rozbudową) nie znajdował się w pasie drogowym. Tak więc poszerzenie granic przedmiotowego pasa drogowego w związku z budową obwodnicy w 2005 r. nie spowodowało, że [...] znalazł się w pasie drogi.

Ponadto w sprawie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i narusza obowiązujące przepisy prawa, zaś PINB wydał decyzję z [...] września 2017 r. nakazującą Skarżącemu rozbiórkę. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał zagrożenia dla drogi związane z przeprowadzoną przez Skarżącego rozbudową [...] (vide: str. 8- decyzji z [...] czerwca 2018 r.), których prawdziwości Skarżący skutecznie nie podważył.

Zdaniem Sądu wszystkie te okoliczności faktyczne świadczą o niezasadności zarzutów skargi, zarówno tych procesowych, jak też dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi bez wpływu na ostateczny wynik sprawy pozostaje kwestia ustalenia czy w pasie drogowym poza działkami nr [...] i nr [...], na działce nr [...] znajdują się inne obiekty budowlane lub ich części. Sąd zauważa, że w tej sprawie organ zajmował się wyłącznie wnioskiem złożonym przez Skarżącego a dotyczącym udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego: zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w obrębie działek nr ewid. [...] i nr [...]. W tej sytuacji skoro rozpoznawana sprawa nie dotyczyła działki nr [...], zatem brak było uzasadnionych podstaw do dokonywania przez organ dodatkowych ustaleń odnośnie tej działki.

Ponadto, wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06, LEX 290139).

Także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. okazał się niezasadny bowiem - jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - postępowanie administracyjne zarządcy drogi i właściwego organu nadzoru budowlanego są postępowaniami niezależnymi i nie ma w tym przypadku zastosowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzupełniająco należy zaznaczyć, że nieprawomocnym wyrokiem z 29 maja 2018 r. WSA w Lublinie oddalił skargę wniesioną przez Skarżącego na ww. decyzję WINB. W tej sprawie uznano, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej ( sygn. akt II SA/Lu 238/18).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 u.d.p. przez brak zastosowania tego przepisu. Art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Z materiału dowodowego nie wynika, aby sporny obiekt istniał w dniu wejścia w życie ustawy bowiem objęta wnioskiem rozbudowa [...] miała miejsce w latach 2012 - 2015 natomiast droga krajowa nr [...] została przebudowana w 2005 r.

W tych okolicznościach sprawy Sąd nie podzielił tez zarzutu skargi naruszenia art. 39 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 u.d.p. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że nie zachodzą szczególne i wyjątkowe przesłanki zajęcia przez Skarżącego części działki nr [...] i nr [...]. Jak już wyżej wskazano Skarżący nie wykazał - do czego był zobowiązany - aby w tym przypadku wystąpiły nadzwyczajne okoliczności pozwalające na uwzględnienie jego wniosku. Wręcz przeciwnie w toku postępowania dowodowego ustalono, że Skarżący dopuścił się samowoli budowlanej zagrażającej bezpieczeństwu ruchu drogowego, co szczegółowo organ opisał w zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony przez Skarżącego w skardze w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić w oparciu o ustalenia dotyczące innych obiektów budowlanych lub analizę zezwolenia na budowę obwodnicy.

Reasumując, organ prawidłowo rozważył i ocenił okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) argumentacja organu nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu wyrażającego się w odmowie wydania zezwolenia na lokalizację w ww. pasie drogowym [...], rozumianego jako obiekt budowlany składający się z zadaszenia, muru schodów wejściowych i opaski odwodnieniowej w postaci płyt jumbo.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, które wyznaczają podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, o czym była mowa wyżej.

Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Organ wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez Skarżącego okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, zatem ocena organu nie była dowolna.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.