Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 888/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 888/17, oddalił skargę P. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm., zwana dalej: "k.p.") oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1367, zwane dalej: "rozporządzeniem"), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia u P. M. choroby zawodowej - choroby skóry pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry wym. w poz. 18.1 wykazu chorób zawodowych ww. rozporządzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 2352 k.p. określił, iż rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Sam § 2 rozporządzenia stanowi, że wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. Dla choroby zawodowej – alergicznego kontaktowego zapalenia skóry, wymienionej w poz. 18.1 wykazu chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie tychże objawów upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata.

Sąd Wojewódzki zauważył, że przypadek strony skarżącej był rozpatrywany przez dwie jednostki orzecznicze, uprawnione, zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, do orzekania w sprawie chorób zawodowych. Obydwie jednostki orzecznicze (Poradnia Chorób Zawodowych w [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]) wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej alergicznego kontaktowego zapalenia skóry (z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]). Sąd podkreślił, że orzeczenie lekarskie uprawnionej do orzekania jednostki służby zdrowia ma walor opinii biegłego. Organy inspekcji sanitarnej były związane orzeczeniami lekarskimi, nie mogły dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania, a procedura przeprowadzonych badań nie nasuwała żadnych wątpliwości co do ich rzetelności. Stąd też za niezasadny Sąd uznał zarzut niepowołania niezależnego biegłego celem ustalenia choroby zawodowej skarżącego.

Sąd I instancji podniósł, że wbrew stanowisku strony skarżącej, twierdzenie zawarte w kwestionowanych opiniach, że raz uszkodzona wskutek chorób skóra staje się podatna na działanie potencjalnych czynników mogących ją uszkodzić, w tym również na działanie alergenów, nie jest sprzeczne z odmową stwierdzenia choroby zawodowej. Tym bardziej, że jak wynika z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. przeprowadzone badania testów naskórkowych nie wykazały odczynu alergicznego na gumę i poszerzony zestaw metali. Nie mogły też, w ocenie Sądu, odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty strony skarżącej o nieprawidłowym sporządzeniu kart oceny narażenia zawodowego, poprzez niepodanie wyników odczytów z czujników pomiaru radioaktywności. Zarzut ten został zgłoszony dopiero na etapie skargi do Sądu, zatem organ nie mógł się do niego odnieść. Tym niemniej strona skarżąca podawała, w trakcie toczącego się postępowania, że pracowała w wodach kopalnianych, zatem pył węglowy i zanieczyszczenia tych wód miały wpływ na stwierdzone zmiany skórne. W odniesieniu do powyższego, Sąd Wojewódzki wskazał, że kwestia ta została przeanalizowana przez lekarzy orzeczników, którzy stwierdzili, że nie są znane przypadki alergicznego kontaktowego zapalenia skóry wywołanego przez wody kopalniane. Pył węglowo-krzemowy nie ma właściwości alergizujących w odniesieniu do skóry. W diagnostyce wyprysku pochodzenia zawodowego u górników nie ma uzasadnienia dla wykonywania testów naskórkowych (płatkowych) z ww. czynnikami.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od kontroli lub dokonanie błędnej i niewystarczającej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy naruszającego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie błędnego ustalenia prawdy obiektywnej, a w szczególności w zakresie uznania za rzetelne orzeczenia jednostek orzeczniczych o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności orzeczeń lekarskich wydanych na podstawie dotkniętej błędem karty oceny narażenia zawodowego uzasadnione było uzupełnienie materiału o opinię biegłego lekarza z zakresu dermatologii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do miarodajności orzeczeń lekarskich. Okoliczność ta wynika z faktu, że orzeczenia lekarskie wydane zostały w oparciu o wyniki narażenia zawodowego zawarte w karcie oceny narażenia zawodowego i załączonej do niej informacji nr [...], a te ustalenia dotknięte są błędem pierwotnym, który niejako ukierunkował rodzaj i zakres przeprowadzonych badań. Jak wynika z przywołanej informacji nr [...], jako czynnik będący przyczyną choroby zawodowej wskazuje się gumę stosowaną przy produkcji obuwia gumowego. Dalsze badania i rozważania organów sprowadzały się więc wyłącznie do tej "przyczyna", która w ocenie skarżącego nie jest jedynym czynnikiem alergizującym, a wskazywał on również na inne równorzędne lub wikłające, jak kontakt z wodami kopalnianymi, pyłem węglowym, potem czy radioaktywności, której wpływ na pracowników dołowych konsekwentnie się przemilcza. Tymczasem Sąd podziela stanowisko organów sanitarnych, że nie są znane przypadki alergicznego kontaktowego zapalenia skóry przez wody kopalniane, a pył węglowo-krzemowy nie ma właściwości alergizujących. P. M. podkreślił, że można się zgodzić, że każdy z tych czynników z osobna może nie mieć właściwości alergizujących, natomiast usprawiedliwione jest przekonanie skarżącego jak i leczącej go dermatolog U. M., że jednoczesne oddziaływanie tych, bądź niektórych z nich, czynników może być przyczyną zachorowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

Skarżący kasacyjnie kwestionując poprawność dokonanych ustaleń faktycznych podniósł zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od kontroli lub dokonanie błędnej i niewystarczającej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego. Oczywistą rzeczą jest, że dokonując kontroli zaskarżonego aktu (w rozpoznawanej sprawie decyzji administracyjnej), sąd administracyjny dokonuje jej pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogło by dojść wówczas, gdyby sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu według innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem albo nie dostrzegł by braku dochowania przez organy wymaganej prawem procedury lub niezgodności z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie sytuacje takie nie wystąpiły. Fakt, że kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego przez organy, z którymi nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie doszło także w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nawet, gdyby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, to stanowiłoby to istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Przyjmuje się zatem, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Przechodząc do zarzutu naruszenia naruszającego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w zakresie błędnego ustalenia prawdy obiektywnej, a w szczególności w zakresie uznania za rzetelne orzeczeń jednostek orzeczniczych o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności orzeczeń lekarskich wydanych na podstawie dotkniętej błędem karty oceny narażenia zawodowego uzasadnione było uzupełnienie materiału o opinię biegłego lekarza z zakresu dermatologii, stwierdzić należy, że również nie jest on zasadny. Zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W ust. 2 tego przepisu wymieniono czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego, organy inspekcji sanitarnej pierwszej i drugiej instancji wydają decyzje na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie nie może jej odrzucić. Organ administracji nie jest - co do zasady - upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą więc odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów. Skoro właściwe organy administracji nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, to są związane orzeczeniami lekarskimi (zob. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/17, LEX nr 2525912; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17, LEX nr 2524305).

W rozpoznawanej sprawie, z obu orzeczeń lekarskich wynika, że u skarżącego kasacyjnie nie stwierdzono choroby zawodowej - choroby skóry pod postacią alergicznego kontaktowego zapalenia skóry wym. w poz. 18.1 wykazu chorób zawodowych ww. rozporządzenia. W toku postępowania w sprawie, przed wydaniem orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], przeprowadzającego ponowne badanie skarżącego kasacyjnie, w następstwie kwestionowania przez niego orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych w [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], został on poddany hospitalizacji w wymienionym Instytucie, celem obserwacji w kierunku alergicznego kontaktowego zapalenia skóry pochodzenia zawodowego. W karcie wypisowej zawarto stwierdzenie o braku podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii występujących u skarżącego zmian skórnych. Przeprowadzone testy naskórkowe uzupełnione o zestaw gum i poszerzony zestaw metali wypadły negatywnie. Zwrócono także uwagę, że pomimo ustania narażenia zawodowego, u skarżącego występuje progresja zmian skórnych.

Przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji zwrócił się także do Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] o zajęcie stanowiska wobec pisma lek. med. U. M. z dnia 2 czerwca 2017r., leczącej skarżącego kasacyjnie dermatologicznie, w którym stwierdza ona, że zmiany skórne na podudziach skarżącego kasacyjnie mają związek z pracą pacjenta w butach gumowych. Miał on także kontakt z zasolonymi wodami w kopalni i pyłami kopalnianymi, a tym kierunku nie wykonano testów. Odnosząc się do tego pisma Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], wyjaśnił jednoznacznie, że nie są znane przypadki alergicznego kontaktowego zapalenia skóry wywołanego wodami kopalnianymi zaś pył węglowo – krzemowy nie ma właściwości alergizujących w odniesieniu do skóry. Oznacza to, że zarówno organy, jak i sąd I instancji, związane były ustaleniami zawartymi w orzeczeniach i nie miały podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącego kasacyjnie jest odmienny od tego, który wynika z tych orzeczeń. Wobec powyższego należało przyjąć, że schorzenia skóry skarżącego nie zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).