Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 802/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 pkt 4, art. 76 ust. 1, art. 78
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2189/07 w sprawie ze skargi L. N.-W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów I. Oddala skargę kasacyjną, II. Zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz L. N.-W. 120 /sto dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), sprzeciwił się wpisowi L. N.-W. (zwanego dalej skarżącym) na listę adwokatów w Okręgowej Izbie Adwokackiej w W., dokonanego uchwałą tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. Podjęto ją w związku z tym, iż skarżący w dniach 11–13 i 20 kwietnia 2007 r. złożył egzamin adwokacki z wynikiem pozytywnym i wystąpił z wnioskiem o wpis na listę adwokatów. Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2007 r. dokonała wpisu skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w W. W uzasadnieniu uchwały powołała się na przebieg aplikacji adwokackiej, zaliczenie wszystkich kolokwiów i zamknięcie cyklu szkolenia.

W stosunku do powyższej uchwały, Minister Sprawiedliwości skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i wniósł sprzeciw. W motywach decyzji wskazano, że skarżący złożył w dniach 28 listopada i 15 grudnia 2003 r. egzamin konkursowy na aplikację adwokacką i został wpisany na listę aplikantów. W dniu 31 marca 2004 r. skarżący złożył ślubowanie przed Dziekanem Okręgowej Izby Adwokackiej we W. W dniach 11–13 i 20 kwietnia 2007 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze organ podkreślił, że od momentu wpisania skarżącego na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęły 3 lata, 3 miesiące i 24 dni. Tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Ponieważ ustawa nie określa momentu rozpoczęcia aplikacji organ powołał się na § 1 ust. 3 tekstu jednolitego uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr 20/03 z dnia 29 marca 2003 r. oraz uchwały nr 27/03 NRA z dnia 7 czerwca 2003 r. w sprawie regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego, zgodnie z którym aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres aplikacji od tego momentu skarżący odbył aplikację w wymiarze 3 lat i 11 dni, czyli o 5 miesięcy i 19 dni krótszym niż wymagany. Natomiast licząc okres aplikacji w oparciu o art. 78 ustawy – Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed 10 września 2005 r. od dnia podjęcia uchwały o wpisaniu skarżącego na listę aplikantów adwokackich (18 grudnia 2003 r.), a ostatnim dniem aplikacji przypadającym na dzień egzaminu zawodowego (20 kwietnia 2007 r.), to czas trwania aplikacji adwokackiej wynosił 3 lata, 4 miesiące i 2 dni. Z powyższych danych wynika więc, że skarżący nie odbył aplikacji w wymaganym trzyipółletnim okresie czasu.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 65 pkt 4 w zw. z art. 76 ust. 1 oraz art. 78 Prawa o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1631 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż okres trwania aplikacji adwokackiej definitywnie kończy się z chwilą zakończenia egzaminu adwokackiego i w konsekwencji uznanie, że skarżący w chwili podejmowania uchwały o wpisie na listę adwokatów nie spełniał niezbędnego do uzyskania wpisu na listę adwokatów warunku, o którym mowa w art. 65 pkt 4, tj. odbycia aplikacji adwokackiej.

Skarżący wyraził pogląd, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1075) aplikanci adwokaccy, radcowscy i notarialni wpisani na listę aplikantów przed datą wejścia w życie ustawy przystępują do egzaminu zawodowego na dotychczasowych zasadach. Zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy. Organ w zaskarżonej decyzji odwołując się do treści tego przepisu uznał, że skarżący odbył aplikację w okresie krótszym niż wskazany w tym przepisie. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem i wskazał, że takie dosłowne zastosowanie tego przepisu jest sprzeczne z całokształtem przepisów regulujących kwestie związane z aplikacją adwokacką. Przepisami tymi są Konstytucja RP, Prawo o adwokaturze oraz regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego przyjęty uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nr 20/03 z dnia 29 marca 2003 r. i następnie zmieniony uchwałą nr 27/03 z dnia 7 czerwca 2003 r. Z przepisów tych nie wynika, kiedy zaczyna się aplikacja adwokacka oraz w którym momencie ta aplikacja się kończy.

Skarżący wskazał na brzmienie art. 78 Prawa o adwokaturze, zgodnie z którym aplikacja adwokacka kończy się egzaminem adwokackim. W jego ocenie, z przepisu tego nie wynika, że ostatnim dniem aplikacji jest ostatni dzień egzaminu. Wskazuje on jedynie, że egzamin adwokacki powinien odbyć się w końcowej fazie aplikacji. Samo zaś sformułowanie "kończy się", według wykładni językowej wskazuje, że egzamin adwokacki ma się odbyć jeszcze w trakcie trwania aplikacji. W przeciwnym razie ustawodawca wyraźnie wskazałby, że egzamin adwokacki odbywa się po ukończeniu aplikacji. Tym samym z art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze nie można wywodzić, że zdanie egzaminu adwokackiego powinno nastąpić po ukończeniu aplikacji adwokackiej.

W ocenie skarżącego, Minister Sprawiedliwości dokonując interpretacji art. 78 i art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ograniczył się jedynie do wykładni językowej, jednocześnie pominął inną, dopuszczalną wykładnię językową, za której przyjęciem przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym stanowisko organu, zgodnie z którym ostatni dzień egzaminu adwokackiego stanowi jednocześnie koniec aplikacji, jest nieuprawnione i może pociągać za sobą poważne konsekwencje praktyczne. Właściwa interpretacja przywołanych przepisów powinna mieć miejsce w połączeniu z przepisami Prawa o adwokaturze. Natomiast Minister Sprawiedliwości wyliczając czas trwania aplikacji oparł się na § 1 ust. 3 regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. W ocenie skarżącego, przywołany regulamin określa jedynie te kwestie dotyczące aplikacji, które na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 58 pkt 12 lit. b/ Prawa o adwokaturze mogą stanowić przedmiot jego regulacji – zasady odbywania aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. Delegacji tej nie można interpretować w sposób rozszerzający i przyjmować, że określone w § 1 ust. 3 regulaminu rozpoczęcie aplikacji następuje z chwilą złożenia ślubowania jest tożsame z rozpoczęciem aplikacji jako takiej. Chwila ślubowania wyznacza jedynie początek odbywania aplikacji w korporacyjnym stosunku szkolenia z ORA, co oznacza, że od tej chwili aplikant ma obowiązek stosować się do postanowień regulaminu dotyczących obowiązku udziału w zajęciach szkoleniowych, przystępowania do kolokwiów i innych obowiązków określonych w regulaminie.

Zdaniem skarżącego, pojęcie "aplikacji adwokackiej" na gruncie Prawa o adwokaturze obejmuje swym zakresem kształcenie zawodowe i przygotowanie do wykonywania zawodu adwokata. Jest to okres, w którym danej osobie przysługują uprawnienia związane ze statusem aplikanta adwokackiego. Status ten przysługuje zaś danej osobie w okresie, w którym osoba ta wpisana jest na listę aplikantów adwokackich, czyli od chwili podjęcia uchwały o wpisie na listę do chwili skreślenia z listy aplikantów adwokackich, w tym skreślenia wynikającego z jednoczesnego wpisu danej osoby na listę adwokatów.

W ocenie skarżącego, z uwagi na niejednoznaczne przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, organ powinien kierować się przy załatwieniu sprawy słusznym interesem obywateli, wynikającym z art. 7 k.p.a. W ocenie skarżącego, działanie Ministra Sprawiedliwości naruszyło także art. 8 k.p.a., to jest zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ bowiem dokonał sprzecznych wykładni, a w konsekwencji rozbieżnego zastosowania tych samych przepisów, to jest art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 oraz art. 78 Prawa o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji – wobec osób znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych i w konsekwencji, zgłoszenie wobec skarżącego sprzeciwu wpisowi na listę adwokatów z powołaniem daty uchwały o wpisie na listę aplikantów do daty ostatniego dnia egzaminu adwokackiego, mimo braku zgłoszenia sprzeciwu wobec wszystkich aplikantów tej samej Izby z poprzedniego rocznika znajdujących się w analogicznej sytuacji. Na poparcie tego stanowiska skarżący wskazał, że Minister Sprawiedliwości w przypadku uchwał dotyczących wpisu na listę adwokatów aplikantów adwokackich Izby, którzy zdali egzamin adwokacki w listopadzie 2005 r. nie zgłosił sprzeciwu. Tym samym, takie działanie organu, w ocenie skarżącego, narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, konstytucyjną zasadę równości oraz zaufania obywatela do Państwa i tworzonego przezeń prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. VI SA/Wa 2189/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r. stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącego skargi, Sąd doszedł do przekonania, że zgodnie z ustawą – Prawo o adwokaturze, pozycja i rola samorządu adwokackiego polega m.in. na tym, że adwokatura sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o składzie osobowym korporacji. Stosownie jednak do art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze Minister Sprawiedliwości może sprzeciwić się wpisowi kandydata na listę adwokatów. Sprzeciw następuje w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, że na pewnym etapie postępowania o wpis, Minister Sprawiedliwości włącza się do niego jako organ administracji państwowej wkraczając władczo, wprost w uprawnienia samorządu, ze sprzeciwem przeciwko jego decyzjom. Decyzja taka ma charakter uznaniowy.

Sąd dostrzegł, że L. N.-W. nie odbył aplikacji adwokackiej trwającej trzy lata i sześć miesięcy oraz wskazał, że przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze uniemożliwia skracanie aplikacji adwokackiej. Dopuszczenie skarżącego do egzaminu adwokackiego przed upływem trzech lat i sześciu miesięcy zdeterminowało ocenę organu o skróceniu tejże aplikacji i faktycznym nieodbyciu ustawowego okresu szkolenia. Zdaniem Ministra, aplikacja nie może być kontynuowana po zdanym egzaminie adwokackim, albowiem kończy się egzaminem adwokackim.

Sąd zgodził się z tezą Ministra Sprawiedliwości – biorąc pod uwagę treść art. 76 ust.1 Prawa o adwokaturze, że aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy, a przepis ten jest normą prawa materialnego, przy czym ustawowy okres trwania aplikacji nie może być utożsamiany z pojęciem terminu, czy to w znaczeniu materialnym, czy procesowym. Oznacza to, że niedochowanie terminu nie implikuje automatycznie określonymi konsekwencjami, albowiem ustawodawca nie przewidział takich skutków. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy aplikant mimo nieodbycia wymaganego okresu aplikacji zostaje dopuszczony do egzaminu adwokackiego, egzamin ten zdaje z wynikiem pozytywnym. Osoba dopuszczona do egzaminu, mimo nieodbycia wymaganego okresu aplikacji, miała prawo przypuszczać, że działała w zaufaniu do organu – art. 8 k.p.a., że aplikację odbyła, zwłaszcza w sytuacji dokonania wszystkich zaliczeń i odbycia wszystkich praktyk, czyli odbyciu pełnego cyklu szkolenia, tyle że w krótszym okresie.

Sąd powołał się także na inny judykat: "Brak uzasadnienia prawnego dla przyjęcia stanowiska, iż można wymagać, by zdany egzamin adwokacki był zdawany jeszcze raz tylko z tej racji, iż w momencie przystąpienia do egzaminu istniały jakieś przeszkody formalne w dopuszczeniu do jej złożenia" – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92.

Zdaniem Sądu, skarżący ma stwierdzone, przez uprawnione do tego organy, uprawnienia do wykonywania zawodu. Realizacja prawa do wykonywania zawodu stanowi jego słuszny interes, słuszny interes obywatela w rozumieniu art. 7 k.p.a. Wady formalne cyklu szkolenia polegające na faktycznym skróceniu aplikacji nie mogą podważać uzyskanych przez skarżącego kwalifikacji. Wątpliwym jest także, aby w interesie społecznym było kwestionowanie złożenia egzaminu, mimo nieodbycia trzyipółletniej aplikacji.

W ocenie Sądu, obowiązkiem organu administracji było zebrać materiał dowodowy, dokonać jego oceny pod kątem spełnienia warunków określonych przepisem prawa przy jednoczesnym wyważeniu interesu strony postępowania i interesu publicznego (art. 7 i 8 k.p.a.). Tych zasad Minister Sprawiedliwości nie rozważył wnosząc sprzeciw, pozbawiając tym samym uprawnień zawodowych skarżącego bez oceny, czy uchybienia organu samorządu adwokackiego, w zaufaniu do których pozostawał skarżący, a sprowadzające się do skrócenia okresu aplikacji, mogą podważyć uzyskane przez kandydata kwalifikacje. Sąd przy tym zaznaczył, że należy zgodzić się z Ministrem, że organ samorządu naruszył przepisy regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. Zbliżające się zmiany legislacyjne niewątpliwie nie usprawiedliwiały działań organu samorządu adwokackiego zmierzających do przyspieszenia terminu egzaminu zawodowego tym aplikantom, którzy wpisani zostali na listę aplikantów przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1361), a którym nie upłynął jeszcze trzyipółletni okres aplikacji.

Za zasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia Konstytucji RP polegający na tym, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w zakresie konstytucyjnej swobody wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu nie jest sporne, że w 2005 roku miało miejsce skrócenie aplikacji przez niektóre rady adwokackie w Polsce, w tym w Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. Przypadki te nie zostały zakwestionowane z powodu ich wielości. Dopuszczona została zatem możliwość skrócenia aplikacji poza wymogiem ustawowym, na który Minister Sprawiedliwości powołuje się w sprawie niniejszej. Dotyczyło to wprawdzie innego rocznika, jednakże w identycznym stanie prawnymi i faktycznym.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości naruszył art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że dokonał sprzecznych wykładni, a w konsekwencji rozbieżnego zastosowania tych samych norm, tj. art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 oraz art. 78 Prawa o adwokaturze (w brzmieniu sprzed nowelizacji) wobec osób znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych i stanie prawnym i zgłoszenia sprzeciwu wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów, mimo braku sprzeciwu wobec osób z poprzedniego rocznika, którzy także nie odbyli pełnego, trzyipółletniego okresu aplikacji. Wykładnia ta, z poprzedniego roku, była wskazówką tak dla skarżącego, który w zaufaniu do organów państwa przystąpił do egzaminu i go zdał, ale także organów samorządu, które pozostawały w zaufaniu do dotychczasowej wykładni.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku, wskazując, że Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP i miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Sprawiedliwości. Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ ten zarzucił:

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 76 ust. 1 i art. 78 oraz z art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ustanawiający trzyipółletnią aplikację adwokacką jest przepisem prawa materialnego i aplikacja adwokacka w myśl art. 78 ust. 1 tej samej ustawy kończy się egzaminem adwokackim, a mimo to zdanie egzaminu zawodowego może nastąpić przed upływem wskazanego okresu, jeżeli kandydat uzyskał kwalifikacje i zdając egzamin zawodowy działał w zaufaniu do organu, że odbył aplikację, co w konsekwencji umożliwia wpis na listę adwokatów;

2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne i dowolne ustalenie przez Sąd I instancji, że sytuacja skarżącego i innych osób w tej samej Izbie Adwokackiej oraz w niektórych innych izbach, w stosunku do których Minister Sprawiedliwości nie złożył sprzeciwu na przełomie 2005/2006 roku była identyczna, co skutkowało uznaniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, że Minister Sprawiedliwości składając sprzeciw od decyzji Okręgowej Rady Adwokackiej w W., wpisującej skarżącego na listę adwokatów tej Izby, naruszył zasadę wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, tj. zasadę równego traktowania obywateli przez władzę publiczną oraz zasadę wynikającą z art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że wcześniejsze, nieliczne i wydane w wyjątkowej (uległy zmianie, w trakcie aplikacji, reguły zdawania egzaminów adwokackich) sytuacji rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości były niezgodne z prawem;

3) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zasady w nich wyrażone są nadrzędne wobec reguł prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dopuściłby do obrotu decyzję naruszającą w swojej istocie prawo materialne, tj. art. 76, art. 78 ust. 1 oraz art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze.

Mając powyższe na względzie Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, istota sprawy sprowadza się do uznania, iż norma przepisu art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze jest normą prawa materialnego, zaś określony w nim trzyipółletni termin trwania aplikacji adwokackiej jest terminem prawa materialnego i nie ma podstaw normatywnych do jego skracania. Dlatego też w ustawie Prawo o adwokaturze nie ma uregulowań odnoszących się do sytuacji skracania aplikacji.

Bezsporne jest, jak zauważył w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że organ samorządu adwokackiego dopuszczając skarżącego do egzaminu zawodowego w kwietniu 2007 r. – przed upływem 3 lat i 6 miesięcy aplikacji – naruszył przepis art. 78 Prawa o adwokaturze, w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2006 r.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie znajduje uzasadnienia zarzut nierównego traktowania aplikantów adwokackich, przejawiający się – w ocenie Sądu – brakiem wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisów na listę adwokatów – egzaminowanych aplikantów adwokackich poszczególnych Izb Adwokackich w Polsce, pomimo tego że w tych przypadkach aplikacja trwała krócej niż trzy i pół roku (sytuacja ta miała wyjątkowo miejsce na przełomie 2005/2006 r.).

Sąd zarzucając naruszenie zasady równego traktowania nie dostrzegł, że to organ samorządu adwokackiego wpisując skarżącego na listę adwokatów rażąco naruszył prawo, czemu sprzeciwił się Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją. Zatem złożenie sprzeciwu było nie tylko prawidłowe, ale wręcz konieczne.

Kwestionowanie zasady równego traktowania nawet przy przyjęciu, że sytuacja, o jakiej wspomina Sąd, mogłaby mieć miejsce, prowadziłoby w tym konkretnym przypadku do usankcjonowania uchwały rażąco naruszającej prawo. Nie mógł więc kandydat oczekiwać pozytywnych skutków z czynności organów samorządu niezgodnych z prawem.

Ponadto – zdaniem Ministra Sprawiedliwości – należy zaznaczyć, że przed nowelizacją Prawa o adwokaturze w 2005 r. nie miały miejsca przypadki skracania aplikacji. Dopiero ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w art. 5 wprowadziła przepis, że aplikanci adwokaccy, którym termin egzaminu zawodowego przypada w 2005 r., przystępują do egzaminu na dotychczasowych zasadach. Przepis ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2005 r. i w związku z tym okręgowe rady adwokackie w większości, aby umożliwić swoim aplikantom zakończenie aplikacji na tych samych zasadach, na których ją rozpoczęli, skróciły je tak, aby egzaminy odbyły się, a przynajmniej zaczęły jeszcze w 2005 r. W 2005 r. w wielu Izbach odbyły się więc dwa egzaminy zawodowe: dla tych aplikantów, którzy odbyli pełną trzyipółletnią aplikację, a następny – po wejściu w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., dla tych aplikantów, którzy już nie mogli wykazać się odbyciem pełnej aplikacji w momencie zdawania egzaminu zawodowego, gdyż do zakończenia aplikacji brakował okres niespełna jednego semestru.

Kasator także wskazał, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 540), tj. przed dniem 9 czerwca 2007 r., Minister Sprawiedliwości nie posiadał uprawnień kontrolnych w stosunku do wszystkich uchwał organów samorządu adwokackiego, a tylko w takim zakresie, w jakim określał to art. 14 Prawa o adwokaturze, dotyczących uchwał organów adwokatury. W związku z tym nie posiadał informacji o tym, że zostały podjęte przez okręgowe rady adwokackie uchwały o przeprowadzeniu wcześniejszych egzaminów zawodowych, a tym samym, że zostanie skrócona aplikacja kilkudziesięciu aplikantom. O uchwałach tych dowiadywał się z chwilą wpłynięcia do Ministerstwa Sprawiedliwości, w trybie art. 69 ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze, uchwał o wpisie na listę adwokatów wraz z aktami osobowymi. Obecnie, art. 13a wraz z art. 69 ust. 1 Prawa o adwokaturze nakładają na organy korporacji adwokackiej obowiązek przesyłania Ministrowi Sprawiedliwości odpisu każdej podjętej uchwały, co umożliwia zaskarżenie niezgodnej z prawem uchwały o charakterze ogólnym do Sądu Najwyższego. Zatem w okresie, gdy Okręgowa Rada Adwokacka w W. podejmowała uchwałę o wyznaczeniu egzaminu zawodowego dla skarżącego oraz o dopuszczeniu go do tego egzaminu, Minister Sprawiedliwości nie miał możliwości ingerencji w tę uchwałę.

Zdaniem kasatora, na początku 2006 r. wpłynęły do Ministerstwa Sprawiedliwości odpisy uchwał o wpisie poszczególnych aplikantów na listę adwokatów Izby W. W tym samym okresie wpłynęło wiele uchwał o wpisach na listy adwokatów i radców prawnych z innych Izb. Minister dokonując prawnej i merytorycznej oceny, a także mając na uwadze zaistniałe zmiany dotyczące przebiegu i zakończenia aplikacji, nie sprzeciwił się wpisom tych osób na listę adwokatów, uznając, że skrócenie aplikacji było nieznaczne i czas aplikacji wynosił więcej niż 3 lata i zastosował życzliwą interpretację.

W ocenie Ministra, ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w art. 1 nadała nowe brzmienie art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Wskutek tej zmiany, aplikanci adwokaccy wpisani na listę aplikantów przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., czyli przed dniem 10 września 2005 r., będą przystępować do egzaminu zawodowego na dotychczasowych zasadach. Przepis ten będzie obowiązywał, aż do zakończenia aplikacji przez osoby, które ją rozpoczęły według starych zasad, sprzed nowelizacji z dnia 30 czerwca 2005 r., czyli do 2009 r. Nie było więc żadnych racjonalnych podstaw do skrócenia skarżącemu okresu trwania aplikacji.

Mając powyższe na uwadze – zdaniem kasatora – nie można mówić więc o zwyczaju skracania aplikacji. Było to tylko jednorazowe zachowanie Ministra Sprawiedliwości, mające na celu umożliwienie ukończenia aplikacji osobom, które rozpoczęły aplikację jeszcze według starych zasad, a które obowiązywały do dnia 31 grudnia 2005 r. (według pierwotnego brzmienia art. 5 cyt. wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach podniesiono argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono) bierze pod uwagę z urzędu.

Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Powyższe koresponduje z ciążącym na kasatorze obowiązku wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub formalnego), które – jego zdaniem – zostały przez Sąd I instancji naruszone. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Sąd ten nie może też domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze przy formułowaniu zarzutu. W konsekwencji oznacza to, że przepisy te muszą być wskazane wyraźnie, w sposób nienasuwający wątpliwości. Bez znaczenia jest jednak, w jakiej części skargi kasacyjnej te podstawy zostaną sformułowane.

Możliwy zaś zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych został zdeterminowany treścią art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

b) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie – tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega też wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Z kolei naruszenie przepisów postępowania, będące podstawą skargi kasacyjnej, winno mieć postać kwalifikowaną, albowiem ustawodawca wymaga tego, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 76 ust. 1 i art. 78 oraz art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze w zw. z art. 8 k.p.a., gdy przyjął, że przepisy te uniemożliwiają wpis skarżącego na listę adwokatów. Kasator przypisuje WSA w W. naruszenie materialnoprawnych przepisów Prawa o adwokaturze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 8 k.p.a. (statuującym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa), tj. z przepisem postępowania administracyjnego, którego jednak Sąd wcale nie stosował. Zarówno we fragmencie skargi kasacyjnej, formułującym omawianą podstawę kasacyjną, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób w sprawie niniejszej usprawiedliwione byłoby wywodzenie podstawy kasacyjnej naruszenia tych przepisów jako zastosowanych niewłaściwie w związku z art. 8 k.p.a. Skoro uzasadnienia takiego nie sposób się dopatrzyć, to już z tych względów, w odniesieniu do pierwszej podstawy kasacyjnej, skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Niezależnie od powyższego, należy podnieść, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dopuścił się wcale niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, istota sprawy dotyczy kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez Ministra Sprawiedliwości oceny osoby skarżącej jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata w oparciu o wszystkie wymagane przepisami Prawa o adwokaturze kryteria i w kontekście zachowania wymienionych wyżej wymogów niezbędnych przy wydawaniu decyzji uznaniowej. Sprzeciw – jak każda decyzja administracyjna – musi być uzasadniony w sposób niebudzący wątpliwości pod względem tak prawnym, jak i faktycznym. Sąd – bez wątpienia – dokonał bardzo wnikliwej wykładni pierwszego z wymienionych przepisów, implikującej w pełni prawidłowe jego zastosowanie w ramach dokonywanej kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez Ministra Sprawiedliwości oceny osoby skarżącego, jako kandydata do wykonywania zawodu adwokata. Słusznie przyjął, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze aplikacja trwa trzy lata i sześć miesięcy. Zgodził się przy tym z Ministrem Sprawiedliwości, że przepis ten jest przepisem prawa materialnego, przy czym ustawowy okres trwania aplikacji nie może być utożsamiany z pojęciem terminu, czy to w znaczeniu materialnym, czy procesowym (identyczne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r., II GSK 482/07), co oznacza, że niedochowanie terminu nie implikuje automatycznie jakimikolwiek konsekwencjami, albowiem ustawodawca nie przewidział takich skutków. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy aplikant mimo nieodbycia wymaganego okresu aplikacji, trwającego trzy i pół roku, zostaje dopuszczony do egzaminu adwokackiego, egzamin ten zdaje z wynikiem pozytywnym. Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący dopuszczony do egzaminu, mimo nieodbycia wymaganego okresu aplikacji, miał prawo przypuszczać, działając w zaufaniu do organu – art. 8 k.p.a., że odbył aplikację, zwłaszcza w sytuacji dokonania wszystkich zaliczeń i zrealizowania wszystkich praktyk, czyli odbycia pełnego cyklu szkolenia, tyle że w krótszym okresie. Przeprowadzona przez WSA w W. w pełni prawidłowa wykładnia prawa materialnego znajduje oparcie w szczególności w zacytowanym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. akt I PA 1/92.

Wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji przesądziła o takim, a nie innym jego zastosowaniu, w pełni przy tym prawidłowym. Z pewnością Sąd prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego zgodnie z przeprowadzoną ich wykładnią. Kasator nie powołał jednak podstawy kasacyjnej w postaci błędnej wykładni tych przepisów, a zatem zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. wykładnia ta – pomijając w tym miejscu fakt, iż w pełni prawidłowa – nie podlegała kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Druga podstawa kasacyjna to naruszenie przepisów postępowania poprzez "błędne i dowolne ustalenie przez Sąd I instancji...". Kasator nie podał, który konkretnie przepis, bądź przepisy postępowania zostały – jego zdaniem – w ramach tej podstawy kasacyjnej naruszone. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa powinien być precyzyjnie określony. Tak w szczególności kwestię tę ujęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004/1/10, wskazując, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. Już te spostrzeżenia przemawiają za oddaleniem – także w tym zakresie – skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że Sąd I instancji dokonał w pełni prawidłowego ustalenia, iż kasator dokonał sprzecznych wykładni, a w konsekwencji rozbieżnego zastosowania tych samych norm wobec osób znajdujących się w takich samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym i zgłosił sprzeciw wobec wpisu skarżącego na listę adwokatów, mimo braku sprzeciwu wobec osób z poprzedniego rocznika, które także nie odbyły pełnego, trzyipółletniego okresu aplikacji. Jak trafnie zauważył w tym kontekście Sąd, wykładnia ta była wskazówką tak dla skarżącego, który w zaufaniu do organów państwa przystąpił do egzaminu i go zdał, ale także organów samorządu, które pozostawały w zaufaniu do dotychczasowej praktyki Ministerstwa. Konstatacja ta znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowych ustaleniach, znajdujących swoje odzwierciedlenie także w pismach Ministra Sprawiedliwości załączonych do akt sprawy. Znajduje to również odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kiedy wskazano, iż nie jest sporne, że w 2005 r. miało miejsce skrócenie aplikacji przez niektóre rady adwokackie w Polsce, w tym w Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. Nie zostały one zakwestionowane z powodu ich wielości. Dopuszczona została zatem możliwość skrócenia aplikacji poza wymogiem ustawowym, na który powołuje się Minister w niniejszej sprawie.

Sąd w uzasadnieniu wyroku prawidłowo dostrzegł także naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne w zakresie konstytucyjnej swobody wyboru i wykonywania zawodu. Trafność z kolei tej konstatacji znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o czym będzie niżej mowa. W motywach zaskarżonego orzeczenia trafnie zwrócono uwagę na to, iż zarówno organy adwokatury, jak i skarżący działali w uzasadnionym zaufaniu do wykładni omawianego wyżej prawa materialnego dokonanej przez Ministra, który w poprzednim roku nie wniósł sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów całego rocznika osób dopuszczonych w tej samej izbie adwokackiej do egzaminu adwokackiego również przed upływem trzyipółletniego okresu aplikacji adwokackiej, co podobnie uczynił także w odniesieniu do osób z innych izb. Składając sprzeciw wobec wpisu skarżącego na listę, Minister dokonał – jak trafnie stwierdził WSA w W. – sprzecznych wykładni, a w konsekwencji rozbieżnego zastosowania tych samych norm wobec osób znajdujących się w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych. Polemizując z oceną dokonaną przez Sąd, Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż nie można mówić o zwyczaju skracania aplikacji i wyrażania na to zgody przez Ministra Sprawiedliwości. Było to tylko jednorazowe zachowanie Ministra Sprawiedliwości, mające na celu umożliwienie ukończenia aplikacji osobom, które rozpoczęły jeszcze aplikację według starych zasad. Zaprezentowane przez kasatora rozumowanie jedynie potwierdza, iż ocena Sądu I instancji jest w pełni zasadna. Minister Sprawiedliwości sugeruje, iż jednostka – aby móc przypisać jej działanie w zaufaniu do organów Państwa, w tym w zakresie wykładni i stosowania prawa, chroniące ją przed zmianą tej wykładni akurat w jej indywidualnym wypadku – obowiązana jest dokonywać analizy tego, czy w działaniu organu administracji wykształcił się określony "zwyczaj". Tymczasem Konstytucja RP ujmuje tę kwestię zgoła odmiennie, stanowiąc w art. 7, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Kasator pomija okoliczność, iż zarzut nierównego traktowania obywateli i naruszenia tym samym konstytucyjnej zasady równości, pojawia się – w odniesieniu do omawianej tu sytuacji niekonsekwentnego wnoszenia sprzeciwów od wpisu na listę adwokatów – nie tylko w zaskarżonym wyroku WSA w W., ale również w innych rozstrzygnięciach. Tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. II GSK 278/07 w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w W. w sprawie VI SA/Wa 1212/06. NSA stwierdził w uzasadnieniu tego orzeczenia: "Należało jeszcze podnieść istotny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, polegający na tym, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w zakresie konstytucyjnej swobody wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP). Jak sam przyznał pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości, w wielu przypadkach miało miejsce skracanie aplikacji adwokackiej w 2005 r. przez niektóre Rady Adwokackie w Polsce, i to nie zostało zakwestionowane z powodu wielości takich przypadków".

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "Okoliczność, iż uprawnienie do wykonywania zawodu adwokata podlega ochronie konstytucyjnej w ramach wolności wyboru i wykonywania zawodu ujętej w 65 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06) i że ustawodawca konstytucyjny poddał wykonywanie zawodu ochronie jako "wolność" oznacza, iż wszelkie ograniczenia ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP muszą być interpretowane ściśle".

Minister Sprawiedliwości w drugim z zarzutów skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, jakoby jego wcześniejsze rozstrzygnięcia (o niewnoszeniu sprzeciwów) "były niezgodne z prawem", a nawet, jakoby odpowiadające im uchwały o wpisie określonych osób na listę adwokatów "rażąco naruszały prawo". Stanowisko to jest kolejnym przykładem "niekonsekwencji" Ministra Sprawiedliwości, który wybiórczo stara się eliminować z obrotu prawnego tylko niektóre akty z zakresu działania administracji publicznej.

Kasator podnosi, że w związku z tą sytuacją "Nie mógł więc kandydat oczekiwać pozytywnych skutków z czynności organów samorządu niezgodnych z prawem". Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, iż skarżący działał także w zaufaniu do czynności Ministra Sprawiedliwości, które – jak w skardze kasacyjnej wskazano – niekiedy naruszały prawo.

Nieprawdziwa jest też supozycja kasatora, jakoby wcześniejsze rozstrzygnięcia Ministra były nieliczne i wyjątkowe (zarzut 2 skargi kasacyjnej), albowiem kasator sam zaprzecza własnemu twierdzeniu, przyznając, iż "na początku 2006 r. wpłynęły do Ministerstwa Sprawiedliwości odpisy uchwał o wpisie poszczególnych aplikantów na listę adwokatów Izby W." i kiedy dodaje: "W tym samym okresie wpłynęło wiele uchwał o wpisach na listy adwokatów i radców prawnych z innych Izb. Minister dokonując prawnej i merytorycznej oceny (...) nie sprzeciwił się wpisom tych osób (...) Zastosował więc życzliwą interpretację". Kasator przyznaje, że wyjątek – poprzez wniesienie sprzeciwów – uczyniono jedynie w odniesieniu do uchwał o wpisie egzaminowanych aplikantów adwokackich z Izb w C. i P. (w których to wypadkach okres aplikacji uległ znacznemu skróceniu, gdyż nie wynosił nawet 3 lat). Na marginesie zaznaczyć zatem należy, że gołosłowna i nieprawdziwa jest supozycja kasatora, jakoby "przed nowelizacją Prawa o adwokaturze w 2005 r. nie miały miejsca przypadki skracania aplikacji". Przeczy temu chociażby wyżej przytoczony wyrok Sądu Najwyższego, który zapadł na kanwie takiego właśnie stanu faktycznego.

WSA w W. trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także przypomniał, iż "obowiązkiem organu administracji jest zebrać materiał dowodowy, dokonać jego oceny pod kątem spełnienia warunków określonych przepisem prawa przy jednoczesnym wyważeniu interesu strony postępowania i interesu publicznego". W tym kontekście Sąd – podobnie jak wcześniej Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku – trafnie stwierdził, że "Realizacja prawa do wykonywania zawodu stanowi słuszny interes, słuszny interes obywatela w rozumieniu art. 7 k.p.a. Wady formalne cyklu szkolenia polegające na faktycznym skróceniu aplikacji nie mogą podważać uzyskanych przez skarżącego kwalifikacji. Wątpliwym jest także, aby w interesie społecznym było kwestionowanie złożenia egzaminu, mimo nieodbycia trzyipółletniej aplikacji".

W trzeciej podstawie kasacyjnej kasator zarzuca "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że zasady w nich wyrażone są nadrzędne wobec reguł prawa materialnego". Tymczasem, w utrwalonym orzecznictwie NSA podkreśla się, iż "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu I instancji, formułowane być muszą z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r. FSK 103/04, POP 2005, nr 3, poz. 57). Już z tego względu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył, nawet pośrednio art. 7 oraz 8 k.p.a. przez przyjęcie, jakoby zasady w nich wyrażone były nadrzędne wobec reguł prawa materialnego, gdyż jak to wykazano w odniesieniu do pierwszej podstawy kasacyjnej prawo materialne nie zostało w ogóle naruszone. Przypomnieć też należy, że "art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do «załatwienia sprawy» zgodnie z tą zasadą" (vide wyrok WSA z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). Niewątpliwe jest, iż sprzeciw Ministra Sprawiedliwości był spowodowany niejasnym i nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów Prawa o adwokaturze, w tym określania terminów i okresu trwania aplikacji adwokackiej, a zgodnie ze słusznym wyrokiem WSA w W. z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1093/04, Lex nr 168038) "wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu" (patrz również wyrok WSA w W. z 28 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 960/05). Powyżej powołane rozstrzygnięcia Sądów jasno wskazują, iż organ powinien przyjąć taką interpretację przepisów, która byłaby najkorzystniejsza dla strony, skoro nie sprzeciwia się temu interes publiczny.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 czerwca 1993 r. (sygn. akt III ARN 33/93) stwierdził: "(...) W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji" i dalej oznacza to między innymi (...), iż istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie dla strony negatywne musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione, a prawidłowość tego dowodzenia zarówno co do faktu, jak i co do prawa podlega kontroli sądowej".

Mając na uwadze treść art. 184, 204 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.