Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 987/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1037/13 w sprawie ze skargi Ośrodka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontroli sanitarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Ośrodka [...] sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 1037/13, po rozpoznaniu skargi Ośrodka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013r. w przedmiocie kontroli sanitarnej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu, po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej w dniu 21 czerwca 2013 r., decyzją z [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 947) - nakazał Ośrodkowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu zapewnić bezpośrednie połączenie każdego z dwóch gabinetów badań ginekologicznych z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym wyposażonym dodatkowo w bidet, określając termin wykonania decyzji: do dnia 10 stycznia 2014 r.

W uzasadnieniu organ l instancji wyjaśnił, że stwierdzony w toku kontroli brak bezpośredniego połączenia dwóch gabinetów badań ginekologicznych z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym wyposażonym dodatkowo w bidet jest niezgodny z podstawowymi wymogami sanitarno-higienicznymi dla zakładów służby zdrowia, a w szczególności narusza postanowienia określone w pkt 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739).

Spółka w odwołaniu od decyzji PPIS zwróciła się z prośbą o odroczenie terminu realizacji tej decyzji do grudnia 2015 r. wskazując na brak technicznych i architektonicznych możliwości przeprowadzenia nakazanych zmian. Wyjaśniła, że w związku ze stwierdzonymi w toku kontroli niezgodnościami, podjęła decyzję o przeniesieniu ośrodka w inne miejsce, spełniające nowe wymogi sanitarno-higieniczne. W chwili obecnej proces inwestycyjny znajduje się na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, a zmiana adresu prowadzonej działalności leczniczej jest planowana na rok 2015. Równocześnie Spółka podkreśliła, że obecnie w ośrodku znajdują się dwa pomieszczenia sanitarno-higieniczne bezpośrednio obok gabinetów ginekologicznych, które pozwalają na swobodne korzystanie z nich wszystkim pacjentom.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Wielkopolski Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS.

W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że zgodnie z punktem 5 załącznika nr 2 do Rozporządzenia gabinet badań ginekologicznych oraz ambulatoria, w których są udzielane świadczenia zdrowotne w dziedzinie urologii lub o charakterze inwazyjnym, w zakresie dolnego odcinka przewodu pokarmowego, powinny mieć bezpośrednie połączenie z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym wyposażonym dodatkowo w bidet. Pacjentki poradni ginekologicznych, ze względu na intymny charakter badań, powinny mieć do dyspozycji kabinę higieny osobistej połączoną z gabinetem badań ginekologicznych, w której mają możliwość przygotowania się do badania.

Dalej WPWIS wyjaśnił, że na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217; dalej "u.d.l.") podmiot wykonujący działalność leczniczą niespełniający wymagań Rozporządzenia - które weszło życie z dniem 1 lipca 2012 r. - miał prawo do dnia 31 grudnia 2012 r. przedstawić organowi prowadzącemu rejestr program dostosowawczy zaopiniowany pozytywnie przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej i dostosować pomieszczenia i urządzenia do wymagań ww. rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2016 r. W związku z nieposiadaniem przez Spółkę programu dostosowania oraz brakiem w obecnie obowiązujących przepisach prawnych możliwości odstępstw od wymogów sanitarnych, organy obu instancji nie mogą uznać argumentacji Spółki i wyrazić zgody na lokalizację podmiotu leczniczego w niespełniających wymogów sanitarno-technicznych pomieszczeniach w terminie do 2015 r. W ocenie WPWIS wyznaczony przez PPIS termin realizacji nakazu decyzji jest realny i wystarczający na dostosowanie się do obowiązujących przepisów prawnych.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu w skardze od powyższej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, polegającą na przyjęciu, iż brak jest podstaw do ustalenia terminu na przystosowanie pomieszczeń w wymiarze do grudnia 2015 r., w sytuacji, gdy przepis ten zezwala na przystosowanie pomieszczeń do grudnia 2016 r.;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - polegającego na niewyczerpującym zebraniu i

rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie polegającej na

bezpodstawnym przyjęciu, że z uwagi na fakt, iż Skarżący nie przedstawił organowi

prowadzącemu rejestr programu dostosowawczego zaopiniowanego pozytywnie przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie ma możliwości wyrażenia zgody na ustalenie terminu przystosowania pomieszczeń do grudnia 2015 r.;

b) art. 9, art. 11 i art. 107 § 2 i 3 K.p.a. - poprzez niepełne i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów podnoszonych w odwołaniu dotyczących technicznych i architektonicznych możliwości wykonania decyzji, a skupieniu się jedynie na kwestii nieprzedstawienia programu dostosowawczego,

W odpowiedzi na skargę organ II Instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; przede wszystkim zaś podkreślając, że skarżąca nie skorzystała z prawa przedłożenia w ustawowym terminie programu dostosowawczego, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.d.l.

WPWIS wyjaśnił, że opiniując takie programy zwracał uwagę na to, aby proponowane w nich rozwiązania uwzględniały w jak największym stopniu bezpieczeństwo świadczonych usług medycznych, a określone w nich terminy były realne i rozłożone w czasie. Podmiot leczniczy proponujący zbyt odległe, w ocenie organu, terminy realizacji działań był zobowiązywany do wprowadzenia stosownych zmian. W stosunku do wszystkich podmiotów leczniczych podejmowane są działania mające na celu jak najszybsze poprawienie stanu sanitarno- technicznego, a przez to zwiększenie bezpieczeństwa epidemiologicznego i komfortu pacjentów. Wyznaczanie terminu wykonania nakazów powinno być realne i możliwe do wykonania, jednakże w jak najkrótszym czasie. Zasada powyższa jest przyjęta i stosowana wobec wszystkich podmiotów wykonujących działalność leczniczą, u których stwierdzono nieprawidłowości nie ujęte w programie dostosowawczym. Przy tym wyznaczony termin może być w każdym czasie zmieniony na podstawie art. 155 K.p.a.

WPWIS podkreślił, że Spółka w momencie wydania decyzji PPIS znajdowała się na etapie wnioskowania o pozwolenie na budowę, celem przeniesienia prowadzonej działalności leczniczej w inne miejsce. Skoro Skarżąca nosi się z zamiarem przeniesienia działalności do nowego obiektu, to wydłużony termin wiąże się z niewykonaniem nakazu w obecnej lokalizacji, a więc z funkcjonowaniem w niedostosowanych pomieszczeniach do czasu, aż zostanie wybudowany nowy obiekt. Organ zwrócił uwagę, że nie przedstawiono wystarczających dowodów na to, iż wnioskowany termin - grudzień 2015 r. - byłby terminem realnym i wystarczającym na rozpoczęcie działalności w nowym obiekcie. W ocenie organu termin ten był "zbyt odległy mając na względzie właściwe warunki sanitarno-higieniczne dla pacjentek". Ponadto decyzja skarżącej o przeniesieniu ośrodka do innych pomieszczeń nie została w żaden sposób udokumentowana; podobnie jak argument o braku technicznych i architektonicznych możliwości wykonania zaskarżonej decyzji PPIS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Przepis ten stanowił podstawę prawną decyzji zapadłych w sprawie, a jego prawidłowe zastosowanie w każdym przypadku wymaga od organu poczynienia ustaleń w zakresie dwóch elementów: (1) stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, którego usunięcie ma być nakazane decyzją; a także (2) określenia terminu, w jakim te uchybienia mogą i powinny zostać usunięte.

Zdaniem Sądu kwestia wystąpienia konkretnych uchybień w zakresie wymagań higienicznych lub zdrowotnych nie budzi w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości. W toku kontroli sanitarnej stwierdzono bowiem brak bezpośredniego połączenia dwóch gabinetów badań ginekologicznych z pomieszczeniem higieniczno-sanitarnym wyposażonym dodatkowo w bidet, co ewidentnie narusza wymóg z punktu 5 załącznika nr 2 do Rozporządzenia. Sporne pozostaje jedynie określenie terminu do usunięcia stwierdzonego naruszenia. W tym zakresie Sąd dopatrzył się istotnych uchybień w działaniu organów obu instancji. Mianowicie organy te co najmniej przedwcześnie - bo

bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych - oraz posiłkując się błędną wykładnią art. 207 ustawy o działalności leczniczej, uznały, że ustalony w decyzji PPIS termin na wykonanie nałożonego nią nakazu (10 stycznia 2014 r.) jest właściwy i wystarczający dla usunięcia

stwierdzonych uchybień.

Sąd zauważył, że art. 27 ust. 1 u.P.I.S. nie określa terminu, w jakim należy usunąć stwierdzone naruszenia wymagań sanitarnych. Określenie długości tego terminu w każdym konkretnym przypadku ustawodawca pozostawił uznaniu organu administracji. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii organ winien więc mieć na względzie ogólną zasadę wysłowioną w art. 7 in fine K.p.a., w myśl której przy załatwianiu sprawy należy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Sądu cytowany przepis nie przesądza wzajemnych relacji pomiędzy obu kategoriami interesu, w szczególności nie określa ich hierarchii ani też zasad rozstrzygania ewentualnych kolizji między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego należy jednak przyjąć, że interesy te są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podobnie w orzecznictwie wskazano, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (wyrok NSA z 11.06.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Jeśli zaś organ podejmuje niekorzystną dla strony decyzję uznaniową, wówczas z art. 7 K.p.a. wynika dla niego szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. "Uzasadnienie takiej decyzji nie może być w takich sprawach lakoniczne, oparte na sformułowaniach nie wyjaśniających motywów takiego a nie innego rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 21.04.1994 r., SA/Po 3423/93).

Powyższe uwagi - w powiązaniu z konstatacją, że wzmiankowany interes "obywatela" to przede wszystkim (choć nie wyłącznie) interes strony postępowania - prowadzą do wniosku, że na gruncie art. 7 K.p.a. możliwe jest przyjęcie domniemania załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony. Granicą tego domniemania - zakładającego uwzględnienie słusznego interesu strony - jest kolizja tego interesu z interesem społecznym.

W ocenie Sądu interes społeczny w przedmiotowej sprawie wyraża się w zapewnieniu dostosowania pomieszczeń i urządzeń ośrodka Spółki, jako podmiotu wykonującego działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej, do nowych wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.d.l., szczegółowo określonych w Rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 22 ust. 3 u.d.l.. Z kolei w interesie strony leży możliwość odroczenia, do końca 2015 r., wykonania określonych w

decyzji organu I instancji działań dostosowawczych, co ma umożliwić skarżącej w zakreślonym terminie, z jednej strony: przygotowanie i przeniesienie się do nowej lokalizacji, spełniającej wprowadzone Rozporządzeniem wymagania, a z drugiej: kontynuowanie do tego czasu działalności w dotychczasowej lokalizacji i rozmiarze.

Zdaniem Sądu poszukując odpowiedzi na pytanie o możliwość zharmonizowania interesów wchodzących w grę w niniejszej sprawie należy ustalić do kiedy najpóźniej obowiązek dostosowania wymagań prowadzonej działalności leczniczej do nowych przepisów - motywowany interesem społecznym - może zostać zrealizowany, bez uszczerbku dla tego interesu.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.d.l. podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie tej ustawy, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.d.l., dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że cytowany przepis dotyczy wyłącznie podmiotów, które w wymaganym terminie przedstawiły program dostosowawczy, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.d.l. Już literalne brzmienie art. 207 ust. 1 u.d.l. oraz brak wyraźnego powiązania warunkowego pomiędzy ust. 1 i ust. 2 tego artykułu mogą prowadzić do odmiennego wniosku. W ocenie Sądu, nawet jeśliby uznać że z dobrodziejstwa art. 207 ust. 1 u.d.l. mogą bezpośrednio skorzystać wyłącznie te podmioty, które przedstawiły zaopiniowany program dostosowawczy, to takie stanowisko nie wyklucza jeszcze oddziaływania pośredniego tego przepisu na sytuację prawną pozostałych podmiotów leczniczych (które ww. programu, z różnych względów, nie przedłożyły). Teza o istnieniu takiego oddziaływania opiera się na rozumowaniu, że skoro ustawodawca w art. 207 ust. 1 u.d.l. zakreślił taki a nie inny termin na dostosowanie prowadzonej działalności do nowych wymagań (31 grudnia 2016 r.), to tym samym musiał uznać, że prowadzenie w tym okresie działalności leczniczej z wykorzystaniem pomieszczeń i urządzeń niedostosowanych do nowych wymagań, samo w sobie nie będzie naruszać interesu społecznego. W tym ujęciu przepis art. 207 ust. 1 u.d.l., interpretowany w powiązaniu z art. 7 in fine K.p.a., wyznacza maksymalne ramy czasowe, w jakich powinny mieścić się terminy na dostosowanie infrastruktury działalności leczniczej, zakreślane przez organy Inspekcji w poszczególnych sprawach. Konkretna długość takiego terminu - mieszcząc się w granicach zakreślonych w art. 207 ust. 1 u.d.l. - powinna ponadto w każdym przypadku uwzględniać słuszny interes obywateli, w tym zwłaszcza interes podmiotu będącego adresatem nakazu dostosowawczego. Wobec tego, w ocenie Sądu, w granicznych przypadkach organ administracji sanitarnej jest władny ustalić termin na dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do nowych wymagań nawet do końca 2016 r., jeżeli tylko będzie przemawiał za tym słuszny interes adresata nakazu.

W niniejszej sprawie interes ten - z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a, - nie został w sposób należyty przez organy administracji zbadany. W szczególności organy nie wyjaśniły, czy rzeczywiście w przedmiotowym ośrodku skarżącej brak jest technicznych i architektonicznych możliwości wykonania nakazanych zmian dostosowawczych, a w związku z tym - czy istotnie jedynym sposobem kontynuowania przez skarżącą prowadzonej działalności medycznej jest zmiana jej lokalizacji i czy faktycznie, proces inwestycyjny dotyczący nowej lokalizacji został już rozpoczęty (i ewentualnie na jakim jest etapie); a w konsekwencji - czy realne jest dotrzymanie deklarowanego przez Spółkę terminu zaprzestania działalności w dotychczasowej lokalizacji, do końca 2015 r. Jeżeli tak byłoby w istocie, to, w ocenie Sądu, brak przeszkód prawnych w zakreśleniu terminu do wykonania wydanego nakazu w wymiarze zawnioskowanym w odwołaniu Spółki.

Wobec powyższego za nieprawidłowe i naruszające art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd uznał postępowanie organu II instancji, który poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że ww. okoliczności skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała.

Zasadne w ocenie Sądu okazały się również zarzuty skargi dotyczące wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Obszerna argumentacja przedstawiona przez WPWIS dopiero w odpowiedzi na skargę winna się znaleźć już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Sąd uchylił obie wydane w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, p.p.s.a,

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki inspektor Sanitarny w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnie art. 207 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654) polegającą na nieprawidłowej ocenie, iż brak jest wyraźnego powiązania warunkowego pomiędzy ust. 1 i 2 tego artykułu oraz na błędnym przyjęciu, iż wymagania zawarte w art. 22 ust. 1 dotyczą wszystkich podmiotów niezależnie, czy we wskazanym terminie przedstawiły program dostosowawczy (ust. 2), a w konsekwencji zaś na podważeniu znaczenia programów dostosowawczych o których mowa w ust. 2 powyższego artykułu, które w ostatnich latach były opracowywane przez podmioty wykonujące działalność leczniczą, opiniowane przez organy PIS i które zakreślały terminy realizacji poszczególnych zamierzeń tak, aby do 31 grudnia 2016 r. wszystkie pomieszczenia i urządzenia podmiotów wykonujących działalność leczniczą były dostosowane do obowiązujących przepisów

W uzasadnieniu podniesiono, że interpretacja prawna Sądu oparta na stwierdzeniu, iż skoro ustawodawca w art. 207 ust. 1 u.d.l. zakreślił dzień 31 grudnia 2016 r. jako termin na dostosowanie prowadzonej działalności do nowych wymagań, to tym samym musiał uznać, że prowadzenie w tym okresie działalności leczniczej z wykorzystaniem pomieszczeń i urządzeń niedostosowanych do nowych wymagań, samo w sobie nie będzie naruszać interesu społecznego, jest niezasadna i oparta na literalnym rozumieniu prawa. Ustawodawca dał powyższy termin jako ostateczny na dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r., ale jednocześnie podkreślił, że podmiot musi złożyć w tym celu program dostosowawczy pozytywnie zaopiniowany przez właściwy organ PIS, co z kolei jednoznacznie wskazuje, iż to organ PIS decyduje czy dane zagadnienie może być objęte tak długim terminem, czy też z uwagi na interes społeczny, należy go skrócić.

Sąd natomiast błędnie uznał, iż niezależnie czy podmiot złożył wspomniany program dostosowawczy, czy też nie, może korzystać z przywileju, jakim jest dostosowanie pomieszczeń i urządzeń podmiotów do dnia 31 grudnia 2016 r.

W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na ogólną zasadę zawartą w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl której przy załatwianiu sprawy należy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Cytowany przepis rzeczywiście nie przesądza wzajemnych relacji pomiędzy obu kategoriami interesu nie określając hierarchii ani też zasad rozstrzygania ewentualnych kolizji między nimi. Jednakże Sąd w swych rozważaniach na ten temat pominął fakt, iż działania organu PIS, opierają się także na przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która w art. 1 stanowi, iż Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, co oznacza że nadrzędnym dla tego organu staje się interes publiczny nad interesem indywidualnym. Powyższa zasada szczególnie często znajduje zastosowanie w przypadku kontroli działalności medycznej, gdzie organy PIS mają na uwadze interes pacjenta.

Z normy art. 7 K.p.a. wynika nakaz harmonizacji interesu społecznego ze "słusznym" interesem obywateli. Jednakże przyjmuje się że "słusznym" jest tylko taki interes jednostki, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony. Za taką ochronę w przedmiotowej sprawie należy uznać możliwość złożenia programu dostosowawczego przez podmiot. Strona przeciwna nie skorzystała z tego prawa, a brak jest innych norm prawnych, które mogłyby w tej sytuacji świadczyć o jego słuszności.

Bezzasadnie Sąd zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy rzeczywiście w przedmiotowym obiekcie spółki MedART Sp. z o. o. brak jest technicznych i architektonicznych możliwości wykonania nakazanych zmian dostosowawczych. Organy PIS nie są właściwe do badania możliwości wykonania zmian architektonicznych i technicznych w obiekcie budowlanym, natomiast podmiot kontrolowany, chcąc się powołać na ten argument winien wykazać, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 207 u.d.l. stanowiącego, że podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, niespełniający wymagań o których mowa w art. 22 ust. 1 dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2016 r. (ust. 1). Podmiot wykonujący działalność leczniczą przedstawi organowi prowadzącemu rejestr program dostosowania tego podmiotu do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., zaopiniowany przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opinia ta jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2).

W niniejszej sprawie organ powiatowy wskutek przeprowadzonej kontroli w Ośrodku skarżącej stwierdził stan niezgodny z podstawowymi wymogami sanitarno-higienicznymi przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą i decyzją z [...] lipca 2013 r. nałożył określony obowiązek, wyznaczając termin jego wykonania – do dnia 10 stycznia 2014 r.

Organ odwoławczy nie uwzględniając odwołania z zawartym w nim wnioskiem o odroczenie terminu realizacji decyzji do grudnia 2015 r. wskazał, że wyznaczony termin jest realny i wystarczający na dostosowanie pomieszczeń do obowiązujących przepisów prawnych. Ponadto wskazał, że skarżąca nie posiada programu dostosowania, o którym mowa w art. 207 ust. 2 u.d.l.

Sąd Wojewódzki kwestionując stanowisko organów obydwu instancji wskazał, że podjęły one rozstrzygnięcia bez wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych oraz posiłkując się błędną wykładnią art. 207 u.d.l.

Według Sądu Wojewódzkiego przewidziany w art. 207 u.d.l. termin końcowy 31 grudnia 2016 r. na dostosowanie pomieszczeń i urządzeń do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 u.d.l., dotyczy wszystkich podmiotów wykonujących działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, a nie tylko tych, które w terminie do 31 grudnia 2012 r. przedstawiły programy dostosowawcze zgodnie z art. 207 ust. 2 u.d.l.

Następnie wychodząc z takiego założenia Sąd Wojewódzki wywiódł, że tak interpretowany art. 207 ust. 1 u.d.l. w powiązaniu z art. 7 in fine k.p.a., wyznacza maksymalne ramy czasowe, w jakich powinny mieścić się terminy na dostosowanie infrastruktury działalności leczniczej, zakreślane przez organy Inspekcji Sanitarnej w poszczególnych sprawach.

Powyższa wykładnia art. 207 u.d.l. została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej.

Zauważyć należy, że niedostatki redakcyjne wymienionego przepisu nie pozwoliły na jego interpretację przy zastosowaniu wyłącznie reguł językowych, lecz konieczne było również uwzględnienie dyrektyw funkcjonalnych.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.l. wszystkie podmioty wykonujące działalność leczniczą miały obowiązek przystosowania swoich pomieszczeń do obowiązujących od 1 lipca 2012 r. wymogów ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 26 czerwca 2012 r.

Zawarta w art. 207 u.d.l. regulacja przejściowa stworzyła jednak możliwość sukcesywnego, ale też kontrolowanego dostosowywania pomieszczeń podmiotów wykonujących działalność leczniczą do wymogów sanitarnych.

Przyjąć należy, że określony w ust. 1 art. 207 u.d.l. termin 31 grudnia 2016 r. powiązany został z obowiązkiem przedstawienia organowi prowadzącemu rejestr, w terminie do 31 grudnia 2012 r., programu dostosowawczego zaopiniowanego w drodze decyzji właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Oznacza to, że niespełnienie powyższych warunków przez dany podmiot prowadzący działalność leczniczą wykluczało możliwość skorzystania z ustanowionego ustawowo końcowego terminu 31 grudnia 2016 r. Odmienna interpretacja omawianego przepisu przyjęta przez Sąd Wojewódzki prowadzi do podważenia znaczenia programów dostosowawczych a w konsekwencji nieuzasadnionego zrównania sytuacji prawnej wszystkich podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Tymczasem skarżąca, tak jak inne podmioty, które nie przedstawiły programów dostosowawczych, a jednocześnie korzystają w ramach działalności leczniczej z pomieszczeń nieodpowiadających wymogom sanitarnym muszą zastosować się do nałożonych administracyjnie nakazów w terminach określonych przez organy Inspekcji Sanitarnej.

Zgodzić się należało również z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie w sposób niewłaściwy powiązał interpretację art. 207 ust. 1u.d.l. z art. 7 kpa, a mianowicie pominął fakt, że działania organów Inspekcji Sanitarnej opierają się na przpisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 14 marca 1985 r. (j.t. Dz. U. 2015 p. 1412), która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, co oznacza, że nadrzędnym dla tego organu staje się interes publiczny nad interesem indywidualnym.

Powyższa zasada szczególnie często znajduje zastosowanie w przypadku kontroli działalności medycznej, gdzie organy inspekcji sanitarnej mają na uwadze interes pacjenta. Trafnie ponadto podniesiono, że z art. 7 kpa wynika nakaz harmonizacji interesu społecznego ze "słusznym" interesem obywateli, jednakże przyjmuje się przy tym, że "słusznym" jest tylko taki interes jednostki, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony. Za taką ochronę w przedmiotowej sprawie należało uznać możliwość złożenia programu dostosowawczego, z czego skarżąca Spółka nie skorzystała. W takiej sytuacji organ zasadnie zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej, że wydając decyzję w niniejszej sprawie musiał się kierować tym, aby wszystkie podmioty wykonujące działalność leczniczą, a nie tylko ich część, zapewniły tak samo dobre warunki higieniczne pacjentkom korzystającym z usług leczniczych.

Mając powyższe na uwadze należało uwzględnić zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie kierując się treścią art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie skargi.

Wbrew zarzutom skarżącej Spółki należało przyjąć, że w sprawie ustalone zostały wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia o terminie wyznaczonym na realizację nakazu orzeczonego przez organ pierwszej instancji.

Uwzględniając zakres nałożonego na skarżącą obowiązku oraz rodzaj wykonywanej działalności leczniczej – organy obydwu instancji prawidłowo określiły 6-miesięczny okres jako właściwy na wykonanie decyzji przez skarżącą Spółkę. Za jego przedłużeniem nie mogła przemawiać argumentacja związana z planowaną zmianą lokalizacji Ośrodka, zważywszy na odległy i niepewny termin zakończenia nowej inwestycji.

Zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 i 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji wydanej przez organ odwoławczy – nie stanowiła wystarczającej przesłanki do uwzględnienia skargi, gdyż zaistniałe w tym zakresie uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.