Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2527/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18, art. 28a, art. 59 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 43/21 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 listopada 2020 r. nr 200/2020, znak: WOP.7722.1001.2020.AT w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 43/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę B. K. (dalej jako skarżący) na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 listopada 2020 r. nr 200/2020 znak: WOP.7722.1001.2020.AT w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego nakazu rozbiórki części budynku.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 30 września 2020 r. nr 693/2020 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 w związku z art. 18t ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – dalej w skrócie "u.p.e.a."), odmówił B. K. umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji wszczętego na podstawie TW11/2020 z 11 marca 2020 r. dotyczącego obowiązku wynikającego z decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 171/2016 z 25 maja 2016 r., która na skutek wyroku NSA z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1016/17 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 620/16 - stała się prawomocna.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił, że wykonanie obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym nr 11/2020 z 11 marca 2020 r. w zakresie rozbiórki części budynku stało się niewykonalne w związku z tym, że po wydaniu ostatecznej decyzji rozbiórkowej skarżący jako inwestor zobowiązany do wykonania rozbiórki i właściciel budynku sprzedał 28 listopada 2016 r. M. K. ¼ udziału we własności nieruchomości. Organ nie wziął tej okoliczności pod uwagę. Okoliczność ta nie znalazła też odzwierciedlenia w wydanym tytule wykonawczym pomimo upływu 3,5 roku od zmiany właściciela. Stwierdził, że decyzja, a za nią tytuł wykonawczy, określa obowiązki zobowiązanego działającego jako inwestor. Tym samym określone nią obowiązki nie obciążają automatycznie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. M. K. jako współwłaścicielka nie jest zobowiązana żadnym aktem prywatno czy publicznoprawnym do opuszczenia legalnie nabytej nieruchomości. Jednocześnie rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c., a więc wymaga jej zgody.

Zaskarżonym postanowieniem z 23 listopada 2020 r. nr 200/2020, znak: WOP.7722.1001.2020.AT Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z art. 18t u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 30 września 2020 r., nr 693/2020.

Na wstępie organ przywołał okoliczności świadczące o tym, że obowiązek rozbiórki stwierdzony decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 maja 2016 r. jest prawomocny na skutek kontroli legalności tej decyzji przez WSA w Łodzi wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 620/16 oddalającym skargę B. K. a następnie wyrokiem NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1016/17, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego. NSA zauważył, że z treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14, wynika, że Sąd za niewadliwe uznał rozstrzygnięcia organów odnoszące się do zakresu nakazanej rozbiórki w części rozbudowanej w 2009 r. Sąd nie stwierdził zarazem fizycznej niewykonalności orzeczonego obowiązku.

Dalej organ przedstawił losy wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ŁWINB z 25 maja 2016 r. (odmowa wszczęcia postępowania – prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2685/19) oraz postępowania egzekucyjnego odnośnie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów – ostateczne postanowienie ŁWINB z 29 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Łodzi z 8 kwietnia 2020 r, o odmowie uwzględnienia zarzutów.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o umorzenie postępowania egzekucyjnego z powodu niewykonalności decyzji rozbiórkowej bowiem sprzedał on ¼ udziału we własności nieruchomości M. K. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] w dniu 28 listopada 2016 r. ŁWINB stwierdził, że postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego było prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił w jakich przypadkach można mówić o niewykonalności obowiązku jako podstawie do umorzenia postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i uznał, że okoliczności wskazywane przez skarżącego nie stanowią ku temu podstaw. Stwierdził, że fakt, iż 28 listopada 2016 r. M. K. nabyła od B. K. 1/4 udziału we własności nieruchomości, nie oznacza niewykonalności orzeczonego obowiązku. Okoliczność ta nie stanowi bowiem trwałej i niezależnej od skarżącego przyczyny uniemożliwiającej wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego rozstrzyga w postępowaniu egzekucyjnym określoną sprawę w stosunku do określonej osoby i powoduje ten skutek, że dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty nie można w tej kwestii wydawać nowego rozstrzygnięcia. Prowadzi to do wniosku, że w razie wydania postanowienia ostatecznego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a., nie można bez wyeliminowania takiego postanowienia prowadzić dalszego postępowania egzekucyjnego. Tym samym, postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stanowiłoby przeszkodę do prowadzenia w stosunku do skarżącego dalszego postępowania egzekucyjnego. Organ zaznaczył, że prowadzone względem B. K. postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne. Mianowicie, decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 maja 2016 r. została oceniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako zgodna z prawem, funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem mogła być podstawą wszczęcia wobec skarżącego - będącego wszak adresatem tego aktu administracyjnego - postępowania w trybie przepisów powoływanej powyżej ustawy.

Dalej ŁWINB przytoczył regulację art. 28a u.p.e.a. i stwierdził, że przepis ten dotyczy sytuacji, gdy wskutek zjawisk różnego rodzaju, w szczególności w wyniku czynności cywilnoprawnych, występuje następstwo prawne i dochodzi do przejścia obowiązku na inny podmiot. Może to nastąpić przez przekształcenie zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym. W takiej sytuacji zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Powołany przepis nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ uznał, że na gruncie analizowanej sprawy zachodzi konieczność pozyskania umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego, mocą której M. K. nabyła od B. K. ¼ udziału we własności nieruchomości. Dokument ten pozwoli jednoznacznie przesądzić, czy egzekwowany obowiązek obciąża obecnie B. K., w tym również M. K.. W takim przypadku - mając na względzie art. 28a u.p.e.a. - zastosowanie w omawianej sprawie środków egzekucyjnych będzie mogło nastąpić dopiero po wystawieniu przez wierzyciela dodatkowego tytułu wykonawczego.

Wobec powyższego ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie PINB w Łodzi.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając mu naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., art. 135 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18t u.p.e.a., art. 28a u.p.e.a. w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn.zm.).

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zostały podjęte zgodnie z prawem i brak było jakichkolwiek podstaw do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego.

Sąd wskazując, że zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest, czy w okolicznościach sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego TW11/2020 z 11 marca 2020 r. dotyczącego obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], wynikającego z decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 171/2016 z 25 maja 2016 r., która na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1016/17 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 620/16, stała się prawomocna, zauważył, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego stosownie do treści art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Sąd wskazał, że niewykonalność zobowiązania o charakterze niepieniężnym, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to taka przeszkoda do wykonania zobowiązania, która musi mieć charakter definitywnie nieusuwalny i nie może stanowić jedynie przemijającej przeszkody. Sąd na podstawie akt sprawy uznał, że tego rodzaju przeszkody zarówno natury faktycznej jak i prawnej uniemożliwiające skarżącemu wykonanie zobowiązania obecnie nie występują. Z przeprowadzonego postępowania w zakresie orzeczenia o obowiązku rozbiórki nie wynika aby orzeczony obowiązek był fizycznie niewykonalny.

Sąd podkreślił, że obowiązek wykonania nakazu rozbiórki wynika z ostatecznej i zarazem prawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta dotychczas nie została dobrowolnie wykonana przez skarżącego, co bezspornie uzasadniało wszczęcie wobec niego postępowania egzekucyjnego, na podstawie wystawionego i doręczonego mu tytułu wykonawczego. Sąd zauważył, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki i wynika to w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Także kwestia rzekomej niewykonalności obowiązku została przesądzona w prawomocnych orzeczeniach sądowych i jakakolwiek polemika z nimi jest obecnie niedopuszczalna. Fakt, że skarżący po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (25 maja 2016 r.), 28 listopada 2016 r. zbył na rzecz M. K. ¼ udziału we współwłasności nieruchomości objętej nakazem rozbiórki i dotychczas nie brała ona udziału w toczących się postępowaniach sądowoadministracyjnych, a także w toku postępowania egzekucyjnego pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki, skoro faktu tego skarżący dotychczas nie podnosił. Sąd za trafne uznał stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że podnoszona w toku postępowania egzekucyjnego okoliczność zbycia ¼ udziału we współwłasności, nie czyni niewykonalnym orzeczonego prawomocnie nakazu rozbiórki, a tym samym nie stanowi trwałej przeszkody do kontynuowania wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego. Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na regulację art. 28a u.p.e.a., zgodnie z którym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, że powołany przepis wprost nakazuje kontynuowanie postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek objęty tytułem wykonawczym przeszedł na następcę prawnego osoby zobowiązanej. Na następcę prawnego mogą zaś przejść prawa zbywalne i dziedziczne, a takim jest prawo własności. Wynika to z art. 30 § 4 k.p.a. stosowanego do postępowania egzekucyjnego na mocy art. 18 u.p.e.a. Szeroka formuła art. 28a u.p.e.a. nie wprowadza ograniczeń odnośnie do sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego i źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot może być czynność o charakterze cywilnoprawnym taka jak umowa sprzedaży. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nabycie praw w drodze umowy jest także następstwem mającym charakter następstwa szczególnego (tzw. sukcesji syngularnej, tj. nabycia praw pod tytułem szczególnym). Tym samym skoro zbywca prawa własności do nieruchomości przeniósł to prawo na nabywcę, to wraz z przeniesieniem tego prawa zostały przeniesione również ograniczenia prawa własności wynikające z wydanych decyzji administracyjnych. Zbywca prawa własności nie mógł przenieść więcej praw niż mu przysługiwały, a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby prawo własności ograniczone obowiązkiem znoszenia zachowania innego podmiotu w zakresie objętym obowiązującą decyzją administracyjną, przestało posiadać owe ograniczenia tylko dlatego, że nastąpiło jego zbycie (vide: wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3594/18 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także np. nakaz rozbiórki przechodzi na nabywcę prawnego danej nieruchomości pod tytułem syngularnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 78/17). Zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe. Czynności prowadzone są wobec następcy prawnego zobowiązanego. Nie ma podstaw w razie następstwa prawnego do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przed wejściem w obowiązek poddany egzekucji następcy prawnego (vide: wyrok NSA z 26 marca 2019 r., II OSK 1032/17 – dostępny jak wyżej wskazano). Wobec tego "warunkiem prowadzenia egzekucji jest wystawienie nowego tytułu wykonawczego, a nie wydanie nowej decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek na następcę prawnego zobowiązanego. Jeżeli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego zarządcy/właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1515/19). Sąd zwrócił uwagę na wyrok z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1921/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1071/05, w którym stwierdzono, że z przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. (...) Nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal przepis art. 52 Prawa budowlanego. Uzupełniając powyższy wywód NSA dodał, iż skoro ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), to takie same przesłanki przemawiają za możliwością wszczęcia postępowania w sytuacji przejścia obowiązku jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Sąd w pełni podzielił przytoczone wyżej poglądy judykatury i zauważył, że egzekwowany obowiązek nie jest ściśle powiązany z osobą zobowiązanego, w tym wypadku skarżącego, lecz z nieruchomością. Oznacza to, że na każdorazowym właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek jego wykonania czy to dobrowolnie czy w trybie zastosowania środków egzekucyjnych. Jednocześnie gdyby przyjąć tezę o wymogu wydania nowej decyzji administracyjnej, jako warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy do następstwa prawnego dochodzi po zakończeniu postępowania administracyjnego, lecz przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, wówczas doszłoby do stworzenia skutecznego instrumentu paraliżującego egzekucję obowiązków publicznoprawnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 734/19). Rację ma wobec tego organ drugiej instancji wywodząc, że w realiach sprawy niniejszej zbycie ¼ udziału we współwłasności nieruchomości nie stanowi jakichkolwiek podstaw do umorzenia wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego bowiem orzeczony obowiązek niepieniężny nie jest niewykonalny. Na gruncie rozpatrywanej sprawy zachodzi konieczność pozyskania umowy, sporządzonej w formie aktu notarialnego, na mocy której M. K. nabyła wskazany wyżej udział we współwłasności nieruchomości. Pozyskanie powyższego dokumentu pozwoli organowi egzekucyjnemu na dokonanie oceny, czy egzekwowany obowiązek obciąża tylko skarżącego, czy również M. K.. W rezultacie dopiero po wystawieniu przez wierzyciela dodatkowego tytułu wykonawczego organ będzie mógł zastosować środki egzekucyjne.

Wobec poczynionych wyżej rozważań Sąd za chybione uznał zarzuty błędnej wykładni art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz naruszenia przepisów postępowania – art. 135 § 1 pkt 2 k.p.a. (przepis taki nie istnieje) w zw. z art. 18t u.p.e.a. oraz art. 28a u.p.e.a. w zw. z art. 52 § 1 Pr. bud. i skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zaskarżył go w całości zarzucając mu aruszenie prawa materialnego w postaci art. 52 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- dalej, prawo budowalne) w. zw. z art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 18 EgzAdmU w zw. z art. 535 Kc poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek rozbiórki nałożony na skarżącego jako inwestora w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 171/2016 z dnia 25 maja 2016 r. przechodzi na nabywcę jego udziału we własności nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że umowa sprzedaży jako przykład sukcesji singularnej powoduje wstąpienia kupującego w ogół praw i obowiązków sprzedawcy wynikających z prawa własności do rzeczy, a nie z ogółu przysługujących mu praw i obowiązków związanych z rzeczą, jednak nie wynikających z posiadanego prawa własności, a tym samym niemożliwe jest objęcie nabywcy nieruchomości obowiązkiem wykonania decyzji administracyjnej, do którego zobowiązany jest inwestor osobiście jako sprawca samowoli budowlanej, wyłącznie na podstawie nabycia prawa własności nieruchomości przez M. K., w sytuacji w której obowiązek wykonania decyzji rozbiórkowej nie został nałożony na współwłaścicieli nieruchomości, a odrębne ustalenia nie zostały poczynione w umowie sprzedaży.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jest:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151 ze zm,; dalej EgzAdmU) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której M. K. poprzez nabycie nieruchomości nie stała się następcą prawnym Skarżącego w zakresie obowiązków administracyjnych nałożonych na niego jako inwestora,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w z w. art. 59 § 1 pkt 2 EgzAdmU poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu go w sytuacji, w której Skarżący działający jako inwestor nie może wykonać nałożonego na niego obowiązku w postaci rozbiórki budynku z powodu istniejącej przeszkody prawnej, polegającej na braku zgody jednego ze współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie prac rozbiórkowych, co skutkowało uznaniem tytułu wykonawczego nr TW11/2020 z dnia 11 marca 2020r. za wykonalny, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi z dnia 17 grudnia 2020 r.,

3) art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w z w. z art. 18 EgzAdmU poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której organy administracyjne wydały postanowienie w sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. z pominięciem dowodu z dokumentu w postaci umowy sprzedaży zawartej pomiędzy Skarżącym a M. K., sporządzoną w postaci aktu notarialnego z dnia 28 listopad 2016 r., Rep A [...].

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego mgr inż. W. P. z 30 sierpnia 2021 r. na okoliczność potencjalnego wpływu prac rozbiórkowych na wschodnią część budynku, której powołanie nie było możliwe na wcześniejszym etapie postępowania. Skarżący domaga się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w myśli art. 182 § 2 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. K. została oparta na nieuzasadnionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 535 Kc poprzez jego wadliwą wykładnię. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu i organów, że możliwa jest egzekucja administracyjna obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącego jako inwestora także w stosunku do nabywcy ¼ udziału w nieruchomości, której ów obowiązek rozbiórki dotyczy tj. M. K. w związku z zawartą po wydaniu ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki umową sprzedaży tego udziału przez skarżącego w dniu 28 listopada 2016 r.

Zdaniem NSA, w okolicznościach sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego w postaci nakazu rozbiórki wobec nabywcy udziału w nieruchomości stanowi art. 28a u.p.e.a. Stanowi on, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego udziału ¼ w nieruchomości objętej decyzją rozbiórkową pomiędzy skarżącym kasacyjnie a M. K. z 28 listopada 2016 r., a więc już po wydaniu ostatecznej decyzji o rozbiórce (25 maja 2016 r.), skutkuje następstwem prawnym o jakim mowa w ww. przepisie. Pojęcie następstwa prawnego użyte w art. 28a u.p.e.a. nie zostało przez ustawodawcę szczegółowo określone a zatem należy brać pod uwagę każdą czynność prawną mocą której następuje wejście w dotychczasowe prawa do rzeczy, z którą wiąże się obowiązek stwierdzony w tytule wykonawczym. Obowiązek rozbiórki obciąża osobę określoną w decyzji o rozbiórce i w wydanym na jej podstawie tytule wykonawczym. Obowiązek ten obciąża daną osobę ale dotyczy określonej nieruchomości. Jeśli prawo własności tej nieruchomości w określonej części przechodzi na podstawie skutecznie zawartej umowy sprzedaży na inną osobę to następuje następstwo prawne w zakresie części obowiązku stwierdzonego wydaną decyzją rozbiórkową. Podstawę ku temu stanowi w istocie art. 30 § 4 K.p.a., który w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio w związku z delegacją z art. 18 u.p.e.a. Ten pierwszy przepis stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Skoro w okolicznościach sprawy doszło do zbycia udziału w prawie własności nieruchomości (obciążonej nakazem rozbiórki), które jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, po zakończeniu postępowania administracyjnego ale przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, to postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z 11 marca 2020 r. należało kontynuować w stosunku do nabywcy tego prawa, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Oczywiście może to mieć miejsce po spełnieniu warunków o jakich mowa w zd. 2 art. 28a u.p.e.a. czyli po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Z treści art. 28a u.p.e.a. nie wynikają jakiekolwiek ograniczenia odnośnie do sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Wobec tego źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot może być czynność o charakterze cywilnoprawnym taka jak umowa sprzedaży. Nabycie praw w drodze umowy jest także następstwem mającym charakter następstwa szczególnego (tzw. sukcesji syngularnej, tj. nabycia praw pod tytułem szczególnym). Wraz z przeniesieniem prawa własności na nabywcę zostały przeniesione również ograniczenia prawa własności wynikające z wydanych decyzji administracyjnych. Skarżący kasacyjnie kwestionuje taki skutek zawartej umowy sprzedaży ale jest to niezasadne bowiem przenosząc udział w prawie własności obciążonej na mocy decyzji obowiązkiem rozbiórki poza przeniesieniem praw przeniósł również ograniczenia tego prawa związane z tą nieruchomością. Słusznie zauważa Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że zbywca prawa własności nie mógł przenieść więcej praw niż te. które mu przysługiwały, a taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby prawo własności ograniczone obowiązkiem znoszenia zachowania innego podmiotu w zakresie objętym obowiązującą decyzją administracyjną, przestało posiadać owe ograniczenia tylko dlatego, że nastąpiło jego zbycie (vide: wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3594/18 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie jest zatem stwierdzenie Sądu, że nakaz rozbiórki przechodzi na nabywcę prawnego danej nieruchomości (lub jej udziału) pod tytułem syngularnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 78/17).

Twierdzenie, że do następstwa prawnego nie doszło poprzez zbycie prawa własności nieruchomości jest pozbawione podstaw. Niewątpliwie doszło w niniejszej sprawie do zbycia udziału prawa własności w nieruchomości obciążonej ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki w chwili zawarcia umowy. Nabywca wszedł zatem w prawa i ograniczenia tego prawa własności nieruchomości jakie przysługiwały dotychczasowemu właścicielowi. Okoliczność, że w akcie notarialnym sprzedający nie poinformował nabywcy o ograniczeniach zbywanego prawa własności nie zmienia faktu, że do zbycia prawa własności nieruchomości ograniczonej nakazem rozbiórki doszło. Nabywca pod tytułem syngularnym wszedł w ograniczone prawo do nieruchomości i wobec niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne jako współwłaścicielowi. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że zmiana, przez następstwo prawne, zobowiązanego nie powoduje, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe.

W istocie obowiązek wykonania decyzji obciąża z jednej strony dotychczasowego właściciela nieruchomości w części będącej jego własnością oraz nowego właściciela udziału ¼ w nieruchomości. W stosunku do tych osób może być nadal prowadzone postępowanie egzekucyjne. Przeszkody nie stanowi bowiem okoliczność, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu inwestor zobowiązany do rozbiórki przeniósł w części własność nieruchomości na inną osobę, jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal art. 52 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić należy, że skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a u.p.e.a.), to możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec nabywcy odnosi się także do sytuacji kiedy do zbycia doszło przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie egzekwowany obowiązek rozbiórki nie jest ściśle powiązany z osobą zobowiązanego, w tym wypadku skarżącego, lecz z nieruchomością. Każdorazowy właściciel obciążonej nieruchomości będzie zobligowany do jego wykonania czy to dobrowolnie czy przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego wobec nowego nabywcy rzeczy obciążonej obowiązkiem określonym w tytule wykonawczym chcąc uniknąć sytuacji kiedy pojawienie się następcy prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej obowiązek w razie wszczęcia postępowania egzekucyjnego mogłoby skutecznie sparaliżować egzekucję obowiązków publicznoprawnych.

Wobec powyższego nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28a u.p.e.a. poprzez zastosowanie przez Sąd tego ostatniego przepisu w okolicznościach sprawy. Skoro niewątpliwie doszło do zbycia udziału w prawie własności nieruchomości obciążonej nakazem rozbiórki, po wydaniu decyzji rozbiórkowej, to postępowanie egzekucyjne stosownie do art. 28a u.p.e.a. należało prowadzić w stosunku do następcy prawnego (nabywcy udziału w prawie własności nieruchomości obciążonej nakazem rozbiórki). Zawarcie umowy sprzedaży udziału w nieruchomości nie zwalniało nabywcy od konsekwencji wydanego nakazu rozbiórki. Stąd Sąd słusznie oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie orzeczony w stosunku do niego obowiązek nakaz rozbiórki nieruchomości, stwierdzony tytułem wykonawczym nie stał się niewykonalny na etapie postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że sprzedał on udział w tej nieruchomości innej osobie. Jak już była mowa egzekucja nakazu rozbiórki będzie realizowana w stosunku do wszystkich współwłaścicieli obciążonej nieruchomości - do skarżącego kasacyjnie i do M. K. jako nabywcy udziału. Przed podjęciem czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny będzie jedynie zobligowany wydać tytuł wykonawczy w stosunku do nabywcy udziału na podstawie umowy sprzedaży, z której wynikać będzie następstwo prawne.

Brak zgody nabywcy udziału nie będzie przeszkodą o jakiej mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dla prowadzenia postępowania, skutkującą koniecznością umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skutki decyzji o nakazie rozbiórki zostaną rozciągnięte na nabywcę z uwagi na zaistniałe następstwo prawne i jego zgoda na egzekucję nie będzie wymagana. Obowiązek będzie egzekwowany z tytułu przysługującego nabywcy udziału we współwłasności.

Zapoznanie się z treścią umowy sprzedaży udziału w nieruchomości obciążonej nakazem rozbiórki przez organy egzekucyjne orzekające w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego nie było niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Organy miały jedynie rozstrzygnąć czy okoliczności wskazane przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego odpowiadają art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Skoro okoliczność zawarcia skutecznej umowy sprzedaży udziału w nieruchomości nie była kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie (sam ją przywołał) i nie budziła wątpliwości organu, to wystarczające do oceny niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym była możliwa bez zapoznania się z tą umową. Sam skarżący kasacyjnie stwierdza we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, że w umowie tej nie ma wzmianki o obowiązku wynikającym z decyzji o rozbiórce. Zatem nawet lektura tej umowy nie wniosła by nic w zakresie tego jak względem tej decyzji kształtowały się prawa i obowiązki stron. Sprzedający przemilczał ten fakt wobec czego nabywca nabył udział w nieruchomości wraz z ograniczeniem prawa własności stwierdzonym w decyzji rozbiórkowej. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w z w. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w z w. z art. 18 u.p.e.a. uznać należało za chybiony.

Wobec powyższego, w ocenie NSA, nie wystąpiła nieusuwalna, trwała podstawa faktyczna lub prawna świadcząca o niewykonalności obowiązku niepieniężnego, która uniemożliwiała prowadzenie postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co uzasadniało odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Do prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki nieruchomości nie jest wymagana zgoda nabywcy udziału w tej nieruchomości. Wystarczy, że z umowy sprzedaży będzie wynikało, że nastąpiło następstwo prawne w zakresie prawa do nieruchomości objętej nakazem rozbiórki i organy egzekucyjne będą mogły wystawić wobec nabywcy nowy tytuł wykonawczy w zakresie tego obowiązku rozbiórki. Jest to rozwiązanie, które czyni przejrzystymi zasady prowadzenia egzekucji kiedy doszło do następstwa prawnego i umożliwia, a nawet nakazuje, jego kontynuowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.