Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 731/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 102, art. 104, art. 105, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2014 r. Rada Gminy podjęła, na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", uchwałę nr XXXIX.479.2014 o przystąpieniu z urzędu do scalenia i podziału nieruchomości, położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina U., oznaczonych numerami: [...]-[...], o ogólnej powierzchni około 15,22 ha, wskazując, że projekt przebiegu granic zewnętrznych obszaru przeznaczonego do scalenia i podziału, o którym mowa wyżej, zaznaczono na wyrysie z katastru nieruchomości, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.

W skardze na powyższą uchwałę B. M. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 102 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. oraz wydanie w celu obejścia przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.), a zarazem w celu ochrony interesu ekonomicznego konkretnych osób fizycznych, będących właścicielami jednej z nieruchomości przewidzianych do objęcia scaleniem i podziałem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uchwałą z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr XL.485.2014, Rada Gminy U. dokonała zastąpienia Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Załącznikiem nr 1 do uchwały zmieniającej (tj. nowym wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Obie wersje wypisu i wyrysu różnią się od siebie zarówno w części tekstowej (co do opisu symboliki w planie odnośnie poszczególnych działek), jak i w części graficznej. Wypis i wyrys wprowadzony uchwałą z dnia 29 sierpnia 2014 r. jest m.in. bogatszy w stosunku do pierwotnego o opis funkcji uzupełniającej terenu oznaczonego w planie symbolem 91.MN. Ponadto w pierwotnej wersji wypisu i wyrysu, w odniesieniu do działki nr [...] (stanowiącej własność skarżącego) pominięto, że w części ma ona w planie symbol 037.KDW, 038.KDW, tj. że jest częściowo planowana pod drogi wewnętrzne. Taki sposób procedowania przez Radę Gminy U. budzi poważne wątpliwości co do zgodności z prawem. Opisana sytuacja świadczy w ocenie skarżącego o tym, że do projektu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości załączono wadliwy wypis i wyrys z planu miejscowego oraz że Rada Gminy procedowała w oparciu o ten wadliwy wypis i wyrys.

Skarżący – powołując się na poglądy doktryny prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych - podniósł, że choć ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa celu scalania i ponownego podziału nieruchomości na działki, to jednak z istoty scalenia wynika, że chodzi o tworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów, np. o poprawę struktury obszarowej terenów objętych scaleniem i ponownym podziałem, co w konsekwencji umożliwi realizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12, wyjaśnił, że scalanie i podział stosuje się, gdy nadmierne rozdrobnienie działek i niekorzystne ich ukształtowanie uniemożliwia zagospodarowanie ich w sposób przewidziany w planie miejscowym. Przytaczając poglądy doktryny prawa wskazał, że warunkiem podjęcia uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości są stosowne zapisy w planie miejscowym. Jeżeli scalenie inicjuje rada gminy, grunty muszą być położone w granicach obszarów określonych w planach miejscowych ustalonych w trybie

art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.". Łącznie zatem istnieją trzy materialnoprawne przesłanki scalenia i ponownego podziału nieruchomości: a) objęcie danego terenu planem miejscowym, b) określenie w tym planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i ponownego podziału, c) określenie w tym planie miejscowym granic obszarów przewidzianych do scalenia i ponownego podziału.

Skarżący wskazał, że § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 86, poz. 736) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie scalania i podziału nieruchomości", w zakresie, w jakim przewiduje, że wójt podejmuje czynności poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości z urzędu także wówczas, gdy na określonym obszarze przewidywanym do scalenia i podziału gmina jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym ponad 50 % powierzchni gruntów (a nie tylko wówczas jeżeli w planie miejscowym określono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów), jako akt niższego rzędu, nie może modyfikować przepisów art. 102 u.g.n. poprzez wprowadzenie dodatkowej, nieprzewidzianej ustawą przesłanki inicjowania procedury scalenia i podziału nieruchomości z urzędu. W omawianym zakresie ww. rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 108 ust. 1 i 2 u.g.n.

Skarżący stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Przewłoka w gminie U., uchwalonego uchwałą Rady Gminy U. z dnia 24 maja 2013 r. w sposób wyraźny odstąpiono od wyznaczenia obszarów wymagających scaleń i podziałów na podstawie art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n., na co wskazuje treść § 12 ust. 1 ww. uchwały. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do inicjowania procedury scalenia i podziału nieruchomości z urzędu w drodze zaskarżonej uchwały.

Cytując przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), skarżący stwierdził, że ww. uchwała Rady Gminy U. z dnia 24 maja 2013 r. nie określa minimalnych ani maksymalnych szerokości frontów działek, jak również nie określono kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy nie zawiera zatem wyczerpującego określenia szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości.

W ocenie skarżącego, o tym, że u podstaw uruchomienia z urzędu procedury scalania i podziału nieruchomości legły względy ochrony partykularnych interesów właścicieli jednej z działek przewidzianych do tej procedury oraz uniknięcie obowiązku zapłaty podatku od towarów i usług, świadczy treść uzasadnienia uchwały oraz analiza okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości.

Ponadto skarżący stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie określono, na czym mają polegać rzekome utrudnienia w zagospodarowaniu obszaru objętego uchwałą przez obecnych właścicieli. W ocenie skarżącego argumentacja Rady, zawarta w analizie okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, odwołująca się do rzekomo niekorzystnego obecnego układu działek położonych w ramach jednostki przestrzennej 91.MN, ich kształtów i parametrów, braku dostępu do drogi publicznej, jest wykreowana jedynie po to, by stworzyć wrażenie zachodzenia obiektywnej potrzeby przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. Skoro jednak w planie miejscowym uchwalonym w maju 2013 r. nie przewidziano granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, oznacza to, że potrzeba taka nie zachodziła i nie zachodzi, oraz że scalenie i podział nie są wcale konieczne. Skarżący wskazał, że w ww. planie miejscowym przewidziano w obszarze jednostki przestrzennej 91.MN, ustawowo warunkującą dokonanie podziału nieruchomości, drogę gminną 002.KDL oraz drogi wewnętrzne 037.KDW i 038.KDW. Gdyby z planami tymi rzeczywiście kolidował aktualny układ działek i ich parametry to już wówczas w planie miejscowym objęto by teren jednostki przestrzennej 91.MN obszarem wymagającym scalenia i podziału. Aktualnie każda z działek położonych w obszarze jednostki przestrzennej 91.MN posiada dostęp do drogi publicznej, bądź to z działki drogowej nr [...], bądź to z działki drogowej nr [...]. Wielkość tych działek, ich regularne, prostokątne ukształtowanie i układ komunikacyjny, zakładany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (droga publiczna – 002.KDL oraz drowi wewnętrzne 037.KDW i 038.KDW) w zupełności umożliwiają ich dalszy podział na kilka mniejszych działek, z których każda będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym i każda będzie miała zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej

– bądź to bezpośredni, bądź to poprzez drogę wewnętrzną. Nie jest więc tak, że warunkiem racjonalnego zagospodarowania terenów położonych w obszarze 91.MN, jest uprzednie scalenie i podział nieruchomości.

Skarżący wyjaśnił nadto, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, albowiem jest on właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb P., gmina U., objętej zakresem działania uchwały. Skarżący zamierzał podzielić swoją nieruchomość na mniejsze działki i sprzedać część z nich, aby spłacić częściowo zadłużenie wynikające z umowy kredytowej. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały stało się to niemożliwe. Skarżący nie może też skorzystać z własnej nieruchomości w inny sposób, np. poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę i wzniesienie domu, skoro teren jest przewidziany do scalenia i podziału. Jednocześnie, jeżeli okaże się, że w wyniku scalenia i podziału nieruchomość przypadająca skarżącemu będzie przedstawiać mniejszą wartość aniżeli wartość, z uwzględnieniem której ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne kredytu na działce nr [...], to bank będzie miał - zgodnie z umową i regulaminem kredytu hipotecznego i obowiązującymi przepisami, prawo zażądać ustanowienia dodatkowej hipoteki. Z kolei - w razie zajścia przesłanek z art. 107 ust. 1 u.g.n. – skarżący będzie zmuszony do zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości aż do 50 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest przy tym znacznie wyższa, aniżeli opłata, którą poniósłby skarżący korzystając indywidualnie z trybu podziału przewidzianego w art. 97 i art. 98a u.g.n., co narusza bezpośrednio interes prawny i ekonomiczny skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy U. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że około 80 % powierzchni nieruchomości obszaru objętego przystąpieniem do scalenia i podziału stanowi własność Gminy, istniały zatem przesłanki podjęcia uchwały z urzędu, pomimo braku w zapisach obowiązującego na ten teren miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnego obowiązku przeprowadzenia scalenia i podziału.

Rada Gminy wyjaśniła, że objęty procedurą scalenia i podziału obszar gruntu, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy U. z dnia 24 maja 2013 r., przeznaczony jest pod następujące funkcje:

a) 81.ML,MN (tereny zabudowy o charakterze letniskowym z funkcją dopuszczoną - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej),

b) 78.MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej),

c) 82.U (teren zabudowy usługowej z funkcją uzupełniającą - tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni urządzonej),

d) 79.MN, 83.MN, 91.MN, 92.MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej),

e) 84.U,ZP i 87.U,ZP (teren zabudowy usługowej z funkcją uzupełniającą - tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni urządzonej).

W ramach ww. obszaru mieszczą się również tereny przewidziane pod drogi publiczne klasy lokalnej, oznaczone na rysunku planu symbolami 002.KDL, 003.KDL, 004. i 005.KDL, drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone na rysunku planu symbolami 028.KDD i 029.KDD, drogi klasy wewnętrznej, oznaczone na rysunku planu symbolami: 011.KWD, 037.KDW, 038.KDW i 057.KDW.

Z uwagi na powyższe – zdaniem Rady - spełniona została także przesłanka zawarta w art. 101 ust. 2 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze Rada wyjaśniła, że załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały zawierał błąd opisowy w zakresie działki nr [...], co stało się przyczyną dokonania zmiany niniejszego załącznika uchwałą Rady Gminy U. z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr XL.485.2014. Fakt błędu zawartego w wypisie i wyrysie, stanowiącym załącznik do pierwotnej uchwały, pozostaje bez wpływu na wiedzę radnych o podstawach przedłożenia i w konsekwencji podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, bowiem projekt uchwały był szczegółowo omawiany na posiedzeniach poszczególnych Komisji Rady Gminy, a także - prócz części opisowej, istniał także wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym P., gm. U. figurowały jednostki przestrzenne 037.KDW i 038.KDW.

Rada podkreśliła, że przesłankami przystąpienia do scalenia i podziału przedmiotowego obszaru było:

1) ustanowienie w zapisach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcji terenu w postaci dróg wewnętrznych (037.KDW i 038.KDW), których lokalizacja przebiega po gruntach stanowiących własności trzech właścicieli; organ uznał, że najskuteczniejszym narzędziem prawidłowego zagospodarowania i przekształcenia obszaru objętego zaskarżoną uchwałą jest dokonanie jego scalenia i podziału; w ocenie organu jest to narzędzie pozwalające w sposób najmniej kosztowny i szybki na dokonanie zamian nieruchomości, rozliczenia odszkodowań z tytułu przejęcia gruntów pod drogi publiczne oraz opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału.

2) ugoda sądowa (sygn. akt IX Ns 653/08) z dnia 14 maja 2010 r., zawarta pomiędzy Gminą U. a A. i B. małżonkami L., w której strony wzajemnie zobowiązały się do dokonania zamiany nieruchomości pomiędzy sobą, a ekwiwalentna zamiana miała dotyczyć nieruchomości oznaczonych numerami [...] (wł. A. i B. małżonkowie L.) oraz części działek o numerach [...] i [...] (obie stanowiące wł. Gminy U.).

Wskazując na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2478/12, Rada podniosła, że scalanie i podział dotyczyć może dużego obszaru, na którym znajdują się nieruchomości, których właściciele mają niekiedy sprzeczne interesy, a nawet nie są zainteresowani udziałem w scalaniu i podziale. Z tego powodu ustawodawca przewidział możliwość przymuszenia właścicieli nieruchomości do poddania się tej procedurze. O scalaniu i podziale decyduje władczo rada gminy w drodze uchwały (art. 102 ust. 3 u.g.n.) i taką uchwałę może podjąć nawet wbrew wszystkim właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, jeżeli nieruchomości mające być objęte scalaniem i podziałem są położone na obszarze wcześniej określonym w planie miejscowym albo wbrew części właścicieli (użytkowników wieczyści) nieruchomości, gdy właściciele (użytkownicy wieczyści) posiadający ponad 50% powierzchni nieruchomości wystąpią z wnioskiem o scalenie i podział (art. 102 ust. 2 u.g.n.).

W ocenie organu w myśl obowiązujących przepisów istnieją następujące przesłanki przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości:

1) obligatoryjnie wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszary wymagające scalenia i podziału

(art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.), które zobowiązują radę gminy do podjęcia po uchwaleniu planu - uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości wskazanych w planie (art. 22 u.p.z.p.);

2) fakultatywne przystąpienie do scalenia i podziału, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem przez właścicieli lub użytkowników wieczystych ponad 50% gruntów objętych scaleniem i podziałem;

3) przystąpienie do scalenia i podziału z urzędu: w przypadku wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnych obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, o których mowa w punkcie 1, lub gdy na obszarze przewidzianym do scalenia i podziału gmina jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym ponad 50% powierzchni gruntów (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie scalania i podziału nieruchomości).

Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 3 uchwały z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w obrębie geodezyjnym P. w gminie U.: "W planie nie określa się wprost granic obszarów i terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3

pkt 1 - 3 i 5 ustawy: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości - obszary wyznaczyć można na całym obszarze objętym planem w zależności od potrzeb".

Zdaniem Rady, skarżący w sposób błędny dokonuje interpretacji obowiązujących przepisów. Pomija bowiem podstawowy fakt, polegający na podjęciu przez Radę czynności w zakresie scalenia i podziału nieruchomości z urzędu, w związku z faktem posiadania przez Gminę około 80% powierzchni gruntów objętych uchwałą (będących własnością Gminy U.). Mając na względzie powyższe, a także brzmienie

§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie scalenia i podziału nieruchomości istnieje prawna możliwość zainicjowania postępowania o scaleniu i podziale z urzędu bez wskazywania obszarów przeznaczonych do scalenia i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Rada wyjaśniła także, że elementy, takie jak szerokości działek oraz kąty nachylenia granic działek w stosunku do pasa drogowego znajdują swe odzwierciedlenie na rysunku planu, który - zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - stanowi załącznik do uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Ustalone na obszarze 91.MN drogi wewnętrzne 037.KDW i 038.KDW powodują, że w przypadku dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. część działek powstałych w wyniku podziału działki nr 127 nie będzie posiadała dostępu do drogi publicznej, co jest warunkiem możliwości zatwierdzenia podziału nieruchomości (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Z terenu działki skarżącego wydziela się co prawda tereny 037.KDW i 038.KDW, jednak bez dokonania przez Gminę U. podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej kontynuacji ww. dróg wewnętrznych - przesłanka dostępności do drogi publicznej nie będzie występowała dla co najmniej 8 działek wydzielonych z działki nr [...].

Organ wyjaśnił nadto, że grunty stanowiące własność Gminy U., w ramach wydzielonych jednostek przestrzennych, występują naprzemiennie z gruntami stanowiącymi własność innych osób niż gmina. Dotyczy to również jednostki przestrzennej oznaczonej na rysunku planu symbolem 91.MN o powierzchni 3,82 ha, zawierającej się w ramach części wnioskowanego do przekształcenia obszaru w trybie scalenia i podziału nieruchomości.

W ocenie organu tryb scalenia, do którego przystąpiono zaskarżoną uchwałą, jest optymalny z uwagi na układ komunikacyjny o technicznej klasie dróg wewnętrznych 037.KDW i 038.KDW, wyznaczonych prostopadle do granic działek poszczególnych właścicieli nieruchomości, który dopiero po ich wydzieleniu w całości oraz przyznaniu ich na własność Gminie U. za stosownym odszkodowaniem na rzecz skarżącego, stworzy realną możliwość dostępu do drogi publicznej wydzielonych działek budowlanych w ramach całej ww. jednostki przestrzennej 91.MN, ustawowo warunkującą dokonanie podziału nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu pozorności przyczyn podjętej procedury w kontekście sporządzonej analizy określonej § 4 rozporządzenia w sprawie scalania i podziału nieruchomości, organ wskazał, że skarżący również błędnie interpretuje kwestie dotyczącą tak samej analizy, jak i wynikającą z niej kwestię ustaleń w zakresie rodzaju planowanych do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, terminów ich budowy oraz źródeł ich finansowania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 104 ust. 2 pkt 6 u.g.n. elementy powyżej wskazane są obligatoryjnym elementem uchwały o scaleniu i podziale, nie zaś uchwały o przystąpieniu do takiej procedury. Analiza sporządzona na podstawie § 4 ww. rozporządzenia przez Wójta Gminy nie może wskazywać terminów budowy infrastruktury, albowiem takie ustalenia stanowią kompetencję rady gminy.

W ocenie Rady nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa kwestia dotycząca naruszenia interesu prawnego skarżącego, polegająca na ingerencji w prawo własności, wpływania na możliwość uzyskania pozwolenia na budowę i wzniesienia na działce nr [...] domu, jak również kwestie dotyczące utraty wartości nieruchomości, co w konsekwencji może przełożyć się na wypowiedzenie przez bank dotychczasowej umowy kredytu, bądź zażądania ustanowienia dodatkowej hipoteki. Organ dodał, że Wójt Gminy U. występował do skarżącego z prośbą o wyrażenie zgody na wysłanie zapytania do banku, w którym skarżący posiada kredyt hipoteczny, o wskazanie przepisów prawa, które uprawniałyby bank do wypowiedzenia warunków umowy kredytu tylko na podstawie samego faktu objęcia działki stanowiącej własność skarżącego uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału. Skarżący na powyższe nie wyraził zgody.

Rada Gminy, wskazując na brak konsekwencji w podnoszonych przez skarżącego zarzutach, stwierdziła, że z jednej strony twierdzi on, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego powodującego - w przypadku obniżenia wartości nieruchomości - możliwość żądania przez bank ustanowienia dodatkowej hipoteki, bądź wypowiedzenia warunków umowy kredytu hipotecznego, z drugiej zaś podniesiony zostaje argument konieczności zapłaty opłaty adiacenckiej "w wysokości aż do 50% wzrostu wartości nieruchomości". W ocenie Rady skarżący na tym etapie postępowania nie może wywodzić, że poniesiona przez niego opłata adiacencka wynikająca ze scalenia i podziału będzie wyższa, niż opłata adiacencka wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, a znajdująca swe odzwierciedlenie

w art. 98a u.g.n., bowiem na chwilę obecną nie jest znana stawka opłaty adiacenckiej, którą Rada Gminy U. będzie zobligowana uchwalić w uchwale zatwierdzającej scalenie i podział.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym prawem miejscowym na terenie Gminy U. obowiązują następujące uchwały dotyczące opłat adiacenckich:

1) uchwała Rady Gminy U. z dnia 4 czerwca 2004 r., nr XVII/190/2004, w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich wraz z uchwałą zmieniającą tę uchwałę: z dnia 30 marca 2012 r., nr XVII.170.2012 (uchwała dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału; stawka 30%);

2) uchwała Rady Gminy U. z dnia 9 kwietnia 2009 r., nr XXV/299/2009, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej - drogi; stawka 30%);

3) uchwała Rady Gminy U. z dnia 24 października 2008 r., nr XIX/232/2008, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (uchwała dotyczy opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania infrastruktury - sieci kanalizacyjnej oraz sieci wodociągowej; stawka 30%);

4) uchwała Rady Gminy U. z dnia 30 marca 2012 r., nr XVII.168.2012, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania infrastruktury technicznej - kanalizacji deszczowej (stawka 30%).

Mając na względzie powyższe uchwały Rada stwierdziła, że nawet zakładając hipotetyczne ustanowienie stawki opłaty adiacenckiej wzrostu wartości nieruchomości w wyniku scalenia i podziału na poziomie 50% - będzie to stanowiło mniejszą opłatę, niż wniesienie na rzecz Gminy U. opłat adiacenckich wynikających z ww. uchwał.

Rada Gminy wskazała dodatkowo, że w myśl art. 104 ust. 2 pkt 6 u.g.n. rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, w której obligatoryjnie muszą znaleźć się ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminy ich budowy i źródła finansowania, zatem sformułowanie zawarte w skardze, iż Gmina U. nie zamierza budować czy też rozbudowywać infrastruktury technicznej, nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Rada wskazała też, że termin wybudowania infrastruktury technicznej, który zostanie określony w uchwale o scalenia i podziału pozostaje bez wpływu na możliwość dokonania zbycia nieruchomości przez skarżącego, tym bardziej, że - jak sam wskazuje w swej skardze - zamiarem jego była sprzedaż części działki nr [...] jako nieruchomości nieuzbrojonej.

Rada wyjaśniła także, iż w myśl art. 104 ust. 3 pkt 3 i 5 u.g.n. dopiero uchwała o scaleniu i podziale stanowi podstawę do ujawnienia nowego stanu prawnego w katastrze nieruchomości, jak również wprowadzenia uczestników postępowania na nowe nieruchomości. Brak jest zatem jakiejkolwiek przesłanki nakazującej wstrzymanie się od sprzedaży którejkolwiek z działek, uzyskanych przez skarżącego w procedurze scalenia i podziału, do chwili wybudowania przez Gminę U. infrastruktury technicznej.

Organ wskazał, że wypełniając czynności określone ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie scalania i podziału nieruchomości, Wójt Gminy U. wyznaczyła termin i przeprowadziła z uczestnikami scalenia spotkanie informacyjne w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, na którym zapoznała uczestników z uchwałą w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału oraz z wynikami analizy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości obszaru położonego w obrębie geodezyjnym P., gm. U. W myśl art. 102 ust. 5 u.g.n. Wójt Gminy U. złożyła również w Sądzie Rejonowym w VII Wydziale Ksiąg Wieczystych wniosek o ujawnienie w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych postępowaniem, przystąpienia do scalenia i podziału. Dodatkowo - wypełniając dyspozycje zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia w sprawie scalenia i podziału - Wójt Gminy U. odpowiedzialna za poprowadzenie procedury, zleciła jednostce wykonawstwa geodezyjnego przygotowanie geodezyjnej dokumentacji projektowej scalenia i podziału, wykonanie czynności polegających na geodezyjnym opracowaniu granic nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz wyznaczeniu i wskazaniu uczestnikom postępowania granic nowo wydzielonych działek gruntu oraz ich utrwaleniu.

W piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. skarżący – odnośnie kwestii dotyczącej ustaleń w zakresie rodzaju planowanych do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i ich źródeł finansowania – wskazał, że § 4 rozporządzenia w sprawie scalania i podziałów nieruchomości wyraźnie definiuje zakres, którego brakowało w analizie do zaskarżanej uchwały. Nie podano także źródeł finansowania. Rada Gminy nie powinna podejmować uchwały bez tak istotnych danych. Natomiast terminy budowy faktycznie są opisane w kolejnej uchwale.

Podniósł nadto, że projekt zaskarżonej uchwały nie został ogłoszony w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu przed sesją Rady Gminy, co jest niezgodne z § 9 pkt 5 Regulaminu Pracy Rady Gminy U. Skarżący w żaden sposób nie mógł ustosunkować się do uchwały przed jej podjęciem, choć decyzja Gminy - poprzez głosowanie - bezpośrednio dotyczyła indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W ocenie skarżącego takie działanie narusza art. 10 k.p.a.

Skarżący zarzucił, że w trakcie analizowania z radnymi wezwania do usunięcia naruszenia prawa Wójt, jako organ wykonawczy Gminy U., naruszyła art. 7 i art. 8 k.p.a. Wójt nie sprawdziła dokładnie ksiąg wieczystych i nie posiadała informacji o kredycie hipotecznym skarżącego. Po zapoznaniu się z problemem kredytu i stratą na odsetkach, Wójt Gminy U. pominęła tą kwestię zupełnie i przedstawiła inny stan faktyczny radnym, którzy potem głosowali w sprawie wezwania i mogli uchylić tę uchwałę.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że scalenie i podział nieruchomości nie służy utworzeniu dostępu do dróg publicznych z uwzględnieniem przejazdu przez drogi wewnętrzne 037.KDW i 038.KDW. W celu osiągnięcia dostępu do drogi publicznej dla obszaru 91.MN i pozostałych wystarczy procedura podziałowa i ustalenie służebności przejazdu przez drogi wewnętrzne, bądź ustalenie współwłasności dróg wewnętrznych w formie aktu notarialnego. Organ w żadnym miejscu nie wskazuje na najważniejszą przesłankę do scalenia i podziału, tj. umożliwienie zagospodarowania jakiejkolwiek działki zgodnie z planem. Każda z działek na obszarze objętym scaleniem może być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem i do tego wystarczą procedury podziałowe. Gmina U., jako właściciel "pierwszej" działki nr [...], powinna dokonać podziału swojego terenu, aby umożliwić dostęp do drogi 002.KDL dalszym właścicielom. Gmina U. zleciła taki podział w maju 2014 r., aby w połowie czerwca z niego wycofać się. Zatem – w ocenie skarżącego - to Gmina U. jest tym właścicielem, który utrudnia dostęp do drogi publicznej. Skarżący ze swojej strony jeszcze we wrześniu 2013 roku wysłał zapytanie do Gminy U. z propozycja wykupu dróg wewnętrznych w zamian za opłatę adiacencką, aby uregulować sprawy przejazdu, jednak bezskutecznie.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. skarżący wyjaśnił, że nie składał oficjalnego wniosku o podział swojej działki. Planował taki wniosek złożyć mniej więcej w kwietniu 2014 r., ale dowiedział się w Urzędzie Gminy o planowanym podziale na podstawie art. 98b u.g.n. Wyjaśnił również, że nie składał wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę na tej działce. Odnośnie umowy kredytu podtrzymał swoje wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r. (pismo w aktach organu).

Pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że procedura scalania i podziału jest na tyle zaawansowana, że najprawdopodobniej w kwietniu zostanie wyłożony do publicznego wglądu projekt uchwały o scalaniu i podziale, a w maju zostanie podjęta uchwała, w której Rada planuje wskazanie daty realizacji infrastruktury technicznej dróg wewnętrznych 2016 r. Rada planuje, że w ramach tego podziału działki oznaczone w planie jaki drogi wewnętrzne o symbolach 037 KDW i 038 KDW staną się drogami gminnymi, oczywiście z wszelkimi konsekwencjami, łącznie z zapłatą odszkodowania. Pozwoli to na stworzenie dobrego układu komunikacyjnego również dla nieruchomości skarżącego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – w skrócie jako "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W związku z treścią przywołanej regulacji Sąd w pierwszej kolejności był zobligowany do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący - przed dokonaniem tej czynności - wezwał bezskutecznie Radę Gminy U. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym

- regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiwsa z 2005 r., nr 1, poz. 2).

Legitymacja skargowa w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości kształtowana jest zatem na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi na tę uchwałę uzależnione jest bowiem od jednoczesnego wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda

nr 7 - 8 z 2005 r.).

Należy przy tym podkreślić, że w przypadku przesłanki wskazanej

w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego nie tylko musi istnieć, ale także musi zostać naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. akt II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. akt

II SA 2503/01 Baza Orzeczeń LEX nr 81964). Kwestionując uchwałę w trybie tego przepisu trzeba zatem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał zaistnienia - zarówno w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i w dacie wnoszenia skargi, naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą z dnia 27 czerwca 2014 r., nr XXXIX.479.2014, którą Rada Gminy U. zdecydowała o przystąpieniu do scalenia i podziału części terenów położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina U., w tym m.in. nieruchomości oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność skarżącego.

Z treści skargi nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny skarżącego. Podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej uchwały i zawarta tam argumentacja z przywołaniem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny prawa nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem kwestionować legalność zaskarżonej uchwały skarżący mógłby dopiero po wykazaniu naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Jak już bowiem wskazano, skarga oparta na przepisie art. 101 u.s.g. jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem to skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny (nie zaś faktyczny) lub uprawnienie. Wykazanie przez skarżącego, że ma interes prawny, który został naruszony zaskarżonym aktem, otwiera dopiero Sądowi drogę do dokonania dalszej kontroli zaskarżonego aktu. Interes prawny winien wynikać z określonej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Tymczasem w skardze nie wykazano, aby na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przywoływane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych nie może być brane w tym zakresie pod uwagę, albowiem wyroki, na które powoływał się skarżący, nie zostały wydane w sprawach dotyczących uchwał o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, lecz uchwał podejmowanych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, a ponadto zostały powołane na poparcie zarzutów skarżącego, w których kwestionował on zgodność zaskarżonej uchwały z prawem.

Należy zauważyć również, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie skarżący winien zgłosić w odrębnej skardze na ten akt prawa miejscowego. W tym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania o ich zasadności.

Zdaniem Sądu, analiza przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", dotyczących scalania i podziału nieruchomości, prowadzi do wniosku, że uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości ma charakter uchwały intencyjnej, której zadaniem jest jedynie uruchomienie procedury związanej ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Konsekwencją takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury scalenia i podziału nieruchomości, w której skarżący będzie mógł wziąć czynny udział i zgłaszać swoje uwagi i wnioski, do których właściwe organy będą zobligowane się odnieść.

Zgodnie z art. 102 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1; szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (ust. 1); scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 2); o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 3); zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych (ust. 4); wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały, o której mowa w ust. 3 (ust. 5).

Z art. 102 ust. 3 u.g.n. wynika, że w uchwale o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości nie dochodzi do właściwego scalenia i podziału nieruchomości, lecz jedynie do określenia granic zewnętrznych gruntów objętych scaleniem i podziałem. W drodze uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości rada gminy podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia i podziału oraz o przedmiocie tego postępowania, to jest o obszarze, który będzie podlegał scaleniu i podziałowi.

Zasady właściwego scalenia i podziału nieruchomości określone zostały w art. 104-106 u.g.n. Zgodnie z art. 104 ust. 1 u.g.n. rada gminy podejmuje uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Czynności poprzedzające podjęcie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości zostały natomiast uregulowane w art. 103 u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 86, poz. 736) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie scalania i podziału nieruchomości". Z przepisów tych wynika, że właściciele i użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem i podziałem są uczestnikami postępowania w sprawie scalenia i podziału. Wójt powiadamia ich o wszczęciu postępowania, przy czym jako wszczęcie postępowania należy rozumieć podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie scalania i podziału nieruchomości, po wejściu w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości wójt wyznacza termin zebrania informacyjnego i powiadamia o nim uczestników postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Wybrana spośród uczestników postępowania rada uczestników scalenia posiada uprawnienia opiniodawcze (art. 103 ust. 2 u.g.n.). Projekt uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości podlega zaopiniowaniu przez radę uczestników scalenia oraz wyłożeniu do wglądu uczestnikom postępowania, na okres 21 dni, w siedzibie urzędu gminy. W okresie tym uczestnicy postępowania mogą składać na piśmie wnioski, uwagi i zastrzeżenia do tego projektu.

Z powyższego wynika, że celem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału jest wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i podziału oraz wyznaczenie obszaru objętego scaleniem i podziałem. Na podstawie tej uchwały m.in. dochodzi do wyznaczenia kręgu uczestników postępowania w sprawie scalenia i podziału, którzy następnie będą mogli brać udział w czynnościach podejmowanych po wejściu w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału. Dopiero na tym etapie można zatem rozpatrywać kwestię ewentualnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uczestników postępowania, do którego może jednak dojść w istocie dopiero na skutek podjęcia uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, o której mowa w art. 104 ust. 1 u.g.n. Dopiero ta uchwała wpłynie bowiem na ich sytuację prawną, w szczególności kształtując przysługujące im prawo własności nieruchomości objętych uchwałą o scaleniu i podziale.

Uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nie wywołuje tych skutków prawnych, z jakimi przepisy wiążą wydanie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.g.n. dopiero uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości stanowi podstawę do: 1) zamknięcia istniejących ksiąg wieczystych; 2) założenia nowych ksiąg wieczystych i ujawnienia w nich praw do nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału; 3) ujawnienia nowego stanu prawnego nieruchomości w katastrze nieruchomości; 4) wyznaczenia i utrwalenia na gruncie granic nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału; 5) wprowadzenia uczestników postępowania na nowe nieruchomości.

Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że aby właściciel nieruchomości, objętej scaleniem i podziałem, uzyskał legitymację do zaskarżenia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, musi wykazać w skardze, że już na tym etapie powoduje ona naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały w chwili wnoszenia skargi (aktualnie) narusza jego interes prawny. Inaczej mówiąc, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić, aby skarżący w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały został pozbawiony pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jemu ich realizację.

Po pierwsze, sama okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obręb P. w gminie U., objętej zaskarżoną uchwałą, nie oznacza, że jego interes prawny został naruszony. Tytuł prawny do tej nieruchomości daje skarżącemu jedynie status uczestnika postępowania w sprawie scalenia i podziału, lecz dopiero na etapie podejmowania właściwej uchwały o scaleniu i podziale.

Po drugie, podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości nie uniemożliwia skarżącemu wystąpienia o podział swojej nieruchomości, ani też rozporządzania tą nieruchomością. Złożenie przez wójta we właściwym sądzie wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości nie ogranicza uprawnień właścicielskich skarżącego. Ujawnienie powyższego w księdze wieczystej nie uniemożliwia skarżącemu rozporządzania nieruchomością. Wskazuje się, że ujawnienie tej okoliczności w księdze wieczystej służy upublicznieniu omawianego postępowania i zapobiega zarzutom ewentualnych nabywców nieruchomości, tj. tych, którzy nabywają je w okresie toczącego się postępowania w sprawie scalenia i podziału, iż nie był im znany fakt, że postępowanie takie się toczy (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, E. Bończak - Kucharczyk, wyd. III, LexOnline). Wzmianka o wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału ma jedynie ten skutek, że wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zmiany w stanie prawnym gruntów objętych uchwałą pozostają bez wpływu na przebieg postępowania scaleniowego, które jednak samo w sobie nie stanowi ograniczenie w możliwości rozporządzania gruntem.

Twierdzenie skarżącego, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały niemożliwe stało się dokonanie podziału jego nieruchomości na mniejsze działki i sprzedaż części tak powstałych działek, również nie znajduje uzasadnienia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają bowiem przepisu, który wyłączałby uprawnienie do złożenia wniosku o podział nieruchomości w czasie obowiązywania uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Należy również zauważyć, że zaskarżona uchwała także zmierza do tego aby nieruchomość skarżącego została podzielona. Natomiast to, czy efekt tego podziału będzie zadowalał skarżącego, okaże się dopiero po podjęciu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.

Również twierdzenia skarżącego o wyłączeniu możliwości złożenia wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości będącej jego własnością w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Zresztą skarżący sam żadnych przepisów w tym zakresie nie wskazywał, a nawet – jak wynika z jego oświadczenia na rozprawie, nie próbował takiego wniosku o pozwolenie na budowę składać (podobnie jak wniosku o podział nieruchomości).

Argumentacja skargi, w której skarżący podnosi, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały może dojść do zwiększenia jego obciążeń wynikających z umowy kredytu zabezpieczonego hipoteką na nieruchomości skarżącego albo do wypowiedzenia tejże umowy przez bank, stanowi wyłącznie próbę wykazania hipotetycznie występującego po jego stronie interesu ekonomicznego w sprawie, który - jako interes faktyczny, nie podlega ochronie w trybie skargi z art. 101 u.s.g.

Dodać należy, że z przedłożonego przez skarżącego do akt sprawy pisma z dnia 27 sierpnia 2014 r. wynika jednoznacznie, że na obecnym etapie postępowania bank nie może udzielić odpowiedzi na temat wpływu scalenia i podziału na zawartą umowę kredytową, ponieważ dopiero po faktycznym scaleniu i podziale (w wyniku uchwały podjętej w tym przedmiocie) będzie mógł ustosunkować się do weryfikacji umowy. Stanowisko banku potwierdza zatem, że w związku z uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału nie zachodzą skutki (oczywiście jedynie ekonomiczne), o których mowa skardze.

Także pozostałe argumenty skarżącego, mające wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, nie są przekonujące. Wręcz przeciwnie, potwierdzają one, zdaniem Sądu, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Należy bowiem wskazać, że wywody skarżącego odnoszące się do naruszenia jego interesu prawnego dotyczą hipotetycznych skutków, jakie może wywołać dopiero uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości. Skarżący wskazuje z jednej strony na skutki, jakie mogą powstać gdy w wyniku scalenia i podziału nieruchomość przypadająca skarżącemu będzie przedstawiać mniejszą wartość, a z drugiej na takie, które związane są ze wzrostem wartości przyznanych mu ewentualnie nieruchomości. W tej kwestii podnosi, że w razie zajścia przesłanek z art. 107 ust. 1 u.g.n. (które – co jest oczywiste, również mogą się ziścić dopiero po podjęciu uchwały o scaleniu i podziale) będzie zmuszony do zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości aż do 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

Należy wyjaśnić skarżącemu, że o sposobie scalenia i podziału nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą właściwy organ będzie decydował w toku postępowania wszczętego zaskarżoną uchwałą, w którym to postępowaniu skarżący ma zapewniony ustawowo udział, a wynik tego postępowania zostanie odzwierciedlony w treści uchwały o scaleniu i podziale, która również podlega kontroli zgodności z prawem na skutek skargi z art. 101 u.s.g. Zaskarżona uchwała niewątpliwie dotyka interesu prawnego skarżącego, albowiem rozpoczyna postępowanie dotyczące scalenia i podziału nieruchomości, obejmujące m.in. nieruchomość skarżącego. Skarżący nie wykazał jednak, aby uchwała ta jego interes prawny naruszyła, a Sąd z urzędu również nie znalazł zasadnych argumentów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 14 lipca 1999 r., sygn. akt SA/Rz 132/99; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wobec tego, że skarżący nie wykazał skutecznie aby zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie przepisów

art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego spowodowało jednocześnie, że brak było podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.