Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 469/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 233/06 w sprawie ze skargi S. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od S. K. i A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną przez S. K. i A. K. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta N. decyzją z dnia [...] udzielił S. K. i C. M. reprezentującym firmę "[...]" s.c. S. K. i C. M. w C. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Pismem z dnia [...] "[...]" s. c. w C. wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji przez uzupełnienie punktu III ppkt 1 o proces przetwarzania odpadów określony kodem R15 oraz o zmianę wydanego C. M. zezwolenia na rzecz A. K. wskazując, że C. M. wystąpiła ze spółki.

Decyzją z dnia [...] Starosta N. odmówił zmiany decyzji Starosty N. z dnia [...] wskazując, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., nie jest dopuszczalna zmiana podmiotu decyzji, o ile przepis wyraźnie na to nie pozwala. Dodatkowo organ stwierdził, że po 1 stycznia 2001 r. spółka cywilna nie może być przedsiębiorcą, przedsiębiorcą w takim przypadku są wspólnicy spółki, którzy samodzielnie dokonują wpisów do ewidencji działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu odwołania S. K. i A. K. utrzymało powyższą decyzję i stwierdziło, że wniosek o zmianę decyzji złożyła Spółka cywilna "[...]" A. K. i S. K., a zatem podmiot, który nie był adresatem decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto, niezależnie od rozszerzenia przedmiotu działalności, wniosek dotyczył zmiany podmiotu decyzji. Zmiana składu osobowego spółki przesądza zaś o odmowie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

W skardze do sądu administracyjnego S. K. i A. K. zarzucili istotne naruszenie przepisów art. 7, 9, 10 k.p.a., powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że organ I instancji przyjął za stronę postępowania spółkę cywilną i jej doręczył następnie decyzję. Tymczasem spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym, odrębnym od wspólników. Prawidłowe ustalenie strony postępowania i oznaczenie adresata decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla oceny przebiegu czynności podjętych w postępowaniu administracyjnym, także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. Tymczasem organy rozstrzygały sprawę nie ustalając jednoznacznie jaki podmiot złożył wniosek i jaka jest treść żądania. Sąd zauważył, że skarżący występowali w sprawie bez fachowego pełnomocnika, co obligowało organy do ustalenia, kto rzeczywiście wniósł o zmianę decyzji z dnia [...]. Ponieważ żądania strony w postępowaniu administracyjnym oceniane są na podstawie treści a nie tytułu pisma. W razie wątpliwości, żądania sprecyzowane mogą być wyłącznie przez stronę. Tymczasem w niniejszej sprawie organy przyjęły, że stroną postępowania jest spółka cywilna na podstawie wniosku z dnia [...], którego treść nie pozwala jednoznacznie określić, czy wniosek ten złożyła spółka, czy wspólnicy, ani czy pochodził on również od C. M.. Wniosek ten, zdaniem Sądu, wymaga ponadto sprecyzowania co do jego przedmiotu. Sąd stwierdził ponadto, że organy bezpodstawnie uznały wniosek za złożony w trybie art. 155 k.p.a., nie pytając strony, czy jest to faktycznie wniosek o zmianę zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., czy nowy wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie ustalenie, kto jest stroną postępowania i przedmiotu tego postępowania stanowi naruszenie przepisów art.9 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 15 k.p.a., skoro rozstrzygnięcia obu organów dotyczyły innych podmiotów przyjętych jako strona.

W skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania oraz niewyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje objęte wyrokiem wydano z naruszeniem art. 9 k.p.a. i art. 64 § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy pominął okoliczność, iż Starosta N. orzekał w sprawie bez wyjaśnienia, kto jest podmiotem wnioskującym o wszczęcie postępowania i jaki jest jego podmiot, co w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy danej sprawy polegające na podważaniu okoliczności niekwestionowanych przez strony odnośnie ustalenia kto jest podmiotem wnioskującym o wszczęcie postępowania i jaki jest jego przedmiot. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie zachodziła potrzeba wyjaśniania kto wniósł podanie, skoro od początku postępowania przymiot strony przyznał A. K. i S. K.. Oceny uznania za stronę postępowania aktualnych wspólników spółki cywilnej nie kwestionowały także nigdy strony w toku postępowania administracyjnego ani sądowego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., Sąd niesłusznie uznał, iż Starosta przyznał przymiot strony spółce cywilnej [...] S. K. i C. M.. Z treści wniosku wynika, że wniosek o zmianę zezwolenia złożyli A. K. i S. K.. Skoro w sentencji decyzji z dnia [...] jest mowa o wniosku strony, a w uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem wystąpili "S. K. i A. K. reprezentujący firmę [...] s.c. S. K. A. K.", to logiczne jest, ze organ uznał za stronę wymienionych wspólników Spółki. Zdaniem Kolegium wnioskujący wskazali konkretnie, że wnoszą o zmianę decyzji z dnia [...] zatem Starosta nie miał obowiązku wzywania do doprecyzowania wniosku. Niesłusznie zarzucono naruszenie przez organ art. 9 k.p.a., Starosta nie był zobligowany do informowania A. K. i S. K. o możliwości złożenia wniosku o wydanie nowego zezwolenia, co wykraczałoby poza przedmiot postępowania określony w art. 155 k.p.a. Ponadto podniesiono, że uprawnienie Sądu do przekroczenia granicy skargi nie upoważnia do przekroczenia granicy kontroli legalności, tymczasem w niniejszej sprawie Sąd wyszedł poza te granice kwestionując zasadność orzekania w sprawie na podstawie art. 155 k.p.a., twierdząc, że organ powinien był zwrócić się o wskazanie czy postępowanie dotyczy zmiany decyzji ostatecznej, czy wydania nowego zezwolenia, mimo oczywistości treści podania. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w świetle przepisu art. 184 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy, bowiem zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 ww. przepisu, których w niniejszej sprawie nie dostrzeżono.

Zaskarżany wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, został wydany w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a przyczyną takiego rozstrzygnięcia było zdaniem Sądu I instancji, wydanie decyzji Starosty N. z dnia [...] z naruszeniem przepisów art. 9, 15 i 64 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały rzeczywiście naruszone i czy ewentualne ich naruszenie przez organ I instancji mogło "mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tak jak to stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego służy na decyzję organu II instancji, chociaż nie stoi to na przeszkodzie temu, iż sąd administracyjny poddaje kontroli również i decyzję organu I instancji (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

W pierwszej jednak kolejności taką kontrolą powinna być objęta zaskarżana decyzja, a więc decyzja organu drugiej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd w końcowym rozstrzygnięciu nie uwzględnił w swojej ocenie w ogóle zaskarżonej decyzji (decyzji II instancji) i nie wskazał naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co byłoby adekwatne i odpowiadające podjętemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt (decyzję, postanowienie) nie może oceniać decyzji organu I instancji w oderwaniu od oceny zaskarżonej decyzji, tak jakby jej w ogóle nie było, gdyż to narusza istotę dwuinstancyjności postępowania. Po to ustanawiano mocą art. 78 Konstytucji RP dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, i nie zawsze muszą mieć tu zastosowanie przepisy art. 138 § 1 pkt 2 lub 3 czy też § 2 k.p.a.

Problem prawidłowego określenia strony postępowania na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, został przez Sąd nadmiernie wyolbrzymiony i błędnie oceniony na tle całości akt sprawy. Decyzja Starosty N. z dnia [...]. nie jest zapewne sformułowana zbyt jasno, jednak nie można powiedzieć, że nie wiadomo kto jest adresatem tej decyzji (stroną postępowania), bądź że adresatem jest Spółka Cywilna "[...]". Wszelkie wątpliwości w tym zakresie wyjaśnia uzasadnienie tej decyzji. Natomiast z faktu, iż decyzję otrzymała "[...]" S.C. S. K., C. M. nie można wyprowadzać wniosku, że ten podmiot był stroną postępowania – adresatem decyzji. Gdyby bowiem tak było, Sąd powinien stwierdzić nieważność decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czego jednak nie uczynił.

Zresztą, jak wynika z akt sprawy, w oparciu o które Sąd powinien wydawać wyrok (art. 133 § 1 p.p.s.a.), wątpliwości w kwestii kto jest stroną postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] w istocie nie ma. Powyższy wniosek jakkolwiek podpisany przez jedną osobę, jednak z jego treści wynika, że wnioskodawcą nie jest jedna osoba. Poza tym świadczy o tym także pieczęć "[...]" s.c. S. K., A. K....". Nie miał również żadnych wątpliwości kto złożył wniosek i kto jest stroną postępowania Wójt Gminy S. wydając postanowienie z dnia [...] ([...]) opiniujące pozytywnie ten wniosek. Na dalszym etapie postępowania, po złożeniu odwołania przez S. K. i A. K., nie może być już mowy o żadnych wątpliwościach i niejasnościach w kwestii kto jest stroną tego postępowania, o czym świadczy najlepiej uzasadnienie decyzji SKO z dnia [...].

Jak wynika z powyższych rozważań, brak było podstaw do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, bowiem gdyby nawet przyjąć, że na etapie postępowania przed organem I instancji, miały miejsce pewne niejasności związane z ustaleniem kto jest stroną postępowania, to nie mogło mieć to istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu powyższego przepisu.

Sąd natomiast w zaskarżonym wyroku problemowi temu poświęcił nieomalże całe uzasadnienie, nie oceniając merytorycznie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, którą odmówiono zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było zgodne z prawem. Tym samym nieuprawnione jest stwierdzenie Sądu, iż organy obu instancji rozstrzygały sprawę z powołaniem się na przepis art. 155 k.p.a., chociaż nie ustaliły jednoznacznie jaki podmiot złożył wniosek i jaka jest treść żądania, jest to pogląd nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Usprawiedliwiony też jest w związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania oraz niewyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia.

Nie można również zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że rozpatrzenie wniosku przez organy w trybie art. 155 k.p.a. było niewłaściwe, chociaż przepis ten nie był powołany we wniosku. Stosowne pouczenie, że w zaistniałej sytuacji, S. K. i A. K. powinni złożyć wniosek o wydanie nowego zezwolenia na ich rzecz, zamieszczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i to powinno być dostatecznym wskazaniem dla stron co do dalszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., powinien jasno i jednoznacznie ocenić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty N. z dnia [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.