Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 588/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. przyznał M.W. zasiłek pielęgnacyjny na dziecko J.K. na okres od 01 września 2005 r. do 31 maja 2015 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją tego samego organu z dnia [...]r. poprzez zmianę wysokości kwoty zasiłku.

Dwoma decyzjami z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowało z obrotu prawnego obie wyżej wymienione decyzje, poprzez stwierdzenie nieważności tych decyzji. Przyczyną stwierdzenia nieważności tych decyzji był fakt, że zostały one wydane przez organ niewłaściwy, albowiem mąż strony wykonywał w latach 2004 do 2008 działalność zawodowa na terenie I., a tym samym właściwym organem do wydawania w/wym. decyzji był Marszałek Województwa.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uznał zasiłki pielęgnacyjne wypłacone M.W. w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2008 r. w łącznej wysokości 5.859 zł za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zobowiązał ją do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.

Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. M.W., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu wniosku zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

– art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie za nienależnie pobrane świadczenia i nakazanie zwrotu tych świadczeń w tej samej decyzji, choć kwestie te nie mogą być orzeczone jednocześnie, skoro do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie, zatem dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot,

– art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw do tego, ponieważ nie zostały spełnione warunki w tym przepisie wskazane, a także dlatego, że podstawą prawną dotyczącą sytuacji, w której znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

– art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego zbadania, czy w momencie wypłaty świadczenia rodzinnego istniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części oraz, czy M.W. była pouczona o braku podstaw do ich pobierania,

– art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 poprzez ich zastosowanie i zawieszenie prawa M.W. do świadczeń na terenie Polski, choć jej mąż nie miał przyznanego tożsamego świadczenia w innym państwie członkowskim i w związku z tym nie nastąpiła kumulacja świadczeń,

– art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 574/72 poprzez jego niezastosowanie, choć M.W wykonywała działalność zawodową na terenie Polski i w związku z tym zawieszeniu mogłoby co najwyżej ulec świadczenie wypłacane przez I. do wysokości świadczenia wypłacanego na terenie Polski, gdyby świadczenie w I. było przyznane jej mężowi,

– art. 84a ust. 3 rozporządzenia nr 1408/71 poprzez zaniechanie wyjaśnienia powstałych wątpliwości we współpracy z właściwą instytucją [...].

Jednocześnie wskazała, że do chwili obecnej organ nie rozpoznał wniosku M.W. z dnia 21 września 2005 r. o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego a jedynie po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...] wydał decyzję nr [...] o odmowie prawa do wyrównania świadczeń rodzinnych – zasiłku pielęgnacyjnego na terenie Polski.

Tym samym zdaniem pełnomocnika nie wiadomo, czy zasiłek powinien, czy też nie powinien zostać stronie przyznany a zatem, czy wypłacone świadczenie było nienależne. Ponadto w ocenie pełnomocnika organ ustalił jedynie, że mąż strony pobierał w I. świadczenie rodzinne, nie zbadał natomiast, czy świadczenie to było tożsame z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Następnie pełnomocnik przyznała, że mąż strony pobierał wyłącznie świadczenie przysługujące w I. na każde dziecko tzw. [...] natomiast odpowiednik zasiłku pielęgnacyjnego, czyli [...] zostało przyznane dopiero od dnia 1 listopada 2009 r. i o tej okoliczności organ został poinformowany niezwłocznie przez stronę. Poza tym pełnomocnik stwierdziła, że w 2004 r., po tym jak mąż strony wystąpił do instytucji [...] o przyznanie [...], instytucja ta skontaktowała się z Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w K. a zatem organ wiedział, iż w stosunku do M.W. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dodała również, że oświadczenia złożone przez stronę były zgodne z prawdą albowiem jej mąż pracował w I. jeszcze przed złożeniem przez nią pierwszego wniosku, czyli w tym zakresie nie zaistniała żadna zmiana. Jednocześnie wskazała, iż strona powiadomiła organ o zmianie w związku z wyjazdem swoim i córki do I. oraz o fakcie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego w I. Następnie pełnomocnik podkreśliła, iż mąż strony pobierał świadczenie rodzinne w postaci zasiłku na dziecko tzw. [...] w I., jednakże zasiłek rodzinny w Polsce nie był wypłacany. Ponadto pełnomocnik wyjaśniła, iż M.W. o wykonywaniu działalności zawodowej w formie umowy o dzieło poinformowała urzędnika MOPS w B. już po raz pierwszy w czasie wywiadu środowiskowego w sprawie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie w stosownym oświadczeniu dostarczonym na żądanie organu w toku prowadzonej sprawy. Podsumowując zdaniem pełnomocnika zasiłek pielęgnacyjny w Polsce był stronie należny.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i art. 158 § 1 K.p.a. oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które są dotknięte wadami kwalifikowanymi. Następnie przytoczyło treść art. 156 § 1 K.p.a. oraz stwierdziło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych i organów administracji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji następuje, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie istnieje przyczyna nieważności. Zarówno sama decyzja, jak i postępowanie, w którym ją wydano, mogą być obarczone pewnymi wadami, ale jeżeli nie są to wady nieważności, to organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia jej nieważności. Albowiem nieważność decyzji istnieje, tylko wtedy, gdy jest ona dotknięta ściśle określonymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a., wadami. W związku z powyższym Kolegium nie ustaliło zaistnienia przesłanek nieważności decyzji objętej wnioskiem. Jednocześnie odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony, Kolegium wyjaśniło, że zasiłek pielęgnacyjny nie został wymieniony w załączniku II Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 jako świadczenie rodzinne wyłączone z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem podlega zasadom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego na tych samych zasadach jak inne świadczenia rodzinne. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zasadnicze znaczenie ma nie hipotetyczne uprawnienie do uzyskania świadczeń za granicą lecz faktyczne ich przyznanie za granicą. Nie przyznanie świadczeń w Polsce, a w dalszej kolejności ewentualna możliwość ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, może mieć miejsce, gdy w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia za granicą, w kraju zatrudnienia jednego z rodziców dziecka, w przedmiotowej sprawie na terenie I. Wówczas bowiem znajdują zastosowanie reguły "antykumulacyjne", w szczególności art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 574/72. Następnie Kolegium podniosło, powołując się na informacje [...] instytucji właściwej w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, iż mąż strony miał przyznane świadczenia rodzinne na dziecko – J.K. oraz, że po porównaniu wysokości świadczenia polskiego i zagranicznego w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2008 r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał stronie, albowiem kwota zagranicznych świadczeń rodzinnych była wyższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...]r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 odnoszących się do kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych, M.W. nie wykonywała działalności zawodowej w Polsce bowiem umowa o dzieło nie stanowi tytułu do ubezpieczeń a zatem nie można uznać strony za osobę wykonującą działalność zawodową w rozumieniu przepisów wspólnotowych. Dodało również, że uznanie świadczeń pobranych za nienależne i żądanie ich zwrotu w jednej decyzji a nie najpierw wydanie decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane a następnie, po jej uprawomocnieniu się, podjęcie dopiero decyzji zobowiązującej do ich zwrotu stanowi jedynie interpretację treści art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium interpretacja przepisu prawa nie może być natomiast podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Równocześnie Kolegium wskazało, że pobrane przez stronę świadczenia nie wypełniają dyspozycji art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotyczy przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa będącego członkiem Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego, po wydaniu przez właściwy organ decyzji przyznającej świadczenia rodzinne albowiem mąż strony wykonywał działalność zawodową w I. jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej M.W. zasiłek pielęgnacyjny. Poza tym Kolegium zauważyło także, że nie jest wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną powołano niewłaściwie.

Pismem z dnia 30 marca 2016 r. pełnomocnik M.W złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] i zarazem stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik ponownie podkreśliła, że jej zdaniem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje wyłącznie w takiej sytuacji, gdy taki sam zasiłek przyznany jest zgodnie z ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego. Tym samym w ocenie pełnomocnika organ powinien był ustalić charakter i rodzaj uzyskiwanych w I. świadczeń rodzinnych przez męża strony, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym pełnomocnik stwierdziła, że mąż strony nie miał przyznanego tożsamego świadczenia w innym państwie członkowskim a zatem nie nastąpiła kumulacja świadczeń. Ponownie podkreśliła, iż w jej opinii błędna jest teza organu, jakoby umowa o dzieło nie była wykonywaniem działalności zawodowej w rozumieniu decyzji nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik wyjaśniła, że naruszenie obowiązku wydania dwóch odrębnych decyzji (stwierdzającej, że świadczenia pobrane przez stronę są nienależne oraz osobnej decyzji nakazującej ich zwrot) stanowi rażące naruszenie przepisu prawa to jest art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wyraźnie wskazała jako podstawę swojego wniosku. Poza tym pełnomocnik oświadczyła, iż M.W. nie została w odpowiedni sposób pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń. Podsumowując zdaniem pełnomocnika nałożenie na stronę obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń było bezpodstawne.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium pokrótce przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy oraz ponownie przytoczyło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z treści art. 156 § 1 K.p.a. Następnie wyjaśniło, że badając po raz kolejny decyzję z dnia [...]r. nr [...], nie stwierdziło wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności decyzji, a w szczególności nie ustaliło zaistnienia przesłanki objętej wnioskiem a mianowicie, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza tym Kolegium podkreśliło, że zarówno przepisy wspólnotowe jak i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przewidują odrębnego porównywania świadczeń rodzinnych ze względu na ich rodzaj i charakter. Jednocześnie wskazało, powołując się na informacje [...] instytucji właściwej w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych, że mąż strony miał przyznane świadczenia rodzinne na dziecko – J.K. Natomiast z porównania wysokości świadczenia polskiego i zagranicznego ustalono, że w okresie od 1 września 2005 r. do 30 listopada 2008 r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługiwał stronie albowiem kwota zagranicznych świadczeń rodzinnych była wyższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium ponownie stwierdziło, że interpretacja art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co do możliwości wydania jednej decyzji w zakresie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji. Równocześnie zauważyło, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności zmiany, która weszła w życie z dniem 18 września 2015 r. a została wprowadzona ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), wydawana jest jedna decyzja administracyjna stwierdzająca, że świadczenia rodzinne zostały pobrane nienależnie oraz orzekająca o ich zwrocie. Ponadto w ocenie Kolegium nie jest wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną powołano niewłaściwie albowiem brak podstawy prawnej oznacza, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada. Tym samym zdaniem Kolegium błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a zatem jest naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a., jednakże nie jest to rażące naruszenie prawa, gdyż do rażącego naruszenia prawa dojść może jedynie w wyniku naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, które powodują, że treść decyzji została ustalona nienależycie.

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. M.W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], domagając się uchylenia w całości zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz stwierdzenia w całości nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...], ewentualnie zobowiązania organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...]r. a także zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

– prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżąca została zobowiązana do zwrotu przyznanych jej świadczeń rodzinnych w wysokości 5.859 zł, pomimo iż świadczenia te są jej należne i brak jest przesłanek do ich zwrotu,

– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż organ naruszył podstawowe zasady postępowania i dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa, w wyniku czego nie stwierdził nieważności decyzji z dnia [...]r. nr [...], podczas gdy przyjmując prawidłową wykładnię powinien uznać, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W treści skargi pełnomocnik skarżącej powtórzyła również zarzuty sformułowane we wniosku z dnia 30 listopada 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r. Następnie podkreśliła, iż jej zdaniem zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje wyłącznie w takiej sytuacji, gdy taki sam zasiłek, czyli świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej, przyznany został zgodnie z ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego. Tym samym w jej ocenie Kolegium w sposób nieprawidłowy zastosowało art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż doszło do kumulacji świadczeń. Poza tym pełnomocnik stwierdziła, że organ powinien był konkretnie ustalić, jakie rodzaje świadczeń rodzinnych przewidywane są w I. i które z nich pobierał mąż skarżącej oraz czy I. przewiduje zasiłek odpowiadający przyznawanemu w Polsce zasiłkowi pielęgnacyjnemu. Jednocześnie pełnomocnik zarzuciła organowi, iż nie ustalił w sposób wyczerpujący od kiedy, przez jaki okres, w jakim wymiarze i jakiego rodzaju świadczenia pobierał w I. mąż skarżącej. Następnie dodała, że mąż skarżącej, jako osoba zatrudniona na terytorium Republiki [...], był uprawniony, w odniesieniu do skarżącej i ich córki – J.K., które zamieszkiwały w Polsce, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo [...]. Ponadto w opinii pełnomocnika skarżącej i jej córce, zamieszkującym w Polsce przysługiwało również uprawnienie do ubiegania się o świadczenia rodzinne. Ponownie wyjaśniła, iż mąż skarżącej pobierał w I. jedynie świadczenie rodzinne w postaci zasiłku na dziecko tzw. [...], natomiast zasiłek rodzinny w Polsce nie był wypłacany. Z kolei w I. nie był wypłacany zasiłek pielęgnacyjny, który był pobierany w Polsce przez skarżącą. A zatem zdaniem pełnomocnika nie może być mowy o jakiejkolwiek kumulacji świadczeń. Następnie pełnomocnik wskazała, że skarżąca na skutek zaniechania organów administracji została całkowicie pozbawiona prawa do świadczeń, ponieważ z jednej strony nakazuje się jej zwrócić świadczenia wypłacone w Polsce, a z drugiej strony, z uwagi na upływ czasu, nie przysługują jej już właściwe świadczenia w I. za ten sam okres, ponieważ jej wniosek o przyznanie świadczeń nie został przekazany [...] instytucji. Równocześnie pełnomocnik przyznała, że co prawda na formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego zostało zamieszczone pouczenie, jednakże było ono nader skrótowe a sam formularz pozostawiono w aktach, a zatem skarżąca nie miała realnej możliwości skorzystania z niego. Z kolei pouczenia zawarte w treści decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego były, zdaniem pełnomocnika, ogólnikowe i nie odnosiły się do sytuacji skarżącej. Poza tym w ocenie pełnomocnika obecne brzmienie przepisów nie powinno mieć żadnego wpływu na określenie, czy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. rażąco narusza przepisy prawa albowiem punktem odniesienia powinny być wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie wydawania tej decyzji. Dodała również, że w jej opinii Kolegium wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. przyjęło ustalenia Marszałka Województwa [...] i nie przeprowadziło własnego postępowania dowodowego, czym naruszyło choćby zasadę uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. Tym samym zdaniem pełnomocnika gdyby Kolegium przeprowadziło badanie co do istnienia, w momencie wypłaty świadczenia rodzinnego, okoliczności powodujących ustanie albo zawieszenie prawa do tych świadczeń albo wstrzymania ich wypłaty w całości lub w części oraz udzielenia skarżącej pouczenia o braku podstaw do ich pobierania to wówczas doszłoby do wniosku, że w sprawie M.W. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien mieć zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście uznano, że skarga M.W. nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie jest zasadna. Poza tym skarga ta nie zasługuje również na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu.

Następnie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a. Ponadto należy wskazać, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie wypada podkreślić, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W związku z powyższym należy wyjaśnić, że wskazane zestawienie stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka. Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości.

Co istotne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Trzeba przy tym podkreślić, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, albowiem nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy.

Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych, czy też uzupełniających ustaleń faktycznych.

W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Poza tym zgodnie z orzecznictwem sądowym stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego znaczenie jest większe niż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przy czym rażące naruszenie prawa musi dotyczyć prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może stanowić odmienna wykładnia przepisów prawa od przyjętej w innej sprawie przez sąd. Interpretacja taka jest bowiem wiążąca dla organu w konkretnej sprawie. Tym samym naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie z całkowicie jednolitego w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych i literatury przedmiotu wynika, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. A zatem sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa wymagających złożonego procesu wykładni. Albowiem cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Innymi słowy - stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, jeżeli waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego znaczenie jest większe niż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przy czym rażące naruszenie prawa musi dotyczyć prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie może stanowić odmienna wykładnia przepisów prawa od przyjętej w innej sprawie przez sąd. Interpretacja taka jest bowiem wiążąca dla organu w konkretnej sprawie. Tym samym naruszenie prawa, które polega na zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów, nie może zostać uznane za rażące i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na przedmiotową sprawę należy wskazać, że pełnomocnik skarżącej, jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...], na mocy której uznano zasiłki pielęgnacyjne za nienależnie pobrane i zobowiązano M.W. do ich zwrotu, podała rażące naruszenie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez podjęcie tylko jednej decyzji zamiast wydania najpierw decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane a następnie, po jej uprawomocnieniu się, orzeczenie dopiero w kolejnej decyzji zobowiązania do ich zwrotu. Wskazany przez pełnomocnika powód do stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się jednak do interpretacji, wykładni art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.). Tym samym nie może zostać uznany za przypadek rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie należy zauważyć, że pozostałe zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącej również nie mogą zostać uwzględnione albowiem nie potwierdzają faktu wydania decyzji z dnia [...]r. z rażącym naruszeniem prawa a jedynie polegają na polemice z treścią zawartą w ostatecznej decyzji. W tej mierze Sąd w całości podziela naprowadzone już wyżej wywody, zawarte w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia i aktu go poprzedzającego.

Na zakończenie nie sposób nie zauważyć, że przeprowadzone w ramach niniejszej sprawy (wyżej już wymienione) postępowania administracyjne winny były uwzględnić procedurę przewidzianą w art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze uregulowane w nim treści, co do trybu i zakresu działania Marszałka Województwa i właściwego organu Sąd uznał, że jakkolwiek organy orzekające nie procesowały na ich podstawie, to w konsekwencji, tak co do organu odwoławczego, jak mi zakresu oraz przedmiotu rozstrzygnięcia, uznać należy, że okoliczności te nie są tak istotne, aby uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji wcześniejszych z obrotu prawnego. Istotne bowiem jest, że musiałyby w sprawie zapaść rozstrzygnięcia prowadzące do takiego samego skutku prawnego. Stąd też naruszenie przepisów postępowania nie może być oceniane jako naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wynik postępowania byłby tu taki sam. Jednocześnie, należy tu powtórzyć, że nie jest wydaną "bez podstawy prawnej" decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną powołano niewłaściwie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy – w ocenie Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym Sąd oddalił skargę stosując art. 151 P.p.s.a.