Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1209/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej.

TEZY

Przesłanką wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r., II SAB/Wa 77/04, w sprawie ze skargi "N." na bezczynność Prezydenta m. W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; (...).


UZASADNIENIE

Zastępca Redaktora Naczelnego "N.", pismem z dnia 22 września 2003 r. wraz z załącznikami, przesłał Burmistrzowi Dzielnicy P. m. W. artykuł, który ukazał się w ostatnim wydaniu gazety nr 17 z prośbą o ustosunkowanie się do niego zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe pismo, Redaktor Naczelna "N." w piśmie do Prezydenta m. W. z dnia 24 listopada 2003 r. wniosła o udzielenie odpowiedzi w sprawie dotyczącej podległego organizacyjnie i służbowo urzędu albo o odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, jak tego wymagają przepisy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe. Ponadto poinformowała o treści pisma skierowanego do Burmistrza Dzielnicy P. m. W., braku na nie odpowiedzi oraz próbach przeprowadzenia rozmów na tematy poruszone w artykule prasowym, które - jak to określiła - spotkały się z inwektywami ze strony m.in. naczelnika biura zarządu.

W dniu 23 stycznia 2004 r. w została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołując się na art. 61 Konstytucji RP, art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ w związku z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ strona skarżąca wniosła o uznanie, że Prezydent m. W. odmówił udzielenia "N." odpowiedzi, której żądała w piśmie z dnia 24 listopada 2003 r. oraz o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi podała, że "N." zamieściła na swoich łamach w nr 17 z dnia 17 września 2003 r. krytykę działania Burmistrza Dzielnicy P. m. W. Pismem z dnia 22 września 2003 r. zwróciła się do organu o komentarz /reakcję/ na zamieszczony materiał. Wobec braku odpowiedzi na pismo, wystąpiła do Prezydenta m. W. jako zwierzchnika służbowego wszystkich zatrudnionych w administracji m. W., aby zobowiązał podwładnego do udzielenia odpowiedzi na zasadach przewidzianych w prawie prasowym. Zdaniem skarżącej, brak odpowiedzi ze strony Prezydenta m. W. w przedmiocie skierowanego do niego pisma oraz brak powiadomienia o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy /art. 36 Kpa/ stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta m. W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia w sprawie. Przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ władzy publicznej wydaje decyzje w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kpa, zaś do skargi na decyzje wydane przez organ drugiej instancji - ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie organ nie wydał decyzji, tym samym brak jest podstaw do skierowania środka zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podał, że przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność organu i wskazał na art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie powołał się na art. 52 ww. ustawy, zgodnie z którym skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie organu, skarżącej na podstawie art. 37 Kpa służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w stosunku do Prezydenta m. W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Skarżąca nie wniosła zażalenia na bezczynność Prezydenta m. W. i tym samym nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zgodnie z art. 58 par. 1 pkt 6 ww. ustawy, wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a skarga podlega odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 13 maja 2004 r., II SAB/Wa 77/04, po rozpoznaniu skargi "N." na bezczynność Prezydenta m. W. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej:

1. zobowiązał Prezydenta m. W. do rozpoznania wniosku "N." z dnia 24 listopada 2003 r. - w terminie 14 dni od otrzymania wyroku sądu wraz z uzasadnieniem,

2. zasądził od Prezydenta m. W. kwotę 100 /sto/ zł na rzecz "N." tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,

3. zarządził wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz "N." kwotę 100 /sto/ zł tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że realizacja konstytucyjnych zasad wolności prasy /art. 14 Konstytucji RP/, wolności w pozyskiwaniu informacji /art. 54 ust. 1/ i prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61/ wiąże się z obowiązkiem udzielania prasie informacji.

Wykonanie uprawnień prasy do uzyskania wiadomości następuje przez podanie jej określonej informacji lub udostępnienie we właściwym trybie żądanych dokumentów.

Zgodnie z art. 4 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę lub niezachowanie wymogów, o których powyżej, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo prasowe, organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe, inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje spółdzielcze, związki zawodowe, organizacje samorządowe i inne organizacje społeczne w zakresie prowadzonej przez nie działalności publicznej są obowiązane do udzielania odpowiedzi na przekazaną im krytykę prasową bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. Przepis ten miałby zastosowanie, o ile przedmiotem rozpoznawanej sprawy byłby brak reakcji Burmistrza Dzielnicy P. m. W. na artykuł prasowy zamieszczony w nr 22 "N." z dnia 26 listopada 2003 r.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o krytykę prasową, lecz uprawnienie powyżej określonej redakcji do uzyskania informacji.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przedmiotem obowiązanym do udzielenia informacji, żądanej przez Redaktora Naczelnego "N.", jest Prezydent m. W., który będąc obowiązany do jej udzielenia pozostawał w bezczynności.

Bezczynność organu spowodowana była brakiem reakcji na pismo Redaktora Naczelnego "N." z dnia 24 listopada 2003 r., w której domagał się udzielenia odpowiedzi w sprawie urzędu podległego Prezydentowi m. W. albo wydania decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./.

Prezydent m. W. nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, a w szczególności że skarga powinna zostać odrzucona, gdyż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy stwierdzić, że nie znajduje to potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, gdyż zgodnie z art. 51 par. 3 określonej powyżej ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Prezydent m. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną. W skardze zarzucił naruszenie ar. 52 w związku z art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 Kpa przez przyjęcie, że do złożenia skargi nie jest konieczne wyczerpanie środków zaskarżenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wnosił:

1/ o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2/ zasądzenie na rzecz Prezydenta m. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, iż - jak należy wnosić z treści uzasadnienia wyroku - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w wypadku skarg na bezczynność organów stosuje się wyłącznie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi, zaś art. 37 Kpa nie znajduje zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się przyjmować, iż w przypadku skarg na bezczynność zachodzi sytuacja, w której ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, nie zachodzi zatem konieczność poprzedzenia skargi do sądu złożeniem zażalenia, a wystarczające jest pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosowaniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi nie można się zgodzić. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 par. 1 Kpa jest formalnym warunkiem wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zażalenie z art. 37 Kpa jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 par. 2 postępowania przed sądami administracyjnymi przysługującym skarżącemu. Niepoprzedzenie skargi wniesieniem takiego zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia jest równoznaczne z niewyczerpaniem środków zaskarżenia i zgodnie z art. 58 par. 1 pkt 6/ w zw. z art. 52 par. 2 postępowania przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę odrzucenia skargi przez sąd.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej wywodziła, że na mocy obowiązujących przepisów, pełen proces odwoławczy został zachowany. Wyczerpanie drogi administracyjnej nastąpiło już po wystąpieniu do Prezydenta m. W. i nie było podstaw, aby sprawa zajmowało się również SKO, ponieważ obecnie do kontroli postępowania organów administracji przewidziane zostało dwuinstancyjne postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ jako regułę obowiązującą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje, że droga postępowania przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalna po wykorzystaniu środków obrony na drodze administracyjnej. Wyjątek od tej reguły jest dopuszczalny tylko w razie, gdy na drodze postępowania administracyjnego nie służy środek zaskarżenia lub gdy tak stanowi przepis szczególny. W razie gdy przedmiotem zaskarżenia jest wykonywanie administracji publicznej w innych formach prawnych, do której nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek wyczerpania obrony na drodze administracyjnej regulują przepisy powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 52 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa /par. 3/. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w par. 3 nie ma zastosowania /par. 4/".

W sprawie sąd przesądził, że przedmiotem skargi nie jest odpowiedź na krytykę prasową, lecz prawo do informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm./. Według art. 13 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 /ust. 1/. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku /ust. 2/".

Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, "Odmowa udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej, następuje w drodze decyzji /ust. 1/. Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, (...) /ust. 2/".

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej - w formie decyzji.

Nieudzielenie informacji publicznej /art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej/ oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia oraz powiadomienie o terminie, w jakim udostępni informację, oznacza bezczynność organu.

W świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należałoby przyjąć przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanką zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd - jak można domniemywać, brak bowiem odpowiednich wywodów w uzasadnieniu - nie chciał przesądzić, czy Prezydent m. W. podejmie czynność materialno-techniczną - udzieli informacji publicznej, czy odmówi jej udzielenia przez wydanie decyzji o odmowie, odesłał do art. 52 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale z tego rozwiązania prawnego w sprawie nie wyprowadził konsekwencji dla dopuszczalności skargi. Stanowi to wadliwość postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem podzielić stanowiska strony przeciwnej, że wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego ma wpływ na obowiązywanie przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego - wyczerpanie środków zaskarżenia na drodze administracyjnej, a w zakresie aktów i czynności niepodejmowanych w postępowaniu administracyjnym - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest zasadna. Z tego względu, na podstawie art. 185 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji,

Na podstawie art. 207 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.