Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 791/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono postanowienie II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par 1 pkt 4 w zw z art. 64 par 6 w zw z art. 64 c par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Piotr Głowacki Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Agencji [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (pięćset osiemdziesiąt złotych).


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] (zwany dalej także organem egzekucyjnym) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej A. Z. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25.11.2016r. nr [...] wystawionego przez [...] Agencję [...] (zwana dalej także wierzycielem lub stroną skarżącą) na łączną kwotę należności głównej [...] zł. Organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 07.12.2016r. nr [...] dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w [...] S.A, jak również w: [...] Ponadto organ egzekucyjny podejmował inne liczne działania zmierzające do ustalenia składników majątkowych zobowiązanej. Nie ustalono składników majątku ruchomego zobowiązanej z którego można skutecznie prowadzić egzekucję. Zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela zawartym w piśmie nr [...] z dnia 05.02.2019 r. odstąpiono od egzekucji z nieruchomości oraz z udziałów w spółce E. .[...] sp. z o.o.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 12.02.2019r. nr [...] na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej oznaczanej jako "u.p.e.a.") umorzył postępowanie egzekucyjne uznając, iż nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, a następnie zawiadomieniem z dnia 12.02.2019r. nr [...] poinformował wierzyciela o wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych. W dalszej kolejności, organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a., na wniosek wierzyciela wydał w dniu 26.02.2019r. postanowienie nr [...] w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie [...]zł, które zostało doręczono wierzycielowi w dniu 04.03.2019r.

[...] Agencja [...] wniosła w terminie zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie i bezpodstawne ustalenie kosztów egzekucyjnych (w wysokości [...] zł) od zajęcia rachunku bankowego i innych wierzytelności pomimo, że nie doszło do skutecznego zajęcia wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy określona w nim opłata 1 % egzekwowanej należności nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach, a obciążenie wierzyciela obowiązkiem poniesienia tych kosztów (w wysokości [...] zł) jest sprzeczne z celem egzekucji i stanowi funkcję represyjną, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28.06.2016 r. sygn. akt SK 31/14;

- art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez pobranie przez organ egzekucyjny opłaty za czynności co, do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne, czemu sprzeciwia się zasada celowości i niezbędności postępowania egzekucyjnego,

- art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest zobligowany nie przystępować do egzekucji, kiedy uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, czego organ nie zrobił i co w konsekwencji skutkowało obciążeniem wierzyciela kosztami i naruszeniem interesu publicznego w zakresie dysponowania finansami publicznymi poprzez naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji.

W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r. sygn. akt SK 31/14, który stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej. Podkreślił, że czynności jakie podjął organ w celu poszukiwania majątku zobowiązanego nie wymagały szczególnych nakładów pracy i nie były czynnościami obarczonymi wysokim poziomem skomplikowania. Wierzyciel podniósł także, że organ egzekucyjny planując podjęcie czynności egzekucyjnych powinien przeprowadzić kalkulację, czy dana czynność doprowadzi do wykonania obowiązku, a także czy koszty egzekucji nie będą wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 29.04.12019 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał on m.in., że organ egzekucyjny w związku z zajęciem rachunku bankowego, - naliczył zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., 5 % egzekwowanej należności, tj. kwotę [...]zł. Opłata manipulacyjna naliczona została na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. i wynosiła 1% kwoty egzekwowanej, tj. [...] zł.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. stwierdził, że zgodnie z art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelność pieniężnych lub innych praw majątkowych u dłużnika zajętej wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Zajęcie obejmuje również kwoty, które zostaną wpłacone na ten rachunek bankowy po dokonaniu zajęcia. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego jest skuteczne i wywołuje różnego rodzaju konsekwencje, np.: ściągnięcie należności czy przerwanie biegu terminu przedawnienia (w przypadku podatków). Okoliczność, że zastosowanie środka egzekucyjnego nie poskutkowało przekazaniem środków pieniężnych na rzecz organu egzekucyjnego, nie zmienia faktu, iż do zastosowania środka egzekucyjnego doszło i wiąże się z nią naliczenie opłaty przez organ egzekucyjny. Opłata ta nie jest uzależniona od efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego ale od tego czy zastosowanie tej czynności było prawnie skuteczne w oparciu o art. 80 § 2 u.p.e.a. W oparciu o ten przepis organ stwierdził, że wierzyciel mylnie wskazał, iż ustawodawca nie zawarł w przepisach przyzwolenia na pobieranie opłaty za zajęcie rachunku bankowego w sytuacji gdy w chwili zajęcia nie znajdowały się na nim środki pieniężne i powołał się na przedmiotowe orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 § 6 u.p.e.a. Organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca nie uregulował expressis verbis skutków temporalnych jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 31/14), w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Podniósł także, że zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów przesłanym do izb skarbowych, zawartym w piśmie z dnia 24.10.2016r. nr [...], sposób wykonania każdego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego zależy od skutków, jakie wyrok ten wywołuje. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku kluczowe znaczenie ma konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Podniósł, że prezentowany jest pogląd, że wyroki stwierdzające "pominięcie prawodawcze" wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów. Stwierdził, że wydanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016r. sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § l pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a., z tym, że przepisy te utraciły walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętych stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Dyrektor zaznaczył, że w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za zajęcie rachunku bankowego przepisy u.p.e.a. nie określają maksymalnej jej wysokości, jednak nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby, biorąc pod uwagę zapewnienie funkcji fiskalnej obniżenie wysokości kosztów egzekucyjnych do minimalnej kwoty, tj. opłaty manipulacyjnej (1,40 zł) i opłaty za zajęcie rachunku bankowego (4,20 zł.) od jednego tytułu wykonawczego. Ponadto z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat. Trybunał zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie wskazał zaś na konieczność stosowania stawek minimalnych.

Odpowiadając na kolejny zarzut, organ odwoławczy stwierdził, że wybór przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego realizuje zasadę celowości, tj. podejmowania czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do tego by na podstawie ich nieskuteczności odstępować od stosowania środków egzekucyjnych. Nie można winić organu egzekucyjnego, za to że ten wykonywał swe obowiązki i podjął działania zmierzające do wyegzekwowania należności.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia naruszenie art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., Dyrektor podniósł, że organ egzekucyjny podejmował szereg czynności egzekucyjnych polegających na ustaleniu wszelkich innych składników majątkowych mogących należeć do zobowiązanej. Podkreślił, że organ nie jest w stanie przewidzieć przed zajęciem rachunku bankowego, czy na rachunku są, czy też nie ma środków na realizację zajęcia, a jest zobowiązany do podejmowania wszelkich działań zmierzających do wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

Na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] Agencja [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie strony opłatą egzekucyjną w wysokości [...] zł i opłatą manipulacyjną w wysokości [...] zł. jest zgodne z prawem i znajduje odzwierciedlenie w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy, w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy nastąpiło wbrew regułom i wzorcom konstytucyjnym zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjny z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14);

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 80 § 2 u.p.e.a poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują opłatę egzekucyjną za samo zajęcie rachunku bankowego bądź innej wierzytelności, podczas gdy zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a podstawa prawna naliczenia opłaty egzekucyjnej zachodzi wyłącznie w wypadku zajęcia istniejących wierzytelności pieniężnych;

Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj :

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważnie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nie uwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06. 2016 r. (SK 31/14);

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a i 64c § 7 u.p.e.a poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w sytuacji gdy organ wobec posiadania dostępu do systemów takich jak : [...]", w które standardowo wyposażone są organy egzekucyjne oraz informacji znajdujących się we własnej bazie mógł przez prostą czynność materialnoteczniczną ustalić, że zobowiązana spółka nie posiada majątku, w konsekwencji naruszenie zasady odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia egzekucji wyrażonej w art. 29 § pkt 2 u.p.e.a., której celem jest racjonalizowanie kosztów tak aby postanowienie w sprawie kosztów nie było nacechowane jedynie chęcią uzyskania opłat egzekucyjnych;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie koresponduje z treścią zarzutów, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zasadności ustalenia wysokości opłaty manipulacyjnej i egzekucyjnej w oparciu o wytyczne z wyroku Trybunału Konstytucyjnego i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że wyrok ten utracił walor domniemanie konstytucyjności w zakresie stwierdzonego przez Trybunał Konstytucyjny "pominięcia prawodawczego'', ale nie wskazał na konieczność stosowania stawek minimalnych zatem w ocenie organu odwoławczego naliczono koszty zgodnie z obowiązującymi nadal przepisami. W konsekwencji nie uwzględniono konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: efektywność i skuteczność egzekucji, poziom skomplikowania poszczególnych czynności czy rzeczywisty nakład pracy organu egzekucyjnego, w wyniku powyższego naruszenie także art. 11 KPA i obciążenie strony rażąco wysoką kwotą kosztów bezskutecznej egzekucji niepoddającą się kontroli;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k .p.a., art. 8 § 1 k.p.a. ,80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Strona wniosła:

- o dopuszczenie dowodu z dokumentu: Ocena Skutków Regulacji Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15.10.2018 r. na okoliczności powołane w skardze,

- o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]

- o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, strona podniosła m.in., że organ odwoławczy nie dostrzega, że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. od chwili ogłoszenia wyroku Trybunału muszą być traktowane jako niezgodne z Konstytucją w takich granicach, jakie zostały określone w przedmiotowym wyroku. Strona stwierdziła, że Trybunał Konstytucyjny nie mógł uchylić przepisów o górnym limicie kosztów, skoro takich regulacji nie ma, a omawiany wyrok Trybunału zmienił normatywną treść ww. przepisów u.p.e.a., derogując je w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej opłaty manipulacyjnej. Wyjaśniła także, że nie kwestionuje zasadności uiszczenia opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej, która powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jednak opłata manipulacyjna i egzekucyjna jest rażąco wysoka, niepoddająca się kontroli i niezależna od jakichkolwiek aktów staranności organu egzekucyjnego. Tymczasem wynagrodzenie organów egzekucyjnych powinno zależeć od nakładu pracy i poniesionych kosztów. Czynności, jakie podjął organ w zakresie opłaty manipulacyjnej tj. wydatki związane ze wstępną obsługą tytułu wykonawczego, które w zasadzie są wyłącznie czynnościami materialno-technicznymi nie wymagają szczególnych nakładów pracy, nie są to także czynności obarczone wysokim poziomem skomplikowania i w istocie sprowadzały się one do wysłania kilku pism, co jest standardowe przy zajęciu prawa majątkowego. Opłaty w przedmiotowej sprawie nie są formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stały się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.

Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że z uwagi na doniosłość orzeczenia TK z 28.06.2016r. aktualnie procedowane są zmiany prawodawcze w przedmiocie kosztów w egzekucji administracyjnej (numer projektu UB 14) i opisała kierunek tych zamierzonych zmian. Strona wskazała w tym zakresie m.in., że wysokość opłaty manipulacyjnej w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej ustalono na poziomie [...] zł, przyjęto, że suma minimalnych kwot opłaty manipulacyjnej na poziomie [...] lub [...] zł zrekompensuje wydatki w związku z koniecznością wszczęcia egzekucji administracyjnej względem podmiotu niewykonującego obowiązku w sposób dobrowolny, a także że zrezygnowano z niekonstytucyjnego naliczania 5% od dochodzonej należności na rzecz sprawiedliwego wprowadzenia jednej opłaty egzekucyjnej, pobieranej w wysokości proporcjonalnej do wyegzekwowanych należności pieniężnych (tak: dokument "Ocena skutków regulacji" z dnia 15 października 2018 roku, numer projektu UB 14 dostępny pod adresem https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302750). Strona podkreśliła konieczność respektowania i uwzględniania przy rozstrzyganiu spraw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Strona skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła nadto, że skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują opłaty za zajęcie rachunku bankowego czy też innej wierzytelności, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych, to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóki nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy. Podniosła także – w kontekście zarzutu naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 80 § 2 u.p.e.a - że przepis art. 80 § 1 u.p.e.a. wskazuje, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i wcale nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 ustawy mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", więc warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych.

Uzasadniając z kolei zarzuty skargi o charakterze proceduralnym strona skarżąca stwierdziła m.in., że wywiedzione przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w zaskarżonym postanowieniu wnioski wynikają głównie z zaniechania właściwiej analizy przedmiotowej sprawy, co wyczerpuje zarzut naruszenia art. 7, 8, i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez fakt, iż organ odwoławczy nie ocenił sprawy na podstawie jej całokształtu, w rezultacie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i stanu faktycznego i w konsekwencji ponownie obciążył wierzyciela kosztami, które mają charakter sankcji finansowej. Dyrektor nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego ani powodów, ani podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wskazań ustawodawcy zawartych w wyroku z dnia 28.06.2016 roku Trybunału Konstytucyjnego, pomimo, że jak dotąd - z uwagi na bierność ustawodawcy - nadal istnieje stan prawny obarczony domniemaniem niekonstytucyjności w zakresie stosowania art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy określone koszty egzekucyjne pozostają konsekwencją podjętych przez organ I instancji czynności, nie dokonał analizy ustalonych kosztów egzekucyjnych względem skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, nie wykazując tym samym, czy istnieje racjonalna zależność między wysokością ustalonych opłat na podstawie przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a, a formalnymi i nieskomplikowanymi, a nadto nieskutecznymi czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone (wysłanie kilku pism, elektroniczna weryfikacja na podstawie dostępnych powszechnie zasobów internetowych), co czyni skarżone postanowienie niemożliwym do skontrolowania.

Dalej, strona skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia zasady odpowiedzialnej egzekucji i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 29 § 2 pkt 2 u.p.e.a., podkreśliła m.in. że organ odwoławczy nie rozwija istoty zarzucanych przez stronę uchybień dotyczących pogwałcenia przedmiotowej zasady. We wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego strona zawnioskowała, aby przed przystąpieniem do egzekucji organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o ustaleniach w przedmiocie dopuszczalności egzekucji w administracji. Ustawodawca wprowadził ten przepis z dniem 1 stycznia 2016 r., właśnie w celu przeciwdziałania sytuacji, że cel egzekucji nie zostaje osiągnięty, pomimo czynionych w tym kierunku wysiłków ze strony zarówno organu egzekucyjnego oraz jego pracowników jak i wierzyciela. Oznacza to również niepotrzebne angażowanie pracowników administracji publicznej do realizacji nieosiągalnych w danym momencie czasowym zamierzeń. Nadto, z perspektywy stanu finansów publicznych wbrew interesowi publicznemu jest zaniechanie stosowania zasady odpowiedzialnej egzekucji. Tym samym, w efekcie braku dokonania przez organ egzekucyjny uprawdopodobnienia, czy po przystąpieniu do egzekucji uzyskane zostaną kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne, organ nie wywiązał się z zasady odpowiedzialnego wszczynania oraz prowadzenia egzekucji w przedmiotowej sprawie. W wyniku wszczęcia przedmiotowego postępowania w ocenie strony skarżącej naruszona została także zasada wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a. gdyż celem tak przeprowadzonej egzekucji nie było wyegzekwowanie przysługującej wierzycielowi wierzytelności, ale jedynie chęć uzyskania opłaty, czemu sprzeciwia się stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w orzecznictwie. Nadto strona podkreśliła, że pomimo, że organ egzekucyjny posiada informacje własne oraz dostęp do baz danych takich jak: "JPK", "e-ORUS", "Egapoltax", "Poltax" mogących zawierać informacje przydatne dla uprawdopodobnienia, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, nie skorzystał on z tych narzędzi gdyż niezależnie od skuteczności egzekucji i tak uzyskałby opłatę egzekucyjną i manipulacyjną.

W kwestii uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 64c § 7 u.p.e.a., strona skarżąca wskazała, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji nie koresponduje z treścią zarzutów strony skarżącej zawartych w zażaleniu, nie rozwija istoty tych zarzutów, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował, że art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a utraciły walor domniemania konstytucyjności, ale nie straciły mocy obowiązującej w związku z czym organ naliczył koszty zgodnie z przepisami obowiązującymi. W wyniku powyższego Dyrektor IAS w K. w sposób nieuprawniony przyjął, że wysokość kosztów przedmiotowego postępowania tj. [...] złotych jest adekwatna do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych i nie przekracza maksymalnego rozsądnego pułapu poszczególnych opłat składających się na koszty egzekucyjne. W ocenie strony organ odwoławczy dopuścił się w związku z powyższym także naruszenia zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., a samo rozstrzygnięcie uczynił niemożliwym do oceny pod względem wytycznych, wzorców konstytucyjnych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej oznaczanej jako p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14.06.1960 (Dz.U. 2018, poz. 2096 ze zm.), lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Rozpoznając nin. sprawę zgodnie z przywołanymi wyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą kontrolowanego postępowania jest rozstrzygnięcie, czy zasadnie obciążono stronę skarżącą kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego we wskazanej przez organy wysokości.

Podstawą obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania egzekucyjnego za dokonane czynności były, co do zasady przepisy art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a w zakresie poboru opłaty manipulacyjnej art. 64 § 6 u.p.e.a., a także regulacja art. 64c § 1 u.p.e.a.

Na gruncie badanej sprawy istotnym jest, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), którego przedmiotem była kontrola zgodności z normami konstytucyjnymi, przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyroku tym Trybunał orzekł, że:

1. art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

2. art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

3. art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

4. art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji; oraz umorzył na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643, z 2000 r. nr 48, poz. 552 i nr 53, poz. 638, z 2001 r. nr 98, poz. 1070, z 2005 r. nr 169, poz. 1417, z 2009 r. nr 56, poz. 459 i nr 178, poz. 1375, z 2010 r. nr 182, poz. 1228 i nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 293) postępowanie w pozostałym zakresie.

Należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji, gdzie użyto sformułowania, że badany przepis jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty.

Istotny w niniejszej sprawie jest zakres stwierdzonej niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu. W pozostałym zakresie - niezakwestionowanym przez Trybunał - przepis ten należy nadal stosować. Jednocześnie w celu uniknięcia naruszenia zasad konstytucyjnych, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Analogiczne stanowisko zostało przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny – między innymi – w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17.

W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że przepisy, które stanowiły materialnoprawną podstawę obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania egzekucyjnego, zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP z powodów wskazanych w sentencji wyroku Trybunału. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego, stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania, podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.

Na kanwie kontrolowanej sprawy organ egzekucyjny pominął omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a DIAS uznał, że przepisy będące podstawą obciążenia naliczenia kosztów egzekucyjnych w pełnym zakresie mogą być stosowane. DIAS nie dostrzegł, że przepisy te od chwili ogłoszenia orzeczenia muszą być traktowane, jako niezgodne z Konstytucją w granicach takich, jakie zostały określone w wyroku Trybunału.

Należy również podnieść, że w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy obu instancji nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł.(opłata egzekucyjna [...] zł. plus [...] zł. opłata manipulacyjna) względem poziomu skomplikowania czynności, podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności , jak również nie odniosły się do zagadnienia, iż wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat, powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów (uwzględniającymi m.in. nakład pracy, stopień ich skomplikowania, czasochłonność), za podjęcie których, opłaty te zostały naliczone tak, aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary i nie stanowiły sankcji finansowej. Innymi słowy, organy egzekucyjne zupełnie pominęły te argumenty, które - jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału - zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów.

Ustalając wysokość opłaty należy wykazać, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Podkreślenia wymaga, że miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się wówczas, kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty, przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. Organy winny wykazać, że ustalone koszty egzekucyjne są adekwatne do poniesionego nakładu pracy, efektywności działań, poziomu skomplikowania i długotrwałości postępowania egzekucyjnego, czego nie sposób doszukać się na gruncie badanej sprawy.

Sąd podziela pogląd, iż w postępowaniu egzekucyjnym zajęciu podlega wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku, nie zaś sam rachunek bankowy, jako narzędzie oszczędnościowo - rozliczeniowe. Opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. W cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Stanowiska organu nie uzasadnia treść art. 80 i następnych u.p.e.a. Z art. 80 § 2 wynika, że zajęcie wierzytelności obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, mimo iż w toku postępowania egzekucyjnego dokonano zajęć rachunków bankowych zobowiązanej, to jednak w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego nie uzyskano żadnej kwoty. Dopiero zatem w momencie wpływu należności na rachunek bankowy, kwota ta staje się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku od banku. Natomiast przepisy u.p.e.a. nie przewidują opłat i kosztów za zajęcie rachunku bankowego, a jedynie za zajęcie wierzytelności pieniężnych. W tej sytuacji, jeżeli nie doszło do zajęcia wierzytelności, nie ma także podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15).

Zatem zasadny jest zarzut, iż sporne koszty egzekucyjne mogły być naliczone tylko w przypadku faktycznego zajęcia środków na rachunku bankowym, co wpisuje się w tezy płynące z wyroku Trybunału. Z uwagi na to organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela kosztami wyliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do zajęcia wierzytelności, ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętym rachunku bankowym nie było środków pieniężnych.

Nadto należy podnieść, że niedopuszczalne jest odwoływanie się do nigdzie nie publikowanych, pism: Ministra Finansów i z dnia 24 października 2016 r. nr [...], tak jak to uczynił DIAS w zaskarżonym postanowieniu. Powyższe pisma nigdzie nie są dostępne poza organami administracji skarbowej. Stanowią one wewnętrzną korespondencję pomiędzy Ministrem Finansów, Rządowym Centrum Legislacji, a organami, zatem powoływanie się na takie pisma w postanowieniu stanowi naruszenie art. 6, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. stosowanych do niniejszego postępowania na podstawie art. 18 u.p.e.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Drugi ustanawia zasadę zaufania do organów władzy publicznej, a trzeci stanowi, że organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawione działanie organów nie wypełnia powyższych zasad.

Rozstrzygnięcie kwestii obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania egzekucyjnego będzie zatem wymagało uwzględnienia skutków, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niekonstytucyjne przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi i w pełni je podzielił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, obciążając stronę skarżącą kosztami postępowania egzekucyjnego, zobowiązane będą uwzględnić powyższą wykładnię, zaprezentowaną w przedmiotowym uzasadnieniu a także zobowiązane będą do wydania rozstrzygnięcia, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, do którego Sąd odniósł się szczegółowo powyżej ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, a stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Naliczone koszty postępowania nie mogą stać się dochodem organu nieuzasadnionym wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1/c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.Dz.U. z 2018 r. poz.265). Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co złożyło się [...] zł. tyt. uiszczonego wpisu sądowego i [...] zł. tyt. wynagrodzenia dla pełnomocnika radcy prawnego.