Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1023/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 pkt 4, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 28, art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), nakazał M. H. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zadaszeniem, stanowiącej odrębne wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] – przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym od strony północno-zachodniej, na działce nr [...], obr. geod. [...], gm. [...], stanowiącym współwłasność M. H., I. i J. G. oraz E. i S. S.. Organ określił, że rozbiórce podlegać ma część schodów zewnętrznych od strony północno-zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni 0,496 m2 (1,72 x 0,40 m, znajdujące się obecnie w odległości 2,65 m licząc od narożnika północno-zachodniego budynku mieszkalnego, gdyż schody zewnętrzne winny zaczynać się w odległości 3,00 m od tego narożnika), część tarasu o ogólnej powierzchni 17,40 m2 (1,90 x 1,24 m i 4,95 x 3,04 m) oraz całe zadaszenie wraz z konstrukcją drewnianą znajdujące się nad tarasem oraz schodami zewnętrznymi – według załącznika graficznego stanowiącego załącznik do decyzji. Jednocześnie wskazał, że o wykonaniu rozbiórki i właściwym uporządkowaniu terenu po rozbiórce należy bezzwłocznie poinformować Inspektorat.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia [...] września 2018 r. I. G. zwróciła się z prośbą o przeprowadzenie kontroli w sprawie legalności wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] oraz wykonania zbiornika bezodpływowego na nieczystości bytowe przez M. H.. W dniu [...] września 2018 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę i ustalił, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym od strony północnej wykonana została rozbudowa z przeznaczeniem na pomieszczenie gospodarcze. Od strony zachodniej wykonane są schody prowadzące na powstały w wyniku rozbudowy taras z wejściem do części istniejącej (piętra). Nad rozbudową wykonane zostało zadaszenie w konstrukcji drewnianej z pokryciem papy na deskowaniu pełnym w układzie dwuspadowym opartych na słupkach drewnianych zamontowanych na wykonanym stropie żelbetowym. Na wskazaną rozbudowę kontrolującym nie przedstawiono decyzji udzielającej pozwolenia na budowę od właściwego organu.

Według oświadczenia M. H. rozbudowa została wykonana około 20 lat temu, natomiast R. G., pełnomocnik I. i J. G. wskazał, że rozbudowa została wykonana około 10 lat temu.

W toku postępowania organ I instancji uzyskał z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] informację, że w posiadanych rejestrach i ewidencjach oraz w zasobach archiwalnych nie znaleziono zapisów i danych na temat omawianej rozbudowy. Z kolei Wójt Gminy [...] poinformował organ, że rozbudowa nie jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przy zachowaniu pozostałych jego ustaleń. Wójt Gminy poinformował również, że budynek mieszkalny znajduje się w gminnej ewidencji zabytków.

W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęła opinia konserwatorska [...] Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatury w [...], z której wynika, że nie akceptuje on możliwości legalizacji wskazanych samowolnych robót przy budynku, bowiem działania te spowodowały zniekształcenie historycznej bryły i elewacji dworu, który został wzniesiony na przełomie XIX i XX w. oraz posiada wartości architektoniczne i został ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. M. H. przedłożyła do akt sprawy trzy zdjęcia wykonane w roku 1999, które obrazowały stan techniczny budynku oraz jego pierwotną bryłę przed rozbudową, dwie karty adresowe zabytku nieruchomego wykonane przez Urząd Gminy w [...] w roku 2008 i 2013, które według M. H. posiadają zdjęcie obiektu wykonane w roku 2000 w trakcie trwania remontu. M. H. oświadczyła, że roboty budowlane dotyczące tarasu zostały zakończone w roku 2006.

W drugim z przedłożonych pism M. H. wniosła zastrzeżenie do opinii konserwatorskiej zarzucając jej niekompletność, niejasność oraz nienależyte uzasadnienie. W wyniku powyższego wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w zakresie inwentaryzacji nieruchomości przed dokonaniem wpisu do ewidencji zabytków. Organ I instancji pismami z dnia [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] oraz Wielkopolskiego Urzędu Ochrony Zabytków o wyjaśnienie zagadnienia podnoszonego przez M. H. oraz podanie pierwszej daty wpisania budynku mieszkalnego wielorodzinnego do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz czy od daty pierwszego wpisu obiekt posiadał ciągłość wpisów w wojewódzkiej ewidencji do dnia dzisiejszego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że w zasobach ewidencji zabytków dysponuje kartami zabytku dla budynku dworskiego pod adresem [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r. Dodatkowo przedłożył częściową kopię Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], z której wynika że wśród zespołów dworsko -parkowych, zespół dworski w [...] został wyszczególniony w diagnozie stanu sfery kulturowej wraz z pozostałością parku krajobrazowego w grupie "pozostałe obiekty objęte ochroną".

W dniu [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo [...] Konserwatora Zabytków Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...] informujące, że karta ewidencyjna dworu w [...] tzw. karta biała, została opracowana w październiku 1981 r. przez historyka sztuki W. P., tym samym wskazany obiekt został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Dwór w [...] wraz z pozostałościami parku krajobrazowego został ujęty w Raporcie o ochronie dóbr kultury opracowanym przez Oddział [...] Państwowej Służby Ochrony Zabytków w [...] w roku 1991 oraz Raporcie o ochronie dóbr kultury opracowanym przez Delegaturę w [...] [...] Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w roku 2004. Przedmiotowy obiekt wskazany był do ochrony konserwatorskiej we wszystkich wnioskach konserwatorskich do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wnioski konserwatorskie były uwzględniane w ustaleniach tych opracowań planistycznych. Przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 z ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), tj. przed dniem 17 listopada 2003 r., obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 150 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy dobrem kultury był każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Z kolei art. 4 wskazywał, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek oraz inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty. Aktualnie przedmiotowy obiekt podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2005 r., uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto z uwagi na historyczne wartości architektoniczne, budynek ten ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków i aktualnym programie opieki nad zabytkami Gminy [...]. Tym samym obiekt ten podlega prawnej ochronie konserwatorskiej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków.

Przechodząc do oceny zebranego w sprawie materiały dowodowego organ I instancji uznał, że sporna rozbudowa została wykonana w dwóch etapach. Etap I został wykonany w 2000 r. i obejmował powiększenie tarasu stanowiący wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] należącego do M. H., a tym samym zostało powiększone pomieszczenie gospodarcze znajdujące się pod tarasem. Z kolei etap II został wykonany w 2006 r. i obejmował wykonanie zadaszenia nad wykonanym w 2000 r. tarasem. Datę wykonania rozbudowy przyjęto zgodnie z oświadczeniem M. H. z dnia [...] grudnia 2018 r.

Obydwa etapy rozbudowy zostały zrealizowane bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje procedura z art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę.

Skoro budynek mieszkalny wielorodzinny jest ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ I instancji wystąpił o wydanie opinii konserwatorskiej do [...] Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatury w [...]. Organ ten wydał opinię negatywną dla przedmiotowej rozbudowy, gdyż wykonane roboty budowlane spowodowały zniekształcenie historycznej bryły i elewacji dworu.

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego M. H. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu odwołująca podniosła w pierwszej kolejności, że Starostwo Powiatowe w [...] Wydział Architektury i Budownictwa nie wskazało w jakich rejestrach i za jaki okres dokonano sprawdzenia zapisów danych, jak również w jakich zasobach archiwalnych (za jaki okres) dokonano sprawdzenia. Organ I instancji nie wyjaśnił, czy rejestry oraz zasoby archiwalne dotyczyły okresu w jakim wykonywane były prace. Także Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w [...] udzielił odpowiedzi, która w żaden sposób nie wyjaśnia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Nie wskazano bowiem na podstawie jakich dokumentów dokonano aktualizacji dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przedmiotowej nieruchomości, pomimo że na mapach naniesiona została przez instytucję państwową w państwowej ewidencji wiata z zadaszeniem. Z kolei Wójt Gminy [...] nie odniósł się w żaden sposób do faktycznej daty wpisania przedmiotowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Wskazał jedynie dwie daty kart zabytku dla budynku dworskiego pod adresem [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2013 r.

Ponadto, nie dokonano w ogóle sprawdzenia jakiejkolwiek dokumentacji Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa M. w [...], działającego do 2003 r. w imieniu dotychczasowego właściciela nieruchomości- Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w zakresie zgód na wykonywanie prac budowlanych w przedmiotowej nieruchomości, a przecież bez wyrażenia zgody przez właściciela niemożliwe było wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych i składanie wniosków o te prace do właściwych organów.

[...] Konserwator Zabytków Delegatura w [...] w swych odpowiedziach nie wskazał natomiast, kiedy Gmina [...] została zawiadomiona przez konserwatora zabytków w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek taki wynikał z rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.

Odwołująca podniosła również, że zgodnie z informacjami udzielanym stronie przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Architektury i Budownictwa w 2000 r., do wykonania spornych prac budowlanych wystarczające było zgłoszenie, które zostało złożone. Wykonana wiata z zadaszeniem swymi rozmiarami nie przekraczała powierzchni zabudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że po złożeniu zgłoszenia nie została udzielona przez organ odpowiedź na piśmie, zgodnie z obowiązującymi przepisami przyjęto, że Starostwo Powiatowe nie wnosi sprzeciwu.

Zdaniem odwołującej podniesione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że zebrany materiał dowodowy jest niepełny i niewystarczający do podjęcia decyzji w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że pomimo, iż sporna rozbudowa dobudowana jest do głównego budynku z zewnętrznymi schodami przed wejściem do budynku, to nie wypełnia cech świadczących o możliwości zakwalifikowania jej jako ganek. Przede wszystkim spełnia bowiem samodzielną funkcję gospodarczą i nie jest podporządkowana funkcjonalnie budynkowi mieszkalnemu. Należy wskazać, iż w przeciwieństwie do ganka również nie jest przeznaczona do ochrony wnętrza budynku, tworząc strefę oddzielającą środowisko zewnętrzne od wnętrza domu. Dlatego też w opinii organu odwoławczego PINB zasadnie zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako dokonaną samowolnie rozbudowę, która według oświadczenie inwestora M. H. została wykonana około 20 lat temu, natomiast zgodnie z oświadczeniem R. G., około 10 lat temu.

Zdaniem organu odwoławczego istotny jest fakt, że rozbudowany budynek mieszkalny wielorodzinny został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, opracowana przez W. P. w 1981 r.) oraz w gminnej ewidencji zabytków (karta adresowa zabytku nieruchomego opracowana przez J. S. w 2013 r.). Ponadto, budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany na działce nr ew. [...] w [...] podlega także ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wraz ze zmianami. W § 7 ust. 1 pkt 1-5 planu miejscowego wskazano, że w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej zespołów dworsko-pałacowych obowiązuje: historyczna parcelacja (zgodnie z zasadą niepodzielności zespołów), zachowanie zabytkowej zieleni, zachowanie zabytkowej zabudowy, podporządkowanie nowych obiektów układowi zabytkowemu w zakresie: lokalizacji, skali i formy, użytkowanie nie kolidujące z historyczną funkcją obiektu. W § 7 pkt 1 wskazano również, że wymagają uzgodnienia Kierownika Delegatury Służby Ochrony Zabytków w [...] wszelkie planowane w obiektach i na obszarach objętych ochrona konserwatorską, takie jak w odniesieniu do zabudowy- rozbiórki, remonty, przebudowy, rozbudowy, budowy. Natomiast w § 7 ust. 5 pkt 8 planu zaznaczono, że w obrębie obiektów zabytkowych objętych ochroną prawną na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się dwór w [...]. Wobec powyższego przedmiotowa rozbudowa narusza regulacje prawne zawarte w planie miejscowym

Skoro, jak ustalono, przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zgodnie z opinią Kierownika Delegatury w [...] WUOZ w [...] nie ma możliwości legalizacji wskazanych samowolnych działań, to organ I instancji nie miał innej możliwości jak wydanie nakazu rozbiórki.

W skardze z dnia [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. H. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 140, art. 3 pkt 6 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 7 ustawy o ochronie zabytków, a także art. 36 ust. 1 i art. 45 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 28, art. 39 i art. 48 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniosła również, że organ I instancji nie mógł na jej niekorzyść uznać, że sporna rozbudowa jest samowolą budowlaną ponieważ Starosta [...] nie dysponuje rejestrami zgłoszeń dokonanych w latach 1999 – 2000, a swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów związanych z rozbudową – dokumenty te za zgodą archiwum państwowego zostały wybrakowane. Organy nie zwróciły się przy tym do Archiwum Państwowego z pytaniem, czy w zasobach archiwum znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca spornych prac budowlanych.

Co przy tym istotne, skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2019 roku zwróciła się do organu II instancji o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. W. na okoliczność, że w 2000 r. M. H. zgłaszała wykonanie spornych prac budowlanych w Starostwie Powiatowym w [...], jak również dowiadywała się w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w [...], czy budynek znajduje się w rejestrze zabytków. Organ II instancji nie rozpoznając wniosku dowodowego skarżącej uchybił art. 78 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a.

Zdaniem skarżącej nie ma jakichkolwiek przeciwskazań, żeby zakwalifikować dobudowę powstałą w wyniku prac budowlanych jako ganek przydomowy, który zresztą nie przekracza powierzchni zabudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Nie sposób przy tym zgodzić się z oceną organu, że rozbudowa spełnia samodzielną funkcję gospodarczą i nie jest podporządkowana funkcjonalnie budynkowi mieszkalnemu. Przydomowy ganek jest bowiem trwale związany z budynkiem mieszkalnym, nie pełni samodzielnej funkcji gospodarczej, jest podporządkowany funkcjonalnie budynkowi mieszkalnemu i pełni funkcję służebną, pomocniczą wobec budynku mieszkalnego.

Skarżąca wskazała również, że w dacie wykonanych prac budowlanych nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wraz ze zmianami. W momencie wykonania prac przez skarżącą budynek ten nie mógł więc podlegać prawnej ochronie konserwatorskiej w oparciu o art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto, z pisma z dnia [...] listopada 2000 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość nie figuruje w rejestrze zabytków.

Zdaniem skarżącej ocenianie prac budowlanych pod kątem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście podlegania ochronie konserwatorskiej, który nie obowiązywał w okresie zrealizowanych prac przez skarżącą jest błędne. Wątpliwości budzi również sam wpis budynku do gminnej, czy wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z akt sprawy nie wynika bowiem, co było podstawą dokonania takich wpisów w określonych datach oraz czy była dokonywana przed wpisem inwentaryzacja budynku, a jeżeli tak to w jakim kształcie.

Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Pozwolenie, bądź odmowa wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu, dlatego też organ I instancji nie mógł wydać decyzji nakazującej rozbiórkę bez uprzedniego uzyskania właściwej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], nakazującą M. H. wykonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zadaszeniem, stanowiącej odrębne wejście do lokalu mieszkalnego nr [...] przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym od strony północno - zachodniej, znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...], w obr. geod. [...], gm. [...].

Jako podstawę rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego powołały przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: "Prawo budowlane"). Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w stosunku do budowy zachodzą przesłanki jej legalizacji (zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowanymi). Wówczas wdrożona zostaje procedura legalizacyjna określona w art. 48 ust. 3 i nast. Prawa budowlanego rozpoczynająca się wydaniem postanowienia o nałożeniu na inwestora określonych obowiązków dotyczących udokumentowania zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedłożenia stosownej dokumentacji projektowej i dokumentacji powiązanej (art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr. bud.). Jeżeli jednak inwestor nałożonych nań obowiązków nie zrealizuje, organ uzyskuje kompetencję do wydania (obligatoryjnie) nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 4 Pr. bud.).

W rozpoznawanej sprawie organy wydały nakaz rozbiórki części budynku na działce nr [...] uznając, że jego rozbudowa została dokonana bez stosownego pozwolenia na budowę, a ustalenia obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także stanowisko Kierownika [...] Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatury w [...] uniemożliwiają jego legalizację. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko organów stwierdzając jednocześnie, iż ustalony przez organy stan faktyczny znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Po pierwsze, trafne są ustalenia organów co do daty dokonania przez skarżącą spornej rozbudowy. Etap I obejmujący powiększenie tarasu stanowiącego wejście do lokalu mieszkalnego nr [...], a tym samym powiększenie pomieszczenia gospodarczego znajdującego się pod tarasem został wykonany około 2000 r. Z kolei etap II został wykonany w 2006 r. i obejmował wykonanie zadaszenia nad zrealizowanym w 2000 r. tarasem. Datę wykonania rozbudowy przyjęto zgodnie z oświadczeniem M. H. z dnia [...] grudnia 2018 r. (k. 16 akt adm. organu I instancji). Co przy tym istotne, podczas kontroli w dniu [...] września 2018 r. R. G. wskazał, że rozbudowa została wykonana około 10 lat temu, co pokrywa się ze wskazaną przez skarżącą datą wykonania zadaszenia nad tarasem.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi również konkluzja organów, że wykonane roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku. Choć zarówno na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 2000 roku, jak i obecnie ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie legalnej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie jak i doktrynie panuje przekonanie, że wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 881) do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definicja legalna "przebudowy", stanowi podstawę do rekonstrukcji znaczenia pojęcia "rozbudowy". W związku z powyższym przyjmuje się powszechnie, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość. Powiększenie pomieszczenia gospodarczego niewątpliwie stanowiło więc rozbudowę budynku.

Dalej zgodzić się należało z organami rozstrzygającymi w sprawie, że na wykonanie wskazanych robót budowlanych skarżąca winna legitymować się pozwoleniem na budowę, choć w tym zakresie organy błędnie powołały się na obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Oceny, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej organy powinny bowiem dokonać według brzmienia przepisów budowlanych na dzień dokonania rozbudowy, a nie na datę orzekania. Tym niemniej, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W zawartym w art. 29 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126) katalogu robót budowlanych, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę nie znajdowały się natomiast roboty budowlane objęte kontrolowanym postępowaniem administracyjnym.

Sąd podzielił również stanowisko organów w kwestii dokonania przez skarżącą spornej rozbudowy w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie stosownych dokumentów, natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Starostwo Powiatowe w [...] w posiadanych w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów związanych z budynkiem znajdującym się na działce nr [...]. Nie znaleziono również zapisów i danych na temat tego budynku w posiadanych rejestrach i ewidencjach (k. 9 akt adm. organu I instancji). Co przy tym istotne, sama skarżąca próbując dowieźć, że dokonała w Starostwie zgłoszenia prac jednoznacznie potwierdziła, że nie występowała o stosowne pozwolenie na budowę. Z kolei ewentualna zgoda zarządcy nieruchomości, jakim była Agencja Ryku Rolnego Skarbu Państwa, nie zastępowała koniecznej do rozpoczęcia prac decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności dokonania zgłoszenia remontu do Starostwa – abstrahując od prawidłowej kwalifikacji spornych robót jako rozbudowy – wskazać należy, że w istocie, organ nie był w stanie pozyskać ewentualnego zgłoszenia, albowiem dokumenty związane ze zgłoszeniami dokonanymi w latach 1999-2000 zostały wybrakowane (k. 47 akt adm. organu odwoławczego). Starosta [...] nie dysponuje także rejestrami zgłoszeń dokonanych w latach 1999-2000 (k. 61 akt adm. organu odwoławczego). Tym niemniej zauważenia wymaga, że skarżąca pomimo wystosowanego do niej wezwania (k. 15 akt adm. organu odwoławczego), nie przedłożyła stosownych dokumentów. Tymczasem, na mocy art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, określone w art. 60, a także dokumenty odnoszące się do robót budowlanych wykonanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Nie jest więc tak, że przepisy Prawa budowlanego przewidują domniemanie legalności istniejącego obiektu. Przeciwnie, właściciel lub zarządca nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest obiekt budowlany, ma obowiązek przedstawić na żądanie organu nadzoru budowlanego dokumentację potwierdzającą legalne powstanie obiektu (rozbudowy/przebudowy obiektu) (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 4/19; dostępny są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto zauważenia wymaga, że ewentualny fakt, iż inwestor zgłosił zamiar wykonania określonych robót budowlanych, co do którego właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, nie oznacza, iż brak takiego sprzeciwu prowadzi do uznania za legalne wykonania nawet takich robót budowlanych, które bezwzględnie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia oznacza, iż roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte, ale tylko przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany w takiej sytuacji nie może podlegać rozbiórce, przy czym z woli ustawodawcy postępowanie naprawcze toczy się w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie to ewentualne postępowanie, z uwagi na poczynione poniżej uwagi, również musiałoby zakończyć się jednak nakazem rozbiórki.

Wskazać bowiem należy, że jedną z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co przy tym istotne, badanie zgodności samowoli z przepisami prawa i możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, musi być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie jej legalizacji. Celem regulacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc. Inwestor decydując się na wzniesienie obiektu w warunkach samowoli budowlanej ponosi ryzyko wszelkich zmian w prawie, a także w stanie prawnym swojej nieruchomości, jak i nieruchomości sąsiednich. Wobec tego wbrew twierdzeniu skarżącej nie ma znaczenia, że w dacie wykonywania prac budowlanych nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wraz ze zmianami.

Jak wynika z akt sprawy, rozbudowany budynek mieszkalny wielorodzinny został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa, opracowana przez [...] w 1981 r.) oraz w gminnej ewidencji zabytków (karta adresowa zabytku nieruchomego opracowana przez [...] w 2013 r., k. 8 akt adm. organu I instancji). Co jednak istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, podlega on ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wraz ze zmianami. W § 7 ust. 1 pkt 1-5 planu miejscowego wskazano, że w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej zespołów dworsko-pałacowych obowiązuje: historyczna parcelacja (zgodnie z zasadą niepodzielności zespołów), zachowanie zabytkowej zieleni, zachowanie zabytkowej zabudowy, podporządkowanie nowych obiektów układowi zabytkowemu w zakresie: lokalizacji, skali i formy, użytkowanie nie kolidujące z historyczną funkcją obiektu. W § 7 pkt 1 wskazano również, że wymagają uzgodnienia Kierownika Delegatury Służby Ochrony Zabytków w [...] wszelkie planowane w obiektach i na obszarach objętych ochroną konserwatorską, takie jak w odniesieniu do zabudowy- rozbiórki, remonty, przebudowy, rozbudowy, budowy. Natomiast w § 7 ust. 5 pkt 8 planu zaznaczono, że w obrębie obiektów zabytkowych objętych ochroną prawną na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się dwór w Kochowie.

W rozpoznawanej sprawie Kierownik Delegatury Służby Ochrony Zabytków w [...] dwukrotnie zajął negatywne stanowisko w sprawie wskazując, że samowolne działania spowodowały zniekształcenie historycznej bryły i elewacji dworu (k. 14 i 22 akt adm. organu I instancji oraz k. 64 akt adm. organu odwoławczego).

Z uwagi na powyższe bez znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia miały podnoszone przez skarżącą okoliczności braku ujęcia dworu w rejestrze zabytków w 2000 r. (k. 32 akt adm. organu odwoławczego) ani obecnie, a także ustalenia dat wpisania go do wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Konserwator zabytków musiał bowiem uzgodnić kwestię ewentualnej legalizacji spornej rozbudowy w oparciu o przytoczone ustalenia planu miejscowego, który umiejscowił dwór w [...] w obrębie obiektów zabytkowych. Na mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z tej samej przyczyny na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące wadliwej formy wyrażenia przez konserwatora zabytków opinii w niniejszej sprawie. Prowadzenie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami wymaga pozwolenia konserwatora zabytków tylko w przypadku, gdy obiekt wpisany jest do rejestru zabytków lub znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Jak już powyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie wymóg dokonania uzgodnienia wynikał jednak z zapisów planu miejscowego, a nie z faktu wpisania dworu do rejestru zabytków.

Powyższe oznacza, że organy rozstrzygające słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z pozytywnych przesłanek warunkujących dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wydanie nakazu rozbiórki.

Ubocznie Sąd wskazuje organom, że wdrożenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego wymaga dokonania oceny czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania zgodna jest m. in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzić jednak trzeba, że zagadnienie dotyczycące zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega samodzielnej ocenie organu nadzoru budowlanego wyłącznie w przypadku, gdy w rachubę wchodzi ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zgodność z planem może zostać zweryfikowana bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie przesłanka zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagała natomiast stanowiska innego organu, tj. Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. W tej sytuacji zdaniem Sądu organ I instancji winien w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, stosownych dokumentów, w tym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. To obowiązkiem skarżącej winno być w tej sytuacji wystąpienie o stosowne uzgodnienie do konserwatora zabytków.

Tym niemniej, powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem organ ochrony konserwatorkiej wypowiedział się negatywnie w kwestii legalizacji spornej rozbudowy.

Reasumując, zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 lipca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.