Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 237/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2019 Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 2204., dalej jako ugn) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1474) po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. znak: [...] ustalającej odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w L., stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], która na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2016r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa ulicy [...] w L. wraz z przebudową sieci telekomunikacyjnej, oświetlenia i energetycznej oraz budową odwodnienia - droga kategorii gminnej." (kategoria obiektów: [...],[...],[...]), z mocy prawa stała się własnością Gminy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...].10.2016r., znak; [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany pod nazwą: "[...] w L. wraz z przebudową sieci telekomunikacyjnej, oświetlenia i energetycznej oraz budową odwodnienia - droga kategorii gminnej." (kategoria obiektów: [...],[...],[...]). Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2017r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...].10.2016r., znak; [...]. Tym samym ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2017r. W wyniku podziału powstała działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod inwestycję drogową. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pismem z dnia [...].11.2018r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. Przepis art. 4 ust 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania - przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Organ wskazał, że w dniu [...].12.2018r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. S. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w gminie L., obręb ewidencyjny [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2019r. Starosta [...] w pkt. I) ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w L., stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], w kwocie [...] zł. (słownie: [...]) w pkt. II) przyznał odszkodowanie ustalone w pkt. 1) na rzecz: 1. J. D., syna Z. i A. oraz G. D., córki W. i J., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej w kwocie [...] zł. (słownie: [...]), za udział 1/2 części 2. A. G., córki J. i E., w kwocie [...] zł. (słownie: [...]), za udział 1/6 części 3. M. G., syna A. i S., w kwocie [...] zł. (słownie: [...]), za udział 1/6 części 4. M. G., syna A. i S., w kwocie [...] zł. (słownie: [...]) za udział 1/6 części, w pkt. III) odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt. I) o kwotę równą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt, I), w pkt. IV) zobowiązał Gminę [...] do zapłaty ustalonego w pkt. 1) odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy [...], kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie oraz wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i ponowne ustalenie odszkodowania. Odwołanie wpłynęło w ustawowym terminie.

Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności. Organ wskazał, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ugn oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 151 ust. 1 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Organ wskazał, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...].12.2018r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. S., określający wartość rynkową nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.

Rzeczoznawca M. S. oparł wycenę na § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004r., zgodnie z treścią którego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Wojewody w świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że rzeczoznawca może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt. IV SA/Wa 1252/18 z dnia 03.07.2018r.).

Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca M. S. zbadał przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...].10.2016r. (decyzja zrid). W tej dacie działka nr [...] zgodnie wypisem i wyrysem z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...].12.2018r. wydanym przez Wójta Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 09.2001r. w sprawie zmian w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wsi L., kolonia L., J., P., oraz terenu P.A.N. K.w Gminie [...] położona jest w liniach rozgraniczających drogi lokalnej gminnej o symbolu [...] (ul. [...]). Organ zauważył, że aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznał możliwość wykorzystania tych transakcji zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą. Określił przedmiot, zakres i cel wyceny. W dalszej części opracowania rzeczoznawca dokonał analizy rynku, przyjął bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określił wartość nieruchomości.

W odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. Wójt Gminy [...] w pkt. 4 oraz w pkt 7 ww. odwołania zarzuca rzeczoznawcy, iż "(...) do określenia wartości rynkowej metodą korygowania ceny średniej zostały przyjęte na stronie 15 operatu transakcje o maksymalnej cenie [...]zł/m2 – J. oraz minimalnej cenie [...]zł/m2 – S. Przyjęcie transakcji o maksymalnej cenie jednostkowej z obszaru cenowo i ekonomicznie atrakcyjniejszego J. koliduje z istniejącymi transakcjami z terenu Gminy [...], co ma wpływ na ustalenie prawidłowej i rzeczywistej wartości wycenianego gruntu. Powyższy zarzut jest bezpodstawny, ponieważ rzeczoznawca na stronie 10 operatu podaje rodzaj rynku (nieruchomości drogowe), obszar rynku (Gmina [...], rozszerzone na powiat p.) oraz okres badania cen (od grudnia 2016r. - do dnia wyceny). Rzeczoznawca informuje nas zgodnie z metodologią wyceny jakie kroki przedsięwziął zanim wyselekcjonował próbkę 11-elementową przyjętą ostatecznie do wyceny, dlaczego rozszerzył rynek i na jaki obszar. Rzeczoznawca zamieścił zbiór transakcji 21-elementowy, z którego wyselekcjonował próbkę 11-elementową. Zapis na stronie 11 operatu pomiędzy tabelą nr 1, a tabelą nr 2 jasno określa kolejne kryterium doboru transakcji do porównań.

W wyroku z dnia 28.03.2018r., sygn. akt.II SA/Gd 831/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził: "O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat został sporządzony niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj, Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)."

Wojewoda wskazał następnie, że w pkt. 10 odwołania Wójt Gminy [...] stwierdza, iż: "kwestionuje przyjęcie górnego współczynnika korygującego dla cechy rynkowej - Lokalizacja. Sąsiedztwo i dla cechy - Położenie względem dróg. W ocenie odwołującego się cechy te nie mają znaczącego wpływu na wycenę działki wydzielonej pod drogę, aby przyjmować max wartości zakresów współczynników korygujących." Powyższy zarzut jest nieuzasadniony. Odwołujący się nie przedstawił żadnego uzasadnienia, dlaczego te cechy nie mają znaczącego wpływu na wycenę przedmiotowej działki. Rzeczoznawca na stronie 14 operatu wyjaśnia: "Kryteria ustalono w niniejszym opracowaniu o stan rynku lokalnego na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego." W operacie biegły pisze, iż "Analizie poddano transakcje na terenie powiatu p. dotyczące nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne (...)" "Na podstawie zamieszczonych danych w opracowaniu, odnotowane zostały także transakcje z rejonu Gminy [...], w tym jedna z nich za [...]zł/m2." W związku z powyższym organ II instancji uznał, iż nie ma podstaw, aby kwestionować przyjęty poziom cen przez rzeczoznawcę.

Organ podniósł, że należy pamiętać, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Organ wskazał że zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., Sygn. akt IISA/Op 387/11). W ocenie Wojewody operat szacunkowy z dnia [...].12.2018r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii, ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...] (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- kodeks postępowania administracyjnego (dalej :kpa) poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas, gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do zaniechania wymienionego obowiązku, oraz poprzez bezkrytyczne uznanie opinii (operatu szacunkowego) za pełnowartościowy dowód i pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii.

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte przez biegłego do ustalenia wartości nieruchomości spełniają wymóg porównywalności

Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego dokonały organy i wyprowadziły z niej prawidłowe wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych organy dostrzegły także nieścisłości w tabeli na stronie 10 lecz po jej analizie doszły do prawidłowego wniosku, że dostrzeżone nieścisłości nie miały wpływu na wysokość odszkodowania, bo wartość która stanowiła podstawę jego ustalenia została wskazana poprawnie.

Nie można natomiast oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. W niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości nie skorzystał.

Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z [...] grudnia 2018r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. S. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2).

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów. Biegły wskazał w treści operatu, że uwzględnił stan nieruchomości na dzień [...] października 2016 r., a więc na dzień wydania decyzji o zrid. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] grudnia 2018 r., wydanym przez Wójta Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi L., K., L., J., P. oraz terenu P.A.N. J., P.A.N. K. w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dn.l [...].10.2001 r. ze zm.), według stanu na dzień wydania decyzji o zrid, działka [...] położona była na terenie o przeznaczeniu podstawowym oznaczonym symbolem [...] (ul. [...]) - droga lokalna. Dlatego też w operacie zgodnie z art. 134 ugn biegły określił wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogę. Biegły podał w treści operatu, że dla określenia wartości rynkowej gruntu przyjął nieruchomości z obszarów położonych najbliżej obrębu L. Wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Biegły wskazał, że z uwagi na niewielką ilość transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi zawartymi na terenie gminy L., oprócz transakcji z gminy L., rynek rozszerzył na powiat p. a następnie uwagi na niedużą ilość transakcji zawartych w okresie 1 roku poprzedzającego datę wyceny, okres badania rozszerzył na 2 lata. W efekcie biegły objął analizą okres od grudnia 2016 r. do dnia wyceny. Różnice lokalizacyjne pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjętymi do porównania zostały skorygowane poprzez zastosowanie odpowiednich współczynników, metodą korygowania ceny średniej. Biegły wyszczególnił transakcje i wskazał, że pozyskał ponad 30 transakcji z których odrzucił dwie skrajne w wyniku czego w bazie znalazły się nieruchomości w cenach jednostkowych od [...] zł za m2 (okolice G. i T.) poprzez przedział [...]zł za m2 w jednostce ewidencyjnej P. – obszar wiejski, wiejskie okolice K. oraz góra K. Miasto aż do najwyższych cen jednostkowych ok [...] zł za m2, które płacono w P. – mieście, J. w K. Mieście oraz w pojedynczych innych lokalizacjach. Biegły wskazał, że głównym czynnikiem cenotwórczym była lokalizacja. Biegły podał, że w związku z lokalizacją wycenianej działki ewidencyjnej w celu wyselekcjonowania próbki najbardziej reprezentatywnej dla działki wycenianej brano pod uwagę nieruchomości z obszaru położonego najbliżej obrębu L. W badanym okresie czasu w gminie L. zanotowano transakcje w S. za cenę [...] zł za m2 oraz w N. z ceną [...]zł za m2. Biegły wskazał, ze ostatecznie wyselekcjonowano 3 transakcje nieruchomościami podobnymi w przedziale cenowym od [...] zł do [...]zł za m2. Biegły zaznaczył, że ze względu na specyficzny rynek jakim są transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne występuje znaczny przedział cenowy pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównania. Wynika on przede wszystkim z różnić w lokalizacji. Wszystkie nieruchomości będące przedmiotem analizy zostały przez biegłego opisane w tabeli s. 11-12 opinii z zaznaczeniem lokalizacji , powierzchni i ceny. W tabelach tych rzeczoznawca zamieścił zbiór transakcji 21-elementowy (zbiór transakcji działkami drogowymi w powiecie p. z okresu ostatnich dwóch lat po wstępnej selekcji), z którego następnie wyselekcjonował próbkę 11-elementową (transakcje przyjęte do porównania w metodzie korygowania ceny średniej) . Zapis na stronie 11 operatu pomiędzy tabelą nr 1, a tabelą nr 2 jasno określa kolejne kryterium doboru transakcji do porównań wskazując, że odrzucono transakcje najbardziej odległe od nieruchomości wycenianej wyszczególniając ich lokalizację. Biegły wskazał, że kryteria ustalono w oparciu o stan rynku lokalnego przyjmując cechy: lokalizacja, sąsiedztwo, położenie względem dróg dojazdowych i przypisano im wagi. Biegły również szczegółowo opisał nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie najniższej- spośród 3 które uznał za podobne. Następnie na podstawie zebranych danych oraz oględzin nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej przedstawił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości w porównaniu z nieruchomością Mini o najniższej cenie oraz nieruchomością Maxi o najwyższej cenie. W tabeli na str 15 opinii dokonał oceny opisowej wycenianej nieruchomości przyjmując lokalizację jako średnio korzystną, sąsiedztwo i położenie względem dróg dojazdowych – korzystne. Biegły szczegółowo opisał zastosowaną metodologię wyceny oraz wyjaśnił zasady przyjęcia określonych współczynników korygujących.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organy administracji publicznej nie są w szczególności uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech a także przyjętych do wyceny nieruchomości. Na podstawie art. 134 ugn. prawidłowo określono wartość nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy wartości odszkodowania posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogę. Biegły, przyjął do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z faktycznym sposobem użytkowania omawianej działki. Sąd zwraca przy tym uwagę, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżący nie uczynił.

Reasumując należy wskazać, że w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób precyzyjny. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Biegły wyjaśnił także przyczynę przyjęcia do wyceny okresu oraz nieuwzględnienia części transakcji. Biegły wyjaśnił także, że z uwagi na dotychczasowe faktyczne przeznaczenie nieruchomości z której został wydzielona omawiana działka – droga lokalna, przyjął do wyceny jako podobne także nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Drobne nieścisłości - błędy rachunkowe w tabeli nr 7 dotyczące obliczenia współczynników korygujących, które zostały ujawnione w treści operatu nie pozbawiły tegoż operatu wiarygodności gdyż wartości tych współczynników przyjęte do wyceny w kwestionowanej tabeli w kolumnie nr 6 dotyczącej nieruchomości wycenianej zostały wskazane prawidłowo z rozbiciem na skale ocen co nie wpłynęło na wartość ostateczną. Organ dokonał szczegółowej ich analizy, co wynika z protokołu analizy operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. znajdującego się w aktach administracyjnych. Tym samym zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.