Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 24/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. N. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 7 marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) na wniosek Gminy N. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...], gmina S., obręb [...] S. .

W uzasadnieniu organ podał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia planu. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Wniosek został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, albowiem zostały spełnione łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powołanej wyżej ustawy.

Organ wystąpił również do właściwych organów w celu uzyskania niezbędnych uzgodnień. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, pismem z dnia 10 sierpnia 2018 r., znak: [...], poinformowało, że teren przeznaczony pod inwestycję zlokalizowany poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki B. . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem znak: [...], z dnia 8 sierpnia 2018 r., uzgodnił projekt decyzji. Starosta [...] i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie wyrazili swojego stanowiska w zakreślonym ustawą terminie, stąd uzgodnienia z tymi organami uznano za dokonane zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 5 i ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadmienił, że żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag do projektu decyzji, jak również do prowadzonego postępowania.

Od decyzji Wójta Gminy S. odwołanie wniósł P. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1, § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a.

W ocenie odwołującego ustalenia parametrów nowej zabudowy są zbyt dowolne. Część tekstowa analizy jest lakoniczna do tego stopnia, że nie sposób odgadnąć, czym są podane w niej wartości tj. czy są to jakieś średnie parametry funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym, czy tez zostały ustalone w inny sposób (nie wiadomo jaki). Zdaniem odwołującego analiza nie spełnia warunku określenia średnich wielkości parametrów i wskaźników oraz uzasadnienia dla odstępstw. Organ w sposób arbitralny, bez odniesienia się do geometrii dachów w obszarze analizowanym ustalił wysokość kalenicy na poziomie od 7 do 8m. Zastrzeżenia odwołującego wzbudziło również ustalenie linii zabudowy, w szczególności nie wiadomo, czy została ustalona linia obowiązująca czy nieprzekraczalna. Odwołujący wskazał na oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych przyjętych w Polskie Normie PN-B-01027, gdzie graficznie rozróżnia się obowiązującą linię zabudowy od maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3-8- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że zaskarżona decyzja jest dziewiątą z kolei decyzją organu I instancji w przedmiotowej sprawie, poprzednie decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Organ stwierdził, że wymagana przepisami analiza, wbrew zarzutom, zawiera określenie wielkości średnich i podaje uzasadnienie dla dopuszczonych przepisami rozporządzenia odstępstw. Zawiera też pełne dane dotyczące geometrii dachów (układ kalenic i ich kierunek, spadek połaci wysokość kalenicy głównej), zestawione w tabeli analitycznej oraz omówione w części tekstowej analizy i jej wynikach. Odstępstwa (dopuszczone przepisami § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4) są uzasadnione i wyjaśnione, ale nade wszystko utrzymane są w rozsądnych granicach: 0,1 w przypadku wskaźnika zabudowy, 1,8 m w przypadku szerokości elewacji frontowej (8,90 + 1,78 = 10,68 m), 1m w przypadku wysokości kalenicy (7,0 - 8,0 m) oraz wysokości elewacji frontowej (3,5 - 4,5 m). Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że organ administracji nie ma swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów inwestycji, zaś ich określenie powinno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny poprzez podanie wartości liczbowych, z wykluczeniem pojęć niekonkretnych (np. "około"). Nie jest przy tym wyłączona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych ("od") i równolegle maksymalnych ("do"), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W każdym jednak przypadku takie ustalenie parametrów musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Widełki ("od-do") nie mogą osiągać zbyt dużej rozpiętości zagrażającej naruszeniu zastanego ładu przestrzennego i prowadzić w konsekwencji do dowolności rozwiązań architektonicznych. Zasady te zostały w niniejszej sprawie w całej pełni zachowane.

Organ II instancji przeanalizował również ustalenie linii zabudowy. Podał, że rozporządzenie w § 4 wyraźnie wskazuje, że w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą (a nie nieprzekraczalną) nowej zabudowy. Nie ma to jednak większego znaczenia, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie

wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa. Użycie zatem słowa nieprzekraczalna zamiast obowiązująca linia zabudowy nie zmienia charakteru tego parametru. Ponadto przytoczone w odwołaniu uwagi dotyczące linii zabudowy, oparte o normę PN-B-01027 są nietrafne, dotyczą bowiem przepisów branżowych (szczególnych) odnoszących się do projektu budowlanego. Niedopuszczalne jest ich stosowanie w orzekaniu w sprawie warunków zabudowy.

W kwestii wymogu "precyzyjnego" obowiązku ustalania poszczególnych parametrów i wskaźników nowej zabudowy Kolegium zauważyło, że domaganie się "precyzyjnego" (czyli np. z dokładnością do 1 cm) określania wielkości parametrów, wynika z nieznajomości procesu tworzenia projektu budowlanego. Warunki zabudowy zawierać winny (ze swej istoty) tylko ogólne, ramowe ustalenia, w takim stopniu dokładności, by nie zachodziła obawa naruszenia ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Zaś parametry dokładne (do 1 cm dokładności) ustalane są w ramach sporządzania projektu budowlanego w oparciu o warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, normy branżowe i szereg innych przepisów szczególnych.

Kolegium wyraziło również pogląd, że strona w której interesie jest, by

w sąsiedztwie powstał obiekt w pełni odpowiadający przepisom prawa powinna czynnie uczestniczyć w postępowaniu i np. zgłaszać uwagi i wnioski w toku postępowania, a przede wszystkim wnieść swoje zastrzeżenia do zgromadzonego materiału dowodowego jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł P. N., zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak ustaleń i wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia dla odstąpienia od parametrów określonych w § 4 ust. 1, 5 ust. 1, 6 ust. 1, 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

naruszenie przepisów prawa materialnego - § 4 ust. 1, 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na odstąpieniu od wyznaczenia parametrów zabudowy zgodnie z tymi przepisami przy braku uzasadnienia dla stosowania parametrów określonych zgodnie z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wywodził, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepisy od § 4 do § 8 powołanego rozporządzenia wykonawczego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. To, że ustawodawca pozostawia organowi swobodę, o której mowa w § 6 ust. 1, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia nie oznacza, że organ może odstąpić od precyzyjnego określenia parametrów nowej zabudowy (średniej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy głównej), pozostawiając je uznaniu inwestora.

Zdaniem skarżącego część tekstowa analizy stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji jest na tyle lakoniczna, że nie sposób odgadnąć czym są podane w niej wartości - tj. czy są to średnie parametry funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym, czy też zostały ustalone w inny sposób (nie wiadomo jaki).

Pomijając parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - gdzie ogólnikowo zacytowano treść przepisów - wszystkie pozostałe parametry są opisane z użyciem równoważników zdań w taki sposób, że przy zestawieniu wyników części tekstowej "analizy" z częścią tekstową decyzji powstaje wątpliwość, czy w przedmiotowej sprawie analiza w ogóle została przeprowadzona. W odniesieniu do tych parametrów rozporządzenie dopuszcza ich wyznaczenie w inny sposób, ale musi to mieć uzasadnienie w wynikach analizy.

Skarżący wytknął, że Wójt Gminy S. w dalszym ciągu zdaje się uważać, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia niezbędne jest podanie tolerancji do 20% względem ustalonej szerokości elewacji frontowej. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 267/15 przesądził już, że ów współczynnik 20% nie odnosi się do tolerancji samej ustalonej wartości, lecz stosunku względem średniej z przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu (a dodatkowo wartość ta może ulec wyłączeniu w oparciu o wyniki analizy).

Z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej - w ocenie skarżącego nie wynika uzasadnienie dla odstąpienia od zasad określonych dla ustalania tych parametrów wprost ujętych w rozporządzeniu.

Ponadto, Wójt, nie podając żadnych danych co do wysokości kalenicy głównej nieruchomości na działkach w obszarze analizowanym ustalił ten parametr na poziomie od 7 do 8 m. W orzecznictwie wskazuje się, że geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość. Brak określania wymaganych parametrów zakładanych dachów, do których z mocy ustawy należą: kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych oznacza, że bez uzasadnionych przyczyn odstąpiono od wymagania ustawowego, co do określania warunków służących zachowaniu ładu przestrzennego.

Dalej skarżący wskazał, że uzasadnienie treści zaskarżonej decyzji wywołuje wątpliwości co do sposobu oznaczenia linii zabudowy (tego czy jest obowiązująca, czy nieprzekraczalna), z uwagi na rozbieżność pomiędzy przyjętym sposobem oznaczania obowiązującej linii zabudowy, a jej oznaczeniem w części graficznej zaskarżonej decyzji.

Końcowo skarżący podniósł, że z art. 10 § 1 K.p.a. wynika uprawnienie, a nie obowiązek strony i wbrew treści stanowiska Kolegium nieskorzystanie przez stronę z tego uprawnienia nie oznacza wyłączenia obowiązku organu rzetelnego zebrania i oceny dowodów, a następnie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Organ dodatkowo wskazał, że istotnym dla rozstrzygnięcia jest fakt, że na działce inwestycji znajduje się już jeden budynek mieszkalny wielorodzinny (jest to dz. nr [...]) uwidoczniony na użytych w postępowaniu mapach sytuacyjno-wysokościowych. Do tego zaś budynku, jego gabarytów i parametrów, powinna w pierwszej kolejności nawiązywać nowa zabudowa, z uwzględnieniem jednak uśrednionych wskaźników i parametrów pozostałej zabudowy (w większości małogabarytowej) w obszarze sąsiednim. Sporządzona analiza, jej wyniki i przyjęte w decyzji parametry, podlegające regulacji przepisów rozporządzenia -- temu celowi zostały podporządkowane. Wbrew zarzutowi - w części opisowej analizy (która nie jest - jak twierdzi skarżący - "lakoniczna") podano wielkości średnie parametrów w obszarze analizy, wynoszące: wskaźnik zabudowy 0,09 (w decyzji przyjęto 0,18, mając na uwadze, że w sąsiedztwie znajduje się szereg działek o wskaźniku sięgającym nawet 0,21); szerokość elewacji frontowej 10,7 (w decyzji przyjęto tą wielkość z dopuszczeniem tolerancji do 20%, tj. możliwość realizacji budynku o szerokości 12,8 m) – budynek istniejący na działce wnioskodawcy ma elewację o szerokości 11,0 m i realizacja nowej zabudowy o szerokości elewacji większej o 1,8 m - nie zakłóci w żaden odczuwalny sposób zastanego ładu przestrzennego; wysokość górnej krawędzi elewacji 3,6 m, na podstawie której przyjęto w decyzji wielkość 3,5-4,5 m, bowiem w orzecznictwie dotyczącym warunków zabudowy dopuszcza się ustalenie parametrów nowej zabudowy w przedziale "od-do" bez naruszenia zasad rozporządzenia; wysokość kalenicy głównej do 7,3 m. Na tej podstawie, mając dodatkowo na uwadze, że istniejący na działce inwestora budynek ma wysokość 10,0 m, przyjęto w decyzji ten parametr w przedziale 7-8 m jako "wypośrodkowanie" parametru pomiędzy najwyższym budynkiem a średnią wysokością w obszarze sąsiednim.

Kolegium nie zgodziło się z tezą skarżącego, że parametry należy określać "precyzyjnie". Na etapie warunków zabudowy, na podstawie analizy urbanistycznej - parametry nowej zabudowy mogą być określone wyłącznie zakresowo (od-do), bowiem ich "precyzyjne" określenie nastąpi dopiero w projekcie technicznym. Nadto precyzyjne określenie parametrów średnich wymagałoby przeprowadzenia szczegółowej inwentaryzacji budowlanej budynków sąsiednich, czego ustawodawca ani nie przewidział, ani nie wymaga. Dla ładu przestrzennego, ocenianego wizualnie, nie mają znaczenia (nie są praktycznie zauważalne) różnice w parametrach rzędu 1-2 m. Nie ma też znaczenia dla oceny ładu przestrzennego wskaźnik zabudowy przyjęty w rozpiętości nie przekraczającej 0,1, tym bardziej, że teren inwestycji sąsiaduje od strony północnej z terenem niezabudowanym. Niezrozumiała jest dla Kolegium wątpliwość skarżącego "czy analiza została w ogóle przeprowadzona", skoro analiza (5-stronnicowa wraz z częścią graficzną) znajduje się w aktach sprawy, a ponadto była przeprowadzona wielokrotnie i wielokrotnie korygowana, w całym 10-letnim okresie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, ma nastąpić w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W niniejszej sprawie obszar analizy został zaznaczony na mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Mapa sytuacyjno – wysokościowa nie ma legalnej definicji, jednak zazwyczaj sporządza się ją na bazie mapy zasadniczej. Tak więc ten wymóg można by uznać za spełniony. Problematyczne jest natomiast to, że na wspomnianej mapie brak oznaczeń numerów działek oraz wszystkich budynków, o których wspomina analiza. W szczególności analiza /k.606/ wskazuje, że jedyna zabudowa wielorodzinna znajduje się na działce inwestora. Tak też jest powiedziane w legendzie do załącznika nr 3 do decyzji /k.626/. Tymczasem na działce inwestora nie oznaczono istnienia takiej zabudowy, ani nie narysowano budynku wielorodzinnego. Biorąc pod uwagę, że analiza dla kontynuacji funkcji zabudowy wielorodzinnej wskazuje właśnie budynek na działce inwestora, brak ten nie może pozostać niezauważony oraz zbagatelizowany.

Co się tyczy linii zabudowy, pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" użyte w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie") wskazuje, że nie jest to linia nakazana, wzdłuż której muszą być zlokalizowane obiekty. Jest to linia, do której mogą być wznoszone budynki. Zasadą jest, że taka nieprzekraczalna linia wyznaczana jest od strony pasa drogowego. Należy przypuścić, że w niniejszej sprawie wyznaczona linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, gdyż stanowi przedłużenie linii faktycznej zabudowy na sąsiednich działkach. Jednak została wyznaczona w niezrozumiały sposób: albowiem w 1/5 odległości od drogi publicznej, na drodze wewnętrznej, gdzie na długości pozostałych 4/5 tej drogi jakakolwiek zabudowa jest niemożliwa ze względu na szerokość działki. Z kolei wyznaczenie jej w głębi działki nie ma żadnego sensu w świetle przepisu. Należy zatem rozważyć, czy w ogóle w okolicznościach niniejszej sprawy jest właściwym wyznaczanie linii zabudowy. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, LEX nr 2685283 , "W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie". Jak się wydaje, w niniejszej sprawie zaistniały takie okoliczności.

Co do powierzchni zabudowy, zgodnie z § 5 Rozporządzenia: 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W decyzji wskazano, że przyjęto ten wskaźnik od 0,08 do 0,18, gdzie średni wskaźnik to 0,09 i że jest to wskaźnik występujący na obszarze analizy /k.635/. W załączniku nr 2 do decyzji wskazano natomiast, że wskaźnik ten ustalono w oparciu o średnią dla obszaru, uwzględniając ukształtowanie przestrzeni. Trzeba zatem stwierdzić, że rozpiętość przyjętego wskaźnika odbiega od średniej, choć tę średnią w sobie zawiera. Jest bowiem duża różnica między wartością 0,09 a 0,18; mianowicie różnica dwukrotna. Wobec tego stwierdzić należy, że nie zostało dostatecznie uzasadnione, dlaczego przyjęto jako maksymalną dwukrotnie większą wartość, zbliżoną do maksymalnych w obszarze. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. II OSK 1515/17, LEX nr 2464380: "1. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. 2. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. 3. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). 4. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Konkludując: górny parametr powierzchni zabudowy ustalono na poziomie maksymalnym, co nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione i wytłumaczone w analizie.

Jak chodzi o szerokość elewacji frontowej – przyjęto 10,7 m z tolerancją do 20 % dla parametru. Zgodnie z § 6 Rozporządzenia: 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Średnia dla obszaru analizowanego wynosi 8.9 m, co prawidłowo wskazano w decyzji, w przeciwieństwie do analizy, gdzie jest błąd, gdyż jako średnią podano wartość 10,7. /k.604/. Dodanie do 8,9 20 % daje wynik 10,68, w zaokrągleniu 10,7, co stanowi górną granicę 20 % ze średniej. Wobec tego nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że przyjmując 10,7 m z tolerancją 20 % dla parametru (analiza wskazuje +/- 20 %) nawiązano tutaj do wskazanej średniej. Przyjmując tyle jako podstawę, nawiązano do średniej powiększonej o 20 %. Jeśli nadto do 10,7 dodać jeszcze owe 20 %, to maksymalna wielkość wynosi 12,84 m. Tak więc i tutaj brak uzasadnienia dla odstąpienia od średniego wskaźnika, a wiele wskazuje, że został on przyjęty omyłkowo. Ponadto nie wynika z decyzji ( ani z analizy) czy parametr ten ustalono dla obu projektowanych budynków mieszkalnych.

Tymczasem NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 267/15, LEX nr 2083564 wskazał, jak należy prawidłowo wyznaczać ten wskaźnik w oparciu o średnią: "Wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) co do zasady nakazuje określić parametr - szerokość elewacji frontowej budynku ustalany jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%". Z kolei w wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r. II OSK 806/16, LEX nr 2429321 NSA wskazał: " Przesłanka "wynikania" z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmiennej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym". Jak już wskazano, te wymogi nie zostały w tym wypadku spełnione.

Jak chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, to zgodnie z § 7 Rozporządzenia: 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Parametr ten określono w przedziale od 3,5 m do 4,5 m. W analizie wskazano /k.604/, że zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok, tym samym parametr ustalono na podstawie średniej. Jednak nie można zgodzić się z taką argumentacją. Albowiem średnia dla obszaru wynosi 3,6 m, zaś 4,5 m daje znaczną różnicę w stosunku do średniej. Zatem i w tym zakresie argumentacja zawodzi.

Co się tyczy parametru wysokości kalenicy oraz geometrii dachu, to zostały one wyznaczone prawidłowo. W szczególności wbrew twierdzeniom skargi rodzaje dachów zostały wskazane w analizie, w tabeli na k. 604-605, tak więc można porównać dachy istniejące i geometrię dachu ustaloną w decyzji.

Jednakże jak widać, w przypadku trzech parametrów nie przedstawiono przekonującej argumentacji w sytuacji, gdy odchodzi się od zasad określonych w Rozporządzeniu. Powoduje to konieczność ponowienia analizy w tym zakresie i podania przekonujących przyczyn zastosowania określonych parametrów.

Ponadto trzeba wskazać, że sprzecznie z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. w przypadku energii elektrycznej oraz kanalizacji sanitarnej brak aktualnych warunków przyłączenia do tych sieci. Warunki przedstawione przez Tauron miały ważność do 21.03.2014r. /k.285/, a warunki przyłączenia do kanalizacji sanitarnej – do 13.03.2015r. Tym samym nie wiadomo na chwilę wydawania decyzji, czy złożone oświadczenia zachowały aktualność ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2019 r., IV SA/Po 514/19, LEX nr 2726332). Należy więc uzupełnić materiał dowodowy o aktualne oświadczenia gestorów sieci.

Z wymienionych przyczyn, wobec naruszenia prawa materialnego i procesowego ( art. 7 i 77 k.p.a.) na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak wyżej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dostosować się do powyższych wskazań.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.