Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 516/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.  24 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka/spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 10 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy P. na rzecz A. sp. z o.o. w D. 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P..

Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. strona skarżąca A.sp. z o.o. w D. (zwana dalej: A. sp. z o.o., skarżąca) skierowała do Rady Miejskiej w P. wniosek o uchylenie powyższej uchwały.

W dniu 4 marca 2014 r. skarżąca Spółka otrzymała odpowiedź informującą, że organ nie uwzględnił wniosku o uchylenie wyżej wskazanej uchwały.

W dniu 28 marca 2014 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.G..

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.), poprzez odmowę zatwierdzenia taryf, w sytuacji gdy zostały one sporządzone zgodnie z przepisami prawa oraz § 11 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), poprzez uznanie, iż reguły alokacji kosztów zawarte we wskazanych przepisach mają obligatoryjne zastosowanie do podziału kosztów w zakresie prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności w wielu gminach, dla których są tworzone odrębne taryfy, a nie tylko do alokacji ustalonych kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, w ramach konkretnej taryfy. Ponadto skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez brak rozpatrzenia i oceny całości materiału oraz uniemożliwienie skarżącej odniesienia się do zarzutów organu przed podjęciem uchwały. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że posiada legitymację do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, gdyż zaskarżoną uchwałą odebrano jej "prawo do rozliczeń za świadczone przez nią usługi w oparciu o prawidłowo przygotowaną przez nią taryfę, stanowiącą cennik tych usług. Nadto, odmowa zatwierdzenia taryf rodzi po stronie skarżącej dodatkowy obowiązek w postaci przygotowania nowych taryf i złożenia wniosku taryfowego wszczynającego po raz kolejny procedurę taryfową. Dodatkowo do czasu zatwierdzenia nowych taryf skarżąca musi prowadzić rozliczenia w oparciu o poprzednio obowiązujące ceny i stawki opłat, co godzi w jej prawnie chroniony interes ekonomiczny". Zdaniem strony, Spółce jako przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu przysługuje interes prawny w zaskarżeniu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, wynikający z art. 26 ust. 1 stawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Interesem prawnym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest zatwierdzenie przez radę właściwej gminy przedstawionych przez niego taryf, a "podjęcie przez radę właściwej gminy uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf z natury rzeczy skutkuje naruszeniem interesu prawnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu wynikającym z konstrukcji skargi powszechnej (interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym)".

Następnie, polemizując z treścią zaskarżonej uchwały, przedstawiono w uzasadnieniu skargi merytoryczne argumenty rozwijające podniesione zarzuty i wywiedziono, że kwestionowaną uchwałą niezgodnie z prawem odmówiono zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale w pierwszej kolejności podniesiono zarzut nie wykazania przez stronę skarżącą, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Wyrokiem z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 292/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Spółki z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] r., w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P..

Sąd I instancji uznał, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, że nie można dopatrzyć się naruszenia interesu prawnego A. Spółki z o.o. w D., o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej u.s.g.). Skarżąca nie przedstawiła argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem Sadu przedstawione argumenty świadczą jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, który nie został uwzględniony w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie prawnego. WSA uznał, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.; dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 tej ustawy.

WSA stwierdził, że brak legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] r., nr [...] w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z niezastosowaniem art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1-2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji stanowiska, że skarżącej (przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu) nie przysługuje interes prawny (a jedynie interes faktyczny) w zaskarżeniu uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf (tutaj uchwały Rady Miejskiej w P. G. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]), gdy tymczasem w świetle art. 20, art. 24 ust. 1-2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 tej ustawy skarżącej będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym na terenie Miasta P., jako inicjatorowi procedury zatwierdzającej taryfy oraz opracowującemu taryfy, a zarazem podmiotowi, który na ich podstawie prowadzi rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług, przysługuje niewątpliwie interes prawny, który zostaje naruszony w sytuacji odmowy zatwierdzenia taryf przez właściwą radę gminy;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy skarżącej nie przysługuje interes prawny, w sytuacji gdy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf przez Radę Miejską w P. z natury rzeczy (przy uwzględnieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącej, w tym na możliwość prowadzenia rozliczeń finansowych z odbiorcami jej usług na podstawie prawidłowo sporządzonych przez nią taryf, następnie przedstawionych do zatwierdzenia we właściwej procedurze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna słusznie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, dlatego też zaskarżony wyrok został uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaznaczył przy tym , że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stronie przysługuje więc prawo do wniesienia skargi, jeżeli uchwała narusza jej interes prawny, który jest normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).

O tym, czy jednostka (osoba prawna) ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym.

W myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków może prowadzić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W takim przypadku, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków (art. 26 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

Ustawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy poprzez "taryfę", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, należy rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada, w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o rok (art. 24 ust. 9a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

Zdaniem NSA skoro na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie.

W konsekwencji NSA podzielił stanowisko skarżącej, że posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w P. z [...] r., nr [...] , w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P. G. na podstawie art. 101 u.s.g. Zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym spółki. Brak aktualnej taryfy, negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie Sądu I instancji formalnie zawiera bowiem wszystkie elementy wymagane przez ten przepis, pomimo tego, że rozstrzygnięcie sprawy jest nieprawidłowe. Za pomocą tego przepisu nie można zaś zwalczać wyniku sprawy, lecz jedynie niewłaściwie skonstruowane uzasadnienia wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, NSA zobowiązał Sąd I instancji aby dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi wniesionej przez spółkę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie Gminy P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej.

Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również uregulowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Kontroli sądu administracyjnego podlega legalność zaskarżonego aktu, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy" oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 w związku ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów ma charakter normy kompetencyjnej, a nie materialnoprawnej, a zatem podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały był art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne samo określa stosowną taryfę (na okres roku), przy czym musi to czynić na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług, zaś ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ust. 1-3 ustawy).

Szczegółowe sposoby określania taryf, w tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, alokacja kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat, są określane przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia (art. 23 ust. 1 ustawy). Ustalone przez poszczególne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne taryfy podlegają następnie zatwierdzeniu przez radę gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Zatwierdzenie to następuje na podstawie przepisu szczególnego i przy konieczności respektowania przez radę gminy szczególnych proceduralnych reguł.

Dokładna procedura związana z zatwierdzaniem przez radę gminy taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przedstawiona została w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem zbędne w tym miejscu jest ponowne przytaczanie tej materii.

Nie ulega wątpliwości, że wobec blankietowego charakteru przepisu art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy odnoszące się do ich sporządzenia. Aby ocenić, czy taryfy zostały "sporządzone niezgodnie z przepisami", należy sięgnąć do norm określających standardy, według których taryfy mają być sporządzone. Naruszone przy sporządzaniu taryf przepisy powinny być skonkretyzowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale. Przy czym, spełnienie ustawowej przesłanki odmowy zatwierdzenia taryf należy uznać za wyczerpujące wymóg art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jeżeli choćby jeden z zarzutów zawartych w uzasadnieniu uchwały dotyczących niezgodności taryf z konkretnym naruszeniem prawa okaże się zasadny. W takiej sytuacji uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf będzie mogła być uznana za uzasadnioną.

W świetle zgromadzonej dokumentacji, Rada Miejska w P. przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie w pełni dochowała procedur określonych w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co słusznie zarzuca strona skarżąca. Przede wszystkim, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, czy prezydent miasta):

1) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy,

2) weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Rada Miejska w P. oparła swoje rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia taryf na podstawie dokumentu pod nazwą "Weryfikacja" sporządzonym przez Burmistrza P. w dniu 3 stycznia 2014 r. i adnotacji tegoż organu zawartej na wniosku taryfowym, iż weryfikacji dokonano w dniu 3 stycznia 2014r. W wymienionym dokumencie z dnia 3 stycznia 2013 r. Burmistrz wyjaśniła, że cyt.: "W trakcie przeprowadzonej weryfikacji wzięto pod uwagę wcześniejsze wyjaśnienia spółki jak również wzięto pod uwagę, to iż system wodociągowy jaki Spółka użytkuje na terenie Gminy P. stanowi funkcjonalną całość z systemem zaopatrzenia w wodę miejscowości P. położonej w gminie Wiejskiej D., a w skład przedsiębiorstwa wchodzi system wodociągowy zlokalizowany na terenie 6 gmin."

Na tej to właśnie podstawie Burmistrz uznała, że złożony wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy P. został przygotowany niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Burmistrz nie uszczegółowiła przy tym jakie konkretnie "wcześniejsze wyjaśnienia A. sp. z o.o." w tej sprawie wzięła pod uwagę. W aktach przedłożonej sprawy oprócz wniosku strony skarżącej z dnia 28 listopada 2013 r. i dołączonych do niego załączników brak jest jakichkolwiek innych dokumentów sporządzonych po tej dacie, wskazujących na prowadzone przez organ wykonawczy gminy rozmowy, czy też kierowane do Przedsiębiorstwa zapytania lub żądania przedłożenia określonych dokumentów, brak jest też "wyjaśnień" skarżącej, na które powołuje się Burmistrz w sprawie analizy przedmiotowego wniosku. W skardze A. sp. z o.o. zarzucają Radzie Gminy P., że organ wykonawczy nie żądał od niej żadnych dodatkowych dokumentów ani wyjaśnień, nie dokonał też w firmie sprawdzenia dokumentów księgowych, czemu zresztą nie zaprzecza organ gminy.

W tych więc okolicznościach Sąd stwierdza, że Burmistrz P. w istocie nie dokonała faktycznego sprawdzenia, czy przedłożone przy wniosku z dnia 28 listopada 2013 r. taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami i nie dokonała faktycznej weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Wobec powyższych faktów nalezy przyjąć, że sprawdzenie i weryfikacja miały charakter pozorny a nie rzeczywisty, oparty bardziej na wynikach z badania poprzednich wniosków taryfowych niż obecnego z dnia 28 listopada 2013r.

Rozważania zatem nad poszczególnymi punktami uzasadnienia uchwały co do stwierdzonych niezgodności wniosku z przepisami powołanej ustawą są bez znaczenia wobec stwierdzonych istotnych wadliwości w przeprowadzonej procedurze poprzedzającej rozpatrzenie przez Radę wniosku taryfowego.

Należy jedynie zaznaczyć, że nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa podniesiony w uchwale zarzut dotyczący naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy, polegający na braku dołączenia do wniosku taryfowego aktualnego planu określonego w art. 21 ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 7 ustawy, obowiązek opracowania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego nie jest obligatoryjny, ponieważ nie dotyczy przedsiębiorstwa, które nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie, że A. sp. z o.o. nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

Wskazane wyżej wady, wskazują, że zaskarżona uchwała Rada Miasta w P. z dnia [...] r. nr [...] jest w całości sprzeczna z prawem na skutek istotnego naruszenia wymogów określonych w art. 24 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszając powyższe przepisy Rada naruszyła procedurę podejmowania uchwał w sposób, który mógł mieć wpływ na treść zaskarżonej uchwały.

Po rozstrzygnięciu kwestii istotnego naruszenia prawa przez Radę, należy rozważyć charakter prawny kontrolowanej uchwały. Powyższe determinuje bowiem, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu, czy też stwierdzenie jego niezgodności z prawem. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Stosownie zaś do art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Zatem kluczowe w sprawie było rozstrzygnięcie, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., czy też jest aktem innego rodzaju (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że o powyższym decyduje, czy uchwała zawiera przepisy generalno-abstrakcyjne, czy indywidualno-konkretne.

W literaturze przedmiotu również podkreśla się, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano pogląd, że uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi, a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akty o charakterze generalnym, a dokonywane przez rady gmin, w drodze uchwały wydanej na podstawie o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków nie jest kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07).

Dlatego też w niniejszej sprawie, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. – biorąc pod uwagę datę podjęcia zaskarżonej uchwały - należało stwierdzić, że jest ona niezgodna z prawem, o czym orzeczono w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 p.p.s.a..