Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 121/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 par. 1, art. 305(1)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 ust. 1, art. 9c ust. 1 pkt 1, art. 9c ust. 1 pkt 3, art. 56 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Operatora Gazociągów Przesyłowych "A" SA z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2011 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Operatora Gazociągów Przesyłowych "A" SA z siedzibą w W. kwotę 457 złotych ( czterysta pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia 7 września 2011 r. Operator Gazociągów Przesyłowych A. SA (dalej Wnioskodawca albo Skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej Burmistrz) z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) ustalającej warunki zabudowy na rzecz H. B. (dalej Inwestor), polegającej na budowie budynku mieszkalnego w obrębie działki nr [...] w N. W., gmina W..

W uzasadnieniu złożonego podania Wnioskodawca wyjaśnił, że decyzja z 3 października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Przez działkę nr [...] w N. W., gmina W., przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia [...] odboczka W., wybudowany w 1989 r., stanowiący własność Wnioskodawcy. Wnioskodawca jako podmiot legitymowany do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, nie brał udziału w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 3 października 2008 r. W przywołanej decyzji Burmistrz nie odniósł się w ogóle do ograniczeń w zabudowie związanych z posadowieniem gazociągu na nieruchomości (k. 45-24 akt SKO nr 1141/2011).

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium), na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r.

W uzasadnieniu Kolegium poddając wykładni art. 61a § 1, art. 28 i art. 157 § 2 kpa wyjaśniło, że Wnioskodawca jako podmiot nie mający interesu prawnego, nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 października 2008 r. W sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana i na które będzie ona oddziaływać, co wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp). Stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, tak właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, jak i właściciele nieruchomości położonych w pobliżu terenu, jeżeli planowane zamierzenie oddziałuje na obszar tych nieruchomości.

W ocenie Kolegium Wnioskodawca nie wykazał, że posiada jakikolwiek tytuł do nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji i że rodzaj, rozmiar oraz zakres oddziaływania inwestycji objętej decyzją z [...] października 2008 r. ma wpływ na wykonywanie przez niego uprawnień właścicielskich w stosunku do instalacji gazociągu. Sama przyczyna stwierdzenia nieważności podana przez Wnioskodawcę nie stanowi podstawy wymienionej w art. 156 § 1 kpa. Nie można mówić o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 45, poz. 243 ze zm., dalej rozporządzenie z 1989 r.) i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97, poz. 1055, dalej rozporządzenie z 2001 r.), bowiem przepisy te nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp. Są one badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim winna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (k. 49-50 akt SKO nr 1141/2011).

Pismem z [...] listopada 2011 r. Wnioskodawca złożył do SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając postanowieniu z [...] października 2011 r. naruszenie:

1) art. 28 kpa przez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie, w związku z czym SKO uznało, że Wnioskodawca nie jest stroną postępowania i wobec tego odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w efekcie czego SKO uznało, że decyzja z 3 października 2008 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Wnioskodawca podkreślił, że w przypadku, gdy o ustalenie warunków zabudowy występuje właściciel nieruchomości, w kręgu podmiotów będących stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, znajdują się wszelkie podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Właścicielem gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działkę nr [...] w N. W., gmina W., jest Wnioskodawca. W zakres Jego obowiązków wchodzi dbałość o przestrzeganie ustalonych przepisami prawa warunków technicznych, jakim odpowiadać winny sieci gazowe, co ma zapewnić bezpieczeństwo korzystania z sieci przesyłowej, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa osób i mienia.

Do gazociągu, jako wybudowanego w 1989 r., należy w tym zakresie stosować przepisy rozporządzenia z 1989 r. Zgodnie z powołanymi przepisami i dokumentacją techniczną posiadaną przez Wnioskodawcę, dla gazociągu zastosowanie ma odległość podstawowa (zmniejszona) wynosząca po 15,00 metrów od osi gazociągu. W pasie tym nie powinny znajdować się żadne obiekty terenowe, w tym budynki mieszkalne. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1989 r., określone w jego załączniku minimalne odległości sieci gazowej od obiektów terenowych mają odpowiednie zastosowanie przy ustalaniu odległości projektowanych obiektów terenowych w stosunku do istniejących gazociągów i stacji gazowych. Przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 1989 r. są ze sobą powiązane - ich naruszeniem jest zarówno posadowienie gazociągu w odległości od obiektów terenowych, która jest mniejsza niż przewidziana w rozporządzeniu, jak i odwrotnie - jeśli gazociąg jest już posadowiony, niedopuszczalne jest posadowienie obiektu terenowego w odległości mniejszej niż określona w rozporządzeniu z 1989 r.

Za nietrafne uznać należy twierdzenie SKO jakoby naruszenie przepisów wydanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podlegało badaniu dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, co w ocenie SKO ma oznaczać, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, uwzględnienie okoliczności posadowienia na nieruchomości, której decyzja ta dotyczy gazociągu przesyłowego, nie musi zostać w takiej decyzji uwzględnione. Podkreślić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy winna zawierać w informację jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Organ administracji publicznej winien mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, stopień jej uciążliwości oraz zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na urządzenia znajdujące się na tej nieruchomości (k. 7-11 akt SKO nr 1424/11).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2011 r.) SKO na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa, utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2011 r.

Wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium zauważyło, że nie można wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, że decyzja z [...] października 2008 r. wywołała zmiany w sferze prawnej podmiotu będącego właścicielem nieruchomości sąsiedniej przez którą przebiega gazociąg. Jeśli zastosowanie normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Oznacza to, że Wnioskodawcy nie przysługują uprawnienia do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza. Z bezspornych ustaleń poczynionych przez Burmistrza wynika, że oddziaływanie omawianej inwestycji nie przekroczy granic działki na której ma być usytuowana. Nieruchomość Wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Podniesione przez Wnioskodawcę kwestie dotyczące konieczności dostosowania warunków zabudowy do przepisów aktów prawnych związanych z przesyłem gazu, mogą być ewentualnie przedmiotem oceny dopiero na etapie realizacyjnym, tzn. po sporządzeniu projektu budowlano-architektonicznego planowanego budynku, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast decyzja w sprawie warunków zabudowy, poprzedzająca takie postępowanie, informuje jedynie o możliwości zagospodarowania nieruchomości w takim kształcie jaki wynika z wniosku inwestora nie przesądzając jednak o możliwości realizacji inwestycji (k. 16-19 akt SKO nr 1424/11).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) pismem z [...] stycznia 2012 r. złożył Wnioskodawca, zaskarżając w całości postanowienie z [...] grudnia 2011 r. i wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem z [...] października 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu Wnioskodawca zarzucił naruszenie postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa przez niewydanie decyzji o uchyleniu postanowienia SKO z [...] października 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania,

2) art. 28 kpa w zw. z art. 4 ust. 1, art. 9c ust. 1 pkt 1 i 3, art. 51 pkt 2 oraz art. 56 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm., dalej pe) przez uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu mimo ciążącego na Skarżącym jako przedsiębiorstwie energetycznym i operatorze systemu przesyłowego ustawowego obowiązku zapewnienia bezpiecznej eksploatacji gazociągu położonego na nieruchomości objętej taką decyzją,

3) art. 28 kpa w zw. z art. 352 § 1 w zw. z art. 352 § 2 w zw. z art. 3051 w zw. z art. 341 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc) przez stwierdzenie, że Skarżący nie wykazał posiadania przez siebie uprawnienia do nieruchomości objętych inwestycją i jej oddziaływaniem, warunkującego uznanie go za stronę postępowania, mimo posiadania przez niego służebności przesyłu, korzystającej z domniemania zgodności z prawem,

4) art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca "2011" [winno być "2001"] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać sieci gazowe (Dz.U. nr 97, poz. "105" [winno być "1055"]) w zw. z tabelą nr 2 pkt 3 załącznika rozporządzenia z 1989 r.,

5) art. 6, 7 i 8 kpa przez naruszenie przez SKO zasady działania na podstawie przepisów prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej przez nieuwzględnienie powszechnie obowiązujących przepisów prawa przy ocenie legitymacji Skarżącego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz skutków wydania takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa dla bezpieczeństwa eksploatacji gazociągu wysokiego ciśnienia (k. 4-12 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z [...] lutego 2012 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że wszystkie argumenty podniesione przez Skarżącego odnoszące się do zasad sytuowania i funkcjonowania gazociągów przesyłowych nie mają znaczenia dla oceny ewentualnej kwalifikowanej wadliwości przedmiotowej decyzji i ustalania podmiotów, mogących jako strona postępowania, skutecznie ją kwestionować (k. 25-27 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem dokonanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzające jego wydanie postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalił następujący stan faktyczny:

Przez nieruchomość położoną w N. W., nr działki [...] o powierzchni [...] ha, przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia [...] odboczka W., wchodzący w skład przedsiębiorstwa Operatora Gazociągów Przesyłowych A. SA (okoliczność bezsporna – odpis protokołu niezgodności eksploatacyjnych z dnia [...] stycznia 2010 r.; pismo Skarżącego z [...] marca 2010 r.; odpisy mapy zasadniczej działki nr [...], sporządzone w skali 1:500 wraz zaznaczonym przebiegiem gazociągu – k. 47-48 akt sądowych; k. 26-27, 28-30, 31 akt SKO nr [...]).

Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku H. B., ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego w obrębie działki nr [...] w N. W., gmina W. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla powyższego budynku ustalona została na 10 m od granicy z drogą gminną. Powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego została oznaczona do [...] m2, szerokość elewacji frontowej do [...] m, wysokość elewacji budynku mieszkalnego do 4 m, wysokość kalenicy do [...] m (decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2008 r. nr [...]).

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak [...], Starosta Szamotulski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę H. B. obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny w miejscowości N. W., gmina W. na działce o nr ewid. [...] (decyzja z dnia 31 sierpnia 2009 r. nr [...], znak [...]).

H. B. rozpoczął wznoszenie budynku mieszkalnego w odległości około 5 metrów od biegnącego pod ziemią gazociągu (dokumentacja fotograficzna, pismo Skarżącego z [...] marca 2010 r.).

Powyższy stan faktyczny, niesporny między stronami, Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych bądź prywatnych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

Przedmiotem niniejszego postępowania było dokonanie oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia przez Kolegium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że postępowanie może zostać wszczęte na żądanie zarówno strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji co do której ma nastąpić badanie jej prawidłowości z punktu widzenia przesłanek nieważności o których stanowi art. 156 § 1 kpa, jak i podmiotu który nie był stroną zakończonego postępowania, lecz jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji (M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 991-995 uw. 7-16 i przywołane tam orzecznictwo). Wszczęcie postępowania z urzędu następuje w przypadku, gdy organ administracji sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji. Dzieje się tak m. in. w przypadku, gdy podmiot składający żądanie w trybie art. 61 § 3 kpa nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej (K. Glibowski, w: red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 931-932, nb 8-9; wyrok NSA z: 6.11.1998 r., IV SA 2338/97, Lex nr 43772; 23.9.2010 r., II OSK 1399/09, Lex nr 746509; 1.12.1999 r., IV SA 2520/98, Lex nr 48669; 12.1.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1, poz. 32; 7.4.1995 r., IV SAB 88/94; wyrok WSA w Warszawie z 27.1.2010 r., I SA/Wa 1378/09).

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że postępowania w nadzwyczajnych trybach (w tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), w zakresie wszczęcia postępowania, oparte są na zasadzie skargowości i zasadzie oficjalności (art. 147, art. 157 § 2, art. 154, art. 155 kpa), lecz z ograniczeniem na rzecz zasady skargowości. Jeżeli przepis szczególny wprowadza zasadę skargowości, to należy przyjąć, że tylko strona rozporządza tym prawem, nie można zatem w tych granicach wyprowadzać prawa podmiotu na prawach strony (odpowiednio - B. Adamiak w części II glosy aprobującej do wyroku NSA z 10.11.2005 r. II GSK 125/05, OSP 1/07/9 s. 55). Art. 157 § 2 kpa nie ogranicza możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jedynie w oparciu zasadę skargowości (jak to ma miejsce w przypadku uregulowanym w art. 147 zd. 2 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a kpa następuje tylko na żądanie strony), bowiem ustawodawca wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (zatem także w oparciu o zasadę oficjalności).

Nawet w przypadku, gdy podmiot składa żądanie w trybie art. 31 § 1 kpa, a treść żądania uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno zastać wszczęte z urzędu (odpowiednio - wyrok WSA w Warszawie z 16.6.2009 r. VII SA/Wa 549/09).

Na organie administracji publicznej rozpoznającym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia braku legitymacji czynnej podmiotu wnoszącego podanie, za każdym razem spoczywa obowiązek rozważenia potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu, zważywszy na zawarte w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji argumenty, które w niniejszej sprawie należycie uprawdopodobniały określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wadliwość decyzji administracyjnej z 3 października 2008 r. Brak przesłanek nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a nie może być podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie (wyrok NSA z 2.4.1998 r., IV SA 1436/96, GP 1998, nr 18, s. 34, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 639 nb 3, s. 641, nb 6, 7).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, SKO dwukrotnie odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 3 października 2008 r. w żaden sposób nie rozważyło zasadności wszczęcia tego postępowania z urzędu (art. 157 § 2 in fine kpa), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skupiając się jedynie na charakterze prawnym decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium nie wyjaśniło, jakie znaczenie dla sprawy mogło mieć pominięcie przy wydawaniu decyzji z 3 października 2008 r. niespornego ustalenia faktycznego w postaci istnienia biegnącego przez nieruchomość Inwestora gazociągu. Już z tego jedynie względu obie decyzje, jako dotknięte uchybieniem art. 157 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa podlegały uchyleniu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 3 października 2008 r. Skarżący już w podaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wyjaśnił, że gazociąg biegnący przez nieruchomość Inwestora jest Jego własnością, co nie zostało jednak poddane weryfikacji przez organy obu instancji. Zgodnie z art. 49 § 1 kc, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Urządzenia przesyłowe nie stanowią części składowych nieruchomości, jeżeli połączone zostały z siecią przesyłową przedsiębiorstwa. Status prawny przyłączonych do sieci urządzeń objętych treścią art. 49 kc zależy od tego, czy stają się one częścią składową instalacji należącej do przedsiębiorstwa. W razie odpowiedzi twierdzącej, urządzenia te tracą swą odrębność i stają się własnością właściciela instalacji. W razie odpowiedzi przeczącej, stanowią odrębne rzeczy ruchome i o ich własności zdecydować mogą strony umowy o przyłączenie. W braku umowy pozostają własnością dotychczasowego właściciela (uchwała 7 Sędziów SN z 08.3.2006 r., III CZP 105/05, OSNC 2006/10/159, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Część ogólna" LexisNexis 2011 s. 230-233 uw. 2). W skład przedsiębiorstwa wchodzić może nie tylko prawo własności urządzeń przesyłowych, lecz także inne prawa rzeczowe i obligacyjne. Zgodnie z art. 3051 kc, nieruchomość może zostać obciążona na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 kc, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorca może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń (służebność przesyłu). Zasady użytkowania paliw i energii określone zostały w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm., dalej pe), która jednak nie zawiera przepisów o własności sieci przesyłowych (S. Rudnicki – op. cit. s. 230 uw. 1; G. Bieniek, Urządzenia przesyłowe. Problematyka prawna, LexisNexis 2008 s. 35) . W art. 4 ust. 1 pe ustawodawca nałożył na przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem paliw, obowiązek utrzymania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Zgodnie z art. 9c ust. 1 pkt 1 pe, operator systemu przesyłowego, dystrybucyjnego jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo dostarczania paliw gazowych przez zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania systemu gazowego i realizacji umów z użytkownikami tego systemu. Na podmiocie tym stosownie do art. 9c ust. 1 pkt 3 pe, spoczywa również obowiązek eksploatacji, konserwacji i remontu sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego. Stosownie do art. 56 ust. 1 pkt 10 pe, karze pieniężnej podlega ten, kto nie utrzymuje w należytym stanie technicznym obiektów, instalacji i urządzeń.

Z przedstawionej powyżej regulacji prawnej wynika, że na Skarżącym spoczywa obowiązek dbałości o należyty stan techniczny gazociągu przebiegającego przez teren nieruchomości Inwestora. Kolegium rozważając w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2011 r. interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 28 kpa we wzięciu udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 3 października 2008 r. nie rozważyło w ogóle możliwości dekodowania normy prawnej z przedstawionych powyżej regulacji prawnych, będącej podstawą dla interesu prawnego mimo podnoszonych w tym względzie przez Skarżącego trafnych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2011 r. Twierdzenia Kolegium poczynione w uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2011 r., poczynione zostały w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, mając charakter teoretyczny, odnosząc się do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy oraz pojmowania interesu prawnego na podstawie art. 28 kpa. SKO nie uwzględniło natomiast specyfiki rozpoznawanej sprawy, nie dokonując wykładni przepisów znajdujących w niej zastosowanie. Skarżący nigdy bowiem nie powoływał się na własność nieruchomości sąsiedniej, a jedynie na własność urządzeń przesyłowych (gazociągu), znajdującego się na nieruchomości objętej decyzją z 3 października 2008 r. Zarówno własność tych urządzeń, jak i samo wchodzenie tych urządzeń w skład przedsiębiorstwa (art. 49 § 1 kc), w powiązaniu ze wskazanymi przepisami art. 4 ust. 1, art. 9c ust. 1 pkt 1 i 3, art. 51 pkt 2 oraz art. 56 ust. 1 pkt 10 pe i § 89 rozporządzenia z 2001 r. w zw. z tabelą nr 2 pkt 3 załącznika rozporządzenia z 1989 r., przesądzało o uprawnieniach Skarżącego jako strony w rozumieniu art. 28 kpa w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).

Kolegium wydając postanowienie z [...] października 2011 r. nie dysponowało całymi aktami postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2008 r., a jedynie kserokopią tej decyzji. Dopiero orzekając postanowieniem z [...]grudnia 2011 r. Kolegium dysponowało pełnymi aktami postępowania zakończonego decyzją z 3 października 2008 r. (k. 15 akt SKO nr [...]). Uszło uwagi Kolegium, że Burmistrz w punkcie 2 pkt 2 lit. f) orzekł o konieczności realizacji inwestycji zgodnie z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), a błędnie pominął uwarunkowania wynikające z rozporządzenia z 1989 r. W załączniku do decyzji z 3 października 2008 r. określono na czerwono pole zabudowy, bez zachowania wymaganej odległości od gazociągu, mimo że przepisy Prawa energetycznego i rozporządzenia z 1989 r. stanowiły przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp.

Odnosząc się do minimalnej odległości od gazociągu, w jakiej może zostać wybudowany budynek mieszkalny, Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia z 1989 r. Zgodnie z obowiązującym obecnie § 89 rozporządzenia z 2001 r., jego przepisów nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 12 grudnia 2001 r.) i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Przebiegający przez nieruchomość Inwestora gazociąg został wybudowany przed wejściem w życie rozporządzenia z 2001 r. Dlatego stosownie do uregulowań rozporządzenia z 1989 r., strefa ochronna z zakazem zabudowy wynosi 15 m od wolno stojących budynków mieszkalnych od gazociągu o średnicy do 300 mm, przy czym dla gazociągu przebiegającego przez nieruchomość Inwestora według twierdzeń Skarżącego odległość ta została zmniejszona do 15 m (k. 11 akt sądowych). Dodatkowym argumentem przemawiającym za zastosowaniem uregulowań rozporządzenia z 1989 r., a nie z 2001 r. jest podnoszony w toku postępowania wzgląd na sposób budowy spornego gazociągu. Ponieważ został on wybudowany w czasie obowiązywania rozporządzenia z 1989 r., technologicznie i materiałowo odpowiada standardom obowiązującym w tamtym okresie i dlatego nieracjonalnym byłoby stosowanie do tego gazociągu minimalnych odległości strefy ochronnej wyznaczonych w rozporządzeniu z 2001 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wznoszony przez Inwestora budynek mieszkalny posadowiony został w odległości ok. 5 m od gazociągu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżone postanowienie z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] października 2011 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium winno w oparciu o przedstawioną powyżej wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r. na wniosek Skarżącego. W każdym przypadku, gdy Kolegium dojdzie do przekonania o braku interesu prawnego Wnioskodawcy we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (po dokonaniu ewentualnych ustaleń, prowadzących do innej oceny spełnienia przesłanek z art. 28 kpa), winno rozważyć zasadność jego wszczęcia z urzędu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium winno również na etapie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2008 r. ustalić, jaki tytuł prawny przysługuje Skarżącemu do gazociągu przebiegającego przez nieruchomość należącą do Inwestora, w jakiej odległości i na jakiej długości od wznoszonego budynku mieszkalnego gazociąg ten przebiega, jaka jest średnica tego gazociągu.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

W pkt 3 wyroku Sąd, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j.Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) zasądził od SKO na rzecz Skarżącej kwotę 457 zł, na którą złożyły się: 200,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193); 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

MZ