Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2431/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Paweł Ludwiniak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1836/14 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1380 (tysiąc trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K. S. (określanego dalej także jako "strona" lub "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (określanego dalej także jako "GITD") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 360 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 2013 r. w Bydgoszczy, na drodze krajowej nr 5 o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t., zatrzymano do kontroli ciągnik samochodowy marki Iveco o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...], którym kierował skarżący, wykonujący przejazd drogowy z kontenerem zawierającym towar niebezpieczny [...] na trasie Gdynia-Bydgoszcz. Transport drogowy wykonywany był w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Do akt dołączono wypis Nr 002 z powyższej licencji.

Pojazd zważono na stanowisku do pomiarów masy pojazdów, znajdującym się w Bydgoszczy przy drodze krajowej nr 5, przenośnymi wagami do pomiarów statycznych LP600. W wyniku przeprowadzonego pomiaru stwierdzono: przekroczenie nacisku potrójnej osi naczepy, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o 4,150 t. (rzeczywisty nacisk potrójnej osi naczepy wyniósł 25,950 t.). Pomiaru rozstawu osi dokonano legalizowanym przymiarem wstęgowym IB-22. W trakcie kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem ponadnormatywnym. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] marca 2012 r.

Skarżący w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli, pismem z 16 kwietnia 2012 r. wniósł zastrzeżenia, zauważając, że wagi typu SAW i LP 600, zgodnie z ich instrukcją obsługi oraz stanowiskiem Głównego Urzędu Miar, jak również Najwyższej Izby Kontroli nie mogą służyć do wyznaczania rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu ani też nacisku osi wielokrotnych. W związku z powyższym skarżący wnioskował o umorzenie postępowania.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.000 zł. GITD decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym niezbadania przesłanek wynikających z art. 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.000 zł, stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim protokół z kontroli z [...] marca 2012 r., potwierdził naruszenie polegające na przekroczeniu dopuszczalnego nacisku potrójnej osi nienapędowej pojazdu. Organ wziął pod uwagę treść art., 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

Odpowiadając na zarzuty strony zawarte w złożonych pismach organ wyjaśnił, że ważenie odbyło się zgodnie z Zarządzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 50/2011 z 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (m.in. w oparciu o rozdział 3 i 7), a także zgodnie z instrukcją producenta użytych do tychże ważeń wag LP 600, posiadających legalizacje Urzędu Miar. Z tego względu uzyskane wyniki przyjęto za wiarygodne. Pomiary dokonane były w obecności kierowcy kontrolowanego pojazdu, który nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń ani co do sposobu dokonanych pomiarów, ani ustawienia pojazdu w czasie tych pomiarów, czy też konfiguracji placu, na którym dokonywano pomiarów, o czym świadczy podpis w protokole kontroli.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że pismo Głównego Urzędu Miar z 4 marca 2012 r. nie jest pismem wiążącym organ. Zgodnie z informacją Głównego Urzędu Miar z 14 kwietnia 2011 r., po 1 maja 2004 r. wprowadzono w Polsce odnośnie wag nieautomatycznych przepisy dyrektywy nr 90/384/EWG (w aktualnie obowiązującej wersji zatwierdzonej na podstawie badań przeprowadzonych zgodnie z DIN EN 45501 nr 8.2), co spowodowało, że wagi typu LP 600 mogą być używane i wprowadzane do obrotu tylko po dokonaniu oceny zgodności. Ważenia dokonano wagami posiadającymi świadectwo zgodności oraz aktualne świadectwo legalizacji ponownej.

Skarżący pismem z 23 grudnia 2013 r. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z [...] listopada 2013 r., podtrzymując stanowisko przedstawione w pismach przesłanych w trakcie postępowania, wnosząc ponownie o jego umorzenie.

GITD rozważywszy argumenty strony stwierdził, że nie stanowią one podstawy do uchylenia decyzji z [...] listopada 2013 r. i umorzenia postępowania.

GITD przyjął, że w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono przekroczenie o 4,15 t dopuszczalnej normy przy nacisku 25,95 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. W związku z tym zastosowanie znalazł art. 13g ust. 1 u.d.p. w zw. z zapisem załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych w brzmieniu "Lp. 6: Za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, pkt 6 dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi: lit. d) powyżej 24,81 do 26,3 t - kara 9000 zł."

Stosownie do art. 41 ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu stwierdzonego naruszenia, wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t oraz wykaz dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, ustalone zostały rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 932 i poz. 933 ze zm.). Ul. Łęczycka w Bydgoszczy nie leży w ciągu dróg w tych rozporządzeniach wymienionych. Drogi niewymienione w ww. rozporządzeniach stosownie do treści art. 41 ust. 6 stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

W przypadku potrójnych osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m dopuszczalna jest maksymalna suma nacisków osi do 21,8 t w myśl zapisów lp. 6 pkt 6 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. W załączniku tym określone są wysokości kar pieniężnych (o których mowa w powołanym wyżej art. 13g ust. 1 ww. ustawy), za przekroczenie dopuszczalnej masy oraz dopuszczalnych nacisków osi na drogach.

Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 14 lipca 2011 r.

Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu LP 600 o nr fabrycznych 27142413 i 27142410. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Siedlcach z datą ważności do 30 października 2013 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jeden raz, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

W trakcie kontroli drogowej nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów. Z certyfikatu zatwierdzenia typu wagi wynikało, że wagi typu LP600 nie powinny być używane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu (pkt 2.4 certyfikatu zatwierdzenia), podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów.

GITD uznał, wbrew stanowisku strony, że wagi typu LP600 służą do wyznaczania dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, przy nacisku osi wielokrotnych. Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli zawartym w wystąpieniu pokontrolnym nr [...], dotyczącym m im. wag LP 600, jak również stanowiskiem Głównego Urzędu Miar zawartym w piśmie z 22 kwietnia 2011 r., nr WPRPWP/M31076/354/11, że odpowiednie do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej są wagi nieautomatyczne klasy dokładności III o odpowiednim obciążeniu maksymalnym. Zdaniem organu, pogląd ten nie został poparty analizą prawną, ani tym bardziej faktyczną. W ocenie organu nie zawiera on uzasadnienia, które doprowadziłoby do tejże konkluzji. Organ wskazał, że podczas pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi pojazd jest ważony przy pomocy dwóch wag. Stanowisko do ważenia pojazdów zostało zatwierdzone przez zarządcę drogi po dokonaniu pomiarów geodezyjnych, a wagi posiadają aktualne świadectwo. Brak regulacji prawnej odnośnie procedury ważenia pojazdów przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych powoduje, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego, wykonując czynności pomiaru stosują zapisy instrukcji wag dołączonych przez producentów. Pomiar wygląda w ten sposób, że pojazd najeżdża po kolei poszczególnymi osiami na parę wag. Wyniki pomiarów poszczególnych osi są sumowane, w wyniku czego otrzymuje się naciski na osiach wielokrotnych oraz masę całkowitą pojazdu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), określa wagi o klasie dokładności od I do II. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23), jego przepisy stosuje się do wag nieautomatycznych służących do określania masy będącej podstawą obliczania (...) kar (...) lub podobnych typów opłat. Wagami tymi organ administracji mógł ustalić także nacisk osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu. GITD powołał się na znajdujące się w aktach sprawy potwierdzone za zgodność z oryginałem świadectwa legalizacji wag użytych do kontroli. W załączniku do Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 26, poz. 152) w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych, określono błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych podczas legalizacji ponownej. Wynika z niego, iż w największy dopuszczalny błąd graniczny dla wag nieautomatycznych klasy llll wynosi +/- 1,5 e. W przedmiotowej sprawie będzie to masa 75 kilogramów. Stosownie do § 6 ust 2 ww. rozporządzenia "błędy graniczne dopuszczalne wskazań wag nieautomatycznych w użytkowaniu równe są dwukrotnym wartościom błędów granicznych dopuszczalnych wskazań wag podczas legalizacji ponownej, określonym w załączniku do rozporządzenia". Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie będzie to masa 150 kilogramów. Kontrolę przeprowadzono na miejscu zatwierdzonym przez kompetentny organ, legitymującym się protokołem. Od uzyskanego wyniku pomiaru odjęto jeszcze 2 % zaokrąglone do 0,1 t w górę zgodnie z zarządzeniem nr 50/2011 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Organ wskazał, że zarządzenia wewnętrzne nie stanowią powszechnie obowiązującego źródła prawa, lecz są wydawane w stosunku do kontrolujących inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, celem usprawnienia przebiegu czynności kontrolnych. Obowiązek ten został wprowadzony na korzyść stron postępowania, gdyż rzeczywisty wynik pomiaru mógłby powodować nałożenie surowszej kary pieniężnej.

Rozważając zastosowanie w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - P.r.d. oraz niektórych innych ustaw, GITD nie znalazł podstaw do jego zastosowania, wyjaśniając, że przewożony kontener nie stanowił materiału sypkiego, ani drewna. GITD nie znalazł również uzasadnienia dla zastosowania w sprawie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. a) cyt. ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r., powołując się w tym zakresie na art. 61 P.r.d. Podkreślił, że brak dostosowania się do zakazów i nakazów określonych w przepisie przesądza o braku należytej staranności, jak również o wpływie tego podmiotu na powstałe naruszenie. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia strony złożone w piśmie z 16 kwietnia 2012 r. oraz odwołaniu z 8 listopada 2012 r. nie stanowią dowodów wskazujących, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., Skarżący wniósł o uchylenie decyzji GITD z [...] marca 2014 r., kwestionując ustalenia kontroli odnośnie przekroczenia nacisku osi wielokrotnej naczepy o nr rej. [...]. Postawił zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie ustalenia w zakresie wyników ważenia pojazdu naruszają art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez zastosowanie niewłaściwych wag pomiarowych użytych do ważenia nacisku osi kontrolowanego pojazdu, tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600.

Sąd I instancji wskazał, że poruszanie się pojazdów o przekroczonych parametrach norm dopuszczalnych, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego. Z art. 61 ust. 2 pkt 1 P.r.d. wynika wprost, że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Sąd I instancji podkreślił, że do nałożenia kary w określonej ustawą wysokości upoważnia jedynie uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, czy dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Sądu I instancji, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, iż zasady użytkowania urządzeń określają bezpośrednio ich producenci (w tym przypadku instrukcja obsługi wagi LP 600), co następnie jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zawarte zarówno w świadectwach homologacji oraz certyfikatach zatwierdzenia typu urządzenia oraz świadectwach legalizacji. Sąd I instancji podkreślił, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, świadectw legalizacji ponownej wydanych przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Siedlcach dla użytych w sprawie wag o nr typu LP 600 o nr fabrycznych 27142413 i 27142410 wynika, że wagi te służą do pomiaru nacisku kół lub osi pojazdów. Z instrukcji obsługi wagi LP 600, której organ nie załączył do akt sprawy, a znane były Sądowi I instancji z urzędu, wynika, że wagi te służą do pomiaru nacisków kół lub osi. Sąd I instancji uznał, że z powyższych dokumentów wynika, że wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu LP 600 nie służą do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych. W ocenie Sądu I instancji faktu tego nie zmienia przyjęta przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, na podstawie zarządzenia nr 50/2011 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, praktyka obniżania wyników pomiarów o 2%, zaokrąglone do 0,1 t w górę, celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co ma poprawić wiarygodność tych pomiarów. Na powyższe nieprawidłowości w ustaleniach kontrolnych Inspekcji zwróciła uwagę nie tylko Najwyższa Izba Kontroli, ale przede wszystkim merytorycznie najbardziej właściwy w tej materii organ, jakim jest Prezes Głównego Urzędu Miar, na co zwrócił uwagę również skarżący.

Sąd I instancji zauważył, iż wagi użytkowane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, jako przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej mogą być wprowadzane do obrotu i użytkowania oraz użytkowane tylko wówczas, jeżeli posiadają odpowiednio ważną decyzję zatwierdzenia typu lub ważną legalizację. Taki system dopuszczenia do używania wskazanych urządzeń ma na celu, stosownie do ustawy o miarach, zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o miarach). Zatem urządzenie jest weryfikowane pod kątem dopuszczenia do użytkowania na podstawie określonych danych technicznych producenta. W przypadku gdy urządzenie takie miałoby zostać dopuszczone do obrotu czy użytkowania w celu innym niż to wynika z danych uzyskanych od producenta, wymagałoby to wykonania ponownej legalizacji w oparciu o nowe dane techniczne producenta.

Sąd I instancji stwierdził, że dokonany przy użyciu wag typu LP 600, posiadających aktualne świadectwa legalizacji - pomiar nacisku potrójnej osi pojazdu nastąpił niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwie legalizacji oraz wbrew instrukcji producenta wag, co w ocenie Sądu I instancji, stanowi działanie nieprawidłowe, jako niezgodne z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Zostały w ten sposób naruszone przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ustalenie nacisku potrójnej osi poprzez sumowanie pomiarów nacisku osi składowych nie może być uznane za prawidłowe, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej określany jako "k.p.a."), przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się obrazy powyższych przepisów poprzez zastosowanie niewłaściwych wag pomiarowych do ważenia kontrolowanego pojazdu tj. wag przenośnych do pomiarów statycznych typu LP 600, zdaniem WSA służących tylko do pomiarów nacisku kół i osi pojedynczych pojazdu, a nie określenia jego masy całkowitej i nacisków osi wielokrotnych, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu LP 600 wyników pomiaru nie może budzić żadnych wątpliwości, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że były one błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, a organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz aktualne w dniu kontroli dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie nacisków osi wielokrotnych pojazdu;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym założeniu przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar nacisku na oś kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag typu LP 600, nie posiadających homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych i umotywowanie takiego poglądu stanowiskiem Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz Instrukcją postępowania ITD wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy instrukcje czy pisma resortowe, które nie zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów, natomiast instrukcja (polecająca obniżenie wyniku pomiarów) wydana została celem zniwelowania możliwych do wystąpienia, aczkolwiek dopuszczalnych błędów pomiarowych urządzeń, co odbywa się wyłącznie na korzyść kontrolowanego i daje całkowitą pewność, że sprawa rozpatrywana jest z uwzględnieniem interesu strony, natomiast ewentualne, choć dopuszczalne błędy wskazań urządzeń pomiarowych zostają wyeliminowane;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16, obecnie zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwej interpretacji i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu LP 600 przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy przepisy te wprost dopuszczają przy użyciu przedmiotowych wag pomiar także osi wielokrotnych pojazdu;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz. U. Nr 138, poz. 932) oraz § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Dz. U. Nr 138, poz. 933), a także § 1 pkt 2 i załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli, polegające na ich niewłaściwej interpretacji w sprawie, a z których to przepisów jednoznacznie wynika, że ulica Łęczycka w Bydgoszczy nie została zaliczona do dróg wojewódzkich lub dróg krajowych, po których w dniu kontroli mogły poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku osi pojedynczej do 10 t lub pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, wobec czego droga ta stosownie do treści przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych stanowiła wyłącznie drogę, na której dopuszczalny nacisk osi wynosi 8 t.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

K. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i wskazał, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005/6/120; zob. szerzej: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W pierwsze kolejności, odnosząc się do zarzutów o charakterze formalnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny dokona, z uwagi na ich powiązanie, łącznej analizy zarzutu wskazanego w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są zasadne.

Skarżący zarówno w pkt 1, jak i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Pierwszy zarzut dotyczy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy dopuściły się obrazy powyższych przepisów poprzez zastosowanie niewłaściwych wag pomiarowych do ważenia kontrolowanego pojazdu. Natomiast drugi zarzut wskazuje na błędne założenie przez Sąd I instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar nacisku na oś kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag typu LP 600.

Organy obu instancji oparły się przy wydawaniu decyzji administracyjnych na pomiarach osi pojazdu, dokonanych za pomocą elektronicznej przenośnej wagi samochodowej LP 600. Jak wynika z, dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji w postaci świadectw legalizacji ponownej, świadectw zgodności wag nieautomatycznych jak również pism Głównego Urzędu Miar wagi tego typu przeznaczone zostały wyłącznie do statycznego pomiaru nacisku kół lub osi pojazdów. Wagi typu LP 600 nie mogą być natomiast przeznaczone do określenia całkowitej masy pojazdu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji publicznej przeprowadzając postępowanie w zakresie określenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdów (protokół kontroli z dnia [...] marca 2013 roku jak również protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów) oparły swoje ustalenia, które stanowiły podstawę do zastosowania środka sankcjonującego w postaci administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie pomiaru wykonanego za pomocą urządzenia i w miejscu, które było do tego przeznaczone. Podkreślić należy, że do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej ustawą wysokości upoważnia wyłącznie uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości (także w zakresie aparatury pomiarowej). Zakres odpowiedzialności przewoźnika za popełnione naruszenia przekroczenia dopuszczalnych nacisków ładunku na poszczególne osie pojazdu ustawodawca przekłada na wysokość kary pieniężnej, uzależniając ją od wyników ważenia. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie ustalenia faktyczne w zakresie wyników ważenia nie mogą budzić żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowości ich przeprowadzenia. Jest to bowiem zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 07 lutego 2017, sygn. akt II GSK 1694/16).

Podkreślić należy, że jak wynika z instrukcji obsługi wagi typu LP 600, znanej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, wagi te mogą pracować każda oddzielnie lub w zespole ważącym, co umożliwia pomiary nacisku kół i nacisku osi pojazdu. Zespół ważący składa się z dwóch wag. W niniejszej sprawie, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r., dokonano pomiaru zespołu pojazdów składającego się z (a) pojazdu dwuosiowego oraz (b) naczepy trzyosiowej.

Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji w sposób wadliwy sformułował w końcowej części uzasadnienia wyroku twierdzenia i wskazania, co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wskazał, że pomiar nacisku potrójnej osi pojazdu nastąpił niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonych w świadectwach legalizacyjnych oraz wbrew instrukcji obsługi producenta wag. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ze świadectw legalizacji ponownej wag wykorzystanych w sprawie administracyjnej do pomiarów nie wynika zakaz dokonywania pomiaru potrójnej osi pojazdu. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać ponownej kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej uwzględniając powyższe uwagi w zakresie przede wszystkim przydatności i wartości dowodowej pomiarów uzyskanych za pomocą wag typu LP 600, użytych w sprawie administracyjnej.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego uznać należy natomiast za przedwczesne, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do nich odnieść. Podkreślić bowiem należy, że wyrok Sądu I instancji uwzględnił skargę ze względu na naruszenie przepisów postępowania, zatem nie dokonywał on, gdyż nie mógł, oceny stosowania przepisów materialnych. Skoro te przepisy nie były poddane ocenie Sądu I instancji, to nie mogły zostać naruszone.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.