Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4755/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę [...] (dalej jako Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], którą to określono kwoty podlegające zwrotowi przez Miasto i Gminę [...] do budżetu państwa, stanowiące część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2010, w łącznej wysokości 130 076,99 zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W maju i czerwcu 2010 r. w województwie [...] miała miejsce powódź, która dotknęła m.in. mieszkańców Gminy [...].

[...] Urząd Wojewódzki w K. pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 22 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał zainteresowanym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast procedurę przyznawania dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w następstwie wspomnianej powodzi, kierując się przepisem art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zgodnie z omawianą procedurą udzielania pomocy przysługuje ona, w ramach przyznanej dotacji, rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanym dalej "osobami uprawnionymi", na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. (pkt 1.) W świetle punktu 9, z powołaniem się na ustawę o pomocy społecznej, prawo do pomocy uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski. Ustawa o pomocy społecznej, jak wskazano, nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, dlatego zasadne jest odwołanie się do definicji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. , określającą Miastu i Gminie [...] kwotę dotacji w łącznej kwocie 130 076,99 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

W uzasadnieniu organy wskazały, że podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl art. 169 ust. 6 ustawy w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Jak ustalono, w odniesieniu do 8 przypadków z kwoty celowej dotacji Skarżąca przyznała zasiłki właścicielom uszkodzonych budynków mającym miejsce stałego zamieszkania poza miejscem dotkniętym skutkami powodzi, z reguły zamieszkującym na terenie innej gminy. W uszkodzonych budynkach mieszkały osoby bliskie wspomnianym wnioskodawcom. W ocenie organu w tych przypadkach wypłata zasiłków nastąpiła z naruszeniem wskazanej procedury przyznawania dotacji celowej, co rodzi po stronie skarżącej obowiązek zwrotu w tej części dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła następujące zarzuty:

1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 169 ust. 1 pkt 1, ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę [...], wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

- art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art. 40 ust. 2 tej ustawy, tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel – stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę

2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel – stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną w każdym przypadku,

- art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2020/13, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. dot. określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oraz orzekł o kosztach sądowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w następstwie omawianej powodzi wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty. Poniesienie straty jest przesłanką dla ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, na co wskazuje przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca prawidłowo przyznała z dotacji pomoc doraźną właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Z powyższych względów za błędne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, iż osoba nie zamieszkująca w zniszczonym powodzią budynku, będąca jej właścicielem, nie jest beneficjentem omawianej pomocy.

Zdaniem WSA nie było także przeszkodą dla ubiegania się o pomoc miejsce zamieszkania wnioskodawcy na terenie innej gminy, a zatem organ wadliwie powołał się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bez odniesienia się do art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stosownie do art. 35 powołanej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Minister Finansów mógł utworzyć w 2010 r. rezerwę celową z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi i przenieść do tej rezerwy kwoty planowanych wydatków budżetowych zablokowane na podstawie art. 177 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z tym, że wymogu uzyskania opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, o której mowa w art. 177 ust. 6 tej ustawy, nie stosuje się (ust. 1). Do udzielania dotacji jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek powodzi nie stosuje się terminu, o którym mowa w art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 2). Do kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego poszkodowanych na skutek powodzi, przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi, nie stosuje się warunku określonego w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 3).

Według WSA w sprawach z zakresu pomocy społecznej związanych z usuwaniem skutków powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, na terenie której skutki takie wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości, na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 wspomnianej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., otrzymują środki przeznaczone na określony cel, tj. na likwidację skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest w tym przypadku interpretacja, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza, stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Minister Finansów, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 2137/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego błędne wnioski, tym samym dopuszczając się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. są zaś konsekwencją tego stanu rzeczy.

NSA podkreślił, że omawiana dotacja została udzielona ze środków budżetu państwa, a zatem - jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) - środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Tym samym przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.

W zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13 zdaniem NSA nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także naruszono przepis art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę - w myśl art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. [...] Urząd Wojewódzki w K. – zgodnie z tym przepisem - przekazał Skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. Skarżąca, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w sposób oczywisty naruszyła pkt 9 omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin. Tym samym w sprawie naruszono przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w świetle tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Innymi słowy, także z naruszeniem tego przepisu Skarżąca przyznawała finansowaną z dotacji pomoc osobom zamieszkującym w innych gminach.

NSA nie podzielił również stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do wniosków osób zamieszkujących na terenie innych gmin, Skarżąca była właściwą do rozpoznania wniosku tych osób. Pogląd ten nie ma umocowania w żadnym przepisie tej ustawy, w tym także w przepisach jej art. 35, które wskazał Sąd pierwszej instancji. Ponadto na przepisy tej ustawy nie powoływała się procedura przyznawania dotacji przesłana przez [...] Urząd Wojewódzki w K., datowana 28 czerwca 2010 r., a więc już po uchwaleniu ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. NSA wskazał, że niezależnie od powyższego w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2137/14 uchylił wyrok tut. Sądu z 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010).

Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z 27 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2137/14.

NSA uwzględniając skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji w wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13 naruszono przepis art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w związku z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. [...] Urząd Wojewódzki w K. przekazał Skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi, a Skarżąca naruszyła pkt 9 omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin. Tym samym w sprawie naruszono również przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w świetle tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bowiem z naruszeniem tego przepisu Skarżąca przyznawała finansowaną z dotacji pomoc osobom zamieszkującym w innych gminach.

NSA wskazał przy tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w odniesieniu do wniosków osób zamieszkujących na terenie innych gmin Skarżąca gmina była właściwą do rozpoznania wniosku tych osób.

NSA ponadto stwierdził, że w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi.

NSA podkreślił też, że omawiana dotacja została udzielona ze środków budżetu państwa, a zatem podlega szczególnej ochronie, co powoduje, że przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.

Przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę [...] do budżetu państwa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, dalej: u.p.s.), procesową zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.).

Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12, LEX nr 1291379). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 1000/14 stwierdził, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; podobnie NSA w wyrokach z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12, z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 570/11, z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 886/11 i z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1265/11, dostępne tamże). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które to osoby przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (między innymi usunąć zaistniałych zniszczeń), czyli utraciły dach nad głową i nie są w stanie same sprostać zaistniałej sytuacji.

W świetle powyższego orzecznictwa pomoc socjalna ze strony Państwa może być przyznana jedynie wówczas gdy jest niezbędna, gdy osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie same - przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości - przezwyciężyć zaistniałej sytuacji. Zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi.

Nadto pomoc ta może być skierowana tylko i wyłącznie do osób zamieszkujących na terenie gminy, która jest objęta doraźną pomocą, albowiem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś naruszenie tego przepisu tj. przyznanie pomocy finansowanej z dotacji osobom zamieszkującym w innych gminach jest działaniem z naruszeniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Dokonując wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. nie można pomijać treści art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę. W myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. W świetle powyższych uregulowań prawnych wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Niewątpliwie celem tego jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej. Nie ulega żadnych wątpliwości, że wskazane wyżej wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zaskarżona decyzja Ministra Finansów, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie wskazanych w ich sentencji przepisów prawa, wśród których nie wymieniono pism Wojewody [...] z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2010 r.

W świetle powyższych rozważań Sądu niezasadne okazały się zarzuty skargi, których uzasadnienie uzupełnione zostało w załączniku do rozprawy z dnia 1 marca 2016 r., wskazujące na naruszenie w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Jak to zostało wyjaśnione przez organy, zaspokojenie potrzeb życiowych osób, w tym również zamieszkujących poza terenem gminy Skarżącej, uzasadniało stanowisko organów orzekających o zwrocie dotacji przez Skarżącą do budżetu państwa jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Z uwagi na powyższe Sąd nie stwierdził, aby organy w sprawie działały z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.