Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1072/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/20 w całości; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. nr [...]; 3) zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 1020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. w dniu [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S., z dniem 31 sierpnia 2020 r. Zgodnie z tą uchwałą, uczniom zlikwidowanej szkoły zamieszkałych w S. zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym im. [...] w M., a uczniom zamieszkałym w miejscowości S. - w Szkole Podstawowej im. [...] w P.

Wójt Gminy P. w piśmie z 8 stycznia 2020 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie pozytywnej opinii o zamiarze likwidacji przez skarżącą szkoły.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S., a organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu postanowienia podał, że Szkoła Podstawowa w S. dysponuje dobrymi warunkami lokalowymi (m. in. 10 salami dydaktycznymi, biblioteką, stołówką, salą gimnastyczną) oraz dydaktycznymi. Zajęcia odbywają się na jedną zmianę, a plan zajęć uwzględnia równomierne obciążenie uczniów zajęciami w poszczególnych dniach. Szkoła jest bezpieczna (prace remontowe są przeprowadzone zgodnie z potrzebami i systematycznie). W roku szkolnym 2019/2020 uczy się w niej 86 uczniów klas I-VIII oraz 20 dzieci w oddziale przedszkolnym (68 uczniów zamieszkuje w granicach obwodu szkoły tj. w miejscowościach S. i S., natomiast pozostałych 18 uczniów, mieszka poza obwodem (w miejscowościach S., P., P., M., M., K., J.) i na zajęcia lekcyjne po przyjeździe autobusu oczekują od 30 do 50 minut, natomiast po zakończeniu lekcji czekają na transport od 5 do 90 minut (w świetlicy szkolnej).

Szkoła Podstawowa im. [...] w P., do której mieliby uczęszczać uczniowie zamieszkali w S., to nowa szkoła (budynek oddany do użytkowania w 2018 r.), w której uczy się (w 13 oddziałach) 245 uczniów klas I-VIII (na jedną zmianę). Uczniowie mają do dyspozycji 14 sal lekcyjnych, halę, szatnie sportowe, sale do zajęć indywidualnych, gabinety pielęgniarki i logopedy, kompleks boisk oraz dwa place zabaw. Budynek jest dostosowany do korzystania przez uczniów niepełnosprawnych. Większość uczniów (180) mieszka w obwodzie szkoły. W szkole funkcjonuje sześć oddziałów przedszkolnych, do których uczęszcza 124 dzieci.

Z kolei do Szkoły Podstawowej w M. (należącej do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w M.), do której mieliby uczęszczać uczniowie zlikwidowanej szkoły zamieszkali w S., w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 90 uczniów (w każdej klasie zorganizowano po jednym oddziale szkolnym), przy czym 75 mieszka w obwodzie szkoły. Przedszkole jest zorganizowane dla 59 dzieci, które uczęszczają do 4 oddziałów.

Minister stwierdził, że szkoły podstawowe w M. i P. są obecnie lepiej wyposażone w sprzęt dydaktyczny, niż szkoła przeznaczona do likwidacji, co oznacza, że organ prowadzący szkoły "nie rozkłada wsparcia finansowego dla procesu dydaktycznego we wszystkich podstawowych szkołach gminnych równomiernie". Niemniej jednak, zdaniem organu, wyposażenie jakim dysponuje Szkoła Podstawowa w S. pozwala na realizację podstawy programowej w pełnym zakresie.

Zdaniem Ministra, warunki techniczne Szkoły Podstawowej w S. również nie przemawiają za wyrażeniem zgody na jej likwidację. W trakcie okresowej kontroli przewodów kominowych, przeglądu instalacji i urządzeń elektrycznych oraz sprzętu ppoż (wszystkie kontrole odbyły się w 2019 r.), nie stwierdzono żadnych usterek. W 2020 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na organ prowadzący szkołę obowiązek wyposażenia budynku szkoły w hydranty wewnętrzne, niemniej jednak żadne dokumenty nie wskazują na zagrożenie życia lub zdrowia osób przebywających w budynku szkoły.

Organ podał, że w szkole przeznaczonej do likwidacji uczy się 6 uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, mimo że nie jest dostosowana do ich potrzeb. Organ prowadzący szkołę nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na to, że rodzice co najmniej jednego ucznia zamieszkałego w obwodzie tej szkoły i posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zapisali swoje dziecko do innej szkoły. Prowadzi to do wniosku, zdaniem Ministra, że niedostosowanie szkoły do potrzeb takich osób nie może przemawiać za wydaniem pozytywnej opinii o zamiarze jej likwidacji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że wydając negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. miał na uwadze również to, że uczą się w niej wychowankowie Domu Dziecka w P., dla których rozdzielenie grupy szkolnej, funkcjonującej razem kilka lat jest szczególnie trudne.

Minister nie zgodził się z Gminą, że prognozy demograficzne dla obwodu Szkoły Podstawowej w S. "nie są zadawalające". W latach 2010-2014 r. wystąpił przyrost demograficzny w Gminie, co ma odzwierciedlenie we wzroście liczby dzieci "szkolnych" (w wieku 7-14), który jest notowany od roku 2017 r. W roku szkolnym 2017/2018 w klasie I rozpoczęło naukę 10 uczniów, w roku 2018/2019 - 8, w 2019/2020 - 13. Z prognoz demagogicznych wynika, że w kolejnym roku szkolnym (2020/2021) mogłoby w szkole rozpocząć naukę 17 uczniów, a roku 2021/2022 - 8 uczniów, a w kolejnych latach odpowiednio 20, 19 oraz 14, a więc będzie możliwość utworzenia jednego oddziału klasy pierwszej. Dodatkowo, w kontekście demograficznym należy uwzględnić, że od roku szkolnego 2017/2018 nastąpiła zmiana struktury szkół podstawowych z 6-letnich na szkoły 8-letnie. W tej sytuacji okoliczność, że obecnie demografia Gminy P., jak w przypadku wielu gmin w kraju w ostatnich latach, ma tendencję spadkową (ogólna liczba ludności tej Gminy nieznacznie spada od roku 2015 r.) nie może przesądzać o likwidacji szkoły. Jej likwidacja, ze względów demograficznych, "jest zdecydowanie przedwczesna".

Zdaniem organu II instancji, łączenie oddziałów na niektórych przedmiotach (wychowanie fizyczne, muzyka, plastyka, technika) ze względu na liczbę uczniów, jest dopuszczalne na zasadach określonych w rozporządzeniu MEN z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649 ze zm.) i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. W ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Szkole Podstawowej w S., o ile niezbędne będzie zastosowanie takiego rozwiązania z uwagi na elementy demograficzne, i tak jest korzystniejsze dla uczniów niż likwidacja szkoły.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Gmina planując, że dzieci ze zlikwidowanego oddziału przedszkolnego w S. będą uczęszczały do odpowiednich placówek wychowania przedszkolnego, analogicznie jak uczniowie klas I-VIII nie przedstawiła planu dowozu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do nowych placówek.

Odległości pomiędzy Szkołą Podstawową w S. a Przedszkolem w M. (3,7 km) oraz między miejscowością S., a Szkołą Podstawową w P. (8,3 km) mogą stanowić realną przeszkodę dla rodziców tych dzieci w zorganizowaniu dowożenia do placówki wychowania przedszkolnego. Zdaniem Ministra lepszym rozwiązaniem dla dzieci w wieku przedszkolnym jest pozostawienie oddziału przedszkolnego w S., w niedalekiej odległości od domu rodzinnego i zapewnienie przysługującego dzieciom możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego (do oddziału przedszkolnego w tym roku szkolnym uczęszcza 4 dzieci 6-letnich).

Minister Edukacji Narodowej dodał, że zakładanie i powadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a więc argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić "zasadniczej przesłanki" powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymywania sieci szkół podstawowych na danym ternie gminy powinna nieść przede wszystkim korzyść dla społeczności, wyrażająca się m. in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie jak w tym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania tych szkół poprzez ich likwidacje. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach różnią się jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczbą uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami jej utrzymania. Wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie stanowią "podstawowej przesłanki" do jej likwidacji.

Na zakończenie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że Kurator Oświaty jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe). Jako organ nadzoru pedagogicznego, ma zapewnić uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy- Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów określonych w powołanych przepisach.

Gmina P. w skardze do Sądu na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r. zarzuciła organowi przede wszystkim naruszenie art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie spełniła określonych w nim wymagań (przesłanek) likwidacji szkoły publicznej. Skarżąca stwierdziła, że spełniła wszystkie wymagania o których mowa w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, w tym w szczególności zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (w P. lub M.), zaś opinia kuratora (a następnie Ministra) jest arbitralna i "oderwana od okoliczności sprawy". Gmina podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), wydając opinię kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi przepisami ustawy oświatowej i negatywna opinia musi zawsze wskazywać ustawowe podstawy prezentowanego stanowiska, natomiast brak wskazania takich podstaw stanowi rażące naruszenie prawa.

Gmina zarzuciła ponadto, że organy w niniejszym postępowaniu dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że Kurator Oświaty, a w ślad za nim Minister Edukacji Narodowej, "zignorowały" stan techniczny budynku Szkoły Podstawowej w S., w tym także budynku w którym znajduje się oddział przedszkolny, mimo że liczba tych nieprawidłowości jest "przytłaczająca" oraz nie odniosły tego stanu do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z tego rozporządzenia, w budynkach szkolnych zabrania się stosowania łatwopalnych materiałów do wykończenia wnętrz (np. drewna), a materiały wykończenia wnętrz nie powinny intensywnie dymić. Tymczasem pierwsza klatka schodowa ma konstrukcję drewnianą (jest więc wykonana z materiału palnego), brak jest wymaganej klasy odporności ogniowej stropów o konstrukcji drewnianej, szkoła nie posiada odpowiednich (zgodnych z rozporządzeniem) warunków ewakuacji (m. in. odpowiednio szerokich wyjść ewakuacyjnych). Zdaniem skarżącej, odwołanie się tylko do protokołów z bieżącej kontroli przeprowadzonej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (które zresztą również wykazały szereg usterek) nie było uzasadnione. Oczywistym jest, że usunięcie tych nieprawidłowości ciąży na organie prowadzącym szkołę, niemniej nie można tracić z pola widzenia, że eliminacja istniejących uchybień wymaga nakładów finansowych (zwłaszcza że przeprowadzenie koniecznych robót i prac dalece ingerowałoby w konstrukcję przedwojennego budynku), zaś środki jakimi dysponuje Gmina, są znacząco ograniczone. Gmina stwierdziła, że "trudno (...) zgodzić się" z Ministrem Edukacji Narodowej, że warunki panujące w szkole nie stanowią zagrożenia dla życia czy zdrowia osób w niej przebywających. Brak właściwych warunków ewakuacji w budynku szkoły, czy wykorzystane materiały budowlane w budynku, stanowiące zaprzeczenie wszelkich wymogów określonych w przepisach prawa, z całą pewnością nie dowodzą o tym, że szkoła jest bezpieczna.

Zdaniem skarżącej, "nielogiczne i krzywdzące" jest zapatrywanie Ministra, że skoro rodzice uczniów niepełnosprawnych zapisali swoje dzieci do Szkoły Podstawowej w S., to jej niedostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych, nie może przemawiać za jej likwidacją. Istotne jest to, że placówka nie spełnia żadnych warunków określonych w przepisach dotyczących dostosowania budynków dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Spełnienie "oczekiwań" organu (wyposażenie szkoły w windę i inne udogodnia dla uczniów z orzeczeniami) w przypadku szkoły znajdującej się w starym budynku jest wręcz niemożliwe z uwagi chociażby na ograniczenia techniczne czy nadmierną ingerencję w konstrukcję budynku.

Skarżąca podkreśliła, że ograniczeń takich nie posiada natomiast Szkoła Podstawowa w P., w której to zastosowano szereg udogodnień dla osób niepełnosprawnych, a także (wbrew stanowisku organu) druga ze szkół, tj. w M., której część budynku jest dostosowana do potrzeb niepełnosprawnych (dla ich potrzeb została dostosowana sala dydaktyczna, do której dotarcie umożliwia wybudowany podjazd).

Gmina podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister przyznał, że szkoły w P. i w M. dysponują lepszym zapleczem edukacyjnym. Jest więc oczywiste, że szkoły te zapewnią uczniom lepszy dostęp do wartościowych, spełniających najwyższe standardy pomocy edukacyjnych. Z tego względu nie jest przekonujące twierdzenie organu, że posiadanie przez szkolę przeznaczoną do likwidacji zaplecza dydaktycznego, które pozwala jedynie na realizację podstawy programowej nie może być argumentem za jej likwidacją. Z całą pewnością większy ośrodek szkolny jakim jest Szkoła Podstawowa w P. zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Przede wszystkim jednak umożliwi dzieciom ze Szkoły Podstawowej w S. prawidłowy rozwój np. przez współzawodnictwo i rywalizację z licznymi rówieśnikami, czego realnie są pozbawione, a co wpłynie nieuchronnie na podnoszenie poziomu wiedzy i kształtowanie pożądanych postaw. Okoliczność ta została jednakże całkowicie zbagatelizowana przez organ, który to nie dokonał analizy problemu w sposób całościowy i kompleksowy.

Skarżąca nie zgodziła się również z analizą demograficzną dokonaną przez organ i wyciągniętymi z niej wnioskami. Jedynie niewielka liczba dzieci urodzonych i zamieszkałych w S. uczęszcza do szkoły w S. Większość bowiem dojeżdża do szkół w J. lub do P. Z uwagi na to dokonując takich wyliczeń demograficznych należało uwzględnić liczbę dzieci pochodzących z [...].

Zdaniem Gminy, zmiana struktury szkół podstawowych ze szkół 6-letnich na szkoły 8-letnie od roku szkolnego 2017-2018 nie ma jakiegokolwiek wpływu na polepszenie sytuacji demograficznej. Gmina wyjaśniła, że dokonała gruntownej analizy tak liczny urodzeń dzieci w obwodzie szkoły w S. jak i obecnej liczby uczniów poszczególnych klas. Obecnie do oddziału "0" tej szkoły uczęszcza 4 dzieci w wieku 6 lat. Kolejno zaś dzieci w wieku 5 lat uczęszcza 4, dzieci w wieku 4 lat - 5, dzieci w wieku 3 lat - 5. Logicznym wnioskiem jest więc, że jeżeli sytuacja ta nie ulegnie zmianie, klasa I szkoły w S. będzie liczyć 4 uczniów, co przełoży się także na kolejne lata. Mała liczebność klas w znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. Nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W perspektywie kontynuowania przez uczniów nauki w szkołach liczniejszych, rodzi problemy z dalszą integracją społeczną. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę tak przez Kuratora Oświaty jak i przez Ministra Edukacji Narodowej.

Skarżąca stwierdziła, że nie neguje, że prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych jest dopuszczalne pod określonymi warunkami, niemniej jednak rozwiązania takie stosowane nie wyjątkowo, a notorycznie nie służą realizacji procesu dydaktycznego oraz nie gwarantują optymalnego poziomu nauczania. Gmina podkreśliła, że w zażaleniu wskazywała na skutki, jakie niesie za sobą prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych, niemniej Minister się do tego nie ustosunkował. Co więcej, nauczyciele pracujący w Szkole Podstawowej w S. nie osiągają w związku z zastosowaniem powyższego rozwiązania swojego pensum, bowiem nie są zatrudnieni na całe etaty. W ten sposób sytuacja ta wpływa negatywnie nie tylko na dzieci, ale również na pracowników szkoły, czego organ zdaje się całkowicie nie zauważać.

Minister Edukacji Narodowej dokonał pobieżnej analizy sytuacji dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w S. Zbagatelizował stan techniczny budynku w którym mieści się ta placówka (budynek przedszkola mieści się w zupełnie innym budynku niż reszta szkoły). Nie wziął pod uwagę, że nie ma możliwości przeniesienia oddziału przedszkolnego do budynku szkoły z uwagi na przepisy rozporządzenia MEN w sprawie ochrony przeciwpożarowej jakie musi spełniać lokal przeznaczony na oddziały przedszkolne lub przedszkole. Nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że lepszym rozwiązaniem dla dzieci, pomimo negatywnych warunków technicznych budynku przedszkola, jest ich pozostawienie w S. Gmina dodała, że w pobliżu S. znajduje się przedszkole w M. oraz w P., które mogą zaoferować lepsze oraz bezpieczne i zgodne z przepisami prawa warunki dla przebywających tam dzieci.

Gmina podkreśliła, że w rzeczywistości wstępna subwencja oświatowa dla Gminy P., ujęta na podstawie otrzymanej informacji z MEN do budżetu na 2020 r. wynosiła 6.080.461 zł. Natomiast ostateczna subwencja oświatowa na rok 2020 wynosi 5.965.072 zł, czyli o 115.389 zł mniej niż wynikało to z subwencji wstępnej. Zatem dotychczasowa subwencja na uczniów Szkoły Podstawowej w S., także ze zwiększeniami, o których wspominał Minister Edukacji Narodowej w postanowieniu, nie jest wystarczająca i Gmina jest zmuszona do pokrycia kosztów funkcjonowania szkoły z własnych środków. Likwidacja Szkoły w S. i kontynuacja nauki przez uczniów w Szkole Podstawowej w P. czy M. pozwoliłoby zracjonalizować wydatki, a zaoszczędzone środki przeznaczyć na dalsze polepszanie bazy dydaktycznej i oferty programowej tych szkół.

Skarżąca dodała, że według art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego kurator oświaty sprawuje, w imieniu wojewody, przede wszystkim nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa (ust. 1 pkt 1), m.in. realizuje także politykę oświatową państwa, współdziała z organami samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (ust. 1 pkt 5). W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki powinien uwzględnić, m.in takie okoliczności jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może jednakże naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17). Gmina dodała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), podkreślił, że w aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego. Raczej jest to współdziałanie organów samorządu terytorialnego z innymi organami państwa.

Zakładanie i prowadzenie, m.in. publicznych przedszkoli i szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy (art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe). Gmina jako organ prowadzący szkołę lub placówkę samodzielnie odpowiada za ich działalność. Ta odpowiedzialność obejmuje zapewnienie niezbędnych warunków działania szkoły lub placówki. Wobec powyższego to do organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy kompetencja zlikwidowania szkoły lub placówki, co wynika wprost z art. 89 ust. 1 ustawy.

Gmina dodała, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1303/18, ustawa nie określa materialnych przesłanek likwidacji szkoły lub placówki. Określenie więc sytuacji uzasadniającej podjęcie takiej decyzji należy do organu prowadzącego. Podlega jednak nadzorowi ze strony kuratora oświaty, ponieważ szkoła lub placówka może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii tego organu (art. 89 ust. 3 ustawy).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), podkreślił, że wydając opinię kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i negatywna opinia musi zawsze wskazywać ustawowe podstawy prezentowanego stanowiska, natomiast brak wskazania takich podstaw stanowi rażące naruszenie prawa.

W sprawie dotyczącej likwidacji szkoły doszło do nadmiernej ingerencji w kompetencje i zadania organu ją prowadzącego, a tym samym do podważenia jego "wiarygodności" oraz samodzielność w wykonywaniu zadań własnych gminy. Opinia wydana przez Kuratora nie mieści się w granicach uznaniowości i daleko wykracza poza granice administracyjnego uznania. Zarówno Kurator Oświaty jak i Minister Edukacji Narodowej wypowiadając się negatywnie w sprawie likwidacji szkoły w S. nie rozważyli w sposób dostateczny i nie odnieśli się kompleksowo do możliwości wywiązania się przez gminę z jej wspomnianych już ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia uczniom warunków prawidłowego funkcjonowania. Nie wyjaśniły dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły likwidowanej. W ten sposób naruszyły. art. 89 ust 1 ustawy Prawo oświatowe.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/20 oddalił skargę Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu wyroku odwołał się do wyroków NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 i z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05) oraz Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30) i stwierdził m. in., że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań.

W opiniowanej przez Kuratora, a następnie Ministra Edukacji Narodowej uchwale z [...] grudnia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S., z dniem 31 sierpnia 2020 r. Rada Gminy P. podała, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki w dwóch innych szkołach prowadzonych przez Gminę (Zespole Szkolno-Przedszkolnym im. [...] w M. oraz w Szkole Podstawowej im. [...] w P.). Z opiniowanej uchwały nie wynika jednak, aby skarżąca Gmina miała zapewnić uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym bezpłatny transport zgodnie z art. 39 ust. 2 i art. 32 ust. 3 i ust. 5 Prawa oświatowego, które określają wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły (oddziału przedszkolnego). To zaś prowadzi do wniosku, że organ prowadzący szkołę (skarżąca Gmina) nie spełniała ustawowego warunku likwidacji szkoły, zaś okoliczność, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta w części na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, na polityce oświatowej państwa, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy, nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi.

Gmina P. w piśmie z 15 marca 2021 r. wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/20, zaskarżając go w całości. Skarżąca zarzuciła, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 89 ust. 1 prawa oświatowego przyjmując, że zawarte w nim wyrażenie "zapewnienie kontynuowania nauki" nie odnosi się do obowiązku gminy zabezpieczenia dowozu dzieci i uczniów do szkoły, mimo że "zapewnić" oznacza stworzyć organizacyjne warunki przyjęcia dzieci będących uczniami likwidowanej szkoły do innej szkoły, w tym zorganizować dowóz (komentarz Mateusza Pilcha, WKP 2021). Jeżeli więc Gmina w uchwale zawarła sformułowanie o tym, że zapewni uczniom możliwość kontynuowania nauki, to z pewnością nałożyła na siebie obowiązek transportu dzieci, zgodnie z ustawą Prawo oświatowe (art. 32 ust. 3 i ust. 5). Skarżąca dodała, że z uzasadnienia uchwały (30 strona) wynika, że Gmina P. zapewni uczniom i dzieciom w wieku przedszkolnym dowóz do szkół w M. i P. Zdaniem strony skarżącej, nie można wymagać, aby uchwała szczegółowo opisywała wszystkie obowiązki, które ma spełnić organ prowadzący szkołę, chcąc zapewnić kontynuację nauki dzieci w innej szkole. Skarżąca zarzuciła ponadto, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Według art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Przepis ten, wprowadzający wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowany jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych Sąd I instancji może uchylić własne, zaskarżone orzeczenie bez przesyłania skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Zastosowanie autokontroli w istocie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji w jej całokształcie.

Dokonując kontroli skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1072/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. Zasadny jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy P., w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. (§ 1), w § 2 i § 3 postanowiła, że uczniom likwidowanej szkoły zamieszkałym w miejscowości S. zapewni się możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w M., natomiast uczniom zamieszkałym w miejscowości S. - w Szkole Podstawowej w P.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w dwóch innych szkołach. Gmina podkreśliła, że szkoły te dysponują lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za likwidacją szkoły w S. przemawia również jej stan techniczny oraz względy demograficzne i ekonomiczne.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 (w skardze §) prawa oświatowego jest uzasadniony oraz że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły. W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej jako u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Niemniej jednak powołany przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej, pozytywnej opinii kuratora oświaty ma cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to jeżeli konkretny przepis ustawy na to nie pozwala, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Odwołanie się do polityki państwa pozwalałoby bowiem na kontrolę działań jednostek samorządu terytorialnego również pod względem celowościowym. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem celów tej polityki w sposób raczej wybiórczy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i innymi i z innych przepisów prawa.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Niemniej jednak należy zauważyć, że Minister przyznał, że warunki nauki w szkołach w P. i w M. są lepsze niż w szkole w S.

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

Rację ma skarżąca że w opiniowanej uchwale wyrażającej zamiar likwidacji szkoły, zawarte jest zobowiązanie do spełnienia tego warunku.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m. in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że Gmina P. spełniła wszystkie wymagania likwidacji szkoły, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, natomiast negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego i nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę P. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r., zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S., z dniem 31 sierpnia 2020 r., zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i dlatego podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Okoliczności istotne w tej sprawie zostały prawidłowo ustalone, a ustalenia i oceny, które podważa skarżąca w skardze, nie mają znaczenia przy ocenie legalności postanowienia organu zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a, art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.