Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2341/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. K. (dalej również jako "skarżący") decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Zarządu Dzielnicy M. W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz poszerzeniem wjazdu, na działce nr ew. [...], części działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w W., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. K. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Budynek mieszkalny ma zostać usytuowany na nieruchomości nr [...] (teren zabudowy). Na działce nr [...] (od strony ul. [...]) jest planowana infrastruktura techniczna, natomiast na nieruchomości nr [...] (ul. [...]) jest planowany wjazd (poszerzenie wjazdu).

Obecnie na nieruchomości nr [...], o powierzchni [...] m2 znajduje się dwukondygnacyjny budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki. Ten budynek jest ujęty w wykazie zabytków - gminnej ewidencji zabytków (poz. [...] zarządzenia Prezydenta W. Nr [...] r. z dnia [...] lipca 2012 r.). Pozostałe dwie działki (nr [...] i nr [...]) są pasami drogowymi (własność W.).

Nieruchomości przeznaczone pod inwestycję znajdują się w sąsiedzie F. i wchodzą w skład przedwojennego układu urbanistycznego – zespołu zabudowy wokół F., którego ramy wyznaczają ulice [...],[...],[...], [...]. Ten układ urbanistyczny został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku i następnie umieszczony w gminnej ewidencji zabytków pod poz. [...].

We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor podał, że projektowany budynek będzie miał trzy kondygnacje naziemne, garaż podziemny ([...] m2), lokal użytkowy o powierzchni [...] m2 oraz wjazd od ul. [...]. Wysokość budynku nie będzie przekraczała [...] metrów. Powierzchnia terenu pod zabudowę wyniesie [...] m2 (tj. [...] powierzchni działki przeznaczonej pod inwestycję), powierzchnia całkowita podziemna - [...] m2, naziemna - [...] m2, powierzchnia biologicznie czynna - [...]%, elewacja frontowa - [...] m. Budynek będzie dobudowany do budynku usytuowanego na działce przy ul. [...].

W toku postępowania w tej sprawie, Zarząd Dzielnicy M. W. pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wytyczne dotyczące zagospodarowania działki.

[...] Konserwator Zabytków w odpowiedzi na pismo, podał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na obszarze strefy [...] ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego, wyznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W (uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 r.). Na tym obszarem dominującym rodzajem zabudowy jest zabudowa willowa z lat 30 XX w. oraz z okresu powojennego o wysokości dwóch kondygnacji.

Według konserwatora, przewidywana powierzchnia zabudowy budynku jak i jego wysokość jest przeskalowana w sposób rażący w stosunku do sąsiadującej wcześniej zabudowy w tej strefie. Projektowany obiekt budowlany ma trzy kondygnacje użytkowe, natomiast w okolicy dominuje zabudowa mieszkalna dwukondygnacyjna. Ponadto projektowany budynek mieszkalny niemal w całości zajmuje działkę na której jest usytuowany (nr [...]). Zdaniem konsekratora realizacja tego obiektu zmieni zabudowę zachodniej pierzei ul. [...] z zabudowy wolnostojącej na zabudowę ciągłą, charakterystyczna dla zabudowy szeregowej. Ta zmiana narusza dotychczasową tradycję zabudowy, pierwotną kompozycję urbanistyczną tego rejonu oraz historycznie usankcjonowany ład przestrzenny.

Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków, realizacja planowanej inwestycji będzie początkiem zmian skali zabudowy oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, co tworzy niebezpieczeństwo utarty tożsamości historycznie ukształtowanego krajobrazu kulturowego chronionego otoczenia F.

Zarząd Dzielnicy M. W. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], działając na podstawie 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) dalej jako u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej jako k.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: naruszy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu).

W analizowanym obszarze występuje różnorodna zabudowa: po północnej stronie ul. [...], na małych działkach znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej i szeregowej (zabudowa intensywna), wzdłuż F. znajdują się jednokondygnacyjne budynki o funkcji usługowej, gospodarczej, garażowej. Na terenie miedzy ul. [...] a [...] przeważa jednak zabudowa willowa, która powstała w latach 30-tych na przedpolu F. oraz zabudowa z okresu powojennego wolnostojąca i bliźniacza, ekstensywna – na dużych działkach. Dlatego istniejący na tym terenie, przy ul. [...], nowo wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, wykazujący odrębne cechy funkcjonalne nie może stanowić podstawy do oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Zarząd Dzielnicy M. W podał, że projektowany budynek mieszkalny ma trzy kondygnacje użytkowe, podczas gdy w okolicy dominuje zabudowa willowa. Ma być on dobudowany do istniejących budynków w zabudowie bliźniaczej (ul. [...]) i w ten sposób stworzy zabudowę szeregową (zespół budynków o łącznej elewacji [...] m), która w istniejącym układzie urbanistycznym nie występuje.

W ocenie organu I instancji planowana przez inwestora powierzchnia nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ([...]) oraz szerokość elewacji frontowej ([...] m) nie może być zaakceptowana z punktu widzenia ładu przestrzennego.

Organ wyjaśnił, że wskaźnik zabudowy powierzchni [...] nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, wynosi [...]. Z uwagi jednak na to, że nieruchomość przeznaczona pod zainwestowanie (nr [...]) znajduje się w granicach przedwojennego układu urbanistycznego, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, organ uznał za zasadne ograniczenie obszaru do [...] działek położonych w układzie urbanistycznym tj. miedzy ul. [...] a [...]. Na tej podstawie organ ustalił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy tych nieruchomości wynosi [...]. Taki też wskaźnik ustalił dla nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nr [...]).

Z kolei szerokość elewacji frontowej projektowanej inwestycji ([...] m z tolerancją [...]%) organ ustalił, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przyjmując za podstawę średnią szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się między ul. [...] a [...] ([...] m.). W związku z tym ustalenie warunków zabudowy w sposób określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ([...] m) naruszy ład przestrzenny okolicy.

Organ podkreślił, że nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w układzie urbanistycznym otoczenia historycznego F., wzniesionego w latach 80 – tych XIX wieku, który został ujęty w wykazie zabytków nieruchomych o którym mowa art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 414), a następnie zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków.

Ponadto istniejący na działce nr [...] przy ul. [...] (objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) budynek mieszkalny jednorodzinny, wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy do rozbiórki, ujęty jest również w gminnej ewidencji zabytków.

Organ uznał, że niniejszy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie polega uzgodnieniu konserwatorskiemu (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), zatem pismo konserwatora z dnia [...] lipca 2011 r. potraktował jako opinię – wytyczne w sprawie i na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. dopuścił jako dowód w postępowaniu.

W konkluzji organ stwierdził, że koncepcje urbanistyczne (studium) nie przewidują lokalizacji zabudowy wielomieszkaniowej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W tej sytuacji, planowana inwestycja – obiekt mieszkalny wielorodzinny – nie jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i nie stanowi kontynuacji funkcji na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa.

K. K. w odwołaniu od tej decyzji podał, że decyzja o odmowie warunków zabudowy jest sprzeczna wewnętrznie, ponieważ organ w istocie ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Część z tych warunków nie jest zgodna z oczekiwaniami inwestora opisanymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ale część spełnia jego oczekiwania (funkcja mieszkalna planowanej inwestycji, linia zabudowy).

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zamierzona inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego, skoro w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa a budynek przeznaczony do rozbiórki znajdujący się na działce przeznaczonej pod inwestycję pełni w istocie funkcję wielorodzinną, to , planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji i sposobu zagospodarowania terenu.

Zdaniem strony ustalenia faktyczne dokonane przez organy są nieprawidłowe, w związku z tym decyzja narusza przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organ administracji nieprawidłowo ustalił granice obszary analizowanego i w ten sposób naruszył § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony przyjęcie minimalnego obszaru analizowanego (trzykrotność szerokości frontu działki) nie było uzasadnione. Obszar analizowany będący podstawą analizy funkcji i zagospodarowania terenu powinien stanowić bowiem pewną urbanistyczną całość przestrzenną, w skład której powinny wejść tereny znajdujące się po lewej stronie granic obszaru analizy, które są zabudowane szeregiem budynków wielorodzinnych podobnych do planowanego przez inwestora.

Według strony organ nie tylko nieprawidłowo ustalił obszar analizy, ale również nie stosował tego obszaru dla wyliczeń – pominął w analizie obiekt przy ul. [...] który powstał w warunkach samowoli budowlanej, nie uwzględnił tego obszaru analizy przy wyliczaniu wskaźnika zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji.

K. K. zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez wadliwe określenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia przez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej.

Skarżący stwierdził ponadto, że organ bezpodstawnie posłużył się opinią konserwatora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, że dokonane przez organ I instancji ustalenia jednoznacznie wskazują, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem brak jest na terenie co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ stwierdził, że organ I instancji ustalając obszar analizowany, nie naruszył prawa. Wziął bowiem pod uwagę obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki wskazanej na cele zabudowy. Skoro front działki, tj. szerokość działki nr [...] od strony wschodniej, gdzie znajduje się wjazd na działkę, wynosi [...] m (co nie jest kwestionowane), to jego trzykrotność wynosi [...] m. Tym samym, organ I instancji zastosował wprost przepisy rozporządzenia, nie poszerzając granic obszaru analizowanego.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew przekonaniu skarżącego, nie było postaw prawnych do poszerzenia obszaru analizowanego, na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Działka na której jest planowana inwestycja znajduje się w terenie zurbanizowanym, o dużym natężeniu zabudowy. W tej sytuacji rozszerzenie obszaru analizy może prowadzić do wypaczenia wyników analizy i zagrozić zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego.

Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Ustalenia organu I instancji, dokonane na jej podstawie, dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy są prawidłowe. Żadna z nieruchomości analizowanych nie posiada wskaźnika wnioskowanego dla planowanej inwestycji ([...]), jedynie dla kilku działek poddanych analizie ([...] na [...]) wskaźnik ten przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy ([...]). Nie było więc podstaw prawnych do ustalenia tego wskaźnika zgodnie z wnioskiem inwestora, w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametru elewacji frontowej. Podkreśliło, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej na analizowanym obszarze jest zróżnicowany i wynosi od [...] do [...] m. (średnio [...] m). Żaden z budynków nie zajmuje de facto całej szerokości działki na której jest posadowiony. Co więcej projektowany budynek ma mieć [...] m. szerokości elewacji frontowej, a razem z budynkiem znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...], do którego ma być dołączony, będzie miał szerokość [...] metrów. Budynki o tak dużych gabarytach nie występują w okolicy. Jego wybudowanie zaburzy ład przestrzenny okolicy (powstanie zabudowa szeregowa).

Odnosząc się do treści odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Parametry te będą mogły być dokładnie ustalone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy, niekiedy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ uzna, że na danym terenie jest wyłącznie dopuszczalna realizacja inwestycji o parametrach innych niż wskazane przez inwestora we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora. W przypadku gdy inwestor wyrazi zgodę na takie warunki (taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), należy przyjąć, że modyfikuje on wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie. Natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ obowiązany jest odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem organu nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego, ze decyzja organ I instancji jest sprzeczna wewnętrznie, bo w istocie organ ustalił warunki zabudowy. Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja jest precyzyjna, spójna, wynika z niej, że organ odmawia ustalenia warunków zabudowy i jaka jest przyczyna odmowy.

K. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący zarzucił organom zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania.

Naruszenie prawa materialnego polegało - zdaniem skarżącego - na naruszeniu:

1) art. 56 u.p.z.p. poprzez faktyczne oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy wyłącznie o kryteria określone w art. 1 ust. 2 tej ustawy,

2) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. polegające na pominięciu w analizie obiektów o zbliżonych parametrach i w konsekwencji naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, ze planowana inwestycja nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.: naruszy zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu),

4) § 5 i § 6 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie,

5) art. 32 Konstytucji RP, przez naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów przez władze publiczne w zakresie możliwości uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,

6) § 3 rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego a także jego nieuwzględnienie przy ocenie parametrów i wskaźników inwestycji,

Natomiast naruszenie prawa procesowego (przepisów postępowania) polegało, zdaniem strony skarżącej, na naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego organ odwoławczy oparł orzeczenie na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i rozwinął zarzuty skargi. Przede wszystkim stwierdził, że ustalając obszar analizowany organ powinien kierować się zasadami określonymi w przepisie art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęty przez organ obszar analizy powinien stanowić jakąś całość przestrzenną. Nie jest dopuszczalne ustalenie tego obszaru w sposób "automatyczny" na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, w oderwaniu od architektury i ładu przestrzennego okolicy. Nie ma bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia, że co do zasady obszar analizy powinien być ustalony według zasad określonych w powołanym przepisie.

Według strony organ nie tylko nieprawidłowo ustalił obszar analizy, ale również nie stosował tego obszaru dla wyliczeń – pominął w analizie obiekt przy ul. [...] który powstał w warunkach samowoli budowlanej, nie uwzględnił tego obszaru analizy przy wyliczaniu wskaźnika zabudowy i wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wysokości elewacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Według art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w pełnym zakresie, nie ograniczając się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona niezależnie od zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawę materialno-prawną tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił w szczególności przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p., polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków :

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na wstępie należy podkreślić, że w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organy są zobowiązane do zbadania, czy na konkretnej nieruchomości jest możliwa realizacja inwestycji zgodnie z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy – organy muszą ustalić, czy projektowana budowa nie naruszy ładu przestrzennego tzn. będzie spójna z otoczeniem pod względem gabarytów, estetyki, funkcji oraz sposobu zagospodarowania.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanego przez organy administracji ustalenia, że wskutek zrealizowania inwestycji opisanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zostanie naruszony układ urbanistyczny otoczenia F., wpisanego do ewidencji zabytków, co oznacza że nie zostaną zachowane elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przez tę inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Rozważenie zarzutów skargi poprzedzić należy uwagą, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju określonej inwestycji. Nie jest natomiast związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Parametry te będą mogły być dokładnie ustalone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy, niekiedy w sposób odbiegający od parametrów podanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu według warunków określonych w art. 61 ust. 1- 5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia daje podstawę do określenia wymagań (parametrów) dotyczących nowej zabudowy. Na tej podstawie jest dopuszczalne określenie przez organ wysokości budynków, ilości kondygnacji, linii architektonicznej, geometrii dachu. Jeżeli inwestor zaakceptuje parametry techniczne, w tym np. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, zawarte w projekcie decyzji, a wynikające z przeprowadzonej analizy, to nie można mówić o niezgodności decyzji z wnioskiem inwestora (por. np. wyroki NSA : z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 602/06, z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt II OSK 214/10 oraz z dnia 4 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1388/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do tego, że organ nie był konsekwentny w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ponieważ z jednej strony ustalił parametry zabudowy, z drugiej zaś odmówił ustalenia warunków zabudowy, należy stwierdzić, że wynika on z nieporozumienia. Ustalenie przez organ parametrów zabudowy stanowi bowiem jedynie poinformowanie wnioskodawcy o możliwych do przyjęcia przez organ parametrów w decyzji o warunkach zabudowy, wymagających zaakceptowania przez wnioskodawcę. W razie braku takiej akceptacji organ odmawia ustalenia warunków zabudowy na warunkach wnioskowanych przez inwestora. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podał m.in, że planuje zbudować budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu [...].

Organ I instancji określił tymczasem w decyzji, na podstawie przeprowadzonej analizy, dopuszczalną powierzchnię zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy według wskaźnika [...]. To ustalenie organ zamieścił w decyzji po uprzednim zwróceniu się do inwestora z pytaniem o ewentualną modyfikację parametrów inwestycji (pismo z [...] stycznia 2012 r.).

Organ przyjął w tej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy [...] kierując się treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia. Taki wskaźnik wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy przeprowadzonej z uwzględnieniem obszaru [...] działek położonych w najbliższym otoczeniu. Zarzut skarżącego dotyczący oparcia tej analizy na zbyt małej powierzchni, obejmującej jedynie [...] działek nie ma istotnego znaczenia, ponieważ analiza biorąca za podstawę [...] sąsiednich działek dawałaby wskaźnik zabudowy [...], a więc znacznie niższy od proponował skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ([...]). Zawężenie analizy do [...] działek było zaś dopuszczalne na podstawie wspomnianego § 5 ust. 2 rozporządzenia i zostało przekonywająco uzasadnione przez organ. Zawierało odwołanie się do położenia projektowanej inwestycji w sąsiedztwie F., stanowiącego bardzo charakterystyczny, przedwojenny układ urbanistyczny. Konsekwentnie tą samą zasadą, prowadzącą do ograniczenia podstaw ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, kierował się organ ustalając dla inwestora długość elewacji na [...] m z tolerancją [...]% (na podstawie szerokości elewacji [...] sąsiednich budynków).

W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczące przyjęcia zbyt małego obszaru do dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy prowadzącej do ustalenia wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej Sąd nie uznaje za uzasadnione.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż [...] metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (ust.2).

Trzeba podkreślić, że ustalenie granic obszaru analizowanego nie wymaga szczegółowego uzasadnienia przez organ administracji publicznej, jeśli wprost odpowiada regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyznaczony obszar analizowany znacznie przekracza wymóg trzykrotnej szerokości frontu działki, a więc został powiększony, obowiązkiem organu jest szczegółowe uzasadnienie tej decyzji (por. wyrok z 16 października 2009 r. II OSK 1632/08). O powiększeniu analizowanego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do powiększania obszaru analizowanego. Nie jest bowiem dopuszczalne rozszerzanie granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do tego, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji (po drugiej stronie ul. [...]) znajduje się budynek, który odbiega znacząco parametrami od zabudowy sąsiedniej i ten przykład powinien być uwzględniony przy ustaleniu warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżącego, Sąd podziela stanowisko organu, że przy ustaleniu warunków zabudowy bierze się pod uwagę charakterystyczne i dominujące cechy zabudowy sąsiedniej, nie zaś wyjątki, jakie w tym zakresie uczyniono. A zatem organ prawidłowo przyjął, że ten ostatni budynek nie może stanowić precedensu dla odstąpienia od wyżej określonych zasad ustalania warunków zabudowy nowoprojektowanej inwestycji.

Z tych samych powodów organ zasadnie pominął w analizie fakt istnienia budynku przy ulicy [...], biorąc w dodatku pod wagę to, że ów budynek stanowi samowolę budowlaną.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12, z dnia 30 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 715/13 i z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i w piśmiennictwie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, s. 514 i 515), że przewidziane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa o zabudowie legalnej. To oznacza, że przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w tym przepisie, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą nawiązywać do takich obiektów, które pozostają na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy.

Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że organ oparł swą decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy na opinii [...] konserwatora zabytków, w sytuacji gdy taka negatywna opinia nie stanowi ustawowej przesłanki odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Rzeczywiście opinia konserwatora zabytków nie jest przesądzająca o wyniku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W tej sprawie również nie miała decydującego znaczenia, ponieważ, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, planowana inwestycja przede wszystkim nie odpowiadała warunkom wynikającym z obowiązujących przepisów prawnych. to był więc główny powód wydania decyzji odmownej, nie zaś treść opinii konserwatora. Opinia konserwatora zabytków stanowiła tylko jeden z dowodów w sprawie, co świadczy o tym, że organ właściwie zebrał i rozpatrzył wszystkie niezbędne dowody w sprawie.

Organ w niniejszej sprawie nie zwracał się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, obowiązek uzgodnienia dotyczy jedynie decyzji pozytywnych. W niniejszej sprawie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przez tę inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu tej odmownej decyzji.

Nie może także być uznany za usprawiedliwiony zarzut odnośnie nierównego traktowania inwestorów przez organy, gdyż w istocie wiąże się on z działaniami tych organów podejmowanymi w konkretnych przypadkach, których okoliczności faktyczne nie były przedmiotem oceny ani organów, ani Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Na zakończenie trzeba dodać, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w porządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech warunków kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu., linii zabudowy i ingresywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej.

W świetle poczynionych powyżej wywodów, w ocenie Sądu, prawidłowo przyjął organ że inwestycja polegającą na budowie domu wielorodzinnego na działce położonej przy ul. [...] w W. nie jest możliwa, a to dlatego, że byłaby zlokalizowana wewnątrz układu architektoniczno - urbanistycznego zabudowy jednorodzinnej z okresu międzywojennego, zdominowałaby istniejącą zabudowę i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń. Inaczej ujmując, realizacja tej inwestycji pozostawałaby w wyraźnej sprzeczności z istniejącym w sąsiedztwie działki ładem przestrzennym - tzw. sąsiedztwem urbanistycznym. Wprawdzie na obszarze objętym analizą dominuje funkcja mieszkalna, to jednak przeważa zabudowa jednorodzinna. Trzeba pamiętać, ze cechy zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej są różne, jak również różne są zasady zagospodarowania, chociażby np. wskaźnik intensywności zabudowy terenu. Nie ma więc podstaw prawnych do uznania za uzasadnione zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 56 u.p.z.p. Organy prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie przez tę inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Organy administracji nie naruszyły zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Nie można im zarzucić naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywatela do administracji, o której mowa w art. 8 k.p.a. Organy działały zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) i na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Z powodów wyżej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ppsa obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej lub stwierdzenia nieważności, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.