Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1226/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1 art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 961/13 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Gminy Dygowo na rzecz K.P. kwotę 507 (pięćset siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 961/13 oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Rada Gminy Dygowo w dniu 22 maja 2013 r., na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXIX/199/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo.

Pismem z dnia 15 czerwca 2013 r., które wpłynęło do rady gminy w dniu 17 czerwca 2013 r. K. P. - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wezwała Radę Gminy Dygowo do usunięcia naruszeń prawa podjętą uchwałą nr XXIX/199/ z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo. Zdaniem strony, przedmiotowa uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy Dygowo podjęła w dniu 26 czerwca 2013 r. uchwałę nr XXX/213/13, w której odmówiła zmiany uchwały objętej wezwaniem strony. Odpis uchwały doręczono K. P. w dniu 3 lipca 2013r.

W dniu 30 lipca 2013 r. K. P. wniosła za pośrednictwem Rady Gminy Dygowo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 (uzupełnioną pismami z dnia: 8 października 2013 r. i 14 stycznia 2014 r.) w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo, zarzucając jej naruszenie:

- art. 140 i 144 k.c. przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gąskowo i Stojkowo w Gminie Dygowo, który uwzględnia budowę farmy elektrowni wiatrowej uniemożliwiając przeznaczenie jej gruntów na cele turystyczne i agroturystyczne, a w konsekwencji pozbawiając jej jako właściciela możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas, nadto której budowa i funkcjonowanie będzie źródłem ponad przeciętnych immisji dla jej nieruchomości;

- art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 r. Nr 62, poz. 627), przez uwzględnienie w uchwale planu wybudowania farmy elektrowni wiatrowej, której budowa i funkcjonowanie nie zapewni należytego stanu akustycznego na terenie farmy i na obszarach sąsiadujących;

- art. 20 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez naruszenie podstawowych zasad, którymi organ powinien się kierować przy planowaniu zagospodarowania terenu, tj. zachowania ładu przestrzennego terenu objętego planem, zasady ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska;

- art. 16 ust. 1 u.p.z.p., przez sporządzenie mapy planu w skali 1:2000, podczas gdy nie zaszły żadne szczególne przesłanki ku temu, a nadto organ nawet nie uzasadnił, dlaczego do sporządzenia mapy planu zastosowano skalę 1:2000, zatem mapa powinna zostać sporządzona w wymaganej prawem skali 1:1000;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., poprzez brak określenia zasad ochrony środowiska i przyrody;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem), poprzez niedokonanie ustaleń zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób określony w rozporządzeniu, a także zaniechanie wprowadzenia ustaleń zobowiązujących do przystosowania istniejących dróg publicznych do dużych obciążeń lub wykonania nowych dróg dojazdowych -zgodnie z ustaleniami Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 16.06.2011 r.

- art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez określenie stref oddziaływania planu poza teren objęty tym planem, a zatem ustalenie przeznaczenia terenów i wprowadzenie ograniczeń poza granice objęte zaskarżoną uchwałą;

- art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) poprzez zaniechanie umieszczenia w uchwale wszystkich wymaganych prawem elementów planu zagospodarowania, tj. zasad scalania nieruchomości objętych planem oraz nieprawidłowe i niezgodne z prawem określenie zasad podziału nieruchomości;

- art. 17 ust. 9 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu wprowadzenia do projektu planu uwag Zarządu Dróg Powiatu z dnia 16.06.2011 r., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20.07.2011 r.;

- art. 17 pkt 4 u.p.z.p., co polegało na nie rozstrzygnięciu wszystkich wniosków i uwag zgłoszonych do projektu planu, tj. uwag zgłoszonych przez mieszkańców wsi Gąskowo (data wpływu do Urzędu Gminy 27.04.2007r.);

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez faktyczne nierozpoznanie przez Radę Gminy zgłoszonych uwag do planu;

- art. 19 ust. u.p.z.p. poprzez zaniechanie ponowienia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., mimo iż doszło do zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu;

- art. 20 u.p.z.p., co polegało na zaniechaniu stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania ze Studium we właściwej formie prawnej;

- § 3 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powołanie w podstawie prawnej wyłącznie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na rok 2011, podczas gdy u.p.z.p. podlegała kolejnym nowelizacjom, a także przyjęto nowy tekst jednolity tejże ustawy, przy jednoczesnym nie powołaniu przepisów przyjęto nowy tekst jednolity tejże ustawy, przy jednoczesnym nie powołaniu przepisów przejściowych, które wyjaśniałyby zastosowanie zasad obowiązujących w u.p.z.p. na rok 2011.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów, tj.: odpisu postanowienia Wójta Gminy Dygowo z dnia [...] kwietnia 2013 r., odpisu zarzutów do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, odpisu wniosku mieszkańców wsi Gąskowo, odpisu opisu i mapy z dn. 19.12.2012 r., odpisu raportu oddziaływania na środowisko inwestycji W. na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca oświadczyła, że głównym zarzutem jest to, iż poprzez lokalizację na terenach rolnych farmy elektrowni wiatrowej, nie uwzględniono faktycznego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na sąsiadujące nieruchomości, w tym właśnie na jej oraz na środowisko, przyrodę i inwestycje mieszkańców gminy związane z działalnością rolniczą i turystyczną. Plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje, między innymi, obręb ewidencyjny Gąskowo, gdzie jest właścicielem działki [...] w Gąskowie bezpośrednio sąsiadującej z terenem na którym zlokalizowana ma być farma elektrowni wiatrowych. Ustalenia zatem zawarte w zaskarżonej uchwale ingerują w jej prawa własności.

Zdaniem skarżącej, bezspornym jest, że ma interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, gdyż w sposób realny ograniczone jej prawo własności. Wójt Gminy Dygowo postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił jej wydania pozytywnej decyzji o zagospodarowaniu terenu, wskazując, że chcąc wykorzystać nieruchomość na cele związane z agroturystyką, musi dostosować swoje plany do ograniczeń wynikających z negatywnego oddziaływania przyszłej elektrowni wiatrowej na nieruchomość. Ograniczenie możliwości swobodnego dysponowania własnością i pobierania z niej pożytków legitymuje ją do wniesienia niniejszej skargi.

Powyższe uzasadnia również słuszność podniesionych zarzutów naruszenia przez organ art. 140 k.c., 144 k.c. oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP. Wszelkie ograniczenia zasady swobody wykonywania prawa własności mogą być wprowadzane tylko ze względu na ważny interes publiczny, a i te ograniczenia mają tylko charakter wyjątku, w niniejszej zaś sprawie inwestycja nie spełnia tych przesłanek. Tym bardziej, że planowana inwestycja jest na tyle niewielka, że z ekonomicznego punktu widzenia w ogóle nie uzasadnia ograniczenia praw własności właścicieli nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływała. Ewentualne korzyści płynące z realizacji tej inwestycji dla zabezpieczenia potrzeb społeczeństwa w energię odnawialną (złożonej jedynie z trzech wież elektrowni) nie zrekompensują strat związanych z jej realizacją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. P.

Na początku Sąd pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie skarga K. P. złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności Sąd dokonuje kontroli, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć należy także, że skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Dygowo (data wpływu do Urzędu Gminy Dygowo - 17 czerwca 2013 r.). Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 sygn. akt: II OPS 2/2007 wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji czynnej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 – LEX nr 384677).

W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, gdyż jest nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Tym samym, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4).

Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Rozważenia wymaga więc przede wszystkim kwestia, czy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

K. P. zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 140 i 144 k.c. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Gąskowo i Stojkowo w Gminie Dygowo, który uwzględnia budowę farmy elektrowni wiatrowej uniemożliwiając przeznaczenie jej gruntów na cele turystyczne i agroturystyczne, a w konsekwencji pozbawiając jej jako właściciela możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas, nadto której budowa i funkcjonowanie będzie źródłem ponad przeciętnych immisji dla jej nieruchomości.

Stosownie do treści art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Do naruszenia interesu prawnego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z tym prawem. Nie każde jednak oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego.

Skarżąca jest wprawdzie właścicielką działki sąsiadującej z terenem, na którym dopuszczono lokalizację farmy wiatrowej, jednakże okoliczność ta nie legitymuje jej jeszcze do skutecznego złożenia skargi. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, skarżąca powołuje się na swoje zamierzenia w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej oraz budowy domków dla dzieci i młodzieży, lecz są to jedynie plany związane z przyszłą działalnością gospodarczą. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy, w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Należy zauważyć, że skarżąca – w dacie uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego – nie dysponowała ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jej własność. W ocenie Sądu, wyłącznie uprzednie uzyskanie warunków zabudowy ww. działki umożliwiające jej zagospodarowanie w odmienny sposób, niż wynika to z zapisów planu miejscowego, mogłoby stanowić okoliczność mającą istotny wpływ na uprawnienia skarżącej. Skoro więc skarżąca taką decyzją nie dysponowała, to nie można wywieść żądanego związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą a interesem prawnym skarżącej. Jak już wyżej wskazano, związek ten musi aktualnie, a nie – w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków.

Ponadto, skarżąca nie wykazała, zdaniem Sądu, na żadnym etapie postępowania, na czym polega pogorszenie jej sytuacji prawnej względem stanu sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również że zmiana sytuacji prawnoplanistycznej miała istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości należącej do skarżącej. Przypomnieć jednocześnie należy, że plan miejscowy, co do zasady, może ograniczać prawo własności, ale tylko, gdy czyni to w granicach prawa.

Poza sporem jest również okoliczność, że ustalenia kwestionowanego planu miejscowego nie zakazują skarżącej prowadzenia działalności agroturystycznej w ramach zabudowy zagrodowej. Zaznaczenia wymaga także, że skarżąca na żadnym etapie procedury planistycznej nie informowała o planowanym, innym niż rolnicze, przeznaczeniu swojej nieruchomości, zaś jej wniosek o wyodrębnienie działki siedliskowej został uwzględniony.

Należy zgodzić się również ze stanowiskiem prezentowanym przez Radę Gminy Dygowo, że skarżąca nie wykazała, że będzie poddana bezpośrednim immisjom. Załączone przez skarżącą do akt sprawy pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Elblągu z dnia 30 grudnia 2011 r., zawierające informacje dotyczące zagrożeń związanych z lokalizacją inwestycji elektrowni wiatrowych, ma charakter ogólny i nie odnosi się wprost do lokalizacji objętych zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie, wskazać należy, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kołobrzegu uzgodnił i zaakceptował odległości farm wiatrowych od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, wynikające z kwestionowanego planu miejscowego.

Oceniając zatem legitymację procesową skarżącej w kontekście przytoczonych wyżej uwag, dotyczących kryterium interesu prawnego, sąd uznał, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że nie może stanowić argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Pogląd skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi.

Na marginesie wskazać należy, że brak było podstaw, w ocenie Sądu, do połączenia rozpatrywanej sprawy ze sprawą ze skargi M. K. o sygn. akt II SA/Sz 1038/13 do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, z uwagi na to, że pomimo tego, iż obie skargi dotyczą tego samego aktu, tj. uchwały Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. Nr XXIX/199/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo, to jednak różnią się w zakresie podniesionych w nich zarzutów, co uzasadniało ich rozpoznanie w odrębnych postępowaniach.

Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem w dokumentach, których dotyczyły złożone przez skarżącą wnioski dowodowe, nie wykazano, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Z tych wszystkich względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (zwana dalej w skrócie u.s.g.) w zw. z art. 140 k.c., 144 k.c., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, iż skarżąca K. P. nie dysponuje legitymacją czynną do wywiedzenia skargi na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22.05.2013 r. o nr XXIX/199/13 przyjmującą plan zagospodarowania przestrzennego części obrębów Gąskowo i Stojkowo w gminie Dygowo z uwagi na brak interesu prawnego - braku bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na jej sferę prawną w sytuacji, gdy ww. uchwała narusza jej interes prawny i uprawnienia, skoro skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził ograniczenia w zabudowie na jej nieruchomości, a nadto sąsiaduje z nieruchomością, na której plan dopuścił możliwość posadowienia farmy wiatrowej i jej nieruchomość leży w strefie bezpośredniego negatywnego oddziaływania tej inwestycji. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącej, wynikających z przysługującego jej prawa własności nieruchomości;

naruszeniu przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych

skarżącej w sytuacji, gdy były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych

wątpliwości dotyczących sprawy, skoro dotyczyły naruszenia przez organ

procedury uchwalenia planu, ale i dowodziły posiadania przez skarżące

legitymacji czynnej do złożenia skargi na uchwałę organu z dnia 22.05.2013r.

o nr XXiX/199/13 i nie spowodowałoby to w żaden sposób nadmiernego

przedłużenia postępowania;

naruszenie przepisu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw.z art. 141 § 4 p.p.s.a., co polegało na błędnym oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu rzekomego braku legitymacji czynnej K. P. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 11.05.2013r" nr XXIX/199/13 z uwagi na przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie ustalenia, że K. P. nie wykazała, że jej nieruchomość na skutek uchwalenia tego planu zostanie poddana negatywnym immisjom. Podczas gdy zarówno z treści zaskarżonej uchwały, prognozy oddziaływania projektu planu na środowisko, odpisu zarzutów do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego (stanowiących dokumentację planistyczną złożoną do akt sprawy przez organ na zobowiązanie Sądu), dokumentów przedłożonych przez skarżącą w postaci zarzutów do raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Elblągu, protokołu sesji Rady Gminy Dygowo z dnia 22.05.2013r., a nawet z oświadczeń samego organu zawartych w odpowiedzi na skargę i dalszych pism procesowych wynika, że nieruchomość skarżącej zostanie poddana negatywnym immisjom co najmniej w postaci hałasu i wibracji, co uniemożliwi jej swobodne korzystanie ze swojej nieruchomości przynajmniej w części.

naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy K. P. posiada legitymację do wniesienia skargi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy i stanowiska WSA w Szczecinie, stwierdza, że z zaskarżonym orzeczeniem nie sposób się zgodzić z następujących powodów.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zdaje sobie sprawę, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. l u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Przy czym w analizowanym przypadku nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że interes prawny i uprawnienia właścicielskie K. P. nie zostały naruszone w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Uchwały organów samorządowych mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz, Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006).

Bezspornym w sprawie jest to, że zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego swoim zasięgiem obejmuje nieruchomość, której właścicielką jest K. P. Bezspornym jest również to, że jej nieruchomość sąsiaduje z terenem, na którym - zgodnie z przyjętym przez organ planem zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowana będzie farma elektrowni wiatrowych. Tym samym oczywiście znajduje się ona w granicach zaskarżonej uchwały i w obszarze oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej. Skarżąca w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji kilkukrotnie wskazywała, że ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale ingerują w jej uprawnienia wynikające z prawa własności, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu dnia 15.10.2008 r., II SA/Po 443/08 Legalis), a także możliwość korzystania z przysługującej jej własności w sposób wolny od negatywnych emisji. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, oczywistym jest zatem, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały o planie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro "K. P. nie dysponowała ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jej własność, to nie może ona wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z ograniczenia jej w przyszłości możliwości prowadzenia działalności agroturystycznej." Należy w tym miejscu przypomnieć, że K. P. nie mogła uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, o którą wystąpiła przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla obszaru Gąskowa, albowiem właśnie w powołaniu się na planowaną inwestycję Wójt Gminy Dygowo postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. ([...]), zawieszając postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla jej inwestycji, odmówił jej wydania pozytywnej decyzji o zagospodarowaniu terenu. Organ wskazał przy tym w uzasadnieniu tego postanowienia, że chcąc wykorzystać swoją nieruchomość na cele związane z agroturystyką, będzie ona musiała dostosować swoje plany do ograniczeń wynikających z negatywnego oddziaływania przyszłej elektrowni wiatrowej na jej nieruchomość. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano jej zresztą wprost, że jej wniosek jest niezgodny "z gotowym do uchwalenia projektem planu zagospodarowania przestrzennego" /dowód: odpis postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...])/. Inaczej mówiąc, będzie ona musiała dostosować, a w zasadzie ograniczyć planowaną działalność agroturystyczną z powodu projektowanej elektrowni wiatrowej, która powstanie dzięki podjętej przez Radę Gminy uchwale o planie. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jej interes prawny i uprawnienia właścicielskie zostały naruszone już w momencie podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały. Ograniczenie jej możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością i pobierania z niej pożytków legitymuje tym samym skarżącą do wniesienia skargi, która bezzasadnie została przez Sąd pierwszej instancji oddalona. Skarżąca nie będzie mogła dla przykładu postawić na swojej nieruchomości domków letniskowych typu holenderskiego (nieprzytwierdzonych na stałe do podłoża) dla dzieci i młodzieży - w ramach prowadzonej przez nią działalności agroturystycznej, albowiem znajdowałyby się one na tej części jej działki, która objęta jest negatywnym oddziaływaniem hałasem, co uniemożliwia pobyt dzieci i młodzieży. Na terenach zabudowy związanej z czasowym nawet pobytem dzieci i młodzieży dopuszczalne są bowiem normy hałasu w wymiarze 40db w porze dziennej i 50db w porze nocnej, a zatem jeszcze niższe niż hałas, który będzie w rzeczywistości słyszalny na działce należącej do skarżącej, co uniemożliwi jej wykorzystanie nieruchomości do ww. celu i pobieranie z niej pożytków.

Zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ,,(...) wyłącznie uprzednie uzyskanie warunków zabudowy ww. działki umożliwiające jej zagospodarowanie w odmienny sposób, n/z wynika to z zapisów planu miejscowego, mogłoby stanowić okoliczność mającą istotny wpływ na uprawnienia skarżącej. Skoro więc skarżąca taką decyzją nie dysponowała, to nie można wywieść żądanego związku faktycznego z ustaleniami planu miejscowego objętego zaskarżoną uchwałą a interesem prawnym skarżącej" przekreślałoby w ogóle możliwość skarżenia uchwał przyjmujących plany zagospodarowania przestrzennego, albo zmieniających te plany, skoro zgodnie z treścią art. 62 ust. l u.p.z.p. postępowanie w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy należy zawiesić do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i zwykle organy samorządowe z tej możliwości korzystają.

Tymczasem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 205/09, sygn. akt II OSK 1981/09 - dostępne na stronie internatowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem już z powodu zapowiadanego przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego organ administracyjny postanowił nie wydawać skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, a nadto wskazał, że jej wniosek jest niezgodny "z gotowym do uchwalenia projektem planu zagospodarowania przestrzennego", to oczywiście nieuprawnionym było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego i uprawnień K. P. Z treści zaskarżonej uchwały wynika również bezsprzecznie, że negatywne oddziaływanie zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych RE/P obejmie m.in. działkę K. P., co będzie miało bezpośrednie przełożenie na sposób wykonywania przez nią z przysługującego jej prawa własności. Nawet organ, choć kwestionował legitymację czynną skarżącej, to w odpowiedzi na skargę potwierdził przecież, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny (str. 3 odpowiedzi na skargę). Z oświadczeń organu wynika bowiem, że jej uprawnienia do korzystania z przysługującego jej prawa własności zostaną ograniczone - choć zdaniem organu tylko "nieznacznie". Organ dokonał nawet własnych wyliczeń i ustalił, że nieruchomość skarżącej będzie wyłączona spod zabudowy "tylko" w 20%, co zdaniem organu mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i uzasadnia brak interesu K. P. w skarżeniu uchwały z dnia 22.05.2013r. Nie wdając się w polemikę z metodologią wyliczeń zastosowaną przez organ, strona skarżąca pragnie zauważyć, że nawet stanowisko organu potwierdza istnienie po stronie K. P. legitymacji czynnej do zaskarżenia uchwały z dnia 22.05.2013r. o nr XXIX/199/13, skoro ww. uchwałą o planie wyłączono przecież spod zabudowy aż l /5 jej nieruchomości.

Jak już wskazano powyżej działka gruntu należąca do K. P. znajduje się w obrębie przyjętego zaskarżoną uchwałą planu uchwałą, a nadto sąsiaduje z nieruchomością, która została przeznaczona pod budowę zespołu elektrowni wiatrowych i leży w strefie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Stąd właśnie K. P. wskazywała zarówno w skardze, jak i kolejnym piśmie procesowym, że niezależnie od ograniczeń w zabudowie jej działki, będzie zmuszona do znoszenia uciążliwych immisji hałasem czy choćby wibracjami, drganiami. Niewątpliwie zaś są to ograniczenia w korzystaniu z przysługującego jej prawa własności, co wynika z treści art. 140 k.c., art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała, że jej nieruchomość będzie poddana immisjom, a jeżeli tak to jakim. Bezspornym jest przecież fakt negatywnego oddziaływania planowanego na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcia (farmy wiatrowej) na nieruchomość K. P. chociażby hałasem. Wynika to przecież z prognozy oddziaływania planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r., a także treści samej uchwały o planie, które zostały złożone przez organ w wykonaniu zobowiązania Sądu wraz z dokumentacją planistyczną. Wniosek Sądu, jakoby K. P. nie wykazała, że jej nieruchomość zostanie poddana negatywnym immisjom, skutkiem czego oddalił skargę, wynika zatem z tego, że Sąd nie zapoznał się należycie ze sprawą i dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy i w tym zakresie przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a tym samym naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie w tym w z treści samej zaskarżonej uchwały, prognozy oddziaływania projektu planu na środowisko, ww. opisanego postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego (stanowiących dokumentację planistyczną złożoną przez organ na zobowiązanie Sądu), dokumentów przedłożonych przez skarżącą w postaci pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Elblągu, zarzutów do raportu oddziaływania inwestycji planowanej elektrowni wiatrowej na środowisko, ale i treści zapisów w protokole z sesji Rady Gminy Dygowo (który to wniosek dowodowy Sąd bezzasadnie oddalił) wynika, że nieruchomość skarżącej zostanie poddana negatywnym immisjom co najmniej w postaci hałasu, wibracji, a co uniemożliwi jej swobodne korzystanie z jej nieruchomości przynajmniej w części. To przecież z pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego (postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., znajdujące się w aktach sprawy, jako część dokumentacji planistycznej) wynika, że planowana inwestycja elektrowni wiatrowej oddziaływująca m.in. na działkę skarżącej będzie emitować wibracje i drgania, a także efekt migotania cienia (protokół z sesji Rady Gminy Dygowo z dnia 22.05.2013r.). Tym samym K. P. na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie przyjętym uchwałą Rady Gminy Dygowo z dnia 22.05.2013r. będzie zmuszona do znoszenia na swojej działce negatywnego oddziaływania pochodzącego z sąsiadującej nieruchomości. Co więcej, nawet z oświadczeń samego organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach wynika, że nieruchomość skarżącej zostanie poddana negatywnym immisjom co najmniej w postaci hałasu i co w konsekwencji wyłączy spod zabudowy co najmniej 1/5 terenu jej nieruchomości. Zatem możliwość występowania tych immisji jest wykazana. Stanowisko Sądu, że skarżąca nie wykazała, jakoby jej nieruchomość na skutek uchwalenia planu zostanie poddana negatywnym immisjom, co skutkowało oddaleniem skargi, jest w świetle powyższego co najmniej niezrozumiałe.

Nie może tym samym budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała o planie w sposób istotny ogranicza możliwość wykonywania przysługującego K. P. prawa własności względem jej działki w Gąskowie. Zgodnie z treścią art. 140 K.c. właściciel nieruchomości jest uprawniony do korzystania z niej, pobierania pożytków oraz rozporządzania nią. Natomiast z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być wprawdzie ograniczona, choć tylko w drodze ustawy, ale też tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, sfera uprawnień właścicielskich K. P. została naruszona wskutek przyjęcia planu, uwzględniającego budowę farmy elektrowni wiatrowej dla obszarów położonych w obrębie ewidencyjnym Gąskowa i Stojkowa. Nie bez znaczenia pozostaje w tym miejscu fakt, że inwestycja elektrowni wiatrowej składającej się z kilku wiatraków będzie realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zagospodarowanych i zamieszkałych (gospodarstwa rolne, turystyczne, agroturystyczne) w okolicy atrakcyjnej turystycznie, szczególnie z uwagi na niewielką odległość od Morza Bałtyckiego i plaż, a także Kołobrzegu oraz dobrej jakości pod względem upraw rolnych. Tym samym znaczny obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą wokół tej inwestycji - w tym nieruchomość skarżącej, stanie się terenem niespełniającym oczekiwań turystów, z uwagi na to, że elektrownia będzie powodować ciągły hałas, drgania i efekt migotania cienia. Ponadto, zostaną naruszone wrażenia estetyczne - wiatraki są łatwo zauważalne i nie komponują się w otaczający krajobraz. Konieczność ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości skarżącej jako terenu turystycznego i rekreacyjnego, a nadto znoszenie uciążliwych oddziaływań takich jak: oddziaływanie związane z przewidywaną działalnością mechanizmu wiatraków poprzez emisje hałasu, infradźwięków, drgań, efektu stroboskopowego (migotania), które znacznie pogorszą warunki korzystania z nieruchomości w zakresie określonym przepisem art. 140 K.c., obniżą wartość nieruchomości skarżącej. Zdaniem strony skarżącej nawet samo obniżenie wartości nieruchomości jest konsekwencją przyjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym potwierdza istnienie po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi, którą Sąd pierwszej instancji niesłusznie oddalił.

Stanowisko strony skarżącej w tej kwestii potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 5.02.2013r. (sygn. akt II OSK 2479/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/B02B4CDB4A), w którym to Sąd wyjaśnił, że "Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu.

Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, powołując się w tej mierze na ugruntowane swoje orzecznictwo (wyr. NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08, 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10 NSA), wyjaśnił, że nawet położenie działek poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może przesądzać o braku legitymacji czynnej właścicieli takich działek do złożenia skargi na plan zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej zatem skoro nieruchomość K. P. znajduje się w obszarze objętym zaskarżonym planem (jest zatem bezpośrednio objęta ustaleniami tej uchwały), która to ogranicza jej uprawnienia właścicielskie, wprowadzając ograniczenia w zabudowie, a nadto dając możliwość właścicielowi nieruchomości sąsiedniej korzystania ze swojej nieruchomości w sposób ingerujący na nieruchomość skarżącej, to oczywistym jest, że K. P. jest czynnie legitymowana do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy Dygowo z dnia 22.05.2013r., a tym samym Sąd pierwszej instancji, oddalając ją, naruszył prawo.

Warto również zapoznać się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.09.2012 r. (sygn. akt II OSK 1535/12), który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę na podobną uchwałę właściwej Rady Gminy z powodu braku legitymacji czynnej skarżącej strony.

Skoro zatem nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą organu z dnia 22.05.2013r., która w sposób bezpośredni oddziałuje na nieruchomość skarżącej, skoro wprowadza ograniczenia związane z zabudową (z uwagi na przebieg izofony hałasu), a także umożliwia wykonywanie przez właściciela nieruchomości sąsiadującej prawa własności w szerszym zakresie niż K. P. (skoro daje możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji z nieruchomości sąsiedzkiej na nieruchomość skarżącej), to niewątpliwie zaskarżona uchwała ogranicza uprawnienia K. P., jako właściciela. Tym samym zaskarżona uchwała wpływa na sferę jej interesu prawnego realnie, a nie wyłącznie hipotetycznie. Odmówienie więc K. P. dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli aktu prawa miejscowego, z którego treści wynika bezspornie wprowadzenie ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości, kwalifikuje to orzeczenie jako niesprawiedliwe, które zostało wydane z naruszeniem prawa i winno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Dygowo (dalej jako "organ") wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie organu przedmiotowa skarga kasacyjna nie jest zasadna i winna podlegać oddaleniu z następujących względów.

Zarzut Skarżącej odnośnie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 ust. l oraz art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż Skarżącej nie przysługuje legitymacja czynna do

Podnosząc, przywołane w odpowiedzi orzecznictwo sądów administracyjnych przemawiające za zasadnością wyroku Sądu I instancji, organ wskazuje, iż w rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wykazała skutecznie, jakoby na skutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia jej aktualnego, bezpośredniego i realnego interesu prawnego lub uprawnienia, tzn. że zaskarżona uchwała ogranicza lub uniemożliwia realizację pewnych uprawnień. W związku z tym, słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, iż skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Przy tym Sąd I instancji dokonał wykładni normy art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie z ugruntowaną, powszechnie przyjętą w świetle przedstawionego powyżej orzecznictwa, w związku z czym zarzut naruszenia art. 101 ust. l u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię oprzeć się w żaden sposób nie może. Skarżąca poprzez ten zarzut w istocie wchodzi w polemikę z ustalonym stanem faktycznym sprawy, wobec czego tak sformułowany zarzut w tym zakresie skutku odnieść nie może.

Z ostrożności jednak, organ uważa za stosowne odnieść się do stanowiska Skarżącej, raz jeszcze z uwzględnieniem argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżąca, wywodząc naruszenie jej interesu prawnego, upatrywanego w art. 140 k.c., art. 144 k.c., art. 64 ust. 3 Konstytucji, powoływała się szeroko na swoje zamierzenia w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej oraz budowy domków dla dzieci i młodzieży.

Zdaniem organu, z ewentualnej kolizji zaskarżonej uchwały podjętej przez organ z tak wskazanymi zamierzeniami Skarżącej wywodzić nie można, iż doszło w ten sposób do naruszenia jej praw w zakresie prawa własności. Prawo własności bowiem nie jest prawem absolutnym, uprawniającym - przywołując sformułowania skargi kasacyjnej - do "nieskrępowanego", "swobodnego" korzystania z nieruchomości. Pełna swoboda w wykonywaniu prawa własności, której zdaje się poszukuje Skarżąca, nie istnieje bowiem w polskim systemie prawa. Już sam art. 140 k.c., z którego Skarżąca wywodzi swój interes prawny, wskazuje, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Spośród takich norm ustawowych, wskazać należy na zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 6 ust. 1 i 2 stanowiące, że "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych." Powyższe normy pozostają zgodne z Konstytucją RP, która w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, zaś w art. 31 ust. 3 przesłanki ograniczenia praw.

Jednocześnie, poprzez instytucję skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., została zagwarantowana ustawowa ochrona prawa własności przed ograniczeniami lub pozbawieniem uprawnień już wykorzystywanych w ramach tego prawa. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwalą, polegający na tym, że uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114).

Skarżąca zarzuca bowiem naruszenie jej praw przez to, że zapisy uchwały nr XXIX/199/13 Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 roku nie pozwolą jej w przyszłości na zrealizowanie jej zamierzenia w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej oraz budowy domków dla dzieci i młodzieży.

Skarżąca nie zauważa jednak, że odnosi się do sytuacji hipotetycznej, która obecnie nie występuje - tj. do inwestycji, dla realizacji której nie przedsięwzięła dotychczas żadnych działań. Tymczasem interes prawny, który zabezpiecza uprawnienie do skargi z art. 101 ust. 1 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 312/13 u.s.§. powinien być, co już wyżej wskazano, aktualny. Naruszenie interesu konkretnej osoby nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, LEX nr 490092).

W chwili podjęcia uchwały Skarżąca nie prowadziła działalności agroturystycznej na terenie działki, do której się odnosi w skardze, a która została objęta planem przyjętym zaskarżoną uchwałą i co istotne działalności takiej prowadzić nie mogła. Do jej prowadzenia konieczne jest bowiem spełnienie wymogów ustawowych (o czym niżej), nie można prawa do takiej działalności wywodzić wyłącznie z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/07, LEX nr 463935).

Odnosząc się do braku realnych możliwości prowadzenia przez Skarżącą działalności agroturystycznej na przedmiotowej działce, wskazać należy, iż nie uległy one zmianie na niekorzyść Skarżącej albowiem na dzień przyjęcia uchwały nr XXIX/199/13 działka Skarżącej pozostawała terenem rolnym i nadal jako teren rolniczy została zaklasyfikowana w planie miejscowym. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem Skarżącej, dotyczącym uniemożliwienia jej realizacji domków letniskowych na jej nieruchomości - działka Skarżącej jest terenem rolnym i jako teren rolniczy została zaklasyfikowana w planie miejscowym. Realizacja domków letniskowych związana jest natomiast z prowadzeniem działalności pozarolniczej, a inwestycja taka zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagałaby przeznaczenia nieruchomości skarżącej w planie miejscowym na teren sportu i-rekreacji lub teren mieszkaniowo-usługowy. Na żadnym etapie procedury planistycznej nie było przesłanek do takiego przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Takie przeznaczenie terenu nie wynika także wprost z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dygowo. Ponadto należy wskazać, że dla terenów zabudowy zagrodowej, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów mieszkaniowo- usługowych dopuszczalny jest identyczny poziom hałasu i w porze dnia wynosi on 55 dB, a w porze nocy 45 dB zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zatem nietrafiony jest zarzut skarżącej dotyczący ograniczenia jej prawa do działalności agroturystycznej w tym względzie.

Co więcej, lokalizacja na przedmiotowej działce należącej do Skarżącej domków letniskowych wymagała, wg stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały, i nadal wymaga, pozwolenia na budowę, stosownie do art. 30 Prawa budowlanego, chyba że zostałyby zaklasyfikowane jako tymczasowe obiekty budowlane, a więc przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, ale wtedy podlegają one obowiązkowi zgłoszenia i rozbiórki w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Budowa tymczasowych domków letniskowych przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia nie może stanowić docelowego przeznaczenia terenu, a więc realnej podstawy prowadzenia działalności gospodarczej. Przy braku planu zagospodarowania przestrzennego, w czasie poprzedzającym podjęcie Uchwały, Skarżąca winna była uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, w myśl art. 59 ust. l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także zresztą dla domków letniskowych typu holenderskiego, na co wskazuje Skarżąca w skardze kasacyjnej, albowiem przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się także (w myśl ust. 2 art. 59 u.p.z.p.) do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Wyjątek zaś, o którym mowa in fine, znów należy uznać, za nie dający realnych podstaw do prowadzenia działalności gospodarczej, której istota jest wykonywanie w sposób zorganizowany i ciągły (vide art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, t. jedn. Dz. U. z 2013 r., póz. 672 ze zm.)

Wobec powyższego, w odniesieniu do wskazywanej działalności agroturystycznej, mającej być prowadzonej w oparciu o domki letniskowe, w jakiejkolwiek ich postaci, przyjęta uchwała nie zmieniła zakresu uprawnień Skarżącej. Nie nastąpiło ich ograniczenie ani tym bardziej uniemożliwienie wykonywania, gdyż do prowadzenia działalności agroturystycznej w powyższy sposób, Skarżąca nigdy uprawnień nie posiadała. W ogóle zresztą, li tylko z art. 140 k.c. nie można takich uprawnień wywodzić, co wyżej wykazano.

Jednocześnie podnieść należy, iż Skarżąca nigdy nie występowała o decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji w postaci budowy domków letniskowych, lecz o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w zabudowie zagrodowej na przedmiotowej działce, w ramach zabudowy zagrodowej na cele mieszkalne i gospodarcze. Przy tym, niezależnie od zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. Skarżąca nie mogła jej uzyskać zgodnie z wnioskiem wobec niezgodności jej wniosku z art. 61 ust. l u.p.z.p.. Należy podkreślić, że Skarżącej nie przysługuje uprawnienie wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i zwolnienie z obowiązku stosowania art. 61 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy, a zatem Skarżąca nie posiadała możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sposób dowolny i nie nawiązujący do zabudowy sąsiedniej. W sytuacji odpowiedniego nawiązania do zabudowy sąsiedniej, na co wskazuje w pierwszej kolejności postanowienie Wójta Gminy Dygowo z dnia [...] kwietnia 2013 roku (czyli lokalizacji budynku mieszkalnego na terenie, dla którego przyjęto potem w planie dopuszczalny poziom hałasu poniżej 45/55 dB) wydanie decyzji pozytywnej byłoby możliwe.

Jak zostało już wykazane, zdaniem organu, na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały, nieruchomość Skarżącej objęta planem użytkowana była rolniczo i uchwalony plan miejscowy przewiduje dalsze takie rolnicze jej użytkowanie, w tym dopuszcza budowę zabudowy zagrodowej (§ 6 pkt. 2, lit. c oraz d Uchwały), a więc i budowę nowego budynku mieszkalnego z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie miejsca jego usytuowania - wynikających z zasięgu strefy podwyższonego poziomu hałasu w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej. Niezależnie od zasięgu wniesionej na rysunek planu izofony 45/55dB na całym terenie działki Skarżącej dopuszczona jest lokalizacja budowli i budynków gospodarczych służących produkcji rolniczej.

Szczegółowo wyjaśniając powyższe raz jeszcze organ wskazuje, że objęta planem jest niezabudowana część nieruchomości Skarżącej ca" 2,5 ha (w czasie sporządzania planu działka ta nosiła numerację ewidencyjną dz. nr [...], natomiast obecnie są to działki nr [...] i [...]), z czego około 80% (ca" 2 ha) spełnia warunki dla lokalizacji zabudowy o ww. funkcjach(tj. mieszkaniowej i gospodarczej), a tylko na około 20% (ca" 0,5 ha) nie będzie możliwości usytuowania wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. To jednak ograniczenie w faktycznej lokalizacji na nieruchomości budynków o różnym charakterze, nie może być utożsamiane z ograniczeniem uprawnień Skarżącej, których zakres się nie zmienił. Żadne z triady uprawnień właścicielskich (prawo posiadania, pobierania pożytków, rozporządzania) nie zostało przecież ograniczone, nie mówiąc już o pozbawieniu Skarżącej któregoś z nich. Podkreślić jednocześnie należy, że ustalenia planu rozszerzyły możliwości zabudowy nieruchomości Skarżącej, a nie ograniczyły, wbrew stawianym przez nią tezom.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wskazane postanowienia planu, nie wpływają na możliwość wykorzystania przez Skarżącą przedmiotowej nieruchomości na działalność agroturystyczną, a więc czerpania pożytków z nieruchomości, w chwili obecnej jak i w przyszłości - po zrealizowaniu inwestycji.

Nadto, w kontekście zarzucanego przez Skarżącą naruszenia jej interesu prawego, polegającego na ograniczeniu prowadzenia działalności agroturystycznej. organ pragnie nadto zwrócić uwagę na przebieg działań Skarżącej związanych z procedurą przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego sprawa dotyczy.

Zgodnie z art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo składać wnioski do planu miejscowego, które następnie są rozpatrywane przez Wójta Gminy przy sporządzaniu projektu planu. Skarżąca pismem z dnia 20.04.2007 r. skorzystała z przedmiotowego prawa i złożyła wniosek do planu, lecz polegający jednak jedynie na żądaniu zaniechania dokonywania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Dygowo w aspekcie dopuszczenia lokalizacji siłowni wiatrowych wraz z infrastrukturą. Skarżąca nie wskazała we wniosku planowanego przeznaczenia swojej nieruchomości, co powinna była uczynić chcąc przeznaczyć ją w planie miejscowym na cele inne niż dotychczasowe. Ponadto skarżąca na żadnym etapie procedury planistycznej nie informowała o planowanym innym niż rolnicze, przeznaczeniu swojej nieruchomości, a także nie wskazała tego ani we wniosku do planu, ani uczestnicząc w dyskusji publicznej dotyczącej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Co więcej w złożonej w Urzędzie Gminy Dygowo dnia 27 lipca 2012 r. uwadze do projektu planu (pismo z dnia 20 lipca 2012) skarżąca wskazała ogólnie, że jej zamierzeniem jest wyodrębnienie działki siedliskowej (co zresztą zostało uwzględnione, bo obowiązujący plan miejscowy umożliwia takie wyodrębnienie), nie wskazując bynajmniej na użytkowanie nieruchomości dla celów agroturystycznych.

Jednoznaczny jest zatem fakt, że na żadnym etapie procedury planistycznej skarżąca nie wskazała zamierzonego przeznaczenia terenu swojej nieruchomości, w tym tymczasowego jej zagospodarowania, urządzania i użytkowania, a tym samym uniemożliwiła Wójtowi Gminy uwzględnienie innego niż rolniczy oraz ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeznaczenia nieruchomości skarżącej.

Równolegle w tym czasie, poza procedurą planistyczną. Skarżąca także w żaden sposób nie przedstawiła organowi swoich zamiarów prowadzenia działalności agroturystycznej na nieruchomości, której skarga dotyczy. W szczególności Skarżąca nie ujęła takiego przeznaczenia we wniosku o wydanie warunków zabudowy, choć powinna była to uczynić stosownie do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., niezależnie od formy planowej zabudowy na działce. Przy tym, dla inwestycji w postaci domków letniskowych Skarżąca w ogóle stosownego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie występowała. Powołanie się przez Skarżącą na planowaną działalność agroturystyczną nastąpiło dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po tym jak w toku procedury planistycznej Skarżąca prezentowała jedynie w ogólności swoje zastrzeżenia, co do istnienia w okolicy inwestycji farm wiatrowych bez prezentowania swoich konkretnych zamierzeń gospodarczych. W piśmie procesowym z dnia 08 października 2013 r. szeroko z kolei Skarżąca dokonała ogólnej subiektywnej oceny inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych z punktu widzenia zasad ekonomii, turystyki i szacowania wartości nieruchomości, popierając swe wywody ogólnym, nie odnoszącym się do lokalizacji objętych zaskarżoną Uchwałą, pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Elblągu z dn. 30.12.2011 r., który dokonał opisu ogólnych zagrożeń, jakie mogą wiązać się z lokalizacją inwestycji elektrowni wiatrowych.

Dalej, w związku z wykazaniem przez Organ, iż prowadzenie takiej działalności w oparciu o możliwą zabudowę zagrodowa w ogóle nie doznaje ograniczeń wskutek przyjętego miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego, Skarżąca wywiodła zamiar budowy domków letniskowych (nie zauważając zresztą, iż dla lokalizacji takiej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości nie było możliwości już wcześniej ze względu na uwarunkowania wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) Wszystko to wskazuje, iż Skarżąca buduje argumentację ad hoc, odpowiednio do zdobywanej świadomości prawnej, pozyskiwanej wskutek twierdzeń prezentowanych przez Organ w sprawie na kolejnych jej etapach.

W tym stanie rzeczy organ uważa za uprawnioną konstatację, iż Skarżąca po prostu jest przeciwnikiem inwestycji w postaci farm wiatrowych jako takich z uwagi na jej subiektywną ocenę ich estetyki i w rzeczywistości broni swojego interesu faktycznego.

Skarżąca poszukuje uprawnień, które uchwała mogłaby ewentualnie naruszyć i wywodzi możliwość korzystania z nich, których w istocie na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie miała. Wskutek argumentacji organu, swoje stanowisko Skarżąca odpowiednio kolejno modyfikuje dla wykazania wymaganego prawem interesu. W związku z powyższym, wątpliwym pozostaje, czy po stronie Skarżącej istnieje zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej jej uprawnień wynikającej z art. 140 k.c.

Jak wskazują okoliczności niniejszej sprawy, brak jest przesłanek, by uznać, że Skarżąca ma realny interes prawny w sprawie związany z zarzucanym przez nią ograniczeniem w prowadzeniu działalności agroturystycznej - tj. by uprawnienia w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej, na które Skarżąca się powołuje w oparciu o art. 140 k.c., wymagały ochrony. Skarżąca bowiem realnie z nich nie korzysta, a przedstawiane przez nią zamiary jako takie są wysoce wątpliwe. Skoro zatem nie można obiektywnie wnioskować, iż pomiędzy sytuacją prawną Skarżącej, o której mowa powyżej, a przedmiotem postępowania istnieje realne, rzeczywiste powiązanie, to należy przyjąć, że interes prawny Skarżącej w tym względzie nie istnieje. Skoro, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, LEK nr 274855), to tym bardziej ten, o którego zamiarach nie można wnioskować na podstawie obiektywnych okoliczności sprawy, co pozostaje także aktualne, gdyby nawet zamiary jako takie mogłyby świadczyć o interesie prawnym Skarżącej.

Jednocześnie zważyć należy, iż Skarżąca nie wykazała, jakoby w związku z przyjętą przez Organ Uchwałą nr XXIX/199/13 Rady Gminy Dygowo z dnia 22 maja 2013 r. doznał uszczerbku jej interes prawny wywodzony z art. 144 k.c. Nie ma podstaw w stanie faktycznym spraw do stwierdzenia, iż Skarżąca będzie poddana bezpośrednio immisjom w rozumieniu art. 144 k.c., a Skarżąca nie wykazała stawianego przez nią przeciwnego zarzutu. W szczególności Skarżąca wykazać nie może dlatego, że plan miejscowy ustala nieprzekraczalne natężenie hałasu dla poszczególnych form zabudowy na poziomie określonym w przepisach powszechnie obowiązujących (Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - Dz. U. Nr 120 póz. 826, ze zm.).

Przy tym, wywody Skarżącej nt. immisji mają charakter ogólny, nie poparty jakimikolwiek dowodami traktującymi o sytuacji faktycznej w zakresie immisji nieruchomości skarżącej. I tak, Skarżąca załączyła do pisma procesowego pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Elblągu z dn. 30.12.2011 r., który dokonał opisu ogólnych zagrożeń, jakie mogą wiązać się z lokalizacją inwestycji elektrowni wiatrowych, jednakże pismo to ma jedynie charakter ogólny i informacyjny, nie odnosi się wprost do lokalizacji objętych skarżoną uchwałą, nie jest to również stanowisko wyrażone przez ten organ w toku procedury planistycznej, w ramach której została uchwalona skarżona uchwała. Poza opisem różnorakiego rodzaju schorzeń wskazano również, iż przy lokalizacji konkretnych farm wiatrowych "minimalna odległość farm wiatrowych od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi powinna wynikać z wiarygodnych pomiarów poziomu hałasu." Organ zatem wskazał na konieczność metodycznego ustalenia właściwej odległości, a co się z tym wiąże, odległości te mogą różnić się między sobą w poszczególnych wypadkach.

Zgodnie z postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kołobrzegu z dn. [...].07.2011 r., organ uwzględnił dla wszelkich immisji normy hałasu, jako uciążliwości najdalej idącej. W treści uzasadnienia Państwowego Inspektora Sanitarnego w Kołobrzegu organ ten przesądził o słusznym zastosowaniu izofon, bez wskazania wiążących norm dla wibracji czy drgań. Jak wynika z wiedzy organu drgania i wibracje elektrowni wiatrowej są niwelowane przez fundament i podłoże bezpośrednio przylegające do fundamentu. Stąd efekt wibracji i drgań nie ma wpływu na dalsze otoczenie, oprócz niewielkiego, bezpośredniego wpływu na samą budowlę elektrowni wiatrowej, który jest uwzględniany na etapie dokumentacji budowlanych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kołobrzegu uzgodnił i zaakceptował odległości wskazane w skarżonej uchwale, a Skarżąca nie wykazała, aby te odległości naruszały jej interes prawny wynikający z art. 144 kodeksu cywilnego.

Zgodnie z ustaleniami planu w obszarze o podwyższonym poziomie hałasu 45/5 5dB dopuszcza się lokalizację m.in. budowli i budynków gospodarczych służących prowadzeniu produkcji rolniczej, natomiast na obszarach o poziomie hałasu poniżej 45/55dB dopuszcza się m.in. lokalizację zabudowy zagrodowej. Nieruchomość Skarżącej położona jest w większości na terenie, w obszarze o poziomie hałasu niższym niż 45dB w porze nocy oraz 55dB w porze dnia, gdzie dopuszcza się zabudowę zagrodową zgodnie z dopuszczalnymi normami. W zabudowie zagrodowej - która obejmuje siedlisko (budynki przeznaczone na stały pobyt ludzi) i budowle i budynki gospodarcze na potrzeby produkcji rolnej - możliwe jest oczywiście prowadzenie działalności agroturystycznej. Ponadto należy wskazać, że dla terenów zabudowy zagrodowej, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów mieszkaniowe- usługowych dopuszczalny jest identyczny poziom hałasu w porze dnia i nocy, i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wynosi właśnie j ale w przedmiotowym planie 45dB w nocy i 55 dB w ciągu dnia. Z kolei na terenie nieruchomości Skarżącej, na którym przyjęto w planie miejscowym obszar o podwyższonym poziomie hałasu, możliwa jest lokalizacja budowli i budynków gospodarczych na cele produkcji rolniczej. Mając na względzie dotychczasowy rolny charakter działki, nadal przez plan utrzymany, możliwość lokalizacji budynków służących prowadzeniu produkcji rolniczej odpowiada przeznaczeniu gruntu, a oddziaływanie na te budynki i grunt ewentualnego podwyższonego poziomu hałasu nie można uznać za immisję ponad przeciętną miarę.

Zatem nietrafiony jest zarzut Skarżącej dotyczący ograniczenia jej uprawnień w zakresie korzystania z nieruchomości na skutek immisji, zarówno w odniesieniu do korzystania w zakresie obecnie istniejącym (rolniczym), jak i w stosunku do wykorzystywania z funkcją mieszkalną (siedliskową) czy agroturystyczną. Interes prawny Skarżącej nie został naruszony, albowiem zmiana sytuacji prawnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością Skarżącej w związku z dopuszczalną według planu miejscowego lokalizacją inwestycji nie ma wpływu na zakres wykonywania prawa własności w stosunku do jej nieruchomości. Tymczasem wpływ ten musi być istotny, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.11. 2009 r., II OSK 1391/09, wskazując, iż w sytuacji gdy nastąpiła zmiana sytuacji prawnej nieruchomości sąsiadującej w związku z dopuszczalną według planu miejscowego lokalizacją inwestycji, to dla legitymacji prawnej skarżącej bezwzględnie wymagane jest, aby zmiana sytuacji prawnoplanistycznej miała istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Przy tym, mając na względzie, że Skarżąca wskazuje na jej interes prawny wynikający z ograniczenia prawa do wolności od immisji z nieruchomości sąsiedniej, niezależnie od ich wpływu na gospodarowanie na nieruchomości przez Skarżącą, należy wskazać, że wolność ta jest z mocy samego art. 144 k.c. ograniczona -ukierunkowana tylko na immisje o ponad przeciętnej mierze.

Następnie, zdaniem organu, żadnego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny się nie dopuścił.

Po pierwsze, zasadnie Sąd I instancji oddalił oferowane wnioski dowodowe, z uwagi na to, iż nie stanowiły dowodu na okoliczność istnienia interesu prawnego po stronie Skarżącej. Dopiero zaś naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Dowody zaoferowane przez Skarżącą nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, na które zostały powołane, albowiem w braku wykazania legitymacji czynnej, okoliczności te traciły dla sprawy walor istotności. Nadto wskazać należy, iż dowody wnioskowane przez Skarżącą, a oddalone przez Sąd Wojewódzki, jako dokumenty prywatne mogły stanowić tylko dowód tego, że osoba które je podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Nie mogły zaś stanowić dowodu na istnienie faktów w dokumencie opisanych. W tym zakresie konieczny byłby dowód z zeznań świadków, niedopuszczalny w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można zatem w żadnym zakresie mówić o naruszeniu art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny:

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 133 § l p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może zdaniem Organu się ostać.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Skarżąca w omawianym zarzucie wskazuje, iż Sąd przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie ustalenia, że K. P. nie wykazała, że jej nieruchomość na skutek uchwalenia tego planu zostanie poddana negatywnym immisjom.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją.

Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129).

Konsekwentnie, w uchwale z dnia 15 lutego 2010 roku (sygn. akt II FPS 8/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd". W świetle powyższej uchwały należy wnioskować, że sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty -odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ, wskazanie jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a jakie nie, i dlaczego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie odnosił się w ogóle do stanu sprawy ustalonego przez Organ, albowiem nie dokonywał oceny, czy doszło do naruszeń przez Organ procedury planistycznej. Zbadał zatem jedynie przesłankę formalną warunkującą merytoryczne rozpoznanie sprawy, która nie była, bo być nie mogła, badana przez Organ. Merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały, poprzestając na ustaleniu braku legitymacji procesowej czynnej Skarżącej, przy poprzedzającym, że Skarżąca nie wykazała, że jej nieruchomość na skutek uchwalenia tego planu zostanie poddana negatywnym immisjom.

Nie jest to jednak poczynienie przez Sąd Wojewódzki ustalenia w zakresie faktów, lecz wyraz dokonanej przez Sąd konkluzji w zakresie oceny sytuacji prawnoprocesowej Skarżącej w postępowaniu sądowym. W każdym jednak razie Sąd I instancji oparł swe stanowisko na materiale znajdującym się w aktach sprawy, czego dowodzi chociażby przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumentów, których nieuwzględnienie Skarżąca zarzuca. (vide str. 10 uzasadnienia wyroku, akapit 1.) Nie znajduje więc oparcia zarzut Skarżącej w części dotyczącej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przy tym, antycypując dalsze ewentualne wątpliwości, nawet gdyby do sformułowania K. P. nie wykazała, że jej nieruchomość na skutek uchwalenia tego planu zostanie poddana negatywnym immisjom, należałoby odnosić "stan sprawy" w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. przyjąć, że Sąd uczynił w ten sposób ustalenie co do faktu, to należy przyjąć, iż naruszenia normy tego przepisu Sąd I instancji się nie dopuścił. Przedstawił bowiem właśnie w ten sposób stan sprawy zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli zaś Skarżąca neguje to ustalenie, to powinna była oprzeć skargę kasacyjną na innej podstawie, a mianowicie na obrazie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 §1 kodeksu postępowania cywilnego.

Zdaniem Organu, żaden z powyższych zarzutów w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi normę prawa materialnego. Z ostrożności jednak, w ustosunkowaniu się do tego zarzutu organ odsyła, ze względu na ekonomikę wypowiedzi, do uwag przedstawionych w punkcie l niniejszej odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się ,że "Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego".( Tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt OSK 92/13)

Trzeba przy tym wskazać, że "1. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. 2. Systemowe odczytanie art. 176 i 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. 3. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne".(tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn.. akt GSK 482/12)

Zarazem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) kasator winien precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania" (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt I GSK 1869/12)

Trzeba w tym miejscu podkreślić, słowem wstępnego wyjaśnienia, że kontrola NSA wobec przedmiotowego wyroku WSA w Szczecinie - z istoty wyroku oddalającego skargę z uwagi na brak legitymacji skargowej - z natury rzeczy zasadniczo i przede wszystkim odnosi się do stosowania tylko jednego artykułu, a to mianowicie art. 101 u.s.g. Jednak ten przepis odsyła do systemu norm, które mogą stanowić podstawę prawną interesu o którym w nim jest mowa.

Zatem nieprawidłowości postępowania sądowoadministracyjnego, skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego a przez to godzące w prawidłowość ustalenia norm materialnoprawnych do wyznaczenia podstawy materialnoprawnej interesu prawnego skarżącego - nie prowadzą do eliminacji w sprawie art. 101 u.s.g. , nie wpływają na to, czy art. 101 u.s.g. jest w ogóle stosowany, tylko jak jest stosowany: co do wyniku sprawy. Nieprawidłowo ustalony stan faktyczny może bowiem prowadzić, i w kontrolowanej sprawie prowadzi, do pominięcia norm prawnych uzasadniających, w okolicznościach sprawy, interes prawny podmiotu skarżącego i wykazanie jego naruszenia. A zatem w kontrolowanej sprawie niewłaściwe stosowanie prawa odnosi się do pominięcia, wskutek nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstaw materialnoprawnych interesu faktycznego, który został naruszony.

Stąd NSA dokonał analizy podstaw prawnych zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej pod kątem przypisania ich ustawowym podstawom skargi kasacyjnej. W wyniku kontroli wyroku WSA, w kontekście zarzutów skarżącej kasacyjnie, zdaniem NSA na uwzględnienie zasługuje zarzut sformułowany w pkt 4) tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy K. P. posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Dygowo w połączeniu z zarzutem zawartym w pkt 1) skargi kasacyjnej podnoszącym niewłaściwe zastosowanie art. 101 u.s.g. przez oddalenie skargi. Pominięcie elementów stanu faktycznego i prawnego doprowadziło do pominięcia podstaw materialnoprawnych interesu skarżącej, który został naruszony, czyli miało znaczenie na wynik sprawy. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania skutkujących tezą, że K. P. nie wykazała, że jej nieruchomość jest poddana negatywnym immisjom.

Podsumowując powyższe ustalenia Sąd uznaje, że skarżący opiera skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania skutkujące, pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy i niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego (art. 101 u.s.g.) wobec ustalenia interesu prawnego skarżącej z uwagi na fakt, że przepis ten został zastosowany do stanu faktycznego i prawnego, który nie odzwierciedlał istoty sprawy a mianowicie wpływu treści planu na sposób przeznaczenia działek skarżącej, co ograniczyło przysługujące jej prawo własności w świetle art. 140 k.c., wedle którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Sąd I instancji nie orzekał bowiem na podstawie całości akt sprawy, nie uwzględnił postanowień części rysunku planu i części opisowej planu w stosunku do nieruchomości skarżącej objętej kwestionowanym przez nią planem i nie wyszedł poza zarzuty skargi, nie będąc nimi związany w poszukiwaniu podstaw uzasadniających legitymację skargową skarżącej, pomimo tego, że podstawy te wynikały z ograniczeń formułowanych przez normy tekstowe i rysunkowe planu.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 101 u.s.g., gdyż Sąd I instancji prawidłowo interpretuje ten przepis, jedynie w oparciu o zawężony stan faktyczny i prawny przez rozważanie tylko i wyłącznie zamierzenia skarżącej w zakresie prowadzenia działalności agroturystycznej oraz budowy domków dla dzieci i młodzieży, jako planów związanych z przyszłą działalnością gospodarczą dokonał przedwczesnego i nieuzasadnionego wniosku, że skarżącej nie przysługują atrybuty podmiotu uprawnionego do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Sąd nie podziela zarzutu sformułowanego w pkt 2 dot. wniosków dowodowych, gdyż całość akt pozwalała na rozstrzygnięcia sprawy bez poszerzania materiału dowodowego.

Zdaniem NSA, ustalony przez Sąd I instancji - dla potrzeb uruchomienia kontroli i prawidłowego zbadania legitymacji skargowej skarżącej do wniesienia skargi - stan faktyczny i prawny sprawy był ustalony w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania, bez analizy całości akt sprawy, a zatem w konsekwencji Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżąca nie posiada naruszonego interesu prawnego w sprawie.

Konstrukcja prawna art. 101 u.s.g. zakłada, że do wniesienia skargi, w kontrolowanym przypadku na akt prawa miejscowego jakim jest bezsprzecznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, niezbędne jest ustalenie, że kwestionowany akt narusza interes prawny skarżącego. Zarówno orzecznictwo jak i doktryna, jednomyślnie stwierdzają, że interes, o którym tu jest mowa może wywodzić się z każdej gałęzi prawa, a nadto powinien być indywidualny, osobisty, skonkretyzowany i niehipotetyczny. Jest bezsprzeczne, że w kontrolowanej sprawie skarżąca posiada, jako właścicielka działek objętych postanowieniami planu, interes prawny wywodzący się z norm prawa cywilnego zawartych w art. 140 i 144 K.c.

Jest także oczywiste, że normy prawa administracyjnego dopuszczają ingerencję organów administracyjnych w prawo własności w formie i okolicznościach wskazanych prawem. Typowym przykładem są postanowienia art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który wprost stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, formułując tym samym możliwość prawną ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez postanowienia planu miejscowego.

A zatem ratio legis art. 101 u.s.g. w realiach kontrolowanego wyroku polega na tym, aby w przypadku stwierdzenia, że akt prawa miejscowego narusza interes prawny podmiotu skarżącego (każdego), kontroli sądu podległo, czy dopuszczalne prawem naruszenie tego interesu jest zgodne z prawem, czyli czy mieści się w ramach powszechnie obowiązującego prawa.

Przesłanką skorzystania przez "każdego" z dobrodziejstwa art. 101 u.s.g., a zatem uzyskania legitymacji skargowej, jest zatem przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego, przy czym od razu trzeba podkreślić, że samo wykazane naruszenia interesu jako podstawa legitymacji do wniesienia skargi nie determinuje wyniku sprawy, gdyż w wyniku kontroli sądu może okazać się, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest dopuszczone przez prawo i zgodne z prawem.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt kontrolowanego wyroku WSA w Szczecinie trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszoinstancyjny dokonał naruszenia postępowania mającego znaczenia dla wyniku sprawy w postaci zdeterminowania błędnego zastosowania art. 101 u.s.g. w zakresie legitymacji skarżącej, gdyż pominął - wskutek skoncentrowania się jedynie na zagadnieniach związanych z planowaną przez skarżącą działalnością agroturystyczną - bardzo istotną okoliczność polegającą na tym, że kwestionowany plan miejscowy ograniczył przysługujące skarżącej prawo własności w innym bardziej ogólnym kontekście, ale posiadającym znamiona naruszenia konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego.

Skład orzekający koncentrując się tylko na przesłance planowanej działalności gospodarczej skierował się w stronę poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy, w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Nie zauważył natomiast, i to był błąd wynikający z nieustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, że normy planu ograniczają wprost dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, i do wykazania tego naruszenia nie trzeba było dysponować, jak to zakłada w sprawie Sąd I instancji ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jej własność. Ocena Sądu I instancji, podnosząca wyłącznie uprzednie uzyskanie warunków zabudowy ww. działki umożliwiające jej zagospodarowanie w odmienny sposób, niż wynika to z zapisów planu miejscowego, jako okoliczność mającą istotny wpływ na uprawnienia skarżącej – była sformułowana w oparciu o niezapoznanie się z całością stanu prawnego i faktycznego wynikającego z akt sprawy i odejściem od niezwiązania zarzutami skargi także w kontekście definiowania interesu prawnego z art. 101 u.s.g. w nawiązaniu do konstytucyjnego prawa do Sądu.

Dla sprawy nie mają znaczenia także okoliczności, że jak podnosi organ planistyczny, na żadnym etapie procedury planistycznej skarżąca nie wskazała zamierzonego przeznaczenia terenu swojej nieruchomości, w tym tymczasowego jej zagospodarowania, urządzania i użytkowania, a tym samym uniemożliwiła Wójtowi Gminy uwzględnienie innego niż rolniczy oraz ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Planowana działalność gospodarcza skarżącej nie jest bowiem tutaj źródłem interesu prawnego w kontekście art. 101 u.s.g. a prawo własności naruszone w sposobie dotychczasowego korzystania z nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, rysunku i części opisowej/tekstowej planu, a także z odpowiedzi organu na skargę kasacyjną na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały nieruchomość skarżącej objęta planem - użytkowana była rolniczo. Uchwalony plan miejscowy przewiduje co prawda dalsze takie rolnicze jej użytkowanie, w tym dopuszcza budowę zabudowy zagrodowej (zob. § 6 pkt. 2, lit. c oraz d części opisowej uchwały uchwały), a więc i budowę nowego budynku mieszkalnego, ale co istotne i co należy podkreślić, z uwzględnieniem ograniczeń w zakresie miejsca jego usytuowania - wynikających z zasięgu strefy podwyższonego poziomu hałasu w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej. Niezależnie od zasięgu wniesionej na rysunek planu izofony 45/55dB, na całym terenie działki Skarżącej dopuszczona jest lokalizacja budowli i budynków gospodarczych służących produkcji rolniczej, jednak nie wszędzie jest możliwa zabudowa mieszkaniowa.

Analizując powyższe ustalenia trzeba stwierdzić, że objęta kwestionowanym planem jest niezabudowana część nieruchomości Skarżącej o powierzchni około 2,45 ha (w czasie sporządzania planu działka ta nosiła numerację ewidencyjną dz. nr [...], natomiast obecnie są to działki nr [...] i [...]), z czego w myśl postanowień planu około 80% (około 2 ha) spełnia warunki dla lokalizacji zabudowy o ww. funkcjach (tj. mieszkaniowej i gospodarczej), a tylko na około 20% powierzchni (około 0,5 ha) nie będzie możliwości usytuowania wyłącznie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Ten stan faktyczny jest bezsprzeczny i nie kwestionowany przez skarżącą i przez organ planistyczny. Zdaniem NSA, już samo to prawne, bo wynikające z postanowień planu, ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącej - w faktycznej lokalizacji na nieruchomości skarżącej budynków o różnym charakterze (organicznie posadowienia zabudowy zagrodowej) - stanowi wprost o ograniczeniu uprawnień właścicielskich Skarżącej sprzed uchwalenia planu, i już ten wskazany zakres naruszenia jej interesu prawnego jako właścicielki jest wystarczający dla zdefiniowania jej legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotowy plan miejscowy.

Na marginesie trzeba zauważyć, że podnoszona kwestia działalności agroturystycznej zawiera się w realiach kontrolowanej sprawy w prawie skarżącej do korzystania z działki do zabudowy zagrodowej, które zostało postanowieniami planu ograniczone. Pozostała argumentacja odnosząca się do budowy domków jako planowanej działalności agroturystycznej nie ma znaczenia dla ustalenia interesu prawnego skarżącej, gdyż dotyczy działań przyszłych, stąd Sąd nie ustosunkowuje się do argumentacji podnoszących zasady lokalizacji i budowy domków letniskowych.

Kwestionowany plan zmienił zatem sposób korzystania z nieruchomości przez jego ograniczenie w możliwości zabudowy zagrodowej. Zupełnie innym zagadnieniem jest to, czy ograniczenie tego sposobu korzystania jest zgodne z prawem, ale ta kwestia będzie przedmiotem ustaleń Sądu I instancji wobec przesądzenia przez skład rozpoznający NSA, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa.

Trzeba przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołany przepis z zakresu awa publicznego, trzeba zestawić z art. 140 k.c. oraz 144 k.c., które stanowią, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jak podnosi orzecznictwo sądów administracyjnych "znaczenie ustaleń planu miejscowego dla wykonywania prawa własności jest w tym kontekście oczywiste. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.02.2013 r. 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 2479/12, które obecny skład podziela "nie bez powodu ustawodawca w tym samym artykule zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p". Jak trafnie konkluduje NSA w ww. wyroku "Jest to wyraźna wskazówka, że właściciel nieruchomości może bronić swego interesu prawnego związanego z własnością tej nieruchomości przy zagospodarowaniu innej nieruchomości innego właściciela (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. BECK Warszawa 2008, str. 66). Przy czym zagospodarowania nieruchomości nie należy rozumieć jedynie jako czynności faktycznych. Skoro ustawodawca w jednym przepisie (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mówi o znaczeniu ustaleń planu miejscowego dla sposobu wykonywania prawa własności oraz o ochronie interesu prawnego przy zagospodarowaniu nieruchomości, to oznacza, że chodzi tu także o akt prawa miejscowego mający istotne znaczenie dla zagospodarowania terenów, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego."

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze okoliczności kontrolowanej obecnie sprawy uznaje, w ślad za przyjętą linią orzeczniczą, j.w., że interes prawny skarżącej jest chroniony wskazanym w skardze kasacyjnej przepisem art. 140 k.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także wskazanym powyżej art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile przedmiotowe nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że przyjmuje się przy wykładni art. 144 k.c., że kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. Sąd Najwyższy w wyroku z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 82/08). W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść.

Jeżeli zatem, jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej, możliwości zdecydowanie szerszego wykonywania swego prawa własności, to miało to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżącą, gdyż tym samym musi ona więcej znosić. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada interes prawny aby kwestionować postanowienia spornej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego.

Na tle tych ustaleń trzeba stwierdzić, że z normy art. 140, art. 144 K.c. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, wynika dla skarżącej interes prawny polegający na tym, organ planistyczny powinien przy wykonywaniu swego prawa, czyli kompetencji prawotwórczych dotyczących kształtowania zagospodarowania terenu, rozważać ew. powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekładając go na formy ochrony wynikające z norm u.p.z.p. w związku z art. 101 u.s.g. - trzeba stwierdzić, że fakt poddania przez postanowienia planu nieruchomości skarżącej nowym immisjom związanym z funkcjonowaniem dopuszczonej farmy wiatrowej, który jest bezsprzeczny z uwagi m.in. na ustaloną strefę ograniczenia zabudowy zagrodowej z uwagi na hałas, narusza jej interes wywodzący się z art. 104 i 144 k.c. w związku z czym ma prawo, aby na podstawie art. 101 u.s.g. zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym planem w związku z lokalizacją farmy wiatrowej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżąca jest przed nimi zgodnie z prawem zabezpieczona.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.