Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 530/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1,

w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.,) po ponownym rozpatrzeniu wniosków P. D. reprezentowanego przez Z. G. oraz J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.,

utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o numerze [...] na działce o nr ewid. [...], przy ulicy U.

w miejscowości M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r.

W decyzji z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] maja 2010 r., stwierdził, że niniejsza decyzja nie jest obarczona żadną

z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał,

iż inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko

(Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573). Zatem w stosunku do tej inwestycji nie zachodzi potrzeba wydania rozstrzygnięcia co do potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu spornej inwestycji na środowisko.

W uzasadnieniu decyzji GINB podkreślił, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane w dwie podstawowe grupy. Po pierwsze gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej - u.i.ś.) oraz te mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, w stosunku do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ww. ustawy

Następnie organ uznał, iż z uwagi na fakt, że sporna inwestycja nie należy do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zarzut skarżącego podniesiony we wniosku

o stwierdzenie nieważności dotyczący konieczności dokonania przez organ właściwy wydania decyzji środowiskowej oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Od decyzji GINB z dnia [...] września 2010 r. P. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie mógł on stanowić w osnowie jednej podstawy decyzji w przypadku rozpoznania odwołań pochodzących zdaniem organu od stron postępowania jak i innych uczestników niebędących stronami,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ustawy Prawo budowlane w związku

z nieprzeprowadzenie analizy § 7 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu, który obligował do uzyskania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem pozwolenia na budowę,

- art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w związku z art. 7 -9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji organu I instancji, w której brak jakiegokolwiek uzasadnienia w kwestii konieczności uzyskania decyzji środowiskowej oraz utrzymanie tej decyzji w mocy i ponowne niewyjaśnienie kwestii braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej przez inwestora w sposób przewidziany przepisami, nie wskazano także najbliższych obszarów Natura 2000;

- art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143,144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona

w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. z późniejszymi zmianami poprzez przyjęcie, iż inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich

z jednoczesnym brakiem wskazania przepisu prawa zwalniającego inwestora, który zezwala mu na naruszenie prawa własności. Ponadto brak precyzyjnego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na pominięcie zjawiska kumulacji pola elektromagnetyczne (e-m).

- art. 63 ust 2 ustawy u.i.ś. poprzez brak postanowienia organu właściwego

o konieczności lub nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że wydana decyzja jest nieprofesjonalna i świadczy o lekceważeniu stron postępowania albowiem organ praktycznie nie odpowiada na zarzuty wskazane we wniosku.

A takie działanie stanowi naruszenie między innymi art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto stwierdzono, że organ powinien dokonać precyzyjnej oceny stanowiska Wojewody w powyżej kwestii przekonując tym samym społeczeństwo, iż kwalifikacji inwestycji nie dokonuje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, lecz organ budowlany posiadający specjalistyczną wiedzę z tego zakresu.

Wskazano, że organ nie odniósł się do najważniejszej kwestii w niniejszej sprawie tj. zachodzenie kumulacji pól e-m w środowisko. Obowiązkiem organu było dokonanie wyliczeń w oparciu o istniejący poziom pola e-m w miejscu planowanej inwestycji, co wiąże się z koniecznością uwzględnienia kumulacji. Ponadto anteny sektorowe zachodzą na siebie, co powoduje, że energia danej anteny jest znacznie większa. Ponadto w główną wiązkę promieniowania wchodzą swoją energią anteny radiolinii, co powoduje zwiększenie jej w przestrzenni oddziaływania danej wiązki.

W dalszej części wniosku, wniesiono o wyjaśnienie następujących okoliczności:

1. Czy organy administracji budowlanej zgodnie z kompetencjami są uprawnione do wydawania decyzji środowiskowej i tym samym dokonywania oceny czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko?

2. Czy pracownik GINB posiada wiedzę specjalistyczną pozwalającą mu na prawidłową kwalifikację inwestycji?

3. Jaki dokument był podstawą do dokonywania rzekomej kwalifikacji inwestycji, na podstawie, jakich przepisów funkcjonuje oraz czy stanowi on ustawowy załącznik do pozwolenia na budowę a co najważniejsze czy jest to dokument prywatny inwestora ?

4. Czy decyzja spełnia wymogi art. 39 ustawy prawo budowlane w związku z § 7 ust 4 pkt 5 miejscowego planu oraz czy organy takiej analizy dokonały ?

5. Na podstawie, jakich przepisów organ uznał, iż Wojewoda prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpatrując odwołanie stron jak i osób niebędących stronami łącznie.

6. Czy w dokumentacji wskazano inne stacje znajdujące się w pobliżu i tym samym uwzględniono zjawisko kumulacji pola e-m, które ma ogromne znaczenie przy ustalaniu rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji?

7. Czy zgodnie z art. 5 ust 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane w związku z art. 140, 143,144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji j RP w związku z art. 1 protokółu nr 1 do Konwencji o ochronie praw i człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. inwestycja wprowadza na terenach sąsiednich jakiekolwiek ograniczenia inwestycyjne do określonej wysokości czy też strony mogą zbyć działki oświadczając, iż do wysokości 50 m nie ma żadnych ograniczeń na działce.

Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż teren, na którym zaprojektowano sporną inwestycję oznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "IDG", a zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 1 teren ten przeznaczony jest do zagospodarowania na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej lub dla przekształcenia na cele usługowe z zachowaniem ograniczeń określonych w § 7 ust. 4. Następnie organ stwierdził, iż zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 5 projekt prac budowlanych związanych z młynem położonym przy ul. Wolności 2 i jego otoczeniem wymaga zaopiniowania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W ocenie GINB zapisy ww. planu nie konkretyzują, jakich prac budowlanych oraz jakiego otoczenia młyna dotyczą. Dlatego też nie można stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] inwestor miał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zatem w opinii organu ww. brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa

z uwagi na brak oczywistości, co do konieczności uzyskania pozwolenia.

W dalszej części uzasadnienia GINB uznał, iż odnosząc się do zarzutu dotyczącego wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. wydania decyzji przez Wojewodę [...] po rozpatrzeniu odwołań wszystkich wnioskodawców

w sytuacji, gdy części odwołującym nie przyznano przymiotu strony

w przedmiotowym postępowaniu. GINB stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W jego ocenie, organ wojewódzki miał obowiązek zbadać decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., pod kątem merytorycznym, po rozpatrzeniu odwołań osób będących stroną postępowania (tj. J. K. oraz P.D.). Ponadto, z uzasadnienia ww. decyzji Wojewody [...] wynika wprost, że nie uznaje on za strony postępowania: E. K., K. K., J. L., J. L., M. L., M. M., H. M., M. O., Z. O., Witolda K., G. S., G. S., P. S. oraz A.K., a rozpatruje sprawę jedynie z odwołania J. K. i P. D..

Odpowiadając na kolejny zarzut podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący braku możliwości dopuszczenia dokumentu sporządzonego na zlecenie inwestora jako dowód w postępowaniu administracyjnym, GINB wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro strona skarżąca nie przedstawiła dowodu przeciwstawnego, to brak jest podstaw do negowania prawidłowości dokumentacji przedstawionej przez inwestora i niedopuszczenia jej jako dowód w omawianym postępowaniu.

Decyzja powyższa została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 573/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że GINB nie dokonał oceny, czy podmioty, które złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiadają przymiot strony. Sąd stwierdził, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem, którego przedmiot jest związany z decyzją o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż w takim postępowaniu organ powinien ocenić przymiot strony w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w powyższym wyroku, w związku z ponownym rozpoznaniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB ponownie zbadał okoliczności, czy P. D. legitymuje się przymiotem strony

w niniejszej sprawie.

P. D. brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję sprawy Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nieruchomość należąca do P. D. oraz nieruchomości należące do J. K. znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, bowiem projektowana inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w zagospodarowaniu działki o nr ew. [...] wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ponadnormatywnej emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) dla nieruchomości P. D. oraz J. K..

Organ zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu oraz rysunku nr 1 "Przewidywany rozkład pół elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne wytwarzane przez anteny stacji" znajdujących się w aktach organu podstawowego - zaznaczono przewidywalny zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2 (jest to obszar o ograniczonym zagospodarowaniu, co wynika z załącznika ni 1 do ww. rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.).

Z analizy ww. map, na których naniesiono obszary zasięgu występujących pól elektromagnetycznych wynika, że tak wyznaczony obszar oddziaływania obiektu, obejmuje ww. nieruchomości stanowiące działki nr ew. [...] oraz [...] i [...].

Następnie organ stwierdził, że wobec okoliczności, iż nieruchomości P. D. i J. K. znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, osoby te legitymują się przymiotem strony niniejszego postępowania, a zatem mogły skutecznie zainicjować (co uczynił P. D.) niniejsze postępowanie, a także w dalszej kolejności miały prawo skutecznie żądać ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W dalszej kolejności GINB przedmiotem rozważań uczynił okoliczność, czy weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na budowę jest obarczona jakąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Organ wyjaśnił, iż działka, na której zaprojektowano sporną inwestycję, oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar położony w miejscowościach: M., K., W. i I. - tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] - symbolem 1DG. Z § 16 ust. 2 pkt 1 powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren oznaczony symbolem 1DG przeznaczony jest do zagospodarowania na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej lub dla przekształcenia na cele usługowe z zachowaniem ograniczeń określonych m. in. § 7 ust. 4 niniejszej uchwały. Analiza ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że projektowana inwestycja jest zgodna z jego postanowieniami.

GINB stwierdził, iż zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt prac budowlanych związanych z młynem położonym przy ul. Wolności 2 i jego otoczeniem wymaga zaopiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Powyższa uchwała nie konkretyzuje jakich prac budowlanych oraz jakiego otoczenia młyna dotyczą jej zapisy. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., inwestor miał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia, wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stąd też brak w/w pozwolenia nie stanowi, w ocenie GINB, rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak oczywistości co do konieczności jego uzyskania.

W dalszej części uzasadnienia GINB wskazał, iż analiza dokumentacji projektowej prowadzi do wniosku, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według stanu na dzień [...] maja 2010 r., w szczególności dotyczących zacieniania i przesłaniani obiektów (§ 13, § 57, 60 ust. 1).

Ponadto organ podniósł, iż do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Dalej, GINB odwołał się do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i stwierdził, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane w dwie podstawowe grupy - takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy u.i.ś. oraz te mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, w stosunku do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy u.i.ś.

GINB wskazał, iż katalog przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko wymieniony w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 7 lit a powyższego przepisu wymienione są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Natomiast zgodnie z § 3 ust 1 pkt 8 lit d i e ww. rozporządzenia przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne

o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja związana jest z zamontowaniem anten sektorowych na wysokości powyżej 40 m, których równoważna izotropowa moc promieniowania (EIRP) wynosi 1914,52 W oraz 2099,23 W, na paśmie pracy odpowiednio 900 i 2100 MHz. Z projektu dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę omawianej stacji bazowej wynika, że wzdłuż osi promieniowania izotropowego anten sektorowych o mocy 2099,23 W - w odległości do 150 m oraz anten sektorowych o mocy 1914,52 W - w odległości do 70 m - uwzględniając pochylenie anten - nie występują miejsca, w których mogą przebywać ludzie.

Organ wskazał, że wiązki promieniowania projektowanych w ramach spornej inwestycji anten sektorowych przebiegają zdecydowanie powyżej zabudowań mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych wzdłuż tych osi.

Dalej organ podkreślił, że przestrzeni dostępnej dla ludności nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć jeśli dysponuje potrzebnymi do tego środkami technicznymi. Przez przestrzeń dostępną dla ludności należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać.

GINB stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w przepisach § 2 ust. 1 oraz § 3 ust 1 ww. rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sporna inwestycja nie należy do żadnej z dwóch grup przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zarzut dotyczący konieczności dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest niezasadny.

Następnie w uzasadnieniu decyzji odwołano się do tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, wskazując, iż jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz obszar, w którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m" jest obszarem o ograniczonym sposobie zagospodarowania. Z projektu budowlanego omawianej inwestycji wynika zaś, że obszar, na którym średnia gęstość pól elektromagnetycznych przekroczy wartość 0,1 W/m2, będzie znajdował się w promieniu 40,9 m wokół środka promieniowania na wysokości powyżej 25 m.

Ustosunkowując do zarzutu odwołania, dotyczącego rażącego naruszenia przez organ powiatowy przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, organ, działając w trybie nadzoru wyjaśnił, że w powyższym przepisie została sformułowana ogólna zasada prawa budowlanego, która następnie podlega skonkretyzowaniu w dalszych przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzeniach wydawanych na jej podstawie. GINB stwierdził, iż zarzut naruszenia przepisu art. 5 Prawa budowlanego winien wiązać się z jednoczesnym wykazaniem naruszenia konkretnej normy szczegółowej. Dlatego też organ uznał, iż powoływanie się wyłącznie na przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W analizowanym przypadku organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybienia, którego kwalifikowany charakter uzasadniałby stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Reasumując GINB stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. tj. nie została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miałaby charakteru trwały, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., wniósł Pan P.D. reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z:

- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż Wojewoda [...] prawidłowo rozpatrzył merytorycznie odwołania od decyzji organu I instancji złożone przez osoby uznane za strony postępowania jak i osoby nieposiadające tego statusu;

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 oraz 3 pkt 20 Prawa budowlanego

w związku z art. 144 ust. 1, 144 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska poprzez nie dokonanie żadnych własnych ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji a w szczególności nie ustalenie mocy wszystkich anten w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nie wskazania innych źródeł, nie określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie;

- art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż kwestię dotyczącą konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje organ architektoniczno-budowlany na podstawie kwalifikacji przedłożonej przez inwestora bez wskazanie przepisu rangi ustawowej potwierdzającej to stanowisko;

- art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń dokonanych przez inwestora w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych gdzie wskazano, iż wynosi on do 40, 9 metrów, co fizycznie jest niemożliwe albowiem bez uwzględnienia wytycznych wskazanych w punkcie 2 dla obu tylko anten sektorowych wynosi on 56,5 metra;

- § 5 pkt. 1 lit. b oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM) w środowisku.

Skarżący w pierwszej kolejności podniósł, iż organ nie dokonał oceny decyzji Wojewody [...] w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. z uwagi na rozpoznanie w jednej decyzji odwołań osób uznanych i nieuznanych za stronę. Następnie stwierdził, iż organ pozbawia osoby, których odwołanie zostało rozpoznane, możliwości weryfikacji decyzji zapadłej na skutek ich odwołań.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ pominął najważniejszy przepis dotyczący kwalifikowania inwestycji, a mianowicie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Wskazano, iż organ błędnie przywołuje § 2 oraz 3 ww. rozporządzenia, w sytuacji w której winno być stosowane rozporządzenie zmieniające z 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. 2007 nr 158 poz. 1105).

Stwierdzono, iż jak wynika z art. 3 ust 1 pkt. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, kwalifikacji inwestycji dokonuje się na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, co wymaga również wystąpienia do organów pomocniczych (Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) o wyrażenie opinii, co do konieczności przeprowadzenia bądź nie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto w przypadku stwierdzenie fakultatywnego obowiązku wydaje się postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust 2 w/w ustawy a którego nie może wydać organ architektoniczno-budowlany. Powyższe ustalenia, zgodnie z wolą ustawodawcy, dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż powyższe przesądza o tym, że organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do kwalifikowania inwestycji. Zdaniem skarżącego nie sposób ustalić, dlaczego organ architektoniczno-budowlany dokonuje kwalifikacji inwestycji i to nie na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia. Ma to ogromne znacznie, gdyż, jak wynika z decyzji, organ nie potrafi ustalić samodzielnie obszaru oddziaływania inwestycji. Zarzucono, iż w uzasadnieniu decyzji nie podano metody zastosowanej przez organ do obliczeń, nie wskazuje jej błędu, nie wyjaśnia jak dokonuje się obliczeń z uwzględnieniem odbić a co najważniejsze pomija § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., wykluczając zjawisko kumulacji pola elektromagnetycznego. Skarżący powołał się na opinię Ministra Środowiska, który nie podziela stanowisk organów administracji publicznych, gdyż nie uwzględniają one kumulacji, błędu metody obliczeniowej, oraz odbić w terenie.

W opinii skarżącego stanowisko Ministra Środowiska bezspornie świadczy,

iż dokumentacja zgromadzona przez organ jest niepełna, gdyż w postępowaniu zwykłym należało wezwać inwestora do przedłożenia zasięgu pól o wartościach normatywnych z uwzględnieniem kumulacji dotyczącej wszystkich planowanych anten oraz innych źródeł znajdujących się w pobliżu, określenia metody obliczeniowej ze wskazaniem jej błędu, uwzględnienia w obliczeniach zjawiska odbić, przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (negatywnej lub pozytywnej), w której to dokonano by kwalifikacji inwestycji.

Dalej skarżący podniósł, iż potwierdzeniem tych zarzutów jest poczynione przez organy ustalenie, iż inwestycja związana jest z zamontowaniem anten sektorowych, których moc promieniowania izotropowo zawiera się w przedziale 1914,52 W oraz 2099,23 W, a częstotliwość ich pracy na poziomie wyższym od 0,1 W/m2 będzie występować w odległości od 36,7 do 40,9 m od środka elektrycznego na najniższym poziomie wysokości ok. 30 m nad poziomem terenu. Powyższe twierdzenie są niezgodne z prawem, gdyż nie uwzględniają zjawiska superpozycji.

Odnosząc się do stanowiska organu dotyczącego badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu skarżący wskazał, iż nie znajduje ono odzwierciedlania w decyzjach wydanych w trybie zwykłym. Następnie stwierdzono, iż przyjmując logiczną wykładnię planu należy uznać, iż chodzi o wszelkie prace budowlane w otoczeniu młyna wpływające na jego widok. Podniesiono, iż tego zagadnienia organy w trybie zwykłym nie przeanalizowały i nie może to być naprawione w postępowaniu nieważnościowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna chociaż nie podzielił wszystkich zarzutów w niej podniesionych, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej.

Przedmiotem oceny jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana była decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o numerze [...] na działce o nr ewid. [...], przy ulicy U. w miejscowości M., wydanej w zwykłym postępowaniu.

Zatem przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej ujmując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Mając na uwadze wskazane wyżej cechy postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie własnych ustaleń oraz niezweryfikowanie ustaleń dokonanych przez inwestora w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych, innymi słowy zarzuty dotyczące nieustaleni stanu faktycznego (chociaż skarżący wprost nie formułuje tak zarzutu), są niezasadne. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

W dacie wydawania decyzji organu architektoniczno-budowlanego obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko

(Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 wraz ze zm., w tym podniesionymi przez skarżącego zmianami zawartymi w Dz. U. z 2007 r. Nr 158, poz. 1105). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu, istniejących i planowanych, sumuje się.

Zdaniem Sądu, organ badając, czy występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu nie zbadał, czy w postępowaniu zwykłym prawidłowo oceniono, że projektowane przedsięwzięcie nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 oraz w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., ale z uwzględnieniem treści § 4. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, również w skardze, zarzuca organowi pominięcie tej - w jego ocenie najważniejszej - kwestii, jakim jest kumulacja pól elektromagnetycznych. Skarżący odmiennie niż czyni to organ w odpowiedzi na skargę, traktuje kumulację. Skarżący wnosi o uwzględnienie kumulacji wszystkich planowanych anten, organ uznając, że przepis § 4 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie akcentuje, iż planowane przedsięwzięcie nie znajduje się na terenie jednego zakładu lub obiektu istniejącego.

W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Stawiając organowi zarzut naruszenia wskazanych przepisów procesowych Sąd, co wyraźnie chce podkreślić, nie przesądza o treści rozstrzygnięcia, wydanego w ponownym postępowaniu związanym ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie rozpoznania w jednej decyzji odwołań osób uznanych i nie uznanych przez stronę. Tak postawiony zarzut jest niezrozumiały, był aktualny do poprzednio wydanej przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 maja 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.