Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2070/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 c ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu produktu skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny

w [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. w [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 1, art. 4 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1, 2, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263 ze zm.), zwanej dalej, ustawą o PIS

w związku z art. 4 pkt 27, art. 44 b, c ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012r., poz. 124) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) zwanej dalej kpa w sprawie nakazania wstrzymania wprowadzania do obrotu na okres 18 miesięcy następujących produktów: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...] przy ul. [...], [...] [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2014 r. pracownicy upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę w sklepie [...], ul. [...], [...][...], należącego do spółki [...] Sp. z o.o. ul. [...] [...], [...] [...]. Przedmiotowa kontrola przeprowadzona została w związku z faktem, iż wcześniejsze kontrole w sklepie [...], ul. [...], [...][...] przeprowadzone w dniach [...] października 2013r., [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r. ujawniły wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Wyniki kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] maja 2014r. nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach: "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]", co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r.

o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskutek powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] maja 2014r., znak: [...] wydał powołaną na wstępie decyzję w której nakazał wstrzymać wprowadzanie do obrotu na okres 18 miesięcy następujących produktów: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...] przy ul. [...], [...] [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a odpowiedzialnym za jej wykonanie uczyniono zarząd spółki [...] Sp. z o. o. ul. [...], [...][...].

W dniu [...] maja 2014r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynął sprzeciw [...] Sp. z o.o.

w [...] w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zwanej dalej usdg na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...]maja 2014r. przez pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], w sklepie ul. [...][...]. W dniu [...] maja 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] po rozpatrzeniu ww. sprzeciwu wydał decyzję z dnia [...] maja 2014r. znak [...]umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej na skutek złożenia ww. sprzeciwu od której Spółka złożyła odwołanie z dnia [...]czerwca 2014r. - stanowiące odrębne postępowanie administracyjne.

Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2014r. [...] Sp. z o.o.

w [...] złożyła odwołanie.

W odwołaniu odwołująca zarzuciła decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa,

a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym,

2) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

i materiałów przed wydaniem decyzji, bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3) naruszenie art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych,

4) naruszenie art. 77 ust. 6 usdg poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej

z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79 usdg,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79, art. 79a, art. 79b usdg, poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa;

6) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy

o PIS poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

7) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy

o PIS poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

8) naruszenie art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po zapoznaniu się

z całością dokumentacji w sprawie stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] rozpatrując powyższą sprawę podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa decyzja zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym jak i faktycznym.

Organ II instancji wskazał, że podnoszona w odwołaniu teza, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji było obarczone licznymi błędami proceduralnymi polegającymi na naruszeniu przepisów art. 10 § 1 oraz art. 81 kpa, poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (strona nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji), a tym samym jej zdaniem została pozbawiona prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego- nie znajduje uzasadnienia.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] pokreślił, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa, ponieważ Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] słusznie uznał, że wystąpiła przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zauważył, że natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji wynika również z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym "Jeżeli naruszenie wymagań (...) spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje (...) wycofanie z obrotu (...) wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu." Celem wydania przepisów umożliwiających wydanie decyzji z terminem natychmiastowej wykonalności jest niezwłoczne przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego. Takie działanie winno mieć miejsce także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania tych zagrożeń.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż w analizowanej sprawie, przed wydaniem decyzji organ I instancji dopełnił proceduralnej czynności wynikającej z art.10 § 2 oraz art. 81 kpa i poinformował strony postępowania o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, o czym świadczy zapis w protokole kontroli z dnia [...] maja 2014r.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty podniesione w odwołaniu strony dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy oraz art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o PIS poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi" również są nieuzasadnione. Organ I instancji podkreślił, że z art. 1 ustawy z dnia

14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jej zadaniem jest ochrona zdrowia publicznego, a to z kolei zobowiązuje ten organ do reagowania

w każdym przypadku, w którym życie lub zdrowie ludzi jest zagrożone lub narażone na zagrożenie. Wobec tego Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków zobligowana jest do podjęcia działań, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, które niejednokrotnie mogą być uciążliwe dla podmiotu gospodarczego.

Następnie organ II instancji wskazał, że jeden ze sposobów reagowania na powyższą sytuację został określony w art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (będący podstawą wydania kwestionowanej decyzji) stanowiącym, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji m.in. wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy oraz zatrzymuje taki produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Przepis ten nakłada więc na organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązek wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy poweźmie on uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Organ odwoławczy zaznaczył, że żaden przepis prawa, w tym również ustawa

z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawa z dnia

29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii nie definiuje pojęcia "produkt stwarzający zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi". Oceny stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia tj. stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzkiego dokonuje Państwowy Inspektor Sanitarny, który wydaje przedmiotową decyzję, przy czym ustalenie stanu takiego zagrożenia ze względu na brak szczegółowych regulacji prawnych w tym zakresie, może nastąpić w jakikolwiek sposób. Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że środkiem zastępczym, zgodnie

z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Środki zastępcze, niejednokrotnie będąc analogami strukturalnymi znanych narkotyków, w większości opierają się na sztucznie syntetyzowanych składnikach, co do których dokładnego działania nie ma żadnych badań. Dlatego też są one jeszcze bardziej niebezpieczne od przebadanych i sklasyfikowanych substancji narkotycznych. Ponadto "dopalacze" produkowane są często z zanieczyszczonych substancji, bez należytej kontroli i testów co do ich wpływu na ludzki organizm co powoduje, że ich działanie jest jeszcze bardziej nieprzewidywalne, a skutki zatrucia są trudne w leczeniu, co zwiększa ryzyko trwałych uszkodzeń narządów wewnętrznych i zgonów. Ponadto nie podaje się na ich opakowaniach prawdziwego i pełnego składu, co dodatkowo utrudnia i przeciąga czas właściwego dobrania leczenia. Osoby zażywające środki zastępcze bardzo szybko zauważały u siebie nie tylko negatywne oddziaływanie na zdrowie, ale również uzależnienie od nich, analogiczne do uzależnienia od innych narkotyków.

Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania administracyjnego, w tym również składając odwołanie od przedmiotowej decyzji, skarżąca spółka nie przedstawiła żadnego dowodu, który obalałby powzięte przez organ podejrzenie, co do charakteru spornych produktów np. jakiegokolwiek dokumentów wskazujących na rzeczywisty skład, czy chociażby przeznaczenia tych produktów. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] zarzuty strony, że organ I instancji nie wskazał faktów i dowodów, na podstawie których uznał zaistnienie " uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia" są nieuzasadnione. Sam fakt, że na opakowaniu zakwestionowanych środków znajdowały się napisy treści: "nie do spożycia", "nie należy wysypywać zawartości", "nie stosować w bezpośrednim kontakcie z żywnością", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego" i "chronić przed dziećmi!", zdaniem organu

II instancji nie stanowi dowodu świadczącego, iż kwestionowane środki nie są środkami zastępczymi ponieważ z informacji znanych organowi z urzędu wynika, iż umieszczanie tych zwrotów na opakowaniach środków zastępczych jest powszechną praktyką mającą na celu stworzenie wrażenia pozornego bezpieczeństwa i legalności produktów zawierających środki zastępcze. Organ dodał także, iż o słuszności podejrzenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], że zakwestionowane środki mogą stanowić środki zastępcze, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, świadczy fakt, że badania przeprowadzone przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji (Sprawozdanie nr [...],[...] [...] i [...] z dnia [...] lipca 2014 r.) potwierdziły obecność środków zastępczych w produktach zatrzymanych przedmiotową decyzją.

Organ odwoławczy nie zgadził się z wywodem strony, iż wyliczone w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi o jakich mowa w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, gdyż przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż owa substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Zdaniem strony jest to konieczna przesłanka do wydania przedmiotowej decyzji.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 44c ust 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto przedmiotowa decyzja dotyczy art. 27c ust 1 i ust 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku

z koniecznością przeprowadzenia oceny i badań zakwestionowanych produktów,

a powyższe przesłanki podnoszone przez stronę w odwołaniu stanowią przedmiot zainteresowania organu I instancji w związku z wydawaniem decyzji na podstawie art. 27c ust 6 ustawy PIS.

Organ odwoławczy wskazał, iż obrót substancjami psychotropowymi

i środkami odurzającymi jest ustawowo reglamentowany, a wyłączenie z obrotu ich analogów (środków zastępczych) spod kontroli ustawowej czyni z tych produktów produkty stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Produktem stwarzającym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jest bowiem nie tylko produkt psychoaktywny, oddziałujący na organizm człowieka wywołujący w tym organizmie określone reakcje lecz dodatkowo produkt, który posiadając takie właściwości jest wyłączony z kontrolowanego obrotu.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji nie znajduje uzasadnienia zapis art. 77 § 4 kpa, ponieważ, jak wynika z jego treści fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu,

a fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie, co też uczynił organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy uznał, iż zastrzeżenie strony odnośnie nie wyjaśnienia zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności również jest bezzasadne. Wskazał, że niezaprzeczalnym i ogólnie wiadomym jest fakt, że jeśli środek wykazujący działanie psychoaktywne jest dostępny bez jakichkolwiek ograniczeń w sprzedaży dla konsumentów, to może on w każdej chwili stworzyć bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Dla zlikwidowania takiego stwierdzonego stanu koniecznym środkiem jest wydanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności. Ponadto

w sentencji przedmiotowej decyzji został wskazany art. 108 kpa.

W świetle powyższego, organ II instancji uznał podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w [...] art. 6, art. 7 art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 kpa za bezpodstawny.

Na koniec w uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, iż w zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie znajdują potwierdzenia stawiane przez stronę zarzuty odnośnie samej kontroli, która według strony była prowadzona w sposób naruszający przepisy prawa w tym ustawę

o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2014r. w sklepie [...] ul. [...], [...][...], przeprowadzona została zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z faktem nieobecności kontrolowanego ani osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli,

w myśl art. 80 ust. 5 ww. ustawy, kontrolę prowadzono w obecności pracownika sklepu D. D. oraz funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji

w [...]. Kontrola przeprowadzona została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicje środka zastępczego art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r.

o przeciwdziałaniu narkomanii. Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych upoważnieni pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej okazali sprzedawcy: legitymacje służbowe, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli oraz poinformowali o przysługujących prawach i obowiązkach wynikających

z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej co zapisano w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2014r. Ponadto, strona została poinformowana

o odstąpieniu od zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli na podstawie art. 79 ust. 2 pkt 5 usdg jak również o odstąpieniu od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa w myśl art. 10 § 2 kpa (protokół kontroli nr [...] z dnia [...] maja 2014r.). W związku z powyższym organ II instancji w zgromadzonej dokumentacji nie znalazł dowodów spełniających przesłanki zawarte w art. 77 ust. 6 usgd.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła [...]Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 80 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji pod kątem faktycznym oraz prawnym,

b) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 kpa oraz art. 81 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

c) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 108 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

d) naruszenie art. 77 ust. 6 usdg poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej

z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 79a, art. 79 usdg;

e) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 79,

art.79a, art. 79b usdg poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny

z przepisami prawa;

f) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 1 ustawy

o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

g) naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 27c ust. 3 ustawy o PIS poprzez ich zastosowanie mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi";

h) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji środki stanowią środki zastępcze

w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ w przedmiotowej decyzji powołuje się na przepis art. 27 c ust. 1 ustawy o PIS. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnia na jakiej podstawie uznał, iż zachodzi "uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie" ale w sposób arbitralny, bez podstawy prawnej i faktycznej nałożył na stronę obowiązki. Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w tym art. 9 i art. 10 kpa. Zdaniem strony skarżącej na organie spoczywał oczywisty obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym względzie i czasowego dookreślenia zakresu nałożonych obowiązków. Skarżąca podała, że organ nie ustalił aby istniało jakiekolwiek zagrożenie życia lub zdrowia ludzi przez wymienione

w decyzji produkty. W uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie wskazał na żaden fakt, okoliczność czy zdarzenie, które potwierdzałoby istnienie bezpośredniego zagrożenia związanego z działalnością spółki. Skarżąca podkreśliła, że aby stwierdzić istnienie zagrożenia muszą zostać spełnione, wszystkie przesłanki, a zagrożenie musi być realne i bezpośrednie.

Skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "nie należy wysypywać zawartości", "nie stosować w bezpośrednim kontakcie z żywnością", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!" Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że spółka wprowadzała do obrotu produkty, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że są one środkami zastępczymi. Nie podał żadnego dowodu czy argumentu, które wspierałyby tą tezę w stosunku do spółki [...], będącej stroną tego postępowania.

Zdaniem strony skarżącej wyliczone w decyzji produkty nie są środkami zastępczymi. Organ niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii.

Skarżąca wskazała, że przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż ów substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało

w niniejszej sprawie wykazane. Podkreśliła, że samo posiadanie substancji

o wskazanym w decyzji składzie nie jest bowiem zabronione. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest zatem ustalenie czy produkty te były używane jako środki zastępcze i czy wykazują właściwości odurzające lub psychoaktywne, czego organ przed wydaniem skarżonej decyzji nie ustalił.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie podano na jakiej podstawie organ przyjął, że wymienione w decyzji środki wykazują jakiekolwiek działanie psychoaktywne. W tym zakresie nie przeprowadzono bowiem żadnych badań. Nadto strona podkreśliła, że wyniki badań w zakresie składu zatrzymanych produktów nie mogą być dowodem w żadnej sprawie, zatem analiza tych wyników jest także z punktu legalności niemożliwa. Zdaniem skarżącej skarżona decyzja została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej. Stronę pozbawiono prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji i ustosunkowania się do materiału dowodowego. Nie doręczono upoważnień uprawniających do przeprowadzenia kontroli, ani nie zawiadomiono przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia czynności kontrolnych. Tym samym w ocenie strony skarżącej żadne z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie może stać się dowodem w sprawie, a zatem sama okoliczność przeprowadzania badań na zajętych produktach była bezcelowa, a ich wyniki nie mogą posłużyć w żadnym postępowaniu. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie podjął też niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomijając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ administracji w sposób bezprawny ingerował w swobodę gospodarczą kontrolowanego podmiotu i jego prawo do własności, naruszając m.in. przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca podała, że również w sposób niezgodny z przepisami prawa skarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie skarżącej skoro organ nienależycie sporządził uzasadnienie zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym to nie tylko naruszył art. 107 § 3 kpa, art. 77 § 1 kpa ale i art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014r., w sprawie nakazania wstrzymania wprowadzania do obrotu na okres 18 miesięcy następujących produktów: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesięcy w sklepie [...] przy ul. [...] w [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. 2012.124 z późn. zm. – dalej u.p.n.), przepisem art. 44b statuuje zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych.

Przepisem art. 4 pkt 2 w/w ustawy, środek zastępczy definiowany jest jako substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawy przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Wprowadzeniem do obrotu w myśl tej ustawy (art. 4 pkt 34) jest udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Zawarty również w Rozdziale 5 tej ustawy dotyczącym prekursorów, środków odurzających, substancji psychotropowych i środków zastępczych, przepis art. 44c w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r. Nr 112, poz. 1263, z późn. zm. – dalej u.P.I.S.)

Przepis art. 27c ulokowany jest w rozdziale 3 powołanej ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określającym uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Norma art. 25 ust. 1 tego rozdziału przydaje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą szereg uprawnień, m.in. prawo do;

- wstępu na terenie miast i wsi do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (ust. 1 pkt 1 lit.b),

- żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób (pkt 2),

- żądania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych (pkt 3),

- pobierania próbek do badań laboratoryjnych (pkt.4).

Natomiast powołany wyżej przepis art. 27c ustawy o P.I.S, określa rodzaje rozstrzygnięć zawartych w decyzji w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Regulacja powyższa bezpośrednie zastosowanie ma w odniesieniu m.in. do obowiązków podmiotów określonych przepisem art. 4 ust.1 pkt 8 i 9, a związanych m.im. z wprowadzaniem do obrotu wyrobów wskazanych tymi przepisami , a więc nie mających charakteru środków zastępczych.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "odpowiednie" stosowanie określonych przepisów innej ustawy, może polegać na ich stosowaniu wprost, z modyfikacjami, lub nie stosowaniu ich w ogóle. O zakresie i sposobie stosowania odpowiedniego przepisów innej ustawy, decyduje ratio legis i przepisy ustawy przewidującej odesłanie.

Istota przewidzianego art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii odesłania do stosowanych odpowiednio przepisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do tego, że wystarczającą przesłankę do wydania decyzji opartych na odpowiednio stosowanym art. 27c stanowi uzasadnione podejrzenie, że wytwarzany lub wprowadzany do obrotu produkt stanowi środek zastępczy w rozumieniu art. 44c w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawa ta w przepisie art. 44b przesądziła, że – z uwagi na cechy i właściwości środka zastępczego – jego wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie Państwa jest zabronione. Zbędne natomiast jest traktowanie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jako dodatkowej przesłanki oparcia na przepisie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji wydawanej w związku z uzasadnionym podejrzeniem wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego.

Zgodnie zatem z odpowiednio stosowanym art. 27c ust. 1 ustawy o P.I.S, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stanowi środek zastępczy wytwarzany lub wprowadzany do obrotu, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

W okolicznościach sprawy, powzięta dnia [...] maja 2014r. na podstawie rozmowy telefonicznej z Naczelnikiem Wydziału do walki z przestępczością narkotykową Komendy Miejskiej Policji w [...] informacja o konieczności przeprowadzenia kontroli w sklepie [...] w [...] w związku faktem, iż poprzednie kontrole przeprowadzone w dniach [...] października 2013r., [...] stycznia 2014r., [...] lutego 2014r. ujawniły sprzedaż "dopalaczy" stanowiła wystarczającą podstawę do powzięcia uzasadnionego podejrzenia w rozumieniu art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że sprzedawane w przedmiotowym sklepie produkty stanowiące zagrożenie dla życia lub zdrowia są środkami zastępczymi. Podejrzenie to stanowiło podstawę do podjęcia przez Państwową Inspekcję Sanitarną działań przewidzianych w art. 25 ust. 1 Lit. b, pkt pkt 2,3 i 4 w ramach tzw. bieżącego nadzoru sanitarnego.

Trzeba mieć na uwadze, że zwarte w art. 4 ust.1 wyliczenie przepisów określających zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter jedynie przykładowy. Z przepisów art. 44c w zw. z art. 44b powołanej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – jako przepisów szczególnych – wynika obowiązek Państwowej Inspekcji Sanitarnej nadzoru nad przestrzeganiem ustawowego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Państwa środków zastępczych.

Zachodziły zatem w sprawie warunki do zastosowania materialnoprawnej podstawy z art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o P.I.S do wydania decyzji nakazującej wstrzymania wprowadzania do obrotu opisanych decyzją produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy i do zaprzestania prowadzenia działalności na okres 3 miesiecy.

Z przepisu art. 27c ust. 1 nie wynika obowiązek organu państwowej inspekcji sanitarnej określenia decyzją konkretnego, krótszego niż 18 m-cy terminu, na jaki następuje wstrzymanie wprowadzania produktu do obrotu w związku koniecznością poddania go ocenie, badaniom bezpieczeństwa pod względem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo badania czy produkt podlega zaliczeniu do środków zastępczych. Jest to o tyle zrozumiałe, że do przeprowadzenia badań laboratoryjnych w świetle art. 15a ustawy właściwe są tylko niektóre stacje sanitarno-epidemiologiczne i laboratoria na terenie kraju i nie leży w możliwościach organu wydającego decyzję ustalenie konkretnej daty, do której badanie ma zostać przeprowadzone. Instytucja prowadząca badania nie jest stroną postępowania i adresatem decyzji.

Natomiast upływ przewidzianego art. 27c ust.1 in fine okresu czasu dłuższego niż 18 m-cy od wstrzymania wprowadzenia produktu do obrotu w celu przeprowadzenia jego oceny i badań bezpieczeństwa powoduje z mocy ustawy ten skutek, iż odpada podstawa do uznania okresu po tym terminie za niezbędny dla podjęcia decyzji w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Zgodnie natomiast z art. 27c ust. 6 stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – a odpowiednio - , że jest środkiem zastępczym, obliguje właściwego państwowego inspektora sanitarnego wstrzymania, w drodze decyzji, wprowadzania produktu do obrotu, a także wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.

Z tych względów zarzut skargi naruszenia art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – uznał sąd za nieuzasadniony.

Pozostałe zarzuty skargi zwłaszcza te odnoszące się do wadliwości przeprowadzenia kontroli w dniu [...] maja 2014r. pomimo wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uznać należy za pozostające bez wpływu na rozstrzygniecie. Przesłanką bowiem zastosowania art. 27 c ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie były wyniki kontroli, jak twierdzi skarżąca, a zaistnienie uzasadnionego podejrzenia w rozumieniu art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że sprzedawane w przedmiotowym sklepie produkty stanowiące zagrożenie dla życia lub zdrowia stanowią środki zastępcze.

Wprowadzony art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów, określone w art. 4 pkt 27 tej ustawy, implicite zawiera ustalenie, że środki te stwarzają zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi. Z tych względów do postępowań w przedmiocie podejrzenia, że takie środki są wytwarzane lub wprowadzane do obrotu, ma zastosowanie przepis art. 10 §2 k.p.a. zezwalający na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i umożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, bez ograniczania uprawnień wynikających z przepisów działu 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W świetle powyższych ustaleń i ocen bezpodstawne są zarzuty naruszenia art.6, 7, 8, 10, , 77 § 1,80, 81 i 107 §3 k.p.a. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sposób wystarczający wynika okoliczność, która uzasadniała podejrzenie, że w kontrolowanym punkcie wprowadza się do obrotu produkty, które mogą mieć charakter środków zastępczych.

Z tych samych względów istniała podstawa w przepisie art. 108 §1 k.p.a. do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).