Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2768/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, 141 par. 4, 174 pkt. 1 i 2, 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,11,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust 2,3 i 4 ustawy
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 309/20 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania odtworzenia zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J.Z. kwotę 1.200,00 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., III SA/Lu 309/20 oddalił skargę J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania odtworzenia zjazdu z drogi publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2018 r. J.Z. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o odtworzenie na koszt zarządcy drogi oraz włączenie do sieci drogowej istniejącego poprzednio zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren nieruchomości skarżącej, położonej w miejscowości [...], gm. [...], z zachowaniem dotychczasowej funkcjonalności bez żadnych ograniczeń, z zachowaniem wszystkich relacji w zakresie, zarówno prawo jak i lewoskrętu. Organ I instancji odmówił uzgodnienia stałej organizacji ruchu w zakresie relacji prawo skrętu i lewo skrętu oraz odmówił wykonania odtworzenia zjazdu własnym kosztem na nieruchomości skarżącej. W kolejnych pismach skarżąca podnosiła, że w ramach przebudowy ul. [...] realizowanej w latach [...] przez [...], bez jej zgody i wiedzy został zasypany bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do jej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że na powyższą przebudowę zgodę wyrazili ówcześni właściciele działek nr [...] i [...], a przebudowa drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem z ul. [...] została wykonana zgodnie z obowiązującym prawem. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił wykonania odtworzenia przedmiotowego zjazdu, na koszt zarządcy drogi. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że właściciele drogi dojazdowej (działek nr [...] i nr [...]), zaakceptowali pisemnie rozbiórkę zjazdu wraz z przebudową drogi oraz wobec ustanowionej służebności gruntowej organ uznał za zgodne z prawem wprowadzenie zmian do dokumentacji projektowej i stosowne jej uzgodnienie. Wszelkie zmiany w lokalizacji granic nieruchomości nr [...] i nr [...] zostały wprowadzone już po zrealizowanej I odebranej przebudowie ul. [...], a organ opierał się na dokumentach ze Starostwa Powiatowego w [...], które wówczas były obowiązującymi. Wyjaśnił również, że w czasie prowadzenia czynności projektowych, działki stanowiące drogę wewnętrzną nie należały do skarżącej. Organ nie badał przy tym granic działki pod kątem stanu powierzchni z decyzji płatniczych Urzędu Gminy [...]. Natomiast obecny układ granic powstał już po zrealizowaniu przebudowy ul. [...], wobec czego organ nie może ponosić konsekwencji związanych z nieprawidłowościami powstałymi poza swoimi kompetencjami. Dodatkowo organ stwierdził, że zjazd z ul. [...] na drogę dojazdową (działki nr [...] i nr [...]) posiadał charakter indywidualny i wskazywały na to parametry zjazdu (brak minimalnej wartości promienia wyokrąglającego 5 m). Dodatkowo nieruchomość skarżącej posiada funkcjonujący bezpośredni zjazd z działki [...] na drogę dojazdową (obejmującą działki nr [...] i nr [...]). Zjazd ten posiada nawierzchnię utwardzoną z betonowej kostki brukowej, w szerokości bramy wjazdowej, ograniczony krawężnikiem. Po zrealizowaniu zaś przebudowy drogi publicznej (ul. [...]) wyjazd z drogi dojazdowej do nieruchomości strony (działek nr [...] i nr [...]) uległ znacznej poprawie. Na ul. [...] nastąpiła segregacja ruchu i w porównaniu ze stanem sprzed przebudowy, łatwiej i bezpieczniej jest włączyć się do ruchu w obu kierunkach ulicy. Przebudowa ul. [...] zakończona została w styczniu 2015 r., natomiast skarżąca rozpoczęła starania o obsługę komunikacyjną dla planowanej przez siebie nowej zabudowy mieszkalno-usługowo-handlowej w miesiącu lutym 2017 r., gdyż wcześniej nie zgłaszała nieprawidłowości ani utrudnień w zakresie obsługi komunikacyjnej swojej nieruchomości (działki nr [...]). Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości jej żądanie, poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], oznaczonej jako droga wojewódzka nr [...], na jej nieruchomość z zachowaniem jego pełnej funkcjonalności w zakresie prawo i lewoskrętu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wykonania odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi, z drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...], na teren działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], przeznaczonego dla obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, zgodnie z przedłożoną mapą sytuacyjno-wysokościową ze wskazaną lokalizacją zjazdu, stanowiącą załącznik do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji wykonał zalecenia zwarte w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Powołując się na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wyjaśniono, że nie zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie, a zatem by zachodził przypadek budowy (odtworzenia) na koszt zarządcy drogi zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] na teren działki nr [...]. Podkreślono, że w dacie złożenia wniosku o wykonanie zjazdu na koszt zarządcy drogi, a więc w dniu [...] kwietnia 2018 r. nie miała miejsca już przebudowa drogi publicznej - ul. [...], której zarządcą jest Prezydent Miasta [...]. Przebudowa wskazanej ulicy na tym odcinku zakończyła się bowiem w dniu [...] stycznia 2015 r. (k. [...] akt administracyjnych), co oznacza, że nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Według organu, nie została również spełniona druga z przesłanek powołanego przepisu, bowiem zjazd na działkę skarżącej w okresie dokonywania przebudowy ul. [...] w 2014 r. ani w dacie składania wniosku, tj. w dniu [...] kwietnia 2018 r., nie istniał. Brak istnienia zjazdu potwierdzają starania skarżącej o lokalizację takiego zjazdu zakończone decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. zezwalająca na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działki skarżącej. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że działka strony miała i ma aktualnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, a konflikt pomiędzy skarżącą i wykonawcą przebudowy drogi publicznej ([...]) nie może być podstawą do wykonania zjazdu publicznego na koszt zarządcy drogi.

W skardze wywiedzionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca J.Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, tj. przez nieuprawnione przyjęcie, iż nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki do odtworzenia zjazdu na koszt zarządcy drogi - łączącego nieruchomość skarżącej z drogą publiczną wojewódzką [...], ul. [...], stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do tejże drogi publicznej - w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych);

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 138 § 1 pkt k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji administracyjnej, podczas gdy organ odwoławczy powinien zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, względnie wydać decyzję reformatoryjną, która w całości uwzględniałaby żądanie strony;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. przez pobieżną, lakoniczną oraz niezgodną z zawartymi w tych przepisach dyrektywami oceną dowodów na okoliczności istotne dla treści rozstrzygnięcia, przejawiającą się w szczególności w:

- błędnym przyjęciu, że modernizacja drogi publicznej (ul. [...], stanowiącej drogę wojewódzką nr [...]) polegająca na zmianie jej parametrów, cech użytkowych i przepustowości, a także na reorganizacji ruchu przez wydzielenie pasa do lewoskrętu na teren nieruchomości sąsiedniej, nie spełnia kryterium przebudowy drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych;

- błędnym przyjęciu, że przed przebudową drogi nie istniał zjazd na teren nieruchomości skarżącej, pomimo iż twierdzenie organu II instancji nie znajduje oparcia w bogatym materiale fotograficznym oraz wyjaśnieniach skarżącej, jak również w świetle przyznania tego faktu explicite przez zarządcę drogi w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.;

- uznaniu, że likwidacja dotychczasowego zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) oraz komunikacja za pośrednictwem nowego zjazdu zrealizowanego przez inwestora prywatnego na nieruchomości sąsiedniej, przyniosła skarżącej wymierne korzyści, podczas gdy na skutek lokalizacji tegoż zjazdu skarżąca została pozbawiona prawnie zagwarantowanego bezpośredniego zjazdu/wyjazdu z drogi publicznej (ul. [...], DW nr [...]) na swoją nieruchomość stanowiącą działkę nr [...];

- błędnym przyjęciu, iż dotychczasowe ujście ciągu pieszo-jezdnego, położonego w granicach nieruchomości nr [...], komunikującego skarżącą oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich z ul. [...], nie spełniało kryterium zjazdu z drogi publicznej;

3) art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, nie kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - dopuszczając się licznych uchybień w przedmiotowej sprawie;

4) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez zawarcie w decyzji uzasadnienia, które nie spełnia zawartych w ustawie wymogów, w szczególności poprzez błędne wskazanie w decyzji stanu faktycznego oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, a w konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy błędnej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji;

5) art. 138 §2 in fine k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organ I instancji uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy i wydaniu decyzji wytyczne organu nadzorczego zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] o odmowie odtworzenia zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] (ul. [...]), na nieruchomość skarżącej nr [...], na koszt zarządcy drogi, w sytuacji gdy zalecenia te nie zostały zrealizowane przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, iż materialnoprawną podstawę zgłoszonego przez skarżącą żądania do organu I instancji stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.p.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Według zaś art 29 ust. 2 u.d.p., w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Sąd I instancji podkreślił, iż w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o budowę lub przebudowę zjazdu w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, właściwy organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną. W myśl art. 29 ust. 2 u.d.p. zarządca drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy – w formie decyzji. Dlatego odmowa wykonania zjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, do wydania której zobowiązuje organ sposób skonstruowania art. 29 u.d.p. (vide: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r., I OSK 974/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jednocześnie podkreślono, że decyzja wydawana na tej podstawie ma charakter uznaniowy, na co wyraźnie wskazuje zawarty w art. 29 ust. 4 ustawy zwrot: "zarządca drogi może odmówić". Sąd I instancji podkreślił, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji, która polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie sposobu orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań, bez jednoznacznego skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak szczególnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", bądź niekontrolowanym działaniu administracji (vide: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., I OSK 3427/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła zasadności odmowy wykonania – na wniosek skarżącej, jako właściciela nieruchomości przylegającej do drogi publicznej (działki nr [...]) – zjazdu z tejże działki na drogę publiczną, przez zarządcę drogi oraz na jego koszt, z powodu przeprowadzonej przebudowy drogi publicznej (ul. [...]), m.in. także na tym odcinku, na którym działka skarżącej do drogi publicznej przylega. Według stanowiska skarżącej, przed przebudową drogi publicznej, na jej działkę istniał zjazd i został zasypany podczas przebudowy tej drogi przez wykonawcę ([...]). Natomiast według organów obu instancji, ówcześni właściciele drogi dojazdowej (oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]), w okresie kiedy skarżąca się do nich jeszcze nie zaliczała, zaakceptowali w czasie przebudowy rozbiórkę starego zjazdu wraz z przebudową drogi oraz wobec ustanowionej służebności gruntowej organy uznały za zgodne z prawem wprowadzenie zmian do dokumentacji projektowej i jej stosowane uzgodnienie. Jak wskazano, w czasie prowadzenia czynności projektowych w zakresie przebudowy drogi publicznej i wprowadzanych zmian z tym związanych, działki stanowiące drogę wewnętrzną nie należały wówczas do skarżącej. W ocenie Sądu I instancji, w niewadliwie ustalonych w tej sprawie przez organy administracji okolicznościach faktycznych, organy te zasadnie odmówiły skarżącej wykonania "odtworzenia" zjazdu na koszt zarządcy drogi. Zarządca drogi nie ma bowiem na omawianej podstawie prawnej obowiązku budowania nowych zjazdów na nieruchomości przylegające do przebudowywanej drogi publicznej. Obowiązek zarządcy drogi dotyczy jedynie zjazdów już istniejących. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym za zjazdy istniejące uznane mogą być wyłącznie zjazdy istniejące legalnie. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 u.d.p., może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli, czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą legalnie. Sąd I instancji wskazał, iż pomijając nawet to, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie przedstawiła dowodu na to, czy na jej działkę przed przebudową drogi istniał legalny zjazd, to trzeba zwrócić uwagę, że przebudowa drogi publicznej w istocie nie spowodowała ani całkowitego zlikwidowania zjazdu, który już istniał, ani pogorszenia jego parametrów. W rzeczywistości bowiem sformułowane przez skarżącą i rozpatrywane przez organy żądanie odnosiło się w istocie do zamiaru zrealizowania i utworzenia przez stronę nowego zjazdu z drogi publicznej na jej nieruchomość (działkę nr [...]), związanego z planowaną przez nią inwestycją na nieruchomości stanowiącej jej własność (budową budynku handlowo-usługowego), już po 3 latach od wcześniejszych zmian jakie zaszły na skutek przebudowy drogi publicznej z 2015 r. Wykonania takich zaś obowiązków przez zarządcę drogi, na jego koszt, przepis art. 29 u.d.p. nie nakłada. Sąd I instancji zauważyła dalej, iż podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem jak zasadnie organy stwierdziły, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, a warunkujące obciążenie właśnie zarządcy drogi obowiązkiem budowy lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących na jego koszt. Dostrzeżono także, że w dniu [...] kwietnia 2018 r., czyli w dniu zgłoszenia przez stronę żądania odtworzenie zjazdu na koszt zarządcy drogi, żadna budowa ani przebudowa drogi publicznej nie były już prowadzone. Nie było bowiem sporne, że przebudowa ul. [...] na tym odcinku tej drogi publicznej zakończyła się ponad 3 lata wcześniej (w dniu [...] stycznia 2015 r.). Ponadto z dołączonych administracyjnych akt sprawy wynika, że ani w dacie złożenia przez stronę ww. wniosku, ani też w czasie kiedy przebudowa ul. [...] miała miejsce, to zjazd, którego teraz strona odtworzenia żądała, w istocie jako zjazd nie funkcjonował. Skarżąca nie przedstawiła przekonujących dowodów, aby było inaczej. Natomiast z dokumentacji przedstawionej przez organy wyraźnie wynika, że działka nr [...], która obecnie stanowi własność skarżącej i przylega do podlegającej wówczas przebudowie drogi publicznej (ul. [...]), posiadała oraz posiada w dalszym ciągu zapewniony do niej dostęp, poprzez istniejącą wcześniej i obecnie drogę wewnętrzną składającą się z działek nr [...] i nr [...]. Zasadnie tym samym organ odwoławczy stwierdził, że nie jest przesłanką do wykonania zjazdu z drogi publicznej na koszt zarządcy tej drogi cywilnoprawny konflikt, jaki zaistniał pomiędzy skarżącą a wykonawcą przebudowanej w latach [...] drogi publicznej ([...]), co do sposobu wykonania tej przebudowy i spowodowania ewentualnych szkód. W konsekwencji należało stwierdzić, że organy rozstrzygające sprawę nie dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał nadto zarzuty dotyczące naruszenia przez organy reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał, że organy prawidłowo zebrały i należycie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a organ odwoławczy trafnie odniósł się również do podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów. Organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznając go trafnie za spójny i logiczny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącej nieskrępowany czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Także wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja zawiera odpowiadające wymogom procesowym uzasadnienie zarówno w aspekcie faktyczne, jak i prawnym. W uzasadnieniu tej decyzji zawarto merytoryczne odniesienie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 29 ust 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powstania po stronie zarządcy drogi publicznej obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu łączącego nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) z drogą publiczną (drogą wojewódzką nr [...] – ul. [...]), stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do tejże drogi publicznej;

2) art. 29 ust. 4 u.d.p. przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy regulacja ta nie może być stosowana w przypadku gdy skarżąca utraciła istniejący zjazd z drogi publicznej na swoją nieruchomość (działka nr [...]), przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie dowodów składanych przez skarżącą w niniejszej sprawie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i niepełne uzasadnienie nie pozwalające na pełną kontrolę instancyjną – niepełne odniesienie się do części zarzutów skarżącej, w tym w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i dokonania ich wykładni wraz z poparciem stanowiska orzecznictwa i doktryny, a także lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnoszonych przez skarżącą;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo zaistnienia wskazanych naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenia obu rozstrzygnięć.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wniesiono na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], uchylającej rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, na okoliczność: istnienia zjazdu z drogi publicznej wojewódzkiej nr [...] – ul. [...], prowadzącego bezpośrednio na teren nieruchomości skarżącej o nr [...] przed przebudową odcinka ulicy [...] – zrealizowanej w ramach inwestycji, przeprowadzonej na działkach sąsiednich między innymi o nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od konstatacji, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższego punktu widzenia za kluczowe należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji także naruszenia zasady przekonywania wskazanej w art. 11 k.p.a.

Rozważania w powyższym zakresie należy rozpocząć od oceny ustalenia tego, czy skarżąca przed przebudową drogi publicznej – ul. [...] miała urządzony zjazd na własną działkę. W toku postępowania wskazano, iż wg. skarżącej, przed przebudową drogi publicznej, na jej działkę istniał zjazd i został zasypany podczas przebudowy tej drogi. Przytoczenie stanowiska skarżącej, a następnie jego powielenie w zaskarżonym wyroku, nie daje odpowiedzi na pytanie, czy wśród ustaleń stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy jest i takie, które odnosiłoby się do istnienia (bądź nie) zjazdu z ul. [...] na działkę skarżącej przed przebudową tej ulicy. Sąd I instancji odnosząc się do kwestii istnienia owego zjazdu przed przebudową ul. [...] wskazywał; z jednej strony, na kwestię zgód właścicieli drogi dojazdowej urządzonej na działkach nr [...] i nr [...] na "rozbiórkę starego zjazdu", co prowadzi do konkluzji, iż przedmiotowy zjazd istniał przed przebudową ul. [...], skoro wyrażano zgodę na jego likwidację, z drugiej zaś strony, odwoływał się do kwestii legalności zjazdu, wskazując w tym zakresie, iż skarżąca nie wykazała aby przed przebudową istniał legalny zjazd, co może sugerować, że zjazd rzeczywiście istniał, ale był urządzony nielegalnie. Powyższe nie stanowi zwartej i przekonywującej argumentacji wykazującej, iż przed przebudową ul. [...] nie istniał zjazd z tej drogi na nieruchomość skarżącej.

Niezależnie od tego wypada dostrzec, iż Sąd I instancji pominął ustalenie poczynione przez organu I instancji, iż właściciele drogi dojazdowej (działek nr [...] i nr [...]), zaakceptowali pisemnie rozbiórkę zjazdu z ul. [...], a zjazd ten posiadał charakter indywidualny, na co wskazywały jego parametry (brak minimalnej wartości promienia wyokrąglającego 5 m). Organ I instancji ustalił nadto, że nieruchomość skarżącej posiadała "dodatkowo" bezpośredni zjazd z działki nr [...] na drogę dojazdową (działki nr [...] i nr [...]), który, po zrealizowaniu przebudowy ul. [...], uległ znacznej poprawie. Organ odwoławczy odnosząc się do tej kwestii wskazał z kolei, pomijając powyższe ustalenia organu I instancji, iż nie istniał zjazd na działkę skarżącej "w okresie przebudowy ul. [...]", tj. w 2014 r., ani też w dniu [...] kwietnia 2018 r., kiedy to skarżąca wniosła o odtworzenie istniejącego zjazdu. Organ ten uchylił się zatem od udzielenia odpowiedzi na pytanie o istnienie bezpośredniego zjazdu z ul. [...] na działkę skarżącej, przed rozpoczęciem przebudowy tej ulicy. Powyższe okoliczności nie tworzą wyraźnego obrazu sprawy w zakresie nieistnienia zjazdu na działkę skarżącej z ul. [...] przed jej przebudową, a wręcz przeciwnie, mogą wskazywać na istnienie takiego zjazdu i jego likwidację w czasie przebudowy ul. [...]. Powyższe potwierdzają też dowody przedstawione przez skarżącą w postaci m.in. dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej. Dowody te wskazują, iż należąca do skarżącej działka nr [...] powstała w wyniku podziału dokonanego kilkadziesiąt lat temu, a skarżąca jest jej właścicielką od ponad dwudziestu lat. W skład tej działki wchodzi część ogrodzona oraz część nieogrodzona, na którą, przed przebudową ul. [...], urządzony był bezpośredni zjazd. Na części nieogrodzonej urządzona została wewnętrzna droga dojazdowa, która prowadziła zarówno do pozostałej (ogrodzonej) części działki nr [...], jak i do działek znajdujących się w większej odległości od ul. [...] i nie mających bezpośredniego dostępu do niej. Powyższe okoliczności zaprzeczają nie tylko tezie, iż na należącą do skarżącej działkę nr [...] nie było urządzonego bezpośredniego zjazdu z ul. [...], ale także podważają ustalenie organów, że skarżąca nie była właścicielką działki, na której był urządzony zjazd i droga dojazdowa do ul. [...]. Okoliczności te organy i sąd I instancji uznały zaś za kluczowe wskazując, iż dla likwidacji istniejącego zjazdu wystarczająca była zgoda "ówczesnych właścicieli drogi dojazdowej", wśród których nie było skarżącej.

Powyższe okoliczności w toku postępowania administracyjnego zostały zupełnie pominięte, nie pozwala to uznać, iż organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie można zatem potwierdzić, iż kwestia istnienia zjazdu z ul. [...], przed jej przebudową, na należącą do skarżącej działkę nr [...], a nadto kwestia własności drogi dojazdowej urządzonej na nieogrodzonej części tej działki, zostały udowodnione na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Powyższe oznacza oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach, które nie odpowiadają zasadzie prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a motywy podjętego rozstrzygnięcia nie wyjaśniają w przekonywujący sposób przesłanek, którymi kierowały się organy administracji załatwiając sprawę. Powyższe czyni zasadnym zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie zaskarżonym wyrokiem wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego i dowolnej oceny okoliczności sprawy stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa konstatacja deprecjonuje zaskarżony wyrok w stopniu, który uniemożliwia jego pozostawanie w obrocie prawnym.

Wskazanie na wadliwość podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy generalnie przedwczesnym czyni ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wypada jednak zauważyć, iż istotą żądania rozpatrywanego w badanym postępowaniu jest odtworzenie zjazdu już istniejącego, zlikwidowanego w trakcie przebudowy drogi publicznej, a zatem w ramach inwestycji realizowanej w warunkach art. 29 ust. 2 u.d.p. Kwestia przedmiotu postępowania w badanej sprawie została zatem wadliwie określona przez Sąd I instancji, skoro w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzono, że istotą sporu jest zasadność "odmowy wykonania na wniosek skarżącej jako właściciela nieruchomości przylegającej do drogi publicznej (działki nr [...]) zjazdu z tejże działki na drogę publiczną (...)". Prawidłowo dekodując treść zgłoszonego w sprawie żądania należy wskazać, iż przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. nie znajduje w takiej sprawie zastosowania, co trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej. Przepis ten wskazuje, iż ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy. Analizując możliwość zastosowania owej regulacji w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Z kolei, gdy to zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. W tej sytuacji nie jest potrzebne uzyskanie stosownej decyzji, bowiem tylko gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 1069/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy takim sposobie powstania zjazdu mamy także do czynienia ze zjazdem legalnym. Należy także zauważyć, iż budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010, uwagi do art. 29; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2018 r., II SA/Rz 602/18; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3740/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dokonanie przebudowy istniejącego zjazdu w warunkach przebudowy drogi, bez zgody właściciela przylegającej nieruchomości, a w szczególności faktyczna likwidacja bez zgody właściciela legalnie istniejącego zjazdu, winny być postrzegane jako swoiste, nieskodyfikowane delikty administracyjne (art. 29a u.d.p.). Usunięcie takiego stanu sprzeczności z prawem i dokonanie ochrony skutecznie nabytych praw właściciela nieruchomości, winno nastąpić jako skutek organizacyjnych i technicznych działań zarządcy drogi uznającego obowiązek odtworzenia istniejącego legalnie zjazdu albo też jako wynik decyzji administracyjnej, w razie kwestionowania przez zarządcę drogi tegoż obowiązku. Taki sposób załatwienia żądania odtworzenia zlikwidowanego zjazdu chroni interes prawny właściciela nieruchomości przyległej do przebudowywanej drogi (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 1069/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie podniesiony został także zarzut wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. Jakkolwiek autor kasacji sam zarzut formułuje jako wadliwe uznanie, "że nie zostały spełnione zawarte w tym przepisie przesłanki powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku odtworzenia istniejącego zjazdu", co raczej wskazuje na formę wadliwej subsumpcji tegoż przepisu, nie zaś wadliwej jego wykładni, to należy zauważyć, iż sposób rozumienia powyższego przepisu zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie różni się od tego wskazanego w motywach skargi kasacyjnej w zakresie adresata wskazanego w nim obowiązku. W okolicznościach badanej sprawy nie ma kontrowersji co do tego, że w przypadku przebudowy drogi, przebudowa istniejących zjazdów należy do zarządcy drogi. Konsekwencją tegoż stanowiska jest uznanie, że podmiot ten, w warunkach inwestycji, o której mowa w art. 29 ust. 2 u.d.p., winien podnieść także koszty wadliwie dokonanej przebudowy zjazdów, w tym także bezprawnej likwidacji zjazdów legalnie istniejących. Nie można natomiast zgodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji, będącym powtórzeniem stanowiska organu odwoławczego, iż wskazane w tym przepisie obowiązki zarządcy drogi pozostają aktualne wyłącznie w czasie budowy lub przebudowy drogi, zaś po formalnym zakończeniu tych robót zarządca drogi przestaje być odpowiedzialnym za wynik przeprowadzonej inwestycji w zakresie przebudowywanych, w tym także bezprawnie zlikwidowanych zjazdów. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości, co na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały, ale także sankcjonowania istniejących zjazdów w całym okresie ich legalnego funkcjonowania.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro autor kasacji nie wskazuje na braki elementów uzasadnienia, o których mowa w powyższym przepisie, a jednocześnie przytoczone powyżej okoliczności sprawy dowodzą, iż możliwa jest kasacyjna kontrola zaskarżonego wyroku, to brak jest podstaw do formułowania zarzutu naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną, która uniemożliwia na jego podstawie ocenę zaskarżonego wyroku. Przepis ten ma charakter wynikowy, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybiono w zaskarżonym wyroku (vide: wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis ten może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje oddalenie, wydaje orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia przepisu wynikowego okazał się niezasadny.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, a w szczególności dokona ustaleń odpowiadających treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zakresie istnienia zjazdu z ul. N. na należącą do skarżącej działkę nr [...], w okresie przed przebudową ww. (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.