Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 308/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 art. 27 ust 1 i 2, art 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 170 poz 1218
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Cywilnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 299/15 w sprawie ze skargi B. B.-C. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/15, w pkt 1. zobowiązał Szefa Służby Cywilnej do rozpoznania wniosku skarżącej B. B. – C. z dnia 10 sierpnia 2009 r. w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej, w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. zasądził od Szefa Służby Cywilnej na rzecz skarżącej B. B. – C. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 10 sierpnia 2009 r. B. B. – C. złożyła do Szefa Służby Cywilnej pismo, w którym domagała się mianowania jej na podstawie art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz.1505 ze zm.) w trybie pilnym, a zatem przed zaplanowanym na ten rok terminem dokonania mianowań w służbie cywilnej. Skarżąca uzasadniała swój wniosek otrzymaniem z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wypowiedzenia umowy o pracę, którego termin upływał w dniu 31 sierpnia 2009 r.

W piśmie z 21 sierpnia 2009 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Służby Cywilnej poinformował skarżącą, iż brak jest możliwości zmiany terminu mianowania, wyznaczonego dla wszystkich spełniających warunki do mianowania w danym roku na 1 grudnia 2009 r., z doraźnych i indywidualnych przyczyn. Wskazał również, że w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcia dyrektora generalnego urzędu w zakresie polityki zatrudnienia, przysługuje jej zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej prawo wystąpienia do sądu pracy rozpatrującego spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy.

Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. skarżąca zwróciła się do Szefa Służby Cywilnej o potwierdzenie, iż otrzyma mianowanie w dniu1 grudnia 2009 r. Pismem z 16 listopada 2009 r. Dyrektor Departamentu Służby Cywilnej poinformował skarżącą, że niedopuszczalne jest dokonanie mianowania osoby, która w dniu mianowania nie posiada statusu pracownika służby cywilnej, tj. nie pozostaje w służbie cywilnej w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Pismem z dnia 19 listopada 2009 r. skarżąca wniosła o mianowanie jej z dniem 1 grudnia 2009 r. na urzędnika służby cywilnej.

Odpowiadając na powyższe, Szef Służby Cywilnej w piśmie z dnia 27 listopada 2009 r., przedstawił ponownie podstawy prawne warunkujące możliwość mianowania urzędnika służby cywilnej i poinformował o braku istnienia podstaw dla mianowania skarżącej. Poinformował skarżącą, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, ani przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej nie przewidują trybu odwoławczego w sprawach dotyczących mianowania w służbie cywilnej. Tym samym, na mocy art. 291 § 1 Kodeksu pracy, roszczenie to przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stało się wymagalne.

W kolejnym piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej i o uzyskaniu miejsca uprawniającego do mianowania. Zaświadczenie takie z datą 9 grudnia 2009 r. zostało skarżącej wydane.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Sąd Najwyższy uchylił wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt XXI Pa 383/12 i poprzedzający go wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 lutego 2013 r., sygn. akt VIII P 1324/09, w części objętej jego pkt II, znosząc postępowanie przed tymi Sądami i sprawę przekazując Prezesowi Rady Ministrów. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy stwierdził, że roszczenie skarżącej ma charakter publicznoprawny. W sprawie o ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Podano, że zgłoszone przez skarżącą roszczenie zakwalifikować należy jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania jej na urzędnika służby cywilnej.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu realizacji wyroku Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II PK 259/13. Pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Prezes Rady Ministrów poinformował skarżącą, że na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Szefowi Służby Cywilnej w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością, sprawę z jej powództwa przeciwko Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Szefowi Służby Cywilnej w części wskazanej w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. Prezes Rady Ministrów wskazał, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest jakichkolwiek postanowień, z których wynikałoby, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Służby Cywilnej.

W piśmie z dnia 25 września 2014 r. skierowanym do skarżącej Szef Służby Cywilnej podtrzymał stanowisko w zakresie charakteru prawnego aktu mianowania, który w jego opinii nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością z zakresu prawa pracy. Organ poinformował skarżącą, że zarówno w dniu 1 grudnia 2009 r., jak i w chwili obecnej brak jest przesłanek umożliwiających mianowanie jej na urzędnika służby cywilnej. W konsekwencji stwierdził, że pozew – odwołanie skarżącej z 23 grudnia 2009 r. – nie może zostać uznany za odwołanie od decyzji.

Pismem z dnia 29 września 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, zaś organ pismem z dnia 3 października 2014 r. poinformował skarżącą, że odpowiedź została jej udzielona w piśmie z dnia 25 września 2014 r. W dniu 16 października 2014 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. zwrócił uwagę, że powyższy wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ pismo z dnia 25 września 2014 r. nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej i przewlekłość postępowania w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej oraz skargę na czynność odmowę mianowania na urzędnika służby cywilnej. Skarżąca wskazała, że bezczynność organu polega na niemianowaniu jej na urzędnika służby cywilnej, co jest niezgodne z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. oraz art. 48 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z art. 6, 7, 8, 9, 10 §1, 11, 12, 15, 16 oraz art. 104 k.p.a., polegające na niewydaniu decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) w kwestii odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. Podniosła, że organ nie rozpoznał jej odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej przekazanego przy piśmie Prezesa Rady Ministrów z 25 sierpnia 2014 r. oraz pisma z 5 sierpnia 2014 r., skierowanego do Prezesa Rady Ministrów, co jest niezgodne z art. 127 k.p.a.

Skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do wydania decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) potwierdzającej, że w okresie od 23 lipca 2009 r. do 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej był zobligowany do dokonania czynności mianowania na urzędnika służby cywilnej,

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do unieważnienia decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) z 21 sierpnia 2009 r. odmawiającej mianowania jej na urzędnika służby cywilnej oraz decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) z 25 września 2014 r. odmawiającej mianowania na urzędnika służby cywilnej,

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do dokonania czynności mianowania na urzędnika służby cywilnej zgodnie z wnioskiem z 10 sierpnia 2009 r. oraz dalszymi pismami złożonymi w przedmiotowej sprawie, w trybie indywidualnym – 23 lipca 2009 r. (dzień ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej wyników postępowania kwalifikacyjnego w 2009r.), bądź 10 sierpnia 2009 r. (data wystąpienia do Szefa Służby Cywilnej z uzasadnionym wnioskiem o mianowanie i przyjęcie ślubowania), bądź 21 sierpnia 2009 r. (data decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania), a w przypadku niemożności zachowania powyższych terminów w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że pogląd organu jakoby sprawa nie należała do spraw z zakresu prawa administracyjnego, a akt mianowania nie był decyzją administracyjną, lecz czynnością z zakresu prawa pracy, pozostają w sprzeczności z wyrokiem Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 2014 r. Stwierdziła, że kwestii mianowania na urzędnika służby cywilnej dotyczy art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. oraz art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. i powyższe przepisy stanowią podstawę prawną jej roszczeń. Odmowa mianowania w służbie cywilnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a od tej decyzji przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, nie zaś droga sądowa. Możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy mianowania (najpierw odwołania od decyzji, a następnie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego) zaistnieje wówczas, gdy organ wyda decyzję administracyjną. W przeciwnym bowiem przypadku strona nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w drodze dostępu do sądu zagwarantowanego Konstytucją.

Podniosła, że wniosek o przyjęcie ślubowania i mianowanie z 10 sierpnia 2009 r. dotyczył mianowania jej jako pracownika służby cywilnej, a więc do momentu rozwiązania umowy o pracę, tj. do 31 sierpnia 2009 r. Po tej dacie stosunek pracy ulegał rozwiązaniu. Zdaniem skarżącej uzyskanie minimalnej liczby punktów wymaganej w postępowaniu kwalifikacyjnym, a następnie miejsca uprawniającego do mianowania, rodzi po stronie pracownika prawo do mianowania, a po stronie odpowiedzialnego za mianowanie podmiotu obowiązek dokonania tego konstytutywnego aktu. Celem regulacji zawartej w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy z 2006 r. i art. 48 ust. 2 ustawy z 2008 r. o służbie cywilnej jest zagwarantowanie pracownikowi służby cywilnej skutecznego mianowania w roku kalendarzowym, w którym pracownik ten ukończył postępowanie kwalifikacyjne, co nie jest równoznaczne z możliwością dokonania tej czynności w każdym przypadku do 31 grudnia danego roku. Terminem ustawowym na mianowanie jest czas, w którym zrealizowanie obowiązku mianowania jest faktycznie możliwe, nie zaś koniec roku kalendarzowego. Dodatkowo wskazała, iż za słusznością powyższej argumentacji przemawia fakt, że ustawa o służbie cywilnej w żadnym jej fragmencie nie wyznacza terminu na mianowanie, nie wskazuje również, iż mianowania można dokonać jedynie raz w roku. Zatem data 31 grudnia, jako ostateczny termin mianowania może odnosić się tylko do tej kategorii uprawnionych, których mianowanie z tą datą będzie jeszcze możliwe. W konsekwencji skarżąca stwierdził, że skoro była zatrudniona do 31 sierpnia 2009 r., to był to ostatni dzień, w którym mianowanie było możliwe, a więc dzień, w którym najpóźniej Szef Służby Cywilnej powinien był wywiązać się z obowiązku. "Trzyletni plan limitu mianowań urzędników służby cywilnej na lata 2009 – 2011" jest wyłącznie planem i głównym jego celem jest - jak sama nazwa wskazuje - określenie limitu mianowań oraz zaplanowanie w ustawie budżetowej środków na wykonanie założonego limitu mianowań. Zarówno art. 6 ust. 1, art.20 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., jak i art. 7 i art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. nie wspomina o terminie mianowań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skoro organem, którego dotyczy skarga na bezczynność jest Szef Służby Cywilnej, to skarga do sądu administracyjnego powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca wystosowała pismo "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednakże czynność ta miała miejsce jeszcze przed otrzymaniem odpowiedzi organu z dnia 25 września 2014 r. na jej "odwołanie" i w konsekwencji, w kontekście skierowanej do Sądu skargi na bezczynność organu, nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego poprzedzającego wniesienie skargi. Powyższe powoduje, że niniejsza skarga została złożona przedwcześnie.

Organ wskazał również, że niniejsza sprawa została już prawomocnie osądzona. Zdaniem organu przedmiotowa skarga zarówno bowiem w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym jest tożsama z tą, która prawomocnie została rozpoznana przez Sąd Rejonowy. W tej sytuacji ponowne badanie jej przez sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, a skarga winna zostać odrzucona.

Argumentując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że mianowanie na urzędnika służby cywilnej stanowi modyfikację dotychczasowego stosunku zatrudnienia. Ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje możliwości ustanowienia stosunku pracy na podstawie aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej, mimo, że zgodnie z ustawą dokonuje mianowania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, to faktycznie dokonując czynności mianowania, staje się w rozumieniu art. 31 § 1 Kodeksu pracy osobą reprezentującą pracodawcę, czyli urząd, w którym osoba mianowana jest zatrudniona. W konsekwencji zadaniem organu wystąpiła istotna trudność interpretacyjna w zakresie ustalenia treści wyroku Sądu Najwyższego II PK 259/13.

Odnosząc się do zarzutu niemianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej organ wskazał, że zgodnie z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej może ubiegać się wyłącznie osoba, która jest pracownikiem służby cywilnej. Analogiczny warunek wynika z art.19 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, którą w związku przepisami końcowymi ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 215 i 216) stosowano w zakresie mianowań w służbie cywilnej w 2009 r. Urzędnikiem mianowanym może być tylko osoba, która w dniu mianowania (w roku 2009 był to 1 grudnia) jest pracownikiem służby cywilnej, a więc jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę w urzędzie podlegającym reżimowi ustawy o służbie cywilnej. Organ podkreślił, że ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje możliwości ustanowienia stosunku pracy na podstawie aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej, o czym stanowi art. 48 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej. Wypełnianie wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie mianowania do dnia 31 sierpnia 2009 r. (tj. do dnia, w którym skarżąca przestała być pracownikiem służby cywilnej) nie jest równoznaczne z przysługiwaniem roszczenia o dokonanie owego mianowania w terminie przez nią wskazanym. Szef Służby Cywilnej podkreślił, że w momencie przystępowania do procedury kwalifikacyjnej skarżąca znała termin dokonania mianowań (określony początkowo na 1 października 2009 r.). Wiedziała również, jeszcze przed przystąpieniem do egzaminu, iż jej stosunek pracy wygaśnie 31 sierpnia 2009 r. W konsekwencji skarżąca od początku zdawała sobie sprawę, iż data aktu mianowania musiałaby zostać w jej wypadku zmieniona, bądź też zakładała, że w międzyczasie podejmie ponownie zatrudnienie w służbie cywilnej.

Odnosząc się do sposobu wyznaczania terminu dokonania mianowań organ wskazał, że kwestie te kompleksowo regulują przepisy rangi ustawowej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej Rada Ministrów ustala corocznie trzyletni plan limitu mianowań urzędników w służbie cywilnej i przedkłada go do wiadomości Sejmowi równocześnie z projektem ustawy budżetowej. Zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2009 r. art. 27 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, mianowań dokonywano w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Ewentualne dokonanie wcześniejszego mianowania niż termin przyjęty w "Trzyletnim planie limitu mianowań urzędników służby cywilnej" wymagałoby zatem podjęcia decyzji przez Radę Ministrów oraz wiązałoby się ze zwiększeniem skutków finansowych z tego tytułu.

W piśmie procesowym z 9 marca 2015 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko organu i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W kolejnym piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła o rozdzielenie skargi z dnia 17 grudnia 2014 r. podając, że dotyczy ona bezczynności Szefa Służby Cywilnej polegającej na braku mianowania na urzędnika służby cywilnej. Bezczynność ta dotyczy rozpoznania wniosku o mianowanie z dnia 10 sierpnia 2009 r. oraz wniosku z dnia 16 października 2014 r. o uzupełnienie decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że skarga z dnia 17 grudnia 2014 r. jest również skargą na inne akty Szefa Służby Cywilnej z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w przedmiocie odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. Jednocześnie wyjaśniła, że skarży akt z dnia 21 sierpnia 2009 r., pismo z dnia 25 września 2014 r. oraz akt stanowiący pismo z dnia 4 listopada 2014 r.

Zarządzeniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządziła rozdzielenie skargi z dnia 17 grudnia 2014 r. Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1. zobowiązał Szefa Służby Cywilnej do rozpoznania wniosku skarżącej B. B. – C. z dnia 10 sierpnia 2009r. w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej, w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w pkt 3. orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu czy dokonania określonej czynności. Jednak skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego. Szczegółowy katalog spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), a konkretnie w art. 3 i 4 tej ustawy. Wskazać jednak należy, iż w art. 5 p.p.s.a. zawarto wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii skarg, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach. Zgodnie z wyłączeniem z art. 5 pkt 3 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powoływania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Oznacza to, że w sprawach skarg dotyczących mianowania, sąd administracyjny, w ramach badania swojej właściwości, powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący, wynika obowiązek mianowania. Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VII SAB/Wa 44/12). W niniejszej sprawie sąd administracyjny jest właściwy, gdyż obowiązek mianowania w przypadku spełnienia określonych wymogów, wynika z przepisów prawa.

Zasady przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego regulują przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1695), a wcześniej przepisy art. 22-29 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 13, poz. 82 ze zm.). W przypadku uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym, z miejscem uprawniającym do mianowania w ramach ustalonego limitu miejsc, kandydat na urzędnika służby cywilnej otrzymuje akt mianowania. Z przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej (odpowiednio art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 r.) wynika, że w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów, wydanie aktu mianowania nie jest uzależnione od uznania organu, lecz stanowi jego obowiązek. Jednocześnie nie można uznać, że przedmiotowa sprawa jest sprawą wynikającą ze stosunku pracy. Uprawnienie do mianowania nie wynika bowiem ze stosunku pracy, lecz stanowi konsekwencję przeprowadzonego na podstawie ustawy o służbie cywilnej postępowania kwalifikacyjnego. Pozostawanie w stosunku pracy w służbie cywilnej jest jedynie jednym z warunków przystąpienia do tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VII SAB/Wa 44/12, CBOSA).

Ponadto postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie nie jest roszczeniem ze stosunku pracy. Takie też stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06 "W sprawach, których przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41-47 i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.)".

Stanowisko, że akt mianowania (odpowiednio odmowa mianowania) stanowi decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2981/12, postanowienia NSA z 19 grudnia 2012 r., I OSK 2867/12 i z 6 lutego 2013 r., I OSK 65/13). Nadto Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie co do charakteru aktu mianowania wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II PK 259/13 uznając, iż mianowanie na pracownika służby cywilnej jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Zawiera on oświadczenie woli organu, jednostronne i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika służby cywilnej. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze decyzji administracyjnej. Istota mianowania sprowadza się zatem do tego, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania aktu mianowania, w przypadku spełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie, do których należy uzyskanie określonego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym (konkursowym) (art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, wcześniej art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r.). W związku z powyższym organ pozostaje w bezczynności, gdy kandydat uzyskuje wynik pozytywny w postępowaniu kwalifikacyjnym, a mimo to organ nie wydaje w stosunku do takiego kandydata aktu mianowania (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2981/12).

Sąd I instancji stwierdził, że taka sytuacja zachodzi w sprawie. Skarżąca spełniła wszystkie warunki niezbędne do ubiegania się o mianowanie w 2009 r., jak i ukończyła postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie w 2009 r. W dniu 23 lipca 2009 r. w Biuletynie Informacji Publicznej została ogłoszona lista osób, obejmująca skarżącą, które ukończyły postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania. Od tej daty skarżąca miała prawo oczekiwać wydania aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. Wobec wypowiedzenia umowy o pracę skarżąca wezwała organ do dokonania mianowania na urzędnika służby cywilnej, co należy ocenić jako zachowanie zmierzające do wyegzekwowania należnego jej uprawnienia. Sąd I instancji uznał, że termin dokonania mianowania w danym roku kalendarzowym nie jest określony przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa reguluje jedynie termin, w jakim mogą być składane zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego. Nie można zatem przyjąć, aby skarżąca nie była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie aktu mianowania, a organ, do którego wniosek został skierowany, nie był obowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej we właściwej formie procesowej. Jednocześnie Sąd I instancji zastrzegł, że na etapie rozpoznania skargi na bezczynność nie jest uprawniony do wypowiadania się co do zasadności żądania skarżącej.

Sąd nadto podał, że jakkolwiek organ podjął ze skarżącą korespondencję, to nie wydał decyzji, ani też innego rozstrzygnięcia procesowego. Nie stanowi decyzji pismo organu z 21 sierpnia 2009 r. Kwestia ta była przedmiotem oceny Sądu dokonanej w prawomocnym postanowieniu z 28 maja 2015 r., II SA/Wa 682/15.

Sąd I instancji uznał, że chociaż Sąd Najwyższy zakwalifikował zgłoszone przez skarżącą roszczenie jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania skarżącej (powódki) na urzędnika służby cywilnej, to nie określił, które z pism organu kierowanych do skarżącej należy potraktować jako decyzję. W ocenie Sądu pisma organu, w tym pismo z 21 sierpnia 2009 r. nie zawierają elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako decyzji. W konsekwencji organ pozostaje w bezczynności. Skoro skarżąca ukończyła postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym, to była uprawniona do dochodzenia wynikającego z przepisu prawa mianowania. Organ, do którego żądanie wydania aktu mianowania zostało skierowane, po rozważeniu swojej właściwości, winien podjąć rozstrzygnięcie czy to procesowe, czy merytoryczne odnoszące się do istoty żądania skarżącej. Nie czyniąc tego był bezczynny i bezczynność ta trwa do chwili obecnej.

Nadto Sąd I instancji ocenił, że od otrzymania przez Szefa Służby Cywilnej sprawy skarżącej od Prezesa Rady Ministrów (pismo z 26 sierpnia 2014 r.) bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z orzeczenia Sądu Najwyższego w sposób jednoznaczny wynika, że roszczenie skarżącej ma charakter publicznoprawny, mający swoją podstawę w ustawie o służbie cywilnej. Sąd Najwyższy stwierdził, że mianowanie na pracownika służby cywilnej jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej, zawierającym oświadczenie woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika służby cywilnej. Organ w ten sposób kształtuje indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze decyzji administracyjnej.

Mimo jasnego stanowiska Sądu Najwyższego organ w dalszym ciągu stoi jednak na stanowisku, że akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością z zakresu prawa pracy. Z mocy art. 365 k.p.c. organ był związany oceną co do publicznoprawnego charakteru sprawy, jak i co do charakteru aktu mianowania. Postawa organu odmawiającego rozpatrzenia sprawy skarżącej poprzez wydanie decyzji lub innego rozstrzygnięcia w ramach procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, w kontekście stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy, w istocie pozbawiło skarżącą prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pominięcie stanowiska Sądu Najwyższego uzasadnia zatem uznanie, że bezczynności organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Za pozbawione podstaw uznano argumenty organu wskazujące na podstawy do odrzucenia skargi. W ocenie Sądu I instancji skarżąca w sposób prawidłowy poprzedziła wniesienie skargi na bezczynność organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie zachodzi też w sprawie stan res iudicata. W sytuacji odrzucenia pozwu przeciwko Szefowi Służby Cywilnej z powodu braku zdolności sądowej organu w procesie cywilnym, nie powstaje stan powagi rzeczy osądzonej (art. 366 K.p.c.), który uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem orzeczenie merytoryczne, a tylko rozstrzygnięcia merytoryczne korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Sąd wyjaśnił także, że nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej albowiem nie pozostają one w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, a dowód z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalny.

W skardze kasacyjnej Szef Służby Cywilnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegającą na przyjęciu, że Szef Służby Cywilnej wszczyna i prowadzi postępowanie o mianowanie na urzędnika służby cywilnej na wniosek strony, gdy tymczasem postępowanie takie wszczynane jest w wyniku złożenia zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego składanego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja.

2. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemianowanie urzędnikiem służby cywilnej w związku z niespełnianiem przez daną osobę przesłanek dla dokonania takiego aktu winno nastąpić w wyniku wydania przez Szefa Służby Cywilnej decyzji administracyjnej.

3. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że akt mianowania stanowi decyzję administracyjną, gdy tymczasem akt mianowania jest innym aktem z zakresu administracji publicznej,

4. art. 27 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawa nie określa terminu dokonania mianowań, w sytuacji gdy wskazane przepisy zakreślają taki termin poprzez odniesienie obowiązku Szefa Służby Cywilnej do końca roku kalendarzowego, w którym ukończone zostało postępowanie kwalifikacyjne, oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez wadliwe ustalenie, że skarżąca miała prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej w okolicznościach sprawy,

5. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 365 § 1 k.p.c. polegające na nieuwzględnieniu związania wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II PK 259/13, w zakresie w jakim prawomocnie przekazał organowi sprawę, którą określił jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej,

6. poprzez błędną wykładnię oraz zastosowanie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 35 i 36 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że brak wydania decyzji administracyjnej organu od dnia otrzymania wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II PK 259/13 jest - w okolicznościach niniejszej sprawy - rażącym naruszeniem prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Szef Służby Cywilnej pozostawał w bezczynności w przedmiocie mianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że brak było podstaw dla mianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej w świetle art. 19 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 40 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) w zw. z art. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) ,

2. polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Szef Służby Cywilnej pozostawał w bezczynności polegającej na nie rozpoznaniu wniosku z dnia 10 sierpnia 2009 r. w sytuacji, gdy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II PK 259/13 określający roszczenie powódki jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania powódki na urzędnika służby cywilnej całkowicie taką bezczynność wykluczył i wiązał organ zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c.,

3. polegające na zobowiązaniu Szefa Służby Cywilnej do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 sierpnia 2009 r. w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Szef Służby Cywilnej pozostawał w bezczynności polegającej na nie rozpoznaniu wniosku z dnia 10 sierpnia 2009 r. w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej, w sytuacji gdy pismo z dnia 10 sierpnia 2009 r. nie wszczynało, w zakresie regulacji art. 21 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) - obecnie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) sprawy o mianowanie na urzędnika służby cywilnej,

4. polegające na ustaleniu właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 5 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że akt mianowania na urzędnika służby cywilnej stanowi mianowanie na stanowisko lub powołanie do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, którego obowiązek wynika z przepisów prawa, gdy tymczasem wskazana norma prawna nie znajduje w tym wypadku zastosowania, ponieważ mianowanie urzędnika służby cywilnej nie jest mianowaniem na stanowisko ani powołaniem do pełnienia funkcji publicznej, tj. naruszenie art. 2 i art. 5 pkt 3 p.p.s.a.,

5. polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku poprzedzającego ją wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym skargą tj. naruszenie art. 52 § 1 i 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

6. polegające na przyjęciu błędnego ustalenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszenie 149 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie poprzez uwzględnienie wiążącej treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. Sygn. akt II PK 259/13, przebiegu dotychczasowego postępowania, rozbieżnych stanowisk wyrażanych w doktrynie prawa i precedensowego charakteru rozstrzygnięć zawartych w wyroku wskazuje, że brak jest podstaw do stwierdzenia po stronie organu rażącego naruszenia prawa,

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie wiążącego organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II PK 259/13, przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz w samej skardze, a tym samym nietrafne ustalenie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że zaistniała bezczynność i miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

b) niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania postępowania jako odnoszącego się do bezczynności Szefa Służby Cywilnej w mianowaniu na urzędnika służby cywilnej w kontekście dwóch różnych ustaw o służbie cywilnej obowiązujących w czasie ustalonej bezczynności, a tym samym nie wyjaśnienie na jakich przepisach Sąd oparł się w wydanym orzeczeniu,

c) brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należytych rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zmian w interpretowaniu charakteru mianowania na urzędnika służby cywilnej w doktrynie i orzecznictwie oraz istniejącego w tym zakresie nadal sporu, a tym samym odniesienia stosownych w tym zakresie ustaleń do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.,

d) niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego skarżąca miała prawo oczekiwać aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej i nieustosunkowanie się w tym zakresie do obszernej i wieloaspektowej argumentacji Organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II PK 259/13 stwierdził wprost, że pozew powódki de facto jest odwołaniem od decyzji, to tym samym Sąd Najwyższy stwierdził jednoznacznie, że w obrocie prawnym istnieje akt, który w jego rozumieniu stanowi akt publicznoprawny, a od którego skarżąca miała prawo się odwołać na drodze administracyjnoprawnej. Tym samym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – wykluczona jest możliwość stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej stanowiącego przecież podstawę analizowanego przez Sąd Najwyższy pozwu.

Wskazano, że choć organ nie wydawał w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, to jednak pismami z dnia 21 sierpnia 2009 r., z dnia 16 listopada 2009 r. oraz z dnia 27 listopada 2009 r., Szef Służby Cywilnej konsekwentnie odmawiał skarżącej mianowania, co z punktu widzenia przedmiotu wniosku stanowiło jego rozpoznanie i przedstawienie w tym zakresie konkretnego rozstrzygnięcia. Przyjmując zatem, że Sąd Najwyższy uznał sprawę za rozstrzygniętą przez organ, Sąd I instancji miał obowiązek uznać, że sprawa została przez organ rozstrzygnięta, bo to wynika bezpośrednio z wyroku, który zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu skarżonego wyroku art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd odwołuje się do pisma z dnia 10 sierpnia 2009 r. nadając mu charakter wniosku wszczynającego sprawę administracyjną. Brak jest natomiast uzasadnienia takiego ustalenia. Podkreślono, że również wyrok Sadu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie wskazuje na tak ustaloną prawno kształtującą rolę tego pisma. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że całe postępowanie jest inicjowane zgłoszeniem pracownika służby cywilnej do postępowania kwalifikacyjnego, a w jego trakcie nie wymaga się wniosków o dokonanie mianowania, gdyż dokonanie go następuje automatycznie w oparciu o wyniki postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do pracowników służby cywilnej.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że ustawa o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) w zakresie przepisów dotyczących mianowania na urzędnika służby cywilnej, zgodnie z art. 215 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008, Nr 227, poz. 1505), obowiązywała do dnia 31 grudnia 2009 r., a zatem istnieją dwa konkurujące ze sobą w zakresie wyboru podstawy prawnej dla wyrokowania przez Sąd reżimy prawne. Sąd nie wskazał zaś, która z ustaw znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy akty te pod względem treści nie są tożsame.

Podniesiono ponadto, że zgodnie z art. 5 pkt 3 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powoływania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Wskazano, że zgodnie z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, urzędnikiem mianowanym może być tylko osoba, która w dniu mianowania (w roku 2009 dzień ten został wyznaczony na 1 grudnia) jest pracownikiem służby cywilnej, a więc zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę w urzędzie podlegającym reżimowi ustawy o służbie cywilnej. Warunek ten powtarza analogiczny wynikający z art. 19 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218), którą w związku przepisami końcowymi ustawy z 21 listopada 2008 r. (art. 215 i 216) stosowano w zakresie mianowań w służbie cywilnej w 2009 r. Skarżąca natomiast w dniu 27 maja 2009 r. otrzymała od pracodawcy – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – wypowiedzenie stosunku pracy, którego termin upłynął w dniu 31 sierpnia 2009 r. Podkreślono, że ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje możliwości ustanowienia stosunku pracy na podstawie aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. Podniesiono, że żaden przepis ustawy nie wskazuje, iż mianowanie ma charakter gwarantowany od momentu pozytywnego ukończenia postępowania kwalifikacyjnego, w szczególności, iż zostanie dokonane bez względu na wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy. Brak też jest podstaw do tego, aby traktować fakt uzyskania miejsca uprawniającego do mianowania za równoznaczny z prawem do mianowania, rozumianym jako pewne bezwzględne uprawnienie podmiotowe wyrażające się w tym, że począwszy od tej samej daty skutecznie w każdym czasie można domagać się dokonania mianowania przez Szefa Służby Cywilnej. Podano, że również w chwili obecnej brak jest możliwości prawnej mianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej, skoro mianowanie może zgodnie z ustawą nastąpić jedynie w roku kalendarzowym, w którym dana osoba przystąpi do postępowania kwalifikacyjnego. W świetle bowiem obowiązującego w 2009 r. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej Prezes Rady Ministrów rozstrzygał o prawie do mianowania na podstawie wyników uzyskanych przez uczestników postępowania kwalifikacyjnego w tym samym roku kalendarzowym, w którym podejmował to rozstrzygnięcie. Zatem ani Prezes Rady Ministrów w 2009 r. nie był uprawniony do przyjęcia za podstawę takiego rozstrzygnięcia wyniku uzyskanego przez osobę zainteresowaną w innym roku kalendarzowym, ani Szef Służby Cywilnej na podstawie przepisów obowiązujących począwszy od 1 stycznia 2010 r. nie jest uprawniony do takiego działania. Skarżący kasacyjnie organ uznał zatem, że z powyższych względów wykonanie wyroku Sądu I instancji jest niemożliwe. Sąd zobowiązał bowiem Szefa Służby Cywilnej do rozpoznania zasadności mianowania, które z przyczyn obiektywnych wynikających z ustawy jest niewykonalne.

W odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ wskazał, że powołane przez Sąd pismo z dnia 29 września 2014 r. pismo, które Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał za takie wezwanie (alternatywnie wskazując też pismo z dnia 19 listopada 2009 r.), w istocie dotyczy odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania, a nie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 10 sierpnia 2009 r. Co do treści pisma z dnia 19 listopada 2009 r. to, w opinii organu, jego treść nie daje podstaw dla przyjęcia, że stanowi ono wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Pismo to stanowi wniosek o powołanie skarżącej w dniu 1 grudnia 2009 r., a zatem w dniu, w którym zaplanowane zostały mianowania w roku 2009 i związane z nimi ślubowania. Zdaniem organu trudno w tym kontekście mówić o bezczynności organu w przedmiocie mianowania, skoro pismo skierowane zostało do Szefa Służby Cywilnej jeszcze przed dokonaniem mianowań. Pismo to ponadto stoi w sprzeczności z treścią pisma z dnia 29 września 2014 r.

W odniesieniu do orzeczonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku rażącego naruszenie prawa organ wskazał, że podejmował aktywne działania zmierzające do załatwienia sprawy, zawsze bez zwłoki informował skarżącą o swoich działaniach i ich przyczynach, odpowiadając na jej pisma. Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli, ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny. Zdaniem organu, wyrokiem Sądu Najwyższego został on postawiony w sytuacji, w której każda z jego interpretacji prowadziła do sprzeczności w zakresie stosowania przepisów prawa w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. W ocenie skarżącego kasacyjne organu z wyroku Sądu Najwyższego nie wynika bowiem – mająca zasadnicze znaczenie dla ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa – konieczność wydania decyzji organu I instancji. Wręcz odwrotnie, wynika z niego, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało już dokonane a skarżąca odwołuje się od niego. Organ podkreślił, że te okoliczności uzasadniają dodatkowo stanowisko o braku bezczynności w postaci rażącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. – C. wniosła o przyjęcie jako dowodów w sprawie następujących dokumentów:

a) pisma skarżącej z dnia 29 grudnia 2014 r.,

b) pisma Szefa Służby Cywilnej z dnia 26 stycznia 2015 r.,

c) pisma skarżącej z dnia 23 listopada 2015 r.

Wskazała, że w/w pisma powstały już po przekazaniu przez organ skargi do Sądu i dlatego nie znajdują się w aktach sprawy.

Wniesiono także o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty są skuteczne.

Jakkolwiek co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, to w zakresie, w jakim dotyczą one art. 149 § 1 p.p.s.a. ocena ich zasadności będzie możliwa dopiero po rozpatrzeniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem to od nich zależy, czy organ pozostawał w bezczynności i czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Nie jest uprawny zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował czynności skarżącej jako wyczerpujące wymóg poprzedzenia skargi wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kazuistyczne rozważania zawarte w skardze kasacyjnej bazują na próbie rozdzielenia żądania skarżącej w zakresie "odwołania od decyzji odmownej w sprawie mianowania" i domagania się mianowania na urzędnika służby cywilnej. Nie można jednak pomijać, co dostrzeżono w skardze kasacyjne, że działania podejmowane przez skarżąca po wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2014 r. pozostawały w związku z tym wyrokiem. Przedstawione w nim stanowisko miało niewątpliwie wpływ na treść formułowanych przez stronę żądań, choć jednocześnie nie ulega wątpliwości, że w całym postępowaniu strona domagała się, formułując różne żądania, zakończenia procedury kwalifikacyjnej aktem powołania, co podkreślił Sąd I instancji. Dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane w sprawie przez sądy powszechne, a ostatecznie Sąd Najwyższy potwierdzają, że żądanie strony nie było bynajmniej oczywiste co jego prawnej kwalifikacji. Strona próbowała dochodzić realizacji swojego interesu w rozmaity sposób. Także odpowiadając na wezwanie Sądu I instancji o sprecyzowanie żądania odpowiedziała w sposób na tyle niejednoznaczny, że w konsekwencji doszło do rozdzielenia skarg na skargę w przedmiocie bezczynności w sprawie mianowania na urzędnika i na skargę na pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia 21 sierpnia 2009 r., którą odrzucono prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II SA/Wa 682/15. W tych okolicznościach nie było podstaw, aby Sąd I instancji formalistycznie przyjął, że kierowane do organu wezwania dotyczyły wyłącznie rozpoznania odwołania od decyzji, a nie stanowiły wezwania do wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej mianowania po przeprowadzonym postępowaniu kwalifikacyjnym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 365 § 1 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie związania wyrokiem SN z 10 kwietnia 2014 r. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy państwowe oraz organy administracji, a w wypadkach przewidzianych w ustawie, także inne osoby. Sąd Najwyższy rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. uchylił ten wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 lutego 2013 r. w części objętej jego pkt II (oddalającym pozew stosunku do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) i zniósł postępowanie przed tymi sądami, a sprawę przekazał Prezesowi Rady Ministrów. W uzasadnieniu Sąd Najwyższy stwierdził, że po sprecyzowaniu żądań pozwu powódka domagała się ustalenia, że z dniem 23 lipca 2009 r. nabyła prawo do mianowania na urzędnika służby cywilnej oraz, że w okresie od dnia 23 lipca 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej był zobowiązany do dokonania czynności mianowania powódki na urzędnika służby cywilnej. Rozważając charakter zgłoszonego roszczenia w kontekście dopuszczalności drogi sądowej Sąd Najwyższy stwierdził, że żądanie pozwu nie mieści się w rozumieniu sprawy cywilnej. Powódka nie poszukuje ochrony praw podmiotowych, ale chce ustalić obowiązek Szefa Służby Cywilnej wynikający z ustawowo przyznanych mu kompetencji do mianowania urzędnika. Jej roszczenie ma zatem charakter publicznoprawny, mający swą podstawę w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r., a następnie w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. Sąd Najwyższy uznał, że w sprawie o ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, sądy administracyjne są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, jeśli obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Imperatywna forma czasownika "dokonuje" (mianowania) użyta w art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. oraz w art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. wskazuje na istnienie prawnego obowiązku, o którym mowa w art. 5 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2013 r., I OSK 65/13, LEX nr 1282738 oraz z dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2867/12, LEX nr 1314648). W konsekwencji Sąd Najwyższy uznał, że zgłoszone roszczenie zakwalifikować należy jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania powódki na urzędnika służby cywilnej.

Związanie wyrokiem Sądu Najwyższego może odnosić się tylko do takich kwestii, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia tego Sądu, w zakresie jego kompetencji. Wiążący zatem charakter ma kwalifikacja przedmiotu żądania, jako objętego właściwością sądów administracyjnych zgodnie z art. 5 ust. 3 p.p.s.a. Jej podstawą jest uznanie, że sprawa dotyczy mianowania, którego obowiązek wynika z przepisów prawa. Stanowisko Sądu Najwyższego nie ma natomiast waloru wiążącego w zakresie, w jakim uprawnienie do rozpoznania sprawy administracyjnej należy do właściwości sądów administracyjnych. W konsekwencji ocena, jaką formę administracyjnoprawną powinno przyjąć rozstrzygnięcie w sprawie i czy było ono poprawne, należy do wyłącznej właściwości sądów administracyjnych. Z tego powodu nie można przyjąć, że wiążący charakter ma także stanowisko SN, że sprawa administracyjna w niniejszym przypadku podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o tym, jaką formę winny przybrać działania organu administracji publicznej, należy do kompetencji sądów administracyjnych, które w tym zakresie winny zająć stanowisko. W konsekwencji nie można się zgodzić, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 365 § 1 k.p.a., albowiem nie był związany stanowiskiem, w jakiej formie prawnej powinno dojść do mianowania urzędnika lub odmowy mianowania i czy do takiej odmowy doszło.

Natomiast ze względu na związanie wyrokiem Sądu Najwyższego nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 p.p.s.a., w prawomocnym wyroku SN przesądził, że właśnie w przypadku mianowania na urzędnika służby cywilnej mamy do czynienia z obowiązkiem mianowania wynikającym z przepisów prawa, co w konsekwencji uzasadnia właściwość sądów administracyjnych w sprawach odmowy takiego mianowania.

Za uzasadnione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące art. 21 ust. 1 , art. 27 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca przyjęciem wadliwego wniosku, że odmowa mianowania urzędnika służby cywilnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, co w konsekwencji skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że brak takiej decyzji uzasadnia zarzut bezczynności.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie kwalifikacyjne, do jakiego przystąpiła strona, miało miejsce w roku 2009. W tej sytuacji podlegało ono reżimowi przepisów art. 6 ust. 1, 19-22, 24 i 26-28 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, a to w związku z art. 215 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, przewidujących obwiązywanie wskazanych przepisów do dnia 31 grudnia 2009 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 2006 r. limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy oraz limity i środki finansowe na wynagrodzenia określa ustawa budżetowa. Przepis art. 19 ustawy określa, kto może ubiegać się o mianowanie w służbie publicznej, musi to w szczególności być pracownik służby cywilnej. Pracownik kieruje zgłoszenie do postępowania kwalifikacyjnego, dyrektor generalny właściwego urzędu potwierdza spełnianie przez pracownika służby cywilnej warunków określonych w art. 19 ustawy. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej prowadzi Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (art. 22 ust. 1 ustawy). Wyniki postępowania kwalifikacyjnego wyraża się w punktach (ust. 4). Ostatecznym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego są punkty, o których mowa w ust. 4 i 5 (ust. 6). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego stanowiące sumy punktów wyższe od minimalnych liczb punktów za wiedzę, umiejętności i predyspozycje kierownicze określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów, podlegają uszeregowaniu w porządku malejącym (ust. 7). Ostateczne wyniki postępowania kwalifikacyjnego, o których mowa w ust. 7, publikowane są w Biuletynie (ust. 8).

Przepis art. 27 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż mianowań dokonuje się w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (limit mianowań urzędników w służbie cywilnej na dany rok budżetowy oraz limity i środki finansowe na wynagrodzenia, w tym wynagrodzenie zasadnicze, dodatki specjalne, dodatki służby cywilnej i dodatki zadaniowe oraz szkolenia członków korpusu Służby Cywilnej określa ustawa budżetowa). Zgodnie art. 27 ust. 2 ww. ustawy, Prezes Rady Ministrów dokonuje w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z liczbami punktów wyższymi od liczb punktów, o których mowa w art. 22 ust. 7, i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył Krajową Szkołę Administracji Publicznej. Stosownie do art. 27 ust. 3 tej ustawy, osiągnięcie miejsca uprawniającego do mianowania oznacza uzyskanie w postępowaniu kwalifikacyjnym co najmniej najniższych liczb punktów pozwalających na mianowanie wszystkich osób, które uzyskały te liczby punktów bez konieczności przekroczenia limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Ustalenie miejsca uprawniającego do mianowania następuje po uwzględnieniu liczby mianowań absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.

Z dniem mianowania dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że akt mianowania zawiera imię i nazwisko urzędnika oraz datę mianowania i sporządzany jest na piśmie. Tak lakoniczna treść aktu mianowania urzędnika służby cywilnej jest konsekwencją tego, że - co do zasady - nominację może otrzymać jedynie pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę, zatem jego warunki pracy i płacy, w szczególności rodzaj pracy (zajmowane stanowisko), miejsce jej wykonywania, wynagrodzenie za pracę odpowiadające rodzajowi pracy, ze wskazaniem składników wynagrodzenia, wymiar czasu pracy oraz termin rozpoczęcia pracy, a także oznaczenie pracodawcy poprzez ustalenie konkretnego urzędu administracji rządowej, zostały określone już wcześniej, w treści umowy o pracę. Przyjęty mechanizm przekształcenia dotychczasowego stosunku pracy w stosunek pracy na podstawie mianowania oznacza jedynie zmianę samej podstawy zatrudnienia, zaś elementy stosunku pracy ustalone w treści umowy o pracę zachowują nadal swą aktualność i nie ma potrzeby ponownej ich konkretyzacji.

Sąd I instancji przyjął, że powołanie jest decyzją administracyjną. Tezy takiej nie zawierają jednak powołane dla poparcia tego stanowiska orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 2981/12, I OSK 2867/12 i I OSK 65/13. Żadne z nich nie odnosi się do problemu kwalifikacji aktu mianowania czy odmowy mianowania. Postanowienia NSA z 19 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2867/12 i z 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 65/13 odnoszą się do etapu postępowania kwalifikacyjnego i przyznawanych w nim punktów. Zawarto w nich jedynie tezę, że dopiero sam akt mianowania, bądź odmowa mianowania kształtują sytuację prawną pracownika i mogą stać się przedmiotem skargi. Natomiast w wyroku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 2981/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę na bezczynność szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej wskazując, że po stronie organu obowiązek mianowania powstałby, gdyby ubiegający się spełnił ustawowe przesłanki do mianowania. Tylko w takiej sytuacji można by było zarzucić Szefowi Służby Cywilnej bezczynność w przedmiocie mianowania. Znamienne jest, że w wyroku tym Sąd nie przyjął tezy, iż brak odmowy w postaci decyzji uzasadnia zarzut bezczynności.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowa jest konstrukcja, że mianowanie na urzędnika służby cywilnej jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaś zaniechania wydania takiego aktu mianowania, osoba ubiegająca się o nie może chronić swój interes poprzez skargę na bezczynność. Przepisy ustawy z 2006 r., jak i z 2008 r. o służbie cywilnej nie stanowią o obowiązku wydania aktu o odmowie mianowania, nie kwalifikują mianowania jako decyzji, jak też nie przewidują stosowania w postępowaniu dotyczącym mianowania przepisów postępowania administracyjnego. Na przeszkodzie do zakwalifikowania mianowania jako aktu z zakresu administracji publicznej nie stoi także brzmienie art. 5 ust. 3 p.p.s.a., albowiem co do zasady określa on w sposób negatywny, w jakich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe. Nie są one właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji. Regulacja ta, ze względu na swój przedmiot, nie określa formy, w jakiej dochodzi do takiej odmowy i nie można z niej wnosić, że odmowa taka ma być sformalizowana w postaci aktu czy decyzji. Natomiast gdy obowiązek mianowania wynika z przepisów prawa, jak w niniejszej sprawie, sądy administracyjne są uprawnione do badania legalności takiego braku mianowania, co nie przesądza o tym, że musi ono znajdować potwierdzenie w spozytywizowanym akcie odmowy. Dostateczną formą ochrony jest także skarga na bezczynność w zakresie dokonania mianowania, co pozwala zbadać sądowi, czy brak mianowania nie narusza przepisów regulujących obowiązek jego dokonania.

Z tych względów zasadne było uchylenia wyroku Sądu I instancji, który zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony z dnia 10 sierpnia 2009 r. wzywającego do dokonania mianowania. Zasadny jest bowiem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej poprzez przyjęcie, że mianowanie następuje na wniosek strony. Procedurę tę inicjuje zgłoszenie do postępowania kwalifikacyjnego, o jakim mowa w tym przepisie, a mianowanie jest konsekwencją jej przeprowadzenia i następuje w ramach limitu, z uwzględnieniem liczby mianowań absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Zobowiązanie organu do działanie nie może także ograniczyć się do zobowiązania do wydania decyzji odmownej. W istocie uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie mianowania na urzędnika służby publicznej może być uwzględnione, jeżeli ubiegający się o nie spełnia ustawowe wymagania w dacie dokonywania mianowań w służbie.

W tym zakresie należy także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z 2006 r. o służbie cywilnej. Mechanizm wyboru kandydatów do mianowania wymaga procedowania w odniesieniu do wszystkich osób, które w danym roku kalendarzowym dokonały zgłoszenia lub wniosły wniosek o mianowanie. Kandydaci zaś muszą przejść procedurę w całości i nie jest możliwe powoływanie w kolejnym roku osób, które uzyskały liczby punktów wyższe od minimalnych w roku poprzednim. Konieczność dokonania mianowania w granicach limitu (art. 27 ust. 3 ustawy) i przy uwzględnieniu nie tylko osób, które przeszły postępowanie kwalifikacyjne, ale także będących absolwentami KSAP, wymusza dokonanie aktów mianowania w określonej dacie, na którą ustalana jest lista osób kwalifikujących się do mianowania.

Oceniając zasadność zarzutu bezczynności organu w mianowaniu strony na urzędnika służby cywilnej Sąd I instancji winien był zatem rozważyć, czy strona spełniała w dacie dokonywania mianowań w roku 2009 wymagania ustawowe. W tym zakresie bezsporne jest, że wobec ustania stosunku zatrudnienia, strona, mimo uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym, nie mogła zostać mianowana na urzędnika służby cywilnej. Akt mianowania nie mógł spowodować zatrudnienia strony w jakimkolwiek urzędzie, mógł dotyczyć jedynie osoby będącej pracownikiem służby cywilnej (art. 19 pkt 1 ustawy). Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że w związku z postępowaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w roku 2009 Szef Służby Cywilnej pozostaje w bezczynności, a w efekcie brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do dokonania czynności mianowania. Zasadność części zgłoszonych zarzutów kasacyjnych uzasadnia uchylenie wyroku Sądu I instancji, zaś dostateczny pozom wyjaśnienia sprawy daje podstawę do oddalenia skargi na bezczynność.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze przedmiot żądania oraz złożoność zagadnień prawnych związanych z żądaniem strony.