Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1252/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 39 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 64a, 64b, 64e, 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące – VII, VIII, IX, X, XI, XII 2018 r. oddala sprzeciw. .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem przez A. N. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z dnia 8 października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej w skrócie- k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., nr: [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na VII, VIII, IX, X, XI, XII 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta – decyzją z dnia [...] 2018 r., nr: [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na VII, VIII, IX,X,XI,XII 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 1056 zł, zaś w październiku dochód rodziny wyniósł 1024 zł. Organ wskazał, że skarżąca nie pracuje, przy czym nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, co potwierdza zaświadczenie lekarskie obejmujące okres od dnia 2 listopada 2018 r. do dnia

27 lutego 2019 r., lecz od kwietnia 2017 r., nie kontynuuje starań o wydanie przez Powiatowy Zespół do Spraw jej niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji nadmienił, że w jego ocenie, skarżąca nie podejmuje kroków w celu poprawy swojej sytuacji i nie dopełnia wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny. Wobec tego faktu organ podał, że odmówił skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności na okres od lipca do grudnia 2018 r. Organ wskazał przy tym, że rodzina skarżącej pomoc finansową na zakup żywności, w postaci zasiłku celowego specjalnego uzyskała na podstawie decyzji z dnia [...] 2018 r. na miesiące lipiec i sierpień 2018 r., a kolejnymi decyzjami z dnia [....] 2018 r., udzielono pomocy rodzinie w ograniczonej wysokości na miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2018 r., a na wniosek z dnia 7 listopada 2018 r., przyznany został zasiłek celowy na zakup żywności dla syna skarżącej, na miesiące styczeń i luty 2019.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając w nim, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów: art. 41 pkt 1 i 2, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7a, art. 7b i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutów podniosła, że ze względu na dalszą diagnostykę nie posiada jeszcze kompletnej dokumentacji medycznej. Posiada dalsza niezdolność do pracy i nie może zarejestrować się w Grodzkim Urzędzie Pracy, bo z tego powodu została wyrejestrowana. Wskazała, że gdyby była zaliczona do I lun II grupy inwalidzkiej, to by nie potrzebowała pomocy z MOPS. Przedstawiła swoją sytuację materialną i dochodową. Odnośnie kwestii współdziałania z pracownikiem socjalnym zaznaczyła, że zostało to opisane niejednokrotnie w kierowanych do organu pismach, w tym z dnia 17 maja 2018 r., 18 maja 2018 r. Uważa, że współdziałanie

to porozumienie się stron, a nie narzucanie woli jednej ze stron.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

SKO w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia wskazało, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może być przyznany zasiłek celowy- w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Organ wydając decyzję w oparciu o powyższy przepis zobowiązany jest do ustalenia, czy złożony wniosek dotyczy niezbędnej potrzeby oraz czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania mu tego rodzaju pomocy, przy czym podstawowym warunkiem jest spełnienie tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W przedmiotowej sprawie, decyzja dotycząca zasiłku celowego specjalnego wydana na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach tzw. uznania administracyjnego co oznacza, że organ wydając taką decyzję powinien działać w zakresie wyznaczonym przez normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Oczywistym jest jednak, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Jak stwierdził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 767/11, "przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach k.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku". W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać zarówno stronie postępowania jak i organowi wyższego stopnia, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe, SKO stwierdziło, że wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące od lipca do grudnia 2018 r., nastąpiło z przekroczeniem granic uznania, bez prawidłowego udokumentowania i umotywowania negatywnego stanowiska, z naruszeniem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższa ocena organu odwoławczego wynika z faktu, że organ pierwszej instancji wnioski skarżącej o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na przygotowanie jednego posiłku dziennie uznawał za umotywowane i oceniał pozytywnie, skoro zasiłki celowe specjalne, zasiłki celowe w ograniczonym rozmiarze na zakup żywności były udzielane rodzinie skarżącej, także na rzecz należącego do rodziny małoletniego syna, przy czym przyznana przez organ pierwszej instancji pomoc obejmowała kolejne miesiące od lipca 2018 r. do lutego 2019 r. Jednoczenie w oparciu o dokonane ustalenia oraz przyjęte kryteria dla osób ubiegających się o zasiłek celowy na zakup żywności do przygotowania posiłków w ramach programu osłonowego dotyczącego udzielania pomocy w zakresie dożywiania, organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił skarżącej przyznania żądania świadczenia obejmującego w znacznej części taki sam okres, tj. miesiące od lipca do grudnia 2018 r. Zdaniem SKO tego rodzaju rozstrzygnięcie motywowane brakiem współdziałania skarżącej z ośrodkiem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i wypełnieniem przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest rozstrzygnięciem dowolnym.

Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia, lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może stanowić: brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną.

Jak wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnił, że odmawia przyznania świadczenia ponieważ skarżąca nie kontynuuje starań o uzyskanie orzeczenia ustalającego stopień jej niepełnosprawności, które w przypadku potwierdzenia jej całkowitej niezdolności do pracy zniosłoby obowiązek uzyskania statusu osoby bezrobotnej i podjęcia pracy. Skarżąca zatem nie podejmuje kroków w celu poprawy swojej sytuacji i nie dopełnia wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny, a zatem w ocenie organu pierwszej instancji, wypełnia przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko to jest nieuzasadnione, gdyż organ pierwszej instancji zajął je przedwcześnie i w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny. Organ pierwszej instancji zastosował wobec skarżącej sankcję z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tymczasem ma ona zastosowanie tylko jeżeli "u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc leży jej zła wola". Okoliczności omawianej sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniają do przyjęcia, iż działanie skarżącej było nacechowane złą wolą oraz niechęcią do współdziałania z pracownikami socjalnymi tj. że celowo utrudniała postępowanie przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności, pomimo że w istocie nie wyjaśnił okoliczności związanych z uzupełnieniem dokumentacji medycznej i niepodejmowaniem postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności oraz w okoliczności dotyczących warunków zarejestrowania się skarżącej w Grodzkim Urzędzie Pracy. Jednocześnie stawiając skarżącej zarzut braku współdziałania organ nie rozważył tych okoliczności, które dotyczyły jej faktycznych możliwości radzenia sobie z problemami życiowymi.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie podjął także czytelnych i aktualnych w dacie wydania skarżonej decyzji rozważań dotyczących sytuacji dochodowej skarżącej, z których w szczególności wynikałoby jakie zobowiązania, w jakiej wysokości ciążą na skarżącej, jakie są faktycznie miesięczne koszty utrzymania mieszkania i rodziny, czy skarżąca je ponosi, a jeżeli tak to w jakim stopniu i z jakich środków je pokrywa – przy czym organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy i oceny sytuacji w jakiej pozostawała skarżąca oraz pomocy przez nią wnioskowanej między innymi w odniesieniu do rodzaju i zakresu pomocy ewentualnie przez organ dotychczas udzielonej. Kolegium wskazało, że negatywna ocena skarżonej decyzji znajduje potwierdzenie w poglądach sformułowanych przez WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 863/18 w odniesieniu do decyzji uprawniających A.K do zasiłków celowych na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na miesiące kwiecień, maj oraz czerwiec 2018 r., przy czym ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażona przez WSA w Krakowie pozostaje wg SKO całkowicie aktualna w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia obejmującego okres od lipca do grudnia 2018 r.

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, że należało zaskarżoną decyzję, jako wadliwą, uchylić a sprawę przekazać organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W skutecznie wniesionym sprzeciwie skarżąca wyraziła niezadowolenie z podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji. Wskazała, że sprawy dotyczące wnioskowanej przez nią pomocy społecznej są przeciągane, a jej sytuacja finansowa nie uległa zmianie – w dalszym ciągu nie uzyskuje żadnej pomocy z MOPS na siebie. Odnosząc się do kwestii odwieszenia postępowania w sprawie przyznania stopnia niepełnosprawności skarżąca wskazała, że ze względu na dalszą diagnostykę nie posiada jeszcze pełnej dokumentacji medycznej, jednak posiada dalszą niezdolność do pracy, co uniemożliwia jej zarejestrowanie w Grodzkim Urzędzie Pracy. Skarżąca przedstawiła również swoją sytuację finansową, wskazując na miesięczne dochody oraz wydatki. Wymieniona zarzuciła, iż MOPS nie respektuje przedstawianych przez nią zaświadczeń lekarskich, zanegowała również twierdzenie organów wydających decyzje w niniejszym postępowaniu, zgodnie z którym nie współpracuje ona z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej.

W piśmie procesowym z dnia 6 marca 2020 r. wyznaczony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu zarzucił SKO wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Podniósł, że Kolegium uchyliło się od merytorycznego dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczyło się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie pełnomocnika, nawet jeżeli materiał dowodowy w kwestii sytuacji dochodowej skarżącej, wymagał uzupełnienia, to Kolegium mogło zastosować art. 136 k.p.a. i poczynić niezbędne ustalenia we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Jak wynika z kolei z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Patrząc przez ten pryzmat ma kwestionowaną sprzeciwem skarżącej decyzję SKO, działającego jako organ odwoławczy, stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się w tym zakresie jednoznaczne poglądy. Wynika z nich, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88).

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązany był więc ocenić, czy rzeczywiście SKO mogło wydać decyzję kasacyjną.

Materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 39 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.; zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Samo przywołanie przez organ odpowiedniego przepisu ustawy jeszcze nie decyduje o tym, że stanowi on podstawę prawną rozstrzygnięcia. O tym przesądzają bowiem subsumpcja normy prawnej wyrażonej w przepisie do konkretnego stanu faktycznego i rozważania prawne, zawarte w decyzji – a więc ustalenie, który przepis ma zastosowanie w sprawie, przedstawienie jego wykładni i wskazanie prawnych konsekwencji jego zastosowania do konkretnego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w ogóle brak rozważań w tym zakresie. Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że po ustaleniu dochodu rodziny skarżącej, w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej, dochód nie przekroczył kwoty ustawowego kryterium dochodowego. Ani nie przytoczył treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej, ani nie przedstawił jego wykładni. Organ pierwszej instancji skoncentrował natomiast rozważania prawne na kwestii stosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, określającego prawne konsekwencje braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi. Podkreślił tylko, że rodzinie skarżącej udzielono już pomocy i ma ona zaspokojona potrzebę w postaci przedmiotowego świadczenia. "...Ośrodek zdecydował więc o nie przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności na okres I i II 2019 r."

SKO w komparycji kwestionowanej decyzji kasacyjnej przywołało także art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wyjaśniając kiedy może być przyznany zasiłek celowy i co powinien w tego rodzaju sprawach ustalić organ prowadzący postępowanie.

Decydujące znaczenie ma zatem stwierdzenie przez Sąd, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, a powody te koncentrują się wokół możliwości zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jako podstawy wydania negatywnej dla skarżącej decyzji w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na wskazane miesiące.

W świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Skoro podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jak trafnie rzecz ujął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 725/19; LEX nr 2763239 "Nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy z 2014 r. o pomocy społecznej", to Kolegium w sposób wyraźny w powodach uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podkreśliło właśnie ten aspekt. Wskazało mianowicie w motywach swojej decyzji, co najistotniejsze, że organ ten nie wykazał braku współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jej sytuacji, w której się znalazła, który to może być podstawą do wydania w sprawie negatywnego rozstrzygnięcia co do jej istoty. Wyraźnie zatem podniosło Kolegium, że nie zostało wykazane,

iż skarżącej można by przypisać złą wolę w takim stopniu, że brak współdziałania jest wynikiem zawinionej postawy wnioskodawcy.

WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1073/18, stwierdził, że "...organy nie mają uprawnień by domagać się od skarżącej złożenia odpowiedniej dokumentacji medycznej w celu zakończenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Nie mogą również na skarżącą nakładać obowiązku podpisania zobowiązania do dostarczenia niezbędnej dokumentacji i odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Skarżąca wszczęła przedmiotowe postępowanie i to w jej gestii powinny pozostawać działania zmierzające do usunięcie przyczyn jego zawieszenia. Bez wątpienia uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności byłoby korzystne dla skarżącej, gdyż normalizowałoby jej status jako osoby mogącej podejmować lub nie - pracę zarobkową. Natomiast do czasu wydania takiego orzeczenia, skarżącą należy traktować jako osobę zdrową, która okresowo jedynie korzysta ze zwolnień lekarskich. Bowiem samo wszczęcie postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, nie czyni ze skarżącej osoby niepełnosprawnej. Jedynie uzyskanie odpowiedniego orzeczenia może nadać skarżącej status osoby niepełnosprawnej.

Natomiast w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 683/18, Sąd stwierdził "....że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez skarżącą informacji o pozostawaniu w leczeniu, w tym w szczególności psychiatrycznym i neurologicznym." oraz, że "Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej. Należy mieć bowiem na uwadze, że organy współdziałające z osobami zgłaszającymi się po pomoc społeczną muszą uwzględniać, że przyznanie świadczeń nie może być uzależnione wyłącznie od trudnych warunków materialnych osoby zainteresowanej, ale powinno być uzasadnione również jej nieporadnością bądź nieskutecznością działań (por. K. Stopka, Zasada subsydiarności a prawo do świadczeń z pomocy społecznej, Sam. Teryt. 2008/11, s. 41). Stwierdzenie owej nieporadności, czy też nieskuteczności działań winno skutkować prowadzeniem przez organy postępowania w sposób uwzględniający taki stan rzeczy, w szczególności sytuację zdrowotną osób ubiegających się o wsparcie, co wynika z obowiązku nałożonego przepisem art. 77 § 1 k.p.a."

Wskazane wyroki wpisują się więc również w stanowisko organu odwoławczego w niniejszej sprawie - niewykazania w decyzji pierwszoinstancyjnej braku współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej, który musi być wynikiem wnikliwych ustaleń w konkretnej sprawie.

Stanowiska te w pełni Sąd podziela. Nie można zatem domagać od skarżącej złożenia stosownej dokumentacji medycznej w celu zakończenia postępowania

o ustalenie stopnia niepełnosprawności, zaś, co niezmiernie ważne, "Ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.s. wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wolą skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej."

Trafnie więc wskazało Kolegium, że organ pierwszej instancji nie rozważył tych okoliczności. Zasadnie jest też stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w kwestii faktycznych możliwości skarżącej radzenia sobie z problemami życiowymi.

W kontekście tego nabierają więc szczególnego znaczenia argumenty Kolegium, że organ pierwszej instancji nie podjął także czytelnych i aktualnych w dacie wydania skarżonej decyzji rozważań dotyczących sytuacji dochodowej skarżącej, z których w szczególności wynikałoby jakie zobowiązania, w jakiej wysokości ciążą na skarżącej, jakie są faktycznie miesięczne koszty utrzymania mieszkania i rodziny, czy skarżąca je ponosi, a jeżeli tak to w jakim stopniu i z jakich środków je pokrywa, przy czym organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy i oceny sytuacji w jakiej pozostawała skarżąca oraz pomocy przez nią wnioskowanej min. w odniesieniu do rodzaju i zakresu pomocy przez organ dotychczas udzielonej. Przy czym pamiętać należy o tym, że np. zajęcie wynagrodzenia przez komornika sądowego nie ma wpływu na ustalenie dochodu rodziny dla celów związanych z ustaleniem prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wobec tego nie można skutecznie, także i w tym przypadku, zarzucić Kolegium, że wydana w sprawie decyzja kasacyjna jest wadliwa i narusza art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy w wielu orzeczeniach sądy administracyjne podkreślają, że nie jest wystarczające samo stwierdzenie organu braku współpracy beneficjenta, lecz okoliczność ta powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i mieć co najistotniejsze rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy, to zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w tym przypadku jest niezasadny. Kolegium nie mogło przecież skorzystać z kompetencji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), bo w sytuacji braku wykazania współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym, dokonywałoby własnych ustaleń w tym zakresie "na nowo", co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie chodzi tu przecież o analizę dokumentacji medycznej, lecz o ustalenie konkretnych czynności skarżącej świadczących o jej postawie nacechowanej zła wolą w przezwyciężeniu swojej sytuacji życiowej w odniesieniu do działań organu pomocy społecznej.

Również w kwestii dochodu rodziny skarżącej wymagana była co najmniej weryfikacja sytuacji i materialnej i dochodowej rodziny skarżącej, zważywszy na aspekt, iż warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna.

Zasadnie zauważyło też Kolegium decyzja z art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza, że działanie organu ograniczone jest z jednej strony celami i zasadami pomocy społecznej (art. 3 i 4 tej ustawy) z drugiej zaś zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z artykułów: 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rzetelne ustalenia, czy skarżąca jest w stanie bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych zasobów trudności, w których się znalazła i czy cel, z uwagi na który domagała się wsparcia, mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ustaleń tych organ pierwszej instancji nie poczynił i nie rozważył także, czy sytuacja rodziny skarżącej należy do takich, że pomimo utrudnionej współpracy, pomoc społeczna powinna być jej udzielona. Oczywiście, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu da oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej, czy już udzielonej beneficjentowi pomocy. Organ musi jednakże każdorazowo badać sytuację beneficjenta, czy nie jest konieczne udzielenia mu wsparcia, by mógł dalej egzystować, zwłaszcza, że w tym konkretnym przypadku skarżąca wnioskowała o przyznanie pomocy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na określone miesiące.

Kolegium miało więc podstawy uchylić się na tym etapie od merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy podkreślając, że w tym zakresie swego rodzaju automatyzm stwierdzenia braku współpracy beneficjenta z pracownikami socjalnymi nie może mieć miejsca.

SKO nie uchybiło zatem postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą natomiast uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd nie może być ocena materialnoprawna co do istoty sprawy. Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą też stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.