Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1362/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Powołane przepisy: article: art 271 ust 1i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M. Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M. Sp. z o.o. kwotę 780 zł ( słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 marca 2018 r., znak:KR.ZUO.2.470.273.2018.IS, Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZPGW") działając zgodnie z art. 271 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego, przesłało Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o., jako podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłaty, informację roczną Nr 273 ZZ,Kraków,OS/2018 ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, tj. za pobór wód podziemnych ze studni GM-1 w m. Michałowice do celów wodociągu grupowego Michałowice II za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia

2018 r. Wysokość tej opłaty ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 40.00000000 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.01111111 m3/s.

Pismem z dnia 25 września 2018 r. znak: PUK.DT.37.2018, spółka złożyła reklamację i wniosła o ponowne wyliczenie wysokości opłaty stałej oraz zaliczenie nadpłat powstałych w wyniku ponownego wyliczenia wysokości opłaty stałej na poczet przyszłych zobowiązań z tytułu opłaty stałej za usługi wodne lub zwrot nadpłaconej różnicy na rachunek bankowy.

Dyrektor ZZPGW poinformował spółkę, że reklamacja została wniesiona po terminie i w związku z tym nie może zostać rozpatrzona.

Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. pismem z dnia 31 grudnia 2018 r., znak: PUK.DT.37-2.2018, przesłało do ZZPGW "Oświadczenie o potrąceniu" z żądaniem zwrotu (po dokonaniu potrącenia) powstałej nadpłaty w kwocie 549,04 PLN.

Dyrektor ZZPGW pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. odmówił zapłaty żądanej kwoty wskazując, że oświadczenie o potrąceniu jest nieskuteczne, ponieważ powołane przez Spółkę wymagalne zobowiązanie do zwrotu nadpłaconej opłaty stałej obiektywnie nie istnieje, podczas gdy opłata wskazana w informacji jest wymagalna, reklamacja wniesiona przez Spółkę, z uwagi na upływ terminu, nie mogła zostać rozpatrzona, a Spółka nie ma uprawnień do samodzielnego rozpatrywania reklamacji na swoją korzyść.

Do dnia 31 stycznia 2019 r. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. nie uiściło IV raty opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości wynikającej z informacji rocznej Nr 273 ZZ,Kraków,OS/2018. W związku z powyższym Dyrektor ZZPGW pismem z dnia 19 czerwca 2019 r., znak: KR.ZUO.2.470.273.2018.TC, zawiadomił Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia temu podmiotowi wysokości opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. za pobór wód podziemnych ze studni GM-1 w m. Michałowice do celów wodociągu grupowego Michałowice II, informując stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie, składania wniosków i zastrzeżeń.

W tym stanie rzeczy Dyrektor ZZPGW decyzją z dnia 17 lipca 2019 r., znak: KR.ZU0.2.470.273.2018.TC, na podstawie art. 271 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako "Prawo wodne") określił Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. opłatę stałą w wysokości 2.028,00 PLN (słownie: dwa tysiące dwadzieścia osiem złotych 0/100 groszy) za pobór wód podziemnych ze studni GM-1 w m. Michałowice do celów wodociągu grupowego Michałowice II za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r.

W odwołaniu Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. wniosło o uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie, że wysokość opłaty za pobór wody wynosi 1.476,00 zł lub ewentualne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się spółka zarzuciła organowi l instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej maksymalnego poboru godzinowego, jak również naruszenie art. 8 k.p.a. w wyniku wydawania odmiennych orzeczeń (informacji oraz decyzji) w zakresie wysokości kwoty ustalonej w informacji rocznej i decyzji, przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (w skrócie "Dyrektor RZGW") z dnia 10 września 2019 r., znak: R.RU0.470.14.2019.MK, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora ZZPGW z dnia 17 lipca 2019 r., znak KR.ZUO.2.470.273.2018.TC.

W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia Dyrektor RZGW podniósł, że Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 20 stycznia 2015 r., znak: OS.II.6341.190.2014.2015.MP wydanego przez Starostę Krakowskiego, na pobór wód podziemnych ze studni GM-1 w m. Michałowice do celów wodociągu grupowego Michałowice II, w ilości Qmaxh = 40m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W ocenie organu II instancji w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora ZZPGW do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 2028,00 zł, albowiem Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. nie wniosło na rachunek bankowy Wód Polskich IV raty kwartalnej wymienionej opłaty, do końca miesiąca następującego po upływie tego kwartału, tj. do 31 stycznia 2019 r. Wyjaśniono, że określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor ZZPGW dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Opłata za pobór wód podziemnych że studni GM-1 w m. Michałowice do celów wodociągu grupowego Michałowice II została określona jako iloczyn jednostkowej opłaty, wynoszącej 500,00 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Qmaxh=40m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.01111111m3/s. Z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne wynika, że do obliczenia wysokości opłaty stałej używa się maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Stąd w sytuacji posiadania przez dany podmiot uprawnienia do poboru wód podziemnych w ilości maksymalnej, określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, które zostało wydane na wniosek tego podmiotu, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nalicza uprawnionemu opłatę stałą właśnie w oparciu o tak określoną, możliwą do pobrania ilość wód podziemnych.

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji ustalił spółce wysokość opłaty stałej stosując wskazaną wyżej wykładnię oraz w oparciu o ww. przepisy przekazując podmiotowi najpierw informację roczną z ustaleniem kwoty opłaty z pouczeniem o możliwości wniesienia reklamacji w terminie 14 dni od doręczenia informacji rocznej. Nieskorzystanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ze wskazanego środka prawnego, lub też złożenie reklamacji po upływie ustawowego terminu bez jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu, oznacza zakończenie sprawy na etapie ustalenia opłaty w informacji rocznej tj. informacji Nr 273 ZZ, Kraków, ÓS/2018, która pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Wyjaśniono przy tym, że do informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, od której podmiot korzystający z tych usług nie złożył reklamacji, w myśl art. 300 ust. 1 Prawa wodnego powinny być odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 47 § l i § 2 tej ustawy, a opłata w wysokości ustalonej w informacji rocznej staje się opłatą należną.

Tym samym stwierdzono, że reklamacja jest jedynym środkiem prawnym dającym możliwość zakwestionowania przez podmiot wysokości opłaty stałej ustalonej w informacji, co wynika z art. 273 ust. 1 Prawa wodnego. Skutku takiego nie może zatem odnieść zastosowane przez spółkę potrącenie na podstawie art. 498 i nast. k.c. Jak wynika z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego oraz z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych, opłaty za usługi wodne mają charakter daniny publicznej i należy w odniesieniu do nich stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (dalej jako "o.p."). Dla potrącenia zobowiązań i zaległości podatkowych, zgodnie z art. 64 § 1 o.p. konieczne jest posiadanie wierzytelności przysługujących od Skarbu Państwa ze ściśle wymienionych przez ustawę tytułów, wśród których ustawa nie wymienia opłat za usługi wodne, charakteryzujących się określonymi cechami. Potrącenie następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ podatkowy. W przypadku odwołującej się spółki, żadna ze wskazanych powyżej przesłanek potrącenia nie została spełniona.

Stwierdzono w konsekwencji, że w związku z brakiem uiszczenia przez spółkę należnej IV raty opłaty stałej, Dyrektor ZZPGW słusznie określił zaskarżoną decyzją opłatę stałą w takiej samej wysokości zgodnie z art. 271 ust. 7 Prawa wodnego.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za 2018 rok została przekazana spółce po raz pierwszy od czasu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne. Tym samym w odniesieniu do 2018 roku, jakiekolwiek odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie mogło mieć miejsca, skoro praktyka taka nie zdążyła się jeszcze ukształtować.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o. o. wniosło o: uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2019 r., jak i o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 271 ust. 2 w związku z art. 9 ust. 4 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym wyliczeniu wartości 1m3/s i ustaleniu, że pobór roczny wody jest wyższy niż zezwala pozwolenie wodnoprawne, które stanowi podstawę obliczenia należnej opłaty za usługi wodne, co skutkuje wymierzeniem przez organ tej opłaty w wysokości nieodzwierciedlającej kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez organ II instancji, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego a nie rocznego najlepiej odzwierciedla formę odpłatności za rezerwację środowiska wodnego w zakresie i ilości, która umożliwia korzystanie ze środowiska wodnego w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, jaką jest opłata stała, o której mowa w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, podczas gdy zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia oraz nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego i dopuszczalnego poboru wód podziemnych przez stronę skarżącą,

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7a §1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty, na skutek czego doszło do ustalenia rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej (znacznie zawyżonej) do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych, jak również wymierzenie daniny publicznej, która za swoją podstawę będzie mieć zachowania podmiotu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa, w tym zapisy pozwolenia wodnoprawnego, co należy uznać za niedopuszczalne,

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia słusznego interesu obywateli oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co ma istotną rolę w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy nowego rozwiązania w zakresie usług wodnych, jakim jest opłata stała.

Uzasadniając zarzut niewłaściwego obliczenia opłaty wskazano, że podstawą prawną poboru wód ze studni GM-1 w Michałowicach jest decyzja Starosty Krakowskiego z dnia 20 stycznia 2015 r., która podaje trzy parametry poboru: maksymalny pobór godzinowy - 40 m3/h, maksymalny pobór dzienny - 698,63 m3/d i maksymalny pobór roczny – 255.000 m3/rok. Do wyliczenia wysokości opłaty stałej błędnie przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego godzinowego poboru wód - 40 m3/h, zamiast wskaźnika maksymalnego rocznego poboru wód (255.000 m3/rok). Podejście takie jest nietrafne i winno podlegać korekcie. Zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym ustalona została maksymalna roczna ilość wody do pobrania z ujęcia na poziomie 255 000 m3/rok. Zatem niezależnie od możliwej, dopuszczalnej czasowo, godzinowej wydajności ujęcia, faktyczna ilość wody pobranej nie może przekroczyć wartości maksymalnej, podanej w zdaniu poprzednim. Przyjęcie kalkulacji wskazanej przez organ prowadziłoby do wniosku, że roczny limit w ogóle nie obowiązuje, zaś Strona jest uprawniona do pobrania i zarazem obciążona opłatą za ilość wody znacznie przekraczającą ustalony limit roczny. W ocenie strony skarżącej, to wielkość określona w pozwoleniu wodnoprawnym może być podstawą obliczenia należnej opłaty. Okoliczność, że jest to nowa danina nie może oznaczać, że w toku postępowania, które ma określić jej wysokość organ nie powinien uwzględnić istniejącego sposobu funkcjonowania podmiotów korzystających ze środowiska i związanych z tym uwarunkowań. Zdaniem strony właściwa interpretacja art. 271 ust. 2 Prawa wodnego to taka, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego, który odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, jaką może pobrać spółka. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą spółka może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości może zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego.

Skarżąca spółka nadmieniła także, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60AVE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną"). W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zatem system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Nadto podniesiono, że w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ dokonał naliczenia opłaty stałej należnej za rok 2018 w wysokości postulowanej przez stronę w reklamacji z dnia 25 września 2019 r.

Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt SK 18/09 wyjaśnił, że w państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Ponownie podkreślono, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RGZW w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie znak KR.RUO.470.14.2019.MK z dnia 10 września 2019r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie, znak KR.ZUO.2.470.273.2018.TC, którą określono podmiotowi Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Michałowicach Sp. z o.o. , za okres od 1 stycznia 2018r. do 31 grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 2028 PLN za pobór wody ze studni GM-1 w Michałowicach do celów wodociągu grupowego Michałowice II.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy u.p.w., w szczególności art. 271 ust. 2 tej ustawy oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z kolei w myśl § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., do dnia 31 grudnia 2019 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych – 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Mając na uwadze wymienione powyżej regulacje prawne, wskazać należy, że dla ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, konieczne jest określenie trzech współczynników, których iloczyn stanowić będzie wysokość tej opłaty. Pierwszy ze współczynników – jednostkowa stawka opłaty za pobór wód podziemnych – został określony wprost w przepisach rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. i w oparciu o § 15 pkt 1 tego rozporządzenia wynosi on obecnie 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Wątpliwości nie budzi również drugi ze wskazanych w treści art. 271 ust. 2 u.p.w. współczynników dotyczący czasu wyrażonego w dniach, gdyż jak wynika z treści art. 271 ust. 1 pkt 1 u.p.w., ww. opłata stała za pobór wód podziemnych ustalana jest w skali rocznej, a w związku z tym podstawą do jej wyliczenia będzie rok kalendarzowy, a więc 365 dni. Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie pozostaje natomiast sposób określenia trzeciego z ww. współczynników, tj. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W tym zakresie wymaga podkreślenia, że zgodnie z decyzją z dnia 20 stycznia 2015r. r. (znak: OS.II.6341.190.2014.2015.MP), Starosta Krakowski udzielił stronie skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów kredowych ze studni wierconej podstawowej GM-1 w Michałowicach dla potrzeb gminnego wodociągu grupowego "Michałowice II" w ilości nie przekraczającej maksymalnej godzinowej Q= 40,0 m3/h, średniej dobowej Q=698,63 m3/d oraz maksymalnej rocznej Q=255 000 m3/rok.

Tym samym w ww. decyzji wydanej jeszcze w oparciu o przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), określono z jednej strony średni limit dobowy oraz jednocześnie maksymalny limit godzinowy i roczny poboru wód podziemnych, przy czym zastrzeżono, że żaden z tych limitów nie może zostać przez stronę przekroczony. Pozwolenie to zostało udzielone na czas określony, tj. do dnia 20 stycznia 2025 r., a w związku z tym obowiązywało ono nadal w dacie wydawania kwestionowanych decyzji.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ do ustalenia opłaty stałej przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, tj. 40 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,01111111 m3/s. W ocenie Sądu, taki sposób wyliczenia przez Wody Polskie wysokości rocznej opłaty stałej, należało w przedmiotowej sprawie uznać za nieprawidłowy. Wymaga bowiem podkreślenia, że określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą strona skarżąca może pobierać w ciągu godziny. Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca może stale, tj. przez cały czas dokonywać poboru wody podziemnej w maksymalnej godzinowej ilości, gdyż – zgodnie z treścią ww. pozwolenia wodnoprawnego– ograniczać ją będzie zarazem dopuszczalna średniodobowa wielkość poboru wody, jak również roczna maksymalna ilość. Jeżeli bowiem z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że maksymalny roczny pobór wody nie może przekraczać 255 000 m3/rok, to tak określona wartość równoznaczna jest maksymalnemu poborowi rocznemu. Gdyby zatem przyjąć – jak uczyniły to Wody Polskie – że dla obliczenia opłaty stałej prawnie relewantny jest maksymalny godzinowy pobór wody, wynoszący 40,0 m3/h, to po pomnożeniu tej liczby przez liczbę godzin w ciągu doby (24), oraz przez liczbę dni w roku (365) okazałoby się, że maksymalny pobór roczny wyniósłby 350 400 m3/rok, a zatem więcej niż określona w pozwoleniu wodnoprawnym wartość graniczna (255 000 m3/rok). Z wyliczeń tych wynika zatem, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się jedynie incydentalnie i z pewnością nie będzie on odzwierciedlał maksymalnej ilości poboru rocznego. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało uznać, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok 2018 godzinowego wskaźnika poboru wód podziemnych było nieprawidłowe. W takim bowiem przypadku ilość pobranej wody w ciągu doby, obliczona na podstawie maksymalnego godzinowego poboru wody (40 m3/d), jako przekraczająca roczny limit określony w pozwoleniu wodnoprawnym (tj. 255 000 m3/rok) nie może być uznana – stosownie do treści art. 271 ust. 2 u.p.w. – za maksymalną ilość wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż zastosowanie tego wskaźnika doprowadziłoby do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedlałaby kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony skarżącej legalnego poboru wód w skali roku. Tym samym – jak zasadnie zwróciła na to uwagę strona skarżąca – podstawą do wyliczenia maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego (trzeci z wymienionych w art. 271 ust. 2 u.p.w. współczynników), powinien być wskaźnik rocznego maksymalnego poboru wody, tj. 255 000 m3/rok, po przeliczeniu go w m3/s. Dopiero bowiem wartość 255 000 m3/rok wyrażona w m3/s ( to jest 0,008085997), a następnie pomnożona przez 365 dni i jednostkową stawkę opłaty stanowić będzie podstawę dla wyliczenia rocznej opłaty stałej w oparciu o art. 271 ust. 2 u.p.w. w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.

Dlatego też, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Trzeba przy tej okazji wskazać, że problem powyżej opisany był przedmiotem wypowiedzi wielu sądów, tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i innych sądów administracyjnych. Podobne do powyższego stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 września 2019 r. II SA/Łd 358/19, LEX nr 2724443: "W sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość poboru wód podziemnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 p.w., zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego". Podobnie wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r., II SA/Ol 433/19, LEX nr 2727977, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r. II SA/Łd 718/18, LEX nr 2608198, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1440/18, LEX nr 2604613, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r. II SA/Łd 650/18, LEX nr 2584763, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 października 2018 r. II SA/Kr 853/18, LEX nr 2576840, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2018 r. II SA/Kr 854/18, LEX nr 2575920, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 października 2018 r. II SA/Kr 856/18, LEX nr 2573523, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2018 r. II SA/Kr 842/18, LEX nr 2570099. Końcowo należy zacytować w pełni trafną tezę WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 4 października 2018 r. II SA/Wr 472/18, LEX nr 2572820 wskazał: "Ustawa z 2017 r. - Prawo wodne nakazuje przyjęcie do obliczeń poboru określonego w m3/s (art. 271 ust. 2 ustawy), natomiast nie stanowi, która z wielkości określonych jako maksymalne powinna zostać przeliczona na m3/s. W tym stanie rzeczy przy dokonywaniu tego wyboru organ powinien uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a. oraz zasady prawa daninowego (zakaz wykładni celowościowej, zasada in dubio pro tributario lub zakaz stosowania reguły in dubio pro fisco, czyli wykładni na niekorzyść podatnika)".

Co się tyczy podniesionej kwestii aktualnego brzmienia art. 403 ust. 2 p.w.:

"W dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności:

1) ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok;" – prawdą jest, że co do wód podziemnych ma być określony wskaźnik w m3/s. Niemniej w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnika tego nie było. Trzeba zatem podnieść, że skoro ustawodawca nie zdecydował się na wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych w poprzednim brzmieniu, nie jest zadaniem sądu ujednolicanie nowego i starego stanu prawnego, ale wskazanie sposobu obliczenia opłaty z zachowaniem wyżej przytoczonych zasad, nie pogarszając sytuacji podmiotu zobowiązanego. Jeśli bowiem opłata stanowi zryczałtowaną rekompensatę za gotowość do poboru wód, to powinno się brać pod uwagę wielkość tego poboru określoną w pozwoleniu wodnoprawnym. Skoro przepis mówi o potencjalnym, chwilowym, maksymalnym poborze w dowolnym momencie, to jest to w opisywanej sprawie limitowane poborem rocznym.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.