Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 202/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 4-6, art. 28 ust. 1, 2,3, 3a,3b, art 32
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. B. (dalej też: wnioskodawca, zobowiązany, skarżący) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2016 r., na mocy której organ uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z dnia 8 grudnia 2015 r. nr [...] w części dotyczącej należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 do lutego 2002 i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, utrzymując w pozostałym zakresie w mocy decyzję odmawiającą stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 122.106,52 zł.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

P. B. pismem z dnia 5 października 2015 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: też ZUS, Zakład) o umorzenie należności składkowych powstałych z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 lutego 1998r. do dnia 18 lipca 2014 r.

We wniosku płatnik powołał się na trudną sytuację materialną, wskazując, że ze względu na czasowy charakter zatrudnienia (umowy zawarte na czas określony) oraz uzyskiwanie najniższego wynagrodzenia nie jest w stanie spłacać powstałego względem ZUS długu.

Wnioskodawca wskazał, że aktualnie podjął zatrudnienie (także na czas określony od dnia 1 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.) ze stawką wynagrodzenia zasadniczego 1.900.00 zł.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej wskazał, że pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z żoną K. B., która przewlekle choruje i pozostaje na utrzymaniu męża.

Miesięczne wydatki z tytułu opłat małżonków B. wynoszą 407,00 zł wraz z kosztami leczenia w wysokości 50 zł.

Dodatkowo zobowiązany podał, że jest współwłaścicielem domu mieszkalnego o powierzchni [...] m2 i współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, przy czym obie nieruchomości stanowią zabezpieczenie istniejącego długu. Podatnik nie dysponuje żadnym istotnym majątkiem ruchomym. Ponadto wnioskodawca posiada zobowiązania finansowe u osób fizycznych w wysokości 33.512,50 zł.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), dalej powołana jako: [u.s.u.s.] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 122.106,52 zł w tym :

I. w części finansowanej przez płatnika, w wysokości 96.365,19 zł;

a) na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: styczeń 1999 r.-czerwiec 2002 r., grudzień 2002 r.-styczeń 2003 r., sierpień 2003 r.-wrzesień 2003 r. w łącznej kwocie 86.615,98 zł, w tym z tytułu:

- składek - 26.048,31 zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 9 października 2015 r. - 60.465,67 zł,

- kosztów upomnienia - 102,00 zł,

b) na ubezpieczenie zdrowotne za okres: marzec 2002 r.-czerwiec 2002 r., grudzień 2002 r.- styczeń 2003 r. i wrzesień 2003 r. w łącznej kwocie 2.020.41 zł, w tym z tytułu:

- składek - 736,01 zł,

- odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 9 października 2015r. - 1.174,00 zł

- kosztów upomnienia - 110,40 zł,

c) na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: styczeń 1999 r.-luty 2002 r., kwiecień 2002 r.-czerwiec 2002 r., grudzień 2002 r.-styczeń 2003 r., sierpień 2003 r.-wrzesień 2003 r. w łącznej kwocie 7.728,80 zł, w tym z tytułu:

- składek - 2.205,00 zł,

- odsetek za zwłokę liczonych na dzień 9 października 2015 r. -5.447,00 zł,

- kosztów upomnienia - 76,80 zł,

II. w części finansowanej przez ubezpieczonych, w wysokości 25.741, 33 zł;

a) na ubezpieczenia społeczne za okres: styczeń 1999 r.-czerwiec 2002 r., z tytułu odsetek za zwłokę liczonych na dzień 9 października 2015 r. - 25.741,33 zł.

Dokonując oceny sytuacji skarżącego organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która skutkowałaby stwierdzeniem całkowitej nieściągalności.

Ustalono również, że zobowiązany nie posiadał zaległości podatkowych (w zeznaniach podatkowych za lata 2012-2014 podatnik nie wykazał przychodów, dochodów czy strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej), a w rejestrze podatników prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą figurował w okresie od dnia 1 lutego 1998 r. do dnia 18 lipca 2014 r.

Organ wskazał, że wobec dłużnika wdrożone zostało przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] postępowanie egzekucyjne, które postanowieniem z dnia 17 lipca 2015 r. zostało umorzone.

W opisanej sytuacji materialnej, zdaniem organu, nie jest możliwe stwierdzenie, czy w wyniku dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie uzyska się zaspokojenia zobowiązania.

Ustalono również, że rodzina wnioskodawcy w okresie od czerwca 2013 r. do lipca 2015 r. korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej tj. zasiłków celowych na zakup opału, lekarstw i żywności, zasiłków okresowych oraz zasiłku stałego, do którego uprawniona była K. B. z uwagi na niepełnosprawność i brak uprawnień do świadczeń z ZUS i KRUS.

Z bazy danych Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynikało natomiast, że P. B. jest właścicielem samochodu osobowego marki Mercedes-Benz [...] z roku 1983, jednakże z uwagi na niską wartość pojazdu nie można ustanowić na nim zastawu skarbowego.

Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – dalej też "rozporządzenie".

Podatnik wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że powołane przez organ argumenty nie są przekonujące, a dokonana ocena sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych jest dowolna.

Wskazał na brak gwarancji dalszego zatrudnienia. Podniósł, iż z uwagi na posiadane zadłużenie nie ma możliwości ponownego prowadzenia działalności gospodarczej. Prowadzone postępowania egzekucyjne, nie doprowadziły do skutecznego odzyskania należności publicznych i dlatego zostały częściowo umorzone. Podniósł także zarzut przedawnienia należności.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 3 marca 2016 r. uchylił decyzję z dnia 8 grudnia 2015 r. w części dotyczącej należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 do lutego 2002 umarzając w tym zakresie postępowanie I instancji i jednocześnie utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Organ zważył, że od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz.121 ze zm.) tj. od dnia 24 listopada 1998 r, zasady przedawnienia należności z tytułu składek regulowały przepisy tejże ustawy, które w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. utrzymywały zasadę, przedawnienia należności po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne (art. 24 ust. 4 i 5).

Jednocześnie podkreślił, że ustawą z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz.2074 ze zm.) zmieniono między innymi przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Według ww. przepisu należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d, przy czym zmiana przepisów dotyczyła wszystkich należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r.

Wyjaśnił przy tym, że należności z tytułu składek na FUS za okres styczeń 1999- grudzień 1999 oraz styczeń 2000 - luty 2002 zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej w księdze wieczystej [...] w dniu 14 maja 2002 r., przez co na dzień dokonania wpisu hipoteki należności te nie uległy przedawnieniu.

Wskazując na przesłanki dotyczące zawieszenia biegu terminu przedawnienia organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do przedmiotowych należności spowodowało zawieszenie biegu przedawnienia i na dzień dokonania drugiego wpisu hipoteki przymusowej na KW [...] (tj. na dzień 16 września 2009r. ) należności te nie przedawniły się i były wymagalne.

Jednocześnie ustalono, że należności na FP i FGŚP za okres od stycznia 1999 do grudnia 1999 oraz od stycznia 2000 do lutego 2002 według stanu na dzień 29 lutego 2016 r. nie mogły być dochodzone, przez co nie zostały objęte niniejszym postępowaniem.

Następnie organ wskazał na figurujące na koncie podatnika aktualnie zadłużenie.

Poddając ocenie całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazał na fakt zabezpieczenia należności z tytułu składek na FUS, ubezpieczeń zdrowotnych oraz FPIFGŚP za okres od marca 2002 do czerwca 2002, od grudnia 2002 do stycznia 2003 i od września 2003, jak i należności z tytułu składek na FUS za okres styczeń 1999 – grudzień 1999, styczeń 2000 - luty 2002 zarówno na KW [...] (działka rolna), jak i KW [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym).

Podkreślono, że wprawdzie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, a przeprowadzona trzecia licytacja nie została zrealizowana z uwagi na brak licytantów, jednakże z uwagi na fakt, iż należności z tytułu składek zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej mogą być w dalszym ciągu dochodzone, przez co nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności.

W dalszej kolejności organ dokonał oceny przesłanek do zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Organ przedstawił zebrany w tym zakresie materiał dowodowy, z którego wynikało, że P. B. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z małżonką K. B.. Rodzina zobowiązanego utrzymuje się z wynagrodzenia osiąganego przez zobowiązanego. Ustalono również, że po zakończeniu umowy o pracę zawartą na okres próbny od października 2015 r. do grudnia 2015 r. zobowiązany zawarł kolejną umowę o pracę na okres 1 roku. Za miesiąc styczeń 2016 r. zobowiązany osiągnął wynagrodzenie w wysokości 2.280,00 zł brutto, natomiast uwzględniając osiągnięte dochody z tytułu zatrudnienia za okres od listopada 2015 r. do stycznia 2016 r. średniomiesięcznie dochód wyniósł 2.564,00 zł brutto. Aktualnie małżonka zobowiązanego, z uwagi na stan zdrowia (ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności) nadal nie podejmuje zatrudnienia i nie osiąga żadnych dochodów.

Z tytułu miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania rodzina zobowiązanego ponosi wydatki w kwocie 407,00 zł oraz wydatki związane z leczeniem w wysokości 50,00 zł. Ponadto wnioskodawca posiada zobowiązania z tytułu pożyczek zaciągniętych wobec osób fizycznych w kwocie 33.512,50zł, co również, jak w przypadku wydatków na leczenie nie zostało udokumentowane. Ponadto obecnie nie korzysta ze wsparcia Miejsko-Gminnego Ośrodek Pomocy Społecznej w [...].

Uwzględniając osiągane przez stronę dochody organ podniósł, że rodzina B. aktualnie nie spełnia przesłanki wskazanej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. 2015. 163. ze zm.), gdzie stosownie do treści art. 8 ust. 1 (pkt 2) wskazano, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, (....) przysługuje: osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514,00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".

W oparciu o dane statystyczne w sprawie wysokości minimum socjalnego za wrzesień 2015r. wskazano, że rodzina zobowiązanego nie spełnia przesłanki do wsparcia ze strony opieki społecznej pomimo, iż osiąga dochody poniżej ustalonego minimum socjalnego.

W tej sytuacji organ przyznał, że sytuacja materialno – finansowa rodziny skarżącego jest wprawdzie trudna, niemniej jednak wnioskodawca wyraził wolę dobrowolnej spłaty części zadłużenia z uwzględnieniem dogodnych rat.

W dalszych rozważaniach, odnosząc się do kolejnej przesłanki umorzenia, a mianowicie poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych nadzwyczajnych zdarzeń powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności wskazano, że skarżący nie wykazał, aby poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia.

Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia zaległości z tytułu należności na podstawie przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Stwierdzono, że wnioskodawca nie wykazał, iż w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej istniała konieczność rezygnacji z dalszego jej prowadzenia, na rzecz sprawowania całodobowej systematycznej opieki nad przewlekle i obłożnie chorym członkiem rodziny, która to opieka uniemożliwiałaby zobowiązanemu uzyskiwanie dochodów umożliwiających opłacenie należności.

W trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawca przedłożył wprawdzie szereg dokumentów medycznych dotyczących małżonki, a potwierdzających przebyte leczenie szpitalne, przeprowadzone zabiegi oraz stwierdzone schorzenia, ale zdaniem ZUS dokumentacja ta nie potwierdzała, by małżonka wnioskodawcy wymagała stałej, całodziennej oraz systematycznej opieki osoby trzeciej, zatem by stan zdrowia członka rodziny stanowił okoliczność uniemożliwiającą zobowiązanemu podjęcie zatrudnienia. Również sam zobowiązany nie przedstawił żadnej dokumentacji dotyczącej swojego stanu zdrowia, czy też innych dowodów potwierdzających ograniczone możliwości zatrudnienia ze względu na stan zdrowia.

Reasumując organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w oparciu o art. 28 u.s.u.s. i wskazał, że w tej kategorii spraw na interes publiczny musi być położony mocny akcent, albowiem akceptowanie stanu dopuszczającego niewywiązywania się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych osób opłacających składki i narusza zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Zdaniem Zakładu, w analizowanej sytuacji pomimo, iż zachodzi słuszny interes zobowiązanego podkreślić należy również wagę interesu publicznego. Organ zaznaczył, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, natomiast istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym, w świetle którego Zakład ma obowiązek do działania uwzględniającego interesy funduszu ubezpieczeń, którymi zarządza.

Decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył P. B. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy umorzenia należności składkowych, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy umorzenia części składek oraz "wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s." podnosząc zarzut przedawnienia roszczeń ZUS. Wnioski te uzasadnił bezskuteczną egzekucją, trudną sytuacją rodzinną i materialną, której nie jest w stanie od wielu lat zmienić.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

Zgodnie art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a w myśl § 2 tego artykułu Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza między innymi się do oceny istnienia należności z tytułu składek, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia 5 października 2015 r., a w szczególności czy należności te uległy przedawnieniu, a jeżeli nie czy zachodzą przesłanki do ich umorzenia.

Zanim jednak Sąd oceni, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji są zgodne z prawem, należy poczynić kilka ogólnych uwag o podstawach prawnych działania organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i pojęciu składek o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. 2015 poz. 121) dalej nadal w skrócie u.s.u.s.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności; (...) ustalenia wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s.. od decyzji (...) w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji od decyzji wydanej w I instancji w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dookreślony przez terenową jednostkę organizacyjną jaką jest Oddział (tu Oddział ZUS w Opolu), służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS (por. też art. 66 ust. 4 i 5, art. 67 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s.).

Ponadto konieczne na samym początku wydaje się stwierdzenie, że używane przez skarżącego i organ pojęcie zaległości z tytułu składek zawiera w sobie różnorodną treść. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych określa między innymi zasady, tryb i terminy rozliczania składek na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłków ubezpieczeń chorobowego i wypadkowego, opłacania składek na ubezpieczenie społeczne (art. 2 ust. 1 pkt 3 lit. c i d u.s.u.s.). W rozdziale 3 ustawy "Zasady ustalania składek na ubezpieczenie społeczne", w art. 16 ust. 1 zaznaczono, że składki na ubezpieczenia emerytalne pracowników finansują z własnych środków, w równej części, ubezpieczeni i płatnicy składek. Zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 1 u.s.u.s. składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność finansują w całości z własnych środków sami ubezpieczeni.

Na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z ustawy obliczać, potrącać z dochodów, rozliczać oraz wpłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera między innymi zestawienie należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (por. art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.s.u.s.). Wreszcie na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.u.s. płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, nie później niż do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca, w zależności od grup płatników. Przy tym w myśl art. 47 ust. 4 u.s.u.s. składki opłaca się na wskazane przez Zakład rachunki bankowe odrębnymi wpłatami, w podziale między innymi na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę na zasadach i w wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, a w myśl art. 24 ust. 1a w razie nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości zakład może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 % nieopłaconych składek. Wskazać należy na art. 32 u.s.u.s. zgodnie, z którym do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie (...) stosowania ulg i umorzeń mają zastosowanie odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne.

Przy tym podnieść trzeba co do składek na ubezpieczenie zdrowotne, iż regulują je przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz.U. 2015 poz. 581) w art. 79 i następnych. Natomiast co do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosowną regulację zawierają przepisy art. 104 i nast. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. 2015 poz. 149). Wreszcie w art. 24 ust. 4-6h u.s.u.s. uregulowano przedawnienie należności z tytułu składek, w tym zabezpieczonych hipoteką oraz przerwy i zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Organ powinien także pamiętać o treści art. 30 u.s.u.s., który brzmi, iż do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

W dalszej części uzasadnienia używając pojęcia "składki" Sąd będzie nimi określał wszystkie należności, których umorzenia dochodzi skarżący z tytułu ubezpieczenia społecznego, ubezpieczenia zdrowotnego jak i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Należy też podkreślić, że merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jako załatwienie sprawy co do istoty może być wydane tylko wobec faktycznie istniejących należności.

W wyroku z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Op 531/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przyjął, że przesłanki warunkujące umorzenie należności z tytułu składek, zwłaszcza określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 cyt. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia ale przede wszystkim postępowanie dotyczące umorzenia należności składkowych musi dotyczyć należności istniejących, w tym nie przedawnionych. Ustalenie, że należności objęte wnioskiem o umorzenie wygasły wskutek przedawnienia oznacza konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Dlatego ustalenia odnoszące się do sytuacji materialnej, zdrowotnej, rodzinnej i dochodów zobowiązanego muszą być odniesione nie tylko do wysokości składek podlegających ewentualnemu umorzeniu ale przede wszystkim poprzedzone ustaleniami, czy są należnościami istniejącymi i to niezależnie od tego, czy strona w postępowaniu administracyjnym powołuje się na okoliczności przesądzające o istnieniu przesłanek przedawnienia zobowiązania.

Brak poczynienia takich ustaleń oznacza naruszenie przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz dalszych przepisów art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Po wniesieniu wniosku o umorzenie składek organ powinien ustalić aktualną wysokość zobowiązania oraz stwierdzić, czy są one wymagalne. Ustalenia w tym przedmiocie powinny być szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji.

Warto zwrócić uwagę , że żądanie skrzącego z dnia 5 października 2015 r. (data wpływu do Inspektoriatu ZUS w [...] w dniu 9 października 2015 r.) dotyczyło umorzenia całości należności z tytułu składek, przy czym już z załączonej przez organ informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym oraz informacji o stanie należności (k.7-10 akt) wynikało, że wniosek dotyczy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. We wszystkich tych przypadkach były to składki za różne okresy od stycznia 1999 r. do września 2003 r. i dotyczyły łącznej kwoty 131.851,05 zł, w tym odsetki za zwłokę naliczane na dzień 9 października 2015 r. Dlatego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek rozważany winien być na różnych podstawach, w tym wynikających z art. 28 ust 1, ust 2, ust 3 i ust. 3 a, art. 32 u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 28 ust. 3 b u.s.u.s.

Wydaje się, że poza należnością główną z tytułu składek, wnioskodawca dochodził także umorzenia odsetek za zwłokę, a jeżeli było to wątpliwe organ winien wezwać stronę do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie. W konsekwencji rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie wymagało sprawdzenia przez organ, które z wymienionych należności stanowią zaległość, jaka jest wartość należności głównej, a jaka odsetek za zwłokę. Ma to związek właśnie z tym, że składki dotyczyły różnych okresów poczynając od stycznia 1999 r. i organ przystępując do rozpatrzenia wniosku obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne. Aby to uczynić organ powinien poczynić ustalenia faktyczne oraz wyrazić ocenę prawną z punktu widzenia przesłanek skutkujących przedawnieniem roszczenia. Przy tym winien uwzględnić regulacje intertemporalne oraz zdarzenia powodujące przerwę lub przedawnienie biegu przedawnienia. Częściowe pominięcie tej kwestii w zaskarżonej decyzji stanowi o wadzie tego aktu, gdyż został on oparty na niepełnym, materiale dowodowym, który nie pozwalał organowi na jednoznaczną ocenę kwestii przedawnienia, należności objętych wnioskiem skarżącego, a sądowi administracyjnemu uniemożliwia kontrolę badania legalności takiej decyzji.

Zdaniem Sądu nieprawidłowa jest ocena organu co do przesłanki całkowitej nieściągalności w rozumieniu art.28 ust. 2, ust. 3, i ust. 3a u.s.u.s. Wydaje się ona przedwczesna w odniesieniu do tej części wymienionych w sentencji decyzji składek, co do których decyzję I instancji utrzymano w mocy, gdyż argumenty o toczącym się wobec wnioskodawcy postępowaniu egzekucyjnym oraz o hipotecznym zabezpieczeniu dochodzonych należności, organ odniósł całościowo do wszystkich objętych decyzją składek, bez szczegółowej analizy, które z wymienionych w sentencji należności składkowych w poszczególnych grupach i miesiącach składkowych (ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i to z rozdzieleniem na cześć finansowaną przez ubezpieczonego, na część finansowaną przez płatnika z wyłączeniem należności za osobę prowadzącą działalność i na część dotyczącą osoby prowadzącej działalność – płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) są przedawnione, lub dlaczego nie upłynął okres przedawnienia.

Nie analizowano także, które z poszczególnych należności były objęte postępowaniem egzekucyjnym oraz które spośród nich stanowiły przedmiot zabezpieczenia hipoteką. Dlatego zdaniem sądu w zaskarżonej decyzji brak jest wnikliwej i rzetelnej analizy dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego i hipotecznego w zakresie okresów składkowych, których umorzenia odmówiono skarżącemu.

Oczywiście przy zastrzeżeniu istnienia w obrocie prawnym innej wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. nr [...] w oparciu o art. 83b u.s.u.s. oraz art. 61a § 1 k.p.a. odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o umorzenie należności w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych, która nie była przedmiotem zaskarżenia.

Wyraźnie należy zaznaczyć, że organ odwołuje się do postępowania egzekucyjnego i zabezpieczenia hipotecznego nie dysponując żadnymi dokumentami z tamtych postępowań. Nawet jeśli korzystał z tamtych akt, to nie odwołuje się do konkretnych dokumentów, do ich treści, nie wskazuje, w których oznaczonych co do sygnatury aktach spraw związkowych się one znajdują. W każdym razie np. co do zabezpieczenia hipoteką przymusową, nie wystarczy, że organ wymieni numer księgi wieczystej, w której zabezpieczono wierzytelność za dany okres składkowy. Takie stwierdzenie może by skontrolowane przez Sąd tylko w oparciu o konfrontację z dokumentem źródłowym, lub jego wierzytelnym odpisem. Tymczasem, jeżeli w aktach administracyjnych sprawy pojawia się dokument wieczystoksięgowy (np. wykaz ksiąg wieczystych k. 52 akt), to jest to kserokopia wydruku komputerowego z Systemu Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, bez podpisu, bez uwierzytelnienia, bez wskazania, kto i w jakim celu ją załączył do akt. Podobnie jest z powołanymi już wcześniej informacjami o stanie należności oraz zabezpieczeniach na majątku (k.7-10 i k. 20-21 akt). Oparcie decyzji administracyjnej na takich "dokumentach" samo w sobie dyskwalifikuje ją.

Dlatego zdaniem sądu uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie pozwala na przyjęcie jednoznacznych wniosków, które z poszczególnych należności składkowych objętych rozstrzygnięciem były przedmiotem zabezpieczenia hipoteką przymusową, ustanowioną na nieruchomościach skarżącego, objętych powołanymi księgami wieczystymi.

Organ sam podkreślał w decyzji, że tylko część należności z tytułu składek została zabezpieczona przez wpis hipoteki przymusowej i pozostawił poza zakresem rozważań tą część składek, które nie zostały zabezpieczone hipotecznie.

Analiza decyzji wykazuje, że organ nie sprecyzował, która kwotowo określona część składek mogłaby stanowić przedmiot umorzenia w trybie art. 28 ust.2 i ust. 3a u.s.u.s., a do jakiej części składek powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 28 ust.3a i powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2013 r. wydanego w oparciu o art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Podkreślić przy tym należy, że ani strona, ani także Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą domyślać się przyjętego przez organ toku rozumowania na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy, jeśli organ nie zawarł go w treści uzasadnienia. Decyzji nie można konstruować w ten sposób, aby jej istotne elementy miały być poszukiwane w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, gdyż strona ma prawo do tego, aby wyłącznie w oparciu o skierowaną do niej decyzję móc sprawdzić i ewentualnie zakwestionować tok rozumowania organu.

Zupełnie natomiast nie do przyjęcia jest kontrolowanie decyzji w oparciu o niepełne akta administracyjne.

W całych przedstawionych Sądowi aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów z postępowania wieczystoksięgowego i egzekucyjnego w oparciu, o które organ twierdzi, że nastąpiło zabezpieczenie hipoteczne poszczególnych zaległości z tytułu składek albo toczyło się postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego. Dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 i nast. K.p.a. z pewnością nie mogą być załączone do akt nieuwierzytelnione kserokopię wypisów z ksiąg wieczystych, podobnie jak opisane wyżej w stanie faktycznym wydruki z systemów informatycznych ZUS odnoszące się do postępowania zabezpieczającego, egzekucyjnego i informacji o stanie należności.

Samo powoływanie się w decyzji na wystawienie tytułów wykonawczych, skierowanie ich do administracyjnego organu egzekucyjnego czy prowadzenie egzekucji nie jest wystarczające. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w naprowadzonym wyżej kierunku badania istnienia zaległości z tytułu składek wymagałaby bowiem szczegółowego przedstawienia przez organ dlaczego sięgające 1999 r. zaległości składkowe nie przedawniły się i w oparciu o jakie czynności podjęte w postępowaniu wieczystoksięgowym oraz egzekucyjnym, a także sądowym doszło do zawieszenia albo przerwy biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia, co oznacza, że np. aby prawidłowo określić odsetki za zwłokę, należało ustalić w jakim dniu nastąpiło przedawnienie należności składkowych. Sytuacje komplikuje jednak okoliczność, że składki których dotyczy wniosek odnoszą się do rożnych okresów składkowych, a w konsekwencji objęte są innymi reżimami prawnymi w zakresie przedawnienia, o czym niżej.

Dlatego konieczne jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację także z podjętych czynności egzekucyjnych. Bezwzględnie wymagane jest ustalenie okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które od 1998 r. były wielokrotnie zmieniane.

Sąd niniejszym przedstawia ewolucję tych uregulowań, które organ musi odnieść przy ponownym rozpoznaniu sprawy do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Stosownie do art. 35 ust.3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) obowiązującej do 31 grudnia 1998 r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą – zob. art.25 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin- j. t. Dz. U. z 1989 r., Nr 46, poz. 250 ze zm.) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy czym należy wskazać, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy rozumieć m.in. wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08 – opubl. CBOSA na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl tak jak niżej podane dalsze wyroki sądów administracyjnych) bądź sprawdzenie przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 – opubl. OSNP 2009/21-22/296).

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych, co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz wyroku NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08.

Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Natomiast skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126). Dodatkowo wskazać należy, że przepis art.109 u.s.u.s. odnosi się do czynności, które poprzedzają rozpoczęcie terminu przedawnienia, takich jak ustalenie podstawy wymiaru składek, obliczanie wysokości składki, składanie deklaracji itp. Nie obejmują one biegu terminu i innych cech przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por: Sąd Najwyższy w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – opubl. OSNP 2012/9-10/126).

Ponadto wskazać należy, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że prawo do zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy zarówno w odniesieniu do stosunków cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych. Dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego. Nie można bowiem mówić o istnieniu "prawa do przedawnienia" polegającego ochronie. Nie dochodzi też w przypadku wydłużenia terminu przedawnienia do działania prawa wstecz, albowiem zobowiązanie jest nadal to samo i nadal istnieje (por: NSA w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2045/09).

Na podstawie powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu następującym:

Art. 24 ust. 5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty; ust.5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

ust.5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

ust.5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana.

Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

W ramach tej nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "Bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f. W przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1lit.a ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia należności z tytułu składek z 10 lat do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego, jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12 opubl. Lex nr 1350353).

Te wszystkie uregulowania organ musi uwzględnić przy ocenie istnienia lub nieistnienia przedawnienia należności z tytułu składek objętych wnioskiem skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem odmiennych regulacji przedawnienia składek obowiązujących do 31 grudnia 2002 r. i od 1 stycznia 2003 r.

Dokonując oceny ewentualnych podstaw przedawnienia należności z tytułu składek, organ powinien uwzględnić kolejne tu konieczne uwagi, na tle obowiązującej i wynikającej z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasady ustrojowej bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.

Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (vide: Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).

Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.

Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2010, s. 22 i nast.; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85).

Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 O.p., który z kolei brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art 70 § 6 O.p.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt. SK 40/12 (opubl. OTK –A 2013 nr 7 poz. 97), stwierdzono, że art. 70 § 6 O.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu TK wskazał istotne (i bezpośrednio związane z treścią art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) powody, dla których domniemanie konstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu nie może zostać utrzymane. Zauważył, że zaskarżone rozwiązanie różnicuje bowiem w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej.

TK zwrócił też uwagę, że posiadanie majątku i jego forma (nadająca się do założenia hipoteki przymusowej lub nie) najczęściej nie ma związku z genezą zobowiązania podatkowego - stosowanie tej instytucji nie jest bowiem zastrzeżone dla należności z tytułu podatku od nieruchomości, podatku od czynności cywilnoprawnych w związku z nabyciem przedmiotu hipoteki, podatku spadkowego od odziedziczonej nieruchomości albo podatku dochodowego z tytułu najmu nieruchomości, lecz może służyć wykonaniu wszystkich bez wyjątku zobowiązań podatkowych zabezpieczanych na podstawie Ordynacji podatkowej. Trybunał nie znalazł również wystarczających argumentów dla uzasadnienia stanowiska, że akurat to właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe.

Trybunał stanowczo nie zgodził się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że dla zachowania zasady równości wystarczy, że "potencjalnie każdy podatnik może być właścicielem przedmiotu hipoteki" (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1028/07 i z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 22/08 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2070/11 dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest bowiem wartości konstytucyjnych przemawiających za bardziej rygorystycznym traktowaniem podatników posiadających nieruchomości.

Nie do obrony jest zdaniem TK np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone gwarancją bankową czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów (por. art. 70 O.p.).

Kryterium różnicującym sytuację podatników nie jest ani źródło powstania obowiązku podatkowego (tutaj odmiennie można by było potraktować np. osoby obciążone podatkiem od nieujawnionych źródeł przychodów i osoby, które przez pomyłkę dokonały błędnego samoobliczenia podatku na podstawie skomplikowanych i często zmieniających się przepisów), ani wysokość podatku (większa lub mniejsza) czy postawa podatników w toku kontroli podatkowej i postępowania zabezpieczającego (współpraca z organami skarbowymi i dążenie do wyjaśnienia sprawy lub ukrywanie dowodów i sabotowanie postępowania).

Zdaniem Trybunału, art. 70 § 6 O.p. (w badanym wówczas brzmieniu – obecnie § 8) powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i pozbawioną treści, co w świetle orzecznictwa TK jest bezwzględnie niedopuszczalne (por. powołany wyrok TK z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10, publ. OTK-A 2012/6/65, Dz.U.2012 poz. 725).

Skoro już ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych (por. art. 70 O.p.), przy określaniu zasad działania tej instytucji (w szczególności tych o charakterze gwarancyjnym, takich jak długość terminu przedawnienia, zasady jego zawieszania, przerywania i wyłączania), powinien przestrzegać standardów konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11, publ. OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012 poz. 848), zwłaszcza, że Konstytucja zakłada powszechność i równość opodatkowania (art. 84 Konstytucji RP).

Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie przysługujący ustawodawcy margines swobody ustalania rozwiązań z zakresu prawa daninowego został przekroczony (por. postanowienie TK z dnia 18 listopada 2006 r. sygn. akt SK 23/06, publ. OTK-A 2008/9/166). Zdaniem Trybunału, ustalone naruszenie zasady równości ochrony praw majątkowych podatników ma charakter kwalifikowany i niebudzący wątpliwości, co powoduje konieczność uznania niekonstytucyjności art. 70 § 6 O.p. w badanym brzmieniu pomimo że brak przedawnienia zobowiązań podatkowych korzystnie przyczynia się do egzekwowania obowiązku płacenia podatków (por. art. 84 Konstytucji RP). Z powyższych powodów uznano, że art. 70 § 6 O.p. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W sprawie o sygn. akt I SA/Op 566/13 WSA w Opolu opowiedział się za prokonstytucyjną wykładnią omawianego przepisu zważając, że "jeżeli organ odwoławczy ze względu na normę prawną zawartą w art. 70 § 8 O.p. uznał, że nie doszło do przedawnienia zobowiązania podatkowego, to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu cytowanego wyroku wskazujące na te same zastrzeżenia konstytucyjne, które podniesiono odnośnie do art. 70 § 6 O.p. Rozstrzygnięcia wymaga wobec tego kwestia, czy uzasadniona i możliwa jest odmowa zastosowania art. 70 § 8, skoro nie był on formalnie poddany kontroli konstytucyjnej i nadal obowiązuje".

W związku z takim stanowiskiem WSA w Opolu w tamtej sprawie, które skład orzekający podziela przy ocenie konstytucyjności przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. podkreślić należy, że sąd administracyjny rozstrzygając konkretną sprawę dokonuje wykładni przepisów prawa materialnego mających w niej zastosowanie, a wykładnia ta powinna uwzględniać podstawowy akt prawny, jakim jest Konstytucja RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 36/13, "sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 22 i nast.). Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem Trybunału.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.

Także sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni, stosownie do zaleceń opisanych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (por. wskazane wyżej wyroki oraz wyroki NSA o sygn. akt: II FSK 302/11, I FSK 36/13, I FSK 787/12 i wyroki WSA o sygn. akt: I SA/Łd 1068/12, I SA/Łd 1390/12, I SA/Wr 967/12, I SA/Gl 19/12, I SA/Gl 611/12).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając stanowisko judykatury zaprezentowane w przywołanych orzeczeniach, akceptuje w pełni konieczność przeprowadzenia w takich przypadkach prokonstytucyjnej wykładni.

Reasumując podnieść należy, że wprawdzie Sąd związany jest, na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przepisami ustaw i Konstytucji i w razie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, powinien skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne (art. 193 Konstytucji RP), to jednak obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego. O braku konieczności kierowania pytań do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy Trybunał wypowiedział się już w przedmiocie konstytucyjności normy prawnej chociaż, związany granicami pytania prawnego, odniósł się do mającej zastosowanie w sprawie regulacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, świadczą poza powołanymi także dalsze wyroki WSA o sygn. akt : I SA/Wr 1827/13, I SA/Wr 801/13, I SA/Łd 1168/13, I SA/Łd 808/13).

Akceptując to stanowisko Sąd orzekający stwierdza, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do formułowania pytania w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. i dokonuje we własnym zakresie prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, skoro wywody Trybunału odnoszące się do art. 70 § 8 O.p. w pełni można odnieść do identycznego brzmienia art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Uprawnienie to Sąd wywodzi zarówno art. 8 Konstytucji, jak i z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r. (sygn. akt I FPS 2/06), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oczywistość niezgodności powoływanego przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01- OSP z 2003/2 s. 73-75, uchwała NSA z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007/1/3). Takie działanie byłoby w tym przypadku nieracjonalne i naruszałoby prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Poglądy te Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia składek zabezpieczonych hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12). Ta konkluzja jest uprawniona z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia konstytucyjności art. 70 § 6 O.p., a pośrednio art. 70 § 8 O.p.

Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględni powyższe zastrzeżenia Sądu co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., a także co do zasad prowadzenia postępowania dowodowego w tym załączania do akt oryginalnych lub uwierzytelnionych dowodów z dokumentów, na podstawie których organ ustala istotne okoliczności faktyczne sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w ramach uznania administracyjnego, o ile nie stwierdzi podstaw do umorzenia należności z tytułu składek wobec ich przedawnienia, powinien zająć stanowisko, czy w sprawie nie zachodzi jedna z innych przesłanek umorzenia należności.

Jednocześnie rozstrzygnięcie sprawy winno być poprzedzone podjęciem wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zebraniem w aktach wszystkich dowodów z dokumentów, z których ta podstawa wynika, a wydana decyzja musi odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wreszcie na koniec wypada zaznaczyć, że wskutek zaskarżenia decyzji II instancji tylko w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję I instancji, to wobec treści art. 134 § 2 P.p.s.a mimo, że powyższe uwagi odnoszą się też do pozostałej części decyzji, Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, nie mógł uchylić decyzji II instancji w całości.