Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przeworsku na uchwałę Rady Gminy Adamówka z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr VI/33/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 1, § 2, § 3 ust.1 lit. c, § 4, § 17, § 18, § 19 załącznika do uchwały Rady Gminy Adamówka z dnia 28 sierpnia 2017 r. nr VI/33/2017.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Przeworsku (dalej w skrócie: "Prokurator") jest uchwała nr II/10/2016 Rady Gminy Adamówka z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Adamówka, zmieniona uchwałą nr VI/33/2017 Rady Gminy Adamówka z dnia 28 sierpnia 2017 r. - którą wydano w następujących okolicznościach.

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Adamówka (dalej w skrócie: "Rada Gminy") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej w skrócie: "u.c.p.g."), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Adamówka, stanowiący załącznik do uchwały (dalej w skrócie: "Regulamin").

Następnie uchwałą nr VI/33/2017 z dnia 28 sierpnia 2017 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wprowadziła zmiany w załączniku do uchwały Nr II/10/2016 z dnia 30 marca 2016 r.

Prokurator wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1, § 2, § 3 ust. 1 pkt c), § 4, § 17, § 18, § 19 zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskutek podjęcia uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez:

1) utworzenie w § 1 i 2 Regulaminu na użytek zaskarżonej uchwały własnych definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca, nieupoważnione powtórzenie i modyfikację definicji, które zostały przez ustawy zdefiniowane, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz § 115 i § 135, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U z 2016 r., poz. 283 ),

2) nałożenie w § 3 ust. 1 pkt c) Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów: papieru, metalu tworzyw sztucznych, szkła, opakowań wielkomateriałowych, tekstyliów, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów zielonych, nieprzeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytych sprzętów elektrycznych i elektronicznych, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, zużytych opon, szkła okiennego, zimnego popiołu, styropianu budowlanego i opakowań, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.,

3) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację to jest rozszerzenie w § 4 Regulaminu obowiązku ustawowego i wskazanie, iż właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątania z chodników położonych wzdłuż jego nieruchomości błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń, poprzez usunięcie ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiając ich zebranie, nadto zobowiązanie do posypywania nieusuniętego lodu pisakiem lub innym właściwym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości, co stanowi istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

4) nałożenie w § 17 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, obowiązku zabezpieczenia nieruchomości w sposób zapobiegający możliwości "dostania się zwierząt poza jej granice" oraz natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach użyteczności publicznej, m. in. na jezdniach, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.,

5) nakazanie w § 18 Regulaminu do przebywania psów bez kagańców i smyczy jedynie na terenach ogrodzonych, przy zapewnieniu kontroli nad ich zachowaniem - niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.,

6) nałożenie w § 19 Regulaminu na utrzymujących zwierzęta egzotyczne obowiązku zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczeń, w których przebywają, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1, § 2, § 3 ust. 1 pkt c), § 4, § 17, § 18, § 19 Regulaminu stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały jako sprzecznych z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że art. 4 ust. 1 u.c.p.g. przewiduje dokładnie co określać ma regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wynikające z tego artykułu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść wskazanego przepisu. Co więcej, wymienione w tym artykule elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień.

W pierwszej kolejności Prokurator wskazał, że Rada Gminy przekroczyła granice upoważnienia ustawowego poprzez powtórzenie zapisów ustawowych w § 1 Regulaminu oraz poprzez tworzenie i modyfikacje definicji, w tym definicji właściciela nieruchomości oraz definicji chodnika (art. 2 pkt 9 ustawy prawo o ruchu drogowym) w § 2 Regulaminu, naruszając tym samym wymogi poprawnej legislacji, mające swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących m. in. formułowania bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Zasady techniki prawodawczej statuują bowiem nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Dalej Prokurator wskazał, że regulacją przekraczającą upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest również nałożenie w § 3 ust. 1 lit. c Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów, podczas gdy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje kompetencji radzie gminy do uregulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi niż odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. nadkłada bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Lokalny prawodawca nie ma więc uprawnienia do wprowadzania bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji.

Dalej Prokurator stwierdził, że § 4 Regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i stanowi jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., podczas gdy zakres tych unormowań jest inny. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Nałożenie zatem w zaskarżonej uchwale na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, położonych wzdłuż należącej do nich nieruchomości poprzez usunięcie ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiając ich zebranie, nadto zobowiązanie do posypywania nieusuniętego lodu piaskiem lub innym właściwym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości, stanowi nieuprawnione rozszerzenie obowiązku ustawowego.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że regulamin ma określać zasady dotyczące obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie mające oddziaływać na terenie posesji właściciela nieruchomości. Postanowienia zawarte w § 17-19 Regulaminu pozostają zatem bez związku z delegacją ustawową zwartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Prokurator wskazał również, że zgodnie z art. 91 ustawy Kodeks wykroczeń zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, a zatem w takich warunkach przepis uchwały rady gminy nie może zobowiązywać właściciela zwierzęcia do usunięcia takich zanieczyszczeń z jezdni. Również obciążenie osób utrzymujących psy bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich poza teren ogrodzony tylko w kagańcu i na smyczy, oraz utrzymujących zwierzęta egzotyczne do trzymania ich w zamkniętych pomieszczeniach niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, sformułowane zostało w sposób wadliwy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Prokuratora, wykazane w skardze naruszenia prawa nie mogą być uznane za nieistotne, stąd zachodzi podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych zapisów uchwały w drodze stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady Gminy § 1 Regulaminu nie zawiera własnych definicji pojęć, ani też modyfikacji definicji, które zostały przez ustawę zdefiniowane. Przepis ten określa jedynie zakres regulacji zawartej w Regulaminie. Natomiast w § 2 Regulaminu zawarte są tylko 4 definicje tj. "mieszkańca", "chodnika", "podmiotu uprawnionego", "właścicieli nieruchomości", przy czym wyłącznie definicja "właścicieli nieruchomości" jest powtórzeniem zapisu ustawowego. Rada Gminy wyjaśniła, że wyszczególnienie pojęć ma jedynie charakter porządkujący i zrozumiały dla adresata, stąd konieczna jest precyzja wypowiedzi i komunikatywność języka, którą zapewnia właśnie zdefiniowanie zawartych w Regulaminie pojęć. Ponadto zdaniem Rady Gminy przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasadyw rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Natomiast Prokurator nie wskazał w skardze jakiegokolwiek powiązania zarzucanego naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem którejkolwiek zasady konstytucyjnej, w związku z czym nie doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Rady Gminy zapis zawarty w § 3 ust. 1 lit. c Regulaminu w istocie nie wprowadza bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Regulamin nie zawiera bowiem regulacji przewidującej swoistą kontrolę i tryb postępowania związanych ze stwierdzonym naruszeniem zasad selektywnej zbiórki odpadów. Kwestionowany zapis ma charakter czysto informacyjny, ma również walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych.

Rada Gminy stwierdziła, że zapis zawarty w § 4 ust. 1-3 Regulaminu nie reguluje kwestii unormowanych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a jedynie precyzuje sposób realizacji obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, wskazując, iż obowiązek ten jest realizowany poprzez usunięcie ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, umożliwiając ich zebranie oraz ewentualne posypanie piaskiem lub innym właściwym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości. Regulamin nie zmienia więc w żaden sposób treści obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., określając jedynie sposób jego realizacji.

W ocenie Rady Gminy zapis § 17 pkt 1 i 2 Regulaminu mieści się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., i nie jest tożsamy z dyspozycją czynu zabronionego uregulowanego w art. 91 ustawy Kodeks wykroczeń. Przepis Regulaminu ma bowiem znacznie szersze zastosowanie, wykraczając przedmiotowo poza zakres dróg publicznych, znajdujących się w zakresie regulacji art. 91 Kodeksu wykroczeń.

Zdaniem Rady Gminy regulacja § 18 Regulaminu mieści się w delegacji ustawowej, nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe.

W ocenie Rady Gminy zapis § 19 Regulaminu nie stanowi również istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.. Zwierzętami domowymi są bowiem nie tylko takie zwierzęta, które w sposób oczywisty i potoczny kwalifikowane są jako domowe, ale także zwierzęta, które trzymane są w domu lub mieszkaniu dla zaspokojenia potrzeb emocjonalnych człowieka. Do takiego kryterium kwalifikacji zwierzęcia jako domowego, odnosi się również art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Sam obowiązek zabezpieczenia mieszkania lub lokalu użytkowego przed wydostaniem się tych zwierząt jest oczywisty i w pełni uzasadniony. Niekontrolowane wydostanie się zwierząt może prowadzić do zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ponadto spotkanie w takim terenie przez postronne osoby z różnymi rodzajami takich zwierząt, jak egzotyczne węże, pająki, może być dla ludzi źródłem znacznego stresu, nawet jeśli konkretne tego typu zwierzęta, obiektywnie nie są dla człowieka niebezpieczne.

Rada Gminy wskazała na koniec, że zaskarżona uchwała podlegała sprawdzeniu w ramach procedury nadzorczej przez Wojewodę Podkarpackiego, który nie dopatrzył się zarzucanych uchybień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,

o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. już wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi

art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym

w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione - por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" - por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13.

Jednocześnie należy wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

1. Sąd podziela zarzuty skargi dotyczące § 1 i § 2 regulaminu (załącznika do uchwały). W pierwszej z powołanych jednostek redakcyjnych dokonano powtórzenia upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a w drugiej sformułowano definicje legalne pojęć używanych w regulaminie oraz wskazano, że pozostaje on w ścisłym związku z pojęciami i definicjami zwartymi we wskazanych w nim ustawach. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. W związku z tym, postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim treści upoważnień ustawowych oraz definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych,

a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia

w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny w CBOSA). Wadliwe jest również – albowiem nie znajduje uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym - wskazywanie, że regulamin pozostaje

w ścisłym związku z "pojęciami" i definicjami zwartymi we wskazanych w nim ustawach.

2. Kontrola przeprowadzona przez Sąd w oparciu o art. 134 p.p.s.a. wykazała, że eliminacji powinny podlegać również § 3 ust. 1 lit. c Regulaminu (załącznika), gdyż jego treść przekracza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania wyszczególnionych rodzajów odpadów komunalnych i innych niż komunalne nie znajduje umocowania w przepisach u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

w regulaminie powinny być ustalone zasady dotyczące wymagań obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania

w inny sposób co najmniej wskazanych w tym przepisie odpadów komunalnych,

a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Ponadto, art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. nakłada na gminę obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Chodzi więc o to, aby gmina poprzez stosowne postanowienia regulaminu dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości różnych rodzajów odpadów komunalnych. Powyższe nie oznacza jednak upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jak również, innych niż komunalne. Do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Gd 901/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie II SA/Bd 1484/10). Argumentacja Gminy, że obowiązki nałożone przedmiotowym przepisem nie podlegają kontroli i sankcjonowaniu, nie ma znaczenia z perspektywy stwierdzonych uchybień.

3. Sąd stwierdził nieważność § 4 Regulaminu (załącznika), który zobowiązuje właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników do uprzątnięcia z nich błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń, poprzez usunięcie ich w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiając ich zebranie,

a nadto do posypywania nieusuniętego lodu pisakiem lub innym właściwym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości.

Unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., a stanowi kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. (na dzień podjęcia skarżonej uchwały) upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.b. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie. Z tych samych przyczyn Sąd nie mógł zaakceptować treści § 3 ust. 1 określającej sposób usuwania zanieczyszczeń

z chodników.

4. Istotnie narusza prawo również § 17 Regulaminu (złącznika), który nakłada na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych obowiązek:

a) zabezpieczenia nieruchomości w sposób zapobiegający możliwości "wydostania się zwierząt poza jej granice";

b) natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta na terenach użyteczności publicznej, m. in. na jezdniach;

c) usuwania zwłok padłego zwierzęcia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami;

d) systematycznego szczepienia psów przeciw wściekliźnie.

Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulacja zawarta

w § 17 pkt 1 regulaminu (załącznika) w zakresie ustalenia, że właściciele

i opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się poza jej granice. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający granice upoważnienia

w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza

ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Zasadne są zarzuty dotyczące § 17 pkt 2 Regulaminu (załącznika), w którym wskazano, że właściciele i opiekunowie zwierząt domowych zobowiązani są do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe na terenach użyteczności publicznej. Powyższa kwestia regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 z późn. zm.), kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 17 pkt 2 Regulaminu, Rada bez upoważnienia ustawodawcy unormowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Ponadto należy wskazać, że zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta to pojęcie nieostre (mogą być stałe, płynne, pochodzenia nie tylko fizjologicznego). Norma tak sformułowana może rodzić wątpliwości interpretacyjne.

Rada nie była również upoważniona do wprowadzenia w regulaminie zasad postępowania z padliną zwierząt poprzez wskazanie w § 17 pkt 3 Regulaminu (załącznika), że zwłoki zwierząt należy usuwać w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. Dla przykładu z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt

z nieruchomości. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. C u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14 oraz z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólny nakaz usuwania zwłok zwierząt zgodnie z przepisami odrębnymi stanowi superfluum, zbędną normę postępowania, która została już ustanowiona na mocy innych przepisów.

Wadliwy jest także § 17 pkt 4 Regulaminu (załącznika). W przepisie tym uregulowano, że właściciele i opiekunowie psów zobowiązani są do ich systematycznego szczepienia przeciw wściekliźnie. Tymczasem kwestia ta została uregulowana w art. 56 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1967). Zaskarżona regulacja jest zatem niedozwolonym powtórzeniem regulacji ustawowej.

Sąd stwierdził nieważność § 18 regulaminu (załącznika), który dozwalał na przebywanie psów bez kagańców i smyczy wyłącznie na terenach ogrodzonych

i przy zachowaniu kontroli nad ich zachowaniem. Powyższymi regulacjami Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., ale także nałożyła na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu (a contrario) wyprowadzania psów poza teren ogrodzony wyłącznie w kagańcu i na smyczy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA). Nie zmienia powyższej oceny wyjątek dotyczący zwolnienia psa ze smyczy na terenach ogrodzonych i przy zachowaniu kontroli jego zachowania. Kwestia związana z koniecznością sprawowania kontroli nad psem została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122), którym zabroniono puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Podobnie, zdaniem Sądu, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności

§ 19 Regulaminu (załącznika). Wprowadzono w nim regulację dotyczącą zwierząt egzotycznych (gady, płazy, ptaki). Zobowiązano mianowicie utrzymujących takie zwierzęta, do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia. Przyjęta regulacja nie mieści się w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Z wyłożonych względów Sąd stwierdził nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1 lit. c, § 4, § 17, § 18, § 19 zaskarżonej uchwały – art. 147 § 1 P.p.s.a.