Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2606/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 20  art. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 141 par. 1 art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 322/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A.K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 grudnia 2019 r., którym oddalono skargę wniesioną przez w/w na decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] maja 2018 r. G.K. wystąpił z wnioskiem do Starosty W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. L. Powyższy wniosek uzupełnił w dniu [...] lipca 2018 r. Zgodnie z wnioskiem budynek ma mieć 1263,79 m2 powierzchni zabudowy, 1103,88 m2 powierzchni użytkowej, długość budynku 63,2m, szerokość budynku 31,32 m, wysokość nad teren 6,27 m przy kącie nachylenia połaci dachowej 25 stopni.

Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wyżej wskazaną budowę.

W dniu [...] października 2018 r. odwołanie od decyzji Starosty złożył A.K. Odwołujący się zarzucił:

a) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej,

b) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w/w ustawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu,

c) naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący podniósł: "uniemożliwiono mi pełny czynny udział w postępowaniu; wprawdzie zawiadomiono mnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 61 ust. 4 kpa) ale przecież nie zostałem zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu co narusza art. 10 § 1 kpa". Odwołujący w uzasadnieniu odwołania wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję pominięto fakt, iż na sąsiadującej z inwestycją działce stanowiącej jego własność znajdują się budynki ubojni i masarni. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie nie przesądzono czy budowa obiektu nie narusza ograniczenia, o którym mowa w § 20 ust. 1 uchwały nr [...] Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w wybranych obszarach sołectw: L., M.A, M.B, G., K., P.1, P.2, S., B., W. (Dz. U. Woj. K. z dnia 8 kwietnia 2014r., poz. 1153). Wskazał, że powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze działek inwestora przeznaczenie na cele mieszkaniowo - usługowe niskiej i średniej intensywności z tym zastrzeżeniem, że powierzchnia usługowa nie może przekroczyć 50 % całkowitej powierzchni przewidzianej do zabudowy.

Wojewoda K. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że działka budowlana objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę zlokalizowana jest w granicach objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy L. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] zlokalizowane są w granicach terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego podstawowe przeznaczenie terenu wskazano w § 20 m.p.z.p., jako budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej i średniej intensywności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dom opieki nad osobami starszymi nie stanowi wyłącznie funkcji usługowej, lecz jest również tożsamy z funkcją mieszkaniową, całodobowy pobyt osób, w dłuższym okresie czasu służy bowiem celom mieszkaniowym.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez niego analiza akt sprawy wykazała, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu oraz jego sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wnioskodawca uzyskał ponadto niezbędne pozwolenia, uzgodnienia i opinie, a zatwierdzony projekt budowlany jest również zgodny z uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r. W związku z powyższym spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., a następnie [...] września 2018 r. Starosta W. zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Prawidłowo został wyznaczony obszar oddziaływania.

A.K. wniósł skargę na decyzję Wojewody K. z dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił sanowanie błędów decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2018 r. i naruszenie:

a) art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej;

b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu;

c) art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. - przez pominięcie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa.

Skarżący podtrzymał stanowisko, że nie zapewniono mu czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, co naruszało art. 10 § 1 k.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r. oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika, iż inwestycja obejmuje budowę domu opieki nad osobami starszymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. L. Obiekt zaliczony został do kategorii: XI, IV. Kategoria XI obejmuje budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej, jak: szpitale, sanatoria, hospicja, przychodnie, poradnie, stacje krwiodawstwa, lecznice weterynaryjne, domy pomocy i opieki społecznej, domy dziecka, domy rencisty, schroniska dla bezdomnych oraz hotele robotnicze. Z kolei kategoria IV obejmuje elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy. Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminy L. w wybranych obszarach sołectw: L., M.A, M.B, G., K., P.1, P.2, S., B., W. uchwalonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. dnia 8 kwietnia 2014r., poz. 1153. Działki o nr ewid. [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]", przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe niskiej i średniej intensywności realizowane na już wydzielonych działkach lub działkach projektowanych o minimalnej powierzchni 1000 m2. Inwestor przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2018 r. o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego. Działki, na których realizowana będzie inwestycja są o powierzchni 1000 m2 i 3000 m2. Z projektu budowlanego wynika, że dom opieki nad osobami starszymi zaliczony został do kategorii XI, jako budynki opieki społecznej i socjalnej tj. budynki zbiorowego zamieszkania w tym przypadku osób starszych. Budowa takiego obiektu jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w w/w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (Dz. U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) domy dla ludzi starszych zakwalifikowano do klasy 1130 czyli budynków mieszkalnych zbiorowego zamieszkania. Z projektu budowlanego, z bilansu terenu wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 31,59% tj. nie przekroczy 50%. Potwierdzają to dane techniczne: powierzchnia zabudowy - 1263,79 m2, powierzchnia użytkowa - 1103,88 m2, kubatura - 3146,05 m2. Przedmiotowa inwestycja w rozumieniu właściwych przepisów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowiska, a tym samym nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu I instancji organ wykazał spełnienie przez inwestycję wymogów techniczno - budowlanych, w szczególności zachowane zostały wymagane odległości od granic z działkami sąsiednimi, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Dalej Sąd stwierdził, że projektowany obiekt będzie budynkiem parterowym z dachem wielospadowym o wysokości w kalenicy 6,27 m, zlokalizowanym w odległości około 42 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], a od budynków zlokalizowanych na działce [...] w odległości ponad 100 m. Pozostałe działki nie są zabudowane. Projektowany obiekt nie niesie zatem za sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektu istniejącego na w/w działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. L. Powyższe parametry zgodne są z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej Sąd stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz sprawdzenia, a także informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony (art. 1 pkt 3 prawa budowlanego) i został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do projektowania, co zostało potwierdzone dołączonymi do akt dokumentami stwierdzającymi posiadanie stosownych uprawnień.

W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty skarżącego, że na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], będącej jego własnością, zlokalizowane są od 1990 r. budynki ubojni i masarni, które są aktualnie nie eksploatowane gospodarczo, ale ich funkcja może być w każdym czasie podjęta. Z mapy wydrukowanej z geoportalu - informacji o działce, wynika, że na działce o nr ewid. [...] wspomniane przez skarżącego obiekty zlokalizowane są w odległości 110 m od projektowanego budynku domu opieki nad osobami starszymi. Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest zarzut braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy. Planowana zabudowa nie przekracza 50% całkowitej powierzchni przewidzianej pod zabudowę. Budynek domu opieki nad osobami starszymi zaliczony jest do kategorii XI i z bilansu zagospodarowania terenu wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 31,59%. W przedmiotowej sprawie nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, ponieważ na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomościami (działki o nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane. Inwestor spełnił warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a sprawdzenie przedłożonych dokumentów zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane wykazało zgodność przedstawionych w projekcie rozwiązań z przepisami prawa. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania odebrał w dniu [...] sierpnia 2018 r., a w dniu [...] września doręczono skarżącemu zawiadomienie o zakończeniu postępowania przed organem I instancji.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi o naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy. Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 20 ust. 1 pkt w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu. Z projektu budowlanego i decyzji wynika, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącego, została ujęta w obszarze oddziaływania, a skarżący był stroną postępowania. Organy rozważyły wszelkie ograniczenia w zabudowie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji budowlanej i poczynione ustalenia w tym zakresie nie wykazały naruszenia przepisów prawa.

Dokonując analizy akt sprawy administracyjnej Sąd uznał, że organ nie naruszył przepisów postępowania, w tym art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie słusznego interesu strony, a także art. 6 k.p.a. - przez pominięcie zasady działania administracji na podstawie przepisów prawa.

Reasumując Sąd wskazał, iż nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł A.K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię:

a) art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu bez poszanowania uzasadnionego interesu osoby trzeciej,

b) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z naruszeniem reguł określających obszar oddziaływania obiektu

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie opisanym w pkt 1 powyżej oraz następujących przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego:

- art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez sanowanie powierzchownego rozpatrzenie okoliczności sprawy przez organ, zezwolenie na dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na okolicznościach odpowiadających przyjętemu przez organ stanowisku przy pominięciu słusznego interesu skarżącego wyrażonego w jego wszechstronnej argumentacji na wszystkich etapach postępowania,

- art. 6 k.p.a. przez respektowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ zasady działania na podstawie przepisów prawa poprzez dopuszczenie się nadinterpretacji w ocenie poszczególnych aspektów sprawy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy zarzutów skargi z dnia [...] lutego 2019 r. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r.,

- art. 1 § 2 p.u.s.a. przez wadliwie wykonanie przez Sąd I Instancji ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że wprawdzie Sąd I instancji starał się odnieść do zarzutów skarżącego, ale uczynił to w sposób jednostronny i wybiórczy, jak chociażby w kwestii zagwarantowania skarżącemu praw strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał, że szczegółowo tę kwestię omówiono w odwołaniu z dnia [...] października 2018 r. od decyzji. Zarzuty tam zawarte pozostają aktualne w sytuacji, kiedy Sąd I instancji nie odniósł się do nich w zaskarżonym wyroku. Skarżący czyni je integralną częścią skargi, a ich powtarzanie uznał za zbędne, skoro ów dokument znajduje się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie nadal twierdzi, że decyzja narusza ograniczenie, o którym mowa w § 20 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w wybranych obszarach sołectw: L., M.A, M.B, G., K., P.1, P.2, S., B., W. Skarżący wskazał w tym zakresie, iż powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze działek inwestora przeznaczenie na cele mieszkaniowo-usługowe niskiej i średniej intensywności. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie zinterpretował owo ograniczenie odnosząc je do bilansu terenu, tzn. proporcji/stosunku zabudowy do powierzchni działki, a przecież ograniczenie, o którym mowa w § 20 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r. odnosi się do powierzchni usługowej, która nie może przekraczać 50 % całkowitej powierzchni przewidzianej dla zabudowy. Skarżącego nie przekonuje również powierzchowne, a wręcz zbywające uzasadnienie WSA dla rzekomego braku wpływu planowanego obiektu na usytuowane na jego nieruchomości sąsiadującej z inwestycją zabudowania ubojni i masarni. Budynki opieki socjalnej, zaliczone do kategorii XI - powinny być zlokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, które może generować obiekt produkcyjny. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazał - co pominął WSA w zaskarżonym wyroku - na możliwość potencjalnych konfliktów, wynikających z sąsiedztwa tak różnych obiektów, w aspekcie niezakłócanych potrzeb ich eksploatacji zwłaszcza, iż na działce [...] bezpośrednio przylegającej do obu działek objętych planowanym obiektem usytuowane są obiekty oczyszczalni ścieków, bez której ubojnia nie może funkcjonować.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Dokonując analizy akt sprawy, w tym zgromadzonych przez organy dowodów, uznać należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż organy architektoniczno-budowlane przeprowadziły postepowanie wyjaśniające z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a. oraz związanego z nią nałożonego przez ustawodawcę w art. 77 § 1 k.p.a. na organy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 7 k.p.a. zobowiązuje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Formułuje w ten sposób ogólną zasadę, nie precyzując jednak, o jakie konkretnie czynności chodzi. Ich zakres każdorazowo zależy od rodzaju sprawy, przesłanek wynikających z prawa materialnego, wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego. Formułując zarzut naruszenia tej zasady należy zatem wskazać, jakie okoliczności wymagały w sprawie ustalenia i określić zaniechania, które spowodowały niedostateczne ustalenie stanu faktycznego. Takich treści skarga kasacyjna nie zawiera. Podobnie art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Nie określono w skardze kasacyjnej, jaki materiał pominięto, czy rozpoznano w niedostatecznym zakresie. W przedmiotowej sprawie, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę po wszczęciu postępowania, organy dokonały oceny przedłożonego projektu budowlanego w ramach określonych w art. 35 ust. 1 oraz 3-5 ustawy Prawo budowlane. Zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do oceny zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie w toku całego postępowania toczącego się przed organami, a następnie powtórzonymi w składanych w toku postępowania sądowego środkach zaskarżania (skardze i skardze kasacyjnej). Ocena zgromadzonych dowodów została przeprowadzona z zachowanie zasady swobody oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Dokonując oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona, organy uwzględniły cały zgromadzony materiał dowodowy. W niniejszej sprawie są to w szczególności dokumenty takie jak przedstawiony projekt budowlany i projekt zagospodarowania działki, na której ma być realizowana inwestycja oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego terenu. Ustalenie zgodności między tymi dwoma dokumentami stanowiło jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zarzutów podnoszonych przez skarżącego organy opierały się na obiektywnych, sprawdzalnych danych wynikających między innymi z dokumentacji geodezyjnej przedstawiającej usytuowanie działek, jak i aktualny ich stan zagospodarowania. Dane w nich zawarte pozwoliły między innymi na ocenę podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania zarzutów, dotyczących naruszenia postanowień planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, dopuszczalnego rodzaju zabudowy, powierzchni zabudowy, zachowania wymogów określonych między innymi w § 12, § 13, § 57, czy też wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w § 207 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgromadzony materiał dowodowy wystarczający okazał się również do oceny przesłanki poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów strony skarżącej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. W istocie zarzut ten kontestuje przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów o charakterze materialnym. Tymczasem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Naruszeniem tego przepisu, mającym wpływ na wynik sprawy, jest zatem między innymi taki sposób sporządzenia uzasadnienia, że nie można ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżone orzeczenie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko jest jasne i wywodzone na podstawie jednoznacznie określonych przesłanek, które bez przeszkód poddawały się weryfikacji w toku instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast przekonanie kasatora o braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, której rezultat jest sprzeczny z jego oczekiwaniem, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustosunkował się do wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, a związanych merytorycznie z przedmiotem postępowania.

Tym bardziej nie można przypisać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu obrazy pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 151 p.p.s.a. Analiza wskazanych zarzutów prowadzi nadto do wniosku, że miały one na celu wykazać nieprawidłową ocenę kontrolowanego aktu dokonaną przez Sąd I instancji. Taki stan rzeczy miał być zasadniczo wynikiem nieodniesienia się przez Sąd I instancji do całości materiału sprawy. Stało się zatem konieczne wyjaśnienie, że przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazuje, iż kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie omawianych przepisów miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę aktu objętego zakresem jego właściwości. Fakt, że ocena ta jest odmienna od oceny skarżącego kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 2 powołanej ustawy ustrojowej.

Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Stanowi on podstawę oddalenia skargi, gdy Sąd stwierdzi brak podstaw do jej uwzględnienia.

Należy też wskazać, że art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z tym przepisem organy winny w każdej sprawie działać na podstawie i w granicach obowiązującego w dniu orzekania stanu prawnego. Skarżący nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym upatruje naruszenia tej zasady w niniejszej sprawy przez organy, a tym samym ewentualnej błędnej oceny działania organów dokonanej w tym zakresie przez Sąd I instancji.

Za niezasadny uznać należy również podniesiony w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust 1 ustawy Prawo budowalne oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 tejże ustawy. Z uzasadnienia powyższych zarzutów wynika, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie tych przepisów w braku należytego uwzględnienie jego uzasadnionego interesu prawnego jako właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym ma być realizowany przewidziany zatwierdzonym projektem budowlanym budynek opieki nad osobami starszymi. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane prawidłowo zaprojektowany obiekt budowlany powinien zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W przepisie art. 3 pkt 20 ustawy ustawodawca zamieścił definicję obszaru oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że organy zaliczyły nieruchomość skarżącego kasacyjnie do obszaru objętego obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego, o czym świadczy fakt, że był on stroną postępowania związanego z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. O ile ustawodawca nie określił na czym polega poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, ani też nie doprecyzował samego sformułowania " interesy osób trzecich", poza wskazaniem, że przejawia się ono m.in. w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, to w orzecznictwie sądów administracyjnym przyjmuje się, że powinno ono być interpretowane w sposób obiektywny, tzn. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może jednak być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 960/09), w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004r., sygn. akt OSK 786/04), prawa cywilnego, w głównej mierze prawa sąsiedzkiego (wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 794/05, Komentarz Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego wydanie 2 str. 117-118). Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Dokonując oceny tej przesłanki należy bezwzględnie uwzględnić określoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego, jaką jest zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że należy w tym zakresie dokonać wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poddano ocenie oddziaływanie obiektu budowlanego na nieruchomość skarżącego, w tym możliwość jej zagospodarowania. Organy dokonując analizy przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego i sposobu zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja zasadnie przyjęły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie tą ocenę podzielił, że obiekt budowlany ma zostać zrealizowany z zachowaniem przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby zostały naruszone normy określone w § 12 rozporządzenia dotyczące odległości budynków od granic działki sąsiedniej, § 13 dotyczące naturalnego oświetlenia, § 57 zapewniające odpowiednie oświetlenie czy też w § 207 i następne dotyczące zasad bezpieczeństwa pożarowego. Dokonując oceny zachowania norm techniczno-budowlanych zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniły nie tylko położenie projektowanego budynku w stosunku do granic działek, ale także dokonały analizy w zakresie ochrony interesów skarżącego jako właściciela działki sąsiedniej, uwzględniając położenie budynków gospodarczych już istniejących na jego działce. Zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że realizacja objętego projektem budowlanym obiektu budowlanego nie pozbawia możliwości realizacji dalszych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego kasacyjnie na działce stanowiącej jego własność z uwzględnieniem zasad określonych w art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz postanowień uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadmienić należy, że konstruując ten zarzut skarżący bliżej nie określił, w jaki sposób realizacja spornego obiektu budowlanego może ograniczyć przysługujące mu prawo zabudowy jego działki, czy też jakie może rodzić konflikty społeczne.

Zauważyć też należy, że wbrew podniesionemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutowi, projekt budowlany nie narusza określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej powierzchni zabudowy. Zasadnie organy przyjęły, że obowiązujący dla terenu objętego wnioskiem inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony w życie uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2014 r., przewiduje podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkalno-usługową, do której należy zaliczyć między innymi domy opieki nad osobami starszymi. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie klasyfikacji obiektów budowlanych domy o takim przeznaczeniu są zaliczane do klasy 1130 czyli budynków mieszkalnych zbiorowego zamieszkiwania.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.