Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust.2, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza N. do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącej H. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. K. (dalej: "skarżąca") w dniu [...] grudnia 2021 r. złożyła w Urzędzie Miejskim w N. 15 wniosków, którymi zwróciła się do Burmistrza Miasta N. o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego "na planowanej do wydzielenia działce budowlanej po dokonaniu stosownych podziałów geodezyjnych obejmujących część działki o nr [...] położonej w N." dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z niezbędną infrastrukturą techniczną. Do każdego w wniosków załączyła mapę zasadniczą oraz mapę sytuacyjną w skali 1:1000, szkic budynku mieszkalnego oraz oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. organ wezwał skarżącą w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") do usunięcia braków formalnych 15 wniosków poprzez:

1) sformułowanie jednego wniosku dotyczącego całej inwestycji,

2) określenie na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, granic terenu objętego wnioskiem oraz granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać;

3) przedłożenie charakterystyki inwestycji, obejmującej:

a) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych w formie opisowej i graficznej,

b) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji;

4) przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego zamierzenia inwestycyjnego

- w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dalszej części wezwania organ wyjaśnił skarżącej, że wnioski dotyczą w swej istocie jednej inwestycji, która powinna być objęta jednym wnioskiem. Granice terenu objętego wnioskiem należy bowiem rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. To zaś czyni niezbędnym przygotowanie jednego wniosku uwzględniającego całość inwestycji oraz wszelkie uwarunkowanie z tego wynikające. Dalej organ wskazał, że mając na uwadze, iż powierzchnia działki przekracza 2 ha, inwestycja musi być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, którą należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania - Dz. U. z 2021 r. , poz. 247 ze zm. i §3 pkt 55 tiret drugi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w piśmie z [...] grudnia 2021 r., (złożonym [...] grudnia 2021 r.) podkreśliła, że złożenie przez nią 15 wniosków ma na celu realizację 15 odrębnych inwestycji.

Do ww. pisma skarżąca przedłożyła mapę z zaznaczonymi wszystkimi zakresami terenów poszczególnych 15 inwestycji. Wskazała, że zakres poszczególnych wniosków nie obejmuje całej działki nr [...], a suma ich obejmuje część działki o powierzchni 1,9131 ha, a w związku z tym "planowane 15 zamierzeń inwestycyjnych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w świetle obowiązujących przepisów nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach".

W dniu [...] stycznia 2022 r. Burmistrz N. pismem nr [...] poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosków bez rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z 13 lipca 2021 r., II SA/Łd 269/21 i przywołane w nim wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego) organ stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie jej części. W związku z tym wniosek skarżącej jest niekompletny.

W dniu [...] stycznia 2022 roku skarżąca, za pośrednictwem organu, skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ponaglenie, w którym wskazała na nieprawidłowość kwalifikowania przez organ jej wniosków jako jednej inwestycji lokalizowanej w granicach ewidencyjnych działki nr [...].

Przekazując ponaglenie skarżącej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ ustosunkował się do zarzutów i dodatkowo zwrócił uwagę, że skarżąca nie wywiązała się nie tylko z wezwania do objęcia inwestycji jednym wnioskiem, ale też nie przedłożyła niezbędnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania, a mianowicie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz nie wskazała zbiorników ścieków ani przydomowych oczyszczalni, które to urządzenia mają bardzo istotne znaczenie w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, że Burmistrz N. dopuścił się bezczynności i wyznaczył mu 60-dniowy termin do załatwienia sprawy.

Po otrzymaniu akt sprawy Burmistrz N. zamieścił w aktach sprawy notatkę służbową, w której stwierdził, że działania podejmowane w celu usunięcia formalnych braków wniosku oraz samo pozostawienie wniosku bez rozpoznania miało pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a w omawianej sprawie nie dopuszczono się bezczynności, stąd brak jest podstaw ku doszukiwaniu się przyczyn i osób winnych bezczynności, która nie miała miejsca.

W dniu 2 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożona została za pośrednictwem Burmistrza N. skarga na bezczynność tego organu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do wydania 15 decyzji ustalających warunki zabudowy każda dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną obejmującej część działki nr [...] w obrębie N. w terminie 30 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej, złożone wnioski nie zawierały braków formalnych. Zawierały elementy wymagane przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o terenie, a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Zdaniem skarżącej, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie przesądzają o tym, że decyzje o warunkach zabudowy dotyczyć mogą wyłącznie całych działek. Skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/18, z 24 maja 2018 r., II OSK [...]4/16 i z 19 lutego 2021 r. , II OSK 2976/20 mające potwierdzać stanowisko o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy lub celu publicznego zarówno dla części, jaki i dla całej działki, a ponadto wyroki: WSA w Szczecinie z 21 listopada 2013 r. II SA/Sz 902/13; NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2119/13; WSA w Łodzi z 13 czerwca 2017 r., II SA/Łd 215/17. Twierdzi, że jej teza znajduje również potwierdzenie w ustawie z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie ministra rozwoju i technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, gdzie ustawodawca wprowadził jednolity wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. W załączonym wniosku w pkt 7.2 "Sposób wyznaczenia terenu inwestycji jako: teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne albo teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych". Zastosowany w pkt 7.2 tiret drugie przypis nr 8 określa, że w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej. Skarżąca wskazała, że zakres poszczególnych przedmiotowych wniosków nie obejmuje całej działki nr [...], a suma ich obejmuje część działki o powierzchni 1,9131 ha. Stwierdziła, że nawet rozpatrując łączną powierzchnię, bez odejmowania powierzchni biologicznie czynnej, planowane 15 zamierzeń inwestycyjnych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w świetle obowiązujących przepisów nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca akcentuje ponadto, że w piśmie z [...] stycznia 2022 r. organ dostrzega problem z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej, podczas gdy nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy od spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Zdaniem skarżącej, Burmistrz N. stawia żądania niewynikające z konkretnego przepisu prawa. Ponadto wskazuje, że Burmistrz nie podjął jakiegokolwiek działania mimo, że był zobowiązany przez organ wyższej instancji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał zajmowane w sprawie stanowisko. Wskazał, że skarżąca nie wywiązała się nie tylko z wezwania do objęcia inwestycji jednym wnioskiem, ale też nie przedłożyła niezbędnej charakterystyki zabudowy i zagospodarowania, a mianowicie gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz nie wskazała zbiorników ścieków ani przydomowych oczyszczalni, które to urządzenia mają bardzo istotne znaczenie w sprawie. Jak twierdzi, fakt ten wskazywał przekazując ponaglenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Zdaniem Burmistrza, działania podejmowane w celu usunięcia formalnych braków wniosku oraz samo pozostawienie wniosku bez rozpoznania miało pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a w omawianej sprawie nie dopuszczono się bezczynności. Organ zauważa, że złożona przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie organu mapa potwierdziła zasadność żądania objęcia zamierzenia jednym wnioskiem. Za takim ujęciem przemawia fakt pokrywania się części terenów w poszczególnych wnioskach w częściach wskazywanych przez skarżącą jako proponowana do wydzielenia droga dojazdowa. Pominięcie przez skarżącą graficznego określenia przebiegu planowanych przyłączy elektroenergetycznych oraz lokalizacji studni i zbiorników ścieków lub przydomowych oczyszczalni oraz docelowych (jak to podaje skarżąca) przyłączy wodociągowych także świadczy o świadomym uchylaniu się od wskazywania kolizji przy ujęciu zadania w formie odrębnych 15 inwestycji. W ten sposób skarżąca sama wskazuje, że finalnym rozwiązaniem ma być niejako osiedle domów jednorodzinnych z wewnętrznymi drogami dojazdowymi i sieciami rozdzielczymi, a nie 15 odrębnych inwestycji z niedającymi się zmieścić w pokrywających się fragmentach terenu przyłączami wodociągowymi i elektroenergetycznymi. Organ zwraca też uwagę, że istotnie pomijając fragment działki nr [...] nie objęty 15. wnioskami, obszar całego zadania ma powierzchnię 1,9131 ha. Nie jest ona jednak równa sumie powierzchni wskazanych przez samą skarżącą w poszczególnych wnioskach. Suma terenów objętych poszczególnymi wnioskami znacznie przekracza ogólną powierzchnię działki (2.0769 m2). To zaś, zdaniem organu, potwierdza konieczność łącznego rozpoznania sprawy. Odmienne podejście może prowadzić do iluzorycznych rozstrzygnięć, które z mocy prawa będą wycofywane z obrotu prawnego po wydaniu pozwoleń na budowę w odniesieniu do terenów stanowiących pokrywające się części nieruchomości. Organ zauważa, że teren nieobjęty wnioskami to w istocie kolejna, szesnasta działka do późniejszego zainwestowania w ramach zwartego obszaru całej działki nr [...], a jej chwilowe pozostawienie poza wnioskiem jest działaniem dla pozoru, w celu obejścia przepisów prawa.

Organ wskazując dodatkowo, że to co skarżąca nazywa przyłączami wody i energii elektrycznej będzie w istocie siecią (nie da się bowiem zlokalizować w wąskich pasach stanowiących wspólne części poszczególnych wniosków oddzielnych, równoległych, powielających się przyłączy do poszczególnych wyodrębnianych działek) i wskazuje na pozorność podjętych przez skarżącą działań. Stwierdza, że choć nie jest to przedmiotem badania na etapie oceny kompletności wniosku i nie było motywem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to jednak kwestię tę należy dostrzegać w całości zagadnienia.

Wreszcie organ podaje, że skarżąca w swych wnioskach nie podała, ani w formie opisowej ani w formie graficznej, gabarytów planowanych budynków, przez które należy rozumieć długość, szerokość i wysokość. We wnioskach oraz na dołączonych do wniosków szkicach budynków określono zaś jedynie szerokość elewacji frontowej i wysokość budynków, pomijając ich długość, zaś na załączonych rysunkach określających planowany sposób zagospodarowania terenu nie podano żadnych gabarytów. Wnioski te, jako niekompletne, nie mogły spowodować wszczęcia postępowań.

W skierowanym do Sądu piśmie z 15 czerwca 2022 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Wskazała, że wezwania do uzupełnienia wniosku wystosowane przez Burmistrza nie były wystarczająco sprecyzowane i przeciętny petent nie mógł na nie odpowiedzieć. Burmistrz dopiero w odpowiedzi na skargę opisał szczegółowo swoje żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności.

W świetle uchwały 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, Sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 K.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Stosownie do treści art. 35 § 4 i 5 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a; do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10,; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przyjmuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., VI SAB/Wa 24/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I SAB/Wa 40/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Bk 39/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 138/14), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13, oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2003, nr 12, s. 49).

Wnioski skarżącej (w liczbie 15) zostały przez nią złożone do organu [...] grudnia 2021 r. Od dnia następnego należało zatem liczyć termin załatwienia wniosku, przy czym – z racji ich zawartości i poziomu skomplikowania rozważany może być termin dwumiesięczny (art. 35 § 3 K.p.a.).

Treść znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwala przyjąć, że organ, po dokonaniu analizy wniosków uznał, że dotyczą one w swej istocie jednej inwestycji, która powinna być objęta jednym wnioskiem. W związku z tym w wystosowanym do strony wezwaniu z [...] grudnia 2021 r. wezwał skarżącą do sformułowania jednego wniosku dotyczącego całej inwestycji (pkt 1), a ponadto do: określenia na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, granic terenu objętego wnioskiem oraz granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać; 3) przedłożenia charakterystyki inwestycji, obejmującej: a) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, b) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji; 4) przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

W ww. piśmie organ zawarł wyjaśnienie, że wnioski dotyczą w swej istocie jednej inwestycji, która powinna być objęta jednym wnioskiem. Granice terenu objętego wnioskiem należy bowiem rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. To zaś czyni niezbędnym przygotowanie jednego wniosku uwzględniającego całość inwestycji oraz wszelkie uwarunkowanie z tego wynikające. Dalej organ wskazał, że mając na uwadze, iż powierzchnia działki przekracza 2 ha, inwestycja musi być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, którą należy dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Jako podstawę prawną wezwania organ wskazał art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 64 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1). Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2).

Przyjmuje się, że art. 64 § 2 k.p.a dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16, oraz z 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11). Charakter merytoryczny mają np. wymagania wniosku o pozwolenie na budowę określone w art. 35 ust. 1 pr. bud. (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1577/17).

Organ administracji, gdy wpływa do niego żądanie strony, jest zobligowany przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania, będąc jednocześnie związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Jeżeli jednak treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści. Na podstawie art. 64 § 2 organ powinien wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, jeśli podanie jest tak zredagowane, że trudno należycie ocenić intencje strony, która je wniosła (wyroki NSA: z 12 lipca 2017 r., II OSK 2768/15; z 24 listopada 2016 r., II GSK 1106/15; z 18 października 2016 r., II GSK 905/15). Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do wzywania strony do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć (wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2257/12). – zob. H. Knysiak – Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Lex/el, art. 64.

W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że brakami uzupełnianymi w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być: podpis (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II GSK 2760/15), pełnomocnictwo osoby, która wniosła podanie (wyroki NSA z 2 marca 2011 r., II OSK 383/10 oraz z 16 marca 2010 r., I OSK 1701/09), dookreślenie podmiotu będącego stroną i jego statusu prawnego.

W niektórych kwalifikowanych podaniach wnoszący je musi powołać się na okoliczności, które mają znaczenie dla zastosowania konkretnej instytucji. Takim podaniem jest m.in. wniosek ustalenie warunków zabudowy.

Wymogi wniosku o warunki zabudowy zostały określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503 – dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 tejże ustawy, który to przepis dotyczy wymogów wniosku o ustalenie warunków zabudowy z mocy odesłania zawartego w art. w art. 64 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci:

a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo

b) papierowej;

1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Uregulowania prawne dotyczące treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, należy rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji o warunkach zabudowy (wynikającym z art. 55 i 56 ustawy), a także z przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 ustawy) i określającymi przesłanki (warunki) wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy). Na interpretację art. 52 ust. 2 ustawy należy patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego (vide: stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Niewątpliwie, braki w treści wniosku o warunki zabudowy, wynikające z wymogów określonych art. 52 u.p.z.p., podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. tj. po wezwaniu wnioskodawcy do ich usunięcia we wskazanym przez organ terminie, nie krótszym niż 7 dni, po bezskutecznym upływie którego wniosek pozostawia się bez rozpoznania.

W ocenie Sądu, nie można jednak uznać za formalny brak wniosku, który byłby możliwy do usunięcia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., niezłożenia jednego wniosku o warunki zabudowy w miejsce złożonych kilku czy kilkunastu wniosków (w sprawie – 15). Jeżeli organ podjął wątpliwość co do treści złożonego przez skarżącą żądania, mógł ją wezwać do wyjaśnienia lub sprecyzowania tego żądania. Jeśli jednak – tak jak w tej sprawę – żądanie jest jasne, organ powinien je rozpoznać merytorycznie – zgodnie z wnioskiem (wnioskami) lub odmownie. Kategoria sprawy i zaistniały w niej spór wymagały dokonania przez organ analizy, czy rozpoznawać każdy z piętnastu wniosków oddzielnie i dokonać analizy każdego z nich osobno (w pierwszej kolejności pod kątem tego, czy spełniają wszystkie wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), czy też podjąć działania zmierzające do nakłonienia wnioskodawcy do złożenia jednego wniosku z uwagi na to, że - jak przyjął organ – dotyczą one w istocie jednej inwestycji.

Analiza treści wezwania skierowanego do skarżącej pozwala stwierdzić, że organ wybrał drugi wariant. Jak już Sąd jednak zauważył, organ przekroczył swoje kompetencje. Był on bowiem uprawniony do tego, by wezwać wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku, jednak nie mógł w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wzywać go – wbrew jasnemu żądaniu potwierdzonemu w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie o usunięcie braków formalnych – do złożenia jednego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie – wobec braku takiego wniosku – pozostawić go bez rozpoznania.

Zaistniała sytuacja wymagała wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w formie decyzji.

Nie przekonują Sądu twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że niezależnie od braku złożenia przez skarżącą jednego wniosku w miejsce piętnastu, nie uzupełniła ona innych braków, tj. nie podała, ani w formie opisowej, ani w formie graficznej, gabarytów planowanych budynków (we wnioskach oraz na dołączonych szkicach budynków określono jedynie ich szerokość i wysokość, a pominięto ich długość, zaś na załączonych rysunkach określających planowany sposób zagospodarowania terenu nie podano żadnych gabarytów). Całościowa analiza wezwania organu, jak i pism znajdujących się w aktach sprawy, jednoznacznie wskazuje, że organ oczekiwał od wnioskodawcy złożenia jednego wniosku obejmującego całą inwestycję i dołączenia do takiego wniosku wszystkich dokumentów, które pozwolą na dokonanie analizy takiego wniosku pod kątem wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na takie rozumienie wskazuje też stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z 15 czerwca 2022 r., gdzie wskazuje ona, że dopiero w odpowiedzi na skargę organ szczegółowo opisał swoje żądania.

W związku z powyższym Sąd uznał za nieprawidłowe i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa działanie Burmistrza N., wzywające skarżącą, wbrew jednoznacznemu jej żądaniu wydania 15 decyzji, do złożenia jednego wniosku. Pozostawienie podań bez rozpoznania nastąpiło z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i nie stanowiło, w okolicznościach tej sprawy, prawidłowego jej rozpoznania.

Skoro skarżąca konsekwentnie żąda wydania 15 decyzji, organ zobowiązany jest po zwrocie akt sprawy, dokonać ponownej analizy wniosków i jeśli uzna, że mogą być rozpoznane osobno – zbadać, czy zawierają braki formalne i jeśli tak – wezwać do ich uzupełnienia. W takiej sytuacji Sąd uznaje za prawidłowe wystosowanie osobnych wezwań do każdego z wniosków.

Jeśli zaś organ uzna, że działanie skarżącej zmierza do obejścia prawa, wnioski dotyczą jednej inwestycji i powinny zostać objęte jednym wnioskiem – zobowiązany jest rozstrzygnąć o tym w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W takiej decyzji organ dokona ustalenia parametrów planowanych inwestycji oraz uzasadnienia zakwalifikowania planowanej inwestycji do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W efekcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy, można wydać decyzję spełniającą wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

W decyzji tej organ będzie mógł wykazać istnienie przesłanek do zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

— 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

- 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art, 6 ust. I pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 usto 1 pkt 1-3 tej ustawy,

- 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze;

Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 pkt.2 cyt. rozporządzenia przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.

Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie może się wypowiadać co do kierunku rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to przedwczesne.

Podsumowując stwierdzić zatem należy, że nie rozpoznając wniosków skarżącej z [...] grudnia 2021 r. w sposób wymagany przepisami prawa Burmistrz N. pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd stwierdziwszy ten stan był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku, co jak wynika z powyższych rozważań, powinno nastąpić albo poprzez rozpoznanie poszczególnych wniosków osobno (po wcześniejszym zbadaniu, czy każdy z nich zawiera braki wymagające uzupełnienia), albo poprzez przyjęcie, że zmierzają one do obejścia prawa i wydanie decyzji negatywnej. Sąd wyznaczył w tym celu termin 30 dni liczony od dnia zwrotu organowi akt.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżąca w złożonej do Sądu skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak wynikało ono z błędnego przekonania o istnieniu racji co do niemożliwości rozpoznania poszczególnych wniosków, nie zaś z uporczywości czy też opóźnień w dokonywaniu poszczególnych, w ocenie organu – prawidłowych, czynności procesowych.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 zł.