Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia (del.) NSA Teresa Rutkowska Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 347/08 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezydent Wrocławia postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...] nie uwzględnił wniosku J. B. i odmówił zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Gminy Wrocław w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczeniem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] we W. Organ uznał, że kwestie związane z podziałem nieruchomości nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie mają znaczenia dla sprawy, nie stanowią zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 347/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie występuje sytuacja uzależnienia wyniku toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem i elementami infrastruktury technicznej od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości. Przedmiot toczącego się postępowania podziałowego nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest bowiem jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy lokalizacyjnej, a wynikiem sprawy podziałowej.

Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż wynik postępowania podziałowego nie będzie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Trafna jest w tym zakresie argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kwestie związane z podziałami nieruchomości nie są związane z przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie mają znaczenia dla tej sprawy. Prawidłowo wskazało Kolegium, że przepis art. 63 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszcza, w odniesieniu dla tego samego terenu, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego wnioskodawcy Zatem potencjalnie każdy może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy na określonym terenie, choćby ten grunt nie stanowił jego własności. Istotne jest również to, że decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka tylko i wyłącznie jest potwierdzeniem dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego. Czy taka inwestycja w ostateczności powstanie zależy od szeregi innych czynników, w tym od prawa do dysponowania przez inwestora przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

W istocie sedno sprawy sprowadza się do tego, że skarżąca J. B., jak wyjaśniła to na rozprawie przed Sądem, przez wiele lat dzierżawiła działkę nr [...] od Gminy W. i ubiegała się o jej wykupienie, które zakończyło się negatywnie dla skarżącej. Zamiarem skarżącej jest, jak podała, wykupienie od Gminy W. dzierżawionej działki nr [...] i wykonanie z niej zjazdu do ul. K. (zgodnie z posiadaną i przedłożoną Sądowi decyzją Zarządu Dróg i Komunikacji we Wrocławiu z [...] sierpnia 2007 r. nr [...]), a także dokonanie rozbudowy garażu, co zostało zaznaczone na załączniku graficznym do tej decyzji.

Powyższe kwestie, w ocenie Sądu, nie mają jednakże żadnego wpływu na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy.

Bez znaczenia jest także zarzut pełnomocnika skarżącej, że organ winien o toczącym się postępowaniu wpadkowym zawiadomić również dwie inne osoby jako, w jego przekonaniu, strony tego postępowania. Okoliczność ta (czy określonym podmiotom przysługuje lub nie przymiot strony postępowania) zgłoszona przez pełnomocnika skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna być wyjaśniona przez organ przede wszystkim w postępowaniu głównym, które jest w toku, a nie w postępowaniu incydentalnym dotyczącym tylko określonej kwestii ubocznej.

Nie jest słuszny także zarzut pełnomocnika skarżącej o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a w związku z wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Kierując się w tym względzie stosowną normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy (w tym wypadku w przedmiocie wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy), czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W kwestii zaś wpadkowej dotyczącej zawieszenia postępowania lokalizacyjnego wystarczającym jest wiedza organu o tym, iż równolegle toczy się postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości, które w przekonaniu skarżącej stanowi kwestię prejudycjalną. Skoro fakt toczącego się postępowania podziałowego jest bezsporny, to oznacza, że zagadnienie to nie wymaga dowodzenia.

Ponadto ani sama skarżąca, ani również jej pełnomocnik nie potrafili wyjaśnić w skardze, ani na rozprawie, w czym konkretnie upatrują związek przyczynowy pomiędzy wynikiem toczącego się postępowania podziałowego a rozstrzygnięciem w sprawie warunków zabudowy, innymi słowy jak kwestia zadaniem skarżącej i jej pełnomocnika winna być uprzednio wyjaśniona, od ustalenia której uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji. Podział działki na szereg mniejszych działek nie stanowi bowiem żadnej przeszkody do wydania orzeczenia w sprawie warunków zabudowy pod określoną inwestycję.

Całkowicie chybiony jest również zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący wydania kwestionowanego postanowienia z [...] stycznia 2008 r. przed rozpoznaniem wniosku dowodowego skarżącej z [...] stycznia 2008 r. o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego w celu ustalenia czy istnieje kolizja zjazdu z innymi urządzeniami. Wskazany wniosek dowodowy skarżącej, po pierwsze wpłynął do organu kilka dni po wydaniu postanowienia, a po drugie dotyczy przede wszystkim postępowania głównego a nie ubocznego (ograniczającego się jedynie do wyjaśnienia, czy w sprawie występuje sygnalizowane zagadnienie wstępne). Gdyby nawet ww. wniosek dowodowy wpłynął do organu przed datą wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to i tak nie mógłby organ I instancji rozstrzygać w postępowaniu wpadkowym, kwestii dotyczących postępowania głównego.

W świetle powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

J. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie brak jest "zagadnienia wstępnego" przez co nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] i na części działek [...], [...], [...] i [...], [...] obręb K. z uwagi na toczące się równolegle postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału ww. nieruchomości,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 7, 77, 78 i w związku z art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd, iż organy administracyjne w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez wnioskodawczynię i wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, bez naruszenia słusznego interesu strony, w sytuacji w której zakończono postępowanie w sprawie – przed upływem zastrzeżonego dla stron terminu wypowiedzenia się do zebranych dowodów, oraz bez rozpoznania zgłoszonych przez wnioskodawczynię żądań, w szczególności wniosku dowodowego skarżącej z 15 stycznia 2008 r.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 w związku z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu bez znaczenia jest okoliczność, iż pominięto w prowadzonym przez organ postępowaniu podmioty którym przysługuje przymiot strony i wyrażenie przez Sąd wadliwego poglądu, iż nie należy umożliwić działania w toczącym się postępowaniu innym właścicielom sąsiednich nieruchomości położnych przy ul. K. [...] i [...] we W..

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i uwzględnienie skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Wrocławia z [...] stycznia 2008 r. odmawiające zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Gminy Wrocław w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego, wraz z garażem i elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. K. na działce [...], oraz na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...], [...] obręb K.;

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej należnych kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg spisu kosztów złożonego na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że istota zagadnienia wstępnego w tej sprawie sprowadza się do okoliczności wieloletniego dzierżawienia przez skarżącą działki nr [...] od Gminy W., która usilnie – z uwagi na dotychczasowy możliwości dojazdu do swojej działki z ul. K., oraz zaparkowania pojazdu zgodnie z posiadaną przez skarżącą decyzją Gminy W. – ZDiK z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] – ubiega się o jej wykupienie, które na obecnym etapie zakończyło się dla niej odmową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". O naruszeniu przepisów postępowania można wywodzić tylko jeżeli w sprawie są podstawy do wyprowadzenia zagadnienia wstępnego. Według art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zagadnienie wstępne, to sytuacja, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego należy do właściwości innego organu państwowego. W sprawie właściwym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest Prezydent Wrocławia. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) właściwym do wydania decyzji o podziale nieruchomości jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jeżeli nie występuje związek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ w związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem innego organu administracji publicznej to w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które byłoby podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie. Zarówno ustalenie warunków zabudowy, jak i podział nieruchomości należy do właściwości tego samego organu administracji publicznej – Prezydenta Wrocławia. Prowadzenie postępowania administracyjnego należy do właściwości organu administracji publicznej. Podejmowanie czynności w postępowaniu przez jednostkę organizacyjną aparatu pomocniczego organu administracji publicznej nie stanowi podstawy do wyprowadzenia, że sprawa należy do właściwości innego organu administracji publicznej.

Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego wyprowadzając brak w sprawie zagadnienia wstępnego.

Brak podstaw do wyprowadzenia zagadnienia wstępnego w sprawie powoduje, że nie jest zasadne wywodzenie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie przez Sąd naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia art. 7, 77, 78 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadnym też zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 2 w związku z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Pomijając, że ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym została uchylona (art. 88 ust. 1, art. 89 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jeżeli nie ma podstaw do wyprowadzenia zagadnienia wstępnego nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego osób trzecich do udziału w czynnościach ustalenia zagadnienia wstępnego czy jego braku.

Nie stanowi zagadnienia wstępnego dokonywanie czynności cywilnoprawnej, a zatem jak wywodzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarcie umowy o sprzedaży skarżącej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.