Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 570/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 133/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania lokalu znajdującego się w budynku położonym we Wrocławiu [...]. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. II SA/Wr 133/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania lokalu znajdującego się na pierwszym piętrze budynku [...] we Wrocławiu.

W uzasadnieniu organ podał, że obiekt przy ul. [...] stanowi własność Ośrodka Kultury i Sztuki we Wrocławiu. W poziomie I piętra zabytkowych kamienic znajduje się lokal gastronomiczny "[...]", który istnieje od ponad 30 lat i przez ten okres nie dokonano zmiany jego sposobu użytkowania. Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "[...]" Spółce z o.o. we Wrocławiu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lokalu gastronomicznego znajdującego w obiekcie [...] 24-26 we Wrocławiu. W decyzji tej stwierdzono, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, lecz winien zawiadomić organ nadzoru budowlanego co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu robót budowlanych.

W dniu 21 grudnia 2005r. Spółka "[...]" zawiadomiła organ o zakończeniu robót budowlanych realizowanych na podstawie wymienionej decyzji. Wskazano również, że w toku postępowania organ dokonał oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, w wyniku których ustalono, że roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. przewidziane zostały do realizacji pomiędzy salą 2 a salą 3. Sala nr 2 znajduje się na terenie nieruchomości przy ul. [...] 26, zaś sala nr 3 w budynku przy ul. [...] 27. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że spółka "[...]" użytkuje przedmiotowy lokal zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym, gdyż w dniu 21 grudnia 2005 r. zawiadomiła tenże organ o zakończeniu robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego w obiekcie [...] 24-26, zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zawiadomienie to przyjęte zostało bez sprzeciwu. Oględziny dokonane w toku postępowania potwierdziły, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych w opisywanym lokalu mieścił się w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Organ wywodził, że w istocie cały lokal, w którym przeprowadzono roboty budowlane usytuowany jest w obiekcie [...] 24-27. Roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę przewidziane zostały do wykonania pomiędzy salą 2 i salą 3. Tym samym nie można twierdzić, że roboty budowlane w sali 3 zostały wykonane samowolnie, gdyż opisywana decyzja nie obejmowała lokalu znajdującego się na terenie nieruchomości [...] 27. Wobec powyższego organ uznał, że oznaczenie adresu w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany ([...] 24-26) należy traktować jako omyłkę redakcyjną, która nie ma wpływu na całość zapadłego rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. F. oraz Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że żadne podanie, wniosek, pismo czy akt administracyjny wydany w procesie przygotowawczym, realizacji i dopuszczenia spornego obiektu do użytkowania nie wskazywał, że roboty budowlane miały dotyczyć również lokalu 27. Podkreślono, że sam wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę jak i projekt budowlany czy wreszcie zawiadomienie o zakończeniu robót wskazywały na lokalizację inwestycji [...] 24-26 we Wrocławiu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bez sprzeciwu przyjął zgłoszenie o zakończeniu robót budowlanych, obejmujących remont i przebudowę pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego zlokalizowanego przy ul. [...] 24-26, mimo iż swoim zakresem roboty objęły również lokal zlokalizowany przy ul. [...] nr 27. Oznacza to, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem. Dla inwestora oznacza to możliwość legalnego użytkowania budynku, a dla organów nadzoru budowlanego brak podstaw do podjęcia czynności nadzorczych w sprawie samowoli. Kolejne etapy procedury zmierzającej do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, przewidziane przepisem art. 54 ustawy - Prawo budowlane została zachowane pomimo, że zakres wykonanych robót wykroczył poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę.

Wobec powyższego podniesiono, że brak możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie, której przedmiotem jest legalność użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a więc celowym i uzasadnionym było jego umorzenie, z uwagi na brak przedmiotu postępowania - nie naruszono bowiem żadnych przepisów procedury administracyjnej, a tym samym umożliwiono inwestorowi legalne przystąpienie do użytkowania.

Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił:

– naruszenie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - przez stwierdzenie, że przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Budowlanego dla miasta Wrocławia bez sprzeciwu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących remont i przebudowę pomieszczeń lokalu przy ul. [...] 24-26 mimo, iż swoim zakresem robót obejmowały również lokal przy ul. [...] nr 27, oznacza, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem i umożliwia to inwestorowi legalne użytkowanie budynku;

– naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej, zasady swobodnej oceny dowodów przez nielogiczną i niezgodną z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ocenę stanu faktycznego, jak również przez przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy której przedmiot stanowiło badanie legalności przystąpienia do użytkowania "lokalu oznaczonego jako [...]". Sporny lokal znajduje się w obrębie połączonych ze sobą kamienic zabytkowych nr 24, 25, 26 i 27 położonych na jednej działce geodezyjnej nr [...], oznaczanych jako [...]. Lokal ten usytuowany jest na pierwszym piętrze i składa się z pomieszczeń sal, które odpowiednio znajdują się kamienicach oznaczonych nr 25 (sala 1), nr 26 (sala 2) i nr 27 (sala 3). W kamienicy nr 24 znajdują się pomieszczenia zaplecza restauracyjnego.

Bezsporne jest, że najemca wyżej określonego lokalu uzyskał ostateczne pozwolenie na wykonanie remontu i przebudowy pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego przy ul [...] 24-26 we Wrocławiu (decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...]). Z treści decyzji jednoznacznie wynikało, że planowane roboty miały być przeprowadzone w kamienicach nr 24, 25 i 26. Obejmować miały, między innymi, "wyburzenie fragmentu istniejącej ściany wewnątrz lokalu i zastąpienie jej słupem stalowym wraz z nowym podciągiem" oraz przebudowanie "części ścianki działowej w pomieszczeniu technicznym w celu umieszczenia tam nowej centrali wentylacyjnej". Pozwoleniem tym inwestor zobowiązany został do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania - o zakończeniu robót budowlanych. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że roboty budowane w oparciu o wyżej przywołane pozwolenie na budowę, niewątpliwie przeprowadzone zostały również w pomieszczeniu znajdującej się w kamienicy nr 27 (nie objętej tym pozwoleniem). Inwestor dokonał zaś zgłoszenia zakończenia robót budowlanych polegających na "remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu gastronomicznego przy ul. [...] 24-26 we Wrocławiu", a właściwy organ nie wniósł wobec tak dokonanego zgłoszenia w wymaganym terminie sprzeciwu. Tym właśnie zdarzeniom organ odwoławczy przypisuje decydujące znaczenie wskazując, że dokonanie czynności zgłoszenia i nie wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu, wywołało skutek legalnego przystąpienia do użytkowania nie tylko części lokalu mieszczącego się w kamienicach nr 24-26 ale również i w kamienicy 27. Pomimo, że zakres wykonanych robót wykroczył poza pozwolenie na budowę organ przyjął, że: "obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z prawem. Dla inwestora oznacza to możliwość legalnego użytkowania budynku, a dla organów nadzoru budowlanego brak podstaw po podjęcia czynności nadzorczych w sprawie samowoli". Sąd co do zasady podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a tym samym kończy proces inwestycyjno budowlany. Jednakże kwestię legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego należy rozpatrywać nie tylko na gruncie przywołanego przez organ art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, ale również w kontekście pozostałych przepisów dotyczących budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Istotne znaczenie ma zwłaszcza przepis art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, który nakazuje do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych dołączyć również oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. W ust. 2 przywołanego przepisu wskazuje się zaś, że w przypadku zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Wreszcie z ust. 4 wynika, że inwestor obowiązany jest uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości.

Z przywołanych przepisów wynika, że właściwy organ na tym etapie procesu budowlanego bada czy wykonane roboty budowlane mogą być zaakceptowane na podstawie przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Organ sprawdza dołączoną dokumentację pod względem jej kompletności oraz braków i nieścisłości (ust. 4). To zaś oznacza, że organ nie ma możliwości przeprowadzenia bezpośredniej kontroli wykonanych robót i wniesienia na tej podstawie sprzeciwu. Ponadto ustawodawca dopuścił możliwość ujęcia w zgłoszeniu również robót, które w sposób nieistotny odbiegają od pozwolenia na budowę. Należy zatem zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że zawiadomienie o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Zawiadomienie, na które powołują się organy, może być uznane za prawnie skuteczne jednie w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w kamienicach oznaczonych nr 24,25,26. Na taki zakres robót opiewa bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony nią projekt budowlany. Tym samym tylko w odniesieniu do tych robót można rozważać skutki dokonanego zgłoszenia i milczenia organu. Skoro zaś organ odwoławczy stwierdził w sposób niewątpliwy, że "zakres wykonanych robót budowlanych wykracza poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę" i "obejmuje również lokal zlokalizowany przy ul. [...] 27", to nie można robót wykonanych w lokalu nr 27 uznać za legalne. Ponadto weryfikacja robót budowlanych, polegających na remoncie i przebudowie dokonana przez właściwy organ w postępowaniu zgłoszeniowym, odbyła się jedynie w zakresie robót budowlanych prowadzonych w obszarze kamienic 24,25 i 26, nie obejmowała zaś lokalu nr 27, jak zdaje się sugerować organ II instancji w swoich wywodach. Na taką weryfikację nie pozwalało bowiem zarówno samo zgłoszenie, które inwestor ograniczył do prac przy remoncie i przebudowie pomieszczeń istniejącego lokalu [...] 24-26 oraz dołączone do zgłoszenia dokumenty potwierdzające zgodność wykonanych robót z pozwoleniem na budowę w takim samym zakresie.

W zaskarżonej decyzji nie wykazano zatem braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy w części odnoszącej się do oceny legalności użytkowania lokalu usytuowanego w kamienicy nr 27. Skoro użytkowania lokalu w kamienicy nr 27 nie można ocenić jako legalne, to słusznie podnosi skarżący, że nie zostały w całości wyczerpane przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności użytkowania lokalu w zespole kamienic 24-27. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zarzucając mu:

– naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. , poprzez zarzucenie skarżącemu organowi zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy w rzeczywistości organy nadzoru budowlanego miały podstawy do uznania konieczności umorzenia postępowania;

– naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez uznanie, że użytkowania lokalu przy ul. [...] 27 nie można ocenić jako legalne, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

– naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nietrafne uznanie, że roboty budowlane, realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, objęły swym zakresem nie tylko lokale nr 24-26 lecz również lokal nr 27 oraz pominięcie dowodu z oględzin lokalu nr 27, potwierdzającego legalność jego użytkowania, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – p.p.s.a.

– naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie konkretnych (wskazań co do dalszego postępowania organu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku przeprowadzonego z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem było użytkowanie lokali położonych przy ul. [...] 24-27 we Wrocławiu, organy te dokonały nie tylko wyczerpujących, ale również jednoznacznych w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń, iż funkcjonowanie wymienionych lokali nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie istnieją podstawy do władczej ingerencji w trybie nadzoru budowlanego, co powoduje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie organu Sąd I instancji wadliwie ocenił zgromadzone w sprawie dowody, co z kolei doprowadziło do chybionych wniosków i orzeczenia o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji błędnie przyjął, jakoby roboty budowlane, realizowane w lokalach nr 24-26 na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, objęły swym zakresem również lokal nr 27. Stwierdzenie takie jest oczywiście sprzeczne ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Niespornym jest, iż w lokalach nr 24-27, stanowiących własność Ośrodka Kultury i Sztuki we Wrocławiu, znajduje się lokal gastronomiczny "[...]", który istnieje od ponad 30 lat. Na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w części przedmiotowego lokalu gastronomicznego (lokale 24-26) prowadzone były roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie. W decyzji tej nałożono na inwestora - "[...]" sp. z o.o., obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych, na co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Inwestor uczynił zadość wskazanemu obowiązkowi, a właściwy organ nie wniósł w wymaganym terminie sprzeciwu. Skutkuje to stwierdzeniem, iż roboty budowlane zrealizowane zostały zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z przepisami prawa. W innym bowiem przypadku organ nadzoru budowlanego skorzystałby z instrumentu prawnego w postaci sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót.

Inwestor zrealizował powyższe roboty budowlane jedynie w lokalach nr 24-26, o czym świadczy treść udzielonego pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zawiadomienia o zakończeniu robót. Za bezpodstawne należy uznać twierdzenie Sądu I instancji, iż powyższe roboty budowlane objęły swym zakresem również lokal nr 27, ponieważ nie znajduje ono oparcia w żadnym z istniejących dowodów. Sąd I instancji wadliwie uznał, iż inwestor przekroczył zakres udzielonego pozwolenia na budowę i wykonał roboty budowlane również w lokalu nr 27 jedynie na tej podstawie, iż remont i przebudowa lokali nr 24-26 objęły swym zasięgiem również ścianę pomiędzy lokalem nr 26 a lokalem nr 27. Sąd pominął jednak kluczową w sprawie okoliczność, iż opisana ściana objęta była zakresem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, co niezbicie wynika z lektury zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd I instancji doszedł do całkowicie błędnego przekonania, że w lokalu nr 27 faktycznie toczyły się roboty budowlane, a organy nadzoru budowlanego próbują niejako rozciągnąć skutek zawiadomienia o zakończeniu robót w lokalach nr 24-26 również na lokal nr 27 i usankcjonować w ten sposób samowolne poczynania inwestora. Ten sposób rozumowania jest o tyle błędny, że organ odwoławczy - po dokonaniu wnikliwej oceny stanu faktycznego, przyjął i wyjaśnił, iż zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu, skutkuje uznaniem legalności tych robót. Oczywistym jest, iż skutek ten dotyczy jedynie robót objętych pozwoleniem na budowę, a następnie zawiadomieniem o zakończeniu robót. Nadto Sąd I instancji pominął całkowicie istniejący w sprawie dowód z oględzin lokalu nr 27, przeprowadzony w dniu 22 maja 2007r. Dowód ten jednoznacznie potwierdza, iż w lokalu nr 27 nie prowadzono jakichkolwiek robót budowlanych, dokonując jedynie zmiany wystroju tego lokalu, która to czynność nie stanowiła robót budowlanych. W związku z tym, Sąd I instancji, dysponując zarówno dowodami potwierdzającymi legalność użytkowania lokali nr 24-26 po oddaniu ich do użytkowana oraz dowodem potwierdzającym brak naruszenia prawa budowlanego w lokalu nr 27, orzekł w sposób oczywiście sprzeczny z istniejącym materiałem dowodowym. W szczególności, dokonano błędnej oceny dowodów potwierdzających legalność użytkowania lokali nr 24-26, a nadto całkowicie pominięto dowód przemawiający za legalnością użytkować lokalu nr 27.

W skardze kasacyjnej wskazano także na wydanie wyroku I instancji z naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez zaniechanie konkretnych wskazań co do dalszego postępowania skarżącego organu. Sąd I instancji w zasadzie nie wskazał, jakie jeszcze czynności dowodowe i na jaką okoliczność należy przeprowadzić, ażeby zakończyć postępowanie w sprawie. Sąd nie rozważył bowiem - co jest wynikiem wcześniej wskazanych uchybień w ocenie dowodów, iż niezależnie od powtórzenia czynności postępowania administracyjnego w przedmiocie użytkowania lokali nr 24-27, nie zmieni się charakter rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, że sąd I instancji nieprawidłowo ocenił w okolicznościach faktycznych sprawy prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 105§1 k.p.a. i umorzenia postępowania na tej podstawie.

Zarzut ten uznać należy jednak za niesłuszny. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego, co do zasady, dokonywanie własnych ustaleń faktycznych, a jedynie ocena, czy organy administracji należycie – zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zebrały i oceniły materiał dowodowy. Uszło uwadze wnoszącego skargę kasacyjną organu administracji, że wśród ustaleń faktycznych, których sam dokonał i na które powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są następujące (str. 3 decyzji) :

- roboty budowlane wykonane przez inwestora objęły również lokal zlokalizowany przy ul. [...] – [...] nr 27

- zakres wykonanych robót wykracza poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę

Wobec takich ustaleń dokonanych przez organ trudno wyjaśnić zawarty w skardze kasacyjnej zarzut "...nietrafnego uznania, że roboty budowlane, realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, objęły swym zakresem nie tylko lokale nr 24-26 lecz również lokal nr 27" . Tego rodzaju polemika organu wnoszącego skargę kasacyjną ze swym własnym stanowiskiem, wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdza jedynie pogląd sądu I instancji, iż nie wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione.

Podzielić należy stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wywiera skutek prawny w stosunku do tych robót, na które wydane zostało pozwolenie na budowę. Jeśli wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres pozwolenia na budowę, to niewątpliwie samo dokonanie zgłoszenia i nie wniesienie sprzeciwu przez organ robót takich nie legalizuje.

Rzeczą organów nadzoru budowlanego jest przeprowadzenie właściwego postępowania w oparciu o stosowne przepisy Prawa budowlanego w każdym przypadku, gdy stwierdzone zostanie wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Jeśli nawet początkowo organ, zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania określił jego przedmiot jako użytkowanie obiektu budowlanego, to nie uniemożliwia to dalszego prowadzenia postępowania w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego, co do stwierdzonej samowoli budowlanej – po poinformowaniu stron o takiej zmianie przedmiotu postępowania.

Oczywiście naruszało zatem art. 105§1 k.p.a. umorzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sytuacji, gdy organ ten równocześnie stwierdza w uzasadnieniu decyzji, że "zakres wykonanych robót wykracza poza zakres wskazany pozwoleniem na budowę". Takie ustalenie determinuje oczywiście konieczność podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego stosownych czynności w trybie przepisów Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej – co do legalności wykonanych w obiekcie budowlanym robót i wyklucza przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105§1 k.p.a.

Nie jest zasadny także i zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., gdyż z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości pogląd prawny, że stwierdzenie legalności użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć jedynie takiej jego części w której roboty budowlane wykonano legalnie. Co do pozostałych robót musi zostać przeprowadzone stosowne postępowanie.

Dodać należy wszakże, że nie jest wykluczone, że umorzenie postępowania może okazać się zasadne, jeśli postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykaże jednak, że wszystkie roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora przeprowadzono legalnie. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na to, że zakres pozwolenia na budowę wyznacza niewątpliwie kształt zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego. Innymi słowy to właśnie treść zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie jego tytuł, powinna być punktem odniesienia dla weryfikacji zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.