Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 336/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw z art. 8 w zw z art. 77 par. 1 i w zw z art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 473/17 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S. kwotę 1347 (tysiąc trzysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 473/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] dla przedsięwzięcia "Budowa czterech jednorodzinnych budynków mieszkalnych" na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...].

Następnie odwołanie od wskazanej decyzji złożył skarżący będący właścicielem sąsiadujących z planowaną inwestycją działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] wskazując, że Spółka wystąpiła wcześniej o warunki zabudowy pod budowę hali usługowej na działce o numerze [...]. Następnie działka została podzielona na dwie - [...] i [...] – a Spółka wystąpiły dodatkowo o warunki zabudowy dla budowy 5 budynków jednorodzinnych na działce o numerze [...]. Zdaniem skarżącego rzeczywistym zamiarem inwestora jest wybudowanie hali usługowej.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosło, że warunkiem ustalenia "dobrego sąsiedztwa" w sprawie nie musi być występowanie na obszarze analizowanym skupiska domów jednorodzinnych. Wyjaśniła, że ustalona szerokość działki została określona prawidłowo w oparciu o mapy geodezyjne oraz że nie było podstaw do ustalenia linii zabudowy poza frontem działki.

Z decyzją tą nie zgodził się skarżący wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania w związku z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zaś w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji dokonywana jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po ustaleniu, że zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił również, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany na podstawie ust. 2 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Następnie przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zdaniem Sądu obszar analizowany został przez organ wyznaczony zgodnie z prawem, gdyż na mapie (w skali 1:1000) służącej analizie funkcji wyraźnie zaznaczono szerokość frontu działki (od strony ul. [...]) jako 37 mm. Następnie organ wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność frontu działki, co spełnia kryteria przewidziane w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza tak wyznaczonego obszaru wykazała, że znajduje się na nim kilka nieruchomości o zróżnicowanej wielkości, wysokość kalenicy w powyższych budynkach wynosi od 3 do 8 metrów oraz że są to budynki o funkcji MN - czyli "mieszkalna jednorodzinna".

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącym braku skupiska czterech domów jednorodzinnych Sąd wyjaśnił, że przedmiotem zamierzenia jest realizacja czterech odrębnych budynków. Wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz orzecznictwo podniósł, że wymagane jest istnienia działki sąsiedniej zabudowanej w podobny sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, natomiast nie wynika z tego przepisu konieczność projektowania takiej samej ilości budynków, jak na działce "porównawczej".

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że nie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia rozważania dotyczące tego, że prawdziwym zamiarem inwestora jest wybudowanie hali usługowej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i lI instancji art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy albowiem sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób nie wyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów skarżącego jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały wyeliminowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który uznał, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i zgodnie z prawem i w konsekwencji:

nieprecyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego i uznanie, iż podstawą określenia jego obszaru jest szerokość działki inwestycyjnej nr [...] od strony drogi wynosząca ok. 37 m podczas gdy przy przyjęciu, iż przy wyznaczeniu szerokości działki nr 479/2 należy uwzględnić działkę nr [...] - co kwestionuję - to szerokość działki powinna zostać pomniejszona o działkę nr [...] o szerokości ok. 3 m znajdująca się pomiędzy działkami nr [...] i [...] co skutkować powinno uznaniem, iż szerokość ww. działki inwestycyjnej nr [...] wynosi ok. 34 m;

uznanie, iż w obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki o wysokości 8 m (na działkach nr [...] i [...]) podczas gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajdowałaby się działka [...], a na działce [...] nie znajduje się budynek o wysokości 8 metrów, a jedynie budynek mieszkalny o wysokości ok. 6 m oraz budynki gospodarcze o wysokości ok. 5 i 6 m.;

uznanie, iż na działce nr [...] położonej od strony południowo-wschodniej w stosunku do działki inwestycyjnej znajduje się budynek o wysokości ok. 8 m co wynikać ma z analizy załączonej do decyzji organu I instancji, podczas gdy w rzeczywistości na działce nr [...] nie znajduje się budynek o wysokości 8 metrów, a jedynie budynek mieszkalny o wysokości ok. 6 m oraz budynki gospodarcze o wysokości ok. 5 i 6 m;

uznanie, iż na działce nr [...] wg załącznika nr 2 do projektu decyzji znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 10 m, a z załącznika nr 1 i nr 3 do decyzji organu I instancji wynika, iż na tej działce istnieją 3 budynki: budynek mieszkalno-gospodarczy o szerokości elewacji frontowej 12 m i dwa budynki gospodarcze o szerokości elewacji frontowej odpowiednio 5 i 11 m, podczas gdy faktycznie na ww. działce budynki (o szerokości 12 m i 11 m) nie istnieją;

uznanie, iż ww. obszarze analizowanym występują budynki dwukondygnacyjne z czterospadowym dachem natomiast w prawidłowym i precyzyjnie wyznaczonym obszarze analizowanym budynki takie nie występują;

uznanie, iż działka nie leży w terenach zmeliorowanych wprowadzonych do ewidencji marszałka województwa, podczas gdy postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. wydane przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (znak: [...]) znajdujące się w aktach sprawy świadczy, że działka leży w terenach zmeliorowanych;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji podczas gdy do skarżącego nie zostało doręczone postanowienie nr [...] znak: [...] z dnia [...].12.2016 r. o uzgodnieniu obszarów zmeliorowanych wydane przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], a tym samym skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw;

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i tym samym pominięcie, iż nastąpiło obejście zasady dobrego sąsiedztwa wskutek nieprecyzyjnego wyznaczenia obszaru analizowanego i uznanie, iż podstawą jego wyznaczenia jest szerokość działki nr 479/2 od strony drogi wynosząca ok. 37 m podczas gdy:

a. przy wyznaczeniu szerokości działki nr [...] uwzględniono działkę nr [...] co powinno skutkować pomniejszeniem szerokości działki nr [...] o działkę nr [...] - tj. o szerokość ok. 3 m - znajdującą się pomiędzy działkami nr [...] i [...] co powinno prowadzić do uznania, iż szerokość działki nr [...] wynosi ok. 34m,

b. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie, iż organ I instancji bezzasadnie ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej nie jako średni wynoszący w projekcie decyzji 0,05 tylko dopuścił ww. wskaźnik od 0,03 do 0,18, tj. dopuścił ten wskaźnik do poziomu przekraczającego maksymalną wartość występująca w obszarze analizowanym (0,11 na działce [...], która nie powinna znajdować się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym) podczas gdy w żaden sposób organ I instancji nie uzasadnił na jakiej podstawie i z jakich przyczyn dokonano przyjęcia innego (zawyżonego) wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, a jedynie wskazano, iż zasadne jest wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy zgodnie z analizą;

c. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

pominięcie, iż organy administracyjne uznały, iż szerokość elewacji frontowej ustalono jako maksymalnie 10 m z tolerancją do 20%, podczas gdy organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił ustalenia ww. parametru;

uznanie, iż z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 8,9 m co świadczy, iż ww. średnia została zawyżona, albowiem na działce [...] brak jest budynku o szerokości elewacji frontowej 10 m, a działka [...] nie powinna znajdować się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym;

d. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie, iż organy administracyjne uznały, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została przyjęta na podstawie dopuszczenia (tj. nie wg średniego parametru) po stwierdzeniu zgodności z analizą podczas gdy w projekcie decyzji średnią wysokość przyjęto na 3,8 m jednakże do obliczenia średniej uwzględnione zostały budynki na działce [...] i [...], podczas gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajdowałaby się działka [...], a na działce [...] zostały zawyżone parametry budynku, a zatem pomimo wyników płynących z analizy zawyżone zostały parametry budynku tym samym bezzasadnie została zawyżona średnia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

e. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie, iż organy administracyjne uznały, iż wysokość głównej kalenicy została przyjęta od 6m do 8m podczas gdy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie występowałby budynek o wysokości 8 m albowiem w obszarze analizowanym nie znajdowałaby się działka nr [...], a na działce [...] nie znajduje się budynek o wysokości 8 m, a jedynie budynek mieszkalny o wysokości ok. 6 m oraz budynki gospodarcze o wysokości ok. 5 i 6 m;

f. § 39 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie, iż organy administracyjne uznały, iż powierzchnia biologicznie czynna została ustalona jako min. 50 % powierzchni działki, podczas gdy z przeprowadzonej analizy nie wynika na jakiej podstawie ustalono wskazany parametr, gdyż analiza nie określiła powierzchni biologicznie czynnej dla innych działek w obszarze analizowanym.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej i rysunku pomocniczego na okoliczność rzeczywistej wysokości budynków znajdujących się na działce nr [...], faktycznych gabarytów zabudowań znajdujących się na działce nr [...], nieprawidłowego sposobu wyliczenia szerokości działki nr [...], nieprawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą przeprowadzonej w toku postępowania I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych w odwołaniu i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazała, ze analiza została wykonana przez uprawnionego urbanistę i oparta na mapach geodezyjnych pochodzących z Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powołując się na orzecznictwo Spółka wskazała również, że obszar analizowany nie musi mieć kształtu koła, gdyż obszar ten stanowi otoczenie działki wówczas gdy znajduje się ona wewnątrz tego obszaru.

Ponadto wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, zatem organ zmuszony jest do wydania decyzji pozytywnej, gdy inwestor spełnia przesłanki zawarte w art. 61 ust. u.p.z.p. oraz ze na obszarze analizowanym nie musi istnieć obiekt, który wszystkimi parametrami odpowiadałby planowanej zabudowie.

Zdaniem Spółki również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. jest niezasadny.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. skarżący kasacyjnie uzupełniając skargę kasacyjną zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 198/18 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 540/18 na okoliczność konieczności uwzględnienia w analizie wszystkich zabudowań, które znajdują się na obszarze analizowanym, wykazania, iż w tożsamych stanach faktycznych, tj. w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tereny nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, organ I instancji nieprawidłowo sporządzał analizy urbanistyczno-architektoniczne.

Wskazał, że Sąd I instancji pominął, iż w załączniku nr 2 do projektu decyzji organu I instancji błędnie oznaczono funkcje poszczególnych budynków oraz że oznaczenia te są sprzeczne z oznaczeniami dokonanymi przez organ I instancji w załączniku nr 1 i 3 do projektu decyzji. Ponadto analizie nie uwzględniono działki nr [...], a która jest objęta obszarem analizowanym. Zdaniem skarżącego organ I instancji dokonał również błędnego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił wszystkich zabudowań na poszczególnych nieruchomościach, natomiast co do niektórych nieruchomości uwzględniono nieprawidłowe ich parametry.

Spółka w odpowiedzi na pismo procesowego skarżącego wniosła o oddalenie wszystkich wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego wskazując, że w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Wskazał również, że zarówno w skardze kasacyjnej jak i piśmie z [...] listopada 2019 r. skarżący podnosi okoliczności, na które nie powoływał się w skardze do Sądu I instancji, jednocześnie opierając się na dokumentach i zdjęciach, które były sporządzone już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 plt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzglednienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracji I i II isntancji art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Skarżacy kasacyjnie kwestionuje prawidłowosć dokonanych ustaleń faktycznych zaistniałych na skutek wady analizy funcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności w wyniku nieprawidłowosći związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego.

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl natomiast § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia jako front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego wywodząc, że jako front działki została przyjęta nie tylko działka objęta wnioskiem inwestora o nr [...], ale także działka nr [...], której wniosek nie dotyczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości w tym zakresie należy uznać za zasadne. W oparciu bowiem o załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. trudno jest bowiem ustalić, czy jako front działki przyjęto jedynie teren działki nr [...]przylegający do drogi, czy też jako front działki uznano także działkę o nr [...]. Liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęto bowiem także działkę nr [...], która to działka nie jest ujęta w decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo, że skarżący kasacyjnie kwestionował tą okoliczność zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, okoliczność ta nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona, a o rozstrzygnięciu tej kwestii nie przesądza stwierdzenie Sądu I instancji, że przyjęty front działki jest prawidłowy i wynosi 37 m. Powyższe ustalenie powinno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji i wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości. Przy czym zaznaczyć należy, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność.

Określenie w przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, w związku z czym zastosowanie wyjątku od tej zasady wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Dopiero wyjaśnienie, czy obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony pozwoliło by na ocenę, czy w jego skład powinna wchodzić działka nr [...].

Podkreślić przy tym należy, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Przy czym ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy analiza warunku tego nie spełnia. Z mapy oznaczonej jako załącznik nr 3 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na niektórych działkach, której dotyczy analiza znajduje się więcej niż jeden budynek, tymczasem z tabeli zamieszczonej w analizie wynika, że objęto nią tylko niektóre budynki (jedynie mieszkalne). Ponadto analizą nie objęto wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, co wynika z porównania załączników nr 2 i 3 do projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zwrócić uwagę, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, a także odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5, 6, 7 rozporządzenia należy stwierdzić, że z decyzji o warunkach zabudowy nie wskazano argumentacji przemawiającej za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanej wielkości, przekraczającej parametry średnie, nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Podkreślić należy, że średni wskaźnik w odniesieniu do wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej wynosił 0.05, a w analizie i w konsekwencji za nią przyjęto w decyzji 0,03 do 0,18. Podobnie przedstawia się kwestia szerokości elewacji frontowej, gdzie średnią ustalono na 8,9 m, a przyjęto 10 m z tolerancją do -/+ 20 %. Identycznie postąpiono przy ustalaniu wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalając, ze średnia wynosi 3,8 m, a wyznaczając ją od 3 m do 5 m. Zwrócić należy uwagę, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej nie prezentują żadnych racji nieodzownych do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów we wskazanej wartości nie naruszają zastanego ładu przestrzennego. Ponownie powtórzyć należy, że ustalenie odmiennych niż średnie przedstawionych powyżej parametrów inwestycji nie może być uznana za prawidłowe, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika danego parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Brak jest także odniesienia co do przyjętej powierzchni biologicznie czynnej.

W rozpoznawanej sprawie sporządzona analiza nie odpowiada tym wymogom, a w konsekwencji powtórzenie jej ustaleń w decyzji nie można uznać za prawidłowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oprze swoje rozważania w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę, zwróci uwagę na prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego, a ewentualnie przyjmując odstępstwa od średnich parametrów o których mowa w § 5, 6 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poda szczegółowe argumenty przemawiające za przyjęciem takiego rozwiązania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. W myśl bowiem art. 53 § 5 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie wydane w trybie postępowania uzgodnieniowego, w tym wypadku przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] przysługuje jedynie inwestorowi. Brak doręczenia powyższego postanowienia skarżącemu kasacyjnie i wywodzona na tej podstawie niemożność jego zaskarżenia nie stanowi o naruszeniu powołanych wyżej przepisów.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2017 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.