Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1742/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 33, art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1742/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.), WSA Jarosław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. z dnia 4 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. (dalej Dyrektor Oddziału ZUS, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.256, ze zm.; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) oraz w związku z art. 83c ust. 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 4230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 6 lipca 2021 r. numer [...] , w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, zgłoszonych przez K.R. (dalej: Zobowiązany, Strona, Skarżący).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że dnia 11 marca 2021 r. Dyrektor Oddziału ZUS działając jako organ egzekucyjny wszczął wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nieopłaconych składek za okres od 10/2020 do 12/2020. W dniu 6 kwietnia 2021 r. Zobowiązany wniósł zarzuty, na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W ramach zarzutów podniósł, że Zakład dochodzi należności pomimo wygaśnięcia w całości obowiązków objętych tytułami wykonawczymi nr [...], [...] i [...]. Ponadto zgłosił zarzut naruszenia przez wierzyciela przepisów § 7 i § 12. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1831; dalej: rozporządzenie z dnia 17 września 2021 r.).

Według Zobowiązanego zgodnie z tymi przepisami dokonywane wpłaty powinny być rozliczane na poczet należności objętych deklaracją za ostatni miesiąc kalendarzowy i brak jest podstaw do innego zaliczenia wpłaty, niż na ten okres, jaki został wskazany przez płatnika przy wpłacie składki. Zobowiązany uważa, że dokonane wpłaty, dokładnie opisane szczegółowym numerem deklaracji, której wpłata miała dotyczyć, nie mogły zostać zaksięgowane na najstarsze zaległości, a tym bardziej na należności sporne. Zarzucił brak konsekwencji w stosowaniu § 12 rozporządzenia tj. zaliczenie wpłat na wybiórczo wybrane okresy pomimo istnienia starszych zaległości.

Organ opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r. oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie wymienionych powyżej tytułów wykonawczych.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że od 1 stycznia 2018 r. zmieniły się zasady opłacania i rozliczania składek pobieranych przez ZUS. Aktualnie składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Emerytur Pomostowych są opłacane jedną wpłatą, przy użyciu standardowego dokumentu płatniczego. Taką zasadę wprowadziła ustawa o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw. Płatnik opłaca składki na swój indywidualny numer rachunku składkowego (NRS) jednym przelewem. Każda wpłata jest dzielona proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzielona wpłata jest rozliczana w pierwszej kolejności na należności o najwcześniejszym terminie płatności. Organ l instancji wskazał, że powyższe zasady stanowią zapisy § 7 i § 12 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r.

W zażaleniu z dnia 28 lipca 2021 r. Zobowiązany zarzucił postanowieniu naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz § 7 i 12 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że dokonane wpłaty zostały zrealizowane w wykonaniu wezwania do zapłaty zawartego w treści upomnień.

Wskazał na brak odniesienia się organu I instancji do zarzutów, niekonsekwencje ZUS w interpretacji § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. wobec dokonywania zaliczeń nie na najstarsze zaległości lecz na wybiórcze okresy oraz stałe i niczym nieuzasadnione manipulowanie poszczególnymi rozliczeniami, które zdaniem Zobowiązanego wprowadza chaos i brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji stanu realizacji poszczególnych płatności.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Oddziału ZUS utrzymał w mocy postanowienie z dnia 6 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu wskazał, że działając jako organ l instancji wyjaśnił, że "zgodnie z §12, Zakład dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, w części przypadającej na dany fundusz według podziału ustalonego zgodnie z § 7 ust. 1 ale jednocześnie począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności. Tym samym wpłaty księgowane są na najstarsze zaległości.

Organ l instancji słusznie uznał, że w zakresie sposobu rozliczenia wpłat Zakład postąpił prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. rozliczył dokonane wpłaty na najstarsze zaległości a nie tak jak wskazywał zobowiązany w opisie tych wpłat na należności, które następnie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym.

Mając na uwadze, że na koncie zobowiązanego jako płatnika składek odnotowano zaległości, Zakład dokonał rozliczenia wpłat stosownie do obowiązujących przepisów na czas dokonywania tych wpłat. Wpłaty dokonane po 1 stycznia 2018 r., zaliczane są na poczet należności o najwcześniejszym terminie płatności.

Wskazać powtórnie należy, że Rozporządzenie w § 6 ust. 1 stanowi, że płatnik składek dokonuje jednej wpłaty obejmującej łączną kwotę składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Emerytur Pomostowych, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na przydzielony przez Zakład płatnikowi składek numer rachunku składkowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia dokonana przez płatnika wpłata z tytułu składek na numer rachunku składkowego jest rozdzielana na pokrycie należności z tytułu składek na poszczególne fundusze, z uwzględnieniem proporcjonalnego procentowego podziału wpłaty według kwot składek przypadających do zapłaty na poszczególne fundusze na podstawie danych zawartych w deklaracji złożonej za ostatni miesiąc kalendarzowy. Jednocześnie w myśl § 12 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, ZUS dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, w części przypadającej na dany fundusz według podziału ustalonego zgodnie z § 7 ust. 1, przy czym - jak to wynika z § 12 ust. 2-4 rozporządzenia - kwota wpłaty w częściach przypadających na poszczególne tytuły ubezpieczeń oraz fundusze podlega zaliczeniu na należności z tych tytułów, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności.

Organ l instancji wyjaśnił w jaki sposób rozliczono dokonane wpłaty na indywidualny numer rachunku składkowego, które zdaniem zobowiązanego powinny zostać zaliczone na poczet składek za okres od 10/2020 do 12/2020. Organ l instancji wyjaśnił, że wpłaty z 16 lutego 2021 r., których Pan dokonał w kwotach 2832,00 zł, 1057,00 zł, 238,00 zł, 1957,04 zł, 848,07 zł, 156,00 zł, 156,00 zł, 845,00 zł rozliczono na najstarsza zaległość.

Organ pierwszej instancji wskazał, ze najstarszą zaległość stanowiły należności za miesiące, 06/2000 - na ubezpieczenia społeczne, 07/2001 na ubezpieczenia zdrowotne, 02/2000 na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i słusznie stwierdził, że dokonane wpłaty zostały rozliczone prawidłowo, zgodnie z Rozporządzeniem na zaległości o najwcześniejszym terminie płatności, niepodlegające postępowaniu restrukturyzacyjnemu tj. na okresy: 02/2000, 06/2000, 06/2001, 07/2001. Zatem ww. wpłaty nie pokryły zaległości z tytułu składek za okres od 10.2020 do 12.2020 r.".

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że rozliczenia dokonane przez ZUS nie są prowadzone w sposób przejrzysty, logiczny i zgodny z rozporządzeniem z dnia 21 września 2017 r. organ powołał się na informacje, które przekazał Zobowiązanemu pismami z 19 października 2017 r. i 31 grudnia 2019 r. Zdaniem organu pismo z dnia 19 października 2017r. stanowiło wyjaśnienie dla Sądu w przedmiocie kwot niepodlegających restrukturyzacji w związku z odwołaniem od decyzji z dnia 16 października 2015 r. nr [...] o warunkach restrukturyzacji. W zestawieniu wskazane zostały należności niepodlegającego restrukturyzacji, znane Zakładowi na dzień 30 czerwca 2002 r. oraz powstałe po tej dacie - według stanu na dzień 19 października 2017 r. z podziałem na zaległość z tytułu składek, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia. Korespondencja z dnia 31 grudnia 2019 r. dotyczyła informacji o rozliczeniu wpłat, które zostały zaksięgowane na koncie płatnika w 2019 r. i zawierała stany należności (zarówno podlegające jak i niepodlegające restrukturyzacji) na dzień jego wystawienia. Powołane przez zobowiązanego zestawienie dotyczące rozliczenia wpłaty z dnia 15 grudnia 2020 r. w kwocie 8.054,43 zł nie jest zestawieniem sporządzonym i wysłanym przez ZUS.

Dalej organ wskazał, że zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również "naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w przypadku zobowiązanego powołany przepis nie ma zastosowania gdyż obowiązywał do dnia 29 lipca 2020r., a złożone zarzuty były rozpatrzone na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 5 zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą) oraz § 7 i § 12 Rozporządzenia - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że dokonane wpłaty zrealizowane zostały w wykonaniu wezwania do zapłaty zawartego w treści upomnień skierowanych przed wystawieniem tytułów wykonawczych o numerach [...], [...], [...]. Tym samym działanie organu, podjęte na podstawie art. 15 u.p.e.a. wyłącza ogólną, zawartą w rozporządzeniu, podstawę zaliczania przez Zakład wpłat dokonanych przez płatnika na należności o najwcześniejszym terminie płatności. Wpłaty według zobowiązanego powinny zostać zaliczone na te zobowiązania, które były objęte upomnieniem i opisane w tytule wpłaty. Swoją wykładnię oparł na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt: V SA/Wa 2231/19.

Wyrok ten jako jednostkowy nie jest wiążący dla Zakładu i nie stanowi podstawy do zmiany sposobu rozliczania wpłat dokonanych przez płatnika w prowadzonym postępowaniu przedegzekucyjnym.

Zakład stosuje zasady rozliczania wpłat, zawarte w § 7 i § 12 Rozporządzenia, dlatego rozliczył wpłaty na zaległości o najstarszym terminie płatności. W skierowanych do zobowiązanego upomnieniach przed wystawieniem tytułów wykonawczych został poinformowany, że w każdym przypadku, w którym kwota wpłaty będzie niższa niż zadłużenie na koncie płatnika, wpłaty będą rozliczone począwszy od najstarszych zaległości. Tym samym wpłaty zostały zaksięgowane na najstarsze zaległości. Płatnik składek, który posiada zadłużenie w ZUS za inne okresy niż wskazane w upomnieniu przedegzekucyjnym winien się z tym liczyć.

Przywołany przez Pana wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2019r. sygn. akt: III SA/Wr 73/19 jak i wyrok Sądu WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2019r. sygn. akt: III SA/Wr 130/19 są również jednostkowe i wiążące wyłącznie w indywidulanych sprawach, w których zapadły, a zatem dokonana przez Sąd wykładnia, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego. Ponadto dokonana wykładnia jest nieuprawniona jako oparta na sprzecznym z brzmieniem przepisu przyjęciu, że dokonane wpłaty można rozliczyć tylko na poczet należności niespornych, pomimo istnienia dokumentów rozliczeniowych stanowiących podstawę ustalenia zaległości. Tak daleko idąca interpretacja przepisów w/w rozporządzenia mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której kwestionowanie dowolnej należności czyniłoby niemożliwym prowadzenie jakiejkolwiek egzekucji, a ponadto wykluczało możliwość rozliczania dokonywanych wpłat. Wojewódzki Sądu Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt: III SA/Wr 554/19 zajął stanowisk potwierdzające, że dokonane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozliczenie wpłat na Pana koncie jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa."

Końcowo organ stwierdził, że zobowiązania objęte wskazanymi tytułami wykonawczymi nadal istnieją, a dokonywane wpłaty rozliczone zostały zgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 września 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z dnia 4 października 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonego postanowienia, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, w szczególności w odniesieniu do znaczenia dokonania zapłaty w odpowiedzi na upomnienie organu zawierające skonkretyzowane wezwanie do zapłaty określonej składki, co powoduje wątpliwość dotyczącą normy prawnej i wzajemnego stosunku art. 15 § 1 u.p.e.a. do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek do których zobowiązany jest ZUS,

- art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia "ZUS Oddział T. Inspektorat w B., pomimo przedłożenia przeze mnie dowodów potwierdzających dokonanie zapłaty składek za okresy objęte kwestionowanymi tytułami wykonawczymi [...], [...], [...]",

- § 7 i § 12 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., poprzez błędną wykładnię ich treści i nieuzasadnionego przyjęcia, że treść tych przepisów - mimo zapisu, że wpłaty rozliczane są na poczet należności objętych deklaracją za ostatni miesiąc kalendarzowy - uprawnia ZUS do innego zaliczenia wpłaty, niż na ten okres, jaki został wskazany przez płatnika przy wpłacie składki,

- art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., art. 29 § 1 u.p.e.a. i art. 130 § 2 K.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83 ust. 2 u.s.u.s. - przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie za uprawnione zaliczenie wpłat na bieżące składki na poczet zaległości składkowych, co do których istnieje spór rozpoznawany przed Sądem powszechnym, który to spór nie został prawomocnie rozstrzygnięty.

- błędne i nie poparte odpowiednią analizą dokumentacji stanowisko co do prawidłowości zaliczania wpłat na najstarsze zaległości składkowe - podczas gdy wbrew twierdzeniom ZUS zaliczenie dokonane zostało na te okresy, które nie stanowiły najstarszej zaległość.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o wymienione na wstępie tytuły wykonawcze.

Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, iż organ stanął na stanowisku, wedle którego dokonane przez Skarżącego wpłaty na poczet składek objętych tytułami wykonawczymi nr [...] zasadnie zostały zaliczone na inne, starsze zaległości oraz wskazując, że przywołany przezeń wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2019r. sygn. akt III SA/Wr 130/19 został wydany w jednostkowej, indywidualnej sprawie i nie wiąże organu przy orzekaniu w niniejszej sprawie.

Powyższa argumentacja - w szczególności odnosząca się do kwestii znaczenia wystosowanego upomnienia obejmującego wezwanie do zapłaty konkretnie oznaczonej składki i dokonanej w odpowiedzi na to wezwanie zapłaty opisanej w upomnieniu składki w kontekście ogólnej zasady zaliczania wpłat na najstarsze zaległości jest nie tylko wadliwa i zbyt pobieżna, nie zawiera żadnego merytorycznego rozważenia tego problemu i ogranicza się do zdawkowego tylko stwierdzenia, że jest to wyrok w jednostkowej sprawie. Takie "odniesienie" się do postawionego zarzutu de facto nie stanowi rozpoznania tego zarzutu. ZUS uchylił się bowiem od merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii wzajemnej relacji pomiędzy art. 15 § 1 u.p.e.a. a przepisami rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. Art. 15 § 1 u.p.e.a., który w sposób szczególny reguluje konkretną sytuację odnoszącą się do upomnienia i wezwania do zapłaty określonych składek, stanowi regulację wyłączającą ogólne zasady rozliczania wpłat na konto płatnika określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2017 r. Skarżący wskazał, że regulując należności określone w wystawionych przez Zakład upomnieniach zastosował się do wezwania ZUS i nie dokonał samodzielnego wyboru należności, które chciał zapłacić - lecz wykonał wezwanie wystosowane do Niego przez ZUS do uiszczenia tych konkretnych należności.

Sytuacji takiej nie sposób potraktować inaczej, jak poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a przede wszystkim art. 15, należy traktować jako lex specialis w stosunku do treści postanowień rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. Takie rozumienie wzajemnej relacji w/w przepisów ma też umocowanie w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego - w tym zaufania do organów władzy publicznej.

Skarżący podniósł, że wystosowanie przez ZUS upomnienia dotyczącego konkretnych składek, wystawionego na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. - które skutkuje w wypadku jego zignorowania wszczęciem postępowania egzekucyjnego w zakresie określonych w treści upomnienia zobowiązań, wyłącza ogólną, zawartą w rozporządzeniu podstawę zaliczania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wpłat na należności o najwcześniejszym terminie płatności.

Dalej Skarżący podniósł wadliwą wykładnię przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. . Podtrzymał zarzuty co do wadliwej wykładni § 7 i § 12 tego rozporządzenia i niezasadnego przyjęcia, że przepisy te uprawniają ZUS do zaliczenia dokonanej przez płatnika wpłaty na inny okres, niż to wskazano w dyspozycji zapłaty.

Zdaniem Skarżącego dokonany przez ZUS sposób zaliczenia składek nie był uprawniony z uwagi na sporny charakter starszych należności, na jakie zaliczono wpłaty. Wbrew obawom ZUS ograniczenie zaliczania wpłat na należności sporne nie spowodowałoby "niemożliwym prowadzenia jakiejkolwiek egzekucji oraz wykluczałoby możliwość rozliczania dokonywanych wpłat". Tego rodzaju stwierdzenie ZUS absolutnie nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy. Czym innym jest kwestia prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących spornych należności (które to tytuły bynajmniej nie są przedmiotem niniejszego postępowania) - a czym innym jest dokonywanie zarachowań obecnych wpłat (które są realizowane w oparciu o wezwania ZUS do zapłaty skonkretyzowanych kwot) na przedmiotowe sporne zaległości - co skutkuje powiększeniem chaosu i niepewności co do stanu zaległości i co do rozliczeń konta Skarżącego. Pomimo dokonanego zaliczenia nadal nie wiadomo, czy jest ono prawidłowe - nadal bowiem nie jest prawomocnie rozstrzygnięte to, czy te zaległości w ogóle istnieją - a dodatkowo powstaje kolejna "zaległość" co do bieżących należności, bo pomimo dokonania przez Skarżącego wpłaty na obecne, konkretnie oznaczone składki, ZUS wpłat tych nie uwzględnia na opisane w przelewach okresy. Sytuacja ta skutkuje dodatkową jeszcze niedopuszczalną konsekwencją w postaci wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego.

Następnie Skarżący podniósł, że "Wszystko to powoduje, że takie działanie ZUS nacechowane jest wysoką nielojalnością i pokrzywdzeniem mojej osoby - albowiem w tym konkretnym przypadku, w sytuacji kiedy neguję zaległości z poprzednich lat i jest to kwestia w trakcie rozpoznawania przez Sąd, nie ma praktycznie żadnej możliwości uchronienia się przed popadaniem w kolejne "zaległości" i kolejne egzekucje - pomimo tego, że przecież obecne niesporne składki opłaca na bieżąco.

Kwestia ta i złożoność sytuacji winna zostać objęta szczególną uwagą organu orzekającego i rozstrzygnięta zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego co do zaufania obywateli, uczciwości i jasności postępowania.

Wbrew zapatrywaniom ZUS argumentacja przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt: III SA/Wr 130/19 jest adekwatna do okoliczności mojej sprawy oraz znajduje oparcie w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt: III SA/Wr 73/19. Zgodnie z poglądami Sądów administracyjnych zaliczenie wpłaty na należności o najwcześniejszym terminie płatności nie może nastąpić na poczet należności spornych, który to spór został poddany ocenie właściwego sądu. Jak podkreślał Sąd Administracyjny niedopuszczalnym jest dokonywanie takiego zaliczenia na należność, która wynika z decyzji nieostatecznej (nieprawomocnej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności) a zatem na należność faktycznie nieistniejącą. Skoro istnienie i wysokość składek jest sporna i skoro toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w T. w tym przedmiocie, to dopiero w tym właśnie postępowaniu sąd powszechny rozstrzygnie, czy należności z okresów wcześniejszych w ogóle istnieją. Tym samym, dopóki kwestia ta jest nierozstrzygnięta, zaliczenie dokonane przez ZUS na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia trzeba uznać za wadliwe. Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu w/w wyroku, nie może organ administracji publicznej prowadzić egzekucji na podstawie zdarzeń prawnych, które dopiero będą podlegać ocenie sądu. A ocena taka przecież może być różna. Dlatego - według stanu z chwili wszczęcia spornej egzekucji - nie było żadnych przesłanek, aby wcześniejsze należności uważać za istniejące. Skoro tak, należało przyjąć, że nie istnieją również zobowiązania stwierdzone tytułami wykonawczymi, gdyż bieżące składki zostały opłacone w terminie.".

Końcowo Skarżący podtrzymał również zarzuty dotyczące braku rzetelności ZUS w zaliczaniu wpłat i rozliczaniu konta - co obrazują załączone już wcześniej do sprawy dokumenty z lat 2017 i 2019. Zdaniem Skarżącego przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu argumentacja nie do końca przystaje do treści sformułowanych zarzutów oraz nie została oparta na rzeczywistym sprawdzeniu sposobu rozliczania konta płatnika (Skarżącego). O niewłaściwości i chaosie w rozliczaniu przez ZUS należności świadczy nie tylko brak konsekwencji w podawaniu najstarszego okresu za jaki wg Zakładu ma Skarżący zaległości, ale nadto brak logiki w podawanej wysokości zadłużenia za te same okresy. W sporządzonym przez ZUS zestawieniu zadłużenia na październik wskazano, że zadłużenie z tytułu niezapłaconych składek na FUS za maj 2000 r. wynosi 4.186,36 zł, zaś za czerwiec 2000 r. - 19.208,32 zł. Natomiast dwa lata później (w czasie których to lat cały czas prowadzona jest m.in. egzekucja ze świadczeń emerytalnych Skarżącego i co miesiąc potrącana jest kwota prawie 1.000, zł) - kwota zaległości z tytułu tych samych składek wzrosła w przypadku miesiąca maja 2000r. - do kwoty 5.612,86 zł, zaś w przypadku czerwca 2000 r. - do kwoty 26.651,07 zł. Powyższy wzrost bynajmniej nie wynikał z narastania odsetek - albowiem na ostatniej stronie pisma ZUS zawierającego rozliczenie na koniec roku 2019. wprost napisano, że w kwocie zadłużenia ZUS nie uwzględnił odsetek.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 4 utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 6 lipca 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej w stosunku do Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 9 marca 2021 r. o nr [...] .

W ocenie Sądu, działanie Dyrektora Oddziału ZUS, działającego jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, było nieprawidłowe, co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego z dnia 6 lipca 2021 r.

Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zamknięty katalog zarzutów zawarty jest w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazany przepis stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a.,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a.,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Z kolei w myśl art. 33 § 4 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie.

Zgodnie natomiast z art. 33 § 5 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:

1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;

3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.

Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.):

1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;

2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

a) w całości,

b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;

3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,

b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Z kolei art. 83c ust. 1a u.s.u.s., który jest przepisem szczególnym (lex specialis) w relacji w stosunku do art. 34 § 3 u.p.e.a. – stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Oznacza to, że od takiego postanowienia strona może złożyć do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić należy, że art. 83c ust. 1a u.s.u.s. został dodany przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070).

Zarzuty są środkiem prawnym o niejednolitym charakterze. W zależności od wskazanych podstaw, wyliczonych w sposób wyczerpujący w art. 33 § 2 u.p.e.a., zobowiązany wnosząc zarzut:

1) zapoczątkowuje spór o dopuszczalność egzekucji (art. 33 § 2 pkt 1 i 5 u.p.e.a.) lub o wymagalność obowiązku (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) – z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzuty na tych podstawach, zamierza wykazać, że obowiązek już nie istnieje albo uległ wygaśnięciu lub, że jeszcze nie zaistniał (nienałożenie obowiązku) albo, że istnieje, ale nie jest jeszcze wymagalny;

2) zarzuca wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu istotne uchybienia proceduralne (art. 33 § 2 pkt 2-4 u.p.e.a.).

W przedmiotowej sprawie Skarżący podniósł w piśmie z dnia 31 marca 2021 r. zarzuty określone w art. 33 § 2 pkt 1 (nieistnienie obowiązku) i pkt 5 (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części), wywodząc, że wszystkie objęte tytułami należności były zapłacone na trzy tygodnie przed wystawieniem tytułów wykonawczych z dnia 9 marca 2021 r., gdyż dokonał zapłaty w dniu 16 lutego 2021 r. czyli po upływie tygodnia od otrzymania upomnień z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] , które dotyczyły zaległości z tytułu składek za następujące okresy: 10/2020, 11/2020, 12/2020). Na powyższą okoliczność Skarżący przedstawił kserokopie potwierdzeń wpłat, że szczegółowo opisanymi należnościami, które płaci (np. FUS za 10/2020+odsetki, koszty upomnienia 11,60 zł) oraz wskazaniem numeru upomnienia (Sąd nie wskazuje nr kart, gdyż organ przedłożył akta administracyjne nie zawierające ponumerowanych kart).

Organ nie uznał tych zarzutów, wskazując, że na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. miał prawo dokonać zaliczenia dokonanych przez Skarżącego wpłat na poczet zaległości o "najstarszym terminie płatności" (02/2000 na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 06/2000 – na ubezpieczenia społeczne; 07/2021 – na ubezpieczenia zdrowotne), a więc w tym przypadku, należności wcześniejszych aniżeli wykazane w tytułach wykonawczych. Zatem zdaniem organu dalej istniała podstawa do wystawienia tytułów wykonawczych i podjęcia czynności egzekucyjnych, gdyż w wyniku dokonania takiego rozliczenia, Skarżący dalej posiada zaległości z tytułu składek za okres od 10/2020-12/2020.

Zatem Sądowi do rozstrzygnięcia został przedstawiony spór, którego istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ miał prawo do zaliczenia wyżej opisanych wpłat na zaległości z tytułu składek o najwcześniejszym terminie płatności.

Rację w tak zakreślonym sporze ma Skarżący, jednak nie w pełni Sąd podziela argumentację przedstawioną w skardze.

Sąd wskazuje, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. przyjmowano, że składki na ubezpieczenia społeczne wpłacone powinny być zewidencjonowane zgodnie z dyspozycją płatnika, a nie zaliczane na poczet innych zaległości. Stanowisko to znajdowało oparcie w stosowanym odpowiednio z mocy art. 31 u.s.u.s., przepisie art. 62 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej: O.p.), na podstawie którego płatnik składek miał możliwość wskazania, na poczet którego zobowiązania dokonuje wpłaty.

Relewantny w tym zakresie był przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie z którym Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, kolejność zaliczania wpłat składek na FUS oraz innych należności, do których poboru jest zobowiązany Zakład, jeżeli płatnik opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy. Kwestie te regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 465 oraz z 2009 r. poz. 1181), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 21 września 2017 r., w związku z wejściem w życie art. 1 pkt 11 lit. a) ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1027). Zgodnie z tym przepisem w art. 49 w ust. 1 po pkt 1 dodano pkt 1a w brzmieniu "1a) kolejność i sposób zaliczania wpłat na należności FUS oraz inne należności, do których poboru jest obowiązany Zakład". Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy nowelizującej art. 1 pkt 11 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.

Zatem w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. art. 49 ust. 1 u.s.u.s. stanowi m.in., że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia:

- kolejność zaliczania wpłat składek na FUS oraz innych należności, do których poboru jest zobowiązany Zakład, jeżeli płatnik opłaca je i przekazuje niezgodnie z przepisami ustawy (pkt 1),

- kolejność i sposób zaliczania wpłat na należności FUS oraz inne należności, do których poboru jest obowiązany Zakład (pkt 1a).

Analizując treść art. 49 ust.1 u.s.u.s. w świetle zasad techniki prawodawczej, należy zwrócić uwagę na § 68 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym upoważnieniu do wydania rozporządzenia można nadać charakter obligatoryjny albo fakultatywny (ust. 1). Jeżeli do funkcjonowania ustawy jest niezbędne wydanie rozporządzenia, upoważnieniu nadaje się charakter obligatoryjny (ust. 2 zdanie 1).

Zdaniem Sądu delegacja zawarta w art. 49 ust. 1 u.s.u.s. wskazuje na obligatoryjny charakter upoważnienia do wydania rozporządzenia. Skoro w u.s.u.s. zawarto obligatoryjną delegacje ustawą do wydania rozporządzenia określającego kolejność i sposób zaliczania wpłat na należności FUS oraz inne należności, do których poboru jest obowiązany Zakład, to tym samym w dacie wejścia w życie rozporządzenia wydanego na podstawie tej delegacji wyłączono możliwość odpowiedniego stosowania z mocy art. 31 u.s.u.s. - art. 62 § 1 O.p. Przepis art. 49 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter lex specialis w stosunku o ogólnego przepisu art. 31 u.s.u.s., stanowiącego odesłanie do konkretnych przepisów O.p., w tym wypadku do art. 62 § 1 O.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 909/18 wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć należy, że ustawodawca dostrzegł, że pozostawienie odesłania do odpowiedniego stosowania art. 62 § 1 O.p. po dodaniu do art. 49 ust. 1a u.s.u.s. jest zbędne i przepisem art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 1621), która weszła w życie z dniem 18 września 2021 r., nadał nowe brzmienie art. 31 u.s.u.s., w którym pominął odesłanie do ust. 1 art. 62 O.p.

Na podstawie art. 49 ust. 1 u.s.u.s. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 21 września 2017 r., które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. (§ 33 rozporządzenia).

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zarachowanie wpłaconych przez Skarżącego kwot powinno odbywać się zgodnie z regulacjami rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r.

Co do zasady, w tym zakresie Sąd przyznaje więc rację organowi, który ten akt normatywny zastosował, jednak rozliczenia wpłat dokonał z powołaniem się na przepisy tego rozporządzenia, które nie mogły mieć zastosowania w realiach rozpatrywanej sprawy ( § 7 ust. 1 pkt 1 i 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r.).

Błąd organu polegał jednak na tym, że całkowicie pominął istotną w realiach tej sprawy regulację § 24 rozporządzenia, które wprost odnosi się do stanu faktycznego sprawy, a tym samym całkowicie błędnie zarachował dokonane przez Skarżącego wpłaty, a w konsekwencji powyższego błędnego działania mogło dojść do nieuprawnionego wszczęcia postępowanie egzekucyjnego, a następnie podjęcia egzekucji administracyjnej (podkreślenie Sądu).

Zgodnie § 24 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. (w brzmieniu dokonywania wpłat t.j. w dniu 16 lutego 2021 r.)

"1. Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne funduszowi emerytalnemu i otwartym funduszom emerytalnym, proporcjonalnie do należności tych funduszy objętych tym tytułem.

2. Pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1, część wpłaty rozlicza się proporcjonalnie na pokrycie należnych składek i odsetek za zwłokę na fundusz rentowy, fundusz chorobowy i fundusz wypadkowy, proporcjonalnie do należności poszczególnych funduszy objętych danym tytułem wykonawczym.

3. Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę.

4. Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę.

5. Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne każdemu z funduszy, proporcjonalnie do należności każdego z tych funduszy objętych tym tytułem.

6. Wpłatę na pokrycie wymierzonej dodatkowej opłaty, objętej danym tytułem wykonawczym, rozlicza się w pierwszej kolejności na pokrycie kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych, a następnie na pokrycie tej opłaty.

7. Z wpłaty na pokrycie dodatkowej opłaty wymierzonej od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętej danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie dodatkową opłatę przysługującą każdemu z funduszy, proporcjonalnie do kwoty objętej tym tytułem.

8. Nadwyżkę pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1-7, rozlicza się z uwzględnieniem § 14 i 15 oraz § 17 i 18.

9. Przepisy ust. 1-8 mają zastosowanie do rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika składek po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego.".

Przywołane przepisy § 24 stanowią pełną regulację w sytuacji, gdy dokonywane wpłaty zaległych składek związane są z egzekwowaniem przez organ niezapłaconych składek. Organ nie dostrzegł, że z mocy § 24 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., przepisy te mają zastosowanie po dokonaniu wpłat po doręczeniu upomnienia (podkreślenie Sądu).

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że przepis ten został zmieniony od dnia 3 sierpnia 2021 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 lipca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1403; dalej: rozporządzenie zmieniające), poprzez dodanie po wyrazach "płatnika składek" wyrazu "odpowiednio". Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego do wpłat na pokrycie należności objętych tytułem wykonawczym w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem 20 lutego 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Zmiana ta po pierwsze nie miała charakteru nowości normatywnej, ale jedynie doprecyzowywała obowiązujący dotychczas przepis, po drugie z brzmienia § 2 wynika, że przepis ust. 9 § 24 rozporządzenia 21 września 2017 r. powinien być stosowany do wpłat dokonanych przed dniem 20 lutego 2020 r. w brzmieniu do dnia 2 sierpnia 2021 r.

Sąd zwraca uwagę, że upomnienie skierowane do zobowiązanego na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Stanowi ono obligatoryjne pismo procesowe w postępowaniu egzekucyjnym poprzedzające, a jednocześnie warunkujące jego wszczęcie. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Powyższe oznacza, że upomnienie jest swoistym przypomnieniem zobowiązanemu o treści ciążących na nim obowiązków.

Z przepisów § 24 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. wynika, że rozliczenie wpłat dokonanych w toku postępowania egzekucyjnego, jak i przed jego wszczęciem, ale dokonanych po doręczeniu upomnienia w rozumieniu art. 15 u.p.e.a., powinno nastąpić na podstawie poszczególnych przepisów § 24 rozporządzenia odnoszących się odrębnie do każdej należności składkowej, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przymusowym wyegzekwowaniem należności, czy dobrowolną wpłatą płatnika.

Zatem nie ma najmniejszej wątpliwości, że dokonane przez Skarżącego w dniu 16 lutego 2021 r. wpłaty dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne za okres 10/2020-12/2020 powinny być rozliczone w oparciu o przepis § 24 ust. 1 tego rozporządzenia. W przepisie tym ustalono kolejność pokrywania z dokonanej wpłaty poszczególnych należności (koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, składki i odsetki). Z przepisu tego jednoznacznie również wynika, że pokrywa się te należności które objęte są "danym tytułem wykonawczym". Stosując ten przepis do wpłaty dokonanej po doręczeniu upomnienia, należy zaliczyć dokonaną wpłatę na koszty upomnienia, a następnie na składki i odsetki, które były wskazane w upomnieniu. (podkreślenie Sądu). Dopiero gdyby z rozliczenia pozostawała nadwyżka, o której mowa w § 24 ust. 8 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., nadwyżkę tą można zaliczyć na pokrycie zobowiązań, począwszy od zobowiązań o najwcześniejszym terminie płatności (rozlicza się z uwzględnieniem § 14 i 15 oraz § 17 i 18).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący zastosował się do otrzymanych upomnień i nie wpłacił kwot wedle własnego uznania i za dowolnie wybrane przez siebie okresy. Regulując należności określone w wystawionych przez Zakład upomnieniach Skarżący nie dokonał zatem samodzielnie wyboru należności, które chce uregulować, a jedynie zastosował się do treści skutecznego prawnie wezwania wystosowanego przez Zakład do uiszczenia tych konkretnych należności.

Sąd stwierdza, że w zaistniałej sytuacji Dyrektor Oddziału ZUS działający jako wierzyciel, nie miał żadnych podstaw prawnych, aby dokonane przez Skarżącego wpłaty zaliczyć na zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, czy Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za poszczególne okresy 2000 r. Zaliczenie tych wpłat zostało dokonane z naruszeniem przepisów § 24 ust. 1 w zw. z ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., poprzez ich niezastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie.

Nie zastosowanie przez organ przepisów § 24 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r. powoduje taki skutek, że przedwczesna jest wypowiedź Sądu, czy obowiązki określone w przedmiotowych tytułach wykonawczych wygasły. Innymi słowy, dopóki organ nie dokona rozliczenia wpłat dokonanych przez Skarżącego w dniu 16 lutego 2021 r., w oparciu o zasady określone w § 24 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., nie jest możliwa wypowiedź Sądu w tym zakresie, gdyż Sąd nie dokonywałby kontroli działalności administracji publicznej (albowiem kontrola wskazuje na następczość działania Sądu w stosunku do organu), ale zastępowałby organ w załatwieniu sprawy, do czego oczywiście nie posiada kompetencji w świetle cytowanego powyżej art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Sąd wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia, że zaliczenie dokonanych przez Skarżącego wpłat w dniu 16 lutego 2021 r. na poczet zaległości za: 02/2000 na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; 06/2000 – na ubezpieczenia społeczne; 07/2021 – na ubezpieczenia zdrowotne, było błędne, bezprzedmiotowa jest wypowiedź Sądu odnośnie dopuszczalności zaliczenia wpłat na należności sporne, tym bardziej, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika jedynie, że toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w T. "o należności z tytułu składek" (pismo z dnia 23 października 2017 r.). Z kolei z akt nie wynika, aby składki za okres od 10/2020 do 12/2020, które objęte są tytułami wykonawczymi, były sporne.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego "braku rzetelności ZUS w zaliczeniu wpłat i rozliczaniu konta" Sąd wskazuje, że w granicach rozpatrywanej sprawy pozostawały jedynie kwestia rozliczenia wpłat dokonanych przez Skarżącego w dniu 16 lutego 2021 r., jako bezpośrednio związanych z podnoszonymi zarzutami w sprawie egzekucji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie zarzutów egzekucyjnych nie jest dopuszczalne kwestionowanie rozliczeń dokonywanych przez organ, nie związanych bezpośrednio z wnoszonymi zarzutami egzekucyjnymi, a taki charakter mają sformułowane zarówno w zażaleniu jak i skardze zarzuty.

Ponadto Sąd wskazuje, że znane mu są z urzędu wyroki tut. Sądu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1691/21 i I SA/Kr 1692/21 wydane w tożsamych sprawach dotyczących Skarżącego, którymi to wyrokami Sąd również uchylił postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS, jednak z odmienną argumentacją niż w niniejszym wyroku. W wyrokach tych Sąd nie analizował treści § 24 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., a przyjął, że "działanie organu podjęte na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. "wyłącza" ogólną zawartą w rozporządzeniu podstawę zaliczania przez Zakład wpłat dokonanych przez Skarżącego na należności o najwcześniejszym terminie płatności."

Końcowo należy poddać krytycznej ocenie sposób skompletowania przez organ akt sprawy. Sąd wskazuje, że na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Tymczasem przedłożone Sądowi akta sprawy nie są uporządkowane. Zawarte w aktach sprawy dowody nie są ponumerowane, brak jest spisu kart. Akta zawierają te same dowody włączone do akt dwukrotnie, większość to nieczytelne kserokopie nie potwierdzone za zgodność. Powyższe świadczy o niedbałym wykonaniu przez organ obowiązku nałożonego przepisem art. 54 § 2 P.p.s.a.

Podsumowując Sąd wskazuje, że organ naruszył przepisy § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2017 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co w konsekwencji spowodowało również naruszenie art. 34 § 1 pkt 1 w zw. art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., poprzez oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej i przedwczesne uznanie, że obowiązek wskazany w przedmiotowych tytułach wykonawczych nie wygasł.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia 6 lipca 2021 r., gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania zarzutów przez organ z uwzględnieniem przedstawionej oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Organ w pierwszej kolejności ponownie dokona zaliczenia (rozliczenia) dokonanych przez Skarżącego wpłat w dniu 16 lutego 2021 r., stosując do zaliczenia tych wpłat zasady określone w § 24 rozporządzenia z dnia 24 września 2017 r., a po dokonaniu zaliczenia wpłat rozpozna zarzuty Skarżącego sformułowane w piśmie z dnia 31 marca 2021 r.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania z uwagi na to, że Skarżący, po pierwsze był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca, która zaskarżyła działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżący w sprawie występował osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.