Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1832/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 1832/14

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca [...]60 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako "K.p.a."), art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) oraz art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, z późn. zm.). Na mocy zaskarżonego postanowienia uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] w części obejmującej warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu Planu – pkt 1 oraz 2 i w tym zakresie orzeczono: "odstąpienie od zmiany przeznaczenia terenów objętych następującymi ustaleniami projektu Planu: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania".

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wójt Gminy D. pismem z 7 marca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D., gmina D., którego granice zostały określone Uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z [...] listopada 2010 r., wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu Planu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż ustalenia przedmiotowego projektu Planu miejscowego są niezgodne z zakazami określonymi w § 4 ust. 1 pkt 3 i 8 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] (Dz. Urz. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] podniósł, iż w jego ocenie realizacja ustaleń Planu wiąże się z ryzykiem wystąpienia negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza [...] i tym samym możliwością naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

W zażaleniu na powyższe postanowienie z [...] marca 2013 r. Wójt Gminy D. (dalej zwany także "skarżącym") wywodził, iż teren objęty Planem miejscowym jest położony w obrębie korytarza ekologicznego, dlatego też pozostawiono aż 16,7 ha na 18 ha ogółem w stanie naturalnym i nienaruszonym, co będzie stanowić 93% terenu objętego Planem. Jedynie 0,5 ha terenu przeznaczone jest pod zabudowę rekreacji indywidualnej (domki letniskowe), a ok. 0,8 ha pod komunikację. Domki letniskowe mają być użytkowane sporadycznie, okresowo w sezonie letnim, w ciągu ok. 2 miesięcy w roku, czego nie można nazwać penetracją turystyczną, ani procesem urbanizacyjnym zagrażającym przyrodzie. Mała powierzchnia przeznaczona w Planie pod zabudowę (0,5 ha) w stosunku do ogromnej powierzchni terenów chronionych, nie może w ocenie skarżącego wpływać negatywnie na gatunki awifauny i innych zwierząt. Podniósł, iż w celu zapewnienia pełnej ochrony przyrody, środowiska i krajobrazu, w Planie miejscowym zostały wprowadzone restrykcyjne, szczegółowe zapisy i obostrzenia, zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami organu I instancji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2013 r. w części obejmującej warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu Planu – pkt 1 oraz 2 i w tym zakresie orzekł: "1) odstąpienie od zmiany przeznaczenia terenów objętych następującymi ustaleniami projektu Planu: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 1[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania".

W ocenie organu odwoławczego warunki określone w sentencji zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], pod którymi możliwe byłoby uzgodnienie przedmiotowego Planu miejscowego, charakteryzowała nadmierna ogólnikowość, co stało się powodem ich uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzeczenia w tym zakresie na nowo.

Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie teren objęty ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D., gmina D. (działki o nr ewidencyjnych [...], [...] [...], [...], [...], [...]), zlokalizowany jest i w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], którego funkcjonowanie reguluje Rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza [...] ([...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25, poz. 133, ze zm.). Przedmiotem ustaleń projektu Planu są tereny zabudowy rekreacji indywidualnej ([...]), tereny usług sportu i rekreacji ([...]), tereny zieleni leśnej ([...]), tereny wody powierzchniowej: rów melioracyjny ([...]), tereny zieleni urządzonej ([...]), teren zbiorczej przepompowni ścieków ([...]), tereny zieleni naturalnej ([...]), droga publiczna gminna ([...]), droga publiczna wewnętrzna ([...]). Działki będące przedmiotem postępowania uzgodnieniowego obejmują tereny zadrzewione i zakrzewione na gruntach ornych ([...]), tereny zadrzewione na gruntach leśnych ([...]) oraz otwarte tereny łąk na gruntach ornych ([...]), zlokalizowane we wschodniej części obszaru objętego ustaleniami Planu.

Organ podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż teren działek objętych ustaleniami Planu miejscowego, tj. działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], porośnięty jest zadrzewieniami i zakrzewieniami.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do kwestii położenia działek objętych ustaleniami projektu Planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia projektu Planu są w znacznej części niezgodne z zakazami obowiązującymi w granicach Obszaru.

Organ podał, że ustalenia dotyczące terenu o symbolu [...] - terenu usług sportu i rekreacji są niezgodne z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia stanowiącym, iż na terenie obszaru zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W projekcie Planu przewidziano bowiem możliwość realizacji obiektu, kubaturowego na sanitariaty, ogrodzenia ażurowe z materiałów tradycyjnych o wysokości nie większej niż 1,5 m, miejsc parkingowych (min. 3 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej lub 35 miejsc na 100 zatrudnionych lub użytkowników, w zależności od specyfikacji usług - § 13 projektu Uchwały) w pasie szerokości 100 m od linii brzegu Jeziora M.

Odnosząc się do terenów oznaczonych w projekcie Planu symbolami [...], [...] oraz [...] - tereny zieleni naturalnej, gdzie w ramach przeznaczenia terenu "obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem elementów wymienionych w ust 1", tj. "podziemnych: budowli, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej" organ wskazał, iż zapis ten jest niezgodny z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Wyjaśnił, że zapis projektu Planu umożliwiający realizację "podziemnych: budowli, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej" w pasie 100 metrowym Jeziora (w odniesieniu do jednostki o symbolu [...] - zbiornika wodnego na działce o nr ew. [...]) narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Brak jest przepisów (zarówno w ww. rozporządzeniu, jak i w ustawie o ochronie przyrody) dopuszczających wprowadzenie tego typu zapisu na terenach objętych zakazem lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior. Stwierdził także, że ustalenia dotyczące jednostek elementarnych [...] oraz [...] nie gwarantują nienaruszalności zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia stanowiącego, iż na terenie obszaru zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Podał, że w trakcie oględzin terenu organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy teren obejmuje młodnik olszowy w wieku poniżej 10 lat oraz częściowo zadrzewienie brzozowe z pojedynczymi okazami gruszy oraz inne rośliny. Podniósł, że powyższe zadrzewienia występują na gruntach ornych ([...]) oraz terenach zadrzewionych i zakrzewionych na gruntach ornych ([...]), stanowiąc zadrzewienia (śródpolne i nadwodne) w znaczeniu zdefiniowanym w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie organu wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdzi, iż istnieje możliwość zastosowania odstępstw od naruszonych zakazów, wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

Odnosząc się do ustaleń projektu Planu dotyczących terenów oznaczonych jako [...], [...], [...] (tereny zieleni leśnej), [...] (istniejąca droga publiczna gminna), [...] (istniejąca droga wewnętrzna) oraz [...] (teren wody powierzchniowej, rów melioracyjny) uznał, iż są one zgodne z przepisami dotyczącymi Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...].

W tym zakresie wywodził, że tereny objęte ustaleniami Planu o symbolach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (są porośnięte zadrzewieniami śródpolnymi i nadwodnymi, co wynika z ortofotomap, zapisów Prognozy oddziaływania na środowisko, a także z protokołu oględzin obszaru objętego Planem i dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas wizji). W protokole wskazano, iż omawiany obszar obejmuje zwarte zadrzewienie brzozowe z pojedynczymi okazami gruszy, stąd możliwość posadowienia obiektów budowlanych na rzeczonym terenie jest wyłączona (wiązałaby się bowiem z koniecznością usunięcia zadrzewień, co byłoby sprzeczne z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia). W przedmiotowej sytuacji nie zachodzą odstępstwa od zakazu dotyczące potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Analizując natomiast możliwość uzgodnienia terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] (teren zieleni naturalnej) podniósł, iż projekt Planu nie gwarantuje nienaruszalności zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, nadwodnych i przydrożnych. W § 10 projektu Uchwały wskazano bowiem, przy opisie rzeczonej jednostki, iż w ramach przeznaczenia terenu możliwa jest lokalizacja podziemnych: budowli, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Z uwagi na fakt, iż zapisy projektu Planu nie gwarantują nienaruszalności tego zakazu, a także fakt, iż na terenie tym występują zadrzewienia śródpolne i nadwodne ([...] - zadrzewienie brzozowe z pojedynczymi okazami gruszy, starodrzew dębowo-osikowo-świerkowy; [...] - dęby szypułkowe, klony, osiki, graby, bzy czarne), należy uznać, iż może on zostać naruszony na skutek realizacji ustaleń Planu. W przedmiotowej sytuacji nie zachodzą odstępstwa od zakazu dotyczące potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Stwierdził, że również ustalenia zawarte w projekcie Planu dotyczące terenów zabudowy rekreacji indywidualnej - [...], [...] (obszar w części północnej tej jednostki), a także projektowana droga wewnętrzna - [...] (odcinki przylegające do jednostek o symbolach: [...], [...], [...], [...]) są sprzeczne z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia. Podał, że z materiału zgromadzonego w trakcie postępowania wynika, iż obszar jednostki o symbolu [...] porośnięty jest zwartym, młodym drzewostanem powodując, że nie istnieje możliwość realizacji ustaleń projektu Planu bez konieczności usunięcia części drzew i krzewów, a tym samym naruszenia ww. zakazu i nie ma możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu dotyczącego potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Za niezgodne z przepisami obowiązującymi w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] uznał także ustalenia dotyczące jednostek o symbolach: [...] i [...]. Podniósł, że w § 10 projektu Uchwały wskazano, przy opisie rzeczonych jednostek, iż w ramach przeznaczenia terenu możliwa jest lokalizacja podziemnych: budowli, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (ust. 1 pkt 2), a ponadto wskazano na konieczność pozostawienia w stanie naturalnym obszarów o wartości przyrodniczej wyższej od przeciętnej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia wzdłuż rowów melioracyjnych (ust. 6). Zapisy Planu dotyczące ww. jednostek nie tylko nie gwarantują nienaruszalności zakazu (ust. 1 pkt 2) określonego w § 4 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia, ale też pozwalają na jego łamanie obejmując ochroną wybrane zadrzewienia (ust. 6). W opisanym przypadku nie istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od zakazu dotyczącego potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jedynie ustalenia dla jednostek o symbolach: [...], [...], [...] (projektowana droga wewnętrzna - odcinki między jednostkami: [...] i [...] oraz między [...] i [...]), [...], [...] (z wyłączeniem części północnej), a także [...] (teren zbiorczej przepompowni ścieków) mogłyby zostać uzgodnione w zakresie ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], pod warunkiem jednakże dodania stosownego zapisu w ustaleniach Planu wskazującego na obowiązywanie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Natomiast w odniesieniu do jednostki o symbolu [...] konieczne byłoby dostosowanie zapisów projektu Planu do zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii wpływu ustaleń Planu miejscowego na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza [...], wskazał, że analiza przedłożonego do uzgodnienia projektu Planu, treści Prognozy oddziaływania na środowisko, danych przyrodniczych będących w posiadaniu Organów obu instancji (inwentaryzacja, publikacje), informacji zawartych w [...] obszaru Natura 2000 Puszcza [...], wyników oględzin terenu objętego ustaleniami Planu (protokół, mapy, dokumentacja fotograficzna, uwagi do protokołu), pozwala stwierdzić, iż odmowa uzgodnienia projektu Planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] była w pełni uzasadniona.

Podał, że realizacja ustaleń projektu zmiany Planu może wiązać się z naruszeniem art. 33 ustawy o ochronie przyrody, bowiem wykonanie tych ustaleń wpłynie znacząco negatywnie na orlika krzykliwego (Aquila pomarina), a więc na gatunek będący przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...]. W granicach obszaru Natura 2000 Puszcza [...] występuje co najmniej 35 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej.

Wyjaśnił, że do najważniejszych zagrożeń dla obszaru Natura 2000 Puszcza [...] zaliczono w SDF m.in.: wypas, polowania, usuwanie martwych drzew, występowanie pożarów, wycinkę lasu, zmianę sposobu uprawy, inne rodzaje aktywności człowieka związane z urbanizacją, przemysłem, etc., a także infrastrukturę sportową i rekreacyjną.

W Prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, iż w trakcie inwentaryzacji ornitologicznej prowadzonej na obszarze objętym projektem Planu od początku marca 2011 r. do końca czerwca 2011 r. i w 2012 r. zaobserwowano występowanie m.in.: orlika krzykliwego (w odległości ok. 500 m od granicy przedmiotowych działek), żurawi (nad jeziorem M.), bociana czarnego, derkaczy, rybitwy rzecznej. W Prognozie zaznaczono również, iż na obszarze objętym projektem Planu stwierdzono gatunki ptaków, u których okoliczność lęgu występowała w pobliżu terenu inwestycji: lerka (1 para), orlika krzykliwego (1 para), derkacza (1 samiec). Z prognozy wynika, iż planowane zagospodarowanie terenu nie wpłynie na zmniejszenie populacji ww. gatunków ptaków w obszarze Puszczy [...]. Z drugiej jednak strony z Prognozy wynika, iż realizacja inwestycji przyczyni się do wzmożonego ruchu sprzętu ciężkiego i znacznego wzrostu poziomu hałasu w okolicy, co może powodować niepokojenie fauny.

W ocenie organu odwoławczego usunięcie obecnej flory, z uwagi na konieczność prowadzenia budowy, spowoduje zubożenie składu gatunkowego siedlisk przyrodniczych występujących na terenie przewidzianym pod zabudowę i tym samym zmniejszenie różnorodności biologicznej. Wprowadzanie nowych gatunków roślin spowoduje zmianę składu gatunkowego siedlisk, co będzie miało przełożenie na występowanie na tym terenie określonych gatunków ptaków (oraz ich bazy pokarmowej), będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...]. Podkreślił, iż zapis Prognozy wskazujący na konieczność wprowadzania na rzeczonym terenie roślinności rodzimej, związanej z konkretnymi warunkami siedliskowymi, będzie niemożliwy do zrealizowania w przyszłości, bowiem rodzaj sadzonej roślinności będzie zależał jedynie od woli Inwestora.

Organ wyjaśnił, że prowadzone przez Komitet Ochrony Orłów badania wykazują, że szczególnie niekorzystnie na stan populacji orlika krzykliwego wpływa zabudowa rozproszona. Samice tego ptaka najintensywniej eksplorują powierzchnię do 1 km od gniazda, samce do 3 km, stąd eliminowanie nawet na pozór niewielkich powierzchni może wywołać niekorzystne wewnątrzgatunkowe interakcje, wynikające z poszukiwania przez osobniki tego gatunku alternatywnych żerowisk. Inwestycje budowlane projektowane w oddaleniu od zwartej zabudowy powodują całkowite wyeliminowanie z areału łowieckiego terenu w promieniu ok. 300 m od zabudowań, co przekłada się na teren ok. 25-30 ha. Takich konsekwencji nie powodują projekty lokalizowane w obrębie istniejącej, zwartej zabudowy.

W opinii organu odwoławczego, mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w Prognozie oddziaływania na środowisko wskazującą na brak zagrożeń związanych z realizacją ustaleń projektu Planu dla osobników orlika krzykliwego występujących w granicach i sąsiedztwie obszaru objętego projektem Planu.

Wskazał ponadto jaki negatywny wpływ planowana budowa będzie miała na inne gatunki ptaków, tj. na: żurawia (Grus grus), dzięcioła średniego (Dendrocopos medius), derkacza (Crex crex).

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż niemalże cała powierzchnia przeznaczona pod zabudowę (zabudowa rekreacyjna) obejmuje tereny zadrzewień i zakrzewień w różnym stadium sukcesji oraz tereny otwarte łąk, przedmiotowy obszar stanowi cenny przyrodniczo teren, na którym mogą występować inne niż opisane wyżej gatunki ptaków, stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...], jak np.: lelek (Caprimulgus europaeus), bocian biały (Ciconia ciconia) czy bocian czarny (Ciconia nigra).

Organ wyraził pogląd, że realizacja ustaleń projektu Planu miejscowego będzie wpisywać się we wskazane w [...] zagrożenia - skutkiem ich realizacji będzie w pierwszej kolejności utrata terenów zadrzewionych i zakrzewionych oraz otwartych (łąki) i wprowadzenie na te obszary (aktualnie niezabudowane) obiektów budowlanych. Następstwem realizacji ustaleń Planu będzie wzmożona presja turystyczna na tereny niezurbanizowane, a pośrednio też na wody Jeziora M. (stanowiących miejsca bytowania i żerowania gatunków ptaków dla których ustanowiono obszar Natura 2000).

Podsumowując stwierdził, że intensywne wkraczanie zabudowy rekreacyjnej w przestrzeń omawianej strefy zadrzewień, będzie prowadziło do wielu poważnych skutków, a więc: utraty siedlisk wielu gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...], odstraszania zwierząt, a także zwiększanie stopnia izolacji pomiędzy populacjami i siedliskami. Ustalenia zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie Planu w zakresie jednostek elementarnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są niezgodne z art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Podał, iż w istniejącym stanie prawnym i faktycznym nie istnieje możliwość uzgodnienia przedmiotowego projektu Planu miejscowego w przedstawionym kształcie z uwagi na fakt, iż realizacja ustaleń Planu wpłynie znacząco negatywnie na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...]. Ponadto ustalenia Planu są sprzeczne z zakazami obowiązującymi w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], określonymi w § 4 ust. 1 pkt 3 i 8 ww. rozporządzenia.

Skarżący na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] czerwca 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż:

Teren objęty planem miejscowym obejmuje powierzchnię około 18 ha, z czego tylko 0,5 ha jest przewidziane pod zabudowę rekreacji indywidualnej (domki letniskowe), a ok. 0,8 ha pod komunikację, czyli drogi dojazdowe do działek. Pozostałe 16,7 ha z 18 ha terenu objętego planem będzie stanowić tereny biologicznie czynne pozostawione w stanie nienaruszonym i naturalnym - będą to tereny m.in.: zieleni leśnej, naturalnej, tereny wód powierzchniowych, co w opinii Wójta nie będzie zagrażało cennym i chronionym gatunkom, w tym awifaunie.

Projektowane domki letniskowe będą użytkowane sporadycznie, okresowo w sezonie letnim, w ciągu ok. 2 miesięcy w roku, czego nie można nazwać penetracją turystyczną, czy procesem urbanizacyjnym zagrażającym przyrodzie i środowisku.

Projektowane w planie miejscowym przeznaczenie terenów pod funkcję rekreacji indywidualnej jest użytkowaniem i zagospodarowaniem zalecanym i zgodnym z art. 23 ustawy o ochronie przyrody, wg którego tereny cenne i przyrodniczo chronione powinny zaspokajać potrzeby związane z turystyką, rekreacją i wypoczynkiem.

Projektowane w planie miejscowym przeznaczenie terenów pod funkcję rekreacji indywidualnej jest użytkowaniem i zagospodarowaniem zgodnym z zapisami wyznaczającymi politykę przestrzenną gminy D. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.. Powyższy dokument planistyczny zakłada przeznaczenie przedmiotowego terenu pod rekreację indywidualną. "Studium" zostało pozytywnie uzgodnione i zaopiniowane przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...].

Rozwiązania przedstawione w planie miejscowym są zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska, która wskazuje na zachowanie zrównoważonego rozwoju, przez co rozumie się taki rozwój społeczno - gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych.

Teren objęty miejscowym planem jest położony w obrębie korytarza ekologicznego i mając to na uwadze pozostawia się w planie miejscowym aż 16,7 ha terenów "zielonych", czyli biologicznie czynnych w stanie naturalnym i nienaruszonym, co będzie stanowić 93% terenu objętego planem miejscowym. W związku z powyższym zostanie zapewniona przestrzeń wolna od zainwestowania do swobodnego przemieszczania się fauny.

Ustalenia planu miejscowego zakładają pozostawienie środowiska naturalnego w stanie nienaruszonym, co dotyczy m.in. zadrzewień i młodników. W przypadku ewentualnej wycięcia młodników na przedmiotowym obowiązuje nasadzenie nowych gatunkowi w ramach kompensacji przyrodniczej.

Zdaniem Wójta zbędne są obawy organu uzgadniającego odnośnie do zagrożenia czy uszczuplenia cennych i chronionych gatunków zwierząt, w tym awifauny. Powierzchnia terenu o znikomej wielkości 0,5 ha przeznaczona pod zabudowę rekreacji indywidualnej (domków letniskowych) stanowić będzie małą część spośród 18 ha terenu objętego planem miejscowym i niewielki ułamek w stosunku do powierzchni Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego areał wynosi blisko 41 000 ha i w stosunku do obszaru Natura 2000 o powierzchni wynoszącej blisko 116 600 ha. Tak mała powierzchnia pod przeznaczoną zabudowę w stosunku do ogromnego terytorium obszarów chronionych, nie może wpływać negatywnie na gatunki awifauny i innych zwierząt. Ustalenia i realizacja miejscowego planu nie wyeliminuje gatunków ptaków z przedmiotowego terenu. Ptaki mogą się przemieścić na bardziej atrakcyjne obszary zlokalizowane poza obrębem planu miejscowego, co jest naturalnym procesem migracyjnym. Jednak brak jest również dowodów, że pozostawienie obszaru objętego planem w dotychczasowym użytkowaniu i przeznaczeniu, zapewni stały pobyt awifauny.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w swoim postanowieniu wymienia gatunki ptaków, które mogą występować w obrębie obszaru Natura 2000. Jednakże brak jest dowodów na występowanie tych gatunków w obrębie terenu objętego planem. Przedmiotem uzgodnienia jest obszar objęty planem miejscowym, nie zaś cały obszar Natura 2000.

Mając na celu zapewnienie pełnej ochrony przyrody, środowiska i krajobrazu, w planie miejscowym zostały wprowadzone restrykcyjne szczegółowe zapisy i obostrzenia, zgodnie z zaleceniami organu uzgadniającego (Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...]).

Jednym z zadań Wójta Gminy D. jest dążenie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m.in. ze względu na ochronę ładu przestrzennego, ochronę środowiska i przyrody, w tym cennych i chronionych gatunków flory i fauny. Blokowanie planów miejscowych może przyczynić się do lokalizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub co gorzej może spowodować "samowolę budowlaną", co będzie działaniem wysoce nieprawidłowym o skali globalnej z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego, środowiska.

Wójt ma wątpliwości odnośnie powoływania się organu uzgadniającego na sąsiedztwo terenu objętego planem. Brak tutaj precyzji o jakie sąsiedztwo chodzi, jaki promień zasięgu i zakresu sąsiedztwa jest brany pod uwagę. Niemniej jednak w przepisach prawa nie ma definicji, co oznacza pojęcie "sąsiedztwa". Nieuzgadnianie planu miejscowego ze względu na użytkowanie i zagospodarowanie jego terenów sąsiednich jest działaniem nieprawidłowym.

Przedłużanie lub blokowanie procedury planistycznej związanej z uchwalaniem planu miejscowego poprzez nieuzgadnianie jest wbrew działaniom mającym na celu ochronę środowiska i przyrody oraz może zagrażać interesom gminy.

W opinii Wójta składanie uwag ze strony organu uzgadniającego na temat kwestii niedotyczących ochrony środowiska i przyrody, dalece wykracza poza kompetencje organu uzgadniającego.

Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w [...] wielokrotnie pozytywnie uzgadniała miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o podobnych uwarunkowaniach, zlokalizowane w obrębie obszarów Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu; ww. plany miejscowe obecnie funkcjonują jako przepisy prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wskazał, że nie ma znaczenia fakt, iż organ I instancji wielokrotnie uzgadniał miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego o podobnych uwarunkowaniach, zlokalizowane również w granicach obszarów Natura 2000 i obszarów chronionego krajobrazu, na co zwrócił uwagę skarżący w pkt 15 skargi. Podkreślił, iż były to odrębne postępowania uzgodnieniowe, które nie są wiążące dla organu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobligowany był bowiem orzekać w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym, zainicjowanym wnioskiem Wójta Gminy D. z [...] marca 2013 r., na podstawie przedłożonych akt.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia zawartego w pkt 8 i 9 podał, że intensywne wkraczanie zabudowy rekreacyjnej w przestrzeń strefy zadrzewień, będzie prowadziło do wielu poważnych skutków, a więc: utraty siedlisk wielu gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...], odstraszania zwierząt, a także zwiększanie stopnia izolacji pomiędzy populacjami i siedliskami. Realizacja ustaleń Planu wpłynie znacząco negatywnie na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...], a więc organ odwoławczy był zobowiązany rozstrzygnąć przedmiotową sprawę zgodnie z zasadą przezorności, w oparciu o zgromadzone w trakcie postępowania uzgodnieniowego materiały dowodowe, uwzględniając jednocześnie wszelkie wątpliwości na korzyść ochrony przyrody. Ponadto zaznaczył, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotyczącej kwestii wpływu ustaleń Planu na obszar Natura 2000 wskazał, iż fakt występowania określonych gatunków ptaków na terenie objętym ustaleniami Planu oraz na terenach z nim sąsiadujących wynika z treści Prognozy oddziaływania na środowisko, a także danych inwentaryzacyjnych, będących w posiadaniu organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Uzasadniając motywy, którymi kierowano się uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności Sąd pragnie odnieść się do przyjętego za podstawę prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego w postaci art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako "K.p.a."), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Na mocy zaskarżonego postanowienia uchylono postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] w części obejmującej warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu Planu – pkt 1 oraz 2 i w tym zakresie orzeczono: "odstąpienie od zmiany przeznaczenia terenów objętych następującymi ustaleniami projektu Planu: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania".

Organ zażaleniowy orzekł zatem tylko w części dotyczącej zmiany przeznaczenia terenów objętych wskazanymi symbolami, a zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co jest oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 144 K.p.a.

Takie "okrojenie" aktu nie spełnia wymogu odzwierciedlenia w akcie rozstrzygnięcia całej sprawy. Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, skąd wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z 7 lutego [...]96 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Decyzja kończąca postępowanie odwoławcze, podobnie jak postanowienie kończące postępowanie zażaleniowe w sprawie nie jest zatem li tylko procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNP 1995 Nr 7, poz. 82). Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji – co do zasady – odpowiada zakresowi rozstrzygnięcia organu pierwszoinstancyjnego, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się w zakresie dwuinstancyjności do wzorca konstytucyjnego należy stwierdzić, że na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. SK 11/99 (OTK 1999/7/158, por również W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002 - komentarz do art. 78).

Wyrażonych w art. 138 K.p.a. kompetencji organu nie można również rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna.

Decyzja i postanowienie organu II instancji są zatem takimi samymi aktami stosowania prawa, jak rozstrzygnięcia organu I instancji, a działanie organu odwoławczego (zażaleniowego) nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września [...]86 r. sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

Sąd podkreśla, że uprawnienia organu odwoławczego zostały w sposób wyczerpujący unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepis art. 138 K.p.a. ściśle określa kompetencje tego organu, co oznacza że podjęte przez niego rozstrzygnięcie winno przyjąć postać jednego z rodzajów rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Powoduje to, że organ odwoławczy (i odpowiednio zażaleniowy) może wydać decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Dodatkowo, w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie same formy rozstrzygnięć przewidziane są dla organu zażaleniowego, za sprawą art. 144 K.p.a.

Określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są przy tym bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 1245/92, niepubl.; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 612/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 408/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 454/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 196/09; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 536/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 410/07; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 464/06, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano orzeczenie I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Sąd podziela w tym zakresie te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 i z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 296/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 248/12; CBOSA).

Jeżeli więc organ drugoinstancyjny nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając rozstrzygnięcie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Dodatkowym argumentem na rzecz przedstawionego stanowiska, jest pogląd że orzeczenie I instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186).

Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego aktu (m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 K.p.a., LEX). W osnowie postanowienia powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

Niezależnie od przyjętych poglądów na temat konieczności orzekania w pełnym zakresie odpowiadającym przedmiotowi postępowania I instancji (odmienne od przedstawionych poglądy wyrażono bowiem m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13 i z 7 lutego 2012 r., II GSK 1531/10, CBOSA) należy również zwrócić uwagę, na praktyczny wymiar ścisłego stosowania art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Bezwzględne związanie organu odwoławczego rodzajami rozstrzygnięć wskazanymi w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. bez wątpienia pozwala w pełni zachować wymóg precyzyjności oraz jednoznaczności rozstrzygnięć organu II instancji, stanowiąc ograniczenie organu odwoławczego w możliwości formułowania sentencji decyzji lub postanowienia drugoinstancyjnego wynikające z potrzeby uniknięcia niepewności w obrocie prawnym, co do tego który akt (pierwszej czy drugiej instancji) i w jakim zakresie obowiązuje. W przedmiotowej sprawie taka wątpliwość może dodatkowo powstać z uwagi na posłużenie się symbolami, które nie obejmują całości obszaru objętego planem.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zastosuje art. 138 K.p.a. w sposób zgodny z przedstawioną wykładnią.

Reasumując Sąd stwierdza, że wskazane naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaważyły na rozstrzygnięciu Sądu, a taki stan rzeczy należy uznać za spełnienie hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., obligujące Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.