Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1462/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Dorota Wdowiak - Sędzia WSA Maria Jagielska /spr./ - Asesor Izabela Głowacka - Klimas Protokolant - Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2005r. sprawy za skargi E. O.– M. i L.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu samochodowego w ruchu drogowym oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. VI SA/Wa 1462/04

Uzasadnienie

E. O.-M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "Biuro Obsługi I." i L. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "S." złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2004r. o sygnaturze [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2004r. odmawiającą zezwolenia n uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu samochodowego marki [...] o wskazanych numerach rejestracyjnym i nadwozia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2004r. zwrócili się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na używanie pojazdu samochodowego jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Wskazali, ze będący ich własnością pojazd – [...] o wskazanym numerze rejestracyjnym będzie, zgodnie z planami wnioskujących, używany do przewozu niewybuchów i niewypałów. Uzasadniali, że prowadzona przez nich działalność polegająca na prowadzeniu prac saperskich, a w szczególności na sprawdzaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów niebezpiecznych pochodzenia wojskowego prowadzona jest w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a na podstawie zezwolenia Wojewody [...] prowadzone jest nabywanie przechowywanie i używanie materiałów wybuchowych potrzebnych do niszczenia znalezionych niewybuchów. Samochód wymieniony we wniosku jest przystosowany i dopuszczony do przewozu materiałów niebezpiecznych w grupie EX/II decyzją Transportowego Dozoru Technicznego zgodnie z wymogami ADR. Skarżący posiadają uprawnienia ADR do kierowania tego rodzaju pojazdami. Jak stwierdzili, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministrów Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002r. w sprawie warunków poruszania się pod drogach pojazdów specjalnych, przewóz niewybuchów lub niewypałów odbywa się pojazdem uprzywilejowanym, a więc przepisy prawa wymagają uprzywilejowania w ruchu pojazdu firmy prowadzącej działalność w zakresie sprawdzania i oczyszczania terenów z przedmiotów niebezpiecznych pochodzenia wojskowego. Brak takiego samochodu uniemożliwia prowadzenia przez skarżących działalności w pełnym zakresie. Podkreślili, że sprawny przewóz wykrytych niewybuchów samochodem odpowiednio oznakowanym, widocznym dla wszystkich uczestników ruchu drogowego ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ludzi.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w toku postępowania oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmówił wydania żądanego przez skarżących zezwolenia. Powołał przepis art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który dopuszcza wyjątki od ogólnych zasad poruszania się pod drogach i w ust. 1 pkt 12 stanowi, że udzielenie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zgodnie zaś z orzecznictwem NSA, używanie takie musi mieć charakter stały, a pojazd musi być wykorzystywany do celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego w sposób bezpośredni. Wnioskowany pojazd nie wykazuje takich cech, a gdy idzie o zwrócenie na niego uwagi użytkowników ruchu, organ przywołał przepis art. 54 ust. 3 ustawy p.o r.d. przewidujący odpowiedni sposób oznakowania pojazdu, który ze względu na konstrukcję, ładunek lub nietypowe zachowanie może zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

W złożonym do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący zarzucili, że wydana decyzja nie uwzględniła całokształtu materiału dowodowego, a przede wszystkim nie uwzględniono powoływanego przez skarżących § 5 rozporządzenia Ministrów Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sprawiedliwości powołanego we wniosku, w świetle którego oznakowanie pojazdu przewożącego niewybuchy i niewypały nie jest wystarczające. Skarżący dodali, ze w dacie składania wniosku posiadają zawartą umowę o prowadzenie nadzoru saperskiego, w wyniku realizowania której wnioskowany do uprzywilejowania pojazd [...] będzie wykorzystywany do przewozu niewybuchów i niewypałów w sposób stały i bezpośredni, która to czynność związana jest z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. Minister Spraw wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2003r. nr 58, poz. 515 ze zmianami ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył, iż przewożąc niewypały i niewybuchy, skarżący winni stosować się do wymagań określonych przepisem art. 54 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wydanych na tej podstawie przepisów wykonawczych, zaś gdy idzie o nadanie pojazdowi , o którym mowa we wniosku, statusu pojazdu uprzywilejowanego, to zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy, może być on nadany przez właściwy organ jeżeli jest używany do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Przewidywana możliwość dotyczy sytuacji stałego i bezpośredniego używania pojazdu do takiego celu. Dokonując oceny stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, organ stwierdził, iż istota działalności skarżących nie jest bezpośrednio związana z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, iż do zadań skarżących należy rutynowe prowadzenie działalności w zakresie ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Nie można założyć a’priori, że skarżący będą podejmować takie działania tylko dlatego, że podczas prac saperskich lub przewozu niewypałów lub niewybuchów może zdarzyć się wypadek wymagający użycia pojazdu w celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem organu, nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepis § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sprawiedliwości z dnia 25 października 2002r. stanowiący, że przewóz niewypałów i niewybuchów odbywa się pojazdem uprzywilejowanym, bowiem już z samej delegacji do wydania tego aktu, wynika że dotyczy on wyłącznie pojazdów w rozporządzeniu wymienionych tj. pojazdów specjalnych, pojazdów używanych do celów specjalnych oraz pojazdów używanych w związku z przewozem pojazdów specjalnych należących do Sił Zbrojnych RP, Policji, Straży Granicznej oraz pojazdów straży pożarnej biorących udział w akcjach ratowniczych. Pojazd wymieniony we wniosku skarżących jest wprawdzie używany do transportu niewypałów i niewybuchów, ale nie można stwierdzić, że jest on używany w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a w szczególności używanie to nie ma cech stałości i bezpośredniości w ratowaniu życia ludzkiego.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący zarzucili decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art.53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie że pojazd, którego zezwolenie miało dotyczyć, nie jest pojazdem używanym w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w sytuacji gdy występowanie niewypałów i niewybuchów stwarza takie zagrożenie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania – art. 6 Kpa. poprzez niezastosowanie wnioskowania "per analogiam", gdy jak wynika ze stanu faktycznego, przepis § 5 powołanego już rozporządzenia winien mieć zastosowanie w konkretnej sprawie oraz art. 7 Kpa. poprzez załatwienie sprawy bez należytego uwzględnienia interesu społecznego, jakim jest bezpieczeństwo oraz życie i zdrowie ludzkie, a także interesu indywidualnego jakim jest uprawnienie do swobodnej działalności gospodarczej. Skarżący, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 3 maja 1998r. sygn. akt II SA 112/85 ( ONSA 1985/1/27 ) stwierdzające, że jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych sytuacji i w przewidzianych nim warunkach możliwość ograniczania praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione jest niedopuszczalne, wywiedli, że skoro tak, to a’contrario w przypadku gdy przepis szczególny nie ogranicza praw obywatelskich, to stosowanie tego przepisu w drodze analogii, do sytuacji innych, niż w nim wymienione, jest dopuszczalne i pożądane. Dowodzili, że jeżeli pojazdy Sił Zbrojnych RP, policji i inne wymienione w rozporządzeniu przewożące niewypały i niewybuchy zobligowane są do posługiwania się w tym celu pojazdami uprzywilejowanymi, to przyczyną takiego obowiązku jest z pewnością troska o życie i zdrowie innych uczestników ruchu drogowego oraz bezpieczeństwo. Jeżeli tak, to dlaczego nie zapewnić takiego bezpieczeństwa obywatelom, gdy będzie przewożony niewypał transportowany będzie pojazdem skarżących.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko. Dodał, że przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest jasno sformułowany, stanowi samodzielną podstawę wydania zezwoleń i nie pozostawia miejsca na stosowanie analogii. Rozporządzenie ministrów Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002r. wydane jest na podstawie delegacji ustawowej – art. 67 ust. 7 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dotyczy wyłącznie warunków poruszania się po drogach pojazdów określonych podmiotów, wśród których brak jest podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Poza tym zezwolenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 12 wydawane są w oparciu o ten przepis i nie jest możliwe zastosowanie innego przepisu przez analogię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod tym kątem należy stwierdzić, że złożona skarga jest nieuzasadniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skarżący – prowadzący działalność gospodarczą polegającą m.in. na wykonywaniu usług saperskich i oczyszczaniu terenów z przedmiotów pochodzenia wojskowego, domagali się wydania im zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu przystosowanego do przewozu niewypałów w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministrów Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Sprawiedliwości z dnia 25 października 2002r. w sprawie warunków poruszania się po drogach pojazdów specjalnych, pojazdów używanych do celów specjalnych oraz pojazdów używanych w związku z przewozem pojazdów specjalnych Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej polskiej, Policji, Straży Granicznej oraz pojazdów straży pożarnej biorących udział w akcjach ratowniczych, a także warunków przewozu osób pojazdami Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Straży Granicznej, Służby Więziennej oraz straży pożarnej ( Dz. U. Nr 193, poz. 1619 ), twierdząc że przepisy prawa takiego uprzywilejowania wymagają, a brak zezwolenia uniemożliwia wykonywanie prowadzonej przez skarżących działalności w pełnym zakresie.

Należy stwierdzić, że stanowisko takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

Aktem prawnym regulującym kwestię wydawania zezwoleń na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym jest ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zmianami ). Termin "pojazd uprzywilejowany" oznacza, zgodnie z art. 2 pkt 38) cyt. ustawy, pojazd wysyłający sygnały świetlne w postaci niebieskich świateł błyskowych i jednocześnie sygnały dźwiękowe o zmiennym tonie, jadący z włączonymi światłami mijania lub drogowymi, a także oznacza pojazdy jadące w kolumnie, na której początku i na końcu znajdują się pojazdy uprzywilejowane wysyłające dodatkowo sygnały świetlne w postaci czerwonego światła błyskowego. Możliwość uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu samochodowego określił przepis art. 53 ust. 1 pkt 1 – 12 powołanej ustawy. I tak, oprócz pojazdów samochodowych służb i jednostek wymienionych w pkt od 1) do 11) tego artykułu, ustawodawca przewidział możliwość uprzywilejowania pojazdu należącego do jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli pojazd taki jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dodatkowo, dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało w wydanych orzeczeniach pogląd, zgodnie z którym pojazd samochodowy używany do ratowania życia lub zdrowia ludzkiego winien być używany, dla celu wydania zezwolenia na uprzywilejowanie go w ruchu drogowym, w sposób stały i bezpośredni. Pogląd ten w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny badający złożoną skargę.

W rozpatrywanej sprawie, w określonym stanie faktycznym prowadzenia działalności polegającej m.in. na usuwaniu niewypałów i niewybuchów i ich przewożeniu, brak jest elementu zarówno bezpośredniości ratowania życia lub zdrowia ludzkiego jak też stałości takich działań. Niewątpliwie podejmowane, w oparciu o udzielane zlecenia, przez skarżących w ramach prowadzonej działalności gospodarczej prace saperskie służą zdrowiu i życiu ludzkiemu przez zapobieganie wypadkom niosącym niebezpieczeństwo zagrożenia utraty życia czy zdrowia. Nie oznacza to jednak, że skarżący, posługując się przy wykonywaniu tych czynności odpowiednio wyposażonym pojazdem samochodowym, używają go w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego jak stanowi przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy oraz iż używanie to dokonuje się w sposób stały i bezpośredni. Skarżący, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykonują prace saperskie i oczyszczające teren z przedmiotów pochodzenia wojskowego wtedy, gdy otrzymają takie zlecenie, a więc nawet charakter tej działalności nie jest stały. Ponadto, wyszukiwanie niewypałów i niewybuchów oraz następne ich przewożenie nie jest czynnością bezpośrednio ratującą życie lub zdrowie ludzkie, a pośrednio mu sużącą i dlatego pozbawione podstaw są twierdzenia skargi, iż organ niewłaściwie zinterpretował przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Nie można również twierdzić, że skarżący zobligowani są, ze względu na możliwość wykonywania działalności polegającej na usuwaniu i przewożeniu niewybuchów i niewypałów, do wystąpienia o jego uprzywilejowanie w ruchu drogowym oraz że właściwy organ jest zobligowany, w oparciu o przepis powołanego wyżej rozporządzenia, do wydania zezwolenia. Po pierwsze, możliwość transportu materiałów wybuchowych wynika z ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie towarów niebezpiecznych ( Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zmianami ) oraz z ustawy z dnia 21 czerwca 2002r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego ( Dz. U. nr 117, poz. 1007 ze zmianami ), czego skarżący powinni mieć świadomość z uwagi na znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy decyzję zezwalającą skarżącemu L.M. nabywać, przechowywać i używać materiały wybuchowe wydaną przez Wojewodę [...] dnia [...] września 2003r. W pkt [...] tej decyzji zawarty jest zapis jak winien dokonywać się transport materiałów wybuchowych. Po wtóre niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na przepis § 5 rozporządzenia cytowanego wyżej stanowiącego, że przewóz niewybuchów lub niewypałów odbywa się pojazdem uprzywilejowanym, bowiem znajduje on, jak i pozostałe przepisy tego aktu, zastosowanie wyłącznie do pojazdów w nim wymienionych tj. do pojazdów specjalnych, używanych do celów specjalnych oraz używanych w związku z przewozem pojazdów specjalnych Sił Zbrojnych RP, Policji, Straży Granicznej oraz pojazdów straży pożarnej biorących udział w akcjach ratowniczych. Nie ulega wątpliwości, że pojazd skarżących nie należy do tych, do których odnosi się rozporządzenie. Nie można też wywodzić, przywołując orzeczenie NSA z dnia 3 maja 1985r. sygn. akt II SA 112/85, że w konkretnej sytuacji możliwe jest zastosowanie do skarżących w drodze analogii przepisu § 5 powołanego rozporządzenia. Dzieje się tak dlatego, że udzielenie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu dla jednostki niewymienionej w art. 53 ust. 1 pkt 1 – 11 ustawy – Prawo o ruchu drogowym może być udzielone przez właściwy organ wyłącznie wtedy, gdy pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Jeśli więc, jak już wyżej zostało to wyjaśnione, nie można mówić w rozpatrywanej sprawie o używaniu pojazdu wymienionego we wniosku skarżących do celu ratowania życia lub zdrowia ludzkiego z cechami stałości i bezpośredniości ratownictwa, to nie można powoływać się na przepis przedmiotowo odpowiadający części działalności skarżących, lecz podmiotowo wykluczający możliwość zastosowania go do nich.

Co do zarzutu skargi naruszenia przez organ przepisu art. 7 Kpa. poprzez załatwienie sprawy bez należytego uwzględnienia interesu społecznego jakim jest bezpieczeństwo oraz życie i zdrowie ludzkie, to należy stwierdzić, że zwiększenie na drogach liczby pojazdów uprzywilejowanych, wcale nie służy poprawie bezpieczeństwa na drogach, a szczególnie w przypadku poruszania się po drodze jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym pojazdu przewożącego niewypały i niewybuchy. Jak już wcześniej zauważył NSA w cytowanym orzeczeniu, każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwość właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom korzystającym z niego obligatoryjnie. Ustawodawca przewidział w art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jak powinien na drodze zachowywać się pojazd przewożący ładunek niebezpieczny, a przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych uregulowały m.in. kwestię odpowiedniego przystosowania, wyposażenia i oznakowania pojazdu przewożącego towar niebezpieczny. Zachowanie tych reguł pozwala skarżącym w pełni realizować ich działalność gospodarczą bez dodatkowego, jak twierdzą, obowiązku uzyskania zezwolenia na status pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym.

Reasumując, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa. Wydając decyzję mającą charakter uznania administracyjnego i odmawiając udzielenia zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu wskazanego przez skarżących we wniosku nie przekroczył granic określonych uznania administracyjnego – rozważył cały materiał dowodowy zebrany w sprawie i rozpatrzył go na tle obowiązującego prawa tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem wypracowanej linii orzeczniczej NSA.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. _ Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji.