Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 556/16 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. G. kwotę 1280 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 556/16 oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r. Naczelnik Dzielnicy L. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w L., P., o pow. 1732 m2, oznaczonej na planie zaewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej dnia 18 listopada 1971 r. pod numerem [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność W. W.. Decyzją tą ustalone zostało także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 541.685,50 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta L. Od powyższej decyzji odwołał się W. W., żądając podwyższenia odszkodowania bądź przydzielenia działki zamiennej. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1975 r. zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 1981 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 1975 r. wskazując, że mimo zasadności wywłaszczenia nieruchomości, błędnie ustalono wysokość przyznanego odszkodowania. Prezydent Miasta L. decyzją z [...] kwietnia 1982 r., po rozpatrzeniu odwołania W. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Dzielnicy L. z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylił w części dotyczącej odszkodowania i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 741.983,50 zł.

W dniu 4 kwietnia 2000 r. M. G., następca prawny W. W., wystąpił z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy P., obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego.

Rzeczone postępowanie było kilkakrotnie zawieszane, między innymi z uwagi na konieczność zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 1982 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części dotyczącej odszkodowania i w tej części stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1982 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 765.117 zł. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 października 2006 r.

W związku z powyższym Starosta [...] (dalej również jako: organ I instancji) podjął postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu samodzielnych lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku frontowym nieruchomości położonej w L. przy P., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2 oraz o odmowie zwrotu zaplecza nieruchomości położonej w L. przy P., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2, obejmującej oficyny prawą i lewą oraz garaże.

Po rozpatrzeniu odwołania M. G., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, argumentując, że z dokumentacji archiwalnej wynika, iż realizacja celu wywłaszczenia w budynku frontowym nastąpiła. Jednocześnie podniósł, iż zaplecze wywłaszczonej nieruchomości nie zostało wykorzystane na potrzeby Muzeum Historii Miasta L. Stwierdził nadto, że orzeczenie techniczne dotyczące możliwości wyodrębnienia części nieruchomości wskazało, że brak jest możliwości prawnych na przeprowadzenie takiego wydzielenia.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu administracji. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., wydaną na podstawie art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L., przy ul. P., zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 1994 r., sygn. akt SA-Ł 730/94 oddalił skargę na przywołaną decyzję. Stąd, jeżeli przedmiotem żądania jest zwrot całej nieruchomości, należało przeanalizować, czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 412/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznając za trafny zarzut, iż rozstrzygniecie przez organ I instancji o zwrocie całej nieruchomości budzi obawy, czy nie jest dotknięte wadą nieważności jako dotyczące rzeczy już prawomocnie rozstrzygniętej. Zdaniem Sądu, organ administracji nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego nie mógł rozstrzygnąć tej kwestii i orzec samodzielnie w zakresie zwrotu całej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2013 r. i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2 obejmującej budynek frontowy, oficyny prawą i lewą oraz garaże w zakresie określonym we wniosku z dnia 11 stycznia 2016 r. z wyłączeniem pomieszczenia strychowego zlokalizowanego w budynku frontowym.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ ponownie zaznaczył, że kwestia zwrotu nieruchomości położonej w L. przy P. była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu administracji, która została skontrolowana przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 1994 r., sygn. akt SA-Ł 730/94 wskazał, że budynek frontowy na nieruchomości wykorzystywany był przez Muzeum Historii Miasta L. na cele związane z funkcjonowaniem placówki. Co prawda od końca lat 80-tych w budynku frontowym Muzeum Historii Miasta zaczęło wynajmować pomieszczenia różnym podmiotom, jednakże nie oznacza to, iż nieruchomość (budynek) stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto sąd odnosząc się do zwrotu pozostałej części nieruchomości wskazał, że skarżący na zapytanie organów administracyjnych, czy żąda zwrotu ewentualnie części nieruchomości oświadczył, że żąda zwrotu całej nieruchomości. W tej sytuacji organy administracyjne, wobec braku odpowiedniego wniosku nie mogą orzec o zwrocie części nieruchomości. Sąd jednocześnie wskazał, że podział nieruchomości wiązałby się z ustanowieniem niezbędnych służebności gruntowych. Wjazd i wejście na nieruchomość są możliwe jedynie przez bramę frontową usytuowaną w budynku frontowym, od strony P. Budynek ten zajmuje cały front działki gruntowej. Okoliczność powyższa jak i zwarty charakter zabudowy nieruchomości przemawiałby przeciwko podziałowi nieruchomości na dwie odrębne.

Precyzując zakres swego żądania M. G. w piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. podniósł, że żąda wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy P. z wyłączeniem pomieszczenia strychowego. Zatem skoro uprzednio rozstrzygnięto w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości, to wobec tak zakreślonego żądania wnioskodawcy nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Przywołując następnie regulację art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – w skrócie "u.g.n."), Wojewoda wskazał, że według ustaleń organu I instancji przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została pod Muzeum Historyczne Miasta L.. Co prawda w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1975 r. nie został sprecyzowany cel wywłaszczenia, jednakże został on wskazany w treści wniosku Urzędu Miasta L. o wywłaszczenie nieruchomości. Nieruchomość zabudowana jest kamienicą frontową wraz z oficynami bocznymi po prawej i lewej stronie. W budynku frontowym znajduje się strych, do którego dostęp jest jedynie przez lewą oficynę. W części nad oficyną są nieotynkowane pomieszczenia z cegły, posadzki drewniane, drewniana konstrukcja dachu, zaś część pomieszczenia wydzielona jest ściankami drewnianymi oraz z płyty pilśniowej. W części nad budynkiem frontowym strych jest otynkowany, stropy i legary są drewniane z posadzkami drewniano-betonowymi. W pomieszczeniu znajdowały się pozostałości wystawy "G". Lewa oficyna w całości zajmowana jest obecnie na działalność gospodarczą. Oficyna poprzeczna wykorzystywana jest w całości na cele mieszkaniowe, ponadto znajdują się w niej dwa garaże i pomieszczenia gospodarcze. Parter prawej oficyny wynajmowany jest C., który z kolei podnajmuje część pomieszczeń innym podmiotom. Od pierwszego piętra w górę w budynku znajdują się lokale mieszkalne. W budynku frontowym po prawej stronie znajduje się apteka C., która znajdowała się w tym miejscu w momencie wywłaszczenia. Apteka użytkuje również część piwnicy. Po lewej stronie w części frontowej parteru oraz częściowo na I piętrze pomieszczenia w dniu oględzin były wykorzystywane przez B. W pozostałej części I piętro było użytkowane przez Uniwersytet [...]. W trakcie oględzin ustalono, że jednostki te wyprowadzają się z nieruchomości. Drugie piętro wykorzystywane jest na wystawę "L." od 2006 r. Wcześniej nie prowadzono w tej części działalności wystawienniczej, pomieszczenia były wynajmowane. Organ I instancji na podstawie akt archiwalnych dotyczących nieruchomości przy P., ustalił również, że na nieruchomości w 1978 r. rozpoczął się kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne, który trwał do roku 1985. Z pism Muzeum Historii Miasta L. z dnia 22 marca 1991 r. oraz 31 lipca 1991 r. wraz z załącznikami wynika, iż na nieruchomości przeprowadzone zostały prace remontowo-konserwatorskie, w wyniku których poniesione zostały znaczne nakłady finansowe na nieruchomość. Po dokonanym remoncie część nieruchomości będąca we władaniu Muzeum została przeznaczona wyłącznie na cele muzealne. Znalazło tam swoje miejsce całe zaplecze administracyjno-techniczne, Muzeum z magazynem oraz pracowniami stolarską i ślusarską, pomieszczenia pracownicze dla dyrekcji, administracji oraz kustoszy, zorganizowano wystawę stałą "P.", stworzono warunki do działalności awangardowego przedsięwzięcia pod nazwą "H.". Budynek frontowy od dnia wywłaszczenia znajduje się we faktycznym władaniu Muzeum Historii Miasta L. Władanie Muzeum wywodzi bezpośrednio z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Samo wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta L. Wydział ten przekazał w 1975 r. budynek frontowy Muzeum, co pośrednio wynika z decyzji z dnia [...] września 1975 r., na mocy której zaplecze nieruchomości przejęte zostało przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej. Organ I instancji wskazał, że budynek ten był wykorzystywany przez Muzeum Historii Miasta L. do końca lat 80-tych. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji wskazał, że realizacja celu publicznego niewątpliwie w budynku frontowym nastąpiła.

Dalej organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości, że w budynku frontowym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Mieściły się tam pracownie muzealne, galeria oraz biura administracyjne. Budynek ten od 1975 r. do 1985 r. był sukcesywnie remontowany z uwzględnieniem jego zabytkowego charakteru. Dach pokryto blachą miedzianą, wymieniono obróbki blacharskie, zrekonstruowano elementy rzeźbiarskie i sztukatorskie, wymieniono instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną, wykonano instalację centralnego ogrzewania oraz inne prace remontowo-budowlane. W końcu lat 80-tych w związku z trudną sytuacją finansową Muzeum Historii Miasta L. wynajęło większą część pomieszczeń w budynku frontowym różnym przedsiębiorstwom prowadzącym działalność gospodarczą i gwarantującym utrzymanie substancji zabytkowej obiektu. NSA zajął stanowisko, że fakt funkcjonowania w budynku apteki, nie może uzasadniać twierdzenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Apteka jest jedną z najstarszych [...] aptek. Mieści się w tym samym miejscu od kilkudziesięciu lat. Jej wyposażenie o charakterze zabytkowym nawiązuje do pierwszych [...] aptek. Jednocześnie podniesiono, że we wniosku o wywłaszczenie zastrzeżono, że historyczna apteka pozostała bez zmian z zachowanym historycznym wyposażeniem. Z kolei fakt, iż od końca lat 80-tych, w budynku frontowym Muzeum Historii Miasta zaczęło wynajmować pomieszczenia różnym podmiotom gospodarczym, nie oznacza, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem NSA, była to jedynie zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości, już po realizacji celu wywłaszczenia.

Wobec powyższego organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie realizacji celu wywłaszczenia w budynku frontowym, wskazując jednocześnie na brzmienie art. 170 P.p.s.a. Zdaniem organu II Instancji, w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w budynku frontowym rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., co więcej z przytoczonych przez organ I instancji ustaleń wynika, że czynności związane z realizacją celu wywłaszczenia podjęto w ciągu 7 lat od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Sam cel wywłaszczenia został również zrealizowany przed 22 września 2004 r. co zostało ustalone już podczas postępowania, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 16 maja 1994 r. Zatem terminy ustanowione w art. 137 u.g.n. nie mogą wskazywać na zasadność żądania wnioskodawcy.

Następnie Wojewoda analizując wykorzystanie zaplecza wywłaszczonej nieruchomości, wskazał, że nie doszło tam do realizacji celu wywłaszczenia. Od daty wywłaszczenia aż do chwili obecnej pomieszczenia wykorzystywane są na cele mieszkaniowe i usługowe. Początkowo przez PGM, następnie przez ZGM, a obecnie przez Administrację Zasobów Komunalnych [...]. Aktualnie zawarte są umowy najmu 8 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę na orzeczenie techniczne wykluczające możliwość wyodrębnienia budynku frontowego z istniejącej zabudowy posesji położonej w L., przy P. Orzeczenie jednoznacznie stwierdza, że brak jest możliwości prawnych na przeprowadzenie takiego wydzielenia. Stąd Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] października 2001 r. odmówił dokonania podziału nieruchomości położonej w L., przy P. Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymało w mocy wskazując, że wyodrębnienie części budynku z istniejącej zabudowy posesji nie jest w aktualnym stanie rzeczy możliwe. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. wskazał, że nie jest możliwy zwrot części nieruchomości bez jej podziału.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności Wojewoda wskazał, że zwrot zaplecza nieruchomości nie jest możliwy ze względu na to, że nie można wydzielić tej części nieruchomości, co rozstrzyga ostateczna decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2001 r. Reasumując, Wojewoda wskazał, że wobec zrealizowania celu wywłaszczenia w budynku frontowym oraz braku możliwości wydzielenia pozostałej części nieruchomości wniosek M. G. należało rozstrzygnąć negatywnie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego wnioskodawca podkreślił, że nie żąda zwrotu całej nieruchomości, tylko zwrotu rzeczonej nieruchomości z wyłączeniem pomieszczenia strychowego. Zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie zwrotu całej nieruchomości i negatywnie rozpatrzył wniosek M. G. z dnia 11 stycznia 2016 r. w opisanym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. M. G. podniósł zarzut braku uwzględnienia zaleceń wynikających z wyroku WSA w L. z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 412/15. Zdaniem skarżącego, nie mogło dojść do zrealizowania celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 u.g.n. z powodu nieukończonego remontu budynku frontowego. Ponadto wywłaszczenie prywatnej własności w 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem prawa, bez wypłacenia należnego odszkodowania. Skarżący wskazał, że skoro na strychach od 1975 r. nie przeprowadzono remontów, to nie można twierdzić, że prowadzono w tych pomieszczeniach działalność kulturalną.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że badając legalność zaskarżonej decyzji związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 412/15, co wynika wprost z regulacji art. 153 P.p.s.a. Wobec treści uzasadnienia wspomnianego wyżej wyroku WSA w L., w którym zarzucono organowi odwoławczemu między innymi orzeczenie poza zakresem żądania M. G., skarżący na etapie postępowania odwoławczego został wezwany do sprecyzowania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co uczynił pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. wskazując, że obecnie żąda zwrotu nieruchomości z wyłączeniem pomieszczenia strychowego zlokalizowanego w budynku frontowym, ponieważ jego cała przestrzeń została przystosowana do użytkowania przez byłą dyrekcję Muzeum Historii m. L. jako magazyn. Sąd I instancji przypomniał, że w motywach wspomnianego wyroku stwierdzono, iż żądanie skarżącego obejmujące zwrot całej nieruchomości położonej w L. przy P. było już przedmiotem rozpatrywania zarówno przez organy administracji, jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 maja 1994 r., sygn. akt SA-Ł 730/94, oddalił skargę M. G. na ostateczną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 1993 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu całej nieruchomości, o której wyżej mowa. Sąd uznał bowiem roszczenie skarżącego w zakresie żądania zwrotu całej nieruchomości za bezpodstawne. Jednocześnie sąd wówczas w uzasadnieniu wyraził pogląd, że w części frontowej nieruchomości cel wywłaszczenia został spełniony, zaś późniejsza zmiana sposobu użytkowania tej części nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zbędności.

To - zdaniem WSA - oznaczało, że organ I instancji nie mógł ponownie orzekać o odmowie zwrotu całej nieruchomości, gdyż kwestia ta została prawomocnie osądzona. Dodatkowo sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak przekonującego wyjaśnienia dlaczego nie mógł rozstrzygnąć tej kwestii i orzec samodzielnie w zakresie zwrotu całej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone wyrokiem WSA w L. uchybienie zostało konwalidowane w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, zaś Wojewoda [...] w motywach zaskarżonej decyzji jasno podał, z jakich powodów w realiach rozpoznawanej sprawy nie występuje res iudicata. W świetle modyfikacji wniosku M. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ograniczenia żądania do zwrotu części nieruchomości nie zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy niniejszej ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio ostateczną decyzją Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 1993 r. o odmowie zwrotu całej nieruchomości. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że wspomniana decyzja z dnia [...] grudnia 1993 r. będąca przedmiotem uprzedniej kontroli NSA w sprawie SA-Ł 730/94 została podjęta w innym stanie prawnym, ponieważ wydano ją na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30, poz. 127 z 1990 r.). Nie wyklucza to jednak – jak oczekiwałby tego skarżący – uchylenia mocy wiążącej wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. sygn. akt SA Ł 730/94, na co wprost zwrócił uwagę WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 412/15 i zawartego w nim poglądu, że w części frontowej budynku cel wywłaszczenia został zrealizowany, zaś późniejsza zmiana sposobu użytkowania tej części nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zbędności, która to kwestia jest bezwzględnie wiążąca na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że z kompletnych akt administracyjnych sprawy, prawidłowo ocenionych przez organ orzekający w świetle materialnoprawnych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynika, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w L., P. (oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1.732 m2) pod Muzeum Historyczne Miasta L. nastąpiło mocą decyzji z dnia [...] marca 1975 r., a więc przed dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami. Sporna nieruchomość zabudowana jest kamienicą frontową wraz z oficynami bocznymi po prawej i lewej stronie. Czynności związane z realizacją celu wywłaszczenia w części frontowej budynku podjęto w ciągu 7 lat od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Sam cel wywłaszczenia został również zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r.

W przekonaniu Sądu I instancji w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wykluczona jest także prawna możliwość zwrotu tej części nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Nie budzi zastrzeżeń składu orzekającego ocena Wojewody [...]ego, że zaplecze wywłaszczonej nieruchomości poczynając od momentu wywłaszczenia aż do chwili obecnej wykorzystywane jest na cele mieszkaniowe i usługowe. Początkowo przez PGM, następnie przez ZGM, a obecnie przez Administrację Zasobów Komunalnych [...]. Aktualnie zawarte są umowy najmu 8 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych. WSA w L. w wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 412/15 zwrócił uwagę na prawną możliwość orzeczenia przez organ o zwrocie części nieruchomości jednakże pod warunkiem, że taka decyzja zostanie poprzedzona ostateczną decyzją zatwierdzającą jej podział. W motywach rozważanego orzeczenia sąd stwierdził, iż co prawda skarżący sugeruje m.in. podział nieruchomości polegający na wyodrębnieniu lokali, które nie zostały przeznaczone pod działalność Muzeum Historycznego Miasta L., jednakże – jego zdaniem – należało ocenić możliwość dokonania takiego podziału przede wszystkim dlatego, że podział nieruchomości przy zwrocie jej części należy rozumieć jako jej podział fizyczny (polegający na stworzeniu odrębnych nieruchomości, obejmujących zarówno grunt, jak i wszystko co na nim stoi, które będą mogły być wyłączną własnością różnych podmiotów) na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem ustanowienie odrębnej własność lokalu jest dokonywane jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903 ze zm.) i podlega reżimowi prawa cywilnego – dla jego skuteczności jest bowiem wymagane oświadczenie woli właściciela nieruchomości. Wyodrębnienie lokalu powoduje, że tylko sam lokal jest objęty wyłącznym prawem własności, natomiast grunt pod budynkiem, w którym ten lokal się znajduje, jest współwłasnością w częściach ułamkowych. Nie jest natomiast możliwy zwrot części wywłaszczonej nieruchomości polegający na przyznaniu ułamkowej części w prawie własności gruntu. W konsekwencji tutejszy sąd nakazał organowi odwoławczemu ocenę, czy kolejne dokumenty dotyczące możliwości podziału nieruchomości mając na względzie fakt, że skarżący zamierzał przedstawić opinię w sprawie możliwości podziału nieruchomości, będą miały istotny wpływ na wynik sprawy, dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie odmawiające jego dokonania. WSA zauważył ponadto, że Wojewoda nie wyjaśnił czemu nie umożliwił załączenia opinii w sprawie możliwości podziału nieruchomości, na którą powoływał się skarżący na etapie postępowania odwoławczego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ II instancji nie wezwał skarżącego do przedłożenia opinii o ewentualnym podziale nieruchomości. Zresztą nie było to - w przekonaniu Sądu I instancji, potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy - skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Kolegium z [...] listopada 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie podziału przedmiotowej nieruchomości. Akta administracyjne sprawy dowodzą, że skarżący nie skorzystał z prawnej możliwości zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to, że dopóki ostateczna decyzja o odmowie podziału nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych, brak jest podstaw do zwrotu części nieruchomości, bowiem jak wskazał tutejszy sąd w wyroku z 20 sierpnia 2015 r. nie jest możliwy zwrot części wywłaszczonej nieruchomości polegający na przyznaniu ułamkowej części w prawie własności gruntu, a z tym niewątpliwie wiązałoby się orzeczenie o zwrocie części nieruchomości niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...]odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G. wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 P.p.s.a. przez:

a. błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przesłanka "w sprawie" oznacza każdą wcześniejszą sprawę podobną do toczącej się aktualnie, podczas gdy prawidłowe znaczenie tej przesłanki powinno być odczytywane z kumulatywnym użyciem kryteriów tożsamości pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, które nie są spełnione w kontekście wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie o sygn. akt SA Ł 730/94 i bieżącej sprawy,

b. niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na pominięciu podczas analizy niniejszej sprawy końcowej części normy prawnej zezwalającej expressis verbis w sposób niebudzący wątpliwości na możliwość dokonania innej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania niż wyrażone w orzeczeniu sądu w razie zmiany przepisów prawa oraz jednocześnie przez pominięcie faktu i znaczenia zmiany prawa dla oceny zasadności zgłoszonego przez skarżącego żądania,

2. art. 170 i art. 171 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie o sygn. akt SA Ł 730/94 i decyzją SKO z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2001 r. o odmowie podziału nieruchomości, mimo że:

a. ocena ta została wyrażona na podstawie innych niż aktualne przepisów, a ponadto dotyczyła w istocie odpowiedzi na inne zagadnienie prawne niż to, które jest przedmiotem bieżącego postępowania, co stanowi o braku tożsamości żądania skarżącego oraz braku tożsamości podstawy prawnej w obu sprawach,

b. po wydaniu wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie o sygn. akt SA Ł 730/94 skarżący przedłożył do akt sprawy dodatkowe dokumenty wskazujące na brak realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości (za wyjątkiem części strychowej nad budynkiem frontowym), co świadczy o ujawnieniu się dodatkowych okoliczności sprawy mających znaczenie dla oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia,

c. rekonstrukcja sposobu korzystania z nieruchomości należy do ustaleń faktycznych sprawy, które każdorazowo obciążają organ prowadzący postępowanie i nie jest równoznaczna z oceną prawną wyrażającą się w odmowie zwrotu całej nieruchomości,

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. przez pominięcie przy ocenie, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty pisma z dnia 12.10.2010 r. zawierającego informację o zakładanym celu wywłaszczenia nieruchomości (k. 33), pisma z dnia 15.11.2010 r. (k. 34), pisma z dnia 31.01.2011 r. (k. 35) oraz przez pominięcie przy ocenie czy nieruchomość może zostać fizycznie podzielona opinii mgr inż. D. C. w przedmiocie możliwości podziału fizycznego nieruchomości, co narusza zasady swobodnej oceny dowodów i czyni wywód Sądu dowolnym,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 11 K.p.a. na skutek oddalenia skargi, pomimo naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego przez:

a. zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa dla oceny, czy podział nieruchomości jest możliwy przez co materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niepełny,

b. brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegający na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a świadczących o braku realizacji celu publicznego,

c. nieustosunkowanie się organów prowadzących postępowanie do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 136 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem innym niż określony w decyzji o wywłaszczeniu na gruncie niniejszej sprawy nie jest przeznaczenie lokali pod wynajem, choć celem wywłaszczenia było prowadzenie działalności muzealniczej w ramach Muzeum Historii Miasta L., nie zaś prowadzenie przez ten podmiot działalności zarobkowej przez udostępnianie powierzchni znajdujących się we władaniu tego podmiotu na wynajem lokali na rzecz podmiotów nieprowadzących żadnej działalności kulturalno-muzealnej, np. P. "C.", Biblioteki B., Uniwersytetu [...]lub na rzecz osób fizycznych, jak również przez przyjęcie, że wystarczające dla realizacji celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, jest objęcie nieruchomości we władanie lub w zarząd przez podmiot, w związku z działalnością którego wywłaszczenie nastąpiło,

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, choć cel wywłaszczenia do dnia wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie nie został zrealizowany - poza częścią strychową znajdującą się nad frontem, w której została zrealizowana jednorazowo wystawa "G.".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczenia naruszenia prawa jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu badanie Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w wyznaczonych kasacją granicach.

W pierwszej kolejności odnieść należało się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu, co oznacza, że zarówno sądy jak i organy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W świetle powyższych rozważań zgodzić należy się z autorem kasacji, że w przypadku pojawienia się w sprawie nowych dowodów, zaistniałych po wydaniu wyroku koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych, skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia.

Uchylenie ustawy z 1985r., a przez to utrata mocy przepisu art. 69 ust.1, wprowadzenie w art. 137 u.g.n. kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998r. powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania o zwrot oparte zostały na różnych podstawach prawnych(por. wyrok NSA z dnia 4.10.2016r., wydany w sprawie o sygn akt I OSK 1316/16; wyrok NSA z dnia 5.02.2009r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 300/08, wyrok NSA z dnia 16.07.2010r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1277/09).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd I instancji pominął przy ocenie dowody, które ujawniły się już po wydaniu wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. (sygn. akt. SA Ł 730/94), błędnie przyjmując, że zbędna jest ich ocena z uwagi na ostateczne ukształtowanie dowodzonych nim kwestii w tym wyroku.

Wojewoda [...] z kolei dokonując oceny wyników postępowania wyjaśniającego nie odniósł się do konkretnie wskazanych dowodów, lakonicznie stwierdzając, że akceptuje ustalenia organu I instancji. Nie sposób więc przyjąć, by wydana przez ten organ decyzja była wynikiem oceny dokonanej w zgodzie z art. 80 K.p.a. Zadaniem organu jest rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie, a to oznacza obowiązek poddania samodzielnej analizie i porównaniu przeprowadzonych dowodów, w tym złożonych w sprawie przez zainteresowane strony dokumentów i ewentualnym wskazaniu, jakich sprzeczności w nich się dopatruje, dlaczego mają one w sprawie istotne znaczenie i ewentualnie, w jaki sposób można je usunąć. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zbadano również, czy nadal za aktualne uznać można stanowisko, że wydana dnia [...] listopada 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzja o odmowie podziału przedmiotowej nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotowi części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w każdym prawomocnym wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa.

Tymczasem poczynając od dnia 22 października 2007 r., wskutek zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw(Dz.U. 2007.173.1218), w przypadku wydzielenia części wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby jej zwrotu nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale. To ostateczna decyzja o zwrocie od tej daty zatwierdza podział (art. 96 ust. 1b u.g.n. w nowym brzmieniu).

Pominięto również, że obowiązujące w chwili wydania decyzji o odmowie podziału rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu(Dz.U.1998.25130.) zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości(Dz.U.2004.268.2663). Ostanie z rozporządzeń w § 4 stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Regulacja ta, odmiennie niż w przepisach wcześniejszego rozporządzenia dopuszcza podział budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn, tam gdzie oddzielenia przeciwpożarowego brak.

Także obowiązujący od 22.10.2007r. przepis art. 93ust.3b u.g.n. dopuszcza podział budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn.

Nie powinno więc budzić wątpliwości, że poczynając od tej daty na organ decydujący o zwrocie nałożono dodatkowe obowiązki związane z badaniem dopuszczalności podziału w razie konieczności wydzielenia części nieruchomości.

Mając na względzie powyższe regulacje za co najmniej przedwczesne uznać należy prezentowane dotąd stanowisko o braku podstaw do częściowego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na istniejącą w obrocie decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. o odmowie podziału nieruchomości.

W pierwszej kolejności ocenić bowiem należało dopuszczalność zastosowania nowych regulacji, mając na względzie, że w wypadku braku w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. W tym przypadku będzie to przepis art. 96 ust.1b po zmianie z 2007r.

Przyjęcie, że mają zastosowanie przepisy nowe będzie czyniło koniecznym ocenę, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W trakcie postępowania administracyjnego nie podjęto bowiem czynności wyjaśniających, które w świetle zmienionych przepisów prawa materialnego byłyby niezbędne z punktu widzenia końcowego rozstrzygnięcia. Należy do nich zaliczyć konieczność zbadania dopuszczalności podziału nieruchomości przez organ zwrotowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie konieczności zastosowania przepisu art. 96ust.1b nie będzie stało na przeszkodzie formułowaniu ocen prawnych, odnoszących się do pozostającej w obrocie decyzji z 2001r., sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądów administracyjnych, prezentowanych w granicach tej sprawy w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.

Zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, jednak nie wtedy gdy przepisy prawa uległy zmianie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższym rozważaniom nie stoją na przeszkodzie granice sprecyzowanego przez wnioskodawcę w dniu 11 stycznia 2016 r. żądania tj. zwrotu całej nieruchomości z wyłączeniem pomieszczenia strychowego.

W istocie bowiem wezwanie organu o uściślenie wniosku winno być poprzedzone wyjaśnieniem odnośnie aktualnej sytuacji prawnej osoby żądającej zwrotu nieruchomości, wiążącej się z podziałem obejmującym także budynek, o ile dotychczasowe warunki w tym względzie uległy zmianie.

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym zobowiązane są udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek(art.9 K.p.a.).

Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 P.p.s.a. Wbrew wymogom z tego przepisu Sąd zaniechał oceny wszystkich znajdujących się w sprawie dowodów w postaci zeznań świadków jak i złożonych dokumentów.

Niezasadność stanowiska Sądu w tym względzie została omówiona przy okazji analizy zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 170 P.p.s.a.

Pominięcie wadliwości działań organów w zakresie dochowania normom z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. czyniło słusznym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Brak koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, także w przypadku przedwczesności oceny niektórych działań.

Niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego, do czego w istocie zmierzało żądanie z art. 106 § 3 P.p.s.a.

Stwierdzona wadliwość ustaleń faktycznych czyni przedwczesną ocenę zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, który odniesiono do regulacji zawartych w art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie. Ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały podważone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie wbrew literalnemu brzmieniu naruszenia przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. upatrywał w jego błędnym zastosowaniu, a nie wadliwej wykładni, wskazuje na to uzasadnienie kasacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również skargę.

Z przedstawionych wcześniej względów skarga uznana została za zasadną, wobec czego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.