Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 86/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4,  art. 93
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15,  art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 24 września 2008 r. nr XXVII/179/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Jesionowej w Kamiennej Górze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 24 września 2008r. Nr XXVIII/179/08 Rada Miejska w Kamiennej Górze powołując w podstawie prawnej przepisy art.18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. Nr 13 z 1996r. poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 80 z 2003r. poz. 717 z późn. zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Jesionowej w Kamiennej Górze.

W poszczególnych działach tego aktu Rada Miejska zamieściła: Przepisy ogólne (dział I); Przepisy szczegółowe (dział II i dział III) oraz Przepisy końcowe (dział IV). W dziale II przyjęto ustalenia dotyczące: terenów zabudowy mieszkaniowej (rozdział 1), terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej (rozdział 2), terenów użytkowanych rolniczo (rozdział 3), terenów zieleni (rozdział 4), terenów obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (rozdział 5) oraz terenów komunikacji drogowej (rozdział 6) natomiast w dziale III określono zasady modernizacji i rozbudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Uchwała – zgodnie z nakazem zawartym w przepisie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) -została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu, który w ustawowym terminie nie podjął czynności nadzorczych.

Wobec upływu trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski - stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym- skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną we wstępie uchwałę.

W petitum skargi organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu, zarzucając, że został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz §4 pkt 1 i pkt 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.).

Uzasadniając żądanie skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że z przepisów powołanego powyżej rozporządzenia wynika, że projektem planu miejscowego jest projekt tekstu planu i projekt rysunku planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, natomiast cześć graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zatem część tekstowa i część graficzna stanowią integralne i uzupełniające się wzajemnie części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarty w załączniku do uchwały rysunek jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej, nie może on natomiast samodzielnie stanowić na przykład o zakazie zabudowy terenu, ale może i powinien ilustrować linie graniczne tego terenu (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (...)

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4".

Ponadto Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że przepis §4 pkt 1 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:

1 ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (...)

13) ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt I ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów".

Zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz. wydanym na podstawie art. 16 tejże ustawy rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz ustalenia dotyczące stawek procentowych, na podstawie których określa się opłatę pobieraną od właściciela lub użytkownika wieczystego zbywającego nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu. Tymczasem Rada Miejska w Kamiennej Górze w przedmiotowej uchwale, nie umieściła w części tekstowej ustaleń dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem 2MW. W tekście planu nie ustalono również stawki procentowej dla terenu komunikacji drogowej oznaczonego w rysunku symbolem KDA.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski podał, że pismem z dnia 24 października 2008 r. (NK.II.0915-8/65/08) zwrócił się do Burmistrza Miasta Kamienna Góra o wyjaśnienia w powyższym zakresie. W odpowiedzi pismem z dnia 29 październiku 2008 r. (AGN. 7322-4/07-08) Burmistrz stwierdził, iż omyłkowo nie wymieniono w § 9 przedmiotowej uchwały terenu 2MW, do którego miałyby się odnosić postanowienia tego przepisu. Z wyjaśnień wynikało, iż również omyłkowo nie ustalono stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla terenu oznaczonego symbolem KDA.

Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 25 listopada 2008 r. (NK.II.0915-8/74/08) wniósł o wyjaśnienia w jakim kształcie projekt przedmiotowej uchwały przedstawiono celem uzgodnień, do publicznego wglądu i radnym pod głosowanie. Z wyjaśnień przedstawionych przez Burmistrza pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. (AGN. 7322-4/07-08) wynika, iż. w tekście planu przedstawionego do uzgodnień - brak było symbolu 2MW,w tekście projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu zauważono brak symbolu 2MW i naprawiono uchybienie, natomiast w tekście projektu planu przedstawionego do uchwalenia Radzie -znowu brak było symbolu 2MW.

W zakończeniu uzasadnienia organ nadzoru stwierdził, że z powyższych wyjaśnień wyraźnie wynika, iż dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem 2MW nie przeprowadzono pełnej procedury określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Najistotniejsze jest jednak to, iż w tekście uchwalonego ostatecznie przez Radę miejscowego planu nie znalazły się wymagane obligatoryjnie przepisem art.15 wspominanej ustawy ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy dla wszystkich terenów będących zgodnie z rysunkiem planu przedmiotem opracowania.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 19 lutego 2009r. Rada Miejska w Kamiennej Górze wniosła o uwzględnienie skargi, przyznając jednocześnie, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego popełnione zostały istotne błędy.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i oświadczył, że popiera argumentację przedstawioną w uzasadnieniach skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Kamiennej Górze z dnia 24 września 2008r. Nr XXVII/179/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Jesionowej w Kamiennej Górze, podjęta przy zastosowaniu przepisów powoływanych poprzednio ustaw o samorządzie gminnym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W art. 93 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organ gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, czyli nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie. Natomiast zgodnie z art. 147 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznając skargę na uchwałę gminy w przypadku jej uwzględnienia orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została o z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z art. 91 ust. 1 i 4 omawianej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.

Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści w sposób oczywiście niezgodny z normą prawną, będącą podstawą jej podjęcia albo o treści w tej normie nie przewidzianej, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 12 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapis §4 pkt 1 i pkt 13 wskazywanego poprzednio rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przywołanych w skardze przepisów ustawowych wynika bezwzględny wymóg określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, czyli opłatę pobieraną od właściciela lub użytkownika wieczystego zbytej nieruchomości, jeżeli wartość tej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonaną przed jej zbyciem.

Z kolei we wskazanych w skardze przepisach aktu wykonawczego ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego i w tym zakresie prawodawca postanowił, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów oraz, że ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy powinny zawierać stawki procentowe w przedziale o 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zawarty w skardze zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą omówionych powyżej przepisów ustawowych i podustawowych (zaakceptowany również przez Radę Miejską w Kamiennej Górze), bowiem istotnie lokalny prawodawca pominął w części tekstowej projektu planu miejscowego ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2MW, a ponadto nie określił stawki procentowej dla terenu komunikacji drogowej oznaczonego na rysunku planu symbolem KDA.

Zdaniem Sądu na całkowitą akceptację zasługuje twierdzenie Wojewody Dolnośląskiego – wyprowadzone z treści art. 20 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- dotyczące integralności części tekstowej i części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ich wzajemnego uzupełnienia. Niezależnie jednak od relacji, w jakiej powstają obie – formalnie różne- części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne jest, że niewprowadzenie do części tekstowej projektu planu obligatoryjnej treści w przedmiocie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz stawki procentowej wymaganej dla określenia opłaty, uregulowanej w przepisie art. 36 ust. 4 wskazanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy- zdaniem Sądu- w istniejących warunkach prawnych uznać za istotnie naruszające prawo.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 147§1 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

J.T. 5.07.09r.