Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 924/12 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 924/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") ustalił wobec inwestorów – A. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł za samowolne nadbudowanie budynku zakładu galwanizacyjnego, położonego na działce nr A, przy ul. O. w C., Gmina Suchy Las, bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona w dniu 1 października 2009 r. wykazała, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje zakład galwanizacyjny. Ustalono, że J.K. dokonał zgłoszenia zamiaru robót budowlanych w zakresie wymiany dachu na budynku wspomnianego zakładu. Zgłoszenie to wpłynęło do właściwego starosty w dniu 23 kwietnia 2009 r. i zawierało szczegółowy opis planowanych robót, które miały obejmować wymianę pokrycia dachowego na strop teriva, styropian i papę. Prace te nie dotyczyły natomiast podwyższenia całego budynku, w części B budynku o 2,80 m, a w części A o 1,50 m. Pierwotne wymiary obiektu wynosiły przy tym 9,35 m x 26,17 m = 244,69 m², a wysokość – ok. 4,80 m. Przeprowadzone roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć także nadbudowę. Takiej decyzji nie uzyskał jednak inwestor, który dokonał jedynie zgłoszenia wymiany dachu. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. organ nałożył na skarżących obowiązki, o jakich mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, które zostały wykonane. Pozytywnie zweryfikowano również projekt budowlany w zakresie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 wymienionej ustawy. Mając zatem na uwadze art. 49 ust. 1 oraz art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej jak iloczyn 50-krotności stawki opłaty (S), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (W), co w niniejszej sprawie przekłada się na kwotę 375.000 zł (50 x 500 zł x 15,0 x 1,0). Przedmiotowy obiekt budowlany należy bowiem zaliczyć do XVII kategorii obiektów budowlanych (budynku handlu, gastronomii i usług). Pierwotnie przedmiotowy budynek był przy tym zaprojektowany jako budynek warsztatowy o profilu usługi galwanizacyjne. Współczynnik kategorii dla tego obiektu (K) wynosi zatem 15,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (W) – 1,0.

Pismem z dnia 24 września 2010 r. A. i J.K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w ich ocenie nie dopuścili się samowoli budowlanej, gdyż wykonane przez nich roboty budowlane podlegały jedynie zgłoszeniu. Tymczasem mimo wskazania w zgłoszeniu, że wysokość budynku zostanie podwyższona, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto, A. i J.K. zakwestionowali również sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Organ I instancji przyjął bowiem nieprawidłowo, że przedmiotowy budynek zalicza się do kategorii XVII obiektów budowlanych, przy czym spośród wyliczonych tam obiektów przedmiotowy budynek można by ewentualnie zaliczyć jedynie do warsztatów rzemieślniczych. Tymczasem skarżący nie są rzemieślnikami, nie należą do cechu rzemieślniczego i nie wykonują zawodu rzemieślnika. Omawiany budynek jest natomiast od 11 lat wykorzystywany do celów produkcji elementów galwanizowanych, wobec czego powinien być on zaliczony do kategorii XVIII obiektów budowlanych – budynki produkcyjne, służące energetyce, montowanie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowane.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi i instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 wymienionej ustawy, a ich katalog ma charakter zamknięty i niedopuszczalne jest w tym wypadku stosowanie wykładni rozszerzającej. W dniu 23 kwietnia 2009 r. J.K. zgłosił Staroście Poznańskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie dachu, a następnie pismem z dnia 19 maja 2009 r. doprecyzował, że wykonane prace będą polegały na pokryciu budynku o szerokości 5 m stropem teriva, styropianem i papą. Przed remontem dach był bowiem pokryty deskami na belkach drewnianych, mocowanymi w wieńcu budynku. W pozostałych budynkach miała z kolei nastąpić naprawa stropodachu typu teriva oraz wykonanie nowego ocieplenia z styropianu i papy. W trakcie oględzin w dniu 10 listopada ustalono, że różnica wysokości od posadzki pierwotnej do spodu stropodachu części pierwotnej i części objętej robotami wynosi od 1,50 m do 1,90 m., przy czym sporządzony protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez J.K. Tym samym należy uznać, że inwestor przekroczył zakres zgłoszenia i wykonał roboty wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadbudowa jest bowiem budową polegającą na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie wysokości jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Zwiększenie wysokości budynku zakładu galwanizacyjnego nie wynikało przy tym z technicznej potrzeby wykonania zgłoszonej wymiany dachu. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę skutkuje wdrożeniem postępowania naprawczego z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przyczynę uchylenia postanowienia organu I instancji stanowił fakt, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej było przedwczesne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. i J.K. wstrzymanie robót budowlanych przy nadbudowie budynku i dostarczenie wymaganych dokumentów. Przedłożenie tych dokumentów poczytuje się z kolei w świetle art. 48 ust. 5 wymienionej wyżej ustawy jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 1 ustawy organ przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia bada najpierw spełnienie warunków formalnych oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Tymczasem dokumenty złożone w celu legalizacji uznano za niekompletne. Brakowało bowiem oświadczenia inwestora J.K. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wady tej nie może usunąć organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto, organ I instancji powinien zwrócić uwagę także na określenie prawidłowej kategorii przedmiotowego obiektu budowlanego. Wymierzając bowiem opłatę legalizacyjną zakwalifikowano budynek inwestora do kategorii XVII. Tymczasem budynki produkcyjne zaliczone są do kategorii XVIII. Konieczna jest zatem weryfikacja rzeczywistego charakteru tego obiektu budowlanego.

Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. A. i J.K. zaskarżyli powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na naruszenie art. 144 w związku z art. 138 § 2 i art. 123 § k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdy w niniejszej sprawie nie było konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a nadto wysokość opłaty legalizacyjnej powinna wynosić 250.000 zł. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty podnoszone wcześniej w zażaleniu z dnia 24 września 2010 r., a nadto dodali, że kwestia posiadania przez J.K. tytułu prawnego do nieruchomości nie ma znaczenia, gdyż w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest wymagane złożenie kompletnej dokumentacji. Ponadto skarżący wskazali, że organ II instancji powinien był w ich ocenie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, zmieniając wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej na kwotę 250.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania przed Sądem skarżąca A.K. zmarła. Z odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 31 marca 2011 r., nr [...], wystawionego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Suchym Lesie, wynika, że A.K. zmarła w dniu 30 marca 2011 r. Z kolei aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 27 lipca 2011 r., repertorium A nr [...], wynika, że spadek po zmarłej skarżącej nabył w całości J.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., stwierdził, iż skarga jest bezzasadna. Sąd I instancji wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy roboty budowlane można co do zasady rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzupełnienia zgłoszenia z dnia 19 maja 2009 r. wynika, że skarżący traktował swoje zamierzenie budowlane jako prace remontowe. Sąd zauważył, że art. 3 pkt 8 powołanej ustawy definiuje remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Na mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest z kolei wymagane w takim przypadku uzyskanie pozwolenia na budowę, lecz wystarczy samo dokonanie zgłoszenia. Sąd I instancji uznał, że zakres prac przeprowadzonych przez skarżącego wykracza poza odtworzenie stanu pierwotnego, a zatem nie można mówić w tym przypadku o remoncie. Roboty budowlane wykonane przez skarżące należy natomiast w świetle art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy zakwalifikować jako budowę, co do której konieczne jest otrzymanie pozwolenia na budowę. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że J.K. nie uzyskał takiej decyzji. Tym samym konieczne było wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego, przy czym zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaistnieją podstawy do legalizacji samowoli budowlanej organ nakłada z kolei na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 wymienionej ustawy, przy czym złożenie tych dokumentów uważa się w świetle art. 48 ust. 5 tejże ustawy za wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Sąd zaznaczył, iż wśród wskazanych wyżej dokumentów ustawodawca przewiduje w art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek dostarczenia oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej mierze Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w chwili orzekania przez organ I instancji w aktach sprawy nie znajdował się powyższy dokument – złożono bowiem oświadczenie A.K., a brak było oświadczenia drugiego inwestora J.K. Tym samym nie była wtedy spełniona jedna z przesłanek, warunkujących legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji. Ponadto, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ zobowiązany jest na mocy art. 49 ust. 1 powoływanej ustawy do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlanego, a nadto ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Z kolei art. 59f ust. 1 i 2 tejże ustawy precyzuje, że wskazana opłata stanowi iloczyn stawki podstawowej (s), wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Parametry oznaczone jako (s) oraz (w) zostały przy tym oznaczone wyraźnie przez ustawodawcę w załączniku do wymienionej ustawy. W ocenie Sądu I instancji trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę ustalenia rzeczywistej kwalifikacji przedmiotowego budynku z perspektywy klasyfikacji obiektów budowlanych, zawartej w załączniku do ustawy – Prawo budowlane. W tej mierze organ I instancji powołał się na pierwotne przeznaczenie przedmiotowego obiektu jako budynku warsztatowego o profilu – usługi galwanizacyjne. Argumentacja ta nie jest jednak przekonująca, gdyż istotny jest faktyczny charakter budynku. Sąd podzielił wątpliwości podnoszone przez organ odwoławczy. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi bowiem dla kategorii XVII (budynki handlu, gastronomi i usług, w tym także warsztaty rzemieślnicze) 15,0, podczas gdy dla kategorii XVIII (budynki przemysłowe, w tym budynki produkcyjne i wytwórnie) współczynnik ten wynosi 10,0. Prawidłowe ustalenie powyższego parametru wpływa zatem istotnie na rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ I instancji nie zebrał i nie rozważył materiału dowodowego w sposób dostateczny. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia konieczne było uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. Sąd uznał, że wskazane wyżej postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 48 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zakres zagadnień pozostałych do wyjaśnienia był znaczny. Dlatego też rozstrzygnięcie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłowe i odpowiadające art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn., dalej jako: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 ust. 1c p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy – materiał zebrany w sprawie wskazywał, że decyzja organu I instancji podlega zmianie, tj. opłata legalizacyjna winna zostać obniżona do kwoty 250.000 zł, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sprawa nie została wskutek ich niezastosowania prawidłowo rozstrzygnięta;

- art. 145 § 1 ust. 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/10 w sytuacji gdy prowadzenie postępowania legalizacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy będzie stanowiło naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż dotychczas zgromadzona dokumentacja i oświadczenie skarżącego w zażaleniu na postanowienie PINB dla powiatu poznańskiego pozwala na jednoznaczne zakwalifikowanie obiektu położonego przy ul. O. w C. do kategorii obiektów budowlanych XVIII, a co za tym idzie pozwala na określenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Kwestia ta zatem nie wymaga ponownego rozpoznania, a jedynie zmiany w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swym wyroku z 5 grudnia 2012 się nie odniósł. Zdaniem skarżącego organ II instancji niesłusznie zastosował art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 § 1 k.p.a., uchylając zaskarżone postanowienie zamiast je zmienić. Skarżący stoi na stanowisku, że przeprowadzone przez niego roboty budowlane podlegały wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, co zresztą uczynił. Z dokumentów dołączonych do zgłoszenia jednoznacznie wynikało podwyższenie dotychczasowej wysokości hal zakładu galwanizacyjnego. Podniesiono, że organ ten nie złożył sprzeciwu, do czego był na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zobowiązany, gdyby stwierdził, że prace te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Brak reakcji organu w ustawowym terminie oznacza zgodę na rozpoczęcie i prowadzanie robót objętych zgłoszeniem -jest to zasada tzw. milczącej zgody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 30 § 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz ogólnych reguł postępowania art. 8 k.p.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia o nałożeniu na skarżącego opłaty legalizacyjnej ze względu na dopuszczenie się samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wskazują na to m.in. jej elementy konstrukcyjne, do których zalicza się w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a). W omawianym środku zaskarżenia należy zatem wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd administracyjny I instancji. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez skarżącego kasacyjnie podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

W punkcie wyjścia wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że z tak postawionym i uzasadnionym zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić. Pomijając błędne wskazanie jednostek redakcyjnych tego przepisu, który nie zawiera "ust. 1c" stwierdzić należy, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, jakie elementy stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji budzą wątpliwości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do kwestii prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na znaczny zakres zagadnień pozostałych do wyjaśnienia, zwłaszcza podnoszonej przez skarżącego kwalifikacji przedmiotowego budynku. Sąd I instancji podzielił wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie wskazując, iż współczynnik kategorii obiektu budowlanego dla kategorii XVII (budynki handlu, gastronomi i usług, w tym warsztaty rzemieślnicze) wynosi 15,0, podczas gdy dla kategorii XVIII (budynki przemysłowe, w tym budynki produkcyjne i wytwórnie) współczynnik ten wynosi 10,0. W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie uznał, iż prawidłowe ustalenie ww. parametru w istotny sposób wpływa na rozstrzygniecie w przedmiocie wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe zalecenia zarówno organu odwoławczego jak i Sądu I instancji są zgodne z zgłoszonym przez skarżącego zarzutem błędnego wyliczenia opłaty. Nadto wskazać trzeba, iż drugim powodem uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego była okoliczność braku w aktach sprawy (na dzień wydania decyzji przez organ I instancji) oświadczenia J.K. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego podzielonego przez Sąd I instancji, iż skoro inwestor nie przedłożył kompletu dokumentów wymaganych dyspozycja art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to organ I instancji nie mógł wyznaczyć opłaty legalizacyjnej.

Wobec powyższego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki skutkujące uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Tak więc rozpatrując sprawę w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.