Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 408/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.29 ust 1 i 2, art.30 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 października 2016r., sygn. akt II SA/Sz 569/16 w sprawie ze skargi P.J. i M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] i postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących P.J. i M.K. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 569/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.J. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., [...] Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku M.K. i P.J. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką gruntu nr [...] a graniczącymi z nią działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym Cz. gmina D., odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania rozgraniczeniowego.

Organ wskazał, iż wnioskujące domagają się rozgraniczenia działki nr [...], która jest własnością Gminy D. i stanowi drogę gminną, z graniczącymi z tą drogą działkami innych właścicieli, w tym z działką nr [...], która stanowi ich współwłasność. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że aktualnie, w wyniku zaskarżenia przez wnioskodawczynie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] zatwierdzającej projekt rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb Cz., gm. D., przed Sądem Rejonowym w K. Wydział Cywilny, sygn. akt I Ns [...] toczy się postępowanie rozgraniczeniowe obejmujące między innymi ustalenie granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...].

Z uwagi na fakt, że w zakresie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] toczy się już postępowanie rozgraniczeniowe, a w pozostałym zakresie objętym wnioskiem wnioskodawczynie nie mogą być stroną postępowania, ponieważ nie są ani właścicielkami, ani użytkownikami wieczystymi jak też posiadaczkami pozostałych działek gruntu, organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania.

Odwołanie od powyższego postanowienia złożyły P.J. i M.K. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzuciły mu:

- obrazę przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego przez bezpodstawne uznanie, że nie są one stroną w sprawie w sytuacji, gdy są współwłaścicielkami nieruchomości przylegającej do działki nr [...] i jest to jedyna droga dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej, a tym samym mają one interes prawny w ustaleniu nie tylko granic swojej działki, ale i drogi publicznej przylegającej do ich działki;

- obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 24 i art. 25 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez organ, który winien wyłączyć się z mocy prawa, albowiem jest stroną w sprawie, ponieważ jest właścicielem drogi gminnej działki nr [...], a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy granic tej działki;

- niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem wydanym

w dniu [...] kwietnia 2016 r. [...] w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015r., poz. 520, dalej “p.g.k") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości oraz podmioty którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze oraz osoby korzystające z nieruchomości, a niebędące właścicielami.

Wnioskodawczynie, które są współwłaścicielkami działki nr [...], mogą domagać się wytyczenia granicy tylko pomiędzy działką nr [...] (droga gminna) a działką nr [...], nie mogą natomiast żądać rozgraniczenia pomiędzy działką drogową nr [...] a innymi działkami wymienionymi we wniosku, ponieważ do tych działek nie przysługuje im żadne z wymienionych praw do nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że stosownie do regulacji art. 30 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu - postępowanie o rozgraniczenie z urzędu przeprowadza się przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, w sytuacji innej niż przy scalaniu gruntów, podlega swobodzie uznania przez organ. Żaden przepis prawa nie daje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie. Ponadto postępowanie rozgraniczeniowe, obejmujące między innymi ustalenie granic pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], zawisło aktualnie przed Sądem Rejonowym w K. Wydział Cywilny, w wyniku przekazania Sądowi na wniosek skarżących decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu rozgraniczenia działki nr [...] m.in. z działką nr [...]. W tym stanie, zdaniem organu, uznać należy, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] została już załatwiona rzeczoną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Rozstrzygnięta ostatecznie sprawa administracyjna korzysta z ochrony prawnej polegającej na zakazie jej powtórnego rozpatrzenia. Jeżeli strona występuje z wnioskiem o powtórne wszczęcie postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, organ administracji publicznej obowiązany jest na mocy art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 i art. 25 k.p.a. organ kierując się przesłankami wyłączenia organu wymienionymi w powołanych przepisach wyjaśnił, iż, z akt sprawy nie wynika aby sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] dotyczyła osobistych interesów majątkowych kierownika organu, osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z tą osobą w stosunkach prawnych określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P.J. i M.K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia, zarzuciły mu :

1. obrazę przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 p.g.k. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że mogą one żądać rozgraniczenia jedynie pomiędzy działką nr [...] (droga gminna), a działką nr [...], albowiem do pozostałych działek wymienionych we wniosku nie przysługuje im żadne prawo w sytuacji, gdy przepis ten stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami i oczywistym jest, że działka nr [...] przylega do działek wymienionych we wniosku o rozgraniczenie;

- art. 28 i art. 29 k.p.a. – poprzez bezpodstawne uznanie, że nie są one stroną w sprawie, w sytuacji, gdy są współwłaścicielkami nieruchomości przylegającej do działki nr [...] i jest to jedyna droga dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej, a tym samym mają one interes prawny w ustaleniu nie tylko granic swojej działki, ale i drogi publicznej przylegającej do ich działki, bowiem w sytuacji, gdy droga publiczna ma stałą szerokość, to każde przesunięcie działki “po drugiej stronie drogi" oddziałuje na ich działkę;

2. obrazę przepisów proceduralnych:

- art. 6, 8, 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- art. 7 k.p.a. – poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegające na pominięciu faktu, że obecnie droga nr [...] na całej swojej długości z obu stron ma nieustalone granice, a jej użytkownicy jeżdżą dowolnie, zmieniając wielokrotnie jej przebieg i z tych powodów skarżące mają interes prawny w ustaleniu granic drogi na całym jej odcinku;

- art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. – przez niewyłączenie Wójta Gminy D. i podległych mu pracowników, pomimo, iż zachodziły podstawy do ich wyłączenia z mocy prawa, ponieważ jako właściciel drogi gminnej działki nr [...] jest stroną w sprawie, a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy granic tej działki, nadto pozostaje z Gminą D. w stosunku prawnym powodującym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Z uwagi na powyższe, postępowanie dotknięte jest wadą nieważności i winno być w całości uchylone, a Wójt i wszyscy pracownicy Gminy powinni zostać wyłączeni;

- art. 19 i art. 22 § 1 k.p.a. – poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji zaistnienia przesłanek do wyłączenia określonych w art. 24 i art. 25 k.p.a, co powoduje, że organ nie jest właściwy rzeczowo.

Skarżące podkreślają, że podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości jest strona, a więc każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na fakt, że p.g.k. nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, należy stosować przepis art. 28 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przedmiotem niniejszej kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy D. odmawiające, w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką gruntu nr [...] a graniczącymi z nią działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym Cz. gmina D., z wniosku skarżących - będących współwłaścicielkami działki nr [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że procesową podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ww. przepisie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, jest zatem w szczególności okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Należy również podnieść, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W niniejszej sprawie faktem bezspornym jest, że sprawa rozgraniczenia działki nr 14 będącej współwłasnością P.J. i M.K. z działką nr [...] (droga gminna) została już załatwiona decyzją ostateczną Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...]. Skoro zatem administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone, bowiem kwestia ustalenia spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta powołaną decyzją, to niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania o rozgraniczenie. Żądanie skarżących dotyczy bowiem sprawy, która nie podlega już rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji.

Zasadnie zatem, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżących organ nie naruszył również przepisów art. 29 ust. 1 i 2 p.g.k. w związku z art.. 30 ust. 1 p.g.k. a co za tym idzie przepisu art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dla ustalenia komu przysługuje legitymacja strony takiego postępowania konieczne jest sięgnięcie do art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydaje się w nim decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na jej prawa i obowiązki.

W ocenie Sądu skarżące nie mogą domagać się rozgraniczenia działki drogowej nr [...] z wymienionymi we wniosku działkami, skoro nie przysługuje im w stosunku do nich żadne z wymienionych praw.

W rozgraniczeniu pozostałych wymienionych we wniosku działek posiadają one ewentualnie interes faktyczny, który jest jednak niewystarczający aby mogły być uznane za stronę uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym. Zauważyć też należy, iż część tych działek również objęta była ww. decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...].

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 24 k.p.a. i 25 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu, iż z akt kontrolowanej sprawy w żaden sposób nie wynika, by sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] dotyczyła interesów majątkowych Wójta Gminy D., czy pozostałych urzędników. Kwestia ta jest poza tym bezprzedmiotowa w aspekcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P.J. i M.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1. Naruszenie prawa materialnego tj:

- art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku prawo geodezyjne i kartograficzne - przez bezpodstawne przyjęcie, iż wnioskodawczynie mogą żądać rozgraniczenia jedynie pomiędzy działką nr [...] (droga gminna), a działką nr [...], albowiem do pozostałych działek wymienionych we wniosku nie przysługuje im żadne prawo w sytuacji, gdy przepis ten stanowi, że rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami i w sposób oczywisty jest, że działka nr [...] (droga gminna) przylega do działek wymienionych we wniosku o rozgraniczenie, a nadto musi ona mieć stałą, sześciometrową minimalną szerokość;

- art. 28 i art. 29 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że wnioskodawczynie nie są stroną w sprawie w sytuacji, gdy są współwłaścicielkami nieruchomości przylegającej do działki numer [...] i jest to jedyna droga dostępu nieruchomości wnioskodawczyń do drogi publicznej, a tym samym wnioskodawczynie mają interes prawny w ustaleniu nie tylko granic swojej działki, ale i drogi publicznej przylegającej do ich działki, bowiem w sytuacji, gdy droga publiczna ma stałą szerokość, to każde przesunięcie działki "po drugiej stronie drogi" oddziałuje na działkę wnioskodawczyń;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 61a §1 k.p.a. - przez błędne jego zastosowanie, albowiem nie zachodzi żadna przesłanka do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby będące stronom tego postępowania, a nadto nie zachodzi żadna inna uzasadniona przyczyna powodująca, że nie może być wszczęte, a w szczególności brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia ustalenia spornych granic.

- art. 7 k.p.a. - przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli polegające głównie na pominięciu przez Sąd, iż obecnie droga numer [...] na całej swojej długości z obu stron ma nieustalone granice, a użytkownicy tej drogi jeżdżą w dowolny sposób przez co wielokrotnie zmieniali jej przebieg i z tych powodów wnioskodawczynie mają interes prawny w ustaleniu granic drogi na całym jej wskazanym odcinku, gdyż obecnie droga wchodzi na pola, przez co niemożliwym staje się korzystanie z tej drogi, jak również niemożliwe jest korzystanie z działki nr [...], gdyż użytkownicy po niej jeżdżą.

- art. 24 § k.p.a. i art. 25 §1 k.p.a. - przez niewyłączenie Wójta Gminy D. i podległych mu pracowników pomimo, iż zachodziły podstawy do ich wyłączenia z mocy prawa, albowiem jest stroną w sprawie, gdyż Gmina D., którą reprezentuje Wójt i podlegli mu pracownicy jest właścicielem drogi gminnej działki numer [...], a postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy granic tej działki, a nadto Wójt Gminy D. pozostaje z gminą w stosunku prawnym powodujących, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, a nadto błędne zastosowanie tych przepisów, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] nie dotyczy interesów majątkowych Wójta Gminy D. czy pozostałych urzędników;

- art. 19 i art. 22 §1 k.p.a. - przez rozpoznanie sprawy w sytuacji zaistnienia przesłanek do wyłączenia określonych w art. 24 i 25 k.p.a., co powoduje, iż organ nie jest właściwy rzeczowo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał prawidłowej wykładni art. 25 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie umknęła oczywista okoliczność, iż Wójt Gminy D. jest organem administracyjnym. Organ ten nie ma jakiegokolwiek kierownika, do którego mógłby się odnieść cytowany przepis. Wójt nie ma jakichkolwiek interesów majątkowych jako organ administracji. Powyższe stanowisko wynika z uregulowań zawartych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 26 tej ustawy Wójt jest organem wykonawczym gminy. W oparciu o art. 30 tejże ustawy zadaniem Wójta jest wykonywanie uchwał rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Żaden z tych przepisów nie wskazuje, aby Wójt jako organ administracyjny miał interesy majątkowe. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.

Odnośnie rozgraniczenia działki drogi nr [...] stanowiącej mienie komunalne, Wójt reprezentuje gminę na zewnątrz, tzn. w tym przypadku jest stroną postępowania. W zawisłej przed Sądem Rejonowym w K. I Wydział Cywilny w sprawie I Ns [...] o rozgraniczenie działki nr [...] gmina reprezentowana przez Wójta jest uczestnikiem tego postępowania. Również i w postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy D. winien być jedynie uczestnikiem postępowania, a nie organem administracyjnym wydającym merytoryczną decyzję. W realiach rozpoznawanej sprawy rozgraniczenie pomiędzy drogą stanowiącą mienie komunalne, a przyległymi działkami niewątpliwie obejmuje sferę interesu prawnego gminy D.. W postępowaniu o rozgraniczenie winna być ona stronom reprezentowaną przez Wójta.

Wskazać należy, że art. 24 k.p.a. wymienia enumeratywnie sytuacje, w których wyłączeniu podlega także pracownik administracji publicznej. Z art. 24 §1 pkt. 1 cytowanego przepisu wynika, że wyłączeniu podlega pracownik, który pozostaje zjedna ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Oczywistym jest, że Wójt wydający zaskarżoną decyzję pozostaje w stosunku prawnym ze stroną postępowania, tj. Gminą D., albowiem reprezentuje on interesy majątkowe Gminy D. i pozostaje to w jego kompetencjach. Poszczególne czynności techniczne w ramach postępowania wykonują podlegli Wójtowi pracownicy, którzy są formalnie pracownikami Gminy D. na podstawie stosunku pracy. W tym zakresie w korespondencji wskazuje się, że osobą prowadzącą sprawę jest G.S. inspektor ds. gospodarki nieruchomościami, który jest niewątpliwie pracownikiem Gminy D. Tym samym pracownik administracji publicznej z uwagi na zależność ekonomiczną, jest osobiście zainteresowany, aby wykonać czynności przygotowujące decyzję zgodnie z wolą pracodawcy. Podobne wnioski wyciągnąć należy analizując zapis art. 24 §1 pkt. 7, który stanowi wprost, że wyłączeniu podlega pracownik, której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Zależność taka, jak powyżej wskazano, występuje w niniejszej sprawie, gdyż pracownik przygotowujący decyzję i mający faktycznie na jej treść istotny wpływ pozostaje w stosunku podrzędności służbowej wobec Wójta Gminy D., który równocześnie jest uzależniony od gminy, której organ (rada gminy) decyduje o wysokości wynagrodzenia wójta.

Postępowanie dotknięte jest więc nieważnością i winno być uchylone w całości, a Wójt Gminy D. i wszyscy pracownicy Gminy winni zostać wyłączeni, a następnie podjęte powinny być działania w trybie art. 26 k.p.a.

Ponadto zdaniem wnioskodawczyń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pominął istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność wskazaną w art. 19 k.p.a. Właściwość organu administracyjnego jest regulowana przepisami o charakterem bezwzględnie obowiązującym, które powinny być przestrzegane z urzędu w każdym stadium sprawy. Podkreślić należy, iż Wójt Gminy D. nie rozpoznał zarzutu o wyłączenie organu i pracowników pomimo, iż miał taki obowiązek. Określenie "podlega wyłączeniu" zawarte w art. 25 k.p.a. trzeba interpretować jako ustanowienie obowiązku, który zostaje wykonany w trybie czynności procesowych określonych w art. 26 k.p.a. Innymi słowy wyłączenie organu administracji publicznej następuje z mocy prawa, a organ powinien badać to z urzędu, ponieważ dotyczy jego właściwości. W konsekwencji naruszony został przepis art. 19 k.p.a., który nakazuje przestrzeganie właściwości rzeczowej, a w przypadku braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy winny mieć zastosowanie reguły określone w art. 22 k.p.a.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku powołał się na przepis art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy:

Żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione prze osobę niebędącą stroną,

Z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ponieważ w zaskarżonym wyroku przytoczono obie te podstawy, należy je omówić.

Podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości jest strona, a więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną będzie zatem zarówno osoba fizyczna, osoba prawna, samorządowa jednostka organizacyjna, jak i organizacja społeczna. Aby podmiot mógł zostać uznany za stronę w postępowaniu musi wykazać, że posiada interes prawny, czyli interes osobisty i indywidualny, znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa. Wnioskodawczynie wykazały, iż mają interes prawny, albowiem rozgraniczenie dotyczy bezpośrednio ich uprawnień majątkowych związanych z władztwem nad nieruchomością.

Prawo geodezyjne i kartograficzne nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Do terminu tego należy zatem stosować przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2014 roku, w który wskazano, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretne osoby wówczas, gdy wydaje się w niej decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na jej prawa i obowiązki. We wniosku wskazywano, że leżące po drugiej stronie drogi działki między innymi [...],[...],[...],[...], nie były z droga rozgraniczane i w sytuacji, gdy zgodnie z odrębnymi przepisami droga gminna musi mieć minimalną szerokość 6 metrów, to wówczas rozgraniczenie pomiędzy drogą a tymi działkami wpływa bezpośrednio na prawa majątkowe i obowiązki współwłaścicieli działki nr [...] M.K. i P.J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że przyczyną z powodu której postępowania nie może być wszczęte jest okoliczność, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta. Sąd I Instancji uznał, że bezsporne jest, że sprawa rozgraniczenia działki nr [...] będącej współwłasnością P.J. i M.K. z działką nr [...] (droga gminna) została już załatwiona decyzją ostateczną Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, [...]. W dalszej części Sąd twierdzi, że ustalenie spornych granic została już prawomocnie rozstrzygnięta powołaną decyzją, a w związku z tym niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania o rozgraniczenie.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem, jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w zakresie objętym żądaniem przekazania sprawy sądowi, natomiast w części nieobjętej żądaniem staje się ostateczna. W powyższej sprawie bezsporne jest, że w wyniku żądania Wójt przekazał sprawę sądowi, a tym samym jego decyzja utraciła moc. Odnośnie rozgraniczenia drogi z innymi działkami postępowanie takie nie toczyło się nigdy, a tym samym bezzasadne jest twierdzenie, jakoby niedopuszczalne było wszczęcie kolejnego postępowania o rozgraniczenie, bowiem sprawa nie była rozstrzygnięta co do jej istoty przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 24 §1 pkt. 1 k.p.a. wymaga przeanalizowania samej instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Jest ono procesem geodezyjno-prawnym prowadzącym do określenia zasięgu prawa własności do nieruchomości przez wyznaczenie i zastabilizowanie punktów granicy, pomiędzy dwoma lub więcej nieruchomościami gruntowymi, przy czym w wyniku rozgraniczenia powstają granice prawne. Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.). Ze względu na przedmiot, którym jest wyznaczenie granic prawa własności nieruchomości rozgraniczenie jest ono typową sprawą cywilną, przekazaną do rozstrzygnięcia organowi administracji na określonym etapie i w określonych warunkach.

Organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomości których rozgraniczenia domagają się skarżące położone są na terenie Gminy D., a więc właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości jest, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, wójt tej gminy.

Postępowanie w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję dotyczy jednak wyznaczenia granic działki, której właścicielem jest Gmina D. (droga gminna).

Ustawa nie zawiera regulacji szczególnych dotyczących sytuacji, w której nieruchomości rozgraniczane stanowią własność gminy, której organ jest właściwy do wydania decyzji.

Właściciel nieruchomości jest co do zasady stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest Gmina D. – jako właściciel jednej z rozgraniczanych działek. Organ tej gminy, którym jest Wójt Gminy D. jest natomiast właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie (por. uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03).

Należy w pełni podzielić stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1093/10, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sytuacji w której organ gminy, będącej stroną postępowania, wydając decyzję w sprawie, stanowiącej sporną sprawę cywilną, powierzoną na pewnym etapie do rozpoznania w trybie administracyjnym, staje się "sędzią we własnej sprawie".

Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego piastuna, będącego również pracownikiem gminy (wójta, burmistrza) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Tym bardziej, że sprawa dotyczy sporu o prawo własności, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu majątkowego Gminy D..

Zapobieżeniu tego rodzaju sytuacji, nie dającej pogodzić się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego służy instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowią, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz w sprawie, w której ( ...) był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4).

Wójt jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy.

Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą D. w stosunku zatrudnienia nakłada na wójta obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy. Również na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. W związku z powyższym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 k.p.a. należy wykładać w związku z treścią art. 38 k.c.

Oznacza to, że w omawianej sprawie Wójt Gminy D. jest przedstawicielem tej gminy, jako właściciela nieruchomości rozgraniczanej i ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Ponosi także odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku. Takie zaangażowanie w sprawę rozgraniczeniową w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Wójt Gminy D. podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej własność tej gminy. Wykluczało to także możliwość udzielenia przez wójta skutecznego upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępcom lub innym pracownikom gminy (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03).

Należy także zwrócić uwagę na to, że umożliwienie orzekania w drodze decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym nieruchomości gminnych organowi gminy, będącej ich właścicielem prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Mianowicie w zależności od tego, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczyłoby się postępowanie rozgraniczeniowe, organ gminy – wójt, występowałby w różnych funkcjach, jako orzekający organ administracji na etapie administracyjnym oraz wyłącznie jako reprezentant strony – właściciela gruntu na etapie postępowania sądowego. Taka przemienność funkcji budziłaby uzasadnione wątpliwości co do braku obiektywizmu organu gminy prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe.

Dlatego też organ odwoławczy winien był uchylić decyzję Wójta Gminy D., z uwagi na wyłączenie pracownika organu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W sprawie niniejszej fakt, iż wójt orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Wójt Gminy D. był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, jednak stwierdziwszy, że reprezentowania przezeń gmina jest stroną tego postępowania i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia i z uwagi na charakter sprawy nie ma możliwości wyznaczenia innego pracownika, powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art. 26 § 3 k.p.a.). Organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy D. w sprawie niniejszej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Rozważając trafność podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia art. 61 a §1 k.p.a. należy stwierdzić, że wadliwy jest pogląd prawny wyrażony w zaskarżonym wyroku i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2016r. sprowadzający się do przyjęcia, że sprawa rozgraniczenia działek nr 14 i 18 (droga gminna) została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną Wójta Gminy D. z [...] sierpnia 2014r. Stanowisko to pomija bowiem całkowicie skutki przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w K.

Uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt III CZP 48/14 (OSNC 2015/3/27), rozstrzygnięto zagadnienie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczące określenia wnioskodawcy w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powyższej uchwały podkreślił, że - po przekazaniu sprawy, w wyniku żądania zgłoszonego w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne postępowanie sądowe stanowi kolejny etap, kontynuację postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Sąd stwierdził, że: "Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela przytoczone wyżej stanowisko Sądu Najwyższego. Skuteczne złożenie wniosku przewidzianego w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne skutkuje utratą mocy wiążącej decyzji o rozgraniczeniu, co oznacza, że nie uzyskuje ona procesowych i materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. Przeciwny pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji i wyroku sądu I instancji należy uznać za błędny. Okolicznością o zasadniczym znaczeniu jest trwające postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w K. Nie jest możliwe do zaakceptowania równoległe prowadzenie dwóch postępowań rozgraniczeniowych w tym samym przedmiocie – jednego przed organem administracji a drugiego przed sądem rejonowym.

Nie można podzielić stanowiska strony skarżącej co do tego, że właściciel nieruchomości może być inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do gruntów, które nie przylegają do jego działki. Byłoby to całkowicie sprzeczne z istotą tego postępowania, które zmierza do ustalenia prawnych granic do których sięga prawo własności podmiotu wnioskującego o dokonanie rozgraniczenia. Jeśli wskutek rozgraniczenia nieruchomości skarżących z drogą gminną okaże się koniecznym określenie granicy tej drogi z innymi nieruchomościami, to rzeczą właściciela drogi będzie zainicjowanie stosownego postępowania. Podkreślenia wymaga to, że nie jest prostą konsekwencją ustalenia na nowo granic pomiędzy nieruchomością i drogą gminną przesunięcie granic drogi po jej drugiej stronie. Rozgraniczenie zmierza do określenia prawnych granic nieruchomości przede wszystkim zgodnie z istniejącymi dokumentami. Rzeczą o wtórnym znaczeniu z tego punktu widzenia jest zachowanie parametrów technicznych (szerokości) drogi.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Rozpatrujący sprawę organ administracji, wskazany przez organ wyższego stopnia, uwzględni powyższą ocenę prawną biorąc pod uwagę aktualny w momencie podejmowania czynności stan faktyczny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej.