Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1078/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 251
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości niewykorzystanej dotacji oraz określenia terminu naliczania odsetek oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

I

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Burmistrz P. orzekł o:

1. ustaleniu B. C. (dalej: strona, skarżąca) – jako organowi prowadzącemu A w P.– wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w roku 2014 tytułem wyrównania dotacji należnej za rok 2013, podlegającej do zwrotu do budżetu Gminy P., w kwocie ogółem [...] zł;

2. określeniu terminu naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia wskazano, że prowadzone przez stronę A rozpoczęło działalność w dniu [...] r. W okresie od 2 września do 31 grudnia 2013 r. placówka ta otrzymała dotację z budżetu Gminy P. w łącznej wysokości [...] zł (w tym na dzieci zdrowe – [...] zł, i na dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych – [...] zł; wysokość tej drugiej kwoty nie stanowiła nigdy przedmiotu sporu między stronami).

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że strona w lipcu 2013 r., skierowała do Sądu Okręgowego w L. pozew o zapłatę dotacji należnej za 2012 r. z tytułu prowadzenia przez nią w tym czasie niepublicznych placówek oświatowych: A oraz B".

Wyrokami, Sądu Okręgowego w L. z dnia 3 października 2013 r. (I C 218/13) oraz Sądu Apelacyjnego we W. z dnia 18 lutego 2014 r. (I ACa 1477/13), stwierdzono, że do podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego nie należy wliczać wydatków i uczniów w publicznych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w punktach przedszkolnych. Sąd Apelacyjny przyjął sposób wyliczania dotacji za 2012 r. i określił jednocześnie wysokość należnego stronie wyrównania dotacji, którą Gmina wypłaciła.

Uwzględniając sposób obliczenia dotacji wskazany w wyrokach sądów dotyczących dotacji za 2012 r., oraz postanowienia obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty, organ pierwszej instancji dokonał analogicznego przeliczenia dotacji należnej w roku 2012 r. Ustalił, że dla A dotacja należna za 2012 r. winna wynosić [...] zł (zamiast przekazanych [...] zł) . Tytułem wyrównania dotacji za 2013 r. wypłacono więc w dniu [...] r. kwotę w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu podniesiono jednocześnie, że pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji poinformował stronę, że przekazana tytułem wyrównania za 2013 r. dotacja winna być przeznaczona na dofinansowanie zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej też "u.s.o.") i podlega rozliczeniu na zasadach określonych obowiązującą uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (dalej też: "uchwała Nr [...]" bądź "uchwała Nr [...] z dnia [...] r."). Poinformował zarazem, że rozliczeniu podlegają wydatki bieżące punktu przedszkolnego z roku wypłacenia wyrównania dotacji albo wydatki bieżące placówki z roku, którego dotacja dotyczy, pod warunkiem, że wydatki te nie były przedmiotem rozliczenia dotacji tamtego roku i nie zostały ujęte w rozliczeniu dotacji za rok 2013 przedłożonym do organu.

Ponieważ rozliczenie dotacji wypłaconej w roku 2014 (jako uzupełnienie dotacji należnej za 2013 r.) nie zostało dokonane, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia stronie, jako organowi prowadzącemu A, wysokości niewykorzystanej dotacji przypadającej do zwrotu. Postępowanie zostało zakończone wskazaną wcześniej decyzją. W podstawie normatywnej pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia przywołano przepisy art. 251 ust. 1, art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej "u.f.p.").

II

W odwołaniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 90 ust. 3c i 3d ustawy o systemie oświaty oraz przepisów art. 126, art. 131, art. 211 i art. 251 ustawy o finansach publicznych, a także przepisów postępowania: art. 6, art.7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż strona prowadziła w P. od roku 2011 dwa niepubliczne punkty przedszkolne: A" (wpisany do ewidencji w dniu [...] r.) oraz B" (wpisany do ewidencji w dniu [...] r.). Pierwsza z tych placówek prowadzona była do dnia [...] r., a od dnia [...] r. strona prowadzi – zamiast niej – A" oraz kontynuuje prowadzenie B".

Następnie podniesiono w uzasadnieniu odwołania, że transfer należności z tytułu dotacji po upływie roku budżetowego, czy to w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, potwierdzającego wysokość nie przyznanej, lub nie wypłaconej a przysługującej należności, względnie zaniżonej dotacji, czy też wskutek dobrowolnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego na skutek wydanego orzeczenia sądowego, "czystą" dotacją nie jest. Taka wypłata jest spełnieniem należności, które należą się z tytułu dotacji, która nie została udzielona, przyznana lub wypłacona w należytej wysokości. Należność z tytułu nie wypłaconej w terminie (chodzi tu o rok, w których dotacja powinna być wypłacona i rozliczona) dotacji przypomina de facto instytucję refundacji, a w sensie cywilnoprawnym, jest odszkodowaniem.

Takie "uzupełnienie" dotacji, dotacją nie jest i nie może tym samym podlegać rygorom stawianym instytucji dotacji, w tym dotyczącym jej rozliczenia. Nie może ono podlegać rozliczeniu ani za rok, w którym należna dotacja przysługiwałaby – gdyż wówczas jej nie wypłacono, ani tym bardziej za rok, w którym należność została wypłacona jako uzupełnienie dotacji za lata poprzednie, co z kolei wynika z podmiotowego charakteru dotacji, o której mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty i ilości uczniów w danym roku jako podstawy udzielenia dotacji. Skoro bowiem dotacji nie udzielono w roku, w którym powinna była ona zostać udzielona, to mimo realizacji zadań publicznych nie można dotacji było wykorzystać i w konsekwencji rozliczyć za rok, za który przysługiwała. W konsekwencji także, nie można od podmiotu, który mimo braku dotacji w roku, w którym podmiot ten powinien był ją otrzymać, oczekiwać i wymagać, by dokonał rozliczenia wydatków, które zmuszony był ponieść z własnych, poza dotacyjnych środków.

III

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie podzielając argumentacji odwołania – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, decyzją poddaną kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że istotna kwestią w sprawie jest ustalenie, czy organ administracyjny, który przekazał w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji za lata 2011-2013, posiada uprawnienie do rozliczenia, wykorzystania przekazanej kwoty dotacji.

Podniesiono w tym zakresie, że zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Ta ustawowa definicja dotacji kładzie akcent na trzy elementy:

• szczególne zasady rozliczania tego wydatku,

• podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych),

• przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Podkreślono, że cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie niewykorzystania jej przez beneficjenta, wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości.

Kolegium wskazało, że przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji należy także do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Po stronie beneficjenta naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest między innymi wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację (art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 168). Po stronie dotującego naruszeniem jest byłoby zaś przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji (art. 8 pkt 1 wymienionej ustawy).

Dalej podniesiono, że analiza przepisu art. 90 u.s.o. wskazuje na zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie bowiem dotacji niepublicznym przedszkolom (punktom), ma niewątpliwie charakter podmiotowy. Pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy będą uczęszczać do przedszkola. Dodatkowo, przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący przedszkole. Z kolei wydatkowanie tych udzielonych dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Zgodnie ust. 3d art. 90 u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek. Tak więc dotacji której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej mają charakter mieszany, podmiotowo-celowy.

Organ wyższego stopnia wskazał dalej w uzasadnieniu, że w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d tej samej ustawy. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć.

W odniesieniu do środków publicznych muszą bowiem obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury rozliczania i kontroli, a w konsekwencji zapewnienia celowość i przejrzystość wydatkowanych publicznych.

Przyjmując zatem, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter, tj. podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej.

Natomiast dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą.

Na tym tle odniesiono się w uzasadnieniu do charakteru przekazanych stronie środków, czy są dotacją, a w związku z tym, czy podlegają regułom wykorzystania zgodnie z ustawą o systemie oświaty, czy mogą być rozliczone wydatkami poniesionymi w roku, za który dotacja przysługuje, czy też mogą być rozliczone wydatkami z roku, w którym wyrównanie zostało przekazane.

Podniesiono w tym zakresie, że roszczenie o wypłatę dotacji w należnej wysokości wynika bezpośrednio z przepisów prawa materialnego (ustawy o systemie oś-wiaty). Roszczenie to ma zatem charakter roszczenia o zapłatę dotacji (należnej, lecz zaniżonej lub niewypłaconej), której wysokość jest ukształtowana wyrokiem sądu powszechnego. Podobnie, wyrównanie dotacji, dokonane na podstawie ponownych obliczeń organu, nie skutkują utratą przez te środki charakteru dotacji. Kwota stanowiąca wyrównanie kwoty należnej dotacji, nie przestaje być dotacją zważywszy także na fakt co stanowi podstawę jej wyliczenia (faktyczna liczba uczniów, wychowanków) a także to, na jaki cel ma być wydatkowana.

W konsekwencji, jako takie należności, przekazane w ramach wyrównania dotacji środki podlegają regułom wykorzystania i rozliczeniu zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Samo przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

Wskazano, że obowiązek złożenia rozliczenia dotacji, w tym kwot przekazanych tytułem wyrównania dotacji udzielonej dla niepublicznych przedszkoli, wynika zarówno z § 6 uchwały Nr [...] z dnia [...] r. jak i § 5 ust. 7 uchwały Nr [...] z dnia [...]r. Rady Miejskiej w P. zmienionej uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2014 r., poz. 4939). Ponadto, dotację przekazaną tytułem wyrównania za rok poprzedni należy rozliczyć wydatkami na zadania, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, z roku jej wypłacenia.

Podkreślono przy tym, że strona nie przedstawiła wymaganego przepisami prawa miejscowego formularza określonego § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Nr [...], ani w żaden inny sposób nie zliczyła się z wykorzystania przekazanych kwot wyrównania dotacji. Co więcej, strona nie uwiarygodniła poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania raty dotacji, ani wydatkami poniesionymi w 2013 r., a nieujętymi do rozliczenia dotacji za ten rok, ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji (2014).

Dalej w uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ pierwszej instancji kwalifikował dotację, która została wyrównana – jako dotację nie wykorzystaną do końca roku budżetowego (art. 251 ustawy o finansach publicznych), podczas gdy żądał przedstawienia dokumentów potwierdzających wydatkowanie zgodnie z przeznaczeniem środków przekazanych tytułem wyrównania dotacji. Prowadzi to do wniosku do wniosku, że ustalił on kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem a nie ustalił on kwoty wyrównania dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Ponieważ w osnowie decyzji organ pierwszej instancji przywołał także art. 252 ustawy o finansach publicznych uznać należy, iż decyzja zawiera umocowanie w przepisach prawa.

Zgodnie bowiem z art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa niewykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Natomiast zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 1 tej samej ustawy, w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi, nalicza się począwszy już od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 251 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (art. 251 ust. 5 u.f.p.). Niemniej zmiana kwalifikacji prawnej, nie może pogarszać sytuacji prawnej strony (zakaz reformationis in peius), dlatego też orzeczenie o odsetkach, nie może ulec modyfikacji, o której mowa w przepisie art. 252 ust. 6 pkt 1 tej ustawy.

W podsumowaniu stwierdzono, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a.

IV

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., pełnomocnik strony zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie następujących przepisów:

1. Postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co prowadzi do naruszenia art. 6 i art. 156 k.p.a.;

• wydanie decyzji z naruszeniem art. 6 w związku z art. 8 k.p.a., polegającym na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o podstawę prawną spoza art. 87 Konstytucji RP, co doprowadziło do naruszenia zasady legalizmu i prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania;

• wydanie decyzji z naruszeniem art. 6 kpa, w związku z oparciem rozstrzygnięcia na przepisach prawa nie obowiązujących w dacie zajścia zdarzenia, tj., na podstawie przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę Nr [...] z dnia [...] r., które weszły w życie w dniu [...] r.;

• wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z naruszeniem art. 6 kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji oparta na przepisie art. 251 ustawy o finansach publicznych nie jest właściwa, gdyż zastosowanie winny mieć przepisy art. 252 tej ustawy, zamiast jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności ze względu na brak podstawy prawnej;

• wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

• wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75 i art. 77 w związku z art. 7 k.p.a., w związku z pominięciem przedstawionych dowodów, nieuwzględnieniem jako dowodów dokumentów w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego a także nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pomimo tego, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

• wydanie decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a., w związku z brakiem wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

• wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w związku z brakiem wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia zapoznanie się z motywami działania organu I instancji i zrozumienie tych motywów oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

2. Prawa materialnego, poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

• art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotacja może być wypłacona jako wyrównanie po zakończeniu roku budżetowego i pomimo wypłacenia na koniec roku, nadal ma charakter dotacji oświatowej, a nie odszkodowania czy innej formy rekompensaty z tytułu niewypłacenia należnej dotacji w prawidłowej wysokości w danym roku bieżącym;

• art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż placówka oświatowa otrzymująca po zakończeniu roku budżetowego kwoty z tytułu odszkodowania za zaniżone dotacje należne w latach poprzednich, a nazywane przez organ dotujący "wyrównaniem dotacji", podlegają rozliczeniu na tych samych zasadach jak dotacje wypłacone w bieżącym roku budżetowym;

• art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, iż placówka oświatowa otrzymująca po zakończeniu roku budżetowego kwoty z tytułu odszkodowania za zaniżone dotacje w latach poprzednich, a nazywane przez organ "wyrównaniem dotacji", powinna dokonać rozliczenia tych kwot w latach, za które otrzymała zaniżone dotacje lub w roku, w którym otrzymała kwotę odszkodowania za zaniżone dotacje;

• art. 126, art. 131, art. 211 i art. 251 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe nie mają charakteru rocznego, pomimo przepisu, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki;

• art. 251 ustawy o finansach publicznych, poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe mogą być wypłacane po zakończeniu roku szkolnego oraz że nie obowiązuje w tym zakresie przepis art. 251 określający właśnie taki charakter dotacji;

• art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych, poprzez określenie w decyzji Kolegium, iż organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 252 ustawy o finansach publicznych, jako kwalifikację wypłaconej kwoty "dotacji", podczas gdy w postępowaniu ustalił wysokość kwoty dotacji wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem i pomimo tego nieuchylenie skarżonej decyzji organu I instancji

Na kanwie takich zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżanej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, z przyczyn wskazanych w art.156 k.p.a.

Podkreślono w uzasadnieniu skargi, że skorygowaną wysokość dotacji za lata poprzednie wynikającą z zaniżonych dotacji strona otrzymała nie jako kwoty dotacji, lecz odszkodowań niepodlegających rozliczeniu zgodnie z przepisami o dotacjach. Zatem decyzje organów obu instancji – w zakresie prawnej kwalifikacji tzw. "wyrównania" zaniżonych dotacji oraz konieczności jej rozliczenia na tych samych zasadach jak dotacje bieżące otrzymywane w roku budżetowym – są błędne i nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawowych.

Wskazano w tym zakresie, iż z art. 90 u.s.o. wynika, że dotacje oświatowe mają charakter podmiotowy i mają na celu dofinansowanie bieżącej działalności ustawowo wskazanego podmiotu. Wysokość dotacji uzależniona jest od liczby uczniów, przekazywana jest w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia miesiąca, na rachunek bankowy szkoły. Istotną cechą dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o., i w konsekwencji stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe, do okresu roku budżetowego, co wynika bezpośrednio z "roczności" budżetu.

Podniesiono, że owa "roczność", wynikająca z konstrukcji samego budżetu j.s.t., co do zasady dotyczy tak udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i w konsekwencji rozliczającego. Skoro bowiem budżet jest rocznym planem, obejmującym dany rok budżetowy, to dotacja udzielana jest także na dany rok budżetowy, na realizację zadań zaplanowanych w danym roku (budżetowym) i tym przedziałem czasowym jest ona ograniczona.

Mając to na uwadze, podniesiono w skardze, że transfer należności z tytułu dotacji po upływie roku budżetowego, czy to w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego, potwierdzającego wysokość nie przyznanej, lub nie wypłaconej a przysługującej należności, względnie zaniżonej dotacji, czy też wskutek dobrowolnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego na skutek wydanego orzeczenia sądowego, "czystą" dotacją nie jest. Taka wypłata jest spełnieniem należności, które należą się z tytułu dotacji, która nie została udzielona, przyznana lub wypłacona w należytej wysokości. Należność z tytułu nie wypłaconej w terminie (chodzi tu o rok, w których dotacja powinna być wypłacona i rozliczona) dotacji przypomina de facto instytucję refundacji, a w sensie cywilnoprawnym, jest odszkodowaniem.

Wskazano w tym zakresie, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego, w przypadku nieotrzymania dotacji w wysokości należnej zgodnie z regulacjami rangi ustawowej, podmiot uprawniony do otrzymania dotacji ponosi szkodę, polegającą na uszczerbku majątkowym w postaci nieotrzymania pewnej kwoty, która jest mu z mocy ustawy należna. Pomiędzy jednostką samorządu a dotowanym nie następuje umowny stosunek prawny, lecz stosunek wynikający wprost z ustawy o systemie oświaty oraz przepisów ustawy o finansach publicznych. Zatem w przypadku pomniejszenia dotacji, nie jest to nienależyte spełnienie zobowiązania kontraktowego, lecz spowodowanie uszczerbku majątkowego poprzez inne działanie, a właściwie zaniechanie (wypłaty dotacji w przysługującej wysokości).

Podniesiono, że wykorzystanie dotacji oświatowej następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Zatem warunkiem sine qua non wykorzystania dotacji jest najpierw jej udzielenie, potem zaś realizacja zadań publicznych, na które została ona udzielona, czy przyznana. Wnioskując a con-trario przyjąć należy, że jeżeli dotacji na realizację zadań w danym roku nie udzielono lub wypłacono w zaniżonej wysokości, to jednocześnie nie może być mowy o jej wykorzystaniu, jakimkolwiek, prawidłowym lub nie, co jednak nie przeczy realizacji zadań publicznych np. z innych środków, niepochodzących z dotacji.

W konsekwencji, jak podniesiono w uzasadnieniu, "uzupełnienie" dotacji za rok 2013 przekazane placówce, dotacją nie jest i nie może tym samym podlegać rygorom stawianym instytucji dotacji, w tym jej rozliczeniu. Nie może ono podlegać rozliczeniu ani za rok, w którym należna dotacja przysługiwałaby, gdyż wówczas jej nie wypłacono, ani tym bardziej za rok, w którym należność została wypłacona jako uzupełnienie dotacji za lata poprzednie, co z kolei wynika z podmiotowego charakteru dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. i liczby uczniów w danym roku jako podstaw udzielenia dotacji.

Skoro bowiem dotacji nie udzielono w roku, w którym powinna była ona zostać udzielona, to mimo realizacji zadań publicznych nie można dotacji było wykorzystać i w konsekwencji rozliczyć za rok, za który przysługiwała. W konsekwencji także, nie można od podmiotu, który mimo braku dotacji w roku, w którym podmiot ten powinien był ją otrzymać, a co wynika z obligatoryjności dofinansowania niepublicznych szkół i placówek przez jednostki samorządu terytorialnego i co potwierdził sąd powszechny prawomocnymi orzeczeniami, oczekiwać i wymagać, by dokonał rozliczenia wydatków, które zmuszony był ponieść z własnych, poza dotacyjnych środków. Brak jest bowiem w przepisach prawa wymogu rozliczania wydatkowania – tak jak dotacji – własnych środków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych.

W zakresie charakteru prawnego wypłacanych kwot tytułem "wyrównania" czy "uzupełnienia" dotacji wskazano kilka rozstrzygnięć sądowych, odpowiedź na interpelację poselską z dnia [...] r.

W uzasadnieniu, wskazano także, że decyzja organu pierwszej instancji przywoływała przepisy § 5 uchwały nr [...] z dnia [...] r. Decyzja wymienia ustępy od 1 do 8. Jednakże, pierwotnie uchwała w § 5 miała tylko 4 ustępy, bowiem ust. 5-11 zostały dodane poprzez uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. zmieniającą uchwałę nr [...]. Nowe przepisy uchwały Nr [...] dotyczące między innymi wprowadzonego bezprawnie obowiązku rozliczenia wyrównania dotacji, zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] r. i weszły w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (czyli [...] r.). Tym samym, przepisy, na które powołuje się organ, nie obowiązywały w dniu wypłacania odszkodowania, więc choćby z tego tytułu, wobec generalnej zasady niedziałania prawa wstecz, nie mogą mieć zastosowania do niniejszej sprawy. Podobnie Kolegium w swojej decyzji powołało się na przepisy uchwały nr [...], zmienione uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r.

Zarzucając organom wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, wskazano w uzasadnieniu, że kwestie rozliczania otrzymanej dotacji regulowane są przez przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. przesądza, że dotacje mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Idzie o wydatki dokonywane w danym roku budżetowym, co potwierdza art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p. Z kolei, art. 251 ust. 3 tej samej ustawy stwierdza, że w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

Wynika z tego, że nie jest dopuszczalne udzielenie dotacji na okres dłuższy, niż rok budżetowy. Tym samym, rozliczenie "wsteczne" dotacji, wypłaconej np. w roku 2014, wydatkami za rok 2012 czy 2013, naruszałoby wprost przepisy ustawy o finansach publicznych. Gdyby z kolei przyjąć, ze możliwe jest rozliczenie wydatkami z roku wypłacenia odszkodowania ("wyrównania"), to wprost naruszony byłby przepis art. 90 ust. 3c u.s.o. co do wypłaty dotacji w roku w 12 częściach i określonych terminach.

W takim przypadku powstałby także nierozwiązywalny problem ewentualnego rozliczenia "wyrównania" dotacji przez placówki, które już nie istnieją, gdyż zostały zlikwidowane. Wskazano, że A" został wykreślony z ewidencji szkól i placówek niepublicznych. Punkt ten nie prowadził już działalności od dnia [...] r. W roku 2014 placówka ta już nie istniała. Zatem jakiekolwiek rozliczanie przyznanej kwoty wydatkami poniesionymi w roku 2014 nie było już fizycznie możliwe.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. strona potrzymała stanowisko, co do charakteru prawnego "wyrównania" dotacji i zasad jej rozliczania.

V

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

VII

Kluczowe znaczenie w sprawie – tak też zresztą uważają obie strony niniejszego sporu sądowoadministracyjnego – należy bezwarunkowo przypisać kwestii charakteru należności, która została wypłacona skarżącej w 2014 r., a której zwrotu dotyczą rozstrzygnięcia organów obu instancji poddane kontroli Sądu. Strona skarżąca uważa, iż należność, o której mowa, ma charakter odszkodowania (quasi-od-szkodowania), natomiast strona przeciwna – równie konsekwentnie – broni zapatrywania, iż chodzi o tzw. dotację "wyrównawczą".

Niezależnie od trafności tego ostatniego określenia, którym nie posłużył się wprost prawodawca w przepisach ustawy o systemie oświaty, przeciwko uznaniu należności wypłaconych skarżącej w 2014 r. za odszkodowanie przemawiają następujące, ważkie argumenty.

Po pierwsze, jedną z przesłanek uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej – w obu rodzajach odpowiedzialności odszkodowawczej: kontraktowej i deliktowej – jest powstanie szkody, rozumianej jako uszczerbek na jakimkolwiek własnym dobru chronionym prawnie, zwłaszcza uszczerbek majątkowy. Powstanie szkody w takim rozumieniu jest zaś zagadnieniem co najmniej dyskusyjnym w rozpoznawanym przypadku.

Dobitnego zaakcentowania w tym miejscu wywodu wymaga bowiem specyficzny charakter samego wsparcia w postaci dotacji oświatowych. Są to przecież należności celowe, przeznaczone na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki (w tym również: przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego), które mogą być wykorzystanie wyłącznie na pokrycie (sfinansowanie) konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświatowy (celowe podkreślenia Sądu). Jako finansowane ze środków publicznych (konkretnie – z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; w tej akurat sprawie – z budżetu gminy), kontroli podlega w związku z tym prawidłowość ich spożytkowania. W razie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości, traktowane są jako kwoty niewykorzystane, nienależnie pobrane, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi.

Nie są to zatem kwoty, które przypadają samemu organowi prowadzącemu daną placówkę. Powinny być bowiem przekazywane na rachunek bankowy placówki. Jeśli podmiotem prowadzącym jest osoba fizyczna, nie można zatem mówić, że dotacje te wchodzą "do majątku" tego podmiotu (tej osoby). Podmiot (organ) prowadzący jest tylko uprawniony do dysponowania środkami wypłaconymi w formie dotacji, ale cel ich wydatkowania jest ściśle reglamentowany i kontrolowany. Prawo do dotacji nie przysługuje zatem w interesie organu prowadzącego, ale w interesie placówki przez ten organ prowadzonej.

W konsekwencji nietrafny jest pogląd skarżącej, jakoby miała ona sama (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) ponieść jakikolwiek uszczerbek majątkowy z tego powodu, iż pierwotnie przekazana dotacja (za rok 2013) była mniejsza, niż powinna, uwzględniając mechanizm ustalania jej wysokości, określony w art. 90 ust. 2b (bądź 2d) ustawy oświatowej. Przekazanie dotacji w mniejszej wysokości (niż należna) skutkować będzie wyłącznie tym, iż w danym roku kalendarzowym organ prowadzący będzie mógł przeznaczyć na częściowe pokrycie kosztów prowadzonej placówki mniej środków publicznych, niż mógłby to uczynić, gdyby wysokość dotacji została obliczona prawidłowo. Nie oznacza to jednak, że te kwoty dotacji, których w danym roku kalendarzowym organ prowadzący nie uzyskał, stanowią lucrum cessans (utratę spodziewanych korzyści), a więc taką postać szkody w jej ujęciu majątkowym, o której mowa w art. 361 § 2 in fine k.c. Ponownie godzi się powtórzyć, że nie chodzi bowiem w tym przypadku o uszczerbek samego podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, który mógłby być chroniony, ze względu na jej własny interes majątkowy.

Po drugie, nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, iż kwota wypłacona skarżącej przez Gminę w 2014 r. miała za swoją podstawę wyroki sądów powszechnych jedynie w tym sensie, że należność ta została obliczona przez Gminę we własnym zakresie, z uwzględnieniem sposobu obliczenia, jaki zastosował Sąd Apelacyjny we Wrocławiu (w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., I Ca 1477/13), a nie była wypłacona w wykonaniu tegoż wyroku.

O ile zatem wyrok sądu powszechnego można – przynajmniej teoretycznie – kwalifikować do kategorii wyroków zasądzających odszkodowanie (jak uważa strona skarżąca podkreślając, iż wnosiła powództwo "o odszkodowanie", które zostało przecież uwzględnione), to brak już podstaw do podobnej kwalifikacji wpłaty dokonanej dobrowolnie przez Gminę w 2014 r. Przeczy temu przede wszystkim konsekwentne traktowanie tej wpłaty przez Gminę jako tzw. "dotacji wyrównawczej" (za rok 2013), z jednoczesnym informowaniem skarżącej, że sposób jej wykorzystania (jako "dotacji" właśnie) podlega rozliczeniu do dnia [...] r., na zasadach obowiązującej uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

Po trzecie, znamienne jest, że sądy powszechne obu instancji rozpoznające w obu instancjach powództwo strony, nie nawiązywały w ogóle wprost do kategorii "odszkodowania", ani w pisemnych motywach podjętych rozstrzygnięć, ani w postaci konkretnych przepisów kodeksu cywilnego (w jednym tylko momencie wskazano na art. 481 k.c., jako podstawę obliczenia wysokości odsetek należnych stronie). Przeciwnie, ustalając ostateczną wysokość kwoty dotacji należnej stronie powodowej, sądy powszechne obu instancji opierały się wyłącznie na postanowieniach ustawy o systemie oświaty, operując wyłącznie określeniem należnej "dotacji" (a nie "odszkodowania").

Po czwarte wskazać należy, że istnieje tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Wobec podniesionego w apelacji Gminy od wyroku Sądu Okręgowego zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie, znamienna jest kontrargumentacja Sądu Apelacyjnego. Dla odparcia tego zarzutu, nie odwołał się on wcale do potrzeby uruchomienia istniejących przecież, cywilnoprawnych mechanizmów ochrony przed skutkami deliktów władzy publicznej (także deliktów popełnionych przez organy administracji, w tym samorządowej), o których mowa w art. 417-417 k.c. Powołał się natomiast wyłącznie na wzgląd zapewnienia stronie powodowej prawa do sądu, ponieważ – w ocenie tego Sądu – w ustawie oświatowej nie przewidziano mechanizmów kontroli sposobu prawidłowego ustalania wysokości dotacji oświatowych.

Wskazać należy, że istnieje tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Otóż ustalając wysokość dotacji – także na podstawie art. 90 ust. 2b albo ust. 2d u.s.o.– organ dokonuje innej (niż władcze rozstrzygnięcie przyjmujące postać decyzji lub postanowienia) czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień podmiotu prowadzącego placówkę wynikających wprost ze wskazanych przepisów (tzw. "czynności materialnotechnicznej"). Prawodawca uznał prawdopodobnie, że przepisy, o których mowa, zostały tak jednoznacznie sformułowane, iż ich stosowanie – w celu niewadliwego ustalenia prawidłowej wysokości należnych dotacji – nie powinno stanowić problemu, w związku z czym, określona na ich podstawie wysokość dotacji będzie w każdym przypadku odpowiadać wysokości dotacji należnej. Niniejsza sprawa dowodzi jednak, iż takie założenie nie musi być zgodne z rzeczywistością w każdym przypadku.

Tym samym odstąpienie od decyzyjnego trybu ustalanie wysokości dotacji oświatowych nie pozbawia więc strony możliwości kwestionowania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego poprawności ustalenia wysokości przyznanej dotacji. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają bowiem również "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", których przykładem – w ocenie składu orzekającego Sądu – jest właśnie czynność ustalania wysokości dotacji oświatowej.

Jeśli podmiot prowadzący przedszkole lub przedszkolną placówkę innego typu uważa, że wysokość przysługującej tej placówce dotacji została ustalona w wysokości nie odpowiadającej mechanizmu jej obliczania wskazanemu w art. 90 ust. 2b (lub ust. 2d) ustawy o systemie oświaty może zaskarżyć taką czynność do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w sposób określony w art. 52 § 3 tej samej ustawy.

Po piąte, w sprawie jest oczywiste, że strona nie skorzystała z drogi administracyjnej, wybierając drogę powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Powstaje więc kwestia znaczenia wyroków sądów powszechnych, w których uwzględniono wspomniane powództwo.

Prawomocne orzeczenie Sądu Apelacyjnego pozostaje w obrocie prawnym. W świetle dotychczasowej argumentacji, która zmierzała do wykazania, iż ustalone i wypłacone (częściowo na zasadzie autokontroli Gminy – w odniesieniu do należności za 2013 r.) w 2014 r. środki nie mogą być potraktowane jako odszkodowanie (quasi-odszkodowanie), wypada stwierdzić, że w rozstrzygnięciu tym sąd przesądził wyłącznie o prawidłowej wysokości dotacji oświatowej należnej stronie w roku 2012, orzekając o zapłacie różnicy między dotacją ustalona pierwotnie a kwotą rzeczywiście należną z tego tytułu.

Po szóste, wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej, przeciwko przyjętej kwalifikacji nie przemawia wcale to, że ustawa o systemie oświaty nie posługuje się pojęciem "dotacji wyrównawczych". Niezwłocznego podkreślenia wymaga bowiem, że ustawa ta nie używa także innych pojęć, które wprowadzono już do języka prawniczego dla określenia sytuacji podobnych do tej, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (np. "refundacja" – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/ BK 634/13).

Dlatego, zdaniem Sądu, kwestie terminologiczne nie mogą mieć w sprawie przesądzającego znaczenia. Legislator nie wprowadził żadnego stosownego pojęcia do języka normatywnego, nie licząc się z trudnościami przy ustalaniu prawidłowej wysokości należnych dotacji (o czym już wspomniano). Ograniczył się w związku z tym wyłącznie do uregulowania modelu ustalania, przekazywania w ratach oraz rozliczania się z przyznanych dotacji. Mimo to problem powstaje w każdym przypadku nieprawidłowości w procesie obliczenia wysokości należnej dotacji. Nawet wtedy, gdy przyczyną takich wadliwości okaże się ostatecznie jedynie popełniona omyłka rachunkowa, powstanie kwestia nazwania "dodatkowej" ("uzupełniającej", "wyrównawczej") części dotacji ustalonej już we właściwej wysokości i przekazanej na rzecz placówki po ewentualnej autokontroli samego organu, co niekoniecznie musi przecież w każdym przypadku nastąpić jeszcze w tym samym roku kalendarzowym, których dotyczy weryfikacja tego rodzaju.

Po siódme – choć temu argumentowi poruszonemu na koniec trzeba przypisać nader znaczącą wagę – przyjęcie takiej lub innej kwalifikacji: odszkodowanie albo dotacja (niezależnie od jej dodatkowego określenia jako uzupełniająca, wyrównawcza, częściowa i.t.p.), ma przede wszystkim znaczenie dla istnienia prawnego obowiązku ewentualnego rozliczenia się ze sposobu wykorzystania przyznanych, dodatkowych środków. Jest oczywiste, iż w razie uznania tych płatności za formę wyrównania uszczerbku, jakiego rzekomo doznał podmiot prowadzący placówkę, powinność taka by jej nie obciążała (jak trafnie przyjmuje strona skarżąca). Przeciwnie – w wypadku przyjęcia, iż chodzi jednak o dotację (czy też jej część, należną co prawda już pierwotnie, ale nie przekazaną wcześniej, niezależnie od powodów takiego stanu rzeczy), powinność taka obciąża stronę (jak przyjmuje organ).

W ocenie składu orzekającego, nie do przyjęcia jest zapatrywanie, że sposób wydatkowania środków celowych, przyznawanych ze środków publicznych pozostawał bez kontroli, poza sytuacjami, gdy przewidują to wyraźnie właściwe przepisy (chodzi np. o rzeczywiste odszkodowania za tzw. delikty władzy publicznej uregulowane w art. 417-4172 k.c.). W rozpoznawanym przypadku nie można zaś bezkrytycznie przyjąć – z powodów już wcześniej naprowadzonych – że sądy powszechne (a tym bardziej Gmina działająca w ramach samokontroli dotacji należnych za lata 2011 i 2013) wypowiadały się w kontekście dopiero co wskazanych przepisów.

Dokonując właściwej kwalifikacji środków przekazanych przez Gminę w 2014 r. trzeba mieć dodatkowo na uwadze następującą okoliczność. Nie można mianowicie skutecznie kwestionować poglądu, iż gdyby środki te zostały przekazane łącznie z dotacją należną już pierwotnie za rok 2013, choć wypłaconymi w niższej kwocie, wszystkie należności podlegałyby kontroli i rozliczeniu jako dotacja oświatowa. Charakteru kwoty wypłaconej w 2014 r. (jako dotacji), nie może absolutnie zmienić to, że została ona przekazana później niż należało, wskutek wadliwego, pierwotnego ustalenia jej wysokości. Natomiast potraktowanie kwoty przekazanej na rachunek placówki dopiero w 2014 r. jako odszkodowania (quasi-odszkodowania) – jak to czyni skarżąca – prowadziłoby do konsekwencji, których nie można aprobować. Część pierwotnie już należnej dotacji pozostawałaby przecież w tej sytuacji poza kontrolą, co umożliwiałoby dowolne wydatkowanie tych środków, mimo że w sytuacji typowej musiałyby być one przeznaczone wyłącznie na cele określone wprost w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Takie swoiste "wzbogacenie" majątku podmiotu prowadzącego placówkę oświatową (a nie samej placówki, na potrzeby której należności te należało wydatkować) nie znajduje żadnego normatywnego uzasadnienia.

W konkluzji tej części uzasadnienia, zważywszy na wszystkie przytoczone do tej pory argumenty, należy przyjąć, że kwocie przekazanej przez Gminę w 2014 r. należy przypisać charakter dotacji, a nie odszkodowania.

Dopuszczalności takiej oceny nie wyklucza wcale – jak twierdzi strona skarżąca – to, że dotacja przyznana na dany rok kalendarzowy (w ogólnej kwocie) przekazywana jest comiesięcznie na rachunek placówki w 12 częściach (ratach) do ostatniego dnia każdego miesiąca, z wyłączeniem grudnia, w którym zakreślono termin 15 grudnia (art. 90 ust. 3c u.s.g.).

Dopiero co przywołana regulacja tyczy sytuacji modelowej (ponownie wypada podkreślić tą okoliczność), tzn. przypadków, w których globalna wysokość dotacji za dany rok został ustalona w prawidłowej wysokości i nie jest kwestionowana. Tymczasem w sprawie mamy do czynienia z sytuacją wyjątkową. Jest oczywiste, że zasada przekazywania przysługującej dotacji w comiesięcznych ratach przewidziana w art. 90 ust. 3c u.s.g., nie może mieć wtedy zastosowania, tym bardziej w wypadku, gdy ostateczne, prawidłowe określenie ogólnej wysokości dotacji rocznej następuje z wieloletnim opóźnieniem. Niemniej kwota stanowiąca wyrównanie kwoty dotacji, nie przestaje być dotacją zważywszy na fakt w związku z jakimi zdarzeniami następuje jej wyliczenie i przekazanie dotowanemu podmiotowi.

Fakt ten ma niewątpliwie także wpływ na sposób rozliczania i weryfikowania dotacji przekazywanych z opóźnieniem. Skoro przekazana w roku 2014 kwota ma charakter dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, podlegającej wykorzystaniu i rozliczeniu według przewidzianych tam reguł, winna być rozliczona wydatkami z roku, w którym wyrównanie zostało przekazane.

VIII

Pozostałe zarzuty skargi należy ocenić następująco.

1. Za uzasadnione można uznać jedynie dwa zarzuty skargi. Rację trzeba mianowicie przyznać autorowi skargi, kiedy ten twierdzi, że:

• w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę tego samego organu Nr [...] z dnia [...] r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy P. przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego; nowela z dnia 11 listopada weszła bowiem w życie 3 grudnia 2014 r., po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego; nie obowiązywał więc w chwili wypłacenia "odszkodowania";

• Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie zakwestionowało również wskazanie jako podstawy prawnej pierwszoinstancyjnego orzeczenia (poddanego również kontroli Sądu w tej sprawie) art. 251 ustawy o finansach publicznych.

W odniesieniu do pierwszego z wyeksponowanych zarzutów trafnie zaakcentowano w skardze zasadę niedziałania prawa (także miejscowego) wstecz (lex retro non agit). Stosowanie tej reguły wykluczało zatem dopuszczalność stosowania nowych rozwiązań, wprowadzonych nowelą, o której mowa, zawartych w dodanych do § 5 uchwały pierwotnej (Nr [...] z dnia [...] r.), w postaci ustępów 5-10 normujących szczegółowo między innymi zasady rozliczania dotacji "przekazanych tytułem wyrównania za rok poprzedni". Skoro nowela (Nr [...] z dnia [...] r.) została opublikowana w Dz. Urz. Województwa D. w dniu [...]r., w związku z czym weszła w życie [...] r., przyjęte w nim rozwiązania prawne nie mogły być odnoszone do kwot zdarzeń zaistniałych wcześniej (do kwot przekazanych w lutym, maju i czerwcu 2014 r., jako wyrównanie dotacji należnych za lata 2011-2013).

Co do drugiego z zarzutów godzi się przede wszystkim przytoczyć istotnie (dla podjęcia w sprawie niewadliwego rozstrzygnięcia) postanowienia art. 251 ustawy o finansach publicznych: Wedle ust. 1 w tym art.: "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku." Stosownie natomiast do ust. 2 w tym samym artykule: "W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale." Zgodnie z ust. 4 tego artykułu: "Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach" (idzie o ustawę o systemie oświaty). Stosownie do ust. 5 "Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3."

Z hipotezy ust. 1 w art. 251 u.f.p. wynika, że zwrotowi podlega ta część dotacji, która nie została wykorzystana do końca roku budżetowego, w którym została ona przyznana i przekazana. Natomiast z niewykorzystaniem dotacji, mamy do czynienia, gdy beneficjent, któremu dotacja została udzielona nie udowodnił, że ją wykorzystał, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona.

Z postanowień ust. 4 w art. 251 u.p.f. natomiast wynika, że dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.), a nie samo wykonanie zadania polegające na wykorzystaniu zakupionych środków rzeczowych dla jego realizacji (w sprawie, zgodnie z art. 90 ust. 4d art. 90 ustawy o systemie oświaty, na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na pokrycie wydatków bieżących w tym zakresie).

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż przepis ten powinien zostać w sprawie zastosowany w odniesieniu do kwoty przekazanej stronie skarżącej w 2014 r.

Strona, której dotacja została udzielona, nie udowodniła, że kwotę tą wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona. Nie wykazała ona w ogóle sposobu wykorzystania tej kwoty (mimo informowania przez organ o takiej powinności). Jak wynika z akt sprawy, strona nie przedstawiła wymaganego przepisami prawa miejscowego formularza określonego § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Nr [...], ani w żaden inny sposób nie zliczyła się z wykorzystania przekazanych kwot wyrównania dotacji. Co więcej, strona nie uwiarygodniła poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania raty dotacji, ani wydatkami poniesionymi w roku 2013 a nieujętymi w rozliczeniu dotacji za ten rok (w przyznanej pierwotnie kwocie), ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji tj. 2014. W konsekwencji takiej sytuacji winien nastąpić zwrot przedmiotowej dotacji.

Natomiast art. 252 u.f.p. stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Wskazany ostatnio przepis dotyczy więc dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie albo w nadmiernej wysokości. Żadna z dopiero co wymienionych sytuacji nie miała zaś miejsca w rozpoznawanym przypadku.

Silnego zaakcentowania wymaga jednak, iż stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa przez organy obu instancji, polegające na nieuprawnionym wykorzystaniu do uzasadnienia podjętych decyzji przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. nowelizującej pierwotną uchwałę (Nr [...] z dnia [...] r.), a także na wskazaniu przez SKO niewłaściwej podstawy prawny rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Nie istniała zatem podstawa do wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Do takiej oceny uprawniają co najmniej następujące okoliczności.

Po pierwsze, chodzi o powinność pisemnego rozliczenia – do dnia 15 stycznia – z wykorzystanych dotacji, otrzymanych w roku poprzednim, obciążająca między innymi organy prowadzące na terenie Gminy niepubliczne przedszkola bądź niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego. Obowiązek ten proklamowany został w § 7 (w związku z § 1) uchwały Nr [...] z dnia [...] r., obowiązującym w niezmienionym brzmieniu od początku obowiązywania tej uchwały. Obowiązek taki wynikał zresztą także z poprzednio obwiązującej uchwały.

Skoro zatem w 2014 r. organ Gminy przekazał stronie skarżącej określoną kwotę tytułem uzupełnienia/wyrównania dotacji za rok 2013 – a prawidłowość takiej kwalifikacji tej sumy podziela także skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie (patrz wywody zawarte w poprzedniej – VII – części uzasadnienia wyroku) – przeto logiczną konsekwencją był obowiązek dokonania przez skarżącą pisemnego rozliczenia sposobu wykorzystania dotacji udzielonych w 2014 r., do dnia 15 stycznia 2015 r. O powinności tej skarżąca był informowana przy okazji przekazania sumy, jaką wypłacono w 2014 r. tytułem zaległości.

Po drugie, nawet bez uwzględnienia zapisów § 5 ust. 5-10 uchwały, wprowadzonych dopiero nowelą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., należy uznać – w związku z cytowanym brzmieniem art. 251 ust. 2 u.f.p. – że od dnia [...] r., a więc po upływie 15 dni od daty [...] r. wynikającej z zastosowania § 7 uchwały Nr [...] z dnia [...] r. organy były uprawnione do wydania zaskarżonych decyzji, jako efekt braku przedłożenia w tym czasie przez skarżącą pisemnego rozliczenia sposoby wykorzystania sum przekazanych jej w 2014 r.

2. Z wywodu pomieszczonego w punkcie poprzedzającym tej części uzasadnienia wynika już dodatkowo, iż niezasadny jest pierwszy zarzut skargi, rzekomego wydania zakwestionowanych decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę taką stanowią przecież: niewykonanie przez stronę obowiązku wynikającego z § 7 uchwały Nr [...] z dnia [...] r.; postanowienia § 8. tej uchwały, stanowiące, że: "1. Podmioty, o których mowa w § 1 uchwały zobowiązane są wykorzystać otrzymaną dotację do dnia 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym jej udzielono, a kwoty dotacji niewykorzystanych w tym terminie zwrócić do budżetu gminy P. do 31 stycznia następnego roku kalendarzowego. 2. Wykorzystanie dotacji, o którym mowa w ust. 1 następuje przez dokonanie zapłaty za zrealizowanie zadania, na które dotacja została przeznaczona"’ a także postanowienia wcześniej cytowanych ustępów art. 251 u.f.p.

Jak już wskazano, z niewykorzystaniem dotacji, mamy więc do czynienia, gdy strona, której dotacja została udzielona, nie udowodniła, że ją wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona, a z taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach faktycznych sprawy. Dlatego wydanie zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie we wskazanych przepisach.

Zdaniem Sądu, z problematyką poruszaną w tym miejscu uzasadnienia wiążą się ściśle kolejny zarzut skargi: naruszenia art. 6 w związku z art. 8 k.p.a. (poprzez oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o podstawę spoza źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji RP).

Rozumowania takiego nie sposób podzielić, jeśli zważyć na postanowienia wielokrotnie już przywoływanych przepisów: § 7 uchwały Nr [...] z dnia [...] r. oraz art. 251 u.f.p. Oba wskazane przepisy mieszczą się bez wątpienia w katalogu obowiązujących źródeł prawa w ujęciu konstytucyjnym: pierwszy jako element prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), drugi zaś jako przepis rangi ustawowej.

3. Ze względu na stanowisko zaprezentowane w poprzedniej (VII) części uzasadnienia – którego najistotniejszym elementem jest uznanie przez Sąd, że kwota przekazana skarżącej w 2014 r. stanowiła dotację (a nie odszkodowanie) – skład orzekający nie dopatrzył się uchybienia przez organy pozostałym przepisom ustawy o finansach publicznych (w tym art. 126, art. 131, art. 211 i art. 251), ze względu na "roczny" charakter dotacji oświatowych. Takiego charakteru dotacji nie negują w sprawie ani organy rozstrzygające, ani Sąd. Wskazać jednak należy, że przedmiotowa dotacja została przyznana do wydatkowania na zadania realizowane w ramach 2014 r. Obowiązek jej zwrotu nastąpił w związku z brakiem rozliczania jej wydatkowania za ten właśnie rok.

4. Orzekając w sprawie organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy oświatowej wskazanych przez autora skargi), co wynika z wywodów zamieszczonych w ramach poprzedniej (VII) części niniejszego uzasadnienia.

IX

Dotychczasowe rozważania dowodzą, iż poddane kontroli rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Kierując się przeto dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skargę należało w całości oddalić.