Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1271/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 383 §  1 pkt 5, § 5 i § 6
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J.K na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J.K. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]"r. Wojewoda, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015r. poz. 133 ze zm., dalej jako: "p.u.s.p.") oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy

(Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz. 112 ze zm., dalej jako: "k.w."), wydał zarządzenie astępcze nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Gminy J. K.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. W myśl art. 383 § 1 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5 obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania (§ 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (§ 6).

Wojewoda ustalił, że radna złożyła ślubowanie w dniu 1 grudnia 2015 r. Została wybrana na ławnika Sądu Okręgowego na kadencję 2012-2015 (nr legitymacji ‘[...]"). Radna, zgodnie z informacją Prezesa Sądu Okręgowego

zawartą w piśmie z dnia 1 lipca 2015 r., zrzekła się mandatu ławnika w dniu 23 marca 2015 r., przesyłając za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: "[...]", oświadczenie w tym przedmiocie. Wygaśnięcie mandatu ławnika nastąpiło z dniem 3 kwietnia 2015 r., na podstawie art. 166 § 3 ustawy p.u.s.p. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru ocenił, że została wyczerpana dyspozycja art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., bowiem radna zrzekła się funkcji ławnika po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, co skutkuje wygaśnięciem mandatu z mocy prawa.

Wojewoda wskazał, że do dnia 16 sierpnia 2015r. Rada Gminy, pomimo wezwania Wojewody z dnia 14 lipca 2015r. (doręczonego Gminie dnia 15 lipca 2015r.), nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnej, w związku z tym, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, wydanie zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej, stało się konieczne.

Rozstrzygnięcie powyższe zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. K., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych w związku z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w związku z art. 25 b u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż podstawą wygaśnięcia mandatu radnego jest łączenie tego mandatu z wykonywaniem funkcji ławnika sądowego, podczas gdy art. 25 b u.s.g. zawiera zamknięty katalog funkcji, z którymi nie można łączyć mandatu radnego;

- art. 383 § 1 pkt 5 k.w., poprzez zastosowanie tego przepisu, z którego wynika, iż podstawą wygaśnięcia mandatu radnego jest naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, przez co, w ocenie skarżącej, należy rozumieć podejmowanie

faktycznych czynności związanych z zajmowaną funkcją, podczas gdy skarżąca, pełniąca funkcję ławnika sądowego, od dnia złożenia ślubowania na radnego gminy, tj. od dnia 01 grudnia 2014r. do dnia stwierdzenia przez Prezesa Sądu Okręgowego

wygaśnięcia mandatu ławnika, tj. do dnia 03 kwietnia 2015r., nie podejmowała żadnych czynności związanych z pełnieniem funkcji ławnika, a zatem nie wykonywała określonych w odrębnych przepisach funkcji stanowiących podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze. zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zarządzenia zastępczego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a mianowicie z pominięciem wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień w toku rozpatrywania podstaw stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w konsekwencji czego organ administracji nie mógł dokonać oceny istotnej okoliczności, jaką w przedmiotowej sprawie jest niewykonywanie przez skarżącą funkcji ławnika sądowego w okresie od dnia złożenia ślubowania na radnego gminy do dnia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu ławnika;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zarządzenia zastępczego z pominięciem dowodów z dokumentów, a mianowicie pisma Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 11 sierpnia 2015r. oraz pisma Przewodniczącej Rady Ławniczej Sądu Okręgowego z dnia 06 sierpnia 2015r., z których to pism wynika, iż skarżąca od dnia złożenia ślubowania na radną gminy nie wykonywała czynności związanych z pełnieniem funkcji ławnika sądowego, a także poinformowała Radę Ławniczą oraz Prezesa Sądu Okręgowego o wyborze skarżącej na radną Rady Gminy ;

- art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przejawiające się podjęciem zarządzenia zastępczego bez zapewnienia skarżącej możliwości złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z powołanych dokumentów, które załączyła do skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w podanym okresie nie wykonywała funkcji ławnika, nie sposób więc uznać, aby doszło do naruszenia zakazu łączenia funkcji stanowiących podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wskazała, że podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2013r., sygn. akt II OSK 1813/13. Powołała się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2077r., sygn. K 8/07, zauważając, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Podniosła, że wygaśnięcie mandatu radnego jest niewątpliwie najdalej idącą sankcją oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego (pomijając oczywiście utratę tego prawa). Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego)

w okresie kadencji. Jak jednak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, sytuacje, w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji, należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór jest dokonywany bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania. Tym samym sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji wystąpienia jednoznacznych

i niebudzących wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Skarżąca podała, że oświadczenie

o zrzeczeniu się mandatu ławnika przesłała za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany adres mailowy w dniu 28 lutego 2015r., a zatem jeszcze przed upływem

3-miesiecznego okresu od dnia złożenia ślubowania. Z nieznanych jej przyczyn, oświadczenie to wpłynęło na wskazany adres dopiero w dniu 23 marca 2015r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody , wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów pełnomocnik wskazał, że art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wprowadził generalna zasadę, iż mandat radnego wygasa wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem funkcji lub działalności określonych w odrębnych przepisach. Zakazy te przewidziane zostały w ustawie o samorządzie gminnym, m.in. w art. 25b. Poza regulacjami zawartymi w ustawie samorządowej zakazy łączenia mandatu radnego z innymi funkcjami i stanowiskami zawarte zostały również w innych aktach prawnych, m.in. w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. W myśl przepisu tej ustawy - radni gminy, powiatu i województwa nie mogą pełnić funkcji ławnika. Jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona wart. 383 § 1 pkt 5. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Natomiast jeżeli niepołączalną z mandatem funkcję lub działalność wykonywała osoba, która uzyskała mandat radnego, przepis art. 383 § 5 daje jej możliwość usunięcia tej kolizji, zobowiązując do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Termin ten jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwione jakimikolwiek przyczynami. Oznacza to, że jeżeli radny nie zrzekł się funkcji lub nie zaprzestał działalności w ciągu trzech miesięcy od złożenia ślubowania, z chwilą upływu tego terminu pojawia się podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. W tym przypadku rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6).

Wyjaśniono, że w myśl § 3 art. 383 k.w. przed podjęciem uchwały należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Natomiast stosownie do art. 98a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa wart. 24b ust. 6 ( ... ) w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego ( ... ) nie podejmuje uchwały ( ... ) wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2). Wskazano, że zarządzenie zastępcze (art. 98a) jest jednym z aktów nadzoru, obok rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91), przewidzianych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres obowiązywania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć m.in. art. 7, 77 § 1 i art. 10 § 1 jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055110, LEX nr 786782, NSA zaakcentował, że art. 98a ust. 2 u.s.g. nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania, a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. przy wydawaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g,

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu zastępczym. Wyjaśnił, że samo poinformowanie rady ławniczej nie spełnia przesłanki zrzeczenia się funkcji ławnika. W tej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że od chwili zrzeczenia skarżąca faktycznie nie wykonywała funkcji ławnika. Pełnomocnik organu przedstawił dokument stanowiący wydruk ze skrzynki mailowej skarżącej, z którego wynika, że wysłała mail o zrzeczeniu się funkcji ławnika w dniu 28 lutego 2015r. Mail ten nie zawiera potwierdzenia otrzymania przez Prezesa Sądu Okręgowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) i art. 134 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził,

iż poddane kontroli zarządzenie zastępcze Wojewody, wydane zostało z naruszeniem art. 98 a ust. 2 u.s.g. Na zasadzie tego przepisu organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, jeżeli wbrew spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie stwierdza wygaśnięcia mandatu radnego, mimo ustawowego obowiązku, wynikającego z art. 383 § 2 k.w.

Bezspornie, w świetle obowiązujących przepisów, rada gminy ma trzy miesiące na stwierdzenie wygaśnięcia mandatu w drodze uchwały, licząc od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Natomiast w sytuacji, gdy organ gminy wbrew temu obowiązkowi nie podejmuje prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym

wojewody jest wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, a zatem wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. Od wykonania

ustawowego obowiązku wojewoda nie może odstąpić, jeżeli z niebudzących wątpliwości dowodów wynika, że nastąpiło złamanie przez radnego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 383 § 1 pkt 5 k.w.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o naruszenie zakazu wynikającego z art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p., zgodnie z którym ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Przy czym z systematyki art. 383 k.w. wynika, że w przypadku sprawowania funkcji, której zgodnie z odrębnymi przepisami nie można łączyć z mandatem radnego, konieczne jest po pierwsze niewykonywanie tej funkcji,

a po drugie konieczne jest dodatkowo zrzeczenie się tej funkcji, o czym mowa w § 5 i 6 tego artykułu. W unormowaniach tych ustawodawca wprost wskazuje, że radny "obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji", "w przypadku niezrzeczenia się funkcji... rada stwierdza wygaśnięcie mandatu". Stosownie do § 5 tego artykułu radny ma 3 miesiące na zrzeczenie się funkcji, liczone od dnia złożenia ślubowania. Zatem nie wystarczy samo tylko niewykonywanie tej funkcji, ale konieczne jest zrzeczenie się tej funkcji w określonym w ustawie terminie. Rozumieniu takiemu nie przeczy argumentacja wyrażona w powołanym w skardze wyroku NSA, który orzekał w innym stanie prawny, kiedy przedmiotowy zakaz jeszcze nie obowiązywał radnych i dla podkreślenia bezzasadności wygaszenia mandatu radnego, NSA zważył, że w stanie faktycznym sprawy radny nie wykonywał faktycznie tej funkcji.

Mając powyższe na uwadze, uwzględnić należało, że pełnomocnik Wojewody przedłożył na rozprawie dokument stanowiący wydruk ze skrzynki mailowej skarżącej, z którego wynika, że wysłała pocztą elektroniczną na prawidłowy adres oświadczenie o zrzeczeniu się funkcji ławnika w dniu 28 lutego 2015r. o godzinie 14:27. Mail ten nie zawiera co prawda potwierdzenia otrzymania przez Prezesa Sądu Okręgowego, jednak nie zostało w sprawie skutecznie zakwestionowane, że został on wysłany tego dnia i tego samego dnia powinien dotrzeć do adresata. Dokument ten skutecznie podważa ustalenie organu, które legło u podstaw zaskarżonego zarządzenia zastępczego, co do faktu, że skarżąca wiadomość elektroniczną z oświadczeniem o zrzeczeniu się funkcji ławnika przesłała dopiero w dniu 23 marca 2015r. Oceniając spełnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu organ nadzoru bazował jedynie na informacji Prezesa Sądu Okręgowego, bez zażądania informacji źródłowych, które wskazywałyby bezpośrednio, kiedy nadana została wiadomość skarżącej i czy, a jeżeli nie, to dlaczego nie dotarła do adresata w dniu jej wysłania. W takich okolicznościach, uwzględniając, że skarżąca wykazała też, że od momentu złożenia ślubowania nie wykonywała funkcji ławnika, z czym zgadza się też organ nadzoru, należało uznać, że brak było podstaw do podjęcia zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżony akt, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu stronie skarżącej kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.