Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2303/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1, 7, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3260/15 w sprawie ze skargi L. S. - kuratora spadku po zmarłej J. S. i M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3260/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L.S., kuratora spadku po zmarłej J.S. oraz M.L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 1979 r. nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1540 m² oraz działka nr [...] o powierzchni 154 m², zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], jako współwłasność S.P. w 147/200 części, A.H., L.H., W.H. - w 37/200 części, J.S. w 10/200 części, M.K. w 2/200 części, Z.P. w 2/200 części oraz W.M. w 2/200 części.

W piśmie z 30 sierpnia 2011 r. M.L., wykazując następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania wywłaszczeniowego S.P. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1997 r., sygn. akt [...]) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1979 r. nr [...], wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa.

W decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., organ I instancji odmówi stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły M.L. oraz kurator spadku po zmarłej J.S., radca prawny M.W..

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że, pomimo poszukiwań, w zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zachował się jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Nie odnaleziono również akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. Pozyskano natomiast akta archiwalne postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] o powierzchni 407 m², wywłaszczanej na ten sam cel publiczny - modernizację kina "[...]". W aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia tej działki zachowała się decyzja "lokalizacyjna" Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister podniósł, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Pomimo sformułowania w decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r., że działa on z urzędu, należy uznać, że w niniejszej sprawie sporządzony został wniosek o wywłaszczenie i, że zawierał on wymagane prawem załączniki. Wskazuje na to zachowany w analogicznej sprawie wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...] wniosek Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...] z 5 maja 1978 r. o wywłaszczenie działki [...] o powierzchni 407 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na cel rozbudowy kina. Do wspomnianego wniosku załączono dowody przeprowadzonej próby dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacji pod rozbudowę kina, plan realizacyjny oraz skrócony odpis z księgi wieczystej. Według Ministra, należy zauważyć, że w decyzji wywłaszczeniowej wydanej w analogicznym postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym przez ten sam organ, pomimo faktu, że postępowanie toczyło się na wniosek, również zawarto sformułowanie "działając z urzędu". Zdaniem organu II instancji, powyższe sformułowanie należy uznać za błąd, bowiem w rzeczywistości postępowania te były wszczynane na wniosek uprawnionego podmiotu. W ocenie organu odwoławczego, wobec faktu, że wywłaszczenie działki sąsiedniej o nr [...] nastąpiło na ten sam cel, a postępowanie prowadzono w analogicznym okresie przed tym samym organem, należy uznać, że również w przedmiotowej sprawie dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...] ubiegającym się o wywłaszczenie w rozumieniu art. 2 ust. 2 był Wydział Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...], a zatem podmiot uprawniony w myśl ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem Ministra, tezę tą potwierdza również fragment uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej (str. 4), mówiący o tym, że "o wywłaszczenie ubiega się terenowy organ administracji państwowej dysponujący odpowiednimi funduszami na wypłacenie odszkodowania".

Według organu, nie można więc uznać za trafny zarzutu skarżącej, że postępowanie toczyło się bez stosownego wniosku, a w decyzji wywłaszczeniowej nie określono na czyj wniosek postępowanie zostało wszczęte. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na cel modernizacji kina "[...]" w O., polegającej na przebudowie kina na kinoteatr z jednoczesnym wykonaniem nowych dróg dojazdowych i parkingu.

Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że wspomniany cel należy uznać za cel użyteczności publicznej, bowiem należy do kategorii celów społecznie użytecznych. Niezbędność wywłaszczenia na wyżej wspomniany cel publiczny potwierdza zachowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (modernizacji kina "[...]"), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę. Z decyzji wynika również, że miejsce inwestycji jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] w dniu 28 grudnia 1974 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wad decyzji z [...] sierpnia 1978 r., organ II instancji wskazał, że badanie zarzutów dotyczących tej decyzji wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Na powyższą decyzją skargi wniosły L.S., kurator spadku po zmarłej J.S. oraz M.L.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargi oddalił. Podniósł, że organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skarg organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Sąd nie zgodził się też z zarzutem M.W. dotyczącym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. Ustosunkował się do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniach, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Wojewoda [...]. Ustalenia te znajdują swój wyraz w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach M.W. oraz M.L. Sąd wskazał, że w decyzji z [...] czerwca 2014 r. organ II instancji wyjaśnił, że pomimo poszukiwań, w zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz nr [...] zachował się jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Nie odnaleziono również akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. Pozyskano natomiast akta archiwalne postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] o pow. 407 m² wywłaszczanej na ten sam cel publiczny - modernizację kina "[...]". W aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia działki nr [...] zachowała się decyzja "lokalizacyjna" z dnia [...] sierpnia 1978 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy badanie prawidłowości orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1979 r., niewątpliwie było utrudnione, gdyż organy nie dysponowały pełną dokumentacją postępowania wywłaszczeniowego. Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegająca kontroli nadzorczej w sposób oczywisty nastręczało trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy, tak jak w niniejszym przypadku, wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia, z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji, potwierdzić ani wykluczyć nie można.

Organ I instancji podjął jednak wszelkie działania w celu odnalezienia, zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okazały się bezskuteczne, organ miał podstawy by oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodziły z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. W tej sprawie decyzja wywłaszczeniowa poddana została kontroli przez organy obu instancji pod katem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne było dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy ujawnione ewentualnie naruszenia mają charakter rażący.

W postępowaniu nadzorczym przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego jest niezbędne, gdy istnieje wyraźny konflikt między obowiązkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem, a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa.

W piśmie z 12 września 2011 r. Urząd Miasta i Gminy w [...] nadesłał akta archiwalne o symbolu [...] (dawne [...]) dotyczące postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1979 r., znak [...] , orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej jako własność Z.P.

W zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia gruntów stanowiących działki nr [...] oraz [...] zachowany został w zasobie Urzędu Miasta i Gminy w [...] jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę (pismo Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 2012 r. znak [...]). Dokumentacji wywłaszczeniowej nie udało się odnaleźć także w Archiwum Akt Nowych (pismo z 25 lipca 2013 r.. znak [...]), Archiwum Państwowym w [...] (pismo z 9 października 2013 r., znak [...]), [...] Centrum Kultury (pismo z 17 lipca 2013 r.. znak [...]). Pomimo poszukiwań nie zostały również odnalezione akta zakończone decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z [...] sierpnia 1978 r., znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny na remont kapitalny kina "[...]" (pismo Archiwum Państwowego w [...] z 13 grudnia 2011 r. znak [...]). Pozyskany natomiast został odpis wskazanej decyzji znajdujący się w aktach archiwalnych o sygnaturze [...].

Odnosząc się do zarzutu M.W., że brak w decyzji wywłaszczeniowej określenia kwoty na jaką została oszacowana wartość wywłaszczanych nieruchomości uniemożliwia określenie właściwości organu, który był uprawniony do wydania decyzji wywłaszczeniowej Sąd wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ww. ustawy, o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowej. Z wnioskiem o wywłaszczenie mógł wystąpić każdy organ administracji państwowej, zarówno naczelny, jak i terenowy.

W ocenie Sądu, pomimo sformułowania w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1979 r., że działa on z urzędu, należy uznać, że sporządzony został wniosek o wywłaszczenie i że zawierał on wymagane prawem załączniki. Wskazuje na to zachowany w analogicznej sprawie wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...] wniosek Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...] z 5 maja 1978 r. o wywłaszczenie działki [...] o pow. 407 m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na cel rozbudowy kina. Do wniosku załączono dowody przeprowadzonej próby dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacji pod rozbudowę kina, plan realizacyjny oraz skrócony odpis z księgi wieczystej. W decyzji wywłaszczeniowej wydanej w analogicznym postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym przez ten sam organ, pomimo faktu, że postępowanie toczyło się na wniosek, również zawarto sformułowanie "działając z urzędu". Według Sądu, organy zasadnie uznały to określenie za błąd, bowiem w rzeczywistości postępowania te były wszczynane na wniosek uprawnionego podmiotu. Wobec faktu, że wywłaszczenie działki sąsiedniej o nr [...] nastąpiło na ten sam cel, a postępowanie prowadzono w analogicznym okresie przed tym samym organem, Sąd wskazał, że należy uznać, że również w tej sprawie ubiegającym się o wywłaszczenie w rozumieniu art. 2 ust. 2 był Wydział Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...]. Potwierdzeniem tego jest także fragment uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej (str. 4), z którego wynika że o wywłaszczenie ubiega się terenowy organ administracji państwowej dysponujący odpowiednimi funduszami na wypłacenie odszkodowania.

Nie można zatem, zdaniem Sądu, podzielić zarzutu M.W. - kurator spadku po zmarłej J.S., że postępowanie toczyło się bez stosownego wniosku, a w decyzji wywłaszczeniowej nie określono na czyj wniosek postępowanie zostało wszczęte, co zdaniem skarżącej stanowiłoby uchybienie, które przesądziłoby o nieważności tej decyzji.

Powołując art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd podniósł, że z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na cel modernizacji kina "[...]" w [...], polegającej na przebudowie kina na kinoteatr z jednoczesnym wykonaniem nowych dróg dojazdowych i parkingu. Wskazany w decyzji cel był niewątpliwie związany ze sferą użyteczności publicznej, gdyż należy do kategorii celów społecznie użytecznych. O tym, że cel modernizacji kina służyć miał ogółowi społeczności mieszkańców świadczy również zaangażowanie mieszkańców poprzez aktywny udział w Społecznym Komitecie Budowy Obiektów Kulturalnych w [...], partycypującym w kosztach przebudowy. Ww. Komitet przeprowadził zbiórkę pieniężną wśród mieszkańców, zakładów pracy, organizacji społecznych. Potwierdza to sprawozdanie Społecznego Komitetu Budowy Obiektów Kulturalnych w [...] z 19 stycznia 1980 r. przesłanego przy piśmie [...] Centrum Kultury z 17 lipca 2013 r. W niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia na wyżej wspomniany cel publiczny potwierdza treść zachowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (modernizacji kina "[...]"), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. wynika również, że miejsce inwestycji jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] w dniu 28 grudnia 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach dotyczących wad decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wynik procesowy ograniczony zakresem rozpatrzenia wniosku M.L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1979 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. oznaczonej w ewidencji gruntów według stanu na dzień przejęcia jako działek: nr [...] o powierzchni 1540 m² oraz nr [...] o powierzchni 154 m². W ocenie Sądu, badanie zarzutów skarżących dotyczących decyzji z [...] sierpnia 1978 r. wykracza poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1979 r.

Nie można zgodzić się, w opinii Sądu, z zarzutem kurator spadku po zmarłej J.S., że w niniejszej sprawie prawo dysponowania nieruchomością zostało nabyte dopiero na mocy decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r., a więc przeszło rok i 2 miesiące po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i dopiero wówczas można było się ubiegać o pozwolenie na budowę. Tym samym zdaniem skarżącej, roczny termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę, stanowiącego warunek zachowania ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, nie mógł zostać zachowany i to już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Według obowiązującego wówczas art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38. poz. 229) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń. Oznacza to, że obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane przewidywały konstrukcję normatywną rozstrzygnięć zatwierdzających plan realizacyjny i udzielających pozwolenia na budowę. Analiza treści ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. pozwala na stwierdzenie, że z takim rodzajem rozstrzygnięcia zintegrowanego mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Decyzja ta w pkt 1 ustalała miejsce i warunki realizacji inwestycji, w pkt 2 zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, a w pkt 3 udzielała pozwolenia na budowę inwestycji.

W tej sprawie nie można mówić zatem o konieczności stosowania regulacji zobowiązującej inwestora do wystąpienia w ciągu jednego roku o pozwolenie na budowę, gdyż podmiot ten pozwolenie to uzyskał już w decyzji z [...] sierpnia 1978 r. W ocenie Sądu, w konsekwencji nie wystąpiła przesłanka utraty ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, określona w art. 21 ust 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, wbrew zarzutom skarżących, dysponował ważną, funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny decyzji z [...] października 1979 r. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej, w dniu 10 stycznia 1979 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, której celem było m. in. zbadanie przesłanek materialnoprawnych wywłaszczenia. Prawidłowo zatem ustaliły organy obu instancji, że oceniana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1979 r. spełniała przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Według art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej starania o nabycie nieruchomości w drodze administracyjnej nie dały pozytywnego rezultatu, a zatem spełniony został wymóg wskazany w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego strony zostały zawiadomione w piśmie z 11 grudnia 1978 r. Na podstawie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachował się protokół rozprawy jednakże, jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu 10 stycznia 1979 r. Orzekając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyjęto opinie biegłych z listy Wojewody [...], inż. W.S. oraz inż. W.S. Opinie biegłych nie zachowały się w aktach sprawy. Brak dokumentów dowodzących udziału biegłych w rozprawie nie może świadczyć o tym, że biegli nie uczestniczyli w postępowaniu. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania, zaś strony nie kwestionują tego faktu.

W ocenie Sądu, brak zachowanej opinii szacunkowej nie pozwalał organowi nadzoru na weryfikację prawidłowości wyliczenia kwoty odszkodowania przysługującej za wywłaszczony grunt. Należy wskazać jednocześnie, że organ wywłaszczeniowy szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób i za jakie składniki zostało wyliczone odszkodowanie, przywołując przy tym właściwe podstawy prawne.

Zdaniem Sądu, skoro odszkodowanie zostało ustalone przez uprawnionego biegłego oraz na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, wskazujących w sposób jasny podstawę jego obliczenia, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw do kwestionowania poprawności ustalonej kwoty odszkodowania.

Sąd nie podzielił zarzutu M.W. - kurator spadku po zmarłej J.S., że brak w uzasadnieniu decyzji informacji odnośnie tego, na jaką kwotę została oszacowana wartość wywłaszczonych nieruchomości, uniemożliwia z jednej strony ustalenie tego, czy w prawidłowy sposób zostało wyliczone odszkodowanie dla właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a z drugiej strony uniemożliwia określenie właściwości organu, który w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym uprawniony był do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. nakazywał w decyzji ustalić jednocześnie odszkodowanie oraz termin jego zapłaty. Ustawodawca nie przewidział wprost obowiązku wskazania w decyzji na jaką kwotę została oszacowana wartość wywłaszczonych nieruchomości. W związku z tym brak odniesienia się do tego elementu w uzasadnieniu decyzji z [...] października 1979 r. nie może uniemożliwiać określenie właściwości organu, który w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym uprawniony był do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Według art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, szczegółowe uzasadnienie faktycznie i prawne. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1979 r., nr [...] wskazuje przedmiot wywłaszczenia (zabudowane działki nr [...] i nr [...]), wskazuje także Naczelnika Miasta i Gminy w [...] jako wnioskodawcę wywłaszczenia, ustala odszkodowanie w wysokości 253.595 zł za wywłaszczoną nieruchomość, wskazuje uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz termin jego zapłaty, zawiera także szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M.L. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a to poprzez brak rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji, skutkujące nieuchyleniem tej decyzji, pomimo, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w szczególności na niezweryfikowanie przez organ, czy decyzja z [...] sierpnia 1978 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz udzielenia na budowę, stanowiąca - zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - przesłankę wstępną wydania decyzji wywłaszczeniowej, obejmowała w ogóle wywłaszczona nieruchomość, składającą się z działek o nr [...] i [...], gdy tymczasem powołana decyzja Wojewody [...] nie mogła odnieść się do wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w dacie jej wydania inwestorowi nie przysługiwało prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co z kolei wyłączało udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie planu realizacyjnego, a to zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1978 r. - Prawo budowlane w zw. z § 20 ust. 3 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie dotyczyła nieruchomości wywłaszczonej, skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1979 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to z uwagi na fakt, że warunkiem koniecznym wywłaszczenia nieruchomości było uprzednie dysponowanie zatwierdzeniem planu realizacyjnego dla inwestycji planowanej do zrealizowania na nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nigdy - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie kwestionowała legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. Istotna zastrzeżeń formułowanych przez skarżącą sprowadzała się do tego, że decyzja ta nie mogła odnosić się do wywłaszczonej nieruchomości i że kwestia ta w ogóle nie został zbadana przez organ. Organ nie ustalił czy decyzja ta obejmowała swym zakresem działki podlegające wywłaszczeniu, a tym samym czy zrealizowana została formalna przesłanka wywłaszczenia. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie obejmowała swym zakresem wywłaszczonych decyzją z [...] października 1979 r. działek. Na poparcie tego stanowiska przedstawiono stosowna argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Analizowana w tych granicach skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie dowody organy obu instancji winny były przeprowadzić, by z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i dopełnieniem obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ustalić w sposób odmienny stan faktyczny, ani na czym polega naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a które to uchybienia skutkować miałyby nieprawidłową oceną legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1979 r. nr [...], Naczelnika Miasta i Gminy w [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1540 m² oraz działka nr [...] o powierzchni 154 m².

Jak wynika z akt sprawy, z "Planu zagospodarowania terenu" kina "[...]" z dnia 23 czerwca 1977 r. stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na remont kapitalny kina "[...]", a także map stanowiących załączniki do tego dokumentu, teren objęty lokalizacją położony jest na terenie miasta O. przy zbiegu ulic [...] i [...]. Jest nieuporządkowany, prowizorycznie ogrodzony i częściowo zabudowany. Zabudowę stanowi istniejący budynek kina oraz budynki gospodarcze nieużytkowane w złym stanie technicznym, przewidziane do rozbiórki. Z części dotyczącej "Bilansu terenu i wskaźników urbanistycznych" wynika z kolei, że powierzchnia terenu objętego lokalizacją to 3 133 m², a terenu poza granicami lokalizacji ale objętego zagospodarowaniem wynosi 840 m², co łącznie daje 3 973 m². Nadto z decyzji z dnia 28 sierpnia 1978 r. wynika, że miejsce inwestycji jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] w dniu [...] grudnia 1974 r. Biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dokumenty zarówno te wskazane wyżej (także mapy), jak i inne stanowiące akta administracyjne tej sprawy, aczkolwiek dotyczące wywłaszczenia innej nieruchomości, o pow. 407 m², wskazać trzeba, że organy orzekające w tej sprawie prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny, dochodząc do przekonania, że decyzja z 1978 r. obejmowała wywłaszczoną nieruchomość, składającą się z działek o nr [...] o pow. 1540 m² oraz działka nr [...] o pow. 154 m².

Zgodzić trzeba się w tym miejscu z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że skarżąca kasacyjnie nie domagała się badania legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., a jedynie zbadania czy swym zakresem obejmowała sporne działki. Innymi słowy, skarżąca dążyła do zbadania przez organ tej decyzji jako jednego z dowodów w sprawie. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji w tej części, jednakże nie ma to wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Sąd nie stwierdził zarzucanego m. in. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy.

Przypomnieć należy, że kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nawet naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej w argumentacji skarżącej podstaw do uznania, iż decyzja Naczelnik Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowa jest tym samym ocena Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1979 r. odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.