Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 18/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 211
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można zadąć wznowienia postępowania.

TEZY

W sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można zadąć wznowienia postępowania.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 30 listopada 1993 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do rozpatrzenia przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy w świetle art. 211 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 399 i 361 Kodeksu postępowania cywilnego można żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem sądu administracyjnego?

postanowił: odmówić podjęcia uchwały.


UZASADNIENIE

1. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi Najwyższemu wniosek o podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne wynikające z cytowanego wyżej pytania.

W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargi o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego, zakończonego postanowieniem tego sądu, powołując się na art. 399 Kpc w związku z art. 211 Kpa, według którego wznowienie postępowania jest dopuszczalne w sprawach zakończonych prawomocnym wyrokiem. Przykładowo dołączył do wniosku odpis postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 1992 r. I SA 842/92, zawierającego odrzucenie skargi o wznowienie postępowania.

Zdaniem wnioskodawcy, pogląd ten budzi wątpliwości /aczkolwiek znajduje pewne potwierdzenie w doktrynie/ z tego względu, że art. 361 Kpc normuje, iż do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej. Uważa za wątpliwe, czy art. 399 Kpc stanowi lex specialis względem art. 361 Kpc w sytuacji, gdy pierwszy z tych przepisów nie wyraża reguły niewzruszalności postępowania zakończonego postanowieniem.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że ścieśniające interpretowanie art. 399 Kpc byłoby trudne do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/, gdyż uniemożliwiłoby skorygowanie błędnych orzeczeń sądowych oraz ograniczałoby zasięg sądowej kontroli aktów administracyjnych i naruszałoby europejskie standardy /prawa do sądu/ w sferze publicznych praw podmiotowych.

Obecna praktyka sądowa i wykładnia doktrynalna wydaje się uchybiać międzynarodowym zobowiązaniom Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich.

Powyższe względy - zdaniem wnioskodawcy - wymagają autorytatywnego rozstrzygnięcia nasuwającego poważne wątpliwości i przedstawionego na wstępie zagadnienia prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W przepisach dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym nie została uregulowana problematyka wznowienia postępowania. Z tego względu - zgodnie z art. 211 Kpa - stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Odesłanie zawarte w art. 211 Kpa pozwala więc na stosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym przepisów postępowania cywilnego, regulujących instytucje procesową wznowienia postępowania w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie sądowym i doktrynie prawa. Przedstawione zagadnienie prawne wymaga zatem rozważenia na tle ustalonej praktyki sądów powszechnych i sądowo-administracyjnej oraz wykładni prawa.

2. Wśród rodzajów postępowań cywilnych, uregulowanych w kodeksie postępowania cywilnego, wznowienia postępowania występuje w czterech z nich, a mianowicie w procesie /art. 399-416/, postępowaniu nieprocesowym /art. 524/, w postępowaniu o uznanie orzeczeń sądów zagranicznych /art. 1148 par. 3/ i postępowaniu dotyczącym wykonalności orzeczeń sądów zagranicznych i ugód zawartych przed takimi sądami /art. 1151 par. 2/. Nie jest znane wznowienie w postępowaniu egzekucyjnym, zabezpieczającym, w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i przed sądem polubownym. Z postępowań cywilnych, w których jest dopuszczalne wznowienie, zasługuje na uwagę regulacja prawna zawarta w kodeksie postępowania cywilnego w odniesieniu do wznowienia w procesie i postępowaniu nieprocesowym, gdyż wznowienia występujące w innych postępowaniach są wyjątkiem od podstawowej regulacji instytucji wznowienia postępowania w procesie.

W myśl art. 399 Kpc, można żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem, co oznacza, że także wyrokiem wstępnym, częściowym, uzupełniającym i zaocznym. Nie można wnieść skargi o wznowienie od wyroku sądu rewizyjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania. Od reguły wyrażonej w art. 399 Kpc kodeks postępowania wprowadza trzy wyjątki, wymienione w art. 400, art. 402 i art. 416 Kpc, które nie pozostają w związku z przedstawionym zagadnieniem prawnym.

Stosowanie do art. 524 Kpc, w postępowaniu nieprocesowym można żądać wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem orzekającym co do istoty sprawy /postanowieniem merytorycznym/, co stanowi wyjątek od reguły wynikającej z art. 399 Kpc.

Od reguły tej istnieją także trzy wyjątki, a mianowicie wprowadzone przepisami art. 402 w związku z art. 13 par. 2 Kpc, art. 524 par. 1 w związku z art. 523, art. 542 i art. 577 Kpc.

Wskazane wyżej wyjątki od reguł podstawowych wznowienia, istniejące w procesie i postępowaniu nieprawomocnym, mogą być pominięte w dalszych rozważaniach, gdyż nie zawierają materiału, który mógłby być pomocny przy rozwiązywaniu przedstawionego zagadnienia prawnego.

Jeśli chodzi o wznowienie w postępowaniu cywilnym, to w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego /z wyjątkiem zakwestionowanych w literaturze prawniczej wypadków/ nie budzi wątpliwości pogląd, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania tylko od prawomocnych orzeczeń co do istoty sprawy, tj. od wyroków /art. 399 Kpc/ i postanowień zawierających merytoryczne rozstrzygnięcia, wydanych w postępowaniu nieprocesowym, mających analogiczny charakter jak wyroki /art. 524 par. 1 Kpc/. Odosobnione pozostało w przedwojennej judykaturze orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1936 r. CI 136/35 /"Zbiór Orzeczeń" 1937 r. poz. 243/, dopuszczające wznowienie postępowania od postanowień umarzających postępowanie "na zawsze".

Zakwestionowano też w doktrynie prawa wyrażoną w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 1962 r. 1 Cr 542/62 /RPEiS 1967 nr 3 str. 333/ tezę, w myśl której możliwe jest wznowienie postępowania zakończonego ugodą /ściślej zakończonego postanowieniem o umorzeniu postępowania/ w wyniku zawarcia ugody, jak również pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1961 r. 2 Co 3/61, w myśl którego możliwe jest wznowienie postępowania umorzonego na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37/. W orzeczeniu tym błędnie przyjęto, jakoby umorzenie postępowania dokonane zostało przez sąd, gdy tymczasem nastąpiło ono z mocy prawa, a sąd wydał jedynie postanowienie stwierdzające to umorzenie. Należy jeszcze dodać, że w postanowieniu z dnia 4 stycznia 1973 r. I CZ 132/72 /OSNCP 1973 z. 7-8 poz. 143/, Sąd Najwyższy stwierdził, że "skarga o wznowienie postępowania przysługuje nie tylko od prawomocnego wyroku, lecz także od każdego prawomocnego orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie /nakaz zapłaty w postępowaniu nakazowym, postanowienie w postępowaniu nieprocesowym/". Także powyższe stwierdzenie wzbudzało dyskusję w której podkreślono, że art. 399 Kpc, odnoszący się do prawomocnych wyroków, nie wspomina o takich orzeczeniach, które na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania cywilnego zarówno w skutkach z wyrokami /prawomocny nakaz zapłaty/.

W piśmiennictwie prawniczym (...) ugruntowany jest pogląd, że wznowienie postępowania przysługuje w procesie tylko od prawomocnych wyroków /art. 399 Kpc/. Kategoryczna treść tego przepisu i wyjątkowość instytucji wznowienia postępowania wykluczają dopuszczalność wznowienia od postanowień wydanych w procesie. Jeżeli przepisy postępowania cywilnego nie przewidują wydania wyroku rozstrzygającego o przedmiocie żądania, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, to sąd wydaje w toku postępowania rozstrzygnięcia o charakterze procesowym w postaci postanowienia /art. 354 Kpc/.

Artykuł 361 Kpc stwierdzając, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jednocześnie zaznacza, że może to nastąpić tylko wtedy, "jeżeli kodeks postępowania cywilnego nie stanowi inaczej". W takim ujęciu - zdaniem Sądu Najwyższego - należy traktować ten przepis jako lex specialis, który nie podlega wykładni rozszerzającej. Nie może więc art. 361 Kpc być stosowany odpowiednio w odniesieniu do prawomocnych postanowień, jeżeli szczególny przepis nie przewiduje wyraźnie, że przysługuje od nich skarga o wznowienie postępowania, jak np. art. 524 Kpc. Z uzasadnienia nie wynika, aby Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionował jednolite zgodne stanowisko doktryny i orzecznictwa dotyczące wznowienia w postępowaniu cywilnym, w tym niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wydaniem w postępowaniu procesowym postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

3. Jeśli chodzi o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to powstaje kwestia, w jakiej relacji pozostają przepisy kodeksu postępowania cywilnego o wznowieniu w postępowaniu przed sądem administracynym. Przepisy Działu VI o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego, zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego, oraz ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ nie zawierają ani regulacji dotyczącej wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, ani nie odsyłają do stosowania przed sądem administracyjnym przepisów o wznowieniu postępowania, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczna. Artykuł 211 Kpa stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w dziale dotyczącym zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego "stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego; rozpoznanie skargi następuje według przepisów tego kodeksu o postępowaniu rewizyjnym". W przepisie tym zawarte są dwa odesłania, tj. do przepisów kodeksu postępowania cywilnego w ogóle i w szczególności do przepisów o postępowaniu rewizyjnym.

Jeśli chodzi o pierwsze odesłanie, to pozwala ono wykorzystać dotychczasowe ustalenia nauki i praktyki odnoszące się do analogicznych odesłań do instytucji procesowych, uregulowanych w innych aktach prawnych, a w omawianym wypadku w kodeksie postępowania cywilnego, który wyczerpująco reguluje proces cywilny jako główny tryb postępowania rozpoznawczego w sprawach cywilnych, a do innych rodzajów postępowań sądowych, unormowanych w kodeksie postępowania cywilnego, poleca stosować odpowiednio przepisy o procesie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej /art. 13 par. 2 Kpc/.

W kwestii wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym mają odpowiednio zastosowanie art. 399-416 Kpc, odnoszące się do postępowań zakończonych prawomocnym wyrokiem, inne zaś przepisy kodeksu postępowania cywilnego mają charakter przepisów uzupełniających lub posiłkowych. Stosując je należy uwzględnić odmienny charakter postępowania, w którym, mają być posiłkowo zastosowane. Dopuszczalne są przeto pewne modyfikacje związane z odmiennym charakterem i przedmiotem danego postępowania. Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym nie jest rozpoznawanie spraw w drugiej instancji, ale kontrola sądowa decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy posiłkowym stosowaniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, i to kontrola tylko legalności decyzji stanowiących o indywidualnych uprawnieniach i obowiązkach. Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy pod względem merytorycznym w takim znaczeniu, jakie ma rozstrzygnięcie sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Sąd Administracyjny nie wydaje zatem orzeczenia co do istoty sprawy, lecz orzeka tylko o zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Dlatego do wyroków sądu administracyjnego, w pewnym zakresie podobnych do wyroków rewizyjnych, mają odpowiednie zastosowanie art. 399 i nast. Kpc.

W pierwszych latach obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./ pojawiły się nawet sporadyczne wypowiedzi w doktrynie, sprzeciwiające się w ogóle dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na to, czy orzeczenie to ma postać wyroku, czy postanowienia. Głównym oponentem był W. Siedlecki, który w głosie do postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 1983 r. SA/Kr 392/82 /OSPiKA 1984, z. 2 poz. 23/ stwierdził, że uznanie dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania zakończonego orzeczenia NSA budzi poważne zastrzeżenia. Spośród argumentów wspierających jego stanowisko warto przytoczyć najważniejsze:

a/ art. 211 Kpa o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przepisów kodeksu postępowania cywilnego w sprawach nie uregulowanych w Dziale VI tegoż kodeksu wiąże to bezpośrednio ze stosowaniem przepisów Kpc o postępowaniu rewizyjnym /zdanie 2 art. 211 Kpa/, tymczasem według art. 406 Kpc do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się przepisy o postępowaniu przed sądem I instancji;

b/ skarga o wznowienie postępowania służy ponownemu rozpoznaniu sprawy co do jej istoty /od samego początku/; orzeczenie wydane w wyniku rozpoznania skargi o wznowienie ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, tymczasem wyrok sądu administracyjnego nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy, lecz orzeczeniem o zgodności z prawem /legalności/ decyzji administracyjnej.

Ostatecznie jednak w piśmiennictwie prawniczym ugruntowało się zapatrywanie, że wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dopuszczalne, i pogląd ten od kilku lat nie wzbudza już wątpliwości. Jednocześnie w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie NSA panuje zgoda co do tego, że można wznowić jedynie postępowanie, które zakończyło się wydaniem wyroku. Niedopuszczalne natomiast jest wznowienie postępowania zakończonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wydaniem postanowienia, choćby to było postanowienie kończące postępowanie w sprawie, np. o umorzeniu postępowania /art. 355 Kpc w związku z art. 211 Kpa/, o odrzuceniu skargi /art. 204 par. 1 Kpa/, o oddaleniu /odrzuceniu/ wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi /art. 204 par. 2 Kpa/.

U podłoża tak rozumianej dopuszczalności wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego leży procesowocywilistyczne pojmowanie dopuszczalności skargi o wznowienie, w szczególności zaś przyjęta na gruncie kodeksu postępowania cywilnego koncepcja, że warunkiem przedmiotowym skargi jest istnienie prawomocnego orzeczenia zawierającego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tezie orzeczenia z dnia 28 kwietnia 1984 r. SA/Wr. 238/83 /ONSA 1983 Nr 1 poz. 29/ także przyjął, że "(...) zgodnie z art. 399 Kpc niedopuszczalna jest skarga o wznowienie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zakończonego postanowieniem odrzucającym skargę administracyjną". Według art. 399 Kpc, warunkiem dopuszczalności skargi jest nie tylko istnienie prawomocnego orzeczenia sądu, ale także to, by prawomocne orzeczenie rozstrzygało sprawę co do jej istoty, czyli było wyrokiem. Także zwrot "w wypadkach przewidzianych w dziale niniejszym (...)", użyty w wymienionym przepisie, przemawia za tym, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko do wyroków. Przepisy Działu VI Kpc zatytułowanego "Wznowienie postępowania", zawierającego artykuły od 399 do 416, stanowią bowiem wyłącznie o "wyrokach" /np. art. 402, art. 403, art. 408, art. 416/. Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich wynikają z treści art. 361 Kpc, zgodnie z którym: "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli kodeks nie stanowi inaczej". Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepis ten pozwala w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu procesowym, zakończonej wydaniem postanowienia, wznowić postępowanie, gdyż art. 361 Kpc daje możność zastosowania przepisów o wyrokach, a z art. 399 Kpc wynika, że wznowienie jest możliwe, gdy postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem. Z kolei odesłanie zawarte w art. 211 Kpa pozwala na stosowanie przepisów o wznowieniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Instytucja wznowienia postępowania łączy się z prawomocnością wyroku, a przede wszystkim ze skutkiem tej prawomocności, polegającym na powadze rzeczy osądzonej, czyli na rozstrzygnięciu istoty sprawy. Natomiast postanowienia wydane w procesie cywilnym, chociażby kończyły postępowanie w sprawie, wywołują skutki tylko co do samego postępowania. Z tego punktu widzenia postanowień tych nie może dotyczyć wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 363 par. 1 Kpc, w związku z art. 211 Kpa, orzeczenia sądu administracyjnego są prawomocne, gdyż nie przysługuje od nich zwykły środek odwoławczy. Od takich wyroków - stosowanie do art. 399 Kpc - można żądać wznowienia postępowania. Nie można natomiast żądać wznowienia postępowania, zakończonego przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym orzeczeniem, które nie jest wyrokiem, lecz prawomocnym postanowieniem rozstrzygającym kwestie procesowe. Do tych postanowień nie można stosować odpowiednio przepisów o wyrokach w wypadkach, gdy kodeks postępowania cywilnego wyraźnie reguluje to inaczej, mówiąc o wznowieniu postępowania w odniesieniu do postępowań, które zostały zakończone prawomocnym wyrokiem. Sąd powszechny nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w postępowaniu rozpoznawczym w procesie w formie postępowania, lecz wyrokiem. Analogicznie jak sąd rewizyjny, orzeka wyrokiem sąd administracyjny. Rozpoznanie skargi następuje, w myśl art. 211 Kpa, według przepisów kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu rewizyjnym. Do postępowania przed sądem administracyjnym nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. W postępowaniu nieprocesowym sąd rozstrzyga sprawę postanowieniem co do istoty sprawy. Jednakże jest to szczególna regulacja prawna w postępowaniu nieprocesowym, odmienna niż w procesie.

O tym, że skarga o wznowienie postępowania przysługuje tylko od orzeczenia co do istoty sprawy, a nie od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, przekonuje m.in. treść art. 524 par. 1 Kpc. Przepis ten wyraźnie zastrzega, że uczestnik postępowania może żądać wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem orzekającym "co do istoty sprawy". Tym samym ustawodawca dał pośrednio wyraz temu, że gdy chodzi o postanowienia, to wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne od wszystkich postanowień, lecz tylko od tych, które - ze względu na zawarte w nich rozstrzygnięcia "co do istoty sprawy" - mogą być porównywane z wyrokiem. Nie wydaje się zatem możliwe, by ustawodawca czynił tak daleko idące rozróżnienia postanowień wydawanych w procesie i w postępowaniu nieprocesowym, że jedyne z nich /w procesie/ mogłyby być zaskarżane skargą o wznowienie postępowania, inne zaś /w postępowaniu nieprocesowym/ - nie.

Przedstawiona wyżej wykładnia treści art. 399 Kpc nie jest sprzeczna z treścią art. 361 Kpc. Interpretacja tych przepisów ma charakter wykładni stwierdzającej stan prawny i nie zacieśnia dyspozycji art. 399 Kpc wyłącznie od wyroków, lecz także odnosi się od orzeczeń co do istoty, wydawanych w postępowaniu nieprocesowym w formie postanowień.

4. Nie można podzielić poglądu Rzecznika Prac Obywatelskich, że przedstawiona wykładnia art. 399 i art. 524 w związku z art. 361 Kpc ma charakter wykładni restryktywnej. Trudno tez zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że zastosowanie takiej wykładni jest równoznaczne z ograniczeniem zasięgu sądowej kontroli aktów administracyjnych, a tym samym jest równoznaczne z naruszeniem europejskich standardów /prawa do sądu/ w sferze publicznych praw podmiotowych w sytuacji, gdy istnieje inny nadzwyczajny środek, tj. rewizja nadzwyczajna, która, w myśl art. 210 Kpa, może być wniesiona od orzeczenia sądu administracyjnego ze skargi na decyzję, jeżeli orzeczenie to rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Konstrukcja prawna instytucji procesowej wznowienia postępowania nie nadaje się do wzruszenia orzeczeń sądu administracyjnego o charakterze proceduralnym, nie mającym charakteru prawomocnego wyroku. Nie narusza to, wbrew twierdzeniom Rzecznika Praw Obywatelskich, międzynarodowych zobowiązań Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich, gdyż art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167, załącznik/, stanowi o prawie każdego do "sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd (...) co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych". Także przepis art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanej przez Polskę /Dz.U. 1992 nr 85 poz. 427/, stanowi, że "Każdy człowiek jest uprawniony do tego, aby jego sprawa została rozpoznana sprawiedliwie, publicznie i w rozsądnym czasie przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony prawem, który zadecyduje bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych, bądź co do zasadności oskarżenia przeciwko niemu w sprawach karnych". Z zapisów tych Konwencji wynika prawo każdego człowieka do sądu i rozpoznania sprawy przez są. Sprawa o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym lub właściwym sądem powszechnym dotyczy sprawy już rozpoznanej przez sąd i chodzi w niej o ponowne rozpoznanie sprawy, jaki zakreśla podstawa wznowienia /art. 412 Kpc/. Wskazuje to na to, że strona nie została pozbawiona prawa do rozpoznania jej sprawy przez niezawisły sąd, ale chodzi o rozpoznanie sprawy na nowo. Także w tym wypadku sąd bada na posiedzeniu niejawnym czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Z braku jednego z tych wymagań sąd, stosownie do art. 410 par. 1 Kpc, skargę odrzuca. Nie jest więc strona pozbawiona prawa do rozpoznania jej skargi przez sąd, Nie uchybia to międzynarodowym zobowiązaniom Polski w zakresie ochrony praw obywatelskich.

Nie można tez podzielić poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, że "interpretowanie art. 399 Kpc w kierunku ścieśniającym jego dyspozycje wyłącznie do wyroków, nasuwa wniosek nie licujący zupełnie z powoływaną zasadą państwa prawnego, iż prawo polskie kształtuje rozległe płaszczyzny orzecznictwa, na których nie ma możliwości skorygowania nawet bardzo wysoce błędnych orzeczeń sądowych". Ten ogólnikowo sformułowany wniosek nie znajduje uzasadnienia, jeśli zważyć choćby na fakt, że dotknięte tak poważnymi uchybieniami orzeczenia mogą być weryfikowane za pomocą środka w postaci rewizji nadzwyczajnej. Środek ten przysługujący ograniczonemu kręgowi podmiotów, może być wniesiony w innym niż skarga o wznowienie terminie; wprawdzie jest to środek nadzoru pozainstancyjnego Sądu Najwyższego, to jednak przysługuje w sprawie, a zatem i od postanowienia, zaś jego podstawy /rewizji nadzwyczajnej/ są szersze od podstaw uzasadniających skargę o wznowienie. Wynika to z porównania treści art. 417 i art. 412 par. 2 Kpc z treścią art. 401, art. 403 i art. 412 par. 1 Kpc.

5. Reasumując należy stwierdzić, że z powyższych rozważań wynika, iż w orzecznictwie sądów powszechnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego istnieje od wielu lat utrwalona zgodność poglądów w kwestii stosowania w praktyce instytucji procesowej wznowienia postępowania, która zgodnie z obowiązującą regulacją prawną przysługuje tylko od prawomocnych wyroków sądowych i postanowień orzekających co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania od innych prawomocnych postanowień, kończących postępowanie w sprawie o charakterze proceduralnym i niemerytorycznym, tj. takich jak np. umorzenie postępowania lub odrzucenie pozwu lub wniosku, albo skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem sądu administracyjnego nie można żądać wznowienia postępowania.

Praktyka sądów i poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie sądowym dotyczącym wznowienia postępowania zostały zaaprobowane przez doktrynę prawa i przyjęte w sposób niekontrowersyjny w piśmiennictwie prawniczym.

Wnioskodawca nie przytoczył w uzasadnieniu zagadnienia prawnego żadnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazywałoby na istniejącą rozbieżność praktyki sądowej lub wyrażało odmienne poglądy prawne od przyjętych powszechnie w orzecznictwie w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania od wyroków i postanowień orzekających co do istoty sprawy.

Pozostaje do rozważenia kwestia, czy przedstawione w uzasadnieniu wniosku o udzielenie odpowiedzi na zagadnienie prawne podstawy usprawiedliwiają zmianę ukształtowanego dotychczas w judykaturze i doktrynie poglądu, że wznowienie postępowania może dotyczyć tylko orzeczeń zawierających merytoryczne rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zawarte w wyroku lub postanowieniu w postępowaniu nieprocesowym.

Otóż, analiza odosobnionych, odmiennych i opartych na kruchych przesłankach argumentów, zamieszczonych w uzasadnieniu wniosku nie daje - zdaniem Sądu Najwyższego - podstaw do uwzględnienia żądania zmiany dotychczasowego stanowiska orzecznictwa i nauki prawa, opierających się na prawidłowej wykładni prawa w kwestii orzeczeń sądowych, od których może być złożona skarga o wznowienie postępowania.

6. Mając na uwadze ogólnikowy charakter argumentacji zawartej w uzasadnieniu wniosku, nie wskazującej ponadto jakichkolwiek rozbieżności, w stosunku prawa, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że nie ma uzasadnionych podstaw nie tylko do udzielenia pozytywnej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne i zmiany dotychczasowej judykatury, w pełni aprobowanej w doktrynie prawa, ale także do podjęcia w ogóle uchwały w trybie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1990 nr 26 poz. 153 ze zm./, gdyż nie istnieje potrzeba wyjaśnienia przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. Nie ma też podstaw do uwzględnienia żądania wniosku, zmierzającego do podważenia jednolitej praktyki sądowej i przeciwstawienia się trafnym poglądom, wyrażanym w teorii prawa, o niedopuszczalności wznowienia postępowania, zakończonego prawomocnym postanowieniem, zawierającym rozstrzygnięcia procesowe.

Wnioskodawca nie przedstawił w uzasadnieniu swego wniosku ani jednego wypadku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia, które wbrew dotychczasowej praktyce uznało dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego odrzuceniem skargi. Rzecznik Praw Obywatelskich nie twierdził też we wniosku, że istnieje jakakolwiek rozbieżność w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w omawianej kwestii i rzeczywista potrzeba wyjaśnienia przepisów prawnych budzących wątpliwości przy stosowaniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania. W tej sytuacji, jeśli nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnych. Sąd Najwyższy uznał, że z przytoczonych wyżej względów należy, na podstawie art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o Sądzie Najwyższym, odmówić podjęcia uchwały.

Z tych względów Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.