Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 770/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1940/04 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta [...], uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku, zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia 11 września 2003 r. nr [...], który na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie S-08, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 48/25 i nr 48/41 i odmówiła stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto [...] przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zanegowała prawidłowość przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej, uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy następują dokładnie i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r. i mogą dotyczyć składników – w tym nieruchomości – tylko w ich stanie, również ewidencyjnym, istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. W rozpatrywanej sprawie tak z treści samej decyzji jak i adnotacji w dolnej części karty inwentaryzacyjnej nr 52436 wyraźnie wynika, że sporne działki nr 48/25 i nr 48/41 zostały utworzone po dniu 27 maja 1990 r. Nie mogą więc mieć do nich zastosowania ani przepisy art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ani obowiązujące przed dniem 27 maja 1990 r. uregulowania dotyczące ustanawiania prawa zarządu nieruchomościami. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że ustalony stan faktyczny i prawny sprawy pozwala przyjąć, iż odwołujący się, tzn. Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna, miało interes prawny w złożeniu odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji pierwszoinstancyjnej i tym samym uprawnienie do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony.

Powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 grudnia 2003 r., stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna, nie było stroną postępowania komunalizacyjnego, gdyż w tym postępowaniu uprawnienia strony przysługują jedynie Skarbowi Państwa jako właścicielowi mienia, gminie, która mienie to przejmuje oraz osobom powołującym się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najemcy, użytkownika wieczystego lub innego tytułu prawnego powstałego po dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. po dniu 27 maja 1990 r. W związku z powyższym, skarżący uznał, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie osób, które nie były stroną postępowania. Jednocześnie podniósł, że z punktu widzenia komunalizacji bezprzedmiotowa jest okoliczność, iż nieruchomość została po dniu 27 maja 1990 r. nabyta przez spółkę cywilną osób fizycznych od uwłaszczonego przedsiębiorstwa, które dysponowało prawem wieczystego użytkowania na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. Istotną – zdaniem skarżącego – okolicznością jest fakt, że Przedsiębiorstwo Obsługi Państwowej Komunikacji Samochodowej w [...] – Ośrodek Szkolenia Zawodowego w [...], użytkując grunty w dniu 27 maja 1990 r., nie posiadało tytułu prawnego do spornej nieruchomości i z tych względów Wojewoda [...] był zobowiązany do wydania decyzji komunalizacyjnej. Komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa wiele lat przed nabyciem praw własności do nieruchomości przez osoby fizyczne i decyzja Wojewody [...] miała tylko deklaratoryjny charakter.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje argumenty przedstawione w decyzji z dnia [...] nr [...], podkreślając raz jeszcze, że skutki przepisu art. 5 ust. 1 mogą dotyczyć tylko składników istniejących w dniu 27 maja 1990 r. W tej dacie istniały działki nr 48/36, 48/37 i 48/38, natomiast nie istniały objęte decyzją działki nr 48/25 i nr 48/41, które zostały utworzone po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. i są tylko obszarowym odpowiednikiem działek wcześniej wymienionych. W konsekwencji decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] podejmowana w trybie art. 5 ust. 1, stanowiąca podstawę wpisów własnościowych w księdze wieczystej, zaistniałych tylko i wyłącznie z dniem 27 maja 1990 r., nie może obejmować nieruchomości utworzonych później i inaczej niż istniejące w dniu 27 maja 1990 r., oznaczonych ewidencyjnie, po tej dacie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że strona skarżąca może rozważyć zasadność skomunalizowania z mocy prawa działek nr 48/36, 48/37, 48/38, które istniały w dniu 27 maja 1990 r., natomiast nie jest dopuszczalne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 do działek nr 48/25 i nr 48/41, powstałych w okresie późniejszym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję zważył, iż stosownie do treści art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji może wnieść tylko strona postępowania administracyjnego, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Istotą wspomnianego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa. Nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191) wynika, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

– staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem gmin. W związku z powyższym należy uznać, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy wspomnianej ustawy, są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa, a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tegoż postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina.

Zasadność przyjętej tezy potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) z mocy prawa, w którym podkreśla się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel mienia – i właściwa gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, (wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r. w sprawie I SA 57/98, wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r. w sprawie I SA 694/00).

W postępowaniu komunalizacyjnym istotne więc jest stwierdzenie, czy dana nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa i czy należała w tym dniu do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Z przedstawionego w sprawie stanu prawnego dotyczącego spornej nieruchomość, tj. działek nr 48/25 i 48/41 wynika, że stanowi ona odpowiednik, istniejących w dniu 27 maja 1990 r. działek nr 48/36, 48/37, 48/38, której własność uregulowano w księdze wieczystej KW Nr 92883, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia, w Łodzi – XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr 52436. Ponadto postępowanie wyjaśniające, zlecone przez Wojewodę [...], pozwoliło ustalić, że Przedsiębiorstwo Obsługi Państwowej Komunikacji Samochodowej w Poznaniu Ośrodek Szkolenia Zawodowego w [...] nie legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. żadnym z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), a powoływało się jedynie na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 marca 1986 r., nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd przedmiotową nieruchomością, co nie stanowi w postępowaniu komunalizacyjnym dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu. Dokumentu potwierdzającego wspomniany stan prawny nie przedstawiło również Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M.". Zebrany materiał dowodowy pozwolił więc przyjąć, iż sporna nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej i w związku z tym zaszły przesłanki komunalizacji zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna jest użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości oraz właścicielem budynków i urządzeń na niej się znajdujących. Ponieważ zarówno cytowany powyżej przepis jak i wspomniane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – jako stronę postępowania komunalizacyjnego – wskazują Skarb Państwa i właściwą gminę, to posiadany przez Przedsiębiorstwo "M." tytuł prawny w stosunku do skomunalizowanego mienia nie pozwala uznać go za stronę postępowania.

Jeżeli Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uważa, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna z jakiś powodów jest stroną omawianego postępowania, to powinna to ustalić, a następnie wykazać w uzasadnieniu. Natomiast przedstawiony przez organ odwoławczy materiał prawny oraz użyta argumentacja nie pozwalają na uznanie przyjętego w sprawie stanowiska. Równocześnie należy dodać, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na treść prawa użytkowania wieczystego, w tym zmianę zakresu uprawnień tych osób, gdyż zmianie ulega jedynie podmiot uprawniony do naliczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina, (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1998 r. I SA 873/98, Lex 45036, wyrok NSA z dnia 29 września 1998 r. w sprawie I SA 57/98, wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r. w sprawie I SA 352/98). Od wspomnianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności od organu administracji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie sprecyzował, jak tego wymaga art. 28 kpa, interesu prawnego, który pozwoliłby uznać Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna za stronę postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. złożyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik Komisji zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania – a mianowicie:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.), oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – przez przyjęcie, że działki nr 48/25 i nr 48/41 utworzone po dniu 27 maja 1990 r. z podziału innej istniejącej wówczas (w dniu 27 maja 1990 r.) nieruchomości, w skład której wchodziły działki nr 48/36, 48/37 i 48/38, mogły podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa,

2. naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez przyjęcie, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna w [...], posiadające prawnorzeczowy tytuł do naniesień na działkach nr 48/25 i nr 48/41 w postaci prawa własności tych naniesień, nie ma według Sądu interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie, ani w konsekwencji tego nie przysługują mu prawa strony w tym postępowaniu.

Uchybienie to – zdaniem kasatora – wypełnia również normę określoną art. 183 § 2 pkt 5, cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., gdyż ewentualne uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku pozbawiłoby stronę możności obrony swoich praw z uwagi na skutki wynikające z art. 170 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzje podejmowane na podstawie art. 5 ust. 1 cyt ustawy komunalizacyjnej mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Mienie przewidziane do skomunalizowania w tym trybie winno być objęte inwentaryzacją przeprowadzoną przez wnioskującą gminę i ocenione w dwu instancjach przez organy orzekające w aspekcie, czy spełnia ono warunki określone powyższym przepisem. W niniejszym postępowaniu Gmina miejska [...] wystąpiła tylko i wyłącznie o skomunalizowanie z mocy prawa utworzonych po dniu 27 maja 1990 r. działek nr 48/25 i nr 48/41, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły części innej istniejącej wówczas nieruchomości składającej się z działek nr 48/36, 48/37 i 48/38. W konsekwencji nie była to ta sama nieruchomość choćby nawet miała tą samą powierzchnię. W zaskarżonym wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że utworzona po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z działek nr 48/25 i nr 48/41 mogłaby być skomunalizowana z mocy prawa. Sąd Wojewódzki nie wziął zupełnie pod uwagę, że nawet gdyby istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość składająca się z działek nr 48/36, 48/37 i 48/38 odpowiadała wtedy warunkom jej skomunalizowania w omawianym trybie, to właśnie ona i w jej ówczesnym stanie w tym ewidencyjnym, stałaby się z mocy prawa mieniem komunalnym już z dniem 27 maja 1990 r. Jednakże gmina miejska [...] nie domaga się skomunalizowania istniejącej w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości składającej się z działek nr 48/36, 48/37 i 48/38, lecz nieruchomości utworzonej po tej dacie i składającej się z działek nr 48/25 i nr 48/41. W rezultacie organy administracji miały obowiązek wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości innej aniżeli istniejąca w dniu 27 maja 1990 r. W tej sytuacji także rozważanie w czyim zarządzie powyższe działki utworzone po 27 maja 1990 r. były przed tą datą jest bezprzedmiotowe, gdyż ustanawianie wówczas prawa zarządu mogło dotyczyć konkretnych istniejących w tamtym czasie nieruchomości.

Ponadto gdyby organ administracji stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez gminę [...] prawa własności nieruchomości posiadającej inne granice wewnętrzne i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli mienie istniejące w dniu 27 maja 1990 r., to naruszyłby wymóg wynikający z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., komunalizując mienie inne niż istniejące w dniu 27 maja 1990 r. Niezależnie od tego spowodowałby ominięcie procedury postępowania wieczystoksięgowego, przewidującej że takiego rodzaju zmian dokonuje Sąd powszechny w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów (art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), a nie organ orzekający o komunalizacji mienia. Sporne mienie jest uregulowane w księdze wieczystej nr 92883. W konsekwencji tylko Sąd powszechny przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, a nie organ komunalizacyjny jest uprawniony do sprawdzenia zarówno prawidłowości sporządzenia wykazu zmian gruntowych jak i dopuszczalności dokonania w ich wyniku aktualizacji danych w ewidencji gruntów (na dodatek z mocą wsteczną).

Nadto skoro skutki zmian gruntowych spornego mienia nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r. to i zmiana wpisów wieczysto księgowych dotyczących tej nieruchomości i wiążących organ, mogła nastąpić najwcześniej z dniem przedłożenia Sądowi wniosku o ich dokonanie (art. 29 cyt. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r.) W rezultacie tego najwcześniejszy wpis wieczystoksięgowy dotyczący nieruchomości stanowiącej działki nr 48/25 i nr 48/41 łącznie z jej różniącymi się od nieruchomości składającej się z działek nr 48/36, 48/37 i 48/38 parametrami i oznaczeniem ewidencyjnym mógł zostać ujęty we właściwej księdze tylko po dniu 27 maja 1990 r. Z tego powodu nie będzie mógł nawet w przyszłości być uwzględniony przez organ administracji w decyzji komunalizacyjnej, podejmowanej w oparciu o art. 5 ust. 1 (co do zasady patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r. I SA 1439/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 38). Na dodatek wpisy takie mają charakter konstytutywny, a decyzja komunalizacyjna podejmowana w omawianym trybie, charakter deklaratoryjny. Zastąpienie wyżej opisanego postępowania wieczystoksięgowego, mającego charakter konstytutywny i zastrzeżonego wyłącznie dla postępowania przed Sądem powszechnym – decyzją administracyjną, byłoby – zdaniem kasatora – niedopuszczalne jako działanie przez organ niewłaściwy. Stanowiłoby również niedozwolone obejście obowiązującej procedury ewidencji gruntów oraz wieczystoksięgowej i to z mocą wsteczną jej skutków (od 27 maja 1990 r.)

Ponieważ w rezultacie powyższego działki nr 48/25 i nr 48/41 nie mogą być przedmiotem ich skomunalizowania z mocy prawa, to niezasadne są wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o braku przymiotu Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "M." jako strony niniejszego postępowania. Skoro stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa), to przede wszystkim dotyczy to podmiotów, którym przysługuje aktualnie prawo własności choćby części przedmiotowego mienia. Jest poza sporem, że Przedsiębiorstwo "M." jest obecnie właścicielem naniesień na działkach nr 48/25 i nr 48/41. Ma więc ono przymiot strony tego postępowania i mogło ze skutkiem prawnym odwołać się od decyzji organu pierwszej instancji naruszającej jego interes prawny. Podniósł tę okoliczność w swojej decyzji organ drugiej instancji. W konsekwencji zajęte przez Sąd w kwestionowanym wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. przeciwstawne stanowisko, negujące uprawnienie wspomnianego Przedsiębiorstwa do występowania w tej sprawie w charakterze strony, miało istotne znaczenie i wpływ na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Ponadto ewentualne uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. mogłoby pozbawić tą stronę możności obrony swoich praw zarówno w tym, jak i innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, toczących się w sprawie spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnosząca skargę kasacyjną Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oparła ją na dwóch podstawach kasacyjnych. Pierwsza z ich dotyczyła zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Druga natomiast odnosiła się do naruszenia art. 28 kpa w związku z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "M." Spółka Cywilna w [...], nie miało interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie na prawach strony.

Mając na uwadze okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 9 grudnia 2003 r. przede wszystkim z tego powodu, że – jego zdaniem – Spółka "M.", która wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z 11 listopada 2003 r. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, należało w pierwszym rzędzie odnieść się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który – w świetle rozważań Sądu I instancji uznać należy za podstawowy – błędnego przyjęcia przez Sąd, iż podmiotowi wnoszącemu odwołanie od decyzji organu I instancji nie przysługiwały prawa strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na tle stosowania przepisów komunalizacyjnych ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) utrwalił się pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a także podmiot wykazujący, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługuje tytuł własności do mienia stanowiącego przedmiot komunalizacji. W postępowaniu komunalizacyjnym interesy Skarbu Państwa reprezentowane były przez kierownika właściwego miejscowo urzędu rejonowego, a od 1 stycznia 1999 r. – starostę. Okoliczność, że na komunalizowanym gruncie znajdują się budynki i urządzenia stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, których własność w drodze uwłaszczenia nabyła państwowa osoba prawna – w tym wypadku Przedsiębiorstwo Obsługi Państwowej Komunikacji Samochodowej w Poznaniu, nie daje tej osobie – jej następcy prawnemu –- legitymacji strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Komunalizacja z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. i uwłaszczenie państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gmin na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczą dwu odrębnych zdarzeń prawnych. Komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – tj. 27 maja 1990 r. własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę. Uwłaszczenie natomiast, to przekształcenie także z mocy prawa (ale) z dniem wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. – 5 grudnia 1990 r. – zarządu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gmin, przysługującego państwowym (komunalnym) osobom prawnym w użytkowanie wieczyste gruntu z jednoczesnym uzyskaniem własności naniesień budowlanych na gruncie tym się znajdujących. Tak wiec państwowa osoba prawna użytkowanie wieczyste gruntu jak i własność znajdujących się na gruncie tym budynków i urządzeń uzyskała w trybie uwłaszczeniowym – 5 grudnia 1990 r. – już po procesie komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, spełniającego warunki do komunalizacji, która nastąpiła 27 maja 1990 r. Decyzja wydana przez wojewodę w przedmiocie komunalizacji, niezależnie od tego w jakim czasie została podjęta, jedynie potwierdza zdarzenie, jakie nastąpiło w omawianym dniu. Oznacza to, że w procesie komunalizacji z mocy prawa, polegającym na przejściu w wyznaczonym ustawą dniu własności określonego mienia ogólnonarodowego ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, państwowa osoba prawna korzystająca z tego mienia nie miała interesu prawnego, jej interes mógł mieć co najwyżej charakter faktyczny. Spółka "M.", która wniosła odwołanie od decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] jest następcą prawnym uwłaszczonego na spornym mieniu Przedsiębiorstwa Obsługi PKS w [...], które legitymowało się prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości stanowiącej działki nr 48/25 i nr 48/41, położonej w [...] przy ul. [...] oraz prawem własności znajdujących się na tych działkach budynków i urządzeń. W świetle tego co wyżej powiedziano, Spółce "M." nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu, w którym wydana została wzmiankowana decyzja Wojewody [...]. Zresztą Wojewoda – jak wynika z akt sprawy – nie traktował Spółki za stronę postępowania komunalizacyjnego, a swą decyzję doręczył jej jedynie do wiadomości. Decyzja komunalizacyjna w niczym nie zmieniałaby sytuacji prawnej Spółki. W dalszym ciągu jest ona użytkownikiem wieczystym omawianego gruntu – czyli posiada prawo ustanowione na rzeczy cudzej – z tym tylko, że jego właścicielem byłaby obecna gmina. Zakres praw i obowiązków Spółki wynikających z prawa użytkowania wieczystego nie uległby zmianie. Skoro więc wynik postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 18 ustawy z 10 maja 1990 r. dotyczący stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności przedmiotowego mienia na gminę, nie ma w żadnym razie bezpośredniego wpływu na prawa Spółki "M.", to nie przysługuje jej w tej sprawie legitymacja strony w rozumieniu art. 28 kpa. Strona według tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania tzn. takiego uczestnika postępowania, który ma pełny zakres uprawnień procesowych i który będzie adresatem decyzji administracyjnej, jest pojęcie interesu prawnego i obowiązku. O tym zaś, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny albo faktyczny stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. W świetle przepisów dotyczących komunalizacji, nie można dopatrzyć się interesu prawnego Spółki do żądania dopuszczenia jej na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest potwierdzenie przejścia z mocy prawa własności określonego mienia ogólnonarodowego (państwowego) na gminę. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu I instancji, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjmując, że Spółce "M." przysługiwały prawa strony w postępowaniu komunalizacyjnym nie wykazała, by Spółka miała w tym postępowaniu interes prawny jak tego wymaga art. 28 kpa. Błędne w tej sytuacji było rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zawarte w decyzji z 9 grudnia 2003 r., które zostało podjęte po rozpatrzeniu odwołania Spółki "M." od ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...].

Rozstrzygnięcie kwestii, że Spółce "M." nie przysługiwały prawa strony w postępowaniu komunalizacyjnym, co powoduje, że nie mogła ona prawnie skutecznie złożyć odwołania od decyzji organu I instancji, zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem na wstępie rozważań zaznaczono, podstawowym zagadnieniem, które legło u podstaw wyroku uchylającego decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej była kwestia braku legitymacji Spółki jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tego względu, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.