Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 683/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157, art. 194 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) WSA Barbara Rennert Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej: u.g.n.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r.; poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) z urzędu:

1.ustalił na rzecz R. K. (dalej: strona, skarżący) odszkodowanie w kwocie [...]zł za nieruchomość położoną w gminie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb J., arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku Starosty [...] w księdze wieczystej KW nr [...]

2. odszkodowanie określone w pkt 1 decyzji wypłacone zostanie na rzecz R. K. przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Starosta [...] zezwolił Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] na realizację inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] w B. oraz ulicy [...] w J. i w B.. Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2020 r. Ponadto powyższą decyzją został zatwierdzony podział działki nr [...] o pow. [...] ha. Na skutek podziału działki nr [...] powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha, która została przeznaczona do realizacji ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego K. L., która przygotowała operat szacunkowy z dnia [...] września 2020 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Biegła wskazała, że dla obszaru obejmującego działkę nr [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowej części B. i J., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 9 września 2019 r., poz. 7645). Zgodnie z zapisami ww. planu przedmiotowy grunt przeznaczony był w części pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej ([...]), tj. [...]% oraz w części pod tereny zabudowy usługowej ([...]), tj. [...]%.

W operacie szacunkowym, biegła dokonała wyceny ww. gruntu według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej, tj. dnia [...] marca 2020 r., a poziomu cen z dnia 1 września 2020 r. Mając na uwadze mieszane przeznaczenie działki nr [...], biegła ustaliła wartość 1 m2 gruntu na poziomie [...] zł. Wartość odszkodowania za grunt o pow. [...] ha wynosi [...] zł.

Pełnomocnik strony po zapoznaniu się z treścią operatu wskazał, że oszacowana wartość jest zaniżona, a rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśniła, dlaczego zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami podczas wyceny ww. gruntu. Nadto pełnomocnik strony podkreślił, że działka nr [...] została nabyta dnia [...] czerwca 2019 r. jako grunt przeznaczony pod usługi.

Ustosunkowując się do tego, biegła poinformowała, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, standardami zawodowymi oraz z należytą starannością. Biegła podkreśliła, że nabycie ww. gruntu przez R. K. nastąpiło przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wskazano, że wartość została oszacowana zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., a w myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

Organ zauważył ponadto, że w przypadku kwestionowania w dalszym ciągu operatu szacunkowego, mimo wyjaśnień złożonych przez autora wyceny, strona ma możliwość wystąpienia o wydanie opinii przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Opinia biegłego jako dowód podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu.

Organ podkreślił, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. zwrócił się do stron niniejszego postępowania administracyjnego o zajęcie stanowiska w sprawie wydania nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że żadna ze stron nie wypowiedziała się na ww. temat. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że brak podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r., pełnomocnik strony wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o przyznaniu odszkodowania w kwocie niższej niż jej faktyczna wartość.

Pełnomocnik, na podstawie art. 136 k.p.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego na fakt ustalenia prawidłowej wartości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że w celu wyceny działki, w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość jednostkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Z uwagi na mieszane przeznaczenie gruntu (komunikacyjno-usługowe) biegły dokonał analizy rynku nieruchomości na terenie gminy [...] o przeznaczeniu pod: komunikację ([...] transakcji) i aktywizację gospodarczą ([...] transakcji, z których do dalszych analiz przyjął [...] transakcje).

W stosunku do wybranych nieruchomości biegły przeanalizował takie cechy jak, dla gruntów przeznaczonych pod komunikację: lokalizacja ogólna, sąsiedztwo i otoczenie, rodzaj gruntów otaczających, intensywność wykorzystania drogi, pod aktywizację gospodarczą: lokalizacja, sąsiedztwo, otoczenie, dostęp do uzbrojenia technicznego, jakość drogi dojazdowej, powierzchnia gruntu, możliwość zagospodarowania.

Cena średnia wyliczona na podstawie badanych nieruchomości, wyniosła; dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym - [...] zł, dla nieruchomości z przeznaczeniem pod aktywizację gospodarczą - [...] zł.

Na dzień wydania decyzji inwestycyjnej, przedmiotowa działka stanowiła teren niezabudowany, niezagospodarowany, nieogrodzony, na którym znajdowały się samosiewy drzew i krzewów.

W ocenie organu odwoławczego, zarzut pełnomocnika strony w postaci naruszenia przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n., nie zasługuje na uwzględnienie.

Bez wpływu na kwotę ustalonego przez Starostę [...] odszkodowania, w wyniku przejęcia działki nr [...], pozostają ewentualne utrudnienia związane z wykonywaniem przez skarżącego działalności gospodarczej (pozbawienie działki nr [...] frontu, wąski wjazd na jej teren dla pojazdów dostawczych, itd.), jak i też potencjalna utrata wartości pozostałego gruntu po podziale działki nr [...]. Należne odszkodowanie może być rekompensatą tylko za przejęty grunt, nie zaś za spadek wartości pozostałej części. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o jeszcze inne składniki, np. utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości.

Akt notarialny z [...] czerwca 2019 r. nr repertorium [...] na mocy, którego skarżący nabył działkę nr [...] za kwotę [...]zł, został zawarty przed datą wejścia w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] sierpnia 2019 r., w którym określone zostało przeznaczenie nieruchomości i który obowiązywał w dacie wydania przez organ I instancji decyzji inwestycyjnej. Z treści tego aktu notarialnego wynika, że działka posiadała przeznaczenie dla celów rolnictwa. A więc chociażby z racji odmiennego rodzaju użytku gruntu przed i po dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, dla wyceny działki nr [...] nie mogła mieć znaczenia kwota, za którą skarżący dokonał zakupu nieruchomości.

Organ podkreślił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje tylko rzeczoznawca. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zatem zakwestionowanie przez skarżącego wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę, nie może być wynikiem zakwestionowania dokonanego przez biegłego wyboru, zdeterminowanego wiedzą fachową, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2020 r., sygn. OSK3142/18).

Tym samym, za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut, że biegły przy wycenie działki nr [...] nie uzasadnił zastosowanego podejścia porównawczego, metodą porównywania parami jako właściwego do wyceny nieruchomości oraz lakoniczne stwierdzenie, że "można zatem przypuszczać, że użycie przez rzeczoznawcę innej z dostępnych metod doprowadziłoby do zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości". Organ odwoławczy podkreślił, iż sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Ponadto biegły korzysta z metodyki wyceny według dostępnych uwarunkowań występujących na nieruchomości. Również żaden przepis prawa nie przewiduje konieczności uzasadnienia zastosowanej przez biegłego metodyki wyceny nieruchomości.

Konkludując, wybór metody i techniki przy wycenie leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w odpowiedzi na pismo Wojewody z [...] marca 2021 r. w przedmiocie ustosunkowania się do zarzutów pełnomocnika skarżącego w zakresie sporządzonej wyceny działki nr [...], biegły rzeczoznawca pismem z [...] kwietnia 2021 r. powielił odpowiedź, wcześniej udzieloną w piśmie z [...] grudnia 2020 r. na etapie postępowania I instancyjnego. W pismach, biegły m.in. wskazał, że "dla określenia wartości części przedmiotowej nieruchomości przyjęto do porównań nieruchomości najbardziej podobne do działki wycenianej będące przedmiotem obrotu na podstawie umów kupna (aktów notarialnych) o przeznaczeniu komunikacyjnym oraz o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą ".

W ocenie organu odwoławczego, kompleksowa analiza przedmiotowego operatu szacunkowego, nie wykazała błędów, uchybień czy nieścisłości. Operat wykonany został zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 175 ust. 1 u.g.n. Operat ten nie budzi również zastrzeżeń pod kątem spójności oraz zasad logicznego rozumowania.

Organ odwoławczy nie przychylił się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając iż operat szacunkowy z [...] września 2020 r. wyceniający działkę nr [...], został sporządzony w sposób prawidłowy.

W odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z [...] marca 2021 r. dotyczącego terminu przejęcia działki nr [...] na rzecz Miasta [...], inwestor w piśmie z [...] marca 2021 r. wskazał, że w terminie 30 dni licząc od dnia [...] czerwca 2020 r. tj. od dnia ostateczności decyzji inwestycyjnej, na rzecz Miastu [...] nie doszło do faktycznego objęcia ww. działki. Ponadto Gmina [...] nie rozpoczęła budowy ulicy [...] w B. oraz ul. [...] w J. i w B. i nie planuje jej rozpoczęcia w roku bieżącym.

Tym samym zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka przewidziana w art. 18 ust. 1e specustawy na podstawie, której następuję zwiększenie o 5% kwoty odszkodowania ustalonego w decyzji organu I instancji.

W skardze z dnia [...] lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik strony zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że operat szacunkowy został wykonany w sposób prawidłowy, a przyznane skarżącemu odszkodowanie odpowiada rzeczywistej cenie części wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Skarżący wielokrotnie podnosił, że w jego przekonaniu operat szacunkowy mający na celu ustalenie ceny nieruchomości wywłaszczonej został sporządzony w sposób błędny, bowiem zaniżona została jej cena rzeczywista. W niniejszej sprawie organ nie doprowadził do wyjaśnienia występujących niejasności sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości. Skarżący wnosił o przeprowadzenie opinii uzupełniającej rzeczoznawcy majątkowego mającej na celu doprecyzowanie sposobu w jaki wyliczona została wartość rzeczonej nieruchomości oraz wskazanie dlaczego akurat metoda porównawcza została do tego celu użyta. Być może przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rozwiałoby wszelkie wątpliwości jakie skarżący ma do sporządzonego operatu szacunkowego. Jednak organ wbrew art 7 k.p.a. nie przeprowadził wnioskowanego dowodu. Wskazać należy, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania dla osoby, której odebrano prawo własności całości lub części nieruchomości kluczowe jest ustalenie tego świadczenia na poziomie odpowiadającym faktycznej cenie tej nieruchomości. Nie może dojść bowiem do sytuacji, w której właściciel gruntu otrzyma odszkodowanie za odebranie prawa własności niższe od tego, które faktycznie przysługiwałoby mu za wywłaszczoną nieruchomość. Za przeprowadzeniem wnioskowanego przez skarżącego dowodu przemawia słuszny interes obywateli, bowiem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości występujących po stronie osoby uprawnionej organ powinien zmierzać do jak najdokładniejszego wyjaśnienia sprawy skutecznie wątpliwości te oddalając. Organ oparł się jedynie na twierdzeniu, że jego zdaniem przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy majątkowego jest niecelowe i uznał, ze sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy.

Ważnym jest, że rzeczoznawca dokonując wyboru jednej z metod szacowania nieruchomości, powinien wyjaśnić dlaczego właśnie ta metoda została wybrana jako właściwa w sprawie. W przeciwnym wypadku ocena przydatności tej opinii dla rozstrzygnięcia sprawy jest niemożliwa. Pełnomocnik wskazał na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, gdzie sąd stwierdził, że niemożliwym jest aby organ wydający decyzję oparł ją na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie jeśli ustalenia zawarte w tym operacie zawierają luki lub braki budzące wątpliwości niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem.

Niesłuszne jest też zdaniem skarżącej stwierdzenie organu, że skoro w chwili sporządzania aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2019 r. na mocy którego skarżący nabył działkę nr [...], działka nie była jeszcze objęta planem zagospodarowania przestrzennego i przeznaczona była na cele rolne, zatem dla jej wyceny nie mogła mieć znaczenia kwota za którą skarżący dokonał zakupu nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ceny nieruchomości w przeciągu ostatnich lat nie ulegają obniżeniu wręcz przeciwnie zauważalna jest tendencja wzrostowa cen gruntów. Część ziemi stanowiąca obecnie działkę nr [...] została wywłaszczona zgodnie z ustalonym planem zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie już po zakupie przez skarżącego całości nieruchomości. Faktem jest, że skarżący zakupił rzeczoną ziemię na cele prowadzenia działalności gospodarczej, a w miejscu, w którym wydzielona została działka skarżący miał postawić budynek na cele jej prowadzenia. W wyniku dokonanego podziału nieruchomość stanowiąca pierwotnie działkę nr [...] uległa znacznemu pomniejszeniu. Zauważyć należy również, że skoro w dniu zakupu całej działki jej cena wynosiła [...] złotych to nie mogła ona ulec znacznemu obniżeniu przez zmianę przeznaczenia gruntu. Ponadto zauważyć należy, że skarżący zakupił działkę w momencie kiedy nie była ona jeszcze objęta planem zagospodarowania przestrzennego co może rodzić przypuszczenie, że jeżeli działka byłaby objęta tym planem w chwili zawierania umowy sprzedaży to skarżący być może nie zdecydowałby się na jej zakup.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoczynając rozważania prawne wyjaśnić należy, że postępowanie, którego celem jest nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio specustawa, a w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisy u.g.n.

W myśl art. 12 ust. 4 specustawy nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, czy też własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Według art. 12 ust. 5 przytoczonej ustawy, do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Natomiast art. 18 ust. 1 specustawy stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy przewiduje przy tym, że wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości jest powiększana każdorazowo o kwotę równą 5% ustalonego odszkodowania, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość lub opróżni lokal i inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, albo od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że poza sporem pozostaje, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r., dokonał podziału dz. nr [...], w wyniku którego wydzielono pod drogę dz. nr [...] o pow. [...] ha, której własność przejdzie na rzecz Gminy [...] z mocy prawa za odszkodowaniem z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stanie się ostateczna. Nie ulega również wątpliwości, że to R. K. przysługuje odszkodowanie za przejęcie wydzielonej działki.

Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół rozstrzygnięcia, czy ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej odpowiada jej wartości.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak przy tym wynika z art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...] września 2020 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego K. L.. W opinii Sądu jego prawidłowość nie wzbudza wątpliwości.

Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegły został wpisany na listę rzeczoznawców majątkowych (nr uprawnienia [...]). Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109; dalej: "rozporządzenie"), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Opracowania te zawierają bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianych opracowań realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawierają istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłej nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto należy podnieść, że biegła wskazała w operacie wyraźnie transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w operacie wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia skarżącemu wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową.

W kontekście powyższego Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Należy zauważyć, że w operacie określono wartość rynkową działki, jako przedmiotu własności, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

W kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że dokonując wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy winien przede wszystkim uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym należy mieć na względzie, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji.

Z kolei art. 134 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Podnieść należy, że biegła, działając zgodnie z § 56 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określiła przedmiot, zakres, a także cel wyceny. Ponadto wskazała na podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości. Jednocześnie ustaliła daty istotne dla określenia wartości nieruchomości. W przedmiotowym operacie szacunkowym opisano stan nieruchomości i wskazano przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Biegła przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Dodatkowo biegła wskazała rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny.

Ponadto konieczne jest podkreślenie, że przedmiotowy operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem Sądu nie ma podstaw aby kwestionować dobór przez biegłą nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Biegła opisała i oceniła lokalizację, grunty przyległe, intensywność użytkowania drogi oraz stan zagospodarowania nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Następnie przeanalizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianych i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegła zgodnie z przyjętą metodyką dokonała korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

Sąd wyjaśnia przy tym, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości.

Zważywszy na powyższe, w ocenie Sądu, brak podstaw do kwestionowania sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.

Wbrew twierdzeniu skarżącego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów odwołania, a także wystąpił do biegłej o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co nastąpiło w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r.

Pozytywna ocena Sądu wartości merytorycznej operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie sprawia, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji, które w braku podstaw do kwestionowania ich prawidłowości nie wystąpiły o opinię uzupełniającą. Należy podkreślić, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/14, WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 272/16).

Ugruntowane w orzecznictwie jest również przekonanie, że strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Należy podkreślić, że art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, nawet przedkładając opracowanie konkurencyjne. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 562/16). Tych wątpliwości organ nie miał, oceniając ustalenia wynikające z operatu jako prawidłowe zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Niemniej istotne jest, że organ odwoławczy zwrócił się do biegłej o dodatkowe wyjaśnienia, konfrontując z nią zarzuty zgłaszane przez stronę skarżącą. Wyjaśnienia biegłej organ ocenił jako przekonywujące, a zgłaszane zarzuty ostatecznie nie podważyły prawidłowości ustaleń operatu.

Sąd podnosi, że jeżeli chodzi o podmiot wyłącznie uprawniony do wyboru podejścia i metody szacowania, to niewątpliwie jest nim rzeczoznawca majątkowy. Taką kompetencję nadaje mu właśnie art. 154 ust. 1 u.g.n. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 u.g.n. samodzielność rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe. Sposoby określania nieruchomości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Uznanie samodzielności rzeczoznawcy w zakresie doboru podejścia i metody szacowania nie narusza zatem normy, jaką w tym zakresie w art. 154 ust. 1 u.g.n. zawarł ustawodawca.

Inną natomiast kwestią jest, w jakim zakresie operat podlega ocenie organu i sądu oraz jaka jest wymagana zawartość operatu, w szczególności czy winien on zawierać dane pozwalając na identyfikację powodów, dla których rzeczoznawca dokonał określonego doboru danych i wyboru podejścia czy metody szacowania. Przepis art. 154 ust. 1 nie odnosi się do zasad postępowania z operatem w toku postępowania przez organ czy następnie przez sąd, przepis ten nie reguluje wszak postępowania dowodowego. Z tego względu nie jest kwestią wykładni art. 154 ust. 1 przyjęcie, czy organ lub sąd mogą dokonywać oceny operatu oraz jak powinien on być sporządzony. Kwestie oceny operatu jako materiału dowodowego zostały przedstawione wyżej, przy analizie zarzutów przepisów postępowania. Ocena taka przez organy została pod względem merytorycznym przeprowadzona. Była ona możliwa dzięki treściom zawartym w operacie, odnoszącym się do opisu stanu nieruchomości czy charakterystyki rynku. O ile istotnie żaden przepis nie wymaga bezpośrednio uzasadnienia przez rzeczoznawcę wyboru metody i podejścia szacowania oraz doboru nieruchomości, to kryteria ustalania wartości rynkowej, dane konieczne dla zastosowana metody korygowania ceny średniej, wskazanie czynników korygujących oraz obligatoryjne dla operatu treści, o jakich stanowi § 55 i 56 rozporządzenia, winny być w operacie przedstawione. A takie kryteria operat zawiera.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługuje również zarzut skargi, że ustalając wysokość odszkodowania organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż pozostała skarżącym niewywłaszczona część ich nieruchomości straciła na wartości. Zauważyć należy, że obowiązujące przepisy prawa przewidują jedynie ustalenie odszkodowania, w drodze decyzji administracyjnej, za odjęte prawo własności. Brak jest natomiast regulacji pozwalającej na ustalenie odszkodowania, w postępowaniu administracyjnym, za utratę wartości nieruchomości sąsiedniej.

Również podnoszona okoliczność zaplanowania terenu usługowego na wywłaszczonej nieruchomości dla poparcia tezy ustalenia odszkodowania równoważnego wartości wywłaszczonego gruntu nie jest dla sprawy przydatna. Przepisy specustawy nie przewidują możliwości ustalenia w trybie administracyjnym rekompensaty za utratę wartości działki pozostawionej skarżącemu w sąsiedztwie działki wywłaszczonej.

Należne odszkodowanie może być rekompensatą tylko za przejęty grunt, nie zaś za spadek wartości pozostałej części. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o jeszcze inne składniki, np. utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości.

Norma wynikająca z przepisu art. 18 ust. 1 specustawy nakazuje ustalać odszkodowanie według wartości wywłaszczonej nieruchomości, a nie szkody wynikłej z wywłaszczenia. Nie jest więc możliwa taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby tym, że przy ustalaniu odszkodowania w omawianym trybie uwzględniana byłaby również strata związana z obniżeniem wartości tej nieruchomości, która pozostała we władaniu wywłaszczonego (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 1039/09, wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa201/14).

Reasumując, w ocenie sądu organy prawidłowo uznały, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w zakresie przyjętego podejścia, metody i techniki wyceny, jak również ustalonego zbioru nieruchomości podobnych i ich cech spełnia wymogi stawiane zarówno przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że wycena wywłaszczonej nieruchomości nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena dowodowa operatu szacunkowego jest rzetelna i nie nosi cech dowolności, co pozwoliło na wykorzystanie tego dowodu jako dokumentu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Należy przy tym podkreślić, że ocena operatu przez organy dokonana została wyłącznie z punktu widzenia jego poprawności formalnej, bowiem ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać merytorycznej weryfikacji tego dowodu, przyjętej metodologii, gdyż nie posiadają wiadomości specjalnych niezbędnych przy sporządzaniu wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. Kwestia merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, jego zgodności z zasadami sztuki szacowania może być natomiast oceniona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) ewentualnie stosowanie przez biegłego standardów zawodowych przy określaniu wartości nieruchomości może być oceniane w postępowaniu z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 194 ust. 2 w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Odnośnie żądania opinii uzupełniającej od biegłego wskazać należy, że organ odwoławczy we własnym zakresie przekazał odwołanie biegłemu, który ustosunkował się do zarzutów skarżącego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy, by uznać brak przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej rzeczoznawcy za uchybienie organów procedujących w sprawie.

Podnieść także należy, że skarżący nie przytoczył żadnych twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Sądu operat szacunkowy jako wykonany zgodnie z przepisami prawa, słusznie został przyjęty przez organy orzekające jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę.

Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu kontrolowanych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.