Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 911/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 2, 64 par. 2, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski AWSA Inga Gołowska Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2008r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. w W. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda ............decyzją z dnia [....] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) oraz art. 81 ust.1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Ł.J. - pełnomocnika [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , od decyzji Prezydenta Miasta K. , [....] wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku przy ul. ......w K. - działka nr ......., obręb nr........, i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji powyższych robót budowlanych, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o wniesieniu sprzeciwu wobec ww. zgłoszenia.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda ......... wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych "instalacja urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [....] na istniejącym budynku" przy ul........, wpłynęło do Urzędu Miasta K. w dniu ........ marca 2007 r., w związku z czym w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane.

Decyzją [....] organ pierwszej instancji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie wykonania w trybie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - na istniejącym budynku przy ul. ....w.......- działka nr......, ze względu na to, iż charakter planowanych robót budowlanych wskazuje na możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym organ I instancji nałożył również obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zwrócono również uwagę, iż zgłoszona budowa szaf telekomunikacyjnych - urządzeń sterowniczych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpoznaniu odwołania inwestora - [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewoda ..........stwierdził, że budowa wolnostojących masztów lub wież antenowych nie została wymieniona w przepisach ustawy - Prawo budowlane, jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 29-30 ustawy - Prawo budowlane). Natomiast realizacja urządzeń antenowych na istniejącej wieży lub maszcie antenowym nie wymaga pozwolenia na budowę lecz dokonania zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.c ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129. poz. 902 z pózn. zm.). zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Jednocześnie w art. 29 ust. 1 pkt 7 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolnostojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych.

Jednakże, zważywszy na fakt, że przedmiotowa inwestycja oprócz wykonania robót budowlanych polegających na instalacji anten, obejmuje m.in. budowę masztu, nie jest możliwe realizacja całości tego zamierzenia tylko w trybie zgłoszenia.

Organ odwoławczy wskazuje, że w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawarta jest definicja budowli. Ustawodawca, tworząc pojęcie budowli, nie definiuje samego pojęcia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest to obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (definicja negatywna), wyliczając następnie w sposób przykładowy obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle. Wolnostojące maszty antenowe zostały wprost wymienione w powyższej definicji. Ponadto w oparciu o te definicje, budowlą są: "... części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". W konsekwencji za budowle nie uznaje się urządzeń technicznych, a jedynie ich części budowlane (takie jak fundamenty, maszty, słupy), jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Powyższe oznacza, że za budowle nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się in. in. z masztów i urządzeń antenowych, a jedynie jej części budowlane, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęć maszt antenowy oraz wieża antenowa. Przedmiotowa ustawa posługuje się jedynie terminem - maszt. Należy jednak zauważyć, że definicje masztu antenowego oraz wieży antenowej występują w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z 3 pkt 9 ww. rozporządzenia, masztem antenowym jest antenowa konstrukcja wsporcza, z odciągami. Natomiast, przez wieżę antenową należy rozumieć antenową konstrukcję wsporczą, bez odciągów (zob. 3 pkt 13 ww. rozporządzenia).

Tak więc budowa wolnostojących masztów lub wież antenowych nie została wymieniona w przepisach ustawy Prawo budowlane, jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a realizacja urządzeń antenowych na istniejącej wieży lub maszcie antenowym nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia. W konsekwencji inwestycja składająca się jednocześnie z realizacji masztu antenowego (objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę) oraz montażu urządzeń antenowych (wymagających zgłoszenia) winna być objęta jednym postępowaniem administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie zaznaczono, że inwestycja polegająca na instalowaniu masztów antenowych na obiektach budowlanych istniejących może stanowić rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, która to nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest zatem możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji tylko i wyłącznie w trybie zgłoszenia, w związku z czym organ I instancji winien był orzec o wniesieniu sprzeciwu na podstawie art. 30 ust.6 pkt 1, a nie opierając się na art. 30. ust. 7 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (w konsekwencji dodatkowo nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, która i tak wprost z ustawy taki obowiązek posiada).

Skargę na decyzję Wojewody ............ z dnia [....] złożyła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego P.W. .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i zgłoszenie sprzeciwu w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę,

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych" nie obejmuje instalowania konstrukcji wsporczych pod anteny radiokomunikacyjne,

3) naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zgłoszona konstrukcja wsporcza jest "budowlą" jako odrębna "część budowlana urządzenia technicznego składającą się na całość użytkową",

4) naruszenie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane mogą stanowić "rozbudowę" lub "nadbudowę" obiektu budowlanego,

5) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a., poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i błędne ustalenie, że zgłoszenie obejmuje roboty budowlane wykraczające poza "instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych" oraz uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,

6) naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne niezastosowanie w zakresie wyjaśnienia sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody ......... w części orzekającej o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody ......, jak również - na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. jako wydanej z naruszeniem m.in. art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej od Wojewody ......... zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie w skardze wniesiono o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych oraz dokumentów złożonych wraz z skargą.

Strona skarżąca w pierwszej kolejności prezentuje pogląd, że zgłoszone przedmiotowe roboty budowlane są zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę jako roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym".

W ocenie strony skarżącej wnosząc sprzeciw Wojewoda ....... naruszył zatem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ instalacja urządzeń konstrukcji wsporczej i anten radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, co potwierdzają art. 30 ust 1 pkt 3 lit. b i c tej ustawy, które nakładają obowiązek dokonania zgłoszenia dla urządzeń powyżej 3 metrów (konstrukcja wsporcza) oraz anten radiokomunikacyjnych stanowiących "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko". Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia są roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych".

Zwolnienie powyższe dotyczy również w ocenie skarżącej urządzenia, jakim jest maszt antenowy (konstrukcja wsporcza), co potwierdza liczne orzecznictwo.

Zwrócono uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. (VII SA/Wa 850/05, LEX nr 190831), w którym Sąd wyjaśnił, że "Maszt antenowy jest takim właśnie urządzeniem technicznym. (...) Z czasem przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane uległy liberalizacji. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji wymieniona wyżej ustawa przewidywała jedynie wymóg dokonania zgłoszenia w wypadku zamiaru budowy urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych. Oznacza to, że aktualnie budowa urządzenia w postaci masztu na obiekcie budowlanym nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia, jeśli urządzenie takie ma nie więcej niż 3m wysokości. (...) Przepisy te są łagodniejsze od przepisów obowiązujących w dacie realizacji inwestycji. Budowa urządzenia w postaci masztu na obiekcie budowlanym nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia, jeśli urządzenie takie ma nie więcej niż 3m wysokości (...) nie ma bowiem wymogu uzyskiwania pozwolenia na realizację urządzeń umiejscowionych na obiektach budowlanych, a istnieje tylko obowiązek dokonania zgłoszenia dla urządzeń o określonej wysokości".

Tym samym WSA w Warszawie przesądził, że maszt do 3m nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia, natomiast maszt powyżej 3m wymaga zgłoszenia. Dla takiej kwalifikacji nie ma żadnego znaczenia to, czy maszt jest "budowlą" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (np. jako "część budowlana urządzenia technicznego"), bowiem w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wszystkie roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych", niezależnie od tego, czy urządzenia te można zakwalifikować jako "budowle" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Użyte wyrażenie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1585/04 nie publik).

Strona skarżąca podnosi, że wyrok powyższy kontynuuje stanowisko konsekwentnie wyrażane już we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których wskazywano, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na obiekcie budowlanym jest objęte wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego (obecnie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego). NSA w wyroku z 16 maja 2005 r. podzielił to stanowisko, aczkolwiek stwierdził, że ze względu na zaliczenie konkretnej (w rozpatrywanej przez sąd sprawie) stacji bazowej do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynikał z wówczas obowiązujących przepisów szczególnych, tj. ustawy Prawo ochrony środowiska. NSA wskazał, że przedsięwzięcia takie wymagają przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, co zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami nie było możliwe w postępowaniu wszczętym wskutek zgłoszenia robót budowlanych, a jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji NSA doszedł do wniosku, że przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowią wyjątek od art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego i stacje bazowe wymagające tej oceny wymagają pozwolenia na budowę. Identyczny pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. (IV SA 1043/03) - również w tym wypadku Sąd uznał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynikał z wówczas obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, które wprowadzają wyjątek od art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. W tym ostatnim wyroku WSA rozpatrywał sprawę dotyczącą zgłoszenia robót budowlanych "polegających na montażu masztu stalowego o wysokości 7,0m na istniejącym budynku w W. przy ul. F. wraz z sześcioma antenami sektorowymi typu Kathrein 742234 oraz anteną radiolinii typu yHLP1-370, czyli analogicznie jak w przedmiotowej sprawie stacji bazowej obejmującej konstrukcję wsporczą.

Z powołanych wyżej orzeczeń jednoznacznie wynika w ocenie strony skarżącej, że roboty budowlane polegające na wykonaniu stacji bazowej (tj. na montażu konstrukcji wsporczej, anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej) na istniejącym obiekcie budowlanym mieszczą się w pojęciu "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

W przeciwnym razie, obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę Sądy nie przyjęłyby w oparciu o przepisy szczególne ustawy - Prawo ochrony środowiska, ale bezpośrednio na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż niedawno uległ zmianie stan prawny będący podstawą rozpatrzenia spraw w powołanych wyżej wyrokach, obecnie nie ma juz w przepisach Prawa ochrony środowiska obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzeń zaliczanych do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" i tym samym ma do nich pełne zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zgodnie ze znowelizowanym Prawem ochrony środowiska ocenę oddziaływania na środowisko wykonuje się w odrębnym postępowaniu w sprawie uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia, a decyzja uzyskana w tym postępowaniu powinna być załączona do zgłoszenia (art. 46 i n. Prawa ochrony środowiska).

W tym ostatnim wyroku Sąd analizował już zmieniony stan prawny i nie znalazł podstaw prawnych do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla masztu antenowego, ani na podstawie przepisów Prawa budowlanego, ani też na podstawie przepisów odrębnych - Prawa ochrony środowiska.

Strona skarżąca podnosi, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia dla robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń stacji bazowej na obiekcie budowlanym potwierdza również wprost art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, który nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia dla robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne i zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - skoro instalacja takich urządzeń objęta jest obowiązkiem dokonania zgłoszenia, to jednocześnie na podstawie art. 28 ust 1 in fine Prawa budowlanego jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywiste jest również, że ustawodawca dodał pkt 3 lit. c do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego właśnie mając na względzie stacje bazowe telefonii komórkowej, bo w praktyce nie ma innych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, który byłyby instalowane na obiektach budowlanych. Celem ustawodawcy było uproszczenie procesu inwestycyjnego budowy sieci telefonii komórkowej. Natomiast zgodnie z interpretacją Wojewody zwolnione z pozwolenia na budowę są tylko same urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne, natomiast reszta konstrukcji wymaga pozwolenia.

Dodatkowym potwierdzeniem powyższego stanowiska co do zaliczenia masztu antenowego do "urządzeń" instalowanych na obiektach, jest bardzo bogate orzecznictwo dotyczące instalowania na obiektach budowlanych urządzeń reklamowych złożonych, analogicznie jak stacje bazowe telefonii komórkowej, z konstrukcji wsporczej charakterystycznej dla tego przedsięwzięcia powierzchni pod reklamę (odpowiednik anten dla stacji bazowych). Podobieństwo tych urządzeń ze stacjami bazowymi jest bardzo duże (w obu wypadkach konstrukcje wsporcze też są znacznych rozmiarów, pojęcia "instalowania" są tożsame, a uwagi dotyczące interpretacji pojęcia "urządzenie reklamowe" z pewnością tyczą "urządzeń" w ogólności, bowiem zakres pojęcia "urządzenia" mieści w sobie "urządzenie reklamowe"), co pozwala na odniesienie poglądów wyrażonych w tych orzeczeniach również do stacji bazowych.

Istotne przy tym jest, że sądy administracyjne nigdy nie kwalifikowały konstrukcji wsporczych pod urządzenia reklamowe jako "nadbudowy" obiektu budowlanego. I tak, w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. (IV SA 3662/03) WSA w Warszawie wskazał, że "zgodnie z literalnym znaczeniem wymienionych wyrażeń, urządzenie to zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). Wynika z powyższego, że do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie, rysunek itp.) Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu." (tak samo w kilku innych wyrokach, np. w wyroku z dnia 31 marca 2005 r., VII SA/Wa 3 00/04), w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. (VII SA/Wa 930/05) WSA w Warszawie wskazał, że "urządzenie reklamowe stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Do urządzenia reklamowego należy więc konstrukcja nośna, jak i tablica reklamowa, czyli miejsce, na którym zostanie umieszczony przedmiot reklamy. Niedopuszczalnym jest wyodrębnienie z urządzenia reklamowego poszczególnych elementów, z których dla części wykonywanych robót wymagane jest pozwolenie na budowę, a dla części wystarczy tylko zgłoszenie. Nie ma więc racjonalnej przyczyny, aby ze względu na wielkość takiego urządzenia czy jego części konstrukcyjnej wyłączać je, co do zasady, z trybu zgłoszeniowego, pod warunkiem spełnienia przez projekt instalacji takiego urządzenia, wszystkich warunków przewidzianych prawem. Niedopuszczalnym jest natomiast, jak to uczyniły organy, wyodrębnienie z urządzenia reklamowego poszczególnych elementów, z których dla części wykonywanych robót wymagane jest pozwolenie na budowę, a dla części wystarczy tylko zgłoszenie" (tak samo również w wyroku z dnia 6 czerwca 2005 r.; VII SA/Wa 1182/04), w wyroku z dnia 17 sierpnia 2005 r. (VII SA/Wa 1791/04) WSA w Warszawie wskazał: "przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowań samej tablicy reklamowej", w wyroku z dnia 9 sierpnia 2005 r. (VII SA/Wa 1722/04) WSA w Warszawie wskazał: "twierdzenie organów, że budowa konstrukcji wsporczej, na której ma być zamontowana tablica reklamowa - wymaga pozwolenia na budowę, ze względu na jej skalę i charakter nie znajduje uzasadnienia, bowiem ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów prawa, dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co oznacza niewątpliwie całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowania samej tablicy reklamowej", w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (VII SA/Wa 3 83/04) WSA w Warszawie wskazał: "pogląd, iż kryterium rozmiaru konstrukcji urządzenia reklamowego przesądza o tym, że prace budowlane nie mieszczą się w zakresie pojęciowym terminu instalacja, nie znajduje oparcia w treści norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane", w wyroku z dnia 31 marca 2005 r. (VII SA/Wa 3 00/04) WSA w Warszawie wskazał: "niezależnie od tej kwestii, organ II instancji, utrzymując w mocy wadliwą, z wymienionych wyżej przyczyn, decyzję organu I instancji, doszedł ponadto do mylnego i niczym nie popartego wniosku, że instalacja urządzenia reklamowego na budynku wymaga wydania pozwolenia budowlanego. Stwierdzenie - że skoro urządzenie reklamowe wymaga wykonania skomplikowanej konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły wynikające z parcia wiatru, dlatego też nie może korzystać ze zwolnienia zapisanego w Prawie budowlanym - jest sprzeczne z prawem. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Nie ma racjonalnej przyczyny, aby ze względu na wielkość takiego urządzenia czy jego części konstrukcyjnej wyłączać je, co do zasady, z trybu zgłoszeniowego, pod warunkiem oczywiście spełnienia przez projekt instalacji takiego urządzenia, wszystkich warunków przewidzianych prawem. Do zakresu pojęcia "urządzenie reklamowe" zaliczyć należy zaś wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy tablica reklamowa tj. miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy (napis, zdjęcie, rysunek itp.). Instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu."

Strona skarżąca podnosi, że z przytoczonych orzeczeń jednoznacznie wynika, że roboty budowlane polegające na instalowaniu (montażu) urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej, włącznie z ich elementem konstrukcyjnym, objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b i c Prawa budowlanego i tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę. Stąd też nie znajduje uzasadnienia interpretacja organu II instancji, że za budowlę nie można uznać całej stacji bazowej a jedynie jej części budowlane jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, wywodzona przez organ II instancji z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W dalszej części skargi strona skarżąca dowodzi, że zgłoszona konstrukcja wsporcza nie jest "budowlą" jako odrębna czyść budowlana składającą się na całość użytkową. Wskazuje, że dla zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego żadnego znaczenia nie ma to, czy instalowane urządzenie można zakwalifikować do "budowli" jako "część budowlaną urządzenia technicznego". Z ostrożności procesowej strona skarżąca podnosi, że błędne jest ustalenie przez Wojewodę ..........., że zgłoszona konstrukcja wsporcza jest "częścią budowlaną urządzenia technicznego". Zdaniem skarżącej konstrukcja wsporcza jest samodzielnym urządzeniem, ewentualnie częścią (aczkolwiek nie "budowlaną") urządzenia radiokomunikacyjnego. Ponadto, Wojewoda .......... w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego uznał zgłoszoną konstrukcję za "część budowlaną urządzenia technicznego".

Strona skarżąca kwestionuje również stanowisko, że zgłoszone roboty budowlane stanowiły rozbudowę bądź nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślono, że prawie cale uzasadnienie decyzji dotyczy budowy wolnostojących masztów antenowych - od początku aż do następującej konkluzji: "Tak więc budowa wolnostojących masztów lub wież antenowych nie została wymieniona w przepisach ustawy Prawo budowlane jako zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a realizacja urządzeń antenowych na istniejącym maszcie lub wieży antenowej nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia. W konsekwencji inwestycja składająca się jednocześnie z realizacji masztu antenowego (objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę) oraz montażu urządzeń antenowych (wymagających zgłoszenia) winna być objęta jednym postępowaniem administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę".

Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca nie zgłosiła robót budowlanych w postaci budowy wolnostojącego masztu antenowego, ale instalowanie masztu na istniejącym obiekcie budowlanym i dlatego ta część uzasadnienia była kompletnie bezprzedmiotowa. Natomiast meritum sprawy i wyjaśnienia przyczyn wniesienia sprzeciwu dotyczy tylko jedno zdanie z uzasadnienia, które do tego nie zawiera stanowczych ustaleń, ale hipotetyczne przypuszczenie organu. Zdanie to ma następujące brzmienie: ‚"Jednocześnie zaznaczyć należy, że inwestycja polegająca na instalowaniu masztów antenowych na obiektach budowlanych może stanowić rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, która to nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę." Oznacza to, że po pierwsze, organ w ogóle nie ustalił stanowczo, że zgłoszone roboty stanowią "nadbudowę obiektu budowlanego", a bez tego nie mógł wnieść sprzeciwu. Po drugie, organ w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska - w zasadzie nie wiadomo, dlaczego organ ustalił w wypadku robót zgłoszonych w tej sprawie "nadbudowę obiektu budowlanego". W konsekwencji, stanowisko to jest subiektywnym twierdzeniem organu, a nie wynika z rzetelnie przeprowadzonej oceny stanu faktycznego. Ponadto, dotychczas zgłoszenia podobnych robót budowlanych (tj. instalowania urządzeń stacji bazowej, w tym masztów antenowych, na istniejącym obiekcie) organ nie kwalifikował jako "nadbudowy". Zmiana stanowiska organu nastąpiła dopiero w ostatnim czasie i jest zbieżna z pismem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .....2007 r. (uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie jest fragmentem tego pisma), w którym Inspektor wskazał, że konstrukcje wsporcze stacji bazowych instalowanych na istniejących obiektach mogą stanowić "nadbudowę" lub "rozbudowę" obiektu budowlanego. Oczywiste jednak jest, że nie dotyczy to wszystkich przypadków realizowania stacji bazowych, bowiem w przypadku większości takich stacji roboty budowlane związane z konstrukcjami wsporczymi ograniczają się do "instalowania", co nie stanowi "nadbudowy", ani "rozbudowy" i jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji bez jakiejkolwiek samodzielnej refleksji i własnych ustaleń, wniósł sprzeciw, nie badając sprawy indywidualnie w kontekście tego, czy zgłoszone roboty polegają na "instalowaniu", czy też stanowią "nadbudowę" lub I ...rozbudowę". W ten sposób podstawą prawną wniesienia sprzeciwu w istocie nie był przepis prawa, wraz z poprzedzającymi go rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego, ale niewiążące wytyczne GINB, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

Niezależnie od uchybień organu I instancji polegających na braku ustaleń co do charakteru robót jako "nadbudowy" oraz na braku jakiegokolwiek wyjaśnienia takiej kwalifikacji, strona skarżąca podnosi, że zgłoszone roboty budowlane nie stanowią "nadbudowy", ani "rozbudowy" obiektu budowlanego. Wprawdzie nie ma definicji ustawowych tych pojęć, ale stanowisko powyższe potwierdzają poniższe wypowiedzi piśmiennictwa. Parametry charakterystyczne - enumeratywnie określone w art. 3 pkt 7 lit. a Prawa budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. (...) W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności (...) w szczególności mogą one zostać uznane za: rozbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu budowlanego, montaż lub remont (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). (...) Zwiększenie liczby kondygnacji poprzez podwyższenie istniejącego budynku należy zakwalifikować jako nadbudowę obiektu budowlanego (tak: Szuster S., Komentarz do art. 3 ustawy z dnia "7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), [w:] S. Szuster, Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.05.163.1364). Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. (...) Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego budynku budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej przebudowy - art. 3 pkt 7a) (Niewiadomski Z. [red.] Prawo budowlane - Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 2006 s.57-58) Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy wówczas do czynienia z przebudową a rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. (tak: Dziwiński R. Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.03.207.2016), [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II. ABC 2006 stan prawny: 2006.01.01).

Strona skarżąca twierdzi, że oczywiste jest, że zdecydowana większość masztów antenowych instalowanych na istniejących obiektach nie zwiększa wysokości tych obiektów, która liczona jest do kalenicy lub nadbudówki, a nie do końca komina, czy telewizyjnych masztów antenowych, które są na dachu prawie każdego budynku mieszkalnego. Podobnie jest z masztami antenowymi telefonii komórkowej, czy z konstrukcjami wsporczymi dla reklam - potwierdza to orzecznictwo sądowe, które dotychczas nigdy nie kwalifikowało tych konstrukcji jako "nadbudowy", czy "rozbudowy". Jedynie w wyjątkowych wypadkach realizacja masztu antenowego może stanowić "nadbudowę", np. wówczas, gdy konieczne jest nadbudowanie dachu obiektu. Taki przypadek nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie i bez wątpienia skarżąca nie zgłosiła robót budowlanych prowadzących do "nadbudowy", czy "rozbudowy" obiektu budowlanego, a z pewnością organ niczego takiego nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca zarzuca także naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a.

Podniesiono w skardze, że zgłoszenie robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 7 oraz 77 K.p.a. Przepisy te obligują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005r., VII SA/Wa 1093/04, LEX nr 168038). Tymczasem w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie okoliczności, że realizacja instalacji stacji bazowej nie mieści się w katalogu wyłączeń z pozwolenia na budowę z art. 29 Prawa budowlanego, czy może stanowić - jak to dowolnie uznał organ - rozbudowę lub nadbudowę budynku. W szczególności organ II instancji nie wskazał, na jakich twierdzeniach się oparł analizując zgłoszoną konstrukcję w świetle przepisów budowlanych. Wojewoda zobowiązany był również oprócz wskazania przepisów, wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę prawną, a w szczególności udowodnić, iż budowa zgłoszonej stacji bazowej nie mieści się w katalogu wyłączeń z art. 29 Prawa budowlanego. Brak takiego wyjaśnienia narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006r., VI SA/Wa 1710/05, LEX nr 193918).

Wskazano, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., nawet gdyby uznać, że organ prawidłowo ustalił wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego (z czym strona skarżąca się nie zgadza), to powinien wyjaśnić, dlaczego w ramach uznania akurat w tym stanie faktycznym należało nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślono w skardze, że Wojewoda nie rozpatrzył sprawy co do jej istoty, a całe uzasadnienie decyzji i rozumowanie prawne wprost wywiódł z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dostępnych na stronie internetowej. Analiza ta jednak w żaden sposób nie przystaje do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wolnostojące maszty i wieże, wymagają jako budowle uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast instalacja na takich budowlach samych anten wymaga jedynie zgłoszenia. Jest to słuszne wyjaśnienie, przy czym nie dotyczy ono stanu faktycznego, w oparciu o który wydano zaskarżaną decyzję - wolnostojące to związane z gruntem a nie zamocowane na obiektach konstrukcje wsporcze, które stanowią urządzenia a nie odrębne budowle. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Organ w toku postępowania przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, przestrzegać przepisów procesowych oraz prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego z uwzględnieniem szczególnie zasady bezstronności w swoim postępowaniu, w tym uwzględniania okoliczności korzystnych dla strony. Organ nie powinien rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności czy też wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że państwo w procesie stosowania prawa nie może poprzestać na niezbędnym minimum, jakim jest realizacja praworządności formalnej, czyli działanie organów państwa zgodnie z nakazem legalności i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem również realizacja praworządności materialnej, dotyczącej w najszerszym ujęciu treści prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2005r., VII SA/Wa 960/05, LEX nr 190847).

Strona skarżąca zarzucając w dalszej kolejności naruszenie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podniosła, że jeżeli organ II instancji miał jakiekolwiek wątpliwości co do okoliczności faktycznych, treści załączonej do zgłoszenia dokumentacji technicznej, to powinien był je wyjaśnić poprzez zwrócenie się do Spółki na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Można uznać, że taki wręcz podwyższony obowiązek ciążył na Wojewodzie z uwagi na zaniechanie tego obowiązku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma szczegółowej analizy, co potwierdza stanowisko Spółki, że wniesienie sprzeciwu nie zostało oparte na rzetelnym zbadaniu stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie zastosowały należycie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i nie zwróciły się do [....] Sp. z o.o. o wyjaśnienie swoich wątpliwości, czym naruszyły art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadę demokratycznego państwa prawa, poprzez naruszenie reguły proporcjonalności.

Zarzucając naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego przez decyzję organu I instancji, strona skarżąca podniosła, że organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia na innej podstawie prawnej niż organ II instancji, a mianowicie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i wniósł sprzeciw na innej podstawie, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z wskazanymi wyżej naruszeniami przepisów prawa decyzja organu II instancji powinna zostać uchylona przez Sąd w części wnoszącej sprzeciw, a wówczas uprawomocni się rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji zdaniem Skarżącej w tym zakresie rozstrzygniecie jest bowiem prawidłowe, aczkolwiek z innych powodów niż wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji organu I instancji było zasadne z tego względu, że naruszała ona art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie ze względu na istnienie podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z uwagi jednak na to, że decyzja organu I instancji została uchylona ze względu na stwierdzone przez organ II instancji dalej idące podstawy do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, co może uzasadniać stanowisko, że rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji stanowią nierozerwalną całość, a tym samym częściowe jej uchylenie nie jest dopuszczalne, to z ostrożności procesowej Skarżąca wnosi o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, ze względu na wskazane wyżej naruszenia prawa, jak również - w oparciu o art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie w całości decyzji organu I instancji jako wydanej również z naruszeniem prawa, w szczególności art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Skorzystanie przez Sąd z art. 135 cyt. ustawy jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione tym, że dotyczy ona procedury zgłoszenia robót budowlanych, której podstawowym celem jest maksymalne uproszczenie i skrócenie procesu inwestycyjnego. Cel ten nie byłoby osiągnięty, gdyby Sąd ograniczył się do rozpatrzenia jedynie naruszeń decyzji organu II instancji.

Wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego "organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia." Z przepisu tego wynika, że organ najpierw musi ustalić, że "realizacja zgłoszonych robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia", a dopiero po dokonaniu takiego ustalenia, w ramach uznania administracyjnego ("organ może nałożyć"), rozstrzyga czy w konkretnym stanie faktycznym występuje potrzeba nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia, czy też potrzeby takiej nie ma. Stwierdzenie wystąpienia przesłanki z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego nie prowadzi automatycznie do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia - organ każdorazowo powinien dokonać analizy stanu faktycznego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego w ramach uznania akurat w danej sprawie nałożył taki obowiązek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie realizacja robót może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia z powodu gabarytów konstrukcji (jej duży ciężar i znaczna wysokość), sposobu instalacji obiektu oraz specyfiki robót prowadzonych na dachu. Dodatkowo organ wskazał, że w jego opinii postawienie szaf telekomunikacyjnych na gruncie, a nie na dachu jak resztę konstrukcji, wymaga odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. W opinii organu I instancji budowa wolnostojących szaf telekomunikacyjnych (sterowniczych) nie jest wymieniona w katalogu art. 29 Prawa budowlanego zwalniającego z rygoru pozwolenia na budowę.

Skarżąca nie zgadza się z oceną stanu prawnego i faktycznego przywołanego przez organ I instancji. Analizując stan prawny skarżąca zauważa, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego co do zasady zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, co dodatkowo w odniesieniu do stacji bazowych potwierdza art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Specyfika wykonania robót wymienionych w tych przepisach polega właśnie na zainstalowaniu urządzeń na dachach obiektów i fakt ten nie może być przyczyną wniesienia sprzeciwu oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nałożenie na takie roboty rygoru zgłoszenia powiązane było z faktem, iż ustawodawca wziął już pod uwagę niebezpieczeństwo związane z pracami na wysokościach, mimo to zwolnił inwestorów z obowiązku uzyskiwania zatwierdzania projektów budowlanych. Uznał on bowiem, że przesłanki związane z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi wymagające rygoru pozwolenia na budowę mogą być stosowane tylko wyjątkowo i w indywidualnie wskazanych przypadkach. Tymczasem organ I instancji uznał, iż sam fakt wykonywania prac na dachu powoduje wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w stopniu na tyle poważnym, że wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Stosując takie podejście organ de facto może wnieść sprzeciw wobec instalacji każdej stacji bazowej, czy też nawet jakiegokolwiek innego urządzenia wymagającego zainstalowania na obiekcie budowlanym bez względu na charakter prac. Interpretacja prawna dokonana przez organ I instancji jest całkowicie sprzeczna z wykładnią celowościową uproszczenia procesu inwestycyjnego przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

Jako kolejny powód zgłoszenia sprzeciwu organ podniósł, iż wnioskowana instalacja powoduje ingerencję w konstrukcję budynku. Należy podkreślić, iż jest to nieuprawnione twierdzenie, gdyż zwolniona z pozwolenia na budowę jest "instalacja na obiekcie", a nie położenie urządzenia na budynku. Instalacja ta oznacza z kolei trwałe zamocowanie urządzenia na dachu, które zawsze wiąże się z jakąś ingerencją w konstrukcję budynku. Tak więc, nie sam fakt ingerencji w strukturę budynku, ale jej skala może być dopiero podstawą uznania wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi czy mienia. Należy jednak podkreślić, iż organ nie dokonał żadnej analizy potencjalnych zagrożeń związanych z planowanymi pracami instalacyjnymi. Kwestię interpretacji i stosowalności art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego poruszył już WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2005 r. (VII SA/Wa 3 00/04), gdzie podkreślono, iż: "Wykazanie, że zamierzenie może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, aczkolwiek pozostaje w sferze ocen organów budowlanych, nie może być dowolne. Ponieważ możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia przez zamierzenie objęte zgłoszeniem stanowi jedną z przesłanek do wniesienia sprzeciwu, okoliczność ta nie może wynikać z nieudokumentowanych ocen organu, lecz musi być wykazana w sposób jednoznaczny. Uproszczenie procedury, polegającej na milczącej akceptacji zgłoszenia przez organ, nie pozbawia tego organu możliwości przeprowadzenia niezbędnych dowodów."

Oznacza to, że nałożenie na tej podstawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę występuje jedynie w przypadku, gdyby organ udowodnił, iż wbrew twierdzeniom Skarżącej, wykonanie planowanej instalacji stacji bazowej zagraża stabilności konstrukcji budynku albo powoduje zagrożenia upadkiem z wysokości ze względu na brak odpowiednich zabezpieczeń. Dowód taki powinien wskazywać, że ciężar czy wysokość konstrukcji lub sposób instalacji może spowodować naruszenie struktury budynku. Tymczasem organ wyrażając sprzeciw nie przeprowadził żadnej analizy zakresu planowanej inwestycji i wynikających z niej zagrożeń. W konsekwencji, w sposób dowolny dokonał ustalenia, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy analizowaniu możliwości wystąpienia takich zgłoszeń nie powinno decydować subiektywne odczucie organu, ale zawsze niezbędne jest dokonanie przez organ ustalenia, że konkretne roboty spowodują konkretne, a nie abstrakcyjne zagrożenie. W szczególności, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w postaci upadku z wysokości, występowanie zagrożenia powinno być ustalane w oparciu o charakter robót budowlanych, ich organizację oraz miejsce prowadzenia.

WSA w Warszawie w powołanym wyżej wyroku odniósł się również do kwestii wielkości i ciężaru konstrukcji wsporczej urządzeń w sytuacji, gdy organ uznaje taką konstrukcję za zbyt dużą, by roboty mogły być realizowane na podstawie zgłoszenia. W tym zakresie Sąd wskazał: ",Stwierdzenie - że skoro urządzenie reklamowe wymaga wykonania skomplikowanej konstrukcji o znacznych rozmiarach, przenoszącej duże siły wynikające z parcia wiatru, dlatego też nie może korzystać ze zwolnienia zapisanego w Prawie budowlanym - jest sprzeczne z prawem. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Nie ma racjonalnej przyczyny, aby ze względu na wielkość takiego urządzenia czyjego części konstrukcyjnej wyłączać je, co do zasady, z trybu zgłoszeniowego, pod warunkiem oczywiście spełnienia przez projekt instalacji takiego urządzenia, wszystkich warunków przewidzianych prawem.". Tezy powyższego wyroku dotyczą wprawdzie instalowania na obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej urządzenia reklamowego, ale oczywiste jest, że mają one szersze znaczenie i odnoszą się również do innych urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych urządzeń stacji bazowych. Sąd wykazał więc, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji ciężar czy wielkość instalowanej konstrukcji nie są same w sobie argumentem przemawiającym za wyrażeniem sprzeciwu. Konieczne jest merytoryczne zbadanie wystąpienia konkretnych zagrożeń z powodu wielkości i ciężaru. Ponadto, w wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że "odejście od trybu określonego w art. 30 Prawa budowlanego możliwe jest jedynie wówczas, jeśli organ wykaże brak zgodności zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem z konkretnym przepisem prawa, a w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, by zamierzenie budowlane było niezgodne z jakimkolwiek przepisem prawa. W szczególności nie wykazał, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja może przekroczyć warunki bezpieczeństwa konstrukcji, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 02, nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Również mimo nie przywołania w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji w uzasadnieniu stwierdził, iż powodem zgłoszenia sprzeciwu był również fakt, że w skład zgłoszonej inwestycji wchodzą szafy telekomunikacyjne, które w jego opinii nie są zwolnione z rygoru pozwolenia na budowę. Organ przy tym dokonał podziału inwestycji na dwa elementy wskazując, iż w przeciwieństwie do samej stacji bazowej szafy telekomunikacyjne nie będą lokalizowane na dachu, lecz bezpośrednio na gruncie. Analizując przepisy należy podkreślić, iż organ naruszył art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, który wyraźnie stwierdza, iż nie wymaga pozwolenia budowa wolnostojących kabin telefonicznych, szaf i słupków telekomunikacyjnych. Wspomniana w uzasadnieniu decyzji szafa telekomunikacyjna — urządzenie sterujące wraz z jej konstrukcją wsporczą, jaką jest jej ruszt stalowy - w opinii Skarżącej spełnia więc przesłanki zwolnienia z pozwolenia określone w art. 29 Prawa budowlanego.

Strona skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem organu, że obecność szaf sterujących czy też samego rusztu stalowego zmieni sposób zagospodarowania działki. Uwagę bowiem zwracają niewielkie rozmiary zarówno tego urządzenia jak i jego konstrukcji wsporczej. Ponadto ustawodawca nakładając na budowę szaf telekomunikacyjnych rygor zgłoszenia nie wprowadził w tym względzie żadnych warunków, których spełnienie uzasadniałoby wprowadzenie rygoru pozwolenia na budowę. W szczególności nie zostały wprowadzone żadne ograniczenia zgłaszanych szaf związane z ich wielkością czy sposobem posadowienia na gruncie.

Nie może być podstawą nałożenia obowiązku pozwolenia na budowę również sposób mocowania rusztu stalowego pod szafy telekomunikacyjne. Specyfika instalowania szaf wymaga umieszczania ich na stabilnym podłożu najczęściej w formie małej betonowej płyty nie powiązanej stale z gruntem. Mimo więc konieczności wybudowania konstrukcji wsporczej czy podstawy betonowej, ustawodawca zdecydował się na zwolnienie budowy szaf telekomunikacyjnych z rygoru pozwolenia. Uznanie natomiast przez organ, iż szafy telekomunikacyjne wymagają pozwolenia na budowę z powodu ich konstrukcji wsporczej wypacza sens przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego i wbrew intencjom ustawodawcy nie upraszcza procesu inwestycyjnego. Nie jest bowiem możliwe zbudowanie szaf telekomunikacyjnych budek telefonicznych bez jej konstrukcji wsporczej czy podstawy.

Organ I instancji naruszył również art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego twierdząc, że zgłoszone roboty budowlane powinny być wykonywane przy udziale kierownika budowy. Zgodnie z tymi przepisami obowiązek powierzenia kierownictwa robót budowlanych osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia nie dotyczy budowy obiektów, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Dodatkowo należy wskazać, iż konstrukcja art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego idzie w kierunku odformalizowania procesu budowlanego dając możliwość zwolnienia z tego obowiązku nawet te inwestycje, które wymagają pozwolenia na budowę. Tymczasem wbrew doktrynie organ I instancji formalizuje postępowanie tych inwestycji, które z takiego obowiązku co do zasady są z niego zwolnione.

W ocenie strony skarżącej naruszony został również art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez wskazanie przez organ I instancji, iż budowa wnioskowanej stacji bazowej powinna być prowadzona w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z tym przepisem, inwestor jest zobligowany do przedstawienia "odpowiednich szkiców i rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii", a nie jak twierdzi organ projektu budowlanego.

Podsumowując powyższą analizę naruszeń Prawa budowlanego oraz dotychczasowe orzecznictwo organu I instancji strona skarżąca wskazała, iż organ ten wydał decyzję stojącą w sprzeczności z wykładnią celowościową przepisów budowlanych. Zakres kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego wskazuje bowiem na dążenie do uproszczenia procesu budowlanego, gdzie postępowanie sformalizowane jest wyjątkiem. Oznacza to, że nałożenie na tej podstawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę występuje jedynie w przypadku, gdyby organ udowodnił, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego, wykonanie planowanej instalacji stacji bazowej zagraża stabilności konstrukcji budynku albo powoduje zagrożenia upadkiem z wysokości ze względu na brak odpowiednich zabezpieczeń. Dowód taki powinien wskazywać, że ciężar czy wysokość konstrukcji lub sposób instalacji może spowodować naruszenie struktury budynku. Tymczasem organ wyrażając sprzeciw nie przeprowadził żadnej analizy zakresu planowanej inwestycji i wynikających z niej zagrożeń. W konsekwencji, w sposób dowolny dokonał ustalenia, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy analizowaniu możliwości wystąpienia takich zgłoszeń nie powinno decydować subiektywne odczucie organu, ale zawsze niezbędne jest dokonanie przez organ ustalenia, że konkretne roboty spowodują konkretne, a nie abstrakcyjne zagrożenie. W szczególności, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi w postaci upadku z wysokości, występowanie zagrożenia powinno być ustalane w oparciu o charakter robót budowlanych, ich organizację oraz miejsce prowadzenia.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była reformatoryjna decyzja Wojewody ........ z dnia [....] na mocy której uchylona została decyzja Prezydenta Miasta K. , [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku przy ul. ......w ........- działka nr..........., i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji powyższych robót budowlanych, oraz wniesiony został sprzeciw wobec powyższego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotem kontroli Sądu było również poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie postępowanie administracyjne z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie zainicjowane dokonanym w trybie art. 30 Prawa budowlanego zgłoszeniem zamiaru budowy ma charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym rozstrzygana jest indywidualna sprawa administracyjna, tj. sprawa dopuszczalności zagospodarowania przez określony podmiot określonej nieruchomości poprzez zlokalizowanie na tej nieruchomości określonej inwestycji budowlanej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zgłoszenie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane uruchamia postępowanie administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy jego następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ administracji milcząco przyzwala inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie na powyższe zachowania stanowią wyraz woli właściwych organów administracji publicznej. Za datę jego wszczęcia art. 61 § 3 k.p.a. nakazuje przyjąć dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (zob. E. Frankiewicz, M. Szewczyk: Skutki prawne zgłoszenia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, publ. ST z 2005 r., nr 4, s. 50, zob. też: B. Majchrzak: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, publ.: GSP-Prz.Orz. z 2006 r., nr 2, s. 3). Zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej regulacji Prawa budowlanego w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Niewątpliwie w pełnym zakresie kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadku, gdy na skutek zgłoszenia organ podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej.

Zgłoszenie zamiaru budowy jako wniosek wszczynający postępowanie administracyjne powinno odpowiadać wymogom formalnym pisma procesowego określonym w art. 63 § 2 k.p.a., a także wymogom określonym w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, a zwłaszcza precyzyjnie określać zamierzenie inwestycyjne i jego lokalizację – "w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia".

Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania, w tym przede wszystkim dla oceny, czy zgłaszana inwestycja objęta jest tylko obowiązkiem zgłoszenia, czy też wymagane jest dla jej realizacji uzyskanie pozwolenia na budowę. Zasadności argumentacji przytaczanej zarówno przez organy administracji obydwu instancji, jak i stronę skarżącą w obszernej skardze do sądu administracyjnego, nie sposób zweryfikować na gruncie niniejszej sprawy, gdy się zważy, że zgłoszenie robót budowlanych z dnia .......2007 r. jest wieloznaczne i zawiera stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji. Nazwa inwestycji jest określona jako "instalacja urządzeń emitujących pole elektromagnetyczne stacji bazowej telefonii komórkowej", przy czym zgłoszenie zawiera odesłanie, gdy chodzi o zakres wykonywanych robót budowlanych, do załączonego opisu technicznego. Opis ten w pkt .......zawiera natomiast stwierdzenie: "planowana inwestycja obejmuje instalację stacji bazowej ......... Planowana stacja bazowa będzie znajdowała się na budynku warsztatowym z zapleczem biurowym przy ul......w........ Przy realizacji inwestycji wykonywane będą tylko roboty instalacyjne", a w pkt 1.6 wskazuje, że "stacja bazowa składa się z zespołu anten sektorowych i radiolinii mocowanych do masztu o trzonie RO139.7 z trzema odciągami liniowymi, oraz szaf telekomunikacyjnych – urządzeń sterujących, umieszczonych na ramie stalowej opartej na płycie betonowej powiązanej z gruntem". Tak określona treść zgłoszenia nie daje podstaw do ustalenia rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji, a zwłaszcza do jednoznacznego ustalenia, że mieści się ona w zakresie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, a tym samym że podlega zgłoszeniu właściwemu organowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. W oparciu o treść złożonego zgłoszenia nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja będzie polegała na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych – skoro z niektórych zapisów opisu technicznego, do którego odsyła zgłoszenie, wynika, że część inwestycji - szafy telekomunikacyjne, umieszczone na ramie stalowej oparte będą na płycie betonowej powiązanej z gruntem. Nie jest też możliwe ustalenie, czy inwestycja w całości będzie miała charakter urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne stanowiące instalację, czy też tylko jej część będzie miała charakter urządzenia tego rodzaju, a pozostała część będzie stanowiła obiekt budowlany. Należy podkreślić, że na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r. zasadą jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę. Prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia jest wyjątkiem od tej zasady. Stąd też precyzyjne określenie charakteru zamierzenia inwestycyjnego we wniosku inwestora jest niezbędne dla oceny rodzaju reglamentacji administracyjnoprawnej, jakiej podlega zgłaszana inwestycja, a w konsekwencji dla oceny, czy istnieją podstawy do wystąpienia ze sprzeciwem wobec zgłaszanej inwestycji.

Podkreślić należy, że organy administracji będąc związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji, nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez precyzyjnie określonego stanowiska uprawnionego podmiotu. W razie jakichkolwiek wątpliwości, zwłaszcza co do zakresu zgłoszenia, organ administracji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości korzystając z instrumentów prawnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, m.in. w jego art. 64 § 2, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zasadne na gruncie przedmiotowej sprawy jest zatem stanowisko strony skarżącej, iż organy administracji w razie jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru inwestycji nie powinny same ustalać jej zakresu, lecz wezwać inwestora o przedstawienie stosownych wyjaśnień. Nie realizując powyższego obowiązku organy administracji naruszyły przepisy postępowania, w tym zasady ogólne określone w art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ustalenia treści zgłoszenia sprawia bowiem, że zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji zostały wydane przedwcześnie w wyniku nie przeprowadzenia w podstawowym zakresie postępowania wyjaśniającego w sprawie. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy zgłaszana inwestycja podlegała obowiązkowi zgłoszenia, czy też wymagane było uzyskanie dla jej realizacji pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie charakter wskazanego wyżej uchybienia organów obydwu instancji uniemożliwia zatem merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Stąd też zasadność merytorycznego stanowiska organów obydwu instancji, jak stanowiska zaprezentowanego przez stronę skarżącą nie może być zweryfikowana przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji administracyjnej, nie jest wyposażony w kompetencje do wyrażania generalnych ocen prawnych w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Wiążąca ocena prawna sądu może mieć miejsce w sytuacji, gdy stan prawny jest rozważany w stosunku do określonego stanu faktycznego. Nie jest natomiast możliwa, gdy stan faktyczny, jak to miało miejsce w postępowaniu poprzedzającym zaskarżoną decyzję, nie został w sprawie ustalony ponad wszelką wątpliwość.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wskazane wyżej uchybienia organów w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zdeterminowały bowiem w sposób bezpośredni merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku przy ul. .....w......- działka nr......... Tego rodzaju skutek naruszenia art. 7, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. miał zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane wyłącznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż prowadziłoby to w istocie do wydania pierwszego merytorycznego rozstrzygnięcia dopiero przez organ drugiej instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).