Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 361/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1,  art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. L., D. L., B. L., B. N., J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. N. oraz J. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek B. N., nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. L. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, wraz z wewnętrzną instalacją wod-kan i szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (na działkach nr ewid. [...] i [...]) oraz przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego (na działkach nr ewid. [...] i [...]) w miejscowości [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, i w tej części stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. znak: [...]. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] września 1996 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. [...] i [...], wewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku na działce nr ewid. [...], szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...], jak również przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego na nieruchomości obejmującej działki o numerach ewid. [...] oraz [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że chociaż zarówno we wniosku B. L. z dnia [...] maja 1996 r. o pozwolenie na budowę, jak i w projekcie budowlanym spornego przedsięwzięcia, ujęto realizację "odprowadzenia ścieków do projektowanego zbiornika bezodpływowego z budynku położonego na działce nr ewid. [...]", to jednak kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. nie udziela pozwolenia na budowę ww. "odprowadzenia ścieków", jak również nie zatwierdza projektu budowlanego w tym zakresie. Wynika to jednoznacznie z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia. Tym samym, zdaniem organu, zgodność z prawem ww. "odprowadzenia ścieków" nie mogła być poddana ocenie. Kontroli w trybie nieważnościowym może być bowiem poddana wyłącznie sama decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, jak również zatwierdzony nią projekt budowlany, przy czym zakres udzielonego pozwolenia, jak również zatwierdzonego projektu, określa treść decyzji.

Organ wskazał, że do wniosku z dnia [...] maja 1996 r. o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączył żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł prawny przysługujący mu do nieruchomości inwestycyjnych, tj. działek o numerach ewid. [...],[...],[...] i [...], więc wydając decyzję z dnia [...] września 1996 r. Wójt Gminy [...] uchybił art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że naruszone art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Skutki tego uchybienia, w ocenie GINB, są tylko stosunkowo nieznaczne tylko w odniesieniu do obiektów realizowanych na działkach o numerach ewid. [...],[...] i [...] oraz wewnętrznej instalacji wod.-kan. przewidzianej w całości w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], natomiast w odniesieniu do przyłącza wodociągowego przewidzianego na nieruchomości wspólnej nr ewid. [...] skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa.

Z ustaleń organu wynika, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji B. L. był uprawniony do dysponowania na cele budowlane jedynie działkami o numerach ewid. [...],[...] i [...], będąc na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej z J. L. współwłaścicielem tych nieruchomości. Własność lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku usytuowanym na działce nr ewid. [...] została przyznana - na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...], znoszącego współwłasność działki nr ewid. [...] - wyłącznie B. i J. L. Aktualnym właścicielem działek o numerach ewid. [...],[...] oraz [...] jest D. L. - syn B. L. oraz J. L. Fakt, iż inwestor nie wykazał przysługującego mu prawa do dysponowania na cele budowlane działkami o numerach ewid. [...],[...] i [...] oraz lokalem nr [...] w budynku na działce nr ewid. [...], z całą pewnością nie może być uznany za rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ do działek o numerach ewid. [...],[...] i [...] inwestor był uprawniony w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Tym samym niewykazanie przez inwestora tytułu prawnego do tych nieruchomości sprowadza się wyłącznie do uchybienia czysto formalnego, nie wywołującego szczególnie negatywnych skutków. Za rażące nie może być uznane także niewykazanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na działce nr ewid. [...]. Trudno bowiem uznać, iż z powodu tej wadliwości kontrolowana decyzja zaprzecza zasadom praworządności. Wprawdzie w tym zakresie z całą pewnością doszło do nieprawidłowości, tym niemniej ich skutki zostały niejako konwalidowane - "zniwelowane", jak stwierdził organ, wskutek okoliczności zaistniałych po wydaniu kontrolowanej decyzji. Jak bowiem wskazano wyżej inwestor nabył prawo własności wspólnie z J. L. powyższego lokalu na mocy ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn. akt [...]. Takie stanowisko, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/09, wyr. WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2122/06; niepraw. wyr. WSA w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1384/11).

Organ wskazał, że B. L. nie był, i nie jest również aktualnie, uprawniony do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...], ponieważ w dacie wydania kontrolowanej decyzji działka nr ewid. [...] należała do B. i J. L. (2/4) oraz B. N. (1/4) i W. Z. (1/4); częścią wspólną jest również elewacja budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], w której to elewacji przewidziano doprowadzenie przyłącza wodociągowego. Jak podniósł organ, B. L. twierdził, że współwłaściciele nie kwestionowali kontrolowanej decyzji, która została im doręczona.

Zdaniem organu, skutki naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w części dotyczącej przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o numerze ewid. [...], są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została bowiem wydana pomimo niespełnienia przez inwestora jednego z podstawowych warunków przewidzianych ustawą Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu, stwierdzone naruszenie wywołuje szczególnie poważne skutki - naruszone zostało konstytucyjne prawo własności, którego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach, dlatego też chybiona jest argumentacja organu wojewódzkiego, iż uchybienie to nie ma charakteru "rażącego naruszenia prawa", ponieważ w rozdzielniku decyzji z dnia [...] września 1996 r. figuruje W. Z. i B. N. - warz z podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru na adres [...],[...], a wobec braku odwołania przez te strony, można przyjąć, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji inwestor zgodę posiadał.

Organ ustalił, że do wniosku z dnia [...] maja 1996 r. o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji inwestor B. L. przedłożył ważną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie przyłącza wody do budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego przewidzianej do realizacji w [...] (przyłącze od wodociągu gminnego ułożonego w pasie drogi gminnej przez [...] przez działkę nr [...] do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]) oraz do budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i nr [...]", i stwierdził, że inwestor nie przedłożył ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe. Oznacza to, zdaniem organu, że w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, decyzja z dnia [...] września 1996 r. została wydana z rażącym uchybieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ podał, że działki inwestycyjne w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia nie były skanalizowane. Przewód doprowadzający usytuowano na działce nr ewid. [...], równolegle wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 1.50 m od tej granicy. Tym samym, również wskazany wyżej właz zbiornika na nieczystości zaprojektowano w odległości 1,50 m od granicy z sąsiednia działką nr ewid. [...], co oznacza, iż usytuowanie zbiornika na nieczystości ciekłe uchybia rażąco § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) Stwierdzone naruszenie dotyczy przepisu jednoznacznego oraz jest ewidentne. Niemożliwe do zaakceptowania są również jego skutki. Należy zwrócić uwagę, że zbyt bliskie usytuowanie spornego zbiornika na nieczystości ciekłe pociąga za sobą dalej idące - niż w przypadku usytuowania zgodnego z przepisami - ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej (nr ewid. [...]). Dochodzi więc do sytuacji, w której wskutek nieuprawnionego działania w istocie ograniczono prawo własności nieruchomości, co jest niedopuszczalne. Organ stwierdził, że w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ewid. [...] decyzja z dnia [...] września 1996 r. rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1. art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego (na działkach nr ewid. [...] i [...]), organ zauważył, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na pełną ocenę decyzji z dnia [...] września 1996 r. w tym zakresie. W szczególności brak jest, pomimo szeregu czynności podejmowanych w celu jego pozyskania, projektu budowlanego tego przyłącza wodociągowego. Jednakże, zdaniem organu, stwierdzić można, że powyższy obiekt nie narusza rażąco przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor legitymował się ważną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowała swym zakresem m. in. budowę przyłącza wody do budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...].

Zdaniem organu, nie sposób zarzucić również rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ B. L. był uprawniony do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] i [...]. Wprawdzie analiza posiadanych akt wskazuje, że przyłącze wodociągowe przewidziano również na działce nr ewid. [...] (droga gminna), na której istnieje wodociąg gminny (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r.), tym niemniej z posiadanej dokumentacji nie wynika jednoznacznie, aby inwestor nie miał prawa do dysponowania powyższą nieruchomością na cele realizacji spornej inwestycji.

Zdaniem organu, poza rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w odniesieniu do przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego) oraz przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w związku z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., nie stwierdzono, aby decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. naruszała rażąco inne, obowiązujące w dacie jej wydania, przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i B. L., D. L. oraz B. N. i J. N.

Skarżący J. i B. L. zarzucili prowadzenie postępowania z ujemną przesłanką procesową i obrazą art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podnieśli, że wprawdzie B. L. nie miał w takcie wydania decyzji prawa do dysponowania terenem działki ewid. nr [...] na cele budowlane lecz wyrokiem [postanowieniem] Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn akt [...] znoszącym współwłasność działki [...] sąd przyznał na wyłączną własność na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej B. i J. małż. L. lokal nr [...] o łącznej powierzchni 45,45 m² wraz z piwnicą i strychem, udziałem wynoszącym 1/2 części działki nr [...] o powierzchni 770 m² oraz takim samym udziałem w innych urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku poszczególnych lokali (wspólna część instalacji elektrycznej, dach, elewacja, ogrodzenie).

Zgodnie z tym orzeczeniem, w tym czasie, w skład urządzeń służących wyłącznie do użytku właścicieli lokalu nr [...], którymi byli skarżący J. i B. L., wchodziło przyłącze wodociągowe, instalacja kanalizacyjna znajdująca się w tym lokalu, odprowadzenie kanalizacyjne wraz z zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Urządzenia te były wybudowane dwa lata wcześniej zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. Sąd w postępowaniu o zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej o pow. 770 m², pozostawił wspólną część instalacji elektrycznej we współwłasności, ponieważ przyłącze zasilało w energię właścicieli lokalu nr [...] oraz nr [...], elewację (część nadziemna budynku) oraz dach we współwłasności, ze względu na sposób w jaki korzystali do tej pory współwłaściciele.

Skarżący podnieśli, że B. N. w trakcie tego postępowania przed sądem nie negowała prawidłowości lokalizacji urządzeń służących wyłącznie do użytku poszczególnych lokali, w postaci przyłącza wodociągowego, instalacji wodno-kanalizacyjnej znajdującej się w tym lokalu, odprowadzenia kanalizacyjnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, lecz odwrotnie, na posiedzeniu w dniu [...] listopada 1997 r. zrzekła się całego swojego udziału w tej nieruchomości na rzecz swojej matki W. Z. Natomiast mąż B. N. – J. N. w tym czasie nie posiadał żadnego prawa własności tej nieruchomości.

Dlatego też, zdaniem skarżących, za rażące nie może być uznane nie wykazanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku na działce nr ewid. [...] oraz wykonanie urządzeń w postaci przyłącza wodociągowego, instalacji wodno-kanalizacyjnej znajdującej się w tym lokalu, odprowadzenia kanalizacyjnego wraz z zbiornikiem na nieczystości ciekłe do tego lokalu. Trudno bowiem uznać, iż z powodu tej wadliwości kontrolowana decyzja zaprzecza zasadom praworządności. Wprawdzie w tym zakresie doszło do nieprawidłowości, lecz ich skutki zostały konwalidowane (zniwelowane) przez okoliczności zaistniałe po wydaniu kontrolowanej decyzji, ponieważ inwestor nabył prawo własności wspólnie z żoną do lokalu nr [...] i urządzeń służących do wyłącznego użytku w postaci przyłącza wodociągowego, instalacji wodno - kanalizacyjnej znajdujących się w tym lokalu, odprowadzenia kanalizacyjnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. sygn akt [...]. Takie potwierdzenie znajduje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym - wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1214/09; z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/06; nieprawomocny wyrok z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa1384/11.

Skarżący zarzucili, że błędem Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego było kwestionowanie w swym postępowaniu rzeczy już osądzonej - "res iudicata"; organ wskazał, iż inwestor zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą inwestycję, choć w części uznał, że inwestor nabył prawo do lokalu nr [...] i w związku z tym wbudowanie urządzeń wodno-kanalizacyjnych w tym lokalu nie uznał za rażące, lecz budowa pozostałych urządzeń wodno-kanalizacyjnych jest rażąca pomimo prawomocnego postanowienia; podniósł, iż w tym przypadku zastosowanie ma art. 199 Kodeksu cywilnego, co zdaniem skarżących jest błędne, ponieważ Sąd Rejonowy w [...] dnia [...] grudnia 1997 r. sygn akt [...] już rozpatrywał sprawę w postępowaniu o zniesienie współwłasności, wskazując, kto i jakie ma prawa do nieruchomości i urządzeń służących do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali normalizując sytuację całej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, błędem organu było prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. odnośnie części decyzji dotyczącej przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], bowiem B. N. i J. N. nie są stronami w stosunku do tej nieruchomości. Nieruchomość ta znajduje się po przeciwnej stronie drogi, i w żaden sposób wnioskodawcy nie graniczą z tą nieruchomością, a wykonane przyłącze ma osobny projekt.

Skarżący podnieśli również, iż w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie, należy rozróżnić zakres kontroli tej decyzji w ramach przesłanek wynikających z 156 § 1 kpa, od zakresu kontroli tej decyzji wyznaczonej tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć tylko tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05). Skarżący podkreślili, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie nieważnościowe w tej części decyzji ewidentnie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem pismem z dnia 26 września 2012 r. wzywał o przesłanie aktów własności ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Rep. [...] nr [...] (umowa darowizny), i w ten sposób dopuścił się nadużycia swych kompetencji, ponieważ dokumenty te zawierają wrażliwe dane osobowe, między innymi nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Próbując je uzyskać dopuszczał do sytuacji w której osoby trzecie, tj. B. N. i J. N. mieli by wgląd do tych dokumentów.

Skarżący podnieśli również, że kolejną kwestią jest, czy B. N. i jej mąż J. N. mieli prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...], bowiem wnioskodawczyni B. N. w dniu wydania kontrolowanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. była tylko współwłaścicielką działki o nr ewid. [...] w 1/4 części, której na posiedzeniu Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] w dniu [...] listopada 1997 r. zrzekła się z tego udziału na swoją matkę W. Z., co potwierdza protokół z posiedzenia, natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdza nabycie prawa własności 1/4 części nieruchomości należącej do B. N. przez W. Z. - na skutek zrzeczenia się na jej rzecz. Następnie, w dniu [...] sierpnia 1999 r. na podstawie umowy darowizny, B. N. i jej mąż J. N. otrzymali część [...] w działce o nr [...] w oraz w nieruchomości od W. Z. Postępowanie nieważnościowe może być wszczęte tylko na żądanie strony. Zrzekając się w dniu [...] listopada 1997 r. udziału w tej nieruchomości B. N. straciła także wszystkie prawa do tej nieruchomości, także prawa do wnioskowania po 12 latach o unieważnienie decyzji dotyczącej tej nieruchomości. Stanie się ponownie w dniu [...] sierpnia 1999 r. współwłaścicielem tej nieruchomości w części 1/2 przez B. N. i jej męża J. N. nie uprawnia do wnoszenia o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej trzy lata wcześniej - dnia [...] września 1996 r., bowiem prawo nie działa wstecz.

Zdaniem skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w żaden sposób nie próbował wyjaśnić czy B. N. i J. N. posiadają interes prawny na podstawie którego mogli żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Zdaniem skarżących, rażącym naruszeniem prawa przez organ było uznanie, iż inwestor B. L. zbudował właz zbiornika na nieczystości w odległości 1,5 m od granicy działki nr ewid. [...] i w ten sposób nie zachował należytej odległości od granicy i doprowadził do sytuacji w której w skutek nieprawidłowego działania ograniczył prawo własności nieruchomości, co jest niedopuszczalne. Skarżący wyjaśnili, iż zbiornik i właz zbiornika na nieczystości ciekłe na projekcie i w rzeczywistości zlokalizowany jest w linii prostej wzdłuż granicy działki nr [...] z działką nr [...] i nr [...]. Działka o nr ewid. [...] w dniu wydania kontrolowanej decyzji była własnością J. i B. L., i jest ich własnością do dnia dzisiejszego, co potwierdza księga wieczysta. Zbiornik i właz jest na projekcie i w rzeczywistości zlokalizowany 1,5 m, ale nie od granicy z działką nr [...] lecz od granicy z działką nr [...] - własności inwestora i 5 m na północ od rogu granicy działek nr [...] z nr [...] i nr [...], co oznacza, że organ nie odczytał prawidłowo projektu i nieprawidłowo ustalił właścicieli graniczących z terenem inwestycji.

Skarżący D. L. zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego prowadzenie postępowania z ujemną przesłanką procesową i obrazą art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Oprócz zarzutów takich jak zawarte w skardze J. i B. L. skarżący podniósł jeszcze, iż zbiornik i właz jest na projekcie i w rzeczywistości zlokalizowany 1,5 m, ale nie od granicy z działką nr [...] lecz od granicy z działką nr [...] - własności inwestora i 5 m na północ od rogu granicy działek nr [...] z nr [...] i nr [...], co oznacza, zdaniem skarżącego, że organ nie odczytał prawidłowo projektu i nieprawidłowo ustalił właścicieli graniczących z terenem inwestycji.

Skarżący podniósł również, że teren na którym została zrealizowana inwestycja w dniu wydania decyzji i dziś nie koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co potwierdza pismo z UG załączone do skargi. Nieprawidłowości inwestora i Urzędu Gminy [...] w tej kwestii są czysto formalne, nie są rażące i nie niosą żadnych skutków społeczno- gospodarczych nie do zaakceptowania w praworządnym Państwie.

Skarżący B. N. i J. N. wnieśli skargę, w której stwierdzili, że zgadzają się z zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność, natomiast pozostałą część decyzji pozostawiają do oceny Sądowi.

2. W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. N. oraz J. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającej stwierdzenia, na wniosek B. N., nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. L. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, wraz z wewnętrzną instalacją wod-kan i szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (na działkach nr ewid. [...] i [...]) oraz przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego (na działkach nr ewid. [...] i [...]) w miejscowości [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, i w tej części stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1 Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek B. N. z dnia dnia [...] listopada 2008 r., skonkretyzowany pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. - o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. L. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, wewnętrznej instalacji wod-kan., szczelnego zbiornika ścieków (na działce [...] i [...] - budynek mieszkalny) oraz przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego (na działce nr [...] i nr [...]) w miejscowości [...], przy czym zarzuty dotyczyły - jak wskazał organ - w przeważającym stopniu udzielonego B. L. pozwolenia na budowę szczelnego zbiornika ścieków, i braku zgody wnioskodawczyni na tę inwestycję.

3.2 Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną, zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym, przyjmuje się, że interes prawny musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z powyższych przepisów zatem wynika, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej przed wszczęciem postępowania jest zbadanie, czy wniosek o wszczęcie postępowania składa podmiot mający legitymację strony, i czy postępowanie administracyjne może być prowadzone, i w jakim zakresie. Aby postępowanie przed organem nadzoru budowlanego mogło zostać skutecznie wszczęte, należy wykazać, że podmiot, który wniosek złożył, posiada przymiot strony wywodzący się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji jest, stosownie art. 127 § 1 kpa, zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę. Podkreślić należy, że samo uczestniczenie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie powoduje nabycia przymiotu strony, a tym samym nie pociąga za sobą prawa do wniesienia odwołania, jeśli osobie takiej przymiot ten, z mocy wyżej wskazanych przepisów nie przysługuje.

3.3 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, i w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania.

Tak więc w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada jedynie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie orzeka co do istoty sprawy, jak w postępowaniu zwykłym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, dlatego też przesłanki stwierdzenia nieważności wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące można uznać jedynie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest wadliwe, i nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 kpa - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

3.4 Z akt sprawy wynika, że na terenie gminy [...] obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, i nadal obowiązuje, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r. (Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1991 r.), który nie zakazywał budowy szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Zgodnie z zapewnieniem Wójta Gminy [...] zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r., na trenie miejscowości [...] do dnia dzisiejszego nie została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej, a zatem, nie budzi wątpliwości, że lokalizacja zbiornika na nieczystości jest zgodna i ustaleniami tego planu.

Nie budzi wątpliwości, że brak zgody współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd powoduje niemożność wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże sprawa ta została wyjaśniona i nie dawała, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia nieważności, a Sąd taką ocenę podziela.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji została wydana dnia [...] kwietnia 1996 r. pod nr [...]. Jeśli akta administracyjne sprawy poprzedzające wydanie tej decyzji przez urząd zaginęły, co potwierdził Wójt Gminy [...], to nie można w takiej sytuacji domniemywać zaistnienia lub nie jakichkolwiek okoliczności z tym związanych. Istotne w sprawie jest to, że decyzja o warunkach zabudowy była, a zbiornik na nieczystości był infrastrukturą towarzyszącą instalacji przyłącza wodno - kanalizacyjnego.

Podkreślić również należy, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy wprost nie wymieniała zbiornika na nieczystości, jednakże inwestycja ta nie była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą z [...] kwietnia 1991 r. Nie można wobec powyższego stwierdzić rażącego naruszenia prawa, zważywszy również na to, że skutki społeczno - gospodarcze nie wystąpiły.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę nie wymieniał wprost szczelnego zbiornika na ścieki. Jednakże, typowy zbiornik na ścieki był jednym z elementów projektu budowlanego, i na żądanie organu został opłacony, o czym świadczy adnotacja uczyniona na wniosku. Zdaniem Sądu, wniosek B. L. o pozwolenie na budowę nie musiał wprost wymieniać zbiornika na nieczystości, bowiem wniosek dotyczył instalacji wodno-kanalizacyjnej odprowadzania ścieków, na którą to instalację składa się kilka elementów. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oryginałów dokumentów: (1) decyzji z dnia [...] września 1996 r. wraz z załącznikami do niej: "1.P.B. przył. wodoc. - [...], 2. P.B. przył.wodoc. - bud. gospod.", (2) wniosku B. L. z dnia [...] maja 1996 r. "o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego", w którym wnioskodawca napisał: "Proszę o wydanie pozwolenia na budowę: - przyłącza wodociągowego, wewnętrznej instalacji wod-kan. odprowadzenie ścieków dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego [...] (działka nr [...]), - przyłącza do posesji zlokalizowanej [...] (działki nr [...] i nr [...]); wniosek został opłacony opłatami za podanie, 8 załączników, zatwierdzenie projektu, pozwolenie na budowę przyłącza i szamba, (3) projektu budowlanego - przyłącza wodociągowego; z opisu technicznego znajdującego się w tym projekcie wynika, że "przedmiotem opracowania jest: - przyłącze wodociągowe, - wewnętrzna instalacja wod-kan., - odprowadzenie ścieków do projektowanego zbiornika typu bezodpływowego, (4) dokument - Przyłącze wodociągowe, z których to dokumentów wynika, że przyłącze wodociągowe obejmowało projektowane przyłącze wodociągowe, projektowany odpływ sanitarny oraz projektowany zbiornik bezodpływowy. Nie można mieć zatem wątpliwości, że szeroko rozumiane przyłącze wodociągowe obejmowało również odpływ sanitarny i zbiornik bezodpływowy, bowiem z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1996 r. nie wynika, aby organ odmówił pozwolenia na budowę jakiegokolwiek fragmentu inwestycji szczegółowo opisanej we wniosku i projekcie stanowiącym integralną część decyzji, natomiast, czego nie sposób nie zauważyć, organ wypełniając formularz decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza w części zatwierdzającej projekt - czynił to nadzwyczaj skrótowo. Nie jest w tej sytuacji możliwe, zdaniem Sądu, wykazanie rażącego naruszenia prawa.

3.5 Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie dotyczą także braku oceny interesu prawnego osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. L. pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, wraz z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną i szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (na działkach nr ewid. [...] i [...]) oraz przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego (na działkach nr ewid. [...] i [...]) - czyli B. N., oraz braku oceny interesu prawnego J. N., który razem z B. N. złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, oraz wniósł wraz z B. N. skargę do Sądu.

IV. W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi, w pierwszej kolejności badając przymiot stron postępowania.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.