Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 357/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S.-A., M. K. i W. S. na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S.-A., M. K. i W. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 29 listopada 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 5 kwietnia 1971 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, na podstawie art. 11 i 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138 ze zm.) zatwierdziło podział nieruchomości położonej w K. na Osiedlu [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..], stanowiącej własność J. i I. małżonków S. Zgodnie z przepisami ustawy przejęto bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] o pow. 0,1775 ha, [..] o pow. 0,0824 ha, [..] o pow. 0,0732 ha, [..] o pow. 0,0725 ha, [..] o pow. 0,0594 ha i [..] o pow. 0,0678 ha, co stanowiło 31,02 % ogólnej powierzchni, "z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane, umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami".

Z wykazów zmian gruntowych wynika, że działka nr [..] weszła w skład dwóch obecnych działek nr [..] i [..], działka nr [..] po połączeniu z inną działką utworzyła działkę nr [..], działka nr [..] po połączeniu z inną działką utworzyła działkę nr [..]. Ponadto, działka nr [..] o pow. 0,1775 ha weszła w skład działki nr [..] o pow. 0,3734 ha, która następnie podzieliła się na działki nr [..] i [..]. Ostatnia z tych działek uległa podziałowi na działki nr [..] (z której powstały działki nr [..] i [..]), [..] i [..]. Działka nr [..] podzieliła się na działki nr [..] i [..]. Z porównania aktualnej mapy oraz graficznego planu parcelacyjnego z 1968 r., przesłanego przy piśmie Starosty z dnia 6 grudnia 2019 r., wynika, że działka nr [..] znajduje się w granicach obecnych działek nr [..] o pow. 0,0057 ha i nr [..] o pow. 0,3496 ha.

Spadkobiercy J. i I. małżonków S. – A. S.-A., M. K. i W. S. pismem z dnia 12 lutego 2018 r. wystąpili do Starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr [..]-[..], położone w K. przy ul. R. Jako podstawę roszczenia wskazali art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 130 ust. 1 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta decyzją z dnia 29 listopada 2018 r., nr [..], na podstawie art. 104 i 105 k.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość gruntową obejmującą niegdyś działki o numerach geodezyjnych [..]-[..], zapisaną w Kw nr [..], położoną w K. na Osiedlu [..] wskazując, że nie ma przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bez odszkodowania na podstawie powołanego przepisu ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Wobec braku podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania, postępowanie musiało zostać umorzone.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S.-A., M. K. (błędnie wskazana jako G. M.) i W. S., zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie aktualnych linii orzeczniczych, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego pomimo braku przesłanek, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pomimo występowania przesłanek do tego.

Wojewoda decyzją z dnia 24 marca 2020 r., nr [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 29 listopada 2018 r. Organ wyjaśnił, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, nie jest on bowiem samoistną podstawą materialną ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy. Pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie ustawy, jak również po jej wejściu w życie. Kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy jest brak ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym więc przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości.

Wojewoda przytoczył treść art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, zgodnie z którym z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić takiej podstawy) do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i tym samym do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku stron o jego ustalenie. W związku z tym za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem przepisu dającego podstawę do uwzględnienia roszczenia odszkodowawczego i wydania decyzji co do istoty.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nieustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego pomimo braku przesłanek.

W ocenie skarżących organy nie miały przesłanek do umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe wtedy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Instytucję umorzenia postępowania związaną z bezprzedmiotowością postępowania należy odróżnić od bezzasadności żądania strony, która jest oceną merytoryczną żądania strony postępowania. Oznacza to, że organ administracji oceniając żądanie strony jako bezzasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa zobowiązany jest do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, to jest odmowy uwzględnienia wniosku strony, a nie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skarżący nie zgodzili się również z opinią Wojewody o braku możliwości uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania spowodowanym nieistnieniem normy prawa, która mogłaby stanowić podstawę takiego żądania. Takie normy jednak istnieją, a są to: art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dają podstawę również do ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty na własność Państwa bez odszkodowania w trybie art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Wskazuje na to linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących pojęcie wywłaszczenia zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winno być rozumiane szeroko, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę. Wywłaszczeniem w znaczeniu konstytucyjnym jest zatem każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego. Tak więc w 1971 r. nie musiało dojść do wywłaszczenia sensu stricto w rozumieniu ustawy z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, by obecnie istniał obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Uprawnione zatem jest założenie, że w sprawie doszło do wywłaszczenia sensu largo. Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia na gruncie art. 21 ust. 2 Konstytucji oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w przypadku pozbawienia własności w drodze decyzji administracyjnej wydanej dla konkretnego przypadku, jak również w wyniku działania de facto. Nawet, gdyby uznać, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter jedynie procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, to wówczas materialnoprawną podstawą do ustalenia odszkodowania będzie wprost art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślono także, że przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki nr [..] pod budowę ulic, Wojewoda potwierdził w zaskarżonej decyzji. Tak więc przynajmniej dla części przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości - przeznaczonych na cele użyteczności publicznej (pod budowę ulic) istnieje możliwość wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei dla działek przejętych jako działki budowlane, materialnoprawną podstawą wypłaty odszkodowania będą normy Konstytucji RP, a w szczególności jej art. 21 ust. 2 oraz wiążące Polskę i obowiązujące w porządku prawnym normy konwencyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte wskutek podziału przez Skarb Państwa na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami, jest zgodna z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę, której kluczowe zagadnienie odnosiło się do możliwości orzekania o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w trybie i zasadach ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych (Dz.U. nr 31, poz. 138), zwanej dalej ustawą, w tym przejętych bez odszkodowania na podstawie art. 11 tej ustawy, Sąd opowiedział się za dominującym obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, tego odszkodowania nie przewidywało. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej) (tak: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19, LEX nr 2683584; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 197/17; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2018 r., II SA/Bd 784/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r., IV SA/Po 225/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzegł kształtowanie się dominującej linii orzeczniczej, akceptowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, której nie można było pominąć, a należało uwzględnić odstępując od stanowiska wyrażonego uprzednio przez tutejszy Sąd w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 231/18.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia 5 kwietnia 1971 r., na podstawie art. 11 i art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w K. w Osiedlu [..], stanowiącej własność I. S. i J. S. oraz przejęto na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania działki nr [..]-[..], co stanowiło 31,02% ogólnej powierzchni z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane, umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Stanowiący podstawę prawną wskazanej decyzji przepis art. 11 ustawy w dacie wydania decyzji z dnia 5 kwietnia 1971 r. stanowił, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Treść powyższego przepisu potwierdza, że w dacie wywłaszczenia nie przewidywano odszkodowania za wywłaszczenie w tym trybie.

Poza sporem pozostaje, że następcy prawni wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przepis ten został wprowadzony do u.g.n. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do porządku prawnego po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. u.g.n.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 12 maja 2009 r., z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie natomiast obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. W tej części przepis ma charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie u.g.n., to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a oparty na ówcześnie obowiązujących normach prawa materialnego obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowana nie został zrealizowany. Przepis ten daje podstawę do wydania aktu stosowania prawa wyłącznie w zakresie przysługującego ówcześnie odszkodowania, o którym wcześniej nie orzeczono. Nie jest zatem jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych, zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują lub przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny(por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli natomiast do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Gd 197/17, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych nie zawierała przepisu mogącego stanowić podstawę do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie art. 11 tej ustawy.

Również w aktualnym porządku prawnym nie ma podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 powołanej ustawy i tym samym do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżących o jego ustalenie. Żaden przepis u.g.n., w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania przepisów tej ustawy dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych, tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 710/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tylko wyraźna wola ustawodawcy przybierająca postać przepisu powszechnie obowiązującego prawa przewidującego możliwość ustalenia odszkodowania za grunty odstąpione bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. uzasadniałaby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Tymczasem ustawodawca w art. 216 ust. 1 u.g.n. wyraźnie zadecydował jedynie o stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192). Takiej regulacji w odniesieniu do zastosowania rozdziału 5 działu III "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" do stanów prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych nie przewidziano.

Zwrócić należy uwagę, że obowiązującej wówczas regulacji prawnej nie można uzupełniać normą z art. 98 ust. 3 u.g.n. Wolą bowiem ówczesnego ustawodawcy było pozbawienie własności na ściśle określone cele i w ściśle określonych warunkach związanych z podziałem nieruchomości bez odszkodowania. Podział nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r. umożliwiał właścicielowi budownictwo domów jednorodzinnych. Realizacja budowy nie byłaby możliwa bez powstania dróg i infrastruktury na terenach ogólnodostępnych, czyli stanowiących własność Państwa i bez nakładów na tego rodzaju inwestycje. Rozwiązanie to stanowiło swego rodzaju ekwiwalent dla społeczności lokalnej, do ponoszenia którego zobowiązany był właściciel dzielonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2019 r., II SA/Gl 773/19, LEX nr 2727773, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 895/18, LEX nr 2625331). Nie można zatem ówczesnych realiów odnosić do obecnych standardów wywłaszczania nieruchomości. Stąd też brak podstaw do odwoływania się do zasad Konstytucji RP określonych w art. 21 ust. 2 i art. 64 oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Ponadto, wskazać należy, że przepisy, na podstawie których doszło do wywłaszczenia, zostały przyjęte wiele lat przed przyjęciem Konstytucji RP z 1997 r., art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych UE. Przepisy uchwalone w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych ubiegłego wieku z natury rzeczy nie mogły odpowiadać standardom zawartym w tych aktach.

Orzeczenie o odszkodowaniu z powołaniem się na art. 98 ust. 3 u.g.n. byłoby możliwe, gdyby aktualny prawodawca jednoznacznie taką normę przewidział. Innymi słowy z regulacji ustawowej powinna wynikać wprost możliwość zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. do wypłaty odszkodowania za grunt odjęty na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. W przeciwnym razie orzekanie o odszkodowaniu stanowiłoby wyraz niedopuszczalnego prawotwórstwa. Założenie, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu także wtedy, gdy ówczesne prawo tego odszkodowania nie przewidywało, nadałoby temu przepisowi charakter materialnoprawny i przypisało zdolność do samodzielnego kreowania spraw administracyjnych (odszkodowawczych) (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Kr 210/19, LEX nr 2683584). Tymczasem przepis ten ma niekwestionowany w orzecznictwie charakter procesowy.

W tych okolicznościach Sąd za prawidłowe uznał umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. z powodu braku podstawy prawnej do orzekania w tym przedmiocie, co wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości określoną w art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 231/18, popartego przywołanym w jego uzasadnieniu orzecznictwem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał art. 119 pkt 2 p.p.s.a.