Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1791/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, , sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2022 r. znak DSW.521.22.2022.BRZ w przedmiocie stwierdzenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy i wymierzenia kary oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., znak DSW.521.22.2022.BRZ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB, "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego (dalej "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia 12 maja 2022 r., znak: IR.1.7840.4.21.2022, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 47.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z 24 lutego 2022 r, nr 450/2022, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] gmina M., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia 12 maja 2022 r., znak: IR.1.7840.4.21.2022 Wojewoda Świętokrzyski, powołując się na art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 p.b.:

1) stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] o 94 dni.

2. wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 47 000 zł..

Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu wskazał, że w dniu 1 września 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek K. W. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], [...], gmina M.. Do wniosku dołączono:

- oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane,

- projekt budowlany - 3 egzemplarze.

Starosta K., pismem z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia[...] lutego 2022 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do 28 lutego .2022 r. Inwestor uzupełnił dokumentację przy piśmie z dnia 21 lutego 2022 r.

Starosta K. decyzją z dnia [...] lutego 2022 nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb[...], gmina M..

Wojewoda wskazał, że w systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego niniejsza sprawa posiada nadany numer ST-SW-KI/WNIOSEK/6754/2021 i wykazane jest w nim przekroczenie załatwienia sprawy o 94 dni. Pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z [...] lutego.2022 r. - Starosta K. podjął dopiero w 159 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę K. przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b..

Termin 65 dni od wpływu wniosku, upłynął 5 listopada 2021 r., jednakże uległ on wydłużeniu na podstawie wydanego postanowienia, co dało termin 79 dni, który upłynął 19 listopada 2021 r.

Organ I instancji stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 176 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., 14 dni (tj. okres od 7 lutego 2022 r. do 21 lutego 2022 r.), w związku z nałożonym postanowieniem do uzupełnienia braków oraz 3 dni, wynikających z przesunięcia terminu (1 listopada, 11 listopada i 6 stycznia), podlegających odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. (176-65-14-3=94), należy uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do 94-dniowego przekroczenia terminu.

Wojewoda stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia czasu na załatwianie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 94 dni i nałożył na Starostę karę w wysokości 47.000 zł.

Na postanowienie to zażalenie wniósł Starosta K..

GINB postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., znak DSW.521.22.2022.BRZ utrzymał w mocy postanowienie I instancji.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że Starosta K. dopuścił się 94 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 47.000,- zł.

GINB wskazał, że Starosta K. w swoim zażaleniu wskazuje na okoliczności dotyczące znacznych ograniczeń w funkcjonowaniu organu i urzędu go obsługującego ... spowodowanego rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 "Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m.in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronavirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły ...) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując, niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji tut. organu" GINB wskazał, że "zabezpieczenie należytej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych, należy do obowiązków organów administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do prośby o: "rozważenie zastosowania przepisów art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego myśi których można odstąpić od ukarania gdy do naruszenia prawa doszło w wyniku działania siły wyższej..." GINB podkreślił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ administracji publicznej nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Ponadto organ wskazał, że zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1118/08 "postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za zwłokę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym świadczy chociażby analiza art. 1 pkt 1 k.p.a. Sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, ale postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu ww. przepisu, ani też nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej".

Organ podkreślił, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii kompletności wniosku, gdzie Starosta K. wskazuje, iż: "kompletny wniosek uzupełniony o brak formalny w postaci projektu budowlanego wpłynął do tut. Organu z dniem 21.02.2021 r.. Zatem za dzień wszczęcia postępowania od którego należy liczyć termin na wydanie decyzji należałby przyjąć datę 21.02.2021 r. tj. dzień wpływu uzupełnienia wniosku o projekt budowlany (pierwotnie złożony do wniosku "projekt budowlany" przedstawiał zupełnie inna lokalizację obiektu niż zatwierdzony w decyzji, nie zawierał żadnych informacji o budynku i nie został nawet podpisany przez projektanta)..." GINB wyjaśnił, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozróżniają dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalnoprawne oraz braki materialnoprawne. W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. p.b.. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust 3 p.b., przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej. Podczas gdy wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 p.b., tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni, przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 p.b. (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). Braki materialnoprawne wniosku mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

Zdaniem GINB w przedmiotowej sprawie powiatowy organ administracji architektoniczno- budowlanej nałożył, postanowieniem z [...] lutego 2022 r. podjętym na postawie art. 35 ust. 3 p.b. na inwestora obowiązek: "usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym ..." Oznacza to, że Starosta K. po dokonaniu oceny projektu budowlanego, który wpłynął do organu wraz wnioskiem, w wyniku stwierdzonych w nim braków, wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Okres od 7 lutego 2022 r. do 21 lutego 2022 r. (dzień uzupełnienia braków) został odliczony od czasu trwania postępowania w analizowanej sprawie.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta K., zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 35 ust. 6 p.b. z uwagi na pominięcie przywołanych w art. 35 ust. 8 p.b. przyczyn niezależnych od organu.

Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. dalej jako "ustawa COVID-19") wprowadziła szereg rozwiązań chroniących między innymi pracowników przed skutkami epidemii.

Wprowadzenie ww. ustawą obowiązkowych okresów kwarantanny, czy też możliwości absencji pracownika z tytułu opieki na dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły spowodowały poważne i niemożliwe do natychmiastowego uzupełnienia braki kadrowe w jednostkach administracji samorządowej. W związku z absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu C0V1D-19 żłobka/przedszkola/szkoły rozpatrywanie spraw z zakresu administracji architektoniczno budowlanej w terminie nie było możliwe.

Starosta przedstawił analizę funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań w zakresie wynikającym z ustawy Prawo budowalne, przy uwzględnieniu wskazanej wyżej nadzwyczajnej sytuacji, jak również innych czynników, które niewątpliwie miały wpływ na wykonywanie tych zadań. Stwierdził, że W roku 2020 wpłynęło 2756 wniosków o pozwolenie na budowę. W roku 2021 wpłynęło 2483 wniosków o pozwolenie na budowę. W roku 2020 wydano 1921 decyzji o pozwoleniu na budowę (bez wniosków złożonych w 2019 r.), W roku 2021 wydano 2148 decyzji o pozwoleniu na budowę. W drugim półroczu 2020 r. liczba wniosków o pozwolenie na budowę, oraz zgłoszeń budowy zwiększyła się, w odniesieniu do Ipółrocza (1436 do 1320 wnioski, 317 do 168 zgłoszenia), natomiast liczba faktycznych etatów zmniejszyła się - wzrost liczby zwolnień lekarskich (wzrost nieobecności o ok 2 etaty - zwolnienia lekarskie).

Wzrost nieobecności pracowników Wydziału Budownictwa w okresie od IX.2020 r. do XII.2020 r., w połączeniu ze wzrostem liczby spraw do załatwienia, niewątpliwie miało negatywny wpływ na stan realizacji zadań Wydziału w późniejszym terminie. W I półroczu 2021 r. nastąpił kolejny wzrost liczby zgłoszeń budowy (494), gdzie w całym 2020 r było ich 485. W roku 2020 złożono do Wydziału Budownictwa 485 zgłoszeń budowy, natomiast w roku 2021 już 1184. Zgłoszenia budowy nie były przeterminowane, natomiast Urząd musiał je traktować priorytetowo, z uwagi na to, że brak reakcji organu w ciągu 21 dni jest zgodą na budowę. W przypadku braku weryfikacji zgłoszenia budowy, oraz wadliwej dokumentacji złożonej do Wydziału Budownictwa, Urząd mógłby ponosić konsekwencje finansowe w późniejszym terminie. Ponoszona odpowiedzialność mogłaby wynikać z powództwa cywilnego od Inwestora, czy kar grożących od innych organów z tytułu przepisów szczególnych tj. ustawy o ochronie zabytków, oraz ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący zaznaczył, że panująca w roku 2020 i 2021 pandemia SARS-CoV-2 miała niewątpliwie wpływ na liczbę absencji pracowników Wydziału Budownictwa, którzy z tego powodu również przebywali na zwolnieniach lekarskich, oraz korzystali z zasiłku opiekuńczego opieki nad dziećmi i przebywali na izolacjach domowych. W tym miejscu przedstawił obszerną analizę zasobów kadrowych pracowników merytorycznych wydających decyzje.

Skarżący podkreślił, że opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno - budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie było ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. rekordowego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym (spowodowanym m, in. absencją pracowników przebywających na kwarantannie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się koronawirusa oraz absencją pracowników związaną z opieką nad dziećmi w związku z zamknięciem z powodu COVID-19 żłobka/przedszkola/szkoły) spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych.

W momencie możliwości fizycznego przydzielenia przedmiotowego wniosku osobie merytorycznie go rozpatrującej postępowanie administracyjne zakończono po 17 dniach.

W ocenie skarżącego bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13. października 2020r. sygn. akt. I OZ 602/20 NSA. Dotyczy on bowiem jedynie kwestii zawieszenia terminów wynikających z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych czego organ nie kwestionuje.

Zdaniem Starosty uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pomija jednak fakt pozostałych regulacji prawnych zawartych w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w tym dotyczących kwestii dodatkowych urlopów pracowniczych, okresów izolacji czy kwarantanny w związku z epidemią SARS-CoV-2 co miało niebagatelny wpływ na prace organu i wypełni wpisuje się w działanie sił przyrody jako przyczyn niezależnych od organu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W myśl art. 35 ust. 8 p.b. do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście stanowiska procesowego Starosty należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 p.b. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 czerwca 2022 r., znak DSW.521.22.2022.BRZ utrzymujące w mocy Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 maja 2022 r., znak: IR.1.7840.4.21.2022, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 47.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] lutego 2022 r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] gmina M.

W ocenie Sądu, w świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 i 8 p.b. Również dokonanie przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych należy uznać za odpowiadające wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Organy prawidłowo wyliczyły okres załatwiania sprawy, z którego wynika, że wystąpiło 94-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. Rację ma bowiem organ, że dniem wszczęcia postępowania był dzień 1 września 202 r., a więc dzień, w którym do organu wpłynął wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która zakończyła postępowanie, została wydana 30 listopada 2020 r. Postępowanie trwało 176 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda Pomorski odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Prawidłowo odliczono także 14 dni (tj. okres od 7 lutego 2022 r. do 21 lutego 2022 r.) w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków materialnych oraz 3 dni, wynikające z przesunięcia terminu (1 listopada, 11 listopada i 6 stycznia). Tym samym słusznie oceniono, że Starosta K. dopuścił się 94 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 47.000 zł.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, gdyż w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii, organ miał trudności z absencją pracowników, a więc opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 p.b.. Zgodnie z art. 35 ust. 8 p.b. do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W skardze podniesiono, że powstałe na skutek stanu epidemii opóźnienia w załatwieniu przez organ wniosków o pozwolenie na budowę można by traktować jako opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, spowodowane "siłą wyższą". Należy jednak zaznaczyć, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy szczególne ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Od dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii "odwieszono" bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od dnia 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 tej ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął 1 września 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii.

Zdaniem Sądu sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu.

Słusznie organ wskazał, że w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni (w art. 15zzzzzn1 ustawy COVID-19), o czym zawiadamia strony. Zawiadomienie następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby Starosta K. skorzystał z powyższego.

Niezadany jest także zarzut Starosty, że w niniejszej sprawie winien być zastosowany art. 189 k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 571/08 )LEX nr 558389) oraz z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn.. akt II OSK należy wskazać, że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, przepis art. 35 ust. 6 p.b. ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 p.b.

Należy zdecydowanie podkreślić, że podnoszone obszernie przez skarżącego okoliczności związane z prawidłowym funkcjonowanie, urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę, czy też problemy kadrowe, jako przyczyny pozaprawne, nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

Z podanych przyczyn, podzielając w całości argumentację organu II instancji, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.