Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 51/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 2 oraz Lp. 1.1 i Lp 2.9 załącznika do ustawy
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Urszula Raczkiewicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 679/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 679/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] marca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] listopada 2006 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...], którego kierującym był M. G. Pojazd posiadał na bokach oznakowanie o treści: "[...]" oraz "[...]". Na dachu pojazdu znajdował się podświetlony banner, na którym widniał napis: "[...]" i "[...]". W pojeździe zamontowany był taksometr fiskalny marki Cezar nr fabr. [...] oraz współpracująca z nim kasa rejestrująca. Kierujący pojazdem okazał do kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...], wydany na rzecz T. [...] D. Ś., świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, umowę agencyjną zawartą z A. Sp. z o.o. w dniu [...] września 2006 r. oraz paragon fiskalny z dnia kontroli. Podczas kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału Komendant Komendy Rejonowej Policji w W. wydał decyzję z [...] grudnia 2006 r. Nr [...] w której na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d., w zw. z przepisem lp. 1.1 oraz 2.9 załącznika do tej ustawy nałożył na Spółkę A. karę pieniężną, z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. w wysokości 15.000 złotych. Organ stwierdził, że transport był wykonywany z naruszeniem art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. ponieważ z przedstawionego przez kierującego dokumentu nie wynika, aby działał on na rzecz posiadacza licencji, na wystawionym zaświadczeniu nie ma adnotacji, że jest on zatrudniony czy osobiście wykonuje przewozy, natomiast z wydruków z kasy fiskalnej wynika, że działa na rzecz przedsiębiorstwa "A." oraz z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. poprzez umieszczenie wbrew zakazowi podświetlanego transparentu (lampy) na dachu pojazdu, oznaczeń z nazwą i telefonem przedsiębiorcy oraz taksometru.

Komendant Stołeczny Policji po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] marca 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka A. nie przedstawiła żadnego dokumentu, potwierdzającego, iż posiada licencję przewozową, co oznacza, że wykonywała transport drogowy osób będąc samoistnym przedsiębiorcą, związanym z T. [...] D. Ś. tylko umową współpracy. W sytuacji, gdy przedsiębiorca zamierza wykonywać okazjonalny transport osób musi posiadać licencję przewozową. Zgromadzone w sprawie dowody, w tym w szczególności wydruk z urządzenia rejestrującego – paragon fiskalny z dnia kontroli, to jest [...] listopada 2006 r., na którym widnieją dane strony: "A. Sp. z o.o., ul. [...], [...] W." wskazują, iż przewoźnikiem było to przedsiębiorstwo, które wykonywało przewóz osób i ewidencjonowało przychody osiągnięte z tego tytułu przy pomocy kasy fiskalnej, zamontowanej w pojeździe. W tej sytuacji organ uznał, iż Spółka wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji i tym samym naruszyła art. 5 ust. 1 u.t.d. Wyposażenie pojazdu niebędącego taksówką osobową w taksometr stanowi naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a/ u.t.d., a umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci podświetlanego szyldu reklamowego narusza art. 18 ust. 1 lit. c/ u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Spółki A. na powyższą decyzję stwierdził, że skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem, wystawioną na firmę T. [...] D. Ś. Kontrolowany pojazd pozostawał w dyspozycji skarżącej spółki i kierujący wykonywał usługi przewozowe na jej rzecz, a nie na rzecz firmy posiadającej wymaganą przepisami ustawy licencję. Okazana w trakcie postępowania administracyjnego umowa nie przekreśla faktu, iż to Spółka prowadziła działalność gospodarczą samodzielnie. W tej sytuacji organ prawidłowo ustalił, że adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej jest skarżąca spółka.

Zdaniem Sądu, licencja, którą posiadała skarżąca nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, bowiem nie została wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym Spółka była uprawniona do świadczenia usług w zakresie transportu osób. Licencja ta uprawniała Spółkę wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. Sąd I instancji stwierdził, że używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się do pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – w myśl tego przepisu – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami sugeruje transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu, skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d.

W ocenie Sądu organy Policji obu instancji słusznie przyjęły, iż swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. Sąd powołując się na poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że unormowania art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się dalej stwierdzenie, że kontrola i przeprowadzone postępowanie wykazały, iż stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia, jest "P. U. - H. P. "[..]" Sp. z o.o." – adresat zaskarżonej decyzji. Następnie Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka zawarła z kierującym – niebędącym samodzielnym przedsiębiorcą – jedynie umowę o współpracy, co oznacza, że przedsiębiorcą była skarżąca spółka wykonująca odpłatnie przewóz osób i ewidencjonująca uzyskane z tego tytułu przychody przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w kontrolowanym pojeździe, o czym świadczy paragon fiskalny z dnia kontroli, zawierający dane skarżącej spółki (nazwa, adres oraz numer telefonu), który jednoznacznie wskazuje, iż to ona wykonywała transport osób we własnym imieniu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem skarżąca wezwana do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska z możliwości tej skorzystała. W ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Decyzja organu I instancji została wydana przez Komendanta Rejonowego Policji, a zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, przez organ do tego upoważniony w myśl przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Również, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ I instancji wskazał naruszenia przepisów ustawy oraz karę pieniężną nałożoną za każde z naruszeń, zatem zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej Sąd uznał za nieuprawniony. Sąd podkreślił ponadto, że ustalenia protokołu kontroli stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej, a użyte w art. 92 ust. 2 u.t.d. sformułowanie "podczas jednej kontroli" odnosi się do maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli. Odnosząc się do zarzutu wadliwego oznaczenia strony postępowania Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została skierowana do prawidłowego adresata, to jest skarżącej spółki.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wstrzymanie wykonania decyzji.

Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

– na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

– art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

– art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania przepisu,

– art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on obok transportu drogowego taksówką także rodzaj przewozu taksówkowego,

– art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

– art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem – dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 u.t.d.,

– art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym,

– art. 6a ustawy o Policji poprzez uznanie, iż organ, który wydał decyzję z I instancji określony jako "Komendant Komendy Rejonowej Policji" jest organem upoważnionym do wydawania decyzji zgodnie z tymże przepisem,

– art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie będący posiadaczem licencji, nie mógł wykonywać go na rzecz posiadacza licencji;

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem – dalmierzem (to jest urządzeniem niespełniającym cech taksometru),

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne,

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż A. Sp. z o.o. wykonywała transport drogowy bez wymaganej prawem licencji,

– wydanie zaskarżonego orzeczenia częściowo do E. - T. Sp. z o.o.,

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do A. Sp. z o.o. zamiast do przedsiębiorcy M. G. lub firmy T. [...] D. Ś.,

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na A. Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie.

Skarżąca z ostrożności procesowej wniosła również o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania Spółka A. podniosła, że Sąd błędnie przyjął, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem, a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną, co skutkuje niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. Akta sprawy nie zawierają potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane bannery, a niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej bannery nie są lampą, ani innym urządzeniem technicznym. Zdaniem skarżącej, decyzja organu I instancji została skierowana do niewłaściwego podmiotu i wobec tego obarczona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Spółka A. wykonywała przewozy w oparciu o art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d., to jest na rzecz podmiotu posiadającego licencję – T. [...] D. Ś. Kara winna zostać nałożona na posiadacza licencji, a nie na podmiot współpracujący w oparciu o wymieniony przepis. W tej sytuacji decyzje organów obu instancji winne były zostać wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności, czego Sąd nie uczynił. Skarżąca podniosła też, że organ zastosował karę łączną w wysokości 15.000 zł za wszystkie zbiegające się naruszenia w sytuacji, gdy art. 92 ust. 2 u.t.d. wskazuje na sumę kar nałożonych, a więc wymaga od organu nałożenia kar za poszczególne naruszenia z precyzyjnym wskazaniem naruszeń przepisów ustawy. Z treści rozstrzygnięcia organu I instancji wynika zatem, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności tej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie organ precyzuje, jakie naruszenia przepisów ustawy zarzuca skarżącej, ale czyni to dopiero w uzasadnieniu decyzji, a to nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony. Ponadto, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał też, że stroną postępowania, która popełniła stwierdzone naruszenia jest P. U. - H. P. [...] Sp. z o.o. – adresat zaskarżonej decyzji. Skoro Sąd ustalił, iż decyzja winna dotyczyć Spółki [...], nieprawidłowym było oddalenie skargi na decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na Spółkę A.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca spółka podniosła, że o treści norm zawartych w ustawie przesądzają definicje zamieszczone w słowniczku ustawy. Sąd jest obowiązany dokonać wykładni ustawowych definicji, nie odnosząc się do dalszych przepisów ustawy. Sąd w sprawie tej ustalił zakres definicji zawarty w art. 4 pkt 11 u.t.d. przy pomocy treści art. 5 i 6 tej ustawy wywodząc istnienie niezdefiniowanego w słowniczku przewozu taksówkowego, jako odrębnego przewozu. Gdyby ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem niebędącym taksówką, to znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w stosownych definicjach zawartych w art. 4 u.t.d. Sąd dokonał zatem błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 4 pkt 11 u.t.d. wyłączając spod przewozów okazjonalnych te dokonywane "taksówką". Zdaniem skarżącej, przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy oraz przedsiębiorca wykonujący transport drogowy taksówką wykonują przewozy okazjonalne. Przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d., które zdaniem Sądu naruszyła skarżąca, nie mają – jej zdaniem – zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Przepisy te swym zakresem podmiotowym obejmują przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą – transport drogowy – ale jako działalność pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Skarżąca podniosła też, że w myśl art. 6 ustawy o Policji organem uprawnionym do wydawania decyzji w I instancji jest Komendant Rejonowy Policji, nie zaś organ określony jako Komendant Komendy Rejonowej, a zatem tak określony organ nie mógł nałożyć kary pieniężnej na skarżącą spółkę. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 4 przewóz osób może być wykonywany także przez podmiot nieposiadający licencji, jeżeli tylko jest on wykonywany na rzecz posiadacza licencji. Z faktu, iż na paragonie fiskalnym widnieją dane Spółki A. płynie jedynie wniosek, iż wykonuje go ona w swoim imieniu, nie zaś wniosek, że przewóz wykonywany jest na rzecz "A.", gdyż ta kwestia podlega ustaleniu w inny sposób, w szczególności poprzez dokumenty cywilnoprawne. Zdaniem skarżącej, w sprawie tej przewóz był wykonywany na rzecz posiadacza licencji, a to, że był wykonywany w imieniu A. nie oznacza naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca podniosła, że Sąd oddalił jej skargę na decyzję, która jednocześnie nakłada karę za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz za brak licencji, co jest niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia, jako że karę – zgodnie z art. 18 ust. 5 u.t.d. nakłada się na wykonującego przewóz w oparciu o licencję i powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w W. o sygn. akt VI SA/Wa 850/08. Skarżąca powołała się także na wyrok WSA w W. o sygn. akt VI SA/Wa 677/08, w którym Sąd ten orzekł, iż organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, to jest relacji zachodzących pomiędzy kierującym pojazdem, spółką A. oraz firmą T. [...] D. Ś., czego konsekwencją było uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca nie zgodziła się także z wykładnią Sądu I instancji w zakresie zarzutów dotyczących konstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. Zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.) stanowiłoby naruszenie zasad wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej oraz równości konkurencji. Skarżąca powołała się także na treść art. 601 § 3 kodeksu wykroczeń, który penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. Ponadto, zdaniem skarżącej, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zostały sformułowane niezgodnie z zasadami techniki legislacyjnej. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie, jako działalność podstawową, zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszają licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniają warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. mogą zostać uznane za sprzeczne z przepisami art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) i kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Komendant Stołeczny Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Wniosek skarżącej zawarty w skardze kasacyjnej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został oddalony postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2009 r. o sygn. akt II GSK 51/09.

W piśmie procesowym z 31 sierpnia 2009 r. skarżąca Spółka podniosła, że jej zdaniem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku utrzymał w mocy decyzje, na mocy których na skarżącą nałożono karę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, czyli bez uprawnień, to jest za naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d. oraz równocześnie za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d., czyli wykonywanie przewozu okazjonalnego, to jest przewozu wykonywanego przez podmiot, który posiada uprawnienia do wykonywania tegoż przewozu wynikające z posiadania licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.), lecz wykonuje przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz lampy lub urządzenia technicznego na dachu pojazdu przeznaczonego do wykonywania przewozów. Powołała się także na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r. o sygn. akt II GSK 1050/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu albowiem zaskarżony wyrok pomimo pewnych wad uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a nie w całokształcie sprawy i wszystkich łączących się z nią zagadnień) bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Ocenić zatem należało, czy zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej mogły skutecznie podważyć zaskarżony wyrok, powodując konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej wskazywać winien: jaki to konkretny przepis prawa (z oznaczeniem precyzyjnie istotnych jednostek redakcyjnych) został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego wyroku, na czym obraza powołanego przez kasatora przepisu polegała oraz – co do przepisów postępowania – wyjaśniać dlaczego podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna zgłosiła zarzuty odwołując się do obydwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutów zgłoszonych ramach powołania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem – co do zasady – zarzuty w obrębie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) mogą być badane na tle ustaleń stanu faktycznego, który nie zostanie skutecznie podważony.

Powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozpatrywana skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż nie ma różnicy pomiędzy taksometrem a drogomierzem – dalmierzem,

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne,

– błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż skarżąca spółka wykonywała transport drogowy bez wymaganej prawem licencji,

– wydanie zaskarżonego wyroku częściowo do "[...]" Sp. z o.o.

Zważyć wypada, że formułując wymienione wyżej zarzuty skarga kasacyjna ograniczała się do powołania art. 174 pkt 2 bez koniecznego sprecyzowania - jakie to przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określa jedynie rodzaj podstawy kasacyjnej, nie reguluje natomiast norm postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Już zatem z tego powodu omówione zarzuty nie mogły odnieść spodziewanego skutku.

W świetle przeprowadzonych wywodów stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji i był on wiążący przy orzekaniu w postępowaniu kasacyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się od dawna, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków w skardze kasacyjnej bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być uznane za podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04).

Zaskarżony wyrok nie został też skutecznie podważony z racji podniesienia, że zaskarżony wyrok został częściowo wydany do "[...]" Sp. z o.o., co skarga kasacyjna wiąże z zacytowaniem zwrotu ze zdania ostatniego na str. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o popełnieniu stwierdzonego naruszenia przez "P. U. –H. – P. "[...]" Sp. z o.o." – adresata zaskarżonej decyzji.

Pomijając już, że podnosząc zarzut w tym zakresie skarga kasacyjna nie określiła jaki to przepis postępowania został naruszony przez Sąd I instancji (co samodzielnie dyskwalifikuje już ten zarzut), wskazać można jeszcze, iż wymienienie P. U. –H. –P. "[...]" Sp. z o.o. w cytowanym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zamiast strony skarżącej), miało charakter oczywistej omyłki, biorąc pod uwagę zarówno całokształt uzasadnienia zaskarżonego wyroku i całość akt sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wobec skierowania zaskarżonej decyzji do "A." Sp. z o.o. w W. zamiast do przedsiębiorcy M. G. lub firmy "T. [...]" D. Ś. – wypada podnieść, iż z ustaleń – przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca spółka została wskazana jako adresat decyzji jako przewoźnik – samoistny przedsiębiorca wykonujący odpłatnie działalność gospodarczą w zakresie obejmującym konkretne przewozy osób i ewidencjonujący uzyskane z tego tytułu dochody przy pomocy kasy fiskalnej zamontowanej w pojeździe poddanym kontroli.

Odmienne twierdzenie strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu strona skarżąca ograniczyła się do zaprezentowania poglądu o wykonywaniu przez nią przewozu na rzecz firmy "T. [...]" D. Ś., wskazując jednocześnie, że ten podmiot mógłby podlegać ewentualnie karze. Co do zaś kierującego pojazdem nie podano w uzasadnieniu kontrolowanego zarzutu żadnej argumentacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie podważyła ustaleń faktycznych przyjętych przy określaniu podmiotu będącego stroną – adresatem decyzji. Wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skarga kasacyjna nie określiła jednocześnie naruszenia jakich to przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności w zakresie postępowania dowodowego) nie dostrzegł Sąd I instancji akceptując ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym. Bez tego zaś kwestionowanie oceny materiału dowodowego powołanego przy dokonywania ustaleń faktycznych jest skazane na niepowodzenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony także kolejny zarzut – naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wobec braku stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym z racji nałożenia (według strony skarżącej) kary przewidzianej w ustawie a więc przy występowaniu wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według skargi kasacyjnej wymierzona skarżącej spółce kara pieniężna w wysokości 15.000 zł nie została przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

Zważyć wypada, że w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w niniejszej sprawie ustalono fakt wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji wbrew art. 5 ust. 1 u.t.d. oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym pojazdu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ ustawy o transporcie drogowym. Za tego rodzaju naruszenia ustawodawca w załączniku do powołanego aktu prawnego przewidział kary pieniężne odpowiednio 8000 zł (pkt 1.1.) i po 5000 zł (pkt 2.9.1. i 2.9.3.). Podstawę prawną do sumowania kar stanowi art. 92 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych przez organ nie może przekraczać 15.000 zł. W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie zsumowano kary pieniężne za poszczególne stwierdzone naruszenia, obciążając stronę skarżącą tylko kwotą 15.000 zł (skoro suma kar za poszczególne naruszenia 5000 + 5000 + 8000 zł byłaby większa niż dopuszczalna w ramach jednej kontroli kwota 15.000 zł). Takie działanie było zgodne z przepisami ustawy o transporcie drogowym, nie został naruszony w szczególności art. 92 tego aktu prawnego i nie zachodziła zatem wada kwalifikowana decyzji wymagana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym nie można też przyjąć, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszeń prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. najliczniejsza grupa zarzutów dotyczyła błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d.

Z uwagi na niepodważone ustalenia stanu faktycznego wskazujące, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się podświetlony banner oraz zamontowany był taksometr spodziewanego skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ ustawy o transporcie drogowym (pkt 5, 6 zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1).

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę na gruncie ustalonego stanu faktycznego nie można podzielić też zarzutu, aby wykładnia zakresu obowiązywania art. 18 ust. 5 u.t.d. omawianego przepisu nie dawała podstawy do zastosowania go do przypadku wykonywania konkretnego przewozu.

W myśl art. 18 ust. 5 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru,

b) umieszczenie na pojeździe urządzeń z nazwą, adresem i telefonem przewoźnika,

c) umieszczenie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że przesłanką jego zastosowania jest sam fakt wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Skoro ustawodawca z samym stanem "wykonywania" przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wiąże wskazane zakazy określone lit. a/, b/ i c/ art. 18 ust. 5 u.t.d., to nie ma podstawy do formułowania tezy, aby warunkiem zastosowania tego przepisu było "wykonywanie" jedynie na podstawie odpowiedniego aktu władzy publicznej.

Wprawdzie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wynika, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, ale powyższy zapis nie wyklucza, że podmiot nieposiadający licencji, a więc nieuprawniony do wykonywania transportu drogowego, taką działalność podejmie.

Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powoduje konieczność wymierzenia kary pieniężnej określonej Lp. 1.1. załącznika do u.t.d. Konieczność wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej (nałożonej w niniejszej sprawie) nie eliminuje jednak (nie pochłania) potrzeby nałożenia kar pieniężnych za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym określonych Lp. 2.9 załącznika do u.t.d. (w przedmiotowej sprawie nałożono kary pieniężne określone Lp. 2.9.1. i 2.9.3. za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ ustawy o transporcie drogowym).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednoznacznie stanowisko Sądu I instancji, iż ratio legis wprowadzenia uregulowania z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym polegało na zapewnieniu odróżnienia działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. od działalności innych przewoźników wykonujących przewozy osób (bez licencji z art. 6 ust. 1 u.t.d.). Nie ulega też wątpliwości, iż cechy pojazdu określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. charakteryzują z punktu widzenia potencjalnych klientów taksówkę.

Przy uwzględnieniu powyższych wywodów zakazy z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mogą dotyczyć wykonywania przewozów okazjonalnych przez przedsiębiorców dysponujących licencją o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wykonywała jednak działalność w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 u.t.d. bez jakiejkolwiek licencji. Okazana zaś w trakcie kontroli licencja nie została wydana na rzecz strony skarżącej a na rzecz innego podmiotu i, co warto podkreślić, została wydana tylko na wykonywanie krajowego transportu osób, nie zaś na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Biorąc to wszystko pod uwagę należy przyjąć, iż wymierzenie stronie skarżącej również kar za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a/ i c/ było legalne i Sąd I instancji trafnie zatem oddalił skargę. Zaskarżonego wyroku nie mogą podważyć (skoro zawarte w nim rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi odpowiada prawu) niektóre wywody jego uzasadnienia (np. wynikające z zaniechania uwzględnienia brzmienia definicji przewozów okazjonalnych z art. 4 pkt 11 u.t.d.). Zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d. nie zasługuje na uwzględnienie zważywszy, iż strona skarżąca nie wykazała, aby konkretny przewóz wykonywany był na rzecz firmy T. D. Ś.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6a ustawy o Policji. W niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem w istocie wydana przez organ właściwy (art. 6a ust. 1), tj. Komendanta Rejonowego Policji.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę nie było konieczne dla jej rozstrzygnięcia wystąpienie w zakresie proponowanym przez stronę skarżącą do Trybunału Konstytucyjnego. Oczywiście nie pozbawia to strony skarżącej prawa do złożenia skargi konstytucyjnej.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.