Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1263/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. J., P. A. i G. A. na postanowienie Wojewody z dnia 14 września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku I. J., P. A. i G. A. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie C. gm. G., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,9900 ha, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w G. nr [...] z dnia [...].1976 r.

Wnioskodawcy działając przez pełnomocnika M. J. złożyli zażalenie na ww. postanowienie w którym wskazali, że nie zgadzają się z argumentacją organu I instancji, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z dnia 31.10.2018 r. oraz decyzją Wojewody z dnia 10.07.2019 roku. Powyższe decyzje nie odnosiły się do samej zasadności odszkodowania, a jedynie umarzały postępowanie w sprawie uzyskania odszkodowania za ww. nieruchomości uznawszy, że nie przysługuje ono na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy zauważyć, iż art. 61 a § 1 K.p.a. został dodany przez art. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie ww. regulacji w założeniu miało uprościć rozstrzyganie w sytuacji jednoznacznego braku podstaw do przystąpienia do prowadzenia toku postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1/ żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2/ żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału l działu II kodeksu - w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn. Najczęściej będą to względy przedmiotowe np. brak istnienia przedmiotu, którego dotyczy wniosek. Jednak okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, to w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego będzie bezprzedmiotowe i w tym zakresie winna zostać wydana decyzja administracyjna (o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - art. 105 § 1). Nie można z przeszkodą przedmiotową, uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1, utożsamiać takiej sytuacji, gdy organ zawiadamia wnoszącego podanie, że właściwym w sprawie nie jest ten organ, lecz sprawa należy do właściwości sądu powszechnego lub też brak jest możliwości ustalenia organu właściwego na podstawie danych zawartych w podaniu, co w konsekwencji powoduje zwrot podania podmiotowi je wnoszącemu. Zwrot podania jest przy tym zupełnie inną instytucją procesową niż odmowa wszczęcia postępowania. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje natomiast wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej np. z uwagi na brak jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i sądowej (przed sądem cywilnym). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż "przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak (...) podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 755/16), względnie o sytuację, "gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Oczywiste przeszkody we wszczęciu postępowania to takie, "których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokonując następnie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela i jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto w judykaturze wskazuje się, iż "w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 31 października 2018 r. wydaną na skutek wniosków I. J., P. A. i G. A., Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie C. , gm. G., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] czerwca 1976 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 10.07.2019 r. W wydanej wówczas decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] czerwca 1976 r. utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z 26 sierpnia 1976 r. Jak ustalił organ odwoławczy przedmiotowa nieruchomości stanowiła w dacie przejęcia własność P. A., którego spadkobiercami są: I. J., G. A. i P. A.. W powyższej decyzji organ odwoławczy potwierdził za organem I instancji, że decyzja Naczelnika Gminy w G. z [...] czerwca 1976 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z 26 sierpnia 1976 r., zostały wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym art. l ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - oraz § l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Oceniając zasadność roszczenia odszkodowawczego wnioskodawców, organ odwoławczy wskazał wówczas na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 210/19 stwierdzający, że "Teza, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu dotąd nieustalonym, ale należnym wedle ówczesnego prawa - koreluje z założeniem, w myśl którego przepis ten ma charakter kompetencyjny i konotację procesową. Nie ma charakteru samoistnej normy materialnej; sam przez się nie ma też zdolności kreowania sprawy administracyjnej (sprawy odszkodowawczej) - tworzy jedynie ramy kompetencyjne i poniekąd procesowe do rozstrzygnięcia sprawy już istniejącej." Przyjmując powyższy pogląd za własny organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż przejęcie na rzecz Państwa własności nieruchomości w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - w brzmieniu nadanym art. l ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym - oraz § l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, które to przepisy nie przewidywały ustalenia odszkodowania z tego tytułu, czyniło bezprzedmiotowym wszczęte postępowanie z uwagi na brak normy prawa materialnego pozwalającej na realizację zgłoszonego żądania. Mając zatem na uwadze, że brak jest przepisu w ww. ustawach pozwalającego na ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Skarga na decyzję Wojewody z dnia 10.07.2019 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 881/19 z dnia 19.11.2019 r. Zaskarżonym obecnie przez wnioskodawców postanowieniem z dnia 4.06.2021 r., wydanym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku: I. J., P. A. i G. A. "o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie C. gm. G., oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,9900 ha, przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w G. nr [...] z dnia [...]10.1976 r. Złożony pismem z dnia [...].2021 r., uzupełniony pismem z dnia [...].2021 r. wniosek I. J., P. J. i G. J., reprezentowanych przez M. J. jest zatem kolejnym wnioskiem ww. osób o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], położone w obrębie C. , gmina G., z tą różnicą, że wyżej wymienieni wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].1976 r. Do wniosku nie załączono ww. decyzji. W związku z wezwaniem organu I instancji skierowanym do wnioskodawców o przedłożenie pełnomocnictw i ww. decyzji, przedłożono m.in. decyzję Naczelnika Gminy w G. z dnia 15.10.1976 r. o przekazaniu nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi położonej w gminie katastralnej C. oznaczonej jako l. kat. [...], [...] o łącznej pow. 7,4746 na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Hodowli Zwierząt Zagrodowych - Stadnina Koni w T. z przeznaczeniem na powiększenie istniejącego gospodarstwa rolnego. Ww. decyzja została wydana na podstawie przepisów § 3 ust. 1 lit. a, w związku z § 14 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 22.11.1968 r. w sprawie przekazania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej. Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. decyzja nie stanowiła decyzji wywłaszczeniowej. Działki nr [...] i nr [...], położone w obrębie C. , gm. G., zostały bowiem przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z [...] czerwca 1976 r. utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] 1976 r. Mając zatem na uwadze, że strony żądają ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], położone w obrębie C. , gm. G. oraz że z treści decyzji Starosty [...] z dnia 31 października 2018 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia [...].2019 r., wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało już ostatecznie zakończone, a zatem postępowanie na wniosek I. J., P. A. i G. A. nie ma charakteru "otwartego" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym (res iudicata), stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji zaskarżonym postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Dopóki bowiem orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. J., P. A., G. A. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7, 8 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego; niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W ocenie organu sprawa została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją umarzającą jako bezprzedmiotowe, postępowanie w tym przedmiocie.

Zgodnie z dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 K.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące tej samej sprawy lub jest bezprzedmiotowe a bezprzedmiotowość ta jest oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918). Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023).

Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r. II GSK 429/21 w którym wskazano, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku.

Przenosząc te uwagi na grunt niemniejszej sprawy, wskazać należy, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] o powierzchni łącznej 2,9900 ha, położone w obrębie C. W., gmina G., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Naczelnika Gminy w G. z dnia [...].1976 r. Nr [...] toczyło się i zostało zakończone decyzją umarzającą postępowania jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta była przedmiotem, kontroli sąd, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. II SA/Kr 881/19 oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej "u.g.n.") starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nie budzi również wątpliwości Sądu trafnie podnoszona w skardze kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 12 maja 2009 r., z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia jednak możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze ustalenia wymaga, iż nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe. Po drugie, obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Zauważyć więc trzeba, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Analizowany przepis zawiera jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. Celem bowiem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest umożliwienie otrzymania odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, gdy obowiązujące przepisy przewidują bądź przewidywały jego ustalenie. Istota sporu sprowadza się więc do tego, czy przepisy prawa dają podstawę do ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, jak to słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, przepisy prawa obowiązującego, jak i żadne inne przepisy w przeszłości, nie dają i nie dawały podstaw do ustalenia odszkodowania w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym norma art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być podstawą do orzekania o odszkodowaniu, jeżeli ówczesne prawo, obowiązujące w czasie wywłaszczenia, nie przewidywało takiego odszkodowania. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną normą materialną i sam przez się nie tworzy sprawy administracyjnej (odszkodowawczej). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, które - w świetle ówczesnych przepisów - uległy przedawnieniu.

Argumentacja skargi złożonej w niniejszej sprawie opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Skarżąca akcentuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania decyzji przewidują odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Jakkolwiek z powyżej przywołanym wnioskiem skargi trzeba się zgodzić, to nie może budzi wątpliwości również fakt, że podstawy do ustalenia takiego odszkodowania nie stanowi wyłącznie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Podkreślić bowiem trzeba, na co wskazywał również Wojewoda, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W tym samym uzasadnieniu wskazano, iż W ocenie Sądu przytoczona wyżej argumentacja prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Skoro na podstawie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie można skutecznie dochodzić przedawnionych roszczeń w świetle ówczesnych przepisów, to tym bardziej nie można skutecznie dochodzić roszczeń, które w świetle ówczesnych przepisów w ogóle nie powstały. Trafne jest zatem stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), co jednakże nie ma większego znaczenia dla interpretacji komentowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Ld. 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 K.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w stosunku do przedmiotowych działek zasadnym było zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z dyspozycją 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r. II OSK 3133/18 rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie. Takie stanowisko należy zająć nie tylko w odniesieniu do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej sprawie, nie może zostać rozbieżnie rozstrzygnięta.

Tym samym uznać należy, że stanowisko sądu wyrażone w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r. II SA/Kr 881/19 dotyczące bezprzedmiotowości ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr 211 i 212 jest wiążące, tak dla organów administracji jak i sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Bezprzedmiotowość sprawy w przedmiocie zwrotu tych działek została zatem przesądzona. Zwrócić należy uwagę, że decyzja umarzająca postępowanie nie jest wprawdzie rozstrzygnięciem merytorycznym, tym niemniej w decyzji tej organ zajął merytoryczne stanowisko, co do braku podstaw ustalenia odszkodowania za wygłaszane nieruchomości. W ocenie sądu w wkładzie rozpoznającym decyzja ta nie do końca była niniejsza sprawę poprawna a to z uwagi na fakt merytorycznego stanowiska organu w przedmiocie braku podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania (zasadnym byłoby odmówić ustalenia tego odszkodowania) tym niemniej jednak, takie rozstrzygnięcie zapadło - rozstrzygnięcie które de facto odmówiło ustalenia odszkodowania a wobec prawomocnego oddalenia skargi na te decyzję w którym także zostało wyrażone takie samo stanowisko, doszło do merytorycznego załatwienia sprawy. Przytoczyć też można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r. I OSK 10088/17w którym podniesiono, że jakkolwiek w przeszłości istniała rozbieżność zapatrywań co do tego, czy wydanie decyzji umarzającej postępowanie w określonej sprawie administracyjnej stanowi przeszkodę do wystąpienia z nowym żądaniem wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, to aktualnie zgodnie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2015r., s.800; M.Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016; B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 879; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 2601/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie oraz judykaturze przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 K.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Wszczęcie postępowania przez organ administracji w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasadę pewności obrotu prawnego. Decyzja organu administracji, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. (res iudicata). Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. ze względu na wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej oraz powtórnym wnioskiem o jej prowadzenie. Tożsamość sprawy uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy w obu sprawach występują te same strony, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1244/17). Tym samym organ prawidłowo zastosował się do przesłanek wynikających z art. 61a § 1 K.p.a.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.