Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 957/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skarg M.K., J.K., , P.K. - wspólników spółki cywilnej [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lutego 2021 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 63 ust. 1 i 2, art. 128 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] udzielił [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) jako zakładowi głównemu i [...] s. c. J., M., P. K., pozwolenia wodnoprawnego na wspólne, szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb ujęcia wody powierzchniowej zakładu głównego i małej elektrowni wodnej "[...]" w [...] i zatwierdzającej "Instrukcję gospodarowania wodą rzeki [...] w przekroju [...], km 9 + 033". Następnie w dniu 25 listopada 2015 r. do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wpłynął wniosek [...] S.A. (dalej: "wnioskodawca") o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia obowiązku wybudowania przepławki dla ryb na stopniu wodnym w Kozłowie (pkt IV.8). Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a. uznając, że obowiązek wykonania przepławki nałożono bez podstawy prawnej i bez ustalenia jego celowości w świetle art. 63 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego. W ocenie wnioskującego omawiana decyzja narusza również art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż budowa przepławki była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter stały technicznie i prawnie, a wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez ten organ rozstrzygnięciem nr [...] z [...] lipca 2016 r. Wyrokiem z 2 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2199/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję nr [...]. Sąd w uzasadnieniu nie podzielił stanowiska wnioskodawcy o rażącym naruszeniu prawa z uwagi na nałożenie obowiązku bez szczegółowego wyjaśnienia konieczności realizacji przepławki, w tym o naruszeniu art. 128 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości decyzji z uwagi na brak możliwości jej realizacji chociaż uznał, że organ nie rozważył czy zgromadzony materiał dowodowy uprawniał do przyjęcia, że wykonanie przepławki jest możliwe.

Ponownie analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Prezes Wód Polskich decyzją z [...] listopada 2018 r., Nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej pkt IV ppkt 8, który nakładał obowiązek wybudowania i uruchomienia do dnia 31 grudnia 2011 r. przepławki dla ryb. Decyzja ta również stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 199/19 uchylił ją. Zdaniem Sądu przy wydaniu niniejszej decyzji doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę argumentację Sądu prezentowaną w uzasadnieniu powyższego wyroku, Prezes Wód Polskich decyzją z [...] lutego 2021 r. ponownie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organy wydające pozwolenie wodnoprawne muszą posiadać specjalistyczną wiedzę w zakresie procedowanych spraw i odpowiednie przygotowanie merytoryczne. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy wydające pozwolenie wodnoprawne dysponowały dokumentacją sporządzoną przez osoby o wiedzy fachowej, ale również samodzielnie mogły i oceniły przedkładaną wraz z wnioskiem dokumentację. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w zakresie urządzeń umożliwiających wędrówkę ryb – przepławek – warunki ich tworzenia określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. Stąd też w ocenie Prezesa Wód Polskich organ I instancji działał w granicach obowiązujących przepisów i miał podstawy prawne do nałożenia tego rodzaju obowiązku. Również wnioskodawca miał świadomość obowiązujących przepisów, co wyraźnie wynika z treści operatu wodnoprawnego. Z tego względu zdaniem organu II instancji nałożony obowiązek nie był niewykonalny i znajdował swoje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Równocześnie organ odwoławczy uznał, że mimo braku badania dowodów na wykonalność przepławki i braku opisania szeroko w decyzji tego zagadnienia, nie można stwierdzić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż oczywistym było, że rozpoznając wniosek organ musiał zbadać warunki piętrzenia i jego dopuszczalny poziom, który jest podstawową kwestią wydania pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, zdaniem Prezesa Wód Polskich, sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju szczególne korzystanie z wód świadczy o wykonalności przepławki. Dodatkowo wskazano, że organ nie był obowiązany do analizy warunków technicznych wykonania przepławki, gdyż powinno być to przedmiotem odrębnego postępowania w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na samo jej wykonanie. Dopiero w tym postępowaniu oceniane są przyjęte przez inwestorów i ich projektantów rozwiązania techniczne. Ponadto w tym miejscu organ II instancji podkreślił, że treść operatu wodnoprawnego, treść samego wniosku oraz fakt, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym w ogóle została wydana świadczy o tym, że realizacja obowiązku w niej zawarta jest możliwa. Z tego względu Prezes Wód Polskich stwierdził, że organ posiadał i rozpoznał niezbędny i kompletny materiał dowodowy, pozwalający na stwierdzenie, że wykonanie urządzenia pozwalającego na migrację ryb jest wykonalne.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że w opinii mgr inż. J. Z. wskazano na konieczność budowy przepławki, przedstawiono możliwe do zastosowania rozwiązania i wprost zaproponowano zastosowanie jednego z nich. Z opinii mgr inż. A. S. wynika zaś, że do czasu przestawienia oceny statutu technicznego zapory nie jest możliwe wydanie wiążącej opinii co do skutków budowy przepławki. Przedkładając tę opinię wnioskodawca uznał, że konstrukcja zapory nie została wykonana zgodnie z obowiązującymi standardami przyjętymi dla realizacji tego rodzaju inwestycji oraz, że może ona zagrażać bezpieczeństwu. Stąd też Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że zarówno sama zapora, jak i jaz piętrzący stanowią własność [...] S.A., który jako właściciel urządzeń odpowiada za ich stan oraz bezpieczeństwo, a oba zakłady korzystające z piętrzenia powinny dbać o bezpieczeństwo wynikające ze sposobu korzystania z istniejących urządzeń. Stan zapory i jazu ma bowiem zasadnicze znaczenie dla realizacji uprawnień wynikających z uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej, zdaniem organu odwoławczego analiza dodatkowych materiałów złożonych do sprawy wskazuje na możliwość wykonanie przepławki. Możliwość ta istniała również w dacie wydania decyzji.

Na zakończenie swoich rozważań Prezes Wód Polskich podkreślił, że w wyrokach o sygn.: IV SA/Wa 2199/16 i IV SA/Wa 199/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że za niewykonalnością decyzji nie mogą przemawiać znaczne trudności techniczne czy też obciążenia finansowe, jakie mogłyby wiązać się z realizacją przedsięwzięcia. Z powyższych względów w ocenie organu II instancji nie można uznać, aby zaistniała nieważność rozstrzygnięcia Wojewody [...] w zakresie obowiązku wykonania przepławki dla ryb z tytułu zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Skargi na decyzję Prezesa Wód Polskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. K., M. K. i P. K. – [...] s.c. J., M., P. K., a także [...] S.A. z siedzibą w [...]. Skarżący domagali się przy tym uchylenia powyższej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik J. K., M. K. i P. K. – [...] s.c. J. M., P. K., zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie przedsięwzięcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była kontrola prawidłowości ostateczności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w części dotyczącej pkt IV ppkt 8, mimo, że okoliczności sprawy przemawiały za takim rozstrzygnięciem,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie stosownych działań przez organ, mimo że był on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 199/19.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że z opinii dr. hab. Inż., T. K. z dnia 12 kwietnia 2021 r. na temat możliwości pogorszenia stanu technicznego zapory ziemnej w [...] na [...] w wyniku wykonania przepławki technicznej, przedłożonej jako załącznik skargi, wynika, że wykonanie spornej przepławki może znacząco wpłynąć na pogorszenie stanu technicznego obiektu piętrzącego, a to stanowić będzie delikt wskazany w art. 192 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Świadczy to więc o okoliczności, że budowa przepławki jest niewykonalna technicznie oraz prawnie, a niewykonalność ta ma charakter trwały i istniała dniu wydawania decyzji.

Pełnomocnik [...] .A. z siedzibą w [...] wskazał zaś na naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 2 lutego 2017 r. i uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia niewykonalności obowiązku budowy przepławki, jak też sporządzenie w tym zakresie uzasadnienia w sposób ogólnikowy i naruszający zasadę pogłębiania zaufania,

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, 80 k.p.a. przez naruszające granice swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że opinie prywatne A. S. z 30 grudnia 2015 r. oraz J. Z. z października 2010 roku potwierdzają, że budowa przepławki była i jest wykonalna, mimo że wykazują one okoliczność przeciwną, a także, że operat wodnoprawny i sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego potwierdzają wykonalność budowy przepławki, mimo że wniosek taki z treści tych dokumentów nie może być wyprowadzony,

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego i dokonanie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych samodzielnie przez organ,

- art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1, 80 k.p.a. przez uchylenie się od oceny niewykonalności budowy przepławki wynikającej z braku możliwości pozyskania gruntu niezbędnego do budowy przepławki, które to uchybienia skutkowały błędnym i przedwczesnym przyjęciem, że pozwolenie wodnoprawne nie było niewykonalne w dniu jego wydania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że z ustaleń samego organu wynika, że możliwość realizacji obowiązku budowy przepławki (jej wykonalność) nie była w ogóle przy jego wydaniu rozważana, co oznacza że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a wydanie decyzji nakładającej obowiązek bez weryfikacji, czy da się go wykonać, jest nie do zaakceptowania w państwie praworządnym i powoduje, że naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargi Prezes Wód Polskich wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest decyzja Prezesa Wód Polskich Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. w części w jakiej w pkt IV ppkt 8 nakłada na [...] S.A. obowiązek wybudowania i uruchomienia w terminie do 31 grudnia 2011r. przepławki dla ryb na stopniu wodnym w [...].

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że kwestią zasadniczą w sprawie pozostaje, że kwestia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a w odniesieniu do omawianej części decyzji z dnia 27 grudnia 2006r. była już przedmiotem kontroli Sądu , który wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r. w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 2199/16, uchylając decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. w części dotyczącej pkt IV ppkt 8 wyraził ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążącą organy oraz Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Konsekwencja powyższego rozstrzygnięcia był kolejny wyrok tutejszego Sądu z dnia 16 kwietnia 2019r., sygn.akt IV SA/Wa 199/19.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku w sprawie IV SA/Wa 2199/16 przesądził, że samo nałożenie obowiązku przy realizacji przepławki nie stanowiło o rażącym naruszeniem art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo wodne. Nie można też kwalifikowanej wadliwości upatrywać w samym nałożeniu obowiązku, którego wykonalność nie jest pewna w momencie orzekania (np. jest uzależniona od uzyskania dalszych pozwoleń). Obiektywny brak możliwości realizacji decyzji, który powstanie później może stanowić bowiem podstawę do ewentualnego jej wygaszenia, jako bezprzedmiotowej, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jedynie ujawnienie się przeszkód, których zniesienie nie jest możliwe a istniejących już obiektywnie na etapie nakładania obowiązków, stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu w danym zakresie, lecz nie w myśl art. 156 § 1 pkt 2 ale pkt 5 k.p.a. Za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku- z treści decyzji z 2006 – jej części kwestionowanej przez Spółkę - nie wynika, aby nałożono nią obowiązek realizacji przedsięwzięcia z naruszeniem wymagań dotyczących bezpiecznej eksploatacji urządzeń wodnych, a więc czyn zagrożony karą. Wobec nie wskazania w treści decyzji sposobu realizacji nałożonego obowiązku powinnością zakładów dysponujących pozwoleniem było poszukiwanie takich rozwiązań, aby uczynić mu zadość, zgodnie z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, nie można też kwalifikowanej wadliwości decyzji upatrywać w tym, że w jej treści, gdy dotyczy ona wspólnego korzystania z wód, nie wskazano wprost podmiotu obowiązanego do realizacji przepławki. Zgodnie bowiem z zasadami odpowiedzialności za eksploatację urządzeń wodnych, generalnie stosowne obowiązki spoczywają na tzw. zakładzie głównym (tu - Spółka). W konsekwencji także potrzeba realizacji przepławki, jako powiązanej w treści pozwolenia z przebiegiem eksploatacji progu wodnego w kolejnych latach, obciąża generalnie Stronę skarżącą (tak art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo wodne)- [...] S.A.

Jednocześnie Sąd wskazał, że istotną kwestią było to, czy w spornym przypadku zgromadzony ówcześnie, na etapie wydania decyzji z 2006 r., materiał dowodowy uprawniał do uznania, że wykonanie przepławki jest możliwe, wobec ustalonych wtedy uwarunkowań technicznych i prawnych. Zatem wobec sformułowanych w postępowaniu nieważnościowym zarzutów jakoby wykonanie nałożonego obowiązku w postaci wybudowania i uruchomienia przepławki dla ryb na stopniu wodnym w [...] było z góry niemożliwe:

- faktycznie - istnieją określone uwarunkowania techniczne, w świetle których nie jest możliwa realizacja przepławki oraz nie ma możliwości nabycia praw do gruntu, gdzie byłaby ona wykonalna, jak i

- prawnie - eksploatacja urządzenia miałaby rodzić określone zagrożenia, wobec czego uzyskania stosownych zgód i pozwoleń byłoby niemożliwe zaś realizacja obowiązku z decyzji skutkowałoby odpowiedzialnością karną

w sprawie wymagało rozważenia, czy zawarte wówczas w operacie bądź w pozostałej dokumentacji informacje: były wystarczające dla przyjęcia, że wykonanie przepławki jest możliwe bądź faktycznie wręcz nie wykluczały takiej możliwości. I skupiając uwagę organu na obowiązku poczynienia szczegółowych rozważań w aspekcie zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd wyraźnie nakazał organowi dogłębną analizę dokumentacji sprawy, ze wskazaniem, że jeśli ta dokumentacja nie pozwoli na uznanie, że możliwość realizacji danego obowiązku, czyli przepławki, była w ogóle rozważana, należy to traktować, jako poważne naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Z tym jednak zastrzeżeniem, że dla oceny, rażącego naruszenia prawa, konieczne byłoby rozważenie dodatkowo - czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w przedmiotowym zakresie pociągnęłoby za sobą konkretne negatywne skutki (ekonomiczne, społeczne, itp.) w postaci wydania decyzji, która byłaby nie do zaakceptowania w państwie praworządnym.

Z kolei przechodząc do obowiązku analizy przez organ przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd podkreślił, że za niewykonalnością decyzji nie mogą przemawiać znaczne trudności techniczne czy obciążenia finansowe, jakie miałyby się wiązać z realizacją przedsięwzięcia, przy zachowaniu oczywiście warunków bezpiecznej eksploatacji istniejących urządzeń wodnych; nie może być też przeszkodą samo utrudnienie w pozyskaniu praw do gruntów przez podmiot zobowiązany, o ile istnieją jakiekolwiek realne możliwości prawne realizacji obowiązku, np. na koszt podmiotu zobowiązanego, lecz na cudzym gruncie, wobec wywłaszczenia gruntów osób trzecich na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, dla celu realizacji inwestycji celu publicznego, służącej ochronie środowiska, której koszty poniesie podmiot zobowiązany.

W tym miejscu należy podkreślić, że niewykonalność decyzji, jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją.

Po pierwsze zasadnie organ podniósł, że obowiązek zapewnienia procesu wędrówki ryb, poprzez budowę urządzeń takich jak przepławki wynika miedzy innymi z art. 63 ust 2 Prawa budowlanego. Zalecenia w powyższym zakresie formułowało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle gospodarki wodnej i ich usytuowanie ( Dz.U z 1997r., Nr 21, poz. 111).

Jak wynika z ustaleń organu, wykonanie urządzenia umożliwiającego migracje ryb ( przepławki) jest w zasadzie zawsze możliwe z technicznego punktu widzenia. Jedyna sytuacją uniemożliwiająca realizacje takiego urządzenia jest stan w którym budowla piętrząca przy której ma być wykonana przepławka jest bardzo wysoka i jednocześnie pojemność zbiornika retencyjnego nie zapewnia zasilania przepławki niezbędnym przepływem. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zdaniem wyspecjalizowanego organu , w całym kraju nie ma takiej budowli piętrzącej , która nie spełniałaby z przyczyn technicznych warunków dla realizacji przepławki.

Nadto organ wskazuje, że możliwości rozwiązań technicznych przy projektowaniu przepławki jest ogromny i zależy między innymi od gatunku ryb, które maja z niej korzystać, wartości przepływów, ukształtowania terenu jak i konstrukcji przegrodzenia rzeki. Organ wyjaśnia, że możliwe jest posadowienia przepławki w korpusie ziemnej budowli piętrzącej, w samym jazie ale także obok przegrodzenia cieku, niejako równolegle do jego biegu. Możliwe jest także zastosowanie śluz i wind dla ryb, które to rozwiązanie stosuje się w sytuacji w której brakuje przestrzeni na wykonanie tradycyjnej przepławki oraz istnieje duża różnica poziomów wody górnej i dolnej. Możliwości licznych rozwiązań technicznych realizacji obowiązku wynikającego z pkt IV ppkt 8 decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. jest i była znana zarówno organowi udzielającemu pozwolenie wodnoprawne jak i wykwalifikowanym i posiadającym stosowane uprawnienia autorom operatu wodnoprawnego przedłożonego wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno technicznie jak i prawnie wykonanie przepławki jest możliwe. Kwestia przyjętego przez zobowiązanych rozwiązania technicznego będzie natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dla tego urządzenia oraz pozwolenia na budowę.

Realizując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2017r. w sprawie sygn.akt IV SA/Wa 2199/16, organ dokonał analizy dokumentów złożonych do akt sprawy niniejszej i w sposób uzasadniony wyjaśnił, że z opinii mgr inż. J. Z. wynika konieczność budowy przepławki ze wskazaniem na rozwiązanie przewidujące budowę zastawki szczelinowej na prawym lub lewym brzegu rzeki [...]. Natomiast mgr inż. A. S. powstrzymał się w swojej opinii w zakresie budowy przepławki do chwili przedstawienia oceny stanu technicznego zapory. Żaden dowód znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza tezy o niewykonalności obowiązku wynikającego z pkt IV ppkt 8 decyzji z [...] grudnia 2006r., co przeczy tezie o wypełnieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przy czym podkreślenia wymaga , że stan techniczny samej zapory nie wpływa na ocenę wykonalności obowiązku wybudowania przepławki. Okoliczność ta może być oceniania wyłącznie w kontekście rachunku ekonomicznego i koniecznych dla realizacji obowiązku nakładów, które jednak , co wielokrotnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie może mieć wpływu na ocenę wykonalności decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do ewentualności rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyjaśnić należy, że z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i - w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji - do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane ponadto tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze organ słusznie podkreślił, że pomimo braku wnikliwego uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. w części dotyczącej wykonalności obowiązku wynikającego z pkt IV ppkt 8, organ posiadający specjalistyczną wiedzę - udzielający pozwolenia wodnoprawnego rozpoznał sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy , w tym operat wodnoprawny ( złożony przez samych wnioskodawców) oraz dostępną wiedzę techniczną , które pozwalały na uznanie, że wykonanie przepławki jest wykonalne. W ocenie Sądu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie analizy wykonalności budowy przedmiotowej przepławki.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że nie każde - nawet oczywiste naruszenie prawa - powinno być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Staje się to szczególnie istotne wówczas, gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Weryfikowane bowiem w niniejszym trybie rozstrzygnięcie administracyjne istnieje w obrocie prawnym od ponad 10 lat, zaś wniosek o stwierdzenia nieważności został złożony po upływie prawi 9 lat od jej wydania. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt: P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702): który uznał art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno - gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

Skutek społeczny dotyczący przedmiotowego obowiązku realizuje się w ochronie przyrody w tym przede wszystkim zamieszkujących rzekę [...]. W konsekwencji zakłady zainteresowane uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego dla celów prowadzenia działalności gospodarczej muszą liczyć się z kosztami związanymi z tą ochroną, w tym budową urządzenia jaki jest przepławka dla ryb. Nie można więc wskazać na niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno –gospodarcze jakie wywołuje kontrolowana w trybie nadzoru decyzja.

Kwestią jednak zasadniczą w tej sprawie jest uzasadnione twierdzenie organu, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006r. w kontrolowanej części nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że organy wodnoprawne posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia skargi, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony i wymagał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ ( art. 84 k.p.a.), zwłaszcza w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w którym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty i w którym co do zasady nie przeprowadza się nowych dowodów.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325), orzekł jak w wyroku.