Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Po 515/15

U z a s a d n i e n i e

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Opisane decyzje wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], Burmistrz K. (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku Zofii Tyrakowskiej, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w K., na działce nr [...], arkusz mapy [...] (dalej jako: "Decyzja WZ"). Następnie ostateczną decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Burmistrz przeniósł Decyzję WZ na rzecz P.D.

Dnia [...] maja 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek I.W. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") z [...] maja 2014 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wniosek pełnomocnik napisał, że w Decyzji WZ dopuszczono lokalizację budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...], będącej obecnie własnością Wnioskodawczyni (umowa darowizny S.W. dla siostry, I.W. z [...] stycznia 2014 r.), pomimo tego, że przy granicy usytuowana jest stodoła z chlewnią ze ścianą graniczną szczytową posiadającą otwory okienne. We wniosku zarzucono także, że Decyzja WZ jest niekompletna, gdyż nie posiada analizy urbanistycznej.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "SKO") – wskazując w podstawie prawnej na art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 §1 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji WZ.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2014 r. w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I.W. wniosła o uchylenie wydanych decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucono, że kwestionowana decyzja WZ na usytuowanie budynku mieszkalnego przy ścianie budynku chlewni w dodatku z otworami okiennymi rażąco naruszała prawa. Zdaniem skarżącej SKO nie wzięło pod uwagę, że SKO stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z [...] maja 2014 r. nr [...], toteż niemożliwym jest wydanie decyzji WZ na działkę, która nie istnieje, gdyż stwierdzenie nieważności działa z mocą ex tunc.

W kolejnych pismach skarżąca podniosła także zarzut, że na tę samą działkę o nr [...] została już wydana decyzja o warunkach zabudowy [...] września 2010 r. dla inwestycji obejmującej budowę budynku garażowo-magazynowego, a nadto, że zarówno decyzja z [...] września 2012 r. nr [...] jak i wcześniejsza decyzja z [...] września 2010 dla budynku garażowo-magazynowego dotyczyły gruntu klasy R III b, a w sprawie brak jest uzgodnień z organem właściwym w sprawie odmowy gruntów rolnych.

W wyniku rozpoznania skargi na opisane wyżej decyzje SKO w K. z [...] czerwca 2014 nr [...] i z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] decyzje te zostały wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14 uchylone. Zdaniem Sądu podczas procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a). I tak Sąd zarzucił, że organy uchybiły jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 k.p.a.), a także wynikającej z tej zasady, bardziej szczegółowej dyrektywy, w myśl której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Sąd wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie wnioskowym ma, co do zasady, strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie nieważności, a także inny podmiot, jeżeli decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym kontekście normatywnym Sąd wskazał, że SKO nie zbadało legitymacji Skarżącej do żądania wszczęcia postępowania, a w każdym razie nie dało wyrazu takiemu badaniu w uzasadnieniu decyzji. Z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że Skarżąca posiada legitymację procesową w tej sprawie. Wprawdzie stroną postępowania zakończonego Decyzją WZ był poprzedni właściciel działki nr [...] należącej obecnie do Skarżącej – S.W. – ale był on wówczas właścicielem różnych działek leżących w sąsiedztwie działki nr [...] z których każda potencjalnie, a niekoniecznie akurat działka nr [...], mogła stanowić źródło interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem Decyzji WZ. Również okoliczność, że działka Skarżącej (nr [...]) graniczy z działką, dla której ustalano warunki zabudowy (nr [...]), nie przesądza jeszcze "automatycznie" kwestii legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza bowiem o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa (tak trafnie wyrok WSA z 30.10.2013 r., II SA/Sz 952/13; podobnie wyrok WSA z 28.05.2014 r., II SA/Rz 111/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Dlatego każdorazowo organ powinien wskazać, w czym konkretnie upatruje źródła interesu prawnego danego podmiotu w prowadzonym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy (odpowiednio: w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeżeli więc w niniejszej sprawie SKO upatrywało legitymacji Skarżącej np. w fakcie, że Decyzja WZ dopuszczała w swej treści lokalizację zabudowy w granicy z działką nr [...] (zob. pkt 5 tiret drugie Załącznika nr 1 do Decyzji WZ), to powinno to zostać wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu skarżonych decyzji – czego organ, z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., nie uczynił, a czym w konsekwencji uniemożliwił sądową kontrolę decyzji w tym zakresie.

W ocenie Sądu lektura uzasadnień obu decyzji SKO pokazywała, że organ administracji w każdym przypadku ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości Decyzji WZ pod kątem jednej, wskazanej przez Wnioskodawczynię, przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W konkluzji uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2014 r. SKO expressis verbis skonstatowało, że: "nie znalazło podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Podobnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2014 r. – pomimo że znalazło się w nim bardziej ogólne stwierdzenie, iż: "Kolegium po zbadaniu całokształtu sprawy nie znalazło podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku i utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję" – pokazuje, że także w tym przypadku ów zbadany "całokształt" dotyczył jedynie wąsko ujmowanej "sprawy": ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez Decyzję WZ.

Tymczasem, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA).

W świetle powyższego, ograniczenie się przez SKO w niniejszej sprawie do skontrolowania Decyzji WZ tylko przez pryzmat jednej przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – z pominięciem pozostałych podstaw wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Sąd ocenił jako naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie można bowiem a priori, bez dokładnej analizy wykluczyć, że Decyzja WZ jest jednak obarczona którąś z wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 k.p.a. W przeprowadzeniu tej analizy organu administracji nie może zaś wyręczyć Sąd, gdyż – jak to już wskazano na wstępie – ustrojowa rola sądu administracyjnego sprowadza się do kontroli działalności organów administracji, co wyklucza możliwość zastępowania organu w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów obie decyzje SKO Sąd wyrokiem z 18 grudnia 2014 r. IV SA/Po 948/14 uchylił. Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14 odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził, że są one nieuzasadnione, a Sąd nie dopatrzył się, że Decyzja WZ obarczona jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Sąd podkreślił, że użyta w tym przepisie klauzula "rażącego naruszenia prawa" może być w praktyce różnie rozumiana – w szczególności jako "oczywiste" naruszenie prawa, lub naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tudzież jako naruszenie o szczególnym, "niestopniowalnym" charakterze (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 192–199). Obecnie w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, raczej powszechnie przyjmowany jest pogląd "kompromisowy" – podzielany także przez Sąd w wyroku z 18 grudnia 2014 r. – w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony, oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co w szczególności oznacza, że nie może być mowy o "oczywistym" – a w konsekwencji i "rażącym" – naruszeniu prawa w odniesieniu do przepisów budzących uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i będących przedmiotem niejednolitej wykładni w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 04.12.1996 r., III SA 1817/95, LEX nr 28949). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; por. też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej..., ss. 200 i 204).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że – wbrew odmiennym twierdzeniom Skarżącej, a zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez SKO – dopuszczenie w Decyzji WZ możliwości lokalizacji na działce nr [...] budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...], a więc w ówczesnych realiach: bezpośrednio przy ścianie budynku chlewni zaopatrzonej w otwory okienne, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Co więcej, w ocenie Sądu, w ogóle nie sposób postrzegać tego postanowienia Decyzji WZ w kategorii naruszenia prawa. Sąd wskazał, że decyzja ta nie wyznaczała kategorycznie takiego właśnie usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego – a więc nie ingerowała w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych, zasadniczo uprawnionych do wiążącego konkretyzowania lokalizacji obiektów budowlanych na działce – a jedynie dopuszczała taką możliwość. Inaczej niż uznało SKO, wprowadzenie takiego postanowienia stanowiło, zdaniem Sądu, dopuszczalny element decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje choćby treść przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.bud."), zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podkreślił, że jest mu znany także, wyrażany niekiedy w doktrynie i judykaturze, pogląd odmienny – zgodnie z którym zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką innego podmiotu lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy stanowi naruszenie prawa materialnego. Jednakże w jego ocenie nawet jeśliby uznać takie postanowienie za naruszające prawo, to i tak – wobec niejednolitości poglądów orzecznictwa i doktryny w tym zakresie – nie byłoby to naruszenie "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Bez wpływu na ocenę ważności Decyzji WZ pozostaje także podniesiona w skardze okoliczność, że decyzją SKO z [...] maja 2014 r., nr [...], stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości-działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (dalej jako: "Decyzja Podziałowa"), co w ocenie Skarżącej miałoby oznaczać, że Decyzja WZ ustala warunki zabudowy cyt. "na działkę, która nie istnieje", a w efekcie skutkować jej nieważnością. Takie twierdzenie nie jest uprawnione.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż SKO z urzędu stwierdziło już nieważność ww. decyzji własnej z 21 maja 2014 r. – decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] września 2014 r., nr [...] (pismo SKO z [...].12.2014 r., k. 47 akt sądowych) – co nakazuje przyjąć, że ww. decyzja podziałowa pozostaje w mocy. Decyzja WZ nie pozostaje z Decyzją podziałową w relacji, o jakiej mowa w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1) – w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. – a więc, że ta pierwsza (Decyzja WZ) została wydana "w oparciu" o tę drugą (Decyzję podziałową). Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skargi, decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana "na działkę", lecz w odniesieniu do określonego "terenu" – na co wprost wskazuje treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza jej: art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 2–4 i art. 63 ust. 1 i 2 – a ten cały czas istnieje, bez względu na sposób jego podziału na działki ewidencyjne.

Jako oczywiście bezzasadny Sąd uznał zarzut podniesiony przez skarżącą, że dla "dokładnie tego samego terenu", którego dotyczy Decyzji WZ, została wcześniej wydana inna decyzja o warunkach zabudowy – decyzja Burmistrza z [...] września 2010 r. nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla budynku garażowo-magazynowego – co miałoby, w ocenie skarżącej, skutkować nieważnością Decyzji WZ na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uwadze skarżącej uszła bowiem treść przepisu art. 63 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Sąd wskazał, że na tle tego przepisu (a także analogicznych regulacji wcześniejszych) nie budzi wątpliwości możliwość wydania w odniesieniu do tego samego terenu więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy nawet temu samemu wnioskodawcy, pod warunkiem, że decyzje te będą dotyczyły różnych inwestycji (zob. np. wyroki NSA: z 05.02.1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 141; z 10.12.2008 r., II OSK 1566/07, CBOSA).

Toteż Sąd stwierdził, że Decyzja WZ z [...] września 2012 r. nr [...], nie stanowi względem decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2010 r. dla budynku garażowo-magazynowego sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.P.A.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że Decyzja WZ dotyczy gruntu rolnego Sąd wskazał, że organ winien tę kwestię rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zastrzegł jednakże, że ewentualny brak wymaganych uzgodnień stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 K.P.A., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy jak już wspomniano na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji SKO uznało, że wnioskodawczyni ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. Zdaniem organu w przypadku spraw o ustalenie warunków zabudowy stroną postępowania jest nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej decyzji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla nieruchomości. Organ wskazał, że sam fakt, że uprzednio S.Z, a obecnie skarżąca jest właścicielem nieruchomości graniczącej z działką nr [...] na której ma powstać planowana inwestycja świadczy o tym, że I.W. ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r. Następnie w uzasadnieniu decyzji organ omówił przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.P.A. i stwierdził, że żadna z nich nie zachodzi w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2015 r. wskazano ponadto, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie była przedmiotem uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy, w szczególności art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym to artykule konieczność zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dla przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III wymagana była wówczas jeżeli zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia wynosił 0,5 ha.

Skargę na decyzję SKO w K. wniosła I.W. zarzucając decyzjom z [...] kwietnia 2015 r. i z [...] czerwca 2015 r.:

- umieszczenie w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. wadliwego pouczenia o sposobie i środkach zaskarżenia

- brak przesłania w trybie informacji publicznej analizy w formie graficznej i opisowej, co stawia pod znakiem zapytania fakt, że taką analizę faktycznie przeprowadzono

- brak zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze użytku III klasy – mimo, że SKO w K. przyznało, że taka zgoda była wymagana.

Ponadto skarga zarzuciła wyrokowi IV SA/Po 948/14 z 18 grudnia 2014 r., iż kwestia usytuowania budynku w spornej decyzji, wbrew stanowisku Sądu, wyklucza dobre sąsiedztwo, jednakże skarżąca nie miała możliwości prawnej skarżenia samego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny

zważył co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a, w brzmieniu na dzień 15 sierpnia 2015 r.

"ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże więc nie tylko organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale i sądy w przypadku przyszłego postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą wniesioną po ponownym rozpoznaniu sprawy. "Mimo użycia w komentowanym przepisie określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowane to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach" (vide: Komentarz do P.p.s.a. Jana Pawła Tarno).

Wprawdzie w dacie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne obowiązywał art. 153 P.p.s.a. w poprzednim brzmieniu jednakże istota tejże regulacji pozostaje niezmieniona.

Stąd chybionym jest zarzut skargi, w którym kwestionuje się ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 948/14, w której to ocenie stwierdzono, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2012 r. możliwości lokalizacji na działce [...] budynku mieszkalnego przy granicy z działką nr [...], bezpośrednio przy ścianie budynku chlewni zaopatrzonej w otwory okienne. Co więcej, w ocenie Sądu, w ogóle nie sposób postrzegać tego postanowienia Decyzji WZ w kategorii naruszenia prawa (vide: k. 65 akt IV SA/Po 948/14).

Kwestionowanie tejże oceny Sądu jest niedopuszczalne i jakkolwiek ma rację skarżąca, że nie mogła wnieść kasacji wyłącznie od uzasadnienia wyroku, to nie ma przeszkód prawnych aby strona mogła wnieść środek odwoławczy od orzeczenia nawet korzystnego dla niej.

W istocie Sąd w wyroku z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał organom na potrzebę rozważenia ewentualnego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.P.A., wyjaśnienie kwestii odrolnienia gruntu, którego dotyczyła Decyzja WZ i wreszcie wyjaśnienie interesu prawnego skarżącej w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji WZ.

Kontrolując sprawę ponownie Sąd uznał, że wskazania Sądu przy ponownym rozpoznaniu organy wykonały. Przyjmując, że skarżąca ma interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności organy, rozważył każdą z przesłanek art. 156 § 1 pkt 1-7 K.P.A. Wreszcie odniosły się do kwestii odrolnienia gruntu. W tym względzie należy podzielić wywód Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które stwierdziło, że w dacie wydania decyzji z [...] września 2012 r. obowiązywała Ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu na dzień 1 stycznia 2009 r. (Dz.U. z 2008 r. nr 237 poz. 1657), która w art. 7 ust. 2 przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagała zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej tylko wówczas gdy zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Bezwzględnej zgody, bez względu na obszar wymagały przepisy opisanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), przy czym ubocznie należy jedynie podkreślić, że kolejną nowelizacją ustawy z 10 lipca 2015 r. od 10 października 2018 r. wyeliminowano potrzebę uzyskiwania zgody Ministra Rolnictwa w przypadku działek półhektarowych rolnych I-III klasy. Należy podkreślić, że nawet brak zgody Ministra gdyby była ona wymagana, nie stanowiłby przesłanki nieważności decyzji a jedynie stanowiłby podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6). Jest niespornym, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo uznały, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] września 2012 r. nie jest dotknięta nieważnością.

Chybionym jest zarzut skargi, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2012 r. nie zawierała analizy w formie graficznej i opisowej. Taka analiza znajduje się przy decyzji (vide: akta administracyjne). Fakt braku przesłania tejże analizy skarżącej, która w trybie informacji publicznej wnosiła o dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy, miałoby znaczenie przy ocenie sprawy – gdyby taka zawisła – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymogi stawiane przez art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r.nr 164 poz. 1588).

Zarzut skarżącej, że w decyzji SKO w K. z [...] kwietnia 2015 r. zawarto błędne pouczenie o środku zaskarżenia a następnie w wadliwym trybie decyzję w tym zakresie sprostowano, nie ma ostatecznie wpływu na istotę sprawy, bowiem mimo wadliwego pouczenia skarżąca złożyła prawidłowy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomo, że skarżąca I.W. wniosła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie prostujące orzeczenie SKO oraz postanowienie utrzymujące je w mocy (vide: postanowienie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i postanowienie z [...] czerwca 2015 r. nr [...]), a sprawa zarejestrowana jest pod sygnaturą IV SA/Po 516/15. Kwestionowanie wyżej wskazanych postanowień jak to wspomniano wyżej nie ma wpływu na istotę kontrolowanego rozstrzygnięcia i nie skutkuje nieważnością zaskarżonych decyzji, a tym bardziej decyzji Burmistrza K. z [...] września 2012 r.

Z powyższych względów podzielając stanowisko organu, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta nieważnością na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.

MZ