Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 558/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 , art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 138 par. 2, art. 136 par. 1,2,3, art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu S. Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku

z art. 4 ust, 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r.

poz. 1073 - j.t. ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", Burmistrz M. , po rozpoznaniu wniosku S. w K. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków usługowych (usługi turystyki) w miejscowości G., dz. nr: [...], gm. M..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest ustalenie, że spełnione zostały warunki, o których mowa

w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Po dokonaniu analizy wniosku Spółki organ stwierdził,

że nie zostały spełniony warunki, o których mowa w ust. 1 i 3, bowiem brak jest na terenie sąsiednich działek zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji cech i funkcji zabudowy. Ponadto nie ma możliwości zapewnienia zaopatrzenia działki w wodę i odprowadzanie ścieków.

Organ podkreślił, że nie istnieje, na terenie analizowanym zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo, ponieważ nie ma w obszarze analizowanym działki zabudowanej budynkiem usługowym, nie zostały również wydane decyzje o warunkach zabudowy na działkach sąsiednich dla inwestycji o zbliżonym charakterze do tych, o które wnioskuje inwestor.

Inwestor złożył odwołanie od decyzji Burmistrza M. , a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] orzekło o jej uchyleniu.

Organ odwoławczy przytoczył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", wyjaśniając jednocześnie jakie elementy należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Kolegium podkreśliło, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Organ odwoławczy zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, zwracając uwagę na to, że przy założeniu, iż obszar ten stanowi urbanistyczną całość, wątpliwości budzi pominięcie działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...].

Kolegium przyznało, że w judykaturze jest już wprawdzie ugruntowany pogląd,

że organ nie ma obowiązku poszerzania obszaru analizowanego w poszukiwaniu zabudowy objętej wnioskiem. Jednak zwróciło uwagę na to, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Zdaniem organu, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć.

Dalej Kolegium wskazało, że w piśmie przewodnim, przekazującym akta sprawy, organ I instancji zwrócił uwagę na fakt przystąpienia Gminy M., po podjęciu uchwały nr [...] z dnia [...] do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy w obszarze ewidencyjnym G. . Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako [...] tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. W ocenie organu ma to być zabudowa zgodna z przepisami odrębnymi, tj. zabudowa zagrodowa, co miało istotne znaczenie dla wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego.

Analiza materiału dowodowego doprowadziła organ II instancji do wniosku,

że obszar od drogi publicznej w kierunku południowym jest podzielony na działki budowlane, dla części których wydano już warunki zabudowy, dla budynków usługowych – usługi turystyki, jak twierdzi odwołujący się. Przy takim stanie faktycznym sprawy zachodzi wątpliwość czy istnieje zagrożenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z zapisami przyszłego planu i czy zabudowa zagrodowa obok budynków usługowych (wczasowych)będzie służyła ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Dlatego też, w ocenie Kolegium, kwestia granic obszaru analizowanego winna być ponownie przeanalizowana.

W ocenie organu, wniosek strony nie spełniał wymogów określonych w art. 52 u.p.z.p., bowiem powinien określać faktyczną planowaną ilość obiektów budowlanych na danej działce. Nie może to być tak jak w przedmiotowej sprawie, liczba dowolna, gdyż tak należy odczytać intencję inwestora, który wnioskuje o wydanie warunków zabudowy dla "budowy zespołu budynków wczasowych".

Końcowo organ wyjaśnił, że nie znajduje żadnego uzasadnienia odmowa ustalenia warunków zabudowy powołująca się na brak możliwości zaopatrzenia działki w wodę i odprowadzanie ścieków (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy opizp), w sytuacji, gdy inwestor wyraźnie zastrzegł we wniosku, że odprowadzanie ścieków będzie się odbywać przy wykorzystaniu zbiorników bezodpływowych, docelowo zaś do kanalizacji gminnej, natomiast zaopatrywanie nieruchomości w wodę ma się odbywać za pośrednictwem sieci wodociągowej, której budowa dobiega już końca. Wobec tak określonego zakresu inwestycji, bezprzedmiotowa staje się kwestia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej i nie ma podstaw do uzależniania decyzji pozytywnej, od tego rodzaju warunku. Użyty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. termin "projektowane" oznacza, że elementy infrastruktury technicznej nie muszą istnieć w dacie wydawania decyzji. Nie ma też prawnego wymogu objęcia decyzją ustalającą warunki zabudowy także projektowanego uzbrojenia dla tej inwestycji. Organ musi wykazać jedynie, że technicznie i prawnie możliwym jest uzbrojenie w przyszłości terenu inwestycji w sposób wystarczający do jej realizacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz M. , decyzją z dnia

[...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że przeprowadzona po raz kolejny analiza nie dostarczyła podstaw i nowych okoliczności, które pozwoliłyby ustalić dla dz. nr [...]

w G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków usługowych. Brak jest bowiem w obszarze sąsiednim w granicach analizy, zabudowy usługowej, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo.

W ocenie organu I instancji, nie zostały spełnione wszystkie niezbędne warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 u.p.z.p.

Odwołanie od decyzji Burmistrza M. wniósł inwestor S. w K., dalej jako "skarżąca", domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca wskazywała na naruszenie art. 15 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na naruszeniu przez organ I instancji zasady dwuinstancyjności

i nieuwzględnieniu wytycznych organu odwoławczego, art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., wyrażające się nierównym traktowaniu skarżącej i innego podmiotu, dla którego wydano decyzję o warunkach zabudowy dla podobnej inwestycji, na działce nr [...] § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie większego obszaru analizowanego. Skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko organu w przedmiocie braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podniosła również, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej i rozważenia, czy istnieją jakiekolwiek względy dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów architektonicznych lub krajobrazowych, względnie interesu publicznego, które sprzeciwiałyby się powiększeniu analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, które w niniejszym postępowaniu znajdują zastosowanie. Następnie organ wyjaśnił zasady, które obowiązują przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, w sytuacji, gdy dla terenu, na którym ma być ona usytuowana nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało,

że niekwestionowanym w sprawie jest, iż zamiarem inwestora jest budowa budynków usługowych, a jak wynika z odwołania, w szerzej zakreślonym obszarze analizowanym, w promieniu zaledwie 220 metrów, taka zabudowa istnieje na działkach nr [...], [...], [...], [...]), a jej istnienie pozwala na spełnienie warunku, tzw. dobrego sąsiedztwa.

Dalej organ wywiódł, że bezspornym w sprawie jest, iż obszar od drogi publicznej w kierunku południowym jest podzielony na działki budowlane, dla części, których (wskazanych przez skarżącą), wydano już warunki zabudowy, dla budynków usługowych – usługi turystyki. Przy takim stanie faktycznym sprawy zachodzi wątpliwość czy istnieje zagrożenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z zapisami przyszłego planu i czy zabudowa zagrodowa obok budynków usługowych (wczasowych) będzie służyła ustawowemu wymogowi zachowania lądu przestrzennego na danym obszarze.

W ocenie Kolegium, analiza załączników graficznych, włączonych do akt sprawy i nadesłanych wraz z odwołaniem, usytuowania między innymi wskazanych przez Odwołującą działek z istniejącą na nich zabudową usługową świadczy o nierzetelnym sporządzeniu analizy urbanistycznej i przyjęciu pozaprawnych podstaw wydania decyzji z dnia [...] Analizy tej nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co za tym idzie, uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera należytego wyjaśnienia stanowiska organu. Dlatego też, w ocenie Kolegium, kwestia granic obszaru analizowanego winna być ponownie przeanalizowana w postępowaniu przed organem I instancji.

Kolegium za bezprawne uznało twierdzenia organu I instancji, iż planowana na działce nr [...] zabudowa stanowiłaby zaburzenie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, które definiuje i określa między innymi art. 2 ust. 1 u.p.z.p. Podkreśliło przy tym, że w pełni akceptuje stwierdzenia zawarte w ugruntowanym już w tym przedmiocie orzecznictwie sądów administracyjnych, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Za pozbawione podstaw prawnych uznało powoływanie się organu I instancji na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. , które nie jest aktem prawa miejscowego i nie mogło stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Organ szeroko omówił poglądy judykatury w kwestii kontynuacji funkcji i uznał,

że odmowa ustalenia warunków zabudowy mogłaby nastąpić jedynie w przypadku projektowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone lakonicznie i nie spełnia ono wymogów nałożonych przepisami prawa. Wadą tej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, jest jej ogólnikowość – organ I instancji poprzestał na przytoczeniu ogólnych przepisów bez jednoczesnej analizy ich zastosowania, uzasadnienie decyzji składa się z kilku ogólnie sformułowanych zdań, których nie można uznać za wypełniające przestanki z art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo organ dodał, że organ I instancji naruszył przepis art. 132 k.p.a., gdyż w ramach samokontroli po wniesieniu odwołania przez stronę organ w żaden sposób nie ustosunkował się do twierdzeń w nim zawartych.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie S. w W.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 15 i 136 § 1, 2 i 3 i art. 18 § 1 pkt 2 i § 2b k.p.a oraz w związku z art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. Samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), które miało wpływ na wynik postępowania, polegające na ograniczeniu się przez SKO w K. wyłącznie do przeprowadzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy SKO K., jako Organ II instancji, powinno było merytorycznie rozpoznać sprawę, w tym – razie potrzeby – przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniająco postępowanie dowodowe i wydać decyzję reformatoryjną, tj. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty. Skarżąca podkreśliła, że – jako strona postępowania, wystąpiła z takim wnioskiem do SKO w K., a organ ten w uzasadnieniu decyzji objętej sprzeciwem nie wykazał, aby wystąpiły jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiałyby mu uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie zaś decyzji kasatoryjnej, w tym przez zlecenie wykonania określonych czynności dowodowych organowi I instancji.

Skarżąca podniosła, że wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia, a organy administracji publicznej wyższej instancji powinny zmierzać w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i dysponują w tym zakresie niezbędnymi narzędziami do tego, aby ewentualne braki postępowania, które, wystąpiły na etapie postępowania przed organami pierwszej instancji, uzupełnić lub uchylić stwierdzone nieprawidłowości.

Zdaniem skarżącej Spółki wydanie przez organ I instancji decyzji ponownie odmawiającej ustalenia warunków zabudowy mimo uchylenia w całości decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] przez SKO K., które wyraźnie wskazało zakres i kierunek postępowania, świadczy i tylko o lekceważącym stosunku organu I instancji do wiążących go orzeczeń SKO w K.. Wskazuje to na premedytację w działaniach organu I instancji i powzięty zamiar uniemożliwienia lub co najmniej istotnego utrudnienia skarżącej realizacji zamierzenia budowlanego, które godzą w konstytucyjnie gwarantowane prawo własności skarżącej oraz wolność zabudowy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że stosownie do uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...], prowadzone są prace nad wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka Skarżącej nr [...], stosownie do projektu tego planu, ma się znaleźć w obszarze zabudowy zagrodowej,

co może uniemożliwić skarżącej realizację budynków usługowych - turystycznych. Wskazuje to, w ocenie skarżącej Spółki na zamiar organu I instancji bezpodstawnego przedłużania postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do czasu uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W powyższych okolicznościach, w przypadku zwrócenia sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z największym prawdopodobieństwem Burmistrz M. po raz kolejny wyda decyzję, w której odmówi wydania warunków zabudowy na rzecz skarżącej.

W powyższych okolicznościach uzasadnione i celowe, zdaniem skarżącej, było wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na ewentualnym ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżąca podkreśliła, że zdaje sobie sprawę z tego, iż do wydania takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, jednakże nie występują żadne przeszkody, aby jego uzupełnienia dokonało SKO

w K., stosownie do art. 136 § 1, 2 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sprzeciw okazał się uzasadniony, jednak nie z przyczyn w nim wskazanych. Jego przedmiotem jest, jak już wspomniano, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania.

Przystępując do oceny zasadności sprzeciwu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyjaśnienia zatem wymaga, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego, co z kolei skutkować by mogło naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić, jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Nie ulega, zdaniem sądu, wątpliwości, że wydając decyzję kasatoryjną,

w warunkach, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu odwoławczego jest wskazanie, które przepisy procedury i w jaki sposób zostały naruszone, a także udzielenie organowi I instancji wskazówek dotyczących dalszego toku postępowania w taki sposób, aby organ ten nie miał wątpliwości co do czynności, które powinien podjąć w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

W realiach rozpoznawanej sprawy należy zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji naruszył przepisy procedury, a jeżeli tak, to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Badana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków usługowych w zakresie usług turystycznych. Podstawą uchylenia decyzji Burmistrza M. było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, wyrażającego się w niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności dotyczących obszaru analizowanego, który w ocenie organu odwoławczego został wyznaczony wadliwie, co skutkowało uznaniem, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków zabudowy, o których mowa w ust. 1 określają wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia kryteria dobrego sąsiedztwa

z punktu widzenia parametrów i funkcji zabudowy poprzedza wyznaczenie obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia (ust. 1), którego granice wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, iż rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest dopuszczalne w takich przypadkach, gdy zabieg ten ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1255/18, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalna na przykład w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem.

W takiej jednak sytuacji organ powinien szczegółowo wskazać, w jaki sposób wyznaczył granice obszaru analizowanego, jak również uzasadnić, z jakich względów je rozszerzył. Jasno również trzeba powiedzieć, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości trzech szerokości frontu działki od jej granic nie wymaga uzasadnienia, bowiem wynika wprost z przepisu prawa. W szczególności organ nie ma obowiązku uzasadnienia, z jakich względów nie rozszerzył granic obszaru analizowanego.

W realiach badanej sprawy organ pierwszej instancji nie wyznaczył granic obszaru analizowanego w ogóle, jakkolwiek wnioskodawca załączył kopię mapy do celów opiniodawczych w skali 1:1000. Przed wydaniem kolejnej decyzji Burmistrz M. , na mapie do celów opiniodawczych w skali 1:2000 wyznaczył obszar analizowany i uznając, że brak jest w nim zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla parametrów planowanej inwestycji, odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Należy się zgodzić z organem II instancji, że uzasadnienie tej decyzji jest lakoniczne, jednak wynika z niego, z jakich względów wniosek inwestora nie został uwzględniony – w obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej budynkiem usługowym, który mógłby stanowić dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji.

Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku,

iż naruszenie prawa procesowego w badanej sprawie polega wadliwym przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, a w konsekwencji uznaniu,

że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie sądu, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, brak jest w niej wskazania, jaki przepis prawa procesowego został naruszony, w jaki sposób, a przede wszystkim, w jaki sposób organ pierwszej instancji ma uzupełnić materiał dowodowy. Nie spełnia tych kryteriów ogólne wskazanie, że mogło dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, czy też art. 6 k.p.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym owo naruszenie polega w badanej sprawie, ani też nie wskazał, w jaki sposób organ I instancji miałby naruszenie to usunąć. Podobnie należy ocenić wskazane przez Kolegium naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 i 5 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie wyjaśnił bowiem na czym naruszenie do polega w tej konkretnej sprawie, i w jaki sposób organ, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, powinien uzupełnić materiał dowodowy, aby zadośćuczynić wskazaniom Kolegium. Nie może stanowić wystarczających podstaw uchylenia decyzji stwierdzenie, iż analiza architektoniczno-urbanistyczna nie spełnia wymogów rzetelności w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił na czym ta nierzetelność polega, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w tym zakresie, a jeżeli tak, to na czym dokładnie naruszenie to polegało i w jaki sposób organ pierwszej instancji ma procedować, aby je usunąć.

Uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. ma bowiem doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu, a skoro tak, to organ, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia, nie może mieć wątpliwości co do dalszego kierunku postępowania, zatem wytyczne powinny być jasne i klarowne

i niewątpliwie powinny znajdować oparcie w przepisach prawa.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K. kryteriów tych nie spełnia, zatem została wydana z naruszeniem

art. 138 § 2 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia, skoro organ I instancji w ogóle kwestii tej nie badał w związku ze stwierdzeniem, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa. Podobnie jak widniejące na stronie 5 w akapicie 3 uzasadnienia stwierdzenia, które zdają się odnosić do innej sprawy.

Końcowo stwierdzić należy, że uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego w zakresie wskazanym w sprzeciwie godziłoby w zasadę dwuinstancyjności. W istocie bowiem wnosząca sprzeciw Spółka domaga się przeprowadzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej w taki sposób, aby odpowiadało to jej zamierzeniom inwestycyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości,

że chodzi o takie uzupełnienie materiału dowodowego, które w zamyśle skarżącej doprowadzić by miało do odmiennych niż zawarte w decyzji organu I instancji wniosków, a jak wyżej wskazano, wykracza to poza ramy dopuszczalnego dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. prowadzenia postępowania dowodowego.

Rzeczą organu odwoławczego w niniejszej sprawie będzie zatem ponowne zbadanie sprawy, z uwzględnieniem zarzutów odwołania oraz stanowiska zajętego przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji i – w przypadku stwierdzenia, że akt ten narusza prawo wyjaśnienia, które przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, a także dokładnego wskazania, w jaki sposób organ I instancji winien uzupełnić materiał dowodowy, aby stwierdzone naruszenie usunąć.

Z opisanych wyżej względów, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję.