Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1955/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 , art. 101 a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 21/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Rady Miejskiej [...] w przedmiocie zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Rady Miejskiej [...] i zobowiązał ją do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż skarżącej spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [...] położonej w miejscowości [...] w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, nadto stwierdził, że Rada Miejska [...] dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] sp. z o.o. w [...] (dalej skarżąca), na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - zwanej dalej: "u.s.g.", wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej [...] polegającą na braku podjęcia uchwały w przedmiocie zgody - tj. uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody - na sprzedaż w drodze bezprzetargowej skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą numer: [...] (dalej przedmiotowa nieruchomość) oraz na podejmowane przez Radę Miejską [...] czynności prawne i faktyczne rażąco naruszające prawa skarżącej, związane z procedowaniem w sprawie sprzedaży opisanej wyżej nieruchomości, polegające na dyskryminacji skarżącej i jej nierównym traktowaniu w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...] w [...]), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Radzie Miejskiej [...] zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ppkt a) u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - zwanej dalej: "u.g.n.", w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6) tej ustawy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

a) brak podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości pomimo, że została ona przeznaczona do zbycia i objęta stosownym wykazem ogłoszonym przez Burmistrza [...] oraz zaoferowana skarżącej do nabycia przez Burmistrza [...], a zbycie to zostało pozytywnie zaopiniowane przez właściwą Radę Sołecką oraz Komisję Finansową, Rozwoju Gospodarczego i Obszarów Wiejskich oraz Komisję Społeczną Rady Miejskiej [...] oraz pomimo, że w sytuacji, gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości,

b) poprzez dyskryminację skarżącej i jej nierówne traktowanie w stosunku do S. i M. M. jako nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...] w [...]), polegające w szczególności na:

- nieuzasadnionym wstrzymywaniu przez Radę Miejską [...] procedury sprzedaży nieruchomości na rzecz skarżącej przy jednoczesnym niezwłocznym podjęciu uchwały obejmującej zgodę na sprzedaż nieruchomości w analogicznym przypadku nabywców sąsiedniej części nieruchomości,

- opieraniu przez Radę Miejską [...] swojego postępowania o rzekome przyszłe utrudnianie przez skarżącą przejazdu drogą w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy [...] wskazuje na zamiar likwidacji drogi,

- stosowaniu przez Radę Miejską [...] rozbieżnych założeń co do zamierzeń skarżącej i nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...] w [...]) w stosunku do sposobu korzystania z nieruchomości (polegające na przyjmowaniu, iż skarżąca będzie na pewno utrudniać korzystanie z drogi, a nabywcy działki nr [...] nie będą takich czynności podejmować), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Skarżąca Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Rady Miejskiej [...] do podjęcia uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zasady równego traktowania podmiotów przez organy administracji samorządowej,

2) nakazanie organowi nadzoru wykonania na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy [...], niezbędnych czynności zmierzających do zgodnego z prawem zakończenia procedowania Gminy [...] w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, w szczególności do podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem zasady równego traktowania podmiotów przez organy administracji samorządowej,

3) stwierdzenie, że bezczynność Rady Miejskiej [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) wymierzenie Radzie Miejskiej [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

5) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi,

6) zasądzenie od Rady Miejskiej [...] zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca prowadzi na terenie Gminy [...] wraz ze spółką: [...] sp. z o. o. gospodarstwo rolne "[...]". W miejscowości [...] do gruntów prowadzonego przez Spółki przedsiębiorstwa przylega nieruchomość gruntowa, która przed podziałem oznaczona była jako działka nr [...] i stanowiła własność Gminy [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Zastępca Burmistrza Gminy [...] poinformował o złożeniu przez M. M. (tj. właściciela nieruchomości, która również sąsiadowała z działką nr [...], stanowiącą drogę) podania dotyczącego woli nabycia części działki nr [...] w [...]. Jednocześnie zaoferował sprzedaż części tejże działki w zakresie, w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym skarżącej i wskazał na zamiar likwidacji drogi. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła oświadczenie wyrażające zainteresowanie nabyciem wskazanego gruntu. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Rada Sołecka [...] poinformowała o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie. Gmina [...] dokonała podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej (na działki nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek, o czym Burmistrz [...] poinformował w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. skarżąca potwierdziła wolę nabycia wydzielonej działki oznaczonej numerem [...]. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Burmistrz [...] ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży działek oznaczonych po podziale jako działka nr [...] (której nabyciem zainteresowany był M. M.) i działka nr [...], której nabywcą miała być skarżąca w drodze bezprzetargowej, celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego [...] oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej [...]. Na posiedzeniu Rady Miejskiej [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. podjęto uchwałę wyrażającą zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej S. M. i M. M. działki nr [...] w [...]. Rada Miejska T. nie podjęła natomiast uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na dokonanie transakcji odnośnie działki nr [...]. Jak wynika z protokołu obrad, na sesji w dniu [...] marca 2016 r. "Uchwała nie została podjęta". Brak podjęcia uchwały przez Radę Miejską [...] wynika również z treści pisma Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]), w którym wskazano: "Do dnia dzisiejszego nie została podjęta uchwała w przedmiocie sprawy". W związku z powyższym skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwała Radę Miejską [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej skarżącej przedmiotowej nieruchomości. Rada Miejska [...] na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nie uwzględniła w/w wezwania. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w sytuacji, gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy (rada miejska) zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości do sprzedaży następuje przez sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że "Do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu (art. 35 u.g.n.) nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., sygn. I SA 632/02). Z momentem sporządzenia i ogłoszenia wykazu sytuacja prawna podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości zmienia się (wówczas aktualizuje się na przykład prawo pierwszeństwa najemcy w nabyciu zajmowanego lokalu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2002 r., sygn. I SA 632/02). Zatem w przypadku przeznaczenia nieruchomości do zbycia, w sytuacji gdy brak jest uchwały regulującej zasady zbywania nieruchomości, rada gminy zobowiązana jest do wydania na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uchwały w przedmiocie zgody na zbycie konkretnej nieruchomości. Brak skutecznego wyrażenia decyzji w tym zakresie, tj. brak podjęcia uchwały obejmującej wyrażenie lub brak zgody, oznacza że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może dokonać stosownej czynności prawnej, a podmiot zainteresowany nabyciem nieruchomości pozostaje w stanie zawieszenia. Brak podjęcia uchwały powoduje w takim wypadku niedopuszczalny stan niepewności w obrocie oraz wskazuje na brak należytego współdziałania organów gminy. Dana nieruchomość jest bowiem w takiej sytuacji nieruchomością objętą wykazem, który został podany do publicznej wiadomości, a więc ma przymiot nieruchomości przeznaczonej do zbycia, a jednocześnie brak jest uchwały, która mogłaby doprowadzić do zawarcia umowy sprzedaży [tj. uchwały wyrażającej zgodę rady gminy (Rady Miejskiej) na zbycie], jak również uchwały, która negatywnie kończyłaby tryb procedowania nad sprzedażą przez organy gminy (tj. uchwały odmawiającej zgody na zbycie nieruchomości). Nawet jeśli przyjąć, iż brak podjęcia uchwały zgodnie z projektem obejmującym zgodę na zbycie nieruchomości oznacza w sposób dorozumiany odmowę wyrażenia zgody (a więc że nie może być traktowany jako bezczynność), to działanie takie również jest niezgodne z prawem, albowiem formą wyrażania decyzji przez Radę Miejską są uchwały. Podsumowując, w ocenie skarżącej Rada Miejska [...] dopuściła się naruszenia wskazanych powyżej przepisów, które to naruszenie przejawiło się zarówno w braku wykonywania czynności nakazanych prawem (bezczynność), jak również w podejmowaniu czynności prawnych i faktycznych rażąco naruszających prawa skarżącej. Spółka wskazała również, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ dopuścił się rażącej zwłoki, a jego bierność jest przejawem dyskryminacji skarżącej i jej nierównego traktowania w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki [...] w [...]), pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Podkreśliła, iż Rada Miejska do dnia dzisiejszego nie podjęła uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Rada Miejska [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. III SAB/Kr 62/09). Dla jego zastosowania w przepisach prawa powinny być wskazane termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno przyjąć zaistnienie stanu bezczynności. Regulacja zawarta w art. 101 a u.s.g. ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego miedzy bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Takiego zaś brak. Ponadto - co wynika z protokołu sesji Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2016 r. - uchwała w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej przedmiotowej nieruchomości została wprowadzona do porządku obrad w punkcie [...], a następnie została przegłosowana przy sześciu głosach za i siedmiu wstrzymujących się. W istocie więc nie doszło do bezczynności albowiem uchwała została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi wskazując, iż jest ona co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niewykonania przez Radę Miejską [...] czynności polegającej na podjęciu uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej skarżącej przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 6 listopada 2000 r. o sygn. OPS 11/00 (publ. CBOSA), to a contrario zaskarżona może być również bezczynność organu gminy w powyższym zakresie, a także w zakresie braku podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Sąd meriti uznał, iż skarżąca jest podmiotem, na rzecz którego miałaby być sprzedana w trybie bezprzetargowym działka nr [...]. Zatem jej interes prawny wynika z treści art. 37 ust. 2 pkt 6) u.g.n. stanowiącego, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość mogąca poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność podmiotu zamierzającego nabyć tę nieruchomość, jeżeli nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość. Bez wątpienia skarżąca spełnia wyżej określone przesłanki. Jej nieruchomość bezpośrednio przylega do działki nr [...], która jako część byłej drogi nie może być samodzielnie zagospodarowana, a może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność skarżącej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że miał on jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały, a także że nie doszło do bezczynności, gdyż uchwała w tym zakresie została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości w wyniku głosowania przeprowadzonego w dniu [...] marca 2016 r. Istotne jest bowiem to, że w sposób formalny nie została skutecznie (zgodnie z prawem) zakończona procedura zainicjowana Zarządzeniem Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i ogłoszeniem przez Burmistrza przedmiotowej działki nr [...] w wykazie przeznaczonych do sprzedaży działek. Rada Miejska [...] nie podjęła bowiem skutecznie uchwały (ani pozytywnej, ani negatywnej). Próba uchwalenia w dniu [...] marca 2016 r. uchwały w tej sprawie okazała się bezskuteczna, gdyż projekt uchwały pozytywnej nie został przegłosowany przy sześciu głosach za i siedmiu wstrzymujących się. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że nie doszło do bezczynności albowiem uchwała została poddana pod głosowanie, lecz nie uzyskała wymaganej większości. Z punktu widzenia bezczynności istotne jest bowiem nie tyle to, czy są podejmowane jakieś działania w ramach określonej procedury, lecz to czy dana procedura została zakończona w sposób określony prawem. Sąd ten podkreślił, że z perspektywy kontrolowanego postępowania nie jest istotne, czy Rada Miejska [...] podejmie uchwałę w przedmiocie sprzedaży działki nr [...] pozytywną, czy też negatywną. Istotne jest to, by uchwała w tym przedmiocie w ogóle została uchwalona. W wyniku analizy akt administracyjnych Sąd orzekający nie dostrzegł w sprawie żadnych okoliczności, które by uniemożliwiały podjęcie takiej uchwały. Z uwagi na powyższe uznał, iż doszło do bezczynności tego organu, i jednocześnie nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Tym samym, co najmniej od dnia [...] marca 2016 r. pozostawał on w bezczynności, bowiem nie wydał w ustawowym terminie przewidzianego prawem rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego rozpoczęte postępowanie. Ponieważ nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały określonej treści (rada gminy jest to organ kolegialny i podejmuje uchwały większością głosów), Radę Miejską [...] zobowiązano jedynie do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody - tj. uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...]. Wyznaczono dwumiesięczny termin do wykonania powyższego obowiązku liczony od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku uwzględniając, że jest ona organem kolegialnym, co ze swej natury wydłuża procesowanie. Mając na uwadze, iż Rada mogła pozostawać w przeświadczeniu (co prawda błędnym, ale realiach niniejszej sprawy w pewnym stopniu zrozumiałym), że zakończyła procedurę poddając pod głosowanie uchwałę w dniu [...] marca 2016 r., w przekonaniu Sądu meriti nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało oddaleniem wniosku o nałożenie grzywny. Oddalono też skargę co do żądania nakazania organowi nadzoru wykonania na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko Gminy [...], niezbędnych czynności zmierzających do zgodnego z prawem zakończenia procedowania Gminy [...] w sprawie, w szczególności do podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały obejmującej wyrażenie lub odmowę wyrażenia zgody na sprzedaż działki. Powyższe żądanie znajduje podstawę prawną w art. 101a ust.2 u.s.g., jednakże Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten jest niejasny i stwarza znaczne trudności interpretacyjne, gdyż niełatwo jest ustalić zakres jego stosowania. Wojewoda może zostać zobowiązany przez sąd do podejmowania tylko takich czynności, które mieszczą się w zakresie jego kompetencji. W istocie rzeczy wchodzi w grę jedynie zarządzenie zastępcze wydawane na podstawie przepisów szczególnych. Trudno znaleźć w obowiązujących przepisach środki, które mógłby podejmować wojewoda na rzecz skarżącego, którego interes prawny został naruszony czynnością prawną lub faktyczną podejmowaną przez organ gminy (bezczynność). Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. Oddalono skargę w pozostałej części na mocy art. 151 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów Sąd postanowił na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., gdyż skarga co do zasady została uwzględniona.

Wyrok ten zaskarżyła w całości skargą kasacyjną Gmina [...], zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu prawnego (uchwały) podczas gdy:

- organ stosowną uchwałę podjął w dniu [...] marca 2016 r., co wynika niezbicie z protokołu rozprawy,

- procedura dotycząca sprzedaży zakończona została poprzez podjęcie uchwały odmawiającej sprzedaży,

- słowa "uchwala nie została podjęta" umieszczone w protokole obrad sesji z dnia [...] marca 2017 r. oznaczają tyle, że uchwała została przyjęta, czyli że nie uzyskała wymaganej większości niezbędnej do jej wejścia w życie.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, podczas gdy nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie w/w przepisów, jeżeli organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101 a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty podniesione w jej petitum umotywowano, wskazując iż nie można przyjąć, że uchwała w przedmiocie sprawy w ogóle nie została podjęta, lub że, jak to wskazał sąd w uzasadnieniu wyroku, dana procedura nie została zakończona w sposób określony prawem. Przeciwnie, uchwała została podjęta i w protokole sesji odnotowano wynik głosowania. Przewodniczący Rady Miejskiej [...] wypowiadając słowa: "uchwała nie została podjęta" miał na myśli fakt, że uchwała nie uzyskała wymaganej większości, czyli że innymi słowy nie została zaakceptowana. Użyte słowa "nie została podjęta" zostały więc zastosowane w znaczeniu potocznym. Uchwała przegłosowana została zwykłą większością głosów, skoro sześć osób było przeciw a siedem wstrzymujących się. Doszło przeto do odmowy zgody na sprzedaż. W tym zakresie ustalenia Sądu pierwszej instancji są, w ocenie autora skargi kasacyjnej, błędne. Nie można przyjąć, że procedura nie została zakończona, gdyż nie doszło do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę bądź odmawiającej zgody. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że w tezie postanowienia z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 803/11, NSA podkreślił, iż nie jest dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" Sp. z o. o. wniosła o jej odrzucenie w zakresie dotyczącym punktu 4. zaskarżonego wyroku oraz o oddalenie skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] w całości, jak również o zasądzenie na rzecz "[...]" Sp. z o. o. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W ocenie autora odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w sposób nieprawidłowy oznaczył zakres zaskarżenia. Wskazał bowiem, iż zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości. Tymczasem organ nie posiada interesu w kwestionowaniu rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 4. wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., albowiem rozstrzygnięciem tym Sąd częściowo oddalił skargę (tj. oddalił skargę w zakresie jej punktu 2, czyli odnośnie żądania nakazania organowi nadzoru wykonania na rzecz skarżącej na koszt i ryzyko Gminy [...] niezbędnych czynności zmierzających do zgodnego z prawem zakończenia procedowania Gminy [...] w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...]) - a więc rozstrzygnięcie to jest dla organu korzystne. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona przez organ w zakresie dotyczącym zaskarżenia punktu 4. wyroku uznana być winna za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna zasługuje natomiast na oddalenie, albowiem podniesiona w niej argumentacja jest w sposób oczywisty błędna. Stanowisko co do meritum autor odpowiedzi na skargę kasacyjną umotywował argumentami zbieżnymi z treścią wywodu przedstawionego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku powołania obu podstaw kasacyjnych z reguły rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i dokonanych ustaleń faktycznych można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych. W zasadzie oba zarzuty koncentrują się wokół tożsamej kwestii, a mianowicie oceny charakteru i skutków podjętej w dniu [...] marca 2016 r. uchwały i dopuszczalności skargi na bezczynność w okolicznościach tej sprawy. Kasacja w ramach zarzutów formalnych prezentuje wytyk uchybienia przepisowi wynikowemu, zresztą nie precyzując jednostek redakcyjnych art. 149 § 1 P.p.s.a., ani formy jego naruszenia. Godzi się więc podkreślić, że art. 149 § 1 P.p.s.a. (w każdej z jednostek redakcyjnych) jest przepisem określającym kompetencje sądów pierwszej instancji w fazie orzekania, regulując treść wyroku i jego elementy, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Zatem może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami, przy czym – dla skuteczności zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów – wytyk naruszenia tych innych przepisów musiałby być zarzutem efektywnym. Przepis ten dochodzi do głosu wówczas, gdy skarga jest zasadna. Brak powiązania z nim innego przepisu, z zasady nie pozwala na podzielenie zarzutu kasacji w tym obrębie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku uwzględniającego skargę wynika, że skarga zasługuje na uwzględnienie, to nie można mu zarzucić naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1499/10; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1084/14, publ. j.w.). Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ. CBOSA).

Analizę kolejnego zarzutu należy poprzedzić stwierdzeniem, że w zasadzie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, który zatem można uznać za bezsporny. Wynika z niego, że przedstawiony w porządku obrad sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] marca 2016 r. projekt uchwały w przedmiotowej materii nie zyskał wymaganej większości. Wbrew stanowisku kasacji oznacza to, że organ nie wyraził zgody na sprzedaż nieruchomości, bo tej treści uchwały nie podjęto i nawet nie głosowano. Niepodjęcie uchwały pozytywnej nie oznacza podjęcia uchwały negatywnej. Natomiast jest równoznaczne z niepodjęciem jakiejkolwiek uchwały. Głosowanie przeciwko zgodzie nie jest równoznaczne z głosowaniem za odmową zgody. Przeto zasadnie Sąd meriti wnioskował o niezakończeniu omawianego postępowania. Podjęcie uchwały musi wszak być wyraźne i obejmować określoną treść, której niepodobna domniemywać. Tylko taka uchwała może skutecznie wejść do obrotu prawnego, przeto tylko taka uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Tymczasem organ usiłuje takie domniemanie forsować. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo doszło do zobowiązania organu do podjęcia uchwały, której treści oczywiście nie sposób przesądzić. Konieczne jest bowiem podjęcie jakiejkolwiek uchwały w przedmiotowym zakresie. Wywody podniesione w motywach kasacji nie są przekonujące.

Nie są takimi również argumenty mające podważyć trafność poglądu o możliwości zastosowania w sprawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g., gdyż w istocie na tym etapie postępowania, na jakim doszło do kontroli działania organu, jego obowiązek podjęcia uchwały jawi się jako jednoznaczny. W orzecznictwie pojawia się rozgraniczenie etapów postępowania w przedmiotowej materii, a dominuje pogląd, wedle którego po przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży (sporządzeniu wykazu) i zgłoszeniu się kandydatów do jej nabycia, należy podjąć uchwałę o sprzedaży bądź odmowie. Jej brak wyczerpuje przesłanki cytowanych norm. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie nie jest to tylko możliwość, ale i obowiązek organu. Wszczęcie każdego postępowania oznacza konieczność stosownego procedowania, z zakończeniem w przepisany sposób. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się chybiony.

W konsekwencji czego, i powyższych wywodów, także zarzut naruszenia prawa procesowego jest nietrafny. Sąd meriti poprawnie ocenił stan faktyczny i prawidłowo rozstrzygnął żądanie skargi.

Końcowo trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, że co do wyroku w części oddalającej skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie obowiązuje reguła gravamen, czyli uzależnienia dopuszczalności zaskarżenia od istnienia czy naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaskarżenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest dopuszczalne niezależnie od tego, czy kwestionowane rozstrzygnięcie jest korzystne czy też niekorzystne dla skarżącego kasacyjnie. Zaskarżenie części oddalającej skargę przez organ może być uzasadnione licznymi względami, których tu nie ma potrzeby przytaczać, a samo z siebie nie prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalono, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.

-----------------------

13