Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2785/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 7 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - oddala skargi -


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej "Stowarzyszenia") sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] dla odcinka [...], przebiegającego przez województwo [...] od węzła [...] do węzła [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister") utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury w mocy.

Zaskarżoną również do Sądu, drugą decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., o nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Stowarzyszenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] dla odcinka [...], przebiegającego przez województwo [...] od węzła [...] do węzła [...], Minister utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury w mocy.

(Zauważyć należy, że nazwa organu administracji, zawiadującego działem administracji rządowej budownictwo oraz gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, uległa dwukrotnej zmianie w okresie pomiędzy wydaniem przez Ministra Transportu i Budownictwa decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., a dniem wydania zaskarżonych obecnie decyzji. Nazwa "Minister Transportu i Budownictwa" uległa zatem zmianie na "Minister Infrastruktury", a następnie otrzymała brzmienie "Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej". Zaznaczyć należy, że dla oznaczenia obecnie orzekającego w sprawie organu, tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w dalszej części niniejszego uzasadnienia będzie używana skrócona nazwa "Minister", podczas gdy nazwy wcześniejsze będą podawane w pełnym brzmieniu).

II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji lokalizacyjnej") zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. (dalej "decyzją lokalizacyjną") Wojewoda ustalił, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (dalej "inwestora") lokalizację autostrady [...] dla odcinka [...], przebiegającego przez województwo [...]e od węzła [...] do węzła [...] (dalej "lokalizacja odcinka autostrady").

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (dalej "decyzją lokalizacyjną odwoławczą") Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji lokalizacyjnej, utrzymał tę decyzję w mocy.

3. W dniu [...] lutego 2010 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek Stowarzyszenia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną odwoławczą.

We wniosku Stowarzyszenie podniosło, co następuje:

(-) Lokalizacja autostrady narusza zabytek w postaci zespołu architektoniczno - produkcyjnego [...] w [...] (dalej “zespół" albo “zabytek"), wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej “Konserwatora") z dnia [...] stycznia 1992 r. (dalej “decyzją o wpisie do rejstru").

(-) W toku postępowania lokalizacyjnego, dotyczącego odcinka autostrady Konserwator wypowiedział się negatywnie w sprawie jego proponowanego przebiegu w części przebiegającej przez przedmiptowy zespół.

(-) Orzekając w przedmiocie lokalizacji odcinka autostady, Wojewoda, podobnie jak i Minister oparli się na decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji o wpisie do rejstru zabytków w części dotyczącej nieruchomości kolidującej z planowaną trasą autostrady, utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (dalej "decyzje konserwtaorskie z 2005.").

(-) Obie wskazane wyże decyzje Ministra Kultury zostały uchylone wyrokiem Sądu z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2328/05.

(-) Powyższe nie doprowadziło jednakże do uchylenia decyzji w sprawie lokalizacji odcianka autostrady, albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał ponownie, w dniu [...] listopada 2008 r., decyzję nr [...], uchylającą ostateczną decyzję o wpisie do rejestru w części wpisującej do rejestru zabytków działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Decyzja ta została nastepnie utrzymana w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2009 r. (dalej "decyzje konserwatorskie z 2008 i 2009 r.". Z uwagi na powyższe Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozptarzeniu wniosku A.M. [...] w sprawie wznowienia postępowania, odmówił uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej.

(-) Decyzje konserwatorskie 2008 i 2009 r., wydane w przedmiocie uchylenia w części decyzji Konserwatora o wpisie do rejestru, zostały uchylone wyrokiem Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., I SA/Wa 557/09. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia wyeliminowane zostały zatem decyzje, które rozstrzygnęły kwestię podstawową i warunkującą ustalenia lokalizacji austostrady przez teren zabytkowego zespołu ogrodniczego [...].

(-) Postępowanie administracyjne w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady należy zatem wznowić na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem decyzje w przedmiocie lokalizacji zostały wydane w oparciu o decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa, która została następnie uchylone. Kwestia wpisu zespołu do rejestru zabytków stanowi ponadto zagadnienie wstępne, które wyrokiem Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r. zostało ocenione odmiennie, aniżlei uczyniły to organy orzekające w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady (przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).

4. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury wznowił na wniosek Stowarzyszenia postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji odcinka autostrady.

5. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej Ministra Transportu i Budownicwta z dnia [...] kwietnia 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r.

6. Stowarzyszenie wniosło do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2011 r.

III. Rozpatrzywszy ponownie, zaskarżoną obecnie decyzją w przedmiocie uchylenia decyzji lokalizacyjnej, sprawę zakończoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., Minister utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury w mocy.

Uzasadniając brak przesłanek do uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Na mocy § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 250, poz. 1503), § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w wprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), art. 9a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437, z późn. zm.) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. jest obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

2. Kwestia dotycząca uchylenia rozstrzygnięć Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wpisu przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji odcinka autostrady.

Wydanie decyzji w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz.721 Nr 217, poz.2124), dalej "ustawa drogowa", nie jest uzależnione od innych decyzji lub orzeczeń sądowych. Decydującym elementem wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej w tej mierze jest opinia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (dalej “opinia konserwatorska"). Taką opinię inwestor dołączył (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...]). Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, iż opinia ta wyrażała negatywne stanowisko konserwatora w odniesieniu do przebiegu inwestycji w obrębie przedmiotowego zespołu. Powyższe wynika z faktu, że opinia ta miała niewiążący charakter. Organy obu instancji, orzekające w postępowaniu lokalizacyjnym, rozważyły argumenty zawarte w opinii konserwatorskiej, dokonały ich swobodnej, ostatecznie ich nie uwzględniając.

3. Fakt wyeliminowania z obiegu prawnego kolejnymi wyrokami Sądu rozstrzygnięć Ministra Kultury, uchylających decyzję z 1992 r. o wpisie przedmiotwego zespołu do rejestru, nie mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzje o wpisie do rejestru zabytków (bądź o uchyleniu takiego wpisu) nie stanowią bowiem podstawy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, na podstawie przepisów ustawy drogowej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o uchyleniu wpisu do rejestru zabytków nie powoduje automatycznie utraty uzasadnienia i racji bytu decyzji lokalizacyjnej, gdyż nie występuje bezpośredni związek pomiędzy tymi rozstrzygnięciami.

4. Obie decyzje wydane w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady były przedmiotem kontroli zarówno Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to sądy nie stwierdziły niezgodności planowanej inwestycji z prawem, w tym z ustaleniami wynikającymi z opinii dołączonych do wniosku o ustalenie lokalizacji.

[...]. Druga, zaskarżona obecnie decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.") zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Minister Infrastruktury wznowił, na wniosek A.M. [...] z dnia 5 kwietnia 2007 r., uzupełniony pismem A.M. [...] i W.H. [...] z dnia 14 listopada 2007 r., postępowanie administracyjne zakończone decyzją lokalizacyjną odwoławczą.

Wnioskodawcy, powołując się na przesłankę wznowieniową, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 7 Kpa, podnieśli, iż decyzja lokalizacyjna organu I instancji została podjęta w oparciu o decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie której wykreślono z rejestru zabytków przedmiotowy zespół. Natomiast wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2328/05, Sąd uchylił obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skutkiem czego, zdaniem wnioskodawców, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd odmiennie od oceny przyjętej przez organy wydające ww. decyzje lokalizacyjne.

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej, utrzymującej w mocy decyzją lokalizacyjną, stwierdzając, iż w wyniku wydania decyzji konserwatorskich z 2008 i 2009 r. w sprawie skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego zespołu, nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 7 Kpa, na którą powoływali się wnioskodawcy.

3. W dniu [...] lutego 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek z dnia [...] lutego 2010 r. Stowarzyszenia [...] o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 7 i 8 Kpa, postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., o uchylenie tej decyzji oraz o wydanie decyzji uchylającej decyzję lokalizacyjną odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzją lokalizacyjną organu I instancji.

We wniosku skarżące Stowarzyszenie podniosło, iż wyrok Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 557/09, uchylający decyzje konserwatorskie z 2008 i 2009 r., orzekające w sprawie uchylenia w części decyzji Konserwatora z 1992 r. o wpisie zespołu do rejestru zabytków, jest orzeczeniem sądu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W przywołanym wyroku Sąd odmiennie ocenił zagadnienie wstępne, jakim był wpis do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu ogrodniczego, a zatem ziściła się także przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

4. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Minister Infrastruktury wznowił na wniosek skarżącego Stowarzyszenia postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r.

5. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 7 i 8 oraz art. 150 § 1 Kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r..

6. Skarżące Stowarzyszenie wniosło do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r.

V. Rozpatrzywszy sprawę ponownie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], Minister utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. w mocy.

Uzasadniając zaskarżone orzeczenie, Minister stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia, w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z 2009 r., odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej nie wystąpiły przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. W ocenie organu kwestia wpisu przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków nie stanowiła zagadnienia wstępnego w postępowaniu lokalizacyjnym (brak zatem przesłanek do wywodzenia, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a.) , a jednocześnie decyzja lokalizacyjna nie jest decyzją opartą na decyzji w przedmiocie wykreślenia zespołu z rejestru zabytków (brak zatem przesłanek do wywodzenia, że w sprawie wystąpiła sytuacja, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Szczegółowa argumentacja stanowiska Ministra w tym zakresie koresponduje ze stanowiskiem organu, przedstawionym w drugiej, zaskarżonej obecnie decyzji, dotyczącej odmowy uchylenia decyzji lokalizacyjnej.

VI. Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji naruszenie:

(-) art.145 par.1 pkt 8 k.p.a. poprzez wadliwie uznanie, że decyzje wydane w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady nie zostały wydane w oparciu o decyzje Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r. i z dnia [...] października 2005 r., orzekające o uchyleniu wpisu zespołu do rejestru zabytków,

(-) art.145 par.1 pkt 7 k.p.a. poprzez wadliwie uznanie, że kwestia wpisu lub uchylenia wpisu zabytku do rejestru nie stanowiła zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji odcinka autostrady.

Uzasadniając skargę, Stowarzyszenie wskazało w szczególności, co następuje:

1. W orzeczeniu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt. IIGSK 156/06 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 §1 pkt 8 kp.a. należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Klasyczna konstrukcja decyzji zależnej bazuje na pojęciu zależności wynikającej wprost z przepisów prawa administracyjnego, jednakże, jak wspomniano, nie wyczerpuje to zakresu pojęcia "w oparciu" użytego w art 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Związek decyzji z inną decyzją lub orzeczeniem nie musi być zatem tego rodzaju, że przepis prawa uzależnia wydanie tej decyzji od innych decyzji lub orzeczeń sądowych. Wystarczy, że jedna decyzja znajduje uzasadnienie lub merytoryczne umocowanie w innej decyzji. Nieuprawnione jest zawężanie kręgu decyzji i orzeczeń do takich, które są przesłanką (warunkiem) wydania decyzji kończącej postępowanie. Treść przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do tego nie upoważnia.

Niewątpliwie decyzja lokalizacyjna znajdowała uzasadnienie i merytoryczne umocowanie w decyzji Ministra Kultury z [...] lipca 2005 r. o uchyleniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków w części dotyczącej nieruchomości kolidującej z planowaną trasa autostrady. Wojewoda powołał tę decyzję bezpośrednio w uzasadnieniu swojej decyzji w kontekście wskazującym, że opiera na niej swe rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia lokalizacji na części zabytkowego założenia przedmiotowego zespołu. Wskazał, że wydana została negatywna opinia Konserwatora w odniesieniu do projektu lokalizacji drogi na terenie powyższego, lecz jako przeciwwagę i uzasadnienie swego stanowiska zatwierdzającego taki przebieg autostrady powołał właśnie przedmiotową decyzję Ministra Kultury z [...] lipca 2005 r., która uchylała decyzję o wpisie w tej części zabytku do rejestru zabytków i pozbawiała W ten sposób zabytek ochrony prawnej wynikającej z wpisu do tego rejestru.

Nie sposób zatem uznać, że Wojewoda nie oparł swego rozstrzygnięcia o powyższą decyzję. Istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że w przypadku braku tej decyzji i istnienia wyłącznie negatywnej opinii Konserwatora Wojewoda nie wydałby decyzji ustalającej lokalizację drogi w wariancie przebiegającym przez przedmiotowy zabytek. Takie rozstrzygnięcie byłoby bowiem niezgodne z prawem tj. przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art.4, 6, 7 ustawy).

Opinia Konserwatora o lokalizowaniu autostrady na terenie wpisanego do rejestru zabytków przedmiotowego zespołu była negatywna i organowi potrzebny był akt, umożliwiający zignorowanie tej opinii. Aktem tym jest właśnie decyzja o uchyleniu wpisu przedmiotowego zabytku do rejestru zabytków. Decyzja ta została wydana na podstawie art.161 k.p.a., z powołaniem się na ważne interesy Państwa w postaci realizacji Programu Budowy Autostrad w Polsce, którym zagrażać miał wpis przedmiotowego zabytku do rejestru zabytków. Inwestor, składając wniosek o wydanie tej decyzji, podobnie jak również Minister Kultury, wydając pozytywną dla niego decyzję, a następnie Wojewoda, powołując się na tę decyzję przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, dali wyraz swemu stanowisku, że uchylenie wpisu zespołu do rejestru zabytków w części, w jakiej koliduje on z przebiegiem autostrady, jest niezbędne do ustalenia lokalizacji w tym miejscu. Decyzja ta została wydana właśnie w tym konkretnym celu – w celu umożliwienie lokalizacji autostrady.

Bez wydania decyzji konserwatorskiej z 2005 r. nie byłoby możliwe zlokalizowanie na terenie zabytku autostrady. Niezgodne z prawem byłoby bowiem ustalenie lokalizacji autostrady na terenie unikalnego zabytku wpisanego do rejestru pomimo mimo negatywnej opinii konserwatora i obowiązującego w Polce prawa w zakresie ochrony zabytków, w tym wyżej powołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 5 Konstytucji RP. Decyzja lokalizacyjna opierała się zatem na decyzji konserwatorskiej z 2005 r. o uchyleniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Konsekwentnie kwestia wpisu tego zabytku do rejestru zabytków miała charakter prejudycjalny i stanowiła zagadnienie wstępne dla decyzji lokalizacyjnej.

2. W postępowaniu przeprowadzonym w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, zakończonym decyzją z [...] lipca 2009 r., sam Minister Infrastruktury uznał decyzje konserwatorskie wydane w przedmiocie uchylenia wpisu zespołu do rejestru zabytków za podstawę decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady oraz przesądził, że rozstrzygają zagadnienie wstępne dla decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Organ zawiesił nawet postępowanie wznowieniowe do czasu ponownego rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury w przedmiocie uchylenia wpisu zabytku do rejestru zabytków. Po uchyleniu decyzji Ministra Kultury z 2005 roku wyrokiem Sądu z 2007 r. ta sama kwestia, czyli wpisu przedmiotowego zabytku do rejestru zabytków została w sposób identyczny i na tej samej podstawie rozstrzygnięta decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2008 r. Powstał zatem taki sam stan prawny, jaki istniał w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Decyzja lokalizacyjna, tracąc oparcie w uchylonej decyzji Ministra Kultury z 2005 r., znalazła swe uzasadnienie w nowej decyzji tego samego organu z [...] listopada 2008 r. W tej sytuacji uchylenie wyrokiem Sądu z 2010 r. decyzji konserwatorskich z 2008 i 2009 r., stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 par.1 pkt. 8) i 7) k.p.a, gdyż przesądza w sposób odmienny w zakresie kwestii wstępnej, stanowiącej jednocześnie przedmiot decyzji, w oparciu o którą została wydana lokalizacyjna.

VII. Stowarzyszenie wniosło do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia lokalizacyjnej decyzji odwoławczej.

Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Ministra naruszenie art.146 § 2 k.p.a. i art. 145 §1 pkt 8 i pkt 7 k.p.a. poprzez uznanie, że:

1) decyzje wydane w przedmiocie lokalizacji odcinka nie zostały wydane w oparciu o decyzję Ministra Kultury z [...] lipca 2005 r. o uchyleniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków w części dotyczącej nieruchomości kolidującej z planowaną trasa autostrady, utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października 2005 r., , która to decyzja została uchylona wyrokiem Sądu z dnia 17 stycznia 2007 r. oraz przyjęcie, że kwestia wpisu lub uchylenia zabytku do rejestru zabytków nie stanowiła zagadnienia wstępnego w powyższej sprawie mimo, że z decyzji organów wyraźnie wynika, że decydując o przebiegu autostrady przez powyższy zabytek oparły się na decyzjach Ministra Kultury o uchyleniu decyzji o wpisie go do rejestru zabytków, w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania określone w powyższych przepisach mimo uchylenia wyrokiem Sądu Administracyjnego powyższych decyzji Ministra Kultury,

2) przyjęcie, że uchylenie wyrokiem Sądu z 22 stycznia 2010 r. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o uchyleniu decyzji o wpisie zespołu do rejestru zabytków nie stanowi podstawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r.

Uzasadniając zarzuty skargi, Stowarzyszenie przedstawiło argumentację, korespondującą z argumentacją przedstawioną w skardze na decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej.

VIII. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

IX. Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/12, Sąd po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia uchylił obie zaskarżone decyzje Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz obie decyzje Ministra Infrastruktury, utrzymane zaskarżonymi decyzjami w mocy.

Uzasadniając uchylenie wskazanych wyżej orzeczeń administracyjnych, Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przyczyną uchylenia decyzji Ministra oraz Ministra Infrastruktury, wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną odwoławczą było naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ekonomii postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Naruszenie to mogło doprowadzić do wydania dwu orzeczeń przedmiocie uchylenia decyzji lokalizacyjnych, a więc jednej decyzji obarczonej wadą nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W pierwszej kolejności organ winien był rozpoznać wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wznowieniową z 2009 r. Orzekanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną z 2006 r. było natomiast przedwczesne.

2. Oceniając natomiast legalność drugiej z zaskarżonych decyzji Ministra, tj. decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wznowieniowej z 2009 r., Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że faktu wyeliminowania z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z 2010 r. decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. nie można zakwalifikować jako wystąpienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z 2009 r., wskazanej w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Stwierdziwszy powyższe, Sąd podkreślił jednakże, że w postępowaniu administracyjnym nie rozważono, czy w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją Ministra doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), polegającego na nieustaleniu, czy informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury z 2011 r. mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Uchybienie to obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji wznowieniowej jak i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Sąd podzielił natomiast w pełni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń w kwestii braku przesłanek do wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nie stanowiło w niniejszym postępowaniu lokalizacyjnym zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Na gruncie bowiem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczeń z 2005, 2006 i 2009 r., wpis do rejestru, ewentualnie jego brak, nie był powiązany materialnie ze swobodą orzekania organu w sprawie ustalenia lokalizacji. Wprawdzie formalnie z okolicznością, czy lokalizowana autostrada koliduje z obiektami chronionymi, był powiązany obowiązek zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, wobec jednak uzyskania w danym przypadku stosownej opinii (z dnia [...] grudnia 2004 r.) kwestia, czy dany obiekt był wpisany, nie miała kluczowego znaczenia z punktu widzenia zachowania wymagań procesowych. Uchylenia wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 557/09 decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. nie można również uznać za stan wypełniający dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8. Pojęcie wydania decyzji w oparciu o inną decyzję nie może być interpretowane rozszerzająco. Musi być to związanie orzeczeń wynikające z treści konkretnych regulacji materialnoprawnych, które wskazują bezpośrednio ich zależność, lub bezpośredni związek procesowy określonych orzeczeń - wynikający wprost z następstw w procedurze administracyjne. Tego ostatniego przypadku dotyczył cytowany w skardze wyrok. Sąd wskazał również, że w kontekście oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 7 i 8 k.p.a. organ administracji uprawniony był do odstąpienia od poglądów prawnych wyrażonych w uprzednim orzeczeniu (z 2009 r.). Jest on związany wyłącznie jego sentencją (w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W procedurze administracyjnej brak jest bowiem regulacji analogicznej do zawartej w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

X. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 9 maja 2012 r.

XI. Wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt II OSK 1925/12, NSA uchylił wyrok Sądu z dnia 9 maja 2012 r. i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając przyczyny wyeliminowania wyroku Sądu z obrotu prawnego, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że wskazane we wnioskach Stowarzyszania o wznowienie postępowania podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, nakazał natomiast organowi z urzędu zbadanie czy w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), tj. ustalenia, czy informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury z 2011 r. mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania, obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji wznowieniowej jak i decyzji ją poprzedzającej.

Wskazać przy tym należy, że oparte o podstawę z art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 k.p.a. wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone przez Stowarzyszenie w dniu [...] lutego 2010 roku, postanowienia o wznowieniu postępowania w tych sprawach wydano w dniu [...] października 2010 r. natomiast decyzja Ministra Kultury o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków części zespołu, obejmującej działkę nr [...] została wydana w dniu 31 stycznia 2011 roku i w toku postępowania wznowieniowego Stowarzyszenie nie modyfikowało wniosku i nie wskazywało innych podstaw wznowieniowych.

W ocenie skarżącego kasacyjne Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazane w żądaniu wznowienia przez Stowarzyszenie podstawy są wiążące dla organu i tylko te podstawy mogą być badane w postępowaniu wznowieniowym.

W tej sytuacji istota sporu sprowadza się do oceny, czy wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowieniowe są wiążące dla organu, czy też organ administracyjny winien zbadać inne ewentualne podstawy wznowienia.

W ocenie NSA stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zawarte w skardze kasacyjnej należy uznać za trafne i znajdujące oparcie w przepisach i dotychczasowym orzecznictwie.

Zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw na których opiera swoje żądanie i wykazać zachowanie miesięcznego terminu od kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia ( art. 148 § 1 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II OSK 487/11 zasadnie wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Stanowisko zawarte w ww wyroku NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, LEX nr 454075, wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011 r. II SA/Ol 159/11).

Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia [...] listopada 1999r., FSA 1/99).

Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.) a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Art.151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi expressis verbis, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i 2.

Podkreślić należy, że istotą kontroli decyzji ostatecznej zaskarżonej w trybie wznowieniowym jest - w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony - badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie.

W podaniach o wznowienie Stowarzyszenie [...] jako podstawy wznowienia wskazywało jedynie okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 k.p.a. , nie powoływało natomiast podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącej ujawnienia nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie wznowienia, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 wskazane przez Stowarzyszenie, w związku z czym błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy miały obowiązek zbadania także innych ustawowych przesłanek wznowieniowych, niezależnie od tego czy przesłanki te zostały przez stronę wskazane w podaniu o wznowienie postępowania, czy też nie. Szerokie rozważania Sądu w zakresie możliwości ewentualnego ustalenia niepowołanej przez Stowarzyszenie przesłanki wznowienia oraz co do charakteru postępowania lokalizacyjnego w kontekście ochrony zabytków wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia w badanym postępowaniu wznowieniowym.

Uzasadniony jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 147 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny winien zbadać inne podstawy wznowienia niż wskazane we wniosku strony, podczas gdy organ jest związany żądaniem strony i w konsekwencji uzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy oraz art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu na dzień orzekania o lokalizacji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ powinien mieć na względzie istotną wartość zabytkową danego obiektu i rozważyć, czy w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

Jak bowiem trafnie podniesiono w kasacji powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest aktem o szczególnym charakterze, mającym na celu przyśpieszenie procesu administracyjnego związanego z budową dróg. W ramach tego przyśpieszonego trybu ustawodawca w art. 11d ust. 1 pkt 8f tej ustawy uznał za wystarczające zasięgnięcie opinii właściwego organu konserwatorskiego w zakresie przebiegu danej drogi w obrębie obiektów zabytkowych, nie wskazując przy tym, by decyzja o ustaleniu lokalizacji była uzależniona od zgody właściwego organu konserwatorskiego na lokalizację.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., którego zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jako samoistnej podstawy uchylenia obu decyzji w przedmiocie wznowienia co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku jest niezrozumiałe w świetle okoliczności sprawy. Przepis ten, który stanowi normę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania - nie może stanowić samoistnej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym.

Przedmiotem oceny Sądu były dwie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wznowienia postępowania.

Wnioski o wznowienie, choć wskazywały na te same podstawy wznowienia, dotyczyły więc dwóch odrębnych decyzji ostatecznych i wskazane w tych wnioskach podstawy wznowienia powinny być odniesione do każdej z nich.

Wskazać również należy, że decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia podlegają na ogólnych zasadach zaskarżeniu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W badanym przypadku taką decyzją była wydana po wznowieniu postępowania na skutek wniosku A. M. H. ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Sąd I instancji odnosząc się do decyzji wznowieniowej z 2009 r. nie rozważył, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia była wydana w postępowaniu wznowieniowym, kończąca to postępowanie ostateczna decyzja o odmowie uchylenia decyzji lokalizacyjnej i tylko kwalifikowana wadliwość tej decyzji powinna być przedmiotem oceny organów rozpatrujących wniosek o wznowienie postępowania w świetle wskazanych w tym wniosku przesłanek wznowienia ( art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.). W tej sytuacji wskazywane we wniosku Stowarzyszenia podstawy wznowienia powinny odnosić się właśnie do tej decyzji z 2009 r., a nie do decyzji lokalizacyjnej, która była przedmiotem wcześniejszego wniosku o wznowienie złożonego przez inny podmiot. Również organ rozstrzygający sprawę we wznowionym postępowaniu powinien dokonać oceny wskazanych we wniosku Stowarzyszenia podstaw wznowienia w stosunku do ostatecznej decyzji z 2009r.

W tej sytuacji, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

XII. Sąd rozpoznał skargi Stowarzyszenia na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargi należało oddalić, albowiem zaskarżone decyzje Ministra nie naruszają przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

XIII. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ponowne rozpatrzenie przez Sąd skarg Stowarzyszenia na dwie decyzje Ministra nastąpiło w następstwie uchylenia przez NSA, wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., pierwszego wyroku Sądu w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 9 maja 2012 r.

Z art.190 p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Orzekając w niniejszej sprawie ponownie, Sąd związany jest wykładnią NSA, zawartą w przywołanym wyroku, odnośnie zakresu badania przez organ administracji przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego na wniosek strony. NSA przesądził w przywołanym wyroku, że organ, który w następstwie wznowienia na wniosek strony (a nie z urzędu) postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, prowadzi na podstawie art.149 § 2 k.p.a., postępowanie co do przyczyn tego wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest związany przyczynami wznowienia wskazanymi przez stronę, nie jest natomiast upoważniony do podnoszenia jakichkolwiek innych przyczyn z urzędu.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że przedmiotem obu kontrolowanych obecnie przez Sąd postępowań odnośnie przyczyn wznowienia zarówno decyzji lokalizacyjnej odwoławczej, jak i decyzji z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającej uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej, zakończonych obecnie zaskarżonymi decyzjami Ministra, mogły być wyłącznie te przyczyny wznowienia, które zostały wskazane we wnioskach Stowarzyszenia o wznowienie postępowań, tj. przyczyny wymienione w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji Ministra, Sąd upoważniony jest do badania wyłącznie tej kewstii, czy w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej oceny tego, czy przyczyny wznowieniowe wymienione w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. wystąpiły w niniejszej sprawie, czy też nie. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje natomiast ocena, czy w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono stan faktyczny sprawy również pod kątem zaistnienia innych przyczyn wznowienia niż wskazane we wnioskach Stowarzyszenia (tj. inne niż wskazane w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.).

XIV. Generalnie rzecz ujmując, przesłanki do wznowienia obu postępowań administracyjnych, tj. postępowań zakończonych decyzją lokalizacyjną odwoławczą oraz decyzją z dnia [...] marca 2009 r., odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej i w efekcie do uchylania w stosownym zakresie zapadłych w nich orzeczeń administracyjnych, Stowarzyszenie wywodzi ze związku zachodzącego pomiędzy decyzją lokalizacyjną oraz decyzją odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej a orzeczeniami organu właściwego w zakresie ochrony zabytków w przedmiocie wpisu występującego w niniejszej sprawie zespołu architektonicznego do rejestru zabytków.

Stowarzyszenie zajmuje zatem stanowisko, że dopuszczalność ustalenia lokalizacji odcinka autostrady w części przebiegającej przez zespół była bezpośrednio uzależniona od uchylenia przez właściwy organ ochrony zabytków decyzji o wpisie tej nieruchomości do rejestru zabytków. Pozbawienie nieruchomości statusu zabytku było zatem w ocenie Stowarzyszenia zagadnieniem wstępnym w rozumieniu, w którym operuje tym terminem art.145 § 1 pkt 7 k.p.a., w postępowaniu lokalizacyjnym, a konsekwentnie orzeczenie o uchyleniu wpisu zespołu do rejestru zabytków jest orzeczeniem w oparciu o które, w rozumieniu jakie nadaje temu sformułowaniu art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., wydano decyzje lokalizacyjne. W ocenie Stowarzyszenia, zważywszy na te zależności pomiędzy orzeczeniami w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady a orzeczeniami w przedmiocie uchylenia wpisu zespołu do rejestru, okoliczność, że po wydaniu przez właściwe organy orzeczeń o lokalizacji odcinka autostrady orzeczenia w przedmiocie uchylenia wpisu zespołu do rejestru, obowiązujące w dacie orzekania o lokalizacji, uległy wyeliminowaniu z obrotu prawnego, powoduje automatycznie zaistnienie przyczyn wznowienia przewodzonych w art.145 § pkt 7 i 8 k.p.a.

Istota prawna przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. przedstawia się w sposób następujący:

Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2).

Z uwagi na zawarcie w art.145 par.1 pkt 7 k.p.a. odesłania do art.100 § 2 k.p.a. należy zauważyć, co następuje:

Zgodnie z art.100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (art.100 § 2 k.p.a.).

Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§3 k.p.a.).

W świetle zestawienie cytowanych wyżej przepisów stwierdzić należy, że przewidziana w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego może wystąpić w sytuacji, w której łącznie wystąpią następujące okoliczności:

1) W sprawie administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania (postępowanie główne), wyłoniła się kwestia wstępna w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., która co do zasady winna być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym przez inny organ. Powyższe winno łączyć się z zawieszeniem przez organ główny postępowania głównego do czasu rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postępowaniu odrębnym.

2) Z przyczyn wyszczególnionych w art.100 § 2 i 3 k.p.a. organ główny rozstrzyga jednakże wskazane wyżej zagadnienie wstępne samodzielnie, tj. nie czekając na zakończenie postępowania przed organem lub sądem właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia.

3) Po rozstrzygnięciu kwestii wstępnej przez organ główny, właściwy organ albo sąd rozstrzyga kwestię wstępną w odmienny sposób niż uczynił to organ główny.

Chodzi zatem o sytuację, w której to samo zagadnienie zostało rozstrzygnięte w odmienny sposób przez dwa różne organy (albo przez organ i sąd). Rozbieżność ta, a konkretnie późniejsze rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy w tym zakresie organ lub sąd w inny sposób, aniżeli uczynił to organ główny, działający w tym zakresie w trybie nadzwyczajnym, doraźnym (por. przesłanki zawarte w art.100 § 2 i 3 k.p.a.), uzasadnia wznowienie postępowania głównego.

Istota prawna przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. przedstawia się natomiast następująco:

Zgodnie z przywołanym przepisem w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Bezsprzecznie możliwe jest konstruowanie dwóch różnych koncepcji odnośnie identyfikowania stanu, w którym jedno orzeczenie organu administracji jest oparte na innym orzeczeniu administracyjnym (tj. pozostaje w nim w istotnym związku). Po pierwsze zatem, można ująć ten problem w rygorystyczne ramy formalne, wychodząc z założenia, że fakt istnienia takiego związku pomiędzy dwoma odrębnymi orzeczeniami administracyjnymi musi być wprost przewidziany w przepisie prawa (przepis stwierdza wprost, że wydanie orzeczenia administracyjnego odbywa się na podstawie innego orzeczenia), po drugie natomiast, można przyjąć, że niezależnie od istnienia, czy też nieistnienia w konkretnych przypadkach wyraźnych wypowiedzi ustawodawcy, związek pomiędzy orzeczeniami, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. zachodzi zawsze, o ile wydanie danego orzeczenia administracyjnego nie jest możliwe bez wcześniejszego wydania orzeczenia innego rodzaju.

Bez wątpienia drugi z przybliżonych powyżej wariantów ujęcia problemu legł u podstaw wydania przez NSA przywołanego w skardze orzeczenia z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06.

W wyroku tym poczyniono następujące uwagi:

"Nie może być wątpliwości co do tego, iż sednem przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to, aby obejmowana procedurą wznowienia postępowania decyzja administracyjna została wydana "w oparciu" o rozstrzygnięcie organu administracyjnego bądź sądu administracyjnego, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Językowy sens pojęcia "w oparciu" można przy tym scharakteryzować zwrotem: "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz/stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie czy wręcz merytoryczne umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego. Nie można w związku z tym podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej, który w istocie dowodzi, iż unormowanie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy wyłącznie takich sytuacji, w których uchylona lub zmieniona decyzja organu bądź orzeczenie sądu administracyjnego stanowiło podstawę wydania innej decyzji, tzw. decyzji zależnej, przy czym podstawa ta musi wynikać z konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. Choć niewątpliwie opisana zależność mieści się w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to jednak nie jest jedyna i wyłączna. Powołując się na pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPK 4-7/98 opubl. w ONSA 1999/1/13), skarżący stwierdza, iż w sprawie nie występuje konstrukcja decyzji zależnej, a zatem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie mógłby znaleźć zastosowania.

Zauważyć należy, iż związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Przykłady tego typu "sekwencyjnych" działań prawnych organów przewidują chociażby przepisy ustawy Prawo budowlane (np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego musi poprzedzić decyzję o pozwoleniu na budowę). Takie działania wynikają również z istoty decyzji kasatoryjnych, zawierających wytyczne co do dalszego postępowania, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Niewątpliwa waga nadana przez ustawodawcę wcześniejszej decyzji przejawia się w tym, iż po wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego, wydana na jej podstawie decyzja również traci swoje uzasadnienie i rację bytu.

Klasyczna konstrukcja decyzji zależnej, którą przywołuje wnoszący skargę kasacyjną, bazuje na pojęciu zależności wynikającej wprost z przepisów prawa administracyjnego. Jednakże, jak wspomniano, nie wyczerpuje to zakresu pojęcia "w oparciu" użytego w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W jego skład wchodzą zatem zarówno związki decyzji wynikające wprost z przepisów prawa materialnego, np. omówiona już zależność decyzji o pozwoleniu na budowę od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i zależność (związek o charakterze procesowym) spowodowana wyeliminowaniem z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji kasatoryjnej (np. decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję administracyjną organu pierwszej instancji), na podstawie której i w wykonaniu zaleceń której wydane zostały inne decyzje.".

Uwagi NSA zawarte w cytowanym orzeczeniu są bez wątpienia słuszne, albowiem urealniają one stosowanie instytucji procesowej, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a., nie dopuszczając do jej nadmiernego sformalizowania.

Należy jednakże zauważyć, że zliberalizowane w ten sposób podejście do kwestii "oparcia" jednej decyzji administracyjnej na drugiej, jakkolwiek z natury rzeczy stwarzające pewną przestrzeń dla uznaniowości przy kwalifikowaniu poszczególnych stanów faktycznych, nie może prowadzić do nadużywania środków procesowych, wynikających z art.145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez doszukiwanie się wspomnianego "oparcia" jednej decyzji administracyjnej na drugiej w każdym związku występującym pomiędzy dwoma orzeczeniami administracyjnymi, niezależnie od jego rzeczywistego charakteru i intensywności.

Tym samym uznać należy, że w konkretnych stanach faktycznych oceny, czy dane dwa orzeczenia administracyjne pozostają w relacji, o której mowa w art.145 par.1 pkt 8 k.p.a., czy też nie, nie sposób oprzeć na automatyzmie ukierunkowanym w istocie na szerokie stosowanie przedmiotowej przesłanki wznowienia postępowania, a na analizie faktycznych relacji zachodzących pomiędzy orzeczeniami branymi pod uwagę.

XV. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej prowadzi do następujących wniosków:

1. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją lokalizacyjną odwoławczą wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Przy wydaniu tej decyzji nie doszło bowiem do sytuacji, w której któryś z organów orzekających w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady (Wojewoda w I instancji, Minister Transportu i Budownictwa w II instancji) orzekłby przed wydaniem przez Ministra Kultury orzeczenia w przedmiocie wykreślenia zespołu z rejestru (decyzja lokalizacyjna Wojewody została wydana w dniu [...] listopada 2005 r., decyzja lokalizacyjna odwoławcza została wydana przez Ministra w dniu [...] kwietnia 2006 r. – obie wydane po wydaniu przez Ministra Kultury dwóch orzeczeń w przedmiocie wykreślenia zespołu z rejestru zabytków, tj. orzeczeń z dnia [...] lipca 2005 r. i [...] października 2005 r.).

Nawet gdyby zatem hipotetycznie podzielić stanowisko Stowarzyszenia, że kwestia przesądzenia przez organ ochrony zabytków bytu prawnego wpisu przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji odcinka autostrady, to jednakże organ główny, orzekający o lokalizacji nie stosował instytucji, o której mowa w art.100 § 2 lub § 3 k.p.a. (tj. nie rozstrzygał w trybie doraźnym, nadzwyczajnym kwestii wstępnej samodzielnie, przed tym jak uczynił to organ właściwy). Późniejsze dwukrotne uchylenie przez Sąd kolejnych decyzji w przedmiocie uchylenia wpisu do rejestru (wyroki Sądu z 2007 i 2010 r.) nie zmienia sytuacji, że w dacie orzekania o lokalizacji przez organy obu instancji, orzeczenia konserwatorskie, wydane wcześniej, pozostawały w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu kwestia przesądzenia przez organ ochrony zabytków bytu prawnego wpisu przedmiotowego zespołu do rejestru zabytków nie była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie lokalizacji odcinka autostrady.

2. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że po wydaniu decyzji lokalizacyjnej odwoławczej wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego tą decyzją, przewidziana w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W ocenie Sądu, pomimo argumentacji Stowarzyszenia nie można uznać, że decyzja lokalizacyjna została wydana na podstawie decyzji konserwatorskich w rozumieniu, o którym mowa w art.148 § 1 pkt 8 k.p.a. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, że uchylenie przez Sąd decyzji konserwatorskich wyrokiem z 2010 r. spowodowało powstanie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art.145 §1 pkt 8 k.p.a. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sformułowane zarówno przez Ministra - w obecnie zaskarżonych decyzjach, jak i przez Sąd w pierwszym, uchylonym przez NSA w toku kontroli instancyjnej, wyroku w przedmiocie rozpatrywanych skarg.

Poza sporem pozostaje fakt, że wydanie decyzji lokalizacyjnych zostało poprzedzone decyzjami Ministra o wykreśleniu zespołu z rejestru. Wprawdzie można w tej sytuacji mówić o współistnieniu, następstwie tych decyzji, czy też o zachodzeniu pomiędzy tymi decyzjami związku o ograniczonym charakterze, niemniej nie można doszukać się w tym zakresie daleko idącego, materialnoprawnego powiązania.

Pomimo faktu, o którym była mowa wcześniej, że orzecznictwo sądowoadministracyjne ostatecznie nie uzależnia dopuszczalności wystąpienia przesłanki z art.148 § 1 pkt 8 k.p.a. od stwierdzenia występowania związku pomiędzy dwoma orzeczeniami administracyjnymi, wyrażonego wprost w przepisie prawa, to w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie można abstrahować od faktu, że na gruncie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczeń lokalizacyjnych, wpis do rejestru zabytków, ewentualnie jego brak, nie determinował swobody orzekania właściwego organu o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej. Okoliczność, że trasa planowanej drogi obejmuje również nieruchomości objęte ochroną konserwatorską łączyła się jedynie z obowiązkiem przedłożenia przez inwestora organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie lokalizacji drogi opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (art.5 ust.1 pkt 6 lit.g ustawy drogowej). Obowiązek ten został w postępowaniu lokalizacyjnym dopełniony (inwestor załączył do wniosku pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]). Podkreślić należy, że opinia ta, podlegająca ocenie organu właściwego w sprawie lokalizacji inwestycji drogowej jako element materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu lokalizacyjnym, nie była dla tego organu wiążąca.

W świetle tych wszystkich okoliczności brak dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wydanie przez właściwy organ decyzji o usunięciu zespołu z rejestru zabytków warunkowało prawną dopuszczalność ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej. W konsekwencji powyższego brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Na marginesie oceny wpływu decyzji konserwatorskich na decyzje w przedmiocie lokalizacji odcinka autostrady warto również zwrócić uwagę na ograniczone skutki decyzji lokalizacyjnych. Podkreślenia wymaga bowiem, że lokalizacja odcinka autostrady została ustalona na podstawie przepisów ustawy drogowej w brzmieniu, nie nadającym jeszcze decyzji lokalizacyjnej skutku wywłaszczającego własność nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi na rzecz Skarbu Państwa.

XVI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Wskazaną wyżej zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., odmawiającą uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej. Zaskarżona decyzja Ministra została zatem wydana w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., które to postępowanie zostało z kolei wszczęte na skutek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją lokalizacyjną odwoławczą.

Przedmiotem oceny jest w tej sytuacji ustalenie, czy powołany przez Stowarzyszenie we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 557/09, uchylający decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] marca 2009 r., orzekające w sprawie uchylenia w części decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] stycznia 1992 r., należy uznać za podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] marca 2009 r. z racji wystąpienia przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art.145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a. Zapadnięcie wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r. nie jest równoznaczne z wystąpieniem w niniejszej sprawie sytuacji, o której mowa w art.145 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. rozstrzygnięciem przez organ główny, w sytuacji procesowej, o której mowa w art.100 § 2 lub § 3 k.p.a., zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób odmienny od tego w jaki później zagadnienie to rozstrzygnął organ właściwy. Fakt, że decyzją z lipca 2009 r. odmówiono uchylenia decyzji lokalizacyjnej odwoławczej z tej racji, że w dacie orzekania w tym przedmiocie przez organ, w obrocie prawnym funkcjonowały decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wpisu zespołu do rejestru, które następnie zostały uchylone wyrokiem Sądu z dnia 22 stycznia 2010 r., nie oznacza że decyzją z lipca 2009 r. Minister rozstrzygnął jakąkolwiek kwestię wstępną z pominięciem organu właściwego.

2. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji Ministra wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nie wystąpiła również przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Należy odnotować, że w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Infrastruktury, wydanej na skutek wznowienia postępowania lokalizacyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 7 k.p.a., dokonał oceny wpływu, jaki na byt prawny decyzji lokalizacyjnych, wywiera funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji konserwatorskich. W efekcie organ przyjął, że zagadnienia konserwatorskie za kwestię wstępną w postępowaniu lokalizacyjnym, nie stwierdzając jednakże podstaw do uchylenia decyzji lokalizacyjnych w tej konkretnej sprawie. Organ stwierdził zatem, że pomimo uchylenia wyrokiem Sądu z 2007 r. decyzji konserwatorskich z 2005 r. nie ma podstaw do uchylenia decyzji lokalizacyjnych, albowiem w następstwie wydania wspomnianego wyroku wydano kolejne decyzje konserwatorskie, tj. decyzje z 2008 i 2009 r.

Obecnie Stowarzyszenie podnosi, że w sytuacji, w której organ uzasadnił odmowę uchylenia decyzji lokalizacyjnych wejściem do obrotu prawnego decyzji konserwatorskich z 2008 r. i 2009 r., to uchylenie tychże decyzji wyrokiem Sądu z 2010 r. stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Stanowiska powyższego podzielić nie można z tej racji, że jak słusznie stwierdził w zaskarżonej obecnie decyzji Minister, że kwestie ochrony konserwatorskiej zostały nieprawidłowo uznane w decyzji Ministra Infrastruktury z 2009 r. za zagadnienie wstępne w postępowaniu lokalizacyjnym. Kwestie ochrony konserwatorskiej nie stanowiły zagadnienia wstępnego ani w postępowaniu lokalizacyjnym, ani konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na skutek wznowienia postępowania lokalizacyjnego, zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2009 r. W świetle powyższego zapadnięcie wyroku Sądu z 2010 r., uchylającego decyzje konserwatorskie z 2008 i 2009 r., nie stanowi podstawy do uznania, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2009 r. wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art.145 § 1 pkt 8 k.p.a.

XVII. W świetle wszystkich powyższych okoliczności obie skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł o ich oddaleniu.