Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 538/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 10, art.  art. 11, art. 23, art. 58, art. 59
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 235
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
article: art. 18 i  art. 71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 487 par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 147 par. 1 i  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i  art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 24 sierpnia 2011 r. nr IX/123/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych - opłaty za pobyt dziecka w żłobku publicznym stwierdza nieważność § 1 i § 4 zaskarżonej uchwały i określa, że nie podlega ona w tym zakresie wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Racibórz uchwałą z dnia 24 sierpnia 2011 r. Nr IX-123/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w Żłobku w Raciborzu, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. nr 45, poz. 235), ustaliła wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku za pierwsze dziecko w rodzinie 150,- zł. oraz za drugie i kolejne dziecko w rodzinie 125,- zł. (§ 1 pkt 1 i 2) oraz zwolnienia z tej opłaty przysługujące dzieciom korzystającym z opieki Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu, którym finansowane są koszty wyżywienia w żłobku (§ 2). Oprócz miesięcznej opłaty za pobyt ustalono maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie w kwocie 7,- zł. za każdy dzień roboczy miesiąca (§ 3 ust. 1), której wysokość określona będzie w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem żłobka a rodzicami (opiekunami pranymi) dziecka (ust. 2). Dodatkowo za pobyt w żłobku ponad 10 godzin dziennie, za każdą rozpoczętą godzinę pobierana miała być opłata w wysokości 15,- zł. w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie i 12,50- zł. w przypadku drugiego i kolejnego dziecka w rodzinie (§ 4 pkt 1 i 2). Przedmiotowa uchwała, jako przepis prawa miejscowego weszła w życie z pierwszym dniem miesiąca następującego po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, a jej wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta Racibórz.

W dniu 30 listopada 2011 r. Rada Miasta Racibórz podjęła uchwałę nr XII/181/2011, w której wprowadziła zmianę do § 1 pkt 2 i § 2 powyższej uchwały, w ten sposób, iż ograniczyła w żłobku opłatę za pobyt w wysokości 125,- zł. tylko do drugiego dziecka w rodzinie oraz dokonała w tym samym zakresie korekty zwolnienia z tejże opłaty poprzez poszerzenie zwolnienia o trzecie i kolejne dziecko w rodzinie, jeżeli starsze rodzeństwo korzysta z usług żłobka, jak też zwolniła z opłaty rodziców dzieci korzystających z opieki Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu, którym finansowane są koszty wyżywienia w żłobku.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach, który domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie uregulowania zawartego w jej § 1 pkt 1 i 2, § 3 pkt 1 i § 4 wobec przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198 z późn. zm.), poprzez ustalenie z pominięciem kalkulacji opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej, opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku i opłaty dziennej za wyżywienie w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że powyższa uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to, co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP i jest poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyroki: NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. o sygn. akt I SA/Kr 749/00 i z dnia 24 maja 1993 r. o sygn. akt III SA 2017/92).

W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z tego wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie, jako jednostki budżetowej obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci przebywających w żłobku. Powołując się na treść art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zaznaczono, iż określona w tej ustawie opłata została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielane w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu ich kosztu. Unormowanie to odwołuje się do wypełnienia usankcjonowanej już w krajowym systemie prawnym zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenia. Pomiędzy wysokością opłaty i zakresem tego, co żłobek świadczy na rzecz dziecka musi zachodzić "równowartość". Zatem uchwała powinna określać w sposób czytelny usługi mieszczące się w opłacie miesięcznej, tak aby stwierdzić, czy wysokość opłaty jest adekwatna do wartości udzielanych świadczeń. Zdaniem skarżącego, swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku i wprowadzenie miesięcznej sztywnej opłaty, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Znajduje to wsparcie w treści uchwalonego przez Radę Miasta Raciborza statutu, przyjętego uchwałą z dnia 22 czerwca 2011 r., nr VIII/107/2011, w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Regulacja § 11 ust. 5 tego statutu zakłada, że opłata za pobyt dziecka nie podlega zmianie, przez co należy rozumieć, iż absencja nie powoduje jej obniżenia.

W odniesieniu do opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku, określonej w § 4 oraz za wyżywienie § 3 pkt 1 uchwały odstąpiono od wskazania jakiego rodzaju świadczenia małoletni uzyska w zamian za wniesienie opłaty oraz nie poczyniono żadnych kalkulacji, co uniemożliwia stwierdzenie czy są one ekwiwalentne. Przywołano również szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko zaprezentowane w skardze oraz wywiedziono, iż przedstawione naruszenia są istotne w sensie przekroczenia delegacji ustawowej, stąd uzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej na wstępie skargi części, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Racibórz wniosła o jej oddalenie. Powołując się na art. 58 i art. 59 w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 uznała, iż nie można mówić o niezgodności uchwały z przepisami obowiązującego prawa, bowiem przywołane przepisy nie zawierają szczegółowych regulacji w zakresie zasad kalkulacji wyliczenia opłaty oraz ponoszenia kosztów związanych z realizacją usług świadczonych przez żłobek. Stąd, brak jest podstaw prawnych do zawarcia w treści uchwały kalkulacji wysokości opłaty oraz zakresu świadczeń, jakie oferuje. Racjonalny ustawodawca w art. 59 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 przyznał radzie gminy upoważnienie do ustalania częściowego lub całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat wnoszonych na rzecz gminy. Pośrednio wynika to z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (Sejm VI kadencji, druk 3377 z dnia 16 września 2010 r.), w którym jest zapis, iż rady mają możliwość uchwalania takich przepisów, które będą odzwierciedleniem aktualnej sytuacji panującej na danym terenie w zakresie opieki nad dziećmi.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. skarżący Prokurator Okręgowy w Gliwicach ograniczył żądanie skargi do stwierdzenia nieważności § 1 i 4 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotową uchwałą z dnia 24 sierpnia 2011 r., Nr IX-123/2011, Rada Miasta Racibórz ustaliła wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku za pierwsze dziecko w rodzinie 150,- zł. oraz za drugie i kolejne dziecko w rodzinie 125,- zł. (§ 1 pkt 1 i 2), a także przysługujące od tej opłaty zwolnienia dla dzieci korzystających z opieki Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu, którym finansowane są koszty wyżywienia w żłobku (§ 2). Oprócz opłaty za pobyt ustalono maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie w kwocie 7,- zł. za każdy dzień roboczy miesiąca (§ 3 ust. 1), która określona będzie w umowie cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem żłobka a rodzicami (opiekunami pranymi) dziecka (ust. 2). Dodatkowo za pobyt w żłobku ponad 10 godzin dziennie, za każdą rozpoczętą godzinę pobierana ma być opłata w wysokości15,- zł. w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie i 12,50- zł. w przypadku drugiego i kolejnego dziecka w rodzinie (§ 4 pkt 1 i 2). Kolejną uchwałą z dnia 30 listopada 2011 r., nr XII/181/2011, Rada Miasta Racibórz wprowadziła zmianę do zaskarżonej uchwały poprzez ograniczenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 125,- zł. tylko do drugiego dziecka w rodzinie oraz w tym zakresie dokonała korekty zwolnienia z tejże opłaty.

Istotna wadliwość zaskarżonej uchwały związana jest z podnoszoną w skardze zasadą ekwiwalentności w stosunku do świadczeń oferowanych w ramach pobytu dziecka w żłobku, prowadzonym przez Miasto Racibórz i pobierania zryczałtowanej opłaty stałej za ten pobyt.

Skład orzekający w niniejszej spawie podziela stanowisko wnoszącego skargę Prokuratora, wyrażane również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 704/11; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 950/10 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Przede wszystkim należy zauważyć, iż przy określaniu wysokości opłat za świadczenia żłobka rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty, jako wynagrodzenia za konkretne działania związane z jego funkcjonowaniem. W tym względzie Sąd podziela m.in. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Sz 509/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

W wyroku tym Sąd stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).".

Opłata stanowi zatem instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2315/11 i z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1669/12 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jak wskazuje się w przywołanym również w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi w relacji do konkretnych jej kosztów. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Zróżnicowanie to winno mieć na uwadze charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i ilości godzin pobytu zapewnianego względem każdego dziecka, jak też związane z tym rzeczywiste koszty, tak aby były one sprawdzalne. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność.

W podnoszonym w orzecznictwie odróżnieniu opłat od podatków istotne jest to, iż w przypadku opłat nie mogą one przekraczać wartości świadczenia pobieranego od rodzica dziecka bądź jego opiekuna prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 950/10 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Powyższe jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Zaprezentowany zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany. Z tego punktu widzenia, ustalenie stałej opłaty miesięcznej za pobyt dziecka w żłobku w formie ryczałtu nie daje możliwości sprawdzenia, jakie świadczenia i usługi wchodzą w jego skład oraz jaka jest ich wartość w zależności od czasokresu przebywania dziecka w żłobku. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku.

Zdaniem składu orzekającego, opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równorzędność.

Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 nie określa minimalnego okresu pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, a więc daje możliwość czasowego zróżnicowania w nim pobytu nawet do kilku godzinowego. Jednocześnie przewidziany art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za faktycznie udzielone świadczenia. Ustalenie opłaty za pobyt w żłobku w sposób stały i zryczałtowany bez stosownej kalkulacji stanowi istotne naruszenie art. 23 w związku z art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń wynikającą z umowy wzajemnej, której celem jest doprowadzenie do obopólnej wymiany świadczeń między kontrahentami (por. art. 487 § 2 Kodeksu cywilnego). Wobec powyższego w pełni podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, iż ustalenie miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku w kontekście nałożenia dodatkowych obowiązków ponoszenia przez rodziców (opiekunów prawnych) dodatkowych opłat za pobyt dziecka w wymiarze wydłużonym powoduje, iż nie wiadomo jaki zakres świadczeń mieści się w pojęciu "miesięcznej opłaty za pobyt dziecka", co więcej wyklucza możliwość dokonania oceny, czy świadczenie to jest ekwiwalentne (§ 3 ust. 1 i § 4 uchwały), chociażby z uwagi na ilość godzin pobytu w żłobku..

Odnosząc się do maksymalnej wysokości opłaty za wyżywienie w kwocie 7,- zł. za każdy dzień roboczy miesiąca, zauważyć przyjdzie, iż kwota ta nie jest wygórowana. Twierdzenie takie jest uzasadnione miedzy innymi tym, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 r. stawka dzienna normy wyżywienia dla osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych w wieku do zakończenia 18 roku życia wynosi 5,20- zł., co nie zmienia faktu, iż dzieci w żłobkach powinny mieć zapewnione potrzeby żywieniowe na wyższym poziomie niż wynikające z treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia wartości dziennej normy wyżywienia oraz rodzaju diet wydawanych osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. nr 236, poz. 1402), wydanego w oparciu o art. 109 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 z późn. zm.).

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za rzeczywiste korzystanie z usług opiekuńczych żłobka, a wprowadzenie jednej stałej opłaty nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności. Z unormowaniem tym w sposób bezpośredni łączy się zamieszczona w § 4 zaskarżonej uchwały dodatkowa opłata za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w żłobku ponad 10 godzin dziennie, która z tego samego powodu musi być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, iż ustalenie wspomnianej opłaty w kwocie 15, - zł. i 12,5 - zł. za każdą rozpoczętą godzinę jako 10-procentowej wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobu (§ 1 zaskarżonej uchwały) nie jest w żaden sposób uzasadnione, a nawet wydaje się być sztywno regulowane. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że przewidziany w art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 obowiązek ponoszenia odpłatności nie może być równoznaczny z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty funkcjonowania żłobka niezależnie od zakresu świadczeń z jakich rzeczywiście korzysta konkretne dziecko..

Zaznaczyć przyjdzie, iż zaprezentowane powyżej stanowisko zostało wyrażone przez tut. Sąd w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 319/12; z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 315/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 279/12 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego części zaskarżonej uchwały i konieczność przygotowania przez Radę Miasta Racibórz takiej regulacji, która będzie uwzględniała wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin, jak również charakteru udzielanych świadczeń z uwagi na treść art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP chroniących rodzinę (art. 18 i art. 71).

W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że zaskarżona uchwała w zakresie wynikającym z treści § 1 i § 4 wydana została z istotnym naruszeniem art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy stwierdzić jej nieważność w tym zakresie.

Stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi należało orzec o tym, że we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. Dlatego, też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.