Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1528/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, 10 .
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.R. i Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.R. i Z.G. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 16 lipca 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P.M. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze (stacją kontroli pojazdów) i z garażem dwustanowiskowym na działkach nr nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz przebudowa zjazdu z ul. [...] - działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] , przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek P.M. z dnia 2 grudnia 2011 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyły A.R. i Z.G. , działające przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że organ nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania. W dacie orzekania przymiot strony przysługiwał A.R. będącej właścicielką działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz Z.G. będącej właścicielką działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] , które własność wskazanych wyżej nieruchomości nabyły w drodze umowy darowizny z dnia 20 maja 2012 r. od swojej matki W.G. Naruszono w związku z tym art. 10 k.p.a. Natomiast przymiotu strony w dacie wydania przedmiotowej decyzji nie posiadał M.R. , który występował w sprawie jako pełnomocnik W.G. zmarłej w dniu 20 czerwca 2012 r. W odwołaniu powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. wnioskodawca przedstawił stanowisko w sprawie polemizując z zarzutami sformułowanymi w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: [...] , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz. U. z 2012 r. nr 647) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 lipca 2012 r.

Kolegium na wstępie przytoczyło przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśniło jak wygląda postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wskazano, że w ocenie Kolegium sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 powołanego rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr nr [...] z zabudową jednorodzinną i działki nr [...] i [...] z zabudową usługową. Szczególnego podkreślenia wymaga, że objęte obszarem analizowanym fragmenty dwóch ostatnich działek to znajdujące się po przeciwległej stronie ul. [...] rozległe tereny centrum materiałów budowlanych i wyposażenia wnętrz [...] . Warto w tym miejscu zauważyć, że zabudowa usługowa usytuowana jest również na terenie działki nr [...] , przylegającej do granicy działki nr [...] , znajdującej się w obszarze analizowanym, ale dostępnej z innej drogi publicznej.

Wskazano, że realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, tym bardziej że - jak wykazuje analiza architektoniczno-urbanistyczna - zabudowa w tym obszarze jest zróżnicowana.

W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego.

W rozpatrywanej sprawie Organ I instancji wyznaczył tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 14 m od granicy z działką drogową nr [...] i [...] obr. [...] . Organ nawiązał w ten sposób do zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej o nr [...] . Kolegium nie zakwestionowało przyjętego rozwiązania.

W nawiązaniu do powyższego wyjaśniono, że w orzecznictwie zagadnienie wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy wywołuje wątpliwości, niemniej jednak dopuszcza się - jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej, właśnie takie ustalenie linii zabudowy. Nawiązano w związku z tym do orzecznictwa, w szczególności do wyroku WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1157/11, w którym Sąd nie podzielił poglądu, zgodnie z którym błędem jest określenie linii nowej zabudowy jako "nieprzekraczalnej" w miejsce "obowiązującej". Nową linię zabudowy wyznacza się wyłącznie od strony drogi publicznej (albo jak w niniejszym przypadku - dróg publicznych). W ocenie Sądu linia nieprzekraczalna oznacza tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. Gdyby tak przyjąć, to na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nastąpiłoby rozstrzygnięcie właściwe dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest właściwym momentem w którym ustala się konkretne parametry położenia budynku na działce - również wobec nieruchomości sąsiednich. Podobnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt. II SA/Kr 938/11 Sąd nie podzielił stanowiska w kwestii niedopuszczalności ustalenia linii nowej zabudowy jako linii nieprzekraczalnej. Wskazano na zasady wyznaczania linii zabudowy określone w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podano, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Z powyższego wynika, że linia zabudowy w rozumieniu powołanego przepisu określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 8.07.2008 r. (sygn. II OSK 779/07, LEX nr 447869) "wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę". Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 8.07. 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr 447867, że "linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy". Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium powołało bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych podano, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w granicach od 11% do 20%. Wskaźnik średni to 19%, natomiast wnioskowany przez inwestora (20%) nieznacznie przewyższa średnią, ale pozostaje w granicach dopuszczalnych w obszarze. Z kolei granice minimum nawiązują do wskaźnika minimalnego w obszarze (11%). Zarówno jeden, jak i drugi wariant pozwoli na kontynuowanie cech istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Podkreślono, że organ I instancji uzasadniając wyznaczenie wskaźnika w granicach "od - do" powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz orzecznictwo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono dla każdego z budynków w przedziale od 7,8 m do 11 m. Średnia wartość w obszarze analizowanym wyniosła 9,8 m, a dopuszczalna w świetle § 6 rozporządzenia wykonawczego tolerancja 20% uzasadnia takie określenie dolnej oraz górnej granicy.

Wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - kalenicy ustalono w przedziale 6 m do 9 m - w przypadku lokalizacji projektowanego budynku w południowej części terenu inwestycji, tj. do 50 m o ul. [...]. W przypadku lokalizacji budynku w odległości większej niż 50 m od ul. [...] - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - kalenicy ustalono w przedziale 6 m - 10m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 3 m do 10 m. Wysokość okapu ustalono w przedziale 3 m – 7 m.

Średnia wysokość kalenic i gzymsów wynosi około 8,3 m, natomiast w pasie zabudowy wzdłuż ul. [...] wysokości budynków do kalenicy nie przekraczają 9 m. Z kolei parametr maksymalny (10 m) dopuszczony w przypadku lokalizacji budynku w odległości większej niż 50 m od ul. [...] wynika z nawiązania do wysokości budynku na dz. nr [...] .

Kolegium podzieliło pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie omawianego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry architektoniczno-urbanistyczne są prawidłowo wyznaczone. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej lub do średnich wskaźników w obszarze analizowanym. Organ I instancji określił wszystkie wskaźniki zabudowy w sposób wyważony, a przyjęte rozwiązania nawiązują do aktualnych orzeczeń sądów administracyjnych.

Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Podniesiono, że nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej, to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu (por. WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1157/11).

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali.

Podkreślono, że zaskarżona decyzja podlegała wymaganym prawem opiniom.

Nadto zauważono, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne.

Podniesiono także, że zgodnie z orzecznictwem na etapie ustalania warunków zabudowy nie odniosą skutku zarzuty dotyczące pogorszenia warunków życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich (np. hałas). Dopiero na etapie pozwolenia na budowę ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podniesiono, że decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. również uznano za bezzasadne. W ocenie Kolegium Odwoławcze trudno czynić zarzut organowi I instancji w przedmiocie niedoręczenia decyzji A.R. oraz Z.G. . W świetle stosownych rejestrów i ewidencji, w oparciu o które organ I instancji ustala właścicieli konkretnych nieruchomości będących następnie stronami postępowania, zmiana stanu prawnego w zakresie prawa własności działek nr [...] i [...] nastąpiła w dniu 18 lipca 2012 r., a zatem po wydaniu decyzji z dnia 16 lipca 2012 r. Ponadto osoby te w toku postępowania nie poinformowały wcześniej Urzędu Miasta K. o zaistniałej sytuacji związanej z przeniesieniem prawa własności. Również M.R. nie poinformował o śmierci W.G.

W postępowaniu odwoławczym A.R. oraz Z.G. brały już udział. Zresztą, Kolegium Odwoławcze w związku z zawiadomieniem z dnia 21 sierpnia 2012 r. poinformowało strony o możliwości uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Pomimo że Kolegium Odwoławcze nie uzupełniało materiału dowodowego, to jednak koniecznym było umożliwienie - przede wszystkim aktualnym właścicielom działek nr [...] i [...] formalnego uczestniczenia w postępowaniu.

Kolegium Odwoławcze w świetle aktualnie obowiązującego art. 138 § 2 k.p.a. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt: [...] złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.R. i Z.G. działające przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 10 § 1 oraz art. 28 w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustaleniu kręgu stron postępowania i niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 15 k.p.a. poprzez niezapewnienie rozpoznania sprawy z udziałem stron w postępowaniu dwuinstancyjnym,

- § 4 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie parametru nieprzekraczalnej linii zabudowy zamiast obowiązującej linii zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W oparciu o powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, jak i o zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przypisanych.

W uzasadnieniu przedstawionych wyżej zarzutów wskazano, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przymiot strony przysługiwał skarżącym A.R. i Z.G. będącej właścicielkami działki nr [...] obr [...] jednostka ewidencyjna [...] w K. oraz działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w K. , które własność wskazanych wyżej nieruchomości nabyły w drodze umowy darowizny z dnia 20 maja 2012 r. od swojej matki W.G. Powyższa podstawa nabycia prawa własności widnieje w treści ksiąg wieczystych nr [...] oraz [...] prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...], Wydział IV Ksiąg Wieczystych oraz była ujawniona przed datą wydania decyzji przez organ l instancji. Zgodnie z treścią normy prawnej wyrażonej w treści art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Skarżące nie podzieliły również stanowiska organów kwestii wyznaczania nieprzekraczalnej zamiast obowiązującej linii zabudowy. Wskazano bowiem, że zgodnie z treścią przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadą jest, aby w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ lokalizacyjny wyznaczył obowiązującą linię zabudowy. Odstępstwo od powyższej zasady musi wynikać z treści przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Podniesiono, że w realiach niniejszej sprawy z treści wyników analizy wynika, że jej autor nie potrafił jednoznacznie i w sposób wewnętrznie logiczny uzasadnić odstępstwa od opisanej wyżej zasady ustalania tego parametru planowanej zabudowy. W treści wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej stwierdzono, że: cyt: "(...) właściwe jest wyznaczenie "obowiązującej linii zabudowy" o której mowa w § 1-4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027.", przy czym we wcześniejszym fragmencie przedmiotowej analizy autor wyraźnie wskazuje, że: "(...) w oznaczeniach graficznych dotyczących granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego stosuje się zarówno określenie "obowiązująca linia zabudowy" (przedstawiona graficznie jako linia ciągła z trójkątami wypełnionymi) jak i "nieprzekraczalna linia zabudowy" (linia ciągła z trójkątami pustymi). Ustalenie w warunkach zabudowy linii zabudowy jako "obowiązującej linii zabudowy" - w projektowaniu urbanistycznym i zgodnie z ww. normą oznacza konieczność usytuowania ściany frontowej budynku na tej linii, natomiast ustalenie linii zabudowy jako "nieprzekraczalnej linii zabudowy" oznacza wyznaczenie jedynie obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy w sposób dowolny." Zacytowane fragmenty wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej świadczą w ocenie skarżących o jej wewnętrznej sprzeczności i myleniu pojęć - "obowiązująca linia zabudowy" oraz "nieprzekraczalna linia zabudowy". Wskazano, że tak ukształtowana treść wyników analizy architektoniczno- urbanistycznej nie pozwala organowi orzekającemu w drugiej instancji na jej merytoryczną ocenę, zwłaszcza w przypadku, gdy urbanista odstąpił od ogólnej reguły określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na rzecz uregulowania o charakterze wyjątku od powyższej ogólnej zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1525/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano wielokrotnie, iż wymogi stawiane treści i formie analizy architektoniczno-urbanistycznej służą kształtowaniu ładu przestrzennego i ochronie praw właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Ponadto skarżące w odniesieniu do poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , że w postępowaniu odwoławczym A.R. oraz Z.G. brały już udział, wskazały, że zgodnie z zasadą wyrażoną w treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Powyższa zasada stanowi konkretyzację normy prawnej wyrażonej w treści art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i stanowi element zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skarżonej decyzji, że zapewnienie stronie pominiętej w postępowaniu przed organem l instancji udziału w postępowaniu odwoławczym nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm prawnych składających się na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podniesiono bowiem, że postępowanie odwoławcze ma służyć ponownemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej rozpoznanej przez organ l instancji zarówno w zakresie jej przedmiotu jak i kręgu stron postępowania. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1186/11). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672).

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest uzasadniona, chociaż absolutnie niezasadny jest zarzut "zbyt skrótowego i niejasne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji". Uzasadnienie to spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., chociaż nie można podzielić jego argumentacji w kwestii zapewnienia w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję zasady czynnego udziału stron.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Kolegium organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 3 stycznia 2012 r. zatytułowane "Upoważnienie", z którego wynika, że strona postępowania W.G. upoważniła swojego zięcia M.R. "do zapoznania się oraz zgłoszenia zastrzeżeń do materiału dowodowego" w niniejszej sprawie. Przyjęcie przez organ w oparciu o treść tego pisma, że M.R. jest pełnomocnikiem W.R. w całym postępowaniu administracyjnym było nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne, tj. dokonane przed koniecznym wyjaśnieniem w sprawie treści nieprecyzyjnie sformułowanego pełnomocnictwa. Doręczenia pism procesowych, w tym decyzji organu pierwszej instancji M.R. z pominięciem W.G. wyłącznie w oparciu o budzącą wątpliwości i wymagającą wyjaśnienia treść pisma z dnia 3 stycznia 2012 r. stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. statuującego zasadę prawdy obiektywnej nakazującej organom podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, art. 40 § 2 k.p.a., a w konsekwencji i art. 10 k.p.a., z którego wynika zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mogło bowiem pozbawić udziału w postępowaniu strony tego postępowania a tym samym zdeterminować merytoryczną treść rozstrzygnięcia, które w tym stanie rzeczy mogło nie uwzględniać wszystkich interesów prawnych zaangażowanych w sprawie. Uchybienie to okazało się niniejszej w sprawie tym większe, że w związku ze śmiercią W.G. nie było możliwe w ramach postępowania odwoławczego uzyskanie od niej stosownych wyjaśnień czy zatwierdzenia dokonanych czynności przez M.R.

Nie budzi w sprawie wątpliwości, że W.G. jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem przedmiotowej inwestycji była ze względu na charakter tej inwestycji i jej usytuowanie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W toku postępowania administracyjnego jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji organu pierwszej instancji W.G. przeniosła w drodze darowizny z dnia 20 maja 2012 r. własność swoich nieruchomości na skarżące A.R. i Z.G. , a tym samym A.R. i Z.G. stały się stronami postępowania w miejsce W.G. , co oznaczało konieczność zapewnienia im udziału w postępowaniu. Tymczasem decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu 16 lipca 2007 r. nie została doręczona skarżącym a jako stronę traktowano W.G. (która zmarła w dniu 20 czerwca 2012 r.), gdyż decyzję doręczono do rąk M.R. , traktowanego przez organ jako pełnomocnik W.G.

Skoro art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to zasadnie podkreśla się w doktrynie, że dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki, o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. stwierdzenia że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystarczy stwierdzenie braku uczestnictwa strony w jednej z faz postępowania (zob. M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 787). Chodzi przy tym o stwierdzenie braku winy strony, a nie braku winy organu. Z punktu widzenia organu administracyjnego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter obiektywny, a jej zaistnienie nie jest uzależnione od istnienia bądź braku winy po stronie organu. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że w sytuacji, gdy organowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia prawa, nie może dojść do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w sposób wskazany w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy jednak – jak wyżej wskazano – organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Nie może w tym stanie rzeczy mieć znaczenia w sprawie argumentacja, że M.R. nie poinformował o śmierci W.G. , a następczynie prawne W.G. nie poinformowały wcześniej Urzędu Miasta K. o zaistniałej sytuacji związanej z przeniesieniem prawa własności. Przyjmując, że to na organie administracji ciąży obowiązek czuwania nad prawidłowością i aktualnością ustalania katalogu stron postępowania, nie można traktować braku aktywności następców prawnych nie będących dotychczas stronami postępowania jako ich zawinionego działania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niewątpliwie skarżące nie uczestniczyły w istotnej fazie postępowania przed organem pierwszej instancji, tj. pominięto je na końcowym etapie rozstrzygania sprawy przez ten organ i nie doręczono wydanej w pierwszej instancji decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji narusza zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skoro w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem pozbawiono skarżące jako strony tego postępowania czynnego udziału w istotnym etapie tego postępowania, to decyzja organu pierwszej instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji niedostrzeżone przez Kolegium w zakresie braku postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakresu umocowania w sprawie M.R. jako pełnomocnika W.G. miały istotny wpływ na wynik sprawy również z tego względu, że uniemożliwiają weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły.

Okoliczności powyższe stanowią kolejną podstawę uchylenia decyzji obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji zapadły również z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, w tym z naruszeniem przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy będą zobowiązane ponownie przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie z zagwarantowaniem czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom.

Zajęcie merytorycznego stanowiska przez sąd jest w tej sytuacji przedwczesne, gdyż wiązałoby organy w toku dalszego postępowania, a to czyniłoby iluzorycznymi gwarancje procesowe związane z uczestnictwem w postępowaniu osób, których interesu prawnego ono dotyczy. Prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy organy obydwu instancji rozważą interesy prawne wszystkich stron postępowania. Wyrażanie w tym stanie rzeczy oceny prawnej przez sąd byłoby przedwczesne i wykraczało poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego.

Mając zatem na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1b i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, sąd uwzględniając skargę określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).