Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 871/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 53 poz 533
law: ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi A. na D. G. i s-ka Sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania prowadzenia reklamy produktów leczniczych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej A. na D. G. i s-ka Sp. j. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 w związku z art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych (Dz. U. Nr 230, poz. 1936) oraz art. 107 k.p.a., nakazał natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktów leczniczych, kierowanej do publicznej wiadomości w formie folderów reklamowych "Po stronie Pacjenta A. na D., oferta zawarta w gazetce ważna od 20.10.2006 r. do 15.11.2006 r. lub do wyczerpania zapasów" (A. na D. G. i S-ka Spółka jawna).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przekazywany do publicznej wiadomości folder reklamowy narusza przepisy art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, w/w foldery reklamowe stanowią reklamę produktów leczniczych, o której mowa w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, gdyż nie ma wobec nich zastosowania wyłączenie ustanowione w art. 52 ust. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, zgodnie z którym za reklamę nie uważa się m.in. list cenowych – foldery zawierają treści o charakterze reklamowym, a więc informujące i zachęcające do stosowania wymienionych w nich produktów leczniczych, mające na celu zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł również, iż strona nie przedstawiła umów zleceń na reklamowanie większości produktów leczniczych wymienionych w gazetce, podczas gdy przepis art. 60 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne stanowi, że reklama produktu leczniczego może być prowadzona wyłącznie przez podmiot odpowiedzialny lub na jego zlecenie. W ocenie organu, załączone oświadczenia podmiotów nie mogą być traktowane jako umowa zlecenia, gdyż brak jest oświadczenia woli zleceniobiorcy.

A. na D. G. i S-ka Spółka jawna złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej powyższą decyzją, zwracając się o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów. Wyjaśniono, że gazetka reklamowa jest przede wszystkim reklamą apteki, prowadzoną w ramach działań marketingowych przedsiębiorcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zauważono ponadto, że gazetka wprawdzie zawiera informacje dotyczące leków, jednak jest to w przeważającej części ogłoszenie o charakterze informacyjnym, które spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego, a zatem jest to lista cenowa, która nie zawiera treści o charakterze reklamowym - nie zachęca do stosowania leków ani nie namawia do ich nabywania, lecz jest swoistym cennikiem ułatwiającym klientom porównanie cen określonych leków z cenami tych samych leków w innych aptekach. Zauważono także, iż gazetka będąca przedmiotem postępowania jest już wycofana, ponieważ zamieszczona w niej oferta jest nieaktualna (zakończył się okres promocji, który trwał do 15 listopada 2006 r.).

Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku A. na D. G. i S-ka Spóła jawna o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. na D. G. i S-ka Spółka jawna, zarzucając naruszenie:

- art. 86 ust. 2 tiret 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. nr 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.U.UE.L.01.311.67, Dz.U.UE-sp.13-27-69),

- art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533 ze zm.),

- art. 57 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa farmaceutycznego,

- art. 60 ust. 1 Prawa farmaceutycznego,

- § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych (Dz. U. Nr 230, poz. 1936),

- art. 77 k.p.a.

Skarżąca spółka podniosła, że folder jest przede wszystkim reklamą apteki, prowadzoną jako działanie marketingowe przedsiębiorcy, natomiast górna część drugiej i trzeciej strony folderu stanowi listę cenową i jako niezawierająca treści reklamowych nie może być uznana za reklamę produktów leczniczych. Zauważono, iż w/w lista cenowa nie jest uważana za reklamę produktów leczniczych w świetle uregulowań unijnych, tj. art. 86 ust. 2 tiret 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. nr 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.

Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], wydaną w wyniku rozpoznania wniosku A. na D.j G. i S-ka Spółka jawna o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], którą nakazano natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia reklamy produktów leczniczych, kierowanej do publicznej wiadomości w formie folderów reklamowych "Po stronie Pacjenta A. na D., oferta zawarta w gazetce ważna od 20.10.2006 r. do 15.11.2006 r. lub do wyczerpania zapasów" (A. na D. G. i S-ka Spółka jawna).

Kwestionowana przez skarżącego decyzja w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania reklamy produktów leczniczych kierowanej do publicznej wiadomości została wydana na podstawie art. 62 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r., Nr 53, poz. 533 ze zm.), zgodnie z którym Główny Inspektor Farmaceutyczny, a w doniesieniu do produktów weterynaryjnych Główny Lekarz Weterynarii, może w drodze decyzji nakazać zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami, a także usunięcie stwierdzonych naruszeń.

Zdaniem organu, przedmiotowe foldery spełniły przesłankę określoną w art. 52 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego, wobec czego doszło do nieuprawnionej reklamy, która zgodnie z wymienionym przepisem wymagała wydania nakazu wynikającego z jego dyspozycji.

Niezależnie jednak od stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zawartej w skardze argumentacji - w szczególności mającej na celu wykazanie, iż przedmiotowe foldery nie stanowią reklamy produktu leczniczego, a jedynie reklamę apteki prowadzoną jako działanie marketingowe przedsiębiorcy - należy stwierdzić, że do merytorycznej oceny zasadności orzeczonego w niniejszej sprawie nakazu zaprzestania reklamy może dojść tylko wówczas, gdy prawidłowo zostanie w sprawie ustalony stan faktyczny.`W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu ocena taka była przedwczesna, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji naruszono przepisy postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W folderze uznanym przez organ za reklamowy, rozpowszechnianym przez skarżącą aptekę, wskazano bowiem, że oferta zawarta w gazetce jest ważna od dnia 20 października 2006 r. do dnia 15 listopada 2006 r. lub do wyczerpania zapasów. Organ I instancji przed zakończeniem sprawy powinien zatem zbadać, czy nieuprawnione, jego zdaniem, działania, które zamierza powstrzymać, nadal trwają. Tymczasem organ wydał decyzję nakazującą zaprzestania reklamy dopiero w dniu [...] stycznia 2007 r., nie wyjaśniając czy w dacie jej wydania istniała jeszcze podstawa faktyczna wydania nakazu, tj. czy gazetka była nadal rozpowszechniana przez skarżącego. Jest bowiem oczywiste, że można nakazać zaprzestanie działania, tylko wówczas, kiedy ono trwa.

Jak wynika z akt sprawy, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż gazetka już została wycofana, gdyż zamieszczona w niej oferta stała się nieaktualna z końcem podanego w niej okresu promocji, tj. 15 listopada 2006 r.

Ponieważ sprawa nie została jeszcze zakończona decyzją ostateczną, a zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zadaniem organu II instancji jest ponowne przeprowadzenie w całości sprawy, dokonuje on oceny stanu sprawy z uwzględnieniem jej stanu faktycznego i prawnego ustalonego na dzień wydania swojej decyzji. Tymczasem organ, rozpatrując odwołanie, również nie dokonał w tym względzie ustaleń faktycznych, a także nie ustosunkował się do powyższego twierdzenia w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą zaprzestanie reklamy.

Główny Inspektor Farmaceutyczny naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych mógł doprowadzić do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli Sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85).

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1324/2004). Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, powinien to dokładnie uzasadnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 876/2004). Wadliwe ustalenia faktyczne czynią przedwczesnym dokonywanie ocen prawnych sprawy przede wszystkim przez organ administracji publicznej, a tym bardziej przez Sąd.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zatem ustalić, czy w dacie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia przez skarżącego reklamy produktów leczniczych, kierowanej do publicznej wiadomości w formie folderów reklamowych, foldery uznane przez organ za reklamę były rzeczywiście rozpowszechniane, a w przypadku potwierdzenia się zasadności argumentacji skarżącego w tym zakresie - rozważyć możliwość zastosowania art. 105 k.p.a. celem umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.