Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2610/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 63 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 423/13 w sprawie ze skargi Z. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 423/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Krakowski decyzją z [...] października 2011 r. orzekł: o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z..K. oraz W. K. w wysokości 9.427 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 12/1 o pow. 0,0034 ha, powstałą z podziału działki nr 12, objętą księgą wieczystą nr [...] 79/1, obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Kraków na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r.; o wypłacie ustalonego odszkodowania na rzecz Z. K. w wysokości 4713,50 za udział wynoszący 1/2 oraz W. K. w wysokości 4713,50 za udział wynoszący 1/2; o tym, że do zapłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Kraków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Kraków. Zdaniem Gminy treść pisma wnioskodawców z dnia 30 sierpnia 2006 r. nie może być traktowana jako modyfikacja wniosku złożonego w dniu 19 września 2005 r. W piśmie z 30 sierpnia 2006 r. wnioskodawcy rozszerzają żądanie o wypłatę odszkodowania za dodatkową nieruchomość – działkę nr 12. Brak było podstaw do uznania, że pismo z 30 sierpnia 2006 r. stanowi sprecyzowanie wniosku z dnia 16 września 2005 r. Oświadczenie złożone po przekroczeniu terminu nie może zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołuje skutków prawnych. Zdaniem Miasta Kraków brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji orzekającej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz W. K. i Z. K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 12/1 obr. [...] jedn. ewid. Kraków – K. Działka nr 12 stanowiła nieruchomość odrębną od nieruchomości objętej wnioskami z 2005 r. Działka nr 12 objęta księgą wieczystą Lwh [...] C. (następnie [...]) stanowiła współwłasność A. B. i J. B., zaś działki nr 193 i nr 194 obr. [...] jedn. ewid. Kraków – K. objęte były księgą wieczystą Lwh [...] cd. Kw [...] C. (aktualnie [...]) i stanowią współwłasność wielu osób fizycznych w tym A. B. i J. B. W świetle powyższego Z. K. i W. K. nie złożyli osobiście lub przez pełnomocnika w ustawowym terminie stosownego wniosku o odszkodowanie za działkę nr 12/1 obr. [...] jedn. ewid. Kraków – K.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2011 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. K. oraz W. K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 12/1 o pow. 0,0034 ha, powstałą z podziału działki nr 12, objętą księgą wieczystą nr [...], której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Kraków, na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Z. K. i W. K. pismem z dnia 16 września 2005 r., sprecyzowanym pismem z 26 października 2005 r., powołując się na art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) – dalej: Przepisy wprowadzające – wystąpili z wnioskami ustalenie i wypłatę odszkodowania za udział stanowiący "1/68 części działek: 193 - 1568 m2, 194 - 1667 m2 położonych w obrębie [...] K. stanowiących działki drogi - ul. [...] - objętych Księgą Wieczystą Lwh [...] cd KW [...] C." Natomiast pismem z 30 sierpnia 2006 r. obaj oświadczyli, że "W nawiązaniu do wniosku z dnia 16 września 2005 r., w sprawie działek zajętych pod ul. [...] uzupełniamy i precyzujemy, iż wniosek dotyczy także działki nr 12 obr. [...] K., zajętej przez pas drogowy ul. [...]". Z kolei 17 listopada 2010 r. Z. K. i W. K. oświadczyli: "podtrzymujemy nasze roszczenia dotyczące wyłącznie odszkodowania za część naszej działki zajętej pod drogę (ul. [...]). Działka ta zgodnie z operatem geodezyjnym jest oznaczona nr 12/1 obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków, ul. [...] o pow. 0,0034 ha."

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku, gdy prawo materialne lub procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. W stosunku do działki nr 12/1 (powstałej z podziału działki nr 12) stosowny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz Z. K. i W. K. w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających został złożony z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie. Wojewoda stwierdził, że pismo z 30 sierpnia 2006 r. stanowiło nowy – odrębny w stosunku do wniosku z 19 września 2005 r. – wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr 12. Zdaniem organu II instancji brak było podstaw, aby w jakikolwiek sposób powiązać przedmiot wniosku określony w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. z żądaniem zawartym we wniosku z 19 września 2005 r. i przyjąć, że zachowany został przez wnioskodawców termin zakreślony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Działka nr 12/1 nie powstała bowiem w wyniku podziału działek objętych złożonym w ustawowym terminie wnioskiem o odszkodowanie za działki nr 193 i nr 194, obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków.

W ocenie organu odwoławczego w sytuacji nie wskazania przez ubiegającego się o odszkodowanie za jakie nieruchomości żąda on odszkodowania, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1410/09). W przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak inna sytuacja, bowiem w pierwotnym wniosku z 19 września 2005 r. wnioskodawcy precyzyjnie określili, że żądają ustalenia i wypłaty odszkodowania za przysługujące im udziały w 1/68 cz. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 193 i nr 194, zajęte pod drogę publiczną - ul. [...] w Krakowie, natomiast w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. wskazano działkę nr 12, określając zupełnie nowy przedmiot postępowania, co spowodowało konieczność stwierdzenia uchybienia terminowi zakreślonemu w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i w konsekwencji stanowiło podstawę do odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr 12/1 na rzecz Z. K. i W. K.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2012 r. złożyli Z. K. i W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację treści żądania, przejawiającą się bezzasadnym uznaniem, jakoby wniosek skarżących miał obejmować nieruchomości nie będące ich wyłączną własnością mimo, iż gro informacji zawartych we wniosku wskazywało na co innego;

- naruszenie art. 63 § 2 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wybór najmniej korzystnej dla skarżących interpretacji treści ich wniosku, mimo iż nie było ku temu wyraźnych podstaw oraz bez uprzedzenia skarżących o wyborze tej interpretacji zanim wydana została decyzja;

- naruszenie art. 63 § 2 i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej interpretacji żądania skarżących, polegającej na ocenieniu wniosku w sposób nieprawidłowy i nieprzystający do okoliczności sprawy – zarówno znanych organowi w dacie złożenia owego wniosku, jak i ujawnionych w toku postępowania;

- naruszenie art. 15 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania stron postępowania o tym, iż organ wyższego stopnia zamierza uznać że w jego ocenie przedmiot postępowania jest inny niż to przyjmował organ l instancji, a przez to uniemożliwienie stronom ustosunkowanie się do tej oceny przed wydaniem decyzji i pozbawieniem prawa kwestionowania tej oceny w administracyjnym toku instancji.

Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Kr 603/12, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, zasądzając od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał m.in., że istotą sporu jest ocena, czy pismo skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania stanowi nowy (kolejny) wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania, czy też jest ono uzupełnieniem wcześniej zgłoszonego żądania odszkodowawczego z dnia 16 września 2005 r. Od powyższej okoliczności zależeć będzie ocena, czy wniosek został złożony w terminie.

Zdaniem WSA w Krakowie za przedwczesne należy uznać stanowisko Wojewody Małopolskiego, iż pismo skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. stanowiło nowy – odrębny wniosek w stosunku do wniosku z dnia 16 września 2005 r. Aby tak stwierdzić organ II instancji winien jednoznacznie ustalić – gdyż nie wynika to z akt administracyjnych – czy działka nr 12 obręb [...] K., nie powstała w wyniku wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r. Jak bowiem trafnie podnoszą skarżący, numeracja działek podana we wniosku z 16 września 2005 r. (tj. 193 i 194 obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków) jest numeracją "starą". Sama różnica w numerze księgi wieczystej nie przesądza natomiast o tym, że w przedmiotowym wypadku jest mowa o różnych działkach, albowiem dla każdej nowej nieruchomości, czyli nowej działki, zakładana jest nowa księga wieczysta. Uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji WSA w Krakowie wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie, czy działka nr 12 obr. [...] jedn. ewid. K. m. Kraków powstała z wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r., tj. działek o dawnych numerach 193 i 194 obr. [...], jedn. ewid. Kraków – K. Jeśli tak, to pismo Z. K. i W. K. z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako doprecyzowanie wniosku z dnia 16 września 2005 r. Jeśli natomiast działka nr 12 obr. [...] jedn .ewid. K. m. Kraków nie powstała z wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r., tj. działek o dawnych numerach 193 i 194 obr. [...], jedn. ewid. Kraków – K., to ich wniosek z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako odrębny wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr 12. Za takim stanowiskiem przemawia duża szczegółowość i precyzja wniosku z dnia 16 września 2005 r. w zakresie przedmiotu sprawy, oraz użyty we wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. zwrotu "iż wniosek dotyczy także działki nr 12".

Powyższy wyrok stał się prawomocny.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzje Starosty Krakowskiego z [...] października 2011 r. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. K. oraz W. K. za nieruchomość – działkę nr 12/1 o pow. 0,0034 ha, powstałą z podziału działki nr 12, objętą księgą wieczystą nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Kraków, na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu historii sprawy oraz instytucji z art. 73 Przepisów wprowadzających wyjaśnił, że stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawartych w wyroku z 29 maja 2012 r., II SA/Kr 603/12, przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a., celem ustalenia, czy działka nr 12, obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków powstała z wydzielenia działek o dawnych numerach 193 i 194, obr. [...], jedn. ewid. Kraków – K. W tym celu, w siedzibie Sądu Rejonowego dla Krakowa -Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych, dokonano kwerendy akt ksiąg wieczystych nr: [...] (dawna Kw [...] C. cd whl [...] Kraków [...] C.) prowadzonej pierwotnie dla m.in. działek nr: 193 i 194 (aktualnie nr nr: 193/3 i 194/3); [...] (powstałej w wyniku odłączenia części nieruchomości z księgi wieczystej nr [...]) prowadzonej dla działek nr: 193/4, 193/5, 194/2 i 194/4; [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/2 (powstałej z podziału działki nr 12), obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, która wykazem zmian gruntowych z 12 sierpnia 2005 r. nr ks. rob. [...] powstała z działki nr 108/23 (objętej dawnym lwh [...] C. - karty akt organu I instancji nr 33-34 oraz organu II instancji nr 107). W wyniku zbadania treści ww. ksiąg organ odwoławczy ustalił, iż działki nr: 193 i 194 zostały wpisane do księgi wieczystej [...] C. jako nieruchomości drogowe, stanowiące współwłasność osób fizycznych (m.in. poprzedników prawnych Z. i W. K.) - 18 kwietnia 1973 r. na wniosek z 12 kwietnia 1973 r. Dz. Kw [...] - w oparciu o wykaz zmian gruntowych nr ks.rob.1508/71, którego brak w dokumentach znajdujących się przy wspomnianej powyżej księdze wieczystej, w związku z czym pozyskano ten dokument do akt sprawy z Archiwum Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa (karta akt organu II instancji nr 113). Jednocześnie Wojewoda podkreśli, że pismem z 21 listopada 2012 r. zwrócono się do Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z prośbą o udzielenie informacji, czy przed Prezydentem Miasta Krakowa, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, toczy się obecnie lub zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie z wniosków złożonych 19 września 2005 r. w Urzędzie Miasta Krakowa przez W. K. i Z. K., w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających "o wykup (...) udziału stanowiącego 1/68 część działek: 193 -1568 [...] - objętych Księgą Wieczystą LWH [...] cd KW [...] C.". Z informacji zawartych w piśmie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z 7 stycznia 2013 r. wynika, że postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 29 maja 2008 r. zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone z wniosków W. K. i Z. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 193 i nr 194, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności ww. nieruchomości. Z pisma tego wynika ponadto, iż przed Wojewodą Małopolskim toczy się obecnie postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości. W ocenie Wojewody Małopolskiego w świetle zgromadzonego w sprawie przez organy obu instancji materiału dowodowego należy stwierdzić, że w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 12/1 (powstałej z podziału działki 12), która zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2010 r. została zajęta pod drogę gminą (ul. [...] w Krakowie) i stała się własnością Gminy Kraków, stosowny wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających na rzecz Z. K. i W. K. został złożony z uchybieniem terminu określonego w powołanym przepisie. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy dokumentacji geodezyjnej, brak jest podstaw, aby w jakikolwiek sposób powiązać przedmiot wniosku określony w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. z zakresem żądania zawartym we wniosku z 19 września 2005 r. i przyjąć, że zachowany został przez wnioskodawców termin zakreślony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Organ II instancji stwierdził, że w zakresie odszkodowania za działkę nr 12/1 (powstałą z podziału działki nr 12), wniosek został złożony dopiero w dniu 30 sierpnia 2006 r., bowiem działka ta nie powstała w wyniku podziału działek nr 193 i nr 194. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy skonstatował, iż zaskarżona decyzja Starosty Krakowskiego z [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, wobec czego należało tę decyzję uchylić w całości i orzec o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. K. oraz W. K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 12/1 o pow. 0,0034 ha, powstałą z podziału działki nr 12.

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie wnieśli Z. K. i W. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 63 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wybór najmniej korzystnej dla skarżących, zawężającej interpretacji zakresu ich wniosku, mimo iż nie było ku temu wyraźnych podstaw, a także pomimo faktu, że owa zawężająca interpretacja przyjęta przez organ opiera się na fachowej wiedzy, której skarżący posiadać nie mogli, a więc i formułując swój wniosek nie mogli mieć na myśli tak wąskiego zakresu żądania, jak to przyjął organ administracji,

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżących zajęta pod drogę publiczną jest tożsama z nieruchomościami wskazanymi we wniosku skarżących z dnia 16 września 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że przede wszystkim ich wątpliwości budzi zastosowanie w realiach niniejszej sprawy rygorystycznego stanowiska, zgodnie z którym wniosek strony, skoro determinuje zakres postępowania, winien być interpretowany jak najściślej. Organ wyższego stopnia dokonuje wykładni żądania skarżących, zawartego we wniosku z dnia 16 września 2005 r. w taki sposób, aby jego zakres jak najściślej zawęzić. Zawężenia tego dokonuje jednakże w oparciu o wiedzę zaczerpniętą z archiwalnych dokumentów i danych niedostępnych skarżącym - a więc w oparciu o okoliczności, o których skarżący wiedzieć nie mogli. Aby tak zawęzić zakres żądania wniosku należało przeprowadzić bardzo szczegółowe postępowanie. Powyższe oznacza, że skoro skarżący nie dysponowali taką wiedzą, jaką obecnie dysponuje organ, to formułując swe żądanie nie mogli mieć na myśli tak wąskiego jego zakresu, jaki obecnie uznaje ów organ. W istocie treść wniosku z 16 września 2005 r., zwłaszcza nagromadzenie szczegółowych informacji, wskazują, że skarżący nie byli świadomi, jak dokładnie oznaczona jest nieruchomość, za którą domagają się odszkodowania. Wiedzieli jedynie, że takie odszkodowanie im się należy i starali się tak określić żądanie, aby organ mógł ustalić, jakie jest oznaczenie tej nieruchomości. Z kolei pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. skarżący wskazali, że ich wniosek obejmuje również działkę o innym numerze. W ocenie skarżących w tym stanie rzeczy zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a. nakazywały dokonać oceny ich żądań przy uwzględnieniu poziomu ich wiedzy na temat oznaczeń nieruchomości i znanej organowi trudności w czynieniu jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Zamiast interpretacji restrykcyjnej, opartej na szczegółowej wiedzy jakiej skarżący posiadać nie mogli – należało uznać, że wniosek z dnia 16 września 2005 r. miał charakter ogólny, zaś szczegółowość zawartych w nim informacji nie miała na celu zawężenia przedmiot wniosku, lecz ułatwienie ustalenia, jakie konkretnie nieruchomości skarżący utracili i za jakie należy się im odszkodowanie. Z kolei pismo z dnia 30 sierpnia 2006 r. musi być w związku z tym traktowane jedynie jako objaśnienie do wniosku z dnia 16 września 2005 r., a nie jako odrębny wniosek. Wszak za odrębny wniosek mógłby uznać je tylko ten, kto wie, że nieruchomość wskazana w piśmie z dnia 30 sierpnia 2006 r. nie jest żadną z nieruchomości, wskazanych w piśmie z dnia 16 września 2005 r. – tymczasem skarżący w roku 2006 takiej wiedzy posiadać nie mogli, skoro sam organ administracji w oparciu o archiwa doszedł do takiego przekonania dopiero w roku 2013.

Tym samym, zdaniem skarżących, przy wydawaniu skarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 63 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - albowiem organ nie uwzględnił ich rzeczywistych intencji i w instrumentalny sposób wykorzystał wszelkie nieścisłości wniosku choć wiedział, że skarżący tych nieścisłości uniknąć nie mogli. Taka postawa nie budzi zaufania do organów administracji publicznej i jest przejawem dążenia nie do tego, aby sprawę wyjaśnić w zgodzie ze słusznym interesem obywateli, lecz aby nie uwzględnić żądań stron - co osiąga się przez wykorzystanie na niekorzyść strony jej własnych, siłą rzeczy niezbyt ścisłych, twierdzeń. Nadto w opinii Z. K. oraz W. K. skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem wydano ją bez uzyskania jednoznacznego dowodu na tezę, na której oparto rozstrzygnięcie. Decyzję wydano mianowicie bez dowodu na to, że w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. skarżący mieli wskazać inny grunt, niż objęty wnioskiem z dnia 16 września 2005 r., choć rozstrzygnięcie opiera się na takim właśnie założeniu. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podkreślili, iż organ poprzestał jedynie na analizie części dokumentów dotyczących wskazanych nieruchomości, ujawniając jakim podziałom uległy w ciągu pewnego okresu – nie dysponuje jednak dokumentami, które wskazywałyby, czy wskutek zmian oznaczeń i innych przekształceń nie doszło do powstania nieruchomości wskazanej w piśmie skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. z części nieruchomości wymienionych przez nich we wniosku z roku 2005. Mimo wskazań Sądu Administracyjnego nadal nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy twierdzenia skarżących w tym zakresie są słuszne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., II SA/Kr 423/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją rozpoznawana była przez Wojewodę Małopolskiego ponownie, w związku z uchyleniem przez WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Kr 603/12, decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2012 r. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego już uprzednio w sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym, konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w sprawie II SA/Kr 603/12.

Zdaniem orzekającego wówczas Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za przedwczesne uznano stanowisko Wojewody Małopolskiego, że pismo skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. stanowiło nowy – odrębny wniosek w stosunku do wniosku z dnia 16 września 2005 r. Aby tak stwierdzić organ II instancji winien ustalić jednoznacznie – gdyż nie wynika to z akt administracyjnych – czy działka nr 12 obręb [...] K., nie powstała w wyniku wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r. Uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji WSA w Krakowie wskazał równocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalić, czy działka nr 12 obr. powstała z wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r., tj. działek o dawnych numerach 193 i 194. Jeśli tak, to pismo Z. K. i W. K. z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako doprecyzowanie wniosku z dnia 16 września 2005 r. Jeśli natomiast działka nr 12 nie powstała z wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r., tj. działek o dawnych numerach 193 i 194 obr. [...], jedn. ewid. Kraków – K., to ich wniosek z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako odrębny wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr 12. W ocenie orzekającego wówczas Sądu za takim stanowiskiem przemawia duża szczegółowość i precyzja wniosku z dnia 16 września 2005 r. w zakresie przedmiotu sprawy, oraz użyty we wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. zwrot "iż wniosek dotyczy także działki nr 12".

Przedstawione powyżej istotne fragmenty stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawarte w uzasadnieniu wyroku zapadłego w sprawie II SA/Kr 603/12, wskazują, iż Sąd ten dokonał precyzyjnej oceny prawnej co do sposobu i zakresu interpretacji treści pierwotnego wniosku skarżących z dnia 16 września 2005 r. opowiadając się wobec jego precyzyjnej treści jednoznacznie za jego literalną wykładnią. We wspomnianym wniosku skarżący jednoznacznie sformułowali żądanie poprzez wskazanie obok jego podstawy prawnej, także jego przedmiotu tj. udziału stanowiącego 1/68 części działek: 193 – o pow. 1568 m2 i 194 o pow. 1667 m2 obr. [...] K. We wspomnianym wniosku obaj skarżący precyzyjnie opisali, że działki te objęte zostały Lwh [...] ciąg dalszy KW [...] C. Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić ze skarżącymi, że Wojewoda błędnie zawęził zakres przedmiotowy ich wniosków jedynie do wskazanych w nim dwóch działek nie odgadując niejako rzeczywistych intencji wnioskodawców. Wbrew twierdzeniom skargi oba wnioski skarżących z 16 września 2005 r. nie zawierają żadnych nieścisłości, co zwalniało organy administracyjne w niniejszej sprawie od podjęcia czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia rzeczywistej ich treści, czy też intencji jaka przyświecała wnioskodawcom w chwili ich formułowania.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że sposób interpretacji wniosków skarżących z 16 września 2005 r. został już prawomocnie przesądzony przez tut. Sąd w poprzednim wyroku i jako taki pozostaje pod ochroną dyspozycji art.153 p.p.s.a., jako oczywiście bezzasadny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie w zaskarżonej decyzji art. 63 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wybór najmniej korzystnej dla skarżących, zawężającej interpretacji zakresu ich wniosku, mimo iż nie było ku temu wyraźnych podstaw, a także pomimo faktu, że owa zawężająca interpretacja przyjęta przez organ opiera się na fachowej wiedzy, której skarżący posiadać nie mogli, a więc formułując swój wniosek nie mogli mieć na myśli tak wąskiego zakresu żądania, jak to przyjął organ administracji. Równocześnie konsekwencją przedstawionego stanowiska Sądu było sformułowanie dla organu II instancji precyzyjnych wskazań co do dalszego przebiegu postępowania i kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dostrzeżonych braków dowodowych. Stosując się do przedmiotowych zaleceń Wojewoda Małopolski przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy działka nr 12 obr.[...] jedn. ewid. K. powstała z wydzielenia z działek o nr 193 i 194. obr.[...] jedn. ewid. K. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działki ewidencyjne 193 i 194 powstały z przekształcenia dawnych parceli gruntowych oznaczonych nr 9, 42 i 44 objętych Lwh 272 (k.113). Następnie przedmiotowe działki uległy dalszemu podziałowi: działka 193 na działkę 193/1 a działka 194 na działkę 194/1. Te dwie ostatnie podzieliły się zaś dalej odpowiednio na działki 193/3 i 193/4 i 194/3 i 194/4 (k.118). Z kolei jak wynika z wykazu zmian gruntowych działka nr 12 powstała z parceli katastralnej 108/23 objętej Lwh [...] C. Powyższe ustalenia przedstawione także przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzają, wbrew twierdzeniom skarżących, że działka nr 12 nie powstała z podziału działek 193 i 194. Podobnie zebrana dokumentacja geodezyjna i wieczystoksięgowa wskazuję, iż także działki 193 i 194 nie powstały także ze wspomnianej działki nr 12. O fakcie tym świadczą, po pierwsze, całkowicie odmienne oznaczenia parceli katastralnych, z których przedmiotowe działki się wywodzą, jak i oznaczenia obejmujących je nr Lwh . Reasumując ustalony stan w przypadku działek 193 i 194 wskazuje, iż działki te wywodzą się z przekształcenia dawnych parcel gruntowych oznaczonych nr 9, 42 i 44 objętych Lwh [...], gdy zaś działka nr 12 powstała z dawnej parceli oznaczonej nr 108/23 objętej zupełnie innym Lwh [...] C. Tym samym rację ma Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw, aby w jakikolwiek sposób powiązać przedmiot wniosku określony w piśmie z 30 sierpnia 2006 r. z zakresem żądania zawartym we wnioskach z 16 września 2005 r. i przyjąć, że zachowany został przez wnioskodawców termin zakreślony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Zasadnie więc organ II instancji stwierdził, że w zakresie odszkodowania za działkę nr 12/1 (powstałą z podziału działki nr 12), obr. [...], jedn. ewid. K. m. Kraków, wniosek skarżących został złożony dopiero w dniu 30 sierpnia 2006 r., bowiem działka ta nie powstała w wyniku podziału objętych złożonym w ustawowym terminie wnioskiem o odszkodowanie działek nr 193 i nr 194,. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2013 r., II SA/Kr 423/13, wnieśli Z. K. i W. K., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, jakoby interpretacja oświadczeń wnioskodawców składanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, przyjęta przez sąd administracyjny poprzednio orzekający w danej sprawie, miała stanowić element oceny prawnej i jako taka być wiążącą dla sądów administracyjnych kontrolujących akty wydawane w dalszym toku tegoż postępowania jurysdykcyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi mimo okoliczności, iż skarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 63 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że do oddalenia skargi doszło z tej przyczyny, iż Sąd Wojewódzki podzielił ustalenia organu administracji co do tego, że nieruchomość objętą skarżoną decyzją nie powstała z działek wymienianych przez skarżących we wnioskach złożonych przed upływem terminu zakreślonego ustawą z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. U podstaw tego rozstrzygnięcia leży z kolei okoliczność, iż zdaniem Sądu I instancji wnioski składane przez skarżących w postępowaniu jurysdykcyjnym wprawdzie wymagają wykładni, ale wykładnia taka została już dokonana w wyroku tego samego Sądu w sprawie II SA/Kr 603/12, a więc obecnie sądy administracyjne są ową wykładnią związane.

Z art. 153 p.p.s.a. wynika wprawdzie norma związująca treścią prawomocnego orzeczenia (m. in.) sądy administracyjne dokonujące kontroli aktów administracyjnych wydanych w dalszym toku postępowania jurysdykcyjnego – ale wyłącznie co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Tymczasem treść oświadczeń stron postępowania jurysdykcyjnego i wykładnia ich wypowiedzi nie jest materią oceny prawnej w danej sprawie – jest to bowiem element ustaleń faktycznych. Nie bez kozery w treści skargi inicjującej postępowanie II SA/Kr 603/12 zarzucono błędną wykładnię owych oświadczeń jako przejaw naruszenia przepisów postępowania przed organami administracji publicznej; w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. nie kwestionowano takiej kwalifikacji prawnej opisanego uchybienia, skupiono się jedynie na analizie treści wniosków złożonych w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Tym samym ocena sformułowana w przedostatnim akapicie uzasadnienia wyroku z dnia 29 maja 2012 r., na jaką powołano się w skarżonym obecnie wyroku (jakoby wniosek skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. należało uważać za wniosek odrębny, nie zaś wyjaśnienie do wniosku z dnia 16 września 2005 r.) jest w istocie oceną faktyczną, a nie oceną prawną.

Powyższe uchybienie doprowadziło z kolei do nietrafnego rozstrzygnięcia w zakresie prawnego bytu skarżonej decyzji – Sąd I instancji zaniechał bowiem poczynienia własnych ustaleń w zakresie interpretacji oświadczeń wnioskodawców składanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, zdając się na wykładnię dla nich niekorzystną, przyjętą przez Sąd wcześniej orzekający w sprawie.

Skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 63 § 2 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., opiera się bowiem na nieuprawnionej, nazbyt rygorystycznej interpretacji żądań stron postępowania jurysdykcyjnego. Organ wyższego stopnia dokonał wszak wykładni żądania skarżących (zawartego we wniosku z dnia 16 września 2005 r.) w taki sposób, aby jego zakres jak najściślej zawęzić w oparciu o wiedzę, której sami skarżący posiadać nie mogli – w szczególności uznał, że wniosek nie obejmuje nieruchomości, która jako osobna działka ewidencyjna (nr 12/1) powstała dopiero po złożeniu wniosku. Tymczasem już sam brak wiedzy po stronie skarżących nakazywał przyjąć, że – mimo podawania we wniosku szczegółowych danych – żądali oni już we wrześniu 2005 r. odszkodowania za wszelkie nieruchomości zajęte pod drogi, bez względu na to, jak zostaną następnie wydzielone i jak oznaczone.

W tym stanie rzeczy zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a. nakazywały dokonać oceny żądań skarżących przy uwzględnieniu poziomu ich wiedzy na temat oznaczeń nieruchomości i znanej organowi trudności w czynieniu jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, zaś art. 7 k.p.a. nakazywał przybliżyć skarżącym wiedzę posiadaną przez organ (a której oni sami w oczywisty sposób nie posiadali) i ewentualnie wezwać do złożenia wyjaśnień czy modyfikacji wniosku. Stosownie do tego, pismo skarżących z dnia 30 sierpnia 2006 r. musi być potraktowane jedynie jako objaśnienie do wniosku z dnia 16 września 2005 r., a nie jako odrębny wniosek.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2015 r. uczestnik postępowania Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania. Wedle tych kryteriów skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Po pierwsze zauważyć należy, że błędnie został postawiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ponieważ art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego. W chwili orzekania przepis ten stanowił, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. "Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego" (zob. wyrok NSA z 20.06.2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). Nie jest to jednak stanowisko jednolite w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 18.11.2014 r., II FSK 2773/12, LEX nr 1598332).

Dlatego też w dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że "ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji" (zob. wyrok NSA z 5.10.2011 r., II OSK 1281/10, LEX nr 1151835). W kontekście tej sprawy oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Kr 603/12, dokonał oceny prawnej stanu faktycznego, na gruncie art. 63 § 2 k.p.a. W szczególności wyjaśnił, jak należy rozumieć żądanie zawarte w podaniach z dnia 16 września 2005 r. i 30 sierpnia 2006 r., w tym od jakich okoliczności zależy, czy mamy do czynienia z jednym, czy z dwoma wnioskami w świetle art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Sąd I instancji uznał, że pismo Z. K. i W. K. z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako doprecyzowanie wniosku z dnia 16 września 2005 r., jeśli działka nr 12 z obrębu [...] K. powstała w wyniku wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r. Jeśli natomiast działka nr 12 nie powstała z wydzielenia z działek wskazanych przez skarżących we wniosku z dnia 16 września 2005 r., tj. działek o dawnych numerach 193 i 194 obr. [...], jedn. ewid. Kraków – K., to ich żądanie zawarte w podaniu z dnia 30 sierpnia 2006 r. należy ocenić jako odrębny wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr 12. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego miało być jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii.

Abstrahując od tego, czy ocena ta była trafna, mogła być kwestionowana tylko w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 29 maja 2012 r., II SA/Kr 603/12. Tak się jednak nie stało, gdyż wyrok ten stał się prawomocny. Wówczas mogły być też podnoszone argumenty dotyczące wiedzy skarżących, co do oznaczeń geodezyjnych gruntów zajętych pod drogę, jako elementu poprawności oceny prawnej dokonanej przez Sąd w wyroku z 29 maja 2012 r. Wytyczne WSA zawarte w tamtym wyroku, dotyczące wyjaśnienia kwestii oznaczeń geodezyjnych i "pochodzenia" działki objętej żądaniem z dnia 30 sierpnia 2006 r., były kierowane do organu a nie do stron i nie dotyczyły działki nr 12/1 wydzielonej pod drogę (jak podnosi się obecnie w skardze kasacyjnej, o czym skarżący rzeczywiście mogli nie wiedzieć, skoro działka ta powstała po złożeniu wniosku), ale działki nr 12 przed ostatnim podziałem. Obecna skarga kasacyjna nie zawiera także zarzutów odnośnie do błędnego ustalenia stanu faktycznego przy analizie kwestii "pochodzenia" działki nr 12, dokonanej przez organ i Sąd Wojewódzki w myśl oceny prawnej i wynikających z niej wytycznych zawartych w wyroku z 29 maja 2012 r.

W tej sytuacji także drugi zarzut dotyczący błędnej i niesamodzielnej interpretacji żądania skarżących zawartego we wniosku z dnia 30 sierpnia 2006 r. z oczywistych względów nie mógł zostać uwzględniony, a skarga kasacyjna nie mogła odnieść oczekiwanego skutku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.