Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 11/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2008r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie nadania statutu dla Miejskiego Ośrodka Kultury w S., w części obejmującej § 8 oraz § 9 Statutu Miejskiego Ośrodka Kultury, stanowiącego załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą Rada Miasta S. nadała statut Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w S. Zgodnie z § 8 statutu, w skład Ośrodka wchodzi Miejska Biblioteka Publiczna w S. Zadania Biblioteki Publicznej Rada Miasta określiła w § 9 statutu. W uzasadnieniu do uchwały (pismo z dnia 29 października 2007 r., znak [...]) Burmistrz Miasta S. wyjaśnił, iż "uchwała została podjęta w celu nadania nowego statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w S. Uchwała ta nie prowadziła do zmian organizacyjnych w MOK, ani w bibliotece. W szczególności uchwała nie kreowała żadnej nowej instytucji kultury, ani nowej biblioteki. Od 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia podziału Miasta i Gminy S. na dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego, biblioteka miejska pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury. Przed podziałem miasta i gminy, biblioteka miejsko - gminna również pozostawała w strukturze Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku. Biblioteka nie jest odrębną instytucją kultury i nie jest wpisana do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto S. Do rejestru jest wpisany tylko Miejski Ośrodek Kultury. Wpis pochodzi z 1996 r., w 1998 r. został zmieniony w związku ze zmianą nazwy ośrodka kultury.

W ocenie organu nadzoru powyższe uzasadnienie do uchwały nie może zostać uwzględnione, a regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, ze zm.) stanowi, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Wydane na podstawie tego przepisu regulacje nie mogą jednak pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami prawa, regulującymi w sposób szczegółowy funkcjonowanie tych jednostek.

Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539, ze zm.), biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami kultury oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi.

Przykładowe wyliczenie tych instytucji wymienia przepis art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który to z mocy art. 2 ustawy o bibliotekach stosuje się także do bibliotek. Są nimi w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Z powołanego przepisu wynika zatem kategoryczny zakaz łączenia biblioteki z ośrodkiem kultury.

Stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury z urzędu podlega wpisowi do rejestru. Biblioteka jest zatem podmiotem posiadającym osobowość prawną, działającym samodzielnie poprzez powołane w tym celu organy i dysponującym własnym majątkiem, pod warunkiem wpisu do rejestru.

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach, biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Akt utworzenia biblioteki określa nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki oraz źródła jej finansowania (art. 11 ust. 2 ustawy). Przedmiotem unormowań statutu zaś są m.in. zadania biblioteki (art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy). Regulacji tych nie może zatem zawierać statut ośrodka kultury (§ 9 uchwały).

Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Miasta S., zarzucając błędną wykładnię art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o bibliotekach prowadzącą do wniosku, że w skład Miejskiego Ośrodka Kultury w S. nie może wchodzić biblioteka miejska. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że biblioteka funkcjonowała w ramach organizacyjnych ośrodka jeszcze przed 1 stycznia 1998 r. Ówczesne przepisy dopuszczały możliwość łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury bez żadnych ograniczeń. Ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440) w prowadzono do tekstu ustawy art. 13 ust. 7 w brzmieniu: ,,Biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi." Ustawa weszła w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. Ustawa zmieniająca nie nakazywała wyłączenia bibliotek, które pozostawały w innych instytucjach kultury z dotychczasowych struktur. Jeżeli ustawodawca chciałby objąć tym zapisem także biblioteki wchodzące w skład innych instytucji kultury przed wejściem w życie ustawy, nakazałby dostosowanie statusu bibliotek do nowego stanu prawnego. Nic takiego nie miało miejsca. Wobec tego w ocenie skarżącego biblioteki wchodzące w skład innych instytucji kultury przed dniem 31 grudnia 2001 r. mogą nadal pozostać w dotychczasowej formie organizacyjnej.

Skarżący podnosi także, iż przeciwko powyższej interpretacji nie przemawia art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, że bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury biblioteki jednostek samorządu terytorialnego. Zapis tej treści obowiązywał już od dnia 1 stycznia 1999 r., a więc jeszcze przed wprowadzeniem nowelizacji z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ten nie stał na przeszkodzie łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury. Wybór formy prowadzenia biblioteki jako instytucji kultury lub w połączeniu z inną jednostką należał do rady gminy lub miasta.

Wobec powyższego nie można uznać, że § 8 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest sprzeczny z prawem.

W ocenie skarżącego, zapis § 9 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest także zgodny z prawem. Art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że statut instytucji kultury zawiera zakres jej działalności. Ze względu na to, że biblioteka pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury, zakres działalności ośrodka obejmuje także działalność biblioteki. Z tego względu w statucie nie można było pominąć tej części działalności ośrodka.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Spór między stronami dotyczy rozumienia użytego z treści art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach pojęcia "łączenia" bibliotek z innymi instytucjami kultury.

W ocenie Wojewody L. – od dnia wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440), a więc od dnia 31 grudnia 2001 r. nie jest dopuszczalne łączne funkcjonowanie bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury.

Skarżący uważa, że zmiana oznacza powstanie z dniem 31 grudnia 2001 r. zakazu dokonywania nowych przekształceń organizacyjnych polegających na łączeniu po tej dacie bibliotek z innymi instytucjami. Pojęcie "łączenia" zdaje się więc interpretować zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wskazuje, że połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających połączeniu.

W ocenie Sądu interpretacja przepisu może nastręczać trudności, jest on bowiem sformułowany niejasno. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że ustawowy zakaz od dnia jego wejścia w życie dotyczy również dalszego funkcjonowania bibliotek publicznych w ramach innych instytucji kultury. Nie jest to zakaz dokonywania przekształceń w przyszłości, lecz nakaz prowadzenia od tej daty bibliotek przez gminy w postaci odrębnych instytucji kultury, a więc w sposób zapewniający im niezależność organizacyjną, właśnie środki i osobowość prawną. Odseparowanie bibliotek od innych struktur funkcjonujących w ramach instytucji kultury, np. gminnych ośrodków kultury, ma zapewnić środki budżetowe na zakupy, etaty, pomieszczenia itp. bezpośrednio dla bibliotek i zapobiec dowolnemu przesuwaniu środków przeznaczanych obligatoryjnie przez samorządy na kulturę do wykorzystania w inny sposób przez ośrodki kultury. Daje to bibliotekom większa niezależność i samodzielność.

Dość powszechne łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury, takimi jak miejskie lub gminne ośrodki kultury już wcześniej było w świetle ustawy o bibliotekach patologią.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury, Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że biblioteka gminna musi być zorganizowana w formie instytucji kultury, a tym samym wpisana do rejestru prowadzonego przez organizatora, a wówczas nabywa osobowość prawną i z tą chwilą może rozpocząć działalność (art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Zatem jeszcze przed wskazaną nowelizacją prowadzenie biblioteki gminnej w innej formie, a więc w ramach innej instytucji kultury, bez wyodrębnienia organizacyjnego dającego bibliotece osobowość prawną, było sprzeczne z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2002 r. SA/Gd 479/02, OwSS 2004/1/21 - gminna biblioteka publiczna winna działać jako samorządowa jednostka organizacyjna, funkcjonująca w formie instytucji kultury, finansowana z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji.

Jednak to, że zakaz ten nie wynikał dostatecznie jasno z ustawy, bądź gminy interpretowały przepisy w odmienny sposób i chcąc poczynić oszczędności, łączyły organizacyjnie swoje placówki kulturalne, często ze szkodą dla bibliotek, ustawodawca zdecydował się na jednoznaczne wyartykułowanie takiego zakazu (zob. sprawozdanie posła sprawozdawcy – referenta Komisji Kultury i Środków Przekazu o komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy bibliotekach - druki nr 3135 i 3203 Sejmu III Kadencji, przedstawione w dniu 26 lipca 2001 r., 3 dzień 114 posiedzenia, pkt 46 porządku dziennego).

Nie można wiec zgodzić się, że przed datą nowelizacji dopuszczalne było łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury i dalsze poradzenie ich w formie organizacyjnej, w ramach której biblioteka nie miała odrębnej osobowości prawnej.

W tej sytuacji uznać trzeba, że nowelizacja wprost nakazywała usunięcie stanu niezgodności z ustawą poprzez odseparowanie połączonych wcześniej instytucji kultury, a więc wydzielenie przez samorządy terytorialne ze struktur instytucji kultury odrębnych bibliotek, wydanie aktu o ich utworzeniu, nadanie im statusu i umieszczenie w rejestrze.

Wskazuje na to również stosunkowo długi termin vacatio legis ustawy nowelizującej – wydłużony w toku prac sejmowych z 14 dni (druk nr 3135 z 12 czerwca 2001 r.) do kilku miesięcy (druk nr 3203 z dnia 18 lipca 2001 r.), celem pozostawienia gminom czasu na przygotowanie logistyczne operacji rozdzielenia instytucji kultury i dostosowania formy organizacyjnej przepisów do wymogów ustawowych.

Podsumowując - zdaniem Sądu interpretacja treści art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o bibliotekach przedstawiona przez Wojewodę L. jest trafna, zaś skarga oparta na zarzucie naruszenia prawa przez organ nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda L., stwierdzając opisane wyżej naruszenie prawa, miał obowiązek stwierdzić nieważność wadliwej uchwały, co wynika z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.