Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 776/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 7, art. 28, art. 61, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107, art. 132, art. 133, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. T. i H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia pobocza drogi do stanu poprzedniego i naliczania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia s k a r g ę o d d a l a


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odmówił nakazania właścicielom działek nr 137/1 i 137/2 obr. [...] położonych w T. przywrócenia pobocza drogi wzdłuż posesji Nr 19 i 21 przy ul. A w T. do stanu poprzedniego i naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 36, 38 i 40 ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że W. T., E. C., H. Z. i W. S. zwrócili się z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie przywrócenia pobocza do stanu poprzedniego na ul. A przy posesjach nr 19 i 21 będących własnością M. B. i A. B. co argumentowali następującymi przesłankami: zmiana kierunku spływu wód opadowych, utrudnienia z normalnego korzystania z całej szerokości jezdni i pobocza, utrudnienia w odśnieżaniu ulicy, uniemożliwiające wyjazd z posesji nr 23.

Zebrane materiały nie dały podstaw do wydania nakazu przywrócenia pobocza drogi do stanu poprzedniego i naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ stwierdził, że:

1. nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów, że to właścicielki posesji nr 19 i 21 przyczyniły się do zmian w poboczu ul. A,

2. nie ma możliwości porównania, czy pobocze zostało zawyżone w stosunku do stanu ulicy sprzed października 2005 r.,

3. pas drogowy ul. A jest niezagospodarowany i wielu właścicieli posesji przyległych urządziło i utrzymuje pobocza jezdni na długości swych działek,

4. pobocze ul. A przy posesjach nr 19 i 21 nic ma żadnego wpływu na spływ wód opadowych w kierunku sąsiadujących posesji,

5. dojazdy do garaży na działkach sąsiednich posesji są zaniżone w stosunku do istniejącej niwelety jezdni,

6. istniejące pobocze ul. A w rejonie posesji nr 19 i 21 urządzone w formie zieleńca nie ma żadnego wpływu na korzystanie z całej szerokości jezdni, odśnieżanie ulicy oraz wyjazd z posesji nr 23,

7. w planach robót na 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich ujął remont ul. A, podczas którego zostaną na ulicy nadbudowane krawężniki i kraty ściekowe, które zabezpieczą posesje przed zalewaniem wodami opadowymi,

8. prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego postępowanie potwierdziło, że wykonanie ogrodzenia i bram wjazdowych było zgodne z obowiązującym prawem budowlanym,

9. prowadzone przez Urząd Miasta Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska postępowanie nie potwierdziło zarzutów o zakłóceniu przez właścicielki posesji nr 19 i 21 stosunków wodnych na ul. A,

10. wydaje się, że sprawa nosi znamiona sporu sąsiedzkiego, który być może powinien być rozstrzygnięty przez sąd w ramach postępowania cywilnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. T., E. C., H. Z., W. S. domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie prawa ponieważ ich zdaniem decyzja nie spełnia wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 2 i art. 107 Kpa.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nakazało ponowne przeanalizowanie całego materiału dowodowego oraz uzupełnienie materiału dowodowego o odpowiednie mapy oraz dokumenty potwierdzające prawo własności nieruchomości przez strony postępowania. Następnie nakazano organowi I instancji ocenić czy doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego.

W szczególności Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organ l instancji nie przytoczył treści przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, ani też nie wyjaśnił, czy przepisy te mają w sprawie zastosowanie i dlaczego na ich podstawie wydał decyzję.

Jak wynika natomiast z uzasadnienia składającego się z 10 punktów powodem odmowy wydania nakazu przywrócenia "pobocza drogi do stanu poprzedniego" są m. innymi okoliczności, iż "Zarząd Dróg Miejskich nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów, że to właścicielki posesji nr 19 i 21 przyczyniły się do zmian w pobliżu ul. A i nie ma możliwości porównania, czy pobocze zostało zawyżone w stosunku do stanu ulicy sprzed października 2005 r.". Stwierdzenia takie stoją w oczywistej sprzeczności z treścią pism kierowanych przez organ do M. B. oraz do A. B. Tytułem przykładu Kolegium wskazało, iż ten sam organ w piśmie z dnia 31 sierpnia 2006r. kierowanym do M. B. i A. B. podnosi, że nasyp znajdujący się na wysokości posesji nr 19 i 21 wykonany został nielegalnie, a Zarząd Dróg Miejskich "nie może zaakceptować powyższych prac z obawy o fakt, że w najbliższych latach ulica zostanie przebudowana i możemy spotkać duże utrudnienia ze strony sąsiadów z przyjęciem odpowiedniej niwelacji drogi". W związku z tym, organ "prosi o usunięcie w terminie do 30 września 2006r. wykonanego nasypu". W pismach z dnia 25 października 2006r. organ wyznacza ostateczny termin usunięcia nasypu przez M. B. oraz A. B. oraz informuje, że "w przypadku niedostosowania się do naszego wezwania, po tym terminie nielegalnie wykonany nasyp zostanie usunięty na zlecenie Zarządu Dróg Miejskich, a kosztami robót obciążymy Panie".

Jak zatem obecnie organ stwierdza, że "nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów", podczas gdy rok wcześniej kategorycznie żądał od właścicielek działek nr 137/1 i 137/2 (M. B. i A. B.) usunięcia nielegalnego nadsypania spornego pasa drogowego oraz informował o możliwości nałożenia kar finansowych. Nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie organ nie wie, kto zajął sporny pas drogowy poprzez wykonanie nasypu, to nie może poprzestać na stwierdzeniu, "iż nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów". Dla ustalenia faktu, kto dokonał zajęcia pasa drogowego wystarczyłoby przesłuchanie świadków lub ewentualnie stron postępowania.

Kolegium stwierdziło, że pozostałe punkty uzasadnienia decyzji stanowią swego rodzaju opis stanu faktycznego, który nie posłużył następnie do dokonania oceny materiału dowodowego. Kolegium wskazało, że takiej treści uzasadnienie nie odpowiada wymogom, o którym mowa w art. 107 § 3 Kpa, a także zawiera tezy, które w ogóle nie powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Chodzi tu w szczególności o swoistą ocenę sprawy wyrażoną w poglądzie, że sprawą powinien zając się sąd powszechny a nie zarządca drogi. Sąd powszechny nie może zastępować organu administracji nawet, jeżeli organ "nie był w stanie zebrać wystarczających dowodów". Organ nie może odmawiać nakazania przywrócenia pobocza drogi, tylko powinien w taki sposób prowadzić postępowanie, aby ustalić, kto dokonał nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Czynności dowodowe, które podjął organ powinny zostać opisane w uzasadnieniu decyzji, a zebrany materiał dowodowy winien zostać oceniony na zasadach określonych w art. 80 Kpa, czego wyrazem powinno być określenie dowodów, które organ przyjął za podstawę wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 Kpa). Z kolei powołanie w podstawie prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych obliguje organ do przytoczenia treści tych przepisów, a także do wyjaśnienia stronom, dlaczego w oparciu o te przepisy zostało podjęte zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie.

Ponadto Kolegium wskazało, iż pomimo tego, że postępowanie jest prowadzone od ponad dwóch lat w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy z której wynikałby przebieg pasa drogowego ulicy A oraz granice nieruchomości oznaczonych jako działki nr 137/1 i 137/2. Brak jest również dowodów na okoliczność, kto jest właścicielem tych działek, można się tego domyśleć jedynie z treści pism kierowanych do M. B. i A. B., a także czy wnioskodawcy są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy, co z kolei pozwolić może na ocenę czy osoby te są stronami postępowania.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż art. 36 ustawy o drogach publicznych dotyczy sytuacji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu. Natomiast art. 38 dotyczy obiektów istniejących w pasie drogowym lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, ale oczywiście nie takich, które zlokalizowane zostały w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. W razie samowolnego zajęcia pasa drogowego (bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami) podmiot dokonujący takiego zajęcia nie może powoływać się na okoliczność, iż powstałe w wyniku zajęcia obiekty budowlane lub urządzenia nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego. Takie rozumienie art. 38 podważałoby sens art. 36 ustawy o drogach publicznych, który to przepis nie dopuszcza możliwości usankcjonowania samowolnego zajęcia pasa drogowego.

Ponadto sentencja rozstrzygnięcia, nawet gdyby decyzja była prawidłowa, stoi w sprzeczności z treścią art. 107 § 1 Kpa, albowiem nie określa z imienia i nazwiska właścicieli działek nr 13/1 i 137/2, a przez to nie zawiera prawidłowego oznaczenia strony (art. 107 § 1 Kpa).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji winien ponownie przeanalizować cały, zebrany w sprawie materiał dowodowy, uzupełnić ten materiał o odpowiednią mapę oraz dokumenty potwierdzające prawo własności nieruchomości przez strony postępowania, a następnie ocenić czy doszło do zajęcia pasa drogowego i wydać decyzję odpowiadającą treści art. 36 i ewentualnie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odmówił nakazania M. B. właścicielowi działki nr 137/2 obr. [...] położonej w T. przy ul. A i A. B. właścicielowi działki nr 137/1 obr. [...] położonej w T. przy ul. A przywrócenia pobocza drogi wzdłuż posesji Nr 19 i 21 przy ul. A w T. do stanu poprzedniego i naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz., 1071 z późn. zm.) oraz art. 36. 38 i 40 ust.12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115).

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że uzyskano kopię mapy ewidencyjnej wskazującej przebieg pasa drogowego ulicy A, granice nieruchomości oznaczonych jako działki nr 137/1 i 137/2 oraz wypis z ewidencji gruntów Urzędu Miasta. W oparciu o te dokumenty stwierdzono, iż właścicielem działki nr 137/1 obr. [...] jest A. B. a działki 137/2 obr. [...] M. B.

Nadto zgodnie z wnioskiem H. Z. zgłoszonym w trakcie rozprawy administracyjnej przy wydaniu niniejszej decyzji uwzględniono również dokumentację w sprawie datowaną od października 2005 r.

Organ wskazał, że podstawę wydania decyzji stanowią przepisy: art. 36, 38, 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych przytaczając ich treść.

Zebrane materiały zdaniem organu nie stanowią dostatecznej podstawy do wydania nakazu przywrócenia pobocza drogi do stanu poprzedniego i naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co wynika z faktu, iż organ nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów, że to właścicielki posesji nr 19 i 21 przyczyniły się do zmian w poboczu ul. A. W chwili obecnej nie ma możliwości porównania czy pobocze zostało zawyżone w stosunku do stanu ulicy z października 2005r. W czasie wizji stwierdzono, iż pas drogowy ul. A jest na dzień dzisiejszy niezagospodarowany i wielu właścicieli posesji przyległych urządziło i utrzymuje przez cały rok pobocza jezdni na długości swych działek. Stwierdzono również, iż pobocze ul. A przy posesjach nr 19 i 21 nie ma żadnego wpływu na spływ wód opadowych w kierunku sąsiadujących posesji.

Przeprowadzone dowody nie dostarczyły również podstaw do przyjęcia, że :

1. dojazdy do garaży na działkach sąsiednich posesji są zaniżone w stosunku do istniejącej niwelety jezdni,

2. istniejące pobocze ul. A w rejonie posesji nr 19 i 21 urządzone w formie zieleńca nie ma żadnego wpływu na korzystanie z całej szerokości jezdni, odśnieżanie ulicy oraz wyjazd z posesji nr 23,

3. w planach robót na 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich ujął remont, podczas którego zostaną na ulicy nabudowane krawężniki i kraty ściekowe, które zabezpieczą sąsiadujące posesje przed zalewaniem wodami opadowymi,

4. prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego postępowano potwierdziło, że wykonanie ogrodzenia i bram wjazdowych było zgodne z obowiązującym prawem budowlanym.

5. prowadzone przez Urząd Miasta Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska postępowanie nie potwierdziło zarzutów o zakłóceniu przez właścicielki posesji 19 i 21 stosunków wodnych na ul. A.

Mając powyższe na uwadze wobec niemożliwości ustalenia osób, które wykonały sporny nasyp oraz treść art. 38 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż przedmiotowy nasyp nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, co powoduje, że może on pozostać tymczasowo w dotychczasowym stanie. Jednocześnie stwierdził, iż w trakcie remontu ulicy kwestia nasypu zostanie definitywnie rozstrzygnięta poprzez przebudowę pasa drogowego ul. A.

W. T., E. C., H. Z. i W. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż fakt uniemożliwienia z powodu nawiezionej ziemi budowy drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami, stwierdził ZDM w odpowiedzi z dnia 5.12.2006r. skierowanej do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. W tym piśmie opisał swoje stanowisko na temat nielegalnie wykonanego nasypu ziemnego. ZDM w pismach do M. B. i A. B. nakazywał usunięcie nawiezionej ziemi z pobocza drogi również informując, że podczas przebudowy ulicy A napotka na duże utrudnienia i wyznaczał kolejne terminy usunięcia nawiezionej ziemi. Zatem decyzja jest sprzeczna z prawem o drogach publicznych i wcześniejszym stanowiskiem organu i prawem wodnym.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało m.in. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów dla działek nr 247/1, 155/1, 155/2, 137/1, 137/2, 140/1, 140/2, 136/2, 154/1 obręb [...], a także o kopie mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej wydane dla celów opiniodawczych obrazujące fragment ul. A w T. Z uchybień, które miały miejsce przy podejmowaniu poprzedniej decyzji, organ usunął jedynie to uchybienie, które polegało na nieokreśleniu z imienia i nazwiska właścicieli działek nr 137/1 (A. B.) i nr 137/2 (M. B.). Poza tym postępowanie oraz zaskarżona decyzja w dalszym ciągu są wadliwe.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ l instancji w dniu 15 października 2007r. miał przeprowadzić rozprawę administracyjną połączoną z wizją w terenie. Na tą okoliczność w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów.

Uzupełnienie materiału dowodowego o wypisy z rejestru gruntów dla wskazanych wyżej działek oraz o kopie map ewidencyjnej i zasadniczej, poza tym, iż te dokumenty znajdują się w aktach sprawy, nie doprowadziło do żadnej oceny tych dowodów ani też do jakichkolwiek wniosków. Tymczasem organ l instancji powinien ustalić, kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie i właśnie w tym celu - jak się wydaje - uzupełnił materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów i kopie map.

Zacytowanie w uzasadnieniu decyzji przepisów art. 36, art. 38 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych również nie doprowadziło do jakichkolwiek dalszych rozważań. Samo przytoczenie treści przepisów, które normują zupełnie odrębne stany faktyczne, nie może być uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Niezrozumiałym jest stanowisko organu, iż "nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów" albo też "nie ma możliwości porównania czy pobocze zostało zawyżone w stosunku do stanu ulicy sprzed października 2005 r." Trudno jest przyjąć ażeby zarządca drogi nie był w stanie ustalić, kto dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego. Na tą okoliczność wystarczającym było przesłuchanie świadków lub też ewentualnie stron postępowania. Słusznie również podnoszą odwołujący, że z treści pism kierowanych do M. B. i A. B. w sposób jednoznaczny wynika, że organ wie, kto dokonał zajęcia pasa drogowego i już wcześniej nakazywał usunięcie nadsypanego pobocza drogi.

Obecnie podjęte rozstrzygnięcie, które zapadło po prawie czterech miesiącach od daty uchylenia poprzedniego, za wyjątkiem zamieszczenia w sentencji imion i nazwisk właścicielek działek nr 137/1 i 137/2, niczym od poprzednio podjętego się nie różni. Organ l instancji jedynie w części przeprowadził postępowanie dowodowe, jednakże w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie ocenił tych zgromadzonych dowodów. Poza wypisami z rejestru gruntów i kopiami map, organ l instancji nie zgromadził żadnych innych dowodów. Nie przesłuchał świadków, nie uzyskał wyjaśnień od stron, zaś uzasadnienie decyzji, różni się tylko tym, że przytoczono - nie próbując nawet wyjaśnić - treść przepisów ustawy od drogach publicznych, bez wnikania, czy akurat te przepisy mają w sprawie zastosowanie.

Postępowanie w sprawie wymaga dalszego uzupełnienia, zaś zaskarżona decyzja jako wadliwa wymaga uchylenia i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W. T., H. Z. i W. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podnosząc, iż uchylenie przez Kolegium decyzji organu l instancji ma na celu dalsze przedłużanie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podnieśli, iż Kolegium bezzasadnie przyjęło, że organ l instancji nie wypełnił zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] 2008r. Według skarżących postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji i zgromadzone w sprawie dowody umożliwiały rozstrzygnięcie sprawy i brak było podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji. Zdaniem skarżących wytyczne Kolegium już zostały wykonane przez organ I instancji lub są niezgodne za stanem faktycznym.

W szczególności skarżący podnieśli, że ktoś czyni starania w celu dalszego przedłużania załatwienia sprawy poprzez usunięcie z akt protokołu - notatki służbowej sporządzonej w dniu 15 października 2007r. przez pracownika ZDM, którą podpisało sześciu mieszkańców ulicy A wezwanych na rozprawę administracyjną.

Wskazali, że w aktach sprawy znajdują się dowody z przeprowadzonych wcześniej rozpraw administracyjnych z przesłuchaniem stron w postaci protokołów z dnia 8.12.2005r., 19.04.2006r., 15.12.2006r. oraz z rozprawy - przesłuchania stron (pięciu mieszkańców, którym zatapiane są posesje z powodu nawiezionej na pobocze ziemi) u Zastępcy Prezydenta dnia 9 stycznia 2006r. Załączniki: wezwanie na rozprawę administracyjną na dzień 15 października 2007 z której brak protokołu w aktach, kopie protokołów - notatek służbowych z przeprowadzonych rozpraw administracyjnych w dniu 8.12.2005, 19.04.2006, 15.12.2006 oraz notatka z rozmowy zastępcy Prezydenta miasta z mieszkańcami ulicy A z dnia 9.01.2007.

Stwierdzenie Kolegium, że organ l instancji nie doprowadził do żadnej oceny dowodów ani jakichkolwiek wniosków ograniczając się jedynie do zacytowania przepisów ustawy o drogach publicznych jest niezgodne ze stanem faktycznym. Bowiem w pismach z dnia 21.04.2006r. i z dnia 24.07.2006r. skierowanych do M. B. i A. B., informuje: "... po dogłębnym sprawdzeniu sprawy wzywa Panie do usunięcia nielegalnie wykonanego nasypu w pasie drogowym ulicy A wyznaczając ostateczny termin wykonania robót do dnia 30.09.2006 pod groźbą konsekwencji prawnych". W pismach do wyżej wymienionych z dnia 21.04.2006r. po wyznaczeniu kolejnego terminu usunięcia nielegalnie nawiezionej ziemi (31.05.2006) poinformował o naliczeniu kary za zajęcie pasa drogowego. Załączniki: kopia czterech pism do A. B. i M. B. dnia 21.04.2006r. i 24.07.2006r.

Dowodem na celowe przedłużanie sprawy jest zawiadomienie z dnia 31.03.2008r. sześciu mieszkańców ul. A w T. w dwa i pól miesiąca po wydaniu decyzji SKO ([...] 2008r.) o przeprowadzeniu dalszych czynności mających na celu weryfikacje pasa drogowego. Za kolejne dwa i pół miesiąca wydana została wydana następna decyzja SKO ([...] 2008r.), w której orzeczono dalsze rozpatrywanie już dogłębnie od października 2005 przeanalizowanej sprawy.

Dowodem na dogłębne zbadanie sprawy przez organ l instancji jest odpowiedź do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 5.12.2006r. na zażalenie A. B. i M. B. W piśmie tym organ l instancji opisał swoje stanowisko stwierdzając złamanie ustawy o drogach publicznych przez wyżej wymienione osoby. Załączniki: kopia zawiadomienia ZDM dnia 31.03.2008r. o prowadzeniu dalszych czynności mających na celu weryfikacje pasa drogowego ul. A, kopia odpowiedzi do Biura RPO z dnia 5.12.2006r.

Zgodnie z zaleceniami w decyzji SKO dnia [...] 2008r. organ zawiadomił osoby zainteresowane pismem z dnia 31.03.2008r. o dalszych czynnościach mających na celu weryfikacje pasa drogowego, poinformował o możliwości składania wniosków w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W związku z powyższym właściciele zatapianych posesji w dniu 10.04.2008r. złożyli ponowną prośbę do organu o przywrócenie pasa drogowego do stanu pierwotnego, o jak najszybsze załatwienie sprawy i przystąpienie do budowy drogi z podpisami dwudziestu mieszkańców ulicy A. Załączniki: prośba dwudziestu mieszkańców z dnia 10.04.2008r .

Nieprawdą jest, iż w aktach sprawy nie ma dowodów umożliwiających porównanie zawyżonego pobocza w stosunku do stanu ulicy sprzed października 2005r. ponieważ dołączone zostały do akt fotografie przedstawiające pobocze drogi sprzed października 2005 i po nielegalnym nawiezieniu ziemi. Załączniki: fotografia przedstawiająca fragment ziemnego nasypu porośniętego trawą na poboczu ul. A w granicy z działką 140/1 podtapianą przez wody opadowe.

Dlatego skarżący wnieśli o wyegzekwowanie od organu I instancji przyspieszenia załatwienia sprawy, ponieważ załatwiana jest od października 2005 r. Zgodnie z zaskarżoną decyzją SKO już dogłębnie zbadana sprawa będzie się nadal toczyć przez następne miesiące a nawet lata. Mieszkańcy, których działki położone są w bezpośrednim sąsiedztwie pobocza na które nawieziono ziemie będą nadal narażeni na podtapianie posesji przez zmianę kierunku spływu wód opadowych wzdłuż ulicy A. Z tego powodu zaskarżają decyzję SKO motywując tym, że wytyczne zawarte w jej uzasadnieniu bądź zostały już wykonane przez organ I instancji lub są niezgodne ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w aktach sprawy, które przesłane zostały przez organ l instancji do Kolegium, brak było dokumentów związanych z przeprowadzaniem rozpraw administracyjnych oraz związanych z przesłuchaniami stron postępowania. Nawet, jeżeli znajdowały się w aktach kopie dokumentów, to były to załączniki do pism składanych przez strony, nie zaś akta organu l instancji. Gdyby nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło w tym zakresie materiał dowodowy, to i tak decyzja organu l instancji wymagałaby uchylenia z uwagi na niespełnienie w uzasadnieniu decyzji wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z treścią wcześniejszych pism kierowanych do stron postępowania, nieustalenie kręgu stron postępowania i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Powodem odmowy uwzględnienia żądań stron tj. nakazania usunięcia nawiezionej ziemi było stwierdzenie przez organ l instancji, iż nie jest on w stanie zebrać dostatecznych dowodów. Postępowanie dowodowe wymagało, zatem uzupełnienia z wykorzystaniem środków dowodowych, o których mowa była w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008r. (przesłuchanie świadków i ewentualnie stron postępowania). Organ l instancji, co prawda uzupełnił materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów oraz mapę obejmującą część ul. A w T., jednakże uzupełnienie tego materiału nie doprowadziło do żadnej dalszej oceny, co do stron postępowania.

Powodem uchylenia decyzji organu l instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Czynności te stanowią realizację zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Organ II instancji nie może zastępować organu l instancji w prowadzeniu postępowania dowodowego, a w szczególności ustalać, kto jest stroną postępowania, kto dokonał czynności związanych z zajęciem pasa drogowego, w którym miejscu przebiegają granice tego pasa i wreszcie czy istnieją podstawy do nakazania przywrócenia pobocza drogi do stanu poprzedniego i naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W ramach postępowania przed organem II instancji możliwe jest przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W pozostałych przypadkach, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w całości lub w znacznej części, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 Kpa. W sytuacji natomiast, gdy strony kwestionują bezczynność organu l instancji, to przysługuje im prawo do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie skarga na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe ze skargi W. S., wobec cofnięcia przez niego skargi.

W piśmie procesowym z dnia 19.09.2008 r. skarżąca H. Z. wniosła o dołączenie do akt dowodów w postaci pism świadczących o dokładnym zbadaniu przez organ w 2006 r. sprawy nielegalnego nasypu przez A. B. i M. B. Podniosła, że nie brakuje w dokumentacji protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 15 października 2007 r. w postaci notatki służbowej sporządzonej przez pracownika ZDM M. K. z powodu rzekomo braku której Kolegium orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Efektem dogłębnego prowadzenia postępowania jest pismo skierowana przez ZDM do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 5.12.2006 r. stwierdzającego, że wskazane osoby złamały ustawę o drogach publicznych. Do pisma skarżąca dołączyła plik dokumentów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga została wniesiona na kasatoryjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego działającego jako organ odwoławczy a skarżący wnieśli o wyegzekwowanie od organu I instancji przyspieszenia załatwienia sprawy, ponieważ załatwiana jest od października 2005 r. podnosząc, że wytyczne zawarte w jej uzasadnieniu bądź zostały już wykonane przez organ I instancji lub są niezgodne ze stanem faktycznym. Dlatego też zgodnie z regułami kontroli sądowoadministracyjnej powyżej przedstawionymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Z tego punktu widzenia nie można dopatrzyć się podstaw do uwzględnienia skargi.

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 § 3 kpa).

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2).

Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego jest działaniem, co do zasady, merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji jak i kontrolnym. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu. Procesowym wyrazem merytorycznych i kontrolnych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. Nie ulega, więc, wątpliwości, że organ odwoławczy ma prawo do dokonania weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez odmienną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Powodem uchylenia decyzji organu l instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia postępowania dowodowego. Czynności te stanowią realizację zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Organ II instancji nie może zastępować organu l instancji w prowadzeniu postępowania dowodowego, a w szczególności ustalać, kto jest stroną postępowania, kto dokonał czynności związanych z zajęciem pasa drogowego, w którym miejscu przebiegają granice tego pasa i wreszcie czy istnieją podstawy do nakazania przywrócenia pobocza drogi do stanu poprzedniego i naliczenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W ramach postępowania przed organem II instancji możliwe jest przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. W pozostałych przypadkach, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w całości lub w znacznej części, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 Kpa. Odmienne postępowanie prowadziłoby do naruszenia podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 133 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w aktach sprawy, które przesłane zostały przez organ l instancji do Kolegium, brak było dokumentów związanych z przeprowadzaniem rozpraw administracyjnych oraz związanych z przesłuchaniami stron postępowania. Nawet, jeżeli znajdowały się w aktach kopie dokumentów, to były to załączniki do pism składanych przez strony, nie zaś akta organu l instancji.

Gdyby nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełniło w tym zakresie materiał dowodowy, to i tak decyzja organu l instancji wymagałaby uchylenia z uwagi na niespełnienie w uzasadnieniu decyzji wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z treścią wcześniejszych pism kierowanych do stron postępowania, nieustalenie kręgu stron postępowania i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Powodem odmowy uwzględnienia żądań nakazania usunięcia nawiezionej ziemi było stwierdzenie przez organ l instancji, iż nie jest on w stanie zebrać dostatecznych dowodów. Postępowanie dowodowe wymagało, zatem uzupełnienia z wykorzystaniem środków dowodowych, o których mowa była w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008r. (przesłuchanie świadków i ewentualnie stron postępowania). Organ l instancji, co prawda uzupełnił materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów oraz mapę obejmującą część ul. A w T., jednakże uzupełnienie tego materiału nie doprowadziło do żadnej dalszej oceny, co do stron postępowania.

Trafnie, więc Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ l instancji z uchybień, które miały miejsce przy podejmowaniu poprzedniej decyzji, organ usunął jedynie to uchybienie, które polegało na nieokreśleniu z imienia i nazwiska właścicieli działek nr 137/1 (A. B.) i nr 137/2 (M. B.).

Poza tym przeprowadzone postępowanie oraz zaskarżona decyzja w dalszym ciągu są wadliwe. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ l instancji w dniu 15 października 2007r. miał przeprowadzić rozprawę administracyjną połączoną z wizją w terenie. Na tą okoliczność w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów.

Uzupełnienie materiału dowodowego o wypisy z rejestru gruntów oraz o kopie map ewidencyjnej i zasadniczej, poza tym, iż te dokumenty znajdują się w aktach sprawy, nie doprowadziło do żadnej oceny tych dowodów ani też do jakichkolwiek wniosków. Tymczasem organ l instancji powinien ustalić, kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie i właśnie w tym celu - jak się wydaje - uzupełnił materiał dowodowy o wypisy z rejestru gruntów i kopie map.

Zacytowanie w uzasadnieniu decyzji przepisów art. 36, art. 38 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych również nie doprowadziło do jakichkolwiek dalszych rozważań. Samo przytoczenie treści przepisów, które normują zupełnie odrębne stany faktyczne, nie może być uznane za wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie trafnie Kolegium wskazało, że niezrozumiałym jest stanowisko organu I instancji, iż "nie jest w stanie zebrać dostatecznych dowodów" albo też "nie ma możliwości porównania czy pobocze zostało zawyżone w stosunku do stanu ulicy sprzed października 2005 r." Trudno jest przyjąć ażeby zarządca drogi nie był w stanie ustalić, kto dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego. Na tą okoliczność wystarczającym było przesłuchanie świadków lub też ewentualnie stron postępowania a z treści pism kierowanych do M. B. i A. B. w sposób jednoznaczny wynika, że organ wie, kto dokonał zajęcia pasa drogowego i już wcześniej nakazywał usunięcie nadsypanego pobocza drogi. Obecnie podjęte rozstrzygnięcie, które zapadło po prawie czterech miesiącach od daty uchylenia poprzedniego, za wyjątkiem zamieszczenia w sentencji imion i nazwisk właścicielek działek nr 137/1 i 137/2, niczym od poprzednio podjętego się nie różni. Organ l instancji jedynie w części przeprowadził postępowanie dowodowe, jednakże w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie ocenił tych zgromadzonych dowodów. Poza wypisami z rejestru gruntów i kopiami map, organ l instancji nie zgromadził żadnych innych dowodów. Nie przesłuchał świadków, nie uzyskał wyjaśnień od stron, zaś uzasadnienie decyzji, różni się tylko tym, że przytoczono - nie próbując nawet wyjaśnić - treść przepisów ustawy od drogach publicznych, bez wnikania, czy akurat te przepisy mają w sprawie zastosowanie.

W konsekwencji prawidłowo Kolegium przyjęło, że postępowanie w sprawie wymaga dalszego uzupełnienia, zaś decyzja organu I instancji jako wadliwa wymagała uchylenia i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż ani argumentacja skargi, ani też analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Ponadto na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

1. Artykuł 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, bowiem czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś, gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu.

2. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu.

( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1314/06, LEX nr 364695).

Zgodnie z art. 28 kpa: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. Prawna kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa - musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej.

Organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ, więc zobligowany jest do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tzn. czy żądanie pochodzi od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa.

Jeżeli organ wskazuje, że strona nie posiada legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego to strona nie może w takiej sytuacji czynić organowi zarzutu, że powinien prowadzić postępowanie administracyjne z urzędu.

Jeżeli strona składa wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego to organ ma obowiązek zbadania czy zostało wszczęte przez osobę uprawnioną, a w przypadku stwierdzenia, że wniosek złożyła osoba nie legitymująca się przymiotem strony organ ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. "Z rozwiązania przyjętego w art. 104 k.p.a. wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo, wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a.)". (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym s. 18-19; (w:) Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jendrośki, AUWr. nr 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, Komentarz do art.28 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.).