Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...], Minister Rozwoju na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256), dalej "kpa", po rozpatrzeniu wniosku J. L., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w KW [...] wykaz [...] stanowiącej własność F. K. i jego żony M. z domu D., dalej "decyzja wywłaszczeniowa", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem wyżej opisanej nieruchomości. Pismem z [...] września 2013 r. J. L., następczyni prawna dawnych właścicieli nieruchomości, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jak podstawę wskazała rażące naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., tj. wydanie decyzji w stosunku do osób zmarłych, a co za tym idzie nieposiadających zdolności prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ rozpoznając wniosek wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 kpa i szczególną formę rozpoznania spraw w postępowaniu nieważnościowym tj. w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej.

Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne z którego wynika, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 40 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

Podstawą prawną wywłaszczenia za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawa z 1958 r., ustawa wywłaszczniowa" w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania organ ocenia kwestionowane orzeczenie.

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe.

W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia, na podstawie wniosku nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. było Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska.

W związku z powyższym organ uznał, że przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, celem wywłaszczenia była budowa przedszkola oraz sali gimnastycznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia 24 marca 1972 r., nr [...]. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej "niezbędność", o której mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia.

W związku z faktem ujęcia celu wywłaszczenia w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] marca 1972 r. bezsporne jest, że organ wywłaszczeniowy uznał przedmiotową nieruchomość za niezbędną do osiągnięcia celu wywłaszczenia.

Z wniosku wywłaszczeniowego wynika także, że wnioskodawca wywłaszczenia posiadał zabezpieczone środki pieniężne na wypłatę odszkodowania.

W niepełnych aktach archiwalnych brak jest decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] marca 1972 r., nr [...]. Niemniej jednak zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak możliwości odnalezienia przez organ danego dokumentu nie świadczy o tym, że brak jest takiego dokumentu w obiegu prawnym, zwłaszcza gdy pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach danej sprawy wskazują na jego istnienie.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Stosownie do art. 6 ust. 4 ww. ustawy z 1958 r. obowiązek określony w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.

Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r. wynika, że rokowania o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnych rezultatów z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy nieruchomość oznaczona była jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Zgodnie z księgą wieczystą Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW [...] wykaz [...] stanowiła własność F.K. i jego żony M. z domu D. Organ wywłaszczeniowy, co wynika z treści wniosku wywłaszczeniowego, dysponował wiedzą, że F.K. zmarł podczas działań wojennych, a M. K. zmarła w dniu [...] stycznia 1968 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Ponadto, zgodnie z informacjami posiadanymi przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...], spadkobiercami po zmarłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości byli M. L. (wcześniej M.K.), J.T. z d. K. oraz mieszkający w [...] K. K. i W. K. Z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że M. L. i J. T. były wielokrotnie wzywane do przeprowadzenia postępowania spadkowego po F. i M. K., które to jednak nie zostało rozpoczęte do daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Z uwagi na śmierć właścicieli nieruchomości oraz brak ujawnienia w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości ich następców prawnych, a także wobec nieprzeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych właścicielach nieruchomości - organ mógł odstąpić od przeprowadzenia rokowań.

Z uwagi na powyższe, mając na uwadze nieuregulowany stan prawny nieruchomości, organ stwierdził, że wnioskodawca nie mógł przeprowadzić rokowań, a zatem został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela oraz wyniki rokowań. Ponadto do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] marca 1973 r., [...] spełniał określone prawem wymogi formalne.

Organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do zbadania spełnienia wymogów formalnych wniosku, zatem skoro wszczęte zostało postępowanie, to należało przyjąć, iż organ takiej oceny dokonał, uznając, że spełnione zostały ustawowe przesłanki dotyczące wniosku. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania, iż wniosek ten nie spełniał wymogów formalnych.

Zgodnie z treścią art. 16 ww. ustawy z 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Pismem z [...] czerwca 1973 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 6 sierpnia 1973 r. Zostało ono również doręczone Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] celem wywieszenia na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wymogi przewidziane w art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały spełnione.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Natomiast zgodnie z art. 22 odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją 6 sierpnia 1973 r.

Z protokołu rozprawy wynika, że w rozprawie oprócz przedstawicieli wnioskodawcy udział wzięli także M. L., synowa zmarłych F. i M. K. oraz Ł. W., właścicielka sąsiedniej przeznaczonej do wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

M. L. oświadczyła, że jest synową zmarłych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Oświadczyła również, że ma informację o zakończeniu postępowania spadkowego po F. K., jednakże nie posiada przy sobie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Według jej informacji postępowanie spadkowe po M. K. nie zostało przeprowadzone na dzień omawianej rozprawy. M. L. została również poinformowana o wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, obliczonego na podstawie operatu biegłego, oraz pouczona, że w przypadku przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po F. i M. K., wynikającym z tych postanowień spadkobiercom zostanie przyznane odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość, w przeciwnym razie zostanie ono złożone do depozytu sądowego do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego.

Ponadto, jak wynika z ww. protokołu, w rozprawie nie wziął udziału biegły.

Niewątpliwie należy uznać, że nieobecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej stanowi naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie musi to jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego, a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, organ uznał, że nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie biegły, mimo że nie brał udziału w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Nie można przyjąć, że nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Co prawda w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy nie zachowała się opinia szacunkowa mgr inż. K. K., jednakże prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym po upływie ponad 40 lat od wydania decyzji, trudno jest ocenić jedynie na podstawie braku w aktach archiwalnych stosownych dokumentów, iż takie dokumenty nie zostały sporządzone, a co za tym idzie, że organ nie ustalił odszkodowania na podstawie opinii biegłych. Tym samym brak opinii szacunkowej sam przez się nie dowodzi, że postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w nieprawidłowy sposób.

Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunt ustalone zostało na kwotę [...] zł przez biegłego na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej szacowana nieruchomość nie stanowiła jedynej nieruchomości należącej do właścicieli na terenie miasta [...], w związku z czym stawka za 1 m2 została ustalona jak za grunt rolny I klasy w strefie wielkomiejskiej w I okręgu gospodarczym, tj. [...] zł. W związku z powyższym wartość wywłaszczanego gruntu wynosiła [...] zł, stanowiąc wynik przemnożenia jego powierzchni przez stawkę za 1 m2 ([...]m2 x [...] zł = [...]zł). Taka też kwota została przyznana współwłaścicielom w kwestionowanej decyzji z dnia z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...].

Odszkodowanie za drzewa owocowe znajdujące się na wywłaszczanej nieruchomości ustalone zostało przez biegłego na kwotę [...] zł w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy zastosowaniu instrukcji wykonawczej do wyceny upraw sadowniczych.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Odszkodowanie zmniejsza się z każdym następnym rokiem o sumę amortyzacji plonować, która wynika z podzielenia kosztów założenia i pielęgnacji plantacji przez liczbę lat jej produkcyjności.

Wobec niezachowania się w aktach archiwalnych opinii szacunkowej dotyczącej gruntu oraz kultur wieloletnich nie można stwierdzić, że kwota przyznanego odszkodowania naruszała przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "[...]". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 26 ust. 2) kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została przekazana do depozytu sądowego do czasu przeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych właścicielach nieruchomości.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Kwestionowana decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Stronie przysługiwało od przedmiotowej decyzji odwołanie Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Odwołanie nie zostało wniesione przez strony przedmiotowego postępowania, co sugeruje, że nie kwestionowały one ani faktu wywłaszczenia, ani wysokości odszkodowania.

Ponadto, wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, kwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 1973 r., nie została skierowana do zmarłych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości F. oraz M. K. Z akt sprawy nie wynika, aby organ traktował F. oraz M. K. jako osoby żyjące, albowiem nie skierował do nich kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, co wynika bezpośrednio z treści jej rozdzielnika oraz znajdujących się w aktach zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji wywłaszczeniowej. Samo zaś wskazanie w osnowie decyzji właścicieli hipotecznych, tj. F. oraz M. K., stanowiło jedynie element opisujący, identyfikujący nieruchomość.

A zatem wskazanie w kwestionowanej decyzji, że wywłaszcza się osobę zapisaną w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - mimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej.

Jednocześnie, jak to zostało wskazane powyżej, art. 6 ust. 4 przewidywał procedurę wszczęcia postępowania, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie były znane.

Takie działanie organu wywłaszczeniowego należy oceniać mając na uwadze fakt, że kwestionowana decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności decyzji z 1973 r. stosować standardów i wymagań analogicznych do wymaganych obecnie.

Organ zwrócił uwagę na charakter orzeczenia wywłaszczeniowego, który nie nakładał na właścicieli nieruchomości żadnych osobistych obowiązków lub nie przyznawał im osobistych uprawnień. Przedmiotem orzeczeń była natomiast nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym czynny udział brała spadkobierczyni F. K. Zgodnie ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po F. K. i M. K. zostało wydane przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] marca 2008 r. (sygn. akt [...]). Wynika z niego, że spadek po F. K., zmarłym w dniu [...] listopada 1950 r., nabyli żona M. K. i syn J. K., z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku objętym w chwili jego śmierci wspólnością ustawową, który to udział z mocy ustawy dziedziczy J. K. w całości. Spadek po M. K., zmarłej w dniu [...] stycznia 1968 r., nabył z mocy ustawy Skarb Państwa.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt

[...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J.K., zmarłym w dniu [...] kwietnia 1958 r. wynika, że spadek nabyły z mocy ustawy żona M. K., zmarła w dniu [...] stycznia 1978 i córka J. L. Zatem w dniu wywłaszczenia właścicielkami przedmiotowej nieruchomości były M.K. oraz J. L., które jednak nie ujawniły swoich praw do przedmiotowej nieruchomości.

Jak wynika z ustalonych w toku postępowania nadzorczego okoliczności, postępowanie spadkowe po właścicielach przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone zostało ponad 30 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. W momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej objęta nią nieruchomość nie posiadała uregulowanego stanu prawnego, gdyż nieznani byli jej właściciele - spadkobiercy F. i M. K. M.L. (wcześniej M. K.), mimo wezwania przez organy wywłaszczeniowe do przedłożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. K., które to według swojego twierdzenia udokumentowanego w protokole rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej posiadała, nigdy go nie przedstawiła, co zgodnie z treścią protokołu rozprawy skutkować miało przekazaniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do depozytu sądowego na rzecz nieustalonych spadkobierców właścicieli ww. nieruchomości do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego, które jak wyżej wspomniano przeprowadzone zostało dopiero w 2008 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ocena skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, wywołuje rozbieżności interpretacyjne. Tym samym, okoliczność ta nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do określonego zagadnienia prawnego. Zaś nieważność decyzji jest skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności.

W ramach niniejszego postępowania nie stwierdzono również, aby kwestionowana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Mając na względzie powołaną już określoną w art. 16 kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów.

Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wywiodła J.L.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 29 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez m.in. ich błędną wykładnię lub błędne niezastosowanie.

Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972r. na okoliczność jego treści, w tym ustalenia, iż Pani J.T. (skarżąca) powiadomiła pismem z dnia [...] stycznia 1972r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o swoich uprawnieniach spadkowych po współwłaścicielach nieruchomości objętej następnie procedurą wywłaszczeniową, a mimo tego została pominięta w procedurze wywłaszczeniowej - nie skierowano do niej oferty nabycia nieruchomości, nie doręczono jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie doręczono jej zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowej z dnia 6 sierpnia 1973r. ani nie została jej doręczona decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 1973r., nr [...] wydana w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania.

Mając powyższe uchybienia na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Rozwoju do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do braku przeprowadzenia rokowań i nie powiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego spadkobierców nie żyjących wówczas właścicieli wywłaszczanej nieruchomości.

W pierwszym rzędzie Sąd odniesie się do kwestii skierowania decyzji do osoby zmarłej i związanych z tym zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze.

Istotnie co do zasady skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Niesporne jest, że właściciele przedmiotowej nieruchomości F. K. jego żona M. z d. D. zmarli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Jednakże wbrew wywodom skargi decyzja nie została skierowana do osób zmarłych ale do ich nieustalonych spadkobierców, co jasno wynika, z treści decyzji wywłaszczeniowej. Co prawda w pkt I decyzji mowa jest o wywłaszczeniu na rzecz F. K. i jego żony to jednak w pkt IV mowa jest o przyznaniu odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców zmarłych właścicieli a w pkt V o złożeniu odszkodowania do depozytu sądowego. Z rozdzielnika do decyzji wynika, że została ona wysłana do M. L., która jak się okazało w 2008 r. po stwierdzeniu praw do spadku prawowitą spadkobierczynią po F.K. Zresztą, co istotne, mimo że była stroną postępowania, nie odwołała się od orzeczenia wywłaszczeniowego co oznacza, że się z nim zgadzała.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że organ miał świadomość, że oboje małżonkowie nie żyją a decyzję skierował do nieustalonych sądownie ich spadkobierców. Ustalenie jednego ze spadkobierców nie było zresztą wystarczające do przeprowadzenia rokowań skoro nieruchomość stanowiła współwłasność. Skuteczne rokowania musiałby być przeprowadzone ze wszystkimi spadkobiercami ponieważ wyrażenie zgody na zbycie przez jednego z nich nie mogło wywołać skutku rzeczowego w postaci przeniesienia własności nieruchomości.

Zachowanie organu spełniało przesłanki z art. 16 pkt 6, 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej.

Czyni to niezasadnym zarzut skierowania decyzji do osób zmarłych. Poza tym decyzja nie wywołała negatywnych skutków prawnych w zakresie prawa spadkobierców do uzyskania odszkodowania. Mogli oni w każdym czasie wystąpić o wypłatę odszkodowania, które zostało złożone do depozytu sądowego a po przedłożenia stosowego postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku.

Jak wynika ze zgromadzonych przez organ fragmentarycznych dowodów z postępowania wywłaszczeniowego organ miał świadomość, że spadkobiercy wywłaszczanej nieruchomości nie żyją – o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia. Potwierdza to także złożone ze skargą pismo z [...] marca 1972 r. i wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z którego wynika, że rokowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku z powodu nieustalonego tytułu prawnego do wywłaszczanej nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie przed wszczęciem postępowania obowiązany był do wystąpienia do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i mógł zawrzeć z nim dobrowolną umowę zbycia nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy obowiązek ten nie obciążał ubiegającego się o wywłaszczenie gdy prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania w szczególności gdy osoba właściciela lub jego miejsce nie były znane organowi wywłaszczającemu. Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym samo naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności czy wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 8 stycznia 2020, I OSK 1274/18). Zdaniem Sądu w realiach tej sprawy przeprowadzenie rokowań nie było możliwe gdyż nie byli znani spadkobiercy przedmiotowej nieruchomości a jedyna zgłaszająca sią osoba zainteresowana (synowa) nie wykazał woli uregulowania tych spraw mimo prośby organu o dostarczenie stosownych dokumentów (postanowienia spadkowe). Dowodów tych nie wskazała także biorąca udział w postępowaniu M. L.

Nie bez znaczenia jest i to, że kwestie te zostały uregulowane dopiero w 2008 r. Okoliczność ta nie ma znaczenia decydującego ale wpływa na ocenę skutków płynących z tej decyzji. Trudno wymagać od organu aby oczekiwał na wystąpienie przez spadkobierców o stwierdzenie nabycia praw do spadku, które mogłoby nastąpić w bliżej nieokreślonym czasie. Organ nie ma samodzielnych możliwości ustalenia spadkobierców zmarłych gdyż dane na ich temat posiadają oni sami. Są to przeszkody trudne do przezwyciężenia o jakich mowa w art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. Trzeba pamiętać że wywłaszczenie następowało na cele społeczne, publiczne a zatem organy nie mają nieograniczonego czasu w poszukiwaniu spadkobierców. Dlatego ustawodawca w ustawie wywłaszczeniowej zezwolił na odstąpienie od trybu bezpośredniego udziału właścicieli w tego rodzaju postępowaniu określając warunki tego odstąpienia.

Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Organ wezwał znanego mu potencjalnie spadkobiercę oraz znaną mu osobę tj. J. T. do wskazania spadkobierców. J. T. pismem z [...] marca 1972 r. W aktach brak jest informacji na temat udzielonej odpowiedzi. Świadczy to o tym, że organ podjął niezbędne czynności w celu ustalenia spadkobierców i mimo tych czynności nie udało mu się uzyskać wystarczających informacji do przeprowadzenia postępowania a wcześniej rokowań ze wszystkimu uprawnionymi spadkobiercami zmarłych właścicieli.

Odnosząc się do przedłożonego wraz ze skargą pisma Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1972 r., zdaniem Sądu, nie stanowi ono dowodu na to, że organ prowadził postępowanie w stosunku do osób zmarłych ale wprost przeciwnie. Jasno z niego wynika, że organ wiedział o tym, że właściciele nieruchomości nie żyją i zwracał się do adresatki o wskazanie spadkobierców z ich adresami. Zaniechanie prośby w tym przedmiocie nie może obciążać organu.

Kolejny zarzut skargi dotyczy kwestii naruszenia art. 16 ust. 2, 17 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z nimi we wniosku inicjującym postępowanie należy wskazać osobę właściciela i zawiadomić go o wszczęciu postępowania a w przypadku gdy właściciel nie jest znany zawiadomienia dokonać za pomocą obwieszczenia. Ogłoszenie zastępuje zawiadomienie i jest dokonywane gdy nie można np. ustalić właściciela albo jego miejsca zamieszkania.

Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pismem z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu terminu rozprawy zarządzając wywieszenie go na tablicy ogłoszeń. Spełniona zatem została przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Oczywiście sąd w pełni podziela wywody skargi co do wagi i konieczności brania udziału w tego rodzaju postępowaniu właścicieli nieruchomości. Pozbawienie prawa własności powinno następować tylko w uzasadnionych wypadkach, za słusznym odszkodowaniem i co do zasady z udziałem wywłaszczanej osoby. Jednakże zdarzają się sytuacje, tak jak to miało miejsce w tym przypadku, że mimo starań organu, nie da się ustalić pełnego kręgu osób zainteresowanych i w takich właśnie wypadkach ówczesny ustawodawca ustanowił tryb ogłoszeń, zezwolił na zaniechanie rokowań i dał możliwość złożenia ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego. Tego rodzaju tryb powoduje, że w przypadku gdy spadkobiercy zostaną ustalenia mają oni prawo, po wykazaniu swego następstwa prawnego odebrania odszkodowania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących przeprowadzenia rokowań i udziału w sprawie wywłaszczeniowej następców prawnych zmarłych właścicieli. Ponieważ decyzja nie została skierowana do osób zmarłych nie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r. I SA/WA 1795/12 ponieważ po pierwsze organ wiedział, że właściciele nieruchomości nie żyją, po drugie decyzja nie została im "doręczona", po trzecie nie została także doręczona wszystkim następcom prawnym ponieważ nie zostali ustaleni. Poza tym w księdze wieczystej dla tej nieruchomości także nie zostali ujawnienie spadkobiercy, co oznacza, że organ tym bardziej nie miał możliwości ustalenia aktualnych współwłaścicieli. Szczątkowe informacje o potencjalnych spadkobiercach nie były na tyle precyzyjne aby pozwalały na ustalenie ich danych w tym adresów. Na jedyny znany adres J. T. organ skierował pismo z prośbą o wskazanie tych danych. Mimo to ich nie uzyskał a przynajmniej w aktach spawy takich dokumentów brak.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które to przesłanki - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., I OSK 1395/19, LEX nr 3036934 – "wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności". Sąd w pełni podziela tę wykładnię i odnosi ją do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Tylko bowiem w sytuacji gdy okoliczności uzasadniające przyjęcie rażącego naruszenia prawa zostałaby wykazane w sposób nie budzący wątpliwości możnaby uznać, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez dokonanie wywłaszczenia a w konsekwencji przyznanie odszkodowania (prowadzenie postępowania w stosunku do zmarłych, bez dokonywania stosownych ogłoszeń, przyznanie odszkodowania na innej niż właściwa podstawie prawnej). Poza tym należy mieć na uwadze skutki jakie wywołała badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Po pierwsze decyzja została wydana w stosunku do spadkobierców, choć nie ustalony, w trybie ogłoszeń, a suma odszkodowania została złożona do depozytu sądowego). Taka decyzja jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Co do nieobecności biegłych na rozprawie ugruntowany jest pogląd orzeczniczy, że tylko w sytuacji w której nieobecność biegłych na rozprawie miałaby wpływ na wysokość odszkodowania ich nieobecność mogłaby być traktowana jako stanowiące podstawę do spełniania przesłanki rażącego naruszenia prawa (wyroki NSA: z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, 23 września 2020 r., I OSK 494/20). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż biegły sporządził operat, który jednak się nie zachował. Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej tylko nie budzące wątpliwości wykazanie, że wysokość odszkodowania została wyliczona sprzecznie z przepisami prawa mogłoby skutkować uznaniem spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sam brak opinii po tylu latach od wydania opinii nie stanowi dowodu na rażące naruszenie w tym zakresie przepisów prawa. Poza tym, jak trafnie wskazuje organ, brak po tylu latach od wywłaszczenia pełnych akt administracyjnych należy oceniać na korzyść legalności decyzji administracyjnej a nie wyprowadzać z tego wniosku o wadliwości postępowania administracyjnego (jego nieważności).

Sąd w pełni akceptuje te wywody przyjmując je jako własne bez potrzeby ich powielania w treści uzasadnienia. (p. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r. I OSK 1826/12). W wyroku tym stwierdzono, że "nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sprawie takiej zależności brak (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., SA/Wa 1520/10, LEX nr 952481).

Sumując, zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy wywłaszczeniowej a następnie w sposób niewadliwy ocenił prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w aspekcie możliwości zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa nie znajdując podstaw do jego zastosowania. Sąd w pełni podziela wywody organu w tym zakresie nie widząc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ppsa.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganie, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U. 2020, poz. 1842 ze zm).