Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1270/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 818/10 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SALu 818/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej scalania gruntów.

Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy Ostrów Lubelski decyzją z dnia [...] października 1993 r. zatwierdził projekt scalenia wsi J. o ogólnym obszarze 924,90 ha gruntów. W dniu 8 kwietnia 1997 r. R. J., J. L., E. B., S. G., A. T., H. C., za którego wniosek podpisał użytkownik J. L., A. A., F. A. i P. S., za którego wniosek podpisał J. S., wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 1993 r.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 1999 r. Zarząd Miasta Ostrów Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działek nr [...] podnosząc, że w świetle poczynionych w sprawie ustaleń w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadając treścią rozstrzygnięcia rozstrzygnięciu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. L., H. C., P. B. i J. J. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w Lublinie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Lubartowski decyzją dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił decyzję z dnia [...] października 1993 r. w części dotyczącej działek [...] poprzez wykreślenie numerów tych działek oraz ich powierzchni i wprowadzenie w zamian działek nr [...] o pow. 0,4238 ha i [...] o pow. 0,7789 ha – własność J. J. KW – [...];[...] o pow. 0,4142 ha i [...] o pow. 0,07753 ha – własność J. L. KW – [...];[...] o pow. 0,4062 ha i [...] o pow. 0,7806 ha – własność małżonków D. i H. C.; [...] o pow. 1,1213 ha i [...] o pow. 2,2006 ha – własność P. B. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J.L., J. J., P. B. oraz J. L. i K. T. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji wydana została bez wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania oraz podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji. Ponadto organ I instancji nie rozważył, czy występują czy też nie negatywne przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Z tych powodów przed wydaniem rozstrzygnięcia organ I instancji powinien ustalić datę złożenia przez strony wniosku o wznowienie postępowania, a następnie mając na uwadze termin z art. 146 § 1 k.p.a. ustalić czy istnieje możliwość uchylenia decyzji scaleniowej w trybie wznowienia postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Lubartowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 138, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 i art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) stwierdził, że decyzja Burmistrza Ostrowa Lubelskiego z dnia [...] października 1993 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że w toku wznowionego postępowania ustalono, iż decyzja z dnia [...] października 1993 r. ogłoszona została w dniu [...] listopada 1993 r. przez odczytanie jej na zebraniu uczestników scalenia oraz wywieszenie w dniach od 27 października 1993 r. do dnia 25 listopada 1993 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w Ostrowie Lubelskim i Sołtysa wsi J. Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów powyższy sposób zapoznania strony postępowania scaleniowego z treścią decyzji jest zgodny z prawem. Artykuł 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W przedmiotowej sprawie termin, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 19 listopada 1998 r. zatem obecnie nie jest możliwe uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi J. gm. [...].

Odwołanie od decyzji Starosty Lubartowskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wnieśli J. L., J. J. i P. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania podniósł, że w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności unormowane w art. 146 § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 151 § 2 k.p.a. w decyzji powinno być wykazane, jakie naruszenie prawa miało miejsce w toku postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt scalenia oraz okoliczności z powodu, których organ nie uchyla decyzji. Uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazuje na upływ 5–letniego terminu od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji zatwierdzającej projekt scalenia jako przesłankę uniemożliwiającą uchylenie tej decyzji, jednak nie wskazuje na rodzaj naruszenia prawa. Nie wskazuje więc, dlaczego decyzję zatwierdzającą projekt scalenia organ I instancji uznał za wydaną z naruszeniem prawa. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest ustalenie stron tego postępowania, a w przypadku śmierci jednej z nich ustalenie jej spadkobierców i wezwanie ich do udziału w postępowaniu. Gdyby zaś wezwanie nie było możliwe, organ powinien zawiesić postępowanie do czasu ustania przyczyny zawieszenia postępowania.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. wniósł J. L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 818/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż organy administracji rozpoznające sprawę nie ustaliły rzetelnie wszystkich stron postępowania. Chodzi tu zwłaszcza o następców prawnych D. i H. C. Z akt administracyjnych wynika, że już wniosek o wznowienie postępowania został podpisany w imieniu H. C. przez użytkownika J. L. Jednak postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie kolejne decyzje były nadal wysyłane dla H. C. W decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. jako jej adresatów wskazano spadkobierców H. i D. C., jednak bez ich personalnej identyfikacji. Natomiast odwołanie z dnia 18 lutego 2010 r. jako spadkobiercy małżonków C. podpisali J. L. i K. T. Mimo uzyskania tych informacji organ I instancji nie podjął czynności mających na celu ustalenie następców prawnych, zaś decyzję swoją z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak wynika z jej rozdzielnika, przesłał ponownie H. C. Zawierająca tę decyzję przesyłka zwrócona została organowi I instancji z adnotacją "adresat zmarł". Ta okoliczność również nie skłoniła organu I instancji do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, kto w niniejszym postępowaniu jest uprawniony do występowania w sprawie. J. L. wyjaśnił, że D. C. zmarła w 1986 r., natomiast H. C. zmarł w 1997 r. Z wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w razie ustalenia, iż jedna ze stron zmarła, a postępowanie dotyczy praw zbywalnych i dziedzicznych, wynika dla organu administracji obowiązek poszukiwania i ustalenia następców prawnych, którym przysługiwałoby prawo wstąpienia do postępowania na prawach strony, gdyż wówczas to ich interesu prawnego dotyczyć będzie postępowanie. Dopiero po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania organ administracji publicznej może prowadzić dalsze czynności w sprawie.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie mimo nieustalenia następców prawnych małżonków C. naruszył nie tylko art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie następcom prawnym udziału w postępowaniu ale i art. 109 § 1 k.p.a., gdyż tym samym nie otrzymali oni wydanej w sprawie decyzji oraz art. 127 § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie otrzymali oni decyzji uchylonej zaskarżoną decyzją to i nie mogli wnieść od niej odwołania. Trafnie więc organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowania.

W ocenie Sądu trafnie Kolegium przyjęło, że o wadliwości decyzji organu I instancji świadczy również brak wskazania w uzasadnieniu uchylonej decyzji naruszenia prawa, którego dopuścił się Burmistrza Ostrowa Lubelskiego wydając decyzję zatwierdzającą projekt scalenia, a czego wymaga art. 151 § 2 k.p.a. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa łączy się zatem z obowiązkiem ustalenia naruszenie prawa. Jeżeli natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na rodzaj naruszenia prawa, błędna jest także sama decyzja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2011 r. wniósł J.L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję Kolegium mimo nie rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym, m.in. okazanego na rozprawie testamentu przez J. L. oraz pominięto kwestię przewlekłości postępowania administracyjnego, która jako zarzut odwołania od decyzji Starosty Lubartowskiego jak również skargi do WSA została podniesiona, mimo to nie znalazła swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

2) art. 7 i 77 oraz art. 78 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organy administracyjne oraz WSA w Lublinie do sprawy przewlekłości postępowania administracyjnego oraz skutków jakie powstały w sytuacji prawnej i materialnej J. L., a w szczególności upływu terminów do uchylenia decyzji scaleniowej Burmistrza Ostrowa Lubelskiego, gdyż wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożony został we właściwym terminie, jednak czynności organów w tej sprawie trwały przeszło 13 lat co w świetle art. 35 i art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwia uchylenie decyzji scaleniowej;

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w ten sposób, że mimo posiadanych dokumentów i informacji o trybie postępowania scaleniowego nie stwierdzono nieważności decyzji scaleniowej, którą de facto zniesiono współwłasność nieruchomości objętej scalaniem poprzez nadanie nowych numerów działek działkom znajdującym się we współwłasności na podstawie postępowania uwłaszczeniowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle naruszeń prawa jakie zostały ujawnione przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 8 października 2010 r. i oceny prawnej tej decyzji, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie może mieć wpływu na zaskarżone orzeczenie.

Należy przypomnieć, że w postępowaniu wznowieniowym, w którym wydano decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie ustalono prawidłowo stron postępowania, "brały w nim udział" osoby zmarłe, nie ustalono ich następców prawnych. Jest to wada postępowania, która może skutkować nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) i nieważnością całego tak prowadzonego postępowania. Kwestia przewlekłości postępowania trwającego od 13 lat, co się podnosi w skardze kasacyjnej jest oczywiście wysoce naganna, jednak w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie musi prawidłowo ustalić krąg stron postępowania administracyjnego i ich właściwą reprezentację. Niezasadny jest w tych okolicznościach zarzut, że Sąd nie odniósł się do kwestii przewlekłości postępowania, do tej sprawy będzie można powrócić jeżeli zostaną naprawione inne podstawowe błędy postępowania.

Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia "art. 145 § 1 pkt 2 ustawy" zamieszczony na s. 3 skargi kasacyjnej, gdzie autor tego pisma zgłasza pretensję do Sądu, który nie stwierdził "nieważności decyzji scaleniowej" bez bliższego określenia o jaką decyzję tu chodzi. Należy domyślać się, że chodzi tu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ostrów Lubelski z dnia [...] października 1993 r., która nie była w tym postępowaniu przedmiotem skargi, nie mógł więc Sąd pierwszej instancji stwierdzić jej nieważności, tym bardziej że decyzja SKO w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. była prawidłowo wydana w przeciwieństwie do decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z powyższych rozważań, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł spowodować wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Organy prowadzące postępowanie powinny w pierwszej kolejności rozważyć też czy "sposób wydzielenia ekwiwalentów ww. działek po scaleniu odbiega od faktycznego użytkowania na gruncie", jak to określono w postanowieniu z dnia [...] lutego 1999 r. o wznowieniu postępowania, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto należy sprawdzić, czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.