Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2919/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1593/10 w sprawie ze skargi L. W., O. M. W., M. T. K., E. J. B., B. G., K. Z. R., M. G. – K., J. T. R., M. S. R. – B., T. S. Z., A. Z. O., J. W. O., D. F. S., E. T. O. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę 2. zasądzić od skargi L. W., O. M. W., M. T. K., E. J. B., B. G., K. Z. R., M. G. – K., J. T. R., M. S. R. – B., T. S. Z., A. Z. O., J. W. O., D. F. S., E. T. O. solidarnie na rzecz E. S. i K. S. solidarnie kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1593/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I oddalił skargi E. B., B. G., K. R., M. G., J.R., M.R., T. Z., A. O., J. O., D. S., E. O.; w pkt II ze skargi L. W., O. W., M. K. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że część obiektu, tj. I i II piętro budynku, została przyjęta do użytkowania na mocy decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum nr [...] z dnia [...] września 2002 r., znak: [...]. W świetle inwentaryzacji budowlanej z lipca 2002 r., zrealizowany obiekt, to budynek podpiwniczony składający się z 3–4 kondygnacji nadziemnych: piwnicy, parteru. I i II piętra oraz poddasza o powierzchni całkowitej 2211,00 m² i powierzchni użytkowej 1822,70 m². Inwestor od 2002 r. prowadzi roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie ww. budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał ww. roboty budowlane i zobowiązał E. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tegoż postanowienia. W związku z wnioskiem E. S. organ I instancji w drodze pisma z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], wyraził zgodę na przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów określonych w ww. postanowieniu do dnia [...] kwietnia 2009 r. W dniu 3 kwietnia 2009 r. E. S. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy cztery egzemplarze projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej, umowę dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. z dnia 10 maja 1994 r. zawartą pomiędzy Dzielnicą-Gminą Warszawa [...] a E. S. i K. S. na okres od dnia 15 maja 1994 r. do dnia 14 maja 2009 r. wraz z wnioskiem z dnia 3 marca 2009 r. o przedłużenie terminu tej dzierżawy, a także decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] umarzającą postępowanie prowadzone na wniosek E. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-hotelowego restauracja "[...]" znajdującego się na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W. wraz z odwołaniem od tej decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nakazał E. S. rozbiórkę rozbudowanego, nadbudowanego przedmiotowego budynku. Następnie PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych wobec faktu zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego ww. decyzją nr [...].

W toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r., inwestorka przedłożyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] z uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 9 lipca 2009 r. E. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z ww. decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w odpowiedzi na powyższe podanie wystosował w dniu [...] grudnia 2009 r. pismo: [...], gdzie wskazał, że brak jest podstaw prawnych do zawieszenia przedmiotowego postępowania. W dniu 18 stycznia 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wpłynęło zażalenie E. S. na "postanowienie" odmawiające zawieszenia postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, nawiązując do powyższego zażalenia, w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], poinformował E. S., że pismo z dnia 21 grudnia 2009 r. nie posiada znamion postanowienia, ponieważ nie zawiera podstawy prawnej i jest jedynie informacją, wobec czego brak jest postaw prawnych do przekazania podania E. S. z dnia 18 stycznia 2010 r. do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] uchylił postanowienie – pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego.

W dniu [...] marca 2010 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał E. S. dokonanie całkowitej rozbiórki: 3 piętra o powierzchni użytkowej 603,23 m², powierzchni całkowitej 812,06 m², 4 piętra o powierzchni użytkowej 505,66 m², powierzchni całkowitej 742,43 m², 5 piętra o powierzchni użytkowej 344,72 m², powierzchni całkowitej 517,30 m², 6 piętra (poddasze) o powierzchni użytkowej 171,07 m², powierzchni całkowitej 245,86 m², rozbudowanego, nadbudowanego budynku usługowo-hotelowego – restauracja "[...]" położonego przy ul. [...] w W. – działka ew. nr [...] z obrębu [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, do stanu o powierzchni użytkowej 1822,70 m², powierzchni całkowitej 2211,00 m², określonego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie części budynku, tj. I i II piętra, wydaną z up. Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum i inwentaryzacja z lipca 2002 r., ze wskazaniem, że obowiązek nałożony niniejsza decyzją podlega wykonaniu kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. wniosła E. S.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z postanowieniem organu I instancji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wstrzymującym roboty budowlane oraz nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w nim dokumentów, E. S. złożyła w dniu 20 kwietnia 2009 r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] na cele budowlane. Organ II instancji podkreślił, że w dniu składania ww. oświadczenia inwestorka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem zarzuty organu I instancji odnośnie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogą być co najwyżej przedmiotem postępowania na drodze cywilnoprawnej. Organ, przywołał własną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, że nadal wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne. Inwestor dołożył wszelkich starań celem przedstawienia żądanych dokumentów, natomiast nieprzedłożenie ich wcześniej w komplecie, spowodowane zostało przez nieprawidłowe, jak ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działanie organu stopnia podstawowego w zakresie ustalenia warunków zabudowy – Prezydent m.st. Warszawy, decyzją nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji E. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy, przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, winien w pierwszej kolejności zawiesić postępowanie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, które jest w tej sprawie zagadnieniem wstępnym. Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy doręczył zaskarżoną decyzję jednemu pełnomocnikowi E. S. – adwokatowi M. W., pomijając jednak drugiego pełnomocnika, radcę prawnego Z. G.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2010 r. wnieśli L. W., O. W., M. K. – wieczyste użytkowniczki działki nr ew. [...] i dochodzące roszczeń do działki nr ew. [...] oraz E. B., B. G., K. R., M. G. J. R., M. R., T. Z., A. O., J. O., D. S. i E. O. – dochodzący roszczeń do działki nr ew. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1593/10, w pkt I na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie podano.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przymiot strony przysługuje tylko trzem skarżącym, spośród ogółu skarżących składających niniejszą skargę. Stronami niniejszego postępowania są niewątpliwie L. W., O. W., M. K., które mają prawo wieczystego użytkowania działki oznaczonej nr ew. [...] – ujawnione w księdze wieczystej o nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Mokotowa w Warszawie w X Wydziale Ksiąg Wieczystych. Działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką oznaczona nr ew. [...], na której zlokalizowana jest niniejsza inwestycja.

Zdaniem Sądu bezpodstawne są twierdzenia pełnomocnika uczestniczek postępowania, przedstawiane w ww. piśmie z dnia 12 października 2010 r., i na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r., zgodnie z którymi ww. działka nr ew. [...] nie graniczy z działką o nr ew. [...], a pomiędzy działkami znajduje się działka o nr ew. [...] stanowiąca własność m.st. Warszawy. W sprawozdaniu technicznym załączonym do pisma z dnia 12 października 2010 r., geodeta stwierdził, że istnieje granica między działkami oznaczonymi nr ew. [...] i [...]. Wskazał ponadto, że odległość budynku na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ew. [...] jest zmienna, przy czym minimalna odległość (północno-zachodni narożnik) wynosi 7 m. Geodeta nie potwierdził, wersji o rozdzieleniu działek o nr ew. [...] i [...] działką o nr ew. [...].

W ocenie Sądu, wieczyści użytkownicy działki o nr ew. [...] mają interes prawny w niniejszej sprawie. Mogą, jako strona postępowania, szukać ochrony swoich interesów związanych z nieruchomością, do której mają prawo, w związku z oczywistą samowolą budowlaną na działce sąsiedniej w szczególności, gdy zważyć na wysokość budynku na działce sąsiedniej, jego charakter i przeznaczenie – usługowo-hotelowo- gastronomiczne. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może mieć oparcie, także w materialnych przepisach prawa cywilnego, w szczególności w przepisach prawa rzeczowego, w tym odnoszących się do ochrony prawa własności (odpowiednio wieczystego użytkowania).

Sąd odmówił przymiotu strony pozostałym skarżącym, uznając tym samym, że skarga pochodząca od nich podlega oddaleniu, jako niepochodząca od strony postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje oddaleniem skargi, nie zaś jej odrzuceniem. Ta grupa, pozostałych skarżących, nie ma uregulowanego tytułu prawnego do nieruchomości, która sąsiaduje, bądź pozostaje w obszarze oddziaływania z działką zabudowaną przedmiotową samowolą. Powoływanie się tylko na roszczenia do nieruchomości – działki o nr ew. [...], a nie na określone prawo do niej, nie stanowi przesłanki do przyznania przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Dalej Sąd stwierdził, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w oparciu o dyspozycje przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Inwestorka działająca w warunkach samowoli budowlanej zobowiązana została, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r., do złożenia właściwych dokumentów. Miała obowiązek złożenia projektu budowlanego, decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji orzekając o nakazie rozbiórki stwierdził, że z dniem 14 maja 2009 r., inwestorka utraciła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wygasła powołana w jej oświadczeniu o ww. prawie umowa dzierżawy. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Biuro Gospodarki Nieruchomościami poinformował E. S., że brak jest podstaw do zawarcia z nią kolejnej umowy. Wezwana, przez organ pierwszej instancji do przedłożenia aktualnego, wobec zmiany okoliczności, oświadczenia w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestorka nie wykonała polecenia. Organ drugiej instancji nie miał podstaw do nieuwzględnienia tej okoliczności przy rozpoznaniu sprawy. Utrata ww. prawa, sytuowała, w określony sposób, inwestorkę w postępowaniu legalizacyjnym. Jak wynika z przepisu art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, niewykonanie nałożonych obowiązków, zobowiązuje organ do orzeczenia w przedmiocie rozbiórki, inwestor ubiegający się o legalizację samowoli musi też wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podkreślił, że organ odwoławczy, rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i ma obowiązek do ustalenia okoliczności istniejących w dacie orzekania. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W ocenie Sądu, nie mają znaczenia w procedurze prowadzonej w niniejszej sprawie, okoliczności związane z ubieganiem się przez inwestorkę o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestorka utraciła prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to kwestia ww. decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej.

Sąd odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji organu pierwszej instancji tylko jednemu z dwu ustanowionych w postępowaniu administracyjnym pełnomocników uczestniczki E. S. – adwokatowi M. W., z pominięciem r. pr. Z. G., podkreślił, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. W dacie doręczania decyzji przez organ pierwszej instancji przepis stanowił "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi". Obecnie ustawodawca nadał temu przepisowi bardziej precyzyjną treść "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika" – art. 40 § 2 zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. Na tle uregulowania ww. przepisu, przed jego nowelizacją, rozważano w judykaturze, czy organ administracji publicznej mógł poprzestać na doręczeniu decyzji tylko jednemu z pełnomocników, czy też powinien był ją doręczyć obu ustanowionym pełnomocnikom w spawie. W orzecznictwie prezentowany był pogląd, że w związku z kwestią liczby doręczeń wymaganych w razie wielości pełnomocników można zauważyć, że art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. stanowią o pełnomocniku (jednym pełnomocniku). Inne procedury prawne regulują dozwoloną liczbę pełnomocników i ustanawiają powinność doręczenia tylko jednemu z nich, co mogłoby uzasadniać sięgnięcie do analogii. Powoływano się na uregulowanie art. 141 § 3 k.p.c., zgodnie z którym w razie działania kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich. Wskazywano na ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż – stosownie do dyspozycji art. 76 § 2 tej ustawy – w razie reprezentacji jednej strony przez kilku pełnomocników, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.

W ocenie Sądu, wymóg doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, pełnomocnikowi nie powinien być rozumiany jako powinność dokonania doręczeń do więcej niż jednego pełnomocnika, przy czym uwagi te w żadnym zakresie nie odnoszą się do problemu dopuszczalności ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników. Dlatego też Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na sposób jej doręczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły E. S. i K. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez:

– art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że E. S. nie dopełniła wymogu polegającego na złożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w rzeczywistości w dniu 20 kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wymagane oświadczenie, a co za tym idzie należy uznać, iż pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek, co uzasadnia prowadzenie postępowania legalizacyjnego;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi I błędne przyjęcie, iż pełnomocnik skarżących prawidłowo wykonał zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2010 r. w przedmiocie złożenia odpisów skargi, podczas gdy w rzeczywistości pełnomocnik skarżących nie uzupełnił w wyznaczonym siedmiodniowym terminie braków formalnych skargi, gdyż nie przedłożył odpisu skargi na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Przełożony jeden z odpisów skargi, który został doręczony pełnomocnikowi uczestniczek E. S. i K. S. to odpis skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r., a nie odpis skargi na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2010 r., do którego pełnomocnik skarżących został wezwany;

– art. 75 w zw. z art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niedoręczenie E. S. i K. S. odpisu skargi na decyzję MWINB z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu [...] października 2010 r. Sąd I instancji doręczył pełnomocnikowi skarżących odpis skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r., a nie odpis skargi na ww. decyzję MWINB. Tego uchybienia Sąd I instancji nie usunął również w toku postępowania, czego efektem było pozbawienie skarżących możności obrony swych praw, ponieważ nigdy nie doręczono im właściwego odpisu skargi;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. poprzez niezgodne z okolicznościami sprawy stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania uzasadniające uchylenie decyzji organu II instancji. W szczególności Sąd I instancji blednie uznał, że wymóg doręczenia decyzji organu I instancji, pełnomocnikowi nie powinien być rozumiany jako powinność dokonania doręczeń do więcej niż jednego pełnomocnika, podczas gdy w dacie doręczenia decyzji organu I instancji przepis art. 40 § 2 k.p.a. nakładał na organ administracji obowiązek doręczenia decyzji wszystkim pełnomocnikom strony postępowania. Powyższy błędny pogląd Sądu I instancji prowadzi do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.;

– art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1496/10, w szczególności z pisemnego uzasadnienia wyroku zapadłego w przedmiotowej sprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. Sąd I instancji nie uzasadnił również dlaczego oddalił wniosek dowodowy w tym zakresie.

Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a za taką należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż pełnomocnik skarżących prawidłowo wykonał zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 sierpnia 2010 r., nakazujące wezwać pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych skargi w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, przez nadesłanie trzech odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem. Zdaniem pełnomocnika skarżących kasacyjnie, pełnomocnik wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykonał powyższego zarządzenia, bowiem nie przedłożył Sądowi właściwego odpisu skargi. Z akt WSA w Warszawie wynika, że w wykonaniu ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału pismem z dnia 31 sierpnia 2010 r. (k. 15, tom I) adw. R. N. został wezwany do nadesłania trzech egzemplarzy odpisów skargi, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pismo to zostało doręczone adresatowi 2 września 2010 r. (k. 16). Pismem z dnia 8 września 2010 r. nadanym w tym dniu w Urzędzie Pocztowym adw. R. Nowaczyk przedłożył trzy egzemplarze odpisów skargi (k. 19, 20).

Pismem z dnia 30 września 2010 r. zawiadamiającym o terminie rozprawy adw. M. W. przesłano odpis skargi (k. 27), przesyłkę dostarczono adwokatowi 6 października 2010 r. (k. 73).

Pismem z dnia 12 października 2010 r. adw. M. W. udzielił odpowiedzi na skargę, w której wnosił o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ponieważ pełnomocnik skarżących nie uzupełnił w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, gdyż nie przedłożył odpisu skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]). Przesłany pełnomocnikowi E. S. i K. S. odpis skargi nie dotyczy ww. decyzji lecz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak: [...]). W piśmie tym s. 4–5 adw. M. W. uzasadnił powyższy wniosek o odrzucenie skargi (k. 52–56) i załączył kserokopię doręczonego mu odpisu skargi (k. 57–62).

Pismem z dnia 19 października 2010 r. (k. 66) przesłano powyższą odpowiedź na skargę (pismo z 12 października 2010 r.) adw. R. N.

Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 21 grudnia 2010 r. (k. 85–86) adw. M. W. oświadcza na rozprawie, że nie zostało wykonane zarządzenie wzywające adw. R. N. do złożenia trzech egzemplarzy odpisów skargi, gdyż nie zostały przedłożone Sądowi właściwe odpisy skargi i co powinno być powodem odrzucenia skargi.

Na kolejnej rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r., na której zapadł zaskarżony wyrok, jak wynika z protokołu rozprawy (k. 147–148), pełnomocnik uczestniczek E. S. i K. S. – adw. M. W. wnosi o odrzucenie skargi z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 11) uznał wniosek o odrzucenie skargi za bezzasadny, gdyż "zarządzenie w przedmiocie złożenia odpisów skargi, zostało wykonane, odpisy zostały doręczone, ponadto profesjonalny pełnomocnik zapoznawał się z aktami i tym samym miał wiedzę, co do treści skargi złożonej do Sądu".

Z analizy akt sądowych przedstawionej powyżej, jednoznacznie wynika, że adw. M. W. pełnomocnik E. S. i K. S. uczestniczek postępowania nie otrzymał właściwego w tej sprawie odpisu skargi, chociaż wielokrotnie to sygnalizował Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Tym samym była podstawa do uznania, że adw. R. N. pełnomocnik skarżących nie uzupełnił braków formalnych skargi przez przedłożenie właściwych odpisów skargi w wyznaczonym terminie, co stanowiło podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Za takim rozstrzygnięciem przemawiają też przepisy art. 47 § 1 i art. 49 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 18 grudnia 2013 r., I OPS 13/13 pojął następującą uchwałę:

1. Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w związku z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd.

2. Złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi po upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., ale przed odrzuceniem skargi, oznacza, że skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań, nie ulega wątpliwości, że były podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę i nie uwzględnił w rozstrzygnięciu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wykonaniem zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez przedłożenie jej odpisów, jest przedłożenie odpisu skargi dotyczącej innej sprawy, niż wniesiona skarga, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie chodzi bowiem tu jedynie o formalne spełnienie obowiązku przedłożenia odpisu skargi, pełnomocnik strony skarżącej jest odpowiedzialny za treść odpisu skargi przedłożonego Sądowi, który powinien uwierzytelnić swym podopisem (art. 47 § 2 p.p.s.a.). Do Sądu należy też, przed wysłaniem do stron, sprawdzenie czy przedłożone odpisy skargi dotyczą tej sprawy, w której wniesiono skargę, czego nie uczyniono w tej sprawie. Poza tym, a może przede wszystkim Sąd, a w szczególności sędzia sprawozdawca powinien czytać korespondencję wpływającą do Sądu w danej sprawie i odpowiednio w porę reagować i podejmować stosowne decyzje proceduralne, umożliwiające prawidłowy przebieg postępowania. W tym przypadku pełnomocnik adw. M. W. trzykrotnie przed zamknięciem rozprawy sygnalizował, że nie doręczono mu właściwego odpisu skargi w związku z czym wnosił o jej odrzucenie. Sąd pozostawał głuchy na te oświadczenia, pomimo że znajduje to odzwierciedlenie w aktach sprawy (k. 52, 86, 148 akt WSA tom I).

Tymczasem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 p.p.s.a.). Analiza akt sądowych wskazuje na to, że powyższe przepisy w tej sprawie, nie były też należycie przestrzegane.

Nie do przyjęcia jest pogląd Sądu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 11), oparty zapewne na niedostatecznej znajomości akt sprawy, jakoby zarządzenie dotyczące przedłożenia i doręczenia odpisów skargi zostało prawidłowo wykonane. Nie można też zgodzić się z poglądem tam wyrażonym, iż ewentualny brak odpisu skargi może być zrekompensowany tym, że profesjonalny pełnomocnik zapoznał się z aktami i tym samym miał wiedzę, co do treści skargi złożonej do Sądu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy uznać za w pełni uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy, skarga powinna być odrzucona i nie powinno dojść do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i wydania zaskarżonego wyroku.

Powyższa okoliczność zwalnia Sąd od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż uznanie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest dostateczną przesłanką do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 189 p.p.s.a.

Organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, powinny rozważyć, czy stroną postępowania i adresatem decyzji powinna być jedynie E. S., skoro uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego była również K. S. Stanowisko organów wydających decyzje w tej sprawie powinno być uzasadnione z uwzględnieniem przepisów art. 28 k.p.a. i art. 52 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.