Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1082/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje na rzecz skarżącej J. S. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 694 (sześćset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] września 2006 r., wydaną w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148), na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., nałożono karę pieniężną na p. J. S. (stronę) za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. O. bez zezwolenia w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 28 m2. Jednocześnie ustalono karę za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 15.120,00 zł, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 28 m2, ustalonej opłaty w wysokości 0,60 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie i 90 dni zajęcia terenu.

W uzasadnieniu przypomniano, że strona zajmowała pas drogowy ul. O. pod kiosk handlowy na podstawie decyzji ZDM z dnia [...] listopada 2004 r., której termin ważności ustalony został do dnia [...] maja 2005 r. Obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ciąży na stronie. Zgodnie z pkt 1 ppkt 11 załącznika nr 2 do przywołanej decyzji wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze funkcjonowanie kiosku handlowego należy złożyć z trzymiesięcznym wyprzedzeniem. W dniu [...] sierpnia 2005 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie w/w fragmentu pasa drogowego i od tego dnia została wydana decyzja zezwalająca na dalsze zajęcie terenu. Jednocześnie przygotowano pismo z dnia [...] września 2005 r., w którym poinformowano stronę, że za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zostaną naliczone kary. Poinformowano również stronę, iż przed wydaniem decyzji nakładającej kary może zapoznać się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie i wypowiedzieć się co do nich. Strona w dniu [...] października 2005 r. złożyła do ZDM wyjaśnienia, w których jako przyczynę nieterminowego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie terenu podała przedłużający się czas oczekiwania na opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta. Powyższa opinia nie była jednak wymagana przez ZDM, a oczekiwanie na nią nie zwalniało strony z terminowego złożenia wniosku. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi zobowiązany jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Ustalona w decyzji kara za zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy wyliczona została zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy oraz uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przy czym wysokość dziennej stawki opłaty za zajęcie 1 m powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, w przypadku o którym mowa, w § 1 pkt 3 uchwały Rady [...] z dnia 17 marca 2005 r. określa załącznik nr 3 do tej uchwały i wynosi na drodze powiatowej 0,60 zł. Mając na uwadze, że właścicielka obiektu zajmowała pas drogowy przez 90 dni, a powierzchnia kiosku handlowego wynosiła 28 m2 opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary ustalona została w wysokości 1.512,00 zł jako iloczyn dni zajęcia, powierzchni kiosku handlowego i dziennej opłaty w wysokości 0,60 zł/m2 powierzchni kiosku handlowego. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 15.120,00 zł jako dziesięciokrotność opłaty wyliczonej powyżej. Termin podany w decyzji wynika z dnia początkowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia ([...] maja 2005 r.) do dnia złożenia wniosku przez właściciela obiektu na dalsze zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy ([...] sierpnia 2005 r.). Fakt istnienia kiosku handlowego w terenie oraz wielkość powierzchni zajętej pod kiosk handlowy nie był kwestionowany przez właścicielkę obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona wnosząc o anulowanie decyzji.

Strona odwołująca się podniosła, że w swoim wniosku nie określiła okresu, na jaki miało być wydane zezwolenie. ZDM nie wezwał strony do usunięcia tego braku. Strona była przekonana, że zezwolenia na okres po dniu [...] maja 2005 r. będą rozpatrywane w późniejszym terminie.

W ocenie strony pismem z dnia [...] marca 2005 r. Biuro Naczelnego Architekta Miasta dopuściło dalsze funkcjonowanie jej pawilonu; odpis tego pisma otrzymał także ZDM. Strona była przekonana, że na podstawie tej opinii ZDM wyda zezwolenie na lokalizację pawilonu w pasie drogowym w dalszym okresie.

Strona zaniepokojona nieotrzymaniem tej zgody powtórnie złożyła wniosek w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zgodę taką otrzymała, ale za okres [...] maja – [...] sierpnia 2005 r. otrzymała również decyzję nakładającą na nią karę za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Według strony uzyskanie pozytywnej opinii Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta oraz potwierdzenie przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego zgłoszenia użytkowania przedmiotowego obiektu świadczy, że zajęcie pasa drogowego nie było samowolne.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy SKO w W. stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) "Za zajęcie pasa drogowego (...) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6". Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż wymierzenie kary pieniężnej nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przepis wyraźnie stanowi, iż sam fakt zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu obliguje organ do wymierzenia kary. Nie ma również znaczenia, z jakiego powodu (np. zamiar kontynuowania zajmowania pasa drogowego) miało miejsce zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (decyzji zezwalającej).

W związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami wskazano, iż wystąpienie pismem z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie wydania opinii urbanistycznej nie może być uznane jako złożenie wniosku o wydanie zezwolenia. Po pierwsze, jak wynika z załączonych dokumentów, opinia ta nie była wymagana prze ZDM, po drugie, pouczenie o sposobie przedłużenia decyzji zawierała poprzednia decyzja zezwalająca z dnia [...] listopada 2004 r. Niezrozumiałym jest również zawarty w odwołaniu wniosek o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] października 2004 r. W przedmiotowej sprawie jest on bezzasadny, gdyż dotyczy ona nałożenia kary pieniężnej, a nie wydania zgody, a poza tym - jeśli takowy wniosek został w ogóle złożony - to wskazać należy, iż organ I instancji wydał ww. decyzję zezwalającą z dnia [...] listopada 2004 r. na wniosek z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzja ta określała okres zezwolenia od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. Do przedłużenia okresu zezwolenia określonego w tej decyzji wymagany był kolejny wniosek, który został złożony w dniu [...] sierpnia 2005 r.

W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, iż od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. miało miejsce zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia, zachodzi podstawa do wymierzenia kary na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, aczkolwiek z uwagi na fakt, iż skarżąca posiadała zezwolenie do dnia [...] maja 2005 r. prawidłowe jest zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu).

Kolegium nie znalazło również podstaw do zakwestionowania wysokości nałożonej kary pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego przedmiotowego kiosku (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Liczba dni za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w przedmiotowej sprawie wynosi 90, liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy przedmiotowego kiosku wynosi 28 m2, a stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (drogi powiatowej) - zgodnie z załącznikiem nr 3 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 17 marca 2005 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 77, poz.2036) - wynosi 0,60 zł. Wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego wynosiłaby 1512,00 zł. Użyty w tym przypadku tryb warunkowy oznacza, iż wyliczenie tej wysokość służy do wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Jak wyżej wskazano - zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu wyliczana jest w wysokości 10-krotności wyżej wyliczonej opłaty. W przedmiotowej sprawie wysokość tej kary wynosi zatem 15.120,00zł.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) polegające na wymierzeniu stronie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w sytuacji gdy zajmowany przez nią teren nie nosi cech pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania polegające na uchybieniu art. 7 k.p.a., polegające na obciążeniu strony karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, pomimo nie rozpatrzenia w całości wniosku skarżącej z dnia [...] października 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

W uzasadnieniu podniesiono, że mąż skarżącej rozpoczął w [...] r. prowadzenie działalności gospodarczej w pawilonie usytuowanym przy ul. O. w W. Początkowo podstawą prawną użytkowania terenu były kolejne umowy dzierżawy zawierane z G. Sytuacja powyższa miała miejsce aż do grudnia 1997 r., kiedy to mąż skarżącej został poinformowany, iż zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów przedmiotowy teren znalazł się we władaniu ZDM i jest on organem właściwym do zawarcia kolejnej umowy dzierżawy. W tym miejscu podkreślono, iż sam fakt przejęcia przedmiotowego gruntu we władanie przez ZDM nie był jednoznaczny z nadaniem mu cech pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Mąż strony, a następnie sama strona, mając na względzie kontynuowanie działalności gospodarczej, wobec żądania ZDM, występowali o kolejne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczali stosowne opłaty. Okoliczność ta w relacjach administracyjno-prawnych nie może jednak stanowić źródła ukształtowania danego obszaru jako pasa drogowego w wyniku stosownego "uznania" tego faktu przez strony postępowania administracyjnego. Tym samym ocena, czy dany obszar ma cechy pasa drogowego może być dokonywana jedynie w oparciu o definicję określoną w art. 4 pkt 1 ustawy — o drogach publicznych. Zgodnie z tą definicją pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sporny grunt wskazanych wyżej cech nie posiada i nie odgrywa żadnego znaczenia z punktu widzenia budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W szczególności należy wskazać, że pawilon usytuowany na gruncie zajmowanym przez skarżącą znajduje się w jednej linii z innymi pawilonami handlowo — usługowymi umiejscowionymi wzdłuż ul. O. Pawilony te nie są jednak uznane za obiekty usytuowane w pasie drogowym i tym samym osoby je użytkujące nie są zobligowane do uzyskiwania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tym samym, wybiórcze stosowanie przepisów ustawy — o drogach publicznych w zakresie, w jakim odnoszą się one do zajęcia pasa drogowego, może być jedynie postrzegane jako oczywiste naruszenie równości wobec prawa.

Niezależnie od ww. zarzutu podniesiono, iż zaskarżona decyzja obarczona jest uchybieniami natury proceduralnej. W dniu [...] października 2004 r. strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego ul. O. Skarżąca nie sprecyzowała w swym wniosku okresu, na jaki chce uzyskać ww. zezwolenie. Pomimo tego braku, organ administracji nie podjął jakichkolwiek działań zmierzających do sprecyzowania zakresu wniosku i dokonał jego samodzielnej interpretacji ograniczając jego zakres do okresu od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. Jednocześnie organ administracji odstąpił od uzasadnienia powyższej decyzji, w oparciu o treść art. 107 § 4 k.p.a., pomimo, iż nie sposób ustalić czy uwzględnił w całości złożony przez stronę wniosek. Tym samym decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego nie odnosi się merytorycznie do całości wniosku strony z dnia [...] października 2004 r. Jednocześnie po upływie narzuconego przez siebie okresu użytkowania przedmiotowego gruntu, organ administracji obciążył skarżącą karą za zajęcia pasa drogowego, nie czyniąc niezbędnych ustaleń w zakresie okoliczności czy strona skarżąca wnioskowała o zezwolenia na zajęcia pasa drogowego również na okres między [...] maja 2005 r. a [...] sierpnia 2005 r. Taka właśnie ingerencja organu w zakres uprawnień stron jest absolutnie niedopuszczalna i pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W zakresie rozpoznania przedmiotowej sprawy, organ administracji I instancji wymogom tym nie sprostał, a organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego utrzymując ją w mocy. Pozostaje poza sporem, iż wniosek strony z dnia [...] października 2004 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Tym samym organy administracji, w wypadku gdy nie podjęły działań w celu jego weryfikacji, winny przyjąć taką jego wykładnię, która byłaby najkorzystniejsza dla strony postępowania. Konieczność taka wynika wprost z naczelnej zasady postępowania administracyjnego in dubio pro anteriori, nakazującej tłumaczyć wszelkie wątpliwości na korzyść strony postępowania. ZDM decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. zezwalając na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. nie rozparzył w całości wniosku skarżącej z dnia [...] października 2004 r. i tym samym jako bezzasadne należy uznać obarczanie strony karą administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Jednocześnie strona wniosła na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) o wstrzymanie wykonania w całości decyzji SKO w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Natychmiastowe wykonanie ww. decyzji będzie wiązało się z koniecznością uiszczenia wysokiej kwoty 15.120,00 zł, która to kwota jest niewspółmiernie wysoka do możliwości majątkowych skarżącej i prowadzić będzie faktycznie do konieczności zlikwidowania prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Tym samym zachodzi niebezpieczeństwo, iż natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji wyrządzi znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki, niezależne od końcowego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazano więc jeszcze raz, iż z brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 pkt i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika w sposób jednoznaczny, iż wymierzenie kary pieniężnej nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przepis wyraźnie stanowi, iż sam fakt zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu obliguje organ do wymierzenia kary. Nie ma również znaczenia, z jakiego powodu (np. zamiar kontynuowania zajmowania pasa drogowego) miało miejsce zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (decyzji zezwalającej). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. miało miejsce zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego bez zezwolenia. Prawidłowo została wyliczona również wysokość kary.

W związku z podniesionym także w skardze zarzutem nierozpatrzenia w całości wniosku skarżącej z dnia [...] października 2004 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podkreślono, iż zarzut ten jest w rozpatrywanej sprawie bezzasadny. Kolegium władne było bowiem rozpoznać jedynie sprawę nałożenia kary pieniężnej, a nie wydania zezwolenia. Poza tym, jeśli takowy wniosek zostanie w ogóle złożony – wskazać należy, iż organ I instancji wydał decyzję zezwalającą z dnia [...] listopada 2004 r. na wniosek z dnia [...] listopada 2004 r. Decyzja ta określała okres zezwolenia od dnia [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. Do przedłużenia okresu zezwolenia określonego w tej decyzji wymagany był kolejny wniosek, który został złożony dopiero w dniu [...] sierpnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej wskazane.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2006 r., na podstawie której nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 15.120,00 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi powiatowej ul. O. bez zezwolenia w okresie od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] sierpnia 2005 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 28 m2.

Podstawowe zarzuty w sprawie strona podniosła dopiero w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie stanowi to jednak przeszkody do ich rozpatrzenia, gdyż co najmniej część z nich organy orzekające w sprawie powinny rozpatrzyć wcześniej, w toku postępowania oraz postępowania odwoławczego.

Co do zasady trafny jest zarzut pełnomocnika strony, iż przejęcie przedmiotowego terenu przez ZDM w W. nie oznaczało automatycznie włączenia tego terenu w granice pasa drogowego ulicy O. w W. Z załączonych do akt sprawy czterech wyrysów przedmiotowego terenu, na którym usytuowany jest kiosk handlowy skarżącej, wynika jednoznacznie, iż jest to teren na skrzyżowaniu ulicy B., stanowiącej w istocie ciąg pieszy z dużą ilością zieleni, z ulicą O., do jezdni której prowadzi zejście po schodach ulicznych. Jednakże w miejscu tegoż skrzyżowania linie rozgraniczające ulicy O. zostały poszerzone, obejmując plac, na którym został zlokalizowany kiosk (pawilon) skarżącej. Nie można więc twierdzić, że teren ten może być uznany za np. teren układu komunikacyjnego, gdyż z załączonych do akt sprawy wyrysach, wskazujących przebieg linii rozgraniczających ulicy O. w W. jednoznacznie wynika, że teren ten mieści się w granicach pasa drogowego tej ulicy. Zarzut naruszenia w rozpatrywanej sprawie art. 4 pkt 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych jest zatem niesłuszny. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż z zawartej w tym przepisie definicji pasa drogowego nie można wyciągać wniosku, iż z racji zlokalizowania w nim obiektu "pozakomunikacyjnego" traci on taki charakter, tzn. nie może być uznany za pas drogowy. Lokalizowanie obiektów "pozakomunikacyjnych" w granicach pasa drogowego odbywa się bowiem na podstawie innych przepisów ustawy o drogach publicznych (w szczególności art. 39 ust. 1 i 3 ustawy oraz art. 40) i ma charakter szczególnie uzasadnionego wyjątku, dopuszczanego w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Dopuszczenie lokalizacji takich obiektów jak np. kiosk handlowy skarżącej nie świadczy więc o utracie przez teren tej lokalizacji charakteru pasa drogowego.

Inna sprawa, że powołane wyżej wyrysy są hermetyczne i trudno czytelne dla osób nie mających odpowiedniego przygotowania zawodowego. Uzasadnione jest zatem oczekiwanie, by informacje zawarte na tych wyrysach zostały krótko przedstawione w treści uzasadnienia decyzji. Sąd nie widzi przeszkód, by w sprawach masowych, związanych m.in. z zajęciem pasów drogowych na cele "pozakomunikacyjne", ZDM w W. posługiwał się wzorcami decyzji, które z całą pewnością przyspieszają załatwianie spraw. Pożądana byłaby jednak większa indywidualizacja tych decyzji wzorcowych – ich poszerzenie choćby o przedstawienie motywów faktycznych dokonywanych rozstrzygnięć.

Za nietrafny – co do zasady - Sąd uznał również zarzut samodzielnego rozstrzygnięcia przez ZDM w W. okresu zajęcia pasa drogowego pod przedmiotowy kiosk (pawilon) skarżącej, na który wydano zezwolenie dnia [...] listopada 2004 r. Strona rzeczywiście nie określiła tego okresu we wniosku, a organ sam uznał, że zezwolenie powinno dotyczyć okresu od [...] grudnia 2004 r. do dnia [...] maja 2005 r. W ocenie ZDM było to działanie słuszne, gdyż przyjęty przez organ okres wynikał wprost z opinii komunikacyjnej nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W jakiejś mierze było to działanie uzasadnione treścią § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), wymagającego określenia w zezwoleniu okresu zajęcia pasa drogowego.

Należy jednak zwrócić uwagę, iż wspomniana opinia komunikacyjna ma ewidentnie charakter dokumentu "wewnętrznego" i w uzasadnieniu przyjmowanego okresu, na który opiewa zezwolenie, należy powoływać się nie tyle na numer odpowiedniej opinii, a na zawartą w niej argumentację, uznając ją za argumentację własną organu orzekającego w sprawie.

Dostrzegając powyższą wadę decyzji udzielającej zezwolenia z dnia [...] listopada 2004 r. należy zwrócić uwagę, że przedmiotem zaskarżenia nie była ta decyzja, lecz decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (...) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Decyzje te stanowią odrębne "byty prawne", od których przysługiwały odrębne procedury odwoławcze. Mimo więc istnienia między nimi związku faktycznego brak podstaw prawnych do podnoszenia w zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej argumentów związanych z niewłaściwym trybem ustalenia okresu, na który zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Sąd uznał jednak, że strona – mimo braku znajomości prawa – działała racjonalnie, zgodnie ze swoim interesem faktycznym, który polegał na utrzymaniu lokalizacji w pasie drogowym ul. O. przedmiotowego kiosku (pawilonu) usługowego, stanowiącego jej źródło utrzymania. W związku z tym należało zwrócić uwagę (co również podkreśliła strona), iż w dniu [...] lutego 2005 r., a więc w wymaganym terminie, strona złożyła w Urzędzie Dzielnicy W. M. wniosek o wydanie opinii architektonicznej dotyczącej przedłużenia lokalizacji przedmiotowego pawilonu przy ul. O. Wniosek ten został przesłany do Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Naczelnego Architekta Miasta z jednoznacznym określeniem jego przedmiotu ("dotyczy: przedłużenia funkcjonowania pawilonu przy ul O."). Pozytywna opinia powyższej jednostki w tej sprawie została następnie przy piśmie z dnia [...] marca skierowana również do ZDM w W. Organ ten uznał jednak, że opinia urbanistyczna w sprawie możliwości przedłużenia lokalizacji przedmiotowego pawilonu w pasie drogowym ul. O. jest zbędna, a równocześnie nie potraktował jej jako wniosku o przedłużenie terminu zajęcia.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia obu organów orzekającej w sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. odnoszących się do właściwości organów, a w szczególności art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. W pierwszym przypadku organy architektoniczno-urbanistyczne, dostrzegając brak podstaw prawnych do sporządzenia tego rodzaju opinii, powinny odmówić jej wykonania i przekazać wniosek strony do organu właściwego, tzn. ZDM w W., w drugim zaś – ZDM w W. otrzymawszy kopię opinii urbanistycznej w rozpatrywanej sprawie powinien w sposób jednoznaczny potraktować ją – zwłaszcza wobec stwierdzonego braku potrzeby jej sporządzania – jako wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego ul. O. przez przedmiotowy kiosk (pawilon) usługowy strony. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Rozpatrywana sprawa niewątpliwie należała do właściwości ZDM w W., który w przedstawionej sytuacji powinien wydać decyzję o przedłużeniu terminu zajęcia pasa drogowego, nie zaś decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.