Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 413/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu na Uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie nr XI/85/2003 z dnia 28 sierpnia 2003 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Tczewa w rejonie ul. Głowackiego, pomiędzy drogą Nr 1 na południe od Osiedla Górki I i II a południową granicą miasta w Tczewie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Tczewie na rzecz Powiatu kwotę 540 (pięćset czterdzieści ) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiat T. wniósł w dniu 30 kwietnia 2008 r. skargę na uchwałę Rady Miejskiej Nr [...] dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. w rejonie ulicy Głowackiego, pomiędzy drogą nr 1 na południe od osiedla Górki I i II, a południową granicą Miasta w części dotyczącej § 6 ust. 11 pkt 4 i 5, § 43 ust. 6 pkt 1 i § 52 ust. 6 pkt 1.

W § 6 ust. 11 pkt 4 zaskarżonej uchwały, stanowi, iż ulica Głowackiego przebiegająca przez obszar opracowania i oznaczona na rysunku planu jako KD.01.Z oraz KD.11.D jest drogą powiatową nr 025, zaś w pkt 5 stwierdzono, iż ulica oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025. W § 43 ust. 6 pkt 1 wskazano, że ulica relacji Tczew - Śliwiny, oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025, zaś § 52 ust. 6 pkt 1 stwierdza, iż ulica Głowackiego, oznaczona na rysunku planu jako KD.11.D, jest fragmentem drogi powiatowej nr 025.

W uzasadnieniu skargi oraz na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. wskazano, że cytowane zapisy powołanej uchwały, dotyczące odcinków drogi powiatowej, oznaczonych symbolami KD.11.D i KD.02.Z naruszają interes prawny Powiatu Tczewskiego z uwagi na skutki prawne wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.), nakładającej na powiat obowiązki w zakresie budowy, utrzymania, ochrony i modernizacji dróg powiatowych oraz skutki wynikające z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przewidujące przejście z mocy prawa na powiat, w przypadku decyzji o podziale nieruchomości, własności nieruchomości przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi powiatowe. Okoliczność tę potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006r. sygn. akt 11 SA/Gd 129/05, wydany w sprawie podziału nieruchomości położonej w T. przy ul Głowackiego nr ew. [...] KW Nr [...], wobec której to nieruchomości zastosowano skutki kwestionowanych w niniejszym wezwaniu zapisów uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Skarżący wskazał nadto, iż zapisy dotyczące odcinków drogi powiatowej, oznaczonych symbolami KD.11.D i KD.02.Z, pozostają we wzajemnej sprzeczności, bowiem oba odrębne i rozwidlające się odcinki drogowe mają pełnić funkcję drogi powiatowej.

Skarżący wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skierował do Rady Miejskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i do dnia złożenia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą naruszenia prawa. Rada Miejska wskazała, że zagadnienie zmiany przebiegu drogi powiatowej w pobliżu projektowanego skrzyżowania z drogą krajową nr 1 było przedmiotem wcześniejszych prac planistycznych dotyczących obszaru całego miasta w miejscowym planie ogólnym miasta T. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 1 grudnia 1994 r. ( Dz.Urz. Woj. Gdańskiego nr 32/94 poz. 169 z dnia 2 grudnia 1994 r.). Kilka lat później zagadnienie to było analizowane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2001 roku. W części dotyczącej obszaru objętego zmianą planu ogólnego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. zostało zmienione - uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 30.01.2003r. W rozdziale nr 5. "Kierunki rozwoju układu komunikacyjnego" zawarte są zapisy dotyczące przede wszystkim zasad powiązania ulicy Głowackiego z drogą krajową nr 1, lokalizacji skrzyżowań. Zmiana studium była wykonana zgodnie z procedurą określoną w art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), czyIi między innymi została przedłożona do zaopiniowania właściwym zarządcom dróg, w tym przypadku krajowych oraz powiatowych. Zarząd Dróg Powiatowych nie zgłosił żadnych uwag do przedłożonego do zaopiniowania projektu studium, a lokalizacja skrzyżowania z drogą krajową nr 1 została zaakceptowana przez właściwy zarząd dróg krajowych. W konsekwencji sporządzony nieco później projekt planu kwestię powiązania drogi powiatowej nr 025 z drogą krajową nr 1 traktował już wyłącznie w kategoriach informacji, a nie ustaleń planu. Zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy Głowackiego została opracowana zgodnie z procedurą określoną w art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt planu został przedłożony do uzgodnienia właściwemu zarządowi dróg powiatowych. Także w tym przypadku Zarząd Dróg Powiatowych nie zgłosił żadnych uwag do przedłożonego projektu. Rada Miasta wskazała, iż zapisy dotyczące odcinków drogi powiatowej, oznaczonych symbolami KD.11.D i KD.02.Z, nie pozostają we wzajemnej sprzeczności. Istniejący odcinek drogi powiatowej nr 025 oznaczony na rysunku planu jako KD.11.D będzie pełnił funkcję drogi powiatowej do czasu kiedy nastąpi przebudowa układu komunikacyjnego polegająca na zmianie lokalizacji skrzyżowania z drogą krajową nr 1. Podkreśliła ona, że poszerzenie tej drogi w liniach rozgraniczających do klasy technicznej Z - ulica zbiorcza (min. 20m) wiązałoby się z koniecznością przejęcia przez zarządcę dróg powiatowych części działek w większości już zabudowanych - w większości budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przylegających do drogi KD.11.D, na całym jej odcinku, po obu jej stronach. Tymczasem projektowany przez wiele lat przebieg nowej drogi łączącej ul. Głowackiego z drogą krajową nr 1 pozostał wolny od zabudowy w pasie o szerokości spełniającej ustawowe normy dla drogi klasy "Z" - ulica zbiorcza, działki sąsiadujące z wyznaczonym pasem drogowym są zagospodarowywane i zabudowywane przez ich użytkowników ze znajomością docelowych rozwiązań komunikacyjnych. Rada Miasta stwierdziła, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest miejscem właściwym do określania celowości przebiegów dróg o znaczeniu ponadlokalnym, a taką drogą niewątpliwie jest droga powiatowa i wskazała, iż z § 2 i w § 3 uchwały zawierających wyjaśnienia co do konstrukcji planu wynika, że przepis § 6 ust. 11 pkt 4, § 7 ust. 11, § 52 ust. 6 i § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 skarżonej uchwały dotyczy ustępów informacyjnych a nie ustaleń planu. Zgodnie z intencją tych zapisów, nie jest więc ustaleniem planu informacja, że jak np. w § 6 ust. 11 pkt 4 "Ulica Głowackiego przebiegająca przez obszar opracowania i oznaczona na rysunku planu jako KD. 01.Z oraz KD.11.D jest drogą powiatową nr 025." Jest to informacja o stanie faktycznym. Natomiast w § 6 ust. 11 pkt 5 zawarta jest informacja, że "Ulica oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025. ". Powyższe stwierdzenie jest również zamieszczone w ustępie, w którym zawarto informacje, a nie ustalenia planu. Rada Miasta wskazała, iż zgodnie z art. 2 i art. 6a ustawy o drogach publicznych funkcję drogi powiatowej pełni droga stanowiąca połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin pomiędzy sobą. Ulica Głowackiego została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, co zostało potwierdzone uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie nadania numeracji drogom powiatowym na terenie Województwa Pomorskiego. Na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 28 sierpnia 2003 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy Głowackiego, pomiędzy drogą nr 1 na południe od osiedla Górki I i II, a południową granicą miasta w T. funkcję drogi powiatowej docelowo będzie pełnić odcinek projektowanej drogi opisany w tym planie jako KD.02.Z, jako połączenia ul. Głowackiego z drogą krajową nr 1. Po przebudowie układu komunikacyjnego w tej części miasta funkcji drogi powiatowej nie będzie pełnić odcinek ul. Głowackiego opisany w tym planie jako KD.11.D. Konieczność nadania projektowanej drodze oznaczonej w planie jako KD.02.Z kategorii drogi powiatowej jest oczywista. Realizacja nowego skrzyżowania drogi krajowej nr 1 z drogą KD.02.Z wiąże się z zamknięciem skrzyżowania istniejącego z drogą oznaczoną jako KD.11.D. Tym samym oznacza to, że droga KD.11.D będzie docelowo pełnić funkcję drogi gminnej i taką też powinna uzyskać kategorię. Rada Miejska w T. podkreśliła również, iż ustawa o drogach publicznych określa dla każdej kategorii dróg tryb postępowania przy zmianie kategorii drogi oraz organ właściwy do przeprowadzenia procedur prawnych, a bez wątpienia, plan zagospodarowania przestrzennego nie jest właściwy do rozstrzygania w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Podstawę wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Rada Miejska w T. podjęła uchwałę Nr [...] dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. w rejonie ulicy Głowackiego, pomiędzy drogą nr 1 na południe od osiedla Górki I i II, a południową granicą miasta w T..

§ 6 ust. 11 pkt 4 cyt. uchwały, stanowi, iż ulica Głowackiego przebiegająca przez obszar opracowania i oznaczona na rysunku planu jako KD.01.Z oraz KD.11.D jest drogą powiatową nr 025, zaś w pkt 5 mowa jest o tym, że ulica oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025. § 43 ust. 6 pkt 1 wskazano, że ulica relacji T. – Ś., oznaczona na rysunku planu jako KD.02.Z jest projektowanym nowym odcinkiem ulicznym drogi powiatowej nr 025, zaś § 52 ust. 6 pkt 1 informuje, iż ulica Głowackiego, oznaczona na rysunku planu jako KD.11.D jest fragmentem drogi powiatowej nr 025. W § 2 ust. 3 uchwały znalazł się zapis, iż grupa oznaczona Nr 11 zawiera informacje o obiektach i terenach chronionych mocą innych aktów prawnych niż plan zagospodarowania przestrzennego oraz o innych aktach prawnych obowiązujących na danym terenie. Takie też sformułowanie zawarto w § 3 ust. 3 uchwały odnośnie grupy oznaczonej nr 6 w rozdziale 3.

W dniu 3 marca 2008 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do Rady Miejskiej zostało wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T.z dnia 28 sierpnia 2003 r w części obejmującej przepis § 6 ust. 11 pkt 4, § 7 ust. 11, § 52 ust. 6 oraz § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6. Wezwanie stanowi załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 26 lutego 2008 r. Rada Miejska nie udzieliła do dnia 17 kwietnia 2008 r. odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60) Skarżący spełnił zatem formalny wymóg wniesienia skargi jakim było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona z zachowaniem terminu

Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż przesłanką merytorycznego badania zgodności z prawem uchwały jest stwierdzenie naruszenia tą uchwałą interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wynikać musi z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą i własną indywidualną sytuacją prawną. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, gdy nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. (OTK ZU Nr 8/A/2003 poz. 84)

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy skarżący - Powiat T., jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką samorządu terytorialnego, jest bowiem odmienny od podmiotów korzystających, co do zasady, z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dla obrony swych praw. Zaznaczyć należy, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie różnicuje kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi i nie wyłącza z ich kręgu żadnych jednostek. Krąg osób uprawnionych do wniesienia skargi wyznacza zatem normatywny wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Powiat jest jednostką samorządową. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji podmiot samorządu tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym terenie, zorganizowany w terytorialny związek samorządowy. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny, zarówno powiatowy jak i gminny, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługująca mu w ramach ustaw istotną cześć zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Elementami definiującymi powiat są wspólnota samorządowa, która tworzą mieszkańcy powiatu oraz odpowiednie terytorium. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) powiat ma osobowość prawną. Jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat wydzielona jest z całości administracji państwowej, wydzielenie to wiąże się z uznaniem odrębności prawnej interesu lokalnego, przyznaniem swobody realizacji i ochrony tego interesu. Samodzielność ta realizowana jest w granicach wyznaczonych przez normy prawne. Jako osoba prawna w rozumieniu art. 33 kodeksu cywilnego, powiat, może być podmiotem praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym i posiadać swój własny interes majątkowy. W przypadku zatem zaistnienienia sytuacji, w której uchwała podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny osoby prawnej jaką jest jednostka samorządu terytorialnego, zdaniem sądu, co do zasady, należy dopuścić możliwość wniesienia przez nią skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy.

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swoją legitymację prawną z faktu, iż uchwalony plan stwarza podstawę zastosowania wobec skarżącego normy prawnej przewidzianej w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) czego konsekwencją jest przejście na rzecz skarżącego prawa własności nieruchomości oraz powstanie obowiązku zapłaty odszkodowania.

Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż

1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

3. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Definicję terminu drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 pkt 3 wśród dróg publicznych wyróżnia drogi powiatowe, a z normy art. 2a ust. 2 wynika, iż drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Art. 6a ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, iż do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą Zgodnie z dyspozycją art. 6a ust 2 zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów.

Z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż działka przeznaczona pod drogę publiczną – powiatową przechodzi z mocy prawa na własność powiatu, za odszkodowaniem. W doktrynie zwrócono uwagę na nieprecyzyjność powyższego uregulowania, z uwagi na brak w dacie podziału aktu prawnego o zaliczeniu danej drogi do dróg publicznych. Przepis ten należy zatem odczytywać w tym znaczeniu, iż chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z normą art. 98 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. Własność gruntu zajętego pod drogę, z dniem w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale prawomocne, przechodzi na powiat z mocy prawa. W decyzji tej organ nie orzeka o przejściu prawa własności, skutek ten następuje bowiem z mocy samego prawa. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje zatem w takim przypadku skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na powiat. W związku z treścią uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wydania przez Prezydenta Miasta Tczewa decyzji z dnia 23 czerwca 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w T. przy ul. Głowackiego nr ew. [...] KW Nr [...], obręb 13 karta mapy 2, stanowiącej własność M. G.. Z decyzji tej wynika przeznaczenie nowopowstałych działek pod drogę powiatową, z czym związany jest obowiązek zapłaty przez skarżącego odszkodowania. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 129/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy tę decyzję.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie, iż skarżący posiada interes we wniesieniu skargi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego stała się wraz z wydaną decyzją administracyjną podstawą przejścia prawa własności. Przepisy planu stały się zatem podstawą ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego. Ich wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego jest niewątpliwy, w przypadku nieistnienia zapisów planu o treści zawartej w § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 doszłoby bowiem do przejścia prawa własności i zaistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania.

Rada Miejska w T. zarzuciła, iż, skarżący był podmiotem uzgadniającym treść uchwały w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie przebiegu dróg powiatowych, w związku z czym nie przysługuje mu prawo wniesienia skargi na treść uzgodnionej przez niego uchwały. Zarzut ten nie jest uzasadniony. Art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) stanowiącej podstawę uchwalenia planu, przewidywał, iż w toku procedury planistycznej, wójt burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu. Z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g tej ustawy wynika natomiast obowiązek dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W toku procedury planistycznej zgodnie z tym unormowaniem, zarządu powiatu został jedynie powiadomiony o przystąpieniu do sporządzania planu, natomiast projekt planu przesłano do uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Powiatowemu Zarządowi Dróg. Organ ten nie przedstawił z zakreślonym terminie uzgodnień, co zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy było równoznaczne z uzgodnieniem projektu planu. Uzgodnienie to dotyczyło jednak wyłącznie okoliczności wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit g i nie obejmowało uzgodnienia przebiegu dróg powiatowych. Taki też zakres uzgodnień obowiązywał zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w trakcie procedury sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie wskazać należy, iż aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr poz) przewiduje odmienne uregulowanie w tym zakresie, w art. 17 pkt 7 lit. a wprowadza bowiem obowiązek uzgodnienia projektu planu z zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych.

W ocenie Sądu podjęta uchwała narusza prawo. Gmina nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu nowych planowanych dróg powiatowych, co przyznano w odpowiedzi na skargę.

Z art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zakres przewidzianej w ustawie swobody regulacyjnej przysługującej gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutny i wyznaczony jest przez granice zakreślone przepisami prawa. Z przepisów tych wynika, iż gmina nie posiada kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu planowanych do realizacji dróg powiatowych. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Norma art. 6a ust. 3. ustawy o drogach publicznych przewiduje, iż przebieg dróg powiatowych ustala rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Art. 20 pkt 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 grudnia 2003 r. stanowił, iż opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej należy do zarządcy drogi. Poczynając od 9 grudnia 2003 r., w przepisie tym wprowadzono także obowiązek informowania przez zarządcę drogi o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zmiana wprowadzoną ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 200 poz.1953 ze zm.). Z art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych wynika, iż sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg należą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której organ jest zarządcą drogi. Kwestie planowania i budowy dróg powiatowych pozostają zatem w kompetencjach powiatu.

Z unormowania tego wynika, iż gmina nie jest samodzielnie uprawniona do wytyczenia w planie przebiegu nowej drogi gminnej, bez wcześniejszego zaplanowania takiej drogi przez powiat. Podkreślić należy, iż w zaistniałej wskutek treści planu sytuacji dochodzi do stanu, w którym w planie przewidziana jest budowa nowego odcinka drogi powiatowej, i w związku z decyzjami podziałowymi następuje z mocy prawa przejście własności tych nieruchomości na powiat, a powiat nie przewiduje realizowania drogi powiatowej na tym terenie.

Stanowisko Rady Miejskiej, iż w istocie treść § 6 ust. 11 pkt 4 i 5, § 43 ust. 6 pkt 1 i § 52 ust. 6 pkt 1 nie ma charakteru normatywnego, a jedynie informacyjny nie jest uzasadnione. Uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jej postanowienia mają zatem charakter normatywny. Ich istnienie wywołuje określone wyżej konsekwencje prawne. Fakt, iż w treści § 2 i 3 uchwały znalazł się zapis, iż grupa oznaczona Nr 11 oraz w rozdziale 3 grupa oznaczona nr 6 zawiera informacje o obiektach i terenach chronionych mocą innych aktów prawnych niż plan zagospodarowania przestrzennego oraz o innych aktach prawnych obowiązujących na danym terenie, zdaniem Sądu, nie podważa normatywnej treści zapisów § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 uchwały. Zawarte w nich ustalenia wbrew treści § 2 i 3 nie dotyczą bowiem ochrony danych terenów przewidzianej w innych aktach prawnych niż plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie wskazują innych aktów prawnych obowiązujących na danym terenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 11 pkt 5 i § 43 ust. 6 pkt 1 to jest w zakresie dotyczącym przebiegu nowoplanowanej drogi powiatowej. W pozostałym zakresie skarga została oddalona. Naruszenie interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie związane jest bowiem z konsekwencjami postanowień planu dotyczącymi nabycia przez skarżącego prawa własności nieruchomości z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nie wykazał natomiast interesu prawnego w skarżeniu postanowień planu określających przebieg istniejącego odcinka drogi powiatowej.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego od rady Miejskiej w T. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - kosztów uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 240 zł.