Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: srt. 11 d ust. 5 i art. 11 f ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 163/17 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 163/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Starosta S. Udzieli Gminie B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej nr [...], odcinek końcowy (kilometraż lokalny od km 0+000,00 do km 0+388,00) w miejscowości G. i M., gm. B..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. A., który zakwestionował przebieg planowanej drogi, zarzucając organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, "nieracjonalność" projektu i niedoręczenie mu decyzji w całości. Dodatkowo podnosił, że w odniesieniu do działki nr [...] współwłaścicielem jest także jego siostra – K. A..

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora zawierał elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą". O wszczęciu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń co do zebranych dowodów strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy, tj. poprzez zawiadomienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. doręczone wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres figurujący w ewidencji gruntów, a także poprzez obwieszczenie z dnia 8 sierpnia 2016 r.

Na etapie postępowania przed organem I instancji uwagi wnieśli R. A. i S. A.. Inwestor odniósł się do nich pismem z dnia 16 września 2016 r. Ponadto uzupełnił dokumentację stosownie do postanowienia organu z dnia 2 września 2016 r. wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty została, zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy doręczona wnioskodawcy. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem zostali zawiadomieni o jej wydaniu zawiadomieniem z dnia 11 października 2016 r. doręczonym na adres figurujący w ewidencji gruntów. Pozostałe strony zostały zawiadomione obwieszczeniem z tej samej daty.

Organ odwoławczy ocenił, że decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 specustawy, a przebieg planowanej drogi został ustalony prawidłowo. Skarżący zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 9 czerwca 2016 r. jest właścicielem działki nr [...], która zgodnie z decyzją Starosty została podzielona na działki nr [...] – z przeznaczeniem pod inwestycję oraz [...] – pozostała przy właścicielu. Na działce nr [...] planowana jest na długości około 46 m droga gminna klasy D o szerokości 10-15 m. Organ wyjaśnił, że przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie ma możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Podlega on bowiem sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, szczególnie techniczno-budowlanymi. Sprawdzeniu podlega również kompletność projektu, załączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a nadto, czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Ponadto zastrzeżenia skarżącego co do lokalizacji drogi nie uzyskały akceptacji wnioskodawcy, co wynika z pisma z dnia 16 września 2016 r. i 14 grudnia 2016 r. Starosta zobowiązany był więc do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. Stosownie do art. 11e specustawy nie mógł uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji, Wojewoda wskazał, że skarżący odebrał w dniu 17 października 2016 r. zawiadomienie o wydaniu tej decyzji i miał możliwość zapoznania się z jej treścią osobiście lub przez pełnomocnika. Organ nie zgodził się też z zarzutem, że działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny. Przywołując treść art. 11d ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy stwierdził, że według wypisu z ewidencji gruntów i budynków dla ww. działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako jedyny właściciel ujawniony został S. A.. Żona skarżącego nie jest więc stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Akcentując okoliczność, że zgodnie z księgą wieczystą KW [...], właścicielami działek nr ew. [...] i [...] w obrębie G., gm. B. byli jego rodzicie stwierdził, że razem z siostrą H. N. są ich spadkobiercami. Z tego względu stroną niniejszego postępowania powinna być również H. N., mimo że nie figuruje w ewidencji gruntów. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, lokalizacja drogi narusza w sposób drastyczny jego interes gospodarczy poprzez obniżenie wartości nieruchomości i uniemożliwienie wjazdu samochodami ciężarowymi z przyczepą lub naczepą, co jest konieczne z racji prowadzonej działalności. Ponadto, planowana droga "prowadzi donikąd", a jej realizacja przyczyni się do likwidacji stanowisk pracy. Skarżący powołał się "na niezakończony w aspekcie prawnym proces przejmowania fragmentu pasa gruntu stanowiącego część działek opisanych w KW [...]".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 11d ust. 5 specustawy w zw. z art. 28 K.p.a. przez pominięcie H. N. jako strony;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie stanu prawnego działki nr 280 i nierozpatrzenia naruszenia interesu strony.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący był przekonany, iż działka nr [...] jest częścią jednej z działek, której jest współwłaścicielem, tj. [...] lub [...]. W zakresie działalności firmy A. Sp. z o.o. wybudował on drogę dojazdową do zakładu produkcyjnego. Wskazano, że nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie inwestycji bez uregulowania stanu prawnego działki nr [...].

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dopuścił H. N. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika.

Na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. skarżący oświadczył, że inwestycja ma być zrealizowana w całości na gruncie do tej pory należącym do niego – na wysokości zakładu produkcyjnego. Dotychczas istniejąca droga została przez niego urządzona i służyła mu jako plac manewrowy dla tirów. Zrealizowanie planowanej drogi spowoduje, że nie będzie mógł prowadzić działalności. Niektóre produkowane przez niego elementy mają 15 m długości i nie jest możliwe, aby pojazd wiozący takie elementy mógł wykonać manewr wjazdu i wyjazdu na działkę o szerokości 20 m. Z uwagi na usytuowanie terenu jest to jedyny wjazd na działkę, na której prowadzona jest produkcja. Skarżący stwierdził, że powinien od początku uczestniczyć w projektowaniu planowanej drogi.

Pełnomocnik organu powołując się na dane z ewidencji gruntów wskazała, że działka nr [...] pozostawała we władaniu Gminy B., dlatego nie mogła stanowić własności skarżącego. Stwierdziła, że szerokość zjazdu nie może być szersza niż szerokość całej jezdni. Wskazała, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie podnosił zarzutu braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Pełnomocnik skarżącego złożył pismo Naczelnika Gminy w B. skierowanie do Urzędu Wojewódzkiego z dnia 27 lipca 1987 r., z którego jego zdaniem wynika, że działki nr [...] i nr [...] graniczyły ze sobą, a zatem, że działka obecnie oznaczona nr [...] położona między tymi działkami stanowi własność skarżącego i jego siostry, bowiem została ona utworzona z obu tych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 163/17, oddalając skargę, wskazał, że H. N. nie figuruje w ewidencji gruntów jako właściciel lub użytkownik wieczysty działki objętej przedmiotową inwestycją. Z powyższego wynika, że organ nie miał obowiązku, wynikającym z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy, doręczania H. N. ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani zawiadomienia o wydaniu decyzji. Wyżej wymieniona została zawiadomiona o czynnościach organu za pomocą obwieszczeń dokonanych w dniach 8 sierpnia 2016 r. i 11 października 2016 r. (por. uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16). W rezultacie Sąd uznał, że H. N. nie została pominięta w postępowaniu administracyjnym.

Odnośnie zarzucanego przebiegu drogi, Sąd wskazał, że organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej korzystne dla niego rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, w szczególności to inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi (art. 11a ust. 1 specustawy). Podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na budowę drogi mogłyby być ustalenia, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W innym wypadku organ obowiązany jest wydać zezwolenie (art. 11e specustawy; por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2011 r., II OSK 2416/10; z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13). W swoim żądaniu zmiany przebiegu zaprojektowanej drogi gminnej skarżący nie odniósł się do istniejącego już układu komunikacyjnego i realnych możliwości wprowadzenia jakichkolwiek w tym względzie zmian. Tak ujętym zarzutom sprzeciwiają się założenia i cel specustawy. Ponadto skarżący wskazał na ewentualne roszczenia jakie mogą przysługiwać skarżącemu w związku z jego argumentacją (art. 12 ust. 4a specustawy – odszkodowanie; art. 13 ust. 3 tej ustawy – roszczenie o wykup nieruchomości). Akcentowane przez skarżącego problemy z dalszym prowadzeniem działalności gospodarczej w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie mogą być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci przyspieszenia budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła prawa procesowe stron w postępowaniu administracyjnym i ochronę prawa materialnego, pozwalając na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo przysługujące skarżącemu, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu jest niezbędny do realizacji projektowanej drogi.

Ponadto jako niezasadny Sąd ocenił zarzut niewyjaśnienia stanu prawnego działki nr [...]. W postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie rozstrzyga się bowiem sporów o własność. Na podstawie specustawy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawo do terenu (wywłaszczenie ex lege).

Dodatkowo Sąd wsparł swoją ocenę oceną prawną wypowiedzianą przez Trybunał konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, w odniesieniu do racjonalności przebiegu drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zarządzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy przez niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego nieustalenie prawdy materialnej, a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz pkt 8 lit. a specustawy przez niedostrzeżenie braku w decyzji Wojewody wymaganego specustawą obowiązku wskazania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 11i ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy oraz w zw. z art. 28 K.p.a., przez niewłaściwą ocenę uzasadnionych interesów skarżącego;

- art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że skarga podlega oddaleniu, podczas gdy z analizy akt sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarga ta winna zostać uwzględniona;

- art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i wobec tego oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, w szczególności nie dokonania uregulowania stanu prawnego działki nr 280;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Kielcach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ponad poniesione w skardze zarzuty, podczas, gdy sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy w zw. z art. 11f ust. 3 specustawy przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że ww. przepisy specustawy stanowią wyłączną podstawę ustalenia przez organ administracyjny stanu prawnego nieruchomości oraz kręgu stron w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia realizacyjnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 28 K.p.a. i nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisów powinno prowadzić do konstatacji, że powołane przepisy specustawy mają jedynie charakter wykonawczy i stanowią o tym, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu lub o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze jest skuteczne;

- art. 23 specustawy przez niezastosowanie i nierozważenie celowości lokalizacji inwestycji drogowej na działkach osób trzecich w kontekście art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 77 K.p.a. przez pobieżne, a niewyczerpujące zebranie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności odstąpienie od ustalenia zasadności inwestycji drogowej w świetle wszystkich wartości i interesów wymienionych w art. 11f ust. 1 specustawy oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez prowadzenie postępowania z zupełnym pominięciem racji i twierdzeń skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w świetle art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy H. N. miała zapewniony udział w postępowaniu. Ponieważ określone czynności procesowe, jak i decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, poza doręczeniem zawiadomień o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym, podlegały doręczeniu w trybie ogłoszenia publicznego. Jeżeli zatem H. N. była współwłaścicielką działki nr [...] to mogła skorzystać z przysługujących jej praw procesowych jako strony postępowania, a niewystosowanie do niej zawiadomienia o wydaniu decyzji nie mogło stanowić istotnej wady postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy. Poza tym, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, w tym zakresie wystosowanie stosownych zawiadomień opierało się na informacji zawartej w katastrze nieruchomości. Skoro w okolicznościach tej sprawy, w takowym katastrze brak było danych dotyczących H. N. to nie można zarzucić skutecznie, że w sprawie wadliwie niedoręczono tej osobie stosownych zawiadomień. Sąd w tym zakresie prawidłowo wskazał, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy administracyjne nie rozstrzygają sporów o własność; lecz kształtują te stosunki przez dokonanie podziału nieruchomości i przejęcie z mocy prawa (wywłaszczenie) nieruchomości na własność m.in. właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Dla tej oceny nie mają znaczenia spory ani o własność, ani nieuregulowany stan prawny nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana droga. Zgodnie z art. 11f ust. 7 specustawy w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy. W ogólności mamy bowiem do czynienia z ingerencją w prawo własności. Prawo własności nie jest zaś prawem absolutnym. Prawo to może doznawać licznych ograniczeń, co wprost przewiduje konstytucyjny system ochrony prawa własności. Muszą być jednak spełnione określone wymagania, tj. własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP); zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Te konstytucyjne wymogi spełnia właśnie specustawa, ponieważ niewątpliwie przewiduje wywłaszczenie na cele publiczne (budowa drogi publicznej) i za odszkodowaniem, a także możliwość żądania wykupu nieruchomości, która utraciła dotychczasowe walory użytkowe. Na takie też skutki decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazał Sąd I instancji. W tym zakresie nie znajduje zastosowania w sprawie ewentualnego odszkodowania art. 112 ust. 3 u.g.n., ponieważ wywłaszczenie w tej sprawie następuje w trybie specustawy, a jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (por. art. 12 ust. 5 specustawy). Dlatego podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nieuregulowanego stanu prawnego działki nr [...] i nieuwzględnienia H. N. jako współwłaścicielki tej nieruchomości nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak twierdzi skarżący realizacja inwestycji drogowej uniemożliwi mu wykonywanie na jego nieruchomości prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej ("zakład metalowy"). Jednak argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jest bardzo lakoniczna, ponieważ poza samym stwierdzeniem, że realizacja inwestycji spowoduje wskazywaną przeszkodę, nie zawiera żadnych konkretów. Konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga aby zarzut skargi kasacyjnej zawierał stosowne jego wyjaśnienie. W szczególności strona skarżąca nie wykazała jaki w znaczeniu prawnym miała zapewniony dostęp do swojej nieruchomości z drogi publicznej oraz aby rzeczywiście realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej uniemożliwiała wjazd samochodów ciężarowych na teren zakładu i ich manewrowanie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, przedmiotowa droga na wysokości działki nr [...] zasadniczo została poprowadzona w miejscu dotychczasowej drogi (działka nr [...]), natomiast obejmuje swoim zakresem niewielką powierzchnię działki nr [...], wydzielając na potrzeby przedmiotowej drogi pas gruntu wzdłuż istniejącej drogi gruntowej o powierzchni 143 m2 (działka nr [...]). W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, zgodnie z którą w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ prowadzący postępowanie nie ocenia zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się, że w trakcie postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r., II OSK 1730/14). W tej sprawie przedmiotowa inwestycja poprowadzona jest w ciągu istniejącej drogi gruntowej, a także dalej z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, co przy braku wykazania przez stronę skarżącą swoich racji pozwala na stwierdzenie, że w okolicznościach tej sprawy doszło do zatwierdzenia rozwiązań projektowych niepozbawionych zasadności i celowości w zakresie jej przebiegu. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie wyjaśnień inwestora udzielnych na etapie postępowań przed organem I instancji, jak i odwoławczym w odniesieniu do wskazanych przez nią uwag (odpowiednio pisma z 16 września 2016 r. i z 14 grudnia 2016 r.). Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11c, art. 11f ust. 1 pkt 4 i 8 lit. a specustawy; art. 11i ust. 1 i art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy oraz w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; oraz art. 23 specustawy w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 77 K.p.a., art. 11f ust. 1 specustawy, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.