Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 749/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia 5 stycznia 2022 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 7 417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor Mazowieckiego ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z 20 lipca 2022 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. Nr [...] z 5 stycznia 2022 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 163 329,60 zł, (PROW 2007 – 2013).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 16.05.2011 r. A. S. (obecne nazwisko: M.) złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009. nr 33. poz.262, z późn. zm.) wraz z załącznikami.

Kierownik BP ARiMR w B. decyzją nr [...] z 16.12.2011 r. przyznał A. M. (dalej: także strona, beneficjent) płatność rolnośrodowiskową w wysokości 81 664,80 zł, Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2- Uprawy Rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 97,22 ha. Powyższa płatność została zrealizowana w dniu 17.01.2012 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta.

Postanowieniem nr [...] z 14.08.2015 r., Kierownik BP ARiMR w B., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z 16.12.2011 r. (o przyznaniu płatności). Następnie organ ten dopuścił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie płatności za rok 2013, na podstawie którego ustalił, że A. M. oraz W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i rolnośrodowiskowych.

W wyniku przekazania sprawy, w dniu 05.01.2016 r. Kierownik BP ARiMR

w K. decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję o nr [...] z 16.12,2011 r. i odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011, a Dyrektor Ł. OR ARiMR decyzją nr [...] z 29.08.2016 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję (z 05.01.2016 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wobec zmiany adresu zamieszkania przez A. M. przedmiotowa sprawa została przekazana zgodnie z właściwością do Biura Powiatowego w R..

W dniu 22.12.2017 r. Kierownik BP ARiMR w R. decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, zaś

w wyniku odwołania Dyrektor Mazowieckiego ARiMR w W., decyzję nr [...] z 10.04.2018 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem o sygn. akt VIII SA/Wa 450/18 z 25.07.2018 r. oddalił sprzeciw A. M., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną wyrokiem w sprawie o sygn. akt I GSK 3353/18.

Następnie w dniu 23.09.2019 r. Kierownik BP ARiMR w R. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji Kierownika BP ARiMR w B. o nr [...] z dnia 16.12.2011 r. z naruszeniem prawa. Organ II instancji decyzją Nr [...] z 19.08.2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR w R. i decyzja ta stała się prawomocna w toku instancji.

Z kolei odnośnie roku 2012, beneficjent złożył wniosek o przyznanie płatności

w dniu 15.05.2012 r., a Kierownik BP ARiMR w B. decyzją nr [...] z 12.12.2012 r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2- Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w wysokości 81 664,80 zł. Płatność została zrealizowana w dniu 21.01.2013 r. na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta.

Postanowieniem nr [...] z 14.08.2015 r. Kierownik BP ARiMR w B. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia 12.12.2012 r. (o przyznaniu płatności na 2012 r.)

Po przekazaniu sprawy, Kierownik BP ARiMR w K. decyzją nr [...] z 05.01.2016 r. uchylił w całości decyzję nr [...] z 12.12.2012 r. i odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W wyniku złożenia odwołania, w dniu 29.08.2016 r. Dyrektor Ł. ARiMR decyzją nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję o nr [...] z 05.01.2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiMR w M..

Po przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością do BP ARiMR w R.,

w dniu 03.01.2018 r. Kierownik BP ARiMR w R. decyzją nr [...] odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a rozpoznający odwołanie Dyrektor Mazowieckiego ARiMR w W., decyzję z 27.03.2018 r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] z 03.01.2018 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznający sprzeciw strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Radomiu, wyrokiem sygn. akt VIII SA/Wa 424/18 z 25.07.2018 r. uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie sygn. akt I GSK 3358/18 oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 05.04.2019 r. Kierownik BP ARiMR w R. wydał decyzję nr [...], na podstawie art.151 §1 pkt 2 k.p.a., którą uchylił dotychczasową decyzję nr [...] z dnia 12.12.2012 r. i odmówił beneficjentowi przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Następnie rozpoznający odwołanie strony Dyrektor Mazowieckiego ARiMR decyzją nr [...] z dnia 19.08.2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W tej sytuacji Kierownik BP ARiMR w R. wydał w dniu 23,09.2019 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji nr [...] z dnia 12.12.2012 r. wydanej przez Kierownika BP ARiMR w B. z naruszeniem prawa, a organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja ta stała się prawomocna.

W zakresie wniosku strony o przyznania płatności na 2013 r., Kierownik BP ARiMR w B. decyzją nr [...] z 25.03.2014 r., odmówił stronie wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, wskazując, że w ocenie organu doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Przedmiotowa decyzja była wielokrotnie uchylana przez organy ARiMR, ostatnią decyzją z 19.02.2019 r. Kierownik BP w R. odmówił przyznania płatności PRŚ na 2013 r. (decyzja nr [...]), Dyrektor Mazowieckiego ARiMR decyzją z 23 05.2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9.01.2020 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 585/19 oddalił skargę (wyrok nieprawomocny).

Kierownik BP ARiMR w R. zawiadomieniem nr [...]

z 13.10.2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji; Nr [...] z dnia 16.12.2011 r. (za rok 2011), nr [...] z 12.12.2012 r. (za rok 2012).

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik BP ARiMR w R. decyzją

z 05.01.2022 r. Nr [...] ustalił A. M. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 163 329,60 zł.

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Dyrektor Mazowieckiego ARiMR powołaną na wstępie decyzją z 20 lipca 2022 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, dalej ustawa o Agencji).

Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych;

I) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b. finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Stwierdził, że wypłacone nienależnie A. M. środki publiczne za lata 2011 - 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust, 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Powołując się na decyzję Kierownika BP ARiMR w R. z 23.09.2019 Nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji nr [...] z dnia 16.12.2011 r. z naruszeniem prawa, w której orzekł, iż płatności rolnośrodowiskowe za rok 2011 stronie nie przysługiwały oraz decyzji Kierownika BP ARiMR w R. z 23.09.2019 r. Nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji nr [...] z dnia 12.12.2012 r. z naruszeniem prawa, w której orzekł, iż płatności rolnośrodowiskowe za rok 2012 stronie nie przysługiwały, stwierdził, że kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012. wynosi łącznie 163 329,60 zł.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012 przekraczają kwoty stanowiące równowartości 100 euro, przeliczone na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Zaznaczył, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Jednocześnie podkreślił, że do nienależnego pobrana środków dochodzi również, gdy środki zostaną wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1302/17). Odnosząc się tym samym do zarzutów odwołania wskazał, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. W jego ocenie ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o k.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy

Z kolei argumentując kwestie nieprzeprowadzonych wniosków dowodowych padał, że materiał zgromadzony w sprawie przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011-2012 daje jednoznaczną odpowiedź co do braku słuszności ww. twierdzeń odwołującego. W przedmiotowej sprawie nienależne płatności powstały z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, bowiem przyznanie płatności

w nieprawidłowej wysokości wynikało z zamierzonego działania wnioskodawcy nakierowanego na uzyskanie korzystniejszego wsparcia finansowego mimo ograniczenia przewidzianego w przepisach prawa.

Dyrektor Mazowieckiego ARiMR stwierdził, że należności pobrane przez beneficjenta na podstawie decyzji;

Nr [...]z 16.12.2011 r. Kierownika BP ARiMR w B.,

Nr [...] z 12.12.2012 r. Kierownika BP ARiMR w B.,

są świadczeniem nienależnym objętym obowiązkiem zwrotu.

Odniósł się do przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, wyjaśniając szczegółowo kwestie zakazu uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 k.p.a. po upływie wskazanego w art. 146 § 1 okresu przedawnienia oraz kwestii naruszenia art. 8, 75, 77, 78, 79 § 1 i 2. 80 k.p.a., wskazując, iż zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 k.p.a. nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Z ostrożności powołał się, iż postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR.

Za bezzasadny uznał zarzut pełnomocnika strony wskazujący na naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując organ II instancji stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonując prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły stronie skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności, wskazując podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Jak podał, w przedmiotowym postępowaniu Dyrektor Mazowieckiego ARiMR był zobowiązany do ustalenia, czy A. M. pobrała nienależnie płatności za lata 2011-2012, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich /Dz. Urz. UE E Nr 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm,).

Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto me doszło do wydania decyzji,

o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego powyższy przepis nie znajduje zastosowania, gdyż realizacja płatności nie wynikała

z pomyłki organu. Wypłacone stronie płatności stały się płatnościami nienależnymi powstałymi z przyczyn leżących po stronie beneficjenta.

Wyjaśnił zatem, że na dzień wydania ww. decyzji oraz wypłaty środków za lata 2011-2012, organy ARiMR nie były w stanie ustalić mechanizmu utworzenia przez stronę gospodarstwa nakierowanego na tworzenie sztucznych warunków przyznania płatności. Podkreślono, iż stwierdzenie sztucznych warunków możliwe było dopiero po upływie kolejnych lat i zweryfikowania całokształtu działań producenta i podmiotów

z nim powiązanych. Niemniej jednak na moment przyznawania płatności PRS za lata 2011-2012 organ nie posiadał jeszcze informacji o stworzeniu sztucznych warunków. Dopiero całościowa analiza dokonana w kolejnych latach pozwoliła ustalić ten mechanizm.

Ponadto jak wywiódł organ II instancji, Kierownik BP ARiMR w B.

w dacie przyznawania i wypłaty A. M. płatności kierował się danymi zawartymi we wnioskach strony składanych w latach 2011-2012, osobiście podpisanymi.

Poza wszelką wątpliwość stwierdzono, że w postępowaniu w zakresie przyznania płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012, A. M. w sposób sztuczny i pozorny stworzyła w porozumieniu z innymi osobami warunki do przyznania pomocy oraz nic prowadziła działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, bowiem jej celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego przedawnienia prawa do orzekania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012, organ wskazał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy badając okres przedawnienia należy mieć na uwadze treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w zw. z art. 1 ust 2 rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), który stanowi, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości.

Pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 2 jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę

w ogólnym budżecie Unii lub w budżetach, które są zarządzane przez Unię, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów pochodzących ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a która odnosi się do śledzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie on na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Według art. 3 ust, 1 rozporządzenia 2988/95 dla ustalenia momentu od którego zaczyna biec okres przedawnienia istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się moment jej ustania.

Zatem w ocenie organu II instancji w świetle wykładni TSUE o nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się mówimy wówczas, jeśli; nieprawidłowości dopuszcza się podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji; operacje naruszają ten sam przepis prawa wspólnotowego; kres jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami jest krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu tj. czterech lat.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił mechanizm działania strony związany ze sztucznym rozdrobnieniem gospodarstwa przez podział ponad 400 ha na pięć około stuhektarowych gospodarstw, co skutkowało wypłaceniem stronie płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności ONW ponad dwukrotnie wyższej od płatności, którą otrzymałaby strona w normalnych warunkach.

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości jak wywiódł organ II instancji, że mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegająca na rokrocznym składaniu przez skarżącą wniosków o przyznanie płatności ONW i PRŚ. Skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do uzyskania pomocy aby czerpać korzyści ekonomiczne z obu programów, które są wypłacane w ramach wspólnego funduszu

i pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.lJ.2022.387 j.t,). Wskazał dodatkowo, iż organy ARiMR ostatecznymi decyzjami zarówno w przypadku płatności ONW za lata 2011-2013 jak i płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 orzekły o wystąpieniu sztucznych warunków do uzyskania płatności, a zastosowanie znalazł art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zatem operacje te (tj. ominięcie przepisów modulacyjnych) naruszały ten sam przepis prawa wspólnotowego dla obydwu programów (ONW i PRŚ).

Jak wskazano w decyzji, konsekwencją ciągłego charakteru nieprawidłowości, których dopuściła się skarżąca jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia licząc od momentu ustania tych nieprawidłowości. Stworzenie sztucznych warunków przez A. M. w latach 2011-2013 spowodowało wypłatę nienależnych płatności z obydwu programów naruszając tym samym prawo wspólnotowe tj. art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/201 1 z dnia 27 stycznia 201 1 r., co

w konsekwencji doprowadziło do szkody w budżecie UE. Zatem według organu II instancji, nieprawidłowość ustała w dniu, w którym A. M. przestała czerpać korzyści tj. otrzymywać płatności.

Organ łącząc całokształt zachowań beneficjenta, polegający na ciągłym naruszaniu prawa Unii nieprzerwanie w latach 2011-2013 połączył historię wypłaty środków dla płatności ONW i PRŚ i uznał za moment rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności - operacja ta naruszała przepis prawa wspólnotowego - art. 4 ust, 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, w tym przypadku płatności ONW za rok 2013, której nastąpiła, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 21.07.2014 r., w dniu 04.08.2014 r. Z dniem tym zostały spełnione przesłanki, uzasadniające rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia. Nieprawidłowość tj. wypłata ostatnich środków w dniu 04.08.2014 r., naruszała wspólny przepis prawa wspólnotowego dla płatności rolnośrodowiskowych (których dotyczy niniejsze postępowanie) jak i ONW - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz wiązała się bezpośrednio z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie Unii.

Przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło zdaniem organu odwoławczego na podstawie:

- decyzji nr [...] z dnia 05.01.2016 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, że względu na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Wymieniony dokument został doręczony skarżącej w dniu 22.01.2016 r.

- decyzji nr [...] z dnia 19.02.2019 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, że względu na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Wymieniony dokument został doręczony skarżącej w dniu 18.03.2019 r.

W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego do dnia doręczenia decyzji Nr [...] z dnia 05-01-2022 r. (24-01-2022 r.) nie upłynął termin przedawnienia możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2013.

Wbrew twierdzeniom strony odwołującej, zdaniem organu II instancji nienależnie pobrane płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 163 329,60 zł nie uległy przedawnieniu, a wady popełnione na etapie I instancji tj. nieprawidłowe określenie daty od której należy liczyć okres przedawnienia w myśl art. 3 ust. 1, w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 organ odwoławczy może sanować.

Końcowo organ II instancji wskazał, że kwota płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w łącznej wysokości 163 329.60 zł jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 5 ust. .3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zaś stosownie do treści art. 5 ust. ł rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/201 1 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie A. M. (skarżąca) zarzuciła naruszenie:

1. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w związku z naruszeniem zasady dwuinstancyjności i praworządności poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niezaakceptowania przez Organ II instancji sposobu wykładni przepisu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich dokonanej przez Organ I instancji i w konsekwencji dokonanie przez Organ II instancji odmiennego uzasadnienia prawnego decyzji pod kątem sposobu liczenia terminu przedawnienia należności, w sytuacji gdy utrzymanie

w mocy zaskarżonej decyzji oznacza, że organ odwoławczy uznaje, iż decyzja organu I instancji (w tym uzasadnienie, które jest elementem składowym decyzji) jest prawidłowa m.in. pod kątem ustaleń prawnych, podczas gdy zmiana uzasadnienia prawnego dokonana przez Organ II instancji świadczy o braku akceptacji ustaleń prawnych dokonanych przez Organ I instancji, a zatem Organ II instancji winien uchylić decyzję Organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania;

2) art. 6 k.p.a. - zasady praworządności, art. 7 in fine k.p.a. - zasady uwzględnienia w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz art. 7a k.p.a. - zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony

z uwagi na nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych wskazanych

w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich na korzyść Skarżącej, a w konsekwencji ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie przepisów niejasnych i budzących wątpliwość.

2. Przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że:

bieg terminu przedawnienia należy liczyć od daty ostatniej wypłaty płatności (tj. od dnia 4 sierpnia 2014 r.),

doręczenie decyzji nr [...] z dnia 5 stycznia 2016 r.

o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 r. oraz doręczenie decyzji nr [...] z dnia 19 lutego 2019 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 r. - przerwało bieg terminu przedawnienia, - co skutkowało błędnym przyjęciem, że zwrot należności w kwocie 163.329,60 zł (kwota pobranych przez Skarżącą płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2012) nie uległ przedawnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (działania potencjalnie mogącego wyrządzić szkodę w budżecie Unii Europejskiej), a więc od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, tj. od dnia złożenia ostatniego wniosku,

a w konsekwencji należy dojść do wniosku, że zwrot należności w kwocie 163.329,60 zł uległ przedawnieniu;

2) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa poprzez błędne zastosowanie i ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy zwrot należności uległ w całości przedawnieniu.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, akcentując, iż w jej ocenie skoro skarżąca złożyła ostatni wniosek o przyznanie płatności w dniu 15 maja 2013 r., to od tej daty rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia. Ponadto zaznaczyła, że przed wydaniem decyzji 5 stycznia 2022 r. i jej doręczeniem (24 stycznia 2022 r.) upłynął maksymalny 8 - letni okres, po upływie którego nie ma możliwości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zanegowała również błędne w jej ocenie ustalenia organu II instancji w zakresie przerwania biegu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast

z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Nr [...] z 20 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. Nr [...] z 5 stycznia 2022 r., ustalająca skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 163 329,60 zł.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012, a w szczególności kwestia przedawnienia, początku biegu przedawnienia w przypadku nieprawidłowości ciągłych.

Podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. na współfinansowanie wydatków realizowanych

z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym

w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa

w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących

z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji, a więc

w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Pojęcie nienależnych płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego

w ustawie o Agencji, jak i legislatora europejskiego w znajdujących bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach (WE) jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub

w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Powyższe uregulowania wskazują, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi. W sytuacji, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu

i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o Agencji, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych. Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych

w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją.

Tak więc nie ma racji strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 29 ustawy o Agencji, poprzez błędne jego zastosowanie. W wyroku I GSK 2975/18 z 15 maja 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że cyt.:

"W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności."

W rozpoznawanej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2011 - 2012, była przedmiotem decyzji organów ARiMR. Po przyznaniu beneficjentowi płatności PRŚ za 2011 r. decyzją z 16.12.2011 r. Nr [...] przez Kierownika BP

w B., toczyło się postepowanie wznowieniowe, były wydawane liczne decyzje o odmowie przyznania płatności, postepowanie sądowe VIII SA/Wa 450/18, I GSK 3353/18, zakończone de facto decyzją wydaną przez Kierownika BP ARiMR w R. z 23.09.2019 r. o stwierdzeniu wydania decyzji Kierownika BP w B.

z 16.12.2011 r. Nr [...] z naruszeniem prawa.

Tożsame sprawy odnosiły się do płatności PRŚ za 2012 r., kiedy to Kierownik BP w B. decyzją Nr [...] z 12.12.2012 r. przyznał stronie wnioskowaną płatność PRŚ, a następnie w wyniku wznowienia postępowania odmówiono tej płatności, były sprawy sądowe VIII SA/Wa 424/18, I GSK 3358/18. Kierownik BP ARiMR w dniu 5.04.2019 r. wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., która została uchylona przez organ II instancji i w rezultacie doszło do wydania decyzji przez Kierownika BP ARiMR w R. z 23.09.2019 r. o stwierdzeniu wydania decyzji Kierownika BP w B. z 12.12.2011 r. Nr [...]

z naruszeniem prawa.

Ustalenia będące podstawą faktyczną tych decyzji stały się wiążące w sprawie

i na ich podstawie organ odwoławczy stwierdził okoliczności uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych nieprawidłowości (stworzenia sztucznych warunków) - okazały się w ocenie organów nienależne, objęte obowiązkiem zwrotu.

Wykrycie nieprawidłowości rodzi po stronie państwa członkowskiego obowiązek odzyskania kwot wydatkowanych nienależnie. Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, została wskazana w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011.25.8). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych

w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Niewątpliwie organy ARiMR przeprowadziły wnikliwe postępowanie

w rozpoznawanej sprawie. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych

z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej

i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem. Organy ARiMR słusznie powołały się zatem na dowody zebrane w poprzednich postępowaniach dotyczących strony, słusznie wywodząc, iż dopiero materiał zebrany w kolejnych latach i jego skrupulatne sprawdzenie, ocena pozwoliła organom ustalić mechanizm działania stworzenia sztucznych warunków.

Zdaniem sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono po pierwsze art. 6 k.p.a. – zasady praworządności, art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), ani art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli). Organy administracji wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej

w art. 11 k.p.a. Nie może być również mowy w zakresie naruszenia art. 7a k.p.a.

Strona skarżąca podnosiła w skardze naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw.

z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. Argumentowała, że powyższe przepisy w zw.

z art. 6 k.p.a. naruszają zasadę dwuinstancyjności i praworządności, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo niezaakceptowania przez organ II instancji sposobu wykładni art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95. W tym zakresie Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym

w odpowiedzi na skargę. Dyrektor Mazowieckiego ARiMR w W. sanując decyzję Kierownika BP ARiMR w R. Nr [...] z 10.01.2022 r.

o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nie zmienił tożsamości sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Organ II instancji podzielił stanowisko Kierownika BP ARiMR w R. w zakresie ustalenia A. M. kwoty do zwrotu

w wysokości 163 329,60 zł za lata 2011-2012, uznając je za prawidłowe. Jednocześnie Dyrektor Mazowieckiego ARiMR w W. stwierdzając wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji, mając na uwadze stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 1999 roku (I SA/Ka 136/98) w uzasadnieniu którego czytamy; ,,Wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji może naprawić (sanować) organ II instancji (...). Organ odwoławczy mógł, zatem utrzymać w mocy decyzję, jednocześnie uzasadniając swoją decyzję zgodnie z wymogami. Tym samym wada decyzji pierwszoinstancyjnej została w istocie sanowana (...)", zaś w drugiej instancji dokonano poprawienia uzasadnienia decyzji I instancji w przedmiotowym zakresie. Podzielając powyższe argumenty, w ocenie Sądu w składzie orzekającym podniesiony zarzut skargi jest bezzasadny.

W ocenie Sądu, kluczowa w rozpoznawanej jest ocena, czy w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2012. Zarzuty skargi koncentrowały się głównie na tej kwestii.

Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki procesowe. Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy i to że sprawie mamy do czynienia

z płatnościami rolnośrodowiskowymi przyznanymi na lata 2011 - 2012 organy zasadnie wskazały na regulacje zawarte w art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej: - rozporządzenie nr 2988/95).

W wyroku I GSK 2864/18 z 21 września 2022 r., NSA stwierdził, cyt.: "Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (LEX nr 3106792) przedstawił następujące stanowisko dotyczące przedawnienia: "Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie doszło do przedawnienia oraz podziela zaprezentowaną argumentację z powołaniem się na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) przewidujący jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii przedawnienia w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1, dalej rozporządzenie nr 2988/95). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu,

w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków,

w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1." (...)

Nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. wyroki TSUE C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W wyroku C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu

w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia,

a nie na jego skrócenie. Jak wyżej wskazano stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę i organ tym nie musi być on tożsamy z organem uprawnionym do przydzielania dotacji lub odzyskiwania kwot wydatkowanych lub pobranych w wyniku nieprawidłowości. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać transakcje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia, uznać należy doręczenie Skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z dnia (...). Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "Przede wszystkim zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej

w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku)."

Wracając do niniejszej sprawy przypomnieć należy, że organy stwierdzając obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata: 2011-2012 w łącznej wysokości 163 329,60 zł, uznając, że nie uległy one przedawnieniu na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM), wskazały, że płatność za 2011 r. zrealizowano w dniu 17 stycznia 2012 r., zaś płatność za 2012 r. miała miejsce w dniu 21 stycznia 2013 r.

Niewątpliwie w sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości, że wypłacane skarżącej płatności rolnośrodowiskowe za lata 2011, 2012 w ramach Programu PROW 2007 – 2013, realizowane były w ramach programów wieloletnich i ciągłych, polegających na corocznym składaniu przez beneficjenta wniosków o przyznanie płatności na dany rok. Zgodnie a art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95, w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w który nieprawidłowość ustała, przy czym niezależnie od dnia, w którym organy administracji krajowej powzięły wiadomość o nieprawidłowości (Wyrok TSUE C-52/14 Pfeifer & Langen).

Analizując wykładnię art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r., przedstawioną w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego, TSUE, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko Dyrektora Mazowieckiego ARiMR w zakresie przyjęcia daty stanowiącej początek biegu przedawnienia jest nieprawidłowe. Otóż Dyrektor Mazowieckiego ARiMR w zaskarżonej decyzji przyjął jako datę rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności ONW i był to termin 4 sierpnia 2014 r. Stwierdził, że z dniem tym zostały spełnione przesłanki uzasadniające rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia. Zdaniem organu II instancji nieprawidłowość tj. wypłata ostatnich środków w dniu 4 sierpnia 2014 r., naruszała wspólny przepis prawa wspólnotowego dla płatności rolnośrodowiskowych jak i ONW – art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz wiązała się bezpośrednio z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie Unii.

Sąd nie podziela argumentacji organu II instancji, aby termin wypłaty płatności ONW dla skarżącej – stanowił datę rozpoczęcia terminu przedawnienia dla płatności rolnośrodowiskowych. Zdaniem Sądu okoliczności naruszenia tego samego przepisu prawa wspólnotowego nie mogą stanowić przyjęcia za podstawę daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia w sytuacji gdy w rozpoznawana sprawa dotyczy kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze ww. wyroki TSUE, że nieprawidłowość ustała w dniu w którym skarżąca przestała czerpać korzyści, tj. otrzymywać płatności za lata 2011 -2012, należy przyjąć za datę rozpoczęcia biegu przedawnienia, zrealizowane płatności za 2012 rok, co miało miejsce w dniu 21 stycznia 2013 r., to od tej daty należy liczyć czteroletni termin przedawnienia, który upłynął 21 stycznia 2017 r.

Również przyjęcie daty 25 marca 2014 r. – tj. daty wydania decyzji przez Kierownika BP w B. o odmowie przyznania płatności PRŚ za 2013 r., jako daty rozpoczynającej bieg terminu przedawnienia, skutkuje upływem terminu przedawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się również argumentacja przyjęcia jako początku biegu przedawnienia – daty złożenia ostatniego wniosku o przyznanie płatności, taką datę wskazał w skardze pełnomocnik strony skarżącej – 15 maja 2013 r. Zważyć należy, że w każdej sytuacji mamy do czynienia z upływem terminu przedawnienia. Także przyjęcie daty wskazanej przez organ II instancji.

Zauważenia wymaga, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości,

o którym zawiadamia się właściwą osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postepowania w sprawie nieprawidłowości.

Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.

W rozpoznawanej sprawie za takie zawiadomienie, skutkujące przerwaniem biegu przedawnienia, uznać należy doręczenie skarżącej zawiadomienia z 13 października 2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w spawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji

z 16.12.2011 r. i 12.12.2012 r. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącej

w dniu 18 października 2021 r.

Jednocześnie Sąd uznaje za nieprawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzje organów odmawiające skarżącej przyznania płatności na rok 2013

(decyzja z 05.01.2016 r. i decyzja z 19.02.2019 r.) spowodowały przerwania biegu terminu przedawnienia.

Organ ARiMR nie wykazał w żadnym stopniu, aby wskazane decyzje zawierały cechy skutkujące uznaniem przyjęcia czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości jak wynika z orzecznictwa TSUE.

W tej sytuacji, okres przedawnienia upłynął z dniem 21 stycznia 2017 r., i po tej dacie wygasło zobowiązanie w zakresie obowiązku zwrotu płatności za lata 2011 - 2012 z powodu przedawnienia. Zatem organy ARiMR nie mogły orzekać o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za wskazane lata i o ich zwrocie. Organ może bowiem orzec o zwrocie nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy nie istnieje negatywna przesłanka w postaci upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady EURATOM.

Jednocześnie wskazać należy, że w przywołanym wyżej wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przede wszystkim zarówno

z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że

w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia (pkt 63 wyroku).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie maksymalny 8- letni termin przedawnienia upływał w dniu 21 stycznia 2021 r., zaś decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności i ich zwrotu została wydana w dniu 5 stycznia 2022 r. (doręczona w dniu 24 stycznia 2022 r.), również po upływie okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.

Reasumując Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).

Na koszty złożyły się: wynagrodzenie pełnomocnika - 5 400 zł, opłata skarbowa 17 zł oraz wpis od skargi w kwocie 2000 zł.