Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 945/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 18 października 2021 r., nr SKO.41/2824/LI/2021 - po rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 7 lipca 2021 r., nr 439/21, znak: AB-LA-I.6730.1.141.2021, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia murowanego o wysokości powyżej 2,2 m na działce nr ewid.[...] położnej przy ul. G.. B. D. [...] w L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, aktualny t.j. - Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że M. H. wystąpił do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy ogrodzenia murowanego o wysokości 3,2 m, w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce nr ewid.[...] przy ul. G.. B. D. [...] w L.. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji organ pierwszej instancji w powołanej wyżej decyzji z dnia 7 lipca 2021 r. stwierdził, że realizacja samoistnej, wysokiej na około 3,3 m, ciężkiej konstrukcji murowanej, jako przegrody pomiędzy posesjami, nie znajduje uzasadnienia w wyznaczonym na potrzeby rozpatrzenia wniosku obszarze analizowanym.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej M. H. wskazał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia spowodowana była lokalizacją arterii komunikacyjnej wokół jego posesji. Ogrodzenie o takiej wysokości miało na celu tłumienie nadmiernego hałasu generowanego w obrębie pobliskiej drogi dwupasmowej – Al. Solidarności. W ocenie odwołującego się, zrealizowana inwestycja nie zmienia walorów krajobrazowych otoczenia, a przy tym została zrealizowana za zgodą wszystkich sąsiadów.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie na wstępie podkreśliło, że niniejsza sprawa jest związana z postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w postaci ogrodzenia pełnego (muru z cegły) o wysokości powyżej 2.2 m (ok. 3,2 m) na odcinku 22 m.

Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażającego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy wskazał, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Oceniając wniosek inwestora według powyższych kryteriów Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że mur sam w sobie nie wywołuje zmiany dotychczasowego przeznaczenia i funkcji terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niemniej jednak przedmiotowa inwestycja nie znajduje analogii w zagospodarowaniu otaczającego teren inwestycji zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w którym granice sąsiednich nieruchomości tworzą formę ażurowych ogrodzeń o zasięgu do ok. 2,0 m wysokości, czasem osłoniętych wyższym żywopłotem. W obszarze analizowanym, który został wyznaczony przez organ pierwszej instancji wokół terenu inwestycji, w odległości 111 m równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (3 x 37 m), brak jest pełnych, murowanych ogrodzeń o wysokości powyżej 3,0 m. Podobnej wysokości konstrukcje tworzą w analizowanym obszarze wyłącznie ściany szczytowe budynków gospodarczo-garażowych usytuowanych na stosunkowo krótkich odcinkach granic przylegających do siebie działek.

W ocenie Kolegium, uzasadnieniem posadowienia przedmiotowej konstrukcji nie może być tłumienie hałasu generowanego w obrębie drogi publicznej – Al. Solidarności. Ochronę w tym zakresie zapewniają bowiem ekrany akustyczne zainstalowane w pasie drogowym tejże ulicy.

M. H., reprezentowany przez radcę prawnego K. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, jak również przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażające się w szczególności w wybiórczym, a przez to nieprawidłowym dokonaniu analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również wyciągnięciem nieprawidłowych wniosków ze sporządzonej analizy, co skutkowało błędnym uznaniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy proponowana we wniosku inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwego przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia określonego w nim warunku wymogu kontynuacji w obszarze analizowanym funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, oraz przez brak szczegółowego odniesienia się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, jak również w piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 7 lipca 2021 r., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, że wbrew stanowisku wyrażonemu w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji, w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym możliwe było wydanie na rzecz skarżącego decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W szczególności skarżący nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i zaaprobowanym przez organ odwoławczy stwierdzeniem, jakoby proponowana we wniosku inwestycja nie spełniała warunku określonego w pkt 1. wskazanego wyżej przepisu. W ocenie skarżącego, twierdzenie to stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, albowiem inwestycja objęta wnioskiem oraz jej parametry, odpowiadają zabudowie sąsiedniej. Wydając zaskarżoną decyzję i przyjmując wyżej kwestionowane założenie organ oparł się natomiast na wybiórczo, a przez to nieprawidłowo przeprowadzonej analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co nie sprostał wymaganiom stawianym przez art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. Co więcej, przyjmując, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym organ wywiódł wnioski wprost sprzeczne z treścią sporządzonej w sprawie analizy, w której wskazano, że przedsięwzięcie "nie wywołuje zmiany dotychczasowego przeznaczenia i funkcji terenu dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Zgodnie ze sporządzoną analizą, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa budynkami gospodarczo-garażowymi. W ocenie skarżącego, nie może zatem budzić wątpliwości, że przedsięwzięcie polegające na budowie ogrodzenia murowanego na nieruchomości wnioskodawcy stanowi kontynuację funkcji występującej na analizowanym obszarze. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi podkreślił, ze kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W ocenie skarżącego, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy obu instancji pominęły również to, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W konsekwencji organy niezasadnie dokonały oceny inwestycji jedynie w kontekście identycznych obiektów budowlanych, co objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Tymczasem ocena ta nie powinna odnosić się jedynie do parametrów innych ogrodzeń występujących w analizowanym obszarze, ale powinna uwzględniać również parametry budynków i innych obiektów. Parametry przedmiotowego ogrodzenia (w tym jego wysokość), stanowiącego przegrodę pomiędzy posesjami, nie odbiegają natomiast od parametrów innych obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym również obiektów umiejscowionych w granicach sąsiadujących nieruchomości. Ponadto w analizowanym obszarze znajdują się ekrany akustyczne i inne obiekty drogowe zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej - Al. Solidarności, których parametry i cechy, a w szczególności ich wysokość, nie odbiegają od zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby konstrukcja spornego ogrodzenia zmieniała walory użytkowe i krajobrazowe nieruchomości sąsiednich - w szczególności, gdy w aktach sprawy znajduje się stanowisko właściciela nieruchomości sąsiedniej, który wyraził zgodę na budowę przedmiotowego ogrodzenia. Za gołosłowne i niepoparte żadnymi racjonalnymi argumentami skarżący uznał również stwierdzenie, że konstrukcja ta może naruszać warunki bezpieczeństwa, zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 lipca 2021 r. wykazała bowiem, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Sąd badał legalność ww. rozstrzygnięć nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dla porządku przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku skarżącego M. H. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia murowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. G.. B. D. [...] w L.. Istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma fakt, że inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem została już zrealizowana. W tym kontekście wyjaśnić wypada, że ustalenie warunków zabudowy, co do zasady, jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może więc, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1221/14, dostępny w CBOSA). Wyjątek od tej zasady dotyczy sytuacji, w której decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud."). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku jest zatem dopuszczalne wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z jej akt wynika bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął postępowanie w sprawie legalności muru o wysokości ok. 3,2 m, stanowiącego ogrodzenie na działce nr ewid.[...] przy ul. G.. B. D. [...] w L., i w ramach tego postepowania, uznając przedmiotowy obiekt za samowolę budowlaną i zmierzając do jego legalizacji, postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r. nr PNB.IO.II.2.5160/7/186837/21 nałożył na skarżącego M. H. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy wynikał zatem z obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. Bezsporne wszak pozostaje, że dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotową inwestycją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przez to legalizacja tego przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ze względu na datę wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, którą wyznacza data wpływu do organu wniosku skarżącego (6 kwietnia 2021 r. – art. 61 § 3 k.p.a.), stosownie do przepisu przejściowego art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 992), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, tj. sprzed 27 maja 2021 r. W tym też brzmieniu poszczególne przepisy powyższej ustawy zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia, jak też do takiego ich brzmienia odnosić się będzie ocena prawna wyrażona poniżej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że inwestycja objęta wnioskiem skarżącego nie spełnia pierwszego z warunków wymienionych w przytoczonym przepisie, a w konsekwencji, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku nie jest możliwe.

Wyjaśnić należy, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ocena zachowania tej zasady sprowadza się do ustalenia, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, iż sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy musi zatem uwzględniać stan zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. Brak na obszarze sąsiadującym obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916).

O ile rację ma skarżący wskazując, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji terenu i zabudowy na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, o tyle nie sposób zaaprobować przekonania, że badając zachowanie tego warunku organ winien skoncentrować się wyłącznie na kwestii zgodności (braku kolizji) funkcji projektowanej zabudowy z funkcją terenu i zabudowy na działkach sąsiednich, pomijając natomiast kwestie zgodności cech, parametrów czy też gabarytów nowej zabudowy z zabudową już istniejącą na danym obszarze. W świetle powyższego przepisu nie tylko bowiem funkcja, lecz również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 265/22, LEX nr 3323781). Niewątpliwie w klasycznym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, którego przedmiotem jest zamierzenie budowlane, nie zaś inwestycja już zrealizowana, określenie parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy ma charakter wtórny względem oceny zgodność funkcji projektowanej zabudowy z funkcją zabudowy i terenu na działkach sąsiednich. Stwierdzenie w takim postępowaniu, że projektowana inwestycja nie koliduje z dotychczasową funkcją terenu i zabudowy w obrębie obszaru analizowanego, często przesądza o uwzględnieniu wniosku inwestora - oczywiście pod warunkiem, że również proponowane we wniosku parametry, cechy i wskaźniki projektowanej zabudowy mieścić się będą w granicach parametrów, cech i wskaźników ustalonych przez organ w oparciu o zabudowę na działkach sąsiednich. Jednakowoż w procesie inwestycyjnym dotyczącym zamierzenia budowlanego, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy nie są precyzyjnie określane we wniosku, a nawet nie jest konieczne ich precyzyjne określenie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też w decyzji takiej parametry te często określane są w formie tzw. "widełek" lub poprzez użycie określenia "około". Natomiast dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dochodzi do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego – uwagi do art. 61, LEX/el. 2021).

Kwestia ta kształtuje się natomiast nieco odmiennie w sprawach, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej (samowoli budowlanej). Należy bowiem odróżnić decyzję o warunkach zabudowy wydawaną w celu uzyskania pozwolenia na budowę od decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w celu legalizacji samowoli budowlanej. Decyzje te różnią się celem, dla którego są one wydawane. Decyzja, której obowiązek przedłożenia został nałożony przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego, ma na celu umożliwić legalizację już istniejącego obiektu budowlanego, a nie realizację obiektu, który inwestor dopiero planuje zrealizować (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2288/18, LEX nr 3192430).

Gdy obiekt już istnieje, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 265/18), zaś złożenie wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla innego obiektu budowlanego niż objęty postępowaniem legalizacyjnym, nie może być traktowane jako wypełnienie nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1538/15).

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w celu legalizacji samowoli budowlanej jest zatem decyzją, która musi dotyczyć już istniejącego obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a nie wykonania hipotetycznego obiektu, który inwestor dopiero planuje zrealizować.

Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, który już istnieje, organ w istocie zatem zmuszony jest uwzględnić konkretne parametry i cechy, jakie obiekt ten już posiada, a przez to nie może w swej decyzji określić jedynie dopuszczalnych granic ("widełek") parametrów dla takiej inwestycji. Jeżeli natomiast parametry i cechy takiego obiektu nie mieszczą się w granicach parametrów i cech, jakie obiekt ten winien zachować ze względu na parametry i cechy zabudowy w obszarze analizowanym (tj. w granicach parametrów i cech, jakie zostały by ustalone dla dopiero planowanego obiektu o danej funkcji), organ zmuszony jest odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż inwestycja objęta wnioskiem skarżącego nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezachowanie określonej w tym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika natomiast w tym wypadku nie z braku zgodności funkcji przedmiotowego obiektu (ogrodzenia) z funkcją terenu i zabudowy w obszarze analizowanym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w obszarze tym, w którym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, są zlokalizowane ogrodzenia. Oczywiste jest nadto, obiekty tego rodzaju nie kolidują, lecz przeciwnie - stanowią uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. O niezachowaniu powyższego warunku przesądza natomiast w tym wypadku wysokość oraz cechy przedmiotowego obiektu (jego forma architektoniczna), które znacząco odbiegają od wysokości oraz cech obiektów o takim samym przeznaczeniu, zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie przez uprawnionego architekta analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, załączonej do decyzji organu pierwszej instancji, wynika jednoznacznie, że wszelkie ogrodzenia występujące w obszarze analizowanym mają postać ogrodzeń ażurowych, natomiast brak w granicach tego obszaru ogrodzeń pełnych murowanych. Ponadto ogrodzenia zlokalizowane w obszarze analizowanym zachowują wysokość ok. 2 metrów, a więc są znaczenie niższe od muru zrealizowanego na działce nr ewid.[...], którego wysokość – na całej długości – wynosi ok. 3,2 m. Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organów, że oceniając możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu, jego dopuszczalną wysokość oraz właściwą formę architektoniczną należało przyjąć w oparciu o obiekty o takim samym przeznaczeniu (ogrodzenia), zlokalizowane w obszarze analizowanym. Określenie dopuszczalnej wysokości przedmiotowego ogrodzenia na podstawie średniej wysokości wszelkiej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a więc z uwzględnieniem również obiektów o całkowicie innym przeznaczeniu, takich jak budynki mieszkalne czy budynki gospodarcze, których parametry, w tym wysokość, z natury rzeczy znacznie odbiegają od parametrów standardowego ogrodzenia, a nawet z uwzględnieniem ekranów akustycznych, które również pełnią całkowicie inną funkcję niż ogrodzenia, a których parametry dostosowane są właśnie do ich funkcji, jaką jest ochrona przed hałasem, prowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego, a tym samym byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skarżącego, organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dokonując prawidłowej wykładni tego przepisu oraz jego właściwej subsumpcji względem ustalonego stanu faktycznego. Organy dokonały też wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia i ocena organów, mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, znalazły przy tym wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, które tym samym spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.