Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 596/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 329/20 w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 329/20 oddalił skargę S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] przyznał S.S. (dalej skarżący bądź strona) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką D.S. Decyzja została wydana bezterminowo począwszy od 1 stycznia 2010 r.

W dniu 1 stycznia 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz.1548, dalej ustawa z 2012 r. bądź uzuśr). Na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 2012 r. decyzje przyznające świadczenia pielęgnacyjne wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasały z dniem 30 czerwca 2013 r. Owe przepisy stanowiły, że decyzje te wygasały z mocy samego prawa, a organy administracji publicznej miały zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z 2012 r. obowiązek poinformować beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych w terminie 2 miesięcy od wejścia w życie ustawy o wygaśnięciu decyzji przyznających im prawo do pobierania tego świadczenia.

Zawiadomieniem z 11 lutego 2013 r. nr [...] Wójt, wypełniając ów obowiązek, poinformował stronę o wygaśnięciu z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Wójt wskazał, że po ziszczeniu się tego faktu strona może ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile będzie spełniać warunki niezbędne do uzyskania prawa do tych świadczeń zgodne z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r. nr 228 poz. 2255 ze zm., dalej uśr). Wójt przytoczył brzmienie art. 16a i art. 17 uśr.

Pismem z 21 sierpnia 2019 r. skarżący wniósł do Wójta o wydanie decyzji o wygaśnięciu w dniu 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r.

W odpowiedzi Wójt wskazał, że w niniejszej sprawie to przepis ustawy wygasił decyzję; organ był obowiązany wyłącznie do wypełnienia ustawowego obowiązku informacyjnego, a nie do wydania decyzji w tym zakresie.

Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2019 r.) po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wygaśnięcia z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Kolegium, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 14 stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2019 r .

Pismem z 13 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Wójta do wypłaty zaległych kwot świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wezwaniem do wydania decyzji. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Wójt podtrzymał stanowisko wyrażone pismem z 25 września 2019 r. nr [...] z uwagi na brak podstawy prawnej żądania; wskazał, że w sprawie I C [...] przed Sądem Rejonowym w [...] zawisł spór o wypłatę wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że Gmina nie jest stroną postępowania, zatem żądanie skarżącego jest niezasadne.

Pismem z 4 lutego 2020 r. skarżący wniósł pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].01.2020 r. w sprawie sygn. [...]".

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej kpa), po rozpoznaniu odwołania S.S. od pisma z [...] stycznia 2020 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że informacja z [...] stycznia 2020 r. o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, bowiem zgodnie ze wskazaniem ustawodawcy zawartym w art. 11 ust. 4 ustawy z 2012 r. nie mogła przyjąć formy decyzji administracyjnej. Zawiadomienie o wygaśnięciu decyzji przyznającej dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne stanowiło w ocenie Kolegium czynnością materialno-techniczną administracji publicznej.

Zdaniem Kolegium także pismo Wójta z [...] stycznia 2020 r. (którego dotyczy odwołanie) nie stanowiło decyzji administracyjnej, a jedynie czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest przedmiotu zaskarżenia, zatem wystąpiła niedopuszczalność przedmiotowa. W ocenie Kolegium pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie od pisma niebędącego decyzją administracyjną. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji odnosi się jedynie do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy winno nastąpić w tej formie prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący reprezentowany przez adwokata M.B., który 27 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Kolegium z [...] marca 2020 r., wnosząc o:

1. przywrócenie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego bezterminowo decyzją o sygn. [...] z [...].04.2010 r., która to została wygaszona w dniu 30.06.2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), a następnie podstawa prawna wygaszenia tejże decyzji została uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. K 27/13 za niezgodną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. wypłatę skarżącemu kwoty 95.572 zł wraz z każdorazowymi odsetkami od każdego dnia wymagalności świadczenia, tytułem zaległej kwoty świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o sygn. [...] z [...].04.2010 r.;

3. wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji z [...].04.2010 r. z mocy prawa z dniem 30. 06.2013 r. przyznającej skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Autor skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego:

1. błędną wykładnię art. 104 § 1 kpa przez przyjęcie, że organ I instancji nie był obowiązany wydać decyzji administracyjnej na wniosek strony i tym samym nie uznał odwołania strony w całości;

2. art. 134 kpa przez błędne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w pełnym zakresie;

3. art. 7 w zw. z art. 77 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności przez niezastosowanie zasad wynikających wskazanych artykułów, tj. niestania na straży praworządności, niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezałatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; nie odniesienie się do wszystkich poruszonych kwestii w pismach procesowych strony występującej z żądaniem;

4. art. 162 § 1 pkt 1 kpa przez uporczywe uchylanie się od wydania decyzji na wniosek strony mimo wykazania, że wydanie przedmiotowej decyzji leży w interesie strony, a organ odmawia jej wydania, wskazując na brak występowania przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji administracyjnej, przez co uniemożliwia skarżącemu wyegzekwowanie przysługujących mu praw z tytułu niezgodnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wygaszenia decyzji GOPS w [...] o sygn. [...] z [...].04.2010 r.;

5. art. 35 § 1 i 2 kpa przez uporczywe zwlekanie z wydaniem decyzji w zakresie wygaśnięcia decyzji z [...].04.2010 r., podczas gdy organ jest w pełni zaznajomiony ze sprawą i występują bezsporne przesłanki do przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a także wyrównania zaległego świadczenia pielęgnacyjnego.

Autor skargi zarzucił również naruszenie przepisów Konstytucji RP:

6. art. 2 przez niesprawiedliwe społecznie postępowanie ze skarżącym i nieuwzględnienie wezwania do wypłaty zaległych kwot świadczenia pielęgnacyjnego, które są mu należne oraz nieuzasadnione odmawianie skarżącemu żądania wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o sygn. [...] z [...].04.2010 r., gdzie takie postępowanie organu administracji uniemożliwia przywrócenie niesłusznie odebranego, a należnego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego;

7. art. 67 ust. 2 przez ograniczenie prawa do zabezpieczenia społecznego, które zostało przyznane skarżącemu w postaci świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babką D.S. i tym samym rezygnacją skarżącego z podjęcia zatrudnienia w związku z ww. opieką, a następnie bezprawnie odebranie w dniu 30. 6.2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) decyzji o sygn. [...] z [...].04.2010 r. przyznającej mu to świadczenie, która to podstawa prawna wygaśnięcia decyzji została następnie uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. K 27/13 za niezgodną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i do dnia dzisiejszego świadczenie to nie zostało przywrócone, co wpłynęło negatywnie na status społeczny i materialny skarżącego i jego babki [k. 2-9 akt sądowych].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wskazując że zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy [k. 13 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VIII SA/Wa 329/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji podzielił pogląd Kolegium, że pismo będące przedmiotem odwołania nie stanowiło decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że prawidłowo wydano postanowienie o niedopuszczalności odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest obowiązany ustalić, czy wniesione do niego odwołanie jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, którą w niniejszej sprawie stwierdziło Kolegium, obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (sytuację, w której nie wydano żadnej decyzji administracyjnej).

Jak zauważył Sąd I instancji, Kolegium wyjaśniło w postanowieniu, że odwołanie jest środkiem odwoławczym przysługującym od decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna jest aktem kończącym indywidualne postępowanie administracyjne, wydawanym z reguły po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego o cechach jednostronności, zewnętrzności, indywidualności i konkretności. Podstawa do wydania decyzji winna wynikać z przepisów prawa. Decyzja "załatwia sprawę", jak stanowi art. 104 § 1 kpa, "rozstrzygając" ją co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób "kończąc" sprawę, jak stanowi art. 104 § 2 kpa.

W ocenie Sądu I instancji pismo z [...] stycznia 2020 r. nie ma cech decyzji, gdyż nie rozstrzyga o sprawie, a jedynie informuje skarżącego o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z 25 września 2019 r. Norma zawarta w art. 134 kpa ma charakter kategoryczny i nie pozostawia organowi odwoławczemu wyboru sposobu rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania. Kolegium, widząc że odwołanie zostało wywiedzione od pisma o charakterze wyłącznie informacyjnym, miało obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 134 kpa Sąd orzekający nie badał, czy organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zakończył procedowanie w sprawie i we właściwej formie, a jedynie czy pismo z [...] stycznia 2020 r. mogło być zaskarżone w drodze odwołania (k. 26, 39-42 akt sądowych).

Skarżący reprezentowany przez adw. M.B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok VIII SA/Wa 329/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), które to artykuły zostały uznane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5.12.2013 r. K 27/13 za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP, a uznane za podstawę prawną do wydania decyzji przez organ administracji publicznej oraz podtrzymane przez organ I i II instancji;

2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały przesłanki do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do ponownego rozpoznania sprawy przez właściwe organy administracji publicznej.

Skarżący wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającej je decyzji organu I instancji, ew. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził w żadnej mierze postępowania dowodowego ani nie rozpoznał sprawy w jakimkolwiek zakresie, opierając się jedynie o orzeczenie wydane przez Kolegium. Ponadto, Sąd nie rozpoznał według niego wszystkich zarzutów oraz odniósł się wyczerpująco do przedmiotu sprawy i przedstawionego w skardze żądania. Tego typu działanie Sądu I instancji doprowadziło w ocenie skarżącego do naruszenia zasady praworządności poprzez nieodpowiednie wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony. S.S. stwierdził również, że żaden z organów rozpatrujących jego sprawę - ani Sąd I instancji ani organy administracji publicznej - nie uwzględnił jego trudnej sytuacji rodzinnej i ekonomicznej. Skarżący uważa ponadto, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym wbrew jego woli, a zgodnie z wnioskiem organu, doprowadziło do ograniczenia jego uprawnień procesowych.

Skarżący kasacyjnie twierdzi przy tym, że przedmiotem sprawy jest bezprawne wygaszenie decyzji z [...].04.2010 r. o przyznaniu na jego rzecz bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego (k. 47-48 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny był związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) okazał się nieusprawiedliwiony. Wójt ani Kolegium nie stosowali art. 11 ust. 1 i 3 uzuśr.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej przyjmuje, że "przedmiotem sprawy jest bezprawne wygaszenie decyzji o przyznaniu bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz [skarżącego] a przyznanego decyzją ... z dnia [...] kwietnia 2010 r." (s. 2 akapit ostatni skargi kasacyjnej). W istocie przedmiotem sprawy jest postanowienie z [...] marca 2020 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma z [...] stycznia 2020 r. Wójta Gminy [...] (k. 2 akt sądowych; k. 38-37 akt SKO).

Charakterystyczne jest, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 134 kpa.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 kpa. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 kpa rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną - np. stanowi czynność materialnotechniczną. Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa; wyrok NSA z 7.7.1992 r. SA/Gd 746/92 z glosą B. Adamiak, OSP 1993/9/178). Organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę zasadności odwołania (wyrok NSA z 24.2.1992 r. I SA 1318/91, ONSA 1992/3-4/80; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, dalej Kpa. Komentarz, s. 827, nb 1-3). W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (B. Adamiak - op. cit., s. 830, nb 9).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że Kolegium prawidłowo nie dopatrzyło się cech decyzji w skierowanym do skarżącego piśmie informacyjnym z [...] stycznia 2020 r., które nie rozstrzygało o sprawie, a jedynie informowało skarżącego o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z 25 września 2019 r. (s. 6-7 uzasadnienia wyroku VIII SA/Wa 329/20).

W doktrynie pogląd utrwalony, że decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu nie wynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi (J. Borkowski, A. Krawczyk w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Krawczyk, W. Piątek, W. Sawczyn, M. Sieniuć, A. Skoczylas, A. Wróbel, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego, INP PAN 2020, t. 9, s. 194, nb 33; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/ Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 641, nb 5).

Po długotrwałym sporze w orzecznictwie i doktrynie, aktualnie wypracowano bardziej wyważone i użyteczne w orzecznictwie stanowisko, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym. Jeżeli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Wolters Kluwer 2020, s. 565-566, uw. 10; Borkowski/Adamiak, Kpa. Komentarz, s. 640-641, nb 4). Takie stanowisko wynika także z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w składach powiększonych (uzasadnienie uchwały: 7 Sędziów NSA z 12.10.1998 r. OPS 6/98, ONSA 1999/1/3; 5 Sędziów NSA z 15.11.1999 r. OPK 24/99, ONSA 2000/2/54; 7 Sędziów NSA z 4.2.2008 r. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21; 7 Sędziów SN z 18.11.2009 r. II PZP 7/2009, OSNP 2010/7-8/82).

W uzasadnieniu wyroku K 27/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem RPO), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy (cz. III pkt 2 uzasadnienia).

Z art. 11 ust. 3 uzuśr wynika, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 uzuśr nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że - zgodnie z wnioskiem RPO - wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń (cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 27/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Istota problemu prawnego, co do którego wypowiedział się Sąd I instancji, polega na konieczności wyjaśnienia, czy pismo organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. stanowi decyzję administracyjną. Kwestia ta przesądza o prawidłowości postanowienia Kolegium z [...] marca 2020 r. o niedopuszczalności odwołania, które było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Należy zatem stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprawnie określił przedmiot kontroli sądowej. Nie ma tym samym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że ,,przedmiotem sprawy jest bezprawne wygaszenie decyzji [z 14 kwietnia 2010 r.] o przyznaniu bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego". Jak wnoszący skargę kasacyjną sam zauważył, wygaszenie na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego zakończonej wydaniem wyroku z 5.12.2013 r. K 27/13. Regulacje materialnoprawne nie nakładały na żaden organ obowiązku wydania decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 kpa), potwierdzającej wygaśnięcie decyzji uprzednio przyznającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocy prawa.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ppsa został skonstruowany nieprawidłowo.

Art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 3 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Art. 145 § 1 pkt 1 ppsa dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne - litery a, b i c, o różnej treści normatywnej.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnej normy dopełnienia, których naruszenia się dopatruje (punkt III uzasadnienia uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, s. 21-23).

Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 bądź 3 ppsa, a Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnych podstaw do ich zastosowania przez Sąd I instancji.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.