Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 874/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 10 ust 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art 98 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Wasilkowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 778/07 w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 778/07, uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia (...) sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Białymstoku z dnia (...) czerwca 2007 r. w sprawie ze skargi B. K. i W. K. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunty przejęte pod ulice.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. skarżący W. i B. K. wystąpili z żądaniem przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi na własność G. W., w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia (...) czerwca 1992 r., tj. działek oznaczonych numerami geodezyjnymi (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) (obecnie (...),(...),(...)) (obecnie (...),(...),(...),(...) (obecnie (...),(...), położonych w S., gm. W. Z kolei działka oznaczona numerem geodezyjnym (...) (z której wydzielono wyszczególnione we wniosku działki) została przeznaczona pod zabudowę niską jednorodzinną. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu (...) lipca 1992 r.

Następnie Starosta Powiatu Białostockiego decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. odmówił ustalenia i wypłaty żądanego odszkodowania wskazując, że nastąpiło przedawnienie roszczenia. Decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję Starosty Białostockiego zarzucając mu brak ustalenia na podstawie jakich dokumentów nastąpiło przeniesienie własności przedmiotowych nieruchomości i założenie dla nich księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela G. W.

Rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. Starosta Powiatu Białostockiego ponownie odmówił ustalenia i wypłacenia odszkodowania, podnosząc, iż zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej, przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej, na wniosek właściciela, podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto na mocy art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organ wezwał Burmistrza W. do przeprowadzenia rokowań z byłym właścicielem co do proponowanej kwoty odszkodowania za przejęte na własność gminy nieruchomości, których ten nie przeprowadził, gdyż jego zdaniem, zgodnie z art. 118 K.c., roszczenie wnioskodawców uległo przedawnianiu (pismo z dnia (...) lipca 2006 r.).

Mając powyższe na uwadze organ ustalił, iż o przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność G. W. zdecydował Sąd Wojewódzki w Białymstoku Wydział (...)Cywilny Rewizyjny, który postanowieniem z dnia (...) września 1992 r. Sygn. akt (...), nakazał założenie dla przedmiotowych nieruchomości księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela G. W. na mocy samej decyzji podziałowej. Postanowieniem Dz. Kw (...) z dnia (...) października 1992 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku (...) Wydział Ksiąg Wieczystych założył dla tych nieruchomości księgę wieczystą Kw Nr (...) i wpisał w niej jako właściciela G. W. Rewizja na postanowienie o wpisie, wniesiona przez G. W., została oddalona postanowieniem sygn. akt (...) z dnia (...) grudnia 1992 r.

Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, iż zarówno w doktrynie prawa jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, że w razie braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawniania się roszczeń majątkowych zawarte w art. 117 i nast. K.c., zgodnie z którymi termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynosi 10 lat. Na tej podstawie organ uznał, że pomiędzy dniem przejęcia przedmiotowych działek na własność gminy, a złożeniem wniosku o odszkodowanie - upłynął 10-letni termin przedawnienia (art. 118 K.c.). Tym samym należało odmówić ustalenia i wypłacenia odszkodowania.

W odwołaniu od tej decyzji W. K. i B. K. podnieśli, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) dopełnili ustawowego terminu (od stycznia 2001 do końca 2005 r.) złożenia wniosku do końca 1998 r. Zdaniem odwołujących się odszkodowanie powinno być ustalone w oparciu o ten przepis. Ponadto wskazali za niezgodne z prawem zachowanie organów administracji nie uwzględniające ich roszczenia o wypłatę odszkodowania w sytuacji kiedy przedmiotowe grunty zostały przejęte na własność G. W.

Wojewoda Podlaski po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 73 ust. 1 ww. ustawy dotyczy uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo gminy. Przedmiotowa nieruchomość przejęta została natomiast na rzecz Gminy decyzją Burmistrza W. z dnia (...) czerwca 1992 r., która to stała się ostateczna w dniu (...) lipca 1992 r. Na mocy art. 233 ustawy kwestia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne winna być zatem rozpatrywana na podstawie art. 98 ust. 3 tej ustawy. W trakcie zaś postępowania G. W. zgłosiła zarzut przedawnienia. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia odszkodowania za objęte wnioskiem działki uznając, iż roszczenie odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia przedawnia się z upływem 10 lat od dnia w którym stało się wymagalne tzn. od dnia, kiedy wierzyciel miał prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności (art. 118 w zw. z art. 120 § 1 K.c).

Skargę na te decyzję wnieśli W. i B. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę uwzględnił częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżących.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za grunty przejęte pod drogi publiczne, które w zasadzie stanowiło podstawę odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie i było niejako myślą przewodnią zarówno uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej instancji. Wprawdzie Sąd podzielił argument organów dotyczący tego, iż do roszczenia o odszkodowanie za grunty przejęte przez Skarb Państwa (gminę) z mocy prawa – w następstwie podziału nieruchomości – pod budowę ulic, mają zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące przedawnienia mimo, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń, tak jak czyni to w art. 132 ust. 3 w odniesieniu do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania przyznawanego za wywłaszczoną nieruchomość. Nie mniej jednak uznał, iż wynikają z tego inne skutki prawne niż ustaliły organy administracji. Sąd wskazał, że przedawnieniu podlegają jedynie roszczenia majątkowe wymagalne. W niniejszej sprawie organy administracji aczkolwiek prawidłowo nawiązały do instytucji przedawnienia, to bez należytego wniknięcia w istotę konkretnego obowiązku odszkodowawczego uznały, iż bieg roszczenia odszkodowawczego rozpoczął się już w momencie uprawomocnienia decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości. Dla Sądu, organ zbagatelizował fakt, że mimo cywilnoprawnego charakteru roszczenia o odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości, samo ustalenie odszkodowania przekazane zostało do postępowania administracyjnego. Roszczenie o odszkodowanie nie może zaś ulec przedawnieniu przed jego powstaniem, tj. ustaleniem. Termin przedawnienia biegnie od dnia wymagalności roszczenia, a roszczenia o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej stają się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu. Żądania administracyjnoprawne o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji nie ulegają przedawnieniu. Ponadto zdaniem Sądu, przyjęcie w niniejszej sprawie, iż doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, spowodowało naruszenie prawa materialnego co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd zauważył, iż rzeczywiście orzecznictwo i doktryna w zakresie tego czy takie roszczenie odszkodowawcze przedawnia się i od jakiego momentu należy liczyć okres przedawnienia jest rozbieżne, niemniej jednak w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu uznającego, iż termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg z momentem uprawomocnienia się decyzji podziałowej z ww. względów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603) należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania. Z kolei art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi odpowiednik instytucji opisanej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985 r., tj. przepisu będącego podstawą prawną decyzji o podziale nieruchomości skarżących, w następstwie którego to podziału wyodrębniono grunty pod budowę ulic, które z mocy prawa z momentem uprawomocnienia się decyzji stały się własnością G. W. Nowa ustawa regulując przejęcie z mocy prawa z nieruchomości objętej podziałem gruntów pod drogę publiczną utrzymała obowiązek odszkodowawczy wprowadzając w pierwszej kolejności jedynie wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za te grunty. Dopiero kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości ustala się i wypłaca odszkodowania według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Przechodząc do kolejnych kwestii istotnych w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż niezasadnie przyjęły organy, że gmina W. stała się właścicielem przedmiotowych działek i została wpisana jako właściciel w księdze wieczystej na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku Wydział (...) Cywilny Rewizyjny, który w dniu (...) września 1992 r. sygn. akt (...), nakazał założenie dla przedmiotowych nieruchomości księgi wieczystej z wpisaniem w niej jako właściciela G. W. Postanowieniem Dz. Kw (...) z dnia (...) października 1992 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku (...) Wydział Ksiąg Wieczystych założył dla tych nieruchomości księgę wieczystą Kw Nr (...) i wpisał w niej jako właściciela G. W. Rewizja na to postanowienie została oddalona postanowieniem sygn. akt (...) z dnia (...) grudnia 1992 r. Konsekwencją bowiem wydania decyzji podziałowej w części potwierdzającej przejście własności przedmiotowych działek jako gruntów wydzielonych pod drogi jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielania tychże działek pod budowę ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd w niniejszej sprawie zaprezentował pogląd, iż wpis w Księdze Wieczystej prawa własności G. W. do działek przejętych pod ulicę w następstwie podziału nieruchomości przeprowadzonego w 1992 r., ma charakter jedynie deklaratoryjny (tak samo jak w postanowieniu Sądu Wojewódzkiego w Białymstoku z dnia (...) września 1992 r. w sprawie sygn. akt(...)). Własność bowiem działek wydzielonych pod budowę ulic przechodziła na gminę z mocy samego art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, a zatem dla przejścia własność na gminę, tj. dla powstania prawa nie było konieczne ujawnienie powyższego stanu w księdze wieczyste i wszystkie przesłanki określone w obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinny być wzięty pod uwagę przy ustalaniu czy w niniejszej sprawie roszczenie skarżących jest zasadne.

W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż kwestia odszkodowania za przedmiotowe działki wymaga pogłębionego postępowania wyjaśniającego, w tym koniecznie jest sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. W. obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżących, gdyż dopiero szczegółowa analiza treści planu obowiązującego w dacie (...) czerwca 1992 r. pozwoli ustalić czy plan ten przewidywał przebieg ulic dojazdowych do działek budowlanych wyodrębnionych w następstwie podziału nieruchomości skarżącego i jaki charakter miały te ulice w dacie wydawania decyzji podziałowej oraz do jakich kategorii zostały zaliczone obecnie. W decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie określono faktycznie jakie konkretnie działki przechodzą na własność G. W. z przeznaczeniem pod budowę ulic. Ponadto, zdaniem Sądu, należałoby również ustalić jakie zapisy zostały zawarte w księdze wieczystej tych nieruchomości oraz jak zostały one oznaczone w ewidencji gruntów, ponieważ brak jest jednoznacznych ustaleń w kwestii formalnego zaliczenia przejętych pod ulice gruntów do dróg gminnych.

Zdaniem Sądu, organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinny mieć na uwadze treść Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) ratyfikowanych przez Polskę, zgodnie z którymi, każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zatem także przepisy prawa międzynarodowego przewidują najdalej idącą ochronę prawa własności, w związku z czym uznać należy, że w przypadku ograniczenia tego prawa należy się odszkodowanie - powołując się przy tym na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce sygn. 22531/05. Według Sądu powołane orzeczenie ETPCz wpłynie na zmianę poprzednio rygorystycznej linii orzecznictwa w zakresie odszkodowań za grunty przejęte pod drogi na skutek podziału nieruchomości, czego przykładem może być uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1485/06 (niepubl.)

Sąd uznał także, że zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest trafny, gdyż przepis ten dotyczy uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne a nie stanowiących własności Skarbu Państwa albo gminy.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, którą oparto na naruszeniu:

1) art. 145 § 1 lit a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 118, art. 120 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 10 ust. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego mimo jego cywilnoprawnego charakteru, ponieważ roszczenie o odszkodowanie ustalone w drodze decyzji administracyjnej staje się wymagalne dopiero po ich ustaleniu i przyznaniu, żądanie administracyjnoprawne o ustalenie wysokości odszkodowania w drodze decyzji, nie ulegają przedawnieniu.

2) art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i mylne przyjęcie, że ustawodawca nakazał tym przepisem Staroście uregulowanie roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do odjęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania – czego konsekwencją jest mylny wniosek, że również z tej przyczyny nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego.

3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego, które warunkują przejście na własność Gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.),

4) art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie tego obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w sprawie w zakresie w jakim norma z jego wynikająca zobowiązuje(uprawnia) zarządcę terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, (a w przypadku jego braku - właściciela tego terenu) do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania tych dróg oraz zarządzania nimi (i finansowania tych zadań), oraz naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez ocenę, że właścicielowi (skarżącemu) pozbawionemu swojego władztwa nad drogami na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie zgodnie wyrażoną w treści Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zasadą, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia, która zobowiązuje Gminę do wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi stanowiące własność prywatną ponieważ właściciel ograniczony został w wykonywaniu swego władztwa i może korzystać ze swej własności wyłącznie jako drogi pomimo, iż w niniejszej sprawie z woli właściciela wydzielone drogi miały być eksploatowane przez administrację zamkniętego osiedla i nie służą celom publicznym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi W. i B. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, iż Gmina od początku postępowania podnosi i podtrzymuje pogląd, że decyzja Burmistrza W. z dnia (...) czerwca 1992 r. o podziale nieruchomości nie wywołała skutku rzeczowego, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w postaci przejścia na Gminę dróg wydzielonych w wyniku podziału, a skarżone orzeczenie narusza prawo oraz, że tytułu prawnego nie stanowi również treść księgi wieczystej założonej dla tych działek z wpisaniem w niej G. W. jako właściciela, zaś kwestia przedawnienia roszczenia skarżących P. E. i W. K. jest sprawą wtórną i bezprzedmiotową jeżeliby uznał go Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd ten, jak się wydaje podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale w innych kwestiach wyraził ocenę prawną, z którą nie zgodzono się.

Zakwestionowano ustalenia Sądu, że przyjęcie przez organy, iż doszło do przedawnienia nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty.

Podniesiono, iż ustawowym skutkiem przedawnienia jest powstanie po upływie terminu przedawnienia po stronie tego, przeciw komu przysługuje roszczenie, uprawnienia do uchylenia się od jego zaspokojenia, czyli tzw. zarzut peremptoryjny. Wykonanie tego uprawnienia powoduje, że roszczenie już nie może być skutecznie dochodzone niezależnie od tego czy ustawodawca przewidział dochodzenie roszczenia – jak to różnicuje Sąd – w trybie postępowania cywilnego czy też administracyjnego. Inaczej mówiąc roszczenie staje się niezaskarżalne. Ocena wymagalności, biegu i przedawnienia roszczenia odszkodowawczego wynikającego z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinna następować przy zastosowaniu kodeksu cywilnego, ponieważ ogólne odesłanie do przepisów wskazanego kodeksu w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie znajdowało się w jej art. 7. Bieg przedawnienia rozpoczyna się zatem od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 120 § 1 K.c.). Jeżeli więc przyjąć, że decyzja z dnia 24 czerwca 1992 o podziale nieruchomości wywołała skutek konstytutywny powodujący przejście własności wydzielonych nieruchomości na Gminę -to prawidłowo organy ustaliły, wbrew temu co twierdzi Sąd, że początkiem biegu przedawnienia jest data uprawomocnienia się wspomnianej decyzji o podziale. Zdarzenie to bowiem spowodowało powstanie uprawnienia (roszczenia) do odszkodowania ustalonego według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W związku z tym można mówić o jego wymagalności i rozpoczęciu biegu przedawnienia. Pogląd ten umacnia okoliczność, że nabycie własności ex legę w trybie art. 10 ust. 5 nie ograniczało umownego uregulowania kwestii odszkodowania. Odesłanie do "zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznaczać powinno także i w tym wypadku obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina-obywatel) w zakresie, do jakiego odsyła art. 10 ust. 5. Na rozpoczęcie biegu przedawnienia nie ma więc żadnego wpływu kwestia ustalenia i przyznania odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Wywody Sądu dotyczą raczej przedawnienia wykonalności orzeczenia (art. 125 K.c.), która to instytucja prawa cywilnego nie jest tożsama z przedawnieniem roszczenia.

Dla skarżącego brak też jest jakichkolwiek podstaw za dokonanym przez Sąd rozróżnieniem pomiędzy żądaniem administracyjnoprawnym o ustalenie wysokości odszkodowania, które w jego ocenie nie ulegają przedawnieniu a roszczeniem o odszkodowanie ulegającym przedawnieniu, jak przyznał Sąd, stosownie do reguł prawa cywilnego. Żądanie administracyjnoprawne w ocenie skarżącego jest tylko procesowym odbiciem roszczenia w tym przypadku cywilnego i nic nie uzasadnia stosowania wobec niego odrębnych reguł początku biegu przedawnienia nawet jeżeli tak jak w tym przypadku właściwa była droga postępowania administracyjnego. Bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego skarżących podlega ocenie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o przedawnieniu, a toczące się w 1994 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oceniać można, co najwyżej w kategoriach przerwania biegu przedawnienia, po którym przedawnienie biegnie na nowo (art. 124 K.c.). Zgodnie bowiem z art. 123 §1 K.c. bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Uwzględniając nawet i tą okoliczność, roszczenie uległo przedawnieniu z upływem 3 letniego terminu (art. 118 K.c.). Podział gruntów wchodził w zakres działalności gospodarczej skarżącego, ponieważ pozostawał w normalnym, funkcjonalnym związku z tą działalnością, w szczególności podjęty były w celu realizacji zadań związanych z przedmiotem działalności tego podmiotu, a poświadczają to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w tym złożone na rozprawie umowy zlecenia, z których wynika, że nabycie terenu pod budowę jego późniejszy podział związany był z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Również Sąd błędnie przyjął, iż art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w swojej treści należy odczytywać jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do odjęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania. W ocenie skarżącego nic podobnego z powyższego przepisu nie wynika. Stanowi on jedynie normę kompetencyjną do działania Starosty w określonych przepisem okolicznościach. Wbrew temu, jak błędnie wywiódł Sąd, nie nakazuje Staroście uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. na kształt chociażby nie obowiązującego już art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990 r. Nr 79 poz. 464). W tej sytuacji unormowanie to nie ma żadnego wpływu na początek i bieg przedawnienia. Podobnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r. II SA/Rz 260/2006 ONSAiWSA 2007/4 poz. 92, który orzekł, że artykuł 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Zdaniem tego Sądu, należy opowiedzieć się za wykładnią, wedle której omawiany przepis ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis.

Podzielono pogląd Sądu, iż bez uzasadnionych podstaw organy obydwu instancji przyjęły, że decyzja o podziale skutkowała z mocy prawa przejściem wydzielonych pod drogi ulic na Gminę. Nie zgodzono się jednak, aby w niniejszej sprawie zastosowanie znalazła zasada wywiedziona z protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poparta wskazanym wyrokiem ETPCz w Strasburgu, zgodnie z którą wydzielenie działek pod drogi, które faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi, a formalnie nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną narusza prawa tych osób do poszanowania swojego mienia. Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla odszkodowawczej odpowiedzialności gminy za mienie, które nie służy celom publicznym. Podkreślono, że uregulowanie prawne zawarte w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. W. 13/92, OTK 1993/1 poz. 17. W związku z powyższym wywłaszczenie powinno być stosowane jedynie w sytuacjach uzasadnionych celami publicznymi, jednakże w niniejszej sprawie od samego początku zamiarem developera było budowa zamkniętego osiedla (na ogrodzonym i pilnie strzeżonym terenie) oraz sprawowanie zarządu tym terenem co wynika zarówno z oferty przedsiębiorcy (P.W. Drekon), jak również wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, z treści zawartego z Gminą porozumienia, w którym skarżący zobowiązał się m.in. do opracowania koncepcji programowo przestrzennej zagospodarowania terenu osiedla oraz budowy dróg wewnątrzosiedlowych jak również infrastruktury na osiedlu, wreszcie z planu przestrzennego zagospodarowania, który nie wyznaczał ciągów pod budowę ulic. Wszystko to dowodzi, że brak jest tu celu publicznego uzasadniającego przejście własności wydzielonych dróg na Gminę.

Sąd zaś nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia tych istotnych okoliczności stanu faktycznego, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro też wydzielenie części gruntów na drogi było wolą skarżącego i wynikało z realizacji zamiaru gospodarczego skarżącego – budowy osiedla z własną administracją, sklepami, infrastrukturą techniczną, drogową, placami zabaw, to w takiej sytuacji przywoływanie zasady poszanowania mienia chroniącej jego własność przed działaniami władzy publicznej – prowadzi do błędu polegającego na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy faktami a przepisem prawnym.

Po pierwsze: właściciel nie został pozbawiony na rzecz Gminy władztwa nad wydzielonymi drogami. Przy zjeździe z drogi publicznej na granicy osiedla nadal znajduje się brama wjazdowa do osiedla do niedawna sterowana pilotem przez jego mieszkańców, nadal jedyną funkcją wydzielonych dojazdów jest tylko – jak to zakładał skarżący – obsługa komunikacyjna osiedla. Cały teren objęty inwestycją wraz z drogami od chwili budowy znajdował się w wyłącznej dyspozycji skarżących. Skarżący pod nazwą PW. D. realizował na nabytym terenie budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną (decyzja i pozwolenie na budowę z załączeniu). Budowa osiedla nie została ukończona z przyczyn leżących po stronie skarżącego. Całość spraw związanych z dokończeniem osiedla przejęli z konieczności jego mieszkańcy – co wynika z akt sprawy. Bankructwo skarżącego jak piszą o tych wydarzeniach mieszkańcy, które w sensie faktycznym uniemożliwiło skarżącemu realizację zamierzeń, nie może przesądzać w oparciu o powołaną zasadę poszanowania mienia jednostki odszkodowawczej odpowiedzialności Gminy za to, że wspomniane grunty są nadal wykorzystywane jako drogi poprzez co skarżący pozbawiony został możliwości czerpania z nich korzyści. Wyrażona przez Sąd ocena prawna w oderwaniu od istotnych faktów w sposób nieuprawniony pierwszeństwo przyznaje ochronie indywidualnego interesu developera nie licząc się ani z brzmieniem art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami ani też z interesem Gminy pomimo, iż Trybunał słusznie również zauważa, że konieczne jest zachowanie równowagi pomiędzy ochroną interesu społecznego a wymaganiami indywidualnych praw jednostek.

Po wtóre: zaprezentowany pogląd pomija prawo wewnętrzne – przepis art. 8 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym brak jest przeszkód prawnych aby do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu należała budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi (i finansowanie tych zadań). Przepis ten należy odczytywać też jako uprawnienie podmiotów spoza sfery władzy publicznej do urządzania na własnym terenie dróg i zarządzania nimi – co jest istotne wobec podniesionego przez Sąd argumentu utraty władztwa nad nieruchomością przez skarżącego poprzez ograniczenie funkcji gruntu tylko i wyłącznie do celów komunikacyjnych. Ignorując ten przepis i posiłkując się powierzchownie i propagandowo jak Sąd omawianą częścią orzeczenia Trybunału należałoby dojść do przekonania, że w równym stopniu uzasadnienie znajduje roszczenie odszkodowawcze np. spółdzielni mieszkaniowych czy też, wspólnot mieszkaniowych eksploatujących drogi wewnętrzne na swoim terenie, które choć służą mieszkańcom osiedla (wspólnoty) faktycznie są ogólnodostępne, ponieważ mogą korzystać z gruntu tylko i wyłącznie jako drogi – co ogranicza ich władztwo nad rzeczą i przerzuca obowiązek władzy publicznej budowy i utrzymania dróg na jednostki. Po trzecie. Prawdą jest, że obowiązkiem Gminy jest budowa i utrzymanie odpowiedniego stanu dróg. Nie wynika to jednakże z szeroko pojmowanej ochrony indywidualnych praw jednostek, która chroni przed przerzucaniem tego obowiązku na jednostki – jak postrzega to Sąd. Gmina dostrzegła problemy z jakimi pozostawieni zostali mieszkańcy osiedla i jako wspólnota samorządowa niezależnie od doprowadzenia wody i kanalizacji do osiedla (do czego się zobowiązała w umowach ze skarżącym) udzielała mieszkańcom pomocy w budowie dróg jak również części nieukończonej infrastruktury wewnątrz osiedla. Działania te wynikały z zadań wspólnoty samorządowej jaką jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym.) Brak jest natomiast podstaw zarówno w ratyfikowanej Konwencji jak i prawie wewnętrznym aby – jak czyni to Sąd – w oparciu o zasadę poszanowania mienia jednostki czynić wspólnotę samorządową odpowiedzialną za "schedę" pozostałą po nieudanym przedsięwzięciu gospodarczym. Po czwarte: skarżący nie został pozbawiony możliwości czerpania korzyści z gruntu – czego obawia się Sąd. Skarżący nabywał grunty pod budowę osiedla w imieniu własnym ale na zlecenie swoich klientów - wynika to m.in. z umów zlecenia złożonych na rozprawie jak znajdujących się w aktach pism mieszkańców. Osiedle miało być zamknięte a z pozyskaniem działki budowlanej łączyła się konieczność wydzielenia dojazdu do istniejącej drogi publicznej tak więc, skarżący przygotowując zgodnie z umowami działki budowlane do sprzedaży wartość gruntu wydzielonych dróg podobnie jak koszt ich uzbrojenia wliczył w cenę działki budowlanej. Otwartą kwestią pozostaje ocena czy skarżący nie jest zobowiązany przenieść na strony tychże umów zlecenia udział we własności nieruchomości służących za dojazdy. Nabywając teren i wydzielając działki (zarówno te pod budowę domów jak i pod drogi) działał w imieniu własnym ale na rachunek zleceniodawców zgodnie ze zobowiązaniem wynikającym z umowy, że nabędzie grunt i dokona wszelkich czynności faktycznych i prawnych związanych z uzyskaniem działki budowlanej. Konsekwencją tego może być fakt, że miał obowiązek przenieść nabyte prawa na osoby na rachunek, których działał.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowym zagadnieniem determinującym niniejszą sprawę jest kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości pod drogi w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej brzmieniu na dzień 9 lipca 1992 r., tj. na dzień gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące przedawnienia się już wymagalnego roszczenia można rozważać w kontekście art. 125 K.c., a nie jak to przedstawił Sąd w kontekście art. 120 § 1 K.c.

Jednakże ta kontrowersja nie zmienia faktu, iż do roszczeń odszkodowawczych na podstawie powołanego przepisu art. 10 ust. 9 ustawy o gospodarce gruntami nie mają zastosowania przepisy o przedawnieniu roszczeń zawarte w Kodeksie cywilnym.

Przepis ten stanowił, iż grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następowało zatem z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejęcie to następowało jednak za odszkodowaniem. Nie ulega więc wątpliwości, iż odszkodowanie miało charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działek gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu miało zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i następnie uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pozbawione bowiem było jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, prawa własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności wspomnianych działek gruntu z mocy samego prawa. Jakkolwiek bowiem omawiane odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym).

Nie zmienia wskazanego wyżej charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika bowiem, iż za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

O ile więc wysokość odszkodowania ustalana jest obecnie w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień pomiędzy podmiotem publicznoprawnym zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania (reprezentowanym przez organ wykonawczy tego podmiotu, zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a właścicielem dzielonej nieruchomości, który utracił własność działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, to w przypadku nie dojścia do uzgodnienia w przedmiocie wysokości odszkodowania, odszkodowanie to podlega ustaleniu na zasadach i w trybie właściwym dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jeżeli osoba uprawniona do uzyskania tego odszkodowania złoży w tym względzie stosowny wniosek. Przedmiotem uzgodnień jest zatem sama wysokość odszkodowania, ponieważ przysługiwanie odszkodowania wynika z mocy omawianej normy prawnej. Nie wyklucza to oczywiście prowadzenia uzgodnień także w zakresie innych okoliczności dotyczących odszkodowania, jednakże taki zakres uzgodnień może być wynikiem woli stron, w tym strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Poza natomiast wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania pozostaje samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Również więc obecnie, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 K.c. Jakkolwiek bowiem art. 117 K.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym.

Nie sposób jest bowiem uznać za dopuszczalne twierdzenie, iż przy ustalaniu odszkodowania strona zobowiązana i strona uprawniona występuje w stosunku prawnym równorzędności, skoro odszkodowanie to dochodzone jest w związku z uprzednim władczym pozbawieniem strony uprawnionej własności działek gruntu w sposób wyłączający wolę tej osoby w zaistnieniu skutku pozbawienia jej tej własności. Nie można więc przyjąć, aby strony uzgadniające wysokość odszkodowania pozostawały w stosunku równorzędności wpływu na całość stosunku prawnego, a więc i także na zaistnienie skutku prawnego, na tle którego powstało uprawnienie odszkodowawcze. Brak takiej równorzędności przejawia się z całą mocą w przypadku, gdy strony nie uzgodnią wysokości odszkodowania, ponieważ ustalenia odszkodowania dokonuje wtedy starosta, jako organ administracji publicznej w sposób władczy poprzez wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej.

O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 K.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę.

Przykładem takiego określenia w prawie publicznym jest art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 13, poz. 872, ze zm.), z którego wynika, że odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, z dniem 1 stycznia 1999 r., jako zajęte pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. i pozostające w tym dniu we władaniu wskazanym podmiotów publicznoprawnych, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela

nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Przy tak ukształtowanej formule przysługiwania odszkodowania za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, przedawnienie dochodzenia tego odszkodowania nie może być efektem zabiegów interpretacyjnych w zakresie stosowania instytucji prawa cywilnego określonej w art. 117 K.c., jeżeli skutkiem przedawnienia jest w istocie pozbawienie możliwości uzyskania tego odszkodowania po upływie określonego prawnie terminu. O ile więc dochodzenie odszkodowania może – co do zasady – ulegać przedawnieniu, skoro dochodzenie to jest zależne od woli osoby uprawnionej w podjęciu stosownych działań w określonym prawnie terminem, o tyle w przypadku odszkodowania należnego za skutki prawne działań publicznoprawnych o charakterze wywłaszczeniowym, jakim jest odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości, przedawnienie dochodzenia odszkodowania – jako prawnie dopuszczalna forma jego pozbawienia po upływie określonego terminu –musi wynikać z wyraźnej normy prawnej zawartej w akcie rangi ustawowej.

Tymczasem, ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Brak jest również jakiejkolwiek normy prawnej w ustawie o gospodarce nieruchomościami przyjętej za podstawę wydania w rozpatrywanej sprawie odmownych decyzji przez organy administracji obu instancji, z której miałoby wynikać stosowanie instytucji przedawnienia określonej w art. 117 .k.c.

Stanowisko takie zajął już Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 335/08 i pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takiej normy nie stanowił przepis art. 7 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał, iż w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeku cywilnego. Jak to już wskazano wyżej odszkodowanie to ustala się wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zaś przepisy dotyczące kwestii odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości kompleksowo regulują te kwestie również w zakresie stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie zachodzi potrzeba sięgania do powołanego art. 7

Zgodnie bowiem z art. 55 ust. 4 do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacaniu odszkodowań stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Odpowiednie odesłanie do tych przepisów oznacza, że powstanie roszczenie o odsetki wynika z normy o charakterze administracyjnym i w tym postępowaniu jest realizowane, natomiast konkretyzacja co do wymagalności, wysokości, biegu i przedawnienia roszczenia następuje przy zastosowaniu przepisów kodeksu cywilnego.

Jednakże takie odesłanie dotyczy jedynie skutków zwłoki i opóźnienia w wypłaceniu odszkodowania, a nie w zakresie samego roszczenia o odszkodowanie. Ponieważ w zakresie odszkodowania ustawodawca we wskazanym zakresie nie odsyła do norm Kodeksu cywilnego, to nie ma żadnych podstaw rozszerzać tych unormowań na różne kwestie niezwiązane z odszkodowaniami. Zwłaszcza, że to na organie ciążył obowiązek ustalenia stosownego odszkodowania i to z urzędu, bez konieczności składnia stosownego wniosku. Natomiast należy podzielić pogląd kasatora, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przywołał art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako nakaz uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich sprawach, w których doszło do objęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania.

Przepis ten ma charakter przepisu postępowania i określa właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu. Natomiast nie ma charakteru materialnoprawnego i nie może stanowić podstawy dochodzenia roszczeń. Co do zasady przepisy ustawy stosuje się do stanów faktycznych powstałych od dnia wejścia w życie danej ustawy. Jeżeli zaś wolą ustawodawcy jest stosownie jej przepisów do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie, to zawiera ona w tym zakresie stosowne przepisy. Takie przepisy zawiera również powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, jednakże w określonym zakresie i znajdują się one w dziale "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", a nie w art. 129 ust. 5.

Natomiast nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych oraz art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy co do samego faktu przejęcia na własność gminy przedmiotowych nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Zarzut ten jest całkowicie chybiony ponieważ to właśnie Sąd uznał, że organ winien wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane m.in. z charakterem przedmiotowych nieruchomości na tle art. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącej podstawą podziału nieruchomości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę skoncentrowały się na kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i nie ustalały wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia zasadności roszczenia, na co właśnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie Sąd ten wykazał się pewną niekonsekwencją w swych rozważaniach, bowiem z jednej strony wskazał na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a następnie powołując się na stosowne normy prawa międzynarodowego oraz rozstrzyganie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wskazał jak należy rozstrzygać kwestie odszkodowania za przejęte nieruchomości, ale fakt ten nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości orzeczenia. Oczywiste jest bowiem, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwoli dopiero na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa.

Jeżeli nie został ten stan właściwie ustalony, to nie można przesądzać rozstrzygnięcia w sprawie. Zwłaszcza, że reprezentowane stanowisko Trybunału w powołanym przez Sąd rozstrzygnięciu opiera się właśnie na przyjętych ustaleniach faktycznych co do charakteru dróg, za które domagano się odszkodowania.

Reasumując uznać należy, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.