Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 337/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust.1,3 i 5, art. 69 ust. 1, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 156, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu wniosku A.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r., nr [...] wydanej w sprawie powierzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] w przedmiocie:

1. zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] położonej we wsi [...] gmina [...] o powierzchni 0,10 ha sporządzonego na mapie w/w nieruchomości przez geodetę uprawnionego Z. P.;

2. stwierdzenia, że utworzone w wyniku podziału działki nr [...]/1 o powierzchni 0,07 ha i nr [...] o powierzchni 0,01 ha przeznaczone są pod budownictwo jednorodzinne;

3. stwierdzenia, że utworzona w wyniku podziału działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha zostaje przejęta na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy oraz stwierdzenia, że przejęcie wyżej wymienionej działki następuje za odszkodowaniem w wysokości 2,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące ustalenia i ocenę prawną przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] października 1995 r., nr [...] Wójt Gminy [...] na wniosek A.M. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi [...]. W wyniku podziału powstały: działki nr [...] o powierzchni 0,07 ha i nr [...] o powierzchni 0,01 ha – z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne oraz działka nr [...] o powierzchni 0,02 ha – z przeznaczeniem pod budowę ulicy, która na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła na własność gminy za odszkodowaniem z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

W dniu [...] września 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A.M. o stwierdzenie nieważności ostatnio wymienionej decyzji. Wnioskodawca, powołując się na przepisy art. 128-135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podniósł, że wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powinna zostać ustalona przez biegłego z uwzględnieniem rynkowej wartości nieruchomości, a takie postępowanie nie zostało w sprawie przeprowadzone – organ określił odszkodowanie w symbolicznej kwocie 2 zł, która jest całkowicie nieadekwatna do wartości wywłaszczonej nieruchomości i nie została wypłacona. W ocenie wnioskodawcy oznacza to, że Wójt Gminy [...] naruszył przepisy prawa materialnego (ustawy o gospodarce nieruchomościami) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Dodatkowo wnioskodawca odwołał się zawartego w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowania dotyczącego uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji oraz podniósł, że do chwili obecnej nie zostały podjęte czynności w kierunki realizacji celu wywłaszczenia w postaci urządzenia drogi publicznej.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, iż decyzja jest dotkniętą jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie ma to natomiast miejsca w przypadku skarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...]. W szczególności decyzja ta nie jest obarczona wadą, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium podkreśliło, że dla oceny skarżonej decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty rozstrzygania w przedmiocie nieważności, ale przepisy obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Decyzja podziałowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a nie na podstawie przepisów wskazanej przez wnioskodawcę ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r., zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...] oznaczonej jako działka nr [...], nie narusza w sposób rażący prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

W szczególności, mając na względzie przepis art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości normujący zasady podziału nieruchomości Kolegium podniosło, że dokonany skarżoną decyzją podział pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości przez uprawniony organ administracji publicznej oraz w oparciu o wskazane jako podstawa prawna decyzji przepisy art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ostatnio wymienionej ustawy.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że przejście na własność gminy gruntu wydzielonego pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości następuje z mocy prawa, gdy decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanie się ostateczna, nie zaś na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, jak traktuje decyzję podziałową wnioskodawca. Powstała w wyniku podziału działka oznaczona numerem [...]/2 nie została wywłaszczona na rzecz gminy, lecz przeszła na jej własność na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Podkreślając, że zasady obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości mają zastosowanie jedynie do ustalenia odszkodowania za przejęty w opisanym trybie grunt, Kolegium uznało za bezzasadny zarzut naruszenia przez organ przy podejmowaniu decyzji podziałowej przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, niezależnie od okoliczności nieobowiązywania w dacie wydania decyzji podziałowej wskazanej przez wnioskodawcę ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ zauważył, że odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic ustala się w odrębnym postępowaniu po nabyciu przez decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przymiotu ostateczności. W rozpatrywanej sprawie odszkodowanie za przejęty na własność gminy grunt ustalone zostało podczas negocjacji przeprowadzonych w dniu [...] listopada 1995 r., których wynik został przez strony zaakceptowany, a kwota odszkodowania wypłacona.

Wobec przejścia na gminę z mocy prawa własności gruntu wydzielonego wskutek podziału pod budowę ulicy nie zachodzi potrzeba zamieszczania w decyzji orzeczenia w tym przedmiocie. Zamieszczenie jednak w decyzji takiego zapisu, mającego charakter informacyjny, jak również zapisu dotyczącego odszkodowania, przy późniejszym przeprowadzeniu postępowania zakończonego ugodą, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku skarżącego A.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie znalazło podstaw do zmiany swojej poprzedniej decyzji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału, zaś w myśl ust. 5 art.10 ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Mając na względzie treść przywołanych przepisów Kolegium ponownie stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ani inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r., gdyż rozpatrywana decyzja podziałowa została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną i zgodnie z obowiązującym wówczas i cytowanym w niej planem zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w przedmiotowej decyzji stwierdzenie, iż "Przejęcie w/w działek następuje za odszkodowaniem w wysokości 2 zł (słownie: dwa złote)" nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uprawniałoby do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nie musiał bowiem o tej kwestii orzekać w decyzji, gdyż odszkodowanie za grunty przejęte pod budowę ulic na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustala się w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Ponadto negocjacje w sprawie odszkodowania przeprowadzono już po wydaniu decyzji, tj. w dniu [...] listopada 1995 r., o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy protokół z negocjacji z tej daty.

Kwestia czy Wójt Gminy [...] wyczerpał procedurę umożliwiającą ustalenie wysokości odszkodowania, jak również czy odszkodowanie zostało wypłacone nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie. W związku z tym Kolegium nie przeprowadziło zgłoszonego przez A.M. dowodu z zeznań świadka R. S. na okoliczność nieotrzymania przez skarżącego odszkodowania.

Organ stwierdził również, że zagadnienie czy nieruchomość, która przeszła na własność Gminy [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy, stała się na ten cel zbędna, może być przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast nie stanowi przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Kolegium nie przychyliło się do wniosku o przeprowadzanie rozprawy podnosząc że strona miała możliwość wypowiedzenia się i zapoznania się z aktami sprawy, z której to możliwości skorzystała, a materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jest wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o dołączenie akt spraw zakończonych decyzjami Kolegium nr [...] i [...], wskazując, że skład orzekający Kolegium nie jest związany innymi orzeczeniami.

A.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów: art. 158 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 w związku z art. 56 oraz art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz interpretację polegające na:

- uznaniu, że brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r. w sytuacji, gdy symboliczne odszkodowanie za przejęcie nieruchomości, których niniejsza sprawa dotyczy, ustalono w drodze negocjacji, a przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujące w dacie wydania wymienionej decyzji Wójta, nie przewidywały takiej możliwości;

- bezpodstawne uznanie, że dla oceny legalności decyzji (w kontekście uregulowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zatwierdzającej podział nieruchomości, na podstawie której doszło do przejęcia przez gminę działek z przeznaczeniem pod budowę ulicy nie ma znaczenia czy organ prawidłowo zastosował i przestrzegał przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości;

- bezpodstawne uznanie, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia ustalenie czy Wójt Gminy [...] wyczerpał procedury umożliwiające określenie wysokości odszkodowania zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami oraz czy odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone;

- odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta w sytuacji, gdy wobec upływu długiego okresu – ponad 16 lat należy uznać, że wymienione w decyzji nieruchomości stały się zbędne na określony w decyzji cel wywłaszczenia;

- uznanie braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy odszkodowanie za przejęcie nieruchomości przez Gminę [...] nie zostało faktycznie wypłacone, brak jest jakiegokolwiek dowodu (pokwitowania) potwierdzającego ten fakt, a zapis zawarty w protokóle z negocjacji z dnia [...] listopada 1995 r. (w skardze oczywiście omyłkowo wskazano 2011 rok) o przyjęciu propozycji odszkodowania w wysokości 6 zł nie jest równoznaczny z jego wypłatą.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania – art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy, niedopuszczenie dowodu z zeznań świadka R. S. oraz niedołączenie do akt niniejszej sprawy akt sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zakończonej wydaną w dniu [...] marca 2007 r., na wniosek A.S. i R.S., decyzją nr [...], stwierdzającą częściową nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...] w sprawie podziału nieruchomości oraz przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod ulice.

Powołując się na powyższe zarzuty A.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o dołączenie akt sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w całości albo w części zachodzą w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto w art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. przewidziane zostały sytuacje, w których sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji albo wydanie jej z naruszeniem prawa.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r. wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie opisane wyżej naruszenia prawa nie mają miejsca.

Zaskarżona decyzja została podjęta w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r. nr [...], wydanej w sprawie powierzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Należy zatem podnieść, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takiej sytuacji, stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Trzeba podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola decyzji według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości decyzji, ale postępowaniem o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. wbrew zarzutom podniesionym w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] trafnie uznało, że kwestionowana decyzja z dnia [...] października 1995 nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości, nie narusza prawa w sposób przewidziany w omówionym wyżej przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięta pozostałymi, szczególnymi wadliwościami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.

W pierwszym rzędzie należy wskazać na prawidłowe zastosowanie przez organ dla oceny zaistnienia przesłanek nieważności przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, to jest przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a nie przepisów późniejszej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), do której w postępowaniu administracyjnym odwoływał się skarżący.

Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1995 r. została podjęta na mocy wymienionych w niej przepisów art. 10 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 10 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przewidywał, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś ustępu 3 art. 10 ustawy podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Wymienione przepisy stanowiły zatem właściwą i wystarczającą podstawę do wydania przez działającego w sprawie powierzonej przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] Wójta Gminy [...] decyzji zatwierdzającej projekt podziału położonej we wsi [...], gm. [...] działki nr [...] o powierzchni 0,10 ha, polegającego na wydzieleniu działki nr [...] o powierzchni 0,07 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,01 ha z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne oraz działki nr [...] o powierzchni 0,02 ha z przeznaczeniem pod budowę ulicy. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również w skierowanej do Sądu skardze nie było bowiem kwestionowane i nie budzi wątpliwości zawarte w decyzji stwierdzenie, iż sporządzony przez uprawnionego geodetę projekt podziału działki nr [...] był zgodny z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonym uchwałą GRN w [...] Nr XX/53/88 z dnia 29 stycznia 1988 r., z wymienionymi także w decyzji zmianami wskazanego planu. Co więcej, według treści art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w razie braku sprzeczności projektu podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, właściwy organ miał obowiązek zatwierdzić taki projekt.

W konsekwencji sformułowany w skardze zarzut naruszenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, przepisów art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest w tym kontekście chybiony.

Zarazem słuszne jest stanowisko Kolegium, iż zawarcie w decyzji podziałowej odrębnego punktu odnoszącego się do przejścia gruntów wydzielonych pod budowę ulicy na własność gminy, który to skutek następował z mocy prawa – przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy traktować w istocie jako mające charakter informacyjny i nie może w żadnym razie stanowić o wydaniu decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można również uznać, by taki kwalifikowany rodzaj naruszenia prawa był następstwem zawarcia w decyzji podziałowej zapisu odnośnie odszkodowania należnego w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy, za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Trzeba zwrócić uwagę, że zagadnienie czy rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy, może być zawarte w decyzji podziałowej, czy też ustala się je w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, budziło wątpliwości i nie było w orzecznictwie sądowym rozwiązywane w sposób jednolity. I tak, między innymi w przywołanym w skardze wyroku z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 668/95, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za drugim z przywołanych poglądów, natomiast odmienne stanowisko zaprezentowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1992 r., I SA 647/92 oraz z dnia 10 lutego 1993 r., I SA 893/92. Także poglądy doktryny w omawianej kwestii były zróżnicowane (por. np. Edward Drozd. Zygmunt Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz", Kraków 1995, str. 84 oraz Eugeniusz Mzyk "Podział i rozgraniczenie nieruchomości", Warszawa – Zielona Góra 1994, str. 35-36).

Nie może być zaś uznane za oczywiste, a zatem rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, jeżeli przepisy prawa, których to naruszenie dotyczy, mogą być interpretowane w różny sposób. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest bowiem stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109).

W sytuacji zatem, gdy w kwestionowanej decyzji z dnia 18 października 1995 r. zawarto zapis o wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, przy czym wysokość tego odszkodowania ustalona została następnie w tej samej wysokości w drodze negocjacji z właścicielem nieruchomości, wydanie decyzji o wskazanej treści nie może być traktowane jako rażąco naruszające prawo. Trzeba zauważyć, że w zawartym w aktach sprawy protokole z negocjacji przeprowadzonych już po wydaniu przedmiotowej decyzji – w dniu [...] listopada 1995 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt o powierzchni 0,06 ha z działek o numerach [...] i [...] przeznaczonych pod budowę ulicy stwierdzono, iż przedstawiciel Wójta Gminy [...] zaproponował A. M. kwotę 100 zł za 1 ha gruntu, tj. 6 zł za 0,06 ha i oferta ta została przyjęta.

Z analogicznych względów nieskuteczne są zarzuty odwołujące się do wadliwego zdaniem skarżącego sposobu ustalenia wysokości należnego odszkodowania, w której to kwestii art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odsyłał do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ramach ostatnio wymienionych przepisów obowiązek przeprowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości, przewidywał art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazać jednocześnie należy, że w orzecznictwie i doktrynie prawniczej prezentowane były różne stanowiska w kwestii możności zastosowania insytucji rokowań do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy. Na niedopuszczalność tego rodzaju procedury wskazano na przykład w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r., IV SA 1329/94 oraz z dnia 22 stycznia 1996 r., IV SA 731/94, natomiast możliwość prowadzenia rokowań, wobec braku w art. 10 ust. 5 ustawy zakazu ustalania odszkodowania w tym trybie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął między innymi w wyrokach: z dnia 26 września 1999 r., IV SA 1894/97, LEX nr 48659, z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97, LEX nr 48689 oraz z dnia 1 czerwca 2007 r., I OSK 958/06 (por. też G. Bieniek, Z. Marmaj "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości", Warszawa – Zielona Góra 1994, str. 27; tychże autorów "Gospodarka gruntami i nieruchomościami", Zielona Góra 1994, str. 12; E. Mzyk "Podział i rozgraniczenie nieruchomości", Warszawa – Zielona Góra 1994, str. 37).

Przedstawiona niejednolitość w zakresie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz brak w tym przepisie sformułowanego wprost zakazu ustalania odszkodowania w wyniku negocjacji między stronami nie pozwala uznać, że decyzja podziałowa z dnia [...] października 1995 r., w której zawarto zapis o wysokości odszkodowania tożsamej z ustalonym w wyniku przeprowadzonych następnie w dniu [...] listopada 1995 r. negocjacji, rażąco narusza prawo. W żadnym razie nie można byłoby bowiem mówić w tym przypadku o oczywistości naruszenia przepisu prawa.

W konsekwencji chybiony był także zarzut odwołujący się do braku ustaleń co do wyczerpania przez Wójta Gminy [...] procedur umożliwiających określenie wysokości odszkodowania i wyprowadzany stąd zarzut naruszenia art. 56 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Kwestionowana obecnie, jako jedynie symboliczna, wysokość odszkodowania, które zostało ustalone w toku negocjacji przeprowadzonych już po wydaniu decyzji, nie uprawnia do stwierdzenia nieważności wydanej wcześniej decyzji podziałowej, skoro zawarty w niej zapis odpowiadał wysokości kwoty zaakceptowanej przez właściciela nieruchomości w protokole negocjacji. Jak podkreślono wcześniej, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zwykłym postępowaniem odwoławczym, w którym przedmiotem oceny organu odwoławczego są wszelkiego rodzaju wadliwości, natomiast opisana wyżej sytuacja nie może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Również powoływany przez skarżącego fakt niewypłacenia odszkodowania na jego rzecz, jako okoliczność następcza w czasie, a nie odnosząca się do momentu wydania kwestionowanej decyzji, nie może być podstawą oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek nieważności. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie przeprowadziło zgłoszonego na tę okoliczność we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. dowodu z zeznań świadka R. S.. Przeprowadzenie tego dowodu nie mogło bowiem przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak przewiduje to art. 75 § 1 k.p.a.

Z tych samych przyczyn chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który normował instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wymieniony przepis, którego odpowiednikiem jest art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowił bowiem podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania do oceny ważności decyzji podziałowej, która to ocena dokonywana jest z punktu widzenia stanu prawnego i faktycznego z daty wydania decyzji.

Wskazać również należy na trafność stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do niezwiązania przy rozstrzyganiu sprawy orzeczeniami Kolegium wydanymi w innych sprawach i w związku z tym nieuwzględnienia wniosku A.M. o dołączenie akt sprawy zakończonej wydaną w dniu [...] marca 2007 r. na wniosek A. S. i R. S. decyzją nr [...], stwierdzającą częściową nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...] w sprawie podziału nieruchomości oraz przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod ulice. Ubocznie trzeba przy tym podnieść, że treść decyzji nr [...] wskazuje na inne okoliczności stanu faktycznego sprawy, w której decyzja ta została wydana.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] orzekł jak w sentencji.