Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1939/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 3, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. działającego jako kurator spadku po M. F., J. K., A. F., K. F., M. P., M. F., H. F., T. S., H. S., S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 479/14 w sprawie ze skargi W. F. działającego jako kurator spadku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2013 r.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 479/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę W. F., działającego w tej sprawie jako kurator spadku (po zmarłych: M. F., J. S. K., K. F., M. P., A. F., M. F. zd. B., H. F., T. M. S., H. A. S., S. F.), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w G. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], SKO w G. zawiesiło z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającej w odniesieniu do właścicieli gruntów leśnych położonych na działkach nr [...], obręb ewidencyjny [...], realizację zadań z zakresu gospodarki leśnej określonych w specyfikacji gruntów leśnych, zawierającą opis ogólny, karty ewidencji gruntów leśnych oraz mapę gospodarczą lasu.

W uzasadnieniu wskazał, że w stosunku do ww. nieruchomości toczy się (pomiędzy W. F., jako kuratorem spadku, a Skarbem Państwa – Lasami Państwowymi Nadleśnictwo K.) postępowanie przed Sądem Rejonowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości. Sąd Rejonowy w K. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...], dokonał zabezpieczenia powództwa przez wpis ostrzeżenia w dziale III księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z toczącym się postępowaniem przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie sygn. akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego SKO, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (zagadnienie wstępne), postanowiło o zwieszeniu z urzędu postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Powszechny. Wskazało, że w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w sprawie ustalenia realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej w tego rodzaju sprawie orzeka albo starosta powiatowy albo Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W. F. jako kurator spadku.

Zaskarżonym postanowieniem SKO w G. utrzymało w mocy ww. własne postanowienie o zawieszeniu postępowania, argumentując w ten sam sposób jak dotychczas i oceniając, że podniesione przez W. F. zarzuty nie podlegają uwzględnieniu. W ocenie SKO, w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne, które wykazuje bezpośredni związek z jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji. Zgodnie z informacją uzyskaną z Sądu Rejonowego w K. VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w K., przed sądem tym toczy się sprawa tocząca się pod sygn. akt [...], z powództwa Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. przeciwko K. F., K. F., S. F., W. F., R. F., J. E., J. K., M. F., M. P., R. E., H. S., T. S., H. F. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywisty stanem prawnym. W sprawie tej była wyznaczona rozprawa na dzień [...] kwietnia 2014 r. Niezbędne jest bezsporne ustalenie właścicieli lasu, ponieważ to ustalenie determinuje właściwość organów.

Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. F., działający jako kurator spadku po wymienionych osobach, żądając unieważnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący zarzucił błędne zastosowanie w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w sytuacji gdy nie zachodziły ku temu przesłanki. Jego zdaniem, Nadleśnictwo Kościerzyna nie ma uprawnienia do występowania z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dlatego też rozstrzygnięcie, które zapadnie przed sądem powszechnym nie będzie miało waloru prejudycjalnego dla sprawy ustalenia realizacji zadań z zakresu gospodarki leśnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 15 marca 2006 r., III CZP 106/05). Ponadto powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 307/14, który w podobnej sprawie z wniosku Nadleśnictwa K. o zwieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej skargę oddalił.

W odpowiedzi na skargę SKO w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 479/14, oddalając skargę, wskazał, że kwestia własności lasu ma istotne znaczenie dla właściwości organów (art. 79 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i prawidłowe ustalenia Kolegium ujawniają rozbieżności w zakresie własności gruntów objętych decyzją Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W sprawie ww. nieruchomości na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707), zwanej dalej "u.k.w.h.", toczy się postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i w sprawie tej zabezpieczono powództwo przez wpis ostrzeżenia w tym przedmiocie. Tego rodzaju powództwo jest jedynym sposobem na obalenie domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej więc przyczyny sprawa o uzgodnienie treści księgi na podstawie art. 10 u.k.w.h. dotyczy sporu o prawo własności, którego rozstrzygnięcie może przesądzić, że osoba ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości nie jest w ogóle właścicielem. Wyrok wydany w tym przedmiocie na podstawie art. 365 § 1 K.p.c. wiąże nie tylko strony postępowania, lecz także inne podmioty (por. wyrok SN z 2 czerwca 2010 r., III CSK 204/09). Biorąc zatem pod uwagę skutki prawomocnego rozstrzygnięcia w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dla przesądzenia kwestii własności nieruchomości objętych sporem w przedmiotowym postępowaniu oraz związanie organów administracji prawomocnym wyrokiem wydanym w procesie wieczystoksięgowym nie ma, zdaniem Sądu, wątpliwości, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawą o ustalenie zadań z zakresu gospodarki leśnej, a przesądzeniem kwestii własności wskazanych nieruchomości o przeznaczeniu leśnym. W razie bowiem uwzględnienia powództwa Nadleśnictwa K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, postępowanie w przedmiocie ustalenia zadań z zakresu gospodarki leśnej ujawnionych dotychczas właścicieli prywatnych stałoby się bezprzedmiotowe. Do prawidłowego zastosowania trybu z art. 79 ust. 3 ustawy o lasach należy bowiem ustalić właściciela nieruchomości, a tym samym przyszłego adresata formułowanych obowiązków z zakresu gospodarki leśnej. W tym sensie rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej ma charakter zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustalającej obowiązki z zakresu gospodarki leśnej. W niniejszej sprawie administracyjnej przesądzenie własności nieruchomości ma znaczenie prejudycjalne dla ustalenia podmiotów zobowiązanych do wykonywania obowiązków z zakresu gospodarki leśnej.

Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie można było zbadać legitymacji procesowej do wniesienia powództwa. Właściwy w tym zakresie jest Sąd Powszechny. Ponadto ocenił, że przywoływany przez stronę skarżącą wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 307/14 zapadł w innej sprawie, a mianowicie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten zatem wydany został w innych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył W. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; oraz przyznanie przez Sąd pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu udzielonej skarżącemu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, powiększonych o kwotę należnego podatku VAT, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo że błędnie uznano w nim, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustalającej realizację zadań z zakresu gospodarki leśnej w odniesieniu do właścicieli gruntów leśnych położonych na ww. działkach zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z pozwu Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest zależne od rozstrzygnięcia ww. zagadnienia – przez co doszło do naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skarg kasacyjnych, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew ocenie Sądu I instancji sprawa dotycząca uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie ma bezpośredniego związku ze sprawą administracyjną o ustalenie obowiązków w zakresie gospodarki leśnej, a tym samym takie powództwo nie stanowi zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), od którego miałoby być uzależnione wydanie rozstrzygnięcia w ww. sprawie administracyjnej. Z istoty zagadnienie wstępne to takie, bez którego nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie. O takim wymogu powinien stanowić konkretny przepis prawa materialnego, a w tej sprawie ustawa o lasach nie stawia wymogu aby wydanie decyzji ustalającej zakres obowiązków właściciela nieruchomości uzależnione było od zajęcia stanowiska przez innym organ, np. sąd. W tym zakresie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie istnieją żadne rozbieżności. Istota zagadnienia wstępnego polega na tym m.in., że postępowanie w jego zakresie powinno być w toku i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz bez rozstrzygnięcia takiego zagadnienia nie jest możliwe wydanie decyzji. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Problem ten nie wymaga więc szerszego przedstawienia. Wymagana jest zatem konieczność zaistnienia bezpośredniego związku pomiędzy sprawą główną, a tzw. zagadnieniem wstępnym.

Mając na względzie wnioski płynące z powyższego wywodu należy stwierdzić, że samo złożenie powództwa o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie prowadzi do zmiany stosunków własnościowych. Nawet zawarcie stosownej uwagi w treści księgi wieczystej na okoliczność złożenia takiego powództwa nie powoduje ograniczenia praw właścicielskich tego podmiotu, który aktualnie figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Na co zwrócił uwagę sam Sąd I instancji dopiero stosowny wyrok sądu powszechnego będzie w tym zakresie miał charakter wiążący, o ile oczywiście stanie się prawomocny (art. 365 § 1 K.p.c.). Na uwagę zasługuje, że Sąd I instancji choć prawidłowo przedstawił istotę postępowania w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jednak wyprowadził błędne skutki takiego powództwa dla postępowania administracyjnego. Dla określenia obowiązków dla właściciela nieruchomości nie stanowi przeszkody spór cywilny o własność, ponieważ dla organu administracyjnego nie są wiadome skutki takiego sporu, ponieważ nie tylko może dojść, jak to wskazał Sąd I instancji, do uwzględnienia powództwa, ale także do jego oddalenia, co już raz miało miejsce w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Ponadto nawet ewentualna zmiana w księdze wieczystej wpisu dotyczącego właściciela nieruchomości w sprawie ustalenia obowiązków dla właściciela nieruchomości będzie oznaczała tylko tyle, że dla Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. wymagane będzie ustalenie nowych obowiązków przez inny właściwy organ administracyjny. Dotychczasowe obowiązki z uwagi na ewentualnie istotną zmianę podmiotową właściciela nie będą mogły przejść z decyzji ustalającej obowiązki dla osoby fizycznej na Skarb Państwa. Taka okoliczność wynika z odpowiedniej wykładni art. 79 ust. 3 ustawy o lasach. Ponadto Sądowi I instancji umknęło, że w trakcie postępowania wyjaśniającego Sąd Rejonowy, przed którym toczy się ww. powództwo wyraźnie wskazał na skutki powództwa w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawym i zabezpieczenia powództwa przez wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej. A mianowicie wyjaśnił, że taki wpis wyłącza dobrą wiarę nabywcy przy sprzedaży nieruchomości oraz, że aktualny sposób zabezpieczenia nie wyłącza uprawnienia właściciela do posiadanej nieruchomości. Wynika z tego, że złożone powództwo w trybie art. 10 u.k.w.h. nie stanowi przeszkody do wykonywania prawa własności przez podmiot wpisany aktualnie do księgi wieczystej, a tym samym nie powinno takie powództwo stanowić także przeszkody do określenia przez właściwy organ obowiązków aktualnego podmiotu wpisanego w księdze wieczystej. Nie zostało bowiem dotychczas obalone domniemanie o zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, z jakiego na podstawie art. 3 u.k.w.h. korzysta wpisany w księdze wieczystej podmiot (właściciel). Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji postanowieniami z dnia [...] marca i [...] maja 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu trwającego sporu cywilnego o własność nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że w decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosta argumentował na okoliczność braku przeszkód do wydania decyzji w związku z ww. powództwem o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A skoro tak to organ odwoławczy powinien merytorycznie ocenić takie stanowisko organu I instancji, co czyni tym bardziej wątpliwym zawieszenie postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy organ II instancji powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. z uwzględnieniem argumentacji odnoszącej się właśnie do skutków powództwa o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a tym samym ustosunkowując się do wydanych w tej sprawie przez organ I instancji postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, na które nie przysługuje osobny środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, a których legalność powinna być oceniona właśnie przy rozpatrzeniu odwołania. Z tych względów, skarga W. F., działającego w tej sprawie jako kurator spadku, powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co oznacza, że Sąd I instancji, oddalając skargę, naruszył art. 151 p.p.s.a. Dlatego należało uchylić zaskarżony wyrok i uchylić oba postanowienia SKO.

Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy, dlatego na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.