Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 528/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 1, art. 28, art. 61a par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1, art. 158 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 157 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a.; art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) – dalej: u.i.o.ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta T. z dnia [...], nr [...] o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym o obsadzie 96,6 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działkach nr 178 i 179 w M. , obręb [...], gm. T.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia [...] M. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 – 2 k.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]. Wskazując na posiadany interes prawny w zgłoszonym żądaniu strona przywołała art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. podnosząc, iż jest właścicielem działki o nr ew. 279/1 położonej w M., zlokalizowanej w odległości ok. 373 m w linii prostej od planowanej inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja środowiskowa. Dodatkowo skarżący odwołał się do treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego normujących treść i wykonywanie prawa własności oraz wskazał na przyznany mu przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym wniesioną przez niego skargą na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obejmującej część wsi M., zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...], [...]. W ocenie skarżącego kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...]. wydana została z rażącym naruszeniem art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. oraz art. 71 ust. 1-2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 84, art. 85 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71) – dalej: rozporządzenie z 2010 r.; z uwagi na wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz skali planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie zakresu jego oddziaływania. Strona wskazała również, iż jej pominięcie w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją stanowi wprawdzie wadę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże w jej ocenie istotny charakter wad z jakimi wydana została decyzja z dnia [...] uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności, z wyprzedzeniem postępowania wznowieniowego. Ponadto w przypadku uznania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym strona wnosiła o wszczęcie tego postępowania z urzędu.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło, wszczęte zawiadomieniem z dnia [...], postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta T. z dnia [...], nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, podobnie jak w przypadku innych postępowań określonych przepisami k.p.a., wymaga od organu administracji przeprowadzenia wstępnej dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia zgłoszonego żądania, pod kątem zachowania wymogów formalnoprawnych wniosku strony. W przypadku ustalenia na tym etapie postępowania, iż z oczywistych względów, zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych, postępowanie nie może zostać wszczęte, organ administracji, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. jest zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Natomiast w sytuacji, gdy kwestia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ jest zobowiązany do wszczęcia tego postępowania, a w przypadku ustalenia, że istnieją przeszkody do jego prowadzenia, w tym między innymi ze względu na brak przymiotu strony żądającego wszczęcia postępowania, winien wszczęte postępowanie umorzyć.

Dalej Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie skarżący żądając uznania go za stronę z uwagi na potencjalne oddziaływanie inwestycji na jego nieruchomość, wywodzone z hipotetycznego założenia, że odmienna kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia spowoduje rozszerzenie zakresu oddziaływań na środowisko między innymi na jego nieruchomość, żąda w istocie przeprowadzenia od nowa, w całości postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, celem ustalenia czy wynik tego postępowania nie doprowadzi do uznania go za stronę tego postępowania. Tymczasem w toku postępowania nieważnościowego nie przeprowadza się ponownie postępowania wyjaśniającego, jak i nie gromadzi się ani nie uzupełnia materiału dowodowego. Wobec powyższego kwestia przysługujących skarżącemu praw strony winna być zatem oceniana na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym.

Kolegium wyjaśniło, że na gruncie niniejszej sprawy kryterium ustalania stron postępowania zwykłego regulował przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, to jest w dniu 27 czerwca 2019 r. Zgodnie z treścią powołanego przepisu stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Przepis powyższy, co podkreśliło Kolegium za prawnie relewantne dla ustalenia kręgu stron postępowania uznaje tylko oddziaływanie znaczące, czyli takie, które może prowadzić do przekroczenia na danej nieruchomości standardów jakości środowiska lub do ograniczeń w jej aktualnym zagospodarowaniu. Tym samym krąg postępowania w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań winien być ustalany w oparciu o potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko, w tym na otaczające ją nieruchomości (poprzez między innymi: hałas, ryzyko zanieczyszczenia gleby, wód, powietrza), nie zaś każde oddziaływanie. Skarżący nie został uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją środowiskową z dnia [...] z uwagi na fakt, że przedstawione w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia oddziaływania na poszczególne elementy środowiska (oddziaływanie w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz odziaływanie akustyczne) nie wykraczają poza granice terenu planowanej inwestycji oraz działek stanowiące bezpośrednie jego sąsiedztwo. Natomiast nieruchomość wnioskodawcy jest zlokalizowana w odległości ok. 373 m od terenu inwestycji, poza zasięgiem jej oddziaływania. Skoro zatem przeprowadzone analizy oddziaływania akustycznego, jak i zanieczyszczeń do powietrza, w tym tzw. próg uciążliwości odorowej przedsięwzięcia, nie przekraczają wartości normatywnych, co jednoznacznie wynika z części opisowej oraz graficznej przedłożonej Karty informacyjnej przedsięwzięcia, swoim zasięgiem nie oddziałują poza teren planowanej inwestycji oraz działek położonych w bezpośrednim jego sąsiedztwie, to stwierdzić należy, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego i nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania, w tym na cele mieszkaniowe.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. interesu prawnego strony w zgłoszonym żądaniu nie można wywodzić również z podnoszonej przez stronę okoliczności, co do posiadania przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. obejmującej część wsi M. Fakt, iż strona posiadała interes prawny w kwestionowaniu powyższej uchwały, który wynikał z art. 140 k.c oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) nie przekłada się na automatycznie na ocenę do działania jako strona w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, co jak wcześniej wskazano oceniane jest przez pryzmat art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., który to przepis jest przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a.

Końcowo Kolegium wskazało, że na podstawie treści złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności nie można wykluczyć, że został on w istocie oparty o przesłankę wznowieniową, jednakże podkreślenia wymaga, że uregulowane przepisami k.p.a. nadzwyczajne tryby postępowania nie mogą być stosowane zarówno zamiennie, jak i łącznie.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zarzucił naruszenie:

- art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony i nierozpoznanie żądania, co do istoty;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie odnośnie uznania skarżącego za stronę postępowania nieważnościowego;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 3a, art. 71 ust. 1-2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 84, art. 85 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 pkt 102 rozporządzenia z 2010 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie, czy kwestionowana przez stronę decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lipca 2020 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. poprzez wydanie decyzji środowiskowej z rażącym naruszeniem prawa oraz obarczonej wadą niewykonalności z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.;

- art. 158 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez dokonanie oceny istnienia interesu prawnego wnioskodawcy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na etapie merytorycznego rozstrzygania wniosku;

- art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z urzędu;

- art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieoparcie rozstrzygnięcia na całokształcie dostępnego materiału dowodowego.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący zakwestionował prawidłowość procedowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które z jednej strony wszczynając na jego wniosek z dnia [...] postępowanie nieważnościowe, uznało go za stronę tego postępowania, po czym już na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy odmówiło mu przyznania tego statusu, co więcej nie rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, jeżeli Kolegium wszczęło przedmiotowe postępowanie, to tym samym było zobligowane do jego rozpatrzenia, co do istoty i wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 158 § 1-2 k.p.a. bądź też do odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji środowiskowej. Co więcej, nawet w sytuacji, gdy organ uznał, że skarżący nie mógł skutecznie wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji z [...], winien był z urzędu wszcząć to postępowanie, bądź też uzasadnić dlaczego uznaje, iż brak jest podstaw do jego wszczęcia. Dalej w obszernym uzasadnieniu strona ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, odnosząca się do rażącego naruszenia art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. oraz art. 71 ust. 1-2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 84, art. 85 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 pkt 102 rozporządzenia z 2010 r. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania oraz skali planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie zakresu jego oddziaływania, w tym na nieruchomość skarżącego. Odnośnie podniesionego zarzutu niewykonalności decyzji środowiskowej strona zarzuciła brak określenia stron tego postępowania, co wynika z użytego przez organ, w rozdzielniku decyzji, ogólnego sformułowania, z którego wynika, że decyzję doręcza się stronom, bez jednoczesnego wskazania danych pozwalających na weryfikację, kto został zaliczony do kategorii stron postępowania. Natomiast, co do stawianych zarzutów braku uwzględnienia całokształtu dostępnego materiału dowodowego sprawy skarżący wskazał na brak dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie dysponowania przez inwestorów odpowiednią liczba ha gruntów potrzebną do zagospodarowania gnojowicy z planowanego przez nich przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało dodatkowo, iż jak wynika z kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nastąpiło na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z ar.t 74 ust. 3a u.i.o.ś. z uwagi na brak po stronie skarżącego przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej.

W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący przedłożył do akt sądowych kserokopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] o nałożeniu na inwestorów grzywny za nieprzestrzeganie terminów nawożenia gruntów gnojowicą, z której uzasadnienia jednoznacznie wynika, iż przeprowadzona kontrola w gospodarstwie wykazała trzodę chlewną w ilości 85,5 DJP, to jest znacznie wyższą od wskazanej we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej – 59,85 DJP. Zdaniem skarżącego powyższe stanowi istotny czynnik bezpośrednio wpływający na obowiązek przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga M. M. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325)- dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżący, organ administracji oraz uczestnicy postępowania – M. i G. Ś. wnosili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Natomiast pozostali uczestnicy postępowania w zakreślonym prawem terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyżej zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi M. M. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] umarzającą, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta T. z [...], nr [...] o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego do hodowli trzody chlewnej w systemie bezściółkowym o obsadzie 96,6 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działkach nr 178 i 179 w M. , obręb [...], gm. T.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) – dalej: u.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, zakończonego decyzją z dnia [...], której stwierdzenia nieważności żąda skarżący.

Natomiast zasadniczą kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącego jako strony administracyjnego postępowania nieważnościowego.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że uregulowana w art. 156 - 159 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania ustawodawca enumeratywnie wymienił w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą tego postępowania jest wyłącznie bezsporne ustalenie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym-odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Dalej wskazać należy, iż jak wynika z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano skarżący żąda stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta T., dla którego organem wyższego stopnia, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wobec powyższego kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ właściwy.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji zgłoszenia przez dany podmiot wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, obowiązkiem organu nadzorczego jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie oceny, co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w takim postępowaniu. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że co do zasady punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga również, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien zatem dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem co pozostaje w sprawie bezsporne M. M. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed Burmistrzem Miasta T., natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

Dalej wskazać należy, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o tym, czy dany podmiot jest stroną tego postępowania przesądza treść art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Powyższe oznacza, że podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie decyzji środowiskowej stanowi art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., natomiast przepis art. 28 k.p.a. może być stosowany jedynie pomocniczo.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano zastosowanie znajduje przepis art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, to jest w dniu 27 czerwca 2019 r. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Tym samym w celu dokonania oceny, czy M. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, a w konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu niezwinnościowym, niezbędnym było ustalenie do jakich nieruchomości skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe oraz, jeżeli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji, jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, a nadto czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz przedłożonej dokumentacji wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości o nr ew. 279/1 położonej na terenie wiejskim we wsi M., zlokalizowanej w odległości ok. 373 m w linii prostej od planowanej inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja środowiskowa. Przy czym jak wynika ze złożonego w toku postępowania administracyjnego pisma procesowego strony z dnia [...], wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] odległość 373 m stanowi odległość nieruchomości skarżącego od granic obszaru, na którym obowiązujący dla wsi M. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza produkcję zwierzęcą – chów i hodowlę zwierząt. Natomiast odległość działki skarżącego od terenu planowanej inwestycji (działek o nr ew. 178 i 179) wynosi ponad 800 m w linii prostej. Na przedmiotowej nieruchomości skarżący w oparciu o wydane decyzje administracyjne realizuje inwestycję budowlaną – budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu I). Z powyższego wynika bezspornie, iż działka skarżącego nie przylega bezpośrednio do terenu planowanej inwestycji, dla której wydano kwestionowaną decyzje środowiskową. Dalej jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, zgodnie z przedłożoną przez inwestorów Kartą informacyjną przedsięwzięcia, wartości przyjętych jako kryterium ustalania obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko: oddziaływania w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza (w tym tzw. próg uciążliwości odorowej) oraz odziaływania akustycznego, nie wykraczają poza granice terenu planowanej inwestycji oraz działek stanowiących bezpośrednie jego sąsiedztwo. Powyższe potwierdzają zawarte w treści w/w dokumentu przeprowadzone analizy wskazanych oddziaływań, przedstawione zarówno w formie opisowej, jak i w formie graficznej. Wobec powyższego w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie uznało, że wobec położenia działki skarżącego względem planowanej inwestycji, jak również ustalonego jej zasięgu oddziaływania, kwestionowane przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na nieruchomości skarżącego, jak również nie ograniczy możliwości jej zagospodarowania, w tym na cele mieszkaniowe. W następstwie powyższych ustaleń za prawidłowe uznać należy stanowisko Kolegium, iż wobec braku możliwości uznania skarżącego za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji środowiskowej, skarżący nie posiada także przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...].

Z uwagi na powyższe zarzut skargi, co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. Sąd uznał za niezasadny.

Konsekwencją stwierdzenia przez organ administracji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania jest obowiązek organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bądź też decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy brak przymiotu strony wnioskodawcy ustalony zostanie dopiero w toku wszczętego postępowania.

Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.).

Natomiast stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż powołany wyżej przepis art. 61a § 1 k.p.a. statuuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, do których należą: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, co oznacza, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Taka sytuacja ma miejsce na przykład wówczas, gdy oczywistość braku interesu prawnego wynika już z treści samego podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ewentualnie może zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie, celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, bądź orzec merytorycznie, co do zasadności wniosku, bądź też, w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2020 r., II OSK 2579/20; z 14 października 2020 r., II OSK 1622/20; wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 714/20; wyrok WSA w Szczecinie z 18 marca 2021 r., II SA/Sz 324/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, skoro kwestia posiadania przez M. M. interesu prawnego w zgłoszonym żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej Burmistrza Miasta T. z dnia [...] wymagała przeprowadzenia czynności wyjaśniających, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobowiązane było do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Następnie, wobec dokonanych ustaleń, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego, zasadnie orzekło, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu wszczętego w dniu 22 marca 2021 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekającego w sprawie organu administracji, jak i Sądu, pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja z [...] była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie jej nieważności przysługuje przymiot strony postępowania.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a k.p.a.

Natomiast, co do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 74 ust. 3a, art. 71 ust. 1-2, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 84, art. 85 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 oraz § 3 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71); art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. oraz art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 §1 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, iż odnoszą się one do merytorycznej oceny prawidłowości procedowania i wydania decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...]. Tym czasem jak już wcześniej wskazano istotą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawidłowości samej decyzji, pod kątem wystąpienia jednej z określonych w art. 156 § 1 k.pa. przesłanek nieważnościowych, nie zaś prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta zapadła. Z uwagi na powyższe zarzuty przywołane wyżej zarzuty uznać należało za niezasadne.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi, co do naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z urzędu. Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania z urzędu - w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie, co już wcześniej wskazano przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie decyzja o umorzeniu, wszczętego na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji środowiskowej ze względu na ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

/a.tp.