Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2912/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 34 ust. 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Kolneńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 209/18 w sprawie ze skargi Z. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Kolneńskiego w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Kolneńskiego na rzecz Z. w Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 209/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi Z. (dalej: skarżący, Z.) w Ł. stwierdził bezskuteczność czynności Zarządu Powiatu Kolneńskiego (dalej: organ, Zarząd) w przedmiocie wstrzymania wypłaty dotacji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządu Powiatu uchwałą z 11 stycznia 2018 r. po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w B. Szkole [...] w K. Z. w Ł. nakazał skarżącemu założenie rachunku bankowego szkoły oraz przekazanie informacji o tym rachunku organowi dotującemu najpóźniej do dnia 25 stycznia 2018 r. Zgodnie z § 3 ust. 2 ww. uchwały Zarząd Powiatu wskazał, że w przypadku nieprzedłożenia w/w danych przez skarżącego organ dotujący nie będzie mógł przekazać bieżącej dotacji.

Skarżący pismem z 20 stycznia 2018 r. wskazał, że podany we wniosku o udzielenie dotacji na rok 2018 numer rachunku bankowego stanowi rachunek bankowy wydzielony do przekazywania dotacji na rzecz szkoły. Jednocześnie stwierdził, że czynności zmierzające do wstrzymania wypłaty dotacji podjęte przez organ, nie są uzasadnione w świetle art. 36 i 37 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm., dalej: u.f.z.o.).

Zarząd Powiatu 26 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że wobec niewykonania zalecenia pokontrolnego wypłata dotacji za styczeń 2018 r. została wstrzymana.

Powiat Kolneński wystąpił do Sądu Rejonowego w Łomży o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty dotacji należnej skarżącemu za styczeń 2018 r. Nieprawomocnym postanowieniem z 2 marca 2018 r. oddalono wniosek.

Pismem z 21 lutego 2018 r. Zarząd poinformował skarżącego, że również w lutym bieżąca dotacja nie zostanie przekazana.

Skarżący wywiódł skargę na czynność Starosty Powiatu Kolneńskiego w zakresie wstrzymania dotacji należnej na rzecz B. Szkoły [...] w K. za okres od miesiąca stycznia 2018 r. Wskazując na brzmienie art. 47 u.f.z.o., zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie w postaci art. 33 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie, art. 34 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię, a w szczególności wywiedzenie z tego przepisu prawa do wstrzymania wypłaty należnej dotacji oraz art. 37 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię oraz odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej pomimo faktycznego wstrzymania wypłaty należnej dotacji.

Stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Zarządu WSA w Białymstoku wskazał, że art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie wskazuje, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, ale przede wszystkim to, kiedy i w jakiej wysokości mają być przekazywane. Przekazywanie dotacji na rachunek szkoły oznacza w istocie, że dotacja ma być przekazana na rachunek bankowy wskazany jako rachunek szkoły we wniosku o udzielenie dotacji. Skoro dotacja jest przekazywana podmiotowi, który wnioskuje o tę dotację, nie ma racjonalnych powodów, aby mogła być ona przekazana wyłącznie na rachunek należący do danej szkoły, a nie na rachunek wskazany przez podmiot, który dotację ma otrzymać, jako rachunek szkoły. Ponadto obowiązujące przepisy nie przewidują w przypadku braku wskazania rachunku bankowego należącego do szkoły, a wskazania rachunku podmiotu prowadzącego szkołę jako rachunku szkoły możliwości uchylenia się przez organ dotujący od wypłaty dotacji ani wstrzymania jej wypłaty. Zatem działanie organu polegające na wstrzymaniu wypłaty dotacji ze względu na niepodanie numeru rachunku bankowego należącego do szkoły nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i musiało być zakwestionowane przez Sąd. W ocenie WSA nie ma przy tym znaczenia kwestia występowania do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na złożenie pieniędzy z tytułu dotacji do depozytu sądowego.

Od wyroku WSA w Białymstoku z 13 czerwca 2018 r. Zarząd Powiatu Kolneńskiego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 34 ust. 1 u.f.z.o., poprzez błędne ustalenie, że dotacje mogą być przekazywane na inny aniżeli rachunek bankowy szkoły, na przykład na rachunek bankowy organu prowadzącego szkołę;

b) art. 37 ust. 1 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię, iż w stosunku do szkoły publicznej – podobnie jak w przypadku placówki niepublicznej, organ powinien zastosować tryb wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dotacji (w razie stwierdzenia przesłanek określonych Prawem Oświatowym);

c) art. 17 u.f.z.o. poprzez błędne ustalenie, że organ uchylił się od przekazania dotacji mimo, iż prawo nie pozwala na uchylenie się od wypłaty dotacji; zarzucam, iż WSA niewłaściwie ocenił – że do depozytu sądowego nie mogą być przyjęte środki stanowiące dotacje oświatowe oraz nieuwzględnienie faktu, iż organ – wpłacając dotacje do depozytu, spełnił swój obowiązek wypłaty dotacji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie "kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec braku stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. W pierwszej kolejności podnieść jednakże należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutów kasacyjnych, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio poprzez przyjęcie, ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, którą zaskarżono wyrok w całości, została oparta na zarzucie błędnej wykładni przepisów art. 17, art. 34 ust. 1, art. 37 ust. 1 u.f.z.o., przy czym zarzuty te nie zostały w żaden sposób w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięte. Wyjaśnienie postawionych zarzutów zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało przez autora skargi kasacyjnej sprowadzone do opisu przebiegu dotychczasowego postpowania.

Co więcej autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisu art. 17 u.f.z.o. nie zauważył, że objęty zarzutem przepis składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych.

Przypomnieć zatem należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r. II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Konstrukcja zarzutu, w którym nie wskazano precyzyjnie zaskarżonych przepisów ani nie wyjaśniono, jaka w ocenie skarżącego kasacyjnie powinna być ich prawidłowa wykładnia i w jej następstwie prawidłowe ich zastosowanie, czyniła zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym.

Formułując zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.f.z.o., autor skargi kasacyjnej wskazał na błędne "ustalenie", że dotacja może być przekazana na rachunek organu prowadzącego, a nie na rachunek bankowy szkoły. Przypomnieć należy, że w sytuacji, w której stawiany jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego konieczne jest wykazanie, jak należało prawidłowo zinterpretować i zastosować określony przepis. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji nie można wykorzystać do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w przedmiotowym zakresie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jaka powinna być prawidłowa według niej w tej sprawie wykładnia art. 34 ust. 1 u.f.z.o.

Powyższe uwagi odnieść należy również do zarzutu błędnej wykładni art. 37 ust. 1 u.f.z.o.

Naczelny Sąd Administracyjny poprzez taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych został pozbawiony możliwości ich merytorycznego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).