Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2732/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2 i art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1386/13 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Województwa Małopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1386/13 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2012 r., nr [...] [...] oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] października 2010 r., nr [...] [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzającej nabycie przez Województwo Małopolskie nieruchomości gruntowych położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0239 ha, nr [...] o pow. 1,4858 ha opisanych w księdze wieczystej KW [...] (obecnie KW [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r. przekazująca Województwu Małopolskiemu mienie Skarbu Państwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 49 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.), zwanej dalej u.s.w. Otóż ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] września 2008 r. (skontrolowanymi przez NSA wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., I OSK 2822/12), stwierdzono, że nieruchomości, w skład których wchodziły działki nr [...] i [...], nie podpadały pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wobec tego działki te w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2000 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tylko takie mienie, zgodnie z art. 49 u.s.w., mogło być przekazane województwu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących istnienia podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2000 r., a nie do ceny tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa, w tym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, podnieść należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu, o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (Lex nr 1225395). Sąd w niniejszym składzie powyższy pogląd w pełni podziela. Jednakże organ nadzoru dokonując oceny legalności kontrolowanej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa, powinien także zbadać, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 156 § 2 kpa, w tym, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] będąca przedmiotem przekazania decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r. została podzielona na kilka działek, w tym na działkę nr [...]. Z odpisu z księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa [...] – Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. wynika, że działki nr [...] (której także dotyczyła decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r.) i wydzielona działka [...] zostały aktem notarialnym z [...] marca 2002 r. oddane przez Województwo Małopolskie w użytkowanie wieczyste i przeniesiono własność budynków na rzecz Ośrodka Rehabilitacji [...] "[...]" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. (podmiot ten nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, a jako użytkownik wieczysty nieruchomości, co której toczy się postępowanie ma niewątpliwie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa).

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko, z którego wynika, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), to znaczy ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć.

Organ nadzoru nie dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 2 kpa Jak wyżej zaznaczono w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji w każdym przypadku powinien badać charakter skutków prawnych decyzji, które ona wywołała, a wobec tego, czy są to skutki odwracalne, czy też nie. W powyższym zakresie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca takich ustaleń nie zawierają, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, organ nadzoru nie wyjaśnił zakresu żądania wniosku o stwierdzenie nieważności. Otóż J. P. we wniosku z 21 grudnia 2009 r. wprawdzie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r., jednakże we wniosku tym wskazywał jedynie na działkę nr [...]. Organ nie wezwał strony do sprecyzowania, czy wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji co do obydwu działek, czy też tylko co do jednej z nich.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. P., zaskarżając go w całości i zarzucają mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. naruszenie art. 54 ust. 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.), zwanej dalej ustawą o działalności leczniczej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że nie jest możliwie "odwrócenie" przez żaden organ administracyjny konsekwencji wynikających z umowy notarialnej z [...] marca 2002 r., którą to umową Województwo Małopolskie oddało w użytkowanie wieczyste na rzecz Ośrodka Rehabilitacji [...] "[...]" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. działki nr [...] i [...] w K., jak również przez błędne przyjęcie, że nabycie nieodpłatne może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak dokonania przez Ministra Skarbu Państwa analizy przesłanki z art. 156 § 2 kpa mógł mieć wpływ na wynik sprawy,

3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2012 r. posiada również Ośrodek Rehabilitacji [...] "[...]" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., co mogłoby skutkować wznowieniem postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie został w sposób niebudzący wątpliwości określony zakres żądania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r., nr [...], podczas gdy żądanie strony było dostatecznie sprecyzowane.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich niezastosowanie jest trafny, ponieważ Ośrodek Rehabilitacji [...] "[...]" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. (dalej: Ośrodek) jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej. Podmiotem tworzącym Ośrodek, jak wynika z § 2 Załącznika do uchwały Zarządu Województwa Małopolskiego z 14 lutego 2013 r. nr 177/13, jest Województwo Małopolskie. Ta okoliczność wywiera na gruncie niniejszej sprawy dalej idące konsekwencje. Po pierwsze, Województwo Małopolskie, jako podmiot tworzący Ośrodek ma prawo na podstawie art. 43 ustawy o działalności leczniczej do pozbawienia Ośrodka przydzielonego lub nabytego mienia. Po drugie, Województwo Małopolskie w myśl art. 54 ust. 2 omawianej ustawy określa, jako podmiot tworzący, zasady zbycia aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie. Po trzecie, zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy "Likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego. Z przywołanych przepisów ustawy, w szczególności z art. 60 ust. 1, w sposób jednoznaczny wynikają kompetencje podmiotu tworzącego podmiot leczniczy. Zarząd Województwa Małopolskiego ma kompetencje nie tylko do określenia zasad zbycia majątku podmiotu leczniczego, którym jest Ośrodek, lecz również posiada kompetencję do jego likwidacji. Nie powinno zarazem ulegać wątpliwości, że w przypadku likwidacji Ośrodka prawo użytkowania wieczystego, jako prawo osobowe - wygaśnie (zob. M. Dercz, H. Izdebski, Prywatyzacja w opiece zdrowotnej..., s. 13-18). Zarząd Województwa Małopolskiego, jako organ administracji publicznej reprezentujący podmiot tworzący Ośrodek ma legalne umocowanie do "odwrócenia" skutków umowy z [...] marca 2002 r., którą oddano w użytkowanie wieczyste działki nr [...] i [...], a drogą do osiągnięcia tego celu może być nie tylko pozbawienie Ośrodka przydzielonego mienia, lecz także jego likwidacja, dokonywane na podstawie przepisów ustawy o działalności leczniczej. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji istnieje organ administracji publicznej, który w granicach norm kompetencyjnych i na podstawie obowiązującego prawa ma możliwość doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] i własności budynków na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć.

Jednostki samorządu terytorialnego, a więc i Województwo Małopolskie, są szczególnego rodzaju podmiotami. Jako związki publicznoprawne działają one w sferze administracji publicznej posługując się przyznanym im imperium i stosując działania władcze i jednostronne na mocy upoważnienia wynikającego z sytemu prawa konstytucyjnego, ustaw o charakterze ustrojowym, ustaw zwykłych i norm wydawanych na podstawie ich upoważnienia (por. uchwała SN z 21 września 1993 r., III CZP 72/93). Jako osoby prawne działają w ramach przysługującego im dominium i realizują uprawnienia właścicielskie przy zastosowania instrumentów przewidzianych prawem cywilnym. W tym drugim przypadku chodzi zatem o działanie organu administracyjnego w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami. O ile można przyjąć, że nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa związana jest z obrotem cywilnoprawnym (którego częścią mogą być czynności organów administracyjnych wynikające z przysługującego im dominium), o tyle z nieodwracalnością nie będziemy mieć do czynienia w sytuacji, kiedy działalność organu związana jest ze sferą imperium. Utworzenie tymczasem przez Województwo Małopolskie podmiotu leczniczego, którym jest Ośrodek stanowiło realizację zadania publicznego statuowanego przez art. 14 ust. 1 pkt 2 u.s.w. i nastąpiło na mocy jednostronnego i władczego aktu administracyjnego, wydanego na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Utworzenie Ośrodka i jego wyposażenie w majątek było zatem przejawem działalności Województwa Małopolskiego w sferze imperium, nie zaś dominium, dlatego i z tej przyczyny nie sposób uznać, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Należy wreszcie zauważyć, że zgodnie umową z [...] marca 2002 r. Województwo Małopolskie oddało Ośrodkowi działki nr [...] i [...] w użytkowanie wieczyste i przeniosło własność budynków na tych nieruchomościach nieodpłatnie. Jak tymczasem zauważa się w orzecznictwie "Stosownie do art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie art. 6 ust. 1 - przyp. autora), ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu 156 § 2 kpa" (wyrok NSA z 16 października 1995 r. IV SA 747/94). Zatem, w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, stanowiące przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r. nr [...].

Rezultatem niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych przepisów ustawy o działalności leczniczej jest błędny pogląd Sądu I instancji, że brak dokonania przez Ministra Skarbu Państwa analizy przesłanki z art. 156 § 2 kpa mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zgodnie z przepisami powołanej ustawy Województwo Małopolskie, jako podmiot tworzący, ma legalne umocowanie nie tylko do pozbawienia Ośrodka przydzielonego mienia, lecz również do jego likwidacji, to nie może ulegać wątpliwości, że umowa z [...] marca 2002 r. zawarta między tymi podmiotami nie stworzyła skutków prawnych o nieodwracalnym charakterze. Województwo Małopolskie, jako podmiot tworzący podmiot leczniczy, reprezentowane przez Zarząd, ma kompetencje i legalne możliwości w ramach posiadanego imperium do doprowadzenia do sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego i własności budynków na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. przestanie istnieć.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nietrafne jest stwierdzenie, że przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2012 r. powinien również posiadać Ośrodek, jako użytkownik wieczysty nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Ze względu na szczególny status Ośrodka, będącego podmiotem leczniczym przyjąć należy, że jego interes prawny jest niejako "konsumowany" przez interes prawny właściciela nieruchomości, tj. podmiotu tworzącego - Województwa Małopolskiego, które w postępowaniu czynnie uczestniczyło. Wniosek ten wzmacnia brzmienie art. 61 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa albo uczelni medycznej, albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Skoro zatem w postępowaniu zakończonym uchylonymi przez Sąd I instancji decyzjami Ministra Skarbu Państwa uczestniczył podmiot będący właścicielem nieruchomości, to krąg stron został ustalony przez Ministra Skarbu Państwa prawidłowo.

Ponadto, Sąd I instancji nie może z urzędu okoliczności tego rodzaju brać pod uwagę, z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia stosownego zarzutu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 1239/11). Należy bowiem zauważyć, że przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego, wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Zatem z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd ugruntowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r. II OSK 796/09).

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie został wyjaśniony zakres żądania wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, J. P. we wniosku z 21 grudnia 2009 r. wprawdzie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r., jednakże we wniosku tym wskazywał jedynie na działkę nr [...], a Minister Skarbu Państwa nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania, czy wnosi on o stwierdzenie nieważności decyzji co do obydwu działek ([...] i [...]), czy też tylko co do jednej z nich. Wniosku tego nie można podzielić. Po pierwsze, we wniosku z 21 grudnia 2009 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji komunalizacyjnej, którą stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Województwo Małopolskie prawa własności działki nr [...] (...)". Bezspornie zatem wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności całej decyzji komunalizacyjnej. Co więcej, analiza wniosku o stwierdzenie nieważności pozwala stwierdzić, że w jego uzasadnieniu wskazano również na działkę nr [...] (z której powstała działka nr [...]), co do której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w decyzji z [...] listopada 2009 r., nr [...], że nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN z 6 września 194 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji żądanie wniosku strony z 29 grudnia 2009 r. było dostatecznie precyzyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo Mazowieckie wniosło o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Z kolei Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, stwierdzając że podziela ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, że decyzja stwierdzająca nabycie przez Województwo Małopolskie nieruchomości gruntowych położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0239 ha i nr [...] o pow. 1,4858 ha, opisanych w księdze wieczystej KW [...] (obecnie KW [...]), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-[...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 732; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z 30 września 2002 r., II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji komunalizacyjnej doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i nie ma aktualnie w systemie prawa polskiego przepisu, który umożliwiłby organowi administracji cofnięcie tego skutku poprzez unieważnienie użytkowania wieczystego na rzecz Ośrodka Rehabilitacji [...] "[...]", względnie jego rozwiązanie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 43, art. 54 ust. 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej przez ich niezastosowanie. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że podmiot tworzący może pozbawić podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku jego połączenia albo przekształcenia, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z drugim, zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący. Natomiast trzeci stwierdza, że likwidacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia, zarządzenia albo uchwały właściwego organu podmiotu tworzącego.

Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, nie stanowią one podstawy prawnej służącej do wzruszenia istniejącego prawa użytkowania wieczystego. Co prawda, skutek ten może się pojawić pośrednio, jako następstwo likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ale warunkiem sine qua non zastosowania tych przepisów jest realizacja przez samorząd województwa (podmiot tworzący), powierzonych mu w drodze ustawy zadań z zakresu promocji i ochrony zdrowia (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.s.w.). Mówiąc innymi słowy, podmiot tworzący może zlikwidować samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jeżeli jest to podyktowane względami ochrony zdrowia. Niedopuszczalna jest natomiast likwidacja takiego zakładu w celu pozbawienia go prawa użytkowania wieczystego. Podobnie rzecz się ma w przypadku pozbawienia podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą składników przydzielonego lub nabytego mienia. Podmiot tworzący może tego dokonać tylko w przypadku połączenia podmiotu leczniczego albo przekształcenia, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie. Nie przysługuje mu natomiast kompetencja do uczynienia tego w celu wzruszenia istniejącego na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak dokonania przez Ministra Skarbu Państwa analizy przesłanki z art. 156 § 2 kpa mógł mieć wpływ na wynik sprawy należało uznać za bezpodstawny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że Ośrodek Rehabilitacji [...] "[...]" Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. jako użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, posiada w nim przymiot strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje praktycznie od 1981 r. niekwestionowany pogląd, że w sprawach dotyczących nieruchomości legitymacja procesowa przysługuje podmiotom, które posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Jednym z takich tytułów jest prawo użytkowania wieczystego. Następstwem zaskarżonego wyroku jest powrót sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Zatem Sąd I instancji miał obowiązek sformułowania oceny prawnej w tym zakresie w ramach wskazań co do dalszego postępowania w sprawie (art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a.). Nigdzie natomiast Sąd I instancji nie stwierdził, że uznał to naruszenie za przyczynę wznowienia postępowania wymienioną art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czego dowodem jest fakt, ze jako przyczyny uwzględnienia skargi wskazał uchybienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Prowadzi to do wniosku, że zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr jest również bezzasadny.

Nie ma wreszcie usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie został w sposób niebudzący wątpliwości określony zakres żądania wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2000 r., ponieważ uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Województwa Mazowieckiego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.