Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 275/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 89
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i przekazania go dysponentowi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), art. 96 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. 2016 r., poz. 1782) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. z 2003 r. Nr 215, poz. 2119), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] zobowiązującą Pana R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego przydzielono R. C., ówczesnemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w Komendzie Głównej Policji, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. Do wspólnego zamieszkiwania uprawnieni byli - żona A. C. oraz dzieci – M., G. i T. W decyzji wskazano, iż przydział przedmiotowego lokalu następuje pod warunkiem rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...] oraz zwrócenia otrzymanej pomocy finansowej. Strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia decyzji, więc stała się ona ostateczna.

Zainteresowany wywiązał się tylko z jednego z nałożonych warunków – rozliczył się z otrzymanej pomocy finansowej, natomiast nadal posiada dom za zasadach współwłasności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] zobowiązano R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13, uchylił decyzje obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą zobowiązano R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja KGP z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15, uchylił decyzje obu instancji.

Opierając się na wytycznych zawartych we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalając, że dom położony w K. stanowi współwłasność A. i R. C. w udziale [...] oraz R. i W. N. w udziale [...]. Wyżej wymienione osoby nabyły nieruchomość aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. Dom został oddany do użytkowania w 1999 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ prowadzący postępowanie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] zobowiązał R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazania go dysponentowi - Komendantowi Głównemu Policji.

R. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając swoje stanowisko faktem, iż jedna ze stron nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej skutecznie zaskarżonej decyzji, wobec czego wskazana decyzja nie weszła do obrotu prawnego.

Po skutecznym doręczeniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy biegł, w ocenie organu, od dnia skutecznego doręczenia decyzji. R. C. ponownie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

W treści decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] KGP stwierdził, że R. C. będąc funkcjonariuszem w służbie stałej, decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 1994 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na lokal położony w S. przy ul. [...].

Prawo do lokalu przysługujące R. C. zostało zatem zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej za zakup lokalu mieszkalnego położonego w S.

Z chwilą przeniesienia do Komendy Głównej Policji, tj. miejscowości niepobliskiej miejsca zamieszkiwania zainteresowanemu przysługiwała tylko i wyłącznie tymczasowa kwatera (art. 96 ust. 4 ustawy o Policji) lub równoważnik za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust 1 powołanej ustawy). Zainteresowany skorzystał z prawa do przydziału tymczasowej kwatery, którą otrzymał na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o przydziale tymczasowej kwatery nr [...] przy [...] w W.

Na wniosek strony nastąpiła zamiana dotychczas zajmowanej kwatery na kwaterę położoną w O. przy ul. [...].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. policjant wystąpił o zmianę statusu zajmowanej kwatery na lokal mieszkalny. Po dokonaniu analizy akt sprawy uznano, że przydział może nastąpić tylko w oparciu o przepisy art. 96 ust.1 i 2 ustawy o Policji.

Decyzją nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego z dnia [...] lipca 2011 r. wydaną z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przydzielono R. C. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. Z treści decyzji wyraźnie wynika, pod jakimi warunkami następuje przydział.

R. C. decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 1994 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na lokal położony w S. przy ul. [...].

W oparciu o § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia – decyzję o zwrocie udzielonej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wydaje się przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby. Natomiast ust. 2 wskazuje, że zwrot pomocy następuje nie później niż przed upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że ww. warunek został spełniony przez zainteresowanego, gdyż decyzję o przydziale przedmiotowego lokalu policjant odebrał osobiście w dniu [...] lipca 2011 r., natomiast zwrotu pomocy dokonał w dniu [...] października 2011 r.

Zdaniem organu uznać należy, że strona nie spełniła warunku zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu.

Opierając się na wskazówkach zawartych w wyroku WSA z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15, organ wyjaśnił, że R. C. otrzymał pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na lokal położony w S. przy ul. [...] na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 1994 r. nr [...].

Działkę na budowę domu w K. przy ul. [...] nabył wraz z małżonką i teściami w 1997 r., natomiast dom został oddany do użytkowania w 1999 r.

Fakt otrzymania pomocy finansowej zrealizował przysługujące skarżącemu prawo do lokalu. Zdaniem organu nie miało znaczenia, czy nowo wybudowany dom zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza.

Przedmiotowy dom położony był w miejscu pełnienia służby, w tej samej jednostce zainteresowany wcześniej otrzymał pomoc finansową, więc jedynym świadczeniem jakie mu przysługiwało, zgodnie z ustawą o Policji, był równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

Z chwilą przeniesienia do Komendy Głównej Policji nadal nie miała znaczenia powierzchnia mieszkalna zajmowanego domu, gdyż zainteresowanemu wówczas przysługiwała tymczasowa kwatera (art. 96 ust. 4) lub równoważnik za brak lokalu {art. 92 ust. 1).

Jednak zgodnie z sugestiami zawartymi w wyroku przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono, że powierzchnia mieszkalna domu zaspokaja potrzeby mieszkaniowe strony. W prowadzonym postępowaniu ustalenie, czy zajmowany dom zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza nie jest istotne. Przydział lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby opierał się na przepisach art. 96 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, które to przepisy wyraźnie wskazują, jakie warunki należy spełnić, aby otrzymać przydział lokalu mieszkalnego.

W decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O., również określono, że przydział mieszkania następuje pod warunkiem rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego w K. oraz zwrotu pomocy finansowej. Zainteresowany nie odwołał się od tej decyzji, co oznacza, że zaakceptował warunki, jakie należy spełnić, co więcej jeden z warunków zrealizował.

Z wywiadu przeprowadzonego przez dzielnicowego Komisariatu Policji w C. wynika, że R. C. wraz z rodziną zamieszkuje na stałe w domu położonym w K. Tym samym można domniemywać, że lokal położony w O. przy ul. [...] jest niezamieszkały.

R. C. posiadał i nadal posiada tytuł prawny do domu mieszkalnego położonego w K. Zgodnie z treścią § 2 aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. A. i R. C. nabyli udział wynoszący [...] części a W. i R. N. nabyli udział wynoszący [...] w działce nr [...] położonej w K.

Z treści księgi wieczystej nr [...], jak i z wyciągu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest nabyta na prawach współwłasności ułamkowej i zainteresowany wraz z żoną posiada udział [...] wspólności ustawowej majątkowej do wskazanej nieruchomości.

Współwłasność jest własnością przysługującą kilku osobom, jest stosunkiem pochodnym od własności a więc nie jest samodzielną instytucją prawną i odnoszą się do niej wszystkie przepisy dotyczące własności. Powyższe oznacza, że współwłasność jest zbywalna. W przypadku współwłasności ułamkowej każdy ze współwłaścicieli ma prawo do rozporządzania swoim udziałem bez ingerencji pozostałych współwłaścicieli (art. 198 k.c.).

Obowiązkiem R. C. było dostarczenie umowy zbycia udziału [...] we współwłasności domu mieszkalnego położonego w K. na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w O.

W związku z nie wywiązaniem się z nałożonego obowiązku, tj. zwolnienia zajmowanego domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej opróżnienie przydzielonego lokalu mieszkalnego w O.

Dom położony w K. stanowi współwłasność zainteresowanego i dopóki pełnił on służbę w Komendzie Miejskiej w P. zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny. Rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] policjant został przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Komendzie Głównej Policji.

Mając na uwadze art 96 ust. 4 ustawy o Policji, decyzją nr KGP z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zainteresowany otrzymał tymczasową kwaterę nr [...] przy al. [...], a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] otrzymał kwaterę nr [...] przy ul. [...] w O.

W dniu [...] czerwca 2011 r. zainteresowany wystąpił z raportem o przekształcenie zajmowanej kwatery w lokal mieszkalny. Po uwzględnieniu raportu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] przydzielono R. C. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w O. powołując przepisy art. 96 ust. 1 i 2 oraz przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r.

Funkcjonariusz został poinformowany, że przydział lokalu następuje pod warunkiem rozliczenia się z zajmowanego domu oraz zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Zainteresowany przystał na omawiane warunki i decyzja o przydziale stała się ostateczna.

W czasie pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. nie miało znaczenia, czy zajmowany przez stronę dom zaspokajał jego potrzeby mieszkaniowe, gdyż otrzymując pomoc finansową jego prawo do lokalu zostało zrealizowane i jedynym świadczeniem wynikającym z rozdziału 8 ustawy o Policji, którą zainteresowany mógł otrzymać był równoważnik za remont zajmowanego lokalu.

W ocenie KGP przydział lokalu mieszkalnego w O. nastąpił w oparciu o przepisy określające tryb przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Opierając się na tych przepisach, nie było potrzeby analizowania, czy zajmowany wcześniej dom zaspokajał potrzeby mieszkaniowe zainteresowanego. Przepisy te wyraźnie wskazują, jakie warunki należy spełnić, aby otrzymać przydział lokalu mieszkalnego i o tych warunkach strona została poinformowana.

Nie mniej jednak, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku WSA z 19 kwietnia 2016 r., ustalono, że zajmowany przez stronę dom położony w K. zaspokaja potrzeby mieszkaniowe R. C. i jego rodziny.

Organ stwierdził, iż nie ma podstaw do poparcia stanowiskiem strony, że współwłasność domu w K. jest łączna, bowiem tego rodzaju współwłasność na jest bezudziałowa. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie występuje współwłasność ułamkowa, którą każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać niezależnie od innych.

Organ podkreślił również, że A. C. – żona zainteresowanego – również zapoznała się z warunkami, które należy zrealizować, aby otrzymać przydział lokalu położonego w O., gdyż po pierwsze – została ujęta w przedmiotowej decyzji jako osoba uprawniona do zamieszkiwania, po drugie – wymeldowała się z domu w K. a zameldowała się na pobyt stały w przedmiotowym mieszkaniu.

R. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dokumentów zbycia spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale, zaświadczenia o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członków jego rodziny, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu zamieszkania.

Zaskarżone decyzje zostały wydane po wyrokach Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1793/15 i sygn. akt II SA/Wa 936/13.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15, wynika, że przyczyną uchylenia decyzji było niewykonanie wyroku WSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13. Sąd wskazał na konieczność ustalenia "czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny." Wskazane zobowiązanie było skierowane do organu, a nie do strony czy jego pełnomocnika. Strona udzieliła organowi wszystkich informacji dotyczących domu w K. Do organu należało wykazanie, czy dom ten powinien zostać uznany za spełniający potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby i czy istnieje po stronie policjanta obowiązek oddania Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. połowy domu w K., którego jest współwłaścicielem wraz z teściami i żoną.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż nie wywiązał się z obowiązku zwolnienia zajmowanego domu w poprzednim miejscu pełnienia służby.

Żądanie organu warunkujące uprawnienie skarżącego do zajmowanego lokalu służbowego, polegające na zbyciu części domu w K. – jest niewykonalne. Dom ten stanowi współwłasność z teściami. Nie jest możliwe jego zbycie bez zgody współwłaścicieli. Zgodnie z art. 199 Kodeksu cywilnego do czynności przekraczających zwykły zarząd, a taką jest niewątpliwie zbycie nieruchomości, konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Warunek wymeldowania się skarżącego oraz członków jego rodziny został spełniony niezwłocznie po ich wprowadzeniu się do lokalu w O., gdzie są zameldowani.

W ocenie skarżącego fakt przeniesienia służbowego z Komendy Wojewódzkiej Policji w P. do Komendy Głównej Policji stanowi przesłankę do przyznania lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Prawo to zostało zrealizowane poprzez przydział lokalu nr [...] przy ul. [...] w O. Posiadanie przez niego prawa współwłasności lokalu w K. koło P. nie stanowi realizacji uprawnień z art. 88 ustawy o Policji i nie może stanowić o utracie prawa do przyznanego lokalu i tym samym do eksmisji z tego lokalu skarżącego i członków jego rodziny.

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem organu, iż zgodnie z art. 198 ustawy – Kodeks cywilny każdy ze współwłaścicieli ma praw do rozporządzenia swoim udziałem bez ingerencji pozostałych współwłaścicieli. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1997 r., sygn. akt II CKN 357/97, wskazał, że zbycie udziału po ustaniu współwłasności jest bezskuteczne o tyle, o ile narusza uprawnienia drugiego współwłaściciela. Każdy z współwłaścicieli ma "idealną" część nie podzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy, istniejący jedynie w ludzkiej wyobraźni, nazywany udziałem. "Udział" jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Innymi słowy, współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela.

Współwłaściciel może zawierać umowy dotyczące udziału, o ile nie wywierają one wpływu na całość sytuacji wspólnej rzeczy lub udziałów pozostałych współwłaścicieli. Organ twierdząc, że odwołujący mógł rozporządzić swoim udziałem w nieruchomości w K. w sposób dowolny i niezależnie od pozostałych współwłaścicieli, dokonał niewłaściwej oceny sytuacji. Ocena ta spowodowała wydanie zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nakazuje opróżnienie zajmowanego przez rodzinę C. lokalu bez jakiejkolwiek przyczyny, na której istnienie mają oni wpływ.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz.1302), dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., zobowiązującą skarżącego wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, iż w sprawie już dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Pierwszy z wyroków zapadł w dniu 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13, drugi zaś w dniu 19 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1793/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1793/15 przypomniał, iż Sąd ten w wyroku z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 936/13 stwierdził m.in., co zostało już przedstawione w stanie faktycznym, że "funkcjonariuszowi Policji przysługuje pomoc mieszkaniowa co do zasady wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. gdy odpowiada on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. (...) Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie wyjaśnił, jaki status posiada dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwał skarżący pełniąc służbę przed przeniesieniem do Komendy Głównej Policji. Z samego faktu, że w poprzednim miejscu pełnienia służby otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można wnioskować, że dom ten nie spełniał niezbędnych warunków, aby uznać go za lokal mieszkalny, który zaspokaja potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny."

WSA w Warszawie wskazał także w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1793/15, iż organ rozpoznając sprawę na nowo, w żaden sposób nie ocenił, czy dom jednorodzinny przy ul. [...] w K. w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. czy odpowiadał on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. Zatem w żaden sposób organ nie ustalił, będąc do tego zobowiązany wyrokiem Sądu, czy "skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny".

Wobec powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartego w prawomocnych wyrokach, zwrócić należy uwagę, iż w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł 170 P.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie (por. B. Dauter, Komentarz do art.170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny 2016.04.02). Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. B. Dauter, Komentarz do art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stan prawny 2016.04.02 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 P.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15, LEX nr 2169060). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25 luty 2014 r., sygn. akt II GSK 1939/12, LEX nr 1447198 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt I FSK 328/15, LEX nr 2107116).

Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 P.p.s.a., w odniesieniu do sądów i organów administracyjnych oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2380/15, LEX nr 2299244, także J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Skoro związanie w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12, LEX nr 1769605).

Przytoczone zatem stanowiska WSA w Warszawie są wiążące nie tylko dla Komendanta Głównego Policji, ale również dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Przechodząc zatem do zbadania kwestii prawidłowego wykonania zaleceń WSA w Warszawie, stwierdzić należy, iż Komendant Główny Policji wykonał wskazane zalecenia. W toku uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że w domu przy ul. [...] w K. zamieszkuje skarżący, jego żona A. C. wraz z trójką dzieci. Dom jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym. Na dole znajduje się pokój połączony z kuchnią o powierzchni 35 m2, na poddaszu są trzy pokoje 11 metrowe. Całkowita powierzchnia domu wynosi 120 m2, a powierzchnia mieszkalna ok. 58 m2. Dom wybudowany został w 1999 r.

W oparciu o ten materiał, organ prawidłowo przyjął, że ww. dom mieszkalny w pełni zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny.

Z przepisu art. 96 ust. 1 wynika, iż policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli:

1. zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom;

2. zwróci przyznaną pomoc finansową.

Skarżący, co jest bezsporne, zwrócił w 2011 r. uzyskaną w 1994 r. pomoc finansową na pokrycie zobowiązań członka spółdzielni na zakup lokalu nr [...], położonego w S. przy ul. [...]. Skarżący i członkowie jego rodziny także dokonali w dniu [...] września 2010 r. zameldowania w spornym lokalu (k-[...] akt administracyjnych sprawy). Skarżący nie zwolnił natomiast zajmowanego domu, położonego w K.

Kwestia zwolnienia przez policjanta dotychczas zajmowanego lokalu uregulowana została w § 3 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. z 2003 r. Nr 215, poz. 2119), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia, policjantowi, o którym mowa w § 2, można przydzielić lokal mieszkalny, jeżeli on i członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwolnili zajmowany lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby.

Policjant zwalnia, w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby, lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby (§ 3 pkt 2).

Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia, dokumentami potwierdzającymi zwolnienie przez policjanta dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu są w szczególności:

1) zaświadczenie o rezygnacji z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej i oddaniu lokalu lub

2) protokół przekazania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ust 1 ustawy, lub

3) zaświadczenie o przekazaniu organowi gminy lub innej jednostce samorządu terytorialnego, lub osobie prawnej innego lokalu niż wymieniony w pkt 1 i 2 lub

4) umowa zbycia przez policjanta lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale;

5) zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członków jego rodziny, o których mowa w § 3 ust.1, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu pełnienia służby, o którym mowa w § 2 ust. 1.

W § 3 ust. 3 tego aktu wskazano zatem, jakimi dokumentami funkcjonariusz winien potwierdzić zwolnienie lokalu. Pierwsze cztery punkty tego ustępu dotyczą dokumentów potwierdzających wyzbycie się praw do nieruchomości. Są one wymienione alternatywnie i rozdzielone spójnikiem "lub". Po punkcie 4 został postawiony średnik. W punkcie 5 wskazano, iż dokumentem potwierdzającym jest zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania. Redakcja wskazanych przepisów wskazuje, iż aby potwierdzić zwolnienie lokalu należy przedstawić łącznie dwa dokumenty – jeden ze wskazanych w punkcie 1-4 oraz w punkcie 5. Za taką literalną wykładnią przemawia umieszczenie po punkcie 4 średnika. Racjonalny ustawodawca gdyby przewidział możliwość przedstawienia tylko jednego alternatywnie wybranego dokumentu zastosowałby pomiędzy punktem 4 i 5 spójnik "lub", jak to ma miejsce pomiędzy punktami 1-4. Tymczasem, we wskazanym akcie prawnym pkt 4 i 5 rozdzielone są średnikiem. W obowiązującym stanie prawnym uznanie, iż do zwolnienia lokalu lub domu wystarczy tylko wymeldowanie, jest błędne. Konieczne jest również wyzbycie się prawa do lokalu i potwierdzenie tego stosownym dokumentem.

W związku z tym, iż skarżący w ciągu 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu nie zwolnił zajmowanego domu, organ zgodnie z § 4 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, winien wydać decyzję o opróżnieniu przedmiotowego lokalu. Dodać należy, iż rozporządzenie nie dopuszcza możliwości przywrócenia lub przedłużenia trzymiesięcznego terminu.

Reasumując, skoro skarżący nie zwolnił zajmowanego domu jednorodzinnego, który to dom w pełni zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny, to wydanie decyzji nakazującej opróżnienie spornego lokalu mieszkalnego jest prawidłowe.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.