Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 216/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 i 2, art. 84c ust. 1, 9 i 13, art. 84d
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art.134 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 187 § 1 i 2, art. 189, art. 232 § 1 pkt 1, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Anna Robotowska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 479/11 w sprawie ze skargi A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić A. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. U. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w G. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przeprowadzenia kontroli.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

pismem z [...] sierpnia 2011 r. skarżący wniósł sprzeciw w trybie art. 84c ustawy

z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, dalej: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej lub u.s.d.g.) domagając się odstąpienia od czynności kontrolnych prowadzonych w F. T. Ż. w L.

Naczelnik Urzędu Celnego pismem z [...] sierpnia 2011 r. poinformował skarżącego, że nie prowadził i nie prowadzi wobec niego kontroli. Skarżący uznając to pismo za postanowienie wniósł na nie zażalenie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz odstąpienia od czynności kontrolnych. Dyrektor Izby Celnej w G. postanowieniem z [...] września 2011 r. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 84c ust. 16 u.s.d.g., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Celnej uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że skoro skarżący nie był podmiotem kontrolowanym to nie mógł wnieść skutecznie sprzeciwu.

Oddalając skargę Sąd I instancji przyjął, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego

w S. nie było postanowieniem, a jedynie pisemną informacją, że w stosunku do skarżącego nie toczyła się i nie toczy kontrola działalności gospodarczej. Informacja, że nie jest możliwe odstąpienie od czynności kontrolnych z uwagi na ich nieprowadzenie nie jest, ani orzeczeniem o odstąpieniu od czynności kontrolnych, ani orzeczeniem o ich kontynuowaniu, o jakich mowa jest w art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z tego powodu Sąd uznał, że skoro skarżący złożył zażalenie na pismo, niebędące postanowieniem, to zgodnie z prawem organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną A. U. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1) art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest postanowieniem; a w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt 2);

2) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację faktu braku stosowania dwóch wyżej wymienionych przepisów k.p.a. przez organ II instancji, a w efekcie ich niezastosowanie także przez Sąd, w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. nie było przeprowadzone zgodnie z prawem;

4) art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania przez organ I i II instancji, że urządzenia eksploatowane przez skarżącego mogą być urządzeniami wykazującymi wszystkie lub niektóre cechy automatu o niskich wygranych oraz poprzez faktyczną akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organ niższej instancji, a w efekcie akceptację naruszenia przez organy administracji wyżej wskazanych naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

II. prawa materialnego:

1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 7, art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 79b, art. 79 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 79 ust. 9, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 5, art. 80b, art. 81 ust. 1 i 2 u.s.d.g. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji wystąpienia ku temu ustawowych przesłanek oraz faktyczną akceptację braku ich stosowania przez organy administracji I i II instancji;

2) art. 79, 79a, 80, 80a, 81 ust. 2, art. 81a, 82 i 83 w zw. z art. 84 ust. 1a u.s.d.g. w zw. z art. 235 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organ I i II instancji i w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, polegającą na przyjęciu, iż skarżący jest podmiotem podlegającym szczególnemu nadzorowi podatkowemu, a w konsekwencji jego uprawnienia wobec prowadzonej przez organ kontroli są ograniczone;

3) art. 84c ust. 3 u.s.d.g. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez faktyczną akceptację nieprawidłowej wykładni ww. przepisów dokonanej przez organy I i II instancji i w efekcie jego błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, iż w wypadku usprawiedliwionego braku wiedzy kontrolowanego przedsiębiorcy o przeprowadzonej kontroli, wynikłej wskutek braku informowania go

o jej wszczęciu, nie jest możliwe złożenie sprzeciwu w terminie 3 dni od dnia powzięcia wiadomości o wszczęciu kontroli oraz faktyczną akceptację błędnego stanowiska organu II instancji w tym zakresie;

4) art. 80 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., poprzez akceptację ich błędnej wykładni dokonanej przez organy I i II instancji, a w efekcie ich błędną wykładnię dokonaną także przez Sąd, a polegającą na przyjęciu, że nie posiada statusu strony ani statusu kontrolowanego podmiot, gdy kontrola prowadzona jest w części lokalu oddanej temu podmiotowi w najem i wobec urządzenia stanowiącego tego podmiotu własność i przez ten podmiot eksploatowanego, a zamiast niego status kontrolowanego przypisywany jest wynajmującemu temu podmiotowi część lokalu.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w G. wniósł

o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie wydane na skutek wniesienia przez skarżącego sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisach ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie składu orzekającego powołany

w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. w związku

z art. 144 k.p.a. nie ma znaczenia dla przyjęcia, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcie stanowi w istocie odmowę rozpatrzenia sprzeciwu, czy też jak wskazuje się w piśmiennictwie quasi sprzeciwu (Dariusz Zalewski – "Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 (34)/2001). Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący złożył sprzeciw w oparciu o art. 84c ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie został rozpatrzony wobec przyjęcia, że wniósł go przedsiębiorca, wobec którego nie były prowadzone czynności kontrolne.

Zgodnie z powołanym art. 84c ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnoszony jest na piśmie do organu wykonującego kontrolę, w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli (ust. 2 i 3 omawianego przepisu). Wniesienie sprzeciwu powoduje zarówno wstrzymanie czynności kontrolnych, jak i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (ust. 5 i 6).

W myśl natomiast art. 84c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Na postanowienie to przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (ust. 10).

Skutki uchybienia terminom do rozpoznania sprzeciwu i rozpoznania zażalenia określa odpowiednio ust. 12 i 13 art. 84c powołanej ustawy. Według pierwszego

z przepisów, nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 (odstąpienie od czynności kontrolnych). Nierozpatrzenie w terminie zażalenia jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia uznającego słuszność wniesionego zażalenia (art. 84c ust. 13 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej).

Na tle przytoczonej regulacji prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała daleko idąca rozbieżność co do właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowana środków wobec postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym. Składy orzekające NSA przyjmowały bowiem, zarówno, że na postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje ( postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1030/10; z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12; z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 695/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1431/12; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1417/12; z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2259/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 2911/12), jak i że na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1073/11;

z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12; z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 2215/12 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12).

Nadto w szeregu innych spraw Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej postanowień (lub decyzji o umorzeniu postępowania) wydanych w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu nie kwestionował właściwości sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II FSK 345/10; z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11; z dnia 27 czerwca 2013 r. o sygn. akt: II GSK 2470/11, II GSK 2450/11, II GSK 2451/11, II GSK 2452/11, II GSK 2453/11 oraz II GSK 2449/11; z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt I FSK 1532/2011).

W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/12 postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2013 r., w toku rozpoznania skargi kasacyjnej tego samego skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne "czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego?".

Rozstrzygając to zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 13 stycznia 2014 r. uchwałę (sygn. akt II GPS 3/13), że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy

o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, bowiem podjęta została

w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednakże jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1

i 2 stosuje się odpowiednio.

Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Tym samym więc nieprzedstawienie przez Sąd orzekający w tej sprawie (który podziela pogląd zaprezentowany w uchwale) zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi siedmiu sędziów oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany poglądem wyrażonym w uchwale z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13. Powołany już art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wskazany w podstawie prawnej postanowienia przepis stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.