Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 562/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.42  ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7. 77, art. 80 i art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 1998r., nr [...] w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 18 września 1995r., znak [....] , na podstawie art. 104 k.p.a. , art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993r. zawartego między Wojewodą [....] a Prezydentem Miasta K. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy K. ( Dz. U. Woj. Małopolskiego nr 2, poz. 5 ze zm. z dnia 31 grudnia 1994r. ), nałożył na P.P. - właściciel budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [....] , obr. [....] przy ul. [....] w K. - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym celu przedłożenia :

- inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej,

- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej;

- dziennika budowy,

- protokołów sprawdzeń instalacji,

-orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych,

- oświadczenie kierownika budowy,

- opinii określającej wpływ istniejącej zabudowy działek nr [....] i nr [....] - obr. [....] , na przewidywaną zabudowę działki nr [....] budynkiem dwurodzinnym z uwzględnieniem wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K.

W uzasadnieniu decyzji podał, że realizacja przedmiotowego budynku przebiegała na podstawie decyzji [....] z dnia 5 sierpnia 1995r., która została uchylona wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [....] znak [....] z dnia 4 listopada 1993r.

Podczas wizji lokalnej w dniu [....] 1995r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest na etapie stanu surowego zamkniętego. Wykonano dach, osadzono stolarkę, zaś inwestor przygotowuje się do rozpoczęcia robót wykończeniowych. W tej sytuacji należy zebrać materiał o przebiegu i prawidłowości wykonania robót budowlanych oraz uzyskać opinię, czy istnieje możliwość realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [....] w taki sposób, aby nie zostały naruszone prawa jej współwłaścicieli.

W związku z odwołaniami A.P. i P.P. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 6 grudnia 1995r., znak [....] , a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 §2 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. W tym zakresie wskazał, że powoływany przez organ pierwszej instancji art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane stwarza podstawę jedynie do badani kwestii zdatności obiektu do użytkowania, natomiast pozostawia poza jakąkolwiek oceną kwestię jego zgodności z przepisami . W sprawie niniejszej wydanie rozstrzygnięcia warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem w trybie art. 40 Prawa budowlanego w związku z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku ustalenia, że stan zaawansowania robót wskazuje na celowość udzielenia pozwolenia na budowę . W obu tych wypadkach w postępowaniu poprzedzającym winien zostać zebrany materiał dowodowy w oparciu o art. 77 i 123 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] , na podstawie art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), nałożył na P.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podał, że inwestor realizował przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 1993r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę K. w dniu 4 listopada 1993r. Na podstawie dziennika budowy stwierdzono, że w dniu [....] sierpnia 1994r. budynek był wykonany w stanie surowym zamkniętym, a z protokołu oględzin dokonanych w dniu [....] lipca 1995r. wynika, że pozostały do wykonania roboty wykończeniowe. Nie stwierdzono odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę została usunięta z obiegu prawnego.

W związku z tym uznano, że zgodnie z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało traktować przedmiotowy budynek, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed wejściem w życie ustawy, w trybie przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji. W takiej zaś sytuacji organ może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak [....] , po rozpoznaniu odwołania P.G. , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 87 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] . Jak wyjaśnił, zarzut podniesiony w odwołaniu, że zaskarżona decyzja pokrywa się z wcześniejszą, uchyloną decyzją z dnia 18 września 1995r., nie jest zasadny, co wynika z porównania obu decyzji pierwszej instancji.

Podobnie, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że w sprawie niniejszej należy wydać najpierw decyzje w trybie art. art. 40 Prawa budowlanego w związku z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z treści art.42 ust . 2 Prawa budowlanego z 1974r. wynika bowiem, że jego zastosowanie jest uzasadnione w przypadku, gdy nie wydano decyzji przewidzianej art. 40 tej ustawy. Natomiast w niniejszym przypadku, kiedy do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. nie ma uzasadnienia.

W ocenie Wojewody K. pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi, na obecnym etapie postępowania nie były zasadne, gdyż przyjęcie budynku do użytkowania będzie możliwe tylko w przypadku braku takich niezgodności w obiekcie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody K. do Naczelnego Sadu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł w terminie S.G. podnosząc, że decyzje organu pierwszej instancji nr [....] i [....] zostały wydane, w tym samym przedmiocie, czyli nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Skarżący zakwestionował niewydanie w sprawie decyzji przewidzianej art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. oraz zarzucał organom ignorowanie wyroku NSA, którym uchylono pozwolenie na budowę. Podnosił również, że została wskazana błędna data 15 sierpnia 1994r., z którą to datą rzekomo budynek został wykonany w stanie surowym zamkniętym, skoro dotychczas w dokumentach znajduje się zapis, że był to koniec roku 1994. Zdaniem skarżącego obie daty są fikcją, ponieważ koniec 1994r. zastał budynek w stanie surowym otwartym, natomiast okna i drzwi zostały wstawione budynku w maju 1995r., a więc po 1 stycznia 1995r., od którego obowiązuje ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz po wyroku NSA z lutego 1995r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P.P. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.

Podnosił, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. , przy czym istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym (....sierpnia 1994r.) W związku z powyższym niemożliwa była już zmiana usytuowania budynku, jego bryły . Nie zachodziły podstawy do zarządzenia rozbiórki budynku i nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 40 Prawa budowlanego, gdyż wymaganego przepisami szczególnymi stanu nie można było uzyskać w wyniku zmian i przeróbek przewidzianych tym przepisem. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem ustaleń wynikających z opinii biegłego na okoliczność stopnia naruszenia interesów osoby trzeciej.

Uczestnik wskazywał też, że jako inwestor postępuje zgodnie ze wskazaniami kierowanymi do niego przez organy administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Następnie podnosił także, że na działce sąsiedniej, z zabudową której związanych jest spór, powstał już budynek mieszkalny.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego S.G. podał w piśmie z dnia [....] listopada 2008r. , że w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [....] w K. ( działka nr...., Obr. ...), a jego nastepcą prawnym jest uczestnik R.G. S.G. podtrzymał skargę w niniejszej sprawie, co potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia [....] grudnia 2008r.

Uczestnik R.G. , który w sprawie brał udział już uprzednio będąc stroną strona postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [....] 2009r. akcentował obowiązek organów prowadzenie niniejszego postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów art. 37- 42 Prawa budowlanego z 1974r., przy respektowaniu wiążącej oceny prawnej zawartej wyroku NSA 24 lutego 1995r., co winno skutkować wydaniem nakazu na podstawie art. 40 w celu dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie niezbędnych zmian i przeróbek, tj. obniżenia dachu budynku o 3,5m. Zarzucał, że działania organów administracji publicznej miały na względzie wyłączenie interes inwestora i wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z powyższego wyroku oraz z naruszeniem prawa właścicieli działki nr [....] ograniczyły się do stworzenia dokumentacji sankcjonującej samowolę budowlaną. Uzasadnieniem dla powyższego nie mogą być koszty poniesione przez inwestora, zwłaszcza wobec faktu, że jego działania były świadome i zamierzone. W celu jak najszybszego przeprowadzenia inwestycji rozpoczął on budowę z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przed uprawomocnieniem się decyzji, na własne ryzyko kontynuował ją pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, a potem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Do daty wyrokowania stanowiska stron i uczestników nie uległy zmianie, przy czym na rozprawie dnia [....] czerwca 2011r. S.G. oświadczył dodatkowo, że faktycznie zabudował swoją działkę, ale musiał dostosować się do zabudowy istniejącej już na działce P.P.

W sprawie niniejszej po wniesieniu skargi wydano następujące orzeczenia w kwestiach incydentalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 24 października 2001r., sygn. akt II SA/Kr 280/99 zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie z powodu śmierci uczestniczki A.W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), postanowieniem z dnia 25 lipca 2008r. podjął z urzędu postępowanie , zaś sprawę prowadzono do sygn. akt. II SA/ Kr 703/08.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone ponowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010r. z uwagi na śmierć w jego toku uczestnika W.P. , z przyczyn podanych szczegółowo w tym orzeczeniu, które nie zostało zaskarżone.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 703/08, po uzyskaniu w celach dowodowych akt Sądu Rejonowego dla [....] w K. sygn. I Ns 1513/03/P oraz złożeniu przez M.P. dodatkowych wyjaśnień w piśmie z daty [....] 2011r.

I tak, z odpisu skróconego aktu zgonu W.p. , dostępnego w aktach sprawy sygn. II SA/Kr 563/11 ( k. 58) - znanej stronom i Sądowi z urzędu, jak również z takiego dokumentu znajdującego się w aktach I Ns 1513/03/P wynika, że wyżej wymieniony zmarł [....] sierpnia 2003r., zaś jego małżonką jest M.P. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P, wydanym w sprawie z wniosku R.G. przy uczestnictwie A.G., M.P., P.P. i D.P. o stwierdzenie nabycia spadku po W.P. , wniosek został oddalony. Apelacja od tego postanowienia złożona przez A.G. i R.G. została odrzucona postanowieniem z dnia 22 marca 2004r., sygn. sygn. akt I Ns 1513/03/P, jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, zaś zażalenie wnioskodawcy uczestniczki na to postanowienie oddalono prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt. II Cz 1527/04. Nie są znane motywy oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W.P. , albowiem nie sporządzono uzasadnienia postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P . Wszelkie zgromadzone w aktach I Ns 1513/03/P dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców po W.P., nie wskazują by zmarły pozostawił testament lub spadkobierców ustawowych innych niż żona M.P. oraz dzieci P.P. i D.P. ( np. oświadczenia w protokole rozprawy dnia [....] listopada 2003r. w sprawie I Ns 1513/03/P – k. 23 , pisma M.P. i P.P. z daty 28 października 2003r. k. 13-14). Stan powyższy pokrywa się z faktami podawanymi w pismach , w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, M.P.. wyjaśniła w piśmie z dnia [....] 2011r., że spadek po W.P. został objęty przez spadkobierców – w tym uczestniczkę, nie wskazując innych niż wyżej wymienieni , uprzednio ujawnieni synowie spadkodawcy.

Po podjęciu zawieszonego postępowania niniejsza sprawa została zarejestrowania do sygn. akt II SA/Kr 562/11, przy czym także po tej dacie do chwili wyrokowania nie ujawniono odmiennego niż dotąd wskazywany kręgu spadkobierców zmarłego W.P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym wnioskami i zarzutami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydanie z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Nadto, powinnością organów administracji publicznej jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania , którym należy zapewnić czynny udział na każdym jego etapie ( art. 10 k.p.a. ), zaś uchybienie w tym zakresie skutkują wystąpieniem wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będącej przesłanką wznowienie postępowania.

Z powołanych na wstępie decyzji oraz przedstawionych akt administracyjnych wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, piętrowego, z mieszkalnym poddaszem , realizowanego przez P.P. na działce nr [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 1993r., nr [....] , znak [....] , o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę, którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 4 listopada 1993r., znak [....] . Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r. , sygn. akt SA/Kr 108/94, jako wydane przedwcześnie , bez wyjaśnienia w sposób niewątpliwy , czy realizacja budynku o wysokości 11,35 ograniczy zamierzenia budowlane skarżącego S.G. i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyroku tym wskazano na istotne w stanie faktycznym sprawy przepisy prawa, dokonano ich wykładni oraz zawarto zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne obejmują nie tylko materiał zgromadzony do momentu wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] , ale również z okresu późniejszego – tj. do 15 lipca 1999r., do służący wydaniu kolejnych decyzji. Powyższe potwierdzają wskazania Wojewody [....] zawarte w piśmie przewodnim z dnia [....] lipca 1999r., złożonym wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie oznaczonej pierwotnie sygn. akt II SA/Kr 907/99, następnie - II SA/Kr 1258/09 i ostatecznie - II SA/Kr 563/11. Niniejsza sprawa pozostaje nadto w związku z zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 2118/99, potem – II SA/Kr 1259/99 i ostatecznie – II SA/Kr 564/11.

Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r. , sygn. akt SA/Kr 108/94 w sprawie niniejszej - odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co nawet przy braku innych, wcześniejszych powodów dla działań organów nadzoru budowlanego otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych. Zwraca też uwagę na istotne przepisy służące ochronie praw osób trzecich z uwagi na wysokość projektowanego budynku, która przy określonym jego usytuowaniu może mieć wpływ na niedopuszczalne ograniczenie prawa do zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Wybór przepisów, na podstawie których należało prowadzić niniejsze postępowanie warunkuje szereg okoliczności. Na tę istotną kwestię w znacznym zakresie trafnie naprowadza decyzja Wojewody [....] z dnia 6 grudnia 1995r., znak [....] . Zawiera ona też prawidłowe rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niektóre zawarte w niej wskazania wymagają jednak rozwinięcia lub uzupełnienia.

W stanie faktycznym sprawa, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na treść art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) , który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ten ostatni przepis przewiduje zaś , że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dotychczasowe przepisy stanowią regulacje zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ), a są nimi w szczególności art. 37 ust. 1-2 i art. 42 oraz w zależności od ustaleń, także art. 40 .

Używane w art. 103 powyższej ustawy pojęcia zakończenia budowy, czy wszczęcia postępowania wymagają zdefiniowania.

Przy spełnieniu przesłanek do stosowania przepisów dotychczasowych, organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. ( por. wyrok wsa w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/08 zam. zb. LEX nr 550285. ). Decyzja wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją samoistną, czyli stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian lub przeróbek. Zobowiązany jest zatem zwolniony od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia np. na rozbiórkę części obiektu budowlanego ( por. wyrok wsa w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Rz 555/08, zam. zb. LEX nr 536806). Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych ( tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 775/05, zam. zb. LEX nr 194014 ). Rozbiórka niektórych elementów, czy przebudowa może zaś zmierzać do zapewnienia zgodności z przepisami chroniącymi interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jedynie w przypadku, gdy nie zostają w tanie faktycznym sprawy spełnione przesłanko do uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 37 i 40 Prawa budowlanego, otwiera się droga do stosowania art. 42 tej ustawy.

Przy stosowaniu powyższych regulacji należy mieć jednakże na względzie , że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę ( tak słusznie NSA w wyroku z 18 czerwca 1998r., sygn. akt IV SA 1399/96, OSP 2000/4/60). Przyjęcie tego poglądu pozwala na odstąpienie od stosowania art. 37 Prawa budowlanego, nie mniej jednak tyko wówczas, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizował obiekt tożsamy ( bez istotnych odstępstw od warunków w niej przewidzianych ) oraz nie kontynuował samowolnie robót budowlanych już po eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji.

O ile w stanie faktycznym sprawy nie byłyby spełnione przesłanki z art. 103 ust. 2 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w zależności od pozostałych okoliczności należało stosować art. 48 tej ustawy, albo art. 51. Także w tym przypadku, za utrwalony w orzecznictwie można uznać pogląd, upoważniający do odstąpienia od stosowania art. 48 i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 w warunkach wyżej wskazanych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wytknąć, że z naruszeniem wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] nie ustalono prawidłowo niemal wszystkich eksponowanych uprzednio jako istotne okoliczności. Analogicznymi wadami była dotknięta pierwsza decyzja Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 18 września 1995r., znak [....] , która został trafnie uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 6 grudnia 1995r., znak [....] .

W szczególności, w żadnej decyzji nie podano czy postępowanie toczy się na wniosek, czy z urzędu i w jakiej dacie zostało ono wszczęte - pomimo, że kwestie te mają zasadnicze znaczenia dla wyboru podstaw prawnych rozstrzygania.

Nie ustalono także prawidłowo istotnej w tym zakresie okoliczności, czy przed datą 1 stycznia 1995r. inwestor zakończył budowę. Pojęcia zakończenia budowy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie tylko nie definiowano, ale nawet nie używano. O ile organ pierwszej instancji twierdzi lakonicznie w decyzji nr [....] z dnia 18 września 1995r., znak [....] , oraz kolejnej wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy , że budynek znajduje się w stanie surowym zamknięty ( budynek z dachem i oknami ), a do zrobienia pozostały prace wykończeniowe, to stanowisko jest błędne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci zapisów w dzienniku budowy, czy danych zawartych w protokołach oględzin. O ile zaś organ drugiej instancji stwierdza dodatkowo, że w niniejszym przypadku do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego, popełnia analogiczne uchybienie. Budynek mieszkalny jednorodzinny, piętrowy z mieszkalnym poddaszem nie może funkcjonować "w stanie surowym zamkniętym " , tj. bez instalacji wewnętrznych i zewnętrznych wraz z przyłączami albo innych alternatywnych urządzeń budowlanych ( np. studnia, zbiornik na nieczystości – szambo ), a ich wykonanie wymaga posiadania pozwolenia na budowę. Tę błędną ocenę możliwą do dokonania w sposób prawidłowy już w dacie wydania zaskarżonej decyzji potwierdza materiał zgromadzony w aktach administracyjnych przedstawionych w sprawie niniejszej wraz z odpowiedzią na skargę, z którego wynika, że inwestor uzyskał w późniejszym terminie następujące decyzje Prezydenta Miasta K. :

- z dnia 26 maja 1997r. Nr [....], znak [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz gazowego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego,

- z dnia 11 marca 1998r. Nr [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Postępowania powyższe prowadzono zresztą bez udziału właścicieli działek sąsiadujących.

W rozważaniach nie zwrócono uwagi na fakt, że zgromadzony, a nie poddany analizie i ocenia materiał dowodowy zdaje się świadczyć, że inwestor rozpoczął budowę bez ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. Na to, że budowę rozpoczęto nielegalnie naprowadzają już pierwsze wpisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy i inspektor nadzoru Z.C. I tak, już w dniu [....] sierpnia 1993r. – a więc w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ pierwszej instancji, wyżej wymieniony odnotował w dzienniku budowy : " Objąłem kierownictwo nad budową domu mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek wytyczył uprawniony geodeta zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Rozpoczęto roboty ziemne pod ławy i fundamenty zgodnie z wytyczeniem i dokumentacją ". Kolejne wpisy dokonane do momentu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy – a więc do dnia 4 listopada 1993r., odzwierciedlają fakt realizacji budynku aż do I. pietra ( wpisy z dat 13 października 1993r., 25 października 1993r., 2 listopada 1993r.) determinując zasadnicze parametry związane z usytuowaniem obiektu. Do podobnych wniosków prowadzi zawiadomienie P.P. z dnia 28 sierpnia 1993r., jak również twierdzenia zawarte w pismach stron sprzeciwiających się budowie. Powyższe potwierdza opis przebiegu budowy domu zawarty na str. 3 opinii technicznej sporządzonej na zlecenie P.P. przez mgr inż. L.S. dnia 30 czerwca 1996r.

W obu decyzjach brak też ustaleń, jakiego dokładnie obiektu budowlanego dotyczyło wyeliminowane następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, w jakim zakresie zrealizowano budynek w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę , czy jest to obiekt tożsamy z objętym pozwoleniem, jak również, czy był on realizowany z odstępstwami od ustalonych warunków i czy ewentualne odstępstwa mają charakter istotny z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Na to, że dokonywano odstępstw naprowadza choćby zapis w dzienniku budowy o wykonaniu dodatkowego okna. Zapis ten pozostaje jednakże w sprzeczności z treścią oświadczenia Z.C. z dnia 19 czerwca 1999r., który nie ujawnił w nim żadnych odstępstw od pozwoleń na budowę z dnia 5 sierpnia 1993r. znak [....] .

Poza wszelkimi ustaleniami pozostała przy tym kwestia usytuowania obiektu w relacji do nieruchomości sąsiednich, w tym jego wysokości i rzędnych określających poziom terenu od którego został faktycznie wzniesiony, chociaż na doniosłość tego zagadnienia naprowadzał wyrok eliminujący z obrotu prawnego wydane w toku instancji decyzje o pozwoleniu na budowę, zaś w sprawie niniejszej zarzucano dodatkowo nadsypanie ternu niezgodnie z tymi decyzjami. W tym zakresie nie rozważono, w szczególności zasadności nałożenia na inwestora obowiązku wykonanie ewentualnych zmian albo przeróbek przez wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., względnie art. 51 nowej ustawy, w celu obniżenia jego wysokości do zgodnej z przepisami.

Wszystkie wyżej wskazane kwestie należało w kontrolowanych decyzjach wyjaśnić tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności były przedmiotem zarzutów stron, w szczególności zaś S.G. i A.P.

Niezależnie od już sygnalizowanych uchybień w postawie faktycznej rozstrzygnięcia, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pozwala na wybór właściwych przepisów prawa materialnego, kolejną przesłanką do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] jest brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron, czemu towarzyszy brak dokumentów urzędowych dotyczących własności umożliwiających ich prawidłowe określenie.

Kwestia stron nie była przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego. Z przedstawionych akt administracyjnych – w tym rozdzielników kontrolowanych decyzji – wynika , że krąg stron był tożsamy z występującym w sprawie o zatwierdzenie projektu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Za stronę niniejszego postępowania administracyjnego była uznawana między innymi A.W. , jako właścicielka działki nr [....] , sąsiadującej bezpośrednio ze stanowiącą teren inwestycji działką nr [....] , obr. [....] , przy ul. [....] w K. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czynnościami mającymi na celu ustalenie spadkobierców tej uczestniczki, która jak się wydawało pierwotnie ( tj. bez powiązania ze sprawą sygn. akt II II SA/Kr 1118/99, oznaczano kolejno II SA/Kr 1259/09 i II SA/ KR 564/11 ) zmarła po wniesieniu skargi, uzyskano odpis skrócony A.W. ( k. 103 ). Z dokumentu tego wynika jednak, że A.W. zmarła w dniu [....] lutego 1997r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] . Strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie twierdzili, że by byli następcami prawnymi wyżej wymienionej pod jakimkolwiek tytułem Z informacji uzyskanych w toku czynności podejmowanych w postępowaniu sądowym od S.G. oraz od niezgłaszających udziału w sprawie M.K. i G.W. wynika ( k. 37, 48, 54, 62 ), że jeszcze przed śmiercią A.W. zbyła powyższą nieruchomość S.J. , zaś tenże sprzedał ją M.K. i G.W. aktem notarialnym z dnia [....] 1999r., Rep. [....].

Powołane okoliczności wskazują, że stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] , nie mogła być nieżyjąca A.W. .

Nadto naprowadzają one, że stroną jako właściciel działki nr [....] winien być S.J. , który nie został jednak zawiadomiony o postępowaniu w sprawie nie uczestniczył i nie otrzymywał decyzji.

Fakty ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym korespondują ze znanymi stronom i uczestnikom oraz Sądowi z urzędu materiałami zgromadzonymi w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Kr 564/11. W aktach tych znajduje się oświadczenie P.P. z dnia [....] lipca 1999r., który podał, że według posiadanych przez niego informacji właścicielem działki nr [....] , obr. [....] jest obecnie S.J. , a poprzedni właściciel A.W. nie żyje.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 19 października 1998r., znak [....] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzając pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa.

W związku z sygnalizowaną przez skarżącego zmianą stanu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek której S.G. w dacie orzekania nie był już współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [....] należy wskazać, że powyższe nie pozbawia go przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skierowane do S.G. decyzje, które zaskarżył funkcjonowały bowiem w obrocie prawnym, rodząc określone konsekwencje jeszcze przed zmianą stanu prawnego, co powoduje, że także aktualnie skarżący ma interes prawny w żądaniu dokonania kontroli ich legalności.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień .

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika P.P. o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania nie znajduje podstaw prawnych.