Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 847/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 38 ust. 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta R.-Z. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/09 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. odrzuca skargę kasacyjną Burmistrza Miasta R.-Z., 2. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w zakresie punktu II oraz zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu solidarnie na rzecz T. S., S.S., A. P., M.P. i J. Ż. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej H.S. zwrot kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2006 r. Burmistrza Miasta R. – Z., działającego w imieniu Gminy Miasta R. – Z., w dniu [...] kwietnia 2007 r. Burmistrz Miasta R. – Z. wydał decyzję o warunkach zabudowy dz. nr [...], [...] i [...] w R. – Z., na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z garażem i urządzeniami budowlanymi, przyłączami infrastruktury oraz zjazdem z drogi gminnej. W związku z brakiem zaskarżenia przedmiotowej decyzji uzyskała ona walor ostateczności. Następnie, na mocy decyzji Burmistrza Miasta R.- Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r., przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz M. P..

W dniu 24 lipca 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wpłynął wniosek H. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. – Z. o warunkach zabudowy. Strona podniosła, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ organ nie uzyskał uzgodnienia Ministra Zdrowia wymaganego tym przepisem w związku z położeniem terenu inwestycji w strefie "A" ochrony uzdrowiska R. – Z., a także z naruszeniem art. 62 ust. 2 i art. 14 ust. 7 tej ustawy, ponieważ w związku z posiadanym przez Gminę R. – Z. statusem uzdrowiska istnieje obowiązek zawieszania postępowań w sprawie warunków zabudowy do czasu sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzdrowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], wydaną ma podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399), stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. – Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy wymienionych działek w R. - Z.

Kolegium stwierdziło, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa na gruncie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ bowiem nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, wszczętego wnioskiem z dnia [...] października 2006 r., ponieważ teren planowanej inwestycji znajduje się w miejscowości posiadającej status uzdrowiska, która nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium uznało, że brak jest podstaw do rozstrzygania w sprawach warunków zabudowy w postępowaniach wszczętych po wejściu w życie nowej ustawy uzdrowiskowej, ponieważ art. 59 ust. 1 nowej ustawy uzdrowiskowej stanowi, że miejscowości uznane za uzdrowiska na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących, stają się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy gmina posiadająca status uzdrowiska, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od dnia uzyskania takiego statusu. Obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego dotyczy zatem w równej mierze gmin, które stały się uzdrowiskami na podstawie art. 59 ust. 1 nowej ustawy uzdrowiskowej. Skoro ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150) nie stanowiła o obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska, zasadnym jest twierdzenie, że ów obowiązek powstał dla wszystkich uzdrowisk z dniem wejścia w życie nowej ustawy, tj. z dniem 2 października 2005 r. Kontrolowane postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno więc zostać zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak takiego zawieszenia zaś wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

M. P. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej w/w decyzją. W uzasadnieniu swojego wniosku M. P. podniósł, że Minister Zdrowia w piśmie z dnia [...] maja 2006 r. adresowanym do gmin uzdrowiskowych stwierdził, że przepis art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej dotyczy wyłącznie "nowych potencjalnych uzdrowisk. Wskazał też, iż Miasto R. – Z. nie uzyskało jeszcze decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, w związku z czym bezpodstawne byłoby zawieszanie postępowań o wydanie warunków zabudowy w sytuacji braku ostatecznego określenia granic uzdrowiska. M. P. powołał się na § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta R. – Z. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska R. – Z., która miała pozwolić na bezkolizyjne prowadzenie polityki w zakresie zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy uzdrowiskowej do czasu uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 14 ust. 7 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), a także § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta R. – Z. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska R.-Z. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 692, poz. 4118), uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2008 r. w całości oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R.- Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy.

Kolegium stanęło na stanowisku, że dla tzw. starych uzdrowisk, które uzyskały swój status w myśl przepisów nowej ustawy uzdrowiskowej z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 2 października 2005 r., cezurą czasową dla powstania dla nich obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest 2 października 2007 r. i dopiero ta data wyznacza początek okresu, w którym istnieje obowiązek wskazany w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do zawieszania wszystkich postępowań o wydanie warunków zabudowy z chwilą wejścia w życie nowej ustawy uzdrowiskowej aż do czasu uchwalenia planów miejscowych. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 16 kwietnia 2009 r. wniosła H. S., zarzucając jej rażące naruszenie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez błędne przyjęcie, że o ustawowym obowiązku sporządzenia planu miejscowego w gminach, które uzyskały status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, można mówić dopiero z upływem dwuletniego terminu liczonego od dnia uzyskania tego statusu, a więc w odniesieniu do gmin, o których mowa w art. 59 ustawy uzdrowiskowej, z dniem 2 października 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z 27 lipca i 22 września 2009 r. skarżąca opowiedziała się za taką wykładnią art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, zgodnie z którą już od dnia uzyskania statusu uzdrowiska istnieje obowiązek zawieszania postępowań o ustalenie warunków zabudowy, które dotyczą terenów znajdujących się na obszarze gminy uzdrowiskowej. Na rozprawie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/09 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej H. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że bezspornym w sprawie jest, że Gmina R.– Z. posiadała status uzdrowiska przed 2 października 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.). Zatem, stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, z dniem 2 października 2005 r. Gmina R. – Z. stała się uzdrowiskiem w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy uzdrowiskowej. Bezspornym jest również, że decyzja Burmistrza Miasta R. – Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalająca warunki zabudowy, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca H. S., dotyczy działek nr [...], [...] i [...] w znajdujących się w R. – Z., a wniosek o jej wydanie został złożony po wejściu w życie obecnej ustawy uzdrowiskowej. Dokonując wykładni art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej wskazał, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Brzmienie tego przepisu nie wskazuje na jakiekolwiek zróżnicowanie gmin uzdrowiskowych, które posiadały status uzdrowiska przed wejściem w życie obecnej ustawy uzdrowiskowej oraz gmin, które taki status uzyskały po 2 października 2005 r. Zatem każda gmina uzdrowiskowa ma obowiązek sporządzić i uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania statusu uzdrowiska. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z gminą uzdrowiskową, która uzyskała status uzdrowiska z dniem 2 października 2005 r., a więc z tym dniem powstał dla niej obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd Kolegium, że dopiero po upływie dwóch lat od uzyskania przez gminę statusu uzdrowiska, a więc w niniejszej sprawie po 2 października 2007 r., powstaje obowiązek posiadania przez gminę uzdrowiskową miejscowego planu zagospodarowania, jest błędny. Przeciwnie, z treści art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej wyraźnie wynika, że z dniem uzyskania statusu uzdrowiska obszar gminy uzdrowiskowej należy traktować jako obszar, dla którego obowiązkowym jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Oznacza to, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął po dniu 2 października 2005 r. i dotyczy obszaru gminy uzdrowiskowej, postępowanie administracyjne wszczęte takim wnioskiem podlega zawieszeniu do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obszaru znajdującego się na terenie gminy posiadającej status uzdrowiska przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba więc uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. – Z. z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy i za prawidłowe należy uznać rozstrzygniecie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Za niedopuszczalne w ocenie Sądu należy również uznać interpretowanie przepisów rangi ustawowej na podstawie treści aktów prawa miejscowego.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wpłynęły od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz Burmistrza Miasta R.-Z..

Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, zm.: Dz. U. z 2007 r., Nr 133, poz. 921), zwanej dalej "ustawą uzdrowiskową" oraz art. 14 ust. 7 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", a także art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), polegającą na:

1) błędnym przyjęciu, że wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej termin nie jest terminem wyznaczającym datę powstania obowiązku sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p., lecz ma charakter terminu instrukcyjnego, podczas gdy:

- (a) wbrew istocie terminów instrukcyjnych obowiązek obwarowany ww. terminem nie ogranicza się w zakresie swoich skutków prawnych tylko do wewnętrznej sfery działania organów gmin "uzdrowiskowych", lecz rodzi określone w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. skutki w sferze materialnoprawnej podmiotów "zewnętrznych", w związku z czym należy uznać, że termin wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej jest terminem prawa materialnego, który wyznacza dzień powstania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p., a w konsekwencji także obowiązku określonego w art. 62 ust. 2 u.p.z.p.;

- (b) ustanowienie 2-letniego terminu prowadzi do skutków odwrotnych od tych, jakie mają na celu terminy o charakterze instrukcyjnym, tj. nie prowadzi do zwiększenia dyscypliny proceduralnej, albowiem dla organów gmin "uzdrowiskowych" daleko bardziej motywujący do szybkiego uchwalania planów miejscowych byłby brak wskazania przez ustawodawcę w dyspozycji w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej jakiegokolwiek terminu, co ze względu na powstały ewentualnie, równocześnie z uzyskaniem przez gminę statusu "uzdrowiska" lub statusu "obszaru ochrony uzdrowiskowej" w rozumieniu nowej ustawy uzdrowiskowej skutek w postaci "paraliżu inwestycyjnego", wywoływany przez art. 62 ust. 2 u.p.z.p.; a tym samym przyjęcie, że wskazany w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej termin ma charakter terminu instrukcyjnego, oznaczałoby w istocie pozbawienie zwrotu "w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu" jakiekolwiek znaczenia normatywnego, czyniąc go zbędnym i pozostając w rażącej sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy, zgodnie z którą, przy wykładni przepisów prawa nie można pomijać żadnego gramatycznego zwrotu użytego przez ustawodawcę;

- (c) zamieszczony w art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej zwrot "(...) sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) w terminie (...)" w swej bezpośredniej warstwie semantycznej oznacza ustanowienie obowiązku przesuniętego w czasie, co oznacza, że przed upływem określonego czasu dana czynność nie jest obowiązkiem, a więc, odnosząc się do hipotezy art. 62 ust. 2 u.p.z.p., należy stwierdzić, że obowiązek ów jeszcze wówczas nie istnieje;

- (d) ustawa uzdrowiskowa nie zawiera żadnego przepisu, z którego można byłoby wywieść "bezwarunkowe" ustanowienie obowiązku sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego dla terenów posiadających status "uzdrowiska" lub "obszaru ochrony uzdrowiskowej", tj. nieuzależnione od upływu 2-letniego terminu, liczonego od dnia uzyskania ww. statusu;

2) błędnym przyjęciu, że zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wykładnia art. 38 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, której zastosowanie prowadzi do wniosku, iż w analizowanym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy brak było podstaw prawnych do zastosowania przez Burmistrza Miasta R.-Z. dyspozycji art. 62 ust. 2 u.p.z.p., nawet w sytuacji istnienia wątpliwości co do jej prawidłowości, może prowadzić do naruszenia prawa o charakterze "rażącym", podczas gdy zgodnie ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, ,,rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego występuje wyłącznie w przypadku takiego naruszenia jednoznacznych co swojej treści i obowiązywania (a więc nie wymagających wykładni, zgodnie z zasadą "clara non sunt interpretanda" przepisów prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W wyniku opisanego powyżej naruszenia prawa materialnego doszło do bezpodstawnego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., zamiast dyspozycji art. 151 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zarzuciło także Sądowi I instancji naruszenie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), poprzez zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej H. S. kwoty 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, przy uwzględnieniu przez Sąd kwoty wpisu od skargi w wysokości 500 zł, podczas gdy - zgodnie z ww. § 2 ust. 5 rozporządzenia - kwota wpisu w sprawach skarg dotyczących decyzji wydanych w trybie stwierdzenia nieważności jest stała bez względu na przedmiot sprawy i wynosi 200 zł, skutkiem czego nawet w przypadku uwzględnienia skargi kwota zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów postępowania nie powinna przekroczyć kwoty 457 zł (200 zł + 240 zł + 17 zł).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi H. S. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ustalonych według norm przepisanych.

Burmistrz Miasta R. – Z. w swojej skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 38 ust. 2 przy zastosowaniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm., zwaną dalej ustawą uzdrowiskową) poprzez przyjęcie, że 2 letni termin na sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien być liczony od dnia 2 października 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej, a nie od dnia 2 października 2007 r. jako daty, która wyznacza początek okresu, w którym istnieje obowiązek wskazany w art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła reprezentowana przez pełnomocnika H. S., domagając się jej oddalenia, zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz sprostowania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie w zakresie oczywistej omyłki rachunkowej w przedmiocie wysokości kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji podlegających zwrotowi na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że data wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej, tj. 2 października 2005 r. stanowi moment, w którym powinny zostać zawieszone z urzędu wszelkie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone w gminach, które uzyskał w tej dacie status uzdrowiska.

Pełnomocnik H. S. złożył pismo procesowe z dnia 26 kwietnia 2011 r. treścią którego było wnioskowanie o odrzucenie skargi Burmistrza Miasta R.-Z. oraz informacja o śmierci H. S.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało postanowieniem z dnia 17 maja 2011 r. zawieszone z powodu śmierci skarżącej H. S. Postępowanie zostało następnie, po otrzymaniu postanowienia Sądu Rejonowego w N. T. z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...] (z którego wynika, że spadkobiercami H. S. są T. S., S. S., J. Ż., M. P. i A. P.) podjęte postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r. z udziałem w/w osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę Burmistrza Miasta R.-Z. należało odrzucić. Burmistrz, jako organ podejmujący decyzję o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowych działek, w wyniku rozpatrzenia własnego wniosku jako podmiotu reprezentującego Miasto R.-Z., po przeniesieniu tej decyzji na rzecz M. P., nie posiadał interesu prawnego jako adresat powyższej decyzji. Nie brał także udziału ani w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, zakończonym zaskarżoną do WSA w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył M. P.), jak też w postępowaniu przed WSA w Krakowie, zakończonym wyrokiem II SA/Kr 1022/09, zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej skardze kasacyjnej koncentruje się na sformułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), w związku z art. 38 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, przy czym przedstawia sam zarzut w rozbudowanej kilkuczłonowej formie (chociaż nie określa postaci przejawiania się błędnej wykładni), łącząc go ponadto z niewłaściwą w ocenie Kolegium, dokonaną przez Sąd I instancji kwalifikacją naruszenia prawa przez wydające zaskarżoną decyzję SKO, jako naruszenie rażące (zarzut drugi). Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawowym zarzutem, w jakim wiąże się argumentacyjnie ta skarga kasacyjna, jest błędna wykładnia wskazanych w niej przepisów.

Na gruncie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, przy czym, w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu określono dwie sytuacje, w których ma miejsce podjęcie tego postępowania. Pierwsza z nich związana jest z niepodjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w ciągu 2 miesięcy od zawieszenia postępowania, natomiast druga – z nieuchwaleniem planu w okresie zawieszenia tego postępowania. W ust. 2, mającym zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, uregulowana została sytuacja szczególna, związana z toczeniem się postępowania o ustalenie warunków zabudowy na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Na gruncie tej regulacji postępowanie ulega zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Wykładnia łączna obu przepisów wskazuje zatem, iż okres zawieszenia zależy od występowania lub niewystępowania obowiązku uchwalenia planu, ale podjęcie postępowania przed uchwaleniem planu jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie dotyczy to obszarów, na których obowiązek uchwalenia planu istnieje.

Obszarem, na którym istnieje obowiązek uchwalenia planu (o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) jest obszar mający status uzdrowiska. Reguluje to art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (dalej: "ustawa"), na gruncie którego gmina, która uzyskała m.in. status uzdrowiska sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od uzyskania statusu uzdrowiska. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy określa, iż obszary będące uzdrowiskami na podstawie dotychczasowych przepisów, stają się uzdrowiskami w rozumieniu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3, który odnosi się do obowiązku uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli (na podstawie art. 66 ustawy) od dnia 1 października 2005 r.

Art. 38 ust. 2 powyższej ustawy formułuje obowiązek gminy, który ma znaczenie dla statusu prawnego indywidualnych decyzji, dotyczących warunków zabudowy na tym obszarze. Data uzyskania statusu uzdrowiska winna być rozumiana na gruncie tego przepisu oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy w stosunku do uzdrowisk "starych" jako "stanie się" uzdrowiskiem w rozumieniu przepisów tej ustawy ("stare" uzdrowiska stają się uzdrowiskami w rozumieniu nowej ustawy), a w stosunku do uzdrowisk "nowych" - jako data nabycia tego statusu na gruncie przepisów tej ustawy.

W mającej miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sytuacji uzyskania statusu uzdrowiska w dniu 2 października 2005 r., a więc na gruncie niniejszej ustawy, obowiązek sporządzenia planu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy obejmuje okres 2 lat, liczony właśnie od tej daty jako daty uzyskania statusu uzdrowiska "stającego się uzdrowiskiem w rozumieniu ustawy". Właściwości co do istoty jednoznacznego tekstu przepisu, niezależnie od braku jakichkolwiek przesłanek do korekty znaczenia językowego tej regulacji na gruncie zastosowania reguł systemowych czy celowościowo-funkcjonalnych, nie mogą prowadzić do innego wyniku wykładni, niż ten, który został osiągnięty przez Sąd I instancji. Sąd ten zresztą dodatkowo uzasadnił powyższy wynik także poprzez odwołanie się do argumentów celu prawodawczego, co miało znaczenie potwierdzające wynik wykładni językowej.

Zupełnie niezasadne jest zatem takie odczytanie treści tej reguły, że kreuje ona dwuletni okres przejściowy, po zakończeniu którego aktualizowałby się obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu w ciągu następnych 2 lat, co oznaczałoby w istocie określenie czasu wykonania obowiązku określonego w art. 38 ust. 2 ustawy przez gminę właściwą ze względu na położenie uzdrowiska na niczym nie uzasadniony i z niczego nie wynikający okres czterech lat od uzyskania statusu uzdrowiska, w ramach którego sytuacja prawna wniosków o ustalenie warunków w okresie pierwszych i w okresie końcowych dwóch lat tego okresu byłaby zróżnicowana w sposób nie dający się zracjonalizować.

Wskazane w skardze kasacyjnej Kolegium "ustanowienie obowiązku przesuniętego w czasie" nie znajduje żadnego potwierdzenia na gruncie reguł wykładni językowej. Dodatkowo na uznanie trafności zarzutu nie pozwala także brak odpowiednio rozwiniętych argumentów w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (poza wskazaniem na s. 5-6 skargi kasacyjnej iż rodzaj terminu określonego w przepisie "nie został jednoznacznie wyeksplikowany").

Przechodząc do analizy efektu tej wykładni dla kwalifikacji prawnej faktu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przed uchwaleniem planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska, na gruncie wykładni łącznej art. 38 ust. 2 powyższej ustawy oraz art. 62 ust. 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, iż jedynym rozwiązaniem zgodnym z tymi regulacjami jest zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki do czasu uchwalenia planu. Wskazanie w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r., która została uchylona przez Sąd I instancji, postanowienia § 5 pkt 5 załącznika do uchwały w sprawie uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska, nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawnej braku zawieszenia postępowania. Statut ten, w którym mowa w przywołanym wyżej art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy, jako akt wewnętrzny, nie może, także jako załącznik do uchwały będącej aktem prawa miejscowego, wpływać na wykładnię wskazanych wyżej przepisów ustawowych, co także podniósł trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8 uzasadnienia).

W związku z powyższym za w pełni niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej SKO, odnoszące się do naruszenia art. 38 ust. 2 w zw. z. z art. 59 ust. 1 i art. 66 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz art. 14 ust. 7 i art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Całkowicie nietrafne w świetle jednoznacznych wyników wykładni tych przepisów są zarówno rozważania o materialnoprawnym charakterze terminu określonego w art. 38 ust. 2 ustawy, co miałoby powodować przesunięcie o wskazany w tym przepisie okres 2 lat momentu początkowego powstania obowiązku planistycznego gminy, jak i rozważania o skutkach odwrotnych do zwiększania dyscypliny proceduralnej w uchwalaniu planów, które w ocenie SKO winny być brane pod uwagę przed argumentami językowymi wykładni.

Odnośnie do sformułowanego w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż SKO, podejmując w toku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzję kasacyjną rażąco naruszyło prawo, należy wskazać, iż jego niezasadność wiąże się z błędnym odczytaniem stanowiska Sądu przez Kolegium. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bowiem znajduje się stwierdzenie Sądu (s. 7-8 uzasadnienia) odwołujące się do konstrukcji rażącego naruszenia prawa, ale dotyczy ono nie decyzji Kolegium, lecz decyzji Burmistrza, który uczynił to wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy dla obszaru znajdującego się na terenie gminy posiadającej status uzdrowiska, zanim został dla tego obszaru uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie to uzasadnia pogląd Sądu co do zgodności z prawem decyzji Kolegium podjętej w pierwszej instancji, stwierdzającej z tego powodu nieważność decyzji Burmistrza. Nie dotyczy zatem bezpośrednio decyzji zaskarżonej, w stosunku do której nie pojawia się ocena rażącego naruszenia prawa, lecz stwierdzenie niewłaściwego odczytania treści analizowanych wyżej przepisów prawnych, także w kontekście nieprawidłowego uzależniania wykładni przepisów ustawy od treści aktów prawa miejscowego. Zarzut ten jest zatem w tym kontekście zarzutem zupełnie chybionym.

Kolegium, niezależnie od zarzutów powyższych, sformułowało także zarzut związany z naruszeniem art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), wskazując na zasądzenie od Kolegium kwoty błędnie pobranego przez Sąd I instancji wpisu od skargi w wysokości 500 zł, zamiast 200 zł, na co wskazuje powyższy przepis.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut powyższy jest zarzutem zasadnym, bowiem na gruncie wskazanego w nim przepisu w sprawach, przedmiotem których jest stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od przedmiotu sprawy, pobiera się wpis w wysokości 200 zł a nie 500 zł. Wpis został natomiast wniesiony w tej ostatniej wysokości (500 zł) i nie będąc skorygowanym przez Sąd I instancji, stał się niezasadnie podstawą zasądzenia zwrotu kosztów w wysokości 757 zł. Czyni to potrzebę uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 2 oraz zasądzenia od Kolegium na rzecz spadkobierców skarżącej H. S. kwoty 457 zł.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem zwróci na rzecz osób wskazanych w pkt 2 sentencji niniejszego wyroku kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Na gruncie argumentacji zaprezentowanej powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, odnośnie do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę tę oddalił.