Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 225/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11f ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla (dalej również Prezydent Miasta, inwestor, wnioskodawca lub skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 10 stycznia 2019 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 2 października 2017 r., nr [...], zezwalającej Prezydentowi Miasta na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie łącznika pomiędzy ul. [...] i [...] a ul. [...], a także na przebudowie i rozbudowie ul. [...] na odcinku od nr [...] do nr [...] w [...], zlokalizowanej na działkach o numerach:

- w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy: a, b (c), d (e), f (g), h, i, j, k, l (ł), m, n,

- poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, ale stanowiących teren niezbędny dla obiektów budowlanych: o, p, r, s, t (c), u, w, x, y (e), z, aa (g), ab, ac, ad, ae (ł), af, n, ag,

w obrębie [...], na terenie miasta [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, decyzją nr [...] z dnia 2 października 2017 r. zezwolił na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej. Żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, zatem decyzja ta stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2017 r.

Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2018 r., skierowanym do Wojewody Opolskiego, inwestor wystąpił o uchylenie wskazanej decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej w skrócie "K.p.a.", ewentualnie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. - o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej rozbiórki budynku na działce ewidencyjnej nr ah w [...].

Wojewoda Opolski wyjaśnił inwestorowi, że jego wniosek w części, w jakiej zawiera żądanie uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a., winien być złożony do Starosty, a odrębnym pismem poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Wnioskiem z dnia 30 lipca 2018 r., skierowanym do Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego, Prezydent Miasta wystąpił o uchylenie decyzji tego organu z dnia 2 października 2017 r., w trybie art. 155 K.p.a. w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej specustawą drogową. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nieruchomości, o jakich mowa w pkt III wymienionej decyzji, a które z mocy prawa stały się własnością Gminy Kędzierzyn-Koźle, nie zostały wydane inwestorowi, nie przystąpiono też do robót budowlanych związanych z przebudową drogi. Ponadto nie zostały jeszcze ustalone ani wypłacone odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gminę. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja nie została wykonana. We wniosku podniesiono również, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wadliwe, bowiem w pkt V lit. c decyzji wskazano konieczność rozbiórki budynku gospodarczego - stodoły zlokalizowanej na działce nr ag, podczas gdy budynek ten jest halą będącą zapleczem produkcyjno-magazynowym, która wraz z pozostałymi zabudowaniami stanowi zwartą całość - siedzibę firmy i miejsce wykonywanej działalności gospodarczej, dostosowaną do rodzaju prowadzonej działalności, tj. [...]. Prezydent Miasta zauważył, że pomimo wywłaszczenia dokonanego w przedmiotowej decyzji, budynek nadal znajduje się częściowo na nieruchomości prywatnej nieobjętej decyzją i w żadnym punkcie decyzji nie orzeczono o ograniczeniu prawa właściciela budynku, polegającego na nakazaniu mu wykonania rozbiórki. W przekonaniu wnioskodawcy, decyzji nie da się wykonać, ponieważ pomimo wynikającego z decyzji uprawnienia inwestora do rozebrania budynku, obiekt ten stanowi przedmiot współwłasności osoby trzeciej, lecz w decyzji nie zawarto żadnego ograniczenia prawa własności tej osoby. Prezydent Miasta dodał, że przewidziany do wyburzenia obiekt ma zasadnicze znaczenie dla prowadzonej działalności gospodarczej, a po jego rozbiórce pozostała część nieruchomości wraz z infrastrukturą nie będzie mogła stanowić funkcjonalnej całości gospodarczej i nie będzie mogła być wykorzystywana tak jak dotychczas, czyli na cele związane z prowadzoną działalnością. Wskazana okoliczność - w jego ocenie - uzasadnia uchylenie decyzji Starosty objętej wnioskiem.

Decyzją z dnia 12 września 2018 r., na podstawie art. 155 K.p.a., Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski odmówił uchylenia powołanej powyżej decyzji własnej z dnia 2 października 2017 r. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek inwestora nie zawiadomił pozostałych stron postępowania o jego wszczęciu, jak również o wydaniu decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski pismem z dnia 19 listopada 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 2 października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r., wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia swojego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, powołując się na art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.), że nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych przedmiotowej decyzji we wskazanym we wniosku trybie. Drogi publiczne stanowią bowiem tylko i wyłącznie własność odpowiednio Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. drogi gminne - własność gminy. Skoro ustawa określiła strukturę własnościową dróg publicznych, to nie można przenieść własności poszczególnych działek gruntu zajętych pod drogę publiczną na rzecz innych podmiotów niż określone w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Natomiast uchylenie przedmiotowej decyzji ostatecznej naruszyłoby wymienione przepisy. Nadmienił organ, że w przypadku planowanej inwestycji drogowej nie było obowiązku korzystania z uregulowań specustawy drogowej, ponieważ możliwe było uzyskanie pozwolenia na jej budowę w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestor powinien mieć świadomość, że decyzja wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej zawiera w sobie nie tylko element zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji drogowej, ale również zatwierdza podział nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, które w chwili gdy decyzja uzyska przymiot ostateczności stają się z mocy prawa gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne stanowiące własność odpowiednio Skarbu Państwa lub właściwiej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). W konsekwencji Starosta uznał, że skutki prawne decyzji z dnia 2 października 2017 r. mają charakter nieodwracalny, a to oznacza, że nie ma możliwości jej uchylenia w trybie art. 155 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, przejawiające się pominięciem okoliczności, że na terenie objętym decyzją z dnia 2 października 2017 r. nie powstała żadna droga publiczna i że taka droga nie istnieje na żadnej z działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, oraz poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, polegające na uznaniu, że decyzja objęta wnioskiem o uchylenie miała wywołać nieodwracalne skutki, w szczególności jakoby nieodwracalnym skutkiem miał być podział nieruchomości; naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby do przesłanek stosowania normy zawartej w tym przepisie miała należeć kwestia wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, mimo iż na gruncie przepisów postępowania dotyczących uchylenia decyzji ostatecznej (niewadliwej) kwestia odwracalności skutków prawnych decyzji nie ma znaczenia; naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że ów przepis stał na przeszkodzie uchyleniu decyzji czy odwróceniu skutku prawnego wynikającego ze skarżonej decyzji, choć w okolicznościach sprawy na nieruchomościach objętych decyzją nie powstała jeszcze droga publiczna, oraz poprzez błędną wykładnię tego przepisu, skutkującą przyjęciem, jakoby samo przeznaczenie nieruchomości pod drogę publiczną wiązało się z przejściem jej własności na zarządcę drogi, mimo braku normatywnych podstaw dla takiej interpretacji; naruszenie art. 12 ust. 1-4 specustawy drogowej poprzez błędne przyjęcie, że ów przepis stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji i że wynika z niego nieodwracalny skutek prawny, chociaż statuuje on nabycie własności nieruchomości, a więc prawa zbywalnego, które może być przeniesione. Prezydent Miasta zażądał uchylenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia o uchyleniu decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego nr [...] z dnia 2 października 2017 r., względnie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny sprawy oraz odnotował, jakie wymogi winna spełniać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 1 specustawy drogowej). Podkreślił, że spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w specustawie drogowej obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Następnie przywołał treść art. 155 K.p.a. i zaznaczył, że przepis ten stosuje się odpowiednio do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z zastrzeżeniem, że zgodę na zmianę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie wskazanej decyzji (art. 11f ust. 8 specustawy drogowej). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego winna być utrzymana w mocy, jednak z innych względów, niż wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uzasadniając takie stanowisko, Wojewoda Opolski powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym przyjmuje się, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. może odnosić się wyłącznie do decyzji uznaniowych, tj. wydawanych na podstawie przepisów, które pozostawiają organom tzw. luz decyzyjny, a zatem gdy organy mają istotny zakres swobodnego uznania. Dalej zauważył, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozstrzyga wyłącznie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Omawiany tryb umożliwia też dokonanie podziałów nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja drogowa, jak również nabycie nieruchomości, które znajdują się w pasie drogowym zgodnie z projektem. Ponadto organ nie może dowolnie modyfikować wniosku zarządcy drogi, w tym co do przebiegu inwestycji. Natomiast inwestor zażądał w swoim wniosku ograniczenia sposobu korzystania m.in. z działki nr ag poprzez rozbiórkę budynku. Fragment tej działki, na którym usytuowany jest budynek gospodarczy, znajduje się w granicy terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Tym samym kwestia rozbiórki budynku graniczącego z nowo projektowaną drogą była niezbędnym elementem samego wniosku o wydanie decyzji w trybie specustawy drogowej. Ponadto Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, działając jako zarządca drogi, zaopiniował pozytywnie przedstawiony projekt wraz z mapą zawierającą granicę terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, która obejmowała budynek znajdujący się na działce nr ag. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał na dokonane podziały nieruchomości i stwierdził, że budynek, o jakim mowa we wniosku o uchylenie decyzji, znajduje się częściowo na działce nr ag oraz częściowo na działce nr t. Po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 2 października 2017 r., działka nr c uległa podziałowi na działki nr b i t. Nowo powstała działka nr b została nabyta przez Gminę Kędzierzyn-Koźle, jako działka znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy, zaś działka nr t znajduje się poza granicami pasa drogowego, ale stanowi teren niezbędny dla przedmiotowej drogi. Zdaniem Wojewody, Starosta prawidłowo wprowadził ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji drogowej poprzez nakazanie rozbiórki budynku znajdującego się na działce nr ag i nowo powstałej działce nr b. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość wprowadzenia ograniczeń na nieruchomościach graniczących z terenami przeznaczonymi pod drogi, jeżeli są one niezbędne dla realizacji samej drogi, a jest to właśnie przypadek występujący w niniejszej sprawie. Dlatego, w przekonaniu organu odwoławczego, nie sposób zarzucić Staroście, że analizowane rozstrzygnięcie z dnia 2 października 2017 r. było niewykonalne.

W skardze na powyższą decyzję Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez przyjęcie, jakoby ów przepis miał nie być stosowany do decyzji wydawanych na wniosek strony, a jedynie do decyzji uznaniowych, chociaż treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że przepis dotyczy takich decyzji, których wydanie zależy wyłącznie od woli strony postępowania. Dodatkowo pełnomocnik podniósł naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez błędne uznanie, jakoby kwestionowana decyzja w sposób zgodny z prawem nakładała ograniczenia na właścicieli nieruchomości złożonej z działki nr t, polegające na znoszeniu rozbiórki budynku, chociaż w zakresie tejże działki decyzja nie jest adresowana do właścicieli nieruchomości. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego. W uzasadnieniu skargi powielono argumentację podnoszoną we wniosku o uchylenie decyzji z dnia 2 października 2017 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 10 stycznia 2019 r. Dodatkowo zakwestionowano przyjęte przez organ drugiej instancji stanowisko co do braku możliwości uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie art. 155 K.p.a. Skarżący uznał, że powołane przez organ odwoławczy orzeczenia sądów administracyjnych nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Podkreślił, iż regulacje dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kształtują postępowanie w sprawie takiego zezwolenia jako dyspozytywne - zarówno jego wszczęcie, jak i skonsumowanie decyzji zależne jest wyłącznie od woli inwestora. Powyższe zaś oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w żaden sposób nie prowadzi do skutku prawnego sprzecznego z przepisami prawa. Natomiast teza, jakoby każda decyzja niebędącą uznaniową nie mogła podlegać trybowi opisanemu w art. 154-155 K.p.a., jest nadużyciem, przejawem błędnej wykładni poglądu judykatury. Zdaniem skarżącego, również decyzje podjęte w ramach tzw. związania organu mogą być uchylane i zmieniane, o ile tylko nie doprowadzi to do naruszenia przepisów prawa. Stanowisko to potwierdza wykładnia literalna i systemowa ustawy, która nie daje podstaw do przyjęcia, że sam fakt związania organu przy wydawaniu decyzji miałby wykluczać stosowanie art. 154 K.p.a. do uchylenia tej decyzji. Podstawy takie zachodzą jedynie w odniesieniu do takich decyzji, które nie wynikają ze swobodnego żądania strony i których wykonanie nie jest od strony zależne, bo tylko w tych warunkach uchylenie decyzji prowadzi do naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że w przypadku decyzji dyspozytywnych, których wydanie zależy wyłącznie od woli strony, brak jest podstawy prawnej wykluczającej stosowanie art. 154 K.p.a., skoro eliminacja decyzji z obrotu prawnego nie spowoduje stanu sprzecznego z prawem. Następnie zarzucił, że organ drugiej instancji nie polemizował z zarzutami odwołania, z wyjątkiem braku możliwości wykonania decyzji, podczas gdy jest to kwestia obojętna na gruncie art. 154 K.p.a., gdyż dotyczy jedynie części decyzji ostatecznej. Pomimo tego zastrzeżenia skarżący podniósł, że decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2017 r. jest wadliwa, bowiem nie określa, kto musi poddać się ograniczeniu polegającemu na rozbiórce budynku na działce nr t. Tymczasem orzeczenie o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości winno być skierowane wyraźnie do określonego adresata, tak aby decyzja mogła być wykonana w drodze przymusu. Nie jest więc wystarczające wskazanie nieruchomości, której dotyczą ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można uchylić w trybie art. 155 K.p.a. Zaznaczył też Wojewoda, że decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2017 r. nie jest jedynie pozwoleniem na budowę, które po zmianie koncepcji inwestycyjnej, o ile nie rozpoczęto robót budowlanych, można wygasić po spełnieniu warunków z art. 37 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta od chwili, gdy stanie się ostateczna, wywołuje skutki prawne w postaci przeniesienia prawa własności nabytych przez inwestora nieruchomości pod drogę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stwierdzone naruszenie przepisów miało bowiem wpływ na wynik sprawy.

Przed przedstawieniem przyczyn, które zadecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 8 kwietnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 10 stycznia 2019 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 2 października 2017 r., zezwalającej inwestorowi, tj. Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, na realizację inwestycji drogowej. Powyższe decyzje zostały wydane w trybie art. 155 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dodać trzeba, że materialnoprawną podstawę decyzji objętej wnioskiem o uchylenie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadal zwanej w skrócie "specustawą drogową", zaś wedle art. 11f ust. 8 tej ustawy, do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na gruncie tak brzmiących przepisów Wojewoda Opolski wyraził stanowisko, posiłkując się orzecznictwem sądowym, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. i art. 155 K.p.a. może odnosić się wyłącznie do decyzji uznaniowych, a do takich niewątpliwie nie należy decyzja Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2017 r. Wobec takiego stwierdzenia, nie badał już sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia ustawowych przesłanek przemawiających za zmianą decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy zdecydował więc o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, którą odmówiono uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z uwagi na okoliczność wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, jednak z zupełnie innych względów.

Oceniając prawidłowość ww. stanowiska, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Sąd nie podzielił natomiast poglądu, że już tylko z tej przyczyny należało negatywnie załatwić wniosek inwestora. Wyjaśnić przyjdzie, że przewidziany w art. 155 K.p.a. tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), zaś wzruszenie decyzji może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny i gdy brak jest przepisu szczególnego, który takiemu wzruszeniu by się sprzeciwiał. Istotą tego nadzwyczajnego trybu postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją warunki do jego zastosowania, a także, czy występują szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania wskazanego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Natomiast omawiane postępowanie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Podkreślenia również wymaga, że ani z art. 155 K.p.a., ani ze wskazanego przez organ art. 154 K.p.a., nie wynika żadną miarą, by były one zastrzeżone tylko dla tzw. decyzji uznaniowych. Dlatego wadliwie przyjął Wojewoda w kontrolowanej decyzji, że w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe dokonanie zmiany decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2017 r., ponieważ komentowany tryb nadzwyczajny zastrzeżony jest wyłącznie dla tzw. decyzji uznaniowych, jaką nie jest wskazana decyzja ostateczna. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 127/06, dostępny - tak jak wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu - na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), słusznie podkreślając, że w art. 154 § 1 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA trafnie akcentował, że art. 154 § 1 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Na uwagę zasługuje również pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 22 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 3065/15, w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem (por. również wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1050/16). Także w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 K.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 K.p.a. i powołane tam orzecznictwo, System Informacji Prawnej LEX). Przedstawione powyżej poglądy zostały wyrażone na tle art. 154 K.p.a., lecz można je wprost odnieść do art. 155 K.p.a. Akceptując w całości te poglądy, Sąd nie podzielił tym samym odmiennej linii orzeczniczej, na którą powołał się organ. Dodać jeszcze trzeba, że stanowisko prezentowane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie potwierdza treść cyt. wyżej art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, w którym wyraźnie wskazano na możliwość zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Z powiedzianego dotąd wynika, że Wojewoda Opolski dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, a to art. 155 § 1 K.p.a., co trafnie zarzucono w skardze. Wadliwie bowiem uznał, że przepis ten - co do zasady - wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji związanych. Nie wskazał przy tym w podjętej decyzji, by przepisy szczególne sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie przedmiotowej decyzji ostatecznej. W efekcie opisanego błędnego stanowiska, organ odwoławczy nie zajmował się już kwestią ewentualnego wystąpienia przesłanek ustawowych przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, co świadczy o niewyjaśnieniu sprawy w jej całokształcie.

Badając dalej zaskarżoną decyzję, dostrzec należy, że Wojewoda Opolski niemalże zupełnie pominął zgłaszane przez inwestora zarzuty, przy czym nie stwierdził też wyraźnie, że - przykładowo - przedstawiona w odwołaniu argumentacja była nieistotna i że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 tej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać również trzeba, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a. Dlatego za niezbędny element uzasadnienia należy uznać odniesienie się do argumentacji odwołania. Tymczasem z analizy kontrolowanego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda Opolski całkowicie przemilczał podniesioną przez organ pierwszej instancji kwestię nieodwracalnego charakteru skutków prawnych decyzji z dnia 2 października 2017 r. i braku możliwości - właśnie z tej przyczyny - uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W tym zakresie inwestor zajął stanowisko odmienne, lecz zostało ono kompletnie zignorowane przez organ drugiej instancji. Wojewoda skupił się bowiem na zbadaniu zasadności tylko jednego zarzutu, dotyczącego niewykonalności decyzji ostatecznej. W swoich wywodach odnoszących się do tego zagadnienia podniósł, że istnieje prawna możliwość wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji drogowej poprzez nakazanie rozbiórki budynku, oraz że wspomniany nakaz rozbiórki nastąpił zgodnie z wnioskiem inwestora, a więc poprzestał na podaniu okoliczności, które nie były przez nikogo kwestionowane. Natomiast nie odniósł się już do argumentacji strony, która w całym postępowaniu zgłaszała, że niewykonalności decyzji upatruje w tym, iż przewidziany do rozbiórki budynek gospodarczy położony jest częściowo na nieruchomości będącej własnością osób fizycznych, które nie wyrażają zgody na rozbiórkę, przy czym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie uprawnia Gminy do korzystania z ww. nieruchomości. Argumentacja ta nie została jednak poddana jakiejkolwiek weryfikacji.

W świetle powyższego Sąd zgodził się ze skarżącym, że w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie polemizował z zarzutami odwołania. Wadliwość ta świadczy nie tylko o naruszeniu wskazanego wyżej art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., ale również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakazują podejmowanie przez orzekające organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zobowiązują te organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Na koniec raz jeszcze powtórzyć trzeba, w związku z zawartą w skardze oraz w zaskarżonej decyzji argumentacją odnośnie do prawidłowości decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 2 października 2017 r., że tryb wzruszenia decyzji, o jakim mowa w art. 155 K.p.a., dotyczy zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.