Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 765/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. sp.j. z siedzibą w Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia wpisu do rejestru I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącej D. sp.j. z siedzibą w Ł. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. J. (dalej również jako: "strona", "strona skarżąca") od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] nr [...] odmawiającą zatwierdzenia Bufetu w [...] przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2018 r. upoważniony przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. przeprowadził kontrolę sanitarną bufetu w [...] przy ul. [...] w [...] w związku z wnioskiem firmy D. Sp. J. o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów. Po przeprowadzeniu czynności sporządzono protokół kontroli sanitarnej nr [...] opisujący stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli. Zakres działalności wskazany w protokole kontroli to serwowanie w naczyniach wielokrotnego użycia napojów zimnych i gorących, kanapek, sałatek, pizzy przygotowywanej w oparciu o półprodukty i gotowe wyroby dań obiadowych dostarczanych z kuchni centralnej przy ul. [...] w W. Organ wskazał, że kontrola wykazała następujące nieprawidłowości: 1) brak wentylacji w pomieszczeniu zmywalni naczyń stołowych; 2) krzyżowanie drogi brudnej i czystej - brudne naczynia od konsumentów przechodzą do zmywalni naczyń stołowych przez kuchnię, zaś dokumentacja z zakresu Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) i Dobrej Praktyki Produkcyjnej (GMP) nie zawierała instrukcji mycia naczyń stołowych od konsumentów.

Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] W. wydał w dniu [...] listopada 2018 r. decyzję odmawiającą zatwierdzenia Bufetu w [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał uchybienia, które stwierdzono podczas wizytacji, stanowiące naruszenie przepisów prawa: załącznika II, rozdz. I ust. 5 oraz załącznika II, rozdz. I ust. 2 lit. a), rozdz. V ust. 1 lit a), rozdz. IX ust 3 rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Organ uznał, iż zachodzą przesłanki określone w art. 31 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisami zawartymi w załączniku II, rozdz. I ust. 2 lit. a) oraz ust. 5, rozdz. V ust. 1 lit a), rozdz. IX ust 3 rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych, poprzez nierozpoznanie i nieustosunkowanie się do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy dowodów dotyczących "Procedury dostawy i wydawania posiłków" i "Procedury mycia naczyń wielokrotnego użytku" oraz zaniechanie wyjaśnienia, czy została uruchomiona wentylacja w pomieszczeniu zmywalni naczyń stołowych, zgodnie z informacją zawartą w tym piśmie. Strona wskazała, że organ I instancji pominął informacje i procedury przedstawione przez nią przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., zapobiegające krzyżowaniu się dróg brudnych z czystymi, eliminujące ryzyko zanieczyszczenia. Zgodnie z tymi procedurami, ze względu na niewielką ilość planowanych posiłków naczynia będą zmywane po godzinie 16.00, a więc po zamknięciu bufetu. Wózki, na których przechowywane będą naczynia zostały zaopatrzone w pokrowce, co pozwoli na ich zamykanie. Ponadto organ I instancji pominął fakt, iż w bufecie przygotowywane będą tylko kanapki, sałatki i pizza z półproduktów dostarczanych z kuchni centralnej. Na miejscu nie będzie odbywać się żadna produkcja żywności, a wszystkie posiłki będą dostarczane z kuchni centralnej i poporcjowane. Dodatkowo odwołujący poinformował, iż pomieszczenie zmywalni naczyń stołowych jest wyposażone w urządzenia i meble zabezpieczające przed ryzykiem zanieczyszczenia: zmywarko - wyparzarkę z podstawą i filtrem, zlew z baterią i szafką zamykaną ze stali nierdzewnej, szafę przelotową ze stali nierdzewnej, dopasowaną do otworu. Ponadto zarzucił, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] W. pominął weryfikację informacji o planowanym uruchomieniu wentylacji w pomieszczeniu zmywalni naczyń w dniu [...] listopadzie 2018 r. Organ zaniechał wyjaśnienia, czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji wentylacja została uruchomiona, przyjmując jej brak.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. po rozpatrzeniu odwołania wydał powołaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismo strony z dnia [...] listopada 2018 r. nie znajduje się w aktach sprawy. Z związku z powyższym pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wezwał pełnomocnika strony do okazania ww. pisma, jednakże skarżący nie przedstawił organowi II instancji ww. pisma z dnia [...] listopada 2018 r., ani innych dokumentów lub wyjaśniań mających, istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018 r. oraz protokół z tej kontroli, który został podpisany również przez stronę. Podkreślił, że strona nie wnosiła uwag do jego treści, ani w dniu kontroli, ani w przysługującym terminie 7 dni, zatem ustalenia w nim zawarte należy uznać za zgodne ze stanem faktycznym. Powtórzył, że podczas kontroli stwierdzono naruszenia przepisów prawa zawartych rozporządzeniu WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych oraz ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Powyższa decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] została objęta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. Sp. J., w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z Zał. II rozdz. I ust 5 Rozporządzenia WE nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych i zał. II rozdz. I ust 2 lit a, rozdz. V ust 1 lit. a i rozdz. IX ust 3 tego rozporządzenia, z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonał kontroli bufetu pomimo takiego wniosku złożonego w odwołaniu i pomimo informacji o zmianie stanu faktycznego od czasu poprzedniej kontroli, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, iż:

a. występuje brak wentylacji w pomieszczeniu zmywalni naczyń stołowych;

b. występuje tzw. krzyżowanie drogi brudnej i czystej;

c. dokumentacja z zakresu Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) i Dobrej Praktyki Produkcyjnej (GMP) nie zawiera instrukcji mycia naczyń stołowych od konsumentów.

2) art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu w wyniku czego błędnie został ustalony stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia

W związku z powyższym strona skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. nr [...]

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła, że pomimo pojawienia się nowych informacji i okoliczności organ II instancji zaniechał przeprowadzenia ponownej kontroli i nie odniósł się do wszystkich zarzutów wymienionych przez skarżącą. W niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zlekceważył stanowisko i twierdzenia skarżącej oraz złożony przez nią wniosek o dokonanie ponownej kontroli po usunięciu naruszeń, które zostały początkowo wykryte. Wskazała, że organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji wyłącznie w oparciu o zgromadzony przez niego materiał dowodowy, podczas, gdy powinien ponownie rozpoznać sprawę, a nie samą decyzję, czyli w przypadku nowych istotnych dowodów w sprawie powinien był przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej wydanie pierwotnie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. odmawiającej zatwierdzenia Bufetu w [...] przy ul. [...] w W. było zrozumiałe, ze względu na zaistniałe uchybienia, jednakże uchybienia te zostały przez skarżącą niezwłocznie usunięte i nie istniały już w chwili złożenia odwołania. Natomiast organ II instancji powinien rozpatrzeć sprawę w oparciu o stan faktyczny i materiał dowodowy aktualny w chwili rozpatrywania odwołania, nie natomiast tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w oparciu o materiał dowodowy jaki zgromadził i którym dysponował organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. a naruszenia to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2018 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. stwierdził nieprawidłowości w prowadzeniu bufetu w [...] przy ul. [...] Potwierdza to protokół z czynności kontrolnych, który został bez zastrzeżeń podpisany także przez stronę skarżącą i który legł u podstaw wydania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] nr [...] odmawiającej zatwierdzenia zakładu i jego wpisu do rejestru. Nie podważa tego także strona skarżąca.

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, które zapadło w postępowaniu przed organem II instancji i zakresu postępowania dowodowego, które powinno zostać przeprowadzone w tym postępowaniu. W ocenie strony skarżącej obowiązkiem organu odwoławczego było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż okoliczności faktyczne sprawy uległy w jej ocenie zmianie, a nieprawidłowości, które spowodowały wydanie decyzji negatywnej zostały usunięte. Strona powołała się na zmianę tych okoliczności w odwołaniu do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. wskazując dodatkowo, że odpowiednie wyjaśnienia zostały złożone przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r.

Odnosząc się do ww. istoty sporu, Sąd, rozstrzygający niniejszą sprawę, podziela zarzuty zawarte w skardze, dotyczące braku przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Zgodzić się należy wprawdzie z organem II instancji, że do akt sprawy nie wypłynęło pismo z dnia [...] listopada 2018 r., na które powołuje się strona. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku odpowiedniego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę, zaś gdy wskazują one na zmianę stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia rozstrzygnięcia, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie odpowiedniego, dodatkowego postępowania dowodowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wyrażona w art. 15 k.p.a. składa się dwóch podstawowych elementów. Po pierwsze dotyczy ona konieczności dokonania kontroli instancyjnej decyzji zapadłej w pierwszej instancji, po drugie natomiast – co istotniejsze – organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. A zatem przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Na skutek odwołania organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa podkreśla się, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B.Adamiak [w]: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 83 – 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, s. 84). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (vide np.: wyrok z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2111/17 NSA).

W rozpoznawanej sprawie, na skutek wniesienia odwołania D. Sp. J., obowiązkiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., było ponowne rozpoznanie sprawy zatwierdzenia zakładu - bufetu w [...] przy ul. [...] w W., a nie jedynie dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji organu I instancji, szczególnie w sytuacji, gdy strona wskazuje jednoznacznie, że usunęła stwierdzone nieprawidłowości i w tym zakresie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego. Nie ma przy tym znaczenia, czy pismo strony z dnia [...] listopada 2018 r. rzeczywiście wpłynęło do organu odwoławczego, skoro zasada prawdy obiektywnej określona w art. 7 k.p.a. i uszczegółowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności, w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla rozstrzygnięcia. W toku postępowania odwoławczego służy temu właśnie art. 136 k.p.a., na który słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej, w skardze do Sądu. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy, dostrzegając konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, może je przeprowadzić we własnym zakresie, albo też zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Tych czynności organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie podjął, opierając się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji. Z tego powodu Sąd przyznał rację stronie skarżącej, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając na nowo odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. będzie związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu tego wyroku i zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, dotyczącego okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. z dnia [...] listopada 2018 r. Ustalenie, że stwierdzone nieprawidłowości zostały usunięte i brak jest przeszkód do zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru, powinno stanowić podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast negatywna weryfikacja twierdzeń strony spowoduje utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.