Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 689/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. N., reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Ministra Edukacji Narodowej nr [...]z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. Nr [...] stwierdzającego - na podstawie art. 2, 9 ust 2, 16 ust. 1 pkt 1, 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) - przejście na własność Państwa z mocy prawa, z dniem [...] marca 1958 r., nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, położonej w G. przy ul. [...], narożnik ul. [...], oznaczonej na k.m. [...] jako parcela nr [...]o pow. [...]m2 i przy ul. [...] oznaczonej na k.m. [...] jako parcela nr [...]o pow. [...]m2 oraz nr [...]o pow. [...]m2, objetej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej byłą własność J. T.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Edukacji Narodowej przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2007 r., doprecyzowanym pismem z dnia 19 września 2008 r., radca prawny W. B. reprezentujący: G. N., J. S., T. S., R. T., G. T., A.K., M. S., M. N., E. W., A. Z., A. Z. oraz F. N. - będących następcami prawnymi J. T.- zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 2 lit b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdyż działki budowlane stanowiące przedmiotową nieruchomość nie były "innym mieniem" w rozumieniu tego przepisu.

Ponadto w piśmie z dnia 5 listopada 2009 r. pełnomocnik wskazał, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 17 pkt 2 lit. b ww. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, gdyż zajęcie i władanie nieruchomością przez Państwo opierało się na tytule prawnym nie wynikającym z przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Nieruchomość o łącznej powierzchni [...]m2, obejmująca parcelę nr [...][...]oraz nr [...], stanowiąca w dacie wydania przez Ministra Oświaty orzeczenia [...]część nieruchomości o powierzchni [...] m2, zajęta została przez Państwo w dniu [...] października 1949 r. na podstawie "Tytułu wykonawczego. Nakazu czasowego zajęcia nieruchomości" z dnia [...] sierpnia 1949 r. Z tego względu Minister Oświaty wydając orzeczenie z dnia [...] października 1966 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."].

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia[...] października 1966 r. W uzasadnieniu wskazał, iż nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. W szczególności nie naruszono art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stanowiącego podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 17 pkt 2 postanowienia tej ustawy, w szczególności postanowienia o przejęciu mienia na własność Państwa, stosuje się - poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - również do przedsiębiorstw i innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie od dnia 31 grudnia 1945 r. i które pozostawały w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych chyba, że władanie to opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych, innych niż dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. RP. Nr 21, poz. 67 ze zm.) oraz ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271).

Następnie Minister stwierdził, iż w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że niezabudowana nieruchomość

położona w G. przy ul. [...], narożnik ul. [...], oznaczona na k.m. [...]jako parcela nr [...]i przy ul. [...] oznaczona na k.m. [...] jako parcela nr [...] oraz nr [...], stanowiła własność J. T. W latach 1952-1954 na nieruchomości tej został wybudowany przez Wydział Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej budynek dla Szkoły Podstawowej nr [...] w G. Budynek został przekazany szkole w dniu [...] lutego 1954 r. Orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. stwierdzające, na podstawie art. 2, 9 ust. 2, 16 ust. 1 pkt 1, 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, przejście tej nieruchomości z dniem [...] marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa, zostało wydane w wyniku rozpoznania wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 maja 1966 r. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że zajęcia gruntu pod budowę szkoły dokonano bez posiadania tytułu prawnego, a nieruchomość pozostawała w faktycznym władaniu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Oświaty.

Zdaniem Ministra, osoby uprawnione utraciły władanie przedmiotową nieruchomością przed dniem [...] grudnia 1954 r. skoro Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wybudowało w latach 1952-1954 na tej nieruchomości budynek z przeznaczeniem na siedzibę Szkoły Podstawowej nr [...], która wprowadziła się do tego budynku w dniu 1 lutego 1954 r. i co najmniej od tej daty do dnia wydania ww. orzeczenia przez Ministra Oświaty nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz Szkoły Podstawowej nr [...] w G. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również, że Skarb Państwa zajmując w 1952 r. część działki pod budowę szkoły dysponował tytułem prawnym do niej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył - w dniu 29 grudnia 2009 r. - pełnomocnik następców prawnych J. T. wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2009 r. i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż sprzeciw budzi przyjęcie założenia, że po dokonaniu w 1949 r. czasowego zajęcia nieruchomości stanowiącej własność J. T. nie można przesądzać, że Skarb Państwa zajmując w 1952 r. część działki pod budowę szkoły dysponował tytułem prawnym do niej. Jest to stwierdzenie wewnętrznie sprzeczne. Po dokonaniu czasowego zajęcia w 1949 r. Skarb Państwa w 1952 r. nie mógł ponownie zająć tej nieruchomości, albowiem nieruchomością tą już władał, a zajmując nieruchomość w 1949 r. Skarb Państwa dysponował stosownym tytułem prawnym tj. pismem Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. noszącym nazwę "Tytuł Wykonawczy. Nakaz czasowego zajęcia nieruchomości". W konsekwencji przyjęcia błędnego poglądu, że Skarb Państwa nie dysponował tytułem prawnym do zajęcia i władania nieruchomością, organ orzekający bezzasadnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r.

Nadto pełnomocnik podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do przytoczonego w piśmie z dnia 15 listopada 2009 r. poglądu prawnego wyrażonego przez s. Henryka Dąbrowskiego w publikacji zamieszczonej w Nowym Prawie z 1958 r. Nr 9 w sprawie wykładni art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wskazał, iż organ nie może pominąć wykładni ww. przepisów obowiązującej od daty wejścia w życie tej ustawy do dnia wydania orzeczenia Ministra Oświaty z 1966 r.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych przez pełnomocnika wnioskodawców.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymującej w mocy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. - decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. podkreślono, że Minister Oświaty wydał orzeczenie z dnia [...] października 1966 r. po rozpoznaniu wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1966 r. We wniosku tym zaznaczono, że na nieruchomości o pow. [...] m2, której właścicielem ujawnionym w księdze wieczystej była J. T. w latach 1952-1954 wybudowana została Szkoła Podstawowa nr [...], a zajęcia gruntu pod zabudowę szkoły dokonano bez posiadania tytułu prawnego. Wskazano również, że nieruchomość ta nadal pozostaje w faktycznym władaniu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, Wydział Oświaty. Te ustalenia faktyczne legły u podstaw wydania rozstrzygnięcia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. Podstawą prawną orzeczenia stwierdzającego przejście z mocy prawa z dniem [...] marca 1958 r. ww. nieruchomości na rzecz Państwa stanowiły natomiast przepisy art. 2, 9 ust. 2, 16 ust. 1 pkt 1, 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Wskazane przepisy dawały podstawę do stwierdzenia przejścia z mocy prawa na własność Państwa każdego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w dniu wejścia w życie tej ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej. W ocenie Ministra przesłanki określone ww. przepisami zostały spełnione, skoro osoby uprawnione - spadkobiercy J. T. utracili władanie tym gruntem w wyniku wybudowania przez Skarb Państwa w latach 1952-1954 budynku na potrzeby Szkoły Podstawowej Nr [...], która funkcjonuje w tym budynku od dnia 1 lutego 1954 r. do chwili obecnej, a władanie to nie wynikało z jakiegokolwiek tytułu prawnego, na co wskazywano we wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej.

W ocenie organu, nie można się zgodzić z pełnomocnikiem następców prawnych J. T., że Skarb Państwa dysponował tytułem prawnym do ww. nieruchomości tj. pismem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1949 r. noszącym nazwę "Tytuł wykonawczy. Nakaz czasowego zajęcia nieruchomości". Zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na stwierdzenie, że Minister Oświaty wydając kontrolowane orzeczenie posiadał informacje o istnieniu wskazanego przez pełnomocnika dokumentu, który w jego ocenie, stanowił tytuł do władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w chwili wydawania decyzji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezależnie od powyższego Minister zauważył, że przywoływany przez pełnomocnika stron dokument został wydany w 1949 r. na podstawie art. 52 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.) i dotyczył parceli o powierzchni większej niż ostatecznie została wykorzystana pod budowę Szkoły Podstawowej nr 18. Zgodnie zaś z art. 54 ww. rozporządzenia czasowe zajęcie, dokonywane na podstawie art. 52, ustawało z mocy samego prawa, jeżeli wnioskodawca w okresie 6 miesięcy od uzyskania nakazu nie wystąpił do wojewody o wywłaszczenie nieruchomości w trybie określonym tymi przepisami. W piśmie z dnia 20 marca 1967 r., skierowanym do Sądu Wojewódzkiego w G. jako zażalenie na odpisanie przez Państwowe Biuro Notarialne w G. części nieruchomości o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. J. C. wskazywała, że Prezydium czyniło starania o część niewydzielonego terenu z Kw [...], lecz samo uchyliło i wycofało postępowanie wywłaszczeniowe. Dlatego też, zdaniem Ministra, nie można stwierdzić, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zajmując pod budowę szkoły część nieruchomości, która wcześniej objęta była nakazem tymczasowego zajęcia, mogło się na ten tytuł prawny powoływać.

W skardze na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r., Gizela Nowakowska - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w pierwszej kolejności, iż została ona podpisana przez Ministra Edukacji Narodowej - Katarzynę Hall (jak poprzedzająca ją decyzja z dnia grudnia 2009 r.), co może świadczyć o tym, że przedmiotowa sprawa - w ramach swoistego "postępowania odwoławczego" - nie była przedmiotem oddzielnego merytorycznego rozpatrzenia przez właściwy organ nadzoru. Na wadliwy sposób procedowania organu wskazuje również to, że zaskarżona decyzja posiada tę samą sygnaturę ([...]), co poprzedzająca ją decyzja z dnia grudnia 2009 r.

Nadto obu zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. nr [...]nie naruszało w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a także naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy.

Następnie wskazano, iż organ nadzoru przyznaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Minister Oświaty wydając w dniu 14 października 1966 r. orzeczenie nie dysponował "Tytułem wykonawczym. Nakazem czasowego zajęcia nieruchomości" wydanym przez Prezydenta Miasta G. w dniu 29 sierpnia 1949 r., ani też protokołem zajęcia nieruchomości z dnia 7 października 1949 r., które to dokumenty przesłane zostały organowi nadzoru przez pełnomocnika skarżącej przy piśmie z dnia 3 listopada 2009 r. Jedynym dokumentem, na podstawie którego Minister Oświaty ustalił stan faktyczny i na podstawie którego wydał przedmiotowe orzeczenie, był wniosek Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1966 r., który wskazywał fakty wyłącznie korzystne dla wnioskodawcy.

W ocenie pełnomocnika, zaniechanie zebrania przez organ istniejących w dniu wydania decyzji dowodów oraz brak uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy stanowi rażące naruszenie art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia.

Nadto pełnomocnik skarżącej podniósł, iż z konstatacji organu nadzoru wynika, że dokumenty którymi dysponuje skarżąca i które przekazano organowi nadzoru, nie stanowiły dowodów, na podstawie których orzekał Minister Oświaty. Tymczasem dokumenty te mają istotną moc dowodową i obowiązkiem Ministra Oświaty było dokumenty te zebrać, a następnie rozpatrzyć. Natomiast obowiązkiem wnioskodawcy tj. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., było dokumenty te przesłać Ministrowi Oświaty. Wnioskodawca dysponował tymi dokumentami, znał ich treść i miał świadomość ich znaczenia w kontekście złożonego wniosku.

W konkluzji pełnomocnik stwierdził, iż z powodu braku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie Minister Oświaty nie mógł wydać orzeczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, albowiem nie wyjaśnił jednej z kluczowych przesłanek warunkujących wydanie orzeczenia na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b cyt. ustawy, tj. że faktyczne władanie nieruchomością przez Skarb Państwa nie opierało się na jakimkolwiek tytule prawnym. Orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. zostało wydane co najmniej przedwcześnie.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi przedstawił argumenty mające wskazywać na brak podstaw do ich uwzględnienia.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 689/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustanowił kuratora w osobie S. M. - pracownika WSA w Warszawie dla uczestnika postępowania – F. N., którego miejsce pobytu nie jest znane.

W piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2011 r. (data wpływu do Sądu) pełnomocnik uczestnika postępowania - Miasta G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w jego ocenie Minister Edukacji Narodowej w postępowaniu nadzorczym dokonał wnikliwej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwzględniając zarzuty podniesione przez wnioskodawców w toku postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż skoro czasowe zajęcie nieruchomości, dokonywane na podstawie art. 52 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym ustawało z mocy samego prawa w sytuacji określonej w art. 54 ww. rozporządzenia, to władanie przedmiotową nieruchomością w dacie wywłaszczenia nie wynikało z jakiegokolwiek tytułu prawnego, co znajduje potwierdzenie we wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz w piśmie J. C. z dnia 20 marca 1967 r. Tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na jej uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu skargi, w którym podniesiono, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. zostały podpisane przez Ministra Edukacji Narodowej - Katarzynę Hall, co może świadczyć o tym, że sprawa w ramach swoistego "postępowania odwoławczego" nie była przedmiotem oddzielnego merytorycznego rozpatrzenia przez organ nadzoru. Zarzut ten sprowadza się w istocie do naruszenia przez organ orzekający art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - nakazującego wyłączenie od udziału w sprawie tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza bowiem, że każda sprawa administracyjna, na skutek wniesionego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej I. instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego środka zaskarżenia - przez organ II. instancji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Z kolei naruszenie przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych powyżej. Zauważyć bowiem należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt l OPS 13/09, LEX nr 579940) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Sąd też przyjąć należy, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje osoby piastującej funkcję ministra (dotyczy natomiast innych pracowników upoważnionych przez ministra do wydania decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro w niniejszej sprawie pierwszą decyzję wydał sam minister, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również mogła zostać podpisana przez ministra, który nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy.

Mając na względzie ogólną moc wiążącą wskazanej wyżej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.) oraz podzielając pogląd zaprezentowany w tejże uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd orzekający uznał ww. zarzut skargi za nieuzasadniony.

Nieuzasadniony jest również zarzut wadliwego procedowania przez organ orzekający z powodu oznaczenia obydwu wydanych w sprawie decyzji tą samą sygnaturą, skoro - jak wyjaśnił Minister w odpowiedzi na skargę - jest to sygnatura, pod którą prowadzono całe postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 17 lutego 2010 r.

Jak wynika z przestawionego stanu sprawy zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, mianowicie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r., nr [...] stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa, z dniem [...] marca 1958 r., nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, położonej w G. przy ul. [...] narożnik ul. [...], oznaczonej na k.m. [...] jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, przy ul. [...] oznaczonej na k.m. [...] jako parcela nr [...]o pow. [...]m2oraz nr [...]o pow. [...] m2, objetej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej byłą własność J. T.

Postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek spadkobierców J. T., których legitymację do działania w tym postępowaniu prawidłowo ustalono na podstawie - złożonych do akt administracyjnych sprawy - postanowień spadkowych.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy przy tym mieć na względzie, że ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Przesłanką stwierdzenia nieważności rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96). Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX nr 50137). Rozważając wystąpienie omawianej przesłanki nieważności należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. W sytuacji, gdy zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji, przyjęcie jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1211/10).

Podstawę materialnoprawną orzeczenia Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Stosownie do art. 2 ww. ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następuje bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń i zobowiązań powstałych przed objęciem przedsiębiorstwa z wyjątkiem służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone (art. 9 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 17 ustawy, jej postanowienia stosuje się również do: (1) zakładów elektrycznych objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. nr 52, poz. 271), (2) a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r.

Zdaniem Sąd trafny jest pogląd zaprezentowany przez organ orzekający, iż przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia, w tym mienia ruchomego, nieruchomości lub ich części (por. wyrok SN z dnia 2 lutego 1960 r., sygn. akt IV CR 1031/59, ONSC 1962/1/9; wyrok SN z dnia 9 lutego 1961 r., sygn. akt I CR 578/59, OSNC 1963/1/9). Jednakże stosownie do treści art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów tej ustawy także do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie: (1) utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i (2) objęcia ich w faktyczne władanie przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu orzekającego, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że w kontrolowanej sprawie oba wymieńiowe warunki nie zostały spełnione.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kompletne akta sprawy zakończonej wydaniem orzeczenia Ministra Oświaty z [...] października 1966 r. nie zachowały się, jednak w oparciu o materiały archiwalne, które zdołano zgromadzić w toku postępowania nadzorczego ustalono, że niezabudowana nieruchomość o łącznej powierzchni [...]m2, położona w G. przy ul. [...], narożnik ul. [...], oznaczona na k.m. [...] jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, przy ul. [...] oznaczona na k.m. [...] jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiła byłą własność J. T.. W latach 1952 - 1954 na nieruchomości tej został wybudowany przez Wydział Oświaty Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. budynek dla Szkoły Podstawowej nr [...] w G. Budynek ten został przekazany szkole w dniu 1 lutego 1954 r. i co najmniej od tej daty do dnia wydania kwestionowanego orzeczenia nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych - Miejskiej Rady Narodowej w G. oraz Szkoły Podstawowej nr [...] w G. Z powyższego wynika, że utrata władania nieruchomością przez osobę uprawnioną nastąpiła do dnia 31 grudnia 1954 r. oraz że nieruchomość ta pozostawała w faktycznym władaniu państwach jednostek organizacyjnych w dniu [...] października 1966 r.

Powyższych okoliczności nie kwestionuje skarżąca, podnosi jednak, że wydając orzeczenie z dnia z [...] października 1966 r. Minister Oświaty nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy faktyczne władanie, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., opierało się (czy też nie opierało się) na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918r. lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. Zdaniem skarżącej, wobec zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie Minister naruszył w sposób rażący art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, a w konsekwencji ww. orzeczenie wydał przedwcześnie. Wadliwości tej nie dostrzegł Minister Edukacji Narodowej, a wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić z następujących powodów.

Z akt sprawy wynika, że orzeczenie Ministra Oświaty z dnia [...] października 1966 r. wydano po rozpatrzeniu wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1966 r. We wniosku tym wskazano m.in., że zajęcia przedmiotowej nieruchomości dokonano pod budowę szkoły podstawowej bez tytułu prawnego. W aktach sprawy brak jest dowodu na to, że Skarb Państwa dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, wynikającym z przepisów szczególnych, w rozumieniu art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W szczególności brak jest podstaw, aby za taki dowód uznać pismo Prezydenta Miasta G. nr [...]z dnia [...] sierpnia 1949 r. noszące nazwę "Tytuł wykonawczy. Nakaz czasowego zajęcia nieruchomości" oraz spisany na jego podstawie "Protokół zajęcia" z dnia 7 października 1949 r. Niezależnie od poglądów prawnych (niejednolitych) wyrażanych w doktrynie odnośnie skutków prawnych czasowego zajęcia nieruchomości w kontekście art. 17 pkt 2 ustawy dnia 25 lutego 1958 r., na które wskazał organ nadzorczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zauważyć należy, że ww. tytuł wykonawczy został wydany w 1949 r. na podstawie art. 52 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. nr 86, poz. 776 ze zm.) i dotyczył parceli większej niż ostatecznie została wykorzystana pod budowę szkoły podstawowej. Zgodnie zaś z art. 54 ww. rozporządzenia czasowe zajęcie, dokonywane na podstawie art. 52, ustawało z mocy samego prawa, jeżeli wnioskodawca w okresie sześciu miesięcy od uzyskania nakazu nie wystąpił do wojewody o wywłaszczenie nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu. Z akt sprawy nie wynika, aby dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z powołanymi regulacjami. Natomiast w piśmie z dnia 20 marca 1967 r. skierowanym do Sądu Wojewódzkiego w G. jako zażalenie na odpisanie przez Państwowe Biuro Notarialne w G. części nieruchomości o powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa, J. C. - wykonawczyni testamentu J. T. - wskazywała, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. czyniło starania o część niewydzielonego terenu z KW [...], lecz samo uchyliło i wycofało postępowanie wywłaszczeniowe.

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że naruszenie to miało charakter rażący. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. O ile z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia nie tylko przy naruszeniu przepisów prawa materialnego, ale - w wyjątkowych sytuacjach - również przy naruszeniu przepisów prawa procesowego, to należy podkreślić, że rażące naruszenie przepisów postępowania wiąże się z oczywistym niezastosowaniem lub nieprawidłowym zastosowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z wyjątkiem naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania (vide wyrok NSA z 25 kwietnia 2007r. I OSK 790/06).

Z ustaleń poczynionych przez organ nadzorczy wynika, że nie zachowały się kompletne akta sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Oświaty kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Nie można jednak, zdaniem Sądu, wywodzić na tej podstawie, że postępowanie zakończone wydaniem ww. orzeczenia jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkrt 2 k.p.a.), tym bardziej, że zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne nie pozwalają na przyjęcie, że postępowanie przeprowadzone przez Ministra Oświaty narusza w stopniu rażącym art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. W szczególności nieuzasadnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżących, że jedynym dokumentem, na podstawie którego Minister Oświaty ustalił stan faktyczny sprawy będący podstawą rozstrzygnięcia, jest wniosek Prezydium Miejskiej Rady

Narodowej w G. z dnia [...] maja 1966 r. Jak bowiem zasadnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, pismo spadkobierców J. T. z dnia [...] lipca 1966 r. informujące Ministra Oświaty, że J. T. i jej spadkobiercom nie zostało doręczone żadne orzeczenie, którym przedmiotowa nieruchomość została przejęta w zarząd państwowy, stanowi odpowiedź na nieznanej treści pismo Ministra Oświaty z dnia [...] czerwca 1966 r. Nie można zatem przyjąć, że Minister nie prowadził w sprawie postępowania wyjaśniającego, a podstawę rozstrzygnięcia stanowił wyłącznie wniosek Prezydium MRN z dnia [...] maja 1966 r. oraz zawarta w nim argumentacja. Zauważyć również należy, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika, ww. pismo z dnia 20 lipca 1966 r. nie podważa, w ocenie Sądu, okoliczności podniesionych we wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, iż Minister Oświaty naruszył w stopniu rażącym art. 71 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, gdyż nie wyjaśnił jednej z przesłanek wymienionych w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, tj. czy faktyczne władanie państwowej jednostki organizacyjnej opierało się (czy też nie opierało się) na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. lub ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nadzorczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dostrzeżenia uchybienia, jakiego miałby dopuścić się Minister Oświaty wydając kwestionowane orzeczenie.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.