Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 178/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 oraz 182 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 82/19 w sprawie ze skargi A. sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji planowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. sp. j. z siedzibą w M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi A. sp.j. z siedzibą w M. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Lubicz z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy Lubicz odmówił spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na pozyskaniu, odzysku, zbieraniu, przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne o wskazanych kodach na działkach nr ewid. [...]/4 oraz [...]/5 w miejscowości M., Gmina L. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r, poz. 1405, ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Organ wskazał, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Młyniec Pierwszy (rejon ul. Toruńskiej), zatwierdzonym uchwałą nr XLVII/548/06 Rady Gminy Lubicz z 31 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 76, poz. 1285 – dalej: plan miejscowy).

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że w ocenie organów przedsięwzięcie jest niezgodne z § 26 ust.1 pkt 2 planu miejscowego, który stanowi, że dla terenu 7 MN/U przeznaczeniem uzupełniającym jest nieuciążliwa działalność gospodarcza i usługowa w obiekcie podstawowym lub w odrębnej zabudowie. Zdaniem organu za "nieuciążliwą działalność gospodarczą" nie można uznać przedsięwzięcia, które zakwalifikowano do § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), tylko z tego powodu, że stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska i wyjaśnił, że w tej sprawie plan miejscowy nie zdefiniował pojęcia "nieuciążliwej działalności gospodarczej" i dlatego powyższy argument nie może przemawiać za uznaniem planowanego przedsięwzięcia za sprzeczne z planem miejscowym. Ponadto brak jest regulacji prawnej, która uzasadnia taki wniosek. Natomiast zadaniem organów było dokonanie oceny zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym w oparciu o analizę charakteru tego przedsięwzięcia z wykorzystaniem takich dowodów, jak karta informacyjna przedsięwzięcia oraz uzgodnienia i opinie z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie § 8 ust. 5 planu miejscowego przez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że w tej sprawie brak jest regulacji prawnej, która uzasadniałaby stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 26 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego, ponieważ wyjaśnienia wymaga, czy przedsięwzięcie będzie stanowiło działalność nieuciążliwą w rozumieniu tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działkach objętych uchwałą nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 4982). Wynika to również z § 15 ust. 1 planu miejscowego, zgodnie z którym cały obszar objęty planem położony jest w "Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy" wyznaczonym rozporządzeniem nr 21/1992 Wojewody Toruńskiego z 10 grudnia 1992 r. (Dz.Urz.Woj.Tor. Nr 27/92, poz. 178). Plan miejscowy odwołuje się zatem do aktu ustanawiającego przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu w poprzednim stanie prawnym i zastąpionego obecnie obowiązującą uchwałą nr XXXVIII/656/17 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 27 listopada 2017 r. W związku z tym w § 8 planu miejscowego ustalono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z powołanym w zarzucie kasacyjnym § 8 pkt 5 planu miejscowego, na terenie objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem budowy i modernizacji dróg i infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy.

Wynika z tego, że ustawodawca uznaje za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałujące na środowisko i przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko. Kwalifikacja przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko do jednej z tych kategorii następowało na podstawie obowiązującego w dacie orzekania przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sprawie jest poza sporem, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, a więc przedsięwzięciem określonym w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Realizacja tego przedsięwzięcia jest więc niedopuszczalna na terenie objętym przedmiotowym planem zgodnie z § 8 pkt 5 planu miejscowego. Na okoliczność tę powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, chociaż bez powołania właściwej jednostki redakcyjnej planu miejscowego. Nie będąc związany zarzutami skargi i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, Sąd I instancji był zobowiązany dokonać analizy sprawy uwzględniając również pozostałe regulacje planu miejscowego, a nie tylko powołany § 26 ust. 1 pkt 2 tego planu miejscowego. Oznacza to, że zarzut naruszenia powyższego przepisu planu miejscowego był uzasadniony, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają argumenty powołane w odpowiedzi na skargę kasacyjną, będące powtórzeniem argumentów podnoszonych już przez spółkę w toku postępowania przed organami i Sądem I instancji. Sprowadzają się one do stwierdzenia, że spółka od kilkudziesięciu lat prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów PVC, a przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie działalnością nową, lecz jedynie wprowadzeniem nowej możliwości produkcji połączonej z krótkotrwałym składowaniem odpadów przed ich przetworzeniem. Nie zmieni się w związku z tym uciążliwość prowadzonej działalności. Nie ulega jednak wątpliwości, że spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla nowego przedsięwzięcia polegającego na pozyskaniu, odzysku, zbieraniu, przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne o wskazanych kodach oraz, że przedsięwzięcie to jest przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że realizacja tego przedsięwzięcia nie jest możliwa na terenie objętym planem stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Bez znaczenia jest, że skarżący prowadzi już podobną działalność oraz, że dysponował decyzją zezwalającą na obecnie wnioskowane przedsięwzięcie, ponieważ decyzje w tym przedmiocie nie podlegały kontroli w tym postępowaniu.

Ubocznie wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło również odniesienia się do definicji "obniżenia standardu warunków mieszkaniowych" z § 5 ust. 1 pkt 12 planu miejscowego, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzała trafność stanowiska organu w tej sprawie z uwagi na treść § 26 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, który dla przedmiotowego terenu wprowadza zakaz działalności gospodarczej, powodującej obniżenie standardu warunków mieszkaniowych, ponad dopuszczalne normy ustalone dla zabudowy mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z treści planu miejscowego wynika zakaz realizacji na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a więc również oddziałujących potencjalnie znacząco na środowisko), a do takiej kategorii zalicza się planowana przez spółkę działalność. Stąd też organ zobowiązany był odmówić wydania decyzji środowiskowej na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca, pomimo uchybień w zakresie sformułowania uzasadnienia, były zgodne z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi spółki.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.