Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2296/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 oraz art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 36, § 37, § 38
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 652/17 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 652/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.A. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Ewidencja gruntów i budynków w części obejmującej między innymi działkę nr [...]stanowiącą własność A.A. została poddana w latach 2014- 2015 modernizacji.

A.A. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r wystąpił do Starosty G. o aktualizację operatu ewidencyjnego dla działki nr [...] w zakresie przebiegu jej granicy oraz przywrócenia jej powierzchni, wykazanej w nieobowiązującym operacie ewidencyjnym.

Starosta G. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b pkt. 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej ustawą, § 44 pkt. 2, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem:

1/ dokonał aktualizacji bazy danych dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., jednostka ewidencyjna L. w zakresie przebiegu wspólnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], pola powierzchni działki nr [...] oraz pola powierzchni użytków gruntowych wykazanych w tej działce na podstawie mapy uzupełniającej oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych wpisanymi do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...] lipca 2016 r. Nr [...], sporządzonymi przez MGGP S.A.;

2/ odmówił aktualizacji bazy danych dla działki ewidencyjnej nr [...]w zakresie przebiegu wspólnej granicy z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...].

Decyzję tę, po rozpoznaniu odwołania A.A., utrzymał w mocy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2017 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.A., zarzucając jej naruszenie:

1/ § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez dokonanie na jego podstawie zmian granic i powierzchni nieruchomości w ewidencji gruntów, podczas gdy przepis ten nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do takiego działania. Ponadto należy zauważyć, że podana w decyzji materialna podstawa prawna jest zdaniem strony zbyt ogólnikowa. Organ w sentencji wskazał jedynie § 45 rozporządzenia bez wskazania, który punkt czy podpunkt przepisu zastosował;

2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej i zasadę praworządności, oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania strony do władzy publicznej, rezygnację z wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak dokładnego wyjaśnienia sprawy czego skutkiem był błąd w subsumcji przepisów prawa materialnego;

3/ art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. polegający na ich niezastosowaniu przez organ II instancji, podczas gdy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji należało postąpić zgodnie z wnioskami zawartymi w odwołaniu;

4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu przez organ II instancji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że istnieje ewidentna sprzeczność miedzy poczynionymi ustaleniami organów, a rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym co do prawidłowości postępowania w zakresie zmian w operacie ewidencyjnym gruntów i budynków stanowiących własność skarżącego. Organy w ogóle nie dążyły do realizacji prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Ponadto organy błędnie zastosowały przepis § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do zmiany przebiegu granicy i zmiany powierzchni działek. Organ wskazał w uzasadnieniu, że dotychczasowa ewidencja była błędna, zaś nowa ten błąd usunęła. Jednakże organ nie wskazał w sposób należyty na czym ten błąd polegał. Wskazana w decyzji niezgodność wcale nie była oczywista ani bezsporna, poza tym wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem strony dla przeprowadzenia powyższych zmian właściwe jest raczej sądowe postępowanie cywilne odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, a nie postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji, uzasadniając wyrok oddalający skargę wskazał, że rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień do gruntów. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych, a kwestie własnościowe rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej.

W związku z przeprowadzaną modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków w dniu 4 listopada 2014 r. w W. odbyło się ustalenie przebiegu granic działki nr [...]. Projekt operatu opisowo - kartograficznego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 9-27 marca 2015 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w G. W okresie wyłożenia projektu operatu do wglądu każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane w nim ujawnione mógł zgłaszać uwagi do tych danych. Strona w okresie wyłożenia projektu operatu złożyła uwagę do wykazanego przebiegu wspólnej granicy jego działki z działkami nr [...] i [...]. Uwaga ta została rozpatrzona w trybie art. 24a ust. 7 ustawy i uznana za zasadną ze względu na to, że granica nie została ustalona na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania jak to zostało ujęte w protokole z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, tylko została przyjęta na podstawie mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880. W dniu [...] maja 2015 r. została przeprowadzona rozprawa na gruncie z udziałem wykonawcy prac modernizacyjnych oraz przedstawiciela Starosty G., mająca na celu ponowne ustalenie przebiegu wspólnej granicy działki nr [...] z działkami [...]i nr [...]. Obecne na gruncie strony nie wskazały jej przebiegu bezspornie. Wobec zaistniałego sporu, przebieg przedmiotowego odcinka granicy wykazano jak w dotychczasowym operacie tj. mapy ewidencji gruntów w skali 1:2880 i została ona oznaczona jako granica sporna.

Geodeta w dniu [...] kwietnia 2016 r. wykonał w terenie czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...]. Pozwoliło organom ustalić granice działki ewidencyjnej nr [...]z działkami nr [...],[...],[...]oraz [...] ustalono wg zgodnych wskazań stron to jest zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia, a granicę działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie operatu podziału nr [...], w pozostałej części granicę ustalono na podstawie mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją. Protokołu wykonawca prac ustalił stosunek stron co do przebiegu granic działki nr [...]. Odnośnie działki nr [...] właściciele działek nr [...]i [...] odmówili akceptacji granic wskazanych przez A.A. do działki nr [...] brak akceptacji granicy ewidencyjnej. Podobnie co do działki nr [...]. Przebieg granic działki nr [...] przyjęto na podstawie dokumentacji geodezyjnej jak podczas modernizacji. Granica z działką nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej została zaakceptowana przez A.A. oraz P.B. - współwłaściciela działki nr [...]. Granice z działką nr [...], nr [...] oraz nr [...] na podstawie zgodnych wskazań stron. Granice z działką nr [...] ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej zawartej jak podczas modernizacji. Zmienił się zatem jedynie przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...],[...],[...] i [...] i związane z tym ich powierzchnie. W oparciu o te dane Starosta słusznie zaktualizował dane ewidencyjne w tym zakresie tj. ujawnił w miejsce dotychczasowej powierzchni działki nr [...] wynoszącej 0,6277 ha powierzchnię 0,6321 ha. I do bazy danych ewidencyjnych wprowadził również nowe współrzędne punktów granicznych określających przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] a nr [...],[...],[...],[...], czyli ujawnił nowy ich przebieg, zmieniony w związku z ustaleniem dokonanym 19 kwietnia 2016 r.

Zaistniały okoliczności, o których mowa w § 39 ust. 1-3 rozporządzenia, gdyż jak wynika z dokonanych ustaleń, granicę działki nr [...] z działkami nr [...],[...],[...] oraz [...] ustalono wg zgodnych wskazań stron, to jest zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia. Granicę działki nr [...] z działką nr [...] ustalono na podstawie operatu podziału nr [...], w pozostałej części granicę ustalono na podstawie dokumentacji geodezyjnej zawartej jak podczas modernizacji mapy ewidencyjnej obowiązującej przed modernizacją, jak i zgodnych oświadczeń właścicieli działek.

Zgodnie z § 45 rozporządzenia, celem aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych jest:

1) zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienie nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowanie danych błędnych.

Cel ten organy, zgodnie z wnioskiem skarżącego zrealizowały. Na podstawie § 45 ust. 2, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio, zaś zgodnie z ust. 3 tego przepisu, przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Wyliczenie powyższe stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych byłoby z nim sprzeczne a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Wnioskując zatem o dokonanie aktualizacji przebiegu granic działki ewidencyjnej na mapie ewidencyjnej (zmianę przebiegu granic), strona winna powołać się na jedno ze źródeł wymienionych w § 36 rozporządzenia jako podstawę żądanej zmiany i doręczyć organowi stosowny dokument. Powyższe zasady dotyczące wykazywania na mapie ewidencyjnej przebiegu granic działek ewidencyjnych ma obowiązek respektować także organ ewidencyjny, dokonując z urzędu aktualizacji danych dotyczących przebiegu granic, celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym lub faktycznym, lub celem wyeliminowania danych błędnych. Konieczność dostarczenia dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Ich złożenie jest konieczne do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony.

Domagając się aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granicy działki ewidencyjnej, skarżący winien powołać się – stosownie do regulacji wynikającej z § 36 rozporządzenia - na dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzoną w postępowaniach, względnie w celach wymienionych w tym przepisie, której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy działki, aniżeli wykazany na aktualnej mapie ewidencyjnej. Zmiana przebiegu granicy działki [...] w zakresie przebiegu wspólnej granicy z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] byłaby uzasadniona również w przypadku wykrycia przez organ prowadzący ewidencję, że przebieg tej granicy wykazany jest w sposób błędny, czyli sprzeczny z dokumentacją pozostającą w zasobach organu. Taka sytuacja jednak w sprawie nie wystąpiła.

W każdym jednak przypadku - zarówno żądania wnioskującego o dokonanie aktualizacji, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia. Wobec przedstawionej wyżej regulacji należało uznać, że organy zasadnie uznały, iż żądanie skarżącego w pełnym zakresie nie może zostać uwzględnione. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego podstaw dokonania aktualizacji przebiegu granicy stwierdzić należy, że nie przedstawił on stosownych dokumentów, a na jego korzyść przemówiła możliwość skorzystania z gwarancji robót modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu W. dokumentu ("Operat techniczny działki nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 5 lipca 2016r.), który był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący nie udokumentował swoich żądań.

Słuszne jest zatem, zdaniem sądu I instancji, stanowisko skarżącego, że dla przeprowadzenia zmian właściwe jest raczej sądowe postępowanie cywilne odnośnie rozgraniczenia nieruchomości, a nie postępowanie administracyjne. Z tym że postępowanie rozgraniczeniowe może się toczyć w postępowaniu administracyjnym ale przed innym organem. Zarzut skarżącego dotyczy powierzchni działki nr [...], która jest nierozerwalnie związana z przebiegiem jej granic. Słusznie organy uznały, że przedmiotem niniejszego postępowania są wszystkie granice działki nr [...]. Tylko w przypadku braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.

Operat techniczny działki nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej posiada taką wiarygodność. Z treści sprawozdania technicznego wynika, że dokonano ustalenia granic jak zawarto to później w decyzjach organów obu instancji. Odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o dokonanie aktualizacji przebiegu granicy działki nr [...] w zakresie przebiegu wspólnej granicy z działkami ewidencyjnymi nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] poprzedziły organy zgromadzeniem i analizą dostępnej w zasobie dokumentacji, a w terenie właściciele tych działek nie wyrazili zgody na wskazany ich przebieg przez skarżącego. Organy dokonały szczegółowej analizy sporządzonych dotychczas opracowań i odniosły jej treść do aktualnej treści mapy ewidencyjnej, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Sąd zwrócił uwagę na akcentowaną zasadnie przez organy okoliczność przeprowadzonej i zakończonej w 2014 -15 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Prace podjęte w jej toku uwzględniły dane dotyczące przebiegu granicy działki nr [...]. Organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji wskazały szczegółowo na przyczyny dokonania zmian przebiegu granic, w zakresie przebiegu wspólnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] (przebieg granicy na podstawie dokumentacji zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów), nr [...] (przebieg granicy na podstawie dokumentacji zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów) , nr [...] (strony zaakceptowały przebieg granicy), i nr [...] (strony zaakceptowały przebieg granicy), oraz pola powierzchni działki nr [...] oraz pola powierzchni użytków gruntowych wykazanych w tej działce na podstawie mapy uzupełniającej oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych wpisanymi do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...] lipca 2016 r. Nr [...].

Analiza zgromadzonego materiału oraz przebieg postępowania pozwala na uznanie zasadności stanowiska organu co do podstawy wykazania na aktualnej mapie ewidencyjnej przebiegu spornych granic zgodnie z operatem stanowiącym korektę wyników prac modernizacyjnych w powyższym zakresie. Aktualizacja ewidencji nie może polegać na dokonaniu wyboru przez organ takiego opracowania bądź jego fragmentu, który odpowiadałby żądaniu strony wnioskującej o dokonanie aktualizacji. W każdym wypadku żądania aktualizacji dokument stanowiący jej podstawę winien odpowiadać przepisom rozporządzenia, a ponadto posiadać walor aktualności, czyli odzwierciedlać aktualny stanu prawny i faktyczny danej nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 37 rozporządzenia w razie braku dokumentacji wymienionej w powołanym przepisie § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym i w jego toku nie dokonuje się żadnych ustaleń dotyczących zasięgu prawa własności. Polega ono wyłącznie na rejestrowaniu stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy, w tym także sądy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A.A. i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 20 oraz art. 24 ust 1 ustawy, jak również §36, §37, §38 rozporządzenia, polegające na wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wprowadzeniu zmian w przebiegu granic działki stanowiącej własność skarżącego (nr [...]) i modernizacji operatu geodezyjnego wbrew informacjom oraz danym wskazującym na rzeczywiste spokojne posiadanie oraz zastrzeżeniom dotyczącym kwestii własnościowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że to A.A. wystąpił do Starosty G. o aktualizację operatu ewidencyjnego dla działki [...]. Wniosek skarżącego w istocie kwestionował wcześniej dokonane ustalenia modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Kluczowym dla sprawy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest rozstrzygnięcie, czy w i w jakim zakresie przeprowadzona przez organy administracji "modernizacja operatu ewidencyjnego" była zgodna z prawem. Wynikający z art. 22 ust. 1 ustawy obowiązek czuwania nad stanem aktualności operatu ewidencyjnego nie może być rozumiany jako automatyczne prostowanie wszelkich danych operatu, zwłaszcza w sytuacji gdy miałoby to skutkować rozstrzygnięciami sporu granicznego bądź własnościowego, czy też ustalaniem stanu własności. W postępowaniu przeprowadzonym przez organy administracji doszło nie tyle do zgromadzenia dokumentacji potwierdzającej (lub podważającej) dotychczasową treść ewidencji gruntów w odniesieniu do działki [...], co w ogromnej części do wykreowania nowych dokumentów sprzecznych z zastanymi danymi.

Przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sposób jednoznaczny precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzania zmian w operacie. Skarżący już w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne kwestionował okoliczności dotyczące prawa własności oraz rzeczywistej wartości posiadanego areału. Pomimo podnoszonych zastrzeżeń co do przebiegu granicy, prawa własności do poszczególnych powierzchni nieruchomości posiadanych oraz użytkowanych od bardzo długiego okresu czasu i jednocześnie braku dokumentów ściśle wymienionych w rozporządzeniu wykonawczym organy administracji dokonywały modernizacji operatu geodezyjnego nieruchomości i budynków, moderując z naruszeniem prawa kwestie własnościowe.

Zastanowić się zatem należy, czy w świetle powyższych argumentów wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do modernizowania ewidencji gruntów i budynków było zasadne, a ponadto czy ujawnione w trakcie jego przebiegu stanowiska uczestników postępowania ich zarzuty co do przebiegu granic, praw własnościowych oraz brak dokumentów wymienionych w rozporządzeniu nie powinny skutkować wstrzymaniem procedowania.

Postępowanie związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków ma jedynie charakter czysto rejestrowy. Oznacza to, iż organy administracji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W niniejszej sprawie doszło do ustalenia - wbrew wyraźnym oświadczeniom skarżącego - iż określone fragmenty nieruchomości stanowią własność innych osób albowiem granica nieruchomości przebiega w innym miejscu.

Samo twierdzenie organów administracji, iż funkcjonujący do czasu modernizacji dotychczasowy operat z 1968 r. był nieprecyzyjny, gdyż oparty był na przebiegu granic wykazanym mapami katastralnymi austriackimi - nie może być uznane za istotne. To w oparciu o owe, rzekomo "nieprecyzyjne" granice układały się prawa własnościowe na danym terenie. Sięgnięcie w oparciu o powyższą argumentację do dyspozycji §37 rozporządzenia było naruszeniem prawa, albowiem odstąpienie od modernizacji operatu w oparciu o dokumenty wymienione w §36 rozporządzenia może nastąpić wyłącznie, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub gdy dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Również w toku postępowania doszło do naruszenia dyspozycji §39 rozporządzenia, albowiem przebieg granic nastąpił z wyraźnym naruszeniem "ostatniego spokojnego stanu posiadania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wskazać należy w ramach podstawy kasacyjnej konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego, zawierającą przepis, którego naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Skarga kasacyjna powołuje się wyłącznie na zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 20 oraz art. 24 ust 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Artykuł 20 ustawy zawiera szereg jednostek redakcyjnych niższego rzędu, ustępów, punktów i podpunktów, obejmujących przepisy regulujące różnorakie kwestie związane przede wszystkim (choć nie wyłącznie) z zawartością ewidencji. Także art.24 ust. 1 ustawy obejmuje przepisy zawarte w odrębnych punktach i podpunktach – regulujące szczegółowo konstrukcję operatu ewidencyjnego.

Również powołane jako podstawy kasacyjne §36, §37, §38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1034 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, są obszernymi jednostkami redakcyjnymi obejmującymi wiele przepisów zawartych w poszczególnych ustępach, punktach i podpunktach.

Dokonane przez autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nieprecyzyjne sformułowanie jej podstaw uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do nich. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym i z tego względu ustawodawca przewidział przymus adwokacko – radcowski dla jej sporządzenia. Wynika on z konieczności zachowania wymogów staranności i profesjonalizmu w sformułowaniu podstaw kasacyjnych.

Niezależnie od powyższego, w związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na marginesie tylko należy wskazać, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie była kontrola prawidłowości dokonanej modernizacji ewidencji gruntów, lecz ocena wniosku skarżącego o aktualizację tej ewidencji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.