Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 813/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 15 lutego 2007 r. wniesionej przez E. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) grudnia 2006 r. nr (...), utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...) września 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia (...) lipca 2006 r. (data prezentaty) E. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zadłużenia z tytułu składek emerytalnych, rentowych i zdrowotnych. W niniejszym wniosku E. M. przytoczyła argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej.

Decyzją z dnia (...) września 2006 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności na:

­ ubezpieczenia społeczne za okres od grudnia 2000 r. do kwietnia 2003 r.,

­ ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2002 r. do kwietnia 2003 r.,

­ Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2000 r. do kwietnia 2003 r. w łącznej kwocie 28691,42 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż po otrzymaniu wniosku strony o umorzenie należności, celem dokonania szczegółowych ustaleń na temat sytuacji materialnej i rodzinnej, w której obecnie się znajduje wnioskodawczyni, skierowane zostało pismo z dnia (...) sierpnia 2006 r. W piśmie tym E. M. została wezwana do przedłożenia dokumentów dotyczących wielkości osiąganego przez rodzinę dochodu w miesiącu, wielkości ponoszonych przez rodzinę wydatków w miesiącu, a także innych dokumentów uzasadniających trudną sytuację materialną i dotyczących ewentualnej przewlekłej choroby, bądź konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym. Organ podkreślił, że w ww. piśmie przedstawiono szczegółowo przepisy normujące zasady umarzania należności, do poboru których zobowiązany jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Dalej organ I instancji wskazał, iż w związku z otrzymanym pismem z dnia (...) sierpnia 2006 r. E. M. przedłożyła następujące dokumenty:

­ opinię lekarską z dnia [...] kwietnia 2005 r. wystawioną przez Wojskowy Szpital Kliniczny w K.,

­ kartę informacyjną leczenia szpitalnego wystawioną przez Wojskowy Szpital Kliniczny w K. z dnia [...] stycznia 2005 r.,

­ odcinek renty pobieranej przez P. M. za miesiąc sierpień 2006 r.,

­ historię choroby E. M. wystawioną przez Szpital Powiatowy w Ch. Poradnię Pulmonologiczną,

­ historię choroby E. M. wystawioną przez Zakład Lecznictwa Ambulatoryjnego Poradnię Laryngologiczną,

­ kwestionariusz o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych Płatnika składek,

­ oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej.

Nastepnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, iż celem umożliwienia wnioskodawczyni zapoznania się ze zgromadzonym w trakcie prowadzonego postępowania materiałem oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w dniu (...) września 2006 r. skierowano do niej pismo informacyjne o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jak wynika ze zgromadzonych akt E. M. z uprawnienia tego nie skorzystała.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z treści wniosku wynika, że trudności finansowe wnioskodawczyni wnikają z braku stałego zatrudnienia. Dalej podał, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w ramach egzekucji w administracji oraz że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ch. nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a co za tym idzie nie zostały stwierdzone przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ I instancji podkreślił również, że jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji E. M. jest właścicielem nieruchomości pod adresem (...), która może stanowić podstawę zabezpieczenia należności z tytułu składek.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w świetle powyższego zasadne jest uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie można bowiem uznać, że przeprowadzona egzekucja z majątku nieruchomego nie doprowadzi do uzyskania kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W ocenie organu badając całość materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. należy przede wszystkim stwierdzić, że umorzeniu w trybie przedstawionej normy prawnej podlegają należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem ewentualnego umorzenia mogłyby być składki dotyczące E. M.- jako ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, nie mogą natomiast w tym trybie podlegać umorzeniu składki dotyczące zatrudnionych pracowników obejmujące zobowiązania z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres od lipca 2002 r. do marca 2003 r., z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres od lipca 2002 r. do marca 2003 r. oraz z tytułu Funduszu Pracy i Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiąc grudzień 2000, za okres od lipca 2002 r. do marca 2003 r. w łącznej kwocie 3102, 38 zł.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Dalej organ dowodził, że E. M. jest osobą chorą jednakże w żaden sposób nie udokumentowała, iż ta choroba pozbawia ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Reasumując, organ wskazał, że niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o umorzeniu należności, nie są bowiem spełnione przesłanki nieściągalności zobowiązań wynikające z przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także sytuacja materialna skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu należności z przyczyn unormowanych w przepisie § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Pismem z dnia (...) października 2006 r. E. M. zwróciła się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni została wezwana do dostarczenia dodatkowych dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową oraz że w odpowiedzi na powyższe pismo strona dostarczyła umowę pożyczki zawartą pomiędzy Spółdzielcza Kasą Oszczędnościowo- Kredytową J. a E. M. w dniu (...) lipca 2004 r. na kwotę 20000 zł, a także pismo informujące o dochodach i ponoszonych wydatkach w ciągu miesiąca.

Następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że celem umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym w tracie prowadzonego postępowania materiałem oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w dniu (...) listopada 2006 r. skierowano do niej pismo informujące o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak wynika ze zgromadzonych akt z uprawnienia tego E. M. skorzystała i dostarczyła następujące dokumenty:

­ skierowanie do szpitala wystawione w dniu (...) listopada 2006 r. przez (...) Miejską Przychodnię Poradnię Laryngologiczną,

­ dowód zakupu opału na zimę na kwotę 1.016,79 zł,

­ historię choroby wystawioną przez (...) Poradnię Laryngologiczną,

­ wynik badania TK wystawiony przez Zakład Diagnostyki Obrazowej Pracownię Tomografii Komputerowej Szpitala Powiatowego w Ch. z dnia (...) września 2006 r.

­ decyzję Burmistrza Miasta T. o wysokości łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu podatku od nieruchomości wystawioną na P. i E. M. na kwotę 897 zł (za rok),

­ fakturę za wodę wystawioną na P. M.na kwotę 88,74 zł,

­ fakturę za gaz wystawioną na P. M. na kwotę 289, 41 zł,

­ fakturę za abonament telefoniczny wystawioną na P. M. na kwotę 72, 58 zł,

­ fakturę za energię elektryczną wystawioną na E. M. na kwotę 281,70 zł.

Organ II instancji zaznaczył, że wszystkie przedłożone w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dokumenty, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i w toku jej ponownego rozpoznawania, zostały zbadane pod kątem ich wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślił, iż uznano że nie budzą one wątpliwości i jako takie są wiarygodne, a zatem wynikające z nich fakty winny być uwzględnione w toku dalszego postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił ponadto, że prowadząc postępowanie wziął pod uwagę również wszystkie podnoszone przez E. M. okoliczności we wniosku o umorzenie z dnia (...) lipca 2006 r., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia (...) października 2006 r. oraz w piśmie z dnia (...) października 2006 r. Wskazał, że badaniu w trakcie rozpoznawania sprawy poddane zostały również informacje przedstawione w kwestionariuszu o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podniósł, że wobec E. M. prowadzone jest przymusowe dochodzenie zobowiązań przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ch. oraz że Naczelnik nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Stwierdzenia tego nie dokonał również komornik sądowy. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie zostały więc spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ponadto zauważył, że badając ponownie całość materiału zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku, że w sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności.

Organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem ewentualnego umorzenia mogłyby być składki dotyczące E. M. - jako ubezpieczonego będącego jednoczenie płatnikiem składek, nie mogą natomiast w tym trybie podlegać umorzeniu składki dotyczące zatrudnionych pracowników.

W uzasadnieniu decyzji zostało podniesione również to, że w okresie od (...) lutego 2004 r. E. M. była zatrudniona u syna A. M. W dniu (...) lutego 2004 r. uległa wypadkowi w pracy (doznała urazu [...] ). W okresie od (...) lutego 2004 r. do (...) listopada 2004 r. E. M. przebywała na zasiłku chorobowym. Organ podkreślił, że jak wynika z przedłożonych dokumentów lekarz prowadzący leczenie strony nie sporządził wniosku o rehabilitację leczniczą, nie sporządził również zaświadczenia o stanie zdrowia celem skompletowania wniosku o wydanie orzeczenia o niezdolności do pracy. W sprawie nie zostało więc wydane, przez uprawniony do tego organ, orzeczenie o niezdolności do wykonywania pracy. Zdaniem Prezesa ZUS wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że E. M. jest przewlekle chora w stopniu pozbawiającym możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że opisane okoliczności nie zachodzą również wobec członków rodziny wnioskodawczyni nad którymi sprawowałaby opiekę.

Wskazał również na fakt, że w lipcu 2004 r., E. M. uzyskała pożyczkę w SKOK J. w kwocie 20.000 zł, której spłata obciąża budżet strony w comiesięcznej wysokości 513, 54 zł oraz ze uzyskane przez stronę środki pieniężne nie zostały przeznaczone na spłatę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.

Dalej organ II instancji przypomniał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż E. M. jest właścicielem domu w M., mogącego być przedmiotem egzekucji administracyjnej lub sądowej.

Zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające podjęcie decyzji o umorzeniu należności, nie są bowiem spełnione przesłanki nieściągalności zobowiązań wynikające przepisu art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, także sytuacja materialna E. M. nie uzasadnia podjęcia decyzji o umorzeniu należności z przyczyn unormowanych z przepisie § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.

Organ podsumowując uznał, że dokonana w pierwszej instancji ocena materiału dowodowego oraz ustalenia dotyczące braku okoliczności uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek były prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r. E. M. wniosła o uchylenie decyzji (...) grudnia 2006 r. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja jest głęboko krzywdząca. Podała, że jej dochód to tylko renta jej męża w wysokości [...] zł brutto oraz że ona i jej mąż są osobami chorymi, zmuszonymi do kupowania leków. Dalej podała, że skromna renta nie wystarcza na podstawowe utrzymanie miesięczne co skutkuje faktem, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec ZUS.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzupełniając zarzuty skargi skarżąca pismem procesowym z (...) lutego 2007 r. wniosła o uchylenie decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) września 2006 r. nr (...) o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu ww. pisma procesowego skarżąca podała, że znajduje się w stanie ubóstwa oraz że jest osobą schorowaną, wymagającą stałej opieki lekarskiej i pomocy medycznej o charakterze ambulatoryjnym.

E. M. podkreśliła, że do chwili obecnej w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wyegzekwowano kwotę 75,40 zł. Podkreśliła również, że posiadana przez nią nieruchomość to działka siedliskowa, stanowiąca centrum życia rodziny i zabezpieczająca jej potrzeby mieszkaniowe i życiowe. Jest to jedyne miejsce gdzie skarżąca i jej rodzina posiada możliwość rodzinnego bytu i poczucia bezpieczeństwa.

Konkludując w ocenie skarżącej przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowi wadliwe zastosowanie prawa, ze względu na jego niedostosowanie do stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych..

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się wyłącznie na przesłance umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Nie dokonał natomiast analizy sytuacji skarżącej, w kontekście przesłanki wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych oraz że skarżąca jest osobą chorą jednakże w żaden sposób nie udokumentowała, iż ta choroba pozbawia ją możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, należy uznać za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Nie można tego dokonać, albowiem jak wcześniej zostało podkreślone organ nie dokonał ustaleń w zakresie wynikającym z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia tj. czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawi skarżącą oraz jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W szczególności należy w tym miejscu podkreślić, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do okoliczności podniesionych w piśmie procesowym z dnia (...) października 2006 r., a dotyczących tego że skarżąca nie posiada dochodów i jest na utrzymaniu męża. Nie odniesiono się również, w kontekście możliwości płatniczych E. M., do przedstawionych dokumentów: faktur za wodę, gaz, abonament telefoniczny i energię elektryczną oraz do tego że skarżąca spłaca pożyczkę w SKOK J.

Bez wątpienia w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Niezbędna jest bowiem analiza stanu majątkowego, w ramach której należy wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. - w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez stronę. Konieczne jest dokonanie oceny, w jaki sposób przywołane przez skarżącą okoliczności mogą wpłynąć na jej zdolności płatnicze i możliwość wywiązania się z zobowiązań. Wydana w niniejszej sprawie decyzja takich elementów nie zawiera, podobnie jak brak w niej odniesienia do przedłożonych przez skarżącego dowodów postaci faktur.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, że organ nie rozpatrzył wnikliwie i wszechstronnie niniejszej sprawy, a więc wadliwie ocenił sytuację faktyczną, w jakiej znajduje się skarżąca.

Na marginesie należy zauważyć, iż jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotem ewentualnego umorzenia w trybie art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mogą być składki dotyczące skarżącej- jako ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, nie mogą natomiast w tym trybie podlegać umorzeniu składki dotyczące zatrudnionych pracowników. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umorzenie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy rozważyć ewentualność umorzenia składek nie dotyczących zatrudnionych pracowników, które w niniejszej sprawie stanowią zdecydowaną część należności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.