Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2224/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2317/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca

2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2317/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego.

Sąd orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent W. decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o. w P. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącego własnością Skarbu Państwa, odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółki z o.o. w P..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawne ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego).

Grunt przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy 31 lipca 1947 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 13 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

Wniosek [...] sp. z o.o. o przyznanie prawa własności czasowej złożony został 28 stycznia 1948 r., a więc w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 stycznia 1948 r. Nr [...] tytuł własności przedmiotowej nieruchomości był przyznany [...] sp. z o.o. Zgodnie z załączonym do sprawy odpisem pełnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 6 marca 2009 r. [...] sp. z o.o. w P. zarejestrowana jest pod nr KRS: [...]. Wpisy w powyższym rejestrze zaczynają się od roku 1902, następnie w 1940 r., 1995 r., 2003 r. i 2008 r. Potwierdzają one ciągłość bytu prawnego podmiotu od 1902 roku do chwili obecnej. Aktualnie nieruchomość ozn. hip. [...] wchodzi w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącej własnością Skarbu Państwa, a znajdującej się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka Akcyjna.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z pismem Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy

z 28 października 2010 r. przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ustaleniami żadnego planu miejscowego, nie ma też uchwały Rady m.st. Warszawy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z uchwalonym w dniu 10 stycznia 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała nr LXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z 10 stycznia 2006 r.) nieruchomość położona jest w strefie śródmieścia funkcjonalnego, który stanowi obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu stołecznym, metropolitarnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudowa mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii warszawskiej. Pomimo braku aktualnie obowiązującego planu Wydział Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego stwierdził, iż przyszły plan zagospodarowania przestrzennego nie zmieni dotychczasowego sposobu zagospodarowania i funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1994 r. Decyzją tą stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] oraz odpłatne nabycie prawa własności budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na gruncie.

Aktem notarialnym z 11 kwietnia 2001 r. Rep. A Nr [...], umową przeniesienia własności przedsiębiorstwa oraz ustanowienia hipoteki, Skarb Państwa przeniósł m.in. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w KW Nr [...] oraz własność budynku biurowego na rzecz spółki pod firmą P. sp. akcyjna z siedzibą w W..

Następnie aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 29 listopada 2003 r. powołano do istnienia spółkę P. S.A. i przeniesiono na jej rzecz prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz własność posadowionego na nim budynku.

W księdze wieczystej KW Nr [...], założonej dla działki ew. nr [...] z obrębu [...], jako użytkownik wieczysty i właściciel budynku biurowego stanowiącego odrębną nieruchomość wpisana jest spółka pod firmą P. sp. akcyjna.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w P. , decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] stycznia 1994 r. dotycząca stwierdzenia P. w W. obejmująca działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa w części objętej hip. [...], przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy Wojewoda [...] wskazał, że aktualnie zarówno z przyczyn prawnych jak i faktycznych nie istnieje możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ponieważ użytkownikiem wieczystym działki objętej roszczeniem jest spółka akcyjna P..

Powyższe stwierdzenie, w ocenie organu uzasadnia treść art. 7 ust. 2 dekretu, który musi być rozpatrywany łącznie z art. 7 ust. 1, ponieważ gmina i Skarb Państwa mogą ustanowić prawo użytkowania wieczystego, jeśli są właścicielami gruntu. Organ nie jest w stanie zmienić aktualnie sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, gdyż nastąpiły nieodwracalne zmiany w stanie własności tej nieruchomości.

Organ wyjaśnił dalej, że o prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie decydują więc wyłącznie przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu. Uwzględnienie wniosku dekretowego nie może bowiem odbywać się bez wzięcia pod uwagę skutków prawnych działań podjętych przez osoby trzecie w sferze prawa cywilnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła [...] Spółka z o.o. w P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Prawidłowe są, zdaniem Sądu, ustalenia organu, że pomimo spełnienia przez byłego właściciela przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie ma możliwości uwzględnienia jego wniosku z uwagi na wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi i przeniesienie własności budynku oraz ujawnienie praw nabywcy w księdze wieczystej. W tej kwestii Sąd podniósł, że należy mieć na uwadze, iż od czasu wejścia w życie dekretu warszawskiego minęło już ponad 60 lat. Obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach kodeksu cywilnego (art. 233 do 235), a także przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu.

Ponadto Sąd podkreślił, że nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Wobec tego, że dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego przepisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. Dlatego też niezasadny jest zarzut podniesiony w piśmie skarżącej z 14 maja 2012 r. o konieczności stosowania jedynie wykładni językowej dla interpretacji przepisu art. 7 dekretu. Skarżąca nie dostrzega, zdaniem Sądu, znaczenia konieczności wykładni systemowej i jej podstawowej dyrektywy zakazującej wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa, w tym sprzeczności z art. 232 i następnych k.c.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy, Sąd wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa z 1994 r., chociaż wadliwa, nadal pozostaje w obrocie prawnym (decyzją z [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uznał, że wydana została ona z naruszeniem prawa, lecz nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności). Wywołuje więc ona wszystkie skutki prawne z niej wynikające. Ponadto prawo użytkowania wieczystego co do przedmiotowej nieruchomości zostało umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 11 kwietnia 2001 r. o przeniesieniu własności przedsiębiorstwa zbyte wraz z prawem własności budynku na rzecz P. Spółki Akcyjnej W.. Następnie aktem notarialnym z 29 listopada 2003 r. powołano do istnienia P. SA w W., na rzecz której przeniesione zostało prawo użytkowania wieczystego i własności budynków. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] w rubryce: "Wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej" wpisana jest umowa przeniesienia własności przedsiębiorstwa z 11 kwietnia 2001 r. i umowa z 29 listopada 2003 r.

Sąd podkreślił, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać

w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona byłaby wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. W tej sytuacji za pozbawiony racji Sąd uznał pogląd, że przeniesienie w formie czynności cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego na uczestnika postępowania i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej jest okolicznością nie mającą prawnej doniosłości, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, przy rozpoznaniu wniosku poprzedniego właściciela.

Chybione są także, zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania wskazanych w skardze, bowiem stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony i przedstawiony w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Sąd uznał, że nietrafny również jest zarzut nie wyjaśnienia przez organy, która część nieruchomości stanowiła dawną parcelę oznaczoną nr hip. [...]. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] z obrębu [...] oraz wydruku graficznego z tego operatu z zaznaczoną granicą działki oraz granicą dawnej działki hip. [...] , ta ostatnia działka w całości położona jest w granicach obecnej działki nr [...]. Nie ma więc możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na części gruntu, dawnej działki hip. [...], skoro w całości położona jest ona na terenie obecnej działki nr [...], która z kolei w całości jest użytkowaniu wieczystym uczestnika postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w P., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmowną Prezydenta W., mimo łącznego spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej oraz na oparciu decyzji na przesłance niewymienionej w w/w przepisie,

2. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę faktu, że prawo użytkowania wieczystego może zostać rozwiązane przed okresem, na jaki zostało ustanowione,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana zgodnie z wnioskiem [...] sp. z o.o. byłaby niewykonalna

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów administracji pomimo naruszenia przez nie zasady praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem i wbrew celowi przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, którym było przywrócenie poprzednim właścicielom

nieruchomości prawnej możliwości korzystania z nich,

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organów administracji pomimo naruszenia przez nie wynikającej z art. 8 i 9 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady informowania stron.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki spełnia ona przesłanki niezbędne do przyznania prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, tj. przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Uzasadnienie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego względami innymi niż przesłanki wymienione tym przepisem stanowi rażące jego naruszenie. Tymczasem zarówno Prezydent W., jak i Wojewoda [...] wydali decyzję w oparciu o przesłankę niewyrażoną w treści art. 7 dekretu, a mianowicie rozdysponowania prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie pozwalającego na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej, która to okoliczność nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w celu uzasadnienia przedmiotowej decyzji odwołał się do wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej, co stanowiło niedozwolony zabieg interpretacyjny. Zdaniem Spółki rozdysponowanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich nie może mieć wpływu na wydanie decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Prawo to realizowane za pośrednictwem przepisów dekretu z 1945 r. ma bowiem bezwzględne pierwszeństwo przed prawem użytkowania wieczystego uzyskiwanym z innych tytułów prawnych.

Nie można również, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodzić się z odstąpieniem przez Sąd od wykładni językowej na rzecz wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zgodnie bowiem z zasadą pierwszeństwa wykładni językowej, jeżeli sens językowy przepisu jest jasny i oczywisty to interpretator powinien się na nim oprzeć. Podstawowym uzasadnieniem zasady pierwszeństwa wykładni językowej fakt, że to właśnie język, a nie inne media, jest podstawowym instrumentem komunikowania się prawodawcy z adresatami jego norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując oceny zasadności wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art.183 §1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa zmierzały do wykazania, że niezasadnie odmówiono skarżącej Spółce przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w. .

Istota sporu sprowadza się zatem do rozważenia zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art.7 ust.1 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że pomimo spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie Prezydent W. odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej działaniem dekretu.

Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art.7 ust.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, które muszą być łącznie spełnione, aby wniosek dekretowy mógł być uwzględniony: złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie i zgodność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem według planu zabudowy a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia literalna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek powinno prowadzić do uwzględnienia wniosku. Jednakże oparcie się na wykładni literalnej jest niewystarczające. Nie można bowiem pominąć, że od czasu wejścia w życie dekretu warszawskiego upłynęło kilkadziesiąt lat i w tym czasie doszło do uchwalenia wielu aktów prawnych. W dniu 21 sierpnia 1997 r. uchwalono obecnie obowiązujący akt prawny regulujący gospodarkę nieruchomościami publicznymi, czyli ustawę o gospodarce nieruchomościami, która była wynikiem transformacji politycznej i gospodarczej początku lat dziewięćdziesiątych. Okazało się bowiem, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uchwalona w warunkach innego systemu gospodarczego nie obejmowała swym zakresem aspektów gospodarki wolnorynkowej. Warto również wspomnieć o ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli o tzw. noweli uwłaszczeniowej. Była ona również wyrazem transformacji ustrojowej 1989 r. oraz odejścia od zasady jednolitej i niepodzielnej władzy państwowej. Ustawa przewidywała tzw. uwłaszczenie państwowych osób prawnych z dniem 5 grudnia 1990 r. (data wejścia w życie ustawy), czyli nabycie z mocy prawa przez państwowe osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntów, które do tej pory były w zarządzie tych osób. Data 5 grudnia 1990 r. stanowi w prawie nieruchomości swego rodzaju cezurę czasową. Dla zagadnienia przemian w zakresie gospodarki nieruchomościami ważne są jeszcze dwie daty: 27 maja 1990 r. i 1 stycznia 1999 r. Pierwsza z nich to data wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Z tym dniem część mienia państwowego stała się własnością właściwych gmin (tzw. komunalizacja). Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z tym dniem przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie określonych ustaw staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego., chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej (tzw. nowa komunalizacja). Także powołane po raz pierwszy w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach prawo pośrednie między własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi znalazło swą definicje ustawową w kodeksie cywilnym - w art.233 wyrażającym treść użytkowania wieczystego.

Organy administracji obecnie rozpatrują wniosek oparty na treści art.7 ust.2 dekretu warszawskiego w okolicznościach faktycznych i prawnych będących niejednokrotnie wynikiem wskazanych wyżej przemian, dlatego sama wykładnia językowa tego przepisu okazuje się niewystarczająca. Niezbędna jest wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów określających pewien porządek prawny uzyskiwania prawa do gruntu. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni.

Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Wskazane powyżej regulacje prawne spowodowały powstanie uprawnień do gruntu, poza przedwojennymi właścicielami, innych podmiotów i dlatego obecnie niejednokrotnie dochodzi do kolizji uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia użytkowania wieczystego do tego samego gruntu.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż przed rozpoznaniem wniosku dekretowego na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r., wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość położona przy ul. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste P. wraz własnością budynku i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Następnie aktem notarialnym z dnia 11 kwietnia 2001 r. Skarb Państwa dokonał przeniesienia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynku na rzecz spółki pod nazwą [...]Spółka Akcyjna." Mocą umowy notarialnej z dnia 29 stycznia 2003 r. nastąpiło przeniesienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz P. S.A. Każdorazowo dokonywane były wpisy użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nieruchomości.

Nie można również pominąć, co jest istotne w niniejszej sprawie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. była badana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej [...], stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwie stwierdzenie jej nieważności. Decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. stała ostateczna. W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego nie może, z uwagi na zakres uprawnień użytkownika wieczystego P. SA, rozporządzić tą nieruchomością na rzecz przedwojennego właściciela.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.33 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związana z nim argumentacja, że prawo użytkowania wieczystego może zostać rozwiązane przed okresem, na jaki zostało ustanowione jest nietrafna, gdyż rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej.

Warto przypomnieć, że na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), ze względu na wyraźne brzmienie jej art. 26 ust. 2, rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w art. 240 k.c. następowało w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej. W art. 33 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo żądania rozwiązania umowy zostało przyznane właściwemu organowi bez wyraźnego wskazania, że rozwiązania umowy dokonuje sąd. Pomimo tego w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest słuszne stanowisko, że rozwiązania umowy dokonuje sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym, a skutek w postaci rozwiązania umowy wywołuje konstytutywne orzeczenie sądowe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt I CKN 704/00, Lex 56885 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2002 r. , sygn. akt III CZP 69/02, Lex 55840.). Za konstytutywnym rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego orzeczeniem sądowym przemawia także art. 1008 k.p.c. i zawarty w jego treści warunek podjęcia zawieszonej egzekucji z użytkowania wieczystego zależny od orzeczenia sądu stwierdzającego brak podstaw do rozwiązania umowy. Określenie to odpowiada skierowanemu do sądu żądaniu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że możliwość rozwiązania umowy przez właściwy organ jest związana z prawem podmiotowym, które uprawniałoby do wystąpienia do sądu o nakazanie, aby druga strona złożyła stosowne oświadczenie woli ze skutkiem określonym w art. 64 k.c. Poza rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego na podstawie zgodnych oświadczeń stron w ramach swobody umów (art. 3531 k.c.), właściwy organ może żądać rozwiązania umowy jedynie w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu i to jeżeli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w ustawie. Do unormowania z art. 240 k.c. nawiązano wprost w art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. O ile jednak na podstawie art. 26 ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) jednostronne rozwiązanie umowy wymagało decyzji kierownika urzędu rejonowego lub zarządu gminy, o tyle obecnie sformułowanie "właściwy organ może żądać rozwiązania użytkowania wieczystego" jednoznacznie wskazuje, iż rozwiązania umowy dokonuje się poza postępowaniem administracyjnym - w drodze umowy albo przez sąd powszechny, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym. Jest to zmiana istotna, co najmniej z dwóch przyczyn: po pierwsze eliminuje się w ten sposób administracyjną ingerencję w stosunki cywilnoprawne; po drugie proces cywilny zakłada równość stron, a zatem użytkownik wieczysty będzie miał możliwość ochrony swoich praw.

Nietrafnie także w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.156 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja wydana zgodnie z wnioskiem skarżącej [...] byłaby niewykonalna. Wymaga przypomnienia, że wskazany przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność, istniejącą w dniu jej wydania i mającą charakter trwały. W literaturze przedmiotu prezentowano dwa stanowiska w kwestii charakteru niewykonalności decyzji. Według niektórych przedstawicieli doktryny we wskazanym przepisie chodzi o niewykonalność tak faktyczną, jak i prawną. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 2012, s. 640). Prezentowane jest także stanowisko, że art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej, gdyż niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( tak. M. Jaśkowska. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX Warszawa 2009, s.823)). W rozpoznawanej sprawie wobec ustanowienia użytkowania wieczystego spornego gruntu na rzecz P. SA., nie można ustanowić takiego prawa na rzecz wnioskującej [...]. Dopóki w obrocie prawnym jest ważna umowa użytkowania wieczystego, to oczywistym jest, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej jest niewykonalne prawnie i faktycznie, choćby z tego względu, że sąd wieczystoksięgowy nie dokonałby wpisu do księgi wieczystej, który jest niezbędnym warunkiem powstania tego prawa. A to zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Na podstawie powyższego wywieść należy, że oddanie gruntów, objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu na podstawie art.7 ust.2 wskazanego dekretu.

Chybiony jest podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut nie ustalenia, czy dawna parcela ozn.hip. [...] jest przedmiotem użytkowania wieczystego oraz czy w całości stanowi obecnie część działki nr [...].

Zarzut ten podnoszony był także w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do wskazanego zarzutu, stwierdzając, że z wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] z obrębu [...]oraz wydruku graficznego z tego operatu z zaznaczoną granicą działki nr [...] i granicą dawnej parceli hip. [...] wynika, że parcela hip. [...] w całości położona jest w granicach działki nr [...], która to działka w całości jest w użytkowaniu wieczystym uczestnika postępowania. To stwierdzenie Sądu jest zgodne z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy.

W konsekwencji powyższego nietrafne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, polegającego na nieuwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art.6, art.7, art.8 i art.9 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

.