Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 71/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Gminie Miasta K. M. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 101 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie doprowadzenia wykonanych przez inwestora – K. O. robót budowlanych, polegających na budowie pawilonu obsługi pasażerów na terenie działki nr [...], położonej przy ul. G. w K., stanowiącej własność Miasta, do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że K. O. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny zagadnienia związanego z posiadaniem lub też brakiem tytułu prawnego przez K. O. do nieruchomości położonej w K. przy ul. G.(...)". Organ przytoczył treść art. 97 § 1 k.p.a. i stwierdził, że sam fakt toczącego się postępowania cywilnego nie jest wystarczający do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ w sprawie doprowadzenia wykonanych przez inwestora – K. O. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie cywilne wytoczone z powództwa Gminy Miasta przeciwko K. O. o wydanie nieruchomości położonej w K. przy ul. G., nie stanowi - zdaniem organu, rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w prowadzonej przez organ sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że K. O. nie posiada tytułu prawnego (prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) do działki nr [...], położonej przy ul. G. w K. Nie można zatem opierać się na założeniu, że zakończenie sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w przedmiocie wydania przedmiotowej nieruchomości będzie miało znaczenie w prowadzonym przez tutejszy organ postępowaniu, bowiem dotyczy zupełnie innych relacji cywilno - prawnych pomiędzy K. O., a Gminą Miasta. Przedmiotowe postępowanie sądowe nie jest zatem związane z zagadnieniem dotyczącym posiadania lub też brakiem tytułu prawnego do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Co za tym idzie, nie zachodzą w sprawie przesłanki przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które stanowiłyby podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie K. O. wniosła o jego uchylenie i zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym Wydziałem I Cywilnym pod sygn. akt I C 250/11, z powództwa Gminy Miasta przeciwko K. O. o wydanie nieruchomości położonej w K. przy ul. G.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną interpretację tego przepisu i uznanie, że rozstrzygnięcie w toczącym się postępowaniu cywilnym o wydanie nieruchomości położonej w K. przy ul. G., a więc objętej również przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, nie jest zagadnieniem wstępnym związanym z posiadaniem lub też brakiem tytułu prawnego przez K. O. do przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu żaląca się podkreśliła, że w toczącym się przed Sądem Rejonowym postępowaniu sąd powszechny - rozpatrując żądanie powódki - będzie musiał w pierwszej kolejności rozstrzygnąć zagadnienie związane z posiadaniem lub też brakiem tytułu prawnego przez K. O. do nieruchomości położonej w K. przy ul. G. Zachodzi zatem przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem niewątpliwie zagadnienie związane z posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem badania przez Sąd Rejonowy bezpośrednio związane jest z prowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym i jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 18 grudnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i wskazał na wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 658/10, w którym Sąd stwierdził, że "w trakcie ponownego rozpoznania (sprawy) organy nadzoru budowlanego (...) Wyjaśnią też, czy (strona) skarżąca posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Mając powyższe na uwadze organ uznał, że odmowa zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie była niezasadna. Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też organ II instancji, w oparciu

o art.138 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na ww. postanowienie organu odwoławczego Gmina Miasta wniosła o jego uchylenie, jako naruszającego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w sprawie brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, w tym przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia toczącego się postępowania cywilnego przed sądem powszechnym o wydanie nieruchomości położonej w K. przy ul. G. nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym o sygnaturze akt I C 250/11 prowadzone jest z pozwu Gminy Miasta o wydanie nieruchomości przez K. O. Od dnia 9 maja 2000 r. do dnia 10 maja 2010 r. K. O. była dzierżawcą nieruchomości. K. O. nie przyjęła propozycji zawarcia umowy dzierżawy na kolejny roczny okres dzierżawy zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr [...], a zatem od dnia 11 maja 2010 r. K. O. nie posiada jakiegokolwiek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie jest już dzierżawcą nieruchomości gminnej. W ocenie skarżącej, zagadnienie wstępne zatem w ogóle nie istnieje w tej sprawie, zostało ono bowiem już rozstrzygnięte na podstawie okoliczności przywołanych powyżej. Toczy się natomiast postępowanie cywilne o wydanie nieruchomości, do której K. O. już nie posiada jakiegokolwiek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest to proces sądowy o ustalenie prawa własności do nieruchomości, czy o zasiedzenie nieruchomości. Gmina wystąpiła z roszczeniem windykacyjnym dotyczącym nieruchomości będącej jej własnością.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie zwanej "p.p.s.a.", sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 marca 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 352/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 197527), słusznie stwierdził, że: "Zapis zawarty w ww. przepisie, mimo pozornej prostoty, zbudowany jest w sposób wymagający dokonania wykładni i to nie ograniczającej się do reguł interpretacji językowej, ale także systemowej i celowościowej. Zwrócić należy uwagę, iż już pierwszy człon omawianego przepisu postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie oznacza w istocie zastosowanie skrótu myślowego. Przyjęcie bowiem dosłownego rozumienia prowadziłoby do przekreślenia zasady wynikającej z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skoro w konkretnym przypadku chodzi o postanowienie, na które służy środek zaskarżenia, to w rzeczywistości sens analizowanego fragmentu

art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sprowadza się do zaakcentowania, jako wyznacznika kognicji sądu administracyjnego, przedmiotu rozstrzygnięcia dokonywanego postanowieniem. Jeżeli zatem w określonej kwestii rozstrzyganej postanowieniem służy zażalenie, to po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym możliwe będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. A contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, to w świetle wskazanego członu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc do dalszych wyjaśnień odnośnie znaczenia

art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że konstrukcja tego przepisu nawiązuje do podziału postanowień zawartego w art. 123 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem regułą jest, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o jej istocie. Skoro mowa jest o toku postępowania, to oczywiste jest, że poza zakresem przytoczonego sformułowania są rozstrzygnięcia kończące postępowanie. Postanowienia kończące postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty stanowią zatem drugą grupę postanowień, wymagającą - na drodze wyjątku - wyartykułowania woli ustawodawcy ("chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej")." Słusznie zauważył przy tym również Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej orzeczeniu, że: "Omawiany podział postanowień nie może być pomijany przy interpretacji i stosowaniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W brzmieniu tego przepisu podkreśla go użycie słowa albo. Skoro zaś chodzi o alternatywę rozłączną, to jej skutki postrzegać trzeba konsekwentnie. W sytuacji gdy dane postanowienie rozstrzyga jedynie określoną kwestię, wynikającą w toku postępowania (...) i ustawodawca przesądza o braku możliwości jego kwestionowania w drodze odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, to w tym przypadku nie zachodzi też tym samym możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Wykluczone jest, aby rozważając dopuszczalność skargi na postanowienie wydane w toku postępowania przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z faktu zaistnienia w danym przypadku toku instancji. Zaistnienie toku instancji nie zmienia bowiem faktu, że postanowienie wydane w toku postępowania nie mogło go kończyć. Zwrot postanowienie kończące postępowanie zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzyganie określonych kwestii, jakie wynikają z jego toku." (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 29 lipca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1019/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę złożoną w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Zaskarżone postanowienie nie należy bowiem do żadnej z kategorii postanowień opisanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Nie służy na nie również zażalenie.

Z art. 141 § 1 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Zdaniem Sądu, wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej -Filipowicz. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego cytowane w tymże komentarzu nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu, z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie.

Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia.

Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. zdaje się przeważać w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W szczególności taką wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 lutego 2013 r., wydanych w sprawach o sygn. II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12, a także wojewódzkie sądy administracyjne - m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 1122843) i z 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z 29 listopada 2011 r.,

sygn. II SA/Wa 2184/11 i z 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, oraz w wyrokach z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r.,

sygn. VII SA/Wa 127/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku

z 20 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1693/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. II SA/Po 571/12 (wszystkie orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

W postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt

II OSK 2921/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji

art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą

z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie

art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania."

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej

w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.

Również na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński w] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że z treści postanowienia organu I instancji z dnia 12 listopada 2012 roku wynika, że organ błędnie pouczył strony, że od postanowienia tego służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Błędne pouczenie - o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - zawarte zostało także w postanowieniu organu II instancji. Fakty te nie mogą jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie mogą bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.

Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem skarga dotycząca tego postanowienia podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przy tym wykazano powyżej, na rozstrzygnięcie to nie ma wpływu proceduralna wadliwość postanowienia organu II instancji, który w rozpatrywanej sprawie powinien był stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia (vide art. 134 k.p.a.). Ustawodawca wykluczył bowiem tę kategorię postanowień spod kontroli sądu administracyjnego, kierując się ich incydentalnym charakterem i możliwością oceny ich prawidłowości w ramach kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić również należy stronie, która wniosła zażalenie, że merytoryczne rozstrzygnięcie jej zarzutów dotyczących postanowienia organu I instancji powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca jej oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.