Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 9 ust. 5 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  77 oraz 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 6, art. 73 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Wójt Gminy M. po rozpatrzeniu wniosku J. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu nieśnego, w skład której wchodzą cztery budynki służące do specjalistycznej produkcji rolnej polegającej na chowie drobiu nieśnego o łącznej obsadzie docelowej 144DJP (tj. 36000 stanowisk dla kur), budynek gospodarczy z częścią na agregat i rozdzielnię oraz dwa bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe o poj. do 10m³ każdy, dwa naziemne zbiorniki na gaz płynny o łącznej poj. poniżej 10m³ i osiem silosów na zboże i pasze o poj. po 17t każdy na działkach ew. nr [...] i części działek o nr ew. [...] położonych w miejscowości N., gm. M.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)

Organ wskazał na zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 powyższej ustawy. Wskazane pod inwestycję tereny to tereny doliny L. wolne od zabudowy włączone w system obszarów chronionych stosownie do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313 ze zm.). Zatem analizowany teren z uwagi na stan faktyczny i prawny jest terenem bez możliwości zabudowy obiektami przemysłowymi. Lokalizacja fermy drobiu narusza art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000.

Ponadto zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997r. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przemysłowych oraz nakaz pozostawienia dolin jako terenów otwartych.

Dalej organ stwierdził, iż fakt posiadania przez inwestora gospodarstwa rolnego o pow. 7,5 ha, które w gminie jest gospodarstwem przekraczającym średnią powierzchniową nie pozwala na zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż warunek ten jest przypisany tylko do zabudowy zagrodowej. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabudowę zagrodową określa się jako siedlisko zabudowane w szczególności budynkami mieszkalnymi, budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

W ocenie organu nie można traktować kurników zlokalizowanych we wsi N. jako przesłanki zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Tereny bowiem istniejących kurników występują w odrębnym kompleksie urbanistycznym, stanowiącym zwartą zabudowę, w której występują jako dominujące obiekty mieszkalne i usługowe oraz działalności gospodarczej nie związanej z przedmiotową inwestycją.

Na zakończenie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozumienie kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu potraktowane zostało szeroko i przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy poza brakiem sąsiedztwa była sprzeczność z dokumentami nadrzędnymi tj. studium gminy oraz planem województwa gdzie obszar ten wskazano do objęcia ochroną w postaci parku krajobrazowego doliny L.

Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podniesiono, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie mają normy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując kwestię spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r. (sygn. akt II OSK 693/11) stwierdza, że pojęcia "sąsiedni" i "przyległy" muszą być traktowane jako synonimy. Analizując bezpośrednie sąsiedztwo (działki przyległe) do terenu inwestycyjnego w powołaniu na sporządzoną przez organem I instancji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, gdyż żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących do terenu inwestycji nie jest zabudowana.

Dalej Kolegium stwierdza, że jednak pojawiła się w orzecznictwie sądowym odmienna wykładnia, która nakazuje utożsamiać warunek sąsiedztwa z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, które nie ogranicza się wyłącznie do działki posiadającej wspólną granicę z terenem inwestycyjnym. Według tej koncepcji przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość – inną dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy.

W ocenie Kolegium nie sposób uznać, aby kurniki zlokalizowane we wsi N. można było uznać za przesłankę możliwości zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Tereny istniejących kurników występują w odrębnym kompleksie urbanistycznym, stanowiącym zwartą zabudowę, w której występują jako dominujące obiekty mieszkalne i usługowe oraz działalności gospodarczej nie związanej z przedmiotową inwestycją.

Odnośnie natomiast podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy Kolegium stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych i to sprawia, że w tym zakresie odwołanie jest zasadne. Dalej przywołano wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 września 2010r. (II SA/Lu 282/10), zgodnie z którym brak zgodności inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozważając kwestię, czy nie znajdzie zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 4 ustawy tj. czy planowana inwestycja może zostać potraktowana jako zabudowa zagrodowa, Kolegium przywołało wyrok m. in. NSA z dnia 23 sierpnia 2007r. (sygn. akt II OSK 1118/06) i wskazało, iż rozumienie tego pojęcia według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może zostać uznane jako legalna definicja na potrzeby warunków zabudowy (art. 61 ust. 4 ustawy). Wobec tego należy dokonać samodzielnej wykładni językowej tego pojęcia. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Taka definicja została zaprezentowana w orzecznictwie sądowym, w tym w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1536/07). Z tego względu organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że art. 61 ust. 4 ustawy nie może mieć zastosowania i z tego względu planowanych kurników nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012r. wniosła J. L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie wykładni sprzecznie z ratio legis tego przepisu i przyjęcie, iż pojęcie "działka sąsiednia" oznacza jedynie działkę bezpośrednio przylegającą do działki, na której jest planowana inwestycja oraz art. 61 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do zabudowy zagrodowej. Następnie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez organ przyczyn z powodu których planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu "zabudowa zagrodowa".

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 17 maja 2012r. pełnomocnik skarżącej wniósł dodatkowo o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia pojęcia działki sąsiedniej przeprowadzona przez Kolegium jest nieprawidłowa, a pojęcie to winno być rozpatrywane szeroko. Mianowicie nie można przez nie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz trzeba odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych, gdzie pojęcie dobrego sąsiedztwa należy rozważać możliwie szeroko. Przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych działek, jednak w niewielkiej odległości, około 500 m od planowanej inwestycji zlokalizowane są dwa kurniki, w których prowadzona jest fermowa hodowla drobiu zaliczana do specjalnej produkcji rolnej. Kontynuacja zabudowy musi być rozumiana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść inwestora. Przy takim ujęciu działki sąsiedniej należy rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszar tworzący urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej Kolegium w sposób nieuprawniony ograniczyło się do badania funkcji i sposobu użytkowania nieruchomości położonych tylko w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której jest planowana inwestycja, koncentrując się na ustaleniu sposobu zagospodarowania działki bezpośrednio przylegającej do nieruchomości inwestora. W ten sposób został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy.

Dalej skarga wywodzi, że decyzja naruszyła art. 61 ust. 4 ustawy. Kolegium stwierdziło, że należy dokonać wykładni językowej pojęcia zabudowy zagrodowej jednocześnie przywołując wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008r. Przy czym NSA w przywołanym wyroku uznało, że inwestycja właściwie analogiczna mieści się w pojęciu "zabudowy zagrodowej". Tymczasem organ przywołując jedynie definicję nie wyjaśnił jakimi kierował się przesłankami przyjmując, że inwestycja nie spełnia wymogów uznania ją za "zabudowę zagrodową". W uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek wywodów na ten temat. Z tego powodu nie jest możliwa polemika ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji.

Planowana inwestycja polega na budowie budynków gospodarczych przeznaczonych do chowu drobiu, w związku z czym są to budynki związane z prowadzonym przez skarżącą gospodarstwem rolnym. Również ta okoliczność przemawia za uznaniem planowanej inwestycji za należącą do zabudowy zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako ustawa (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych enumeratywnie warunków, w tym jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem, składająca się z części graficznej i tekstowej. Analiza ta w ocenie Sądu zawiera jednakże błędne wnioski oraz stwierdzenia, które następnie stanowiły podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Ponieważ Sąd doszedł do wniosku, że wadami w stosowaniu przepisów dotknięte są decyzje organów obydwu instancji, a przepis art. 135 p.p.s.a. przewiduje możliwość takiej szerokiej kontroli zaskarżonego aktu w ramach danej sprawy, przedmiotem rozważań będą obydwa te rozstrzygnięcia.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, wobec tego konieczne było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, że nie jest wymagana zasada dobrego sąsiedztwa, jeżeli inwestor planuje zabudowę zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zasadniczą zatem kwestią było wyjaśnienie pojęcia "zabudowy zagrodowej", a następnie zbadanie - poprzez opisanie stanu faktycznego oraz rozważenie tego stanu pod kątem przyjętej definicji, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką zabudową.

Organ drugiej instancji, w powołaniu na konkretne wyroki sądu administracyjnego doszedł do wniosku, że skoro w systemie prawa brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to organy stosujące prawo powinny samodzielnie dokonać wykładni językowej tego pojęcia. W powołaniu na Nowy Słownik Języka Polskiego PWN Kolegium doszło do sformułowania definicji analogicznej do tej zawartej w wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2008r. (sygn. akt II OSK 1536/07) i stwierdziło, że jest to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Dalej skonkludowało, że planowana inwestycja nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do tzw. zabudowy zagrodowej. Nie wynika natomiast z uzasadnienia jakimi przesłankami się kierowało przy formułowaniu takiego wniosku i który z elementów zaproponowanej definicji "zabudowy zagrodowej" nie został spełniony. Jak trafnie wskazała skarga, skoro w uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek wywodów na ten temat nie jest możliwa polemika podmiotu zainteresowanego ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji. Tymczasem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 kpa organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzupełnieniem tej reguły jest obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia toku rozumowania przyjętego przy procedowaniu, aby strona mogła zapoznać się z motywami oraz argumentacją leżącą u podstaw podjętej decyzji. Zarówno strona, jak i sąd kontrolujący zaskarżony akt mają prawo zapoznać się z przesłankami decydującymi – w tym wypadku o wyniku postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że jednak planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową (kwestia powierzchni gospodarstwa rolnego oraz tego, że przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w tej gminie nie jest kwestionowana), rozważania odnośnie spełnienia przez tę inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa byłyby bezprzedmiotowe. Pozostałyby do zbadania dalsze przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5) ustawy. Tymczasem zaskarżona decyzja, poza zacytowaniem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych zawierających próbę sformułowania definicji, niestety nie zawiera samodzielnych ustaleń oraz rozważań w jaki sposób owa definicja przekłada się na istniejący w sprawie stan faktyczny i który z członów nie został spełniony.

Gdyby bowiem znalazły potwierdzenie w faktach twierdzenia złożone przed sądem na rozprawie w dniu 17 maja 2012., że J. L. pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy M., a nabyte grunty objęte wnioskiem o wydanie decyzji wchodzą w skład tego gospodarstwa nie tylko poprzez osobę właścicielki, lecz także powiązanie organizacyjno-gospodarcze w granicach jednej gminy, należałoby uznać, że służąc do prowadzenia działalności produkcyjnej będą stanowiły uzupełnienie istniejącej już zabudowy zagrodowej w tym gospodarstwie. Skoro gospodarstwo to należy traktować jako całość, bezcelowe byłoby budowanie drugiego domu mieszkalnego oraz powielanie istniejących już budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących to gospodarstwo, aby na potrzeby niniejszego postępowania stworzyć odrębną zabudowę zagrodową na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym.

Mianowicie Sąd proponuje, aby w takiej sytuacji zabudowa zagrodowa była rozumiana jako łączne zainwestowanie domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarskimi dla danego gospodarstwa rolnego, składającego się z szeregu nieruchomości położonych w różnych miejscach. Jedynym kryterium byłoby ograniczenie owych działek gruntu do terytorium jednej gminy, co wynika z regulacji przyjętej w art. 61 ust. 4 ustawy oraz powiązanie organizacyjno-gospodarcze. Skoro przepis ten nakazuje, aby powierzchnia gospodarstwa rolnego została odniesiona do średniej powierzchni ustalonej dla danej gminy, to logiczną konsekwencją jest przyjęcie reguły, aby badanie zabudowań w kontekście wypełnienia znamion pojęcia zabudowy zagrodowej również ograniczało się do tej jednostki terytorialnej.

Z tych względów niezbędne jest przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności. Jeżeli okaże się, że gospodarstwo rolne skarżącej obejmuje grunty na terenie jednej gminy i znajduje się w nim dom mieszkalny oraz budynki gospodarskie, nie będzie przeszkód prawnych, aby planowana inwestycja została uznana za uzupełnienie tej zabudowy, a w konsekwencji za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Przy czym ustalenia oraz motywacja, która doprowadzi organ do takiego wniosku winna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Ponieważ organ pierwszej instancji przy wykładaniu pojęcia "zabudowy zagrodowej" oparł się na przepisie wykonawczym do innej ustawy tj. prawie budowlanym, a koncepcja taka w świetle przytoczonego przez Kolegium orzecznictwa, które sąd w niniejszym składzie podziela, nie zasługuje na uwzględnienie, sąd stwierdził konieczność uchylenia także decyzji wydanej przez Wójta. Wójt bowiem doszedł do przekonania, iż ze względu na istnienie w obowiązującym systemie prawa legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" wystarczające jest sięgnięcie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana inwestycja zaś nie spełnia wymogów przewidzianych przez tę definicję.

Poza kwestią braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy, organ pierwszej instancji przywołał drugą podstawę prawną odmowy wydania decyzji pozytywnej tj. niezgodność z przepisami odrębnymi, czyli art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy. Jako przepisy odrębne organ pierwszej instancji potraktował generalnie normy z zakresu ochrony przyrody. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, iż nie stwierdziło naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ewentualne ustalenie bowiem przez organ, że planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i tym samym nie ma znaczenia zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jeszcze, że inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. Przeszkodą uniemożliwiającą lokalizację wnioskowanych kurników być może będą przepisy odrębne.

Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łączne wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, m.in. inwestycja musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy działając na zasadzie instancyjności ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. zastosować art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 r., s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W konsekwencji stwierdzenie przez Kolegium, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych – wobec rozważań organu pierwszej instancji - nie spełnia powyższych wymogów.

Rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy Kolegium winno zwrócić uwagę, że wywody Wójta polegające na ocenie planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska są przedwczesne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

W przedmiotowej sprawie według twierdzeń organu pierwszej instancji działki inwestycyjne położone są w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz na obszarze ochrony Natura 2000 bez wskazania konkretnego obszaru. Tymczasem rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.) zostały wyznaczone konkretne obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Stwierdzając, że dany teren objęty jest tą formą ochrony przyrody konieczne jest powołanie tego obszaru ze wskazaniem nazwy oraz kodu.

Skoro jak twierdzi Wójt działki znajdują się na terenie objętym formą ochroną przyrody to stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Przy czym kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym (vide wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1239/08). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do zastępowania wyspecjalizowanych organów i bez uzyskania ich stanowiska rozstrzygania o kwestiach zastrzeżonych do ich kompetencji. Skutki wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu reguluje art. 145 § 1 pkt 6) kpa. Zatem dopiero po uzyskaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia i w zależności od jego treści organ prowadzący postępowanie główne będzie uprawniony do stwierdzenia czy projektowana inwestycja narusza przepisy odrębne.

Jeżeli zostanie potwierdzona okoliczność, iż teren inwestycyjny znajduje się na obszarze Natura 2000 znajdą zastosowanie inne regulacje prawne, których organ nie może pominąć. Mianowicie winien zastosować przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

Na marginesie Sąd podkreśla, że podziela zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy.

Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 1888/07, wyrok NSA z 30 października 2006 r. sygn. II OSK 1294/07, wyrok NSA z 31 marca 2008 r. sygn. II OSK 317/07).

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszono przepis dający podstawę do wznowienia postępowania, sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.