Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 840/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących ustaleń faktycznych:

W dniu [...] listopada 2018 r. A. i E. W. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) z sygnalizacją nieprawidłowości związanych z trwającą przebudową i budową ulicy [...] w miejscowości S. Poinformowali, iż w wyniku wybudowania nowego zjazdu, parkingu i chodnika podniesiono poziom drogi od strony działki nr [...] przy zjeździe o 0,70 m, a przy granicy z działką nr [...] o 0,45 m, w stosunku do naturalnego poziomu nieruchomości, co skutecznie uniemożliwia im zjazd na nieruchomość wszelkimi pojazdami, w tym rolniczymi.

Na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2018 r. czynności kontrolnych PINB w W. ustalił, że inwestor Gmina S. prowadzi budowę i przebudowę ul. [...] i ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacją deszczową, sanitarną, siecią wodociągową i elektroenergetyczną, oświetleniem ulicznym) na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Budowa, jak stwierdził organ, została faktycznie zakończona, za wyjątkiem konieczności przebudowania dwóch podwójnych zjazdów indywidualnych na działki nr ewid. gr. [...] i [...], po uprzednim przedstawieniu rozwiązania przez projektanta. Organ ustalił również, iż na tym odcinku realizowanej inwestycji drogowej faktyczna różnica wysokości pomiędzy nawierzchnią zjazdów i chodników, a istniejącym terenem działek o nr ewid. gr. [...], [...], [...] i [...] wynosi od 0,60 m do 1,00 m.

Na podstawie tych okoliczności PINB w W. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia prawidłowości wykonania z drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) wspólnego zjazdu na działkę o nr ewid. [...], stanowiącą własność E. i A. W. oraz na działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność I. i W. L.. W trakcie oględzin organ ustalił również, że przedmiotowy wspólny zjazd z ul. [...] w S. na działki o nr ewid. gr. [...] i [...], został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., ale jeszcze przed zakończeniem budowy, tj. w grudniu 2018 r. został przebudowany w związku z trwającym postępowaniem skargowym, w ten sposób, że poziom zjazdu dostosowano do rzędnej istniejącego gruntu rolnego wg rysunku sporządzonego przez autora pierwotnego opracowania. Organ stwierdził również, że po zakończeniu budowy, płaszczyzna zjazdu jest przełamana po długości na powierzchnie o 3 różnych spadkach, tj. 4,5 %, 2 % (ze spadkiem w kierunku jezdni) i 12% - ze spadkiem w niewłaściwą stronę, tj. w stronę działek L. i W. Po obu stronach zjazdu ukształtowano skarpy gruntowe ze spadkami w kierunku działek o nr ewid. gr. [...] i [...]. Skarpy te mieszczą się w granicach pasa drogowego, ale przy intensywnych opadach deszczu, jak stwierdził organ, część wody, która nie zostanie wchłonięta w podłoże może spływać na działkę W.

Na podstawie tychże okoliczności PINB w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], zobowiązał Wójta Gminy S., w terminie do [...] października 2019 r., do wykonania i przedłożenia oceny technicznej na temat zgodności wybudowania przedmiotowego zjazdu z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz ze sztuką budowlaną.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], PINB w W. nałożył na Wójta Gminy S. obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do [...] października 2019 r. ekspertyzy technicznej na temat prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji obejmującej wszystkie elementy dróg wybudowanych na podstawie decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy S., PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2019 r. w części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku i nakazał przedłożenie ekspertyzy technicznej na temat prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych (skarp, nasypów, poboczy, chodników, parkingów i zjazdów) mieszczących się w pasie drogowym ze względu na wykonanie na etapie realizacji inwestycji niwelety drogi i zjazdów w stosunku do istniejących terenów przyległych po obu stronach drogi.

W dniu [...] listopada 2019 r. do akt postępowania została przedłożona ekspertyza techniczna o prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2017 r. w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych (skarp, nasypów, poboczy, chodników, parkingów i zjazdów) mieszczących się w pasie drogowym, ze względu na wykonane na etapie realizacji inwestycji niwelety drogi i zjazdów w stosunku do istniejących terenów przyległych po obu stronach drogi.

Na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy zjazd (będący już w użytkowaniu) jest niezgodny z warunkami technicznymi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Wójtowi Gminy S., do dnia [...] września 2021 r., przebudowę odcinka drogi przylegającej do działki o nr [...] i działki o nr ewid. gr. [...] stanowiących odpowiednio własność E. i A. W. oraz własność I. i W. L., w taki sposób, aby wszystkie elementy drogi były wykonane zgodnie z przepisami warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dodatkowo nakazał, aby wody opadowe z pasa drogowego w całości zostały odprowadzone do kanalizacji deszczowej znajdującej się w jezdni.

Na skutek odwołania Gminy S. i odwołania A. W., PWINB w B. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na niewłaściwą jego zdaniem podstawę prawną oraz nieskorzystanie z wniosków wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej dla całokształtu inwestycji w kwestii odprowadzenia wód opadowych z jej poszczególnych elementów. Dodatkowo wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązku dotyczącego jednego zjazdu, w sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego odnośnie całej inwestycji w żaden sposób nie rozwiązuje tematu i nie może stanowić rozstrzygnięcia zamykającego postępowanie administracyjne. Skoro PINB w W. zawiadomił strony o rozszerzeniu prowadzonego postępowania administracyjnego na całość inwestycji drogowej, nie ma aktualnie podstaw do prowadzenia dwóch postępowań i kończenia ich niezależnie od siebie decyzjami administracyjnymi. Zjazd jest bowiem elementem składowym drogi, a zatem kolejna decyzja w sprawie będzie dotknięta wadą, bo będzie to drugie rozstrzygnięcie merytoryczne. W ramach zaleceń organ odwoławczy nakazał organowi I instancji zebranie pełnego materiału dowodowego – łącznie z będącą w trakcie opracowania ekspertyzą techniczną sporządzaną na zlecenie Wójta Gminy S., a następnie wydanie decyzji obejmującej całość wykonanej inwestycji polegającej na budowie i przebudowie ul. [...] i ul. [...] w m. S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacja deszczowa, sanitarna, sieć wodociągowa i elektroenergetyczna, oświetlenie ulicy), obejmującej wszystkie elementy dróg wybudowanych na podstawie decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a także odprowadzenie i zagospodarowanie wód z [...] drogowego, stosownie do zakreślonego przedmiotu postępowania.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB w W. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2020 r. powiadomił strony o przedmiocie postępowania zakreślonym mu w decyzji PWINB w B. z dnia [...] października 2020 r. (całość wykonanej inwestycji) i wyjaśnił, że jest nim związany. Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ ten poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ze względu na to, że sprawa dotyczy sprawdzenia zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym całokształtu inwestycji polegającej na budowie i przebudowie ul. [...] i ul. [...] w S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W marcu 2021 r. do akt została złożona ekspertyza techniczna W. G., sporządzona na zlecenie Wójta Gminy S., nt. prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych mieszczących się w pasie drogowym.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2021 r. PINB w W. poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w zakresie sprawdzenia prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji, zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie odprowadzanie i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych (skarp, nasypów, poboczy, chodników, parkingów i zjazdów) mieszczących się w pasie drogowym.

Z kolei zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. PINB w W. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości wykonania z drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w S.) wspólnego zjazdu na działkę o nr ewid. gr. [...], stanowiącą własność E. i A. W. oraz na działkę o nr ewid. gr. [...] stanowiącej własność I. i W. L..

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], PINB w W. nakazał Wójtowi Gminy S. w terminie do [...] września 2023 r. przebudować elementy drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w S. (tj. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działki o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność E. i A. W. oraz na odcinku przylegającym do działki o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność I. i W. L. w taki sposób, aby: (1) wszystkie elementy drogi były wykonane zgodnie z przepisami warunków technicznych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, (2) wody opadowe z pasa drogowego w całości zostały odprowadzone do kanalizacji deszczowej znajdującej się w jezdni.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie o nr [...], wszczęte w dniu [...] maja 2019 r., dotyczy prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu do działek o nr ewid. gr. [...] i [...] przy ul. [...] w S. i zakres tego postępowania nigdy nie był rozszerzany ani zmieniany. Natomiast przed organem I instancji toczy się odrębne postępowanie o nr [...], którego przedmiot dotyczy całokształtu inwestycji ul. [...] i ul. [...] ale tylko w zakresie odprowadzenia wód opadowych z pasa drogowego. To odrębne postępowanie zostało wygenerowane w związku z postanowieniami PWINB w B. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w oparciu o wszczęte w dniu [...] sierpnia 2019 r. postępowanie w sprawie sprawdzenia zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym wybudowania skarp i nasypów przy ul. [...] w S. wzdłuż działek o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] (zawiadomienie o rozszerzeniu przedmiotu postępowania administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2019 r.).

Analizując z kolei kwestię prawidłowości wykonania z drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w S.) wspólnego zjazdu na działkę o nr ewid gr. [...] i działkę o nr ewid. gr. [...] stanowiących odpowiednio własność E. i A. W. oraz własność I. i W. L., organ I instancji dokonał następujących ustaleń:

(1) zjazd wykonano w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i ostateczną decyzję Starosty W. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Projekt nie zawierał rzędnych na poszczególnych zjazdach i chodnikach i według oświadczenia kierownika budowy zostały one ukształtowane do niwelety jezdni oraz przekrojów normalnych stanowiących część rysunkową projektu, a także do wymogów technicznych;

(2) przedmiotowa budowa została skutecznie zakończona (zawiadomienie o zakończeniu z dnia [...] lutego 2019 r.), a projektant, kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego, złożyli oświadczenie, że droga została wykonana w całości zgodnie z projektem budowlanym ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami;

(3) zgodnie z art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 nr 80 poz. 721 z poz. zm.), na podstawie której była realizowana przedmiotowa budowa, odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi (np. pozwolenia wodno-prawnego przy zmianie stosunków wodnych);

(4) sprawa naruszenia stosunków wodnych przez Gminę S. podczas prowadzonych robót budowlanych, nie została rozpatrzona przez organ gminny. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r. zawieszono ją do czasu wydania przez PINB w W. rozstrzygnięcia w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonania skarp i nasypów oraz prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu na działkę nr ewid. gr. [...] i [...] w S. przy ul. [...];

(5) płaszczyzna przedmiotowego wspólnego zjazdu jest przełamana po długości na powierzchnie o 3 różnych spadkach, tj. 4,5%, 2% (ze spadkiem w kierunku jezdni) i 12% - ze spadkiem w niewłaściwą stronę - w stronę działek L. i W. Zgodnie zaś z warunkami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie spadek nie powinien przekroczyć 5 %. Po obu stronach zjazdu ukształtowano nasypy o wysokości od 30 cm do 70 cm ze skarpami wyspadkowanymi w kierunku działek o nr ewid. gr. [...] i [...]. Skarpy te mieszczą się w granicach pasa drogowego. Przy intensywnych opadach deszczu część wody, która nie zostanie wchłonięta w podłoże może spływać na działkę skarżących;

(6) z przedłożonej w dniu [...] listopada 2019 r. oceny technicznej w sprawie prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu na działkę nr [...] i [...] ul. [...] w S. wynika, że jest on niezgodny z przepisami warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sporządzający ocenę techniczną utrzymuje, że niewłaściwego pochylenia nie da się zmienić w ramach samego zjazdu, dlatego należało nakazać przebudowę elementów drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w S. (t.j. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działek obsługiwanych przez sporny zjazd;

(7) przedłożona, w związku z drugim postępowaniem (nr [...]), ekspertyza techniczna, którą należało uwzględnić również w zakresie przedmiotowego zjazdu, potwierdza nieprawidłowe odprowadzenie wody, co w sposób oczywisty wynika z wykonania płaszczyzny zjazdu z niewłaściwym spadkiem i w niewłaściwym kierunku. Sporządzający ekspertyzę zaproponował następujący sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem: (-) w drodze pisemnej ugody ustalić z właścicielami przyległych gruntów zmiany stanu wody na gruntach na podstawie art. 23 ust. 1 Prawa wodnego, bądź (-) zaniżenie części powierzchni zjazdu o 2 cm tworząc w ten sposób swoistą rynnę, z której woda byłaby wchłaniana przez skarpę.

Przedstawione przez autora ekspertyzy rozwiązanie naprawcze organ I instancji uznał za nieprofesjonalne, wskazując, że zjazdy od strony skarp są ograniczone betonowym obrzeżem. Propozycja prac naprawczych zawarta w ekspertyzie nie gwarantuje zatem skutecznego doprowadzenia zjazdów do stanu zgodnego z prawem. Stąd zasadnym było rozstrzygnięcie jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina S. argumentując, że organ I instancji wskazał sposób odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego w całości do kanalizacji deszczowej znajdującej się w jezdni bez racjonalnej oceny, czy takie rozwiązanie jest technicznie możliwe. Ponadto organ niezasadnie nie uwzględnił rozwiązania odprowadzania wód opadowych wskazanego w ekspertyzie technicznej, polegającego na obniżeniu dwóch rzędów betonowej kostki brukowej w ramach nawierzchni zjazdu, przed bramą wjazdową.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył również A. W. wnosząc o skrócenie terminu wyznaczonego Wójtowi na bardziej racjonalny.

Po rozpoznaniu odwołań oraz po dokonaniu w dniu [...] września 2021 r. czynności kontrolnych przedmiotowych zjazdów, PWINB w B. decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Wójtowi Gminy S. - zarządcy drogi gminnej nr [...] (ul. [...] w S.), w terminie do dnia [...] listopada 2021 r., wykonanie robót w zakresie indywidualnych zjazdów usytuowanych w km 0+134,5 str. lewa, w km 0+138,5 str. lewa, w km 0+157,0 str. lewa oraz w km 0+161,1 str. lewa, stanowiących połączenie nieruchomości E. i A. W. (działki nr geod. [...]) oraz I. i W. L. (działki o nr ewid. [...]), zgodnie z ekspertyzą techniczną nt. prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych mieszczących się w pasie drogowym, opracowaną w marcu 2021 r. i uzupełnioną w dniu [...] września 2021 r., według schematu zawartego w pkt 5 lit. a ekspertyzy, poprzez wykonanie obniżenia dwóch rzędów betonowej kostki brukowej o 2 cm na szerokości 20 cm przed obrzeżem kończącym zjazd na nieruchomości nr [...] i [...] i odprowadzenie wody ze zjazdów indywidualnych na tereny zielone pasa drogowego wg schematu nr 5 (określonego w tabeli nr 1- uzupełnienia ekspertyzy, I. porządkowa zjazdu 9 i 10 oraz 12 i 13). Nakazał też, że roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej i posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależność do izby (zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy Pr. bud.), a o ich wykonaniu powiadomić PINB w W..

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie PWINB za prawidłową uznał wdrożoną przez organ I instancji procedurę naprawczą z art. 50-51 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że sentencja wydanej decyzji wymaga doprecyzowania. Uwzględniając szczegółowe analizy zawarte w sporządzonej na potrzeby sprawy ekspertyzie technicznej, organ II instancji za konieczne uznał nakazanie wykonanie konkretnych czynności, które doprowadzą wykonane zjazdy indywidualne do stanu zgodnego z prawem i zabezpieczą działki skarżących nr [...] i [...] przed zalewaniem.

Powołując się dalej na przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wyjaśnił, że co prawda ekspertyza techniczna podobnie jak inne opracowania stanowi element materiału dowodowego i jest oceniania przez organ jak każdy inny dowód, co oznacza, że organ nie jest związany wnioskami i zaleceniami z niej płynącym, tym niemniej niedopuszczalna jest taka sytuacja, do jakiej doprowadził organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Kwestionując propozycje rozwiązań naprawczych zaproponowanych w ekspertyzie technicznej i uznając je "za nieprofesjonalne" oraz niegwarantujące skutecznego doprowadzenia zjazdów indywidualnych do stanu zgodnego z prawem, organ nie zaproponował w zamian żadnego alternatywnego wyjścia z sytuacji. Nakazanie zaś w sentencji skarżonej decyzji, iż wszystkie elementy drogi mają być wykonane zgodnie z przepisami warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, PWINB uznał za zbyt ogólnikowe i w związku z tym niewykonalne.

Organ II instancji przypomniał jednocześnie, że nakładając na określony podmiot obowiązek wykonania określonych czynności lub robót naprawczych należy precyzyjnie i jednoznacznie wskazać ich zakres. Postępowanie naprawcze w sytuacji nałożenia na inwestora obowiązku o treści określonej w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., niezależnie, czy dojdzie do stwierdzenia jego wykonania, czy też ustalenia organu będą temu przeczyć, powinno się bowiem zakończyć decyzją merytoryczną rozstrzygającą o sytuacji prawnej inwestora w kontekście wadliwie zrealizowanych przez niego robót budowlanych.

Powołując się dodatkowo na § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, PWINB zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się ocena techniczna W. G. z dnia [...] października 2019 r., z której wynika, że oba zjazdy na działkę nr geod. [...] i [...] spełniają wytyczne, jeżeli chodzi o parametry szerokości i utwardzenie wymagane dla zjazdów indywidualnych określone w § 79 ww. rozporządzenia. Wprawdzie w trakcie prowadzonego postępowania spadki zjazdów indywidualnych zostały zmienione (zjazdy przebudowano) i dostosowano do zgodności z warunkami technicznymi oraz do rzędnych nieruchomości skarżących, a dokonana w dniu [...] września 2021 r. przez pracowników organu II instancji, przy współudziale osób nadzorujących proces inwestycyjny oraz autora ekspertyzy technicznej kontrola potwierdziła, iż wykonane zjazdy indywidualne podwójne po korektach spełniają wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia, w tym w zakresie spadków, pochylenia podłużnego, jak też wymiarów. Zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, a ich ukształtowanie dopasowano do istniejących rzędnych nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że zaistniałe zjawisko zalewania wodami opadowymi działek Państwa W. i L., powinno ustąpić po zastosowaniu czynności naprawczych i wykonaniu obniżenia części powierzchni zjazdu o 2 cm na szerokości 20 cm przed obrzeżem kończącym zjazd na nieruchomości nr [...] i [...] i odprowadzeniu wody ze zjazdów indywidualnych na tereny zielone pasa drogowego, zgodnie ze schematem zaproponowanym w ekspertyzie technicznej z marca 2021 r. W ocenie organu II instancji zaproponowane w rzeczonej ekspertyzie czynności naprawcze są wystarczające by wyeliminować nieprawidłowości w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Tym bardziej, że przedmiotowe zjazdy są zgodne z warunkami technicznymi i umożliwiają bezpieczne korzystanie z wybudowanej drogi publicznej.

Za zasadny organ II instancji uznał też zarzut odwołania A. W., iż zakreślony przez organ powiatowy termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora, tj. do dnia [...] września 2023 r., jest nieadekwatny w stosunku do zakresu nałożonych czynności i z tego powodu został skrócony stosownie do daty zadeklarowanej przez Inwestora.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł A. W. zarzucając mu nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, a przede wszystkim przyjęcie i uznanie za prawidłowe rozwiązania wynikającego z ekspertyzy technicznej w zakresie odprowadzenia wód opadowych ze zjazdu. W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja w żaden sposób nie rozwiązuje problemu prawidłowego odprowadzenia wody ze zjazdu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto, wbrew wywodom organu II instancji, wykonany zjazd nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie pochylenia podłużnego i spadków oraz został wykonany niezgodnie ze sztuką budowlaną.

Zdaniem skarżącego wykonanie tzw. rynny zmieni kierunek spływu wody, ale i tak trafi ona na jego nieruchomość, co wynika z nachylenia zjazdu w stronę działki. Twierdzenie zaś, że woda zostanie wchłonięta przez teren pasa zielonego jest zdaniem skarżącego niedorzeczne i nielogiczne ponieważ jest to powierzchnia niewielka, a teren pasa zielonego jest końcem skarpy nachylonej w stronę jego nieruchomości. Sporządzający ekspertyzę nie wziął pod uwagę jeszcze innych parametrów takich jak, warunki pogodowe oraz ilość wody, która będzie spływała na nieruchomość z utwardzonych jak i nieutwardzonych powierzchni. Obliczenia wykonano tylko dla utwardzonej powierzchni zjazdu, natomiast woda będzie spływała wzdłuż wybudowanej linii krawędzi drogi zakończonej skarpami, jest to długość ok. 50 m (działka nr [...] i [...]), szerokość skarpy to ok. 1 m. Wobec powyższego ilość wody będzie taka, że wchłonięcie jej nie będzie możliwe. W okresie zimowym woda w "rynnie" będzie zamarzała, a w trakcie roztopów swobodnie spływała na działkę, jesienią deszcz może padać kilka dni albo dłużej. Ponadto będzie dochodziło do zanieczyszczenia tzw. rynny przez masy ziemne, np. liście co będzie blokowało spływ wody. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie można mówić o bezpieczeństwie i budowie zgodnie ze sztuką budowlaną, jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, skoro zjazd został wybudowany z 12 % spadkiem w stronę jego nieruchomości i przełamaniem, na którym dłuższy pojazd może się zawiesić, a w okresie zimowym wyjazd z tej nieruchomości może być niemożliwy i wręcz niebezpieczny.

Konkludując skarżący doszedł do wniosku, że organ II instancji nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego, bezkrytycznie opierając się na sporządzonej ekspertyzie technicznej, która została sporządzona na zamówienie inwestora Wójta Gminy S.. Sama ekspertyza budzi zaś wątpliwości co do miarodajności i wiarygodności ponieważ nie zawiera danych analitycznych dotyczących np. pomiaru wysokościowego głównego parametru drogi jakim jest oś drogi, pomiarów spadków itp.

PWINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu przedmiotowe zjazdy są zgodne z warunkami technicznymi i umożliwiają bezpieczne korzystanie z wybudowanej drogi publicznej, tj. ul. [...] w S., a zaproponowane czynności naprawcze są wystarczające by wyeliminować nieprawidłowości w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Zarzuty zaś skargi ograniczają się do zakwestionowania nałożonego na inwestora obowiązku, bez wskazania jakiegokolwiek innego, sensownego rozwiązania.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący uzupełnił skargę i wyjaśnił, że w jego ocenie rozpatrywanie prawidłowości wykonania samego zjazdu i odprowadzenia wód opadowych na nieruchomość jest podejściem nieprawidłowym, ponieważ zjazd jest elementem drogi i problem ten powinien być analizowany w kontekście wybudowanej całej drogi. Obecnie zaś toczy się odrębne postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości wykonania całej drogi.

Dalej zarzucił, że błędem jest, że nie wykonano całościowej ekspertyzy dla wybudowanej drogi pod względem prawidłowości jej wybudowania, szczególnie pod względem wysokościowym. Ekspertyza taka pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie, czy podniesienie poziomu drogi przy (jego) nieruchomości w granicach od 0,60 m do 1,00 m jest zgodne ze sztuką budowlaną i projektem. Podniesienie zaś poziomu miało decydujący wpływ na wykonanie zjazdu i odprowadzenie wód opadowych.

Skarżący zarzucił także, że obie oceny techniczne wykonane przez W. G. są nieprawidłowe. Wykonawca ekspertyz nie dokonał sprawdzenia wysokościowego rzeczywistych rzędnych (po realizacji) na osi drogi z rzędnymi projektowymi, co ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia wysokościowego m.in. takich elementów drogi jak zjazdy. Oś drogi z pikietażem i rzędnymi projektowymi stanowi główny parametr konstrukcyjny do wyznaczenia drogi jak też i obliczenia spadków. Sprawdzenie rzędnych powinno być wykonane zgodnie z pikietażem trasy. Kontrola taka powinna być przeprowadzona w wysokościowym układzie odniesienia Kronsztad 60 (K60), ponieważ w takim układzie wykonano projekt (mapę do celów projektowych). Tymczasem do wykonania ekspertyzy technicznej w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych wykorzystano pomiar geodezyjny wykonany w układzie wysokościowym Kronsztad 86 (K86) a nie w układzie Kronsztad 60 (K60). Powyższe oznacza, że ekspertyza została sporządzona w sposób niemiarodajny, ponieważ nie wykonano jej w jednolitym układzie odniesienia. Wszystkie zatem obliczenia np. spadków są nieprawidłowe, a ich wartości wynikowych nie da się porównać z wartościami projektowymi.

Skarżący nie zgodził się także z wyliczeniami dotyczącymi ilości wód opadowych, które poprzez przedmiotowy zjazd wpływają na jego nieruchomość i dokonał w tej mierze stosownych wyjaśnień. Wskazał też, że sam autor opracowania stwierdził, że "na długości mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne jest większe niż 5%, co jest niezgodne z wytycznymi w/w". Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji utrzymuje, że wykonane zjazdy indywidualne podwójne po korektach spełniają wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia, w tym w zakresie spadków. Skarżący się z tym nie zgodził i wyjaśnił, że w jego ocenie najbardziej racjonalnym rozwiązaniem w tej sytuacji jest przebudowanie fragmentu ul. [...] (tj. parkingu, chodnika, trawników, usypanych skarp i zjazdów) z obniżeniem jej płaszczyzny do naturalnego poziomu terenu przyległych działek na odcinku od działki nr [...] do działki nr [...]. Odprowadzenie wód opadowych powinno odbywać się poprzez wybudowanie kratek ściekowych na parkingach i zjazdach, z których woda byłaby odprowadzana do istniejącego kanału deszczowego pod jezdnią drogi. Z uwagi zaś na to, że działki te w przyszłości zostaną zabudowane, brak wykonania tych prac naprawczych będzie skutkować ich zalewaniem oraz utrudnionym zjazdem, a mogą też wystąpić inne problemy związane z zabudową.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022 r. pełnomocnik organu sprecyzował, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie prawidłowość wykonania zjazdów na działki nr [...] i [...] i to tylko w zakresie odwodnienia, bo organ odwoławczy uznał, że zjazdy zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi wskazanymi w rozporządzeniu o którym napisał organ I instancji. Natomiast toczy się jeszcze inne odrębne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości wykonania całej inwestycji z wyłączeniem zjazdów na działki nr [...] i [...].

Skarżący wskazał też, że nie zgadza się z twierdzeniem pełnomocnika organu, że zjazdy zostały wykonane zgodnie z przepisami. To nachylenie jest w stronę jego działki. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego ocenie ta inwestycja winna być oceniana w jednym postępowaniu, co oznacza, że ocena prawidłowości wykonania dwóch zjazdów nie powinna być od niego oderwana i skierowana do odrębnego postępowania.

Pełnomocnik organu wyjaśnił także, że inni właściciele działek, do których wykonano zjazdy obecnie nie zgłaszają zastrzeżeń co do jakości ich wykonania. Natomiast organ nadzoru budowlanego czeka z zakończeniem tamtego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie niniejszej.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wójt Gminy S. poinformował PWINB w B., że roboty nałożone na niego decyzją z dnia [...] października 2021 r. , nr [...], zostały wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). PWINB nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 77 §1 i 80 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wydane zaś rozstrzygnięcie nakazujące Wójtowi Gminy S. wykonanie robót w zakresie indywidualnych zjazdów usytuowanych zgodnie z ekspertyzą techniczną nt. prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych mieszczących się w pasie drogowym, opracowaną w marcu 2021 r. i uzupełnioną w dniu [...] września 2021 r., należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Na wstępie należy jednak wyjaśnić, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów nowelizacji ustawy Prawo budowlane, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Zmiany te weszły w życie dnia 19 września 2020 r., w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych u.p.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy u.p.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym). Orzekające w niniejszej sprawie organy działały zatem prawidłowo, stosując przepisy sprzed nowelizacji, skoro kontrolowane postępowanie zostało wszczęte w dniu 10 maja 2019 r.

Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pierwszą kwestią, na jaką należy zwrócić uwagę, a której błędne rozstrzygnięcie przez organ II instancji spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jest ustalenie zakresu przedmiotu prowadzonego postępowania. Przypomnieć należy, że skarżący na początkowym etapie postępowania wystąpił z wnioskiem o zbadanie nieprawidłowości do jakich doszło przy przebudowie i budowie ulicy [...] w miejscowości S., informując, że w wyniku wybudowania nowego zjazdu, parkingu i chodnika podniesiono poziom drogi od strony należącej do niego działki o nr [...], co w konsekwencji spowodowało jej zalewanie. W decyzji PINB w W. z dnia z dnia [...] września 2020 r., nr [...], nakazano Wójtowi Gminy S. przebudowanie odcinków drogi przylegających do działek nr [...] i [...], a nie tylko przebudowę zjazdów na te działki. Z kolei w decyzji PWINB w B. z dnia [...] października 2020 r., nr [...], uchylającej powyższą decyzję, nakazano organowi I instancji zebranie pełnego materiału dowodowego – łącznie z będącą w trakcie opracowania ekspertyzą techniczną sporządzaną na zlecenie Wójta Gminy S., a następnie wydanie decyzji obejmującej całość wykonanej inwestycji polegającej na budowie i przebudowie ul. [...] i ul. [...] w m. S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacja deszczowa, sanitarna, sieć wodociągowa i elektroenergetyczna, oświetlenie ulicy), obejmującej wszystkie elementy dróg wybudowanych na podstawie decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a także odprowadzenie i zagospodarowanie wód z pasa drogowego. Organ ten wręcz stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych przed organami nadzoru budowlanego.

Pokłosiem zaleceń organu odwoławczego było wydanie przez PINB w W.: zawiadomienia z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], o przesunięciu terminu zakończenia postępowania w sprawie zbadania prawidłowości wykonania zjazdu na działki nr [...] i [...] oraz zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], o przesunięciu terminu załatwienia sprawy w przedmiocie sprawdzenia zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym całokształtu inwestycji polegającej na budowie i przebudowie ul. [...] i ul. [...] w S.

Jak z powyższego zatem widać, organ I instancji nie zrealizował nakazów organu odwoławczego, aby prowadzić jedno postępowanie obejmujące prawidłowość wykonania całości inwestycji drogowej (w tym zjazdu na obie działki), tylko nadal postanowił prowadzić dwa odrębne postępowania: jedno dotyczące podwójnego zjazdu na dwie przedmiotowe działki, a drugie odnośnie całej inwestycji z wyłączeniem tego zjazdu. Z tym, że na tym etapie, nawiązując do swojej decyzji z dnia [...] września 2020 r., postępowanie dotyczące zjazdu miało obejmować wszystkie kwestie związane z jego wykonaniem, zarówno techniczne, jak i związane z odprowadzaniem z niego wody opadowej. W tym też duchu została wydana przez niego decyzja z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w której jej pkt 1 odnosił się do strony technicznej (nie tylko zjazdu ale też wszystkich elementów drogi na odcinku przylegającym do działek [...] i [...]) zaś pkt 2 do odprowadzania wody z pasa drogowego (nie tylko ze zjazdu).

Oceniając decyzję PINB w W. z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzić trzeba, że jest ona wewnętrznie sprzeczna. Organ na stronie 3 uzasadnienia zapewnia, że przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest ocena prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu do działek nr [...] i [...] i że zakres tego postępowania nigdy nie był rozszerzany ani zmieniany, a tymczasem w pkt 6 uzasadnienia decyzji (str. 5) stwierdza, że niewłaściwego pochylenia nie da się zmienić w ramach samego zjazdu, dlatego należało nakazać przebudowę elementów drogi gminnej nr [...] – ul. [...] w S. (tj. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działek obsługiwanych przez sporny zjazd. I w takim też zakresie w decyzji rozstrzygnął. Na marginesie zaś wspomniał, że to drugie postępowanie w sprawie nr [...] dotyczy całokształtu inwestycji ul. [...] i ul. [...] ale już tylko w zakresie odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego.

Natomiast organ odwoławczy w swojej decyzji z dnia [...] października 2021 r., nr [...], uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. orzekł również merytorycznie, ale tylko o przebudowie przedmiotowego zjazdu i to tylko w celu uregulowania kwestii odprowadzania wody opadowej z tego zjazdu.

Po pierwsze więc, inne są przedmioty orzekania przez oba organy (szerzej o tym niżej). Po drugie zaś, jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego, to drugie postępowanie (w sprawie nr [...]) oczekuje na zakończenie postępowania w sprawie niniejszej i dotyczy całokształtu inwestycji ul. [...] i ul. [...] z wyłączeniem podwójnego zjazdu na obie działki, ale również tylko w zakresie odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego.

Jak więc z powyższego widać, sprawa została przez organy tak poprowadzona, że kwestia zbadania prawidłowości (pod względem zgodności z projektem budowlanym oraz przepisami technicznymi) wykonania całości inwestycji drogowej została sprowadzona do oceny prawidłowości wykonania podwójnego zjazdu na działki nr [...] i [...] i to tylko pod kątem odprowadzania wód opadowych z tego zjazdu. Od rozstrzygnięcia zaś w sprawie niniejszej ma zależeć rozstrzygnięcie w sprawie głównej, która przecież nie obejmuje, zgodnie z zapewnieniami organów, owych zjazdów. Jak więc sprawa niniejsza ma wpłynąć na tamtą sprawę, tego organy nie tłumaczą.

Ponadto zauważenia wymaga, że skoro nie toczy się już żadna inna sprawa dotycząca przedmiotowego podwójnego zjazdu, to uregulowanie kwestii odpływu wód opadowych w sprawie niniejszej z tego zjazdu miało z założenia zakończyć postępowanie w kwestii oceny technicznej wykonania tego zjazdu. Stanowisko organu odwoławczego należy zatem uznać za próbę ucieczki od tej kwestii. Wyrażenie w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi na skargę poglądu, że z technicznego punktu widzenia zjazd ten wykonano prawidłowo, jest gołosłowne. Nie tylko zaprzecza temu skarżący oraz organ I instancji w obu wydanych przez siebie decyzjach, ale poniekąd wynika to z opinii, na które się ten organ powołał. W każdym bądź razie nieprawdą jest, że pomiędzy decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2021 r. a decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., były przeprowadzone jakieś roboty budowlane w pasie drogowym przedmiotowej drogi. Stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowości wykonania zjazdu (podwójnego zjazdu) z technicznego punktu widzenia jest zatem całkowicie sprzeczne z ustaleniami organu I instancji, gołosłowne i niepoparte żadnymi wyliczeniami odnoszącymi się do parametrów technicznych mających zastosowanie przy tego typu zjazdach.

Wracając do oceny obu zaskarżonych decyzji zauważyć należy, że organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. zakreślił przedmiot postępowania nakazując Wójtowi Gminy S. "przebudować elementy drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w S. (tj. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działki o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność E. i A. W. oraz na odcinku przylegającym do działki o nr ewid. gr. [...], stanowiącej własność I. i W. L.". Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem rozstrzygnięcia organ I instancji uczynił wszystkie elementy drogi gminnej w postaci parkingu, chodnika, trawnika, nasypu ze skarpą oraz zjazdów na szerokości działek nr [...] i [...]. Tymczasem organ nadzoru budowlanego II instancji zawęził tak zakreślony przedmiot postępowania rozstrzygając wyłącznie co do indywidualnych zjazdów na działki o nr [...] i [...] i to tylko w zakresie odprowadzenia i zagospodarowania wód opadowych z tych zjazdów. To zaś oznacza, że rozstrzygnięciem merytorycznym organu II instancji została objęta tylko cześć przedmiotu sprawy objętego rozstrzygnięciem organu I instancji. Przyznał to też na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022r. pełnomocnik organu podając, że PWINB uznał, że "wystarczającym będzie taki przedmiot postępowania, bo w zakresie odwodnienia były największe utrudnienia". Tymczasem w ocenie Sądu ograniczenie w postępowaniu odwoławczym zakresu toczącego się postępowania do wykonania robót tylko do indywidualnych zjazdów i to tylko w zakresie odprowadzania oraz zagospodarowania wód opadowych jest tym bardziej nieuzasadnione, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się odrębne postępowanie naprawcze o nr [...]. PWINB w B. w żaden sposób nie wyjaśnił natomiast, czy i w jaki sposób postępowanie naprawcze toczące się przed PINB w W. co do całości inwestycji zrealizowanej przy ul. [...] i [...] ma wpływ na kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie naprawcze dotyczące zjazdów zrealizowanych w ramach tejże inwestycji na działki o nr [...] i [...].

Ponadto, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, a czego też nie uwzględnił organ odwoławczy, równolegle do kontrolowanego postępowania prowadzone jest odrębne postępowanie dotyczące naruszenia stosunków wodnych przez Gminę S. podczas prowadzonych robót budowlanych w zakresie opisanej powyżej inwestycji drogowej, które dotychczas nie zostało rozpatrzone. Jak wynika zaś z dołączonego do akt postępowania administracyjnego - pisma Urzędu Gminy S. z dnia [...] czerwca 2021 r., przedmiotowa sprawa została zawieszona do czasu wydania przez PINB w W. rozstrzygnięcia w zakresie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonania skarp i nasypów oraz prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu na działkę nr ewid. gr. [...] i [...] w S. przy ul. [...].

PWINB w B. wydając zaskarżoną decyzję powinien mieć zaś na uwadze, że odpowiednie uprawnienia przeciwdziałające zmianie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, regulowane przepisami ustawy Prawo wodne, posiadają również inne organy administracji (wójt, burmistrz lub prezydent miasta miejsca położenia nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód). Z tego względu, swój zakres rozważań organy nadzoru budowlanego powinny ograniczyć wyłącznie do tego aspektu sprawy, który pozostaje w ich właściwości rzeczowej. Właściwość tę wyznacza ustalenie, że w sprawie, po pierwsze, można mówić o zmianie naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich przez inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości, po drugie zaś, że zmiana ta nastąpiła wskutek wykonania robót budowlanych objętych prowadzonym postępowaniem naprawczym (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1337/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ bezsprzecznie nie wyjaśnił powyższych kwestii. Nie ustalono też wpływu prowadzonego postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych przy realizacji całości ww. inwestycji drogowej na wynik toczącego się aktualnie postępowania naprawczego, którego zakres organ odwoławczy ograniczył de facto do kwestii odwodnienia dwóch zjazdów (jeden zjazd podwójny) na działki o nr [...] i [...].

Niezrozumiałe i niemające pokrycia w materiale zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego jest również stwierdzenie przez organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że "wykonane zjazdy indywidualne podwójne po korektach spełniają wymagania wynikające z rozporządzenia, w tym zakresie spadków, pochylenia podłużnego, jak też wymiarów. Zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi przepisami, a ich ukształtowanie dostosowano do istniejących rzędnych nieruchomości". Organ II instancji nie wyjaśnił natomiast, na jakim etapie prowadzonego postępowania owe "korekty" kontrolowanych zjazdów zostały wykonane. Śladu owych prac trudno też doszukać się w aktach administracyjnych. Ich wykonaniu zaprzeczył też wprost sam skarżący oświadczając na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022 r., że spadki zjazdu, na jego działkę dalej są takie same jak były, a przez utworzoną poprzez obniżenie dwóch pasków kostki brukowej - rynienkę woda spływa na teren pasa zielonego, który - co istotne - jest końcem skarpy nachylonej w stronę jego nieruchomości. Ponadto, jak trafnie zaakcentowano też w skardze, sporządzający ekspertyzę nie wziął pod uwagę jeszcze innych parametrów takich jak, warunki pogodowe oraz ilość wody, która będzie spływała na nieruchomość z utwardzonych jak i nieutwardzonych powierzchni. Obliczenia wykonano tylko dla utwardzonej powierzchni zjazdu, natomiast woda będzie spływała wzdłuż wybudowanej linii krawędzi drogi zakończonej skarpami, jest to długość ok. 50 m (działka nr [...] i [...]), szerokość skarpy to ok. 1 m. Do powyższych argumentów organ II instancji w żaden sposób się nie odniósł.

Skarżący zasadnie też zwrócił uwagę, że skoro będący przedmiotem kontroli zjazd indywidualny na działkę o nr [...] został wybudowany w 2018 r., to powinien spełniać wymogi § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą tego aktu opublikowaną 29 sierpnia 2019 r. Zgodnie zaś z §79 pkt 5 tego rozporządzenia indywidualny zjazd powinien mieć "na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%". Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego ustalonego w toku prowadzonego postępowania, a potwierdzonego w decyzji PINB w W. z dnia [...] lipca 2021 r., że po zakończeniu budowy, płaszczyzna zjazdu jest przełamana po długości na powierzchni o 3 różnych spadkach, tj. 4,5%, 2% (ze spadkiem w kierunku jezdni) i 12% - ze spadkiem w niewłaściwą stronę - w stronę działek L. i W., nie ulega wątpliwości, że kontrolowany zjazd powyższych wymogów nie spełnia. W tych okolicznościach całkowicie bezpodstawne są stwierdzenia PWINB zawarte w zaskarżonej decyzji, że "(...) wykonane zjazdy indywidualne podwójne po korektach spełniają wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia, w tym w zakresie spadków (...)", jak też, że (...) przedmiotowe zjazdy są zgodne z warunkami technicznymi i umożliwiają bezpieczne korzystanie z wybudowanej drogi publicznej, tj. ul. [...] w S. (...)".

W tym miejscu konieczne jest przypomnienie, że rozstrzygnięcie organu nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Takim zaś elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę, czego w niniejszej sprawie, jak wskazano już wyżej, ewidentnie zabrakło.

Opisane powyżej uchybienia w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim zajmie się kwestią ustalenia przedmiotów postępowania zakreślonych przez organ I instancji w sprawie niniejszej oraz w sprawie prowadzonej pod sygnaturą [...]. Następnie rozważy kwestię, czy sprawy te winny być prowadzone oddzielnie czy też jako sprawa jedna i swoje stanowisko stosownie uzasadni. W związku z tym musi on należycie ustalić wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące całej inwestycji z etapu jej projektowania i wykonania, wyjaśnić wykazane przez Sąd nieścisłości oraz odnieść się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości i zarzutów, w tym tych z pisma procesowego dnia 9 grudnia 2021 r. (k. 52-53 akt sądowych), co do miarodajności i wiarygodności sporządzonej ekspertyzy technicznej, która, jak trafnie zasygnalizował skarżący nie zawiera danych analitycznych dotyczących chociażby pomiaru wysokościowego głównego parametru drogi jakim jest oś drogi, czy też pomiaru spadków.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 500 zł.