Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 427/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9a, art. 9b
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Brodach z dnia 18 marca 2011 r. nr VI/34/2011 w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - Rozdziału I pkt 1,2,3 i 6, - Rozdziału II pkt 1 oraz 2 punktor 3 i 4, - Rozdziału III pkt 1, 2, 4, 5 i 8, - Rozdziału IV w całości, II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

II SA/ Ke 427/21

UZASADNIENIE

Rada Gminy w Brodach w dniu 18 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr VI/34/2011 w sprawie: szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Brodach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.), dalej zwanej "u.p.p.r."

W § 1 tej uchwały przyjęto tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Brodach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których treść stanowił załącznik Nr 1 do uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, który domagając stwierdzenia jej nieważności we wskazanym niżej zakresie zarzucił, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 9a ust. 1 u.p.p.r, § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 j.t.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale I pkt 1 załącznika do uchwały, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r.,

art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w Rozdziale I pkt 2-4 załącznika do uchwały celów i zadań Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;

- art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w Rozdziale I pkt 6 załącznika do uchwały, treści zapisów ustawowych, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w Rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie udziału w składzie Zespołu przedstawicieli gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych oraz możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale II pkt 2 ppkt 3 załącznika do uchwały, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w Rozdziale II pkt. 2 ppkt 3 załącznika do uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w trybie natychmiastowym w postaci: uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w Rozdziale III pkt 1 załącznika do uchwały, treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziale III pkt. 2 załącznika do uchwały, treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i określenie w Rozdziale III pkt 4 załącznika do uchwały, iż "pracami Zespołu kieruje pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Brodach" w sytuacji gdy z treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, iż "Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu spośród jego członków";

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r.,§ 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie a nadto modyfikację w Rozdziele III pkt 5 załącznika do uchwały, treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r.

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie w Rozdziale III pkt 8 załącznika do uchwały obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto bez uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych, losowych lub zawodowych członków Zespołu;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez określenie w Rozdziale IV Załącznika do Uchwały, że "Szczegółowy zakres działania Zespołu określa Regulamin Zespołu, przyjęty przez Wójta Gminy Brody" w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.r. to Rada Gminy winna w przedmiotowej uchwale określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego oraz nie była badana przez WSA w Kielcach. Prokurator także podkreślił, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.

Wnoszący skargę stwierdził, że Rada Gminy w Brodach była zobowiązana w uchwale wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto ustawodawca nałożył na Gminę obowiązek określenia warunków, na jakich Zespół ten będzie funkcjonował. Mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP, wnoszący skargę uznał, że odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto cytując art.94 Konstytucji RP skarżący podniósł, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.

W niniejszej sprawie upoważnienie dla Rady Gminy w Brodach do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynikało z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zaskarżone uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również art. 9a ust. 1 u.p.p.r., art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.,art. 9a ust. 6 u.p.p.r.,art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu,

w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej części jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, który uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego na podstawie uchwały Rady Gminy w Brodach z 27 marca 2020 r. nr IV/26/2020. Podnoszona przez organ okoliczność pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli uchwały zaskarżonej przez Prokuratora w niniejszej sprawie. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).

Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone

domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą.

Z tych przyczyn podjęcie przez Radę Gminy w Brodach w dniu 27 marca 2020 r. uchwały nr IV/26/2020 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa

wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z powołanym już wyżej art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Brody działała na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Jednak zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu delegacji w Rozdziale I pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały, którym postanowiono, że: do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

• diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie,

• podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku,

• inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie,

• rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym,

• inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Przyjęta w akcie prawa miejscowego regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w punktach od 1 do 5 art. 9b ust. 2 u.p.p.r. Sąd uznał powyższe powtórzenie za dopuszczalne, gdyż stanowi ono dosłowne powtórzenie przepisu ustawy i nie modyfikuje jego treści. Powtarzany zapis ustawowy czyni tekst uchwały czytelnym i spójnym. Innymi słowy, zarzucane naruszenie prawa nie nosi cech istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia uchwały.

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut w przedstawionym wyżej zakresie, okazał się niezasadny, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Rozdziału I pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

Pozostałe zarzuty skargi natomiast, Sąd uznał za zasadne w opisanej niżej części.

Za trafne należy ocenić zarzuty skargi w zakresie Rozdziału I, punkty 1, 2, 3 i 6 załącznika nr 1 do uchwały. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Z kolei art. 9b ust. 1 u.p.p.r. stanowi, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Tymczasem w Rozdziale I, pkt 1 postanowiono, że: gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego, a w pkt 2, że: Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Z powyższego zatem wynika, że w pkt 1 Rada Gminy w Brodach dokonała powtórzenia oraz niedopuszczalnej modyfikacji treści art. 9a ust. 1 u.p.p.r., czym innym jest bowiem "praca w zespole", a czym innym "praca Zespołu". Z kolei w pkt 2 Rada nie uwzględniła zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a w konsekwencji ograniczyła zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego do działań określonych w zaskarżonym zapisie.

W Rozdziale 1 pkt 3 (zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie), doszło nie tylko do powtórzenia, ale i istotnej modyfikacji treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r., zgodnie z którym zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W zapisie tym zamiast bowiem ustawowego określenia podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 wstawiono "przedstawicieli różnych podmiotów". Taki zapis jest nieprecyzyjny i daje możliwość rozszerzenia zadań zespołu na nieokreślony krąg podmiotów, w tym innych niż wymienione w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r.

Z kolei w zapisie zawartym w Rozdziale I pkt 6, Rada uchwaliła, że: w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Brody a instytucjami/ jednostkami wymienionymi w rozdz. II pkt. 1 mogą być powoływane grupy robocze zwane Rejonowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi i Wyjazdowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że w powyższym zapisie doszło do nieuprawnionej modyfikacji cytowanego wyżej art. 9a ust. 15, a także art. 9a ust. 8, który stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5 oraz art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Z powyższych regulacji wynika bowiem, że na podstawie porozumień między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5 działa zespół interdyscyplinarny, a nie grupy robocze. Natomiast w kompetencję do tworzenia grup roboczych wyposażony jest wprost zespół interdyscyplinarny.

W związku z powyższym, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności Rozdziału I pkt 1,2,3 i 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis zawarty w Rozdziale II pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny przepisy u.p.p.r., tj. art.9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Z zapisu tego wynika, że: w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

• Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brodach

• Służby Zdrowia

• Komisariatu Policji w Brodach

• Szkoły

• Organizacji pozarządowych

• Sądu Rejonowego (Zespoły Kuratorskiej Służby Sądowej)

Wymieniając katalog podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, prawodawca lokalny pominął, że w skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 9a ust. 3 pkt 2 u.p.p.r.) oraz istnieje możliwość powołania do zespołu także prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.). Należy stwierdzić, że art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie jest więc dopuszczalna modyfikacja jej składu, w tym pominięcie możliwości powołania przez wójta w skład zespołu podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 pkt 2 i ust. 5 u.p.p.r. Ponadto w omawianym zapisie Rada nie dokonała prawidłowego oznaczenia, czy konkretyzacji podmiotów wskazanych w ustawie. Określenie, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele Służby Zdrowia i Sądu Rejonowego, nie wyjaśnia, o jaką jednostką służby zdrowia i który sąd rejonowy chodzi. Określenie "przedstawiciele Szkoły", nie respektuje tego, że w art. 9a ust. 3 pkt 4 u.p.p.r. jest mowa o przedstawicielach oświata, a nie szkoły.

Za trafny należy uznać zarzut skargi w zakresie Rozdziału II pkt 2 punktor 3, zgodnie z którym każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Zapis ten narusza art. 9c ust. 3 u.p.p.r., który stanowi, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.".

Treść cytowanego zapisu stanowi nie tylko powtórzenie, ale i niedopuszczalną modyfikację normy art. 9c ust. 3 u.p.p.r., która wypacza istotę tej regulacji ustawowej. Zakwestionowany zapis zobowiązuje bowiem do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych w trakcie realizacji zadań jedynie w Zespole, podczas, gdy przepisy ustawy zobowiązują do zachowania tajemnicy informacji uzyskanych podczas pracy zarówno w Zespole, jak i w grupach roboczych, co wynika z treści art. 9c ust. 3 w zw. z art. 9c ust. 2. Poza tym, zakwestionowany zapis, określając konkretne zdarzenie, tj. "pierwsze posiedzenie", nie precyzuje charakteru tego posiedzenia. Wreszcie art. 9c ust. 2 u.p.p.r. wyraźnie wskazuje, że obowiązek zachowania poufności dotyczy danych uzyskanych "przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3" u.p.p.r. Nieprawidłowe było więc uogólnienie tego przepisu poprzez wprowadzenie niekonkretnej kategorii bliżej nieokreślonych "zadań".

W Rozdziale II pkt 2 punktor 4 wskazano, że: członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy Brody. Wskazany zapis stanowi wykroczenie poza delegację ustawową określoną w przywołanym wyżej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. z tego względu, że przepis ten nie upoważnia do wprowadzania przez radę gminy materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, ale jedynie określenia procedury pozbawienia członkostwa. Ponadto, zapis ten wprowadza nieostrą kategorię "uzasadnionego podejrzenia", co mogłoby stanowić obszar do nadużyć związanych z uznaniowym dyscyplinowaniem członków zespołu (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 1051/19, dostępny: jw.).

Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność Rozdziału II pkt 1 i 2 punktor 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

W Rozdziale III pkt 1 Rada uchwaliła, że: zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Brody a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych – wskazanych przez Wójta. Stwierdzić należy, że zapis ten jest niedozwoloną modyfikacją regulacji wyższej rangi - art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Jak już wcześniej wskazano, w Rozdziale II pkt 1 załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w ogóle pominięto obecność w zespole przedstawicieli gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Słusznie zarzucił skarżący Prokurator, że w Rozdziale III pkt 2 załącznika częściowo powtórzono, a także zmodyfikowano treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r., przy czym modyfikacja tego przepisu polegała na usunięciu jego część odnoszącej się do członków grup roboczych (Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych), podczas gdy zgodnie z u.p.p.r. dyspozycja ta winna dotyczyć również członków grup roboczych. Wada ta również w sposób istotny narusza prawo.

W zapisie znajdującym się w Rozdziale III pkt 4 o treści: pracami Zespołu kieruje pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Brodach, został zmodyfikowany art. 9a ust. 6 u.p.p.r., który stanowi, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Z przepisu tego więc wprost wynika, że przewodniczącym zespołu może być każdy jego członek.

Powtórzeniem z dokonaniem istotnej modyfikacji (z zastosowaniem istotnej zmiany semantycznej) art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest zapis Rozdziału III pkt 5 załącznika nr 1, zgodnie z którym "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał - ustawodawca w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., użył sformułowania "nie rzadziej, niż raz na trzy miesiące". Należy zaznaczyć, że nie w każdym wypadku modyfikacja semantyczna regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, ale w niniejszym przypadku regulacja ustawowa jest bardziej precyzyjna i gwarantuje odbywanie się posiedzeń nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, podczas gdy zakwestionowana regulacja nie daje pewności, że tak będzie. Wynika to z okoliczności, że odbycie posiedzenia w pierwszym miesiącu kwartału oraz następnie w ostatnim miesiącu następnego kwartału, spowoduje niedopuszczalną (z punktu widzenia regulacji ustawowej) przerwę pomiędzy posiedzeniami przekraczającą trzy miesiące. W konsekwencji stanowi to niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy, co powoduje istotne naruszenie prawa (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 1051/19, dostępny: jw.).

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez wprowadzenie w Rozdziale III pkt 8 załącznika zapisu o treści: uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe. W ocenie Sądu pod pojęciem "warunki funkcjonowania zespołu" nie mieści się ustanowienie obowiązku uczestniczenia we wszystkich posiedzeniach zespołu. Przepis ten jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 roku sygn. akt III SA/Kr 675/19, dostępny jw.).

Reasumując należało stwierdzać nieważność Rozdziału III pkt 1, 2, 4, 5 i 8 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Sąd stwierdził w całości nieważność Rozdziału IV załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który otrzymał brzmienie: szczegółowy zakres działania Zespołu, określa Regulamin Zespołu przyjęty przez Wójta Gminy Brody". Należy podkreślić, że w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę do określenia w drodze uchwały jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Natomiast Rada w powyższym zapisie przekazała Wójtowi wprost kompetencje określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Zgodnie art. 9b ust. 1 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Przy czym program ten przyjmuje postać odrębnych uchwał lub załączników do uchwał, a jego opracowywanie i realizacja należy do zadań własnych gminy. W związku z powyższym działanie Rady Gminy nie mieści się w ramach przekazanego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.