Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 865/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a, art. 10b
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15c, art. 15 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Rybnika od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 507/17 w sprawie ze skargi Rady Miasta Rybnika na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały dotyczącej organizacji wspólnej obsługi przez Miejski Zespół Obsługi Placówek Oświatowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Miasta Rybnika na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 507/17 oddalił skargę Rady Miasta Rybnika na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały dotyczącej organizacji wspólnej obsługi przez Miejski Zespół Obsługi Placówek Oświatowych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą z dnia 12 stycznia 2017 r. nr 476/XXX/2017 Rada Miasta Rybnika dokonała zmiany uchwały nr 404/XXVI/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 20 października 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi przez Miejski Zespół Obsługi Jednostek Oświatowych. Przepisem § 1 uchwały nowelizującej Rada dodała § 3 zmienianej uchwały pkt 6. Tym samym do zakresu wspólnej obsługi sprawowanej przez jednostkę obsługującą Rada Miasta Rybnika zaliczyła zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. uchwały w części § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on w § 3 zmienianej uchwały pkt 6, jako sprzecznej z przepisem z art. 10 b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej "u.s.g." w zw. z art. 15c i 16 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164 ze. zm.), dalej "P.z.p.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że określenie zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi powinno zostać dokonane poprzez wymienienie tylko takich zadań, których zakres jest determinowany: "obsługowym" charakterem jednostki obsługującej, zakresem zadań jednostek obsługiwanych, a także treścią przepisów upoważniających art. 10 lit. a, art. 10 lit. b i art. 10 lit. c u.s.g. i innych przepisów. Tymczasem, kwestionowana uchwała, w zakresie, w jakim określa obowiązki jednostki obsługującej w ramach wspólnej obsługi, nie spełnia powyższych wymogów. Nie wskazuje ona bowiem w sposób prawidłowy zadań przekazywanych tej jednostce.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że Rada Miasta Rybnika w ramach zakresu wspólnej obsługi wskazała zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 P.z.p. w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych. W opinii organu nadzoru powyższa regulacja stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 4 P.z.p., zgodnie z którym to "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wyznaczyć spośród podległych samorządowych jednostek organizacyjnych jednostkę organizacyjną właściwą do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia na rzecz tych jednostek". Stosownie do treści art. 15c powyższej ustawy, Rada Miasta Rybnika byłaby władna zlecić jednostce obsługującej zadania centralnego zamawiającego, jednakże mogłaby tego dokonać w drodze odrębnej uchwały, uwzględniającej w swej treści przesłanki wynikające z przepisu delegującego.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Rada Miasta Rybnika zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 10b ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on o możliwości prowadzenia przez Miejski Zespół Obsługi Palcówek Oświatowych (centrum usług wspólnych) pomocniczych działań zakupowych dla obsługiwanych placówek;

2) art. 15c i 16 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie prawnych i faktycznych możliwości działania przez Miejski Zespół Obsługi Palcówek Oświatowych (centrum usług wspólnych) w zakresie zamówień publicznych względem obsługiwanych placówek wyłącznie do regulacji w nich opisanych;

3) art. 15 ust. 2 P.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest pozbawienie jednostek obsługiwanych możliwości przeprowadzenia przez Zespół Obsługi Palcówek Oświatowych (centrum usług wspólnych) postępowania w zakresie zamówień publicznych w sytuacji uznania przez kierownika jednostki obsługiwanej, że taka potrzeba zachodzi w zakresie przez niego wnioskowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że poszerzenie zadań wykonywanych przez Miejski Zespół Obsługi Placówek Oświatowych mogłoby zostać dokonane uchwałą Rady Miasta Rybnika, gdyby uprzednio jednostka ta została powołana w trybie art. 15c P.z.p. jako centralny zamawiający. Dopóki jednak Miejski Zespół Obsługi Placówek Oświatowych nie zostanie powołany jako podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, dopóty nie jest możliwe przekazanie mu przez Radę Miasta Rybnika określonych kompetencji wynikających z przepisów P.z.p.

Zdaniem Sądu nie można odmówić słuszności twierdzeniu skarżącej, co do tego, że zakres wspólnej obsługi zapewnianej przez samorządowe centra usług wspólnych, określony w art. 10a u.s.g. ma charakter otwarty. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem ("w szczególności") nie wyklucza możliwości powierzenia temu podmiotowi zadań z zakresu zamówień publicznych, a w tym pomocniczych działań zakupowych. Konieczne jest tu jednak rozdzielenie kompetencji "zamawiającego" od kompetencji organu stanowiącego. Możliwość powierzenia wykonywania pomocniczych działań zakupowych własnej jednostce lub osobie trzeciej, o czym mowa w art. 15 ust. 2 P.z.p., jak również przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia wspólnie z innymi zamawiającymi na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy powierzone zostało zamawiającemu. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 15 ust. 1 P.z.p., to zamawiający przygotowuje i przeprowadza zamówienie.

Natomiast organ stanowiący uprawniony jest do wskazania albo powołania centralnego zamawiającego. Centralnym zamawiającym może być nowo powołana jednostka, jak też jednostka już istniejąca. W obu przypadkach, jak słusznie stwierdza się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, organ stanowiący musi wypełnić w drodze uchwały całość delegacji zawartej w art. 15c P.z.p. Przekazanie zadań centralnemu zamawiającemu musi poprzedzać jego wykreowanie. W przypadku powołania do życia centralnego zamawiającego, również do tego podmiotu należeć może powierzenie wykonywania pomocniczych działań zakupowych, opisanych w art. 15 ust. 4 P.z.p.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej co do tego, że organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnił niezgodności z prawem przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Rybnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on o możliwości prowadzenia przez Centrum Usług Wspólnych pomocniczych działań zakupowych dla obsługiwanych placówek;

2) art. 15c i 16 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie prawnych i faktycznych możliwości działania przez Centrum Usług Wspólnych w zakresie zamówień publicznych względem obsługiwanych placówek wyłącznie do regulacji w nich opisanych;

3) art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest pozbawienie jednostek obsługiwanych możliwości realizowania przez Centrum Usług Wspólnych odnośnie zamówień publicznych pomocniczych działań zakupowych - w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości, w sytuacji uznania przez kierownika jednostki obsługiwanej, te taka potrzeba zachodzi.

W opraciu o powyższe zarzuty skarżaca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, istota sporu dotyczyła naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności wskazanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo zamówień publicznych. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą: pkt 1 art. 10b ust. 2 u.s.g., pkt 2 art. 15c i art. 16 ust. 4 P.z.p. i pkt 3 art. 15 ust. 2 P.z.p., należy podkreślić, że zarzuty te są tożsame z zarzutami jakie zostały sformułowane w skardze, do których odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił stanowisko prawne dotyczące wykładni i wzajemnej relacji wskazanych wyżej przepisów zawartych w dwóch ustawach: o samorządzie gminnym i Prawie zamówień publicznych, ze stanowiskiem tym zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że z dniem 1 stycznia 2016 r. wraz z wejściem w życie zmian ustawy o samorządzie gminnym wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw gminy uzyskały możliwość wprowadzania obsługi wspólnej i tworzenia tzw. centrów usług wspólnych.

Zgodnie bowiem z art. 10a u.s.g. gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1) jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) gminnym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Jednostki, którym gmina zapewnia wspólną obsługę, zwane są jednostkami obsługiwanymi.

Jak wynika z brzmienia art. 10a u.s.g., wspólna obsługa ma charakter fakultatywny – rozstrzygnięcie o zapewnieniu wspólnej obsługi należy do samodzielnej decyzji danej gminy. Także określenie zakresu wspólnej obsługi, w przypadku podjęcia decyzji o jej wprowadzeniu, należy do danej gminy. Ustawodawca w art. 10a u.s.g. wskazuje tylko przykładowy zakres wspólnej obsługi. Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" wskazuje, że zakres wspólnej obsługi może być kształtowany przez gminy. Ustawodawca określił w art. 10c ust. 1 u.s.g. ograniczenia w zakresie wspólnej obsługi: zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Kompetencje te zostały pozostawione do wyłącznej właściwości kierowników jednostek obsługiwanych ze względu na fakt, że stanowią one podstawę odpowiedzialności za całość gospodarki finansowej.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 10b ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on o możliwości prowadzenia przez Centrum Usług Wspólnych pomocniczych działań zakupowych dla obsługiwanych jednostek, należy przede wszystkim przypomnieć jego treść. Przepis ten stanowi, że rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa w drodze uchwały, w szczególności: 1) jednostki obsługujące; 2) jednostki obsługiwane; 3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi. Zagadaniem spornym w niniejszej sprawie jest określenie zakresu obowiązków, które mogą być powierzone jednostce obsługującej, a w szczególności, czy art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g. jest wystarczającą, samodzielną podstawą prawną do powierzenia każdego rodzaju obowiązków, w tym przypadku obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Mamy bowiem do czynienia z dwiema regulacjami ustawowymi, tj. ustawą o samorządzie gminnym i ustawą Prawo zamówień publicznych, które zawierają rozwiązania dotyczące wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, oraz rozwiązania regulujące zasady wspólnego działania zamawiających w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Mając zaś na uwadze, że jednostka organizacyjna gminy może być równocześnie zamawiającym, ustalenie relacji zachodzących pomiędzy rozwiązaniami zawartymi w tych ustawach jest zagadnieniem podstawowym. Należy zaznaczyć, że art. 10a, art. 10b u.s.g. wprowadzające możliwość wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy obowiązują od 1 stycznia 2016 r., natomiast art. 15c P.z.p. zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały: wskazać, albo powołać podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, albo określić sposób powoływania takich podmiotów, określić zakres działania tych podmiotów,..., został dodany ustawą zmieniającą z dnia 22 czerwca 2016 r. i obowiązuje od 28 lipca 2016 r. Również od 28 lipca 2016 r. obowiązuje art. 15 ust. 4 P.z.p., który zawiera definicję pomocniczych działań zakupowych, o których była i jest mowa w art. 15 ust. 2 P.z.p., a które wcześniej nie były ustawowo zdefiniowane. Zgodnie z powołanym art. 15 ust. 4 P.z.p., pomocnicze działania zakupowe polegają na zapewnieniu wsparcia dla działań zakupowych, w szczególności przez: 1) zapewnienie infrastruktury technicznej umożliwiającej zamawiającemu udzielanie zamówień lub zawieranie umów ramowych; 2) doradztwo dotyczące przeprowadzania lub planowania postępowań o udzielenie zamówienia; 3) przygotowanie postępowań o udzielenie zamówienia i przeprowadzanie ich, w imieniu i na rzecz zamawiającego. Wskazany przepis art. 15c P.z.p. dotyczy wprost jednostek samorządu terytorialnego i zawiera podstawę prawną do podjęcia uchwały o wskazaniu albo powołaniu podmiotu wykonującego zadania centralnego zamawiającego oraz określeniu zakresu działania takiego podmiotu, dla określenia zakresu działania nie wystarczy odwołać się do pojęcia "pomocnicze działania zakupowe", albowiem jak wynika z ustawowej definicji tego pojęcia, obejmuje ono bardzo różnorodne czynności faktyczne i prawne, a katalog wymienionych czynności nie jest zamknięty. Powyższe zmiany stanu prawnego wskazują, że wprowadzona w ustawie o samorządzie gminnym prawna możliwość zapewnienia przez gminę wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, może również obejmować wspólne działania z zakresu postępowania o udzielenie zamówienia, ale wówczas muszą być zachowane zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminy jak i przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej ocenia jako niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.