Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 925/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 111, 183 § 2 pkt 3, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/10, po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym, stwierdził nieważność § 8 zaskarżonej uchwały (pkt I), zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II).

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Miasta Krakowa dnia 11 czerwca 2008 r. podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Pismem z dnia 1 września 2010 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta zaskarżył w/w uchwałę, w zakresie udzielenia bonifikat przy sprzedaży pojedynczych lokali mieszkalnych, zarzucając naruszenie:

- art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ustanowienie w § 8 bonifikat w wysokości 90 % i 50 % ceny dla nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów prawa miejscowego;

- art. 68 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 przedmiotowej uchwały 90 % bonifikat od sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej związanej z lokalem mieszkalnym, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu nieruchomości gruntowej;

- art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 ust. 2 uchwały zastrzeżenia uzależniającego nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów uzależniających skorzystanie przez nabywcę lokalu mieszkalnego z bonifikaty od uprzedniego zrzeczenia się wierzytelności tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, co zostało wyraźnie potwierdzone na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał m.in., że ustawa o gospodarce nieruchomościami uległa nowelizacji, która weszła w życie 22 października 2007 r., w związku z czym do art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dodano ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Interpretacja tego przepisu w szeregu orzeczeń sądowych, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny jest, w opinii organu, niezgodna z intencją ustawodawcy. Jak bowiem wynika z zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia dodanie ust. 3a do art. 68 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, poprzez wprowadzenie możliwości obejmowania więcej niż jednej nieruchomości uchwałą (zarządzeniem) o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości. Dodanie przez ustawę z dnia 5 listopada 2009 r., zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami przepisu art. 68 ust. 1b potwierdza jednoznacznie, w oparciu o reguły wykładni literalnej, intencje ustawodawcy w kwestii dopuszczenia wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym w przedmiocie udzielania bonifikaty. W ocenie organu przyjęcie przedstawionej w skardze, absurdalnej interpretacji przepisu art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowałoby paraliż obrotu nieruchomości, a także narażałoby gminę na zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji poprzez działanie sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także z uwagi na nierówne traktowanie przez władze publiczne. Rada Gminy Kraków nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia prawa przez ust. 2 § 8 przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/10 uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w ocenie Sądu istotnym zagadnieniem, które wyłoniło się na gruncie rozpatrywanej sprawy, było ustalenie, czy organ samorządu terytorialnego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miał prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Sąd uznał, że rozważenia wymagała wykładnia art. 68 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, w ocenie Sądu I instancji, że po pierwsze wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości, po trzecie, co jest istotne, udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy tej gminy po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy.

W ocenie Sądu § 8 przedmiotowej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem. Sprzeczność ta wynika wprost z brzmienia przepisu prawa. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej uchwały przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalał tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. Oceny tej nie zmienia, zdaniem Sądu, fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2 c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09). Na poparcie tego stanowiska Sąd I instancji powołał orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.

Zdaniem Sądu I instancji z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny. Indywidualizacja bonifikaty pozwalała organom gminy na uwzględnienie stanu faktycznego sprawy zarówno co do sprzedawanego obiektu, jak i możliwości finansowych kupującego. Ustanowienie generalnej bonifikaty wobec wszystkich kupujących, nadto w tak wysokiej relacji (90%) stanowi zwykłe rozdawnictwo mienia gminnego i nieuprawnioną rezygnację przez gminę z dochodów, które powinny być przeznaczane na wykonywanie zadań własnych, np. na zapewnienie lokali socjalnych. Sąd I instancji podkreślił, że jednym z podstawowych zadań własnych gminy, niezwykle ważnym ze względów społecznych, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków tejże wspólnoty, a nie zapewnienie im prawa własności lokali mieszkalnych. Niewątpliwie zatem ustawodawca, dążąc do ograniczenia tego typu negatywnych zjawisk i chcąc przeciwdziałając nieprzemyślanemu wyzbywaniu się mienia gminnego kosztem pozyskania środków na realizację zadań własnych np. na gminne budownictwo mieszkaniowe, tak skonstruował przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały, aby organy gminy miały możliwość elastycznego podejścia w udzielaniu bonifikaty od ceny sprzedaży w każdym indywidualnym przypadku z jednoczesnym zachowaniem kontroli przez organ stanowiący gminy nad takimi transakcjami. Dopiero od dnia 7 stycznia 2010 r. w wyniku zmiany obowiązującego stanu prawnego (brzmienia art. 68 ust.1) istnieje możliwość stanowienia przez radę gminy w tej mierze aktów generalnych. Od tego dnia art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez organ stanowiący samorządu zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa była w art. 68 ust. 1. Opierając się w wykładni na założeniu "racjonalnego ustawodawcy", na co powołuje się organ administracyjny, przyjąć należy, że dopiero wskutek zmiany stanu prawnego z dniem 7 stycznia 2010 r. rada gminy może wydawać akty generalne w rozważanym zakresie. Wcześniej, a więc także w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy na to nie zezwalały.

Nadto Sąd I instancji uznał, że uchwała rady gminy stanowiąca, że "jeżeli nabywca nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu następuje bez udzielenia bonifikaty", jest sprzeczna z art. 75 Konstytucji, zawiera bowiem niedopuszczalny przepis uzależniający nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. W art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów ustawodawca nie tylko zakreśla termin zwrotu kaucji (miesiąc od opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę), ale również wprowadza obowiązek zwrotu kaucji, niezależnie od daty jej wpłacenia. Z powoływanych przepisów wynika, że istotny jest fakt wpłacenia kaucji przez najemcę, bo powoduje to obowiązek zwrotu niezależnie, czy gmina lub miasto przejęły ją od innych podmiotów (wyrok WSA z 27 maja 2009 r., sygn. akt IVSA/Wr 32/09). Organy gminy nie mają zatem, w ocenie Sądu I instancji, podstaw do uzależniania nabycia od gminy lokalu z bonifikata od zrzeczenia się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Jest to bowiem kwestia praw podmiotowych obywatela.

Podobnie Sąd I instancji ocenił zamieszczony w § 8 ust. 3 przedmiotowej uchwały zapis wyłączający możliwość udzielenia bonifikaty najemcom, którzy korzystali z pomocy w formie umorzenia należności przy spłacie zaległości czynszowej w terminie 3 lat przed złożeniem wniosku o wykup. Jest to, zdaniem tego Sądu, wprowadzenie niedopuszczalnego podmiotowego zróżnicowania obywateli, na tych którzy korzystali z pomocy gminy i nie mogą kupić mieszkania z bonifikatą oraz tych którzy z takiej pomocy nie korzystali i mogą kupić mieszkanie z bonifikatą. W ocenie Sądu I instancji można sobie wyobrazić dopuszczalność regulacji, że udzielona przez gminę w tym okresie pomoc może być odliczana od wysokości udzielonej bonifikaty (jej kwota jest odpowiednio pomniejszana o wysokość udzielonej pomocy, która mogła być przecież różna w stosunku na każdego z korzystających z niej najemców). Natomiast sam fakt uzyskania pomocy gminy w spłacie należności czynszowych, o różnej wielkości, nie może sam w sobie prowadzić do pozbawienia takich osób skorzystania z możliwości zakupu lokalu mieszkalnego z bonifikatą. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej § 8 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. Nr XLVI/568/08. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania.

Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszenia prawa przez inne postanowienia zaskarżonej uchwały. Obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy prawa dopuszczały bowiem możliwość sprzedaży przez gminę lokali mieszkalnych z bonifikatą zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prokurator wnoszący skargę ani w jej treści, ani na rozprawie nie podniósł żadnej argumentacji wskazującej na sprzeczność innych postanowień zaskarżonej uchwały z prawem. Ponieważ jednak żądanie skargi, potwierdzone na rozprawie, dotyczyło stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Rada Miasta Krakowa. W złożonej skardze skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zaskarżył w punkcie I wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt 1146/10 i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:

- błędną wykładnię § 8 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 64 i 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta winna mieć charakter indywidualny,

- błędną wykładnię § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w związku z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- błędną wykładnię § 8 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. poprzez przyjęcie, że regulacja ta prowadzi do niedopuszczalnego podmiotowego zróżnicowania obywateli;

2. przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie kryterium celowościowego przy badaniu strony finansowej zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w zakresie pozyskiwania przez Gminę Miejska Kraków środków finansowych na rzecz mieszkalnictwa.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podniosła m.in., że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie mają również kwestie związane z ochroną praw nabytych. Zmiany powszechnie obowiązujących przepisów prawa i ich wykładnia dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powinny bowiem wywierać negatywnych skutków dla działających w zaufaniu do ustawodawcy zarówno organów gminy, jak i podmiotów, które nabyły zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa lokale mieszkalne na podstawie zaskarżonej uchwały. Podmioty te bowiem działały w dobrej wierze i w zaufaniu do prawa stanowionego przez ustawodawcę. Organ uchwałodawczy gminy działał w uzasadnionym przeświadczeniu, że może uregulować problematykę sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym w formie aktu generalnego. Nadto strona skarżąca podniosła, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 zapewnia ochronę prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Stanowisko reprezentowane w sprawie przez Gminę Miejską Kraków znajduje więc uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie bowiem z art. 165 Konstytucji gospodarka nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego musi być prowadzona z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celowościowa wykładnia § 8 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. wskazuje jednoznacznie, że możliwość zastosowania wobec osoby uprawnionej preferencyjnych warunków wykupu lokalu pozostaje w bezpośrednim związku z ochroną finansowych interesów zbywcy, tj. Gminy Miejskiej Kraków działającej jako jednostka samorządu terytorialnego. Zachodzi bowiem uzasadnione domniemanie, że lokator niezwłocznie po nabyciu lokalu z bonifikatą dochodziłby waloryzacji wpłaconej uprzednio kaucji na drodze cywilnoprawnej. Działanie takie zdaje się rażąco naruszać interesy finansowe gminy, która równocześnie z udzieloną nabywcy bonifikata zobligowana byłaby do zwrotu zwaloryzowanej kaucji właścicielowi sprzedanego lokalu mieszkalnego. Brak jest ponadto jakichkolwiek przesłanek co do tego, aby gmina była traktowana odmienne niż inne podmioty w zakresie sprzedaży nieruchomości, a zatem odmiennie na rynku nieruchomości. Możliwość przyznawania bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych czyni nabycie lokali mieszkalnych komunalnych bardziej okazyjne niż na prywatnym rynku nieruchomości. Trudno wobec tego sądzić, zdaniem skarżącego kasacyjnie, aby gmina nie mogła w swoich uchwałach określać warunków udzielenia bonifikaty, a jako jeden z nich wskazać złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej.

Strona skarżąca podniosła także, że zgodność przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa została również potwierdzona przez Wojewodę Małopolskiego działającego jako organ nadzoru na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, ze. zm.).

W tej sytuacji, w opinii strony skarżącej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego i jako taki winien podlegać uchyleniu.

Do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika B. K., skarżącej w sprawie rozpatrywanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 94/11 oraz w sprawie rozpatrywanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o sygn. akt I OSK 1723/10. W piśmie tym pełnomocnik poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że w związku z powziętą wiadomością, że Sąd ten rozpoznaje sprawę, której przedmiot może pokrywać się z przedmiotem spraw, w których stroną skarżącą jest B. K., która skargą z dnia [...] sierpnia 2009 r. zaskarżyła § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, wnosi ona o rozważenie, czy nie zachodzi nieważność niniejszej sprawy z uwagi na przepis art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ze względu na okoliczność, że Prokurator zaskarżył przedmiotową uchwałę po wniesieniu skarg przez B. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.

Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy. Istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi przyczyna nieważności wskazana w art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.

Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że zasadnicze znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia ma fakt wszczęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postępowania sądowego ze skargi B. K. z dnia 14 sierpnia 2009 r. i wydane w tej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 970/09. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym. Jak wynika z akt sprawy wyrok ten nie uzyskał przymiotu prawomocności, ponieważ po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej B. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1723/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 970/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji wraz zaleceniami co do sposobu jej rozstrzygnięcia. Analiza powyższego wyroku nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi B. K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji był § 1 pkt 11 oraz § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym. Potwierdza to zarówno sentencja tego orzeczenia, jak i przywołana w stanie faktycznym wyroku treść złożonej skargi i pism procesowych skarżącej. Przedmiotem zaś skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia 1 września 2010 r. rozpatrzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/10 również była uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym, co potwierdził skarżący Prokurator do protokołu z rozprawy, która odbyła w dniu 28 stycznia 2911 r. Co prawda zakres skargi Prokuratora był szerszy, nie zmienia to jednak faktu, że w obu tych sprawach przedmiotem rozpatrywania przez Sąd I instancji była treść praw i obowiązków wynikających z tego samego aktu prawa miejscowego, czyli uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasady zbywania lokali mieszkalnych w trybie bezprzetargowym. Przedmiot zatem obu skarg złożonych w sprawach o sygn. akt III SA/Kr 970/09 oraz II SA/Kr 1146/10 był niewątpliwie tożsamy.

Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem całego zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (publ. ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36 uzasadnienia). Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym orzeczeniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i nie będąc związany granicami skargi nie może ograniczyć się jedynie do oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej skardze.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wyjaśnić należy, że skarga B. K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. wpłynęła jako pierwsza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i rozpatrzona została przez ten Sąd wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 970/09). Skarga Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia 1 września 2010 r. wpłynęła natomiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 5 października 2010 r., czyli już po złożeniu w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 970/09 przez B. K. skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1723/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Skoro na dzień złożenia przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej skargi z dnia 1 września 2010 r. postępowanie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 970/09, na skutek złożonej przez B. K. skargi kasacyjnej, nadal trwało, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien był sprawę ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej o sygn. akt II SA/Kr 1146/10 zawiesić do czasu uzyskania orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zasadności złożonej skargi kasacyjnej. Dopiero po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten winien podjąć zawieszone postępowanie i w zależności od treści rozstrzygnięcia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wszczęte w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1146/10 postępowanie sądowe umorzyć, bądź rozważyć konieczność, na mocy art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączenia skargi B. K. i Prokuratora Prokuratury Rejonowej, do wspólnego rozpatrywania i orzekania. Nie czyniąc jednak w ten sposób Sąd I instancji spowodował nieważność drugiego ze wszczętych postępowań sądowych, dotyczącego oceny prawidłowości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1146/10 ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej, ponieważ wydał orzeczenie w sytuacji, kiedy nadal trwało postępowanie sądowe wszczęte skargą B. K., dotyczące również oceny prawidłowości tej uchwały Rady Miasta Krakowa. Artykuł 183 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi natomiast, że nieważność postępowania sądowego zachodzi m.in., jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Sąd I instancji nie wziął bowiem pod uwagę, że w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie oceny prawidłowości uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej trwało nadal postępowanie sądowe ze skargi B. K. na tę uchwałę. Fakt ten wykluczał zaś możliwość wszczęcia kolejnego postępowania sądowego w tej sprawie.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1723/10 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 970/09 to postępowanie sądowe zostało skutecznie zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 94/11 do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie będzie miał do rozpatrzenia zarówno skargę B. K., jak i Prokuratora Prokuratury Rejonowej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 94/11, połączy w trybie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obie te skargi do wspólnego rozpatrywania i orzekania. Następnie w jednym już postępowaniu sądowym dokona ponownie, zgodnie z oceną prawną oraz zaleceniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1723/10, oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym zasadności zarzutów postawionych w skardze przez B. K., a także ponownie oceni i ustosunkuje się merytorycznie do zasadności zarzutów zawartych w skardze Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia 1 września 2010 r. biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowe powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1146/10.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 w związku z art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.