Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej "C." Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1467/09 w sprawie ze skargi "C." Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "C." Sp. z o.o. w Warszawie kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 631/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1467/09 po rozpoznaniu skargi inwestora na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności na wniosek Spółki [...] /podnoszącej w szczególności, iż nie brała udziału w zwykłym postępowaniu pomimo, że jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości/ decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym budynku oraz stwierdzającą nieważność kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 158 ( 1, art. 157 ( 1 i art. 156 ( 1 pkt 2 kpa odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podając w uzasadnieniu, że podnoszona w sprawie okoliczność co do nieprzedłożenia przez inwestora przy wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością pod rygorem odpowiedzialności karnej, wymaganego przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do uznania, że zachodzi przesłanka nieważnościowa określona art. 156 ( 1 pkt 2 kpa /rażące naruszenie prawa/. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył bowiem kopię umowy najmu zawartą między nim a [...] S.A. jako dowód na dysponowanie prawem do terenu na cele budowlane, przez co spełnił wymagania określone art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Pomimo braku odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej wynajmujący był dysponentem budynku, na którym zrealizowano inwestycję objętą pozwoleniem na budowę zaś ewentualne unieważnienie umowy najmu prawomocnym orzeczeniem może być jedynie podstawą do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego wniosła Spółka, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe podnosząc, analogicznie jak we wniosku o wszczęcie postępowania, iż brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, skoro umowa najmu jaką legitymował się inwestor, nie spełniała warunku wymienionego przepisu.

Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, iż oświadczenie o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być złożone na urzędowym formularzu, zaś przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tymczasem umowę najmu, którą legitymował się inwestor zawarł z nim podmiot, któremu nie przysługiwało prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości objętej planowaną inwestycją a w konsekwencji, nie dysponując takim prawem, nie mógł skutecznie rozporządzić w drodze umowy na rzecz inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego - mające wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 353, 659 i nast. Kc oraz art. 172 Kc w zw. z art. 609 ( 1 Kpc, a także art. 97 ( 1 pkt 3 i art. 156 ( 2 kpa. W skardze wywodzi się w szczególności, iż w warunkach niniejszej sprawy nie powinno zapaść orzeczenie o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę na podstawie przesłanki określonej w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu wyroku podano, że "postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem". Sąd I instancji zauważył ponadto, że regulacja zawarta w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. stanowi "istotne ułatwienie proceduralne dla inwestora w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ułatwienie to nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego". Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 ( 2 kpa mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane i podlega badaniu przez organ, zaś badanie to powinno zmierzać, "w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego". W ocenie Sądu inwestor w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dołączył wprawdzie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umowę najmu zawartą pomiędzy nim i podmiotem występującym jako właściciel, jednakże okazało się, że wynajmującemu nie przysługiwało prawo rzeczowe do nieruchomości. Sam fakt braku stosownego oświadczenia wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego według Sądu nie stanowiłby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak skoro wynajmującemu nie przysługiwało prawo do nieruchomości, to zaistniała podstawa do uznania, że zachodzi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię a także naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływających na wynik sprawy /art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa / poprzez nieuwzględnienie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się zwłaszcza, iż Sąd I instancji zaakceptował wadliwe stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę motywując takie rozstrzygnięcie oceną w kwestii braku skuteczności umowy najmu a tym samym przydając materii cywilnoprawnej takiego znaczenia, jakie nie przesądza zasadniczo aktualnie o ważności aktu administracyjnego - decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem procesowym inwestor uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej podnosząc, że okoliczność, czy w chwili zawarcia umowy najmu umowa ta faktycznie uprawniała do dysponowania terenem na cele budowlane nie powinna mieć znaczenia w niniejszej sprawie, która dotyczy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę nie powinien co do zasady badać, czy inwestor rzeczywiście legitymuje się prawem do terenu na cele budowlane, gdyż jego obowiązkiem jest zadbać o to, aby inwestor złożył stosowne oświadczenie przewidziane art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli nie zostało ono dołączone do wniosku inwestora, brak ten powinien być usunięty na żądanie organu, jako brak formalny. Złożenie przez inwestora aktu notarialnego mającego dowodzić bezpośrednio, iż służy mu prawo do terenu na cele budowlane, zamiast oświadczenia wymaganego art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tak przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się zwłaszcza, iż złożenie odpowiedniej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego zastępuje oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Orzekający w niniejszej sprawie organ odwoławczy i Sąd I instancji zajęły się oceną skutków aktu o charakterze cywilno-prawnym /umowy najmu/ nie dostrzegając znaczenia nowej regulacji prawnej art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, której istotą jest nie tylko ułatwienie dla inwestora, ale także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśnienia kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe, bowiem jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Ponadto złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy /art. 145 ( 1 pkt 1 kpa/ oraz odpowiedzialność karną a nie nieważnościwy /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w postępowaniu nieważnościowym należało prowadzić postępowanie dowodowe w takim zakresie, czy inwestor faktycznie ma prawo do terenu na cele budowlane. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, w którym uwzględniając zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej prowadzi się postępowanie wyjaśniające wyłącznie w takim zakresie, czy występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 ( 1 kpa, zaś okoliczność taka, jak brak prawdziwości oświadczenia o prawie do terenu, jest traktowana wyłącznie jako przesłanka wznowieniowa /art. 145 ( 1 kpa/, nie zaś jako przesłanka nieważnościowa z art. 156 ( 1 kpa.

W uzupełnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej wywodzi się ponadto, że inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w krótkim czasie po wejściu w życie nowej regulacji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, dlatego też do wniosku dołączył akt notarialny /umowę najmu/ działając w najlepszej wiedzy i woli, natomiast rolą organu było aby zastosował art. 9 kpa, poinformował inwestora o nowym unormowaniu prawnym i ewentualnie wezwał do uzupełnienia wniosku o stosowne oświadczenie złożone na odpowiednim formularzu. Oczywiste jest, że inwestor wykonałby niezwłocznie nałożone nań obowiązek usunięcia braku formalnego. Organ orzekający w trybie zwykłym tego jednak nie uczynił i wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś dopiero po upływie czterech lat od wydania tej decyzji wpłynął do organu wojewódzkiego wniosek innej spółki o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi. Niesporne jest przy tym w niniejszej sprawie, że nieruchomość objęta decyzją o pozwoleniu na budowę jest wpisana w księdze wieczystej jako należąca do Skarbu Państwa i toczy się postępowanie sądowe o jej zasiedzenie. Skarb Państwa /podmiot go reprezentujący/ nie wysuwa przy tym żadnych żądań w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji. Istotne w sprawie jest także, iż przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem celu publicznego /art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ służącym dobru publicznemu, chronionym szeregiem norm prawnych, m. in. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zakazuje usunięcia decyzji o lokalizacji takiej inwestycji z obrotu prawnego po upływie wskazanego w ustawie czasu, tj. 12 miesięcy od jej doręczenia stronie /art. 53 ust. 7/. Okoliczność, że jest to inwestycja, którą w szczególny sposób zainteresowane jest Państwo potwierdza wydanie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Bariery dla budowy tego rodzaju inwestycji, którymi zajmował się Komitet Rady Ministrów do Spraw Informatyzacji i Łączności /dokument z dnia 18 września 2007 r./ zostały w znacznym stopniu usunięte z wejściem w życie tej ustawy. Okoliczności te powinny być brane pod rozwagę przy ocenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i to po upływie kilku lat od jej wydania i realizacji inwestycji w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną może mieć istotny wpływ na ograniczenie /pozbawienie/ dostępności usług telekomunikacyjnych świadczonych w ramach publicznej sieci telekomunikacyjnej na rzecz podmiotów będących klientami Skarżącej, która jest jednym z kluczowych operatorów telefonii komórkowej na polskim rynku. Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nastąpiło na wniosek spółki, która nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie kwestionowaną decyzją jej interesu prawnego, a więc faktycznie jej wyłącznym celem było czynienie utrudnień w funkcjonowaniu inwestycji celu publicznego.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w niej zarzuty oraz podkreślił, że jedną z podstawowych w sprawie kwestii jest, jak daleko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji oceniając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę może rozstrzygać o stosunkach cywilno-prawnych i przesądzać o tym, że rozstrzygnięcie to ma wpływ na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W istocie jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zaś naruszenie procedury /art. 145 ( 4 pkt 2 ppsa/ traktuje zasadniczo jako uzupełniające. Uznając więc, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny, Naczelny Sąd Administracyjny mógł stosując art. 188 ppsa orzec o uchyleniu nie tylko zaskarżonego wyroku, ale także o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc do oceny słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest zastosowania w sprawie błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, prowadzącej do przyjęcia, że przepis ten został rażąco naruszony wydaniem pozwolenia na budowę, wypada w pierwszym rzędzie zauważyć, że słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, iż zarówno organ odwoławczy jaki i Sąd I instancji, niezasadnie przypisał temu przepisowi w pierwszym rzędzie znaczenie cywilno-prawne. Zostało bowiem uznane, że skoro w sprawie prowadzonej w trybie nieważnościowym ustalono, iż umowa najmu, którą przedstawił inwestor przy wniosku o pozwolenie na budowę nie mogła zaświadczyć o jego prawie do terenu na cele budowlane wobec nieposiadania tego prawa przez wynajmującego, to tym samym najemca takiego prawa nie mógł uzyskać, co jednocześnie uprawnia do przyjęcia, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak to zasadnie jednak podnosi inwestor wnosząc skargę kasacyjną, zmiana regulacji wymienionego przepisu, który w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wymagał dołączenia do tego wniosku już nie dokumentu bezpośrednio dowodzącego dysponowanie prawem do terenu na cele budowlane, lecz jedynie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, co jest także dowodem, jednakże nie bezpośrednim w danej materii, spowodowała w konsekwencji także całkowicie odmienne skutki w razie, gdyby się okazało, że ten pośredni dowód /oświadczenie złożone przez inwestora/, nie odpowiada stanowi faktycznemu /stwierdza okoliczność, która nie jest prawdziwa i może nosić znamiona fałszu/. Przed tą zmianą regulacji pozwolenie na budowę wydane w warunkach braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane rodziło skutek nieważnościowy - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania jej dla podmiotu, który nie miał prawa do terenu na cele budowlane. Jednakże nowe uregulowanie spowodowało, że nie tylko inwestor już nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, to jest dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz wystarczające jest, iż złoży odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku /dowód pośredni/. W zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii, nawet gdyby miał pewne wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy inwestor ubiegając się o pozwolenie na budowę składa oświadczenie o wyłącznym prawie do terenu na cele budowlane do nieruchomości stanowiącej współwłasność, zaś biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia, a zwłaszcza iż takie postępowanie wyjaśniające ma prowadzić w postępowaniu nieważnościowym, jak to zdaje się sugerować w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Takie podejście pozostaje w całkowitej sprzeczności z istotą aktualnego uregulowania art. 42 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wszelkie wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zwłaszcza w uzupełnieniu uzasadnienia tej skargi należy uznać za w pełni słuszne i przekonujące. Zwłaszcza istotne są twierdzenia dotyczące takiej kwestii, iż składając akt notarialny /umowę najmu/ inwestor w istocie uczynił więcej, niż od niego wymagał ustawodawca, działając w przekonaniu, że jest to czynność prawidłowa i skuteczna, zaś dopiero w razie wątpliwości, czy też podejścia bardziej formalistycznego, organ administracji budowlanej powinien był zastosować art. 9 kpa /zasadę informowania strony/ i ewentualnie wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku w postaci złożenia stosownego oświadczenia na urzędowym formularzu. Jeżeli jednak tego nie uczynił, czy to ze względu na potraktowanie aktu notarialnego jako spełniającego wymóg złożenia oświadczenia, lub też nawet braku pełnego rozeznania w dokonanych w ustawie Prawo budowlane zmianach i skutkach tych zmian, to niedopuszczalne jest przerzucenie takiego stanu rzeczy na inwestora i spowodowanie usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę jako dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa.

W pełni także zasadne są inne wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej, a to takie jak wskazanie na to, iż centralny organ administracji publicznej w sprawach budowlanych orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę /która jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, faktycznie uprawnia do rozbudowy obiektu istniejącego/, niewątpliwie należącego do inwestycji celu publicznego, a ponadto takich inwestycji, którymi żywotnie zainteresowane jest Państwo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje potwierdzenie okoliczność, że postępowanie nieważnościowe wszczęto na wniosek spółki, która w tym wniosku podnosiła, iż nie brała udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym pomimo że jest współwłaścicielem nieruchomości a ponadto inwestor posłużył się niedającą prawa do terenu na cele budowlane umową najmu nie składając wymaganego ustawą - Prawo budowlane oświadczenia. Niesporne przy tym w sprawie jest, jak to wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż dana nieruchomość jest wpisana w księdze wieczystej jako należąca do Skarbu Państwa jak też toczy się postępowanie sądowe o jej zasiedzenie. Sąd w uzasadnieniu wyroku cały jego fragment poświęcił przy tym znaczeniu wpisów w księdze wieczystej. Jeżeli więc jest faktem, że inwestor nie mógł uzyskać prawa do terenu na cele budowlane zawierając umowę najmu z podmiotem, który własnym prawem się jeszcze nie mógł legitymować, bowiem dopiero toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie, zaś na razie treść księgi wieczystej wskazuje na prawo Skarbu Państwa, to tym samym zachodzi poważna wątpliwość co do tego, czy spółka, której wniosek uruchomił postępowanie nieważnościowe, powołująca się na to, iż jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, miała rzeczywiście współwłaścicielskie prawo do tej nieruchomości. Nie była przecież wpisana w księdze wieczystej a jedynie były w niej ujawnione prawa Skarbu Państwa. Tym tak istotnym problemem nikt się jednak nie zajął podejmując postępowanie "na wniosek" podmiotu, który jak na to wskazuje nawet treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie miał prawa do skutecznego złożenia takiego wniosku. Jeżeli natomiast wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego składa podmiot niemający do tego legitymacji, w tym przypadku nie tylko materialno-prawnej /nie uczestniczył w zwykłym postępowaniu/ ale również procesowej, Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania w sprawie przewidywał wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji /art. 157 ( 3 kpa/. Właściwy organ powinien natomiast rozważyć, czy interes Państwa wymaga wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. W niniejszej sprawie natomiast bez czynienia jakichkolwiek rozważań zarówno co do legitymacji prawnej podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji celu publicznego, jak i interesu Państwa w prowadzeniu takiego postępowania i orzeczeniu o usunięciu z obrotu prawnego decyzji, dopuszczono do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, zaś Sąd I instancji nie zauważając istoty problemu, lecz zajmując się zbędnie problematyką cywilno-prawną niemającą znaczenia dla oceny kwestii, czy zachodzi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, rozstrzygnięcie to zaaprobował poprzez oddalenie skargi inwestora.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 188 i art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ppsa.