Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1467/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.C. (dalej: "skarżący"), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2021r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] stycznia 2021r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2021r., skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Wnioskodawca wskazał, że zaświadczenie jest wymagane w związku z procedurą legalizacji wybudowanego obiektu prowadzoną przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...].

Do wniosku załączona została mapa inwentaryzacji. Wnioskodawca wskazał, że obiekt wybudowano na konstrukcji stalowej ze ścianami z płyt warstwowych o wymiarach wewnętrznych ok 34,5 m x 16,6 m i wysokości ok. 6,6 m w kalenicy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021r., znak: [...] Wójt Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego nielegalnie budynku na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w gminie [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia, organ I instancji wskazał, że wybudowany budynek, ze względu na gabaryty, powierzchnię zabudowy (714,56 m2) i powierzchnię użytkową (572,7 m2), nie jest budynkiem gospodarczym. Ponadto w ocenie organu I instancji, samodzielne budynki usługowe są dopuszczone wyłącznie w strefie 50 m od linii rozgraniczającej teren z ul. [...], natomiast przedmiotowy budynek, jest położony w odległości ok 110 m od tej ulicy. Plan nie dopuszcza realizacji budynków składowych, magazynowych czy produkcyjnych. Organ I instancji, wskazał ponadto, że wysokość budynku (6,6 m), nie jest zgodna z wymogami planistycznymi ograniczającymi wysokość budynków gospodarczych do 6 m.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 6 i 8 k.p.a poprzez oparcie postanowienia na bliżej nieokreślonych zasadach wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 7 k.p.a poprzez przyjęcie miar naniesionych na szkicach jako prawidłowe i niezobowiązanie strony do przedłożenia uzupełnionej inwentaryzacji geodezyjnej, art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż nastąpiło istotne odstępstwo od ustaleń planu projektu.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, SKO w [...] wydał powołane na wstępie postanowienie z [...] kwietnia 2021r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że wybudowany przez skarżącego obiekt, nie jest budynkiem gospodarczym. Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że przez "budynki gospodarcze" należy rozumieć budynki o niewielkich rozmiarach, pełniące funkcje pomocnicze. Powyższą interpretację potwierdza również zdaniem SKO zaszeregowanie budynków gospodarczych w Prawie budowlanym wraz z innymi małymi obiektami do odrębnej kategorii (III). Organ wyjaśnił, że prawodawca zdefiniował pojęcie "budynki gospodarcze" poprzez wskazanie ich funkcji jako obiektów pomocniczych służących mieszkańcom budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i w zabudowie zagrodowej. Co prawda "budynki gospodarcze" pełnią m.in. funkcję przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu, środków-produkcji rolnej i płodów rolnych, jednakże prawodawca szczegółowo określił komu (mieszkańcom budynku mieszkalnego itd.) i czemu (niezawodowemu wykonywaniu prac warsztatowych oraz przechowywaniu itd.) łącznie mają służyć. Organ podkreślił, że pomimo podnoszonych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wątpliwości, że powyższa definicja "budynku gospodarczego" nie ma charakteru uniwersalnego, gdyż skonstruowano ją na potrzeby rozporządzenia z [...] kwietnia 2002 r, należy uznać, zestawiając tę definicję z potocznym rozumieniem pojęcia budynek gospodarczy, że jest to budynek dodatkowy, pomocniczy o niewielkich rozmiarach, użytkowany w celu magazynowania, przechowywania sprzętu, towaru, zapasów, wykonywania prostych prac warsztatowych. Zdaniem SKO, przedmiotowy budynek nie spełnia tych wymogów. Wskazuje na to również zdaniem Kolegium fakt, że obiekt ten, jest dominujący w stosunku do budynku mieszkalnego (jak prawidłowo stwierdził organ I instancji jest 4,8 razy większy), zatem ze swej istoty nie może być uznany za pomocniczy, dodatkowy.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy uznał, że obiekt ten jest budynkiem składowo-magazynowym, usługowym lub produkcyjnym. SKO wskazało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie dopuszcza realizacji budynków składowych, magazynowych czy produkcyjnych na terenie przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą jej zabudową usługową ( oznaczenie 3.MN/U), a samodzielne budynki usługowe są dopuszczone wyłącznie w strefie 50 m od linii rozgraniczającej terenu z ulicą [...]. Organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jest położony w odległości ok 110 m od północnej granicy działki z ul. [...] (która jest jednocześnie linią rozgraniczającą ul. [...]). Kolegium podkreśliło, że nawet gdyby uznać, że obiekt jest obiektem usługowym, to jego lokalizacja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wobec ustalenia, że wybudowany obiekt nie jest budynkiem gospodarczym, kwestia czy jego wysokość wynosi 6 m czy też 6,6 m, nie ma znaczenia dla sprawy, a tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36 a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy – Prawo budowlane. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że do obiektu nie można zastosować zapisów planu odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej, gdyż na działce już istnieje budynek mieszkalny (dopuszczalny jest tylko jeden), a samodzielna zabudowa usługowa jest dopuszczona tylko w strefie 50 m od linii rozgraniczających z ul. [...].

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, nie mogły być uwzględnione, gdyż w jego ocenie organ I instancji w dostatecznym stopniu wyjaśnił sprawę.

Skargę na opisane wyżej postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- przepisów art. 6 i 8 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na bliżej nieokreślonych zasadach wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazanie bliżej nieokreślonych zasad jako podstawy odmowy wydania zaświadczenia,

- przepisów art. 7 k.p.a poprzez przyjęcie miar naniesionych na szkicach jako prawidłowe i niezobowiązanie strony do przedłożenia uzupełnienia inwentaryzacji geodezyjnej,

- naruszenie przepisów art. 36a ust. 5 ppkt b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie miar szkicowych a nie miar rzeczywistych wysokości budynku i wskazanie, iż nastąpiło istotne odstępstwo od ustaleń planu i projektu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie występował z wnioskiem ani też nie wskazywał, że budynek ma charakter lub ma być budynkiem usługowym.

Zdaniem strony skarżącej, wadliwym i nieuprawnionym jest twierdzenie wskazane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że jedynym miejscem na nieruchomości w jakim można wybudować budynek, jest pas 50 m od linii rozgraniczających z ul. [...], bowiem w myśl § 10 pkt 2 ust. b planu zagospodarowania, dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo usługową na pozostałym obszarze.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ wydający postanowienie odmowne, w żadnym zapisie nie zawiera normy dotyczącej minimalnej czy też maksymalnej powierzchni budynków gospodarczych. Określa jedynie ich wysokość w §10 pkt 7 ust. b. Uchwalony i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w gminie ani też powszechnie obowiązujące prawo w kraju, nie regulują maksymalnych wielkości pomieszczeń gospodarczych. W tym zakresie zdaniem skarżącego, urząd przypisuje sobie kompetencje jakich nie posiada i dokonuje wadliwej negatywnej oceny.

Zdaniem skarżącego w zakresie wysokości budynku organ nie oparł swoich ustaleń na sporządzonych prawidłowo przez geodetę pomiarach a jedynie na bliżej nieokreślonych opisach polowych i szkicach bez użycia urządzeń certyfikowanych do dokonania pomiarów. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł również, że organ bez przeprowadzenia dowodu w zakresie prawidłowych pomiarów wskazał, iż przekroczona została wysokość budynku podczas, gdy z załączonego pomiaru geodety wynika, że odstępstwo jest nieistotne w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie w ocenie skarżącego budowla jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że skoro plan nie zawiera regulacji określającej maksymalną powierzchnię budynku gospodarczego, to mogą ją stanowić bliżej nieustalone dywagacje i definicje zawarte w wyrokach różnych sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie wydane zostało bez oparcia w stanie faktycznym i z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2021r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2021r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego nielegalnie budynku na działce ew. nr [...] w obr. geod. [...] w gminie [...] z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., poz. [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpatrywanej sprawie, stanowił art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego;

Zgodnie z treścią art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżący ubiegający się o wydanie zaświadczenia, ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie to, było bowiem konieczne w związku z prowadzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] postępowaniem legalizacyjnym w odniesieniu do wcześniej wspomnianego budynku. Organ ten postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, w tym zaświadczenia o zgodności nielegalnie wzniesionego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy, prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania wspomnianego zaświadczenia z uwagi na niezgodność zrealizowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie SKO nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze art. 36a ust. 5 ppkt. b Prawa budowlanego.

Jak już wspomniano, zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było dokonanie przez organy oceny zgodności samowolnie zrealizowanej przez skarżącego inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący w toku postępowania, przedłożył kopię mapy inwentaryzacji geodezyjnej na przedmiotowej działce, sporządzonej przez uprawnionego geodetę W.S. (nr upr. [...]), określając cechy użytkowo-architektoniczne obiektu jako budynek gospodarczy oznaczony na mapie symbolem "gl", wybudowany w konstrukcji stalowej ze ścianami z płyt warstwowych o wymiarach wewnętrznych ok. 34,5 m x 16,6 m, oraz o wysokości ok. 6,6 m w kalenicy.

Organ I instancji na podstawie własnej analizy i pomiarów na dostarczonej przez skarżącego mapie inwentaryzacyjnej, stwierdził, że wymiary zewnętrzne budynku (jego rzutu) wynoszą 35,2 m x 20,3 m, co przekłada się na powierzchnię zabudowy 714,56 m2 i powierzchnię użytkową (na podstawie pomiaru przedstawionego przez skarżącego) około 572,70 m2.

Organ I instancji, ustalił również, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości:

- 3,6 m od zachodniej granicy działki,

- 3,8 m od wschodniej granicy działki,

- od 109 m do 111m od północnej granicy działki z ul. [...],

- od 23,7 m do 25,4 m od południowej granicy działki z ul. [...].

Ponadto stwierdzono, że wody deszczowe z dachu są zbierane w 6 punktach dachu przez wewnętrzną kanalizację deszczową do własnego zbiornika deszczowego, zaś poza przedmiotowym budynkiem gospodarczym na działce ew. nr [...], znajduje się również istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny 2 kondygnacyjny o powierzchni zabudowy około 149 m2.

Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że na terenie na którym wzniesiony został przedmiotowy budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi [...], przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., poz. [...] (dalej: "m.p.z.p."). Z zapisów powyższego planu miejscowego, wynika, że działka ew. nr [...], położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...].

Zgodnie z § 10 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu m.in. [...] ustala się:

1. Przeznaczenie terenów:

1) podstawowe:

a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

b) zabudowa usług nieuciążliwych w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi [...] (ul. [...]).

2) towarzyszące:

a) lokale usług nieuciążliwych;

b) dojazdy;

c) uzbrojenie terenu;

d) zieleń urządzona.

2. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1) ustala się lokalizowanie zabudowy:

a) mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej lub usługowej wyłącznie w układzie wolno stojącym w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi [...](ul. [...]):

b) mieszkaniowej lub mieszkaniowo - usługowej wyłącznie w układzie wolno stojącym na pozostałym obszarze:

2) dopuszcza się lokalizowanie:

a) 1 budynku garażowego na jednej działce budowlanej. przewidzianego na maksymalnie 2 stanowiska postojowe:

b) obiektów małej architektury;

3) zakazuje się budowy więcej niż jednego budynku mieszkalnego w obrębie jednej działki budowlanej lub zmiany funkcji w budynkach na funkcję mieszkaniową, jeżeli na działkach znajduje się już budynek mieszkalny;

4) ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,5;

5) ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy w odniesieniu do działki - 35%:

6) ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 35 %:

7) ustala się maksymalną wysokość:

a) zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej i usługowej: 2 kondygnacje nadziemne: 9 m;

b) zabudowy gospodarczej i garażowej: 6 m:

8) zakazuje się lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2;

9) ustala się stosowanie dachów dwuspadowych. wielospadowych o symetrycznym układzie połaci głównych i nachyleniu w zakresie -15°÷ 45°:

10) dopuszcza się stosowanie dachów płaskich:

11) ustala się stosowanie pokrycia dachów w formie: dachówki, materiałów o wyglądzie zbliżonym do dachówki lub blachy montowanej wyłącznie na rąbek stojący dla dachów dwuspadowych i wielospadowych;

12) ustala się stosowanie kolorystyki dachów w tonacji: czerwieni. brązu oraz szarości;

13) ustala się obsługę komunikacyjną do działek na terenie: [...]

c) 3.MN/U z terenów oznaczonych symbolami: 1.KDZ, 2.KDL; [...]

3. [...]

4. Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi:

1) tereny 3.MN/U [...] częściowo znajdują się w granicach obszaru narażanego na zalanie w przypadku uszkodzenia wału, w jego zasięgu obowiązują ustalenia zawarte w przepisach odrębnych;

5. [...]

6. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy:

1) tereny 3.MN/U [...] częściowo znajdują się w strefie złożonych warunków gruntowo-wodnych, w jej zasięgu ustala się:

a) obowiązek ich uwzględnienia w procesie inwestycyjnym;

b) zakaz zmiany rzeźby terenu, w szczególności niwelowania wzniesień oraz obniżeń dolinek smutnych;

c) zakaz realizacji kondygnacji podziemnych;

d) nakaz wynoszenia poziomu parteru budynków mieszkalnych na minimalną wysokość - 0,80 m;

2) tereny [...] 3.MN/U częściowo znajdują się w strefie potencjalnej uciążliwości komunikacyjnej, w jej zasięgu:

a) zakazuje się lokalizowania szpitali, domów opieki społecznej, budynków związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży;

b) nakazuje się stosowanie indywidualnych zabezpieczeń przed hałasem i wibracjami w postaci przegród zewnętrznych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej, w tym: okien i drzwi dźwiękochłonnych, itp., gwarantujących dotrzymanie normatywnych standardów poziomu hałasu, zgodnych z przepisami odrębnymi;

3) [...]

4) zakazuje się lokalizowania usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów.

Podkreślone zapisy planu mają znaczenie dla oceny czy przedmiotowa inwestycja jest z nim zgodna.

Zasadniczą kwestią będącą przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, jest ocena czy przedmiotowy samowolnie wzniesiony budynek, jest budynkiem gospodarczym towarzyszącym znajdującemu się na działce inwestycyjnej budynkowi mieszkalnemu jednorodzinnemu, czy też ma on inny charakter. Ma to bowiem decydujące znaczenie dla oceny zgodności tej inwestycji z przepisami m.p.z.p. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew argumentacji podniesionej w skardze, przy dokonywaniu oceny przedmiotowej inwestycji, nie ma żadnego znaczenia fakt, że skarżący w swoim wniosku o wydanie zaświadczenia, nie określił charakteru będącego przedmiotem sprawy budynku w tym nie wskazał, że jest to budynek usługowy. Ocena charakteru inwestycji należy bowiem wyłącznie do organu wydającego zaświadczenie, który nie jest związany treścią wniosku.

Przechodząc do oceny charakteru zrealizowanego samowolnie budynku, wskazać należy, że przepisy obowiązującego na terenie, na którym został on wzniesiony planu miejscowego, nie definiują pojęcia "budynku gospodarczego". Jak słusznie wskazuje skarżący, zarówno przepisy planu miejscowego, jak również inne regulacje, nie określają także minimalnej oraz maksymalnej powierzchni budynku gospodarczego. Definicji legalnej "budynku gospodarczego", nie zawierają również przepisy Prawa budowlanego. Nie znaczy to jednak, że nie jest możliwa ocena charakteru przedmiotowego budynku w oparciu o jego cechy przy uwzględnieniu także zasad logicznego rozumowania oraz dorobku orzecznictwa sądowo-administracyjnego.

Na wstępie jednak należy podkreślić, że Kolegium niesłusznie odwołało się do definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. "Wykładnia przepisów prawa powszechnie obowiązującego powinna uwzględniać powszechnie uznane reguły postępowania legislacyjnego. Zgodnie natomiast z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. W szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Również z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie zawiera ono delegacji do określania w rozporządzeniu definicji ustawowych na potrzeby ustawy - Prawo budowlane. Potwierdza to również treść przepisu § 3 powołanego rozporządzenia, w którym stwierdza się, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć (...), z której jednoznacznie wynika, iż definicje zawarte w tym rozporządzeniu tworzy się wyłącznie na jego potrzeby." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3540/19, LEX nr 3052093). Podobne stanowisko wyrażone zostało również w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 691/09, LEX nr 706939 oraz wyroku NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 371/17, LEX nr 2461457). Nie uzasadnia to jednak zdaniem Sądu, konieczności uchylenia postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta, tym bardziej, że przepisy rozporządzenia mogą mieć znaczenie pomocnicze przy ustalaniu funkcji jaką ma spełniać przedmiotowy budynek.

Z uwagi na to, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie, konieczne było dokonanie samodzielnej oceny pojęcia budynku gospodarczego w oparciu o zasady wykładni językowej, której podstawowym kanonem jest dyrektywa domniemania języka potocznego (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92).

Mając na uwadze powyższe reguły a także rozmiar, powierzchnię zabudowy oraz wysokość i rozpiętość konstrukcji spornego budynku, organy słusznie zdaniem Sądu oceniły, że nie jest on budynkiem gospodarczym lub garażowym. SKO zasadnie uznało, że pod pojęciem "budynków gospodarczych", należy rozumieć budynki o niewielkich rozmiarach, pełniące funkcje pomocnicze, co potwierdza również zaszeregowanie budynków gospodarczych w Prawie budowlanym wraz z innymi małymi obiektami do odrębnej kategorii (III).

Organ I instancji analizując dostępne mu na temat przedmiotowego budynku dane, zasadnie zdaniem Sądu ocenił, że przy rzucie budynku wynoszącym 35,2 m x 20,3 m oraz powierzchni zabudowy 714,56 m2 i powierzchni użytkowej ok. 572,70 m2, nie można mówić o budynku gospodarczym czy garażowym. Słusznie organy uznały, że przy takiej powierzchni i rozpiętości konstrukcji, przedmiotowy budynek należy potraktować jako budynek składowo-magazynowy, usługowy lub produkcyjny - w zależności od wewnętrznego układu pomieszczeń i wyposażenia budynku. Świadczy o tym również, na co zwrócił uwagę organ I instancji, konieczność zebrania wód opadowych z tak dużej powierzchni dachu przez wewnętrzną kanalizację deszczową do osobnego zbiornika deszczowego, a zabieg taki nie jest potrzebny w przypadku typowych budynków gospodarczych czy garażowych.

Zasadnie zdaniem Sądu, organy zwróciły również uwagę na swoiste zachwianie proporcji pomiędzy budynkiem mieszkalnym znajdującym się na działce a spornym budynkiem, mającym zdaniem skarżącego pełnić funkcję budynku gospodarczego. Słusznie wskazano, że typowe budynki gospodarcze - towarzyszące budynkom mieszkalnym jednorodzinnym - jeżeli rzeczywiście mają pełnić taką funkcję, nie przekraczają 200 m2 powierzchni zabudowy.

Należy także zgodzić się ze stwierdzeniem, że w przypadku wymogu planistycznego, by budynek garażowy nie przekraczał ilości 2 stanowisk postojowych (standardowo po max 4 m x 8 m), budynek taki nie powinien przekraczać 120 m2 powierzchni zabudowy. Racjonalne i logiczne jest także stwierdzenie, że aby w realiach niniejszej sprawy zakwalifikować sporny budynek jako budynek gospodarczy, jego powierzchnia powinna być mniejsza niż budynku mieszkalnego jednorodzinnego, któremu towarzyszy. W przypadku gdy jest ona 4,8 razy większa niż budynku mieszkalnego, zasady towarzyszenia ulegają odwróceniu: to budynek mieszkalny towarzyszy dużo większemu budynkowi. Dlatego nie można w tym miejscu zgodzić się z argumentacją skargi, wskazującą na "zachwianie" tych proporcji w odniesieniu do stodoły lub innych budynków służących do przechowywania sprzętu rolniczego, często posiadających większą powierzchnię niż dom mieszkalny. Specyfika bowiem tego rodzaju budynków gospodarczych, jest ściśle związana z prowadzeniem działalności rolniczej, natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w grę nie wchodzi prowadzenie działalności rolniczej. Budynek zatem, aby mógł być zakwalifikowany jako gospodarczy, musi spełniać funkcje charakterystyczne dla takiego budynku w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W przeciwnym bowiem wypadku słusznie tak jak w rozpoznawanej sprawie, zostanie zakwalifikowany jako budynek składowo-magazynowy, usługowy lub produkcyjny.

Niesłuszny jest zarzut sprzeczności zaskarżonego postanowienia z ustaleniami m.p.z.p.

Należy bowiem wskazać, że m.p.z.p. nie dopuszcza realizacji budynków składowych, magazynowych czy produkcyjnych w terenie 3.MN/U, a samodzielne budynki usługowe są dopuszczone wyłącznie w strefie 50 m od linii rozgraniczającej terenu z ul. [...]. Sporny budynek jest natomiast położony w odległości od 109 m do 111 m od północnej granicy działki z ul. [...], która jest jednocześnie linią rozgraniczającą ul. [...].

Nie można w tym miejscu zgodzić się z zawartą w skardze argumentacją, zgodnie z którą wadliwym i nieuprawnionym jest twierdzenie wskazane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż jedynym miejscem na nieruchomości w jakim można wybudować budynek, to pas 50 m, bowiem zgodnie z zapisem §10 pkt 2 ust. b planu miejscowego, dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo usługową na pozostałym obszarze. Wobec stanowczego zapisu zawartego w § 10 ust. 2 pkt a, zapis zawarty w pkt b odnosić należy do "pozostałego obszaru", a wiec oznaczonego na planie innym symbolem niż obszar, na którym położona jest działka inwestycyjna.

Odnośnie do zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, podkreślić również należy, że wysokość budynku gospodarczego i to wskazana przez skarżącego, wynosząca około 6,6 m, jest niezgodna z wymogiem planu by budynek gospodarczy nie był wyższy niż 6 m. Jednocześnie zaś, dopuszczona w planie maksymalna wysokość 9 m, dotyczy zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej i nie ma zastosowania do przedmiotowego budynku. Na działce bowiem funkcjonuje już jeden budynek mieszkalny, kolejny nie jest dozwolony, a samodzielna zabudowa usługowa jest dopuszczona tylko w strefie 50 m od linii rozgraniczającej z ul. [...].

Zatem nawet gdyby uznać, że obiekt jest obiektem usługowym, to jego lokalizacja jest sprzeczna z zapisami m.p.z.p. Ponadto wskazać należy, że wobec ustalenia, że wybudowany obiekt nie jest budynkiem gospodarczym ustalenie, czy obiekt posiada wysokość 6 m czy też 6,6 m nie ma znaczenia dla sprawy.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo budowlane, jak również argumentacja związana z nieprawidłowymi pomiarami wysokości przeprowadzonymi przez organ I instancji.

Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nie doszło także do naruszenia wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.