Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 145/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.74 h § 1
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 918/17 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 918/17, rozpoznając sprawę ze skargi [...] na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 4-6 września 2012 r. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oddalił skargę.

Wyrok Sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

[...] (dalej: skarżąca lub zdająca) w dniach 4-6 września 2012 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego. Wobec otrzymania przez skarżącą z drugiej części egzaminu, polegającej na sporządzeniu projektów dwóch aktów notarialnych, oceny niedostatecznej Komisja Egzaminacyjna ds. aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] (dalej: Komisja Egzaminacyjna, Komisja Egzaminacyjna II stopnia), na podstawie art. 74f § 1, § 9 i § 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej Prawo o notariacie), stwierdziła, że zdająca uzyskała negatywny wynik z egzaminu notarialnego.

W uzasadnieniu uchwały komisja Egzaminacyjna wskazała, że za pierwszy projekt aktu notarialnego – umowę przeniesienia własności nieruchomości w stanie wolnym od jakichkolwiek dotychczasowych obciążeń oraz umowę pożyczki i umowę hipoteki skarżąca otrzymała ocenę dostateczną, w tym oceny cząstkowe dobrą i dostateczną. Za drugi projekt aktu notarialnego dotyczący zamiany prawa użytkowania wieczystego działek gruntu wraz z własnością położonych na nich budynków na prawo własności nieruchomości zabudowanej, przy uwzględnieniu stosownych dopłat oraz zamiaru stron, aby dokonać zamiany w stanie wolnym od jakichkolwiek obciążeń, skarżąca otrzymała dwie oceny niedostateczne oraz ocenę ogólną niedostateczną.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymała w mocy uchwałę organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że wbrew zarzutom skarżącej, projekt pierwszego aktu notarialnego nie zasługuje na ocenę dobrą. Jako przykład podano m.in., że tytuł aktu prawidłowo nazywa dokumentowaną czynność prawną "umową o ustanowienie hipoteki", natomiast § 7 – wbrew tytułowi i logice – dokumentuje jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości obciążonej. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w stosunku do oceny projektu drugiego aktu notarialnego, organ za najpoważniejszy błąd uznał bezskuteczne ustanowienie przez skarżącą służebności gruntowej wskazujące, w konsekwencji, na brak wiedzy zdającej w zakresie instytucji użytkowania wieczystego.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2563/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zdającej. Orzeczenie to zostało następnie uchylone na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1679/14. Sąd kasacyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i w uzasadnieniu wskazał, że rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu notarialnego organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zbadania zarzutów odwołania, nie odnosząc się do samej pracy egzaminacyjnej i jej oceny dokonanej przez organ pierwszej instancji. Sąd kasacyjny stwierdził, że zakres sprawy w postępowaniu odwoławczym dotyczącym wyników egzaminu notarialnego wyznacza przedmiot odwołania, tj. zadanie egzaminacyjne (część egzaminu), którego ocena została zakwestionowana w odwołaniu. W odniesieniu do projektu drugiego aktu notarialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena niedostateczna jest uzasadniona, ponieważ nie sposób tolerować u notariusza nieznajomości instytucji użytkowania wieczystego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zdającej zasługiwała jednak na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji odstąpił od skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego dotyczącego wystawienia oceny dostatecznej za projekt pierwszego aktu notarialnego (zadanie pierwsze części drugiej egzaminu), której podwyższenia do oceny dobrej domagała się skarżąca. Jak wyjaśnił Sąd kasacyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził jedynie, że "kwestia niepodwyższenia przez Komisję II stopnia oceny z pierwszego projektu aktu notarialnego z dostatecznej do oceny dobrej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy". WSA nie podał jednakże uzasadnienia tego stanowiska, nie wyjaśnił, dlaczego ocena wystawiona za pierwsze zadanie drugiej części egzaminu nie ma znaczenia dla ustalenia łącznej oceny za tę część egzaminu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej ppsa), wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3008/15 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. VI SA/Wa 3008/15 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji był zobowiązany ocenić zarzuty podnoszone przez skarżącą co do oceny zadania pierwszego części drugiej egzaminu notarialnego i w tym zakresie dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co dotyczyło przede wszystkim kwestii, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie organu odmawiające podwyższenia oceny dostatecznej do oceny dobrej z wykonania zadania pierwszego z części drugiej egzaminu. Takiej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie przeprowadził. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy będzie rozpoznanie sprawy w tym zakresie i dokonanie oceny zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie uchwał ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 3256/16, mocą którego niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA podniósł, że Sąd I instancji był zobowiązany ocenić zarzuty podnoszone przez skarżącą co do oceny zadania pierwszego części drugiej egzaminu notarialnego i w tym zakresie dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały, co dotyczyło przede wszystkim kwestii, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie organu odmawiające podwyższenia oceny dostatecznej do oceny dobrej z wykonania zadania pierwszego z części drugiej egzaminu.

Wskazał, iż sądowa kontrola uchwały Komisji Egzaminacyjnej, polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonych uchwał z punktu widzenia obowiązujących w tym czasie i zakresie przepisów prawa Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień prowadzących do uwzględnienia skargi.

Sąd I instancji uznał, że jego zadaniem jest rozpoznanie, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sadu Administracyjnego, to jest odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą odnośnie oceny zadania pierwszego części drugiej egzaminu notarialnego.

Odnosząc się do zarzutu nieważnego ustanowienia hipoteki uznał, że hipoteka nie została ustanowiona prawidłowo, a zatem zadanie egzaminacyjne nie zostało w tej części wykonane.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczący udokumentowania braku przynależności [...] do kręgu spadkobierców ustawowych po [...] wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazanie w postanowieniu sądu spadku, że spadek po oznaczonym spadkodawcy nabyła z testamentu określona osoba, nie oznacza pod żadnym pozorem, że wymieniony spadkobierca (testamentowy) nie może jednocześnie należeć do kręgu spadkobierców ustawowych po tym spadkodawcy.

Kolejny zarzut to kwestia obowiązku udostępnienia świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, która zdaniem skarżącej nie jest treścią samej czynności prawnej i nie musi być objęta oświadczeniem woli stron. Jednakże pominięcie w projekcie aktu notarialnego świadectwa charakterystyki energetycznej budynku jest błędem dlatego, że osoba zdająca egzamin notarialny ma za zadanie udowodnić, ze posiada dostateczną wiedzę także z dziedziny Prawa budowlanego (art. 5 ust. 4). Pominięcie wskazanego dokumentu jest przejawem niewiedzy, która też skutkuje obniżeniem oceny końcowej.

Kolejnym mankamentem sporządzonego projektu, w ocenie Sądu I instancji, była wysokość taksy od ustanowienia hipoteki, która została pobrana nieprawidłowo na podstawie (powołanego w projekcie aktu) § 7 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2004 r.

Sąd I instancji uznał, że przeoczenie przez skarżącą problemu uprawnień, jakie na mocy art. 301 § 2 k.c. mogą przysługiwać [...] jest błędem, który - ze względu na obowiązywanie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - może mieć bardzo nieprzyjemne konsekwencje dla osoby potencjalnie uprawnionej. Niewyjaśnienie tego zagadnienia oznacza zatem naruszenie art. 80 § 2 Prawo o notariacie.

Odnosząc się z kolei do problemu uprawnień przysługujących spadkobiercom [...] z tytułu umownego prawa pierwokupu, to rozwiązanie, które zaproponowała skarżąca, a które polegało na przyjęciu, iż prawo to zostało ustanowione jedynie na czas życia uprawnionego, co prawda zostało ostatecznie zaakceptowane przez egzaminatorów, zaproponowane rozwiązanie oznaczało w istocie niedozwoloną zmianę casusu. Zmiana ta uniemożliwiała komisji egzaminacyjnej sprawdzenie wiedzy zdającej z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego.

Ponadto, jak wskazała Komisja egzaminacyjna, w treści omawianego projektu aktu notarialnego, nie powołano istotnych postanowień umowy sprzedaży warunkowej (umowy o skutkach zobowiązujących) co ze względu na treść art. 156 in fine oraz art. 158 in fine k.c., co może mieć bezpośrednie znaczenie przy ocenie ważności umowy o skutku rozporządzającym. Powołane przepisy jednoznacznie przesądzają o tym, że ważność umowy przeniesienia własności zależy nie tylko od samego istnienia zobowiązania, ale zobowiązanie to musi być w akcie wymienione. W omawianej pracy brak tych elementów. Nie oznacza to, że umowa musi być bezwzględnie nieważna, jednak oznacza, że projekt został sporządzony bez należytej staranności, o której mowa w art. 80 § 1 i 2 Prawo o notariacie. Wskazane uchybienia są przejawem tych błędów pracy egzaminacyjnej, które potwierdzają, że projekt aktu nie zawiera koniecznych pouczeń, co oznacza naruszenie przepisu art. 80 § 3 Prawo o notariacie. Biorąc pod uwagę ciężar gatunkowy opisanych wyżej uchybień, prawidłowe jest stanowisko organu, że pierwszy projekt aktu notarialnego sporządzony przez [...], nie może zostać oceniony na ocenę "dobrą".

W ocenie Sądu I instancji sprawie Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się w sposób szczegółowy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wykazując ich nietrafność w stopniu uniemożliwiającym wystawienie oceny pozytywnej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia opisała prace skarżącej wskazując na uchybienia, które w jej ocenie dyskwalifikowały drugi akt notarialny - umowę zamiany, jak również uniemożliwiły podwyższenie oceny z projektu pierwszego aktu notarialnego.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu notarialnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Organy te w żadnym stopniu nie dopuściły się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego.

Wyżej wskazany wyrok w zaskarżyła w całości skarżąca zarzucając:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 74 e § 2 i art. 74 d § 6 Prawo o notariacie, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzasadniona jest odmowa podwyższenia oceny dostatecznej do oceny dobrej za projekt pierwszego aktu notarialnego w ramach drugiej części egzaminu, w sytuacji uznania, iż praca skarżącej spełnia wymogi formalne, skarżąca zastosowała zasadniczo właściwie przepisy prawa, poprawnie interpretowała i problem zadania co do istoty trafnie rozstrzygnęła; a nadto bez uwzględnienia skali ocen od 2 do 6; co w konsekwencji skutkowało nietrafnym stwierdzeniem o braku możliwości podwyższenia oceny, a w konsekwencji zdecydowało o negatywnym wyniku całego egzaminu notarialnego;

b) art. 74 e § 2 Prawo o notariacie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu się przez Sąd w przeważającej mierze jedynie do stwierdzenia, iż Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i przytoczone przytoczenia argumentacji Komisji Egzaminacyjnej bez szczegółowej i prawidłowej weryfikacji, nie zawierającej odniesienie się do kryteriów oceny prac egzaminacyjnych czy organ pracy skarżący ocenił należycie i zgodnie z przepisami prawa;

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 138 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organ administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jak również w sytuacji wyłącznego przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych ustaleń poczynionych przez organ, a w szczególności wobec braku rozpoznania i odniesienia się przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia do wszystkich zarzutów, co skutkowało przedstawieniem przez Sąd I instancji sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; a nadto poprzez nieuzasadnione i wadliwe przyjęcie przez Sąd, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia wyjaśniła w stopniu dostatecznym wszystkich okoliczności faktyczne sprawy, co z kolei skutkowało niezauważeniem przez Sąd I instancji istotnych uchybień Komisji (polegający w szczególności na postawieniu skarżących nowych zarzutów niepodniesionych przez egzaminatorów), doprowadzając tym samym do niezrealizowania obowiązku sądowej kontroli nad organami administracji, wynikających z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa;

b) art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego przejawiające się w braku wyraźnego wskazania z jakich przyczyn twierdzenia i zarzuty strony nie zostały uwzględnione jak również przez akceptację nowych zarzutów stawianych skarżącej przez organ II stopnia, co skutkowało przede wszystkim uznaniem, iż skarżąca wykazała się brakiem znajomości podstawowych zasad prawa wymaganego u notariusza, co w konsekwencji uzasadnia odmowę podwyższenia ocen z dostatecznej na ocenę dobrą;

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 74e § 2 Prawo o notariacie polegające na uznaniu, że skarżąca nie zastosowała właściwych przepisów i nie zaprezentowała ich właściwej interpretacji odpowiedniej wiedzy teoretycznej oraz umiejętności praktycznych, dających gwarancję należytego wykonywania zawodu notariusza w stopniu uzasadniającym podwyższenie oceny dostateczne na ocenę dobrą;

d) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa stanowiące nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na:

- przedstawieniu oceny prawnej wybiórczej i uwzględniającej wyłącznie stanowisko organu II stopnia oraz na zaniechaniu uwzględnienia w ocenie prawnej wszystkich istotnych okoliczności i przez to wadliwe uzasadnienie wyroku, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo naruszeń w toku postępowania przed organami I i II instancji określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy prawo o notariacie;

- braku rozpoznania i dokonanie oceny prawnej uchwały z uwzględnieniem okoliczności sporządzenia pracy egzaminacyjnej (czasu, którym dysponowała skarżąca, stopnie trudności zadania egzaminacyjnego), a tym samym dokonanie oceny pracy w oderwaniu od realiów egzaminacyjnych;

e) art. 134 § 1 ppsa i art. 3 § 1 ppsa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą uchwały w przedmiocie wyniku egzaminu notarialnego,

f) art. 151 ppsa polegający na oddaleniu skargi w sytuacji gdy istniały przesłanki uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 § 1 lit. c ppsa.

W oparciu o wyżej wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika wg norm przepisanych, kosztów procesu oraz koszty przejazdów do sądów.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 4-6 września 2012 r. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnych nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji trafnie stwierdził, iż kluczowe znaczenie dla oceny legalności kwestionowanej uchwały na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 3256/16, w wyniku którego zaskarżony wyrok został uchylony a sprawa została przekazana ponownego rozpoznania. Przypomnieć należy, że wyrokiem tym Sąd I instancji został zobowiązany do oceny zarzutów podniesionych podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie co do oceny zadania pierwszego części drugiej egzaminu notarialnego, natomiast wyrok ten przesądził prawidłowości oceny zadania drugiego części drugiej egzaminu tegoż egzaminu. Sąd I instancji wskazując przepis art. 190 ppsa, zgodnie z którym, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednocześnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszła żadna okoliczność która pozwoliłaby mu odstąpić od wykładni przedstawionej w wyżej wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, jego zasadność, bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 ppsa. Oceniając zasadność powyższego zarzutu kasacyjnego w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie skarżąca kasacyjnie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest przedstawieniu oceny prawnej wybiórczej i uwzględniającej wyłącznie stanowisko organu II stopnia oraz na zaniechaniu uwzględnienia w ocenie prawnej wszystkich istotnych okoliczności i przez to wadliwe. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Zawarty w uzasadnieniu wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Jest przy tym oczywiste, że skoro przepis art. 141 § 4 ppsa jest przepisem prawa procesowego to - w myśl art. 174 pkt 2 ppsa - zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza z kolei, że sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, iż były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15). Na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dostatecznych argumentów, że podnoszone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje wyeliminować to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak odniesienia się do zarzutów dotyczących kwestii istotnych dla rozpoznania sprawy skutkuje brakiem możliwości kontroli kasacyjnej. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały oraz podniesionych w skardze zarzutów, odnosząc się w niezbędnym zakresie do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu I instancji, jak również szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu.

Za skuteczny nie może być uznany zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadnie przyjmuje się tym samym, że naruszenie art. 3 § 1 ppsa mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2929/14). Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kwestia odrębna i nie może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Artykuł ten określa przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 650/10).

Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę, mimo wskazanych uchybień proceduralnych organu administracji. Powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji wszystkich istotnych okoliczności w rozpoznawanej sprawy. Tak skonstruowany zarzut art. 133 § 1 ppsa nie mógł być uwzględniony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 ppsa). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 ppsa nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 ppsa dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 ppsa oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 ppsa. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 ppsa. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Przepis art. 134 § 1 ppsa, którego naruszenia także dopatruje się skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości ds. odwołań od wyników egzaminu notarialnego, którego termin został wyznaczony na 4 - 6 września 2012 r., w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 ppsa należało uznać zatem za niezasadne.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia dalszych przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. mogło zaważyć na wyniku sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia i zasadnie uznał, że "... w niniejszej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wydania uchwały ustalającej negatywny wynik z egzaminu notarialnego. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający prawu. Organy te w żadnym stopniu nie dopuściły się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego.“

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa, gdyż ma on charakter wynikowy (pkt 2.f petitum skargi kasacyjnej). Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA). Oznacza to także, że prawidłowo w niniejszej sprawie został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 ppsa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, dalej p.u.s.a.) należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ppsa (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu skarżąca kasacyjnie może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. skarżąca kasacyjnie nie wskazała. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę ze skargi na Uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutami naruszenia przepisów ppsa, jednakże - skoro zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ppsa są nieskuteczne – to również nieskuteczny był zarzut naruszenia powiązanego z nimi przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", a kontrola ta "obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne".

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co juą wyżej wskazano, przepis art. 3 ppsa w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 ppsa wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 ppsa ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 ppsa ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 ppsa powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 ppsa, co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty naruszenia pozostałych przepisów powiązanych z art. 3 § 1 ppsa okazały się nieskuteczne.

Za niezasadny należy uznać także zarzut zawarty w pkt 2. b petitum skargi kasacji albowiem wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały powiązany z naruszeniem przepisów ppsa. Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a., a co za tym idzie nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Jak jednoznacznie wskazuje judykatura, postawienie zarzutów naruszenia prawa musi być dokonane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli naruszenia prawa procesowego w podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, a prawa materialnego w ramach art. 174 pkt 1 ppsa. Postawienie zarzutów w niewłaściwej podstawie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, bo sąd kasacyjny nie może rozpoznawać skargi kasacyjnej, która wadliwie kwalifikuje naruszenia prawa, a sam nie może w tym zakresie dokonywać zmian. Dlatego sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej w punkcie 2. c i d petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa należy uznać za nieskuteczne.

Zauważyć należy, że stosownie do treści art.74 h § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie, odwołanie przysługuje od wyniku egzaminu notarialnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art.74 h § 12 Prawa o notariacie. Wynik ustala się na podstawie całościowej oceny poszczególnych części egzaminu dokonanej na zasadach określonych w art.74 d-74 f Prawa o notariacie. Kwestionowanie wyniku egzaminu może sprowadzać się jedynie do zakwestionowania, tak jak w rozpoznawanej sprawie, oceny wystawionej za zadanie składające się na jedną z części egzaminu. W takiej sytuacji przedmiotem badania komisji odwoławczej jest, w przyjętym modelu działania tego organu tylko ten wynik cząstkowy. W ten tylko sposób zakres zarzutów podniesionych w odwołaniu wyznacza zakres działania komisji odwoławczej. Oznacza to, że komisja odwoławcza nie może zajmować się badaniem oceny cząstkowej zadania lub części pracy, która nie została zakwestionowana w odwołaniu. Z treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 roku w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego wynika, że przewodniczący lub członek komisji odwoławczej sporządza pisemna opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz z uzasadnieniem. Z kolei stosownie do treści § 5 ust.4 tegoż rozporządzenia komisja w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej o wyniku egzaminu notarialnego.

W związku z powyższym uznać należy, że skoro komisja odwoławcza nie głosuje wyłącznie o zasadności zarzutów odwołania lecz głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej, to musi odnieść się do całej pracy i jej oceny wystawionej przez komisję egzaminacyjną, uwzględniając zasadność lub bezzasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz musi temu dać wyraz w uzasadnieniu swej uchwały. Tak więc zawarte w § 5 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej" świadczy o tym, że komisja działa w sposób merytoryczny, ponownie ustalając ocenę testu lub zadania pisemnego egzaminu notarialnego. Oznacza to, że do obowiązków komisji odwoławczej, przy ponownym ustalaniu ostatecznej oceny pracy, nie należy wyłącznie zbadanie zasadności zarzutów wskazanych w odwołaniu, lecz także odniesienie do samej pracy i jej oceny dokonanej przez komisję egzaminacyjną. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że zasadny są dwa zarzuty skarżącej, które przy uwzględnieniu, że komisja za zasadne uznała pozostałe uchybienia stwierdzone przez egzaminatorów powoduje, że brak było podstaw do zmiany oceny cząstkowej w zakresie odnoszącym się do projektu aktu notarialnego, a to wobec wskazanych wyżej regulacji prawnych nie może spowodować skutku w postaci zmiany w zakresie wyniku z egzaminu notarialnego. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że komisja odwoławcza swoje stanowisko w zakresie oceny cząstkowej projektu pierwszego aktu notarialnego uzasadniła biorąc pod uwagę uchybienia stwierdzone przez egzaminatorów. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że Komisja Odwoławcza nie powinna formułować wobec pracy nowych zarzutów ponad te, które postawiła Komisja I stopnia. Jednak w sytuacji, w której przy ocenie zarzutów pojawi się problem prawny występujący w pracy, a komisja odwoławcza dostrzeże inne wady i wskaże je w uzasadnieniu uchwały to takie działanie komisji nie dyskwalifikuje jej procedowania pod warunkiem, że swojego rozstrzygnięcia nie oprze wyłącznie na tych dodatkowo zidentyfikowanych błędach (vide wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r sygn. akt II GSK 293/13 niepublikowany).

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracji w wyroku z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1679/14 wskazał, iż "W rozpatrywanej sprawie Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że zwróciła uwagę na uchybienia, które dostrzegli egzaminatorzy, a w stosunku do których skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Sąd I instancji prawidłowo zaś ocenił ten sposób rozpatrywania sprawy przez Komisję uznając, że organ rozpoznał sprawę uwzględniając i rozpatrując cały materiał dowodowy. Należy jeszcze raz podkreślić, że zakres sprawy w postępowaniu odwoławczym w sprawie wyników egzaminu notarialnego wyznacza przedmiot odwołania - zadanie egzaminacyjne (część egzaminu), którego ocena została zakwestionowana w odwołaniu. Komisja odwoławcza ustala ostateczną ocenę pracy lub części egzaminu, a więc podejmuje w tym zakresie rozstrzygnięcie merytoryczne.“

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił sposób rozpatrywania sprawy przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia uznając, że organ rozpoznał sprawę uwzględniając i rozpatrując cały materiał dowodowy.

Z powyższych względów stwierdzając, że zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego nie mają uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).