Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1179/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r. znak: XXXII/223/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalonego uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 września 2021 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mogilany z dnia 7 października 2020 r. nr XXII/223/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany uchwalonego uchwałą nr XI/65/99 Rady Gminy Mogilany z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mogilany. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie wskaźników urbanistycznych zabudowy i zagospodarowania dla niektórych terenu,

2/ § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez wyznaczenie nowych terenów MNU w granicach strefy 50 m od cmentarza;

3/ § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez wskazanie nieprawidłowego oznaczenia występującego na załącznikach graficznych do studium, a także niezgodność oznaczeń w części graficznej studium z jego częścią tekstową.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy: Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistycznej uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zatem przepisy prawa jednoznacznie nakładają obowiązek ustalenia w dokumencie studium minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. W zaskarżonym studium w części dotyczącej kierunków, rozdział 2.3. Wskaźniki dotyczące użytkowania i zagospodarowania terenów, w sposób tabelaryczny określone zostały wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania dla poszczególnych terenów, z podziałem na różne typy zabudowy. Wątpliwości wzbudzają znajdujące się tam zapisy dotyczące następujących terenów: - MN - dla terenów usług sportu i rekreacji dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym: MNU - dla terenów usług sportu i rekreacji dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym: - MR - zgodnie z rozdziałem 2.2 Ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla poszczególnych terenów dla tych terenów ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w tabeli podano jedynie wskaźniki dla zabudowy rekreacyjnej: - U, U(X) - dla terenów usług sportu i rekreacji dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono do indywidualnego określenia w planie miejscowym. Jednocześnie zgodnie z rozdziałem 2.2 Ustalenia funkcjonalno - przestrzenne dla poszczególnych terenów dla tych terenów dopuszczono lokalizację obiektów związanych z działalnością rolniczą w tym hodowlaną - natomiast nie podano dla tego typu zabudowy żadnych wskaźników: - UZ - dla zabudowy usługowej związanej z wykorzystaniem wód leczniczych maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym, natomiast dla terenów usług sportu i rekreacji dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym; - US - dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym: - ZP - dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym: - ZD - dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym; - ZC - dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym; - IT - dla minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono - do indywidualnego określenia w planie miejscowym. Jednocześnie strona skarżącą zauważa, że w rozdziale 2.2 ustalono możliwość zabudowy dla następujących terenów, dla których w rozdziale 2.3 nie zostały ustalone żadne wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu z jednoczesną adnotacją, iż zostaną one ustalone na etapie planu miejscowego: - RZ(o) - dopuszcza się lokalizację ogródków działkowych oraz przebudowę istniejącej zabudowy; - ZL - dopuszcza się obiekty i urządzenia służące obsłudze gospodarki leśnej. Dodatkowa strona skarżąca wskazuje, że w studium nie ustalono terenów oznaczonych symbolem "Z". Natomiast w rozdziale dotyczącym wskaźników zagospodarowania terenów w rozdziale 8.5 Dopuszczalne zakresy zmian ustalono, że dla terenów R i Z dopuszcza się wskazanie terenów związanych z zabudową zagrodową. Odwołanie się -jak to ma miejsce w przytoczonych powyżej zapisach studium - do ustalenia wskaźników zagospodarowania dopiero na etapie planów miejscowych, nie jest prawidłowe, albowiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi dokument poprzedzający uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, względem którego przeznaczenie i zagospodarowanie poszczególnych terenów w aktach planistycznych musi być zgodne. W zaskarżonym studium nie zostało doprecyzowane, ile i które dokładnie wskaźniki mają zostać określone w planach miejscowych, zatem należałoby uznać, iż to wójt, jako organ sporządzający dokument, będzie dokonywać takiego wyboru. Strona skarżąca wskazuje, iż żadne z o przepisów prawa nie zezwalają na dekretowanie powyższego obowiązku na inny dokument planistyczny, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem, zdaniem strony skarżącej, nie jest zgodne z przepisami prawa przeniesienie ustaleń dotyczących wskaźników zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dopiero na etap uchwalania planów miejscowych. W powyższym zakresie w prawomocnym wyroku wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 920/18, zgodnie z którym treść studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w planie miejscowym, w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium winno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować). Natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to faktycznie plan miejscowy spełnia obydwie role. Zdaniem strony skarżącej za nieprawidłowe należy uznać wyznaczenie w Studium Gminy Mogilany nowych terenów MNU w granicach strefy 50 m od cmentarza. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia ,jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m, odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zgodnie z przywołanym przepisem w związku z ustaleniem strefy sanitarnej od cmentarza, wyklucza się możliwość lokalizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy o charakterze mieszkaniowym w strefie 50 m od czynnego cmentarza - pod warunkiem, że tereny w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiadać będą sieć wodociągową oraz wszystkie budynki korzystające z wody będą do tej sieci podłączone. Wobec powyższego, przepisy prawa wyraźnie wskazują, iż w strefie do 50 m od cmentarza występuje zakaz lokalizacji m.in. jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej, zakładów produkujących żywność, zakładów przechowujących żywność. Należy podkreślić, ze strona skarżąca nie kwestionuje zasadności wyznaczenia obszarów przeznaczonych pod zabudowę w granicach strefy od 50 do 150 m od cmentarza, ponieważ w granicach stref sanitarnych może powstać również zabudowa zgodna z wyżej wymienionymi przepisami sanitarnymi. Jednakże strona skarżąca, analizując załączniki graficzne, dotyczące zarówno uwarunkowań, jak i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdziła, iż w strefie do 50 m od cmentarzy w Gaju oraz Włosaniu wyznaczono nowe, niezabudowane obszary zabudowy, tj tereny MNU oraz R, które wcześniej nie zostały oznaczone ani jako obszary zainwestowane, ani jako tereny mieszkaniowe i usługowe według obowiązujących planów miejscowych oraz planów uchylonych. Pod względem geometrycznym spełniają one wymogi, pozwalające na lokalizację na ich terenie zabudowy. Jednocześnie, zgodnie z rozdziałem 2.2. Studium w części dotyczącej kierunków, dla terenów MNU jako przeznaczenie podstawowe ustalono możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, zabudowy zagrodowej, mieszkaniowo - usługowej, rekreacyjnej, usługowej. Natomiast dla terenów R dopuszczono realizacja nowej zabudowy zagrodowej. Ustalenia te są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Poniżej przedstawiono strefy wyznaczonych nowych terenów w granicy do 50 m od cmentarza - w zestawieniu z obecnym zagospodarowaniem przestrzennym Gminy. Strona skarżąca podnosi, że przypadku, kiedy w strefie sanitarnej cmentarzy, gmina dopuszczałaby dla terenów MNU jedynie wprowadzenie możliwości zabudowy usługowej, należałoby wyznaczyć dla tych obszarów jedynie zabudowę typu U. Jednakże zgodnie z ustalonymi dopuszczeniami w zagospodarowaniu terenów MNU oraz wskazaniem ich lokalizacji w strefie do 50 m od czynnych cmentarzy, wprowadzona została możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej, co stanowi zarówno wewnętrzną sprzeczność zapisów studium, jak i zdaniem strony skarżącej stanowi istotne naruszenie § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Strona skarżąca wskazuje ponadto na nieprawidłowe oznaczenia występujące na załącznikach graficznych do studium, a także niezgodność części graficznej z częścią tekstową. Zgodnie z § 7 pkt 3 przywołanego rozporządzenia przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Strona skarżąca zwraca uwagę, iż część rysunkowa stanowi integralną część uchwały, w związku z powyższym powinna być zgodna z jej treścią. Część graficzna studium jest uszczegółowieniem części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów rysunki studium muszą dokładnie odzwierciedla wszystkie uwarunkowania oraz kierunki wyznaczone w części tekstowej - w celu jednoznacznej i prawidłowej identyfikacji. W załącznikach graficznych do studium, odnoszących się zarówno do uwarunkowań, jak i kierunków strona skarżąca wskazuje na następujące nieprawidłowości; - zespół dworski w Chorowicach, zespół dworski Grabowskich w Konarach, zespół dworski Padlewskich w Libeltowie oraz otulina zespołu dworskiego w Lusinie posiadają błędnie wyznaczone granice obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. A także, za art. 10 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy w studium określa się w szczególności obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie według art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zatem błędne określenie w studium granic terenów objętych ochroną konserwatorską skutkować może dalszymi nieprawidłowościami pojawiającymi się na kolejnych etapach planistycznych. W stosunku do wyznaczenia obszarów objętych ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków zauważa się, iż nie pokrywają się one z tymi wskazanymi w ogólnodostępnej platformie internetowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa, gdzie informacje o zabytkach wprowadzono na podstawie decyzji o wpisie do rejestru, postanowień oraz innych informacji urzędowych przekazywanych do NID (i jego poprzedników prawnych) przez wojewódzkich konserwatorów zabytków po zakończeniu postępowania administracyjnego. Informacje wprowadzono również na podstawie rozporządzeń Prezydenta RP o uznaniu za pomnik historii oraz decyzji Komitetu Światowego Dziedzictwa UNESCO o wpisaniu na Listę Światowego Dziedzictwa - granice złoża wód podziemnych "Opatkowice OB.-1" oraz terenu górniczego Opatkowice zdaniem strony skarżącej zostały wrysowane niepoprawnie. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się występowanie udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz występowanie terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych (art. 10 ust. 1 pkt 12 ustawy). Jest to zgodne z art. 95 ust, 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze: Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, W kwestii błędnego oznaczenia w studium granic złoża wód podziemnych "Opatkowice OB.-1" zauważa się, iż zgodnie z ogólnodostępną bazą granica złoża (narożnik południowo-zachodni) kończy się na zabudowie budynku na działce nr [...] obr. [...]). Natomiast w studium wyznaczono go pośrodku zabudowy na działce nr [...] obr. [...], co oznacza, że granice te nie są ze sobą zgodne. Jednocześnie granice oznaczone w studium ww. portalu pokrywają się z granicami złoża już zbilansowanego. Zatem w dokumencie przedstawiono dane już nieaktualne. W kwestii terenu górniczego "Opatkowice" zauważa się, iż zgodnie z danymi Państwowego Instytutu Geologicznego, granice przedstawione na portalu przedstawione zostały na podstawie decyzji wyznaczającej Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2019 r. w związku z powyższym stwierdza się niezgodność granic wyznaczonych w studium Gminy Mogilany. Co się tyczy obiektów ujętych w ewidencji zabytków, zgodnie z tabelą 31 zamieszczoną w Studium, wskazuje ona, iż w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków wpisanych zostało 100 obiektów lub obszarów. Natomiast na załącznikach graficznych do uchwały nie oznaczono wszystkich. W związku z powyższym nie jest możliwa ich pełna identyfikacja w terenie. Jednocześnie w studium (zarówno w części tekstowej, jak i na załącznikach graficznych) nie odniesiono się do tego, iż na mapach zostały wyznaczone jedynie wybrane, pojedyncze obiekty lub obszary, wyszczególnione z jakiś względów. Wszystkie powyższe uwagi, zarówno tyczące się błędnego oznaczenia, jak i braku wskazania wszystkich obiektów wskazanych w części tekstowej, mają kluczowe znaczenie dla prawidłowej identyfikacji i objęciu obiektów i obszarów właściwą ochroną i opieką. Koniecznym jest zatem wrysowanie prawidłowych granic ochrony prawnej oraz wskazanie wszystkich obiektów w części graficznej. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mogilany wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podniósł, że studium, nie jest aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 9 ust. 5 u.p.z.p., i jest dokumentem o mniejszej szczegółowości, w przeciwieństwie do planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymaga obowiązkowego określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b u.p.z.p. posługuje się natomiast sformułowaniem, cyt.: "w studium określa się w szczególności: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy", przy czym nie zawiera już zwrotu "obowiązkowo". Mając zatem powyższe na względzie, przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy, przyjąć należy, iż inne są wymagania dla studium, a inne dla planu miejscowego, i te wymagania, które ustawodawca zastrzegł dla planu miejscowego, a nie zastrzegł dla studium, nie są wymagane dla studium. Ustawodawca bowiem świadomie rozróżnił te dwa dokumenty planistyczne, i z uwagi na ich różny charakter wprowadził różne wymagania dla tych dokumentów, w tym wymagania co do wskaźników. A zatem, skoro ustawodawca, zastrzegł dla studium wymóg określenia kierunków i wskaźników dotyczących zabudowy, i nie zastrzegł wymogu określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, zaś co do planu miejscowego zastrzegł wymóg obligatoryjnego określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, to należy przyjąć, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, w studium nie ma żadnego wymogu określania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy (a contrario art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b i at. 15 ust art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, wedle którego, cyt.: "(...) intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust, 5 przywołanej ustawy. Jeżeli tak to należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż narusza i to w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwie dla studium. Nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie można też upatrywać -jak chce tego strona skarżąca - w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust, 4 ustawy. W przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy (obecnie art 10 ust 2 pkt 1 lit b ustawy), nic zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). W kontekście powyższego, wskazać należy, iż rozporządzenia dotyczące zakresu projektu studium oraz zakresu projektu plany miejscowego wyraźnie rozróżniają w/w wymagania dotyczące wskaźników zagospodarowania i wskaźników zabudowy. Zgodnie bowiem z przepisem § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Studium ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych -przy czym przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16 u.p.z.p. - należy przez to rozumieć parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40. Wedle zaś przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Na marginesie, wskazać należy, iż przepisy rozporządzeń, jako aktu niższego rzędu, należy interpretować w sposób zgodny z ustawą, "Sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu je.st zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne." (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 lutego 2020 r., II SA/Lu 516/19, LEX nr 3010201). "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. Sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego A w Gliwicach z 6 marca 2020 r., II SA/Gl 1638/19, LEX nr 2979495). W dalszej części organ podniósł, że to Wójt Gminy jako organ sporządzający studium, w oparciu o istniejące uwarunkowania, proponując kierunki zagospodarowania poszczególnych terenów ustala dla nich wskaźniki jeżeli ze względu na charakter wskazywanego sposobu zagospodarowania jest to merytorycznie uzasadnione, przyjmując, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. stanowi katalog otwarty (zwrot "w szczególności"). Ze względu na specyfikę gminy Mogilany: duże zróżnicowanie terenu, różnorodność zabudowy, która powstała w oparciu o ustalania kilkunastu planów miejscowych, w studium wskazano najistotniejsze wskaźniki pozwalające na ograniczenie powierzchni przeznaczanej pod zabudowę tzn. minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalny wskaźniki powierzchni zabudowy. Za spełniające wymogi u.p.z.p., należy uznać zapisy zawarte w tabeli na str. 131 Studium, gdzie dla terenów MN, MNU, MR, U, U(x), UZ, U/P, U/P(x) ustalony został minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy. W terenach MN, MNU, U, U(x), UZ – jako jedną z form przeznaczenia (w ramach ogólnego pojęcia usług oraz usług publicznych) – wskazano możliwość wyznaczania terenów sportu i rekreacji. De facto wskaźniki zostały określone dla ogółu usług wskazanych w poszczególnych terenach, a zapis w tabeli "do indywidualnego określenia w planie miejscowym" wskazuje (w nawiązaniu do regulacji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) że doprecyzowanie ogólnie przyjętych parametrów, tj. wskazanie m.in. wskaźników zabudowy, np. ze względu na lokalizacje obiektu, nastąpi w planie miejscowym. Odnośnie wyznaczonych w Studium Gminy Mogilany terenów US, ZP, ZD, ZC, IT, stwierdzić należy, że: - odnośnie terenu MR (jeden teren w miejscowości Włosań), należy podkreślić, że ze względu na parametry działek, w szczególności ich szerokość oraz konieczność zachowania odległości od granicy działki, w terenie MR, de facto lokalizacja zabudowy jednorodzinnej nie będzie możliwa. W związku z powyższym, nie było konieczności ustalania w studium odrębnych wskaźników zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej. Odnośnie terenów U, U(x) dopuszcza się planach wskazanie terenów, w których ze względu na prowadzoną działalność dopuszczona zostanie lokalizacja obiektów związanych z działalnością rolniczą w tym hodowlaną. W związku z powyższym, nie było konieczności ustalania w studium odrębnych wskaźników zabudowy dla tej formy działalności, gdyż po pierwsze jest to forma działalności w ramach istniejącej działalności usługowej , a po drugie, na etapie planów miejscowych, dopiero wówczas gdy taka dzielność zostanie ustalona w planie, określone zostaną dla niej wskaźniki zabudowy. Odnośnie terenów US nie ustalono wskaźników zabudowy ponieważ są to tereny boisk sportowych, kortów i placów zabaw wraz z obiektami towarzyszącymi, do których zaliczyć można np. piłkochwyty, sanitariaty. W związku z tym że w terenach US dopuszczono wskazanie w planach miejscowych terenów, w których możliwa będzie lokalizacja hal sportowych, basenów, lodowisk -również na etapie planów miejscowych, w zależności od konkretnego przeznaczenia wskazanego w planie, określone zostaną wskaźniki zabudowy; - odnośnie terenów ZP należy zaznaczyć, że są to tereny objęte wpisem do rejestru zabytków, gdzie zgodnie z przepisami odrębnymi, zarówno zasady zagospodarowania terenu jaki zasady kształtowania zabudowy wynikają z warunków uzgodnienia z właściwym organem ds. ochrony zabytków oraz ustaleń zawartych we wpisie do rejestru zabytków; - w terenach ZD (a także w terenie RZ(o) w przypadku przeznaczenia terenu pod ogrody działkowe) zasady zagospodarowania oraz gabaryty zabudowy i wielkość działki regulują przepisy odrębne (ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.), a tym samym ustalanie dodatkowych wskaźników zabudowy stanowiłoby powielanie obowiązujących przepisów ustawowych; - odnośnie terenów ZC oraz IT nie wskazano minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy ze względu na specyfikę terenów (w przypadku terenów ZC - prawie cały teren zajęty jest przez pola grzebalne; w przypadku terenów IT - ze względu na fakt, że w zależności od tego czy jest to stacja trafo, oczyszczalna ścieków, stacja gazowa - konieczne jest zindywidualizowanie wskaźników zabudowy na etapie mpzp); - odnośnie ustalania wskaźników zabudowy dla terenów ZL, należy stwierdzić, że co prawda w terenach leśnych dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń gospodarki leśnej, jednak działki leśne co do zasady nie mogą spełniać kryteriów działek budowlanych, a w związku z tym nie ustalono dla nich wskaźników; - odnośnie terenów R i Z nie ustalono wskaźników zabudowy ponieważ de facto nie wskazano w nich możliwości realizacji zabudowy, W przypadku jeżeli dopuszczona ona zostanie na etapie sporządzania planów miejscowych, zgodnie z zapisami u.p.z.p. powstanie obowiązek ustalenia wskaźników zabudowy. Jak wynika z powyższych wyjaśnień, użycie w Studium Gminy Mogilany zapisów "do indywidualnego określenia w planie miejscowym", zdaniem strony przeciwnej do Skarżącej, nie stanowi, jak zarzucono w skardze "przeniesienia ustaleń dotyczących wskaźników zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dopiero na etap planów miejscowych", a jedynie informację, że na etapie sporządzania planów miejscowych - zgodnie z w/w przepisami, tj. w szczególności przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. -takie parametry i wskaźniki zabudowy dodatkowo będą ustalane. Ponadto, przywołane w skardze Wojewody wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 920/18) i w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1286/19) nie są analogiczne do sytuacji opisywanej w niniejszej odpowiedzi na skargę. Wyrok WSA w Poznaniu odnosi się braku ustalenia wskaźników, co nie ma miejsca w studium Gminy Mogilany gdzie nie pozostawiono dowolności i określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Przytoczony wyrok WSA w Krakowie też odnosi się do innego zagadnienia tzn. braku wskazania wskaźników dla terenu gdzie była dopuszczona zabudowa. Organ wskazał, że nowe tereny MNU w sąsiedztwie cmentarza w miejscowości Włosań, wskazane w strefie 50-150 m od cmentarza (zaznaczone szrafem), wyposażone są w sieć wodociągową, w związku z czym spełniają wymogi dotyczące możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej zawarte w przepisach odrębnych. Niewielka enklawa wskazana w strefie 50m stanowi część działki ewidencyjnej 707 (około 8 arów). Ze względu na konieczność zapewnienia możliwości racjonalnego zagospodarowania działki, zachowano jednolite ustalenia studium dla całej działki nie wydzielono na niej odrębnego terenu wyłącznie usługowego. Nowe tereny MNU w sąsiedztwie cmentarza w miejscowości Gaj, wskazane w strefie 50- 150 m od cmentarza, wyposażone są w sieć wodociągową, w związku z czym spełniają wymogi dotyczące możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej zawarte w przepisach odrębnych. Tereny MNU położone w strefie 50 m od cmentarza na niewielkich fragmentach działek [...], [...], [...] oraz [...], wskazane zostały ze względu na konieczność zapewnienia możliwości racjonalnego zagospodarowania całej nieruchomości. Północna część tych nieruchomości, położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi KDL, nie będzie mogła być wykorzystana pod lokalizację zabudowy (zarówno mieszkaniowej jak i usługowej) ze względu na konieczność wskazania w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz istniejący dojazd do działki [...] (wjazd na działce [...] a następnie równolegle do drogi KDL). W związku z powyższym nie wydzielono na niej odrębnego terenu wyłącznie usługowego. W stosunku do terenów R wskazanych w zaskarżonej uchwale, wyjaśnić należy, że w Studium nie dopuszczono w terenach R lokalizacji zabudowy zagrodowej - czym innym jest bowiem dopuszczenie zabudowy we wszystkich terenach R, a czym innym dopuszczenie możliwości wskazania konkretnych działek w planie miejscowym, na których możliwa będzie realizacja zabudowy zagrodowej. Przy wskazywaniu takich terenów, zgodnie z zapisami zawartymi w rozdziale 8.4 określającym minimalny zakres merytoryczny planów (str. 167) za niezbędne wskazano wprowadzenie do planów miejscowych ustaleń dotyczących zasad ochrony wód podziemnych, a także w strefach sanitarnych ujęć wody pitnej oraz strefach sanitarnych od terenów cmentarzy. Poniżej przywołano zapis dla terenów R z zaskarżonej uchwały: Dla terenów R ustala się następujące kierunki rozwoju przestrzennego:

przeznaczenie pod użytki rolne, wody, zadrzewienia; utrzymanie rolniczego użytkowania gruntów; dopuszcza się zalesienia w trybie przepisów odrębnych; utrzymanie istniejącej zabudowy. Dopuszcza się remonty i przebudowę istniejącej zabudowy w granicach istniejącej działki siedliskowej (przez działkę siedliskową należy rozumieć grunty rolne zabudowane zabudową zagrodową lub przekształconą z zagrodowej, oznaczone na podkładach geodezyjnych symbolem Br lub B. W przypadku braku oznaczenia za działkę siedliskową przyjąć należy teren zajęty przez zabudowę zagrodową (budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie, stodoły, szopy) oraz przynależące do niej tereny ogródków przydomowych, podwórek, placów postojowych i manewrowych, jeżeli tworzą zwartą zorganizowaną całość gospodarczą); dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów, w obrębie których będzie mogła być prowadzona rozbudowa lub realizacja nowej zabudowy zagrodowej. Obowiązuje wskazanie dopuszczalnej skali rozbudowy; dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwa będzie lokalizacja zabudowy związanej z produkcją rolną (w tym produkcją szklarniową, szkółkami, rolnictwem specjalistycznym) oraz realizacja nowej zabudowy zagrodowej; dopuszcza się wskazanie w planach miejscowych terenów na których możliwe będzie prowadzenie działalności związanej z hodowlą koni, nauka jazdy konnej, hipoterapią wraz z możliwością realizacji zabudowy związanej z ww. działalnością; dopuszcza się lokalizację szlaków turystycznych, rowerowych z zachowaniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych. Granica złoża "Opatkowice II" wrysowana jest w Studium Gminy Mogilany w jej prawidłowym przebiegu. Wymagany zakres projektu Studium, w tym wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych oraz stosowanych oznaczeń określone zostały w u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury ws. zakresu projektu studium. W § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że projekt rysunku studium sporządzać należy na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5 000 do 1:25 000 (...). Mapa topograficzna, na której ,sporządzono Studium, pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i wykonana jest w skali 1:10000 w układzie współrzędnych "1992". "System Gospodarki i Ochrony Bogactw Naturalnych MIDAS" zawiera informacje o złożach oraz obszarach i terenach górniczych, w tym o ich zasięgach przestrzennych. Dane wprowadzane do systemu, wprowadzane są w różnych układach współrzędnych (przeważnie "1992" oraz "1965"). W przypadku danych dotyczących złoża "Opatkowice II" -są to dane w układzie współrzędnych "1965". Granicę obszaru zasobowego ujęcia OB.-l złoża Opatkowice wrysowano w Studium zgodnie z danymi z geoportalu PIG (CBDG MIDAS). Zgodnie z opisem na portalu MIDAS pierwotny materiał był wprowadzany w układzie 1965. Różnica w prezentacji zasięgu złoża mogła się pojawić podczas przenoszenia z jednego układu do drugiego (w obu wskazanych w skardze przypadkach (tj. ogólnodostępnej bazie geologicznej oraz studium) narożnik południowo zachodni złoża kończy się na działce [...]). Złoże wybilansowane kończy się na sąsiedniej działce nr [...]. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 11 pkt 5 lit. g u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o uzgodnienie projektu studium z (...) występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do (...) właściwego organu administracji geologicznej ustaleń studium z materiałami zawartymi na portalu MIDAS. Zasięg terenu oraz obszaru górniczego "Opatkowice" zaznaczony na załącznikach graficznych do Studium, wrysowany został w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2019 r. Zasięg złoża terenu i obszaru górniczego został potwierdzony w toku uzgodnień z właściwym organem tzn. z Urzędem Górniczym. Jak wywiedziono powyżej, w przypadku Studium Gminy Mogilany nie miało miejsca ani istotne naruszenie zasad sporządzania planu, ani istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak stanowi przepis art. 93 w/w ustawy po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Zarzuty skargi sprowadzają się do wskazania, że dla poszczególnych terenów, studium nie ustala wszystkich wymaganych wskaźników (parametrów) zabudowy, ponadto tereny MNU wyznaczone są w granicach 50 m. od istniejącego cmentarza. W skardze zarzucono także, iż w załącznikach graficznych studium wadliwie oznaczono granice zespołów dworskich, granic złóż wód podziemnych i terenu górniczego Opatkowice oraz nie oznaczono wszystkich obiektów zabytkowych. W ocenie sądu skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Jak się podkreśla w orzecznictwie studium to akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Nie jest to akt zawierający przepisy prawa miejscowego a zatem kreujący normy kierowane abstrakcyjnie do jakichkolwiek podmiotów zewnętrznych. Wynika to wprost z art. 9 ust. 5 ustawy, który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika wprost z przytoczonego wyżej art. 9 ust. 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy. Inny jest cel uchwalenia studium a inny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy (studium) określa politykę przestrzenną gminy, drugi (plan) kreuje prawny byt podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze uchwalonego planu. Skoro inny jest cel uchwalenia tych dwóch aktów, inna też musi być ich treść. Wprawdzie, jak wynika z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tym niemniej nie są to akty o identycznej treści czy podobnej szczegółowości. W porównaniu do planu miejscowego, studium jest bowiem aktem o znacznie mniejszej szczegółowości. Wynika to choćby z faktu, że z reguły studium uchwala się dla większych obszarów, które w przyszłości mogą (nie muszą) być pokryte wieloma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r. II OSK 2795/17 "gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.)". Przytoczyć też należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. II OSK 2732/12, w którym stwierdzono, iż "stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy." Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. II OSK 1028/07 wskazano, iż "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy".

Przenosząc te uwagi na kanwę niniejszej sprawy wskazać należy, iż brak jest podstaw by uznać, że studium musi czy powinno, podobnie jak plan miejscowy, zawierać zapisy dotyczące szczegółowych parametrów nowej zabudowy. Przeciwnie, analiza przepisów prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego. Zakres unormowań jakie powinny znaleźć się w studium określa przepis art. 10 ust 2 ustawy. Brak w nim jakichkolwiek nawiązań do parametrów zabudowy. Z kolei art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy, który to przepis zawiera wykaz elementów, jakie w planie miejscowym powinny obowiązkowo się znaleźć, stanowi, iż w określa się w nim obowiązkowo między innymi, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Widząc potrzebę ustalania parametrów nowej zabudowy w studium, ustawodawca podobną regulację zawarł by w art. 10 ust 2 ustawy, czego jednak nie zrobił, co w ocenie sądu nie może być obojętne przy ocenie legalności studium, które takich zapisów nie posiada lub wskazuje, że niektóre parametry nowej zabudowy indywidualnie określone zostaną w planie miejscowym – jest to kwestia stopnia szczegółowości studium. Nawiązując zaś do wskazanego w skardze zapisu zamieszczonego w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) o treści, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych – w ocenie sądu zapis ten nie wskazuje na obowiązkowe zamieszczenie w studium parametrów nowej zabudowy ale mówi o parametrach zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela podgląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r. II OSK 751/07, iż użyty w przepisie art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu.

Co do kwestii, że tereny MNU wyznaczone częściowo są w granicach poniżej 50 m. od istniejących cmentarzy, w ocenie sądu jest to uchybienie ale nieistotne, a zatem uchybienie nie dające podstawy do eliminacji tych zapisów, czy całego studium z obiegu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r. II OSK 703/21 "zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności". Przytoczyć można także pogląd prawy wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2021 r. II OSK 1874/18, iż "w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego".

Stanowisko zaprezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Naruszenie, w tym przypadku, zasad sporządzania studium skutkujące nieważnością tego aktu w całości lub w części, musi mieć charakter naruszenia istotnego. Naruszenie to musi zatem wywierać skutki jakie w państwie praworządnym nie mogą być zaakceptowane. W ocenie sądu, aby uznać studium za nieważne, musi ono zawierać zapisy wymuszające w uchwalanym w przyszłości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawarcie przepisów sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przepis z § 3 ust 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zgodnie z tym przepisem dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej w odległości do 50 m od cmentarzy jest dopuszczalne z uwagi na uwarunkowania sanitarne, pod warunkiem, że teren ten jest wyposażony w sieć wodociągową. Jak wskazuje organ tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym wyznaczone w odległości 50 m. od cmentarzy w miejscowości Włosań oraz Gaj są wyposażone w sieć wodociągową. Jedynie niewielkie fragmenty czterech działek ewidencyjnych granicę tę przekraczają. W ocenie sądu jest to naruszenie w/w przepisu ale naruszenie nieistotne. Samo studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza zatem możliwości zabudowy sprzecznej z wymogami sanitarnymi, zaś zapis zamieszczony w rozdziale 8.4 (minimalny zakres merytoryczny planów) wprowadza wymóg wprowadzenia do planów miejscowych zasad ochrony wód podziemnych, a także w strefach sanitarnych ujęć wody pitnej oraz strefach sanitarnych od terenów cmentarzy. Uchwalane plany zagospodarowania przestrzennego, których zgodność ze studium wymusza art. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust 1 ustawy, przy wyznaczaniu terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym będą musiały uwzględniać zatem także wymogi sanitarne wynikające z § 3 ust 1 rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie dla zabudowy mieszkaniowej pod względem zachowania wymaganej odległości na cmentarzy, co jest zgodne z zapisami części tekstowej studium a konieczność niewielkiej zmiany granic terenów mieszkaniowych w części graficznej planów, w stosunku do oznaczenia tych terenów w części graficznej studium, jaką wymuszają te przepisy, nie jest istotną wadliwością studium tj. wadliwością jaką w praworządnym nie można zaakceptować.

Co do zarzutu, że w załącznikach graficznych studium wadliwie oznaczono granice zespołów dworskich, granicy wód podziemnych i terenu górniczego Opatkowice oraz nie oznaczono wszystkich obiektów zabytkowych, wskazać należy, iż zgodnie z art. 11 pkt 5 ustawy Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (pkt c), właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych (pkt f). Opinie o których mowa wyżej, a które pochodzą od wyspecjalizowanych organów administracji państwowej, są miarodajnym źródłem ustaleń części tekstowej i graficznej studium, a prawidłowości tych zapisów weryfikowana nie może być na podstawie danych zamieszczonych w portalach internetowych. Weryfikacja taka zresztą, z uwagi na ograniczenia co do postępowania dowodowego w postępowaniu przez sądem administracyjnym, wydaje się być zresztą w tym postępowaniu niemożliwa. W postępowaniu zmierzającym do uchwalenia studium organ uzyskał pozytywną opinię Okręgowego Urzędu Górniczego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Opinie te są w ocenie sądu miarodajne i wykazują, że po pierwsze część graficzna studium jest prawidłowa – studium poprawnie wskazuje tak położenie obiektów zabytkowych jak ich liczbę oraz granicę wód podziemnych i terenów górniczych. Po drugie część tekstowa studium jest zgodna z częścią graficzną w zakresie wyżej wskazanych oznaczeń.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.