Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 848/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2d
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr NPII.4131.1.343.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2021 r. Rada Gminy Gierałtowice (dalej: "skarżąca"), działając w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm., w skrócie: "ustawa"), podjęła uchwałę Nr XXXIII/247/2021 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Gierałtowice i zagospodarowania tych odpadów (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2021 r. poz. 2566).

Kolejną uchwałą nr XLV/334/2022 z dnia 9 marca 2022 r. skarżąca, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła zmiany w treści § 1-4 i § 6 przywołanej powyżej Uchwały Nr XXXIII/247/2021 z dnia 31 marca 2021 r. Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.g.n., art. 3 ust. 2d i art. 6r ust. 3 ustawy oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Wojewoda Śląski, rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.343.2022 z dnia 13 kwietnia 2022 r., stwierdził nieważność uchwały nr XLV/334/2022 z dnia 9 marca 2022 r. jako sprzecznej z art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. poz. 483 z późn. zm.). W uzasadnieniu zajętego stanowiska przywołał treść przypisów ustawy oraz omówił wprowadzone na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy zmiany w zakresie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Gierałtowice i zagospodarowania tych odpadów. Podniósł, że brak jest spójności uregulowań zawartych w zakwestionowanej uchwale z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gierałtowice. Na podstawie art. 3 ust. 2d ustawy gmina może postanowić, że od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (którzy podali w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 ustawy) oraz korzystają ze zwolnienia w części z opłaty z tytułu zagospodarowania odpadów komunalnych, o którym mowa w art. 6k ust. 4a ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady), stąd nie odbiera się odpadów komunalnych - bioodpadów. Tymczasem, brak jest podstaw do równoczesnego pozbawienia właścicieli tych nieruchomości możliwości korzystania z punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych - bioodpadów. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania", co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy. Skoro, art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod pewnymi warunkami gminę z zapewnienia odbierania bioodpadów (odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy), to nie można rozciągać tego zwolnienia na przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (odpadów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy). O zaniechaniu bowiem przyjmowania w punkcie mowa wyłącznie w art. 3 ust. 2c ustawy, zatem przyjmowania można zaniechać, gdy w pełni realizowane jest odbieranie, w tym przypadku odbieranie bioodpadów "u źródła". Z kolei, gdy gmina nie zapewnia pełnego odbierania (a w tym przypadku na podstawie przedmiotowej uchwały bioodpady nie są w pełni odbierane "u źródła" od właścicieli), to zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów jest niedopuszczalne. Jednocześnie nie można uznać, iż wobec właścicieli nieruchomości, którzy zdecydowali się na kompostowanie bioodpadów zachodzi przesłanka pełnego odbierania tych odpadów "u źródła". Nie wszystkie bowiem bioodpady, które powstają na nieruchomości można kompostować (np. odpady niepodatne na rozkład w warunkach przydomowego kompostowania lub sezonowych nadwyżek przekraczających pojemność kompostownika). W takich sytuacjach, gmina jest obowiązana zapewnić właścicielowi możliwość pozbywania się bioodpadów, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości zadeklarował kompostowanie tych bioodpadów w kompostownikach przydomowych. W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 6r ust. 4 ustawy organ stanowiący gminy może wyłącznie uregulować usługi dodatkowe (odpłatne), tj. inne niż te, które powinny być obligatoryjnie zapewnione przez gminę na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy. Wprowadzenie proponowanej w zakwestionowanej uchwale regulacji, dotyczącej wyłączenia możliwości przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (w skrócie dalej: "PSZOK"), pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z przepisami ustawy. Zakwestionowaną uchwałą gmina nie tylko nie zapewniła innego sposobu pozbywania się tych odpadów, ale również zakazała ich przyjmowania w PSZOK.

Pismem z dnia 12 maja 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na opisane powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 kwietnia 2022 r., któremu zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 6 i ust. 2c ustawy, poprzez błędne uznanie, iż postanowienia zakwestionowanej zezwalają na możliwość zaniechania przyjmowania bioodpadów przez PSZOK. Wywiodła, że utworzyła PSZOK, umożliwiając mieszkańcom gminy łatwy do niego dostęp. Zapewniła też zbieranie bioodpadów w oparciu o uregulowania uchwały nr XLV/333/2022 i nr XLV/334/2022, których nieważność stwierdził organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nr NPII.4131.1.342.2022. Zdaniem skarżącej, odbiór odpadów "u źródła" z terenu nieruchomości nie jest podstawowym obowiązkiem gminy, ale jednym ze sposobów ich zagospodarowania (por. art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z pkt 6 ustawy). Gdyby było to wolą ustawodawcy, to w art. 6r ust. 3 ustawy nie byłoby upoważnienia do uchwalenia sposobu świadczenia usług przez PSZOK. Prawidłowa interpretacja art. 3 ust. 2c ustawy prowadzi do wniosku, że nie zapewniając przyjmowania bioodpadów przez PSZOK gmina zapewnia możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób - poprzez nieodpłatne dostarczenie kompostowników i w ten sposób zapewnienie możliwości ich kompostowania. Z tej możliwości skorzystała skarżąca i postanowiła o nieodbieraniu ich z terenu nieruchomości, których właściciele zdeklarowali posiadanie kompostownika przydomowego i kompostowanie w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz korzystają ze zwolnienia w części opłat (por. § 1 punkt 2 zakwestionowanej uchwały). Z tego powodu niezgodny z prawem jest jedynie zapis § 1 punkt 8 zakwestionowanej uchwały dotyczący dodatkowej odpłatnej usługi. Nadto, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, z uwagi na rażąco krótki termin do złożenia wyjaśnień i wypowiedzenia się, bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało doręczone skarżącej w dniu 12 kwietnia 2022 r. o godz. 15 09, a samo rozstrzygnięcie w dniu następnym o godz. 13 53.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wskazując na treść art. 3 ust. 2c ustawy pokreślił, że na jego podstawie gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewni odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepisu tego nie można stosować a contario tylko wprost. Intencją ustawodawcy było aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, które są przewożone bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Powyższą regulację należy uzupełnić treścią zawartą w art. 3 ust. 2d ustawy, na mocy którego, gmina przy spełnieniu wymagań ustawowych może postanowić, że od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (którzy podali w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzystają ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6k ust. 4a, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady,) nie odbiera się odpadów komunalnych – bioodpadów. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania", które wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) ustawy. Skoro, zatem art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod pewnymi warunkami gminę z zapewnienia odbierania bioodpadów (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), to nie można rozciągać tego zwolnienia na przyjmowanie odpadów w PSZOK (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy). O takim zaniechaniu mowa wyłącznie w art. 3 ust. 2c ustawy - czyli wtedy, gdy w pełni realizowane jest odbieranie bioodpadów "u źródła". Na podstawie zakwestionowanej uchwały bioodpady nie są odbierane "u źródła" od właścicieli, dlatego zaniechanie jednoczesnego przyjmowania bioodpadów jest niedopuszczalne. Nie uzasadnia tego również nieodpłatne dostarczenie przez skarżącą kompostowników dla właścicieli nieruchomości, gdyż nie wszystkie bioodpady, które powstają na nieruchomości mogą być na niej kompostowane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego podniósł, że art. 91 ust. 2 i ust. 5 u.s.g. nakłada obowiązek wszczęcia postępowania, jednak odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. polega w tym wypadku na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu, nie określając daty wszczęcia tego postępowania, które ze względu na specyfikę następuje dopiero po dokonaniu oceny zgodności aktu z prawem. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykaże się, iż uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu nie stanowi samodzielnej i to w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Obecny na zdalnej rozprawie w dniu 9 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej, jak również pełnomocnik organu nadzoru, podtrzymali własne stanowiska zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli, Sąd uznał, że skarga została poprzedzona uchwałą o jej wniesieniu z dnia 11 maja 2022 r. nr XLVIII/354/2022 (por. art. 98 ust. 3 u.s.g.), ale jednak nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego czy też jego brak nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 maja 2015 roku o sygn. akt II SA/Ke 339/15). Utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, iż z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami w postępowaniu nadzorczym, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r. sygn. akt OPS 9/02). Zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik konkretnej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. II OSK 881/10). Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04). Dla zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego bez znaczenia jest okoliczność, że organ wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania dzień przed jego wydaniem. Zawiadomienie to zawierało wskazanie uchybień prawa, których wyjaśnienia skarżąca co do zasady nie mogła zmienić. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w tym wypadku polega na obowiązku powiadomienia organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczętym postępowaniu, co też zostało w niniejszej sprawie uczynione.

Należy podzielić stanowisko, iż uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy, dotycząca zmiany wcześniej podjętej uchwały w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Gierałtowice i zagospodarowania tych odpadów, nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu dotyczących szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 1, ust. 2, ust. 2a ustawy), rodzaju dodatkowych usług świadczonych w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za usługi (art. 6r ust. 4 ustawy).Treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest bezpośrednio związana z odrębnymi uchwałami skarżącej również podjętymi w dniu 9 marca 2022 r. o numerach XLV/333 i 336/2022, które odpowiednio zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez dwa rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia 13 kwietnia 2022 r. o numerach: NPII.4131.1.342.2022 i NPII.4131.1.349.2022.

W wyniku rozpatrzenia skarg, złożonych przez skarżącą na powyższej wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze, zostały one oddalone prawomocnymi wyrokami tut. Sądu z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 861/22 oraz z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 874/22.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102), co istotne przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).

Obowiązujące przepisy ustawy nakładają na gminy ustawowy obowiązek zapewnienia czystości i porządku na swoim terenie i tworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania. Katalog zadań gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie jako zadania własnego tworzy art. 3 tej ustawy, który w ust. 2 pkt 5 przewiduje zapewnienie selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Analizując dalej treść art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie m.in. zapewniając selektywne zbieranie bioodpadów (pkt 5) oraz tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i tworzą warunki niezbędne, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów wymienionych w punkcie 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów, produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenie monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, czyli m.in. bioodpadów.

W art. 4 ustawy ustawodawca nakazuje, aby rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a w oparciu o ust. 2 tego przepisu w uchwale tej, zgodnie z pkt 1 lit.a ustawy ustaliła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym także bioodpadów, a zgodnie z pkt 1 lit.b - dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewnią przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w lit.a oraz w art. 3 pkt 6 ustawy.

Z kolei, zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, a w myśl art. 6r ust. 2d w zamian za pobieraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i ust. 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Zasadnie organ nadzoru stwierdził, iż ustawodawca zdefiniował niejako w tym przepisie pojęcie "gospodarowania odpadami komunalnymi", pod którym rozumieć należy, po pierwsze - odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, po drugie - przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz po trzecie - zapewnienie przyjmowanie tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Podstawowym sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę odpadów różnych rodzajów, określonych w art. 3 ust. pkt 5 ustawy (czyli także bioodpadów). Dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienia takiej możliwości, jest dostarczanie odpadów, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, bądź zapewnienie przyjmowania odpadów w inny, ustalony przez gminę, sposób. Odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy do odbioru określonych rodzajów odpadów "u źródła" ich powstania lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru odpadów, co jest niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 3 ust. 2c ustawy gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowania odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Przepis ten należy stosować wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Oznacza to tyle, że tylko w przypadku, gdy gmina przyjmuje wszystkie bioodpady "u źródła" ich wytworzenia, czyli bezpośrednio u właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, to tylko wtedy może nie przyjmować bioodpadów w punkach selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Intencją ustawodawcy było, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera "u źródła" wszystkie bioodpady, przewożąc je bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja powyższych przepisów uzasadniona jest racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgicznymi rodzajami odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu. Chociaż taka intencja ustawodawcy nie została literalnie wyartykułowana we wskazanym przepisie, co zaznaczyła skarżąca, to jednak nie ulega wątpliwości, że dyspozycji tej nie wyczerpuje możliwość zapewnienia pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób, tj. poprzez nieodpłatne dostarczenie przez gminę kompostowników i zapewnienie możliwości kompostowania. Błędem jest uznanie, że prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 2c ustawy nie prowadzi do wniosku, iż gmina może nie zapewnić przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych jeżeli zapewniła możliwość pozbywania się odpadów ulegających biodegradacji w inny sposób - poprzez nieodpłatne dostarczenie przez gminę kompostowników i zapewnienie możliwości kompostowania.

Gmina może nie zapewniać odbierania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, jeżeli właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na śmieci (por. art. 3 ust. 2d ustawy). Jednak w takim przypadku nie może być mowy o tym, że gmina nie zapewnia przyjmowania tych odpadów w punktach selektywnego przyjmowania odpadów komunalnych. Zatem o ile na podstawie art. 3 ust. 2d gmina może postanowić, że przy spełnieniu wskazanych tam wymagań ustawowych od właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi może nie odbierać odpadów komunalnych - bioodpadów, to brak jest podstawy do jednoczesnego pozbawienia właścicieli tych nieruchomości z możliwości korzystania z punktu selektywnego odbioru odpadów komunalnych w zakresie pozbywania się bioodpadów.

Należy zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się właściwymi pojęciami w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi - tj. rozróżnia "zbieranie i odbieranie" od "zbierania i przyjmowania" (por. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b) ustawy). Z kolei art. 3 ust. 2d ustawy zwalnia pod wskazanymi warunkami gminę jedynie z odbierania bioodpadów (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a "gmina może nie zapewnić odbierania bioodpadów").

Nie można przy tym rozciągać tego zwolnienia także na przyjmowanie tychże bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych (czyli tych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). Tylko w art. 3 ust. 2c ustawy mowa jest o nie zapewnianiu przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych, a ma to miejsce wtedy, gdy w pełni gmina odbiera te odpady bezpośrednio z nieruchomości "u źródła" ich wytworzenia. Gdy właściciel nieruchomości zabudowanej jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym podał w deklaracji śmieciowej - o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi informacje, o których mowa w art. 6m ust. 1b pkt 7 - dotyczące posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów oraz korzysta ze zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa art. 6k ust. 4a, a regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przewiduje zwolnienie w całości z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, to gmina może nie zapewnić odbierania odpadów bezpośrednio z nieruchomości oraz nie zapewnić ich w punkcie selektywnego odbioru odpadów komunalnych. Z taką interpretacją nie można się zgodzić. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż jednoczesne zaniechanie przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest niedopuszczalne, bowiem nie jest możliwe odbieranie wszystkich bioodpadów u tzw. "źródła". Zasadnie podniósł, iż nie wszystkie bioodpady nadają się do kompostowania - tzn. są np. odpady niepodatne na rozkład w warunkach przydomowego kompostowania lub pojawiają się sezonowe nadwyżki tych odpadów, przekraczające pojemność kompostownika. W takich warunkach gmina jest obowiązana zapewnić właścicielom tych nieruchomości możliwość pozbywania się bioodpadów w punktach selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, bez względu na wcześniejsze deklaracje kompostowania tych odpadów w przydomowych kompostownikach.

W świetle powyższych rozważań zasadnie organ nadzoru uznał, że regulacja zawarta w zakwestionowanej uchwale jest sprzeczna i narusza przepis art. 6 r ust. 3 w związku z art. 3 ust. 2d ustawy. Z tego powodu, podnoszona w skardze argumentacja nie jest zasadna.

Skarżąca postanowiła o nieodbieraniu bioodpadów z terenu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi właścicieli, którzy zadeklarowali posiadanie kompostownika przydomowego i kompostowanie w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne oraz korzystają ze zwolnienia w części opłaty z tego tytułu (por. pkt 2, 4 i 6 zakwestionowanej uchwały dokonujące zmian).

Mając na uwadze powyższe skarżąca podejmując zakwestionowaną zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia prawa, dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.