Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1055/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zastrzeżeń dotyczących uproszczonego projektu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2021r. Nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. R. i S. R. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1055/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Starosta T., działając na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 z póź.zm.) oraz art. 104 i art 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. i S. R., dotyczącego zastrzeżeń do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu opracowanego dla Gminy O. na lata 2020-2029, obejmującego działkę nr [...] w miejscowości Z., orzekł o nie uznaniu zastrzeżeń złożonych do projektu Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu na lata 2020-2029 dla terenu działki nr [...], w miejscowości Z., gm. O..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż działka nr [...], stanowiąca własność H. i S. R. w ewidencji gruntów jest sklasyfikowana jako las (na obszarze 1, 26 ha), a w części jako rola. W trakcie przeprowadzonych oględzin w dniu [...] marca 2021r ustalono, iż wnioskowana zmiana powierzchni leśnej na działce nr [...] w miejscowości Z. dotyczy lasu zlokalizowanego w oddziale leśnym 4p. W przedmiotowym lesie rośnie sosna w wieku 15 lat, co jest zgodne ze stanem faktycznym. W toku oględzin potwierdzono, że działka nr [...] spełnia kryterium przyrodnicze, jest pokryta roślinnością leśną, występuje runo leśne, dlatego w powyższym drzewostanie należy wykonać zbiegi gospodarcze zgodnie z trwale zrównoważoną gospodarką leśną.

W trakcie oględzin ustalono, iż działki położone są w sąsiedztwie innych gruntów leśnych, tworząc z nimi zwartą powierzchnię ponad 10 ha. Z posiadanej dokumentacji wynikało, że działka położona jest w oddziale leśnym 4p.

Współwłaściciele działki zostali poinformowani o procedurze wyłączenia gruntów z produkcji leśnej poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Gminę oraz o konieczności uzyskania decyzji od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Fakt ten odnotowano w protokole oględzin.

Wniesione zastrzeżenia dotyczą części działki o powierzchni około 0,5255 ha, lecz wobec istniejącego stanu na gruncie, w ocenie organu I instancji nie mogły zostać uwzględnione, bowiem dotyczą one ewentualnej zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. i S. R. wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji podnosząc, iż nigdy nie składali wniosku o przekształcenie działki ornej w grunt leśny, a dotychczasowe uprawianie gruntu zostało przez nich zarzucone ze względu na szkody powodowane przez zwierzynę leśną. Nie posiadali wiedzy na temat procedur obowiązujących podczas klasyfikacji gruntów, podkreślając przy tym, że są starszymi i schorowanymi ludźmi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie spór sprowadzał się przede wszystkim do oceny, czy na działkach odwołujących się znajduje się las w rozumieniu prawa, a więc definicji zawartej w art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt:

1. o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony:

. przeznaczony do produkcji leśnej lub

. stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

. wpisany do rejestru zabytków;

2. związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Kolegium wyjaśniło również, że z rejestru gruntów wynika, iż H. i S. R. są właścicielami działki numer [...], położonej w miejscowości Z. o pow. 3,08 ha, sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako las o pow. 1,26 ha, a w pozostałej części jako grunty rolne.

Zdaniem organu odwoławczego, ewidencja gruntów nie może być traktowana przy dokonywaniu klasyfikacji gruntu dla potrzeb utworzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako jedyny dokument wskazujący na leśny charakter działki. Zapisy w ewidencji gruntów nie mogą determinować w każdym bowiem przypadku, że dany grunt widniejący w ewidencji jako "Ls" stanowi las. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja, w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi. Organ przeprowadził oględziny, w których właściciele gruntu brali udział, podczas których ustalono, że grunt jest zalesiony i rośnie tam las sosnowy w wieku ok. 15 lat - co potwierdza również dokumentacja fotograficzna dołączona do akt sprawy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem obrazującym inwentaryzację terenów leśnych na danym terenie, a zatem nie ma możliwości na etapie jego zatwierdzania zmiany przeznaczenia gruntów nim objętych. Może to nastąpić, czy to w ramach planowania przestrzennego, czy to w ramach ubiegania się o zgodę starosty w trybie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o lasach o zezwolenie na zamianę lasu na użytek rolny, natomiast o wyjaśnienie kwestii zajęcia gruntu pod drogę, czy przystanek, zdaniem Kolegium zainteresowani winni zwrócić się do Wójta Gminy O..

W skardze do Sądu H. i S. R. wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia sprawy przez orzekające organy administracji I i II instancji podnosząc, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż doszło do bezprawnego przekształcenia działki ornej w grunt leśny, a dotychczasowe uprawianie gruntu zostało przez nich zarzucone ze względu na szkody powodowane przez zwierzynę leśną. Nie posiadali wiedzy na temat procedur obowiązujących podczas klasyfikacji gruntów, podkreślając przy tym, że są starszymi i schorowanymi ludźmi

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1463 z póź.zm.) uprawnia zainteresowanych właścicieli lasów do składania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu.

Uproszczone plany urządzenia lasu sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych - na zlecenie starosty (art.21 ust 1 pkt 2 ustawy).

Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach - określającym definicję lasu, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie istnienia powyższych przesłanek.

O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów.

Z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3a ustawy z 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. 2019r. poz. 795 t.j.) ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów o ewidencji gruntów. Oznacza to, że określenie lasu na gruncie ustawy o lasach, udokumentowane zapisami uproszczonego planu urządzenia lasu, wyprzedza wpis w ewidencji gruntów, który jest tylko deklaratoryjny. "Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzania lasu zawiera bowiem nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia (art. 18 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z 1991 r. o lasach)" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r. , I OSK 1077/07, LEX nr 496231, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 903/07, LEX nr 565817 , wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., I OSK 472/17 , LEX nr 2365307, por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., II SA/Ol 351/18, LEX nr 2562293 , wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. , I OSK 1240/10, LEX nr 1082594, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Ol 382/10, LEX nr 753957).

Mając powyższe na uwadze, należy w oderwaniu od ewidencji rozważyć poszczególne kryteria – powierzchniowe i przyrodnicze, a następnie dołączyć do nich kryterium przeznaczenia, albowiem nie wynika z ustaleń organów, aby teren ten stanowił rezerwat przyrody, wchodził w skład parku narodowego (podpunkt b) względnie był wpisany do rejestru zabytków ( podpunkt c). Pozostaje zatem kryterium przeznaczenia do produkcji leśnej ( podpunkt a).

Na skutek zastrzeżenia organ przeprowadził oględziny nieruchomości i stwierdził, że na działce nr [...] rośnie las. W konsekwencji należy uznać, że organ stwierdził, że spełnione zostały kryteria dla uznania tego terenu jako las w rozumieniu ustawy o lasach.

Jak wynika z danych zawartych w ewidencji, działka nr [...] o pow. 3.08 ha obejmuje tylko w części - 0.24 i 1.02 ha obszar opisany jako Ls V i LsVI. W protokole z dnia [...] marca 2021r. stwierdzono, że na działce nr [...] rośnie las sosnowy w wieku 15 lat, spełnia on wymagania przyrodnicze i należy wykonać zabiegi gospodarcze. Nie opisano natomiast części wnioskowanej o zmianę, choć w treści decyzji wskazano, że wnioskowana zmiana powierzchni leśnej dotyczy lasu zlokalizowanego w oddziale leśnym 4p. W decyzji też stwierdzono, że działki położone w sąsiedztwie innych gruntów leśnych tworzą z nimi zwartą powierzchnię ponad 10 ha. Oznacza to, że ustalenia decyzji nie odzwierciedlają ustaleń protokołu.

Co do kryterium przestrzennego, przedmiotem oceny w tym zakresie nie powinna być wyłącznie pojedyncza działka ewidencyjna, czy tym bardziej jej część, ale zwarty kompleks nieruchomości, wśród których lub w sąsiedztwie których ta działka jest położona. W okolicznościach niniejszej sprawy spełnienie tego kryterium budzi wątpliwości.

Ani nie wynika to z ustaleń protokołu, ani z załączonego wypisu z mapy ewidencyjnej, na której w sąsiedztwie działki [...] leży działka nr [...] z opisem RVI. Niezależnie od tego, na spornej części działki [...] zaznaczonej kolorem różowym wpisano LsVI i jednocześnie RVI (dot powierzchni 0.5255). Również po drugiej stronie drogi widnieje niewielki fragment oznaczony jako RV. Należy również dodać, że z zaświadczenia Urzędu Gminy w Obrowie z [...] maja 2021r wynika, że w mpzp z 1994 (wygasłym na koniec 2003r., dz 177 widniała jako teren rolno-leśny, natomiast w aktualnym Studium przedmiotowa nieruchomość mieści się w obszarze o wiodącej funkcji budownictwo mieszkaniowe. Te wszystkie okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione i nie znalazły odzwierciedlenia w stanie rzeczywistym opisanym w protokole oględzin.

W tych warunkach trudno jednoznacznie stwierdzić czy należąca do skarżących działka spełnia zarówno kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną – las sosnowy i kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha). W konsekwencji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (mapa, wypisy z ewidencji, protokół), nie wskazują bezsprzecznie, że działka skarżących stanowi las, dla którego zasadnie przyjęto uproszczony plan urządzenia lasu, ustalając dla niej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1006/19 i wskazane tam orzecznictwo, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla ustalenia, iż grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego (tj. cytowanego art. 3 ustawy o lasach), konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; art. 3 pkt 1 lit. a), bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) lub lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach.

O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia co do zasady rozstrzygają dane z ewidencji gruntów – mogą być one podważone poprzez wykazanie niezgodności zapisów zawartych w ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. II OSK 1386/20, dostępny jw.). Wymaga to dokonania ustaleń w terenie, ewentualnie zgromadzenia dokumentów potwierdzających przeznaczenie istniejącego lasu. Z powyższego wynika, że ustalenie, iż mamy do czynienia z lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach wymaga ustalenia stanu faktycznego pod kątem spełnienia przez dany grunt wszystkich przesłanek z art. 3 ustawy o lasach, pozwalających uznać go za las, w szczególności spełnienia przesłanki "przeznaczenia do produkcji leśnej".

W przedmiotowej sprawie występują uzasadnione wątpliwości dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych. Z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie Starosta ustalił, że zalesiona część gruntów działki skarżącego jest przeznaczona do produkcji leśnej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że każdy las (w znaczeniu przyrodniczym) automatycznie jest tego rodzaju lasem, który ze względu na swoje cechy może być przeznaczony do produkcji leśnej. W przypadku, jeżeli istniałby taki automatyzm – zbędne byłoby wyróżnienie przez ustawodawcę "przeznaczenia do produkcji leśnej" jako odrębnej przesłanki pozwalającej kwalifikować dany las (w znaczeniu przyrodniczym) jako las w znaczeniu ustawy o lasach.

Należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie przymusza właściciela gruntu porośniętego roślinnością leśną (a więc lasu w rozumieniu przyrodniczym) do prowadzenia produkcji leśnej. Nie jest zatem wykluczone, aby na danej nieruchomości występował nie las, ale zadrzewienie (por. art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), odnośnie którego obowiązują przepisy ustawy o ochronie przyrody chroniące drzewa przed wycinką (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Gl 1101/09, dostępny jw.).

Przypomnieć należy, że o tym czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje co do zasady w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów, a z zawartego w aktach sprawy wypisu z ewidencji wyraźnie wynika, że cała działka nr [...] sklasyfikowana została w sposób różnorodny. Dodatkowo we fragmencie zaznaczonym na różowo wpisano dwa określenia symbol LsVI i RVI.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego, zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Postępowanie organów obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem ww. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w tym zakresie skarga okazała się zasadna. Do stosowania tych przepisów organy były zaś zobowiązane z uwagi na formę załatwiania zastrzeżeń i wniosków zgłaszanych w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach (formę decyzji administracyjnej).

Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie kosztów w postaci uiszczonego wpisu (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.