Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3187/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 285 § 3, art. 492 § 1 pkt 1, art. 494 § 2, art. 618
journal: Dz.U. 2019 poz 505
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2545/16 w sprawie ze skargi H. B. M. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od H. B. M. A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2545/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B."M." A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "spółka" "skarżąca",) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z dnia 5 października 2016 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2015 r.; Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 1 października 2015 r. spółka wniosła do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Poznaniu (dalej: WIF) o zmianę zezwolenia z dnia 22 maja 1996 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Poznaniu przy ul. L. (dalej: apteka), zmienionego decyzją z 7 lutego 2012 r. Wniosła o zmianę polegającą na zastąpieniu wyrazów i cyfr: "G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości: P. Nr KRS: [...]" następującymi zwrotami i cyframi: "H. B. "M." A. sp. z o. o. ul. T. P. KRS: [...]". Wniosek uzasadniła faktem połączenia ze spółką G. sp. z o.o., na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników tej spółki z 14 września 2015 r. o przeniesieniu całego majątku na spółkę H. B. "M." A. sp. z o.o. z siedzibą w P. Powołała się na art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej " k.s.h."), zgodnie z którym na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane przejmowanej spółce. Następnie pismem z 28 października 2015 r. zmieniła powyższy wniosek, w ten sposób, że wniosła o zmianę zezwolenia z 7 lutego 2012 r. na prowadzenie apteki, poprzez zastąpienie: "G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w miejscowości: Poznań" następującymi wyrazami: "H. B. "M." A. sp. z o.o. ul. T. P. KRS: [...]".

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z 9 listopada 2015r. odmówił stwierdzenia, że podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego w dniu 7 lutego 2012 r. spółce G. sp. z o.o. pozostaje – po połączeniu – spółka H. B. "M." Apteka sp. z o.o. z siedzibą w P.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 5 października 2016 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 99 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej "p.f."), w związku z art. 618 i art. 633 k.s.h. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie odmówił zmiany ww. decyzji z 7 lutego 2012r.

GIF stwierdził, że spółka G. sp. z o.o. była podmiotem koncesji na prowadzenie apteki w Poznaniu przy ul. L., udzielonej w dniu 22 maja 1996 r. Decyzja z 7 lutego 2012 r. nie była decyzją udzielającą nowego zezwolenia ww. spółce, a jedynie decyzją zmieniającą, potwierdzającą przejście uprawnień ze wspólników spółki cywilnej na spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, na podstawie art. 551 § 2 w związku z art. 26 § 5 w związku z art. 553 § 2 k.s.h., stanowiła zatem tylko kolejną ingerencję w ww. koncesję.

GIF stwierdził również., że brzmienie art. 618 k.s.h. nie potwierdza stanowiska spółki, jakoby miał on zastosowanie wyłącznie do procesów łączenia spółek rozpoczętych przed wejściem w życie k.s.h., a zakończonych już w obecnym stanie prawnym (w przeciwieństwie do np. art. 617 k.s.h.,). GIF wskazał, że co do zasady art. 492 § 2 k.s.h., znajduje zastosowanie w odniesieniu do koncesji, zezwoleń i ulg przyznanych po dniu wejścia w życie przepisów k.s.h., tj. po dniu 1 stycznia 2001 r. Wyjątkiem jest sytuacja, w której dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą. W rozpoznanej sprawie zezwolenie przysługujące przejmowanemu przez spółkę podmiotowi było w istocie zmienioną koncesją z 22 maja 1996 r., więc przysługiwałoby spółce przejmującej jedynie w przypadku, gdyby umożliwiały to przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Kodeksu handlowego, czy też przepisy ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. z 1991 r. Nr 105, poz. 452 ze zm.; dalej: "u.ś.f."). GIF wskazał, że, przepisy u.ś.f., na podstawie których udzielono przedmiotowej koncesji, w ogóle nie regulowały kwestii przejścia uprawnień w sytuacji połączenia spółek. GIF stwierdził, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934 r. Nr 57, poz. 502 ze zm.; dalej: "k.h."), a w szczególności art. 285 § 3 k.h. nie przewidywały przejścia uprawnień publiczno-prawnych w przypadku połączenia spółek.

GIF podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym dopiero art. 494 § 2 k.s.h., wprowadził (ograniczoną) sukcesję praw i obowiązków prawno-administracyjnych, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że tego rodzaju prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie mogą być przenoszone na drodze czynności cywilno-prawnych. Tym samym przepisy Kodeksu handlowego, tj. przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu art. 618 k.s.h., przewidywały jedynie sukcesję praw i obowiązków o charakterze cywilno-prawnym. W konsekwencji, w świetle art. 618 k.s.h., koncesja z 22 maja 1996 r., przysługująca spółce G. sp. z o.o. nie mogła przejść na skarżącą spółkę w wyniku połączenia spółek przez przejęcie jednej z nich.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia dwóch zasadniczych kwestii:

- po pierwsze – ustalenia, czy zmiany dotyczące danych podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną przy ul. L. w P., dokonywane decyzjami organu koncesyjnego Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 2 września 1996 r., 4 maja 1999 r., 15 grudnia 1999 r. i 7 lutego 2012 r. stanowiły jedynie zmiany pierwotnej koncesji z dnia 22 maja 1996 r. znak [...] jak twierdziły organy, czy też były to nowe decyzje i co za tym idzie odrębne koncesje na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z których jedna z 7 lutego 2012 r. została wydana po wejściu w życie ustawy – kodeks spółek handlowych, a więc po 1 stycznia 2001 r.,

- po drugie, czy w wyniku połączenia "G." sp. z o.o. ze spółką H. B. "M." Apteka sp. z o.o. doszło do przekazania uprawnień wynikających z koncesji z dnia 22 maja 1996 r. zmienionej decyzją z 7 lutego 2012 r .

Odnosząc się do pierwszej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że koncesja na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wydana tylko raz - w dniu 22 maja 1996 r. Wszelkie zmiany wprowadzane przez organ koncesyjny (na skutek rozpatrywania wniosków wnoszonych przez stronę uprawnioną z koncesji) miały charakter jedynie zmian w koncesji "pierwotnej". Poszczególne decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wprowadzające stosowne zmiany, nie stanowiły nowej koncesji na prowadzenie apteki, jak błędnie przyjęła strona skarżąca.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia i niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy - Kodeks spółek handlowych, WSA wskazał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji dopuściły się obrazy norm prawnych zawartych w przepisach art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 618 k.s.h.

WSA stwierdził, że przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego.

Sąd I instancji zaznaczył, że aspekt ograniczenia sukcesji wiąże się również z przepisem art. 618 k.s.h. W świetle tego przepisu, art. 494 § 2 k.s.h. stosuje się tylko do koncesji, zezwoleń, ulg przyznanych po wejściu w życie Kodeksu spółek handlowych, chyba że przepisy dotychczasowe akceptowały przejście takich uprawnień na sukcesorów. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 618 k.s.h., należało - zdaniem Sądu – wyjaśnić, że dopiero Kodeks spółek handlowych (w przeciwieństwie do Kodeksu handlowego z 1934 r.) wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym. Sukcesja administracyjnoprawna, o której mowa w art. 494 § 2 i art. 531 k.s.h. dotyczy koncesji, ulg, zezwoleń, przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy - Kodeks spółek handlowych.

WSA podkreślił, że przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych przed dniem 1 stycznia 2001 r., czyli przed wejściem w życie k.s.h. jest możliwe, jeśli dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą.

WSA, mając na uwadze brzmienie art. 618 k.s.h. wyjaśnił, że w Kodeksie handlowym z 1934 r. problem łączenia się spółek był potraktowany w sposób niepełny. Uregulowania dotyczące łączenia spółek (vide: art. 283 - art. 289 k.h. - dla spółek z o.o. i art. 463 - art. 469 k.h. - dla spółek akcyjnych) zakładały, że dopuszczalne jest łączenie się jedynie spółek kapitałowych i to tylko jednego typu (tzn. sp. z o.o. ze sp. z o.o. albo spółki akcyjnej ze spółką akcyjną). Stwierdził, że ówczesna regulacja ustawowa była pobieżna i niekompletna, a niektóre jej zapisy swoją niejasnością zdecydowanie utrudniały stosowanie tych przepisów w praktyce (zob. m. in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 października 1998 r., sygn. akt I CKN 338/98, OSNC z 1999, z. 3, poz. 58 wraz z glosami do tego wyroku autorstwa: S. Sołtysińskiego (PiP nr 5 z 1999 r.), A. Szajkowskiego (OSP nr 7-8 z 1999 r., poz. 103) oraz L. Koziorowskiego (PPH nr 6 z 1999 r.).

WSA wskazał, że zgodnie z treścią art. 285 § 3 k.h. dopuszczalne było łączenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Powołując się na wyrok NSA w sprawie o sygn. akt SA/Gd 2508/94 stwierdził, że w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 285 § 3 k.h., następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym.

W ocenie Sądu I instancji przepis art. 618 k.s.h., dotyczy sukcesji generalnej koncesji, zezwoleń i ulg, do której dochodzi w wyniku połączenia lub podziału spółek. Faktem intertemporalnym związanym z wejściem w życie k.s.h., w obszarze objętym regulacją art. 618, nie jest procedura łączenia lub podziału spółki (może ona "w całości" odbywać się pod rządami k.s.h., i nie wyklucza to zastosowania tego przepisu), lecz to, że udzielenie koncesji, zezwolenia lub ulgi miało miejsce przed wejściem w życie k.s.h.

Zdaniem WSA, skoro udzielenie koncesji w niniejszej sprawie miało miejsce w 1996 r. to przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Konkludując Sąd I instancji wskazał, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez organy obu instancji, zgodnie z którym dopiero art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził (ograniczoną) sukcesję praw i obowiązków prawno-administracyjnych, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że tego rodzaju prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie mogą być przenoszone na drodze czynności cywilno-prawnych. Tym samym, przepisy Kodeksu handlowego, tj. przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu art. 618 k.s.h., przewidywały jedynie sukcesję praw i obowiązków o charakterze cywilnoprawnym.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ winien mieć na względzie wyżej przedstawioną analizę przepisów prawa i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone decyzje.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi w całości - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (gdyby Sąd uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona) - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 285 § 3 k.h, polegające na błędnej wykładni art. 285 § 3 k.h., tj. przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę przejścia ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym (w tym koncesji / zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), uznając tym samym, że art. 285 § 3 k.h. jest "przepisem dotychczasowym" w rozumieniu art. 618 k.s.h., podczas gdy art. 285 § 3 k.h. regulował przejście wyłącznie praw i obowiązków cywilnoprawnych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 618 k.s.h. w zw. z art. 494 § 2 k.s.h., przez niewłaściwe zastosowanie art. 618 k.s.h. w zw. z art. 494 § 2 k.s.h., przyjmując, że w sytuacji przejęcia (na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h.) Spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w P., legitymującej się koncesją z dnia 22 maja 1996 r. na prowadzenie apteki (a więc udzieloną przed wejściem w życie przepisów k.s.h.), przez Spółkę H. B. "M." Apteka Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, do wskazanej koncesji stosuje się art. 618 k.s.h., tj. w stosunku do koncesji występują skutki z art. 494 § 2 k.s.h., gdyż przepisy dotychczasowe (art. 285 § 3 k.h.) przewidywały przejście takich uprawnień ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą, podczas gdy art. 285 § 3 k.h. nie stanowił podstawy przejścia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, w związku z czym w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 618 k.s.h. w zw. z art. 494 § 2 k.s.h.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku:

a) w sposób niespójny, tj. przez stwierdzenie w jednej części uzasadnienia, że dopiero Kodeks spółek handlowych (w przeciwieństwie do Kodeksu handlowego) wprowadził kompleksową regulację łączenia i podziału spółek, przewidując w tym zakresie sukcesję uniwersalną (pełną lub częściową) praw oraz obowiązków o charakterze cywilnoprawnym i administracyjnoprawnym, podczas gdy w innej części uzasadnienia Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska, zgodnie z którym dopiero art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził ograniczoną sukcesję praw i obowiązków prawno-administracyjnych, co stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że tego rodzaju prawa i obowiązki są ściśle związane z osobą, dla której zostały ustanowione i nie mogą być przenoszone w drodze czynności cywilnoprawnych;

b) w sposób niekompletny, tj. przez brak wyjaśnienia, na czym, w ocenie Sądu, polegało naruszenie przez organy administracji publicznej art. 7 i art. 8 k.p.a.

- które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem utrudnia prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uniemożliwiając jednoznaczne odczytanie wytycznych skierowanych do organu administracji publicznej, a w konsekwencji poddaje pod wątpliwość możliwość przeprowadzenia kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty w oparciu o obie podstawy kasacyjne.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. cbois.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznanej sprawie nie występuje żadna z ww. wad uzasadnienia, która uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zawiera wymagane prawem elementy, w tym stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia.. WSA wyraził wprawdzie w uzasadnieniu wyroku poglądy, które mogą wydawać się wzajemnie sprzeczne, co trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, jednak ostateczne stanowisko Sądu co do sukcesji generalnej w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnym zostało przedstawione w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem poddający się kontroli instancyjnej.

Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zasługiwały na uwzględnienie.

Niepodważenie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Niespornym w sprawie jest, że koncesja na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wydana tylko raz - w dniu 22 maja 1996 r. Wszelkie zmiany wprowadzane przez organ koncesyjny (na skutek rozpatrywania wniosków wnoszonych przez stronę uprawnioną z koncesji) miały charakter jedynie zmian w koncesji "pierwotnej". Poszczególne decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wprowadzające stosowne zmiany, nie stanowiły nowej koncesji na prowadzenie apteki.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie wykładni art. 285 § 3 k.h. to jest ustalenie, czy przepis ten należy interpretować w ten sposób, że świetle przepisu art. 618 k.s.h. jest on przepisem szczególnym, który przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych, przewidywał przejście praw i obowiązków administracyjnych ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą.

Przystępując do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego, przypomnieć należy, że godnie z art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Art. 494 § 1 k.s.h. ustanawia zasadę pełnej sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych, pracowniczych i organizacyjnych. Spółka przejmująca staje się w dniu przejęcia następcą prawnym pod tytułem ogólnym spółki przejmowanej, która w dniu rejestracji przejęcia traci byt prawny.

Natomiast sukcesja administracyjnoprawna w odróżnieniu od cywilnoprawnej, która zawsze musi być pełna, ma ograniczony charakter. Powszechnie przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, że obowiązującą zasadą jest, iż prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo nie są one przenoszalne.

Zmiana tej reguły wymagała ustanowienia wyraźnej normy prawnej. Norma taka została ustanowiona w art. 494 § 2 k.s.h. wprowadzającym ograniczoną sukcesję administracyjną.

Wyrażona w art. 494 § 2 k.s.h. zasada ograniczonej sukcesji administracyjnej polega na tym, że, co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Ograniczenie przejścia zezwoleń na nowe spółki może wynikać z przepisów ustawy albo z treści decyzji o ich przyznaniu. Wskazuje się także na możliwość ograniczenia wspomnianej sukcesji poprzez wniesienie sprzeciwu przez organ, który udzielił koncesji (zezwolenia).

Kolejne ograniczenie przewidzianej w art.494 § 2 k.s.h. sukcesji w zakresie praw i obowiązków o charakterze administracyjnym zostało wprowadzone przez art. 618 k.s.h., który stanowi, że przepisy art. 494 § 2 i art. 531 § 2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy (k.s.h.), chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną.

Ponieważ okolicznością ustaloną przez Sąd I instancji i niepodważoną w skardze kasacyjnej jest to, że koncesja na prowadzenie apteki została udzielona 22 maja 1996 r., a więc przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych, to nie budzi wątpliwości, że ograniczenie ustanowione cyt. art. 618 k.s.h. ma zastosowanie w rozpoznanej sprawie, co zresztą prawidłowo przyjął WSA.

WSA zasadnie również stwierdził, że przejęcie koncesji, ulg, czy zezwoleń przyznanych przed dniem 1 stycznia 2001 r., czyli przed wejściem w życie k.s.h. jest możliwe, jeśli dotychczasowe przepisy przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą.

Sąd I instancji uznał, że przepisem, który przed dniem wejścia w życie k.s.h. przewidywał przejście uprawnień o charakterze administracyjnym ze spółki przejmowanej na spółkę przejmującą był przepis art. 285 § 3 k.h.

To stanowisko Sądu I instancji jest błędne.

Przepis art. 285 k.h. dotyczący połączenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w § 3 stanowił, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej.

Jak wyżej wskazano w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym są związane z osobą, dla której zostały ustanowione i zasadniczo są one nieprzenoszalne. Wyjątek od tej zasady, przewidujący sukcesję generalną (z pewnymi ograniczeniami) tych praw i obowiązków został wprowadzony dopiero przepisem art. 494 § 2 k.s.h., zatem przed wejściem w życie k.s.h. nie było przepisu, który przewidywałby sukcesję generalną praw i obowiązków administracyjnych w przypadku połączenia spółek z o.o. Nie zawierał takiego przepisu cyt. art. 285 § 3 k.h., odnoszący się tylko do sukcesji cywilnoprawnej.

Podzielić należy stanowisko GIF wyrażone w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym przyjmując założenie o racjonalności ustawodawcy należy uznać, że ustanowienie art. 494 § 2 k.s.h. (wobec zbliżonego brzmienia art. 285 § 3 k.h. i art. 494 § 1 k.s.h.) miało na celu uregulowanie skutków łączenia spółek w sposób odmienny od dotychczasowego, tj. wprowadzenie sukcesji praw i obowiązków administracyjnych. Gdyby przepisy Kodeksu handlowego przewidywały już sukcesję praw i obowiązków w tym zakresie, ustawodawca – stanowiąc przepisy Kodeksu spółek handlowych - poprzestałby na art. 494 § 1 k.s.h.

Analogiczne stanowisko co do nieistnienia przepisów ustanawiających sukcesję generalną praw i obowiązków administracyjnych przed 1 stycznia 2001 r. zajął NSA w wyroku a dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2066/13, stwierdzając, że przed dniem 1 stycznia 2001 r. (to jest przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych) brak było odpowiednich przepisów odnoszących się do sukcesji generalnej obowiązków i praw administracyjnoprawnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji przyjmując, że przepis art. 285 § 3 k.h. ustanawiał sukcesję generalną w zakresie praw i obowiązków administracyjnych dokonał błędnej wykładni tego przepisu. W konsekwencji, WSA błędnie stosując przepisy art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 618 k.s.h. i w zw. z art. 285 § 3 k.h. nieprawidłowo uznał, że decyzje organów Inspekcji Farmaceutycznej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i uchylił te decyzje.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości, uznając jednocześnie istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, rozstrzygnął o oddaleniu skargi strony na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy w zw. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)