Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 442/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżąca E. J. wraz z innymi osobami, których skargi zostały prawomocnie odrzucone, wniosła skargę na trzy uchwały Rady Miasta P. Na uchwałę z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 28 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz 28 lutego 2007 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skargi te na podstawie art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały rozdzielone i trzema wyrokami z 10 lipca 2009 r. oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który przyjął, że interes prawny skarżącej nie został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skarg kasacyjnych skarżącej wyrokami z 15 maja 2009 r. uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie ze skargi na uchwałę z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę z 28 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przekazał te sprawy do ponownego rozpoznania, oddalił natomiast skargę kasacyjną w sprawie ze skargi na uchwałę z 28 lutego 2007 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając wyrok w sprawie uchwały z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że ten kto ma działkę położoną na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpoznawanej sprawie, nie ma interesu prawem chronionego w zaskarżeniu tego planu na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interes właściciela (użytkownika wieczystego) działki położonej na obszarze objętym planem znajduje ochronę już choćby w przepisach kodeksu cywilnego, a jeżeli tak to interes ten przybiera postać interesu prawnego, co oznacza, że jego naruszenie ustaleniami planu daje właścicielowi czy użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przymiot strony w postępowaniu toczonym przed sądem administracyjnym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z naruszeniem zaś interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego, zdaniem NSA, mamy do czynienia zarówno wtedy gdy przeznaczenie nieruchomości ulega zmianie jak również wtedy gdy rada gminy, wbrew żądaniom właściciela (użytkownika wieczystego) nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Ten ma bowiem prawo oczekiwać, że w wyniku zmiany planu dojdzie do uwzględnienia jego żądań (wyeliminowania czy zmniejszenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności). a nawet gdyby przyjąć, że samo pozostawienie działki w dotychczasowym przeznaczeniu samo przez się nie narusza interesu prawnego właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości to i tak do naruszenia tego interesu z reguły dochodzi, ze względu na zmiany przeznaczenia innych gruntów, w rozpoznawanej sprawie zmiany w układzie komunikacyjnym. To oznacza, zdaniem NSA, że wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji, nie można zasadnie twierdzić, iż interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżonym planem, a jeżeli tak to Sąd ten nie mógł odmówić skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu sądowym i z tego tytułu skargę oddalić. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji powinien był skargę rozpoznać merytorycznie to znaczy zbadać czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej nastąpiło w sprawie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, czy też nie i czy Rada Miejska w P., uchwalając przedmiotowy plan nadużyła czy też nie przysługującego jej w tej mierze uprawnienia, bowiem to, że gmina ma, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienia do określania sposobów zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, nie oznacza, że z władztwa tego może korzystać całkowicie dowolnie. Władztwo to nie może być nadużywane, a sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do kontroli tego władztwa pod kątem jego ewentualnego nadużycia. I nie zmienia tego zasada samodzielności gminy, deklarowana w art. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Samodzielność gminy nie może być bowiem utożsamiana z jej autonomią.

W końcu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa musi być ponownie rozpoznana, tym razem merytorycznie z ustosunkowaniem się do licznych zarzutów skargi oraz że taki stan faktyczny i prawny sprawy powoduje, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej stają się przedwczesne i jako takie nie mogą być przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na uwadze Sąd rozpoznający obecnie sprawę uznaje, że zostało przesądzone, że interes prawny skarżącej został naruszony uchwałą z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie rzeczą Sądu będzie ocena, w kontekście zarzutów skargi, czy to naruszenie było przez prawo dopuszczalne (czy jednocześnie nie nastąpiło naruszenie obiektywnego porządku prawnego). Sąd rozpoznający obecnie sprawę uznaje, że przesądzono również podstawę skargi, którą jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, aczkolwiek konieczne będzie rozważenie, jej podstawy w kontekście art. 101a tej ustawy, co do tej pory z uwagi na sposób rozstrzygnięcia sprawy przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 10 lipca 2009 r. nie było przedmiotem rozważań ani tego Sądu, ani Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaznaczenia też wymaga, że rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie uchwały z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek z uwagi na połączenie przez skarżącego w jednym piśmie trzech skarg (co w świetle art. 57 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie było dopuszczalne, w związku z czym spowodowało rozdzielenie tych skarg) i ich związku, o którym mowa będzie dalej, pozostałe sprawy, w szczególności sprawa ze skargi na uchwałę z 28 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., zostaną one wspomniane w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie. W związku z tym już teraz należy wskazać, że skarga na uchwałę z 28 lutego 2007 r., o czym już wspomniano, została prawomocnie oddalona, zaś skarga na uchwałę z 28 czerwca 2006 r. została oddalona nieprawomocnie wyrokiem z 14 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Gd 453/09.

Przedstawienie zarzutów skarżącej odnośnie do uchwały z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zacząć od zaznaczenia, iż skarga nie bez przyczyny dotyczy trzech uchwał. Ze skargi wynika, że powód zaskarżenia każdej z zaskarżonych uchwał jest ten sam. Chodzi mianowicie o to, że skarżąca chce mieć wpływ na określone rozwiązania z zakresu układu komunikacyjnego P. po to, aby zmniejszyć natężenie ruchu drogowego w sąsiedztwie nieruchomości, której jest właścicielem. Konkretnie skarżąca domaga się, aby ul. G. od skrzyżowania z ul. K. do skrzyżowania z ul. S. była drogą dojazdową a nie lokalną, aby na tym odcinku stosowano środki techniczne zwalniające ruch oraz aby nie łączono ul. J. z planowaną obwodnicą P. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ul. G. oznaczona jest symbolem KDL, co oznacza ulicę lokalną o dwóch pasach ruchu i pasie drogowym o szerokości 12 m (§ 22 ust. 2 pkt 2 planu). W planie tym nie ma ustaleń dotyczących stosowania na ul. G. środków technicznych zwalniających ruch i łączenia ul. J. z obwodnicą P. Wskazane kwestie nie były przedmiotem uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczyniono je natomiast przedmiotem uwag do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., która następnie została uchwalona w dniu 28 czerwca 2006 r. W piśmie z 14 czerwca 2006 r. zatytułowanym "uwagi dotyczące projektu studium", pochodzącym, jak z niego wynika, od mieszkańców Osiedla W. w P., pośród których była również skarżąca, m.in. wniesiono o "zmianę kategorii ul. G. na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do skrzyżowania z ul. K. z drogi lokalnej na kategorię drogi dojazdowej", "wprowadzenie w części tekstowej studium zapisu o następującej treści: ‘W celu wyeliminowania ruchu tranzytowego i z giełdy na ul. G. na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do skrzyżowania z ul. K. należy stosować urządzenia techniczne spowolniające ruch oraz inne rozwiązania techniczne i organizacyjne’" oraz o nie łączenie ul. J. bezpośrednio z planowaną północą obwodnicą P. Wskazane uwagi zostały redakcyjnie ujęte w punkcie 5 pisma (dwie pierwsze) i punkcie 6 pisma (trzecia uwaga). (Karta 56 akt sądowych.)

Uchwała Rady Miasta P. z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. zawierała także załącznik, dotyczący sposobu rozstrzygnięcia o uwagach do projektu zmiany studium. W załączniku tym znalazły się m.in. zapisy dotyczące wskazanych wyżej uwag, przy których zamieszczono zapis "uwaga uwzględniona". (Karty 254 i 255 akt sądowych.) Na tym fakcie skarżąca oparła zarzuty skargi wobec uchwały z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Twierdziła mianowicie, że podjęcie tej uchwały narusza art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ten sposób, że treść uchwały jest niedostosowana do rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do jej projektu.

Następnie wychodząc z założenia, że uchwalone w dniu 28 czerwca 2006 r. studium powinno zawierać w swym tekście postanowienia odpowiadające uwzględnionym, zdaniem skarżącej, uwagom do projektu studium, twierdziła, że z tak ujętym studium powinna być zgodna uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalona w dniu 25 sierpnia 2004 r. Myśl tę skarżąca wyraziła kilkakrotnie w swoich pismach, przy czym niekiedy formułowała ją w ten sposób, że twierdziła, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 25 sierpnia 2004 r. powinien być zgodny ze sposobem rozpatrzenia uwag do projektu studium uchwalonego 28 czerwca 2006 r. W skardze na stronie 17 (karta 20 akt sądowych) twierdziła: " (...) w niniejszej sprawie uchwała o miejscowym planie nie jest zgodna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag albowiem w tej pierwszej ul. G. nadano kategorię drogi lokalnej, a w tej drugiej (nadrzędnej) – drogi dojazdowej. Nadto próżno poszukiwać w postanowieniach planu zagospodarowania przestrzennego informacji, iż na ul. G. należy stosować środki techniczne spowolniające ruch i inne, podobne rozwiązania techniczne. Nadto plan nie zawiera stwierdzenia o niełączeniu ul. J. z planowaną obwodnicą miasta." Stwierdzenie to poprzedziła wywodem, że studium jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentowała też, że nie jest istotne, iż studium uchwalono później niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wywodziła w związku z tym, że z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby przepis ten uzależniał zgodność miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze studium w zależności od czasu uchwalenia studium (str. 18 skargi, karta 21 akt sądowych). W piśmie z 29 stycznia 2008 r. twierdziła, że "skarżący po to wnieśli uwagi do studium, aby strzec swojego interesu prawnego na etapie planowania. Uchwała o miejscowym planie powinna zostać dostosowana do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag. W przeciwnym wypadku, ta pierwsza traci jakikolwiek sens." (Karta 302 akt sądowych.) Podnosząc, że skarżąca ma interes prawny w tym, aby chronić nieruchomość, której jest właścicielem, przed skutkami zwiększenia ruchu samochodowego na ulicy osiedlowej, wynikającego z budowy obwodnicy P. (karta 227-288 akt sądowych i załączniki do pisma z 29 stycznia 2009 r. na kartach akt sądowych 304, 307-309), twierdziła, że jej sytuacja prawna została zmieniona dopiero na skutek uchwały z 28 czerwca 2006 r. w sprawie zmiany studium, gdyż dopiero w tej uchwale po raz pierwszy pojawił się zapis dotyczący budowy tej obwodnicy od ul. K. do ul. P. (k. 397 akt sądowych). W tym samym miejscu stwierdziła, że "uchwała o zmianie studium wprowadziła istotną zmianę w sytuacji prawnej skarżącej – obwodnica komunikacyjna P. poprzez jej połączenie z ul. J. i G. spowoduje skierowanie całego ruchu samochodowego w bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżących. Uchwała ta ukształtowała więc sytuację materialno prawną skarżących. Po to właśnie skarżący złożyli m.in. uwagę o niełączeniu ul. J. bezpośrednio z planowaną obwodnicą P., aby zapobiec takiej sytuacji. Uwaga ta została przez radę Miasta uwzględniona w całości (w uchwale o rozpatrzeniu uwag), stąd skarżący domagają się dostosowania uchwały o zmianie studium (a przez to i całego studium) do jej treści." Dalej (karta 398 akt sądowych) skarżąca wywiodła, że "prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa wspomnianego przepisu [art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] prowadzić może tylko do jednego wniosku, a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zarówno ze studium obowiązującym w dacie jego uchwalenia, jak i z kolejnymi wersjami tego (lub innego) studium." Stwierdzając, że zaskarżona uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, iż ul. G. jest ulicą lokalną, a nie dojazdową, skarżąca podniosła, że w ten sposób uchwała ta kształtuje jej sytuację materialnoprawną uniemożliwiając zaliczenie ul. G. do dróg wewnętrznych. Następnie stwierdziła, że uchwała ta jest "sprzeczna z uchwałą o sposobie rozpatrzenia uwag i przez to narusza art. 9 ust. 4 ustawy. Owo naruszenie wynika zaś z niedostosowania do postanowień uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag i do uchwały o studium." Powoduje to, jak dalej wskazano, jej nieważność na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Karta 398-399 akt sądowych.) W związku z tym skarżąca wskazała, że we wezwaniu z 8 października 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa, wezwała Radę Miasta P. także do usunięcia naruszenia prawa poprzez dostosowanie m.in. uchwały z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do treści uchwały z 28 czerwca 2006 r. rozstrzygającej o sposobie rozpatrzeniu uwag do studium. Następnie powołała art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, wywodząc, że może on mieć zastosowanie, stwierdzając ostatecznie, że wnosi "na wypadek nieuwzględnienia wniosków skargi, o rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w oparciu o art. 101a ustawy o samorządzie gminnym." Przy czym wskazała, że obowiązek podjęcia uchwały "dostosowującej" uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 25 sierpnia 2004 r. do uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium wynika z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 32, art. 33 oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Karta 399-401 akt sądowych.)

W dalszych pismach (z dnia 30 czerwca 2008 r. i 30 października 2009 r.) skarżąca podtrzymała zasadniczy zarzut w odniesieniu do uchwały z 25 sierpnia 2004 r., przytaczając nadto późniejsze okoliczności faktyczne, w tym także związane z budową obwodnicy P.

Strona przeciwna wnosiła o oddalenie skargi.

Dopuszczeni do udziału w sprawie uczestnicy postępowania, reprezentowani przez adwokata reprezentującego także skarżącą, przyłączali się do skargi.

Rozpoznając skargę Sąd zważył, co następuje.

Skarga skarżącej na uchwałę Rady Miasta P. z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadna.

Jak to już zostało zaznaczone, kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżona uchwałę, została już przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obecnie więc pozostaje rozstrzygnąć, czy Rada Miasta P. naruszając ten interes prawny naruszyła także obiektywny porządek prawny. W ocenie skarżącej Rada Miasta P. naruszyła prawo, mianowicie art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż uchwalony 25 sierpnia 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny z później uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. lub uchwałą o uwzględnieniu uwag do projektu tego studium. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście niezasadny. Obowiązująca w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasada tempus regit actum wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na akt organu administracji publicznej z powodu okoliczności, które miały miejsce po wydaniu tego aktu. Dotyczy to zarówno okoliczności mających charakter prawny, do których można zaliczyć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie będąc, co prawda aktem prawa miejscowego, jest jednak, jako rodzaj aktu kierownictwa wewnętrznego, wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i okoliczności natury faktycznej, do których można w rozpoznawanej sprawie zaliczyć fakty, na które powołuje się skarżąca, a które miały miejsce po uchwaleniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc po 25 sierpnia 2004 r. Wspomniana zasada wynika z kontrolnej w stosunku do działań organów administracji funkcji sądów administracyjnych. Sądy te, jak stanowi się w art. 1 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrolują wykonywanie administracji publicznej i kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych). Sprzeczne zatem, z tak ujętą kontrolą administracji, byłoby uwzględnianie przez sąd administracyjny zdarzeń prawnych i faktycznych, które nie istniały w chwili wydania kontrolowanego aktu organu administracji. W takim przypadku bowiem, to sąd administracyjny byłby podmiotem administrującym, a nie kontrolnym.

Z takich to ogólnych przesłanek nie można uwzględnić zdarzeń z 2006 r. podczas kontroli uchwały podjętej w 2004 r.

Ponadto należy wskazać, że oczywiście błędna jest próba wykładni powołanego art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym proponowana przez skarżącą, z którego ma jakoby wynikać, że nie rozstrzyga on, aby nakazane w nim związanie organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczyło tylko studium, które obowiązuje w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomijając już brak logiki w takiej wykładni, co – jak się wydaje – dostrzega sama skarżąca, gdy próbuje zmienić podstawę prawną skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, na art. 101a tej ustawy, należy wskazać na art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym stwierdza się, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, co byłoby niewykonalne, gdyby to stwierdzenie miało dotyczyć studium uchwalonego w przyszłości.

W tym miejscu należy się odnieść do wspomnianej już zmiany podstawy skargi. Zgodnie z art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarżąca twierdzi, że jej skarga jest zasadna w oparciu o ten przepis, gdyż Rada Miasta P. nie wykonuje czynności nakazanej prawem, którą to czynnością jest istniejący, jej zdaniem, obowiązek dostosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 25 sierpnia 2004 r. do ustaleń później uchwalonego studium lub później podjętej uchwały o uwzględnieniu uwag do projektu tego studium.

Otóż w rozpoznawanej sprawie powołany art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania z kilku powodów.

Po pierwsze norma, na którą powołuje się skarżąca, a wynikająca z pierwszej części powołanego przepisu ("organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem"), stanowi przeciwieństwo skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą na akt organu gminy, a skarga oparta na pierwszej części art. 101a ust. 1 powołanej ustawy jest skargą na bezczynność organu. Skarga oparta jednocześnie na tych przepisach zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność.

Po drugie skarga na podstawie pierwszej części art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje wtedy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc aby można byłoby ten przepis zastosować należałoby w okolicznościach sprawy wykazać, że istnieje prawny obowiązek dostosowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do później uchwalonych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub, co więcej, do uchwały w sprawie sposobu rozstrzygnięcia o uwagach do projektów studiów. Sprowadza się do stwierdzenia, że musiałby istnieć obowiązek sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W związku z tym stwierdzić należy, że żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku sporządzania planu miejscowego w sytuacji, na którą powołuje się skarżąca. Obowiązek taki nie wynika też z samej istoty studium. Studium bowiem nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem nie można twierdzić, że to właśnie studium jest tym prawem, które, jak wymaga tego przepis art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje wykonanie przez organ gminy określonych czynności.

Obowiązek dostosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do później uchwalonego studium lub uchwały o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu studium nie wynika zatem, jak twierdzi skarżąca, z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 27, art. 32 i art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany art. 9 ust. 4 jest podstawą do stwierdzenia, że studium ma walor aktu kierownictwa wewnętrznego i w związku z art. 9 ust. 5 przesądza o tym, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji RP). Z kolei charakter art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2009 r., którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 10 lipca 2009 r. o oddaleniu skargi na uchwałę z 28 lutego 2007 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wystarczy wskazać, że NSA stwierdził, że uchwała podejmowana na podstawie tego przepisu też ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a więc nie jest prawem powszechnie obowiązującym. Jeżeli zaś chodzi o art. 27 oraz art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy wskazać, że pierwszy z powołanych przepisów określa tryb zmiany studium i planu miejscowego, zaś drugi dotyczy sytuacji, w której zmiana studium lub planu miejscowego wynika ze zmiany ustaw, co w sprawie przecież nie ma miejsca.

Zatem skarga skarżącej jest niezasadna, gdyż brak podstaw do przyjęcia, aby Rada Miasta P. podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 sierpnia 2004 r. naruszyła prawo nie stanowiąc w sposób określony przez skarżącą w uwadze do projektu studium, a więc nie stanowiąc, że ul. G. od skrzyżowania z ul. K. do skrzyżowania z ul. S. ma być drogą dojazdową a nie lokalną, że na tym odcinku mają być stosowano środki techniczne zwalniające ruch oraz że nie należy łączyć ul. J. z planowaną obwodnicą P. Brak też podstaw do przyjęcia, aby Rada Miasta P. miała prawny obowiązek zmienić ten plan i wprowadzić takie ustalenia na skutek uchwalenia w dniu 28 czerwca 2006 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. lub na skutek podjęcia w tym dniu uchwały w sprawie sposobu rozstrzygnięcia o uwagach do projektu tego studium.

Rada Miasta P. nie naruszyła zatem obiektywnego porządku prawnego podejmując uchwałę z 25 sierpnia 2004 r. i nie zmieniając jej później w zakresie kwestionowanego przez skarżącą układu komunikacyjnego. W tym zakresie działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że zarzuty skarżącej sprowadzały się w istocie do jednego zagadnienia, które w skrócie określić można jako kwestię dostosowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do późniejszych zdarzeń. Skarżąca nie podnosiła w istocie zarzutów dotyczących naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie układu komunikacyjnego w zaskarżonym planie miejscowym.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżącej jest niezasadna i z tego powodu na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.