Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2017/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 44 par. 2 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 727/10 w sprawie ze skargi L. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 727/10 po rozpoznaniu skargi L. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], nakładającej na skarżącą obowiązek rozbiórki obiektu o funkcji garażowo-gospodarczej, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że korespondencja skierowana do L. K. nie została podjęta w terminie, pomimo powtórnego awizowania, o czym świadczy koperta w której przesłano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim nr [...] z dnia 15 kwietnia 2008r., zawierająca adnotację, iż przesyłki nie podjęto w terminie - odpowiednio awiza z dnia 18.04.2008r. oraz 25.04.2008r. Zatem, w ocenie organu - decyzję organu I instancji uważa się za doręczoną skarżącej w dniu 2.05.2008r.

Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone osobiście w siedzibie PINB w powiecie wałbrzyskim w dniu 4 lipca 2008r., o czym świadczy prezentata na odwołaniu. W tej sytuacji – w ocenie organu - skarżąca nie zachowała wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Tego stanu rzeczy nie zmienia fakt ponownej próby doręczenia decyzji za pomocą poczty (korespondencja ponownie nie została w terminie odebrana przez skarżącą) ani okoliczność późniejszego ewentualnego przekazania tej decyzji skarżącej, jako że doręczenie pisma do rąk własnych adresata po dokonaniu doręczenia zastępczego nie czyni nieskutecznym doręczenia zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie organu odwoławczego L. K. wyjaśniła, że w dniu 24 czerwca 2008r. po telefonicznej informacji od pracownika Urzędu Gminy W. odebrała decyzję nr [...] wydaną przez PINB w Wałbrzychu, na którą zgodnie z pouczeniem w decyzji miała prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Skarżąca podkreśliła, że doręczyciel pocztowy nie pozostawił jakiejkolwiek informacji dotyczącej listów poleconych dla niej. W budynku mieszkalnym przy ul. [...] od miesiąca listopada 2007r. do dnia złożenia skargi trwa remont pokrycia dachowego. Z uwagi na trwający remont (hałas) i konflikty z sąsiadami skarżąca przebywała z mężem u syna, a do lokalu mieszkalnego wracała tylko na noc. We wskazanym czasie do skarżącej nie docierała również inna korespondencja, tak z Zakładu Energetycznego, Telekomunikacji Polskiej, jak i listy prywatne. Nikt nie informował jej o pismach wysyłanych przez PINB, ani nie stwierdziła pozostawionego awiza wzywającego do odbioru pisma z placówki pocztowej. W tych okolicznościach, uznanie korespondencji za doręczoną w dniu 2 maja 2008r. nie jest - zdaniem skarżącej - prawidłowe, jako że o decyzji organu I instancji dowiedziała się w dniu 24 czerwca 2008r. i tego samego dnia ją odebrała. Powołując się na pouczenie zawarte w decyzji w/w decyzji organu I instancji, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ jak podnosi "obywatel nie może odpowiadać za pracę poczty bądź złośliwych sąsiadów".

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2009r., sygn. akt II S.A./Wr 528/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie może być ono wykonane. W wyroku tym WSA wskazał, że przesłanką skuteczności dokonania doręczenia (tzw. fikcji doręczenia) w sposób określony w art. 44 k.p.a. jest wymóg odpowiedniego zawiadomienia adresata pisma. W rozpoznawanym przypadku zawiadomienie powinno było zawierać informację o miejscu złożenia pisma (podany adres właściwej placówki pocztowej), możliwości jego odbioru oraz termin, w którym odbiór jest możliwy (por. wyrok Sądu Najwyższego /dalej jako: SN/ z 22 lutego 2001 r., III RN 70/00, OSNP z 2001 r., nr 19. poz. 574). Artykuł 44 § 2 k.p.a. nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia umieszczenia go w określonych miejscach. Przepis art. 44 § 2 kpa zawiera przy tym zamknięty katalog miejsc umieszczenia zawiadomienia, ale także wiążącą ich kolejność. Dalej wskazano, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jego nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 k.p.a.. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie załączone do akt administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z 15 kwietnia 2008 r. zawiera jedynie informację doręczającego, że adresata nie zastano i wpisana jest data 18 kwietnia 2008 r. Podobny zapis widnieje na kopercie adresowanej do skarżącej, a ponadto zamieszczona została na tej kopercie również dalsza informacja, że awizowano powtórnie 25 kwietnia i widnieje podpis doręczyciela. Na wymienionej korespondencji, tj. kopercie i potwierdzeniu odbioru nie zamieszczono żadnych innych obowiązkowych informacji dla skarżącej wymaganych przepisem art. 44 § 2 kpa. Podobne niepełne informacje znajdują się na kolejnej korespondencji wysłanej do skarżącej przez organ I instancji, przy powtórnej próbie doręczenia decyzji. Również na drugiej kopercie skierowanej do skarżącej widnieją napisy "adresat nieobecny" oraz data 26 maja 2008 r. wraz z podpisem doręczającego, a także zamieszczona została informacja "awizowano powtórnie dnia 2.06.08" i podpis nieczytelny doręczającego. WSA podkreślił więc, że aczkolwiek wyraz "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można jednak z niego wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 kpa. Koniecznym jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Uwzględniając powyższe WSA stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż decyzja z [...] kwietnia 2008r., Nr [...]została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 kpa, a w konsekwencji, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, nie można stwierdzić, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania.

W wyniku skargi kasacyjnej DWINB, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1754/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest zasadna. W ocenie NSA, w wyroku WSA nie wskazano w przekonujący sposób, że w świetle zebranego w sprawie materiału istnieją podstawy do zakwestionowania prawidłowego dokonania zawiadomienie adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie pocztowym.

NSA powołując się na treść art. 106 § 3 ppsa, stwierdził również, że skoro Sąd I instancji, wbrew obowiązującym regulacjom prawnym tworzącym fikcję doręczenia, miał jednak wątpliwości co do sposobu poinformowania strony skarżącej o kierowanej do niej przesyłki PINB, powinien skorzystać z ustawowej możliwości, jaką daje art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzić dowody uzupełniający z dokumentów - np. wezwać naczelnika urzędu pocztowego o przedstawienie dodatkowych dokumentów potwierdzających fakt doręczenia decyzji PINB. Rozpoznając sprawę ponownie, WSA powinien - w ocenie NSA - zastosować się do wskazań dokonanych wyżej i prawidłowo ustalić, czy w sprawie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej pism organu administracji publicznej, w szczególności też ustalić przedmiot sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej (czy w sprawie chodzi o stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jak to zostało przyjęte, czy też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co mogłoby także wynikać z pism skarżącej).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 727/10 stwierdził, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił się do Naczelnika Poczty w W. o nadesłanie dowodu - dokumentu potwierdzającego pozostawienie zawiadomień /ze wskazaniem miejsca ich pozostawienia/ do odbioru - awiza z dnia 18 kwietnia 2008 r. i z dnia 25 kwietnia 2008r. przez L. K. zam. [...] W. , ul. [...] przesyłki o numerze 00/45900773/42880207 3 i awiza z dnia 26 maja 2008 r. oraz z dnia 2 czerwca 2008 r. dot. przesyłki o nr 00/45900773/44742207 8 - wysłanych w 2008r. L. K. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu .

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu, Zastępca Dyrektora Oddziału Rejonowego w Wałbrzychu Centrum Poczty Poczta Polska S.A. w piśmie z dnia 17 lutego 2011r. wyjaśnił, cyt.: " ... W wyniku wdrożonych czynności wyjaśniających ustalono, iż przesyłka polecona o numerze (00)45900773428802073 nadana pod adresem: L. K. ul. [...] W. została zaawizowana w dniu 18.04.2008 r. w związku z nieobecnością adresata. Powyższy fakt został udokumentowany przez listonosza w karcie doręczeń nr 10 poz. 28 /zał. nr 1/. W odniesieniu do przesyłki o numerze (00) 45900773447422078 nadanej pod tym samym adresem ustalono, że została zaawizowana w dniu 26.05.2008 r. z wymienionych wyżej przyczyn. Fakt ten został odnotowany przez listonosza w karcie doręczeń nr 16 poz. 30 /zał. nr 2/. Na potwierdzenie dokonania powtórnej awizacji obu przesyłek Urząd Pocztowy w J. przedłożył kserokopie "dowodów odbioru" na których odnotowano fakt sporządzenia zawiadomień powtórnych. Jednakże w związku ze zmianą siedziby wymienionej placówki pocztowej część dokumentacji z tego okresu uległa zagubieniu. Z uwagi na powyższe, przekazanie dokumentów potwierdzających doręczenie zawiadomień powtórnych przedmiotowych przesyłek, nie jest możliwe. Ponadto zainteresowany w sprawie listonosz nie jest już pracownikiem Poczty Polskiej S.A., w związku z czym nie było również możliwe uzyskanie wyjaśnień listonosza co do miejsca pozostawienia zawiadomień...".

W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji stwierdzono, że doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną administracji o ogromnej doniosłości, tak z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art.14 § 1 k.p.a.), jak i skutki prawne jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego.

Sąd I instancji zważył, że zasadą jest w myśl art. 42 § 1 k.p.a., iż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Istotne jest przy tym, że przepisy art. 42 § 2 i 3, art. 43 oraz art. 44 k.p.a. przewidują dopuszczalne odstępstwa tak co do zasady osobistego doręczania pisma adresatowi, jak i zasady miejsca doręczania. Jednakże aby można było przyjąć, że miało miejsce skuteczne doręczenie pisma adresatowi, muszą zostać spełnione wymogi określone w/wyżej przepisami. I tak, zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. : 1/ poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie - w myśl art. 44 § 4 k.p.a. - .uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z regulacji cyt. wyżej art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], jako przesyłka polecona /nr 42880207/ została wysłana L. K. pocztą 16 kwietnia 2008r. na adres przez skarżącą wskazany. Z adnotacji zamieszczonych na tejże przesyłce z dopiskiem "zwrot" wynika, że przesyłka ta była awizowana dwukrotnie, w dniu 18 kwietnia 2008r. oraz 25 kwietnia 2008r. Przy adnotacjach tych zamieszczony jest nieczytelny podpis. Analogiczne adnotacje zamieszczone zostały na kolejnej poleconej przesyłce nr 44742207 przy próbie ponownego doręczenia skarżącej przedmiotowej decyzji, tj. zapis : "26.05.2008" i "2.06.08".

Z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych brak jest potwierdzenia, iż doręczyciel pocztowy pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania skarżącej zawiadomienie o złożeniu w urzędzie pocztowym powyższej przesyłki, w której znajdowała się opisana wyżej decyzja organu I instancji, gdy skarżąca L. K. zarzucała, że nie otrzymała zawiadomień o nadejściu do niej przedmiotowej przesyłki i jej odbioru w urzędzie pocztowym, Sąd zwrócił się do doręczającej placówki pocztowej o przedstawienie dokumentów potwierdzających prawidłowe dokonanie zawiadomienia skarżącej o pozostawieniu owej przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 art.44 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia przeprowadzone z udziałem właściwej placówki pocztowej, nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca L. K. w świetle cyt. wyżej art.44 § 3 k.p.a. została zawiadomiona w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki, miejscu gdzie może ją było odebrać, jak i terminie jej odbioru. Wątpliwości czy owe zawiadomienie zostało dokonane, jak i czy było ono prawidłowe, powodują, że nie można przyjąć by doręczenie opisanej wyżej przesyłki - decyzji organu I instancji z dnia z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], było skuteczne i miało miejsce jak przyjmuje organ odwoławczy 2 maja 2008r.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli nie wiadomo jak działał doręczający, a jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy nadto nie doszło do faktycznego doręczenia skarżącej przedmiotowej przesyłki w opisanym wyżej trybie, to niemożliwym jest przyjęcie fikcji prawnej doręczenia ustanowionej w omawianym art.44 k.p.a. Oznacza to, że owego doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania . W tym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowy był zatem wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu został w całości zaskarżony przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 44 § 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest dowodu potwierdzającego prawidłowość doręczenia przesyłki, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., poprzez ponowne nieuprawnione uznanie nieskuteczności doręczenia pomimo braku ku temu jakichkolwiek dowodów, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentu - w ocenie skarżącego - potwierdza (jak pozostałe dowody w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej przesyłkę) prawidłowość doręczenia przesyłki adresowanej do L. K. W szczególności, z przekazanej przez Pocztę Polską dokumentacji: pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału Rejonowego Poczty Polskiej w Wałbrzychu wynika jednoznacznie, że listonosz podejmował próbę doręczenia dwóch przesyłek (w dniu 18.04.2008r. oraz w dniu 26.05.2008r. - każda awizowana dwukrotnie) pozostawiając każdorazowo awizo w skrzynce pocztowej strony. Informacja o dwukrotnym dokonaniu pozostawienia awiza została nadto opatrzona podpisem listonosza, na co niespornie wskazuje treść dołączonych przez Pocztę Polską dokumentów: kart doręczeń poleconych przesyłek listowych oraz dowodów odbioru. Skoro więc - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wątpliwości Sądu I instancji odnośnie prawidłowości doręczenia, były nieuzasadnione, stały się one tym bardziej nieuzasadnione, gdyż przeprowadzony dowód uzupełniający potwierdził jedynie prawidłowość podejmowanych przez operatora pocztowego prób doręczenia przesyłki.

W ocenie skarżącego organu, Sąd I instancji z niewiadomych przyczyn odmawia w dalszym ciągu przyznania okoliczności doręczenia za udowodnioną, pomimo, że przeciwko twierdzeniom strony L. K., jakoby nie otrzymała awiza, przeciwstawiony jest bogaty materiał dowodowy, opatrzony podpisami osób uprawnionych, z którego wynikają ustalenia przeciwne.

L. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreśliła, że w podanym okresie nie posiadała skrzynki na listy, a korespondencja pod jej nieobecność wkładana była pomiędzy skrzydło drzwi a futrynę lub na wycieraczce. L. K. wskazała również, że w budynku mieszkalnym [...] w przedmiotowym czasie trwał remont pokrycia dachowego, w związku z czym przebywała wraz z mężem u swojego syna a do lokalu mieszkalnego wracała na noc. Powyższe było również wynikiem konfliktów z sąsiadami i przygotowaniem męża do operacji okulistycznej. L. K. podkreśliła, że o decyzji PINB dowiedziała się pierwszy raz w dniu 24.06.2008r. i złożyła odwołanie we właściwym terminie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano również na fakt, że Poczta Polska zagubiła część dokumentacji oraz nie była w stanie przedstawić pisemnych wyjaśnień doręczyciela, co przyznała w piśmie z dnia 17.02.2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 44 § 2 k.p.a. przez błędna ocenę zgromadzonego materiału oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 190 p.p.s.a. Powyższe zarzuty zmierzają do wykazania, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do ponownego uznania nieskuteczności doręczenia korespondencji L. K.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem badania przez tenże Sąd. Wyrokiem z dnia 16.11. 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31.07.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 528/08, którym uchylono zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez L. K. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem kasatora, powyższemu przepisowi uchybił Sad I instancji.

W wyroku z dnia 16.11. 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09 NSA zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia dwóch dokumentów występujących w procesie doręczania korespondencji stronom postępowania administracyjnego: "zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki", które stanowi dokument wypełniany wobec niezastania adresata w jego mieszkaniu lub nieodebrania przesyłki z właściwego urzędu pocztowego i tzw. awizo, tj. zawiadomienie, wypełniane w sytuacji jak wyżej, o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 (14) dni i w miejscu wskazanym (urząd pocztowy/ urząd gminy), umieszczane w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach. Przy czym, "zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki" kierowane jest do organu, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki kierowane jest do adresata decyzji. W tym kontekście, orzekający wówczas NSA stwierdził, że w świetle zebranego materiału WSA nie wykazał w sposób przekonywujący, że istnieją podstawy do zakwestionowania prawidłowego dokonania zawiadomienia adresata o tym, że przesyłka została złożona w urzędzie. Nadto, skoro w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji miał wątpliwości co do sposobu poinformowania strony skarżącej o kierowanym do niej postanowieniu organu I instancji, powinien przeprowadzić dowody uzupełniające, np. wezwać naczelnika urzędu pocztowego o przedstawienie dodatkowych dokumentów potwierdzających fakt doręczenia postanowienia PINB. Nadto, NSA wskazał, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien ustalić przedmiot sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, tj., czy w sprawie chodzi o stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czy tez o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co mogłoby także wynikać z pism skarżącej.

Orzekający w niniejszej sprawie NSA stwierdza, że ponownie rozpoznający sprawę WSA we Wrocławiu dostosował się do wytycznych NSA dotyczących postępowania dowodowego, przeprowadzając uzupełniający dowód. Sąd zwrócił się do naczelnika właściwego urzędu pocztowego o nadesłanie dowodu – dokumentu "potwierdzającego pozostawienie zawiadomień ze wskazaniem miejsca ich pozostawienia do odbioru – awiza" – podając daty zamieszczone na dokumentach awiza. W odpowiedzi urzędnik Poczty Polskiej wyjaśnił, że poza dokumentami potwierdzenia odbioru przedmiotowej przesyłki do L. K. oraz kartami doręczeń, właściwa placówka pocztowa nie posiada innych dowodów, bowiem "część dokumentacji z tego okresu uległa zgubieniu". Nadto, nie było również możliwe uzyskanie wyjaśnień listonosza "co do miejsca pozostawienia zawiadomień", ponieważ nie jest już pracownikiem Poczty. W tej sytuacji Sąd I instancji ponownie ocenił materiał dowodowy w kontekście unormowań art. 42 § 1, art. 42 § 2 i 3, art. 43 i art. 44 k.p.a. WSA podniósł, że z przedstawionej regulacji wynika, iż skuteczność doręczenia zastępczego pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 k.p.a. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, całość zebranego materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca została zawiadomiona "w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki, miejscu, gdzie można ją było odebrać, jak i terminie jej odbioru." Tym samym Sąd uznał, że nie można było uznać, iż doręczenie opisanej przesyłki było skuteczne i miało miejsce, jak przyjmuje organ odwoławczy, w dniu 2.05.2008 r.

Z powyższą oceną zebranego materiału, i wnioskiem Sądu I instancji co do braku podstaw uznania, iż w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, orzekający NSA się zgadza. W związku z przesądzeniem przez orzekający NSA, że doręczenie zastępcze było nieskuteczne, należy wyrazić pogląd, iż organ rozpoznający odwołanie powinien ustalić datę doręczenia przesyłki, tym samym, od kiedy skarżącej biegł termin do wniesienia odwołania. Bowiem, uznanie doręczenia zastępczego za nieskuteczne powoduje uchylenie skutków biegu terminów, jakie wiążą się z tym doręczeniem.

W podniesionej przez NSA kwestii ustalenia przedmiotu sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, iż skoro nie można uznać, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia odwołania, to bezprzedmiotowy był wniosek skarżącej – złożony wraz ze skargą - o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. NSA zauważa, że na podstawie wniosku sformułowanego w skardze o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania toczyło się odrębne postępowanie. Jednak to postępowanie pozostaje poza niniejszą kontrolą.

Skoro Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 c/ p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a oraz w związku z art. 44 § 2 k.p.a., to skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zatem, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.