Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3008/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego H. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania H. R. (dalej "skarżącego") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta") z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów (obsada [...]) na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] gm. [...].

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] września 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.778 z późn.zm.), dalej także "ustawy/ustawy planistycznej" Wójt ustalił na wniosek R. G. (dalej "inwestora") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów (obsada [...]) na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] gm. [...] (dalej także "(przedmiotowa) inwestycja" oraz "teren inwestycji"), wskazując w szczególności, że: (-) inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana, (-) postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. że PINB w [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów.

2. Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta, podnosząc w szczególności, co następuje: (-) przedmiotowa inwestycja nie stanowi wiaty, lecz oborę wyposażoną w stanowiska dla krów oraz niezbędne urządzenia - stan faktyczny dla wydanych warunków zabudowy jest zatem całkowicie inny, niż deklarowany przez inwestora, (-) realizacja inwestycji umożliwiła inwestorowi zwiększenie pogłowia krów z ok. 150 krów w roku 2009 do 320 krów w roku 2014, (-) w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem obiekt nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej (brak wiejskiego domu mieszkalnego).

III. Jak już wskazano zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącego od decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. W niniejszej sprawie cześć terenu nieruchomości o nr [...], której postępowanie dotyczy, nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy, wynoszącej 5,31 ha. Przy czym nie sposób zgodzić się z wywodami strony skarżącej, jakoby w odniesieniu do inwestora nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, gdyż na działce [...] brak jest wiejskiego domu mieszkalnego, co jest jednym z elementów niezbędnych (zabudowa zagrodowa, to zdaniem skarżącego, zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie). Inwestor, jak wskazuję znajdujące się w aktach sprawy informacje z rejestru gruntów, jest bowiem właścicielem szeregu nieruchomości rolnych położonych w miejscowości [...], w tym zabudowanych "budynkami gospodarstw rolnych".

2. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie można uznać, jakoby w przedmiotowej sprawie, w związku z inwestycją polegającą na budowie wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów, dochodziło do zmiany przeznaczenia gruntu w sposób wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej). Niewątpliwie bowiem planowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na terenie wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, która będzie uzupełniać zabudowę zagrodową tego gospodarstwa. Zauważenia wymaga, iż sama ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), na którą powołuje się skarżący, do gruntów rolitych zalicza te, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu, czy też grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 powoływanej ustawy).

3. W sprawie nie wystąpiły żadne inne prawem określone przesłanki, uniemożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji bowiem teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

4. W kontekście również tej ostatniej przesłanki wskazać należy, co podkreśla również skarżący w treści odwołania, iż teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy leży w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego, zgodnie z ustaleniami zawartymi w gminnej ewidencji zabytków Gminy [...]. W takim przypadku tj. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują wydanie decyzji o warunkach zabudowy po uprzednim uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy). W przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...].05.2017 r., nr [...] prowadzący postępowanie w sprawie organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatura w [...] o uzgodnienie projektu decyzji (pismo doręczone dnia 22.05.2017 r.), który do rzeczonego pisma nie ustosunkował się. Wskazać trzeba, iż powyższych uzgodnień z organami współdziałającymi, co do zasady, dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, a więc organ ten zajmuje swoje stanowisko w drodze postanowienia. Jednakże w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy). Z taką sytuacją milczącego uzgodnienia stanowiska mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

5. Nie można zgodzić się ze skarżącym, jakoby przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na budowie wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów (obsada [...]) negatywnie oddziaływało na środowisko, a w związku z czym jego realizacja wymagałaby uprzedniego uzyskania decyzji określających środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Analogicznie stwierdził też WSA w Warszawie rozpatrując sprawę tyczącą się udzielonego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej wiaty wskazując, iż trudno przyjąć, aby budowa wiaty stanowiła inwestycję uciążliwą, mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającą przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (wyrok z dnia 23.01.2014 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2174/13).

6. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, której wadliwości przypisać nie można. Analiza urbanistyczna, sporządzona przez architekta [...] A. W. pozwala na pozytywne przesądzenie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie prawem przewidziane przesłanki (art. 61 ust. 1 ustawy) umożliwiające organowi I instancji ustalenie, w formie decyzji, warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

7. Pierwszy z warunków umożliwiających wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) zakłada spełnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", wymagającej dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Ustawa przewiduje jednak w tym zakresie wyjątek - przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. art. 61 ust. 4 ustawy). Zatem, jeżeli planowana zabudowa wiąże się z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem, a gospodarstwo jest relatywnie duże, to przeprowadzenie inwestycji budowlanych z nim związanych nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowywania do istniejącej zabudowy. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie - pow. gospodarstwa rolnego inwestora, znajdującego się na terenie Gminy [...] wynosi 78,5145 ha, przy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy, wynoszącej 5,31 ha. Przy czym nie sposób zgodzić się z wywodami strony skarżącej, jakoby w odniesieniu do inwestora nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, gdyż na działce [...] brak jest wiejskiego domu mieszkalnego, co jest jednym z elementów niezbędnych (zabudowa zagrodowa, to zdaniem skarżącego, zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie). Inwestor, jak wskazują znajdujące się w aktach sprawy informacje z rejestru gruntów, jest właścicielem szeregu nieruchomości rolnych położonych w miejscowości [...], w tym zabudowanych "budynkami gospodarstw rolnych".

8. Co się zaś tyczy podnoszonego zarzutu niewłaściwego ustalenia stron niniejszego postępowania to wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie określa wprost kogo należy uznać za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego w tym zakresie zastosowanie ma art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Toteż niewątpliwie, stroną takiego postępowania będzie zawsze wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (art. 52 ust. 1 w wz. art. 64 ust. 1, pośrednio 53 ust. 1 ustawy). Stronami takiego postępowania mogą być również właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Jak już wskazywano, sama przedmiotowa inwestycja polegająca

,na budowie wiaty na terenie prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego nfe- powoduje uciążliwości wpływających negatywnie na działki sąsiednie, czyniąc tym samym stroną tego postępowania osoby legitymujące się prawem do tych nieruchomości. Stroną taką wyjątkowo będzie skarżący - właściciel nieruchomości o nr [...] bezpośrednio graniczącą z terem objętym zamierzeniem inwestycyjnym (działką* [...]), na której znajduje się podlagający specjalnej ochronie konserwatorskiej zespół pałacowo-parkowy, z czym wiązać się mogą ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek sąsiednich.

IV. Pismem z dnia 16 października 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2017 r., podtrzymując zarzuty odwołania oraz podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono udziału wszystkim jego stronom.

V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 13 listopada 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie na wniosek inwestora, w trybie uregulowanym w art.59 ust.1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zadaszenia wybiegu dla krów (obsada [...]), w sytuacji, w której zabudowa ta została już przez inwestora zrealizowana. W ocenie organów obu instancji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, niezbędne do rozpatrzenia wniosku inwestora pozytywnie. Stanowisko to jest jednakże zdaniem Sądu przedwczesne, albowiem nie rozważono w sposób dostatecznie wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

2. Przepis art.59 ust. 1 ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art.59 ust. 1 w zw. art.50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Art.61 ust.1 ustawy przewiduje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zasadniczym wymogiem spośród wyżej wskazanych jest, wynikająca z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, konieczność poszanowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" (termin powszechnie przyjęty w doktrynie i obrocie prawnym), czyli - w ogólnym ujęciu - konieczność sharmonizowania nowej inwestycji z szeroko rozumianym charakterem zabudowy sąsiedniej. Spełnienie w/w wymogu nie jest jednakże niezbędne w każdym przypadku, albowiem stosowny wyjątek przewidziano w art.61 ust.4 ustawy, wyłączający stosowanie w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do inwestycji, polegających na realizacji zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że w/w warunki, tj.: (-) zagrodowy charakter przedmiotowej zabudowy, (-) posiadanie przez gospodarstwo rolne powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie, zostały w sprawie spełnione, co zwalnia inwestycję ze w/w obowiązku poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa.

3. Co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Oznacza to, iż jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny, nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej.

Z unormowania zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika jednakże, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając wspomniane postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Stanowisko takie prezentowane jest m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 52/13, również w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Po 553/14 oraz z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/po 6/06 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: w http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt kontrolowanego postępowania wynika, że do inwestora przedmiotowej inwestycji zostało skierowane postanowienie, zobowiązujące go do przedłożenia stosownej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał zatem inwestora do dostarczenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wiaty – zadaszenia wybiegu dla krów, na działce oznaczonej nr ew.[...]. Gwoli ścisłości odnotować należy, iż z racji tego, iż realizacja inwestycji nie nastąpiła w takiej sytuacji, w której inwestor nie legitymował się pozwoleniem budowlanym, a w takiej, w której w dacie w/w realizacji wymagana pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym, niemiej zostało następnie uchylone prawomocnym wyrokiem tut. Sądu (a to z racji niewyjaśnienia przy wydawaniu decyzji, czy teren inwestycji jest objęty planem miejscowym, czy też realizacja inwestycji wymagała wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy), podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ale art.81c ust.1 pkt 1 w zw. z art.83 ust.1 tej ustawy w związku z jej art.50 i 51.

W świetle powyższego nie może ulegać wątpliwości, że prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było co do zasady dopuszczalne.

4. Podzielić należy zarzut skargi, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wątpliwości związanych z faktycznym zakresem inwestycji, którą inwestor zamierza zalegalizować (w szerokim rozumieniu tego słowa). Niewątpliwe podmiotem określającym przedmiot inwestycji jest inwestor, składający w tym zakresie stosowne żądanie we wniosku wszczynającym postępowanie. Co do zasady, tak określony przedmiot inwestycji jest wiążący dla organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że dowolne modyfikowanie przez ten organ planów inwestora nie jest dopuszczalne. Tym samym rola w/w organu sprawdza się do prostego rozstrzygnięcia, czy zaplanowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne może zaakceptować z punktu widzenia ładu przestrzennego, czy też nie. Zasada ta musi jednak doznać pewnego ograniczenia w sytuacji ustalania warunków zabudowy na potrzeby szeroko rozumianej legalizacji obiektu budowlanego, tj. w sytuacji, w której przedmiotem postępowania nie jest inwestycja planowana a już zrealizowana. Przyjąć zatem należy, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, dotyczących tego, czy przedmiot inwestycji zadeklarowany przez inwestora we wniosku istotnie odpowiada inwestycji rzeczywiście zrealizowanej.

W toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie podnosił, że przedmiot wniosku złożonego przez inwestora nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w szerszym zakresie aniżeli wskazana we wniosku wszczynającym postępowanie wiata – zadaszenie dla krów (obsada [...]), stanowiąca w rzeczywistości stanowi oborę dla ok.150 krów. Odnotować w tym kontekście należy, że w postanowieniu PINB z dnia [...] października 2016 r., nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanej inwestycji określono wprawdzie jej przedmiot jako "wiatę – zadaszenie wybiegu dla krów", niemniej nie określono liczby DJP. Kwestia, czy ustalona w decyzjach liczba [...], nie jest liczbą zaniżoną (ewentualnie, czy po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...] października 2016 r. inwestor nie dokonał takich zmian w inwestycji, które zmieniły jej charakter na oborę), nie została zbadana przez organy obu instancji w sposób wyczerpujący, co m.in. uniemożliwia zweryfikowanie ocenę organu, iż inwestycja nie ma charakteru potencjalnie znacząco oddziałującej na stanowisko, wymagającej przeprowadzenia postępowania z art.63 – 65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r., nr 1405). W ocenie Sądu obowiązkiem organu było usunięcie wszelkich wątpliwości we w/w zakresie, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji stosownie do art.75 § 1 k.p.a.

5. Stwierdzić należy również niedostateczność wyjaśnień organów co do tej zasadniczej kwestii, czy zabudowę objętą wnioskiem inwestora istotnie należy traktować jako zabudowę zagrodową, korzystającą z przywileju, o którym mowa w art.61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też należałoby ją traktować jako zabudowę produkcyjną (z zakresu produkcji rolnej), w pełni podlegającą rygorom z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

Z art.61 ust.4 ustawy wynika, że ma on zastosowanie do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy ustawy nie definiują ani pojęcia "gospodarstwa rolnego" ani pojęcia "zabudowy zagrodowej", dlatego też posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych dla zrekonstruowania ich znaczenia należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, i z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przytoczonego przepisu nie wynika, aby wchodzące w skład gospodarstwa rolnego elementy nie mogły być przestrzennie rozproszone. Dla ich kwalifikacji istotne jest bowiem to, czy stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Ma to przełożenie także przy rozumieniu pojęcia "zabudowa zagrodowa". Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10 i WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, i powołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już zasygnalizowano pojęcie "zabudowa zagrodowa" nie zostało zdefiniowane w systemie prawa na poziomie ustawowym. Wprawdzie stosowną definicję legalną zawarto w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych"), niemniej orzecznictwo sądowe zgodnie odmawia bezwzględnie wiążącego charakteru tej definicji, zawartej jedynie w przepisie ustawowym, w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 101/15, publ. LEX – "Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p."). W/w okoliczność bezspornie istotnie utrudnia wyznaczenie precyzyjnego zakresu analizowanego pojęcia, wymuszając odwoływanie się do jego potocznego znaczenia oraz do wykładni dokonywanej przez orzecznictwo sądowe.

Wspólnym punktem wypowiedzi w/w orzecznictwa jest jednakże przyjęcie, że zabudowę zagrodową winno się ściśle wiązać z siedliskiem gospodarstwa rolnego, tj. tą częścią gospodarstwa, na której znajdują się budynki niezbędne do jego prowadzenia, w tym budynek mieszkalny rolnika, budynki inwentarskie i gospodarcze (które w ujęciu modelowym winny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego "podwórza"). W wyroku z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 250/17, publ/ LEX WSA w Poznaniu wskazał, że "Ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.".

Jak już jednak wcześniej wskazano duża różnorodność stanów faktycznych, ujawnionych przy analizowaniu zagadnienia zabudowy zagrodowej, doprowadziła orzecznictwo sądowego do wniosku o konieczności dopuszczenia pewnej elastyczności przy kwalifikowaniu danej zabudowy jako zagrodowej, co najmniej w zakresie takich aspektów, jak np.: odległość poszczególnych elementów zabudowy zagrodowej od siebie (brak konieczności pozostawania poszczególnych budynków w swoim bezpośrednim sąsiedztwie), czy też charakter obiektów składających się na w/w zabudowę (dopuszczenie realizacji w ramach tej zabudowy np. zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej, itp.). W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1492/15, publ. LEX, NSA wskazał, że: "Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. W konsekwencji, dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, planowanej na działce sąsiadującej z działką z istniejącą zabudową zagrodowej i to niezależnie od tego, czy działka inwestycyjna jest już zabudowana, czy też nie.".

Powyższe nie usuwa jednakże wszystkich wątpliwości, mogących wiązać się koniecznością przesądzenia, czy dany obiekt spełnia jeszcze kryteria zabudowy zagrodowej (jako obiekt gospodarczy lub inwentarski), czy też należałoby go kwalifikować jako obiekt przeznaczony do intensywnej produkcji rolnej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż utożsamianie z zabudową zagrodową (a zatem z zabudową korzystającą automatycznie ze zwolnienia, o którym mowa w art.61 ust.4 ustawy) wszystkich obiektów budowlanych, mających związek z działalnością rolniczą, jest niedopuszczalne. O ile bowiem nie może budzić zastrzeżeń celowość zliberalizowania wymogów z zakresu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, który umożliwia – w odniesieniu do dużych gospodarstw rolnych – swobodną, tj. nie ograniczoną wymogami dobrego sąsiedztwa, realizację podstawowej zabudowy, niezbędnej do obsługi tego gospodarstwa (tj. zabudowy zagrodowej sensu stricto), o tyle liberalizacja tego rodzaju nie znajdowałaby uzasadnienia w odniesieniu do zabudowy, która wprawdzie ma bezpośrednie powiązanie z działalnością rolniczą, niemniej swoim charakterem w oczywisty sposób wykracza poza ramy zabudowy zagrodowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 461/17, publ. LEX, gdzie stwierdza się, co następuje: "Okoliczność, że nowopowstałe obiekty budowlane i urządzenia będą związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym, nie jest istotna dla oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem w przepisie tym wymagane jest zaliczenie budynku do zabudowy zagrodowej, a znaczenie normatywne tego określenia nie jest tożsame z istnieniem związku budynku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.").

W/w aspekt sprawy nie został dostrzeżony przez orzekające w sprawie organy, które nie poczyniły wyczerpujących ustaleń na okoliczność: 1) lokalizacji budynku mieszkalnego, z którym zrealizowana inwestycja miałby wspólnie tworzyć zabudowę zagrodową, 2) tego, czy charakter inwestycji nie odpowiada w istocie obiektowi produkcyjnemu. Ewentualne wykazanie, że przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej będzie obligowało organy do zastosowania w sprawie kryterium dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy.

6. Skarżący nie jest natomiast uprawniony do podnoszenia przed Sądem zarzutu niezapewnienia udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym innym stronom niż sam skarżący. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego skuteczność takiego zarzutu jest bowiem bezwzględnie uzależniona od jego bezpośredniego podniesienia przez stroną pominiętą (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 152/17, publ. LEX, gdzie stwierdzono m.in., iż: "Wznowienia postępowania z powodu braku udziału w postępowaniu może domagać się wyłącznie ta strona, której to dotyczy, a nadto - że sąd administracyjny nie może uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli wspomniana strona nie ujawni (przez wniesienie skargi lub w inny sposób) swojej woli w tym zakresie; skarga innej strony jest wtedy niewystarczająca.".

7. W świetle powyższych okoliczności kwestionowane decyzje obu organów należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji rozpatrzy ponownie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając oceny w/w powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.