Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1011/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 13/06 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 13/06) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał w uzasadnieniu, iż Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. wydaną m. in. na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] orzekającej o wymeldowaniu J. P. z pobytu stałego z lokalu przy ul. O. w L., zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wojewoda wskazał w uzasadnieniu na ustalenia organu I instancji, z których wynika, że skarżący w przedmiotowym lokalu nie mieszka. Kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu została uznana za nie mającą znaczenia dla sprawy, podobnie jak stosunki majątkowe skarżącego i jego żony, pozostających ze sobą w konflikcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniósł J. P., zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz nieuwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy. Podniósł, iż opuszczenie lokalu przez skarżącego nie ma charakteru trwałego i dobrowolnego, że ostatnio zamieszkiwał bez zameldowania w nowowybudowanym, nieoddanym do użytkowania domu na terenie swej posesji. Wskazał także na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, na fakt, iż sprawa toczyła się na wniosek strony nie mającej interesu prawnego w jej wszczęciu a także na zaniechanie zawieszenia postępowania do czasu dokonania podziału majątku małżeńskiego, w którego skład wchodzi przedmiotowy dom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż w skardze pomija się istotę meldunku, koncentrując się na okolicznościach i zarzutach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przyczyną wymeldowania było w ocenie Sądu ustalone w postępowaniu opuszczenie lokalu, interpretowane przez organy administracyjne w sposób prawidłowy, jako opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, a więc fizyczne nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu. Dla oceny legalności decyzji o wymeldowaniu skarżącego wystarczające było stwierdzenie przesłanki opuszczenia lokalu, która została ustalona w sposób niebudzący wątpliwości w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko to zgodne jest z treścią i uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie o sygn. akt K 20/01 (OTK ZU 2002/3A, poz. 34, Dz. U. Nr 78 poz. 716).

Zameldowanie, jak stwierdził Sąd I instancji, jest jedynie rejestracją danych o faktycznym miejscu pobytu osoby i nie jest ani źródłem, ani pochodną tytułu prawnego do lokalu. W szczególności nie należy utożsamiać wymeldowania z utratą uprawnień do lokalu. Są to dwie niezależne od siebie sprawy, z których jedna dotyczy kwestii przebywania w określonym miejscu, zaś druga - praw majątkowych uprawnionego, co nie jest, w kontekście zameldowania, przedmiotem zainteresowania organów administracji oraz sądu administracyjnego. Decyzja ma charakter administracyjno-prawny i stwierdza wyłącznie okoliczność mającą znaczenie w tej sferze. Roszczenia o charakterze cywilnoprawnym - w tym prawo do zamieszkania w lokalu - dochodzone być muszą przed sądami powszechnymi w odrębnym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., reprezentowany przez adwokata M. U. Wyrok zaskarżony został w całości. Na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:

1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności związanych z opuszczeniem przez skarżącego miejsca stałego zameldowania oraz próbą jego powrotu do miejsca stałego zameldowania, uniemożliwioną w bezprawny sposób przez współwłaściciela lokalu, jak również niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż skarżący po upuszczeniu dotychczasowego miejsca stałego zameldowania skoncentrował swoje sprawy życiowe w innym miejscu, co uniemożliwia dokonanie merytorycznej kontroli kasacyjnej poprawności rozumowania Sądu w tym zakresie,

2. naruszenie prawa materialnego - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przyczyna opuszczenia przez osobę wymeldowaną z miejsca stałego pobytu dotychczasowego miejsca zamieszkania (bezprawne wyzucie tej osoby z władztwa nad danym lokalem) nie ma żadnego znaczenia w kwestii wymeldowania tej osoby z miejsca pobytu stałego, a nadto, iż fakt toczenia się równolegle do postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania postępowania sądowego o podział majątku dorobkowego osoby wymeldowanej i osoby wnoszącej o wymeldowanie (w którym ustalone zostanie prawo osoby wymeldowanej do zamieszkiwania w lokalu) nie ma żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego o wymeldowanie.

Podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na jednolitą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z której wynika, iż spełnienie przesłanki opuszczenia przez zainteresowaną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych następuje wówczas, gdy jest ono dobrowolne i wynika z jej własnej woli, a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób lub z innych przyczyn od strony niezależnych. Wskazano także, iż orzecznictwo sądowe konsekwentnie podkreśla konieczność interpretowania przepisu dopuszczającego wymeldowanie strony z miejsca jej stałego zameldowania jako rozwiązania wyjątkowego, stanowiącego odstępstwo od ogólnej reguły działania organów prowadzących ewidencję ludności wyłącznie na wniosek osób wykonujących własny obowiązek meldunkowy. Oznacza to obowiązek dołożenia szczególnej staranności w wyjaśnianiu wszystkich okoliczności sprawy.

Podniesiono także, iż sprzeczny z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest również pogląd prawny Sądu I instancji, iż fakt toczenia się, równolegle do postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania strony z miejsca stałego zameldowania, postępowania sądowego o podział majątku dorobkowego osoby wymeldowanej i osoby wnoszącej o wymeldowanie nie ma żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania administracyjnego o wymeldowanie. Przytoczono stanowisko orzecznicze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ we Wrocławiu z dnia 7.06.1991 r. - SA/Wr 302/91 (ONSA 1991/3-4/65), z którego wynika, iż organy administracji nie powinny dokonywać samodzielnych ustaleń wówczas, gdy były one lub są przedmiotem postępowania sądowego, a także przygotowawczego, bowiem postępowanie w sprawach meldunkowych ma charakter wtórny, a jego końcowym celem jest tylko rejestracja stanów faktycznych. Właściwą formą oczekiwania na takie zakończenie jest zawieszenie postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 97-103 k.p.a.

Oznacza to, że obok zaniechania rozważenia wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze do Sądu I instancji i nienależytego wskazania okoliczności faktycznych, w ocenie strony skarżącej wadliwa jest także wykładnia przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. Na marginesie kontroli kasacyjnej stwierdzić należy, że brakło w skardze kasacyjnej wskazania na niezbędny na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. argument powiązania naruszenia przepisów postępowania z możliwością jego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Brak takiej argumentacji utrudnia ocenę skali i zakresu naruszenia, nawet jeśliby w toku kontroli kasacyjnej do stwierdzenia uchybień w tym zakresie doszło.

Wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnoszony jest w kontekście zawartości uzasadnienia wyroku, w którym strona skarżąca nie dostrzega ustosunkowania się do okoliczności opuszczenia lokalu przez skarżącego oraz wskazania dowodów świadczących o skoncentrowaniu spraw życiowych skarżącego w innym miejscu.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie wykazała podniesionych uchybień. W uzasadnieniu wyroku znajduje się bowiem passus dotyczący stwierdzenia faktu opuszczenia lokalu jak i przyznania tego faktu przez skarżącego. Także kwestia koncentracji spraw życiowych nie uszła uwadze Sądu I instancji, skoro wskazano miejsce, w którym skarżący przebywał po opuszczeniu lokalu, na co zresztą sam zwrócił uwagę w swoim oświadczeniu.

Zwięzłość odniesienia się przez Sąd I instancji do powyższych kwestii wynika z wyraźnie wyłożonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekonania Sądu, iż powyższe okoliczności faktyczne, ustalane przez organ administracji, a przez sąd administracyjny jedynie poddawane kontroli z punktu widzenia zgodności procesu ich ustalania z przepisami k.p.a., zostały po pierwsze ustalone w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości, a po drugie, że nie mają one znaczenia dla kwalifikacji zaskarżonej decyzji na gruncie wykładni podstawowego dla oceny prawnej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Wykładnia art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, w przekonaniu strony skarżącej błędna, stanowi podstawę drugiego zarzutu, odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca wskazuje tu na pomijanie przyczyny opuszczenia lokalu jako elementu wzoru zachowania zawierającego upoważnienie dla organu do wymeldowania osoby w miejsca stałego zameldowania oraz na rolę toczącego się równolegle postępowania przed sądem powszechnym.

Drugi z powyższych zarzutów w istocie dotyczy także kwestii proceduralnych, skoro jego przedmiotem jest ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego, a właściwie brak decyzji o zawieszeniu tego postępowania, który został zaakceptowany przez sąd administracyjny.

Zarzut ten nie jest zasadny. Jego ocena winna nawiązywać do charakteru decyzji o wymeldowaniu, określonego trafnie przez Sąd I instancji jako odzwierciedlenie stanu faktycznego, polegającego na niezamieszkiwaniu w przedmiotowym lokalu przez daną osobę. Rejestracyjny charakter decyzji oznacza, że kwestie cywilnoprawne, będące przedmiotem postępowania wymienionego przez stronę skarżącą nie mają tu zatem znaczenia prejudycjalnego. Skarżący nietrafnie powoływał się na stanowisko orzecznicze, wskazujące na postępowanie sądowe lub przygotowawcze w ramach stosowania prawa karnego, które, jeśli dotyczyłoby dobrowolności opuszczenia lokalu, takie znaczenie mogłoby mieć. Postępowanie przed sądem cywilnym nie dotyczy charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu w i tym sensie takiego znaczenia nie posiada. Ocena Sądu I instancji jest więc w tym kontekście konsekwencją stwierdzenia, iż na gruncie ustaleń organów administracji nie ma wątpliwości co do dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącego.

Głównym przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego w kontekście wykładni art. 15 ust. 2 ustawy jest kwestia przyczyny opuszczenia lokalu. Także ten zarzut nie jest zasadny, niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie jest wskazany sposób rozumienia błędnego charakteru wykładni tego przepisu. Brak zasadności tego zarzutu wynika z analizy treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przepis ten wskazuje na kompetencje organu gminy do podjęcia decyzji w sprawie wymeldowania danej osoby, jeśli opuściła ona miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powyższe dwie przesłanki winny zatem być uznane za wystarczające do wydania takiej decyzji i świadczą właśnie o rejestracyjnym charterze takiej decyzji. Wskazuje na to zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dn. 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK ZU 2002, poz. 34), jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. (V SA 1398/02, LEX nr 159189).

Na gruncie orzecznictwa uznaje się, że wymeldowanie, będąc potwierdzeniem określonego faktu, jest efektem stwierdzenia, że dana osoba opuściła lokal mieszkalny, a o opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały (wyrok NSA z dn. 7 grudnia 2005 r., II OSK 302/05, LEX 190969).

Strona skarżąca podnosi kwestię braku dobrowolności opuszczenia lokalu, chociaż nie wskazuje, poza ogólnikowym wskazaniem bezprawnego wyzucia z władztwa, na czym ten brak miał polegać. Dobrowolność opuszczenia natomiast oznacza wolny wybór osoby opuszczającej, niezależnie od tego, czy spowodowane jest to konfliktami małżeńskimi czy innymi przyczynami, jeśli nie mają one charakteru niezgodnego z prawem (bezprawnego) zmuszenia do opuszczenia lokalu. Nie można generalnie przyjąć, że dobrowolność nie występuje, jeżeli opuszczeniu towarzyszyły stwierdzone przez organy administracji konflikty między małżonkami. Także kryterium trwałości opuszczenia, nie wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy winno być każdorazowo szacowane w kontekście konkretnych faktów, a w powiązaniu ze wskazanym w tym przepisie okresem zameldowania na pobyt czasowy należy ramowo przyjąć, że każde opuszczenie trwające dłużej niż trzy miesiące nie jest już opuszczeniem nietrwałym.

Strona skarżąca niezasadnie utożsamia w skardze kasacyjnej dobrowolność opuszczenia lokalu z brakiem zgody współwłaściciela na ponowne wejście tej osoby po upływie ośmiu miesięcy do opuszczonego przez nią lokalu, co może wiązać się z zupełnie innymi przyczynami. Brak takiej zgody miał miejsce w sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, ale nie mógł on w związku z powyższym wpływać na wynik tej kontroli.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.