Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 628/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 93 ust. 1, art. 40, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 31,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 1, 3, art. 35 ust. 5 i 6,
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
article: par. 119 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Gminy S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz tryb ich przyznawania i pozbawiania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wywiódł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S., Nr [...] z [...] listopada 2013 r., w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania. Domagając się stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonego aktu – organ nadzoru zarzucił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (w momencie podejmowania uchwały - Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 857, ze zm.) w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 909) poprzez niekompletne zrealizowanie delegacji ustawowej.

Na poparcie skargi przytoczono między innymi, że podstawę prawną uchwały stanowią normy art. 31 i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie. W świetle postanowienia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie rada gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały, szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagą znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z kolei na podstawie art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie, po pierwsze, jednostki samorządu terytorialnego zostały umocowane do ustanowienia wyróżnień i nagród pieniężnych dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Po drugie, organy stanowiące tych jednostek zostały przez ustawodawcę wyposażone w delegację do określenia warunków i trybu przyznawania przedmiotowych wyróżnień i nagród pieniężnych oraz rodzajów wyróżnień i wysokości nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

W ocenie organu nadzoru przyjęta koncepcja uchwały polegająca na realizacji dwóch różnych upoważnień ustawowych (z art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie) w jednym akcie nie jest właściwą praktyką. Standardy prawidłowej legislacji wymagają aby na podstawie jednego upoważnienia wydano jeden akt wyczerpująco regulujący sprawy powierzone do unormowania (§ 119 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej"). Trzeba zaznaczyć bowiem, że taka konstrukcja jak przyjęta w uchwale, znacząco utrudni odbiór przyjętego aktu nie tylko organowi nadzoru w ramach realizacji jego ustawowych obowiązków ale przede wszystkim adresatom, których sytuację prawną w sposób wiążący określi.

W aspekcie nagród i wyróżnień organ zauważył, że pojawiają się one w delegacji art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Jednakże pomimo pewnej zbieżności terminologicznej, różnią się pomiędzy sobą w następujących płaszczyznach:

kwestii jakie należy wziąć pod uwagę regulując elementy z nimi związane,

zakresu przedmiotowego powierzonego do uregulowania oraz

kręgu adresatów, do których są kierowane.

Szczególnie uwidacznia się to w łącznym uregulowaniu nagród i wyróżnień. W delegacji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca wskazał na "nagrody i wyróżnienia". Z kolei w art. 35 ust. 5 i 6 prawodawca upoważnia do ustanowienia i unormowania na poziomie lokalnym kwestii związanych z "wyróżnieniami i nagrodami pieniężnymi". Rada miejska pomimo tego rozróżnienia oraz realizacji obu delegacji ustawowych (tj. z art. 31 ust. 3 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie) w uchwale nie wprowadziła takiego dychotomicznego podziału operując zbiorczo pojęciem "nagroda". To ustawowe rozróżnienie, pomijając użyte nazewnictwo, ma znaczenie z punktu widzenia spraw przekazanych do uregulowania przez ustawodawcę. W art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie rada gminy została zobowiązana do wzięcia pod uwagę znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego w zakresie regulowania powierzonej materii dotyczącej nagród i wyróżnień. Z kolei w delegacji art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie położony został nacisk na znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej, jako elementu który należy wziąć pod uwagę w zakresie normowania kwestii związanych m.in. z wyróżnieniami i nagrodami pieniężnymi.

Jak dalej kontynuował organ - obok powyższego są różne zakresy powierzone do uregulowania na mocy art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. W przypadku pierwszej z wymienionych delegacji ustawodawca zobowiązał organ stanowiący gminy aby w odniesieniu do nagród i wyróżnień określił szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość. Z kolei na mocy art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie zobligował organ gminy do unormowania łącznie dla wyróżnień oraz nagród pieniężnych warunki i trybu ich przyznawania. Odrębnie z kolei zobowiązano do określenia rodzajów wyróżnień oraz wysokości nagród pieniężnych. Powyższe zestawienie wskazuje, że oba zakresy delegacji ustawowej nie są tożsame.

Nadto należy wskazać na różnice pomiędzy kręgami adresatów nagród i wyróżnień z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz wyróżnień i nagród pieniężnych z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Wyróżnienia i nagrody są adresowane do osób fizycznych oraz tylko nagrody do trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym. Z kolei w przypadku wyróżnień i nagród pieniężnych z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie wolą ustawodawcy okazało się aby ich beneficjantami byli trenerzy oraz inne osoby wyróżniające się osiągnięciami w działalności sportowej dla danej społeczności lokalnej.

Przyjęty w zaskarżonej uchwale zabieg legislacyjny utrudni w ocenie organu nadzoru odbiór przyjętego aktu przez podmioty uprawnione. Akt prawa miejscowego zawierający taką wadę to de facto źródło niekończących się sporów interpretacyjnych na etapie jego wykonania. Godzi też w zasadę zaufania do działania organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa.

Następnie, odnosząc się do treści § 5 uchwały przewidującej wysokość miesięcznego stypendium sportowego minimalnie 300,00 zł - maksymalnie 600,00 zł podano, że na zapytanie organu nadzoru jaki organ będzie decydował o ostatecznej wysokości świadczenia oraz jakie okoliczności przesądzą o przyjęciu konkretnej wysokości świadczenia – uzyskano odpowiedź, że decyzję w tej sprawie będzie podejmował burmistrz. W świetle wszakże przedstawionych wyjaśnień upoważnione jest twierdzenie, że nie wypełniono w sposób prawidłowy delegacji udzielonej jej na mocy art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Ustawodawca w regulacji tej wskazał, że rada gminy zobowiązana jest do m.in. określenia wysokości okresowego stypendium sportowego biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Określona wysokość stypendium powinna być podana w sposób konkretny a nie jak to uczyniono w § 5 "widełkowo". Tym samym nie tylko błędnie zrealizowano delegację ustawową w zakresie określenia wysokości stypendium sportowego ale również doprowadzono do stanu, w którym ostateczną decyzję w tym zakresie będzie podejmował inny organ. Ta ostatnia konstrukcja stanowi nieupoważnioną ustawowo subdelegację kompetencji.

Ponadto, skoro w § 3 ust. 1 uchwały pojawiły się pewne warunki - wysokie wyniki sportowe wraz ze sposobem jak je należy ustalać - które uprawniają do ubiegania się o stypendium sportowe, to należało jednocześnie każde ze wskazanych osiągnięć powiązać z określoną wysokością świadczenia. Zważywszy na znaczenie jakie przypisuje się okresowemu stypendium sportowemu, szczegółowe kwestie związane z jego przyznawaniem powinny być uregulowane zgodnie z treścią upoważnienia.

Tym samym unormowania uchwały dotyczące okresowego stypendium sportowego jako istotnie naruszające przepisy prawa wymagają stwierdzenia nieważności. Dotyczy to postanowień: § 2 ust. 1, § 3 - 6 uchwały.

Powyższe uwagi organ nadzoru odniósł także do § 8 uchwały, który dotyczy analogicznie jak w kwestii wysokości stypendium sportowego "widełkowego" określenia wysokości nagród i wyróżnień oraz ostatecznego ich przyznawania przez burmistrza, co stanowi naruszenie prawa. Unormowanie § 8 odnosi się zbiorczo do nagród i wyróżnień bez rozróżnienia na nagrody i wyróżnienia wynikające z art. 31 ust. 3 oraz wyróżnienia i nagrody pieniężne z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. W związku z tym należy określoną w § 8 uchwały wysokość zasadniczo łączyć z obiema delegacjami ustawowymi. Wątpliwości nie budzi tutaj wartość określona w punkcie 3, w której podano wysokość nagrody dla trenera co należy jednoznacznie łączyć z realizacją delegacji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie w zakresie określenia wysokości nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym. Analogicznie należy potraktować uregulowaną w punkcie 4 wysokość nagrody - przypisać ją należy jednoznacznie realizacji delegacji art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. W pozostałym zakresie trudno przyjąć w odniesieniu do jakich nagród została określona wysokość. W związku z tym należy założyć, że odnosi się to do nagród, o których mowa w obu podstawach legislacyjnych. Jednocześnie we wprowadzeniu do wyliczenia § 8 stanowi się o wysokości nagród i wyróżnień. Samo postanowienie zaś dotyczy już tylko wysokości nagród. O ile w przypadku delegacji wynikającej z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie wynika obowiązek określenia jedynie wysokości nagród pieniężnych, o tyle w przypadku upoważnienia z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca oczekuje aby określono wysokość nagród oraz wyróżnień. Rada objęła swą działalnością legislacyjną kwestie związane z wyróżnieniami, o których mowa w art. 31 ust. 3 (o czym przesądza np. § 7 ust. 1), jednakże nie określiła ich wysokości.

Dodatkowo, w zakresie § 9, w którym jest mowa o tym, że zawodnik oraz trener lub inne osoby, o których z kolei mowa w § 2 ust. 2 i 4, mogą otrzymać wyróżnienia w określonych formach oraz nagrodę rzeczową o wartości do 300 zł organ nadzoru dopatrzył się, że określenie maksymalnej wartości nagrody rzeczowej nie mieści się w upoważnieniach wyrażonych w art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Analiza obu unormowań, w szczególności użyta przez ustawodawcę nomenklatura, daje podstawę do wskazania, że już samo ustanawianie nagród rzeczowych nie mieści się w zakresie spraw powierzonych do unormowania w akcie prawa miejscowego. W art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie wprost jest mowa o nagrodach pieniężnych. Z kolei w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wskazano na m.in. rodzaj i wysokość nagród co również przesądza o ich pieniężnym charakterze. Powyższe decyduje o wadliwości użytej konstrukcji – "nagrody rzeczowe o wartości do 300 zł."

Rada nie uregulowała prawidłowo elementu delegacji ustawowej w zakresie wysokości nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz nagród pieniężnych, o których stanowi się w art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Tym samym realizacja delegacji ustawowej w tym aspekcie dotknięta jest wadą rodzącą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w którym uregulowano nagrody i wyróżnienia z art. 31 ust. 3 oraz nagrody pieniężne z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Dotyczy to postanowień: § 2 ust. 2 - 4, § 7 - 12 uchwały.

Rozwiązanie, zgodnie z którym podano wielkość świadczeń "widełkowo" jest niezgodne z delegacją wyrażoną w art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. W przepisie tym wskazano na obowiązek podania wysokości świadczenia z uwzględnieniem znaczenia danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętych wyników sportowych. Dodatkowo należy zauważyć, że sposób w jaki zrealizowano delegację ustawową jest nie do pogodzenia z konstrukcją funkcjonowania organów samorządu terytorialnego. Konstytucyjną zasadą bowiem jest, że organy jednostki samorządu terytorialnego dzielą się na stanowiące i wykonawcze. Ze względu na to, że organ wykonawczy gminy określa sposób wykonywania uchwał rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy ustrojowej), powinien otrzymać gotowy akt nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Taki akt nie powinien zawierać mechanizmów, które umożliwiałyby organowi wykonawczemu uzupełnianie czy wręcz rozstrzyganie w aspektach, o których rada gminy powinna decydować. W aspekcie wysokości okresowego stypendium sportowego oraz nagród i wyróżnień z art. 31 ust. 3 oraz nagród pieniężnych, o których mowa z kolei w art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie, ostatecznie Burmistrz Świebodzic będzie rozstrzygał. Jest to jednak stan nie do pogodzenia z delegacją wynikającą z ustawy o sporcie.

Zważywszy, że w jednym akcie realizowano dwa różne upoważnienia ustawowe, każde z nich wadliwie, uchwała jest dotknięta wadą noszącą znamiona istotnego naruszenia prawa. Tym samym uzasadnia to wniosek o stwierdzenie nieważności w całości uchwały.

W kwestii postanowienia § 6 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym o pozbawieniu stypendium sportowego burmistrz powiadamia pisemnie wnioskodawcę oraz określa sposób zwrotu, organ nadzoru stwierdził, że komentowane postanowienie stanowi wykroczenie poza delegację ustawową wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Nie wynika z niej bowiem upoważnienie do regulowania kwestii związanych ze zwrotem przyznanego świadczenia. Nadto należy w tym zakresie podnieść zaistnienie nieuprawnionego wyposażenia organu wykonawczego gminy w upoważnienie do określania sposobu zwrotu świadczenia.

Krytycznego komentarza wymaga również w przekonaniu organu postanowienie § 11 ust. 2 o treści: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach Burmistrz Miasta (...) może przyznać z własnej inicjatywy jednorazową nagrodę." Przywołana regulacja nie znajduje oparcia w art. 31 ust. 3 oraz art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Tym samym stanowi przejaw przekroczenia udzielonego upoważnienia ustawowego. Rada nie była bowiem umocowana do wyposażenia organu wykonawczego gminy w kompetencję do przyznawania jednorazowej nagrody.

Także postanowienie § 14 w brzmieniu: "Traci moc uchwała Nr [...]Rady Miejskiej (...) z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie przyznawania stypendiów sportowych oraz wyróżnień i nagród za wysokie wyniki sportowe" stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 32 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Uchwała o której mowa w postanowieniu § 14 została podjęta w oparciu o przepisy ustawy o kulturze fizycznej. Ustawa ta została uchylona przepisem art. 93 pkt 1 ustawy o sporcie. Ustawa o sporcie weszła w życie 3 miesiące po ogłoszeniu. Zgodnie z postanowieniem § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej: "Jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu." Postanowienie to na mocy § 143 Zasad techniki prawodawczej znajduje zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Przywołany przepis stanowi tzw. regułę walidacyjną. Z uwagi na to uregulowanie, działanie nie znajdujące oparcia w przepisach prawa stanowi uchylanie aktu, który utracił byt w oparciu o przepis rangi ustawowej. Godzi to w fundamentalną zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji. Zgodnie z nią organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Argumentowała, że ustawa o sporcie zawiera w swej treści dwie odrębne podstawy prawne do wydania przez organ stanowiący uchwał w sprawie nagród sportowych. Założywszy racjonalność ustawodawcy, który nie może upoważniać dwukrotnie do regulowania tej samej materii, stwierdzić należy, że zakresy obu upoważnień są rozłączne. Bezspornym jest. że w obu tych wypadkach organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany uwzględnić wszystkie elementy zawarte w obu przepisach upoważniających. Wskazane wyżej przepisy ustawy o sporcie są bowiem normami o charakterze iuris cogentis i zawierają jednocześnie upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego.

Powyższe prowadzi to do uznania w ocenie strony przeciwnej, że w przedmiocie nagród sportowych rada może podjąć dwie odrębne uchwały, bądź ewentualnie w jednej uchwale może ona zawrzeć materię określona zarówno przepisem art. 31 ust 3 ustawy, jak i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie. Rada podjęła jedną uchwałę, uwzględniając wszystkie elementy zawarte w obu przepisach upoważniających ją do podjęcia uchwały. Wobec powyższego delegacja ustawowa została w tym zakresie wypełniona.

Zgodnie z przytoczoną wyżej delegacją ustawową określono uchwałą w sposób precyzyjny wysokość nagród, które są zróżnicowane ze względu na znaczenie danego sportu dla gminy, osiągniętego wyniku sportowego oraz znaczenie osiągnięć w działalności sportowej dla mieszkańców. Nie budzi wątpliwości, że wysokość nagrody powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale - bądź poprzez wskazanie kwoty jaką otrzyma osoba uprawniona za swoje osiągnięcia, bądź poprzez określenie sposobu jej wyliczenia, przy czym wartości, które posłużą temu wyliczeniu muszą być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały. Kompetencje w tym zakresie w myśl cyt. delegacji ustawowej przysługują oczywiście wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, który nie może ich przekazać innemu organowi. Postanowienia zaskarżonej uchwały określają wysokość nagród, które mogą być przyznawane zawodnikom lub trenerom. Rada określając w zaskarżonej uchwale wysokości nagród dla zawodników i trenerów, w sposób precyzyjny (widełkowo) określiła jej wysokość, tym samym nie przekazała swoich kompetencji prawotwórczych burmistrzowi, który jest organem uprawnionym do przyznawania tych świadczeń w ramach zakreślonych uchwałą.

Na tle art. 35 ust. 5 ustawy o sporcie ustawodawca pozostawił radzie gminy pewną swobodę w określaniu szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych. Rodzaje nagród i wyróżnień, wysokość nagród i wyróżnień oraz rodzaje wyróżnień określono w § 8 oraz § 9 uchwały. Wobec powyższego, kwestia uregulowania nagród i wyróżnień została określona w uchwale odrębnie, co zgodne jest z przepisami ustawy. Wskazana w uchwale wysokość stypendium "od...do..." daje możliwość zróżnicowania wysokości stypendium za zajęcie pierwszego czy kolejnego miejsca oraz rangi imprezy sportowej. Nie do przewidzenia jest ilość zawodników, którzy otrzymają stypendium w trakcie roku budżetowego. Gmina w ramach finansowania stypendium dla zawodników ograniczona jest budżetem gminy, w który przeznaczone są środki finansowe na ten cel. Rada, z uwagi na szeroki katalog dyscyplin sportu uprawianych przez zawodników - mieszkańców gminy (§ 2 ust. 1), nie wskazała ich, natomiast określiła rangę zawodów. Wysokość nagród i wyróżnień określono podobnie. Okoliczności i kryteria które będą przesądzały o wysokości nagrody i wyróżnienia określono w § 7 ust. 1. Natomiast dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej określono w § 7 ust. 2 i 3.

Zgodnie z zapisami § 9 określono dla zawodnika, trenera lub innych osób o których mowa w § 2 ust. 2 i 4 rodzaj nagrody i wyróżnienia. Nagrodę określono jako rzeczową i wskazano jej wartość w kwocie do 300 zł. W ocenie strony przeciwnej, postanowienia uchwały w tym zakresie powinny być bardziej szczegółowe. Daje to bowiem odbiorcy uchwały wiedzę co do jej zakresu i wysokości. Takie uregulowanie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Tym samym zarzut skarżącego, że wysokość nagrody rzeczowej nie mieści się w zakresie spraw powierzonych do unormowania w akcie prawa miejscowego jest bezzasadny.

W § 6 ust. 3 uchwały wskazano, że "o pozbawieniu stypendium sportowego Burmistrz Miasta (...) powiadamia pisemnie wnioskodawcę oraz określa sposób zwrotu". Jeżeli nawet przyjąć, że w końcowym fragmencie wymienione postanowienie stanowi przejaw wykroczenia poza delegację ustawową, to nie stanowi to istotnego naruszenia prawa skutkującym stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie znajduje oparcia w ustawie zapis § 11 ust. 2 uchwały zgodnie z którym "W szczególnych przypadkach burmistrz może przyznać jednorazową nagrodę", zdaniem strony przeciwnej zarzut ten jest nietrafiony. Rada jest organem ustanawiającym nagrodę, stypendium bądź wyróżnienie, natomiast kompetencje w sprawie przyznawania nagród przyznała burmistrzowi. Z uwagi na określone w uchwale wysokości nagród burmistrz nie będzie decydował o jej wysokości. Wysokość ta wynika z zapisów § 8 uchwały a burmistrz jedynie przyznaje nagrodę z własnej inicjatywy lub na wniosek (realizuje uchwałę), co nie oznacza, że wchodzi w kompetencje organu stanowiącego.

Odnosząc się do zapisu § 14 podano, że uchwała została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. kulturze fizycznej (Dz.U. z 200Ir. Nr 81 poz.,889 z późn.zm.) oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. Nr 155. poz. 1298 z poźn. zm.). Ustawy te utraciły moc w dniu 16 października 2010 r. tj. w dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. W tej sytuacji uchwała nr [...] Rady Miejskiej traci swoją obowiązującą moc bez względu na uregulowania w tym zakresie w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej w skrócie "u.s.g") nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu.

W niniejszej sprawie wady i uchybienia o kwalifikowanym, tj. istotnym charakterze nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność powołanych przepisów uchwały organu stanowiącego gminy w sprawie ustanowienia stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe oraz trybu ich przyznawania i pozbawiania.

Badana uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego aktu są unormowania zawarte w artykułach 31 ust. 3 i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (w wersji obowiązującej w dacie podejmowania uchwały - publ. w Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 857 ze zm.). W świetle art. 31 ust. 1 jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Według ust. 2 stypendia lub nagrody dla trenerów prowadzących szkolenie zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetu tych jednostek. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy (ust.3). Zgodnie z art. 35 ust. 5 jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej. Po myśli ust.6 zaś - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej.

Na tle rozumienia powyższych uregulowań, stanowiących w rzeczy samej odrębne upoważnienia do działania dla jednostek samorządu terytorialnego, to znaczy dla organów stanowiących tych jednostek (rad gmin, powiatu, sejmików wojewódzkich), należy zauważyć, iż w argumentacji organu nadzoru pominięto, że czym innym jest ustanowienie zasad, trybu, określenie wysokości oraz rodzajów nagród, wyróżnień oraz stypendiów, do czego niewątpliwie jedyną kompetencję z woli ustawodawcy posiadają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a czym innym jest przyznawanie tego rodzaju świadczeń w konkretnym przypadku. W treści obu przepisów jest przecież mowa nie tylko o "ustanawianiu", lecz i o trybie "przyznawania" nagród, wyróżnień oraz stypendiów. Brak zatem przeszkód prawnych by uchwała w omawianej materii mogła przekazać kompetencję organowi wykonawczemu, to znaczy burmistrzowi, wójtowi, prezydentowi miasta, staroście czy marszałkowi województwa w kwestii zdecydowania – na zasadach określonych uchwałą – o przyznaniu tychże świadczeń konkretnym osobom za dane osiągnięcia. Pojęcia "ustanawiać" i "przyznawać" nie są bowiem tożsame. Według Słownika języka polskiego PWN termin "ustanowić — ustanawiać" to uczynić coś obowiązującym urzędowo, oficjalnie, powierzyć komuś jakieś stanowisko lub jakąś funkcję. Z kolei wyraz "przyznać – przyznawać" to zdecydować o przyznaniu komuś czegoś. Ponadto, skoro finansowanie odbywa się z budżetu gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań burmistrza należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz kierowanie bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) - rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanej uchwale nie stoją w sprzeczności z cytowanymi unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym, nie niweczą rozdziału kompetencji między organami gminy i nie oznaczają bynajmniej subdelegacji dla burmistrza w ustalaniu zasad i trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości omawianych gratyfikacji za osiągnięcia sportowe, co należy do władczych kompetencji organów stanowiących.

Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do zagadnienia przyznania mocą zaskarżonej uchwały jednorazowej nagrody przez burmistrza (w § 11), tym bardziej, że jej wysokość mieści się w granicach ustalonych przez radę oraz do problematyki określenia sposobu zwrotu nagród i wyróżnień, która została ustalona w § 6 ust. 3 uchwały poprzez wskazanie burmistrza jako organu podejmującego decyzję w tej sprawie. Rada zobowiązana do ustalenia "trybu pozbawiania" ustaliła ten tryb wyczerpująco w całym § 6 w zakresie przesłanek zwrotu i procedury. W ustalonym przez radę trybie mieści się też uprawnienie do wskazania, że o sposobie zwrotu w konkretnym przypadku będzie decydował organ wykonawczy.

Z przepisów art. 31 i art. 35 ustawy o sporcie nie wynika ustawowe zobowiązanie by organ ustanawiający podane reguły w zakresie stypendiów, nagród i wyróżnień miał być zarazem organem je przyznającym.

Zgodnie z przywoływanym przez organ nadzoru § 119 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz.908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Stosownie do ust. 2 - jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie.

Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika przed wszystkim nakaz wyczerpującego, a nie fragmentarycznego, normowania sprawy objętej danym upoważnieniem, a jedno upoważnienie ma być podstawą do wydania jednego aktu wykonawczego – tak, aby jednego upoważnienia nie normować więcej niż w jednym akcie prawnym. Inaczej ujmując, chodzi o unifikację regulacji wykonującej dane upoważnienie, a nie o cząstkowe, rozproszone w kilku aktach, uregulowanie danej materii. Nie można jednak uznać by istotnym naruszeniem prawa był przypadek wydania jednego aktu prawa miejscowego na mocy dwóch różnych delegacji ustawowych, jeśli dotyczą one podobnej, czy zbieżnej materii i zostały zamieszczone w tej samej ustawie.

Materia będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały, aczkolwiek oparta na odrębnych podstawach prawnych, dotyczy tej samej dziedziny sportu i w zasadzie zbieżnych aspektów. Organ nadzoru zresztą nie wykazał, by w rozpatrywanym przypadku postanowienia uchwały budziły wątpliwości interpretacyjne. Twierdzenia organu są ogólnikowe. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała w sposób kompleksowy wypełnia delegację ustawową z art. 31 ust. 3 oraz z art. 36 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, określono wysokość nagród i formy wyróżnień w § 8 i § 9 uchwały.

Ustawodawca w przepisach art. 31 ust. 3 lub w art. 35 ust. 5 i 6 ustawy o sporcie nie wprowadził też żadnych ograniczeń co do sposobu ustalenia wysokości nagród, stypendiów, rodzaju wyróżnień, która mogą zostać przyznane za określone osiągniecia sportowe. Wobec braku doprecyzowania ustawowego wywieść należy, że poza obowiązkiem ich ustalenia organ stanowiący ma swobodę w ich określeniu i np. może to uczynić bądź przez wskazanie konkretnej kwoty, jak i poprzez tak zwane "widełkowe" odniesienie, czyli przez wyznaczenie dolnej i górnej granicy kwoty. W kwestii zaś dopuszczalności określenia nagród rzeczowych brak uściślenia form nagród w art. 31 ust. 3 przesądza o braku wątpliwości, że nagrody rzeczowe są dopuszczalne, zaś na gruncie art. 35 ust. 5 i ust. 6 ustawy o sporcie, w którym dla odmiany wymienia się tylko "nagrody pieniężne", godzi się zauważyć, iż w uchwale jest mowa o "wyróżnieniu w formie nagrody rzeczowej", a nie o "nagrodzie rzeczowej". Według Słownika języka polskiego PWN wyróżnienie oznacza dyplom, sumę pieniężną itp. (podkreślenie Sądu) stanowiące nagrodę za dobre wyniki, osiągnięcia w pracy, w zawodach sportowych itp., ale też nagrodę w konkursie, niższą od pierwszych nagród. Skoro zatem w ustępach 5 i 6 artykułu 35 dopuszczalne oprócz nagród pieniężnych są też wyróżnienia, to w podanym ujęciu dopuszczalne jest przyznanie nagrody rzeczowej jako swoistej formy wyróżnienia.

Jakkolwiek Sąd generalnie podziela ocenę organu nadzoru co do § 14 uchwały, to jednakże przyznając, że uchylenie poprzedniej uchwały czyni kontrolowany akt bardziej czytelnym dla adresatów w kontekście ich świadomości co do tego, która uchwała zachowuje moc obowiązującą – mimo naruszenia prawa w tej części Sąd uznał, że w tym konkretnym przypadku nie ma ono waloru istotnego.