Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1647/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.8 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10, art.16 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 497 złotych (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - wobec art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - odmówiono A. Sp. z o.o. zwanej dalej "Wnioskodawcą" lub "Spółką", udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem z [...] lutego 2020 r. Wprawdzie w sentencji orzeczenia wymieniono jako wnioskodawcę p. T. A., jednak w treści uzasadnienia wprost wywodzono, że reprezentuje on interesy Spółki. Jednocześnie jest on uprawniony do jednoosobowego reprezentowania tego podmiotu. Stąd uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżony akt dotyczył także wniosku Spółki a przesądzono nim o jej prawach i obowiązkach w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne sprawy:

- wniosek dotyczył udzielenia następującej informacji publicznej:

"Czy realizujący kontrakt pn "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg administrowanych przez GDDKiA Oddział w W. w podziale na 14 zadań"

Zadanie [...] - Rejon w B.

Zadanie nr [...] - Rejon w P.

Zadanie nr [...] - Rejon w P.

Zadanie nr [...] Rejon w O.

Czy realizujący kontrakt pn "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg administrowanych przez GDDKiA Oddział w W. w podziale na 4 zadania (Rejony)"

Zadanie nr [...] - Rejon w R.

Zadanie nr [...] - Rejon w Z.

Czy realizujący kontrakt pn "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg krajowych nr [...],[...],[...],[...] wraz z węzłami i skrzyżowaniami oraz wszystkimi elementami inżynierskimi na terenie Rejonu w O.",

odmawiają realizacji wydanych zleceń ?",

- pismem z [...] lutego 2020 r. wskazano Wnioskodawcy, że żądane przez niego dane stanowią informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o informacji i wezwano do udokumentowania w terminie 14 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego w przedmiotowej sprawie,

- charakter żądanych przez Wnioskodawcę danych nosi znamiona informacji przetworzonej; jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją przetworzoną są - co do zasady - dane publiczne, które wymagają stosownej analizy, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu - innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności (tak wyrok NSA o sygn. I OSK 2124/16 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); taką informację stanowią dane, o które zwrócił się Wnioskodawca; wytworzenie przedmiotowej informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, zaangażowania pracowników nie tylko Oddziału GDDKiA w W., lecz również pracowników jego Rejonów,

- z kolei przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" - określoną w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o informacji - należy uznać za wypełnioną, gdy pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko Wnioskodawcy, ale także innych obywateli,

- ani strona przedmiotowa, ani podmiotowa badanej sprawy nie wskazuje na występowania interesu publicznego; Spółka występuje jako partner konsorcjum realizującego zadanie "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg krajowych administrowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wraz ze wszystkimi jej elementami, w podziale na 14 zadań (Rejonów) - Zadanie nr [...] - Rejon w P."; co zatem istotne, żądana informacja obejmuje sferę działalności Wnioskodawcy a jej uzyskanie jest podyktowane udziałem w przetargu na "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA Oddział w W., Rejon w G."; wskazuje na to również treść wniosku z [...] lutego 2020 r.,

- wobec powyższego nie występuje interes publiczny lecz konkretny – prywatny; w zaistniałej sytuacji nie spełniono przesłanki wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2, w zw. ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim - bez uzasadnienia - ograniczono konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej; ograniczenie to nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych - wskazanych art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji, w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez jego naruszenie; polega ono na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona; tymczasem wniosek dotyczył udostępnienia tzw. "informacji prostych",

- w przypadku uznania przez Sąd, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona - art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, poprzez jego naruszenie; polegało ono na uznaniu, że nie jest w niniejszej sprawie spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego; skutkowało to wydaniem błędnej decyzji,

- art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o informacji; polegało ono na wydaniu decyzji odmownej, podczas gdy Dyrektorzy Oddziałów GDDKiA w K. i w L. udzielali Wnioskodawcy informacji - w odpowiedzi na wnioski treści tożsamej ze złożonym w niniejszej sprawie,

- art. 9, 11 oraz 107 §1 pkt 6 K.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o informacji, polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, jakie ustalenia faktyczne poczyniono i przyjęto za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia oraz jakimi w tym względzie kierowano się przesłankami; narusza to zasady ogólne postępowania administracyjnego; skutkowało to błędnym skonstruowaniem uzasadnienia faktycznego decyzji.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podniesiono:

- z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że "uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną wymaga od organu rzetelnego uzasadnienia takiej kwalifikacji i nie może takie uznanie posiadać cech autorytarnych. Kwalifikacja taka podlega bowiem ocenie przez organ II instancji, a w dalszej kolejności przez sąd administracyjny" (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 282/13 – dostępny w CBOSA),

- organ szablonowo - bez wymaganej staranności - zaniechał udostępnienia informacji publicznych,

- udzielenie informacji objętych wnioskiem nie wiąże się ze zwiększonym wysiłkiem intelektualnym po stronie pracowników organu; nie prowadzi również do wytworzenia nowego zbioru informacji - poza tymi, które posiadała już na dzień złożenia wniosku; jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych "nie jest przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach i dokonaniu podstawowych działań arytmetycznych. Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja [...]" (tak wyrok WSA o sygn. akt II SA/Gd 209/18 - dostępny w CBOSA),

- błędnie stwierdzono, jakoby nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji; uzyskanie żądanej informacji pozwoli bowiem poznać istotną sferę życia publicznego – jest to niezbędne do weryfikacji realizacji zamówień publicznych, realizowanych przez takie podmioty jak organ,

- nawet jeśliby przyjąć - z czym Wnioskodawca się nie zgadza - że chodzi także o konkretny interes prywatny, jego realizacja bezwzględnie prowadzi do realizacji interesu publicznego; wiedza, czy biorący udział w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy należycie realizują zamówienie ma szczególne znaczenie w kontekście oceny danego wykonawcy przez zamawiających - pod kątem przesłanek wykluczenia z postępowania o udzielenie zamówienia, a także w celu ustalenia poziomu zaangażowania danego wykonawcy w inne przedsięwzięcia gospodarcze, jeżeli mogą one mieć negatywny wpływ na realizację zamówienia – także w kontekście wystąpienia przesłanek wykluczających z zamówienia publicznego,

- w szczególnie istotnym interesie publicznym jest też eliminowanie z dostępu do zamówień publicznych wykonawców, którzy nie dają rękojmi należytego wykonania zamówienia; w interesie każdego zamawiającego jest posiadanie pełnych informacji na temat wykonawców, biorących udział w postępowaniu, celem weryfikacji podstaw do wykluczenia wykonawcy oraz spełnienia warunków udziału w postępowaniu przez danego wykonawcę; reasumując - szczególnie istotny interes publiczny wymaga tego, ażeby każdy zamawiający udostępniał wykonawcom informacje, które są przedmiotem wniosku z [...] lutego 2020 r.,

- inne oddziały GDDKiA - w Informacjach z [...] i [...] lutego 2020 r. w trybie dostępu do informacji publicznej - nie miały przeszkód w udostępnieniu informacji na tożsame pytania Wnioskodawcy; tym samym, nie ma przyczyny dla odmowy udzielenia informacji publicznej, będącej przedmiotem wniosku (do skargi załączono dwa dokumenty – k. 21 i 22).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie organu do wydania decyzji o udostępnieniu żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podniesiono dodatkowo, że uzyskanie żądanych informacji byłoby skomplikowane ponieważ dotyczą one znacznego kręgu zagadnień - 7 umów z 4-letnim okresem obowiązywania, szeroki zakres usług, na każdy zakres może być wydane odrębne zlecenie z możliwością kierowania dodatkowych. Żądane informacje dotyczą także kwestii związanych z realizowanymi przetargami a więc zakres ich udzielania regulują przepisy odrębne.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż odniesienie się do części ze sformułowanych w niej zarzutów byłoby przedwczesne. Wydając skarżoną decyzję stosownie wnikliwie nie rozważono sprawy - w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, w świetle znajdujących w niej zastosowanie regulacji materialnoprawnych - co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi publiczną zaś organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia tego rodzaju informacji.

Różnica stanowisk sprowadza się do kwestii, czy żądana informacje stanowi przetworzoną, a - o ile tak jest - czy Wnioskodawca przywołał szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za jej udostępnieniem (tak reguła art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji).

Trafne są zreferowane wcześniej wywody skargi (gdzie przywołano też stosowne tezy z orzecznictwa), że nader lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego aktu nie pozwala w istocie na ocenę, czy faktycznie żądaną informację można traktować jako wymagającą przetworzenia. Sama okoliczności, że dla jej udostępnienia konieczne jest zwrócenie się do kilku jednostek organizacyjnych nie może być - w dobie powszechnej komunikacji przez sieci teleinformatyczne - podstawą do uznania, że udzielenie informacji wymaga opracowania nowej, czy znacznego nakładu pracy. Istotną okolicznością faktyczną jest natomiast to, jak są deponowane informacje, dotyczące realizacji kontraktów w poszczególnych oddziałach lub ich rejonach – np., czy dla ich pozyskania jest niezbędna kwerenda dokumentów, czy też dysponują nimi konkretni pracownicy, w ramach przydzielonych zadań – mają oni wiedzę w kontekście ogólnie w istocie sformułowanego zapytania Wnioskodawcy. Nie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu, co nie pozwala ustalić - na etapie sądowej kontroli legalności decyzji - czy stanowisko organu, jakoby przedmiotem wniosku była informacja przetworzona jest prawidłowe. Ma to istotne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawie także dlatego, że – co już wskazano - generalnie treść żądania sugeruję odpowiedzi niewymagającej opracowania, o ile zostaną zebrane stosowne dane. Wnioskodawca wystąpił po prostu o wskazanie, czy w ogóle występują przypadki odmowy wykonywania zadań w trzech grupach obwodów (w istocie to trzy zapytania). Odpowiedzią na takie pytanie jest wyłącznie potwierdzenie bądź zaprzeczenie ("tak" albo "nie"), co do trzech zapytań. Wydaje się przy tym wielce prawdopodobne, że tego rodzaju prostą informacją mogą dysponować pracownicy, odpowiedzialni w poszczególnych obwodach utrzymania dróg za nadzór realizacji całości poszczególnych kontaktów, choć wymaga to weryfikacji w kontekście rzeczywistego sposobu organizacji pracy w poszczególnych jednostkach organizacyjnych podległych organowi. Nie wynika to natomiast z treści uzasadnienia skarżonego aktu, co wyklucza weryfikację przez Sąd konstatacji organu na danym etapie.

Przedwczesna byłaby więc ocena, czy w sprawie naruszono reguły prawa materialnego, w kontekście zakresu obowiązku udostępniania informacji publicznej. Obowiązany podmiot nie wyjaśnił bowiem (w szczególności nie znalazło to odzwierciedlenia w treści uzasadnienia), czy wniosek dotyczył faktycznie informacji przetworzonej. W tym zakresie zasadne są zarzuty skargi, co do naruszenie przepisów postępowania dotyczących obowiązku właściwego, wnikliwego rozpoznania sprawy, co winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia.

Nieco szersze uzasadnienie rozstrzygnięcia odmownego, co do meritum, zamieszczono dopiero w odpowiedzi na skargę. Sformułowane jednak na tym etapie wyjaśnienia, co do stanu faktycznego, nie mogą stanowić dla Sądu podstawy ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Wypada jedynie odnotować, że znaczny zakres realizowanych kontraktów (rzeczowy i czasowy) nie wyklucza istnienia struktur czy stanowisk kierowniczych, gdzie - bez potrzeby wyszukiwania - dostępna jest informacja, czy wykonawcy odmawiają realizacji zadań (tak odpowiedzi z innych dyrekcji – powołane w skardze).

Należy przy tym podkreślić, że kwestia czy żądana informacja stanowi przetworzoną ma w danej sprawie znaczenie kluczowe. Trafne jest bowiem stanowisko organu w tym, że Wnioskodawca nie przywołał szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za opracowaniem informacji dla jego potrzeb, o ile wymagałaby ona przetworzenia. Nie można za taki uznać hipotetycznych obaw, że dochodzi do nieprawidłowości przy przetargach na realizację kontraktów utrzymania dróg - nie są zeń wykluczone podmioty, które nie realizowały dotąd prawidłowo zadań. Samo przypuszczenie, że uwzględnienie wniosku doprowadzi do ujawnienie nieprawidłowości, a więc pośrednio przyczyni się do ich usunięcia, nie może być postrzegane jako szczególnie istotny interes publiczny, przemawiający za obciążeniem podmiotów koniecznością opracowania informacji dla potrzeb zainteresowanego (szerzej o tym w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. II SA/Wa 172/20 - dostępnym w CBOSA). Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi - jakoby za przygotowaniem żądanej informacje dla potrzeb Spółki przemawiał szczególnie istotny interes publiczny, w postaci generalnej możliwości weryfikacji przez podmioty konkurencyjne prawidłowości wyłaniania kontrahentów w przetargach - należy zauważyć, że gdyby pogląd taki podzielał również prawodawca, to ustanowiłby wymóg upubliczniania w stosownej formie informacji o konkurujących w przetargach podmiotach w określonym zakresie. Skoro tego nie uczynił, nie sposób uznać aby szczególnie uzasadniony interes publiczny przemawiają za tworzeniem zestawień w celu realizacji poszczególnych wniosków. W szczególności nie znajduje racjonalnego uzasadnienia - w kontekście ogólnego interesu publicznego - opracowywanie danych akurat dla obwodów utrzymania dróg objętych wnioskiem Spółki.

Ma to znaczenie jednak tylko wówczas, gdy żądana informacja dla udostępnienia wymaga w istocie przetworzenia, czego w sprawie właściwie nie wyjaśniono.

Wobec naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązków stosownego uzasadnienie rozstrzygnięcia, co stanowi o uczynieniu zadość właściwemu rozpatrzeniu sprawy w jej istotnych aspektach, zasadne było uchylenie zaskarżonego aktu. Stwierdzone uchybienie mogło mieć bowiem w danym przypadku wpływ na wynik sprawy.

Bezpodstawnie natomiast powołano w skardze art. 8 § 2 K.p.a. Wobec konkretnych ram organizacyjnych czy technicznych na poszczególnych obszarach działania organu, udzielenie odpowiedzi na to samo zapytanie może wymagać przetworzenia informacji bądź stanowi udostępnienie informacji prostej. Wobec braku wiedzy, co do faktycznych uwarunkowań skierowania do Wnioskodawcy wskazanych w skardze pism, ocena przez Sąd tego zarzutu nie jest więc możliwa.

Sąd nie uwzględnił także wniosku o zobowiązanie organu do wydania orzeczenia o udostępnieniu informacji. Przede wszystkim dlatego, że tego rodzaju decyzję w ogóle nie są wydawane. W myśl ustawy o informacji, żądana informacja jest udostępniana bądź wydaje się decyzję odmowną (tak art. 10 i 16 ust. 1). Równocześnie sprawa nie została dotąd w istotnych aspektach wyjaśniona, co także wykluczałoby zastosowanie kompetencji sądów, przewidzianych art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wymaga podkreślenia, że generalnie przeszkodą dla udostępniania informacji - gdy nie wymaga ona przetworzenia - nie może być wyłącznie jej równoczesna użyteczność z perspektywy interesu finansowego czy gospodarczego wnioskodawcy. W judykaturze bywają wprawdzie prezentowane też poglądy odmienne, ale wyłącznie na gruncie konkretnych przypadków, w kontekście ewentualnego nadużycia prawa do informacji bądź prawidłowości oceny, czy w istocie żądana informacja stanowi publiczną. W rozpatrywanej sprawie jest to poza sporem.

Powyższa konstatacja Sądu wynika z treści art. 2 ust. 2 ustawy o informacji - przy rozumowaniu a contrario. Kwestię przydatności informacji dla indywidualnych celów wnioskującego podmiotu można natomiast rozważać, o ile zakres żądania obejmuje w istocie informację przetworzoną.

Błędne jest także sformułowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, jakoby w rozpatrywanym przypadku przepisy, dotyczące procedur zamówień publicznych, określały odrębne reguły udzielenia informacji publicznej. Pytania Spółki nie dotyczą bowiem szczegółowych warunków przebiegu określonego przetargu zaś reguł, włączających ogólne zasady dostępu do informacji publicznej, nie można wykładać rozszerzająco.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.