Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1218/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.
article: art. 6a ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2007 r.; 2. uchyla postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r., nr [...]; 3. stwierdza, że rozstrzygnięcia, o których mowa w punktach 1 i 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] dotyczącą skierowania A. S. (zwanego dalej skarżącym) na badania psychologiczne.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w I. zarządził skierowanie A. S. na badania psychologiczne przeprowadzane w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W decyzji organ wskazał dzień 30 grudnia 2006 r. jako ostateczny termin przeprowadzenia badania. Asumptem do wydania decyzji było to, że od dnia 12 sierpnia 2005 r. do dnia 28 lipca 2006 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co w opisanym czasie otrzymał łącznie 26 punktów. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...].

Pismem z dnia 19 czerwca 2007 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. kwestionując termin, jaki upłynął od momentu przekroczenia przez niego limitu 24 punktów do dnia wydania ww. decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r., Nr 69, poz. 622), zgodnie z którym osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie jak alkohol, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie skarżącego w zaistniałym stanie faktycznym Komendant Powiatowy Policji w I. nie miał prawa wydać zaskarżonej decyzji, bowiem w myśl ww. przepisów decyzję o skierowaniu na badania winien wydać najpóźniej do dnia 28 sierpnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. przekazał według właściwości na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 157 § 1 Kpa do Komendanta Głównego Policji wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Komendant Główny Policji jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż Komendant Wojewódzki Policji w B. jako organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzając brak przesłanek do jej uchylenia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2007 r. uznając, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 157 § 1 Kpa. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia (...). W niniejszej sprawie w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu jest Komendant Wojewódzki Policji i to on jest właściwy do orzekania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez komendanta powiatowego. Organ dodał, iż przepisy prawa nie przewidują zmiany tej kompetencji w sytuacji, gdy organ wyższego szczebla zajmował się już daną sprawą jako organ odwoławczy w instancyjnym toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym na podstawie art. 138 Kpa. Tym samym Komendant Wojewódzki Policji nie miał podstawy faktycznej do przekazania wniosku Komendantowi Głównemu Policji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne postanowił odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego co w konsekwencji spowodowało przekroczenie limitu 24 punktów. Wskazując na treść art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o ruchu drogowym organ podniósł, iż badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Organ podkreślił, iż szczegółową regulację prawną w tym zakresie wprowadziło rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy. W myśl § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia osobie, o której mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne, wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu, albo od dnia, w którym przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie organu termin załatwienia sprawy określony w § 2 ust. 1 rozporządzenia ma ewidentnie charakter procesowy, a jego upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzeczenia w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji. W tym zakresie organ powołał się na orzeczenie NSA z dnia 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96, niepubl. gdzie stwierdzono, iż decyzja wydana po upływie terminu jest ważna i wchodzi do obrotu prawnego po uzyskaniu cech ostateczności, natomiast niezachowanie terminu może powodować inne skutki przewidziane prawem.

Reasumując organ zważył, iż sporny termin nie został w niniejszej sprawie w żaden sposób przekroczony, bowiem ustawodawca nakazał wydać decyzję "w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym osoba przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż jego zdaniem, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietna 2005 r. jest błędna. Przede wszystkim organ pierwszej instancji, wskazując na instrukcyjny charakter terminu określonego przepisem art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pomija, iż jego brzmienie jest jasne i nie wymaga żadnej interpretacji. Zawarte w nim sformułowanie "... nie dłuższym niż 30 dni..." wskazuje na jego prekluzyjny charakter. W ocenie skarżącego, nie sposób także podzielić stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji, iż względy organizacyjne Policji przemawiają za odmiennym charakterem wskazanego wyżej terminu. Argumentacja ta, zdaniem skarżącego, jest niezrozumiała, a przede wszystkim oczywiście wadliwa. Podkreślił ponadto, iż stanowisko organu pierwszej instancji nie wytrzymuje krytyki w świetle regulacji zawartej w § 37 Zarządzenia Nr 495 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów (Dziennik Urzędowy Komendy Głównej Policji Nr 9 z dnia 15 czerwca 2004 r.), zgodnie z którą: "na podstawie zapisów w notatniku służbowym policjant wypełnia każdorazowo po zakończeniu służby kartę statystyczną lub wprowadza dane do ewidencji komputerowej...", zatem organy policji zobowiązane są do niezwłocznego wprowadzania danych dotyczących nałożenia punktów karnych do ewidencji, co umożliwia wydanie Komendantowi Powiatowemu Policji decyzji w ustawowym terminie. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie postępowanie było rażąco przewlekłe, skoro decyzja Komendanta Powiatowego Policji w I. została wydana dopiero [...] grudnia 2006 r., a zatem po upływie czterech miesięcy od dnia, w którym przekroczył liczbę 24 punktów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] dotyczącej skierowania na badania psychologiczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż w prawie administracyjnym występują różne rodzaje terminów - terminy materialnoprawne, zwane także ustawowymi, po upływie których dokonana czynność prawna może być uznana za nieważną, oraz - terminy instrukcyjne, których upływ nie powoduje nieważności czynności prawnej, czy też utraty kompetencji przez organ do jej dokonania. Organ zaznaczył, iż w praktyce organów administracji konsekwentnie funkcjonuje pogląd, iż termin wskazany w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych jest terminem instrukcyjnym, po przekroczeniu którego organ nadal posiada uprawnienia do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na badania. Ratio legis tego przepisu ma na celu wyeliminowanie opieszałości organu. Za takim rozumieniem przepisu § 2 wymienionego rozporządzenia przemawia domniemanie racjonalności prawodawcy. Przyjęcie tezy, iż po upływie trzydziestodniowego terminu organ traci kompetencje do wydania skierowania, uniemożliwiłoby kierowanie na badania również w tych przypadkach, w których nietrzeźwość kierującego lub obecność w jego organizmie narkotyków ustalana jest w trakcie prowadzonego dochodzenia po upływie trzydziestu dni od zdarzenia. Organ przyznał, iż przekroczenie przez organ terminu instrukcyjnego może w niektórych przypadkach wskazywać na wadliwość działania administracji (szczególnie gdy przekroczenie jest zawinione), to jednak nie stanowi przesłanki do uznania utraty kompetencji. Zdaniem organu, gdyby nawet przyjąć, że w kwestii terminu istnieją poglądy rozbieżne, to zważyć należy, iż w utrwalonym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego oraz literaturze przedmiotu (Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005) podkreśla się, że konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej, którą przyjęto w kodeksie postępowania administracyjnego wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. W treści skargi skarżący powołując się na § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji w I. nie miał prawa wydać decyzji po dniu [...] sierpnia 2006 r., bowiem w tym dniu mijał termin 30 dni od dnia przekroczenia przez skarżącego liczby punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący zakwestionował również stanowisko organu, iż określony w ww. rozporządzeniu termin 30 dni ma charakter instrukcyjny podnosząc, jednocześnie iż wykładnia językowa ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, iż jest to termin ustawowy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a konkretnie – art. 157 § 1 Kpa., która to okoliczność pociąga za sobą nieważność postępowania administracyjnego. Rację należy przyznać Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B., który postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] przekazał według właściwości na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 157 § 1 Kpa do Komendanta Głównego Policji wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. Przyczyną omawianego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż Komendant Główny Policji jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy z uwagi na fakt, iż w "pierwotnym postępowaniu", toczącym się w trybie odwoławczym, Komendant Wojewódzki Policji w B. działał jako organ II instancji, zaś Komendant Główny Policji jest wobec niego organem nadrzędnym. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 157 § 1 Kpa "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.". Zgodnie z art. 156 § 1 ust. 1 Kpa – wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest decyzją wadliwą i podlega stwierdzeniu nieważności przez organ administracyjny, bądź – na mocy art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) – przez sąd administracyjny.

Powyższe wywody dotyczą obydwu decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jakie toczyło się na skutek wniosku złożonego przez A. S. z dnia 19 czerwca 2007 r. skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.

Należy zauważyć, iż wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I. z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ, do którego wpłynął wyżej wskazany wniosek w sposób prawidłowy jednak ocenił, iż postępowanie, którego dotyczy wniosek z dnia 19 czerwca 2007 r. było dwuinstancyjne, a zatem właściwym do rozpoznania sprawy jest organ nadrzędny nad organem, który rozstrzygał sprawę na skutek rozpoznania odwołania. Odzwierciedleniem tego poglądu było postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. o przekazaniu wniosku według właściwości do Komendy Głównej Policji w Warszawie. Komendant Główny Policji, który postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] stwierdził z urzędu nieważność postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2007 r. uznając, iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 157 § 1 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnił wskazując przede wszystkim na fakt, iż A. S. we wniosku z dnia 19 czerwca 2007 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I., a zatem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest organ nad nim nadrzędny, czyli Komendant Wojewódzki Policji w B. Powyższy pogląd należy uznać za błędny, zaś decyzję na nim opartą – za obarczoną uchybieniem przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem w ocenie Sądu dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna. Byłoby to równoznaczne z pozostaniem w tymże obrocie jedynie decyzji wydanej w II instancji przez organ odwoławczy, której przedmiotem jest "utrzymanie w mocy" nieistniejącej już przecież decyzji. Tak więc – prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia - bądź braku - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej, a dopiero w drugiej kolejności – decyzji pierwszej instancji. Takiemu postępowaniu nie stoi w szczególności na przeszkodzie treść wniosku strony, która, jak zostało wskazane wyżej, domagała się stwierdzenia nieważności decyzji I instancji. Organ administracyjny nie jest bowiem związany literalną treścią pisma i winien je rozpoznać zgodnie z jego intencją – lecz z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, czyli w pierwszej kolejności rozważyć przesłanki nieważności w odniesieniu do decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., aby otworzyć ewentualną możliwość rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wniosku – w odniesieniu do decyzji Komendanta Powiatowego Policji w I.

Reasumując, wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności dotknięte są obydwie decyzje wydane na skutek wniosku A. S. z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. Jeżeli chodzi o decyzję wydaną przez Komendanta Głównego Policji, to – jakkolwiek jest on organem nadrzędnym w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa, to w niniejszej sprawie rozpoznawał sprawę również z naruszeniem wyżej wskazanego przepisu o właściwości, gdyż orzekał jako organ II instancji z mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - czyli dokonując kontroli instancyjnej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie – jak wymaga procedura – jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę pod kątem stwierdzenia nieważności.

Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonalności przedmiotowych orzeczeń na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania – na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu.

Z uwagi na powyższe, z mocy art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a) oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c - Sąd orzekł, jak w sentencji.