Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1414/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 494 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 2, art. 102 pkt 1, 107 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1914/15 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w zakresie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od B. Spółki z o.o. we W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1914/15 oddalił skargę B. C.-P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. wystąpiła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: DWIF) o zmianę zezwolenia z dnia [...] lutego 2006 r. na prowadzenie apteki, przez zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia z P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na B. C.– P. sp. z o.o. z siedzibą we W. Wniosek uzasadniano tym, że z dniem 16 grudnia 2013 r. spółka, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 1030 ze zm. – dalej: k.s.h.) połączyła się z P.sp. z o.o. przez przeniesienie całego majątku P.sp. z o.o. na spółkę.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. DWIF zmienił zezwolenie z dnia [...] lutego 2006 r. wykreślając z zezwolenia P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i wpisując w miejsce tej spółki B. C. – P. sp. z o.o. z siedzibą we W.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. spółka, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji DWIF z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że P. sp. z o.o. prowadziła aptekę na podstawie zezwolenia z dnia [...] grudnia 2012 r. Uchwałą Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników z [...] listopada 2013 r. P. sp. z o.o. wyraziła zgodę na połączenie się ze spółką, w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h., które to połączenie nastąpiło przez przejęcie całego majątku P. sp. z o.o. przez spółkę. W ocenie skarżącej w związku z tym, że przejęcie nastąpiło na podstawie wymienionego przepisu, brak było podstawy prawnej do wydawania przez DWIF decyzji o zmianie zezwolenia.

GIF decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji DWIF z dnia [...] marca 2014 r. Organ farmaceutyczny stwierdził, że decyzja DWIF miała na względzie słuszny interes strony oraz przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.- dalej u.p.f.). Zdaniem GIF w przedmiotowej sprawie nie miała znaczenia treść art. 494 § 1 i § 2 k.s.h., gdyż podstawą do zmiany zezwolenia był art. 155 k.p.a. w związku z przepisami p.f. W ocenie GIF połączenie spółek nie pozbawiło strony możliwości złożenia wniosku z uwagi na zmianę oznaczenia podmiotu, a tym samym decyzja DWIF, uwzględniająca wniosek, nie została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, w ocenie GIF kwestionowana decyzja spełniała wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. tj. zgodę strony na zmianę decyzji, przepis szczególny nie sprzeciwiał się tej zmianie, a za zmianą przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony.

Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że potraktowanie przez organy obu instancji rozpoznające wniosek skarżącej o zmianę decyzji/zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. było usprawiedliwione, gdyż brak było innej możliwości prawnej załatwienia tego wniosku jak tylko na podstawie art. 155 k.p.a.

WSA wskazał, że zaskarżona decyzja, zasadnie została wydana w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. i rozstrzygnięcie to nie stało w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu. Skutki decyzji zmieniającej nie naruszały zasady praworządności, także w zakresie sutków gospodarczych i społecznych. To, że decyzja stała się "niewygodna" dla skarżącej (z powodów podnoszonych ubocznie przez organ farmaceutyczny), nie powoduje naruszenia przez nią prawa, a w szczególności naruszenia rażącego.

W ocenie Sądu I instancji decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), nie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do właściwej strony postępowania - wnioskodawcy (art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a.), była wykonalna i jej wykonanie nie wywoływało czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.), nie zawierała także wady powodującej jej niewykonalność z mocy Prawa farmaceutycznego (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), zatem nie spełniała także przesłanek do stwierdzenia jej nieważności z powołanych przepisów.

W konkluzji WSA stwierdził, że przepisy art. 155 k.p.a. w związku z art. 105 ust. 2 p.f. zostały prawidłowo zastosowane w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o "zmianę zezwolenia" na prowadzenie apteki przez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia przedmiotowej apteki. WSA zaznaczył, że skarżąca domagała się wnioskiem zmiany zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki przez wpisanie siebie w miejsce poprzednio uprawnionej (P. sp. z o.o. z siedzibą w W.), zatem tylko w drodze decyzji zmieniającej można było w nowym zezwoleniu dokonać wpisu, kto uprawnienia z zezwolenia (z decyzji) wydanej 3 lutego 2006 r. przejął.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, stwierdzenie nieważności - w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) decyzji organu II

instancji, z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności z tych samych względów - w oparciu o art. 135

p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie przez Sąd organu I instancji - w oparciu o art. 145a § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana/wymiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialne- technicznej) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 494 § 2 k.s.h. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu, tj. sukcesji generalnej z mocy samego prawa, wyłączającej możliwość potwierdzenia tegoż skutku w drodze wydania decyzji administracyjnej.

2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., ew. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż w decyzji GIF doszło do zastosowania art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy:

- brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia;

- przez zastosowanie tego przepisu doszło do powstania nowej sprawy administracyjnej (doszło do zmiany adresata decyzji), podczas gdy przepis ten może być stosowany wyłącznie w ramach pierwotnej sprawy administracyjnej,

- zmieniona decyzja miała charakter decyzji związanej, tymczasem art. 155 k.p.a.

może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji o charakterze uznaniowym

co skutkować winno było stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ewentualnie uchyleniem zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu I instancji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w połączeniu z jej wnioskami prowadzi do konkluzji, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, nieważna była decyzja (z powodu rażącego naruszenia prawa) odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji (z powodu wydania jej bez podstawy prawnej) z dnia [...] marca 2014r., którą Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "A." położonej w W., w ten sposób, że miejsce dotychczasowego podmiotu prowadzącego aptekę ogólnodostępną, tj. Spółki P. Sp. z o.o., wpisał Spółkę B. C. – P. Sp. z o.o. Źródłem wadliwości tej właśnie decyzji z dnia [...] marca 2014r., której dotyczył wniosek Spółki z o.o. B. C. – P. z dnia [...] lipca 2014r. o stwierdzenie nieważności, jest według kasatora, uchybienie treści art. 494 § 2 k.s.h., zgodnie z którym sukcesja praw i obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym przysługujących w chwili połączenia spółce przejmowanej następuje ex lege i w zasadzie wyklucza możliwość ingerencji organów administracyjnych w ten proces. Ponadto naruszono art. 155 k.p.a., który nie mógł w takiej sytuacji posłużyć do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia. Zasadniczym warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest wymóg dokonania zmiany w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją pierwotną, tymczasem w realiach niniejszej sprawy adresat decyzji pierwotnej (P.Sp. z o.o.) nie jest tożsamy z adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a.(B. C. Sp. z o.o.). Ponadto niedopuszczalne było zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji o charakterze związanym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, a Sąd I instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji DWIF z dnia [...] marca 2014r. była decyzją trafną, nie uchybiała bowiem treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 102 pkt 1 u.p.f., zezwolenie na prowadzenie apteki, które jest udzielane decyzją administracyjną, musi zawierać nazwę i siedzibę podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, albo imię, nazwisko i adres (w przypadku osób fizycznych); dane zawarte w zezwoleniu umieszcza się w rejestrze (art. 107 ust. 1 i 2 p.f.), a w przypadku zmiany danych określonych w zezwoleniu przedsiębiorca obowiązany jest zgłaszać je organowi zezwalającemu, gdyż ulega zmianie wpis do rejestru.

Elementem zezwolenia jest więc nazwa podmiotu prowadzącego aptekę (na rzecz którego zostało wydane zezwolenie), a prawidłowe oznaczenie tego podmiotu ma podstawowe znaczenie dla pewności obrotu prawnego w ramach działalności gospodarczej regulowanej.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w drodze innej decyzji, przepisy k.p.a. przewidują możliwość zmiany decyzji ostatecznej (niedotkniętej wadliwościami kwalifikowanymi, prowadzącymi do wznowienia postępowania lub stanowiącymi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji) w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Tak samo jak zmiana decyzji następuje w drodze decyzji, tak i uchylenie, stwierdzenie nieważności czy stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje w drodze innej decyzji (por. art. 158 § 1 , 162 § 3, 151§ 1 k.p.a.), a Kodeks postępowania administracyjnego nie zna trybu zmiany decyzji ostatecznej w drodze czynności materialno – technicznej.

Wobec tego, że przepisy prawa farmaceutycznego nie zawierają wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia , gdyż art. 99 ust. 2 p.f. stanowiący, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego jest przepisem kompetencyjnym, tej podstawy należało poszukiwać w przepisach ogólnych prawa administracyjnego. Za taką podstawę, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, słusznie uznano art. 155 k.p.a., który dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła konkretne prawo.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniej wskazywano, że prawidłowe jest skorzystanie z artykułu 155 k.p.a. dla zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – w zakresie zmiany danych podmiotu, któremu udzielono zezwolenia ( por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II GSK 871/10, opubl. Lex nr 1135754, a także wyrok z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II GSK 985/08, Lex 563514 w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej). Jednocześnie wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej.

Orzecznictwo NSA dopuszcza możliwość zmiany zezwoleń udzielanych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 k.p.a., nie tylko zresztą na gruncie prawa farmaceutycznego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009r., sygn. akt II GPS 2/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/1/4) wskazano, że "Na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dopuszczalna jest zmiana decyzji zawierającej zezwolenie na urządzenie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie określenia miejsca prowadzenia tych gier, o którym mowa w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.)". W uchwale tej zwrócono uwagę, że skoro przepisy ustawy o grach hazardowych nie regulują samodzielnie instytucji zmiany - w toku wykonywania zezwolenia - lokalizacji punktów gier, to przy rozstrzyganiu wniosków o zmianę decyzji - zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany niektórych punktów należy posługiwać się przepisem art. 155 k.p.a.

W tej sytuacji stwierdzić należało, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że w sprawie wniosku skarżącej kasacyjnie z dnia [...] lutego 2014r. o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki przez zmianę oznaczenie podmiotu uprawnionego do jej prowadzenia, innej możliwości prawnej załatwienia tego wniosku, niż w trybie art. 155 k.p.a., nie było.

Nie zmienia tej oceny podnoszony w skardze kasacyjnej argument dotyczący braku przesłanek do skorzystania z możliwości, jaką daje art. 155 k.p.a., ze względu na brak w tym wypadku tożsamości podmiotowej sprawy o zmianę zezwolenia ze sprawą o wydanie tego zezwolenia. W tym zakresie zauważyć należy, że w istocie, postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt III SA 2512/02, "LEX" Omega nr 113596). Gdy rozważa się więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Za wyznaczniki tożsamości sprawy uznaje się jej tożsamość przedmiotową i podmiotową. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość przedmiotowa nie jest w sprawie kwestionowana, natomiast rozważając kwestię tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że według przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron, z uwzględnieniem jednak następstwa prawnego. Dla kwestii ustalenia podmiotowej tożsamości sprawy administracyjnej w takim wypadku, co oczywiste więc priorytetowe znaczenie ma ustalenie, czy będzie zachodzić następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnoprawnych. Przypomnienia i podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżąca tzn. B. C. – P. Sp. z o.o. z dniem [...] grudnia 2013r., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. połączyła się ze spółką P., przez przeniesienie całego majątku P.Sp. z o.o. na skarżącą. Stosownie do treści art. 494 § 2 k.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Konsekwentne stanowisko strony w sprawie o zmianę zezwolenia w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki, a także i w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia, było oparte o to, że z mocy prawa zezwolenie przyznane spółce przejmowanej przeszło na spółkę przejmującą, a podstawą do przyjęcia następstwa prawnego w drodze sukcesji ogólnej jest art. 494 § 2 k.s.h. To stanowisko nie było zresztą nigdy kwestionowane przez organy, czego najlepszym dowodem jest wydanie na tej właśnie podstawie decyzji o zmianie zezwolenia w zakresie podmiotu uprawnionego z zezwolenia na prowadzenie apteki. Skoro zatem sama skarżąca twierdzi, że doszło do następstwa prawnego po stronie podmiotu uprawnionego z decyzji o zezwoleniu, z czym wobec pozytywnego stanowiska organów uprawnionych do wydawania i zmiany zezwoleń, należy się zgodzić, to kompletnie niezrozumiałe jest kwestionowanie tożsamości spraw – o wydanie zezwolenia, a następnie zmiany tego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a., na podstawie braku tożsamości podmiotowej stron.

W tym miejscu odnieść się również należy do argumentacji skarżącej kasacyjnie dotyczącej przeszkód w orzekaniu o zmianie zezwolenia w drodze decyzji także i z tej przyczyny, że stoi temu na przeszkodzie treść art. 494 § 2 k.s.h., zgodnie z którym skutek sukcesji praw z decyzji administracyjnej (decyzji o wydaniu zezwolenia na prowadzenie apteki) następuje z mocy prawa, co wyklucza potwierdzanie tego w drodze decyzji administracyjnej.

Również z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Wskazać w tym miejscu należy, że problem stosowania art. 494 § 2 k.s.h. wiąże się z zagadnieniem sukcesji administracyjnoprawnej, a ściśle - co do zasady jej braku.

W prawie administracyjnym następstwo prawne, rozumiane jako pochodne nabycie praw i obowiązków administracyjnoprawnych jest co do zasady niedopuszczalne, co wiąże się z cechami stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie z osobistym, z reguły, charakterem uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. "Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie prawa administracyjnego poglądem za niedopuszczalną uznaje się sukcesję praw i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego. Za trafnością takiego stanowiska przemawia charakter stosunku administracyjnoprawnego materialnego. Stosunek ten ma bowiem właściwość stosunku prawnego bezwzględnie obowiązującego, z którego wynikają prawa i obowiązki o charakterze osobistym, odnoszące się wyłącznie do zindywidualizowanego podmiotu. Następstwo prawne i w konsekwencji tożsamość podmiotów w tym zakresie nie występuje" (Renata Alicja Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, 3.2.2.Następstwo prawne stron, opubl. Lex 2014). Od generalnej zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych są czasem przewidziane wyjątki. Przyjmuje się jednak, że dla zmiany tej zasady konieczna jest wyraźna norma prawna. Taka ograniczona sukcesja w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych została przewidziana właśnie w paragrafie 2 art. 494 k.s.h., stosownie do którego na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Wskazuje się w doktrynie, że wyliczenie aktów administracyjnych ma charakter przykładowy i że ta sukcesja administracyjnoprawna ma ograniczony charakter, co przejawia się w tym, że co do zasady na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia zezwolenia, koncesje i ulgi, lecz ograniczenie ich przejścia może wynikać z przepisów ustawy lub, gdy decyzja tak stanowi. Z tak ukształtowanej sukcesji praw i obowiązków administracyjnoprawnych w zakresie zezwoleń i koncesji w żaden sposób nie wynika, że ich przejście na następcę nie może być potwierdzone w drodze deklaratoryjnej decyzji. Wydaje się to być wręcz usprawiedliwione, gdy zważy się, że to, czy przejście praw i obowiązków z zezwolenia nastąpiło zależy od oceny w tym konkretnym przypadku czy brak było ograniczeń w ustawie lub decyzji o przyznaniu zezwolenia, koncesji lub ulgi.

Dlatego też zarzuty skarżącej kasacyjnie, że w sprawie, w której wydano decyzję o zmianie zezwolenia działano bez podstawy prawnej, gdyż nie było podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. są całkowicie bezpodstawne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.