Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 909/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. P. i Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 632/10 w sprawie ze skarg Towarzystwa [...] z siedzibą w K., E. C., Wojewody Małopolskiego i B. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 r. nr XCI/1218/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i w tej części przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa; 3. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz B. P. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 632/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B. P., Towarzystwa na [...] z siedzibą w K. i E. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 roku, Nr XCI/1218/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" natomiast uwzględniając skargę Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej:

• § 7 ust. 1 pkt 3 lit. j oraz lit. m w zakresie słów: MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11;

• § 10 ust. 1 pkt 3 lit. d, w zakresie słowa USP, lit. e w zakresie słów: MN.5, MN.8;

• § 12 ust. 4 pkt 4 w zakresie słów: MN.6, MN.7;

• § 12 ust. 5 pkt 5 lit b;

• § 21 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 1 lit. e;

• § 24 w całości;

• § 25 ust. 2 w zakresie słów: "ogólnodostępny obiekt hali sportowej oraz", "wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego

i administracyjnego";

• § 25 ust. 3 w zakresie słów: "obiekty sportu i rekreacji, w tym", "wraz

z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego

i administracyjnego";

• § 25 ust. 5 pkt 3 w zakresie słowa: "i nadbudowę";

• § 25 ust. 6 pkt 1 lit. e w zakresie słów: "(w tym wysokość nadbudowanych obiektów budowlanych w terenie US.3)";

• § 25 ust. 6 pkt 1 lit. g tiret 1 w zakresie słów: "a w przypadku realizacji hali sportowej 15%", tiret 2 i 3;

• § 25 ust. 6 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "za wyjątkiem robót budowlanych, których mowa w ust. 4 pkt 3";

• § 28 w zakresie słów: MN.5, MN.6, MN.7;

• § 29 w całości;

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach: [...] objętych obszarem MU.3.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym:

Wojewoda Małopolski, B. P., E. C. oraz Towarzystwo [...] wnieśli niezależnie od siebie skargi na uchwałę Nr XCI/1218/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika".

Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym § 21 ust. 3 pkt 2; § 21 ust. 4 pkt 1 lit. e; § 29; fragmentu części graficznej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolem MN.8, MN.9, MN.10 i MN.11; § 7 ust. 1 pkt 3 lit. m w zakresie słów: "MN.8, MN.9, MN.10 i MN.11"; § 25 ust. 3 w zakresie słów: "obiekty sportu i rekreacji, w tym" oraz słów: "i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatniei zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego" oraz fragmentu części graficznej uchwały w zakresie fragmentu terenu oznaczonego symbolem MU.3 – w zakresie działek o nr [...].

Wojewoda wskazał, że w wyniku dokonanej oceny nadzorczej wyżej przywołanej uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XCI/1218/10 z dnia 3 lutego 2010 roku stwierdzono, że w sposób rażący narusza ona obowiązujący porządek prawny w zakresie określonym w petitum skargi, a to wskutek podjęcia jej z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym w szczególności z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego w całości bądź w części.

Dokonując oceny legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" Wojewoda Małopolski dokonał sprawdzenia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku (zwanej dalej w skrócie "Studium"). W wyniku dokonanej analizy strona skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie uchwalony przedmiotowy plan miejscowy w części sprzeczny jest z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczy następujących terenów ujętych przedmiotowym planem miejscowym, oznaczonych na rysunku planu symbolami:

• ZI.4 (tereny zieleni izolacyjnej);

• MN.8, MN.9, MN.10, MN.11 – tereny zabudowy mieszkaniowej;

• US.2, US.4 – tereny usług sportu i rekreacji;

• MU.3 – tereny zabudowy mieszkaniowe – usługowej w zakresie działek o nr [...].

Strona skarżąca stwierdziła, że według jej oceny wyżej wymienione fragmenty uchwalonego planu miejscowego w zakresie bądź wyłącznie ustaleń tekstowych uchwały, bądź również w zakresie części graficznej, sprzeczne są z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Dolina Prądnika. Z ustaleń tekstu planu miejscowego przewidzianych dla tych obszarów wynika, że tereny te bądź przeznaczone zostały pod zainwestowanie (tereny mieszkaniowe, tereny usługowe), bądź umożliwiono lokalizację zabudowy na terenach tzw. zielonych.

W § 21 ust. 3 pkt 2 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZI.4 – tereny zieleni izolacyjnej ustalono lokalizację obiektów małej gastronomii, które to obiekty – zgodnie z zapisem § 21 ust. 4 pkt 1 lit. e uchwały – winny być zlokalizowane w obszarze ograniczonym nieprzekraczalną linią zabudowy, a ich łączna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 180 m2. W dalszej części tego przepisu przewidziano, że wysokość obiektów małej gastronomii w obszarze ZI.4 nie może przekraczać 5 metrów (przy czym nie dopuszcza się, aby wysokość obiektu była większa od jego długości), a zabudowa terenu ZI.4 winna być ujednolicona i do jej realizacji należy stosować wysokostandardowe materiały budowlane i wykończeniowe; na tym obszarze – zgodnie z ostatnio przywołanym zapisem uchwały – obowiązują dachy dwu lub czterospadowe.

Wskazane zapisy § 21 ust. 3 pkt 2 oraz § 21 ust. 4 pkt 1 lit. e uchwały 4 są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W przedmiotowym planie miejscowym wyznaczono również tereny zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolami MN.8, MN.9, MN.10 i MN.11, dla których ustalenia zawarto w § 29 uchwały przeznaczenie podstawowe ustalając lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda Małopolski podkreślił, że § 29 uchwały oraz fragment rysunku planu w zakresie, w jakim dotyczy on ww. terenów mieszkaniowych, są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które dla tego obszaru przewidywały teren ZP – teren zieleni publicznej.

Wyznaczono tereny usług sportu i rekreacji, oznaczone na rysunku planu symbolem US.2 i US.4, dla których w § 25 ust. 3 uchwały ustalono, jako przeznaczenie dopuszczalne lokalizację obiektów sportu i rekreacji, wraz z obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, do których zaliczono szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego. Także to ustalenie jest sprzeczne z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla tego obszaru przewidywał teren ZP – teren zieleni publicznej.

Ponadto w przedmiotowym planie miejscowym wyznaczony został teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej oznaczony na rysunku planu symbolem MU.3. W zawartych w § 31 uchwały ustaleniach dla terenów MU zapisano możliwość lokalizacji zabudowy kubaturowej, w tym mieszkaniowej. Taka treści planu miejscowego również jest sprzeczna z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla tego obszaru przewidywał teren ZP – teren zieleni publicznej.

Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla tych terenów zieleni publicznej mają być ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych, wyposażone w ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze tzw. "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, cmentarze. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów zieleni publicznej zapisano w Studium m. in. ukształtowanie miejskiego terenu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, urządzenie terenów zieleni, jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych. Jednocześnie w warunkach i standardach wykorzystania terenu wykluczono w terenach zieleni publicznej wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych.

Dolina Prądnika została włączona do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona. Zgodnie z zapisami części 4.4. Studium – Ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego, ochrona systemu przyrodniczego miasta polegać będzie m. in. na ochronie systemu przyrodniczego przed naporem inwestycyjnym na tereny ważne przyrodniczo, z uwzględnieniem między innymi istniejących wartości przyrodniczych oraz istniejących wartości kulturowych zieleni. Opisane wyżej tereny położone są ponadto w wyznaczonej w Studium w strefie kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w obrębie której – zgodnie z zapisami Studium – sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. W obrębie strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta Studium wyznacza m. in. tereny chronione przed zabudową obejmujące także tereny zieleni urządzonej (parki miejskie, zieleńce).

Zgodnie z zapisami obowiązującego Studium, w wyżej opisanych terenach strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta dopuszcza się na terenach chronionych przed zabudową, a więc m. in. w terenach zieleni urządzonej (parkach miejskich, zieleńcach) lokalizację zabudowy kubaturowej, służącej obsłudze tego obszaru. Nie można jednak zaliczyć do tego rodzaju zabudowy obiektów małej gastronomii, zabudowy mieszkaniowej, obiektów z zakresu sportu i rekreacji, wypożyczalni sprzętu sportowego, czy obiektów zaplecza administracyjnego i technicznego. Każdorazowo, zdaniem Wojewody, należy przeanalizować zasadność dopuszczenia lokalizacji obiektów kubaturowych na danym terenie, natomiast wynikające z tej analizy wnioski wskazują, że brak jest uzasadnienia dla dopuszczenia tego rodzaju zabudowy na ww. obszarach. Zdaniem strony skarżącej nie można uznać za obiekty służące obsłudze obszaru zieleni izolacyjnej ZI.4 obiektów małej gastronomii, podobnie jak obiekty służące obsłudze terenów usług sportu i rekreacji obiektów wypożyczalni sprzętu sportowego czy obiektów zaplecza technicznego i administracyjnego. Z całą pewnością zaś nie można uznać za tego rodzaju zabudowę obiektów zabudowy mieszkaniowej, projektowanych w obszarach MN.8-MN.11 oraz w obszarze MU.3.

Dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem US.2 i US.4, skarżący wskazał, że również one zostały w Studium przeznaczone pod zieleń publiczną, oznaczoną symbolem ZP i dodatkowo położone są w strefie kształtowania systemu przyrodniczego miasta. Z wyjaśnień Prezydenta wynika, iż dopuszczone do realizacji na tych terenach obiekty sportu i rekreacji są ściśle związane z przeznaczeniem terenów US.2 oraz US.4 pod usługi sportu i rekreacji. Skarżący wyjaśnił jednakże, iż gdyby ustaleniami Studium miała być dopuszczona zabudowa kubaturowa, służąca obsłudze obszarów parków miejskich – terenów ZP, to w Studium ustalono by dla niej warunki zagospodarowania i użytkowania terenu, jak to uczyniono dla obszaru "białych mórz", oznaczonego w Studium również symbolem ZP, gdzie dopuszczono obiekty związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami. Dla tego terenu wyznaczono zarówno minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i wysokość zabudowy. W zakresie terenów określonych w planie, jako US.2 i US.4 Studium nie zawiera takich ustaleń.

Okoliczność, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być spójny (a nie zgodny) ze Studium, nie jest przesłanką uzasadniającą bezzasadność skargi. Wręcz przeciwnie, aż do czasu zmiany Studium i do czasu dostosowania jego ustaleń do zmienionego porządku prawnego w ocenie strony skarżącej

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane ustalenia obowiązującego Studium w sposób budzący jak najmniej wątpliwości. Zapisy planów miejscowych, co do których badana jest zgodność ze Studium uchwalonym przed zmianą przepisów prawa w tym zakresie, winny być w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Odnosi się to przede wszystkim do zakresu terenowego poszczególnych kategorii użytkowania terenu wyznaczonych w Studium, które powinny w jak największym stopniu odzwierciedlać przeznaczenie terenu i główne funkcje danego obszaru określone w Studium. Zasada zgodności planu miejscowego ze Studium powoduje konieczność uwzględnienia ustaleń Studium w planie dotyczącym danego obszaru. W sytuacji natomiast, kiedy projektowane w planie miejscowym przeznaczenie danego obszaru odbiega od ustaleń Studium, w ocenie strony skarżącej w pierwszej kolejności należy podjąć działania zmierzające do zmiany Studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń Studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami Studium, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ochrony na poszczególnych obszarach, a także w zakresie obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania Studium. Ustalenia Studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na swego rodzaju system, w którym Studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Pomimo że w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednakże owa zgodność ustaleń planów miejscowych ze Studium winna być zachowana. Ustawodawca wprost bowiem stanowi, iż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z uwagi zatem na wszystko, co wyżej zostało podniesione, strona skarżąca podkreśliła, że przeznaczenie danego rodzaju terenu ustalone w planie miejscowym, jak również zakres możliwości inwestycyjnych na danym obszarze, które to przeznaczenie oraz zakres kolidują z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wprowadzenie na danym obszarze możliwości realizacji zabudowy kubaturowej z obszarem tym nie związanej i w Studium nieprzewidzianej, powoduje, iż taki plan miejscowy ze Studium nie jest zgodny. W konsekwencji zatem naruszone zostały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przekazane w tym przedmiocie wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa nie są wystarczające dla odstąpienia od zaskarżenia przedmiotowego planu w omawianym aspekcie. Prezydent Miasta Krakowa wskazuje bowiem, że przedmiotowy plan miejscowy uwzględnia regulacje dotyczące zapewnienia zgodności projektu planu z ustaleniami Studium, zawarte w rozdziale 5 w części zatytułowanej zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium. Zgodnie z zapisami tam zawartymi, w planach miejscowych dopuszcza się korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także korekty linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi w Studium kategoriami terenów. Korekty te winny być zgodne z określonymi w Studium zasadami zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium.

Zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Podjęcie zatem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w Studium oznacza, że taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń Studium narusza obowiązujący porządek prawny, szczególności narusza przepis art. 9 ust. 4 ustawy. Powyższe w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze Studium.

Istnieje sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym § 29 ust. 5 pkt 1 lit. b uchwały, który to przepis zawiera ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem MN.8-MN.11. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie miejscowym zawiera się obowiązkowo ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości, a w szczególności parametry działek uzyskiwanych wyniku scalania i podziału nieruchomości. W § 29 ust. 5 pkt 1 lit. b tekstu uchwały, wśród nakazów dotyczących terenu zabudowy mieszkaniowej MN.8, MN.9, MN.10 i MN.11, zamiast określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zapisano minimalną powierzchnię działek budowlanych w tych terenach. Takie zapisy w ocenie skarżącego nie są spełnieniem wymogów § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia, a także wymogów określonych art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości skarżącego wzbudził fakt, iż w § 29 uchwały nie sprecyzowano, że ustalenia te dotyczą nowo wydzielanych działek.

Brak jest w ogóle podstaw prawnych do określenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, którą w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowano jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż działka położona w terenach przeznaczonych w planie na cele zabudowy i spełniająca wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych jest działką budowlaną, niezależnie od ograniczenia wprowadzonego § 29 uchwały.

W ocenie strony skarżącej ustalenie minimalnych powierzchni działek odnosić się mogłoby tylko i wyłącznie do nowych działek powstałych w wyniku podziału dokonanego na podstawie ustaleń planu, co znajduje z kolei potwierdzenie w treści art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym ustala się także szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zapisach § 28 ust. 10 pkt 1 lit. c uchwały odnoszącego się do terenów oznaczonych symbolem MN.1-MN.7 oraz w zapisach § 30 ust. 5 pkt 1 lit. d uchwały odnoszącego się do terenów oznaczonych symbolem MNU organ planistyczny wprost wskazał, że wymienione w tych zapisach minimalne powierzchnie działek budowlanych dotyczą tylko i wyłącznie nowo wydzielanych działek budowlanych. Natomiast przy określeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej dla terenów MN.8, MN.9, MN.10 i MN.11 brak jest w tekście planu zastrzeżenia, że owa minimalna powierzchnia dotyczy nowych mających zostać wydzielonymi działek budowlanych.

Towarzystwo [...] wnosząc swoją skargę, domagało się stwierdzenia jej nieważności podnosząc, że wbrew treści Studium wyznaczającym tereny ZP – zieleń publiczna, przewidziano zabudowę mieszkaniową. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 9 lipca 2009 roku negatywnie zaopiniował korektę poprzedniej wersji projektu planu zagospodarowania polegającą na wprowadzeniu terenów zabudowy mieszkaniowej MN.9, MN.10 oraz MN.11 na tereny wskazane poprzednio, jako tereny zieleni ZPO.

Według Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska "Przedłożony do zaopiniowania projekt planu obejmuje w znacznej części obszary do tej pory nie zainwestowane, przedstawiające dużą wartość przyrodniczą oraz pełniące kluczową rolę w systemie przewietrzania miasta. Zgodnie z istniejącymi dokumentami planistycznymi, w tym ustaleniami "Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" oraz Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego obszar zaskarżonego planu miejscowego zakwalifikowany został do terenów o wysokich walorach przyrodniczych, w którym zlewnie rzek powinny podlegać szczególnej ochronie, przewidziany do zagospodarowania dla celów rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców oraz kształtowania stref przewietrzania miasta. Podniesiono, że Dolina rzeki Prądnik stanowi również bardzo ważny element w zakresie kształtowania stosunków aerosanitarnych, stąd podstawowym zadaniem planu jest właściwe zagospodarowanie nie tylko jej najbliższego otoczenia w formie parku rzecznego, ale również terenów z nim powiązanych w formie terenów otwartych. Zaproponowane zawężenie nadrzecznego pasa zieleni należy, zdaniem Towarzystwa, jednoznacznie ocenić jako działania niekorzystne dla środowiska przyrodniczego oraz mieszkańców" .

W przypadku konieczności wyznaczenia drogi zbiorczej KDZ powinna ona na całej swej długości przebiegać przy samej linii kolejowej, podczas gdy na planie po przekroczeniu Prądnika po stronie zachodniej odchodzi od linii kolejowejna północ, pozostawiając klin terenu między ul. G. KDZ, a linią kolejową. Niedopuszczalny jest, zdaniem Towarzystwa, skręt drogi na północny-zachód w kierunku istniejącego zadrzewienia (poza rysunkiem planu), które powinno być zachowane.

Towarzystwo [...], zwróciło także uwagę na absurdalną, zdaniem Towarzystwa, procedurę przygotowania projektu planu oraz Prognozy oddziaływania planu na środowisko. Autorem obu dokumentów jest ta sama instytucja. Spowodowało to, że dokument o nazwie "Prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Dolina Prądnika" de facto nie jest prognozą oddziaływania planu na środowisko, lecz jest próbą uzasadnienia zapisów planu jako nie szkodzącego środowisku. Opracowania prognozy oddziaływania planu na środowisko, zdaniem Towarzystwa, powinna dokonać fachowa instytucja niezależna od instytucji opracowującej projekt planu. Prognoza oddziaływania planu na środowisko jest nierzetelna i nieobiektywna ze względu na opracowanie przez instytucję przygotowującą projekt planu. W składzie zespołu autorskiego brak przyrodników – przynajmniej botanika, ornitologa, entomologa.

W związku z powyższym Towarzystwo [...] wniosło o usunięcie wady prawnej w uchwale Rady Miasta Krakowa poprzez uchylenie częściowe uchwały Rady Miasta Krakowa nr XCI/ 1217/10 z dn. 03.02.2010 roku dotyczącej przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie pomiędzy ul. G. a obszarem KDZ (włącznie).

Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Celem Towarzystwa [...] jest, zgodnie z § 6 statutu, ochrona przyrody, ochrona środowiska, ochrona krajobrazu, ochrona wartości kulturowych, zwiększanie społecznego udziału w podejmowaniu decyzji. Zgodnie z § 7 statutu Towarzystwo realizuje swój cel m.in. poprzez podejmowanie działań interwencyjnych [...] oraz formułowanie publicznych opinii i ocen dotyczących środowiska.

Sprawa dotyczy uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Dolina Prądnika w Krakowie. Podstawowym celem tego planu jest ochrona środowiska przyrodniczego doliny rzeki Prądnik, co niewątpliwie uzasadnia, zdaniem Towarzystwa, udział organizacji ekologicznej w postępowaniu. Interes prawny organizacji wynika z § 6 pkt 1, 4 statutu Towarzystwa [...].

E. C. w skardze podniosła, że w jej ocenie uchwała jest niezgodna z obowiązującym prawem, a w szczególności narusza art. 9 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 117 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W uchwalonym planie – w rejonie pomiędzy ul. G., a torem kolejowym poprzez przyjęcie zabudowy MN8, MN9, MN10, MN11 oraz zabudowy w strefie zieleni izolacyjnej ZI.4 – doprowadzono do niezgodności z obowiązującym Studium. Uchwalenie planu z poprawką – dotyczącą rezygnacji z ww. zabudowy w rejon planu jak wyżej – doprowadzi do przyjęcia planu zgodnie ze Studium, w wersji wyłożonej w 2008 roku, która posiada jeszcze aktualne wszystkie uzgodnienia i tym samym plan zostanie przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem.

Projektowane zawężenie nadrzecznego pasa zieleni w planie miejscowym należy, zdaniem skarżącej, jednoznacznie ocenić, jako działanie niekorzystne dla środowiska przyrodniczego oraz dla mieszkańców i takie oddziaływanie jest niekorzystne również dla skarżącej.

B. P. w skardze zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, to jest:

a) art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działki nr [...] (sprostowanej na rozprawie jako działka nr [...]) obr. [...] w Krakowie,

b) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie rysunku planu w zbyt małej skali (1:2000) pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie tak dużej skali mapy,

c) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedoprowadzenie projektu planu miejscowego do zgodności z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

d) art. 140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 25 ustaleń planu, które określają sposób zagospodarowania działki nr [...]obr. [...], naruszając interes prawny skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej nieruchomość znalazła się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem US 4. Zgodnie z zapisem § 25 przedmiotowej uchwały teren ten został przeznaczony pod tereny usług, sportu i rekreacji, w szczególności ustalono możliwość lokalizacji obiektów sportu i rekreacji, w tym terenowych urządzeń sportowych, wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak: szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego.

Powyższe ustalenia, zdaniem skarżącej, w sposób rażący naruszają jej interes prawny poprzez wyłączenie możliwości zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...] zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

W tym stanie rzeczy skarżąca wystąpiła w dniu 30 kwietnia 2010 roku do Rady Miasta Krakowa z wezwaniem o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...], poprzez zmianę uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" i przeznaczenie ich nieruchomości w całości pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca wskazała, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W doktrynie oraz w orzecznictwie słusznie wskazuje się na to, że prawo własności, mimo że jest prawem konstytucyjnie chronionym nie jest jednak prawem bezwzględnym. Z jego istoty wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych. Zakres swobody w korzystaniu z prawa własności został określony w art. 140 K.c., który wskazuje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. A zatem zarówno Konstytucja RP jak i sama ustawa – kodeks cywilny, która szczegółowo reguluje zakres prawa własności wprowadza ustawowe ograniczenia prawa własności.

Ograniczenia takie wprowadzają między innymi przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 4 tej ustawy wskazuje, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zachowaniem warunków określonych w ustawach. Wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, (tak wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. IV SA 346/93 ONSA 1996/3/125). Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie narusza prawa własności lecz jedynie je kształtuje. Należy jednak stwierdzić, że działania gminy podejmowane na podstawie legitymacji ustawowej w tym zakresie muszą być podejmowane w granicach i na podstawie prawa. Przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi więc ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającego swoje źródło w prawie materialnym.

Niezgodne z prawem działanie organów planistycznych, obok naruszenia art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, zdaniem skarżącej, stanowi także naruszenie przepisu prawa materialnego jakim jest art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości. Przedmiotowe uprawnienie może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze zgodnego z prawem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ograniczenia nie mogą być nakładane na właściciela nieruchomości dowolnie, ponieważ doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie".

W ocenie skarżącej Rada Miasta Krakowa wydając kwestionowaną uchwałę, nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy ingerowałaby w sferę uprawnień właścicielki nieruchomości położonej na obszarze obowiązywania uchwalonego planu. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego został więc naruszony interes prawny skarżącej wynikający z treści:

• art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

• art. 140 ustawy – Kodeks cywilny,

• art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżącej całkowicie niezasadne jest samo włączenie nieruchomości należącej do niej do terenu US.4, a to dlatego, że przedmiotowa nieruchomość w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajduje się w obszarze MW, tj. w obszarze o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zawiera ustalenia zgodnie, z którymi na obszarach MW ma być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa i mieszkaniowo – usługowa o wysokiej intensywności.

Analiza ustaleń Studium, a w szczególności załącznika graficznego prowadzi do wniosku, że część przedmiotowej działki leży poza terenami wyłączonymi z zabudowy. Wyznaczony w planie obszar US.4 nie pokrywa się z terenami oznaczonymi jako Zieleń Publiczna ZP wskazanymi w Studium, co powoduje, że ustalenia planu w tym zakresie są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 roku stanowiącym odpowiedź na wezwanie wystosowane przez skarżącą, zgodnie z którym przesunięcie granic obszarów zieleni publicznej przeznaczonej między innymi pod urządzenia sportu i rekreacji poza obszar wyznaczony w Studium możliwe jest pod warunkami określonymi w Studium (w rozdziale "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium"). Dokonanie korekty granic terenów przeznaczonych pod zabudowę możliwe jest pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

• nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

• nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

• integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej,

• respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004).

Prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, wyrażone w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, jest immanentnie zawiązane z prawem własności i stanowi jeden z jego najistotniejszych elementów. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, wynika prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, z ograniczeniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów. Zdaniem skarżącej, naruszenie tych przepisów może w drastycznych wypadkach prowadzić do naruszenia istoty prawa własności.

Należąca do skarżącej działka nr [...] obr. [...] w Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Miasta Krakowa znajdowała się w obszarze oznaczonym jako MW. Studium jako główne funkcje zabudowy na tym obszarze wskazuje zabudowę mieszkalną i mieszkalno-usługową o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru.

Studium wskazuje również ogólne warunki jakie powinna spełniać zabudowa na tym terenie, to jest orientacyjną intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej max 0,85 -1,0 w strefie przedmieść, 1,0-1,9 w strefie miejskiej i śródmiejskiej, lub określoną w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu.

W sytuacjach uzupełniania istniejącej zabudowy pojedynczymi obiektami należy zachować lokalny gabaryt budynków oraz zasady kompozycji urbanistycznej, a także bilans terenu zapewniający realizację funkcji towarzyszących na poziomie przyjętych standardów.

Usługi publiczne i komercyjne mogą być lokalizowane wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. Zakazana jest lokalizacja obiektów produkcyjnych oraz otwartych placów magazynowych. Istnieje wymóg zapewnienia ilości miejsc parkingowych na poziomie 1 mp/1 mieszkanie przy maksymalnym ograniczeniu terenów parkingów na poziomie terenu. Istnieje wymóg systemowego rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i ciepłownictwa oraz zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Zdaniem skarżącej, w toku postępowania planistycznego doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o formie prawnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczy podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której treścią byłby plan miejscowy, wraz z załącznikami o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji inwestycji zapisanych w planie. Literalna wykładnia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem skarżącej, zobowiązuje zatem radę gminy do podjęcia uchwały, w której zakresie rada gminy przyjmuje przedstawiony do uchwalenia projekt planu miejscowego, po stwierdzeniu jego zgodności ze Studium, a w załącznikach rozstrzyga o uwzględnieniu zgłoszonych uwag oraz o sposobie realizacji inwestycji. Skutkiem prawnym tych rozstrzygnięć może być konieczność dokonania zmian w projekcie planu miejscowego. To zaś oznacza, że organy gminy – wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 20 ust. 1 – muszą wcześniej doprowadzić do zgodności projektu Planu miejscowego ze Studium oraz ewentualnie uwzględnić zgłoszone uwagi i dopiero wówczas można uchwalić plan. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Krzysztof Jaroszyński, dr Anna Szmytt, Łukasz Złakowski). W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że nieuwzględnienie przez Radę Gminy treści obowiązującego Studium i uchwalenie planu miejscowego w obowiązującej treści narusza postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Udzielając odpowiedzi na skargi Rada przedstawiła formalnoprawny przebieg procedury podejmowania uchwały akcentując brak uchybień w tym zakresie.

Co do niektórych zarzutów wskazano, że podnoszone ograniczenie prawa własności wynikają z uchwalenia planu, ale mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące akt prawa miejscowego, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Do takich ustaw należy między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie oraz, w świetle której ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Prawo własności nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą jednakże w granicach określonych w art. 140 kodeksu cywilnego. Jeżeli obowiązujące normy prawne dopuszczają realizację zabudowy to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeśli jej nie przewidują to jest ona zakazana.

Ustawodawca przyznał gminie "władztwo planistyczne" w art. 3 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazując, że "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym (...) uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy". Oczywiście gmina nie może, samodzielnie gospodarując przestrzenią, czynić tego dowolnie, nie uwzględniając ograniczeń wynikających z wyżej wymienionych przepisów. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem realizowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium oraz zbioru odpowiednich przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Rady, jest niezasadny, ponieważ przepis ten dopuszcza sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 dla znacznych obszarów.

Zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taki stan rzeczy znalazł odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale w sprawie uchwalenia planu obszaru "Dolina Prądnika", w której Rada Miasta Krakowa stwierdziła – zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonym przez tę samą Radę Miasta.

W przepisach ww. ustawy nie określono kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze Studium. Rada Miasta Krakowa dokonała tej oceny w oparciu o zasady wskazane w dokumencie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (uchwała Nr X11/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku). Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną Studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień agregacji ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze Studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium. Do zasad tych należy zakwalifikować:

• cele rozwoju, które oznaczają zgodność planu z celami rozwoju Miasta, m.in. poprawą "komfortu życia" poprzez zapewnienie właściwych warunków obsługi mieszkańców w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej;

• zrównoważony rozwój przestrzenny Krakowa i kształtowanie ładu przestrzennego, czyli zgodność planu z określonymi w Studium parametrami, wskaźnikami i zasadami zagospodarowania poszczególnych terenów, oraz zgodność planu z zasadami rozwiązań komunikacyjnych w Studium;

• wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy, co oznacza generalną zgodność planu z zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania i zabudowy;

• kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów;

• zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach:

✓ przedmieść – oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami oraz warunkami i standardami wykorzystania terenów w strefie przedmieść;

✓ kształtowania systemu przyrodniczego – oznacza to zgodność planu z parametrami i wskaźnikami wykorzystania terenów w strefie kształtowania systemu przyrodniczego;

✓ ochrony sylwety Miasta – oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie, m.in. zachowanie lokalnych gabarytów i charakteru architektury istniejącej i projektowanej;

✓ ochrony i kształtowania krajobrazu – oznacza to zgodność planu z zasadami określonymi w tej w strefie.

Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę merytoryczną, zakres regulacji i rangę prawną Studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień szczegółowości ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze Studium, zdaniem Rady, należy rozumieć, jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium.

Niezasadne są również, zdaniem Rady, te zarzuty skargi wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego, które kwestionują w pozostałym zakresie niezgodność Studium z zaskarżonym planem miejscowym w wykazanym fragmencie. Wątpliwości budzi bowiem fakt, że organ nadzoru, który w wyniku badania legalności uchwały dochodzi do wniosku, że uchwała jest niezgodna z powszechnie obowiązującym prawem, publikuje niezgodną z prawem w jego ocenie uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego a następnie składa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która jest oparta na ustaleniach organu wynikających z przeprowadzonej kontroli pod względem legalności zaskarżonej uchwały.

Studium dopuszcza dokonywanie w planach miejscowych korekty granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także korekty linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi w Studium kategoriami terenów (tzn. dopuszcza się m.in. przesunięcia tych linii). Korekty te należy rozumieć jako uściślenie, wynikające m.in. z analizy uwarunkowań, w planie miejscowym, opracowywanym w skali 1:2000 wyżej wskazanych, granicy lub linii, opracowanych dla dokumentu kierunkowego w zakresie polityki przestrzennej gminy, o skali dokładności 1:25000. Korekty takie winny być zgodne z określonymi w Studium zasadami zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury, drogowej i technicznej, a także respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium.

Wyznaczony teren zieleni Izolacyjnej ZI.4 pozostaje w zgodności z wskazanymi w Studium warunkami i standardami wykorzystania terenów ZP, m.in. poprzez "kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych, jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg". Teren ZI.4 położony jest pomiędzy istotnymi publicznymi ciągami komunikacyjnymi, również pieszymi, w rejonie o charakterze przestrzeni publicznej, odwiedzanym przez dużą liczbę użytkowników. Dopuszczenie w tym terenie obiektów małej gastronomii stanowi uzasadnione i nie stojące w sprzeczności ze Studium, wzbogacenie funkcjonalnych możliwości tego terenu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej obiekty małej gastronomii, których lokalizacja jest dopuszczona na terenach zieleni izolacyjnej ZI.4 mogą i powinny być uznane za obiekty służące obsłudze terenów usług sportu i rekreacji obiektów wypożyczalni sprzętu sportowego, czy obiektów zaplecza technicznego i administracyjnego. Oczywistym jest bowiem, że w miejscach, w których przebywają ludzie muszą znajdować się obiekty, w których będzie można zakupić jedzenie lub napoje, usiąść i odpocząć. Szczególnie takie obiekty znajdować się muszą w obszarach rekreacji. Przeciwne twierdzenia strony skarżącej w tym przedmiocie są niezrozumiałe, a przy tym błędne.

Odnośnie do zgodności zapisów planu miejscowego dla obszarów MN.8 – MN.11 i MU.3 z zapisami Studium Rada Miasta Krakowa wskazała, że w wyznaczonych terenach MN.8 – MN.11 oraz MU.3, w wyniku analizy występujących w obszarze planu uwarunkowań, dokonano uściślenia granicy pomiędzy wyodrębnionymi w Studium kategoriami terenów, w zgodzie z określonymi w Studium zasadami. Została zachowana ciągłość biologiczna doliny rzecznej. Ponadto, wyznaczone tereny MN.8 – MN.11 dopełniają przestrzennie zwarty zespół zabudowy istniejący w tym rejonie poza granicą planu. Tym samym, zdaniem Rady o niezgodności ze Studium nie może być mowy.

W przedmiocie zgodności zapisów miejscowego planu dotyczących terenów US.2 i US.4 ze Studium, trzeba wskazać, że tereny US.2 i US.4, według Studium zlokalizowane są w terenach ZP, gdzie pośród głównych funkcji ustalono m.in. terenowe urządzenia sportu i rekreacji. Przyjęty w planie sposób zagospodarowania w sposób pożądany wypełnia zawarte w Studium kierunki zagospodarowania terenów ZP, zawierające m.in. wskazanie zróżnicowania wyposażenia terenu, w tym w obiekty rekreacyjne. Położenie terenów US.2 i US.4 w strefie miejskiej, w rejonie dużej ilości terenów mieszkaniowych, dodatkowo uzasadnia przyjęte rozwiązania. Studium nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy w tych terenach. W przeznaczeniu terenu wskazano "obiekty sportu i rekreacji, w tym terenowe urządzenia sportowe, wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak: szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego". Wskazane w piśmie: "powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego" dotyczą, tak jak to zapisano w ustaleniach, obsługi i prawidłowego funkcjonowania obiektów sportu i rekreacji. Wypożyczalnia sprzętu sportowego jest ściśle związana z usługami sportu i rekreacji. Ponadto, w terenach US.2 i US.4 zachowano wysoki udział terenu biologicznie czynnego, a od cieku wodnego oddziela je pas Terenów Zieleni.

W § 29 ust. 5 pkt 1 lit. b) przedmiotowej uchwały ustalono minimalne powierzchnie działek budowlanych w terenach MN.8 – MN.11. Mając na uwadze art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem Rady należy zauważyć, że dokonywanie podziału nieruchomości, co do zasady odbywa się w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego. Dlatego nie można wykluczyć, iż postanowienia planu zawierać będą przepisy, które wskazują, jakie warunki należy spełnić, by dokonanie podziału nieruchomości na działki, które będą mogły być zabudowywane, było zgodne z postanowieniami planu. W uchwalonym planie znalazły się ustalenia, które wyznaczają minimalną powierzchnię powstających w wyniku podziału działek. Taka regulacja znajduje potwierdzenie w § 4 pkt 6 rozporządzenia, który umożliwia umieszczenie w ustaleniach planu regulacji w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. wprowadza wspomnianą wcześniej zależność wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wyznaczenie minimalnej powierzchni działki, jest elementem, który ustala zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Wymóg § 4 pkt 8 Rozporządzenia dotyczy sytuacji innych, które nie znalazły się w obszarze objętym przedmiotowym planem, niż regulowanie parametrem minimalnej powierzchni działki budowlanej, zawarte w § 29 ust. 5 pkt 1 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Prądnika".

Zarzut, iż w miejscowym planie brak jest wskazania, że ustalenie minimalnych powierzchni działek mogłoby się odnosić tylko do nowych działek powstałych w wyniku podziału jest, zdaniem Rady, niezrozumiały. Oczywistym jest bowiem, że zapis ten może odnosić się jedynie do nowych działek powstałych w wyniku podziału i taki zapis planu miejscowego nie zmienia i nie może zmieniać niczego w dotychczas przeprowadzonych podziałach nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 632/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi B. P., Towarzystwa [...] z siedzibą w K. i E.C. uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 roku, Nr XCI/1218/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" natomiast uwzględniając skargę Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 ust. 1 pkt 3 lit. j oraz lit. m w zakresie słów: MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11; § 10 ust. 1 pkt 3 lit. d, w zakresie słowa USP, lit. e w zakresie słów: MN.5, MN.8; § 12 ust. 4 pkt 4 w zakresie słów: MN.6, MN.7; § 12 ust. 5 pkt 5 lit b; § 21 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 1 lit. e; § 24 w całości; § 25 ust. 2 w zakresie słów: "ogólnodostępny obiekt hali sportowej oraz", "wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego"; § 25 ust. 3 w zakresie słów: "obiekty sportu i rekreacji, w tym", "wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego"; § 25 ust. 5 pkt 3 w zakresie słowa: "i nadbudowę"; § 25 ust. 6 pkt 1 lit. e w zakresie słów: "(w tym wysokość nadbudowanych obiektów budowlanych w terenie US.3)"; § 25 ust. 6 pkt 1 lit. g tiret 1 w zakresie słów: "a w przypadku realizacji hali sportowej 15%", tiret 2 i 3; § 25 ust. 6 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "za wyjątkiem robót budowlanych, których mowa w ust. 4 pkt 3"; § 28 w zakresie słów: MN.5, MN.6, MN.7; § 29 w całości; Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność ustaleń zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach: [...] objętych obszarem MU.3.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć oceny celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się musi jedynie do badania zgodności z prawem podjętej uchwały, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Odnośnie do skargi wniesionej przez E. C. i Towarzystwo [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, ze zgodne z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) warunkiem skutecznego wniesienia skargi a akt z zakresu administracji publicznej (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przysługującego jej interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku prawnie chronionego). Z akt sprawy wynika, jak i też strony skarżące (E. C. i Towarzystwo [...]) przyznały to na rozprawie, że zaskarżona przez nie uchwała Nr XCI/1218/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" (zwana dalej w skrócie "planem miejscowym") nie obejmuje nieruchomości, co do których podmiotom tym przysługiwałby tytuł prawny.

Towarzystwo w skardze wskazywało na swoje zadania (cele) związane z ochroną przyrody i zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego. Cele te, ich ochrona lub dążenie do ich realizacji nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego tego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że w obowiązującym systemie prawa nie ma przepisu, który przyznawałby interes prawny takiemu podmiotowi jak skarżące Towarzystwo [...] w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Interes prawny to nie samo przeświadczenie strony skarżącej o konieczności wystąpienia ze skargą, ale przepis prawa, który chroni dane dobro danego podmiotu, które to dobro zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Samo Towarzystwo [...] uznaje, że ochrona przyrody stanowi cel jego funkcjonowania, ale w związku z tym ingerencja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zasady kształtowania ochrony środowiska naturalnego nie stanowi jeszcze o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia. Co najwyżej można w takim przypadku mówić o interesie faktycznym skarżącego Towarzystwa [...].

Z analogicznych przyczyn, zdaniem Sądu, nie mogła zostać merytorycznie rozpoznania skarga E. C. ponieważ i ta skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego. Samo zaś powoływanie się na działanie w interesie części mieszkańców lub nawet ogółu mieszkańców danego obszaru nie kreuje interesu prawnego.

W odniesieniu do skargi B. P. Sąd stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że skarżąca wywodziła naruszenie jej interesu prawnego z faktu niezgodności ustaleń zawartych w planie i Studium kierunków zagospodarowania dotyczących jej działki nr [...]. Skarżąca twierdziła, że w Studium jej działka była objęta przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowej (mieszkaniowo-usługowe) o wysokiej intensywności (MW), zaś plan miejscowy wpisuje jako zagospodarowanie US.4 – tereny usług sportu i rekreacji.

Na mapie stanowiącym rysunek planu miejscowego działka skarżącej pokrywa się z działką nr [...]. Pełnomocnik skarżącej B. P. na pytanie Sądu potwierdził, że działka nr [...] nie tylko wpisuje się w obszar działki nr [...], ale stanowi część tej działki. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na kilka działek. Z rysunku planu miejscowego wynika, że działka nr [...] (a więc również i działka nr [...] jako działka powstała z podziału działki nr [...]) sąsiaduje z działką nr [...] (od strony południowej), z działką nr [...] od strony północnej. Wszystkie te działki (nr [...]) objęte są ustaleniami obszaru US.4. Na rysunku Studium, który wprawdzie został sporządzony w skali 1:25000, to jednak w odniesieniu do ww. działek jest w pełni czytelny – teren działki nr [...] (a więc i [...]) objęty jest w całości kierunkiem zagospodarowania ZP – tereny zieleni publicznej wraz z systemem zieleni i parków rzecznych. Studium zmienia kierunek zagospodarowania dopiero od działki nr [...]. Wyraźnie jest w na planie Studium widoczny pas zieleni (kolor jasnozielony z ciemnozielonymi kropkami) oddzielający granice zaskarżonego planu miejscowego od rzeki Prądnik (Biełuchy). Działka nr [...] (a więc i [...]) znajduje się dokładnie między granicą planu miejscowego od strony działek nr [...]i linią brzegową rzeki Prądnik. Kierunek zagospodarowania w Studium obszarów ZP – zieleń publiczna wprost wskazywał, że jego główne funkcje tego obszaru wymienia się ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażonych w ciągi spacerowe, place, aleje bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska, itp.), cieki oraz zbiorniki wodne, a także cmentarze. Do głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego zaliczono ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze (str. 141 Studium). Pozostałe główne kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru ZP potwierdzają ochronę przyrody, jako podstawową wartość realizowaną na takim obszarze, a spośród warunków i standardów wykorzystania terenu wykluczono wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, zasadniczo jedynie dopuszczając budowę niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych (str. 142 Studium). Tym samym nie znajduje potwierdzenia ta argumentacja strony skarżącej, która wskazuje, że działka nr [...] była objęta w Studium przeznaczeniem kierunku zagospodarowania, jako MW (mieszkaniowe czy też mieszkaniowo-usługowe). Jeżeli bowiem prawdą jest, a wynika to z rysunku planu miejscowego i potwierdził to pełnomocnik skarżącej, że granicą działki nr [...] (od strony zachodniej) stanowi granicę obszaru objętego planem miejscowym, a działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] – to tym samym żadna z tych działek nie była objęta w Studium obszarem MW. Obszar US określony jest w planie miejscowym, jako teren usług sportu i rekreacji bez prawa do zabudowy mieszkaniowej. Samo przeznaczenie w planie US, pomijając szczegółowe określenie zagospodarowania tego obszaru, jest zgodne z kierunkiem zagospodarowania ZP. Tym samym, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, aby argumentacja skarżącej wskazująca na "pogorszenie" sposobu zagospodarowania jej działki w planie miejscowym w odniesieniu do wcześniejszych kierunków zagospodarowania określonych w Studium rzeczywiście miała miejsce.

W związku z powyższym uznając, że w zakresie podstawowej funkcji zagospodarowania działki nr [...] między planem miejscowym a Studium występuje zgodność (pomijając szczegółowe regulacje dotyczące zagospodarowania uwzględnione przy rozpoznawaniu skargi Wojewody), a ponadto nie nastąpiło pogorszenie zasad ukształtowania zagospodarowania działki skarżącej nr [...] w stopniu naruszającym władztwo planistyczne gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę B. P. oddalił.

Odnośnie do skargi Wojewody Małopolskiego Sąd stwierdził, że w pełni zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski mógł złożyć skargę i to pomimo promulgacji zaskarżonej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wojewoda wykonuje bowiem kilka funkcji, w tym jest jednocześnie organem nadzoru nad samorządem terytorialnym oraz organem wydającym dziennik urzędowy publikujący, między innymi akty prawa miejscowego. Obowiązek publikacji przekazanej wojewodzie uchwały określony jest, jako niezwłoczny, a termin wykonywania nadzoru – wynosi 30 dni. Dopuszczalnym jest więc sytuacja, w której najpierw nastąpi publikacja uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a dopiero później czynności nadzorcze podejmuje właściwy wojewoda.

Wojewoda, jako jedyny w tej sprawie skarżący nie musiał wykazywać naruszenia przysługującego mu interesu prawnego. Jego skarga nie była bowiem składana w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, że zobowiązany był do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały niezależnie od zakresu zaskarżenia, gdyż nie jest związany wnioskami skargi. Skarga zaś, pochodząca od organu nadzoru nad organami samorządu terytorialnego uruchamia tryb kontroli (w istotnie nadzoru) nad uchwałą organu samorządu przez sąd administracyjny. Wojewoda tylko dlatego nie skorzystał z kompetencji nadzorczych, ponieważ minął mu 30-dniowy termin do ich podjęcia, i w związku z tym skarży daną uchwałę do sądu administracyjnego. W istocie więc w ten sposób kompetencje nadzorcze zamiast wojewody przejmuje sąd administracyjny. Sąd bada tym samym legalność całej uchwały, to jest zgodność jej uchwalania z procedurą oraz z zasadami sporządzania planu miejscowego. Bada także właściwość organów uczestniczących w procedurze uchwalania planu miejscowego (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W ocenie Sądu istota sporu w sprawie sprowadza się do określenia znaczenia relacji między Studium a planem miejscowym. W ocenie stron skarżących plan miejscowy winien być zgodny z treścią Studium, co oznacza doprecyzowanie ustaleń zawartych w Studium dla danego obszaru. Z kolei w ocenie Rady Miasta Krakowa zgodność oznacza w zasadzie brak sprzeczności między treścią Studium a treścią planu miejscowego, przy czym stanowisko Rady Miasta nie jest w tym zakresie spójne. Raz bowiem Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wyraźnie stwierdza, że "zgodność planu miejscowego ze Studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w Studium", po czym doprecyzowuje, że co ta zgodność oznacza wskazując określone kryteria, takie jak zgodność celów rozwoju, zgodność z zasadą zrównoważonego rozwoju, zgodność wyznaczenia granic terenów przeznaczonych do zabudowy, zgodność kierunków zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów oraz zgodność zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w poszczególnych strefach.

Na tej właśnie podstawie Rada Miasta twierdzi, że nie naruszają zgodności modyfikacje granic poszczególnych stref zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium, czy też poszerzenie niektórych stref w planie miejscowym w stosunku do Studium, jeżeli np. służy to interesom mieszkańców.

Zdaniem Sądu, rozstrzygając tę sporną kwestię należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje odrębnie pojęcia zgodności.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami Studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami Studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń Studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia Studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń Studium – silniejszy lub słabszy ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H. Beck 2009 r. pod red. Z. Niewiadomskiego). Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze Studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń Studium do planu.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996 r., tom III, s. 946) zgodność to inaczej "brak rozbieżności, identyczność, harmonia". Nie ma żadnych podstaw, aby tak właśnie definiować pojęcie zgodności treści Studium z planem miejscowym uchwalanym na podstawie takiego Studium. Tym samym zgodność między treścią Studium a treścią planu miejscowego to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. "Zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność"." Tak też, zdaniem Sądu, wydaje się rozumieć to ustawodawca. Art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej od 11 lipca 2003 roku do 21 października 2010 roku wyraźnie stwierdzał wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium. Od 21 października 2010 roku przepis ten zawiera regulację, zgodnie z którą plan miejscowy nie powinien naruszać ustaleń Studium (przepis ten w wersji po 21.10.2010 r. nie obowiązuje w stanie faktycznym tej sprawy). Z kolei od 24 grudnia 1997 roku do 11 lipca 2003 roku plan miejscowy musiał być spójny z treścią Studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym). Ponieważ ustawodawca posłużył się w okresie ostatnich 13 lat różnymi pojęciami definiującymi wzajemną treści między Studium a planem miejscowym, tym samym zamierzał pojęciom tym przypisać inne znaczenie.

Niezależnie od zasadności bądź celowości takiego rozwiązania, w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jej treść musiała być zgodna z treścią Studium. Zgodna, to znaczy plan miejscowy nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W każdym przypadku ocena tej zgodności musi być dokonana indywidualnie, a to chociażby w związku z rożnymi skalami map z rysunkami planu miejscowego i Studium. Może bowiem okazać się, że sama linia granicy stref kierunków zagospodarowania ustalonych w Studium odpowiada np. kilkunastu metrom terenu, który wówczas musi być w jakiś sposób zagospodarowany treścią planu miejscowego. W każdym jednak przypadku, gdy rysunek mapy stanowiącej treść Studium jest czytelny i pozwala z dużą dokładnością określić granice poszczególnych kierunków zagospodarowania, co do zasady nie jest dopuszczalna zmiana tak określonych granic w planie miejscowym poprzez np. poszerzenie niektórych stref zagospodarowania. Prowadziłoby to bowiem do niczym nie ograniczonej modyfikacji treści planu miejscowego w stosunku do Studium bez możliwości wyznaczenia maksymalnej granicy zmiany granic stref. W jednym przypadku zasadnym byłoby poszerzenie danej strefy zagospodarowania w stosunku do treści Studium o np. 50 metrów, w innym przypadku o 200 metrów, a w jeszcze innym o 500 metrów. Każda taka zmiana wprost przecież skutkuje sprzecznością między ustaleniami Studium a treścią tak uchwalanego planu miejscowego.

Sąd wskazał, że obszar MN.5 (teren zabudowy mieszkaniowej) zlokalizowany jest między terenem wód powierzchniowych WS.2 a drogą KDD 3. Studium dla tego obszaru przewiduje jako kierunek zagospodarowania ZP – teren zieleni publicznej z systemem zieleni i parków rzecznych. Porównując treść Studium z treścią planu miejscowego w zakresie obszaru MN.5 Sąd stwierdził, że obszar ten (MN.5) stanowi enklawę przeznaczoną pod zabudowę otoczoną terenami, co do zasady nie podlegającymi zabudowie. Takie "enklawowe" uzupełnianie obszarów planu miejscowego o tereny mieszkaniowe stanowi zaprzeczenie jednego z podstawowych kierunków zagospodarowania tego obszaru określonego w Studium, to jest ochrony terenów o szczególnym znaczeniu przyrodniczym na obszarze Gminy Miasta Krakowa. ZP – zieleń publiczna określona w Studium zakazuje przeznaczania takiego terenu pod budownictwo mieszkaniowe.

Obszar MN.6 (tereny mieszkaniowe), zdaniem Sądu, jest wprawdzie zlokalizowany częściowo w strefie określonej w Studium jako MN (terenu zabudowy i zainwestowania) ale porównanie tych obszarów (MN.6 w planie miejscowym i MN w Studium) wprost prowadzi do wniosku, że plan miejscowy znacząco rozszerza obszar MN w stosunku do Studium. Jest to co najmniej zwiększenie tego obszaru w planie miejscowym o co najmniej 100 % w stosunku do obszaru przeznaczonego w Studium. Niezgodność granic obu obszarów (MN w Studium i MN.6 w planie miejscowym) jest wyraźnie widoczna. Nie można więc twierdzić, że w tym zakresie plan miejscowy doprecyzował treść Studium albo, że do orientacyjnie zakreślonych granic stref w Studium, wprowadził szczegółowe ustalenia. Sąd stwierdził, ze nie ma możliwości co do tej strefy ustalić, gdzie przebiegają jej granice odwzorowane w Studium. Tym samym, zdaniem Sądu, należało uznać, że ustalono granice obszaru MN.6 w planie miejscowym w sposób sprzeczny z treścią Studium.

Obszar MN.7 w całości został zlokalizowany po stronie południowej drogi KDD.6, dla którego Studium przewidziało jako kierunek zagospodarowania ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Zgodnie z treścią Studium (s. 143 Studium) tereny ZO, to łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne z całkowitym wykluczeniem prawa zabudowy (ZO-pkt 3 s. 143 Studium). Sprzeczność ustaleń MN.7 w stosunku do Studium jest więc, zdaniem Sądu, oczywista.

Obszary określone w planie miejscowym jako MN.8, Mn.9, MN.10, MN.11 znajdują się na obszarach objętych w Studium jako tereny ZP – zieleń publiczna. Sprzeczność takiego ustalenia planu miejscowego ze Studium, zdaniem Sądu, została już wykazana. Nadto tereny MN.9, MN.10 i MN.11 oddzielają od terenów zabudowy pozostających poza planem obszary ZPO (ZPO.2, ZPO.3, ZPO.5) – tereny zieleni ogrodów przydomowych. Obszary MN.9, MN.10, MN.11 znajdują się przy tym z bardzo bliskiej odległości od rzeki Prądnik. Wszystko to wskazuje, że podstawowy kierunek zagospodarowania w przyszłości, jaki wyznaczono dla tego obszaru w Studium, mianowicie utrzymanie ochrony cennych dla Gminy Miasto Kraków terenów zielonych, podlegałby degradacji.

Obszar MN.8 również znajduje się w obszarze, objętym w całości w Studium symbolem ZP i stanowiącym rozszerzenie obszaru zabudowy w kierunku rzeki Prądnik. Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska Rady Miasta Krakowa, zgodnie z którym istniejący na danym obszarze faktyczny sposób zagospodarowania jest wiążący przy sporządzaniu planu miejscowego i winien być respektowany w planie miejscowym. Niewątpliwie, jedną z zasad sporządzania planu miejscowego jest uwzględnienie faktycznego sposobu zagospodarowania danego obszaru. Zasada ta stanowi jednakże jedynie postulat skierowany do organu planistycznego, a nie wiążącą normę prawną. W świetle obowiązującego art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążącą zasadą jest zgodność planu miejscowego ze Studium. Jeżeli więc Studium nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym (czyli nie jest aktualne), a organ planistyczny zamierza wprowadzić wiążące zasady kształtowania zagospodarowania w całości respektujące stan faktyczny, to w pierwszej kolejności winno się dostosować Studium do stanu rzeczywistego, a dopiero później można ustalać plan miejscowy zgodnie z treścią Studium i stanem faktycznym zagospodarowania.

Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadnia rozstrzygnięcie, zawarte w punkcie III wyroku tiret pierwszy, tiret drugi § 10 ust. 1 pkt 3 lit. e, tiret trzeci, tiret czwarty, tiret trzynasty obejmujący § 28 planu miejscowego w zakresie występującym w tym paragrafie słów MN.5, MN.6, MN.7 a więc i ustaleń dla obszarów MN.5, MN.6, MN.7; tiret czternasty w całości (ustalenia dla obszarów MN.8, MN.9, MN.10, MN.11).

Sąd stwierdził też nieważność ustaleń w planie miejscowym dotyczącym obszaru USP, to jest terenu pływalni rekreacyjnej. Obszar ten został zakwalifikowany w planie miejscowym jako teren pod lokalizację obiektu ogólnodostępnej hali pływalni krytej oraz zespołu basenów otwartych z miejscami do plażowania wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem takimi jak: szatnie, zaplecza sanitarne, pomieszczenia techniczne i administracyjne (§ 24 ust. 2 planu miejscowego). Jako uzupełniające przeznaczenie określono w szczególności lokalizację zieleni urządzonej, obiektów małej architektury, ciągów pieszych, dojść i dojazdów, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, usług wbudowanych w obiekt hali krytej pływalni, ogólnodostępnego kampingu z polem namiotowym oraz domkami turystycznymi, stanowiskami dla samochodów służących do caravaningu, dla samochodów z przyczepami campingowymi (§ 24 ust. 3 planu miejscowego).

Zdaniem Sądu, ustalenia dla obszaru USP są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w Studium. Wprawdzie co do części obszaru USP Studium przewiduje teren pod przyszłą zabudowę i zagospodarowanie (kolor jasnoszary), ale po pierwsze bardzo wyraźnie zaznaczono w Studium enklawy na tym obszarze zagospodarowania polegające na przeznaczeniu obszaru pod ZO (tereny otwarte) w całości wyłączone spod zabudowy, a po drugie (i to jest jednym z kluczowych argumentów), obszar USP objęty planem miejscowym stanowi obszar o wielkości ponad 300 metrów szerokości i 100-120 metrów długości, natomiast w Studium obszar przeznaczony pod zainwestowanie obejmuje teren o wielkości ok. 100 metrów długości i 100 metrów szerokości, przy czym dodatkowo w Studium wyraźnie widoczny jest pas zieleni (ZP) o szerokości ok. 25 metrów oddzielający obszar objęty w planie jako USP od granicy planu miejscowego (w kierunku wschodnim).

Wszystko to, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że treść planu miejscowego w zakresie obszaru USP znacząco przekracza obszar ukierunkowany w Studium pod przyszłe zainwestowanie. Jest to bowiem co najmniej 2-krotne przekroczenie powierzchni zainwestowania w planie miejscowym w stosunku do takiego kierunku zagospodarowania zawartego w Studium. Co istotne, granice zabudowy oznaczone w planie miejscowym na obszarze USP częściowo zlokalizowane są już w obszarze objętym Studium, jako ZP (tereny zieleni publicznej). Studium zaś dla terenów ZP wskazuje, jako główną funkcję ogólnodostępne tereny otwarte (parki) dopuszczając terenowe urządzenia sportu i rekreacji (boiska, place zabaw) a nie budynki pływalni i basenów wraz z plażami i domkami kempingowymi (przykładowa treść przeznaczenia zagospodarowania dla obszaru USP). Studium wykluczyło dla obszaru ZP wszystkie formy użytkowania obniżające wartość i wielkość zasobów przyrodniczych podporządkowując przyszłe zagospodarowanie takiego obszaru ochronie przyrody. Cytowana już treść planu miejscowego (§ 24) pozwalająca na całym obszarze USP na budowę basenów, plaż i ogólnodostępnego kempingu wraz z domkami kempingowymi, stanowiskami dla samochodów caravaningowych i z przyczepami turystycznymi wraz z budynkami i całą infrastrukturą związaną z obsługą i funkcjonowaniem campingu, zdaniem Sądu, nie służy zachowaniu wartości przyrodniczych tego terenu. Tym samym, zdaniem Sądu, zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności ustaleń planu miejscowego dla całego obszaru USP, ponieważ tylko fragment tego obszaru zawiera określenie sposobu zagospodarowania zgodne z treścią Studium natomiast większa część obszaru USP określa sposób jego zagospodarowania w sposób sprzeczny z treścią Studium.

Uzasadnia to, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym pkt III wyroku tiret pierwszy, tiret drugi i tiret szósty (cały § 24 planu miejscowego obejmujący ustalenia dla obszaru USP).

Zdaniem Sądu, zaistniały też przesłanki stwierdzenia nieważności § 21 ust. 3 pkt i § 21 ust. 4 pkt 1 lit. e planu miejscowego. Powołane przepisy dotyczą ustaleń w obszarze ZI.4. Obszar ZI.4 to teren zieleni izolacyjnej obejmujący obszar określony w Studium jako ZP (zieleń publiczna). Sąd uznał w tym zakresie zarzuty skargi Wojewody Małopolskiego za trafne. Plan miejscowy dopuścił bowiem lokalizowanie obiektów małej gastronomii w obszarze ZI.4 określając, że łączna powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 180 m2, wysokość 5 metrów oraz, że wysokość nie może przekraczać długości obiektu, a także wprowadzono nakaz jednolitej zabudowy wraz z dachami dwuspadowymi lub czterospadowymi. Treść kierunku zagospodarowania obszaru ZP ustalona w Studium nie tylko, że nie pozwala na zabudowę obiektami gastronomii, ale wręcz wprowadza zakaz (wykluczenie) jakichkolwiek form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Obiekty gastronomii (czy też małej gastronomii) niewątpliwie nie służą ochronie bądź zachowaniu wartości przyrodniczych danego obszaru. Podnoszona zaś przez Radę Miasta okoliczność wskazująca na "ułatwienie" samego korzystania z obszarów ochronnych poprzez umożliwienie osobom przebywającym na danym obszarze skorzystania z usług gastronomii nie może niweczyć ustaleń Studium.

Zdaniem Sądu, zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności § 25 planu miejscowego w części, gdyż w tych właśnie fragmentach prawodawca gminny przekroczył zakres zgodności ze Studium.

Stwierdzono nieważność § 25 ust. 2 w zakresie słów: "ogólnodostępny obiekt hali sportowej oraz", "wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego". Dla obszaru US.1 Studium przewidziało dwa kierunki zagospodarowania: przyszła zabudowa i zainwestowanie (ok. połowa obszaru US.1) oraz zieleń publiczna (pozostała część obszaru US.1). Plan zawiera linię zabudowy wyznaczoną na obszarze US.1, linię, która przebiega przez całą szerokość tego obszaru. Tym samym na całym obszarze US.1 plan miejscowy dopuszczał budowę ogólnodostępnego obiektu hali sportowej oraz pozostałych obiektów związanych z budynkami sportowymi. Studium dla obszaru ZP nie dopuściło do jakiejkolwiek formy zabudowy (a nawet szerzej – użytkowania), które obniżałoby wartość i wielkość zasobów naturalnych. Studium dopuściło zaś realizację terenowych urządzeń sportu i rekreacji i w tym zakresie ustalenia planu są zgodne ze Studium. Również w tym przypadku Sąd stwierdził, że nie miał instrumentów prawnych do stwierdzenia nieważności planu tylko w odniesieniu do części obszaru US.1 objętego w Studium symbolem ZP i pozostawienia w mocy ustaleń dla obszaru przeznaczonego w Studium pod zainwestowanie.

W odniesieniu do zagospodarowania obszarów US.2 i US.4 Sąd stwierdził nieważność w zakresie przeznaczenia podstawowego sposobu zagospodarowania: "obiekty sportu i rekreacji, w tym", "wraz z urządzeniami i obiektami związanymi z ich obsługą i prawidłowym funkcjonowaniem, takimi jak szatnie i zaplecze sanitarne, wypożyczalnie sprzętu sportowego, powierzchnie magazynowe oraz zaplecza technicznego i administracyjnego". Obszary US.2 i US.4 w Studium w całości przeznaczone zostały jako tereny ZP (zieleń publiczna) pod ogólnodostępne tereny w formie ogrodów, parków, ogrodów działkowych, cieków wodnych i terenowych urządzeń sportu i rekreacji. Wyżej wymienione obiekty nie będą bowiem służyły realizacji podstawowego kierunku zagospodarowania dla tego obszaru, to jest ochronie środowiska przyrodniczego.

Sąd stwierdził nieważność § 25 ust. 5 pkt 3 w zakresie zawartych w nim sformułowań "i nadbudowę" ponieważ nadbudowa istniejących budynków na tym obszarze byłaby sprzeczna z treścią Studium, w którym nie przewiduje się możliwości budowy na tym terenie. Nadbudowa zaś jest jednym z rodzajów budowy. Z analogicznych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 25 ust. 6 pkt 1 lit. e w zakresie dotyczącym wysokości obiektów nadbudowywanych w obszarze US.3.

Sąd stwierdził nieważność § 25 ust. 6 lit. g tiret pierwszy w części dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy dla realizacji hali sportowej oraz wskaźnika zabudowy dla obszaru US.2 i US.4. Wskaźniki te wyraźnie odnoszą się bowiem do zabudowy na tych terenach, a więc wskazują na budowę obiektów. Budowa zaś obiektów na obszarze oznaczonym w Studium jako tereny ZP nie jest możliwa.

Stwierdzenie nieważności § 25 ust. 6 pkt 2 lit. c w zakresie słów: "za wyjątkiem robót budowlanych, których mowa w ust. 4 pkt 3", zdaniem Sądu, wynika stąd, że § 25 zawiera ust. 4 bez podziału na punkty. Nie ma więc § 25 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego.

W ocenie Sądu zaistniały też przesłanki stwierdzenia nieważności ustalenia miejscowego planu co do zagospodarowania działek o numerach: [...] objętych obszarem MU.3. W tym przypadku porównanie rysunku Studium z rysunkiem planu miejscowego, zdaniem Sądu, pozwala na stwierdzenie, że część obszaru MU.3 objęta właśnie wymienionymi wyżej działkami znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium jako tereny ZP. Teren MU to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Tereny zieleni publicznej określone w Studium nie pozwalają na ich zagospodarowanie na cele mieszkaniowo-usługowe.

W ocenie Sądu rysunek planu miejscowego został sporządzony w skali dopuszczalnej przez przepisy prawa (1:1000 lub 1:2000) i to sam organ planistyczny decyduje, czy obszar danego planu miejscowego ma znaczną powierzchnię, czy też nie ma takiej powierzchni. Niezależnie od tego, w jakiej z wymienionych wyżej skal sporządzono by mapę, istotnym jest to, że taka mapa powinna czytelnie przedstawiać obszary zagospodarowania dla danego terenu. W Tej sprawie rysunek planu spełnia tę przesłankę.

Zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności całego § 29 planu miejscowego jako sprzecznego z treścią Studium. Plan miejscowy nie może wyznaczać minimalnej powierzchni działek dla działek już istniejących w dniu wejścia w życie tego planu. Plan miejscowy może określać minimalne wielkości działek budowlanych dla działek budowlanych nowo powstających (pochodzących np. z podziału innych działek).

Sąd zbadał także, czy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organy planistyczne nie naruszyły obowiązujących przepisów. Sąd wskazał, że Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 29 marca 2006 roku uchwałę Nr CV/1071/06 zmienioną później uchwałą z dnia 30 sierpnia 2006 roku w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie w dniu 6 października 2006 roku opublikowano ogłoszenie w "Dzienniku Polskim" o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i terminie składania wniosku do tego planu, to jest od 6 października 2006 roku do 8 listopada 2006 roku, czym spełniono przesłankę z art. 17 pkt 1 u.p.z.p.

Zawiadomiono, stosownie do art. 17 pkt 2 u.p.z.p. o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego Wojewodę Małopolskiego, Zarząd Województwa Małopolskiego, Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, Krakowski Zarząd Dróg, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Okręgowy Urząd Górniczy, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 17 pkt 3 u.p.z.p. rozpoznano wnioski wymienionych wyżej organów (tom I akt sprawy). Następnie sporządzono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.) oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 17 ust. 6 pkt a u.p.z.p. uzyskano w dniu 23 listopada 2006 roku opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Wójt Gminy Zielonki sporządził opinię w dniu 21 listopada 2006 roku (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.). Następnie zgodnie z art. 17 pkt 7 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa uzgodnił projekt planu miejscowego z Wojewodą (w dniu 12 listopada 2007 roku), Zarządem Województwa Małopolskiego (13 listopada 2007 roku), właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (15 listopada 2007 roku), małopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych (22 listopada 2007 roku i 15 stycznia 2008 roku), Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej (9 listopada 2007 roku), Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (19 listopada 2007 roku), Dyrekcją Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych (13 listopada 2007 roku), Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (5 listopada 2007 roku), Małopolskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (31 października 2007 roku). Komendant Wojewódzki Policji, Agencja Wywiadu i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie udzieliły odpowiedzi na wniosek co do uzgodnienia projektu planu miejscowego, tym samym należy przyjąć, że projekt ten uzgodniły. Projekt uzgodnił w dniu 14 listopada 2007 roku Wojewódzki Sztab Wojskowy oraz w dniu 20 grudnia 2007 roku geolog powiatowy. Stosownie do art. 17 pkt 8 u.p.z.p. uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne (zgoda Ministra Rolnictwa z dnia 8 kwietnia 2008 r. i Marszałka Województwa z dnia 14 marca 2008 roku).

Uwzględniono zmiany w projekcie planu miejscowego. Ogłoszono w dniu 18 kwietnia 2008 roku, zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w "Dzienniku Polskim" o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Wyznaczono termin do składania uwag do projektu planu. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr 1359/2008 z dnia 8 lipca 2008 roku, zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., rozpoznał uwagi zgłoszone do projektu planu miejscowego. Wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego i stosownie do art. 17 pkt 13 u.p.z.p. ponowiono w niezbędnym zakresie uzgodnienia (z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w dniu 26 maja 2009 roku, z Zarządem Województwa w dniu 14 lipca 2009 roku, z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w dniu 15 czerwca 2009 roku, z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w dniu 28 maja 2009 roku, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w dniu 16 lutego 2009 roku i 11 czerwca 2009 roku.

Ponowiono wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w dniach od 15 września 2009 roku do 13 października 2009 roku. Wniesiono kolejne uwagi do projektu planu miejscowego, które zostały rozpoznane zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 listopada 2009 roku.

Rada Miasta Krakowa w dniu 3 lutego 2010 roku podjęła uchwałę Nr XCI/1218/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" jednocześnie stwierdzając zgodność tejże uchwały z treścią Studium, rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, a także rozstrzygnięto o sposobie realizacji inwestycji infrastruktury technicznej należące do zadań własnych gminy.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że w zakresie procedury (trybu) sporządzenia planu miejscowego organy planistyczne Gminy nie popełniły uchybień.

Sąd wskazał, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tej części, w której była ona niezgodna z zasadami sporządzenia planu miejscowego, pod którym to pojęciem rozumie się również niezgodność ze Studium. Pozostała część uchwały może natomiast obowiązywać samodzielnie w obrocie prawnym.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wnieśli B. P. oraz Rada Miasta Krakowa.

B. P. podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w zakresie odnoszącym się do ustalenia funkcji oraz zagospodarowania działki nr [...] obr. [...] jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w sytuacji, kiedy przedmiotowy plan w zakresie podstawowego przeznaczenia działki nr [...] pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium,

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu,

3) art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 w związku z 9 ust. 4 w związku z 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do ustalenia zagospodarowania działki o numerze [...] obr. 42 Krowodrza, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt. 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane zostały czynności podjęte przez wnoszącą skargę kasacyjną w celu zmiany zawartych w miejscowym planie zapisów dotyczących działki o nr ew. [...] oraz przytoczono argumenty przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały też poglądy wnoszącej skargę kasacyjną na temat wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu istnienia zgodności między rozwiązaniami zawartymi w Studium oraz w miejscowym planie. Zgodność treści miejscowego planu ze Studium oznacza, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, że plan nie mógł wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady tylko w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Ocena zgodności powinna być dokonana indywidualnie, chociażby z powodu różnych skal map rysunku Studium i miejscowego planu.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną cześć działki o nr ew. [...] znajduje się w na obszarze oznaczonym symbolem MW, a część w obszarze oznaczonym symbolem ZP. Za uznaniem, że tak właśnie jest przemawia również, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, treść odpowiedzi na skargę złożonej przez Radę Miasta Krakowa. W odpowiedzi tej Rada Miasta stwierdza, że część zachodnia działki zawiera się w terenie oznaczonym w Studium symbolem MW, a pozostałym symbolem ZP. Tym samym Sąd I instancji błędnie uznał, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium.

Rada Miasta Krakowa podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to jest:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z całości zapisów Studium wynika, iż tereny otwarte (ZO) należy chronić przed uszczupleniem zachowanych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiących o ich wartości i atrakcyjności, jednakże w zakresie, w jakim tereny te nie zostały dotychczas zabudowane,

2) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy polegające na nieuwzględnieniu, przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały całości zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z naruszeniem obowiązku zachowania zgodności między ustaleniami planu miejscowego a zapisami Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ustalenia miejscowego planu, również w tej części, co do której Sąd dopatrzył się zaistnienia niezgodności między ustaleniami planu miejscowego, a Studium, były uwarunkowane treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i w efekcie nie może być mowy o niezachowaniu zgodności między ustaleniami planu miejscowego i Studium,

3) art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zbadaniu zgodności miejscowego planu jedynie z częścią Studium, a nie jak nakazuje przedmiotowa norma z całością zapisów Studium.

Zdaniem Rady Miasta, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał zapisy Studium pod kątem zachowania zgodności jego ustaleń z miejscowym planem, jednakże jedynie w części, która wprost i bezpośrednio odnosi się do terenów, dla których przewidziano w Studium funkcje i kierunki zagospodarowania oznaczone symbolami ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) oraz ZP – tereny zieleni publicznej.

Analiza tych fragmentów Studium została dokonana przez Sąd I instancji nie do końca prawidłowo, co w połączeniu z nieprzeanalizowaniem pozostałych części tekstu Studium doprowadziło do wydania nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków i ocen. Sąd I instancji dokonał oceny zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami w sposób oderwany od całego materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy, bez jednoczesnego zakwestionowania tych ustaleń.

Rada Miasta wskazała, że z zapisów Studium wynika, że dla terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności do głównych funkcji należy: "(...) zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa o wysokiej intensywności wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym, obiektami i urządzeniami usług komercyjnych służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców obszaru." Natomiast, jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego wskazane zostało '"kształtowanie zespołów intensywnej zabudowy mieszkalnej wyposażonej w program usług publicznych zapewniający wyposażenie na poziomie przyjętych standardów, utrwalenie istniejących lub ukształtowanie nowych lokalnych przestrzeni publicznych opartych o sieć usług, system terenów zieleni publicznej i związanych z lokalnym układem komunikacyjnym, dostosowanie wielkości programu i form zabudowy do lokalnych warunków (charakteru zabudowy, ilości mieszkańców, układu)".

Dla terenów o przeważającej funkcji zieleni publicznej Studium ustala, jako główną funkcję "(...) ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w ciągi spacerowe, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne; cmentarze." Natomiast, jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane "ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, (...) zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku, a także walorów przyrodniczych danego terenu."

Dla terenów o przeważającej funkcji terenów otwartych (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) Studium ustala jak główną funkcję: (...) łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Zaś jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane (...) utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej (...)."

Przytoczone wyżej zapisy, zdaniem Rady Miasta, jednoznacznie wskazują, iż ustalenie przeznaczenia zagospodarowania planistyczny musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu. Dopiero takie przyporządkowanie przeznaczenia terenu, wyznaczone w oparciu o zapisy Studium z uwzględnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania terenu należy uznać, zdaniem Rady Miasta, za sporządzone/uchwalone zgodnie z zapisami dokumentu Studium.

Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszarów, dla których ustala się przeznaczenie pod tereny zieleni, zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy istniejący stan faktyczny umożliwia wyznaczenie takiego kierunku. Trudno mówić o ,, istniejących zasobach przyrodniczych ", bądź "ochronie terenów niezabudowanych" w terenach, które są częściowo lub w znacznym zainwestowane (np. MN. 5, MN. 8, MU.3 – wskazane w orzeczeniu działki, US.3, US.4, USP).

Określając przeznaczenie terenu w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny zobowiązany jest zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp uwzględnić walory ekonomiczne a więc istniejący stan zagospodarowania terenu.

Zdaniem Rady Miasta, stanowisko sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku jest niepełne. Prawdą jest bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostaje opracowany zgodnie z zapisami Studium, niemniej zmieniający się stan faktyczny, w świetle istniejących zapisów w obowiązującym Studium, nie daje podstaw do automatycznego wszczynania procedury dopasowania Studium do stanu rzeczywistego. Procedura sporządzania/zmiany zarówno Studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wieloetapowa, a jej poszczególne etapy mogą być znaczenie rozciągnięte w czasie. Równocześnie ustawodawca przewidział tylko fakultatywną możliwość zawieszenia postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i gospodarowania terenu, i to tylko w ograniczonym ustawowo okresie. Zatem w sytuacji, gdy wydane decyzje o warunkach zabudowy nie muszą być zgodne z ustaleniami Studium nieustannie następuje kurczenie się obszarów, które zgodnie z orientacyjnymi granicami określonymi w Studium, nie podlegają zainwestowaniu. Do czasu pokrycia obszaru gminy miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nie da się wstrzymać procesów inwestycyjnych, w zakresie, w jakim rozpoczęcie robót budowlanych jest dopuszczalne, pomimo przeciwwskazań określonych w Studium.

Zapis w Studium w zakresie, w jakim "(...) granice (...) kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium", pozwala na takie określenie przeznaczenia i granic terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, by równocześnie zachowano zasadę zgodności tego planu z dokumentem Studium w zakresie, w jakim Studium określa tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania z uwzględnieniem kierunku ochrony terenów przyrodniczych, które na dzień uchwalenia planu taki walor posiadają.

Pozostałe zapisy Studium określające główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów o przeważającej funkcji terenów publicznej oraz terenów otwartych należy rozpatrywać łącznie z zapisami Studium, które położenie obszaru objętego granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Prądnika" sytuują częściowo w strefie miejskiej, a częściowo w strefie przedmieść – zielonym pierścieniu Krakowa. Tak wyznaczone obszary, to obszary wyodrębnione w Studium, w celu realizacji zasady "miasta zwartego" i określenia struktury obszarów zabudowanych, strefy o zróżnicowanej intensyfikacji zagospodarowania, co musi znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zapisach planu miejscowego, również dla terenów, dla których przeważającą funkcją jest ograniczanie zainwestowania terenów.

Rada Miasta stwierdziła, że celem ustanowienia strefy miejskiej jest określenie przestrzennego zasięgu obszarów kształtowanych, jako przestrzeń o typowo miejskim charakterze: zwartych, intensywnie zainwestowanych, charakteryzujących się wielofunkcyjnością struktury, wysoką atrakcyjnością urbanistyczną i jakością architektury, terenów o dobrej dostępności komunikacyjnej, wyposażonej w program usług właściwych randze miasta. W strefie tej lokalizowane będą obiekty i instytucje kształtujące "miejskość" i podkreślające metropolitalną i regionalną rangę miasta.

Reasumując należy podkreślić, że sąd I instancji badając przedmiotową uchwałę, nie opar się na całości akt sprawy i nie zbadał w sposób prawidłowy zgodności miejscowego planu ze Studium.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Rada Miasta podniosła, że Sąd I instancji dokonując oceny zachowania zgodności między planem miejscowym a Studium, zestawił część zapisów Studium określających kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego w Studium symbolem ZP – zieleń publiczna i ZO – tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) z zapisami planu miejscowego dla tych terenów, dla których w planie przewidziano przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN.5 – MN.11), pod teren pływalni rekreacyjnej USP (z pominięciem przez Sąd I instancji części oznaczonej w Studium symbolem MW), pod teren zieleni izolacyjnej (ZI.4), tereny sportu i rekreacji (US.1, US.2, US.4) oraz pod zabudowę mieszkaniową-usługową (MU.3).

W oparciu o zestawienie fragmentu Studium oraz planu miejscowego, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że przewidzianej w miejscowym planie zabudowy Studium nie dopuszczało, co dowodzi o istniejącej niezgodności między miejscowym planem a Studium.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt, burmistrz, prezydent) sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami Studium. Oznacza to, że plan miejscowy ma być zgodny ze Studium rozumianym całościowo i niedopuszczalne jest przy dokonywaniu oceny zgodności, porównywanie czy też zestawianie fragmentów zapisów Studium z fragmentami zapisów zawartych w planie miejscowym. Na tle przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma dokonanie oceny zgodności między planem miejscowym a Studium, w kontekście całości zapisów Studium, a w szczególności tych części, które nakazują ochronę terenów przyrodniczych w zakresie, w jakim ochrona tych terenów uwarunkowana została istniejącym stanem zagospodarowania obszaru, co bezpośrednio przekłada się na zapisy planu miejscowego.

Sąd I instancji, wbrew normie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, badanie zgodności miejscowego planu ze Studium ograniczył do zestawienia jedynie części zapisów Studium i planu, i w oparciu o przeprowadzoną analizę doszedł do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie została zachowana zgodność między tymi aktami. Analiza Sądu nie została dokonana w granicach wymaganych przez ustawę i w konsekwencji doprowadziła do błędnych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. P. Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, jako w całości nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez B. P.ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez wnosząca skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym naruszenie to nie nastąpiło w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. O ile Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia określonych przepisów prawa, to nie jest jednak związany wskazaną w skardze kasacyjnej interpretacją sposobu, w jaki przepisy te zostały naruszone.

Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanką stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego jest ustalenie przez Sąd, że został on wydany z naruszeniem prawa. Aby możliwe było stwierdzenie przez sąd administracyjny, że akt prawa miejscowego wydany został z naruszeniem prawa niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, do którego przepisy te mają się odnosić.

W przeciwieństwie do spraw, w których kontrolowane są decyzje administracyjne, gdzie ustaleń stanu faktycznego dokonują organy administracji, a sąd administracyjny w zasadzie ocenia tylko prawidłowość poczynionych przez organy administracji ustaleń, w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, to sąd administracyjny przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonuje ustaleń faktycznych.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca B. P. kwestionowała uregulowania zawarte w miejscowym planie odnoszące się do jej działki o nr ew. [...]. Zarzuty skargi sprowadzały się do dwóch kwestii, to jest do przekroczenia przez gminę przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu granic tzw. "władztwa planistycznego" oraz do zarzutu niezgodności rozwiązań zawartych w planie z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten skupił się na ocenie, czy rozwiązania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do działki o nr ew. [...] są zgodne z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dla poczynienia tego rodzaju ustaleń niezbędne jest więc ustalenie miejsca położenia działki o nr ew. [...]. Ustalenia poczynione przez Sąd I instancji są jednak nieprecyzyjne. Skarżąca nie przedstawiła mapy obrazującej przebieg granic tej działki. Odnośnie do położenia działki o nr ew. [...] Sąd I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu pełnomocnik skarżącej, że działka ta powstała z podziału działki o nr ew. [...], a działka [...] umiejscowiona jest między rzeką Prądnik, a liniami wyznaczającymi granice planu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazuje, że działka nr [...] (a więc również i działka nr [...] jako działka powstała z podziału działki nr [...]) sąsiaduje z działką nr [...] (od strony południowej), z działką nr [...] od strony północnej. Wszystkie te działki (nr [...]) objęte są ustaleniami obszaru US.4. Rysunek Studium, który wprawdzie został sporządzony w skali 1: 25000, to jednak w odniesieniu do ww. działek, zdaniem Sądu I instancji, jest w pełni czytelny. Teren działki nr [...] (a więc i [...]) objęty jest w całości kierunkiem zagospodarowania ZP – tereny zieleni publicznej wraz z systemem zieleni i parków rzecznych. Studium zmienia kierunek zagospodarowania dopiero od działki nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że wyraźnie jest w na planie Studium widoczny pas zieleni (kolor jasnozielony z ciemnozielonymi kropkami) oddzielający granice zaskarżonego planu miejscowego od rzeki Prądnik (Biełuchy). Działka nr [...] (a więc i [...]) znajduje się dokładnie między granicą planu miejscowego od strony działek nr [...]i linią brzegową rzeki Prądnik.

Powyższe ustalenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzyjne. Nie jest to bowiem opis całości dawnej działki o nr ew. [...] tylko jej części.

W aktach sprawy znajduje się mapa, na której uwidocznione są granice dawnej działki o nr ew. [...]. W dużym uproszczeniu można powiedzieć, że powierzchnia tej działki kształtem przypomina "dwa przesunięte względem siebie kwadraty". Miejscowy plan obejmuje tylko jeden z tych "kwadratów". Drugi z nich nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie dokładnego położenia działki o nr ew. [...] ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli działka o nr ew. [...], wydzielona z działki o nr ew. [...] znajduje się w części nieobjętej miejscowym planem, to orzekanie o zgodności planu ze Studium oraz o przekroczeniu, bądź nie tzw. władztwa planistycznego byłoby bezprzedmiotowe. Jeśli natomiast działka o nr ew. [...], wydzielona z działki o nr ew. [...] znajduje się w części objętej miejscowym planem, to oczywiście istnieje przedmiot orzekania i należy dokonać oceny, czy przeznaczenia działki w planie jest zgodne z przeznaczeniem wskazanym w Studium.

Sąd I instancji rozpoznając sprawę powinien poczynić stanowcze ustalenia faktyczne. Nie można opierać rozstrzygnięcia na ustaleniach hipotetycznych. Tak zaś uczynił Sąd w przedmiotowej sprawie formułując stwierdzenie "Jeżeli bowiem prawdą jest, a wynika to z rysunku planu miejscowego i potwierdził to pełnomocnik skarżącej, że granicą działki nr [...] (od strony zachodniej) stanowi granicę obszaru objętego planem miejscowym, a działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], to tym samym żadna z tych działek nie była objęta w Studium obszarem MW." Obowiązkiem Sądu jest stanowcze stwierdzenie, czy tak rzeczywiście taki jest stan faktyczny, który będzie podstawą orzekania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że działka należąca do wnoszącej skargę kasacyjną nie była objęta w Studium obszarem MW, to jest nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Z kolei w odpowiedzi na skargę B. P. udzielonej przez Radę Miasta Krakowa (k – 28 akt sprawy o sygn. II SA/Kr 874/10 Rada twierdzi, że "(...) Skarżący sformułował zarzut tak, jakby cały obszar działki nr [...], która stanowi własność Strony, zawierał się w Studium w terenie MW (tj. terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności). Pozostaje to w niezgodności ze stanem faktycznym, w rzeczywistości w terenie MW zawiera się niewielki, zachodni pas działki, jej pozostała znacząca część (ok. 5/6 powierzchni działki) znajduje się w systemie zieleni i parków rzecznych, w terenie ZP, gdzie według Studium, pośród głównych funkcji wymienia się m.in. urządzenia sportu i rekreacji."

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ustalić dokładne położenie działki o nr ew. [...]. W tym celu Sąd winien zażądać od skarżącej B. P. przedłożenia do akt mapy, na której wskazane będą granice działki [...] oraz mapy, na której wskazane będą granice działki [...] wydzielonej z działki o nr ew. [...].

Sąd powinien też zażądać od Rady Miasta Krakowa wyjaśnienia, czy przytoczona wyżej wypowiedź zawarta w odpowiedzi na skargę B. P., czy może załączona do akt sprawy mapa Studium jest nieprecyzyjna.

Wskazać również należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut przekroczenia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego, to zarzut taki podniesiony został w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji do zarzutu tego powinien należycie się odnieść. Odniesienie to nie może polegać na jednozdaniowym stwierdzeniu, że nie nastąpiło pogorszenie zasad ukształtowania zagospodarowania działki skarżącej nr [...] w stopniu naruszającym władztwo planistyczne gminy, tak jak to uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można dokonać wówczas, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny ustalony w sprawie, tylko ocena prawna tego stanu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie uchylenie wyroku Sądu I instancji w części rozstrzygającej skargę B. P. nastąpiło z powodu konieczności prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., w odniesieniu do skargi kasacyjnej B. P. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Miasta Krakowa na rzecz B. P. kwotę 350 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zwierała natomiast usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Krakowa, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.

Jak to już zostało na wstępie wskazane Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw

do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej i wnikliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego przez Wojewodę Małopolskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku przedstawił też szczegółowe argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów miejscowego planu. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego sprowadzają się do wyrażenia przez Radę Miasta poglądu, iż Sąd I instancji dokonując oceny zgodności uregulowań zawartych w miejscowym planie ze Studium wziął pod uwagę jedynie zapisy zawarte w części szczegółowej Studium, a nie wziął pod uwagę zapisów zawartej w jego części ogólnej.

Zarzuty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za niezasadne.

Opracowanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jest etapem wstępnym procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium wskazuje się tereny oraz ich przeznaczenie, które to ustalenia muszą być następnie brane pod uwagę, przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiona przez Radę Miasta koncepcja wiążącego charakteru zapisów zawartych w Studium prowadziłaby w istocie do tego, że zawarte szczegółowe zapisy określające sposób zagospodarowania terenów nie byłby wiążące na etapie opracowywania i uchwalania miejscowego planu. Zapisy te miałyby bowiem charakter warunkowy. Byłyby one uwzględniane tylko wówczas, gdyby w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu tereny, których dotyczy plan spełniały wymogi określone w części szczególnej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zdaniem Rady Miasta, przeznaczenie określonych terenów w celu stworzenia systemu zieleni miejskiej możliwe jest do uwzględnienia w miejscowym planie tylko wówczas, gdy w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu istnieją na danym terenie określone zasoby przyrodnicze. Z kolei wynikająca ze Studium konieczność ochrony przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów mogłaby być uwzględniona w miejscowym planie tylko wówczas, gdy w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu dany teren nie jest jeszcze zabudowany.

Przyjęcie tego rodzaju stanowiska zaprzeczałoby idei opracowywania Studium, jako wiążącego przy uchwalaniu miejscowego planu wstępnego ogólnego wskazania sposobu zagospodarowania terenu. W okresie między uchwaleniem Studium, a uchwaleniem miejscowego planu stan faktyczny na terenach objętych Studium może się oczywiście zmienić. Sposób zagospodarowania terenu określony w Studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie realizowany w takim zakresie, w jakim istniejący do chwili uchwalania planu stan zagospodarowania tego terenu będzie pozwalał. Jeśli przeznaczenie terenu określone w Studium w dacie opracowywania miejscowego planu okaże się zupełnie nieadekwatne do istniejącego już sposobu zagospodarowania terenu, np. teren przeznaczony pod zieleń miejską, został całkowicie zabudowany, to Studium w tej części powinno być zmienione, jeżeli teren ten w planie ma być przeznaczony do zagospodarowania w sposób inny niż to jest wskazane w Studium. Nie można natomiast w samym Studium zawrzeć zapisów, które skutkowałyby możliwością ignorowania na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w nim zapisów, co do przeznaczenia terenu i dopuścić możliwość określania innego przeznaczenia tych terenów, z tego powodu, że po uchwaleniu Studium, a przed uchwaleniem panu miejscowego doszło do takiego zagospodarowania terenu, które uniemożliwia zagospodarowanie go zgodnie z zapisami Studium..

Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni. Uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni nie może jednak skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w Studium.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod kątem ich zgodności z rozwiązaniami zawartymi w Studium nie biorąc pod uwagę tych zapisów Studium, z których wynika, że na etapie opracowywania miejscowego planu pewnych rozwiązań zawartych w Studium można nie uwzględnić.

Tym samym za niezasadne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, w odniesieniu do skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.