Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 42/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. E. B. S.A. na uchwałę Rady Powiatu Wałbrzyskiego z dnia 2 września 2009 r. nr XXXIII/52/09 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Powiatu Wałbrzyskiego na rzecz T.E. B. S.A. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Dnia 2 września 2009 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Powiatu Wałbrzyskiego podjęła uchwałę nr XXXIII/52/09 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

W § 2 ust. 6 uchwała ta stanowi, że: "Wysokość miesięcznej dotacji dla szkoły niepublicznej ustala się na podstawie liczby uczniów wykazanej w rozliczeniu, o którym mowa w § 3 ust. 1 niniejszej uchwały, nie większej niż wykazanej w SIO."

Na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło T. E. B. SA w P., zarzucając naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty i wnosząc o stwierdzenie nieważności zacytowanego powyżej § 2 ust. 6 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając swe stanowisko skarżące Towarzystwo podało, że dnia 5 października 2009 r. wezwało Radę Powiatu Wałbrzyskiego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 90 ustawy o systemie oświaty. W wezwaniu powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2005 r. dotyczący wprowadzania przez jednostkę samorządu terytorialnego nieprzewidzianego przez ustawę o systemie oświaty ograniczenia co do wysokości dotacji podmiotowej dla szkół niepublicznych.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Powiatu Wałbrzyskiego podjęła uchwałę z dnia 3 grudnia 2009 r. nr XXXVI/64/09, w której wezwanie skarżącego uznała za nieuzasadnione. Stwierdzono, że kwestionowany zapis stanowi element kontroli wydatków publicznych określonych w budżecie Powiatu Wałbrzyskiego, a także, iż część oświatowa subwencji ogólnej na dany rok budżetowy naliczana jest dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie danych statystycznych dotyczących liczby uczniów, słuchaczy, wychowanków w roku szkolnym wskazanych w systemie informacji oświatowej (SIO) na dzień 30 września każdego roku.

Zdaniem skarżącego uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem i nie powinna pozostawać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Ust. 4 tego artykułu zawiera upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Analizując powyższe przepisy, zauważyć należy, iż sposób ustalenia podstaw do wyliczenia dotacji określony jest przez ustawodawcę w samej ustawie, zatem niedopuszczalne jest ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości dotacji w sposób sprzeczny z ustawą. Zakaz ten koresponduje z zapisem ust. 4 art. 90 gdzie wyraźnie wskazano, że po stronie jednostki samorządu terytorialnego jest jedynie określenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Zapis ten nie upoważnia zatem w żaden sposób do ustalania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości dotacji w szczególności jeżeli owo ustalenie jest sprzeczne z zapisem ustawowym.

Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że dotacja wyliczona w oparciu o sposób jej ustalenia wskazany w ustawie przysługuje na każdego ucznia. Zapis ten nie może być modyfikowany przez jednostkę samorządu terytorialnego w żaden sposób, natomiast tryb rozliczania dotacji powinien doprowadzić do tego, aby dotacja faktycznie przyznana była na każdego ucznia danej szkoły.

Uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego w § 2 ust. 2 stanowi, że niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, udziela się dotacji w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat Wałbrzyski (...). Jak twierdzi skarżące Towarzystwo, w zapisie tym zabrakło ustawowego określenia "na każdego ucznia", natomiast zamiast tego zapisu wprowadzono w § 2 ust. 6 zapis, iż wysokość miesięcznej dotacji ustalana jest na podstawie liczby uczniów, z zastrzeżeniem, że liczba ta nie może być większa niż wykazana w SIO. Z powyższego wynika, iż Rada Powiatu Wałbrzyskiego w swojej uchwale nie tylko pominęła ustawowy obowiązek udzielania dotacji na każdego ucznia, ale także zmieniła ten zapis poprzez zaznaczenie, że dotacje przysługują nie na każdego ucznia lecz na uczniów wykazanych w SIO.

Po myśli ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej, system ten służy do uzyskiwania danych niezbędnych do prowadzenia polityki edukacyjnej państwa, podnoszenia jakości i upowszechniania edukacji oraz do usprawniania finansowania zadań oświatowych. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego wskazuje w § 1 pkt 5, że przez skrót SIO należy rozumieć sprawozdawczość statystyczną.

Ustawa o systemie informacji oświatowej w art. 8 i 8a stanowi, że określone w niej dane przekazywane są do SIO według stanu na dzień 30 września, 31 marca i 10 września. Z powyższego wynika, że SIO nie dysponuje liczbą uczniów danej szkoły w każdym miesiącu.

Uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego nie precyzuje, według której daty (30 września, 31 marca, 10 września) należy uwzględnić liczbę uczniów rozliczając dotację. Z uzasadnienia uchwały nr XXXVI/64/09 można wywnioskować, że chodzi o liczbę uczniów na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Taka konstrukcja zakłada zatem, że liczba uczniów w dniu 30 września danego roku jest górną granicą wysokości dotacji na każdy miesiąc następnego roku, co całkowicie zaprzecza ustawie, która mówi, że dotacja przysługuje na każdego ucznia.

Takie ograniczenie wysokości dotacji powoduje, że maksymalna liczba uczniów, na których udzielana jest dotacja jest zawsze stała i obejmuje stan na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem liczba ta nie ma nic wspólnego z ilością uczniów szkoły w chwili pobierania dotacji, co musi prowadzić do wniosku, że takie ograniczenie wprost zaprzecza ustawowej regulacji, zgodnie z którą dotacja przysługuje na każdego ucznia.

W tym miejscu zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uzasadnieniem uchwały nr XXXVI/64/09, zapis § 2 ust. 6 uchwały nr XXXIII/52/09 stanowi element kontroli wydatków publicznych określonych w budżecie Powiatu Wałbrzyskiego. Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, nie upoważnia natomiast do ustalania zapisów z zakresu kontroli wydatków publicznych, tym bardziej, że zapisy te są sprzeczne z ustawą o systemie oświaty.

Jak wskazano wyżej, liczba uczniów wykazanych w SIO na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji nie jest identyczna z liczbą uczniów, która każdego miesiąca uczęszcza do danej szkoły. Oczywistym także jest i wymaga podkreślenia, że liczba uczniów danej szkoły w każdym miesiącu może się wahać. Rozliczenie dotacji zgodnie z ideą ustawy ("dotacja przysługuje na każdego ucznia", "dotacje, (...), są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (...)) musi odnosić się do rzeczywistej liczby uczniów w danej szkole w danym miesiącu. Nie może zatem funkcjonować zapis, który ogranicza ową liczbę do liczby uczniów wskazanych w SIO, ponieważ jak wskazano wyżej, liczba uczniów wykazywana w SIO podawana jest według stanu na trzy dni w roku, natomiast dotacja udzielana jest i rozliczana odrębnie dla każdego miesiąca.

Zakaz ograniczania prawa do dotacji potwierdzony jest także w licznych wyrokach sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 30/09) stwierdził, że podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej.

W analizowanej sytuacji prawo do otrzymania dotacji zostało ograniczone poprzez wprowadzenie zastrzeżenia, że dotacja udzielana jest na uczniów, których liczba nie może być wyższa niż wykazana w SIO, mimo iż rzeczywista liczba uczniów w kolejnych miesiącach może być wyższa, co w świetle ustawowego zapisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (dotacje przysługują na każdego ucznia) nie może się ostać.

Należy także zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r.(sygn. akt II GSK 97/06), w którym Sąd stwierdził, że: "Z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej."

Wskazane orzeczenia zachowują swoją aktualność także w obecnym brzmieniu art. 90 ustawy o systemie oświaty. Kwestionowany zapis z uchwały Rady Powiatu Wałbrzyskiego dotyczy bowiem trybu rozliczania dotacji, czyli elementu, który także przed nowelizacją ustawy z 19 marca 2009 r. został przekazany do kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącego T., pozostawienie uchwały w obecnym kształcie spowoduje, że skarżący może otrzymać dotację nie na każdego ucznia szkoły, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z zapisami ustawy o systemie oświaty i tym samym narusza interes prawny skarżącego. Odwoływanie się przez Radę Powiatu Wałbrzyskiego do liczby uczniów wskazany w SIO spowoduje, że dotacja nie będzie udzielana na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji, lecz w wysokości liczby uczniów wskazanej w SIO za całkowicie inny okres niż jest przyznawana dotacja.

Nadto skarżący dodał, że art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nakłada na organ prowadzący szkołę szereg obowiązków, których wypełnienie wiąże się ściśle z nakładami finansowymi. Nakłady te częściowo pokrywane są z dotacji udzielanych zgodnie z art. 90 ustawy. Pozbawienie skarżącego dotacji udzielanej na każdego ucznia powoduje, że organ prowadzący szkoły nie ma zabezpieczonych środków, które zapewnia mu ustawa w postaci dotacji, na zadania nałożone zapisami tej samej ustawy.

Podsumowując skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy uchwała Rady Powiatu Wałbrzyskiego w zaskarżonej części pozostałaby w obiegu prawnym, to w chwili, gdy liczba uczniów w szkole byłaby wyższa niż podana (w bliżej nieokreślonym w uchwale momencie) w systemie informacji oświatowej, szkoła otrzyma dotację nie na każdego ucznia, co w sposób oczywisty jest sprzeczne z ustawą o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wałbrzyskiego wniosła o jej oddalenie twierdząc, że stawiane przez skarżące Towarzystwo zarzuty są nieuzasadnione.

Jak dalej podano, część oświatowa subwencji ogólnej na dany rok budżetowy naliczana jest dla jednostki samorządu terytorialnego na podstawie danych statystycznych dotyczących liczby uczniów, słuchaczy, wychowanków w roku szkolnym wykazanych w systemie informacji oświatowej (SIO) na dzień 30 września każdego roku.

W związku z powyższym, w § 2 ust. 6 uchwały Rady określono, iż "Wysokość miesięcznej dotacji dla szkoły niepublicznej ustala się na podstawie liczby uczniów wykazanej w rozliczeniu, o którym mowa w § 3 ust. 1 niniejszej uchwały, nie większej niż wykazanej w SIO".

Możliwość zwiększenia części oświatowej subwencji ogólnej dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy łączna liczba uczniów, słuchaczy, wychowanków w szkołach i placówkach prowadzonych (dotowanych) przez jednostkę samorządu terytorialnego wzrośnie w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy (zgodnie z określanymi corocznie, przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, "Kryteriami podziału 0,6% rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej"). Stąd też wzrost liczby uczniów, słuchaczy, wychowanków w jednej szkole czy placówce nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do wystąpienia o zwiększenie subwencji.

W świetle dotychczas obowiązujących przepisów, zgodnie z art. 90 ust. 4

ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256,

poz. 2572 ze zm.) organ dotujący miał możliwość ustalenia jedynie trybu

udzielania i rozliczania dotacji, przy czym rozliczenie mogło dotyczyć tylko faktycznej liczby uczniów, słuchaczy, wychowanków, a nie sposobu wydatkowania

otrzymywanej przez podmiot dotowany dotacji.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym, po nowelizacji ustawy

o systemie oświaty uchwalonej przez Sejm RP w dniu 19 marca 2009 r., zgodnie

ze zmianą zapisu art. 90 ust. 4 cytowanej ustawy organ stanowiący jednostki

samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności

podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku

o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2009 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie wskazuje, że ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 56, poz. 458) wprowadza istotne zmiany w systemie oświaty, a także w zakresie dotowania szkół i placówek oświatowych. Jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji na podstawie ustawy o systemie oświaty uzyskują kompetencje do kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji.

Ustawa doprecyzowuje przeznaczenie dotacji stanowiąc, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Czyli, poza dotychczasowymi kompetencjami, związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych szkołach, kontrola obejmuje obecnie także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie narusza cytowanego wyżej przepisu. Stosownie do art. 5 a ust. 1 ustawy o systemie oświaty zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach.

Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 i nr 220, poz. 1419) wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Stosownie do art. 28 tej ustawy:

1. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych.

2. Od kwoty, o której mowa w ust. 1, odlicza się 0,25 % na rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej.

3. Rezerwą części oświatowej subwencji ogólnej dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego.

4. Podział rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej następuje nie później niż do dnia 30 listopada każdego roku. Środki z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego minister właściwy do spraw finansów publicznych.

5. Po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6.

6. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.

Stosownie do wyżej cytowanego ust. 6 art. 28 część oświatowa subwencji ogólnej na każdy rok budżetowy dzielona jest między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty.

Innych środków na finansowanie zadań oświatowych w zakresie dotacji dla szkół niepublicznych poza subwencją oświatową Powiat nie posiada.

W tym stanie rzeczy dotacja w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych prowadzonych przez Powiat Wałbrzyski przysługuje na każdego ucznia wykazanego w SIO na dzień 30 września każdego roku.

Zapis taki nie pozostaje w żadnej sprzeczności z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty.

Wyrok z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 30/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na który powołuje się skarżący dotyczy innego stanu faktycznego, zaś wyrok z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/06 wydany został przed zmianą ustawy o systemie oświaty.

Z kolei, w piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2010 r. skarżące T. podniosło, że nowela ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. wprowadziła kompetencję dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, co w sposób oczywisty nie jest tożsame z kontrolą wydatków publicznych określonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.

Okoliczności przedstawione w skardze wyraźnie pokazują, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty przeciwstawia się prawu, ponieważ nie tylko pomija kwestię, że dotacje przysługują na każdego ucznia, ale wręcz w sposób sprzeczny z tym zapisem ogranicza ilość uczniów, na których przysługuje dotacja do liczby uczniów "wykazanej w SIO".

Ponadto wskazano, że obszerne wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące części oświatowej subwencji ogólnej nie mogą być uzasadnieniem podjęcia uchwały, która nie jest zgodna z delegacją dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wskazaną w ustawie o systemie oświaty. W przywołanym w skardze wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006 r. (sygn. akt II GSK 97/06), Sąd wyraźnie wskazał na możliwość ubiegania się przez Powiat o zwiększenie wysokości otrzymanej subwencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów powiatu, przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Według postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność.

Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych; nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są w szczególności takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W podstawie prawnej kwestionowanej uchwały powołano art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1 a i 2 a – 3 b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczaniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepisy, do których odsyła cytowana podstawa prawna, a konieczność ich przytoczenia wynika z art. 141 § 4 ppsa stanowią, że: "Niepubliczne przedszkola, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71 b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca przedszkole, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku - poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 1a).

Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której jest mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 2a).

Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego (ust. 2 b).

Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b (ust. 2).

Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14 a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę – pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 2 d).

Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (ust. 3).

Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji (ust. 3 a).

Szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu (ust. 3 b).

Z brzmienia przytoczonego na wstępie art. 90 ust. 4 ustawy wynika jednoznacznie, że organ stanowiący "ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji".

Istotną zatem kwestią, jaka nasuwa się w tym miejscu, jest pojęcie "tryb", które nie znajduje wyjaśnienia ustawowego.

Słownik języka polskiego natomiast pojęcie tryb interpretuje jako ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania, sposób, system. (Słownik języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002; str. 1050). W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II SA/Ke 30/09. (Lex nr 509683) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaś stwierdził, że "tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne, nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych.

Przedstawiony w tezie tego wyroku sposób rozumienia pojęcia "tryb udzielania", korespondujący z wyjaśnieniem słownikowym, pokazuje samo rozdzielenie środków znajdujących się w gestii jednostki samorządu terytorialnego.

Jeśli przy takim założeniu zestawi się treść przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z treścią § 2 ust. 6 uchwały nasuwa się wniosek o nieprzystawalności tego unormowania uchwały do wskazanej podstawy prawnej, w połączeniu z art. 90 ust. 3 powołanej ustawy.

Zdaniem składu orzekającego Sądu należy wprost stwierdzić, iż tryb udzielania dotacji, o jakim mowa w upoważnieniu ustawowym nie obejmuje określania wysokości dotacji. To stwierdzenie staje się oczywiste, gdy się zważy treść przepisu art. 90 ust. 3 ustawy, w którym ustawodawca postanowił, że "Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2 a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju".

Niewątpliwie placówka, o której dotowanie stara się skarżąca należy do rzędu szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, nie jest to zresztą okoliczność kwestionowana przez żadną ze stron spierających się o legalność zaskarżonej uchwały.

Z tego wynika, iż lokalny prawodawca nie miał żadnej podstawy ku temu by regulować materię, która, i co wskazują przytoczone wcześniej przepisy art. 90 ustawy o systemie oświaty, już została unormowana w ustawie. Przy czym czyni to w sposób sprzeczny z tym przepisem. Przepis § 2 ust. 6 uchwały w sposób istotny narusza zatem art. 90 ust. 3 ustawy.

Można w ślad za stroną skarżącą przytoczyć w tym miejscu, tytułem wyjaśnienia, tezę wyroku NSA z dnia 26 lipca 2006r., sygn. akt II GSK 97/06 (Lex nr 265689), który stwierdził, iż "Z przepisów art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej".

Reasumując, należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Punkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.