Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60a ust.1 i 2 oraz 60 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 852/13 w sprawie ze skargi Ministra Skarbu Państwa na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 852/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.

W dniu 28 stycznia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w Warszawie wpłynął wniosek T. N. o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie odmówił przyznania prawa własności czasowej do uprzednio wskazanego gruntu.

W dniu 15 października 2001 r. J. B., M. N., H. W. oraz J. W.-N. (następcy prawni byłego właściciela nieruchomości), złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny – po szeregu wcześniejszych rozstrzygnięć uchylanych przez sąd administracyjny, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie.

Po rozpoznaniu odwołania J. B., J. W.-N., M. N., H. W. i J. U. - Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że jak wynika z akt organu wojewódzkiego dz. ew. nr [...], z obrębu [...], wchodząca w skład dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Finansów.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012r. została skierowana, m.in. do Ministerstwa Finansów - jako strony postępowania nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym, które dotyczy nieruchomości będącej jego własnością. Winien on zatem być w takim postępowaniu należycie reprezentowany. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2782 ze zm.), Minister Skarbu Państwa gospodaruje z mocy prawa nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi m.in. na potrzeby ministerstw. W art. 60a ust. 2 określono zaś zakres czynności faktycznych i prawnych, które dokonuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w ramach gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, o których mowa w art. 60a ust. 1. Są to czynności związane m.in. z reprezentowaniem Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących tych nieruchomości. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że odnośnie nieruchomości przeznaczonych na potrzeby ministerstw reprezentantem Skarbu Państwa jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.

Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - nie był on poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani też nie doręczono mu decyzji zapadłej w tym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i konieczne jest uchylenie decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Skarbu Państwa.

Zarzucił jej naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 60a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Skarb Państwa jest w niniejszym postępowaniu reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa i odmówienie przymiotu strony trwałemu zarządcy nieruchomości - Ministrowi Finansów. W związku z czym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.

Uzasadniając skargę Minister Skarbu Państwa przytoczył treść art. 60 a ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Jeśli zaś nieruchomość została oddana w trwały zarząd - czynności tych dokonuje jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość.

Zauważył również, że ustawodawca w art. 60 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami zdecydował, iż jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, czyli, m.in. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny, wykonując trwały zarząd nieruchomości: (1) dokonują czynności faktycznych i prawnych związanych z utrzymaniem tych nieruchomości; (2) współpracują z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa oraz z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego; (3) podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzje organów administracji były kilkakrotnie uchylane wyrokami sądu administracyjnego. Wyroki te, na mocy art. 153 p.p.s.a., miały moc wiążącą wobec rozpoznających sprawę organów administracji. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy - powodującego, że wyrażony przez Sąd pogląd stanie się nieaktualny.

Sąd w wydanych wyrokach wskazał w sposób jasny i niebudzący zastrzeżeń wady uchylanych decyzji oraz w sposób jednoznaczny wydał zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzorcze.

Tymczasem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, nie określając jednak, jaki zakres postępowania powinien ten organ przeprowadzić i czy w sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylając zatem decyzję organu I instancji, organ II instancji zobowiązany jest do określenia swego stanowiska w sprawie oraz zakresu postępowania koniecznego do przeprowadzenia. Jednocześnie zobowiązany jest wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art 138 § 2 k.p.a. kreuje zatem wyjątek od zasady ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - zgodnie zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a..

W postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organ II instancji przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji, gdyż w swojej decyzji pominął wyjaśnienie, dlaczego na gruncie badanej sprawy uznał, że zaszły przesłanki określone w powołanym art. 138 § 2 k.p.a. - przez co naruszył ten przepis.

Sąd uznał za całkowicie zasadny zarzut skargi dotyczący uznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że reprezentantem Skarbu Państwa w niniejszej sprawie jest Minister Skarbu Państwa. Zgodnie z przepisem art. 60 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: (1) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, (2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Zgodnie natomiast z art. 60 a ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa: (...) podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z przepisu tego (in fine) jednoznacznie wynika zatem, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Jeśli zaś nieruchomość została oddana w trwały zarząd - czynności tych dokonuje jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość.

Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa Finansów, to ten ostatni podmiot jest stroną niniejszego postępowania, a wskazane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Wojewodę Mazowieckiego nie miało miejsca.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 60a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swojej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zostały spełnione przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu - organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 60 a ust. 1 i 2 oraz art 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, skutkującą błędnym przyjęciem, że stroną postępowania nadzorczego reprezentującą Skarb Państwa jest trwały zarządca o którym mowa w art. 60 a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 60 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania nadzorczego reprezentującą Skarb Państwa jest trwały zarządca, o którym mowa w art. 60 a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy przedwcześnie i nieprawidłowo uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia mimo, że w sprawie nie zaistniała przesłanka braku udziału stron,

- art. 145 §1 pkt 1 lite p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na skutek przyjęcia, że czynności w postępowaniach administracyjnych w odniesieniu do nieruchomościami, o których mowa w art. 60a ustawy z dnia. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podejmuje trwały zarządca, a nie Minister Skarbu Państwa,

- naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do reprezentacji strony postępowania nadzorczego, oraz poprzez wydanie na podstawie tak błędnie ustalonego stanu faktycznego oceny prawnej wiążącej organ administracji,

- naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 60 a ust. 1 u.g.n. polegającą na przyjęciu, na gruncie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że organ naczelny nieprawidłowo wezwał do udziału w postępowaniu podmiot nie będący stroną.

W uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 60 a u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi m.in. na potrzeby ministerstw gospodaruje właśnie minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Odwołanie do art. 43 ust.2 i 4 u.g.n. ma tu istotne znaczenie, przepisy te bowiem określają uprawnienia trwałego zarządcy i jednocześnie wyznaczają granicę kompetencji obu podmiotów. Przepis ten zatem ogranicza, ale nie wyłącza całkowicie, jak należałoby to wnioskować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku właściwość Ministra Skarbu Państwa. Trwały zarząd nie jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym, ani nawet nie stanowi prawa podmiotowego o charakterze cywilnoprawnym przysługującego państwowej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Trwały zarząd jest tylko formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, a uprawnienia trwałego zarządcy w stosunku do nieruchomości zostały wyliczone w ustawie.

Jak wynika wprost z art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n. uprawnienia trwałego zarządcy ograniczają się do wyłącznie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W wymienionym przepisie wymieniono dwa typy uprawnień właściciela: uprawnienie do korzystania z rzeczy i uprawnienie do rozporządzania rzeczą.

Udział w procesie, czy w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony w ramach wykonywania uprawnień właścicielskich jest uprawnieniem szerszym niż prawo korzystania z rzeczy. Należy podkreślić, iż udział w procesie wiąże się z rozporządzaniem nieruchomością (np. w ramach zawartej ugody, czy w związku ze zrzeczeniem się roszczenia lub uznaniem powództwa). Do takich działań "zwykły" trwały zarządca z całą pewnością kompetencji nie posiada. Jedynie jednostki organizacyjne wymienione w art. 60 ust. 1 u.g.n. mają szersze uprawnienia.

Zgodnie z art. 60 ust. 2a u.g.n. jednostki wymienione w art. 60 ust. 1 u.g.n. wykonując trwały zarząd nieruchomości mogą dodatkowo:

dokonywać czynności faktycznych i prawnych związanych z utrzymaniem tych nieruchomości;

współpracować z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa oraz z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

podejmować czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

Z zapisu art. 60 ust. 2a u.g.n. wynika wyraźnie, że aby jednostki organizacyjne wymienione w art. 60 ust. 1 u.g.n. miały - w ramach wykonywania trwałego zarządu - prawo podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, konieczne było wprowadzenie dodatkowej ustawowej regulacji. Jednostki, które takie dodatkowe kompetencje posiadają, zostały w sposób wyczerpujący wymienione w art. 60 ust. 1 u.g.n.. Inne jednostki organizacyjne ich nie posiadają. Gdyby każda jednostka organizacyjna (trwały zarządca) miała posiadać uprawnienie do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, to: po pierwsze zostałoby ono ustanowione w art. 43 ust. 2 u.g.n., albo też przepis art. 60 ust. 2a pkt 3 u.g.n. został powtórzony w art. 60a u.g.n., a po drugie przepis art. 60 ust.2a u.g.n. mówiłby ogólnie o jednostkach wykonujących trwały zarząd, a nie o jednostkach, o których mowa w art. 60 ust. 1, po trzecie ustawodawca nie czyniłby rozróżnienia pomiędzy trwałymi zarządcami, o których mowa w art. 60 i 60a u.g.n.. Nie można zatem dwóm odrębnym i odmiennym regulacjom przypisywać takiej samej treści normatywnej.

Innymi słowy podejmowanie czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych nie mieści się w zakresie kompetencji trwałego zarządcy, o którym mowa w art. 43 u.g.n..

Niewątpliwie Ministerstwo Finansów nie jest jednostką wymienioną w art. 60 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. w ramach ww. gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi m.in. na potrzeby ministerstw, Minister Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Zwrot "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" nie odnosi się do całości zapisu pkt 10. Zwrot ten odnosi się wyłącznie do końcowego fragmentu przepisu pkt. 10, dotyczącego uprawnienia przysługującego w sprawach umów najmu, dzierżawy lub użyczenia, występującego po słowach "a także". Taka interpretacja wynika po pierwsze z wykładni literalnej art. 43 ust. 2 u.g.n., po drugie z przedstawionego wyżej rozumowania opartego na charakterze prawnym trwałego zarządu, po trzecie z wykładni art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n., która musi być dokonywana łącznie z art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n. Łączna wykładnia tych trzech przepisów jest konieczna, ponieważ art. 60a ust. 1 u.g.n. odsyła właśnie wprost do art. 43 ust.2 i 4 u.g.n.. Jak już wskazywano przepis art. 60a ust. 1 wyraźnie, i jednoznacznie stanowi, że nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na siedziby ministerstw, gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Skoro art. 43 ust.2 pkt 3 oraz ust.4 u.g.n. stanowią o kompetencji trwałego zarządcy do zawierania umów najmu, dzierżawy lub użyczenia, to wyrażenie "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" musi odnosić się tylko do fragmentu "a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia."

Gdyby nawet przyjąć, że trwały zarządca ma uprawnienia strony w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących nieruchomości oddanych mu w trwały zarząd, to jego udział nie wyłącza prawa organu, który tą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa gospodaruje, do udziału w tych postępowaniach w charakterze strony.

Uczestnicy postępowania J. B., J. W.-N., M. N., H. W. i J. U. w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozostawili merytoryczne rozpoznanie skargi do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Minister Skarbu Państwa w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej uwzględnienie – wskazując w uzasadnieniu, że na gospodarowanie nieruchomościami składają się różne czynności faktyczne i prawne polegające na zarządzaniu, dysponowaniu i zajmowaniu się nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa w formach prawnych przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 60a ust. 2 pkt 10 ww. ustawy gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa obejmuje m.in. podejmowanie czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. "Gospodarowanie" obejmuje bowiem obronę praw Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Uprawnienia trwałego zarządcy zostały określone w art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n., do którego art. 60a ust. 1 u.g.n. wprost się odwołuje. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie (....)

i dodatkowo - ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części (...). Jednostka, o której mowa, nie ma jednak prawa do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości oddanej jej w trwały zarząd w postępowaniach sądowych, czy administracyjnych. Przyjęcie tej koncepcji oznaczałoby rozszerzenie uprawnień trwałego zarządcy na rozporządzenie nieruchomością. Co do zasady bowiem udział w postępowaniu sądowym, czy administracyjnym wiąże się z dyspozycją mieniem, do którego skierowane jest roszczenie, m.in. poprzez możliwość zawarcia ugody, czy zrzeczenia się roszczenia.

Minister Skarbu Państwa wskazał, że prawo do korzystania z nieruchomości przez trwałego zarządcę zostało ograniczone do celu prowadzenia działalności należącej do jego zakresu działania. Wykorzystywanie nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem uprawnia właściwy organ do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Skoro zatem nawet prawo do korzystania z nieruchomości przez trwałego zarządcę ma ograniczony charakter, to tym bardziej nie można mu przypisywać prawa do dysponowania nią poza ramy wyznaczone przez art. 43 ust.2 i 4 u.g.n. Uprawnienia trwałego zarządcy wynikają z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie mogą być rozszerzane w drodze interpretacji. Tam, gdzie uprawnienia trwałego zarządcy są szersze ustawodawca wyraźnie to zaznacza. W tym kontekście należy też czytać art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. W ocenie Ministra Skarbu Państwa należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że użyty w tym przepisie zwrot "w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd" odnosi się wyłącznie do fragmentu po przecinku: "a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia", nie dotyczy jednak prawa ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych. Inna interpretacja byłaby sprzeczna z istotą (naturą) instytucji trwałego zarządu, rozszerzaniem uprawnień trwałego zarządcy w drodze interpretacji norm, a także niezgodna z wykładnią logiczną i systemową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną, w granicach której rozpoznaje sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii oceny, czy Sąd I instancji naruszył prawo materialne – art. 60a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej zwana: "u.g.n."), przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że reprezentantem Skarbu Państwa w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nie powinien być Minister Skarbu Państwa, a Minister Finansów, w którego trwałym zarządzie pozostaje nieruchomość.

Przyjmując taki pogląd Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z przepisami art.60a ust. 1 i 2 pkt 10 u.g.n., nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby ministerstw gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 i w ramach tego gospodarowania minister ten podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości ....a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd, to zdaniem sądu I instancji w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych (dotyczących także prawa własności) podejmuje ta jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość (w niniejszej sprawie Minister Finansów).

Podważając zasadność tego stanowiska - przy pełnej aprobacie Ministra Skarbu Państwa, który diametralnie zmienił w odpowiedzi na skargę kasacyjną swe dotychczasowe (wyrażone w skardze do sądu I instancji) stanowisko, skarżący kasacyjnie wywodził natomiast, że to Minister Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących sfery uprawnień właścicielskich do nieruchomości pozostających w trwałym zarządzie ministerstw.

Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie określonym przez art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie i zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza art. 60a ust. 1 i ust. 2 pkt 10 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że Minister Skarbu Państwa nie jest właściwy do występowania w sprawach dotyczących własności nieruchomości oddanych w trwały zarząd ministerstwom.

Zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami unormowania w przedmiocie trwałego zarządu zamieszczone zostały w Rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym: "Oddawanie w trwały zarząd" oraz w Rozdziale 6 zatytułowanym: "Przekazywanie nieruchomości na cele szczególne". Zgodnie z tytułem Rozdziału 5, normuje on istotę trwałego zarządu oraz ustanowienie, wygaśnięcie i przekazanie tej formy prawnej władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (zasady ogólne). Natomiast w Rozdziale 6 u.g.n. unormowane zostały kwestie związane z przekazywaniem nieruchomości Skarbu Państwa na cele szczególne, w tym na potrzeby wymienionych organów i urzędów państwa. Przepis art. 60a został wprowadzony ustawą z 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1412 - art. 1). W myśl art. 60a ust. 1 pkt 1 u.g.n. nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby .... ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Zgodnie z art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z kolei w świetle art. 43 ust. 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do:

1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;

3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Zgodnie z art. 43 ust. 4 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo wypowiedzenia, za zgodą organu nadzorującego, każdej umowy najmu, dzierżawy i użyczenia nieruchomości lub jej części, obciążających nieruchomość objętą trwałym zarządem, z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacje zawarte w art. 60a ust. 2 pkt 10 i art. 43 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. są jasno sformułowane, a ich związek potwierdza uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (zob.: druk sejmowy nr 887 z dnia 28 sierpnia 2008 r.; sejm.gov.pl). Z uzasadnienia tego wynika bowiem wprost, że intencją projektodawcy było powierzenie kompetencji do prowadzenia długofalowej kompleksowej polityki gospodarowania nieruchomościami na potrzeby administracji rządowej organowi wskazanemu jako właściwy w sprawach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w ustawie z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 65 poz. 437 ze zm.), to jest ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji zakres uprawnień ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa co do występowania w postępowaniach sądowych i administracyjnych wyznaczony przez art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. skorelowany pozostaje z uprawnieniami trwałego zarządcy, w ten sposób, że nie obejmuje tylko tych czynności, które związane są ze sprawami zaliczonymi do właściwości trwałego zarządcy. Skoro zatem najem, dzierżawa lub użyczenie danej nieruchomości należy do kompetencji trwałego zarządcy to art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. musi być rozumiany w ten sposób, że kompetencje Ministra Skarbu Państwa do podejmowania w postępowaniach sądowych i administracyjnych czynności dotyczących spraw ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości ograniczone są do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. W innym przypadku stosowne czynności podejmuje trwały zarządca. Zatem wszystkie inne czynności podejmowane w postępowaniach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przeznaczonymi na potrzeby podmiotów wymienionych wprost w art. 60a ust. 1 u.g.n. (w tym na potrzeby ministerstw) podejmowane są przez Ministra Skarbu Państwa, bez względu na to, czy nieruchomości oddano w trwały zarząd, czy też nie. Przykładem takich spraw są sprawy dotyczące własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie i te dotyczące podziału nieruchomości.

Niezależnie od powyższego podkreślić nadto należy, że powyższą interpretację przepisów zawartych w art. 60a u.g.n potwierdza brzmienie art. 60 ust. 1 i 2a u.g.n., który określając odrębne zasady gospodarowania nieruchomościami przeznaczonymi na potrzeby statutowe innych jednostek organizacyjnych niż określone w art. 60a (korzystających ze swego rodzaju autonomii w zakresie zarządzania powierzonymi im w trwały zarząd nieruchomościami) powierza wyraźnie tym właśnie jednostkom podejmowanie czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

Za słuszną należy w związku z tym uznać argumentację skarżącego kasacyjnie, który wskazywał, że gdyby każda jednostka organizacyjna (trwały zarządca) miała posiadać uprawnienie do podejmowania czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących prawa własności, to ustawodawca nie czyniłby zasadniczego rozróżnienia pomiędzy dwoma kategoriami trwałych zarządców, o których mowa w art. 60 i 60a u.g.n. Nie można bowiem dwóm odrębnym i odmiennym regulacjom zawartym w tym samym akcie prawnym przypisywać takiej samej treści normatywnej.

Ponieważ Sąd pierwszej instancji przedstawił w motywach wydanego wyroku odmienną, nietrafną wykładnię przepisu art. 60a ust. 2 pkt 10 u.g.n. skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mają w istocie charakter wtórny w stosunku do zarzutu opartego na podstawie prawnomaterialnej i nie wymagają w tej sytuacji szczegółowej analizy.

Ponieważ w sprawie nie występowały naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, a jedynie istotne naruszenie prawa materialnego, to uznać należało za celowe i zasadne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Orzekając zatem na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle treści przepisów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. jest wystarczające do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (zob. w tej materii: wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu przed Wojewodą Mazowieckim Skarb Państwa (a zatem właściciel nieruchomości, której dotyczyło prowadzone postępowanie) nie był reprezentowany przez podmiot do tego uprawniony zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 60a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 10 u.g.n. Wadę w postaci braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu dostrzegł jednakże organ odwoławczy, który stwierdzając ten fakt słusznie orzekł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z tych oto przyczyn na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).