Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1477/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1855
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 859/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 859/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu (dalej: DWLW) z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez dokonania rejestracji działalności nadzorowanej w zakresie obrotu produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, oddalił skargę.

Wyrok wydano na podstawie następujących ustaleń:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. (dalej: PLW lub organ I instancji) decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 1 i art. 85b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539) – dalej zwaną również ustawą z dnia 11 marca 2004 r., § 3 pkt 1 lit. a tiret drugie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczących postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz.629) – dalej powoływanym także jako: r.MRiRW oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. 2010 r. nr 112 poz. 744 ze zm.), wymierzył P. Sp. z o.o. z/s w L., karę pieniężną w wysokości 13.700 zł za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie nr 1774/2002 (Dz. U.UE. L. 300 s. 1 z 14.11.2009 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1069/2009, bez dokonania rejestracji.

W uzasadnieniu podano m.in., że 18 maja 2015 r. do PLW wpłynął wniosek od spółki, z prośbą o rejestrację w związku z prowadzeniem działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego kat II. Na mocy decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] spółka została zarejestrowana jako podmiot prowadzący obrót produktów pochodnych: przetworzonego obornika i uzyskała weterynaryjny numer identyfikacyjny [...]. Wskazano również, że 29 maja 2015 r. PLW otrzymał informację od PLW w G., dotyczącą nieprawidłowości w zakresie operowania produktami pochodnymi przez spółkę. Przesłano dokument handlowy, z którego wynika, że spółka wykonywała działalność polegającą na obrocie przetworzonego obornika w ilości 24000 kg. Transport przeprowadzono 12 maja 2015 r. z holenderskiego zakładu. W takim stanie faktycznym organ I instancji zwrócił uwagę na regulację dotyczącą działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, taka działalność podlega rejestracji. Zgodnie z tym przepisem każdy podmiot ma obowiązek poinformowania właściwego organu w celu rejestracji, o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, biorących udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Wykonywanie działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, jakimi jest przetworzony obornik bydlęcy, w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1069/2009, wymaga rejestracji.

Działalność taka stanowi działalność nadzorowaną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. o ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Na mocy art. 6 ust. 1a pkt 1 tej ustawy, prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009.

PLW stwierdził, że czynność polegająca na obrocie bez wymaganej rejestracji została przeprowadzona przed złożeniem wniosku i tym samym przed dniem wydania decyzji uprawniającej do takiej działalności. Niespełnienie tego wymogu podlega każe pieniężnej zgonie z art. 85a 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w wysokości określonej w § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte r.MRiRW.

Zgodnie z otrzymanym dokumentem bez zezwolenia dokonano obrotu 24000 kg produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika, czyli masa ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego poddanych transportowi przekracza 1000 kg. W takim przypadku, zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte r.MRiRW wysokość kary pieniężnej wynosi 13 700 zł. Organ I instancji podał przy tym, że wymierzając karę pieniężną uwzględnił zasadę skuteczności, proporcjonalności i działania odstraszającego kar pieniężnych, a także uwzględnił rodzaj naruszeń, stopień społecznej szkodliwości czynu oraz wziął pod uwagę wyjaśnienia strony w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, która wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu całości lub części należności wynikającej z kary lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie spotkania z osobą prowadzącą sprawę przed wydaniem decyzji i wiążącym się z tym brakiem możliwości przejrzenia akt postępowania, co spowodowało naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu;

2. art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek uznania, iż wymierzenie kary w określonej wysokości uwzględnia zasadę skuteczności, proporcjonalności i działania odstraszającego kar pieniężnych oraz rodzaj naruszeń, stopień społecznej szkodliwości czynu oraz wzięcia pod uwagę wyjaśnień stron w sprawie, zwłaszcza w związku z naruszeniem art. 10 k.p.a.;

3. 71 k.p.a., poprzez niemożliwość zgłaszania przez stronę środków dowodowych, co wiązało się z niezebraniem całości materiału dowodowego, a przez to naruszenie art. 7 k.p.a. w postaci niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wiążącym się z tym naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci wydania sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej;

4. art. 2 Konstytucji RP (zasady państwa prawa) w postaci nieuwzględnienia zasad skuteczności, proporcjonalności i zawinienia, w wyniku czego doszło do bezprawnego braku miarkowania kary pieniężnej w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości czynu;

5. art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 85a ust 2. ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w związku z r.MRiRW, poprzez oparcie się na przepisach rozporządzenia sprzecznego z delegacją ustawową tj. nieróżniącego kar w zależności od rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia.

W uzupełnieniu odwołania z 16 października 2015 r. spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazała na zawartą umowę o współpracy z M. S. – prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "F." Na mocy powyższej umowy, M. S. wykonywał na rzecz strony konfekcję nawozów, co obejmowało: rozładunek i przyjęcie pod względem ilościowym towaru z samochodu przewoźnika, zapakowanie nawozów w worki foliowe oraz spakowanie w opakowania zbiorcze, zalanie butelki z jej oklejeniem, zaplombowanie i zgrzanie w opakowania zbiorcze, przygotowanie gotowych towarów do transportu, tj. spaletowanie i foliowanie palety z towarem, załadunek na samochód podstawiony do odbioru.

Spółka poinformowała również, że decyzją z [...] czerwca 2013 r. PLW w G. zatwierdził należący do M. S. zakład produkcyjny w B., prowadzący działalność w zakresie składowania i konfekcjonowania produktu pochodnego - przetworzonego obornika przeznaczonego do wykorzystania jako nawóz organiczny oraz nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny. Powyższe oznacza, że M. S. prowadzi działalność regulowaną, która jest wpisana do odpowiedniego rejestru. Wskazano również, że w niniejszej sprawie występują dwa dokumenty przewozowe. Pierwszy z nich to międzynarodowy list przewozowy (tzw. CMR), którego oryginał znajduje się u nadawcy w Holandii, odpis zaś u M. S. Wynika z niego, że miejscem docelowym powyższego transportu był zakład produkcyjny w miejscowości B. Drugim dokumentem, jaki towarzyszył powyższemu towarowi, był wystawiony przez Holendrów dokument wskazujący m.in. miejsce przeznaczenia przewożonego towaru. Z nieznanych stronie przyczyn kontrahent holenderski wpisał jako odbiorcę (place of destination) P. Sp. z o.o. Spółka podkreśliła, że nie widziała tego dokumentu wcześniej - związane to było bowiem z faktem, iż "podróżował" on wraz z obornikiem. Strona otrzymała jedynie faktury VAT za transport i za obornik, przedmiotowy dokument strona zobaczyła natomiast po raz pierwszy przy zapoznawaniu się z aktami niniejszej sprawy. Nie było zatem możliwości wcześniejszego sprostowania powyższej omyłki. Ponadto nadmieniono, że toczy się aktualnie pomiędzy stroną a przedsiębiorstwem holenderskim korespondencja w sprawie sprostowania powyższej omyłki. Dlatego też spółka wniosła o wyznaczenie przez organ terminu do przedłożenia odpowiedniej korespondencji, która stosownie do przepisów ustawy o języku polskim będzie musiała zostać przetłumaczona, co także wymaga czasu. Dalej spółka podkreśliła, że na oryginale dokumentu, znajdującym się u M. S., widnieje pieczątka jego przedsiębiorstwa (jako faktycznego odbiorcy spornego obornika) oraz podpis pracownika przyjmującego towar, zaś na kserokopii dokumentu znajdującej się w aktach sprawy takiego podpisu nie ma. Ponadto wskazano na dokument wagowy o numerze pokwitowania 053946, na którym wskazana jest data ważenia (12 maja 2015 r.), nr rejestracyjny pojazdu ([...]) - ten sam, co w przypadku dokumentów przewozowych oraz zakład holenderski, z którego transport miał wyruszyć. Na przedmiotowym dokumencie widnieje także pieczątka M. S. i podpis jego pracownika, co jednoznacznie wskazuje na F. jako odbiorcę przewożonego towaru.

Według spółki wymaga także zauważenia, że podstawa prawna przywołana w zaskarżonej decyzji wskazuje, że ukaranie strony oparte jest o zarzut prowadzenia przez nią działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Celem dokonania odpowiedniej wykładni tego przepisu, w opinii wnoszącego odwołanie, należy sięgnąć do znajdującego się na początku powyższego rozporządzenia art. 3, zatytułowanego "Definicje". Zgodnie z nim, termin "podmiot" oznacza "osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników". Nie bez znaczenia w tym przypadku są także przepisy prawa polskiego. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. za działalność regulowaną rozumiana powinna być działalność w zakresie określonym w art 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009. Przywołać należy także art. 6 ust. 1a powyższej ustawy, który stanowi, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po: dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009. Po zestawieniu powyższych norm jednoznacznie wynika, że działalnością regulowaną, która wykonywana musi być po wpisaniu do rejestru, jest działalność podmiotów, pod których faktyczną kontrolą znajdują się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Użyty w "słowniczku" rozporządzenia zwrot "w tym" wskazuje ponadto, że przepisy te stosuje się także do przewoźników, handlowców i użytkowników, jeśli spełniają oni przesłankę w postaci faktycznej kontroli nad produktami ubocznymi. W niniejszej sprawie przetworzony obornik pozostawał pod faktyczną kontrolą M. S., który posiadał odpowiednie zgłoszenie. Nie występują zatem materialne podstawy do ukarania strony karą, skoro nie sprawowała ona faktycznej kontroli nad powyższym towarem.

Na etapie postępowania odwoławczego Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uzupełniając postępowanie dowodowe, pozyskał polskie tłumaczenie umowy handlowej zawartej pomiędzy spółką a podmiotem holenderskim, międzynarodowego samochodowego listu przewozowego oraz dokumentu wagowego wystawionego przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "F." M. S.

Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.) DWLW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, powołując się na regulacje wynikające z art. 3 pkt 11, art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1069/2009 oraz art. 6 ust. 1a pkt 1) ustawy z dnia 11 marca 2004 r., DWLW stwierdził, że wykonywanie działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, jakimi jest przetworzony obornik, możliwe jest dopiero po rejestracji podmiotu w zakresie prowadzenia takiej działalności. Według organu II instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że strona bez wymaganej rejestracji stosownie do powołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1069/2009 oraz art. 6 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., dokonała obrotu produktami pochodnymi w postaci przetworzonego obornika. Wynika to niezbicie z dokumentu handlowego nr [...], który dotyczy dokonania przez P. sp. z o.o. obrotu - przetworzonego obornika w ilości 24000 kg. Dokument ten ani okoliczność prowadzenia działalności nadzorowanej, nie zostały przez stronę zakwestionowane.

W ocenie organu II instancji, przytoczona przez stronę w piśmie z 16 października 2015 r. okoliczność korespondencji prowadzonej pomiędzy przedsiębiorstwem holenderskim, które było producentem obornika i które na dokumencie handlowym i CMR towarzyszących przesyłce, w miejscu przeznaczenia wpisało adres spółki w L., nie ma znaczenia w prowadzonej sprawie, albowiem odnosi się wyłącznie do kwestii ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy wysyłającym, a stroną postępowania. Argumenty podnoszone przez stronę nie odnoszą się w żaden sposób do obowiązków podmiotów wynikających z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, których niewykonanie sankcjonuje przepis art. 85a ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

DWLW zwrócił również uwagę na fakt, że wskazanym odbiorcą przetworzonego obornika w dokumencie handlowym nr [...] i w międzynarodowym liście przewozowym CMR jest P. sp. z o.o., podczas gdy faktycznym odbiorcą towaru był "F.", ul. [...] G., co potwierdzono na dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...]. Powyższa okoliczność, nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w świetle przywołanych wyżej norm, istotne znaczenie ma okoliczność, że obrotu przetworzonym obornikiem dokonywała strona postępowania (niezarejestrowana w momencie przewozu przetworzonego obornika), będąca jego właścicielem, a więc podmiotem, któremu przysługiwała faktyczna kontrola nad przedmiotem obrotu. Organ II instancji zauważył przy tym, że dołączone do akt sprawy dokumenty towarzyszące transportowi przetworzonego obornika w dniu 12 maja 2015 r., tj.: dokument handlowy nr [...] wraz z powiązanym dokumentem CMR, w pewnym zakresie, różnią się od dokumentu określanego jako tzw. "dokument wagowy". Pierwszy załączony dokument handlowy nr [...] potwierdza transport przetworzonego obornika, którego wagę określono w ilości 24000 kg, w drugim załączonym dokumencie CMR (bez numeru) odnotowano również tą samą wagę przetworzonego obornika, natomiast w trzecim dokumencie powiązanym z przesyłką obornika, tj. dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...] wpisano 24400 kg. Podkreślono przy tym, że zarówno w przypadku transportu 24000 kg obornika, jak i w ilości 24400 kg wysokość kary administracyjnej pozostaje taka sama, co wynika z § 3 pkt 1 lit. a) tiret 4 rozporządzenia MRiRW i wynosi 13 700 zł. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że strona w toku prowadzonego postępowania nie kwestionowała żadnego z tych dokumentów. Wobec powyższego zastosowanie przez organ I instancji normy prawa materialnego było uzasadnione, a nałożona na stronę kara pieniężna nie byłaby niższa niż wymierzona, niezależnie czy dotyczyła ona 24000 kg czy 24400 kg. Niezależnie od powyższego strona na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie kwestionowała okoliczności przewozu, w tym rodzaju i ilości przewożonego obornika.

Ponadto zauważono, że w załączonym do pisma strony z 16 października 2015 r. dokumencie handlowym nr [...], datę sporządzenia dokumentu wpisano: "12 maja 2015 r.", natomiast w dokumencie handlowym nr [...], załączonym do pisma PLW w G... nr [...] z 25 maja 2015 r. datę sporządzenia dokumentu wpisano "13 maja 2015 r.". DWLW zauważył przy tym, że strona nie kwestionowała różnych dat sporządzenia dokumentu handlowego nr [...], tj. 12 maja 2015 r. lub 13 maja 2015 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że każda ze wskazanych dat dotyczyła okresu, w którym odwołująca się spółka nie funkcjonowała jako podmiot zarejestrowany, bowiem faktyczna rejestracja nastąpiła po złożeniu przez nią wniosku w dniu 18 maja 2015 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r.

W ocenie organu II instancji pozostaje również nie bez znaczenia fakt, że spółka poinformowała, iż jest w posiadaniu faktur za transport i za obornik, co jednoznacznie wskazuje, że była właścicielem przedmiotowego obornika. Zatem nie budzi wątpliwości fakt odpowiedzialności za obornik, który to bezsprzecznie należał do strony i którym strona dysponowała w dowolny sposób. Zgodnie z art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia podlega karze pieniężnej, której wysokość określa rozporządzenie MRiRW. W świetle § 3 pkt 1 lit. a) tiret 4 powyższego rozporządzenia, kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit a) rozporządzenia nr 1069/2009, podlega karze pieniężnej w kwocie 13.700,00 zł jeżeli masa produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych poddanych co najmniej jednej z czynności wymienionych w art. 23. ust. 1 lit a) rozporządzenia nr 1069/2009 wykonywanych w ramach działalności nadzorowanej, przekracza 1000 kg. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem masa produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika, których obrotu - strona dokonała bez uprzedniej rejestracji, wynosiła 24 000 kg.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego niewspółmierności kary pieniężnej do stopnia zawinienia, DWLW wskazał, że ani przepisy rozporządzenia MRiRW, ani też przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r., nie przewidują możliwości zmniejszenia kary ze względu na stopień zawinienia. Ponadto, organ I instancji nie mógł odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. jednoznacznie wskazuje, że podstawą nałożenia kary pieniężnej jest fakt popełnienia czynu zabronionego przez dany podmiot i przepis ten, podobnie jak inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje możliwości odstąpienia do nałożenia kary, nawet w sytuacji, gdy podmiot dokonał rejestracji prowadzonej działalności. Podkreślono, że organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięć mogą działać jedynie w takich granicach, na jakie pozwalają przepisy. Nie istnieją natomiast przepisy prawa w oparciu o które organ I instancji mógłby odstąpić od wymierzenia lub zmniejszenia ściśle określonej w tym przypadku kary pieniężnej.

Odnosząc się natomiast do kwestii wpisania odwołującej się spółki do rejestru podmiotów nadzorowanych przez PLW L. organ II instancji stwierdził, że spółka została zarejestrowana jako podmiot prowadzący działalność nadzorowaną w zakresie obrotu produktami pochodnymi, tj. przetworzonym obornikiem dopiero od dnia [...] czerwca 2015 r. W czasie dokonywania obrotu tymi produktami - w dniu 12 maja 2015 r., spółka nie posiadała wymaganej rejestracji, a tym samym okoliczność zarejestrowania działalności dopiero z dniem [...] czerwca 2015 r. uznać należy za nieistotną dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wstecznego "legalizowania" działalności nadzorowanej, prowadzonej wcześniej bez wymaganej rejestracji. W ocenie organu II instancji, nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, powinien posiadać wiedzę w zakresie stosownych przepisów prawa regulujących dany rodzaj działalności. Przyjęcie odmiennej koncepcji skutkowałoby w zasadzie tym, że każdy podmiot mógłby się powołać na swą rzekomą niewiedzę, jako okoliczność wyłączającą jego odpowiedzialność, z czym nie sposób z oczywistych względów się zgodzić.

W ocenie DWLW nie doszło również do naruszenia przez PLW zasad postępowania określonych w art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania organ I instancji zapewnił stronie prawo czynnego udziału, w tym w szczególności zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania oraz o zamknięciu postępowania dowodowego, jak również poinformował stronę o uprawnieniach przysługujących jej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismo z 1 czerwca 2015 r., organ I instancji wyjaśnił przyczynę wszczęcia postępowania, czego postępowanie dotyczy oraz przytoczył dowody wskazujące na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 bez dokonania rejestracji. W piśmie z 30 czerwca 2015 r. dotyczącym zakończenia postępowania administracyjnego, wskazał natomiast wyczerpująco przedmiot postępowania. W powyższych pismach organ I instancji poinformował stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. ma możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Strona miała możliwość w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższych pism do skorzystania z wymienionych uprawnień w siedzibie organu I instancji. Z materiałów dowodowych wynika, że strona w toku całego postępowania nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałami sprawy, ani nie złożyła jakichkolwiek wyjaśnień.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby strona nie mogła się skontaktować z PLW w L., organ II instancji zauważył, że organ I instancji w piśmie przekazującym akta sprawy do organu odwoławczego podał, że: "miała miejsce sytuacja, kiedy osoba podająca się za sekretarkę Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. umówiła Prezesa telefonicznie na spotkanie z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w L., jednak nikt ze strony ww. spółki w umówionym czasie nie stawił się w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w L. z/s w Z. Nawet zaś, gdyby w danej chwili Powiatowy Lekarz Weterynarii byłby nieobecny w siedzibie Inspektoratu, to istniałaby możliwość spotkania z zastępcą PLW".

Organ II instancji zgodził się również ze stanowiskiem PLW, że nie posiada on kompetencji do badania zgodności z Konstytucją przepisów prawa i jest nimi związany. Organ II instancji odnosząc się do wniosku strony zawartego w odwołaniu, o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu całości lub części należności wynikającej z kary lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zaznacza, że nie jest możliwe wydanie takiej decyzji w sprawie, bo prowadziłoby to do sytuacji sprzecznej z prawem. W stanie faktycznym sprawy uchylenie decyzji administracyjnej organu I instancji, opartej o obowiązujące przepisy prawa, stanowiłoby ich naruszenie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że wskazane w decyzji normy prawa powszechnie obowiązującego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie i nie znajduje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w/w decyzji PLW. Autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie:

1) art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z bycia właścicielem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wynika fakt sprawowania nad nimi faktycznej kontroli, podczas gdy należy rozróżnić kwestie stanu prawnego od kwestii stanu faktycznego;

2) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 w związku z art. 85 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., polegające na błędnej wykładni wywodzonej z powyższych przepisów normy prawnej poprzez przyjęcie, że właściciel, który w ramach umów cywilnoprawnych korzysta z pomocy posiadających odpowiednie uprawnienia osób trzecich, które sprawują faktyczną kontrolę nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, sam sprawuje faktyczną kontrolę nad przedmiotowymi produktami pochodzenia zwierzęcego (granulowanym obornikiem), podczas gdy takiej kontroli nie sprawuje;

3) art. 2 Konstytucji RP (zasady państwa prawa) w postaci nieuwzględnienia zasad skuteczności, proporcjonalności i zawinienia, w wyniku czego doszło do bezprawnego braku miarkowania kary pieniężnej w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości czynu;

4) art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 85a ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. w związku z r.MRiRW, poprzez oparcie się na normach rozporządzenia wydanego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, tj. w sposób sprzeczny z delegacją ustawową, albowiem rozporządzenie nie różnicuje kar w zależności od rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 pkt 1 lit. o) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, są określone we wskazanym rozporządzeniu, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie. Regulacja wynikająca z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1069/2009 stanowi, że w celu rejestracji podmioty przed rozpoczęciem działalności, powiadamiają właściwy organ o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Przy czym, art. 3 pkt 11 tego samego rozporządzenia stwierdza, że "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. W świetle art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty zapewniają zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności.

Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. stanowi, że powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, na wniosek podmiotu zamierzającego prowadzić taką działalność, dokonuje rejestracji, o której mowa w ust. 1a pkt 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009.

Według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości.

Zdaniem WSA w sprawie nie jest sporny stan faktyczny. Rozbieżności występują na etapie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mającą zastosowanie normę prawa materialnego wynikającą z przywołanych powyżej przepisów prawa. Bezspornym jest wobec tego, że skarżąca spółka zleciła podmiotom trzecim – zarejestrowanym zgodnie z art. 6 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. przywóz a następnie konfekcjonowanie produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika (granulowanego). Bezspornym jest również, że zarówno przywóz jak również konfekcjonowanie takiego obornika jest działalnością nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Powstaje jednak pytanie, czy działalnością regulowaną, której wykonywanie podlega obowiązkowi wpisu podmiotu ją wykonującego do rejestru prowadzonego przez właściwego miejscowo powiatowego lekarza weterynarii jest również działalność podmiotu, który tak jak w niniejszej sprawie – będąc właścicielem produktu pochodnego, zleca dokonywanie przywozu, a późnej konfekcjonowania i magazynowania innym zarejestrowanym podmiotom. Prowadzi zatem swego rodzaju bezmagazynowy obrót produktami pochodnymi.

W ocenie WSA udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga poczynienia rozważań natury ogólniejszej, które odnoszą się do przedstawienia istoty systemu nadzoru sprawowanego przez organy inspekcji weterynaryjnej w zakresie kontroli i identyfikacji produktów pochodnych. Przyjedzie zatem zauważyć, że celem wprowadzenia - w przypadku tego rodzaju działalności gospodarczej - obowiązków rejestracyjnych (działalność nadzorowana w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009), było zapewnienie bezpiecznego zagospodarowania produktu pochodzenia zwierzęcego, w tym wypadku obornika kurzego (zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanego rozporządzenia obornik oznacza kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez). Istotnym elementem całego sytemu prawidłowego zagospodarowania takiego ubocznego produktu jest możliwość jego identyfikacji na każdym etapie, poczynając od produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, a kończąc na użyciu lub usuwaniu. W takim przypadku rejestracja każdego z podmiotów, który może pojawić się choćby na jednym z wymienionych etapów ma podstawowe znaczenie dla realności i efektywność sprawowania kontroli urzędowej nad obiegiem materiału i możliwości zapewnienia jego identyfikalności. Jak bowiem wskazuje się w preambule do tego ostatniego rozporządzenia - ewentualne luki w systemie takiego nadzoru mogą mieć poważny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt, bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego i paszowego oraz zaufanie klientów. Dlatego też przyjdzie zauważyć, że rozporządzenie nr 1069/2009 w sposób szczegółowy opisuje obowiązki podmiotów występujących na każdym z przedstawionych etapów, zaczynając od punktu wyjściowego w łańcuchu produkcji (zob. art. 4), a kończąc na punkcie końcowym w łańcuchu produkcji (art. 5). Na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty obowiązane są umożliwić sprawowanie kontroli przez organy nadzoru weterynaryjnego. Z tego też punktu widzenia niezwykle istotnym jest dla prawidłowości funkcjonowania całego systemu nadzoru weterynaryjnego, aby każde przedsiębiorstwo lub zakład prowadzący działalność, której przedmiotem jest produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego, był zarejestrowany. Jest to warunek sine qua non sprawowania pełnej kontroli urzędowej nad obiegiem takiego materiału oraz zapewnienia koniecznej w takim przypadku identyfikalności. Co w praktyce musi oznaczać, że na każdym z wymienionych powyższej etapów, powinny być sporządzone prawidłowo wypełnione dokumenty handlowe, ze wszystkim niezbędnymi danymi, o którym mowa w Załączniku nr VII rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/20111 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1069/2009.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólniejszej na grunt niniejszej sprawy WSA uznał, że nie można zgodzić się ze skarżącą spółką, że z obowiązków rejestracyjnych zwalnia powierzenie - na którymkolwiek z wymienionych etapów - przetworzonego obornika podmiotom trzecim, posiadającym odpowiednie uprawienia. W ocenie WSA, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w ramach zawartych umów – podmioty te decydowały o sposobie przewozu, załadunku oraz innych czynnościach związanych z obornikiem. Działania te miały pośrednie znaczenie (czysto techniczne), bowiem ich wykonywanie określają odmienne przepisy, które dotyczą aspektów technicznych wykonywania powierzonego przez spółkę zadania, np. przewozu, a później konfekcjonowania. Są one adresowane wyłączenie do tych podmiotów a ich naruszenie obarczone jest odrębną sankcją administracyjną do tej, która wynika z art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. Przedstawiony w skardze sposób działalności – pozamagazynowy - nie oznacza bowiem, że spółka – odwołując się do kluczowej w sprawie definicji z art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009, nie była podmiotem, pod którego faktyczną kontrolą pozostawał produkt pochodny, w tym przypadku obornik. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. spółka, w zakresie wymagań weterynaryjnych, obowiązana była spełnić wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemiologicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Przyjdzie zatem stwierdzić, że przewożony do Polski obornik, będący ubocznym produktem zwierzęcym, znajdował się od momentu opuszczenia holenderskiego zakładu pod kontrolą spółki, w tym sensie, że ponosiła ona za niego odpowiedzialność (wymagania lokalizacyjne i organizacyjne). To spółka podejmowała decyzję dotyczące wyboru przewoźnika, a później co do wyboru zakładu, do którego dowieziono obornik celem jego dalszego przetworzenia i przygotowania do sprzedaży. Na spółce, w sytuacji awaryjnej, leżał również ciężar zorganizowania zastępczego transportu. W ocenie Sądu, w rozumieniu zatem przepisu art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009, nie chodzi wyłącznie o faktyczną styczność – dzierżenie obornika (trudno przy tym przypuszczać, że do takiej organoleptycznej i fizycznej bliskości w ogóle doszło w sprawie). Faktyczna kontrola w rozumieniu tego przepisu powinna być przede wszystkim utożsamiana ze sferą szeroko rozumianej odpowiedzialności spółki za produkt, który jest jej własnością oraz sprawowania nad nim kontroli. Oznacza to zatem tyle, że spółka - w warunkach nadzorowanej działalności - nie może nim swobodnie dysponować – zleciła natomiast jego przewóz do wskazanego w dokumencie handlowym oraz dokumencie CMR odbiorcy. Dlatego też nie można było zgodzić się z autorem skargi i zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a., że fakt bycia właścicielem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie musi oznaczać sprawowania nad nim faktycznej kontroli w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia 1069/2009. Przyjąć zatem należało, że spółka, która w ramach umów cywilnoprawnych korzysta z pomocy podmiotów trzecich - dysponujących odpowiednim parkiem maszynowym i posiadających wymagane uprawienia, nie przestaje sprawować faktycznej kontroli nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego (granulowanym obornikiem). Przyjęcie przeciwnej wykładni nie znajduje również podstaw w obowiązujących przepisach, które wyłączają odpowiedzialność niektórych przedsiębiorców. W szczególności nie ma przepisu wyłączającego odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie obrotu ubocznymi produktami zwierzęcymi lub produktami pochodnymi.

Dlatego też w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych jest bezsporną okolicznością, że w sprawie do samego obrotu (handlu) doszło. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., przez obrót należy rozumieć przewóz, umieszczenie na rynku oraz wywóz do państw trzecich. Z kolei, przez umieszczenie na rynku, zgodnie z art. 2 pkt 13 powołanej ustawy, rozumie się przetrzymywanie lub prezentację w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży, sprzedaż, dostarczenie lub każdy inny sposób wprowadzania na rynek, a w przypadku produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych oraz nawozów organicznych i polepszaczy gleby w rozumieniu art. 3 pkt 22 rozporządzenia nr 1069/2009 – wprowadzenie do obrotu w rozumieniu art. 3 pkt 14 rozporządzenia nr 1069/2009. Zgodnie z definicją zawartą w tym ostatnim przepisie, wprowadzenie do obrotu oznacza każde działanie, którego celem jest sprzedaż produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych osobie trzeciej we Wspólnocie lub jakakolwiek inna forma dostawy, odpłatna lub nie, na rzecz osoby trzeciej lub przechowywanie w celu dostarczenia osobie trzeciej. W ocenie WSA, takie działania ("każde działania") skarżąca spółka podejmowała, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dokonywała ich wykorzystując możliwości organizacyjne jakie posiadała wewnątrz własnej struktury organizacyjnej czy też wykorzystując do tego podmioty trzecie. Nie można przy tym zapominać, że wprowadzenie do obrotu zostało zgodnie z art. 32 rozporządzenia nr 1069/2009 obarczone określonymi wymogami, tj. w przypadku nawozów organicznych oznacza wymóg aby takie uboczne produkty pochodził z materiału kategorii 2 lub kategorii 3; zostały wyprodukowane zgodnie z warunkami dla sterylizacji ciśnieniowej lub innymi warunkami, aby zapobiec ryzyku stwarzanemu dla zdrowia ludzi i zwierząt, zgodnie z wymogami ustanowionymi zgodnie z art. 15 i wszystkimi środkami, które zostały ustanowione zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu; pochodziły, odpowiednio, z zatwierdzonych lub zarejestrowanych przedsiębiorstw lub zakładów; oraz w przypadku mączki mięsno-kostnej pochodzącej z materiału kategorii 2 i przetworzonych białek zwierzęcych przeznaczonych do użytku jako nawozy organiczne i polepszacze gleby, zostały one zmieszane ze składnikiem, aby wykluczyć dalsze użycie mieszaniny na pasze, i oznaczone. Patrząc w kontekście spełnienia powyższych wymogów prowadzoną przez spółkę działalność należy zakwalifikować jako działalność nadzorowaną.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi WSA stwierdził przyjdzie, że stawki kar pieniężnych - stosownie do upoważnienia zawartego w przepisie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. - określone zostały w rozporządzeniu MRiRW z dnia 2 maja 2014 r. - zgodnie z zaleceniem ustawodawcy – w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia. Zdaniem Sądu należy zaakceptować wysokość nałożonej na skarżącą spółkę kary, uwzględniając jej rozpiętość kwotową, wynikającą z przyjętych w § 3 pkt 1 lit. a r.MRiRW przedziałów wagowych. Nie można również w takim przypadku mówić, że nałożona na spółkę kara stanowi dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na opisane wcześniej cele regulacji ustawowej dotyczącej działalności nadzorowanej w zakresie obrotu produktami pochodnymi pochodzenia zwierzęcego. W tym kontekście mamy do czynienia z odmienną sytuacją prawną od tej, która była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, a dotyczyła ustawy o odpadach wprowadzającej niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny regulacje wprowadzały jedną sankcję o wysokości 10.000 zł. Poza tym tak samo wysoka kara znalazła zastosowanie wobec zachowań o zróżnicowanych, negatywnych skutkach dla środowiska. W niniejszym przypadku, kwestionowane przez spółkę przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisy r.MRiRW zawierają unormowania różnicujące surowość sankcji w stosunku do odmiennych zachowań zawiązanych z masą produktów ubocznych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia kwestii odnoszących się do istoty kary pieniężnej, która w prawie administracyjnych – jako sankcja – odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich postanowienie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, w tym przypadku obowiązków rejestracyjnych. Brak zatem stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnienie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne, co biorąc pod uwagę opisane na wstępie cele stawiane przed organami nadzoru weterynaryjnego znacznie ograniczyłoby lub nawet wykluczyłoby możliwość ich osiągnięcia.

Wobec powyższego wysokość kary, którą wymierzono spółce, została prawidłowo ustalona - według stawki z § 3 pkt 1 lit. a tired trzecie wymienionego rozporządzenia. Również motywy orzeczonej przez organ wysokości sankcji zostały przedstawione w uzasadnieniu, stosownie do wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję organy nadzoru weterynaryjnego oparły się na normach rozporządzenia MRiRW wydanych w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, tj. w sposób sprzeczny z delegacją ustawową. W ocenie Sądu, nie można czynić z tego powodu zarzutu organom administracji publicznej, której obowiązkiem jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Dopóki zatem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. oraz przepisów do tej ustawy wykonawczych, to nie można uznać, że przepis określające sposób określania kary pieniężnej oraz sposób jej różnicowania naruszają wskazane w skardze przepisy konstytucyjne.

W skardze kasacyjnej z 20 maja 2016 r. P. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości wyrok z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 859/15, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zasady państwa prawa) w zw. z art. 85a ustawy z 11 marca 2004 r., poprzez nieuwzględnienie przez WSA granic wynikających z zasady demokratycznego państwa prawa, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równości oraz zasady proporcjonalności przy stosowaniu wytycznych dla r.MRiRW poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wysokość nałożonej kary spełnia standardy konstytucyjne i jest zgodna z prawem, w wyniku czego doszło do bezprawnego braku miarkowania kary pieniężnej w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości czynu, obiektywnego stanu zagrożenia dla ludzi, zwierząt i środowiska (polegającego na uchybieniu obowiązkowi rejestracji) oraz celu prewencyjnego przedmiotowej regulacji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w zw. z r.MRiRW, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane w sposób zgodny z delegacją ustawą, a w konsekwencji z Konstytucją RP, podczas gdy oparto się na normach rozporządzenia wydanego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, tj. w sposób sprzeczny z delegacją ustawową, albowiem rozporządzenie nie różnicuje kar w zależności od rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 Konstytucji RP (zasady państwa prawa – zasady zaufania obywatela do państwa i stosowanego przez niego prawa) w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 85a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w związku z r.MRiRW poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu przez WSA przepisów rozporządzenia, które pomimo dotkliwej sankcji nie precyzują wyraźnych granic odpowiedzialności, a zatem na podstawie przepisów rozporządzenia naruszającego prawo skarżącej do dobrej legislacji, wynikające z zasad państwa prawa,

4. naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieprzekazanie jej do ponownego rozpoznania, pomimo naruszenia przez organ art. 77 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż z faktu bycia właścicielem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wynika fakt sprawowania nad nimi faktycznej kontroli, podczas gdy należy rozróżnić kwestie stanu prawnego z kwestiami stanu faktycznego;

5. naruszenie prawa materialnego art. 3 pkt 11 w zw. z art. 23 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1069/2009 w zw. z art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że właściciel, który w ramach umów cywilnoprawnych korzysta z pomocy posiadających odpowiednie uprawnienia osób trzecich, które sprawują faktyczną kontrolę nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, sam sprawuje faktyczną kontrolę nad przedmiotowymi produktami pochodzenia zwierzęcego (granulowym obornikiem), podczas gdy takiej kontroli nie sprawuje;

6. naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca podlega pod przedmiotową normę w zakresie wymagań lokalizacyjnych oraz organizacyjnych, podczas gdy wymagania te spełnione zostały przez wykwalifikowane i posiadające odpowiednie uprawnienia (wpisy do odpowiednich rejestrów) podmioty, którym powierzono sprawowanie bezpośredniej kontroli nad obornikiem (które prowadziły działalność w odpowiednim zakresie).

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie wyroku WSA i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny,

2. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kosztów zastępstwa radcy prawnego, wedle norm przepisanych.

W oparciu o art. 176 § 2 zd. 2 P.p.s.a, skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną DWLW, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., pozostawał związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, które nie okazały się jednak zasadne.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w zw. z r.MRiRW, albowiem zarzut ten ma przesądzające znaczenie w kwestii prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Zamieszczając w art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenia, o których mowa w ust. 1, ustawodawca stwierdził, że minister w rozporządzeniu ma określić wysokość kar, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia.

Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte r.MRiRW - który w tej sprawie miał zastosowanie, bowiem skarżąca kasacyjnie wykonywała działalność polegającą na obrocie przetworzonego obornika w ilości 24 000 kg - wysokość kary pieniężnej dla tego kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 bez dokonania rejestracji, wynosi 13.700 zł - jeżeli masa produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych poddanych co najmniej jednej z czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 wykonywanych w ramach działalności nadzorowanej przekracza 1000 kg.

Kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie przepisy r.MRiRW zawierają unormowania różnicujące surowość sankcji w stosunku do odmiennych zachowań związanych z masą produktów ubocznych. Zatem rodzaje naruszeń oraz stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia, związane są z masą produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie natomiast z ich rodzajem. Zważywszy zatem na zawarty w delegacji ustawowej sposób i formę uregulowania zakresu rozporządzenia, a także potrzebę urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę, nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 11 marca 2004 r., wydane zostało w sposób niezgodny z delegacją ustawową. Nadto r.MRiRW, w tym jego § 3, nie zostało wyeliminowane z porządku prawnego w trybie określonym w art. 190 ust. 1-3 Konstytucji RP. W konsekwencji, organy administracyjne i sąd miały obowiązek stosowania tego przepisu. Nie było także - z powodów wskazanych wyżej - podstaw do zakwestionowania konstytucyjności § 3 r.MRiRW w drodze kontroli indywidualnej, skutecznej nie in abstracto, ale tylko w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji nieuzasadnione okazały także się zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punkcie 1 i 3.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 w zw. z art. 23 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1069/2009. Zgodnie z treścią drugiego z tych przepisów w celu rejestracji podmioty przed rozpoczęciem działalności, powiadamiają właściwy organ o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Art. 3 pkt 11 stanowi natomiast, że "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że faktyczna kontrola w rozumieniu tego przepisu powinna być przede wszystkim utożsamiana ze sferą szeroko rozumianej odpowiedzialności spółki za produkt, który jest jej własnością oraz sprawowania nad nim kontroli. Faktycznej kontroli nie można stawiać na równi z faktycznym władztwem nad produktem, czyli z dzierżeniem. Ta faktyczna kontrola oznacza natomiast faktyczną możliwość dysponowania produktem - z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - nie zaś jego dzierżenia. W rozpoznawanej sprawie produkt, od momentu opuszczenia holenderskiego zakładu, znajdował się pod kontrolą spółki. To spółka - jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji - jako właściciel produktu podejmowała decyzje dotyczące wyboru zakładu, do którego dowieziono obornik celem jego dalszego przetworzenia i przygotowania do sprzedaży. Natomiast to, że skarżąca kasacyjnie w ramach umów cywilnych korzysta z pomocy podmiotów trzecich dokonujących przewozu, nie oznacza, że przestaje sprawować faktyczną kontrolę nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, w rozumieniu ww. przepisów.

Zarzut sformułowany w punkcie 6 skargi kasacyjnej - naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. - również nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wspomniany przez skarżącą kasacyjnie przepis nie był bowiem podstawą orzekania ani przez organ I, ani też II instancji.

Nie mógł zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 77 K.p.a., który powiązany został w naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zgodnie z treścią drugiego z tych przepisów, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyny wznowienia postępowania zostały wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., nie zaś w art. 77 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz DWLW 3600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.