Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 55/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. M. nad W. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie [...] sztuk ([...] DJP) wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki [...], położonej w miejscowości C..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. D. K. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie [...] sztuk ([...]) wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki [...] położonej w miejscowości C..

Wójt decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – uw. Sądu; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm. obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 741; dalej: "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Organ pierwszej instancji wskazał, że po rozpoznaniu wniosku Wójt trzykrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji (decyzje z dnia [...] sierpnia 2013 r., z dnia [...] września 2014 r. i z dnia [...] lipca 2015 r.), jednak w wyniku odwołań wnioskodawcy Kolegium uchylało wydane decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi (decyzje z dnia [...] kwietnia 2014 r., z dnia [...] lipca 2015 r. i z dnia [...] lipca 2016 r.). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uznał, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa hodowlana, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy, mimo że nie jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej co działka [...]

Od powyższej decyzji odwołania z dnia [...] stycznia 2017 r. złożyli M. C., M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., Ż. S., P. S., P. K., M. K., B. C., Market [...] A. B..

Kolegium, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59, 60 i 61 u.p.z.p., decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] po rozpatrzeniu odwołań M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołań B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze z dnia [...] października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2016 r., [...]

Sąd przesądził, że w obrębie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa produkcji rolniczej oraz hodowlanej, zlokalizowana na działce o numerze [...], co należy traktować jako spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Wobec tego na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Jednakże w ocenie Sądu, organowi odwoławczemu umknęło, że na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik 2 do decyzji o warunkach zabudowy linia obszaru analizowanego przecina działkę [...] i znajdujące się na niej zabudowania. W tej sytuacji, skoro z analizy jednoznacznie wynika, że cała powierzchnia tej działki była uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – o czym świadczy wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy produkcji rolniczej i hodowlanej – w granicach obszaru analizowanego powinna znaleźć się działka [...] w całości. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z analizy powinno wynikać, w jaki sposób zostały uwzględnione w tym dokumencie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego - czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Ponadto w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak jest charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach. Tymczasem wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Sąd zaznaczył, że umotywowania wymagał również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, to jest prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Za niewystarczające należy uznać jedynie wskazanie widełek: wartości najmniejszej i największej poszczególnych parametrów. Sąd zauważył, że w znajdującej się w aktach sprawy analizie nie wskazano danych wyjściowych każdej zabudowanej działki: powierzchni zabudowy, wysokości budynków, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości istniejącej zabudowy w najwyższym punkcie, wskazując jedynie wartości najmniejsze i największe tych parametrów w zależności od danej funkcji zabudowy. Ponadto, w analizie zabrakło wyliczenia średniej powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla całego terenu objętego obszarem analizowanym, a także średniej szerokości elewacji frontowej. W analizie wskazano bowiem jedynie wartości najmniejsze i największe poszczególnych parametrów dla danej funkcji zabudowy, a nie całości terenu objętego analizą. Sąd zwrócił również uwagę, że organ pierwszej instancji określił w decyzji powierzchnię zabudowy na "max. 1200 m2", gdy tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo. Ponadto, na kopii mapy zasadniczej nie wykazano żadnych budynków na działce [...], jednak z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że w dniu złożenia tego wniosku na tej działce realizowana była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Projektowany budynek mieszkalny jest również widoczny na planie zagospodarowania terenu. Wobec tego przy określaniu powierzchni zabudowy działki należało wziąć pod uwagę budynki, które już na niej stoją lub takie, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i są one w realizacji. Wskazano również, że w sposób nieprawidłowy zostały określone nieprzekraczalne linie zabudowy na załączniku mapowym decyzji Wójta. Co prawda w treści tej decyzji wskazano, że określono je na mapie w skali 1:1000, to jednak mapa stanowiąca załącznik 3 do decyzji o warunkach zabudowy nie posiada skali. Z uwagi na brak skali i brak wpisanej odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granic działki nie jest możliwe dokładne wyznaczenie w terenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Końcowo Sąd wskazał, że powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego z odchowalnią kurcząt w cyklu zamkniętym o obsadzie [...] szt. (do [...]) wraz infrastrukturą techniczną dla terenu działki [...]

Sąd polecił też, że jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał dowodowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Wójtowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej w zakresie dostrzeżonych uchybień.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., M. Ł., M. Ł., S. Ł., A. B. i T. S. umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu odwołań B. C., M. C., Ż. S., P. S., M. K. i P. K., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że w związku z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2018 r. wystąpiło do Wójta o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie analizy urbanistycznej, w konkretnym, ściśle określonym zakresie. Organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium uzupełnienie analizy urbanistycznej, które potwierdziło konieczność utrzymania w mocy decyzji Wójta. Zdaniem organu odwoławczego uzupełniona analiza urbanistyczna zawiera wszystkie wymagane informacje, o których mowa jest w wyroku z dnia [...] marca 2018 r.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, M. C., P. K. i P. S. zaskarżyli decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., prawomocnym od dnia [...] sierpnia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę w zakresie odnoszącym się do M. C. i P. S..

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2019 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, – rozpoznając skargę P. K. – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie odwoławcze oraz uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Wójta z dnia [...] grudnia 2016 r., [...]

Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie miał na uwadze fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...] uchylił decyzję jedynie w zakresie, w jakim utrzymała ona decyzję Wójta w mocy. Tym samym w obrocie prawnym pozostała decyzja umarzająca postępowanie. Wobec tego decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2018 r. w części umarzającej postępowanie dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) i obligowała Sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie.

W dalszej kolejności Sąd (II SA/Po [...]) wskazał, że wydana decyzja zawierała także wady prawne. Podkreślił, że elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Jednocześnie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję pozostawił w obrocie również stanowiące jej integralną część załączniki, w tym załącznik 3, będący mapą zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji, który nie posiada stosownej skali (na co już wcześniej zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...]). Dalej Sąd (II SA/Po [...]) wywodził, że organ odwoławczy co prawda zlecił na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. przeprowadzenie uzupełniającej analizy urbanistycznej, jednakże w odpowiedzi Wójt przekazał mu w odpowiedzi cześć tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2018 r. oraz jej wyniki. Na podstawie tych dokumentów organ powinien nie tyle utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz uchylić ją w całości i orzec co do istoty sprawy, a także dołączyć do decyzji mapę zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji, która zawierałaby oznaczenie skali tej mapy. Takowego dokumentu Kolegium pomimo wskazań Sądu w wyroku z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...] nie uzyskał w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż w wyniku rozstrzygnięcia Kolegium utrzymano w mocy kwestionowany już raz przez Sąd zapis, że powierzchnia zabudowy ma wynosić "maks. 1200 m2", przy czym Sąd ponownie podkreślił, że wskaźnik ten należy wskazać procentowo, a organ powinien uwzględnić wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym doprecyzowanie, iż wielkość planowanej zabudowy ma wynosić [...] m2. Ponadto organ powinien uzasadnić każde zastosowane przez siebie odstępstwo w analizie dotyczące między innymi stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki, czy też szerokości elewacji frontowej , czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Przesłanka "wynikania" z analizy zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: "r.ws.s.u.w.") nie może być przy tym uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (na przykład z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Zdaniem Sądu (II SA/Po [...]) powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Treść uzasadnienia odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Ponadto Sąd (II SA/Po [...]) podkreślił, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych wartości. Przepisy § 4 - 8 r.ws.s.u.w. nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny. Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. Sąd (II SA/Po [...]) wskazał również, że do obliczeń średnich wartości parametrów i wskaźników w obszarze analizowanym wzięto pod uwagę również działkę objętą wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, gdy tymczasem w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o działkach sąsiednich zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotem analizy winny być wyłącznie działki znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół działki objętej wnioskiem, ale z wyłączeniem tej działki. Jednocześnie Sąd (II SA/Po [...]) zasygnalizował, że w postępowaniu odwoławczym dopuszcza się zatem w takiej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy nie tylko orzeczenia kasacyjnego, ale również merytoryczno-reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy po wyroku Sądu (II SA/Po [...]) Kolegium decyzją z dnia [...] października 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

Uzasadniając swoją decyzję Kolegium powtórzyło w większości swoje stanowisko wyrażone w poprzednio uchylonych decyzjach. Nadmieniło jednocześnie, że stosownie do wskazań Sądu, uzupełniająca analiza urbanistyczna zawiera wszystkie wymagane informacje. Z kolei nowa uzupełniona w sierpniu 2020 r. analiza urbanistyczna rozwiewa wszelkie wątpliwości co do poprawności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że jak wynika z uzupełnionej analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, która mogła stanowić podstawę do ustalenia parametrów planowanej zabudowy. Ponadto został opracowany nowy załącznik mapowy wskazujący na linie rozgraniczające dla terenu inwestycji. Umieszczono także konkretne wielkości do zamierzenia. Zostały także wyjaśnione wszystkie istotne, wymagane prawem parametry zabudowy istniejące w obszarze analizowanym oraz uzasadnienie dla przyjęcia za uzasadnione parametrów dla planowanego zamierzenia. Co więcej, wyłączono z analizy zabudowę na działce objętej wnioskiem. Ponadto zaznaczono zabudowę na działce [...] umożliwiając prawidłowe określenie procentu zabudowy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który pozwalał na ustalenie warunków zabudowy, a Kolegium po ponownej analizie akt sprawy i po przeprowadzeniu własnego postępowania nie znalazło podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia.

Skargą z dnia [...] grudnia 2020 r. P. K. zaskarżył w całości najnowszą decyzję Kolegium z dnia [...] października 2020 r., [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] wnosząc o jej uchylenie całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący, w treści skargi, jak również piśmie ją uzupełniającym, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na błędnym przyjęciu, że spełniona została obligatoryjna przesłanka dobrego sąsiedztwa, poprzez uznanie, że działka [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także przyjęciu, iż co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto P. K. zarzucił, że organ nie sprawdził i nie określił wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie. Doszło też do naruszenia zasady kontynuacji zabudowy istniejącej. Nadto zdaniem skarżącego, uchybiono art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w ten sposób, że zabrakło uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej w zakresie dokumentacji koniecznej do zgromadzenia z uwagi na lokalizację, w części przedmiotowej nieruchomości udokumentowanego złoża kopalin. Skarżący zwrócił także uwagę na naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie odniesienia się do faktu sąsiadowania nieruchomości z regionalnym korytarzem ekologicznym, a także art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., w zakresie odniesienia się do tego, że linia obszaru analizowanego przecina działkę [...] oraz okoliczności braku co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skarżący w uzasadnieniu zakwestionował przyjęcie przez organ faktu pozwalającego uznać, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy, mimo, że tylko część działki znajduje się w analizowanym obszarze. W jego ocenie fragment działki [...], stanowiący przedmiot rozważań nie powinien być uwzględniany w niniejszym postępowaniu. Planowana inwestycja (kurnik) nie da się pogodzić z istniejącym na tym fragmencie działki sposobem gospodarowania i nie stanowi żadnego uzupełnienia jej funkcji, a zatem warunek kontynuacji nie jest spełniony. Ponadto nie jest trafna teza, że samo istnienie zakreślonego fragmentu działki [...] przesądza o legalności rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego również nie dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej, co stanowi bezwzględną podstawę do uchylenia przedmiotowej decyzji, a także organ nie odniósł się do faktu sąsiadowania nieruchomości z regionalnym korytarzem ekologicznym w sytuacji, gdy instytucja rolnicza może negatywnie oddziaływać na środowisko, co powinno być zbadane przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na dokonanie inwestycji.

W odpowiedz na skargę oraz pismo ją uzupełniające, Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w poprzednio wydanych decyzjach. Ponadto organ podkreślił, że skarżący próbuje polemizować z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie dotyczącym możliwości uznania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium wyjaśniło, powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), że ocena prawna zawarta w wyroku wiąże sąd jak i organy orzekające w sprawie, wobec czego nie ma możliwości dalszego kontestowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez skarżącego. Odnosząc się natomiast do kwestii próby wskazania braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami administracji geologicznej, Kolegium wskazało, że kształt wniosku jest wyraźny i nic nie wskazuje, aby budowa zamierzonej inwestycji wiązałaby się z pracami wydobywczymi i podziemnymi, które naruszałyby potencjalne złoża kopalin. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ingerencji w regionalny korytarz ekologiczny, organ podał, że takiej możliwości w tym przypadku nie ma i trudno przyjmować, że cały regionalny korytarz ekologiczny mieści się na szerokości działki inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Istotnym z punktu widzenia niniejszego postępowania jest fakt, że kontrolowana decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2019 r., II SA/Po [...], który był pokłosiem wcześniejszej decyzji Kolegium wydanej również na skutek rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...].

We wspomnianych orzeczeniach Sądy dwukrotnie uchylały decyzje Kolegium, szczegółowo wskazując aspekty, które powinny być rozważone i uwzględnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniach zwrócono uwagę na okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia sprawy, w tym elementy, które są niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz nieścisłości w dotychczas prowadzonym postępowaniu, a także zwracały uwagę na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. i potrzebę wydania decyzji reformatoryjnej. Co więcej, z uwagi na długość toczącego się postępowania, Sąd (II SA/Po [...]) podkreślił na konieczność wykazania się przez Kolegium szczególną starannością w aspekcie merytorycznego rozpoznania sprawy.

W takiej sytuacji przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 153 P.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku nie zachodzi.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zastosował się do wskazań wyrażonych w dwóch wyrokach poprzedzających wydanie decyzji, zignorował wyrażoną w nich, a bezpośrednio skierowaną do organu, opinię i ocenę prawną, czym w sposób oczywisty dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając motywy obecnego wyroku Sądu, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z takich przesłanek jest między innymi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i jednoznaczny. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują przede wszystkim: oczywistość naruszenia prawa oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2323/16, orzeczenia.nsa.gov.pl)

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie miał wątpliwości, że organ odwoławczy rażąco naruszył prawo, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim zauważyć należy, że pomimo dwukrotnej analizy sprawy przez sąd administracyjny i szczegółowych wskazań co do postępowania, organ zbagatelizował zawarte w uzasadnieniach Sądu jasne zalecenia i nie działał z należytą staranności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Podkreślenia wymaga również fakt, że rolą sądu jest kontrola działalności organów administracji publicznej, przez którą to kontrolę Sądy nie tylko usuwają z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcia, ale również uchylając akty wskazują organom sposób dalszego postępowania, aby nowe rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Między innymi z tego względu to właśnie wskazania sądu administracyjnego oraz jego ocena prawna są dla organu (i także później orzekającego sądu) bezwzględnie wiążące (art. 153 P.p.s.a.). Wyrok uchylający decyzję wraz ze wskazaniami w jego uzasadnieniu nie może być odbierany przez organ w kategoriach negatywnych, jako "wytykanie błędów". Wręcz przeciwnie, wyrok taki ma za zadanie z jednej strony pomóc organowi załatwić sprawę wnikliwe, szybko i zgodnie z prawem, a z drugiej strony nie dopuścić do naruszenia słusznych praw strony skarżącej. Niemniej jednak organ, który bagatelizuje wskazania i ocenę sądu i czyni to w sposób jasny, jednoznaczny i wielokrotny, szczególnie tej samej sprawie, niezaprzeczalnie dopuszcza się naruszenia prawa o charakterze rażącym. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Pomimo uprzednich wskazań Sądu, Kolegium nie załatwiło sprawy zgodnie z zaleceniami. Co prawda zleciło przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji, jednakże jego wyniki w żaden sposób nie wpłynęły na decyzję organu odwoławczego – decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] utrzymywano w mocy, to znaczy, w całości zachowywano ją w obrocie prawnym.

Kolegium w kolejnych decyzjach utrzymujących w mocy decyzję Wójta powtarzało swoje uprzednie stanowiska, dodając jedynie fragmenty o uzupełnieniu postępowania dowodowego i o tym, że w związku z tym brak podstaw do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym zaznaczyć należy, że już w wyroku z dnia [...] marca 2018 r., II SA/Po [...] Sąd zwracał uwagę na nieścisłości w samej decyzji – między innymi określenie w decyzji powierzchni zabudowy w formie "max. 1200 m2", gdy tymczasem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc procentowo. Ponadto w kolejnym wyroku z dnia [...] grudnia 2019 r., II SA/Po [...] stanowczo powtórzono te same zastrzeżenia.

Najważniejsze jednak, że w myśl wiążących organ wskazań wyroku II SA/Po [...], cyt.:

"To obowiązkiem organu odwoławczego jest jednak ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także jego ewentualne uzupełnienie, i na tej podstawie wydanie orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.".

Z wyroku II SA/Po [...] jasno wynika, że Kolegium powinno nie tyle utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji, lecz uchylić ją i w oparciu o zebrany materiał dowodowy orzec co do istoty sprawy, a także dołączyć do decyzji mapę zawierającą linie rozgraniczające teren inwestycji, która zawierałaby oznaczenie skali tej mapy. Kolegium tymczasem utrzymało decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] w mocy, co w praktyce sprowadza się do przywrócenia stanu sprawy do takiego, który istniał przed wyrokiem II SA/Po [...].

Zaznaczyć należy, że pomimo jasnych i precyzyjnych wskazań Sądu organ nie zastosował się do nich. Jest to tym bardzie rażące, iż Sąd wskazywał na te same uchybienia już dwukrotnie. Organ odwoławczy utrzymał w istocie decyzję w kształcie pierwotnym, bez żadnych zmian, pomimo tego, że takie rozstrzygnięcie było dwukrotnie uchylane. Tym samym w ocenie Sądu doszło do rażącej obrazy przepisów, gdyż Kolegium działo w oczywistej sprzeczności z art. 153 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do ostatniej przesłanki uznania naruszenie za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest skutków jakie wywołuje decyzja, wskazać należy, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji – jak wydało Kolegium – jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W tym względnie należy mieć na uwadze skutki zarówno ekonomiczne, jak i gospodarcze, czy społeczne. W niniejszej sprawie postępowanie organu odwoławczego, uporczywie nie uwzględniającego wskazań Sądu, prowadzi do bardzo znacznego wydłużenia się postępowania, ale również generuje nieproporcjonalne koszty poprzez wielokrotne wykonywanie czynności, które powinny być zlecone już po pierwszych wskazaniach Sądu. Ukazuje też lekceważący stosunek organu do zaleceń Sądu co może przynieść negatywne skutki w postrzeganiu działalności organów administracji publicznej oraz sądów przez obywateli, a także uniemożliwia zakończenie sprawy i uzyskanie przez osoby zainteresowane ostatecznego rozstrzygnięcia. Ten stan pogłębia zwłaszcza okoliczność, iż sprawa o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy toczy się od 2013 r. i pomimo wielokrotnego uchylenia decyzji i składania skarg do sądu administracyjnego, organ odwoławczy zdaje się nie zauważać powagi sytuacji i nie przedsiębierze działań zmierzających ku rzetelnemu i sprawnemu zakończeniu sprawy. W ocenie Sądu takie działanie organu jest nie do zaakceptowania.

Reasumując, Sąd nie miał wątpliwości, że Kolegium poprzez swoje działanie naruszyło w sposób rażący art. 153 P.p.s.a., co wyraziło się w wydaniu rozstrzygnięcia w całości utrzymującego w mocy decyzję Wójta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy w wyroku II SA/Po [...] ta pierwszoinstancyjna decyzja została uznana w części za wadliwą (w odniesieniu do sposobu określenia powierzchni zabudowy i w odniesieniu do załącznika mapowego), natomiast w wyroku II SA/Po [...], który bazował na szerszym materiale dowodowym, wyraźnie nakazano organowi odwoławczemu, aby ten wydał decyzję merytoryczno-reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w sprawie rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy z 2016 r. wymaga korekty co najmniej w zakresie:

- powierzchni zabudowy (zob. uzasadnienie wyroku II SA/Po [...]),

- w zakresie załącznika mapowego będącego integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko dowodem utrwalanym w aktach (§ 9 ust. 3 r.ws.s.u.w.) (zob. uzasadnienie wyroku II SA/Po [...]) (k. 6 akt administracyjnych organu drugiej instancji), a ponadto

- w zakresie wyników analizy urbanistycznej i załącznika graficznego do nich, także będącego integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 r.ws.s.u.w.). Wiąże się to z faktem, że w 2020 r. sporządzono w sprawie nową analizę urbanistyczną wraz z wynikami i częścią graficzną (k. 7-13 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Reformatoryjno-merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mogła zastąpić decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Taka decyzja, jak zresztą wynika z jej podstawy prawnej, tylko "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" i nie koryguje niczego.

Utrzymanie w mocy decyzji Wójta z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] oznacza tylko tyle, że funkcjonowałaby ona w pierwotnym kształcie w obrocie prawnym (w zakresie treści i załączników opisowych oraz graficznych). Tymczasem wskazania wyroku II SA/Po [...] nie pozostawiają wątpliwości, że w świetle zaistniałych okoliczności sprawy Kolegium było obowiązane sprawę merytorycznie samodzielnie rozstrzygnąć.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Końcowo Sąd zaznacza, że z uwagi na stwierdzoną z urzędu wadliwość decyzji Kolegium, nie odniósł się do zarzutów skargi. Te bowiem dotyczyły właśnie aspektów sprawy, które organ odwoławczy powinien rozważyć wydając w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne.

Sąd wskazuje więc P. K., aby argumenty, takie jak zawarte w skardze, przedstawił Kolegium. Skarżący powinien też pamiętać, że w toku postępowania odwoławczego urbanista nadesłał nową analizę urbanistyczną wraz z wynikami i załącznikiem graficznym, jak i nowy załącznik graficzny do decyzji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału.