Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w G. kwotę 680,00 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Wojewody z 17 marca 2021 r. o uchyleniu decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 1 lutego 2019 r. i orzekającej o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb K., gmina K., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..] w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..], została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 20 lipca 2018 r., A., (dalej: inwestor), wystąpiła do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb K., gmina K., stanowiącej własność P. J.

W dniu 25 września 2018 r., w siedzibie Starostwa Powiatowego odbyła się rozprawa administracyjna, o której strony zostały powiadomione pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Na rozprawie stawili się P. J. - właściciel przedmiotowej nieruchomości oraz K. W. - pełnomocnik inwestora. Z protokołu rozprawy administracyjnej, znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowa rozprawa dotyczyła kwestii przeprowadzonych rokowań, tj. kwestii czy miały one miejsce, jak też czy przedstawiono wszystkie elementy ograniczenia, przebieg inwestycji, zakres uszczuplenia, oraz czy w ocenie stron rokowania zakończyły się skutkiem negatywnymi czy istnieje możliwość porozumienia się z właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Inwestor potwierdził, iż rokowania zostały przeprowadzone, wszelkie informacje dotyczące ograniczenia przedstawione, oraz że z uwagi na negatywny skutek rokowań nie ma możliwości porozumienia się z właścicielem w przedmiotowej sprawie. Właściciel nieruchomości wyjaśnił, iż jego zdaniem inwestor przeprowadził rokowania, jednak nie w całości, bowiem nie wyjaśniono mu kwestii odszkodowania, nie przedstawiono dokumentów świadczących o wysokości odszkodowania. Inwestor nie określił także jednoznacznie robót, które mają być wykonane oraz nie przedstawiono wszystkich kwestii ograniczenia, nie ujęto strefy ochronnej dla omawianej linii. Zdaniem P. J. rokowania nie zakończyły się, gdyż wnioskował on o dalsze rokowania.

Pismem z 19 grudnia 2018 r., Starosta skierował do inwestora prośbę o dołączenie do akt sprawy załącznika graficznego z zaznaczonym w kolorze pasem technologicznym, który zajęty będzie na czas wykonania prac związanych z demontażem istniejącego słupa i montażem nowego oraz podanie długości i szerokości pasa technologicznego na czas omawianych robót.

Na powyższe inwestor odpowiedział w piśmie z 8 stycznia 2019 r., przesyłając mapę z oznaczeniem o powierzchni 105 m2 demontażu istniejącego słupa. Ponadto oznaczono pas technologiczny linii 110 kV na c powierzchni 1081 m2 , w tym szerokości 7,4 m i długości 146 m.

Pismem z 23 stycznia 2019 r, właściciel nieruchomości skierował prośbę o wyjaśnienie przez inwestora pojęcia służebność administracyjna ujętego w piśmie z 8 stycznia 2019 r. Na powyższe Starosta odpowiedział, że zarówno służebność przesyłu jak i administracyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości to dwa tytuły prawne do nieruchomości pozwalające na korzystanie z niej w celach przesyłowych. Instytucje są podobne ale nie tożsame.

Dnia 1 lutego 2019 r. Starosta wydał decyzję, w której orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb K., gmina K., dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [..], poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. J.

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 124 ust. 1 powołanego aktu prawnego "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ".

Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.),

ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz;

nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Dokonując oceny spełnienia przywołanych przesłanek za bezsporną uznał Wojewoda, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego skoro dotyczy rozbudowy sieci elektroenergetycznej. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XXlX/345/2005 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2005 r." w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" (Dz. Urz. Woj.. z 2005 r., nr 66 poz. 1231 z dn. 7 lipca 2005 r.). Działka nr [..] oznaczona jest w ww. planie symbolami: SE.13RZ oraz SE.011.KL - teren rolny, zieleni oraz drogi lokalnej. Ponadto, w § 8 uchwały ustalono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej.

Zaznaczył organ odwoławczy, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, celu publicznego.

Ocenę spełnienia kolejnej przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., Wojewoda rozpoczął od rozważań na czym polegają rokowania oraz co jest ich przedmiotem. Wskazał, że w literaturze przedmiotu zgodnie podnosi się, że przedmiotem rokowań powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki udzielenia takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych rokowań powinna być zatem zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji, w której to umowie powinny znaleźć się wszystkie warunki dotyczące rozmiaru i terminu zajęcia nieruchomości oraz rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej umowy lub wynagrodzenia finansowego w zamian za udzieloną zgodę (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, dr J. Jaworski, 2020).

Według art. 124 ust. 3 u.g.n. "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty przeprowadzonych rokowań."

Przywołał Wojewoda pogląd, że "przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art, 124 u.g.n." (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 208/10). W literaturze przedmiotu podnosi się także, że "rokowania kończą się niepowodzeniem w razie milczenia adresata, sprzeciwu adresata albo postawienia przez, strony wzajemnie takich warunków, że zostały one uznane za niemożliwe do przyjęcia, albo stawiania przez właściciela coraz to nowych warunków udzielenia zgody" (G. Matusik, Wywłaszczenie nieruchomości [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Stanisława Kałus (red.), Warszawa 2012, s. 734).

Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.

Przenosząc powyższe na okoliczności niniejszej sprawy organ dostrzegł, iż. w aktach organu znajdują się następujące dokumenty z rokowań: protokół z rokowań z 19 kwietnia 2018 r., którego tematem jest ustanowienie służebności przesyłu na linii 110 kV [..]", pismo z 23 maja 2018 r., skierowane do właściciela nieruchomości "w celu kompleksowego uregulowania stanu prawnego urządzeń ww. linii elektroenergetycznej na Pana nieruchomości, w tym uzyskania pana zgody na udostępnienie ww. działki w celu przeprowadzenia remontu, proponujemy, na podstawie art. 3052 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (...) ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [..] (...}". Uregulowanie stanu prawnego urządzeń przesyłowych jest możliwe dzięki instytucji służebności przesyłu. Dzięki temu uregulowaniu A. uzyska dostęp do swoich urządzeń przesyłowych, zaś Pan będzie miał pewność na jakich warunkach i zasadach i dostęp będzie realizowany". Do pisma załączone zostało porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń istniejących. Pismem z 13 czerwca 2018 r., do powyższego ustosunkował się właściciel nieruchomości wnosząc o zmiany w projektowanym projekcie, polegające na skablowaniu linii wzdłuż granicy działki.

Pismem z 18 czerwca 2018 r., inwestor ponownie skierował do właściciela nieruchomości prośbę o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości proponując ustanowienie służebności przesyłu na podstawie kodeksu cywilnego za kwotę jednorazowego wynagrodzenia tj. 5000 zł. Dnia 28 czerwca 2018 r., oferta o ustanowienie służebności przesyłu została ponownie zaoferowana. Pismem z 19 lipca 2018 r." inwestor skierował do właściciela pismo, z informacją, iż w "sprawie ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości (...) zmuszeni jesteśmy uznać niniejsze rokowania za zakończone skutkiem negatywnym ".

Analizując dokumentację dołączoną do wniosku Wojewoda stwierdził, iż ustawowy wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie został spełniony. Nie sposób bowiem uznać, iż instytucja służebności przesyłu wypełnia zakres przedmiotowy rokowań. Inwestor prowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, których nie można utożsamić ich z negocjacjami jakie powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 u.g.n. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Spółka podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu, a nie dotyczyły czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Powyższe skutkuje zaś tym, że w analizowanej sprawie nie można było przyjąć, iż przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji miały miejsce rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n,

W wyroku z dnia 6 czerwca 2018 S r. sygn. akt. I OSK 142/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie nie doszło do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia nieruchomości przez właściciela na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., albowiem inwestor był zainteresowany jedynie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Nie przedstawił bowiem żadnych innych propozycji. Tymczasem rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., związane z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa właściciela do nieruchomości, muszą zawsze obejmować uzgodnienia związane z czasowym zajęciem nieruchomości w celu realizacji na niej prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., a nie polegać jedynie na przedstawieniu propozycji i warunków dotyczących ustanowienia służebności przesyłu. Kwestią, która zaważyła na uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest brak spełnienia przesłanki dotyczącej rokowań.

Reasumując stwierdził organ odwoławczy, ze zaskarżona decyzja Starosty z 1 lutego 2039 r. jest nieprawidłowa. Starosta błędnie uznał, iż przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań została spełniona. A tylko łączne spełnienie trzech przesłanek niezbędnych do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. umożliwia orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę w szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w tym zaproszenie do rokowań oraz pozostałą zgromadzoną korespondencję w sprawie, że wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1, nie został spełniony, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisu, które nie wyklucza również prowadzenia rokowań co do służebności przesyłu, obok zakresu prac i zgody właściciela, połączone z wnikliwą analizą materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, powinno prowadzić do wniosku, że rokowania zostały przeprowadzone.

Ponadto zarzuciła skarżąca naruszenie przepisów postępowania, tj. art 15 Kpa poprzez pozbawienie skarżącego prawa do dwuinstancyjnej kontroli decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka [..], obręb K., gmina K. w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej linii 110 kV [..].

Rozwijając sformułowane zarzutu wskazała Spółka, że zalegająca w aktach sprawy dokumentacja bezspornie dowodzi faktu przeprowadzenia rokowań, zgodnie z treścią normy art. 124 ust.3 u.g.n.. Zabrakło ze strony organu odwoławczego wnikliwej analizy treści tych dokumentów, a są one kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Najważniejszy jest dokument inicjujący rokowania z 23 maja 2018 r. Z przedmiotowego pisma wynika, że wbrew ocenie organu, Inwestor wystąpił o zgodę właściciela na wejście na nieruchomość położoną w obrębie K., oznaczoną jako działka nr [..], w celu dojazdu specjalistycznym sprzętem do posadowionych na nieruchomości słupów. Planowany i rokowany zakres prac obejmował, zgodnie z treścią ww. zaproszenia, następujące prace:

montaż stanowiska słupowego,

montaż fundamentów,

montaż uziemienia,

montaż konstrukcji słupowych,

montaż łańcuchów izolatorowych, wymianę przewodów roboczych,

wymianę przewodu odgromowego,

- malowanie konstrukcji słupowej, podwieszenie tłumików drgań,

demontaż istniejącego stanowiska słupowego.

Inwestor określił również w przedmiotowym piśmie obszar niezbędny dla przeprowadzenia planowanych prac, jako teren wewnątrz pasa służebności przesyłu, na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do pisma. Zatem w pierwszej kolejności inwestor wystąpił do właściciela o zgodę na przeprowadzenie ww. prac, określił ich zakres oraz charakter, a dopiero w dalszej części wskazał, że w celu kompleksowego uregulowania stanu prawnego urządzeń i przeprowadzenia prac, możliwe jest ustanowienie służebności przesyłu. Do pisma został załączony wzór umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu. Inwestor w treści porozumienia wskazał, że na podstawie załączonego wzoru umowy, po jego podpisaniu, będzie umocowany do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jednocześnie inwestor uprzedził właściciela, że w przypadku braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu, co w konsekwencji stanowić będzie odmowę udzielenia zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania przebudowy linii, zmuszony będzie podjąć stosowne kroki prawne, w tym wystąpić do właściwego w sprawie starosty z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe właściciel zaoferował możliwość skablowania linii na jego działce, na co jednakże inwestor nie przystał ze względów projektowych. W dniu 19 lipca 2018 r. inwestor zmuszony był zakończyć rokowania z wynikiem negatywnym.

Wskazać należy na przebieg rozprawy administracyjnej w dniu 25 września 2018 r., gdzie właściciel potwierdził, że rokowania się odbyły, ale w jego subiektywnym odczuciu, nie w całości, ponieważ Inwestor nie ujął strefy ochronnej dla omawianej linii, nie informując o ograniczeniach wynikających ze tej strefy. Już tylko na marginesie należy wskazać, że Inwestor nie miał takiego obowiązku. Przedmiotem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie może być strefa ochronna linii ani oddziaływanie linii. Następnie w toku rozprawy właściciel wyraził stanowisko, ze chciałby aby linia istniała na jego gruncie ale przy jak najmniejszej uciążliwości.

W tym stanie rzeczy osią sporu i rokowali nie była kwestia służebności przesyłu a wnioskowanego w toku rokowań i postępowania administracyjnego przebiegu urządzeń. W pierwszej kolejności właściciel domagał się skablowania linii, a w dalszej kolejności wnioskował o przebieg linii przy granicy z sąsiadem. Biorąc pod uwagę stanowisko właściciela należy wskazać, że z jego strony służebność przesyłu nie była warunkiem uzyskania zgody na realizację inwestycji a przede wszystkim kwestia przebiegu urządzeń. W tym stanie rzeczy za bezpodstawną należy uznać ocenę organu, że do rokowań w niniejszej sprawie nie doszło w rozumieniu art 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor przedstawił w sposób szczegółowy zakres realizowanej inwestycji oraz zaproponował trwałe uregulowanie tytułu prawnego do gruntu, natomiast strony nie doszły do porozumienia, ponieważ właściciel nie zgodził się na obecny przebieg linii elektroenergetycznej. Bezspornie, potwierdza powyższe załączona do wniosku dokumentacja oraz protokół rozprawy, natomiast organ uprościł swoją ocenę, tak jak gdyby wyłącznie przedmiotem rokowań była służebność przesyłu. W tym stanie rzeczy organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., która na skutek powierzchownej analizy materiału dowodowego, doprowadziła go do wniosku, że w sprawie nie zostały przeprowadzone rokowania. W ocenie skarżącej rokowania miały miejsce, ponieważ dotyczyły wszystkich niezbędnych elementów, a nie tylko służebności przesyłu. Nie zmienia to jednak oceny, że przedmiotowa decyzja zapadła wskutek niewłaściwej interpretacji przepisu art. 124 ust.3 oraz powierzchownej oceny materiału dowodowego.

Uzasadniając drugi zarzut skargi wskazała Spółka, że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, pozbawiając tym samym inwestora instancyjnej kontroli decyzji w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ winien był podjąć rozstrzygnięcie kasatoryjne i nakazać zbadanie kwestii czy rokowania miały miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą obu rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej, u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Zwrócić należy uwagę, że ze względu na umiejscowienie przepisu art. 124 u.g.n. w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo. W konsekwencji, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości w granicach zakreślonych w art. 112 ust. 3 u.g.n.

Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego i nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Ograniczenie, o którym mowa w art. 124 u.g.n., może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż planowana przez skarżącą inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..] zgodna jest z uchwałą Rady Gminy nr Nr XXIX/345/2005 z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]".

Bezsporne jest również i to, iż planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 tej ustawy celami publicznymi (...) są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy właściciel nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzałyby udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jak wyżej wspomniano muszą poprzedzać rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.

Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został dochowany, istotna jest prawidłowa wykładnia powołanego przepisu. Zgodnie art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1956/20 (dostępny w CBOSA), iż podziela on pogląd prezentowany w orzecznictwie, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2866/17). Zaznaczyć należy, że prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu oczywiście nie jest ani zabronione, ani wykluczone, rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Powyższa uwaga nie oznacza jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1279/17). Dlatego też nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, tym bardziej gdy negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu prowadzone były przed wydaniem decyzji o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednakże odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, iż przeprowadzone rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości dotyczyły przede wszystkim zezwolenia, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści pism kierowanych przez A. Oddział w K. do właściciela nieruchomości P. W. J. w dniach 23 maja i 18 czerwca 2018 r., gdzie wskazano w szczególnosci zakres planowanych prac, obszar niezbędny do ich prowadzenia, a w przypadku braku zgody na udostępnienie nieruchomości zagrożenie wystąpienia przez inwestora do właściwego starosty o udostępnienie nieruchomości celem wykonania przedmiotowych prac. Wskazane w powyższych pismach ustanowienie służebności przesyłu stanowiło jedynie propozycję kompleksowego uregulowania stanu prawnego inwestycji.

Natomiast właściciel nieruchomości w odpowiedzi na powyższe zaproponował jedynie zmianę projektu poprzez skablowanie linii WN wzdłuż granicy jego działki – pismo z dnia 13 czerwca 2018 r.

Należy zauważyć, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron ( zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zobacz wyrok NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18 – dostępny w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie inwestor bezskutecznie proponował właścicielowi nieruchomości zawarcie umowy ustanawiającej służebność przesyłu przedstawiając jednocześnie projekt takiej umowy. Jednakże P. J. w odpowiedzi zaproponował jedynie zmianę w projekcie planowanej inwestycji, co nie zostało zaakceptowane przez inwestora.

W istocie nie doszło zatem do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji na jego nieruchomości, co wypełnia hipotezę art. 124 u.g.n. w zakresie przesłanki niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.

Sąd nie podziela natomiast zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. Z zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i uszczegółowionej w art. 15 k.p.a., stanowiącej, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne wynika, że każdy ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Przedmiotem jurysdykcji wykonywanej przez organ II instancji winna być taka sama sprawa administracyjna, która była przedmiotem działań organu I instancji. Fakt przejścia sprawy do organu II instancji implikuje jej tożsamość, czyli identyczność jej zasadniczych elementów: stron, podstawy prawnej i sytuacji faktycznej. Naruszenie każdego z wymienionych elementów powoduje przekreślenie identyczności sprawy administracyjnej i ewentualnie powstanie nowej sprawy, która powinna być załatwiona "od początku" już przez organ I instancji (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 191-192).

W niniejszej sprawie zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy odpowiada granicom rozpoznania organu I instancji. Rozstrzygnięcie Wojewody mimo, że jak wyżej wskazano było nieprawidłowe, to jednak odpowiadało treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że ujawnione naruszenie przepisów postępowania i przepisów u.g.n., tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3, do którego doszło przy wydawaniu tej decyzji, uzasadniały jej eliminację z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.