Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 207/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA W. Jarzębowski, Sędzia WSA J. Rosińska, Asesor E. Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant T. Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005 roku sprawy ze skargi Ł. K. i K. K. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. -


UZASADNIENIE

Syg. akt II SA/Łd 207/05

UZASADNIENIE

Rada Miejska w W. uchwałą z dnia [...] Nr [...] uwzględniła w części wniesione przez Ł. i K. K. zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar zawarty pomiędzy cmentarzem - ul. A - ul. B -projektowaną ulicą zbiorczą.

- W uzasadnieniu wskazała minn., iż pokazany na rysunku planu przebieg projektowanej ulicy zbiorczej ma znaczenie tylko informacyjne (poza terenem działek nr 67, 68, 54/2), ulica ta graniczy bowiem z obszarem objętym planem oraz częściowo wchodzi na teren działek nr 67, 68, 54/2 o łącznej powierzchni 0,15 ha. Podkreśliła, iż przebieg ulicy zbiorczej może być zmieniony przy opracowaniu nowego planu miejscowego miasta W. wobec faktu, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. stracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. Z uwagi na dużą atrakcyjność terenów pod budowę mieszkaniową - zróżnicowane ukształtowanie terenów, dobre warunki fizjograficzne, częściowe uzbrojenie terenów oraz brak sprzeciwu pozostałych właścicieli działek co do sposobu zagospodarowania ich działek w projekcie planu, Rada Miejska w W., uznała za zasadne zarzuty dotyczące przebiegu projektowanej obwodnicy wschodniej miasta W. i zmniejszyła szerokość linii rozgraniczających obwodnicę na terenie działek nr 67, 68, 54/1 i 54/2. Rozwiązanie to jest możliwe, według Rady Miejskiej w W., przy rezygnacji z proponowanej lokalizacji parkingów, które w tym miejscu nie są potrzebne. Przesunięcie linii rozgraniczającej o 5 m spowoduje, że linia rozgraniczająca ulicy zbiorczej nie wejdzie w ogóle na teren działki nr 54/1

oraz wejdzie w bardzo ograniczonym zakresie na teren działki nr 54/2 (południowo - wschodnia część działki nr 54/2 o pow. 0,02 ha) .

Rada Gminy w W. wskazała nadto, iż ustalenia projektu planu dotyczące przeznaczenia działek nr 54/1 i 54/2 nie ulegną zmianie, będą to bowiem tereny zieleni parkowej izolacyjnej. Podkreśliła, iż o kierunkach rozwoju miast i gminy przesądzają nie roszczenia poszczególnych właścicieli gruntów, lecz racjonalne zasady równoważnego rozwoju przestrzennego gmin i miast, uwzględniające zarówno walory środowiska przyrodniczego jak i konieczność ponoszenia przez samorząd nakładów finansowych na rozbudowę infrastruktury komunalnej i komunikacyjnej na terenach, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Realizacja ulicy zbiorczej jest inwestycją niezbędną dla miasta, a proponowany przebieg tej ulicy wzdłuż istniejącej ul. Polnej do ul. Granicznej pozwoli na właściwą obsługę komunikacyjną przyszłego obszaru przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo -rezydencjonalną, a jednocześnie uwzględnia stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad negujące możliwość innego włączenia się w drogę krajową Nr 45 poza istniejącym połączeniem

poprzez ul. Graniczną.

Podkreśliła, iż prawo właściciela do korzystania z własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, a Konstytucja RP do źródeł prawa zalicza akty prawa miejscowego, w tym ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i uchwalone na jej podstawie plany miejscowe. Zauważyła, iż prawo do korzystania z własności, w tym do zagospodarowania terenu, jest dopuszczalne w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kc), a ustalenia planu miejscowego określają sposób wykonywania prawa własności. Wskazała również, iż działania wyrażone w sporządzonym projekcie planu nie ograniczają ani nie uniemożliwiają dotychczasowego użytkowania działek nr 54/1 i 54/2, które według mapy ewidencji miały

oznaczenie RV rolnicze. Działki te, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą więc być użytkowane tylko jako rolnicze. Zauważyła nadto, iż za grunt przejmowany na cele publiczne samorząd powinien zapewnić odpowiednie odszkodowanie lub inną działkę odpowiadającą wartości działki przekazanej na cele publiczne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli Ł. i K. K., domagając się stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazali na trudności w porozumieniu się z Burmistrzem W. i pracownikami Urzędu Miasta W., a ponadto oświadczyli, iż nie chcą wyzbyć się spornej nieruchomości, chyba że gmina nabędzie dla nich na własny koszt wystawioną na sprzedaż sąsiednią działkę nr 49. Skarżący nie zgodzili się natomiast na zamianę tej działki na działkę położoną w innej części W. odległą od ich domu 3 km i w dodatku o mniejszej powierzchni. Zwrócili uwagę, iż sporna działka od wielu lat zgodnie z planem jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, co potwierdza chociażby zapis w akcie notarialnym z 1999r. Podkreślili nadto, iż podczas sesji Rady Miejskiej w W. Burmistrz zadeklarował publicznie, że ich działka "zostanie ujęta w obecnym szczegółowym planie

zagospodarowania jako budowlana". Deklaracja ta nie znalazła jednak potwierdzenia w doręczonej im uchwale o odrzuceniu zarzutów. Zakwestionowali zawarte w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzenie, iż skoro nie poinformowali władz miasta co do przeznaczenia ich działki, to ich działkę przeznaczono w projekcie planu jako RV pod zieleń parkową. Wskazali, iż już w 1989 r. informowali władze o swoich zamiarach inwestycyjnych. Działania Rady Miasta W. skarżący uznali za "niezgodne z zasadami współżycia społecznego i obowiązującego prawa" oraz naruszające ich interes prawny.

W piśmie z dnia l maja 2005r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Ł. i K. K. podnieśli dodatkowo, iż organ nie podaje klasy drogi zbiorczej, a linię rozgraniczającą

liczoną od krawędzi jezdni określa raz na 25 m, innym zaś razem na 6 m. Według skarżących, nieprawdziwy jest podany przez organ wymóg sytuowania na ich działce budynku w odległości 4 m od granicy, zgodnie bowiem z warunkami technicznymi obiekt można usytuować 3; 1,5 m od granicy a nawet w granicy. Podkreślili, iż przepisy nie określają "dolnej granicy wymiarów zewnętrznych budynku".

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. podtrzymała swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale, wskazując, iż w skardze nie poruszono w ogóle sprawy przebiegu ulicy, a skupiono się na przeznaczeniu działek nr 54/1 i 54/2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz sprawie

zamiany gruntów. Podała, iż sporne działki zostały przeznaczone

pod zieleń izolacyjną z uwagi na bliskie położenie przy

projektowanej obwodnicy wschodniej miasta W. oraz na ich niewielką szerokość wynoszącą 15 m, uniemożliwiającą w zasadzie zlokalizowanie budynków mieszkalnych. Podkreśliła, iż przy nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi zbiorczej wynoszącej 25 m, zgodnie z ustawą o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), linia zabudowy wchodzi na teren całych działek nr 54/1 i 54/2. Nawet przy zmniejszeniu kategorii drogi np. do lokalnej zlokalizowanie budynku mieszkalnego na działce nr 54/1 i 54/2 jest, zdaniem organu, znacznie utrudnione z uwagi na określone przepisami szczególnymi odległości od granicy działek, tj. 4 m od działki nr 49 i 6 m od ul. C. Z tego względu dla potrzeb lokalizacji budynku pozostaje tylko 5 m. Biorąc parametry projektowanej po wschodniej stronie działek drogi klasy zbiorczej oraz jej uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej najbardziej zasadne byłoby, zdaniem Rady Miejskiej w W., zaprojektowanie na spornych działkach 15 - metrowego pasa zieleni izolacyjnej, a działki nr 54/1 i 54/2 mogłyby być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tylko w przypadku dokupienia minimum 5m szerokości działki nr 49. Rada Miejska w W. podkreśliła, iż zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2003r. planem ogólnym miasta W. sporne działki były położone w kompleksie terenu oznaczonym na rysunku planu symbolem C2 M, dla którego wprowadzono zabudowę mieszkaniową wraz z zielenią, zabudowę mieszkaniową mieszaną oraz usługi podstawowe do zachowania lub odtworzenia. Dla terenu C2 M plan ten wymagał opracowania planu zagospodarowania przestrzennego lub planu realizacyjnego. Przy takim zapisie planu, zdaniem Rady Miejskiej w W., na przeważającym obszarze były tylko niewielkie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleń na budowę. Zasady kształtowania zabudowy, obsługi komunikacyjnej oraz zasady obsługi infrastruktury technicznej są precyzowane dopiero w niniejszym planie, co umożliwi realizację planowanych przez inwestorów przedsięwzięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż wskazane przez skarżących.

W myśl art. 3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.} sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, t.j. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, zgodnie z art. 147 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z art. 151 powołanej ustawy, podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] uwzględniającej w części wniesione przez Ł. i K. K. zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar zawarty pomiędzy cmentarzem - ul. A -ul. B - projektowaną ulicą zbiorczą.

Za podstawę prawną tej uchwały przyjęto art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż rozpoczęte przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed dniem [...], prace związane ze sporządzaniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można kontynuować w trybie dotychczasowym określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli zostały spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i wójt (burmistrz lub prezydent) zawiadomił o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu. Czynności te, stosownie do art. 89, winny być dokonane przed datą wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym, tj. przed dniem 11.07.2003r. Racjonalny ustawodawca zakłada, iż dotychczasową ustawę stosuje się tylko wówczas, gdy prace planistyczne są zaawansowane, a jako kryterium zaawansowania prac przyjął przesłankę "zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu". W takiej sytuacji, z uwagi na zmianę regulacji prawnej wprowadzającej odmienne niż dotychczas wymogi, niecelowym byłoby bowiem przeprowadzanie procedury od początku i zaprzepaszczenie całego dotychczasowego wysiłku i środków finansowych związanych z uchwaleniem planu. W sytuacji jednak gdy prace nie są zaawansowane należy stosować nową ustawę.

Kontrolując przeprowadzone przez Radę Miejską W. na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar zawarty pomiędzy cmentarzem -ul. A - ul. B -projektowaną ulicą zbiorczą, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu art. 18 powołanej ustawy. Przepis ten, na co wskazuje zawarty w nim jednoznaczny zwrot "kolejno", precyzyjnie określa tok następujących po sobie czynności podejmowanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w toku prac planistycznych, a także określa terminy między poszczególnymi czynnościami. Tok tych czynności w żaden sposób nie może zostać zmieniony przez organ planowania. To samo odnieść należy do wskazanych w tym przepisie terminów.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawodawca wymaga w pkt 3 i 4 ust. 2 art. 18 powołanej ustawy najpierw wystąpienia o opinie do właściwych organów administracji rządowej a następnie o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami, a po uzyskaniu tychże uzgodnień nakazuje, stosownie do pkt 5 i 6 powołanego przepisu, zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu minn. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz w miejscowej prasie i drodze obwieszczenia.

Z załączonych akt administracyjnych wynika, iż wskazana w

powyższych przepisach kolejność została naruszona. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu zmiany planu do publicznego wglądu zostało ogłoszone w miejscowej prasie w dniu 8 lipca 2002r.,a skarżącym Ł. i K. K. doręczone w dniu 12 lipca 2002r. Burmistrz o opinie i uzgodnienia, o których mowa w pkt 3 ust. 2 art. 18 powołanej ustawy wystąpił wprawdzie przed datą zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (np. pismo z dnia 12 grudnia 2000r.), niemniej jednak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. pismem z dnia [...] odmówiła uzgodnienia projektu planu, a projekt ten uzgodniła dopiero w dniu 23 lipca 2002r., a więc po dacie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Z tego względu nie można przyjąć, iż warunek z pkt 4 ust. 2 art. 18 powołanej ustawy został spełniony, zawarty w tym przepisie termin "uzgadnia" oznacza bowiem, w ocenie Sądu, pozytywną ocenę przedłożonego projektu, akceptację przyjętych w projekcie planu rozwiązań. Nie wydaje się zatem aby wystarczający był sam fakt wystąpienia o uzgodnienia nie licząc się z wynikami tego uzgodnienia. Celem tych uzgodnień jest wszak przygotowanie dokumentu, który będzie spełniał wszystkie wymagania określone przez przepisy prawne. To oznacza, iż w razie negatywnego stanowiska organów uzgadniających projekt planu w projekcie tym należy dokonać stosownych zmian, zgodnie z uwagami organów uzgadniających projekt. Nie można też wykluczyć sytuacji, iż ponownie przedłożony do uzgodnienia projekt planu może zostać oceniony negatywnie.

Dla analizowanej sprawy istotne znaczenie ma także przepis ust. 2 pkt 6 art. 18 powołanej ustawy. Stosownie do powołanego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykłada projekt planu i prognozę, o której

mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt l, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Z przepisu tego wynika, iż jedną z wielu wymienionych w art. 18 ust. 2 czynności jest zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, przy czym zawiadomienie to powinno być dokonane na co najmniej 7 dni przed datą wyłożenia projektu. Oznacza to, iż odstęp czasowy pomiędzy datą zawiadomienia a datą wyłożenia projektu winien wynosić nie mniej niż 7 dni. Wskazany w tym przepisie termin 7 dniowy jest terminem minimalnym, na co wskazuje zwrot "na co najmniej". W konsekwencji termin ten nie może być skrócony przez organ, ale może zostać wydłużony.

Ten minimalny termin w analizowanej sprawie nie został przez burmistrza W. dochowany, jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. do publicznego wglądu zostało ogłoszone w miejscowej prasie w dniu 8 lipca 2002r., zaś jako pierwszy dzień wyłożenia projeku planu do publicznego wglądu określono dzień 15 lipca 2002r. Z porównania obu dat wynika, iż okres pomiędzy zawiadomieniem o wyłożeniu projektu planu a pierwszym dniem wyłożenia projektu do publicznego wglądu wyniósł tylko 6 dni. Sposób obliczania terminów oznaczonych w dniach, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, określa art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 89, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeśli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z

wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z tego względu przy obliczaniu terminu należało dzień 8 lipca 2002r., tj. dzień zamieszczenia w miejscowej prasie zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu, pominąć, a to oznacza, iż ostatnim dniem 7 terminu był dzień 15 lipca 2002r., a pierwszym dniem wyłożenia projektu planu winien być dzień 16 lipca 2002r., nie zaś 15 lipca 2002r., jak to przyjął burmistrz.

Na marginesie zauważyć również należy, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest treścią art. 27 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do tego przepisu naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów, określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten jest jednoznaczny, każde bowiem naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego pociąga w konsekwencji stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub części.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd dostrzegł, iż w aktach administracyjnych brakuje tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu oraz prognozy oddziaływania na środowisko, a także tekstu projektu planu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 57 k.p.a.

Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.

O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 u.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do

10

celowego dochodzenia praw.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.