Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 666/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 21
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 139 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 228/16 w sprawie ze skargi K.B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 228/16, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 marca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej, zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego K.B. z dnia 17 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, za wyjątkiem trzech umów udostępnionych jako załączniki do pisma z dnia 30 marca 2016 r. (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3); zasądził od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego K.B. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.B. w dniu 17 marca 2016 r. w formie elektronicznej zwrócił się do Referatu do Spraw Dostępu do Informacji Publicznej Sądu Najwyższego z wnioskiem o przesłanie danych zawierających treść wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r. Jednocześnie wniósł o zasłonienie danych prywatnych, tj. adresów zamieszkania, numerów PESEL kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorców.

Działający z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia 30 marca 2016 r. poinformował, że umowy prawa cywilnego lub umowy prawa pracy, których stroną jest Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszy Prezes SN lub – w wypadku umów prawa pracy – Sąd Najwyższy jako pracodawca:

1) nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego/Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, w którym o takiej działalności jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

3) nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."),

4) nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 w powyższej ustawie.

Podał, iż od reguły niestosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów prawa pracy oraz do umów prawa cywilnego istnieją pewne wyjątki. Dotyczą one, między innymi, umów zawieranych z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U z 2013 r., poz. 907 ze zm.) - art. 139 ust. 3.

Stwierdził, iż w grudniu 2015 r., w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, zostały podpisane 3 umowy:

1) z inicjatywy [...] SN z [...] S.A. w dniu [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...],

2) z inicjatywy [...] SN z [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...],

3) z inicjatywy [...] SN z [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...].

Wskazał, że Biuro Studiów i Analiz SN wyraża pogląd, że umowy zawierane przez Skarb Państwa – Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN lub przez Sąd Najwyższy poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępniane osobom trzecim (poza relacjami służbowymi) w całości lub w części wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i następnych tej ustawy, za jego zgodą lub osoby przez niego upoważnionej. Wystąpienie K.B. z dnia 17 marca 2016 r. takim wnioskiem nie jest. Treść umów jest objęta tajemnicą pracowniczą w znaczeniu, w jakim o takiej tajemnicy jest mowa, między innymi, w art. 100 § 2 pkt 4 i pkt 5 Kodeksu pracy. Oznacza to, że przy braku wyraźnego nakazu ze strony ustawy lub sądu ewentualne udostępnienie umowy osobie trzeciej wymaga wyraźniej zgody kierownika zakładu pracy, czyli Pierwszego Prezesa SN lub osoby działającej w ramach jego kompetencji. Taka zgoda w związku z wystąpieniem z dnia 17 marca 2016 r. do dnia udzielenia niniejszej odpowiedzi nie została wyrażona.

W załączeniu do powyższej odpowiedzi, na adres poczty elektronicznej K.B. zostały przesłane skany trzech w/w umów zawartych w grudniu 2015 r. z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

K.B. po otrzymaniu pisma organu z dnia 30 marca 2016 r., w tym samym dniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 17 marca 2016 r. w określonym terminie, tj. kopii treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu grudniu 2015 r.

Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o zobowiązane organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 17 marca 2016 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został należycie wykonany. Wprawdzie organ podjął działania (pismo z dnia 30 marca 2016 r.), to jednak udzielona odpowiedź jest niepełna, a tym samym nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego dla oceny sposobu odniesienia się do wniosku podlegającego ewentualnemu rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zaś w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

K.B. w piśmie procesowym z dnia 17 maja 2016 r., stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał żądania skargi. Stwierdził, że w jego ocenie odpowiedź organu udzielona w piśmie z dnia 30 marca 2016 r., jak i odpowiedź na skargę, są nieadekwatne do treści wniosku. Przedmiotowy wniosek obejmował umowy zawarte przez organ w grudniu 2015 r. niezależnie od trybu, w jakim zostały zawarte. Natomiast otrzymane skany umów obejmują tylko te umowy cywilnoprawne, do których ma zastosowanie ustawa Prawo zamówień publicznych. Okoliczność ta nie może zatem stanowić podstawy do oceny, czy odpowiedź jest pełna. W związku z tym uznać należy, iż w zakresie, w jakim organ odmówił udostępnienia umów zawartych poza uregulowaniem tej ustawy, odpowiedź jest niepełna i nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu. Stąd postawiony w skardze zarzut bezczynności organu.

Ponadto skarżący podał, że przywołany przez organ art. 73 ustawy o finansach publicznych dotyczy sposobu wyznaczenia wysokości długu publicznego i nie może być podstawą żądań osób indywidualnych o cokolwiek, tym bardziej o treść umów.

K.B. wskazał także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a także faktur czy rachunków związanych z takimi umowami, są informacją publiczną (por. wyroki NSA z dnia: 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 903/12, 25 marca 2014 r., sygn. akt IOSK 2351/13 i 3 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2157/11). Zdaniem skarżącego, dla oceny charakteru umowy nie ma znaczenia tryb, w jakim została zawarta, albowiem wszystkie umowy zawierane przez organy władzy publicznej mają charakter informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w sprawie. Przedmiotowe Stowarzyszenie przychyliło się do stanowiska skarżącego, wskazując, że udzielona mu odpowiedź była niepełna, niezgodna z żądaniem wniosku.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za dopuszczalną, albowiem niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie – jak błędnie twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – wniosku złożonego w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. O umiejscowieniu wniosku w zakresie problematyki zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesądza ostatecznie skarga oraz pismo skarżącego z dnia 17 maja 2016 r. Zawarte w nich treści korespondują z wnioskiem K.B. z dnia 17 marca 2016 r.

Oceniając skargę na bezczynność organu stwierdził, że jest ona zasadna, aczkolwiek nie w całości. Wyjaśnił na czym polega bezczynność organu, pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także wskazał podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej określone w art. 4 u.d.i.p.

Przyjął, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną.

Podał, że w sprawach dotyczących rozpatrywania przez organ spraw o udostępnienie informacji publicznej istotne są trzy elementy procedowania:

- pierwszy, to ustalenie czy organ żądaną informację posiada;

- drugi, to prawidłowe ustalenie czy żądana informacja istotnie mieści się w pojęciu informacji publicznej, określonej w przepisach u.d.i.p.,

- trzeci, to ustalenie czy żądaną informację publiczną można udostępnić, czy też jej udostępnienie wymaga podjęcia przez zainteresowanego określonych działań, albo ustalenie, iż z uwagi na określone prawne uregulowania, w danej sprawie zachodzi przesłanka implikująca wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej w trybie art. 16 u.d.i.p.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w sposób nieprawidłowy przystąpił do załatwienia wniosku K.B. z dnia 17 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Nieprawidłowe działanie organu spowodowało jego bezczynność.

Z treści pisma organu z dnia 30 marca 2016 r., jak i z odpowiedzi na skargę, nie wynika, czy poza trzema umowami udostępnionymi wyżej wymienionemu w dniu 30 marca 2016 r., organ posiada jakiekolwiek inne umowy wypełniające treść wniosku z dnia 17 marca 2016 r. Obowiązkiem organu było ustalenie, czy w ogóle w określonym żądaniem miesiącu grudniu 2015 r. zawarł umowy.

Sąd pierwszej instancji podał, że bez ustalenia, czy w tym okresie w ogóle jakiekolwiek umowy zostały zawarte i podania jakiego typu były to umowy, wszystkie dalsze wywody organu, zawarte zarówno w piśmie z dnia 30 marca 2016 r., jak i w odpowiedzi na skargę, odnoszą się do zbiorów nieskonkretyzowanych zgodnie z żądaniem wniosku. Mają one charakter rozważań czysto teoretycznych, nieodnoszących się do konkretnych umów zawartych przez organ we wskazanym miesiącu.

Powyższe uchybienie rzutowało na nieprawidłowe rozpatrywanie wniosku skarżącego i stanowi o bezczynności organu, albowiem takim wadliwym działaniem udzielono odpowiedzi niepełnej i niekonkretnej. Bez ustalenia, czy organ w ogóle posiada żądaną informację, rozpoczęto procedowanie w kierunku rozważań czysto teoretycznych.

Trafne są zatem zarówno twierdzenia K.B., jak i Stowarzyszenia [...], że odpowiedź organu z dnia 30 marca 2016 r. jest nieadekwatna do treści wniosku i wymijająca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dokonał teoretycznego podziału i oceny umów, których może dotyczyć wniosek złożony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na trzy kategorie: umowy z zakresu prawa pracy, umowy cywilne i umowy cywilne zawierane w ramach zamówień publicznych. Przy czym błędne jest stanowisko apriori wyłączające ze zbioru informacji publicznej umowy o pracę zawarte z organem państwa, gdyż w istocie te umowy dotyczą wydatkowania środków publicznych i z tego względu mieszą się w pojęciu informacji publicznej. Odmienne będzie jednak rozstrzyganie organu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami – zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i art. 100 Kodeksu pracy – a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi czy pełniącymi funkcje publiczne (por. wyroki NSA z dnia: 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; 31 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 742/13; 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11 oraz postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybione jest także prezentowane przez organ zarówno w piśmie z dnia 30 marca 2016 r., jak i w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż zawierane przez organ umowy cywilne mogą być udostępniane jedynie w trybie i na zasadach ustawy o finansach publicznych – art. 73, gdyż przepis ten w ogóle tej kwestii nie dotyczy. Przepisy powołanej ustawy nie mogą być zatem podstawą oceny żądań osób indywidualnych o udostępnienie treści tych umów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla oceny charakteru umowy nie ma znaczenia tryb w jakim została zawarta, gdyż wszystkie umowy zawierane przez organy władzy publicznej mają charakter informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał, że w zakresie umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty państwowe w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 139 ust. 3), Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w dniu 30 marca 2016 r., wraz z odpowiedzią na wniosek udostępnił K.B. trzy umowy podpisane w wyniku tego rodzaju postępowań. Z tego względu skargę w przedmiocie udostępnienia przez organ informacji co do tych trzech umów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w tym zakresie oddalił.

Jednocześnie zauważył, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, zarówno w piśmie z dnia 30 marca 2016 r., jak i w odpowiedzi na skargę, nie podał, czy są to wszystkie umowy, które zostały zawarte w grudniu 2015 r. w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. W tym aspekcie sprawa nie została zatem załatwiona w całości.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak takiej konkretnej odpowiedzi skutkuje bezczynnością organu. Ponadto uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała jedynie z wadliwego procedowania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie, a część żądanej informacji (trzy wyżej opisane umowy) została udostępniona ( art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dokona ponownej oceny wniosku skarżącego z dnia 17 marca 2016 r. z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Następnie, w zależności od powyższego ustalenia, rozważy odpowiednio do kategorii każdej z tych umów, w jakim zakresie mogą czy też nie mogą zostać one udostępnione, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną, wraz z pismem z dnia 4 stycznia 2017 r., od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżył wyrok w części, w której doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 sentencji wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p."), w wyniku dokonania dowolnej wykładni tych przepisów (zwłaszcza w fazie rozstrzygania o właściwości sądów administracyjnych), poprzez – w istocie – "milczące zadekretowanie", że wszystkie informacje objęte wnioskiem K.B. z dnia 17 marca 2016 r. świadczą o działalności Sądu Najwyższego w znaczeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a zarazem stanowią o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p. w sytuacji (w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a), gdy taka "dekretacja" nie została połączona z wyjaśnieniem, o jakiego rodzaju działalności Sądu Najwyższego miałyby świadczyć żądane przez skarżącego umowy, lub jakich – ewentualnie – spraw publicznych mogłyby dotyczyć wszystkie żądane przez wnioskodawcę umowy,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

1) art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm., dalej w skrócie "uPZP"), w wyniku braku dokonania właściwej wykładni i zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku ustalenia, że właściwość sądów administracyjnych w zakresie kontroli udostępniania umów, ale tylko umów zawartych w trybie zamówień publicznych, przez wszystkie podmioty udzielające zamówień publicznych, a nie tylko przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p, można wywodzić jedynie z art. 21 u.d.i.p. (w związku z odesłaniem zawartym w art. 139 ust. 3 uPZP) jako przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., a zatem w wyniku przyjęcia do merytorycznego rozpoznania skargi K.B. także w części niepozostającej w związku z brakiem udostępnienia mu umów zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r. poza trybem zamówień publicznych,

2) art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w wyniku braku dokonania właściwej wykładni tych przepisów, w danym wypadku w wyniku braku ustalenia, że adresat wniosku o udostępnienie umów innych niż zawarte z zastosowaniem uPZP nie ma obowiązku odniesienia się do takiego wniosku przez wydanie aktu lub podjęcie czynności tego rodzaju, jak określone w art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji, że ewentualne zaniechania adresata takiego wniosku w jego rozpoznaniu w zakresie niezwiązanym z udostępnieniem umów zawartych w trybie zamówień publicznych – nie są objęte normą art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., czyli z braku przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a. nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, lecz z mocy art. 177 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – ocenie sądów powszechnych w wypadku wystąpienia przez podmiot zainteresowany z pozwem o zobowiązanie adresata wniosku do udostępnienia umów danego rodzaju;

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. lub (i) art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a, a także art. 141 § 4 P.p.s.a., w wyniku dokonania wadliwej wykładni i wadliwego zastosowania tych przepisów, a także art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w wyniku braku zastosowania tego przepisu, w obu wypadkach w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w części, w której skarga K.B. mogła ewentualnie pozostawać w związku z brakiem udostępnienia mu umów zawartych przez Sąd Najwyższy poza trybem zamówień publicznych w grudniu 2015 r., w wyniku braku wstępnego wyjaśnienia, czy przy braku przepisu szczególnego, wskazującego na właściwość sądów administracyjnych, umowy – jako takie, w całości – zawierane przez podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. zawierają informacje o sprawach publicznych w znaczeniu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z konsekwencją prowadzącą do naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 177 i art. 183 Konstytucji RP, z których – z mocy art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – wynika m.in. wprost, że:

a) istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszelkich sprawach, w których obywatele poszukują ochrony sądowej,

b) sądy administracyjne, w relacjach z innymi sądami, są sądami szczególnymi, przy czym ich właściwość wynika z unormowań zawartych w ustawach o charakterze szczególnym w stosunku do reguły określonej w art. 177 Konstytucji RP, a w konsekwencji – ze swej natury – wymagają one wykładni ścisłej,

c) prawo do sądu to prawo nie tylko dla "powoda", ale i dla "pozwanego", którzy mogą oczekiwać, aby sprawa ich dotycząca została rozpoznana przez sąd właściwy ze względu na charakter sprawy, a także unormowania proceduralne, które regulują funkcjonowanie danego sądu,

d) podmiot występujący z określonym żądaniem do sądu nie dysponuje prawem wyboru drogi sądowej jako drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub sądami administracyjnymi, ani przed innymi sądami,

a także wobec przejścia do przysłowiowego porządku nad faktem, że ewentualne prawomocne odrzucenie skargi K.B. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w części, w której, być może, dotyczyła ona braku udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r. poza trybem zamówień publicznych – z mocy art. 1991 K.p.c. – przesądzałoby o jego prawie do poszukiwania ochrony sądowej w podnoszonych przez niego kwestiach na drodze postępowania przed sądem powszechnym, w danym wypadku właściwym dla siedziby Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,

4) art. 160 i art. 141 § 4 P.p.s.a., w wyniku zaniechania zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku odniesienia się przez wydanie stosownego postanowienia do wniosku odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi, w wypadku braku usunięcia przez skarżącego jej braków formalnych, a także w związku z brakiem wyjaśnienia:

a) czy takie braki, o ile rzeczywiście istniały, faktycznie zostały usunięte przez skarżącego z jego inicjatywy lub na żądanie Sądu, a także,

b) dlaczego WSA w Warszawie uznał siebie za właściwy do rozpoznania danej skargi w całości, a nie tylko w tej części, która mogła pozostawać w związku z żądaniem udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy z zastosowaniem uPZP w grudniu 2015 r.

oraz

- w wypadku braku uznania któregokolwiek z powyższych zarzutów za zasługujący na uwzględnienie:

5) art. 106 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a., w wyniku braku zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku:

a) z brakiem uwzględnienia z urzędu powszechnie znanego faktu, że zgodnie z art. 92 ust. 2 uPZP (w którejkolwiek z wersji tego przepisu obowiązujących po dniu 25 czerwca 2006 r., to jest począwszy od dnia wejścia w życie noweli wprowadzonej art. 1 ustawy opublikowanej w Dz. U. z 2006 r. Nr 79, poz. 551), każdy zamawiający zawierający umowę z zastosowaniem prawa zamówień publicznych zobowiązany jest podać na swojej stronie internetowej informacje wymagane treścią art. 92 ust. 1 tej ustawy, w tym o wyborze najkorzystniejszej oferty (ceny) oraz podmiotu, który taką ofertę złożył, co oznacza, także w świetle uregulowania:

• w art. 94 i n. uPZP obowiązku, w tym terminu, zawarcia umowy z wykonawcą, który złożył najkorzystniejszą ofertę, (w sytuacji, gdy nie ma miejsca unieważnienie postępowania z określonego zamówienia publicznego z przyczyn określonych w art. 93 uPZP ani nie wniesiono odwołania, z konsekwencjami wynikającymi z art. 193 uPZP)

• w art. 8 uPZP zasady jawności zamówień publicznych,

• w art. 200 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 uPZP sankcji karnych dla zamawiającego (osób działających w jego imieniu) w wypadku, gdyby prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem zasady jawności lub nie przestrzegał terminów określonych w ustawie, (czyli także terminów na zawarcie umowy po ogłoszeniu na swojej stronie internetowej informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty), że na stronie internetowej Sądu Najwyższego jako udzielającego zamówień publicznych musiały być i są podawane wszelkie dane dotyczące istotnych elementów i stron przyszłych umów, jakie mogły być zawierane po dniu 25 czerwca 2006 r., czyli także w grudniu 2015 r., w trybie zamówień publicznych (co każdy na bieżąco może sprawdzać po wejściu na stronę pod adresem: www.sn.pl i otworzeniu zakładek: Informacje > Zamówienia publiczne), co oznacza, że Sąd Najwyższy – w założeniu – nie mógł mieć jakiegokolwiek interesu, aby w odpowiedzi udzielanej na wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej umów zawartych, w szczególności, w grudniu 2015 r., a także w odpowiedzi do WSA w Warszawie na skargę wyrażającą niezadowolenie wnioskodawcy ze sposobu, formy lub zakresu rozpoznania jego wniosku, przemilczać fakt zawarcia jakiejkolwiek umowy w trybie zamówień publicznych, albowiem takie (tu: całkowicie hipotetyczne przemilczenie) byłoby równoznaczne z zakwestionowaniem informacji podanych wcześniej przez Sąd Najwyższy do wiadomości publicznej na jego stronie internetowej w zakresie i w sposób wymagany przepisami uPZP, z narażeniem Sądu Najwyższego lub osób nim zatrudnionych na sankcje karne przewidziane nie tylko w prawie zamówień publicznych, ale i w ustawie o dostępie do informacji publicznej,

b) dowolną oceną odpowiedzi udzielonej K.B. w formie pisma z dnia 30 marca 2016 r. na jego wniosek z dnia 17 marca 2016 r., a także odpowiedzi na jego skargę na bezczynność Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego udzielonej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w obu wypadkach w imieniu Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jakoby nie wynikało z nich jednoznacznie, że w grudniu 2015 r. doszło do zawarcia przez Sąd Najwyższy jedynie trzech umów w trybie zamówień publicznych, to jest tych których kserokopie, zgodnie z art.139ust. 3 uPZP, zostały udostępnione wnioskodawcy, w sytuacji, gdy w treści tych dwóch dokumentów wyraźnie stwierdzano, że: "w grudniu 2015 r. w wyniku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego zostały podpisane 3 umowy", po czym następowało bliższe określenie tych trzech umów, a także udostępnienie ich kserokopii, co, także w świetle wymienionych powyżej przepisów o zamówieniach publicznych, przemawiało za poczynieniem założenia przeciwnego, niż wyrażone w kwestionowanym wyroku, a mianowicie, że skoro w tych odpowiedziach jest mowa jedynie o trzech umowach zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r. z zastosowaniem unormowań o zamówieniach publicznych, to znaczy, że w tym miesiącu Sąd Najwyższy nie zawarł innych umów tego rodzaju (kwestionowana ocena danych zawartych w aktach sprawy, także w świetle przywołanych powyżej, z nawiązaniem do art. 106 § 4 P.p.s.a., unormowań prawa zamówień publicznych, może być także postrzegana jako niczym nieuprawniona sugestia ze strony Sądu pierwszej instancji co do możliwości naruszania przez Sąd Najwyższy dobrych obyczajów, a także norm prawnokarnych w relacjach z podmiotami zewnętrznymi. Okoliczności te sprawiają, że ocena akt sprawy i powiązane z nią rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1 i pkt 3 kwestionowanego wyroku w zakresie, w którym "korespondują ze sobą", nie powinny spotkać się z akceptacją w toku dalszego postępowania),

6) art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku dowolnego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy przy jednoczesnym:

a) braku stwierdzenia jakiej bezczynności – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. lub – ewentualnie – innych unormowań prawnych, do oceny której władne byłyby odnieść się sądy administracyjne, miał dopuścić się Sąd Najwyższy – Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w postępowaniu wywołanym wniesieniem przez K.B. określonego wniosku z dnia 17 marca 2016 r.,

b) stwierdzeniem, że (bliżej nieokreślona z punktu widzenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) bezczynność miała miejsce, a zarazem, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa,

c) brakiem zobowiązania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do podjęcia działań lub czynności tego rodzaju, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub pkt 4 P.p.s.a., w sytuacji, gdy uwzględnienie skargi z powołaniem się na art. 149 § 1 P.p.s.a. wymaga takiego wskazania (a oczywiste jest, że przedmiotem postępowania w danej sprawie nie było udzielenie lub brak udzielania interpretacji podatkowej lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.),

a - w konsekwencji również -

d) wobec braku przedstawienia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wytycznych co do dalszego postępowania wymaganych treścią art. 141 § 4 P.p.s.a., w sposób, który pozwalałby na właściwe wykonanie danego wyroku bez narażania Sądu Najwyższego na ryzyko wniesienia kolejnej skargi (pozwu) przez K.B. do sądu właściwego, a – w praktyce, także zważywszy na udział w sprawie Stowarzyszenia [...] – bez narażania Sądu Najwyższego na ryzyko dalszego dyskredytowania Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w środkach społecznego przekazu z powołaniem się, w szczególności, na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach, w których formalnie nawiązuje się do unormowań do informacji publicznej oraz do art. 61 Konstytucji RP,

oraz – w przypadku uznania zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II sentencji kwestionowanego wyroku za zasługujące na uwzględnienie – rozstrzygnięciu zawartemu w IV punkcie sentencji wyroku zarzucił naruszenie:

7) art. 200 P.p.s.a. w wyniku wadliwego (brak przesłanek) zastosowania w tej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty, kwestionowanemu wyrokowi w części, w której doszło do merytorycznego rozpoznania skargi K.B. przez jej uwzględnienie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (rozstrzygnięcia zawarte w punktach I, II i IV sentencji wyroku), a także postępowaniu poprzedzającemu wydanie tych rozstrzygnięć zarzucił ponado nieważność z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i wniósł o:

1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016r. sygn. akt II SAB/ Wa 228/16 w części obejmującej rozstrzygnięcia zawarte w punktach I, II i IV sentencji tego wyroku,

2) zasądzenie od K.B. na rzecz Sądu Najwyższego – Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zwrotu kosztów postępowania związanych z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej,

3) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wskazał m.in., że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w formie odrębnego postanowienia do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi w tej sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie, przedmiotem merytorycznych rozważań sądu administracyjnego mogła być jedynie ocena rozpoznania wniosku K.B. z dnia 17 marca 2016 r. w zakresie obejmującym żądanie udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy w trybie zamówień publicznych i rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii zostało zawarte w punkcie III zaskarżonego wyroku i nie zostało objęte skargą kasacyjną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podał, że w rozpoznawanej sprawie należało ocenić, czy w świetle art. 177 i art. 183 Konstytucji RP rzeczywiście sądy administracyjne są upoważnione do merytorycznego rozpoznania skarg na faktyczną lub rzekomą bezczynność podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. w zakresie udostępniania umów, do których nie ma zastosowania art. 139 ust. 3 uPZP, a – w konsekwencji – i art. 21 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło także Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez adwokata i zaskarżyło wyrok w części, tj. w zakresie pkt 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższy zarzut wniosło o :

1) zmianę zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie oraz orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie zwrotu kosztów posłowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Stwierdziło m.in., że stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w świetle jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości praktyki ujawniania przez podmioty zobowiązane rejestrów umów cywilnoprawnych, nosi cechy unikania konieczności udostępnienia informacji publicznej, o której udostępnienie zwrócił się wnioskodawca. Takie postępowanie należy ocenić negatywnie. Szczególna doniosłość podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w tej sprawie, znaczenie jego funkcjonowania oraz jego pozycja ustrojowa sprawia, że naruszanie przez ten organ prawa jest szczególnie naganne. Stwierdzenie, że bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma istotne znaczenie z punktu widzenia zarówno ochrony interesu wnioskodawcy, który niejednokrotnie wnioskował do podmiotu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej, jak i ma istotny wpływ pro futuro na jakość realizowania przez ten podmiot obowiązków informacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności z urzędu, ale również uwzględniając podniesiony w skardze kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zarzut dotyczący zaistnienia przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., tj. nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, należało rozważyć zasadność przedmiotowego zarzutu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wniosek K.B. z dnia 17 marca 2016 r. w odniesieniu do umów, do których nie ma zastosowania art. 139 ust. 3 uPZP nie dotyczył informacji, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w związku z tym do skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem w zakresie tych umów nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (ze względu na treść art. 21 u.d.i.p.). W związku z powyższym, skarga wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stanowiło to naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. lub (i) art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., a także art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku dokonania wadliwej wykładni i zastosowania tych przepisów, a także art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w wyniku braku zastosowania tego przepisu. Do powyższego zarzutu nawiązują również zarzuty naruszenia art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 3 uPZP i art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez brak dokonania ich właściwej wykładni i zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym ustawodawca pojęcia "sprawy publicznej" nie definiuje. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Oznacza to, że dysponentem informacji publicznej jest wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez reprezentujące ją podmioty. Przyjąć należy, iż każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki w tym zakresie stanowi podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Takim organem jest zatem każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej, czy nawet roszczenia w tym zakresie, jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Przedstawione powyżej rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważyć należy, iż z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Użyte w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" w odróżnieniu od zawartego w art. 61 Konstytucji RP pojęcia "zadania władzy publicznej" ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513). Wprawdzie prawodawca w żadnym miejscu wyraźnie nie wskazał, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, to jednak określił, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (por. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy – prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (por. S. Wronkowska Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, jako prawa politycznego, są zatem wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji RP), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12).

W konsekwencji stwierdzić należy, iż analiza art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego pojęcie informacji publicznej art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

Z powyższych rozważań wynika, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 u.d.i.p. – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych.

Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich znaczeniu funkcjonalnym, mamy do czynienia z informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione regulacje prawne, przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek K.B. o udostępnienie informacji o umowach zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu grudniu 2015 r. (przez przesłanie kopii ich treści), także w zakresie umów, do których nie miał zastosowania art. 139 ust. 3 uPZP i art. 21 u.d.i.p., dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W istocie bowiem wnioskodawca domagał się informacji dotyczącej sposobu funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym przypadku władzy sądowniczej, której podmiotem w zakresie wykonywania zadań publicznych jest niewątpliwie Sąd Najwyższy.

Skoro, jak wyżej podano, żądana informacja ma charakter informacji publicznej, to do jej udostępnienia mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 21. Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezspornie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należy również zaliczyć skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie prawidłowe było stosowanie przepisów art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i pkt 8 P.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów administracji publicznej polegającą na niewydaniu decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tak określonej sprawy sądowoadministracyjnej należy zatem sprawa ze skargi K.B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji.

Skoro zarzucana przez K.B. bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w rozpatrzeniu we właściwym trybie jego wniosku dotyczy informacji publicznej, do której nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien dokonać kwalifikacji wnioskowanej informacji, jeżeli ją posiada (z uwzględnieniem m.in. konieczności rozważenia czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej), w zależności od tej kwalifikacji zastosować właściwy tryb procedowania przewidziany w stosunku do odpowiedniego rodzaju informacji publicznej, a następnie bądź udostępnić taką informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (w całości lub części, w zależności od oceny wystąpienia lub niewystąpienia przesłanek określonych zwłaszcza w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), podlegającą, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie właściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP wynika z ustawy, przez co w tego rodzaju sprawie obywatel ma zagwarantowane konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zatem właściwy do rozpoznania skargi K.B. na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji brak było podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p., ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego w tej sprawie. Ponadto wskazać należy, iż przepis art. 3 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, w tej sprawie nie wyłącza właściwości sądu administracyjnego, lecz łącznie z art. 21 u.d.i.p. w tym zakresie potwierdza kompetencję tego sądu. Czyni to zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. niezasadnym. W sprawie nie występują również inne, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powodów wyżej omówionych na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty dotyczące naruszenia art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 3 uPZP i art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i trafnie przyjął, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym przypadku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w zakresie udostępnienia informacji publicznej – umów, do których nie ma zastosowania art. 139 ust. 3 uPZP. Ponadto szczegółowo wyjaśnił elementy procedowania organu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 160 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na zaniechaniu zastosowania tych przepisów, poprzez brak wydania stosownego postanowienia do wniosku odpowiedzi na skargę o odrzucenie skargi i brak jego uzasadnienia, a także wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał się za właściwy do rozpoznania skargi w całości, a nie tylko w części, która mogła pozostawać w związku z żądaniem udostępnienia umów zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r. z zastosowaniem uPZP.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 160 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Jest to rodzaj pewnego domniemania, że jeżeli dla określonego rozstrzygnięcia nie jest wprost przewidziana forma wyroku, to rozstrzygnięcie to powinno mieć formę postanowienia. O postaci (formie) orzeczenia decyduje zatem treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok rozstrzygający sprawę. Oznacza to, że Sąd przyjmując taką formę orzeczenia uznał, że w sprawie nie zaistniała podstawa do wydania postanowienia kończącego postępowanie w postaci postanowienia o odrzuceniu skargi. Z tego względu nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., a także w przypadku uznania zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II sentencji kwestionowanego wyroku za zasługujące na uwzględnienie – rozstrzygnięciu zawartemu w punkcie IV tej sentencji zarzut naruszenia art. 200 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie naruszenie powołanych przepisów dotyczących bezczynności organu oraz wymogów uzasadnienia wyroku upatruje w braku wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji, jakiej bezczynności dopuścił się Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w postępowaniu wywołanym wnioskiem K.B. z dnia 17 marca 2016 r., stwierdzeniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brakiem zobowiązania organu do podjęcia działań lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lub pkt 4 P.p.s.a., mimo że uwzględnienie skargi z powołaniem się na art. 149 § 1 P.p.s.a., takiego wskazania wymaga oraz brakiem przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, wymaganych treścią art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wyjaśnić należy, iż w przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność organu jest art. 149 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozważając zakres podmiotowy i przedmiotowy przepisów u.d.i.p. – art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 1, stwierdził, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest organem władzy publicznej wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś żądana przez K.B. we wniosku z dnia 17 marca 2016 r. informacja, tj. treść wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w grudniu 2015 r., w tym umów do których nie ma zastosowania art. 139 ust. 3 u PZP, stanowi informację publiczną. Oceniając udzieloną przez organ w tym zakresie odpowiedź z dnia 30 marca 2016 r. przyjął, że jest ona nieadekwatna do treści wniosku i wymijająca. Zawarte w niej wywody mają charakter rozważań teoretycznych, nieodnoszących się do konkretnych umów zawartych we wskazanym miesiącu. Tymczasem w tego rodzaju sprawie odpowiedź organu powinna być na tyle dokładna, precyzyjna, wyczerpująca – odnosząca się do treści żądania oraz sporządzona w taki sposób, aby nie nasuwała jakichkolwiek wątpliwości i nie zmuszała wnioskodawcy do domniemywania, bądź do domyślania się jej treści. W przedmiotowej sprawie odpowiedź organu takim warunkom nie odpowiada.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji, dążąc do zapewnienia realizacji ustawowego celu dostępu obywatela do wiedzy o działaniach władzy publicznej i doprowadzenia do podjęcia przez organ działania określonego w przepisach, w tym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej – uwzględnił skargę na bezczynność i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku K.B. z dnia 17 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w określonym terminie, za wyjątkiem trzech umów udostępnionych jako załączniki do pisma z dnia 30 marca 2016 r.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, czy innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Sposób załatwienia wniosku w tym przedmiocie określają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, który został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej omówiony. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania organu jest niezasadny.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przyjął, że przedmiotowa bezczynność wynikała jedynie z wadliwego procedowania przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Nieuwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II sentencji zaskarżonego wyroku zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 200 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich dowolną wykładnię wskazać należy, iż istota tego zarzutu sprowadza się do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dokonując wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a także uwzględniając regulację zawartą w art. 139 ust. 3 uPZP przyjął, że wszystkie żądane przez wnioskodawcę umowy z grudnia 2015 r. zawarte przez Sąd Najwyższy stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Mając jednak na uwadze fakt, iż trzy umowy objęte postępowaniami w ramach zamówień publicznych zostały już przez organ wnioskodawcy udostępnione oddalił skargę w tym zakresie.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał, że skoro na mocy art. 139 ust. 3 uPZP umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to organ, udzielając K.B. informacji o trzech zawartych w grudniu 2015 r. umowach w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie musiał dodatkowo podawać, czy są to wszystkie umowy tego rodzaju, które zostały zawarte w tym okresie, bowiem z uwagi na zagwarantowaną w/w przepisem jawność, oznaczało to, że żadne inne umowy tego typu – aniżeli te trzy wskazane przez organ – nie były przez Sąd Najwyższy zawarte. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, na które powołuje się skarżący kasacyjnie. Przy określaniu zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczał się jedynie do interpretacji zawartego w art. 1 ust. 1 pojęcia "informacji publicznej", w którym odwołano się do kategorii sprawy publicznej, która została przeprowadzona prawidłowo. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny na str. 16-18 uzasadnienia szczegółowo wyjaśnił pojęcie informacji publicznej, istoty sprawy publicznej odkodowane z treści art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także odróżnienia zawartego w art. 61 Konstytucji pojęcia "zadania władzy publicznej" od użytego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "zadania publiczne". W związku z powyższym powtarzanie przedstawionej w tym zakresie argumentacji przy omawianiu zarzutu naruszenia prawa materialnego uznał za niecelowe.

Z tego względu, odnosząc się zarzutów dotyczących powołanych przepisów Konstytucji RP jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż art. 8 ust. 1 Konstytucji RP określa Konstytucję jako najwyższe prawo Rzeczypospolitej Polskiej, w ust. 2 zawiera zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji. Rozumie się ją najogólniej w ten sposób, że podstawą prawną wydania aktu stosowania prawa (w szczególności wyroku sądu) może być norma konstytucyjna bez potrzeby wydania ustawy, bez "pośredniczącej" roli ustawy w realizacji Konstytucji.

Przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają zakres i charakter prawa do informacji publicznej. Przy czym w świetle tych przepisów zakres ten nie może być rozszerzany przepisami rangi ustawowej. Jednocześnie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP.

W art. 61 Konstytucji RP zakres prawa do informacji publicznej został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa przedmiot informacji publicznej poprzez wskazanie czego dotyczy informacja publiczna, zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wymienia formy dostępu do tej informacji. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" wiąże z działalnością podmiotów podanych w Konstytucji. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, iż jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

Z kolei przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje, czego dotyczy informacja publiczna, lecz wymienia jedynie formy dostępu do informacji. Odczytując ten przepis łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazać należy, iż nie modyfikuje on przedmiotu informacji publicznej.

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej, jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają także unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

W polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługuje także skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...].

Istota podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, iż stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest fakultatywna w zakresie, w jakim sąd wypowiada się co do występowania tej szczególnej postaci naruszenia prawa lub "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa w przypadku, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Bezczynność organu będzie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w przypadku, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło np. do przekroczenia określonych przepisami prawa terminów na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu w tym przedmiocie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wynikała jedynie z jego wadliwego procedowania w tej sprawie, z uwagi na błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z innymi aktami prawnymi. Skoro organowi nie można przypisać winy za błędne przeświadczenie o poprawności dokonanej przez siebie wykładni przepisów, to nie było podstawy, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...].