Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1185/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 par. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 2296
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1961/20 w sprawie ze skargi D. L. na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz D. L. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/20 oddalił skargę D. L. na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

Podstawę prowadzonej egzekucji w sprawie stanowiła decyzja z dnia [...] września 2019 r. Rzecznika Praw Pacjenta, którą nałożono na D. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" karę pieniężną w wysokości 18 000 złotych, płatną do budżetu państwa za nieprzekazanie na żądanie Rzecznika Praw Pacjenta konkretnych informacji.

Organ egzekucyjny stwierdził nie wykonanie w/w obowiązku egzekucyjnego, w związku z czym wszczął w tym zakresie stosowne postępowanie. Skarżącemu doręczono upomnienie.

Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. skarżący zgłosił zarzut braku wymagalności obowiązku egzekucji ( art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a ) precyzując, że obowiązek nie jest wymagalny z uwagi na niedoręczenie mu w sposób prawidłowy samej decyzji oraz braku prawidłowego doręczenia upomnienia ( art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a).

Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z [...] marca 2020 r. uznał zarzuty wniesione przez zobowiązanego za bezzasadne i podtrzymał zasadność prowadzenia egzekucji.

Po rozpatrzeniu wniosku D. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej została wysłana na adres wskazany przez zobowiązanego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEiDG) jako adres do doręczeń - ul. [...]. Przesyłka nie została jednak podjęta w terminie, pomimo dwukrotnej awizacji. Następnie, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Rzecznik Praw Pacjenta skierował do zobowiązanego upomnienie do zapłaty przedmiotowej kary pieniężnej na powyższy adres. Przesyłka ponownie wróciła z adnotacją, że adresat nie podjął jej w terminie, pomimo dwukrotnego awizowania. Organ ustalił, że przedmiotowy adres dla doręczeń był wpisany w CEIDG przez cały tok postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz w momencie skierowana przez Rzecznika Praw Pacjenta upomnienia z dnia [...] listopada 2019 r. Dopiero w dniu 11 grudnia 2019 r. dłużnik złożył wniosek o zmianę wpisu w CEIDG, w którym zmienił adres w rubryce "adres do doręczeń" z "[...]" na "[...]".

Organ stwierdził, że doręczenie decyzji na adres prowadzonej działalności gospodarczej jest doręczeniem w miejscu pracy, zatem odpowiada warunkom określonym w art. 42 § 1 k.p.a. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. 2019. 1291), przedsiębiorca wskazuje w szczególności adres do doręczeń. Adres jest informacją dla innych podmiotów, w tym organów administracji publicznej, gdzie kierować korespondencję do przedsiębiorców. Organ stwierdził, że w sposób prawidłowy ustalono adres zobowiązanego oraz skierowano do niego decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a następnie upomnienie. Zobowiązany nie odebrał zaś powyższych pism. Tym samym, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uznano za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu, a pismo pozostawiono w aktach sprawy.

Skargę na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. L., domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

WSA w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2663/17, z którego wynika, że w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, doręczeń powinno się dokonywać w trybie określonym w art. 42 k.p.a. W takim wypadku, za w pełni uzasadnione jest dokonanie doręczenia w miejscu prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, albowiem jest ono wówczas traktowane, jako miejsce jej pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13). Treść wskazanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. Miejsce zamieszkania i miejsce pracy to takie miejsca, w których istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu.

W sprawie nie jest wiadome, czy pod wskazanym adresem - [...] znajdowało się również miejsce zamieszkania skarżącego, ale niewątpliwie adres ten został wskazany organowi administracyjnemu dla potrzeb dokonywania doręczeń pism w toku postępowania, skoro został określony przez samego skarżącego w CEIDG jako " adres do doręczeń". Sąd I instancji wskazał, że organ nie posiada uprawnień do badania zgodności wskazanego adresu z adresem faktycznego zamieszkania czy wykonywania działalności gospodarczej. Przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji lub dla doręczeń. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że wskazanie organowi takiego adresu nie jest wiążące dla organów. W ocenie Sądu - adresem, o którym mowa w art. 42 k.p.a., jest wskazany adres dla doręczeń, co uzasadnia, że taki sposób doręczenia korespondencji służbowej przez wskazanie "adresu dla doręczeń" wybrał skarżący.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nakładają na osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą obowiązek dokonania zgłoszenia do ewidencji oraz konieczność dokonania zgłoszenia aktualizującego w przypadku zmiany zgłoszonych danych. Kwestie związane z wpisem do rejestru działalności gospodarczej regulowanej reguluje art. 14, 25, 27 ustawy, natomiast o kwestii obowiązku ciążącego na przedsiębiorcy w zakresie aktualizacji swych danych ujawnionych w CEIDG stanowi art. 30 ust 1 ustawy, który brzmi: "przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o: zmianę wpisu - w terminie 7 dni od dnia zmiany danych, o których mowa w art. 25 ust. 1, powstałej po dniu dokonania wpisu do CEIDG."

Sąd I instancji powołując się na art. 2 ust. 1 i ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 36 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o CEIDG wskazał, że niewątpliwie każdy jednoosobowy przedsiębiorca powinien pilnować aktualności swoich danych ujawnionych w CEIDG i pamiętać, że aktualnie adres widniejący w CEIDG jako adres do doręczeń jest jego adresem korespondencyjnym nie tylko dla organów, ale także dla sądu w postępowaniu cywilnym (od dnia 8 września 2016 r. obowiązuje zmieniony art. 133 § 2a k.p.c.). Wiąże się to także z konsekwencjami w postaci skutku doręczenia pism na ten adres wskazany w CEIDG, nawet jeśli faktycznie nie będzie on już adresem aktualnym. Przesyłka wysłana w toku postępowania administracyjnego na adres do doręczeń prowadzącego działalność wpisanego do CEIDG i np. niepodjęta w terminie po podwójnym awizowaniu będzie mogła być uznana za doręczoną. W tej sytuacji w ocenie Sądu w sposób prawidłowy skierowano do zobowiązanego decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z dnia [...] września 2019r., a następnie upomnienie z dnia 5 listopada 2019 r. Skarżący nie odebrał powyższych przesyłek pod adresem do doręczeń. Tym samym, zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uznano za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu. Z tych samych przyczyn Sąd podzielił również stanowisko organu w zakresie niezasadności podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. ( art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł D. L., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 poźn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy przez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 33 § 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2020.1427 t.j., zwaną dalej u.p.e.a.) oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 42 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096, dalej: k.p.a.), poprzez bezzasadne uznanie, iż wysłanie pisma do osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na adres korespondencyjny wskazany w CEIDG wywołuje skutek doręczenia zastępczego decyzji oraz upomnienia, ergo wyczerpuje kryterium jej wymagalności jako podstawy do wystawienia tytułu egzekucyjnego podczas gdy wnikliwa i krytyczna analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do czynienia takich ustaleń.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do rozpoznania WSA w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadne okazały się zarzuty odnoszące się do doręczenia decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2019 r., stanowiącej podstawę określenia obowiązku dochodzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz upomnienia. Kwestia ta była podnoszona w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Sąd uznał, że w sposób prawidłowy skierowano do zobowiązanego decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z dnia [...] września 2019 r., a następnie upomnienie z dnia [...] listopada 2019 r. na adres do doręczeń ujawniony w CEIDG.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena skuteczności doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym zależy od dochowania warunków formalnych ściśle określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 1288/17). Stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące doręczeń, tj. art. 42−44 k.p.a.

Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z uwzględnieniem reguł określonych w art. 39-49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są skutki materialne i procesowe.

W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń pism: doręczenie właściwe oraz doręczenie zastępcze. Doręczenie pism w trybie art. 42 k.p.a., ze względu na to, że pismo odbiera adresat osobiście, określa się mianem doręczenia właściwego. Z treści art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. Ustawodawca, określając miejsca doręczeń (mieszkanie, miejsce pracy), używa spójnika "lub", co oznacza, że nie wskazuje ich kolejności, a organ jest uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń znanych organowi dla dokonania doręczenia pisma. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne mieszkanie adresata. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego tylko pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma.

Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a., zwane doręczeniem zastępczym, znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. Uregulowanie to z jednej strony stwarza – nieobecnemu w chwili próby doręczenia pisma – adresatowi możliwość jego odebrania w późniejszym terminie w placówce pocztowej operatora lub w urzędzie właściwej gminy. Z drugiej zaś strony zwalnia organ od podejmowania dalszych prób doręczenia pisma do rąk adresata lub domownika, sąsiada i dozorcy. Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek, a mianowicie: 1) niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 2) pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.; 3) upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki. Przepis art. 44 § 4 k.p.a. określający, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 270/12).

Przepisy k.p.a. nie określają miejsca i sposobu doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą. W kwestii tej w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że brak jest podstaw, aby osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą traktować jak jednostkę organizacyjną i z tego względu stosować wobec niej tryb doręczeń przewidziany w art. 45 k.p.a. Podkreśla się, że osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, a za taką należy uznać skarżącego, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a.

Przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (wyroki NSA: z 31 października 2019 r., II GSK 2875/17, LEX nr 2750713; z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2663/17, LEX nr 2494131; z 20 stycznia 2015 r., II GSK 1956/13, LEX nr 1640509).

Przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 736/19).

Rzecznik Praw Pacjenta w postępowaniu prowadzonym w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za nieprzekazanie na żądanie Rzecznika określonych informacji i dokumentów nie dokonywał doręczeń w miejscach wymienionych w art. 42 §1 k.p.a., lecz pod adresem do doręczeń ujawnionym w CEIDG. W związku z tym należy zauważyć, że odstępstwo od zasady określonej w art. 42 §1 k.p.a. jest możliwe, gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji pochodzącej od organu na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń, lub adres do korespondencji). Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje wprost możliwości wyznaczenia przez stronę adresu "do doręczeń", ani nie reguluje sposobu doręczenia pism na adres wskazany do korespondencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona, w toku postępowania administracyjnego, podała adres, pod który należy doręczać jej korespondencję pochodzącą od organu, to jest to adres w rozumieniu art. 42 k.p.a. W takiej sytuacji, organ powinien dokonywać doręczeń stronie na adres podany w toku postępowania, trudno bowiem przyjąć, że skuteczne byłoby doręczanie stronie korespondencji pod innym adresem, niż ten który sama wskazała (por. wyrok NSA z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3300/18). Z punktu widzenia prawidłowego doręczenia stronie korespondencji w postępowaniu administracyjnym, od adresu do doręczeń podanego przez stronę w toku postępowania przed organem administracji publicznej, trzeba odróżnić adres do doręczeń ujawniony w CEIDG.

Należy zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, odmiennie niż ma to miejsce w procedurze cywilnej, nie wprowadzono obowiązku doręczeń przedsiębiorcom pod adresem do doręczeń udostępnionym w CEIDG. Z art. 133 § 2¹ k.p.c., który wszedł w życie 7 listopada 2019 r., wprost wynika obowiązek doręczania pism procesowych lub orzeczeń przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG na adres do doręczeń udostępniony w tej ewidencji, chyba że przedsiębiorca wskazał inny adres do doręczeń. Podobna regulacja wynikała z obowiązującego poprzednio art. 133 § 2a k.p.c. Takie rozwiązanie nie zostało jednak przewidziane w procedurze administracyjnej. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza obowiązku doręczania pism osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą na adres do doręczeń podany w CEIDG. Obowiązku takiego nie można także wyprowadzić z ustawy o CEIDG, w tym z powołanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 6 tej ustawy. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 36 ustawy o CEIDG, organ ewidencyjny dokonuje doręczeń przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG wyłącznie pod adresem do doręczeń udostępnionym w tej ewidencji.

Wobec powyższego, jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie został ustanowiony obowiązek doręczania przez organ prowadzący postępowanie korespondencji osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą pod adresem do doręczeń ujawnionym w CEIDG, to zastosowanie będzie miała ogólna zasada wyrażona w art. 42 § 1 k.p.a.

A zatem skoro z wydruku z systemu komputerowego CEIDG, w którym w rubryce – Firma przedsiębiorcy wpisano: [...]. W rubryce – stałe miejsce wykonywania działalności - wskazano następujący adres:[...], to w myśl zasad doręczania korespondencji określonych w art. 42 § 1 k.p.a., organ zobligowany był doręczyć skarżącemu zarówno decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, jak i upomnienie na ten właśnie adres.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji, stwierdzające, że doręczenie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oraz upomnienia było skuteczne, jako dokonane na adres do korespondencji widniejący w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nie jest zasadne. Jeżeli bowiem w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ustanowiono obowiązku doręczania korespondencji stronie - osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą – pod adresem do doręczeń udostępnionym w CEIDG, to nie było podstaw do uznania, że doręczenie dokonane na adres korespondencyjny skarżącego ujawniony w CEIDG było skuteczne.

Stanowisko to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest błędne, także dlatego, że nie uwzględnia charakteru i celu wpisów danych ewidencyjnych w CEIDG i w innych rejestrach, w tym w szczególności adresu do doręczeń przedsiębiorcy. W orzecznictwie wskazuje się, że "(...) wskazanie w CEIDG adresu dla doręczeń przedsiębiorcy ma jedynie charakter informacyjno-ewidencyjny dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej. Regulacja zawarta w art. 25 ust. 1 pkt 5, (...) nie stanowi lex specialis wobec jednoznacznej treści przepisów ustawy Ordynacja podatkowa o doręczeniach pism w postępowaniu podatkowym. Przepisy ustawy – Ordynacja Podatkowa w zakresie doręczania pism przez organy podatkowe mają charakter gwarancyjny i organy podatkowe zobligowane są do ich przestrzegania z urzędu. Natomiast przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarte w rozdziale 3 pt. «Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej» nie zawierają regulacji modyfikujących zasady doręczania korespondencji w toku postępowania podatkowego uregulowanych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa." (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I GSK 336/14).

Pogląd ten jest aktualny również na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania egzekucyjnego poprzez odesłanie z art. 18 u.p.e.a. Brak jest zatem podstawy prawnej zawartej w powołanych ustawach (k.p.a. i u.p.e.a.) dla dokonywania doręczeń pism przez organy postępowania administracyjnego i egzekucyjnego na adres dla doręczeń przedsiębiorcy ujawniony w CEIDG, z pominięciem zasad doręczania określonych bezpośrednio w przepisach k.p.a. Powyższą wykładnię potwierdza art. 36 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz. U. 2020. 2296), dalej "ustawa o centralnej ewidencji, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw gospodarki doręcza pisma przedsiębiorcy wpisanemu do CEIDG wyłącznie na adres do doręczeń podany we wpisie do CEIDG (ust. 1). Jeżeli przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 1, nie dokona zmiany wpisu do CEIDG w przypadku zmiany adresu do doręczeń, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (ust. 2). Jest to jedyny przepis, który na gruncie ustawy o centralnej ewidencji nadaje "adresowi do doręczeń przedsiębiorcy", podanemu we wpisie do CEIDG, wiążącą moc w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od autonomicznych regulacji w tym zakresie zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem w art. 42 § 1 k.p.a. wskazany jest "adres zamieszkania osoby fizycznej", natomiast przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, to nie ma podstaw do akceptacji, wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska, że skuteczne doręczenie korespondencji skarżącemu mogło być dokonane na wskazany w CEIDG adres do doręczeń.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że przepisy k.p.a. o doręczeniach mają charakter gwarancyjny, nie zawierają regulacji obligującej organ administracyjny do dokonywania doręczeń pism na adres do doręczeń przedsiębiorcy ujawniony w CEIDG. Także przepisy ustawy o centralnej ewidencji nie modyfikują uregulowań k.p.a., dotyczących instytucji doręczeń w toku postępowania administracyjnego. Postawione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za zasadne.

Stwierdzenie zasadności zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, prowadzi do jej uwzględnienia i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istota sprowadza się do uznania, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej dla dokonywania doręczeń pism przez organy postępowania administracyjnego i egzekucyjnego na adres dla doręczeń przedsiębiorcy ujawniony w CEIDG, z pominięciem zasad doręczania określonych bezpośrednio w przepisach k.p.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz. pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).