Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 704/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 8 ust. 1 i 2, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 4, 5, 6, 7 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz O. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 11 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art, 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 503 dalej u.p.z.p.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółki X. Sp. z o. o. w O. (dalej jako skarżąca, strona lub spółka) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości S., gmina O..

Referując stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 4 czerwca 2020r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu 9 marca 2021r. Burmistrz O. wydał decyzję znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. znak: [...] orzekło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Burmistrz O. decyzją z 23 września 2021 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie to decyzją nr [...] z dnia 02 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz wskazał, że SKO w decyzji nr [...] z dnia 02 grudnia 2021 r. podniosło, że w analizie należy wymienić jakie działki postały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść są do warunków wymienionych w art. 61 ust.1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zawierające część tekstową / graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji.

Mając powyższe na uwadze organ uzupełnił zapisy analizy urbanistyczno-architektonicznej, wymieniając w przeprowadzonej analizie działki, jakie zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru odnosząc się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. Ustalając obszar analizowany dla działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164 poz: 1588, dalej rozporządzenie MI). Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wyniosła 71,0 m, natomiast obszar analizowany określono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki tj. 213,0 m. Stwierdzono że obszar minimalny jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wyznaczonym obszarem przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wzięto pod uwagę następujące działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i określono istniejące na ich terenie funkcje i linie zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia głównych połaci dachowych, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych i kierunek kalenicy.

Organ stwierdził, że zgodnie z przeprowadzoną analizą zaproponowane przez Inwestora wskaźniki i parametry zabudowy nie kontynuują wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy z obszaru analizowanego, mimo sugestii SKO, że możliwe jest ustalenie parametrów w sposób nieco odmienny niż wynikający z wniosku.

Organ wskazał, że funkcję poszczególnych działek z obszaru analizowanego przedstawiono w tabeli w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Inwestor wnioskuje o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zaproponowana przez Inwestora funkcja kontynuuje funkcję z obszaru analizowanego.

Odnosząc się do linii zabudowy organ stwierdził, że w obszarze analizowanym przebiega ona w odległości od 3,0.m do 141,0 m, czyli przebiega tworząc uskok. Najdalsza zabudowa znajduje się w odległości 141,0 m na terenie dz. nr [...]. Inwestor wnioskuje o linię zabudowy w odległości 96,5m od drogi. Zgodnie z powyższym paragrafem dla planowanej inwestycji należałoby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy w odległości 141,0 m od drogi. W ten sposób wyznaczona linia zabudowy byłaby niezgodna z wnioskiem Inwestora.

Organ zwrócił uwagę, że po południowej stronie drogi powiatowej — dz. nr [...], przy której położona jest wnioskowana działka budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w następującej odległości względem ww. drogi: 9,0m - dz. nr [...], [...], [...], 15,0m-dz. nr [...], 16,5m-dz. nr [...], 35,0m-dz. nr [...], 52,5m - dz. nr [...], 53,0m - dz. nr [...], 87,5m - dz. nr [...],100,0m - dz. nr [...],121,0m - dz. nr [...], 122,0m - dz. nr [...], 123,0m - dz. nr [...], 124,0m - dz. nr [...], 165,0m - dz. nr [...], 241,0m — dz. nr [...]. Inwestor wnioskuje o linię zabudowy w odległości 96,5m od drogi. Po południowej stronie drogi powiatowej brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w odległości 96,5m względem drogi powiatowej. Ponadto po północnej stronie drogi powiatowej istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości: 9,5m — dz. nr [...], 12,0m - dz. nr [...], [...], 16,0m - dz. nr [...], [...], [...], [...]. Po północnej stronie drogi powiatowej brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w odległości 96,5m względem drogi powiatowej. Zaproponowana przez Inwestora linia zabudowy niezgodna jest z linią zabudowy na działkach sąsiednich. W realiach badanej sprawy lokalizacja planowanego budynku nie odpowiada regułom rozlokowania istniejącej zabudowy na działkach objętych analizą, bowiem nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Następnie organ wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy poszczególnych działek z obszaru analizowanego przedstawiono w tabeli w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi 14%. Minimalny wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi 2% na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...]. Inwestor wnioskuje o wskaźnik powierzchni zabudowy od 1,01% do 1,52%. W obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej od 1,01% do 1,52%. Zaproponowany przez Inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy jest mniejszy od minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego. Organ nie znalazł przesłanek do innego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, tak jak o to wnosił inwestor.

Burmistrz stwierdził, że minimalna szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 5,0m na dz. nr [...], [...]. Inwestor wnioskuje o szerokość elewacji frontowej od 8,0m do 13,0m, a zdaniem organu wyznaczenie takiej szerokości jest dopuszczalne.

Następnie organ wskazał, że Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8m do 5,0 m. W obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8m do 4,0m do okapu dla budynków z dachem skośnym oraz 5,5m w szczycie dla budynków z dachem skośnym oraz od 3,0 m do 7,0m dla budynków z dachem płaskim. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 5,0 m i nie jest możliwe wyznaczenie górnej wartości tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora.

Burmistrz stwierdził, że w obszarze analizowanym istnieją budynki z dachem skośnym, dwu lub wielospadowym o kącie nachylenia połaci dachowych 20° - 45°, wysokości kalenicy max 9,0m i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do drogi oraz budynki z dachem płaskim o kącie nachylenia połaci dachowych do 12° i wysokości max 7,0m. Inwestor wnioskuje o dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 12° do 45° i wysokości kalenicy od 6,0m do 9,0m. W obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o takim kącie nachylenia połaci dachowych. W związku z powyższym planowana konstrukcja dachu będzie znacząco odbiegać od istniejącej geometrii dachów budynków z obszaru analizowanego, co wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny.

Reasumując Burmistrz stwierdził, że zaproponowane przez Inwestora wskaźniki i parametry nowej zabudowy zgodnie z ww. analizą istotnie różnią się od istniejącej zabudowy w obszarach analizowanych. Wprowadzenie na terenie wnioskowanej działki zabudowy zgodnie z wnioskami Inwestora, istotnie odbiegającej od istniejącej zabudowy z obszaru analizowanego doprowadziłoby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, którego wymóg ochrony wynika wprost z przepisów u.p.z.p. Mimo, że pozostałe warunki tj. określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. są spełnione, to nie jest możliwe wydanie dla inwestora decyzji pozytywnej.

Końcowo organ stwierdził, że rozpatrując przedmiotową sprawę, jak również toczące się jednocześnie w tym samym czasie piętnaście postępowań na wniosek tego samego inwestora o wydanie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości S., gmina O., organ nie widzi podstaw do jakiegokolwiek nawiązania do istniejącej już w terenie formy zurbanizowanej. Zgodnie z wnioskiem inwestora i załączoną koncepcją, inwestycja miałaby polegać na zagospodarowaniu terenu przedmiotowej działki poprzez lokalizację łącznie szesnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wolnostojących, usytuowanych w dwóch rzędach wzdłuż projektowanego pasa komunikacyjnego, tworząc tym samym osiem linii zabudowy dla przedmiotowej działki od drogi publicznej. W obszarze analizowanym brak jest "osiedla" domów jednorodzinnych dwulokalowych, jakie w swojej koncepcji zaprezentował Inwestor z tak ścisłą i gęstą zabudową, co daje w sumie 32 lokale mieszkalne. Taka forma nie wpisuje się w istniejący stan faktyczny miejscowości S.. Zdaniem organu proponowana przez Inwestora zabudowa nie tworzy harmonijnej całości z otoczeniem, nie zachowując jednocześnie charakterystyki urbanistycznej oraz architektonicznej istniejącej już zabudowy.

X. sp. z o.o. z siedzibą w O. w odwołaniu od powyższej decyzji Burmistrza zarzuciła:

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się tym, że organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie o nieistniejące normy wyinterpretowane przez ten organ w drodze nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia, co doprowadziło Burmistrza O. do wniosku, że można wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy dla danego terenu, a w szczególności można wyznaczać kolejne linie zabudowy w głębi wnioskowanej działki, dla każdego planowanego wnioskowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- naruszenie art. 8 § 1 w związku art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez zdawkowe ustosunkowanie się do zarzutu wnioskodawcy naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., polegającego na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia organu wydanego wcześniej w sprawach prowadzonych pod sygnaturami [...], [...] oraz [...],

- naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., przejawiające się podjęciem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmiennego od rozstrzygnięcia tego samego organu wydanego wcześniej w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co skutkowało naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę,

- naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji SKO z 2 grudnia 2021 r. nr [...] w zakresie interpretacji przepisów prawa - § 4 rozporządzenia,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z§,5,7i 8 rozporządzenia MI przejawiające się, tym że organ I instancji błędnie przyjął, że zaproponowane przez wnioskodawcę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego i minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu budynków nie kontynuuje funkcji z obszaru analizowanego,

- naruszenie § 9 rozporządzenia przejawiające się tym, że analiza urbanistyczna i wyniki analizy urbanistycznej, które powinny stanowić załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę w jednym dokumencie, zamiast w dwóch.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 26 maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Kolegium wskazało, że obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki tj. 213 m (3 x 71 m) wokół terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną.

Organ wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. SKO zgodziło się z organem I instancji, że zaproponowana przez inwestora funkcja kontynuuje funkcję z obszaru analizowanego.

Kolegium podniosło, że organ I instancji wbrew art. 138 § 2a k.p.a. dokonał wykładni § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, nieuwzględniającej wytycznych zawartych w wydanych w przedmiotowej sprawie wcześniejszych decyzjach Kolegium, według których dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Organ zaznaczył, że powyższe uchybienie organu I instancji nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Odnośnie powierzchni zabudowy organ wskazał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego wynosi 14%. Inwestor wnioskuje o wskaźnik powierzchni zabudowy od 1,01% do 1,52%. Organ uznał, że zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy nie jest zgodny ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy działek z obszaru analizowanego, a ponadto jest mniejszy od wskaźnika minimalnego. W przedmiotowej sprawie brak zatem w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który mógłby być podstawą do ustalenia wskaźnika wykorzystania terenu zgodnie z wnioskiem.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej organ II instancji zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 13,5 m ± 20%, tj. 11 m - 16 m. Inwestor występuje o ustalenie szerokości elewacji od 8 m do 13 m. Zdaniem organu, zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie jest zgodna ze średnią szerokością elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego, jednak w związku z faktem, że na obszarze analizowanym minimalna szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego wynosi 5 m na dz. nr [...], [...] organ znalazł przesłankę do innego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

Oceniając przesłankę wysokości budynku, organ II instancji podniósł, że na obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 4 m do okapu dla budynków z dachem skośnym, czyli przebiega tworząc uskok oraz 5,5 m w szczycie dla budynków z dachem skośnym, a także od 3 m do 7 m dla budynków z dachem płaskim, czyli przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 3,6 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków z dachem płaskim wynosi 3,81 m. Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 5 m.

W ocenie organu zaproponowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jest zgodna z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki frontowej budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego. Ponadto przekracza maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki frontowej budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego. Z tej przyczyny w analizie jednoznacznie wykluczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Organ zgodził się z Burmistrzem, że skoro inwestor wnioskuje o dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 12° do 45° i wysokości kalenicy od 6 m do 9 m, to zaproponowana przez inwestora geometria dachu nie kontynuuje geometrii dachów budynków z obszaru analizowanego. Jak wynika z analizy, wnioskowana konstrukcja dachu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., Kolegium wyjaśniło, że sprawy prowadzone pod sygnaturami [...], [...] oraz [...] dotyczyły inwestycji różniących się znacząco od inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania między innymi pod kątem lokalizacji budynków i terenu objętego wnioskiem.

Reasumując SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Ponieważ przeprowadzona analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a postępowanie w sprawie nie naruszyło przepisów k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w każdym jego stadium, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty strony nie mogą być uwzględnione, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wskazanych wyżej zasad kształtowania zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą X. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie:

1. art. 8 § 2 k.p.a., skutkujące naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasady pewności prawa, przejawiające się tym, że:

a. SKO [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, mimo że wcześniej organ I instancji w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych wydał na rzecz skarżącego (w sprawach prowadzonych pod sygnaturami [...], [...] oraz [...]) prawomocne pozytywne decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

b. pomimo braku jakiejkolwiek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy odmowną decyzję Burmistrza O., mimo że w ramach przedmiotowego postępowania organ II instancji już dwukrotnie uchylał wcześniejsze odmowne decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania;

2. art. 8 § 1 w związku art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, sprowadzających się właściwie do powtórzenia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania wnioskodawcy do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 5, 7 i 8 rozporządzenia, przejawiające się, tym że organ I instancji, a za nim również organ II instancji, błędnie przyjęły, że zaproponowane przez wnioskodawcę: linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu nie kontynuuje linii zabudowy, średniego i minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, średniej i maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu budynków - nie kontynuują funkcji z obszaru analizowanego i nie ma przesłanek do innego ustalenia tych parametrów niż wynika to z wniosku inwestora;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na analizie urbanistycznej, której prawidłowość jest niemożliwa do zweryfikowania przez stronę.

Wskazując na powyższe uchybienia, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

W następnej kolejności warto podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Na wstępie Sąd sygnalizuje, iż rozpoznawana sprawa dotycząca budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego na dz. nr [...] jest kolejną niemalże tożsamą sprawą rozpoznawaną przed tut. Sądem bowiem inwestor (skarżąca) wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla pojedynczych budynków, znajdujących się na jednej, stosunkowo dużej, działce. Stąd Sąd w całej rozciągłości podziela zważania prawne zawarte np. w sprawie o sygn. II SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...], których przedmiotem również uczyniono odmowę ustalenia warunków zabudowy na rzecz X. sp. z o.o. dotyczących budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na ww. działce. Argumentacja organów I i II instancji była w powołanych sprawach również tożsama.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. w tekście jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, w tekście jako rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r. W tym miejscu należy odnotować, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 4 czerwca 2020 r., a więc w sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.. Z tym dniem uległa zmianie treść art. 61 u.p.z.p., jak również został uchylony § 3 rozporządzenia, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż strona skarżąca wystąpiła z kilkunastoma wnioskami o ustalenia warunków zabudowy dla tożsamych inwestycji na tej samej działce. W związku z powyższym Sąd zbadał, czy po wydaniu pierwszej decyzji w pozostałych sprawach nie zachodzi przesłanka uniemożliwiające dalsze procedowanie z uwagi na ich tożsamość.

Dokonując analizy w tym zakresie Sąd uznał, że z uwagi na zakreśloną na załączniku graficznym, przedstawiającym sposób zagospodarowania działki, dokładną lokalizację planowanej inwestycji, która jest różna w poszczególnych sprawach, nie zachodzi przeszkoda do procedowania każdego z tych wniosków osobno. Wskazany przez inwestora sposób zagospodarowania w poszczególnych wnioskach powoduje, że mamy do czynienia z inwestycjami nieznacznie różniącymi się od siebie, a zatem nietożsamymi. Warto też mieć na uwadze, że skoro w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. co do zasady nie jest niemożliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej - o ile wynika to ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to tym bardziej dopuszczalne jest konkretyzowanie przez inwestora lokalizacji planowanego przedsięwzięcia (w tym położenia obiektu budowlanego) na terenie działki, która w całości objęta jest wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Wracając do meritum sprawy, podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana na w razie braku obowiązującego m.p.z.p., przeznacza tylko określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę, zauważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach zabudowy, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załączniki zostały prawidłowo opisane i podpisane.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak i część graficzną oraz tekstową wyników analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną.

Omawiając zagadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazać należy, że w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia (w brzmieniu przed dniem 3 stycznia 2022 r.), przez front działki należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Tym samym, aby zweryfikować prawidłowość ustaleń organów, należało zatem ustalić, gdzie wedle intencji wnioskodawcy zlokalizowany ma być główny wjazd i wyjazd z działki celem obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dokładnie załącznika graficznego, organy prawidłowo przyjęły, że frontem działki budowlanej jest ta cześć działki, która przylega do drogi publicznej tj. drogi powiatowej (nr działki [...]). Wobec prawidłowego przyjęcia frontu działki organy słusznie uznały, iż wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 213 m jako trzykrotności szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej ok. 71 m od strony drogi jest zgodne z przepisami prawa. Tym samym organ, opierając się na sporządzonej analizie i przedłożonych przez stronę dokumentach, obowiązany był zbadać, czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Oceniając ten aspekt sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że niewątpliwie działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd na drogę powiatową. Również warunek odpowiedniego uzbrojenia uznać należy za spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci tj. pisma E. sp. z o.o. z dnia 7 lipca 2020 r. i pisma PWiK w O. sp. z o.o. z dnia 16 lipca 2020 r. Ponadto w niniejszej sprawie organy uznały, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Działka będąca przedmiotem inwestycji - działka [...] w ewidencji widnieje jako tereny zurbanizowane niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz jako grunty orne klasy RVI (wypis z rejestru gruntów) – niewymagające wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.). Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W decyzji organ również wskazał, że w sprawie spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Powyższe w świetle rozważań poczynionych na wstępie uzasadnienia nie było konieczne, to jednakże w świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, iż zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wskazanych w tym przepisie.

Odnosząc się natomiast do ostatniej z przesłanek określonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazać należy, że przepis ten w pkt 1 wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, komentarz do art. 2).

W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/08 - dostępne jw.).

Podkreślić należy, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak tego chce organ. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1890/17, dostępny jw.). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2266/17, dostępny jw.). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że na obszarze analizowanym działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na dokonanie proponowanych rozwiązań w świetle wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje występującą na obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych parametrów, wskazać należy, że w ocenie organu planowana zabudowa nie kontynuuje takich parametrów jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Tym samym, w ocenie organu, spełniony został wyłącznie warunek kontynuacji zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej. Z tych też względów Sąd postanowił odnieść się w pierwszej kolejności do tego właśnie parametru zabudowy.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym parametr ten jest bardzo zróżnicowany i kształtuje się w przedziale od 5 m do 31 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych z obszaru analizowanego wynosi 13,5 m, co przy tolerancji ± 20% daje 11 m - 16 m. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor wnioskuje o ustalenie tego parametru w przedziale od 8 m do 13 m., a więc w sprzeczności ze średnią szerokością elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. Jednakże w niniejszej sprawie organ zasadnie z oparciem się na § 6 ust. 2 rozporządzenia (zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy) uznał, że możliwe jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, ponieważ zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie jest mniejsza niż minimalna szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego.

Odnosząc się do pozostałych parametrów zabudowy, które w ocenie organu nie zostały spełnione, wskazać należy, że stanowisko organu w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne.

W myśl § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zaproponowana przez Inwestora linia zabudowy jest nie zgodna z linią zabudowy na działkach sąsiednich.

Sąd ma na uwadze, że powyższego stanowiska nie podzieliło Kolegium, jednakże dla przejrzystości, mając na względzie, iż organ I instancji zignorował stanowisko Kolegium zawarte we wcześniejszej decyzji, Sąd postanowił odnieść się do argumentacji organu I instancji.

Organ I instancji, uzasadniając swoje stanowisko szeroko opisał zasadę dobrego sąsiedztwa i podkreślił, że ustawodawca w celu zapewnienia ochrony ładu przestrzennego zobowiązał organy od 3 stycznia 2022r. do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy wyłącznie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do drugiego argumentu, wskazać należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) - do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, skoro postępowanie zostało wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed tą datą (co wyjaśniono już wyżej), to oznacza, że organ winien stosować przepisy w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Ponadto należy mieć na uwadze, że wskazana przez organ nowelizacja omawianych przepisów w żadnym wypadku nie wykluczyła możliwości ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż wyłącznie kontynuacja. Uwadze organu uszło, iż na skutek przywołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. nie doszło do zmiany sensu § 4 rozporządzenia, a wprowadzone zmiany mają wyłącznie charakter porządkujący w związku ze zmianą przepisów.

Podkreślić należy, że w ust. 1 § 4 rozporządzenia zwrot "na działce objętej wnioskiem" zastąpiono zwrotem "na terenie objętym wnioskiem". Natomiast w ust. 4 § 4 odwołano się do analizy o której mowa w ustawie, a nie rozporządzeniu. Powyższe wynika wyłączenie z faktu, że obecnie przepisy regulujące kwestię analizy urbanistycznej (uregulowane dotychczas w § 3 rozporządzenia) przeniesiono z rozporządzenia do ustawy. Z tych tez względów nie można w ślad za organem I instancji uznać, że obecnie zmieniły się zasady ustalania linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, warto odnieść się do ukształtowanego na tle § 4 rozporządzenia stanowiska, że we wskazanym przepisie nie chodzi o linię obowiązującą w sensie linii, przy której czy też wzdłuż której wymaga się lokalizacji zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowuje się podejście traktujące "linię zabudowy" na potrzeby warunków zabudowy nie jako linię, wzdłuż której muszą być wyznaczane frontony budynków. Będzie ona raczej jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznacza tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego. Nie ma obowiązku, aby zawsze budynki do tej linii przylegały (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07, dostępny jw.). Można więc skonstatować, że linia zabudowy na potrzeby warunków zabudowy odpowiada pojęciu nieprzekraczalnej linii zabudowy według terminologii Polskiej Normy PN-B-01027 (por. stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1487/10 i WSA w Lublinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 977/17 - orzeczenia dostępne jw.).

Podsumowując, Sąd zauważa, że kwestia lokalizacji planowanej zabudowy nie blisko drogi publicznej, ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia (która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej). Dlatego też samo powołanie się na reguły z tego przepisu nie wystarcza, aby odmówić inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem w głębi działki, jeżeli takie jest jego zamierzenie. Z powyższych względów zasadnie Kolegium przyjęło, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy.

Odnosząc się natomiast do argumentacji dobrego sąsiedztwa, wskazać należy, że analiza załącznika graficznego i części tekstowej analizy prowadzi do wniosku, że na obszarze analizowanym parametr linii zabudowy jest bardzo zróżnicowany. Jak wskazał sam organ I instancji, istniejąca linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega w odległości od 3 m do 141 m. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że po południowej stronie drogi powiatowej - dz. nr [...], przy której położona jest wnioskowana działka, budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są w następującej odległości względem ww. drogi: 9 m - dz. nr [...], [...], [...];15 m - dz. nr [...]; 16,5m - dz. nr [...]; 35 m - dz. nr [...]; 52,5 m - dz. nr [...]; 53 m - dz. nr [...]; 87,5 m - dz. nr [...]; 100 m - dz. nr [...]; 121 m - dz. nr [...]; 122 m - dz. nr [...]; 123 m - dz. nr [...]; 124 m - dz. nr [...]; 165 m - dz. nr [...]; 241 m - dz. nr [...]. Po północnej stronie drogi powiatowej istniejąca linia zabudowy przebiega w odległości: 9,5 m - dz. nr [...]; 12 m - dz. nr [...], [...]; 16 m - dz. nr [...], [...], [...], [...]. Z uwagi na to, w ocenie Sądu – pomijając omawianą już kwestię ustalania tylko jednej linii zabudowy – nie można uznać, że przy tak zróżnicowanej linii zabudowy lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego na działce doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu urbanistycznego.

Co do parametru wielkości powierzchni zabudowy organ uznał, że dla przedmiotowej inwestycji nie da się ustalić tego parametru, ponieważ odbiega on znacznie od średniego wskaźnika tego parametru w obszarze analizowanym, a ponadto jest mniejszy od wskaźnika minimalnego występującego w obszarze analizowanym. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Jak wynika z analizy urbanistycznej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym średnio 14 % (od 2% do 52%) powierzchni działki. Tym samym, biorąc pod uwagę, że działka będąca przedmiotem inwestycji ma łączną powierzchnię 13 808 m2, to w świetle oczekiwań organu planowana zabudowa powinna wynosić m.in. 1922 m2. Wyjaśnić należy, że nie można oczekiwać od inwestora, aby ten budował budynek mieszkalny o takiej powierzchni zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie organ całkowicie zignorował fakt, że inwestor planuje zabudować przedmiotową działkę kilkoma budynkami; przy czym dla 3 budynków uzyskał już pozytywne decyzje o warunkach zabudowy.

Z tych też względów w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ oceniając możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie powinien ograniczać się wyłącznie do średniej wartości na obszarze analizowanym czy też minimalnego procentu zabudowy, a powinien wziąć pod uwagę również plany inwestycyjne, jak i powierzchnię działki.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Sąd nie odrzuca możliwości realizacji kilku domów mieszkalnych na jednej nieruchomości na podstawie różnych decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe pozwoli inwestorowi na etapowanie procesu inwestycyjnego. Jednakże organ wydając takie decyzje i mając na uwadze, że inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami, powinien ewentualnie przy ustalaniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji określić również maksymalny procent zabudowy dla wszystkich budynków. Powyższe z jednej strony nie ogranicza procesu inwestycyjnego, a z drugiej zaś nie będzie prowadzić do obejścia przepisów prawa, choćby w części odnoszącej się do procentowego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Z powyższych względów Sąd uznał, że organ powinien jeszcze raz rozważyć, mając na uwadze powyższe, czy nie ma możliwości ustalenia parametru powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Odnośnie wysokości budynku wskazać należy, że zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z ust. 3 § 7 rozporządzenia wynika, z koeli, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zaproponowana przez inwestora wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jest zgodna ze średnią wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków z dachem skośnym z obszaru analizowanego. Organ wyjaśnił, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przedstawiono w tabeli w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Na obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 4 m do okapu dla budynków z dachem skośnym, czyli przebiega tworząc uskok oraz 5,5m w szczycie dla budynków z dachem skośnym oraz od 3 m do 7 m dla budynków z dachem płaskim, czyli przebiega tworząc uskok. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 3,6 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków z dachem płaskim wynosi 3,81 m. Inwestor wnioskuje o budynek z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 5 m.

Organ, rozważając możliwość wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, wskazał, że maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do okapu dla budynków z dachem skośnym wynosi 4 m na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]. Inwestor występuje o warunki zabudowy dla budynku z dachem skośnym o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2,8 m do 5 m. Na obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej 5 m.

Co do zasady zgodzić należy się z twierdzeniem organu, iż w obszarze analizowanym brak jest budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 5 m. Jednakże w niniejszej sprawie należy podkreślić, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Tym samym, ustalając omawiany parametr, organ winien kierować się przede wszystkim zabudową na działkach sąsiednich. Z tego też względu zauważyć należy, że działkami bezpośrednio sąsiadującymi z terenem inwestycji są działki [...], [...] [...] i [...]. Jak wynika z analizy urbanistycznej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach [...] i [...] wynosi 4 m, przy wysokości kalenicy 9 m. Natomiast na działce [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy dachu skośnym 20-25% wynosi 5,5 m. Sąd przy tym ma na uwadze, iż zabudowa na działce [...] ma charakter usługowy to jednakże powyższe w świetle treści § 7 rozporządzenia nie może zostać zignorowane. W ocenie Sądu regulacja zawarta § 7 rozporządzenia wprost wskazuje, iż omawiany parametr winien nawiązywać do zabudowy na działkach sąsiednich najbliższych tak aby jeden budynek nie dominował nad pozostałymi.

W tym miejscu wskazać należy, a co odnosi się również do pozostałych parametrów zabudowy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego wszczęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji.

Z tego też powodu zasadnie organ uznał, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże nie można uznać, że w zakresie parametrów inwestycji jest to związanie bezwzględne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 1330/18, dostępny jw.). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń.

Oparciem dla powyższego stanowiska jest obecnie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego organ obowiązany jest więc poinformować inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować swój wniosek. W konsekwencji uznać należy, że nawet gdy organ uznał, iż zaproponowane przez inwestora parametry zabudowy nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy, to powinien w takiej sytuacji, mając na uwadze przede wszystkim art. 79a § 1 k.p.a., poinformować inwestora o niemożliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z jego żądaniem. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organ I instancji całkowicie powyższego zaniechał, w ten sposób pozbawiając stronę możliwości modyfikacji swojego żądania.

Sąd przy tym miał na uwadze, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż "brak jest również możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku". Jednakże Kolegium poza tym ogólnikowym stwierdzeniem nie wskazało, czy organowi chodzi o brak modyfikacji wniosku czy też o brak potrzeby modyfikacji wniosku, gdyż i tak nie zachodziłyby podstawy do ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do parametru geometrii dachu, wskazać należy, że zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Z analizy urbanistycznej wynika, że na obszarze analizowanym geometria dachów zabudowy mieszkalnej jest bardzo zróżnicowana. Występują na nim budynki o dachach płaskich oraz skośnych dwu- i wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°. Z tych też względów trudno jest podzielić argumentację organu, że proponowana przez inwestora geometria dachu nie kontynuuje tego parametru. Przy tak zróżnicowanych parametrach nie można uznać, że proponowane przez inwestora rozwiązanie, tj. dach skośny od 12° do 45° zakłóci istniejący ład przestrzenny.

Co do wysokości głównej kalenicy wskazać należy, że inwestor wnioskuje o wysokość od 6 do 9 m. Jak wskazano już wyżej, na działkach [...] i [...], a więc działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, wysokość kalenicy wynosi 9 m.

Warto w tym miejscu wskazać również, że budynki zlokalizowane na tych działkach są znacząco oddalone od drogi powiatowej, tak jak i w przypadku planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że stanowisko organu co do braku spełnienia warunku kontynuacji parametrów takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, linia zabudowy, wysokość elewacji czy też geometrii dachu jest przedwczesne. Dokonana przez organ ocena pomija całkowicie podniesione przez Sąd okoliczności.

Rozpoznając wniosek, organ powinien pamiętać, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09, dostępny jw.). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż argumentacja organu I instancji, że na obszarze analizowanym brak jest "osiedla" domów jednorodzinnych dwulokalowych, jakie w swojej koncepcji zaprezentował inwestor z tak ścisłą i gęstą zabudową, co daje w sumie 32 lokale mieszkalne, a taka forma nie wpisuje się w istniejący stan faktyczny miejscowości S. – wskazuje, że w tym zakresie organ kierował się wyłącznie kwestią walorów architektonicznych i krajobrazowych, a więc okolicznościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że to w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest przyjęcie zasad zagospodarowania przestrzennego chroniących przed zabudową. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy możliwości takich organowi nie daje, albowiem jest decyzją związaną, tj. koniecznym i wystarczającym warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu. Sama wola organu niedopuszczenia do lokalizacji kilku domów na jednej działce nie może przejawiać się w odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych.

Jak wyjaśniono wyżej, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Natomiast kwestia niemożliwości ustalenia parametrów zabudowy została również przez Sąd zakwestionowana i wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Jak już to zostało omówione, Sąd ma na uwadze, że planowane zamierzenia inwestycyjne, rozpatrywane łącznie, mogą doprowadzić do intensyfikacji zabudowy, to jednakże organ ma możliwość zapobiegania powyższemu poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnego procentu wskaźnika zabudowy całej działki, co ograniczy możliwość obejścia przepisów prawa. Ponadto należy mieć na uwadze, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa w znacznej odległości od drogi powiatowej, obsługiwana poprzez drogi wewnętrzne.

Ponadto w niniejszej sprawie za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że art. 8 k.p.a. zawiera jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, realizującego zasadę praworządności. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyraża się przede wszystkim we wnikliwej analizie całokształtu okoliczności sprawy, uwzględnieniu wniosków stron, a także równoważenia interesu społecznego z interesem obywatela. Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zawarty w cytowanym przepisie zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jest jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czyni. Składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć bowiem możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd przy tym ma na uwadze, że zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a., nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2301/19 (dostępnym jw.), organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że inwestor uzyskał już trzy pozytywne decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę, w istocie odnoszących się do takich samych parametrów obiektu. Z okoliczności sprawy wynika, że treść wniosku praktycznie całkowicie pokrywa się z ustalonymi parametrami w poprzednich decyzjach. Uzasadniając odmienność spraw, organ wskazał, że poprzednie sprawy dotyczyły inwestycji znacząco różniących się od inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania m.in. pod kątem lokalizacji budynków i terenu objętego wnioskiem. Odnosząc się do tego stanowiska, powtórzyć należy, że zaproponowane przez inwestora parametry zabudowy całkowicie pokrywają się z ustalonymi parametrami w poprzednich decyzjach. Nie można również mówić o innym terenie inwestycji, skoro dotyczy on tej samej działki geodezyjnej. Różnice dotyczą zlokalizowania planowanego obiektu na innej części działki. Z załącznika graficznego do decyzji z dnia 24 marca 2020 r. nr [...], na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, jednoznacznie wynika, iż wniosek dotyczył całej działki [...] – tak, jak w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie można uznać, iż poprzednie sprawy obejmowały wyłącznie części przedmiotowej działki.

Jeszcze raz należy podkreślić, że praktycznie jedyna różnica pomiędzy poszczególnymi sprawami wynika wyłącznie z kwestii zaproponowanej innej lokalizacji zabudowy na działce. Powyższe samo w sobie, w szczególności w świetle poczynionych uwag odnośnie linii zabudowy i możliwości budowy w głębi działki, na które to kwestia wskazało również Kolegium, nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia ze znacząco różniącymi się inwestycjami.

Na koniec jednakże wskazać należy, że niniejsze orzeczenie nie oznacza, iż Sąd uznał za całkowicie dopuszczalne realizację inwestycji w zaproponowanym przez inwestora w kształcie. Sąd jedynie zakwestionował prawidłowość oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wskazał na konieczność jego ponownej oceny z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w niniejszym uzasadnieniu.

Jednocześnie Sąd zauważa, że wbrew zarzutom skargi sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w zakresie zgromadzenia danych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, jest kompletna i została przeprowadzona prawidłowo. Z tych też względów Sąd uznał za stosowne uchylenie wyłącznie decyzji organu II instancji, gdyż co do zasady organ winien w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać ponownej oceny materiału dowodowego, a w razie wątpliwości jego uzupełnienia. Organ winien również pamiętać, że w razie gdy uzna, iż proponowane przez inwestora parametry zabudowy są nie do pogodzenia z zabudową występującą w obszarze analizowanym, to winien na podstawie art. 79a k.p.a. poinformować o powyższym inwestora. Ponadto, uzasadniając decyzję – czy to odmowną czy też ustalającą warunki zabudowy o innych parametrach niż w decyzjach z dnia 24 marca 2020 r. – organ winien wyjaśnić, dlaczego nie wydaje decyzji o zbliżonej treści.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) - w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.