Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 247/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54, art. 67 ust. 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 4 ust. 1 i 2, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy, na wniosek A. i M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb miasto P. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi przewidziane obowiązującym porządkiem prawnym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D. J. W uzasadnieniu wskazała, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę jej sprzeciwu względem planowanej inwestycji. W jej ocenie inwestycja ta wprowadzi chaos w istniejącej zabudowie, jest niezgodna z przepisami budowlanymi. Zdaniem odwołującej zaskarżona decyzja dotyczy innej inwestycji niż to wynika z wniosku inwestorów. Podała, iż we wniosku określone było położenie budynku, jego wielkość i inne parametry. W zaskarżonej decyzji brak informacji gdzie będzie usytuowany budynek, w jakiej odległości od jej działki. W jej ocenie odległość powinna być zgodna z przepisami budowlanymi, a nie według uznania gminy. Poza tym wydanie takich swobodnych warunków zabudowy pozwala inwestorowi zbudować budynek w każdej części działki, co zdaniem odwołującej wprowadzi chaos w zabudowie istniejącej. Podkreśliła, iż dla tego terenu opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania terenu i w każdej chwili może zostać ogłoszony. W planie tym prawdopodobnie nie będzie miejsca na tak duże budynki gospodarcze. Odwołująca podniosła, iż wyniki przeprowadzonej analizy są - jej zdaniem - znacznie zawyżone. W obszarze analizowanym nie ma tak dużych budynków, które miałyby wskaźnik wielkości zabudowy na poziomie 10 %, a poza tym są wyłącznie budynki mieszkaniowe jednorodzinne, jednokondygnacyjne. Na koniec dodała, iż przypuszcza, że inwestorzy pod przykrywką budowy budynku gospodarczo - garażowego planują wybudować budynek pod działalność gospodarczą - zakład kotlarski, co spowodowałoby uciążliwości dla niej i sąsiadów. W związku z powyższym odwołująca nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...].02.2016r. na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach uzasadniających wskazano, że do Urzędu Miasta i Gminy w dniu [...] listopada 2015 r. wpłynął wniosek A. i M. S. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo - garażowego na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb miasto P. Organ I instancji wszczął postępowanie i zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w sprawie. Organ I instancji przeanalizował wniosek o ustalenie warunków zabudowy i dokumentów do niego załączonych pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków. Ustalił, iż dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, ale muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Na rozprawie administracyjnej Pełnomocnik odwołującej podał, iż gmina nie wskazała szczegółowo usytuowania planowanego budynku. W jego ocenie proponowany budynek jest zbyt duży, zakłóci ład przestrzenny i uniemożliwi podział i lokalizowanie budynków mieszkalnych. Podkreślił, iż w obszarze analizowanym nie istnieją budynki tak duże i wysokie, jak podane we wniosku. Inwestorzy – A. i M. S. podali, iż są właścicielami działki nr [...], na której znajduje się ich budynek mieszkalny. Działkę objętą wnioskiem o numerze ewidencyjnym [...] zamierzają nabyć, po otrzymaniu warunków zabudowy. Podali, iż w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki mieszkalne, jak i szklarnie. Podtrzymali informację, że będzie to budynek gospodarczo - garażowy i wnieśli o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Pełnomocnik odwołującej wskazał także, iż działka będąca własnością jego żony objęta jest procedurą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkalno-usługowe. Kolegium pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy z prośbą o nadesłanie informacji dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu miasta P. oraz o stanie zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami przywołanej wyżej ustawy oraz cyt. rozporządzenia SKO uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydał właściwe rozstrzygnięcie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy wskazany teren spełnia w sposób łączny przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.), to jest:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy podkreślić, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy można wydać przy łącznym spełnieniu wszystkich w/wym. przesłanek.

Jednym z warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, aby można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określają przepisy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), które nakazują m.in.

wyznaczenie wokół przedmiotowej działki obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie przesłanek z art. 61 ust. 1-5 w/wym. ustawy. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym obszarze. Szerokość frontu działki nr ewidencyjny [...] wynosi [...] m, a zatem trzykrotność tej szerokości wynosi [...] m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działki nr [...] w odległości [...] m. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa garażowa i gospodarcza. Są to budynki jedno, kilkukondygnacyjne o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych i wielospadowych. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych, jak również kontynuacji funkcji zabudowy. W pierwszej kolejności ustalił, iż działka nr [...] nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, tylko przez działkę nr [...]. Z tego względu nie ustalono linii zabudowy, co nie wpłynie na ład przestrzenny. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą wyniósł 10 %. Organ I instancji dla planowanej inwestycji przyjął również wskaźnik 10 %. W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji ustalił, iż średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,5 m, co z tolerancją 20 % daje przedział o szerokości v widełkach od 7,60 m do 11,4 m. Organ pierwszej instancji dla planowanej inwestycji przyjął widełki od 8,00 m do 13,00 m, a zatem zastosował odstępstwo przewidziane w § 6 ust. 2 w/wym. rozporządzenia. Z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym są działki zabudowane budynkami o podobnej szerokości elewacji frontowej, tj. działka nr [...] (13 m), działka nr [...] (15 m). Z analizy urbanistycznej w zakresie wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej (gzymsu) wynika, iż zabudowa w obszarze analizowanym tworzy uskok, a jej średnia wysokość waha się od 3,00 m do 6,5 m (dla budynków o stromych dachach) i 2,0 m do 8,0 m (dla budynków o płaskich dachach). W związku z tym organ I instancji prawidłowo przyjął ten wskaźnik w parametrach od 6,5 m do 7,5 m (dotyczy budynku zarówno o dachu płaskim, jak i dwuspadowym). Analogicznie została wyznaczona wysokość głównej kalenicy w przedziale od 7,5 m do 8,5 m. Dominującym kierunkiem głównej kalenicy występującym w obszarze analizowanym jest równoległy lub prostopadły do frontu działki i taki też został ustalony dla planowanej inwestycji. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia od 5° do 45°. A zatem przyjęcie dla planowanej zabudowy dachu płaskiego o kącie nachylenia do 12 a dla dwuspadowego do 45° jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem od strony drogi gminnej - ul. G. poprzez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. W zakresie uzbrojenia terenu w podstawowe media istnieje możliwość podłączenie przedmiotowej inwestycji do istniejącej sieci elektroenergetycznej. W kwestii wód opadowych spływ do gruntu, na teren własnej działki. Teren objęty planowaną inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do złożonego odwołania, to w świetle poczynionych ustaleń Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Warunki zabudowy ustalone dla planowanej inwestycji w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Jeżeli wnioskowana inwestycja dostosowana jest do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą funkcją, to organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W obowiązującym stanie prawnym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być planowanie zabudowy sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce pogodzić. Jak wskazano wyżej taka sprzeczność w omawianej sprawie nie zachodzi. Nadto z nadesłanej przez Burmistrza Miasta i Gminy informacji wynika, iż Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu miasta P. (łącznie dla miasta i gminy). W w/wym. studium działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb miasto P. położona jest w strefie mieszkaniowo-usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem "B II". W granicach tej strefy dopuszcza się m.in. zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną oraz zagrodową, zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę usługową nieuciążliwą tzn. nie należącą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wg przepisów odrębnych, itd. Studium dla terenu obejmującego swym zasięgiem w/wym. działkę przewiduje funkcję: mieszkaniowo - usługową - symbol B II MN/U. W ocenie Kolegium budowa budynku gospodarczo - garażowego jest zabudową mieszczącą się w tych ustaleniach studium jako zabudowa nieuciążliwa, uzupełniająca zabudowę mieszkaniową. W kwestii uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic: P. i G. w P. została wszczęta procedura zamówienia publicznego w celu dokonania wyboru projektanta na opracowanie tego planu. Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem z jednoczesnym odniesieniem się do nieruchomości sąsiednich. W § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazano co określa się w takim postępowaniu. Są to; 1) linia zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Z powołanych przepisów wynika, że organ nie ma obowiązku na etapie ustalania warunków zabudowy badać jakie będzie usytuowanie budynku oraz odległość od granicy sąsiedniej działki. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi akt wykonawczy wydany na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazuje zatem, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie. Kwestia, którą podnosi odwołująca, dotycząca szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji, a mianowicie odległości od granicy z jej działką jest zatem przedmiotem postępowania na etapie wydania pozwolenia na budowę. Stanowisko takie jest od dawna ugruntowane w orzecznictwie (zob. uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996r., OPK 22/96 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 V 2005r., IV SA/Wa 905/04, a także z 24 VIII 2005r., IV SA/Wa 252/05). W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy co do zasady nie określa się miejsca usytuowania budynku na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania w granicy działki sąsiada Ewentualna budowa w granicy będzie rozpatrywana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i organ właściwy w sprawie rozstrzygnie szczegóły związane z usytuowaniem przedmiotowego budynku.

Zważywszy na fakt, iż A. i M. S. jako inwestorzy spełniają wszystkie wymogi związane z uzyskaniem warunków zabudowy, Kolegium postanowiło utrzymać pozytywną dla wnioskodawców decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła D. J. zarzucając:

1.naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o "planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) mające wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej interpretacji, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa i że działka ma tęp do drogi publicznej;

2. naruszenie § 4 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z a 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) polegające na nie określeniu linii zabudowy;

3. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) polegające na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodnie z przyjętą granicą obszaru analizowanego;

4. naruszenie § 6 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie widełek szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] listopada 2015 r.; oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja dotychczasową argumentacje

Na rozprawie sądowoadministracyjnej uczestnicy postępowania A. i M. S. wnieśli o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718) – dalej "P.p.s.a."), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce o numerze ewidencyjnym [...] budynku gospodarczo – garażowego. Parametry wnioskowanego budynku inwestor określił we wniosku z 17.11.2014 r. wskazując, że wielkość powierzchni zabudowy około [...] m2, wysokość kalenicy 8 m , do gzymsu około 7m ,dach jedno lub dwuspadowy, kąt nachylenia dachu od 3 do 45 stopni, kalenica główna prostopadła do działek o numerach [...] i [...], obsługa komunikacyjna poprzez działkę nr [...].

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199, dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Niesporne jest, iż dla obszaru objętego wnioskiem obecnie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1ustawy. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje §3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną. Co prawda w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, to jednakże nie można uznać, iż analiza została przeprowadzona w sposób odpowiadający obecnie obowiązującej regulacji prawnej.

W tym miejscu podzielić należy dominującą w orzecznictwie szeroką interpretację pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

W niniejszej sprawie sporne jest czy projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy jakie występują na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu tego pojęcia. W tym zakresie słusznie podnosi Skarżąca, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym.

W tym zakresie brak dostatecznych i umotywowanych w analizie urbanistycznej charakterystyki budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczności powyższe wskazują, że analiza została przeprowadzona w sposób niepełny, a w konsekwencji nie można ustalić prawidłowych cech i parametrów zabudowy i jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa kontynuuje funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Z drugiej strony, okoliczności te znane są organowi I instancji z urzędu, skoro zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. organ ten prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z Załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji, wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi od 8 do 13 m. Organ wyznaczył wyższy parametr szerokości elewacji frontowej twierdząc ,że nie zaburzy to ładu przestrzennego, podając, że w obszarze analizowanym występują budynki o podobnych parametrach np. działka [...] - 13 m, a działka [...] – 15 m. Skarżąca już w odwołaniu zakwestionowała takie stwierdzenie. Ponieważ część tekstowa analizy nie wymienia wielkości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym , a z części graficznej absolutnie nie wynika aby na wskazanej działce nr [...] istniał tak duży budynek, należy stwierdzić, że w tej części analiza jest niewystarczająca ponieważ nie obrazuje o jakich parametrach budynki występują.

W tym zakresie słuszny jest więc zarzut naruszenia §3 ust.1 cyt. Rozporządzenia. Organ odwoławczy prawidłowo cytując ten przepis wysunął nietrafne wnioski i nie odniósł się do konkretnych zarzutów odwołania.

Odnosząc się do dalszych zarzutów Skarżącej w pierwszej kolejności wskazać należy, że ocena cech i parametrów nowej zabudowy winna być dokonana w stosunku do tych wartości ustalonych w oparciu o prawidłowo sporządzoną i pełną listę zabudowanych działek. Dopiero takie zestawienie działek objętych terenem analizowanym pozwoli na prawidłowe określenie cech i parametrów oraz wskaźników istniejącej zabudowy i odniesienie jej wyników do nowej zabudowy.

Sąd nie podziela wprawdzie zarzutu naruszenia §4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§4 ust. 2 rozporządzenia). Dopuszcza się również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (§4 ust. 4 rozporządzenia).

W okolicznościach niniejszej sprawy teren inwestycji miałby dostęp do drogi publicznej poprzez inną działkę o numerze [...]. Tak więc teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sąd wyjaśnia, że lina zabudowy, którą ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy to linia wyznaczona na działce od strony drogi publicznej to jest od frontu działki. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu iż organ ma obowiązek wyznaczyć drugą wewnętrzną linię zabudowy. Należy bowiem wskazać za wyrokiem NSA z dnia 4.03.2011 r. II OSK 406/10 iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej .W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na sąsiednich działkach.

Sąd jednak zwraca uwagę na inny aspekt, a mianowicie w aktach sprawy brak potwierdzenia iż faktycznie planowana na działce [...] inwestycja miałaby faktyczny dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] Sama okoliczność, że wnioskodawcy są właścicielami tejże działki nie jest wystarczająca do takiego przyjęcia. Koniecznym będzie ustalenie czy i w jakiej formie została ustanowiona służebność pozwalająca na uznanie iż jest zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Ponadto wskazać należy, iż trafny jest zarzut naruszenia §6 cyt. rozporządzenia zgodni z którym, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ dopuścił szerokość elewacji frontowej od 8 do 13 metrów. Sąd zwraca uwagę, że z dokumentów wynika iż szerokość działki inwestycyjnej wynosi 14m. To nawet przy założeniu najmniejszej doduszanej szerokości elewacji frontowej nie sposób zachować odległości 3 lub 4 metrów od granicy. Wprawdzie §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dozwala sytuowanie budynku w przypadku o którym mowa w ust.1pk.2 dopuszcza się w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy jednak podkreślić, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki lub w znacznym przybliżeniu do granicy powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia wartości, którym służy i realizuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę te wartości zagospodarowania przestrzeni (m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 54 u.p.z.p.) nie podlegają powtórnej weryfikacji z punktu widzenia u.p.z.p. Na etapie - pozwolenia na budowę - kwestia zabudowy w granicy badana jest szczegółowo pod kątem norm, które realizują wartości Prawa budowlanego.

Należy zatem stwierdzić, że organ ma obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe pod warunkiem, jak to już było podkreślane, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym. Kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ orzekający przedwcześnie zaaprobował stanowisko co do akceptacji zabudowy w przybliżeniu do granicy zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych relewantnych prawnie.

Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa, stanowiąca pewien wyjątek, jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na budowie nowego budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Tymczasem analizator w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej nie poczynił ustaleń w tym zakresie, nie wypowiada się czy zabudowa w granicy istnieje, na ilu działkach, odnośnie jakich funkcji. Brak tych ustaleń nie może zostać zaaprobowany przez Sąd.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ponowi całe postępowanie przeprowadzając analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu zgodnie z opisanymi wyżej regułami. Do decyzji pozytywnej ustalającej warunki zabudowy dołączy zarówno część tekstową i część graficzną analizy oraz wynik analizy pozwalające na zweryfikowanie prawidłowość przyjęcia parametrów nowej zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na powyższą kwotę złożył się wpis od skargi, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm).