Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 94/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. F., J. F. i J. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz H. F., J. F. i J. N. solidarnie kwotę 1072 zł (jeden tysiąc siedemdziesiąt dwa), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. F., J. F. oraz J. N. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 27 listopada 2009 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie negatywnego oddziaływania tartaku położonego w [...], przy ul. [...], będącego własnością D. i S. W., na budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] w [...], którego właścicielami są J. i H. F.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. pełnomocnik J. F. i H. F. wniósł o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego (kontrolnego) w sprawie tartaku położonego przy ul. [...] w [...] oraz - stosownie do art. 66 w zw. z art. 80 Prawa budowlanego - wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Uzasadniając żądanie wnioskodawców pełnomocnik podał, że z opracowanego na ich zlecenie raportu dotyczącego pomiaru drgań i oceny wpływu drgań wywołanych pracą tartaku na budynek mieszkalny i jego mieszkańców przy ul. [...] w [...] wynika, że przedmiotowy tartak, a w szczególności znajdujące się w nim urządzenia - traki wpływają negatywnie nie tylko na budynki, ale również na osoby trzecie zamieszkujące w najbliższym sąsiedztwie.

Decyzją z dnia 4 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nakazał właścicielom tartaku – D. i S. W. usunięcie do 31 grudnia 2008 r. nieprawidłowości w użytkowaniu hali traków, poprzez założenie tłumiących wibroizolatorów lub podkładek wibroizolujących na elementach mocujących napęd silników do fundamentów traków, zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego D. B. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. i H. F., oraz wyjaśnił, iż na zlecenie właścicieli tartaku została opracowana opinia rzeczoznawcy budowlanego wskazująca na sposób usunięcia wpływu drgań na budynek mieszkalny wnioskodawców.

Decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim uchylił decyzję własną z dnia 4 lipca 2008 r. podając, że w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż nie umożliwiono J. i H. F. zapoznania się z opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego.

Następnie, decyzją z dnia 20 stycznia 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał właścicielom tartaku - D. i S. W. usunięcie w terminie do 31 maja 2009 r. nieprawidłowości w użytkowaniu hali traków, polegających na emisji drgań przekraczających wartości ustalone w normie, poprzez założenie tłumiących wibroizolatorów na elementach mocujących napęd silników do fundamentów traków, zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego D. B.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. i J. F., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił w dniu 17 kwietnia 2009 r. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 20 stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem podlegającym przepisom Prawa budowlanego może być jedynie obiekt budowlany, którym jest hala traków lub też fundamenty pod traki i tylko wobec takich obiektów może być prowadzone postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego. Zarzucił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie określono - w sposób nie budzący wątpliwości - przedmiotu postępowania. Dalej, zwrócił uwagę na niejasne sformułowanie nakazów w sentencji decyzji z uwagi na odniesienie się do użytkowania hali traków, podczas gdy przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy nieprawidłowego stanu technicznego obiektu, a nie sposobu jego użytkowania. Ponadto w sentencji wskazano na całą halę traków, nie podając przy tym, czy jest to odrębny od tartaku budynek czy też jego część. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podniósł również, że organ pierwszej instancji nie określił stanu technicznego budynku J. i H. F., nie ocenił całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów dotyczących nielegalnego powstania fundamentów, na których zamontowane zostały traki.

Decyzją z dnia 27 listopada 2009 r., wydaną w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie negatywnego oddziaływania spornego tartaku na budynek mieszkalny J. i H. F. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że sugerując się treścią wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r. oraz przedstawionym przez wnioskodawców raportem błędnie ustalił przedmiot postępowania i wszczął postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania tartaku na budynek mieszkalny, w której od samego początku nie był organem właściwym rzeczowo do jej rozpatrzenia i wydania stosownej decyzji. Tłumaczył, że pod pojęciem tartaku należy rozumieć przedsiębiorstwo, w skład którego wchodzić mogą różne obiekty budowlane i każdy z nich może stanowić odrębny przedmiot postępowania administracyjnego. Przypomniał także, że w latach 2004 -2006 prowadził postępowanie dotyczące stanu technicznego poszczególnych obiektów zlokalizowanych na terenie spornego tartaku. Ostatecznie stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślił, że w sprawie tej właściwe są inne organy, które mogą prowadzić postępowanie w przedmiocie negatywnego oddziaływania tartaku na ludzi i środowisko. Reasumując wywiódł, że błędne zasugerowanie się zwrotem "tartak" doprowadziło do zastosowania nieodpowiedniego trybu postępowania administracyjnego i wszczęcia postępowania w sprawie, w której brak jest przedmiotu zaskarżenia. Natomiast, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a., "w świetle prawa materialnego brak jest naruszenia, które mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i H. F. oraz J. N., których pełnomocnik wniósł o uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczną kontrolę i nadzór użytkowania obiektów budowlanych, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował, a także art. 63 w zw. z art. 60 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1, w zakresie w jakim organ nie zobowiązał właścicieli tartaku do posiadania wymaganej dokumentacji. Ponadto kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 6 K.p.a. - z uwagi na niewykonanie przez organ ustawowych obowiązków, art. 104 § 1 i 2 K.p.a. - z uwagi na niewydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, art. 105 K.p.a. - z uwagi na brak przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - z uwagi na nieoznaczenie stron postępowania, oraz brak spójności uzasadnienia faktycznego i prawnego z podstawą rozstrzygnięcia, które nie wskazuje braku przedmiotu postępowania. W uzasadnieniu odwołania, powołując się na przepisy Prawa budowlanego dotyczące zakresu działania organów nadzoru i ich kompetencji, wywiedziono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy w przedmiotowej sprawie. Podkreślono m. in., że art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na kompetencje tego organu do realizacji zadań wynikających z art. 66 Prawa budowlanego. Z kolei z tego ostatniego przepisu wynika obowiązek kontroli obiektów w zakresie drgań, hałasu i ochrony środowiska. Ponadto na taką podstawę prawną powołał się w swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu. Dalej argumentowano, że istnieje także przedmiot postępowania, którym jest nieprawidłowe użytkowanie fundamentów dwóch traków w tartaku D. i S. W., co powoduje emitowanie zbyt dużych drgań oddziałujących na sąsiednie zabudowania. Wskazano, że interwencji organu nadzoru wymaga również - stosownie do art. 63 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego - nie posiadanie przez właścicieli tartaku dokumentacji dotyczącej wykonanych prac budowlanych na nieruchomości, co należy ocenić pod kątem popełnienia samowoli budowlanej. Zarzucono również organowi błędną interpretację wniosku oraz brak wyjaśnienia wątpliwości w zakresie żądania wnioskodawców. Podkreślono także, że przedmiot postępowania od początku był sprecyzowany przez wnioskodawców i dotyczył drgań budynku mieszkalnego spowodowanych pracą znajdujących się w tartaku urządzeń mechanicznych - dwóch traków, stąd też nie było podstaw do umorzenia postępowania. Podano, że organ przez kilka lat prowadził postępowanie w zakresie niedopuszczalnego zamontowania przedmiotowych traków i wadliwego użytkowania istniejących fundamentów. Końcowo, na marginesie argumentacji odwołania, zakwestionowano działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawców, już po wydaniu przedmiotowej decyzji, do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i H. F. oraz J. N., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 26 lutego 2010r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że decyzja z dnia 27 listopada 2009 r. kończy postępowanie rozpoczęte pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. W ocenie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany, a postępowanie było prowadzone z urzędu, bowiem nie zawiadomiono stron postępowania o jego wszczęciu na wniosek J. i H. F. Określenie przedmiotu postępowania nastąpiło w pierwszym piśmie procesowym skierowanym do stron, tj. w zawiadomieniu o oględzinach z dnia 12 lutego 2008 r. i jest nim stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...], przy ul. [...] oraz hali produkcyjnej wraz z trakami i fundamentami pod traki w [...], przy ul. [...]. Dalej, organ wskazał na dwie decyzje organu pierwszej instancji z dnia 20 sierpnia 2007 r.: nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie uciążliwej działalności tartaku w zakresie wykonania fundamentów na traki i związanych z tym wibracji oraz procedur dotyczących uruchomienia w 2003 r. obiektów będących własnością D. S. W. oraz nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego własność J. i H. F., stwierdzając, że dotyczyły one tych samych obiektów, wobec których prowadzone było obecne postępowanie. Zdaniem organu, dopóki powyższe, ostateczne decyzje pozostają w obrocie prawnym nie można prowadzić postępowania w tym zakresie. Dlatego prawidłowe jest rozstrzygnięcie umarzające postępowanie. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że należy rozpatrzyć wniosek z dnia 22 stycznia 2008 r., wyjaśniając rzeczywistą wolę wnioskodawców.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył pełnomocnik J. F., H. F. oraz J. N., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według załączonego wykazu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 16 K.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, że przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie o nr [...], art. 6 K.p.a. w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji naruszył właściwe przepisy ustrojowe i nie wykonał podstawowych obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował; art. 104 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, pomimo, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim decyzje organów obu instancji nie zawierają oznaczenia stron. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczną kontrolę i nadzór użytkowania obiektów budowlanych, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżących, organ dodatkowo wyjaśnił, że obie wydane w sprawie decyzje zawierają oznaczenie stron.

W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2010 r. pełnomocnik skarżących ponownie zakwestionował twierdzenie organu o tożsamości spraw zakończonych decyzją z dnia 20 sierpnia 2007 r. i z dnia 27 listopada 2009 r. Wywodził, że zapatrywanie organu o braku możliwości kontroli dalszych czasokresów wskutek uprzedniej kontroli jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i przepisami Prawa budowlanego, które nakładają na podmioty obowiązki permanentne, wymagające ciągłej kontroli ich wykonania.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 roku WSA w Opolu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, że postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę.

Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną, tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem.

W niniejszej sprawie, badając legitymację skargową H. F., J. F. i J. N. uznać należało, że nie posiadali oni interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego podjęta została m.in. zaskarżona decyzja, jak i nie posiadają go w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

We wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r., do którego na dalszym etapie postępowania przyłączył się J. N., H. F. i J. F. domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania, zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem, organ pierwszej instancji badał stan techniczny i sposób użytkowania obiektów budowlanych, wydając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dwie decyzje: z dnia 4 lipca 2008 r. i z dnia 20 stycznia 2009 r., obligujące właścicieli tartaku do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Analizując postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego skład WSA rozstrzygający poprzednio sprawę przyjął, że skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługuje interes prawny, bowiem z całą pewnością nie należą do kręgu podmiotów wskazanych w art. 66 Prawa budowlanego.

W przypadku decyzji w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego interes prawny w jej kwestionowaniu mają wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja, natomiast prawa tego pozbawione są osoby trzecie. Natomiast wnoszący skargę, będąc bezpośrednio zainteresowanymi rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej spornych obiektów budowlanych, posiadają jedynie interes faktyczny, który jednak - jako pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie - nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi.

Ponieważ brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego, Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z 17 czerwca 2010 r. złożyli H. F., J. F. i J. N.

Wyrokiem z 13 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 2050/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu Administracyjnemu Opolu oraz zasądził od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że postępowanie zainicjowane wnioskiem J. F. i J. N. toczyło się z udziałem tych osób jako stron postępowania, a Sąd I instancji odmówił skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w postępowaniu sądowym w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 Nr 270 dalej zwana P.p.s.a.).

Sąd II instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie interes prawny skarżących we wniesieniu skargi do WSA w Opolu uzasadniał fakt uznania tych podmiotów za stronę w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym ich wnioskiem, niezależnie od tego, czy przymiot taki im przysługiwał w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Miało to ten skutek, że skarżący uzyskali interes prawny oparty na normach prawa procesowego do zainicjowania sadowej kontroli decyzji wydanej na skutek ich odwołania. Tym samym uzyskali legitymację procesową do wniesienia skargi. Podkreślił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, że posiadanie legitymacji nie przesądza jeszcze o skuteczności wniesionej skargi.

Sąd II instancji zauważył, że zapatrywanie WSA w Opolu, iż skarżący nie mieli przymiotu strony we wszczętym z urzędu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego postępowaniu jest niekonsekwentne, gdyż ten sam Sąd uznał za zgodną z prawem decyzję organu odwoławczego z 26 lutego 2010 r. wydaną po odwołaniu H. F., J. F. i J. N. a więc osób, które według orzeczenia sądowego nie były stronami postępowania administracyjnego.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na przepisy art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 66 Prawa budowlanego podnosząc, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w każdym przypadku dokonanie oceny dopuszczalności wniesionego odwołania, a w przypadku stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną zastosować art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli podjąć decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W takim wypadku rolą sądu administracyjnego będzie kontrola legalności przeprowadzonego przez organ postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo podkreślił, iż nie odnosi się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych w wyroku przez sąd I instancji, gdyż w podstawach kasacji nie powołano żadnych przepisów procedury, które w ocenie skarżących zostały w ten sposób naruszone.

Wreszcie NSA zaznaczył, że rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2010 r., określić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości i zasądzić od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1072 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, gdyż skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada ta nakazuje sądowi I instancji rozpoznającemu skargę w obecnym składzie podkreślić, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 66 Prawa budowlanego.

Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Różnice w orzecznictwie na tle art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. są wynikiem jedynie zmienionego stanu prawnego.

Po nowelizacji ustawy Prawo budowlane (ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr. 80 poz. 718) według nowego brzmienia art. 5 i art. 61 ustawy właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA art. 61 ustawy wprawdzie odsyła do zasad z art. 5 ust. 2 ustawy, jednak w obowiązującym brzmieniu tego ostatniego przepisu nie ma nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r. II OSK 999/06 opubl. LEX 366267).

Przyjęcie, że H. F., J. F. i J. N. jako właściciele sąsiednich nieruchomości w stosunku do obiektów tartaku D. i S. W. nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi prowadzić w konsekwencji do rozważenia dopuszczalności wniesionego odwołania.

Przypomnieć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzją z 27 listopada 2007 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem wniesionym przez skarżących. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten stanowi rozwinięcie zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 K.p.a. Według art. 127 § 1 K.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma tylko strona. Musza być zatem spełnione przesłanki z art. 28 K.p.a., aby przyznać konkretnemu podmiotowi legitymację czynną w postępowaniu administracyjnym, w tym legitymację do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zawsze dokonanie oceny, czy odwołanie może być merytorycznie rozpoznane, czy też wobec stwierdzenia, że odwołujący się nie jest stroną, należy zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 3. Zgodnie z nim wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego.

Wydanie rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie będzie jednak oznaczać załatwienia sprawy administracyjnej zainicjonowanej pismem pełnomocnika skarżących z dnia 22 stycznia 2008 r.

Już w decyzji z dnia 17 kwietnia 2009 r. nr [...] OWINB w Opolu wytykając błędy postępowania organu I instancji, zaznaczył brak właściwych ustaleń faktycznych co do zarzutów strony, iż fundamenty na których zamontowana traki powstały bez pozwolenia na budowę. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy.

Podobnie w decyzji z 26 lutego 2010 r. nr [...] organ odwoławczy akcentując naruszenie postępowania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, zaznaczył wyraźnie, że pomimo obszernego postępowania PINB w powiecie opolskim nie rozpatrzył wniosku z 22 stycznia 2008 r.

Z powyższych przyczyn skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. a wskazania do dalszego postępowania są następstwem wyroku NSA z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2050/10 oraz powyższych uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., przyznając skarżącym solidarnie od organu zwrot kosztów postępowania według załączonego przez pełnomocnika spisu kosztów (480,00 zł wynagrodzenie radcy prawnego 51,00 zł opłaty skarbowe od pełnomocnictw, 500,00 zł wpis i 41 zł koszty przejazdu).