Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2115/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7  art. 77  par. 1  art. 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r.

([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z

dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr

98, poz. 1071 ze zm,), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia E. S. - utrzymał w

mocy postanowienie Wojewody [....] z dnia [....] czerwca 2012 r. odmawiające

wznowienia, na wniosek E. S., postępowania zakończonego decyzją

Wojewody [....] z dnia [...] marca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta

Miasta [...] z dnia [....] listopada 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i

udzielającą K. K., E. K., R. K., M.

K. i G. K. pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z

instalacjami i infrastrukturą na działkach nr ew. [.....], [...], przy ul. [....] w

[....].

Organ wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe stwarza możliwość ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślił, że

jest to postępowanie dwuetapowe. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu

postępowania organ bada, czy we wniosku wskazano przesłanki z art. 145 § 1 kpa oraz

czy został on wniesiony z zachowaniem terminów wskazanych w art. 148 kpa. Dopiero

pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu

postępowania stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do

przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Następnie organ przytoczył art. 148 § 1 kpa, wskazując, że zachowanie terminu

jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej

podstawę do wznowienia postępowania musi być udowodnione przez stronę. W

przypadku złożenia podania o wznowienie po ww. terminie organ wydaje, na podstawie

art. 149 § 3 kpa, postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Organ wskazał, że E. S. pismem z 29 marca 2012 r. wniósł o wznowienie

postępowania zakończonego ww. decyzją, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa,

wskazując na niezgodność planowanej inwestycji z miejscowego planem oraz, że

wykaz właścicieli i władających gruntów z 5 października 2010 r., na podstawie którego

ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy.

Skarżący winien zatem wnieść podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w

którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. E.

S. już w piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. wskazywał ww. uchybienia. Tym samym o

okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia dowiedział się najpóźniej 1

grudnia 2011 r. Termin do złożenia wniosku upłynął zatem najpóźniej 2 stycznia 2012 r.

Z akt wynika natomiast, że wniosek nadano 30 marca 2012 r., a zatem z uchybieniem

ww. terminu, co obligowało organ do odmowy wznowienia postępowania.

Zdaniem organu pismo z dnia 1 grudnia 2011 r., z całą pewnością nie jest

wnioskiem o wznowienie, bowiem skarżący nie domagał się w nim wznowienia

postępowania i nie wskazywał przesłanek wznowieniowych. GINB stwierdził, powołując

się na orzecznictwo, że nie mógł wyręczyć strony w kwalifikacji podania do

odpowiedniego trybu postępowania.

Wyjaśnił, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa dopuszcza wznowienie postępowania

wyłącznie w przypadku wyjścia na jaw nowych okoliczności lub dowodów, które istniały

w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Całkowicie niedopuszczalnym jest zatem

wznowienie postępowania w oparciu o nowe dowody lub okoliczności, które powstały

dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia.

Na marginesie podniósł, że nowym dowodem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5

kpa, z całą pewnością nie może być opinia biegłego dołączona do wniosku o

wznowienie, gdyż została sporządzona 14 marca 2012 r., a więc już po wydaniu

decyzji Wojewody [....].

Skargę na powyższą decyzję wniósł E. S. wskazując, że w pismach do

Wojewody [....] (1.12.2011 r., 01.2012 r., 10.02.2012 r.) prosił o wyjaśnienie

niezgodności w planie zagospodarowania miasta [....]. W tym wypadku nie

powoływał art. 148 § 1 kpa. Na ww. pisma nigdy nie otrzymał konkretnej odpowiedzi.

Dopiero po uzyskaniu opinii biegłego ds. budownictwa z dnia 14.03.2012 r. złożył

wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpa.

Niezrozumiałe jest dla skarżącego twierdzenie, że art. 145 § 1 pkt 5 kpa

dopuszcza wznowienie postępowania wyłącznie w przypadku wyjścia na jaw nowych

okoliczności lub dowodów, które istniały w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Stanowisko, że ww. opinię wydano po decyzji z dnia [....].03.2011 r. i nie może zostać

uwzględniona jest absurdem. Zdaniem skarżącego okoliczności wskazane w art. 145 §

1 pkt 5 kpa zaistniały po uzyskaniu ww. opinii biegłego. Powoływanie się na art. 149 § 3

kpa, że należy odmówić wznowienia postępowania jest nieporozumieniem.

Skarżący dodał, że trudno mu zrozumieć postępowanie urzędników, którzy nie

negują opinii biegłego i się do niej nie odnoszą, a wręcz pomijają. Przekazują pisma

pomiędzy sobą, bojąc się podjąć decyzję, która wynika z tej opinii. Całą uwagę kierują

na jej negowanie i odwlekanie przekraczając terminy z art. 35 kpa, a czas działa na

korzyść inwestora, który buduje bloki na terenach do tego nieuprawnionych.

O tym jak działa Urząd Miasta [....] świadczy to, że decyzję o pozwoleniu na

budowę z dnia [....].11.2010 r. zmienił na nową decyzję z dnia [....].08.2011 r. nie

powiadamiając nikogo z sąsiednich posesji, do czego był zobowiązany. O tej sytuacji

skarżący dowiedział się z pisma PINB-u w [....] otrzymanego 30.06.2012 r.

Skarżący wniósł o przywrócenie postępowania o wznowieniu postępowania w tej

sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia

prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy,

nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą

prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego postanowieniem z dnia [....] lipca 2012r., którym organ ten utrzymał w

mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [....] czerwca 2012 r. odmawiające

wznowienia, na wniosek E. S., postępowania zakończonego ww. decyzją

Wojewody [....] z dnia [....] marca 2011 r.

Jak słusznie wyjaśnił organ wznowienie postępowania administracyjnego jest

instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy

zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła

dotknięte było kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 kpa

Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości

decyzji administracyjnej.

Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, które

stosownie do art. 149 § 2 kpa stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia

postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W

tej fazie postępowania - co wymaga szczególnego podkreślenia na gruncie

rozpatrywanej sprawy - nie jest dopuszczalne badanie, czy wystąpiły przesłanki

wznowienia i wyprowadzanie na tej podstawie skutków prawnych co do

dopuszczalności wszczęcia tego postępowania. Dopiero po jego wznowieniu organ

może dokonywać ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących

podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, na kolejnym etapie

postępowania przeprowadzić postępowanie w celu merytorycznego rozpoznania

sprawy.

W związku z powyższym odmowa wznowienia postępowania, na podstawie art.

149 § 3 kpa, możliwa jest wówczas, gdy wznowienie z przyczyn podmiotowych lub

przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z

uchybieniem terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia w

istocie wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą

być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z

art. 149 § 1 kpa.

W okolicznościach niniejszej sprawy przypomnieć również należy, że organy w

każdym stadium i trybie - również nadzwyczajnym - postępowania administracyjnego

winny przestrzegać podstawowych zasad tego postępowania. Zasada prawdy

obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa nakłada bowiem na organy obowiązek

podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego sprawy, wyczerpującego zbadania wszystkich jej okoliczności faktycznych.

Konkretyzacja tej zasady znajduje odzwierciedlenie w dalszych przepisach kpa, w tym

m.in. w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób

wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie organy winny

podejmować działania z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 9 kpa, to jest

należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i

prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Na

organach spoczywa powinność czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z

powodu nieznajomości prawa poprzez udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zakres udzielanych stronie informacji obejmuje zarówno informacje o przepisach prawa

materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Nie można uznać za realizację tego

obowiązku jedynie odesłania strony do przepisów prawa, bez wskazania ich

zastosowania w sprawie.

Dodać przy tym trzeba, że sprecyzowanie charakteru pisma strony należy

wyłącznie do strony, a nie oceny organu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I

SA 367/90). Wątpliwości w tym zakresie powinny być zatem rozstrzygane w

postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym z należytym i wyczerpującym

poinformowaniem strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć

wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, tak aby nie poniosła negatywnych skutków z

powodu nieznajomości prawa.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem

powołanych wyżej zasad postępowania tj. art. 7, 9, 77 § 1 kpa.

W świetle przedstawionej argumentacji sam fakt, że skarżący nie wskazał w

piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. przesłanek do wznowienia postępowania, kwestionując

jednie w sposób opisowy uchybienia organu w postępowaniu zwyczajnym nie

przesądzał o tym, że nie jest ono wnioskiem o wznowienie, jak przyjęły organy.

Stanowisku temu nie przeczy również fakt, że w późniejszych pismach skarżący

wskazywał, iż dopiero po uzyskaniu opinii biegłego z dnia 14.03.2012 r. złożył wniosek

o wznowienie postępowania, skoro uprzednio nie został pouczony o możliwości i

trybach wzruszenia decyzji ostatecznej Wojewody [....] z dnia [....] marca 2011 r.

Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania zgodnie z zasadą wynikającą z art. 9

kpa obligowało organ nie tylko do wyjaśnienia stronie przesłanek do wznowienia

postępowania, ale również możliwości wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia

nieważności, skoro wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] marca 2011

r., skarżący upatrywał w niezgodności spornej inwestycji z planem zagospodarowania

przestrzennego m. [....] z 25 maja 2005r.

Z akt sprawy wynika natomiast, że organ dopiero w piśmie z dnia 1 marca 2012r.

(po trzykrotnym wystąpieniu skarżącego pismami z 1 grudnia 2011, 3 stycznia 2012 i 16

lutego 2012r.), pouczył skarżącego o możliwości weryfikacji decyzji ostatecznych i tylko

w trybie postępowania wznowieniowego.

Dodać w tym miejscu trzeba, że w tej fazie postępowania, jak już podniesiono na

wstępie, organ nie był uprawniony do wskazywania, że całkowicie niedopuszczalnym

jest wznowienie postępowania w oparciu o nowe dowody lub okoliczności, które

powstały dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem oceny czy wstąpiły przesłanki do

wznowienia postępowania. Nawet oczywisty brak takich przesłanek, powołanych w

podaniu o wznowienie, wyklucza w świetle art. 149 § 2 kpa, możliwość wydania

postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Ustalenie podstaw wznowienia

może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego.

Stwierdzone naruszenie ww. przepisów postępowania obligowało Sąd do

uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem w pierwszej

kolejności pouczenie skarżącego o trybach nadzwyczajnych umożliwiających

wzruszenie decyzji ostatecznych z wyjaśnieniem przesłanek jakie muszą być spełnione

do ich wszczęcia, a następnie - w zależności od stanowiska strony - prowadzenie

postępowania zgodnie z właściwością, bądź przekazanie sprawy do organu

właściwego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II

sentencji.