Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1601/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN Spółka Akcyjna w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 241/07 w sprawie ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN Spółka Akcyjna w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczania ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 241/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, Nr. [...] Starosta Poznański na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) odrzucił zgłoszenie "[...]" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na działce oznaczonej geodezyjnie Nr [...] zlokalizowanej w miejscowości R., przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2004 r. "[...]" S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki z zastrzeżeniem, że sprawcą zanieczyszczenia była [Spółka 2] S.A. wykreślona z rejestru handlowego z dniem 7 września 1999 r.. Jednocześnie wskazał, że w sytuacji, gdy zgłaszający podmiot został utworzony w wyniku połączenia (przejęcia) podmiotu wskazanego w zgłoszeniu jako zanieczyszczającego ziemię i glebę, nie można uznać, że zanieczyszczenie ziemi i gleby zostało dokonane przez inny podmiot, a sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934 r. , Nr 57, poz. 502), wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Tym samym organ uznał, że PKN "[...]" S.A. jest sukcesorem generalnym [Spółka 2] S.A., a działalność [Spółka 2] S.A. jest kontynuowana pod nazwą "[...]" S.A., który nie był uprawniony do zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi i gleby w trybie art. 12 ust 1 cytowanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku.

W odwołaniu pełnomocnik "[...]" S.A. zakwestionował wykładnię przepisów organu pierwszej instancji wskazując, że zanieczyszczenie ziemi zostało spowodowane przez inny podmiot niż "[...]" S.A., co wyłącza odpowiedzialności strony wnoszącej zgłoszenie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 127 §2, art. 129 §2 oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa oraz art. art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. ) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązało Starostę Poznańskiego do uwzględnienia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi i gleby dokonanego przez "[...]" S.A.

W uzasadnieniu organ wskazał, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) w stosunku do następcy prawnego gruntu. Jednocześnie zaznaczył, że przywołany przepis uprawnia do skorzystania z niego wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy i dlatego brak jest podstaw by z grona władających wyłączyć następców prawnych, oczywiście jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe, a przeprowadzone postępowanie umożliwi ustalenie, że zanieczyszczenie spowodował podmiot poprzednio władający nieruchomością.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ,Nr [...] Starosta Poznański na podstawie art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. ) odrzucił ponownie zgłoszenie "[...]" S.A. o zanieczyszczeniu ziemi na działce Nr [...] zlokalizowanej w miejscowości R., przy ul. [...]

W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że w dniu [...] czerwca 2004 r. "[...]" S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki. Jednocześnie wskazał, że przesłane w ramach uzupełnienia zgłoszenia "Sprawozdanie z wykonanych badań gruntów na zawartość zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi i węglowodorami aromatycznymi na terenie stacji paliw "[...]" S.A. Nr [...] R.", wykonane we wrześniu 2004r. nie wykazało zanieczyszczenia ziemi i gleby na działce Nr [...] w R.. Natomiast przedstawione przez stronę skarżącą w ramach innego postępowania toczącego się przed Starostą Poznańskim badania wykonane na tym samym gruncie w 2005 r. wykazały występowanie zanieczyszczenia ziemi substancjami ropopochodnymi. Organ zaznaczył w tym zakresie, że przedstawione dokumenty i wyjaśnienia nie dowodzą, że zanieczyszczenie nastąpiło przed przejęciem nieruchomości i było spowodowane działaniem [Spółka 2] S.A., a wręcz przeciwnie wyniki badań wskazują raczej, że zanieczyszczenie nastąpiło po przejęciu terenu wraz z infrastrukturą przez "[...]" S.A. w wyniku prowadzenia działalności lub zaniechania działań zmierzających do eliminacji zagrożenia zanieczyszczenia ziemi substancjami ropopochodnymi związanego z funkcjonowaniem w złym stanie technicznym infrastruktury przeznaczonej do magazynowania paliw.

W złożonym odwołaniu od tej decyzji PKN "[...]" S.A. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 i art. 77 kpa poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12 ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, iż brak wyników badań na dzień przejęcia nieruchomości przez PKN "[...]" S.A. stanowi podstawę do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania "[...]" S.A. wskazał, że strona nie przedstawiła badań z okresu przejmowania stacji paliw od [Spółka 2] S.A., ponieważ w przedmiotowym okresie nie prowadzono żadnych badań stanu zanieczyszczenia terenu wyjaśniając , że wobec tego należałoby kierować się zasadami doświadczenia życiowego przyjmując, że [Spółka 2] S.A. podczas 40 - letniej eksploatacji gruntów przy stanie technicznym odbiegającym od dzisiejszego, eksploatowała grunty w sposób niezgodny z obecnie obowiązującymi normami, co potwierdza raport sporządzony w związku z połączeniem spółek w 1999 r. Jednocześnie uznał za nietrafne twierdzenie Starosty Poznańskiego, iż "[...]" S.A. po dniu 1 października 2001 r. mógł nadal zanieczyszczać zgłoszone nieruchomości wskazując, że po przejęciu stacji paliw należących uprzednio do [Spółka 2] S.A. nastąpiła intensywna modernizacja podnosząca standard świadczonych usług do poziomu oferowanego w Europie Zachodniej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w oparciu o art. 107 i art.138 § 1 pkt 1 kpa a także art. 12 ust 1 - 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zmianami ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił , że art. 12 ust. 2 przytoczonej wyżej ustawy wskazuje, że zgłaszający winien załączyć do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie ziemi, ale nie określa na jaki dzień badanie to winno zostać przeprowadzone, jaką metodą oraz w jakim dokładnie miejscu. Zaznaczył przy tym, że wybór przyjętej metody badań oraz miejsce pobrania próbek w całości należały do władającego gruntem, który zgłasza ten fakt, ale aby wniosek ten można było uwzględnić z wyniku badań wynikać powinno, iż doszło do zanieczyszczenia ziemi lub gruntu. W tym zakresie organ uznał, że Starosta Poznański był uprawniony do odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu jako nie spełniającego warunków ustawy, gdyż "sprawozdanie z wykonywanych badań gruntowych na zawartość zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi i węglowodorami aromatycznymi na terenie stacji paliw "[...]" S.A. Nr [...]" nie stwierdziło obecności zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi (benzyny, oleje) ani węglowodorami aromatycznymi (BETEX) na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w R..

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "[...]" S.A. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 12. ust 2 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) poprzez jego błędną wykładnię, że przedstawione wyniki badań odnoszących się do przypowierzchniowej warstwy gleby nie mogą stanowić dowodu pośredniego dla wykazania faktu zanieczyszczenia głębszych partii gleby. Skarżący podniósł również, że ustawodawca nie określił jaka powinna być metoda badań zanieczyszczenia powierzchni ziemi i zakwestionował możliwość odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ze względu na niemożność przedstawienia wyników badań według stanu na dzień połączenia spółek i na dzień wejścia w życie ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska wskazując, że powstałe wątpliwości organ administracji powinien wyjaśnić w toku prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z załączonego do akt administracyjnych sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego ( rejestr przedsiębiorców ) wynika, że Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Petrochemii P. S.A. w dniu 19 maja 1999 r. podjęło uchwałę Nr 8/99 o połączeniu Mazowieckich Zakładów Rafineryjnych i Petrochemicznych "[...]" S.A. w P. (spółka przejmująca) z [Spółka 2] S.A. (spółka przejmowana), a następnie spółka przejmująca zmieniła nazwę na "[...]" S.A.

W dacie połączenia wskazanych spółek obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( tj. Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm. ), która ukształtowała między innymi odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W tym zakresie zgodnie z art. 82 wskazanej ustawy jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko były obowiązane podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócić środowisko do stanu właściwego. Obowiązki w tej mierze mogły być natomiast egzekwowane zarówno w drodze administracyjnoprawnej, jak i cywilnoprawnej w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały jednak odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, a obowiązek rekultywacji nie wiązał się z faktem władania nieruchomością, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

Wskazany porządek prawny został zmieniony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ), która w art. 102 wskazała, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot - wtedy obowiązek spoczywa na owym innym podmiocie.

Przytoczona konstrukcja cytowanego przepisu w ocenie Sądu wskazuje, że władający nieruchomością ( zarówno właściciel nieruchomości jaki i inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego ) może uwolnić się od obowiązku rekultywacji wyłącznie w tych przypadkach, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania przedmiotową nieruchomością. Wskazane uregulowanie ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania ową nieruchomością. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Odrębną kwestię stanowią natomiast relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.

Takie określenie odpowiedzialności związanej z zanieczyszczeniem ziemi i gleby złagodził nieco art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm. ), który wskazuje, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy ( to jest dnia 1 października 2001 r. ), na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.. Do takiego zgłoszenia należy jednak załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zniszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, bądź odrzuca zgłoszenie, w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska, a ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, że zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust 1 - 3 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Analiza treści omawianego przepisu jak zauważył Sąd wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem. Oznacza to, że delikt powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony przez inny podmiot w czasie, gdy władający dzierżył daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego władającego za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania. Jednocześnie ten sam przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, co wskazuje, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 12 ust 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ma charakter międzyczasowy i odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego nieruchomości za inny podmiot w rozumieniu tego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 987/05 ).

Tym samym przyjęto, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że nie zostały spełnione warunki określone w art. art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) i bez naruszenia postanowień wskazanego przepisu uznały za zasadne odrzucić zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości, na której posadowiona jest stacja paliw Nr [...] w R.. Nadto Sąd uznał , że bez wpływu na powyższe zarzuty pozostają też wątpliwości dotyczące oceny wyników badań zanieczyszczenia przedmiotowej działki oraz wyboru metody badań niezbędnych do uznania zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu za prawidłowe zwłaszcza w sytuacji niemożności przedstawienia wyników badań na dzień połączenia spółek.

[...] S.A. w P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy — Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęcie, iż [Spółka 2] S.A. nie jest "innym podmiotem", który spowodował zanieczyszczenie gleby.

Wskazując na powyższą postawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustosunkowując się do twierdzenia Sądu w przedmiocie braku możliwości potraktowania skarżącego jako innego podmiotu z art. 12 ustawy i wynikającego z następstwa prawnego [...] S.A. po [SPÓŁKA 2] S.A., ciążącego na skarżącym obowiązku rekultywacji gruntów, skarżący wyjaśnił , iż zgodnie z art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy - z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej spółka przejmująca weszła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Dla oceny zakresu następstwa prawnego [...] S.A; z tytułu szkód w środowisku wyrządzonych na gruntach wniesionych do [...] S.A., decydujące znaczenie ma data 7 września 1999 r. jako data wykreślenia [Spółka 2] S.A. z rejestru handlowego ( data połączenia).

Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, cytowany przepis kodeksu handlowego dotyczył następstwa prawnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego.

Sukcesja administracyjno-prawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. Twórcy w/w ustawy, wprowadzając zasadę administracyjno-prawnego następstwa prawnego w procesie łączenia "kierowali się obawą, że brak sukcesji administracyjno-prawnej jako elementu sukcesji uniwersalnej może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej".( vide: A. Szumański, Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych, Prawo Spółek, marzec 2001 r., s. 18.). Pogląd ten został powtórzony także w Komentarzu do Kodeksu spółek handlowych.

Skarżący podkreślił także, że dopuszczalność przeniesienia administracyjnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska w zakresie odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby i ziemi wprowadziła dopiero ustawa Prawo ochrony środowiska. W związku z tym, administracyjno-prawna odpowiedzialność sprawcy zanieczyszczeń środowiska była na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska niezbywalna, a więc nierozerwalnie związana z osobą sprawcy. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 tejże ustawy -jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą na szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania. Zobowiązanym więc do naprawienia szkody był sprawca naruszenia interesu publicznego. Ustawa nie przewidywała natomiast następstwa prawnego w zakresie odpowiedzialności administracyjnej sprawcy. Nie można w związku z tym domniemywać na podstawie ogólnych zasad dopuszczalności następstwa prawnego w tym zakresie. Przeczy temu także fakt, iż zgodnie z ustawą zasadniczą ( art. 66 Konstytucji) każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Obciążenie więc [...] S.A. odpowiedzialnością za zanieczyszczenie wywołane przez [SPÓŁKA 2] S.A. oraz jej poprzedników byłoby niezgodne nie tylko z przepisami obowiązujących w dacie połączenia ustaw zwykłych, ale i niezgodne z Konstytucją.

Jednocześnie, podkreślono, iż szkoda w środowisku, za jaką uznać należy zanieczyszczenie powierzchni gruntu, nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego. Odmienność tę uzasadnić należy w szczególności faktem, że naprawienie szkody w środowisku regulują przepisu prawa administracyjnego i następuje ono na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji, podczas gdy naprawienie szkody w prawie cywilnym reguluje ustawodawstwo cywilnoprawne.

Drugim powodem w ocenie skarżącego przemawiającym przeciwko utożsamianiu szkody w środowisku ze szkodą cywilnoprawną jest okoliczność, iż zakres szkody w środowisku jest odmienny od zakresu tradycyjnie pojmowanej szkody w mieniu lub na osobie. Szkoda w środowisku może nie wiązać się z uszczerbkiem w majątku konkretnej osoby, ale z uszczerbkiem w stanie środowiska jako wspólnego dobra publicznego. W przeciwieństwie do obowiązku naprawienia szkody w prawie cywilnym, obowiązek naprawienia szkody w środowisku nie ulega przedawnieniu.

Z uwagi na powyższe skarżący uznał , iż w dacie połączenia nie doszło do następstwa prawnego pomiędzy [...] S.A. a [Spółka 2] S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku, bowiem w tym zakresie obowiązywała zasada odpowiedzialności sprawcy, a odpowiedzialność za szkodę w środowisku, za wyjątkiem przepisów szczególnych, była nieprzenoszalna.

W związku z tym, że w chwili połączenia, ustawodawca nie nakładał na podmiot przejmujący obowiązku dokonywania badań przejmowanych od [SPÓŁKA 2] S.A. gruntów, skarżący nie dysponuje obecnie wynikami badań stwierdzających stan zanieczyszczenia gruntów z dnia przejęcia. Względy doświadczenia życiowego nakazują jednak przyjąć, iż podczas 40 -letniej eksploatacji gruntów przez [SPÓŁKA 2], przy stanie technicznym urządzeń znacznie odbiegającym od dzisiejszego, [SPÓŁKA 2] eksploatowały grunty w sposób niezgodny z obecnie obowiązującymi normami. Fakt ten potwierdza także Ocena Stanu Zanieczyszczenia i Zagrożenia Wód Podziemnych Produktami Naftowymi na Obszarze Polski. Wszystkie podane wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, iż niemożność przedstawienia wyników badań według stanu na dzień połączenia, nie może stanowić przyczyny odrzucenia zgłoszenia ich zanieczyszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie .

Przystępując zaś do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy , że nie jest uzasadniony zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) ( zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą wprowadzającą ) polegający na przyjęciu , iż strona [SPÓŁKA 2] S.A. nie jest innym podmiotem , który spowodował zanieczyszczenia powierzchni gleby .

Przede wszystkim niesporne jest w tym postępowaniu , iż [...] S.A. jest następcą prawnym [Spółka 2] S.A. i w myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, w drodze przejęcia tej spółki skarżąca Spółka weszła z dniem 7 września 1999 r. w całokształt praw i obowiązków przejmowanego podmiotu. Jest to pogląd jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Według art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ustawy wprowadzającej władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy , na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot , jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawo ochrony środowiska nie stosuje się . Z literalnego brzmienia wymienionego przepisu mogłoby wprawdzie wynikać , że "innym podmiotem", o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednakże uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Stąd prawidłowo Sąd pierwszej instancji w oparciu o wykładnię systemową i celowościową oceniał legalność zastosowania tego przepisu przez organ administracji przy wydaniu zaskarżonej decyzji .

Natomiast niezbędne jest podkreślenie w tym miejscu , iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62 , poz. 627 ze zm.) odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy), jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art.102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą (art. 102 ust. 2 i 3).

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych

Uregulowanie objęte art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. , przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 października 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało dokonane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Treść powyższych wywodów odnosi się również do pojęcia " inny podmiot" zawartego w art. 12 ust. 2 w/w ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. , którego to błędną wykładnię zarzucono w skardze kasacyjnej .

Tak więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został wskazany inny podmiot , który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby przed wejściem w życie ustawy . Zatem [SPÓŁKA 2] S.A. w rozumieniu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej z uwagi na historyczne uwarunkowania i skutki prawne połączenia w 1999 r. tej Spółki z inną Spółką prawa handlowego , której sukcesorem jest obecny [...] S.A. nie może być uznany za inny podmiot w rozumieniu w/w przepisów. Tym samym [...] S.A. jako następca prawny w/w nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji , skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Dlatego też w opisanych okolicznościach, skoro przedmiotowe zgłoszenie dokonane przez skarżącą spółkę nie spełniało warunków ustawy , tym samym zasadnie na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. je odrzucono.

Jednocześnie zauważyć należy , iż nie można upatrywać błędnej wykładni naruszenia prawa materialnego art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. w tym , iż skarżący nie przedstawił wraz ze zgłoszeniem wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej , nie może odnieść zamierzonego skutku albowiem przytoczona na jego poparcie argumentacja wskazująca na potrzebę uwzględnienia w tym przedmiocie względów doświadczenia życiowego , iż podczas 40-letniej eksploatacji gruntów przez [SPÓŁKA 2] były one eksploatowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami w żadnym stopniu nie wiąże się z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 omawianej ustawy. Stanowisko strony w tym zakresie przedstawione w motywach kasacji odnosi się do kwestii oceny przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości postępowania dowodowego i poczynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych, a te nie są kwestionowane odpowiednim zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .