Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3501/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, 41 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska - Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 366/17 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 366/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Wdrożenie innowacyjnej usługi w zakresie działalności przedsiębiorstwa [...] uwzględnił skargę stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] (1); zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (2).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, ogłosił konkurs nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 naboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Oś priorytetowa I. Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałania 1.4.1 Dotacje bezpośrednie.

[...] (dalej: spółka, wnioskodawca lub skarżąca) zgłosiła do naboru o dofinansowanie projekt pn. "Wdrożenie innowacyjnej usługi w zakresie działalności przedsiębiorstwa [...]", który zarejestrowano pod nr [...].

W piśmie z dnia 25 października 2016 r. poinformowano wnioskodawcę o negatywnej merytorycznej ocenie złożonego wniosku w zakresie kryteriów: "Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu", "Wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu", "Realność wskaźników". Wskazano m. in., że przedłożone prognozy sprawozdań finansowych w ramach analizy finansowej zawierały błędy. Sposób ujęcia dotacji w prognozie sprawozdań finansowych i jej rozliczenia powoduje, że wynik finansowy w latach 2017-2018 jest zawyżony, a w następnych zaniżony. Wnioskodawca nie dysponuje odpowiednimi zasobami do realizacji projektu, nie posiada pełnego zabezpieczenia w postaci własnych środków pieniężnych oraz gwarancji finansowania leasingiem finansowym (promesy udzielenia leasingu). Ponadto, podawano różne lokalizacje zaplecza technicznego mieszczące się w [...] i [...], a nie dołączono do wniosku umów potwierdzających wynajęcie lokali - biurowego i technicznego, co oceniono jako brak zabezpieczenia wykonalności instytucjonalnej projektu.

Wnioskodawca wniósł protest od powyższej informacji, w którym nie zgodził się z oceną ekspertów co do ww. kryteriów. Ponadto, nie zgodził się, że popełnił błąd w sposobie ujęcia dotacji w bilansie zysków i strat, jako że odpowiadało ono dyspozycji art. 41 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Podniósł, że infrastruktura informatyczna nie ma być nabyta w charakterze środków trwałych, lecz finansowana leasingiem. Jeżeli chodzi o zabezpieczenie wykonania finansowego, to załącznik 4 do Regulaminu konkursu, wyjaśniający sposób wypełnienia wniosku, określa wymagane załączniki, jakie należało dołączyć do wniosku, ale nie było wśród nich dokumentu wskazującego na konieczności potwierdzenia posiadania środków. Odnosząc się zaś do sytuacji finansowej wnioskodawcy eksperci nie stwierdzili zagrożenia dla trwałości finansowej projektu. Jeżeli chodzi natomiast o rozbieżności adresowe to były one wynikiem omyłki, którą skorygowano na etapie formalnej oceny wniosku. Do wniosku nie dołączono kopii umów najmu lokali, ponieważ obowiązek taki nie wynikał z Regulaminu.

Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nie uwzględnił protestu, podzielając w całości stanowisko ekspertów wyrażone względem protestu.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że powołani eksperci ponownie ocenili projekt w zakresie zakwestionowanych kryteriów. W kwestii poprawności analizy finansowej stwierdzili, że dokumenty i wyliczenia finansowe powinny być rzetelne i nie budzić żadnych zastrzeżeń oraz zawierać błędów, a brak realności założeń negatywnie skutkuje w poprawności obliczeń. Posiadanie środków powinno być zaś udokumentowane, wnioskodawca powinien wykazać zdolność finansową do realizacji projektu. We wniosku nie wskazano wszystkich informacji na temat form rozliczeń (leasing operacyjny czy finansowy), a tylko pośrednio można te dane ustalić na podstawie biznesplanu.

W kwestii kryterium wykonalności instytucjonalnej stwierdzono, że wnioskodawca podał różne miejsca realizacji projektu: w Jasionce zaplecze techniczne w Rzeszowie biura, ale nie dołączono do wniosku umów dzierżawy oraz najmu lokalu, w wyniku czego nie zostało spełnione kryterium wykonalności instytucjonalnej. Niespełnienie kryterium poprawności analizy finansowej skutkuje negatywną oceną w zakresie dysponowania przez wnioskodawcę środkami finansowymi umożliwiającymi realizację projektu. Natomiast w kwestii realności wskaźników podano, że brak wykonalności instytucjonalnej i finansowej oraz brak możliwości oceny kondycji finansowej wnioskodawcy w okresie realizacji projektu powoduje, że wykazane w projekcie wskaźniki nie będą możliwe do osiągnięcia. Przyjęte do analizy finansowej w zakresie leasingu wskaźniki były niejasne.

Zarząd Województwa Podkarpackiego podkreślił, że eksperci nie mieli obowiązku wzywania do złożenia dodatkowych wyjaśnień, a jedynie mogli skorzystać z takiej możliwości. Jednak w przypadku wnioskodawcy korekta błędów stanowiłaby istotną modyfikację załącznika do wniosku. Wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę informacji nie można jednoznacznie ocenić danego kryterium. W sytuacji, gdy przedstawione informacje nie pozostawiały wątpliwości co do braku spełniania danego kryterium, wezwanie nie mogło mieć miejsca. Oceny projektu dokonywali dwaj eksperci, w sposób niezależny, przy wykorzystaniu Karty oceny merytorycznej stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu. Postanowienia Regulaminu dopuszczały wymienianie się przez ekspertów informacjami i konsultowania oceny w ramach pary oceniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r. uwzględnił skargę wniesioną przez spółkę.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowym przepisem regulującym zasady prowadzenia postępowania konkursowego i oceny wniosków złożonych przez poszczególnych uczestników konkursu jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 217. – dalej: ustawa wdrożeniowa), który stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Z tego przepisu wynika zatem zasada równości dostępności do pomocy publicznej, a jej realizacja odbywa się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie szczególnego znaczenia nabiera kontrola działania Instytucji Zarządzającej w ramach zasady rzetelnego postępowania przy ocenie projektu, w tym w zakresie oceny merytorycznej dopuszczającej projektu, bowiem tylko rzetelna ocena, czyli zgodna ze stanem faktycznym wszystkich wniosków umożliwia realizację równego dostępu wnioskodawców do środków publicznych.

W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że po pierwsze: rzetelna ocena musi się opierać na pełnym i wyczerpującym zgromadzeniu danych odnośnie danego, podlegającego ocenie kryterium. Dane w tym zakresie muszą być kompletne i pozwalać instytucji oceniającej (ekspertom) na prawidłową ocenę wartości wniosku w danym parametrze. Organ zauważając niepełność danych lub uznając potrzebę ich uzupełnienia (co może być niezauważone przez wnioskodawcę, mogącego uważać dane za pełne) powinien zwrócić się do wnioskodawcy o ich uzupełnienie (oczywiście nie może to prowadzić do zmiany wniosku) i po jednorazowym uzupełnieniu może dokonać oceny. Po drugie: ocena rzetelna musi być oceną kompletną, odnosić się do wszystkich aspektów danego parametru i musi bazować na posiadanym w danym zakresie np: przez eksperta doświadczeniu zawodowym i wiedzy eksperckiej, jak też musi być dokonana zgodnie z zasadami logiki. Po trzecie: ocena rzetelna to ocena w sposób pełny i prawidłowo uzasadniona.

Według Sądu I instancji, tak rozumiana definicja rzetelnej oceny projektu związana jest z regulacją zawartą w § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 - nabór 2015 (dalej: Regulamin konkursu). Przepis ten statuuje zasadę jednokrotnego uzupełnienia wniosku również na etapie oceny merytorycznej (oprócz uzupełnienia jednorazowego na etapie oceny formalnej). WSA zwrócił przy tym uwagę na redakcję tego przepisu, który przewiduje obowiązek zwrócenia się o uzupełnienie wniosku lub udzielenie informacji posługując się słowem "zwracają się". Jeżeli zatem oceniający wniosek zauważyli wady lub braki, o których mowa w tym przepisie, to są oni zobowiązani zwrócić się o ich uzupełnienie lub skorygowanie. Takie rozumienie tego przepisu w ocenie Sądu I instancji pozostaje w zgodzie z twierdzeniem, że rzetelna ocena wniosku może być dokonana jedynie na podstawie kompleksowo sporządzonego wniosku, pozwalającego na jednoznaczną ocenę wpisanych do niego danych. Jeżeli zatem zachodzą co do jego sporządzenia wątpliwości, to powinny być one uzupełnione w warunkach przewidzianych przez § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu.

Mając powyższe na uwadze WSA wskazał, że dokonując oceny merytorycznej wniosku skarżącej organ - instytucja zarządzająca - po pierwsze nie wezwała wnioskodawcy do uzupełnienia elementów tego wniosku uznając, iż nie ma wątpliwości co do konieczności jego negatywnej (w postaci uznania kryteriów za niespełnione) oceny, a następnie wytknął te braki przy dokonywanej ocenie, zaś dokonana ocena jest w znacznej mierze arbitralna i nie pozwala na jej zweryfikowanie pod katem trafności merytorycznej z uwagi na brak odwołania się przez ferujących taka ocenę ekspertów do wskazań wiedzy, które mogłyby ja uzasadniać.

Sąd I instancji stwierdził, że eksperci (a instytucja zarządzająca przyjmuje ich zdanie za własne) w ocenie wskazują na pewne braki w przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji, bliżej ich nie określając, co w ich ocenie powoduje nierealność przyjętych założeń. Braki te są w ocenie WSA brakami uzupełnialnymi, których uzupełnienie może pozwolić na pełną ocenę wykonalności finansowej projektu i prawidłowości sporządzonej analizy finansowej. Eksperci zamiast zwrócić się o wyjaśnienie tych wątpliwości, czy też uzupełnienie danych, na podstawie których wnioskodawca oparł założenia o wysokości przychodów w czasie poszczególnych lat realizowania inwestycji wykorzystali te występujące w ich opinii niepełne dane do dyskredytacji projektu. Natomiast wnioskodawca mógł te dane uważać za kompletne i nie miał obowiązku przypuszczać, że oceniający uznają je za niepełne lub błędne. Wezwanie do uzupełnienia danych dałoby mu szansę na obronę zasadności i prawidłowości przyjętych założeń, a tym samym po uzupełnieniu wniosku prowadziłoby do możliwości dokonania oceny rzetelnej. Uzupełnienie danych lub dokumentów w zakresie prawdziwości przyjętych danych do obliczenia wysokości osiąganych wyników za poszczególne lata nie prowadziłoby zdaniem WSA do zmiany projektu bowiem te elementy uprawdopodabniałyby jedynie już przyjęte założenia, a nie modyfikowały wniosek.

Przechodząc do oceny poszczególnych kryteriów WSA uznał, że jeżeli chodzi o ocenę kryterium VI "Poprawność analizy finansowej i/lub ekonomicznej projektu" to pierwszy z ekspertów wskazał, że dokumenty i wyliczenia finansowe powinny być rzetelne i nie budzić żadnych zastrzeżeń oraz błędów. Brak realności w przyjętych założeniach negatywnie skutkuje w poprawności obliczeń. Ekspert nie wskazał przy tym na czym nierzetelność polegała, o jakie błędy tutaj chodzi oraz na czym polega nierealność przyjętych założeń. Natomiast w złożonym proteście skarżąca wyjaśniała przyjęty sposób rozliczenia wskazując między innymi, że obowiązek ujmowania dotacji w rozliczeniach międzyokresowych dotyczy wyłącznie nabycia środków trwałych. W przypadku zaś infrastruktury informatycznej nie mamy do czynienia z nabyciem, a finansowaniem poprzez leasing (przy czym wykup nie jest ujmowany we wniosku jako koszt kwalifikowany). Dlatego też wnioskodawca nie miał obowiązku rozliczania dotacji związanej z tymi środkami trwałymi w czasie w sposób, jak wskazywali eksperci dokonujący pierwotnej oceny wniosku. Do tego stanowiska strony eksperci dokonujący ponownej oceny na skutek złożonego protestu w żaden sposób nie odnieśli się poprzestając jedynie na wskazanym powyżej ogólnym powołaniu się na błędy, nierzetelność oraz brak realności.

Ponadto, w stanowiskach ekspertów dokonujących ponownej oceny odnośnie tego kryterium występują liczne nieścisłości. Mianowicie ekspert pierwszy zakwestionował, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku promesy leasingowej, co stanowiło podstawę do oceny poprawności analizy finansowej, przez ekspertów dokonujących pierwotnej oceny. Po czym stwierdza, że nie było obowiązku załączania takiego dokumentu. Przy czym nie wykazanie tych dokumentów skutkuje w ocenie poprawności finansowej projektu. Podczas gdy drugi z ekspertów zauważa, że wykonalność finansowa jest przedmiotem oceny innego kryterium. Brak wykonalności finansowej projektu nie powinien stanowić podstawy do negatywnej oceny przedmiotowego kryterium, co jednak nie zmienia faktu, że kryterium zostaje ocenione negatywnie z uwagi na brak wystarczających informacji do oceny poprawności analizy finansowej projektu. Ekspert ten nie wyjaśnia jednak, o jakie "wystarczające informacje" tutaj chodzi.

Podobnie, w ocenie Sądu I instancji, przedstawia się sprawa jeżeli chodzi o kryterium IX "Wykonalność instytucjonalna i finansowa projektu". Tutaj ekspert pierwszy zakwestionował niedołączenie umowy leasingu stwierdzając przy tym, że wnioskodawca nie miał takiego obowiązku a był jedynie zobowiązany do wykazania zdolności finansowej. Zdaniem tego eksperta niespełnienie kryterium VI skutkuje również w negatywnej ocenie, że wnioskodawca dysponuje środkami finansowymi. Zdaniem WSA z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż w ramach tych dwóch kryteriów ocenianie są dwie różne kwestie nie mające ze sobą takiego powiązania.

W trzecim zakwestionowanym kryterium XII "Realność wskaźników" ekspert pierwszy uznaje, że brak wykonalności instytucjonalnej i finansowej wnioskodawcy w okresie realizacji projektu powoduje, że wykazane w projekcie wskaźniki nie będą możliwe do osiągnięcia. Drugi ekspert odnośnie tego kryterium powołuje się jedynie na brak wykonalności instytucjonalnej oraz brak możliwości oceny kondycji finansowej podmiotu w okresie realizacji projektu w okresie trwałości z uwagi na niejasne założenia przejęte do analizy finansowej w zakresie leasingu.

Ponadto, eksperci dokonujący ponownej oceny nie odnieśli się do uwag wnioskodawcy zawartych w proteście i nie wyjaśnili, dlaczego jego stanowisko w tej mierze jest nieprawidłowe. Według WSA za wysoce niewystarczające należy uznać w tej mierze ogólne powołanie się na bliżej niesprecyzowane "niejasności".

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że dokonana ocena narusza prawo, a to art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny w sposób nierzetelny, przejawiający się w braku dokładnego wyjaśnienia zapisów wniosku i dokonanie jego oceny pomimo istniejących, dających się uzupełnić braków i wątpliwości, jak też dokonanie tej oceny w sposób arbitralny i niewystarczająco uzasadniony.

Przy ponownym procedowaniu WSA zobowiązał organ do wezwania wnioskodawy w trybie § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu do uzupełnienia, wyjaśnienia lub skorygowania wszystkich kwestii jakie mają wpływ na dokonanie oceny realności przyjętych wskaźników przy biznesplanie w zakresie wysokości przychodów i zapewnienia możliwości finansowania projektu (promesa leasingowa), a następnie dokonanie oceny wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i dostępną wiedzą z zakresu ekonomii, oceny projektów inwestycyjnych, a przyjęte stanowisko w sposób dający się ocenić uzasadni, co pozwoli na dokonanie oceny procedowania organu pod kątem przesłanek z art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej.

II

Zarząd Województwa [...] w skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 37 ust. 1 i ust 2 ustawy wdrożeniowej w zw. § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności;

2) art. 44 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, iż Instytucja Zarządzająca w ramach ustanowionego Regulaminu konkursu ma obowiązek wzywać beneficjentów do złożenia wyjaśnień, przy czym w ocenie organu Regulamin konkursu jasno wskazuje, iż wezwanie do uzupełnień lub wyjaśnień to jest uprawnienie Komisji Oceniającej Projekty i jest stosowane w przypadku powziętych wątpliwości, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły;

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu nie została wydana w sposób naruszający prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny;

2) art. 46 § 1 pkt 4, art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie odrzucenia skargi w sytuacji, gdy w dokumentacji będącej w posiadaniu organu brak jest dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa dla radcy prawnego tym samym brak podpisu strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika który winien skutkować wezwaniem skarżącej do uzupełnienia.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Za całkowicie niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 46 § 1 pkt 4, art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie odrzucenia skargi w sytuacji, gdy w dokumentacji będącej w posiadaniu organu brak jest dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa dla radcy prawnego, tym samym brak podpisu strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, który winien skutkować wezwaniem skarżącej do uzupełnienia.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu na wstępie podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny odrzuci skargę z powodu nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi przez skarżącego, pomimo prawidłowego wezwania go do ich usunięcia. Przy czy chodzi tutaj wyłącznie o tzw. brak istotny, tzn. taki, którego występowanie stoi w opozycji do możliwości nadania skardze dalszego biegu (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz do art. 58 p.p.s.a. (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 361).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że jak wynika z akt sprawy skarga spółki z dnia 19 czerwca 2017 r. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. została podpisana przez jej wspólnika [...] (k. 3-8 akt sądowych).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., skarżąca została wezwana do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych skargi przez przedłożenie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów w postaci protestu, zaskarżonej uchwały oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego datę złożenia protestu dotyczącego negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie - pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, a także odpisu skargi lub jej uwierzytelnionej kopii – pod rygorem odrzucenia skargi (k. 220 akt sądowych). Wezwanie zostało doręczone spółce w dniu 3 lipca 2017 r.

Następnie w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2017 r., spółka została wezwana do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii informacji z dnia 25 października 2016 r. o negatywnej ocenie wniosku o dofinansowanie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (k. 223 akt sądowych). Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 6 lipca 2017 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – brak numeracji karty).

W odpowiedzi na powyższe wezwania spółka przy piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. (data nadania 10 lipca 2017 r.) przedłożyła wszystkie żądane kopie dokumentów, których zgodność z oryginałem poświadczył radca prawny [...], w tym także skargę podpisaną przez tego pełnomocnika (k. 231 akt sądowych). Do tego pisma spółka dołączyła również pełnomocnictwo z dnia 19 czerwca 2016 r., którym umocowano radcę prawnego [...] do reprezentowania spółki przed WSA w Rzeszowie (k. 236 akt sądowych). Zatem w dacie sporządzenia skargi do WSA, tj. 19 czerwca 2017 r. oraz w dacie poświadczenia za zgodność z oryginałem złożonych kopii dokumentów, tj. 7 lipca 2017 r. – ww. radca prawy był umocowany do reprezentacji spółki przed Sądem I instancji.

Z uwagi na powyższe, zarzuty sformułowane w pkt II ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, są całkowicie chybione i brak było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż spółka uzupełniła skutecznie w zakreślonym terminie braki formalne skargi, a zatem - wbrew twierdzeniom kasatora – skarga nie podlegała odrzuceniu.

Z pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazanych w pkt I ppkt 1) i 2) oraz w pkt II ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji instytucja zarządzająca w sposób nieuprawniony - w świetle przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz postanowień Regulaminu konkursu w naborze nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 - stwierdziła, że projekt o dofinansowanie którego zabiegał skarżący nie spełnił kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych wskazanych w piśmie Komisji Oceny Projektów z dnia [...] października 2016 r. Ponadto - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – sposób, w jaki sformułowane zostały oceny ekspertów w relacji do tej instytucji postępowania w sprawie oceny projektów, która umożliwia uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie, także nie mógł pozostawać bez wpływu na wniosek, że ocena projektu przeprowadzona została w rozpatrywanej sprawie z naruszeniem prawa.

Kwestionując prawidłowość i zasadność tego stanowiska, Zarząd Województwa Podkarpackiego podnosił natomiast - jak wynika to z zarzutów kasacyjnych oraz argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu - że dokonana w tej sprawie ocena projektu nie naruszała zasad przejrzystości i rzetelności, co oznacza, że Sąd I instancji niezasadnie zakwestionował stanowisko organu, z którego wynika, że wniosek spółki o dofinansowanie projektu należało ocenić negatywnie.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w okolicznościach jej stanu faktycznego, odnosi się do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego zastosowanie przez Sąd I instancji i uwzględnienie skargi spółki.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności, nie jest zgodne z prawem.

Kontrola prawidłowości stanowiska Sądu I instancji wymaga przypomnienia zasad realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wynikających z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 w ramach osi priorytetowej i Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP (przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 -2020) w naborze nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15. W oparciu o wymienione regulacje toczyło się bowiem postępowanie w ogłoszonym konkursie, w którym skarżący złożył sporny projekt pn.: "Wzrost konkurencyjności firmy FHU AW-BUD Adam Wiśniewski poprzez zakup nowoczesnych maszyn".

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a stosownie do art. 37 ust. 5 tej ustawy, może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Przypomnienia wymaga również, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, że jak wynika z art. 41 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzania postępowania konkursowego na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który między innymi określać powinien termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu, jak i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4), wzór wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 5), a także - co istotne w rozpatrywanej sprawie - kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażany był już pogląd, zgodnie z którym zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

W relacji do powyższego podkreślenia wymaga, że Regulamin konkursu - jako dokument systemu realizacji - nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie, w tym zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim o kryteriach wyboru projektów.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że adresowane na jej gruncie do właściwej instytucji obowiązki mają bezwzględnie obowiązujący charakter, co w zakresie odnoszącym się do regulaminu, o którym mowa w art. 41 przywołanej ustawy uzasadnia również twierdzenie, że jego postanowienia mają wiążący charakter zarówno w odniesieniu do podmiotów przystępujących do postępowania konkursowego z zamiarem ubiegania się o dofinansowanie zgłaszanych projektów, jak i w takim samym stopniu - co należy podkreślić - w odniesieniu do instytucji zarządzającej przeprowadzającej postępowanie konkursowe w sprawie wyboru projektów do dofinansowania, co istotne w kontekście konsekwencji wynikających z pkt 4, pkt 5 oraz pkt 7 ust. 2 art. 41 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - Sąd I instancji trafnie uznał, że dokonana ocena narusza prawo, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w sposób nierzetelny, przejawiający się w braku dokładnego wyjaśnienia zapisów wniosku i dokonanie jego oceny pomimo istniejących, dających się uzupełnić braków i wątpliwości, jak też dokonanie tej oceny w sposób arbitralny i niewystarczająco uzasadniony.

Trafnie Sąd I instancji podważył zgodność z prawem przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie oceny wniosku strony o dofinansowanie projektu z punktu widzenia postanowień § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu dopuszczających na etapie oceny merytorycznej możliwość dokonania przez wnioskodawcę jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt w zakresie wskazanym przez komisję oceny projektów, w przypadku konieczności ich uzyskania.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sytuacji gdy na etapie oceny merytorycznej eksperci nie posiadali wystarczających informacji o projekcie, które umożliwiłyby im ocenę spełnienia poszczególnych kryteriów merytorycznych dopuszczających, powinni zwrócić się do wnioskodawcy w trybie określonym w § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonanie korekt czy uzupełnień wniosku lub załączników. Wezwanie do uzupełnienia danych dałoby wnioskodawcy szansę na obronę zasadności i prawidłowości przyjętych założeń, a tym samym po uzupełnieniu wniosku prowadziłoby do możliwości dokonania oceny rzetelnej. Brak takiego wezwania i nie przyznanie punktów w zakresie wymienionych kryteriów oznacza, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem § 5 ust. 4 pkt 7 - 9 Regulaminu konkursu oraz zasad przejrzystości i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował postanowienia § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu, a w konsekwencji za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu, że sposób w jaki zostały sformułowane oceny ekspertów uzasadniał potrzebę wystąpienia przez oceniających o dodatkowe wyjaśnienia, a w konsekwencji twierdzenie o zaistnieniu sytuacji opisanej w § 5 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu i tym samym aktualizacji wynikającego z tego postanowienia regulaminowego obowiązku zachowania się przez oceniających w określony w nim sposób.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu zwrot "konieczność uzyskania" dodatkowych wyjaśnień, którym operuje omawiane postanowienie regulaminowe - nie ma charakteru zezwalającego, lecz zobowiązujący, co oznacza, że nie tworzy on tym samym uprawnienia, z którego oceniający mogą, ale nie muszą korzystać. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie - jak słusznie podniósł to Sąd I instancji - oczywistość istnienia tej konieczności wynikała z analizy treści uzasadnienia ocen zawartych w karcie oceny projektu zgłoszonego przez wnioskodawcę do dofinansowania zarówno na etapie oceny merytorycznej, jak i na etapie rozpoznania protestu.

Odwołując się w tej mierze do powyżej już przedstawionych argumentów, a w tym kontekście do zasady wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, w analizowanym zakresie nie można tracić z pola widzenia tego, że za rzetelną ocenę projektu do dofinansowania uznać należy taką, która jest formułowana w oparciu o pełne informacje co do każdego kryterium poddawanego ocenie, jest dokonana zgodnie ze wskazaniami wiedzy ustalonej i uznanej w każdej podlegającej ocenie dziedzinie oraz jest uzasadniona w sposób niebudzący wątpliwości, umożliwiając zrozumienie oraz poznanie racji, które legły u jej podstaw. Ma to tę konsekwencję, że wyklucza arbitralność oraz dowolność tej oceny, w tym również oparcie jej na domniemywaniu istnienia danych okoliczności, czy też ich braku, i to w sytuacji gdy omawiany tryb postępowania umożliwia ich weryfikację.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji lub eksperci, o których mowa w art. 49. Zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ z tego powodu, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu tego zarzutu nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu i jaki miałoby mieć ono wpływ na wynik sprawy, podczas gdy jest to wymóg konieczny w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

W konsekwencji, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.