Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1441/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit c i art 134 § 1, art 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1369/09 w sprawie ze skargi A. Ś, H. R., P. R. i L. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1369/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2009 r., nr (...) oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w sprawie ze skargi A. S., H. R., P. R. i L. R. w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) po rozpoznaniu odwołań złożonych przez A. S., I. L., K. P., E. D., M. R., J. R., T. L. oraz P. R., L. R. i H. R. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia (...) grudnia2007 r. nr (...) odmawiającej następcom prawnym byłych właścicieli hipotecznych ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki podał, że przedmiotowa nieruchomość położona w Warszawie przy ul. B. znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, na mocy art. 1 dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia (...) września 2002 r. L. dz. (...), w księdze hipotecznej nr inwentarzowy 2584, pod nazwą "(...) położonej przy ulicach B. i B. , jako właściciele nieruchomości Nr (...) ujawnieni byli K. i H. na mocy aktu z dnia 13 kwietnia 1935 r.

W dniu 11 kwietnia 1957 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie przed notariuszem S. B. zawarta została umowa przelewu praw (akt notarialny nr (...)), mocą której K. i H. swoje prawa i roszczenia do (...) części opisanej wyżej działki przelali na rzecz: J. E., D. P., J. R., R. D., W. F., A. K. oraz L. i H. R. na każdego z nich w 1/8 części.

Obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy następowało na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Rozporządzenie to zostało uchylone i wprowadzono nowy tryb obejmowania gruntów przez Gminę -rozporządzeniem z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. W myśl tego przepisu obejmowanie w posiadanie następowało z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i zarządu Miejskiego m. st. Warszawy.

Objęcie przedmiotowego gruntu przez Gminę m. st. Warszawy nastąpiło w dniu 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 5/49. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. upływał z dniem 11 października 1949 r.

K. P. i H. P. złożyli ww. wniosek w dniu 28 października 1948 r., a więc przed terminem objęcia przedmiotowego gruntu, co zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie oznacza, iż wniosek został złożony w terminie przewidzianym przez art. 7 ust. 1 dekretu.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia (...) lipca 1957 r. nr (...) Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło K. i H. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. B. - w związku z przeznaczeniem terenu pod zabudowę mieszkaniową indywidualną.

Decyzją z dnia *(...) marca 2001 r. nr (...)Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lipca 1957 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa.

W tej sytuacji pozostał do rozpatrzenia wniosek dekretowy złożony w dniu 28 października 1948 r. przez Konstantego i Helenę małż. P. ch.

W dniu 22 listopada 2001 r. J. R., K. L. H. R., J. R. podtrzymali wniosek z dnia 28 października 1948 r. wnosząc o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. B. 8. Następstwo prawne wnioskodawcy udowodnili przedkładając:

postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia (...) października

1975 r. sygn. akt. (...) , stwierdzające że spadek po K. K.

P. nabyli: żona H. P. - w (...) oraz dzieci H. D., I.

L., M. R. i Konstanty P. - każdy po 3/16 spadku,

postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia (...) kwietnia 1983

r. sygn. akt (...) stwierdzające, że spadek po W. F. nabyły: (...)

postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia (...) czerwca 1986

r. sygn. akt (...) stwierdzające, że spadek po A. K. nabyła w

całości wnuczka A. S.,

postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia (...) października

1990 r. sygn. akt II (...) stwierdzające, że spadek po H. P. nabyły z

mocy ustawy dzieci: (...)

- postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa z dnia (...)

października 1996 r. sygn. akt (...) stwierdzające, że spadek po R. D nabyli: (...)

postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2001 r.

sygn. akt (...)zgodnie z którym, spadek po D. P. ej

nabyli: mąż K. P. oraz syn K. P. - w 1/2 części spadku każdy z

nich, a spadek po K. P. nabył ojciec K. P. w całości,

postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia (...) listopada 2004

r. sygn. akt. (...) stwierdzające, że spadek po J. R. nabyli:

(...)

postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia (...) stycznia 2004 r.

sygn. akt (...) stwierdzające, że spadek po J. F. nabyła w

całości U. Ż.

postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia (...) grudnia 2005 r.

sygn. akt. (...)stwierdzające, że spadek po J. L. nabyli: (...)

postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Pragi z dnia (...) maja 2006 r.

sygn. akt (...) stwierdzające, że spadek po L. R.

nabyli: (...)

wydany w dniu (...) października 1997 r. przez Urząd Stanu Cywilnego w m. st.

Warszawie odpis skrócony aktu małżeństwa A. Ś. z P. B. , z którego wynika, iż nazwisko noszone przez A. Ś. po

zawarciu małżeństwa brzmieć będzie Ś.-B.

Z informacji zawartej w piśmie z dnia 23 sierpnia 2007 r. Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Dzielnicy Praga Południe wynika, że według obowiązującego "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy" zatwierdzonego Uchwałą Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 227 z dnia 9 listopada 2006 r. poz. 8461), nieruchomość położona przy ul. B. znajduje się w kwartale o nazwie (...) dla którego ustala się utrzymanie i rozwój funkcji z zakresu mieszkalnictwa, wraz towarzyszącymi usługami nieuciążliwymi o charakterze lokalnym.

Z powyższego wynika, że korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z gruntu nieruchomości przy ul. B. oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (,...) w obrębie 3-01-22 dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w wyżej cytowanym planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 28 lipca 1975 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola przekazał w użytkowanie Przedsiębiorstwu P. w Warszawie teren położony przy ul. A. pod budowę rezydencji dla palcówek dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości Przedsiębiorstwo Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych "P." wybudowało w 1976 r. ze środków własnych budynek mieszkalny z garażem.

Decyzją z dnia 30 czerwca 1998 r. Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "D.", prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) w obrębie (...) . Prawo użytkowania wieczystego do ww. działki zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr (...)

Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) czerwca 2001 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "D.", które jest następcą prawnym Przedsiębiorstwa Usług Mieszkaniowo-Administracyjnych "P.", prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, pełniącym funkcje rezydencji placówek dyplomatycznych z garażem przy ul. B., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr (...) w obrębie (...). Prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej Nr (...)

Zatem część nieruchomości hip. (...) stanowiąca własność Skarbu Państwa, wchodząca w skład działek ewidencyjnych nr (...) z obrębu (...) została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D.".

Obecnie plac nr (...) -Praga wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr (...) i stanowi własność:

Skarbu Państwa - co do powierzchni 790 m2 wchodzącej w skład działek: nr (...) - w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Obsługi

Cudzoziemców "D. ",

Miasta Stołecznego Warszawy - co do powierzchni 60 m2 wchodzącej w skład

działek: nr (...)

Natomiast plac nr (...) wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr 4, nr 40 i nr (...) i stanowi własność:

Skarbu Państwa - co do powierzchni 816 m2 wchodzącej w skład działek nr (...)

(438 m2) we władaniu Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D. " i nr (...) (378

m2) - w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D. ",

Miasta Stołecznego Warszawy - co do powierzchni 7 m2 wchodzącej w skład

działki nr (...).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że jako podstawa prawa zaskarżonej decyzji powołany został art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, który w sposób jednoznaczny zakreśla kryteria prawne i faktyczne, których kumulatywne wystąpienie obliguje organ do uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela o ustanowienie na gruncie prawa użytkowania wieczystego.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek dekretowy został złożony w terminie, i zbadał również, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym obowiązującym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", a zatem, organ pierwszej instancji ustalił ustawowe przesłanki wskazane w powoływanym dekrecie jednak uznał, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej na części gruntu objętego roszczeniem oraz zabudowanie budynkiem, który tylko w części znajduje się na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania i w opinii organu niemożliwe jest jego wydzielenie, uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Część placów nr (...) z nieruchomości hip. (...) , stanowiąca własność Skarbu Państwa, została oddana w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D. ".

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturze, gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem, odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, a osoba trzecia korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - istnieją nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem organu, organ administracji, zarówno organ pierwszej jak również organ drugiej instancji w toczącym się postępowaniu nie jest właściwy do zmiany powstałych stosunków cywilnoprawnych, jakimi są umowy oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste i wpisy jawne w księdze wieczystej.

Zdaniem organu, na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy - również w granicach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 K.c). Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie. Ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej (na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną) - w sytuacji, gdy wpis chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych - stanowi okoliczność mającą doniosłość prawną dla rozstrzygnięcia sprawy i jest przeszkodą do ustanowienia użytkowania wieczystego na tym samym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na części placu nr (...) wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr (...) znajdują się wybudowane po 1945 r. zabudowania (budynek mieszkalny oraz przylegający do niego garaż). Budynki przy ul. B. wybudowane zostały częściowo na placu nr (...) z nieruchomości hip. (...) , a częściowo na nieruchomości hip: "(...)", a więc wykraczają poza granice gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy i który mógłby zostać oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli.

Ustanowienie prawa wieczystego użytkowania do części gruntu objętej roszczeniem wymagałoby oddania w użytkowanie wieczyste gruntu pod całym budynkiem w odpowiednim udziale. Kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W myśl art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń. Jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co potwierdza orzecznictwo. Zważywszy więc na fakt, iż roszczenia wnioskodawców nie obejmują całego zabudowanego terenu takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z zasadami prawidłowej gospodarki określonymi w art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Obciążenie przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym prawem użytkowania wieczystego oraz zabudowanie części gruntu budynkiem posadowionym również na gruncie sąsiednim nie objętym wnioskiem dekretowym stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia ww. wniosku, bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który już tym prawem jest obciążony.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. Ś., P. R., L. R. i H. R. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 i 77 K.p.a. , w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. i art. 136 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. , poprzez poczynienie pobieżnych ustaleń faktycznych ad litem kluczowych - "na części placu nr (...) ... znajdują się wybudowane po 1945 r. zabudowania wykraczają poza granice gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy" (s. 6 uzasadnienia), z jednoczesnym zaniechaniem rozważenia, czy możliwy byłby fizyczny podział tychże zabudowań - organ winien był powołać stosownego biegłego celem ustalenia, czy ów podział jest możliwy, a w konsekwencji, czy zwrot wnioskowanej nieruchomości uzasadniony; nadto całkowite zaniechanie uzasadnienia prawnego wpływu na wynik sprawy owej okoliczności, co stanowi o istotnej wadzie skarżonej decyzji;

2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa zasadniczo w odniesieniu do całości rozstrzygnięcia, bezsprzecznie w zakresie powołanej przez organ przesłanki wpływającej na treść decyzji "gdy na nieruchomości podlegającej dekretowi ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, mimo, że w sposób niezgodny z prawem ... istnieją nieodwracalne skutki prawne" (s. 5 decyzji); nie stanowi o takowym ogólnikowa konstatacja "zgodnie z opiniami prezentowanymi w judykaturzę" (ibidem), bez powołania jakichkolwiek przepisów prawa i z jednoczesnym zaniechaniem wskazania, jakie to "opinie judykatury" organ miał na uwadze, wszak zapewne nie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2003 r. I CKN 58/01 LEX nr 83830, który stwierdza, iż "Nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (...), wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu" - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, przez Wojewodę Mazowieckiego, jako organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane w oparciu o pobieżne ustalenia faktyczne, z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 7, 77 107 § 3 K.p.a. bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu były okoliczności, o których w art. 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Natomiast problematyka nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli zaistniały, podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 K.p.a. ), nie zaś w postępowaniu zwykłym - jak w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania." Konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć określoną przepisem prawa decyzję. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem, określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej - obecnie prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. w Warszawie S.A. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez brak zaprezentowania w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśnień dotyczących podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia, w tym naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ administracyjny, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W treści argumentacji zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zostały de facto przytoczone jakiekolwiek szczegółowe motywy wskazujące na podstawy uznania zasadności zarzutów skargi od decyzji Wojewody Mazowieckiego, co umożliwiłoby D. odniesienie się do twierdzenia Sądu o zasadności rzeczonych zarzutów. W rzeczywistości całość uzasadnienia podstawy prawnej wyroku z dnia 23 marca 2010 roku poświęcona została wykładni i zastosowaniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku. Tymczasem wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku w ogóle nie była przedmiotem zarzutów. Następcy prawni byłych właścicieli wskazywali bowiem jedynie na naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 75, 77, 84 § 1 i 136 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Do żadnego z tych zarzutów wskazanych w skardze od decyzji Wojewody Mazowieckiego, pomimo ich przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w części poświęconej rozważaniom stanowiącym podstawę wyroku z dnia 23 marca 2010 roku. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie Sąd w końcowej części rozważań stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., nie podając uprzednio, na czym naruszenie tych przepisów postępowania miałoby polegać. Takie skonstruowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny treści uzasadnienia dowodzi, iż bez jakiejkolwiek analizy zarzutów dotyczących przepisów prawa procesowego, które w ocenie skarżącego były w pełni niezasadne, arbitralnie przyjął, iż są one usprawiedliwione. Uniemożliwia to odniesienie się przez skarżącego do takiej podstawy rozstrzygnięcia, czyniąc nieweryfikowalnym orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 roku. Jeżeli natomiast sąd administracyjny wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.) zobowiązany jest przy uwzględnieniu art. 141 § 4 tej ustawy wyjaśnić szczegółowo, na czym owo naruszenie polegało, jak również iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Zaniechanie dokonania tego rodzaju rozważań decyduje o uznaniu, iż Sąd naruszył wskazane przepisy prawa, zaś naruszenie to poprzez brak możliwości odtworzenia toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynią nieweryfikowalnym jego orzeczenie.

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania sprawy w całości, w tym brak rozpoznania i ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2009 roku nr 2016/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczając się w rzeczywistości do zbadania istnienia jedynie przesłanki wskazanej w art. 7 ust. 1, oraz w ramach art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu jedynie okoliczności dotyczącej możliwości pogodzenia dotychczasowego korzystania z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, a pomijając pozostałe okoliczności faktyczne związane z: nabyciem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu przez D. , wpisaniem tego użytkownika wieczystego go do księgi wieczystej oraz zabudowaniem w części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku częścią budynków posadowionych również na innej nieruchomości, nie zbadał w całości zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co zasadnym czyni zarzut uchylenia się przez ten Sąd od zbadania całej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zignorował okoliczności i ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego. Nadto ustalenia przyjęte w toku postępowania administracyjnego były w części kwestionowane w zarzutach od decyzji Wojewody Mazowieckiego przez następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych. Zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie miał częściowo charakter spornego, co decydowało o tym, iż istniała potrzeba jednoznacznego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który stanowił podstawę stwierdzenia przez niego, iż uznaje on zarzuty skarżących w tym względzie za zasadne, a takiego stanowiska ów Sąd nie zaprezentował.

c) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i

przyjęcie, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z nabyciem

użytkowania wieczystego przez D. , wpisem D. do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego miały charakter nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu wskazanego przepisu, od badania których Wojewódzki Sąd Administracyjny był zwolniony w niniejszej sprawie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu były okoliczności, o których w art. 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy, to jest oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa więcej księdze wieczystej, zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Następnie zaś stwierdził, że problematyka nieodwracalnych skutków prawnych, jeśli zaistniały, podlega ocenie w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 2 k.p.a.), nie zaś w postępowaniu zwykłym- jak w niniejszej sprawie. Powyższa konkluzja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy skutkowała całkowitym pominięciem jako podstawy rozstrzygnięcia zdarzeń i okoliczności, jakie nastąpiły w sferze prawnej i faktycznej nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Podnieść przy tym trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał precyzyjnego wskazania czy za takie nieodwracalne skutki prawne uznaje: oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej, zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednak wobec następnie wyrażonego stanowiska o braku stosowania art. 156 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie i całkowitego pominięcia tych faktów i oceny ich znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, wydaje się iż tak właśnie uczynił. Tymczasem pominięcie podanych wyżej okoliczności dotyczących nabycia użytkowania wieczystego przez D. oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, jak również faktów dotyczących zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości poprzez jej zabudowanie w części budynkami przez D. i uznanie, iż podlegają one badaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest w pełni wadliwe. Oparte zostało ono bowiem na błędnym rozumieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 2 k.p.a. Nie sposób było pominąć przy rozpoznawaniu rzeczonej sprawy okoliczności faktycznych w postaci wcześniejszego ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej nieruchomości objętej wnioskiem zgłoszonym przez następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych, wpisania użytkownika wieczystego do księgi wieczystej oraz wynikającej z przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, niezależnie od przyjętej przez organ administracyjny kwalifikacji rzeczonych skutków prawnych jako "nieodwracalnych". Faktem jest bowiem, iż zdarzenia te zaistniały, a zatem w tym postępowaniu oceniać należy je jako nadal istniejące i wywołujące skutki prawne. W tej mierze mają one zatem charakter nieodwracalnych w potocznym tego słowa znaczeniu. Ich wartość jest natomiast kluczowa dla oceny istnienia podstaw uwzględnienia wniosku.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci:

a) art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 roku, Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 47 k.c, 48 k.c. i 58 k.c, 235 k.c. art. 12 i 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) poprzez uznanie, iż wyłączną okolicznością decydującą o obligatoryjnym uwzględnieniu wniosku o przyznanie własności czasowej - obecnie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu jest to czy wykorzystanie gruntu przez byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego), natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma fakt ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz D. , wpisania tego podmiotu do księgi wieczystej oraz zabudowania części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku przez część budynku, który w pozostałej części posadowiony jest na innej nieruchomości i braku możliwości dokonania podziału tego budynku. Wbrew stwierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko prezentowane w judykaturze sądów administracyjnych na tle wykładni art. 7 ust. 2 cytowanego dekretu nie jest wcale jednoznaczne i nie ogranicza przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) kognicji organów administracyjnych oraz sądów administracyjnych, do zbadania li tylko czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z tez przedstawianych w orzecznictwie nie wynika bynajmniej, iż w sytuacji stwierdzenia wypełnienia powyżej określonej przesłanki wydanie przez organ administracyjny decyzji o przyznaniu własności czasowej- obecnie użytkowania wieczystego - było obligatoryjne. Wręcz przeciwnie, jak wskazują w swych orzeczeniach sądy administracyjne, rozpoznając taki wniosek organ administracyjny zobowiązany jest wykładni art. 7 ust 2 analizowanego dekretu dokonywać przy uwzględnieniu treści ust 3 tego artykułu stanowiącego, że w razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy, oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Co więcej rozpoznając wniosek złożony w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o ustanowienie użytkowania wieczystego organy administracyjne i sądy administracyjne zobowiązane są uwzględnić i zastosować również inne przepisy prawa materialnego, jeśli ich zastosowanie będzie miało wpływ na ocenę wykonalności decyzji uwzględniającej wniosek, w tym także przepisy kodeksu cywilnego w postaci art. 47, 48, 58 i 235 k.c. oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami- w tym art. 12 i 31 tej ustawy. Wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego w przypadku rozpoznania takiego wniosku, jaki jest przedmiotem niniejszego postępowania, winny być bowiem dokonywane przez pryzmat oceny czy decyzja organu administracyjnego przyznająca użytkowanie wieczyste będzie następnie wykonalna. W konsekwencji nie zawsze w sytuacji stwierdzenia, iż oprócz warunków określonych w ust. 1 art. 7 dekretu wypełniona została przesłanka, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, organ administracyjny zobligowany będzie wydać decyzję uwzględniającą w całości wniosek o przyznanie użytkowania wiecznego na rzecz byłych właścicieli hipotecznych gruntu lub ich następców prawnych. Co więcej działka (...) w części obejmującej miedzy innymi obszar nieruchomości hip. Nr (...) jest zabudowana budynkiem, stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, a którego właścicielem jest D. , którego to prawo ujawnione jest w księdze wieczystej. A zatem Skarb Państwa nie dysponuje prawem do budynku posadowionego na tej nieruchomości, nie może zatem przenieść uprawnień do tego budynku na następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości Nr (...) , a do czego ustanawiając na ich rzecz użytkowanie wieczyste byłby bezwzględnie zobowiązany zgodnie z art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W okolicznościach niniejszej sprawy niespornym jest, iż działki o nr ewidencyjnych 50 i 41, których część obejmuje teren nieruchomości hipotecznej (...) , są przedmiotem użytkowania wieczystego D. oraz, iż obie te nieruchomości są zabudowane budynkami, których właścicielem jest D. . Przy uwzględnieniu zatem powyższych rozważań prawnych stwierdzić należy, iż wobec istnienia tego rodzaju przeszkody prawnej organy administracyjne zasadnie odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli hipotecznych (ich następców prawnych) nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym w zakresie części nieruchomości Nr (...) obejmującej teren podanych działek ewidencyjnych 41 i 50.

b) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 124, poz. 1361- t. j. ze zmianami) poprzez pominięcie zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - skutków wpisu do księgi wieczystej jako użytkownika wieczystego D. dla braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych byłych właścicieli hipotecznych gruntu. Dokonanie zmian w księdze wieczystej, nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może odwrócić skutków prawnych wpisu w księdze wieczystej użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków na rzecz D. w Warszawie. Dokonywanie wpisów w księgach wieczystych należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Prawo użytkowania wieczystego gruntu posadowionego zakresie działek o ewidencyjnych (...) oraz własności posadowionych na nich budynków zostało wpisane do księgi wieczystej jako przysługujące D. . Wpis ten jest objęty rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co oznacza, iż ujawniony w księdze wieczystej podmiot może z tego faktu wywodzić skutki prawne.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych, które dotyczą naruszenia prawa materialnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm., zwanego dalej "dekretem"), zgodnie z którym wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu (użytkowania wieczystego gruntu) podlega uwzględnieniu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego).

W niniejszej sprawie organ administracji wskazał, że korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli z przedmiotowej nieruchomości dałoby się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mimo spełnienia tej przesłanki wydano jednak decyzję odmowną, z uwagi na zaistniałe w sprawie przeszkody prawne. Mianowicie według bezspornych ustaleń dokonanych przez organ administracji część nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, tj. działki nr (...), stanowiące własność Skarbu Państwa, zostały oddane w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu Obsługi Cudzoziemców "D. ", natomiast pozostałe działki wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości, będące we władaniu wymienionego Przedsiębiorstwa zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz garażem, posadowionym częściowo na sąsiedniej nieruchomości.

W ocenie organów obu instancji powyższe okoliczności uniemożliwiły uwzględnienie wniosku dekretowego. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej stanowi przeszkodę do ustanowienia w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu użytkowania wieczystego na tym samym gruncie na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela. Z kolei fakt zabudowania części przedmiotowego gruntu budynkiem posadowionym na gruncie nie objętym wnioskiem dekretowym i brak możliwości odpowiedniego wydzielenia części budynku stanowił drugą przyczynę do odmownego załatwienia sprawy.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje organów administracji wydane w obu instancjach stwierdził, że konstrukcja przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć określoną przepisem prawa decyzję. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że podstawą nieuwzględnienia wniosku dekretowego były okoliczności, o których w art. 7 ust. 2 dekretu nie ma mowy, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz stwierdzenie przez organ, iż stan jaki zaistniał na nieruchomości wywołał nieodwracalne skutki prawne. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji słusznie zostało zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej.

Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nieprawidłowo podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu zawęził do przepisu art. 7 dekretu, podczas gdy w takiej sprawie należało uwzględnić również inne przepisy, których unormowanie kształtuje stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki, spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu w postaci zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego nie umożliwia automatycznie w każdym przypadku ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Organ administracji rozstrzygając o zasadności wniosku dekretowego musiał zbadać, czy stan prawny gruntu i znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu oraz umożliwia jej późniejsze wykonanie. W szczególności organy orzekające w przedmiotowej sprawie miały obowiązek uwzględnić istotę prawa użytkowania wieczystego gruntu unormowanego w przepisach art. 232-243 k.c. oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także regulację prawną dotyczącą dopuszczalności podziału nieruchomości zabudowanej. Sąd Wojewódzki odmawiając tym kwestiom doniosłości prawnej w rozpatrywanej sprawie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie usprawiedliwia poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Utrwalony jest bowiem kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym w sprawach o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dawnych właścicieli gruntów warszawskich organ administracji dokonuje w pierwszej kolejności oceny wniosku przez pryzmat przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu. Natomiast wydanie decyzji może zostać następnie uzależnione od okoliczności związanych z uprawnieniami osób trzecich do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. W szczególności wskazuje się, że organ administracji odmawiając ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi wyraźnie wskazać, czy wynika to z braku przesłanki określonej w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 32/09). W sposób podany wyżej orzekł organ administracji w niniejszej sprawie. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było odniesienie się do wskazanych przez organy obu instancji przeszkód prawnych, które w ich ocenie uniemożliwiły uwzględnienie rozpatrywanego wniosku.

Niewątpliwie okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie było stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że na rzecz określonej osoby ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego wnioskiem dekretowym. Sąd Wojewódzki w takim stanie sprawy powinien rozważyć, czy powołana przeszkoda prawna mogła stanowić podstawę wydania decyzji odmownej, czy też powstały inne konsekwencje prawne rzutujące na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności należało zwrócić uwagę na obowiązek podjęcia w stosownym trybie działań przez organ administracji, zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których ustanowiono na rzecz osoby trzeciej użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu. Niezależnie od powyższego należało również rozważyć tę kwestię, jako ewentualne zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei stworzyłoby możliwość podjęcia odpowiednich działań przez strony postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 111/07, uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r. sygn. I SA/Wa 1724/07).

Drugim zagadnieniem istotnym w sprawie, a pominiętym przez Sąd, było to, czy zabudowanie części przedmiotowej nieruchomości budynkami posadowionymi częściowo również na sąsiedniej nieruchomości stanowiło przeszkodę do uwzględnienia wniosku dekretowego. Jak już wcześniej zostało powiedziane, organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie mogły nie uwzględnić regulacji cywilnoprawnych dotyczących istoty prawa użytkowania wieczystego oraz zasad podziału zabudowanej nieruchomości gruntowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że kodeks cywilny nadał prawu wieczystego użytkowania gruntu nadrzędny charakter w stosunku do prawa własności budynków na tym gruncie, co oznacza, że prawem głównym jest prawo wieczystego użytkowania, a prawem związanym (podrzędnym) jest prawo własności budynków i urządzeń. W konsekwencji użytkowanie wieczyste gruntu nie może być przedmiotem obrotu prawnego odrębnym od prawa własności budynków wzniesionych na tym gruncie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2003 r. II CKN 1155/00 oraz Uchwała Sądu Najwyższego z 14 listopada 1963 r. III Co 60/63). Za utrwalone uznaje się w orzecznictwie stanowisko, że podział budynku według płaszczyzn pionowych wraz z gruntem jest dopuszczalny, jeżeli w wyniku takiego podziału powstają dwa odrębne budynki (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r. III CZP 27/07 i powołane tam orzecznictwo).

Sąd Wojewódzki nie dostrzegając powyższych aspektów prawnych w efekcie dokonał niepełnej oceny materialnoprawnej oraz zaniechał kontroli ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. W rezultacie jako trafne należało uznać zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych. Zastrzec jednak trzeba, że autor skargi kasacyjnej stawiając zasadnie zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, jednocześnie w uzasadnieniu skargi wyprowadził przedwczesny wniosek, iż organy administracji zasadnie odmówiły ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej samo stwierdzenie w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, że grunt objęty wnioskiem dekretowym obciążony jest prawem użytkowania wieczystego przysługującym innemu podmiotowi nie oznaczało, że powinna być wydana decyzja odmowna. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że materiał zebrany w aktach administracyjnych pozwala na kategoryczne stwierdzenie co do braku możliwości podziału budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji niedopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na odpowiednio wydzielonym gruncie. Należy przyjąć, że wydanie decyzji odmownej byłoby usprawiedliwione, gdyby wcześniej organy administracji, kierując się zasadą praworządności podjęły, zgodnie z art. 7 K.p.a., wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W tym właśnie kontekście oceny musi dokonać również Sąd Wojewódzki, przy uwzględnieniu uwag poczynionych wyżej w odniesieniu do obu przeszkód prawnych, które według stanowiska organów administracji uzasadniały zakończenie sprawy wydaniem decyzji odmownej. Wykazana wyżej wadliwa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki sprawiła tym samym, że w ramach kontroli sądowej nie zostały zweryfikowane ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji.

Rację miał autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też niewskazanie na czym polegały naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., które Sąd Wojewódzki uznał za podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji. Jako nietrafny natomiast należało uznać zarzut dotyczący przepisu art. 156 § 2 K.p.a., który to przepis nie miał w sprawie zastosowania, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.