Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 685/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 90;  art. 91 ust. 1,4;  art. 93 ust. 1;  art. 99 ust. 1a;  art. 25 ust. 4 w zw. z  art. 69 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. ze skargi Wojewody D. na uchwałę Związku Gmin B. z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B." I. stwierdza, że uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Zgromadzenia Związku Gmin "B." w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B." narusza prawo; II. oddala wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania; III. określa, że wymieniony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g. lub ustawa), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Zgromadzenia Gmin "B." Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.", zarzucając uchwale istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm).

Wojewoda D. w uzasadnieniu wskazał, że celem przedmiotowej uchwały było ustalenie diet dla członków Zarządu Związku , Zgromadzenia Związku, Komisji rewizyjnej oraz Komisji budżetowej w Związku. W podstawie prawnej uchwały przywołana art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, a także § 12 lit. i) Statutu Związku Gmin "B.", zgodnie z którym do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia.

Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, a zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym związku jest zarząd. Zdaniem Wojewody osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego, a także wykonawczego związku międzygminnego są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji.

W ocenie Wojewody D., dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego oraz wykonawczego innej niż gmina osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia, zarządu, komisji rewizyjnej i budżetowej związku. Funkcja członka organu lub związku międzygminnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków organów i komisji związku nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu lub komisji związku. Powyższe, w opinii organu nadzoru, potwierdza sama ustawa o samorządzie gminnym, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek zgromadzenia" lub "członek zarządu" (art. 72 ust. 1 ustawy, art. 73 ust. 3 ustawy), a nie radny zgromadzenia, radny zarządu czy radny związku międzygminnego.

Powyższe oznacza w opinii Wojewody D., że Zgromadzenie Związku, podejmując uchwałę działało bez podstawy prawnej, brak jest bowiem normy prawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do przyznania i ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia, zarządu, komisji rewizyjnej i innych komisji powołanych przez zgromadzenie związku, podstawy prawnej zdanie Wojewody D., nie daje bowiem ani art. 69, ani art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Powołując się na Konstytucję RP (art. 2, art. 7) podniesiono w uzasadnieniu, że podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa jest przestrzeganie praw, a wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także zgromadzenia związku międzygminnego, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Wojewoda D. podkreślił, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Zgromadzenie Związku tym samym działała bez podstawy prawnej do uregulowania kwestii diet dla członków organów oraz komisji związku miedzygminnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Gmin B. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Dalej wskazano, że art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), reguluje, co następuje: "§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania".

Podniesiono w tej sytuacji, że skoro o ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Zgromadzenie Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, konsekwencją niewezwania Związku Gmin do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenie skargi przez WSA we Wrocławiu z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, iż przepis powyższy został dodany z dniem 30 maja 2001 r. ustawą z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa).

W tych okolicznościach istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, iż zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zagadnienie diet jest materią statutową związku komunalnego. Art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa elementy, które powinien zawierać statut związku. Jednak nie jest to katalog zamknięty. Dlatego kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek. Regulacja w statucie związku problematyki diet jest regulacją autonomiczną statutu, można więc przyjąć zdaniem strony skarżącej, że art. 67 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy o samorządzie gminnym stanowią samodzielną podstawę ustalenia diet dla członków zgromadzenia, gdyż diety członków zgromadzenia wiążą się z działaniem zgromadzenia związku oraz współdziałania w ramach związku.

Podniesiono w odpowiedzi, że obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 165 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 podkreśla zasadę samodzielności prawnej gminy, zasadę, że akty prawa miejscowego ustanawiane przez organy gminy stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej w skrócie u.s.g.) przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu.

Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Gmin ". Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.".

Warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Niewątpliwie naruszenie takie występuje w razie podjęcia uchwały bez podstawy prawnej. Taka sytuacja – w ocenie Sądu - występuje w rozpatrywanym przypadku. Brak bowiem jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Bowiem, ani przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały, jak obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia.

Podstawy prawnej do podjęcia uchwały w tym przedmiocie nie dają powołane w odpowiedzi na skargę przepisy art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie natomiast do art. 69 ust. 3 u.s.g., do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Powstaje więc zagadnienie, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. Czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, że zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do jego członków.

Wskazać należy, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych.

Sąd rozstrzygając sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie (zob. min. wyrok NSA z dnia 13 .03.2013 r., II OSK 2726/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn.. akt III SA/Wr 186/13 orzeczenia dostępne w internecie), że brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy uznać, że intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Dodatkowo należy wskazać, że obowiązująca - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała natomiast przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Tym samym, przepisy art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i ten przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia.

Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 1990 r. Nr 16, poz. 95), w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały, jak i z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej, statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie.

Brak w tym wykazie określenia kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, jakoby nie było powodów do zakwestionowania zaskarżonej uchwały nawet w przypadku, gdy nie ma przepisów stanowiących podstawę prawną do jej podjęcia, bowiem zagadnienie diet członków zgromadzenia jest materią statutowa, z uwagi na brak ustawowego zakazu regulowania tej problematyki w statucie.

Wskazać należy w tym zakresie na regułę wynikającą wprost z art. 7 Konstytucji RP. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków poważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Z tego powodu, że statut Związku gmin "B." przewiduje w § 12 pkt i, że do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia, nie może legitymizować podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Możliwość przyznawania tym osobom diet na zasadach odnoszących się do radnych, musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej.

Wobec powyższego, za organem nadzoru uznać należy, że brak było przepisu obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest w obowiązującym stanie prawnym przepisu, dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.". Tym samym niezasadnym jest zarzut w odpowiedzi na skargę o braku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę - we wskazanym fragmencie - art. 25 ust. 4 u.s.g.w zw. z art.7 Konstytucji RP.

Skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g w związku z art. 99 ust.1a u.s.g.., nie jest zobowiązany do wezwania Zgromadzenia Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest też krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia przedmiotowej skargi. Nietrafny jest więc wniosek o odrzucenie skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała został wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem sprawy była skarga Wojewody na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "B.". Postępowanie w takiej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z mocy art. 100 tej ustawy postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu. Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu koszty poniesione przez wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę zgromadzenia związku międzygminnego jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie toczy się ono w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie należy zapominać o pewnych odrębnościach tego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę zgromadzenia związku międzygminnego (art. 93 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika - jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących - z istnienia interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie ustawy o samorządzie gminnym, który takie uprawnienie przyznaje organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Zważyć należy, iż z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz. Podnieść ponadto należy, iż w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego, organ nadzoru jakim jest wojewoda jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nie skorzystania z własnych uprawnień można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru - nie wykonując swoich ustawowych obowiązków - dodatkowo przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę przepisy zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi trudno uznać, aby taki był cel ustawodawcy. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 257/08).

Dlatego podstawie art. 200 w związku z art.209 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.