Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 960/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r., nr [...] w sprawie powołania składu komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić wpis od skargi w wysokości 200 (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 29 października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. (zwanego dalej "stroną skarżącą"), na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r. w sprawie powołania składu Komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K..

W treści skargi wskazano, że na podstawie zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy K. bezpodstawnie zobowiązuje się dyrektora samorządowej, autonomicznej i niezależnej od Wójta osoby prawnej do poddania się kontroli we wskazanym terminie oraz do udzielenia informacji i wglądu w dokumenty finansowe w wybranym zakresie oraz ujawnienia wysokości wynagrodzeń. W ocenie strony skarżącej powyższe niewątpliwie narusza sferę praw i obowiązków M. B. – Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., która nie wyraża zgody na bezprawne działania organu jednostki samorządu terytorialnego, który regularnie wykracza poza swoje kompetencje.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie kwestionuje, iż Gminny Ośrodek Kultury w K. jest samorządową instytucją kultury posiadająca osobowość prawną i gospodarującą samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Jest jednak również - stosownie do treści art. 9 pkt 13 ustawy o finansach publicznych - jednostką sektora finansów publicznych, a jego działalność stosowanie do art. 12 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest w przeważającym stopniu finansowana ze środków dotacji przekazywanej przez organizatora, którym w tym wypadku jest Gmina K. Co za tym idzie Wójt jako organ wykonawczy gminy posiada kompetencję do przeprowadzenia w trybie art. 68 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych kontroli wydatkowania przez Gminny Ośrodek Kultury środków publicznych przez tę instytucję w formie dotacji podmiotowej. Taki miał być też zakres kontroli, co jednoznacznie wskazano w zaskarżonym zarządzeniu.

W replice do odpowiedzi na skargę oraz w uzupełnieniu repliki strona skarżąca podniosła, że Wójt nie miał kompetencji do prowadzenia kontroli doraźnej w GOK, a ponadto planowana kontrola wykraczała swym zakresem poza ramy wydatkowania środków pochodzących z dotacji podmiotowej. Wskazano także, że o tym, iż Wójt Gminy K. nie jest uprawniony do prowadzenia przedmiotowej kontroli w GOK w K. świadczy usunięcie tej instytucji z procedury kontroli zarządczej na 2021 r., tj. usunięcie GOK w K. z listy kontrolowanych podmiotów, zobowiązanych do poddania się kontrolom zarządczym przez Wójta (vide: Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r.).

W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2021 r. Wójt Gminy K. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na fakt, że M. B., zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 29 listopada 2021 r., została odwołana ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., a zatem nie posiada aktualnie interesu prawnego w rozpoznaniu wniesionej skargi, zaznaczając, że – w ocenie organu – skargę w sprawie wniosła M. B., będąca Dyrektorem Gminnego Ośrodka Kultury w K. a nie Gminny Ośrodek Kultury w K. reprezentowany przez Dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), poprzez stwierdzenie, że sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") określone zostało, że właściwość sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej oraz na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanych przypadkach (art. 3 § 2 p.p.s.a.), w sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.), zaś w art. 5 p.p.s.a. wskazane zostały sprawy, w których wyraźnie wyłączona została właściwość sądu administracyjnego.

W ramach prawnych form działania administracji, po myśli wskazanego art. 3 § 2 p.p.s.a., ustawodawca wskazał na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skuteczność wniesienia skargi, a w konsekwencji skuteczność uruchomienia procesu oceny legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zależy zatem od dopuszczalności skargi. Przesłanki dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej to zespół wymagań, które muszą być spełnione, by zaskarżenie wywołało skutek w postaci dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu administracyjnego. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej jest zaskarżenie takiej formy działania administracji publicznej, która jest kontrolowana przez sądy administracyjne (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 209/11).

W konsekwencji skarga wniesiona na akt lub czynność niemieszczącą się w powyższym katalogu spraw powierzonych kognicji sądu administracyjnego podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.

Na wstępie Sąd pragnie wskazać, że stroną skarżącą w niniejszej sprawie - na co wskazuje zarówno treść załączonego do skargi pełnomocnictwa (które – co wynika z pieczęci - zostało podpisane przez Dyrektora – M. B.), a także potwierdzenie przelewu wpisu sądowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa z rachunku należącego do Gminnego Ośrodka Kultury w K. - jest Gminny Ośrodek Kultury w K., reprezentowany przez jego Dyrektora w osobie M. B.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 8 września 2021 r. (nr[...]) w sprawie powołania składu komisji doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K., które zostało wydane na postawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 - dalej jako: "u.s.g."), art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 194 - dalej jako: "u.o.p.d.k.") w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w K., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 31 marca 2016 r. oraz art. 218 w zw. z art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 - dalej jako: "u.f.p.").

W § 1 zaskarżonego zarządzenia wskazano, że w celu przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K. powołuje się komisję, składającą się z trzech pracowników Urzędu Gminy K., których wskazano z imienia i nazwiska wraz z podaniem funkcji pełnionej w komisji (przewodniczący komisji, członek komisji). W § 2 określono ogólne zagadnienia, które wójt zaplanował skontrolować, tj.: wydatki poniesione w miesiącu lipcu i sierpniu 2021 r. w rozbiciu na Gminny Ośrodek Kultury w K., Gminną Bibliotekę Publiczną w K. oraz świetlice wiejskie; wydatki podniesione na wynagrodzenia w 2021 r.; dochody i wydatki związane z utrzymaniem świetlic wiejskich w latach 2020 i 2021; poniesione koszty i organizacje koncertów w 2021 r.; ubezpieczenia i przeglądy budynków, przedmiotów i urządzeń będących w dyspozycji Gminnego Ośrodka Kultury w K.. W § 3 wskazano, że szczegółowe zagadnienia niniejszej kontroli zostaną określone w oddzielnym piśmie, natomiast w § 4 określono termin przeprowadzenia kontroli na wrzesień 2021 r.

W ocenie Sądu, kwestionowane skargą zarządzenie Wójta Gminy K. nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Z treści zaskarżonego zarządzania wynika, że ma ono charakter wyłącznie organizacyjny i nie zostało wydane w odniesieniu do Gminnego Ośrodka Kultury w K., ani tym bardziej wobec M. B. pełniącej stanowisko Dyrektora GOK w K., i nie było do żadnego z tych podmiotów skierowane. Zaskarżone zarządzenie nie dotyczy praw i obowiązków wskazanych podmiotów, ponieważ w żaden sposób o nich władczo nie rozstrzyga. W szczególności wbrew twierdzeniom skargi poprzez zaskarżone zarządzanie Wójt nie zobowiązał Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. do poddania się kontroli we wskazanym terminie, ani do ujawnienia wysokości wynagrodzeń. Wskazane zarządzenie podjęte przed planowaną kontrolą miało bowiem na celu wyznaczyć pracowników urzędu gminy powołanych do przeprowadzenia kontroli doraźnej, wskazać zagadnienia jakie miały zostać poddane przez nich ocenie w trakcie tej kontroli oraz termin graniczny do jej przeprowadzenia. Zarządzenie to zatem ma - w ocenie Sądu - charakter wyłącznie aktu wewnętrznego gminy. Nie reguluje bowiem niczyich uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani tym bardziej nie dokonuje ich konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej – Gminnego Ośrodka Kultury w K.. Zaskarżone zarządzenie nie jest w szczególności więc aktem lub czynnością, o których stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z aktami lub czynnościami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy organ administracji - w innej formie niż decyzja lub postanowienie - konkretyzuje normę prawa materialnego w sprawie indywidualnej. Czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, a ponadto powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), względnie potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 792/17). O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04).

Z tożsamych względów zaskarżonego zarządzenia nie można uznać za akt mieszący się w kategoriach z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., nie jest to bowiem ani akt prawa miejscowego, ani też akt indywidualny, który byłby podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akty prawa miejscowego są to bowiem akty zwierające przepisy prawa powszechnie obowiązującego na określonej części terytorium państwa i są wydawane na postawie i w celu wykonania zawartego w ustawie konkretnego upoważnienia do ich stanowienia. (art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP). Jak wskazano wyżej zaskarżony akt miał zaś znaczenie wyłącznie organizacyjne, jako akt wewnętrznie dotyczący de facto jedynie pracowników Urzędu Gminy K. wyznaczonych przez organ gminy do przeprowadzenia kontroli finansów oraz przeglądu mienia gminnego ośrodka kultury. W ocenie Sądu przedmiot zaskarżonego zarządzenia wskazujący na jego wewnętrzny i organizacyjny charakter tak samo nie pozawala uznać go za akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Dostrzec równolegle należy, że stosownie do uregulowań zawartych w przepisach szczególnych tj. w art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia wydanego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może być dokonane tylko przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem. Treść zaskarżonego zarządzenia podjętego w sprawie powołania składu komisji do przeprowadzenia kontroli stanowi akt wewnętrzny, który nie może być uznany za obiektywnie naruszający czyjkolwiek interes prawny lub uprawnienie ze sfery prawa administracyjnego. Wyznaczenie określonych osób do komisji kontrolnej nastąpiło bowiem z grona podległych organowi gminy pracowników urzędu gminy.

Na sferę indywidualnych uprawnień i obowiązków danego dyrektora gminnego ośrodka kultury może mieć zaś ewentualnie wpływ dopiero wynik przeprowadzonej kontroli, w sytuacji np. podjęcia w trybie art. 15 u.o.p.d.k. przez organ gminy - jako organizatora instytucji kultury - zarządzenia o odwołaniu dyrektora gminnego ośrodka kultury z zajmowanego stanowiska w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dopuszczalność drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury została bowiem potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. orzeczenia NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11; z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10; z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11; z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 459/17).

Strona skarżąca przedmiotem swojej skargi uczyniła jednak konkretne zarządzenie, tj. zarządzenie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 8 września 2021 r. w sprawie powołania składu komisji do przeprowadzenia kontroli doraźnej w Gminnym Ośrodku Kultury w K., które - w ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie - nie dotyczy indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej i nie mieści się w żadnej z kategorii aktów wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co omówiono wyżej, ze szczególnym uwzględnieniem podstawy zaskarżenia wskazanej przez stronę skarżącą (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz podstaw zaskarżenia dotyczących aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a.).

Zaskarżone zarządzenie nie znajduje także podstawy do jego zaskarżenia w drodze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), w szczególności na podstawie przepisów powołanych w zaskarżonym zarządzeniu ustaw: z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Żadna bowiem ze wskazanych regulacji prawnych nie statuuje podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego tego typu aktu (zarządzenia) organu gminy.

Jedynie zatem na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że dostrzega głęboki konflikt istniejący pomiędzy dyrektorem gminnego ośrodka kultury a gminą, która utworzyła ośrodek i jest podmiotem finansującym jego działalność. Kwestia wzajemnych zależności pomiędzy gminą i jej organami a gminnym ośrodkiem kultury i podmiotami go reprezentującymi, pozostawała jednak bez wpływu na stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżone w przedmiotowej sprawie zarządzenie pozostaje objęte zakresem kognicji sądu administracyjnego i podlega zaskarżeniu w drodze skargi do tut. Sądu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu od skargi (punkt 2. sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.