Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1940/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134, art. 135, art. 170, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 144 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 508
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - tekst jedn.
article: art. 167 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 414/19 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. II SA/Wa 414/19, oddalił skargę J. Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] stycznia 2019 r. nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przypisanej sądowi pierwszej instancji funkcji kontrolnej;

2. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r. I OSP [powinno być OSK] 2768/17;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezajęcie stanowiska przez Sąd I instancji odnośnie do zastosowania w niniejszej sprawie art. 167 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.; dalej: p.w.KAS) oraz nie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508; dalej: ustawa o KAS), poprzez dokonanie wykładni tego przepisu w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami;

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 144 ust. 1 i 2 ustawy o KAS przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na przyjęciu, że art. 144 ust. 1 ma zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy oraz że regulacją z tego przepisu są objęte osoby, które już pracują w jednostkach organizacyjnych KAS lub pełnią w nich służbę, a także na przyjęciu, iż treść tego przepisu należy odkodowywać w oderwaniu od postanowień ust. 2 art. 144;

2. art. 167 ust. 3 p.w.u. KAS poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2018 r. nr [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że chociaż w art. 153 p.p.s.a. mowa jest nie tylko o "ocenie prawnej", ale również o "wskazaniach co do dalszego postępowania", to jednak z przepisu tego nie wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie w przypadku wyroków uchylających zaskarżoną decyzję. Poza tym dokonując wykładni tego przepisu należy uwzględnić treść art. 170 p.p.s.a. Z zestawienia treści tych dwóch przepisów w sposób bezsprzeczny wynika, iż ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę kasacyjną jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę oraz dla sądu administracyjnego.

Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że rozpoznający niniejszą sprawę Szef Krajowej Administracji Skarbowej miał obowiązek uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 2768/17. Jednak z tego obowiązku wywiązał się częściowo.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, ale zupełnie zignorował wyrażone w ramach oceny prawnej stanowisko, iż nie można stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi oraz wskazanie, że w decyzji tej organ winien, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów przedstawiania propozycji z art. 165 ust. 7 p.w.KAS., dlaczego propozycja nie została złożona. Organ w ogóle nie rozważył sprawy w świetle kryteriów przedstawiania propozycji, co więcej zastosował wobec skarżącego przepis ustawy o KAS.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny chyba na skutek oczywistej omyłki, wskazał art. 165 ust. 7 p.w.KAS, który dotyczy składania propozycji pracownikom i funkcjonariuszom przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, natomiast wobec skarżącego znajduje zastosowanie art. 167 ust. 3 (był on funkcjonariuszem pełniącym służbę w komórce urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Nie zmienia to jednak faktu, iż Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia kryteriów określonych w przepisach p.w.KAS. Poza tym kryteria określone w art. 165 ust. 7 i art. 167 ust. 3 tej ustawy są takie same; kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji w ogóle nie poddał kontroli stanowiska organu w świetle postanowień art. 153 i art. 170 p.p.s.a., co oznacza, iż nie wykonał należycie swojej funkcji kontrolnej określonej w art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a., przez co dopuścił się naruszenia tych przepisów w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć, iż poprzez dokonanie dogłębnej analizy oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r. I OSP 2768/17 w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, co mieści w granicach sprawowanej kontroli sądowej, Sąd pierwszej instancji dostrzegłby, iż organ nie uwzględnił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to mogło skutkować wynikiem sprawy korzystnym dla skarżącego.

Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wywiązał się z ustawowego obowiązku poddania należytej kontroli stanowiska organu w zakresie powyżej wskazanym, ale sam dopuścił się naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, podobnie jak organ, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 144 ust 1 ustawy o KAS. Wprawdzie w postanowieniu I OSK 2768/17 Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się wprost odnośnie do możliwości (braku możliwości) zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, jednak Sąd odwoławczy w ogóle wykluczył możliwość stosowania przepisów ustawy o KAS do normowanych p.w.KAS przypadków wygaśnięcia stosunku służbowego. Oczywistą konsekwencją braku prawnej możliwości stosowania, w takim przypadku jak występujący w niniejszej sprawie, przepisów ustawy o KAS w zakresie przesłanek, na podstawie których Szef Krajowej Administracji Skarbowej może wygasić stosunek służbowy, jest brak możliwości zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy o KAS.

Ponadto, skarżący kasacyjnie uważa, że zastosowanie wobec niego regulacji z art. 144 ust 1 ustawy o KAS jest swoistą pułapką, która naraża go na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć, a tym samym i inaczej odpowiednio wcześniej pokierować swoim losem. W ocenie skarżącego przez 27 lat pełnienia służby w organach celnych dał dowód swojej rzetelności, wiarygodności, przydatności i dbałości o interesy Państwa oraz obywateli w takim zakresie, za jaki był zawodowo odpowiedzialny. Według skarżącego zastosowanie wobec niego art. 144 ust. 1 ustawy o KAS narusza jego chronione Konstytucją dobra, jakimi są: prawa słusznie nabyte, bezpieczeństwo prawne i pewność prawną, interesy w toku, ale także zasadę nieretroaktywności prawa.

Słuszność tezy, że art. 144 ust. 1 ustawy o KAS dotyczy osób zatrudnianych po wejściu w życie przepisów ustawy o KAS upatruję również w tym, że ustawodawca nie przewidział w tej właśnie ustawie jako przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby pełnienie przez niego kiedyś służby w organach bezpieczeństwa państwa. Ustawodawca nie przewidział też żadnych konsekwencji z tego tytułu na gruncie ustawy p.w.KAS, tj. złożenia przez funkcjonariusza zgodnie z nakazem wynikającym z art. 177 tej ustawy pozytywnego oświadczenia o pracy w organach bezpieczeństwa państwa.

Z powyżej wskazanych względów uważam, że Sąd I instancji naruszył art. 144 ust. 1 ustawy o KAS poprzez zastosowanie go w warunkach niniejszej sprawy (zastrzegam, że stan faktyczny sprawy jest niesporny). Błędnie bowiem przyjął Sąd I instancji, iż wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego mogło zostać stwierdzone na podstawie tego przepisu.

Natomiast błędną wykładnię art. 144 ust. 1 ustawy o KAS upatruję w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż jego regulacją objęte są nie tylko osoby przyjmowane do pracy lub do służby, ale również osoby, które już pracują w jednostkach organizacyjnych KAS lub pełnią w nich służbę oraz w przyjęciu, iż treść tego przepisu należy odkodowywać w oderwaniu od postanowień ust. 2 art. 144.

Niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni art. 144 ust. 1 ustawy o KAS poprzez pryzmat regulacji zawartej w art. 177 p.w.KAS, jak czyni to Sąd pierwszej instancji. Podniesiona przez ten Sąd okoliczność, iż zbędny byłby art. 177 p.w.KAS, gdyby przyjąć, że art. 144 ust. 1 ustawy o KAS odnosi się wyłącznie do "nowego" naboru do pracy lub służby w KAS, powinna pozostawać bez znaczenia, gdyż jej uwzględnienie przez Sąd prowadzi do modyfikacji treści art. 144 ust. 1 ustawy o KAS w sposób pogarszający sytuację pracowników i funkcjonariuszy.

Prawidłowa interpretacja obowiązujących przepisów prawa powinna doprowadzić Sąd I instancji do konstatacji, że organ powinien wykazać przyczyny wygaszenia stosunku służbowego skarżącego w oparciu o kryteria określone w art. 167 ust. 3 p.w.KAS. W skardze do Sądu I instancji skarżący podnosił, iż jako podstawę wygaszenia jego stosunku służbowego organ wskazał art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, ponieważ nie mógł wykazać, iż na przeszkodzie złożenia mu propozycji dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby stoi niespełnienie któregokolwiek z kryteriów określonych w art. 167 ust. 3 p.w.KAS. Kwalifikacje skarżącego nie były bowiem podważane przez okres pełnienia służby, tj. przez 27 lat, wręcz uznawano, że predestynują go do pełnienia funkcji kierowniczych.

Brak stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zastosowania art. 167 ust. 3 p.w.KAS uzasadnia słuszność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego brak nie pozwala na prześledzenie rozumowania Sądu I instancji, ani na poznanie przesłanek, którymi kierował się przyjmując, jak należy domyślać się, że art. 167 ust. 3 p.w.KAS nie ma w sprawie zastosowania. Ogranicza też możliwość podniesienia argumentów w skardze kasacyjnej w sposób adekwatny do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W odniesieniu do dwóch pierwszych zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenia art. 3 § 1, art. 134, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. zauważyć należy po pierwsze, że nie jest uprawniona teza skargi kasacyjnej, że pogląd wypowiedziany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 2768/17, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, jest oceną prawną wyrażoną "w sprawie", w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ten ostatni przepis stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Sprawa, w jakiej wydane zostało postanowienie NSA z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 2768/17, dotyczyła dopuszczalności skargi na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie informacji o braku propozycji służby. Sąd I instancji odrzucił w tamtej sprawie skargę jako niedopuszczalną, niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uznał w szczególności, że pismo to nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazanym postanowieniem oddalił skargę kasacyjną na postanowienie o odrzuceniu skargi. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest to zatem ta sama sprawa, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., choćby z uwagi na różny przedmiot skargi. Nie można więc uznać, że jakiekolwiek oceny prawne wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 kwietnia 2018 r. I OSK 2768/17, mogłyby wiązać Sąd I instancji rozpoznający skargę w niniejszej sprawie. Wiążące oceny prawne wynikające z postanowienia NSA z 10 kwietnia 2018 r. mogłyby dotyczyć co najwyżej dopuszczalności skargi w tamtej sprawie. NSA, ze względu na przedmiot skargi w sprawie I OSK 2768/17, nie mógł natomiast rozstrzygać wiążąco o przesłankach wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego kasacyjnie.

Ponadto, "w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., przepis art. 153 tej ustawy musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami z uwagi na właściwości przedmiotu regulacji. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz Naczelny Sąd Administracyjny, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji" (Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, nr 2, s. 18), ale tylko w przypadku, gdy skarga kasacyjna została oddalona pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (tu postanowienia), a samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu (zob. art. 184 p.p.s.a.) i NSA przedstawia w uzasadnieniu własną ocenę prawną. W doktrynie podnosi się też, że "Efekt zastąpienia oceny prawnej WSA przez ocenę prawną NSA osiągany jest jedynie poprzez bezpośrednie wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia sądu kasacyjnego, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", według formuły zawartej w art. 184 p.p.s.a. (H. Filipczyk, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, nr 5, s. 429-432). W sprawie zakończonej postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r. NSA nie stwierdził, że oddala skargę kasacyjną z tego względu, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaakceptował zatem w zupełności stanowisko Sądu I instancji, co do braku właściwości sądu administracyjnego w tamtej sprawie i tylko taka ocena prawna wynikać może z tamtej sprawy. Efektu tego nie zmienia treść art. 170 p.p.s.a. "Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Dotyczy to dla przykładu przesądzenia kwestii przymiotu strony w postępowaniu "zwykłym", która to ocena rozciąga się później na postępowanie nadzwyczajne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

W konsekwencji nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie przypisanej sądowi pierwszej instancji funkcji kontrolnej, jeśli chodzi o ten aspekt sprawy, który wynika z dwóch ostatnich przepisów.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie jest usprawiedliwiona teza, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować wykładni norm materialnych, dokonanej "w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami", co wynika z końcowej części tego zarzutu. Zarzut dotyczący wykładni i zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy o KAS pojawia się zresztą w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i będzie jeszcze przedmiotem rozważań. Dotyczy to także art. 167 ust. 3 p.w.KAS, gdyż brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu jego niezastosowania da także odpowiedź na pytanie o ewentualny wpływ tego na wynik sprawy (w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy przybliżyć na początku kontekst systemowy wprowadzonych zmian w organizacji administracji skarbowej. "Reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej i powołanie Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych wymagała przyjęcia rozwiązań o charakterze przejściowym, w szczególności dotyczących kwestii pracowniczych. Wspomnieć przy tym należy, że ustawa p.w.KAS w art. 165 -174 statuuje zasady zatrudnienia funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, który powstał w miejsce trzech dotychczas funkcjonujących organów administracji skarbowej: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby" (por. uchwała NSA z 1.07.2019 r. I OPS 1/19, ONSAiWSA 2019, nr 5, poz. 71).

Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim rozwiązaniem, polegającym na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby, przy czym, jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, w odniesieniu do niego ewentualna propozycja mogła być złożona przez Szefa KAS, w trybie art. 167 ust. 3 p.w.KAS. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w odniesieniu do niego, brak odpowiedniej propozycji pełnienia służby, skutkujący wygaśnięciem stosunku służbowego, mógł mieć miejsce tylko wobec braku spełnienia przesłanek określonych w art. 167 ust. 3 p.w.KAS, natomiast nie miał do niego zastosowania art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, stosowany w związku z art. 177 p.w.KAS. Ten ostatni przepis stanowi, że "Pracownik oraz funkcjonariusz urodzony przed dniem 1 sierpnia 1972 r. składa w terminie do dnia 31 marca 2017 r. oświadczenie, o którym mowa w:

1) art. 144 ust. 2 ustawy, o której mowa art. 1, oraz

2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721); przepis art. 7 ust. 3a tej ustawy stosuje się odpowiednio."

Przepisy art. 144 ust. 1 i 2 ustawy o KAS stanowią natomiast, że: 1. W jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2141 oraz z 2021 r. poz. 255), ani nie była ich współpracownikiem; 2. Przy naborze do pracy albo przyjęciu do służby w jednostkach organizacyjnych KAS, kandydaci urodzeni przed dniem 1 sierpnia 1972 r. są obowiązani do złożenia kierownikowi jednostki organizacyjnej oświadczenia dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w ust. 1, lub współpracy z tymi organami.

Jest okolicznością bezsporną, że skarżący kasacyjnie złożył pozytywne oświadczenie o pełnieniu służby w organach bezpieczeństwa państwa. Jest też oczywiste, że ust. 2 art. 144 dotyczy kandydatów do pracy w jednostkach organizacyjnych KAS. Natomiast jeśli ust. 1 tego przepisu stanowi, że w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa, to w powiązaniu z obowiązkiem składania właściwych oświadczeń, wynikającym z art. 177 p.w.KAS, który odnosi się do funkcjonariuszy o przejściowym statusie, może oznaczać, że zakaz wynikający z ust. 1 art. 144 ustawy o KAS, w odniesieniu do funkcjonariuszy, których dalszy status zawodowy jest rozstrzygany na gruncie (w tym wypadku) art. 167 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 7 p.w.KAS, może być powodem nieprzedstawienia propozycji służby, a w konsekwencji prowadzić do wygaśnięcia stosunku służbowego.

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP "Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach." W doktrynie podnosi się, że "(...) pojęcie służby publicznej pozostaje znaczeniowo szersze, obejmując zarówno całą materię "służby cywilnej", jak i stanowiska i funkcje spoza korpusu służby cywilnej. Utożsamianie obu nazw byłoby błędem, (...) Służba publiczna może przybierać postać m.in. służby wojskowej (...)" (zob. W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 60). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest też oczywiste, że w przypadku skarżącego kasacyjnie mamy do czynienia ze służbą publiczną. Jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny "dostęp do służby publicznej obejmuje (...) nie tylko etap wstąpienia do służby publicznej, ale również etap pozostawania w służbie publicznej aż do jej opuszczenia. Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji, powinny zatem obowiązywać zarówno osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, jak i osoby, które w służbie tej pozostają" (wyrok TK z 23 stycznia 2014 r. K 51/12). Tym bardziej jest to usprawiedliwione w okolicznościach, kiedy status kandydata do służby i funkcjonariusza, którego status w służbie ma charakter przejściowy, będący następstwem głębokiej reformy dotychczasowej administracji skarbowej (o czym była mowa wyżej), może być porównywalny. Skoro zatem kandydat do służby nie może być do niej przyjęty z powodów, o jakich mowa w art. 144 ust. 1 ustawy o KAS, to zakaz wynikający z tego przepisu może również stanowić przesłankę braku propozycji służby dla funkcjonariusza o przejściowy statusie, niezależnie od przesłanek wynikających z art. 167 ust. 3 p.w.KAS. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że brak propozycji dalszej służby nie musi ograniczać się do przesłanek, o jakich mowa w tym ostatnim przepisie, a zatem brak stosownych rozważań Sądu I instancji na tle tego przepisu, w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a., również nie miał decydującego wpływu na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.