Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 286/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 ust. 1 lit. b oraz 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1144/10 w sprawie ze skargi I. Ś. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1144/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...) uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania I. Ś. świadczenia specjalnego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...) Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił I. Ś. przyznania rodzinnej renty specjalnej po zmarłym mężu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) .

Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. I. Ś. zwróciła się ponownie do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie renty na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu tragicznej śmierci jej męża, zdaniem wnioskodawczyni, ofiary zbrodni stanu wojennego. W piśmie tym podniosła, że decyzja z dnia (...) grudnia 2008 r. odmawiająca jej przyznania renty specjalnej jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Zarzuciła Prezesowi Rady Ministrów pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze śmiercią jej męża. Wskazała również, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną. Jej jedynym źródłem utrzymania jest renta rodzinna przyznana przez ZUS w listopadzie 2007 r.

Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezes Rady Ministrów wyjaśnił I. Ś. , że sprawa przyznania jej świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych została zakończona ostateczną decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., oraz że nie skorzystała ona z prawa zaskarżenia tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawczynię o przesłankach wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 K.p.a. oraz wyjaśnił, że w przypadku, gdy jest ona zainteresowana wznowieniem postępowania w przedmiocie przyznania renty specjalnej, to powinna nadesłać w tej sprawie stosowny wniosek, w którym wskaże i udokumentuje okoliczności mogące uzasadniać wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r.

I. Ś. w odpowiedzi na powyższe pismo organu w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. wniosła o uznanie jej wcześniejszego pisma z dnia 24 listopada 2009 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. Podniosła, że postępowanie w sprawie przyznania renty specjalnej oparte zostało na ustaleniach i okolicznościach stwierdzonych w postępowaniu przed prokuratorem państwa totalitarnego, w którym nie były zagwarantowane podstawowe prawa człowieka, a organy ścigania podlegały naciskom. Wniosła o wezwanie na świadków osób, które uczestniczyły w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie śmierci jej męża. Wskazała, że istotne jest ustalenie w tej sprawie, czy wszystkie organy działały niezależnie i bezstronnie. Ponadto podała, że w razie wątpliwości wnosi o potraktowanie jej wniosku, jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r.

Prezes Rady Ministrów pismem z dnia 5 lutego 2010 r. zawiadomił I. Ś. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. w przedmiocie przyznania jej świadczenia specjalnego. W zawiadomieniu tym organ wyjaśnił, że wskazane przez I. Ś. w piśmie z dnia 11 stycznia 2010 r. okoliczności nie uzasadniają wszczęcia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a. Organ uznał, że I. Ś. nie wskazała żadnej z przesłanek mogących uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie powyższego przepisu. Stąd też, w związku z treścią jej pisma z dnia 11 stycznia 2010 r., jej pismo zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r. Jednocześnie organ wezwał I. Ś. do wskazania i udokumentowania okoliczności wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. , pouczając ją jednocześnie o treści powyższego przepisu.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 15 marca 2010 r. Prezes Rady Ministrów ponownie wezwał I. Ś. do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) grudnia 2008 r.

W piśmie z dnia 16 marca 2010 r. I. Ś. podniosła, że nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że przytaczane przez nią okoliczności w piśmie z dnia 24 listopada 2009 r. nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania. Wskazała, że decyzja Prezesa Rady Ministrów wydana w jej sprawie opiera się o ustalenia dokonane przed zależną politycznie w państwie komunistycznym prokuraturę. Okoliczność ta istniała już w chwili wydawania decyzji przez Prezesa Rady Ministrów, jednakże z treści jej uzasadnienia nie wynika, aby była znana organowi. W jej ocenie stanowi to podstawę do wznowienia postępowania w sprawie. Decyzja Prezesa Rady Ministrów nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż okoliczności śmierci jej męża budzą wątpliwości. Ponadto I. Ś. stwierdziła, że równoprawny jest pogląd, że decyzja w państwie praworządnym, która została oparta na podstawie ustaleń stwierdzonych przez organ zależny politycznie w państwie totalitarnym, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 105 K.p.a. , umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania I. Ś. świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że I. Ś. wnioskiem z dnia 24 listopada 2009 r., doprecyzowanym następnie pismem z dnia 11 stycznia 2010 r., wystąpiła o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Prezesa Rady Ministrów. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r. wnioskodawczyni została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wobec niewykazania okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania. Z treści pisma Ireny Świerk z dnia 16 marca 2010 r. wynika, że jest ona jednak zainteresowana wznowieniem postępowania w powyższej sprawie, a nie stwierdzeniem nieważności decyzji. Tak wiec pismem tym wnioskodawczyni wystąpiła faktycznie o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji, wszczętego na jej wniosek.

Decyzja ta została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów Wojciecha Stępnia, działającego z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów.

Od powyższej decyzji I. Ś. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że we wcześniejszych pismach wnosiła o wznowienie postępowania, względnie stwierdzenie nieważności decyzji. Podnoszone przez nią okoliczności można, w jej ocenie, uznać zarówno jako podstawę stwierdzenia nieważności, jak również wznowienia postępowania. Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem co najmniej przedwczesne.

Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. , uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia (...) marca i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r. o odmowie przyznania I. Ś. świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że I. Ś. jest w dalszym ciągu zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, należało uchylić decyzję z dnia (...) marca 2010 r.

Ponadto organ podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania nie jest środkiem konkurencyjnym wobec wniosku o stwierdzenie nieważności, a przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są odmienne. Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż okoliczności podnoszone przez I. Ś., dotyczące "oparcia się przez organ na ustaleniach dokonanych przez prokuraturę państwa totalitarnego" oraz niewyjaśnienia, w jej opinii, okoliczności zgonu jej pierwszego męża, nie stanowią żadnej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 K.p.a. Okoliczności takiej nie stanowi również to, iż w odczuciu wnioskodawczyni decyzja ostateczna w przedmiocie odmowy przyznania jej świadczenia specjalnego z dnia (...) grudnia 2008 r. jest dla niej niesprawiedliwa i krzywdząca. Reasumując organ stwierdził, że wobec niewskazania przez I. Ś. żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) grudnia 2008 r.

Decyzja ta, podobnie jak wcześniejsza decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) marca 2010 r., została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów Wojciecha Stępnia, działającego z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. Ś. zarzuciła, że decyzja ta narusza art. 7 K.p.a. Ponownie podniosła, że w jej sprawie, a właściwie w sprawie śmierci jej męża, jest wiele wątpliwości. Skarżąca opisała okoliczności związane ze śmiercią jej męża, które, jej zdaniem, pozostały niewyjaśnione.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Prezes Rady Ministrów rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. , wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Reguła określona w tym przepisie ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a. , a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów Wojciech Stępień, nie zaś sam piastun funkcji - czyli Prezes Rady Ministrów. Z kolei pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. , przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Rady Ministrów zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b oraz 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 §3 K.p.a. przez przyjęcie, że norma stanowiona przepisem znajduje zastosowanie do osoby działającej z upoważnienia organu, jeżeli brała ona udział w wydaniu decyzji, od której

złożono wniosek o ponowne rozpatrzeniu sprawy.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach wniesionej skargi kasacyjnej organ podniósł, iż decyzje podpisane przez osoby upoważnione wywołują takie same skutki prawne, jak decyzje wydane i podpisane osobiście przez osoby pełniące funkcje ministra, co powoduje, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, osoby te działają także w imieniu tego organu oraz w ramach jego kompetencji. Należy więc dojść do wniosku, że wyłączenie zakazu ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę dotyczy również osób upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu piastunów funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ wywodził, iż przepis art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 §3 K.p.a. wszczętym przed organem monokratycznym - ministrem nie można tu mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje wydawane są przez ten sam naczelny organ administracji państwowej. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ, który zaskarżoną decyzję wydał. Kontrola instancyjna ma bowiem instytucjonalnie stworzone warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw niż autokontrola decyzji inicjowana wnioskiem z art. 127 § 3 K.p.a. Wbrew poglądowi prezentowanemu przez Sąd pierwszej instancji, wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed organem monokratycznym – Ministrem, rodzi jedynie obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest to środek prawny działający na zasadzie remonstracji, a nie odwołania. W konsekwencji do tego rodzaju postępowań nie może mieć zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 §1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem organu sama konstrukcja instytucji ponownego rozpatrzenia sprawy przed organem monokratycznym – Ministrem, nie może z samej istoty prowadzić do eliminowania wśród uczestników postępowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu osób uczestniczących przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność zastosowania przepisu art. 24 K.p.a. do pracowników organu pomocniczego ministra - urzędu, to już sama konstrukcja struktury organizacyjnej i służbowej, powodująca rzeczywistą zależność wszystkich pracowników organu pomocniczego ministra, od hierarchiczne umiejscowionego na czele tej struktury monokratycznego organu, powoduje, że zapewnienie bezstronnego, w poczuciu uczestników tego postępowania, rozstrzygnięcia sprawy nie jest możliwe.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zauważył, iż zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. minister jest właściwy do uchylenia (zmiany) wydanej przez siebie decyzji administracyjnej na podstawie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji, (art. 157 § 1 K.p.a. ), minister jest wyłącznie właściwy do uchylenia (zmiany) wydanej przez siebie decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 150 § 3 K.p.a. ), w trybie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną (art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 K.p.a. ). Minister realizuje swoje kompetencje samodzielnie albo za pomocą aparatu pomocniczego - ministerstwa. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a K.p.a. który stanowi, że " Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń." Niezależnie od tego, czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego, czy w formie indywidualnego upoważnienia, tj. pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to zawsze decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego organu, zastosowanie w niniejszej sprawie przez WSA w Warszawie wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w odniesieniu do pracowników upoważnionych do wydawania decyzji z art. 127 § 3 K.p.a. , prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia organu zdolności do podejmowania działań określonych przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. b oraz 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że wydanie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji w tej samej sprawie stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Powyższe zarzuty należy uznać za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r., I OSK 781/10, który to pogląd skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela – "Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, str. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że - zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, str. 7). Nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/2007). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście za wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia. Uznając zatem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy. W sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a. ) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137). Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji".

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, iż niewątpliwie doszło w niej do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie tym pracownikiem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, podlegającym wyłączeniu, jest Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów W. S., który podpisał obie wydane w sprawie decyzje. W tej sytuacji zastosowanie znajduje uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), na którą słusznie powołał się Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., a co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.