Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1170/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 669/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję partii politycznej [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] ma rzecz partii politycznej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 669/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję partii politycznej [...] z dnia [...] marca 2018 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 16 lutego 2018 r. Stowarzyszenie [...] skierowało do partii politycznej [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od 1 września 2015 r. do 16 lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata). Stowarzyszenie wskazało, że jeżeli byłby problem z podaniem takich informacji, wnosi o przesłanie zeskanowanych wszystkich dokumentów potwierdzających ww. wydatki.

Pismem z dnia 7 marca 2018 r. partia polityczna [...] poinformowała wnioskodawcę, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, zaś na etapie wniosku Stowarzyszenie nie wykazało szczególnej istotności dla interesu publicznego w udzieleniu żądanej informacji. Mając powyższe na względzie partia polityczna wezwała wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie partia polityczna wskazała, że wszystkie informacje o wydatkach partii za lata 2015-2016 są dostępne w Państwowej Komisji Wyborczej w związku ze złożonymi i przyjętymi sprawozdaniami finansowymi za ww. okresy.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (bez numeru) partia polityczna [...], powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p.") odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej tj.: "informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od 1 września 2015 r. do 16 lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata); jeżeli byłby problem z podaniem takich informacji to wnosimy o przesłanie zeskanowanych wszystkich dokumentów potwierdzających ww. wydatki".

Partia wskazała na postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 661/17 oraz pismo z dnia 7 marca 2018 r. skierowane do wnioskodawcy informujące, że wniosek dotyczy udzielenia informacji przetworzonej i wzywające do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podała, że wnioskowane dane stanowią w oczywisty sposób potencjalny efekt przetworzenia informacji. Podniosła, że charakter wnioskowanej informacji, sposobu jej przygotowania oraz ewentualnego udostępnienia został szczegółowo przedstawiony w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. W sprawie, na etapie złożonego wniosku, po analizie stanu faktycznego, partia nie dostrzegła szczególnie istotnego interesu publicznego w sporządzeniu i udostępnieniu informacji przetworzonej.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję partii politycznej [...] z dnia [...] marca 2018 r.

Partia polityczna [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie jest bezsporne, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 16 lutego 2016 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Powyższe stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 590/16 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 661/17. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powołanym wyroku, że wydatki partii politycznej będące przedmiotem niniejszej sprawy są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych - nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o partiach politycznych majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Ocenę tę Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela.

Za nietrafne Sąd pierwszej instancji uznał twierdzenie, że nie zachodziła w sprawie konieczność przetworzenia informacji publicznej i w związku z tym wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (v. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia znacznej ilości dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (v. wyroki NSA z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Zatem, jeżeli utworzenie zbioru (zestawienia) informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów, w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej.

W sprawie niniejszej Stowarzyszenie żądało we wniosku informacji, która nie istniała w kształcie objętym wnioskiem w chwili jego złożenia. Zostało to jednoznacznie wskazane przez partię polityczną w piśmie z dnia 7 marca 2018 r. skierowanym do wnioskodawcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać, że wyodrębnienie (najpewniej kilkuset) dokumentów źródłowych, odnalezienie ich w dokumentach archiwalnych, zestawienie z każdym pojedynczym wydatkiem, a następnie właściwa ich obróbka i zeskanowanie, wymaga znacznego nakładu pracy wykraczającego ponad normalny tryb pracy partii politycznej. W sytuacji, gdy wnioskowana informacja publiczna, w obu wariantach formy jej udzielenia, nie istnieje w dniu rozpatrzenia wniosku, co partia polityczna jednoznacznie wskazała w piśmie do wnioskodawcy z dnia 7 marca 2018 r., i mogłaby powstać wyłącznie na potrzeby wniosku, a jednocześnie jej wytworzenie w kształcie objętym wnioskiem wymagałoby kilkudniowej pracy zespołu osób, co zakłócałoby normalne funkcjonowanie partii politycznej, stwierdzić należało, że żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Przygotowanie tej informacji jest zdeterminowane szerokim zakresem wniosku, obejmującym nadto dane z dokumentów z okresu ponad pół roku.

Z tego względu prawidłowo podmiot zobowiązany wezwał wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W sprawie niniejszej Stowarzyszenie zarówno na etapie złożenia wniosku, jak i później, gdy wezwane zostało do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie podjęło nawet próby wykazania szczególnej istotności żądanych przez siebie informacji dla interesu publicznego, wskazując jedynie, że żądane informacje stanowią informację prostą.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym. Niewątpliwie jednak obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), nie zaś interes indywidualny. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, zatem działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Wyjątkowość tej kwalifikacji przejawia się w tym, że dla udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie tylko nie jest wystarczające stwierdzenie, że udostępnienie to uzasadnione jest interesem publicznym, a nawet że jest ono dla tego interesu istotne, lecz konieczne jest stwierdzenie, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2016 r., str. 81) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1068/16 wskazał, że zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Pogląd ten w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę.

Sama okoliczność zamiaru udostępnienia żądanej informacji przetworzonej społeczeństwu nie stanowi o szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie służy wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe realizowanie interesu publicznego. W art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. mowa jest zaś o kwalifikowanym interesie publicznym. Istotne jest zatem nie tylko wykazanie, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale przede wszystkim, że informacja ta stwarza konkretną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania Państwa. Nie ma podstaw do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że realnie informację tę wykorzysta w celu usprawnienia funkcjonowania organów Państwa, a z taką sytuacją miał do czynienia podmiot zobowiązany. Wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej przetworzonej, ustanowione przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie narusza art. 61 Konstytucji RP. Pamiętać należy, że prawo do informacji, o którym mowa w Konstytucji RP, nie jest prawem absolutnym. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd stwierdził jednocześnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji choć nie jest obszerne, to nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, albowiem powyższe nie ma wpływu na wynik sprawy. Decyzja zawiera podstawowe elementy, które pozwoliły na dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Pismo podmiotu zobowiązanego z dnia 7 marca 2018 r. skierowane do wnioskodawcy, na które partia polityczna powołała się w zaskarżonej decyzji, w sposób wyczerpujący przedstawiało wnioskodawcy powody, dla których żądana informacja została zakwalifikowana przez ten podmiot jako informacja przetworzona. Wnioskodawca wezwany został do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wnioskodawca nie wykazał (nie podjął nawet próby jej wykazania) ani na etapie złożenia wniosku, ani na etapie udzielenia odpowiedzi na wezwanie podmiotu zobowiązanego. W decyzji podmiot zobowiązany stwierdził, że nie dostrzegł po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego w sporządzeniu i udostępnieniu informacji przetworzonej. Na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący także nie wykazał spełnienia, na dzień podjęcia decyzji przez podmiot zobowiązany, ustawowego wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym, brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W dniu 13 lutego 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji partii politycznej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż selekcja i zebranie szeregu informacji prostych może prowadzić do powstania informacji przetworzonej;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu. Iż w sprawie nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny;

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez zaaprobowanie sytuacji, w której ciężar wykazania zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego obciąża skarżącego;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez niedostateczne zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy;

5. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez uznanie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej była uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że przygotowanie wedle określonych kryteriów kilkuset dokumentów będących w posiadaniu organu jest na tyle skomplikowane i pracochłonne, iż może być uznane za stworzenie nowej jakościowo informacji, a więc za informację publiczną przetworzoną. Sąd pierwszej instancji zignorował przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który jasno stwierdził, iż w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie nie może być mowy o informacji publicznej przetworzonej. Ponadto WSA w Warszawie nie dostrzega, iż przyjęty przezeń tok rozumowania prowadzi do absurdu i uniemożliwia faktycznie - in concreto uzyskanie informacji o wydatkach partii politycznych, zaś in abstracto uzyskanie jakiejkolwiek informacji publicznej, na którą składa się większa ilość dokumentów. Wyrok WSA w Warszawie stanowi bowiem w istocie zachętę do składania szeregu odrębnych wniosków dotyczących krótkich okresów - np. jednodniowych - celem obejścia nadużywanej instytucji informacji publicznej przetworzonej. To z kolei prowadzi do podnoszenia w debacie publicznej zarzutów pieniactwa i nadużywania prawa do informacji publicznej, co w żadnym razie nie służy jawności życia publicznego i jakości debaty publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną partia polityczna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 P.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przede wszystkim rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 P.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych - zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z dnia 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Autor skargi kasacyjnej zarzuca WSA w Warszawie obrazę przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż selekcja i zebranie szeregu informacji prostych może prowadzić do powstania informacji przetworzonej; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie istotny interes publiczny. Oba te zarzuty w zasadzie nie są w żaden sposób uzasadnione, a uzasadnienie skargi kasacyjnej faktycznie sprawdza się jedynie do stwierdzenia, że wyrok jest błędny, ponieważ utrudni on ewentualne dalsze zdobywanie dokumentacji finansowej partii politycznej. Takie stanowisko wskazuje na ewentualnie praktyczny wymiar zaskarżonego wyroku, ale w żaden sposób nie statuuje zarzutu obrazy przez Sąd pierwszej instancji przepisów u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię lub zastosowanie.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono również na czym miałoby polegać naruszanie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko NSA zwarte w wyroku z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21 w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Podkreślenia wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Tymczasem w skardze kasacyjnej w istocie zarzut naruszania przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez zaaprobowanie sytuacji, w której ciężar wykazania zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego obciąża skarżącego oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez uznanie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej była uzasadniona - w żaden sposób nie został ani uzasadniony ani tym bardziej nie stwierdzono w nim w jaki sposób tego rodzaju naruszanie miałoby wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy również stwierdzić należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Zgodnie z treścią 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika partii politycznej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.