Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 646/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3 i 4,art.137,art.216 ust.2 pkt 3, art. 113 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.49
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Marek Stojanowski(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 893/06 w sprawie ze skargi D. Ś., M. W. i J. Ś. na decyzję Wojewody L. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 893/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. Ś., M. W. i J. Ś. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: na podstawie umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym w dniu [...] marca 1989 r., Rep. A nr [...], D. Ś., M. W. i J. Ś. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki Nr [...] i [...] w związku z planowaną budową szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno – żywieniowym.

Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 142 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), Starosta T. orzekł o zwrocie na rzecz D. Ś., M. W. i J. Ś. działek Nr[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiących własność Gminy Miejskiej T. L. i zobowiązał ich do zapłaty na rzecz tejże gminy zwaloryzowanego odszkodowania w terminie czternastu dni.

Od tej decyzji D. Ś. i M. W. oraz J. Ś. złożyli odwołanie, które następnie cofnęli.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, do zawartej umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1989r., kiedy to aktem notarialnym D. Ś., M. W. i J. Ś. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki Nr [...] i [...], zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego, a nie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z czym zbyte na rzecz Skarbu Państwa działki nie podlegają zwrotowi byłym właścicielom.

Wobec tego, w ocenie Wojewody L., zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego podlegała ona uchyleniu w całości, a postępowanie pierwszej instancji uległo umorzeniu.

Organ wskazał, że w tej sytuacji cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania decyzji naruszającej prawo, dlatego też, na podstawie art. 137 k.p.a., nie zostało ono uwzględnione.

Na tę decyzję D. Ś., M. W. i J. Ś. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której podnieśli, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza prawo, gdyż umowę sprzedaży zawarto w sytuacji wyraźnego zagrożenia wywłaszczeniem, którego celem było uzyskanie przez Skarb Państwa gruntów pod budowę szkoły podstawowej.

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 893/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. Ś., M. W. i J. Ś. na decyzję Wojewody L. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd wskazał, że żaden z przepisów powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zwrotu nieruchomości w takich okolicznościach, jakie wynikają ze stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 wskazanej ustawy. Koncepcja tych przepisów, w ocenie Sądu, determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Wskazano, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności działek nr [...] i [...] w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Sąd podkreślił, że rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie przepisów art. 136 i następnych powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera art. 216 tej ustawy, który to przepis ma charakter wyjątkowy.

Wskazano, że w niniejszej sprawie notarialna umowa sprzedaży nieruchomości działek Nr [...] i [...], jest umową cywilnoprawną i nie zawiera żadnych postanowień wskazujących, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zwrot tej nieruchomości był niedopuszczalny, a co za tym idzie, Wojewoda L. nie był związany wynikającym z art. 139 k.p.a. zakazem reformationis in peius i słusznie nie uwzględnił cofnięcia odwołania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skargę kasacyjną złożył J. Ś., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 105 § 1 k.p.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku przez Sąd, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązują do wydania decyzji o zwrocie lub odmowie dokonania zwrotu nieruchomości, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe;

b) naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 137 k.p.a. przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku przez Sąd, że Wojewoda w swojej decyzji słusznie uznał, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo, a uchylając decyzję i umarzając postępowanie nie był związany zakazem reformationis in peius;

c) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na rozstrzygnięcie poprzez nieustalenie: czy umowa na podstawie której przejęto przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa miała charakter przymusowy i została dokonana w postępowaniu wszczętym na podstawie decyzji o lokalizacji szkoły w trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz niewyjaśnienie, czy istnieje przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w umowie zbycia nieruchomości.

2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezależnie od ustalenia, czy istnieją merytoryczne przesłanki do zwrotu nieruchomości, Wojewoda L. wydając decyzję uchylającą decyzję o zwrocie błędnie przyjął, iż w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że cofnięcie odwołania nie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo.

Wskazano, że w myśl zakazu reformationis in peius, strona składając odwołanie nie powinna się obawiać, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie, przy czym zakaz ten jest uznawany za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa, a odstępstwo od tego zakazu jest możliwe w dwóch przypadkach: rażącego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, organ administracyjny nie wykazał szczegółowo, że decyzja rażąco narusza prawo.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że materialnoprawną podstawą do zwrotu nieruchomości przez Skarb Państwa jest przepis art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniony przez ustawę z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw, który brzmi: "przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

Podano, że przed wskazaną powyżej nowelizacją, ust. 3 art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalał dokonywać zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, gdy stały się zbędne na cele określone w decyzji, w tym decyzji wydanych na podstawie powołanej ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nowelizacja ustawy została dokonana w celu rozszerzenia możliwości zwrotu nieruchomości, przejętych na rzecz Skarbu Państwa poza sytuacjami sensu stricto.

W ocenie skarżącego, brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy oznacza, że ustawodawca zdecydował, iż wszystkie przypadki nabycia nieruchomości na podstawie tej ustawy stanowią podstawę do zwrotu.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadniona jest wykładnia przesłanek z art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. O zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1974r. Nr 10, poz. 64), przemawiająca za zrównaniem umowy zawartej w formie aktu notarialnego z decyzją o wywłaszczeniu, bowiem do zawarcia takiej umowy dochodzi pod wpływem zagrożenia, że gdy jej właściciel nie odstąpi nieruchomości, to zostaną podjęte kroki o jej wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej.

Powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1985r., sygn. akt III.AZP 8/84 (OSN z 1985r., nr 10, poz. 145), wskazano, że w dotychczasowym orzecznictwie ukształtowanym przed wyjściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmowano, że nieruchomością wywłaszczoną jest również nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej w art. 6 powołanej ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1974r. Nr 10, poz. 64). Zwrócono uwagę, że stosownie do wymienionej uchwały, ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą sprawa o zwrot nieruchomości podlegała rozpoznaniu na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a rozstrzygnięcie takiej sprawy wymagało uprzedniego wydania ostatecznej decyzji orzekającej, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których nastąpiło nabycie. Wskazano, że w następstwie tej uchwały orzecznictwo uległo zmianie w tym kierunku, iż o zwrocie nieruchomości nabytej z mocy art. 6 wymienionej ustawy stosownie do art. 48 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej.

Jeżeli więc nieruchomością wywłaszczoną, w rozumieniu art. 69 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest także nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej przez art. 6 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to o jej zwrocie orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej, a nie sąd powszechny.

Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość nie zostałaby zbyta na rzecz Skarbu Państwa dobrowolnie za cenę zaproponowana jej przez władze PRL -ustaloną na podstawie ustawy, przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną czynność taka musi być oceniona jako czynność zawarta w warunkach nierówności stron, w związku z czym przyjąć należy, że essentialia negotii, wśród których istotne jest ustalenie ceny, nie zostały ustalone wolą stron, lecz w drodze opinii biegłego rzeczoznawcy.

W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, w jakich została przejęta przedmiotowa nieruchomość, jak również nie ustosunkował się do kwestii zaistnienia materialnoprawnych podstaw zwrotu. Wskazano bowiem, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu i nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została nabyta.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem nadesłanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 1 kwietnia 2008 r., skarżący wystąpił z wnioskiem o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości a dotyczącego sytuacji prawnej jaka powstała po nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw.

Powyższym pismem zmodyfikowano także podstawy kasacyjne w punkcie 1 w ten sposób, że wskazano naruszenie przepisów postępowania, to jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda w swej decyzji słusznie uznał, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo, a uchylając decyzję i umarzając postępowanie nie był związany zakazem reformationis in peius.

Podniesiono także, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie ustalił, czy umowa, na podstawie której przejęto przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa miała charakter przymusowy i została dokonana w postępowaniu wszczętym na podstawie decyzji o lokalizacji szkoły w trybie art. 6 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie strony skarżącej Sąd nie ustalił także, czy istnieje przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w umowie zbycia nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Z kolei przepis art. 174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie (przez sąd - art. 173 § 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie (przez sąd) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r., sygn. IV CKN 1518/00, publ. OSNC 2001, nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 299/04, niepublikowane). Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż pełnomocnik skarżącego powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania z uzasadnieniem odnoszącym się m.in. do prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mogły bowiem podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwał wątpliwości.

Dla podważenia spornych ustaleń faktycznych, generalnie co do nieustalenia, czy umowa na podstawie której przejęto przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa miała charakter przymusowy i została dokonana w postępowaniu wszczętym na podstawie decyzji o lokalizacji szkoły w trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz niewyjaśnienia, czy istnieje przesłanka zwrotu nieruchomości z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cel określony w umowie zbycia nieruchomości, należało zarzucić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedstawiony jednak w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania nie został sformułowany w sposób odpowiadający wymogom określonym w powołanych wyżej przepisach art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

We wniesionej skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował naruszenia tak przepisów realizujących sądowe postępowanie dowodowe, jak i nie podważył prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd oceny, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego. Kwestionując bowiem ustalenia faktyczne, strona skarżąca wskazała jako podstawę skargi kasacyjnej w pkt 1 uchybienia organów obu instancji przepisom proceduralnym ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odwołała się do m.in. do zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7 i 77 tej ustawy, zarzucając brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W tej sytuacji należało wyjaśnić, iż zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona powinna wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, jeżeli uchybienie im mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Przypomnieć również należy, że Sąd, który wydał zaskarżony wyrok działał na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zaś nie wskazano przepisów regulujących sądowe postępowanie.

Wobec braku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36 wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego).

Podkreślenia wymaga, iż dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Brak zarzutów w skardze kasacyjnej umożliwiających badanie prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oznacza, że są one wiążące.

Nie podważono tym samym przyjętej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd w oparciu o przedstawione dowody, w tym głównie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 15 marca 1989 r., której treść ma istotne znaczenie dla ustalenia jej charakteru. W tej sytuacji zauważyć jedynie należy, iż, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy notarialna umowa sprzedaży nieruchomości działek nr [...] i [...], jest umową cywilnoprawną, która nie zawiera żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Miarodajne więc w tym zakresie pozostają ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o treść powołanej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 15 marca 1989 r.

Z kolei do podważenia tych ustaleń faktycznych nie mógł doprowadzić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - to jest art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Jak już wcześniej wspomniano, aktem notarialnym z dnia 15 marca 1989r. D. Ś., M. W. i J. Ś. zbyli na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 w związku z planowaną budową szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno – żywieniowym.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2005 r., byli właściciele wystąpili z kolejnym wnioskiem do organu administracji publicznej o zwrot przedmiotowej nieruchomości, ponieważ cel na jaki działka została "wywłaszczona" nie został zrealizowany. Z uwagi na to, że wniosek o zwrot w/w nieruchomości został złożony pod rządami ustawy dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jego skuteczność musiała być oceniana na podstawie tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w Dziale III zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" zawiera rozdział 6, którego przepisy regulują zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Według znajdującego się w tym rozdziale art. 136 ust. 3, zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może podlegać wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeśli stała się ona stosownie do przepisu art. 137 zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Można tu zatem mówić o nieruchomości nabytej w drodze klasycznego wywłaszczenia, tj. po przeprowadzeniu przez organ administracyjny stosownego postępowania zakończonego decyzją administracyjną. Ustawa w ust. 4 powołanego art. 136 dopuszcza odpowiednie stosowanie trybu przewidzianego w w/w ustępie 3 tego przepisu do części nieruchomości nabytej w drodze umowy, zgodnie z art. 113 ust. 3 (dotyczy to sytuacji gdy wywłaszczeniem objęta była tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadająca się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele została na żądanie właściciela nabyta w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego).

Żaden z przedstawionych wyżej przypadków nie zachodzi w sprawie niniejszej. Treść art. 136 ust. 4 prowadzi do wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III omawianej ustawy nie mają zastosowania w sytuacji, gdy poprzedni właściciel zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy zawartej w ramach rokowań, które winny poprzedzać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości obowiązującej do 31 grudnia 1997 r., art. 114 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), bądź umowy zawartej już w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

W tej sytuacji aktualny pozostaje zatem pogląd Sądu Najwyższego wyrażony pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w uchwale z 24 września 1992 r. (III AZP 11/92, OSN 1993, nr 6, poz. 93), że "Poprzedni właściciel nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę wywłaszczenia nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy". Umowę o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne Sąd Najwyższy uznał za taką samą umowę sprzedaży nieruchomości, jak każdą inną tego rodzaju umowę.

Aktualność prezentowanego wyżej stanowiska potwierdza też przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerza on bowiem zakres nieruchomości podlegających zwrotowi stanowiąc, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie podanym w tej normie. Wykazem nieruchomości zawartym w tym przepisie, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objęte zostały m.in. nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie podejście było zapewne spowodowane konsekwencją stanowiska wyrażanego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie traktującego nieruchomości nabyte na podstawie umów zawieranych w oparciu o art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. tak jak nieruchomości wywłaszczone.

Ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie regulowała już umownego nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego. Jedynie uzależniała ona wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa (później także na rzecz gminy). Umowa przeniesienia własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego zawarta pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której warunki ustalane były przez strony umowy nie różni się więc niczym - jeśli chodzi o jej treść- od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. Dlatego w odróżnieniu od specyficznych umów wywłaszczeniowych o jakich stanowił np. art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy dotyczące nabycia nieruchomości na cel publiczny zawarte w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogą być traktowane jako prowadzące w istocie do wywłaszczenia nieruchomości.

Jak już wyżej wspomniano powoływany wyżej art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w treści ust. 2 pkt 3 wymienia wprawdzie nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mówiąc jednakże o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. "Odpowiedniość" stosowania oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy.

Analiza przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi został określony w treści art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 wskazanej ustawy. Koncepcja tych przepisów określa wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy więc rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej w znaczeniu sensu stricto. Inaczej mówiąc, kiedy do wywłaszczenia doszło na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowych działek gruntu (nr [...] i [...]) w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości (indywidualna i konkretna decyzja administracyjna). Przepis art. 216 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami ma szczególny i wyjątkowy charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie przepisów art. 136 i następnych tej ustawy.

Na uwagę zasługuje fakt, że w niniejszej sprawie notarialna umowa sprzedaży nieruchomości opisanych w niej działek gruntu, jest umową cywilnoprawną, na co trafnie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji. Nie zawiera przy tym w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W tych okolicznościach zasadnie przyjęto, że zwrot spornej nieruchomości był niedopuszczalny.

Za nieuzasadniony przy tym należy uznać wniosek skargi kasacyjnej, iż Naczelny Sąd Administracyjny powinien wystąpić do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości a dotyczącego sytuacji prawnej jaka powstała po wprowadzeniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. zapisu mówiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W ocenie składu orzekającego, powyższy zapis ustawy jest jasny i zrozumiały, a w związku z tym nie zachodziła konieczność występowania z pytaniem prawnym o wyjaśnienie wątpliwości co do jego treści.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.