Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 389/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.  4, art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej K. W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiana uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących I. stwierdza nieważność § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy K. W. na rzecz Wojewody D. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt I nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r., Nr [...] o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W., zarzucając im istotne naruszenie art. 4, art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

W dniu [...] r. Rada Miejska w K. W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. W dniu [...] r. Rada Miejska w K. W. uchwaliła zmianę do uchwały nr [...] i podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W..

Powyższe uchwały Rada Miejska podjęła na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W postanowieniach § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rada postanowiła, iż gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają następujące warunki: a) są stałymi mieszkańcami gminy K. W., są zameldowane na pobyt stały na terenie gminy K. W., b) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, c) nie są właścicielami działek budowlanych bądź rozpoczętej budowy własnego domu mieszkalnego.

W postanowieniach § 1 ust. 1 uchwały nr [...] wprowadziła zapis: "w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia 2004 r. Nr [...]) wprowadza się następujące zmiany: 1) w § 2 ust. 1 po wyrazach " które spełniają" dodaje się wyraz "łącznie".

Mocą wskazanych regulacji Rada Miejska ustaliła kryteria decydujące o prawie mieszkańców gminy do ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego. Uznano, iż gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom pełnoletnim, które spełniają łącznie następujące warunki: a) są stałymi mieszkańcami gminy K. W., są zameldowane na pobyt stały na terenie gminy K. W., b) nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków żadnemu z nich nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, c) nie są właścicielami działek budowlanych bądź rozpoczętej budowy własnego domu mieszkalnego.

Zdaniem organu nadzoru, wskazane postanowienia uchwał, ograniczają prawa niektórych mieszkańców gminy zagwarantowane ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawą o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Natomiast w myśl z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przytoczone przepisy wskazują na to, że gminy, w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców gminy, jako członków wspólnoty samorządowej. Każdy mieszkaniec gminy powinien zatem posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy. Ustawa o ochronie praw lokatorów przewiduje możliwość zróżnicowania sytuacji poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej, także w taki sposób, że udziela radzie gminy upoważnienia do stanowienia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego poszczególnych gmin (art. 21).

W oparciu o przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis art. 21 ust. 3 w pkt 1-7 reguluje, co powinny określać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem. Przesłanki wymienione w art. 21 ust. 3 pkt 1-7 ustawy nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od zameldowania na pobyt stały na terenie gminy, posiadania tytułu prawnego do innego lokalu czy działki budowlanej.

W ocenie Wojewody D. wprowadzone przez Radę w przedmiotowych uchwałach przytoczone powyżej postanowienia powodują nieuzasadniony prawnie podział mieszkańców gminy (wśród tych, którzy spełniają warunki do uzyskania najmu lokalu) i łączy z tym określone skutki. Przyjęte rozwiązanie eliminuje bowiem z możliwości najmu lokalu nie tylko tych spośród mieszkańców gminy, którzy zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, choć nie są zameldowani ale i tych, którzy zamieszkują i są tu zameldowani na pobyt stały, ale są właścicielami działki budowlanej lub posiadają tytuł prawny do innego lokalu mimo, iż mogą oni spełniać podstawowe kryteria uprawniające do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Takie uregulowanie zawarte w akcie prawa miejscowego narusza zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Takie stanowisko zajął również NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. nr OSK 883/04, LEX nr 164541.

W myśl postanowień art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zakres kompetencji prawodawczej, udzielony przez ustawodawcę radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 ustawy, jest bez wątpienia bardzo szeroki. Ustawodawca tworzy bowiem otwarty katalog zagadnień powierzonych do unormowania, przewidując różnorodność problematyki polityki mieszkaniowej i konieczność uwzględnienia warunków lokalnych. Prawidłowe jednakże wykonanie upoważnienia do uchwalenia zasad implikuje konieczność uwzględnienia w uchwale całokształtu stanu prawnego regulującego przedmiotową problematykę, wynikającego z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których rada gminy nie może modyfikować. Ustawa zaś wskazuje expressis verbis w art. 4 ust. 2, iż gmina, posiadająca mieszkaniowy zasób, zobowiązana jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach, przy czym chodzi tu o gospodarstwa domowe wspólnoty samorządowej tj. mieszkańców konkretnej gminy. Ustawodawca zatem zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą doń - w myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy - mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Chodzi tu naturalnie o wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu, powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu, z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku mieszkaniowym. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził także przesłankę posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem organu nadzoru, w odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, aby w tekście uchwały definiować pojęcie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Pojęcie to należy do pojęć ustawowych i kształtuje, istotne z punktu widzenia jednostki, prawo najmu lokalu mieszkaniowego z gminnego zasobu. Jego znaczenie można zatem ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może więc postanowić, iż prawo ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy przysługuje osobie, która jednocześnie jest zameldowana na pobyt stały na terenie gminy, nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu i nie jest właścicielem działki budowlanej bądź rozpoczęła budowę własnego domu, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Należy podkreślić, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie np. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryterium przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u których zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Przytoczony powyżej stan prawny wskazuje, iż krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zakreślony został jednoznacznie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy wynika, że rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie takiego uprawnienia natomiast od innych, nie przewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. długości zamieszkania, nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, warunków lokalowych, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (podobnie wyrok WSA z 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Wr 98/04; wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04).

Z uwagi na to, iż są to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do ubiegania się o zawarcie umowy najmu mogą ubiegać się osoby wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę. Co prawda w art. 21 ust. 3 pkt ustawy przyjęto, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jednak wskazane wyżej przepisy uchwały nie wprowadzają warunków pierwszeństwa, a określają krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony lokalu zamiennego oraz lokalu socjalnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy K. W. oświadczył, iż uwzględniając zarzuty organu nadzoru, Rada Miejska w najbliższym czasie podejmie, we własnym zakresie, uchwałę o zmianie zaskarżonych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z prawem uchwał organów samorządu terytorialnego.

Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r., Nr [...] o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W., zarzucając im istotne naruszenie art. 4, art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

Skargę taką organ nadzoru wnosi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79). W niniejszej sprawie zakwestionowane postanowienia uchwał naruszyły przepisy prawa materialnego.

W ocenie Sądu, trafnie wskazano w skardze, że postanowienia uchwały uzależniające prawo do ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład zasobów gminy od spełnienia łącznie takich warunków, jak stałe zamieszkiwanie w gminie K. W., zameldowane na pobyt stały na terenie gminy, brak tytułu prawnego do innego lokalu, a w przypadku małżonków brak tytułu prawnego do lokalu osobno przez każdego z nich oraz brak tytułu własności do działek budowlanych bądź rozpoczętej budowy własnego domu mieszkalnego, ograniczają prawa niektórych mieszkańców - członków korporacji gminnej, zagwarantowane ustawą. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stanowi, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), stanowi, że: "Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy". Takie sformułowanie wskazanych przepisów wskazuje na to, że gminy, w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich mieszkańców gminy, ex lege członków wspólnoty samorządowej. O zaspokajaniu tych potrzeb jest również mowa w kolejnym przepisie tego artykułu (ust. 2), w którym obok kategorii niezaspokojenia takiej potrzeby wyprowadzonej w drodze wnioskowania a contrario i należącej do sfery faktów, wymienione zostały gospodarstwa domowe o niskich dochodach.

Mieszkańcami gminy – członkami gminnej wspólnoty samorządowej są zarówno osoby zamieszkujące i zameldowane na jej terenie na pobyt stały, jak i osoby niezameldowane, ale przebywające w danej miejscowości na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu. Brak zameldowania nie pozbawia jednak określonej osoby statusu mieszkańca gminy, jeżeli pobyt jej na terenie gminy ma charakter pobytu stałego. Tak więc to swoim mieszkańcom gmina obowiązana jest tworzyć warunki umożliwiające zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych, zaś jedną z form realizacji tego obowiązku jest oddawanie w najem mieszkań z zasobu mieszkaniowego gminy.

Zasady wynajmowania tego rodzaju lokali uchwala zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, rada gminy. W przepisie tym zawarte jest upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ust. 3 art. 21 jest wskazanie co zasady te powinny określać w szczególności. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinny określać w szczególności" wskazuje, że kryteria, jakie mogą zostać zawarte w uchwale rady gminy, nie zostały wymienione w tej normie wyczerpująco z tym, że wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 21 ust. 3 przesłanki, rada gminy jest obowiązana uwzględnić w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rada gminy poza kryteriami wymienionymi w pkt 1-7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, może stosownie do okoliczności uwzględnić w uchwale także inne jeszcze czynniki mające znaczenie przy wynajmie lokali, nie mogą one jednak pozostawać w sprzeczności z prawem.

Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uchwalane przez radę gminy, są aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 883/04, Lex nr 164541, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie art. 21 ust. 3 ustawy dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzić dowolne reguły. W ocenie Sądu użyte w art. 21 ust. 3 ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1-7 cytowanego przepisu. Pogląd ten, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie, podziela.

Analiza przepisów omawianej ustawy, a zwłaszcza jej przepisu art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 wskazuje zatem, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego czy socjalnego, przeszkodę mogą tu bowiem stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w swej uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy.

Przesłanki, które mogą wyeliminować część mieszkańców gminy z możliwości uzyskania najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych gminy, wynikają z postanowień ustawy i rada gminy obowiązana jest je w swojej uchwale określającej zasady wynajmowania lokali - uwzględnić. Nie ma natomiast żadnych podstaw po temu, by do uchwały wprowadzać - jak w tym przypadku - postanowienia, które bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria.

Wprowadzone, w uchwale Rady Miejskiej w K. W. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. oraz w uchwale Rady Miejskiej Nr [...] o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W., postanowienia stwierdzające, że najem lokalu mieszkalnego (socjalnego) przysługuje tylko tym spośród mieszkańców gminy, którzy przez oznaczony w uchwale okres czasu zamieszkują i są zameldowani na pobyt stały na terenie gminy, wprowadza nieuzasadniony prawnie podział mieszkańców gminy (wśród tych, którzy spełniają warunki do uzyskania najmu lokalu) i łączy z tym określone skutki. Przyjęte rozwiązanie eliminuje bowiem z możliwości najmu lokalu nie tylko tych spośród mieszkańców gminy, którzy zamieszkują na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, choć nie są zameldowani ale i tych, którzy zamieszkują i są tu zameldowani na pobyt stały, ale przez okres krótszy niż podany w przedmiotowej uchwale mimo, iż mogą oni spełniać podstawowe kryteria uprawniające do uzyskania lokalu i zasobu gminy w drodze najmu. Takie uregulowanie zawarte w akcie prawa miejscowego narusza zarówno postanowienia art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. W tym wypadku naruszono wskazane wyżej zasady konstytucyjne i ustawowe, powodując, iż o prawo najmu lokali nie mogą skutecznie ubiegać się wszystkie osoby należące do gminnej wspólnoty samorządowej.

Porównanie treści przepisów art. 4 i art. 21 ustawy prowadzi do wniosku, że regulacje uchwały w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę D. nie mają oparcia w upoważnieniu zamieszczonym w art. 21 ust. 3 ustawy. Rada gminy ma możliwość ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przydział lokalu jedynie poprzez określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego. Uzależnienie natomiast takiego uprawnienia od innych, nieprzewidzianych w ustawie, kryteriów (w tym m.in. długości zamieszkania, nie pozostawania w stosunku najmu lokalu, warunków lokalowych, braku własnego lokalu) przekracza zakres upoważnienia wynikający z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/04). A zatem za niedopuszczalne należy uznać takie sformułowanie kryteriów, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, które naruszałoby regulację wprowadzoną przez ustawodawcę. Co prawda w art. 21 ust. 3 pkt ustawy przyjęto, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, jednak wskazane przepisy uchwały nie wprowadzają warunków pierwszeństwa, a określają krąg podmiotów, które mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony, lokalu zamiennego oraz lokalu socjalnego.

Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W. oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r., Nr [...] o zmianie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy K. W.

Skargę należało zatem uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanego wyżej aktu.