Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 755/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej: "u.p.b.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę:

- dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu, po jednym budynku na działce nr [...] oraz na działce nr [...];

- ściany oporowej na działkach nr [...] i [...];

- ściany oporowej na działkach nr [...] i [...];

położonych w P. , obręb P., gmina P., na rzecz T. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. " (dalej: "Inwestor").

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 6 listopada 2020 r. wpłynął wniosek Inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla wskazanego powyżej zamierzenia. Zdaniem Organu, przedłożony projekt budowlany po uzupełnieniu mieści się w ustaleniach uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: P. , B. , Z. (zwanej dalej: "m.p.z.p."), w zakresie: przeznaczenia terenów, zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także jest zgodny z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich.

2. Odwołanie od powyżej wymienionej decyzji wniosła B. F. (dalej: "Skarżąca", "Strona"), będąca właścicielką nieruchomości nr [...] i nr [...], obciążonych służebnością na rzecz nieruchomości inwestycyjnej. Zarzuciła Organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zapoznała się z dokumentacją dopiero 11 lutego 2021 r., czyli po wydaniu przez Organ kwestionowanej decyzji. W Sądzie Rejonowym S. [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej wyżej służebności gruntowej ze względu na jej niewykonywanie przez 10 lat. W związku z tym postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone. Wskazała, że zjazd z działki nr [...] i nr [...] faktycznie nie istnieje i nigdy nie został wybudowany. Nie uwzględniono faktu, że służebność gruntowa ma 4,5 m, a z m.p.z.p. dla tego obszaru (teren 47 MJ,U) wynika, że droga dojazdowa powinna mieć min. 6 m, zatem szerokość dojazdu jest niezgodna z ustaleniem planu. Ustanowiona służebność gruntowa nie przewiduje służebności przesyłu dla mediów. Przywołała również decyzję Zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2020 r., która zezwala na zjazd do jednego budynku a nie do grupy budynków. Organ I instancji powinien dokonać ponownego uzgodnienia zjazdu z drogi nr [...]. Strona sformułowała także zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

Organ II instancji uznał, że toczące się postępowanie sądowe o zniesienie służebności gruntowej nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Prawo wykonywania służebności nie zostało przez sąd cywilny zawieszone, służebność nadal widnieje w zapisie księgi wieczystej, zatem uprawnieni nadal mogą ze służebności korzystać.

Odwołując się do przepisu art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 roku, poz. 470 z e zm.) Organ odwoławczy stwierdził, że nie można mówić w sprawie o zjeździe z działek nr [...] i nr [...], jak podnosi Strona w odwołaniu, tylko o zjeździe z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. dr nr [...]) na podane wyżej działki. Budowa zjazdu została przyjęta odrębnym zgłoszeniem budowlanym bez sprzeciwu, zgodnie z widniejącym w aktach sprawy zaświadczeniem wydanym przez Wojewodę z dnia [...] maja 2020 r. Projekt zjazdu został ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, obejmuje odcinek krawędzi pasa drogowego, przylegającego do nieruchomości z ustanowioną służebnością.

Według Organu II instancji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, że służebność dotychczas nie była czynnie wykonywana, a w 4,5-metrowym pasie ustanowionej służebności pojawiła się roślinność. Potrzeba wykorzystania ustanowionej służebności nastąpiła wraz z projektowaną inwestycją. W kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej nie leży ocena zjazdu w kontekście bezpieczeństwa ruchu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie dotyczące zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w P. , natomiast sam projekt organizacji ruchu zatwierdza organ zarządzający. W przypadku drogi o kategorii wojewódzkiej (w tym miejscu przebiegu), do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia m.in właściwego komendanta policji.

Jak zaznaczył Organ II instancji, planowana inwestycja usytuowana jest

w terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p., w którym w obszarze elementarnym oznaczonym symbolem 47 MJ,U widnieje przeznaczenie - zabudowa mieszkalno-usługowa, jednorodzinna. Strona podnosiła, że w ustaleniach komunikacyjnych dla wskazanego terenu określono szerokość dojazdów wewnętrznych na poziomie minimum 6 m, podczas gdy pas dojazdu do działek inwestycyjnych ustanowiony służebnością wynosi 4,5 m.

W ocenie Organu, postanowienia planu a służebność gruntowa to dwie odrębne regulacje. Plan określa szerokość dojazdów wewnętrznych, a służebność określa w jakim zakresie właściciel nieruchomości władnącej może korzystać

z nieruchomości obciążonej. Służebność na działkach nr [...] i nr [...] w pasie ziemi o szerokości 4,5 m została ustanowiona w celu zapewnienia nieruchomości obecnie inwestycyjnym (nr [...], [...], [...], [...]) dostępu do drogi publicznej oraz poprowadzenia mediów. Organ podał brzmienie art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. oraz wskazał na przepis § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r."). Ustanowiona na działkach nr [...] i nr [...] służebność gruntowa w pasie ziemi o szerokości 4,5 m odpowiada przepisom określonym w warunkach technicznych. Ustanowiona służebność gruntowa spełnia wynikający z art. 145 § 2 Kodeksu cywilnego postulat jak najmniejszego obciążenia nieruchomości nr [...] i nr [...]. W okolicznościach sprawy nie należy ustanowionej służebności traktować jako dojazdu wewnętrznego, w rozumieniu postanowień miejscowego planu. Wymagania planu w tym zakresie powinny mieć zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości, które mając bezpośredni dostęp do drogi, nie muszą korzystać z ustanowionej służebności drogi koniecznej.

Wobec zarzutu z art. 10 § 1 k.p.a., Organ przyznał stronie rację, że miała możliwość zapoznania się z dokumentacją już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona jednak zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie i na tej podstawie w odwołaniu sformułowała szereg zarzutów do decyzji.

W ocenie Organu, żaden z zrzutów nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym, nie wystąpiły zatem przesłanki, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

4. Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z dnia 30 marca 2021 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie od Organu na Jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego

i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 32 - 35 u.p.b., poprzez uznanie przez Organ II instancji, że Organ I instancji

w sposób prawidłowy ocenił spełnienie przez Inwestora wymogów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, mimo iż projekt budowlany jest sprzeczny z niżej wskazanymi aktami prawnymi oraz postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego;

2) § 3 ust. 1 pkt 48 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

a w rezultacie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, mimo rażącej sprzeczności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że Inwestor ma prawo realizować inwestycje zapewniając dojazd wewnętrzny o szerokości 4,5 m, w sytuacji gdy m.p.z.p. w pkt 48 dla terenu 47, MJ,U przewiduje, że dojazdy wewnętrzne mają mieć szerokość min. 6 m;

3) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne uznanie i zaniechanie wyjaśnienia przez Organ II instancji (przez Organ I instancji także) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że Inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami bezodpływowymi i energii elektrycznej oraz urządzeniami zagospodarowania terenu na działce nr [...], (Skarżąca w zarzucie wskazuje inne zamierzenie niż to wynikające z akt sprawy: dopisek WSA) położonej w obrębie P., w gminie P. - dysponuje odpowiednią służebnością gruntową o szerokości 4,5 ma umożliwiająca prawo przechodu i przejazdu - stosownie do treści służebności ujawnionej w księdze wieczystej o numerze [...], podczas gdy z przywołanego przepisu wynika, że minimalna szerokość pasa ziemi w postaci budowy ciągu pieszo-jezdnego przez działki o numerach [...] i [...] należących do Skarżącej umożliwiająca realizację dostępu do nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, to co najmniej 5 m;

4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b. oraz art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne ustalenie i zaniechanie wyjaśnienia przez Organ II instancji (przez Organ I instancji także) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że:

- Inwestor posiada oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, podczas gdy Inwestor nie przedłożył takiego oświadczenia, a w uzasadnieniu obu decyzji brak jakiekolwiek wzmianki o takim oświadczeniu, a także

- zaniechania wyjaśnienia dlaczego stosownie do art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, o ile Inwestor posiadał zezwolenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 (na budowę lub przebudowę zjazdu), nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę ww. zezwolenia, podczas gdy Skarżąca twierdzi, że inwestor takiego zezwolenia nie posiada,

5) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 3 ust. 12 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z § 76a i 77 tego rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie i zaniechanie wyjaśnienia przez Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tego, że Inwestor co prawda ubiegał się u Zarządcy drogi, to jest

w Z. Zarządzie Dróg Wojewódzkich w K. o uzgodnienie tzw. zjazdu indywidualnego prowadzącego do jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rozumieniu § 76a ww. rozporządzenia Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej, to nie ujawnił jednak w swym wniosku rzeczywistego charakteru i zakresu inwestycji, która de facto polega na budowie łącznie 4 budynków składających się z 8 lub 10 lokali, a przez to wprowadził w błąd Zarządcę drogi wojewódzkiej nr [...] co do rzeczywistego natężenia ruchu oraz bezpieczeństwa korzystania z drogi, co jest niezgodne z § 77 wskazanego rozporządzenia, albowiem zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych;

6) art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu przed Organem I instancji mającego wpływ na tok postępowania, poprzez stwierdzenie, że materiał dowodowy nie został zebrany w koniecznym zakresie, a polegające na tym, że Skarżącej udostępniono akta sprawy dopiero w dniu 11 lutego 2021 r., podczas gdy decyzja przez Organ I instancji została wydana w dniu 2 lutego 2021 r.;

7) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym

w szczególności:

- planu zagospodarowania przestrzennego;

- umowy o ustanowieniu służebności tj. aktu notarialnego z [...] listopada 2008 r.

- akt sprawy cywilnej zawisłej w Sądzie Rejonowym S. [...]

[...] Wydział Cywilny, pod sygnaturą [...] [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia służebności gruntowej opisanej w dziale III księgi wieczystej KW [...],

na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w księdze wieczystej KW [...] i na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości opisanej w KW [...] (wobec odłączenia działek [...] i [...] z księgi wieczystej [...] w dniu [...] lutego 2020 r.) polegającej na prawie przejazdu i przechodu

w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz poprowadzenia mediów, w tym wody, gazu, energii elektrycznej i urządzeń kanalizacyjnych, poprzez działki gruntu nr [...] i [...] - na podstawie art. 293 §1 Kodeksu cywilnego, wskutek jej niewykonywania przez lat 10.

W uzasadnieniu skargi Strona argumentowała, iż analiza projektu zagospodarowania terenu, na którym Inwestor zamierza zrealizować inwestycję wskazuje, że Organy nie dostrzegły naruszenia przepisów m.p.z.p. Faktyczna szerokość dojazdu wewnętrznego nie jest i nie będzie zachowana, albowiem wynosi ona 4,5 m zamiast obowiązkowej 6 m. Skarżąca wskazała na wykładnię podobnego stanu faktycznego, zaprezentowanego w orzeczeniu WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 799/19. Wskazuje się, że ustalenia planu w tej kwestii są jednoznaczne, dotyczą dojazdów wewnętrznych nie zaś dróg wewnętrznych, co oznacza - wbrew twierdzeniom Wojewody, że szerokość dojazdów jest niezgodna z planem. Skoro w planie użyto sformułowania "dojazdy wewnętrzne" to dotyczą one zarówno dojazdów do budynków, jak i dojazdów do konkretnych działek. Pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, w tym w zakresie braku spełnienia parametrów przewidzianych dla dojazdów wewnętrznych.

Skarżąca wskazała na błędne uznanie i zaniechanie wyjaśnienia przez Organ

II instancji tego, że Inwestor ubiegając się o wydanie decyzji dysponuje odpowiednią służebnością gruntową o szerokości 4,5 m umożliwiająca prawo przechodu i przejazdu - stosownie do treści służebności ujawnionej w księdze wieczystej, podczas gdy z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że minimalna szerokość pasa ziemi w postaci budowy ciągu pieszo-jezdnego przez działki Skarżącej umożliwiająca realizację dostępu do nieruchomości, dla której ma być prowadzona inwestycja, to co najmniej 5 metrów. W przypadku drogi wewnętrznej z wyodrębnioną częścią jezdną i chodnikiem dla pieszych minimalna dopuszczalna szerokość jezdni powinna wynosić 3 m. Wartość ta nie wyczerpuje wymagań co do szerokości całej drogi, skoro droga ta powinna zapewnić nie tylko dojazd, ale i dojście do działki budowlanej. Przepis § 14 ust. 3 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość wykorzystywania dojść do budynków i związanych z nimi urządzeń jako dojazdów, odnosi się do komunikacji wewnętrznej na działce, co oznacza, że minimalna szerokość tych dojść (4,5 m) nie określa szerokości drogi wewnętrznej, stanowiącej dojazd do działki budowlanej.

Skarżąca stwierdziła, że jeżeli zjazd stanowi element szerszej inwestycji, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę, to pozwolenie to dotyczy także zjazdu. Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy wnioskowane zamierzenie budowlane polega na budowie budynku wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu i zjazdem z drogi publicznej. O lokalizacji i właściwych parametrach zjazdu rozstrzyga zarządca drogi w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego. Inwestor powinien dołączyć zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu do wniosku o pozwolenie na budowę.

Strona zauważyła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter faktyczny i prawny. Usytuowanie działki przy pasie drogowym drogi publicznej nie jest równoznaczne z dostępem do drogi publicznej ani też - nie gwarantuje możliwości budowy zjazdu z drogi publicznej na tę działkę. Uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu jest niezbędne niezależnie od tego, czy budowa zjazdu w określonym przypadku wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w trybie art. 30 u.p.b., czy też - nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Dalej Skarżąca podniosła, iż co prawda Zarządca drogi potwierdził, że istnieje możliwość budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], ale wyłącznie dla dojazdu do jednego budynku mieszkalnego, a nie do 4 budynków mieszkalnych (osiedla) składających się z około 10 odrębnych lokali. Wydana decyzja powoduje utrudnienia związane nie tylko z dojazdem i zjazdem mijających się samochodów przy wjeździe i zjeździe z lokalnej drogi (4,5 m) w drogę wojewódzką, ale również utrudni poruszanie się służb oczyszczania, czy choćby umieszczenia skrzynek wod-kan., energetyki, czy gazowych przy drodze krajowej (na drodze 4,5 m nie ma takiej możliwości).

Z pisma Zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2021 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Organ I instancji przy wydawaniu decyzji posługiwał się decyzją Zarządcy drogi z dnia [...] kwietnia 2020 r. dotyczącą zjazdu indywidulanego. Organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien dokonać ponownego uzgodnienia zjazdu do drogi wojewódzkiej nr [...] z uwagi na fakt, iż działki [...], [...], [...], [...], [...] zostały nabyte w ramach prowadzonej przez Inwestora działalności gospodarczej, więc zjazd nie może mieć charakteru indywidualnego, lecz publiczny z uwzględnieniem jednocześnie opisów planu miejscowego (teren elementarny 47 MJ,U). Legitymowanie się przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę jednym wnioskiem tylko dla wykonania zjazdu na działkę [...] mogło wprowadzić w błąd Zarządcę drogi, co do faktycznych zamierzeń właściciela działki i jest całkowicie niezgodne z wnioskiem o pozwolenie na budowę, co nietrudno było zauważyć analizując wniosek przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na pięciu wskazanych działkach, mimo iż zgoda na zjazd dotyczy jednej działki i tylko na jeden budynek mieszkalny.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

7. Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji, naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

8. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta

i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) (uchylony).

W myśl § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065):

1. Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

2. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów.

3. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m.

4. Dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych

i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające bezpieczne ich użytkowanie po zapadnięciu zmroku.

Szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany zostały określone w art. 34 u.p.b., natomiast szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609).

9. W oparciu o powołany wyżej przepis art. 35 ust. 1 u.p.b., organy mają obowiązek sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno-budowlanego

z ustaleniami planu miejscowego (o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje), a w dalszej kolejności zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu architektoniczno-budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego.

Należy też wskazać, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. – dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.wsa.gov.pl).

Organy obu instancji uznały, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projekt spełnia określone przepisami prawa budowlanego wymagania, z czym nie zgadza się Skarżąca.

10. W badanej sprawie sporną pozostaje kwestia zapewnienia terenowi inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej i zgodność planowanej inwestycji

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...], które zostały wydzielone

z działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] została podzielona w ten sposób, że wydzielono z niej 6 działek o numerach [...]. Przy czym działka nr [...] w części przylegającej do działek nr [...] ma szerokość 6 m, natomiast w części przylegającej do działki nr [...] szerokość ta wynosi 4,5 m i została przeznaczona do obsługi komunikacyjnej (dojazdu m.in. do działek inwestycyjnych). Działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] przez działkę nr [...] oraz służebność ustanowioną na działkach nr [...] i [...].

Wbrew wywodom Skarżącej służebność nie została zniesiona, a toczące się przed Sądem powszechnym postępowanie nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej w dalszym ciągu istnieje.

11. Odrębną kwestią pozostaje, czy planowana obsługa komunikacyjna działki inwestycyjnej jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Z uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej obszaru miejscowości: P. , B. , Z. wynika, że działka inwestycyjna jest położona na terenie oznaczonym symbolem 47 MJ,U, którego granice przebiegają wzdłuż ulic O. , N. i S. . Teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkalno-usługową: jednorodzinną. W § 3 m.p.z.p. w pkt 49 dotyczącym tego terenu, w ustaleniach komunikacyjnych przewidziano: parkowanie w granicach własnych działek oraz dojazdy wewnętrzne o szerokości min. 6,0 m.

Z akt postępowania wynika, że Organ I instancji, przed wydaniem decyzji zobowiązał Inwestora (postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r.) do wyjaśnienia, czy działka inwestycyjna ma zapewniony dojazd o tej szerokości. Inwestor przedłożył postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r., opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości (działki nr [...]). Wskazał, że działka ma dostęp do działki nr [...] o wymaganej szerokości 6 m, natomiast w części zachodniej działka [...] ma szerokość 4,5 m, czyli taką jak ustanowiona służebność. W ocenie Inwestora, zatwierdzenie podziału w taki sposób rozstrzygnęło, że wydzielenie dojazdu działek przeznaczonych pod zabudowę jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Organ I instancji uznał wyjaśnienia te za wystarczające i przyjął, że projekt jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., wskazując jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że ze względu na zwiększoną intensywność planowanej zabudowy, która spowoduje zwiększenie obciążenia wjazdu od strony działek nr [...], [...], [...] i [...], do ul. [...] w P. (dz. nr [...]), uznał zarządcę tej drogi za stronę postępowania administracyjnego.

Z kolei Organ odwoławczy dostrzegł, że dojazd do działki inwestycyjnej nie ma wymaganej planem miejscowym szerokości na całej długości, jednak uznał, że skoro część dojazdu stanowi służebność, to zapewnienie dojazdu o szerokości 4,5 m – zgodnej z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jest wystarczające

i jednocześnie czyni zadość wynikającej z art. 145 § 2 k.c. zasadzie zapewnienia drogi koniecznej przy jak najmniejszym obciążeniu gruntów, przez jakie droga ta ma być poprowadzona.

12. W ocenie Sądu jest to stanowisko wadliwe. Podkreślić należy, na co trafnie zwrócił uwagę Organ odwoławczy, że jednym z podstawowych warunków umożliwiających wykorzystanie działki na cele budowlane jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Podobnie bez znaczenia jest w jaki sposób dostęp ten jest zapewniony – czy poprzez np. system dróg wewnętrznych, szlaków pieszo – jezdnych, czy poprzez ustanowienie służebności. Z tego punktu widzenia działki inwestycyjne mają dostęp do drogi publicznej zapewniony. Odrębną jednak kwestią pozostaje, czy spełnia on warunki określone planem miejscowym, a także czy będzie istniała faktyczna możliwość połączenia działki z drogą publiczną.

Należy zwrócić uwagę, że Uchwałodawca w odniesieniu do terenu elementarnego, na którym położona jest działka inwestycyjna, użył sformułowania "dojazdy wewnętrzne", które w ocenie Sądu ma znaczenie szersze aniżeli droga wewnętrzna i obejmuje każdy z możliwych rodzajów dojazdu do nieruchomości, w tym również – wbrew wywodom Organu, służebność. Przedstawiona przez Organ interpretacja, z której wynika, że służebności nie należy traktować jako dojazdu wewnętrznego należy zatem uznać za wadliwą. Skoro bowiem służebność została ustanowiona w celu umożliwienia dojazdu do nieruchomości i połączenia jej w ten sposób z drogą publiczną, to niewątpliwie stanowi ona dojazd wewnętrzny. To z kolei oznacza, że dojazd ten na całej swojej długości powinien mieć szerokość 6 m.

W badanej sprawie warunek, o którym mowa został spełniony jedynie częściowo, bowiem tylko na odcinku przylegającym do działek nr [...]. W pozostałej części, wzdłuż działek nr [...], [...] i [...] ma on szerokość 4,5 m. Przy czym, czego nie dostrzegł Organ II instancji, tylko w części dojazd ten (fragment dojazdu) stanowi służebność. Wzdłuż działki nr [...] dojazd o szerokości 4,5 m jest częścią działki [...]. Zatem argumentacja dotycząca nieobciążania nieruchomości, na której ustanowiono służebność, ponad rozsądną miarę, czy też uznania, że służebność nie stanowi dojazdu wewnętrznego w rozumieniu planu miejscowego, do tej części dojazdu się nie odnosi. Organ kwestie związane z szerokością tego fragmentu działki nr [...] w swoich rozważaniach całkowicie pominął.

13. Niezależnie od powyższego, należy wyeksponować również kwestię dostępu do drogi publicznej w aspekcie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...]. Jakkolwiek należy przyznać Organowi odwoławczemu rację, że budowa zjazdu jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie budowę zjazdu należy jednak badać nie w kontekście jego parametrów technicznych, ale w kontekście dostępu do drogi publicznej. Skoro bowiem Organ I instancji uznał Zarządcę drogi wojewódzkiej za stronę postępowania, zważywszy na przewidywane zwiększenie natężenia ruchu drogowego w związku z zamierzeniami Inwestora i zwrócił się o stanowisko w przedmiocie możliwości połączenia działki z drogą, to stanowisko tego ostatniego Organu powinno zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Sąd dostrzega, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Z. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia [...] kwietnia 2020 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] (dz. nr [...]) w obrębie P. na działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] i [...], w celu dojazdu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Należy jednak zauważyć, że decyzja ta dotyczy działki nr [...] przed podziałem, a nie działek [...], [...], [...], [...], których dotyczyło postępowanie. Z sentencji decyzji wynika bowiem, że Wnioskodawca domagał się zezwolenia na wykonanie zjazdu w celu dojazdu do działki nr [...], jednak samo zezwolenie dotyczy działki nr [...]. W aktach sprawy nie ma decyzji podziałowej, a jedynie postępowanie zatwierdzające pozytywnie wstępny projekt podziału, a zatem nie ma możliwości stwierdzenia, czy wniosek i sama decyzja zostały wydane przed dokonaniem podziału, czy też po jego dokonaniu.

Z kolei w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Organ, który wydał opisaną decyzję, wskazał na konieczność dokonania ponownej analizy i uzgodnień, zważywszy na daleko bardziej, aniżeli wskazywany przez Inwestora we wniosku o jej wydanie, zakres zainwestowania terenu. Dyrektor ZZDW w K. zasugerował, że może w tej sytuacji odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu, a konsekwencją tego może być brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla budynków mieszkalnych.

14. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 u.p.b. projekt budowlany zawiera w zależności od potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej – oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Jeżeli zatem Organ zwrócił się do Zarządcy drogi wojewódzkiej, to oznacza, że uznał, iż istnieje taka potrzeba, a skoro Zarządca wyraził wątpliwości co do możliwości połączenia działki

z drogą wojewódzką, zważywszy na zakres planowanych inwestycji budowlanych, to Organ powinien dążyć do wyjaśnienia tej kwestii. Konsekwencją stanowiska Zarządcy drogi wojewódzkiej może być bowiem pozbawienie działki dostępu do drogi publicznej, a to uczyni niemożliwym realizację zamierzenia inwestycyjnego.

15. Przez wzgląd na powyższe uchybienia, Sąd mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął po myśli art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

16. Rzeczą Organów prowadzących postępowanie będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wskazany w uzasadnieniu niniejszego wyroku,

a następnie dokonanie jego analizy przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.