Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 7612/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/21 w sprawie ze skargi A.F. na pismo Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do bezpłatnego wyżywienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/21 odrzucił skargę A.F. na pismo Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do bezpłatnego wyżywienia. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A.F. w dniu 7 stycznia 2021 r. złożył do Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej (Dowódca) wniosek o wydanie decyzji w sprawie przyznania bezpłatnego wyżywienia w pełnym wymiarze za cały okres służby na zajmowanym stanowisku służbowym.

Dowódca postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania bezpłatnego wyżywienia według zasadniczej normy wyżywienia specjalnej – 030 we wszystkie dni. Stwierdził, że sprawa należy do kategorii spraw wewnętrznych wynikających z podległości służbowej pomiędzy podwładnymi i przełożonymi i powinna zostać załatwiona w drodze służbowej. W związku z tym, Dowódca nie znalazł podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 25 stycznia 2021 r., który nie wniósł zażalenia na postanowienie.

Następnie Dowódca pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] odmówił przyznania stronie bezpłatnego wyżywienia według wnioskowanej normy, uznając, że nie spełnia ona warunków uprawniających do tego świadczenia, o których mowa w § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką (Dz.U. z 2019 r. poz. 1604; dalej "rozporządzenie"), ponieważ nie jest zaliczony do personelu latającego na sprzęcie innym niż bojowe samoloty odrzutowe i nie wykonuje lotów zgodnie z programem szkolenia. W ocenie Dowódcy, wnioskodawca nie jest personelem latającym, nie jest objęty szkoleniem lotniczym w BLMW, nie posiada indywidualnego rocznego planu szkolenia i treningu w powietrzu oraz urządzeniach treningowych i symulatorach, nie jest też szkolony w oparciu o program szkolenia lotniczego na samolocie An-28/M28. Tym samym nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Od powyższego pisma strona wniosła odwołanie.

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych (Dowódca Generalny) w piśmie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] poinformował odwołującego się, że jego stanowisko w sprawie jest takie samo jak stanowisko Dowódcy. Dowódca Generalny wyjaśnił m.in., że katalog funkcji, których pełnienie kwalifikuje do zaliczenia żołnierza do personelu latającego ma charakter zamknięty. Wynika z tego, że żołnierz zawodowy pełniący służbę na stanowisku młodszego podoficera specjalisty, w korpusie osobowym Sił Powietrznych, grupie osobowej pokładowej, o specjalności wojskowej spadochronowej oraz zabezpieczenia wysokościowo-ratowniczego, który w ramach obowiązków na zajmowanym stanowisku wykonuje zadania pokładowego instruktora spadochronowego na statkach powietrznych jednostek BLMW, nie jest uprawniony do bezpłatnego wyżywienia w oparciu o treść § 9 pkt 1 rozporządzenia, a w oparciu o pkt 3 tego przepisu, bowiem nie można go zaliczyć do personelu latającego.

Dowódca Generalny w pełni podzielił pogląd wyrażony w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., stwierdzając, że Dowódca w sposób zasadny i we właściwej formie odmówił prawa do bezpłatnego wyżywienia według wnioskowanej normy. Zdaniem Dowódcy Generalnego, za powyższym przemawia nie tylko analiza przepisów rozporządzenia oraz Regulaminu lotów lotnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (RL-2016), ale i wykładnia historyczna tego Regulaminu, do której odwołał się Dowódca, podkreślając, iż z dniem 1 maja 2015 r. doszło do wykreślenia z katalogu personelu pokładowego (stanowiącego część personelu latającego) żołnierzy instruktorów spadochronowych (instruktorów pokładowych).

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się A.F., który złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Generalny wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Powołanym na wstępie postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), odrzucił skargę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.

W sprawie skarżone pismo Dowódcy Generalnego, uznane przez skarżącego za decyzję, nie zostało wydane w sprawie objętej właściwością sądu administracyjnego bowiem dotyczy materii obejmującej stosunek służbowy występujący pomiędzy skarżącym (podwładnym) a Dowódcą Generalnym (przełożonym). Skoro ta kategoria spraw wyłączona jest w ogóle z kognicji sądu administracyjnego, to nie ulega wątpliwości, że wszelkie działania organów administracji publicznej podejmowane w tym zakresie również nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zawarte w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądu administracyjnego dotyczy zatem wszelkich czynności i aktów administracyjnych wewnętrznych podejmowanych w stosunku do podmiotów pozostających w stosunkach zależności służbowej z organem podejmującym takie działania.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz przepisy rozporządzenia nie przewidują rozstrzygania spraw takich jak objęta wnioskiem skarżącego w drodze decyzji administracyjnej z zastosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy dotyczące uprawnień żołnierzy zawodowych do bezpłatnego wyżywienia mają charakter spraw wewnętrznych, których źródłem jest stosunek służbowy istniejący pomiędzy żołnierzem i jego przełożonym. Tym samym rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonym wnioskiem skarżącego winny odbywać się zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie służbowe, określonymi w Regulaminie Ogólnym Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym załącznik do decyzji nr 445/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia do użytku Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 398), nie zaś na zasadach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W dniu 8 października 2021 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył A.F. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowało odrzuceniem skargi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, pismo z dnia [...] marca 2021 r. skierowane do niego przez Dowódcę Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, chociaż formalnie nie nazwane decyzją, to spełnia podstawowe wymagania pozwalające zakwalifikować je jako decyzję administracyjną. Do takich wymagań należy zaliczyć: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata tego aktu, datę wydania, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji państwowej.

Skarżący nie podzielił też stanowiska WSA w Warszawie, że przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w treści art. 3 § 2 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji treść art. 5 P.p.s.a. nie zawiera wyłączenia właściwości sądu administracyjnego w przedmiocie, którego, dotyczy niniejsza skarga. Natomiast zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 07 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 725/10, ochronie prawnej podlegają istotne elementy stosunku służbowego. Niewątpliwie takim elementem jest prawo do uposażenia i świadczeń należnych związanych z pełnieniem służby wojskowej i przysługujących na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W przypadku rozpoznawanej sprawy jest to rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej, które weszło w życie 17 stycznia 2015 r. w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką. Czynność przyznania prawa do wyżywienia wynikającego ze stosunku służbowego (prawnego) zaliczanego do kategorii stosunków publicznoprawnych, można zatem, co potwierdza orzecznictwo sądowe, traktować jako czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z tych względów WSA w Warszawie, odrzucając skargę, naruszył także art. 58 § 1 P.p.s.a.

Dla sprawy kluczowym jest rozstrzygnięcie kwestii, czy na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących stanowisko instruktora spadochronowego Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej (także instruktorów spadochronowych pełniących służbę w innych jednostkach lotniczych) jest zaliczane do personelu latającego w rozumieniu § 9 pkt 1 rozporządzenia uprawniającego do wyżywienia według zasadniczej normy wyżywienia specjalnego - 030. Dlatego też powyższa kwestia powinna być przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Tym bardziej, że wpłynie to w sposób istotny także na inne uprawnienia skarżącego kasacyjnie związane z pełnieniem służby na stanowisku instruktora spadochronowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W sprawie skarżący kasacyjnie wskazuje, że pisma stanowiące odpowiedź na wniosek o przyznanie mu prawa do bezpłatnego wyżywienia posiadają charakter decyzji administracyjnej. Zawierają bowiem elementy decyzji administracyjnej, a nadto mają charakter czynności dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a podlegają kognicji sądu administracyjnego.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Wskazać bowiem należy za postanowieniem NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 422/10, że "podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". Podległość służbowa oznacza, że w ramach stosunku służbowego przełożony kształtuje jego elementy dotyczące sposobu sprawowania służby. Akt z zakresu podległości służbowej związany jest z uprawnieniami przełożonego, który w ramach hierarchicznej struktury określa sytuację prawną i faktyczną żołnierza lub funkcjonariusza, dostosowując ją do wykonywanych przez daną formację zadań.

Jednocześnie podnieść należy, że "zawarte w art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wyłączenia właściwości sądów administracyjnych charakteryzuje istotna wspólna cecha. Dotyczą one aktów administracyjnych wewnętrznych, a więc aktów kierowanych do podmiotów znajdujących się wewnątrz struktury organów pozostających w stosunkach zależności służbowej i osobowej z organem administracji publicznej wydającym taki akt. Klasycznym aktem administracyjnym wyłączonym spod kontroli sądowej na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest polecenie służbowe, przybierające najczęściej formę aktu o charakterze indywidualnym, aczkolwiek na równi należy traktować akty wewnętrzne o charakterze ogólnym" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 5), a zatem akty z zakresu podległości służbowej posiadają charakter wewnętrzny, nieskierowany do podmiotu poza daną formację i dotyczą tylko elementów bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań przez określoną formację.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać zatem należy, że WSA w Warszawie słusznie uznał, że przejawem podległości służbowej żołnierza zawodowego jest pozostawienie jego przełożonym prawa o przyznaniu mu bezpłatnego wyżywienia. Takie sprawy należą - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania Sił Zbrojnych RP, o których mowa w art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Pogląd ten wynika z treści art. 137b ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który statuuje uprawnienia żołnierza zawodowego i żołnierza pełniącego służbę kandydacką do bezpłatnego umundurowania, ekwipunku, uzbrojenia oraz wyżywienia. Przepis ten nie określa jednak formy załatwienia tego rodzaju spraw, a rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie bezpłatnego wyżywienia żołnierzy zawodowych i żołnierzy pełniących służbę kandydacką, statuuje jedynie przypadki, w których żołnierzom zawodowym i żołnierzom pełniącym służbę kandydacką przysługuje bezpłatne wyżywienie oraz szczegółowo określa normy tego wyżywienia. Natomiast w żaden sposób nie jest w przepisach tych określona forma i sposób rozstrzygnięcia przełożonego, gdy decyduje o uprawnieniu żołnierza do bezpłatnego wyżywienia i jego normy. Uznać zatem należy, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy przyznania bezpłatnego wyżywienia potwierdzają zasadność wykładni Sądu pierwszej instancji.

Prawidłowo zatem WSA w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a taki właśnie charakter ma sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym postanowieniem.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.