Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 329/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 329/17

UZASADNIENIE

M. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], którą na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwanej dalej "ustawą") oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymana została w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) odmawiająca przeniesienia na M. K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2009r., znak: [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik M. K. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] , odmawiającą przeniesienia na nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2009 r. [...]. W jego treści wskazał, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli na podstawie tej decyzji zostało wydane pozwolenie na budowę, zaś samo SKO w T. zaznaczyło w treści zaskarżonej decyzji, iż decyzja taka pozostaje w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe, w opinii pełnomocnika skarżącej, skoro decyzja jest ważna, pozostaje w obrocie prawnym i nie można jej wygasić to powinna ona korzystać z wszystkich możliwości przewidzianych przepisami prawa, w tym z możliwości przeniesienia. Pełnomocnik skarżącej wskazał także na różnicę miedzy pozwoleniem na budowę, które nie jest aktem trwałym (wygasa w przypadku zaniechania prac budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata), a decyzją o warunkach zabudowy, która ma charakter trwały (nie ma możliwości, aby skonsumować przeznaczenie terenu). Zdaniem pełnomocnika przepis prawa wskazuje wprost, że takiej decyzji nie wygasza się. Ponadto przepis mówiący o konieczności wygaszenia decyzji dotyczy sytuacji, gdy dla przedmiotowego terenu uzyskano wiele różnych decyzji i zostają one wygaszone przy udzieleniu pozwolenia na budowę, gdy w ten sposób nieruchomość otrzymuje konkretne przeznaczenie. Nadto pełnomocnik skarżącej zaznaczył, iż decyzja jest sprzeczna z m.p.z.p. Jednak wprowadzony m.p.z.p. nie wygasił przedmiotowej decyzji z oczywistych względów, bowiem nie ma takiej możliwości. W ocenie pełnomocnika skarżącej, analiza całości przepisów prawnych prowadzi do wniosku, że przedmiotowa decyzja określiła przeznaczenie tego terenu. Z uwagi na rozpoczęcie budowy, przeznaczenie to zostaje aktualne i prawnie dopuszczalne pomimo sprzeczności z zapisami m.p.z.p. W ten szczególny sposób bowiem ustawodawca chroni rozpoczęte inwestycje i poczynione na to nakłady. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do wniosku, że należy wyburzać rozpoczęte budowy w związku ze zmianą m.p.z.p. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ nietrafnie również wskazał na możliwość przeniesienia decyzji PnB. Po pierwsze bowiem jest to decyzja nietrwała - ulega wygaśnięciu gdy prace zostaną przerwane na dłużej niż 3 lata. Przeniesienie tej decyzji jest możliwe tylko pod warunkiem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w tym zakresie organ nie może wymagać, aby skarżąca nabyła najpierw prawo własności (użytkowania), a potem zastanawiać się, jakie jest przeznaczenie gruntu. Ponadto, z decyzji PnB należy przyjąć na siebie wszystkie warunki w niej zawarte, czyli trzeba prowadzić budowę. A wreszcie bez decyzji o warunkach zabudowy niemożliwe jest dostosowanie tego projektu do obecnych warunków ekonomicznych np. przez zmniejszenie liczby mieszkań czy ilości kondygnacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają przepisy ustawy tj. art. 63 ust 5 oraz art. 65 ust. 1 i 2. Zgodnie z pierwszą regulacją organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Druga regulacja wskazuje, iż organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: -inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; -dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał przeznaczenie terenu, odmienne od treści decyzji o warunkach zabudowy. W świetle ww. regulacji, prawnych istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwalało jednak zniweczyć przesłankę wygaszającą decyzję o warunkach zabudowy. Instytucja ta ma na celu przyznanie pierwszeństwa decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Regulacja art. 65 ust. 2 ustawy ma więc umożliwić zrealizowanie inwestycji, której zaawansowanie nie uzasadnia przyznania pierwszeństwa zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Można więc stwierdzić, iż decyzja o warunkach zabudowy zachowuje moc, ale jedynie w ścisłym i nierozerwalnym związku z pozwoleniem na budowę.

To pozwolenie na budowę niejako podtrzymuje w obrocie prawnym funkcjonowanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę, zostaje niejako skonsumowana. Pojęcie to niestanowiące zwrotu prawnego jest powszechnie używane na określenie skutków oparcia pozwolenia na budowę na zapisach konkretnej decyzji o warunkach zabudowy. Przykładowo w orzecznictwie wskazuje się, iż rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 ustawy stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, bowiem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" poprzez ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2011 r. II SA/Wr 259/11). Nie chodzi przy tym o skonsumowanie przeznaczenia terenu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy, jako decyzja deklaratoryjna, sama w sobie nie powoduje skutku zmiany przeznaczenia terenu. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, gdyż nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II OSK 1302/12). Stanowi ona szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 2078/10). Decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje więc żadnych praw do gruntu, nie przesądza o jego ostatecznym ani bieżącym przeznaczeniu. Z tego powodu skutek określony w art. 65 ust. 2 ustawy wiąże ustawodawca z bytem prawnym konkretnego pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o konkretną decyzję o warunkach zabudów. W przypadku ustania bytu prawnego pozwolenia, w sytuacjach prawem przewidzianych, uniemożliwiającego zrealizowanie inwestycji, brak jest możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy utrzymaną w mocy na podstawie ww. regulacji. Niezasadne są więc, zdaniem organu, twierdzenia odwołania odnoszące się do ewentualnych skutków niedokończenia inwestycji. Chybione są również argumenty związane z sytuacją potencjalnego nabywcy nieruchomości, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja. Podmiot zamierzający nabyć własność konkretnej nieruchomości musi mieć świadomość, że wiąże się z nią określony stan faktyczny i prawny. Same więc intencje i oczekiwania przyszłego właściciela nie mogą w żaden sposób wpływać na sposób interpretowania obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na podmiot nieposiadający decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na jej podstawie, gdyż podważałoby to zasadność dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym tej decyzji. Możliwe jest ewentualnie przeniesienie samego pozwolenia na budowę, co jednak zgodnie z poglądem judykatury i doktryny, nie musi zostać poprzedzone wcześniejszym przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy. Przeniesienie takiej decyzji byłoby również niecelowe, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy stanowi wyłącznie podstawę sankcjonowania już istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i wywołuje skutki związane z tym konkretnym pozwoleniem.

Zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sytuacja więc inwestora kończącego budowę w warunkach określonych w art. 65 ust. 2 ustawy będzie identyczna z sytuacją innych właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie zmienia nowouchwalony plan miejscowy. Sytuację tę kształtuje przede wszystkim treść samego planu. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie:

-przepisów prawa materialnego: art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie; art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż ogranicza on możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy;

-przepisów postępowania: art. 6, art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasady zaufania do organów administracyjnych, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. w całości. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W skardze podniosła, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy decyzja o warunkach zabudowy może zostać przeniesiona na rzecz innej osoby, po wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, z tym zastrzeżeniem, iż przedmiotowe przeniesienie dokonane będzie na rzecz osoby innej niż ta, na rzecz której wydano decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Bezsprzecznie decyzja o warunkach zabudowy może zostać przeniesiona na rzecz innej osoby - wynika to wprost z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie było kwestionowane przez sam organ. Art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani nie wyłącza możliwości stosowania art. 63 ust. 5, ani nie zawiera rozwiązań szczególnych wobec tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wskazana w tym przepisie. Przepis art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatem nie ma żadnego znaczenia dla kwestii możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy.

Zdaniem skarżącego, możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy wynika z tego, że pozwolenie na budowę nie jest aktem trwałym, gdyż wygasa w przypadku zaniechania prac budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata. Łącznie zatem przepisy ustawy o planowaniu i ustawy prawo budowlane dają możliwość realizacji dokończenia rozpoczętej już budowy, nawet w przypadku gdy zmieniły się (lub zostały) wprowadzone ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nawet niezgodne z treścią decyzji). Zdaniem skarżących, tworzy to całościowo spójną i logiczną całość zamysłu ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Będący podstawą prawną wydania orzeczenia o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778) stanowi, że organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje zgoda strony na przejęcie przez skarżącą warunków zawartych w decyzji oraz krąg stron postępowania. Istotą sporu jest zaś to, czy po wejściu w życie m.p.z.p. możliwe jest na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeniesienie uzyskanej przed jego uchwaleniem decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę, która nie posiada aktualnego pozwolenia na budowę na realizację przedsięwzięcia. Ponadto m.p.z.p. zmienił pierwotne przeznaczenie terenu ustalone w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której zostało wydane pozwolenie na budowę, które wygasło przed uchwaleniem tego planu.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że "M." Spółka z o.o. w S. na mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie oraz rozbudowie istniejących obiektów usługowych, technicznych i gospodarczych na cele mieszkaniowe, w tym budowy parkingu podziemnego na samochody osobowe, na działce nr [...] , obręb [...] w T. przy ul B.

Dla tego samego zamierzenia inwestycyjnego ten sam podmiot uzyskał w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestycja nie została jednak zrealizowana.

Uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Rada Miasta T. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedle F." dla terenów położonych w rejonie ulic: B., R., G., B. i B. w T. (publ. Dz. Urzędowy Woj. [...] . z dnia [...] listopada 2014 r. poz. [...]).

Skarżąca domaga się przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na inny podmiot, a decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła przed uchwaleniem m.p.z.p.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w przedmiotowym zezwoleniu. Wygaśnięcie powyższej decyzji oznacza więc utratę jej mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu, a inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które wygasło, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (tak Komentarz aktualizowany do art. 37 Prawa budowlanego -Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Artur Kosicki, stan prawny 2017.01.01- Lex).

W stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy decyzja o warunkach zabudowy stanowiła niewątpliwie podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wyraźnie wskazuje art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podziela stanowisko organu, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy, jednak decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jest związana realizacją inwestycji w wydanym pozwoleniu na budowę. Natomiast chęć wybudowania nowego lub innego obiektu budowlanego na terenie inwestycji wymaga ponownej oceny wpływu takiego zamierzenia budowlanego na ład przestrzenny.

Nie można pominąć w przedmiotowej sprawie faktu, że wprowadzony na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy m.p.z.p. ustalił nowe przeznaczenie terenu. Obowiązujący m.p.z.p. na danym terenie przekreśla możliwość wydania dla niego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Tak więc uchwalenie m.p.z.p. wyłącza możliwość wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wydany, wówczas to w tym planie następuje określenie sposobów i warunków zagospodarowania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy, stosownie do art. 59 ustawy, dotyczy zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zasadą jest, że decyzja o warunkach zabudowy unormowana komentowaną ustawą została tak ukształtowana, że dotyczy sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania wiążącej się z projektowaną dopiero inwestycją budowlaną, dlatego ustawodawca powiązał ją z pozwoleniem na budowę w celu zagwarantowania praw nabytych.

Przy wydawaniu decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy warto zwrócić uwagę na art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 tego przepisu. Decyzja o warunkach zabudowy (ustaleniu lokalizacji celu publicznego) staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2). Z komentowanego przepisu wynika pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2). Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w tej decyzji. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2010 r. II OSK 1207/09, LEX nr 737693, stwierdził, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, a oceny zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., II OSK 152/10, LEX nr 952961).

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przy obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanie faktycznym i prawnym niemożliwe było wydanie decyzji o przeniesieniu na skarżącą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Po pierwsze ustalenia m.p.z.p. w przedmiotowej sprawie są wiążące. Stanowią przepis prawa, który zmienił przeznaczenie tereny, a decyzja o warunkach zabudowy została skonsumowana przez pozwolenie na budowę, które wygasło zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza więc utratę jego mocy obowiązującej z chwilą zaistnienia pewnego zdarzenia prawnego, jakim w omawianej sytuacji jest upływ czasu. Kwestia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wykracza jednak poza granice rozpoznawanej sprawy. Powinna ona być załatwiona w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a więc ten organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Przemawia za tym okoliczność, iż niezbędne jest dokonanie w postępowaniu wyjaśniającym (dowodowym) koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło.

Po drugie, w warunkach rozpoznawanej sprawy istotne natomiast jest to, że udzielone pozwolenie na budowę skonsumowało decyzję o warunkach zabudowy. W związku z uchwaleniem obecnie m.p.z.p. podmiot może wywodzić ochronę praw nabytych wyłącznie z pozwolenia na budowę, a nie z decyzji o warunkach zabudowy.

Należy również podkreślić, że w sytuacji gdyby okazało się, że pozwolenie na budowę rzeczywiście wygasło na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to po wejściu w życie m.p.z.p. podmiot zamierzający realizację robót budowlanych może to uczynić wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wynika to wprost z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przypadku wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Zachodzi zatem stan jakoby pozwolenie na budowę nie istniało, a udzielenie nowego musi zachować zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Wobec powyższego ma rację organ w zaskarżonej decyzji wywodząc, że decyzja o warunkach zabudowy zachowuje moc, ale jedynie w ścisłym i nierozerwalnym związku z pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na budowę konsumuje decyzję o warunkach zabudowy (por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2011 r. II SA/Wr 259/11, WSA w Poznaniu z 23 września 2015 r. II SA/Po 516/15 – pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład Sądu podziela stanowisko organu poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, że nie chodzi przy tym o skonsumowanie przeznaczenia terenu, gdyż decyzja o warunkach zabudowy, jako decyzja deklaratoryjna, sama w sobie nie powoduje skutku zmiany przeznaczenia terenu. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, gdyż nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12, CBOSA). Stanowi ona szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012r. II OSK 2078/10, CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie przyznaje więc żadnych praw do gruntu, nie przesądza o jego ostatecznym ani bieżącym przeznaczeniu. Z tego powodu skutek określony w art. 65 ust. 2 ustawy wiąże ustawodawca z bytem prawnym konkretnego pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o konkretną decyzję o warunkach zabudów. W przypadku ustania bytu prawnego pozwolenia, w sytuacjach prawem przewidzianych, uniemożliwiającego zrealizowanie inwestycji, brak jest możliwości ponownego wydania pozwolenia na budowę, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy utrzymaną w mocy na podstawie ww. regulacji. Słusznie również organ wskazał w przedmiotowej sprawie na możliwość ewentualnie przeniesienia samego pozwolenia na budowę, co jednak zgodnie z poglądem judykatury i doktryny, nie musi zostać poprzedzone wcześniejszym przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy. Przeniesienie takiej decyzji byłoby również niecelowe, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wydana na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy stanowi wyłącznie podstawę sankcjonowania już istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wywołuje skutki związane z tym konkretnym pozwoleniem.

Słusznie również zauważył organ odwoławczy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, do której zastosowanie znalazł art. 65 ust. 2 ustawy, stawia inwestora w identycznej sytuacji z innymi właścicielami nieruchomości posiadających odmienne przeznaczenie niż te przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ustawy tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sytuacja więc inwestora kończącego budowę w warunkach określonych w art. 65 ust. 2 ustawy będzie identyczna z sytuacją innych właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie zmienia nowy uchwalony plan miejscowy. Sytuację tę kształtuje przede wszystkim treść samego planu.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja o odmowie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy odpowiada przepisom prawa. Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.