Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 825/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64d par. 1, art. 64e, art. 64b par. 1, art. 151a par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony wnoszącej sprzeciw Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia 22.10.2021 r. i w związku z własną decyzją z dnia [...].10.2020 r., nr [...], stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ze wskazaniem wymagań, Burmistrz G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (z możliwością podziału na etapy o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki [...] obręb geodezyjny L. , gm. G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że wobec planowanej inwestycji – P. Spółki z o.o. w W. (dalej też: "skarżąca", spółka") warunki, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 3,4,5 (1 i 2 nie dotyczy) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p", "ustawa o planowaniu"), zostały spełnione.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. G. zarzucając wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., naruszenie art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei zarzuty naruszenia prawa procesowego odwołujący się oparł na przepisach art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowego wskazało, po przywołaniu treści uregulowań podanych w podstawach wydanej decyzji, że zgadza się z poglądem prawnym, że farma fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej (tak.: WSA w Gliwicach w wyroku z 19.05.2021 r., sygn. akt: II SA/G1 1423/20). Dlatego farma fotowoltaiczna powinna być traktowana jak obiekt produkcyjny, co oznacza, że nieruchomość na której farma taka zostanie posadowiona będzie posiadała funkcję produkcyjną. Według organu odwoławczego wyjątek w przepisie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy, jak każdy inny wyjątek od zasady, interpretować ściśle. Nie można go interpretować w oderwaniu od przepisów art. 10 ust. 2a czy art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy (tu wskazano wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.08.2021 r., sygn. akt: II SA/Bd 392/21).

Rozróżnienie, że na urządzenia odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 100 kW musi być uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że przy budowie tego typu instalacji prawodawca przesądził o konieczności zachowania ładu przestrzennego co w dalszej konsekwencji oznacza, że w przypadku braku miejscowego planu konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, w tym wymogu kontynuacji funkcji, chyba że lokalizację dopuszcza studium (wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2021 r., sygn. akt: II SA/Po 672/20). Inaczej mówiąc urządzenia odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 100 kW mogą być realizowane albo na podstawie miejscowego planu, albo na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym w tym drugim przypadku lokalizacja musi wynikać ze studium. To wskazuje, że każda instalacja OZE w przypadku braku m.p.z.p. wymaga warunków zabudowy, a jeśli jej planowana moc będzie większa niż 100 kW to dodatkowo miejsce lokalizacji musi wynikać ze studium.

Z kolei w wyroku NSA z 09.12.2020 r. (sygn. akt: II OSK 3705/19) wskazano, że z uzasadnienia do projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2019 roku, poz.1524, projekt ustawy druk VIII 3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu o odnawialne źródła energii związane jest z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, tj. przez podmioty będące odbiorcami końcowymi, wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikro instalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej. Prawodawca nie pozbawił zatem gmin władztwa planistycznego w przypadku instalacji odnawialnych źródeł energii, tylko wprowadził odmienne uregulowania w stosunku do niektórych form odnawialnych źródeł energii (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.05.2021 r., sygn. akt: II SA/Go 277/21).

W ocenie Kolegium planowana w przedmiotowej sprawie inwestycja nie mieści się w pojęciu odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu.

Kolegium podkreśliło, że ma świadomość, że studium uwarunkowań nie jest prawem powszechnie obowiązującym, jednakże w niektórych przypadkach studium może być podstawą do zastosowania wyjątku od zasady kontynuacji funkcji. Jak już wskazano powyżej jeśli na badanym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, to mimo to można ustalić warunki zabudowy dla odnawialnych źródeł energii jeżeli studium przewiduje na badanym obszarze lokalizację tego typu instalacji. Nie chodzi zatem o stosowania studium jako źródła prawa, ale jako materiału pomocniczego. Dlatego zastosowanie w stosunku do instalacji odnawialnych źródeł energii wyjątku opisanego w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu jest uzależnione od tego, czy mamy do czynienia z odnawialnymi źródłami energii o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, a ten przepis należy interpretować razem z przepisami art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu (tak: WSA w Kielcach w wyroku z 08.09.2021 r" sygn. akt: II SA/Ke 444/21, a także WSA w Szczecinie w wyroku z 27.01.2022 r" sygn. akt: II SA/Sz 1084/21).

Organ II instancji dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16 podkreślił, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Także obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę służebną wobec zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą natomiast obiekty, którym urządzenia infrastruktury technicznej towarzyszą. W wyroku tym także podkreślono, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Wskazano także, że w przepisie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.) przewidziano, że zabudowa systemami fotowoltaicznymi (o powierzchni określonej tym przepisem) zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277 z późn. zm.), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2727/17).

Reasumując Kolegium wskazało, że przedstawiona powyżej interpretacja przepisów nie uniemożliwia budowy farm fotowoltaicznych, wprowadza jedynie ograniczenia w jej lokalizacji ze względu na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Sytuowanie gdziekolwiek farm fotowoltaicznych, które są obiektami produkcyjnymi, doprowadziłoby do wprowadzenia obiektów przemysłowych czy produkcyjnych na terenach, na których dotychczas takiej funkcji nie było (tak WSA w Kielcach w wyroku z 12.09.2021 r., sygn. akt: II SA/Ke 514/21). W dalszej konsekwencji umożliwiłoby to uzyskiwanie warunków zabudowy na inne obiekty produkcyjne np. wśród dotychczasowej zabudowy o funkcji wyłącznie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Ustalenie zatem warunków zabudowy na gruncie badanej sprawy pozostaje, w ocenie organu odwoławczego, przedwczesne. Organ I instancji uznając planowane zamierzenie inwestycyjne jako należące do kategorii instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii wykluczył jednocześnie potrzebę oceny istnienia zasady dobrego sąsiedztwa i konieczność opracowania w tym względzie analizy urbanistycznej. Według Kolegium pogląd ten nie zasługuje jednak na akceptację ze względów omówionych wyżej, zważywszy, że maksymalna moc planowanej instalacji wynosi 2 MW (2000KW), a zatem czterokrotnie przekracza moc zarezerwowaną dla instalacji, dla których nie istnieje zgodnie z powołanym tu poglądem wymóg badania zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ II instancji wskazał, że w toku ponownego postępowania organ I instancji, w myśl zasady wyrażonej art. 138 § 2 a k.p.a., przyjmie wykładnię prawa zaprezentowaną w przedmiotowej decyzji przez organ odwoławczy i w zależności od istnienia dla przedmiotowego obszaru studium i jego zapisów ponownie orzeknie o istocie sprawy, uzupełniając postępowanie dowodowe o analizę urbanistyczną i dokonując oceny zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem także przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. P. sp. z o.o. w W. złożyła skargę na ww. decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postepowania skarżąca wskazała następujące zarzuty w zakresie:

1. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo, iż organ II instancji winien wydać w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu

i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

- art. 61 ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 punkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: "ustawa OZE" lub "u.o.z.e ") poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW stanowi obiekt produkcyjny, który nie jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy OZE, a w konsekwencji, że planowana inwestycja nie jest instalacją odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

- art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium;

- art. 9 ust. 5 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że studium może być podstawą do zastosowania wyjątku od zasady kontynuacji funkcji, tj. jak nazwał to organ jako "materiał pomocniczy", pomimo, że studium nie jest źródłem prawa i nie ma wiążącego charakteru w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała na art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu w brzmieniu nadanym na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) oraz przepisy art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i art. 2 pkt 22 u.o.z.e. wskazując, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. i korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skarżąca dodała, że błędna jest próba definiowania pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p (tu wskazała: wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 64/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 roku, II SA/Go 1097/21).

Spółka kontrargumentując do ocen prawnych zawartych w zaskarżonej decyzji, wzmacniając wypowiedzi obszernie cytowanymi poglądami orzecznictwa sądowego m.in. wskazała, że nie istnieje żadne uzasadnienie, by art. 61 ust. 3 u.p.z.p. interpretować poprzez brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a u.p.z.p, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Art. 10 u.p.z.p. wyznacza wymagany ustawą zakres ustaleń studium. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Co więcej, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ studium nie jest aktem prawa miejscowego, a prościej mówiąc źródłem prawa, to jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów. Studium stanowi wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji.

Zdaniem skarżącej organ mylnie twierdzi, jakoby zgodnie z obowiązującymi przepisami wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla urządzeń fotowoltaicznych było zależne od zapisów zawartych w studium.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.",

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bowiem dokonana przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t.) oraz art. 64e p.p.s.a., ocena zaskarżonej decyzji według wzorca kontroli sądowej zakreślonego powołanymi uregulowaniami wykazała, że akt ten narusza prawo i uzasadnione jest jego usunięcie z obrotu prawnego.

Na wstępie, jako że przedmiotem sprzeciwu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję Burmistrza G., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW "z możliwością podziału na etapy o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW" wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], obręb geodezyjny L. gm. G., należy poczynić kilka uwag dotyczących sprzeciwu od decyzji.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), tj. bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Jak już wyżej Sąd wskazał, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu do dnia 2 stycznia 2022 r. i nie aprobuje zawartych w nim nielicznych samodzielnych ocen prawnych i przekonań organu odwoławczego.

W badanej sprawie, uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na konieczność uwzględnienia wykładni prawa zaprezentowanej przez siebie w zaskarżonej decyzji, wedle której farma fotowoltaiczna nie jest obiektem infrastruktury technicznej i powinna być traktowana jako obiekt produkcyjny i w zależności od istnienia dla przedmiotowego obszaru studium i jego zapisów, wedle przekonania, że art. 2 pkt 13 ustawy o OZE, należy interpretować razem z przepisami art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., ponownie orzeknie o istocie sprawy, uzupełniając postępowanie dowodowe o analizę urbanistyczną i dokonując oceny zasady dobrego sąsiedztwa z uwzględnieniem także przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu.

Należy zatem wyjaśnić, że określenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji na wniosek inwestora. Wydanie decyzji następuje w sytuacji, gdy spełnione zostały łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym w art. 61 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy przewidziano wyjątki od konieczności spełnienia warunków, o których mowa w ust. 1. Wyjątek, o którym mowa w ust. 3 przewiduje, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy również od przesądzenia, czy przedmiotowa farma fotowoltaiczna, stanowiąca system fotowoltaiczny o mocy do 2 MW (z możliwością podziału na etapy o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW), może być na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaliczona do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610, ze zm.), czy też do kategorii zabudowy przemysłowej (systemu urządzeń infrastruktury przemysłowej).

Z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskrzonej decyzji) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z dosłownego brzmienia przywołanej ustawy szczególnej należałoby wyprowadzić wniosek, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury przemysłowej (zabudowy przemysłowej), lecz jest instalacją odnawialnego źródła energii oraz że każda elektrownia fotowoltaiczna - stanowiąc urządzenie służące do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii - spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. To zaś oznaczałoby, że na gruncie powołanych przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (w szczególności art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p) realizacja (budowa) takiej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa (warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunki zabudowy dla inwestycji skarżącej Spółki powinny być zatem ustalone na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 74/22).

W tym względzie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie budzi już wątpliwości, że z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. inwestycja w postaci budowy farmy fotowoltaicznej, zwolniona jest od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. normuje wyłącznie problematykę umieszczenia w studium zapisów o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii i nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest bowiem aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy. Z kolei przepis art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ma fakultatywny charakter i dotyczy opracowywania postanowień planu miejscowego, którego brak w niniejszej sprawie jest bezsporny.

NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1276/21) również uznał, że ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Innymi słowy, przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. skierowany jest do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanki ich zostały określone w art. 61 i następnych u.p.z.p.

Sąd kasatoryjny stwierdził także, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających między innymi z mocy, czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii.

Z przedstawionymi poglądami prawnymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyroku nie sposób się nie zgodzić. Dlatego skład orzekający Sądu

w niniejszej sprawie w pełni się z nimi zgadzając uważa je za swoje.

Niemniej odnośnie mocy zamierzenia objętego decyzją Sąd zauważa, że decyzja środowiskowa z dnia [...] października 2020 r. wskazuje na budowę systemu fotowoltaicznego o mocy 8 MW. Z kolei decyzja organu I instancji zbieżnie z wnioskiem określa przedsięwzięcie jako "budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW (z możliwością podziału na etapy o łącznej mocy nieprzekraczającej 2 MW). Natomiast kwalifikacja mocy określona w zaskarżonej decyzji zarówno w jej rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu wskazuje wyraźnie na moc 2 MW. Tym samym konieczna jest ponowna weryfikacja stanowiska organu odwoławczego w tym aspekcie sprawy.

Jak już wyżej Sąd wskazał, tereny inwestycyjne nie są objęte planem miejscowym, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych, których zastosowanie w przypadku niniejszej inwestycji będzie podlegało weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Zarazem brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zapisów studium.

Aktualne jest również w tej sprawie stanowisko WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 351/22 słusznie wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że literalna wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. umożliwi lokalizację funkcji produkcyjnej w każdym dowolnym miejscu. Należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Nie będzie możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska.

Podsumowując, organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym winien, stosując przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ocenić sprawę z punktu widzenia kompletności spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wadliwa interpretacja przepisu art. 61 ust. 3 powołanej ustawy spowodowała, że wytyczne dla organu I instancji nie są prawidłowe. Zdaniem Sądu wynika to w przeważającej części z braku w decyzji argumentacji własnej organu odwoławczego odnośnie do zastosowania przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i oparciu się na uzasadnieniach sądów administracyjnych wydanych, w większości, nie tylko w odmiennych stanach faktycznych ale i prawnych. Kolegium nie zwróciło również uwagi na rozbieżność stanowisk co do stosowania przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii, sygnalizowaną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny a nie tylko formalny wymiar. Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed tym organem, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie i dokonując jej uzasadnienia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem, jakie posiada. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony, co skutkowało uwzględnieniem sprzeciwu. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą.

Cytowane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem "http://orzeczenia.nsa.gov.pl".