Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 985/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 353(1)
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., "B" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. oraz "C" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/31/2015 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać zwrot z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., "B" Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. oraz "C" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 (pięćset) zł zaksięgowanej w dniu 2 czerwca 2015 roku pod poz. [...]. LS


UZASADNIENIE

W dniu 28 stycznia 2015 r. Rada Miasta Skierniewice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr IV/31/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści § 1 uchwały stwierdzono, że przystępuje się do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XV/112/11 Rady Miasta Skierniewice z dnia 2 września 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta Skierniewice położony pomiędzy ulicami: Fabryczną, S. Domarasiewicza, Warszawską i Grabina (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego nr 308, poz. 3122 ze zm.) – w zakresie odnoszącym się do zdefiniowanego w tym planie pojęcia "zabudowa produkcyjna, składy

i magazyny" użytego dla ustalenia przeznaczenia terenu.

W dniu 29 maja 2015 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły: A Sp. z o.o. z siedzibą w W., B S.A. z siedzibą w W. i C Sp. z o.o. z siedzibą w R. reprezentowane przez adwokata G. Z.

Skarżące spółki wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w Skierniewicach na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia adwokata, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 3531 ustawy Kodeks cywilny (dalej: k.c.) poprzez ograniczenie swobody kontraktowej skarżących, sprowadzające się do bezprawnego ograniczenia kręgu kontrahentów, z którymi skarżący mogą wejść w stosunki obligacyjne,

2) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie do dyskryminacji skarżących

w życiu gospodarczym, polegającym na obniżeniu wiarygodności kontrahentów

w obrocie gospodarczym, a w konsekwencji na bezprawnym ograniczeniu kręgu kontrahentów, z którymi skarżący mogą wejść w stosunku obligacyjne,

3) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przesądzenie w uchwale o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ostatecznego kształtu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Motywując skargę pełnomocnik Spółek stwierdził, że kwestionowana uchwała Rady Miasta narzuca sposób rozstrzygnięcia postanowień uchwały ustalającej sposób gospodarowania nieruchomości w ramach miejscowego planu. Istotą zmiany, która została wyeksponowana w uchwale i jej uzasadnieniu, jest zmiana zdefiniowanego

w tym planie pojęcia "zabudowa produkcyjna, składy i magazyny", które zostało użyte dla ustalenia przeznaczenia terenu. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem jest doprecyzowanie katalogu obiektów budowlanych dopuszczonych planem do realizacji w terenie przeznaczonym na cele "zabudowy produkcyjnej, składy

i magazyny" i wykluczenie z tej listy obiektów, które mogą stwarzać istotne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. W szczególności, odnosi się to do zabudowy zakładów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami

i magazynowania odpadów. Wskazuje to nie tylko na bezprawne zawarcie propozycji co do przeznaczenia terenu, ale ze względu na sposób sformułowania tychże propozycji, przesądza o kształcie planu, który dopiero ma zostać sporządzony. Nie można bowiem uznać, że stwierdzenie celem jest (...) wykluczenie z tej listy obiektów, jest jedynie podstawowym założeniem, ale stanowi rozstrzygnięcie treści przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona uchwała, poprzez precyzyjne określenie, jakie obiekty, a przez to jakie przedsiębiorstwa, nie będą miały na podstawie nowego mpzp prawa do prowadzenia dalszej działalności na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, negatywnie wpływa już na tym etapie prac na sferę materialnoprawną skarżących, uniemożliwiając realizację przysługujących im uprawnień w postaci swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz tzw. swobody kontraktowania.

Na terenie objętym uchwałą o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się trzy zakłady zajmujące się działalnością związaną z gospodarką odpadami, zlokalizowane na nieruchomościach, do których skarżącym przysługują tytuły prawne:

1. A Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynków usytuowanych na terenie nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/27; 126/58; 126/75 (aktualnie 126/85 i 126/86); 126/77; 126/78; 126/79, dla której Sąd Rejonowy w Skierniewicach, VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...],

2. A Sp. z o.o. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/47; 126/48, dla której Sąd Rejonowy w Skierniewicach, VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...],

3. B S.A. jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynku usytuowanego na terenie nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 126/80 i 126/81, dla których Sąd Rejonowy w Skierniewicach, VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

Najemcą wszystkich powyższych nieruchomości i budynków jest C Sp. z o.o., która w związku z wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] r. znak: [...] weszła w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia - decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...]r. znak: [...] w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz na prowadzenie działalności

w zakresie odzysku i zbierania odpadów innych niż niebezpieczne w Skierniewicach przy ul. A 3/5, wydanego na rzecz N. L. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "D" z siedzibą w N.

W dalszej części skargi stwierdzono, że wynajmujący mają świadomość celu, na który wykorzystywana jest nieruchomość i w ich interesie pozostaje, aby obszar, na którym znajdują się ww. nieruchomości, mógł być w dalszym ciągu wykorzystywany przez C Sp. z o.o. na cele związane z prowadzeniem działalności w sektorze gospodarki odpadami. Z powyższego jednoznacznie wynika, że interesy właściciela nieruchomości są zbieżne z interesami najemcy nieruchomości, z punktu widzenia wdrożenia procedury planistycznej.

Zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej C sp. z o.o., uniemożliwiając realizację uprawnień związanych ze swobodą prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszym stanie faktycznym C sp.

z o.o. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gospodarki odpadami. Do podstawowych zadań należy m.in. sortowanie i odzysk odpadów, które zostają przetworzone do produktu służącego w dalszym procesie do wytworzenia energii cieplnej. W zaawansowanym procesie technologicznym z odpadów, które mogłyby trafić na składowisko, wytwarzane jest paliwo, które ma charakter paliwa alternatywnego

i służy ograniczeniu eksploatacji naturalnych zasobów ziemi w postaci gazu ziemnego lub węgla. Pozyskanie finansowania na prowadzoną działalność przez Spółkę C sp. z o.o. uzależnione jest od podpisania wieloletnich kontraktów z odbiorcami wytworzonego paliwa alternatywnego. Ze względu na wysoką wartość przedmiotu takich umów, kontrahenci oczekują szeregu zapewnień, w szczególności, że działalność prowadzona przez kontrahenta będzie mogła być kontynuowana na przestrzeni całego okresu, na jaki dana umowa została zawarta. Jednym z podstawowych oświadczeń, poza tymi o posiadaniu odpowiednich decyzji administracyjnych do prowadzenia określonej działalności czy o posiadaniu odpowiednich zasobów technicznych i technologicznych, którego złożenia oczekuje się od przyszłego partnera biznesowego, jest to o nietoczących się pracach zmierzających do zatwierdzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapewnienia takiego skarżąca złożyć nie może, gdyż stanowiłoby to działanie w złej wierze oraz jawne wprowadzanie drugiej strony w błąd co do okoliczności faktycznych, co rodziłoby odpowiedzialność odszkodowawczą po stronie skarżącej. Ze względu na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzający o jego przyszłym brzmieniu, żaden z podmiotów w chwili obecnej nie podejmie ryzyka zawarcia długoterminowej umowy ze skarżącą, aż do momentu ewentualnego odstąpienia od prac planistycznych lub uchwalenia mpzp o treści odmiennej od tej wyrażonej w zaskarżonej uchwale.

Powyższe stanowi więc jawne ograniczenie swobody kontraktowej skarżącej, wyrażonej w treści art. 3531 k.c., w zakresie swobody wyboru osoby kontrahenta. Wybór ten został ograniczony jedynie do tych z podmiotów, które wyrażają wolę podjęcia współpracy krótkoterminowej lub mającej charakter jednorazowy, wykluczając z kręgu kontrahentów skarżącej te podmioty, które są zainteresowane zawarciem zobowiązań o charakterze ciągłym i długoterminowym.

Tym samym również w stosunku do skarżącej naruszono art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Obniżenie atrakcyjności skarżącej na rynku, z przyczyn przez nią niezawinionych, poprzez uniemożliwienie jej podjęcia się realizacji działalności gospodarczej w pełnym zakresie, marginalizuje skarżącą jako przedsiębiorcę w obrocie gospodarczym. Tym samym inne podmioty świadczące podobne usługi, nie znajdujące się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, będą podmiotami, do których zwrócą się ci

z przedsiębiorców, którzy ryzyko wejścia w stosunki umowne, ze względu na zaskarżoną uchwałę, uznają za zbyt duże. Doprowadzi to nie tylko do zaistnienia zjawiska dyskryminowania skarżącej w życiu gospodarczym, ale również do zachwiania istniejących reguł konkurencji na rynku podmiotów świadczących usługi z zakresu gospodarowania odpadami, które to reguły organy władzy publicznej mają obowiązek chronić.

Konsekwencją braku możliwości prowadzenia działalności przez C Sp. z o.o. będzie również to, że wynajmujący nieruchomości nie zrealizują planów gospodarczych, które w dużej mierze oparte są o pozyskiwanie finansowania z tytułu umów najmu.

W opinii wnioskodawców zakwestionowana uchwała narusza w sposób bezpośredni interes prawny wnioskodawców.

Niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, przejawiająca się w zawarciu w jej treści elementów niedopuszczalnych z punktu widzenia ustawy, już w tym momencie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej, stanowiąc wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie

z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia ma charakter jedynie aktu wewnętrznego, w związku z czym nie może naruszać interesów prawnych podmiotów prywatnych. Tym samym przesądza o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Wspomniana skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SA/Łd 529/15/

Odpowiadając na skargę Rada Miasta Skierniewice, reprezentowana przez adwokata M. K., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, argumentując, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi, jakoby działania Rady prowadziły do ograniczenia swobody kontraktowej, do dyskryminacji gospodarczej, jak również do naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Zaskarżona uchwała powoduje jedynie rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ma jedynie charakter intencyjny, nie jest to zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przystąpienie do zmiany. Wobec czego żaden interes prawny skarżących nie został naruszony. Rzeczona uchwała nie kształtuje jeszcze praw i obowiązków podmiotów, których dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, może ukształtować sposób wykonywania własności. Niniejsza uchwała ma jedynie charakter formalny, nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych. Organ może dokonać zmian co do obszaru objętego planem, a nawet przerwać procedurę planistyczną, jeśli zajdzie taka potrzeba. Kolejne etapy określają przepisy u.p.z.p. Dlatego też skarżący powinni po wyznaczeniu terminu do wnoszenia uwag, wnieść uwagi, które będą miały znaczenie dla ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem skarżący nie posiadają legitymacji procesowej w tej sprawie.

Dalej Rada stwierdziła, że gdy jest mowa o swobodzie umów i ograniczeniu zasady swobody umów, to dotyczy to podmiotów, będących stronami umowy, które bądź to ograniczają swobodę drugiej stronie, bądź też same są w tym zakresie ograniczone,

i stąd zarzut naruszenia swobody kontraktowej. W niniejszej sprawie zarzut z art. 3531 k.c. jest bezzasadny, ponieważ dotyczy on uchwały, a nie umowy. Zarzut z art. 3531 k.c. nie może być uzasadniony tym, że skarżący mają ograniczony krąg kontrahentów ze względu na planowanie przestrzenne gminy. Do zadań własnych gminy, co wynika

z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należy m.in. kształtowanie polityki przestrzennej gminy

i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta posiada zatem samodzielność i swobodę decydowania w przedmiocie procedury planistycznej, wynikającą z ustawy.

Ponadto chybiony jest zarzut naruszenia przez Radę Miasta Skierniewice art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, tj. dyskryminacji w życiu gospodarczym. Dla dyskryminacji konieczne jest naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu w ten sposób, że podmiot którego interes został naruszony, jest inaczej traktowany niż inne podmioty w podobnej sytuacji. W opisanym stanie faktycznym Gmina jest na etapie rozpoczęcia procedury planistycznej, dlatego też projekt planu może ulec zmianie. Podmioty zainteresowane będą mogły wnieść uwagi do projektu planu zagospodarowania przestrzennego

w wyznaczonym terminie. Zatem nie naruszono interesu prawnego skarżących, bo mogą wnieść w stosownym czasie uwagi do projektu. Gmina działa w taki sposób, aby wyważyć interes społeczny i interes prywatny osób fizycznych, osób prawnych

i jednostek organizacyjnych.

Nie można również dać wiary zarzutowi, że rzeczona uchwała rażąco narusza podstawowe zasady planistyczne, a tym samym narusza prawo. Wskazanie przez pełnomocnika skarżących, że uchwała ustala zmianę przeznaczenia terenu jest błędne, bowiem Rada Miasta w uchwale wskazuje jedynie obszar objęty przystąpieniem do sporządzenia zmiany, precyzując jego przeznaczenie. W doktrynie dominuje stanowisko, że uchwała intencyjna w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Nie wykazano, na czym ta niezgodność miałaby polegać.

Studium obejmuje również zapis, że szczegółowy katalog dozwolonej w danym terenie działalności gospodarczej będzie weryfikowany w planach miejscowych w zależności od szczegółowego rozpoznania uwarunkowań dla funkcjonowania określonego rodzaju działalności i możliwości spełnienia tych warunków, także ze szczegółowego rozpoznania ograniczeń wynikających z zagospodarowania otoczenia i wymagań obowiązujących przepisów prawa. W opisanym stanie faktycznym występują ograniczenia do prowadzenia gospodarki odpadami przez skarżących.

Podjęta uchwała miała umożliwić wprowadzenie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Skierniewice Nr XV/112/11 z dnia 2 września 2011 r., zmiany w zakresie odnoszącym się do zdefiniowanego w tym planie pojęcia "zabudowa produkcyjna, składy i magazyny", użytego do ustalenia przeznaczenia terenu. Podjęta uchwała miała być korektą ustaleń wyżej wymienionego planu miejscowego w jego części ogólnej. Jej celem było doprecyzowanie katalogu obiektów budowlanych dopuszczonych planem do realizacji

w terenie przeznaczonym na cele "zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów"

i wykluczenie z tej listy obiektów, które mogą stwarzać istotne zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. W szczególności odnosi się to do zabudowy zakładów prowadzących działalność gospodarczą z zakresu gospodarowania odpadami i magazynowania odpadów. Doprecyzowanie to było niezbędne z uwagi na fakt, iż często poprzez pojęcie "magazyny, składy" rozumiano również możliwość składowania odpadów. Zatem

w opisanym stanie faktycznym nie można mówić o zmianie przeznaczenia terenu, lecz o sprecyzowaniu przeznaczenia w/w obszarów.

Organ zauważył, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), zawierającym oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, działania z zakresu gospodarowania odpadami mogą być prowadzone w obszarach oznaczonych symbolem "O" (na terenach infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami). Tak więc oznaczenia określone symbolem "P" i "O" nie mogą być traktowane tożsamo. Działalność z zakresu gospodarki odpadami nie może być prowadzona na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "P" (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Na tym obszarze skarżący prowadzą działalność związaną z gospodarką odpadami, mimo iż oznaczony obszar jest przeznaczony pod "zabudowę produkcyjną, magazyny i składy", a nie pod gospodarkę odpadami.

Nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa, ani o nadużyciu uprawnień przez Radę Miasta, bowiem w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, przeznaczenie terenu nie ulega zmianie, nadal dotyczy zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów. Jednakże w trosce o interes społeczny, w tym ochronę środowiska (sąsiedztwo Bolimowskiego Parku Krajobrazowego), ochronę zdrowia

i życia ludzi, jak również ze względu na konieczność przestrzegania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), Rada Miasta przyjęła, że działalność z zakresu gospodarowania odpadami

i magazynowania odpadów nie jest tożsama z przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny oraz stwarza zagrożenie dla mieszkańców miasta. Przy czym założenia przyjęte w uchwale mają jedynie charakter intencyjny i mogą ulec zmianie.

Błędne jest również założenie pełnomocnika skarżących, jakoby zachowanie Rady Miasta naruszało art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Rozważana uchwała otwiera procedurę planistyczną. Jest ona uchwałą intencyjną, czyli wyraża zamiar gminy do uregulowania zasad zagospodarowania na danym obszarze w postaci aktu prawa miejscowego. Ustalenia uchwały nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dlatego też osoba, która jest właścicielem nieruchomości objętych przyszłym planem lub ma inny tytuł prawny do tej nieruchomości, nie może skutecznie zaskarżyć uchwały, ponieważ w chwili jej podejmowania nie jest jeszcze ostatecznie przesądzone przeznaczenie terenu w planie.

Zatem uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do istoty nie narusza interesu prawnego właścicieli nieruchomości.

Reasumując, Rada stwierdziła, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Postanowieniem z dnia [...]r. tutejszy sąd odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2426/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie.

Po zwrocie akt sprawy sąd zarejestrował skargę za sygn. akt II SA/Łd 985/15.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, a pełnomocnik organu poparł stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

W rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", w brzmieniu nadanym w art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 15 sierpnia 2015 r. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Nowelizacji na podstawie art. 1 pkt 19 wspomnianej ustawy z dnia 9 kwietnia

2015 r. podlegał także art. 58 § 1 p.p.s.a., mający zastosowanie w niniejszym postępowaniu, wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., do którego po pkt 5 dodano pkt 5a. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a stanowi obecnie, że sąd odrzuca skargę: jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w świetle brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., w oparciu o który skarżący wiedli skargę na uchwałę Rady Miasta Skierniewice nr IV/31/2015 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie do sądu administracyjnego decydują łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - zachowanie terminu do jej wniesienia, po trzecie - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i po czwarte – interes prawny lub uprawnienie skarżącego muszą zostać naruszone treścią uchwały podjętej przez organ gminy.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Mianowicie, oczywistym jest, że skarga na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2426/15.

Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwała podkreślić trzeba, że

w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa

w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a.

Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi

z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że żadna ze skarżących Spółek nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jej indywidualnie interesu prawnego lub uprawnienia.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4).

W judykaturze podkreśla się, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji

(w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12 – Lex nr 1475009 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 109/14 – Lex nr 1440633, Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 626/12 – Lex nr 1329997, Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 381/11 – Lex nr 1086703, Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 288/08 – Lex nr 515303, Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/08 – Lex nr 459369, Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 274/09 – Lex nr 574467, Łodzi z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1046/07 – Lex nr 486528, Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 763/05).

Tutejszy sąd podziela w pełni powyższy pogląd i uważa, że zaskarżona uchwała, określana mianem "intencyjnej", wyraża jasno zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim bezspornie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem jej podjęcia jest wyłącznie uruchomienie procedury planistycznej. Nie przesądza ona z góry przeznaczenia konkretnych nieruchomości, choć w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13 (Lex nr 1421793) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uchwale tej nie określa się propozycji przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Nie można przy tym zapominać, że rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie jest wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu

i zakończyć procedurę planistyczną.

Skarżące Spółki A i B wywodzą swój interes prawny do wniesienia skargi z faktu bycia właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości i budynków znajdujących się w granicach terenu objętego regulacjami zaskarżonej uchwały, zaś Spółka C opiera swój interes prawny na fakcie bycia najemcą wspomnianych nieruchomości i budynków.

Według sądu uwzględniając treść i charakter zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona indywidualny interes prawny każdej z tych Spółek. Żadna ze skarżących Spółek z osobna nie wykazała, ażeby w wyniku podjęcia uchwały została pozbawiona gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwiono im ich realizację. Z pewnością zaś źródłem interesu prawnego każdej ze Spółek nie mogą być postanowienia art. 14 ust. 1 u.p.z.p., art. 3531 k.c. czy art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

W tej kwestii rzeczowo wypowiedziała się Rada Miasta Skierniewice w treści odpowiedzi na skargę. Skarżące Spółki, co jest zresztą w pełni uzasadnione, wyraźnie obawiają się zmiany przeznaczenia terenu, na którym obecnie prowadzą działalność gospodarczą związaną z gospodarką odpadami zapominając, że to nie uchwała

w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące im prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu i rozstrzygać, czy działalność o dotychczasowym charakterze będzie mogła być w dalszym ciągu na nim prowadzona. Nie sposób ponadto podzielić argumentacji skarżących, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło w jakimkolwiek stopniu na ograniczenie swobody kontraktowej skarżących, czy też skutkowało dyskryminacją skarżących w życiu gospodarczym. Dodać nadto trzeba, że ustawodawca normując w u.p.z.p. poszczególne etapy procedury planistycznej zapewnił skarżącym Spółkom prawne instrumenty ochrony ich interesów i uprawnień,

z których mogą one czynnie korzystać.

Odnosząc się zaś do Spółki C, to o braku po jej stronie interesu prawnego do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. decyduje nie tylko charakter zaskarżonej uchwały, ale także okoliczność, że jako najemcy nieruchomości i budynków stanowiących własność bądź będących w użytkowaniu wieczystym Spółek A

i B, służy jej wyłącznie interes faktyczny, który nie ma nic wspólnego

z interesem prawnym. Spółce C wobec nieruchomości służy bowiem prawo

o charakterze obligacyjnym, którego źródłem w odróżnieniu od prawa własności czy użytkowania wieczystego nie jest wprost przepis prawa materialnego, lecz treść tego prawa kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii zgodne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07 – Lex nr 470913, 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1436/09, 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2369/12 - dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, skoro interes prawny lub uprawnienie skarżących Spółek nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

A. P.