Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2918/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3 i art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. i H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 109/14 w sprawie ze skargi J. O. i H. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 109/14, oddalił skargę J. O. i H. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

W postępowaniu administracyjnym z wniosków J. O. oraz H. L., w obu przypadkach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, doprowadzono do wydania wspólnej decyzji administracyjnej Starosty Pułtuskiego z dnia [...] września 2013 r. o odmowie zwrotu wnioskowanych gruntów.

Wniosek H. L. z 10 lipca 2012 r. dotyczył nieruchomości wywłaszczonej decyzją Urzędu Powiatowego w Pułtusku z 20 lutego 1975 r., stanowiącej działkę ewidencyjną nr 13 o powierzchni 2,9071 ha, położoną we wsi G., gm. Pułtusk oraz nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Pułtusku z [...] października 1977 r., obejmującej działki nr 148/4, 148/5 i 148/6 we wsi G. o powierzchni 0,1468 ha. Właścicielem wywłaszczonych gruntów był A. R..

W dniu 28 stycznia 2013 r., jako uzupełnienie tego wniosku, złożono wniosek H. L. i J. O. o zwrot wcześniej zgłoszonych działek załączając przy tym m. in. odpis postanowienia Sądu w Pułtusku o stwierdzeniu nabycia spadku po A. R. oraz kopię decyzji wywłaszczeniowej. Na wezwanie organu nie okazano tytułu własności T. i W. R., od których nieruchomość została wywłaszczona.

Przedmiotowe nieruchomości oznaczone na mapach sporządzonych do celów wywłaszczenia numerem 13 oraz numerem 148/4, 148/5 i 148/6 stanowią aktualnie w ewidencji gruntów obręb G. część działki ewidencyjnej nr 112 o powierzchni 8,4497 ha, która jest własnością Gminy Pułtusk.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Pułtuskiego z [...] września 2013 r. w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Organ II instancji podał, że w zakresie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że na gruntach wywłaszczonych od W. i T. R. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, tj.: sporządzony w Urzędzie Miasta i Gminy w Pułtusku protokół z dnia 21 września 1976 r., dotyczący przekazania przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie terenów poeksploatacyjnych o powierzchni 11,1 ha we wsi G. oraz dzielnicy [...], sporządzony w dniu 15 kwietnia 1977 r. protokół końcowego odbioru robót rekultywacyjnych na obiekcie "[...] – G." tj. na terenie byłej żwirowni Warszawskich Zakładów Eksploatacji Kruszywa, decyzja z [...] listopada 1977 r., nr [...], Naczelnika Miasta i Gminy w Pułtusku wydana na wniosek Warszawskich Zakładów Eksploatacji Kruszywa w Warszawie, stwierdzająca wygaśnięcie prawa użytkowania gruntów z racji ich zbędności dla Przedsiębiorstwa od czasu zakończenia eksploatacji kruszywa w grudniu 1975 r. oraz wykonania nałożonego obowiązku rekultywacji gruntów oraz decyzja Wojewody Ciechanowskiego z [...] stycznia 1980 r., przekazująca na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego nieruchomość położoną na terenie miasta Pułtusk i wsi G. o powierzchni 11,45 ha, stanowiącą m. in. działkę nr 112 we wsi G..

Ustalono, że aktualnie nieruchomość stanowi zbiornik po wyrobisku żwirowym. Rekultywacji terenu wyrobiska dokonała jednostka prowadząca wcześniej eksploatację kruszywa, której przekazano zbiornik do zagospodarowania.

W dniu 11 lipca 2013 r. dokonano oględzin działki nr 112 położonej w Grabówcu. Ustalono, że wywłaszczony grunt obejmuje w części teren zadrzewiony i zakrzewiony stanowiący skarpę o znacznym spadku w kierunku zbiornika wodnego oraz w części fragment zbiornika wodnego, wokół którego istnieje nieregularny pas gruntu umożliwiający dojście do wody. Z oględzin i dokumentów wynika, że aktualnie cały zbiornik wodny wraz z obrzeżami zajmuje powierzchnię 11,22 ha, obejmując swym zasięgiem działkę nr 112 o powierzchni 8,4497 ha we wsi G. i działkę nr 8/1 o powierzchni 2,7703 ha w obrębie Pułtusk.

W konsekwencji organ stwierdził, że nieruchomość wywłaszczona od W. i T. R. nie spełnia kryteriów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określających przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a tym samym nie ma możliwości zwrotu tej nieruchomości. Cel wywłaszczenia w analizowanym przypadku został bowiem zrealizowany.

Nadto organ podniósł, że o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy ubiegać się może poprzedni właściciel lub spadkobierca. Badanie dokumentów własnościowych wykazało zaś brak tytułu własności T. i W. R. zarówno do nieruchomości oznaczonej nr działki 13 o pow. 2,9071 ha we wsi G., wywłaszczonej decyzją z 20 lutego 1975 r., jak i do nieruchomości stanowiących działki 148/4, 148/5 i 148/6 we wsi G., wywłaszczonych decyzją z [...] października 1977 r..

Z tych też powodów za prawidłową organ II instancji uznał decyzję Starosty o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. O. i H. L. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonych gruntów, a także błędne uznanie, że brak jest tytułu własności nieruchomości na datę jej wywłaszczenia.

Skarżące zwróciły się przy tym o dopuszczenie dowodu z akt księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wyszkowie, VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Pułtusku, na okoliczność stanu prawnego nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia oraz akt postępowania wywłaszczeniowego Nr [...], prowadzonego przez Starostę Powiatu Pułtuskiego, zakończonego prawomocną decyzją z [...] października 2010 r., na mocy której, w identycznym stanie faktycznym i prawnym, część nieruchomości wywłaszczonych w tym samym czasie i na ten sam cel została zwrócona ich właścicielom, mimo że tak jak przedmiotowa nieruchomość przylegały do zbiornika wodnego wraz z wycinką z mapy ewidencyjnej, na której zaznaczony został teren, który winien być zwrócony, jako niewykorzystany na cel związany z wywłaszczeniem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentacji odwołania, które w ocenie skarżących winny skutkować uchyleniem decyzji Starosty Pułtuskiego. W tej sytuacji skarżące podtrzymały stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Co do braku tytułu własności nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot na datę ich wywłaszczenia, poddały w wątpliwość prawidłowość wydania w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowych i wypłatę odszkodowania na rzecz A. R., skoro nie było on właścicielem wywłaszczonych nieruchomości. Wskazały, że skoro organ miał wątpliwości w tej kwestii, to winien dokonać analizy dokumentacji znajdującej się w księdze wieczystej nieruchomości. Następnie, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, podniosły, że nie można twierdzić, że cel ten został zrealizowany, ponieważ działka o pow. 0,1468 ha, wywłaszczona decyzją z [...] października 1977 r. nie mogła być wykorzystana na cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową, bowiem jej wywłaszczenie nastąpiło po prawie 2 latach od zakończenia w grudniu 1975 r. eksploatacji kruszywa.

Skarżące zarzuciły także, że w toku postępowania nie przedstawiono jaka część wywłaszczonej nieruchomości nie jest zbiornikiem wodnym i jaka jest jej powierzchnia. Podniosły, że należało w sprawie wydzielić geodezyjnie część nieruchomości i dokonać jej zwrotu w takim zakresie, w jakim nie została wykorzystana na cel przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że na dzień dzisiejszy są to tereny zadrzewione i zakrzewione, bowiem świadczy to tylko o tym, że nie były one wykorzystane na cel przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (i decyzją ją poprzedzającej) stanowił przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W artykule tym ustawodawca sprecyzował przesłankę zwrotu nieruchomości, wskazując w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca przewidział zaś, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zasadniczym zadaniem organów jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana. Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

Wyjaśnił Sąd I instancji, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest instytucją nową, a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod poz. 376 z dnia 24 marca 2014 r. i wszedł w życie z dniem jego publikacji.

W uzasadnieniu wyroku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Działki wymienione we wniosku o zwrot nieruchomości zostały wywłaszczone pod eksploatację kruszywa. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Okoliczność ta, zdaniem Sądu I instancji, wynika z oceny całokształtu dowodów zgromadzonych w sprawie. W aktach sprawy znajduje się: pismo Warszawskich Zakładów Eksploatacji Kruszywa z 19 kwietnia 1977 r. (k. 71 akt organu I instancji) skierowane do Rejonowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w Pułtusku, dotyczące zawiadomień o zmianach w ewidencji gruntów, w którym wymienia się m. in. działkę nr 13 o pow. 2,90 ha i wskazuje się, iż zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów (w tym, odnoszące się do działki nr 13) są niezbędne do skompletowania dokumentów związanych z przekazywaniem terenu byłej żwirowni "[...]" w G.; wniosek Warszawskich Zakładów Eksploatacji Kruszywa z 3 października 1977 r., skierowany do Naczelnika i Gminy w Pułtusku (k. 77 ww. akt) "uzupełniający przekazanie terenu b. żwirowni "[...]" pozostałej części o powierzchni 3416 m² we wsi G.", w którym to wymieniono m. in. działki o nr 148/4, 148/5 i 148/6 (po W. R.), a w uzasadnieniu pisma wskazano, że "przedmiotowy teren został całkowicie wyeksploatowany w wyniku eksploatacji powstał zbiornik wodny", a na części nadbrzeżnej dokonano rekultywacji, wskazano też, że teren poeksploatacyjny jest już zbędny i nie może być w racjonalny sposób wykorzystany; decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Pułtusku z [...] listopada 1977 r. nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie prawa do użytkowania przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie nieruchomości państwowej o pow. 8,42 ha, położonej we wsi G. i 3,03 ha w m. Pułtusk, "posiadającej w całości uregulowany stan prawny", w której to w uzasadnieniu wskazano, że grunt nią objęty stał się dla Przedsiębiorstwa zbędny z chwilą zakończenia całkowitej eksploatacji kruszywa, a nałożony obowiązek rekultywacji został wykonany (k. 82 akt adm. organu I instancji).

WSA w Warszawie zauważył, że w poczet materiału dowodowego włączono również i inne dokumenty, z których wynika, iż Przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do wykonania czynności porządkowych na terenie eksploatowanym, w tym poprzez "wykupienie od Ob. R." gruntów, na których prowadzono eksploatację kruszywa, zabezpieczenie skarpy wyrobiska od strony zabudowań "Ob. R.", zadrzewienie i wyrównanie terenu eksploatacji (v. k. 80 akt adm. organu I instancji – protokół z 21 września 1976 r. w sprawie przekazania przez Przedsiębiorstwo terenów poeksploatacyjnych, o pow. 11,1 ha).

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, z przytoczonych powyżej dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że na działce nr 13 i działkach nr 148/4, 148/5 i 148/6 prowadzona była eksploatacja kruszywa, a następnie teren ten został poddany rekultywacji, i - co istotne - po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa decyzją z [...] listopada 1977 r. stwierdzono wygaśnięcie prawa do użytkowania przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie tych nieruchomości, a to z tej przyczyny, iż zakończono eksploatację kruszywa i teren ten stał się dla Przedsiębiorstwa zbędny. Natomiast w obu decyzjach wywłaszczeniowych (z 20 lutego 1975 r. i z [...] października 1977 r.) jako cel wywłaszczenia wskazano eksploatację kruszywa przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie. Nadto, w kontekście treści skargi i zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego wskazał WSA w Warszawie, że decyzja o wygaśnięciu prawa do użytkowania zapadła po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej odnoszącej się do działek o nr 148/4, 148/5 i 148/6 (bo tą ostatnią wydano w dniu [...] października 1977 r.).

W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wobec dowodów zgromadzonych w sprawie, całkowicie uprawnione jest stwierdzenie organów, że cel wywłaszczenia w stosunku do wszystkich działek wskazanych we wniosku został zrealizowany na długo przed złożeniem przez skarżące w niniejszej sprawie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skoro zaś wskazane we wniosku nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, to żądanie ich zwrotu nie mogło zostać uwzględnione. Z tej już tylko przyczyny Sąd I instancji uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie naruszają art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd Wojewódzki dostrzegł także, że oprócz kwestii związanej ze zbędnością nieruchomości na cel wywłaszczenia, organy orzekające zwróciły także uwagę na okoliczność, że wnoszące o zwrot nieruchomości nie wykazały tytułu prawnego do nieruchomości wymienionych we wniosku. Sąd I instancji uznał, że powyższe uchybienie nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi, a to z tej przyczyny, iż pozostałe okoliczności sprawy ustalone na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego (a odnoszące się do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia) i tak nie pozwalały na uwzględnienie żądania skarżących.

Żadnego znaczenia prawnego nie mogła też odnieść w sprawie okoliczność przekazania w użytkowanie wywłaszczonych gruntów na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego. Nastąpiło to bowiem dopiero po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, w wyniku czego na terenie eksploatowanym powstał zbiornik wodny otoczony terenem zadrzewionym w ramach rekultywacji.

Dodał Sąd I instancji, że całkowicie nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, iż cel wywłaszczenia realizowany był tylko na terenie, na którym następnie powstał zbiornik wodny. Jest to zbyt daleko idące uproszczenie, w sytuacji gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w ramach rekultywacji terenu dawnej żwirowni, Przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do zabezpieczenia skarpy i jej zadrzewienia, a z obowiązku tego się wywiązało, w ten też sposób teren dawnej żwirowni obejmuje także nieużytki.

Na koniec, odnosząc się do zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika możliwość przeprowadzenia jedynie uzupełniającego dowodu z dokumentów i to wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kierując się powyższym Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych skarżących, uznając m. in., że przeprowadzenie dowodu z akt postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez organ w zupełnie innej sprawie nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Poza tym Sąd ten uznał, że nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów, jeśli zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. O., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia na podstawie art. 203 § 1 P.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych .

W ocenie skarżącej kasacyjnie wyrok WSA w Warszawie wydany został z naruszeniem: art. 136 ust 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) porzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonych gruntów.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie dający podstaw do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości wywłaszczonych gruntów.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała na okoliczność, że działka o pow. 0,1468 ha, wywłaszczona decyzją z dnia [...] października 1977 r., nie mogła być wykorzystana na cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową, skoro jej wywłaszczenie nastąpiło prawie dwa lata po zakończeniu eksploatacji kruszywa tj. w grudniu 1975 r.. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej nie można też zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro Przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do zabezpieczenia skarpy i zadrzewienia i z obowiązku tego się wywiązało, to teren dawnej żwirowni obejmuje również nieużytki o zwrot których ubiegają się skarżące. Organ pierwszej instancji tj. Starosta Pułtuski ograniczył się do oględzin spornej nieruchomości bez precyzyjnego określenia i ustalenia na stosownym dokumencie geodezyjnym usytuowania zbiornika wodnego, jak też odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że podnoszona przez skarżące w skardze do WSA okoliczność, iż grunt o zwrot którego ubiegają się skarżące w nie stanowi całości skarpy o znacznym spadku w kierunku zbiornika wodnego, w żaden sposób nie mogła być przez Sąd I instancji zweryfikowana, wobec braku stosownego materiału dowodowego w tym zakresie. Podniósł, że w pasie gruntów wywłaszczonych znajdują się prywatne działki, a przed wywłaszczeniem cały teren stanowił łąki. Zasadnym zatem było, o co wnosiły skarżące, zapoznanie się z aktami innego postępowania wywłaszczeniowego, które dotyczyło również wywłaszczonych wcześniej obrzeży zbiornika wodnego, który w podobny sposób był zagospodarowany, a w przypadku których uznano, że zachodzą przesłanki do zwrotu części nieruchomości. Ocena materiału dowodowego dokonana przez WSA jest, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, oceną dowolną w oparciu o materiał dowodowy, który nie daje podstaw do jednoznacznego wypowiedzenia się co do realizacji celu wywłaszczenia na całości wywłaszczonych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie przytoczył w sposób właściwy stosownych podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zaś cała treść tego środka zaskarżenia jest skierowana pod adresem organu i w istocie ogranicza się do powtórzenia naruszeń przepisów, jakie zostały podniesione w skardze do Sądu I instancji. Jedynym zarzutem pod adresem Sądu Wojewódzkiego jest niezapoznanie się z aktami innego postępowania wywłaszczeniowego, które dotyczyło również wywłaszczonych wcześniej obrzeży zbiornika wodnego, a w przypadku których uznano, że zachodzą przesłanki do zwrotu części nieruchomości. Jednakże formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej także nie wskazał żadnego przepisu, któremu, w jego przekonaniu, uchybił Sąd I instancji.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia jej podstaw, o których stanowi art. 174 P.p.s.a. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez NSA. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. NSA nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony.

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, zarzuciła naruszenie przepisu art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 tej regulacji, jednakże bez wskazania jakiej jednostki redakcyjnej wskazanego przepisu zarzut dotyczy. Ponadto formułując zarówno powyższy zarzut, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 80 k.p.a.) nie wskazała żadnego z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zapominając o tym, że Sąd Wojewódzki nie ustala stanu faktycznego sprawy, ani nie stosuje bezpośrednio prawa materialnego, ograniczając się do kontroli postępowania prowadzonego przez organy. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powyższa ustawa zawiera pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący winien bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie sam przepis (art. 80 k.p.a.) który reguluje wyłącznie zasady postępowania przed organami. Ta sama reguła dotyczy zarzutów dotyczących prawa materialnego. Z tych też względów taki zarzut uznać należy za wadliwie postawiony.

Jednakże, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09, w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje tzw. zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 P.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Rozpoznając odkodowany zgodnie z intencją wyżej powołanej uchwały zarzut naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Wskazana w skardze kasacyjnej jako uzasadnienie tego zarzutu okoliczność, że działka o pow. 0,1468 ha, wywłaszczona decyzją z dnia [...] października 1977 r., nie mogła być wykorzystana na cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową, skoro jej wywłaszczenie nastąpiło prawie dwa lata po zakończeniu eksploatacji kruszywa tj. w grudniu 1975 r. została uwzględniona przez organy w sposób prawidłowy, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika bowiem, że w ocenie Sądu I instancji, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że na działce nr 13 i działkach nr 148/4, 148/5 i 148/6 prowadzona była eksploatacja kruszywa, teren ten został poddany rekultywacji, a następnie decyzją z [...] listopada 1977 r. stwierdzono wygaśnięcie prawa do użytkowania przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie tych nieruchomości, ponieważ zakończono eksploatację kruszywa i teren ten stał się dla Przedsiębiorstwa zbędny. Natomiast w obu decyzjach wywłaszczeniowych (z 20 lutego 1975 r. i z [...] października 1977 r.) jako cel wywłaszczenia wskazano eksploatację kruszywa przez Warszawskie Zakłady Eksploatacji Kruszywa w Warszawie. Nadto wskazał WSA w Warszawie, że decyzja o wygaśnięciu prawa do użytkowania zapadła już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej odnoszącej się do działek o nr 148/4, 148/5 i 148/6 (bo tą ostatnią wydano w dniu [...] października 1977r.).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego należy wskazać, że błędnie został sformułowany zarzut naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie podał stosownej jednostki redakcyjnej tego przepisu, wskutek czego zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, a tym bardziej formułowania jej zarzutów. Związany granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które jako naruszone zostały wyraźnie wskazane w środku prawnym. Nie mogąc samodzielnie poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił sąd pierwszej instancji, nie może również precyzować niejasnych zarzutów kasacyjnych, jak również domyślać się, na czym polegał ewentualny błąd autora skargi kasacyjnej w formułowaniu oznaczenia przepisu.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie ustaleń dotyczących stanu faktycznego, co przesadziło o uznaniu, że na wszystkich wywłaszczonych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia, polegający zarówno na wydobyciu kruszywa jak też rekultywacji terenu po zakończeniu jego eksploatacji, należy przyjąć, że także zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Zwrotowi podlegają jedynie działki na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co nie ma w przedmiotowej sprawie miejsca. Zatem zarzut naruszenia przepisu art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., czego nie podważyła skarga kasacyjna, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.