Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 305/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 95 ust. 1, art. 96, art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 105/20 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. G., wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 105/20, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm – dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2019 r. o odmowie przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem J. G.

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji strona przedstawiła sytuację rodziny i podniosła zarzut niezastosowania art. 27 w związku z art. 17 u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Organ II instancji wskazał, że pismem z 26 listopada 2019 r. wezwał A. G. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zrzekła się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych prawa do świadczenia emerytalnego i nie pobiera obecnie świadczenia emerytalnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w terminie 14 dni, od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Pismem z 6 grudnia 2019 r. A. G. wyjaśniła, że nie może zaprzestać pobierania emerytury i w ten sposób pozbawić się dochodów – emerytura jest jej jedynym źródłem utrzymania.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady jego ustalania, przyznawania i wypłacania na podstawie art. 17 u.ś.r., a następnie wskazał, że J. G. legitymuje się bezterminowym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. G. od 1994 r. ma ustalone prawo do emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Następnie, Kolegium przytoczyło treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i stwierdziło, że katalog świadczeń zawarty w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym, w którym nie znalazło się świadczenie emerytalne. Co więcej, świadczenie emerytalne jest innym rodzajem świadczenia, przyznawanym przez inny organ aniżeli organ właściwy do przyznania świadczenia rodzicielskiego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego czy zasiłku dla opiekuna. Zatem Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż nie nastąpił zbieg świadczeń w rozumieniu tego przepisu i w dalszej kolejności, że strona nie ma możliwości wyboru świadczeń na podstawie tego przepisu. Organ II instancji powołał się również na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i wyjaśnił, że ustawodawca wprost wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu przytoczony przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wymieniono okoliczność jaką jest ustalone prawo do emerytury, jest jednoznaczny i wyklucza całkowicie możliwość przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu w świetle oświadczenia strony potwierdzającego, że ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego i pobiera to świadczenie, nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie aniżeli utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy dodał, że samo zróżnicowanie wysokości pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe niż świadczenie emerytalne nie oznacza, że zostały naruszone normy konstytucyjne.

Na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A. G., zarzucając naruszenie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 105/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w orzeczeniach wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Podkreślono, że pogląd, iż dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie. Jasność przepisów może bowiem zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych spowodowała konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd wskazał, że kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Zdaniem Sądu niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Sąd zaznaczył, że jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne.

Sąd zauważył, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Wobec tego Sąd I instancji – aprobując pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 – uznał, że należy przyjąć, iż skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Sąd zaznaczył przy tym, że organ nie ma prawa żądać skutecznego zrzeczenia się emerytury, gdyż emerytury nie można się zrzec ani z niej zrezygnować.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego,

b) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osoba, która spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest już osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy w innych przepisach rzeczonej ustawy m.in. art. 17 ust. 5 zostały przewidziane przesłanki negatywne uzyskania tego świadczenia, które mogą zaważyć na jego przyznaniu, bądź odmowie jego przyznania,

c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- organy administracji publicznej mimo wynikającego z przepisu prawa, wyraźnego zakazu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie z ustalonym prawem do emerytury, mogą przyznać emerytowi świadczenie pielęgnacyjne w postaci "świadczenia uzupełniającego" (świadczenia kompensacyjnego),

- przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierają kryterium dochodowe (w postaci wysokości wymienionych w tych przepisach świadczeń), od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także powiązany z tym kryterium nieznany przepisom ustawy o świadczeniach rodzinnych mechanizm kompensacji świadczeń,

d) art. 17 ust. 3 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na gruncie przepisów tej ustawy istnieje możliwość kompensacji świadczeń a zatem, iż świadczenie pielęgnacyjne można przyznać w formie "świadczenia uzupełniającego", tj. różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalnym, podczas gdy to świadczenie jest niepodzielne co wynika wprost z przepisów art. 17 ust. 3 u.ś.r.,

e) art. 2 w zw. z art. 10 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w gestii sądów administracyjnych pozostaje wypełnianie luki legislacyjnej, która powstała na skutek rozbieżności pomiędzy wysokością świadczeń emerytalnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zgodnie z zasadą trójpodziału władzy, to rolą ustawodawcy jest zmiana obowiązujących przepisów prawa, zaś wobec nieistnienia przepisu prawa, z którego mogłaby wynikać możliwość przyznania "świadczenia kompensacyjnego" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając o konieczności przyznania takiego świadczenia wykroczył zarówno poza granice swoich kompetencji wynikające w szczególności z przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP, jak również poza granice przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, o których mowa w powyższych akapitach,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. oraz art. 8 § 2 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, podczas gdy stanowisko organu administracji jest zgodne z wykładnią literalną wskazanego przepisu prawa materialnego (co zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i utrwaloną praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, podczas gdy istniały podstawy do oddalenia skargi nie zaś jej uwzględnienia,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań oraz wytycznych, które wymagają przyznania "świadczenia uzupełniającego", którego nie przewidziano w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji orzekając o konieczności przyznania świadczenia kompensacyjnego – wobec nieistnienia możliwości przyznania takiego świadczenia na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – zastąpił niejako rolę ustawodawcy naruszając zasadę trójpodziału władzy z art. 10 Konstytucji RP.

Organ podał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w którym wymieniono okoliczność jaką jest ustalone prawo do emerytury, jest jednoznaczny i wyklucza całkowicie możliwość przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, które przywołano. Zdaniem Kolegium, samo zatem spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest równoznaczne z możliwością przyznania świadczenia, albowiem wymaga to poza spełnieniem przesłanek pozytywnych, niewystępowania żadnej z przesłanek negatywnych, a taka właśnie przesłanka zaistniała na gruncie niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z Sądem, że w tym przypadku powinny znaleźć zastosowanie wykładnia funkcjonalna i systemowa wskazanych przepisów. Podkreślono, że żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też – przez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej – prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę

Kolegium dostrzegło, że istnieją znaczące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii wykładni, czy norma art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czy też wręcz wyklucza przyznanie tegoż świadczenia. Organ podał, że do chwili obecnej ukształtowały się w tym zakresie trzy odrębne linie orzecznicze:

1. jako pierwszy ukształtował się pogląd, zgodnie z którym: "analizowany przepis (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego’' (wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17; tak też m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 314/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2019, sygn. akt II SA/Bd 554/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19 i inne);

2. w ostatnich latach pojawił się "nowy trend orzeczniczy" m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 – dotyczący możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci kwoty "uzupełniającej świadczenie emerytalne" do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego: "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury". Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając w sprawie za sygn. akt II SA/Łd 105/20;

3. ukształtowało się również odmienne stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/2020 z którego wyraźnie wynika, że przyznanie świadczenia kompensacyjnego nie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa, ale dopuszczalne jest umożliwienie "osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego" - przy czym należy zwrócić uwagę, że osoba uprawniona nie może skutecznie zrzec się czy też zawiesić prawa do świadczenia emerytalnego przed organem pierwszej instancji ani też przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, ale możliwe jest zawieszenie świadczenia emerytalnego w postępowaniu przed właściwym w tej sprawie Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, czy Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Stanowisko to, choć zdaniem autora skargi kasacyjnej znajduje uzasadnienie w wykładni literalnej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jednak nie stoi w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową przepisów rzeczonej ustawy i – odmiennie od przedstawionego w punkcie drugim stanowiska – daje organom administracji możliwość modyfikacji i kontroli przyznawanego świadczenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu przedstawione wyżej, znaczne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oznaczają, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy miałby nastąpić jego zbieg ze świadczeniem emerytalnym, stanowi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co uzasadnia wniosek o przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi poparło stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r, sygn. akt I OSK 254/20 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia, pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zatem organ uznał, że przyznanie kompensacyjnego świadczenia pielęgnacyjnego stanowiłoby działanie pozbawione podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z przepisami art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co mogłoby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Organ stwierdził, że wysokość wypłacanego świadczenia czy to emerytalnego czy rentowego nie może stanowić dodatkowego kryterium przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a orzecznictwo sądów administracyjnych nie może zastępować ustawodawcy.

Nie zgodzono się także z Sądem, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w części. Wskazano, że z art. 17 ust. 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, iż świadczenie przysługuje obecnie w wysokości 1.830,00 zł miesięcznie. Kwota świadczenia nie może być zatem zależna od przesłanki w postaci wysokości pobieranego świadczenia jak np. emerytura, renta, renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalnorentowego, renta socjalna, etc.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nowe rozwiązanie, proponowane przez Sąd I instancji nie dość, że wymagałoby zastosowania podstawy prawnej podziału świadczenia, która to podstawa nie istnieje, to również wymagałoby bieżącej kontroli wysokości emerytur beneficjantów pomocy w postaci "świadczenia kompensacyjnego", zaś przepisy prawa takich mechanizmów również nie przewidują. Zaproponowane przez Sąd I instancji rozwiązanie ani zatem nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ani nie jest możliwe do zrealizowania w praktyce z uwagi na brak mechanizmów i procedur służących zapewnieniu spójności wysokości dwóch różnych świadczeń sumujących się do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu, w tym przypadku wydaje się, że drugie z proponowanych rozwiązań w postaci wyboru między świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym jest o wiele bardziej akceptowalne na gruncie przepisów obowiązującego prawa. Podano, że choć Sąd I instancji wskazał, że świadczenia emerytalnego nie można się zrzec, to jednak nie dostrzegł, że możliwe jest jego zawieszenie na wniosek emeryta. A skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to – w ocenie Kolegium – uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20).

Ponadto wskazano, że przyznanie "uzupełniającego świadczenia pielęgnacyjnego" pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z utrwaloną praktyką rozstrzygania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi spraw dotyczących odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy wnioskodawca ma przyznane prawo do emerytury. Takie działanie byłoby nie tylko naruszeniem przepisów art. 8 § 2 K.p.a., ale również naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, ponieważ choć wysokość świadczenia pielęgnacyjnego od lat może już przewyższać wysokość emerytury, to jednak do chwili obecnej w analogicznych sprawach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmawiało wnioskodawcom prawa do przyznania tego świadczenia, jeżeli pobierali oni emeryturę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Literalna wykładnia powyższego przepisu niewątpliwie prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji uległa zmianie linia orzecznicza, nie ograniczająca się obecnie do wykładni językowej, lecz mająca na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na literaturę prawniczą, gdzie wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Słusznie Sąd I instancji wywiódł, że rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1a) u.ś.r. wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do konieczności dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust.5 pkt 1 a) u.ś.r. Takie też stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniające również prokonstytucyjną wykładnię omawianego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20). Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Należy zatem opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust. 5 pkt 1 a) u.ś.r. wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzecznictwo to jest jednak zróżnicowane w zakresie dotyczącym rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też stanowisko zajął Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20, 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20, pub.www.nsa.gov.pl. Zgodnie z tymi stanowiskami, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W niniejszej sprawie, pomimo pisma strony z dnia 6 listopada 2019 r. – w którym to piśmie wyraźnie wskazano, że wobec zbiegu prawa do świadczeń, wybiera ona korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne, rezygnując przy tym z emerytury – organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wobec tego, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z emerytury. Organy naruszyły zatem wspomniany powyżej art. 9 K.p.a. W aktach sprawy figuruje bowiem jedynie wezwanie SKO z dnia 26 listopada 2019 r. wzywające A. G. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, że skutecznie zrzekła się w ZUS prawa do świadczenia emerytalnego.

Skoro zatem organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też strony do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, to skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Z wyżej opisanych względów uznać należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny – wobec ukształtowanej linii orzeczniczej – nie znalazł także podstaw do skierowania pytania do poszerzonego składu siedmiu sędziów tego Sądu, o co wnoszono w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.