Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 705/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 , art. 216
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 4 pkt, 1, pkt 2 i pkt 22
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 roku sprawy ze skargi B. B. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. B. oraz Prezydenta Miasta Ł. od decyzji Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej nr [...] z dnia [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. w obr. [...] przy ul. A, oznaczonej jako działka 41/32 o pow. 0,0155 ha, odpowiadającej dawnej działce nr 1 o pow. 0,0155 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...]-[...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziału w wysokości 3/4 części w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 41/32 o pow. 0,0155 ha.

Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 21 marca 2016 r. B. B., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. W., wniosła o zwrot działki położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej numerem 41/32.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy zwrotu ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze. zm.) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona obecnie numerem 41/32 odpowiada działce nr 1 o pow. 0,0155 ha nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] Starosta wskazał, iż ww. nieruchomość jest w całości zajęta pod pas drogowy ulicy A, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie.

Od decyzji organu I instancji odwołania zostały złożone przez Prezydenta Miasta Ł. oraz B. B.

Prezydent Miasta Ł. zakwestionował uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika jednoznacznie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

B. B. w odwołaniu podniosła, iż przedmiotowa działka nie jest częścią składową ulicy a jedynie placykiem przed szkołą. Ponadto wskazała, iż wnosi o przyznanie odszkodowania.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziału w wysokości 3/4 części w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 41/32 o pow. 0,0155 ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] zatwierdzono podział nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 198-200 uregulowanej w księdze wieczystej [...] na działki: nr 1 o pow. 155 m2, nr 2 o pow. 2559 m2 oraz nr 3 o pow. 2713 m2. W orzeczeniu zaznaczono, iż działka nr 1 znajduje się pod ulicą A.

Ww. decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze. zm.).

Aktem notarialnym z dnia [...] Rep. [...] S. W., B. M. i J. N. zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr 1. W treści ww. aktu powołano się na decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...], w której ww. grunt przeznaczony został pod ulicę.

Zrzeczenie prawa własności nastąpiło na podstawie art. 60 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze. zm.), zgodnie z którym nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością Skarbu Państwa. Skarb Państwa odpowiada z nieruchomości za jej obciążenia. Zrzeczenie się własności nieruchomości winno być pod nieważnością uczynione w formie aktu notarialnego (§ 2).

Przytaczając treść art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 5 ust. 1 i art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miasta i niektórych osiedli, organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie zbycie własności dawnej działki nr 1 o pow. 155 m2 na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 5 i art. 13 ustawy z 1948 r. Organ zauważył, iż wprawdzie w podstawie prawnej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] nie został wymieniony art. 5, jednakże analiza treści orzeczenia jednoznacznie wskazuje, iż jest ono "pozwoleniem władzy na podział nieruchomości", o jakim mowa w tym przepisie. Wskazał nadto, iż w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia odstąpienia ani nie wymienił rodzajów czynności prawnych, za pomocą których Skarb Państwa przejmowałby nieruchomości.

W akcie notarialnym z dnia [...] Rep. [...], na podstawie którego byli właściciele nieruchomości zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 155 m2, nie wskazano na art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli, a powołano się na art. 60 prawa rzeczowego. Jak jednak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1919/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zrzeczenie się własności nieruchomości przewidziane w art. 60 prawa rzeczowego jest czynnością prawną jednostronną, w wyniku której Skarb Państwa staje się właścicielem z mocy samego prawa. Nie ulega wątpliwości, iż zrzeczenie się własności z powołaniem się na art. 60 prawa rzeczowego i odstąpienie nieruchomości w drodze dwustronnej umowy z powołaniem się na art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wywoła ten sam skutek, tj. przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Brak powołania się w oświadczeniu woli wprost na art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli nie wyłącza możliwości uznania, że mamy do czynienia z odstąpieniem nieruchomości w warunkach ww. ustawy.

W ocenie Wojewody [...] zrzeczenie się własności przedmiotowego gruntu nastąpiło w związku z zatwierdzonym przez Prezydium pozwoleniem na podział nieruchomości i należy je zakwalifikować jako formę bezpłatnego odstąpienia nieruchomości, o jakim mowa w art 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. W ocenie organu II instancji prawidłowo zatem Starosta [...] [...] uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak już wcześniej wskazano, z wnioskiem o zwrot może wystąpić do właściwego starosty poprzedni właściciel lub jego spadkobierca.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 6 czerwca 1995 r. sygn. akt IV Ns II 1246/95 spadek po J. N. nabyły B. N. oraz B. B. po 1/2 części każda z nich. Spadek po B. N. nabyła B. N. zam. B. (postanowienie Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 12 lutego 1997 r. sygn. akt IV Ns II 429/97).

Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 23 listopada 1964 r. sygn. akt Ns II 932/64 spadkobierczynią B. M. jest J. M.-K., po której spadek nabyła D. K. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi Widzewa w Łodzi z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt II Ns 710/04).

Jak zaś wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I Ns 2408/01 spadkobiercą S. W. jest A. W.

Z powyższych dokumentów wynika zatem, iż uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 155 m2 posiadają: B. B., D. K. oraz A. W.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpiła B. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik A. W.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14 (OTK-A 2015/7/101) oraz najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych każdemu ze współwłaścicieli nieruchomości przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Oznacza to, że każda z osób uprawnionych może domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak współdziałania wszystkich osób uprawnionych do złożenia wniosku nie powoduje obecnie przeszkody do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku niewystąpienia ze stosownym wnioskiem przez wszystkich spadkobierców byłych właścicieli możliwy jest zwrot nieruchomości w jej ułamkowej części, jeżeli spełnione są materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonego gruntu.

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, iż należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione.

Stosownie do treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Omówiony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował utratę domniemania konstytucyjności art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców.

Stosownie do orzeczenia Trybunału, Starosta [...] [...] pismem z dnia [...] nr [...] wystąpił do D. K. o wskazanie, czy przyłącza się do wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na brak odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda [...] wezwał ww. osobę do udzielenia pisemnej informacji, czy przyłącza się do złożonego przez B. B., w imieniu swoim oraz A. W., wniosku o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej obecnie jako działka nr 41/32, w dacie wywłaszczenia stanowiącej działkę nr 1 (pismo z dnia [...] nr [...])

W piśmie z dnia 21 marca 2017 r. D. K. oświadczyła, iż nie przyłącza się do wniosku o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.

B. B. oraz reprezentowany przez nią A. W., przy braku podania D. K., mogli zatem wystąpić o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, jednakże zgłoszone żądanie mogło obejmować wyłącznie przysługujący im, jako spadkobiercom byłych współwłaścicieli, udział w nieruchomości. Powoduje to, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest cała wywłaszczona nieruchomość, a jedynie udział wywłaszczony od J. N. (1/2 części), którego spadkobiercą jest B. B. oraz od S. W. (1/4 części), której spadkobiercą jest A. W.. Nieprawidłowo zatem Starosta orzekł o odmowie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, postępowanie dotyczyło wyłącznie ww. udziałów.

Następnie Wojewoda podkreślił, iż kluczową kwestią, wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie, jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości w kontekście przesłanki zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Słusznie Prezydent Miasta Ł. zakwestionował w odwołaniu uzasadnienie decyzji Starosty [...] [...], z którego nie wynika jednoznacznie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy też nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Odwołując się do treści art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy stwierdził, iż punktem wyjścia do ustalenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, o której mowa w ww. przepisie, jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia.

Z decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] Rep. [...] wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 1 o pow. 155 m2 nabyta została z przeznaczeniem pod drogę - ulicę A. Drogowe przeznaczenie ww. terenu wynika także z ogólnego planu zabudowania m. Ł. zatwierdzonego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w dniu 28 marca 1935 r. (ogłoszenie Zarządu Miejskiego w Ł. z dnia [...] L. [...] o zatwierdzeniu planu zabudowania m. Ł. - Łódzki Dziennik Wojewódzki z dnia 15 kwietnia 1935 r. poz. [...]).

Jak zostało ustalone przez organ I instancji, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji, dawna działka nr 1 o pow. 0,0155 ha odpowiada nieruchomości oznaczonej numerem 41/32 o pow. 0,0155 ha.

Ww. działka stanowi obecnie część drogi publicznej ul. A, zaliczonej do kategorii drogi powiatowej. Jak zostało ustalone w trakcie oględzin nieruchomości, które miały miejsce w dniu 16 czerwca 2016 r., na działce nr 41/32 znajduje się chodnik betonowy oraz pas zieleni z pojedynczymi drzewami. Powyższe ustalenia organu potwierdzają: załączone do protokołu zdjęcia, dostępna na stronie [...] Ośrodka Geodezji ortofotomapa z 2015 r. (z której wydruk załączono do akt sprawy) oraz arkusz mapy zasadniczej w postaci drukowanej. Z tego ostatniego dokumentu wynika ponadto, iż przez przedmiotowy teren przebiegają: gazociąg, kanalizacja deszczowa, linia elektronergetyczna, linia telekomunikacyjna.

Z przekazanej przy piśmie z dnia 21 marca 2017 r. przez Zarząd Dróg i Transportu metryki ulicy A wynika, iż ulica ta wybudowana została w 1961r. wraz z chodnikami i infrastrukturą techniczną taką jak: wodociąg, gazociąg, kanalizacja ogólnospławna, linia energetyczna czy oświetlenie ulicy.

Jak zostało wyjaśnione w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze. zm.), droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pas drogowy to zaś wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1).

W myśl art. 4 pkt 22 tej ustawy, zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2016r., sygn. akt I OSK 2820/4 (Lex nr 2143012), zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części.

Działka nr 41/32, objęta niniejszym postępowaniem, stanowi część pasa drogowego ulicy A, zagospodarowaną pod chodnik, zieleń przydrożną oraz infrastrukturę techniczną, co w świetle treści art. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 22 ustawy o drogach publicznych oznacza, iż nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej. Drogowy charakter ww. nieruchomości potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz dokumenty stanowiące podstawę do jej wydania.

W aspekcie przesłanek wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. dla oceny, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został zrealizowany, decydująca jest faktyczna realizacja takiej inwestycji, jako budowli. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż cel wywłaszczenia na spornym terenie został zrealizowany, a zatem przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda zaznaczył ponadto, iż zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. W myśl ust. 2, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Oznacza to, iż drogi publiczne wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

W związku ze wskazaniem w odwołaniu przez B. B., iż wnosi o przyznanie odszkodowania z uwagi na niemożność "wydania nieruchomości" organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy prawa nie przewidują ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobiercy byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli B. B. i A. W., reprezentowani przez radcę prawnego Z. P., zarzucając naruszenie:

a) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, to jest ustalenie, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. A, oznaczona jako działka nr 41/32 jest, częścią pasa drogowego;

b) art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy oczywistym jest, iż wystąpiły przestanki wskazane w jego dyspozycji.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze . zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], którą uchylił decyzję Starosty [...] [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej nr [...] z dnia [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. w obr. [...] przy ul. A, oznaczonej jako działka 41/32 o pow. 0,0155 ha, odpowiadającej dawnej działce nr 1 o pow. 0,0155 ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...]-[...] w Ł. prowadzona jest księga wieczysta [...] i orzekł o odmowie zwrotu udziału w wysokości 3/4 części w nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 41/32 o pow. 0,0155 ha.

Podstawą materialnoprawną w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A Nr [...] S. W., B. M. i J. N. zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr 1. W treści ww. aktu powołano się na decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...], w której ww. grunt przeznaczony został pod ulicę.

Z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości wystąpiły uprawnione osoby, tj. B. B. – spadkobierczyni po J. N. oraz A. W. – spadkobierca po S. W. , poprzednich właścicielach przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, co spełnia jedną z podstawowych przesłanek zastosowania art. 136 u.g.n.

Wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest nieruchomością, do której stosuje się przepisy art. 136 i następne u.g.n., a to w związku z treścią art. 216 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (rozdziału 6 działu III tej ustawy) rozszerzone jest na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze, niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych, m.in. art. 5 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. Wywody organu w tym zakresie uznać należało za prawidłowe, a dodatkowo wskazać należy, że okoliczność możliwości zastosowania przepisów u.g.n. dotyczących instytucji zwrotu nieruchomości co do zasady nie była przez strony kwestionowana.

Także kwestie i przesłanki takie jak: konieczność złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców; stwierdzenie, że w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowi ona własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, zostały prawidłowo ustalone przez organ. Powyższe ustalenia nie budzą również zastrzeżeń Sądu.

Spornym zagadnieniem w sprawie było zaistnienie przesłanki zbędności spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a dokładnie, czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany.

Przechodząc do wykładni przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06).

Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zatem zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Dokonanie prawidłowej subsumpcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo stwierdziły, co potwierdza analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Z decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]-[...] z dnia [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A Nr [...] wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 1 o pow. 155 m2 nabyta została z przeznaczeniem pod drogę - ulicę A. Drogowe przeznaczenie ww. terenu wynika także z ogólnego planu zabudowania m. Ł. zatwierdzonego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w dniu 28 marca 1935 r. (ogłoszenie Zarządu Miejskiego w Łodzi z dnia 05 kwietnia 1935 r. L. 2/33 o zatwierdzeniu planu zabudowania m. Łodzi - Łódzki Dziennik Wojewódzki z dnia 15 kwietnia 1935 r. poz. 125).

Jak zostało to ustalone przez organ I instancji, a co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji, dawna działka nr 1 o pow. 0,0155 ha odpowiada nieruchomości oznaczonej numerem 41/32 o pow. 0,0155 ha.

Ww. działka stanowi obecnie część drogi publicznej ul. A, zaliczonej do kategorii drogi powiatowej. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że znajdują się tam chodnik betonowy oraz pas zieleni z pojedynczymi drzewami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika ponadto, że przez przedmiotowy teren przebiegają: gazociąg, wodociąg, kanalizacja ogólnospławna, linia energetyczna i linia telekomunikacyjna.

Definicja legalna drogi została określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie drogi zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ww. ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają, zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika przy tym, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest, więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że droga to nie tylko pas drogowy określony jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale również droga jako budowla w rozumieniu art. 4 pkt 2 cyt. ustawy.

Sąd stwierdził, że organy, stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a., zebrały potwierdzający realizację celu wywłaszczenia materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie dokonały jego rzetelnego rozpatrzenia. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, znalazły również stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej wszystkich dopuszczanych na wniosek, bądź z urzędu, dowodów. Można posłużyć się wszystkimi środkami dowodowymi, które są zgodne z prawem i mogą stać się podstawą do zupełnego wyjaśnienia sprawy. Organ zgromadził niezbędną dokumentację archiwalną, geodezyjną i zdjęciową, dokonał oględzin przedmiotu żądania, a także uzyskał niezbędne wyjaśnienia i stanowiska stosownych jednostek (ZDiT) co pozwoliło na ustalenie zrealizowania inwestycji drogowej, a w szczególności położenia działki nr 41/32 w pasie drogowym ul. A. W świetle powyższego nie ma podstaw, by podzielić twierdzenie strony skarżącej, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy prowadzące postępowanie zasadnie uznały, że zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z celem wywłaszczenia i cel ten uprzednio prawidłowo ustaliły, dlatego też podniesiony zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. był niezasadny.

Dodatkowo podkreślić należy słuszne stanowisko Wojewody, że drogi publiczne wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, co wskazuje, że i z tego względu żądanie skarżących nie mogło by być uwzględnione. Stosownie bowiem do treści art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a z kolei drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Jak wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego ul. A w Ł. ma status drogi powiatowej (pismo ZDIT z dnia 30 maja 2005 r.).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony. Wyniki sądowej kontroli prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem - w ocenie Sądu - organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślić należy, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a takiej sytuacji, kontrolując kwestionowane rozstrzygniecie, nie stwierdzono.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie jest zasadna, a zatem Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.

M.K.