Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2354/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 83/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 października 2018 r., nr N-III.7570.2.43.2018 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 83/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. (dalej również: "skarżąca") na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej również: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 25 października 2018 r., nr N-III.7570.2.43.2018, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") z 2 lipca 2018 r., nr BGM-VI.436.13.2018.GM odmawiającą wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty zlikwidowanego ogródka działkowego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent, decyzją z 5 maja 2011 r., nr 332/11, udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...] , etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej oraz w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji.

M. K., 19 kwietnia 2018 r. wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o ustaleniu na jej rzecz odszkodowania za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr [...] , położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w R.

Decyzją z 2 lipca 2018 r., nr BGM-VI.436.13.2018.GM Prezydent orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej. Podstawą prawną decyzji był art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa"), art. 128 ust. 4, art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "ugn") w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej: "specustawa"). W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w ramach realizowanej inwestycji drogowej, decyzją z 5 maja 2011 r., nr [...] ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii oraz zezwolił na wykonanie tej przebudowy w obr. [...] , na działce ew. nr [...] . Skutkiem wydania tego aktu był podział działki ew. nr [...] na działki ew. nr: [...] [...] [...] [...] , których właścicielem na dzień wydania decyzji była Gmina Miasto R., a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R. Na nieruchomości urządzone były ogródki działkowe użytkowane i wykorzystywane przez osoby fizyczne - członków PZD, m.in. przez skarżącą. Podał, że z planu ogrodu działkowego "[...] " oraz załączonej do decyzji z 5 maja 2011 r. mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce ew. nr [...] . Prezydent wyjaśnił, że stosownie do art. 11f ust. 2 specustawy, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i tej ustawy, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ugn stosuje się odpowiednio. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r., II OSK 3015/13 organ przyjął, że odesłanie z art. 11f ust. 2 specustawy wskazuje na obowiązki inwestora i właściciela nieruchomości, w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie. W ocenie Prezydenta, z samego odesłania do odpowiedniego stosowania ww. przepisów ugn nie wynika jeszcze, że osoba, której działka znalazła się w obszarze ograniczeń z korzystania, jest uprawniona do odszkodowania z art. 124 ugn w zw. z art. 128 ust. 4 ugn. Organ I instancji wskazał, że krąg osób uprawnionych do odszkodowania określony w ugn obejmuje właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości lub uprawnionego z ograniczonego prawa rzeczowego, jako osoby wywłaszczonej z danego prawa (art. 128 ust. 1). W myśl zaś art. 12 ust. 4f specustawy, uprawnionymi do odszkodowania są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prezydent stwierdził, że działkowiec nie jest żadnym z ww. podmiotów, gdyż nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Wyjaśnił, że gdyby nie przepis art. 18 ust. 1g specustawy, działkowcy byliby pozbawieni prawa do odszkodowania z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (dalej: "rod"). Organ przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., II SA/Rz 1408/17, że: "przewidziane w art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej odszkodowanie za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego" i uznał, że aby działkowiec mógł domagać się odszkodowania z tytułu prac na terenie użytkowanej przez niego działki (z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b), c) oraz e-h), specustawa musiałaby zawierać przepis szczególny, który uprawniałby go do otrzymania odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia z korzystania z nieruchomości. Normy takiej, zdaniem Prezydenta, w specustawie brak. Podnosząc powyższe, oraz mając na uwadze art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ uznał, że żądanie wyrażone przez skarżącą jest nieuprawnione.

Wyjaśnił dodatkowo, że analiza zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego wskazuje, że w wyniku prowadzonych robót związanych z inwestycją drogową na ogródku działkowym nr [...] nie wykonywano wycinki roślinności, ani też wyburzeń obiektów budowlanych. Z dołączonego do Projektu wykonawczego-projektu rozbiórek obiektów budowlanych planu zagospodarowania terenu wynika, że jedynie część działki była niezbędna dla wykonania obiektów budowlanych i została oznaczona na mapie liniami granicy terenu niezbędnego dla wykonania tych obiektów. Ogródek działkowy nr [...] znajdował się poza liniami tej granicy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji, Wojewoda aktem z 25 października 2018 r., nr N-III.7570.2.43.2018, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z wyjaśnień Miejskiego Zarządu Dróg w R. z 21 września 2018 r. wynika, że na terenie spornego ogródka działkowego roboty budowlane nie były wykonywane - nie były więc prowadzone prace dostosowujące znajdującą się na nieruchomości infrastrukturę do potrzeb inwestycji drogowej. Zdaniem Wojewody, informacja ta była wystarczająco precyzyjna do oceny przesłanek prowadzenia postępowania odszkodowawczego, na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy. Organ uznał, że wnioskowany przez skarżącą dowód z oględzin nieruchomości, wobec złożonej do akt dokumentacji fotograficznej, nie wniesie nic do sprawy. Wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości brak jest obecnie składników roślinnych, czy budowlanych. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że art. 128 ust. 4 ugn umożliwia ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w związku z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, gdyż jedynie szkody w tych granicach związane są z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie powinno zaś obejmować jedynie szkody, które bezpośrednio wynikają z przeznaczenia nieruchomości pod realizację inwestycji o charakterze publicznym.

Wojewoda zauważył też, że przez wzgląd na art. 128 ust. 4 ugn, dotyczący ustalenia wartości odszkodowania w odniesieniu zaistniałej szkody oraz na fakt, że szkoda, za którą odszkodowanie byłoby możliwe do ustalenia w trybie administracyjnym, nie zaistniała, Prezydent słusznie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Jednocześnie organ odwoławczy zakwestionował pogląd Prezydenta, że działkowcowi nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Rod zakładane na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców, nie stanowią zdaniem Wojewody, własności użytkownika działki, jednak nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych działkowca, stanowią jego własność, a nie nakłady. Użytkownik działki nie jest jedynie właścicielem gruntu. Organ odwoławczy przywołał art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 dalej: "urod") i ocenił, że stanowi on lex specialis do art. 47 i 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360, dalej kc), wobec czego użytkownik jest właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu działkowego.

Podkreślając brak zaistnienia szkody, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym, Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy odmownej decyzji Prezydenta.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła M. K. Aktowi organu odwoławczego zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77, art. 80 kpa, poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegający na: a. uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy brak jest szkody uzasadniającej ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej w trybie administracyjnoprawnym, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono zakresu czynności faktycznych przeprowadzonych na terenie ogródka działkowego skutkujących brakiem możliwości użytkowania ogródka, a tym samym przesądzających o istnieniu szkody uzasadniającej przyznanie skarżącej odszkodowania; b. uznaniu, że przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania; c. oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia, jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego (pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie, gdyż nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie Prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane);

2) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, polegające na uznaniu przez ten organ, że pismo Miejskiego Zarządu Dróg jest wystarczająco precyzyjne dla oceny przesłanek do prowadzenia postępowania, podczas gdy odpowiedź ta jest nieprecyzyjna i dotyczy wykonywania robót budowlanych, nie zaś czynności faktycznych, związanych z przebudową sieci, które doprowadziły do likwidacji składników roślinnych i budowlanych ogródka; 3) art. 136 § 2 i 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę, tj. pominięcie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów z oględzin terenu ogródka działkowego oraz informacji uzupełniającej od Miejskiego Zarządu Dróg w R., celem ustalenia, że po zrealizowaniu inwestycji drogowej nie ma faktycznej możliwości użytkowania zlikwidowanego uprzednio ogródka działkowego skarżącej.

Decyzji Wojewody zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy oraz art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 ugn: a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, gdy w sprawie zostały spełnione wszelkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania; b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, gdy faktyczne działania prowadzone na spornej działce, w związku z realizacją inwestycji doprowadziły do likwidacji rod, pozbawiając skarżącą możliwości korzystania z terenu nieruchomości; c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, gdy Wojewoda w uzasadnieniu decyzji na stronie 4 wskazuje, że "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane". Skoro więc brak jest takich składników, oznacza to, że zostały zlikwidowane w związku z przebudową sieci; d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, gdy powstała szkoda, za którą odszkodowanie należne jest wyłącznie w trybie administracyjnym na podstawie ww. przepisów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że skoro Wojewoda przyznał, że: "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane", stosując elementarne zasady logiki oznacza to, że zostały one usunięte w związku z przebudową sieci znajdujących się na terenie nieruchomości. Jej zdaniem, trudno przyjąć by składniki rod zostały usunięte w innym celu, niż związany z przebudową sieci, o której mowa w decyzji lokalizacyjnej. W środku zaskarżenia podniesiono też, że Miejski Zarząd Dróg w piśmie skierowanym do Wojewody zawarł jedynie informację, że na spornym terenie nie były prowadzone roboty budowlane, natomiast pytanie dotyczyło wszelkich czynności faktycznych tam prowadzonych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji stwierdził, że organy wydając kwestionowane decyzje nie naruszyły prawa procesowego, jak też materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania aktów z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu Sąd przyjął, jako bezsporne, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej z 5 maja 2011 r., skarżąca była użytkownikiem ogródka działkowego nr [...] , położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w R., której właścicielem była właściwa Gmina, a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R. Z decyzji lokalizacyjnej wynika, że działka [...] pozostaje poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że skarżąca nie może wobec tego domagać się odszkodowania za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty, w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy. Sąd wyjaśnił, że odszkodowanie w tym trybie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy obiekty takie znajdowały się na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego – co wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z: 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16, z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1926/16, źródło CBOSA) oraz z wyroku WSA w Rzeszowie z 13 maca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/17. Konsekwencją powyższego był prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 79/18, oddalający skargę skarżącej na decyzję Wojewody z 27 listopada 2017 r., w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy. Powołując zasadę res iudicata, Sąd I instancji uznał, że w ocenie legalności działania organów obu instancji, nie może rozstrzygać o prawnej zasadności ubiegania się przez skarżącą o odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy.

Wskazując na treść decyzji lokalizacyjnej, Sąd ustalił, że z punktu VII podpunkt 4 i 5 wynika, że wobec działki nr [...] przewidziano ograniczenie jej wykorzystania wobec obowiązku przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej, sieci gazowej. Podał, że możliwość taką przewiduje art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z lit. e specustawy, a ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i zobowiązuje do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ugn – art. 11f ust. 2 specustawy. Dalej WSA odnotował, że odesłanie z art. 11f ust. 2 specustawy obejmuje wyłącznie 4 ustępy art. 124 ugn, art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn regulują wyłącznie kwestie o charakterze przedmiotowym, a więc odnoszą się jedynie do określonej kategorii obowiązku działania – wypłaty odszkodowania. Podał, że w wyroku z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepis art. 124 ugn ma zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że odesłanie obejmuje jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie".

Rozważając zakres podmiotowy roszczenia o odszkodowanie w świetle art. 11f ust. 2 specustawy w zw. z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 ugn, Sąd I instancji ocenił, że osoba korzystająca z ogródka działkowego nie jest uprawniona do odszkodowania za szkody w nasadzeniach, urządzeniach i obiektach, powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w następstwie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Zauważył, że odszkodowanie z art. 124 ust. 4 ugn dotyczy sytuacji, gdy wartość nieruchomości, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z niej ulega obniżeniu - należy więc przyjąć, że odszkodowanie będzie przysługiwało wyłącznie podmiotom właścicielskim – właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są – Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe –

art. 7 urod. Na gruncie ocenianej sprawy właścicielem spornej nieruchomości jest Gmina Miasto R., a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R., skarżąca zaś, jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jej środków finansowych – art. 30 ust. 2 urod, z 2013 r., a wcześniej art. 15 ust. 2 ustawy z 2005 r. W tym kontekście, zdaniem Sądu, rozważanie wypłaty odszkodowania za usunięcie nasadzeń, urządzeń i obiektów stanowiących własność użytkownika ogródka działkowego w trybie art. 124 ust. 4 ugn nie znajduje uzasadnienia. Sąd wyjaśnił, że przedmiot szkody jest prawnie niezależny od nieruchomości, stąd jego zniszczenie w żaden sposób nie wpływa na obniżenie jej wartości. Odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 ugn, do którego upoważnia art. 11f ust 2 specustawy odnosi się zaś jedynie do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (sieciowej, drogowej, itd.). Modyfikacja treści normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 124 ust. 4 ugn, polegająca na objęciu zakresem jej stosowania użytkowników ogródków działkowych domagających się odszkodowania za zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów nie mieści się w zakresie dopuszczalnych działań interpretacyjnych wyznaczanych przez formułę "odpowiedniego stosowania przepisu".

Przywołując powyższe, WSA uznał, że brak jest podstaw do poszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania w trybie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy, jak również nieuprawnione jest poszukiwanie uzasadnienia takiego działania w jej art. 18 ust. 1g. Wyjaśnił, że przepisy specustawy uprawnienia użytkowników ogródków działkowych wyznaczają wąsko – "W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach (...)" - art. 18 ust. 1g pkt 1. Wskazał, że prawidłowa egzegeza cyt. przepisu wymaga uwzględnienia art. 18 ust. 1h, w myśl którego: "Obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a".

W odniesieniu do powyższych rozważań, ustalenie odszkodowania za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty jest uzależnione od dwóch okoliczności. Po pierwsze, od tego, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego, i po drugie, od tego, czy doszło do likwidacji tego ogródka. W ocenie Sądu stwierdzenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy znajduje się on na nieruchomości objętej liniami rozgraniczeniowymi teren inwestycji drogowej. Zdaniem Składu orzekającego w I instancji, jakakolwiek próba wywodzenia z art. 18 ust. 1g pkt 1 w zw. z ust. 1h legitymacji do wystąpienia o odszkodowanie w trybie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i dla działkowca, którego ogród działkowy znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, jest skazana na niepowodzenie.

Za istotną w sprawie Sąd uznał ocenę kwestii możliwości dochodzenia odszkodowania za nasadzenia w oparciu o przepisy urod. Stosownie do art. 22 ust. 1pkt 1 urod, podmiot dokonujący likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jest zobowiązany wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność. Sytuacja taka dotyczy układów faktycznych obejmujących likwidację ogrodu działkowego, co w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, niemniej, zdaniem Sądu, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że niezależnie bowiem od kierunku weryfikacji tej kwestii, odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 bądź art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy, z uwagi na zlokalizowanie ogródka poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie mogło zostać ustalone.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska skarżącej, jakoby z decyzji z 5 maja 2011 r. wynikało, że obiekty, urządzenia i nasadzenia znajdujące się na jej ogrodzie zostały przeznaczone do rozbiórki, usunięcia. Podał, że w pkt VII.2 decyzji określono, że na działce [...] (numeracja sprzed podziału) do rozbiórki przeznaczono 1 budynek świetlicy, 19 budynków gospodarczych (ogródków działkowych), 23 inne budynki (altany częściowo zabudowane), wobec czego jasnym jest, że chodzi o rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się "w linii rozgraniczających teren inwestycji, kolidujących z projektowaną inwestycją (...)", nie zaś o sporny teren, objęty skargą. Dalej Sąd zauważył, że prace rozbiórkowe, określone w pkt VII.2 decyzji z 5 maja 2011 r., dotyczyły wyłącznie działki [...] a nie pozostałych działek powstałych z podziału działki [...] . Ocenił, że treść decyzji znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej zalegającej w aktach sprawy - Dokumentacja Przetargowa. Projekt Wykonawczy. Projekt Rozbiórek Obiektów Budowlanych oraz operacie graficznym [...] , z których jednoznacznie wynika, że działka na której zlokalizowany jest ogród skarżącej nie była objęta liniami rozgraniczeniowymi i nie prowadzono na niej prac rozbiórkowych. Za wiarygodne Sąd uznał też pisma Miejskiego Zarządu Dróg w R. z 8 lutego 2018 r. i z 21 września 2018 r., z których wynika, że szkody w zakresie nasadzeń w ogródku skarżącej nie podlegają roszczeniom odszkodowawczym w trybie administracyjnoprawnym. Również w tym kontekście decyzja organów o zbędności prowadzenia postępowania dowodowego co do stanu ogródka skarżącej, w ocenie Sądu, jest prawidłowa. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że jeżeli na terenie ogródka skarżącej nie realizowano robót budowlanych, a zostało to wykazane materiałem dowodowym, to nie można przyjąć, że wykonano prace związane z przebudową kanalizacji, czy sieci.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia w całości i wydania orzeczenia reformatoryjnego – uchylającego decyzje organów obu instancji. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kwestionowanemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni, tj.: a) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 ugn, wyrażające się w błędnej rekonstrukcji podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego skarżącej z tytułu szkód powstałych w wyniku zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń, obiektów oraz nasadzeń znajdujących się na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego w związku z realizacją inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...] , etap I — budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi" i uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca nie jest uprawniona do domagania się odszkodowania w trybie ww. przepisów, podczas gdy szkody powstałe na terenie ogródka działkowego skarżącej są skutkiem ograniczenia w korzystaniu z działki numer [...] , określonym decyzją lokalizacyjną Prezydenta, zezwalającą na realizację ww. inwestycji drogowej, a skarżąca jako właściciel obiektów budowlanych, urządzeń i nasadzeń wykonanych z jej środków finansowych jest uprawniona do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w zakresie w jakim doszło do powstania w nich szkód; b) art. 128 ust 4 oraz art. 129 ugn w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania pomimo zaistnienia w sprawie wszelkich przesłanek do ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody na ogródku działkowym skarżącej; c) art. 128 ust 4 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce w związku z realizacją inwestycji drogowej doprowadziły do likwidacji spornego ogródka i pozbawiły możliwości korzystania z niego: zostały zniszczone wszelkie urządzenia, obiekty i nasadzenia; d) art. 14 ust 1 urod (w momencie likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych), poprzez jego niezastosowanie czego efektem było wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania.

W środku zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z art. 7, 77, 80 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak przeprowadzenia oględzin ogródka działkowego skarżącej oraz brak podjęcia dalszych czynności celem wnikliwego wyjaśnienia, czy na terenie ogródka działkowego były prowadzone inne czynności faktyczne związane z usunięciem roślinności, urządzeń i pozostałych obiektów, mimo złożenia wniosków dowodowych w tym zakresie przez skarżącą, co skutkowało błędnym ustaleniem, że istniały przesłanki do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej; b) uznaniu, że przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania; c) oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego. Co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wyżej przywołane zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 ppsa. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa.

Zarzut naruszenia art. 77 kpa został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 kpa dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 ppsa, nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 kpa wskazano w związku z naruszeniem art. 77 i art. 80 kpa w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ppsa.

Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Podkarpackiego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. odmawiającej wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty zlikwidowanego ogródka działkowego, z uwagi na jej zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Również dokumenty, które stanowiły i mogły bezsprzecznie stanowić element materiału dowodowego, także zostały poddane wnikliwej i odpowiadającej prawu ocenie. Zarzut naruszenia art. 7 kpa, czy art. 77 kpa byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Rzeszowie skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że należąca do skarżącej jako działkowca (art. 2 pkt 1 urod) działka ogrodowa (art. 2 pkt 2 urod) wchodząca w skład rodzinnego ogrodu działkowego nr [...] , położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w R. (art. 2 pkt 5 urod) była zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr [...] , która znajdowała się poza liniami rozgraniczającymi terenu, który na mocy art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy przeszedł na własność gminnej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca zatem była użytkownikiem ogródka działkowego nr [...] , położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] " w R., której właścicielem była właściwa Gmina, a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy, podnoszący naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 ugn. Przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z części nieruchomości, należąca do skarżącej jako działkowca. Na mocy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust 1 ugn za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tego zdarzenia zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III ugn. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kc i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, źródło CBOSA). Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 ugn, jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 ugn, powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2614/19, źródło CBOSA). Także obejmuje zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/19, źródło CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 128 w zw. z art. 124 regulują wyłącznie kwestie o charakterze przedmiotowym, ergo odnoszą się jedynie do określonej kategorii obowiązku działania - wypłaty odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, źródło CBOSA).

Z mocy art. 124 ust. 4 odszkodowanie będzie przysługiwało wyłącznie podmiotom właścicielskim - właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, gdyż to ich dotyczy sytuacja, gdy wartość nieruchomości, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z niej ulega obniżeniu. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że działkowiec jest jedynie podmiotem korzystającym z ogródka działkowego, nie posiadając żadnych praw właścicielskich względem części nieruchomości, którą zajmuje. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są z mocy art. 7 urod Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe. Natomiast w myśl art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, (Dz. U. z 2005r. poz. 1419) również Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz Polski Związek Działkowców. Zatem nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 urod, szczególnie, że przepis ten dotyczy upoważnienia ustawowego do uchwalenia przez stowarzyszenie ogrodowe regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego.

Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że właścicielem nieruchomości - działki nr [...] - jest Gmina Miasto R., a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w R. Skarżąca kasacyjnie w myśl art. 30 ust. 2 urod jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jej środków finansowych. Analogiczne regulacje zawierał art. 15 ust. 2 ustawy z 2005 roku. Zatem mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozważanie wypłaty odszkodowania za usunięcie nasadzeń, urządzeń i obiektów stanowiących własność użytkownika ogródka działkowego w trybie art. 124 ust. 4 ugn nie znajduje uzasadnienia. Przedmiot szkody jest bowiem prawnie niezależny od nieruchomości - na zasadzie wyjątku od reguły superficies solo cedit - stąd jego zniszczenie w żaden sposób nie wpływa na obniżenie wartości samej nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 ugn, do którego upoważnia art. 11f ust 2 specustawy drogowej odnosi się do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (sieciowej, drogowej, itd.). Modyfikacja treści normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 124 ust. 4 ugn polegająca na objęciu zakresem jej stosowania użytkowników ogródków działkowych domagających się odszkodowania za zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów nie mieści się w zakresie dopuszczalnych działań interpretacyjnych wyznaczanych przez formułę "odpowiedniego stosowania przepisu". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA w Rzeszowie.

Jedynie w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego, czyli znajduje się on na nieruchomości objętej liniami rozgraniczeniowym na terenie inwestycji drogowej oraz doszło do likwidacji tego ogródka może nastąpić ustalenie odszkodowania za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca a zostało to potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administacyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 79/18.

Należy zauważyć, iż wymienione w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej rozstrzygnięcie dotyczy określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków polegających między innymi na rozbiórce istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Przepisy ograniczające prawo własności winny podlegać ścisłej wykładni z uwagi na konstytucyjną ochronę tego prawa. Z treści przywołanych wyżej przepisów specustawy drogowej wynika jedynie to, że ograniczenie w korzystaniu z cudzej nieruchomości winno służyć realizacji obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych. Przepisy te nie dopuszczają natomiast rozbiórki obiektów budowlanych, które nie stanowią własności inwestora. Przewidziane tam ograniczenie prawa własności nie może zatem polegać na rozbiórce obiektu budowlanego stanowiącego własność osoby trzeciej, w tym przypadku skarżącej. Inaczej mówiąc, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zawierać wzmiankowane ograniczenie mające na celu rozbiórkę obiektów budowlanych należących do inwestora a nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych. W przedmiotowej sprawie planowane do rozbiórki: 1 budynek świetlicy, 19 budynków gospodarczych (ogródków działkowych), 23 inne budynki (altany częściowo zabudowane) - obiekty budowlane znajdujących się w linii rozgraniczających teren inwestycji, kolidujące z projektowaną inwestycją, które nie stanowiły własności skarżącej kasacyjnie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w ramach realizacji inwestycji drogowej, na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia 5 maja 2011 roku, na ogródku skarżącej - nr [...] - nie wykonano żadnych prac tak związanych z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. To, że organy nie kwestionują, iż nasadzenia, urządzenia i obiekty zostały z ogródka skarżącej usunięte, oceny tej nie zmienia. Ewentualne zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów na terenie ogródka skarżącej nastąpiło poza realizacją decyzji z dnia 5 maja 2011 roku, a zatem nie podlega reżimowi regulowanemu przepisami art. 18 ust. 1 g i 1 h specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ugn w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej. Odszkodowania w tym trybie można się bowiem domagać jedynie wówczas, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji dotyczy rodzinnych ogródków działkowych. W niniejszej sprawie, jak zostało wykazane w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, na terenie ogródka skarżącej, nie były prowadzone prace związane z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko WSA w Rzeszowie w pełni podzielił.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 ppsa.