Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 77/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 764/13 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 764/13 oddalił skargę M. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. przedstawił M. B. zarzut popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu nienależnych świadczeń na szkodę Policji, to jest czynu przewidzianego w art. 271 § 2 k.k. i art. 286 § 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] zawiesił M. B. w czynnościach służbowych na okres dwóch miesięcy, tj. od dnia 31 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. Następnie rozkazami personalnymi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i z dnia [...] października 2012 r. nr [...] przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych najpierw do dnia 31 października 2012 r. a następnie od dnia 1 listopada 2012 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił M. B. ze w służby Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Powiatowy Policji w [...], ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3, art. 110 ust. 7 pkt 2 i art. 114 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), zwolnił M. B. z dniem 28 czerwca 2013 r. ze w służby Policji. W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że postępowanie w sprawie zwolnienia M. B. ze służby w Policji zostało wszczęte po otrzymaniu wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] o warunkowym umorzeniu postępowania karnego przeciwko M. B. Policjant ten podejrzany był o to, że we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o przyznanie dopłaty do wypoczynku za rok 2012 oraz we wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o wypłatę zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w zamian za niewykorzystany w roku 2012 przejazd na koszt Policji poświadczył nieprawdę w ten sposób, że w obu tych wnioskach jako osobę uprawnioną do świadczeń wpisał żonę A. B., mimo że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt [...] (prawomocnym od dnia 21 kwietnia 2011 r.) orzekł rozwód jego małżeństwa. Tak sporządzone wnioski M. B. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej złożył w komórce finansowej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], czym doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, skutkującym wypłatą nienależnych policjantowi świadczeń w kwocie 395 zł na szkodę KWP w [...]. Sąd przyjmując, iż czyn, którego dopuścił się policjant stanowi wypadek mniejszej wagi, tj. przestępstwo z art. 271 § 2 k.k. i art. 286 § 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., prowadzone przeciwko M. B. postępowanie karne warunkowo umorzył na podstawie art. 66 § 1 k.k. oraz art. 67 § 1 k.k.

Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał ponadto, że realizując obowiązek przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] o wydanie opinii w przedmiocie rozwiązania z M. B. stosunku służbowego. Zarząd organizacji związkowej uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wydał negatywną opinię co do trybu zwolnienia M. B. ze służby. Mimo takiej opinii – zdaniem organu – zachodzą przesłanki do rozwiązania z M. B. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Popełnienie przez policjanta przestępstwa - przede wszystkim w świetle powołanego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. - jest oczywiste. Sąd orzekając o warunkowym umorzeniu postępowania karnego, nie miał wątpliwości co do faktu popełnienia przestępstwa, okoliczności jego popełnienia oraz winy sprawcy. Policjant z 14-letnim stażem służby powinien znać przepisy obowiązujące w Policji. Czyn, którego dopuścił się M. B. należy do kategorii przestępstw kryminalnych (pospolitych), które można popełnić tylko z winy umyślnej. Działanie policjanta było świadome i skierowane na osiągnięcie korzyści majątkowych. Takie postępowanie zasługuje na szczególne potępienie. M. B. w związku z popełnionym czynem nie może kontynuować służby w Policji. Od funkcjonariusza z racji pełnionej funkcji wymaga się szczególnego poszanowania prawa. Nie można przyjąć, że M. B. będzie skutecznie egzekwował prawo i rzetelnie wykonywał obowiązki służbowe, skoro sam prawa nie przestrzega i ma do niego lekceważący stosunek. W ocenie organu pozostawienie policjanta w służbie, który nie legitymuje się nieposzlakowaną opinią narusza ważny interes służby, wpływa demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy oraz negatywnie rzutuje na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Z tych względów uzasadnione było rozwiązanie z wymienionym stosunku służbowego na wskazanej podstawie.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Zatem ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, a stan faktyczny sprawy powinien być wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy (wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r.) potwierdza oczywistość popełnienia przez M. B. przestępstwa, tj. poświadczenia nieprawdy w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Popełnienie takiego czynu o znamionach przestępstwa uniemożliwia pozostawienie policjanta w służbie. Funkcjonariusz utracił w ten sposób nieposzlakowaną opinię, która jest niezbędna do pełnienia służby w Policji. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Pozostawienie w służbie policjanta, który utracił warunki kwalifikowane do pełnienia służby w Policji, a także charakter popełnionego czynu godzi w społeczny wizerunek Policji, przyczyniając się do obniżenia zaufania do tej instytucji, na co trafnie zwrócił uwagę Komendant Powiatowy Policji w [...]. Ponadto organ ten wnikliwie i wyczerpująco zebrał niezbędny materiał dowodowy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć w niej zastosowanie. Wykazał również, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymagał ograniczenia uprawnień indywidualnych strony.

Rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W skardze zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.") oddalił skargę M. B. W pisemnych motywach wyroku WSA w Rzeszowie stwierdził, że stan faktyczny sprawy, w którym zapadła zaskarżona decyzja jest bezsporny. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w sposób odpowiadający przepisom prawa. Dlatego ustalenia te mogą być podstawą faktyczną wyrokowania. Dla poprawności dokonanej przez organy oceny istotne jest ustalenie, że w stosunku do skarżącego zapadł prawomocny wyrok karny, którym postępowanie przeciwko skarżącemu warunkowo umorzono. Ta okoliczność jest przesądzająca dla oceny poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tego więc powodu nietrafny jest zarzut skargi wskazujący na niepełne i ogólnikowe wyjaśnienie stanu faktycznego, a przez to naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazane przepisy wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego, jednak konkretyzacja tego postępowania następuje ze względu na treść normy materialnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem naruszenie wskazanych przepisów procesowych zawsze musi być odnoszone do przepisu materialnego. W sprawie M. B. przepisem materialnym stosowanym przez organy był art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Z punktu widzenia treści tego przepisu należało ustalić czy policjant dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa, którego popełnienie jest oczywiste i uniemożliwia dalsze pozostawanie w służbie. Kontrolowane postępowanie, zdaniem Sądu I instancji, zawiera wszystkie ustalenia niezbędne dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z tego więc powodu nie można dopatrzyć się naruszenia przez organy Policji art. 8 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a.

WSA w Rzeszowie uznał także, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy organ II instancji rozpoznał odwołanie skarżącego w terminie 9 dni od jego złożenia. Istotą postępowania administracyjnego jest jego szybkość, a sprawy niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.). W sprawie objętej skargą organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego, gdyż nie było takiej potrzeby. Z tego powodu mógł orzekać w kwestionowanym przez skarżącego terminie.

W ocenie Sądu nietrafny jest również zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zgodzić należy się z organami, że orzekanie na tej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy. Konsekwencją tego stwierdzenia jest ograniczenie zakresu sądowoadministracyjnej kontroli decyzji. Sąd w takich przypadkach nie może odnosić się do merytorycznej oceny podjętego działania, a tylko ma rozważyć, czy w postępowaniu organy nie naruszyły granic swobodnego uznania, czyli nie przekroczyły przesłanek wskazanych w ustawie. Z treści art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wynika, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, jeżeli popełnienie tego czynu jest oczywiste i uniemożliwia to pozostawanie funkcjonariusza w służbie. W sprawie objętej skargą wszystkie elementy treści art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji zostały spełnione. Zatem istniały podstawy do zastosowania uznania wskazanego w tym przepisie. Organy przekonywująco uzasadniły przy tym skorzystanie z uznania. W ocenie Sądu skarżący popełniając czyn wskazany w wyroku karnym, utracił przymiot niezbędny do pozostawania w służbie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 764/13 złożył M. B. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że warunkowe umorzenie postępowania karnego dawało podstawy do uznania, iż skarżący popełnił czyn o znamionach przestępstwa, który uniemożliwia dalsze pełnienie przez niego służby, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że może on stanowić podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w sytuacji gdy postępowanie karne dotyczące konkretnego czynu zabronionego nie zostało prawomocnie zakończone. W niniejszym przypadku postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie, a czyn, jakiego dopuścił się skarżący, w żadnym razie nie dawał podstaw do uznania, że tego typu zachowanie uniemożliwiało dalsze pełnienie przez M. B. służby w Policji;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

• art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, zaaprobował i powielił błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Doprowadziło to do błędnych ustaleń faktycznych, co było wynikiem nienależytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wynik postępowania, które doprowadziły do błędnego przekonania, iż organ zasadnie zwolnił M. B. ze służby wobec warunkowego umorzenia postępowania karnego, mimo że w sprawie nie przeanalizowano w sposób dostateczny, czy czyn o znamionach przestępstwa, jakiego dopuścił się skarżący był czynem, który uniemożliwiał jego dalsze pozostawanie w służbie w Policji, co jest warunkiem do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, a nadto

• Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, iż na skutek pierwotnego uchylenia rozkazu zwalniającego M. B. ze służby [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia przesłanki "niemożności dalszego pozostawania w służbie", czego nie uczyniono, a co było przedmiotem zarzutu odwołania od rozkazu z dnia [...] czerwca 2013 r. i zostało całkowicie pominięte przez organ oraz zaakceptowane, w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej, przez WSA w Rzeszowie;

• art. 3 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie przedstawił w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie okoliczności wskazane w rozstrzygnięciach dotyczących zwolnienia M. B. ze służby uzasadniały przyjęcie, iż czyn jakiego dopuścił się skarżący uniemożliwiał jego dalsze pozostawanie w służbie, w sytuacji gdy uznaniowy charakter decyzji wymagał w tym zakresie należytego uzasadnienia, zaś argumentacja organów administracji nie dawała podstaw do akceptacji uznaniowej decyzji, z której wynika, że czyn M. B. uniemożliwiał jego pozostawanie w służbie, co wynika wprost z okoliczności jego popełnienia, zachowania się skarżącego po jego popełnieniu oraz dalszego pozostawania w służbie, pomimo prawomocnego zakończenia postępowania w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że momencie spełnienia przesłanek określonych w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji właściwy organ może fakultatywnie zwolnić funkcjonariusza ze służby. Pojęcie uznaniowości nie może być jednak utożsamiane z dowolnością. Organ stosując przepis o charakterze uznaniowym, winien w sposób należyty wyjaśnić, jakie okoliczności danej sprawy pozwoliły na zajęcie określonego stanowiska. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120) wskazał, że przepis ten ma zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy swoim postępowaniem w sposób istotny uchybiają zajmowanemu stanowisku i roli, jaką funkcjonariusz Policji winien pełnić w społeczeństwie. Ustawodawca celowo sformułował przepis w taki sposób, aby jego zastosowanie nie zależało od wydania prawomocnego wyroku karnego skazującego za dane przestępstwo. Zawarty w przepisie zwrot "dopuścił się popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie" - zdaniem autora skargi kasacyjnej - pozwala na zwolnienie funkcjonariusza ze służby jedynie w sytuacji, gdy postępowanie karne nie zostało jeszcze wszczęte lub gdy postępowanie takie jest w toku. Niedopuszczalne jest przy tym zwalnianie policjantów ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji w sposób "automatyczny", to jest w każdym przypadku stwierdzenia popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw karnych lub karnoskarbowych. Popełnienie przez policjanta czynu musi być "oczywiste" a ponadto charakter czynu wypełniającego znamiona przestępstwa karnego lub karnoskarbowego ma uniemożliwiać dalsze pozostawanie policjanta w służbie. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, gdyż postępowanie karne zostało już prawomocnie zakończone. Powołany przepis odnosi się do czynów o znamionach przestępstwa, a w razie prawomocnego skazania mamy już do czynienia z przestępstwem. O tym, że ustawodawca wprowadzając przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie przewidywał możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza, który dopuścił się przestępstwa, świadczy przede wszystkim fakt istnienia innych przepisów, które pozwalają (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji), bądź też nakazują (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji) zwolnienie ze służby funkcjonariusza, który dopuścił się przestępstwa. Z tych względów, w ocenie autora skargi kasacyjnej, przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji uprawnia do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Policji tylko w razie popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, co do którego nie wydano jeszcze prawomocnego wyroku. W niniejszej sprawie postępowanie karne zostało prawomocnie zakończone. W sprawie zwolnienia M. B. dokonano zatem błędnej wykładni i błędnego zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Nadto w sprawie nie można twierdzić, że czyn, jakiego dopuścił się skarżący, uniemożliwia kontynuowanie przez niego służby. W trakcie prowadzonego postępowania przygotowawczego Komendant nie rozwiązał z M. B. stosunku służbowego, a zatem uznał że może skarżący nadal pozostać w służbie. W niniejszej sprawie nie wykazano i nie udowodniono, że czyn jakiego dopuścił się funkcjonariusz uniemożliwia jego dalsze pozostawanie w służbie. Czyn zabroniony, co do którego toczyło się przeciwko skarżącemu postępowanie karne, został popełniony przez niego nieświadomie, bez zamiaru wprowadzenia kogokolwiek w błąd i wyłudzenia jakichkolwiek pieniędzy. Wskazanie byłej żony we wnioskach wynikało z niedopatrzenia i przyzwyczajenia, gdyż przez wiele lat skarżący, składając tego typu wnioski, zawsze wskazywał w nich byłą żonę. Nie było jego zamiarem oszukanie kogokolwiek. Wskazanie żony było zachowaniem niecelowym, niezawinionym i wiązało się ze zwykłą życiową pomyłką. Ponadto w momencie, gdy skarżący dowiedział się o omyłce, niezwłocznie zwrócił na rzecz KWP w [...] całą wypłaconą mu kwotę. Jego zachowanie nie było więc nacechowane znamionami oszustwa. Sąd oraz organy Policji w ogóle nie rozważyły wskazanych okoliczności pod kątem możliwości dalszego pozostawienia M. B. w służbie, bezzasadnie traktując czyn, jakiego dopuścił się skarżący, jako poważne oszustwo, które skutkuje utratą do niego zaufania oraz które demoralizuje pozostałych kolegów i podważa wiarygodność Policji. Postępowanie karne w sprawie zostało warunkowo umorzone, co dowodzi, że Sąd uznał, iż brak jest powodów, dla których wymiar sprawiedliwości miałby podejmować w stosunku do skarżącego interwencję karną. Instytucję warunkowego umorzenia postępowania stosuje się w sytuacji, gdy nie ma potrzeby wymierzania kary za dany czyn, a wina i społeczna szkodliwość nie są znaczne. W związku z tym nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinny być okoliczności, w jakich doszło do popełnienia czynu, albowiem ocena przesłanki niemożności pozostawania w służbie, nie może być oderwana od rzeczywistych okoliczności, w jakich doszło do popełnienia czynu. Zawsze należy też wykazać, że konkretny czyn niesie za sobą negatywną społeczną ocenę, która z uwagi na charakter służby jest nie do zaakceptowania i musi skutkować usunięciem funkcjonariusza - sprawcy takiego czynu z szeregów Policji. Organy Policji zwalniając M. B. na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, nie badały okoliczności jego popełnienia, rodzaju oraz charakteru popełnionego czynu, stopnia jego społecznej szkodliwości, późniejszego zachowania się skarżącego oraz rozmiaru szkód wyrządzonych czynem. Skupiły się jedynie na ustaleniu, że doszło do popełnienia czynu o znamionach przestępstwa i bezrefleksyjnie uznały, że popełnienie tego czynu skutkuje niemożnością pozostawania skarżącego w służbie. Pomimo powyższych uchybień Sąd I instancji uznał, że organ w sposób zgodny z przepisami zwolnił M. B. ze służby, czym zaaprobował i powielił błędy w zakresie oceny materiału dowodowego i nienależytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym przede wszystkim istnienia przesłanki niemożności pozostawania w służbie w związku z popełnieniem opisywanego czynu. Nie można również zgodzić się z Sądem, że dla oceny poprawności stosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wystarczy ustalenie, że skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem karnym. Brak jest przy tym jakichkolwiek rozważań dotyczących samego czynu, które mogłyby wskazywać na słuszność rozstrzygnięć organu oraz Sądu polegających na uznaniu, że czyn M. B. miał taki charakter, że skutkował niemożnością pozostawienia go w służbie w Policji. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie od czasu popełnienia czynu o znamionach przestępstwa do czasu wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie upłynął blisko rok. Skoro skarżący przez blisko rok od popełnienia czynu mógł pozostawać w służbie, to zastanawiające jest dlaczego dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania karnego uznano, że brak jest możliwości pozostawienia skarżącego w służbie. O braku zasadności zwolnienia skarżącego ze służby świadczy także opinia Zarządu NSZZ Policjantów, która pokazuje, iż czyn jakiego się dopuścił M. B., w rzeczywistości nie był czynem, który uzasadniałby przyjęcie, iż nie może on nadal pozostawać w służbie. Nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów wiąże się także z pominięciem oceny przebiegu służby skarżącego, jako okoliczności mającej wpływ na możliwość kontynuowania przez M. B. służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Komendant Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że warunkowe umorzenie postępowania jest środkiem probacyjnym, który opiera się na zaniechaniu skazania i wymierzeniu kary sprawcy winnego popełnienia przestępstwa. Nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że skarżący nie popełnił czynu o znamionach przestępstwa, skoro sąd umorzył postępowanie karne przeciwko M. B. Artykuł 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie wskazuje czasookresu, w którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga ta oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na konstrukcję sformułowanych tam zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do wytykanego Sądowi I instancji naruszenia przepisu prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił WSA w Rzeszowie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął za organami Policji, że oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa może także wynikać z orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania karnego. Strona uważa, że tryb przewidziany w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji może być zastosowany wyłącznie wówczas, gdy oczywistość popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa zostanie stwierdzona przed wszczęciem postępowania karnego lub w toku takiego postępowania, a ponadto że po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego, w przypadku funkcjonariusza, który dopuścił się przestępstwa, w rachubę mogą wchodzić wyłącznie podstawy zwolnieniowe przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 2 lub art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Powyższe stanowisko skarżącego kasacyjnie jest całkowicie chybione. Po pierwsze prowadziłoby ono do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania policjanta, w stosunku do którego postępowanie karne warunkowo umorzono. Akceptacja prezentowanej tezy oznaczałaby bowiem, że takiego policjanta w ogóle nie można byłoby wyeliminować z grona funkcjonariuszy Policji. Policjant ten – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – nie mógłby być zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Jednak niedopuszczalne byłoby też rozwiązanie z takim policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Zasadniczym warunkiem zastosowania instytucji przewidzianych w obu ostatnio wymienionych przepisach – czego chyba nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej – jest nie samo popełnienie określonych typów przestępstw lecz skazanie policjanta prawomocnym wyrokiem za popełnienie takich przestępstw. Orzeczenie o warunkowym umorzeniu postępowania karnego jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania karnego, ale nie jest tożsame z wyrokiem skazującym policjanta za popełnienie przestępstwa. Zatem autor skargi kasacyjnej powinien zdawać sobie sprawę z tego, że w sferze stosunku służbowego inne mogą być skutki skazania policjanta prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego a inne w przypadku warunkowego umorzenia postępowania karnego. Jeżeli policjant zostanie prawomocnym wyrokiem skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, to funkcjonariusza takiego obligatoryjnie zwalnia się ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, a w przypadku prawomocnego skazania za inne przestępstwo z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy w trybie art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast jeżeli w stosunku do policjanta nie zapadł prawomocny wyrok skazujący, ale fakt popełnienia przez funkcjonariusza czynu karalnego nie budzi wątpliwości, to zastosowanie wobec niego może znaleźć właśnie tryb przewidziany w art. 41 ust. 2 pkt. 8 ustawy o Policji.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby, jeżeli popełnienie przez niego czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste i uniemożliwia pozostanie w służbie. Z treści tego przepisu wynika, że rozwiązanie stosunku służbowego w omawianym trybie jest możliwe, gdy zachowanie danego policjanta nosi znamiona czynu karalnego oraz jest tego rodzaju, że wyklucza możliwość pozostawienia sprawcy w gronie funkcjonariuszy formacji. Innych warunków i ograniczeń co do dopuszczalności zastosowania tej instytucji ustawodawca nie przewidział. Nie można zatem podzielić sugestii autora skargi kasacyjnej, że oczywistość naruszenia przez policjanta norm prawa karnego właściwi przełożeni mogą oceniać wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych przed wszczęciem postępowania karnego lub toku takiego postępowania. Istotna jest przede wszystkim oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, czyli oczywista bezprawność działania policjanta polegająca na naruszeniu określonych norm prawa karnego. W judykaturze sądowej uznaje się, że z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy sprawca zostanie złapany na gorącym uczynku, gdy w okolicznościach nienasuwających wątpliwości przyznaje się on do popełnienia przestępstwa lub gdy w sprawie zebrano takie dowody, które bezpośrednio potwierdzają dokonanie przez niego czynu. Powszechnie ponadto przyjmuje się, że we wszystkich tych przypadkach organ zamierzający zwolnić policjanta za służby – co do zasady – powinien sam przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, które pozwoliłoby przyjąć, że popełnienie przez funkcjonariusza czynu o znamionach przestępstwa jest oczywiste. Nie wyklucza to jednak możliwości wykorzystania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym także materiałów zgromadzonych w postępowaniu karnym. Oczywistość popełnienia czynu zabronionego może ponadto wynikać z orzeczenia o warunkowym umorzeniu prowadzonego przeciwko policjantowi postępowania karnego. Sąd może bowiem warunkowo umorzyć postępowanie karne tylko wówczas, gdy wina sprawcy i okoliczności popełnienia przez niego zarzucanego mu czynu nie budzą wątpliwości. Nie ma zatem istotnego znaczenia, w jaki sposób i kiedy zostanie ustalona oczywistość popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa. Funkcjonariusza, w stosunku do którego nie zapadł prawomocny wyrok skazujący go za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, można zwolnić ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Nie można różnicować policjantów tylko z uwagi na to, czy bezprawność ich działania wynika z orzeczenia o warunkowym umorzeniu postępowania karnego czy też ustaleń poczynionych przed zakończeniem postępowania karnego. Podstaw do dokonywania takiego podziału nie daje ani treść powołanego przepisu ani cel zawartej w nim regulacji. Tryb przewidziany w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji został wprowadzony nie po to, aby policjanci, w stosunku do których warunkowo umorzono postępowanie karne, mogli uniknąć jakichkolwiek sankcji służbowych. Celem omawianego unormowania było bowiem stworzenie możliwości wyeliminowania z grona funkcjonariuszy Policji także policjantów, w stosunku do których nie zapadł wprawdzie prawomocny wyrok skazujący ich za popełnienie przestępstwa, ale których bezprawność działania w świetle przepisów prawa karnego nie budzi wątpliwości i jest oczywista. Warunkowe umorzenie postępowania karnego nie wyklucza zatem możliwości rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Z powyższych względów zarzut błędnej wykładni powołanego przepisu należy uznać za nietrafny.

Zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest bezzasadny również z tego względu, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji oraz organy Policji nie twierdziły, by sama oczywistość popełnienia przestępstwa uprawniała do zwolnienia policjanta ze służby na tej podstawie. W sprawie trafnie zwrócono uwagę, że zastosowanie wobec M. B. omawianego trybu było uprawnione także z uwagi na charakter przypisywanego mu czynu oraz ocenę, że kwestionowane działanie skarżącego uniemożliwiało dalsze pełnienie przez niego służby w Policji.

W sprawie bezsporne jest, że M. B. dopuścił się czynu na szkodę KWP w [...] polegającego na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach złożonych w tej jednostce Policji. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że czynu tego dokonał z winy umyślnej i w celu otrzymania konkretnych korzyści majątkowych. Taki sposób i pobudki działania policjanta nie mogą zasługiwać na żadne usprawiedliwienie.

Nieprzekonujące są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że M. B. nie można przypisać złych intencji oraz działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, bowiem w trakcie toczącego się postępowania karnego zwrócił nienależnie wypłacone mu świadczenia. M. B. składając wnioski o przyznanie dopłaty do wypoczynku oraz równoważnika za przejazd, musiał mieć pełną świadomość, że w dokumentach tych częściowo poświadcza nieprawdę. Wymieniony od ponad roku nie pozostawał w związku małżeńskim. Mimo tego we wnioskach nie tylko wskazał A. B. jako osobę uprawnioną do świadczeń, ale jednoznacznie określił ją jako swoją żonę. Takie dane w sposób oczywisty były fałszywe i zostały nakierowane na osiągnięcie określonych, nienależnych profitów finansowych. Trudno przyjąć, że M. B. nie pamiętał o swym rozwodzie, który został orzeczony jeszcze w 2011 r. O jakiejkolwiek omyłce i nieznajomości przepisów w tym zakresie nie może być mowy. Nie chodziło tu zresztą o znajomość przepisów prawa lecz oczywiste wprowadzenie w błąd organów Policji oraz podanie – i to dwukrotnie - fałszywych, bo od dawna nieaktualnych danych w celu otrzymania wyższych świadczeń pieniężnych.

M. B. konsekwentnie bagatelizował skutki swego działania i chyba nie chciał dostrzec ich wpływu na możliwość kontynuowania służby w Policji. Należy zatem przypomnieć, że Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w tej formacji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, mający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Każdy kto decyduje się na podjęcie służby w Policji oraz zmierza kontynuować służbę w tej formacji musi poddać się określonym regułom związanym nie tylko z istnieniem specjalnych uprawnień ale też i znacznych ograniczeń. Musi zatem bezwzględnie respektować obowiązujący porządek prawny, zachowywać się godnie w służbie i poza nią oraz cieszyć się nieposzlakowaną opinią. Osoba, która warunków tych nie spełnia, nie może rościć sobie pretensji do pozostawania w służbie, w tak specyficznej formacji, jaką jest Policja.

W niniejszej sprawie oczywiste jest, że M. B. dopuścił się czynów polegających na tzw. fałszu intelektualnym (poświadczenie w dokumencie nieprawdy, co do okoliczności mającej znaczenie prawne) i oszustwie czynnym, a przy tym działania takie podjął z niskich pobudek i na szkodę Policji, której był funkcjonariuszem. Powyższe fakty i ich kwalifikacja znajdują pełne potwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu o warunkowym umorzeniu prowadzonego przeciwko M. B. postępowania karnego. Na obecnym etapie postępowania polemika z takimi ustaleniami sądu jest już niedopuszczalna. Skoro nie ulega wątpliwości, że działania skarżącego wyczerpywały znamiona wskazanych przestępstw, to nie było jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania stanowiska organów zwolnieniowych, że przypisane skarżącemu zachowania nie licowały z powagą sprawowanego przez niego urzędu, a ponadto że waga i rodzaj takich czynów dyskwalifikowały go jako funkcjonariusza omawianej formacji oraz wykluczały możliwość kontynuowania przez niego służby Policji. W gronie funkcjonariuszy Policji nie powinny pozostawać osoby, które działają na szkodę tej formacji oraz poświadczają nieprawdę w sporządzonych przez siebie dokumentach. Nie dają one bowiem jakichkolwiek gwarancji co do respektowania prawa w przyszłości oraz rzetelnego realizowania zadań powierzonych Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku trafnie zatem zaakceptował stanowisko przyjęte w kontrolowanych przezeń decyzjach. Sąd I instancji zasadnie też zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz przypomniał, że sądowa kontrola tego typu rozstrzygnięć ma ograniczony zakres. Nie obejmuje ona bowiem celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego a nie innego sposobu załatwienia sprawy, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby oznacza to, że sądy badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i podważać ich stanowisko, należycie uzasadnione, o celowości wykluczenia danej osoby z grona funkcjonariuszy. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie NSA, organy Policji miały prawo przyjąć, że dalsze pozostawienie skarżącego w służbie nie byłoby wskazane. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, że przy wydawaniu decyzji orzekających o zwolnieniu M. B. ze służby w Policji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz że postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnych zasad procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie wszystkie istotne w niej okoliczności zostały przez organy Policji wyjaśnione i należycie rozważone. Natomiast decydującego znaczenia nie mogła mieć okoliczność, że skarżący dotychczas cieszył się dobrą opinią. Należyte wykonywanie obowiązków służbowych powinno być bowiem standardem a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów. Podobnie nie można przywiązywać nadmiernej wagi do faktu, że w ocenie sądu powszechnego istniała pozytywna prognoza co do osoby M. B., pozwalająca warunkowo umorzyć prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne. Taka ocena z oczywistych względów nie wiązała organów prowadzących postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby. Organy te miały prawo do samodzielnej oceny postawy skarżącego pod kątem jego zdolności i przydatności do realizowania zadań, jakie ustawodawca powierzył Policji. W sprawie tej większego znaczenia nie ma również opinia organizacji związkowej. Taka opinia nie ma bowiem charakteru wiążącego. O przydatności konkretnego policjanta do służby oraz trybie jego zwolnienia decydują jego przełożeni a nie organizacja związkowa. Właściwym przełożonym nie można zaś skutecznie zarzucić podejmowania radykalnych działań zmierzających do wykluczenia z grona policjantów takich funkcjonariuszy, którzy – tak jak M. B. – działają na szkodę macierzystej formacji i których działania mogły pozbawiać Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, a ponadto naruszać jej autorytet jako formacji powołanej do zwalczania i zapobiegania przestępczości oraz ochrony porządku publicznego.

Z powyższych względów uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a ponadto niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący złamania przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w zw. art.77, art.77 § 1 oraz art.80 k.p.a. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. pisemne motywy orzeczenia sądu administracyjnego (w tym uzasadnienie nieodpowiadające wszystkim wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.) tylko wtedy obliguje do uchylenia zaskarżonego wyroku, jeżeli może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie miało wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia – nawet mylne uzasadnienie nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Dlatego też przyjmując za zasadne twierdzenie skarżącego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt ogólnikowe, to i tak nie można tego zarzutu uwzględnić. Mimo że argumenty WSA w Rzeszowie rzeczywiście wykazują pewne niedostatki, to jednak takie uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawia trafności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.