Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 303/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108 ust. 6b
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania dodatku do planu ruchu zakładu górniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [... ] wydanym na podstawie art. 17, 18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 108 ust. 6b ustawy z 9 listopada 2011r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2016.1131 dalej: p.g.g.) oraz art. 106, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej: K.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (organ odwoławczy) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. (organ opiniujący) z [...]r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania Dodatku do Planu ruchu "A" Sp. z o.o. [...] w C. na lata 2014-2016 ( wnioskodawca, strona, spółka).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"A" Sp. z o.o. wnioskiem z 28 kwietnia 2015r. wystąpiło do Urzędu Gminy G. wydanie opinii o Dodatku do Planu ruchu spółki na lata 2014-2016.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z 11 maja 2015 r., Wójt Gminy G. działając na podstawie art. 108 ust. 6b, w związku z art. 109 ust. 1 pkt 1 p.g.g. i art. 106 K.p.a. negatywnie zaopiniował Dodatek, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia strony postanowieniem z [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2016r. (sygn. akt III SA/Gl 187/16), działając na skutek skargi spółki na powyższe postanowienie uchylił je. Wskazał, że uzasadnienie postanowienia nie spełnia wymogów z art. 107 K.p.a., gdyż nie zostały w sposób klarowny i przejrzysty przedstawione ustalenia faktyczne, co winno być usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z [...]r. po raz trzeci opiniujące negatywnie Dodatek do Planu ruchu. W uzasadnieniu odwołano się do ustaleń organu pierwszej instancji, który stwierdził, że wpływ z działalności narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianami na powierzchni obszaru uzdrowiska i ma wpływ na zmianę warunków naturalnych danego obszaru. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rezerwuje tereny na rozwój środowiska, zaś z powodu prowadzenia na terenie gminy eksploatacji węgla kamiennego doszłoby do utraty walorów gminy jako uzdrowiska, a grunty nie mogłyby być zagospodarowane zgonie z przypisanym im przeznaczeniem. Plan ruchu kopalni niezgodny jest z przepisami ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminnych uzdrowiskach.

Strona w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji zarzuciła mu obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 6b p.g.g., polegające na błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że kryterium opinii właściwego wójta jest nieuzasadnione zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w Statucie Uzdrowiska G. oraz w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony środowiska oraz gminach uzdrowiskowych, podczas gdy jak wynika z treści tych przepisów zakresu opinii powinien ograniczać się wyłącznie do analizy zgodności planu ruchu kopalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponadto art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. polegającą na błędnej wykładni i nieuzasadnionym przyjęciu, że obszarem górniczym jest przestrzeń sięgająca od powierzchni nieruchomości w głąb ziemi do głębokości określonej przez organ koncesyjny podczas, gdy obszar górniczy wyznaczony jest w celu wydobywania kopaliny ze złoża, która wyznacza przestrzeń uprawniająca koncesjonariusza do prowadzenia działalności koncesjonowanej. Strona wskazała również na naruszenie postępowania tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 kpa oraz art. 7 i 77 kpa.

Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy powołał się na art. 108 ust. 6b p.g.g. i stwierdził, że zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 ustawy, zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeśli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Ustawodawca wyznaczył organom gminy rolę opiniującą w kwestii zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a prawo interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do organu, który go sporządza.

Organ odwoławczy podzielił pogląd Wójta Gminy, że działalność wykonywana w oparciu o koncesję nr [...] odnosząca się do części terenu górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy uzdrowiskowej G. i wpływ tej działalności naruszają przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. ogłoszonym w sposób przewidziany dla aktów normatywnych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...]r. poz. 4033, jak również określone w odrębnych przepisach tj. Statucie Uzdrowiska G. , który jest aktem prawa miejscowego. Organ opiniujący wskazał na szereg niekorzystnych dla gminy skutków planowanej eksploatacji górniczej, tj. powstanie lokalnych zaburzeń warunków przepływu wody, zaburzeń warunków hydrologicznych przepływu wody w ciekach naturalnych i sztucznych, spadek rzędnych dna i zaburzenia funkcjonowania stawów( [...] mały), prowadzenie eksploatacji na pokładzie [...] będzie prowadzone w terenie bezpośrednio przylegającym do borowiny od strony północnej, grozi utratą tych złóż. Eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianami na powierzchni obszaru uzdrowiska poprzez występowanie odkształceń powierzchni, osiadań, zmian stosunków wodnych.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z art. 108 ust. 6b p.g.g. wynikają kompetencje organu wykonawczego gminy w procesie opiniowania planu ruchu zakładu górniczego zgodnie z kryterium nienaruszania zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7 p.g.g. Opinia wójta może odnosić się wyłącznie do kwestii zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem nieruchomości określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Statut Uzdrowiska w § 4 stanowi, że w sferach ochrony uzdrowiskowej obowiązuje art. 38c ustawy o uzdrowiskach. Granicami uzdrowiska G. są granice administracyjne Gminy. Obszar Uzdrowiska podzielony został na trzy strefy ochronne A,B,C, a Status Uzdrowiska zawiera obostrzenia dotyczące prowadzenia działalności górniczej na obszarze Gminy-Uzdrowiska, z którego zapisami należy związać zastosowanie art. 108 ust. 6b p.g.g.

Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii pisma Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych Ministerstwa Środowiska z dnia 17 lipca 2014r. organ opiniujący przedstawił odmienny pogląd utrzymując, że to nie Minister Środowiska lecz organy gminy jako organy władztwa planistycznego, mające możliwość samodzielnego kształtowania i planowania polityki przestrzennej gminy są najbardziej właściwe w zakresie wykładni przepisów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na obszarze nim objętym.

W ocenie Kolegium zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Zgromadzony materiał dowodowy i jego ocena oraz uzasadnienie stanowiska organu opiniującego nie narusza wskazanych przez stronę przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Organ opiniujący nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., odniósł się do wszystkich wskazań Kolegium niezbędnych do rozważenia istotnych kwestii, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

W skardze złożonej na to rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1.art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego, zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł ustalając, że zamierzona przez skarżącego działalność narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla gminy G. oraz w Statucie Uzdrowiska, zaniechanie wskazania przyczyn z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, a to opinii organu koncesyjnego - Ministra Środowiska, decyzji organu nadzoru górniczego - Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. , opracowania Głównego Instytutu Górnictwa w K. w sytuacji gdy okoliczność czy zamierzona przez skarżącego działalność narusza przeznaczenie nieruchomości określone w m.p.z.p. determinuje zarówno treść jak i konieczność wydania postanowienia w niniejszej sprawie zgodnie z art. 108 ust. 6b ustawy p.g.g.

2.art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia niniejszej sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącego, a w szczególności nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie czy zamierzona działalność skarżącego narusza bądź nie narusza, a jeżeli narusza to w jaki sposób przeznaczenie nieruchomości określone miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla gminy G. . w sytuacji gdy okoliczność ta ma istotne znaczenie dla zamierzonej przez Skarżącego działalności wydobywczej na terenie gminy G. ;

3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, że zamierzona przez skarżącego działalność narusza przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla gminy G. , a także zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodów z opinii organu koncesyjnego - Ministra Środowiska, opinii organu nadzoru górniczego - Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. , z których wynika jednoznacznie, że zamierzona przez skarżącego działalność nie narusza i nie może nawet teoretycznie naruszać przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na to, że jest prowadzona sześćset metrów pod ziemią i z tego powodu nie może mieć wpływu na przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla Gminy G. ;

4. art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie w całości postanowienia Wójta Gminy G. z dnia [...]r. znak [...] i nie orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy w sytuacji gdy, pomimo uprzedniego dwukrotnego uchylenia postanowień Wójta Gminy G. organ pierwszej instancji nie zebrał i nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o naruszaniu przez skarżącego zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego uchwalonego dla gminy G. , a organ drugiej instancji miał obowiązek wydania w takiej sytuacji orzeczenia reformatoryjnego;

5. art. 106 § 5 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym, w sytuacji gdy analiza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy G. pod kątem naruszania przeznaczenia nieruchomości działalnością skarżącego jest obiektywnie możliwa, nie wymaga wiadomości specjalnych, a z treści m.p.z.p. wprost wynika możliwość prowadzenia działalności wydobywczej przez skarżącego.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 108 ust. 6b p.g.g. poprzez niezasadne uznanie, że ustawodawca w tym przepisie przyznał Wójtowi wyłączną kompetencję do wydania opinii niepodważalnej i niewzruszalnej w administracyjnym toku instancyjnym, w sytuacji gdy postanowienie wydawane przez wójta podlega ocenie i weryfikacji przez organ odwoławczy, który ma prawną możliwość oraz obowiązek uchylenia bądź zmiany postanowienia, które zostało wydane z naruszeniem przepisów K.p.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 6b p.g.g. polegające na błędnej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że kryterium opinii właściwego wójta jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w Statucie Uzdrowiska G. oraz w ustawie z 28 lipca 2008r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych podczas gdy jak wynika z treści tych przepisów zakres opinii powinien ograniczać się wyłącznie do analizy zgodności planu ruchu kopalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z [..]r. (dalej: m.p.z.p.)

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...]r., a także uchylenie w całości postanowienia Wójta Gminy G. z [..]r. i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci wyroku z uzasadnieniem WSA w Gliwicach z 7 listopada 2014r. III SA/Gl 591/14 i NAS z 26 października 2016r. II GSK 700/15, celem wyjaśnienia, że działalność skarżącego nie jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie Gminy, a w sprawie brak dowodów świadczących o naruszaniu przez skarżącego przeznaczenia nieruchomości.

Organ odwoławczy odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze stwierdził, że nie są one zasadne i wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko i jego argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zatem, aby stwierdzić, że wystąpiło naruszenie prawa prowadzące do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sąd winien w pierwszej kolejności ustalić treść obowiązujących norm prawnych mających zastosowanie w sprawie i wywieść z nich określone prawa i obowiązki, następnie ustalić zakres niezbędnych okoliczności faktycznych, które należy wykazać w ramach postępowania dowodowego i w końcu ocenić prawidłowość dokonanej przez organy subsumcji ustalonych faktów do hipotetycznego stanu prawnego.

Kontrola sądów administracyjnych ograniczona jest do zbadania, czy w sprawie organy nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone są przy tym przez granice danej sprawy. W konsekwencji treść i zakres rozpoznania sądu administracyjnego determinują właściwe, w każdej sprawie wymagające indywidualnego ustalenia, normy prawa materialnego, które w ostatecznym rezultacie wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy. Oznacza to, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy opartymi o właściwie ustaloną hipotezę badanej normy prawnej.

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 108 ust. 6 b p.g.g. plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7. Ponadto zgodnie z art. 108 ust. 6 c ustawy opinia, o której mowa w ust. 6b, jest wyrażana na wniosek przedsiębiorcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie uważa się, że właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie zgłasza uwag. Z kolei, zgodnie z art. 7 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W myśl art. 109 ust. 1 pkt 1 p.g.g. zmiany planu ruchu zakładu górniczego dokonuje się w formie dodatku do planu, w trybie przewidzianym dla zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.

Z kolei, art. 106 K.p.a. zawiera następująca regulację:

§1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

§ 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.

§ 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.

§ 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

§ 6 (.....)

W rozpatrywanej sprawie to nie organ właściwy w sprawie ma rozpocząć czynności współdziałania, ale strona (przedsiębiorca), która uzyskawszy stanowisko organu gminy, jest jednocześnie zobowiązana do dostarczenia go organowi właściwemu w sprawie łącznie z wnioskiem o zatwierdzenie planu ruchu. Nie zmienia to jednak istoty samego współdziałania, dlatego wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien zająć stanowisko w sprawie w formie postanowienia (uchwała NSA z 20.05.1996 r., OPK 11/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 9). Na postanowienie to służy zażalenie.

Wójt Gminy G. jako organ opiniujący konsekwentnie w wydawanych postanowieniach każdorazowo negatywnie opiniował Dodatek do Planu ruchu, przedstawiając bardzo obszerną argumentację swojego stanowiska. Strona kwestionowała negatywne opinie Wójta składając kolejno na wydawane przezeń postanowienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium jako organ odwoławczy uchylało zaskarżone postanowienia, wskazując na brak podstaw do dokonania merytorycznej oceny rozstrzygnięcia.

W tym zakresie należy stwierdzić, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie może wyręczyć organu w merytorycznej ocenie wniosku tj. wydaniu negatywnej lub pozytywnej opinii, co jednak nie oznacza możliwości uchylenia się od rozpatrzenia podniesionych w zażaleniu zarzutów. W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania zażaleniowego mamy do czynienia z oceną i weryfikacją stanowiska organu, z mocy art. 108 ust. 6b p.g.g. właściwego dla wydania opinii, w kwestii planu ruchu zakładu górniczego. Oceny takiej dokonał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Organ opiniujący, Wójt Gminy G. w treści postanowienia z 9 października 2015r. szczegółowo odniósł się do wskazań organu opiniującego zawartych w postanowieniu z [...]r. Analizując Opiniowany Dodatek do Planu ruchu "A" sp. z o.o. [...] w C. w 11 punktach wskazano i omówiono wpływ przewidywanej eksploatacji górniczej na zaburzenia głównie gospodarki hydrologicznej gminy i na skutki tego działania. Wśród tych zaburzeń wymieniono powstanie niecek obniżeniowych o charakterze bezodpływowym, co powoduje niemożność odprowadzania grawitacyjnego wód opadowych, a teren ten jest zurbanizowany, w zabudowie niskiej, jednorodzinnej, uzbrojony. W granicach tych niecek znajdują się kompleksy szklarniowe, złoże borowiny, fragment stawu [...] Mały, potok [...], fragmenty Zalewiska (Wn18), rowy melioracyjne, drogi lokalne. Eksploatacja górnicza spowoduje zmiany rzędnych dna wskazanych zbiorników. Poziom zwierciadła wody utrzymywany jest przez urządzenia zrzutowe, a projektowana eksploatacja doprowadzi do ich zaburzenia. Eksploatacja górnicza w pokładzie [...] będzie prowadzona w terenie bezpośrednio przylegającym do złoża borowiny od północy. Prognozowane oddziaływanie eksploatacji na powierzchnię złoża torfu, właściwe dla II i III kategorii odkształceń, przejawiać się będzie osiadaniem terenu w zakresie 1-1,5 m w środkowej i północnej części złoża oraz 0,2 m w części południowej. Powyższe spowoduje zmianę reżimu hydrologicznego w złożu, które dozna nachylenia w granicach 1,3-1,5 m, co będzie negatywnie wpływać na walory lecznicze wydobywanego surowca. Nadto jeśli utrzymany będzie właściwy poziom wody w eksploatowanej północnej części złoża, to przesunięciu ulegnie część południowa i środkowa, w skutek czego zasoby te zostaną utracone.

Powyższe ustalenia organ opiniujący odniósł do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, a w szczególności do zasad gospodarowania w rejonie oddziaływania i eksploatacji górniczej zawarte w rozdziale 7 (k.4 postanowienia). Rozważania te zostały oparte na treści art. 7 p.g.g. Podkreślono również znaczenie Statutu i zapisów zawartych w § 4 odwołującym się do art. 38a ustawy o leczeniu uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. W Statucie Uzdrowiska, będącym aktem prawa miejscowego, określono przeznaczenie nieruchomości położonych na terenie Gminy i powiązano je z strefami ochrony uzdrowiskowej z art. 38 ustawy uzdrowiskowej.

Organ opiniujący wskazał na zagrożenia wynikające z wyżej opisanej analizy i opisał je w punktach 1-5 (k.6 postanowienia). Podkreślano, że działalność wykonywana na podstawie Planu ruchu naruszy przeznaczenie nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Eksploatacja górnicza spowoduje bowiem zmiany stosunków wodnych, rzeźby terenu, świat roślinny i zwierzęcy, grunty orne stopniowo zamienia się w zawodnione pola, nieużytki, nastąpi rozwój roślinności charakterystycznej dla terenów wilgotnych, podmokłych i błotnistych. Bezodpływowe niecki sprzyjają powstawaniu mgieł i szadzi oraz rozwojowi komarów. W rezultacie zawodniona część terenów zabudowy mieszkaniowej oraz użytkowanych rolniczo będzie wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji Gmina utraci przymiot gminy uzdrowiskowej.

W szczególny sposób podkreślono, kwestie zniesienia filara ochronnego borowiny, nakazanego planem zagospodarowania przestrzennego. Działania przedsiębiorcy, w ocenie organu opiniującego, są sprzeczne z tym aktem, gdyż dodatek do PZZ na lata 2013-2020 przedłożony Ministerstwu Środowiska przez[...] pismem z 16 września 2013r. wobec nie wydania przez organ koncesyjny w terminie 30 dni decyzji zabraniającej jego realizacji, został przyjęty w sprzeczności z § 59 ust. 1 pkt 8 Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych znajdujących się w granicach administracyjnych gminy (zatwierdzony 7 września 2010r.).

Wobec powyższego, w ślad za organem odwoławczym, należało stwierdzić, że organ opiniujący nie naruszył dyspozycji art. 7 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 108 ust. 6b tej ustawy, gdyż wydając ocenę zastosował kryteria określone w tych przepisach tj. nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach-Statucie Uzdrowiska. Statut ten jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o leczeniu uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej.

Organ odwoławczy odniósł się do merytorycznej oceny dokonanej w zaskarżonym postanowieniu. Nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7 i art. 108 ust. 6b p.g.g. Wskazał na najistotniejsze argumenty podniesione przez organ opiniujący w zaskarżonym postępowaniu i uznał je za wystarczające do podjęcia decyzji o negatywnym zaopiniowaniu Dodatku do Planu ruchu. Podkreślono w szczególności znaczenie aktów prawa miejscowego dla treści opinii. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu opiniującego, że rozstrzygnięcie wydane przez wójta w ramach kompetencji płynących z art. 7 i art. 108 ust. 6b p.g.g. musi być merytorycznie powiązane z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz aktów do których się odwołuje, w niniejszej sprawie Statutu Uzdrowiska. Zgodnie z § 4 tego aktu w strefach ochrony uzdrowiskowej obowiązują przepisy art. 38c ustawy uzdrowiskowej, a granicami uzdrowiska są granice administracyjne Gminy. Obszar Uzdrowiska został podzielony na trzy strefy ochronne(A,B,C), zaś Statut zawiera obostrzenia dotyczące prowadzenia działalności górniczej na obszarze Gminy-Uzdrowiska, które należy odczytywać w kontekście art. 108 ust. 1 p.g.g.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie odnoszą się one w sposób szczegółowy do argumentacji merytorycznej podniesionej w decyzji organu odwoławczego odwołującej się do obszernych stwierdzeń organu opiniującego. Zarzuty i uzasadnienie skargi nie odnoszą się do stanowiska organu odwoławczego opartego na ustaleniach organu opiniującego. Skarga nie zawiera merytorycznej polemiki ze wskazaniami organu zawartymi na stronie 3 uzasadnienia, a stanowiącymi odniesienie do przywołanych wyżej analiz organu opiniującego w zakresie wpływu planowanej eksploatacji górniczej na nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości. Nie odniesiono się bowiem do kwestii zaburzenia stosunków hydrologicznych i ich następstw oraz do kwestii naruszenia filara ochronnego złoża borowiny oraz skutków dla tego złoża zaburzeń stosunków hydrologicznych. Nie odniesiono się również do wskazanych w opinii zmian środowiskowych. Fakt, że skarżący prowadzi działalność górniczą w ramach warunków określonych w koncesji (k.13-14 skargi), a w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczono obszar górniczy, nie niweluje ustawowych uprawnień organu opiniującego do wydania opinii w przedmiocie Dodatku do Planu ruchu, w tym opinii negatywnej, pod warunkiem stosownego jej uzasadnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ opiniujący odniósł się również do kwestii podniesionych w piśmie Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Górniczych Ministerstwa Ochrony Środowiska z 17 lipca 2014r. zgodnie z zaleceniami SKO. Uznał, że to wójt gminy uprawniony jest do wydawania opinii w sprawie planu ruchu, a stanowisko zawarte w piśmie ocenił jako element stanu faktycznego, nie podzielając jednak poglądu w nim zawartego. Jednocześnie organ opiniujący odwołał się do przepisów art. 38 i art. 38a ustawy uzdrowiskowej w zakresie obowiązku ustalenia stref ochrony uzdrowiskowej i obowiązków z nich wynikających. Wśród powołanych przepisów na szczególną uwagę zasługuje art. 38a ust. 1 pkt 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3 ustawy, który zakazuje działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych oraz zakazuje prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu, zaś organ opiniujący, a w ślad za nim organ odwoławczy, dokonując oceny odwołały się to treści powołanych przepisów. Odwołano się również do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 73, poz.390). zgodnie z którym przepisu art. 38a nie stosuje się do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie przepisów ustawy, w tym do zakładów przemysłowych, budynków i obiektów. Przepis ten jednak w ocenie opiniującego nie ma zastosowania w sprawie, gdyż, na terenie Gminy wnioskodawca nie posiada zakładu przemysłowego, budynków ani obiektów. Jednocześnie w tym miejscu należy odwołać się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2011r., sygn. akt IV SA/Wr 504/11, który stwierdził, że regulacja zakazów w art. 38 ust. 1 ustawy z 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych nie wyłącza statutowej regulacji zakazów, wynikających z indywidualnych uwarunkowań danego uzdrowiska. Zatem przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy samodzielnie w pełni nie reguluje zakresu czynności zakazanych w poszczególnych strefach, co oznacza, że ustawa w art. 41 ust. 1 i 2 upoważnia radę gminy do samodzielnego uregulowania czynności zabronionych wynikających z indywidualnych uwarunkowań uzdrowiska (LEX nr 1155180). Powyższe stanowisko znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ze względu na zakres uprawnień organu opiniującego w odniesieniu do pojęcia zawartego w art. 7 ust. 1 p.g.g. "w odrębnych przepisach" i odwoływania się do uregulowań Statutu Uzdrowiska. Nadto w zakresie realnego oddziaływania prowadzonej już eksploatacji górniczej na zmiany powierzchni gruntów organ opiniujący odwołał się do już powstałych na terenie gminy szkód, podpisanych ugód i postępowań o naprawienie szkód. W kontekście powyższych wywodów należy podkreślić, że ustawodawca przymiotem organu opiniującego obciążył wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a zatem to na tym organie spoczywa ciężar wydania opinii zgodnie z regułami zakreślonymi przez przepisy prawa, w tym ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz innych przepisów, w tym powołanych w postanowieniu Statutu Uzdrowiska opartego o przepisy ustawy uzdrowiskowej. Organ odwoławczy w ramach przysługujących mu uprawnień dokonuje weryfikacji tegoż stanowiska, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Te wymogi dotyczą również postanowień, co wynika z art. 126 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie spełnia wskazane wymogi, choć nie posługuje się wprost wyżej przytoczonymi określeniami. Organ wyraźnie odwołał się do argumentów opiniującego, wskazał na okoliczności istotne w sprawie i podzielił tę ocenę. Organ odwoławczy ustrzegł się w zaskarżonym postępowaniu braków wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2016r. sygn. akt III SA/Gl 187/16.

Zadaniem uzasadnienia faktycznego decyzji jest przekonanie stron o prawidłowości rozstrzygnięcia. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Opolu, z 12.07.2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, Lex nr 1012094). Zaskarżone postanowienie, oparte na wywodach organu opiniującego, spełnia te wymagania, nie nastąpiło więc naruszenie art. 124 § 2, w zw. z art. 125 § 3 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w zgodzie z przepisami postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie przywołanych w skardze orzeczeń Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z 7 listopada 2014r. (sygn. akt III SA/Gl 591/14) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016r. (sygn. akt II GSK 700/15) stwierdzić należy, że przedmiotem postępowania w tych sprawach była decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, w której umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez Wójta Gminy G. od decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zatwierdzającej plan ruchu na lata 2014-2016. Rozstrzygnięcie to obejmowało ustalenie czy wójt gminy ma przymiot występowania w sprawie o zatwierdzenie planu ruchu w charakterze strony, a organ wskazał, że przymiot ten przysługuje jedynie przedsiębiorcy występującemu o zatwierdzenie planu ruchu. Pogląd ten podzieliły sądy obu instancji oddalając skargę Wójta Gminy. Poczynione w omawianych sprawach ustalenia nie mają odniesienia do istoty sporu w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczą tożsamych zagadnień. Sad rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134. § 1 p.p.s.a.), która zakreślona jest w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu wójta gminy.

Skarżący zasadnie zwrócił uwagę, że data postanowienia organu opiniującego wskazana w sentencji zaskarżonego postanowienia tj. 9.10.2015r. jest odmienna od daty wskazanej w pierwszej linijce uzasadnienia zaskarżonego postanowienia tj. 35.07.2015r. Podniesiony zarzut nie znosi jednak prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które odnosi się do zaskarżonego postanowienia z [...] ., a w konsekwencji nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, co dawałoby podstawę do zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 ust. 1 c p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a.