Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1091/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 198/04 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2005 roku (sygn. akt VII SA/Wa 198/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 29 listopada 1991 roku, wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, Prezydent Miasta w G. nakazał A. S. wstrzymanie robót budowlanych przy wznoszeniu budynku na działce przy ul. A. w G., ponieważ inwestor prowadził prace przy budowie domu mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 1983 roku niezgodnie z projektem budowlanym. Dlatego też organ zobowiązał inwestora do przedstawienia projektu zamiennego, geodezyjnego pomiaru wykonawczego oraz zgody właściciela sąsiedniej działki.

W dniu 23 maja 2001 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta w G. z dnia 29 listopada 1991 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja wydana na podstawie art. 36 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku winna zawierać oprócz nakazu wstrzymania robót budowlanych dyspozycje wymienione w art. 36 ust. 2, m.in. określenie czynności, zmian lub przeróbek, jakie należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Kwestionowana decyzja wymienia czynności, jakie inwestor ma obowiązek podjąć, ale w uzasadnieniu, a nie w sentencji, co stanowi rażące naruszenie art. 36 Prawa budowlanego z 1974 roku.

Po rozpatrzeniu odwołania D. S., decyzją z dnia 23 sierpnia 2001 roku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta G. z dnia 29 listopada 1991 roku.

W dniu 2 września 2002 roku A. S. złożył wniosek o zwolnienie go z obowiązku przedłożenia zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, której złożenie było warunkiem uzyskania zgody na kontynuowanie robót.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował pismo inwestora, jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2001 roku. Organ administracji wszczął w tym przedmiocie postępowanie i decyzją z dnia 14 października 2003 roku na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia 23 sierpnia 2001 roku. Uzasadniając rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że będąca przedmiotem kontroli decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 29 listopada 1991 roku w części obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ nakłada na inwestora obowiązek niewykonalny, a co za tym idzie, decyzja z dnia 23 sierpnia 2001 roku rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a

Po rozpatrzeniu wniosku D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2003 roku. W ocenie organu administracji decyzja z dnia 23 sierpnia 2001 roku rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie uwzględniono przy jej wydaniu wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na całokształt sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. S.

Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale weryfikacja wydanej już decyzji z punktu widzenia kwalifikowanych wad określonych w treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji, rozpatrując sprawę ponownie, prawidłowo zastosował się do utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady, że zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia po raz pierwszy przez organ naczelny lub centralny. Oznacza to, że organ nie może zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie uprzednio nieobjętym postępowaniem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2004 roku wniosła D. S. reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że uzyskanie zgody skarżącej – właścicielki sąsiedniej nieruchomości – na kontynuację robót budowlanych jest obowiązkiem niewykonalnym, co powoduje, że decyzja w tej części staje się niewykonalna. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty środka odwoławczego podniesiono, iż w doktrynie prawa oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że negatywne nastawienie adresatów czy innych podmiotów do wykonania decyzji nie stanowi przeszkody powodującej jej niewykonalność (J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 1996, str. 727; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 roku, sygn. akt III SA 1146/85, opubl. ONSA 1986/1/12). Zdaniem autora skargi kasacyjnej nawet gdyby przyjąć, że w sprawie występuje jakakolwiek forma niewykonalności decyzji, to nie sposób uznać, że niewykonalność ta ma charakter trwały, gdyż skarżąca wielokrotnie wyrażała zgodę na istniejące posadowienie budynku jednakże nie bezwarunkowo. Tożsame stanowisko strona wnosząca skargę kasacyjną zajęła w kwestii niewykonalności decyzji w dniu jej wydania, tj. w dniu 29 listopada 1991 roku. W tym czasie stosunki pomiędzy skarżącą i inwestorem miały charakter dobrosąsiedzki; kwestia warunków, na jakich miała być prowadzona budowa pozostawała otwarta i była przedmiotem ustaleń. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1983 roku (sygn. akt I SA 1513/82, opubl. ONSA 1983/1/20) wskazano, iż w sprawie można mówić o naruszeniu uzasadnionego interesu osoby trzeciej, gdyż obowiązek uzyskania zgody na ograniczenie przysługujących skarżącej praw wynika z obowiązujących ówcześnie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ – dalej zwanej "p.p.s.a."), a z urzędu pod uwagę bierze jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokowi Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2004 roku zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zarzut ten wiąże z podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić złożony charakter przepisu art. 156 k.p.a. Przepis ten bowiem z jednej strony ma charakter procesowy ponieważ statuuje w § 1 pkt 1-7 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jednakże z drugiej strony łączy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przepisami prawa materialnego dotyczącymi braku podstawy prawnej, rażącym naruszeniem prawa oraz wykonalnością decyzji. W przypadku przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ocena czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej określonej w powyższym przepisie jest formą stosowania prawa materialnego, a nie elementem procedury administracyjnej. Jednakże nieprzytoczenie wśród podstaw skargi kasacyjnej art. 174 p.p.s.a. lub nieprawidłowe przypisanie do zarzutu skargi jednego z wymienionych w przedmiotowym przepisie sposobów naruszenia prawa nie może decydować o oddaleniu lub odrzuceniu skargi kasacyjnej. Niepowołanie lub błędne powołanie art. 174 p.p.s.a. w tekście skargi kasacyjnej nie stanowi braku formalnego, o ile w sposób prawidłowy zostaną sformułowane podstawy skargi, w szczególności zostanie wskazany naruszony przepis prawa materialnego lub postępowania sądowoadministracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, mimo błędnego określenia jako podstawy skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną skonstruowano w sposób pozwalający ustalić, że przedmiotem zarzutu jest naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że uzyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi o niewykonalności decyzji w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej. Nałożenie na inwestora, w decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych, obowiązku uzyskania zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej nie jest obowiązkiem niewykonalnym. O niewykonalności decyzji można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych. Ustanowienie w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zasady ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może być uznane za przyczynę niewykonalności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 roku, sygn. akt III SA 1146/85, opubl. ONSA 1986/1/12). Zasada ta bowiem w niektórych przypadkach nakazuje uzyskanie zgody osób trzecich na prowadzenie określonych robót budowlanych. Uznanie, że negatywne nastawienie osób trzecich do danego zamierzenia inwestycyjnego i związany z tym brak zgody tych osób, przesądza o niewykonalności aktu administracyjnego nakładającego obowiązek uzyskania takiej zgody byłoby sprzeczne z ratio legis wprowadzenia zasady ochrony osób trzecich.

W tym miejscu należy jednak podnieść, iż okoliczność powyższa nie stanowiła przedmiotu rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. U podstaw zaskarżonej do sądu decyzji leżało stwierdzenie, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2001 roku w przedmiocie uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 maja 2001 roku została wydana pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, przez co nie daje gwarancji poprawnego jurydycznie rozstrzygnięcia i rażąco narusza art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie podniosła zarzutu błędnej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji z punktu widzenia naruszenia wyżej wymienionych przepisów, skupiając się na naruszeniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w stosunku do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się. W postępowaniu z wniosku A. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 sierpnia 2001 roku ani w decyzji z dnia [...] stycznia 2004 roku, ani w zaskarżonym wyroku nie rozważano kwestii niewykonalności decyzji z dnia 29 listopada 1991 roku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji stanęły jedynie na stanowisku, że uchybienia w postępowaniu administracyjnym zaistniałe przy wydawaniu decyzji z dnia 23 sierpnia 2001 roku uzasadniają twierdzenie, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. Problem wykonalności decyzji z dnia 29 listopada 1991 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jest natomiast objęty postępowaniem wszczętym na skutek odwołania D. S. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 maja 2001 roku. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 roku (znak:[...]), którą uchylono decyzję z dnia 23 maja 2001 roku i stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w G. z dnia 29 listopada 1991 roku w części dotyczącej nakazania A. S. przedłożenia zgody właściciela działki sąsiedniej, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. To właśnie w tym postępowaniu przedmiotem rozważań będzie kwestia istnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiot ogranicza się wyłącznie do rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Organy administracji badają jedynie istnienie przesłanek nieważności postępowania, nie rozstrzygając merytorycznie postępowania głównego.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się z argumentacją strony wnoszącej skargę kasacyjną, co do wykładni pojęcia "decyzji niewykonalnej", obowiązany był stwierdzić, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.