Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 611/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1, art. 134, 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 i art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 788/11 w sprawie ze skargi H. R.-R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 788/11 oddalił skargę H. R.-R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta Poznania. W uzasadnieniu Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy.

Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z [...] września 1969 r., nr repertorium [...], Skarb Państwa - Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania, w wykonaniu uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] sierpnia 1969 r. nr [...] i zgodnie z tą uchwałą, sprzedał Spółdzielni Inwalidów Niewidomych [...] w P. nieruchomość którą stanowiły działki nr [...] i [...], z mapy nr [...], o łącznym obszarze 3.3368 ha, opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], której własność wpisana była na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania (k. 403-405 akt Starosty). Uchwałą z [...] sierpnia 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania na podstawie art. 3 ust. 3, art. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; zwanej dalej "uztwn" bądź "ustawa z 1958 r."), wskazało, że nabycie nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], o łącznym obszarze 3,3368 ha, nastąpiło zgodnie z uchwałą własną z [...] maja 1969 r. nr [...], umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1969 r. nr rep. [...] w Poznaniu, w trybie art. 6 uztwn, z przeznaczeniem dla Spółdzielni Inwalidów Niewidomych [A] w P., która uzyskała na tym terenie lokalizację na budowę ośrodka rehabilitacyjnego dla inwalidów (k. 400-402 akt Starosty). W okresie od jesieni 1969 r. do marca 1975 r. na terenie Ośrodka wybudowano sieć dróg o nawierzchni betonowej i trylinkowej – w szczególności na działce nr [...], [...] (naniesiona na odpis mapy zasadniczej z marca 1975 r.; k. 319 akt Starosty). W okresie od jesieni 1969 r. do 15 marca 1976 r. na terenie Ośrodka dokonano remontu i rozbudowy budynku mieszkalnego murowanego dwukondygnacyjnego w ten sposób, że w budynku tym uzyskano pokoje sypialne dla 35 osób; pobudowano typowy, 35 metrowy pomost składany; usunięto trzcinę sprzętem mechanicznym; wyłożono dno papą i pokryto piaskiem dowiezionym z zewnątrz (k. 137, 162 akt Starosty); w 1974 r. zmontowano wiatę stalową przeznaczoną na sprzęt wodny, wykonano zewnętrzną instalację oświetleniową (k. 73-71, 69, 64 akt Starosty). Co najmniej w latach 1972-1975 Spółdzielnia organizowała na terenie Ośrodka turnusy rehabilitacyjno-lecznicze i rehabilitacyjno-sportowe dla pracowników Spółdzielni [...] – w tym osób niepełnosprawnych, a w latach 1974-1975 turnusy rehabilitacyjno-lecznicze i rehabilitacyjno-sportowe także na zlecenie Związku Spółdzielni Niewidomych w W., przy czym ilość sprzętu wodnego 15 marca 1976 r. oceniono jako wystarczającą (k. 70-69 akt Starosty). Rzeczywista powierzchnia działek nr [...] i [...], ustalona w wyniku zmian gruntowych, wynosi łącznie 3.3423 ha (k. 17, 90, 217 akt Starosty). Aktem notarialnym z [...] września 1988 r. repertorium [...], Spółdzielnia Niewidomych [...] w P. sprzedała Centralnemu Związkowi Spółdzielni Niewidomych w W. prawo własności nieruchomości: działki nr [...] z mapy [...], o obszarze 255 m2, opisanej w KW nr [...]; działki nr [...] i [...] z mapy 1, o obszarze 3.3368 ha, opisanej w KW nr [...], zabudowane domem mieszkalnym-rehabilitacyjno-wypoczynkowym (k. 349-352 akt Starosty).

Umową z 2 stycznia 1991 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę Poznańskiego, oddał w bezpłatne użytkowanie Zarządowi Okręgu Polskiego Związku Niewidomych z siedzibą w P. (zwany dalej Biorącym bądź Zarządem), Centrum [...] dla Osób Niepełnosprawnych w C. koło P., położone na nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i [...]. W umowie postanowiono w szczególności, że Biorący będzie wykorzystywał Centrum a) przy współpracy z kadrą naukową i studentami szkół wyższych na: rewalidację tj. usprawnianie fizyczne, psychiczne, społeczne i zawodowe dzieci, młodzieży i dorosłych; cele szkoleniowe; turnusy terapeutyczne i rekreacyjno-wypoczynkowe; b) na inne cele prowadzone przez Zarząd; Biorący zapewni korzystanie z Centrum innym grupom osób niepełnosprawnych w porozumieniu z różnymi organizacjami społecznymi, instytucjami, grupami samopomocowymi itp. Za pośrednictwem Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej (§ 2 umowy; k. 79-85, 90 akt Starosty). Z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto Poznań nabyło własność mienia Skarbu Państwa, pozostającego we władaniu Domu Pomocy Społecznej dla niepełnosprawnych fizycznie okresowego pobytu w P., ul. [...] (k. 29-31, 42-44=268-267 akt Starosty). Na przedmiotowej nieruchomości działał Dom Pomocy Społecznej – [...] w P. przy ul. [...], a następnie Specjalistyczny Ośrodek [...] w C. (k. 32-39, 332 akt Starosty).

Sąd dał wiarę wskazanym wyżej dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 k.p.c., i – odpowiednio – art. 252 i 253 k.p.c.; postanowienie SN z 27.1.2006 r., III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

W szczególności organy niewadliwie ustaliły, że z nieruchomości położonej w C. o powierzchni 4.9836 ha, została nabyta część o powierzchni 3.3423 ha, obejmująca działki nr [...] i [...], zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi i budynkiem gospodarczym, z przeznaczeniem na Ośrodek Rehabilitacyjny dla inwalidów, zatrudnionych w Spółdzielni Inwalidów Niewidomych [A] w P. (k. 2-4, 5-9, 45, 96, 418 akt Starosty).

Skarżąca, choć podkreśla, że autorem oceny bioklimatycznej jest instytut państwowy, (s. 5 skargi) nie zauważa, że odpis tego dokumentu nie jest odpisem opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), ani opinii instytutu (art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.). W istocie autorami tego dokumentu są doc. dr S. T. i mgr T. G. (k. 143 akt Starosty), a nie Instytut Balneoklimatyczny w Poznaniu i nie wydali jej oni jako biegli w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a jedynie jako rzeczoznawcy, w granicach swej specjalności balneoklimatologii. Choć k.p.a. nie ma przepisów o dowodzie z opinii instytutu naukowego (art. 290 i n. k.p.c.), to dowód z opinii instytutu "jest swoistą opinią biegłego" (W. Siedlecki: "Postępowanie cywilne. Zarys wykładu" Warszawa 1987, s. 276; glosa do orzeczenia SN z 24.6.1981 r., IV CR 215/81, OSPiKA 7-8/82/121). We współczesnej doktrynie prawa procesowego opinia instytutu naukowego jest obecnie odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia skomplikowanych badań laboratoryjnych lub doświadczalnych, gdy konieczne jest wykorzystanie najnowszych wyników badań naukowych (T. Ereciński - op. cit. s. 775-777), bowiem organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii instytutu w niniejszym postępowaniu.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. O tym, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125). Skoro w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "ugn") ustawodawca określił upływ 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (pkt 1), albo upływ 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel ten nie został zrealizowany (pkt 2), to ograniczenie przesłuchania świadków do okresu 10 lat od dnia zawarcia umowy wywłaszczeniowej (lata 1969-79; k. 335v, 334, 323 akt Starosty), było ze wszech miar zasadne i zgodne z prawem. Dowody z zeznań świadków i dowody z odpisów dokumentów podlegały swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.), której to granic Starosta i Wojewoda w niniejszej sprawie nie przekroczyli.

Nietrafny jest zarzut skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia prawa przez włączenie do akt sprawy mapy zasadniczej z 1975 r. i niepowiadomienie o włączeniu tej mapy Skarżącej (s. 4 skargi). Żadna norma k.p.a. nie nakazuje powiadamiać strony o włączeniu do akt dokumentu. O odpisie owej mapy zasadniczej z 1975 r. strona wiedziała. Zarówno organ I (dnia 05 października 2010 r.; k. 420, 422 akt Starosty), jak i II instancji (dnia 17 maja 2011 r.; k. 13, 14 akt Wojewody), skutecznie zawiadamiał na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Skarżąca nietrafnie zarzuca dowolną i błędną wykładnię pojęcia rehabilitacja (s. 4 skargi). Ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani uprzednio obowiązujące – ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie zawierają legalnej definicji pojęcia rehabilitacja. Należy zatem odwołać się do pojęć właściwych z poszczególnych dziedzin nauki (w tym wypadku medycyny) i działalności człowieka, jak i ogólnego języka polskiego (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. PWN 2010 s. 143-144 nb 243-246). W "Medycznym słowniku encyklopedycznym" pod red. prof. dr hab. med. M. Barczyńskiego i prof. dr hab. med. J. Bogusza (Oficyna Wydawnicza FOGRA Kraków 1993 s. 357) rehabilitacja to: przywracanie choremu sprawności fizycznej i psychicznej przez stosowanie złożonych zespołowych działań usprawniających fizycznie oraz oddziaływań o charakterze psychologicznym i pedagogicznym (readaptacja, reaktywizacja, rewalidacja).

W "Słowniku języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego rehabilitacja to [...] 2. środ. rewalidacja; z kolei rewalidacja to 1. med. przywrócenie choremu sprawności fizycznej lub psychicznej dzięki leczeniu przygotowaniu go do warunków życiowych zmienionych, np. wskutek choroby (t. VII, PWN 1965, s. 895, 949). W "Uniwersalnym słowniku języka polskiego" pod red. S. Dubisza to 3. med. przystosowanie do normalnego życia w społeczeństwie osób, które doznały przemijającej lub trwałej utraty zdrowia i stały się na stałe lub na pewien czas inwalidami; rewalidacja: Ośrodek rehabilitacji kardiologicznej. Rehabilitacja lecznicza; z kolei rewalidacja to 1. med. zob. rehabilitacja w zn. 3; rewalidacyjny to przym. od rewalidacja a) w zn. med. Ćwiczenia rewalidacyjne. Pedagogika rewalidacyjna (t. 3, WN PWN 2006 s. 913, 940).

Skarżąca nie wskazuje innych znaczeń pojęcia rehabilitacja, a wykazuje nietrafnie, że wywłaszczona nieruchomość służyła wyłącznie celom wczasowym, w ramach działalności socjalnej (s. 7-8, 10-15 skargi). W takim też znaczeniu używają pojęcia rehabilitacja osób upośledzonych pod względem zdrowia; rehabilitacja lecznicza, rehabilitacja socjalna i zawodowa, autorzy oceny bioklimatycznej z kwietnia 1974 r. (k. 142-141 akt Starosty). Wskazali oni w szczególności, że tylko ciągły trening zabezpiecza utrzymanie odruchów warunkowych i adaptacji, jakie zostały osiągnięte w okresie leczenia. Z uwagi na to zachodzi potrzeba: poprawy ogólnej kondycji inwalidy, leczenia fizykalnego w chorobach przewlekłych, profilaktyki zdrowotnej. Tego typu zadania spełniać ma Ośrodek Rehabilitacyjno-Wypoczynkowy w C. koło P. [...] Planuje się wykorzystanie Ośrodka na: turnusy rehabilitacyjno-lecznicze dla inwalidów z przeciwwskazaniami do leczenia uzdrowiskowego [...]; turnusy rehabilitacyjno-sportowe dla inwalidów o charakterze ogólno-kondycyjnym i ogólno-usprawniającym; stałą i nowoczesną bazę wypoczynkową dla organizowania czynnego wypoczynku inwalidów w czasie wolnym od pracy – w formie wczasów rodzinnych, wczasów niedzielnych i świątecznych [...] Podstawowymi środkami leczniczymi mają być takie czynniki jak: klimatoterapia, kinezyterapia z gimnastyka leczniczą i wybranymi elementami sportu oraz jako uzupełniające – czynniki fizykalne wchodzące w skład balneoterapii i fizjoterapii (k. 142-141 akt Starosty). W szczególności zatem sam pobyt niepełnosprawnych w Ośrodku wraz z osobami pełnosprawnymi w ramach turnusów rehabilitacyjno-leczniczych bądź w ramach biwaków – w tym organizowanych w ramach Koła sportowego [...] przy [...], udział niepełnosprawnych w zgrupowaniu przygotowującym do Mistrzostw Polski Spółdzielni Niewidomych, uczestniczenie osób niepełnosprawnych w biegach po alejkach spacerowych wyznaczonych jesienią 1969 bądź wiosną 1970 r., pokrytych trylinką lub płytkami chodnikowymi na całym obszarze Ośrodka, pływanie na sprzęcie wodnym i w wodzie, zajęcia na sprzęcie rehabilitacyjnym (k. 341v, 339-339v, 338-338v, 337, 336-335v akt Starosty), był realizowaniem funkcji rehabilitacyjnej Ośrodka. Wydatki na sprzęt wodny, kajaki i rowery finansowane były z funduszu rehabilitacyjnego Ośrodka (k. 335 akt Starosty). Skarżąca nietrafnie przyjmuje, wyciągając błędne wnioski z protokołu lustracji z lat 1970-73, protokołu posiedzenia POP z 14 listopada 1978 r.; opracowania pod tytułem "Dane wyjściowe na [tak w oryginale k. 156-157 akt Starosty] remont kapitalny Ośrodka Rehabilitacyjno-Wypoczynkowego w C." z czerwca 1969 r. (k. 62-73, 70-72, 152-153 akt Starosty), że jedyną formą rehabilitacji niepełnosprawnych byłoby powstanie zakładu pracy chronionej czy terapia zajęciowa, a warunkiem koniecznym rehabilitacji byłoby powstanie domków campingowych (s. 3 skargi). Skarżąca pomija, że "Dane wyjściowe" z czerwca 1969 r. zostały opracowane, zanim [...] czerwca 1969 r. doszło do zawarcia umowy wywłaszczeniowej, na podstawie danych wyjściowych ze zlecenia z 23 lutego 1968 r. i uzgodnień z Zarządem Spółdzielni z 27 czerwca 1968 r., gdy nie było żadnej pewności, że do zawarcia umowy w trybie art. 6 uztwn w ogóle dojdzie.

Celem wywłaszczenia nie było powstanie na terenie wywłaszczonej nieruchomości zakładu pracy chronionej, jak to błędnie przyjmuje skarżąca, ani budowa nowych budynków, mających być nowymi elementami ośrodka. Organy obu instancji na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 1969 r., powołującego uchwałę Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] czerwca 1969 r. i uzasadnienia tej uchwały (k. 2-4, 5-9 akt Starosty) prawidłowo ustaliły, że celem wywłaszczenia było nabycie nieruchomości, która "przeznaczona zostanie na Ośrodek Rehabilitacyjny dla inwalidów, zatrudnionych w Spółdzielni Inwalidów [A] w P.". W uzasadnieniu tej uchwały wprost wskazano, że "Lokalizacja Ośrodka w pobliżu miasta stworzy również możliwości rozwoju różnych form wypoczynku". Nietrafnie zatem skarżąca ocenia, że realizacja funkcji wypoczynkowej ośrodka sprzeczna była z celem wywłaszczenia – przeciwnie – Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania w uzasadnieniu uchwały z [...] czerwca 1969 r. wprost miało na uwadze łączenie funkcji rehabilitacyjnej z funkcją wypoczynkową ośrodka. Aktem wywłaszczeniowym była umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1969 r., zawarta w trybie art. 6 uztwn, bowiem przepisy rozdziału 6 działu III ugn stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 uztwn. Zatem dla ustalenia celu wywłaszczenia nie mogły być podstawą postanowienia umowy z [...] września 1969 r., ani postanowienia uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] sierpnia 1969 r. nr [...], która w szczególności odwołuje się do uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] czerwca 1969 r. Ze sformułowania "Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej, widząc potrzebę budowy tego rodzaju ośrodka w pobliżu miasta dla inwalidów narządu wzroku", zawartego w uzasadnieniu uchwały z [...] sierpnia 1969 r. nie sposób wnosić, że celem wywłaszczenia było wyłącznie pobudowanie nowych obiektów w planowanym ośrodku rehabilitacji, i by wyłącznie uprawnionymi do rehabilitacji byli inwalidzi narządu wzroku, zatrudnieni w Spółdzielni [A] (następnie [...]). Ani późniejsza uchwała, ani późniejsza umowa sprzedaży, ani tym bardziej późniejsze dokumenty, dotyczące dalszych planów rozwoju Ośrodka, nie mogą wpłynąć na ustalenie celu wywłaszczenia, określonego w umowie z [...] czerwca 1969 r. i w uchwale z [...] czerwca 1969 r. Wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 k.c. W myśl § 1 art. 65 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu.

W sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego – w szczególności art. 3 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 uztwn i art. 136 ust. 1 w zw. z ust. 3 i art. 216 ust. 1 ugn. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia – powstanie Ośrodka Rehabilitacyjno-Wypoczynkowego - został osiągnięty przed upływem okresów, o których mowa w art. 137 pkt 1 i 2 ugn. Skarżąca błędnie wyciąga wnioski z poszczególnych, powołanych w skardze dokumentów, w których w szczególności wskazywano dalsze plany rozwoju Ośrodka, jako dowody na niedokonanie prac bądź robót budowlanych, skutkiem których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W istocie np. pobudowanie tymczasowego pomostu i przystosowanie plaży dla potrzeb kąpieliska, montaż wiaty na sprzęt pływający, pobudowanie dróg i chodników po wywłaszczeniu, były zrealizowaniem celu wywłaszczenia, bowiem Ośrodek Rehabilitacyjno-Wypoczynkowy na tak modernizowanej nieruchomości realnie i skutecznie działał, począwszy co najmniej od 1972 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ugn, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 ugn, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jednocześnie art. 216 ust. 1 in princ. ugn stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III ugn, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1958 r.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie zmiana przeznaczenia nieruchomości, narusza konstytucyjną ochronę prawa własności, z punktu widzenia art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że taka regulacja nie narusza Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ugn prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jego przeznaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2008 r., I OSK 180/07; 27.8.2009 r., I OSK 1138/08 czy 6.5.2010 r., I OSK 941/09).

W niniejszej sprawie Skarb Państwa nabył ową nieruchomość od J. R. dla zorganizowania przez Spółdzielnię [A] (następnie [...]) Ośrodka Rehabilitacyjnego dla inwalidów, w tym pozwalającego na rozwój różnych form wypoczynku. Zorganizowanie zatem przez Spółdzielnię [...] Ośrodka rehabilitacyjno-wypoczynkowego na nabytej przez Skarb państwa nieruchomości, było realizacją celu wywłaszczenia. Skarżąca błędnie przyjmuje, że działalność w zakresie rehabilitacji wyklucza działalność w sferze wypoczynku, w tym w ramach wczasów. Jest wprost przeciwnie – nie ulega wątpliwości, że osoba niepełnosprawna może być rehabilitowana – zatem przystosowywana do normalnego życia w społeczeństwie, także w formie zajęć rekreacyjnych bądź sportowych, w tym realizowanych z udziałem osób pełnosprawnych.

Niewyjaśnienie rozbieżności w powierzchni wywłaszczonej nieruchomości w dacie orzekania w stosunku do powierzchni z daty wywłaszczenia, w dacie orzekania o odszkodowaniu czy w opinii urbanistycznej z 1967 r., nie dotyczyło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem postępowania była wskazana we wniosku r. pr. K. S. -N. z 3 sierpnia 1999 r. nieruchomość, obejmująca działki nr działki nr [...],[...] i [...], o powierzchni 3.3368 ha (k. 12-10 akt Starosty). Powierzchnia tej nieruchomości wynikała jasno i jednoznacznie z załączonych do wniosku 3 sierpnia 1999 r.: kserokopii aktu notarialnego z [...] czerwca 1969 r.; kserokopii uchwały z [...] czerwca 1969 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, gdzie wymieniono te same działki i podano "zaokrągloną" powierzchnię "3,34 ha" (k. 2-4, 5-9 akt Starosty). Wielkość tej nieruchomości potwierdza odpis poświadczonego skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] Sądu Rejonowego w Poznaniu, gdzie w dziale I wpisano: Nieruchomość położona w C., działka nr [...], [...], mapa nr 1, rola, nieużytki, sady, użytki leśne, pastwisko, tereny zabudowane, o obszarze 3.3368 ha, jak i odpis aktu notarialnego z [...] grudnia 1990 r., w którym prócz działek nr [...], [...], opisanych w KW nr [...], wymieniono w § 1 umowy nadto niezabudowaną nieruchomość o obszarze 255 m2, położoną w C., oznaczoną nr [...], opisaną w KW nr [...] (k. 45, 40-41, 86-89 akt Starosty). Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość o obszarze 255 m2, położona w C., oznaczona nr [...], opisana w KW nr [...], nie była objęta wnioskiem z 3 sierpnia 1999 r., ani niniejszym postępowaniem. Z kolei obszar nieruchomości objętej wnioskiem z 3 sierpnia 1999 r., w rzeczywistości dotyczy jedynie 3.3423 ha, a to na skutek sprostowania oznaczenia w Dziale I-O księgi wieczystej KW [...], zgodnie z wyciągiem z wykazu zmian gruntowych (k. 96, 418, 413-415 akt Starosty). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, takie zmiany w powierzchni działek (bądź nieruchomości, złożonych z kilku działek), wynikają z zastosowania dużo nowocześniejszych i bardziej precyzyjnych metod pomiarów, niż przed dziesiątkami lat, gdy powstawały dokumenty, które związane były z wywłaszczeniem.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu został zaskarżony w całości przez H. R.-R. W skardze kasacyjnej zarzucono temu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 136 ust. 1 i 3, w związku z art. 137, art. 216 ust. 1 ugn, art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z 12.03.1958 r. uztwn, art. 21 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne ustalenia organów orzekających obu instancji, że niewątpliwy jest fakt, iż wywłaszczona nieruchomość była de facto ośrodkiem wypoczynkowym dla niebędących inwalidami wzroku pracowników Spółdzielni Inwalidów "[A]" w P. (późniejszej "[...]"), jak również dla osób niezatrudnionych w tej spółdzielni i pomimo również bezspornego ustalenia, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości dla konkretnej (wymienionej z nazwy własnej) spółdzielni inwalidów, to jest na Ośrodek Rehabilitacyjny dla inwalidów zatrudnionych w Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[A]", późniejszej "[...]", co dostatecznie dowodzi, że wywłaszczona nieruchomość była wykorzystywana z naruszeniem ustawowego (i to o charakterze bezwzględnym) zakazu jej użycia na inny cel, niż określony dla jej wywłaszczenia, i co skutkuje obowiązkiem jej zwrotu;

b) art. 3 ust. 3, w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 34 ust. 1 uztwn, art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 216 ust. 1 ugn, art. 126 i art. 130 k.c. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia w dniu [...].06.1969 r.) oraz art. 8, art. 11 i art. 12 Konstytucji PRL (obowiązującej w dacie wywłaszczenia), a także art. 21 obecnie obowiązującej Konstytucji RP przez błędną ocenę, iż możliwy był zbieg celów wywłaszczenia nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych, tj. celów określonych w art. 3 ust. 3 uztwn (uzasadnionych interesem społecznym lub państwowym), jedynych możliwych do realizacji (poza miastami i osiedlami) na terenie gromady, z celami publicznymi, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 uztwn (użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych) oraz w art. 3 ust. 2 uztwn (planowa realizacja budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), skoro w świetle obowiązujących wówczas zasad ustrojowych i form własności, brak było podstaw prawnych do przekazania przez beneficjenta wywłaszczenia, tj. przez Państwo (art. 2 ust. 1 uztwn) na własność organizacjom spółdzielczym nieruchomości wywłaszczonych na inne cele, niż określone w art. 3 ust. 3 uztwn. Tym bardziej w sytuacji przyznania przez Sąd pierwszej instancji, że nie można uznać za uzasadnione interesem społecznym lub państwowym, wywłaszczenia dla organizacji spółdzielczej na cele wczasowe,

2) przepisów postępowania przed sadami administracyjnymi:

a) art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji oddalono skargę,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności Wojewody Wielkopolskiego i Starosty Poznańskiego, Sąd pierwszej instancji nie zastosował środka, o jakim mowa w tym przepisie prawa i nie uchylił wadliwych decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i 2) zasądzenie na rzecz H. R.-R. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w oparciu o treść uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] czerwca 1969 r., nr [...] ustalił, że celem wywłaszczenia rzeczonej nieruchomości było jej przeznaczenie "na Ośrodek Rehabilitacyjny dla inwalidów zatrudnionych w Spółdzielni Inwalidów Niewidomych ‘[A]’ w P. (później nazwanej ‘[...]’). Tak określony cel wywłaszczenia był w niniejszej sprawie podwójnie ograniczony, gdyż miał służyć zaspokojeniu potrzeb ściśle określonej grupy społecznej, czyli inwalidów i to zatrudnionych w konkretnej (wskazanej z nazwy własnej) Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[A]" w P., późniejszej "[...]". Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie miało więc zaspakajać potrzeb innych pracowników tej spółdzielni niebędących inwalidami, a tym bardziej osób w niej niezatrudnionych, nawet jeśli byli inwalidami zatrudnionymi w innych spółdzielniach niewidomych w kraju, nie mówiąc już o inwalidach zatrudnionych poza granicami Polski.

Wywłaszczona nieruchomość stanowiła de facto ośrodek wypoczynkowy i była wykorzystywana także przez pracowników Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[A]" w P. późniejszej "[...]") niebędących inwalidami, a nawet przez osoby spoza pracowników tej spółdzielni (str. 9 i 17 uzasadnienia). Oznacza to, iż sąd pierwszej instancji sam ustalił, że w ten sposób został naruszony zakaz użycia tej wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony przy jej wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 ugn) i precyzyjnie określony w uchwale Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z [...] czerwca 1969 r., nr [...], powołanej w § 2 umowy sprzedaży z [...].06.1969 r., Rep.[...] (zawartej w trybie art. 6 uztwn). Przepis art. 136 ust. 1 ugn, zawierający ten ustawowy zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż na cel wywłaszczenia, ma charakter ius cogens, ze skutkiem obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykorzystywanej sprzecznie z tym zakazem (art. 136 ust. 3 ugn). W tej sytuacji przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że dopuszczalne było wykorzystywanie odjętej J. R. nieruchomości przez osoby niebędące inwalidami, a tym bardziej przez osoby niezatrudnione w Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[A]" w P. (późniejszej "[...]"), jak to miało miejsce w rzeczywistości, co sam bezspornie (za organami orzekającymi) ustalił (s. 9 i 17 uzasadnienia), w ocenie skarżącej rażąco narusza ten przepis prawa i winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji organów obu instancji.

O tym, że wywłaszczona nieruchomość J. R. była wykorzystywana w celach wczasowych (a nawet hotelowych), czyli dla prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na przynoszenie korzyści majątkowych (zysku), świadczą nie tylko powołane wyżej ustalenia organów obu instancji (przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za własne), ale także zeznania przesłuchanych w sprawie świadków, które sąd uznał za w pełni wiarygodne (s. 19 i 21-22 uzasadnienia). Także reprezentanci Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[...]" składali tego rodzaju oświadczenia, zatwierdzając kolejne plany rozbudowy i modernizacji tego ośrodka w C. Sąd pierwszej instancji ocenę tych dowodów całkowicie pominął, bezzasadnie przyjmując, że takie wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości zgodne było z celem wywłaszczenia, bowiem dopuszczalne w ocenie sądu było łączenie celów (ich zbieg), o jakich mowa w art. 3 ust. 3 uztwn z celami określonymi w art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy (s. 32 uzasadnienia). Przeciwko takiej ocenie sądu pierwszej instancji (o dopuszczalności zbiegu celów wywłaszczenia), zdaniem skarżącej, przemawia treść tych przepisów, gdyż wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) mogło być dokonane wyłącznie w oparciu o przesłanki z art. 3 ust. 3 uztwn, czyli dla zaspokojenia celów społecznych lub państwowych (poza miastem lub osiedlem) na obszarze gromady (wg brzmienia tego przepisu z daty wywłaszczenia [...].06.1969 r.), a nie w oparciu o przesłanki wymienione w art. 3 ust. 1 i 2, czyli na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo wykonywania zadań określonych zatwierdzonymi planami gospodarczymi, a na obszarze miasta lub osiedla (ale już nie gromady) także dla realizacji budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W ocenie skarżącej takie uregulowanie ustawowe było konsekwencją faktu, że w okresie obowiązywania ustawy z 12.03.1958 r., w systemie prawa cywilnego istniały jedynie trzy formy własności: albo własność ogólnonarodowa, albo własność spółdzielcza (każda z nich stanowiąca własność społeczną) i w ograniczonym zakresie własność indywidualna, jaką była położona na terenie gromady Przeźmierowo wywłaszczona nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżącej (art. 126 i art. 130 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia [...].06.1969 r.). Taka ustawowa regulacja własności miała swoje oparcie w konstytucyjnych zasadach obowiązującego wówczas ustroju społeczno-gospodarczego (art. 8, art. 11 i art. 12 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r.) innymi słowy, gdyby wywłaszczenie miało nastąpić także na inny cel niż określony przepisem art. 3 ust. 3 uztwn, to brak byłoby podstaw prawnych do przeniesienia przez Państwo, będące jedynym beneficjentem wywłaszczenia (zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 uztwn), prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[...]" w P., jak to uczynił jego reprezentant (Prezydium RN miasta Poznania) w dniu [...] września 1969 r. (tj. 2,5 miesiąca po wywłaszczeniu z [...].06.1969 r.), przenosząc na tą organizację spółdzielczą prawo własności do wywłaszczonych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 3.3368 ha położonych we wsi C., do których odjęto prawo własności J. R., poprzedniczce prawnej skarżącej. Nadto, tylko nieruchomości położone (poza miastami i osiedlami) na obszarze gromady mogły być wywłaszczone z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym (art. 3 ust. 3 uztwn w brzmieniu z daty wywłaszczenia [...].06.1969 r.), a nie ulega wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość była położona we wsi C., w gromadzie Przeźmierowo (w powiecie poznańskim), o czym świadczy treść § 1 ww. uchwały Prezydium RN miasta Poznania Nr [...] z [...] czerwca 1969 r. i treść § 1 ww. umowy z [...].06.1969 r. Rep. [...].

Ten aspekt prawny całkowicie umknął Sądowi pierwszej instancji. W konsekwencji Sąd błędnie uznał, że dla oceny celu wywłaszczenia nieistotne są dokumenty sprzed jego dokonania (s. 27-28 uzasadnienia) podczas, gdy (zdaniem skarżącej), wobec tych uregulowań prawnych, mają one istotne znaczenie dla precyzyjnego określenia, co wnioskodawcy i beneficjent wywłaszczenia rozumieli przez Ośrodek Rehabilitacyjny dla inwalidów zatrudnionych w Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[A]" w P. (później nazwanej "[...]"). Dokumenty te bezsprzecznie dowodzą, że dla stworzenia ww. ośrodka miała nastąpić przebudowa wywłaszczonego budynku, który miał być zaadaptowany (przebudowany) "dla celów rehabilitacji" (karta 145-155 i 198), gdyż miała być w nim prowadzona "terapia zajęciowa" (na I i II piętrze) inwalidów zatrudnionych w spółdzielni inwalidów "[...]" (karta 151-152), służąca "przygotowaniu [ich] do samodzielności i zawodu", dla której "przewidziano produkcję elektrotechniczną. Ręczny montaż złącz świecznikowych" (karta 153), "w ramach oddziału pracy chronionej dla inwalidów niewidomych" (karty 147 i 154), objęta "projektem technologicznym terapii zajęciowej" (karta 148). Tego rodzaju terapia zajęciowa "dla inwalidów poddanych rehabilitacji" (karta 198) miała być prowadzona w zimie dla 18 inwalidów, gdyż tylko dla takiej ich liczby były pomieszczenia mieszkalne (karty 154-155) oraz dla 80 inwalidów w lecie, których zamierzano ulokować w mających powstać domkach campingowych 2 i 3 segmentowych z węzłem sanitarnym poza budynkiem głównym (karty 152-155). Tak rozumiane zamierzenia rehabilitacyjne (sprzed wywłaszczenia) uzyskały akceptację stosownych władz w październiku 1969 r., czyli już po wywłaszczeniu (karta 200) i nigdy nie zostały zrealizowane, a nawet nie rozpoczęto ich realizacji, gdyż nie powstał zakład pracy chronionej (str. 20-21 protokołu z lustracji z lat 1970-1973 i karty 70-72), z którego ostatecznie zrezygnowano, a tym samym zrezygnowano z terapii zajęciowej (karty 62-73) i nie powstały domki campingowe (protokół z posiedzenia POP z [...].11.1978 r.), w których latem miano lokować inwalidów, by zwiększyć liczbę osób korzystających z rehabilitacji (karty 152-153). Uznanie tych dowodów, jako niemających znaczenia dla określenia celu wywłaszczenia (str. 27-28 uzasadnienia) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Tym bardziej wobec niedopuszczalnego (zdaniem skarżącej) łączenia celów wywłaszczenia objętych art. 3 ust. 3 uztwn, z celami wywłaszczenia objętymi art. 3 ust. 1 i 2 uztwn (str. 28 uzasadnienia) z przyczyn szczegółowo uzasadnionych powyżej, oraz wobec bezspornych ustaleń sądu, że w rzeczywistości na wywłaszczonej nieruchomości powstał ośrodek wypoczynkowy. Oznacza to, że na wywłaszczonej nieruchomości de facto został zrealizowany cel (ośrodek wypoczynkowy), który nie uzasadniał wywłaszczenia z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, w świetle treści art. 3 ust. 3 uztwn, co sąd również sam przyznał (str. 32 uzasadnienia).

Zatem, skoro przepis art. 136 ust. 1 ugn formułuje bezwzględny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel określony przy wywłaszczeniu, a w niniejszej sprawie mógł być to wyłącznie cel określony w art. 3 ust. 3 uztwn, gdyż nieruchomość w C., gromada Przeźmierowo została wywłaszczona z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej, to utworzenie na tej wywłaszczonej nieruchomości w rzeczywistości materialnej (de facto) ośrodka wypoczynkowego, z którego korzystali pracownicy Spółdzielni Inwalidów Niewidomych "[...]" w P., niebędący inwalidami i pracownicy spółdzielczości inwalidów z całej Polski, a także z zagranicy (niezatrudnieni w spółdzielni "[...]"), skutkowało obowiązkiem jej zwrotu. Sprzecznego z celem wywłaszczenia korzystania z nieruchomości nie dopuszczała nawet ustawa wywłaszczeniowa z roku 1958, o czym świadczy treść art. 34 ust. 1 uztwn.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Podniesiono w niej szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

O oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wniosło również Miasto Poznań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego co prawda wskazują, że przywołane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię, ale nigdzie nie zostało wyjaśnione, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać lub jaka jest prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po trzecie wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3, w związku z art. 137 i art. 216 ust. 1 ugn nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli natomiast podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05.

4. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać błędna wykładnia przywołanych przepisów lub jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w miejsce art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 i art. 216 ust. 1 ugn, a tylko prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Sąd I instancji, co jest niedopuszczalne na gruncie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 21 marca 2004 r., OSK 59/04, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174" p.p.s.a.

5. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice sprawy sądowoadministracyjnej są wyznaczone m.in. przez prawną formę działania administracji, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skoro, w rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie przedmiotem skargi była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to przedmiotem swojej oceny Sąd ten nie mógł uczynić zgodności z prawem zawartej w trybie art. 6 uztwn umowy sprzedaży nieruchomości, sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1969 r. nr rep. [...] w Poznaniu (stanowiącej akt wywłaszczenia w rozumieniu art. 216 ust. 1 ugn) – por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1546/09 czy też wyrok NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Prz.Podat. 2001, nr 12, s. 63).

6. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie stanowi "kontynuacji" postępowania wywłaszczeniowego. W toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przedmiotem badania przez organy administracji (a tym samym przedmiotem późniejszej oceny sądu administracyjnego) jest wyłącznie ocena realizacji określonego w akcie wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia. Nie mógł więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchybić wskazanym przez skarżącą przepisom ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro nie miały one zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a tym samym w niniejszym postępowaniu legalność nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie przytoczonej ustawy wywłaszczeniowej nie podlegała ocenie. W konsekwencji zarzut naruszenia tych przepisów również należało uznać za nietrafny.

7. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadne. Przytoczone przepisy p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, tzn. mają one zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1) albo jeżeli sąd uzna skargę za bezzasadną, co obliguje do jej oddalenia (art. 151). Innymi słowy, nie można zasadnie zarzucać ich naruszenia, jeżeli uprzednio się nie wykaże, że w sprawie nie doszło do pogwałcenia określonych przepisów, a mimo to sąd zastosował art. 151, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

8. Także zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zatem, żeby zarzut taki móc uznać za skutecznie podniesiony, to musi on być powiązany ze wskazaniem uchybienia konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego.

9. Za całkowicie bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1) i kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (§ 2 pkt 1). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę H. R.-R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] czerwca 2011 r., co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

10. Podsumowując, skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 135 p.p.s.a., to nie może zasadnie twierdzić, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do uchybienia przepisom postępowania, przywołanym w punktach 7 – 9 uzasadnienia.

11. Jeżeli – jak to wcześniej wykazano – zarówno sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, to siłą rzeczy nie mogło dojść do naruszenia – na gruncie rozpoznawanej sprawy – wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji.

12. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, to Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.