Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 632/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 7 par. 3, art. 29 par. 1, art. 119
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej jako u.p.b) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. N. [...] we Wrocławiu przeprowadzenie kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej tychże kominów zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych z opisem podłączeń. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 4 lutego 2021 r.

Wobec niewykonania obowiązku, pismem z dnia 30 lipca 2021 r., PINB wystosował do Wspólnoty upomnienie oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji w terminie 7 dni. Upomnienie doręczone zostało zobowiązanej w dniu 5 sierpnia 2021 r. W dniu 31 sierpnia 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o nałożeniu na Wspólnotę grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł. PINB stwierdził, że według uzyskanych informacji, przez ostatnich 6 miesięcy od ostateczności decyzji z dnia 14 stycznia 2021 r. Wspólnota uzyskała jedynie ofertę na wykonanie ekspertyzy technicznej. Zdaniem organu Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku a zwłoka w jego realizacji jest znaczna co zobowiązuje do podjęcia środka egzekucyjnego.

Powyższe postanowienie w drodze zażalenia oprotestowała Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając, że obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej nałożony na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie podlega egzekucji administracyjnej; niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęto, że Wspólnota uchyla się od wykonania obowiązku podczas, gdy podjęła ona w tym kierunku realne działania wnioskując do wykonawcy o przedłożenie oferty na wykonanie ekspertyzy; nałożenie grzywy nie przyczyni się do przyśpieszenia wykonania obowiązku gdyż odpowiednie czynności zostały już podjęte; nałożona grzywna jest rażąco wygórowana.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że akta sprawy nie wskazują na uchybienia organu I instancji które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dopiero na etapie zażalenia przedłożona została uchwała Wspólnoty w sprawie przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy technicznej która podjęta została w wyniku indywidualnego zbierania głosów rozpoczętego 7 lipca 2021 r. Tymczasem decyzja nakładająca obowiązek stała się ostateczna 4 lutego 2021 r. i od tej daty podlegała wykonaniu. Wobec bezczynności zobowiązanego wierzyciel prawidłowo podjął więc środki egzekucyjne. Organ podkreślił, że nie chodzi tu tylko o podjęcie starań w celu wykonania obowiązku ale o ich skuteczność – tymczasem działania podjęte przez Wspólnotę okazały się nieskuteczne. Powyższe wskazuje, że zobowiązana uchyla się od wykonania obowiązku bowiem czynności które mogłyby doprowadzić do wykonania nakazu, są w sposób nieuzasadniony przeciągane w czasie. DWINB zauważył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku , jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowią przesłanek do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zastrzeżeń organu II instancji nie budziła także wysokość wymierzonej grzywny. Nie narusza ona wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do zarzutu niemożności egzekucji obowiązku orzeczonego na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b organ, powołując stanowisko sądów administracyjnych, stwierdził jego niezasadność wywodząc, że obowiązek ten może być wykonywany przymusowo w drodze egzekucji. Poinformował także, że nie stwierdził podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia (art. 17 § 2 u.p.e.a.).

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 62 ust. 3 w związku z art. 81 c ust. 4 u.p.b poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w razie niewykonania nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 ww. ustawy obowiązku istnieje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego podczas, gdy przywołane przepisy odczytane łącznie regulują w sposób jednoznaczny dopuszczalną w takiej sytuacji reakcję organu, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekwowania obowiązku przedłożenia ocen technicznych w ramach instrumentów przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

II. naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 29 § 1 z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a) polegające na:

- zaniechaniu zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, podczas gdy nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej i protokołu z kontroli przewodów kominowych w trybie art. 62 ust. 2 w związku z art. 81 c ust. 4 u.p.b wyłącza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego;

- przystąpienie przez organ do prowadzenia egzekucji, pomimo niedopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że skarżąca uchyla się od obowiązków nałożonych decyzją PINB z 14 styczni 2021 r.

3. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;

4. art. 7 § 2 w związku z art. 125 u.pe.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotecznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego;

5.art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien uchylić je i umorzyć z uwagi na bezprzedmiotowość wynikającą z braku realizacji przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego tj: "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a.

Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia DWINB; 2/ rozważanie uchylenia przez Sąd postanowienia organu I instancji; 3/ umorzenie postępowania administracyjnego w całości na zasadzie art. 145 § 3 p.p.s.a; 4/ zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarty został również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z umowy z dnia 18 listopada 2021 r. nr[...] dotyczącej przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych i sporządzenia ekspertyzy technicznej tych przewodów na okoliczność podjęcia przez Wspólnotę realnych działań celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia 14 stycznia 2021 r. i nieuchylania się przez stronę od ich wykonania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., na podstawie którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a, przy uwzględnieniu kryterium legalności oraz zakreślonych granic sprawy (odnoszących się do przedmiotu nałożenia grzywny w celu przymuszenia) wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ egzekucyjny nie naruszył prawa w sposób który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Objęte skargą postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020r., poz. 1427 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a.". Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie ostatecznej decyzji PINB dnia 14 stycznia 2021 r. wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako u.p.b), którą nakazano skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przeprowadzenie kontroli przewodów kominowych oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej odnoszącej się do stanu technicznego tychże przewodów kominowych.

W związku z podniesionym w skardze zarzutem kwestionującym możliwość dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej wykonalności obowiązku przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej wskazane części i elementy budynku nałożonego decyzją wydaną na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b., wyjaśnić należy, że w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, tego rodzaju obowiązek podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji.

Z przepisu art. 62 ust. 3 ww. ustawy wynika bowiem, że organ nadzoru budowlanego, jeżeli zajdą przewidziane w nim przesłanki ( tj. zostanie stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), może nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego, jego otoczenia lub sposobu użytkowania w zakresie wynikającym z art. 62 ust. 1 u.p.b., a ponadto z tych samych powodów zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Nałożenie jednoczenie obowiązku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu następuje w formie decyzji administracyjnej. Od tej sytuacji należy odróżnić przypadek, w którym, po uprzednim nakazaniu przeprowadzenia kontroli, nakładany jest obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wówczas, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. II OPS 4/15, ONSAiWSA 2016/4/55, formą prawną nałożenia takiego obowiązku będzie postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 u.p.b. Takie postanowienie ma charakter stricte dowodowy – wydawane jest w celu rozwiania "uzasadnionych wątpliwości" – a w konsekwencji nałożony nim obowiązek nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodnie bowiem z art. 81 c ust. 4 u.p.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Przywołana wyżej uchwała NSA nie przekłada się jednak na realia rozpoznawanej sprawy. Sąd wypowiedział się w niej bowiem, że art. 62 ust. 3 u.p.b w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przełożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym lecz stosowanym w związku z art. 81 c ust. 2-4 ww. ustawy. Dlatego należy przyjąć, że jeżeli organ nadzoru budowlanego - po nałożeniu, na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b., obowiązku przeprowadzenia kontroli – nałoży na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu, to podstawą nałożenia tego obowiązku będzie nie tylko art. 62 ust.3 ale również art. 81c ust. 2 ww. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego nie wydał jednak opisanego wyżej postanowienia. Nie zaistniała bowiem sytuacja w której PINB na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nałożyłby wcześniej na Wspólnotę jedynie obowiązek przeprowadzenia kontroli. Organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalił nieodpowiedni stan techniczny określonych elementów budynku należącego do Wspólnoty i podjął decyzję na postawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nakładając obowiązek przeprowadzenia kontroli (o której mowa w art. 62 ust. 1) oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej. W takim przypadku do decyzji organu nadzoru budowlanego wydawanej na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie ma zastosowania przepis art. 81c ust. 4 u.p.b. Obowiązki wynikające z powyższej decyzji w przypadku ich niewykonania mogą być zatem egzekwowane jako obowiązki o charakterze niepieniężnym, na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak też A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 62 lex/el). W tym względzie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyrokach z dnia 18 maja 2021 r. II SA/Wr 542/20, z dnia 5 stycznia 2022 r. II SA/Wr 420/21 (nieprawomocnym) oraz we wcześniejszych orzeczeniach jak np. w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. II SA/Wr 688/13 - dostępne w CBOSA. W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a, i powiązany z nim zarzut błędnej wykładni art. 62 ust.3 w związku z art. 81 c ust. 4 u.p.b, gdyż organ egzekucyjny prawidło wyłożył, że obowiązki nałożone decyzją z dnia 14 stycznia 2021 r. podlegają egzekucji administracyjnej. Na marginesie zauważyć należy, że zasadnicza argumentacja skargi w tym zakresie oparta jest na wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn.akt II SA/Wr 659/18, który został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r. II OSK 1161/19 (dostępny CBOSA).

Dopóki decyzja PINB z 14 stycznia 2021 r. istnieje w obrocie prawnym obowiązek w nią nałożony jest wymagalny co obliguje Wspólnotę do jego wykonania. Wymagalność obowiązku oznacza bowiem istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność a gdy jej nie wykonuje organy mają możność żądania przymusowego spełnienia tej powinności. Z przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywieść należy, że obowiązuje zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji, a skutkiem podjętych przez wierzyciela "czynności" jest zasadniczo powstanie obowiązku wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1069/15; wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10). Celem postępowania egzekucyjnego jest zatem doprowadzenie do realizacji ciążących na zobowiązanym obowiązków. Z zasadą celowości - jak słusznie akcentuje skarżąca - wiąże się zasada niezbędności, której istotą jest aby egzekucja mogła być prowadzona tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla realizacji celu egzekucji, jakim jest wykonanie obowiązku (patrz: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, TNOIK 2002, str. 43, 48). Zasada subsydiarności znalazła ona swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i 6 u.p.e.a., opierających regulowane ustawą postępowanie (wierzycieli, organów egzekucyjnych i organów nadzorujących) na stanie "uchylania się" od wykonania obowiązku, co należy traktować jako wolę ustawodawcy dania pierwszeństwa zachowaniom zmierzającym do jego zrealizowania (zob. D. Kijowski, Komentarz do art. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex).

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zwrot "zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku" nie został jednak ustawowo określony. W wyroku z dnia 9 lipca 2021 r (sygn.akt III OSK 547/21) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy orzecznictwa odnoszącego się do tej problematyki stwierdził, że zwrot ten może być rozumiany na dwa sposoby. Po pierwsze, można przyjąć, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań w celu jego wykonania. Tak też to pojęcie było rozumiane w starszym orzecznictwie, w którym wypowiadano pogląd, że wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych bezzwłocznie po upływie terminu wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji lub z przepisu prawa (zob. wyrok NSA z 5 października 1999r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792). Powyższy pogląd został podtrzymany również w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II FSK 3197/14, LEX nr 2175724). Pod drugie, analizowany zwrot może być również rozumiany w inny sposób - jako nakładający na wierzyciela konieczność ustalenia, że zobowiązany uchyla się od obowiązku, tj. świadomie podejmuje działania lub odstępuje od określonych działań, zamierzając w ten sposób doprowadzić do stanu niewykonywania obowiązku. Określenie "uchyla się" wskazuje więc na to, że przesłanką podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest nie tylko stwierdzenie niewykonania obowiązku, ale także stwierdzenie, że zobowiązany nie ma zamiaru przystąpić do wykonania obowiązku. Stan niewykonania obowiązku ma być zatem "zawiniony" przez zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12, LEX nr 1518893). Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że stan faktyczny w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., II FSK 1705/12 jest o tyle szczególny, że w sprawie tej zobowiązany złożył wniosek o rozłożenie na raty należności, która miała być egzekwowana. Pomimo to wierzyciel, będący równocześnie organem egzekucyjnym, doprowadził do wszczęcia egzekucji - nie oceniając przy tym zamiaru, którym kierował się zobowiązany składając wniosek o udzielenie ulgi podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wierzyciel powinien ocenić przesłanki ubiegania się przez zobowiązanego o ulgę podatkową przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Uzasadnieniem dla dokonania takiej oceny jest konieczność przeciwdziałania nakładaniu na zobowiązanych bezpodstawnie kosztów egzekucyjnych. Zdaniem NSA można więc postawić tezę, że zobowiązany powinien przystąpić do wykonania obowiązku bezzwłocznie po tym, gdy obowiązek stał się wymagalny. Brak działań zobowiązanego świadczy wówczas o tym, że uchyla się on od wykonania obowiązku. Wywiedzione także zostało, że nieostre pojęcie "uchylanie się od wykonania obowiązku "użyte w art. 6 § 1 u.p.e.a. powinno być rozumiane szeroko i stosowane elastycznie. Dokonując jego wykładni należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Ocena ta musi odnosić się do konkretnej sprawy i uwzględniać jej okoliczności faktyczne i prawne. Przy interpretacji pojęcie "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku" warto przywołać także stanowisko judykatury w świetle którego - na podstawie całokształtu przepisów u.p.e.a. – przyjęto, że organ egzekucyjny przystępuje do czynności mających na celu przymusowe wykonanie obowiązku w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny, a zobowiązany powstrzymuje się od jego wykonania. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań do jego wykonania. Przy czym za spełnienie obowiązku należy uznać jego wykonanie w całości, nie zaś częściowe jego wykonanie i podjęcie starań w celu realizacji tego obowiązku w przyszłości. Wykonalność aktu administracyjnego obejmuje bowiem wszystkie obowiązki określone przez właściwy organ administracyjny (zob. wyroki NSA z: 18 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1820/08; z 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1988/17, III FSK 440/21 z 30 marca 2022).

Kierując się powyższymi poglądami, uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy zasadne oceniły postawę zobowiązanej jako "uchylane się od wykonania obowiązku" co obligowało wierzyciela do uruchomienia środków prawnych niezbędnych do realizacji obowiązków wynikających z tej decyzji.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy jednoznacznie wynika, że nałożony na skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek, nie został wykonany do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego - pomimo, że decyzja zobowiązująca stała się ostateczna i wykonalna od dnia 4 lutego 2021 r. Niesporne także jest, że do dnia orzekania przez DWINB, Wspólnota nie przedłożyła ani protokołu z wymaganej kontroli ani ekspertyzy technicznej. Materiał dowodowy wskazuje, że co prawda Wspólnota podjęła czynności zmierzające do wykonania obowiązku jednak nie uczyniła tego bezzwłocznie a dopiero w lipcu 2021 r. podejmując uchwałę w sprawie przeprowadzenia kontroli oraz zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej wskazanemu w niej wykonawcy (przegłosowaną w dniu 21 lipca 2021 r.). Jednakże do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego (31 sierpnia 2021 r.) nie doszło nawet do zawarcia umowy z wykonawcą a tym bardziej do uzyskania wymaganych dokumentów. Organ egzekucyjny zobligowany był również do uwzględnienia efektów działań zobowiązanego które winny doprowadzić do wykonania obowiązku. Stanowią one bowiem wymierną podstawę rozliczenia zobowiązanego z wykonania ciążących na nim obowiązków. Uwzględnić także należało, że umiejscowienie art. 6 § 1 u.p.e.a w części początkowej u.p.e.a. – Rozdział 1 Zasady ogólne – odnoszącego się do czynności wierzyciela wskazuje, że analizowana regulacja prawna dotyczy początkowych etapów postępowania – to wówczas organ ocenia, czy istniejące okoliczności faktyczne i prawne wskazują na uchylenie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Uwzględniając zaś efekty podejmowanych przez Wspólnotę czynności w celu realizacji egzekwowanej decyzji, należy zauważyć, że do chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego a nawet wydania zaskarżonego orzeczenia sprowadzały się one jedynie do uchwały wyłaniającej wykonawcę pomimo, że od ostateczności decyzji upłynęło około siedem miesięcy. Mając zaś na uwadze, że obowiązek złożenia określonych w tej decyzji dokumentów wynikał z ustalenia przez organ stanu technicznego budynku mogącego powodować zagrożenie dla życia i zdrowia, należy przychylić się do stanowiska, że powinien on być wykonany niezwłocznie. Tymczasem Wspólnota przez pierwsze pół roku nie przystąpiła do wykonania decyzji, co wskazuje na brak zamiaru realizacji nałożonych nią obowiązków

W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżąca ze swojej strony podjęła wszelkie czynności celem wykonania decyzji i zadośćuczynienia obowiązkowi nałożonemu decyzją PINB. Podkreślić należy, że Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu uwzględniając stan faktyczny i prawny w jakim akt ten był podejmowany. Na ten dzień, nie jest zaś sporne, że Wspólnota nie miała nawet zawartej umowy z wykonawcą. Tym samym trudno zarzucać organom, że – mając na uwadze znane na dzień orzekania efekty działań podjętych przez Wspólnotę – uznały, że uchyla się ona od wykonania obowiązku. Stanowisko to podziela orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Jak wskazano, przesłanka uchylania się od wykonania obowiązku podlega bowiem indywidulanej ocenie przy uwzględnieniu występujących w danej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych i nastawienia strony. W niniejszej sprawie Wspólnota co najmniej od daty doręczenia decyzji z 14 stycznia 2021 r., miała świadomość ciążącego na niej obowiązku wynikającego ze stwierdzonych przez organ nieprawidłowości związanych z podłączeniami do przewodów kominowych oraz działania wentylacji nawiewno-wywiewnej, zagrażających życiu i zdrowiu. Pomimo tego, dopiero po pół roku podjęła pierwsze starania celem wykonania obowiązku – przy czym okazały się one mało skuteczne skoro, pomimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka przymusu, nie doszło przed jego zakończeniem do wykonania decyzji. Trafnie zatem organy uznały, że czynności które mogłyby doprowadzić do wykonania nakazu są w sposób nieuzasadniony przeciągane w czasie. Wspólnota nie przedstawiła przekonującej argumentacji wskazującej na obiektywne okoliczności uniemożliwiające jej wcześniejsze przystąpienie do wykonania decyzji i uzyskanie wymaganych dokumentów. Należy przy tym mieć na uwadze, że zarząd nieruchomością wspólną, na mocy umowy z dnia 30 stycznia 2002r., powierzony został wyspecjalizowanemu zarządcy (Spółce PZM). W § 3 umowy określono, że do obowiązków zarządu nieruchomością wspólną należy "w szczególności" zlecanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości i urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego (pkt 7), umożliwienie użytkowania budynku i lokali oraz instalacji i urządzeń wentylacyjnych (...) kanałów i przewodów spalinowych oraz dymowych, zgodnie z wymogami prawa budowlanego (pkt 8), wykonywanie uchwał właścicieli lokali (pkt 35). Według § 5 ust. 1 ww. umowy do podjęcia czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda właścicieli lokali w formie uchwały oraz zgoda udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zwierania umów w tych sprawach. W § 2 tego przepisu wymieniono natomiast przypadki wymagające zgody właścicieli lokali wyrażonej w formie uchwały. Na marginesie, Sąd zwraca uwagę, że mając na uwadze treść przywołanego wyżej § 3 oraz § 5 ust. 2 umowy z 30 stycznia 2002 r. oraz fakt, że skarżąca stanowi tzw. dużą wspólnotę a łączna kwota zlecenia (obejmującego wykonanie ekspertyzy technicznej i przeglądów kominowych) nie przekracza 30.000zł, wątpliwości budzi, czy zlecenie kontroli budynku w zakresie przewodów kominowych stanowiło czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagającą zgody wspólnoty. Niezależnie jednak od tego, przegłosowana w dniu 21 lipca 2021 r. uchwała, w § 4 ust. 2 udzielała pełnomocnictwa zarządzającemu do zawarcia umowy z wybranym przez Wspólnotę wykonawcą także w zakresie przeprowadzenia kontroli. Zatem od tego dnia nie było już przeszkody w postaci braku zgody Wspólnoty, na zawarcie odpowiedniej umowy. Jak natomiast wynika ze skargi została ona zawarta dopiero 18 listopada 2021 r. W toku postępowania egzekucyjnego Wspólnota, nie przedstawiła konkretnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zwłokę w wykonaniu decyzji. Jedynie w zażaleniu podniesiono, że czynność kontroli przewodów kominowych oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej, wymaga podjęcia przez Wspólnotę uchwały wyrażającej na to zgodę oraz uzyskania środków finansowych od członków Wspólnoty. Jak jednak wcześniej ustalono, stosowna uchwała funkcjonowała już w obrocie prawnym od ponad miesiąca a Wspólnota dysponowała także wystarczającym czasem dla zebrania środków finansowych na wydatkowanie których zgodzono się w przywołanej uchwale.

Przywołane w skardze okoliczności nie potwierdzają, zdaniem Sądu, zarzutu niezrealizowania przesłanki uchylania się od wykonania obowiązku. Zarzut ten opiera się bowiem, przede wszystkim, na okoliczności mającej miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia (tj zawarciu z wykonawcą umowy), która nie mogła być przez organy uwzględniona. Nadto wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można tylko z racji zawarcia umowy z wykonawcą wywodzić skutku w postaci wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB. Sam fakt zawarcia tej umowy nie jest jednoznaczny z wykonaniem obowiązku przeprowadzenia kontroli przewodów kominowych oraz przedłożeniem ekspertyzy technicznej. Sąd nie podziela także argumentacji skargi, że Wspólnota podjęła już wszystkie czynności celem wykonania obowiązku i nie ma "jakiegokolwiek wpływu na sporządzenie ekspertyzy". Niewątpliwie bowiem, jako podmiot na który nałożony został obowiązek oraz jako strona umowy, Wspólnota zobowiązana jest do czuwania nad prawidłowym jej wykonaniem.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w realiach faktycznych i prawnych w jakich orzekały organy, skarżącej Wspólnocie należało przypisać uchylanie się od obowiązku nałożonego przez PINB decyzją z 14 stycznia 2021 r. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skoro spełniona została przesłanka z art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel zobowiązany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania odpowiedniego środka egzekucyjnego. Przepisy u.p.e.a. w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym dopuszczają stosowanie dwóch środków egzekucyjnych tj. grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Z zasady postępowania egzekucyjnego określonej w art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Statuuje ona zatem obowiązek badania przez organ, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, w momencie, gdy obowiązek ten zostanie wykonany. Z zasady wyrażonej w art. 7 § 3 u.p.e.a. wynika natomiast, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

Z art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny a dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów a w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a), albo, gdy nie została zapłacona lub ściągnięta, podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze, które jest alternatywą, wiązałoby się z większą dolegliwością dla skarżącej. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inny podmiot na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest zatem łagodniejszym środkiem egzekucyjnym.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, zaznaczyć trzeba, że obowiązek nałożony na Wspólnotę wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 1 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.).

Przy ustaleniu wysokości wymierzanej grzywny należy także uwzględnić, że jako środek egzekucyjny stanowi ona formę nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i wykonania obowiązku wynikającego z norm prawa materialnego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, powinna więc ona być na tyle wysoka aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji obowiązku. Dlatego też wymierzając grzywnę organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań a nie słusznym interesem strony (por. NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. II OSK 813/11, CBOSA).

Oceniając pod tym względem zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organ drugiej jak i pierwszej instancji z powyższych obowiązków się wywiązały w sposób należyty, stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku) i najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (spośród dostępnych). W świetle okoliczności sprawy, organy prawidłowo dokonały wyboru środka przymusu w postaci grzywny i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania i wysokości wymierzonej grzywny. Organ I instancji ustalił wysokość grzywny w dolnej granicy dopuszczalnej w tej sprawie wysokości grzywny (która w przypadku jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej wynosi maksymalnie do 50.000 zł) w kwocie, która jest adekwatna do charakteru nałożonych obowiązków uwzględniając również, aby działała ona na Wspólnotę mobilizująco. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka.

Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. jak wcześniej wyjaśniono, nie doszło do wykonania egzekwowanego obowiązku ani nie stał się on bezprzedmiotowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.