Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 566/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.65 §1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.154 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 940/12 w sprawie ze skargi M. M. na niewykonanie przez Ministra Obrony Narodowej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1225/11 w przedmiocie waloryzacji emerytury wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 940/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na niewykonanie przez Ministra Obrony Narodowej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] marca 2010 r. mjr rez. M. M.złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r., o waloryzacji emerytury wojskowej od dnia [...] marca 2010 r.

Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2010 r., przekazał powyższy wniosek według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w O.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej, postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę M. M., wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1217/10, uchylił zaskarżone postanowienie. Uznał, że Minister Obrony Narodowej dopuścił się naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a., bowiem zarówno pierwsze postanowienia, jak i postanowienie wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał działający z upoważnienia organu Sekretarz Stanu - C. P., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Obrony Narodowej.

Ponownie orzekając, Minister Obrony Narodowej, postanowieniem nr [...], z dnia [...] marca 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

W wyniku skargi M. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Według Sądu, Minister Obrony Narodowej orzekł o postanowieniu, które we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym przez skarżącego, nie było zaskarżone i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Sąd zakwalifikował to uchybienie jako rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, pismem nr [...], z dnia [...] czerwca 2011 r., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek M. M. z dnia [...] marca i [...] maja 2010 r. według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w O. W uzasadnieniu pisma stwierdził, że jest to sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego. Minister Obrony Narodowej nie jest zaś organem właściwym w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i członków ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), od decyzji organu emerytalnego przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu według zasad określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, a więc do sądu powszechnego. Przepis zaś art. 32 ust. 2 tej ustawy stanowi, że decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.), wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tego tytułu oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego. W podsumowaniu Sekretarz Stanu stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego jest Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w O. Nadto, nawiązując do znowelizowanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. treści art. 65 § 1 K.p.a., dodał, że organ niewłaściwy przekazuje podanie do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie.

Następnie, Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON, pismem nr [...], z dnia [...] lutego 2012 r., przesłał Dyrektorowi Wojskowego Biura EmerytaInego w O. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11.

W dniu [...] marca 2012 r. skarżący skierował do Ministra Obrony Narodowej wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11, poprzez:

1) unieważnienie i wycofanie przez Ministra Obrony Narodowej z obrotu prawnego czynności prawnych, wymienionych w uzasadnieniu, podjętych przez zaskarżony organ, Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON i Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. w oparciu o nieważne postanowienia Ministra Obrony Narodowej;

2) rozpatrzenie przez Ministra Obrony Narodowej wniosków:

- z dnia [...] marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie waloryzacji emerytury wojskowej;

- z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchylenia decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. nr [...], z dnia [...] marca 2010 r. o waloryzacji emerytury wojskowej.

Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON, pismem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponownie poinformował skarżącego o przesłaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., zgodnie z właściwością, Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w O. Wskazał zainteresowanemu, iż ten organ jest właściwy do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2010 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. M. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z niewykonaniem przez Ministra Obrony Narodowej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11, w której wniósł o:

1) wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny zgodnie z przepisami art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku dla skarżonego organu unieważnienia czynności prawnych wymienionych w wezwaniu do wykonania wyroku z dnia 20 marca 2012 r.;

3) orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku dla skarżonego organu rozpatrzenia przez Ministra Obrony Narodowej, jako organu administracyjnego wyższego stopnia, jego wniosków z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r., skierowanych do Ministra Obrony Narodowej, w celu stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O., odpowiednio z dnia [...] marca 2009 r. i [...] marca 2010 r. o waloryzacji emerytury wojskowej;

4) orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że z tytułu niewykonania przez Ministra Obrony Narodowej wymienionego wyroku sądowego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11, przysługuje skarżącemu prawo do odszkodowania na podstawie art. 154 § 4 P.p.s.a., z tytułu bezprawnie zaniżanej od [...] stycznia 1999 r. przez Dyrektora WBE w O. podstawy wymiaru jego emerytury wojskowej przyznanej decyzją, nr [...], z dnia [...] marca 1996 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Minister Obrony Narodowej nie jest organem właściwym do rozpatrywania spraw w zakresie zaopatrzenia emerytalnego, albowiem przepisy ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 8, poz. 66 ze zm.) ustanowiły odmienny tryb postępowania w tym zakresie. Ponadto Minister Obrony Narodowej nie jest organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych wydawanych przez wojskowe organy emerytalne. Żądanie wymierzenia grzywny nie znajduje więc uzasadnienia. Z tych samych powodów nie są, zdaniem Ministra, zasadne pozostałe żądania skarżącego. Minister dodał, ze kwestia legalności postępowania MON w pismach z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], była przedmiotem oceny WSA w Warszawie, który postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akr II SA/Wa 1936/11, odrzucił skargę. Natomiast na decyzje Dyrektora Wojskowego biura Emerytalnego w O.:

- z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora WBE w O. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], o waloryzacji emerytury wojskowej,

- z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w sprawie umorzenia w całości postępowania w spawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora WBE w O. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [....], w sprawie waloryzacji emerytury wojskowej,

- z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora WBE w O. z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], w sprawie waloryzacji emerytury wojskowej,

zainteresowanemu przysługiwało odwołanie do właściwego sądu powszechnego, zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej nie pozostawał w bezczynności po wyroku Sądu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1225/11. Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie tegoż organu z [...] czerwca 2010 r. nr [...], które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Sądu z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1217/10.

Sąd przypomniał, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2011 r., będące przedmiotem skargi rozpoznanej przez Sąd wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., rozstrzygało kwestię właściwości organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2010 r. Wskazał, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), tj. do dnia 11 kwietnia 2011 r., przekazanie sprawy do organu właściwego następowało w drodze postanowienia, na które przysługiwało zażalenie. Na mocy powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., uległ zmianie stan prawny regulujący formę prawną dokonania czynności przekazania sprawy przez organ, który stwierdził brak swojej właściwości. Zgodnie z obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisem art. 65 § 1 K.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Od tej zatem daty organ, który jest niewłaściwy w sprawie podejmuje czynność materialno-techniczną przekazania, nie wydając aktu w formie prawnej postanowienia.

Sąd ustalił, na podstawie akt sprawy, iż pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Obrony Narodowej przekazał wniosek M. M. z dnia [...] marca i [...] maja 2010 r. według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w O. Uwzględniając zmianę stanu prawnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Minister Obrony Narodowej dokonał stosownej czynności materialno-technicznej przekazania sprawy organowi właściwemu i tym samym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia stanu bezczynności organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., stwierdzającym nieważność postanowienia organu w tym przedmiocie. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w wyroku tym Sąd nie przesądził o właściwości Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r., a jedynie stwierdził uchybienia procesowe w toku postępowania odwoławczego w sprawie przekazania powyższego wniosku organowi właściwemu. W świetle powołanego wyroku organ nie był zatem zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie waloryzacji emerytury wojskowej.

Wobec stwierdzenia przez Ministra Obrony Narodowej braku właściwości w tej sprawie i przekazania wniosku skarżącego organowi właściwemu w formie wymaganej przez znowelizowany art. 65 § 1 K.p.a., nie można zasadnie wykazać faktu niewykonywania przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. Będąca przedmiotem zaskarżenia we wskazanym wyżej postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawa przekazania wniosku skarżącego organowi właściwemu, została bowiem ostatecznie załatwiona przez Ministra Obrony Narodowej pismem z dnia [...] czerwca 2011 r.

Skargę kasacyjną złożył M. M. reprezentowany przez radcę prawnego.

Wniósł o:

1) uchylenie skarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) zobowiązanie, na podstawie art. 149 wymienionego wyżej prawa, skarżonego organu, tzn. Ministra Obrony Narodowej do dokonania czynności w zakresie przedstawionym w treści skargi administracyjnej z dnia 19 kwietnia 2012 r. w punktach 2 – 3 i piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2012 r. zmierzających do wprowadzenia praworządności we wniesionej sprawie oraz funkcjonowania konstytucyjnej normy dwuinstancyjności w rozpatrywaniu spraw z zakresu emerytur wojskowych jako spraw administracyjnych w instytucjach podlegających Ministrowi Obrony Narodowej;

3) stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w O. wydanych po [...] stycznia 1999 r. w przedmiocie:

a) ograniczania emerytury z tytułu osiągania wynagrodzenia z pracy lub dochodu po zakończeniu zawodowej służby wojskowej,

b) cenowej waloryzacji emerytury wojskowej powoda, co uzasadniają argumenty prawne i faktyczne przedstawione w dokumentach spraw: sygn. akt II SA/Wa 721/09, 1217/10, 1225/11, 940/12; skargach administracyjnych z dnia 6 kwietnia 2009 r. i 25 czerwca 2010 r.; wnioskach do Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2009 r. i [...] grudnia 2009 r. dotychczas nierozpatrzonych; piśmie procesowym z dnia [...] maja 2009 r. Wskazane dokumenty stanowią integralną część niniejszej skargi kasacyjnej;

4) wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny zgodnie z przepisami art. 154 § 6 p.o.p.p.s. adm. z tytułu uchylania się od wykonywania zadań wyższego organu administracji państwowej w zakresie wniesionych spraw i wynikających z wyroku sygn. akt II SA/Wa 1225/11;

5) orzeczenie, że powodowi przysługuje odszkodowanie ze Skarbu Państwa w wysokości ok. [...] tys. zł ze względu na sprzeniewierzenie się organu państwowego przepisom art. 2, art. 7, art. 64 Konstytucji RP, w tym zasadzie praw nabytych, poprzez błędne zastosowanie wobec niego po 1 stycznia 1999 r. przepisów materialnych ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118) pozbawiających go prawa słusznie nabytego, na podstawie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36) i rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 listopada 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji emerytur i rent wojskowych (Dz. U. z 1994 r. Nr 126, poz. 625), do uposażeniowego sposobu waloryzacji emerytury wojskowej oraz ograniczania emerytury w sytuacji, gdy wynagrodzenie z pracy łącznie z emeryturą w stosunku miesięcznym przekroczy podstawę wymiaru emerytury. Prawa te korzystniejsze dla powoda, niż stosowane przez wojskowy organ emerytalny po 1 stycznia 1999 r. zostały potwierdzone w treści ostatecznej decyzji administracyjnej Wojskowego Biura Emerytalnego w O. nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. o przyznaniu powodowi emerytury wojskowej. Cenową waloryzację Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w O. zastosował na podstawie bezprawnego polecenia Dyrektora Departamentu Ekonomicznego MON zawartego w piśmie Nr [...] z [...] marca 1999 r., który zobowiązał wojskowe organy emerytalne do wydania w tej sprawie decyzji. Polecenie tego funkcjonariusza państwowego jest dowodem na pełne sprzeniewierzenie się skarżonego organu, tzn. Ministra Obrony Narodowej zasadom państwa prawnego i dobrej oraz praworządnej administracji;

6) zasądzenie od organu, tzn. Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 17 zł poniesionych w związku z celowym dochodzeniem przez niego praw zawartych w skardze administracyjnej z dnia 19 kwietnia 2012 r. i innych wyżej wskazanych;

7) zwolnienia powoda z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy przepisów art. 239 pkt 1 lit. d) i e) p.p.p.s. adm.

W uzasadnieniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które wywiera istotny wpływ na wynik sprawy.

Według skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając skarżony wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., naruszył przepisy postępowania, które wywierają istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszył prawa materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie wskazanych przepisów wynika z przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sądy administracyjne, według tych przepisów, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz m. in. przez rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 4 tej ustawy określa, że sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wskazana perspektywa prawna ukazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując wniesiony problem w skardze administracyjnej z dnia 19 kwietnia 2012 r. i wcześniej złożonych skargach powinien sprawę rozpatrywać pod kątem kontroli zgodności działalności skarżonego organu administracji rządowej wyższego stopnia z przepisami Konstytucji i wynikającymi z ustaw. Skarżony Sąd tego w swoim postępowaniu nie uczynił. Swoje orzeczenie oparł w sprzeczności z przepisami proceduralnymi i materialnymi wskazanymi w pismach procesowych, w skardze administracyjnej i w niniejszej skardze kasacyjnej. Skarżone orzeczenie z dnia 14 listopada 2012 r. ugruntowało wadliwe prawne stanowisko prezentowane w sprawie przez skarżony organ, tzn. Ministra Obrony Narodowej, który we wniesionej sprawie działa w sprzeczności z przepisami art. 2, art. 7, art. 8, art. 32, art. 64, art. 67, art. 78, art. 83, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Nawiązując do art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, argumentował, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w O. nie ma uprawnień organu wyższego stopnia. Dwuinstancyjność dotyczy także spraw z zakresu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Od razu zauważyć trzeba, że skarga ta została sformułowana wadliwie. Wymogi tego szczególnego pisma procesowego określono w art. 176 P.p.s.a. Wynika z niego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych i uzasadnienie tych podstaw są odrębnymi elementami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera odrębnego składnika jakim jest przytoczenie podstaw kasacji, w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wśród wniosków skargi kasacyjnej wnoszący kasację zawarł twierdzenia o naruszeniu art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie wobec niego przepisów materialnych ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) pozbawiających go prawa słusznie nabytego na podstawie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. 10, poz. 36) oraz niesprecyzowanych norm rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 listopada 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji emerytur i rent wojskowych (Dz. U. Nr 126, poz. 625), ale naruszenie to zarzucił organowi. Na tym zarzucie oparł zawarte w omawianej skardze kasacyjnej żądanie wydania orzeczenia, że przysługuje mu od Skarbu Państwa odszkodowanie. Nie były to więc zarzuty skierowane pod adresem Sądu pierwszej instancji. Nie jest także skuteczne odesłanie do zarzutów sformułowanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyż również te zarzuty dotyczyły organów administracyjnych.

Z uwagi na to, że w uzasadnieniu wnoszący kasację wyartykułował zarzuty pod adresem Sądu pierwszej instancji, w sposób pozwalający na ich zakwalifikowanie jako podstaw kasacji, należało odnieść się do tych zarzutów merytorycznie.

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wnoszący kasacje powołał art. 1 § 1 i 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze z.) a nadto art. 184 Konstytucji RP.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi kompetencje sądów administracyjnych oraz kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd odmówi kontroli administracji lub przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. W innym wypadku należy wskazać w podstawie kasacji naruszony, zdaniem wnoszącego kasację, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 143/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, a więc przeprowadził wymaganą przepisami art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 P.u.s.a. kontrolę administracji. Kontrolę tę przeprowadził stosując kryterium legalności, a zatem nie naruszył dyspozycji art. 1 § 2 P.u.s.a. Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 4 P.u.s.a., tj. działania wbrew zasadzie niezawisłości sędziowskiej. Powtórzenie przez wnoszącego kasację treści przepisu art. 4 P.u.s.a. i ograniczenie się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji przepis ten naruszył, czyni zarzut gołosłownym. Abstrahując zaś od trafności zaskarżonego wyroku należy podkreślić, że nawet naruszenie przez sąd rozpoznający skargę norm materialnych lub procesowych, nie oznacza działania sądu sprzecznego z konstytucyjną i ustrojową zasadą niezawisłości sędziowskiej.

Już z powodu przedstawionych wyżej wadliwości skargi kasacyjnej nie można było jej uwzględnić. Niezależnie od tego warto wskazać, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął brak podstaw do uwzględnienia skargi o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Przesłanką wymierzenia grzywny była bezczynność organu po wyroku stwierdzającym nieważność postanowienia o przekazaniu wniosku. Tymczasem po wydaniu wyroku Minister nie pozostawał w bezczynności. Dokonał przekazania wniosku w formie przewidzianej znowelizowanym przepisem art. 65 § 1 K.p.a. Obowiązywała już wówczas znowelizowana dyspozycja art. 65 § 1 K.p.a. na ocenę tę nie ma wpływu fakt, że przekazanie miało miejsce już po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej przez Ministra postanowieniem. Z art. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 180) wynikało bowiem bezpośrednie działanie nowej regulacji z chwilą wejścia noweli w życie. Szczególny przepis nakazujący stosowanie poprzednio obowiązującej formy prawnej, czyli decyzji, zamiast formy nowej, tj. postanowienia - art. 3 ustawy z dnia [...] grudnia 2010 r. - nie dotyczy sytuacji proceduralnej, która miała miejsce w niniejszej sprawie (zastąpienie postanowienia niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną).

Nadto, przekazanie nastąpiło do organu właściwego do rozpoznania wniosku, tj. wojskowego organu emerytalnego. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez właściwy wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze w sprawach o świadczenia emerytalne zostało poddane w całości orzecznictwu sądów pracy i ubezpieczeń społecznych. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 32 ust. 2 ustawy o o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oznacza jedynie możliwość stosowania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. w postępowaniu o unieważnienie decyzji dyrektora wojskowego biura emerytalnego, natomiast do wydania decyzji w tym trybie właściwy jest ten organ, który wydał poprzednio decyzję. W sprawach, o których mowa w art. 32 ust. 2, nie ma zatem zastosowania przepis art. 157 § 1 K.p.a., przewidujący właściwość organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez dyrektora wojskowego biura emerytalnego (por. uchwała SN z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I UZP 3/10, OSNP 2011/17-18/233; wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2686/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; uchwala NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, dotychczas nieopublikowana, treść [w:] CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.