Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85, 87, 98, 98a ustawy z dnia 8.03.1990 r.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20.06.2002 r.
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.
article: art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 33, 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Śniadowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 244/09 w sprawie ze skargi Gminy Śniadowo na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 24 lutego 2009r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1544/09

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2009 r., II SA/Bk 244/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy Śniadowo na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z 24 lutego 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Śniadowo A. Z. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że niespornym jest fakt, iż Wójt Gminy Śniadowo – A. Z. w trakcie kadencji tj. w okresie od [...] r. do dnia [...] r. pełnił funkcję sekretarza Rady Nadzorczej Spółdzielni [...] w Śniadowie. Naruszył w ten sposób dyspozycję przepisu art. 4 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 216, poz. 1584 ze zm.), zgodnie z którym wójtowie, w okresie pełnienia funkcji nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka rady nadzorczej spółdzielni powoduje wygaśnięcie mandatu wójta (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz. U. nr 113, poz. 984 ze zm.), stąd osoba wybrana na stanowisko wójta zobowiązana jest do zrzeczenia się funkcji członka rady nadzorczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji w w/w terminie, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 26 ust. 4 oraz 5 tejże ustawy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie; stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (wyrok NSA z 11.12.2003 r. SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108; wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2004 r., II SA/Bk 17/04 - LEX nr 173753). W tym ostatnim wyroku WSA sformułował tezę, iż skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia, czy "odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł. Teza ta znajduje zastosowanie także w wypadku wygaśnięcia mandatu wójta na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji.

Sąd stwierdził, iż Wójt Gminy Śniadowo w sposób ewidentny naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji, poprzez sprawowanie funkcji sekretarza rady nadzorczej [...] w Śniadowie, przez okres prawie 2 lat od daty złożenia ślubowania w charakterze wójta. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu wójta i fakt tego wygaśnięcia nie może być sanowany na skutek późniejszej rezygnacji z funkcji członka rady, czy zwrócenia diet, które z tego tytułu otrzymywał. Wygaśnięcie mandatu powoduje samo naruszenie zakazu łączenia funkcji, niezależnie od tego, czy osoba naruszająca zakaz uzyskała jakiekolwiek korzyści majątkowe. Bezprzedmiotowe są również wywody skargi o tym, że wójt był przekonany o braku prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Powołane wyżej przepisy łączą skutek w postaci wygaśnięcia mandatu ze złamaniem zakazu łączenia funkcji wójta z funkcją członka organów spółdzielni (z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych) niezależnie od przedmiotu, zakresu i intensywności działalności gospodarczej prowadzonej przez spółdzielnię.

Co się tyczy obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, Sąd stwierdził, że z zasady samodzielności gminy wynika reguła, że organy nadzoru nie mogą nakazać radzie gminy podjęcia uchwały określonej treści. Aby uszanować tę zasadę w ustawodawstwie samorządowym wprowadzono instytucję zarządzenia zastępczego wydawanego przez wojewodę jako organ nadzoru. Zgodnie z art. 98a ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów ustawy w zakresie wygaśnięcia mandatu wójta, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do jej podjęcia w terminie 30 dni; w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. A zatem rada gminy ma wynikający z przepisów prawa, obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta. Może wszakże tego obowiązku nie wykonać, co uruchamia procedurę wydania zarządzenia zastępczego.

Nie ma wątpliwości, że zarządzenie zastępcze może być podjęte w sytuacji, kiedy rada, w zakreślonym przez wojewodę terminie nie podejmie żadnej uchwały. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Śniadowie podjęła uchwałę następującej treści: "Po wysłuchaniu wyjaśnień A. Z. - Wójta Gminy Śniadowo stwierdza się nie wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Śniadowo" (§ 1 uchwały Nr XXV/13/09 z 22.01.2009 r.). Rada Gminy prezentuje stanowisko, że wydanie zarządzenia zastępczego, po podjęciu przez radę powołanej uchwały, narusza zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, a także jest niezgodne z zasadami sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie jest zgodne z zasadą legalności działanie organów, wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy.

Sąd nie zgodził się z tym stwierdzeniem, podzielił natomiast w niniejszej sprawie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.04.2005 r. OSK 1186/04, LEX nr 176126. "Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 "a" ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy". W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdza: "Z treści przepisu art. 98 "a" ust. 2 ustawy jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru. Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 "a" ust. 2 ustawy nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały podjętej sprzecznie z wezwaniem w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy". Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje w pełni na aprobatę także z tego względu, iż uzależnienie możliwości stosowania środków prawnych nadzoru (zarządzenie zastępcze) od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał podejmowanych przez rady gmin w obronie "swojego" wójta, czy "kolegi radnego" prowadziłoby do paraliżu instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym.

Zatem wydanie przez organ gminy uchwały niezgodnej w swej treści z wezwaniem organu nadzoru, nie może stanowić przeszkody prawnej do wydania zarządzenia zastępczego, w sytuacji, gdy spełnione są pozostałe przesłanki jego wydania. Organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze powinien wszakże podjąć środki prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały niezgodnej z wezwaniem organu nadzoru. Eliminacji wymagają w szczególności uchwały o treści wykraczającej poza kompetencje rady gminy. Rada gminy, po otrzymaniu wezwania do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, może: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rada gminy nie jest kompetentna do podjęcia uchwały, w której "stwierdza się nie wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Śniadowo". O wygaśnięciu lub nie mandatu orzec może sąd administracyjny.

Kolejne zarzuty skargi dotyczą naruszenia: 1) konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez przyjęcie przez Wojewodę Podlaskiego takiej interpretacji przepisów art. 25 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 1 i 3 u.s.g., która prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia, 2) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego poprzez przyjęcie, że wydanie zarządzenia zastępczego nie wykracza poza zasadę proporcjonalności w kontroli działalności społeczności lokalnych, między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić.

Oba zarzuty opierają się na twierdzeniu o naruszeniu zasady proporcjonalności i oba są niewłaściwie zaadresowane. Adresatem tych zarzutów nie powinien być organ nadzoru, a ustawodawca. Interpretacji przepisów antykorupcyjnych dokonanych przez Wojewodę Podlaskiego nie można postawić żadnych zarzutów. Nie ma charakteru ani zwężającego ani rozszerzającego. Wojewoda po prostu stwierdził fakt naruszenia zakazu łączenia funkcji i zastosował procedury konieczne do wyeliminowania naruszenia prawa. Do zastosowania sankcji wystarczyła najprostsza forma wykładni - gramatyczna (językowa) wykładnia stwierdzająca. Zastosowana sankcja - zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta - nie zostało wyinterpretowane przez organ nadzoru. Organ nadzoru po prostu zastosował jasno określoną sankcję, do czego zobowiązał go przepis ustawy.

Również zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 EKST może być adresowany wyłącznie pod adresem ustawodawcy, albowiem Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (Dz. U. 1994 r. Nr 124, poz. 607) jest umową międzynarodową, w której państwa - sygnatariusze Karty zobowiązują się "do uznania poniższych artykułów za wiążące w sposób i w zakresie przewidzianym w art.12 niniejszej Karty" (art. 1 Karty). Wśród tych zobowiązań znajduje się także postanowienie art. 8 ust. 3 karty, że kontrola administracyjna społeczności lokalnej powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Zobowiązania podjęte przez państwa - strony realizowane są poprzez ustawodawstwo krajowe, a zatem zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 EKST można postawić jedynie ustawodawcy, a nie organom stosującym prawo krajowe.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w obowiązujących przepisach antykorupcyjnych, w szczególności w zastosowaniu sankcji wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dlatego też nie uwzględnił wniosku skarżącej Gminy o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Także zarzut uniemożliwienia przez Wojewodę Podlaskiego złożenia, przez zainteresowanego Wójta, wyjaśnień w toku wydawania zarządzenia zastępczego - zdaniem Sądu - jest bezzasadny. W wyroku z 15.03.2005 r. WSA w Białymstoku (II SA/Bk 803/04, LEX nr 150127, Wspólnota 2005/14/50) Sąd podkreślił, że instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ..., przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu przez radę gminy należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień i wymóg ten został zrealizowany, co potwierdza § 1 uchwały podjętej przez Radę. Nadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo urzędowe Wójta Gminy A. Z. z 3.11.2008 r., adresowane do Wojewody Podlaskiego, w którym Wójt wyjaśnia, "że zaistniała sytuacja jest spowodowana moją nieuwagą, niedbalstwem a przede wszystkim brakiem czasu, który jest spowodowany ogromem pracy". Wojewoda Podlaski wydając zarządzenie zastępcze znał zatem wyjaśnienia zainteresowanego Wójta. Jeśli więc zatem uznać brak formalnych wyjaśnień za naruszenie przepisów postępowania, to jest to naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika Gminy Śniadowo, który zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów:

a) art. 98 ust. la u.s.g. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, polegające na błędnym uznaniu, że jedyną prawnie dopuszczalną treścią uchwały podjętej na podstawie tych przepisów jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta gminy oraz że rada w myśl tego przepisu nie jest kompetentna do podjęcia uchwały, w której stwierdza się niewygaśnięcie mandatu wójta gminy,

b) art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 u.s.g. poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na nie uchyleniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie takiej interpretacji przepisów art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ..., oraz art. 24j ust. 1 i 3 u.s.g., która narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności i prowadzi do zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia,

d) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez przyjęcie, że wydanie zarządzenia zastępczego określonej treści nie wykracza poza zasadę proporcjonalności kontroli między zakresem interwencji a znaczeniem interesów, które ma chronić,

e) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ..., w zw. z art. 98 u.s.g. polegające na uznaniu jako nieistotnego uniemożliwienia przez Wojewodę Podlaskiego Wójtowi Gminy Śniadowo złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie,

f) naruszenie art. 193 Konstytucji poprzez odmowę przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ...;

Ponadto, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 148 p.p.s.a poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżone zarządzenie zastępcze jest ważne mimo wykazanego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w rezultacie sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwego uzasadnienia wyroku i oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że mimo, że Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie wygaszenia mandatu wójta, Wojewoda Podlaski zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy nie eliminując uprzednio z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały. WSA powołał się wprawdzie na orzeczenie NSA z 19.04.2005 (OSK 1186/04, LEX Nr 176126), którego teza brzmi; "Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 tej ustawy", jednak jednocześnie przyznał, że "wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru powinien wszakże podjąć środki prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały niezgodnej z wezwaniem organu nadzoru". Biorąc pod uwagę termin wynikający z ustawy o samorządzie gminnym dotyczący wszczęcia postępowania nadzorczego należy wysnuć tezę, zgodnie z którą, aby móc wyeliminować uchwałę Rady Gminy z porządku prawnego organ nadzoru powinien wszcząć postępowanie nadzorcze przez wydaniem zarządzenia zastępczego. Wyrok WSA w Białymstoku jest więc w tej kwestii wewnętrznie sprzeczny. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że uchwały rady gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie są aktami czysto deklaratoryjnymi, lecz posiadają w sobie element kształtujący (konstytutywny) sytuację prawną osoby, której dotyczą. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że uchwałom rady gminy przysługuje domniemanie legalności do chwili ich podważenia w trybie kontroli sądowoadministracyjnej (uchwała 5 sędziów NSA w Warszawie z 28 października 2002 r., FPK 7/02 , LEX 78491), które to domniemanie przysługiwało także uchwale Nr XXV/133/09 Rady Gminy Śniadowo i uchwała ta rozstrzygała w kwestii istnienia przesłanek do wygaśnięcia mandatu, to do czasu rozstrzygnięcia prawomocnym wyrokiem Sądu kwestii zgodności z prawem tej uchwały, Wojewoda winien był wstrzymać się z wydaniem zarządzenia zastępczego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym przez Skarżącego zajmuje również doktryna. P Chmielnicki stoi na stanowisku, że bezskuteczność (art. 98a u.s.g.) występuje wtedy, gdy rada nie przerwała swojej bezczynności i nie podjęła żadnej uchwały. Jeżeli natomiast rada, czy to z własnej inicjatywy, czy po otrzymaniu wezwania wojewody, podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek faktycznych stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, to występuje nie tyle bezczynność wezwanej rady, ile - podjęto uchwałę, wobec której wojewoda może zastosować swoje kompetencje przewidziane w art. 91 u.s.g. i art. 93 u.s.g. (tj. stwierdzić jej nieważność, niezgodność z prawem albo zaskarżyć ją do sądu administracyjnego). (...), Finanse Komunalne 2005/7-8/5. NSA w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1599/07 stwierdził, że dopuszczalne jest odstąpienie od stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt la ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznanych przez TK za niezgodne z konstytucją, jeżeli uchwała ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności i przywrócenie takiego stanu jak przez wydaniem uchwały. Rozumując a contrario należy stwierdzić, że skoro uchwała Rady Gminy w Śniadowie odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta takich skutków nie wywołała, a przepisy, na podstawie których Rada procedowała nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją to powinny być podjęte niezbędne środki prawne zmierzające do ewentualnego wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego, a dopiero potem można by wydać zarządzenie zastępcze.

WSA uznał, że organ nadzoru nie może być adresatem w zakresie naruszenia przez niego zasady proporcjonalności, twierdząc, że zarzut zastosowania sankcji niewspółmiernej do wagi uchybienia może być kierowany jedynie pod adresem ustawodawcy, który tę sankcję ustanowił. Z takim rozumieniem zasady proporcjonalności także nie sposób się zgodzić. WSA mógł przecież wprost zastosować przepisy Konstytucji RP czy przepisy ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, którą jest Europejska Karta Samorządu i Lokalnego i zbadać zarządzenie zastępcze pod kątem ww. przepisów, a nie zasłaniać się niewłaściwym adresatem tychże norm. W wyroku WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2007 r. II SA/Bk 160/07 sąd uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego stwierdzające wygaśnięcie mandatów 13 radnych powiatowych z powodu niewłaściwego (zdaniem Wojewody) trybu składania ślubowania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane z naruszeniem zasady proporcjonalności, ustanowionej przepisem art. 8 ust. 3 EKSL i stanowi daleko idącą ingerencję organu nadzoru w sferę samodzielności samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 EKSL, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić. Naruszenie zasady proporcjonalności stanowiło w tej sprawie wyłączną przesłankę uchylenia zarządzenia zastępczego.

TK w wyroku z 13 marca 2007 r., 8/07 stwierdził niezgodność art. 26 ust. 1 pkt la ustawy o bezpośrednim wyborze wójta z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie z powodu samego wprowadzenia takiej sankcji, ale z tego powodu, że sankcja ta była zbyt automatyczna i zbyt bezwzględna. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, mandat, który jest korelatem biernego prawa wyborczego, zostaje wygaszony przez ustawodawcę na skutek czysto formalnie ujętego uchybienia, nie prowadzącego - w wypadku opóźnienia - do zniweczenia celu, który przyświecał wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych Jest to użycie środka nieproporcjonalnego, a tym samym w niekonstytucyjny sposób wkraczającego w prawo wyborcze (zniweczenie wyniku przeprowadzonego głosowania). Trybunał wskazał między innymi, że następujące przyczyny braku proporcjonalności kwestionowanych norm mówiących o wygaśnięciu mandatu za uchybienie terminowości złożenia oświadczenia majątkowego, a więc: surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych; niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości) - wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjnych, tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W ocenie skarżącego taką samą wykładnię można wywieść w odniesieniu do przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta .... Sankcja zawarta w tym przepisie, jako naruszająca zasadę proporcjonalności, jest również niezgodna z konstytucją. Zaskarżone zarządzenie zastępcze podjęte, zatem zostało, na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, przez co samo Konstytucję naruszało i winno być uchylone przez WSA. Zasadnym było wystąpienie przez WSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z konstytucją przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy.

WSA uznał za bezzasadny zarzut uniemożliwienia wójtowi przed wydaniem zarządzenia zastępczego złożenia wyjaśnień, stwierdzając, że "instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta/burmistrza przed wydaniem takiego zarządzenia", jednakże teza ta została sformułowana, więc na tle konkretnego stanu prawnego, w sposób diametralnie różniący się od przedmiotowej sprawy. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, a więc obowiązki i uprawnienia przewidziane w ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta przeszły na organ nadzoru, który podjął czynności określone w art. 98 ust. 1 i 2 u.s.g. Wojewoda zatem, winien umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień, zaś w razie wątpliwości podjąć stosowne czynności. Tezę taką wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 kwietnia 2007 r.(sygn. akt II SA/Wa 2379/06), LEX 341347. Złożenie przez Wójta wyjaśnień mogłoby pozwolić na dokonanie kompleksowej oceny sytuacji. Jakkolwiek orzeczenia sądów nie stanowią źródła prawa, to jednak orzecznictwo wyznacza kierunek wykładni, gdy jak w niniejszej sprawie występuje "istotne zagadnienie prawne". Analizując te dwa orzeczenia należy stwierdzić, że wykładnia się zmienia i należy przy orzekaniu posiłkować się orzeczeniami "nowszymi", uwzględniającymi przy tym podobieństwo spraw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Podlaskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej Gminy adw. M. M. złożył głos do protokołu, w którym oświadczył, że:

1. Nową okolicznością, która dała dodatkowe uzasadnienie dla wniosku Gminy Śniadowo o wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i zawieszenie na ten czas postępowania przed NSA, jest informacja prasowa o uchyleniu zawieszenia zakazu sprawowaniu funkcji wobec burmistrza H. oskarżonego o korupcję. Decyzja Sądu Okręgowego w Warszawie wywołała poruszenie w Gminie Śniadowo, jest niepojęta dla burmistrza Z. Decyzja ta jednak jest zgodna z prawem. W świetle art. 28g u.s.g. tymczasowe aresztowanie a nawet odbywanie kary pozbawienia wolności jest tylko przemijającą przeszkodą w wykonywaniu zadań wójta, procedura karna dopuszcza uchylenie środka zapobiegawczego, gdy ustaną przesłanki jego stosowania. Oznacza to, że nawet zarzut korupcji nie skutkuje utratą stanowiska, podczas gdy tylko domniemanie tejże stanowi przesłankę wygaśnięcia mandatu w rozumieniu ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Stawia to pytanie o proporcjonalność sankcji przewidzianej w tej ustawie, wprowadzonej ze względu na konieczność takiej regulacji dla zwalczania zjawisk korupcyjnych, w sytuacji, gdy nawet oskarżenie o korupcję nie powoduje odsunięcia od sprawowania funkcji, a ustawa karna nie wspomina nawet o wygaszeniu mandatu. Oznacza to też, że w imieniu tej samej Rzeczypospolitej wydawane mogą być zasadniczo różne rozstrzygnięcia o różnych skutkach dla organu gminy i samej gminy w trakcie kadencji.

Rada Gminy powołując się na wyrok TK z 13 marca 2007 wnosi o stwierdzenie, że regulacje ustawy z 8 marca 1990 r. oraz ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dlatego też - wobec niemożności stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niezgodności tych przepisów z Konstytucją w sprawie niniejszej, wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku przez Trybunał Konstytucyjny. W sprawie niniejszej ewentualne wznowienie postępowania w wyniku korzystnego rozstrzygnięcia wniosku przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie miało znaczenia wobec uprawomocnienia się zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy Śniadowo w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA.

2. Dopuszczenie A. Z. do udziału w postępowaniu nastąpiło na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że NSA uznał wójta za uczestnika postępowania z mocy prawa. Otwiera to pytanie o jego udział we wcześniejszych stadiach postępowania administracyjnego i postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W piśmie z 3 grudnia 2009 r. skierowanym do NSA A. Z. wskazał, że sam zgłosił się na rozprawę przed WSA w Białymstoku, gdzie udzielono mu głosu, choć nie wydane zostało postanowienie o dopuszczeniu go do udziału w sprawie na prawach strony. Ponadto, złożył do akt swoje pismo z 26 marca 2009 r. skierowane do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego, w którym podnosi, że nie tylko nie był wezwany do złożenia wyjaśnień przed Wojewodą Podlaskim, ale nawet nie otrzymał dotyczącego go zarządzenia zastępczego.

W przedmiotowej sprawie wojewoda powinien był wezwać wójta do złożenia wyjaśnień, podobnie jak WSA w Białymstoku powinien wezwać go do udziału w postępowaniu na prawach strony i zastosować nakaz art. 140 § 1 p.p.s.a pouczając o prawie do wniesienia środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w zaskarżonym wyroku nie uwzględnił zarzutu skarżącej o wadliwym niedopuszczeniu przez wojewodę do złożenia przez wójta wyjaśnień, przywołując wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2005 (LEX 150127) z tezą: "Instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta (burmistrza) przed wydaniem takiego zarządzenia." Teza ta jest nazbyt ogólna i odnieść ją można tylko do stanu faktycznego, który legł u podstaw wyroku, a mianowicie sytuacji, w której przedmiotem zarządzenia zastępczego było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu burmistrza na skutek uprzedniego skazania go prawomocnym wyrokiem sądu, orzeczonym za przestępstwo umyślne, co niewątpliwie czyni wysłuchanie wójta bezprzedmiotowym, inaczej niż w sytuacji, gdy wójt i rada gminy odnosili się do przesłanek faktycznych i oceny naruszenia prawa w postaci zasiadania wójta w radzie nadzorczej [...].

Nie jest przy tym zrozumiałe stanowisko WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie na karcie 14 uzasadnienia Sąd stwierdza, że jeśli uznać brak formalnych wyjaśnień za naruszenie przepisów postępowania, to jest to naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy". Nie jest jasne, co WSA rozumie jako "formalne" wyjaśnienia, skoro terminu takiego nie używa ustawodawca, nadto - w świetle przepisów ustawy i wyroków NSA stwierdzających w takiej sytuacji nieważność postępowania - dlaczego uchybienie to miało nie mieć wypływu na wynik sprawy, co jest stwierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym, szczególnie, gdy uwzględni się pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 21 października 2008 r. (LEX 504611): "Sąd będący organem wymiaru sprawiedliwości powołanym do kontroli Segafności działań administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy uchwała rady gminy, będąca przedmiotem oceny sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g narusza prawo nie tylko w zakresie przytoczonych podstaw skargi, ale czy jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej uchwalenia przepisami, a w szerszej perspektywie z całym porządkiem prawnym". Skarżąca podkreśla, że WSA nie uwzględnił prośby o skierowanie przez Sąd pytania prawnego do TK, co było jedyną drogą wyrażenia wątpliwości co do proporcjonalności zapisów przewidujących wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta, choć przesłanki do powstania takiej wątpliwości są w sprawie oczywiste, nadto bezpośrednio wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r.

3. WSA w Białymstoku nie rozważył charakteru uchwały Rady Gminy stwierdzającej niewygaśnięcie mandatu wójta. Jak można wnosić z uzasadnienia wyroku WSA traktuje tę uchwałę jako opinię Rady Gminy, zgodnie z tezą wyroku NSA z 21 grudnia 2007r. (LEX 357501): "Takie stanowisko rady wyraża jedynie opinię rady w tej sprawie, może być podjęte w formie uchwały i brak jest podstaw do unieważnienia takiej uchwały z tego powodu, że rada nie była uprawniona do podjęcia takiej uchwały. Jeżeli wojewoda nie podziela stanowiska (opinii) rady gminy, ma kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu i nie jest potrzebne uprzednie wyeliminowanie uchwały rady wyrażającej jedynie opinię rady co do tsgo, że jej zdaniem nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu." Brak jest normatywnych podstaw takiego stanowiska, które doprowadziło WSA do przywołania wyroku NSA z 19 kwietnia 2005 r. (LEX 176126) z tezą:

"Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art 98a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy." Sprawa jest tym bardziej skomplikowana, czego nie dostrzegł WSA, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 28 października 2002 r. (LEX 78491) wyraził pogląd, że: "1. Uchwały gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem - wobec których organ nadzoru nie orzekł ich nieważności w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...) lub które nie zostały zaskarżone do Sądu na podstawie art. 93, ani nie zostały podważone w trybie art. 101 cyt ustawy o samorządzie terytorialnym - wiążą także samorządowe kolegia odwoławcze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ważne uchwały rady gminy stanowią na terenie jej działania obowiązujące przepisy prawa miejscowego. 2. Oceny legalności wymienionej uchwały mógł dokonać właściwy organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...). Natomiast możliwość zbadania tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny powstanie dopiero w wypadku ewentualnego zaskarżenia decyzji wydanej w sprawie przez organ odwoławczy...". WSA nie dostrzegł, że uchwała Rady Gminy w Śniadowie jako podstawę przywołała art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 26 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, co oznacza, że Rada uznała, że - zgodnie z ustawą - do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej a - zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 15 - do wyłącznej kompetencji gminy należy "stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Funkcja stanowiąca organu gminy z pewnością nie jest funkcją wyrażania drogą uchwały opinii, tym bardziej, że Statut Gminy Śniadowo w § 26 stwierdza jednoznacznie , że "rada obraduje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz innych ustawach, a także w przepisach prawnych wydawanych na podstawie uchwał, zaś ust. 2 wskazuje, że oprócz uchwał rada może podejmować między innymi opinie - zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny. Prowadzi to do wniosku, że w świetie statutu gminy uchwała z 22 stycznia 2009 r. była aktem stanowiącym i rozstrzygającym.

Sprawą oceny, jakiej winien dokonać WSA była zatem kwestia, czy uchwała Rady Gminy w Śniadowie była zgodna z prawem, gdyż w razie stwierdzenia jej sprzeczności z prawem, musiałaby zostać uznana za nieważną na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. Problem ten jest o tyle istotny, że Rada Gminy przywołała jako drugą podstawę rozstrzygnięcia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, choć w oczywisty sposób podstawą taką w przedmiotowej sprawie mógł być jedynie ust. 5 tego artykułu, co wymagało szczególnej uwagi w ocenie działań wojewody i jego obowiązku działania w trybie art. 91 u.s.g., tym bardziej, że wojewoda wydał zarządzenie zastępcze w trybie art.98a tej ustawy, odwołującym się zgodnie z zapisem ustawy do ust. 2 i 5 ustawy z 20 czerwca 2002.

Oznaczałoby to, że w sprawie wójta Z. wydane zostały dwa rozstrzygnięcia, oparte na różnych podstawach, jednocześnie funkcjonujące w obrocie prawnym, a to otwiera podniesioną w skardze kasacyjnej kwestię niezastosowania przez wojewodę art. 91 ustawy, ale także czyni całkowicie niezrozumiałą tezę WSA, wyrażoną na karcie 12 uzasadnienia - "organ nadzoru wydając zarządzenie zastępcze powinien wszakże podjąć środki prawne mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały niezgodnej z wezwaniem organu nadzoru". Najzupełniej niejasne jest, czy oświadczeniem tym WSA stwierdził nieprawidłowość postępowania wojewody, a jeśli tak, to uznał za nieprawidłowe zastosowanie art. 98a z pominięciem procedury z art. 91, czy też dostrzegł niezupełność decyzji wojewody z 24 lutego 2009r. mimo to utrzymując ją w mocy.

4. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 EKSL z 15 października 1985: "Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić.", co nakłada obowiązek badania, przynajmniej przez wojewodę, proporcji podejmowanej interwencji i kontroli legalności działania gminy. Zasada ta wyraźnie kontrastuje z wyrażonym przez WSA przekonaniem ,że "aby uszanować zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w ustawodawstwie samorządowym wprowadzono instytucję zarządzenia zastępczego wydawanego przez wojewodę jako organ państwa", tym bardziej, że nie jest ono niczym uzasadnione i nie sposób ustalić rzeczywiste znaczenie tej myśli na tle zapisów Europejskiej Karty. Zasada proporcjonalności wprowadzonego przez ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta niezwykle silnie zaakcentowana została przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 marca 2007 w sprawie K8/07, który m. in. wskazał: "Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego (oczywiście pomijając utratę tego prawa). Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia. "Wygaśnięcie mandatu, będące zgodnie z zakwestionowanymi w niniejszej sprawie przepisami skutkiem niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie, dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak dlatego, że wyniki przeprowadzonych wyborów, a więc praktycznej realizacji zasady ludowładztwa, przewidzianej w art 4 Konstytucji, ulegają tu przekreśleniu, w ich aspekcie czynnym i biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Jest - co oczywiste - możliwe pozbawienie mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Przyczyny te podlegają jednak kontroli konstytucyjności, właśnie m. in. z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów.

Pogląd WSA, że postanowienia Karty i nakaz stosowania zasady proporcjonalności adresowane są wyłącznie do ustawodawcy, nie jest uzasadniony. Jest oczywiste, że sąd nie ma tytułu do orzekania niekonstytucyjności obowiązującego prawa, wszelako ustawodawca wyposażył sąd w narzędzia sygnalizowania dostrzeżonych naruszeń w postaci pytania skierowanego w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ostatnio otwarta została droga składania takich pytań do Trybunału Sprawiedliwości (wyrok TK z 18 lutego 2009 r., Kp. 3/08), o ile odpowiedź na nie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie zależność taka niewątpliwie miała miejsce i samo stwierdzenie, że sąd może a nie musi wystąpić z takimi pytaniami, nie uchyla wątpliwości wokół problemów, których sąd nie dostrzegł lub nakazał kierowanie ich do ustawodawcy. Z tych powodów skarżąca wystąpiła do NSA z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku Gminy o zbadanie konstytucyjności przepisów zastosowanych przy wydaniu zarządzenia zastępczego, który skarżąca podtrzymuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zarzut błędnej wykładni art. 98 ust. la u.s.g. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest bezzasadny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości ocenę prawną Sądu I instancji, że rada gminy, po otrzymaniu wezwania do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, jest władna: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Nie posiada natomiast właściwości do podjęcia uchwały o niestwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta, ponieważ nie ma przepisu powszechnie obowiązującego, który by ją umocowywał do takiego działania.

Zarzut naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 u.s.g. poprzez naruszenie zasady sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, polegające na nie uchyleniu zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta gminy także nie może się ostać. Stosownie do art. 98a ust. 2 u.s.g. wojewoda uzyskuje kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego w razie bezskutecznego upływu trzydziestodniowego terminu, jaki ma rada gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. Przy tym, pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" należy rozumieć zarówno sytuację, kiedy rada gminy w ogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 u.s.g. Dlatego też w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 19.04.2005 r., OSK 1186/04, ponieważ art. 98a u.s.g. uprawnia wojewodę do podjęcia zarządzenia zastępczego wbrew stanowisku rady gminy, a więc także w sytuacji, gdy rada podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, czy też o niestwierdzeniu wygaśnięcia takiego mandatu.

Dodać należy, że legalność uchwały Rada Gminy w Śniadowie Nr XXV/13/09 z 22.01.2009 r. wykracza poza granice sprawy, wyznaczone skargą Gminy Śniadowo na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z 24 lutego 2009 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Śniadowo A. Z. Jednocześnie dodać należy, że uchwała ta nie wiąże organu nadzoru, co wynika z treści art. 98a u.s.g. Pogląd przeciwny nie znajduje umocowania w przepisach tej ustawy, zawartych w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", co zresztą jest zrozumiałe, gdyż jego przyjęcie uniemożliwiałoby wojewodzie wykonywanie nadzoru w trybie cyt. art. 98a.

Nie można również uwzględnić obu zarzutów dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności z powodów, które jasno wyłuszczył Sąd I instancji. Dodać należy, że stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2007 r. II SA/Bk 160/07, na które powołuje się strona skarżąca zostało wyrażone odnośnie sytuacji, w której zarządzenia zastępcze wojewody zostało podjęte na tle stanu faktycznego, który mógł być różnie interpretowany (W sytuacji, gdy rota została wcześniej odczytana przez 6 radnych, złożenie ślubowania przez pozostałych radnych, w taki sposób, że mając "przed sobą" tekst ślubowania składali oświadczenie: "ślubuje", z dodatkiem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg", odpowiada wymogom istoty ślubowania. Nie można bowiem przyjąć, aby radny mając "przed sobą" tekst ślubowania nie znał jego treści). WSA uznał, że ślubowanie jest skuteczne, jeżeli zostało złożone w taki sposób (w takich okolicznościach), że wiadomym dla innych radnych jest, iż składający ślubowanie zna treść jego roty i oświadcza, że roty tej będzie przestrzegał. Za naruszenie zasady proporcjonalności Sąd uznał zatem, ocenę prawną organu nadzoru, że każde odejście od formy złożenia ślubowania, powinno skutkować uznaniem ślubowania 13 radnych za nieważne.

Zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta ..., w zw. z art. 98 u.s.g. polegający na uznaniu jako nieistotnego uniemożliwienia przez Wojewodę Podlaskiego Wójtowi Gminy Śniadowo złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze dlatego, że instytucja zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta nie przewiduje wymogu wysłuchania wyjaśnień zainteresowanego wójta przed wydaniem takiego zarządzenia niezależnie od powodów, które stanowią podstawę wydania takiego zarządzenia. Po drugie zaś, jak trafnie to podkreślił Sąd I instancji, A. Z. wypowiedział się w tej kwestii, choć w sposób nieformalny. Jeśliby nawet przyjąć, że istnieją tutaj pewne usterki o charakterze formalnym, to na pewno są one nieistotne, ponieważ nie mają one wpływu na wynik sprawy.

Z kolei, podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 33 p.p.s.a. nie mógł być rozpoznany, ponieważ został zgłoszony po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Po tej dacie strony mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które zawarły w skardze kasacyjnej.

Wreszcie ostatni z podniesionych zarzutów jest też bezpodstawny. Wszystkie sądy, a więc i sądy administracyjne są związane przepisami rangi ustawowej, z drugiej zaś strony nie są związane wnioskami stron o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zasadne jest zatem nieuwzględnienie żądania strony, jeżeli sąd administracyjny nie podziela wątpliwości strony skarżącej co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu ustawy. W opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie ocena prawna tego zagadnienia przez WSA w Białymstoku była ze wszech miar zasadna.

W tym stanie rzeczy nie doszło również do naruszenia art. 148 p.p.s.a., ponieważ nie było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego przez Gminę Śniadowo zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z 24 lutego 2009 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.