Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1136/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. U. na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 24 maja 2022 r. nr LXIII/1342/2022 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domów mieszkalnych - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXIII/1342/2022 z dnia 24 maja 2022 r. (dalej: "uchwała") o uchyleniu uchwał w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2022 r. poz.559 ze zm., dalej: "u.s.g."), Rada Miasta Rzeszowa (dalej: "Rada"):

- uchyliła Uchwałę nr VI/23/2003 Rady z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych i małych domach mieszkalnych, Uchwałę nr VI/74/2007 Rady z dnia 30 stycznia 2007 r. zmieniającą Uchwałę nr VI/23/2003 z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych oraz Uchwałę nr XXXIV/690/2020 Rady z dnia 7 lipca 2020 r. zmieniającą Uchwałę nr VI/23/2003 z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych (§ 1);

- wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta (§ 2);

- uchwaliła, że uchwał wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 3).

Z akt wynika, że ogłoszenie uchwały nastąpiło w Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 8 czerwca 2022 r. pod pozycją 2294.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że sprzedaż mieszkań komunalnych jest uprawnieniem Gminy. Kupić mieszkanie można tylko wtedy, gdy zostanie przeznaczone do sprzedaży, przy czym najemcom nie przysługuje roszczenie o sprzedaż zajmowanego mieszkania. Wskazano, że w uwagi na ciągłą sprzedaż lokali najemcom z bonifikatą, znacznemu zmniejszeniu uległ zasób mieszkaniowy Gminy. Natomiast jednym z głównych zadań gminy jest tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty, w tym zapewnienia lokali socjalnych dla osób do tego uprawnionych, które nie mogą zaspokoić potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych wynika z niewystarczającego w stosunku do potrzeb zasobu mieszkaniowego gminy. Z tego względu niezbędne jest wstrzymanie sprzedaży lokali mieszkalnych należących do zasobu gminnego.

W skardze A.U. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), poprzez brak poinformowania skarżącego o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwał w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych z dnia 24 maja 2022 r., skutkujących uniemożliwieniem Skarżącemu podjęcia decyzji w zakresie skorzystania z prawa pierwokupu przy uwzględnieniu wszystkich obiektywnych okoliczności sprawy wpływających na prawa Skarżącego

- art. 122a K.p.a., poprzez załatwienie sprawy o znaku: [...] przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa w sposób milczący, w sytuacji braku spełnienia ku temu przesłanek, które to załatwienie sprawy w sposób milczący miało bezpośredni wpływ na utratę możliwości skarżącego skorzystania z prawa pierwokupu lokalu komunalnego przed podjęciem uchwały Rady nr LXIII/1342/2022 z dnia 24 maja 2022r.

- art. 8 K.p.a., poprzez wydanie uchwały Rady Miasta Rzeszowa nr LXIII/1342/2022 z dnia 24 maja 2022r. sprzecznej wewnętrznie.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 32 Konstytucji, poprzez brak zastosowania zasady równości w stosunku do wszystkich najemców uprawnionych do skorzystania z prawa pierwokupu lokali komunalnych i uprzywilejowanych do udzielania im w tym zakresie bonifikaty,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g. przez błędną wykładnię, a to przyjęcie, że ów artykuł nie pozwala na wyrażenie przez radę gminy zgody na zawarcie umowy najmu na czas dłuższy niż trzy lata w sytuacji, gdy rada ta nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi,

- art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez podjęcie uchwały w sposób niejawny, uniemożliwiający najemcom skorzystanie z prawa pierwokupu, a także podjęcie uchwały pomimo braku wykazania przesłanek koniecznych do uchylenia wskazanych uchwał.

Na tych podstawach sformułowany został wniosek o "zmianę zaskarżonej uchwały, poprzez przyznanie Skarżącemu prawa do skorzystania z prawa pierwszeństwa zakupu nieruchomości na zasadach uwzględniających uchylone uchwały w szczególności uwzględniając przyznaną mu bonifikatę w wysokości 80% wartości nieruchomości" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 7, art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. spowodowane było brakiem powiadomienia Skarżącego o zamiarze podjęcia uchwały uchylającej uchwałę dotyczącą sprzedaży lokali. Naruszyło to interes prawny Skarżącego w postaci braku możliwości skorzystania z pierwokupu zajmowanego lokalu mieszkalnego. W przeciągu 8 miesięcy Rada zdecydowała się na zmianę przeznaczenia lokali komunalnych, bez poinformowania uprawnionych o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwał w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, jak również bez uwzględnienia czasookresu niezbędnego dla przeprowadzenia całego procesu sprzedaży takich lokali. Zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia 21 września 2021 r., poinformowano Skarżącego o zamiarze zbycia nieruchomości, zaś w uzasadnieniu uchwały Rady z dnia 24 maja 2022 r. wskazano na potrzebę zatrzymania we własności miasta wszystkich mieszkań komunalnych z uwagi na potrzeby samorządowe. Biuro Gospodarki Mieniem poinformowało więc Skarżącego o przeznaczeniu do zbycia lokalu, zaś nie poinformowało go o zamiarze zaprzestania sprzedaży lokali komunalnych, która to informacja miała decydujący wpływ na podjęcie decyzji w zakresie przysługującego Skarżącemu uprawnienia. Zgodnie z upublicznionym wykazem z dnia 21 września 2021 r., termin na zgłoszenie prawa pierwokupu wynosił 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu, zaś w zawiadomieniu z dnia 21 września 2021 r. termin ten wynosił tylko 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Ponadto organ wystosowując zawiadomienie w dniu 21 września 2022 r. nie wyznaczył terminu, który gwarantowałby, iż skorzystanie z prawa pierwokupu nastąpi przed dniem wprowadzenia uchwały w przedmiocie zakazu sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, pomimo że skarżący zgłosił wolę zakupu przedmiotowego lokalu i znajdował się na etapie negocjacji w zakresie jego ceny. W związku z okolicznością, że Skarżący wyraził wolę zakupu nieruchomości przed dniem doręczenia zawiadomienia pozostawał on w błędnym przekonaniu, że operat szacunkowy stanowi ofertę sprzedaży, z której może skorzystać do dnia 16 sierpnia 2022 r. i nie jest koniecznym ponowne zgłaszanie wniosku w przedmiocie zakupu nieruchomości. Brak wydania rozstrzygnięcia w sprawie doprowadził do pozostawania przez Skarżącego w błędnym przekonaniu, iż znajduje się on w procesie zakupu przedmiotowej nieruchomości, a oferta gminy jest ważna do 16 sierpnia 2022 r.

Podniesiono również, że wydanie uchwały pozostaje w sprzeczności z jej sentencją. Uchwała nr VI/23/2003 Rady z dnia 4 marca 2003 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych i małych domach mieszkalnych zezwalała na sprzedaż ww. lokali najemcom, zaś w aktualnej sytuacji brak jest przepisów wskazujących zarówno same zasady sprzedaży, jak również osoby mogące nabywać przedmiotowe lokale. Zgodnie zaś z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały Rada Miasta wprowadziła całkowity zakaz sprzedaży lokali mieszkalnych, co nie odzwierciedla jej sentencji.

Podejmując zaskarżoną uchwalę oraz wskazując w uzasadnieniu, iż uchylone uchwały w zakresie zasad sprzedaży wskazanych lokali wprowadzają zakaz ich sprzedaży, Rada nie uzasadniła należycie swojej decyzji w zakresie zmiany przeznaczenia przedmiotowych lokali, a przez to nie wyjaśniła przesłanek, którymi kierowała się przy pozbawieniu części najemców prawa do skorzystania z pierwokupu oraz przysługującej im bonifikaty. Organ poróżnił część najemców, która znajdowała się na zaawansowanym etapie zakupu nieruchomości i poinformował on o planach podjęcia uchwały w zakresie uchylenia zasad sprzedaży przedmiotowych lokali, co zaś stało się powodem do dyskryminacji w zakresie możliwości skorzystania z przyznanej bonifikaty do dnia 24 maja 2022 r.

Podkreślono, że uchwałę Rady procedowano tylko na jednej sesji Rady Miejskiej, stąd też sposób działania Rady skutecznie uniemożliwił zgłaszanie zastrzeżeń co do prac nad uchwałą przez zainteresowane strony. Rada Miasta nie uwzględniła także w treści zaskarżonej uchwały interesów uprzywilejowanych najemców, albowiem zgodnie z treścią jej uzasadnienia wyłączyła możliwość sprzedaży wszystkich mieszkań, bez uwzględnienia interesów najemców. Pozbawienie Skarżącego, jako najemcy lokalu komunalnego prawa do uzyskania bonifikaty przy sprzedaży przedmiotowego lokalu nie odbyło się w oparciu o zasady, które pozostawałyby w racjonalnym związku z celem i treścią zaskarżonej uchwały oraz zastosowane kryterium różnicowania najemców lokali komunalnych nie pozostawało w związku z wartościami, zasadami ani normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie najemców znajdujących się w podobnej sytuacji

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazano, że Skarżący, jako najemca lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Gminy ma interes prawny do zaskarżenia uchwały. Nie oznacza to jednak, że interes prawny Skarżącego został naruszony. Uchylona uchwała była generalną zgodą organu stanowiącego gminy na zawieranie umów sprzedaży przez organ zarządczy. Była aktem prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, odnosiła się do nieskonkretyzowanych nieruchomości. Skoro uchylona uchwała, podjęta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jest tylko zgodą dla wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta na dokonanie umowy sprzedaży, to z samego faktu obowiązywania takiej uchwały nie rodzi się dla nikogo żadne uprawnienie, w szczególności prawo pierwokupu czy roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Ponadto nie można uznać za rzeczowy zarzut co do sprzeczności treści uchwały z jej sentencją. Zarzut ten jest prawdopodobnie niezrozumieniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy u.s.g. Skoro organ zarządczy może zbyć nieruchomość tylko za generalną albo indywidualną zgodą organu stanowiącego gminy, to uchylenie dotychczasowo obowiązującej generalnej zgody powoduje stan, że organ zarządczy nie może zbywać nieruchomości. Skutek ten można nazwać zakazem, bo z samego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. taki zakaz wynika. Nie ma więc żadnej sprzeczności między treścią uchwały a jej tytułem. Organ wyjaśnił, że w zakresie zbywania nieruchomości gmina jako właściciel działa w sferze dominium a nie imperium. Wprawdzie art. 34, 35, 37 u.g.n. stanowią wyraz ograniczenia prawa własności gminy w stosunku do własności prywatnej, to jednak dalej właściwe dla tej sfery jest dokonywanie czynności cywilnoprawnych a tym samym przepisy K.p.a. nie mają w sprawie zastosowania, o ile wyraźnie nie jest to wskazane (art. 34 ust. 4 in fine wskazuje stosowanie K.p.a. tylko do doręczenia zawiadomienia). Dokładna lektura art. 34 ust. 1, ust. 7 u.g.n. i art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. wskazuje, iż użyte jest tam słowo "pierwszeństwo w nabyciu" a nie "pierwokup" czy "prawo pierwokupu". Pierwszeństwo w nabyciu powstaje w momencie terminowego złożenia wniosku o nabycie przez osoby o cechach wskazanych w art. 34 ust. 1 u.g.n. Najemcy lokali mieszkalnych z umową na czas nieokreślony są traktowani szczególnie w stosunku do osób wskazanych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w tym sensie, że zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n., doręcza się im zawiadomienie w formie pisemnej o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Sposób sformułowania tego przepisu wskazuje, że złożenie wniosku o nabycie jest warunkiem do uzyskania pierwszeństwa a nie do dokonania przez właściciela zawiadomienia. Przeciwna interpretacja byłaby absurdalna, bo wtedy zawiadomienie (czynność wcześniejsza) byłaby uzależniona od złożenia wniosku o nabycie (czynność późniejsza). Nie można więc interpretować art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w oderwaniu od art. 34 ust. 4 u.g.n. w ten sposób, że pierwszeństwo przysługuje z samego faktu bycia najemcą i posiadania umowy najmu na czas nieokreślony. Art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. wskazuje osobę, której należy wysłać imienne zawiadomienie, ale pierwszeństwo wymaga zgłoszenia, by zaistniało. W chwili dokonania w terminie zgłoszenia, najemca uzyskuje pierwszeństwo, które jednak nawet wtedy nie polega na możliwości żądania od gminy zawarcia umowy sprzedaży najmowanego lokalu a jedynie na tym, że jeśli Gmina nadal będzie podtrzymywała zamiar sprzedaży lokalu, to nie może go zbyć osobie innej, niż najemca, który zgłosił pierwszeństwo (z uwzględnieniem art. 34 ust. 2 u.g.n. wskazującym hierarchię pierwszeństwa).

Odnośnie do uwagi co do terminu 6 tygodni i 30 dni dot. zgłoszenia pierwszeństwa zakupu mieszkania z zasobu komunalnego, to z art. 34 ust. 1 i 4 u.g.n. wprost wynika, że terminy te mogą się różnić. Termin co najmniej 6 tygodni jest bowiem wyznaczany w wykazie dla osób wskazanych w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. czyli takich, którym nie wysyła się indywidualnego zawiadomienia. Również twierdzenie skargi o jakoby trwających negocjacjach co do ceny sprzedaży, jest bezpodstawne. Ceny sprzedaży, która została ujawniona w opublikowanym wykazie, się nie negocjuje.

Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten nie pozwala na wyrażenie przez radę gminy zgody na zawarcie umowy najmu na czas dłuższy niż trzy lata w sytuacji, gdy rada ta nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Organ nie wie jak ten zarzut ma się do realiów sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Na wstępie przypomnieć wypada, że podstawą wniesienia skargi jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym wyżej mowa, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego. Wobec tego materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18, z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1747/17).

II. Zaskarżona uchwała Rady podjęta został na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 lit.a u.s.g. Przepis ten ma brzmienie: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...)".

Działając na tej podstawie gmina, jako właściciel mienia komunalnego, działająca przez organ stanowiący (radę), ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. W tym uprawnieniu mieści się również możliwość wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, określenia dodatkowych uwarunkowań sprzedaży, a także rezygnacja ze sprzedaży nieruchomości. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie. Sąd stwierdza, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie i w granicach powyższego przepisu.

III. Zgodzić należy się ze skargą, że to przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z unormowania tego wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży.

W realiach sprawy jest poza sporem, że Skarżący, jako najemca lokalu mieszkalnego przeznaczonego do sprzedaży, spełniał to kryterium. Powyższe prowadzi do wniosku, że Skarżącemu przysługuje interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały, którą Rada uchyliła uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych (wraz z wykazem lokali, obejmującym lokal najmowany przez Skarżącego).

IV. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pierwszeństwo w nabyciu lokalu (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.) polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający. Z tak ujmowanego pierwszeństwa nie wynika jednak roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. Tak więc złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. W orzecznictwie podkreśla się również, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Zatem dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy (zob. postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. I OSK 2884/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2014 r. sygn. I OSK 803/14 i inne). Sąd w składzie rozpoznającym skargę poglądy te podziela.

Stosownie do przepisu art. 34 ust. 4 u.g.n., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 3, doręcza się zawiadomienie w formie pisemnej o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl ustępu 5., osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 21 września 2021 r. Skarżący został zawiadomiony o przeznaczeniu do zbycia oraz pierwszeństwie w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. W zawiadomieniu wskazano, że warunkiem uzyskania pierwszeństwa w nabyciu lokalu jest złożenie wniosku o jego nabycie w terminie 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zaznaczyć należy, że identycznej treści informację wysłano także do żony Skarżącego. Zawiadomienia zostały doręczone w dniu 27 września 2021 r. i Skarżący w zakreślanym terminie nie wystąpił z wnioskiem o nabycie lokalu. Jedynie pismem złożonym w organie 8 listopada 2021 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", zakwestionował wartość lokalu mieszkalnego określoną przez biegłego rzeczoznawcę.

W tym stanie faktycznym Sąd stwierdza, że skoro Skarżący nie złożył wniosku o nabycie lokalu (ani oświadczenia, że wyraża zgodę na ustaloną cenę lokalu), to nie nabył "pierwszeństwa" w jego nabyciu. Oznacza to, że zaskarżona uchwała uchylająca uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych, nie narusza interesu prawnego Skarżącego. Gmina, jako właściciel zrezygnowała bowiem ze zbycia tego lokalu (i innych) w sytuacji, w której Skarżący, jako najemca, nie złożył ani wniosku o nabycie lokalu, ani oświadczenia wyrażającego zgodę na ustaloną cenę lokalu, a więc nie nabył "pierwszeństwa" w nabyciu lokalu mieszkalnego.

V. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Co do zasady, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają również zastosowania przy sprzedaży nieruchomości (art. 34 i następne u.g.n.). W tym zakresie jedyne odesłanie do przepisów Kodeksu dotyczy zawiadomień, o których mowa w art. 34 ust. 4 u.g.n. Stąd też zarzuty oparte na naruszeniu przepisów postępowania, są chybione.

Także bezzasadnie skarga zarzuca naruszenie przez Radę art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te statuują zasadę jawności działalności organów gminy i wskazują przykładowo, co jawność musi obejmować. Sąd stwierdza, że prawo wstępu na sesje rady, a także dostęp do dokumentów, przeczy zarzutowi skargi o "niejawnym" podjęciu zaskarżonej uchwały.

Końcowo dodać należy, że brak stosowania w procedurze podejmowania uchwał przepisów K.p.a. nie oznacza, że organy gminy nie są związane standardami wynikającymi z zasad ogólnych K.p.a. Obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika bowiem z konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Przejawem tej zasady jest również obowiązek uzasadniania uchwał, który - co do zasady - nie wynika z ustawy o samorządzie gminnym. Jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).

Wbrew skardze, zaskarżona uchwała ma uzasadnienie, które podaje przyczyny, jakimi kierowała się Rada uchylając uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, wielomieszkaniowych i małych domach mieszkalnych.

Reasumując Sąd stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.).