Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2493/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 12 ust. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 188/12 w sprawie ze skarg S. D.-C. oraz Instytutu "[...] " w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 188/12, oddalił skargi S. D.–C. oraz Instytutu "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka" w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr 120 w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

S. D.-C. wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. wystąpiła o wpisanie jej i jej męża B. C. jako współwłaścicieli działek wchodzących w skład nieruchomości "[...]", w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli – B. N. i innych. Jako podstawę żądania podano i załączono akt notarialny z dnia 27 stycznia 2011 r. dotyczący zakupu przez wnioskodawców od wymienionych osób spadku po H. O. i po R. D..

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dokonał żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do sześciu działek ewidencyjnych (zmiany nr 8 i 9 z dnia 18 kwietnia 2011 r.) i poinformował, że wymienieni spadkobiercy nie figurują w ewidencji jako właściciele innych gruntów o nomenklaturze "[...]".

W piśmie z dnia 10 maja 2011 r. S. D.-C. sprecyzowała swoje żądanie wyjaśniając, że wniosek dotyczy również innych działek o łącznej powierzchni 8486 m2, objętych decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1988 r. znak [...] oraz aktem notarialnym z dnia 12 września 2002 r., wskazując, że decyzja ta wyeliminowana została później z obrotu prawnego, w związku z tym ww. akt notarialny przekazania przez Skarb Państwa prawa własności tej nieruchomości Instytutowi "Pomnik Centrum Zdrowia Dziecka" jest nieskuteczny w tej części. Do pisma dołączono wykaz działek, których dotyczy żądanie.

W dniu 18 maja 2011 r. wpłynął wniosek pełnomocnika Instytutu "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" o dokonanie zmiany w rejestrze gruntów, polegającej na usunięciu wpisu, że Instytut jest właścicielem wykazanych działek o powierzchni łącznej 8486 m2.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że akt notarialny z dnia 12 września 2002 r. w zakresie nieruchomości wymienionej w § 1 ust. 1 pkt 5 jest nieskuteczny, tak jak nieskuteczna była decyzja nr 88/89 z dnia [...] kwietnia 1989 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd CZD, wobec wygaszenia decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obejmującej wymienione działki i umorzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu właściciela dla wyszczególnionych działek z obrębu [...] położonych w rejonie ulic: Al. Dzieci Polskich, Dzięcieliny, Jemiołowej i Porostowej w Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że dla przedmiotowych działek dotychczas nie została założona księga wieczysta. W założonej ewidencji gruntów wpisy współwłaścicieli nieruchomości pn. "[...]" przyjęto na podstawie badań hipotecznych nie wpisując wielkości udziałów. W roku 2001 D. D., B. N., H. O., M. O. i A. O. ujawniono jako spadkobierców po jednym ze współwłaścicieli A. D.. W miejsce A. D. ujawniono wówczas w ewidencji D. D., B. N., H. O., M. O. i A. O.. Wymienionych pięć osób zostało ujawnionych w wyniku kolejnych zmian; tj. zmiany nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. wprowadzonej na podstawie przedłożonych organowi postanowień spadkowych po A. D. i R. D. oraz zmiany nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. – na podstawie postanowienia spadkowego po H. O..

W związku ze zgłoszeniem zmiany przez pełnomocnika Instytutu "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia 12 września 2002 r. wprowadzono w dniu 12 maja 2005 r. zmianę polegająca na wpisaniu Instytutu jako właściciela objętego tym aktem działek, w tym działek wymienionych w rozpatrywanych obecnie wnioskach. Od tamtego czasu nie wpłynął do organu ewidencyjnego żaden dokument prawny, z którego wynikałby inny stan własności tych działek. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest uprawniony do naprawiania błędu popełnionego przy sporządzaniu aktu notarialnego. Wniosek o dokonanie w ewidencji wpisu właścicieli nieruchomości, dla której nie jest prowadzona nowa księga wieczysta, zmierza do tego aby to organ ewidencyjny poczynił ustalenia co do stanu prawnego tej nieruchomości. Akt notarialny z dnia 27 stycznia 2011 r. dotyczący nabycia spadku, w którym nie określono przedmiotu dziedziczenia, nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Ustalenie stanu prawnego nieruchomości wymaga przeprowadzenia postępowania sądowego. Dopiero na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu wydanego w takim postępowaniu lub na podstawie odpisu z księgi wieczystej założonej dla danej nieruchomości będzie mogła być wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów stosownie do przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ podał, że na wniosek Instytutu z dnia 18 maja 2011 r. prowadzi odrębne postępowanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr 120, po rozpatrzeniu odwołań S. D.-C. i Instytutu "Pomnik-Centrum Zdrowia Dziecka" utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków nie tworzy, a jedynie odzwierciedla stany prawne i faktyczne gruntów, budynków i lokali ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku działek pochodzących z nieruchomości "[...]" organ nie posiada i nigdy nie posiadał żadnego dokumentu prawnego, z którego wynikałoby prawo własności osób fizycznych wymienianych w aktach sprawy. Wpisy właścicieli w pierwszym rejestrze gruntów dokonane zostały na podstawie protokółu z badań hipotecznych, odnotowujących stan własności z lat trzydziestych ubiegłego wieku. W takiej sytuacji aktualizacja danych podmiotowych na podstawie postanowień spadkowych jest nieuprawniona, a dokonane zmiana nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. – na podstawie postanowień spadkowych po A. D. i R. D. i zmiana nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. – na podstawie postanowienia spadkowego po H. O., jak też zmiany nr 8 i 9 z dnia 18 kwietnia 2011 r. – na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 2011 r. dotyczącego zakupu spadku po H. O. i po R. D., wprowadzone zostały z naruszeniem obowiązujących zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowym na to dowodem jest toczące się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, w czasie którego, zgodnie z orzecznictwem sądów, wprowadzanie zmian w ewidencji jest naruszeniem prawa.

Katalog dokumentów, na podstawie których uwidacznia się w ewidencji prawa właścicieli i władających określony został w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten nie precyzuje o jakie decyzje, orzeczenia i akty normatywne chodzi, jednak w świetle przepisu art. 23 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wiadomo, że chodzi o dokumenty, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ani ustanawiać, ani wyinterpretować.

W sytuacji, gdy zawarte w ewidencji dane źródłowe dotyczące praw do nieruchomości nie są udokumentowane, to postanowienia ustalające spadkobierców nie są wystarczającą podstawą do ujawnienia ich jako właścicieli. Koniecznym w takiej sytuacji jest odpis z księgi wieczystej. Załączone zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa XV Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 15 kwietnia 2010 r., nie jest dokumentem stanowiącym podstawę do ujawnienia praw do nieruchomości. Ponadto niewyjaśnioną kwestią jest faktyczna powierzchnia przedmiotowej nieruchomości, której wielkość w zaświadczeniu Sądu nie jest podana, a w operacie założenia ewidencji gruntów i decyzjach wywłaszczeniowych są podane różne wielkości.

Dalej organ podniósł, że postępowanie administracyjne prowadzi się w określonej sprawie uregulowanej konkretnymi przepisami prawa materialnego. W związku z powyższym nie można domagać się w postępowaniu ewidencyjnym, aby uchylona została decyzja w sprawie ustanowienia zarządu nieruchomością.

Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty pełnomocnika Instytutu. W aktach sprawy nie ma dowodu, że decyzje dotyczące wywłaszczenia nieruchomości "[...]" z 1988 r., jak też z 1996 r. zostały przesłane do ewidencji gruntów i budynków. Zatem ujawnienie praw wynikających z aktu notarialnego z dnia 12 września 2002 r. na wniosek Instytutu było uzasadnione. Natomiast twierdzenie pełnomocnika Instytutu, że nie miał świadomości, iż akt ten w części jest wadliwy i dopiero uzyskał wiedzę w czasie procesu o zasiedzenie, zdaniem organu jest niewiarygodne, biorąc pod uwagę, że w rozdzielniku osób otrzymujących decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego Centrum Zdrowia Dziecka zostało zamieszczone. W kwestii możliwości analizy i oceny skuteczności aktów notarialnych, jak też orzeczeń sądów i decyzji administracyjnych, wielokrotnie wypowiadał się sąd administracyjny, podkreślając, że organ ewidencyjny nie jest do tego uprawniony. Takie więc żądanie sprostowania przez organ danych wynikających z aktu notarialnego nie może być spełnione. Organ wskazał, iż w tym konkretnym przypadku nie ma jednolitości pomiędzy oznaczeniem nieruchomości w decyzjach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości i akcie notarialnym. W akcie tym decyzja o wywłaszczeniu w ogóle nie została przywołana. Zbadanie w jakim zakresie wywarło skutek wyeliminowanie decyzji wywłaszczeniowej, wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w oparciu m.in. o plan hipoteczny nieruchomości. Organ wskazał, iż zarzuty kierowane do Prezydenta m.st. Warszawy odnoszące się do aktu notarialnego oraz wydanych decyzji wywłaszczeniowych i o ustanowieniu zarządu należą do spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami, a więc nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu ewidencyjnym. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji wyczerpuje przedmiot sprawy wynikający z wniosku Instytutu z dnia 18 maja 2011 r., w związku z czym informacja, że organ prowadzi na ten wniosek odrębne postępowanie, jest niezrozumiała. W ocenie organu decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i dlatego należało utrzymać ją w mocy.

S. D.-C. w skardze na powyższą decyzję wskazała, że prawdę podał Prezydent m.st. Warszawy w decyzji nr [...], iż w chwili złożenia przez nią wniosku o wpis, B. N., H. O., M. O., A. O. i D. Ś. nie występowali w ewidencji jako współwłaściciele niektórych działek z nieruchomości "[...]" Wynika to z tego, że w ich miejsce wpisany został w 2005 roku Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka". Zdaniem skarżącej, decyzja o wpisaniu Instytutu jako właściciela tych działek jest od samego początku nieważna, bo nie może być tak, że wykreśla się jedne osoby a wpisuje inne, a te osoby wykreślane nic o tym nie wiedzą. Według skarżącej, Skarb Państwa ani Instytut nigdy nie byli właścicielami tych działek, a więc jeżeli skarżąca wraz z mężem są współwłaścicielami nieruchomości "[...]", to jest oczywiste, że współwłasność rozciąga się na całą nieruchomość. Prezydent m.st. Warszawy powinien tą "oczywistość" widzieć i jeśli wiadomo, że jakieś działki należą do "[...]" to trzeba przy nich wszystkich wpisać tych samych współwłaścicieli. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż ani dokumenty spadkowe ani akt notarialny z dnia [...] stycznia 2011 r. nie mogą być podstawą do aktualizacji wykazu współwłaścicieli i wobec tego powinna sprawy uregulować sądownie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" w swojej skardze zarzucił sprzeczność decyzji ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, nieuwzględnienie w postępowaniu istotnych informacji, które są wiadome organom administracji z urzędu, co skutkuje naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności § 10 ust. 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – poprzez nie uznanie mocy prawnej złożonych do akt sprawy dokumentów i odmowę wpisania do ewidencji gruntów uprawnionych właścicieli oraz § 44 pkt 6 w związku z § 46 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia – poprzez niezweryfikowanie danych ewidencyjnych pomimo posiadania dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian z urzędu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ pierwszej instancji uwzględniając w części wniosek S. D.-C. z dnia 31 stycznia 2011 r. dokonał zmiany w ewidencji gruntów wpisując w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli (B. N., H. O., M. O., A. O. i D. Śliwińskiej) małżonków C., w odniesieniu do sześciu działek ewidencyjnych pochodzących z nieruchomości "[...]": – 15/8, 15/14, 15/15, 15/16, 1/11 i 1/12. Organ poinformował jednocześnie, że wymienieni wyżej dotychczasowi współwłaściciele, nie figurują w ewidencji gruntów jako współwłaściciele innych działek z "[...]". W konsekwencji organ odmówił wpisania małżonków C. do ewidencji gruntów jako współwłaścicieli dwudziestu pięciu działek – objętych decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] sierpnia 1988 r. Tym samym organ I instancji uznał, że są nieistotne dla sprawy okoliczności, że: 1) nieprawomocną decyzję wywłaszczeniową z [...] sierpnia 1988 r. wyeliminowano z obrotu prawnego inną prawomocną decyzją, (2) Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" wpisany został do ewidencji jako właściciel przedmiotowych działek w następstwie ewidentnego błędu organu administracji, co wynika z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z 28 października 1998 r. znak R. Wa. Gg.7224/2177/96/BN (pkt 6), 3) zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, XV Wydział Ksiąg Wieczystych, o treści księgi wieczystej "[...]", 4) prawomocne postanowienia sądów o nabyciu spadków.

Organ odwoławczy zaś twierdzi, że nie posiada i nie posiadał żadnego dokumentu prawnego, z którego wynikałoby prawo własności wymienionych w aktach sprawy osób fizycznych do działek z nieruchomości "[...]" albowiem "aktualizacja danych podmiotowych na podstawie postanowień spadkowych jest nieuprawniona". Skarżący stwierdził, iż nie zgadza się stanowiskiem organu, że ani postanowienie o nabyciu spadku ani akt notarialny przenoszący własność spadku, nie są dokumentami, o których mowa w § 12 ust 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Postanowienie sądu o nabyciu spadku z całą pewnością jest jednym z tych orzeczeń, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001 r., a akt notarialny przenoszący własność spadku jest jedną z umów, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia; wszystko to są dowody sukcesji generalnej praw majątkowych, w tym oczywiście i praw rzeczowych, sporządzone w wymaganej prawem formie. Nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego, jest nabyciem pochodnym, skutecznym o tyle tylko, o ile prawo to przysługiwało wcześniej zbywcy. Zdaniem skarżącego w tej konkretnej sprawie, nie można zaliczyć do katalogu umów, o których mowa w § 12 ust 1 pkt 3 rozporządzenia, umowy notarialnej z dnia 12 września 2002 r. przenoszącej własność przedmiotowych działek na Instytut. Wiadomo bowiem, z szeregu decyzji administracyjnych znajdujących się w aktach postępowania, że Skarb Państwa nie był uprzednio właścicielem tychże działek.

Nieuwzględnienie powyższych dokumentów oznacza, że nastąpiło naruszenie §10 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Także nieuwzględnienie zaświadczenia Sądu Rejonowego – XV Wydziału Ksiąg Wieczystych z 15 kwietnia 2010 r. oznacza, że nastąpiło naruszenie §10 ust, 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. Zdaniem skarżącego organ winien zweryfikować dane ewidencyjne z urzędu w związku z decyzjami dotyczącymi wywłaszczenia z 1988 r., a nie czyniąc tego naruszył przepis § 44 pkt 6 w związku z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r.

Skarżący stwierdził, iż wprawdzie w akcie notarialnym z dnia 12 września 2002 r. decyzja wywłaszczeniowa w ogóle nie została przywołana, lecz nie oznacza to jednak, że przedmiot rozporządzenia nie został precyzyjnie ustalony. W akcie notarialnym podano wyraźnie, że chodzi o działki w Warszawie w rejonie ulic Dzięcieliny i Al. Dzieci Polskich, wymieniono szczegółowo numery tych działek i ogólną ich powierzchnię równą 8.486 m2 oraz przywołano decyzję z 1989 r. o oddaniu w zarząd (na marginesie: decyzja o oddaniu w zarząd nie ma znaczenia dla sprawy choćby z tego względu, że adresat tej decyzji obecnie nie istnieje).

W decyzji wywłaszczeniowej z 1988 r. nie wymienia się wprost numerów działek według aktualnej, na ów czas, ewidencji. Wskazuje się tylko z jakich dawniejszych działek wchodzących w skład "[...]" wywłaszczana część nieruchomości pochodzi. Szczegółowy wykaz działek znajdujemy dopiero na mapie sytuacyjnej, do której decyzja odsyła. Jest to mapa z 1986 r. nr KEM 3.11.39-29/86, DER 189/86.; znajdująca się w zasobach geodezyjnych. Decyzja wywłaszczeniowa z 1988 r. wskazuje w punkcie 1 sentencji, do kogo nieruchomość "[...]", a więc i każda z jej części, należała, a w uzasadnieniu wymienia także spadkobierców niektórych współwłaścicieli. Skoro przy wywłaszczaniu nie było wątpliwości co do oznaczenia wywłaszczanej części nieruchomości i ustalenia kręgu uprawnionych współwłaścicieli, w tym także spadkobierców osób ujawnionych w księdze wieczystej, nie ma żadnego racjonalnego powodu by twierdzić, że wątpliwości w tym zakresie istnieją teraz.

Nie jest słuszne odsyłanie stron na drogę postępowania sądowego w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem skarżącego stan prawny nieruchomości jest klarowny i należycie udokumentowany; w szczególności stan prawny i faktyczny jest niesporny pomiędzy stronami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: "Prawo geodezyjne i kartograficzne") w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się ich właścicieli. O tym, kto jest właścicielem danego gruntu rozstrzyga się na podstawie tytułów wymienionych w § 12 ust.1 pkt 1–6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454, dalej: "rozporządzenie"). Z powyższych przepisów wynika, że prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie następujących tytułów: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych; 2) prawomocnych orzeczeń sądowych; 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali; 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust.1 pkt 2 rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić ani wyinterpretować. Innymi słowy, organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast samodzielnie nie mogą rozstrzygać czyichkolwiek uprawnień do gruntu. Postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntu bez istnienia któregoś ze wspomnianych wyżej tytułów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich do gruntu bez powołania się na któryś z tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 44 ww. rozporządzenia prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega m.in. na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu danymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Jego zadaniem jest zatem odzwierciedlenie w rejestrze gruntów aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, a więc potwierdzenie stanu prawnego nieruchomości zaistniałego wcześniej.

Sąd podał, że z akt administracyjnych wynika, że prawa właścicielskie do 25 działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku S. D.-C. według danych wynikających z Informacji ewidencji gruntów i budynków z dnia 13 września 2011 r. przysługują Instytutowi "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka". Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków Instytutu jako właściciela spornych działek ewidencyjnych nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 września 2002 r. Rep. A nr [...], z którego wynika, że Skarb Państwa na podstawie art. 51 i art. 53 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) przeniósł nieodpłatnie na własność zabudowane i niezabudowane nieruchomości opisane w § 1 pkt 1 o łącznej powierzchni 8.486 m2, położonych w Warszawie w rejonie ulic Dzieci Polskich, Jeleniej i Dzięcieliny. Pismem z dnia 11 maja 2005 r. Instytut wystąpił z wnioskiem do organu ewidencyjnego o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów stosunku do wskazanych działek ewidencyjnych, których stał się właścicielem na mocy ww. aktu notarialnego. Instytut składając wniosek w dniu 18 maja 2005 r. (powinno być: 2011 r.) o wykreślenie go jako właściciela działek ewidencyjnych wymienionych w akcie notarialnym z dnia 12 września 2002 r. przedmiotowych działek nie przedstawił żadnego z dokumentów, o których mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, uprawniającego organ ewidencyjny do dokonania takiej zmiany. Dokumentów wskazanych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia nie przedstawiła również S. D.-C. przy wniosku z dnia 10 maja 2011 r., w którym wystąpiła z żądaniem o ujawnienie jej i jej męża jako współwłaścicieli działek w nim wymienionych, które to działki, jak sama wskazała stanowią własność Instytutu "Pomnik Centrum Zdrowia Dziecka."

Sąd uznał, że zasadnie organy obu instancji odmówiły wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych objętych wnioskiem S. D.-C., jak i wnioskiem Instytutu "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka". Organ ewidencyjny do ewidencji gruntów i budynków może wpisać prawo do danej nieruchomości tylko i wyłącznie wtedy, gdy prawo to wynika wprost z dokumentów wskazanych w wyżej wymienionym rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ ewidencyjny nie jest uprawniony prawa do gruntu ustanawiać ani wyinterpretować, jak tego żądali wnioskodawcy. Rację mają organy obu instancji co do tego, że przedłożone przy wnioskach stron dokumenty nie mogły stanowić podstawy do wprowadzenia w ewidencji żądanych przez nich zmian, gdyż nie wynika z nich wprost, że S. D.-C. i jej mąż są właścicielami przedmiotowych działek, jak również nie wynika, że Instytut nie jest już właścicielem tych działek. W ocenie Sądu to nie do organów ewidencyjnych, lecz do obu wnioskodawców należało wykazanie w oparciu o dokumenty wskazane w § 12 ust.1 ww. rozporządzenia, że prawo własności do przedmiotowych działek przysługuje skarżącej, a nie skarżącemu Instytutowi.

Z tych względów Sąd oddalił obie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

S. D.-C. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (powinno być: 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na dokonaniu błędnej kontroli legalności działania organów administracji, tj. Prezydenta m.st. Warszawy i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w konsekwencji niedopatrzeniu się, iż ww. organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że skarżąca nie dostarczyła dokumentów, o których mowa w § 12 ust.1 rozporządzenia z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które umożliwiały organowi dokonanie wpisu zmiany (aktualizacji wpisu) danych do ewidencji zgodnie z wnioskiem i ujawnienie Skarżącej jako właściciela w zakresie działek ewidencyjnych nr 15/9, 15/10, 15/11, 21/4, 21/5, 21/6, 21/7, 21/8, 21/9, 23/4, 23/6, 23/7, 23/8, 37/5, 37/6, 46/3, 46/4, 46/5, 46/6, 46/6, 46/7, 46/8, 46/9, 46/10, 46/11 z obrębu 3-11-39 (zwanych dalej "Przedmiotowymi Działkami").

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 20 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, zwanej dalej "Prawem geodezyjnym") w zw. z § 10 ust. 1 i pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2011 r. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji o odmowie wpisu prawa własności skarżącej do ewidencji gruntów i budynków, mimo złożenia dokumentów uzasadniających dokonanie zmiany w operacie;

art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego w zw. z § 44 pkt 6 w zw. § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 29 marca 2011 r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż korekta błędnej treści ewidencji gruntów i budynków nie może nastąpić przez organ z urzędu na podstawie będących w posiadaniu organu prawomocnej decyzji administracyjnej Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia 8 stycznia 1996 r., nr 27/96 oraz prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie z dnia 8 stycznia 1996 r., nr 28/96, uchylających uprzednią decyzję wywłaszczeniową Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga Południe, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] sierpnia 1988 r., które zostały pominięte przez organ przy pierwotnym wpisie prawa własności Instytutu "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" (zwanego dalej "Instytutem") do ewidencji gruntów i budynków z dnia 16 maja 2005 roku (DEZ 13/2005), dokonanym na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 września 2002 r., Rep. A [...].

Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 10 września 2012 r., co do zasady, przychylił się do jej treści, przy czym w piśmie procesowym z dnia 30 września 2013 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się całkowicie niezasadne.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisu § 12 ust. 1 pkt 1–6 rozporządzenia – zasadnie oddalił skargi złożone od decyzji w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisu właścicieli do oznaczonych we wniosku działek gruntowych. Sąd zgodził się bowiem ze stanowiskiem organów obu instancji, że przedłożone przez wnioskodawców dokumenty nie mogły stanowić podstawy do wyprowadzenia w ewidencji żądanych zmian, gdyż nie wynika z nich wprost, że skarżąca S. D.-C. i jej mąż są właścicielami przedmiotowych działek, natomiast Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka" w Warszawie nie jest już ich właścicielem.

Jak wynika z akt sprawy okolicznością bezsporną było to, że w czasie orzekania przez organy administracji w ewidencji ujawnionym właścicielem do przedmiotowych działek gruntowych był Instytut "Pomnik – Centrum Zdrowia Dziecka", którego prawo wpisane zostało na podstawie aktu notarialnego z 12 września 2002 r., dokumentującego przeniesienie przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 51 i art. 53 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żądanie ujawnienia skarżącej i jej męża, jako aktualnych właścicieli w miejsce Instytutu oparte było zasadniczo na dokumentach w postaci: aktu notarialnego z 27 stycznia 2011 r. obejmującego umowę nabycia spadku oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 1988 r. o wywłaszczeniu oznaczonej nieruchomości, decyzji z dnia 8 stycznia 1996 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1988 r. i decyzji z dnia 8 stycznia 1996 r. umarzającej postępowanie wywłaszczeniowe.

Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i na wcześniejszych etapach postępowania, skarżąca wywodziła, że wydanie ww. decyzji z 1996 r. uchylało skutki decyzji wywłaszczeniowej z 1988 r., co z kolei oznaczało, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego z 12 września 2002 r. Skarb Państwa, nie będąc właścicielem nieruchomości, nie mógł skutecznie przenieść na Instytut prawa własności przedmiotowych działek. W rezultacie – według wnioskodawców – dokonany w dniu 12 maja 2005 r. wpis Instytutu w ewidencji był od początku wadliwy, a zatem nie powinno być przeszkód do ujawnienia skarżącej i jej męża, jako osób, które nabyły spadek po osobach, którym przysługiwało wcześniej prawo własności wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej jest całkowicie niezasadne w świetle nie tylko przepisów powołanych w zarzutach kasacyjnych, ale też zasad obowiązujących w systemie prawa cywilnego oraz regulacji prawnych dotyczących ksiąg wieczystych.

Jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z istoty unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym wynika, że wpisy zawarte w ewidencji, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, w tym: 1) wpisów dokonywanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych (...), 4) ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że organ administracji może wpisywać do ewidencji gruntów tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie wynika z dokumentów wymienionych w rozporządzeniu, a więc gdy ustalone zostało przez inny organ we właściwym trybie. W rozpoznawanej sprawie akt notarialny, na mocy którego skarżący nabyli spadek od następców prawnych dawnych właścicieli oznaczonej nieruchomości, nie stanowił podstawy do ujawnienia wnioskowanych danych w ewidencji, skoro do przedmiotowych działek gruntowych ujawnione zostało w 2005 r. prawo własności na rzecz Instytutu. Z kolei decyzja z 1996 r., stwierdzająca wygaśnięcie decyzji wywłaszczeniowej, pochodzi sprzed daty aktu notarialnego, którym w dniu 12 września 2002 r. Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości na rzecz Instytutu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie było rzeczą organu administracji analizowanie następstw wymienionej decyzji w kontekście uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, ani też organ nie był kompetentny do oceny skuteczności aktu notarialnego z 2002 r. Ponadto zauważyć należy, że całkowicie mylny jest zawarty w skardze kasacyjnej wywód co do wadliwości wpisu dokonanego w ewidencji w 2005 r. Wnioskodawcy nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego wynikałaby podstawa do usunięcia tego wpisu. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że z samej decyzji wydanej w 1996 r. wynika nieskuteczność aktu notarialnego zawartego w 2002 r., a w konsekwencji obowiązkiem organu ewidencyjnego było ujawnienie w ewidencji takich danych, które byłyby zgodne z stanem prawnym nieruchomości.

Treść zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący oczekiwali rozstrzygnięcia w zakresie prawa własności przedmiotowych nieruchomości, czego z oczywistych względów organ ewidencyjny nie mógł uczynić. Jak już zostało wyżej zaznaczone w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny w zakresie stanu prawnego nieruchomości i rozstrzyganie o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą wcześniejszych wpisów w ewidencji. Ewidencja ma bowiem odzwierciedlać określony bezspornie stan faktyczny i prawny. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ prowadzący ewidencję, będąc zobowiązany do bieżącego aktualizowania danych w niej zawartych, dokonuje wpisów chronologicznie. Istniejący więc zapis w ewidencji może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów przedstawiających w sposób odmienny stan prawny danego gruntu. Innymi słowy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego ma charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu przez organ administracji. W sytuacji natomiast sporu co do stanu prawnego określonego gruntu, to musi być on rozstrzygnięty we właściwym, odrębnym postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 620/08 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie przedstawione dokumenty potwierdzały jedynie to, że stan własności przedmiotowych nieruchomości jest sporny. Strony nie uzyskały żadnego orzeczenia sądowego wykazującego aktualny stan własności spornej nieruchomości. W szczególności znamienny jest fakt braku urządzenia księgi wieczystej, co powinno być zrealizowane w pierwszej kolejności. Skoro skarżący nie zdołali dotychczas uzyskać orzeczenia sądowego bądź innego właściwego aktu potwierdzającego ich tytuł własności do przedmiotowych działek gruntowych, to tym bardziej nie mogli oczekiwać, że będzie to dokonane w drodze zmian w ewidencji gruntów.

Brak udokumentowania aktualnego stanu w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości sprawił, że żądanie zmiany w ewidencji gruntów nie mogło być dokonane ani wskutek wniosku skarżących, ani też z urzędu. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.