Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 796/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 i 3 i art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1006/14 w sprawie ze skargi A.S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1006/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...] stanowiącej część ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] pod poz. [...]; w punkcie II stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; w punkcie III zasądził od Rady miasta stołecznego Warszawy na rzecz A.S. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A.S. złożyła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych.

Powyższą uchwałą Rada m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.):

- w § 1 zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi w mieście stołecznym Warszawie wymienione w załącznikach nr 1-18 do uchwały;

- w § 2 uchwaliła, że tracą moc:

1) uchwała Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186) w zakresie rozstrzygającym o zaliczeniu do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych dróg na obszarze miasta stołecznego Warszawy;

2) uchwała Nr VIII/40/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg wewnętrznych do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 160, poz. 2335);

3) uchwała Nr XXXIU/415/2000 Rady Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 27 października 2000 r. w sprawie zaliczenia przedłużenia ulicy Nagodziców do kategorii dróg gminnych;

4) uchwała Nr 113/XVII/99 Rady Gminy Warszawa-Ursus z dnia 17 grudnia 1999 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Gminy Warszawa-Ursus do kategorii dróg gminnych;

5) uchwała Nr 285/XXXVIl/2001 Rady Miasta Wesoła z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg o znaczeniu lokalnym w mieście Wesoła do kategorii dróg gminnych.

W załączniku nr [...] pod poz. 170 wymieniona jest także ulica [...].

Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. A.S. wezwała Radę miasta stołecznego Warszawy do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wezwania wskazała, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na dzień 10 lutego 2014 r.) działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowi część ul. [...]. Działka o nr ew. [...] z obrębu [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowi wyłączną własność A.S. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Odnośnie do działki o nr ew. [...] z obrębu [...] wymagana decyzja wojewody nie została wydana, w związku z czym prawo własności do tejże nieruchomości przysługuje wyłącznie A.S. W związku z powyższym uchwała podjęta przez Radę miasta stołecznego Warszawy została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności:

- art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.);

- art. 22 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.).

Wobec bezskutecznego upływu terminu do złożenia odpowiedzi na ww. wezwanie skarżąca złożyła skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższej uchwale zarzuciła:

- poczynienie przez organ błędnych ustaleń polegających na uznaniu, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiąca część ul. [...] stanowi własność gminy, w sytuacji kiedy zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca – A.S.;

- naruszenie art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 z ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie ul. [...] do kategorii dróg gminnych w sytuacji, kiedy działka o nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiąca część ul. [...] zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych nie stanowi własności Gminy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której zaliczyła ona do kategorii dróg gminnych ul. [...] przebiegającą przez działkę o nr ew. [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...];

- rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wskazał, że nadanie ulicy [...] kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie miasta stołecznego Warszawy zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 87).

Organ zacytował treść art. 73 ust. 1 tej ustawy i przyznał, że w przypadku spornej działki nie została wydana decyzja, o której mowa w ww. przepisie, a która – na mocy art. 73 ust. 3 tej ustawy stanowiłaby podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie toczy się również postępowanie mające na celu wydanie takiej decyzji. Podstawę do wszczęcia takiego postępowania stanowi okoliczność, że na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186) ulica [...] zaliczona została do dróg publicznych wypełniając w ten sposób przesłankę wymienioną w art. 73 ust. 1 tej ustawy.

Druga istotna, w ocenie organu, w niniejszej sprawie jest okoliczność wynikająca z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Przepis ten abstrahuje od kwestii własnościowych gruntów, na których są zlokalizowane drogi publiczne. Organ wskazał także, że w przypadku dróg, które przed wejściem w życie ustawy miały status dróg publicznych lub dróg lokalnych miejskich nie był wymagany warunek, o którym mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych, to jest aby te były ulokowane na gruntach stanowiącego własność danego zarządcy drogi bowiem przepis ten został wprowadzony dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668, ze zm.). Przepis ten nie mógł dotyczyć tylko dróg, których własność gruntu została stwierdzona na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy bowiem proces wydawania decyzji administracyjnej stwierdzającej własność gruntu pod drogami ze swej natury musi trwać przez pewien czas. Nie było wiec możliwe, aby taka decyzja została wydana na dzień 1 stycznia 1999 r. A zatem przepis art. 2a ustawy dotyczy dróg, które powstały i które mają uzyskać kategorię dopiero po wejściu w życie ustawy - Przepisy wprowadzające.

Organ podniósł także, że na ewentualnym uchyleniu uchwały (tu w odpowiedzi na skargę pojawia się data 4 września 2003 r., która nie jest datą wydania zaskarżonej uchwały) skarżąca nic nie zyska, bowiem nie będzie to stanowiło przeszkody do wydania decyzji stwierdzającej przejście własności drogi na rzecz m.st. Warszawy, po drugie: skarżąca nie będzie mogła domagać się przewidzianego w ustawie odszkodowania ponieważ zawity termin na dochodzenie takiego roszczenia upłynął z dnia 31 grudnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] tej uchwały pod poz. [...], co do działki nr [...] narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca A.S. dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Powyższe skutkowało wniesieniem skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Tymczasem nie jest sporne w niniejszej sprawie, a okoliczność ta wynika z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, że zgodnie z wpisami zawartymi w Księdze Wieczystej skarżąca pozostaje właścicielką działki o nr [...]. Co więcej – strony zgodnie przyznały, że nie toczyło się i nie toczy postępowanie, które miałoby na celu wydanie decyzji określonej w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, która to ostateczna decyzja w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową własności nieruchomości stanowi – w myśl ust. 3 tego przepisu podstawę do wpisu własności w Księdze wieczystej. Wprawdzie ww. decyzja ma charakter deklaratywny co jednak nie oznacza, że organy samorządowe nie mogą samodzielnie np. przed podjęciem uchwały stwierdzić prawa własności. To właściwy do wydania takiej decyzji organ uprawniony jest jedynie do oceny czy jednostce samorządowej (lub Skarbowi Państwa) przysługuje tytuł własności. Biorąc pod uwagę, że przejście tego prawa następowało z mocy samego prawa, organ w sposób wnikliwy zobowiązany był do oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie takiej deklaratoryjnej decyzji. Nie przesądzając kwestii zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające Sąd pierwszej instancji wskazał, że z pisma skarżącej złożonego dnia 1 lipca 2014 r. wynikałoby, że wbrew twierdzeniom organu przesłanki te nie zostały spełnione. Co za tym idzie, zupełnie nieuprawnione i nieuzasadnione na tym etapie postępowania są twierdzenia organu, które miałyby uzasadniać oddalenie skargi z uwagi na "bezcelowość uwzględnienia żądania" (mimo, że takiego pojęcia ustawodawca nie przewiduje jako przyczyna oddalenia skargi), że stwierdzeniem nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2004 r. skarżąca nic nie zyska albowiem upłynął termin do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Nie negując upływu tego terminu wskazać należy, że dopóki nie zostanie wydana decyzja, o której mowa wyżej, dopóty jakiekolwiek rozważania w przedmiocie odszkodowania (w tym co do upływu terminu do złożenia wniosku) pozbawione są podstaw prawnych.

Skoro zatem organ nie wykazał, że działka o nr [...] stanowiąca część ulicy [...] stanowi własność jednostki samorządowej (Miasta st. Warszawy) to nie był uprawniony do zaliczenia tej ulicy w omawianej części do kategorii dróg gminnych.

Również zaliczenie uchwałą z 1988 roku ulic do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności. Podobnie zaskarżona uchwała zalicza wymienione ulice do kategorii dróg gminnych, a jak już postępowanie wykazało, na dzień dzisiejszy nie są to drogi stanowiące własność gminy, a zatem brak było również podstaw do uznania, że w 1988 roku gmina legitymowała się prawem własności do gruntów, po których drogi te przebiegają.

Powyższe oznacza, że dopóki miasto stołeczne Warszawa nie wykaże tytułu własności do nieruchomości – działki o nr [...], dopóty nie będzie uprawnione do wydania uchwały o zaliczeniu tej działki do kategorii dróg gminnych.

I wreszcie bardzo istotną kwestią mającą wpływ na treść powyższego rozstrzygnięcia jest fakt, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli Sądu, co do innych działek (częściowo). Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie VII SA/Wa 251/13 stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej ulicy Kotlarskiej i Krupniczej w [...]. Wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 708/14 oddalił skargę kasacyjną miasta stołecznego Warszawy od ww. wyroku. W uzasadnieniu tego ostatniego rozstrzygnięcia NSA przesądził w sposób jednoznaczny, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt: I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ten wskazał także, w odniesieniu do zarzutu związanego z zaistnieniem w okolicznościach tej sprawy sytuacji, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające, że "bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność zaliczenia ulicy (...) do dróg lokalnych miejskich uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego i powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis bowiem art. 103 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt: I OSK 519/06, Lex nr 351331 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt: I SA/Wa 470/06, Lex nr 258365 i z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt: I SA/Wa 2014/04, Lex nr 214335).

Wyrok ten wprawdzie zapadł w "innej" sprawie jednakże biorąc pod uwagę, że dotyczył tej samej uchwały i wydanej w takim samym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie to jest wiążące dla Sądu również w niniejszej sprawie.

Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności w części opisanej w punkcie I wyroku.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), możliwe było stwierdzenie nieważności uchwały, mimo iż od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok, albowiem niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1006/14 wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 nr 14 poz. 60 z późn. zm.);

- niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r.);

- niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;

- niezastosowanie lub błędną wykładnię przepisów uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186),

co czyni, że cel, któremu przysługiwało orzeczenie Sądu, czyli pozbawienie - stwierdzenie nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy [...], nie został osiągnięty, wbrew temu, co Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku;

- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca posiadała interes prawny do wystąpienia ze skargą, ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej nie wpływa na zmianę/zniesienie kategorii drogi publicznej ulicy [...], ani też nie zmienia faktycznego i prawnego stosunku skarżącej do nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga publiczna.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z dnia 29 października 1998 r.) jest jedynie przepisem porządkowym i nie kształtuje on jakiegokolwiek stosunku prawnego. To założenie skutkowało wnioskiem, że zaskarżona przez skarżącą uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy zaliczyła ulicę [...] do kategorii drogi gminnej, co w następstwie niezgodności z wymogami własnościowymi gruntu pod tą ulicą, dało Sądowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały i tym samym uznania, że wskutek tego ulica [...] nie posiada kategorii drogi publicznej.

Strona skarżąca wskazała na chronologię istotnych aktów prawnych, dotyczących nadania kategorii drogi publicznej ulicy [...]:

- ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych;

- następnie z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z dnia 29 października 1998 r.) wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust 2 ustawy: "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi".),

- w dniu [...] września 2004 r. Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, która obejmowała m.in. ulicę [...], a także stwierdziła o utracie mocy uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma właściwa interpretacja przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, który brzmi: "dotychczasowe, drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi". Przepis ten należy rozumieć dosłownie, ponieważ wyraża on jedną z fundamentalnych zasad tej ustawy. Ustawa ta bowiem zakłada, że drogi należące do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich i gminnych, w dniu wejścia w życie tej ustawy, stają drogami gminnymi bez względu na to, czy grunty, na których zlokalizowane są te drogi były przed wejściem w życie tej ustawy własnością samorządu gminnego, czy nie. Ustawa ta więc wychodzi z założenia, że przed wejściem jej w życie mogły występować sytuacje, w których drogi publiczne były ulokowane na gruntach nienależących do samorządu gminnego. To założenie jest oczywiste, bowiem jednym z celów tej ustawy było doprowadzenie stanu właścicielskiego gruntów pod drogami publicznymi do wymogów stawianych przez art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 Nr 14 poz. 60 z pożn. zm.). Ustawodawca założył więc, że mogą istnieć sytuacje, w których dane drogi będą posiadały administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo niezgodnego stanu prawno-cywilistycznego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia istnienia kategorii drogi gminnej od tego, czy np. postępowanie o stwierdzenie nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną zakończy się powodzeniem, ani też nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania. Również treść ww. art. 73 ust. 1 potwierdza, że przed wejściem w życie ustawy występowały drogi publiczne zlokalizowane na gruntach nienależących do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, cyt.: "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.'". Nie jest to zresztą sytuacja wyjątkowa, bowiem znana jest również na gruncie stosowania przepisów art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych, na podstawie których odcinek drogi zastąpiony nowozbudowanym odcinkiem drogi, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii drogi i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zostaje więc zaliczony z mocy prawa, nawet w sytuacji, kiedy własność gruntu pod tym odcinkiem drogi nie należy do gminy - i tak w praktyce jest najczęściej, bowiem są to najczęściej odcinki dróg kategorii krajowej.

Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił uznania konstytutywnego znaczenia przepisu art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną twierdząc, że ma on charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się nie zgodzić, tylko, że nie ma ono zastosowania do przedmiotowego zagadnienia. Organ nie twierdzi, że ten przepis uwłaszcza gminę w zakresie gruntów położonych pod drogami publicznymi, ponieważ o uwłaszczeniu stanowi inny przepis tej samej ustawy zawarty w ww. art. 73 ust. 1. Ustawodawca odróżnia i reguluje dwie istotne sprawy dotyczące dróg publicznych. Mają one oddzielnie charakter cywilistyczny i administracyjny. Po pierwsze, reguluje stan własnościowy gruntów, na których zlokalizowane są drogi publiczne objęte ustawą, a po drugie reguluje kwestie kategorii dróg publicznych na terenie gminy. Nie ma zdaniem organu najmniejszej wątpliwości, że ustawodawca, jak to wyżej wykazano, przewiduje sytuacje, właściwe dla dróg publicznych istniejących przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 października 1998 r., w których mogą istnieć drogi publiczne zlokalizowane na gruntach o stanie własnościowym niezgodnym z art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie wywołała żadnego skutku, wobec ulicy [...] w zakresie zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych, ponieważ istniała, jako droga publiczna przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie miało również żadnego znaczenia zawarte w tej uchwale stwierdzenie o utracie mocy uchwały nr 25 Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. O kategorii dróg publicznych zaliczonych do nich na podstawie ww. uchwały z 1988 r. stanowił przepis art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła, że nawet gdyby przyjąć, że organ mógł stwierdzić utratę mocy uchwały z 1988 r., to i tak byłoby to w tym przypadku nieskuteczne z uwagi na ograniczenia płynące z treści art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które nie dają możliwości pozbawienia kategorii drogi bez jednoczesnego zaliczenia jej do nowej kategorii lub wyłączenia drogi z użytkowania.

Wskazano, że należy również wziąć pod uwagę fakt, że do 31 grudnia 1998 r. w obiegu prawnym istniała kategoria dróg lokalnych miejskich. Sytuacja ta została zmieniona dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r. na skutek nowelizacji art. 2 ustawy o drogach publicznych przez art. 52 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Od tego czasu kategoria drogi lokalnej miejskiej nie istnieje, a mocą ww. przepisu art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi.

Z powyższego wynika, w ocenie Rady, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie może przynieść zamierzonego rezultatu, bowiem uchwała ta nie stanowiła o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii drogi gminnej. Stanowiła o tym uchwała Rady Narodowej z 1988 r., a następnie ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym postępowaniu skarżąca nie może skutecznie dochodzić swoich praw, nie jest więc w stanie wystarczająco wykazać swój interes prawny i z tego powodu jej skarga zasługuje na oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady miasta stołecznego Warszawy skarżąca A.S. wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że zarzuty podniesione przez organ w skardze kasacyjnej nie znajdują podstaw w obowiązujących przepisach prawa w związku z czym są całkowicie nieuzasadnione. Fragment przecinki leśnej, mylnie uważany przez organ za drogę publiczną gminną nigdy bowiem nie stanowił własności Skarbu Państwa. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że odnośnie spornej działki nie została wydana decyzja na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 87). Bez wątpienia bowiem tylko wydanie takowej decyzji stanowiłoby podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowej działki, a nie mogłoby być podstawą takiego wpisu w księdze wieczystej podjęcie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały na podstawie art. 103 ust. 2 cyt. ustawy. Z dołączonego do akt sprawy materiału dowodowego jasno wynika, że to A.S. była i nadal jest jedyną właścicielką spornej działki. Organ zdaje się całkowicie pomijać kwestię dotyczącą tego, w jaki sposób dana działka może zostać zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych gminnych. Z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 ze zm.) wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje wprawdzie poprzez przyjęcie uchwały przez uprawniony organ samorządu terytorialnego, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, jednak zgodnie z art. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych drogą taką jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie. Z art. 2 ust 1 tejże ustawy wynika natomiast, iż droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. A.S. posiadała i posiada nadal prawo własności spornej działki w związku z czym oczywistym jest, że nie była w przedmiotowej sprawie spełniona przesłanka umożliwienia korzystania z działki, której właścicielką jest A.S. każdemu, zgodnie z jej przeznaczeniem. Wobec powyższego skarżąca stwierdziła, że przedmiotowa działka nigdy nie była drogą publiczną, nie zmieniło tego stanu prawnego ani podjęcie przez Radę Narodową m st. Warszawy uchwały nr 25 z dnia 26 maja 1988 r. ani podjęcie przez Radę m. st. Warszawy w dniu [...] września 2004 r. uchwały nr [...] ze względu na to, że przesłanką niezbędną do skutecznego podjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których takowa droga przebiega.

Podkreślono, że bardzo istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest również to, że skarżona uchwała, jak słusznie wskazuje Sąd pierwszej instancji, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie wprawdzie części dotyczącej ulicy [...], jednak stan faktyczny oraz prawny nie uległ zmianie. W wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 708/14 NSA oddalił skargę kasacyjną Rady m. st. Warszawy i w sposób jednoznaczny rozstrzygnął kwestię tego, "że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna zostać poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi publicznej przed podmiot publicznoprawny".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca A.S. posiadała interes prawny do wystąpienia ze skargą w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej nie wpływa na zmianę (zniesienie) kategorii drogi publicznej ulicy [...], ani też nie zmienia faktycznego i prawnego stosunku skarżącej do nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga publiczna. Stanowiska tego nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. Zarzucając błędną wykładnię tego przepisu możliwe było zasadniczo kwestionowanie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia użytych w tym przepisie pojęć interesu prawnego lub uprawnienia bądź przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą z zakresu administracji publicznej. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, że błędnie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie skarżąca A.S. legitymowała się interesem prawnym, który mógł być naruszony zaskarżoną uchwałą, kwestionuje w istocie sposób zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących sytuacji faktycznej i prawnej A.S. w związku z treścią zaskarżonej uchwały i skutkami wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego.

Odczytywany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest niezasadny.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08). Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a według art. 1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych".

Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych kształtuje sposób korzystania z nieruchomości kwalifikowanych jako drogi gminne (drogi publiczne). Oznacza to, że kształtuje ona sposób wykonywania prawa własności, gdyż korzystanie z rzeczy jest jednym z atrybutów prawa własności. Wobec tego co do zasady interes prawny, który może zostać naruszony uchwałą o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Przedmiotowa uchwała w części, w której odnosi się do działki nr [...] dotyczy nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącej A.S. (co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, tj. wpisów w Księdze wieczystej) i nadając jej status drogi gminnej wkracza co do zasady w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej, a skoro tak to narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nieistotny dla sprawy i błędny jest pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie zmienia stosunku A.S. do przedmiotowej działki, bo nie tyle o stosunek skarżącej do tej działki tu chodzi, co o stosunek do tej działki Miasta Stołecznego i innych podmiotów, skoro w wyniku podjętej uchwały ma to być droga gminna.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, według którego droga publiczna może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Strona skarżąca powołując się bowiem na wskazane w zarzutach skargi przepisy twierdzi, że ustawodawca założył, że mogą istnieć sytuacje, w których dane drogi będą posiadały administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo niezgodnego stanu prawno-cywilistycznego gruntów, na których te drogi są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wątpliwości, że ustawodawca przewiduje sytuacje, właściwe dla dróg publicznych istniejących przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 października 1998 r., w których mogą istnieć drogi publiczne zlokalizowane na gruntach o stanie własnościowym niezgodnym z art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Powyższe stanowisko strony skarżącej nie znajduje normatywnych podstaw.

Uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Uwzględniając treść powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 148/09 , orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, już z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (analogicznie NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, LEX 1138163). Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych (por. wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy.

Konsekwencją istnienia powyższych unormowań jest to, że nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli, a zatem uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Oznacza to, że tylko decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) - zgodnie z którym, "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody" - mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własności gminy, oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własności z mocy prawa, przy zaistnieniu wymienionych tamże przesłanek.

Takiej decyzji dotyczącej spornej w sprawie działki bezsprzecznie nie wydano. Należy zwrócić uwagę, że wskazany przepis w ust. 3 stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody, przy czym mowa jest o nieruchomościach pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że po tej dacie drogi nie mogą być skutecznie lokalizowane na gruntach prywatnych. Z kolei lokalizacja taka przed tą datą jest skuteczna tylko wówczas, gdy znajdzie wyraz we wspomnianej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopóki nie zostanie wydana, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Z tych przyczyn nie doszło więc do naruszenia przywołanych powyżej przepisów.

Nie są również uzasadnione zarzuty niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz niezastosowania lub błędnej wykładni przepisów uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. Nr 245 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz.Urz. Województwa stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186).

Przede wszystkim wskazać należy, że gdyby uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych miała – zgodnie z twierdzeniami strony skarżącej kasacyjnie - charakter porządkujący, a właściwą w omawianym przedmiocie była uchwała z dnia 26 maja 1988 r., to brak było podstaw prawnych do jej podjęcia, a w konsekwencji z tej przyczyny byłaby ona nieważna, ponieważ uchwała regulująca materię już uregulowaną narusza prawo. Uchwała z dnia 26 maja 1988 r. została jednak w roku 2004 uchylona, a zatem w dniu orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie pozostawała w obrocie prawnym, stąd nie mogła wywrzeć skutku w postaci ujęcia części ulicy [...] (w zakresie działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...]) w kategorii dróg gminnych m. st. Warszawy. Z tej też przyczyny nie ma podstaw do zarzucania Sądowi pierwszej instancji naruszenia jej przepisów.

Z kolei przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowiący, że "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi" – zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2007 r., I OSK 393/06, z dnia 29 czerwca 2007 r., I OSK 519/06, z dnia 15 lutego 2005 r., I OSK 1155/04). Taka jego wykładnia wiąże się z faktem, że wspomniany przepis został zawarty w odrębnym akcie prawnym i służył innym celom niż kategoryzacja dróg w obecnym ujęciu normatywnym. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i ustawa o drogach publicznych są różnymi aktami prawnymi i mają inne zastosowanie, cele oraz skutki regulacji. Przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg są zupełnie innej materii. W konsekwencji tego przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. przytoczony już wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14, i cytowana tam judykatura). Przepis ten w żadnej mierze nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14).

W sytuacji, gdy Miasto Stołeczne Warszawa nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...], przez którą przebiega część ulicy [...], brak było podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg gminnych. Z tej przyczyny uchwała ta we wskazanym zakresie narusza prawo w sposób istotny, zatem trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził jej nieważność w tej części. Skarga kasacyjna podważająca to rozstrzygnięcie nie mogła zatem odnieść skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.