Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 486/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 17 maja 2019r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 maja 2019 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, organem odwoławczym) uchyliło w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 14 lutego 2019 r. znak: [...], ustalającą A. K. odpłatność za pobyt babci – A. K. w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim (dalej: DPS) w kwocie 158,00 zł miesięcznie i w to miejsce orzekło o ustaleniu A. K. odpłatności za pobyt babci w DPS w wysokości 142,21 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. i wskazał, że spór w sprawie niniejszej sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy organ I instancji zasadnie ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt babci w DPS.

Jak wskazało Kolegium, z akt sprawy wynika, że A. K. decyzją organu I instancji z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: MOPS.Rsk.8131-115/119/12 została skierowana do DPS, zaś decyzją tego organu z dnia 22 czerwca 2012 r. znak: MOPS.Rod.8131-115/120/12 ustalono odpłatność A. K. za pobyt w DPS w wysokości 70% jej dochodu, tj. w kwocie 1.439,98 zł miesięcznie. Decyzją Starosty Ostrowieckiego z dnia 28 czerwca 2012 r. nr 8232.152.2012 A. K. została umieszczona w DPS na pobyt stały. Kolejną decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. organ I instancji zmienił własną decyzję z dnia 22 czerwca 2012 r. w ten sposób, że ustalił odpłatność mieszkanki DPS w wysokości 1.496,99 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. dokonano kolejnej zmiany ww. odpłatności od dnia 1 marca 2015 r. na kwotę 1.555,88 zł, a decyzją z dnia 10 maja 2018 r. zmieniono od 3 marca 2018 r. ww. odpłatność na kwotę 1.613,56 zł.

Natomiast decyzją z dnia 10 października 2016 r., znak: R.5120.81.2016, organ I instancji zwolnił G. W. i S. K. (dzieci A. K.) z opłaty za pobyt matki w DPS.

Z uwagi na powyższe organ I instancji przystąpił do ustalania kręgu dalszych zstępnych zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS, tj. wnuków. Organ ustalił, że dalszymi zstępnymi są dzieci G. W., tj. [...] oraz dzieci S. K, tj. [...].

W wyniku przeprowadzonych postępowań administracyjnych w stosunku do ww. zstępnych A. K. organ decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. znak: [...] zwolnił R. K. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babci w DPS z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego do ponoszenia tej odpłatności. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r. znak: [...] zwolnił P. K. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babci w DPS z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego do ponoszenia tej odpłatności. Kolejną decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. znak: [...] organ I instancji ustalił K. K. wysokość opłaty za pobyt babci w DPS w kwocie 158,00 zł miesięcznie - zgodnie z umową z dnia 24 maja 2018 r. znak: [...] zawartą pomiędzy Gminą Ostrowiec Świętokrzyski - MOPS w Ostrowcu Św., a K. K. Następnie, decyzją z dnia 30 października 2018 r. znak: [...] organ I instancji zwolnił A. E. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ww. w DPS z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego do ponoszenia tej odpłatności. Natomiast decyzją z dnia 18 stycznia 2019 r. znak: [...] zwolniono D. K. z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ww. DPS z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego.

Kolegium wskazało, że organ I instancji ustala miejsca zamieszkania trojga wnucząt tj. E. S., P. K. i M. K.

Kolegium wyjaśniło, że zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w DPS nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do DPS. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w ww. przepisie, ale przechodzi na nich w kolejności w nim ustalonej.

Nadto, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do DPS, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej. Z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 2.103,00 zł (300% x 701,00 zł) lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwoty 1.584,00 zł (300% x 528,00). Kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - odpowiednio osoby samotnie gospodarującej, tj. 2.103,00 zł lub osoby w rodzinie, tj. 1.584,00 zł. Wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., zależna jest więc od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, bowiem opłata nie może być wyższa od tej nadwyżki.

Kolegium podkreśliło, że wynikająca z art. 103 ust. 2 u.p.s. zasada, że opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, odnosić należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Inaczej ujmując to zagadnienie, zakres solidarności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową i możliwościami, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych umów. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia.

Mając zatem na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien zatem w pierwszej kolejności wyliczyć część opłaty przypadającej na każde z dwojga dzieci A. K. Wyliczenie części opłaty przypadającej na każde z dzieci jest istotne dla prawidłowego ustalenia odpłatności pozostałym współzobowiązanym, tj. wnukom.

Skoro w niniejszej sprawie wiadomym jest, że pozostała do uregulowania przez zstępnych I stopnia (dzieci) opłata wynosi 1.422,08 zł (tj. 3.035,64 zł koszt utrzymania w DPS - 1.613,56 zł 70% dochodu ponoszonej przez A. K. opłaty za DPS) to w niniejszej sprawie, przypadająca na każde z tych dzieci opłata wynosiłaby 711,04 zł (tj. 1.422,08 zł : 2 dzieci).

Z uwagi na to, że dzieci A. K. nie spełniają kryterium dochodowego kwalifikującego do wnoszenia opłat za pobyt matki w DPS ich obowiązek alimentacyjny z mocy prawa przechodzi na dalszych zstępnych, tj. na wnuki. Wobec powyższego ustalona solidarnie na każde dziecko A. K. opłata wynosząca 711,04 zł przechodzi na kolejnych zstępnych (wnuków): tj. opłata po G. W. w kwocie 711,04 zł przechodzi na jej czworo dzieci: [...]. Natomiast opłata po S. K. w kwocie 711,04 zł przechodzi na jego pięcioro dzieci: [...].

Kolegium wskazało zatem, że organ I instancji powinien przyjąć, że wysokość opłaty "nakładana" na dzieci S. K., a wnuków A. K. nie może przekraczać kwoty 142,21 zł na osobę (711,04 zł : 5 osób).

W dalszej kolejności organ I instancji powinien był sprawdzić jaką wysokością opłaty w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a u.p.s. można obciążyć A. K.

Organ odwoławczy ustalił, że A.K. jest osobą samotnie gospodarującą. Miesięczny dochód pochodzący z zatrudnienia w miesiącu październiku 2018 r. wyniósł 9.849,36 zł netto, a tym samym jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 2.103,00 zł (701,00 zł x 300%). W istocie zatem A. K. kwalifikowałby się do wnoszenia opłaty za pobyt babci w DPS w wysokości 7.774,37 zł (9.849,36 zł - 2.103,00 zł).

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości opłaty skarżącego naruszył art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a u.p.s., jak również zaniechał stosowania zasady z art. 103 ust. 2 u.p.s. Obowiązkiem organu - wobec występowania w kręgu osób zobowiązanych takich osób, które są zwolnione z ponoszenia opłaty, czy też zobowiązały się do wnoszenia tej opłaty w określonej wysokości na podstawie zawartej z organem I instancji umowy - było bowiem wyliczenie części opłaty przypadającej na te osoby. Jest to niezbędne do prawidłowego ustalenia odpłatności pozostałym współzobowiązanym, gdyż zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że dochód skarżącego wynosi 9.849,36 zł miesięcznie, a tym samym przekracza 300% kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 2.103,00 zł (701,00 zł x 300%). Oznacza to, że A. K. kwalifikuje się do wnoszenia opłaty za pobyt babci w DPS w wysokości 142,21 zł miesięcznie (1/5 z kwoty 711,04 zł), tj. kwoty przypadającej solidarnie na jedno z pięciorga wnuków A. K., pochodzących od jej syna S. K.

Kolegium podkreśliło, że w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez kilkoro zstępnych, każdy z nich ma taki sam obowiązek ich ponoszenia, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS obowiązkiem organu było ustalenie kręgu osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS oraz ich sytuacji dochodowej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ustalenia te poczynił.

Kolegium podkreśliło, że inne kwestie dotyczące sytuacji rodzinnej skarżącego nie mogły być na tym etapie analizowane. Podnoszone przez stronę okoliczności będą natomiast analizowane i oceniane przez organ I instancji w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zwolnienia strony z odpłatności za pobyt babci w DPS. Zdaniem Kolegium, zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest więc nieuzasadniony, gdyż organ I instancji ustalił odpłatność skarżącego za pobyt babci w DPS zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Organ ds. pomocy społecznej zobowiązany był w pierwszej kolejności do ustalenia sytuacji dochodowej zstępnych - dzieci A. K. Dopiero po ustaleniu, że sytuacja dochodowa dzieci ww. nie pozwala na obciążenie ich odpłatnością za pobyt matki w DPS, organ zobligowany był do ustalenia sytuacji dochodowej zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, tj. wnuków. Jak potwierdzają akta sprawy z obowiązku tego organ I instancji wywiązał się należycie.

Kolegium podkreśliło, że skarżący w toku postępowania odmawiał współpracy z organem w zakresie ustalenia jego sytuacji rodzinnej i dochodowej, zatem organ zmuszony był samodzielnie ustalić okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej i dochodowej poprzez wystąpienie do różnych organów i instytucji, a następnie do pracodawców skarżącego. Zarzut braku uzyskania oświadczenia skarżącego o wysokości dochodu już na etapie kierowania babci strony do DPS jest nietrafny, gdyż nawet na etapie odwołania skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że jego sytuacja dochodowa jest odmienna od ustalonej przez organ. Z przedłożonego przez pracodawcę odwołującego firmę X Sp. z o.o. w K. zaświadczenia wynika, że odwołujący w sierpniu 2018 r., uzyskał dochód w kwocie 8975,83 zł netto, we wrześniu 2018 r. w kwocie 9.812,36 zł netto, a w październiku 2018 r. w kwocie 9.849,36 zł netto. Średnie wynagrodzenie skarżącego z 3 miesięcy stanowi kwotę 9.546 zł, a więc znacznie przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 2.103,00 zł.

Kolegium wskazało, że nawet osiąganie dochodu w 1/2 wysokości przyjętego wynagrodzenia nie zwalniałoby skarżącego z odpłatności za pobyt babci w DPS. W ocenie Kolegium, organ I instancji, wobec braku aktywności strony w postępowaniu, a w szczególności braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, prawidłowo ustalił sytuacji rodzinną i dochodową skarżącego podejmując stosowne czynności z urzędu.

Odnosząc się do kwestii braku zwolnienia skarżącego z urzędu z odpłatności za pobyt babci w DPS Kolegium wyjaśniło, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Kolegium podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zwolnienie musi się odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Zatem, dopiero gdy organ obciąży stronę odpłatnością za DPS, a rozstrzygnięcie to uzyska cechę ostateczności, możliwym będzie ubieganie się przez stronę w organie I instancji o zastosowanie ulgi przewidzianej w art. 64 u.p.s. (tj. częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty). Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 64 u.p.s. analizie poddawane są m.in. okoliczności takie jak: sytuacja materialna, rodzinna czy zdrowotna zobowiązanego do uiszczania opłaty za DPS. Dopiero w ww. postępowaniu obowiązkiem organu I instancji będzie ustalenie, czy - z uwagi na okoliczności podnoszone przez skarżącego - kwalifikuje się on chociażby do częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt babci w DPS.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku umowy zawartej pomiędzy podmiotem zobowiązanym do jej uiszczenia a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej Kolegium wskazało, że skarżący nie wyraził zgody na ponoszenie odpłatności za pobyt babci w DPS. Tym samym organ I instancji nie miał podstaw do zawarcia takiej umowy. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 wskazano, że w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w DPS, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. Niezasadny jest zatem zarzut braku umowy określającej wysokość odpłatności jaką zobowiązani mają ponosić, bowiem obowiązek wnoszenia tej opłaty kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązywanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia ww. opłaty, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby. Dotyczy ona więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony. Zawarcie umowy ma zaś na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacenia wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 lit. a i b u.p.s. Kwestię wydania decyzji, podpisania umowy jednoznacznie rozstrzyga wspomniana uchwała 7 sędziów NSA, zgodnie z którą obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zostać określony w decyzji.

Reasumując Kolegium wskazało, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS został oparty tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz wysokości dochodów skarżącego. Kryteria subiektywne, jak sytuacja rodzinna, zdrowotna zobowiązanego, nie miały wpływu na wysokość tej opłaty. Ponadto naliczona kwota opłaty wynika z ustawy o pomocy społecznej, a decyzja jedynie ją potwierdza. Zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem dowolnym.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało za zasadne zreformowanie decyzji organu I instancji w zakresie wysokości ww. opłaty i orzekło jak w sentencji zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium wniósł A. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, 77 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 734) poprzez brak wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w którym organ nie zgromadził wszystkich wymaganych przepisami prawa dokumentów tj. oświadczenia o wysokości dochodu skarżącego;

2) art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że w rozważaniach organy obu instancji pominięto lub w ogóle nie uwzględniono okoliczności związanych z relacjami, a właściwie brakiem jakiejkolwiek relacji pomiędzy skarżącym a jego babką, których uwzględnienie miałoby kluczowy wpływ na zakres istnienia obowiązku ponoszenia przez skarżącego ww. opłaty, ponieważ uprawniałoby organ do zastosowania wobec skarżącego instytucji zwolnienia od ww. obowiązku zgodnie z dyspozycją art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s.;

3) art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.s. poprzez całkowicie dowolne stwierdzenie o niemożliwości ustalenia miejsca pobytu trojga wnucząt A. K., tj.: [...], a w następstwie nie ustalenie pełnego kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty za pobyt babki skarżącego w DPS, podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organu jest skorzystanie przy ustalaniu wysokości dochodów osób obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt członków ich rodziny w DPS, jak i członków ich rodzin (w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.s.p.), także z innych środków dowodowych niż informacje i dokumenty przekazywane przez strony, w tym w szczególności z możliwości jakie organom tym daje art. 299 § 3 pkt 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 900);

4) art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14, art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s. poprzez niedostrzeżone z urzędu podstawy zwolnienia określone w art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s., pomimo tego, że organ był w posiadaniu informacji uprawniających do zastosowania w sprawie wyżej wymienionej instytucji;

5) art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego poczynionego przez organ, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparł swoje stanowisko w sprawie na podstawie trzech dowolnie wybranych miesięcy - sierpień 2018 r. (dochód w kwocie 8975,83 zł); wrzesień 2018 r. (dochód w kwocie 9.812,36 zł); październik 2018 r. (dochód w kwocie 9.849,36 zł) błędnie przyjmując, że średnie wynagrodzenie skarżącego na podstawie powyższych wartości wynosi 9.546 zł, podczas gdy w rzeczywistości suma wskazanych kwot podzielona przez 3 miesiące - sierpień, wrzesień i październik daje łącznie kwotę opiewającą na 6.853,18 zł, a więc 2.996,18 zł mniej niż to, co przyjął za podstawę rozstrzygnięcia organ. Tak duża rozbieżność pomiędzy dochodem wykazanym w sierpniu, a pozostałymi dwoma uwzględnionymi miesiącami nasuwa wniosek, że wynagrodzenie pobierane przez skarżącego kształtuje się odmiennie w poszczególnych miesiącach i w szerszej skali może wykazywać wartości niższe niż ustalone, czego organ nie uwzględnił;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

6) art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zgodnie, z którym opłatę za pobyt w DPS wnosi się na podstawie umowy zawartej pomiędzy podmiotem zobowiązanym do jej uiszczenia a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, która w przedmiotowej sprawie nie została zawarta;

7) art. 8 ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez niewłaściwe przyjęcie zasad ustalenia dochodu przez organ i uwzględnienie dochodu z dowolnie przyjętych miesięcy w roku 2018, podczas gdy z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że opłatę ustala się w dniu kierowania danej osoby do domu pomocy społecznej. Na podstawie decyzji z dnia 22 czerwca 2012 r. A. K. została skierowana do wyżej wymienionej placówki, a decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. w niej umieszczona.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację powyższych zarzutów, a w ich konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Wbrew bowiem argumentacji strony skarżącej, w sprawie niniejszej organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7 i art. 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a., a decyzja zawiera właściwe oznaczenie stron postępowania, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Zakres niezbędnych ustaleń faktycznych determinuje treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie niniejszej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1505 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS uwarunkowane jest z jednej strony przesłanką podmiotową (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotową - odnoszącą się do dochodu osoby zobowiązanej.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zasadności ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt babci w DPS zauważyć należy, że zarzuty skarżącego dotyczą dwóch zagadnień, które w istocie stanowią przedmiot odrębnych spraw administracyjnych i odrębnych decyzji. Skarżący formułuje w skardze zarzuty odnoszące się zarówno do przepisów, które dotyczą samych podstaw do obciążenia go opłatą za pobyt babci w DPS, jak i do przepisów, które regulują kwestie zwolnienia z tej opłaty.

W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, iż są to w istocie dwie odrębne kwestie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17), wyraził pogląd zgodnie z którym: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, zauważyć trzeba, że zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi jest nieuzasadniony.

Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że babcia skarżącego - A. K. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w Ostrowcu Świętokrzyskim. Niesporne są również kwestie, związane z wysokością opłat za pobyt w DPS pobieranych od A. K. Poza sporem pozostaje również kwestia ustalenie zstępnych A. K. oraz wysokości ustalonej opłaty.

Istotą sporu w sprawie niniejszej jest natomiast kwestia poprawności wyliczenia kryterium dochodowego skarżącego oraz to, czy zgodnie z prawem obciążono skarżącego obowiązkiem uiszczania części opłaty. Natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów regulujących zwolnienie z opłaty, a zatem z przyczyn wskazanych na wstępie rozważań, pozostają poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Jak trafnie wskazało Kolegium, obowiązek wnoszenia opłaty w pierwszej kolejności ciąży na mieszkańcu domu. Dopiero gdy ten nie jest w stanie uiścić opłaty, opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwą gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s).

W odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, o powstaniu obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do DPS, przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. decyduje wyłącznie ich sytuacja dochodowa. Okolicznością niesporną w sprawie jest to, że babcia skarżącego ponosi opłatę w granicach określonych w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., tj. 70% dochodu uzyskiwanego z tytułu świadczenia emerytalnego. Z kolei w odniesieniu do obowiązku skarżącego kluczowa jest treść art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s., który przewiduje, że zstępni ponoszą opłatę jeżeli ich dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dodatkowo, w obydwu przypadkach, kwota pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt babci w dps, w zakresie przekraczającym kwotę opłaty ponoszoną przez samego mieszkańca. Poza sporem jest, że skarżący jest zstępnym osoby skierowanej do DPS. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca oparł powyższe zobowiązanie wyłącznie na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku zobowiązanego do opłaty i korzystającego z usług DPS (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, 4 wyd., Warszawa 2017, s. 292-293). Podnoszony przez skarżącego brak jakichkolwiek relacji z babcią nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty. Trzeba bowiem pamiętać, że przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca wysokość opłaty, a nie decyzja w przedmiocie zwolnienia z opłaty.

W tej sytuacji niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 oraz art. 61 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, nieuwzględnienia interesu strony i podnoszonych przez nią argumentów, a także braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z przesłuchania stron. Kwestia rzeczywistych relacji pomiędzy skarżącym, a jego babcią nie ma znaczenia w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącego do uiszczenia opłaty za pobyt babci w DPS.

W świetle powyższych rozważań również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi należy uznać za chybiony.

W ocenie Sądu niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (por. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2763/16 i z dnia 22 września 2017r., sygn. akt I OSK 704/17 oraz powołane w nich orzecznictwo i literatura; wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 16 marca 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1415/16 oraz w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 720/18).

W związku z powyższym, organy prawidłowo ustaliły opłatę za pobyt babci skarżącego w DPS.

Chybiony jest również zarzut braku uzyskania przez organy obu instancji oświadczenia skarżącego o wysokości dochodu już na etapie kierowania babci strony do DPS, bowiem jak wynika z oświadczenia skarżącego (k. 97 akt adm.) nie wyraził on zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący odmówił współpracy z organem administracji i nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na okoliczność, że jego sytuacja dochodowa jest odmienna od ustalonej przez organ z urzędu.

Odnosząc się do zarzutu braku możności ustalenia przez organy miejsca pobytu trojga z dziewięciu wnuków A. K. wskazać należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyliczenia części opłaty za pobyt babci w DPS przypadającej na skarżącego. W ocenie Sądu, Kolegium w sposób prawidłowy zreformowało decyzję organu I instancji w zakresie wysokości ustalonej opłaty przyjmując, że kwota przypadająca na jedno z pięciorga wnuków A. K., pochodzących od jej syna, stanowi kwotę 142,21 zł.

Zgodzić się należy również z Kolegium, że zarzut braku umowy zawartej pomiędzy podmiotem zobowiązanym do jej uiszczenia a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej jest niezasadny. Jak wskazują akta administracyjne skarżący nie wyraził bowiem zgody na ponoszenie odpłatności za pobyt babci w DPS. Organ nie miał zatem podstaw do zawarcia takiej umowy. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielony, przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w każdym przypadku, gdy ustalona w drodze umowy opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w DPS, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 u.p.s. Obowiązek wnoszenia ww. opłaty kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty wydana na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s.

Pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze dotyczą kwestii zwolnienia z opłaty, a nie jej ustalenia (co było przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia). Do tych kwestii odniesiono się na wstępie rozważań, a w związku z tym nie ma potrzeby powielania argumentacji w tym zakresie.

Ponownie podkreślić trzeba, że relacje skarżącego oraz jego babci nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia ustalenia opłaty. Są to kwestie, które mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu ewentualnego zwolnienia z opłaty. Jak już wskazano wyżej, zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku, strona nie może nawet stwierdzić czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.