Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 987/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40,art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego (PINB) z dnia [...] marca 2014 r. i nałożył na I.H.Z., M.Z. i R.Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni z chłodnią zlokalizowanego na działce nr [...].

Wskazana decyzja dotyczy samowoli budowlanej i postępowania administracyjnego toczącego się do wielu lat, w trakcie którego wydawane w niej decyzji podlegały wielokrotnie kontroli sądowej. Przebieg sprawy został opisany w uzasadnieniu decyzji. Pokrótce przedstawia się on następująco: W dniu [...] lutego 2010 r. PINB nakazał Panu E.Z. rozbiórkę budynku wędzarni o powierzchni użytkowej 14,82 m2 z nieużytkowanym pomieszczeniem ubojni o powierzchni użytkowej 21,46 m2 zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji rozbiórkowej wskazał na wydany uprzednio w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009 r., II SA/Go 725/08, uchylający uprzednio wydaną w sprawie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r., oraz poprzedzającą ją decyzję PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem dotychczas zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek wędzarni stanowiącej własność Pana E.Z..

2. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. WINB po rozpatrzeniu odwołania E.Z., uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2010 r. nie podzielając przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wskazanych przez organ I instancji.

Na skutek skargi Pana R.P., prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2010r., II SA/Go 456/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję WINB z dnia [...] maja 2010 r. WSA stwierdzając, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swą decyzję na przepisie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r.

Sąd podkreślił też, że w sprawie nie budziło wątpliwości organów obu instancji, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz podjęcie robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkujących powstaniem nowych obiektów, jak garażu, którego przeznaczenie następnie zmieniono na ubojnię oraz wędzarnię i komin. Sąd zwrócił też uwagę na to, iż organ II instancji wykazał, że biorąc pod uwagę wyłączenie z powierzchni zabudowanej nieczynny już zbiornik na obornik, to i tak powierzchnia zabudowy przekracza 50 %. Spełnienie tej przesłanki, w ocenie Sądu może uzasadniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych w warunkach samowoli. Nadto Sąd stwierdził, iż ciągła emisja jaką powoduje przedmiotowy obiekt, nawet w warunkach, gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, jest uciążliwa i powoduje oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości na tyle niekorzystnie, iż wpływa na ich sposób zagospodarowania.

3. Ponownie prowadząc postępowanie, organ II instancji przeprowadził w dniu [...] stycznia 2011 r. oględziny, w wyniku których ustalił stan faktyczny a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. i jednocześnie organ odwoławczy orzekł merytorycznie nakładając na E.Z. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni zlokalizowanego na działce nr [...].

Uzasadniając powyższą decyzję organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta podjętego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 marca 2006r., w związku z czym brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r.

4. Skargę na powyższą decyzję złożył R.P.. W wyniku jej rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 12 maja 2011r., II SA/Go 158/11 wydał kolejny wyrok uchylający decyzję organu II instancji. W wyroku tym stwierdził między innymi, że zaskarżona decyzja była niezgodna z oceną wyrażoną w poprzednio wydanym wyroku. Zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny organ II instancji nie wykonał też obowiązku przeanalizowania obszaru oddziaływania na działki sąsiednie i w ponownie prowadzonym postępowaniu winien to wskazanie wykonać.

Od tego wyroku wniesione zostały skargi kasacyjne przez organ oraz adresata decyzji z dnia [...] lutego 2010r., które zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1789/11.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy dokonał ponownych obliczeń, które doprowadziły go do wniosku, że podana w planie wartość 50% nie została przekroczona zabudową przedmiotowej nieruchomości. Z tych też przyczyn NSA podzielił twierdzenia stron skarżących kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. jakkolwiek nie powodowało to konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie uznał, że w sprawie nie wykonano wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w poprzednim prawomocnym wyroku, odnośnie przeanalizowania obszaru oddziaływania samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, z uwzględnieniem szczególnych cech działalności wędzarni. Nie było bowiem wystarczającym powołanie się przez inwestora na decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza, bowiem decyzja taka świadczy jedynie o możliwości legalnego korzystania ze środowiska pod warunkiem zachowania warunków w niej określonych. W żaden sposób jednak decyzja ta nie określa wpływu przedmiotowego obiektu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, co wynikało ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010r.

5. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozbiórkową decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uwzględniając, między innymi okoliczność, że adresat zaskarżonej decyzji zmarł w dniu [...] września 2011 r.

W dniu [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał I.H.Z., Panu M.Z. i Panu R.Z. dokonać rozbiórki budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m2, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem rozpatrywany obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej Nr XXXVII/173/06 z dnia 25 maja 2006r.

Organ wskazał w tym zakresie, że budowa obiektu nie spowodowała przekroczenia ustalonych tym planem wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Jednak budynek został wybudowany przy granicy działki sąsiedniej, co powoduje, że nie spełnia on wymagań przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego względu zdaniem PINB niemożliwe jest usunięcie niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów technicznych pogorszenia przez obiekt warunków użytkowych dla otoczenia i w konsekwencji nakazano jego rozbiórkę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołanie od decyzji rozbiórkowej PINB nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. wniósł pełnomocnik I.H.Z., Pana M.Z. i Pana R.Z.. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji pominął ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania zawarte w wyrokach WSA i NSA wydanych w sprawie. Nadto organ winien zastosować w sprawie przepisy techniczno-budowlane powołane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które dopuszczają sytuowanie budynków przy granicy działki, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

6. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił wskazaną w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia decyzję PINB nr [...] wskazując, że organ I instancji nie wykazał z jakich konkretnie przyczyn wskazane jednak w sposób ogólnikowy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych powodują pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na budowę przedmiotowego obiektu, co skutkować musiało uchyleniem decyzji rozbiórkowej i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Oceny takiej nie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., II SA/Go 531/14 (wydanym w sprawie ze skargi Pana R.P.) uchylił decyzję organu odwoławczego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że w świetle przepisu art. 153 p.p.s.a. jako zagadnienie przesądzone w rozpatrywanej sprawie należy przyjmować ustalenie, że budowę obiektu wędzarni zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., w związku z czym powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W rozpatrywanej sprawie przesądzono także, podając, że wynika to z wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1789/11, zgodność inwestycji z § 35 uchwały nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (Dz. Urz. Woj. Nr 68 poz. 1473). Przepis § 35 ust. 3 tej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu a mianowicie: 1) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 %; 2) powierzchnia biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %. Zostało przyjęte, że obiekt wędzarni nie został zrealizowany niezgodnie z przeznaczeniem terenu, określonym w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według Sądu WINB ograniczając się jedynie do oceny poprawności postępowania organu pierwszej instancji i uchylając się od dokonania własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybił tym samym przepisom art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a.

Udzielając wskazań co do dalszego postępowania Sąd nawiązał do wydanych już wyroków w sprawie, zwracając uwagę, że stosownie do tych orzeczeń organ odwoławczy był zobowiązany do zbadania, czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany lub jego część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąd wskazał przy tym, że badając zaistnienie tej przesłanki należy badać zgodność z prawem inwestycji w jej całokształcie a postępowanie to zmierzać ma do doprowadzenia inwestycji do stanu odpowiadającego przepisom prawa.

Sąd podniósł ponadto, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Oznacza to, że przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc.

Sąd wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma wyłącznie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wymiaru zastosowania konkretnej procedury legalizacyjnej, ale już nie wymiaru czasowego stanu prawnego, który powinien być uwzględniony przy użyciu tej konkretnej procedury. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami prawa budowlanego powinny znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym, jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli. W postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki organ powinien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania przez niego sprawy, tj. w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Następnie Sąd wskazał, że przedstawioną w odniesieniu do aktów prawa miejscowego zasadę sankcjonowania porządku prawnego, tj. stosowania przepisów powszechnie obowiązujących w dacie orzekania przez organ, z tych samych przyczyn odnosić można także do przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne inwestycji. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego wskazując, że ustawodawca w cyt. przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 użył czasu teraźniejszego – "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki, to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych, według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji.

Podkreślono, że odniesienie się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma służyć wykazaniu zgodności inwestycji z prawem, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem tej oceny istotnie dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie budowy, ale dla oceny możliwości zalegalizowania stwierdzonej już samowoli budowlanej w rozumieniu ww. przepisu, stanowić może pewien wzorzec, w oparciu o który organ dokonuje weryfikacji czy dany obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i zbadania, jakie ewentualnie czynności (roboty budowlane) pozwoliłyby na usunięcie tych zagrożeń i pogorszeń.

Wskazano, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, co czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować.

W odniesieniu bowiem do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usunięcie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 tej ustawy. Dalej Sąd wskazał, że badania w powyższym zakresie nie przeprowadził organ pierwszej instancji a jedyną przesłankę, która w ocenie tego organu uzasadniała orzeczenie nakazu rozbiórki, stanowił fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastuktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm).

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w tym zakresie organ zdaje się pomijać, że w § 7 ust. 7 kpt 3 lit. a uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno – sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. Sąd wskazał również, że brak jest w orzeczeniu organu pierwszej instancji niezbędnej analizy czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

7. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2014r. znak: [...]. Organ odwoławczy ocenił, że rozpatrywany obiekt ze względu na swoją lokalizację powoduje nieodpuszczalne pogorszenie warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr [...], nadto powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

Po rozpoznaniu skargi I.H.Z., R.Z. i M.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zakres aktualnej kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie tzw. samowoli budowlanej wyznacza przede wszystkim wydany w tej sprawie prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14. Podkreślił, że w tym zakresie za nie podlegające ocenie należy uznać przesądzenie o zastosowaniu przepisu art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też o zgodności zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (zgodność z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r.).

Z uzasadnienia wyroku z dnia 29 października 2014 r. wynika natomiast, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego, którego decyzję wówczas uchylono, będzie dokonanie własnej merytorycznej oceny sprawy, w tym przede wszystkim rozważenie, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Według wskazania Sądu WINB powinien odnieść się w tym zakresie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wyników oględzin, przedłożonych ekspertyz. Według Sądu wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia emisji dymu, ale także szereg innych warunków, w tym ze szczególnym uwzględnieniem warunków przeciwpożarowych, jako że wynika to ze szczególnej funkcji obiektu, a uchybienie tym warunkom może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wynikający z powyższego obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu, w ramach którego miał on dokonać prawidłowej oceny zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego, decydującej o ocenie prawnej co do spełnienia przesłanek określonych przepisem materialnoprawnym, warunkujących treść orzeczenia kończącego postępowanie - należy skonfrontować dodatkowo z zarzutem skargi o naruszeniu przez ten organ art. 10 k.p.a.

Skoro, jak zwrócił na to uwagę Sąd w wyroku z dnia 29 października 2014 r., zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest tylko rozważenie, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz rozważenie, jak należy daną indywidualnie rozpatrywaną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, co wyraża się obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to nie ulega wątpliwości, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien dochować również zasad ogólnych postępowania, w tym czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że WINB prowadząc postępowanie w wyniku wyroku WSA z dnia 29 października 2014 r. nie wypełnił należycie swoich obowiązków związanych z zapewnieniem skarżącym czynnego udziału w tym postępowaniu i umożliwieniem wypowiedzenia się przez wydaniem zaskarżonej decyzji. Powyższe naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiło w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał jednak za zasadne odniesienie się także do pozostałych zarzutów skargi, w czym zawarł również wyrażenie stanowiska i oceny w zakresie skontrolowania, czy WINB prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z dnia 29 października 2014 r. (I SA/Go 531/14). Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji WINB przyjął, że ze względu na funkcję obiektu będącego wędzarnią, samym swoim istnieniem powoduje ten obiekt niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Sąd uznaje takie stanowisko za zbyt arbitralne a przede wszystkim wyrażone bez przeprowadzenia należytej i wszechstronnej analizy.

Wskazanie jako jednej z przesłanek wydania nakazu rozbiórki, wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia wymaga bowiem szczegółowego zbadania w toku prowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), czy w dacie wydawania decyzji o rozbiórce można stwierdzić, że faktycznie ta przesłanka w sprawie wystąpiła. W powyższym zakresie organ odwoławczy powołał się na zapisy planu miejscowego (wskazując błędnie ich oznaczenie, na co zwrócono uwagę w skardze, ponieważ zamiast § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta, przywołany został § 3 ust. 3 pkt 4 tej uchwały, który nie posiada takich podziałek redakcyjnych) o zakazie lokalizacji obiektów i urządzeń, których uciążliwość przekracza granice posiadanej nieruchomości oraz przekracza normy określane jako znacząco oddziaływujące na zdrowie ludzi i środowisko. W związku z tak określonym zakazem organ przyjął, że bez wątpienia dym powstający przy użytkowaniu obiektu wędzarni należy zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia.

W tym zaś zakresie Sąd przyznał skarżącym zarzucającym błędne zastosowanie § 8 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego rację, podkreślając, że wymieniony zakaz dotyczy wyłącznie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów prawa ochrony środowiska. Natomiast organ w żaden sposób nie wykazał, żeby tego typu obiekt jak wędzarnia (o powierzchni zabudowy 44,4 m²) zaliczał się, zgodnie z odrębnymi przepisami, do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tak nietrafne odniesienie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania, (obowiązek odniesienia się do planu miejscowego został zawarty we wyroku z dnia 29 października 2014 r.), w żadnej mierze nie może być traktowane, jako wykazanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, i to niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Owa niedopuszczalność nie będzie też wynikać ze "stałego charakteru negatywnego oddziaływania" w postaci emisji dymu, jak ujął to organ w zaskarżonej decyzji, co uznał za wyłącznie arbitralne stwierdzenie WINB, na poparcie którego nie zostały przytoczone żadne konkretne okoliczności. Sąd przypomniał, że w poprzednim wyroku wyraził jednoznaczny pogląd, że wystąpienie m.in. stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Podanie tylko, że wystąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków jest niewystarczające. Jak wskazał wówczas Sąd, należy je określić ściśle, podając w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje, przy czym okoliczności takie muszą być realne a nie tylko teoretyczne.

Uznanie zatem, że samo istnienie obiektu wędzarni powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia jest dalece niewystarczające. W tym miejscu można zauważyć, że niezależnie od istnienia wędzarni zlokalizowanej na działce nr [...], na sąsiednie nieruchomości dla tego obiektu oddziałuje emisja dymu pochodzącego ze znajdujących się w pobliżu innych obiektów, w których odbywa się spalanie, z wykorzystaniem takiego opału (węgiel, koks, drewno - nie tylko drzew liściastych), że dym z tego spalania, jak wynika ze zwykłego doświadczenia życiowego, nawet bez przeprowadzania badań analitycznych, może okazać się czynnikiem nie mniej uciążliwym dla otoczenia. Zatem to w konfrontacji m.in. z tymi czynnikami WINB powinien wykazać, że to właśnie emisja dymu z wędzarni stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia.

W kwestii jednoznacznego stwierdzenia przez WINB, że w jego ocenie obiekt wędzarni powoduje również niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na usytuowanie go od budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], w zbyt małej odległości, niż przewidziana w § 271 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego – Sąd wskazał, że jest to ocena, która budzi wątpliwości, bowiem nie wynika z należycie i wszechstronnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Już chociażby fakt, że w rzeczywistości odległość 6 metrów nie została sprawdzona, zmierzona w terenie, czyni ustalenia w tym zakresie nie w pełni wiarygodnymi.

Organ powinien rozważyć przeprowadzenie oględzin i pomiarów w powyższym zakresie. Wskazanie powyższe jest tym bardziej zasadne, jeśli mieć na względzie, że skarżący, którzy wcześniej, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności dotyczących bezpieczeństwa pożarowego - w skardze podnieśli, przedstawiając na poparcie swoich twierdzeń opinię przeciwpożarową opracowaną w lutym 2015 r. przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, że na podstawie tabeli z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie w.t.b. przyjęto bezwzględny wymóg zachowania minimalnej odległości 8 metrów, podczas gdy jest możliwe - biorąc m.in. pod uwagę usytuowanie budynków na działkach nr [...] i nr [...] i ich usytuowanie względem siebie, kąt tworzony między ścianami zewnętrznymi obu budynków, odporność ogniową ścian i pokrycie dachu materiałem nierozprzestrzeniającym ogień - zmniejszenie wymagania odległości o 50 %, stosownie do § 271 ust. 11 rozporządzenia. Oznaczałoby to, że odległość 6 m. jest właściwa w świetle przepisów określających wymagania techniczne w tym zakresie i nie wpływa to ujemnie na stan bezpieczeństwa obu budynków. Kwestia powyższa wymaga zatem szczegółowego wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

8. Rozpoznając po raz kolejny sprawę w dniu [...] września 2015 r. organ odwoławczy przeprowadził oględziny rozpatrywanego obiektu. W trakcie oględzin ustalono, że rozpatrywany budynek składa się z trzech części użytkowych: wędzarnia, chłodnia i magazynek. Dokonano pomiaru jego odległości od budynku gospodarczego na działce sąsiedniej nr [...]. I tak, odległość mierzona z części budynku, w której urządzona jest wędzarnia wynosi 8,74 m, zaś z części w której urządzona jest chłodnia - 5,46 m. W trakcie oględzin zobrazowano również na kopii mapki sytuacyjno- wysokościowej występowanie kominów dymowych w budynkach na działce własnej i działkach sąsiednich (na działce nr [...] - 4 kominy, na działce nr [...] - 4 kominy, na działce nr [...] - 2 kominy). Ponadto ustalono, ze na działce sąsiedniej nr [...] w pasie równoległym do granicy z działką nr [...] znajduje się zabudowa w postaci budynków gospodarczych oraz wiat. Do protokołu oględzin dołączono szkic sytuacyjny sporządzony na kopii mapki sytuacyjno- wysokościowej oraz fotografie przedmiotu oględzin - szt. 10.

W dniu 28 września 2015r. do WINB wpłynęły przesłane przez pełnomocnika Skarżących dokumenty (uwierzytelnione kopie) dotyczące przedmiotowego budynku wymienione szczegółowo w treści decyzji.

Następnie WINB po ponownym rozpatrzeniu odwołania I.H.Z., M.Z. i R.Z., od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] (nakazującej I.H.Z., M.Z. i R.Z. dokonanie rozbiórki budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m2, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i, powołując się na art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na I.H.Z., M.Z. i R.Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni z chłodnią zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że z treści art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wynika, iż w przypadku zaistnienia którejś z powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wyboru, lecz jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

W kwestii zgodności rozpatrywanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zdaniem organu odwoławczego - brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W powołanym wyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., z dnia 29 października 2014 r., przesądzono zgodność inwestycji z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. nr XXXVII/173/06 w sprawie uchwalenia Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta, a zatem zgodność zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, na którym zrealizowano inwestycję, określonej w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. W odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., koniecznym jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usunięcie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy.

Organ, powołując się na związanie wskazanym wyżej orzeczeniem, wskazał, że PINB pominął okoliczność, iż w myśl § 7 ust. 7 pkt 3 a planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2006 r. dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikająca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno- sanitarnymi, o bezpieczeństwie i higienie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. W konsekwencji brak jest w orzeczeniu organu szczebla powiatowego niezbędnej analizy, czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zdaniem WINB ze względu na funkcje rozpatrywanego obiektu, stanowiącego element zakładu przetwórstwa mięsnego, należy stwierdzić, iż swoim istnieniem nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta, uchwalonym uchwalą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r., nieruchomość przy ul. [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem URI, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w § 8 ust. 2 planu miejscowego określono, że "zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszającej jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów".

Zatem jakkolwiek jedna z funkcji przedmiotowego budynku (wędzarnia) nie jest wymieniona § 8 ust. 2 planu miejscowego to jednak wymienione w tym przepisie funkcje obiektów podano jako szczególne. Natomiast dym powstający przy użytkowaniu omawianego obiektu - wędzarni można zaliczyć do czynników uciążliwych dla otoczenia, w szczególności dla działki nr [...], która graniczy z obiektem, i dla działki ni’ [...] graniczącej z działką nr [...], na której zlokalizowany jest obiekt jako że dym, bezpośrednio po jego wytworzeniu na skutek wędzenia wyrobów mięsnych, przedostaje się do powietrza atmosferycznego, które przedostaje się na teren w/w działek sąsiednich, położonych na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako MN, którego podstawową funkcją jest mieszkalnictwo (§ 32 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego). Jednak zdaniem WINB taka sytuacja nie powoduje nieodpuszczalnego pogorszenia przez omawiany obiekt warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr [...].

Organ odwoławczy zauważył, że w § 35 ust. 6 planu miejscowego określono, że "dodatkowo nakazuje się aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje drażniące winien lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj działalności - jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania". W związku z tym zauważyć należy, że przedmiotowy obiekt, realizujący określoną działalność produkcyjno-rzemieślniczą, jest zlokalizowany na granicy z działką sąsiednią nr [...], przy czym funkcję ogrodzenia pełnego, o którym mowa w planie miejscowym pełni ściana zewnętrzna omawianego budynku.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...] Starosta [...] udzielił zakładowi: R, pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni zlokalizowanej na terenie zakładu określając dopuszczalne wielkości emisji związków gazowych. Termin ważności powyższej decyzji został ustalony do dnia [...] grudnia 2015 r., zaś sama decyzja pozostaje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie ostateczne. W konsekwencji należy stwierdzić, że organ właściwy w sprawach ochrony środowiska działając na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska dopuścił możliwość funkcjonowania omawianego budynku wędzarni biorąc pod uwagę ewentualne wprowadzenie do środowiska zanieczyszczeń gazowych. Natomiast kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.) wykazała że emitowane do powietrza substancje nie przekraczają wielkości określonych w w/w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2005r, co świadczy, iż spełnione są obowiązujące normy dla rodzaju i ilości wprowadzanych do powietrza substancji.

Organ wskazał również, że budynki znajdujące się na działkach sąsiednich wyposażone są w kominy dymowe, które również wprowadzają dym do atmosfery. Zatem komin odprowadzający dym z przedmiotowego budynku wędzarni nie jest jedynym urządzeniem tego typu na działce nr [...] i działkach sąsiednich. Ponadto przedmiotowy budynek znajduje się w ciągu innych budynków wzdłuż granicy z działką nr [...], których wysokości nie są większe od budynku wędzarni. Zatem niezależnie od faktu istnienia budynku wędzarni ewentualna zabudowa działki nr [...] przy granicy z przedmiotową nieruchomością (w zakresie jej wysokości) jest ograniczona budynkami sąsiadującymi z analizowanym budynkiem. Powyższa okoliczność, jakkolwiek wskazuje na ograniczenia w zabudowie działki [...], nie świadczy jednak zdaniem WINB o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowania w/w działki. Należy również zauważyć, iż na terenie działki [...] istnieje zabudowa wzdłuż granicy z działką nr [...], co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

WINB stwierdził również, że rozpatrywany obiekt spełnia wymagania określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym tabelarycznie określono minimalne odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% wymaganą klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli. I tak dla budynków oznaczonym PM (produkcyjno-magazynowe) o najmniejszej przewidzianym gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q < 1.000 MJ/m a budynkami o podobnej kategorii odległość ta winna wynosi minimum 8 m. Przy czym stosownie do § 271 ust. 10 w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Przy czym jeden z rozpatrywanych budynków (usytuowany na działce nr [...]) ma ścianę przeciwpożarową o odporności ogniowej REI 240 bez otworów - ściana szczytowa.

Ponadto stosownie do § 271 ust. 11 wymaganie, o którym mowa w ust. 10, dotyczy pasa terenu o szerokości zmniejszonej o 50% w odniesieniu do tych ścian zewnętrznych obu budynków, które tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120°. Natomiast oba budynki spełniają ten warunek ze względu na swoje usytuowanie. W tym zakresie organ odwoławczy w pełni podzielił analizę zawartą w przedłożonej przez Skarżących opinii przeciwpożarowej sporządzonej przez mgr E.D., rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W świetle powyższego wymagana odległość między oba budynkami winna wynosić co najmniej 4,0 m tymczasem ustalona w drodze oględzin odległość od budynku na działce nr [...], mierzona z części budynku, w której urządzona jest wędzarnia wynosi 8,74 m, zaś z części w której urządzona jest chłodnia - 5,46 m.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się sporządzona na żądanie organu powiatowego ekspertyza techniczna przedmiotowego budynku oraz komina. We wnioskach ekspertyzy, jej wykonawca - inż. W.W. (uprawnienia budowlane nr [...]) stwierdził, że budynek wędzarni spełnia warunki zapewniające nie przekroczenie stanów granicznych nośności oraz użytkowania, ponadto pomieszczenia wykorzystywane są zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Polskimi normami lub "uwarunkowaniami wynikających z zaleceń czynników kontrolujących jak: Inspekcja Pracy, Straż Pożarna, Stacja Sanitarno-Epidemiologoczna". Ponadto autor ekspertyzy nie stwierdził konieczności wykonania "dodatkowych prac" w celu spełnienia warunków bezpiecznego użytkowania pomieszczeń. Prawidłowość działania komina wędzarni potwierdza również przedstawiony przez Skarżących w toku niniejszego postępowania odwoławczego protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych - dla budynku wędzarni przy ul. [...], sporządzony przez mistrza kominiarskiego M.B..

W konsekwencji WINB stwierdził, że w sprawie dotyczącej budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku wędzarni z chłodnią, zlokalizowanego na działce nr [...], skoro brak jest okoliczności przemawiających za wydaniem nakazu rozbiórki, zachodzą przesłanki do legalizacji tego budynku. Przy czym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zachodziła konieczności nałożenia na inwestora robót naprawczych w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazując na zasady postępowania odwoławczego, WINB stwierdził, że w odniesieniu do omawianego budynku prawidłowym rozstrzygnięciem, jakie winien wydać organ nadzoru budowlanego jest decyzja na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

9. Skargę na powyższą decyzję wniósł R.P., zarzucając jej:

- naruszenie art. 80 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznaniu, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki nakazujące rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu

- naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie braku przesłanek przemawiających za nakazaniem rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu,

- naruszenie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu,

- naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uznanie, że legalizacja samowoli nie narusza interesu skarżącego,

- naruszenie § 12 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. poprzez przyjęcie, że zostały spełnione przewidziane tymi przepisami przesłanki pozwalające na legalizację spornego budynku,

- naruszenie § 36 ust 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta uchwalonego uchwałą nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. poprzez uznanie, że samowolnie wybudowany obiekt został odseparowany od terenów mieszkaniowych, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w postaci zwiększonego poziom hałasu, drażniących woni i nie stanowi obniżenia jakości środowiska zamieszkania działek sąsiednich,

- naruszenie § 8 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta uchwalonego uchwałą nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. poprzez uznanie, że samowolnie wybudowany obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działek sąsiednich,

- błąd w ustaleniach faktycznych i ustalenie, że organ I instancji nie wykazał przesłanek nakazujących rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do treści wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

10. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

11. Pierwszą i bodaj najbardziej istotną dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia są konsekwencje prawne płynące z opisanych wyżej kasacyjnych wyroków tutejszego sądu wydanych w tej sprawie opisanych w części faktycznej niniejszego uzasadnienia, w szczególności zaś ostatniego wyroku czyli z dnia 10 czerwca 2015 r. (II SA/159/165), w którego uzasadnieniu przedstawiono wiążącą już uprzednio ocenę prawną (wynikająca z wcześniejszych orzeczeń) oraz sformułowano wskazówki konieczne do uzupełnienia postępowania.

Zależność ta wynika z tego, że rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w powołanych wyrokach. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego. Dla organu rozpatrującego ponownie sprawę ma ona charakter wiążący w tym sensie, w jakim był ona konsekwencją uchylenia poprzednio wydanych decyzji. Dla niniejszego sądu oznacza natomiast zakaz formułowania ocen sprzecznych z treściami poprzednich wyroków wydanych w tej sprawie oraz nakaz reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego.

W następstwie związania określonego w art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Rozpoznając sprawę powtórnie, organ administracji ma obowiązek zastosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Z tych też względów uznaje się, że art. 153 p.p.s.a. jest również przepisem prawa materialnego, ponieważ wiążąco określa znaczenie przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej.

12. Przypomnienie to jest konieczne bowiem porównanie treści skargi z treścią poprzednio wydanych w orzeczeń i ich uzasadnień wskazuje, że szereg podniesionych w niej zarzutów nie może być skutecznych właśnie ze względu na zasadę związania. Ponieważ kwestie już przesądzone zostały szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia (co ma też wpływ na jej obszerność), nie ma potrzeby ich powtórzenia. W oparciu o dotychczas wydane w sprawie orzeczenia tutejszego sądu oraz jedno orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że przesądzono już prawomocnie charakter samowoli budowlanej, okres jej powstania, zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r., zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co tyczy się zarówno przeznaczenia terenu, parametrów zabudowy, jak posadowienia obiektów budowlanych). Nie ma zatem powodów, a przede wszystkim podstaw do tego by w niniejszym orzeczeniu ponownie dokonywać oceny wskazanych elementów.

W świetle orzeczenia z dnia 10 czerwca 2015 r. (II SA/159/165) do ustalenia i rozstrzygnięcia przez organ pozostawało to, to czy w sprawie spełniona jest przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., a w dalszej kolejności, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 40, a następnie art. 42 ust. 2 tej ustawy przy uwzględnieniu wskazówek sądu dotyczących realizacji gwarancji procesowych (art. 10 k.p.a.) oraz zbadania uciążliwości funkcji obiektu dla sąsiedztwa oraz spełnienia przez obiekty wymagań przeciwpożarowych.

W poprzednio wydawanych wytycznych sądy kilkakrotnie podkreślały, że przymus rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy - na zasadzie art. 40 tej ustawy - brak jest możliwości usunięcia określonych zagrożeń, co organ obowiązany jest wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Samo bowiem stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności w nich wymienione, to jest niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje. Okoliczności takie muszą być realne, a nie tylko teoretyczne. W konsekwencji samo tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu (części obiektu) samowolnie wzniesionego. Przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona także wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany będzie w sposób np. utrudniający korzystanie z drogi publicznej i powodujący zagrożenie jej bezpieczeństwa.

13. Mając na względzie opisane wyżej zależności oraz przestawione akta sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r. należy uznać, że organ odwoławczy zastosował się w pełni do wiążącej go oceny prawnej i zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. W tym celu przeprowadził oględziny obiektu, uzupełnił w tym zakresie ustalenia, a także podjął się analizy warunków ochrony przeciwpożarowej, posiłkowo korzystając z dokumentów, jakie inwestor przedłożył w toku postępowania. Ustalenia w tym zakresie stanowiły uzasadnioną podstawę do sformułowania następujących wniosków:

- inwestycja jest zgodna z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006r. nr XXXVII/173/06 w sprawie uchwalenia Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta, bowiem nieruchomość przy ul. [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczona jest symbolem URI, a podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi rzemieślnicze i wytwórcze z jednoczesnym zakazem przechowywania oraz uboju zwierząt.

- inwestycja jest zgodna z § 8 ust. 2 planu miejscowego, w którym określono, że "zakazuje się wprowadzania funkcji uciążliwych dla otoczenia oraz użytkowania terenu na cele funkcji pogarszającej jakość środowiska, w sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, w szczególności funkcji związanych ze składowaniem, gromadzeniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych pojazdów, maszyn i urządzeń, opakowań, paliw lub innych materiałów".

W wyniku przeprowadzonych analiz, nie zakwestionowanych skutecznie przez skarżącego (poza ogólnym twierdzeniami) zasadnie organ przyjął, że sporny obiekt nie powoduje nieodpuszczalnego pogorszenia przez warunków użytkowych działek sąsiednich - działek nr [...] oraz, że inwestycja jest zgodna z § 35 ust. 6 planu miejscowego, w którym określono, iż "nakazuje się aby działalność wytwórcza lub rzemieślnicza prowadzona zgodnie z przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym, była odseparowana w przypadku sąsiedztwa z terenami mieszkaniowymi i przestrzeniami publicznymi ogrodzeniem pełnym lub pasem zieleni izolacyjnej zimotrwałej, w sposób skutecznie zapobiegający wykraczaniu uciążliwości poza granice działki w szczególności ze względu na wytwarzany hałas, wibracje drażniące winien lub światło o dużym natężeniu lub ze względu na rodzaj działalności - jeśli mógłby on obniżać jakość środowiska zamieszkania".

Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt, realizujący działalność produkcyjno-rzemieślniczą, jest zlokalizowany na granicy z działką sąsiednią nr [...], przy czym funkcję ogrodzenia pełnego, o którym mowa w planie miejscowym pełni ściana zewnętrzna omawianego budynku (co potwierdza dokumentacja fotograficzna i oględziny).

Badając uciążliwość emisji organ wykazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. udzielił R.Z. prowadzącej działalność w obiekcie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wędzarni zlokalizowanej na terenie zakładu określając dopuszczalne wielkości emisji związków gazowych. Termin ważności powyższej decyzji został ustalony do dnia [...] grudnia 2015 r. (na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. wykazano, że zostało udzielone kolejne zezwolenie na następne 10 lat).

Również kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wykazała, że emitowane do powietrza substancje nie przekraczają wielkości określonych w decyzji Starosty.

Odnosząc się do zarzutu R.P. organ trafnie zwrócił uwagę na to, że budynki znajdujące się na działkach sąsiednich wyposażone są w kominy dymowe, które również wprowadzają dym do atmosfery. Zatem komin odprowadzający dym z przedmiotowego budynku wędzarni nie jest jedynym urządzeniem tego typu na działce nr [...] i działkach sąsiednich.

Jak wynika z ustaleń przedmiotowy budynek znajduje się w ciągu innych budynków wzdłuż granicy z działką nr [...], których wysokości nie są większe od budynku wędzarni. Zatem niezależnie od faktu istnienia budynku wędzarni ewentualna zabudowa działki nr [...] przy granicy z przedmiotową nieruchomością (w zakresie jej wysokości) jest ograniczona budynkami sąsiadującymi z analizowanym budynkiem. Powoduje to ograniczenia w zabudowie działki [...], ale nie świadczy o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowania (organ wskazał dodatkowo, że właścicielka działki nr [...] oświadczyła pisemnie, iż przedmiotowy obiekt nie powoduje uciążliwości dla jej nieruchomości).

Obiekt, co wykazano w sprawie, spełnia również wymagania określone w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co dotyczy odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego o wskazanej w decyzji klasie odporności ogniowej oraz wymaganych odległości. Kwestie te zostały szczegółowo opisane w decyzji i wynikają z protokołu oględzin.

Ustalenia organu co do kwestii bezpieczeństwa i ewentualnej uciążliwości znajdują również oparcie w ekspertyzie technicznej dotyczącej budynku oraz komina. Prawidłowość działania komina wędzarni potwierdza również przedstawiony przez stronę protokół z dnia [...] kwietnia 2015r. z okresowej kontroli przewodów kominowych.

14. W opisanej wyżej perspektywie – dotyczącej kwestii już przesądzonych oraz ustaleń i rozważań zrealizowanych w ponowionym postępowaniu należy uznać, że organ, zgodnie ze wskazówkami, uzupełnił ustalenia oraz wyjaśnił ostatnie sporne okoliczności zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz dał im wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ustalenia organu i rozważania ich dotyczące są szczegółowe i oparte na materiale dowodowym, natomiast zarzuty skarżącego są ogólnikowe i w żadnym zakresie nie podważają one ustaleń organów oraz materiału dowodowego, na którym ustalenia te zostały oparte.

Dokonując kwalifikacji materialnoprawnej organ miał więc podstawy przyjąć, że w sprawie nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, ani też nakładania na inwestora obowiązku dokonywania zmian lub przeróbek, gdyż jak stwierdzono kontrolowany obiekt spełnia wszelkie wymagane warunki techniczne. Natomiast istniały podstawy do tego by dokonać jego legalizacji w trybie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r.) polegającej na nałożeniu na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W ponowionym postępowaniu zostały zrealizowane gwarancje procesowe jego stron i uczestników, w szczególności organ odwoławczy poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin, a przed wydaniem decyzji poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w sprawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.