Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 508/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 roku sprawy ze skargi M. K. C. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. C. kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" nakazał M. C. przywrócić poprzedni sposób użytkowania części obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" gmina "[...]". W punkcie drugim decyzji nakazano zawiadomić organ w formie pisemnej o wykonaniu nałożonego obowiązku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w oparciu o dokumenty przedłożone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii ustalono, że M. C. zmieniła sposób użytkowania części obiektu byłej ubojni położonego na działce nr "[...]" w "[...]" z przeznaczeniem na pomieszczenia do prowadzenia zbiórki surowca utylizacyjnego bez wymaganego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, naruszając przepisy art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.).

W związku z powyższym na podstawie art. 71a ustawy – Prawo budowlane dnia "[...]" wydane zostało postanowienie znak: "[...]" o wstrzymaniu użytkowania części obiektu budowlanego, w którym nałożono obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2008r. następujących dokumentów:

1. projektu zmiany sposobu użytkowania budynku ubojni wraz z technologią i uzgodnieniami z: Powiatowym Lekarzem Weterynarii, Inspekcją Ochrony Środowiska, Państwową Inspekcją Pracy, Państwową Inspekcją Sanitarną, Państwową Strażą Pożarną,

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

4. ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

5. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Organ wskazał, że wymagane dokumenty nie zostały złożone w wyznaczonym terminie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentował, iż wprawdzie postanowienie wydane zostało na pełnomocnika M. C. - jej ojca, J. C., niemniej jednak w toku postępowania M. C. jako strona była informowana o każdym jego etapie. Po upływie terminu złożenia wymaganych dokumentów M. C. została poinformowana zgodnie z art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Od powyższej decyzji w terminie odwołanie złożyła M. C. argumentując, że nie było możliwe przedłożenie dokumentacji żądanej przez organ w terminie do 30 maja 2008r., gdyż Burmistrz odmówił odwołującej się wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też odwołująca zwróciła się o pozwolenie na użytkowanie obiektu do dnia 30 lipca 2008r., tj. do momentu uzyskania pozwoleń do prowadzenia zbiórki materiału utylizacyjnego w formie transportu.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i nakazał przywrócić poprzedni sposób użytkowania części obiektu byłej ubojni z przeznaczeniem na pomieszczenia do prowadzenia zbiórki surowca utylizacyjnego zlokalizowanego na działce nr"[...]" w obrębie "[...]" gm. "[...]". W pozostałej części zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż art. 71a ustawy - Prawo budowane określa działania związane z legalizacją stwierdzonej i samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do ustaleń ust. 1 artykułu, w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ jest zobowiązany do wydania postanowienia, w którym wstrzymuje użytkowanie obiektu lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów określonych w art. 71 ust. 2. Niewykonanie przez zobowiązanego powyższych obowiązków albo dalsze użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesionego przez organ sprzeciwu do zgłoszenia (art. 71 ust. 5), powoduje, że na podstawie ust. 4 niniejszego artykułu właściwy organ jest zobowiązany do wydania, w drodze decyzji, nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Akta sprawy – zdaniem organu - jasno wskazują, że organ l instancji zachowując procedurę wynikającą z art. 71a słusznie nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w "[...]".

Skargę na wymienioną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. K. C., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71, art. 71a ust. 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 1 i 136 kpa.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania. Bowiem Zakład prowadzony jest przez M. K. C.. Błędne oznaczenie strony w decyzjach organów pierwszej jak i drugiej instancji powoduje, że decyzja jest nieważna.

Skarżąca argumentowała, iż organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania części nieruchomości po byłej ubojni doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem skarżącej do takich następstw nie doszło, a takie stanowisko potwierdzają istniejące dokumenty wydane przez odpowiednie służby w tym: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w i Powiatowego Lekarza.

Brak prowadzenia działalności przez skarżącą rodzi większe zagrożenie epidemiologiczne niż jej prowadzenie na obecnych zasadach, na co wskazuje postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wstrzymujące wykonanie postanowienia z dnia "[...]" Powyższe postanowienie świadczy bezsprzecznie, że istnienie i prowadzenie tego typu działalności wykorzystującej użytkowanie części byłej ubojni na pomieszczenia do zbiórki surowca utylizacyjnego nie stanowi zagrożenia epidemiologicznego. Podniosła skarżąca, że prowadzona działalność nie zwiększyła zagrożenia również w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Mając na względzie przepis art. 71 ust. 1 prawa budowlanego organ nawet, jeżeli uznał, iż zostałaby spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki nie przeprowadził żadnego dowodu na potwierdzenie swojej tezy.

Mając na względzie powyższe organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Dopiero stwierdzenie, że doszło do ich naruszenia, oparte na postępowaniu dowodowym, może stanowić podstawę do uznania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku. Brak przeprowadzenia dowodów w tym zakresie wskazuje na ewidentne braki postępowania dowodowego. Organ nie mógł zatem bez zebrania całości materiału jednostronnie uznać, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania nie wskazując na potwierdzające to dowody.

Skarżąca argumentowała dalej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania wymaga oprócz ustalenia, że doszło do tego zgodnie z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, przeprowadzenia właściwej procedury, której efektem może być nałożenie na stronę obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie nie doszło przede wszystkim do nałożenia na skarżącą M. K. C. obowiązków przedłożenia określonych dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 prawa budowlanego. Obowiązek taki został nałożony bezpośrednio na pełnomocnika skarżącej co powoduje, że wobec skarżącej nie zostało przeprowadzone prawidłowo postępowanie o którym mowa w art. 71a prawa budowlanego. Wskazała, iż w ogóle można mieć wątpliwości czy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wobec skarżącej. Mimo, że zawiadomienie oraz kończąca postępowanie decyzja zostały jej doręczone to wskazywały na M. C.. Brak tożsamości podmiotu do którego skierowano decyzje z podmiotem na który zostały nałożone obowiązki stanowi poważne naruszenie art. 107 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła, iż organ posiadał prawidłowe jej dane zawarte w pełnomocnictwie udzielonym J. C. i przedłożonym organowi. Powyższe naruszenia zostały dokonane zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

Skarżąca wskazała, że organy nie wyjaśniły przesłanek na jakich oparły swoje wnioski w zakresie ustalenia, iż doszło do niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Samo powtórzenie przepisów prawa budowlanego bez wyciągnięcia wniosków nie może wystarczyć za uzasadnienie faktyczne. Nie można się również zgodzić, że organ oparł swoją decyzję na zebranym całościowo materiale dowodowym. W ocenie skarżącej brak zebrania informacji oraz stanowisk właściwych organów dotyczących szkodliwości, czy pogorszenia warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 prawa budowlanego świadczy ewidentnie o naruszeniu wskazanych na początku skargi przepisów procedury. Bez zebrania całości materiału dowodowego organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 przywołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawa.

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie natomiast do art. 71 ust. 2 tejże ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaś wymagane prawem dokumenty. Ustawodawca przyjął, iż w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Z przywołanych przepisów wynika, iż w przypadku samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przedsięwziąć środki prawne przewidziane w art. 71a ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, iż w toku postępowania musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, dopiero bowiem wtedy może nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów przewidzianych w art. 70 ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy – Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, iż organ nakazując przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania winien wydając decyzję przestrzegać przepisów kpa, w tym m. in. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności odnieść się należy do jej rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 107 § 1 kpa decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Niewątpliwie istotnym elementem decyzji jest jej rozstrzygnięcie. "Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 498). W wyroku z dnia 30 czerwca 1998r. I SA/Łd 1478/96 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji". W sprawie niniejszej rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, w związku z czym przyjmuje, iż zasadnym było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Tymczasem w decyzji organ zawarł następujące rozstrzygnięcie "uchylić decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 (...) i nakazuję przywrócić poprzedni sposób użytkowania części obiektu byłej ubojni z przeznaczeniem na pomieszczenia do prowadzenia zbiórki surowca utylizacyjnego zlokalizowanego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" gm. "[...]". Z rozstrzygnięcia tego w istocie więc wynika, że organ nakazuje przywrócić poprzedni sposób użytkowania części obiektu byłej ubojni z przeznaczeniem na pomieszczenia do zbiórki surowca utylizacyjnego. Rozstrzygnięcie wskazuje więc, że organ nakazuje sposób użytkowania obiektu budowlanego polegający na zbiórce surowca utylizacyjnego w części obiektu byłej ubojni, skoro w pomieszczeniach byłej ubojni sposób użytkowania ma polegać na zbiórce surowca utylizacyjnego. Ewentualnie z rozstrzygnięcia może wynikać, że sposób użytkowania ma polegać na funkcjonowaniu zbiórki surowca utylizacyjnego obok funkcji ubojni. Rozstrzygnięcie takie jest więc sprzeczne z uzasadnieniem decyzji, które wskazuje na samowolną zmianę sposobu użytkowania w obiekcie byłej ubojni polegającą na tym, iż obecnie w części tego obiektu prowadzona jest działalność polegająca na zbiórce surowca utylizacyjnego bez wymaganej prawem zmiany sposobu użytkowania. Rozstrzygnięcie decyzji jest więc sprzeczne z jej uzasadnieniem i celem jaki organ chciał osiągnąć wydając taką decyzję. Ponadto rozstrzygnięcie to jest niejasne i nie wskazuje w sposób jednoznaczny jak ma się zachować właściciel obiektu po jej wydaniu. Rozstrzygnięcie to w istocie także nie mogłoby wymusić na właścicielu obiektu w stosownym postępowaniu zmiany sposobu użytkowania, skoro organ nakazuje taki sposób użytkowania obiektu jaki jest prowadzony obecnie, tj. zbiórka surowca utylizacyjnego, w pomieszczeniach byłej ubojni.

Dalej wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji nie wykazano także, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ustawodawca w treści tego przepisu podaje, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskazując w szczególności, że jest to podjęcie lub zaniechanie działalności zmieniającej sześć warunków wymienionych w tym przepisie bądź wielkość lub układ obciążeń. Określenie w szczególności oznacza, iż przyjęta definicja zmiany sposobu użytkowania nie jest pełna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002r. IV SA 2147/00 (ONSA 2003/4/137nr LEX 81539) przyjął jednak, iż "jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności" należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania".

W orzecznictwie wskazuje się ponadto, iż "art. 71 ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998r. IV SA 1876/96 nr LEX 43759). Warto w tym miejscu przytoczyć także tezę wyroku NSA z 29 stycznia 1997r. II SA/Kr 337/96 nr LEX 29642, w której wskazano, iż "zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń".

Powyżej przytoczone poglądy nakazują przyjąć, iż w każdym przypadku organ winien wykazać, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy podając, co przez tę zmianę rozumie. Innymi słowy organ musi uzasadnić, iż zmiana użytkowania nastąpiła, ponieważ zmieniły się wskutek podjęcia bądź zaniechania określonej działalności warunki określone w tym przepisie bądź wielkość lub układ obciążeń. Oczywistym jest także, iż wykazanie w decyzji tychże zmian winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego stosownie do treści art. 7 i 77 kpa. Samo zaś lakoniczne stwierdzenie, że w obiekcie budowlanym właściciel podjął inną niż dotychczasowa działalność nie oznacza jeszcze, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu cytowanego przepisu. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji winno więc wynikać jakie warunki użytkowania obiektu wskazane w ustawie, wielkość lub układ obciążeń uległy zmianie. W sprawie niniejszej organ w toku postępowania nie wykazał, że wymienione zmiany nastąpiły, a uzasadnienie decyzji nie odpowiada opisanym wyżej wymogom.

Wskazać także należy, iż "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007r. II OSK 306/06 nr LEX 339645). W sprawie niniejszej - w postępowaniu administracyjnym - organ nie dokonał nawet sprawdzenia, jaki był poprzedni sposób użytkowania obiektu wynikający z decyzji administracyjnej. Dopiero na wezwanie Sądu przedłożono decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z "[...]" udzielającą pozwolenia na kontynuację robót przy budowie ubojni trzody chlewnej. Nie wiadomo z całą pewnością, czy w okresie późniejszym nie następowały zmiany sposobu użytkowania obiektu wynikające z innych decyzji.

Organ w trakcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie przeprowadził wizji lokalnej na terenie byłej ubojni, choć pismem z dnia 1 kwietnia 2008r. o zamiarze przeprowadzenia takiej wizji zawiadomił. Nie wiadomo dokładnie jakie roboty budowlane lub inne czynności zostały wykonane w obiekcie i czy miało to wpływ na zmianę sposobu użytkowania. Z akt administracyjnych wynika, że roboty takie były prowadzone, na co wskazuje chociażby decyzja organu I instancji z dnia "[...]" w sprawie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ jednak nie ocenił wykonanych robót pod kątem zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać należy – co podaje skarżąca – że w obiekcie byłej ubojni znajdowały się pomieszczenia spełniające wysokie wymogi sanitarne, które obecnie służą do zbiórki surowca utylizacyjnego. Organ winien więc przy takim stanie faktycznym szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Dalej wskazać należy, iż z dokumentacji weterynaryjnej znajdującej się w aktach sprawy (projekt zagospodarowania terenu) wynika, że zakład zbierania surowca utylizacyjnego znajduje się na działkach nr "[...]". Projekt zagospodarowania terenu wskazuje, iż obiekt budowlany w stosunku do którego prowadzono postępowanie znajduje się najprawdopodobniej nie tylko na działce nr "[...]", ale również w niewielkiej części na działce nr "[...]". Organ badając zmianę sposobu użytkowania winien mieć na uwadze także pozostałe urządzenia (obiekty) znajdujące się poza obiektem byłej ubojni, a służące prowadzonej działalności w postaci zbiórki surowca utylizacyjnego, które mogą wpływać w byłej ubojni na zmianę warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane bądź zmianę wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w tym przepisie.

Dalej wskazać należy, iż w istocie organy nie ustaliły także daty ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Data taka nie wynika z uzasadnienia decyzji administracyjnej. Akta wskazują, iż zmiana działalności nastąpiła najprawdopodobniej w 2005r., co potwierdza decyzja powiatowego lekarza weterynarii wydana w tymże roku, zezwalająca na zbiórkę surowca utylizacyjnego (decyzja ta nie znajduje się jednak w aktach sprawy). Niemniej jednak organy nie przeprowadziły w tym względzie postępowania dowodowego. Data ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być istotna o tyle, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U Nr 93, poz. 888 ze zm.) wskazuje, iż przepisu art. 71a ustawy prawo budowlane, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Gdyby więc okazało się, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed datą wejścia w życie tej ustawy (ustawa weszła w życie z dniem 1 maja 2004r.), organy winny stosować przepisy wcześniejsze.

Rację ma także skarżąca, iż organ I instancji w postanowieniu z dnia "[...]" wstrzymującym użytkowanie budynku byłej ubojni i nakładającym określone w nim obowiązki, błędnie oznaczył stronę wskazując, iż zobowiązanym do wykonania obowiązków jest pełnomocnik skarżącej ustanowiony w postępowaniu administracyjnym. Organ jako stronę winien bowiem wskazać skarżącą doręczając jedynie postanowienie stosownie do treści art. 40 § 1 kpa jej pełnomocnikowi.

Powyższe względy w ocenie Sądu przemawiały za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na fakt, iż organ w decyzji jako stronę oznaczył M. C. nie podając drugiego imienia skarżącej i nie oznaczając strony jako M. K. C.. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przyjąć należy – co potwierdza stanowisko zarówno doktryny jak i orzecznictwa, że nie prowadzi do nieważności decyzji oznaczenie strony, które jest niepełne lub zawiera oczywisty błąd (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2007, str. 356, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006r. VI SA/Wa 759/06 nr LEX 213973).

Sąd nie podziela także argumentacji skargi zgodnie z którą organ winien wskazać konkretne działania poprzez które należy przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu. Taki obowiązek nie wynika bowiem z przepisów prawa budowlanego i nie obciąża organu.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują się do przedstawionej wykładni przytoczonych przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy winny ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w części obiektu byłej ubojni, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlanego. W przypadku ustalenia, że taka zmiana nastąpiła, organ I instancji winien nałożyć postanowieniem obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji na skarżącą, a następnie załatwić sprawę decyzją administracyjną, zawierającą prawidłowe i czytelne rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie zgodne z przepisami kpa i Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.