Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 221/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184 par. 1, art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36, 37
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant : asystent sędziego Justyna Żurawska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 89/13 w sprawie ze skargi K.P. na bezczynność Burmistrza Trzcianki w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Burmistrza Trzcianki na rzecz K.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

[...]

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 89/13, oddalił skargę K.P. na bezczynność Burmistrza Trzcianki w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., nr 647 - dalej u.p.z.p.) - uchyliło decyzję Burmistrza Trzcianki nr [...], z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustalenia dla K.P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o poj. użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego w obrębie [...] gm. T., na działce nr [...].

Akta zostały przesłane do organu I instancji w dniu 20 września 2012 r. Pismem z dnia 24 września 2012 r. organ wezwał K.P. do uzupełnienia braków podania poprzez złożenie kopii mapy zasadniczej oraz sprecyzowanie zakresu planowanej inwestycji. W dniu 6 lutego 2013 r. wnioskodawca poprzez swego pełnomocnika J.K. złożył pismo nie zawierające uzupełnienia braków.

Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z aktami i brania czynnego udziału w postępowaniu w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a pismem z dnia 11 marca 2013 r. organ I instancji zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 11 kwietnia 2013 r. - w myśl art. 36 § 1 k.p.a.

Ponownie pismem z dnia 20 marca 2013 r. wezwano pełnomocnika inwestora do usunięcia w terminie 7 dni braków podania przez złożenie odpowiedniej kopii mapy.

Pismem z dnia 22 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania lub wyznaczenie nowego terminu jego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uzyskania odpowiedniej mapy w Starostwie Powiatowym, który to brak został uzupełniony wraz z pismem przewodnim w dniu 22 kwietnia 2013 r. (data pisma 18 kwietnia 2013 r.).

Następnie, organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2013 r. i sporządził projekt wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., pełnomocnik K.P. złożył zażalenie na bezczynność organu - Burmistrza Trzcianki, polegającą na niezałatwieniu sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. wezwał organ I instancji do nadesłania całości akt postępowania w terminie 7 dni celem rozpoznania zażalenia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ odwoławczy uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. organ I instancji, po zwrocie akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie. Pismem z dnia 26 lipca 2013 r., organ I instancji w trybie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 sierpnia 2013 r.

W dniu 26 lipca 2013 r. do organu I instancji wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza Trzcianki.

Burmistrz Trzcianki w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Od wymienionej decyzji odwołanie w terminie złożył skarżący.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy, pełnomocnik K.P., radca prawny G.W. wniósł o:

uwzględnienie przez Burmistrza Trzcianki skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") poprzez wydanie decyzji zgodnie z podaniem;

w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli - uwzględnienie skargi przez Sąd oraz zobowiązanie Burmistrza Trzcianki do wydania orzeczenia w terminie przez Sąd określonym;

stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.,

wymierzenie Burmistrzowi Trzcianki grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

zasądzenie od Burmistrza Trzcianki na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1 x stawka minimalna), koszt wpisu 100 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł].

Uzasadniając skargę wskazano na brak wydania odpowiedniej decyzji przez organ I instancji po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczącej warunków zabudowy, a zamiast tego wezwano inwestora (skarżącego) do usunięcia braków podania. Mimo złożenia brakującej mapy w dniu 22 kwietnia 2013 r. i złożenia zażalenia na bezczynność Burmistrza Trzcianki, decyzja nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ w dniu [...] sierpnia 2013 r. została wydana decyzja w sprawie warunków zabudowy, w związku z czym skarga i postępowanie sądowe związane z bezczynnością jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. oddalającym skargę K.P., zauważył, iż w niniejszej sprawie poza sporem znajduje się to, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, Burmistrz Trzcianki załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskowaną przez K.P. - niezałatwienia której dotyczyła skarga - wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Sąd powołując się na tezę uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63), wskazał, iż przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Sąd podkreślił, że w świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. wykładnia zawarta w uchwałach NSA, co do zasady, wiąże sądy administracyjne. Przywołując wspomnianą uchwałę NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracyjny staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Ponadto, z dniem doręczenia skargi organowi powstaje jego uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu.

Dalej, zgodnie z uchwałą NSA, Sąd wojewódzki wskazał, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się pogląd, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Przytaczając pogląd NSA, Sąd wojewódzki stwierdził, że nie budzi w zasadzie kontrowersji stanowisko, iż w szczególności sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracyjny w trybie autokontroli i zaznaczył, że jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, ażeby nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. Sąd wojewódzki wskazując na uchwałę NSA, zaznaczył też, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego z cytowanej uchwały NSA jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, iż przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Sąd wojewódzki opierając się na uchwale NSA uznał, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd wojewódzki wskazał, iż należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy organ I instancji, którego działania dotyczy skarga, rzeczywiście pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego w dniu wniesienia przez niego skargi.

W ocenie Sądu I instancji, wyrażone w skardze przekonanie o istnieniu takiej bezczynności nie było uzasadnione. Sąd wojewódzki podkreślił, że sąd administracyjny rozstrzyga spór pomiędzy skarżącym a organem administracji publicznej o legalność zaskarżonego aktu lub czynności albo ich braku. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu wojewódzkiego, nie doszło do naruszenia prawa przez organ, pomimo nierozpatrzenia sprawy w pierwotnie zakreślonym terminie (do 11 kwietnia 2013 r.), bowiem organ dużo wcześniej, bo już 24 września 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków podania, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, które uchyliło pierwszą decyzję. Sąd wojewódzki wskazał, że reakcja ze strony inwestora, K.P., miała miejsce dopiero w dniu 6 lutego 2013 r. (po przeszło czterech miesiącach) i to bez uzupełnienia braków wskazanych przez organ. Wtedy też termin załatwienia sprawy został przedłużony. Braki podania zostały uzupełnione dopiero w dniu 22 kwietnia 2013 r., a więc po wyznaczonym przez organ na załatwienie sprawy terminie (na 11 kwietnia). Według Sądu wojewódzkiego, następnie wyznaczony przez organ I instancji termin na 28 czerwca 2013 r. nie mógł zostać dotrzymany, gdyż dnia 10 czerwca 2013 r. skarżący złożył zażalenie, co pociągnęło za sobą konieczność przesłania akt do organu odwoławczego - SKO w P. Po załatwieniu zażalenia przez SKO (postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.) organ I instancji niezwłocznie wyznaczył termin załatwienia sprawy, co łączyło się z koniecznością uzyskania akt z powrotem od organu odwoławczego. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie uznać, że kolejne wyznaczanie terminów załatwienia sprawy związane było z działaniami inwestora – K.P., które, aczkolwiek zgodne z prawem, jednak "przysłużyło się" przedłużeniu czasu koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, działania organu I instancji nie były tego rodzaju, żeby uprawniały skarżącego do skutecznego poszukiwania ochrony prawnej przed Sądem z powołaniem się na brak reakcji na zażalenie. Sąd za uprawniony uznał wniosek, że skarżący, za pośrednictwem swego pełnomocnika, został skutecznie powiadomiony o przedłużeniu toku postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność przyczyny przedłużenia terminu w trybie art. 36 k.p.a. podlegają kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ wykazał, że zwłoka wyniknęła z konieczności odzyskania akt z organu odwoławczego (SKO w P.), które nimi dysponowało na skutek konieczności rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżącego. Jest oczywiste, że nie dysponując aktami sprawy nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie. Sąd wojewódzki podkreślił, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzające starania organu, aby dotrzymany został termin załatwienia sprawy wyznaczony na dzień 28 czerwca 2013 r. (sporządzono projekt decyzji dotyczący wnioskowanych warunków zabudowy)

Sąd wojewódzki ocenił, że Burmistrz Trzcianki faktycznie miał możliwość dotrzymania terminu czerwcowego, gdyby nie wyniknęła konieczność przesłania akt do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zażaleniem i tym samym nie dopuścił się w tym zakresie bezczynności.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, późniejsze rozpoznanie sprawy przez Burmistrza Trzcianki decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną już po wniesieniu niniejszej skargi, nie może być poczytane za działanie podjęte w ramach autokontroli zaskarżonej bezczynności, lecz jako zwykły tok czynności organu I instancji po odzyskaniu akt administracyjnych, a sprawa została rozstrzygnięta, gdyż ustały przeszkody ku temu. W ocenie Sądu, Burmistrz Trzcianki jako organ I instancji postąpił właściwie wydając swoją decyzję, pomimo wpłynięcia skargi na bezczynność. Sąd wojewódzki uznał, iż przyjęcie innego rozumowania mogłoby prowadzić do ukształtowania się szkodliwej praktyki, że organy administracji - chcąc uniknąć zarzutu działania w warunkach autokontroli - powstrzymywać się będą od załatwiania sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność, koncentrując się na wykazaniu spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 36 k.p.a., a to w celu uniknięcia konieczności zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 201 § 1 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe, wedle Sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie nie można uznać, że skarżący zasadnie domagał się ochrony prawnej od Sądu.

Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie znajdując podstawy do uwzględnienia skargi ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.P.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1). naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (tu: art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8. 9, 77 § 1., 80 k.p.a. polegające w istocie na niepełnym ustaleniu i fragmentarycznie błędnym ustaleniu stanu faktycznego.

W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ winien umorzyć postępowanie sądowe wobec wydania wnioskowanej decyzji, jednocześnie zakwestionował że to działanie skarżącego spowodowało niewydanie decyzji w ustawowym terminie. Skarżący przywołał wszystkie czynności dokonane w sprawie przez organ administracji i ich daty oraz wskazał, że już w marcu 2013 r. nie było żadnych przeszkód do wydania decyzji i załatwienia sprawy, przy czym załatwieniem sprawy byłoby także wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

2). art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przedstawieniu stanu sprawy i niewyjaśnieniu prawidłowym rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty,

3). art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 36 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4). art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 (przez ich niezastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (przez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi, a nieumorzeniu postępowania i na niezasądzeniu kosztów postępowania,

5). art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2, art. 45 i art. 47 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niedoręczeniu skarżącemu odpowiedzi na skargi, co uniemożliwiło ewentualne odniesienie się do niej, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6). art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Wobec powyższego, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania poprzez: zasądzenie od Burmistrza Trzcianki na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 797 zł [opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed WSA w Poznaniu - 240 zł, opłata kancelaryjna - 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika przed NSA - 240 zł], a także zasądzenie opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego. W ocenie skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być dość zawiłą i prawnie skomplikowaną i przyznać wynagrodzenia w wysokości wyższej niż minimalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązany był ustalić czy Burmistrz Trzcianki pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz 4 silosów na zboże. Nie jest kwestionowane w niniejsze sprawie, że wnioskowana decyzja została wydana przez Burmistrza Trzcianki dnia [...] sierpnia 2013 r., to jest po złożeniu skargi na bezczynność tego organu. Sąd uznał jednak, oddalając skargę, że wydanie decyzji nie nastąpiło w warunkach autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., ale że wydanie tej decyzji spowodowane było ustaniem przyczyn, z powodów których decyzja nie mogła być wydana, co uzasadnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności ani w dacie składania skargi, ani w dacie wydawania zaskarżonego wyroku.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, co do przyczyn niezałatwienia sprawy przez organ oraz ich wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prawidłowo Sąd wojewódzki stwierdził, powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie I OPS 6/09, iż wydanie wnioskowanej decyzji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd nie zwalnia od oceny czy organ – w dacie wnoszenia skargi był bezczynny.

A zatem, kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ocena czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że w dacie wnoszenia skargi Burmistrz Trzcianki nie pozostawał w bezczynności, a niewydanie decyzji było prawnie uzasadnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Wykładnia tego pojęcia uległa modyfikacji wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie. Jednocześnie podkreślić należy, że dla stwierdzenia bezczynności organu bez znaczenia pozostaje przyczyna niewydawania decyzji, w szczególności czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Burmistrz Trzcianki w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, że pozostawał w bezczynności.

Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym w § 4 ustawodawca wprowadził możliwość innego uregulowania terminów rozpoznania sprawy. Przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), które stanowią podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia wniosku skarżącego nie wprowadzają innych, niż zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego terminów do załatwienia sprawy, co oznacza, że organ zobligowany był rozpoznać sprawę w terminie najpóźniej 2 miesięcy. Termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu 20 września 2012 r., to jest w dniu zwrotu akt do organu pierwszej instancji po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Burmistrza Trzcianki w dniu [...] sierpnia 2012 r. i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, to jest do dnia 26 lipca 2013 r., decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie była wydana. Bez znaczenia przy tym pozostają okoliczności, które w ocenie Sądu stanowiły przyczynę niewydania tej decyzji. Rację ma także skarżący kasacyjnie, że załatwienie sprawy to również wydanie decyzji negatywnej (odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem).

Z akt sprawy wynika, że organ administracji pismem z dnia 24 września 2012 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez sprecyzowanie zakresu inwestycji oraz złożenie aktualnej mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przy czym opisano cechy, jakie powinna ta mapa posiadać. Organ nie zakreślił wprawdzie terminu do usunięcia braków oraz nie wskazał skutków uchybienia temu terminowi, jednakże podał jako podstawę prawną art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten zakreśla 7 - dniowy termin do usunięcia braków wniosku oraz wskazuje konsekwencje niedochowania terminu – pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niezależnie od prawidłowości (czy wadliwości) ww. wezwania, kolejna czynność organu miała miejsce dopiero 11 lutego 2013 r. (po ponad czterech miesiącach od poprzedniej czynności), kiedy to organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składaniu nowych wniosków i dowodów w terminie 7 dni. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru doręczenia tego zawiadomienia wynika, że ostatnie doręczenie nastąpiło 18 lutego 2013 r., a zatem 7 - dniowy termin upłynął dnia 25 lutego 2013 r.

Tymczasem, organ administracji kolejną czynność podjął 11 marca 2013 r. zawiadamiając o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy – do dnia 11 kwietnia 2013 r., po czym ponownie wezwał, pismem z dnia 20 marca 2013 r., do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie odpowiedniej mapy, zakreślając 7 - dniowy termin na uzupełnienie wniosku we wskazanym zakresie. Żądana mapa została złożona w dniu 22 kwietnia 2013 r. Następna czynność, jaką było skierowanie do wnioskodawcy zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie, została dokonana 22 maja 2013 r., zaś 7 czerwca 2013 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Wobec złożenia zażalenia na nierozpoznanie wniosku w ustawowym terminie, akta sprawy zostały przekazane w dniu 24 czerwca 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i zwrócone 24 lipca 2013 r. po rozpoznaniu zażalenia. Kolejnym pismem – z dnia 31 lipca 2013 r. – skarżący został zawiadomiony o nowym terminie ostatecznego rozpoznania sprawy - do dnia 30 sierpnia 2013 r.

Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie w żadnym razie nie uzasadnia – jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji - niezałatwienia sprawy w terminie. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie, poza okresem, w którym akta sprawy zostały przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w celu rozpoznania zażalenia, nie istniała żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Nie przesądzając czy i w jakim zakresie istniała potrzeba uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy o żądane mapy, wskazać należy, że organ posiada środki procesowe, których zastosowanie daje gwarancję szybkości postępowania. A zatem, jeśli skarżący, prawidłowo wezwany do usunięcia braków wniosku, wezwania tego nie uzupełnia, organ winien pozostawić wniosek bez rozpoznania lub odmówić wydania decyzji żądanej treści.

Konkludując, trafnie skarżący wskazał, że Burmistrz Trzcianki miał możliwość dotrzymania terminów rozpoznania sprawy.

Żadną miarą nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do tego, że organ nie pozostawał w bezczynności li tylko z tego powodu, że dotrzymał terminów wyznaczonych w kolejnych pismach kierowanych do stron w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. Samo zawiadomienie strony o niemożności rozpoznania sprawy w terminie nie zwalnia organu od zarzutu bezczynności. Jeśli przyczyny nierozpoznania sprawy w terminie podane w zawiadomieniu są prawnie uzasadnione, mogą – co najwyżej wpływać na ocenę czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. W tym stanie rzeczy fakt, że Burmistrz Trzcianki wyznaczał kolejne terminy do rozpoznania wniosku, nie może mieć wpływu na ocenę kwestii bezczynności tego organu, nawet jeżeli ostatni z podanych terminów został zachowany.

Mając powyższe na względzie należało uznać za uzasadnione te zarzuty, które odnosiły się do wadliwej oceny, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, a w konsekwencji, że wydanie wnioskowanej decyzji nie nastąpiło w wyniku autokontroli. Trafny jest zatem zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 161 § 3 i 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi zamiast umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 161 § 3 tej ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że w uzasadnieniu została zawarta błędna ocena działania organu, nie uzasadnia zarzutu o naruszeniu ww. przepisu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, a pogląd ten w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie II OSK 1751/11, LEX nr 1361609). Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie te elementy, choć niewątpliwe nie można zgodzić się z przedstawionym w nim stanowiskiem.

Natomiast jako przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 § 1 i 64 § 2 k.p.a. polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd oddalając skargę z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku konsekwentnie nie odnosił się także do zasadności wezwania do uzupełnienia braków wniosku, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie może też wyręczać Sądu pierwszej instancji w tej ocenie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.

Wydając rozstrzygnięcie Sąd zobligowany będzie także do oceny czy bezczynność organu miała charakter kwalifikowany (rażący). Przy ocenie tej kwestii nie mogą ujść uwadze Sądu przyczyny, dla których organ pozostawał w opóźnieniu, jak i zasadność wezwań do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie mapy posiadającej cechy wskazane przez organ.

Z tych wszystkich względów, uznając za zasadne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy, przy czym na wysokość tych kosztów składają się wydatki związane z wpisem od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od odpisu wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie pełnomocnika za udział pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym.