Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 217/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: rart. 175  ust. 2 i 3 w zw. z art. 174 ust. 4 i  art. 181  ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 8 listopada 2011 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rektora Politechniki Opolskiej na rzecz P. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 28 września 2011 r. P.L. wystąpiła do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie pomocy materialnej, w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Decyzją z dnia 8 listopada 2011 r. (bez numeru), Prorektor ds. studenckich Politechniki Opolskiej T. B., działający z upoważnienia Rektora Politechniki Opolskiej, na podstawie art. 175 ust. 2 i ust. 3, w zw. z art. 174 ust. 4 i art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zarządzenia nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej (dalej też nazywanego regulaminem) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- zwanej dalej K.p.a.), odmówił przyznania P. L. pomocy materialnej, we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Następnie wskazał, że zgodnie z Zarządzeniem nr 67/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, na liście rankingowej studentów kierunku "Wychowanie fizyczne", Niestacjonarne Studia 1, stopnia wnioskodawczyni uzyskała 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów. Tymczasem minimalna liczba punktów uprawniających studenta do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów na tym kierunku wynosi 4,14 punktów. W związku z powyższym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego stypendium. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. L. zarzuciła, że wydanie decyzji z dnia 8 listopada 2011 r. o odmowie przyznania pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów nastąpiło w oparciu o nieokreślone przepisy zarządzenia nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. Dalej podniosła, że wydana w sprawie decyzja jest wadliwa z przyczyn formalnych jak i materialnoprawnych. W szczególności wbrew wymogowi art. 107 § 3 K.p.a., decyzja nie wskazuje jakie postanowienia zarządzenia nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej są podstawą wydania niekorzystnej decyzji, co uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem decyzji. Nadto, ze względu na ustalenie w dniu 31 października 2011 r. zasad przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów, a więc już w trakcie trwającego roku akademickiego, decyzja została wydana z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz. Rektor Politechniki Opolskiej J.S., decyzją z dnia 2 lutego 2012 r., nr [...], powołując w podstawie prawnej te same przepisy jak w decyzji I instancji oraz art.127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Następnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów m.in. wysoką średnią ocen. Podał, że szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego na podstawie art. 186 ust. 1 ustawy. Wskazał także, iż Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., ustalony został w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego i podany do wiadomości zarządzeniem nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w dniu 21 lipca 2011 r. Wywiódł, że zgodnie z § 4 ust. 1 regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego, który uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Odnosząc powyższe regulacje do występującego w sprawie stanu faktycznego Rektor podkreślił, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za I semestr roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż do dnia zakończenia sesji, to jest do dnia 13 lutego 2011 r., P.L. nie uzyskała zaliczenia wykładu z przedmiotu biochemia oraz ćwiczeń z przedmiotu zabawy i gry ruchowe. Jednocześnie zaznaczono, że z powodu nieuzyskania wymaganej programem studiów liczby punktów ECST w semestrze I, Prodziekan ds. studenckich, decyzją z dnia 23 lutego 2011 r., wyraził zgodę na zarejestrowanie P.. L. na semestr II z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 7 punktów ECST oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 13 lutego 2012 r. W odniesieniu do powyższego Rektor stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim, kończącym rok akademicki 2010/2011, tj. do dnia 3 lipca 2011 r., wnioskodawczyni nie uzyskała wymaganych programem studiów zaliczeń i nie posiadała rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy materialnej dla najlepszych studentów. P.L. w skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 ustawy w zw. z przepisami § 1-6 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2006 r. Nr 153, poz.1093), jak też art. 2 Konstytucji RP. Wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania". W uzasadnieniu skargi podała, że wprowadzenie w regulaminie kryterium tzw. "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej ustalonego w zarządzeniu Rektora Uczelni" odbyło się z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r., w którym nie przewidziano takiego wymogu. Zdaniem skarżącej, warunek ten dyskryminuje studentów, którzy na kierunku "Wychowanie fizyczne" z natury rzeczy znaczną część swej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników sportowych. Zauważyła nadto, że obecnie obowiązujący regulamin istotnie podniósł "poprzeczki dla studentów ubiegających się o pomoc materialną na tej podstawie" w stosunku do poprzednio obowiązującego do 30 września 2011 r., eliminując stosunkowo łatwiejsze do osiągnięcia poziomy sportowego awansu. Ponadto Zarządzenie Rektora nr 45/2011 r., w ocenie skarżącej, narusza konstytucyjną zasadę nieretroakcji wpisaną w normę Konstytucyjną zawartą w art. 2 Konstytucji. Zarządzenie to bowiem, mimo wydania go 1 października 2011 r., reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data końca sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki 2011/12, co jest praktyką niedopuszczalną, szczególnie gdy dotyczy to kryterium rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej". Skarżąca podkreśliła, że Zarządzenie przewidujące szczegółowe kryteria przyznawania pomocy materialnej, wydane zostało dopiero 31 października 2011 r. i odnosi się do stanów faktycznych sprzed daty jego wejścia w życie. Stąd tego rodzaju akty ogólne prawa administracyjnego, wydane z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, a w konsekwencji decyzje na nich oparte, są wadliwe i winny być wyeliminowane z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki Opolskiej wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że postanowienia regulaminu, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., nie naruszają w żaden sposób przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, które określa zasady przyznawania stypendiów, o jakich mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 4 i pkt 5 ustawy, tj. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce i stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, a nie rektora dla najlepszych studentów. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji, podał, że analiza wyroków Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, iż adresatem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa jest ustawodawca, nie zaś organ stosujący prawo i stąd nie można stawiać mu zarzutu naruszenia tej zasady, za której realizację nie odpowiada. Ta sama reguła dotyczy kolejnego zarzutu skarżącej wskazującego na naruszenie przez organy zasady lex retro non agit.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu dołączył do akt administracyjnych sprawy, na żądanie Sądu, zarządzenie nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej wraz z późniejszymi zmianami oraz zarządzenie nr 67/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011r., w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012 wraz z późniejszą zmianą. Na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. pełnomocnik organu przedłożył Sądowi dwa pliki dokumentów pochodzących sprzed daty wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Dodał, że dokumenty te były dołączone do innych akt w sprawach w przedmiocie odmowy przyznania stypendium, a toczących się przed Sądem. W przedłożonych dokumentach znajduje się pełnomocnictwo z dnia 28 lutego 2012 r., na podstawie którego udzielone zostało Prorektorowi ds. studenckich Politechniki Opolskiej T.B. przez Rektora J.S. upoważnienie do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej w Opolu, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu. W w/w pełnomocnictwie wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie nieobecności Rektora od 29 lutego 2012 r. do 11 marca

2012 r.

Do akt sprawy załączono również pełnomocnictwo z dnia 7 lipca 2011 r., na podstawie którego udzielone zostało prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A.Ż. przez Rektora J.S. upoważnienie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego Uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej. W tym pełnomocnictwie wskazane zostało, iż obowiązuje ono w czasie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r.

Ponadto złożono pełnomocnictwa: dla Prorektora ds. organizacyjnych, w tym z dnia 25 czerwca 2008 r. oraz z dnia 19 listopada 2010 r. i pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r. dla Prorektora ds. studenckich, wraz z zakresem działania Prorektora ds. studenckich.

Przedłożone zostało także upoważnienie z dnia 3 listopada 2011 r. dla Prorektora ds. studenckich T.B. do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących przyznawania stypendium Rektora Politechniki Opolskiej dla najlepszych studentów oraz stypendium dla najlepszych doktorantów Politechniki Opolskiej, pełnomocnictwo z dnia 25 października 2011 r. i z dnia 28 lutego 2012 r. dla T.B. Prorektora ds. studenckich, do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej (por. akta sądowoadministracyjne niniejszej sprawy i akta spraw: II SA/Op 214/12, II SA/Op 215/12 i II SA/Op 222/12 tut. Sądu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy kontrola aktu administracyjnego wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest odmowa przyznania stypendium Rektora dla najlepszego studenta. Regulacje prawne odnoszące się do tej formy pomocy finansowej zawarte zostały w art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Tego rodzaju świadczenie jest jedną z wymienionych katalogowo w art. 173 ust. 1 ustawy, form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, do których zaliczają się ponadto: stypendium socjalne, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium ministra za osiągnięcia w nauce, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe oraz zapomogi. Tryb przyznawania świadczeń określają przepisy Rozdziału 2 pn. "Prawa i obowiązki studentów" Działu IV pn. "Studia i studenci" ustawy, a właściwość organów właściwych do wydawania decyzji w tym przedmiocie, regulują w szczególności art. 175, 176, 177 ustawy.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 i ust. 2 ustawy, stypendia socjalne, stypendia specjalne dla osób niepełnosprawnych i zapomogi, przyznawane są na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, a stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej w sprawie stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz zapomogi, studentowi przysługuje odwołanie do rektora, składane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania decyzji. W przypadku natomiast decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 175 ust. 3 ustawy).

Właściwość rektora uczelni w sprawach stypendiów materialnych dla studentów, nie ogranicza się jedynie do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Uwzględniając przepisy ustawy zauważyć należy, że rektor jako organ uczelni (art. 60 ust. 6 ustawy), kierujący uczelnią i podejmujący istotne decyzje dotyczące jej funkcjonowania (art. 66 ustawy), co do zasady jest organem odwoławczym w zakresie stypendiów przyznawanych przez uczelnię, ale jednocześnie jest upoważniony do ustalenia wspólnie z uczelnianym organem samorządu studenckiego, regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów (art. 186 § 1 ustawy), w tym szczegółowych kryteriów i trybu udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Kompetencje rektora jako kierownika zakładu publicznego (por.: "Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej profesora Eugeniusza Ochendowskiego", Toruń 15-16 listopada 2005, s. 74) mogą być zdekoncentrowane wewnętrznie przez czasowe upoważnienie jednostek aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji rektora jako organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek rektora. Kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.), które dopuszczają taką możliwość. Następuje ona poprzez realizację kompetencji rektora przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to tzw. dekoncentracja wewnętrzna ogólna, którą należy odróżnić od dekoncentracji wewnętrznej indywidualnej (por. np. art. 175 ust. 4 ustawy).

W piśmiennictwie brak jest jednakże jednolitego poglądu na temat roli regulaminów (w tym regulaminu organizacyjnego) w działalności uczelni.

Jedne poglądy przypisują regulaminom charakter normatywny, a przez to zaliczają je do źródeł prawa, a inne odmawiają regulaminom takiego charakteru. W tym drugim ujęciu są to akty prawa wewnętrznego (por. R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel: "System Prawa Administracyjnego. Tom 6, Podmioty administrujące, wyd. C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 474). Określenie charakteru prawnego regulaminu nie może jednakże być oderwane od zasad porządku prawnego, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 322/09, opubl. na stronach internetowych NSA pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl)

W Politechnice Opolskiej dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 postanawia, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto, w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów". W ust. 1 Wykazu wymienia się dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki Opolskiej, wśród których wymienia się zarządzenia. W ostatnim zdaniu ust. 1 tego załącznika stanowi się, że “rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora".

Z załączonych do pisma procesowego organu z dnia 17 lipca 2012 r. dokumentów wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych, przez podmioty funcjonujace w strukturze Politechniki Opolskiej, obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest szczegółowe ich przedstawienie, i tak:

a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, wydany został przez Rektora Politechniki Opolskiej zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej – J.J. Zakres ten zawierał postanowienie o następującej treści: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo, w dniu 5 czerwca 2007 r. Rektor Politechniki Opolskiej udzielił Prorektorowi ds. studenckich J.J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej, w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej ponownie pełnił J.J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej;

b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. A.Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej, została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu";

c) w związku z nieobecnością J.J. - Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej, w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, to jest do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor Politechniki Opolskiej w Opolu przekazał A.Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej w Opolu, udzielając w dniu 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa nr [...]. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami.

Z przedstawionych regulacji prawnych i umocowań organ wywiódł prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A.Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, na podstawie postanowień którego wydano zaskarżone decyzje. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z przywołanego wyżej art. 186 ust. 1 ustawy, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 ustawy). Zdaniem Sądu nieprzypadkowo ustawodawca ograniczył możliwość przekazania upoważnienia do dokonania tej czynności, mając na względzie, że regulamin jako podstawowy akt prawny normujący świadczenie pomocy materialnej przez uczelnie, a także prawa i obowiązki organów uczelni oraz prawa i obowiązki studentów (doktorantów) w zakresie korzystania z tej pomocy, tworzy normy zarówno o charakterze stricte organizacyjnym, ale też normy bezpośrednio regulujące prawa i obowiązki użytkownika tego zakładu. Ponadto, przepis art. 186 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego. Podkreślić należy, że co do zasady przeniesienie kompetencji wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie kompetencji do rozstrzygania sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego. Jest zatem wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszalności kompetencji. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy tzw. upoważnienie do wykonywania kompetencji. W tym z kolei przypadku organ, któremu powierzono wykonanie kompetencji innego organu, nie przejmuje tych kompetencji, a jedynie wykonuje je w imieniu i na rachunek organu, do którego one należą. Właściwy organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. W konsekwencji od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własne, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego wzorowanego na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że dotyczy sfery prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00 LEX nr 82683 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 798/07, LEX nr 506455).

Odnosząc się zatem do regulacji prawa cywilnego podnieść należy, że pełnomocnictwa udziela mocodawca jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym do działania w swoim imieniu, która kreuje po stronie jej adresata kompetencje do podejmowania czynności ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla udzielającego upoważnienia. Z uwagi na zakres udzielonego pełnomocnictwa można wyróżnić pełnomocnictwo ogólne, pełnomocnictwo rodzajowe określające daną kategorię czynności prawnych, które mogą być dokonane przez pełnomocnika i pełnomocnictwo szczególne, którym mocodawca może upoważnić swego reprezentanta do dokonania jednej, wskazanej czynności. Zakres pełnomocnictwa może być zatem różny w zależności od woli mocodawcy i dotyczyć może zarówno czynności o charakterze materialnym, jak i procesowym. Podstawowa różnica jest jednak taka, że pełnomocnictwa dotyczą przede wszystkim stosunków właścicielskich, a upoważnienia stosunków władczych. Pełnomocnictwa umocowują do składania oświadczeń woli, a upoważnienia - do składania oświadczeń wiedzy, dokonywania czynności materialno-technicznych, załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Analizując przedstawione w sprawie dokumenty, z których ewentualnie należało wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych A.Ż. do podpisania w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stwierdzić należy, że takim pełnomocnictwem, ani upoważnieniem wymieniona Prorektor wykazać się nie może. Wśród przedłożonych pełnomocnictw wyróżnić należy te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności (por. pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. – k: 100 akt i z dnia 7 lipca 2011 r. – k: 98 akt) oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności (por. pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r., - k: 99 akt).

Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo, noszące datę 25 czerwca 2008 r., zostało udzielone przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść powyższego pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów (organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami). Użyte w nim sformułowanie: "i składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego (o czym była mowa wyżej), a nie na władczy (administracyjny) mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 ustawy. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art.60 i nast. Kodeksu cywilnego). Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 ustawy, który daje rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć przecież charakter różnoraki i obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J.J., wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulaminu. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła Prorektor A.Ż. (Prorektor ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Po pierwsze zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego przyjęto zakres czynności Prorektora ds. studenckich, nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie. Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Ponadto zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa do Prorektora ds. organizacyjnych. Jak wynika bowiem z zakresu działania został on ustalony konkretnie i tylko dla Prorektora J.J., jako pierwszego zastępcy Rektora. W ocenie Sądu tego typu regulacje, które kształtują w istocie podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Przy tym wymaga podkreślenia, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 Rektora Politechniki określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ustępie 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ustępie 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora. Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (por. ust. 1 in fine). Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza, że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. Podkreślić także należy, że w przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy rektora na inny podmiot, np. na podstawie odrębnego pełnomocnictwa, bądź zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich. Z powyższych względów nie można także uznać za skuteczną dla działań Prorektora A.Ż., zmiany do zakresu działania Prorektora J.J., dokonanej pismem z dnia 10 listopada 2005 r. (k: 95 akt), gdyż zakres działania Prorektora J.J. pochodzi z dnia 17 września 2008 r., a pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r. (k-96 akt).

Kolejne pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych A.Ż. z dnia 7 lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów. Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych A.Ż. legitymowana była do podpisania regulaminu pomocy materialnej, takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli organu, czyli uzewnętrznienia woli mocodawcy (Rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ pomimo, że był on zobowiązany do złożenia kompletnych akt administracyjnych sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy.

Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej, do jakich należą także organy wyższej uczelni, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślić należy, że przepisy regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Skoro przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja dotycząca odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, to kontrola legalności obejmuje również badanie zgodności z prawem tegoż regulaminu, w tym także trybu w jakim został on wydany.

Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym było jej wyeliminowanie z porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań, sprowadzając się do załatwienia wniosku P.L. o przyznanie pomocy materialnej na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu przyznania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. W przypadku wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w powyższym trybie zajdzie konieczność załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i nast.).