Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 685/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 , art. 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 października 2012 r. nr [....] Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 813 816,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako parcela l. kat. [....] o pow. 0,0720 ha, obecnie stanowiącą część działki nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] , będącą uprzednio własnością W.R. , wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 6 grudnia 1971 r. nr [....] , oraz o wypłacie tej kwoty w określonych częściach J.R. , D.K. , E.J. , B.O. i K.W.

Orzekając w w/w sposób organ I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r. nr [....] Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 6 grudnia 1971 r. nr [....] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność w/w orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną parcelę l. kat. [....] obj. Lwh [....] , stanowiącą własność W.R. - nieznanej z miejsca pobytu. Starosta K. zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania działa wstecz i oznacza, że na rzecz W.R. nie zostało ustalone odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. lat. [....] z tytułu jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (określanej dalej jako u.g.n), organ I instancji uznał za zasadne orzeczenie o ustaleniu odszkodowania na rzecz spadkobierców W.R. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2011 r., poprawiony aneksem sporządzonym w formie operatu szacunkowego z dnia 9 września 2011 r., wedle którego wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości wyniosła 1130,30zł (aktualność wyceny potwierdzona przez autora w dniu 11 sierpnia 2012 r.).

Odwołanie od w/w decyzji złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, podnosząc m.in., iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości dokonanego przed wejściem w życie w/w ustawy, w sytuacji gdy postępowanie odszkodowawcze dotyczące takiego wywłaszczenia nie zostało zakończone wydaniem decyzji o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie taki przypadek nie występuje, gdyż nie chodzi w niej o dokończenie postępowania wywłaszczeniowego poprzez ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ale o naprawienie szkody wywołanej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury w decyzji z dnia 6.08.2009 r. Nr [....] nie tylko stwierdził nieważność orzeczenia z dnia 06.12.1971 r. Nr [....] Prezydium Rady Narodowej m. K. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale przede wszystkim stwierdził, iż w/w orzeczenie w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że do wywłaszczenia parceli l. kat. [....] doszło w wyniku wydania wadliwej (czyli bezprawnej, nielegalnej) decyzji administracyjnej. Wprawdzie decyzja organu nadzoru o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji (tak jak decyzja o stwierdzeniu nieważności), niemniej decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie (tak jak decyzja o stwierdzeniu nieważności), iż decyzja będąca przedmiotem kontroli ma wadę/y wymienioną/e w art. 156 § 1 kpa. W tej sytuacji trudno uznać, aby taka decyzja mogła stanowić podstawę do "dokończenia" jakiegokolwiek postępowania administracyjnego (...) Zdaniem odwołującego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego "Aneks do operatu szacunkowego z dnia 14.07.2011 r." nie stanowi sprostowania czy uzupełnienia operatu szacunkowego, ale jest nowym operatem szacunkowym wykonanym dla potrzeb postępowania [....] zawierającym nową wycenę nieruchomości będącej jego przedmiotem opartą na częściowo innym zbiorze transakcji. Zaprezentowana przez rzeczoznawcę majątkowego zmiana zbioru transakcji w " aneksie" nie znajduje żadnego uzasadnienia i nie ma nic wspólnego z dokładniejszym czy precyzyjniejszym doborem transakcji. Wykonanie nowego (kolejnego) operatu szacunkowego może nastąpić tylko na zlecenie organu prowadzącego takie postępowanie, po uznaniu przez ten organ, że poprzedni operat był wadliwy, co w przedmiotowym postępowaniu nie nastąpiło. Dlatego wykonanie operatu szacunkowego z dnia 09.09.2011 r. było bezpodstawne, a tym samym nie może on stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie - tak z dnia 14.07.2011 r., jak i z dnia 9.09.2011 r. - jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych nie zostały prawidłowo dobrane, gdyż są położone na obszarach, które nie odpowiadają terenowi, na którym położona była wyceniana nieruchomość w chwili wywłaszczenia. Ponieważ stan wycenianej nieruchomości z dnia 6.12.1971 r. różni się od stanu obecnego, w procedurze szacowania należało określić i zlokalizować dzisiejszy segment rynku nieruchomości zbliżony cechami do istniejącego w w/w dniu. Ponadto rzeczoznawca majątkowy w obu operatach szacunkowych nie podał szczegółowego opisu wybranych do porównania nieruchomości, co uniemożliwia sprawdzenie, czy są one podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do wycenianej nieruchomości o stanie określonym na dzień wywłaszczenia. Brak opisu nieruchomości nie tylko uniemożliwia sprawdzenie czy wybrane do porównania nieruchomości mogły być brane pod uwagę w procesie wyceny, ale sprawia, że operaty są niepełne. Prezydent Miasta K. jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej posiada kompetencją do zapłaty odszkodowania w imieniu Skarbu Państwa na zasadzie art. 132 ust. 5 u.g.n. tylko wtedy, gdy jest organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie w/w przepisu. Tylko wówczas występuje w wyznaczonej mu przez przepisy u.g.n. podwójnej roli organu prowadzącego takie postępowanie (organu wydającego decyzję) i reprezentanta Skarbu Państwa (adresata decyzji), a tym samym ponosi całkowitą odpowiedzialność za prawidłowość swojej decyzji i jej wykonanie. Reasumując Prezydent Miasta K. jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej utracił kompetencję do zapłaty odszkodowania, a zatem zobowiązanie przez Starostę K. w decyzji z dnia 15.10.2012 r. nr [....] Prezydenta Miasta K. jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale bezzasadnym obciążeniem innego organu administracji publicznej tym obowiązkiem.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 4 kwietnia 2013r. znak: [....] , w oparciu o art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 15 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma – tak jak w niniejszej sprawie - to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w istocie bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Nadto zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy te zaś przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). Zatem materialnoprawną podstawą orzeczenia o odszkodowaniu jest przepis art. 128 u.g.n., zaś art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje staroście jako organowi administracji publicznej kompetencję do wydania, inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n., odrębnej decyzji o odszkodowaniu, między innymi w sytuacjach gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone dotychczas odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia pomimo ciążącym na organach w tym zakresie ustawowym obowiązku (na uwadze należy mieć szczególne uregulowania dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych który przewidywał wszczynanie postępowania odszkodowawczego na wniosek uprawnionych podmiotów złożony przed upływem terminu 3 lat od daty w której orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne). W tym zakresie niezasadny jest zarzut strony odwołującej o niemożności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W zakresie właściwości rzeczowej i miejscowej organ odwoławczy wskazał, iż w ostatnich latach, począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09, w orzecznictwie NSA opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa". Efektem przyjęcia w/w stanowiska jest zatem konieczność uznania, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie więc ta właśnie Gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest podstaw do tego by Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania, skoro sprawa nie dotyczy interesu Gminy K. Orzekanie przez Starostę [....] uznać należy w efekcie za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym zagrożeniem w postaci konieczności stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa).

Niezależnie jednak od powyższego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia opracowanie, które w swej istocie nie stanowi wymaganej prawem opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego (art. 132 ust. 2 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 84 § 1 kpa. Aneks, który jest tylko dodatkiem do czegoś, nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. Orzeczenie o wysokości odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym, nastąpiło z naruszeniem art. 130 ust. 2 u.g.n. W kontekście powyższego sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego aneks z dnia 9 września 2011 r. do operatu szacunkowego z dnia 14 lipca 2011 r. stanowi de facto nową wycenę przedmiotowej nieruchomości, bowiem biegły przyjął do porównania odmienny zbiór transakcji nieruchomościami podobnymi, uzyskując w efekcie inną wartość wycenianej nieruchomości. Nie można zatem uznać za właściwą podstawę ustalenia odszkodowania przez organ administracji. Nadto wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenie praw, oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n.). W efekcie nieprawidłowym było szacowanie przez biegłego wartości nieruchomości w operacie z dnia 9 września 2011 r. według poziomu cen rynkowych z dnia 14 lipca 2011r. W świetle w/w przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Zgodnie zaś z treścią decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 6 grudnia 1971 r. nr USW IV-60/IV/46/71, nawiązującej tym samym do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu prawa własności wymienionym właścicielom i przeniesieniu go na rzecz Państwa z dniem uprawomocnienia się orzeczenia". Z powyższego wynika więc jednoznacznie, iż do pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli (spadkobierców W.R. ) doszło nie w dniu wydania orzeczenia, lecz w dniu gdy stało się ono ostateczne (prawomocne). Tymczasem w sporządzonej wycenie biegły nieprawidłowo określił wartość wywłaszczonej nieruchomości według jej stanu z dnia 6 grudnia 1971 r., a więc dnia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, co również uszło uwadze organ I instancji. Dodatkowo rzeczoznawca praktycznie w ogóle nie zawarł opisu wycenianej nieruchomości na tę datę, wskazując jedynie lakonicznie, iż " ustalono, że stan nieruchomości gruntowej z dnia 6 grudnia 1971 r. nie jest tożsamy z jej obecnym stanem. W dniu określenia stanu tj. 06.12.1971 r. parcela gruntowa nr [....] była niezabudowana". Tego typu brak wyczerpującego opisu nieruchomości wycenianej nie tylko pozostaje w rażącej sprzeczności z § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale także uniemożliwia dokonanie przez organ weryfikacji prawidłowości i logiczności przyjętych przez biegłego w procesie wyceny. Nadto spośród trzynastu przyjętych przez rzeczoznawcę do porównań nieruchomości dwie były zawarte w okresie dłuższym niż 2 lata od daty sporządzenia przedmiotowego operatu, co nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione. Operat zawiera ponadto szereg omyłek i nieścisłości. Na przykład na stronie 12 biegły wskazuje, iż w zakresie cechy "geometria i powierzchnia działki" ocenę "bardzo dobrą" (a więc taką jaką otrzymała wyceniana nieruchomość) winna otrzymać " działka prostokątna lub zbliżona do prostokąta o powierzchni 0,08 ha - 0,10 ha". Tymczasem parcela l. kat. [....] nie odpowiada do końca tym kryteriom, gdyż jej powierzchnia wynosi 0,0720 ha. Z kolei na stronie 13 wyceny biegły najpierw podaje, iż atrybuty "uzbrojenie w sieci techniczne" oraz "dostępność komunikacyjna" mają wagi odpowiednio : 25% oraz 10%, zaś w tabeli nr 5 na tej samej stronie wagi te mają już inne wartości tj. odpowiednio 20% oraz 15%.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zarzucając:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określanej dalej jako p.p.s.a.) tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym, że właściwy do jej załatwienia jest tryb administracyjny;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

1) naruszeniu przepisu art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy,

2) naruszeniu przepisu art. 126 kpa w zw. z art. 110 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody [....] o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy,

3) nie niezastosowaniu art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta K.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotem badanej sprawy nie jest dokończenie postępowania wywłaszczeniowego poprzez ustalenie odszkodowania lecz naprawienie szkody wywołanej wydaniem wadliwej decyzji, co wynika z faktu, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia 6 sierpnia 2009r. nr [....] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W konsekwencji postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe, jako że sprawa podlega trybowi cywilnoprawnemu (art. 4171 § 2 kc w zw. z art. 160 § 2 kpa) nie administracyjnemu.

Ponadto postanowienie o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa.

Brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty K. i przekazania sprawy organowi I instancji, którym wg Wojewody [....] nie jest Starosta K. lecz Prezydent Miasta K. Po pierwsze dlatego, iż w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody [....] z dnia 22 stycznia 2010 r., Nr [....] , którym Starosta K. został wyznaczony do załatwienia mniejszej sprawy i postanowienie to wiąże organ, który je wydał. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 kpa w zw. z art. 110 kpa.

Po wtóre, zdaniem strony skarżącej z art. 24 § 1 pkt 4 kpa wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 u.g.n. ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wspomniany art. 129 w swym ustępie 1 wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron. karb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ma przymiot strony postępowania albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 kpa wydaje się niedopuszczalne, że status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta K. - zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Zdaniem strony skarżącej, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania i której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta K. , tym bardziej że w sprawie tej Prezydent Miasta K. występował czynnie jako reprezentant Skarbu Państwa, zajmując stanowisko odmienne niż uczestnicy, domagający się odszkodowania od Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, jeżeli w sprawie uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności nie wymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu, wówczas także istnieje obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Fakt reprezentowania przez Prezydenta Miasta K. osoby mającej interes odmienny niż uczestnicy taką okoliczność wyłączającą go wydaje się stanowić.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [....] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [....] uchylająca decyzję Starosty K. o ustaleniu odszkodowania i przekazująca sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a ponadto z powodu naruszenia przepisów innych przepisów postępowania tj. przy dokonywaniu wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania posłużono się jako dowodem w sprawie dokumentem niezasadnie uznanym za opinię biegłego, zawierającym szereg wad dyskwalifikującym ten dowód.

W kwestii zarzutów dotyczących właściwości rzeczowej należy w pierwszej kolejności wskazać, iż właściwość organów rozstrzygających sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 142 u.g.n. W myśl. ust. 1 tego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał dnia 22 października 2007r., zatem postanowienie z dnia 22 stycznia 2010r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia niniejszej sprawy nastąpiło już po nadaniu nowego brzmienia cytowanemu wyżej przepisowi.

Wskazać przy tym należy, iż w przedmiotowej sprawie nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, a obecnie stanowi własność Gminy K. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak pogląd NSA, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Innymi słowy zgodnie z nowym brzmieniem art. 36 ust. 3 w/w ustawy wymienione w tym przepisie zobowiązania i wierzytelności przejmuje Skarb Państwa, przy czym chodzi o zobowiązania i wierzytelności powstałe przed dniem 27 maja 1990 r. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesje gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych (por. uchwala siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt Ill CZP 99/06 - OSNC 2007 r. z 6, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11). Powyższe oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy K. , nie będzie gmina reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa, a zatem brak podstaw aby Prezydent Miasta K. - ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie miał być wyłączony od orzekania w niej (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1120/12 oraz z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1029/12). Prowadzi to konstatacji, iż Starosta Krakowski, uznając się za organ niewłaściwy, winien był przekazać sprawę organowi obecnie właściwemu tj. Prezydentowi Miasta K. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Odnoszą się dalej do zarzutów skargi wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje właściwa dla procedury cywilnej zasada perpetuatio fori. Art. 19 kpa ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu, co oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. Równocześnie bezspornym jest, że art. 156 § 1 pkt. 1 kpa - zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości – nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tezie wyroku NSA z dnia 7 października 1982r. sygn. II SA/ 1119/82 stwierdzono, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydaniu decyzji powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

W świetle wyżej przedstawionego stanowiska NSA w zakresie właściwości rzeczowej Prezydenta Miasta K. oraz zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości, niezasadne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na tzw. właściwość delegacyjną, opartą na art. 26 § 2 kpa oraz wydanym na podstawie tego przepisu postanowieniu Wojewody [....] z dnia 21 lipca 2008r., z podkreśloną w skardze niezmiennością tej właściwości, bez względu na zmianę stanu prawnego (art. 110 w związku z art. 126 kpa). W tym miejscu przytoczyć należy ponownie treść art. 142 ust. 2 u.g.n., który to przepis stanowi ustawowe źródło ustalenia właściwości organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynikają dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, aby w ogóle wystąpił problem wyłączenia organu (prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty), stroną postępowania o zwrot nieruchomości musi być gmina. Przymiot strony gmina uzyskuje co do zasady wówczas gdy jest właścicielem nieruchomości. Gdy nim nie jest, wówczas nie można odnaleźć interesu prawnego który usprawiedliwiłaby jej przymiot strony w postępowaniu o ustaleniu odszkodowania. Po wtóre, gdy stroną postępowania jest gmina, prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu zgodnie z ogólnymi zasadami rozdziału 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 26 § 2 kpa, w przypadku wyłączenia organu sprawę co do zasady załatwia organ wyższego stopnia. W niniejszym przypadku byłby to Wojewoda [....] . Gdyby zatem organ wyższego stopnia, zgodnie z regułą ogólną, pozostawił sobie sprawę do załatwienia, to bez wydawania żadnych szczególnych aktów administracyjnych (postanowienia) byłby właściwy do jej rozpoznania, tylko i wyłącznie z tego względu, że organ właściwy podlega wyłączeniu. Tym samym w chwili ustania podstaw wyłączenia organu właściwego według zasad ogólnych (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie byłoby wątpliwości, że zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu i na każdym etapie postępowania, sprawa winna zostać przekazana przez organ wyższego stopnia do organu właściwego. Organ wyższego stopnia ma jednak uprawnienie, aby do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ i aby to uczynić wydaje stosowne postanowienie. Powstaje zatem pytanie czy postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy, bez względu na późniejsze zmiany stanu prawnego mające wpływ na właściwość, korzysta z przymiotu trwałości, wyrażonego w art. 110 kpa (w związku z art. 126 kpa). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tak nie jest. Art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem – art. 126 kpa) w znaczeniu proceduralnym i koresponduje z zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 kpa. Jednakże zasada trwałości decyzji nie rozciąga się z mocy art. 126 kpa na postanowienia. Generalnie również trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie, np. ze względu na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 77 kpa). Najkrócej rzecz ujmując, podstawowym celem wprowadzenia zasady związania organu administracyjnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją (postanowieniem) jest ustabilizowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania w sytuacji w której akt administracyjny władczo i jednostronnie ingeruje w sferę prawną uczestnika (strony) postępowania. Rozważając w tym konkretnym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu postanowieniem wyznaczającym organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji zmiany podstaw właściwości, pierwszeństwo należy przyznać zasadzie przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości. Stąd niezasadny jest również zarzut naruszeniu art. 136 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa tj. nierozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy.

Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie gmina nie wstąpiła w prawa Skarbu Państwa w zakresie wywłaszczenia, a nadto postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego – Starosty [....] w miejsce Prezydenta Miasta K. stało się w zmienionym stanie prawnym bezprzedmiotowe (nieaktualne), a Prezydent Miasta K. stał się właściwy do rozpoznania sprawy. Tym samym skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda [....] nie miał uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a dostrzeżone naruszenie przepisów postępowania skorygował we właściwy sposób. Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 4 kpa , który został wyartykułowany przez stronę skarżącą w ten sposób, że "w sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron". Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 4 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Rozpoznając niniejszą sprawę, Prezydent Miasta K. na mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie działał jako przedstawiciel strony (gmina nie jest stroną tego postępowania) ale jako organ administracyjny – starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto, zgodnie z art. 95 i 96 kc, czynności prawnej można dokonać przez przedstawiciela, co pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (o ile przedstawiciel działa w granicach umocowania). Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. – z mocy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działa jako organ administracyjny a nie przedstawiciel (statio fisci) Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca chciał takiego wyłączenia, to brzmienie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wobec powszechnie znanych trudności interpretacyjnych związanych z wielością ról prezydenta miasta na prawach powiatu - musiałoby być inne.

Niezasadny jest także zarzut przyjęcia w sprawie trybu administracyjnego, a nie jak uznaje strona skarżąca trybu cywilnego – odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wprost bowiem reguluje kwestię wydawania odrębnej decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. w tym miejscu należy ponownie przywołać pogląd NSA w wyroku z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 731/11, w którym wskazano, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z tym nie budzi wątpliwości droga administracyjna.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja Wojewody [....] jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Należało więc na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić