Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3011/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/18 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu Ż. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru "[...]" wpisuje "[...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2018 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich (Rzecznik) na uchwałę Rady [...] (Rada Powiatu) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie stwierdził nieważność zaskarżanej uchwały w części § 1 wraz z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Powiatu podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie na terenie Powiatu Ż. na rok 2017 (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 11714).

W powyższym akcie, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej : "p.r.d.") ustalono stawki na rok 2017 za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie (§1) różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej w wysokości określonej w załączniku nr 1 lit. a i b do uchwały. Ustalono także wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdów a następnie odstąpienia od ich usunięcia (§1), w wysokości określonej w załączniku nr 1 lit. c do uchwały.

Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz z tytułu przechowywania pojazdu na parkingu zostały ustalone na najwyższym dopuszczalnym poziomie wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. poz.778). Także stawki opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym ustalono na poziomie maksymalnym.

Skargę na wskazaną uchwałę, w części dotyczącej jej § 1, wniósł Rzecznik zarzucając naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d.

W uzasadnieniu Rzecznik sprecyzował, że zaskarżona uchwała zapadła z przekroczeniem dyspozycji wskazanego wyżej przepisu. Rada Powiatu nie poczyniła ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na obszarze Powiatu, o czym świadczy treść projektu uchwały oraz treść protokołu z sesji Rady odbytej [...] grudnia 2016 r., na której sporną uchwałę podjęto. W ocenie Rzecznika okoliczność ta dowodzi, że Rada Powiatu podejmując sporną uchwałę nie uwzględniła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę zaskarżonego aktu.

Dalej skarżący wskazał, że w piśmie z [...] listopada 2017 r., będącym odpowiedzią na wystąpienie Rzecznika, Sekretarz Powiatu poinformował, że przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach na rok 2017 brano pod uwagę: ceny za usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach określone w umowie zawartej z przedsiębiorcą, któremu Powiat powierzył wykonywanie zadań określonych w art. 130a ust. 5f p.r.d., liczbę pojazdów usuniętych z dróg publicznych w latach 2015-2016 oraz wysokość rocznych przychodów z tytułu opłat za odholowanie i przechowywania pojazdów i wysokość rocznych kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tych zadań publicznych. Jak podniósł skarżący, jeżeli informacje przekazane przez Sekretarza Powiatu są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym (w ocenie Rzecznika nie znajdują one potwierdzenia w uzasadnieniu projektu uchwały i protokole z sesji Rady Powiatu), to przyjąć należy, że ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingach Rada Powiatu kierowała się pozaustawowymi kryteriami tj. kosztami, które powiat faktycznie poniósł w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach oraz cenami za usługi odholowania i przechowywania pojazdów określonymi w umowie zawartej przez Powiat z prywatnym przedsiębiorcą, której przedmiotem jest świadczenie tych usług..

W konsekwencji Rzecznik stwierdził, że ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Powiatu za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, że nie są trafne zarzuty skarżącego, jakoby organ podejmując uchwałę nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 p.r.d.. Jednym z kryteriów wynikających z art. 130a p.r.d., w oparciu, o który ustalana jest wysokość opłat, jest koszt usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu. Drugim z kryteriów określonych w ustawie jest sprawna realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu depozytowym, które wiąże się z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powiat podniósł, że przesłanka "sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem na parkingu" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Przy tym pojęcie "sprawna realizacja zadania" jest pojęciem nieścisłym. W tym zakresie więc radzie powiatu pozostawił ustawodawca pewien luz decyzyjny, pozwalający na skonkretyzowanie w okolicznościach konkretnego powiatu co należy rozumieć pod tym pojęciem. W ocenie Rady Powiatu w ramach przesłanki "sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem na parkingu" w okolicznościach dotyczących Powiatu mieszczą się wydatki, które ponosi Powiat za przechowanie pojazdów usuniętych z dróg i nieodebranych przez właścicieli, co do których to pojazdów następnie sąd cywilny wydał postanowienie o ich przepadku na rzecz Powiatu. Przy tym zważyć trzeba, jak wskazano w piśmie do Rzecznika z [...] listopada 2017 r., że Rada Powiatu opierała wyliczenie wydatków w tym zakresie na umowie z przedsiębiorcą (koszt przechowania takiego pojazdu na parkingu depozytowym wynosił zgodnie z umową nr [...] z [...] marca 2016 r. 1.230,00 zł). Nawet jeśli zaś przyjąć, że wydatki Powiatu przeznaczone na zapłatę wynagrodzenia przedsiębiorcy prowadzącemu parking strzeżony za pojazdy nie odebrane przez właściciela, których przepadek orzeka następnie sąd na rzecz powiatu, mieszczą się jednak w przesłance "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" a nie w przesłance "sprawnej realizacji zadania", to i tak zostały one ustalone prawidłowo. Następnie podniesiono, że wybór podmiotu dokonującego usuwania pojazdów z dróg oraz przechowywania pojazdów usuniętych z dróg Powiatu odbywa się na zasadach określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Procedura wyboru przedsiębiorcy dokonującego usuwania i przechowywania pojazdów przeprowadzana jest corocznie. Przedsiębiorca wykonujący ww. usługi musi dysponować odpowiednią ilością pojazdów oraz zatrudniać odpowiednią liczbę pracowników do pełnienia stałych dyżurów i pilnowania pojazdów na parkingu. Na terenie powiatu występuje ograniczona liczba przedsiębiorców, którzy są w stanie wykonywać usługi holowania i przechowywania pojazdów, inaczej niż na terenie dużych miast gdzie występuje większa konkurencja, a w związku z czym występują niższe ceny.

Ponadto przedsiębiorca wykonujący usługi usuwania pojazdów, zobowiązany jest przyjmować dyspozycje usuwania pojazdów siedem dni w tygodniu 24 godziny na dobę oraz dojechać w każde miejsce na terenie powiatu w ciągu 30 minut od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu bez względu na porę dnia lub nocy i warunki atmosferyczne. Powiat wskazał, że w 2016 r. i 2017 r. zapytania ofertowe, dotyczące świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi (w tym pojazdów przewożących materiały niebezpieczne) w granicach Powiatu i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a p.r.d. oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, zostały skierowane do pięciu przedsiębiorców. Zarówno w 2016 r. jak i w 2017 r. wpłynęła tylko jedna oferta na przesłane zapytania, a w zakresie prowadzenia parkingu dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne nie zgłosił się żaden przedsiębiorca.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się "naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (B. Adamiak, Wyroki..., s. 31; podobnie Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru..., s. 101–102).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnymi w ww. rozumieniu naruszeniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, w zakresie jej § 1 wraz z załącznikiem nr 1.

Sąd wskazał, że nie ma ustawowego wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały. Badając sporną uchwałę Sąd wojewódzki odwołał się do uzasadnienia jej projektu. Dokument ten ma bowiem szczególny walor dowodowy. Służy ujawnieniu i zrozumieniu intencji prawodawcy, tu Rady Powiatu i stanowi tym samym jeden z elementów mechanizmu kontroli uchwały. Sąd wyjaśnił, że zasada rzetelnej legislacji wymaga, żeby w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody w ustanawianiu regulacji prawnych w uzasadnieniu projektu tej regulacji wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Jak wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne - interpretacja przepisów zawierających upoważnienie ustawowe nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.: U 4/12, U 12/13).

Sąd wskazał następnie, że przepis art. 130 a ust. 6 p.r.d. stanowi, że Rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

W ww. przepisie ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sąd wskazał, że z uchwały oraz z postępowania poprzedzającego jej podjęcie, w szczególności uzasadnienia projektu uchwały nie wynika żeby Rada Powiatu analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą. W ocenie Sądu, Rzecznik zasadnie podniósł, że szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza stanowienie przepisów prawa miejscowego tak, żeby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w zakresie uregulowań zawartych w § 1 oraz w § 2 i stosownie w załącznikach do tych przepisów.

Rada Powiatu nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Powiatu. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. Z akt sprawy nie wynika także aby wskazane informacje były przedmiotem sesji Rady na której przedmiotowa uchwała była podjęta.

Sąd podzielił zatem stanowisko Rzecznika, że skoro Rada Powiatu nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w Powiecie, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d.

W ocenie Sądu, Rada Powiatu posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 p.r.d.. Zawiera on przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały, ustalając przedmiotowe stawki. Należy podkreślić, że przesłankami tymi Rada jest związana na mocy art. 2 Konstytucji , który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynikają żadne kalkulacje Powiatu. Ograniczono się jedynie do wskazania przepisu prawa materialnego oraz odniesiono się do obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek. Z kolei z protokołu z posiedzenia Rady Powiatu wynika jedynie, że Uchwała została odczytana i jednomyślnie przyjęta.

Trudno więc zaprzeczyć, że ustalając stawki opłat Rada Powiatu kierowała się względami fiskalnymi. Tymczasem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta/powiatu, jednoznacznie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. także ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

W uchwale przyjęto stawki opłat na maksymalnym poziomie, dopuszczalnych przez prawo stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, z pominięciem jakichkolwiek argumentów, przyczyn czy też okoliczności, które uzasadniają przyjęcie takiego rozwiązania. Nie wyjaśniono w szczególności, czy tak określone wysokie stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów, jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na terenie Powiatu.

Sąd miał na uwadze i to, że w art. 130 a ust. 6 p.r.d. ustawodawca posłużył się zwrotem "koszty usuwania pojazdu na obszarze danego powiatu" a nie "koszty usuwania pojazdu ponoszone przez powiat". Wbrew stanowisku organu - Rady Powiatu, przedmiotowe w sprawie koszty nie mogą obejmować kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było żeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie.

Reasumując, w związku z powyższymi rozważaniami Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważnością uchwały we wskazanym zakresie.

Sąd nie podzielił także pozostałych argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a uzasadniających w jego ocenie żądanie jej oddalenia.

Rada Powiatu (Skarżąca kasacyjnie) nie zgodziła się z powyższym wyrokiem zaskarżając go w całości skargą kasacyjną i zarzucając mu :

I. W zakresie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt. 1 ustawy p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest art. 130a ust. 6 p.r.d. , poprzez:

1) jego błędną wykładnię w zakresie interpretacji przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" polegającą na przyjęciu, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu następuje bez uwzględnienia kosztów usuwania pojazdów ponoszonych przez powiat, w sytuacji gdy wskazana przesłanka jest nieprecyzyjna i powinna być interpretowana w taki sposób, by rada powiatu miała luz decyzyjny w ustalaniu tych kosztów i by mogła uwzględnić przy podjęciu uchwały koszty obsługi zadania usuwania pojazdów w postaci kosztów wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w trybie zapytania ofertowego oraz specyfikę danego powiatu;

2) jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki "sprawnej realizacji zadań" polegające na niezastosowaniu tej przesłanki przy rozpoznawaniu skargi Rzecznika złożonej w niniejszej sprawie, podczas gdy zgodnie z przepisem art. 130a ust. 6 p.r.d. przy prawnej ocenie uchwały nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Rady Powiatu Ż. należy uwzględnić obie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie.

II. W zakresie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji ustosunkowania się do wszystkich argumentów Rady Powiatu podniesionych w Odpowiedzi na skargę i skwitowaniu ich jednym zdaniem, cyt.: "Sąd nie podzielił także pozostałych argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a uzasadniających w jego ocenie żądanie jej oddalenia. ", podczas gdy Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich argumentów podniesionych przez Organ w Odpowiedzi na skargę, albowiem w przeciwnym wypadku zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy Sąd I instancji rozpoznał skargę w całości. Opisane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia obecnie kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Przy tym nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów podniesionych przez Radę Powiatu w odpowiedzi na skargę może świadczyć o tym, że Sąd I instancji pominął część argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, co mogło mieć istotny wpływ na trafność i zasadność rozstrzygnięcia Sądu I instancji, tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Powiatu z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w części § 1 wraz z załącznikiem nr [...] z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała zdaniem Sądu I instancji istotnie narusza prawo, w sytuacji, gdy uchwała nie narusza prawa, albowiem oparta została na przepisie prawa materialnego, który zawiera nieostre i nieprecyzyjne przesłanki podjęcia uchwały przez radę powiatu. Skoro zaś ustawodawca, konstruując przepis prawa posłużył się przesłankami nieostrymi, nieprecyzyjnymi oznacza to, iż pozostawia radzie powiatu luz decyzyjny. Nie sposób jest stawiać zarzutu istotnego naruszenia prawa w tych przypadkach, w których przepis prawa jest nieprecyzyjny i może być różnie interpretowany. Tym samym Rada Powiatu, z uwagi na pozostawiony przez ustawodawcę luz decyzyjny, uprawniona była podjąć uchwałę o takiej treści, jak wynika to z zaskarżonej przez Skarżącego uchwały. Wskazane naruszenie przepisu postępowania przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd I instancji nie naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. w opisany powyżej sposób, oddaliłby skargę Rzecznika, zamiast ją uwzględnić, tym samym nie stwierdziłby nieważności zaskarżonej przez Rzecznika uchwały.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy z niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od na jej rzecz niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z Sądem pierwszej instancji, że w ramach przesłanki: "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się koszty obsługi zadania usuwania pojazdów ponoszone przez powiat. Wyjaśniła, że podstawowymi kosztami obsługi zadania usuwania pojazdów i ich przechowywania na parkingu strzeżonym jest koszt wynagrodzenia wypłacanego przez Powiat zewnętrznemu przedsiębiorcy, który dokonuje usunięcia pojazdu oraz przechowuje pojazd na parkingu strzeżonym.

Podkreśliła, że interpretacja tej przesłanki w taki sposób przyjęty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, doprowadzić może do sytuacji, w której po analizie rynku rada powiatu byłaby zmuszona uchwalić stawki niższe, niż sama musiałaby płacić za tego typu usługi zewnętrznemu wykonawcy wyłonionemu w trybie zapytania ofertowego. W takiej sytuacji rodziłoby się pytanie z jakich środków i pochodzących z realizacji którego z zadań publicznych powiat miałby dokładać do realizacji zadania usuwania z dróg pojazdów i ich przechowywania?

W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na specyfikę powiatu, który jest stosunkowo małym powiatem i w którym występują utrudnienia związane z brakiem przedsiębiorców dysponujących odpowiednim potencjałem technicznym i występujące mała konkurencja w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w ramach przesłanki "sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem na parkingu" w okolicznościach dotyczących Powiatu mieszczą się wydatki, które ponosi Powiat za przechowanie pojazdów usuniętych z dróg i nieodebranych przez właścicieli, co do których to pojazdów następnie sąd cywilny wydał postanowienie o ich przepadku na rzecz Powiatu. Przy tym zważyć trzeba, jak wskazano w piśmie do Rzecznika z [...] listopada 2017 r., że Rada Powiatu opierała wyliczenie wydatków w tym zakresie na umowie z przedsiębiorcą (koszt przechowania takiego pojazdu na parkingu depozytowym wynosił zgodnie z umową nr [...] z [...] marca 2016 r. 1 230,00 zł).

Rada nie podzieliła stanowiska Sądu I instancji, że w momencie podjęcia uchwały nie dysponowała informacjami o wysokości stawek usług holowania i przechowywania pojazdów na parkingach strzeżonych na terenie powiatu żyrardowskiego. Wskazała, że stanowienie aktów prawa miejscowego (za wyjątkiem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, a zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań i uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym na obszarze danego pojazdu zostały przez ustawodawcę pozostawione swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki konkretnego powiatu, wobec czego dla sądowej kontroli ustalonej stawki nie powinny mieć znaczenia uzasadnienie projektu uchwały, czy też przebieg sesji, na której głosowana była sporna uchwała Rady Powiatu.

Zdaniem Rady Powiatu fakt, iż zaskarżona przez Rzecznika uchwała uwzględniała wysokość stawek maksymalnych, nie jest równoważne z tym, że przy jej podjęciu Rada Powiatu kierowała się względami fiskalnymi.

W piśmie z [...] grudnia 2022 r. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów potwierdzających wysokość wpływów i kosztów związanych z obowiązkiem usuwania pojazdów ich odholowywania i przechowywania na parkingach strzeżonych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Okolicznością niesporną jest, że w sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie zaskarżonej uchwały, co uznać należy za istotne naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zgodności z prawem uchwały odwoływał się do uzasadnienia projektu uchwały oraz przebiegu sesji na której została ona podjęta. Uznał jednocześnie, że w odpowiedzi na skargę nie zostały zawarte argumenty przemawiające za oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. stanowisko wyrażone w przywołanym przez Skarżącą kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. III OSK 3740/21).

W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wyjaśniła, w jaki sposób poczynione zostały ustalenia w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych Powiatu. W piśmie tym zawarte zostały również wyjaśnienia, co do wysokości kosztów odholowywania pojazdów i parkowania na parkingach strzeżonych. Przedstawiono również wysokość wpływów z tytułu realizacji zadań określonych w art. 130a p.r.d., wykazując, że wpływy te od 2016 r. nie pokrywają kosztów (w 2015 r. wpływy z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów wyniosły [...] złote a koszty [...] złote, w 2016 r. wpływy wyniosły [...] złote a koszty [...] złotych a w 2017 r. wpływy wyniosły [...] złotych zaś koszty [...] złotych). Organ wyjaśnił również z jakich przyczyn wynikają powstałe straty. Podniósł, że wynikają one ze wzrastającej liczby pojazdów nieodebranych przez ich właścicieli z parkingu depozytowego, przedstawiając stosowne dane jak również wysokość opłaty za przechowanie takiego pojazdu wynikającą z zawartej w 2016 r. umowy.

Do wszystkich tych okoliczności Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swojego wyroku, co oznacza, że zostały one pominięte przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tymczasem podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę argumenty i wyjaśnienia powinny pozwolić Sądowi wojewódzkiemu na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była zatem wnikliwa ocena przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnień, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały. Dokonana zaskarżonym wyrokiem ocena powyższych okoliczności jest niedostateczna, o czym świadczy jej ogólny, a przez to arbitralny charakter, pozbawiony nawiązań do szczegółowych okoliczności mogących świadczyć o prawidłowym wypełnieniu przez zaskarżoną uchwałę dyrektyw, o których mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Jak wskazano w wyroku z 10 sierpnia 2022 r. I OSK 1169/19 (w którym odwołano się do również do wyroków z 10 grudnia 2019 r. I OSK 977/18 i 27 lipca 2021 r. I OSK 1797/19).), a skład orzekający stanowisko to w pełni podziela, w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że ustalenie opłat za usuwanie i przechowywanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych z dróg w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. Ceny te nie uwzględniają "konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2" (verba legis - art. 130a ust. 6 p.r.d.), gdyż podmioty prywatne kierują się często innymi kryteriami, a innymi musi kierować się powiat realizując to zadanie. Skoro ustawodawca zdecydował się powierzyć to zadanie powiatom i ma ono charakter zadania własnego, to całość kosztów może być pokrywana z dochodów powiatu. Zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania byłyby finansowane z innych dochodów powiatu, co jest dopuszczalne, gdyż to samorząd powiatowy odpowiada za gospodarkę finansową na swym terenie i ustala priorytety polityki publicznej.

W przywoływanym już wyroku z 23 czerwca 2021 r. III OSK 3740/21 NSA, dokonując oceny w zakresie spełnienia kryterium "konieczności sprawnej realizacji zadań", wyraźnie uznał, że do kosztów wykonania tych zadań należą również koszty postępowania sądowego, koszty związane z obsługą etatu wykonawczego, obsługi prawnej i księgowej w urzędzie.

W wyroku z 21 stycznia 2020 r. I OSK 1585/18 NSA podkreślił, że jedną z przesłanek zawartych w art. 130a ust. 6 p.r.d. są koszty realizacji zadań powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami. Z treści tego przepisu nie sposób jednak odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działania wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. Można również wysunąć tezę, iż przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie. Ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu mogłoby uniemożliwić temu powiatowi skuteczną realizację całego zadania. W cytowanym wyroku zwrócono również uwagę, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem mogą być tu dane z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne do roku kolejnego. Realizacja tego zadania to również inne koszty, które ponosi podczas jego realizacji powiat.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA wyrażone w przywołanych wyrokach. Interpretując zawarty w art. 130a ust. 6 p.r.d. zwrot "biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", należy mieć na uwadze dużą niezależność samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego w sprawach dotyczących zadań własnych tego samorządu i to, że w Konstytucji nie zawarto wymogu sformułowania wytycznych do wydania aktu prawa miejscowego. Według art. 94 Konstytucji na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Te uwarunkowania każą przyjąć, że powołany zwrot "...biorąc pod uwagę konieczność..." należy interpretować jako wskazówkę ustawodawcy dotyczącą kryteriów, które organ stanowiący winien mieć na uwadze w procesie stanowienia prawa miejscowego. Użyty w powołanym przepisie zwrot nie jest typową normą postępowania, lecz dyrektywą techniczną (celowościową; A. Bator w: A Bator, W. Gromski, A. Kozak, S. Kaźmierczak, Z. Pulka, Wprowadzenie do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Lexis Nexis 2006, s. 78-79; S. Wronkowska, Technika prawodawcza, RPEiS 1990/1/s. 7). Dyrektywa ta określa standardy podjęcia uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 prd. Charakter prawny powołanego zwrotu nie oznacza, że rada powiatu, podejmując uchwałę, może zignorować sugestię ustawodawcy. Art. 130a ust. 6 prd stanowi, że rada powiatu bierze pod uwagę owe kryteria. Jednym z warunków prawidłowego procesu legislacyjnego jest rozważanie przez radę powiatu ww. dyrektyw.

W kontrolowanej sprawie, z przedłożonej odpowiedzi na skargę wynika, że Rada Powiatu prawidłowo brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa. Mimo że dopuszczalne jest, by koszty zadania określonego w art. 130a ust. 1-2 i 2a p.r.d. były finansowane z innych dochodów powiatu, to w istocie byłoby to wielce niewychowawcze, mając na uwadze przyczyny usuwania pojazdu, określone w ust. 1-2 art. 130a p.r.d. Odbywałoby się to kosztem prawidłowej realizacji innych zadań własnych powiatu - w tym w szczególności w art. 4 ust. 1 u.s.p. (przykładowo tak ważnych dla społeczności lokalnej jak: edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia - np. utrzymanie szpitala powiatowego, pomoc społeczna etc.).

Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zaskarżona uchwała została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym było nieprawidłowe, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a i stwierdzenia jej nieważności.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.