Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 4 . art. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Nr XXIX/268/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3 ust. 4, § 14 pkt 1 lit. i) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 i 2; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Uchwałę Nr XXIX/268/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 listopada 2017 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów w zakresie jej Załącznika.

Skarżący, powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, a to w jej Załączniku w § 3 ust. 3 pkt 1, § 3 ust. 4, § 14 pkt 1 lit. h) oraz i), a także § 17 ust. 1 pkt 1 i 2.

Skarżący zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, a to:

1) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach (powtórzenie w Załączniku do zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Jordanów w § 3 ust. 4 na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości);

2) istotne naruszenie prawa poprzez nałożenie w Załączniku do Uchwały Rady Gminy Jordanów w § 3 ust. 3 pkt 1 na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodnika obowiązek "niezwłocznego" usuwania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, które stanowią naruszenie prawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;

3) istotne naruszenie przepisów zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 14 pkt 1 lit. h) zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt;

4) naruszenie przepisów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez umożliwienie § 14 pkt 1 lit. i) zwolnienia zwierzęcia domowego z uwięzi na terenie własnej nieruchomości w przypadku kiedy jest ona ogrodzona, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich oraz odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

5) istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zobowiązując w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności oraz nieruchomości, na których prowadzi się hodowlę zwierząt gospodarskich, obowiązku deratyzacji co najmniej raz w roku, zaś w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych - w miarę potrzeby.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy Jordanów w dniu 30 listopada 2017 roku podjęła Uchwałę Nr XXIX/268/2017 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów. Jako podstawę opisanej powyżej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, nosząc cechy normy generalnej i abstrakcyjnej. Dotyczy ona sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym oraz została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego.

Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Stąd też organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego, przy uchwalaniu Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza swoje kompetencje. Art. 4 przytoczonej powyżej ustawy zawiera zamknięty katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, dlatego też rada gminy nie może wykraczać poza zakres wyznaczony przez ustawę. Rada gminy uchwalając regulamin powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień, które są enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. Ustanawianie aktów prawa miejscowego przez organy stanowiące danej jednostki samorządu terytorialnego musi odbywać się wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, jako aktu wyższego rzędu, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy. Mając na względzie hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ gminy, dokonując powtórzenia normy prawnej zawartej w ustawie, narusza zapisy zawarte w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W Załączniku do Uchwały Rady Gminy Jordanów Nr XXIX/268/2017 z dnia 30 listopada 2017 roku w § 3 ust. 3 pkt 1 na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek "niezwłocznego" uprzątania po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne. Takie uregulowanie zawiera wadę, bowiem wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Rada gminy nakładając na mieszkańców obowiązek "niezwłocznego" usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, przekroczyła delegację ustawową zawartą w przytoczonej powyżej ustawie. Rada gminy upoważniona została jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, lecz nie została uprawniona do nakazywania właścicielom nieruchomości usuwania zanieczyszczeń chodnika, wskazując termin wykonania takiego obowiązku jako "niezwłoczny". Regulamin utrzymania czystości i porządku w danej gminie może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia opisanych powyżej zanieczyszczeń, natomiast nie może obligować do wykonania czynności zmierzających do usunięcia zanieczyszczeń poprzez wskazanie czasookresu, w którym ten obowiązek ma zostać wykonany (w materii tej orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 roku, sygn. akt IV SA/Po 365/19).

Zaskarżony Załącznik do opisanej powyżej uchwały Rady Gminy Jordanów w § 14 pkt 1 lit. h) zakazuje właścicielom zwierząt domowych wprowadzania ich do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, przy czym zapis nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Uregulowanie takie stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku w gminach, poprzez ustanowienie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren lub obiekt, zamiast ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami tak, aby ich pobyt na terenie lub w obiekcie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 991/17) Organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki - nakazy lub zakazy na właścicieli zwierząt jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zakaz ten w sposób nieproporcjonalny ingeruje w wolność osób utrzymujących psy oraz w prawo własności właścicieli wymienionych obiektów, a także w wolność działalności gospodarczej. Norma taka jest również zbyt wąska, bowiem pomija inne osoby niewidome, osoby o specjalnych potrzebach, niedowidzące, niepełnosprawne ruchowo oraz poruszające się z psami służbowymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 roku, sygn. II SA/Kr 568/20). Akty prawa miejscowego nie mogą naruszać wolności poruszania się jednostki tylko dlatego, że dana jednostka porusza się ze zwierzęciem domowym.

W § 14 pkt 1 lit. i) organ gminy zawarł regulację umożliwiającą właścicielowi danej nieruchomości zwolnienie psów ze smyczy na terenie jego nieruchomości w sytuacji nieruchomości [...] "odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem". Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z taką regulacją, bowiem ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 nie upoważnił rady gminy do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 08.12.2016 roku, sygn. akt IV SA/Po 622/16). Ponadto sam zapis "wykluczający samowolny dostęp osób trzecich" zmierza do ochrony osób, które mogłyby podjąć próbę samowolnego wkroczenia na teren prywatny, a przecież żadne zwykłe ogrodzenie może nie zapobiec takiemu wtargnięciu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2019 roku, sygn. II SA/Kr 680/19).

Ponadto w § 17 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego Załącznika do opisanej powyżej Uchwały Rady Gminy Jordanów na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności oraz nieruchomości, na których prowadzi się hodowlę zwierząt gospodarskich, nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji, co najmniej raz w roku, zaś w § 17 ust. 1 pkt 2 na właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych obowiązek ten został nałożony w miarę potrzeby. Taki nakaz stanowi istotne naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przede wszystkim ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenia określające terminy jako "co najmniej raz roku" lub "w miarę potrzeby" nie stanowi określenia konkretnego terminu deratyzacji i nie jest wystarczająco precyzyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 roku, sygn. akt VIII/SA/Wa 267/20). Rada gminy nie została upoważniona do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale do wskazania terminu jej przeprowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Lu 937/15).

Wskazany powyżej przepis ustawowy wymaga od poszczególnych rad gmin wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i to rady gmin są zobligowane do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości danej gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie i inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 217/19).

Wobec przytoczonej argumentacji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że na dzień wniesienia skargi uchwała objęta skargą nie obowiązuje. W/w uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Jordanów nr XI/117/2019 z dnia 28 listopada 2019 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów. Nadto, zdaniem organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co powoduje, iż powinna zostać oddalona w całości.

Odnosząc się do zarzutu w materii ust. 3 pkt 1 i ust. 4 Regulaminu, uzasadnianego tym, że Rada Gminy Jordanów nie była uprawniona do określenia terminu usunięcia śniegu, skarżony organ stwierdził, że wprowadzenie tego typu regulacji, zobowiązującej do niezwłocznego wykonania określonych obowiązków pozostaje logiczne i jest aprobowane na gruncie orzecznictwa. Równocześnie określenie w regulaminie, iż usunięcie błota, śniegu czy też lodu ma nastąpić niezwłocznie po opadach, nie stanowi naruszenia prawa. Powyższe potwierdził WSA w Lublinie podnosząc: "Uchwała, w której określono termin wykonania obowiązku, o którym mowa art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. jest zgodna z prawem, albowiem dyspozycja tego przepisu upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanego w niej obowiązku. Wymagania te mogą dotyczyć tak samej zasady, jak i terminu wykonania tego obowiązku. Jak podnosi się w orzecznictwie ów wymóg "niezwłoczności" na gruncie tego przepisu należy uznać za dorozumiany - zgodnie z regułą, że skoro nie określono terminu realizacji obowiązku administracyjnego, to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki po zaktualizowaniu się tego obowiązku. Stanowisko takie uznać należy za trafne i odnieść je również do § 2 pkt 1 regulaminu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania, że zobowiązany miałby niczym nieograniczoną dowolność w określeniu terminu wykonania obowiązku. Prowadziłoby to do absurdu, bowiem przyjęcie przykładowo kilkumiesięcznego terminu do uprzątnięcia śniegu czy lodu byłoby w istocie tożsame z zaniechaniem wykonania obowiązku. Wyartykułowanie więc w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodę z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji. Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej, to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki. Z tych też względów skarga dotycząca określenia w § 2 pkt 1 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne" podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." (Wyrok WSA w Lublinie z 28.10.2020 r., II SA/Lu 129/20, LEX nr 3104227).

Analogiczne stanowisko wynika z wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2020 r. (sygn. II SA/Ke 415/20), w którym to wyrażono następujący pogląd: "Natomiast pozostała część zaskarżonej regulacji § 4 mieści się w granicach delegacji ustawowej, gdyż dotyczy części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego - co zaakcentowano w pierwszej części tego przepisu, wskazując że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego". Co się zaś tyczy określenia terminów, w jakich ma następować uprzątanie błota, śniegu i lodu (niezwłocznie) oraz innych zanieczyszczeń (w miarę potrzeb) należy stwierdzić, że taka regulacja mieści się w delegacji ustawowej, która ma służyć określeniu w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Biorąc pod uwagę notoryjnie znane w naszym klimacie zagrożenia wynikłe z zalegającego na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego śniegu, lodu, czy błota, nie można mieć wątpliwości, że określenie terminów ich uprzątania mieści się w pojęciu zasad utrzymania czystości i porządku oraz rzeczywiście powinno następować niezwłocznie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki, a uprzątanie innych zanieczyszczeń, nie stanowiących bezpośredniego zagrożenia dla porządku - w miarę potrzeby (por. ww. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 898/19)".

Oba w/w stanowiska zostały wydane w dacie późniejszej aniżeli wyrok, na który powołuje się skarżący, a zatem wyrażają one pogląd bardziej aktualny niż ten, na którym został oparty sformułowany w skardze zarzut. Nadto organ podkreślił, iż dookreślenie czasu, w którym powinno nastąpić wykonanie nałożonego regulaminem obowiązku, ma za zadanie zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców, a tym samym pozostaje w zgodzie z ratio legis regulacji, na mocy której obowiązek nałożono.

Odnośnie skarżonego zapisu zawartego w § 14 pkt 1 lit. h Regulaminu, zdaniem organu rzeczona regulacja pozostaje zgodna z prawem, a co za tym idzie nie stanowi naruszenia mogącego skutkować stwierdzeniem (chociażby w części) nieważności zaskarżonej uchwały. Organ podał, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby analizowany obowiązek w sposób zbyt dalece idący wkraczał w prawa osób utrzymujących psy. Skarżący podnosząc w/w zarzut całkowicie pominął, że wprowadzenie przez Radę Gminy Jordanów komentowanej regulacji miało na celu zapewnienie bezpieczeństwa pozostałym osobom korzystającym z miejsc publicznych. Równocześnie Rada Gminy Jordanów dążyła do tego, aby dostęp do obiektów użyteczności publicznej nie pozostawał uciążliwy i nie stanowił zagrożenia żadnej z osób mogących znajdować się we w/w lokalizacji. Rzeczone działanie na gruncie orzecznictwa było oceniane pozytywnie. Jak podkreślił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1296/19: "Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia." Tożsamy wniosek wynika z zastosowanego na drodze analogii poglądu wyrażonego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim: "Uchwała zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów. Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami." (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2020 r., II SA/Go 156/20, LEX nr 3029116.)

Kolejno odnosząc się do zakwestionowanego zapisu związanego z umieszczaniem na ogrodzeniu tablicy informującej o zwierzęciu, które znajduje się na terenie posesji, to także w w/w zakresie wprowadzone przez Radę Gminy Jordanów regulacje są aprobowane na gruncie orzecznictwa. Powyższe wynika m.in. z orzeczenia WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zgodnie z którym: "Przy wprowadzeniu takiej regulacji, w ocenie Sądu, nie można bez wykazania stopnia ingerencji, czyli z samej zasady bez jej szczegółowego uzasadniania, zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Oznaczenie tablicą ostrzegawczą tego, że na terenie nieruchomości przebywa pies bez uwięzi (bez narzucania jej treści) jest regulacją uzasadnioną potrzebą ochrony ludzi przed potencjalnym niebezpieczeństwem czy zagrożeniem i zarazem regulacją mało inwazyjną i łatwą do zrealizowania dla osób utrzymujących zwierzęta na danej nieruchomości." (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2020 r., II SA/Go 104/20, LEX nr 3029122.) Na podkreślenie zasługuje również, że WSA w Krakowie uznał zapis przewidujący uprawnienie do: "zwalniania przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa" za zgodny z prawem oraz oddalił skargę, której jeden z zarzutów odnosił się właśnie do przywołanego zapisu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wyjaśnił: "Natomiast w zakresie obowiązku wymienionego w tiret 4, należy wskazać, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych (chodniki, drogi, parki), a osoby na nich przebywające, w tym w szczególności dzieci, mają prawo czuć się w takim terenie wolne od zagrożenia jakie mogą stanowić psy, wybiegające z czyjejś posesji i próbujące ich w różny sposób atakować. Szczególnie, że właściciel posesji jeśli chce posiadać psa, a nie chce lub nie może jej ogrodzić, może wybudować dla psa tzw. kojec lub stosowny wybieg. Kwestia ogrodzenia i wskazanego zabezpieczenia jest też o tyle uzasadniona, że w przypadku nieruchomości przylegających do terenów publicznych, brak ogrodzenia często uniemożliwia ustalenie, gdzie kończy się teren publicznie dostępny, a zaczyna teren prywatny.'’ (Wyrok WSA w Krakowie z 10.01.2020 r., II SA/Kr 1296/19, LEX nr 2773484.) Tożsamy pogląd WSA w Krakowie wyraził w wyroku o sygnaturze: II SA/Kr 901/19. Tego typu rozwiązania, w ocenie skarżonego organu, nie ograniczą praw właścicieli zwierząt, pozostając uzasadnione i konieczne dla zachowania bezpieczeństwa i zagwarantowania przedsięwzięcia możliwych środków ostrożności, zapewniających osobom postronnym ochronę przez zagrożeniem i uciążliwościami. Tym samym zarówno zarzuty odnoszące się do oznaczenia nieruchomości właściwą tabliczką informacyjną, jak i te kwestionujące uprawnienie do zwolnienia psa na terenie ogrodzonej nieruchomości, zdaniem organu, nie powinny zostać uwzględnione.

Zaskarżony zapis dotyczący deratyzacji, w ocenie organu, odpowiada umocowaniu wynikającemu z ustawy. Co istotne Rada Gminy Jordanów nie była zobowiązana (jak twierdzi skarżący) do precyzyjnego wskazania terminów, w których ma odbywać się deratyzacja, czego dokonano jedynie ogólnie, wskazując kiedy w/w działania powinny zostać przeprowadzone. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem reprezentowanym na gruncie doktryny prawa: "Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Nie mówi zatem, że termin musi być określony z góry i kalendarzowo. Pojęcie terminu w tym kontekście trudno bezpośrednio odnosić do instytucji terminu prawa cywilnego. Zrozumiałe jest i nie wymaga to rozbudowanej argumentacji, że wszystkie zagrożenia sanitarne związane z gryzoniami lub innymi szkodnikami, których dotyczy deratyzacja, nie są możliwe do przewidzenia." (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2020 r. II SA/Go 114/20, LEX nr 3029023.). Nadto należy mieć na uwadze, iż obowiązek przeprowadzenia deratyzacji nie dotyczy wszystkich właścicieli nieruchomości, a odnosi się jedynie do sytuacji, w której istnieje potrzeba przeprowadzenia działań oznaczonych w zapisie. Tym samym również w rzeczonym zakresie brak naruszenia, które przemawiałoby za uznaniem regulacji za nieważną.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak naruszeń opisanych w skardze, a zwłaszcza naruszenia "istotnego", nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a skarga pozostaje bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 23 lutego 2021 r. (k. 11), wyznaczył na dzień 30 marca 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe.

Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr XXIX/268/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 listopada 2017 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że – jak wskazano w odpowiedzi na skargę - na dzień wniesienia skargi uchwała objęta skargą nie obowiązuje. W/w uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Jordanów nr XI/117/2019 z dnia 28 listopada 2019 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jordanów.

Zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).Taka sytuacja w ocenie Sądu, częściowo ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarga jest częściowo zasadna tj. w zakresie: § 3 ust. 4, § 14 pkt 1 lit. i) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż jest ona dotknięta wadami, które muszą skutkować stwierdzeniem nieważności tej części jej zapisów.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis sprecyzowany jest w art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa", "u.c.p.g.") stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. - Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in.: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6 ww. przepisu).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

W zakresie § 3 ust. 4 załącznika uchwały (o treści: "4. Do obowiązków właściciela nieruchomości należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą do ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.") należy wskazać, że trafnie podnosi się w skardze, że w tym wypadku doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez bezpodstawne wprowadzenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących uprzątania błota, śniegu, ludu i innych zanieczyszczeń z chodników wzdłuż nieruchomości.

Sąd stwierdził, że cały § 3 ust. 4 załącznika uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przepis ten zdefiniował bowiem teren, z którego właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, powtarzając treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest w świetle powyższych rozważań niedopuszczalne.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 3 ust. 4 załącznika obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości - stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych, a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

To oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15).

Ponadto ww. zapis stanowi dosłowne powtórzenie przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, LEX nr 446997, z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2012/12, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

Z uwagi na powyższe należało uznać, że § 3 ust. 4 został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Nie jest natomiast zasadny zarzut dotyczący § 3 ust. 3 pkt 1 załącznika uchwały (o treści: "3. Uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników polegające na: 1) uprzątaniu niezwłocznie po opadach: błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników, a także części nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, np. podwórzy, przejść, bram itp. (przy czym należy to realizować w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz posypanie piaskiem chodnika; uprzątnięte błoto, śnieg, lód należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię;").

Odnośnie kwestionowanego w § 3 ust. 3 pkt 1 załącznika obowiązku uprzątania "niezwłocznie" po opadach: błota, śniegu, lodu, Sąd podziela stanowisko skarżonego organu, że wprowadzenie tego typu regulacji, zobowiązującej do niezwłocznego wykonania określonych obowiązków pozostaje logiczne i jest aprobowane na gruncie orzecznictwa. Określenie w regulaminie, iż usunięcie błota, śniegu czy też lodu ma nastąpić niezwłocznie po opadach, nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu uchwała, w której określono termin wykonania obowiązku, o którym mowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. jest zgodna z prawem, bowiem dyspozycja tego przepisu upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanego w niej obowiązku. Wymagania te mogą dotyczyć tak samej zasady, jak i terminu wykonania tego obowiązku. Jak podnosi się w orzecznictwie ów wymóg "niezwłoczności" na gruncie tego przepisu należy uznać za dorozumiany - zgodnie z regułą, że skoro nie określono terminu realizacji obowiązku administracyjnego, to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki po zaktualizowaniu się tego obowiązku. Stanowisko takie uznać należy za trafne. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania, że zobowiązany miałby niczym nieograniczoną dowolność w określeniu terminu wykonania obowiązku. Prowadziłoby to do absurdu, bowiem przyjęcie przykładowo kilkumiesięcznego terminu do uprzątnięcia śniegu czy lodu byłoby w istocie tożsame z zaniechaniem wykonania obowiązku. Wyartykułowanie więc w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodę z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji. Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej, to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki. Z tych też względów skarga dotycząca określenia w § 2 pkt 1 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne" podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." (vide: Wyrok WSA w Lublinie z 28.10.2020 r., II SA/Lu 129/20, LEX nr 3104227). Analogiczne stanowisko wynika z wyroku WSA w Kielcach z dnia 5 sierpnia 2020 r. (sygn. II SA/Ke 415/20), w którym to wyrażono następujący pogląd: "Natomiast pozostała część zaskarżonej regulacji § 4 mieści się w granicach delegacji ustawowej, gdyż dotyczy części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego - co zaakcentowano w pierwszej części tego przepisu, wskazując że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego". Co się zaś tyczy określenia terminów, w jakich ma następować uprzątanie błota, śniegu i lodu (niezwłocznie) oraz innych zanieczyszczeń (w miarę potrzeb) należy stwierdzić, że taka regulacja mieści się w delegacji ustawowej, która ma służyć określeniu w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Biorąc pod uwagę notoryjnie znane w naszym klimacie zagrożenia wynikłe z zalegającego na częściach nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego śniegu, lodu, czy błota, nie można mieć wątpliwości, że określenie terminów ich uprzątania mieści się w pojęciu zasad utrzymania czystości i porządku oraz rzeczywiście powinno następować niezwłocznie, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki, a uprzątanie innych zanieczyszczeń, nie stanowiących bezpośredniego zagrożenia dla porządku - w miarę potrzeby (por. ww. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 898/19)". Oba w/w stanowiska zostały wydane w dacie późniejszej aniżeli wyrok, na który powołuje się skarżący, a zatem wyrażają one pogląd bardziej aktualny niż ten, na którym został oparty sformułowany w skardze zarzut. Trzeba podzielić stanowisko organu, że dookreślenie czasu, w którym powinno nastąpić wykonanie nałożonego regulaminem obowiązku, ma za zadanie zwiększenie bezpieczeństwa mieszkańców, a tym samym pozostaje w zgodzie z ratio legis regulacji, na mocy której obowiązek nałożono.

Przechodząc do dalszej grupy zarzutów, Sąd uznał za zasadną skargę w części obejmującej § 14 pkt 1 lit. i) załącznika do uchwały (o treści: "§ 14 pkt 1 lit. i - Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy ponoszenie pełnej odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, a w szczególności: (...) i) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem oraz pod warunkiem, że przebywanie takie nie jest uciążliwe dla sąsiadów i innych osób,".

Trzeba tu podzielić stanowisko skarżącego, że nie sposób zgodzić się z taką regulacją, bowiem zapis "wykluczający samowolny dostęp osób trzecich" zmierza do ochrony osób, które mogłyby podjąć próbę samowolnego wkroczenia na teren prywatny, a przecież żadne zwykłe ogrodzenie może nie zapobiec takiemu wtargnięciu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 680/19). Mając to na uwadze Sąd stwierdził nieważność całego zapisu § 14 pkt 1 lit. i) załącznika do uchwały, uznając, że eliminowanie poszczególnych słów stanowiłoby jego dezintegrację, chociaż Sąd stoi na stanowisku, że nałożenie obowiązku oznakowania tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy, nie stanowi przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności.

Sąd nie uznał natomiast za zasadne żądanie skargi stwierdzenia nieważności zapisu § 14 pkt 1 lit. h) załącznika do uchwały (o treści: "§ 14 pkt 1 lit. h – Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy ponoszenie pełnej odpowiedzialności za zachowanie utrzymywanych zwierząt, a w szczególności: (...) h) niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej placówek handlowych i gastronomicznych, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników,".

Zdaniem Sądu cytowana wyżej regulacja nie narusza normy art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i pozostaje zgodna z prawem. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skargi, jakoby analizowany obowiązek z § 14 pkt 1 lit. h w sposób zbyt daleko idący wkraczał w prawa osób utrzymujących psy. Kwestionowany zapis ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa osobom innym niż właściciele zwierząt domowych, a korzystającym z miejsc publicznych.

Na tej płaszczyźnie rozważań wymaga podkreślenia, że zaskarżony zapis § 14 pkt 1 lit. h nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt domowych, lecz określa osobom utrzymującym zwierzęta domowe pewne nakazy (obowiązki) określonego postępowania.

Sąd podziela argumentację organu, że Rada Gminy Jordanów dążyła do tego, aby dostęp do obiektów użyteczności publicznej nie pozostawał uciążliwy i nie stanowił zagrożenia żadnej z osób mogących znajdować się we wskazanej w tym zapisie lokalizacji.

Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1296/19: "Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dany teren co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia." Tożsamy wniosek wynika z zastosowanego na drodze analogii poglądu wyrażonego przez WSA a Gorzowie Wielkopolskim: "Uchwała zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów. Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Postanowienia te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami." (Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24.06.2020 r, II SA/Go 156/20, LEX nr 3029116).

Sąd wskazuje, że normą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - dotyczącą obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku - ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy, nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające/utrzymujące zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom przebywającym w tych miejscach, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Obowiązek z § 14 pkt 1 lit. h załącznika do uchwały w niczym nie narusza też, zdaniem Sądu, wolności człowieka. Nakłada jedynie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązki związane z przebywaniem zwierząt w miejscu publicznym, ze względu na obecność w tej przestrzeni innych osób. Przepis ten nie wprowadza zakazu, a jedynie ograniczenie w sferze możliwości poruszania się zwierzęcia, a nie człowieka.

Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi obejmującego zapis § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 załącznika (o treści: "§ 17 ust. 1. Obowiązek przeprowadzenia deratyzacji ciąży na właścicielach nieruchomości: 1) w odniesieniu do budynków wielomieszkaniowych, zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności oraz nieruchomości, na których prowadzi się hodowlę zwierząt gospodarskich - co najmniej raz w roku chyba, że przepisy prawa wprowadzają krótsze terminy w tym zakresie, 2) w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych - w miarę potrzeby", to Sąd uznał go za uzasadniony.

Jak trafnie wskazał skarżący, taki nakaz stanowi istotne naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przede wszystkim ustawodawca nie obciąża tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości, a stwierdzenia określające terminy jako "co najmniej raz roku" lub "w miarę potrzeby" nie stanowi określenia konkretnego terminu deratyzacji i nie jest wystarczająco precyzyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2020 roku, sygn. akt VIII/SA/Wa 267/20).

Rada gminy nie została upoważniona do wskazania częstotliwości przeprowadzania deratyzacji, ale do wskazania terminu jej przeprowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Lu 937/15).

Wskazany powyżej przepis ustawowy wymaga od poszczególnych rad gmin wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i to rady gmin są zobligowane do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości danej gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie i inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Gd 217/19).

Zatem Sąd, rozważywszy też przedstawione w odpowiedzi na skargę argumenty organu, stwierdził, że Rada Gminy Jordanów, realizując delegację z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie mogła wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku) oraz art. 151 P.p.s.a. (pkt II wyroku).