Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 272/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/14 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1657/14 oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. F. kwotę 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/14 oddalił skargę H. F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej przy ulicy [...] (dawniej przy ulicy [...]) w Warszawie, oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr 2/26 z obrębu [...], stanowiącej nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła H. F. zarzucając jej: naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 107 § 3 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 112 ust. 3 i art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez przyjęcie, że zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna, jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, a także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wywłaszczona działka była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że cel wywłaszczenia zawarty w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola z dnia [...] czerwca 1974 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości został określony bardzo ogólnie, jako obiekt [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. o lokalizacji szczegółowej zagospodarowanie terenu miało nastąpić według planu stanowiącego załącznik do tej decyzji. W obszarze wywłaszczonej nieruchomości, która aktualnie oznaczona jest jako część działki ewidencyjnej nr 2/26 z obrębu [...], zaprojektowana została zieleń z boiskami i miejscami gier, a przy granicy obiektu drzewa. Tym samym zrealizowano część zaplanowanych obiektów, a na nieruchomości nie miały być wzniesione obiekty kubaturowe, lecz obiekty sportowe i zieleń. W dniu 8 lipca 2013 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że działka ewidencyjna nr 2/26 stanowi teren zieleni częściowo porośnięty krzewami i drzewami wysokimi. Według przedstawiciela Policji teren ten przeznaczony jest do ćwiczeń służb specjalnych policji. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że zieleń znajdująca się na nieruchomości jest nieurządzona, nieuporządkowana oraz miejscowo jest zaśmiecona. Komenda Stołeczna Policji w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oświadczyła, że na działce nr 2/26 nie miały powstać żadne obiekty, natomiast w projekcie zagospodarowania terenu z 1974 r. zaprojektowano lokalizację do małych gier, nie określając jednocześnie ich charakteru. Komenda Stołeczna Policji stwierdziła ponadto, że przedmiotowa działka ewidencyjna wraz z działkami sąsiednimi są wykorzystywane jako tereny sportowe przeznaczone do ćwiczeń dla jednostek Policji. Drzewa są wykorzystywane m. in. jako punkty ukrycia zespołów, budowanie zasadzek i do innych celów szkoleniowych specjalistycznych jednostek Policji. Przygotowywanie funkcjonariuszy do sprawnego przeprowadzenia akcji szturmowych według każdego wariantu wymaga ćwiczeń takich, jak omawiane. Ponadto o realizacji celu wywłaszczenia świadczy zdjęcie lotnicze z 1982 r., które obrazuje sposób zagospodarowania. Na podstawie jego analizy ustalono, że nieruchomość była zadrzewiona, zaś na podstawie zdjęcia lotniczego z 1976 r. wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt użytkowany rolniczo.

Zdaniem Wojewody Prezydent m. st. Warszawy zgromadził materiał dowodowy uzasadniający wydanie decyzji odmownej. Organ pierwszej instancji dokonał również wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, a stanowisko swoje wyraził w uzasadnieniu decyzji w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie nie było konieczności powołania biegłego dendrologa, co zostało zgłoszone przez stronę postępowania administracyjnego. Z pisma Biura Planowania Rozwoju Miasta z dnia [...] maja 1972 r. dotyczącego wytycznych urbanistycznych dla lokalizacji inwestycji obiektu [...] wynika, że wzdłuż granic na terenie obiektu od strony zachodniej, wschodniej i południowej należy przewidzieć pas wysokiej zieleni izolacyjnej szerokości 20 m. Porównując zdjęcie lotnicze z 1976 r. ze zdjęciem z 1982 r. można – w ocenie organu – jednoznacznie ustalić, że na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej w dniu wywłaszczenia teren użytkowany rolniczo znajduje się pas zieleni izolacyjnej. Organ drugiej instancji powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego stwierdził, że gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej.

W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., art. 78 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 112 ust. 3 i art. 137 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, uznanie że inwestycja została zrealizowana, nieuwzględnienie wniosków dowodowych, wadliwe uzasadnienie decyzji, przyjęcie, że zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczana, jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, przy przyjęciu, że brak ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w tym brak zabudowania, zagospodarowania lub urządzania zieleni może stanowić realizację celu publicznego poprzez zmianę przeznaczenia.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wywłaszczona działka nr 2/26 z obrębu [...] została wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, w sytuacji w której zgodnie z decyzją lokalizacyjną wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była wyłącznie pod "boiska [...]", a także poprzez przyjęcie na podstawie zdjęcia lotniczego z 1982 r., iż zieleń została na nieruchomości urządzona, podczas gdy nie sporządzono opinii fotogrametrycznej, uzasadniającej przyjęcie twierdzenia pozytywnego, a z analizy zdjęcia lotniczego w obszarze wywłaszczonym wynika, iż brak jest jakiegokolwiek urządzania zieleni na nieruchomości oraz ingerencji człowieka.

W uzasadnieniu skargi podano, że celem publicznym, na który powyższa nieruchomość została wywłaszczona była realizacja tzw. "Obiektu [...]", na wniosek Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej. Realizacja "Obiektu [...]" była oparta o decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] maja 1972 r. W wytycznych urbanistycznych do lokalizacji szczegółowej przewidziano pas wysokiej zieleni izolacyjnej szerokości 20 m przy granicach obiektu od strony zachodniej, wschodniej i południowej. Integralną częścią decyzji lokalizacyjnej jest mapa do celów projektowych, określająca poszczególne cele inwestycji, która w obszarze wywłaszczonej nieruchomości zakładała realizację "boisk [...]". Organ I instancji uznał "Zamienną koncepcję zagospodarowania terenu Obiektu [...]" z 1994 r. za dowód uzupełniający materiał dowodowy w sprawie i ustalił, iż na wywłaszczonej nieruchomości koncepcja zamienna zakłada urządzenie zieleni. Ta koncepcja zamienna zakładała realizację obiektów w 20 lat po wywłaszczeniu, zatem brak jest podstaw do posiłkowania się nią, skoro w pierwotnym planie zakładano na wywłaszczonej nieruchomości "boiska [...]". Organ II instancji pominął w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji dowód przyjęty przez organ I instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, bowiem uznanie koncepcji zamiennej za dowód, a w następstwie wywodzenie wniosku, że na nieruchomości wywłaszczonej miała być zaplanowana zieleń narusza przepisy prawa.

Organ I instancji dopuścił dowód w postaci zdjęć lotniczych z 1982 r., na podstawie których ustalił, że widoczne są drzewa w obszarze wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe zostało także zaakceptowane przez organ II instancji, jako dowód potwierdzający realizację zaplanowanej zieleni, co jest wnioskiem błędnym. Ponadto organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie opinii fotogrametrycznej, która wskazałaby co znajduje się i w jakim obszarze na zdjęciu z 1982 r.

"Obiekt [...]" realizowany był w II fazach, gdzie w I fazie do 1985 r. zrealizowano jedynie ogrodzenie, kotłownie, 2 budynki magazynowe, budynek stołówki, 4 budynki koszarowe, stację trafo i wartownie. Żadne z powyższych obiektów nie uzasadniają urządzania na wywłaszczonej nieruchomości zieleni, która miałaby jakoby towarzyszyć infrastrukturalnie innym obiektom, takim jak np. "boiska [...]". Realizacja zieleni, bez pierwotnej infrastruktury, bez wznoszenia jakichkolwiek obiektów towarzyszących, mija się z celem. Cały "Obiekt [...]" to 27 ha. Część "Obiektu [...]" jest niezagospodarowana, nieurządzona, zaniedbana i nie służy realizacji celu publicznego do dnia dzisiejszego. Zdjęcie z 1982 r. ukazuje, iż na działce 2/26 znajdują się nieuporządkowane krzewy, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o ingerencji człowieka w ich urządzaniu.

Na terenie "Obiektu [...]" zatwierdzono realizację terenów szkoleniowo ćwiczebnych z uwzględnieniem sportowych aspektów dopiero decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., obejmując realizacją wykonanie robót budowlanych zezwalających na budowę pawilonu, toru przeszkód, dróg dojazdowych i ukształtowania terenu. Do 1997 r. na obszarze "Obiektu [...]" brak było jakichkolwiek zorganizowanych terenów ćwiczebnych, sportowych, które uzasadniały stworzenie terenów zielonych, w sąsiedztwie rzekomego samolotu, autobusu i pociągu, służąc do realizacji manewrów służb specjalnych, na obszarze wywłaszczonej działki nr 2/26. Do 1994 r., tj. daty sporządzenia koncepcji zamiennej, czyli 20 lat po wywłaszczeniu, samolot ani żadna infrastruktura nie były umiejscowione w sąsiedztwie wywłaszczonej nieruchomości. Teren do ćwiczeń dla jednostki został zrealizowany po 20 latach od wywłaszczenia, ale w odległości kilkuset metrów od działki. To jak aktualnie wykorzystywana jest wywłaszczona nieruchomość nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, z uwagi na ewentualne badanie przesłanek ustawowych do zwrotu do 10 lat od dnia wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej działka nr 2/26, podobnie jak wiele innych obszarów jednostki "Obiektu [...]" wywłaszczona została "na zapas", bowiem nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia jakim były "boiska [...]", ani także żadnego innego, pozostawiając teren naturze, przy braku jego zagospodarowania, co uzasadnia jej zwrot w oparciu o art. 136 i art. 137 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od 22 września 2004 r. Ma to też związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11.

Sąd I instancji wskazał że zgodnie z ustaleniami nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot położona jest we wschodniej części "Obiektu [...]" i przylega do jego granicy. Zaprojektowana została na niej zieleń z boiskami i miejscami do gier, a przy granicy obiektu drzewa, co wynika z decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz wytycznych urbanistycznych. W "Zamiennej koncepcji zagospodarowania terenu Obiektu [...]" z 1994 r., obszar obejmujący aktualną działkę nr 2/26 z obr. [...] stanowił teren zielony.

Sąd zauważył, że cel publiczny, na jaki dokonano wywłaszczenia, można ogólnie określić jako realizacja obiektu dla potrzeb Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej (aktualnie Policji). Jak wynika z pierwotnej koncepcji lokalizacyjnej, obiekt ten miał charakter wielozadaniowy, miały się w nim mieścić funkcje szkoleniowe, rekreacyjne, zakwaterowania, magazynowe, siedziba dowództwa i inne. Ponadto obiekt miał być realizowany w kilku etapach. Działka będąca przedmiotem żądania o zwrot stanowi jeden z elementów kompleksu, stanowiącego ogrodzoną całość, służącą na przestrzeni wszystkich lat od wywłaszczenia celom Komendy Stołecznej Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji. Nie ma też jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że kompleks służył innym celom. Zmiana lokalizacji poszczególnych funkcji w takim obiekcie na przestrzeni czasu, uwarunkowana albo możliwościami budżetowymi albo aktualnymi potrzebami zadaniowymi Milicji (Policji), nie może przekreślać zasadniczego założenia, że "Obiekt nr [...]" jako całość wciąż służy podstawowemu celowi publicznemu, z powodu którego nastąpiło wywłaszczenie. Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy częściowa zmiana założeń zagospodarowania spornej działki, poprzez zastąpienie planowanych boisk do gry małej zielenią, w sytuacji, gdy na pozostałej części działki został zrealizowany zakładany cel w postaci pasa izolacyjnego zieleni wysokiej (w tym zadrzewienia) wzdłuż ogrodzenia, nie stanowi o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy, zieleń na spornej działce jest obecnie elementem funkcji szkoleniowej obiektu. Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, w której stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji stwierdził, że wyłączanie w chwili obecnej z całego wielofunkcyjnego i ogrodzonego obiektu poszczególnych elementów, z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez skarżącą, mogłoby zakłócić funkcjonowanie obiektu jako całości lub poszczególnych jego funkcji (w tym wypadku funkcji szkoleniowej – zapewnienie terenu do ćwiczeń dla właściwych oddziałów Policji), co najdobitniej świadczy o niezbędności spornej działki na cel wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej H. F., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 2, art. 8 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 77 ust. 2, art. 176 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, Poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

- niewłaściwe przedstawienia stanu sprawy (wybiórcze przestawienie stanu sprawy),

- przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym,

- pominięcie zarzutów podniesionych w skardze (niektórych z zarzutów),

- oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, tj. dotyczących postępowania dowodowego, w tym art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 K.p.a.,

- pominięcie zarzutów podniesionych w skardze (niektórych z zarzutów), w tym zarzutu o powołanie biegłego dendrologa, sporządzenia inwentaryzacji zieleni, oraz powołania biegłego geodety, który miałby ocenić powierzchnię zajęcia nieruchomości wywłaszczonej pod pas zieleni izolacyjnej, a także brak odniesienia się do zarzutu braku wykonania obowiązku zwrócenia się do organów administracji publicznej o dokumentację powykonawczą inwestycji celu publicznego potwierdzającą zakres przeprowadzonych prac na wywłaszczonej nieruchomości i uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego;

2) art. 141 § 4 w zw., z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

- niewłaściwe przedstawienia stanu sprawy (wybiórcze przestawienie stanu sprawy), - oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, tj. dotyczących postępowania dowodowego, w tym art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

- pominięcie zarzutów podniesionych w skardze (niektórych z zarzutów), w tym zarzutu o powołanie biegłego dendrologa, sporządzenia inwentaryzacji zieleni, oraz powołania biegłego geodety, który miałby ocenić powierzchnię zajęcia nieruchomości wywłaszczonej pod pas zieleni izolacyjnej, a także brak odniesienia się do zarzutu braku wykonania obowiązku zwrócenia się do organów administracji publicznej o dokumentację powykonawczą inwestycji celu publicznego potwierdzającą zakres przeprowadzonych prac na wywłaszczonej nieruchomości i uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego,

- niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 133 § 1,134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1, § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,10, 77 § 1, § 2, § 4, art. 80,107 § 1, § 3 K.p.a., poprzez:

- błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

- niewłaściwe przedstawienia stanu sprawy (wybiórcze przestawienie stanu sprawy),

- oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, tj. dotyczących postępowania dowodowego, w tym art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

- nieuzasadnione pominięcie przez WSA części akt sprawy przy ustalaniu stanu faktycznego i prawnego, podczas gdy obowiązkiem sądu jest rozstrzygnięcie w granicach sprawy na podstawie całokształtu jej akt administracyjnych, a nie w sposób wybiórczy i dowolny,

- uznanie przez WSA, że przez wszystkie lata swojego funkcjonowania "Obiekt [...]" i sporna nieruchomość była użytkowana tylko przez Policję, (stanowi to własne ustalenie WSA wbrew dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. – nie znajduje bowiem potwierdzenia w aktach sprawy),

- uznanie przez WSA, że wyłączenie spornej nieruchomości z "Obiektu [...]" zakłóciłoby funkcjonowanie obiektu (stanowi to własne ustalenie WSA wbrew dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. – nie znajduje bowiem potwierdzenia w aktach sprawy),

- uznanie przez WSA, że bez spornej nieruchomości funkcja szkoleniowa obiektu nie mogłaby być realizowana (stanowi to własne ustalenie WSA wbrew dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. - nie znajduje bowiem potwierdzenia w aktach sprawy);

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1, § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,10, 77 § 1, § 2, § 4, art. 80,107 § 1, § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit a), b) i c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

- błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie,

- niewłaściwym przedstawieniu stanu sprawy (wybiórcze przestawienie stanu sprawy),

- oddaleniu skargi, mimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, tj. dotyczących postępowania dowodowego, w tym art. art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

- oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w tym bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, sporządzenia inwentaryzacji zakrzewienia, wyznaczenia ewentualnego geodety określającego ewentualny obszar zajęty pod rzekomą zieleń izolacyjną 20 m od granicy, opinii biegłego z zakresu fotogrametrii, a także zwrócenia się do organów administracji publicznej w celu uzyskania dokumentacji powykonawczej na obiekcie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,

- zaakceptowaniu błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie,

- pominięcie zarzutów podniesionych w skardze (niektórych z zarzutów), w tym zarzutu o powołanie biegłego dendrologa, sporządzenia inwentaryzacji zieleni, oraz powołania biegłego geodety, który miałby ocenić powierzchnię zajęcia nieruchomości wywłaszczonej pod pas zieleni izolacyjnej, a także brak odniesienia się do zarzutu braku wykonania obowiązku zwrócenia się do organów administracji publicznej o dokumentację powykonawczą inwestycji celu publicznego potwierdzającą zakres przeprowadzonych prac na wywłaszczonej nieruchomości i uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego,

- niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) p.p.s.a.;

5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, § 2 pkt 1, § 3 p.p.s.a. poprzez:

- niezbadanie przez WSA czy stan faktyczny został ustalony przez organ I i II instancji z zachowaniem dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,

- błędne przyjęcie Sądu iż celem wywłaszczenia na nieruchomości była realizacja zieleni z funkcją szkoleniowo rekreacyjną, która została w pełni zrealizowana, podczas gdy pierwotnym celem wywłaszczenia była realizacja w ramach "Obiektu [...]" na obszarze wywłaszczonej działki nr 2/26 z obrębu [...] "boisk [...]" i pas zieleni izolacyjnej na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej a następnie "lądowiska dla helikopterów a w części ośrodka szkolenia taktycznego z dynamicznym użyciem pojazdów, na podstawie "Zamiennej koncepcji zagospodarowania terenu Obiektu [...]" z 1994 r.,

- błędne ustalenie stanu faktycznego, a także iż zwrot nieruchomości zakłóciłby funkcjonowanie obiektu jako całości, co jest też sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania,

- niewłaściwe przedstawienia stanu sprawy (wybiórcze przestawienie stanu sprawy), a co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, pkt 5 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- nieuwzględnienie, że decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 - 27 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.),

- nieuwzględnienie, że na rozprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) (pełnomocnik Policji na rozprawie, oświadczyła, że sporna nieruchomość stanowi własność m. st. Warszawa a nie Komendy Stołecznej Policji lub innej jednostki Policji),

- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.), (m. st. Warszawa nie było stroną postępowania administracyjnego).

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie zostało dokonane na cele publiczne, które nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości;

2/ art. 6 pkt 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że celem publicznym określonym jako budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń na potrzeby bezpieczeństwa publicznego jest zieleń, mimo braku aktywności, braku realizacji, działań w postaci inwestowania na wywłaszczonym gruncie;

3/ art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wywłaszczenie zostało dokonane na cele publiczne, które nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości oraz, że wywłaszczenie zostało dokonane mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4/ art. 112 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że:

- cel wywłaszczenia został osiągnięty,

- zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna (jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, tj. zmiany celu wywłaszczenia z boisk [...] na lądowisko dla helikopterów a w części ośrodka szkolenia taktycznego z dynamicznym użyciem pojazdów),

- uznanie za realizację celu wywłaszczenia mimo braku ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności brak zabudowania, zagospodarowania lub urządzania zieleni,

- zagospodarowanie działki obecne lub te z dnia złożenia wniosku o zwrot stanowi o niezbędności nieruchomości wywłaszczonej lub wykorzystywaniu jej na cele zgodne z wywłaszczeniem,

- nieruchomość nie stała się zbędna ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. i koncepcji zamiennej z 1994 r., a co uniemożliwia dokonanie zwrotu nieruchomości, a co jest przeszkodą do uchylenia decyzji oddalającej wniosek o zwrot;

5/ art.136 ust. 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. i koncepcji zamiennej z 1994 r.;

6/ art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo braku realizacji celu wywłaszczenia w 7 lat od dnia, w którym decyzji o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 7 lat od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w 7 lat od dnia 1 stycznia 1998 r.;

7/ art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna mimo niezrealizowania celu przewidzianego w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o lokalizacji szczegółowej lub koncepcji zamiennej w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ani w terminie 10 lat od dnia wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

8/ art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że:

- część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia nie stała się zbędna pomimo braku realizacji inwestycji celu publicznego w terminie 7 lat od daty kiedy decyzja stała się ostateczna, ani od 1 stycznia 1998 r., lub w terminie 7 lat od kiedy weszła w życie ustawa o gospodarce nieruchomościami,

- część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia nie stała się zbędna pomimo braku rozpoczęcia realizacji inwestycji celu publicznego w terminie 7 lat i zakończenia w terminie 10 lat od kiedy decyzja o wywłaszczenia stała się ostateczna ani w terminach od wejścia w życie nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw;

9/ art. 112 ust. 3, w zw. z art. 136 ust. 3, w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2, w związku z art. 6 pkt 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że:

- wywłaszczenie zostało dokonane na cele publiczne, które nie mogły być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości,

- wywłaszczenie zostało dokonane mają na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- cel wywłaszczenia został osiągnięty,

- zmiana celu wywłaszczenia jest dopuszczalna (jeżeli nie doszło do zmiany jakościowej, tj. zmiany celu wywłaszczenia z boisk [...] na lądowisko dla helikoptera a w części ośrodka szkolenia taktycznego z dynamicznym użyciem pojazdów),

- uznanie za realizację celu wywłaszczenia mimo braku ingerencji człowieka w urządzeniu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności brak zabudowania, zagospodarowania lub urządzania zieleni,

- zagospodarowanie działki obecne lub te z dnia złożenia wniosku o zwrot stanowi o niezbędności nieruchomości wywłaszczonej lub wykorzystywaniu jej na cele zgodne z wywłaszczeniem,

- nieruchomość nie stała się zbędna ze względu na cel określony w decyzji o wywłaszczeni, decyzji lokalizacyjnej z 1972 r. i koncepcji zamiennej z 1994 r.,

- część nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia nie stała się zbędna pomimo braku rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia w 7 a zakończenia w 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,

- brak jakichkolwiek działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jest realizacją zieleni co ma być celem publicznym określonym jako budowa i utrzymanie obiektów oraz urządzeń na potrzeby bezpieczeństwa publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że błędne jest ustalenie, iż sporna działka stanowi jeden z elementów kompleksu, stanowiącego ogrodzoną całość, służącą na przestrzeni wszystkich lat od wywłaszczenia celom Komendy Stołecznej Milicji a później Policji. Zdaniem skarżącej błędem jest ustalenie, że zwrot spornej działki jest niemożliwy ponieważ zakłóciłby funkcje obiektu, jak również błędne jest ustalenie, iż doszło do częściowej zmiany założeń zagospodarowania spornej działki w postaci rezygnacji z realizacji boisk, jeżeli przy granicy działki zrealizowany został pas zieleni izolacyjnej, tj. zieleni wysokiej. W ocenie skarżącej błędem także jest ustalenie, że zieleń na spornej działce jest obecnie elementem funkcji szkoleniowej obiektu. Protokół z oględzin stanowi bowiem dowód, że nieruchomość nie jest wykorzystywana w celach szkoleniowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji, reprezentowana przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm, przepisanych. Podkreślono, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr 2/26 z obrębu [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podzielono pogląd, że odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, nie stanowią jakościowej zmiany celu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które w części okazały się uzasadnione, co skutkowało uwzględnieniem skargi.

Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że sposób zredagowania skargi kasacyjnej, multiplikowanie zarzutów pod adresem tych samych przepisów oraz obejmowanie jednym zarzutem szeregu przepisów we wzajemnym powiązaniu znacznie utrudniają rekonstrukcję argumentów strony skarżącej, zwłaszcza że kolejne rozbudowane zarzuty nie w każdym przypadku zostały powiązane z odpowiednimi fragmentami uzasadnienia. Okoliczność ta zmusza Naczelny Sąd Administracyjny do pewnego przedmiotowego pogrupowania postawionych zarzutów.

Nie są uzasadnione zarzuty odnoszące się do pominięcia przez Sąd I instancji przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. oraz nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie znajduje bowiem potwierdzenia teza, że nieruchomość stanowi własność m. st. Warszawy, zgodnie z ustaleniami organów działka stanowi własność Skarbu Państwa. Nadto przesłankę wznowienia ze względu na pozbawienie strony udziału w postępowaniu formułuje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a może ona być skutecznie zgłaszana w postaci zarzutu wyłącznie przez stronę pominiętą w postępowaniu. Natomiast zarzut nieważności decyzji nie został uzasadniony.

Nie mogły też odnieść skutku zarzuty odnoszące się przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia sądu. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Globalna akceptacja Sądu I instancji dla ustaleń dowodowych poczynionych w sprawie jest wyrazem akceptacji także dla zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym zasadności przeprowadzania dowodu z opinii biegłych z zakresu dendrologii czy geodezji. Perswazyjny, a nie rzeczowy charakter mają także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Ocena materiału dowodowego nie stanowi ustaleń faktycznych. Nie jest też prawdą, że akta nie potwierdzają użytkowania terenu obiektu przez Policję, okresowe udostępnienie terenu dla potrzeb realizowanej budowy innym podmiotom jest wyrazem władania gruntem, choć oczywiście nie jest tożsame z wykazaniem wykorzystania na cel wywłaszczenia.

Za uzasadnione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty odnoszące się do miarodajności i kompletności zebranego materiału dowodowego, w konsekwencji do prawidłowości jego oceny i zasadności przyjęcia, że materiał ten w aktualnym jego stanie potwierdza fakt realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia faktyczne w tym zakresie winny być możliwie wyczerpujące, ze względu na doniosłość skutków związanych z przyjęciem faktu realizacji celu wywłaszczenia, który daje podmiotowi dysponującemu gruntem swobodę w dalszym jego wykorzystaniu i rozporządzaniu. Z tego powodu odmowa zwrotu udzielona poprzedniemu właścicielowi powinna bazować na niewątpliwych i przekonujących argumentach, że pozostawienie terenu w stanie wolnym od zabudowy i utrzymywanie go jako obszaru zielonego o niskim stopniu urządzenia istotne odpowiada celowi, na jaki dokonano wywłaszczenia. Ze względu na lokalizację i brak zabudowy teren niewątpliwie jest aktualnie bardzo atrakcyjny dla inwestorów, a przez to wartościowy. Uzyskanie przez Skarb Państwa możliwości swobodnego rozporządzania nim, z pominięciem roszczeń wywłaszczonych właścicieli musi być poprzedzone przekonującym i niewątpliwym wykazaniem, że wywłaszczenie pozwoliło na zrealizowanie konkretnego, koniecznego dla inwestycji sposobu zagospodarowania.

Zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12). Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga także uprzedniej jego identyfikacji. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywania zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Należy zatem podzielić przytoczony przez Sąd I instancji pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87.

Powyższe akceptujące uwagi nie osłabiają jednak wniosków przyjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny, że poczynione ustalenia faktyczne ani nie odpowiadają na pytanie, jakie miało być przeznaczenie przedmiotowego terenu zgodnie z wywłaszczeniem, ani jakie jest jego przeznaczenie zrealizowane i czy realizacja ta świadczy o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia. Sprawa ma charakter indywidualny i wszelkie ustalenia winny kończyć się konkluzją odnoszącą do przedmiotowego gruntu. Bezsporne jest, że wywłaszczenia dokonano w celu realizacji "Obiektu [...]" dla potrzeb ówczesnej Milicji, a obecnie pozostaje we władaniu Policji. Przyjęcie, że inwestycja miała charakter złożony i była realizowana etapami, ewentualnie nawet przy zmianach wykorzystania poszczególnych części, nie zwalnia z konieczności udzielenie odpowiedzi, jakie funkcje Obiekt [...] miał spełniać i której z nich służyło zagospodarowanie przedmiotowego gruntu. Konieczność takich ustaleń jest w przypadku obiektów rozległych i wielozadaniowych szczególnie pożądana, albowiem umożliwia właśnie ewentualną ocenę zbędności dla celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie nie może służyć uzyskiwaniu rezerwy gruntu dla zamierzeń odległych w czasie i niepewnych. W konsekwencji samo istnienie obiektu Policji nie prowadzi do wniosku, że wszystkie działki wywłaszczone pod jego realizację zostały wykorzystane dla jego potrzeb. Konieczne jest wskazanie, że nadana działce funkcja i ewentualne zagospodarowanie związane są ze zidentyfikowanymi funkcjami Obiektu [...]. Inny charakter będzie wszak miała zieleń towarzysząca obiektom mieszkalnym i hotelowym, inny uzupełniająca tereny ćwiczeń, a inny służąca izolacji. Jakkolwiek stwierdzono, że działka jest terenem zielonym, to jego przeznaczenie nie zostało określone, w konsekwencji brak podstaw do uznania jego związków z którąkolwiek z funkcji obecnych w ramach Obiektu [...], nadto funkcje te również nie zostały sprecyzowane. W tym zakresie organ odwoławczy winien był zrelacjonować przeznaczenie terenu wynikające z poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie, jak również ocenić kompletność zebranej dokumentacji. Zasadny jest w świetle materiału sprawy zarzut, że zamienna koncepcja zagospodarowania terenu z 1994 r. nie przeznacza terenu działki pod zieleń. Znajdujące się w aktach materiały sugerują, że teren ten był ówcześnie zaplanowany pod realizację lądowiska dla helikopterów. Materiał ten winien zatem być bardziej szczegółowo opisany i zanalizowany, precyzyjnie też powinny zostać pod względem graficznym określone granice terenu objętego wnioskiem o zwrot. Arbitralny i niedostatecznie uzasadniony jest także wniosek, że aktualnie zieleń na działce jest elementem funkcji szkoleniowej, skoro nie przedstawiono żadnych danych dotyczących prowadzenia w tym ośrodku przez Policję działań szkoleniowych i ćwiczeń, co wiąże się z niedostatecznym określeniem funkcji pełnionych przez ośrodek lub jego poszczególne elementy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że Obiekt [...] powstał i istnieje, zwraca jednak uwagę, że nie zostało wykazane, iż pozostawienie terenu zielonego o niskim stopniu urządzenia, zlokalizowanego na obrzeżach ośrodka, służyło lub służy realizacji którejś z funkcji tego obiektu. W szczególności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także realizacja zieleni izolacyjnej na przedmiotowej działce nie została w sposób precyzyjny wykazana. Zdjęcie mające dokumentować taką okoliczność powinno być jasno zidentyfikowane, opisane i dostarczać informacji o lokalizacji działki, tak aby można je było jednoznacznie wskazać jako dowód.

Za skuteczne w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty dotyczące przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie zostały natomiast wykazane zarzuty dotyczące art. 8, 10, 77 § 2 i 4 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W przypadku przepisów zawierających kilka jednostek redakcyjnych, jak art. 10 k.p.a., konieczne jest wskazanie, która z norm i w jaki sposób została naruszona. Nie jest też jasne, w jaki sposób miało dojść w sprawie do naruszenia art. 77 § 2 i 4, przepis art. 77 § 2 przewiduje uprawnienie dla organu administracji w zakresie modyfikacji postanowień dowodowych i nie określono jak organ tę swobodę naruszył, nie sprecyzowano także jakie fakty notoryjne i znane z urzędu zostały pominięte lub zaniechano ich zakomunikowania stronie.

Zróżnicowana jest też skuteczność zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. nie był w sprawie stosowany ze względu na przedmiot postępowania. W sprawie nie orzekano o wywłaszczeniu, ani nie badano legalności wywłaszczenia. Z tego samego względu nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 6 pkt 7 u.g.n. określającego jeden z celów publicznych w rozumieniu ustawy. Kwalifikacja celu wywłaszczenia dokonanego w stosunku do przedmiotowego gruntu przez Sąd I instancji z odwołaniem się do tego przepisu jest zbędna i w żaden sposób nie rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie nie mogą być kwestionowane poprzez zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Ze względu natomiast na stwierdzone powyżej braki postępowania wyjaśniającego za skuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n., albowiem ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do wykluczenia, że nie spełnione zostały określone w nich przesłanki.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a.