Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1681/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk -Wiśniewska, Protokolant Agata Han, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wa 2727/18 w sprawie ze skargi O. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od O. [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 2727/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi O. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie.

Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec spółki na podstawie tytułu wykonawczego z 10 grudnia 2014 r. wystawionego przez Wójta Gminy G., którym wierzyciel objął należności z tytułu podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie 20.680,00 zł należności głównej. Celem wyegzekwowania przedmiotowych należności organ egzekucyjny na podstawie zawiadomienia z 24 grudnia 2014 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B. w W. S.A.

Pismem z 31 grudnia 2016 r. spółka zgłosiła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 dalej: "u.p.e.a."). W przedmiotowym piśmie spółka podniosła, iż:

1) egzekucja została podjęta w zakresie obowiązku już wykonanego (w zakresie należności głównej, tj. zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości za rok 2009 oraz odsetek za zwłokę naliczonych od tej należności);

2) egzekucja została podjęta w zakresie nieistniejącego obowiązku, gdyż organ nie doręczył spółce decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego za 2009 r.;

3) egzekucja została podjęta w zakresie nieistniejącego obowiązku - w zakresie odsetek, których wielkość została zawyżona;

4) ze względu na to, że decyzji pierwszoinstancyjnej Wójta Gminy G. nie doręczono ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, obowiązek wynikający z decyzji z 28 listopada 2014 r. nie był wymagalny, w sytuacji, w której obowiązek został wcześniej wykonany, a także ze względu na to, że decyzji pierwszo instancyjnej nie doręczono ani nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności, egzekucja ustalonej w tej decyzji należności była niedopuszczalna;

5) zastosowano środek egzekucyjny w sytuacji, w której obowiązek został już wcześniej wykonany;

6) egzekucja została podjęta na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 u.p.e.a.

NUS przekazał przedmiotowe zarzuty wierzycielowi, celem zajęcia stanowiska w sprawie.

Postanowieniem z 3 marca 2015 r. Wójt Gminy G. uznał zarzuty wniesione przez spółkę na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a. za niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, postanowieniem z 25 maja 2015 r., uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 18 czerwca 2015 r. Wójt Gminy G. uznał zarzuty wniesione przez pełnomocnika Spółki na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a. za niedopuszczalne. SKO postanowieniem z 30 grudnia 2016 r. uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 24 maja 2017 r. Wójt Gminy G. uznał zarzuty wniesione przez spółkę na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 2, 6 i 10 u.p.e.a. za niedopuszczalne. SKO postanowieniem z 12 października 2017 r. uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 17 listopada 2017 r., Wójt Gminy G. uznał zarzuty wniesione przez pełnomocnika Spółki na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. dotyczące nieistniejącego obowiązku i braku wymagalności obowiązku za niedopuszczalne oraz uznał zarzuty wniesione na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 10 u.p.e.a. dotyczące wykonania obowiązku, nieistniejącego obowiązku w zakresie odsetek, których wielkość została zawyżona, niedopuszczalności egzekucji, podjęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 u.p.e.a. za nieuzasadnione.

SKO postanowieniem z 12 czerwca 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zastosowania środka egzekucyjnego w sytuacji, w której obowiązek został już wykonany w zakresie stwierdzenia jego niedopuszczalności i umorzyło postępowanie w tej części, w pozostałym zakresie postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 26 czerwca 2018 r., organ egzekucyjny tj. NUS, postanowił: uznać zarzuty złożone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. dotyczące nieistniejącego obowiązku i braku wymagalności obowiązku za niedopuszczalne, uznać zarzuty złożone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, 6 i 10 u.p.e.a. dotyczące wykonania obowiązku, nieistniejącego obowiązku w zakresie odsetek, których wielkość została zawyżona, niedopuszczalności egzekucji, podjęcia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 27 u.p.e.a. za nieuzasadnione.

Spółka, w zażaleniu z 24 lipca 2018 r., wniosła o uchylenie postanowienia NUS i uwzględnienie zarzutów podniesionych w dniu 31 grudnia 2014 r.

DIAS rozpatrzył powyższe zażalenie wydając postanowienie z 31 sierpnia 2018 r., którym utrzymał w mocy postanowienie NUS.

W uzasadnieniu organ, odnosząc się do zgłoszonego zarzutu nieistnienia oraz braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.) w zakresie niedoręczenia stronie decyzji, która stanowiła podstawę egzekucji oraz postanowienia o nadaniu tejże decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśniał, iż przedmiotowe dokumenty zostały doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 18 grudnia 2014 r.

Z uwagi na fakt, iż spółka wniosła odwołanie od otrzymanej decyzji oraz zażalenie od ww. postanowienia do SKO, DIAS uznał, iż niedoręczenie decyzji w sprawie określenia zobowiązania podatkowego za 2009 r. jest rozpatrywane przez SKO, w związku z czym przedmiotowe zarzuty skarżącej są niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu wykonania obowiązku, DIAS zauważył, iż jak wynika z postanowienia wierzyciela, na rachunek bankowy Urzędu Gminy G. nie wpłynęła zaległa należność od spółki z tytułu podatku od nieruchomości za 2009 r. wynikająca z decyzji z 28 listopada 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu zawyżenia wysokości odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 54 § 1 pkt 7 o.p. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie opóźnienie w wydaniu decyzji podatkowej nastąpiło z winy podatnika, który całkowicie odmówił współpracy z organem podatkowym w gromadzeniu materiału dowodowego.

Jednocześnie DIAS nie podzielił zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z niedoręczeniem Spółce decyzji podatkowej oraz postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że nie można kwestionować skutków prawnych wywieranych przez decyzję będącą podstawą prowadzenia egzekucji w drodze zarzutu niedopuszczalności egzekucji. Niedoręczenie decyzji oraz postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie może więc być utożsamiane z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutu określonego w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., DIAS wskazał, iż w zarzucie tym mogą być kwestionowane jedynie wymogi formalne, jakim musi odpowiadać tytuł wykonawczy.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, tytuł wykonawczy z 10 grudnia 2014 r. wystawiony przez Wójta Gminy G., spełnia wszelkie wymogi formalne zawarte w art. 27 u.p.e.a. Wobec tego zarzut spółki oparty na przesłance z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. jest bezzasadny.

WSA w Warszawie uchylając postanowienie DIAS z dnia 31 sierpnia 2018 r. stwierdził, że nie podziela poglądu organu, iż zarzuty podjęcia egzekucji wobec nieistniejącego i niewymagalnego obowiązku nie mogą być przedmiotem oceny w ramach postępowania prowadzonego przez wierzyciela. Przede wszystkim nie można wykluczyć takiej sytuacji, iż obowiązek nie istniał w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że spółka nieistnienie obowiązku i brak jego wymagalności wiązała z niedoręczeniem jej przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie sądu pierwszej instancji, zarówno doręczenie decyzji wymiarowej, jak i postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym, nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Wykonaniu nie podlega decyzja nieostateczna, chyba że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (239a o.p.). Jeśli więc nawet nieostateczna decyzja została doręczona, ale postanowienie o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie zostało doręczone stronie, wówczas egzekucja jest niedopuszczalna (art. 212 w zw. z art. 219 O.p.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew stanowisku organu, obowiązkiem wierzyciela było sprawdzenie, czy zarzuty skarżącej są zasadne – ich zasadność oznaczałaby bezzasadność egzekucji. Sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja i postanowienie zostały doręczone stronie nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

Według sądu pierwszej instancji sprawdzenie, czy akty te zostały doręczone przed wszczęciem egzekucji jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje (czy jest decyzja określająca obowiązek), czy obowiązek jest wymagalny (czy postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało doręczone), zatem czy egzekucja jest dopuszczalna. Błędne jest zatem zajęte przez DIAS stanowisko, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji wymiarowej nie może podlegać weryfikacji w toku postępowania wszczętego zarzutami wniesionymi do postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy powinny w ramach badania okoliczności związanych z zarzutami nieistnienia obowiązku przedstawić Sądowi całokształt materiału dowodowego związanego z innymi aspektami sprawy, tak aby do decyzji Sądu oddać kwestię badania skuteczności doręczenia aktów administracyjnych lub kwestii istnienia zagadnienia wstępnego w tym zakresie i ewentualnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej organ, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż organy egzekucyjne mogą weryfikować stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów w zakresie wymagalności dochodzonej kwoty w sytuacji, gdy z art. 34 § 1 u.p.e.a. wprost wynika iż w zakresie zarzutów podniesionych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 u.p.e.a. poprzez uznanie, że stanowisko DIAS dot. kwestii prawidłowości doręczenia stronie decyzji wymiarowej nie może podlegać weryfikacji w toku postępowania wszczętego zarzutami wniesionymi do postępowania egzekucyjnego jest błędne, gdyż prowadzi to do naruszenia art. 29 § 1 zdanie drugie u.p.e.a., w sytuacji gdy powyższy przepis wprost wyłącza możliwość jakiegokolwiek badania przez organy egzekucyjne zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów tj. akt postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy G. oraz SKO dotyczących spółki w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2009 r., przy jednoczesnym zobowiązaniu organu egzekucyjnego do zgromadzenia ww. dokumentów, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., w sytuacji gdy sam stwierdził, że nie są one kompletne i wymagają uzupełnieniu o akta postępowania wierzycielskiego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie DIAS do przekazania dokumentów, które nie są aktami sprawy postępowania zarzutowego.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wskazała, że podziela argumentację WSA w Warszawie oraz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest oczywiście zasadna.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów z tym, że w zakresie zarzutów, o których jest mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a. stanowi natomiast, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ egzekucyjny prawidłowo uznał zarzuty zgłoszone w trybie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a., dotyczące nieistnienia oraz braku wymagalności [pic]obowiązku objętego tytułem wykonawczym za niedopuszczalne, bowiem organ ten nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2013 r., I SA/Sz 856/12), w tym również w zakresie prawidłowości doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., Il FSK 3478/15). Także w piśmiennictwie przyjmuje się, ograniczenie badania zasadności i wymagalności obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, wynikające z art. 29 § 1 u.p.e.a., w odniesieniu organu egzekucyjnego, który nie jest jednocześnie wierzycielem (zob. P. Dąbek, Dopuszczalność badania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zarzutu nieistnienia obowiązku, PPP 2019/6/34-48). Zwraca na to uwagę również sąd pierwszej instancji, który wprost stwierdza, że obowiązkiem wierzyciela (a nie organu egzekucyjnego) było sprawdzenie czy zasadne były zarzuty skarżącego. Zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Innymi słowy organ egzekucyjny nie bada ani merytorycznej trafności (zasadności) decyzji wymiarowej, ani też wymagalności zobowiązania podatkowego w niej określonego. Uzasadnieniem takiej wykładni przepisu jest to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie powinno się rozstrzygać spraw ostatecznie rozstrzygniętych, spraw do których orzeczono rygor natychmiastowej wykonalności, ale rozpatrzyć kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Wynika to ze specyfiki postępowania egzekucyjnego, która co do zasady wyklucza możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2012 r., III SA/Kr 686/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2005 r., III SA/Wa 1178/05). Na tę odrębność zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny przypominając, że tej odrębności służy cel postępowania egzekucyjnego, czyli doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków, natomiast celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, dokonanie jego oceny w świetle obowiązującego prawa i wydanie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II FSK 3237/16). Postępowanie egzekucyjne nie może być trzecią instancją, w której kontrolowane jest postępowanie, w którym wydano orzeczenie, będące podstawą postępowania egzekucyjnego. Przy czym co istotne, a czego zdaje się nie zauważać sąd pierwszej instancji, o ile w świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to wierzyciel ma nie tylko takie prawo, lecz także wynikający z art. 34 § 1 u.p.e.a. obowiązek, bez którego wypełnienia organ egzekucyjny nie może prawidłowo kontynuować prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Również uprawnienie organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (art. 23 u.p.e.a.) nie stwarza podstawy do kontroli przez ten organ stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów.

W orzecznictwie wskazuje się wprost, że ani organ egzekucyjny, ani organ nadzoru nie jest i nie może być organem odwoławczym w stosunku do wierzyciela (por. postanowienie NSA z 24 maja 2004 r., FW 4/04; wyroki [pic]NSA z: 21 maja 2013 r., Il FSK 359/12 oraz II FSK 1262/12; 17 czerwca 2009 r., Il FSK 333/08; 14 listopada 2006 r., I FSK 1480/05; 22 lutego 2006 r., I FSK 614/05; 28 października 2008 r., Il FSK 1006/07; 17 czerwca 2009 r., II FSK 333/08; 30 września 2010 r., II FSK 795/09).

Na wstępie swoich rozważań sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w zakresie zaskarżania postanowień podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym przez wierzyciela. Nie wyprowadził z tego jednak właściwych wniosków, zwłaszcza w zakresie roli sądu administracyjnego w takim stanie prawnym.

Wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. zawężenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych poprzez wykluczenie możliwości sądowej kontroli m.in. postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie pozbawia strony możliwości skutecznej obrony jej praw. Wręcz przeciwnie, przenosi możliwość uzyskania tej obrony na późniejszy etap postępowania. Wyłącznie incydentalny charakter postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela zadecydował o uznaniu zasadności kontroli tego rodzaju aktu w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. W stanie prawnym sprawy zobowiązanemu przysługiwało prawo do sądowej kontroli postanowienia w sprawie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezpodstawne, lecz uprawnienie to mógł realizować poprzez wniesienie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, jako rozstrzygnięcia wydanego w sprawie głównej (zob. np. postanowienie NSA z 22 grudnia 2016 r., II FSK 3287/16). Stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie dokonywanej kontroli postanowienia egzekucyjnego powinno więc uwzględniać stanowisko wierzyciela dotyczące prawidłowości zastosowania art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. Jest to o tyle istotne, że związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela nie wiąże sądu rozpoznającego skargę w przedmiocie zarzutów. Zatem sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgłoszonych przez skarżącego zarzutów musi dokonać oceny także stanowiska wierzyciela, a więc zbadać, czy wierzyciel prawidłowo uznał, że zarzuty zobowiązanego są bezzasadne (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r., III FSK 411/21).

Innymi słowy sąd administracyjny jest zobowiązany w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego zbadać legalność stanowiska wierzyciela, jako wydanego w granicach tej samej sprawy. Tym samym sąd, rozpoznając skargę na postanowienie organu egzekucyjnego, musi dokonać samodzielnej oceny zgłoszonych przez skarżącego zarzutów i zbadać prawidłowość stanowiska wierzyciela.

Skuteczną kontrolę legalności postanowienia wierzyciela gwarantuje w tym względzie art. 135 p.p.s.a. Tylko bowiem w razie zastosowania ostatnio wskazanego przepisu, osiągnięty zostanie w pełni cel kontroli zgodności z prawem stanowiska wierzyciela. Rację ma skarżący organ egzekucyjny, że brak uchylenia postanowienia wyrażającego stanowisko wierzyciela, uniemożliwi realizację określonej w art. 153 p.p.s.a. zasady związania organu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu pierwszej instancji. Organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu zarzutów, będąc na podstawie przepisu ustawy, tj. art. 34 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy), związany stanowiskiem wierzyciela, nie będzie mógł zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w będącym przedmiotem niniejszego postępowania wyroku sądu pierwszej instancji, nie mogą zmierzać do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia wbrew wyraźnej dyspozycji art. 34 § 1 u.p.e.a. Doszłoby wówczas do oczywistego naruszenia tego przepisu, gdyż postanowienie wierzyciela nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne.

Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie jego zdaniem pierwszym, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. A zatem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zaś orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyroki NSA z: 9 grudnia 2010 r., GSK 3/10; 2 grudnia 2010 r., I GSK 806/10; 29 maja 2009 r., I FSK 506/08; 22 stycznia 2009 r., I FSK 1977/09; 6 listopada 2008 r., Il FSK 1023/07; 26 sierpnia 2008 r., II FSK 999/07; 9 lipca 2008 r., Il OSK 795/07). Zatem podstawą orzekania jest cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji w postępowaniu w obu [pic]instancjach. Jak słusznie podkreślił skarżący organ, sad administracyjny na podstawie akt sprawy ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W przypadku natomiast, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy, co powinno wynikać z tych akt, nie powinien orzekać w sprawie, ale powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy, Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, str. 50-61).

W sprawie niniejszej sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakie konkretnie braki akta sprawy zwierają, a ograniczył się jedynie do nic nie znaczącego stwierdzenia, o potrzebie zgromadzenia całości akt sprawy, co tego typu stwierdzenie czyni bezproduktywnym i niewykonalnym w kontekście treści art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd nie odniósł się zupełnie do tych dokumentów, które winny być brane pod uwagę w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonego aktu, np. wielokrotnie wydawanych w sprawie postanowień przez wierzyciela. Sąd nie tylko nie skontrolował ich treści, ale także nie skonfrontował ich z zarzutami zobowiązanego, na którym ciąży obowiązek uzasadnienia stawianych zarzutów. Treść stawianych zarzutów wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy (zob. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, Komentarz, Wrocław 2011, str. 464).

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w jej całokształcie, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Sąd kasacyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Anna Dalkowska sędzia del. WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska