Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4188/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 188 w zw. z art. 151, art. 182 § 2, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 345/18 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 sierpnia 2018 r., II SA/Ol 345/18 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z [...] marca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Wskazany przepis oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie dominuje stanowisko, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).

W myśl art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 z poźn. Zm.; dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zarzut wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem terminu 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.) nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 90 ust. 1 zd. 1 u.s.g. wynika bowiem, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Każda zatem uchwała i każde zarządzenie organu gminy, bez względu na ich charakter prawny, podlegają nadzorowi organu nadzoru, a wcześniej obowiązkowi ich przedłożenia temu organowi nadzoru (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 23 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 511/10 oraz Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 737 i n.). Z przekazanych akt tej sprawy wynika, że organ wykonawczy gminy nie przekazał zarządzenia Wójta Nr [...] z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu bez wypowiedzenia we wskazanym wyżej terminie. Zarządzenie to zostało przekazane Wojewodzie dopiero na jego wezwanie przy piśmie organu gminy z 19 lutego 2018 r., które wpłynęło do organu nadzoru w dniu 22 lutego 2018 r. Zatem wydając skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] marca 2018 r. Wojewoda nie naruszył art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. co do zachowania terminu do wydania wskazanego aktu nadzoru.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały (zarządzenia) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, co wynika już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. W wyroku NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117) stwierdzono, że stosując środek nadzorczy, organ jest obowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone. Orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Te same zasady organ nadzoru stosuje badając zgodność z prawem podjętego przez właściwy organ gminy zarządzenia. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały/zarządzenia. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność aktu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W akcie nadzoru nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. W praktyce brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom obowiązujących przepisów jest przedmiotem zarzutu stawianego przez sądy administracyjne pod adresem organów nadzoru. W wielu orzeczeniach sądy administracyjne określiły je jako lakoniczne, czy też zdawkowe. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Nadto w tej sprawie nie bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje, zasadny zarzut strony skarżącej, dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Z art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika, że przepisy kodeksu stosuje się odpowiednio, przy czym odpowiednie stosownie tych przepisów następuje z pewną modyfikacją, przy uwzględnieniu, że szczególny charakter postępowania nadzorczego nie jest postępowaniem w indywidualnej sprawie. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. W postępowaniu nadzorczym nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że odpowiednie stosownie k.p.a. winno obejmować co najmniej obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu – art. 10 k.p.a. Zwłaszcza taki obowiązek ma miejsce, jeśli w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru poweźmie wiadomości, które nie są znane organowi gminy i w rozstrzygnięciu nadzorczym swoje stanowisko uzasadnia tymi nowymi okolicznościami nie skonfrontowanymi z zebranymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem wykonawczym gminy materiałami sprawy.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, opisując okoliczności towarzyszące wydaniu przez Wójta Gminy G. zarządzenia Nr [...] oraz podając zarzuty stawiane przez organ gminy odwołanej Dyrektor wskazał, że: "w ocenie organu nadzoru powołane przez Wójta okoliczności, nie uzasadniają odwołania Dyrektora w trybie szczególnym, w czasie roku szkolnego, co oznacza, że kwestionowane zarządzenie narusza przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe". W dalszej części uzasadnienia Wojewoda zacytował m.in. art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 z późn.zm.; dalej jako: "P.o."), a następnie wskazał, że aktualne przepisy określające podstawy odwołania dyrektora są tożsame z regulacją wynikającą z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przytoczono także liczne fragmenty z orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA w sprawach: I OSK 1530/10, I OSK 939/09, I OSK 817/10, I OSK 2081/16, I OSK 1735/16, I OSK 715/16, oraz wyroki WSA w sprawach: VIII SA/Wa 100/11, II SA/Go 198/17, IV SA/Gl 1184/16), których przedmiotem była ocena aktów organów samorządu gminnego, wydanych w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co podsumowane zostało stwierdzeniem, iż z uwagi na przywołane orzecznictwo oraz treść uzasadnienia zarządzenia podniesione w nim zarzuty, mogłyby stanowić ewentualną przesłankę do wszczęcia procedury oceny pracy dyrektora szkoły i ewentualnego odwołania w innym trybie, w szczególności w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.o., po zakończeniu udzielonego Dyrektorowi urlopu zdrowotnego. W dalszej części uzasadnienia aktu nadzoru wskazano, że w oparciu o uzasadnienie kwestionowanego zarządzenia oraz dokumenty postępowania wyjaśniającego uznano, że stawiane Dyrektorowi zarzuty nie uzasadniają wydania aktu o jego odwołaniu. Jak zatem wynika z przywołanego uzasadnienia aktu nadzoru podstawę dla jego wydania stanowiło uzasadnienie zarządzenia Wójta oraz dokumenty postępowania wyjaśniającego, jednak z tymi dokumentami organ gminy w toku postępowania nadzorczego nie miał możliwości się zapoznać. Uniemożliwiono zatem organowi gminy ustosunkowania się do tych materiałów, a okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że to właśnie te materiały zebrane przez organ nadzoru w toku postępowania stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ nadzoru nie uznał natomiast za niezbędne zapoznanie się z obszernymi materiałami zebranymi w toku postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia o odwołaniu Dyrektora Zespołu z zajmowanego stanowiska.

W odniesieniu do zarzutu organu gminy dotyczącego "nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego" w ocenie Wojewody zarzuty te nie mogą uzasadniać odwołania ze stanowiska w trybie szczególnym. Wskazano, że z wyjaśnień zainteresowanej wynika, że informacje w przedmiocie sytuacji szkoły przekazane zostały zastępującej ją G. D., lecz osoba ta została odwołana od pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. zarządzeniem Wójta Gminy G. z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] i dopiero po tym zdarzeniu, do czasowego pełnienia obowiązków szkoły wyznaczono J. D., przy czym odwołana dyrektor nie miała wiedzy o zmianie przez organ prowadzący osoby ją zastępującej. Ostatecznie zatem na czas nieobecności B. R. przez wyznaczenie osoby ją zastępującej, zapewnione zostały warunki i możliwości dopełnienia formalności celem usunięcia wskazanych przez organ nadzoru pedagogicznego wad w arkuszu organizacyjnym. W konsekwencji nie wystąpiło zagrożenie interesu publicznego i prawidłowego funkcjonowania placówki. Powyższe potwierdza opinia W. Kuratora Oświaty negatywnie opiniująca odwołanie Dyrektor.

Zawarte w rozstrzygnięciu ustalenia i ocena pozostają w oczywistej sprzeczności z poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego przed organem prowadzącym placówkę oświatową ustaleniami w tej sprawie, jak również ustaleniami wykonanego przez podmiot zewnętrzny audytu dotyczącego oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w Zespole, o których to ustaleniach organ nadzoru posiadał wiedzę wynikającą z obszernego uzasadnienia zarządzenia Wójta, lecz które to ustalenia zostały pominięte w uzasadnieniu aktu nadzoru. Wbrew zasadom wynikającym z ograniczeń dotyczących prowadzenia postępowania nadzorczego organ dokonał własnych ustaleń w tym zakresie bez wyjaśnienia z uwagi na jakie okoliczności i zebrane dowody ustalenia przyjęte w wydanym zarządzeniu uznaje za nieistotne bądź nie znajdujące zastosowania w tej sprawie. Tymczasem w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru nie zażądał akt postępowania, nie sprawdził także, czy zarzuty stawiane w akcie odwołania znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Wbrew wymogom wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. organ nadzoru nie wyjaśnił z uwagi na jakie okoliczności i materiały oraz ustalenia przyjął, że wydane zarządzenie Wójta z [...] stycznia 2018 r. o odwołaniu Dyrektor Zespołu w istotny sposób narusza prawo.

Słuszny pozostaje także zarzut, że potraktowanie zbiorczym stwierdzeniem przesłanki "nieprzygotowania szkoły do rozpoczęcia roku szkolnego" kilkunastu rażąco sprzecznych z prawem działań i zaniechań jest niedopuszczalnym uproszczeniem pomijającym w znacznej części przyczyny odwołania Dyrektor Zespołu. Słuszne pozostaje także stanowisko skarżącego, że ocena ta wynika z oparcia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego o "wersję" przedstawioną przez odwołaną Dyrektor, która nie została zweryfikowana o oparciu o jakiekolwiek dowody. Organ nadzoru nie wyjaśnił, w oparciu o jakie przepisy prawa uznał, iż dopuszczalnym było zachowanie odwołanej Dyrektor, która zamiast przygotowania szkoły do rozpoczęcia nowego roku szkolnego, co związane było z szeroką koniecznością podjęcia działań organizacyjnych przez zapewnienie należytej obsady nauczycielskiej, jak i rozpisania w arkuszu organizacyjnym właściwych zakresów podstaw programowych z odpowiednią ilością godzin lekcyjnych, przekazała swoje kompetencje innemu nauczycielowi, który miał ją zastępować, a który w tym zakresie nie posiadał żadnej wiedzy. Słusznie skarżący podnosi, że osobą odpowiedzialną za kierowanie szkołą pozostaje jej dyrektor i do niego należy podejmowanie wszelkich czynności do przygotowania szkoły do nowego roku szkolnego. Nadto jak wynika z treści art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, obowiązującego w tej sprawie, osobą zastępującą dyrektora szkoły w przypadku jego nieobecności jest wicedyrektor, a w szkołach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły, wyznaczony przez organ prowadzący. Dyrektor szkoły nie ma zatem uprawnień do scedowania swoich obowiązków na inną osobę, zwłaszcza że taka osoba może działać jedynie w czasie jego nieobecności. Poza tym wyznaczenie innego nauczyciela może nastąpić przez organ prowadzący nie zaś przez dyrektora szkoły. Nie sposób podzielić stanowiska organu nadzoru, że osobą zobowiązaną i odpowiedzialną za przygotowanie szkoły pozostawała G. D., bowiem osoba ta na spotkaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. zaprzeczyła, aby była zobowiązana i odpowiedzialna za przygotowanie szkoły do nowego roku szkolnego. Nieobecność Dyrektor Zespołu miała miejsce dopiero od [...] sierpnia 2017 r., zatem niezrozumiałe pozostaje stanowisko Wojewody, że odwołana Dyrektor zapewniła przygotowanie szkoły do nowego roku szkolnego. Stwierdzenie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z poczynionymi przez organ prowadzący ustaleniami. Dopiero od dnia nieobecności dotychczasowej Dyrektor powzięto wiadomości o braku przygotowania w sposób zgodny z przepisami prawa, tak arkusza organizacyjnego – znaleziono dwa arkusze organizacyjne, pierwszy zakwestionowany przez nadzór pedagogiczny, zaś drugi bez zatwierdzenia i przedstawienia nadzorowi pedagogicznemu realizowała dyrekcja – stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i przedszkoli (Dz.U. poz. 649) obowiązującego w zakresie przygotowania szkoły w roku szkolnym 2017/2018, jak i zapewnienia szkole odpowiedniego zatrudnienia nauczycieli, co w sposób oczywisty dezorganizowało pracę placówki. Z załączonych akt sprawy wynika, że tylko dzięki podjętej natychmiastowej reakcji organu prowadzącego szkołę na zastany brak przygotowania do nowego roku szkolnego 2017/2018 w zakresie realizowania procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego, wyznaczono innego nauczyciela w osobie J. D., która poprawiła arkusz organizacyjny i uniknięto destabilizacji pracy szkoły od dnia 1 września 2017 r.

Nadto nie bez wpływu na ocenę organu prowadzącego co do wystąpienia szczególnie uzasadnionej okoliczności uzasadniającej odwołanie Dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, co całkowicie pominięto w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostawała postawa Dyrektor, która utrudniała działania naprawcze organu poprzez m.in. odmówienie wydania kluczy do gabinetu dyrektora szkoły celem uzyskania dokumentacji niezbędnej do przygotowania szkoły oraz arkusza organizacyjnego. Nadto jak ustalono nie przekazała zastępującej ją nauczycielce żadnych informacji na temat koniecznych do podjęcia czynności i niezbędnych prac przed rozpoczęciem roku szkolnego.

Nie sposób pominąć także, na co wskazywał pełnomocnik skarżącego okoliczności, że sporządzony przez odwołaną Dyrektor arkusz organizacyjny został przygotowany w sposób, który naruszał proces dydaktyczno-wychowawczy, bowiem zawierał: zbyt małą ilość godzin edukacji wczesnoszkolnej w kasach II i III, co oznacza, że uczniowie w tej klasie mieliby mniej godzin zajęć niż wymagają przepisy; nie przewidywał przedmiotu wychowania do życia w rodzinie, który jest obowiązkowy w kasach IV-VIII; w klasach V i VI sprzeczne z rozporządzeniem i podstawą programową zaplanowano przedmiot Historia, nie zaplanowano przedmiotu Historia i Społeczeństwo, a są to dwa odrębne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; w klasie V i VI sprzecznie z rozporządzeniem i ramowymi planami nauczania zaplanowano przedmiot informatyka, nie zaplanowano przedmiotu zajęcia komputerowe, a są to dwa różne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; w klasie V i VI sprzecznie z rozporządzeniem i ramowymi planami nauczania zaplanowano przedmiot technika, a nie zaplanowano przedmiotu zajęcia techniczne, a są to dwa różne przedmioty objęte odrębnymi podstawami programowymi i odrębnymi treściami nauczania; nie przyznano w arkuszu żadnych godzin nauczania nauczycielom: I. W., i J. P., którzy zostali skierowani przez organ prowadzący do uzupełnienia pensum w Zespole. Działań tych nie sposób uznać za drobne uchybienia, bowiem w sposób rażący naruszały podstawowe normy związane z opracowaniem arkusza organizacyjnego i organizacją szkoły, dopuszczały także prowadzenie procesu dydaktycznego w oparciu o błędne podstawy programowe, co oznaczało konieczność zakupu nieodpowiednich pomocy naukowych i niepełne kształcenie objęte podstawą programową. W tym zakresie zatem ocena organu nadzoru jest pozbawiona uzasadnienia oraz oceny istotności naruszenia prawa przez wydane zarządzenie w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., brak jest bowiem wyjaśnienia istotności naruszenia prawa z przywołaniem okoliczności ustalonych w zebranym materiale wyjaśniający.

W kwestii wadliwej polityki zatrudnienia oraz zarzutu naruszenia przez odwołaną Dyrektor przepisów prawa w zakresie funkcjonowania i organizacji pracy szkoły wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zainteresowana przygotowała odpowiednie decyzje, celem zapewnienia kadry pedagogicznej o odpowiednich kwalifikacjach, jednak ich realizację uniemożliwiła choroba. Z tego powodu organ nadzoru uznał, że zgrupowane w pkt 1 - 4 zarzuty uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia stanowią w istocie negatywną ocenę pracy dyrektora lub negatywną ocenę wykonywania zadań określonych w art. 57 ust. 2 ustawy. W odniesieniu do tak przedstawionej ogólnikowo oceny całkowicie pominięto postawione w zarządzeniu o odwołania Dyrektora zarzuty, które stanowią o zatrudnieniu nauczycieli do przedmiotów, co do których szkoła posiadała już pełną obsadę kadrową tj. matematyki, języka polskiego, informatyki, techniki i nauczyciela świetlicy, podczas gdy nie prowadziła żadnego naboru nauczycieli przedmiotów, gdzie występują wakaty tj. biologii, chemii i fizyki, jak również brak było jakiejkolwiek dokumentacji z której wynikałoby, że Dyrektor miała zamiar zatrudnić nauczycieli do ww. przedmiotów. Takie działanie nie stanowi w ocenie skarżącego o negatywnej ocenie pracy Dyrektor lecz stawiło realne zagrożenie dla właściwego procesu dydaktyczno-wychowawczego, gdzie nie zapewniono by uczniom realizacji podstaw programowych w tych przedmiotach poprzez brak obsady nauczycielskiej. Nadto pominięto również fakt, że część z nowo zatrudnionych nauczycieli tj. nauczyciela matematyki Dyrektor zatrudniła mając świadomość braku etatu lecz w wyjaśnieniach podała, że zatrudniła tego nauczyciela na swoje ryzyko.

Także fakt trwałej i nieodwracalnej utraty zdolności współpracy odwołanego nauczyciela ze statutowymi organami szkoły tj. Radą Pedagogiczną i Radą Rodziców, nawet przyjmując że konflikt trwał od września 2016 r. między tymi organami statutowymi i rodzicami uczniów oraz mógł być wynikiem obopólnych zachowań, nie mógł być oceniony w kategorii zaistnienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. uzasadniającej odwołanie Dyrektora. W ocenie Sądu wprawdzie okoliczność ta nie stanowiła przyczyny nagłej, to jednak w realiach przytoczonych wyżej zarzutów i nieprawidłowości argument ten winien być oceniony w kontekście całokształtu okoliczności zaistniałych w tej placówce oświatowej. Organ nadzoru wskazał jedynie, że tylko część rodziców dzieci nie zgadzała się z decyzjami dyrekcji, a brak właściwej, w ocenie organu prowadzącego szkołę, współpracy z rodzicami uczniów i nauczycieli placówki nie mógł stanowić uchybienia nadzwyczajnego, o ciężarze gatunkowym zbliżonym do przyczyn z art. 52 kodeksu pracy. Taka ocena zasługiwałaby na akceptację jedynie wówczas, gdyby stawiany odwołanemu Dyrektorowi zarzut dotyczył jedynie braku współpracy z organami statutowymi szkoły oraz częścią rodziców dzieci, tymczasem ta przesłanka winna znaleźć ocenę w kontekście wszystkich stawianych zarzutów. Organ nadzoru dokonał zaś oceny tego zarzutu w oderwaniu od przedstawionego całego katalogu innych zarzutów, które również potraktowane zostały jako samoistne bez jakiejkolwiek refleksji odnośnie całego kontekstu negatywnych działań Dyrektora we wszystkich obszarach funkcjonowania szkoły, wykazanych w toku postępowania wyjaśniającego oraz w toku przeprowadzonego audytu.

Wojewoda uznał także, iż fakt długotrwałej choroby nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku do odwołania ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. zwłaszcza, że nieobecność ta miała miejsce do momentu przejścia od 28 sierpnia 2017 r. do 14 sierpnia 2018 r. na urlop dla poratowania zdrowia i obejmowała tylko okres od 17 sierpnia do 25 sierpnia 2017 r. Organ prowadzący udzielając urlopu dla poratowania zdrowia zapewnił sprawne funkcjonowanie placówki, zatem brak było podstaw do odwołania Dyrektor Zespołu z tej przyczyny w trybie natychmiastowym.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (por. wyrok NSA z 14 marca 1997r., II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11). Nie każde bowiem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Skoro zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12). Jeżeli w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły. W orzecznictwie za przyczyny szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, (aktualne wobec tożsamego brzmienia art. 66 ust. 1 pkt Prawa oświatowego) uznano okoliczności, których zaistnienie uniemożliwiało dalsze wykonywaniu powierzonych mu funkcji.

W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący szkołę w zarządzeniu o odwołaniu Dyrektora Zespołu w sposób bardzo obszerny przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie tego zarządzenia, umożliwił nauczycielowi zajęcie stanowiska, jak również zażądał przygotowania niezależnego audytu co do faktycznej sytuacji w kwestii jej przygotowania do zadań w roku szkolnym 2017/2018 i poczynione w tym zakresie ustalenia wykazały liczne naruszenia ze strony Dyrektora zarówno w zakresie właściwej organizacji placówki oświatowej, realizacji obowiązkowych zakresów podstaw programowych, kontaktów z organami statutowymi szkoły i rodzicami dzieci, jak również świadome błędy w zakresie zabezpieczenia obsady kadrowej, gdzie zatrudniono licznych nauczycieli w zakresie przedmiotów dla których była już pełna obsada wakatów, zaś nie zatrudniono nauczycieli przedmiotów w których takie wakaty miały miejsce, czy też postawy odwołanego nauczyciela w zakresie braku współpracy z wyznaczonym nauczycielem przed rozpoczęciem roku szkolnego celem usunięcia nieprawidłowości w przygotowanym arkuszu organizacyjnym i utrudnianie dostępu do gabinetu celem pozyskania niezbędnych dokumentów, miało wpływ w sposób jednoznaczny na destabilizację pracy szkoły i proces przygotowawczy do rozpoczęcia nowego roku szkolnego w celu wdrożenia reformy systemu oświaty. Organ prowadzący szkołę uznał, że takie naganne postępowanie w wielu dziedzinach funkcjonowania szkoły stanowiło realne zagrożenie dla jej dalszego prawidłowego działania, zapewnienia zatrudnienia nauczycielom, którzy w tej placówce oświaty pozostawali w zatrudnieniu, jak również realizacji właściwego procesu dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczego. Brak reakcji ze strony organu prowadzącego i pozostawienie Dyrektor na zajmowanych dotychczas stanowisku powodowało, w ocenie organu prowadzącego szkołę, naruszenie interesu publicznego, w tym zatrudnionych nauczycieli, kształconych dzieci i ich rodziców.

W rozstrzygnięciu nadzorczym nie uzasadniono natomiast zajętego stanowiska w sposób pozwalający na stwierdzenie, że zarządzenie Wójta z [...] stycznia 2018 r. w sposób istotny naruszało przepisy prawa. Organ nadzoru aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanego aktu, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy. Niewypełnienie powyższych obowiązków wynikających z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stanowi uchybienie przepisom prawa i w konsekwencji prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przez błędną wykładnię, polegającą na nadmiernym rozszerzeniu pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony" i uznaniu, że w okolicznościach, o których mowa w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2018 r. i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, upoważniający Wójta Gminy G., do odwołania B. R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy okoliczności te (niezależnie od tego, że w znacznej mierze – ogólnikowe), badane zarówno łącznie, jak też odrębnie nie stanowiły "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez B. R.,

2. art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisu, podczas gdy przesłanki do jego zastosowania nie zostały spełnione,

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2018 r. nie narusza prawa w sposób istotny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje utrzymaniem w obrocie prawnym aktu normatywnego dotkniętego wadą nieważności,

4. art. 91 ust. 3 u.s.g. przez uznanie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało uzasadnione w sposób pozwalający na stwierdzenie, że zarządzenie Wójta Gminy G. w sposób istotny naruszyło prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo prowadziło do utrzymania w obrocie prawnym aktu normatywnego dotkniętego wadą nieważności

5. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., co – jak wskazuje Sąd orzekający na s. 15 uzasadnienia wyroku – miało wpływ na wynik sprawy przez:

a) uznanie, że w toku postępowania nadzorczego organ nadzoru naruszył zasadę udziału strony w postępowaniu, podczas gdy organ ten umożliwił Wójtowi Gminy G. zajęcie stanowiska w sprawie, a w toku dalszego postępowania nadzorczego – nie był zobowiązany do pozyskania dodatkowego stanowiska Wójta Gminy G. w przedmiocie okoliczności i faktów temuż organowi znanych (wyjaśnienia odwołanej Dyrektor – przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia, wydane przez organ prowadzący zarządzenia Wójta Gminy G. w sprawach dotyczących wyznaczania nauczyciela zastępującego nieobecnego dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej oraz odwoływania z tej funkcji);

b) uznanie, że zawiadomienie Wójta Gminy G. o wpływie skarg na zarządzenie odwołujące B. R. ze stanowiska dyrektora, informujące, iż w świetle złożonej skargi brak było podstaw do odwołania oraz wskazujące na możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, było niewystarczające do umożliwienia udziału w postępowaniu nadzorczym;

c) uznanie, że w postępowaniu nadzorczym zasada czynnego udziału stron może mieć pełne zastosowanie;

6. art. 3 § 1, art. 106 § 3, art. 106 § 4, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez:

a) uwzględnienie skargi, pomimo nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i należyty całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych (w tym w szczególności – nieuwzględnienie złożonych do akt i znanych organowi prowadzącemu zarządzeń Wójta Gminy G. wydanych w sprawach dotyczących wyznaczania nauczyciela zastępującego nieobecnego dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej oraz odwoływania z tej funkcji, nieuwzględnienie protokołów kontroli przeprowadzonych przez Kuratorium Oświaty w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w G., w latach 2016 – 2018, nieuwzględnienie okoliczności, iż rodzice nie dokonują zakupu szkolnych pomocy naukowych), podczas gdy z dokumentów tych wynikało, że G. D. była właściwą osobą, której odwołana Dyrektor winna powierzyć sprawy związane z organizacją pracy placówki, przed udaniem się na zwolnienie lekarskie od [...] sierpnia 2017 r., a także – iż nieprawidłowości zarzucanych odwołanej Dyrektor nie można uznać za rażące naruszenie przepisów prawa oraz, że "omyłkowe" oznaczenie przedmiotów w arkuszu organizacyjnym, nie narażało rodziców dzieci na zakup błędnych pomocy naukowych

b) dokonanie ustaleń stanu faktycznego oderwanych od realiów niniejszej sprawy, przez powołanie okoliczności, które w sprawie nie występowały (w szczególności – ustalenie, że "omyłkowe" oznaczenie przedmiotów w arkuszu organizacyjnym narażało rodziców dzieci na zakup błędnych pomocy naukowych oraz, że organ oparł rozstrzygnięcie nadzorcze na materiałach zebranych w toku postępowania nadzorczego, nieznanych organowi gminy), jak i nieprawidłową ocenę faktów ustalonych przez organ prowadzący (w szczególności – uznanie, że odwołana Dyrektor w dopuściła się rażącego naruszenia prawa, podczas gdy jedynymi przepisami, wskazywanymi jako naruszone przez odwołaną Dyrektor były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, a uchybienia im, w okolicznościach sprawy, nie sposób uznać za rażące) oraz pomijanie okoliczności istotnych dla sprawy (w szczególności – nieuwzględnienie okoliczności, że przed udaniem się odwołanej Dyrektor na zwolnienie lekarskie, G. D. była osobą wyznaczoną przez organ prowadzący, jako nauczyciel zastępujący nieobecnego dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej);

c) nieprawidłowe ustalenie, że organ nadzoru przekroczył kompetencje, dokonując oceny zarządzenia Wójta Gminy G. na podstawie kryteriów innych niż kryterium legalności oraz niedostateczne wyjaśnienie takiego uznania;

d) nieprawidłowe ustalenie, że organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie nadzorcze na materiałach zebranych w toku postępowania nadzorczego, nieznanych organowi gminy oraz nie zapewnił organowi gminy czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym,

e) nieprawidłowe ustalenie, że organ nadzoru nie uzasadnił stanowiska zajętego w rozstrzygnięciu nadzorczym;

f) niewykazanie, że zarzucone organowi nadzoru naruszenie art. 10 k.p.a., mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego – co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nienaruszenie w/w przepisów spowodowałoby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że stanowisko organu nadzoru było prawidłowe,

7. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (polegające na uchybieniach wskazanych w zarzucie pkt 6), co doprowadziło do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy i utrzymaniem w obrocie prawnym zarządzenia Wójta Gminy G.,

8. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzygając w granicach danej sprawy, w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zarządzenia organu gminy, mógł uwzględnić skargę, pomijając dowody złożone w postępowaniu sądowym, pomimo, iż wskutek takiego uznania, pozostał w obrocie prawnym akt dotknięty wadą nieważności, podczas gdy, szczególny charakter postępowania nadzorczego oraz charakter skargi na akt nadzoru, w tym w szczególności brak możliwości skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, uzasadnia weryfikację legalności zarządzenia organu gminy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem także dokumentów złożonych dopiero w postępowaniu sądowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż należyte uwzględnienie tych dokumentów skutkowałoby oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie są trafne.

Przede wszystkim zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., który to przepis stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Już z treści cytowanego przepisu wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia, przemawia także gwarancyjny charakter art. 66 ust. 1 u.s.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis ten – określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach.

Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12, o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika – art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2006 r., IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/01, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11, który podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" i wskazał, że mogą to być: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że przedstawione okoliczności wyczerpywały przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., i że jako takie uprawniały organ odwołujący dyrektora ze stanowiska do zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. polegającej na nadmiernym rozszerzeniu pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony" i uznaniu, że w okolicznościach, o których mowa w zarządzeniu Nr [...] Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2018 r., zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, upoważniający Wójta Gminy G., do odwołania B. R. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia i w konsekwencji w sposób niewłaściwy zastosował powołany przepis. Nie ulega wątpliwości, że art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o., dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, a to zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26 września 2014 r., I OSK 1433/14) nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko, w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.s.o. do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Stanowisko NSA w tej kwestii jest jednolite i konsekwentne – por. np. wyrok z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, wyrok z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15 oraz wyrok z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności przemawiające w ocenie Wójta Gminy G. jak i Sądu I instancji za odwołaniem B. R. w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora badane zarówno łącznie, jak też odrębnie nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez ww. W niniejszej sprawie, co zasadnie zostało podniesione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] marca 2018 r., nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Funkcjonowanie szkoły do czasu wydania przez Wójta Gminy G. zarządzenia z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] wskazuje, że mimo wskazanych w uzasadnieniu tej uchwały niedociągnięć, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nawet, gdyby się zgodzić, że B. R. w okresie sprawowania funkcji dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w G. dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Ponadto, na czas nieobecności B. R. wyznaczone zostały osoby ją zastępujące i zapewnione zostały warunki oraz możliwości dopełnienia formalności celem usunięcia wskazanych przez organ nadzoru pedagogicznego wad w arkuszu organizacyjnym. Co więcej, W. Kurator Oświaty w O. negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ww. dyrektora. Organ prowadzący placówkę oświatową udzielając B. R. urlopu zapewnił prawidłowe funkcjonowanie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego przez wyznaczenie G. D. jako pełniącej funkcję dyrektora.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że użyte w ustawie pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r., IV SA/Wr 49/09), bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08).

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. który tożsamy jest w wcześniejszą regulacją zawartą w art. 38 ust. 1 pkt 2 Ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty i stanowi jego odpowiednik, chodzi o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. Za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (i odpowiednio art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o.) uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i należyty całego materiału dowodowego oraz dokonanie ustaleń stanu faktycznego oderwanych od realiów niniejszej sprawy, a także nieprawidłowe ustalenia, że: organ nadzoru przekroczył kompetencje, dokonując oceny zarządzenia Wójta Gminy G. na podstawie kryteriów innych niż kryterium legalności oraz niedostateczne wyjaśnienie takiego uznania; organ nadzoru oparł rozstrzygnięcie nadzorcze na materiałach zebranych w toku postępowania nadzorczego, nieznanych organowi gminy oraz nie zapewnił organowi gminy czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym; organ nadzoru nie uzasadnił stanowiska zajętego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W konsekwencji za uzasadnione należało uznać także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., a także art. 91 ust. 5 w związku z art. 10 § 1 kpa. Sąd I instancji błędnie bowiem zakwestionował prawidłową ocenę wyrażoną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w myśl której sporne zarządzenie Wójta Gminy G. jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż w istotnym stopniu narusza art. 66 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wojewoda z sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, na czym polegała istotna sprzeczność z prawem zarządzenia, wypełniając wymogi art. 91 ust. 3 u.s.g. Ponadto, organ nadzoru wykazał w sposób dostateczny naruszenie prawa – art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. wyjaśniając sens tego przepisu, powołując szeroką judykaturę oraz zaprezentował prawidłową wykładnię prawa i zastosowanie wskazanych w akcie nadzoru przepisów prawa. Wojewoda zawiadomił organ gminy o skardze kwestionującej legalność wydanego zarządzenia, umożliwiając organowi gminy zajęcie stanowiska w sprawie. Organ nadzoru nie zbierał dowodów, a rozstrzygnięcie oparł o treść i ustalenia uzasadnienia zarządzenia Wójta Gminy, oceniając je w kontekście znanych organowi gminy zdarzeń i badając zarządzenie przy zastosowaniu kryterium legalności. W doktrynie trafnie wskazuje się, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać pod względem treściowym i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, czynić zadość postulatom ścisłości, dokładności, zwięzłości i kompletności argumentacji (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, W. Pr. 1981, s. 148-163; P. Chmielnicki – op. cit., s. 926, uw. 18). Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze spełnia powyższe wymogi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.