Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 335/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 15 par. 1 pkt 3, art. 50 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 174 pkt 2, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 1, art. 37 par. 1a, art. 37 par. 3, art. 39, art. 111 par. 1-1b
journal: Dz.U. 2018 poz 5
law: Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 2,  art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 126 ust. 1 i 3, art. 144 ust. 1 i 3, art. 176 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2, art. 179, art. 180 ust. 1-5, art. 181
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 1 art. 47
law: Karta Praw Podstawowych
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2507
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2018 r.o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 309/20 oraz zażalenia [A.B.] na postanowienie w zakresie kosztów postępowania zawarte w punkcie 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 309/20 w sprawie ze skargi [A.B.] na akt Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. (bez numeru) w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2. i zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz [A.B.] kwotę 1377 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 309/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [A.B.], (pkt 1.) uchylił akt Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, a także (pkt 2.) zasądził na rzecz [A.B.] 897 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] września 2019 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomił [A.B.] o dacie przejścia, jako piastującego stanowisko sędziego Sądu Najwyższego, w stan spoczynku. Podstawę prawną tego zawiadomienia stanowił art. 39 w zw. z art. 111 § 1 ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 5 ze zm.; dalej "ustawa o SN") oraz art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1045; dalej "ustawa z 10 maja 2018 r.").

[A.B.] (dalej również powoływany jako "skarżący") wniósł skargę na powyższe pismo. Zarzucił naruszenie:

1. art. 39 w zw. z art. 37 § 3 ustawy o SN, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.; dalej "ustawa o KRS") i w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.; dalej "k.p.c.") poprzez niezgodne z przepisem prawa wydanie aktu urzędowego Prezydenta RP, w którym mimo jednoznacznej treści przepisu "zawiadomiono" skarżącego, jako sędziego Sądu Najwyższego, o przejściu w stan spoczynku, zamiast stwierdzić tę okoliczność, przy czym ustalenie daty przejścia w stan spoczynku, wobec zaskarżenia uchwały Krajowej Rady Sądownictwa obejmującej opinię w indywidualnej sprawie skarżącego oraz zabezpieczenia odwołania skarżącego od tej uchwały prawomocnym postanowieniem Sądu Najwyższego z 1 sierpnia 2018 r., III OP 4/18, które wiąże zarówno Krajową Radę Sądownictwa, jak i Prezydenta RP, nie miało żadnej podstawy prawnej;

2. art. 2 Konstytucji RP w zakresie wyrażonych w nim zasad: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zakazu działania prawa wstecz w związku z art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 126 ust. 2, art. 173, art. 179 oraz art. 180 ust. 1 i 4 Konstytucji RP poprzez skorzystanie przez Prezydenta RP, na którym spoczywa szczególny obowiązek czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, z przyznanej mu przez ustawę kompetencji do skrócenia skarżącemu czynnej służby na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego i w efekcie usunięcie skarżącego z urzędu, mimo że zgodnie z Konstytucją RP, bezpośrednio stosowaną przez wszystkie organy władzy publicznej włącznie z Prezydentem RP, organ władzy wykonawczej nie może kształtować składu niezależnego od niego organu władzy sądowniczej, zaś czynna służba skarżącego, którego powołano do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego na podstawie przepisów przewidujących przejście w stan spoczynku po ukończeniu przez sędziego 70. roku życia, powinna trwać do osiągnięcia tego wieku;

3. art. 144 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie czynności – stanowiącej w rozumieniu konstytucyjnym akt urzędowy Prezydenta RP – nieważnej ze względu na brak kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów;

4. art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r. w zw. z art. 111 § 1 ustawy o SN i art. 186 ust. 1, art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty Praw Podstawowych, które polegało na dokonaniu zaskarżonej czynności pomimo braku możliwości uzyskania opinii Krajowej Rady Sądownictwa w składzie zgodnym z Konstytucją RP, zdolnej do stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wobec czego w ogóle nie otworzył się termin do zastosowania przez Prezydenta RP przepisu art. 111 § 1 ustawy o SN;

5. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem 2 (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego przez Prezydenta RP dostępu do sądu w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa.

Na podstawie art. 146 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzanie zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarga jest niedopuszczalna.

Postanowieniem z 4 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2135/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie.

Sąd wskazał, że 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507; dalej "ustawa z 21 listopada 2018 r."). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy sędzia Sądu Najwyższego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1-4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy o SN w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z 10 maja 2018 r., powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy o SN, a służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego uważa się za nieprzerwaną. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1-1b ustawy o SN w brzmieniu dotychczasowym i postępowania odwoławcze w tych sprawach, niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, podlegają umorzeniu. Zdaniem Sądu, skoro skarżący powrócił do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego i służbę tę uważa się za nieprzerwaną, to zachodzi konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 51/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z przyjętą w ustawie o SN zmianą organu w zakresie potwierdzenia faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu, Prezydenta RP należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wejście Prezydenta RP w rolę organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o SN otwiera drogę do sądowej kontroli działań tego organu w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego. Przyjęcie innej interpretacji obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo de facto sędzia Sądu Najwyższego zostałby pozbawiony możliwości sądowego kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia prokonstytucyjna art. 37 § 1 i art. 111 § 1-1b ustawy o SN ze względu na treść art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, jednocześnie wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie można umorzyć postępowania ze skargi na ten akt, w sytuacji gdy treść art. 4 ust. 1 tej ustawy nie odnosi się do postępowania zawisłego przed sądem administracyjnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Warszawie postanowieniem z 12 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1124/19, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

WSA wskazał, że ustawa z 21 listopada 2018 r. usunęła wszelkie skutki ustawy o SN wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domagał się skarżący. Ustawodawca aktem generalnym wstecznie i wyczerpująco uregulował sytuację prawną sędziów objętych hipotezą normy dekodowanej z art. 111 § 1 ustawy o SN, nie tylko pozbawiając mocy prawnej tenże wzorzec sądowej kontroli, ale zarazem konsumując wszelkie podjęte na jego podstawie działania administracji. Zaskarżony akt Prezydenta RP w żaden sposób nie wyznacza już prawnej sytuacji skarżącego. Co więcej, retroaktywny skutek ustawy zmieniającej powoduje także i to, że stosunek służbowy skarżącego, o którego ochronę w sprawie niniejszej się ubiegał, traktować należy tak, jak gdyby nigdy nie został naruszony.

WSA podkreślił, że skoro ustawodawca ukształtował sytuację prawną skarżącego w drodze przepisów ustawy i uczynił to w sposób wyczerpujący, ze skutkiem ex tunc, eliminując podstawę prawną zaskarżonego aktu, to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie stało się bezprzedmiotowe i musiało podlegać umorzeniu. Skutkiem prawnym ustawy zmieniającej było retroaktywne pozbawienie mocy prawnej wszelkich norm generalnych oraz podjętych aktów i czynności na ich podstawie. Sąd powołał stanowisko nauki, że "materialna (rzeczywista) utrata mocy obowiązującej przepisu polega na tym, że nie może on być zastosowany do żadnej sytuacji faktycznej w przyszłości, czyli prospektywnie nie może być ani podstawą aktów stosowania prawa, ani >>kwalifikacji określonego stanu faktycznego<<" (P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności "prawa nieobowiązującego", PiP 2014/5/99-115, wyrok TK z 18 lipca 2012, K 14/12 OTK-A 2012/7/82). Nie zachodziła zarazem potrzeba wyrokowania w tej sprawie dla ochrony praw i wolności skarżącego (wyrok TK z 16 marca 2011 r., sygn. akt K 35/08, OTK-A 2011/2/10). Skoro stosunek prawny wykreowany przez wyeliminowane z obrotu przepisy został w całości retroaktywnie unormowany na nowo, nie istniała już sprawa sądowoadministracyjna w jej materialnym aspekcie.

Postanowieniem z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GZ 279/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie.

NSA podkreślił, że nie zaistniała sytuacja, która dawałaby podstawy do przyjęcia, że ustał "byt sprawy sądowoadministracyjnej". Sąd stwierdził, że postanowienie Prezydenta RP z [...] września 2018 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, a zmiana przepisów ustawy o SN nie wywołała skutku w postaci wyeliminowania z obrotu aktu Prezydenta RP. Nadal aktualna pozostaje kwestia kontroli legalności działań podjętych przez Prezydenta RP, który stosownie do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 51/19, na gruncie ustawy o SN musi być traktowany jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a to otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie odnoszącym się do statusu prawnego sędziów SN.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko zawarte w postanowieniu z 18 kwietnia 2019 r. dot. zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie odnosiło się wyłącznie do oceny podstawy umorzenia, o której mowa w art. 4 ust.1 ustawy z 21 listopada 2018 r. Z uzasadnienia NSA jednoznacznie wynikało, że "nie wystąpiła przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym postępowanie ze skargi skarżącego nie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn".

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 309/20, uchylił akt Prezydenta RP z [...] września 2018 r. w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego.

Sąd stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w postanowieniu z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GZ 279/19. Wniesioną skargę uznać należy zatem pod względem podmiotowym i przedmiotowym za dopuszczalną. Nie zachodzi także podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r.

Zdaniem Sądu, zaskarżone pismo (zawiadomienie) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej traktować należy jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści pisma wynika, że nakierowane ono było na wywołanie skutków, o których mowa w art. 111 § 1 ustawy o SN i próżno w nim szukać elementów tradycyjnie pojmowanego procesu stosowania prawa.

WSA podkreślił, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że kryterium legalności badane jest wstecznie, na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji bądź innego aktu lub czynności. Następczy – w stosunku do wniesienia skargi – kres obowiązywania wzorca determinującego wspomniany stosunek administracyjny nie powoduje więc automatycznie utraty bytu sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd uznał więc, że chociaż ustawa zmieniająca usunęła wszelkie skutki ustawy o SN wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domaga się skarżący, to akt Prezydenta RP z [...] września 2018 r. zawiadamiający o dacie przejścia w stan spoczynku Sędziego SN jako pozostający w obrocie prawnym podlega kontroli sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, zaskarżony akt jako niezgodny z prawem Unii Europejskiej nie może ostać się także w krajowym porządku prawnym. Akt ten uchybia zobowiązaniom państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jakim jest Rzeczpospolita Polska – poprzez naruszenie artykułu 19 ust. 1 akapit drugi TUE

Sąd stwierdził, że obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów Sądu Najwyższego oraz możliwość dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego po ukończeniu tego wieku uzależniona od uzyskania zgody stanowiącej dyskrecjonalną decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W tym kontekście art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 TUE, powierza sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z tego prawa. W odniesieniu do materialnego zakresu stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, Sąd zauważył, że postanowienie to dotyczy "dziedzin objętych prawem Unii" niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych.

WSA uznał, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty Praw Podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii. W związku z powyższym, każde państwo członkowskie powinno na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zapewnić, by organy należące – jako "sąd" w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej. Dla zagwarantowania, by organ taki jak Sąd Najwyższy mógł sam zapewniać taką ochronę, kluczowe jest zachowanie przez ten organ niezależności, co potwierdza art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych, w którym wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego wymieniono dostęp do "niezawisłego" sądu. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawa.

W tej sytuacji, w ocenie WSA, przepisy krajowe kwestionowane przez skarżącego mogą stanowić przedmiot kontroli pod kątem ich zgodności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Następnie Sąd wskazał, że aspekt o charakterze zewnętrznym wymaga, aby dany organ (Sąd Najwyższy) wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA, powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności, co do składu Sądu Najwyższego, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów. Konieczna wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sądzenia. Zasada nieusuwalności wymaga w szczególności, by sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy. Mimo że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy. Jest zatem powszechnie przyjęte, że sędzia może zostać odwołany, z poszanowaniem właściwych procedur, jeżeli nie jest w stanie dalej sprawować swoich funkcji z powodu niezdolności lub rażącego uchybienia. Wymóg niezawisłości zakłada, iż przepisy regulujące możliwość usunięcia z urzędu – dla osób, którym powierzono zadanie sądzenia, będą przewidywać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Stosowanie środka polegającego na obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego do urzędujących sędziów tego sądu, prowadzi do przedwczesnego zaprzestania przez tych ostatnich wykonywania ich orzeczniczych obowiązków, a zatem może wzbudzać uzasadnione obawy co do poszanowania zasady nieusuwalności sędziów. Sąd zauważył przy tym, że obniżeniu wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego pozostających w służbie czynnej w momencie wejścia w życie nowej ustawy o SN towarzyszyło wprowadzenie nowego mechanizmu zezwalającego Prezydentowi RP na decydowanie w sposób dyskrecjonalny o przedłużeniu tak skróconej czynnej służby sędziego, i to dwukrotnie, każdorazowo na okres 3 lat. Wprowadzenie takiej możliwości przedłużenia czynnej służby sędziego o sześć lat z równoczesnym obniżeniem o pięć lat wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego urzędujących w chwili wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym mogło wzbudzać wątpliwości co do tego, czy powzięta zmiana rzeczywiście miała na celu ujednolicenie wieku przechodzenia w stan spoczynku przez tych sędziów z wiekiem emerytalnym obowiązującym dla ogółu pracowników i zoptymalizowanie struktury wiekowej kadr tego sądu.

WSA podkreślił, że przepisy krajowe wskazane w skardze (art. 39 w zw. z art. 37 § 3 ustawy o SN) mają związek nie z procesem powoływania kandydatów do sprawowania urzędu sędziego, ale z możliwością dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego przez urzędującego sędziego, który korzysta z gwarancji nieodłącznie związanych ze sprawowaniem tego urzędu, po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku. Przepisy te odnoszą się więc do warunków przebiegu i zakończenia kariery zawodowej sędziów, a zmiany nastąpiły w trakcie pełnienia urzędu także przez skarżącego. Zaś warunki i szczegółowe zasady, jakim podlega takie przedłużenie urzędu, mogą naruszać zasady niezawisłości sędziowskiej. Tymczasem w niniejszym wypadku warunki i zasady proceduralne, jakim nowa ustawa o SN podporządkowywała ewentualne dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku, nie gwarantowały poszanowania zasady niezawisłości sędziowskiej. Na podstawie nowej ustawy o SN takie przedłużenie służby czynnej było zależne od decyzji Prezydenta RP, która miała charakter dyskrecjonalny, ponieważ nie była ona jako taka obwarowana jakimkolwiek obiektywnym i weryfikowalnym kryterium i nie musiała być umotywowana. Ustawa o SN przewidywała, iż Prezydent RP przed podjęciem decyzji zasięga opinii KRS, prawdą jest, że interwencja takiego organu w kontekście procesu przedłużenia służby czynnej sędziego po ukończeniu przez niego zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku może, co do zasady przyczynić się do obiektywizacji tego procesu. W sprawie niniejszej jednak postępowanie przed KRS nie zostało zakończone przed wydaniem zaskarżonego aktu Prezydenta RP, co świadczyło o tym, że przepis ten został naruszony w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Sąd przyznał rację skarżącemu w kwestii naruszenia przy wydaniu zaskarżonego aktu, art. 144 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie czynności stanowiącej w rozumieniu konstytucyjnym akt urzędowy Prezydenta RP z naruszeniem prawa ze względu na brak kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Odwołanie sędziego nie zostało wymienione w art. 144 ust. 3 Konstytucji, więc wymaga kontrasygnaty premiera.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 203 i 205 p.p.s.a., uwzględniając koszty wpisów, koszty wpisów od zażaleń oraz zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika w wysokości podstawowej stawki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent RP. Wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, względnie umorzenie postępowania, na podstawie art. 189 p.p.s.a. ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, jak i ze względu na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie; ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. lub jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej "p.u.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, iż sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej;

- art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarga dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy nie jest możliwe uznanie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za organ administracji publicznej ani rozstrzygnięć podejmowanych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako aktów z zakresu administracji publicznej;

art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, iż Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej podlega w rozpatrywanej sprawie kognicji sądów administracyjnych jako organ administracji publicznej;

art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, na skutek błędnego uznania, iż możliwe jest prowadzenie postępowania i wyrokowanie w zakresie skargi wniesionej przez skarżącego, podczas gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;

art. 200, art. 203 oraz art. 205 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez orzeczenie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku zwrotu kosztów postępowania;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w zakresie dotyczącym:

* art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o SN poprzez przyjęcie, że pismo informujące skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy było nakierowane na wywołanie skutków prawnych określonych w art. 111 § 1 ustawy o SN;

* art. 37 § 1a oraz art. 37 § 3 ustawy o SN, poprzez przyjęcie, że w związku ze skierowaniem pisma informującego skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy została naruszona regulacja dotycząca zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa;

* art. 19 ust. 1 Traktatu Unii Europejskiej poprzez przyjęcie, iż skierowanie przez Prezydenta RP pisma informującego skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy stanowiło naruszenie zasad dotyczących możliwości usunięcia sędziego, co nie miało miejsca w sprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

[A.B.] wniósł zażalenie na postanowienie zawarte w pkt 2. powyższego wyroku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez zasądzenie od Prezydenta RP na rzecz skarżącego 3.297 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.; dalej "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości") w związku z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Skarżący wskazał, że wnosił o zasądzenie rzeczywiście poniesionych kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 7.200 zł. Rozumiejąc ograniczenia w wysokości kosztów tego zastępstwa, uznał, że Sąd powinien uwzględnić niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, wkład pracy w wyjaśnienie i rozstrzygnięcie istotnych zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a w konsekwencji rodzaj i zawiłość sprawy. Sprawa rozpoznawana przez WSA miała niewątpliwie precedensowy charakter i jej prowadzenie przez adwokata jako profesjonalnego pełnomocnika, ze względu na wielość i obszerność podejmowanych czynności procesowych (środków zaskarżenia, pism procesowych) wymagało bardzo dużego nakładu pracy oraz szczególnej znajomości prawa krajowego i europejskiego. Dlatego należało ustalić opłaty stanowiące podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej (§ 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości).

Na rozprawie 26 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II GSK 335/21 (skargę kasacyjną Prezydenta od wyroku z 29 września 2020 r.) oraz II GZ 59/21 (zażalenie skarżącego na postanowienie o kosztach postępowania zawarte w pkt 2. wyroku z 29 września 2021 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te zakreśliły zakres niniejszego postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

Dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych stawianych w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniach z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 51/19 i z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GZ 279/19, zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 190 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy podkreślić, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tej zasady sprawia, że musi być stosowana przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od niej odstępstwa, oczywiście poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14; powołane w niniejszej sprawie orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 p.u.s.a., art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.).

Z powołanych wyżej przepisów i zasad ustrojowych (art. 176 ust. 1 Konstytucji) wynika zasada co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, na którą składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Ogólnie rzecz ujmując, wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez ten Sąd podczas rozpoznawania środka odwoławczego, to stanowisko organu odwoławczego co do ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Innymi słowy, ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 480 ).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach; gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09; 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09).

Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych przesłanek, które uzasadniałyby odstąpienie od wykładni prawa zawartej w postanowieniach NSA z 18 kwietnia 2018 r. i 5 grudnia 2018 r.

Jeśli chodzi o konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a., to przede wszystkim powodują zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190 p.p.s.a., teza 3., Opubl. Lex/el oraz wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13). Sprowadzają się one do następujących kwestii: sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, zobowiązany jest bezpośrednio zastosować się do wiążącej wykładni wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego; natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, zobowiązany jest najpierw ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 ). Wynika to wprost z treści art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się wskazanymi wyżej wytycznymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w niniejszej sprawie miał obowiązek ustalenia, czy uzasadnienia wcześniejszych orzeczeń NSA zawierają wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.

W sprawie o sygn. akt II GZ 51/19 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zażalenie [A.B.] od postanowienia WSA w Warszawie o umorzeniu postępowania w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego i uchylając to postanowienie, w sposób jednoznaczny wskazał, że akt Prezydenta RP wydany w oparciu o przepis art. 39 ustawy o SN podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Uzasadniając ten pogląd, NSA wskazał, że w związku z przyjętą w ustawie o SN zmianą organu w zakresie potwierdzenia faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu, Prezydenta RP należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. NSA uznał, że wejście Prezydenta RP w rolę organu administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o SN otwiera drogę do sądowej kontroli działań tego organu w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego. Przyjęcie innej interpretacji obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo de facto sędzia Sądu Najwyższego zostałby pozbawiony możliwości sądowego kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia prokonstytucyjna art. 37 § 1 i art. 111 § 1-1b ustawy o SN ze względu na treść art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta stwierdzającego przejście sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

NSA stwierdził również, że "(...) postanowienie Prezydenta RP wydane na podstawie art. 39 ustawy o SN jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, a tylko w takiej formie może działać Prezydent RP na podstawie art. 142 ust. 2 Konstytucji RP, to tym samym to rozstrzygnięcie podlega kognicji sądów administracyjnych, bo jest decyzją w znaczeniu materialnym. A gdyby przyjąć, że nie jest to decyzja tylko akt, to również tej kognicji podlega, z tym tylko, że inaczej są ukształtowane formalne warunki skargi, o czym stanowi art. 52 i art. 53 p.p.s.a.". Poza tym NSA uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższe poglądy powołał i jednocześnie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GZ 279/19. Sąd ten, uchylając zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z 12 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1124/19, o umorzeniu postępowania, stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności złożonego przez [A.B.] zażalenia na powyższe postanowienie "ma wiążący charakter postanowienia wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GZ 51/19". Poza tym w uzasadnieniu wydanego w sprawie II GZ 279/19 postanowienia NSA, powołując się na poglądy doktryny i judykatury, przesądził, że postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą [A.B.] na akt Prezydenta RP z [...] września 2018 r. zawiadamiający o przejściu skarżącego – sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nie zaistniała sytuacja, która dawałaby podstawy do przyjęcia, że ustał "byt sprawy sądowoadministracyjnej".

Przepisy ustawy z 21 listopada 2018 r. nie wywołały skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta RP z [...] września 2018 r., funkcjonuje ono nadal w obrocie prawnym. NSA przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analogiczny pogląd wyraził już wcześniej NSA w postanowieniu z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 51/18, stwierdzając że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie można było umorzyć postępowania ze skargi na ten akt, gdyż przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie odnosił się do postępowania zawisłego przed sądem administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób wyartykułował, że jest związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GZ 279/19, który uznał, że zaskarżony akt Prezydenta RP z [...] września 2018 r. zawiadamiający skarżącego o dacie przejścia w stan spoczynku jako pozostający w obrocie prawnym podlega kontroli sądu administracyjnego.

W świetle art. 190 p.p.s.a. oczywiste jest, że po uchyleniu postanowień o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego wydanych przez WSA z 4 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2135/18, oraz z 12 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1124/19, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie zostały już ostatecznie i wiążąco przesądzone.

Stąd też, kierując się treścią art. 190 p.p.s.a. i wskazanymi wyżej poglądami judykatury, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że wszystkie zarzuty wskazane w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zmierzają one w ewidentny sposób do zakwestionowania wyrażonej w postanowieniach NSA z 18 kwietnia 2019 r. i z 5 grudnia 2019 r. oceny prawnej odnośnie do kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, jaką jest sprawa w przedmiocie zawiadomienia o dacie przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego. Podważenie w skardze kasacyjnej uznania Prezydenta RP za organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym nie może wywołać oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Autor skargi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprost stwierdził, że "nie można zgodzić się na faktyczne podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjętego w wydanych w sprawie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumowania, na mocy którego wywiedziono wniosek o roli Prezydenta RP jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym". W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej znajduje się polemika z ww. postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 37§ 1 i art. 111 § 1-1b ustawy o SN, co do braku przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy z 21 listopada 2018 r.

W świetle art. 190 p.p.s.a. tak sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt I skargi kasacyjnej z uzasadnieniem (str. 7-29 skargi kasacyjnej) w żaden sposób nie można uznać za trafne. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, w pełni wziął pod uwagę wykładnię przepisów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazanych w postanowieniach NSA z 18 kwietnia 2019 r. i 5 grudnia 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wyżej wymienionych orzeczeniach nie mogą być uwzględnione, bo są wprost sprzeczne z treścią art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.

Dodać trzeba, że zagadnienie związane z oceną, czy akt Prezydenta RP stwierdzający datę przejścia albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, wydawany na podstawie art. 39 ustawy o SN, podlega kognicji sądów administracyjnych, było już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko w cytowanych wyżej postanowieniach, lecz również w innych orzeczeniach: postanowieniach z: 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 60/19, 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GZ 62/19, 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II GZ 33/19, wyroku z 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 295/20). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje.

Przed dokonaniem oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na ich wadliwą konstrukcję, polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżący kasacyjnie organ tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Takich przepisów autor skargi kasacyjnej nie powołał.

Jeśli chodzi zaś o zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1, art. 111 § 1, 37§ 1a i art. 37 § 3 ustawy o SN oraz art. 19 ust. 1 Traktatu Unii Europejskiej, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15).

Wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w obu przypadkach, a więc błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, autor skargi kasacyjnej musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu – dlaczego nie powinien być zastosowany.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o SN, który według skarżącego kasacyjnie polega na "przyjęciu, że pismo informujące skarżącego o zaistnieniu skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z ustawy było nakierowane na wywołanie skutków prawnych określonych w art. 111 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym" powołać należy się na uwagi podnoszone już wyżej, a dotyczące art. 190 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konstruując pogląd wskazany w zarzucie kasacyjnym, oparł się na wypowiedzi prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w postanowieniu z 18 kwietnia 2019 r., że Prezydent RP ma obowiązek wydania stosownego aktu, o jakim mowa w art. 39 ustawy o SN. Pogląd ten NSA uzasadnił tym, że "art. 37 § 1 ustawy o SN dotyczył zgody wyrażonej przez Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska sędziego SN przez osobę, która ukończyła 65. rok życia i z tego powodu przechodziła w stan spoczynku z mocy prawa, o ile nie została wdrożona procedura, w ramach której mogła być wyrażona zgoda Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska. Z kolei art. 111 § 1–1b ustawy o SN jako przepis przejściowy regulował przejście w stan spoczynku sędziów SN, którzy ukończyli 65. lat życia w chwili wejścia w życie ustawy o SN i tych, którzy 65 rok życia kończyli po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy o SN i przed upływem 12 miesięcy od tego momentu. W obu sytuacjach Prezydent RP mógł wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego SN po wdrożeniu postępowania przewidzianego tymi przepisami. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy o SN, datę przejścia sędziego w stan spoczynku stwierdza Prezydent RP. Na gruncie obowiązującej do 1 stycznia 2019 r. regulacji, a więc przed uchyleniem przepisu art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o SN, pojawiała się wątpliwość co do zakresu stosowania art. 39 ustawy o SN, bo o ile nie budziło zastrzeżeń, że ma on zastosowanie do "zwyczajnego" przejścia w stan spoczynku z art. 37 § 1, to można było przyjmować, że nie ma on zastosowania do przepisów przejściowych". Wskazał też, że "praktyka i nauka wypowiedziały się na rzecz rozszerzonego zakresu stosowania art. 39 ustawy o SN (zob. K. Szczucki, Komentarz do art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, LEX). Rozwiązanie takie należy uznać za poprawne, bo akt Prezydenta RP w sposób jednoznaczny ustala chwilę przejścia sędziego SN w stan spoczynku, a to ma dużą doniosłość prawną, gdyż sędzia w stanie spoczynku nie może wykonywać władztwa jurysdykcyjnego. Zatem w obu sytuacjach normatywnych, do których odsyła art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r., na Prezydencie RP ciążył obowiązek wydania stosownego aktu, o jakim stanowi art. 39 ustawy o SN."

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o SN, zmierza w ewidentny sposób do przyjęcia przeciwnego poglądu prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że Prezydent RP w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego przechodzących w stan spoczynku, kierując do nich pisma informujące o zaistnieniu skutku ex lege, realizował dyspozycje art. 39 ustawy o SN. W związku z tym, że stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią prawa wskazaną w postanowieniach NSA z 18 kwietnia 2029 r. i 5 grudnia 2019 r., zarzut ten jako naruszający art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie również kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 37 § 1a oraz art. 37 § 3 ustawy o SN polegający na przyjęciu przez WSA, że "podczas procedowania w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia w stan spoczynku została naruszona regulacja dotycząca zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa". Uzasadniając ten zarzut, autor skargi kasacyjnej całą swoją uwagę skoncentrował na dyskrecjonalnym charakterze uprawnienia Prezydenta RP co do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Podnoszono, że "tak jak przy realizacji swojej kompetencji w zakresie powoływania sędziów, tak również w zakresie wyrażania zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego Prezydent RP uprawniony był do dokonania samodzielnej oceny, kierując się wartościami wynikającymi z Konstytucji. Tak jak w przypadku powoływania sędziów, Prezydent RP, podejmując decyzję w sprawie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego, nie był związany opinią Krajowej Rady Sądownictwa."

Przytoczony fragment uzasadnienia powyższego zarzutu kasacyjnego przeczy poglądowi prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu Prezydenta RP, że jest to tylko pismo informacyjne wskazujące na skutek ustawowy (str. 33 uzasadnienia).

Tymczasem zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszenie przez Prezydenta RP przepisu art. 37 § 3 ustawy o SN polegało na tym, że przed wydaniem zaskarżonego aktu nie zostało zakończone postępowanie przed KRS. Sąd nie zakwestionował samodzielnego, dyskrecjonalnego charakteru aktu Prezydenta RP wydanego na podstawie art. 39 ustawy o SN, stąd też w tym zakresie nie ma sporu prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustalenia faktycznego odnośnie do opinii KRS, a zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, to zarzut naruszenia art. 37 § 3 ustawy o SN należy uznać za bezzasadny

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony akt Prezydenta RP z [...] września 2018 r. naruszył art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu Unii Europejskiej, który nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu w szczególności art. 47 Karty Praw Podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii. W szerokich wywodach Sąd przedstawił zagadnienia związane z poddaniem kontroli zgodności – z wyżej wymienionym przepisem – przepisów krajowych o obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego w stosunku do urzędujących sędziów tego sadu, co prowadziło do przedwczesnego zaprzestania przez nich wykonywania orzeczniczych obowiązków, niezgodnie z przepisami unijnymi.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stwierdził zaś, że pismo Prezydenta RP skierowane do skarżącego informujące o dacie przejścia w stan spoczynku nie wywierało skutku prawnego, skutek ten wynikał wprost z przepisów ustawy o SN, w związku z czym akt Prezydenta RP nie naruszył zasad dotyczących możliwości usunięcia sędziego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "w sprawie nie miało miejsca działanie Prezydenta RP prowadzące do obniżenia wieku przejścia w stan spoczynku skarżącego". W dalszej części uzasadnienia omawianego zarzutu zakwestionowano zakwalifikowanie zaskarżonego aktu jako podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, co w świetle podnoszonych już wielokrotnie w uzasadnieniu argumentów jest zagadnieniem ostatecznie przesądzonym. Powtórzyć raz jeszcze należy, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany był na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną już w rozpoznawanej sprawie przez NSA w postanowieniach z 18 kwietnia 2019 r. i 5 grudnia 2019 r.

Tak sformułowany i uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (str. 33 skargi kasacyjnej) nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja autora skargi kasacyjnej dotyczyła głównie kwestii charakteru zaskarżonego aktu Prezydenta RP i niemożliwości poddania go kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest usprawiedliwionych podstaw, by skutecznie podważać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony akt uchybił przepisowi art. 19akapit 1 TUF.

Odnosząc się zaś do zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia w rozważaniach dotyczących możliwości zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzającego datę przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, nie można pominąć ważnego aspektu związanego ze statusem prawnym sędziego. Status ten uregulowany jest ustrojowo w art. 178-181 Konstytucji. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są nieusuwalni i powoływani na czas nieoznaczony, co oznacza, że sędzia jest powoływany co do zasady dożywotnio, nie funkcjonuje pojęcie "kadencji" sędziego. Kolejny przepis Konstytucji (art. 180 ust. 1) wyznacza konstytucyjny poziom ochrony nieusuwalności sędziów, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Niezależność władzy sądowniczej zapewnia – oprócz wskazanych już przepisów – szereg jeszcze innych zasad, jak nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji), odpowiedzialność dyscyplinarna wyłącznie przed sądami, niepołączalność sprawowania urzędu sędziego z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji), a w aspekcie merytorycznym – gwarancja, że sędzia, poza podległością prawu (tj. Konstytucji oraz ustawom – art. 178 ust. 1 Konstytucji), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższej instancji, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04).

W przepisach art. 180 ust. 1-5 Konstytucji RP uregulowane zostały szczegółowe gwarancje zasady stabilizacji urzędu sędziowskiego. Należy do nich zaliczyć gwarancje związane z:

1) nieusuwalnością sędziów (art. 180 ust.1);

2) ograniczeniami w zakresie składania sędziego z urzędu (art. 180 ust. 2);

3) ograniczeniami w zakresie zawieszania sędziego w urzędowaniu (art. 180 ust. 2)

4) ograniczeniami w zakresie przenoszenia sędziego do innego sądu (art. 180 ust.2), do innej siedziby lub na inne stanowisko ( ar. 180 ust. 5 );

5) ograniczeniami w zakresie przejścia i przeniesienia sędziego w stan spoczynku (art. 180 ust. 3 i 4).

Uznaje się, że ich obowiązywanie stanowi warunek konieczny dla istnienia niezawisłości sędziowskiej (por. wyrok TK z 12 grudnia 2001 r., SK 26/01).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że podstawowym celem regulacji zawartej w art. 180 Konstytucji nie jest ochrona osoby piastującej stanowisko, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu (por. wyrok z 25 lutego 2002 r., sygn. SK 29/01). "Nieusuwalność i nieprzenoszalność sędziów są nie tylko gwarancjami ich niezawisłości. Na treść art. 180 Konstytucji należy bowiem patrzeć w szerszej perspektywie. Przepis ten, z jednej strony, urzeczywistnia zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a z drugiej strony – jest koniecznym warunkiem realizacji przysługującego jednostce prawa do sądu. (...) Ochrona niezawisłości sędziów przez zapewnienie im nieusuwalności z zajmowanego stanowiska i nieprzenoszalności do innego sądu lub w stan spoczynku nie jest zatem celem samym w sobie, lecz jest środkiem umożliwiającym realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., K 27/12).

Oznacza to, że cytowane wyżej przepisy konstytucyjne przede wszystkim służą zapewnieniu przestrzegania najważniejszych zasad wymiaru sprawiedliwości i ustroju sądownictwa.

W świetle wskazanych wyżej przepisów Konstytucji na pytanie, czy sędziemu Sądu Najwyższego przysługuje prawo podmiotowe do żądania uznania za niezgodny z prawem aktu organu władzy publicznej (władzy wykonawczej) de facto pozbawiającego go możliwości wykonywania w imieniu państwa wymiaru sprawiedliwości, należy odpowiedzieć pozytywnie. Zwrócić uwagę na to, że dla określenia statusu prawnego sędziego stwierdzenie daty przejścia w stan spoczynku ma fundamentalne znaczenie. Prawo określało skutek ziszczenia się prawnej przesłanki przejścia w stan spoczynku, ale dopiero akt Prezydenta RP potwierdzał, z jakim momentem skutek ziszczenia tej przesłanki nastąpił, tzn. z jaką datą sędzia przestaje być czynny. Skoro akt Prezydenta RP stwierdzający definitywną, ostateczną datę przejścia w stan spoczynku sędziego Sądu Najwyższego w sposób niewątpliwy ingeruje w sferę podstawowych praw i wolności sędziego, dotyka jego ustrojowej pozycji, zarówno inwestytury, jak i stosunku pracy, i w jego następstwie sędzia traci atrybut władzy sądowniczej, czyli de facto dochodzi do rozwiązania publicznoprawnego stosunku uprawniającego sędziego do sprawowania władzy sądowniczej, wprost konieczne jest stwierdzenie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem takiego aktu.

Nie powinna budzić wątpliwości teza, że uzależnienie dalszego pełnienia czynnej służby sędziowskiej przez sędziów, którzy ukończyli określony w ustawie wiek, od decyzji Prezydenta RP w sposób oczywisty czyni tych sędziów choćby potencjalnie. podatnymi na naciski zewnętrzne, Stwarza to bezpośrednie zagrożenie dla niezależności sądu, w którym zasiadają tacy sędziowie, i może budzić uzasadnione wątpliwości u stron postępowania co do ich niezawisłości. Tymczasem zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości konstytucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już w swoich orzeczeniach (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 934/20, 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20) przyjął, że decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. To prawda, że w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata" (tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk, Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29).

Cechą demokratycznego państwa prawnego jest zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej. Zatem przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego aktu Prezydenta RP zawartego w piśmie z [...] września 2018 r., a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej, nie można pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Podkreślić w związku z tym należy, że odmówienie kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym w zakresie sprawy indywidualnej sędziego, w sferze stanowiącej o istocie wykonywania funkcji sędziego, a więc dotyczącej stanu czynnego lub stanu spoczynku, rzutującej na możliwość wykonywania władzy sądowniczej i orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej – prowadziłby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej, ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane, wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (por. postanowienie NSA z 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1875/12).

Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295; por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 875/20 ).

Art. 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których ma zastosowanie p.p.s.a. na mocy przepisów szczególnych. Natomiast z art. 1 § 1 p.u.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej.

W świetle wskazanych już w uzasadnieniu okoliczności należy przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie Prezydenta RP należy zaliczyć do organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki.

Rola Prezydenta RP w rozpoznawanej sprawie musi być postrzegana inaczej niż na etapie powołania sędziów. Zwrócił na to już uwagę zarówno NSA w postanowieniu z 18 kwietnia 2019 r., jak również Sąd pierwszej instancji. Podzielając to stanowisko, NSA w składzie rozpoznającym sprawę nadto wskazuje, że niezawisłość sędziowska przede wszystkim charakteryzuje się niepodleganiem jakiejkolwiek władzy w innym zakresie niż wynikający z Konstytucji i ustaw. Tak rozumiana niezawisłość może być realizowana tylko wtedy, gdy każda prawem dozwolona ingerencja organów w istniejący stosunek sędziowski ma zapewnioną kontrolę sądu. Gwarantowanie takiej ochrony jest niezbywalnym warunkiem niezawisłości, bowiem należy mieć na uwadze, że niezawisłość nie może być utożsamiana z uprawnieniem, czy przywilejem przypisanym do sędziego. Musi być postrzegana także jako obowiązek, którego adresatem jest sędzia, zatem musi on mieć zapewnione mechanizmy skutecznej ochrony tej niezawisłości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1998 r., K.3/98, OTK 1998, nr 4, poz. 52).

Z przedstawionych wyżej uwag wynika, że jeżeli przekształcenie czynnego stosunku sędziowskiego w stan spoczynku wiąże się z działaniami organów państwa w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawa, to takie działania powinny być poddane kontroli sądu. W konsekwencji oznacza to, że organ, który podejmuje taki działania, musi być ujmowany w szeroko rozumianym pojęciu organu administracji publicznej, o jakim stanowi art. 184 Konstytucji RP. Zapewnienie takiej ochrony stosunkom sędziowskim ma nie tylko zrealizować w sposób poprawny konstytucyjny standard niezawisłości sędziego, ale przede wszystkim zagwarantować niezależność sądu jako władzy wyrokowania. Poza tym pozwala zapewnić realizację przysługującego sędziemu prawa do sądu, bo trudno zakładać, że w stosunku do sędziów może być wyłączony art. 45 ust. 1 Konstytucji. A takie byłyby konsekwencje, gdyby założyć, że akty kształtujące treść istniejącego stosunku prawnego sędziego pozostają poza jakąkolwiek kontrolą (por. Z. Czarnik, Zagadnienia proceduralne sędziowskiego stanu spoczynku, Difin, Warszawa 2020, s.63-64).

W opozycji do poglądów przedstawionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że samo stosowanie przez Prezydenta RP norm konstytucyjnych nie oznacza jeszcze, że dana sprawa nie podlega kontroli sądowej. Argument, że funkcje Prezydenta RP wykraczają poza kategorię administrowania, gdyż dotykają one wszystkich dziedzin funkcjonowania państwa, nie oznacza, że ustawodawca nie może powierzyć Prezydentowi RP także załatwiania spraw indywidualnych. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że charakter danej sprawy należy analizować z uwzględnieniem stanu prawnego dotyczącego przedmiotu konkretnego postępowania. Oczywiście Prezydent RP co do zasady został umiejscowiony poza aparatem administracji publicznej, zaś sfera jego działania opiera się w znacznej części na normach prawa konstytucyjnego, a nie administracyjnego. Jednakże dla przyjęcia, że dany akt lub czynność Prezydenta RP nie podlega kognicji sądów administracyjnych, konieczne jest wskazanie, że w konkretnej sprawie ten podmiot nie wykonuje zadań administracji publicznej. Dlatego też fakt wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego na gruncie ustawy zasadniczej automatycznie nie wyłącza możliwość kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Ustawodawca został zatem uprawniony do powierzenia Prezydentowi RP różnego typu zadań, także wykraczających poza sfery szeroko rozumianego ustroju państwa. Tezę tę potwierdza także art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego Prezydent RP wydaje akty urzędowe, korzystając nie tylko ze swoich konstytucyjnych, ale także ustawowych kompetencji. Wobec tego Prezydent RP decyzją ustawodawcy może pełnić, na gruncie konkretnych stosunków prawnych, rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym. Nie oznacza to zrównania tego podmiotu z "regularnym organem administracji publicznej". Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych.

Na marginesie tej sprawy zauważyć należy, że w wyroku z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3265/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podobne jak sprawa stwierdzenia daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, także sprawa o nadanie tytułu profesora jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. W sytuacji gdy w sprawie Prezydent RP rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnej jednostki, musi zostać uznany za organ w znaczeniu funkcjonalnym, zaś wydany przez niego akt podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 34-35) zawarte są wywody podważające stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do kontrasygnaty aktu Prezydenta w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku przez Premiera Rady Ministrów. Jednakże w tym zakresie nie zostały w skardze kasacyjnej postawione żadne zarzuty, co uniemożliwia Sądowi odwoławczemu odniesienie się do nich. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Sąd drugiej instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie opisana wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej uwagi podważające zasadność przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 142 ust. 2 Konstytucji pozostają poza kontrolą NSA.

Gdyby jednak przyjąć liberalne stanowisko dopuszczające objęcie przedmiotem kontroli sądowej każdego przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012 r., s. 542), to w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego kompetencja Prezydenta RP do stwierdzenia daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, na podstawie art. 39 ustawy o SN nie należy do sfery konstytucyjnych prerogatyw Prezydenta RP – stanowiących akty urzędowe Prezydenta, niewymagające kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów i będących osobistymi uprawnieniami Prezydenta, określonych w art. 144 ust. 3 Konstytucji.

Wśród wymienionych enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, w pkt 17 znajduje się powoływanie sędziów. W rozpoznawanej sprawie – co cały czas wymaga podkreślenia – przedmiotem sprawy jest stwierdzenie daty przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. Próżno szukać takiego aktu, w ramach uprawnień osobistych Prezydenta RP zwanych prerogatywami, wymienionego w Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w odniesieniu do kontrasygnaty w wymiarze praktycznym ustalenia doktrynalne nakazują odejście od prostych reguł interpretacyjnych, które praktycznie paraliżowałyby możliwość wykonywania przez Prezydenta RP tych wszystkich uprawnień, do których umocowany jest w świetle art. 126 ust. 1 Konstytucji RP, a więc od zasady, zgodnie z którą każdy akt urzędowy, który nie jest wprost wskazany w art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, wymaga kontrasygnaty. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że co do zasady art. 144 ust. 3 Konstytucji jako mający charakter wyjątku od art. 144 ust. 2 nie powinien być interpretowany rozszerzająco (P. Tuleja [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, publ. WKP 2019, komentarz do art. 144). Trybunał Konstytucyjny podkreśla z kolei, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta RP wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie "dalszego ciągu" aktu zwolnionego z kontrasygnaty czy na zasadzie kompetencji analogicznych. Konstytucja RP nie dopuszcza w tym zakresie żadnych odstępstw – kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu (por. pkt 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., K. 4/2006, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). Nie można zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że stwierdzanie przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku stanowi osobistą, autonomiczną kompetencję Prezydenta RP należącą do jego konstytucyjnych prerogatyw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie [A.B.] na postanowienie zawarte w pkt 2. zaskarżonego wyroku za uzasadnione w części.

Przypomnienia wymaga, że Sąd pierwszej instancji na podstawie przepisów art. 200, 203 i 205 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego 897 zł.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak stanowi art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W orzecznictwie podkreśla się, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uwarunkowana konkretnymi okolicznościami sprawy (zob. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FZ 1167/14). W wypadku postępowania, w którym strona reprezentowana jest przez adwokata lub radcę prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.) albo doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 205 § 2 w zw. z art. 205 § 4 p.p.s.a.), niezbędne koszty postępowania stanowi ich wynagrodzenie według stawek opłat wynikających z odrębnych przepisów

Wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skoro zaskarżony akt nie dotyczy należności pieniężnej, należało zastosować stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia. Taką też stawkę ustalił Sąd pierwszej instancji.

Ustalone przez Sąd wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego w stawce minimalnej nie jest właściwe. Trzeba zwrócić uwagę na to, że wynagrodzenie należy się co do zasady za całokształt działań pełnomocnika, które doprowadzą do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie w danej instancji. Sąd może także podwyższyć opłaty, jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy, niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz wartość przedmiotu sprawy (§ 15 rozporządzenia). Jednakże opłaty te nie mogą wynieść więcej niż sześciokrotność stawki minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny do niezbędnych kosztów postępowania zaliczył opłaty sądowe (wpis od skargi 200 zł, opłaty od zażaleń 2 x 100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości dwukrotności minimalnej stawki (960 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Ustalając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Sąd wziął pod uwagę nakład pracy adwokata, tj. czynności podjęte w sprawie do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych, które w konsekwencji doprowadziły do merytorycznego rozpoznania skargi oraz zawiłość sprawy.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku.