Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 924/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. T. (dalej: "skarżący"), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane polegające na przebudowie budynku magazynowego i nakazujące skarżącemu dostarczenie określonych dokumentów.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W związku z wnioskiem skarżącego z [...] marca 2018 r. o legalizację budynku magazynowego o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w W., położonej przy ul. J., w W. w Dzielnicy W., w dniu [...] czerwca 2018 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") przeprowadził zapowiedzianą kontrolę na terenie wskazanej nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek magazynowy o konstrukcji szkieletowej stalowej na słupach skratowanych i dźwigarach dachowych. Słupy zakotwiczone są do stóp fundamentowych w gruncie. Obiekt wykorzystywany jest przede wszystkim do składowania elementów drogowo-budowlanych i elementów stalowych. Elewacja budynku wykonana z blachy stalowej jest częściowo silnie skorodowana. Na podstawie oględzin zewnętrznych nie stwierdzono ugięć konstrukcji stalowej lub uszkodzeń.

Skarżący wyjaśnił do protokołu, że według jego wiedzy obiekt powstał w 1986 r., chociaż on nabył obiekt w 2009 r.

W trakcie kolejnej kontroli, która odbyła się [...] maja 2019 r. (obiektu nie udostępniono do kontroli - właściciel nieobecny) ustalono, że w ww. obiekcie trwają roboty budowlane, tj. wymieniane są elementy pokrycia dachu i elewacji zewnętrznej.

Wreszcie, w dniu [...] czerwca 2019 r. odbyła się następna kontrola, w trakcie której stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest budynek magazynowy o wymiarach 9,38 m x 46,37 m. Wykonane zostały następujące roboty budowlane: zdemontowano całość pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonano nową konstrukcję dla montażu płyt elewacyjnych zamontowaną na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych, wykonano antresolę w budynku ze stali ocynkowanej, wykonano nowe pokrycie dachu, wykonano nowe drzwi wjazdowe i wyjazdowe, wykonano nowe wzmocnienia w węzłach łączących dźwigary dachowe ze słupami oraz wykonano nową posadzkę wewnątrz budynku oraz opaskę z kostki brukowej wokół budynku.

Zawiadomieniem z [...] czerwca 2019 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budynku magazynowego, usytuowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr ewid. [...] z obrębu [...], zlokalizowanego przy ul. J. w W..

3. W dniu [...] października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ww. budynku magazynowego usytuowanego przy ul. J. w W. oraz nałożył na B. i K. T. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia wymienionego postanowienia. Organ zobowiązał inwestorów w szczególności do dostarczenia:

zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przy czym wszystkie dokumentu powinny być aktualne na dzień ostatecznego opracowania projektu budowlanego. Organ wyjaśnił przy tym, że projekt budowlany powinien być sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, oraz zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462).

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej "pr.bud.") oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji PINB podkreślił, że według informacji skarżącego przedmiotowy obiekt wybudowano w 1987 r. na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Jednak weryfikacja decyzji Naczelnika Miasta W. nr [...] z [...] sierpnia 1986 r. oraz załączników do niej prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie dotyczy przedmiotowego budynku.

Ponadto, stwierdzone przez organ roboty budowlane polegające na budowie nowego budynku są robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 pr.bud. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, tj. z naruszeniem art. 28 pr.bud. zastosowanie znajdują przepisy art. 48 pr.bud.

Właściciele nie zgłosili do właściwego organu budowy przedmiotowego budynku, który powstał pomiędzy [...] czerwca 2018 r. a [...] maja 2019 r. PINB stwierdził, że przedmiotowy budynek od początku powstawał bez wymaganego prawem pozwolenia i w perspektywie czasu zmieniała się jego kwalifikacja, gdyż kiedyś opisany był jako wiata, a dziś jest budynkiem kubaturowym magazynowym.

Stwierdzony stan faktyczny wypełnia zatem przesłanki zastosowania trybu z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud., uprawniającej organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, które są niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego.

4. Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący złożył zażalenie od postanowienia PINB z [...] października 2019 r., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Oryginalne zażalenie zostało uzupełnione pismami rozszerzającymi zakres i zarzuty wobec skarżonego rozstrzygnięcia PINB. Pisma takie wpłynęły w dniach [...] grudnia 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r.

W oryginalnym zażaleniu skarżący wnosił przede wszystkim o przeprowadzenie legalizacji przedmiotowego budynku magazynowego. Skarżący dokonał bowiem zgłoszenia zamiaru prac remontowych, a organ nie przedstawił sprzeciwu wobec zamiarów skarżącego. Skarżący nie czuje się winny naruszeń prawa, które miały miejsce przed nabyciem przez niego przedmiotowego obiektu.

W późniejszych pismach skarżący sformułował liczne zarzuty wobec postanowienia PINB z dnia [...] października 2019 r. W szczególności, skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:

art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. oraz przeprowadzenie ww. kontroli bez udziału stron, pomimo znajdującej się w aktach sprawy informacji wysłanej drogą mailową przez skarżącego o wyjeździe służbowym. Doprowadziło to do błędnych ustaleń organu bez możliwości złożenia stosownych wyjaśnień przez skarżącego, że wykonano nowy obiekt w miejsce starego;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustaleń, że w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] maja 2019 r. skarżący wykonał w miejscu istniejącej uprzednio wiaty nowy obiekt kubaturowy – magazyn, w sytuacji gdy w protokole z dnia [...] czerwca 2018 r. obiekt opisany jest jako budynek magazynowy o podanych wymiarach identycznych jak obecnie co potwierdza załączona dokumentacja zdjęciowa, jak również poprzez dokonanie ustaleń, że skarżący dokonał wymiany istniejących elementów konstrukcyjnych, w sytuacji gdy istniejące elementy konstrukcyjne zostały wyłącznie poddane procesowi renowacji metodą piaskowania, co przy prawidłowo dokonanych oględzinach można było stwierdzić wyłącznie na podstawie obserwacji, a co wskazuje, że nie został przekroczony zakres dokonanego w dniu [...] marca 2018 r. zgłoszenia robót budowlanych;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonania ustaleń co do daty, od której istnieje budynek będący przedmiotem postępowania, w szczególności w obecnie istniejących wymiarach i funkcji oraz brak odniesienia się do faktu, że budynek ten został opisany w decyzji Naczelnika Miasta W. nr [...] z [...] sierpnia 1986 r. o pozwoleniu na budowę wraz z załączonym do ww. decyzji projektem oraz zagospodarowaniem terenu a następnie zgłoszony do użytkowania;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do budynku będącego przedmiotem postępowania mamy do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanych poprzez przyjęcie, że budynek powstał samowolnie w roku 1987, pomimo że jest on uwidoczniony w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pomimo że skarżący w dniu [...] marca 2018 r. dokonał skutecznego zgłoszenia remontu ww. budynku opisanego w zgłoszeniu jako budynek magazynowy oraz wykonał następnie wyłącznie wskazane tam prace;

art. 107 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] nie dotyczy budynku będącego przedmiotem postępowania;

art. 48 pr.bud. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący dokonał w dniu 1 marca 2018 r. skutecznego zgłoszenia remontu, zaś organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, w szczególności nie zanegował faktu, że zgłoszenie dotyczy budynku magazynowego.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że nieznaczne przekroczenie zakresu zgłoszonych prac remontowych nie oznaczało, że doszło do wykonania robót budowlanych innych niż remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 pr.bud.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2020 r. uchylił postanowienie PINB z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie [...] WINB zaskarżone postanowienie zasługiwało na uchylenie, a sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania, jednak z innych przyczyn niż podniesione w zażaleniu.

Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego na terenie ww. działki znajdowała się pierwotnie wiata magazynowa, co znajduje potwierdzenie w załączonym do projektu budynku administracyjno-pomocniczego zaplecza budowy Osiedla S. (stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Miasta W. nr [...] z [...] sierpnia 1986 r.). W planie zagospodarowania zaplecza budowy oznaczono tę wiatę numerem [...]. Wiata najprawdopodobniej została następnie przekształcona w budynek magazynowy, co potwierdziły ustalenia kontrolne organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze zakres robót budowlanych wykonanych w ww. magazynie, w ocenie [...] WINB, brak było podstaw dla przyjęcia, że mamy do czynienia z przebudową opisywanego na wstępie obiektu magazynowego. Przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2019 r. czynności kontrolne potwierdziły bowiem wykonanie robót budowlanych polegających na: zdemontowaniu całości pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonaniu nowej konstrukcji dla montażu płyt elewacyjnych zamontowanej na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych, wykonaniu antresoli w budynku ze stali ocynkowanej, wykonaniu nowego pokrycia dachu, wykonaniu nowych drzwi wjazdowych i wyjazdowych, wykonaniu nowego wzmocnienia w węzłach łączących dźwigary dachowe ze słupami, oraz wykonaniu nowej posadzki wewnątrz budynku oraz opaski z kostki brukowej wokół budynku. Powyższy zakres robót wypełnia przesłanki odbudowy, która z kolei zawarta jest w definicji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 pr.bud.

Ponadto jak wskazano w protokole nr [...] z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2020 r. na zlecenie organu odwoławczego, w celu montażu płyt elewacyjnych budynku magazynowego wykonano w całości nową konstrukcję, a wykonanie przedmiotowych prac wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej. Fakt całkowitej wymiany elementów konstrukcyjnych potwierdziła również przedłożona przez skarżącego ekspertyza techniczna stanu technicznego konstrukcji istniejącej hali oraz wykonanych robót remontowych hali magazynowej o konstrukcji stalowej autorstwa mgr inż. R.G. z [...] września 2018 r.

[...] WINB wskazał przy tym, że zły stan techniczny obiektu budowlanego pozostaje bez wpływu na ocenę legalności jego odbudowy. W przypadku bowiem ustalenia, że elementy konstrukcyjne nie nadają się do dalszego wykorzystania inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na odbudowę spornego obiektu.

Mając na uwadze powyższe wskazania organ odwoławczy stwierdził, że opisywane roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w miejscu uprzednio istniejącego są robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę określonego w art. 28 pr.bud., bowiem roboty te nie mieszczą się w katalogu zwolnień zawartym w art. 29 pr.bud.

Uzasadniając uchylenie wydanego w sprawie postanowienia [...] WINB zwraca uwagę na uprzednią konieczność zbadania przez organ powiatowy występowania na gruncie badanej sprawy określonych w art. 48 pr.bud. przesłanek legalizacyjnych, tj. zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami techniczno-budowlanymi. Postępowanie legalizacyjne może być bowiem uruchomione dopiero wtedy, gdy zostają spełnione przesłanki prawne do legalizacji obiektu. Organ drugiej instancji zauważył, że mapa sytuacyjna załączona do ww. ekspertyzy technicznej i obrazująca usytuowanie budynku magazynowego może sugerować wątpliwości związane z jego prawidłową lokalizacją w świetle §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć bowiem należy, że uprzednio istniejąca wiata oddalona była od granicy działki sąsiedniej o 3 m.

Organ odwoławczy wskazał, że co prawda skarżący dokonał zgłoszenia remontu budynku magazynowego, to jednak nie można uznać dokonanego zgłoszenia za skuteczne. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło bowiem wykonania prac remontowych polegających wyłącznie na wymianie poszycia ścian, wymianie poszycia dachowego, wymianie stolarki drzwiowej, montażu obróbek blacharskich, montażu orynnowania, a także wzmocnieniu konstrukcji nośnej budynku - słupów i podciągów. Tymczasem, w wyniku prowadzonych prac dokonano zdemontowania całości pokrycia dachowego i elewacji budynku, wykonano nową konstrukcję dla montażu płyt elewacyjnych zamontowanej na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych (co wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej) oraz wykonano szereg innych prac, co prowadzi do wniosku, że wskazywany przez skarżącego zakres robót budowlanych w znaczny sposób odbiegał od zakresu prac, jakie określone zostały w dokonanym przez niego zgłoszeniu. Tym samym w sprawie legalności wykonanych faktycznie robót budowlanych nie można skutecznie powoływać się na ww. zgłoszenie.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] kwietnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia PINB i – jak wskazano – przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustaleń, że w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] maja 2019 r. skarżący wykonał w miejscu istniejącej uprzednio wiaty nowy obiekt kubaturowy - magazyn w sytuacji, gdy w protokole z [...] czerwca 2018 r. obiekt opisany jest jako budynek magazynowy o podanych wymiarach identycznych jak obecnie. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna załączona do skargi. Podobnie nieprawidłowe są ustalenia, że skarżący dokonał odbudowy istniejącego uprzednio obiektu, poprzez uznanie, że rozszerzenie legalnie zgłoszonych prac remontowych o wymianę istniejących elementów konstrukcyjnych, w sytuacji stwierdzonego zagrożenia oraz niedokonanie dalszych ustaleń, co do wymiany pozostałych elementów obiektu;

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dokonania ustaleń co do daty, od której istnieje budynek będący przedmiotem postępowania w szczególności w obecnie i śmiejących wymiarach i funkcji oraz poprzez, że decyzja o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta W. z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] wraz z załączonym do niej projektem oraz planem zagospodarowania terenu nie dotyczy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania;

art. 48 pr.bud. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący dokonał w dniu [...] marca 2018 r. skutecznego zgłoszenia remontu ww. budynku opisanego w zgłoszeniu jako budynek magazynowy oraz wykonał następnie wyłącznie prace opisane w ww. zgłoszeniu rozszerzone wyłącznie o wymianę elementów konstrukcyjnych, co było związane z ze stwierdzonym zagrożeniem życia i mienia, zaś organ architektoniczno-budowlany nie wniósł do ww. zgłoszenia sprzeciwu w szczególności nie zanegował faktu, iż zgłoszenie dotyczy budynku magazynowego co potwierdza, że w ocenie organu architektoniczno-budowlanego obiekt w chwili zgłoszenia był budynkiem magazynowym.

7. Odpowiadając w dniu [...] maja 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd oddalił skargę, gdyż uznał że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zarzuty skargi oraz argumenty przedstawione przez skarżącego na ich uzasadnienie nie znajdują potwierdzenia. Natomiast ustalone okoliczności faktyczne oraz analiza przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem.

Uzasadniając orzeczenie Sądu oraz okoliczności, które przesądziły o treści wyroku, należy wziąć pod uwagę kilka istotnych okoliczności.

Po pierwsze, zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji nie kończy postępowania w sprawie, bowiem organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W tym kontekście zakres praw i obowiązków skarżącego nie został ostatecznie przesądzony, a organ powiatowy będzie musiał powtórzyć postępowanie.

Oczywiście skarżący może subiektywnie oceniać wydane postanowienie [...] WINB za pogorszenie jego sytuacji prawnej. Organ odwoławczy nie przyjął bowiem ani twierdzenia, że przeprowadzone w ostatnim czasie roboty budowlane mają charakter remontu, ani że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych było w istocie skuteczne. Przekonania skarżącego Sąd rozpatrujący sprawę musi wziąć pod uwagę, aby rozumieć wszystkie okoliczności sprawy, ale nie mogą one przesądzać o legalności zaskarżonego postanowienia.

Po drugie, skarżący już w zażaleniu na postanowienie PINB z [...] października 2019 r. podkreślał, że nabył nieruchomość wraz z przedmiotowym budynkiem magazynowym dopiero w 2009 r., więc nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne wcześniejsze naruszenia prawa, na które nie mógł mieć wpływu. Należy zatem wyjaśnić dwie okoliczności. Primo, z obowiązującej ustawy prawo budowlane wynika zasada, że za naruszenie prawa budowlanego odpowiada każdorazowy właściciel obiektu budowlanego, bez względu na szczegółowe okoliczności sprawy. Secundo, analiza uzasadnienia postanowienia [...] WINB wskazuje, że organy nadzoru budowlanego interesują się przede wszystkim robotami budowlanymi wykonywanymi przez skarżącego od 2018 r. przy budynku magazynowym o wymiarach 9,39 m x 46,37.

Po trzecie, zdaniem Sądu, [...] WINB zasadnie wskazał organowi pierwszej instancji, aby w ponownym postępowaniu zbadać, czy w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przez skarżącego i nazywanymi remontem nie doszło naruszenia prawa, do którego ma zastosowanie art. 48 pr.bud., to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zdecydowanie, że jeżeli określony budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej przed [...] stycznia 1995 r., a następnie był przebudowywany i remontowany, w tym również został rozbudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przed datą wejścia ustawy w życie. Jest to tzw. ciąg samowoli budowlanych. W konsekwencji, w sprawie dotyczącej ewentualnej legalizacji budynku nie mogą znaleźć zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r., lecz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 398/17, LEX nr 2422668).

Po czwarte z kolei, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd [...] WINB, że ani zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] marca 2018 r. nie może być uznawane za skuteczne, a przez to zapewniające robotom budowlanym przy budynku magazynowym waloru legalności, ani prowadzonych robót nie można uznać za remont. W stosunku do pierwszej kwestii organ drugiej instancji ustalił, że wykonano istotne roboty budowlane, takie jak nowa konstrukcja dla montażu płyt elewacyjnych osadzona na wspornikach do istniejących wcześniej słupów nośnych (co wymagało zdemontowania całości konstrukcji uprzednio istniejącej) oraz wewnętrzna antresola ze stali ocynkowanej. Te prace nie były objęte zgłoszeniem i między innymi z tego powodu organ architektoniczno-budowlany nie wyraził sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Kiedy całość tych robót budowlanych została ustalona i kiedy też ustalono, że część robót polegała na rozbiórce istniejących elementów i zastąpieniu ich nowymi, organ drugiej instancji miał podstawy stwierdzić, że wskazywany przez skarżącego zakres robót budowlanych w istotnym stopniu odbiegał od zakresu prac, jakie określone zostały w dokonanym przez niego zgłoszeniu.

Z kolei zakwalifikowanie przez skarżącego przeprowadzonych robót jako remontu nie mogło zostać uznane przez organy właściwe w sprawie za prawidłowe ze względu na definicję pojęcia "remont" zamieszczoną w art. 3 pkt 8 pr.bud. Przepis ten stanowi, że za remont należy uważać "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Kluczową cechą remontu jest zatem "odtworzeniu stanu pierwotnego" określonego obiektu. Przeciwnie, wprowadzenie nowych elementów konstrukcyjnych lub nowych rozwiązań, niesprowadzających się do nowych materiałów (wyrobów budowlanych) wyklucza uznanie wykonanych robót za remont.

Sąd jest świadom tego, że definicja legalna remontu zamieszczona w obowiązującej ustawie nie opiera się na intuicjach i zwyczajach językowych powszechnie przyjmowanych w Polsce. Ustawa wprowadziła jednak wąskie rozumienie remontu aby odróżnić takie działania od budowy, odbudowy, przebudowy i innych jeszcze robót budowlanych. Z każdą z nich wiążą się bowiem określone prawa i obowiązki inwestorów. Skarżący jako osoba prowadząca działalność profesjonalną nie może więc twierdzić, że pisał o remoncie w potocznym znaczeniu. Taki sens słów i wyrażeń użytych w tekście aktu normatywnego, zwłaszcza ustawy, dopuszczalny jest tylko wówczas gdy ów akt normatywny nie zawiera legalnej definicji. W rozpatrywanym przypadku jest inaczej.

10. Celem przedstawionej analizy głównych problemów prawnych występujących w rozpatrywanej sprawie było wyjaśnienie stanowiska organu drugiej instancji, który wydał zaskarżone postanowienie, a przez to wyjaśnienie racji, dla których organ ten uchylił postanowienie PINB z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Sąd podziela interpretację przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz interpretację ustaleń faktycznych, w szczególności robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego. Dlatego też zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 48 pr.bud., ani art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sąd nie stwierdził także istotnych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd uznał więc za niezasadne zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

11. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.