Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 855/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 3 pkt 11, pkt 21, art. 16a ust. 1, art. 23, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późń. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z dnia 24 sierpnia 2012r., poz. 959), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), oraz art. 35, art. 104, art. 107, art.127 § 1 i 2, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 128, art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 z póź. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. Ł. , orzekł o odmowie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na A. Ł..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż z dostarczonych przez wnioskodawczynię dokumentów, a także z posiadanych przez właściwy organ danych wynika, iż strona pracowała zawodowo w latach 1975 - 1999. Następnie zajęła się gospodarstwem rolnym, jednocześnie podlegając - do dnia 30.06.2009 r. - z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. W okresie od 24.02.2011 r. do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnoprawną matką – T. L., natomiast w okresie od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy na męża A. Ł., zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...].

Organ I instancji zwrócił uwagę, że bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do tych świadczeń, ani po ich utracie, wnioskodawczyni nie podejmowała jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z czym stwierdzono, iż strona nie spełnia kryterium "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w zamyśle ustawodawcy, specjalny zasiłek opiekuńczy ma być substytutem utraconego wynagrodzenia za pracę, z którego rezygnuje wnioskodawca, ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ł. opisała okoliczności podjęcia swej pracy zawodowej i pracy w gospodarstwie rolnym. Odwołująca poinformowała również, że z uwagi na otrzymywane świadczenie w związku z opieką nad matką – T. L., nie starała się o zasiłek na męża, który od dnia 18.11.2012 r. jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji.

Odwołująca się stwierdziła, że nie mogłaby podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej ze względu na stan zdrowia męża oraz poinformowała, że stan zdrowia jej męża nie uległ poprawie, czego dowodem jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13.01.2014 r. uznające męża odwołującej za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31.01.2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w całości potwierdził ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy i zwrócił uwagę, że dokonano weryfikacji swojego wcześniejszego stanowisko w sprawie stosowania przepisu art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osób sprawujących stałą opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczność dokonania korekty w rozumieniu przepisu art. 16a ww. ustawy wymusiło także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, nie wyłączając Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, którego jurysdykcji podlega Kolegium, wskazując przy tym, że jakkolwiek rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach nie są w polskim systemie prawnym równoznaczne ze źródłami prawa, niemniej jednak wobec niejednoznacznych przepisów powinny one stanowić wskazówkę dla organów administracji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, iż strona nie spełnia warunków stawianych przez przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawniających do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ okolicznością bezsporną ustaloną przez organ I instancji jest fakt, iż wnioskodawczyni, która złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, nie pracuje zawodowo; nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, przed uzyskaniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego odwołująca nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt. 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do informacji zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło stronie, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są dla organów administracji publicznej wiążące i nie przewidują uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ nie może przyznać tego świadczenia w sytuacji, gdy wykluczają to przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W skardze do sądu A. Ł. powtórzyła swoją dotychczasową argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie decyzji SKO jest dla niej niezrozumiałe i lakoniczne, gdyż nie wynika z niego, dlaczego została wydana taka decyzja. Wskazała, że stan faktyczny i prawny w jej sprawie nie uległ zmianie - jednak w poprzednim okresie zasiłkowym tj. od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. SKO przyznało jej specjalny zasiłek opiekuńczy na męża, a teraz uznało, że nie spełnia warunków do jego otrzymania.

Zdaniem skarżącej takie postępowanie organu w państwie prawa nie powinno mieć miejsca i podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, zwracając uwagę, że w decyzji nr [...] r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy SKO uznało, iż zbyt rygorystyczne (literalne) interpretowanie kryterium rezygnacji z zatrudnienia wprowadziło do absurdalnych i szkodliwych skutków społecznych, nie uwzględniało ono bowiem szeregu sytuacji życiowych, w których rzeczywiście bierność zawodowa jest wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dodała również, że Sądy wywodzą, iż różnicowanie osób faktycznie rezygnujących z zatrudnienia i nie podejmujących z zatrudnienia godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Ponadto skarżąca podniosła, iż we wcześniejszej decyzji SKO uznało, iż spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia, skoro bezpośrednio przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - była uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego na swoją matkę. W okresie pomiędzy tymi dwoma świadczeniami, skarżąca nie podjęła żadnej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad małżonkiem.

W decyzji z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze diametralnie zmieniło swoje stanowisko i interpretacje przepisów prawa odmawiając przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w ocenie skarżącej jest niezrozumiałe i bardzo krzywdzące, gdyż sytuacja prawna obywatela nie powinna być uzależniona od każdorazowej interpretacji organu, tylko od powszechnie obowiązujących przepisów prawa, odnoszących się do danego stanu faktycznego. Z powyższych względów uważa, że decyzja [...] r. jest niezgodna z przepisami prawa i godzi w jej i tak ciężką sytuację.

Skarżąca nadmieniła, iż stan zdrowia jej męża nie uległ poprawie, czego dowodem jest kolejne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13.01.2014 r. uznające męża za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji do dnia 31.01.2017 r. Poinformowała ponadto, że jej mąż od 18.11.2012 r. po przebytym zawale serca i niedotlenieniu mózgu do dnia dzisiejszego znajduje się w stanie wegetatywnym i wymaga całodobowej opieki i pielęgnacji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej kwalifikacji prawnej i ustalenia wynikających zeń skutków prawnych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – dodanego z dniem 1 stycznia 2013 r. przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2012 r.", w skrócie: "zm.u.ś.r.") – które wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia: specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ww. ustawą zmieniającą z 2012 r. Potwierdza to lektura uzasadnienia do projektu tej ustawy, w którym wskazano, że: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (zob. druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne "powinowactwo" obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, iż, w ocenie Sądu, uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego, posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego.

Wypada w tym miejscu nadmienić, że unormowania art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. oraz przepisy przejściowe art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej u.ś.r. z 7.12.2012 r. zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: "TK") – zob. sprawy oznaczone sygnaturami akt, odpowiednio: K 38/13 oraz K 27/13.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. – mocą których doszło do wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r. dotychczasowych decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – został rozpoznany i rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 2013, nr 9/A, poz. 134), w którym orzeczono, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że usunięcie tej niezgodności będzie wymagało zmiany prawa, gdyż sam wyrok TK nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści, ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. W wykonaniu tego wyroku TK została uchwalona ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o."), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r.

Drugi z wniosków – Grupy Posłów o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. wprowadzających przesłankę kryterium dochodowego (sygn. akt K 38/13) – nie został dotychczas przez Trybunał Konstytucyjny rozpoznany (termin rozprawy wyznaczono w tej sprawie na dzień 21 października 2014 r., godz. 13.00 – informacja dostępna na stronie TK: www.trybunal.gov.pl/rozprawy/wokanda).

Jednakże kwestie podniesione w tym wniosku nie mają wpływu na wynik rozpoznawanej tu sprawy, gdyż, jak ustaliły organy, w niniejszej sprawie wnioskodawczyni kryterium dochodowe spełnia.

Problemu prawnego podobnego do występującego w niniejszej sprawie dotyczyło natomiast pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 (sprostowanym postanowieniem z 13 stycznia 2014 r. o tej samej sygnaturze) – zarejestrowanym w TK pod sygn. P/14 – o następującej treści (po sprostowaniu): "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

Właśnie w związku z tym pytaniem prawnym doszło do zawieszenia postępowania sądowadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Ostatecznie jednak Trybunał Konstytucyjny uchylił się od odpowiedzi na zadane pytanie, gdyż postanowieniem z 17 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.).

W uzasadnieniu swego orzeczenia TK wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się w rzeczywistości z brakiem unormowania sytuacji osób, które w poprzednim stanie prawnym były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a którym to świadczenie już nie przysługuje w związku z jego wygaśnięciem na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej z 2012 r. Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – został już ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem TK z 5 grudnia 2013 r. o sygn. K 27/13, w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca z 2012 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za umorzeniem postępowania w sprawie o sygn. P 1/14 przemawiał ponadto fakt, że wykonując ww. wyrok TK o sygn. K 27/13, Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. – ustawę o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wnioski mogą być składane nie później, niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli w tym czasie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą sprawowana jest opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał wydanie wyroku w sprawie o sygn. P 1/14 za niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Przywołane postanowienie TK o sygn. P 1/14 nie zawierało wiążącej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii sposobu rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w kontekście prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie własnych rozważań w tym zakresie.

I tak, w świetle art. 16a u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek pozytywnych:

1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;

2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego;

3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. – tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;

4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania),

– przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.

Według ustaleń organów administracji, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki pozytywne wymienione wyżej w punktach 1, 2, 4 i 5, natomiast nie wystąpiła przesłanka z punktu 3 (rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Stanowisko organów co do niespełnienia przez skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wiązało się bezpośrednio z uprzednią rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Już z porównania brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a u.ś.r. Wynika to z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom, różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca obok przesłanki: "rezygnują z zatrudnienia" osobno wyszczególnił przesłankę: "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza – zgodnie z zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne), a w szczególności, że drugie z tych pojęć ("nie podejmują zatrudnienia") nie zawiera się w pierwszym ("rezygnują z zatrudnienia"). W konsekwencji – zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej – w taki sam sposób pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" powinno być rozumiane na gruncie art. 16a u.ś.r.: jako nieobejmujące sytuacji, gdy opiekunowie wyłącznie "nie podejmują zatrudnienia" (zob. wyrok WSA z 05.12.2013 r., IV SA/Po 933/13, CBOSA).

Trafność takiej interpretacji znalazła potwierdzenie w treści nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na mocy art. 17 pkt 2 lit. a tej ostatniej ustawy przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

– w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., z wyjątkiem przywołanego art. 17 pkt 2 lit. a u.u.w.z.o., który w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – a więc w części rozciągającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego także na osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – wejdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 26 u.u.w.z.o.).

Wskazana nowelizacja art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na dodaniu doń przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ma niewątpliwie charakter prawotwórczy (tj. wprowadza określoną nowość normatywną), a nie wyłącznie wyjaśniający, czy doprecyzowujący (tu: wyłącznie potwierdzający przyjmowaną niekiedy w orzecznictwie konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Innymi słowy, chodzi w tym przypadku nie tylko o zmianę brzmienia, ale przede wszystkim treści analizowanego przepisu. Przemawia za tym – oprócz akcentowanego w doktrynie domniemania prawotwórczego skutku każdej zmiany przepisów prawa, które jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym (por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – także fakt odroczenia w czasie wejścia w życie ww. nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., na które to odroczenie ustawodawca bez wątpienia by się nie zdecydował, gdyby chodziło jedynie o korektę redakcyjną przepisu w celu usunięcia rysujących się w praktyce wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, fakt wprowadzenia do art. 16a ust. 1 u.ś.r. z mocą od 1 stycznia 2015 r., obok dotychczasowej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", świadczy jednoznacznie o tym, że w dotychczasowym stanie prawnym, specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł przysługiwać (i do dnia 31 grudnia 2014 r. zasadniczo nadal nie przysługuje) osobom, które nie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, lecz z tej przyczyny owego zatrudnienia lub innej pracy zawodowej "tylko" nie podejmowały.

Dalszych argumentów na rzecz tego poglądu dostarcza art. 25 u.u.w.z.o., który – w charakterze wyjątku potwierdzającego regułę – stanowi, że: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej."

Istotą świadczenia przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą – co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Ustawowy wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" implikuje konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy wystąpienia bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i, co do zasady, czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co już wszakże nie uprawnia do otrzymania zasiłku z art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przed wystąpieniem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawca pobierał świadczenie pielęgnacyjne – ocenę spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" należy, siłą rzeczy, odnieść do czasu przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy zbadać, czy świadczenie to zostało wówczas przyznane w związku z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), czy też wyłącznie z uwagi na niepodejmowanie przezeń zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuacji faktycznej tych dwóch kategorii osób nie można utożsamiać, gdyż w przypadku osób niepodejmujących pracy, w ogóle nie podlegało badaniu, czy miały one rzeczywistą możliwość podjęcia pracy, a co za tym idzie – osiągania z tego tytułu określonych dochodów. Natomiast osoby z pierwszej grupy (tj. które zrezygnowały z pracy) dobrowolnie zrzekały się faktycznie posiadanej możliwości zarobkowania. Powyższe zróżnicowanie sytuacji faktycznej tych osób pozwala na wprowadzenie również zróżnicowania prawnego, a w konsekwencji na uznanie, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. tylko te spośród osób pobierających uprzednio świadczenie pielęgnacyjne mogą obecnie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, które uzyskały to świadczenie w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie wyłącznie z ich niepodejmowaniem.

Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżąca nie zalicza się do grupy osób, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym, gdyż, jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż pracowała zawodowo w latach 1975-1999, następnie zajęła się gospodarstwem rolnym, podlegając do dnia 30.06.2009 r. z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników, następnie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek. Od dnia 24.02.2011 r. do 30.06.2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką -[...], zaś od 1.07.2013 r. do 31.10.2013 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy na męża A. Ł., przyznany na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...].A. Ł. - osoba wymagająca opieki jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, przy czym orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 13.01.2014 r. określa niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji A. Ł. do dnia 31.01.2017 r.

Z tych względów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w rozumieniu art. 16a u.ś.r., aby sprawować opiekę na chorym mężem, a zatem nie spełniła warunku koniecznego dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest, obowiązujący do 31 grudnia 2014 r. włącznie, wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił