Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 5, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2010 roku sygn. akt IV SA/Wa 151/10 w sprawie ze skargi H. L. i G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 151/10 uchylił zaskarżoną przez H. L.

i G. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] znak [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr 36/08 znak [...] ustalił po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu 2-03-12 dostępnej z ulicy [...] na terenie dzielnicy Ochota w Warszawie.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie H. i G. L., właściciele działki o nr ew. [...] obręb 2-03-12 dostępnej z ulicy [...], nie graniczącej z działką o nr ew. [...] obręb 2-03-12, na której w/w inwestor zamierza realizować przedmiotową inwestycję. Zarzucili zwłaszcza nieuwzględnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 28 września 1992 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 10 października 2006 r.

W piśmie z dnia 06.05.2008r. inwestor [...] Sp. z o.o zakwestionowała uprawnienie H. i G. L. do posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem z 13.07.2007r. z uwagi na to, że działka odwołujących się nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało H. i G. L. za strony postępowania i rozpatrzyło merytorycznie wniesione przez nich odwołanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. W opinii Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu w postaci tekstowej i graficznej. Przeprowadzona analiza potwierdziła możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określono wymagania odnoszące się do tej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium - wskazując na treść art. 59 i art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - podniosło, iż nieobowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego, a także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mają mocy obowiązującej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zarzuty o nieuwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 28 września 1992 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 10 października 2006 r. są - zdaniem organu - chybione.

H. L. i G. L. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż decyzja o warunkach zabudowy narusza w sposób rażący dotychczasowe funkcje i przeznaczenie terenu, które nie dopuszczają zabudowy wielorodzinnej i kształtowane były na przestrzeni lat przez akty prawne poprzednio obowiązujące. Wskazali, iż planowana inwestycja nie respektuje ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa, decyzje są sprzeczne z dotychczasową funkcją terenu, ponadto planowany budynek ma mieć rozmiary nieproporcjonalnie większe niż pozostałe budynki w okolicy, jedynie nawiązuje rozmiarem do budynku przy ul. [...] 39, znacznie oddalonym od planowanej inwestycji. W analizie w zależności od badanego parametru jako przykładowe zostały podane domy, które mają w tej kategorii największe wysokości i parametry. Z terenu analizowanego dla danego parametru nie przedstawiono wszystkich budynków, w zasadzie wybrano dwa o największych parametrach. Wzięcie pod uwagę zabudowy z obszaru poddanego analizie pozwoliłoby na obiektywną ocenę i rzeczywiste zobrazowanie okolicy. Zatem rozmiar inwestycji jest nieadekwatny do rozmiarów i architektury okolicznych budynków. Skarżący podnieśli również, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...] 39, do którego gabarytów w zasadzie dostosowano zamierzoną inwestycję zbudowany został w 2000r. w czasie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał możliwości zabudowy wielorodzinnej o takim charakterze jak ów budynek. Zaś Kolegium nie odniosło się do postulatu skarżących odnośnie zbadania zgodności decyzji o warunkach zabudowy dla budynku przy ul. [...] 39 z ówcześnie obowiązującym planem. Organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich istotnych kwestii poruszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto nie uwzględnił okoliczności związanej z organizacją ruchu przy ul. [...]. Powstanie planowanej inwestycji przyczyniłoby się do powstania szeregu immisji oraz zagrożenia niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej, nadto doprowadziłoby do niedrożności w ruchu kołowym, w tym w razie zagrożenia zdrowia czy życia mieszkańców, bowiem utrudniłoby dojazd karetki czy straży pożarnej. Nadużyciem jest także brak planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z 10 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1628/08) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2008 r. podnosząc, iż skarżący nie mieli w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowali się bowiem tytułem prawnym do działki nr [...] w obrębie 2-03-12 przy ul. [...] w Warszawie, na której planowana jest inwestycja, ani też do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością, a także nie byli wnioskodawcami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Rozpatrzenie zatem odwołania skarżących, którzy nie są stroną kwestionowanej przez nich decyzji organu I instancji, stanowiło w ocenie Sądu rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. i H. L. od powyższego wyroku WSA w Warszawie - wyrokiem z 3 listopada 2009r. (sygn. akt II OSK 673/09) uchylił wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji nie podzielił poglądu Sądu I instancji, iż w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy mogą brać udział jedynie wnioskodawca inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując badania interesu prawnego i jego ewentualnego naruszenia należy brać pod uwagę oddziaływanie obiektu i usytuowanie działki, której właścicielami są skarżący i która położona jest w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji. W postępowaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy szczególne znaczenie nadano pojęciu "dobrego sąsiedztwa". Wprawdzie jest to kryterium, które bada się w związku z charakterem i parametrami inwestycji, ale z jego istoty wynika, że sposób zabudowania nieruchomości sąsiednich objętych analizą ma znaczenie przy ustalaniu tych warunków. To z kolei powoduje, że oceniając interes prawny skarżących nie można — bez zbadania możliwego oddziaływania obiektu - ograniczyć się do kryterium własności nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja i na tej podstawie odmówić przymiotu strony. Zatem to czy skarżący mają w istocie interes prawny w przedmiotowym postępowaniu wymaga zbadania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, uchylając zaskarżoną przez H. L. i G. L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...].

Ustalając stan faktyczny, Sąd podał, że H. L. i G. L. są właścicielami działki nr [...] dostępnej z ul. Lirowa. Działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], na której ma być realizowana sporna inwestycja, ale przedziela ją pas terenu (droga) o szerokości 4 m, pełniąca funkcję dojazdu do działki nr 63. W ocenie Sądu niewątpliwie dowodzi ten fakt, że nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Inwestycja, której dotyczy decyzja, poprzez jej funkcję (mieszkaniową, wielorodzinna), planowane zagospodarowanie działki nr [...] (zwłaszcza jego rozmiar) , ukształtowanie i cechy obiektu będzie miała wpływ na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym działki skarżących, nie wykluczając jego uciążliwości. W tych okolicznościach sprawy Sąd uznał, że skarżący mają przymiot strony. Zgodnie ze wskazówkami Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił w ten sposób na wstępie interes prawny skarżących, podkreślając, w ślad za cytowanym orzecznictwem, że krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy badać czy, a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Inaczej rzecz ujmując, krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granice z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy. Instrumentem prawnym w ocenie orzekającego Sądu służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności "obszar analizowany". Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, Sąd zauważył, że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy a zarazem stanowiącym, że co najmniej jedna działa sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta, jak zauważył Sąd, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulujący tę zasadę art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. W ocenie Sądu właściwy w sprawie organ do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z w/w art. Dopuścił się jednak w ocenie Sądu naruszenia prawa materialnego, gdyż nieprawidłowo określił cechy nowo mającego powstać zamierzenia inwestycyjnego. W tym miejscu Sąd zauważył, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że organ po wyznaczeniu obszaru analizowanego winien przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Analiza ta powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w analizie graficznej i tekstowej, a następnie w decyzji o warunkach zabudowy. Oczywistym przy tym w sprawie jest fakt, iż nie ma znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejący budynek wielorodzinny, położony jest po przeciwnej stronie ulicy [...] oraz w pewnej odległości w stosunku do terenu planowanej inwestycji i stanowi jedyny element istniejącej zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej, jeżeli znajduje się w obszarze analizowanym. Należy wówczas w ocenie Sądu przyjąć, że stanowi działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej pozwalającą na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Niemniej jednak nie oznacza to, że tylko zabudowa tej jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowy dla działki, której ma dotyczyć decyzja. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym. Działki z obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem określenie przez organ wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej głównie w oparciu o nieruchomość przy ul. [...] 39 (działka nr 34), zabudowaną wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, uznając ją za "działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest niewłaściwe. Planowana zmiana zagospodarowania terenu musi być dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa od spełnienia takiego warunku uzależnia zmianę zagospodarowania danej nieruchomości. Sąd podkreślił tu znaczenie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, która stanowi promessę uzyskania pozwolenia na budowę a jej charakter wyraża się w tym, że rozstrzyga o prawach inwestora w procesie inwestycyjnym, stanowiąc o możliwości inwestowania i wskazując warunki, na jakich zamierzenie może być realizowane. Organ architektoniczno budowlany nie może dokonać weryfikacji tej decyzji i postąpić wbrew jej ustaleniom. Sąd stwierdził też naruszenie § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez niewskazanie podstawy przyjęcia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. W analizie terenu wokół inwestycji brak jest określenia go dla poszczególnych działek, które nią objęto. W zaskarżonej decyzji przyjęto jedynie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w stosunku do powierzchni terenu od 38% do 50%. Sąd zauważył też rozbieżność w stwierdzeniu organu, że "projektowany wskaźnik zabudowy wynosi ok. 49% i zbliżony jest do wskaźnika zabudowy działki przy ul. [...] 39, zaś z drugiej strony, że"projektowany wskaźnik zabudowy terenu inwestycji powinien mieścić się w granicach od 38% do mx 50%., co przeczy uprzedniemu kategorycznemu stwierdzeniu. Dalej, organ najpierw stwierdził, że z charakterystyki graficznej inwestycji załączonej do wniosku wynika, że stropodach garażu podziemnego nie jest projektowany ponad poziom terenu", a następnie "w przypadku gdyby stropodach garażu podziemnego zaprojektowano powyżej poziomu terenu działki, jego powierzchnia powinna być wliczona do powierzchni zabudowy budynku i uwzględniona przy określaniu wskaźnika zabudowy na etapie sporządzania projektu budowlanego.", co by oznaczało, że decyzja dopuszcza zwiększenie owego wskaźnika na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W cenie Sądu określenie przedmiotowego wskaźnika w granicach od 38 % do 50 %, jak to uczyniono w decyzji organu pierwszej instancji, jak również dopuszczenie możliwości jego zwiększenia, należało uznać za niezgodne z wyżej wskazaną regulacją prawną. Dalsze naruszenia prawa materialnego orzekających w sprawie organów to według Sądu nieokreślenie szerokości elewacji frontowej na podstawie średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, ustalenie niezgodnie z przepisami wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalenie kształtu dachów (kąta nachylenia) nie pozwalające na weryfikację z rzeczywistym stanem na budynkach usytuowanych wokół inwestycji. Ogólnie Sąd zauważył, że parametry planowanej inwestycji dostosowano wyłącznie do zabudowy znajdującej się w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji o jedynej na obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, pomijając całkowicie wysokość poszczególnych budynków obszaru analizowanego, do tego znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Sąd zarzucił tez organom naruszenie §9 ust. 3 rozporządzenia poprzez załączenie map, z których nie wynika czy są kopiami mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, przyjętymi do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd stwierdził również naruszenie przez organy przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa z racji niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niekonwalidowanie przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji jak też nierozpoznanie na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia. Organy nie wykazały bowiem w ocenie Sądu, że planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Za nietrafne zarzuty skargi Sąd przyjął niezbadanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami, gdyż w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może badać legalności ww decyzji. Tak samo uwagi dotyczące tego, że realizacja spornej inwestycji spowoduje zagrożenie niemożliwością odprowadzania wód deszczowych z powodu braku instalacji burzowej szereg immisji nie mogą odnieść skutku, gdyż mogą być skutecznie podnoszone na etapie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270) ), a w szczególności przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 109 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż pełnomocnik uczestnika [...] sp. z o.o. został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy w dniu 5 marca 2010 r., w sytuacji braku należytego doręczenia pełnomocnikowi uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. na adres wskazany w pismach procesowych, zawiadomienia o powyższym terminie rozprawy, a w konsekwencji brak odroczenia terminu rozprawy skutkującym pozbawieniem [...] sp. z o.o. prawa do obrony swoich praw, co prowadzi do nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji; przepisu art. 133 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt.5 p.p.s.a poprzez zaniechanie otworzenia na nowo zamkniętej w dniu 5 marca 2010 r. rozprawy, z uwagi na złożenie pisma przez uczestnika postępowania już po zamknięciu rozprawy zawierającego aktualne stanowisko w sprawie, a tym samym uniemożliwienie uczestnikowi postępowania obrony swoich praw poprzez rozprawienie się przez sąd administracyjny z twierdzeniami oraz wnioskami [...] sp. z o.o. w sytuacji gdy odroczenie ogłoszenia wyroku wyznaczone było na dzień 10 marca 2010 r. tj po dacie zapoznanie się przez sąd z pismem uczestnika postępowania, co prowadzi do nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji; przepisu art. 145 § l pkt l lit c) p.p.s.a. w zw. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, na orzeczenie drugiej instancji, i przekazanie organom administracyjnym wytycznych odnośnie dalszego postępowania w tym dotyczącej analizy obszarowej, w sytuacji gdy Prezydent Miasta Stołecznego Warszawa wydając decyzję Nr 36/08 z dnia [...] kwietnia 2008 r., był związany wytycznymi wyznaczonymi w ostatecznej i prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2008 r., (KOC 5116/Ar/07), na podstawie której uchylono decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawa Nr 123/07 z dnia l października 2007 r.; przepisu art. 145 § 1 pkt l lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w wyniku rozstrzygnięcia niezgodnego wykładnią przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. (sygn. H OSK 673/09), poprzez: uchylenie decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej w sytuacji, gdy Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, iż badanie interesu prawnego w zakresie oddziaływania obiektu przez pryzmat kryterium oraz parametrów tzw. dobrosąsiedztwa powinien wykonać organ odwoławczy oraz poprzez rozstrzygnięcie interesu prawnego skarżących do bycia stroną postępowania przez pryzmat poprawności sporządzenia przez organ pierwszej instancji analizy obszarowej opracowanej przez organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawa Nr 36/08 z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie zaś przez pryzmat oddziaływania planowanej obiektu na nieruchomość należącą do powodów w zakresie dobrosąsiedztwa.

Następnie skarżąca spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) a w szczególności art. 28 kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że właściciele działek nie sąsiadujących z działką , na której planowana jest budowa obiektu mają interes prawny w zakresie poprawności sporządzania analizy obszarowej w sytuacji, gdy ich interes prawny zamyka się w zbadaniu oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomość należącą do powodów w zakresie dobrosąsiedztwa (immisje, ochrona środowiska), następnie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p poprzez błędną wykładnie polegającą uśrednianiu parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej kilku obiektów budowlanych usytuowanych na działach sąsiadujących wyznaczonych kręgiem analizy obszarowej celem uzyskania wzorcowych parametrów obiektu inwestycyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem wystarczającym dla określenia warunków dobro sąsiedztwa jest podobieństwo do jednego z obiektów posadowionych na działce sąsiadującej dostępnej z tej samej drogi.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. i art. 185 p.p.s.a w zw. z art. 189 p.p.s.a spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010r. r., (W SA/Wa 2081/09) i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych.

Przechodząc do szczegółowego omówienia zarzutów skarżąca spółka podniosła, że wbrew stwierdzeniu Sądu na rozprawie w dniu 05.03.2010r. , iż "pozostali uczestnicy postępowania nie stawili się – zawiadomienia o terminie rozprawy doręczone prawidłowo" zawiadomienie o rozprawie nie zostało skutecznie doręczone. Pierwsze awizo miało miejsce w dniu 25.02.2010r. a drugie w dniu 05.03.2010r. (odebrane w dniu 10.03.2010r.). Ponadto doręczenie nastąpiło na niewłaściwy adres, niezgodny z podanym przez pełnomocnika skarżącej. [...] sp. z o.o. nie miała możliwości wypowiedzenia się co do treści pisma uczestnika postępowania, który złożył pismo po dniu zamknięcia rozprawy, a z adnotacji na piśmie wynika, że przedstawiono go sędziemu sprawozdawcy w dniu 08.03.2010r. Sąd winien w ocenie skarżącej otworzyć na nowo rozprawę. Zaniechanie tej czynności spowodowało ograniczenie praw skarżącej jako strony postępowania do obrony swoich praw. Dalej skarżąca spółka zauważyła, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, uchylając decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawa z 01.10.2007r. wskazało organowi pierwszej instancji okoliczności związane z przesłankami art. 61 ust. 1 p.z.p., które ustalały nowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, i decyzja SKO nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, to w konsekwencji okoliczności wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji na skutek wykonania zaleceń organu odwoławczego w ramach art. 138 § 1 kpa nie mogą być obecnie zmienione na skutek wskazań zawartych w zaskarżonym wyroku w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca zakwestionowała również nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że badanie interesu prawnego skarżących do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zagospodarowania terenu przez pryzmat parametrów tzw. dobrosąsiedztwa powinno być dokonane przez organ drugiej instancji. W ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odstąpił od tej wykładni w sposób nieuprawniony uznając, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie interesu prawnego wnioskodawców (rodziny L.) przez pryzmat powtórzenia przez Prezydenta Miasta Warszawy praktycznie całej analizy obszarowej dla ustalenia cech dobrego sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji. Skarżąca zauważyła też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził czy wnioskodawcy są stroną postępowania w zakresie immisji zanieczyszczenia środowiska lecz wyraźnie uznał, że ta kwestia wymaga zbadania poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który determinowałby ten interes. W każdym bądź razie w ocenie skarżącej nie można z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego dopatrywać się by interes prawny wnioskodawców był związany z możliwością zakwestionowania poprawności sporządzenia przez organ pierwszej instancji analizy obszarowej przez pryzmat zasad dobrego sąsiedztwa. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do zakwestionowania, iż nieruchomość położona przy ul. [...] 39 zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym – jako działki nie spełniającej przesłanki "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi".

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżąca spółka jeszcze raz zauważyła, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny należy upatrywać w uprawnieniu do zbadania oddziaływania planowanej obiektu na nieruchomość należąca do powodów w zakresie dobrosąsiedztwa. Nie sposób uznać, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, że interes prawny wnioskodawców dotyczy kwestionowania poprawności sporządzenia analizy obszarowej. Ponadto w ramach obszaru analizowanego wystarczy rozważyć cechy i funkcje jednej z nieruchomości a nie jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich sąsiadujących nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art.174 ppsa tj pkt 2 naruszeniu przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz pkt 1 naruszeniu prawa materialnego. Najdalej idący zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczył naruszenia art.183 § 2 pkt 5 ppsa, czyli był to zarzut dotyczący nieważności postępowania. Z uwagi na rodzaj i charakter zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w tym zarzut dotyczący nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności musi się odnieść do tego zarzutu.

Strona skarżąca dopatruje się nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art.183 § 2 pkt 5 ppsa podnosząc, że skarżący kasacyjnie, jako uczestnik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym miał ustanowionego pełnomocnika, którego Sąd nie zawiadomił prawidłowo o terminie rozprawy, a tym samym pozbawił go prawa do obrony swoich praw, co prowadzi do nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony zarzut jest zasadny. Bezspornym w sprawie jest, że w dniu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie tj 5 marca 2010r. brak było prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy dla pełnomocnika uczestnika [...] sp. z o.o. Pierwsze zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu 5 marca 2010r. zostało wysłane na nieprawidłowy adres pod którym nie jest już prowadzona działalność kancelarii, a drugie zawiadomienie o terminie rozprawy wysłane na prawidłowy adres zostało po raz pierwszy awizowane w dniu 25 lutego 2010r., i nie zostało odebrane. Przedmiotowa przesyłka została powtórnie awizowana w dniu 5 marca 2010r. i odebrana przez pełnomocnika w dniu 10 marca 2010r.. W takich okolicznościach faktycznych przyjęcie, że zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu 5 marca 2010r. zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi [...] sp. z o.o. jest sprzeczne z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującymi zasady doręczeń, a skutkiem tego naruszenia jest pozbawienie strony możności obrony swych praw.

Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W wyroku z dnia 27 października 2010r. sygn I OSK 746/10 Naczelny Sąd Administracyjny m.in. sformułował pogląd, że pozbawienie strony możności obrony jej praw w procesie stwarza sytuacje, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma natomiast znaczenia w tym zakresie czy pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy czy nie. Pozbawienie strony możności obrony jej praw powoduje zatem nieważność postępowania między innymi w sytuacji niezawiadomienia strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku. Ten sam skutek należy też odnieść do niezawiadomienia o terminie rozprawy pełnomocnika strony, chociażby w stosunku do niej samej sąd dopełnił takiego obowiązku. Zawiadomienie o terminie rozprawy tylko strony i nieobecność na niej ustanowionego pełnomocnika, którego o terminie rozprawy nie zawiadomiono, oznacza pozbawienie strony możności obrony jej praw i stanowi podstawę nieważności postępowania w ujęciu art.183 § 2 pkt 5 ppsa. Zarówno brak zawiadomienia pełnomocnika strony o terminie rozprawy jak i sytuacja w której pełnomocnik strony nie wziął udziału w rozprawie przed sądem pierwszej instancji z powodu błędu w zawiadomieniu o godzinie rozpoczęcia posiedzenia jest podstawą do uchylenia wyroku z powodu nieważności postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 5 ppsa. ( wyrok NSA z dnia 13 października 2004r. OSK 751/04 ). Innym przykładem nieważności postępowania z powodu wymienionego w art.183 § 2 pkt 5 ppsa jest sytuacja w której przy wadliwym doręczeniu zawiadomienia sąd przyjął, że nieobecność strony miała miejsce w warunkach doręczenia prawidłowego i przeprowadził rozprawę ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r. 2005r. I OSK 1012/05 ). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.183 § 2 pkt 5 ppsa jest zasadny. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie stwierdzona została nieważność postępowania, a więc uwzględniony został najdalej idący zarzut zgłoszony w skardze kasacyjnej, na tym etapie przedwczesna byłaby ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na podstawie art.207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.