Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1681/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 3, art. 98 ust. 1 i 3, art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 279/10 w sprawie ze skargi W.Z. na decyzję Wojewody O. z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. o sygn. akt II SA/Op 279/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę W. Z. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Burmistrz Gminy O., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a i 1b, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził, na wniosek W. Z., projekt podziału nieruchomości – działek nr [...] i [...], stanowiących jego własność, na działki m.in. nr [...] oraz [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż przedstawiony podział jest możliwy, ponieważ jest zgodny z postanowieniem Burmistrza Gminy O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. W. Z. zwrócił się do Starosty O. o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania od Gminy O. za przejęcie działek pod drogę publiczną. Jednocześnie wskazał, iż żądanie odszkodowania wynika z wydzielenia przez Burmistrza Gminy O., w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], działek o nr [...] i [...], o pow. 0,3169 ha, z przeznaczeniem pod drogę publiczną, kategorii KD (droga gminna dojazdowa).

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta O. w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wskazał na brak podstaw do wszczęcia postępowania związanego z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, z uwagi na to, iż działki gruntu nr [...] i [...], położone w G., Gmina O., oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KD – drogi klasy dojazdowej, Zl – tereny projektowanej zieleni izolacyjnej, nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Dlatego też, poinformował zainteresowanego o niemożności pozytywnego załatwienia wniosku, podając za podstawę prawną przepis art. 98 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W. Z., uznając powyższe pismo za decyzję, złożył od niego odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że zaskarżone pismo nie zawiera wszystkich elementów decyzji, w szczególności brak w nim jednoznacznego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania odszkodowania. Jedynie z ostatniego zdania przedmiotowego pisma można wysnuć wniosek, iż jest to decyzja odmowna. Zaznaczył przy tym, że organ nie wskazał dowodów, na których oparł wydanie decyzji, nie zawarł w niej także pouczenia, czy i w jakim terminie służy od niej odwołanie. W konsekwencji, mając na uwadze tylko wyżej wymienione wady podjętej decyzji, odwołujący wskazał na potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Kwestionując zaś merytoryczne rozstrzygnięcie organu, odwołujący podniósł, że zajęte przez Starostę O. stanowisko, iż działki nr [...] i [...], przeznaczone pod drogi, nie są drogami publicznymi, lecz wewnętrznymi, jest jak najbardziej błędne. Podkreślił, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie podziału wydana została na podstawie uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w planie tym przedmiotowe grunty oznaczone zostały symbolem KD, który według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), oznacza tereny dróg publicznych. Drogi wewnętrzne posiadają zaś symbol KDW. Podniósł także, że ze względu na to, iż decyzja w sprawie podziału z dnia [...] czerwca 2008 r. zalicza działki nr [...] i [...] do dróg publicznych, to oczywistym staje się również przejście, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, ich własności na rzecz Gminy O. Nie ma więc żadnego znaczenia, podnoszona przez Burmistrza Gminy O., okoliczność, iż zaliczenie nieruchomości do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), winno nastąpić w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii rady powiatu.

Wojewoda O. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismo Starosty O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], pomimo że zawiera wady co do formy decyzji, pozostaje w istocie decyzją administracyjną. W ocenie Wojewody, przedmiotowe pismo zostało sporządzone w sprawie, której załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 cyt. ustawy. Nadto, przedmiotowe pismo Starosty O. zawiera również minimum elementów, które świadczą, że jest to decyzja, tj. oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie (brak podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty odszkodowania) oraz podpis osoby działającej z upoważnienia organu, a także wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. Tym samym, Starosta O. zajął merytoryczne stanowisko w sprawie i rozstrzygnął o indywidualnym interesie W. Z., natomiast wniesione przez niego odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia – pomimo braku pouczenia o środkach zaskarżenia – zostało złożone w ustawowym terminie.

Odnosząc się zaś do meritum sprawy, Wojewoda, powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniósł, iż ani z treści decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], obejmującej wydzielenie działek nr [...] i [...], ani z dokumentów złożonych w sprawie nie wynika, aby wydzielenie nastąpiło pod drogę publiczną (istniejącą bądź planowaną), powodując przy tym przejście tych gruntów z mocy prawa na rzecz Gminy O. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ww. grunty oznaczone zostały symbolami KD – drogi klasy dojazdowej oraz ZI – tereny projektowanej zieleni izolacyjnej. W myśl przepisów ww. ustawy o drogach publicznych, droga dojazdowa nie posiada statusu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej). Skoro zatem plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to – zdaniem Wojewody – art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2008 r., zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż została ona oparta m.in. o przepis art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujący podział nieruchomości od ustanowienia – przy zbywaniu nowo powstałych działek – odpowiedniej służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W ocenie Wojewody, okoliczność ta przesądza o konieczności zakwalifikowania działek nr [...] i [...] wyłącznie jako drogi prywatnej, stanowiącej własność zainteresowanego, albowiem obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego – służebności gruntowej (drogowej) może obciążać wyłącznie właściciela nieruchomości, za którego w niniejszej decyzji uznany został w sposób jednoznaczny W. Z. Zatem, wbrew stanowisku zainteresowanego, nie nastąpiło przejście z mocy prawa przedmiotowych gruntów na własność Gminy O., a w konsekwencji – nie mogło zostać ustalone przez organ z tego tytułu odszkodowanie.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został na wniosek W. Z. w związku z planowanym podziałem nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zrodziło konieczność wyznaczenia drogi dojazdowej do nowo powstałych działek. W taki też sposób przedmiotowe działki zostały opisane w planie, którego ustalenia są wiążące jako aktu prawa miejscowego. Zarówno postanowienie Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], opiniujące zgodność proponowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i wydana na jego podstawie decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, jako akty niezaskarżone, stały się ostateczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję W. Z. zarzucił naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje mu odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę klasy dojazdowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określonym w uchwale Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], jest to droga gminna klasy dojazdowej – symbol KD i odszkodowanie skarżącemu przysługuje. Zarzucił też naruszenie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuzasadnione zaliczenie drogi oznaczonej symbolem KD do kategorii prywatnych, podczas gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w połączeniu z decyzją Burmistrza Gminy O. z dnia [...] czerwca 2008 r., wynika, iż działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod drogę klasy dojazdowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż jego nieruchomości, przeznaczone pod drogę, nie są drogami publicznymi (gminnymi), lecz zachowują status wewnętrznych. Podniósł, iż mając na uwadze art. 84 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli obowiązujące przepisy ustawy powołują się na przepisy uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), albo odsyłają ogólnie do przepisów uchylonej ustawy, stosuje się w tym zakresie właściwe przepisy tej ustawy. Z tego też względu, w ocenie skarżącego, decyzję w sprawie podziału, wydaną przez Burmistrza O., należy analizować w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi G., stosując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi do niej. W § 3 uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi Grodziec potwierdzono możliwość powstania drogi dojazdowej (symbol KD), wskazując m.in. na parametry techniczne tej drogi i określając ją, zgodnie ze słowniczkiem zawartym w § 2 tej uchwały, jako drogę gminną – lokalną i dojazdową, natomiast zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 1 pkt 6.1. wskazano, iż symbol KD (zaznaczany na mapie kolorem białym) oznacza teren dróg publicznych klasy krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej. Taki też zapis graficzny został przedstawiony na załączonej do decyzji mapie projektu podziału nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji podziałowej, a zatem inaczej, niż twierdzi organ, drogi wewnętrzne posiadają symbol KDW, który nie został użyty w uchwale Rady Miejskiej w O. oraz w decyzji Burmistrza. Decyzja w sprawie podziału zalicza wskazane wyżej działki do dróg publicznych, co było zgodne z wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o rozgraniczeniu, zatem oczywistym jest, iż działki te przeszły na własność Gminy O. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna – art. 98 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego, wypowiedzenie się przez organ zatwierdzający podział odnośnie przejścia prawa własności, nie ma w ogóle żadnego znaczenia prawnego, albowiem, zgodnie z orzecznictwem, przejście prawa własności nie dokonuje się w takim przypadku z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa.

Wojewoda O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd zgodził się, że pismo Starosty O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stanowi decyzję administracyjną. Zawiera bowiem wymagane prawem elementy, pozwalające uznać je za decyzję. Do takich elementów Sąd zaliczył oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W przedmiotowym piśmie Starosta O. zajął merytoryczne stanowisko w sprawie i rozstrzygnął o indywidualnym interesie W. Z. Choć decyzja ta nie zawierała pouczenia, to wniesione od niej odwołanie zostało złożone w terminie. W sprawie mogło zatem dojść do jego rozpoznania.

WSA w Opolu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 tej ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem, natomiast w przypadku, gdy do takiego ustalenia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu. Sąd zaznaczył, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym przedmiotowego odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Zdaniem Sądu, możliwość ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami istniałaby, gdyby sporne działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszły na własność Gminy O. z mocy prawa. Jednak z akt sprawy wynika, że w decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] powołano art. 93 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a i 1b oraz art. 99 przedmiotowej ustawy. Oznacza to, iż w decyzji tej nie wskazano art. 98, lecz art. 99 ustawy, co dowodzi, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy, który to przepis stanowi o przejściu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności wydzielonej "drogi publicznej", w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W badanym przypadku powołanie w decyzji podziałowej art. 99 ustawy oznacza, że decyzję podziałową wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności, bądź pod warunkiem sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Obowiązek ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej (drogowej) może obciążać wyłącznie właściciela nieruchomości obciążonej (służebnej), za którego w decyzji uznany został skarżący. Tym samym, w ocenie Sądu, przedmiotowa decyzja organu administracji nie mogła wykreować Gminy jako nowego właściciela działek nr [...] i [...], bowiem tylko takie przeniesienie prawa własności mogłoby uzasadniać tezę o wydzieleniu na skutek podziału drogi publicznej.

WSA w Opolu zwrócił uwagę, że strona skarżąca kwestionuje stwierdzenie, iż działki nr [...] i [...] są drogami wewnętrznymi. Jednak, odnosząc się do zarzutów w tym zakresie, Sąd wskazał, że o tym, kiedy droga może zostać uznana za drogę publiczną, decydują zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak również podjęcie przez gminę uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych. Podział nieruchomości skarżącego, w wyniku którego doszło do wydzielenia szeregu działek, w tym działek nr [...] i [...], był możliwy w sytuacji jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy O., którego przepisy określały, jaki charakter będzie miała droga wydzielona w wyniku podziału, konsekwencją czego było wydanie decyzji podziałowej warunkowej. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość tego podziału. Wydając decyzję podziałową, Burmistrz O. odwołał się do planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]. Z analizy tego planu oraz projektu podziału nieruchomości miejscowości G. wynika, że sporna nieruchomość – działki nr [...] i [...], przeznaczone były pod drogi dojazdowe, tereny projektowanej zieleni izolacyjnej – oznaczone na rysunku planu symbolami KD i ZI. Sąd podniósł, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został na wniosek W. Z. w związku z planowanym podziałem nieruchomości i przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co zrodziło konieczność wyznaczenia drogi dojazdowej do nowo powstałych działek. W taki też sposób przedmiotowe działki zostały opisane w planie, którego ustalenia są wiążące. Sporne działki nie zostały zatem wydzielone pod drogi publiczne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Droga dojazdowa nie posiada bowiem statusu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej), a zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, są drogami wewnętrznymi.

Sąd wskazał przy tym, że powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym symbol KD oznacza tereny dróg publicznych, dotyczy ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego we wsi G., została podjęta na podstawie ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dzień 11 lipca 2003 r., natomiast datą wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dzień [...] czerwca 2003 r. Zdaniem Sądu, oczywistym zatem jest, iż przedmiotowe rozporządzenie, na które powołuje się skarżący, nie mogło obowiązywać i mieć zastosowania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego mocą uchwały, w szczególności nie można odczytywać, iż wprowadzone w nim oznaczenie w załączniku nr 1 pkt 6.1., dotyczące symbolu KD – opisane jako tereny dróg publicznych, odnosi się do uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...].

W ocenie Sądu, teren objęty podziałem nie przewidywał drogi publicznej na spornych działkach i w konsekwencji przepisy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Tym samym, nie ma podstaw do przyznania odszkodowania.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, iż ma on zastosowanie w sprawie, podczas gdy ani w sentencji decyzji podziałowej, ani w jej uzasadnieniu nie określono zobowiązania do ustanowienia przez skarżącego służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. działek od nr [...] do [...], względnie do sprzedaży nieruchomości do niej przylegających z udziałem w prawie własności w działkach przeznaczonych pod drogę;

- art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę klasy dojazdowej, podczas gdy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, określonym w uchwale Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] jest to droga gminna klasy dojazdowej – symbol KD, i odszkodowanie skarżącemu przysługuje;

- art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że zaliczenie drogi oznaczonej symbolem KD do kategorii prywatnych jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w połączeniu z decyzją podziałową, wynika, iż działki nr [...] oraz [...] są przeznaczone pod drogę gminną klasy dojazdowej.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ograniczenie korzystania z prawa własności działek, w przypadku, gdy drogi są faktycznie drogami publicznymi i służą do użytku powszechnego, uniemożliwia skarżącemu, wskutek wadliwych decyzji, efektywne czerpanie korzyści z prawa własności działek. Strona skarżąca zaznaczyła, że w identycznym stanie faktycznym Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. uznał, że "narzucenie" przez organy administracji konieczności utrzymywania przez skarżącego drogi wewnętrznej rodzi po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G., wyłożonym przez Burmistrza O. do publicznego wglądu w okresie od dnia 1 do dnia 29 października 2010 r., zarówno w części tekstowej projektu, jak i graficznej, określono, że działki skarżącego przeznaczone są na drogi publiczne o funkcji ulic dojazdowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ze sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Burmistrz Gminy O., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1, 1a i 1b, art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził, na wniosek W. Z., projekt podziału nieruchomości, tj. działek nr [...] i [...], stanowiących jego własność, na działki m.in. nr [...] oraz [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. O. Nr [...], poz. [...]), wskazane działki nr [...] i [...] zostały oznaczone symbolami KD – drogi klasy dojazdowej oraz ZI – tereny projektowanej zieleni izolacyjnej, przy czym plan sporządzony został także na wniosek W. Z. w celu przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną we wsi G. Do wyłożonego projektu planu skarżący nie wnosił żadnych uwag, a jak podano w treści pisma Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], przyjęte rozwiązania planu były ze skarżącym uzgadniane.

Obowiązująca w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w art. 7 ust. 1 precyzowała, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast art. 8 ust. 1 tej ustawy wyjaśniał, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Przepisy te wskazują zatem, że droga dojazdowa, będąca drogą wewnętrzną, nie ma statusu drogi gminnej. Tak więc, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, działki nr [...] i [...], oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami KD – drogi klasy dojazdowej oraz ZI – tereny projektowanej zieleni izolacyjnej, w świetle przywołanej uchwały Rady Miejskiej w O., będącej aktem prawa miejscowego, nie posiadały statusu drogi gminnej. Oceny tej nie zmienia powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym symbol KD oznacza tereny dróg publicznych (pkt 6.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia), gdyż uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], została podjęta wcześniej i weszła w życie w dniu [...] czerwca 2003 r., a więc w dniu, w którym ww. rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało. W takiej sytuacji nietrafny jest zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonany ww. decyzją podział nieruchomości odpowiada zapisom planu miejscowego, zaś zaliczenie w nim rzeczonych działek do drogi oznaczonej symbolem KD (droga klasy dojazdowej) w żaden sposób nie świadczy, by działki te w planie miały stanowić drogę gminną.

Istotne bowiem jest przywołanie w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten warunkuje więc podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności i wyklucza tym samym twierdzenie o przejściu własności wskazanych działek na Gminę O. z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty skarżącemu odszkodowania z tego tytułu. Toteż za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jakkolwiek osnowa decyzji podziałowej i jej uzasadnienie są lakoniczne, to jednak nie zmienia to faktu, że samo rozstrzygnięcie odwołuje się do treści cyt. art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to decyzja ta wprowadza wynikający z niego warunek ustanowienia drogi koniecznej, a wobec tego potwierdza ustalenia planu miejscowego co do przyjętej klasy drogi (dojazdowa), nie pozostawiając przez to wątpliwości, że wydzielone działki nr [...] i [...] nie stanowią drogi gminnej.

W rozpoznawanej sprawie trafność stanowiska Sądu I instancji potwierdza pełnomocnik strony, informując, że dopiero w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G., wyłożonym przez Burmistrza O. do publicznego wglądu w okresie od dnia 1 do dnia 29 października 2010 r., zarówno w części tekstowej projektu, jak i graficznej, określono, że działki skarżącego przeznaczone są na drogi publiczne o funkcji ulic dojazdowych, czego wcześniej jednak plan miejscowy nie przewidywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oceniał legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a to oznacza, że nawet późniejsza zmiana zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może podważać prawidłowości podjętego wcześniej rozstrzygnięcia.

Przechodząc natomiast do przywołanego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, trzeba zauważyć, iż nie do końca stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada temu, jaki był podstawą w ww. wyroku, zwłaszcza w aspekcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie jednak od tego, należy polemicznie odnieść się do stanowiska, jakie zajął w tym wyroku Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że – co do zasady – ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności działek, przeznaczonych na drogi publiczne, służące do użytku powszechnego, uniemożliwia właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Przy czym chodzi tu o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. W takiej sytuacji niewątpliwie po stronie Państwa istnieje obowiązek odszkodowawczy, gdyż w ten sposób ograniczone zostaje prawo własności, chronione konstytucyjnie, a utworzona droga służy w istocie do użytku powszechnego.

Jednak – na co warto zwrócić szczególną uwagę – ograniczenie samo w sobie wskazuje na inicjatywę i moc sprawczą organów Państwa w tym zakresie, co z pewnością winno rodzić po jego stronie odpowiedzialność odszkodowawczą. Tymczasem sytuacja wygląda zgoła odmiennie, jeśli właściciel z własnej woli podejmuje inicjatywę i dąży do podziału swojej nieruchomości, doprowadzając do powstania nowych działek, wśród których znajdą się także te tworzące drogę, niemającą statusu drogi publicznej (służebność drogi koniecznej). Trudno wówczas uznać, by tego rodzaju "ograniczenie", podejmowane z inicjatywy właściciela, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy też precyzyjniej – samoograniczenie własności, rodziło po stronie Państwa obowiązek odszkodowawczy, zważywszy że chcącemu nie dzieje się krzywda (volenti non fit iniuria). Nie można zatem przyjąć, że stanowisko Sądu I instancji oraz orzekających w sprawie organów narusza art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.