Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2816/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 § 2 pkt 5, art. 179a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 4 lit. c, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 177/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 lipca 2021 r., sygn. II SA/Lu 177/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z 26 września 2018 r., nr 246/18, Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej [...] pozwolenia na budowę placu zabaw na działce nr [...] przy ul. [...]w [...]. W terminie otwartym do wniesienia odwołania, inwestor - jedyna strona postępowania - oświadczył, że zrzeka się prawa do odwołania od tej decyzji. Odwołanie wniosła natomiast Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z 6 listopada 2018 r., znak: IF- VII.7840.3.52.2018.MF, Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu upływu terminu do jego wniesienia w związku ze zrzeczeniem się przez inwestora prawa do wniesienia odwołania. Po rozpatrzeniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 947/18, uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedyną stroną w sprawie był inwestor. W ocenie Sądu, skoro Wspólnota Mieszkaniowa powołała się na swój własny interes prawny w sprawie, obowiązkiem Wojewody było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej Wspólnoty, Wojewoda powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę merytorycznie, Wojewoda będzie miał obowiązek uwzględnić również treść prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z 11 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Lu 792/18, który wprawdzie dotyczył innego elementu procesu inwestycyjnego (decyzji o warunkach zabudowy wydanej w odniesieniu do tej samej inwestycji), jednakże w wyroku tym zawarto istotne stwierdzenia, które muszą być uwzględnione w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna od wyroku z 27 marca 2019 r. została oddalona przez NSA wyrokiem z 28 kwietnia 2020r w sprawie II OSK 2332/19.

Opisaną na wstępie decyzją z [...]grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania ww. Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że teren, na którym projektowany jest plac zabaw, znajduje się na części działki nr [...]. Otoczenie powyższej nieruchomości od strony wschodniej i zachodniej stanowi teren zabudowy wielorodzinnej. Od strony południowej znajdują się tereny sportu i rekreacji - Filia Akademii Wychowania Fizycznego w [...], a od strony północnej znajduje się wewnętrzny dojazd do zabudowy wielorodzinnej, nieurządzony parking oraz osłona śmietnikowa. Teren jest płaski z niewielkim spadkiem ok 1% w kierunku zachodnim. Powierzchnia całkowita działki wynosi 3051 m². Obszar zainwestowania stanowi powierzchnię 538,21 m² w kształcie sześciokąta o bokach 12,94 m; 30,53 m; 21,48 m; 16,67 m; 8,65 m; 14,01 m. Odległość planowanego ogrodzenia terenu rekreacyjnego od najbliższych budynków mieszkalnych po północnej stronie wynosi 24,10 m, w kierunku wschodnim i zachodnim - 10 m, a w kierunku południowym - ok. 175 m. Wejścia na plac zabaw zaprojektowano od strony północnej i południowej furtkami o szerokości 1 m.

Mając na uwadze art. 3 pkt 20 p.bud., Wojewoda uznał, że objęta pozwoleniem inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej Wspólnoty, nie powoduje naruszenia obowiązujących warunków technicznych. Plac zabaw jako całość nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 4c tej ustawy, piaskownice, huśtawki, drabinki, a także np. zjeżdżalnie, czy ławki służące rekreacji zaliczane są do obiektów małej architektury. Realizacja placu zabaw wpisuje się w zabudowę mieszkaniową, stanowiąc jej uzupełnienie i zlokalizowana jest w części działki nr [...] bez naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto planowane zamierzenie inwestycyjne w żaden sposób nie ogranicza zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich. W związku z powyższym nie ma podstaw do uznania, że występują jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej wywołane projektowaną inwestycją. W związku z tym, że odwołanie zostało złożone przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.bud., Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej wskazał, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną dokonaną w prawomocnym wyroku tego Sądu z 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 947/18 oraz w prawomocnym wyroku z 11 grudnia 2018 r., II SA/Lu 792/18, ponieważ zostały one wydane w sprawach dotyczących tej samej inwestycji. W ostatnim z powołanych orzeczeń przesądzono, że budowa placu zabaw, jako inwestycji składającej się z kilku obiektów małej architektury jest zwolniona zarówno z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy , jak i z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wydania wyroku w sprawie II SA/Lu 792/18 stanowił o tym art. 29 ust. 1 pkt 23 p.bud. budowlanego, zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji - art. 29 ust. 1 pkt 28 p.bud. Inwestor ma jedynie obowiązek dokonania zgłoszenia tego rodzaju przedsięwzięcia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ objęty niniejszym postępowaniem plac zabaw znajduje się w miejscu publicznym. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego placu zabaw, co odpowiada treści art. 30 ust. 1a p.bud., zgodnie z którym inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że okoliczność, iż inwestor zamiast dokonać zgłoszenia budowy placu zabaw, wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydaniem pozwolenia na realizację tej inwestycji, nie wpływa na ocenę jej charakteru i skali oddziaływania. Istotne jest, że ustawodawca, zwalniając obiekty małej architektury z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznał ich realizację i funkcjonowanie za nie mające negatywnego wpływu na otoczenie, a ściślej na wykonywanie praw dysponentów sąsiednich nieruchomości. Zwalniając określoną inwestycję budowlaną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ustawodawca eliminuje tym samym sąsiadów inwestora z kręgu stron postępowania zmierzającego do uzyskania zgody organu na jej realizację. Jedyną bowiem stroną postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych jest inwestor. Organ drugiej instancji, związany oceną Sądu dokonaną w sprawie II SA/Lu 792/18, zasadnie zatem umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie ma interesu prawnego we wniesieniu odwołania od decyzji zezwalającej na realizację placu zabaw, ponieważ jedynym podmiotem mającym interes prawny w tej sprawie jest inwestor.

W skardze kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") przejawiające się w prowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem użytkownika wieczystego, tj. skarżącej skutkującym pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, które to uchybienie doprowadziło do nieważności postępowania - z tego powodu, tj. mając na uwadze nieważność postępowania oraz to, że podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie autokontroli w całości i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i zasądzenie kosztów postępowania;

II. na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem jednego ze współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji;

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to w związku z brakiem podjęcia uzupełniającego postępowania celem rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nieustalenia w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i zasady pogłębionego zaufania obywateli w stosunku do organów władzy publicznej;

b) art. 1 § 1 i 2 "PrSądAdm" w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że plac zabaw stanowi obiekt małej architektury, a realizacja tego zamierzenia nie wymaga ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, a skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu. Dalej zawarto rozważania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a na koniec wskazano, że granicą interesów skarżącego jak i inwestora są granice ich nieruchomości, zatem zamierzenie inwestycyjne nie powinno być realizowane z pominięciem skarżącego. W niniejszej sprawie naruszone zostały podstawowe prawa strony do udziału w postępowaniu, co do którego posiada oczywisty interes prawny. Skarżąca legitymuje się prawem użytkowania wieczystego do działki, na której realizowane jest przedsięwzięcie, jak również do działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie. Z uwagi na zorganizowaną zabudowę w postaci placu zabaw i siłowni dla dorosłych, trudno jest uznać by w okolicznościach sprawy mogły być one traktowane jako poszczególne obiekty małej architektury, gdy dopiero wszystkie razem czynią zadość celowi użytkowemu zgodnemu z jego przeznaczeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zasadniczo sprowadzają się do wykazania, że odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2018 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej [...]pozwolenia na budowę placu zabaw na działce nr [...]przy ul. [...]w [...], pochodzi od strony postępowania, a zatem wadliwe było zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzenia postępowania odwoławczego, aczkolwiek zarzut naruszenia tego konkretnie przepisu nie pada.

W tym kontekście sformułowany został natomiast zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. I w tym miejscu zauważyć w pierwszej kolejności należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w zakresie w.w przepisów. Sąd ten powołał się na art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że jest związany oceną prawną dokonaną w prawomocnym wyroku z 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 947/18 oraz w prawomocnym wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Lu 792/18. W tym drugim wyroku przesądzono, że budowa placu zabaw, jako inwestycji składającej się z kilku obiektów małej architektury jest zwolniona zarówno z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor ma jedynie obowiązek dokonania zgłoszenia tego rodzaju przedsięwzięcia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ objęty niniejszym postępowaniem "plac zabaw" znajduje się w miejscu publicznym.

W niniejszej sprawie inwestor uzyskał jednak ,na swój wniosek decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego placu zabaw z 26 września 2018 r. korzystając z regulacji 30 ust. 1a p.bud., zgodnie z którą inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie inwestor zamiast dokonać zgłoszenia budowy placu zabaw, wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na realizację tej inwestycji, nie wpływa na ocenę jej charakteru i skali oddziaływania. Istotne jest, że ustawodawca, zwalniając obiekty małej architektury z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, uznał ich realizację i funkcjonowanie za nie mające negatywnego wpływu na otoczenie. Jedyną wobec tego stroną postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych jest inwestor, stąd też prawidłowo organ odwoławczy uznał, że Wspólnota nie jest stroną tego postępowania. Dokonanie przez inwestora wyboru w postaci rezygnacji ze zgłoszenia inwestycji i ubieganie się o pozwolenie na jej realizację nie powoduje zmian w zakresie kręgu stron postępowania.

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, choć z przyczyn, o których niżej nie ma to wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń skarżącej Wspólnoty, to Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że przedmiotowy plac zabaw nie wymaga zgłoszenia. Przeciwnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że inwestycja ta wymaga zgłoszenia z uwagi na realizację w miejscu publicznym. Po drugie, choć kwestia co do rodzaju inwestycji w tej sprawie, została już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem z 11 grudnia 2018r. w sprawie II SA/Lu 792/18, wyjaśnić należy, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu zabaw". Pojęciem tym posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 40 ust. 1 - 3. Posłużenie się w tym rozporządzeniu pojęciem "plac zabaw" nie powoduje automatycznie, że mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud. Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c p.bud., obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Elementy placu zabaw są więc niewątpliwie z woli ustawodawcy obiektami małej architektury (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2472/11, z dnia 19 listopada 2022r. sygn. II OSK 3637/19; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, zawierających definicje legalne, "plac zabaw" to wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury nazwanego na potrzeby regulacji technicznej "placem zabaw". Z tych względów prawidłowo, orzekając zakwalifikowano przedmiot postępowania, jako obiekt małej architektury.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 19 września 2020r.(zaskarżona decyzja została wydana [...] grudnia 2020 r.). Zgodnie z treścią art.25 w.w ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zastosowanie w tej sprawie miał wobec tego art. 30 ust. 1 pkt 4 p.bud. , który stanowił, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych oraz art. 30 ust. 1a p.bud. w myśl, którego inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sprawie inwestor postanowił zrealizować plac zabaw nie na podstawie zgłoszenia lecz na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o w.w. art. 30 ust. 1a p.bud. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji ta okoliczność ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w rozpatrywanej sprawie. Rezultatem takiego wyboru jest bowiem konieczność konsekwentnego stosowania przepisów p.bud. dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, w tym art. 28 ust. 2 regulującego przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020r. przepis ten stanowił, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 p.bud stanowił natomiast, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Wojewoda [...] wobec powyższego, trafnie opierał swoje rozstrzygnięcie na mającym zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. Rozbieżność między stanowiskiem organu odwoławczego, co do podstawy prawnej służącej do oceny przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej w niniejszej sprawie, a zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu pierwszej instancji w tej kwestii, nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje w rozumieniu powyższego przepisu przymiot strony postępowania, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę spornego placu zabaw.

Przepis art. 28 ust. 2 p.bud., stanowiący lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., zawęża krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych wieczyści lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dacie wydawania decyzji przez organ II definicja obszaru oddziaływania obiektu obejmowała ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, będące pojęciem szerszym niż ograniczenia zabudowy, do którego wyłącznie odnosi się obecna definicja obszaru oddziaływania obiektu. Nie można jednak pominąć, że także w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a., chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę tak aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Nie chodzi tu przy tym o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, na skutek obowiązywania określonych przepisów, jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17).

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w tym jego zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. II OSK 2858/18). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawa nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] wywodzi swój interes prawny z tytułu prawnorzeczowego do działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], na której zaprojektowany został plac zabaw. Jednak w toku postępowania nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skoro przymiotu strony postępowania nie może dawać jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 p.bud., tj. ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego, to jako obszaru oddziaływania w rozumieniu tego przepisu nie można zakwalifikować terenu, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tylko podmioty, których prawo zagospodarowania nieruchomości doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 338/10). Ograniczenie to nie może być natomiast następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Pojawienie się np. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2011/11).

Sama skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, aby możliwość zagospodarowania jej nieruchomości doznała ograniczenia. Realizacja spornej inwestycji nie pozbawiła jej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanego na niej obiektu (istniejącego i potencjalnych).

Z uwagi na charakter projektowanego placu zabaw, tj. zestawu obiektów typu huśtawki, zjeżdżalnie, piaskownica itp., nie sposób przyjąć, aby inwestycja ta w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej kasacyjnie Wspólnoty. Działka ta nie jest też objęta projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym kwestionowaną decyzją. Kwestionowana decyzja nie przewidywała jakichkolwiek robót budowlanych na działce należącej do Wspólnoty. Wbrew twierdzeniu zawartemu w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, z akt sprawy nie wynika, aby Wspólnota była użytkownikiem wieczystym działki, na której zaprojektowano przedmiotowy plac zabaw. Z powodów oczywistych obiekty placu zabaw nie będą powodowały zacienienia budynku Wspólnoty.

Podsumowując, skarżąca kasacyjnie nie wskazała przepisu prawa materialnego, w oparciu o który możliwe byłoby wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji obejmującego jej nieruchomość. Podnoszone przez nią argumenty mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez nią w rozpoznawanej sprawie interesu faktycznego nie podlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawa administracyjnego. Samodzielnej podstawy prawnej dającej legitymację procesową w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może stanowić treść art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten określa jedynie ogólne zasady, które podlegają skonkretyzowaniu w innych przepisach ustawy Prawo budowlanego i aktach wykonawczych, w realiach niniejszej sprawy w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.bud. formułuje więc dyrektywę zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. (por. wyroki NSA: z 10 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3181/18; z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 890/20).

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 140 i art. 144 k.c., jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej zawarty został ponadto zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a, zgodnie z którym nieważność postępowania (przed Sądem pierwszej instancji) zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W związku z powyższym zarzutem autor skargi kasacyjnej wniósł na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie autokontroli, tj. przez Sąd pierwszej instancji. W zasadzie więc zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie był adresowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ubocznie jedynie należy więc wyjaśnić, że w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi o pozbawienie możności obrony praw w postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej. Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa tym przepisie zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1672/21). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Nie jest także zasady zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 947/18 oraz w wyroku NSA w sprawie II OSK 2332/19. Po pierwsze zarzut ten nie został uzasadniony, co czyni go już nieskutecznym, po drugie zakładając, że w tym tkwi problem związany z tym zarzutem kasacyjnym - w sprawie II OSK 2332/19 Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że w tej sprawie Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje przymiot strony, ale oddalając skargę kasacyjną w sprawie II SA/Lu 947/18 wskazał, że strona która nie brała udziału w postępowaniu, a jest stroną z uwagi na przysługujący jej interes prawny może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla strony(stron) postępowania, które brały w nim udział. Wojewoda [...] rozpoznał zatem zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez NSA odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej, która nie brała udziału w postępowaniu, uznał jednak (słusznie), że nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postepowaniu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.a