Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 291/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Narodowego Banku Polskiego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią gastronomiczną i parkingiem.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 12 marca 2009 r. "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią gastronomiczną i parkingiem wielopoziomowym oraz budowie (przebudowie) infrastruktury technicznej i drogowej ze zjazdami, przeznaczonej do realizacji w Łodzi przy ul. B [...] i al. C [...] (działki nr 89/10 i 84/4 w obrębie [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Organ określił rodzaj zabudowy jako usługi (hotel, gastronomia, parking). Określił nadto warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, wskazując, że linie zabudowy wyznaczone są zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji dla zabudowy nadziemnej określił do 0,85, a części podziemnej bez ograniczenia. Szerokość elewacji frontowej określił do pełnej szerokości działek inwestycji, od strony al. C zalecił kontynuowanie zabudowy pierzejowej, a z uwagi na usytuowanie projektowanego obiektu w regionie ścisłej zabudowy śródmiejskiej dopuścił zabudowę w granicy nieruchomości. Wysokość elewacji frontowej od strony al. C określił zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od alei D (poza zabudową frontową od strony al. C) ustalił maksymalną wysokość do V kondygnacji nadziemnych; dopuścił zwiększenie wysokości w części centralnej obiektu o jedną kondygnację w części hotelowej lub o dwie kondygnacje w części hotelowo-garażowej, ale nie wyżej niż 25 m – pod warunkiem, że bryła budynku nie będzie widoczna ponad dachami historycznej architektury od strony ul. B. Określając geometrię dachu wskazał, że połacie dachowe mogą mieć spadek do 15°. Organ określił warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wyjaśnił, że planowana inwestycja znajduje się w obrębie zespołu architektoniczno-urbanistycznego ul. B, objętego ochroną na podstawie wpisu do rejestru zabytków oraz w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów zabytkowych (budynku NBP, kamienicy przy ul. B [...], kamienicy przy ul. B [...]). Organ zaznaczył, że koncepcja projektowa, będąca podstawą do wykonania projektu budowlanego, winna zostać zaopiniowana przez Architekta Miasta. Organ określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacyjnej w oparciu o postanowienie Zarządu Dróg i Transportu, określił ilość miejsc postojowych dla samochodów stałych i przebywających okresowo oraz sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w media (woda i kanalizacja, energia elektryczna, woda gorąca, gaz). Organ dodał, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Wyjaśnił nadto, że teren inwestycji położony jest na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązujący plan z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił swą ważność. Prezydent Miasta podniósł, że warunek kontynuacji funkcji planowanej inwestycji został spełniony, bowiem działki inwestycji położone są na obszarze ścisłego śródmieścia miasta, gdzie poza zabudową mieszkaniową szeroko reprezentowane są funkcje usługowe. Stwierdził, że teren ma dostęp do drogi publicznej – przez zjazd z pasa drogowego al. C, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, obszar inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i została uzgodniona z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Zarządem Dróg i Transportu.

W odwołaniu od powyższej decyzji użytkownik wieczysty działki sąsiedniej - Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Ł. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona wskazała, że zaskarżona decyzja narusza jej uzasadniony i chroniony interes, bowiem teren zamierzonej inwestycji stanowi działka nr 84/4 Ti, będąca terenem komunikacyjnym przejętym przez Miasto Ł. na poszerzenie alei E (obecnie al. D) i zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stanowi drogę dojazdową do obiektów NBP z al. C. Bank czyni starania zmierzające do ustalenia istnienia ograniczonych praw rzeczowych na tej nieruchomości. Zdaniem strony Prezydent Miasta lekceważy kwestie bezpieczeństwa powierzonych pieczy banku pieniędzy i innych walorów, gdyż otwiera drogę do dalszych działań projektowych, efektem których ma być dobudowanie pomieszczeń hotelowych do ścian skarbca. Dodatkowo, strona zostanie pozbawiona dojazdu z al. C przez drogę prowadzącą do bramy wjazdowej w al. D. Co prawda strona posiada drugi wjazd od ul. F, ale wjazd ten nie jest dostępny dla pojazdów o większych gabarytach, a jego przebudowa nie jest możliwa z uwagi na jego konstrukcję i zabytkową wartość. Strona podkreśliła, że cały pasaż stanowi zwarty element architektoniczny, stanowiący niezbędną oazę zieleni w centrum miasta, znajduje się tam ogródek jordanowski dla dzieci, a realizacja planowanego obiektu zmieni al. D w ciasne przejście z ul. B na al. C, powodując zniszczenie istniejącego starodrzewu na terenie działki nr 84/4 i wzdłuż tej granicy. W opinii NBP zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza jego interes, bowiem uniemożliwi dojazd transportów wartości pieniężnych realizowanych przez NBP, bowiem w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono wcześniej planowanego zjazdu publicznego dla potrzeb NBP, który nie posiada innej drogi dojazdowej o odpowiednich parametrach. Dostawienie obcego obiektu do budynku NBP, zdaniem strony, może uniemożliwić właściwą ochronę jego ścian zewnętrznych, ułatwiając jednocześnie dostęp dla osób postronnych, a pomieszczenia specjalne nie będą już spełniać wymagań technicznych określonych w dokumentach niejawnych dotyczących lokalizacji takich pomieszczeń. Nadto lokalizacja nowego budynku pozwoli na stosunkowo łatwą ingerencję w obszary bankowe, na których realizowane są czynności o charakterze niejawnym (np. możliwość monitorowania terenu z okien hotelu). Zdaniem strony odwołującej się, organ nie poczynił w tym zakresie uzgodnień z właściwymi organami wojskowymi, podczas gdy obiekt NBP Oddziału Okręgowego w Ł. zgodnie z § 2 pkt 7a w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. Nr 116, poz. 1090) zaliczany jest do kategorii I obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności. Strona zarzuciła także dowolność ustalenia wysokości elewacji frontowej i dalszych części obiektu, wbrew wytycznym konserwatorskim zawartym w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. Ponadto, sprzeczność między wnioskami z analizy urbanistycznej z zapisami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Strona odwołująca podniosła też, że uzgodnienie dokonane przez organ w trybie art. 106 k.p.a. z Zarządem Dróg i Transportu było niedopuszczalne, bowiem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowienia uzgodnieniowego był ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta Ł., podczas gdy instytucja uzgodnienia ma zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Zarząd Dróg i Transportu jest jednostką organizacyjną Miasta Ł., podlega Prezydentowi Miasta i wykonuje w jego imieniu obowiązki zarządcy dróg publicznych. W opinii NBP art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Zdaniem strony takie uzgodnienie pozbawione jest podstawy prawnej, a tym samym dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna nie budzi wątpliwości. W obszarze analizowanym wyznaczonym wokół terenu inwestycji, w promieniu odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, obejmuje ocenę spełnienia określonych w treści art. 61 ust. 1 pkt 1-5 warunków. Wyniki analizy wskazują, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, bowiem istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla zabudowy planowanej, warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony (al. C), istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Organ dodał, że inwestycja została uzgodniona z zarządcą drogi oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a wbrew zarzutom odwołania uzgodnienie projektu z właściwymi organami wojskowymi pozostaje poza upoważnieniem ustawowym. Organ podniósł, że wymagania dla planowanej inwestycji zostały ustalone w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że wnioski z analizy cech zabudowy dla obszaru analizowanego wskazują, że planowany obiekt ma przylegać do al. D – stworzyć od tej strony obudowę architektoniczną pasażu, więc wymagane jest wytworzenie zabudowy ciągłej, co wiąże się z koniecznością wypełnienia działki zabudowy. Dlatego też zwiększono wskaźnik powierzchni zabudowy do wielkości 0,85 tj. pośredniej między wartością średnią (0,64) i maksymalną (1,0) z obszaru analizowanego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono od strony al. C – do poziomu gzymsu wieńczącego nad skrzydłem bocznym sąsiedniego budynku banku, a od strony al. D na maksymalnie V kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem zwiększenia planowanego budynku w części centralnej, ale pod warunkiem, że bryła budynku nie będzie widoczna ponad dachami historycznej architektury od strony ul. B. Zdaniem organu, zapis taki, biorąc pod uwagę wielkość tego parametru dla zabudowy sąsiedniej pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 1 rozporządzenia i wypełnia zalecenia konserwatorskie ujęte w piśmie z dnia 3 czerwca 2009 r. oraz postanowieniu uzgadniającym. Zdaniem organu nie budzi też wątpliwości sposób ustalenia dla nowej zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej, którą dopuścił do pełnej szerokości działek inwestycji. Wskazał, że w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w granicy (zabudowa pierzejowa), a nadto inwestor posiada zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) umożliwiające wykonanie w projektowanym budynku ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr 84/5 – postanowienie z dnia [...]. Kolegium, jak stwierdziło, nie neguje ważności kwestii bezpieczeństwa obiektu specjalnego jakim jest bank, jednak podkreśliło, że zapewnienie odpowiednich standardów w tym zakresie obciąża przede wszystkim bank, w ramach prowadzonej przez niego działalności. Zapewnienie bezpieczeństwa nie oznacza braku możliwości zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do innego obiektu specjalnego. Organ dodał, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków planowanej zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie czy inwestycja nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji, stąd też zarzuty co do uciążliwości lokalizacji inwestycji uznał za przedwczesne. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia także zarzutu pozbawienia banku dotychczasowego dojazdu z al. C przez drogę prowadzącą do bramy wjazdowej w al. D. Z wypisów z ewidencji gruntów działki nr 84/4 przez którą planowana jest obsługa komunikacyjna wynika bowiem, że jest ona własnością Gminy Miejskiej Ł., brak jest przy tym dowodów na legitymowanie się przez stronę odwołującą jakimkolwiek prawem do korzystania z tej działki drogowej dla potrzeb obsługi komunikacyjnej swojej działalności. Nadto, powoływana w treści odwołania decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczą określonego w nich zamierzenia budowlanego, które w żadnej mierze nie dotyczy budowy nowego dojazdu do objętych tymi decyzjami obiektów budowlanych. Zdaniem organu planowana inwestycja pozostaje bez wpływu na istniejący stan w zakresie obsługi komunikacyjnej działki nr 84/5, bowiem realizowana może być ona nadal zarówno od strony u. F jak i od strony al. C. Zaznaczył też, że projekt koncepcyjny przedmiotowej inwestycji zakłada budowę dwóch zjazdów publicznych od strony al. C – jednego dla obsługi planowanego parkingu i hotelu, a drugiego dla potrzeb NBP, natomiast lokalizacja i budowa zjazdów stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W odniesieniu do zarzutu niedopuszczalności dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi wskazał, że takie stanowisko nie znajduje oparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i pozostaje w sprzeczności z art. 106 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Narodowy Bank Polski Oddział Okręgowy w Ł., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta Ł. dnia [...], znak [...] i określenie, że postanowienie to nie może być wykonane oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 i art. 106 k.p.a oraz art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 140 k.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 1, a także art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji organ II instancji, w ocenie strony skarżącej, dokonał niewłaściwej interpretacji powoływanych przepisów, co do niektórych zarzutów odniósł się w sposób nie wystarczający, a co do innych nie wypowiedział się w ogóle. Zdaniem strony, skarżona decyzja o warunkach zabudowy, w odróżnieniu od decyzji ją poprzedzającej nie uwzględnia wcześniej planowanego zjazdu publicznego dla potrzeb NBP. Organ odwoławczy wprawdzie przyznał, że projekt koncepcyjny inwestycji zakłada budowę dwóch zjazdów, wbrew jednak jego ustaleniom nie znajduje to odzwierciedlenia w treści decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla skarżącego, gdyż projektowany zjazd byłby wystarczający dla prowadzonej od wielu lat obsługi własnej związanej z dojazdem do budynku specjalnego - skarbca. Zdaniem strony skarżącej decyzja ignoruje fakt, że działka nr 84/4 Ti w obrębie [...] stanowiąca "inne tereny komunikacyjne" (strona 6/8 w pkt ad. 4 decyzji), została w tymże celu przekazana przez NBP na cele poszerzenia pasażu, a tylko niestaranność służb miejskich nie doprowadziła do uwzględnienia tego faktu i poprzedzających go decyzji w księdze wieczystej. Nadto, przeznaczenie działki nr 84/4 Ti, mimo braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, potwierdza, że jest to teren publiczny o charakterze komunikacyjnym - drogowym. Rozważenia zatem wymaga, czy z uwagi na fakt, że zamierzona inwestycja zawęzi ciąg komunikacyjny alei D do minimum, dla ustalenia warunków zabudowy tego terenu nie jest konieczna uprzednia zmiana przeznaczenia terenu. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy także w odniesieniu do podnoszonych w odwołaniu postulatów konieczności uzgodnień warunków zabudowy planowanej inwestycji z organami wojskowymi nie przedstawił wyczerpujących wyjaśnień. Ponadto strona skarżąca podtrzymała pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej w zaskarżonej decyzji organ II instancji zupełnie pominął podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące kwestii zastosowania w sprawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Skarżący wniósł też o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] bowiem jego zdaniem kontrola zaskarżonej decyzji powinna objąć całe postępowania administracyjne.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że rozporządzenie na które powołuje się strona skarżąca, zakłada uczestnictwo organów wojskowych w opiniowaniu rozmieszczenia obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, ale na etapie tworzenia studium uwarunkowań i projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tego rodzaju uzgodnienia nie wymagają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią gastronomiczną i parkingiem, stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia kwestionowanych decyzji.

Na wstępie zwrócić uwagę należy, iż jako strona skarżąca wskazany winien być Narodowy Bank Polski z siedzibą w W., a nie jego Oddział Okręgowy w Ł. Powyższe wynika z treści przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), wedle których to Narodowy Bank Polski (a nie jego oddział) posiada osobowość prawną, a jego organami są Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej i Zarząd NBP (art. 2 ust. 1 i art. 6). Zwrócił na to uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 220/11 dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji. Nieprawidłowe oznaczenie strony skarżącej nie ma jednak wpływu na możliwość merytorycznego rozpoznania skargi bowiem w istocie oświadczenia w sprawie (w tym podpisanie skargi) złożyły osoby umocowane przez Prezesa NBP, który z mocy art. 56 ustawy o Narodowym Banku Polskim upoważniony jest do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych NBP. Do wykonywania czynności określonego rodzaju lub czynności szczególnych Prezes NBP mógł zaś ustanowić pełnomocnika działającego samodzielnie w granicach udzielonego pełnomocnictwa. Do akt sądowych zostało załączone pełnomocnictwo udzielone J. K. – Dyrektorowi Oddziału Okręgowego w Ł. do występowania i podejmowania czynności w postępowaniu sądowym, zawierające upoważnienie do udzielania dalszych pełnomocnictw. Skarga została podpisana przez J. K. i działającą z jego umocowania J. S. – Naczelnika Wydziału Operacyjno-Rachunkowego. Fakt, że organ II instancji rozpoznał odwołanie Oddziału NBP, a nie NBP również nie ma znaczenia, gdyż odwołanie złożyły osoby reprezentujące NBP, a organ doręczył rozstrzygnięcie na adres siedziby NBP w W.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć wskazać należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) powoływana jako u.p.z.p., stanowiąca ich podstawę materialnoprawną, w art. 4 ust. 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. I tak, organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię zabudowy organ określił jako kontynuację obowiązującej linii zabudowy od al. C. W dalszej kolejności, organ stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten precyzuje, iż wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wskaźnik zabudowy wielkości do 0,85 wbrew twierdzeniom strony skarżącej, został określony prawidłowo, bowiem znalazł swoje odzwierciedlenie w zapisach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyjaśnił, że wobec planowanego wyposażenia inwestycji w garaże podziemne, wskaźnika powierzchni zabudowy dla części podziemnej nie ustala się. Nie można postawić organowi zarzutu błędnego ustalenia wskaźnika zabudowy dla części podziemnej, bowiem brak jest regulacji dotyczącej części podziemnych, a zatem nie ma też ustawowych ograniczeń w tym zakresie. Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W stanie faktycznym sprawy powyższy wskaźnik został określony do pełnej szerokości działek inwestycji z adnotacją, że od strony al. C wskazane jest kontynuowanie zabudowy pierzejowej, a nadto dopuszcza się zabudowę w granicy nieruchomości. Taka koncepcja znajduje swoje oparcie w zapisach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wedle której dopuszcza się zabudowę pełnego frontu działek inwestycji, a z uwagi na usytuowanie projektowanego obiektu w rejonie ścisłej zabudowy śródmiejskiej możliwa jest zabudowa w granicy nieruchomości. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ wyjaśnił, że od strony al. C "nowy budynek nie może górować nad istniejącym budynkiem banku, dopuszczalna wysokość: do poziomu gzymsu wieńczącego nad skrzydłem bocznym banku", a od strony al. D ustalił maksymalną wysokość do V kondygnacji nadziemnych, dopuszczając zwiększenie wysokości w części centralnej obiektu o jedną kondygnację w części hotelowej lub o dwie kondygnacje w części hotelowo-garażowej, ale nie wyższej niż 25 m – pod warunkiem, że bryła nie będzie widoczna ponad dachami historycznej architektury od strony ul. B. Zapis ten odpowiada ustaleniom analizy, bowiem od strony al. C analiza zakłada, że wysokość planowanych obiektów dochodzić będzie do wysokości sąsiednich budynków, natomiast od strony al. D analiza, podobnie jak decyzja organu I instancji, ograniczyła możliwość podwyższenia części centralnej obiektu maksymalną wysokością 25 m oraz uwarunkowaniem widoczności architektury od strony ul. B. Decyzja organu I instancji z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego budynku NBP (ścisła ochrona konserwatorska układu przestrzennego ul. B), została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej jej treść ściśle koreluje z wytycznymi konserwatorskimi z dnia 3 czerwca 2009 r. oraz treścią postanowienia uzgadniającego z dnia [...]. Organ I instancji przy określaniu omawianego wskaźnika wręcz przejął do treści decyzji sformułowania dotyczące zabudowy od strony al. C użyte przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Określenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej nie budzi zatem wątpliwości. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji I instancji organ wskazał, iż nachylenie połaci dachowych projektowanej zabudowy powinno wynosić maksymalnie 15°. Powołany zapis decyzji o warunkach zabudowy, w świetle powołanego przepisu § 8 rozporządzenia, nie budzi zastrzeżeń.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W treści skargi strona podniosła jednakże zarzut mający przemawiać za nieważnością przeprowadzonego postępowania. Zdaniem strony skarżącej uzgodnienie dokonane z Zarządem Dróg i Transportu jako jednostką organizacyjną Miasta Ł., w sytuacji gdy ten sam podmiot wydaje decyzję ustalającą warunki zabudowy, a nadto ją uzgadnia, było pozbawione podstawy prawnej, a tym samym niedopuszczalne. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej wyjaśniając, iż postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne. Przepis ten nie daje stronie, która nie zakwestionowała postanowienia akcesoryjnego we właściwym czasie i we właściwej formie, dodatkowej szansy skontrolowania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcie przy okazji rozpoznawania sprawy głównej. Choć postanowienie uzgadniające pozostaje w związku ze sprawą główną tj. postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowane, nawet jeśli postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, publ. LEX nr 340121, wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08, publ. LEX nr 489047, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 318/11, publ. LEX nr 966640, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10, publ. LEX nr 686708). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca miała możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia uzgadniającego, jednakże uchybiła wskazanemu w ustawie terminowi. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej, złożonego na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r., strona nie próbowała wzruszyć w trybie nadzwyczajnym owego postanowienia i nadal pozostaje ono w obrocie prawnym. Brak jest natomiast możliwości poddania sądowej kontroli tego postanowienia, przy okazji kontroli decyzji ostatecznej w sprawie głównej, nawet jeśli strona nie podjęła próby wyeliminowała go z obrotu prawnego w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie tego aktu. Jak już wspomniano postanowienie uzgodnieniowe nie jest aktem podjętym w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. A na marginesie już tylko można zauważyć, że decyzja organu I instancji nie doznała uszczerbku wskutek wydania odrębnego postanowienia uzgodnieniowego, bowiem zawiera w swej treści rozstrzygnięcie w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W odniesieniu z kolei do zarzutu wskazującego na brak uzgodnienia decyzji z właściwymi organami wojskowymi wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakazują uzgadniania z takimi organami decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji w pobliżu obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. Nr 116, poz. 1090 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 125, poz. 1309) przewidują jedynie rodzaje obiektów należących do szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz określają rolę organów wojskowych na etapie zagospodarowania przestrzennego, w tym określają jakie potrzeby obronności uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wskazują natomiast na konieczność uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami wojskowymi.

Nie mógł też odnieść zmierzonego skutku zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przez stronę art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Otóż, w dniu 10 września 2008 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie m.in. ulic B i C. Treść uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł." nie precyzuje jednak jaki dokładnie obszar ul. B objęty jest obowiązkiem sporządzenia planu, wskazując jedynie, że granice obszarów do sporządzenia planu miejscowego winny zostać uściślone na etapie badania zasadności przystąpienia do jego sporządzenia. Ponadto, brak jest przepisów szczególnych, które nakazują uchwalić plan miejscowy dla analizowanego obszaru.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji za zgodne z regulacją prawa materialnego i nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

B.A.