Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 727/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 130 i 134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S., E. D. i H. H. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej pkt 4 decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżących: E. D. i H. H. Z. kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Wojewoda P. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S., E. D. oraz H. H. Z. od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2010r. (nr [...]) ustalającej wartość nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,1472 ha, położonej na terenie miasta M., wchodzącej w skład pasa drogowego drogi gminnej ul. J., na kwotę 53757 zł (pkt 1); ustalającej odszkodowanie za udział 2/4 części w nieruchomości oznaczonej w pkt 1 sentencji decyzji w wysokości 26.878, 50 zł na rzecz T. S. (pkt 2); zobowiązującej Gminę M. do wypłaty odszkodowania na rzecz T. S., jednorazowo w terminie 14 dni, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 3); odmawiającej wypłacenia odszkodowania na rzecz H. H. Z. i E. D. za ich udział w nieruchomości oznaczonej w pkt 1 decyzji (pkt 4); odmawiającej ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej działką nr 1151 o pow. 0,1048 ha położonej na terenie m. M., wchodzącej w skład pasa drogowego drogi gminnej ul. J. i wypłacenia odszkodowania z tytułu przejścia własności nieruchomości na rzecz Gminy M. dla T. S., H. H. Z. i E. D. (pkt 5), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z [...] czerwca 2006r. nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "Przepisami wprowadzającymi ustawy reformujące administrację publiczną", stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości gruntowe oznaczone nr 1150 i 1151 o powierzchni 0,2520 ha położone w M., zajęte pod drogę publiczną – gminną (ul. J.) stały się z mocy prawa własnością Gminy M.

W dniu 16 września 2005r. małżonkowie T. S. i Z. S. złożyli do Starosty M. wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za działki oznaczone nr [...] i [...], zajęte pod drogę gminną (ul. J. w M.), które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Gminy M.

Starosta M. decyzją z [...] maja 2010r., na podstawie art. 104 i 107 kpa oraz art. 98 ust.3, art. 129 ust.5, art. 130 ust.1 i 2, art. 132 ust.1a, 2 i 3, art. 134 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 73 ust.2 pkt 1, ust.4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną:

1) ustalił wartość nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 0,1472 ha, położonej na terenie miasta M., wchodzącej w skład pasa drogowego drogi gminnej ul. J., na kwotę 53.757 zł;

2) ustalił odszkodowanie za udział 2/4 części w nieruchomości oznaczonej w pkt 1 sentencji decyzji w wysokości 26.878,50 zł na rzecz T. S.;

3) zobowiązał Gminę M. do wypłaty odszkodowania na rzecz T. S., jednorazowo w terminie 14 dni, w którym decyzja stanie się ostateczna;

4) odmówił wypłacenia odszkodowania na rzecz H. H. Z. i E. D. za ich udział w nieruchomości oznaczonej w pkt 1 decyzji;

5) odmówił ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,1048 ha położonej na terenie m. M., wchodzącej w skład pasa drogowego drogi gminnej ul. J. i wypłacenie odszkodowania z tytułu przejścia własności nieruchomości na rzecz Gminy M. dla T. S., H. H. Z. i E. D.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Podstawowym warunkiem ustalenia takiego odszkodowania jest złożenie wniosku w przewidzianym ustawą terminie, gdyż po tym terminie roszczenie wygasa. Dalej organ wskazał, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie, jak ustalił organ I instancji, Wojewoda P. decyzją z [...] czerwca 2006 r. stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomości gruntowe oznaczone nr geod. [...] i [...], położone w M., zajęte pod drogę publiczną – gminną, stały się z mocy prawa własnością Gminy M. Przedmiotowe działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. P. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 8 czerwca 1939r. Spadek po zmarłej M. P., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] sierpnia 2007r. (sygn. akt [...]) nabyli: córka T. S. i C. Z. po połowie. C. Z. zmarła w dniu 27 stycznia 1997r., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z [...] maja 1999r. (sygn. akt IV [...]), nabyły córki: H. H. Z. oraz E. D. po połowie. Na tej podstawie organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998r. były: T. S. w 2/4 części oraz H. H. Z. i E. D. po ¼ części, ale tylko T. S. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w ustawowym terminie, tj. 15 września 2005r. Z treści złożonego wniosku wynika, że został on złożony wyłącznie w imieniu wnioskodawców: T. i Z. S. Powyższy zakres wniosku potwierdził Z. S. na rozprawie administracyjnej w dniu 31 sierpnia 2006r. W związku zaś z tym, że pełnomocnictwo H. H. Z. i E. D. zostało udzielone Z. S w dniu 23 października 2007r., organ uznał, iż wniosek pozostałych współwłaścicieli działki (H. H. Z. i E. D.) o ustalenie i wypłacenie odszkodowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, co oznacza, że ich roszczenie wygasło.

Uzasadniając z kolei odmowę ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] organ wyjaśnił, że aktualnym właścicielem działki jest A. R. (poprzednio A. P.), dlatego też ani wnioskodawczyni, ani H. Z. i E. D. nie mają interesu prawnego w dochodzeniu roszczeń o odszkodowanie wspomnianej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły T. S., E. D. oraz H. H. Z., zarzucając jej niezgodność przyjętych ustaleń ze stanem faktycznym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz zaniżenie wartości nieruchomości oznaczonej nr [...].

Wojewoda P. nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika T. S., E. D. oraz H. H. Z. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdzając, że wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosowanego wniosku przez osobę uprawnioną, w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie, tj. od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r.

W przedmiotowej sprawie wniosek T. i Z. S. został złożony we wskazanym terminie, stąd też organ I instancji zasadnie ustalił na ich rzecz odszkodowanie. Natomiast wskutek braku wniosku pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], tj. H. H. Z. i E. D. słusznie odmówiono wypłacenia im takiego odszkodowania. Wprawdzie organ I instancji powinien w tym zakresie umorzyć postępowanie, jednakże, zdaniem Wojewody P., odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania nie stanowi istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności, ale jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela. W konsekwencji skoro pełnomocnictwo Z. S. do działania w przedmiotowej sprawie w imieniu H. H. Z. i E. D. zostało udzielone 23 października 2007r., to pełnomocnik nie mógł skutecznie, w wyznaczonym terminie, złożyć wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość.

Końcowo organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy ustalenie odszkodowania za działkę nr [...], argumentując, że przedmiotowa działka stanowiła własność M. P., a następnie na podstawie aktu notarialnego z 3 lutego 1959r. została przekazana w formie darowizny na rzecz A. P. (obecnie R.). Decyzją zaś Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] sierpnia 1970r., na wniosek A. R., został zatwierdzony podział należącej do niej nieruchomości, w wyniku którego wydzielono sześć działek i zobowiązano A. R. do przekazania działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na poszerzenie ulicy. Na podstawie tych okoliczności organ II instancji wywiódł, że wnioskodawcy nie mają żadnego interesu prawnego w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych za przedmiotową działkę.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do sądu administracyjnego wywiodły T. S., E. D. i H. H. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

– art. 73 ust.4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust.1, ust.2 pkt 2 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia o operat w którym nienależycie przeanalizowano rynek nieruchomości i nieprawidłowo ustalono wartość nieruchomości skarżących, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w wysokości zaniżonej do rzeczywiście poniesionej szkody;

– art. 6 w zw. z art. 138 kpa, polegające na braku oparcia działań organu o obowiązujące normy prawne, błędnym ustaleniu udziałów we współwłasności oraz oparciu rozstrzygnięcia o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów w/w ustaw;

– art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 138 kpa poprzez nie wypłacenie słusznego

i ekwiwalentnego odszkodowania;

– art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nie uzupełnienie przez organ II instancji materiału dowodowego i w konsekwencji pominięcie dowodu z kolejnego operatu szacunkowego w sytuacji, gdy wartość nieruchomości ustalona w pierwszym operacie znacznie różni się od stanowiska skarżących.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podkreślił, że wniosek T. i Z. S., złożony 16 września 2005r., dotyczył całej działki nr [...] oraz działki nr [...], a wnioskodawcy działali w imieniu wszystkich współwłaścicieli dokonując czynności prawnych i faktycznych, jako tzw. czynności zachowawczych. Stąd też odszkodowanie powinno być ustalone na rzecz wszystkich współwłaścicieli i powinno dotyczyć obu działek. Samo zaś odszkodowanie należy ustalić w oparciu o rzeczywiste ceny rynkowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oceniając z kolei operat szacunkowy sporządzony w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnia on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Samo zaś przekonanie skarżących o konieczności ustalenia odszkodowania w kwocie wyższej nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części obejmującej zarzut bezpodstawnej odmowy ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz H. H. Z. i E. D. za ich udział w nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w M., przejętej pod drogę publiczną gminną – ul. J. w M.

Stosownie do art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust.1). Za tak przejęte nieruchomości należy się byłym właścicielom odszkodowanie, które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust.4).

Jak wynika z zacytowanej regulacji postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców), złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001r., a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Roszczenie przestaje przy tym przysługiwać niezależnie od tego, z jakiego powodu uprawniona osoba nie złożyła stosownego wniosku, albowiem termin przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy ma charakter materialnoprawny (tak m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 22 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1135/10, w Poznaniu z 15 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Po 558/08 oraz w Lublinie z 9 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 366/08, wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Powołując się na powyższe regulacje organy administracji publicznej słusznie uznały, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacania odszkodowania za nieruchomości oznaczone nr geod. [...] i [...] zostało wszczęte na wniosek T. i Z. S., a wniosek ten został złożony w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Powyższa ustalenia są bezsporne.

Złożenie tego wniosku ma – zdaniem Sądu istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie i wywiera wpływ na jej wynik. W dacie bowiem jego złożenia, działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną stanowiła współwłasność T. S. (1/2 udziału) oraz H.H. Z. i E. D. (po 1/ 4 udziału). Z chwilą zatem zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli (w niniejszej sprawie pełnomocnika T. S) w terminie określonym art. 73 ust. 4 ustawy, powstają obowiązki dla organów wynikające z art. 61 § 4 kpa. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Tymczasem z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby w związku z wszczętym postępowaniem na wniosek T. S., zawiadomione zostały wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wprawdzie dopiero w dniu 29 października 2007r. organ powziął pełną informację o spadkobiercach M. P. (właściciela przejętych nieruchomości), tym niemniej brak wcześniejszych ustaleń organu w tym zakresie nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną współwłaścicieli przejętej nieruchomości, tj. H. H. Z. i E. D. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron postępowania wyrażonej w art. 10 kpa, ale przede wszystkim do naruszenia zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej wyrażonej w art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści tego przepisu wynika zatem, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Dlatego też fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie. Prowadzący postępowanie organ I instancji obowiązków wynikających z zasady określonej przepisem art. 9 kpa nie dopełnił. Tymczasem w myśl powołanej wyżej zasady organ powinien, bezpośrednio po złożeniu wniosku, ustalić, czy wniosek złożyła legitymowana do tego osoba, czy działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu innych uprawnionych, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r., a następnie poinformować wnioskodawczynię o skutkach niezłożenia w terminie wniosku o odszkodowanie przez osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. Organ administracji publicznej obowiązany jest, bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2011r. II SA/Kr 1253/10, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należy, że pomimo iż pełnomocnictwo H. H. Z. i E. D. dla Z. S. zostało złożone do akt postępowania administracyjnego, toczącego się z wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, po upływie terminu o którym mowa w art.73 ust.4 ustawy, to zachowanie terminu na złożenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jedną ze współwłaścicielek – T. S. nie spowodował wygaśnięcia roszczenia dla pozostałych – H. H. Z. i E. D. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2011r. (I OSK 453/10) i skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się z nim zgadza.

W powołanym wyroku NSA stwierdził, że do odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy nie ma zastosowania art. 209 kc, gdyż nie jest to roszczenie o charakterze cywilnym. Zadośćuczynienie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest bezpośrednio związane z prawem publicznym i ma postać żądania administracyjno - prawnego, dochodzonego wyłącznie na drodze administracyjnej. Na administracyjno - prawny charakter powyższego roszczenia zwrócił też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OPS 3/09 (Lex, nr 534304), w którym wypowiedział się, że sprawa o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest sprawą administracyjną i oceniana jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną znajdują zastosowanie tryb i zasady zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym również zapewnienie stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, a nie przepisy prawa cywilnego.

Podkreślić należy, że stroną postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też, zdaniem Sądu, skarżące H. H. Z. i E. D. niewątpliwie miały interes prawny w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wszczętym wnioskiem T. S. Były one, bowiem w dniu 31 grudnia 1998r. współwłaścicielami działki nr [...]. Do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwało im z mocy art. 73 ust. 4 ustawy prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za ten grunt, które mogły realizować przez złożenie wniosku w tym przedmiocie w dacie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Do dnia 31 grudnia 2005r. nie została jednak wydana decyzja stwierdzająca, że grunt ten stał się z mocy prawa własnością gminy M. W takich okolicznościach sprawy należy uznać, że skarżące niezależnie od interesu prawnego T. S. mają swój własny, indywidualny interes prawny w sprawie objętej złożonym przez nią wnioskiem o odszkodowanie.

Złożenie zaś w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, co podkreślił NSA w omówionym wyżej wyroku z 23 lutego 2011r., że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych. Za uznaniem, że roszczenie w stosunku do skarżących nie wygasło przemawia również charakter odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 11 stycznia 2010r. (I OPS 3/09) w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz, że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie należy się za odjęcie własności nieruchomości. W demokratycznym państwie prawa, celem jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy musiało być bowiem stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Podkreślono, że: "Niewątpliwie ustawodawca odroczył termin składania wniosków o wypłatę odszkodowania, dając uwłaszczonym podmiotom czas na ujawnienie swoich praw. Zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Jednakże nie udało się uregulować tych zastałych stanów prawnych do końca 2005r., bowiem decyzje wojewodów o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogi publiczne z mocy prawa w trybie art. 73 wydawane są do dnia dzisiejszego".

Podobna sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] stwierdzono w pkt 1 rozstrzygnięcia, że z dniem 1 stycznia 1999r. nieruchomość gruntowa położona w M., oznaczona działkami nr geod. [...] i [...], zajęta pod drogę publiczną – gminną (ul, J.), pozostająca w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Gminy M., stała się z mocy prawa własnością Gminy M. Decyzja ta została wydana po tym jak uruchomione zostało postępowanie o odszkodowanie za powyższą nieruchomość gruntową wnioskiem współwłaścicielki T. S. z dnia 16 września 2005r. Nie można zatem skutkami zaniedbań organu obciążać stron postępowania. W państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ milczy, nie realizuje celu ustawodawcy, nie zapewnia stronie czynnego udziału w sprawie. W następstwie działania organu strona zostaje pozbawiona wiadomość, że zostało jej odjęte prawo własności, za które przysługuje jej słuszne odszkodowanie, a następnie po upływie terminu na zgłoszenie roszczenia organ niezwłocznie wydaje decyzję deklaratoryjną o stwierdzeniu, że nastąpiło z mocy prawa przejęcie na własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organy mają obowiązek działać bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wprowadzając termin dla stron na złożenie wniosku, nie przewidział, że organy pomimo ustawowego obowiązku i działania w oparciu o przepisy prawa będą pozostawały bierne. Decyzje o stwierdzeniu jeszcze są wydawane obecnie. Strony często nie wiedzą o tym ,że ich nieruchomość jest przejęta z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2011r.).

Na tle zaistniałego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć tak jak uczyniły to organy, że skarżące H. H. Z. i E. D. nie były stroną postępowania wszczętego wnioskiem T. S. Złożenie, bowiem wniosku skutkuje tym, że dla wszystkich współwłaścicieli zachowany został termin, bo były to strony postępowania administracyjnego.

Z podanych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej pkt 4 decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2010r.

nr [...], o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Podlaski powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Konsekwencją częściowego uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu

o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w części utrzymującej pkt 4 decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2010r. do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

W pozostałym zakresie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut ustalenia odszkodowania za działkę o nr geod. [...] w oparciu o nieprawidłowy (zaniżony) operat szacunkowy. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje art. 130 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwane dalej: rozporządzeniem. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał w szczególności przepis § 36 tego rozporządzenia, według którego, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku jednak braku cen transakcyjnych, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kwadratowego gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1).

W ocenie Sądu odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości 53.757 zł zostało ustalone w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami. Jak wynika bowiem z akt sprawy wycenę nieruchomości przeprowadzono zgodnie z wymogami art. 130 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. według cen z dnia orzekania o odszkodowaniu i wartości rynkowej nieruchomości, szacując grunt przeznaczony pod drogi publiczne, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań kilkanaście (szesnaście) nieruchomości podobnych (ze względu na położenie, rodzaj, zagospodarowanie i przeznaczenie) na obszarze miasta M., a więc z zachowaniem reguł określonych w 134 ust. 1 powołanej wyżej ustawy i § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sąd zauważa, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, przyjęta za podstawę wyceny metoda i podejście nie budzi wątpliwości i są prawnie dopuszczalne. Cenę rynkową 1 m2 gruntu ustalono natomiast porównując nieruchomości objęte transakcjami z okresu od 29 grudnia 2008 i do 29 grudnia 2009r. ustalając wartość 1 m2 przedmiotowego gruntu na kwotę 36,52 zł. Otrzymana kwota mieści się z kolei w zakresie cen gruntów przyjętych do porównań (cena min. 20 zł – cena maks. 65,19 zł). Dla przedmiotowej sprawy nie mają też znaczenia podawane przez skarżących ceny rynkowe nieruchomości budowlanych (od 150 zł do 200 zł), uzyskane w normalnym obrocie cywilnoprawnym pomiędzy równorzędnymi i niezależnymi od siebie podmiotami. Pełnomocnik skarżących nie uwzględnia, bowiem tego, że w niniejszej sprawie celem wyceny nie było określenie wartości gruntu w celu jego sprzedaży pod budownictwo, a więc uzyskania przez strony umowy przysporzenia majątkowego, ale celem tym było określenie wartości rynkowej gruntu przeznaczonego na inny, szczególny cel – pod inwestycję drogową. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie skarżących o zaniżonej wartości gruntu wyliczonej w operacie, nie może świadczyć o wadliwości wyceny działki nr geod. [...], dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego

Skoro, zatem przedstawiony w kontrolowanej sprawie – operat, co wykazano wyżej, jest uzasadniony, a uzasadnienie to jest wewnętrznie logiczne i spójne, to organ – nie mając wiadomości specjalnych, które posiada biegły – nie miał podstaw do kwestionowania wyceny. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ administracji sprawdził w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach biegły oparł swoje twierdzenia i skontrolował prawidłowości tego rozumowania. Skoro organ uznał, iż operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, to brak było podstaw do występowania przez organ o sporządzenie nowego operatu. Niewątpliwie uprawnienie takie przysługiwało stronie niezadowolonej, która mogła wystąpić o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, strona tego jednak nie uczyniła.

Odnosząc się z kolei do przedłożonego przez pełnomocnika skarżących, w toku postępowania sądowego, kontroperatu w zakresie wyceny działki nr [...], wyjaśnić należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., który jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatne - art. 245 k.p.c., stanowiące dowód tego, że osoba, która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Tylko te dowody mogą więc być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (por. wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 25 września 2000r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1, wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2011r. I SA/Wa 2140/10).

Tym samym - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - stwierdzić trzeba, że odszkodowanie za nieruchomość nr [...] położoną w M., zajętą pod drogę publiczną, ustalone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa materialnego.

W ocenie Sądu prawidłowe jest też rozstrzygnięcie organu odmawiające ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i wypłacenia odszkodowania z tytułu przejęcia tej działki na własność Gminy M.

Jak wynika, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, działka nr [...] wchodziła w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. P. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z 8 czerwca 1939r. Następnie nieruchomość, w skład której wchodziła przedmiotowa działka, na podstawie aktu notarialnego z 3 lutego 1959r., została przekazana w formie darowizny na rzecz A. P. (obecnie R.). Decyzją zaś Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] sierpnia 1970r., na wniosek A. R., został zatwierdzony podział należącej do niej nieruchomości, w wyniku którego wydzielono sześć działek i zobowiązano A. R. do przekazania działki nr [...] (obecnie nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa na poszerzenie ulicy. W tych okolicznościach organy administracyjne słusznie wywiodły, że wnioskodawcy nie mają żadnego interesu prawnego w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych za przedmiotową działkę.

Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło, bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Reasumując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę w pozostałym zakresie oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt.1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. nr 163 poz. 1349 z późn. zm.). Na niezbędne koszty w kwocie 440 zł złożył się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (240 zł).