Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2320/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 80 i 84
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] nakazującą ww. Gminie, właścicielowi zabytkowego budynku koszarowego przy ul. G. w D., przeprowadzenie robót budowlanych określonych w pkt 1 sentencji do dnia [...] grudnia 2016 r. oraz przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych określonych w pkt 2 sentencji do dnia [...] października 2017 r.

Organ wskazał, że uprzednio trzykrotnie uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. nakazująca I) przeprowadzenie robót budowlanych polegających na: a) zabezpieczeniu obiektu w sposób eliminujący przedostawanie się zwierząt, roślin i wody do jego wnętrz przez otwory komunikacyjne, ubytki w ścianach czy pokryciu dachowym oraz zalewanie jego ścian obwodowych; b) zapewnieniu odpowiedniego odprowadzenia wód opadowych poza obręb budynku tj. do odpowiednich studzienek kanalizacyjnych lub rynsztoków na odległość co najmniej 2 m od obiektu; c) ukształtowaniu terenu ze spadkami na zewnątrz od obiektu co najmniej 2 m od ścian, w sposób uniemożliwiający spływanie wody do studzienek okien piwnicznych oraz powstawanie kałuż powodujących akumulację wód opadowych w gruncie wokół obiektu; c) wzmocnieniu/zabezpieczeniu przed zawaleniem odkształconych, spękanych lub zarysowanych ścian budynku w obrębie ryzalitów mieszczących klatki schodowe budynku, w sposób zabezpieczający wnętrza budynku przed niszczeniem wskutek działania warunków atmosferycznych, tj. wahań temperatury, zmian wilgotności, opadów, korozji biologicznej i chemicznej; e) usunięciu z wnętrz budynku całkowicie zawalonych fragmentów konstrukcji ryglowej wraz z wypełnieniem pól, akumulujących wilgoć vi' obiekcie, wprowadzających dodatkowe obciążenia i deformacje reszty ustroju budowlanego, w terminie do [...].12.2016 r.

2) przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych: J) drewnianej konstrukcji nośnej więźby oraz ścian budynku wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów / ich impregnacji oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów konstrukcyjnych ustroju budowlanego tj.: podwalin, belek stropowych i wiązarowych, stolców, rygli, oczepów, mieczy, zastrzałów, płatwi, krokwi, jętek. kleszczy, belek kulawkowych, łacenia i deskowania, zapewniających właściwe przenoszenie obciążeń i sztywność konstrukcji; g) elementem murowanych ścian w tym elewacji budynku w zakresie uzupełnienia ubytków lica w obrębie cokołu oraz wypełnień pół konstrukcji szkieletowej, z uwzględnieniem uzupełnienia wykruszonych lub wypłukanych spoin, wymiany wtórnych uzupełnień powodujących niszczenie oryginalnej substancji, wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji, odsalania i osuszenia obiektu; h) stolarek okiennych i drzwiowych wraz z przeprowadzeniem kompleksowego odgrzybiania, dezynfekcji porażonych elementów i ich impregnacji oraz uzupełnieniem brakujących oraz wymianą lub naprawą zniszczonych elementów, w sposób zabezpieczający stolarki przed niszczeniem wskutek działania warunków atmosferycznych, tj. wahań temperatury, zmian wilgotności. opadów, korozji biologicznej i chemicznej; i) konstrukcyjnych elementów metalowych, usztywnień oraz mechanizmów zamykających i okuć stolarek w sposób zabezpieczający przed niszczeniem wskutek działania warunków atmosferycznych oraz korozji chemicznej, do [...].10.2017 r.

Ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy przytoczył art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (u.o.z.) podkreślając iż wskazuje on wyraźnie zakres obowiązków, jakie organ może nałożyć na wymienione w nim osoby. W oparciu art. 3 pkt 6 u.o.z. przedstawił definicję prac konserwatorskich przez które należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz ich dokumentowanie. Natomiast art. 3 pkt 8 ww. ustawy odsyła do definicji robót budowlanych, określonych w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym oznaczają one budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.11.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 731/12).

Niemniej wydając nakaz organ winien szczegółowo uzasadnić konieczność ich przeprowadzenia z punktu widzenia celu przepisu tj., że nie są to prace o charakterze restauratorskim (art. 3 pkt 7 ustawy), które nie zostały wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy. Nakazane do wykonania prace muszą mieć charakter albo prac konserwatorskich (zabezpieczających, utrwalających) albo robót budowlanych, ale tylko tych niezbędnych, tj. powodujących zahamowanie degradacji zabytku.

Organ pierwszej instancji [...] czerwca 2016 r. przeprowadził kontrolę podczas której potwierdził bardzo zły stan techniczny obiektu, niezabezpieczonego przed czynnikami atmosferycznymi, silnie zawilgoconego, skorodowanego fizykochemicznie oraz biologicznie, o widocznych odkształceniach wewnętrznego układu konstrukcyjnego wszystkich trzech skrzydeł ryglowych; miejscowe zawalenie pokrycia i więźby dachu oraz stropów; zawilgocenie i zagrzybienie zachowanej, nieszczelnej połaci dachu, więźby oraz stropów. Za stosunkowo dobry uznał stan ścian obwodowych, niewykazujących odkształceń od strony południowej, wschodniej i zachodniej, mimo uszkodzeń wewnętrznego szkieletu budynku. Największe zniszczenia zaobserwował w szkieletowych częściach ryzalitów klatek schodowych, gdzie ściany uległy wybrzuszeniu, a jedna ze ścian bocznych ryzalitu wschodniego uległa zawaleniu. Wskazał także na odspojenia tynków, powłok malarskich oraz lica ceglanego, zawilgocenie, zagrzybienie więźby, stropów, ścian nośnych i działowych oraz nieszczelnego pokrycia dachu. Organ zastosował się także do zalecenia decyzji z [...] maja 2016 r., dotyczącego odniesienia się ekspertyzy technicznej skarżącego z kwietnia 2015 r. Organ wyjaśnił, że opracowanie to oparto na oględzinach obiektu i porównaniu teoretycznej wytrzymałości jedynie dwóch przykładowych elementów ze współczesnymi normami, nie potwierdza konieczności rozbiórki całego budynku, a zwłaszcza murowanych klatek schodowych, murowanego skrzydła wschodniego oraz sklepionych piwnic pozbawionych oznak przeciążenia czy innych poważnych uszkodzeń. Zaznaczył, że argumenty ekonomiczne, nie mogą być przesłanką do rezygnacji z dążeń do zachowania substancji i wartości zabytkowej ww. zabytku, w momencie realnego zagrożenia postępującą degradacją.

Zdaniem Ministra, przekonująco uzasadniono także konieczność zastosowania art. 108 § 1 Kpa, mając na uwadze daleko idące uszkodzenia zabytku oraz całkowity brak zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi, co grozi szybkim postępem degradacji, w tym zawaleniem fragmentów obiektu, a więc zagrożeniem ważnego interesu społecznego, tj. zachowaniem budynku dla przyszłych pokoleń z uwagi na znaczenie dla dziedzictwa kulturowego D.. Istniały zatem podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie ww. działań, co jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków (art. 4 pkt 2 u.o.z.) Pozostawienie nieużytkowanego obiektu bez opieki, z nieszczelnym dachem, niekompletną instalacją rynnowo-spustową, uszkodzoną więźbą dachową, zawaloną ścianą boczną i stropami ryzalitu w skrzydle wschodnim na froncie, licznymi samosiejkami porastającymi elewacje, ubytkami przeszkleń okien, naraża na dalsze zalewanie wodami opadowym, zawilgocenie, postępującą erozję cegły i korozję biologiczną drewnianej konstrukcji, prowadzącą do osłabienia i utraty wytrzymałości struktury budowlanej i przyspieszenie niszczenia zabytku.

Ponadto organ wojewódzki wyczerpująco uzasadnił niezbędność wykonania ww. działań, dowodząc, iż nie przekroczył zakresu prac, jakie mógł nakazać na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. Rodzaj robót określono precyzyjnie, zatem zarzut, iż nakazy są mało szczegółowe, jest bezzasadny i niezrozumiały.

Nadto, wbrew twierdzeniu odwołującej się, prawidłowo określono realny termin wykonania prac, umożlwiający opracowanie programu robót oraz uzyskanie stosownych pozwoleń.

Za bezzasadne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80, 84 oraz 104 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.

Zdaniem organu, argumenty dotyczące złego stanu technicznego obiektu, mającego uniemożliwiać wykonie prac, bo jak twierdzi skarżąca, jedynym sposobem na remont jest rozbiórka budynku w ok. 80%., stanowią odmienną ocenę tego samego stanu faktycznego, nie podważającą dotychczasowych ustaleń, czy wiarygodności materiału dowodowego. Organ przyznał, że zakres elementów oryginalnych możliwych do wykorzystania może przesądzać o zachowaniu zabytkowego charakteru obiektu. Jednak taka sytuacja nie zachodziła w tej sprawie. Żaden z dokumentów nie dowodzi, aby remont miał polegać na całkowitej rekonstrukcji, pozbawiającej obiekt autentyczności.

Również stwierdzenie, zawarte w ekspertyzie technicznej z kwietniu 2015 r., iż budynek nie nadaje się do remontu, a ewentualny remont jest nieuzasadniony ekonomicznie, w ocenie Ministra, nie podważa zasadności nałożenia ww. nakazu. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 lit. c u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Zły stan zachowania zabytku nie przesądza zatem o zaniechaniu ww. działań. Przedmiotem tego postępowania jest ochrona zabytku w celu jego zabezpieczenia przed dalszym niszczeniem.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż błędnie ustalono stan faktyczny, dokonano niewłaściwej oceny materiału, a ocena ta jest dowolna. poprzez przyjęcie, że budynek nadaje się do remontu. Wskazał, że rozstrzygnięcie to nie stanowi przekroczenia granic uznania administracyjnego, ani nie wymagało zlecenia wykonania i oceny stanu nieruchomości fachowcowi, czy też przeprowadzenia oceny ekspertyzy technicznej z kwietnia 2015 r. przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem organem specjalistycznym w zakresie ochrony zabytków i wykonywanie podstawowych zadań, do których ma kompetencje ustawowe, upoważnia również jego pracowników, posiadających odpowiednie kwalifikacje, do takiej oceny. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie jest jednak związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach, lecz swobodnie dokonuje oceny materiału dowodowego. Organ oceniając materiał dowodowy na podstawie posiadanej wiedzy specjalistycznej, ma prawo i obowiązek poddać przedstawione opinie swojej ocenie, jak każdy inny dowód, bowiem opinia biegłego nie wiąże tego organu. Organ może powziąć wątpliwości co do trafności ocen w opiniach wykonanych na zlecenie wnioskodawcy.

Minister wyjaśnił na koniec, że w świetle u.o.z., opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku czyli właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów tej ustawy. Obowiązek ten, spoczywający wyłącznie na stronie, nie jest wypełniany. Zły stan techniczny zabytku jest konsekwencją braku wykonania jakichkolwiek prac remontowych, a zgodnie z art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy, to do obowiązków właściciela zabytkowej nieruchomości należy sprawowanie opieki nad zabytkiem, w tym zapewnienie warunków m.in. do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zaniechanie wypełnienia obowiązków określonych ww. art. 5 jest wykroczeniem i skutkuje odpowiedzialnością karną zgodnie z art. 110 cyt. ustawy

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina – Miasto [...] zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 K.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz błędnej ocenie zgromadzonego materiału i wywiedzeniu błędnych tez, czego konsekwencją jest błędne przyjęcie, że można wykonać nałożone prace, podczas gdy stan techniczny obiektu nie pozwala na wykonanie większości prac. Dokonano dowolnej oceny materiału dowodowego.

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

art. 49 ust. 1 u.o.z poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granicy uznaniowości, przejawiające się w nałożeniu obowiązków, które nie mogą być zarówno w określonym terminie jak i podanym zakresie wykonane z uwagi na obowiązujące procedury i zagrożenie dla życia i zdrowia osób, które miałyby je wykonać.

art. 49 ust. 2 u.o.z. poprzez nie wzięcie pod uwagę jego zapisów, które stanowią, że wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania stosownych zezwoleń przewidzianych przepisami prawa budowlanego.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Zdaniem skarżącej dokonano dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z ekspertyzą jak i materiałem obiekt nie nadaje się do wykonania prac nałożonych decyzją, gdyż zagrażają one życiu i zdrowiu ludzi. Z ekspertyzy bezsprzecznie wynika, że część budynku jest zupełnie zniszczona, co potwierdził również organ pierwszej instancji. Powyższe dotyczy zwłaszcza ścian w dwóch segmentach środkowym i zachodnim. Ściany zewnętrzne zostały wykonane w technologii ryglowej drewnianej z wypełnieniem z cegły ceramicznej dziurawki (tzw. mur pruski). Z ekspertyzy wynika, iż przeważająca część drewnianej konstrukcji ścian została porażona jest korozją biologiczną, która doprowadziła do zniszczenia połączeń elementów pionowych ścian z belkami stropowymi, przez co ściany zewnętrzne utraciły sztywność. Doszło do zwiększenia długości wyboczeniowej (zwiększenie smukłości) oraz utraty stateczności ogólnej. Wyboczenie się ścian pociągnęło za sobą zniszczenie wypełnienia muru z cegły ceramicznej dziurawki gr. 12. cm. na zaprawie wapienno - piaskowej. Ściany zewnętrzne utraciły nośność, co doprowadziło do zawalenia fragmentu ściany na granicy ze środkową częścią budynku. W pozostałych ścianach w konstrukcji ryglowej z ceglanym wypełnieniem zaobserwowano liczne wybrzuszenia i deformacje konstrukcji murowej zagrażające bezpośrednio utratą sztywności przestrzennej i deformacje konstrukcji murowej zagrażające utratą sztywności przestrzennej oraz wysunięciem się cegieł z przestrzeni pomiędzy belkami. Niektóre fragmenty muru zostały całkowicie pozbawione współpracy z drewnianym szkieletem. Stwierdzono daleko posuniętą korozję chemiczną elementów stalowych stropu nad piwnicą, w konsekwencji tego w dużym stopniu straciły one nośność. W części wschodniej fragment stropu gęsto żebrowego uległ zniszczeniu, odpadła duża część powierzchni sufitu razem z dolnymi powierzchniami pustaków Akermana. Elementy drewniane stropu w segmencie II i III (środkowym i zachodnim) zostały zniszczone działaniem korozji biologicznej. Doszło do licznych miejscowych dużych uszkodzeń stropu. Stan techniczny stropów określono jako zły. W wielu miejscach doszło do zawalenia, a pozostałe elementy grożą zawaleniem w każdej chwili. W przypadku dachu w wyniku postępującej erozji elementów drewnianych, spowodowanej czynnikami atmosferycznymi z utratą punktów podparcia w wielu miejscach doszło do jego całkowitego zniszczenia. W pozostałych miejscach dachu stwierdzono liczne przypadki nadmiernych ugięć jego podstawowych elementów nośnych. Stan techniczny dachu określono jako zły. W wielu miejscach doszło już do zawalenia stropu a pozostałe fragmenty grożą zawaleniem w każdej chwili.

Skarżąca nie zgodziła się twierdzeniem, że opinia biegłego wskazująca na stan budynku nie jest dla organu wiążąca i może on samodzielnie ocenić stan obiektu, gdyż dysponuje odpowiednimi specjalistami. Organ I instancji odnosząc się do ekspertyzy nie dokonał właściwej jej oceny, bowiem ocena ta jest dowolna. Dowód z opinii biegłego powinien podlegać szczególnej ocenie.

Dalej wskazała, iż: "Rola organów administracji publicznej przy ocenie środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego wyklucza ingerowanie w meritum tej opinii, jej sprawdzanie ogranicza się wyłącznie do spełnienia warunków formalnych" tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2016 r. II SA/Rz 1544/15. Zarzuciła nieposłużenie się przez organ wiadomościami specjalnymi, wywiedzenie błędnych wniosków i rozstrzygnięć z przedłożonego przez skarżącą materiału, niepoparcie twierdzeń jakimkolwiek dowodem. Skarżąca wskazała, iż organ dokonał błędnej oceny ekspertyzy technicznej budynku. Podkreśliła, iż w uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż ekspertyza nie potwierdza konieczności rozbiórki całego budynku, a zwłaszcza jego murowanych klatek schodowych, murowanego skrzydła wschodniego oraz sklepionych piwnic pozbawionych oznak przeciążenia.

Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy nakazy, które wydano z przekroczeniem granicy uznaniowości. Obowiązki są nierealne do wykonania zarówno, co do zakresu jak i terminów. Stan budynku uniemożliwia wykonanie części obowiązków. Uzyskanie szeregu zezwoleń budowlanych wiąże się z czasem. Nakazy wykonania robót wiążą się z uruchomieniem szeregu procedur, uzyskaniem uzgodnień, wyłonieniem wykonawcy, uruchomieniem procedury zamówień publicznych. Wobec powyższego, naruszone zostały również przepisy art. 49 u.o.z.

Organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakładające, w trybie art. 49 ustawy z dnia 23 lipca 2003r.o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U Nr 162, poz. 1568 ze zm.), na właściciela zabytku - Gminę Miasto [...] obowiązek wykonania wyszczególnionych w sentencji prac konserwatorskich i robót budowlanych określając dwa terminy ich wykonania.

Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.z. zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania, stosownie zaś do art. 5 pkt 2, 3 i 4, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Należy jednocześnie podkreślić, iż zgodnie z art. 4 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Z przytoczonego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że organy konserwatorskie mają obowiązek zapewnić warunki umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz zapobiegać zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, jak i udaremniać niewłaściwe korzystanie z zabytków, przeciwdziałając ich utracie.

Stosownie natomiast do art. 38 ust. 1 u.o.z. obowiązkiem nadzoru konserwatorskiego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zabytków i opieki nad zabytkami.

Z przywołanych regulacji wynika zatem, że obowiązek ochrony zabytków spoczywa nie tylko na właścicielu zabytku nieruchomego, ale również na organach nadzoru konserwatorskiego.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, dokonał w dniu [...] czerwca 2016r. kontroli stanu zachowania zabytkowego budynku koszarowego zlokalizowanego w D. przy ul. G. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] października 2005r., wchodzącego w skład dawnego zespołu koszar w D. wraz z bezpośrednim otoczeniem zabytku, to jest częścią działki o nr. [...]. Ponadto, budynek jest miejscem martyrologii, bowiem podczas II wojny światowej był tam zlokalizowany obóz zagłady, w którym zginęło 15 tyś. ludzi.

Ustalony zły stan zachowania obiektu koszarowego stanowił podstawę do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, której materialnoprawną podstawę stanowił art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do wskazanego przepisu Wojewódzki Konserwator Zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Z art. 49 ust. 1 u.o.z. wyraźnie wynika, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie należy do sfery uznania administracyjnego. Oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona. Decyzja uznaniowa może być bowiem przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Powyższa sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół kontroli przeprowadzonej przez organ wojewódzki w dniu [...] czerwca 2016r. i wykonana dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach, potwierdza konieczność wykonania prac wymienionych w kwestionowanej decyzji. Kontrola zabytku wykazała bowiem m.in. silnie zawilgocenia, skorodowanie fizykochemicznie i biologicznie, odkształcenia wewnętrznego układu konstrukcyjnego trzech skrzydeł ryglowych; miejscowe zawalenie pokrycia i więźby dachowej oraz stropów; zawilgocenie i zagrzybienie zachowanej, nieszczelnej połaci dachu, więźby oraz stropów, zniszczenia w szkieletowych częściach ryzalitów klatek schodowych, gdzie ściany uległy wybrzuszeniu, a jedna ze ścian bocznych ryzalitu wschodniego uległa zawaleniu, odspojenia tynków, powłok malarskich i lica ceglanego, zawilgocenie, zagrzybienie więźby, stropów, ścian nośnych i działowych oraz nieszczelnego pokrycia dachu.

Na aprobatę zasługuje stanowisko organów, zgodnie z którym, w przedstawionym stanie faktycznym, należało zastosować art. 49 ust. 1 u.o.z. Wydanie decyzji wymuszającej działania zapobiegające dalszej degradacji zabytku, jest zgodne z powinnością organów konserwatorskich. Nałożone obowiązki służą zabezpieczeniu obiektu koszarowego przed całkowitą degradacją i eliminują przyczyny destrukcji, tym samym mieszczą się w dyspozycji omawianej regulacji.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że: na podstawie powołanego przepisu organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), lecz także innych robót polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Każda z tych robót budowlanych, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2007 r., I SA/Wa 881/07, LEX nr 463729).

Wbrew zarzutom skargi, z treści art. 49 ust. 1 u.o.z. nie wynika, aby znaczenie miały kwestie ekonomiczno-techniczne, a wyłącznie takie były podnoszone przez Gminę i w takim tylko zakresie była sporządzona ekspertyza z kwietnia 2015r. złożona do akt sprawy. Zatem pomimo tego, że nakazane prace przy budynku dawnych koszar stanowią znaczne obciążenie finansowe dla jego właściciela, to argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą stanowić przesłanki do rezygnacji z działań dążących do zachowania jego substancji i wartości zabytkowej, w sytuacji niekwestionowanego zagrożenia postępującą degradacją. Zwłaszcza, że budynek koszarowy nie utracił jeszcze wartości zabytkowych i historycznych, skoro nadal wpisany jest do rejestru zabytków.

Ponadto, jak już wskazano wyżej, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome. Skoro stan zachowania zabytku nie ma wpływu na decyzję o objęciu go ustawową ochroną, to nie może również stanowić przeszkody do wydania decyzji zabezpieczającej całkowitemu zniszczeniu zabytku.

Nie ma zatem racji skarżąca Gmina twierdząc, że organ dokonał błędnej oceny ekspertyzy technicznej, w której wskazano na konieczność rozbiórki całego budynku

Niezależnie skarżąca twierdziła, że nie jest możliwe faktycznie wykonanie nałożonych robót zabezpieczających zabytek, gdyż zagraża to bezpieczeństwu ludzi, którzy mieliby podjąć się tego zadania. Niemniej nie wykazała, że nie jest możliwe ich wykonanie. W ekspertyzie wprawdzie zwraca się uwagę na bezpośrednie zagrożenie ludzi przebywających w otoczeniu budynku i utratę ich mienia, ale nie w aspekcie braku możliwości technicznych przeprowadzenia tychże prac i robót przez podmioty wyspecjalizowane, według sposobów stosowanych w budownictwie.

W konsekwencji nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 w art. 77 § 1 i art. 80 i 84 k.p.a.

Podobnie, Sąd nie podzielił stanowiska Gminy w zakresie zbyt krótkich terminów na wykonanie nałożonych obowiązków. Rodzaj robót budowalnych wymienionych w pkt 1 a – e sentencji, nie wymagał dużych nakładów czasowych, bowiem dotyczył wyłącznie doraźnych zabezpieczeń obiektu, w szczególności ochrony przed przedostawaniem zwierząt, roślin i wody do wnętrza, zapewnienia właściwego odprowadzania wód opadowych, wzmocnienia i zabezpieczenia przed zawaleniem, czy usunięcia zawalonych fragmentów konstrukcji. Termin blisko 6 miesięczny był zatem terminem pozwalającym na ich wykonanie. Natomiast odnośnie prac konserwatorskich i robót budowlanych określonych w pkt 2 sentencji, uwzględniając stopień ich skomplikowania, organ wyznaczył długi, bo aż 16 miesięczny termin, który niewątpliwie pozwalał zarówno na dokonanie wymaganych zgłoszeń, czy uzyskanie pozwoleń, jak i przeprowadzenie procedury zamówień publicznych i wyłonienie wykonawcy.

Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż aktualny stan zachowania budynku koszarowego jest skutkiem wieloletnich zaniedbań właściciela zabytku. Podmioty, które nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie prac i robót w celu utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie, narażąją się na taką reakcję służb konserwatorskich, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), skargę oddalił.