Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 680/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 1b, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 73 ust 4 i 5, art. 69 ust. 3, art. 64-73a, art. 18 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 199
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant Specjalista Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "[...]" oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej u.s.g.) orzekł nieważność przepisu § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2015 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego. Dokonując legalności przedłożonej do oceny uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż w § 12 ust. 2 pkt 4 statutu (załącznik nr 1 do ocenianej uchwały) Rada Miejska postanowiła, iż do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia Związku należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami Zgromadzenia. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 – dalej u.p.s). Zdaniem Wojewody ustawodawca, przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku, nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków, tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 u.p.s.), starosty (art. 9 ust. 2 u.p.s.) czy też marszałka województwa (art. 10 ust. 2 u.p.s.). Powyższe oznacza, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 pkt 2 u.p.s., wykonywanie wszelkich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku, w tym ustalanie ich wynagrodzenia, należy do wyłącznej kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku.

W ocenie organu nadzoru kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku nie należy wywodzić z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta) w zw. z art. 69 ust. 2 tejże ustawy. Ustawodawca w art. 69 ust. 2 u.s.g. postanowił, iż w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, nakazując jednocześnie (w ust. 3) stosować do zgromadzenia związku "odpowiednio" przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego. Powołując się pogląd Sądu Najwyższego (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2013 r. , sygn. akt III CZP 51/12) wskazano, iż pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować". Wojewoda wskazał również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12 wyjaśnił, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane. Zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań i powinny znaleźć wobec niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rady gminy, ale tylko te, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a u.s.g., jak również w ustawach szczegółowych.

Wojewoda wyjaśnił, iż kompetencja rady gminy od ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z przytoczonymi wcześniej regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym - z wyraźnej woli ustawodawcy - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta rozdzielone są zatem pomiędzy trzy podmioty: radę gminy (tylko ustalanie wysokości wynagrodzenia), przewodniczącego rady (czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy) i osobę wyznaczoną przez wójta lub sekretarza gminy (pozostałe czynności). Natomiast kwestia wykonywania czynności z zakresu prawa pracy (w tym ustalenia wynagrodzenia) wobec członków zarządu związku międzygminnego została uregulowana w sposób odmienny niż w przypadku wójta i należy ona, jak wcześniej wykazano, do przewodniczącego zgromadzenia związku, co wynika z art. 7 pkt 2 u.p.s.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Gmina zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 7 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie przez Wojewodę, że podmiotem (organem) właściwym do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku jest przewodniczący zgromadzenia związku, nie zaś zgromadzenie związku;

- art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia;

- art. 69 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że to do przewodniczącego zgromadzenia związku należy kompetencja do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku, a tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie ustawowo przyznanych kompetencji zgromadzenia związku;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez podejmowanie przez Wojewodę działań w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i jej organów w ten sposób, że ten sam organ w stosunku do analogicznych zapisów statutów związków międzygminnych przyznających kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia związku, w jednych przypadkach stwierdza ich legalność, a w innych stwierdza ich nieważność z powodu naruszenia prawa;

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały zgromadzenia związku zgodnej z prawem, a więc w sytuacji, w której nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do takiego działania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie przez Wojewodę zaskarżonego aktu nadzoru w trybie autokontroli; ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie na rzecz skarżącej gminy zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda błędnie przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., gdyż kwestie związane z ustalaniem wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego reguluje art. 7 pkt 2 u.p.s.

Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W konsekwencji w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zakres kompetencji zgromadzenia związku częściowo pokrywa się z kompetencjami rady gminy, czego przykładem może być chociażby ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

W ocenie skarżącej Wojewoda błędnie przyjmuje, że w zakresie wszelkich czynności z zakresu prawa pracy dokonywanych przez przewodniczącego zgromadzenia, o których mowa w art. 7 pkt 2 u.p.s., mieści się również ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

Skarżąca wskazała, iż poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, niczym nieskrępowane kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Innymi słowy, uregulowania zawarte w art. 7 pkt 2 u.p.s. należy odczytywać w ten sposób, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy przyznane przewodniczącemu organu stanowiącego dotyczą wyłącznie czynności o charakterze organizatorskim, technicznym, czy też wykonawczym takie np., jak podpisywanie umowy o pracę, udzielanie urlopu, wystawianie świadectwa pracy, itp. Z uwagi na brak w strukturach związku międzygminnego stanowiska sekretarza, zakres czynności przypisanych przewodniczącemu zgromadzenia związku międzygminnego będzie w oczywisty sposób szerszy niż zakres obowiązków przypisanych przewodniczącemu organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, jednakże bez możliwości wkraczania w kompetencje przypisane bezpośrednio samemu organowi stanowiącemu - zgromadzeniu związku międzygminnego - np. w zakresie ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku. Odniesienie powyższych poglądów do przewodniczącego zgromadzenia związku jest tym bardziej uzasadnione wobec treści art. 69 ust. 3 u.s.g. nakazującego do zgromadzenia związku (i jego organów wewnętrznych - przewodniczącego, komisji, itp.) stosować odpowiednio przepisy o radzie gminy.

Skarżący wskazał, iż zanegowanie rozwiązań przyjętych w Statucie oznaczałoby pozbawienie realnego i bezpośredniego wpływu organu uchwałodawczego związku na zasady funkcjonowania organu wykonawczego. Taka interpretacja wypaczałaby ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami związku. Jednocześnie oznaczałaby poważne ograniczenie kompetencji kontrolnych zgromadzenia. W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, iż funkcja przewodniczącego zgromadzenia ma charakter rotacyjny (kadencja przewodniczącego trwa rok).

Jednocześnie wskazano, iż przyjęcie odmiennej interpretacji, tj. interpretacji, zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku określałby wysokość wynagrodzenia członków zarządu związku, byłoby sprzeczne z wykładnią systemową przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Ustawodawca świadomie przyjął we wszystkich ustawach samorządowych, że do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego - odpowiednio: art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż powyższa interpretacja przyznająca kompetencje zgromadzeniu związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia, znajduje także potwierdzenie w obowiązującym obecnie statucie Związku Międzygminnego z siedzibą w P., który pozytywnie przeszedł weryfikację zarówno ze strony Wojewody, jak i ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarówno w 2012 r., kiedy to tworzono związek, jak i w 2013 r., kiedy to statut w tym zakresie był nowelizowany - patrz: § 11 ust. 2 pkt 12 statutu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 5969 ze zm.).

Podniesiono jednocześnie, że uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku podejmowane na podstawie § 11 ust. 2 pkt 12 obecnie obowiązującego statutu nie były kwestionowane przez organy nadzoru - uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu oraz Zastępcy Przewodniczącego Zarządu oraz uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu oraz Zastępcy Przewodniczącego Zarządu. Skarżąca wskazała również analogiczne, jak zakwestionowane w niniejszej sprawie zapisy statutowe, które nie wzbudziły zastrzeżeń Wojewody.

Tym samym podejmowanie przez Wojewodę czynności nadzorczych w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i jej organów w ten sposób, że w stosunku do analogicznych zapisów statutów związków międzygminnych przyznających kompetencje zgromadzeniu związku do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia, w jednych przypadkach stwierdza ich legalność, a w innych stwierdza ich nieważność z powodu naruszenia prawa i to istotnego, narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Przyjęcie interpretacji przedstawione przez Wojewodę pozbawiałby realnego i bezpośredniego wpływu organu uchwałodawczego związku na zasady funkcjonowania organu wykonawczego. Taka interpretacja wypaczałaby bowiem ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami związku ograniczając kompetencje stanowiąco-kontrolne zgromadzenia.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ nadzoru w pełni podtrzymał również swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Uzupełniająco organ wyjaśnił, iż zmiana oceny prawnej przepisów stanowiących podstawę ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego (zatrudnianych na podstawie wyboru, będących pracownikami samorządowymi) związana była z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydawanymi na przestrzeni lat 2013-2014, a dotyczącymi uprawnienia do uchwalania diet członkom zgromadzeń oraz nieetatowym członkom zarządów związków międzygminnych. W orzeczeniach tych Sąd ten wyraźnie odmówił gromadzeniu związku międzygminnego uprawnienia do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia (oraz dla nieetatowych członków zarządu), tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest konsekwentną kontynuacją obranej przez Wojewodę linii orzeczniczej w przedmiotowej sprawie, wobec czego nie może być mowy o naruszaniu konstytucyjnej zasady zaufania do władzy publicznej i jej organów, czy też równości wobec prawa. Przytaczane przez stronę skarżącą zapisy statutów związków międzygminnych, dla których organem nadzoru jest Wojewoda, uchwalone zostały wcześniej, tj. przed omówioną wyżej zmianą linii orzeczniczej.

Pismem z dnia 28 lipca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o łączne rozpoznanie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi Związku Międzygminnego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] maja 2015 r. o nr [...] zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Po 497/15 jako pozostających ze sobą w związku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego ze względu na istotne naruszenie prawa nieważność § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego.

Stanowisko Wojewody przedstawione w powyższym rozstrzygnięciu nadzorczym uznać należy za trafne, a dokonaną przez niego wykładnię przepisów prawa za prawidłową.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 dalej u.p.s.) przepisy tej ustawy stosuje się między innymi do pracowników samorządowych zatrudnionych w biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b tej samej ustawy wskazano, że w związkach jednostek samorządu terytorialnego na podstawie wyboru zatrudniani są pracownicy samorządowi w osobach przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi.

Dalej art. 7 u.p.s. stanowi wprost, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego - wobec członków zarządu tego związku;

3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2;

4) kierownik jednostki organizacyjnej - za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w stosunku do członków zarządu związku międzygminnego ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie nie przewiduje obecnie jakichkolwiek przepisów szczególnych, analogicznych do ustanowionych w art. 8 ust. 2 u.p.s., art. 9 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.p.s..

Wskazane wyżej regulacje wprost stanowią zaś, iż czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2), czynności z zakresu prawa pracy wobec starosty, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady powiatu, a pozostałe czynności - wyznaczona przez starostę osoba zastępująca lub sekretarz powiatu, z tym że wynagrodzenie starosty ustala rada powiatu, w drodze uchwały (art. 9 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu powiatu wykonuje starosta powiatu (art. 9 ust. 3), czynności z zakresu prawa pracy wobec marszałka województwa, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący sejmiku województwa, a pozostałe czynności - wyznaczona przez marszałka osoba zastępująca lub sekretarz województwa, z tym że wynagrodzenie marszałka województwa ustala sejmik województwa, w drodze uchwały (art. 10 ust. 2), czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pozostałych członków zarządu województwa wykonuje marszałek województwa (art. 10 ust. 3).

Już tylko proste zestawienie treści wskazanych wyżej norm ustanawiających wyjątki od zasad ogólnych określonych w art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych w połączeniu z brakiem takowej regulacji w stosunku do członków zarządu związku jednostek samorządu terytorialnego wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego całości kompetencji wykonywanych wobec członków zarządu tego związku w sprawach z zakresu prawa pracy, w tym kompetencji do ustalania ich wynagrodzenia.

Jak wynika ze sposobu sformułowania art. 7 u.p.s. regulacje zawarte w art. 8 ust. 2 u.p.s., art. 9 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.p.s. mają charakter wyjątku od zasad ogólnych określonych w art. 7 pkt 1 do 4 u.p.s. Jednocześnie wyłączenie z zakresu uprawnień przewodniczących rad (sejmiku) do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy zagadnień związanych z ustalaniem wynagrodzenia tych osób ma charakter kolejnego wyjątku od wskazanego wyżej uregulowania o charakterze lex specialis wobec art. 7 u.p.s. (tzw. wyjątek od wyjątku). Jako takie postanowienia zawarte w art. 8 ust. 2 u.p.s., art. 9 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz art. 10 ust. 2 i 3 u.p.s., w tym w szczególności przekazujące organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego winno być stosowane ściśle, to jest wyłącznie do podmiotów i kompetencji, których wyłączenie to dotyczy.

Wobec braku takowego wyłączenia kwestii ustalania wysokości wynagrodzenia z zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy członków zarządu związku w przekazanych zgodnie z art. 7 pkt 2 u.p.s. do kompetencji przewodniczący zgromadzenia związku międzygminnego nie sposób zatem przyjmować w drodze analogii istnienia ograniczeń w kompetencjach przewodniczącego zgromadzenia związku, takich jak w przypadku przewodniczących rad jednostek samorządu terytorialnego, czy też sejmiku województwa.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają także wyniki wykładni historycznej, albowiem zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) w brzmieniu pierwotnym do przewodniczącego zarządu związku należało stosować odpowiednio przepisy dotyczące wójta lub burmistrza. Pierwotnie regulacja ta nie określała wprost jakie przepisy stosować należy do członków zarządu związku innych niż przewodniczący. Powyższy stan prawny uległ zmianie z dniem 30 maja 2011 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zmiana ta obejmowała między innymi dodanie do art. 73 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym do zarządu związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu gminy.

Kolejna – najistotniejsza z punktu widzenia niniejszej sprawy nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym miała miejsce w następstwie wejścia w życie z dniem 27 października 2002 r. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z art. 43 pkt 44 tejże ustawy w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzono między innymi zmianę polegającą na skreśleniu w art. 73 ustępów 4 i 5.

Powyższe wyraźnie wskazuje, iż co najmniej od 27 października 2002 r. ustawodawca wprost odstąpił od odpowiedniego stosowania do przewodniczącego zarządu związku przepisów dotyczących wójta lub burmistrza, a w stosunku do członków zarządu związku przepisów dotyczących zarządu gminy.

Podkreślić trzeba, że dokonana ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta likwidacja kolegialnego organu wykonawczego gminy jakim był zarząd i zastąpienie go monokratycznym organem w postaci wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie wymuszała uchylenia art. 73 ust. 4 u.s.g. w jego dotychczasowym brzmieniu, a jedynie musiała wiązać się z wprowadzeniem zmian w ust. 5 tegoż artykułu. Zmiany te nie musiały polegać na całkowitej eliminacji tegoż przepisu, lecz mogły się ograniczyć na dostosowaniu go do wprowadzanej struktury zarządzania podstawową jednostką samorządu terytorialnego, na przykład poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania do członków zarządu związku przepisów dotyczących wójta, względnie przepisów dotyczących zastępców wójta, bądź też regulacji dotyczących członków kolegialnych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, w dalszym ciągu funkcjonujących przecież na poziomie powiatu i województwa.

W tej sytuacji wobec jednoznacznego i wyrażonego wprost stanowiska prawodawcy, który poprzestał na uchyleniu przepisów odsyłających do odpowiedniego stosowania do przewodniczącego oraz członków zarządu związku przepisów dotyczących organu wykonawczego gminy (a tak należało łącznie interpretować odesłanie zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. funkcjonujące do 26 października 2002 r.), a jednocześnie nie wprowadził w ustawie o pracownikach samorządowych regulacji dotyczących członków zarządu związku analogicznych jak dotyczące członków organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, stanowiska tego nie sposób zignorować i w dalszym ciągu przyjmować, że stan normatywny w tym zakresie nie uległ zmianom.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze podkreślić należy, iż art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nakazuje jedynie odpowiednio stosować do zgromadzenia związku przepisy dotyczące rady gminy. Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, iż stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II SA/Po 526/12, publ. ONSAiWSA 2013/5/94).

Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty.

Pamiętać przy tym należy, iż zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa jest zasada racjonalności ustawodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższą zasadę uznać należy, iż rację miał Wojewoda przyjmując, że skoro zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań, to winny znaleźć wobec niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rady gminy, ale tylko te, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a u.s.g., jak również w ustawach szczegółowych.

Odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy nie może zatem prowadzić do zakwestionowania i odrzucenia stosowania tych regulacji, które funkcjonowanie związku i jego organów regulują wprost i bez jakichkolwiek wątpliwości, a może mieć miejsce tylko wtedy, gdy określona kwestia nie jest uregulowana wprost w rozdziale 7 ustawy o samorządzie gminnym, względnie w przepisach szczególnych, w tym jak w niniejszej sprawie w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych.

Inaczej rzecz ujmując zastosowanie w stosunku do zgromadzenia związku międzygminnego na podstawie odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 u.s.g. regulacji dotyczących kompetencji rady gminy jest możliwe tylko w takim zakresie w jakim nie stoi w sprzeczności z przepisami wprost się do związku odnoszącymi.

Na wadliwość przedstawionej w skardze koncepcji wykładni odpowiedniego stosowania do zgromadzenia związku art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. dotyczącego wyłącznej kompetencji rady gminy do ustalania wynagrodzenia wójta wskazuje nadto okoliczności, iż skarżący stawia na równi wszystkich członków organu o charakterze kolegialnym jakim jest zarząd związku z piastunem funkcji organu wykonawczego gminy, będącego w aktualnym stanie prawnym organem monokratycznym.

Powyższe powoduje przypisanie przez skarżącego do kompetencji zgromadzenia związku uprawnienia do ustalania wynagrodzenia wszystkich członków zarządu związku i co za tym idzie ustanowienie w stosunku do zarządu związku konstrukcji prawnej zasadniczo innej niż w przypadku zarządu powiatu, zarządu województwa, czy wreszcie zarządu gminy (gdy organ taki funkcjonował jeszcze w strukturze gmin), gdzie do kompetencji organów stanowiących tych jednostek samorządu terytorialnego zastrzeżone było i jest jedynie określanie wynagrodzenia przewodniczącego organu kolegialnego, a nie wszystkich członków tegoż organu.

Co znamienne zagadnienia tego skarżący w żaden sposób nie wyjaśnia mimo że powołuje się w skardze na argumentację związaną ze spójnością systemu prawnego, którą rzekomo naruszać ma wykładnia przepisów prawa przyjęta przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Odnosząc się do argumentów skargi, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku i co za tym idzie nie sposób przyjąć by mógł jednoosobowo decydować o wysokości wynagrodzenia, zauważyć należy, iż - czego nie kwestionuje sama strona skarżąca - ustawodawca przyznaje przewodniczącym rad odpowiednio gminy, powiatu i sejmiku województwa uprawnienia do wykonywania wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Do zakresu czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy co do zasady należy także ustalenie wynagrodzenia tych podmiotów o czym świadczy chociażby okoliczność, iż prawodawca w art. 8 ust. 2 in fine, 9 ust. 2 in fine i 10 ust. 2 in fine ustawy o pracownikach samorządowych w sposób jednoznaczny z zakresu kompetencji przewodniczących organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyłącza uprawnienie do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty i marszałka województwa i przekazuje je do wyłącznej kompetencji organów stanowiących tych jednostek. Gdyby zaś przyjąć, że czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy nie obejmują ustalania wysokości wynagrodzenia wyłączenie powyższe byłoby zbędne.

Ustawodawca przewiduje zatem wykonywanie przez przewodniczących kolegialnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie będących organami tych jednostek czynności o charakterze samodzielnym i przyznaje im samodzielne, niezależne od kompetencji kierowanych przez nich organów kolegialnych uprawnienia.

Co za tym idzie uznać należy, iż nie jest sprzeczna z jakąkolwiek prawną normą taka wykładnia omawianych przepisów, która zgodnie z ich językowym brzmieniem przyznaje określone kompetencje z zakresu prawa pracy w stosunku do członków zarządu związku, w tym kompetencje do ustalania ich wynagrodzenia, przewodniczącemu zgromadzenia związku.

Podzielić przy tym należy stanowisko strony skarżącej, iż ustawodawca świadomie przyjął we wszystkich ustawach samorządowych, że do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego - odpowiednio: art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa.

Z faktu przyjęcia takowych regulacji odnośnie wynagrodzenia określonych osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego nie sposób jednakże wyprowadzać tezy, że analogiczne zasady obowiązują również odnośnie członków zarządu związku międzygminnego.

W ocenie Sądu postawić wręcz należy tezę przeciwną, a sprowadzającą się do stwierdzenia, iż skoro racjonalny ustawodawca w określony, precyzyjny sposób reguluje zagadnienia dotyczące ustalania wynagrodzenia pewnych kategorii pracowników będących piastunami funkcji organów administracji publicznej, a jednocześnie regulacji takowych nie ustawiania w stosunku do innych kategorii pracowników (członków zarządów związków międzygminnych), to nie można w drodze wykładni przypisywać mu przeoczenia, lecz uznać należy, iż pominięcie to stanowiło świadomy element techniki prawodawczej, szczególnie gdy jak wykazano powyżej, wiązało się wprost z eliminacją przepisów art. 73 ust. 4 i 5 u.s.g. ustanawiających regulacje o kształcie oczekiwanym przez stronę skarżącą.

Co za tym idzie nie sposób podzielić poglądu strony skarżącej jakoby przyjęcie, że to przewodniczący zgromadzenia związku określałby wysokość wynagrodzenia członków zarządu związku, byłoby sprzeczne z wykładnią systemową przepisów ustrojowych ustaw samorządowych.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, iż brak jest przesłanek celowościowych czy aksjologicznych, które pozwalały by na przyjęcie stanowiska odmiennego niż jej, a zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać należy, iż argumenty tego rodzaju nie mogły okazać się skutecznym środkiem zwalczania tegoż rozstrzygnięcia, albowiem zarówno wojewoda działający jako organ nadzoru, jak i orzekający w sprawie sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny obowiązującego prawa pod kątem jego racjonalności, trafności czy też zgodności z określonym systemem wartości, a jedynie do oceny określonych, poddanych kontroli aktów pod kątem ich zgodności z prawem.

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu sądu postulat zastosowania wykładni celowościowej nie może służyć odrzuceniu wyników wykładni językowej jednoznacznego przepisu, wspartych dodatkowo wynikami wykładni historycznej i systemowej, jedynie z tego powodu, że przyjęta przez ustawodawcę regulacja uznawana jest przez stronę skarżącą za niepełną, względnie nieracjonalną.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż skarżący postulując pełne i bezpośrednie stosowanie do zgromadzenia związku regulacji dotyczących rady gminy i jej wyłącznej kompetencji do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zdaje się pomijać specyfikę związków między gminnych wyrażającą się w tym, iż między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 u.s.g.). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Jednocześnie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, iż w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu są zatrudniani na podstawie wyboru jeżeli statut związku tak stanowi.

Przytoczone regulacje wskazują, iż to do kompetencji rad gmin tworzących związek międzygminny, a nie zgromadzenia związku pozostawiona została decyzja co do tego, czy w składzie zarządu związku w ogóle mogą znaleźć się osoby spoza grona członków zgromadzenia (a więc osoby inne niż wójt, zastępca wójta, bądź radny), a jeśli tak, to czy powołanie takiej osoby w skład zarządu związku będzie się wiązało z nawiązaniem przez nią stosunku pracy ze związkiem.

Przekazanie przez ustawodawcę tych zagadnień do kompetencji uchwalających statut związku rad gmin członkowskich wyraźnie wskazuje, iż nie traktuje on zgromadzenia związku jako podmiotu równoważnego radzie gminy i wyposażonego w analogiczne kompetencje. W tym też zakresie pozbawił on bowiem zgromadzenie związku wpływu na niektóre zasady funkcjonowania organu wykonawczego związku, przekazując te kompetencje innym organom, to jest radom gmin tworzących związek.

Jednocześnie pozostawienie w gestii rad gmin decyzji co do dopuszczalności zatrudniania członków zarządu związku międzygminnego w ramach stosunku pracy powoduje, iż decyzja o ustaleniu wysokości wynagrodzenia dla tych osób, w sytuacji gdy rady tworzących związek gmin, przyjmując odpowiednie postanowienia statutowe, zgodziły się na nawiązanie stosunku pracy, ma mniejszy ciężar gatunkowy, niż decyzja o ustaleniu wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), na nawiązanie stosunku pracy, z którym rada gminy nie ma jakiegokolwiek wpływu. Powyższe zdaje się także wskazywać na motywy przyjęcia przez ustawodawcę w stosunku do członków zarządu związku międzygminnego innych trybów i organów właściwych dla ustalenia wysokości wynagrodzenia niż w stosunku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Wreszcie jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma podnoszona w skardze okoliczność, iż Wojewoda w przypadku innych statutów związków międzygminnych nie zakwestionował ich postanowień dotyczących ustalania przez zgromadzenie związku wynagrodzenia członków jego zarządu. Przedmiotem kontroli orzekającego w niniejszej sprawie Sądu jest bowiem wyłącznie objęte skargą rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie prawidłowość uchwał rad gmin podejmowanych w sprawie nadania statutów innym związkom międzygminnym, względnie generalna ocena efektywności i prawidłowości sprawowanego przez wojewodę nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Ujmując rzecz nieco kolokwialnie zauważyć bowiem należy, że z faktu, iż organ nadzoru uprzednio popełnił błąd w innej sprawie nie sposób wyprowadzać wniosku, iż obowiązany jest w tymże błędzie tkwić rozstrzygając w innych, kolejnych sprawach.

Reasumując wskazać należy, iż prawidłowym jest stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż w aktualnym stanie prawnym wykonywanie wszelkich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku, w tym ustalanie ich wynagrodzenia, należy do kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku.

Wobec braku jakichkolwiek regulacji uprawniających radę gminy do modyfikowania w drodze uchwały kompetencji przysługujących w tym zakresie przewodniczącemu zgromadzenia związku oraz zgromadzenie związku do podejmowania uchwał w przedmiocie wynagrodzenia członków zarządu związku to podzielić przy tym należy pogląd Wojewody, iż kompetencja przewodniczącego zgromadzenia związku ma w tym zakresie charakter wyłączny. Do działalności organów władzy publicznej nie stosuje się bowiem zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje". Wskazuje na powyższe art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.