Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1222/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6, art. 50
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 177/22 o odrzuceniu skargi Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.PS.4111.440.2934.2021 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu postanawia: I. sprostować oczywistą omyłkę w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 177/22 w ten sposób, że w komparycji postanowienia w miejsce słów "ze skargi Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]" wpisać słowa "ze skargi Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]", II. oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie VIII SA/Wa 177/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.PS.4111.440.2934.2021 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu - z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącego skargę. W motywach postanowienia odrzucającego skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i jej organ, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, nie ma legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną złożył Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niewłaściwość zastosowania powołanego przepisu miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi organu MGOPS w Grójcu na kończące w sprawie orzeczenie SKO w Radomiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę, powołał się na niezaistnienie przesłanek legitymujących skarżącego do wniesienia skargi do sądu pomimo, iż dyrektor MGOPS-u w Grójcu nie realizuje własnego interesu w sprawie a wykonuje zadania zlecone przez Burmistrza Miasta i Gminy w Grójcu, a tym samym realizuje nałożone na organ samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, których nie można utożsamiać z posiadaniem własnego interesu prawnego.

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na zaskarżone postanowienie tj. art 50 § 1 p.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż Dyrektor MGOPS-u w Grójcu nie należy do kręgu osób uprawnionych do wniesienia skargi na postanowienie SKO w Radomiu , bowiem nie ma w tym interesu prawnego, choć w rzeczywistości realizuje zadania zlecone przez Burmistrza Miasta i Gminy Grójec, a więc zadania samorządowe, a nie własne.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329, dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, uznać należy, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji uchylającą decyzję, którą w pierwszej instancji wydał Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz - znajdujący w niniejszym przypadku - analogiczne zastosowanie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Ww. stanowisko podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w uzasadnieniu której wskazano, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. [...] W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, a także: postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, postanowienie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2585/11; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04; postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 87/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko znajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z upoważnieniem z dnia 25 lutego 2016 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu wydaje w imieniu Burmistrza Gminy i Miasta Grójec, decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej - m.in. świadczeń wychowawczych. Tym samym organ ten, działając w imieniu Burmistrza Gminy i Miasta Grójec był umocowany do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz nakazującej jej zwrot. Decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło ww. rozstrzygnięcie w całości oraz orzekło co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania organu I instancji. Na tę właśnie decyzję Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W świetle powyższego uznać należy, że decyzję w pierwszej instancji wydał Burmistrz Gminy i Miasta Grójec, w imieniu którego działał Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu i ten sam organ wniósł skargę do Sądu I instancji na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione powyżej powody, nie mogła być zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego.

Skoro w świetle przedstawionej argumentacji bezsprzeczne jest, że w tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu działającego z ramienia Burmistrza Gminy i Miasta Grójec w sprawie, w której organ ten orzekał jako organ pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższego uznać należy zaskarżone postanowienie za odpowiadające prawu. Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Grójcu jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Nie doszło zatem do naruszenia powołanego w zarzucie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji nie dopuścił się przy tym również naruszenia zarzucanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 50 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w komparycji zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a.