Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 370/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 214
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 793/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 793/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. S.od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2011 r. nr [...], orzekającej o odmowie ustanowienia na rzecz E. S., L. J. M., S. W. M., A. M. M. i B. W. prawa użytkowania wieczystego na zabudowanym gruncie przy ul. K. [...], oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji podano, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz spadkobierców K. i A. małżonków M. prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu przy ul. K. [...] w Warszawie. Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach Miasta Warszawy przeszły na własność Gminy Miasta Stołecznego Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. – na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Warszawa Praga-Południe (co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z dnia 13 września 1996 r. nr [...]), a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) przeszedł na własność Miasta Stołecznego Warszawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawem zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania.

Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez Gminę Miasta Warszawa (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W niniejszej sprawie objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta Stołecznego Warszawy, a więc termin na złożenie wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r.

W dniu 15 marca 1949 r. K. i A. małżonkowie M. – właściciele nieruchomości nabytej aktem z dnia 16 lipca 1936 r., ujawnieni w II tomie księgi hipotecznej rejestru hipotecznego [...], oznaczonej dawniej jako "[...]", złożyli wniosek w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu.

Odrębnym pismem z dnia 15 marca 1949 r. wystąpili również o przywrócenie terminu do złożenia wyżej wskazanego wniosku.

Obecnie prawa i roszczenia wynikające z ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy przysługują następcom prawnym – E. S., L. J. M., S. W. M., A. M. M. i B. W. – na podstawie orzeczeń sądowych o stwierdzeniu praw do spadku.

Aktualnie dawna nieruchomość dekretowa o pow. 525 m2 stanowi nieruchomość opisaną w księdze wieczystej [...] /5 i jest oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] złożyła E. S., podnosząc, że w sprawie winien mieć zastosowanie przepis § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w użytkowanie wieczyste (M. P. Nr 6, poz. 18), a obecnie wniosek złożony po terminie określonym w dekrecie winien być rozpatrzony na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który zastąpił przepis art. 82 wcześniejszej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. .U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Odwołująca zarzuciła, że organ I instancji, twierdząc, że wniosku nie można uwzględnić z powodu uchybienia terminu, nie wziął pod uwagę aktualnego stanu prawnego i aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach.

Organ odwoławczy podniósł, że niespornym jest ustalenie, iż wniosek złożony przez K. i A. M. z dnia 15 marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości był wnioskiem spóźnionym i został złożony z uchybieniem 6-miesięcznego terminu. Wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wskazany 6-miesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej. Sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu są bowiem odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Toteż, zdaniem organu, nie można przyjąć, że w świetle art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, każdy wniosek złożony przez uprawniony podmiot przed dniem 31 grudnia 1988 r., a nierozpatrzony przez organ do czasu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega rozpatrzeniu na podstawie art. 214 tej ustawy.

Organ również zauważył, iż na podstawie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych uprawnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1258) wydane zostało obwieszczenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie wykazu uchwał Rady Ministrów, ministrów i innych aktów normatywnych Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, które utraciły moc z dniem 30 marca 2001 r. (M. P. Nr 47, poz. 782). Wśród wymienionych aktów, które utraciły moc, wymieniono powoływaną w odwołaniu uchwałę Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w wieczyste użytkowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku przyjmowano, że podstawę prawną decyzji administracyjnych mogą stanowić wyłącznie ustawy i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, zaś uchwała nr 11 wydana była bez upoważnienia ustawowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S.wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie, co miało decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie; obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony. Skarżąca podniosła, że błędny jest pogląd organu, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 15 marca 1949 r. wnioskiem małżonków K. i A. M. Wniosek co prawda został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w przepisach ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, nie może to jednak oznaczać, że w sprawie wyłączone jest stosowanie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. o sygn. akt OPS 3/03 (publ. ONSA 2004/1 poz. 6), w której stwierdzono, iż termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 ww. dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed dniem objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa uchwała ma zastosowanie do sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przed wejściem w życie ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 82 ust. 1 tej ustawy wygasił bowiem wszelkie prawa do odszkodowania wynikające z ww. dekretu, ale ust. 2 wskazanego przepisu przyznawał dawnym właścicielom nieruchomości dekretowych uprawnienie do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Podstawą roszczeń poprzednich właścicieli lub następców prawnych było złożenie w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W ocenie skarżącej, termin początkowy możliwości zgłoszenia wniosku należy wiązać z chwilą wejścia w życie ww. dekretu i przejścia własności gruntu na rzecz Gminy Miasta Stołecznego Warszawy. Wniosek zgłoszony przez K. i A. małżonków M. w dniu 15 marca 1949 r. nie został rozpatrzony do czasu wydania decyzji przez organ I instancji. Z tego względu, zdaniem skarżącej, w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis zastąpił przepis art. 82 wcześniejszej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 233 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie poprzedniej ustawy prowadzi się na podstawie nowych przepisów. Taki pogląd, w ocenie skarżącej, koresponduje ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98, gdzie stwierdzono, że w sprawie wniosku poprzedniego właściciela gruntu, przejętego na podstawie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w wieczyste użytkowanie, jeżeli sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, może mieć zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy. Przepis ten ustanawia dwie przesłanki – wniosek o oddanie gruntu musi być złożony do dnia 31 grudnia 1988 r., oraz grunt musiał być zabudowany w sposób określony w pkt 2 cyt. przepisu.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca podniosła, że to organ administracji publicznej jest gospodarzem postępowania i na nim spoczywa obowiązek poinformowania strony o skutkach wniesionego podania, ewentualnie o tym, jakich czynności powinna dopełnić lub do jakiego organu się zwrócić, aby jej sprawa została pozytywnie załatwiona. Brak wskazanego działania pozwala przypisać organowi naruszenie art. 8 i art. 9 kpa. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, rozpoznając sprawę co do istoty, po ponad 50-letnim okresie od wszczęcia postępowania, wydał negatywną decyzję z powodu niedotrzymania terminu określonego w akcie prawnym z 1945 r. bez wzięcia pod uwagę aktualnego stanu prawnego oraz ukształtowanej linii orzeczniczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd zauważył, że konstrukcja skargi została oparta głównie na zarzucie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie tegoż przepisu w niniejszej sprawie. Jednakże, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącej, iż wniosek złożony przez K. i A. małżonków M. w dniu 15 marca 1949 r. winien być rozpatrzony w trybie art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo został złożony w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., jest błędne.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, zajmował się oceną wniosku złożonego przez poprzedników prawnych skarżącej w dniu 15 marca 1949 r. w trybie art. 7 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż wniosek złożony w trybie ww. dekretu w związku z jego nierozpatrzeniem automatycznie przekształca się we wniosek złożony w trybie ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sprawa wszczęta w trybie ww. dekretu, której przedmiotem jest przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy, winna być prowadzona i zakończona w oparciu o przepisy wskazanego dekretu.

W opinii Sądu, rozpoznawanie sprawy w trybie § 1 ww. uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w użytkowanie wieczyste, bądź na podstawie art. 82 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiąże się ze złożeniem odrębnego wniosku w trybie tej ustawy lub uchwały, w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może uzyskać użytkowania wieczystego gruntu na podstawie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. Skorzystanie z tego uprawnienia zostało ograniczone terminem – od dnia 1 lutego 1965 r. do dnia 1 sierpnia 1965 r. – na podstawie uchwały nr 11, lub do dnia 31 grudnia 1988 r. – na podstawie ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z tego uprawnienia na podstawie wskazanych przepisów, zdaniem Sądu, mogły skorzystać również osoby, które złożyły spóźniony wniosek na podstawie ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. Natomiast przywołana przez skarżącą uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98 odnosi się do sytuacji, gdy wniosek poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie ww. dekretu o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i zwrot budynku nastąpił w trybie ww. uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 i nie został rozpatrzony do czasu wejścia w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. NSA wskazał bowiem, że w takiej sytuacji w sprawie może mieć zastosowanie przepis art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu – taka sytuacja nie występuje. Wniosek nie został złożony przez poprzedników prawnych ani w trybie ww. uchwały nr 11, ani w trybie ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

WSA w Warszawie podkreślił, że organ rozpoznawał wniosek złożony w trybie art. 7 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, zaś sprawy wszczęte, a niezakończone w trybie ww. dekretu, po dacie wejścia w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami winny być zakończone w trybie przepisów ww. dekretu. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OSK 1898/07 (publ. ONSiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 35), iż uprawnienia byłych właścicieli wynikające z ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, dające możliwość uzyskania użytkowania wieczystego gruntów, są zupełnie innymi uprawnieniami, niż te, które mogli uzyskać na podstawie przepisów art. 214 i art. 215 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, i są rozpoznawane w innych postępowaniach.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stanowisko organu odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego w związku z rozpatrzeniem wniosku z dnia 15 marca 1949 r. jest prawidłowe. Następcy prawni nie mogą bowiem zrealizować swojego uprawnienia w trybie art. 7 ww. dekretu z uwagi na to, iż wniosek został złożony z uchybieniem sześciomiesięcznego terminu. Dla uprawnionych również wygasło roszczenie o odszkodowanie, przewidziane w art. 7 ust. 5 ww. dekretu, ponieważ w terminie określonym w art. 9 ust. 2 ww. dekretu takiego roszczenia nie zgłosili, zaś kwestia uchybienia terminu jest bezsporna i nie była kwestionowana przez stronę skarżącą.

WSA w Warszawie zaznaczył, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wskazany w dekrecie sześciomiesięczny termin jest terminem prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej – użytkowania wieczystego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. o sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 56).

Sąd, odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, uznał je za niezasadne. Podkreślił, że sama skarżąca, poza przytoczeniem brzmienia przepisów, nie wskazała, na czym miałoby to naruszenie polegać, którego miałby dopuścić się organ prowadzący postępowanie. Zdaniem Sądu, organ, rozpoznając sprawę, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał jego oceny, która nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Fakt, iż skarżąca nie podziela dokonanej oceny, nie może być równoznaczny z naruszeniem przepisów postępowania w tym zakresie.

Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji pod względem zgodności z prawem wydanych decyzji administracyjnych, co miało przede wszystkim oznaczać weryfikację, czy organ administracji nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych;

- art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie, czy w przypadku tej nieruchomości rzeczywiście upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, co doprowadziło do przedwczesnej oceny ewentualnych skutków niezgłoszenia roszczeń w terminie;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieprzeprowadzenie wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy pominięciu słusznego interesu strony skarżącej.

Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autor skargi kasacyjnej postawił także zarzut naruszenia prawa materialnego, w tym:

- art. 7 w związku z art. 4 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w braku jednoznacznego ustalenia, czy nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy z dniem ogłoszenia we wskazanym Dzienniku Urzędowym, a zatem, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy tego dekretu;

- art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie, co miało decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionując rozstrzygnięcie Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Oceniając zatem postawione zarzuty kasacyjne, należy najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, bowiem jedynie w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, mogło dojść do wydania zaskarżonego orzeczenia.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej podważa prawidłowość oddalenia skargi w niniejszej sprawie, kładąc przy tym nacisk na błędy w procedowaniu Sądu I instancji, by w konsekwencji tego zarzucić, że Sąd ten dokonał wadliwej kontroli działania organów administracji publicznej, błędnie uznając, że podjęte w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Autor skargi kasacyjnej twierdzi więc, że WSA w Warszawie powinien uwzględnić złożoną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyby w trybie art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, właściwie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej, powołując przepis art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazał, który z podpunktów tego przepisu powinien być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, zważywszy że przepis ten wymienia pod lit. "a" naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, pod lit. "b" naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i pod lit. "c" inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej, celem właściwego sformułowania zarzutu. Nawet gdyby przyjąć, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi zarówno o podpunkt zawarty pod lit. "a", jak i "c", biorąc pod uwagę treść zarzutów, jak i ich uzasadnienie, to jednak nie zmienia to faktu, iż w skardze kasacyjnej tego nie określono, co jest jej wadą, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam doprecyzowywać stawianych zarzutów kasacyjnych.

Wadliwości powyższej nie usuwa drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, bowiem przepis art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem o wykroczeniu poza granice danej sprawy nie może świadczyć podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną niewyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Tego rodzaju uchybienie nie może być bowiem kwestionowane zarzutem naruszenia art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) nie stanowią podstawy procedowania sądu administracyjnego, lecz są przepisami będącymi podstawą procedowania organu administracji, a zatem Sąd I instancji nie mógł – co do zasady – naruszyć tych przepisów. Jeżeli zaś intencją autora skargi kasacyjnej miało być wytknięcie Sądowi I instancji błędów w zakresie prawidłowości ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy, to zarzut naruszenia powyższych przepisów kpa autor skargi kasacyjnej powinien połączyć z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej, czego jednak nie uczynił, a co w istocie świadczy o wadliwym skonstruowaniu zarzutu.

Wprowadzony przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko – radcowski ma służyć profesjonalnemu przygotowaniu tego środka zaskarżenia. Jeśli zatem stawiany zarzut procesowy nie jest prawidłowo skonstruowany, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie na podstawie domniemanych intencji autora skargi kasacyjnej dokonywać jego merytorycznej oceny. Warto przy tym dodać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika nie tylko z faktu błędnego skonstruowania zarzutów procesowych, ale przede wszystkim z tego, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, jak wynika z prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, podaniem K. i A. M., sformułowanym w dniu 15 marca 1949 r. do Zarządu Miejskiego Miasta Stołecznego Warszawy, o przyznanie prawa własności czasowej (dawniej wieczystej dzierżawy) nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K. [...] w Warszawie (dawniej ul. K. [...]) stosownie do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W odrębnym podaniu z tej samej daty K. i A. M. zwrócili się o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie orzeczeniem administracyjnym nr WPB/2205/49/P odmówiło przywrócenia ww. sześciomiesięcznego terminu, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy z dniem 16 sierpnia 1948 r., zaś termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Należy przy tym zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wskazany w dekrecie sześciomiesięczny termin jest terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa własności czasowej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. o sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 56). Oznacza to, że termin ten jest terminem nieprzywracalnym.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. o sygn. akt OPS 3/03 (publ. ONSA 2004/1/6), na którą strona skarżąca kasacyjnie się powołuje, przyjęto, że termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy. W uchwale tej chodzi więc o wniosek dekretowy zgłoszony przedwcześnie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej sam przyznaje, że do przedmiotowej nieruchomości miał zastosowanie termin ogłoszenia o objęciu jej w posiadanie przez Gminę Miasta Stołecznego Warszawy z dniem 16 sierpnia 1948 r., wynikający z Dziennika Urzędowego Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Miasta Stołecznego Warszawy, zaś termin do złożenia wniosku w takiej sytuacji upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Zatem sugestie autora skargi kasacyjnej, że ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku był dzień 11 października 1949 r., są nieuzasadnione. Skoro bowiem Gmina Miasta Stołecznego Warszawy z dniem 16 sierpnia 1948 r. objęła w posiadanie sporną nieruchomość, a K. i A. M. swoje podanie sformułowali i złożyli w dniu 15 marca 1949 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, który upłynął w dniu 16 lutego 1949 r., to z pewnością ich wniosek nie był przedwczesny, bo ostatnim dniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej nie mógł być dzień 11 października 1949 r., wynikający z ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 5 z dnia 11 kwietnia 1949 r.

Za trafne także należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że do złożonego w dniu 15 marca 1949 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretowym nie mogła znaleźć zastosowania uchwała Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11 w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy w wieczyste użytkowanie (M. P. Nr 6, poz. 18). Uchwała ta jest bowiem samoistnym aktem prawnym, wydanym bez upoważnienia ustawowego (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98, publ. ONSA 1999, z. 1, poz. 14).

Nie można również podzielić argumentacji użytej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ze względu na odmowę przyznania prawa własności czasowej w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), to jest jej art. 214. Zgodnie z tym przepisem, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 ww. dekretu, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Termin ten jest związany z art. 82 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy wniosku, o jakim była mowa w tym przepisie, a nie z przepisami ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, i nie dotyczy wniosku, o jakim mowa w art. 7 tego dekretu. To samo odnosi się do art. 215 oraz art. 233 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nawiązują do art. 83 poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a przez art. 87 i art. 89 tej ustawy – także do odpowiednich zakresowo przepisów ustaw wymienionych w art. 89 pkt 3, 5 i 6 tej ustawy. Nie obejmują natomiast niezakończonych spraw z wniosków złożonych na podstawie cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, które nadal podlegają zakończeniu na podstawie tego dekretu.

Należy zatem podzielić stanowisko WSA w Warszawie, oparte na prawidłowej interpretacji powyższych przepisów oraz na prawidłowym rozumieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98, według której przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 214 i art. 215 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, iż były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. Jest to bowiem zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub o odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub o odszkodowanie na podstawie art. 214 lub art. 215 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W związku z tym powoływanie się w toku postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, których przedmiotem jest wniosek złożony w trybie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, na uprawnienia wynikające z ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia i jest bezprzedmiotowe.

Za błędne zatem należy uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w świetle art. 214 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, każdy wniosek złożony przez uprawniony podmiot przed dniem 31 grudnia 1988 r., a nierozpatrzony przez organ do czasu wejścia w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlega rozpoznaniu na podstawie art. 214 tej ustawy. Jest to nietrafne odczytanie istoty przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. o sygn. akt OPK 11/98, która dotyczyła nierozpatrzonego wniosku, złożonego na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nr 11, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.