Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 54/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15, rozpoznając skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2015 r. SKO, po rozpatrzeniu wniosku E. S. (dalej jako skarżąca), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] lutego 2008 r. Wójt Gminy W. (dalej jako Wójt) wydał decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz Z. i J. F. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku garażowego (w trakcie realizacji) na budynek produkcyjny w branży drzewnej na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie geod. W. . W decyzji ustalono również, że ścieki socjalno-bytowe odprowadzane będą do zbiornika bezodpływowego. Za strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzja uznani zostali tylko inwestorzy.

Dalej organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2015 r. do Kolegium wpłynęło pismo E. S., w którym strona zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 1, 3, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie).

W toku postępowania do Kolegium wpłynęło pismo Z. i J. F. (dalej jako Inwestorzy), którzy wskazali, że skarżąca, kupując działkę w ich sąsiedztwie, wiedziała o celu jej przeznaczenia. Wskazano, że na ul. [...] zlokalizowane są gospodarstwa rolne, ogrodnicze i przemysłowe przekraczające gabarytowo ich działalność. Ponadto, podkreślili, że we W. w branży drzewnej istniały i istnieją do dziś [...] a w promieniu kilku kilometrów w [...]. Ponadto we W. istnieje jeszcze wiele innych firm przemysłowych.

Uchylając obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd zaznaczył, że należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.). Sąd zaznaczył, że postępowanie to, z uwagi na nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy też nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 K.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego też względu w doktrynie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, w tym i dotyczących toku instancji, pierwszeństwa weryfikacji decyzji w trybie zwykłym przed trybem nadzwyczajnym czy też dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W. 2005, s. 713 i 722).

Sąd wskazał, że organ, wobec zarzutów strony, skoncentrował się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazując przy tym, że po dokonaniu kontroli z punktu widzenia pozostałych przesłanek nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do przesłanki rażącego naruszenia prawa Sąd wskazał, że przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwie zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Bezspornym jest też, że prowadząc postępowanie w trybie określonym w art. 156 § 1 K.p.a., organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym, a przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał, że słusznie wywiedziono w orzecznictwie, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 845/06, opubl. Lex nr 344539). Nadto, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., jest wykazanie w sposób należyty, iż ewentualne wady decyzji mieszczą się w katalogu określonym w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W szczególności, w odniesieniu do naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., należyta uwaga powinna być poświęcona kwestii rozróżnienia pomiędzy naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając uchylenie obu decyzji SKO Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Sąd zarzucił, że w sprawie nie ma pewności, czy dla działki dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, w dniu jej wydawania nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy działka [...] stanowiła użytek rolny IVa (archiwum jednostki rejestrowej), zatem w sprawie należało ustalić czy działka ta wymagała odrolnienia, a jeżeli tak, to czy zgoda ta została wyrażona. Dalej Sąd zarzucił, że organ nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji. Organ, rozpoznając sprawę, pomimo stwierdzenia wadliwości analizy urbanistycznej uznał, że wprowadzenie na terenie objętym wnioskiem funkcji produkcyjnej w branży drzewnej było do pogodzenia z istniejącą na terenie analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną i rolną. Skład orzekający ocenił, że organ w tym zakresie nie wyjaśnił w stopniu wystarczającym powyższej okoliczności, w szczególności w świetle sprzecznych twierdzeń stron co do występowania w obszarze analizowanym działalności produkcyjnej i jej wielkości.

Ponadto Sąd zarzucił, że organ nie rozważył naruszenia w toku postępowania w sprawie o warunki zabudowy art. 60 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Z akt nadesłanych przez organ w żadnym stopniu nie wynika aby powyższy obowiązek został spełniony. Przede wszystkim brak jest w aktach projektu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Członkostwo osoby, która sporządziła projekt kontrolowanej decyzji nie zostało również udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. Na decyzji znajduje się jedynie adnotacja, iż decyzje sporządził inspektor K. P., na podstawie projektu decyzji.

Dalej Sąd zwrócił uwagę, że załączona do akt administracyjnych analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest opatrzona żadnym podpisem i zarzucił, że organ prowadzący postępowanie tego nie dostrzegł, ponieważ w uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat skutków braku podpisu pod analizą funkcji oraz cech zabudowy.

Sąd nakazał, aby rozpoznając ponownie sprawę organ pozyskał całość akt związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie dokonał szczegółowej analizy okoliczności wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wskazując na art. art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta z [...] lutego 2008 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy.

Uzasadniając decyzję SKO napisało, że ustaliło, że dla działki objętej kwestionowaną decyzją w dacie jej wydania nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dalej SKO oceniło, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest bardzo ogólna i nie została podpisana, jednak nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Analiza została opieczętowana przez organ prowadzący postępowanie i załączona do akt sprawy. Została zatem przeprowadzona i udokumentowana w aktach sprawy. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczna może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, jednakże nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy bowiem rozróżnić, wady rażące decyzji od wad, które takiego charakteru nie mają, choć mają istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntował się pogląd, który SKO podziela, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. W wyroku NSA z 27 października 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1698/10 (Rzeczposp. PCD 2011/255/2), podkreślono, że tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach. Zdaniem SKO brak załączenia do kwestionowanej decyzji wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem SKO kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Nie można uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W terenie analizowanym w momencie wydawania przez organ pierwszej instancji decyzji o warunkach zabudowy znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny gruntów rolnych o niskiej klasie bonitacyjnej. Ponadto, z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz [...] znajdował się budynek mieszkalny i znaczne, pod względem gabarytów, zabudowania gospodarcze. W ewidencji gruntów działki te sklasyfikowane były jako B/R. SKO podkreśliło, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze poddanym analizie, mają duże powierzchnie. Zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym jest też bardzo rozproszona, oddzielona - poza działką skarżącej - znacznymi odległościami. Wprowadzenie zatem na terenie objętym wnioskiem funkcji produkcyjnej w branży drzewnej (produkcja palet) było możliwe – zdaniem SKO - do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją.

Zdaniem SKO prawidłowo określono również poszczególne parametry zabudowy, zgodnie z istniejącą w obszarze analizowanym zabudową.

Dalej SKO napisało, że ustaliło, że działka objęta wnioskiem nie wymagała odrolnienia. We wniosku inwestor wyraźnie wskazał, że planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na działce nr [...]. Działka ta, w czasie orzekania przez Wójta miała łączną powierzchnię 0,5000 ha i składała się z gruntów rolnych klasy RIVa o pow. 0,2309 ha, RV o pow. 0,1730 ha oraz B o pow. 0,0961 ha. Obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekraczał zatem 1 ha, wobec czego teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na odrolnienie.

Odnosząc się do uprawnień osoby która sporządziła projekt decyzji SKO napisało, że art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. SKO, wobec braku projektu decyzji w aktach sprawy zwróciło się do Wojewody Wielkopolskiego (archiwum) celem przesłania kopii wniosku Wójta o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia wraz z załączonym do niego projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na przesłanej kopii projektu decyzji o warunkach zabudowy, brak jest podpisu urbanisty, który go przygotował. Na projekcie decyzji, podobnie jak w kwestionowanym rozstrzygnięciu, znajduje się w końcowej' części uzasadnienia adnotacja, że "Projekt decyzji opracował mgr M. E. (ZO.IU nr [...])". W toku ponownie przeprowadzonego postępowania do Kolegium wpłynęło również zaświadczenie Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą we W. nr Z- [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym to urbanista oświadczył, iż był członkiem ww. Izby od roku 2005. Kolegium doszło zatem do wniosku, iż brak własnoręcznego podpisu na projekcie decyzji oraz brak zaświadczenia o wpisie na listę samorządu zawodowego aktualnego na dzień wydania decyzji stanowi naruszenie, jednakże nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, że projekt rozstrzygnięcia sporządziła osoba uprawniona w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

SKO dodało, że rozważyło sprawę także pod kątem stwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. i uznało, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą również inne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, wymienione w art. 156 K.p.a. Z tych powodów SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca napisała, że przy drodze publicznej, przy której wybudowano sporną inwestycję nigdy nie funkcjonował zakład tego typu. Nadto przedmiotowej inwestycji nie można porównywać do szklarni, folii i innych budynków gospodarczych (stodoły czy obory) gdyż spełniają one krańcowo różne funkcje niż zakład przemysłowy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając zaznaczyło, że SKO w L. pismem z [...] maja 2016 r. wystąpiło do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie. Postanowieniem z [...] maja 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO podzieliło stanowisko i argumenty zawarte w decyzji SKO w L. i oceniło, że wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15 – zostały zrealizowane. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba uprawniona w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., tj. urbanista M. E., nr wpisu [...] Nadto SKO – między innymi - przeanalizowało spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny gruntów rolnych o niskiej klasie bonitacyjnej. Z części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz [...] znajdował się budynek i znaczne pod względem gabarytów zabudowania gospodarcze. W obszarze analizowanym znajduje się m.in. parking samochodów ciężarowych, zakład przemysłowy - zakład betoniarski, który ma zbliżoną funkcję do wnioskowanej zabudowy. Zdaniem SKO zakład produkcji palet może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. S. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji SKO oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 107 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 6 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady legalności działania; art. 7 K.p.a.- poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej; art. 8 K.p.a. - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w postępowaniu. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 1, 3, 4, 5, 6 oraz 9 ust. 2 Rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem powstał obiekt całkowicie niezgodny z dotychczasową funkcją badanego obszaru – jako terenów rolniczych z dominującą zabudową mieszkaniową i gospodarską, znajdującą się w obrębie oddziaływania programu Natura 2000. Nadto zarzuciła rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, bowiem organ dopuścił się faktycznej zmiany przeznaczenia terenu, bez uchwalenia miejscowego planu. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi płyty z nagraniem oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dwóch pismach: z 21 kwietnia i [...] kwietnia 2016 r. Inwestor J. F., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, w całości. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca w złożonej skardze powołuje identyczne argumenty, które przytaczała toczących się uprzednio wszystkich postępowaniach. Zdaniem pełnomocnika, przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest hałas, jaki będzie generowała inwestycja. Pełnomocnik zaprzeczył wskazaniu skarżącej, że doszło do zmiany funkcji terenu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzona wadliwie, a naruszenie jest rażące. Jak stwierdzono w niniejszej sprawie, rzeczona analiza jest ogólna i nie została podpisana, ale takie uchybienie nie ma charakteru rażącego. Zatem naruszenie to nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Oba składy SKO dokonały analizy kontynuacji funkcji zabudowy terenu. Wskazano, że na działkach, które leżą w badanym obszarze, w chwili wydania decyzji, znajdowały się budynki, które swoją funkcją odpowiadały funkcji inwestycji. Ponadto pełnomocnik podkreślił, że kontynuacja funkcji terenu z jednej strony ma chronić przed zmianą charakteru nowych zabudowań w stosunku do zastanych, ale z drugiej strony nie może w sposób nadmierny ograniczać prawa własności. Dlatego też kontynuację funkcji należy rozumieć szeroko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że zarówno ona, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, LEX nr 1487724). Zauważyć tu należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586, także Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, str. 347).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 542/15.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że organy administracji, ponownie rozpoznając sprawę w następstwie zapadłego w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 542/15 tylko częściowo zrealizowały wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10, CBOSA). Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1638/10 (CBOSA) NSA stwierdził m. in., że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis.

W kontekście tych poglądów szczególnego znaczenia nabiera stwierdzenie przez Sąd w wyroku w sprawie IV SA/Po 542/15, że organ nie dokonał szczegółowej analizy kontynuacji funkcji. Nie ulegało przy tym wątpliwości Sądu, że analiza, jaka została we wcześniejszej sprawie sporządzona jest nieprawidłowa.

W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej w tym zakresie organ nadal nie wykonał wiążących wytycznych Sądu: nadal nie została dokonana szczegółowa analiza kontynuacji funkcji. Organy dwukrotnie wyraziły przekonanie o zaistnieniu kontynuacji funkcji: "Wprowadzenie zatem na terenie objętym wnioskiem funkcji produkcyjnej w branży drzewnej (produkcja palet) było możliwe do pogodzenia z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Kolegium nie dopatrzyło się w tym zakresie jakiejkolwiek sprzeczności. Zakład produkcji palet mógł bowiem z ww. względów bezkolizyjnie współistnieć z zabudową występującą w obszarze analizowanym" (z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.); "W obszarze analizowanym znajduje się m.in. parking samochodów ciężarowych, zakład przemysłowy – zakład betoniarski, który ma zbliżoną funkcję do wnioskowanej zabudowy. A zatem planowany zakład produkcji palet może współistnieć z istniejącą w wyznaczonym obszarze zabudową" (z uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.).

Tezy te należy jednak uznać za gołosłowne: z uzasadnień obu decyzji nie wynika na podstawie jakich dowodów organy doszły do takich wniosków. Sąd stwierdza przy tym, że z całą pewnością podstawy do takich ustaleń nie można poszukiwać w załączniku nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o warunkach zabudowy jedynie formalnie noszącym tytuł: "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". Ze względu na swą wadliwość dokument ten nie nadaje się do oparcia na nim jakichkolwiek ustaleń faktycznych istotnych w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza brak w aktach administracyjnych przekazanych wraz ze skargą jakichkolwiek innych materiałów dowodowych mogących stanowić podstawę do rozważań i ustaleń organów w zakresie spornej kontynuacji funkcji. W szczególności nie mogą nimi być twierdzenia stron postępowania w tej kwestii, jako że pozostają one konsekwentnie sprzeczne. Odnosząc się do sprzeczności w stanowiskach i twierdzeniach stron organy w żadnym razie nie mogą tychże stanowisk wprost przyjmować jako podstawy swych rozstrzygnięć. Obowiązkiem organów jest ustosunkować się do stanowisk stron poprzez zajęcie stanowiska własnego, opartego na własnych ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Ani uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] listopada 2016 r. ani zawartość akt administracyjnych nie wskazują, by organy takich własnych ustaleń dokonały. Tym samym uznać należy, że nie wykonały wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po [...]. W takiej sytuacji rozstrzyganie kwestii nieważności decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. jest przedwczesne. Organy, by rozstrzygnąć tę kwestię muszą bowiem dysponować prawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza jest środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Rzeczą organu będzie zatem, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, analizę taką zgodnie z przepisami Rozporządzenia, według stanu na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2008 r., przeprowadzić. Powołać tu należy poglądy wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 158/16 (CBOSA), że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Z przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy.

Zwrócić należy też uwagę na wyrok NSA z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), gdzie podkreślono, że cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero dysponując niewadliwą analizą architektoniczno – urbanistyczną organ może rozstrzygnąć, czy decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest nieważnością ze względu na brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji.

Nadto, w ocenie Sądu, nie zostało wykonane w sposób prawidłowy wskazanie zawarte w wyroku w sprawie IV SA/Po [...] dotyczące udokumentowania w aktach sprawy przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Sąd rozpoznając sprawę uprzednio, stwierdził, że niezachowanie obowiązku wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego kwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach sprawy winno się zatem znaleźć właściwe temporalnie (a więc obejmujące dzień sporządzenia projektu decyzji) zaświadczenie potwierdzające przynależność do izby samorządu zawodowego. Dokument z dnia [...] sierpnia 2014 r. (k. 274 akt administracyjnych) warunku tego nie spełnia: nie obejmuje okresu wcześniejszego (własna adnotacja projektanta nie może być uznana za wystarczającą), nie wskazuje też na członkostwo w Izbie). Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniem Sądu.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą (pkt 1 sentencji wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z [...] listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po [...], mając na uwadze także stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu.