Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 7/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 134art. 106 par. 3, art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu
article: par. 19 ust. 2, 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 21 ust. 12,
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę. 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat P. B. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja) – dalej jako Dyrektor Agencji, postanowieniem z [...] roku, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr [...] z [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania M.M. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Organ ustalił, że w dniu 26 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęło pismo M.M. zatytułowane "Wniosek o przyznanie płatności na rok 2017", w którym napisał on, że "wnioskuje o przyznanie wszelkich możliwych płatności, które są przewidziane przepisami Unii Europejskiej i krajowymi w celu finansowania wsparcia". Przedmiotowe pismo sporządzone zostało na kartce papieru A4 i miało formę podania. Nie zostały w nim wymienione: działki rolne, działki ewidencyjne, rodzaje płatności oraz inne składniki wniosku niezbędne do jego rozpatrzenia.

W dniu 31 maja 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wystosował do M.M. wezwanie do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności. Zostało ono odebrane osobiście przez stronę w dniu 9 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie M.M. złożył w dniu 20 czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. pismo, w którym szczegółowo odniósł się do wezwania z dnia 31 maja 2017 r.

W dniu 21 czerwca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ponownie wezwał M.M. do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności - do złożenia wniosku na formularzu opracowanym przez ARiMR. Do wezwania organ dołączył określony formularz wniosku o przyznanie płatności oraz szczegółową instrukcję jego wypełniania. Pismo było awizowane, a ostatecznie nie zostało przez stronę podjęte, co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przez operatora pocztowego. Ponadto pismem z 10 lipca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odpowiedział na pytania strony zawarte w podaniu z dnia 20 czerwca 2017 r. M.M. podjął w placówce pocztowej przedmiotowe pismo w dniu 17 lipca 2017 r.

Organ wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 określają przepisy zawarte w ustawie z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.), Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze. zm.), oraz przepisy unijne. Natomiast kompetencja do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wynika z art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z § 19 ust 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wniosek o przyznanie płatności składa się do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278, ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 akapit trzeci Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu na rok 2017 składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 30 maja. Termin, o którym mowa w ust 1, nie podlega przywróceniu. Skutki przekroczenia terminu do złożenia wniosku zostały uregulowane w art. 13 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014. Wymogi jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie płatności ekologicznej zostały określone w § 19 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Formularz wniosku określony został w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełnić wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.). Z art. 25 ustawy wynika, że w przypadku gdy wniosek nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, chyba że ten termin już upłynął. Przepisu art 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. Według art. 72 ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013, każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio:

a) wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, w którym mowa w art. 67 ust. 2;

b) uprawnienia do płatności deklarowane do aktywowania;

c) wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub wymagane w związku z wdrożeniem odpowiedniego sektorowego prawodawstwa rolnego lub wymagane przez dane państwo członkowskie.

W przedmiotowej sprawie M.M. otrzymał formularz wniosku o przyznanie płatności oraz materiał graficzny, jednak nie złożył go w terminie wyznaczonym na składanie wniosków o płatność na rok 2017, pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia braków (oba wezwania w myśl przepisów k.p.a. zostały stronie skutecznie doręczone). Materialnoprawny charakter terminu do złożenia wniosku o płatność wskazany w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności.

Organ nie stwierdził istnienia dowodów na dopuszczenie się oszustwa

i działania na szkodę strony w zaskarżonym postanowieniu przez organ pierwszej instancji. Pismo z 26 maja 2017 r. nie spełnia kryteriów wniosku o przyznanie płatności rolno- środowiskowo-klimatycznych określonych w ww. przepisach.

Zarówno w piśmie z 26 maja 2017 r., jak i zażaleniu strona wyraźnie zaznaczyła, że pomimo otrzymania formularza wniosku nie wypełniła go, ponieważ nie chciała podpisać się pod oświadczeniami i zobowiązaniami, jakie widnieją na formularzu wniosku. Płatności powierzchniowe są płatnościami dobrowolnymi, przyznawanymi na wniosek strony (art. 22 ustawy), która aby je otrzymać, zobowiązuje się do przestrzegania wymogów zawartych zarówno w przepisach unijnych jak i krajowych. W związku z powyższym organ stwierdził, że M.M. świadomie nie spełnił warunków koniecznych do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności powierzchniowych.

Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że kwestię konieczności posiadania rachunku bankowego reguluje art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1853). Nie jest prawdą, że drugie wezwanie nie zostało wysłane do strony, bowiem zgodnie ze zwrotem z poczty adresat nie odebrał awizowanej przesyłki i zastosowanie znalazł art. 44 § 4 k.p.a. Odnosząc się do pkt 4 zażalenia, organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełnić wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oprócz danych i informacji wymienionych w § 2 tego rozporządzenia, zawierają oświadczenia zobowiązania rolnika związane z płatnością, której dotyczą.

Trybunał Konstytucyjny nigdy nie podważył zgodności przepisów, na które powołuje się organ w niniejszym postanowieniu, co w praktyce oznacza, że są one zgodne z Konstytucją. W odpowiedzi na pkt 6 zażalenia organ wskazał, że M.M. w wezwaniach z 31 maja 2017 r. oraz z 21 czerwca 2017 r. został poinformowany przez organ pierwszej instancji o tym, że w 2017 r. ARiMR nie posiada informacji na temat tego, jakie działki zgłosił do płatności. Natomiast żądania udzielenia wyjaśnień zawarte w pkt 7 i 8 wykraczają poza zakres niniejszego postępowania tak samo jak żądania zawarte w pkt 9 i 10 zażalenia i nie mają wpływu na zaskarżone postanowienie.

Na powyższe postanowienie skargę do WSA w K. złożył M.M.. Wniósł o:

1. rozpatrzenie sprawy przez właściwy sąd oraz zgodnie z art. 45, art. 63, art. 77 ust 2 i art. 182 Konstytucji;

2. wyjaśnienie, czy rolnicy podpisujący się pod wnioskiem o przyznanie płatności byli faktycznie pouczani o odpowiedzialności karnej, czy byli szkoleni z dziedziny wypełniania wniosków i należnych im płatności oraz czy czasem nie byli zmuszani do ich podpisania, pomimo, że nie były spełnione warunki zapisane na ostatniej stronie tego wniosku, gdyż w przeciwnym razie ich wniosek nie byłby przyjęty tak jak

i skarżącego. Podniósł on, że nie wypełnił wniosku otrzymanego od ARiMR, gdyż zawierał on nieprawdziwe informacje oraz naruszał przepisy UE, czyli nie można było w nim wnioskować o płatności do lasów i gruntów zadrzewionych i zakrzaczonych, czy też do takich upraw jak orzech włoski, z czego wynika, że rolnicy polscy są niesprawiedliwie traktowani i dyskryminowani w stosunku do rolników unijnych;

3. wyjaśnienie, dlaczego pracownicy ARiMR w K. rażąco naruszają art. 63 Konstytucji, z którego wprost i niepodważalnie wynika, że tylko tryb rozpatrywania takich spraw jak wnioski, czy skargi, które mogą być składane w dowolnej formie, nawet ustnej, a ten tryb rozpatrywania, a nie tryb nierozpatrywania, ma być uregulowany w ustawie. Skarżący poinformował, że ARiMR w K. wielokrotnie nie rozpatrywała jego wniosków, co wynika bezpośrednio z dokumentacji jaka jest w posiadaniu tego urzędu. Zaś te wnioski, które były rozpatrzone nigdy nie spełniały warunków w jakie są w tej kwestii opisane w kodeksie postępowania administracyjnego;

4. nakazanie ARiMR zmiany formularzy wniosków, tak, by nie zmuszały rolników do podpisywania nieprawdy oraz, by zawierały płatności jakie są możliwe do uzyskania w UE;

5. wyjaśnienie, dlaczego skoro w przepisach UE jest mowa o składaniu wniosków o płatności, bo tylko one są wymagane, to rolnicy są zmuszani do składania różnych oświadczeń, zobowiązań, pouczeń itd., które są na dodatek nieprawdziwe;

6. nakazanie ARiMR, by z tytułu nie rozpatrzenia jego wniosków z poprzednich lat oraz wniosku o płatności na rok 2017, wypłaciła skarżącemu z art. 77 ust. 1 Konstytucji zadośćuczynienie za straty jakie dotychczas ponósł, czyli za płatności, których nie otrzymał, a o które wnioskował oraz o które nie wnioskował, bo był oszukiwany przez pracowników ARiMR, że do tych upraw płatności się nie należą. Zadośćuczynienie ma również uwzględniać fakt, że z tytułu braku należnych mu płatności, nie był w stanie należycie dbać o rozwój swojego gospodarstwa, obecnie jest na skraju bankructwa, jak też to, że bardzo dużo czasu poświęcał na dochodzenie swoich praw oraz na częste kontrole, które miały za zadanie nastraszyć go, by nie składał więcej wniosków i skarg na władzę ARiMR. W ocenie skarżącego, ARiMR rażąco naruszyła jego konstytucyjne i unijne prawa. Od kilku lat nie wypłaca mu płatności do orzecha włoskiego, płatności do miedz śródpolnych, do lasów i gruntów zakrzaczonych i zadrzewionych, które to grunty zgodnie z prawem są niepodważalnie zaliczane do upraw trwałych, a w związku z tym od 2004 r powinien do tych upraw otrzymywać płatności, a do dzisiaj ich nie otrzymuje. Na dodatek nadal jest oszukiwany, że takie płatności mu się nie należą, a ci, którzy wnioskują o nie są karani finansowo z tego tytułu, czego skarżący jest bezpośrednim przykładem, a co wprost wynika z decyzji za 2016 rok;

7. wyjaśnienie, czy można być karanym za składanie wniosków, a nie być karanym za ich nie rozpatrywanie lub za to, że są one rozpatrywanie nienależycie i z rażącym naruszeniem prawa;

8. wyjaśnienie, dlaczego polscy rolnicy są poniżani, dyskryminowani i niesprawiedliwie traktowani w stosunku do innych rolników z UE, którzy dostają znacznie wyższe płatności, otrzymują je jeszcze tego samego roku którego wniosek dotyczył, nie składają wniosków co roku jeśli wniosek z roku na rok się nie zmienia, otrzymują zaliczki na poczet kosztów jakie będą ponosić by spełnić stawiane im wymogi, którzy otrzymują płatności do produkcji rolnej, która w danym roku nie przynosi żadnego dochodu lub dochód jest niewielki (chodzi między innymi o orzecha włoskiego, lasy, czy grunty zadrzewione i zakrzaczone). W tej kwestii skarżący wnioskował o wydanie wyroku, który zakazywałby dalszych tego typu działań, które rażąco naruszają nie tylko przepisy unijne ale i Konstytucję RP;

9. wyjaśnienie, czy można twierdzić, że przepisy prawne na które powołuje się ARiMR są zgodne z Konstytucją skoro nie ma w tej kwestii orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i nigdy nie były one w całości przez ten organ sprawdzane;

10. wyjaśnienie, czy jeśli ARiMR uzyskała od skarżącego informacje, że przepisy prawne na które się powołuje są niezgodne z Konstytucją to miała obowiązek przekazać te informacje do stosownego organu władzy publicznej, który ma uprawnienia do składania w tej kwestii wniosków do TK, by należycie wyjaśnić tę kwestię, a nie zmuszać go do podporządkowania się pod przepisy prawne, które nie są przewidziane w Konstytucji oraz rażąco naruszają szczególnie jej art. 37;

11. wyjaśnienie, dlaczego ARiMR nigdy nie stosowała bezpośrednio Konstytucji, choć to wynika z art. 8 ust 2 Konstytucji, przez co, świadomie i celowo działała na szkodę skarżącego, naruszając szczególnie art. 2, 7, 8, 30, 31, 32 i 37 Konstytucji;

12. wyjaśnienie, dlaczego ARiMR uważała, że wszystkie przepisy prawne, inne niż Konstytucja, są ważniejsze od Konstytucji i dlatego tylko na ich podstawie rozpatrywała wnioski o płatności i skargi;

13. wyjaśnienie, czy ARiMR miała wszystkie informacje na temat działek skarżącego, które zgłaszał również o płatności na 2017 rok;

14. wyjaśnienie, czy ARiMR naruszyła szczególnie art. 6, 7, 8, i art. 9 k.p.a., nie wzywając skarżącego na szkolenia w kwestii wypełniania wniosków oraz w kwestii wnioskowanych płatności, pomimo to, że wielokrotnie o to wnioskował i miał to obiecane, a następnie kazano mu podpisywać oświadczenia, że posiada wszystkie informacje na ten temat;

15. wyjaśnienie, czy zgodnie z art. 63 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji, ARiMR faktycznie nie może rozpatrywać wniosków złożonych w innej formie niż sobie to wymyśliła oraz, czy może karać finansowo obywateli, z tego tytułu, że składają wnioski i skargi bo to właśnie dotyka skarżącego od kilku lat;

16. unieważnienie w/w decyzji;

17. zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych oraz o przyznanie adwokata z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji wniósł o odrzucenie skargi, zwracając uwagę, iż nie została ona podpisana, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

M.M. usunął w terminie brak formalny skargi, poprzez jej podpisanie w dniu 23 stycznia 2018r.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. Zdaniem pełnomocnika, brak było podstaw prawnych do wydania takiego postanowienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zaskarżone postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 27 października 2017 roku, nr 9013-00000033596/17 utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr 0238-2017-056 z 31 lipca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 nie narusza przepisów postępowania w stopniu który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się również wad prowadzących do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów i wniosków w pierwszej kolejności należy wskazać co następuje.

Zgodnie z wyżej przywołanym art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). W świetle tego przepisu granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta w której wniesiono skargę.

Dlatego też ramy niniejszej sprawy nie obejmują okoliczności na które powołuje się strona tj. brak w latach ubiegłych dopłat do orzecha włoskiego i miedz śródpolnych, brak rozpatrzenia wszystkich jego wniosków od kilku lat przez organ. Nie podlegają one zatem wyjaśnieniu na gruncie obecnie rozpoznawanej przed sądem sprawy (punkt 6 skargi). Obojętna z punktu widzenia dokonywanej oceny postanowienia organu odwoławczego w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 jest także sytuacja rolników w innych państwach Unii Europejskiej, jak również procedury otrzymywania przez nich płatności, co czyni wnioski strony o wyjaśnienie wskazanych okoliczności, zawarte w punkcie 8 skargi niezasadnymi. Dodatkowo zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter uzupełniający i jest ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego dokonały tego poprawnie organy administracji. Również i z tego powodu zadośćuczynienie wnioskom strony o dokonanie przez sąd wyjaśnienia podanych okoliczności nie było możliwe, albowiem żądania takie nie mają podstaw prawnych w procedurze sądowoadministracyjnej.

Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. sąd w wydanym wyroku oddala skargę lub uchyla (stwierdza nieważność) zaskarżony akt administracyjny, jeżeli narusza on przepisy prawa. Tym samym jako bezpodstawny należy ocenić wniosek strony o wydanie wyroku w kwestiach: nakazania organowi zmiany formularzy wniosków, wypłacenia stronie zadośćuczynienia za straty, zakazania dalszych działań, które w ocenie skarżącego rażąco naruszają prawo (punkty 4, 6, 8 skargi).

Następnie odnosząc się do punktów 9, 10 i 11 skargi, należy wskazać co następuje.

Sąd w całej rozciągłości akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i organy administracji publicznej nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej.

Jeżeli zatem Sąd jest przekonany o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym.

W przedmiotowej sprawie tut. Sąd nie na wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy stanowiącej podstawę prawną wydania zaskarżonego aktu.

Również bezpośrednie stosowanie Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Jak wyżej wskazano, domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Subiektywne przekonanie strony o niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego aktu nie może prowadzić do zaniechania ich stosowania przez organ, nie rodzi również dodatkowych zobowiązań organu badania tej okoliczności.

Przystępując do dalszej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego należy podnieść, że podstawę prawną jego wydania stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Innymi uzasadnionymi przyczynami, o których mowa w tym przepisie są natomiast sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 reguluje Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo- klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem", a także ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562), zwana dalej "ustawą ONW". Zgodnie z art. 22 ustawy ONW pomoc jest przyznawana na wniosek rolnika.

Zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

A zatem do terminów składania wniosków, zmian do wniosków w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 tej ustawy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu (art. 21 ust. 2). W przypadku, gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (art. 21 ust. 3).

Ustawowy termin złożenia wniosków w 2017 r. przedłużony został na podstawie rozporządzenia MRiRW do 31 maja 2017 r. (bez sankcji).

Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 26 czerwca 2017 r. (przy uwzględnieniu regulacji art. 57 § 4 k.p.a.).

Zgodnie natomiast z art. 42 ust 1 ustawy ONW wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i przesłanym lub udostępnionym przez ten podmiot. Dowodzi to, że przepis szczególny sprzeciwia się ustnemu załatwianiu tego rodzaju sprawy. Złożenie wniosku o płatność na formularzu oznacza, że przepis prawa powszechnie obowiązującego wymaga załatwienia tej sprawy w formie pisemnej. W tym miejscu jako niezasadne należy ocenić uwagi strony zawarte w punktach 3, 11, 12 i 15 skargi dotyczące dowolnej formy (nawet ustnej) składania wniosku.

Dodatkowo zauważyć należy, że w § 19 ust 1 rozporządzenia określono obligatoryjne elementy wniosku, wskazując, że poza elementami podania określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem adresu, zawierać winien wymienione tam informacje, dane oraz oświadczenia, m.in. o powierzchni działek ewidencyjnych, sposobie wykorzystywania działek rolnych.

Zgodnie z art. 25 ust 1 i 2 ustawy ONW w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek, chyba że ten termin upłynął (w terminie składania wniosków). Przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. W przypadku nieusunięcia braków w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, wniosek jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.

Natomiast według art. 72 ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013 beneficjent wsparcia składa wniosek o płatności każdego roku.

Z przywołanych uregulowań prawnych wynika, że wniosek o płatności na dany rok winien zostać złożony na formularzu i zawierać informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy oraz określone oświadczenia.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy podnieść co następuje.

Z akt administracyjnych wynika, iż skarżący M.M. otrzymał od Agencji formularz wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do wypełnienia. Wynika to z treści pisma strony z dnia 26 maja 2017r. Jednakże, z powodów podanych w tym piśmie skarżący nie wypełnił wniosku w formie w jakiej go otrzymał, natomiast skierował do organu wniosek (w/w pismo z 26 maja 2017r.) o przyznanie wszystkich możliwych płatności, które są przewidziane przepisami Unii Europejskiej i krajowymi w celu wsparcia jego gospodarstwa rolno – leśnego. Do wniosku nie dołączono żadnych dodatkowych załączników. Natomiast w samej jego treści nie wymieniono działek rolnych (w tym zakresie strona w treści pisma podała "w kwestii działek rolnych do których chcę wnioskować o płatności na 2017 rok, są już ARiMR wiadome, gdyż od kilku lat składam do nich wnioski"), działek ewidencyjnych, wnioskowanych płatności oraz nie zawarto innych elementów wniosku określonych przepisami prawa.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 31 maja 2017r. M.M. złożył w dniu 20 czerwca 2017 r. pismo, w którym m.in. podtrzymał wniosek o wszystkie płatności, w tym te, o które wnioskował w 2016 roku, w zakresie działek rolnych poinformował, że są one podane m.in. we wniosku na 2016 rok, natomiast w zakresie załączników graficznych wyjaśnił, że są one w posiadaniu organu, gdyż co roku je składał.

Kolejnego wezwania z dnia 21 czerwca 2017r. strona nie podjęła w terminie.

Mając na względzie przywołane wcześniej przepisy prawa, które jednoznacznie określają elementy i formę, jakie powinien spełniać wniosek o przyznanie płatności jak również termin, w którym należy go złożyć – zdaniem Sądu, prawidłowo organy przyjęły, iż w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż skarżący również w treści skargi (punkt 2) podał, iż świadomie nie wypełnił wniosku, jaki otrzymał, gdyż zawierał on nieprawdziwe informacje i naruszał przepisy UE. Złożonego w dniu 26 maja 2017r. podania, pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych nie uzupełnił o niezbędne elementy, umożliwiające merytoryczne odniesienie się do żądania strony. Wobec jednoznacznie określonych obowiązków wnioskującego o płatności podmiotu, jako niewystarczające należy uznać odwoływanie się przez M.M. do treści wniosków i ich załączników jakie składał w latach ubiegłych (punkt 13 skargi).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mógł być również zastosowany art. 25 ustawy ONW, w myśl którego w przypadku nieusunięcia braków w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, wniosek o przyznanie pomocy jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.

Podanie strony, nie uzupełnione w terminie do 26 czerwca 2017r. o wskazywane przez organ elementy nie poddawało się bowiem merytorycznej kontroli. Brak złożenia wniosku na formularzu udostępnionym przez Agencję, jak również nie udzielenie informacji m.in. w zakresie rodzaju płatności o którą występuje wnioskodawca, wskazania działek rolnych, działek ewidencyjnych uniemożliwiało jakąkolwiek inną reakcję organu, niż odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący naruszenia tego przepisu, zgłoszony na rozprawie nie został więc uwzględniony.

Tym samym zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do niezgodnej z prawem odmowy rozpoznania wniosku strony, o czym mowa w punkcie 7 skargi. Sąd nie stwierdził także, by działanie organu doprowadziło do rażącego naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, iż ubieganie się o płatności ma charakter wnioskowy, a postępowanie prowadzone jest w zakresie określonym we wniosku. Złożenie wniosku o przyznanie płatności jest dobrowolne i stanowi uprawnienie, nie zaś obowiązek. Postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane. Oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, a organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wyłączny wniosek skarżącego, zaś wnioskodawca nie jest zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzysta z uprawnienia, które wynika z przepisów prawa.

W świetle powyższego nie można podzielić argumentów strony o zmuszaniu rolników do podpisywania wniosków.

Wystąpienie z wnioskiem nie jest również uzależnione od uczestnictwa w szkoleniach (punkt 14 skargi).

W tych okolicznościach nie można uznać, że organ naruszył zasady ogólne postępowania zawarte w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Stały się one podstawą prawidłowego zastosowania przepisu prawa procesowego, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Wynagrodzenie pełnomocnikowi adwokatowi P.B. ustanowionej w ramach pomocy prawnej, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714).