Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 4/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie przewlekłości postępowania.
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L.M. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było przewlekle, III. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej L.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 129 ust. 5 i nast. w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2016 r. poz. 2147), L.M. zwróciła się do Starosty o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność gminną działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obszar wiejski, powstałej w oparciu o decyzję podziałową Burmistrza z dnia [...] września 2007 r., znak [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postepowania i jednocześnie poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 18 sierpnia 2015 r. W tej samej dacie organ wystąpił do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o przeznaczeniu działki nr ewid. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W pismach z dnia [...] lipca 2015 r. oraz [...] lipca 2015 r., które wpłynęły do organu w dniu 30 lipca 2015 r., Burmistrz udzielił wyjaśnień dotyczących decyzji podziałowej, przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wystawił wnioskowane zaświadczenie. Kolejnymi pismami z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...]września 2015 r. Starosta zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczał kolejne terminy zakończenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] Starosta odmówił ustalenia odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość. Od powyższej decyzji L.M. wniosła odwołanie do Wojewody. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez L.M., wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 222/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2015r. znak [...]. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do Starosty dnia 22 sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] września 2016r. Starosta zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie ze względu na gromadzenie materiału dowodowego. Jednocześnie, w związku uzasadnionymi wątpliwościami w sprawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r. opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Nr 85/03 poz. 1239 z dnia 31 października 2003 r., co do przeznaczenia przedmiotowej działki, Starosta wystąpił do Burmistrza o wydanie opinii dotyczącej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, jako organu właściwego do sporządzania aktu prawa miejscowego.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz zwrócił się do Starosty o przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi do 24 października 2016 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowej analizy prowadzonego postępowania. Starosta pismem z [...] października 2016 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, ze względu na gromadzenie materiału dowodowego sprawy i ustalił termin załatwienia sprawy do 20 listopada 2016 r.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi w sprawie niniejszego postępowania oraz odrębnie prowadzonego w przedmiocie ustalenia odszkodowania dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...] – obszar wiejski. Burmistrz zaprezentował interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odniósł się do całokształtu sprawy. Ponadto zwrócił się o zawieszenie przedmiotowego postępowania na zgodny wniosek stron i powrót do etapu ugodowego rozwiązania przedmiotowego sporu. Propozycja miałaby polegać na złożeniu przez Skarżącą wniosku o podział działki numer [...] na trzy działki wyżej określone i wówczas Gmina nabyłaby na podstawie czynności cywilnoprawnych od Skarżącej dwie działki przylegające do dróg numer [...]. Po nabyciu tych działek postępowania o odszkodowanie w zakresie działki [...] zostałoby umorzone. Natomiast w zakresie działek [...] skarżąca cofnęłaby wniosek o przyznanie odszkodowania postępowanie administracyjne zostałoby umorzone.

W ocenie Starosty Burmistrz nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania, ponieważ nie był stroną postępowania, wobec czego postanowieniem z dnia [...] października 2016r. odmówił zawieszenia postępowania. W wyniku powyższego, pismem z dnia [...] października 2016 r. organ wystąpił do pełnomocnika L.M. o zajęcie stanowiska w przedstawionej sprawie.

W dniu 19 października 2016 r. do Wojewody wpłynęło zażalenie L.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., Starosta zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, jako powód wskazując możliwość zajęcia stanowiska przez L.M. w sprawie polubownego załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r. Wojewoda uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa sprawa ma skomplikowany charakter, a organ prowadzący postępowanie zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem organu II instancji, Starosta stosując się do przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. podjął czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Wojewody w związku z podejmowanymi przez organ I instancji czynnościami polegającymi na wystąpieniu do Burmistrza o opinię w sprawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomieniu stron na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie, nie można postawić zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, czy też przewlekłego prowadzenia sprawy, ponieważ Starosta zrealizował obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. L.M. wskazała na brak możliwości zawarcia ugody na przestawionych przez Burmistrza zasadach.

Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz wniosła o:

- zobowiązanie Starosty do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

- zobowiązanie Starosty do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

- orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., iż pomimo upływu ostatnio wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy, który przypadał na 20 grudnia 2016 r., Starosta do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji, nie poinformował również skarżącej o wyznaczeniu kolejnego terminu jej załatwienia. Odnośnie faktu zwrócenia się przez Starostę do Burmistrza o sprecyzowanie oznaczeń planistycznych dla działek wydzielonych pod drogi oraz o stwierdzenie, czy zapisy planu przewidują zlokalizowanie na powstałej w wyniku podziału działce nr [...] obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej, skarżąca stwierdziła, iż żaden przepis prawa nie przewiduje kompetencji organu wykonawczego gminy, a tym bardziej aparatu pomocniczego, do interpretacji zapisów planu miejscowego. Nawet organ stanowiący, jakim jest rada gminy, który uchwalił m.p.z.p., nie ma takich uprawnień. M.p.z.p., po jego publikacji, stanowi powszechnie obowiązujące źródło prawa i nie ma organu administracji, który byłby uprawniony do stanowienia obowiązującej wykładni jego przepisów. Uprawnienia takie można jedynie przypisać sądom, ale wyłączenie w zakresie, w jakim orzekają one w sprawie, w której wykładnia następuje. W niniejszej sprawie wypowiadał się WSA w Gorzowie Wlkp., który zauważył, że to Starosta powinien dysponować zarówno rysunkiem planu jaki tekstem planu i na ich podstawie samodzielnie powinien oceniać sprawę, m.in. dokonać wykładni m.p.z.p. Ponadto istotnym z punktu widzenia oceny przewlekłości postępowania wydaje się fakt, że do dnia wniesienia skargi w zakresie zebranego materiału dowodowego nie znajdował się operat szacunkowy, którego zlecenie i sporządzenie potrafi wydłużyć postępowanie. W konsekwencji nie miała też miejsca rozprawa administracyjna. Zatem w niniejszej sprawie działanie organu sprowadzało się jedynie do analizy akt sprawy, które zostały zgromadzone w ramach pierwszego postępowania przed Starostą oraz w ramach postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko procesowe, organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Z uwagi na wykorzystane środków finansowych przeznaczonych na rok 2016 nie było możliwe wcześniejsze zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą na realizację inwestycji drogowej. W dniu 13 stycznia 2017 r. do Starosty wpłynął operat szacunkowy. W związku z powyższym, pismem z [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. umożliwiono stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 5 dni od daty odebrania pisma. Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie z uwagi na wyznaczony stronom, przed wydaniem decyzji, termin wynikający z wyżej opisanego pisma. Wskazano termin załatwienia sprawy do 18 lutego 2017 r.

Organ podniósł również, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy, stosując się do przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęto czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wszystkie prowadzone czynności miały na celu załatwienie postępowania w rzetelny sposób, a odstępy czasu w jakich były wykonywane, wynikały z przeprowadzenia wnikliwej analizy w sprawie, a także z możliwości zaprezentowanej przez Burmistrza do ugodowego zakończenia sprawy. Kolejne przedłużenia terminu załatwienia sprawy wynikały z podejmowanych przez organ działań, które były uzasadnione. Oceny tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa powinno dokonywać się zasadniczo na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia oraz powołanych podstaw prawnych) bądź na podstawie postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w niniejszej sprawie treść decyzji podziałowej i wyżej wymienione postanowienie jednoznacznie nie wykluczało, ani nie potwierdzało przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę gminną. Zarówno uzasadnienie decyzji jak i postanowienia sporządzono ogólnie, wobec czego Starosta oceniając zasadność przedmiotowego wniosku w całości oparł się na części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym wystąpił do Burmistrza o wydanie opinii w zakresie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą następnie zweryfikował. Niniejsza sprawa ma złożony charakter i podlegała szczegółowej analizie. Wszystkie czynności podejmowane przez Starostę miały znaczenie w postępowaniu, były uzasadnione, a nadto zmierzały do zakończenia sprawy.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta podał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. została wydana decyzja znak [...] kończąca niniejsze postępowanie w pierwszej instancji. Decyzją tą ustalono na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 48.860 zł za działkę gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,3411 ha, położoną w [...]. Od powyższej decyzji L.M., a także Burmistrz wnieśli odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji publicznej w wyznaczonych terminach nakazanych prawem aktów bądź lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady musi być, stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Oznacza to, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej jest zatem uprzednie złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 § 1 kpa. Regulacja zawarta w tym przepisie ma na celu zwalczanie bezczynności bądź przewlekłości przez organ pierwszej instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy zawisłej przed tym organem. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, służy zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 kpa). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 kpa ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Niezależnie zatem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Z tych też względów złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W sprawach bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma nie tyle sposób rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 kpa, ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie omawianego zażalenia wywiera więc skutek w postaci wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania i niepodejmującego, w ustawowo określonych terminach, aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. W sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 kpa a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi w obu przypadkach jest bowiem wyłącznie złożenie omawianego zażalenia (vide: postanowienie NSA z 10 października 2013r. I OZ 893/13, LEX nr 1385941, Monitor Prawniczy 2013/21/1123). W innym orzeczeniu (vide: postanowienie z 7 listopada 2013 r. I OZ 1024/13, LEX nr 1397198) NSA stwierdził, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość wystarczy, aby zachowana była następująca kolejność czynności: wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 kpa, a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego, wskazał jednocześnie, że nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia.

Odnosząc poczynione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać należało, iż wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, został dochowany. Skarżąca złożyła bowiem zażalenie do organu wyższego stopnia tj. Wojewody (zażalenie z [...] października 2016 r.).

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych nie zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punku widzenia przedmiotu rozstrzygania, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Znamiona przewlekłości może mieć także postępowanie w którym organ powstrzymuje się od czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. (J. P. Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania"; Casus – Jesień 2013, str. 10 i n.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zakwalifikowanie postępowania organu jako dotkniętego przewlekłością, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Zaakcentować przy tym należy, że znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane w sytuacji, gdy organ – choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy – nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że jej wyjaśnienie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo jeżeli organ nie dotrzymuje terminu jednego miesiąca choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana lub gdy w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy. Przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania decydujący dla możliwości orzekania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy administracyjnej pozostaje stan sprawy z momentu rozstrzygania przez sąd administracyjny i fakt wydania przez organ do tego momentu aktu kończącego postępowanie, dokonania czynności, stwierdzenia uprawnienia czy obowiązku. Załatwienie sprawy w jeden z wymienionych, przewidzianych prawem sposobów, czyni postępowanie sądowe w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym w tym zakresie. Specyfiką postępowania wywołanego analizowaną skargą jest bowiem, odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu, uwzględnianie przez sąd stanu faktycznego z daty wyrokowania.

W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Starostę w przedmiocie wniosku L.M. z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele inwestycji drogowej. Analiza materiału dowodowego wykazała, że zarzut przewlekłości postępowania, w rozumieniu wyżej określonym, był zasadny. Jednak w dacie orzekania przez Sąd stan przewlekłości po stronie Starosty już nie występował, albowiem organ ten decyzją z [...] stycznia 2017r. nr [...], rozpoznał wniosek skarżącej z [...] czerwca 2015 r., ustalając na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 46.860 zł za działkę nr [...].

Mając na uwadze, że na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan przewlekłości po stronie organu nie istniał, w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku zasadnym było umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub też dokonania czynności, stwierdzenia obowiązku czy uprawnienia po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdy w momencie orzekania przez sąd akt taki został już wydany, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jego podjęcia.

Zauważyć jednakże należy, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wskazuje się także – przy czym pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – że również wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2013 r. II OSK 981/13 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić skuteczniejszą ochronę przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw które powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (vide: postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; baza orzeczeń nsa,gov.pl). Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania (vide: wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przedstawiona wyżej interpretacja art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. upoważnia do dalszego wnioskowania, że kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie. Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem, mimo wydania [...] stycznia 2017 r. przez Starostę decyzji nr [...], Sąd obligowany był rozstrzygnąć czy w postępowaniu zakończonym wskazanym aktem wystąpiła przewlekłość, a jeśli tak to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu Starosta dopuścił się przewlekłości postępowania. Akta administracyjne wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 222/16, zostały przesłane do organu I instancji 22 sierpnia 2016 r. Dopiero jednak [...] września 2016 r. Starosta wydał zawiadomienie informujące strony postępowania, iż nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym 30 – dniowym terminie, ze względu na gromadzenie materiału dowodowego w sprawie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 21 października 2016r. Następnie organ – pismem z tej samej daty – zwrócił się do Urzędu Miejskiego o wydanie opinii wraz z jej uzasadnieniem w zakresie podania - czy w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 września 2003 r. przyjętym uchwałą nr IX/57/03 Rady Miejskiej, działka o numerze ewidencyjnym [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod projektowaną drogę publiczną, oraz czy w ww. planie zostały wytyczone drogi i nadano im w treści planu parametry techniczne właściwe dla zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa. W tym samym dniu, pismem skierowanym do Burmistrza, Starosta wystąpił o postanowienie opiniujące zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. przedmiotowe działki. Następnie organ - pismem z [...] października 2016 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 20 listopada 2016 r. Dopiero jednak [...] stycznia 2017 r. Starostwa wydał decyzję merytoryczną, kończącą postępowanie w sprawie. Oznacza to, że przez okres pięć miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami sprawy organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z [...] czerwca 2015 r., ograniczając się do wystąpienia do organu gminy o dokonanie - jak słusznie podnosi skarżąca - interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której to interpretacji powinien dokonać sam Starostwa. W związku z powyższym Sąd uznał, że Starosta dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym orzeczono pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącej wynikało niewątpliwie z trudności oraz zawiłości sprawy, nie było spowodowane złą wolą organu, a organ uzasadnił przyczyny przewlekłości. Sąd prezentuje pogląd zgodnie z którym przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć stan w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością będzie charakteryzować się znacznym i niczym nie uzasadnionym przekroczeniem obowiązujących terminów. W ocenie Sądu w analizowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt III wyroku.

Z tych samych powodów Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a w związku z tym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postepowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 580 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego

w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz.U.2015.1804).