Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2880/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2347/19 ze sprzeciwu J. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., I SA/Wa 2347/19, oddalił sprzeciw J. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarb Państwa, na podstawie umowy sprzedaży z 19 września 1978 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, nabył od J. T. i E. T. nieruchomość opisaną jako nieruchomość rolna, położoną w L., przy ul. S., zabudowaną domem mieszkalnym oraz innymi naniesieniami budowlanymi o powierzchni 2,6912 ha, oznaczoną jako działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], na mapie sytuacyjnej wpisanej do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego i Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w N. w dniu 17 kwietnia 1978 r. oraz nr [...], nr [...] [...] pod pozycjami rejestru [...], [...] i [...] wpisanego do ewidencji pod tymi numerami. Umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z [...] grudnia 1976 r. wydanego przez Naczelnika Miasta L. Zgodnie z decyzją z [..] kwietnia 1978 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Zastępcę Naczelnego Architekta W., powyższa nieruchomość została przeznaczona pod budowę Osiedla Mieszkaniowego "S." w L.

Pismem z 17 października 1990 r. poprzedni właściciele zwrócili się z wnioskiem o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej o pow. 2,6912 ha, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot został podtrzymany przez spadkobierców poprzednich właścicieli.

W odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym, oznaczonej jako działki ew. o nr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...]-część, [...]-część, [...]-część, [...]-część, [...]-część, [...]-część, [...]-część z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], postępowania zostały ostatecznie zakończone. Pozostałe działki ewidencyjne stanowiące przedmiot wniosku zwrotowego, zostały objęte odrębnymi postępowaniami.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Starosta orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działki ew. o nr. [...] o pow. 0,0795 ha i [...] o pow. 0,0040 ha z obrębu [...] na rzecz J. K. w udziale wynoszącym 1/2 części i G. T. w udziale wynoszącym 1/2 części i zobowiązał w/w. osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5.947,00 zł na rzecz Gminy Miejskiej L. jednorazowo, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się wykonalna (pkt 1, 2 i 3 decyzji) oraz orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L., wchodzącej w skład działek ew. o nr.: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...], a także działki [...] z obrębu [...] (w części dawnej działki [...]) oraz działki [...] z obrębu [....] (w części dawnej działki [...]) – pkt 4 decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: Prezydent Miasta L;. zaskarżając ją w zakresie pkt.: 1, 2 i 3 oraz J. K. i G. T. zaskarżając ją w zakresie pkt. 4.

Decyzją z [...] września 2019 r., [...], Wojewoda uchylił decyzję w zaskarżonym zakresie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że sprawa zakończona orzeczeniem Starosty o zwrocie części nieruchomości, położonej w L., oznaczonej jako działki ew. o nr. [...] o pow. 0,0795 ha i [...] o pow. 0,0040 ha z obrębu [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem oraz zweryfikowanie, czy podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu jest prawidłowe, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe działki stanowią własność Gminy Miejskiej L. W ocenie Wojewody materiał dowodowy, na podstawie którego organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, jest niewystarczający, a orzeczenie o zwrocie nieruchomości – przedwczesne. Wojewoda podkreślił, że istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy cel, określony w wywłaszczeniu, został na przedmiotowych działkach zrealizowany. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 u.g.n. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Wojewoda podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz, jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w/w. terminie. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Orzekając o zwrocie ww. działek, Starosta uznał, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany, podnosząc, że ta część wywłaszczonej nieruchomości nie była objęta planami realizacyjnymi przedmiotowego osiedla, co wynika z pism Wydziału Architektury Urzędu Miasta L. z 29 stycznia 1999 r., z listopada 1999 r. oraz z 4 czerwca 1993 r. Zdaniem organu I instancji treść pism Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w L. potwierdza fakt, że te działki nie zostały zagospodarowane w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego "S.". Ponadto, przedmiotowe nieruchomości pozostawały niezagospodarowane do 2015 r., co znajduje potwierdzenie w protokołach z oględzin wywłaszczonych nieruchomości. W protokole z oględzin nieruchomości z 3 września 1996 r. znalazło się stwierdzenie, że działki oznaczone wówczas nr [...] i nr [...] (część dawnej działki nr [...]), odpowiadające aktualnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nie były wykorzystane pod budowę osiedla "S.". Podczas oględzin przeprowadzonych 19 sierpnia 2008 r. stwierdzono, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] porośnięta jest drzewami, krzewami, trawą i chwastami. Z protokołu sporządzonego w 1996 r. nie wynika, jaki był stan zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast w obu protokołach brakuje odniesienia od stanu do stanu zagospodarowania działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Dopiero w trakcie oględzin przeprowadzonych 5 grudnia 2013 r. stwierdzono, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest porośnięta trawą, natomiast działka ew. nr [...] z obrębu [...] także jest porośnięta trawą i na działce tej rośnie kępa drzew. Wojewoda wskazał, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w nim). Zdaniem Wojewody z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ I instancji poczynił jakiekolwiek ustalenia w kwestii stanu zagospodarowania gruntu przedmiotowych działek w terminach przewidzianych w art. 137 ust. 1 u.g.n., uwzględniając powyższy wyrok Trybunału. W aktach brak jest dokumentacji, która pozwalałaby na ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna czy też nie, na cel, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Wojewody, chociaż decyzja Starosty w pkt 4 jest prawidłowa, to zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić ją w całości, albowiem nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w części i przekazanie jej w części do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta pozyska dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działki ew. o nr: [...] i [...] w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla oraz z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pozyska zdjęcia lotnicze z w/w. okresów, zleci wytyczenie granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach oraz zleci wykonanie opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, która dokona analizy stanu zagospodarowanie przedmiotowego terenu przedstawionego na zdjęciach i je profesjonalnie opisze. Czynności takie zlecić można geodecie lub fotogrametrze uprawnionemu do ich wykonania zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i jego analizie pod kątem realizacji celu uwłaszczenia na wskazanych działkach, Starosta wyda rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu, mając na uwadze orzecznictwo, które wskazuje kierunek badania celu wywłaszczenia odnośnie nieruchomości, na których miało być zrealizowane osiedle mieszkaniowe. Ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga również kwestia ustalenia prawidłowo stron postępowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, na podstawie jakich tytułów prawnych za strony postępowania Starosta uznał Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową w L. oraz spółkę R. Sp. z o.o. Sp. k., kierując do nich zaskarżoną decyzję. W opinii Wojewody ustalenie powyższych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz zweryfikowania prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Wojewody zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów, z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania zwrotu nieruchomości, nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, że naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wojewoda stwierdził także, że decyzja Starosty z [...] października 2017 r., w części orzekającej o odmowie zwrotu działek ew. o nr.: [...] i [...] z obrębu [...], wobec jej niezaskarżenia w tym zakresie, stała się ostateczna.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję złożyła J. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Organ nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego jest niewystarczające i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, Wojewoda uznał, że kontrolowana decyzja w części jest poprawna, jednak w żaden sposób tego nie uzasadnił.

Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd I instancji wskazał, że stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może bowiem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafne jest bowiem stanowisko Wojewody, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszyło powyższe zasady postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego przez Starostę w dużej części. Dotyczy to stanu zagospodarowania działek ew. nr [...] i nr [...] w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku TK, określenia zbędności lub nie tych działek na cel, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, ustalenie ich zagospodarowania po wywłaszczeniu i w najbliższej dacie przed złożeniem wniosku o zwrot, uzyskanie zdjęć lotniczych i wytyczenie granic spornych działek na tych zdjęciach oraz dokonanie profesjonalnego ich opisu, prawidłowego ustalenia stron tego postepowania.

Zdaniem Sądu I instancji dopiero pełne zgromadzenie przez organ I instancji niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału dowodowego i jego dokładna analiza umożliwi ocenę, czy do spornych działek zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a potem ewentualnie umożliwi organowi odwoławczemu ocenę prawidłowości wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Braków tych nie mógł konwalidować organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a., albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a., gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości, czy też znacznej części przez organ II instancji.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i uwzględnienie sprzeciwu od zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151a § 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 136 § 2, 3 i 4 k.p.a., wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowić ma absolutny wyjątek, zaś organ z urzędu winien był przeprowadzić (jeśli zaszła obiektywna, a nie pozornie kreowana potrzeba) dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu, gdyż prawidłowo Sąd winien uwzględnić sprzeciw oraz uchylić decyzję organu;

2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z treści art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy co do zasady jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie tego organu do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna tzw. decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji k.p.a., nadającej aktualną treść przepisowi art. 138 § 2 k.p.a., wskazano, że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16 wydanie. Warszawa 2019, s. 787). W ocenie skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego jest niewystarczające i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są skuteczne.

Wymóg uzasadnienia zarzutów oznacza, że sporządzający skargę kasacyjną powinien podać konkretne, rzeczowe argumenty, związane z okolicznościami sprawy, które mają potwierdzić stawiane zarzuty. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest takich walorów. Ograniczono się w nim do przytoczenia ogólnych tez, zwykle formułowanych w komentarzach dotyczących stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku kwestionowania zastosowania tego przepisu w konkretnej sprawie konieczne jest natomiast odniesienie się do okoliczności przypadku. Skoro skarżąca kasacyjnie uważa, że w sprawie nie ma potrzeby dokonywania określonych ustaleń lub też, że zostały one już dokonane, to powinna to wykazać poprzez odniesienie się do zebranego w sprawie materiału, względnie przez zakwestionowanie związku tych okoliczności z przedmiotem sprawy i przesłankami jej rozstrzygnięcia.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 136 § 2, 3 i 4 k.p.a. Po pierwsze, nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby w sprawie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Przepisy te uzależniają przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy od zgodnego wniosku wszystkich stron lub zgody pozostałych stron na taki wniosek zawarty przez stronę w odwołaniu. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na niezasadne pominięcie takiego wniosku, to zarzut nie jest uzasadniony. Natomiast art. 136 § 4 k.p.a. daje organowi odwoławczemu podstawy do odstąpienia od stosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Skoro w sprawie nie wykazano, że istniały podstawy do stosowania tych przepisów, to bezprzedmiotowe jest wskazywanie na naruszenie § 4 art. 136 k.p.a. Ubocznie, mając na względzie argumentację skargi kasacyjnej, wskazać należy, że art. 136 § 2, 3 i 4 k.p.a. nie zawierają przesłanki "absolutnego wyjątku", jako warunku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sformułowany w tym zakresie zarzut ma charakter perswazyjny, a nie rzeczowy. Skoro nie wykazano w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., to nie podlega uwzględnieniu postawiony w związku z tymi przepisami zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 151a § 2 p.p.s.a. Przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. ma charakter "wynikowy", jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia. Dodatkowo należy wyjaśnić, że organ odwoławczy uzasadniał brak podstaw do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. wskazaniem na wagę wymaganych ustaleń faktycznych i konieczność zachowania zasady z art. 15 k.p.a., ten ostatni przepis nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku Sądu I instancji również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Aby mogło dojść do naruszenia tego przepisu, Sąd I instancji musiałby wydać swoje rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę inne okoliczności i przesłanki, niż podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nie potwierdza jednak tego lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nie zawarto także w skardze kasacyjnej żadnych danych na to wskazujących. Sąd I instancji w swojej argumentacji skoncentrował się na kwestiach związanych z obowiązkami dowodowymi organu odwoławczego, przesłankach zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i na ocenie okoliczności wskazanych w decyzji organu odwoławczego jako wymagające ustalenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.