Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3082/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 39 ust. 1 i art. 41
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 426/15 w sprawie ze skargi U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U.O. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2014r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 28 października 2014 r. U.O. złożyła wniosek z prośbą o udzielenie pomocy finansowej "na zdjęcia do dowodu osobistego, zakup obuwia zimowego, leków, żywności i środków czystości."

Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 listopada 2014 r. zainteresowana ponowiła powyższe wnioski oraz ponadto wystąpiła o środki na wymianę zaworu odcinającego wodę w łazience.

W toku postępowania organ ustalił, że U.O. mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. we wrześniu 2014 r. dochodem ww. było świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 799,49 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 271,10 zł.

Organ wskazał, że łączny dochód wyniósł 1070,59 zł, zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł.

Wnioskodawczyni z posiadanego dochodu we wrześniu 2014 r. poniosła następujące wydatki, które organ uznał jako udokumentowane: bieżący czynsz wraz z niedopłatą za wodę oraz opłata za segregację śmieci – 220 zł – wpłata klientki w dniu 19 września 2014 r., telefon stacjonarny – 83,76 zł plus opłata pocztowa – 1,75 zł – wpłata klientki w dniu 19 września 2014 r., energia elektryczna – 100,12 zł plus opłata pocztowa – 1,75 zł – wpłata klientki w dniu 19 września. 2014 r., gaz – 40,09 zł plus opłata pocztowa 3 zł – wpłata klientki w dniu 24 września 2014 r., leki – 49,57 zł.

Organ wskazał, że łączna kwota wydatków, we wrześniu 2014 r., wyniosła 500,04 zł, zatem do dyspozycji ww. na zaspokojenie innych potrzeb życiowych pozostało 299,45 zł.

Podczas wizyty pracownika socjalnego zainteresowana poinformowała, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu u matki zamieszkałej w Łodzi. Ponadto twierdzi, że z dziećmi mieszkającymi i pracującymi w Anglii nie ma kontaktu od 26 maja 2013 r.

Organ podkreślał, że postawa U.O. nadal uniemożliwia ustalenie sytuacji bytowej osób zobowiązanych do alimentacji, realnej oceny i zakresu wsparcia ze strony najbliższych poprzez ustalenie oraz wynegocjowanie z rodziną możliwości świadczenia pomocy materialnej na rzecz klientki. Zainteresowana wielokrotnie była informowana przez pracownika socjalnego, że to rodzina zobowiązana jest w pierwszej kolejności udzielić jej wsparcia. Dopiero po ustaleniu przez OPS sytuacji bytowej rodziny i stwierdzeniu braku takiej możliwości – pomoc udzielana jest ze środków publicznych.

Organ ustalił, że klientka w dalszym ciągu nie wystąpiła o obniżkę czynszu, mimo iż kwestia ta była wielokrotnie poruszana przez pracownika socjalnego. U.O. była wielokrotnie informowana, że uzyskanie obniżki korzystnie wpłynie na zmianę wysokości opłat czynszowych poprzez ich zmniejszenie i tym samym zmniejszy wydatki ww. w związku z utrzymaniem mieszkania.

Zdaniem organu, wnioskodawczyni od wielu miesięcy świadomie uchyla się od skorzystania z powyższego uprawnienia, mimo iż pracownik socjalny wielokrotnie motywował i zobowiązywał klientkę do wykorzystania w pierwszej kolejności własnych możliwości poprawy sytuacji finansowej poprzez uzyskanie ulgi w opłatach za czynsz. Wnioskodawczyni od wielu miesięcy nie poczyniła żadnych działań w tym kierunku.

Ponadto, pracownik socjalny kilkukrotnie informował U.O. o możliwości ubiegania się o przyznanie dodatku energetycznego, co również odciążyłoby ww. z ponoszonych kosztów za zużycie energii elektrycznej. Zainteresowana nadal twierdzi, że ubieganie się o dodatek energetyczny nie ma sensu.

Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń na zasadach ogólnych, to dla celów ustalenia prawa ww. do świadczeń będzie miał zastosowanie przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Powołany przepis wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W stanie faktycznym sprawy organ przyjął, że w sytuacji wnioskodawczyni nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy na wskazane we wniosku cele przy przekroczonym kryterium dochodowym, czego wymaga treść ww. przepisu.

Podkreślić należy także, że prawo do pomocy społecznej stanowi jedno z fundamentalnych praw socjalnych człowieka lecz nie jest prawem bezwzględnym. Pomoc społeczna jest bowiem formą ochrony jednostki i rodziny w trudnych sytuacjach życiowych, gdy występuje brak niezbędnych środków utrzymania na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych i opiekuńczych. Dokonując analizy przesłanek przyznania pomocy organ uprawniony jest także do oceny postawy wnioskodawcy z punktu widzenia zasad i celów pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania U.O. zasiłku celowego specjalnego na wyrobienie zdjęć do dowodu osobistego, zakup obuwia zimowego, leki, żywność, środki czystości oraz wymianę zaworu odcinającego wodę w łazience.

Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła U.O.. Skarżąca zarzuciła, że nie jest w stanie zaspokoić potrzeb wskazanych we wniosku we własnym zakresie. Jej matka ma 82 lata i utrzymuje się z renty rodzinnej po ojcu, nie utrzymuje kontaktu ze skarżącą od 1991 r., w związku z tym nie jest możliwe uzyskanie od niej pomocy. Zdaniem skarżącej kryterium dochodowe wynoszące 542 zł jest zbyt niskie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że bez względu na to, czy zdaniem skarżącej nie jest możliwe uzyskanie pomocy od jej matki, skarżąca winna umożliwić przeprowadzenie wywiadu z matką. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dlatego przed przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej organ winien zbadać, czy wnioskodawca może uzyskać pomoc od krewnych. Organ udzielający pomocy uznał za niezbędne szczegółowe ustalenie sytuacji rodziny, w związku z tym skarżąca kwestionując zasadność takiego wywiadu niewątpliwie odmawia współdziałania w rozwiązaniu swojej sytuacji życiowej.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż fakt odmowy wystąpienia o dodatek energetyczny oraz o obniżenie czynszu, jest samoistną podstawą odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, jak wskazuje organ odwoławczy, sytuacja skarżącej nie może być uznana za szczególną w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, skoro pracownik socjalny wskazał skarżącej możliwości poprawy jej sytuacji, zaś skarżąca z tych możliwości nawet nie próbuje skorzystać.

U.O. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2014 r. nr [...].

Skarżąca podkreślała, że jej dochód nie wystarcza na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. Po uiszczeniu opłat pozostaje jej na utrzymanie 300 złotych. Wskazuje, że z racji wieku nie może podjąć pracy, pogorszył się jej stan zdrowia, matka wnioskodawczyni ma 83 lata, utrzymuje się z renty rodzinnej po ojcu, nie utrzymuje z ww. kontaktu, nie utrzymuje kontaktu z dziećmi i nie wie gdzie przebywają.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczoną skargę oddalił zaskarżonym wyrokiem.

Jak wskazał w uzasadnieniu, zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z powyższego przepisu prawa wynika, że decyzja wydawana w oparciu o tenże przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. O tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy.

Jak stanowi art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, wysokość tego zasiłku nie została jednak ściśle określona przez ustawodawcę. W przepisach tych ustanowiono zatem zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej.

Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze.

Wbrew zarzutom skargi, rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie twierdząc, że U.O. nie spełnia przesłanek do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy.

Z akt sprawy wynika, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. we wrześniu 2014 r. składał się ze świadczenia emerytalnego ZUS w wysokości 799,49 zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 271,10 zł.

Dochód skarżącej przekraczał zatem kryterium dochodowe uprawniające do tego rodzaju świadczenia – odnoszące się do osoby samotnie gospodarującej i wynoszące 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – Dz.U. z 2012 r. poz. 823).

Sąd podziela też stanowisko organu, że wniosek o pomoc finansową na wyrobienie zdjęć do dowodu osobistego, zakup obuwia zimowego, leki, żywność, środki czystości oraz wymianę zaworu odcinającego wodę w łazience nie mógł być uwzględniony w ramach sprawy o przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tego rodzaju świadczenie można otrzymać tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. Wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela wskazaną wyżej wykładnię, jako ugruntowaną w orzecznictwie, jednolitą, spójna i logiczną.

Zdaniem Sądu, wskazywany przez U.O. we wniosku cel przyznania świadczenia pieniężnego w większości nie mieści się w ramach przypadku "szczególnie uzasadnionego".

Kwestia regulowania opłat związanych z zakupem obuwia zimowego, leków, żywności, środków czystości dotyczy typowych wydatków obywateli, które się okresowo powtarzają. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 25 listopada 2014 r., zdarzenia okazjonalnego, niecodziennego, nieoczekiwanego, czy też nadzwyczajnego. Wyrobienie zdjęcia do dowodu osobistego, też nie jest zdarzeniem o charakterze nagłym, niecodziennym czy nieoczekiwanym. Taką potrzebę można przewidzieć.

W ocenie Sądu, nie można przy tym zatracić konstrukcji zasiłku celowego specjalnego. Wolą ustawodawcy służy on jedynie pomocą w nagłych, trudnych do przewidzenia zdarzeniach. Skarżąca poprzez korzystanie z zasiłku celowego specjalnego faktycznie dąży do podwyższenia w sposób stały otrzymywanej emerytury. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej, nie ma jednak wpływu na wysokość tego świadczenia. Nawet jeśli, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do zbiegu "kilku negatywnych czynników niezawinionych przez skarżącą, których nie jest w stanie ona samodzielnie przezwyciężyć (...)" , stosowanie konstrukcji z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, stanowiłoby obejście obowiązujących przepisów. Nie występuje bowiem w sprawie "szczególnie uzasadniony" przypadek w rozumieniu ustawy oraz zgodnie ze wskazaną w orzecznictwie wykładnią.

Jak wskazał Sąd, zasiłek specjalny celowy ma charakter doraźny i wyjątkowy, nie może zmierzać do zwiększania w sposób stały wysokości świadczenia emerytalnego. Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być traktowane jako szczególna pomoc doraźna ukierunkowana na konkretny cel bytowy. Jeżeli nie ma spełnionego warunku szczególności, nawet w sytuacji bardzo trudnej życiowo, tego rodzaju świadczenie nie powinno być uruchamiane. Nie jest bowiem właściwym mechanizmem do pomocy w takich sytuacjach.

Zdaniem Sądu, jedynie wymianę zaworu odcinającego wodę w łazience można uznać za nagłą, trudną do przewidzenia potrzebę. Należy jednak w tym miejscu odnieść się do braku współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11).

Brak umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z matką skarżącej oraz nie wystąpienie o obniżkę opłat czynszowych i o przyznanie dodatku energetycznego wskazuje na brak współdziałania przez skarżącą z pracownikiem socjalnym. Zakładanie przez skarżącą, że takich ulg by nie otrzymała nie jest poparte żadnymi dowodami. Wnioskodawczyni nie wykazała żadnych starań w tym kierunku, chociaż zdawała sobie sprawę, że może o takie ulgi się starać.

Skarżąca poprzez własne działanie ograniczyła zatem organowi możliwość pełnej i wnikliwej oceny jej sytuacji życiowej. Okoliczności tych nie zmienia fakt, że w pierwszej kolejności zobowiązane są do alimentacji dzieci wnioskodawczyni. Skarżąca nie ma bowiem z dziećmi żadnego kontaktu, nie wie gdzie przebywają, nie zna ich adresów. Organ zatem nie mógł ustalić czy wnioskodawczyni ma możliwość uzyskania pomocy od osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji.

Odnosząc się do zarzutu dokonania przez organ błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez wliczenie do dochodu dodatku mieszkaniowego, Sąd wskazał, iż nawet przyjmując interpretację pełnomocnika skarżącej, dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe ustalone ustawą. Nie zgodził się z wykładnią prezentowaną przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 maja 2015 r. III SA/Kr 1364/14. Artykuł 8 ust. 4 u.p.s. stanowi bowiem zamknięty katalog świadczeń, których do dochodu się nie wlicza, a to oznacza, że wyłącznie wskazane w tym przepisie źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. W katalogu włączeń nie znajduje się jednak przychód uzyskiwany z tytułu dodatku mieszkaniowego. Wykładnia celowościowa i funkcjonalna istotnie odgrywają bardzo ważną rolę, nie powinny jednak zmierzać do nadania przepisowi całkowicie odmiennego sensu, niż zakładał to ustawodawca. Sąd bowiem wkracza w tym momencie w uprawnienia władzy ustawodawczej. Przy braku wykazania sprzeczności wykładni literalnej np. z ustawą zasadniczą, stanowisko takie jest całkowicie nieuzasadnione.

Podsumowując, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko – zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Prawidłowo też zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, zaś wydając zaskarżone decyzje nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ wykazał brak przesłanek do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co czyni bezprzedmiotowymi dywagacje pełnomocnika skarżącej, dotyczące możliwości finansowych jednostki oraz potrzebę ich przedstawienia przez organy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.O. Postawiła w niej wyrokowi trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 41 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającego przesłanki przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w tym przepisie, przez błędną wykładnią skutkującą uznaniem, że w przypadku skarżącej nie zachodziły przesłanki przyznania zasiłku celowego.

Po drugie, naruszenie art. 11 ust. 2 ww. ustawy przez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie odmówiła wystąpienia o dodatek energetyczny czy obniżenie czynszu. Ponadto ten przepis zawiera uznanie administracyjnego, z którego nie musiał organ korzystać.

Po trzecie, naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez odniesienie się przez WSA do okoliczności uzasadniających odmowę przyznania skarżącej pomocy społecznej w sposób oderwany od materiału zgromadzonego w sprawie. Jak wskazała skarżąca kasacyjnie, twierdzenia o motywowaniu klientki do wykorzystania własnych możliwości poprawy sytuacji finansowej nie znajdują podstaw w aktach sprawy, podobnie jak rzekome uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu z matką skarżącej. Także oceny dotyczące ustalenia możliwości uzyskania przez skarżącą pomocy od dzieci w skardze kasacyjnej poczytano jako całkowite odwrócenie sytuacji faktycznej i obowiązków organu oraz skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2–15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust. 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2–15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41.

Z akt sprawy wynika, że U.O. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej, w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, wynosił zaś 1061,25 zł, Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe.

Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że U.O. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na fakt, iż potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów użytkowania lokalu mieszkalnego.

Artykuł 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne.

Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.