Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 823/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 127, art. 134, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 a-e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i J. L. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020 r., nr [...]; znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ulicy [...] i [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 poz.256, dalej K.p.a.) art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 - ustawy z dnia 27 marca 2003r - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 293, dalej u.p.z.p.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent lub organ I instancji) wydał [...] maja 2020 r. decyzję nr [...], którą ustalił na rzecz wnioskodawcy spółki [...] sp. z o.o., sp. k. (dalej też jako spółka, inwestor lub [...]) warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli A. i J. L., reprezentowani przez radcę prawnego, wskazując że nie zgadzają się z treścią decyzji i zarzucając naruszenie:

1. naruszenie art. 15zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 374; dalej jaki "Specustawa") w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronom, w sytuacji gdy strony nie zrzekły się tego prawa, a przepis ten miał na celu przeciwdziałanie rozpowszechniania się pandemii koronawirusa, a nie ograniczenie praw stron;

2. naruszenie art. 15zzs ust. 9 Specustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy tj. decyzji, która ze swej istoty nie uwzględnia żądania wszystkich stron, w sytuacji gdy w okresie zawieszania terminów procesowych, spowodowanego stanem zagrożenia epidemicznego, ograny były uprawnione do wydania decyzji w całości uwzględniającej żądania stron;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 12 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że szybkość postępowania może prowadzić do ograniczenia prawa stron do czynnego udziału w postępowania;

4. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i 40 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej wyłącznie jednemu małżonkowi, tj. A. L., z pominięciem J. L., współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...];

5. naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. oraz 9 K.p.a. poprzez powołanie się w uzasadnieniu decyzji na nieaktualny stan prawny, w sytuacji gdy organ administracji publicznej jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników;

6. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ zastosował ekstraordynaryjne instytucje prawne wprowadzone do porządku prawnego z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego, co spowodowało, że organ arbitralnie pozbawił strony podstawowych praw wynikających z zasad ogólnych procedury administracyjnej

- w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli ponadto L. P. i K. P. (k. 48-57), M. S. i M. S. (k. 37-46) oraz M. P. (k. 335-347). We wszystkich odwołaniach podniesiono te same zarzuty jak w odwołaniu A. i J. L..

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. P. (k. 402-403).

Do organu odwoławczego wpłynęło także pismo inwestora, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, który wniósł o wydanie przez organ odwoławczy postanowień o niedopuszczalności wniesienia odwołania. Zdaniem inwestora żaden z odwołujących nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na rzecz [...] sp. z o.o., sp.k. (k. 62-65)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. i J. L., opisaną we wstępie decyzją, orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że jako organ odwoławczy w pierwszym etapie postępowania, weryfikuje przede wszystkim, czy odwołanie pochodzi od stron postępowania oraz czy odwołania wniesiono w terminie przewidzianym dla tej czynności.

Zdaniem Kolegium należało wycofać z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję gdyż organ odwoławczy powziął istotne wątpliwości co do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania ustalonego w niniejszej sprawie. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że prawidłowe określenie kręgu stron postępowania przyczynia się do ochrony trwałości wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego, co może wpływać na możliwość skorzystania z instytucji nadzwyczajnej wzruszenia decyzji administracyjnej przez wznowienie postępowania z uwagi na ewentualne pominięcie osób, którym przymiot strony przysługiwał.

SKO wskazało, że M. P., która była uznana za stronę postępowania, wniosła swoje odwołanie po terminie przewidzianym dla tej czynności wobec tego Kolegium wydało [...] sierpnia 2020r. postanowienie [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W zakresie odwołań wniesionych przez K. P. i L. P. oraz M. S. i M. S. organ odwoławczy wskazał, że nie może samodzielnie w tym postępowaniu przesądzić o uprawnieniu wymienionych do udziału w postępowaniu administracyjnym w zakresie ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora ze względu na brak prawidłowego materiału dowodowego. SKO powzięło jednak wątpliwości co do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania i uprawnionych do udziału w tym postępowaniu co jest okolicznością wystarczającą dla wycofania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. To organ pierwszej instancji, jako gospodarz postępowania, wszczynający i prowadzący postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, tak by nie narażać wydanego przez siebie rozstrzygnięcia na możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ pierwszej instancji badając krąg stron postępowania bada zasięg i oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości położone w obrębie planowanej inwestycji, przedkłada ponadto wypisy z ewidencji gruntów.

Zdaniem SKO w tej sprawie wątpliwość budzi także to, że nieruchomości skarżących K. P. i L. P. oraz M. S. i M. S. znajdują się w wyznaczonym, minimalnym, obszarze analizowanym, ich nieruchomości stanowią także podstawę do analizy i określenia parametrów zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji. Kolegium zgodziło się częściowo z wywodami pełnomocnika inwestora, iż samo bycie sąsiadem, czy też znajdowanie się w obszarze analizowanym nie daje jeszcze podstaw do udziału w postępowaniu na prawach strony, należy bowiem wykazać, jaki interes prawny, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego daje konkretnej osobie status strony postępowania.

Wątpliwość organu odwoławczego wzbudziło również to, że zarówno K. P. i L. P. oraz M. S. i M. S. podnoszą w postępowaniu odwoławczym, iż do pewnego stadium postępowania przed organem pierwszej instancji uznawani byli za strony postępowania, organ informował ich o czynnościach w sprawie, jednak z nieznanych skarżącym powodów zaprzestał traktowania ich, jako strony postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie przesądza o tym, iż K. P. i L. P. oraz M. S. i M. S. mają prawo do udziału w omawianym postępowaniu na prawach strony, jednak to do organu pierwszej instancji należy ustalenie tej okoliczności i przesądzenie o statusie wymienionych.

Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 K.p.a. W takiej sprawie biorą udział zawsze inwestor, wnioskodawca oraz podmioty posiadające tytuł prawny do działki inwestycyjnej. Sąsiedzi takiej działki biorą udział w postępowaniu tylko wtedy, gdy inwestycja narusza ich interes prawny. Decydujący jest tu zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i uciążliwości dla tych sąsiednich nieruchomości. Może być tak, że stroną będzie właściciel działki położonej nawet w znacznej odległości od terenu inwestycji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wskazał, jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości sąsiednie, czy jej realizacja pozostaje w bezpośrednim związku z nieruchomościami odwołujących się państwa P. i państwa S., bowiem położone są one w nieznacznej odległości od planowanej nieruchomości.

W zaleceniach dla organu I instancji SKO określiło, iż organ ten prowadząc ponownie postępowanie wskaże, w jaki sposób określił krąg stron postępowania, z jakich przyczyn uznał np., że A. i J. L., właściciele działki [...] są stroną postępowania, zaś sąsiadujący z nimi właściciele działki [...], jak i działki [...] położonych naprzeciw działki [...] - już nie.

SKO nakazało również organowi I instancji wzięcie pod uwagę pisma inwestora, który wyraził stanowisko iż żaden z odwołujących nie posiada statusu strony postępowania, gdyż nie wykazali oni interesu prawnego.

Wobec tego, że w postępowaniu odwoławczym powstała istotna wątpliwość co do tego, kto jest uprawniony do udziału w omawianym postępowaniu na prawach strony, Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania wniesionego A. i J. L. w kwestii ewentualnego naruszenia przez organ pierwszej instancji procedury postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją z uwagi na podważenie ich statusu, jako stron, w tym postępowaniu w piśmie pełnomocnika inwestora.

W ocenie organu odwoławczego w toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego: zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 K.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ pierwszej instancji naruszył także wyrażoną w kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - art. 11 K.p.a..

Reasumując, Kolegium wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 i 11 K.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym i podstawowym zakresie, uniemożliwia to zastosowanie instytucji reformacji i wymaga wydania wydania decyzji kasacyjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a.. Konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, w świetle opisanych uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium nie było podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] października 2020 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Spółka [...] sp. z o.o. sp. k., zarzucając decyzji SKO że została ona wydana z naruszeniem art. 15, 134, 136, 138 § 2 K.p.a.

Zdaniem Spółki jeśli organ odwoławczy powziął wątpliwości co do kręgu stron postępowania to winien był sam to zweryfikować, a nie przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 134 K.p.a. zaniechał zbadania czy odwołania pochodzą od stron postępowania, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i bezpodstawnie wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Nadto Kolegium nie sprecyzowało jakiego materiału dowodowego zabrakło do określenia kręgu stron postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2020 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ulicy [...] i [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcie Sądu wydane w niniejszej sprawie wymaga na wstępie kilku uwag natury ogólnej odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd wyjaśnia, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – dostępny w bazie orzeczeń CBOSA).

Rozpoznając sprzeciw wniesiony przez spółkę [...] sp. z o.o. sp. k. w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na zaistnienie okoliczności, skutkujących istotną wadliwością decyzji organu odwoławczego, polegającą na braku załatwienia wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta, co oznacza naruszenie przez organ odwoławczy art. 127 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. oraz art. 138 K.p.a. Konsekwencją powyższych naruszeń zaś musi być wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zauważyć bowiem należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powziął istotne wątpliwości co do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania ustalonego w niniejszej sprawie i w związku z tym nie odniosło się do zarzutów odwołania wniesionego A. i J. L. w kwestii ewentualnego naruszenia przez organ pierwszej instancji procedury postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją z uwagi na podważenie ich statusu, jako stron, lecz mimo to odwołanie to rozpoznał.

Nadto zdaniem organu odwoławczego "koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy" było niepełne ustalenie przez Prezydenta Miasta [...] kręgu stron postępowania. Z uwagi na powyższe SKO "odstąpiło" od procesowego załatwienia odwołań wniesionych przez K. P. i L. P. oraz M. S. i M. S., przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu zweryfikowania czy mają oni interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stanowisko organu odwoławczego było błędne z dwóch powodów, to jest po pierwsze ze względu na merytoryczne rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotów, których status strony postępowania budził w ocenie Kolegium wątpliwości, które nie zostały przez organ odwoławczy usunięte, a po drugie ze względu na brak procesowego załatwienia wszystkich wniesionych w sprawie środków odwoławczych.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych uchybień wskazać należy, iż środkiem prawnym inicjującym tok instancji w procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383).

Co za tym idzie rozstrzygnięcie organu II instancji wydane mimo braku złożenia odwołania pochodzącego od osoby uprawnionej, względnie rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony postępowania musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 953/17 dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA)

Rolą organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest więc zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 K.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942).

Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej lub kasacyjnej.

W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi zbadać czy podmiotom tym przysługuje przymiot strony, przy czym obowiązek ten odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego.

Wobec tego w niniejszej sprawie rolą organu odwoławczego, do którego wpłynęły odwołania szeregu osób było w pierwszej kolejności samodzielne zbadanie, czy wnoszący środki zaskarżenia legitymują się indywidualnym interesem prawnym, który uprawniałby ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Brak ustaleń w powyższym zakresie narusza zaś reguły postępowania administracyjnego- art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. gdyż organ II instancji nie podjął żadnych samodzielnych ustaleń w powyższym zakresie.

W następstwie powyższego uchybienia decyzja SKO obarczona była wewnętrzną sprzecznością, bowiem skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie A. i J. L. (patrz rubrum decyzji), to przesądził w ten sposób, że zostało ono wniesione przez stronę i z zachowaniem terminu, a jednocześnie w uzasadnieniu tejże decyzji wskazał na konieczność zbadania przez organ I instancji posiadania przymiotu strony między innymi przez osoby, których odwołanie rozpoznał (por. wyrok NSA z 23 października 2019 r., sygn. II OSK 3019/17 – dostępny w CBOSA).

Odnosząc się zaś do drugiego z uchybień Kolegium wskazać przyjdzie, że w sytuacji złożenia od decyzji organu I instancji (w terminie i przez podmioty uprawnione) wielu odwołań, organ odwoławczy co do zasady powinien wydać w jednym terminie jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania środka zaskarżenia złożonego przez inną stronę postępowania. Dlatego też w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji obligującym sąd do uchylenia kontrolowanej decyzji organu odwoławczego.

Co za tym idzie to organ odwoławczy obowiązany jest ustalić, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony. Jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania, że odwołanie jest niedopuszczalne (z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych) korzysta z trybu przewidzianego w artykule 134 K.p.a. i stwierdza niedopuszczalność odwołania. Przepis ten jest wprost adresowany do organu odwoławczego, co oznacza że organ ten nie może przerzucić tego obowiązku na organ I instancji - jak to zrobiło SKO w niniejszej sprawie.

Inaczej mówiąc organ II instancji jest zobligowany do procesowego załatwienia każdego odwołania, które do niego wpływa. Gdy organ stwierdza, że odwołanie jest dopuszczalne wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 K.p.a., a gdy dochodzi do przekonania, że odwołanie jest niedopuszczalne lub zostało wniesione z uchybieniem terminu - stwierdza jego niedopuszczalność w drodze postanowienia zgodnie z 134 K.p.a. Natomiast ustalenie już w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 285/10, dostępny w Lex nr 676064, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597).

Podkreślić należy, iż – czego zdaje się nie zauważać SKO w Poznaniu – organ drugiej instancji nie ma możliwości wyboru jakie odwołania chce rozpoznać, a jakie nie (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1220/18 – dostępny w CBOSA)

Wskazać więc przyjdzie, że organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie skorzystać z trybu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na wątpliwości co do kręgu stron postępowania i przyjąć że stanowi to "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Jak już wyżej wskazano to rolą SKO była ocena, czy odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy wpłynęły od podmiotów, które legitymują się interesem prawnym w sprawie (stosownie do art. 28 K.p.a.). O ile SKO oceniłoby, że wyjaśnienie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego mogło przeprowadzić je samodzielnie, względnie skorzystać w tym zakresie z możliwości wynikających z art. 136 § 1 K.p.a.

Za w pełni trafną uznać wreszcie należy argumentację podniesioną w skardze, a sprowadzającą się do wskazania, iż Kolegium nie sprecyzowało jakiego materiału dowodowego zabrakło do określenia kręgu stron postępowania. Powyższe oznacza, iż niezależnie od powyższych uchybień Kolegium nie wykazało by w sprawie zaistniała zasadnicza przesłanka zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to jest ustalenie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotów, co do których SKO wyraża wątpliwości co do posiadania przez nie przymiotu strony oraz brak procesowego załatwienia przez SKO w [...] wszystkich odwołań (a w przypadku ustalenia, że zostały one złożone przez strony i w terminie prawem przewidzianym brak merytorycznego rozpoznania ich w jednym terminie i jedną decyzją) skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przez ten organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych, bez dokonywania kontroli kwestionowanego sprzeciwem aktu w ramach, jakie ustawodawca zakreśla dla tego środka kontroli.

Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 265), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.