Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 319/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, 147, 148, 174, 176, 183, 189, 188, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, 6 ust 1 pkt 1, 9 ust 4, 10 ust 2 pkt 1a, 1b i 9, art. 20, 27, 28, 32, 57, 65, 67.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Teza: W przypadku wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny  ocenia zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwały, której organ nadzoru stwierdził nieważność. Poza kompetencją sądu administracyjnego w takim przypadku pozostaje ocena zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

W przypadku wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny  ocenia zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwały, której organ nadzoru stwierdził nieważność. Poza kompetencją sądu administracyjnego w takim przypadku pozostaje ocena zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 570/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 570/18, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ul. [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2015 r. dla fragmentu terenu oznaczonego symbolem G.16 ZD. Zdaniem Wojewody [...] uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada, przedmiotową nowelizacją miejscowego planu wyznaczyła nowy teren G.17aMN. Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla terenu nie uwzględniła jednak zapisów wskazanych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016r. nr [...]. W § 2 uchwały Nr [...] wprowadzono zmiany do § 33 zmienianej uchwały. Nowym brzmieniem § 33 dodano do wyliczenia w zdaniu wstępnym - ustalającego zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami: G.14MN, G.17MN, G.37MN – oznaczenie o symbolu G17aMN. Natomiast w kolejnych punktach § 2 uchwały zmieniającej dostosowano ustalenia szczegółowe w uchwale zmienianej tak, by uwzględniały teren G.17aMN. Tym samym dla terenu G.17aMN ustalono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast w studium teren G.17aMN usytuowany jest na terenie ogrodów działkowych oznaczonych symbolem A6.3/1.Z4. Studium na obszarze A6.3/1.Z4 wskazuje przeznaczenie dominujące jako ogrody działkowe Z4, nie wskazuje natomiast przeznaczeń równorzędnych, czy też przeznaczeń dopuszczonych. W studium na obszarze A6.3/1.Z4 nie przewidziano możliwości sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem nie jest możliwe ustalenie w miejscowym planie przeznaczenia, które może być zrealizowane poprzez realizację zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, gdyż jest to sprzeczne z ustaleniami studium, co narusza art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda wskazał przy tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o konieczności uwzględnienia ich treści w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, art. 65 u.p.z.p. stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia tego planu są inne niż wydanej decyzji.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w [...] zarzuciła naruszenie: art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wyrażające się w braku właściwej oceny uchwały i uznaniu jej za sprzeczną z prawem; art. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca w sposób istotny naruszyła zasady zainicjowania oraz wprowadzania zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] maja 2016 r.; art. 65 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Dodał, że w sentencji skargi skarżący zarzuca organowi nadzoru naruszenie art. 65 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie w rozstrzygnięciu nadzorczym, że strona skarżąca była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie ma mowy o pozwoleniu na budowę, tylko o decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że ustalając przeznaczenie spornego terenu organ planistyczny był związany zapisami studium, które przedmiotowy teren o symbolu G17aMN wyłączały z zabudowy mieszkaniowej, przeznaczając go pod ogrody działkowe. Przeznaczenie pod ogrody (tereny zielone), zauważano m. in. w "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz w uzasadnieniu uchwały dokonującej zmiany. Organ Gminy tym samym naruszył dyspozycję art. 20 ust. 1 u.p.z.p., tj. dopuścił do sytuacji, w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przy tym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zdaniem Sądu dla powyższej oceny nie ma znaczenia wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o czym świadczy treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tym bardziej znaczenia nie może mieć wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro wydana została na podstawie zupełnie odrębnej regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), która normuje inne zagadnienia i nie narusza przepisów odrębnych. Powołanie się przez organ Gminy na zapis studium, mówiący o przeznaczeniu dopuszczonym jako "przeznaczeniu wynikającym z prawomocnych decyzji administracyjnych" nie może z powyższych powodów zmieniać ustaleń Sądu. Przeznaczenie dopuszczone nie może tu niweczyć przeznaczenia podstawowego, a przeznaczenie dopuszczone zostało określone w sposób całkowicie nieprecyzyjny i dowolny. W gruncie rzeczy, przyjmując rozumowanie organu Gminy, należałoby dopuścić wszelakie przeznaczenie, jeśli tylko miałoby podstawę w jakiejkolwiek prawomocnej decyzji administracyjnej. To z kolei niweczyłoby istotę planowania i zagospodarowania przestrzennego i charakter analizowanych terenów. Należy zatem, zdaniem Sądu, dokonywać takiej wykładni, by nie naruszać ww. wymogów, a wprowadzanie w studium kryteriów tak zmiennych i niepewnych, jak "przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych" (których liczba po uchwaleniu studium może być różna, a dodatkowo mogą być podważane w postępowaniach nadzwyczajnych), nie pozwalałoby na zrealizowanie celów planowania przestrzennego. Nie ma też w ocenie Sądu żadnego znaczenia zarzut, że skala opracowania studium zakłada inną dokładność opracowania od skali obowiązującej przy sporządzaniu planów miejscowych. Faktem jest, że studium obejmuje obszar dużo większy, niż zmiana planu miejscowego, jednak nie jest to żadna nadzwyczajna okoliczność, która by wymagała odejścia od zasad przewidzianych w u.p.z.p.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 4, art. 9 ust. 4 i art. 20 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), na skutek bezzasadnego uznania, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna w całości z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] maja 2016 r., podczas gdy tezę taką można postawić tylko po uprzednim odniesieniu się do kompletnego studium - wszystkich jego zapisów, w tym dotyczących przeznaczeń podstawowych i dopuszczonych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko do wybiórczych zapisów studium, jaką zastosował Sąd I instancji, tj. z pominięciem przeznaczenia dopuszczonego: przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych.

2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnej części akt sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Wojewody lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części oznaczonej jako kierunki zmian w przeznaczeniu terenów wprowadzono zapis, który dla każdego wyznaczonego obszaru definiuje także przeznaczenie dopuszczone jako przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych. Przeprowadzona analiza uchylonej przez Wojewodę uchwały, w zakresie ustaleń obejmującym wprowadzenie zmian do planu miejscowego zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z wcześniej wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych, prowadzi więc jednoznacznie do wniosku, że ustalenia zmiany miejscowego planu przyjętego ww. uchwałą są zgodne z ustaleniami obowiązującego studium. Gmina miała w zakwestionowanym przez Wojewodę zakresie władztwo planistyczne wynikające ze Studium wskazującego dopuszczone kierunki przeznaczenia terenów, a wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych - decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) przez jego błędną wykładnię, nie wskazując jednak której jednostki redakcyjnej tego przepisu – przepis ten posiada 4 ustępy - dotyczy zarzut i w czym wyraża się nieprawidłowa wykładnia przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji i jaka powinna być – zdaniem strony – prawidłowa wykładnia tego przepisu. Postawiony przez stronę skarżącą zarzut nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, co czyni niemożliwym odniesienie się przez sąd kasacyjny do zarzutu nieodpowiadającego wymogom art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. W przypadku artykułu, który – tak jak powołany w skardze kasacyjnej art. 4 u.p.z.p. – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Nadto Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż sformułowanie postawionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p. – "bezzasadne uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna w całości z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] maja 2016r." - w istocie oznacza, że strona kwestionuje niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Rację ma strona skarżąca, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231).

W niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji jak i wydający zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda [...], uznając sprzeczność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] dla fragmentu terenu oznaczonego symbolem G.16 ZD z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], błędnie ocenili istotną w niniejszej sprawie kwestię związaną z "przeznaczeniem dopuszczonym". Analiza postanowień powyższej uchwały Rady Miejskiej w [...], przeznaczających teren oznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] symbolem A6. 3/1Z4 (gdzie obszar, na którym zlokalizowane są działki objęte zmianą określony jest jako 1Z4 - tereny zieleni - ogrody działkowe) – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: wolnostojącą lub bliźniaczą - teren oznaczony symbolem G.17a MN, wbrew twierdzeniom Wojewody [...] i Sądu pierwszej instancji, nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego powodującym nieważność przedmiotowej uchwały (art. 28 u.p.z.p.). Dokonując bowiem oceny zgodności przyjętych w przedmiotowej uchwale zapisów ustalających na objętym nią obszarze teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z postanowieniami obowiązującego na tym terenie Studium należy mieć na względzie nie tylko podstawowe, ale również uzupełniające bądź dopuszczalne przeznaczenie tego terenu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r., w części "Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów" (Tom IIA - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdział IV), w § 17 pkt 3 wprowadzono zapis, który dla każdego wyznaczonego obszaru definiuje także "przeznaczenie dopuszczone", przez które należy rozumieć - istniejące przeznaczenie i zagospodarowanie, w tym wymieniane i niewymieniane z nazwy przeznaczenia elementarne oraz przeznaczenia wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych, - nowe, wymieniane z nazwy, wskazane w Tomie IIB kierunki przeznaczenia terenu, dopuszczone dla części terenu-f, niekolidujące, uzupełniające lub wzbogacające przeznaczenie dominujące, z których każde może w planach miejscowych stać się podstawowym przeznaczeniem terenu. A zatem, według postanowień Studium na przedmiotowym terenie przewidziano możliwość ustalenia w planie miejscowym tzw. przeznaczenia dopuszczonego - takiego, które wynika z prawomocnych decyzji administracyjnych. Jednocześnie, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji i Wojewoda [...], że stosownie do § 17 pkt 3 Studium każde wskazane w § 17 pkt 3 Studium przeznaczenie dopuszczone może w planach miejscowych stać się podstawowym przeznaczeniem terenu. Z powyższych względów błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołanie się przez organ Gminy na zapis studium, mówiący o przeznaczeniu dopuszczonym jako "przeznaczeniu wynikającym z prawomocnych decyzji administracyjnych" nie może mieć wpływu na wynik sprawy, jak też stanowisko, że przeznaczenie dopuszczone nie może niweczyć przeznaczenia podstawowego, a przeznaczenie dopuszczone zostało określone w sposób całkowicie nieprecyzyjny i dowolny.

Stosownie bowiem do postanowień Studium przeznaczenie dopuszczone – jak już wyżej wskazano - nie niweczy przeznaczenia podstawowego, lecz staje się w planie miejscowym podstawowym przeznaczeniem terenu.

Nieuprawniony jest też pogląd Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie dopuszczone zostało określone w sposób całkowicie nieprecyzyjny i dowolny. Po pierwsze, w przypadku wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwały, której organ nadzoru stwierdził nieważność. Poza kompetencją sądu administracyjnego w takim przypadku pozostaje ocena zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, § 17 pkt 3 Studium jednoznacznie definiuje, że za przeznaczenie dopuszczone należy uznać przeznaczenie wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia [...] października 2015r. nr [...], jak i uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2018r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, uchwała z dnia [...] października 2015r. nr [...] została podjęta na wniosek osoby fizycznej - właściciela sześciu działek położonych po stronie południowej ul. [...] pośród jednorodnego kompleksu ogrodów działkowych zmierzającego do realizacji na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W uzasadnieniu wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osoba ta powołała się na decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]obręb [...] [...] przy ul. [...]w [...]. Decyzja ta posiada przymiot ostateczności, co oznacza, że jest decyzją, o jakiej mowa w § 17 pkt 3 Studium.

Nie jest zatem zasadne wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla oceny zgodności objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały z zapisami Studium nie ma znaczenia wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Błędny jest także pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, że tym bardziej znaczenia nie może mieć wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro wydana została na podstawie zupełnie odrębnej regulacji, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Sąd pierwszej instancji doszedł do tego mylnego wniosku błędnie interpretując art. 65 u.p.z.p. Jak stanowi art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednakże z mocy art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Przypomnieć też należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się - obok m.in. wymogów ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymogów ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymogów ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni - także prawo własności. Brzmienie przepisów ww. ustawy jednoznacznie wskazuje zatem, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prany, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. W każdym zatem przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia stanu prawnego i faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnie zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie (por. wyroki NSA: z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2110/17; z dnia 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 878/12 – publik. CBOSA). Zwrócić należy także uwagę, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67 - czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym, gminnym i na terenach zamkniętych (art. 57 ust. 1 - 3) - oraz decyzji o warunkach zabudowy (art. 67) oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

Powołane powyżej okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Rada Gminy [...] miała prawo uwzględnić przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ul. [...], przeznaczenie objętego tą uchwałą terenu wynikające ze znajdującej się w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy. Zauważyć też należy, iż podstawowe przeznaczenie w Studium przedmiotowego terenu obejmującego powierzchnię 4,37ha pod ogrody działkowe – z zastrzeżeniem § 17 pkt 3 Studium - nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem jego części o powierzchni 4700 m2 na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej - jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] - w odległości ok. 50m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Z powyższych względów uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Wojewoda [...], stwierdzając nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] z uwagi na sprzeczność jej zapisów z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], naruszył art. 9 ust. 4 i art. 20 u.p.z.p., a w konsekwencji także art. 28 ust. 1 tej ustawy, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w istocie pominął ustalenia wynikające zarówno z samych postanowień polityki przestrzennej ukształtowanej w Studium w zakresie przeznaczenia dopuszczonego jak i z analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, czym naruszył przywołany w skardze kasacyjnej art. 133 § 1 i art. 147 p.p.s.a.

Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Określone obszary gminy mogą bowiem być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.