Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 83/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3; art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: "pr.b.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), odmówił udzielenia J. P. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") pozwolenia na przesunięcie mas ziemi, celem utworzenia wałów ziemnych, które będą pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy, bez żadnej dodatkowej infrastruktury, na dz. nr 1, położonej w gminie S., obręb [...], na terenach szlaków górskich w okolicach stacji [...]. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych wniosku, ale wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem jego zdaniem inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże organ I instancji nie podzielił tego stanowiska i uznał, że utworzenie wałów ziemnych o długości 50 m wymaga udzielenia pozwolenia na budowę, spełniającego wymagania określone w przepisach pr.b. i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 27, poz. 341).

Pismem z dnia 25 maja 2019 r. skarżący złożył odwołanie na wyżej opisaną decyzję. W jego ocenie, organ I instancji opiera się na nieaktualnym stanie prawnym, albowiem do powstania budowli nie jest konieczne użycie wyrobów budowlanych. Jednocześnie zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pomimo, iż wniosek dotyczy wykonania robót ziemnych w postaci przesunięcia mas ziemnych, bez użycia jakichkolwiek wyrobów budowlanych, a więc działań nie wymagających pozwolenia budowlanego. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wały ziemne mają pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy przeznaczonej do wyłącznego użytku inwestora i nie są obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.b. Taka inwestycja nie wymaga również zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego Departamentu Prawnego z dnia [...] r. i pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., dotyczące strzelnicy w S. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., skierowane do Stowarzyszenia "A". Równocześnie zauważył, że organ I instancji przeczy swojemu stanowisku wyrażonemu w piśmie z dnia [...] r. jakoby na przesunięcie mas ziemi i powstanie wałów ziemnych, nie było wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę.

Pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. skarżący uzupełnił odwołanie i podał, że organ I instancji niezasadnie oparł się na definicji budowli, pomijając definicję obiektu budowlanego, co stanowi rażące naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 pr.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że działając na podstawie art. 136 k.p.a., pismem z dnia [...] r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]ego z wnioskiem o przeprowadzenie w ramach posiadanych kompetencji postępowania wyjaśniającego w sprawie ewentualnego rozpoczęcia robót budowlanych. Uzyskał odpowiedź, że inwestor zrealizował zakres planowanych prac i brak jest z tego powodu podstaw do wszczęcia postępowania (por. pismo z dnia [...] r.). Inwestor nie wspomniał o planowanej budowie strzelnicy niekomercyjnej, zatem udzielona skarżącemu w piśmie z dnia [...] r. odpowiedź była adekwatna do złożonego zapytania, zwartego w piśmie skarżącego z dnia 2 sierpnia 2017 r. W ocenie organu II instancji, w zależności od konstrukcji strzelnicy, może ona zostać zakwalifikowana jako budynek (art. 3 pkt 2 pr.b.) lub budowla w postaci budowli ziemnej (art. 3 pkt 3 pr.b.), albo też strzelnica może funkcjonować jako obiekt tymczasowy. Nawet w przypadku adaptacji terenu na otwartą strzelnicę, musi ona zawierać wymaganą prawem infrastrukturę składającą się m. in. ze stanowisk strzeleckich, punktu sanitarnego, drogi ewakuacji, miejsca instalacji telefonu lub innych urządzeń łączności, sygnałów alarmowych, kulochwytów, tarcz lub innych przedmiotów stanowiących cel, które powstają z użyciem wyrobów budowlanych, co potwierdza, że strzelnica wraz z niezbędną dla tego rodzaju obiektu infrastrukturą jest obiektem budowlanym, w rozumieniu przepisów pr.b.

Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję organu II instancji, w której zarzucił naruszenie:

• art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego;

• art. 105 k.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania, podczas gdy było ono bezprzedmiotowe, albowiem wniosek dotyczy wykonania robót ziemnych w postaci przesunięcia mas ziemnych bez użycia jakichkolwiek wyrobów budowlanych;

• art. 45 i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 284) poprzez błędne przyjęcie, iż do powstania strzelnicy konieczne jest stworzenie określonej infrastruktury wskazanej w treści zaskarżonej decyzji, zwłaszcza infrastruktury z użyciem wyrobów budowlanych, dlatego stanowi ona obiekt budowlany wobec przyjęcia "całości techniczno-użytkowej" i konieczności stworzenia infrastruktury z użyciem wyrobów budowlanych;

• art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 pr.b. poprzez uznanie, że przesunięcie mas ziemi i utworzone wały ziemne mieszczą się w zakresie przepisów pr.b., mimo, że ich wykonane nie następuje z użyciem wyrobów budowlanych.

Z tego powodu skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego na skutek jego błędnej wykładni oraz przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji, w trybie art. 10 k.p.a. nie powiadomił o przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i piśmie skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Tym samym uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się w zakresie przeprowadzonego dowodu. Ponadto, ustawa o broni i amunicji nie zawiera definicji strzelnicy i nie reguluje szczegółowo zasad organizowania i funkcjonowania strzelnic. Ustawa ta nie odnosi się do sposobu organizacji strzelnicy ani techniki jej wykonania. Nie zgadza się również z tym, iż infrastruktura strzelnicy jest wykonywana przy pomocy wyrobów budowlanych i wymaga pozwolenia na budowę. Błędne jest również ustalenie, że wały ziemne mają zostać wykonane w terenach szlaków górskich, w okolicach stacji [...]. Powyższe nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi.

Organy I i II instancji nie przeprowadziły oględzin ani rozprawy administracyjnej, natomiast wały ziemne są wykonane na prywatnej nieruchomości, w środku lasu, gdzie nie przebiega żaden szlak turystyczny. Stacja [...] jest oddalona od nieruchomości skarżącego o blisko kilometr, dlatego niniejsze postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Sama realizacja przedsięwzięcia, do którego nie będą wykorzystane wyroby budowlane nie może być bowiem potraktowana jako powstanie obiektu budowlanego i wymagać jego dopuszczenia do użytkowania.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podał, że bezzasadny jest zarzut art. 10 w związku z art. 7 i art. 79 k.p.a., gdyż pismo z dnia [...] r., jak i odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r. znane były skarżącemu, który otrzymał je do wiadomości.

Na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ponownie powołał się na zarzuty zaprezentowane w skardze i uznał, że brak użycia wyrobów budowalnych przy realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego uniemożliwia zastosowanie w tej sprawie przepisów pr.b. Zauważył, że w wyroku tut. Sądu z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 453/18 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS") wypowiedziano pogląd, iż obiekt budowlany może być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenie składu orzekającego została poddana decyzja organu II instancji z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

W przedmiotowej sprawie sporną kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy przesunięcie mas ziemi celem utworzenia wałów ziemnych, które będą pełnić funkcję niekomercyjnej strzelnicy, wymaga udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, czy będą stanowić obiekt budowlany lub budowlę, bądź też nie zawierają się w żadnej z tych definicji.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, na mocy art. 3 pkt 3 pr.b., budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wały ziemne o znacznych rozmiarach niezależnie od funkcji jaką mają pełnić wypełniają definicję budowli. Tym samym, obiektem budowlanym są również budowle ziemne, zarówno zrealizowane, jak i planowane. Samo przesunięcie mas ziemi stanowi zatem przedsięwzięcie, do którego realizacji nie jest potrzebny żaden innym składnik, czy materiał, niż wyłącznie ziemia.

Nie budzi wątpliwości, że prace, które wykonał skarżący doprowadziły do nowego ukształtowania terenu, a powstałe wały ziemne mają przypisaną funkcję użytkową, dlatego wymagały one pozwolenia na budowę. Bez znaczenia natomiast pozostaje kwestia tego, czy będzie to strzelnica komercyjna, czy też niekomercyjna, bowiem nadrzędnym celem jest ochrona obywateli i środowiska, w którym żyją. Tak duże przedsięwzięcie nie może pozostać bez jakiejkolwiek kontroli państwa, nawet jeżeli jest ono przeprowadzone na prywatnym gruncie w celach niekomercyjnych. Tym samym zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 105 k.p.a. w postaci nieumorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego nie znajduje uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3318/17 (CBOS) podał, iż przez budowle ziemne należy rozumieć wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane w ziemi lub z ziemi (gruntu lub podobnego materiału). Taka budowla musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna, istnieć w kategoriach obiektywnych i spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2320/12, CBOS), potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu, a przykładem takiej budowli może być wał ziemny. Stąd też wał ziemny, realizowany w określonym celu, stanowi całość techniczno-użytkową.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 pr.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, który prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano.

Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, wówczas organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania stanowi brak prawnej możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jest odstępstwem od sytuacji, w której można na podstawie norm prawa ukształtować konkretną sytuację. Dodatkowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 797/18 (CBOS), oddalił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W jego uzasadnieniu Sąd podał, że dla zatwierdzenia regulaminu niezbędne jest uprzednie potwierdzenie legalności lokalizacji i budowy strzelnicy oraz możliwości przystąpienia do jej użytkowania. Również z tego powodu stanowisko skarżącego nie zasługuje na aprobatę.

Zważywszy na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2019 r. poz. 284), strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy.

Organ II instancji prawidłowo odniósł się do przywołanego przepisu, bowiem celem ustawy o broni i amunicji jest nie tylko wskazanie sposobu funkcjonowania strzelnicy, lecz również określenie warunków bezpieczeństwa środowiska oraz społeczeństwa.

Przedmiotowa niekomercyjna strzelnica położona jest nieopodal [...], a ustaleń tych Sąd dokonał z urzędu na podstawie wspomnianego już wcześniej wyroku tut. Sądu z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 797/18 (CBOS). Ustalił to też organ II instancji na podstawie internetowej mapy i położenia wałów ziemnych, co potwierdził w tej sprawie również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Z tego powodu zarzut skargi nie jest zasadny, a sprawa została należycie wyjaśniona, zarówno w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę.

Bez potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym pozostaje również zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a. Organy obu instancji zapewniły skarżącemu czynny udział na każdym etapie postępowania, nadto pisma z dnia: [...] r. i [...] r. zostały do wiadomości doręczone skarżącemu. Z tego powodu treść w nich zawarta była znana i z tego powodu nie można skutecznie czynić zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji dokonały niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak też nie przeprowadziły innych dowodów, o których nie poinformowano by skarżącego w toku postępowania wszczętego na jego wniosek. W sprawie nie został przeprowadzony żaden dowód ze świadków, czy biegłych oraz nie dokonano w terenie oględzin, bowiem nie było takiej potrzeby i jednoznaczny stan faktyczny tego nie wymagał. Bez potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym pozostaje tym samym zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 9 i art. 79 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.