Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3106/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S., P. S., J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 466/13 w sprawie ze skarg M. K., J. K. i Ł. K. oraz K. S. i P. S. na decyzję Wojewody P. z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 466/13, oddalił skargi M. K., J. K. i Ł. K. oraz K. S. i P. S. na decyzję Wojewody P. z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 8 października 2010 r. nr ... Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W. pozwolenia na budowę budynku usługowego – myjni samochodowej bezdotykowej trzystanowiskowej (kategoria obiektu XVII) wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i technologicznej oraz zjazdu drogowego z drogi gminnej – ul. B. Ś. na działkach nr ewid.: (...) obr. T. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr ... w zakresie ilości stanowisk w myjni (zwiększono je do czterech) oraz kolejną decyzją tego organu z dnia 20 września 2011 r. nr ... w zakresie wymiarów pomieszczeń dyżurki (zmiana szerokości o 1,98 m).

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2011 r. M. K., J. K., K. S. oraz P. S. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 8 października 2010 r. z uwagi na brak poddania inwestycji "badaniu środowiskowemu" pod kątem sprawdzenia, czy inwestycja ta nie powoduje pogorszenia środowiska oraz sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Jako podstawę wniosku wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Po wznowieniu przedmiotowego postępowania (postanowienie z dnia 27 września 2011 r. nr ...) Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. nr ... odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 8 października 2010 r. Na skutek odwołania K. i P. S. Wojewoda P. decyzją z dnia 27 marca 2012 r. nr ... uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nakazał zbadanie kwestii terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast decyzją z dnia 28 marca 2012 r. nr ... Wojewoda P. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Ł. K. z uwagi na brak przymiotu strony.

Ta ostatnia decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 507/12, uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję Wojewody P. z dnia 27 marca 2012 r. oraz poprzedzającą je decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 1 lutego 2012 r. Sąd uznał za nietrafne wydanie w postępowaniu odwoławczym dwóch rozstrzygnięć tzn. merytorycznego i umarzającego. W ponownym postępowaniu nakazał ustalenie, czy podanie o wznowienie postępowania spełnia warunki formalne, a także uwzględnienie, że M. i J. K. posiadają służebność osobistą w lokalu znajdującym się w budynku, którego właścicielem jest Ł. K. i dokonanie oceny tej sytuacji z punktu widzenia art. 28 k.p.a.

Jeszcze przed wydaniem tego wyroku, na skutek wspomnianej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia 22 czerwca 2012 r. nr ... ponownie wznowił postępowanie zakończone wydaniem pozwolenia na budowę myjni samochodowej i decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. nr ... powtórnie odmówił uchylenia decyzji źródłowej.

Po rozpatrzeniu odwołań Ł. K. oraz K. i P. S. od tej decyzji, Wojewoda P. w dniu 11 września 2012 r. wydał dwie odrębne decyzje nr ... – jedną umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Ł. K., drugą – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 czerwca 2012 r.

W związku z wniesieniem skargi na decyzję Wojewody P. z dnia 11 września 2012 r. (utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji), organ ten decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. nr ..., działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. – uwzględnił skargę w całości i uchylił obie decyzje własne z dnia 11 września 2012 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia 29 czerwca 2012 r.

Następnie Prezydent Miasta T. w dniu 20 lutego 2013 r. wydał decyzję nr ..., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej jako: k.p.a., w której po raz kolejny odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 8 października 2010 r. o pozwoleniu na budowę myjni samochodowej.

Organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem działki ewidencyjne nr: (...) obr. T. (stanowiące własność Ł. K.) oraz działka nr ewid. ... (stanowiąca własność K. S. i P. S.) nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W świetle art. 28 ust. 2 tej ustawy osoby, którym przysługuje służebność osobista do danej nieruchomości, nie są stronami postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę (służebność taka przysługuje M. i J. K. w odniesieniu do parteru budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. ... będącej własnością Ł. K.).

Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego "S." w T. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta w T. nr ... z dnia 28 grudnia 2000 r.) obszar, na którym zaplanowana została myjnia samochodowa, oznaczony jest symbolem E26UHpURp: "Teren usług handlu i rzemiosła. Dopuszcza się funkcję mieszkaniową dla potrzeb właścicieli obiektów usługowych i rzemieślniczych". Na tej podstawie organ stwierdził, że nie jest to więc teren zabudowy mieszkaniowej, a tylko dopuszcza się tam tego rodzaju funkcję dla potrzeb właścicieli obiektów usługowych i rzemieślniczych. W świetle ustaleń tego planu: "Na terenie całego osiedla zakazana jest realizacja inwestycji szczególnie szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska, określonych przepisami szczególnymi oraz inwestycji, których zasięg oddziaływania poza granicami własnej działki zostanie wykazany w trybie odrębnych przepisów".

Prezydent T. zwrócił uwagę, że w projektowanym obiekcie myjni samochodowej nie zaplanowano działalności, która zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska pozwalałaby na zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest zatem wymagane określenie obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów otaczających przedsięwzięcie. Nie jest także wymagane zajęcie stanowiska w sprawie przez organy ochrony środowiska. W projekcie budowlanym nie wykazano, że hałas związany z użytkowaniem myjni będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm w otoczeniu. Organ podkreślił, że projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę w zakresie spełnienia wymogów bhp i sanitarno-higienicznych. Dla lokalizacji zjazdu z drogi publicznej inwestor uzyskał decyzję zarządcy drogi. Inwestor dysponuje także pozwoleniem wodno-prawnym dotyczącym wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych oczyszczonych z myjni. Przepisy odrębne nie ograniczają zabudowy terenów działek sąsiednich. Okoliczności te wskazują, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę myjni samochodowej.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli K. S. i P. S. oraz J. K., M. K. i Ł. K.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewoda P., w oparciu o art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 20 lutego 2013 r. nr ....

Organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na działkach nr ewid. (...) położonych w T., do których inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i tylko te działki zostały objęte obszarem oddziaływania. Natomiast ani państwo S., ani państwo K. nie są właścicielami, użytkownikami lub zarządcami którejkolwiek z tych nieruchomości. Nie przysługuje im zatem status stron przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda zaznaczył, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wszystkie wymagane prawem dokumenty, projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W świetle unormowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wymaga zatem sporządzenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopuszczalne jest więc sytuowanie jej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Organ odwoławczy podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Nie jest to jednak równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Wojewoda podniósł, że sprawa zgodności wykonywanych robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast kwestia przekroczenia hałasu w trakcie użytkowania obiektu to kompetencja organu ochrony środowiska.

Wojewoda podkreślił, że projektowana inwestycja nie pozbawi składających odwołanie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Zainstalowanie natomiast barier dźwiękochłonnych może być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu, na wniosek inwestora.

Ł. K., M. K. i J. K. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie:

– art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

– art. 28 k.p.a. przez brak uwzględnienia interesu prawnego M. K. i J. K. wynikającego z przysługującej im służebności osobistej lokalu (w budynku przy ul. B. Ś. w T.) i uznanie w konsekwencji, że nie posiadają przymiotu strony;

– art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że Ł. K. jako właścicielowi nieruchomości przy ul. B. Ś. w T. nie przysługuje przymiot strony;

– art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez uznanie, że uzasadniony interes wnoszących skargę (w postaci niezakłóconego korzystania z nieruchomości) nie wymagał ochrony;

– art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie;

– prawa miejscowego, tj. uchwały nr ... Rady Miasta T. z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnego "S." w T. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że zakazana jest tylko realizacja inwestycji szczególnie szkodliwych lub mogących pogorszyć stan środowiska, określonych przepisami szczególnymi oraz inwestycji, których zasięg oddziaływania poza granicami własnej działki zostanie wykazany w drodze odrębnych przepisów, w sytuacji gdy zakaz dotyczy realizacji na terenach mieszkaniowych wszystkich inwestycji wprowadzających utrudnienia w użytkowaniu działek sąsiednich;

– art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że inwestor ma prawo zagospodarowania działki wbrew warunkom ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także w przypadku naruszenia interesów osób trzecich;

– art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 112 oraz art. 113 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie.

Skargę na decyzję Wojewody P. z dnia 8 kwietnia 2013 r. złożyli także K. S. i P. S., którzy wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 20 lutego 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak przyznania im statusu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego – myjni samochodowej.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda P. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., a to w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 507/12.

Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej – w postępowaniu wznowieniowym, które przebiega w 2 fazach – wstępnej i właściwej.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie dotyczył przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i złożony został przez osoby, które wskazywały, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, ale mają w nim interes prawny.

Sąd przypomniał, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W decyzji źródłowej o pozwoleniu na budowę wskazano, że obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji objęte są działki nr ewid. (...) obr. T., a więc działki, na których przewidziano realizację tej inwestycji. Ustalając, czy skarżącym przysługuje przymiot strony, organy weryfikowały przyjęty w decyzji z dnia 8 października 2010 r. obszar oddziaływania obiektu w oparciu o parametry obiektu przedstawione w projekcie budowlanym, nie zaś stan istniejący obecnie, po zrealizowaniu inwestycji. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje bowiem badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. Dotyczy to również postępowania wznowieniowego.

W badanym projekcie budowlanym przewidziano lokalizację myjni ze stanowiskami do mycia samochodów w odległościach od najbliższej zabudowy – 27 m od budynku na działce ... i 22 m od budynku na działce ... W ocenie Sądu, niewątpliwie inwestycja tego rodzaju nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych zarówno w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) – obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obowiązującym obecnie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.).

Zdaniem Sądu, organy słusznie przyjęły, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne wprowadzone zostaną ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, co byłoby przyczyną do objęcia tych działek obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Takich ograniczeń nie można również wywodzić w niniejszej sprawie z art. 144 Kodeksu cywilnego. Przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki z art. 144 k.c., koresponduje z zapisami planu miejscowego, który wskazuje, że działki objęte inwestycją znajdują się w "terenie usług handlu i rzemiosła. Dopuszcza się funkcję mieszkaniową dla potrzeb właścicieli obiektów usługowych i rzemieślniczych". Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że zabudowa mieszkaniowa w tym terenie nie jest docelową, a dopuszczoną.

Odnosząc się do argumentacji skarg, Sąd wyjaśnił, że uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów, np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące. Czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli. Praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny, istotny dla zainteresowanych, nie daje im podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd podzielił także pogląd organów, że kwestia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w trakcie użytkowania obiektu i konieczność ewentualnego zainstalowania ekranów akustycznych należy do kompetencji organów ochrony środowiska.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania Sąd dostrzegł jednak uchybienia natury formalnej. Za wadliwe uznał wydanie powtórnego postanowienia z dnia 22 czerwca 2012 r. o wznowieniu postępowania, gdy wcześniej wydane postanowienie z dnia 27 września 2011 r. nie zostało usunięte z obrotu prawnego. Uchybienie to Sąd uznał jednak za pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Na koniec Sąd przypomniał, że z poprzednio wydanego w sprawie wyroku z dnia 10 października 2012 r. wynikała konieczność wyjaśnienia kwestii legitymacji formalnej M., J. i Ł. K. we wznowionym postępowaniu. Stwierdził, że niewątpliwie działka nr ewid. ... stanowi własność Ł. K., jednakże wniosek o wznowienie złożony został przez jego rodziców M. i J. K. w dniu 30 sierpnia 2011 r. Pełnomocnictwo do działania w imieniu Ł. K. zostało im udzielone dopiero 9 lipca 2012 r. Jednocześnie jednak, zgodnie z zaleceniami Sądu, przyjęto, że domagając się uznania za stronę wznawianego postępowania o pozwolenie na budowę, M. i J. K. wywodzili swój interes prawny ze służebności, jaka przysługuje im w odniesieniu do parteru budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. ... będącej własnością Ł. K.. Z kolei pełnomocnictwo do reprezentowania syna zostało im udzielone przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 20 lutego 2013 r. W tej sytuacji Ł. K. uprawniony był do złożenia odwołania od tej ostatniej decyzji, która została mu (na ręce pełnomocników) doręczona, a organ odwoławczy miał obowiązek takie odwołanie rozpatrzyć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. S. i K. S. oraz J. K. i M. K.. Wyrok zaskarżyli w całości i wnieśli o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o jego zmianę i orzeczenie zgodnie z żądaniem strony skarżącej, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucili:

– naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi z tego powodu, że Sąd nie dostrzegł braków w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracyjne I i II instancji w postaci nieustalenia zakresu immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie, przy nieuwzględnieniu konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wobec prawa oraz naruszenie przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności;

– naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji nie przyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego myjni samochodowej, bezdotykowej, trzystanowiskowej wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i technologicznej oraz zjazdu z drogi gminnej – ul. B. Ś. na działkach nr ewidencyjny (...) obręb T..

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, które to czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo – m.in. przez zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności, obejmujące zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art. 140 i 144 k.c.) – a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili brak przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego odnośnie istnienia oddziaływania na sąsiednie nieruchomości w postaci np. aerozoli zawierających środki czyszczące używane przy myciu samochodów i hałasu oraz rozwiązań zapobiegających takim oddziaływaniom (naruszenie art. 77 k.p.a.). Zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż konieczne są zabezpieczenia przeciwdziałające takiemu oddziaływaniu, tymczasem żaden z organów rozstrzygających w sprawie nie uwzględnił tego oddziaływania i nie zastosował żadnych środków zabezpieczających pomimo uzasadnionych wniosków strony skarżącej. W ocenie skarżących, do obowiązków organów administracji należało dokonanie pomiaru immisji. Organy administracyjne oraz Sąd I instancji nie tylko odmówiły statusu strony skarżącym, ale także możliwości pomiaru immisji.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego wskazali, że odmowa przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania skutkuje m.in. brakiem możliwości żądania przeprowadzenia dowodu w sprawie. Zdaniem skarżących, Sąd nie chce zauważyć, iż inwestycja godzi w ich uprawnienie do zagospodarowania ich nieruchomości oraz w znacznym stopniu ogranicza możliwość zabudowy ich działek.

Postępowanie dotyczy budowy obiektu związanego z intensywną działalnością gospodarczą, co niewątpliwie związane jest z generowaniem uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w postaci hałasu, aerozoli czy też zapachów. Interes prawny skarżących wynika z prawa rzeczowego, bowiem inwestycja narusza ich chronione interesy. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, gdy realizacja inwestycji spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania. Skarżący kasacyjnie podnoszą natomiast, że ich nieruchomości straciły na wartości w związku z sąsiedztwem inwestycji, która zakłóca ich normalne użytkowanie.

Dodali, że nieprzyznanie statusu strony postępowania pozbawiło skarżących prawa do obrony ich słusznych interesów, a w szczególności konstytucyjnego prawa własności nieruchomości. Naruszenie prawa materialnego przez organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie, w postaci naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzi również do naruszenia przepisów art. 140 kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy ten zarzut zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia go w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie został naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Wojewody P. z dnia 8 kwietnia 2013 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych – w wyniku wznowienia postępowania. Kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia tym postępowaniu było ustalenie, czy osobom wnoszącym o wznowienie postępowania przysługuje przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 8 października 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. W. pozwolenia na budowę myjni samochodowej bezdotykowej. Wyjaśnić bowiem należy, że w przypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia co do zasady nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Tylko w sytuacji, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06; z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i we wznowionym postępowaniu – krąg stron wyznacza przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a.. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 tej ustawy).

Dla dokonania oceny, czy należące do skarżących nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, organy weryfikowały przyjęty w decyzji z dnia 8 października 2010 r. obszar oddziaływania obiektu w oparciu o parametry obiektu przedstawione w projekcie budowlanym – nie zaś stan istniejący obecnie, po zrealizowaniu inwestycji. Sąd I instancji uznał tak przeprowadzoną ocenę za kompletną, prawidłową i ze stanowiskiem tym trzeba się zgodzić.

Organy obu instancji orzekające we wznowionym postepowaniu ustaliły, że w projektowanym obiekcie myjni samochodowej nie zaplanowano działalności, która mogłaby być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę), a także – co zauważył Sąd – na podstawie obowiązującego obecnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Na tej podstawie przedmiotowa inwestycja została również oceniona jako zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren inwestycji przeznaczony jest pod usługi handlu i rzemiosła, zaś funkcja mieszkaniowa jest tam jedynie przeznaczeniem uzupełniającym, dodatkowym. Sąd I instancji nie pominął lokalizacji planowanej inwestycji względem sąsiednich działek. Działki, na których została zaprojektowana budowa myjni samochodowej, graniczą z działkami stanowiącymi własność Gminy T.. Nieruchomość inwestora przylega od strony południowej i zachodniej do działki nr ewid. ... – ul. B. Ś., od strony wschodniej z ul. D. (i dodatkowo z działkami inwestora), a od strony północnej z działką nr ewid. ... będącej własnością Gminy T., oznaczoną w ewidencji gruntów jako Bi – inne tereny zabudowane. Wynikające z projektu budowlanego odległości myjni samochodowej od najbliższej zabudowy wynoszą odpowiednio: 27 m – od budynku na działce nr ewid. ..., oraz 22 m – od budynku na działce nr ewid. ...

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, pozwalał on na ustalenie istotnych okoliczności stanu faktycznego. Za bezcelową natomiast należy uznać podnoszoną w skardze kasacyjnej konieczność ustalenia zakresu immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w postaci np. aerozoli zawierających środki czyszczące używane przy myciu samochodów i hałasu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest ugruntowane już stanowisko, że analizując treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, zawierającego definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r, sygn. akt II OSK 1398/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. W definicji obszaru oddziaływania obiektu zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (do której nawiązuje definicja pojęcia strony z art. 28 ust. 2 tej ustawy) chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych, odrębnych przepisów. Faktyczna uciążliwość w korzystaniu z prawa własności sąsiedniej nieruchomości, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich nie stanowi natomiast takiego prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Uznać zatem należy, że organy administracji orzekające w kontrolowanej sprawie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Na jego podstawie należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, a więc okoliczność, iż projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich należących do skarżących, co uzasadniałoby objęcie tych działek obszarem oddziaływania inwestycji, a skarżącym przyznanie statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie miał podstaw, by stwierdzać naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § i art. 80 k.p.a. i z tego powodu uchylać zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odniesienie się zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzedzić wypada uwagami odnoszącymi się do prawidłowości sformułowania powyższego zarzutu.

W przypadku podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegać może albo na błędnej wykładni przepisu, albo na jego niewłaściwym zastosowaniu. Co ważne, w stosunku do jednego przepisu obie podstawy nie mogą zachodzić równocześnie, ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano, albo niewłaściwie zastosowano. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać zaś należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach należy ponadto wykazać, jak, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, tj. jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej kwestionuje jednak kluczowe dla sprawy stanowisko Sądu I instancji, który przyznał rację orzekającym w sprawie organom administracji co do braku przysługiwania skarżącym legitymacji strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 8 października 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Mając na uwadze, że autor skargi kasacyjnej zaniechał wyjaśnienia, gdzie upatruje błędu Sądu w dokonaniu oceny wykładni przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ani też jaka powinna być prawidłowa – w jego ocenie – wykładnia tego przepisu, a skupił się wyłącznie na procesie subsumpcji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako zarzut jego niewłaściwego zastosowania.

Zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieuzasadniony. Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania odnoszące się do wykładni pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o przepisy odrębne zostaną wprowadzone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działek należących do skarżących, a tym samym i uznanie skarżących za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Autor skargi kasacyjnej jedynie bardzo ogólnikowo powołuje się na ograniczenie możliwości zabudowy działek skarżących wynikające z realizacji inwestycji, nie odwołując się jednak do żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa (oprócz art. 144 k.c.) wprowadzających takie ograniczenia związane z obiektem myjni samochodowej. Ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid.: (...) (własność Ł. K.) oraz działka nr ewid. ... (własność K. S. i P. S.), obr. T., nie sposób natomiast wywieść z ewentualnych uciążliwości związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną w wybudowanym obiekcie myjni samochodowej ("w postaci hałasu, aerozoli czy też zapachów"). Okoliczności, na które powołują się skarżący, mogą świadczyć jedynie o ich interesie faktycznym, który nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.