Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 958/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił ustalenia warunków zabudowy D. S.A. w K. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi oraz billboardem reklamowym, na terenie działek nr [...],[...],[...] obręb S., gm. P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].04.2017 r. D. S.A. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym miejscami parkingowymi oraz billboardem reklamowym, na terenie działek nr [...],[...],[...] obręb S., gm. P.

W toku postępowania do Urzędu Gminy wpływały uwagi i protesty właścicieli działek sąsiednich sprzeciwiające się budowie planowanej inwestycji argumentując, że planowany obiekt stanowił będzie uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz spowoduje pogorszenie warunków zamieszkania. Ponadto, w opinii stron wnoszących sprzeciw, zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje spadek wartości gruntów właścicieli działek sąsiednich. Ustosunkowując się do treści zgłoszonych uwag organ stwierdził, że podniesione zarzuty nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy wydania warunków zabudowy. Zdaniem organu, właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim lub niedalekim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji nie mogą decydować o sposobie, w jaki inwestor może korzystać ze swojej nieruchomości, o ile ten sposób korzystania nie spowoduje oddziaływania na ich prawa oraz nie spowoduje naruszenia ani ograniczenia tych praw.

W ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., organ sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Przeprowadzono specyfikację powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych w celu ustalenia na ich podstawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ustalono również, że obecnie teren ten nie jest objęty planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia na podstawie przepisów odrębnych.

Następnie decyzją z [...].09.2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2017 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie SKO wniosek w przedmiotowej sprawie nie jest kompletny, gdyż granice obszaru, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja, zostały przedstawione na mapie, która nie spełnia warunków wskazanych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, w sposób nieprawidłowy wyznaczono również obszar analizowany, zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało wyjaśnić i uzasadnić rozmiar przyjętego obszaru. Kolegium stwierdziło, że przekazane akta organu I instancji nie zawierają prawidłowej analizy, która odzwierciedlałaby, w jaki sposób i czym kierowano się podczas wyznaczania parametrów nowej zabudowy. Ponadto, zdaniem Kolegium, w przedmiotowym przypadku sprzeciw stron i podnoszone w toku postępowania argumenty zbyt dużego hałasu i nadmiernej ilości spalin w toku eksploatacji planowanej inwestycji oraz utraty wartości nieruchomości sąsiednich nie stanowią podstawy uchylenia decyzji.

Wójt ponownie rozpoznając sprawę uzupełnił postępowanie o ustalenia we wskazanym zakresie i wydał ww. decyzję z dnia 24 kwietnia 2018 r. wskazując, ze załączona do niej mapa spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jak rozporządzenie z 26.03.2003 r.) – organ wyznaczył wokół terenu działek objętych wnioskiem inwestora obszar analizowany. Zgodnie z przepisami § 3 cyt. rozporządzenia, granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszym przypadku front działek objętych wnioskiem stanowi część działek przylegających do publicznej drogi powiatowej dz. nr [...]. Szerokość frontu działek wynosi 39 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 39 m, tj. minimum 117 m w każdą stronę od wszystkich granic tych działek. Szerokość obszaru analizowanego, wyznaczona zgodnie z rozporządzeniem, jest wystarczająca do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po dokonaniu analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z rozporządzeniem z 26.03.2003 r., organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak funkcji tożsamej z funkcją planowanego obiektu - brak zabudowy handlowo-usługowej, która stanowiłaby podstawę do uznania kontynuacji funkcji handlowo-usługowej planowanego obiektu. Na obszarze objętym analizą dominują głównie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Występuje tu również funkcja gospodarcza. Planowana inwestycja nie stanowiłaby odzwierciedlenia dotychczasowego zagospodarowania terenu, w tym istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy, ponieważ w obszarze analizowanym nie istnieją żadne obiekty handlowo-usługowe. W związku z powyższym brak jest możliwości kontynuacji funkcji w zakresie planowanej inwestycji - nie można pogodzić jej z już istniejącą funkcją w analizowanym obszarze, a w konsekwencji nie jest możliwe określenie cech nowej inwestycji na podstawie zabudowy istniejącej w sposób, który zachowywałby jej charakter. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 28.09.2016 r., sygn. akt II SA/Gd 724/15: "Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze." Planowana funkcja handlowo-usługowa jest niezgodna i wchodzi w kolizję z występującymi w obszarze analizowanym funkcjami, bowiem żadna z nieruchomości na terenie analizowanym nie posiada funkcji handlowo-usługowej, ustalającej ciągłość funkcji dla nowej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. S.A. w K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na terenie podlegającym analizie urbanistycznej. W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją obiekty pełniące funkcję handlowo-usługową. Zdaniem strony, organ analizując wniosek strony pod kątem spełnienia wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zbyt wąsko stosuje obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Kontynuacja funkcji zabudowy nie może bowiem oznaczać możliwości powstawania jedynie obiektów tego samego rodzaju, co istniejące w obszarze analizowanym. Stosowanie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego ma za zadanie powstrzymać powstanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie jest planowana inwestycja, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwolenia na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007 r. II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007 r. II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Ponadto, podkreślenia wymaga, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP, a rozwinięcie zasady ochrony własności stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji, który mówi, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dlatego przepisy wprowadzające ograniczenia prawa własności winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia z 26.08.2003 r. Akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Analizowany obszar został prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono prawidłową analizę sąsiedztwa inwestycji. Wójt dokonał analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z treścią cyt. rozporządzenia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze. W analizowanym obszarze brak jest zabudowy handlowo-usługowej, która stanowiłaby podstawę do uznania kontynuacji funkcji handlowo-usługowej planowanego obiektu. Na obszarze tym dominują tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W związku z powyższym, Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie wskazał, iż planowana inwestycja nie stanowiłaby odzwierciedlenia dotychczasowego zagospodarowania terenu, w tym istniejących na tym terenie funkcji zabudowy, ponieważ na obszarze analizowanym nie istnieją żadne punkty handlowo-usługowe.

Skoro planowana inwestycja nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu było odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego, zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu i nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Punkty usługowo-handlowe wskazane w odwołaniu są położone przy drodze powiatowej, przy której jest położona działka objęta inwestycją, jednak strona nie udowodniła, że leżą w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze SKO orzekło jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. S.A. w K. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż nie jest zgodna z parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania i co za tym idzie, nie kontynuuje cech zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze;

§ 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności poprzez formalne, nieprzystające do stanu faktycznego w terenie oraz wybiórcze potraktowanie stanu zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze i poprzestanie na stwierdzeniu, że nie występują tam żadne punkty handlowo-usługowe;

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzję organu I instancji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

- niezastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wskazane wyżej wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie dawały organom podstaw do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy;

- błędne zastosowanie art. 76 § 1 i 80 K.p.a. i niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, niewskazanie przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją obiekty pełniące również funkcję usługową. Inwestycja planowana jest na terenie wsi S., zabudowa na działkach znajdujących się przy tej samej drodze publicznej jest intensywna i zwarta, a jej funkcja jest nie tylko mieszkalna, lecz również usługowa, gdyż na terenie obszaru analizowanego znajduje się punkt np. wymiany butli gazowych oraz szyld zakładu usług pogrzebowych i to w odległości zawierającej się na terenie wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego, tj. około 75 m od granicy działki nr [...]. Tak więc planowana inwestycja da się pogodzić z już istniejącą na przedmiotowym terenie zabudową i co za tym idzie, kontynuuje funkcje zabudowy działek sąsiednich.

Planowana inwestycja ma mieć funkcję handlowo-usługową, która uzupełnia funkcję mieszkaniową na analizowanym terenie. Planowany zakres usług nie będzie zakłócać funkcji mieszkaniowej ani z nią kolidować.

Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że w analizie urbanistycznej zostały uwzględnione wszystkie zabudowane działki znajdujące się na prawidłowo wyznaczonym terenie analizowanym. Stan zagospodarowania terenu będącego przedmiotem analizy w niniejszej sprawie charakteryzuje się tym, że nieruchomość, na której skarżąca planuje swoją inwestycję, znajduje się na końcu miejscowości. Dlatego zabudowa z jednej strony jest znacznie bardziej intensywna niż ze strony przeciwnej. W takim przypadku organ nie powinien formalistycznie podchodzić do wyznaczenia obszaru analizowanego równomiernie wokół nieruchomości, powinien natomiast wyznaczyć obszar analizowany racjonalnie z punktu widzenia urbanistycznego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w sentencji wyroku NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07: "1. Z treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, iż reguluje on minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona sposób równomierny. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego z jednej ze stron działki objętej wnioskiem celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny."

Organ II instancji niesłusznie zarzucił skarżącej, że nie udowodniła, iż punkty usługowe oraz sklepy znajdujące się na działkach mających dostęp z tej samej drogi publicznej nie znajdują się na obszarze analizowanym, gdyż obszar ten został wyznaczony nieprawidłowo.

Skarżąca podtrzymała w pełni swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu, że kontynuacja funkcji zabudowy nie może oznaczać możliwości powstawania jedynie obiektów tego samego rodzaju, co istniejące w obszarze analizowanym.

Organ podejmując decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany regułami postępowania administracyjnego. Organy naruszyły te zasady, bowiem sporządzona analiza urbanistyczna ma charakter ogólnikowy i uniemożliwia odniesienie się do zebranego materiału dowodowego. Wskazane wyżej wadliwości sporządzonej analizy nie dawały organom podstaw do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym rozstrzygnięcia organów zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy w sposób określony w art. 145 § 1 pkt lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z 24.04.2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano, decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, a w szczególności nie może być z nią sprzeczna.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia z 26.08.2003 r. Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (vide art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne (vide np. wyrok WSA w Łodzi z 11.04.2012 r., II SA/Łd 64/12).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 2.10.2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że rozważania organów dotyczące kontynuacji funkcji były powierzchowne i organy wyszły z założenia, że jedynie pełna zgodność nowo planowanej funkcji (budynek handlowo-usługowy) pozwalałaby na pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, że dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (Vide wyroki WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r., II SA/Po 1181/17, LEX nr 2499618, WSA w Krakowie z 15.05.2018, II SA/Kr 298/2018, LEX nr 2496914).

Jak wynika z akt sprawy, na analizowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Naturalnym uzupełnieniem takiej zabudowy jest zabudowa handlowa lub usługowa (z uwzględnieniem oczywiści charakteru usług, które w określonych sytuacjach mogą kolidować z zastanym stanem faktycznym z uwagi na uciążliwość dla terenów sąsiednich). Co do zasady jednak zabudowa handlowo-usługowa nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, a tym bardziej zagrodowej. W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga fakt, że projektowana inwestycja ma powstać przy głównej drodze "przelotowej" prowadzącej do S. Nie jest to zatem jakaś odosobniona zabudowa mieszkaniowa (np. osiedle domów jednorodzinnych), co mogłoby przemawiać na obroną status quo w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga fakt, że organy ograniczyły się jedynie do ogólnej oceny i analizy funkcji zabudowy - bez ustalenia zakresu i rodzaju planowanych usług oraz działalności handlowej, natomiast zupełnie pominięto fizyczne parametry planowanej inwestycji. Jedynie bowiem w przypadku inwestycji polegającej tylko na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i nie jest konieczne badanie takich parametrów jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności wskazania Sądu co do rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa, która co do zasady nie wyklucza powstawania różnorodnego rodzaju zabudowy, oraz dokona ustaleń i analizy związanych nie tylko ze zgodnością funkcji planowanej inwestycji z istniejącą w obszarze analizowanym, ale również oceni planowaną zabudową pod kątem cechach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia, tj. gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co uzasadniało w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylenie decyzji.

Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 76 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skarżąca powołała zarzut naruszenia cyt. przepisu w związku z oceną analizy urbanistycznej, nie wyjaśniła jednak, na czym konkretnie on polegał, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, że ww. analiza nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r., aczkolwiek nie jest wykluczona możliwość przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyznaczenia w odmienny sposób obszaru analizowanego, będzie to jednak zależało od przyjętych w tym zakresie argumentów. Natomiast zarzut wybiórczego potraktowania stanu zagospodarowania terenu nie został poparty dowodami wprost to potwierdzającymi, tym niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ odniesie się do powyższego zarzutu i ustali, czy wskazane przez skarżącą okoliczności (istnienie punktu wymiany butli oraz tablicy reklamowej) znajdują odzwierciedlenie w stanie faktycznym.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.