Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 631/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st.ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. G., T. N. oraz I. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2016 roku Nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. G., I. R. i T. N., reprezentowanych przez pełnomocnika adwokat J. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] , odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r., znak [...], utrzymał ww. decyzję Wojewody [...] w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. Naczelnik Gminy w Z. ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa we wsi Z., gmina Z. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1983 r., nr [...], poz. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 1983 r., znak [...] Naczelnik Gminy Z. orzekł o przyznaniu odszkodowania za przejętą na własność Państwa na mocy ww zarządzenia nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność K. i W. G.

W dniu 1 lutego 2016 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r., wystąpiły W. G., I. R. i T. N. (spadkobierczynie współwłaściciela K. G.), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika adwokat J. S., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania o ustaleniu odszkodowania i nieprzedstawienie stronom do zapoznania się opinii biegłych - art. 18 ww ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na nieprzeprowadzeniu rozprawy zgodnie z art. 22 ww. ustawy, na niewysłuchanie opinii biegłych na rozprawie zgodnie z art. 22 ww. ustawy.

Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...], odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o przepisy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z. Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ww ustawy z 31 stycznia 1961 roku. Uznając za niezbędne sporządzenie opinii przez biegłych i wyznaczenie rozprawy celem wysłuchania na niej biegłych organ zlecił poszukiwania akt dotyczących postępowania odszkodowawczego, które zakończyły się wynikiem negatywnym. Jak wskazał, w aktach sprawy znajduje się niewiele dokumentów w tym kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r. oraz zarządzenie Naczelnika Gminy w Z. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1983 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi Z., jak i nr [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z. Pomimo tego organ jednak uznał, że z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia (decyzja odszkodowawcza) nie można wyprowadzić wniosku, że nie doszło do przeprowadzenia procedury przewidzianej ustawą z dnia 12 marca 1958 roku (tj. rozprawy, ustalenie wartości nieruchomości przez biegłego). Brak wskazania, iż ww czynności zostały przez organ podjęte, w tym brak wskazania okoliczności zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzeniu rozprawy, nie stanowi o tym, że w ogóle tych czynności nie dokonano.

Jak wskazał, z uwagi na brak pełnej dokumentacji akt sprawy, która w ocenie Wojewody mogła zaginąć, nie miał możliwości dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, i tym samym nie mógł ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, ani stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Do stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest bowiem ustalenie, że ewentualne naruszenie ma charakter rażący i powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne skonstatował, że w sprawie niniejszej takiego naruszenia stwierdzić nie można. Jednocześnie analizując powołane w decyzji przepisy uznał, że wysokość odszkodowania została prawidłowo wyliczona na kwotę [...] zł., stąd też, w jego ocenie, podważana decyzja odszkodowawcza nie narusza prawa w takim stopniu aby koniecznym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Niezależnie Wojewoda wskazał, że pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji, byli współwłaściciele nieruchomości nie odwołali się od przedmiotowej decyzji odszkodowawczej, co oznacza, iż nie kwestionowali kwoty przyznanego im odszkodowania. Wobec powyższego Wojewoda [...] uznał, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...]. Nie stwierdził również, aby badane orzeczenie było dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy badaną opinię Wojewody wskazując jednocześnie na inną interpretacje powołanych przepsiów. Uznał, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było także wyraźnego odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących, z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu w niej określonym a w szczególności na podstawie opinii biegłego oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi brak również jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, natomiast art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wskazywał, iż odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przy czym zasady ustalania odszkodowania w ww ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestie proceduralne, jak powołanie biegłego, przeprowadzenie rozprawy znajdowały się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem, według Ministra, sporządzenie operatu szacunkowego i przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Sama ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała również wprost na obowiązek powołania biegłego, sporządzenie opinii czy przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi, zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości interpretacyjne. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie, natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też, w ocenie Ministra, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odszkodowawczej.

Skargę na powyższą decyzję, poprzez swojego pełnomocnika, wniosły W. G., I. R. i T. N., zaskarżając ją w całości. Skarżące zarzuciły naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów ww ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ww ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Wobec powyższego wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania jak i o zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, czy też konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii stosowania zarówno zasad, jak i trybu przy stosowaniu ustawy z 1961 r. zastrzeżonych dla wywłaszczeń przeprowadzanych w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Istota tego sporu zaś, sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego tj. norm zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216. z późn. zm.). Skarżące będące w opozycji do organu uważają, że przy ustalaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia odbywającego się na gruncie ustawy z 1961 r. znajdują zastosowanie regulacje ustawy z 1958 r. zarówno zawarte w jej rozdziale 2-gim jak i 3-cim. Oznacza to zachowanie pełnej procedury przy ustalaniu odszkodowania, w tym powołania biegłego celem ustalenia odszkodowania i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której biegły zostaje wysłuchany. Decyzja odszkodowawcza w przedmiotowej sprawie została wydana na podstawie art. 9 ust.1 i 2 ustawy z 1961 r. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

Ustawa z 1961 r. w tym zakresie przewidziała dwuetapowość wywłaszczenia oraz przyznania w zamian odszkodowania podmiotowi wywłaszczonemu. W pierwszej kolejności był sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego, w jego zaś braku projekt wyznaczenia terenów budowlanych opracowywał właściwy do spraw planowania przestrzennego organ prezydium powiatowej rady narodowej, w porozumieniu z właściwym do spraw rolnych organem tegoż prezydium. Projekt wyznaczenia terenów budowlanych zatwierdzała gminna rada narodowa po rozpatrzeniu go łącznie z wnioskami i uwagami nie uwzględnionymi w projekcie. Natomiast jak stanowił art. 8 ust. 1 stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa.

Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (art. 8 ust. 1 ustawy), przy czym nie następowało wypłacenie odszkodowania z chwilą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, lecz dopiero po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, 2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W dalszych regulacjach ustawa nie przewidywała żadnych norm regulujących tryb postępowania przy wydawaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Natomiast w art. 16 tej ustawy stanowił, że Minister Rolnictwa określi, w porozumieniu z Ministrem Finansów, m. in. właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa. Oznacza to, że jeśli chodzi o tryb ustalania i wypłaty odszkodowania został on przekazany do uregulowania odrębnym aktem rangi aktu wykonawczego. W tym zakresie Minister Rolnictwa wydał rozporządzenie z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1970 r, Nr 22, poz. 183). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 ust. 2 stanowiący, że ustalanie i wypłata odszkodowania następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym należy wskazać, iż powyższe odwołanie dotyczy wyłącznie ustalania odszkodowania a zatem literalnie odnosi się do regulacji zawartej w jej rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Z powyższego nie wynika natomiast generalne odwołanie do zastosowania, jak uważają skarżące, również i procedury ustawą przewidzianą w rozdziale 3 zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe", w przypadku ustalania odszkodowania za wywłaszczoną w trybie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomość. Powyższe dowodzi, iż brak jest spójności interpretacyjnej, jak należy w sposób dosłowny odczytywać powyższą regulację prawną. Należy natomiast pamiętać, iż obowiązkiem organu w sprawie niniejszej było wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Aby stwierdzić nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy ponad wszelką wątpliwość wykazać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych i wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to bowiem w stabilność porządku prawnego. Zatem zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Należy natomiast zauważyć, że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Jak wyżej wskazano, w myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było bezpośredniego odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu (procedury) określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest także jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Zatem wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Dlatego też nie zastosowanie powołanych ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. przepisów rozdziału III ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do ustalenia przedmiotowego odszkodowania, w sytuacji rozbieżności interpretacyjnych co do obowiązku ich zastosowania, zwłaszcza przy jednoczesnym niekwestionowaniu jego wysokości przez ówczesnych właścicieli, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa tym orzeczeniem i tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności podważanej decyzji.

Jeśli by nawet przyjąć, iż w istocie przepisy działu III winny były zostać zastosowanie przy ustalaniu przedmiotowego odszkodowania, to jednak brak wyraźnego ustawowego do nich odesłania, może stanowić jedynie o naruszeniu prawa, które jednak nie miało wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1168/13, w którym stwierdził, iż najistotniejszą kwestią do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna być okoliczność, czy zaistniałe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W sprawie niniejszej wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym. Ze wskazanego przez organy wyliczenia wynika, iż ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie na danym terenie była cena [...] zł za 1 kwintal żyta. Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz.U. z dnia 26 listopada 1971 r.), miejscowość Z. została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Ponadto, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy Z., stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty rolne osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa wynosiła w strefie ekonomicznej wiejskiej 5-krotną wysokość cen jakie kształtowały się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując stosownego, wskazanego w opiniach szacunkowych i wskazanego w decyzjach obu organów przemnożenia, co ostatecznie dało kwotę [...] zł. I tak wyliczone w powyższej wysokości niekwestionowane przez W. i K. G. odszkodowanie zostało im przez Naczelnika Gminy Z. przyznane.

Wobec powyższego, bez względu na różniącą się względem siebie argumentację uzasadniającą wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, decyzje obu organów należało uznać za prawidłowe. Przede wszystkim nie można było stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w Z., gdyż zdaniem Sądu, organ administracyjny przy jej wydawaniu nie naruszył prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Na marginesie należy również wskazać, że skarżące wystąpiły z przedmiotowym wnioskiem dopiero po upływie ponad trzydziestu lat od daty wydania kwestionowanej decyzji. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w myśl którego "art.156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Trybunał w uzasadnieniu ww orzeczenia wskazał na brak w art. 156§ 2 kpa ograniczenia czasowego stwierdzenia nieważności z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co stanowi znaczące uchybienie. W jego ocenie dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji.

Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji.

TK wskazał także, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.