Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 56/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 roku sprawy ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. -


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małżonków D., działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], znak: [...] ustalającą – z wniosku G. C. – warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 239 w W., przy ul. A 13.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż podejmując decyzję o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji określił powierzchnię płyty gnojowej oraz kubaturę zbiornika, projektowanych na terenie wskazanym na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, otoczonym zielenią wysoką i niską. Ponadto organ ten ustalił warunki ochrony środowiska i interesów osób trzecich, podkreślając, że teren zadania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż służy produkcji rolniczej prowadzonej przez wnioskodawcę na działce nr 239. Tym samym w ocenie organu spełnione są przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i S. małżonkowie D., właściciele działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Skarżący zakwestionowali projektowane zadanie ze względu na ulokowanie go w centrum W., w sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej. Wskazali ponadto na uciążliwość inwestycji dla otoczenia oraz możliwość pogorszenia warunków sanitarno – epidemiologicznych. W ich ocenie przy wiosennych roztopach i intensywnych opadach deszczu powstanie niebezpieczeństwo przedostawania się wód rzeki [...], zmieszanej z gnojowicą gromadzoną w projektowanych obiektach, do piwnic okolicznych budynków.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – w następstwie rozpoznania powyższego odwołania – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. Organ odwoławczy wskazał, iż rolą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie możliwości realizacji projektowanej zabudowy. Podkreśliło też, że właściciela terenu w prawie jego wykorzystania ograniczać mogą jedynie przepisy prawa. Za niedopuszczalną uznałoby więc odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a projektowana zabudowa kontynuuje dotychczasową funkcję terenu. W szczególności, gdy projektowane budynki mają być posadowione za budynkiem inwentarskim wnioskodawcy i za zabudową mieszkaniową, w obszarze nie objętym ochroną szczególną z punktu widzenia ochrony zabytków i ochrony przed powodzią.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza, ani własności, ani też uprawnień osób trzecich, nie jest ona przy tym aktem zezwalającym na budowę. Projektowana zabudowa wraz z jej szczegółowym usytuowaniem, zostanie bowiem ukształtowana na podstawie przepisów prawa budowlanego, do których należą też normy techniczno – budowlane, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), określającego odległości budowli rolniczych od budynków i granic nieruchomości. Kwestie te należą jednak do odrębnego postępowania i oceny organu właściwego w sprawach pozwolenia budowlanego, przy uwzględnieniu warunków i rozwiązań chroniących interesy osób trzecich.

W dniu 14 grudnia 2006 r. J. i S. małżonkowie D. wnieśli skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par 3 k.p.a..

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego według dowolnych kryteriów, przekraczając tym samym granicę swobodnej oceny dowodów. Skarżący podkreślili, iż materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że inwestycja nie jest zgodna ze stosunkami dobrosąsiedzkimi. Wyraźnie mówi o tym fragment uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. z dnia [...], Nr [...], w którym podkreślono oczywistość negatywnych skutków i uciążliwości, jakie mogą wynikać z realizacji planowanej inwestycji.

W ocenie skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało żadnych wskazań co do okoliczności, którymi kierowano się uwzględniając wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów określonych w przepisie art. 107 par. 3 k.p.a.. Organ odwoławczy ograniczył się w nim do lakonicznych i arbitralnych twierdzeń, których nie można było uznać za wystarczające odniesienie do zarzutów odwołania. W szczególności nie ustosunkował się do stanowiska świadków B. J. i Z. M., dotyczącego zalewania terenu planowanej inwestycji przez rzekę [...] w czasie wiosennych roztopów i intensywnych opadów deszczu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Kolegium nie podzieliło zarzutów skargi, wskazując, że działka inwestora – G. C. zabudowana była budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarsko – gospodarczym, w tym inwentarsko – składowymi, w których prowadzona jest hodowla inwentarza. Wobec tego, w przypadku projektowania nowej zabudowy na działce już zabudowanej, z zachowaniem istniejącej zabudowy, to właśnie istniejąca zabudowa spełnia kryterium sąsiedniej zabudowy, wielkość zaś parametrów obiektu wynika z obsady prowadzonej hodowli. Wskazało również, iż budowa zbiornika na gnojowicę z płytą gnojową, wbrew twierdzeniu skarżących ma poprawić sytuację sanitarną środowiska. Jej lokalizacja związana jest z istniejącą zabudową i stanowi jej funkcję uzupełniającą.

Ustosunkowując się do powołanego przez skarżących stanowiska Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. z dnia [...] znak: [...] organ wyjaśnił, iż dotyczyło ono wcześniejszego projektu decyzji Wójta Gminy z dnia [...], w którym wskazano lokalizację w terenie ochronnym. Projekt tej decyzji nie wszedł jednak do obrotu prawnego. W obrocie prawnym pozostaje natomiast decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] uzgodniona pozytywnie przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. w stanowisku z dnia [...] Nr [...]. W konkluzji wskazano, że ustalone warunki zabudowy nie uprawniają do prowadzenia robót budowlanych, gdyż sprawa ta zostanie rozstrzygnięta dopiero w oddzielnym postępowaniu, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z punktu widzenia warunków, które zdecydowały o ustaleniu warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji omówienia wymaga przesłanka tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" opisana w przywołanym powyżej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Powyższy przepis pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości to, w jaki sposób inwestor aktualnie wykorzystuje teren należącej do niego działki. Organy ponad wszelką wątpliwość ustaliły, iż inwestor będąc rolnikiem na terenie swej nieruchomości zajmuje się między innymi działalnością inwentarską. Jednocześnie należąca do niego nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarsko – składowymi, w których prowadzona jest hodowla inwentarza. Jest w takiej sytuacji oczywistym, iż dla dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki planowana inwestycja ma charakter komplementarny i kontynuuje dotychczasową funkcję tegoż terenu. Powyższa konkluzja koresponduje z tym co legło u podstaw zaskarżonej decyzji i z tego punktu widzenia rozstrzygnięciu temu nie można zasadnie stawiać zarzutu niezgodności z prawem.

Prawidłowe są również ustalenia organów tyczące tego, iż inwestor nie zamierza planowanej inwestycji realizować na terenach objętych szczególną ochroną z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej i ochrony przed powodzią. Z tego punktu widzenia zarzuty skargi tyczące powyższych kwestii nie mogły wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Organy prawidłowo konkludowały, iż ograniczenie ochrony konserwatorskiej będące następstwem braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje działania organu w sprawie warunków zabudowy. Tym samym organ nie jest uprawniony do ograniczania możliwości wykorzystywania terenu z punktu widzenia konieczności zapewnienia owej ochrony, skoro konieczność taka nie wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 163, poz. 1568 ze zm.), będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego punktu widzenia za nadużycie władzy uznać należy treść uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. Nr [...], z dnia [...] – na które powołuje się skarga – wskazującego na "niestosowność projektowanej inwestycji", jednocześnie nie znajdując podstaw prawnych do jakiejkolwiek ingerencji z punktu widzenia norm ochrony zabytków.

Analogicznie wygląda sytuacja z ochroną terenu inwestycji z punktu widzenia norm ochrony przeciwpowodziowej. Brak regulacji prawnych w tym zakresie, które obejmowałyby teren projektowanej inwestycji zasadnie odebrał organowi możliwość roztrząsania tych kwestii w wydanej decyzji. Sytuacji tej nie mógł zmienić wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżących na okoliczność tego, iż teren planowanej inwestycji zalany był podczas powodzi. Postępowanie, którego przedmiotem są warunki zabudowy – co słusznie zauważył organ odwoławczy – nie bazuje na tego rodzaju ustaleniach. Okoliczności te co najwyżej mogłyby uzasadniać podjęcie stosownych działań i wydanie rozstrzygnięć obejmujących teren inwestycji ochroną przeciwpowodziową w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2119 ze zm.). Te zaś regulacje, jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłyby następnie podstawą do ferowania rozstrzygnięć w sprawie warunków zabudowy. Tak długo jednak jak owej ochrony przeciwpowodziowej dla analizowanego terenu nie będzie, tak długo organy właściwe w sprawach warunków zabudowy kwestią tą nie mogą się zajmować uzależniając od niej wydanie decyzji.

Tym samym działania organów podjęte w niniejszej sprawie uznać wypada za zgodne z przepisami prawa. W szczególności organ odwoławczy prawidłowo konkludował, iż na gruncie przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a właściciela terenu w prawie jego wykorzystania ograniczać mogą jedynie przepisy prawa.

W takiej sytuacji zupełnie niezrozumiały jest zawarty w skardze zarzut przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów.

Podobnie bez związku z niniejszą sprawą jest zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z "dobrosąsiedzkimi stosunkami". Zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma się nijak do "stosunków dobrosąsiedzkich", które strona skarżąca – jak się wydaje – wbrew treści przepisów chciałaby uczynić kolejnym kryterium decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można również zgodzić się z zarzutami skarżących tyczącymi niewyjaśnieni miejsca lokalizacji planowanej inwestycji. Jak to przekonująco wskazał organ odwoławczy problem dokładnej lokalizacji inwestycji nie należy do zagadnień decyzji o warunkach zabudowy lecz jest elementem postępowania organów architektoniczno – budowlanych toczonego w oparciu o normy ustawy – Prawo budowlane. Na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczenie terenu planowanej inwestycji odbywa się jedynie w oparciu o linie zabudowy, które jedynie ogólnie wskazują teren, na którym inwestycja może być zrealizowana.

W tym stanie rzeczy uznając skargę jako bezzasadną należało ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.).