Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1664/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art.141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 179, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 41, art. 45, art. 129, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 15/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek X sp. z o.o. w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 15/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. sp z o.o. w [...] na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Wojewody na rzecz F. spółki z o.o. w [...] zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019r. znak [...] Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. została wysłana F. spółce z o.o. na adres: ul. [...] w [...]. Spółka w czerwcu 2018 r. zmieniała adres siedziby spółki (zgłoszony do KRS) - o czym powiadomiła organ I instancji w piśmie z 1 lipca 2019 r. zawierającym uwagi do prowadzonego postępowania z wniosku inwestora. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia F. spółka z o.o. wniosła w dniu 9 września 2019 r. (data nadania przesyłki w placówce operatora pocztowego) odwołanie, w którym podniosła zarzut wadliwości doręczenia jej decyzji. Wojewoda stwierdził natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazując art. 134 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że odwołanie F. spółki z o.o. wniesione zostało z uchybieniem [...] terminu albowiem wraz z odwołaniem złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który to wniosek nie został uwzględniony (z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a.).

Skargą F. spółka z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a ponadto sformułowała zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, aczkolwiek wynika to z powodów odmiennych od objętych zarzutami skargi.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zasady logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a. jest etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony (po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim). O zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje bowiem to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Skoro przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania" to koniecznym jest ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania - co jest stanem obiektywnym. Zdaniem Sądu za przyjęciem omówionej powyżej koncepcji zadecydowały nie tylko względy formalne ale również okoliczności przedmiotowej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie bezspornie decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019r., od której skarżąca wniosła odwołanie w dniu 9 września 2019 r., została wysłana na nieaktualny adres Spółki mimo dopełnienia przez stronę obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. – tj. poinformowania organu o zmianie adresu. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminowi do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być zatem poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy strona odwołująca się przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w myśl którego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, wiążącym wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Powołania się przez organ odwoławczy wyłącznie na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (będącą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia) nie można w okolicznościach sprawy uznać za prawidłowe. Z uwagi na brzmienie art. 134 k.p.a. istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy, powinno być zatem ustalenie daty skutecznego doręczenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przyjął tymczasem, że decyzja objęta odwołaniem została doręczona stronie na nieaktualny adres, zaniechał jednak ustalenia, czy wobec tego można przyjąć skuteczność doręczenia decyzji i w jakiej dacie skarżąca zapoznała się z treścią decyzji z 3 lipca 2019 r. Tym samym organ odwoławczy zaniechał ustalenia, czy w sprawie upłynął dla strony skarżącej (z jaką datą) termin do wniesienia odwołania.

Sąd podkreślił, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Przy czym zauważyć również należy, że kwestii skuteczności doręczenia decyzji nie można wiązać z samą możliwością pozyskania informacji o jej wydaniu. Decydujące znaczenie ma data zapoznania się przez stronę z treścią rozstrzygnięcia, albowiem dopóki strona nie pozna treści decyzji (sentencji rozstrzygnięcia i argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji) nie może w należyty sposób sformułować zarzutów odwołania. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda powyższych kwestii nie wziął zupełnie pod uwagę (pomimo, że skarżąca podniosła zarzut braku doręczenia decyzji na prawidłowy adres siedziby spółki), ani też się do niej w żaden sposób nie odniósł w zaskarżonym postanowieniu - co w ocenie Sądu powoduje, że postanowienie to zapadło z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym czyni koniecznym jego uchylenie.

Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze, że jego podstawowym obowiązkiem jest wyjaśnienie ponad wszelką wątpliwość czy decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. została skutecznie doręczona skarżącej - bowiem wyłącznie w takim wypadku może wywołać skutki procesowe. Tak więc bez jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności doręczenia ww. decyzji i ustalenia czy było ono skuteczne, stwierdzenie organu o wypełnieniu dyspozycji art. 134 k.p.a. należy uznać przedwczesne i tym samym wadliwe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i dodatkowo orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargą kasacyjną Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ dokonał uchybień o charakterze proceduralnym nie wyjaśniając stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ dokonał szczegółowego postępowania wyjaśniającego, którego ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie także w postanowieniu z dnia 21 listopada 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu, który Sąd pominął,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie ustaleń wynikających z postanowienia z dnia 21 listopada 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu, podczas gdy zaskarżone postanowienie oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu powinny być analizowane razem, gdyż żadne z tych postanowień nie może funkcjonować w obrocie prawnym w oderwaniu od drugiego,

II. przepisów prawa materialnego tj. art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie tego przepisu jest przedwczesne, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wprost implikują konieczność jego zastosowania.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy, a także zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnoszący kasację organ zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w oparciu o które organ próbuje podważyć przyjęte przez ten Sąd ustalenia faktyczne sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, a za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać ustaleń faktycznych w sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji - odmiennie niż miało to miejsce w niniejszej sprawie - nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wyjaśnienie podstaw prawnych zawartych w nim rozstrzygnięć. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie mógł ponadto odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Słusznie bowiem Sąd ten w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdził naruszenie tego przepisu.

Z niekwestionowanych w przedmiotowej sprawie ustaleń wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. znak [...] nie została skutecznie doręczona F. sp z o.o. w [...] bowiem organ nadał ją na nieaktualny adres ww. Spółki. Przy czym podkreślenia wymaga, że ww. Spółka jeszcze przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. zawiadomiła organ o zmianie swojego adresu, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. Mimo to organ ten nadał ww. decyzję na jej poprzedni, nieaktualny adres, co nastąpiło z naruszeniem art. 45 k.p.a. nakazującym doręczanie jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym pism w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Doręczenie więc w tym trybie skarżącej Spółce decyzji organu I instancji było nieskuteczne a zatem nie miało wpływu na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia od niej odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przy tym podzielić wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, zgodnie z którym w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, za datę doręczenia ww. decyzji uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie ją otrzymał lub się z nią zapoznał. Celem doręczenia decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem umożliwienie stronie zapoznania się z jej treścią i ewentualne wniesienie odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2577/21). W przedmiotowej sprawie – w związku z nieskutecznym doręczeniem F. sp z o.o. w [...] decyzji organu I instancji w trybie art. 45 k.p.a. - do zapoznania się z ww. decyzją przez ten podmiot doszło w dniu 5 września 2019 r., tj. dniu, w którym jego pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy i zrobił fotokopie decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. Od tego dnia należałoby zatem liczyć wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, co w konsekwencji – z uwagi na wniesienie przedmiotowego odwołania przez ww. Spółkę w dniu 9 września 2019 r. – prowadzi do wniosku, że Spółka ta dochowała terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019 r. Brak było w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 p.p.s.a., jak również do nałożenia przez Sąd pierwszej instancji na organ odwoławczy obowiązku jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności doręczenia ww. decyzji, które to okoliczności jednoznacznie wynikały z akt przedmiotowej sprawy, o czym była mowa powyżej.

W zaistniałej sytuacji organ II instancji zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie odwołanie F. sp z o.o. w [...] od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 3 lipca 2019r. znak [...] wniesione 9 września 2019 r., uznając, że decyzja została doręczona tej stronie 5 września 2019 r.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz F. sp z o.o. w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 24 maja 2021 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz ww. Spółki zostało skutecznie wniesione w dniu 15 lipca 2021 r.