Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2415/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 537/15 w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 537/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że postanowienie to nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2011 r. W.L. zwrócił się do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o: 1/ wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że: a) budynek użytkowy wchodzący w skład nieruchomości zabudowanej położonej w C. przy ul. [...] nie podlega ochronie zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, b) oraz iż ww. budynek został uwzględniony na podstawie art. 21 i następnych ww. ustawy w wojewódzkiej, powiatowej i gminnej ewidencji zabytków; 2/ wydanie zaświadczenia zwierającego: a) prawidłowe dane określające przedmiotowy stan faktyczny oraz prawny, b) pieczęć oraz podpis organu administracji wydającego zaświadczenie;

W dniu [...] grudnia 2011 r., na wniosek z dnia 18 listopada 2011 r. (pkt 1b wniosku) wydano zaświadczenie nr [...] stwierdzające, iż ww. budynek został wyznaczony do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zaś odnośnie wniosku zawartego w punkcie 1a, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 k.p.a., Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie prowadzi rejestru czy ewidencji parków kultury ani rejestru decyzji wymienionych w punkcie 4 art. 7 ustawy z dnia 18 listopada 2011 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Stąd nie jest możliwe potwierdzenie, że dany budynek jest lub nie jest objęty ochroną wynikającą z ww. przepisu.

Na skutek wniesionego przez W.L. zażalenia postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem tego organu z akt sprawy nie wynika, aby urzędowego potwierdzenia okoliczności objęcia bądź nieobjęcia przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską wymagał przepis prawa. Zaś wnioskodawca nie wykazał, aby ubiegał się o wydanie zaświadczenia o żądanej treści ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu tych okoliczności. Dalej Minister podniósł, że organ wojewódzki nie wyjaśnił tej kwestii, a w toku postępowania w ogóle się do niej nie odniósł. Zaznaczył także, iż kwestia interesu prawnego ma kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Ministra istotą wniosku było wydanie zaświadczenia potwierdzającego nie tylko brak ochrony konserwatorskiej ww. budynku, ale także stwierdzającego, iż karta ewidencyjna budynku została włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W rezultacie organ wojewódzki nie odniósł się do całości wniosku, a brak ten nie może zostać usunięty przez organ wyższego stopnia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył W.L., domagając się jego uchylenia i zmiany postanowienia organu pierwszej instancji poprzez wydanie skarżącemu zaświadczenia zawierającego pełne i prawidłowe dane. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 217 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 7 i nast. oraz art. 21 i nast. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nadto art. 218 § 1-2 k.p.a. w zw. z art. 7 i nast. oraz art. 21 i nast. ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1888/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. postanowienie organu, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1148/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W motywach orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny kontrolowanego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywodząc, iż uzasadnionym było uchylenie postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z uwagi na brak wyjaśnienia przez ten organ kwestii interesu prawnego wnioskodawcy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie z żądaniem wydania zaświadczenia wystąpił właściciel nieruchomości, a ponadto nie był to pierwszy wniosek, z jakim skarżący zwracał się o wydanie zaświadczenia opisanej treści i uprzednio składane wnioski organ załatwiał pozytywnie. Zaznaczono, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1148/13, podkreślił, że zamiar objęcia nieruchomości jedną z form ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zapewnienie warunków prawno-organizacyjnych, a także nałożenie określonych obowiązków mających na celu zachowanie w jak najlepszym stanie zabytków znajdujących się na danym terenie, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku. Tym samym wnioskodawca legitymował się interesem prawny w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia okoliczności wskazywanych w złożonym wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1148/13, czy brak odniesienia się organu pierwszej instancji do kwestii posiadania interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu okoliczności objęcia, bądź nieobjęcia nieruchomości ochroną konserwatorską stanowił uchybienie mogące uzasadnić uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji odmówił skarżącemu uzupełnienia własnego wyroku z dnia 20 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko to podtrzymano na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przypomnieć należy, iż prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe wymogi, albowiem mimo powołanego naruszenia prawa procesowego, nie wskazuje prawidłowo istnienia istotnego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania, w sytuacji gdy uwzględniono przecież skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji, a w konsekwencji uchylono zaskarżone do tego Sądu kwestionowane postanowienie.

W ramach tak przedstawionych kryteriów, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, na uwzględnienie nie zasługiwał przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku przesłanki pozwalały na zastosowanie w tym postępowaniu konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Trafnie zauważono, w zaskarżonym wyroku, że podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji związany był w trybie art. 190 p.p.s.a. poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1148/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1888/12 oddalający skargę W.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, przedstawiając stosowną ocenę prawną.

We wskazanym wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim podkreślił, iż Sąd pierwszej instancji, w sposób nieuprawniony uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy koniecznym jest zweryfikowanie przez organ pierwszej instancji interesu prawnego wnioskodawcy, który – co nie budzi wątpliwości – jest właścicielem zabudowanej nieruchomości, której wniosek dotyczy. Stąd też przyjęto, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny kontrolowanego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywodząc, iż uzasadnionym było uchylenie postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z uwagi na brak wyjaśnienia przez ten organ kwestii interesu prawnego wnioskodawcy. Jednocześnie w wyroku tym zaznaczono, że cytat: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji będzie zatem zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację i następnie rozważyć, czy brak odniesienia się organu pierwszej instancji do kwestii posiadania interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu okoliczności objęcia bądź nie objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską stanowił uchybienie mogące uzasadnić uchylenie przez organ odwoławczy" - koniec cytatu.

Rozpoznając więc ponownie skargę W.L. z powołaniem się na powyższe motywy Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonego postanowienia przyjął, że skoro w świetle art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z żądaniem wydania zaświadczenia wystąpił właściciel nieruchomości, a ponadto nie był to pierwszy wniosek, z jakim skarżący zwracał się o wydanie zaświadczenia opisanej treści i uprzednio składane wnioski organ załatwiał pozytywnie, to zamiar objęcia nieruchomości jedną z form ochrony przewidzianych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zapewnienie warunków prawno-organizacyjnych, a także nałożenie określonych obowiązków mających na celu zachowanie w jak najlepszym stanie zabytków znajdujących się na danym terenie, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku. Tym samym wprost uznano, że wnioskodawca legitymował się interesem prawny w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia okoliczności wskazywanych w złożonym wniosku o wydanie zaświadczenia w oznaczonym zakresie.

Takie stanowisko przesądzające o tym, iż skarżący jako wnioskodawca miał interes prawny w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia okoliczności wskazywanych w złożonym wniosku, uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy nie może, ponownie rozpoznając zażalenie wnioskodawcy, powoływać się na przesłankę nierozważenia przez organ pierwszej instancji kwestii interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia, bowiem w tym zakresie naruszyłby normę art. 153 p.p.s.a. wobec niezastosowania się do oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Dlatego też nieprzedstawienie w motywach zaskarżonego wyroku dodatkowego stanowiska odnoszącego się do tego, czy brak odniesienia się organu pierwszej instancji do kwestii posiadania interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu okoliczności objęcia bądź nie objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską stanowiło uchybienie mogące uzasadnić uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, nie stanowi w okolicznościach tej sprawy naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Natomiast opisywane w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, wcześniej kwestionowaną przez organ, legitymację wnioskodawcy do ubiegania się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.