Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1356/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski NSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 664/13 w sprawie ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 664/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę J.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) we Wrocławiu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i niezbędnej infrastruktury technicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ujawnił to sąd wojewódzki w uzasadnieniu powyższego wyroku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej "Upzp", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a."), Prezydent Wrocławia umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz F.Ż. i H. Z.-Ż. (inwestorzy) warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny) wraz z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i zagospodarowaniem terenu, przewidzianych do realizacji na części działki nr [...], AM-10, obręb Wojszyce objętej planem miejscowym oraz ustalił na rzecz inwestorów warunki zabudowy działek nr [...],[...] i części działki nr [...], położonych przy ul. [...] we Wrocławiu, oznaczenia geodezyjne obręb: Wojszyce, AM-11, dla inwestycji obejmującej: budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny), budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, oraz zagospodarowanie terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J.K. i S.K., zarzucając dołączenie do decyzji "fałszywego dokumentu w postaci sfałszowanej mapy zasadniczej przez ZGKiKM we Wrocławiu i wprowadzenie do obiegu prawnego oraz zmiany linii zabudowy na rzecz właścicieli działek nr [...] i [...]". W ocenie odwołujących na podkładach mapowych bezprawnie naniesiono ogrodzenie działek objętych inwestycją oraz pawilon na podłożu betonowym. Odwołujący się zakwestionowali prawidłowość ustalenia linii zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej. Wywodzili, że w istocie inwestycja polegać ma na zrealizowaniu tzw. domu pogrzebowego z restauracją.

Rozpoznając powyższe odwołanie SKO we Wrocławiu wydało w dniu [...] maja 2013 r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 Upzp utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie SKO we Wrocławiu z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Na obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa, jej dopełnieniem jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i usługowa (w wyroku szczegółowo przywołano ustalenia zaskarżonej decyzji odwołujące się do części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium większość z tych usług to wolnostojące pawilony i usługi wbudowane w budynki mieszkalne. W terenie analizowanym istnieją ponadto samodzielne budynki usługowe, choć skład budowlany istniejący uprzednio na działce nr [...] został zlikwidowany, to jednak pozostał nadal budynek usługowy, a sam teren jest także przeznaczony pod usługi. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji jest w znacznym stopniu przeznaczone pod usługi, organ gminy wyraźnie uwidocznił to na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Co ważne, położenie samej nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, już pokazuje, że przeznaczenie jej pod usługi jest jak najbardziej pożądane − działka nr [...] usytuowana jest bezpośrednio wzdłuż ważnych arterii komunikacyjnych miasta – ul. [...] oraz [...]. Bezpośrednio sąsiedztwo terenów komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu nie przemawia za kontynuowaniem zabudowy mieszkaniowej na działce objętej wnioskiem, przeciwnie, główne ulice tej części miasta i położenie terenu inwestycji, przemawiają jednoznacznie za dopuszczeniem lokalizacji planowanej inwestycji. Działki najbliżej położone terenu inwestycji także przeznaczone są pod usługi.

Jak dalej obszernie przytoczono w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu, Kolegium powoływało się na to, że organ I instancji wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozp. MI z 2003"). Wbrew zarzutom odwołania, taki zabieg urbanistyczno-jurydyczny oceniono jak najbardziej za dopuszczalny. Wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust 1 lub 3 rozp. MI z 2003 w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe, albowiem w rzeczywistości inwestycja byłaby niewykonalna. Już ten argument uzasadnia – zdaniem Kolegium − powinność zastosowania § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 i wyznaczenia linii zabudowy w sposób umożliwiający realizację zamierzenia budowlanego. W tym miejscu podkreślono, że przepisy cyt. rozporządzenia nie mogą blokować inwestycji, jeżeli spełnia ona wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, Kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji zabudowy. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budziły także ustalenia rodzaju dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – w wyroku przywołano szczegółowo ustalenia w tych aspektach zawarte w decyzji SKO we Wrocławiu.

Sąd a quo wskazał następnie, że analizując dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej − od ul. [...] i [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Reasumując SKO we Wrocławiu stwierdziło, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 Upzp zostały spełnione. Działki sąsiadujące z terenem inwestycji, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny. Organ I instancji – zdaniem Kolegium - prawidłowo oznaczył inwestycję jako: "1) budowa budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi lokalne (np. salon fryzjerski, gabinet kosmetyczny, stomatologiczny), 2) budowa niezbędnej infrastruktury technicznej w tym przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej 3) zagospodarowanie terenu", co jest zgodne z wnioskiem inwestora. Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji.

Sąd przywołał dalej stanowisko organu odwoławczego, wedle którego ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania, ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania SKO we Wrocławiu wywodziło, że organ I instancji prawidłowo i wyczerpująco ustalił zasady ochrony interesów pozostałych stron postępowania. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jej lokalizacja nie będzie ponad przeciętną miarę oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ ma prawo ocenić jedynie uwarunkowania związane z lokalizacją obiektu, jego funkcję i parametrami, nie ma natomiast jurydycznych instrumentów, aby uzależnić wydanie decyzji od innych czynników, a w szczególności od przypuszczalnego przez odwołujących się faktycznego charakteru inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 10-20 miejsc parkingowych na 1000 m² usług. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że wygospodarowanie miejsc parkingowych inwestorzy obowiązani są dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem Kolegium ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji, uwzględniając przy tym ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Wrocławia, co pozwoliło twierdzić, że zaspokaja to potrzeby miejsc parkingowych dla użytkowników przyszłej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, ponadto stwierdziło, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozp. MI z 2003. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], wynosi około 50 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości minimalnej około 150 m − od każdej z granic działki nr [...]. Tak też uczynił organ I instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia, w odległościach od 200 do 250 m od granic każdej z działki. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. W ocenie Kolegium użyte podkłady mapowe obrazują stan zagospodarowania sąsiedztwa w sposób pozwalający ustalić zasadę kontynuacji funkcji i cech zabudowy.

W konkluzji SKO we Wrocławiu doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, co nakazywało utrzymać ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wnieśli J.K. i S.K., zarzucając organowi odwoławczemu szereg naruszeń następujących przepisów, mających istotny wpływ na wynik sprawy: § 3, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 rozp. MI z 2003, art. 52 ust. 3, art. 53, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, art. 8 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...], z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] i z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] na okoliczność warunków zabudowy ustalanych dla sąsiednich nieruchomości, w tym ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni i wysokości zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali ponadto, że nie można zaakceptować przyjętego w zaskarżonej decyzji (za decyzją organu I instancji) sposobu wyznaczenia linii zabudowy oraz przesłanek odstąpienia od tej linii w oparciu o § 4 ust. 1 i 3 rozp. MI z 2003. W skardze podkreślono, że powołane przepisy § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia określają czytelne reguły wyznaczania linii zabudowy, które są możliwe do zastosowania w niniejszym przypadku i były dotychczas stosowane przez organy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, tak dla sąsiednich nieruchomości, jak i nieruchomości (działki nr [...] i [...]), będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie. Organ ten wskazał, że zarzuty skargi stanowią w dużej mierze powtórzenie argumentacji prezentowanej w samym odwołaniu, które uznano za nietrafne. Kolegium podtrzymało twierdzenia odnośnie kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, prawidłowość zaplanowania linii zabudowy przy uwzględnieniu powierzchni i kształtu działki przeznaczonej pod inwestycję.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że warunki określone w art. 61 ust. 1 Upzp zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy urbanistyczno-architektonicznej, która umożliwiła określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd I instancji uznał, że planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy. W jego ocenie w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie pozostałe parametry zabudowy. Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 Upzp sąd I instancji stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To pozwalało – w ocenie tegoż sądu − na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i [...], przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp). W ocenie sądu wojewódzkiego z przeprowadzonej przez organy analizy wynika, że zamierzona inwestycja – wbrew twierdzeniom skarżących − będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Tym samym zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji oraz pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa nie został uwzględniony.

W niniejszej sprawie konieczne stało się uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 Upzp) oraz z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp) i takie też uzgodnienia zostały dokonane. Uzgodnienia z pozostałymi, a wymienionymi w art. 53 Upzp organami nie były konieczne z uwagi na charakter obszaru, którego dotyczy wniosek oraz rodzaj planowanej inwestycji. Zatem powyższy zarzut nie został uwzględniony. Słusznie też – zdaniem sądu wojewódzkiego − wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., że decyzje wydane w innych sprawach nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając powyższe rozważania sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Skargą kasacyjną wnieśli – reprezentowani przez pełnomocnika – J.K. i S.K., zaskarżając ww. wyrok w całości i zarzucając sądowi I instancji (w tym miejscu pełnomocnik skarżących omyłkowo zapisał "zaskarżonej decyzji zarzucam"):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego "rozstrzygnięcia", a to:

a) § 3 rozp. MI z 2003 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną interpretację, na skutek niewskazania w zaskarżonym wyroku zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników, określonych w przepisach cyt. rozporządzenia i konkretnych okoliczności (przesłanek), które zdaniem sądu I instancji pozwalały na zastosowanie wyjątku, polegającego na oparciu się na analizie przy ustalaniu warunków zabudowy, jak również niewskazania przesłanek, które uzasadniałyby przyjęcie konkretnych parametrów inwestycji, wymienionych w zaskarżonym orzeczeniu, za decyzjami organów administracji I i II instancji − gdy tymczasem cytowany przepis wymaga precyzyjnego określenia konkretnych ustaleń, jakie wynikają z przeprowadzonej analizy oraz wskazania okoliczności uzasadniających każdorazowe odstąpienie od stosowania przepisów ww. rozporządzenia i oparcie się na analizie, przy ustalaniu poszczególnych parametrów inwestycji, wymienionych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

b) § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 poprzez jego błędną interpretację, na skutek przyjęcia przez sąd I instancji, że zastosowanie tej normy i odstąpienie od jednoznacznych i dotychczas stosowanych przez organy zasad wyznaczania linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia, uzasadnia każdy przypadek braku możliwości realizacji zamierzenia budowlanego zgodnie z intencją inwestora, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanej normy prowadzi do wniosku, że jej celem nie jest odstępstwo od przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego i umożliwienie realizacji inwestycji budowlanej także w przypadku braku możliwości jej zrealizowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego brak było podstaw do uprzywilejowanego traktowania inwestora, którego inwestycji dotyczy zaskarżona decyzja, poprzez zastosowanie art. 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia i wyznaczenie linii zabudowy w sposób uprzywilejowany, albowiem w przypadku żadnej z inwestycji w obszarze analizowanym, które były realizowane, organ I instancji nie zastosował tak korzystnego dla właścicieli tych inwestycji ustalenia linii zabudowy, polegającej na zbliżeniu jej do drogi, a tym samym dając możliwość zabudowy znacznie większego obszaru działki;

§ 5 ust. 2 rozp. MI z 2003 poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy oraz ustalenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dawały podstaw do zastosowania powołanego przepisu i ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy z pominięciem zasad określonych w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia i w sposób burzący istniejący ład architektoniczny;

§ 6 ust. 2 rozp. MI z 2003 poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w oparciu o średnią szerokość elewacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy z analizy, na którą powołuje się organ, nie wynika logicznie konieczność zastosowania ww. przepisu i odstąpienia od sposobu określenia wymiarów elewacji zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia;

§ 7 rozp. MI z 2003 poprzez jego błędną interpretację, wskutek nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania (jako mających pierwszeństwo) zasad ustalania wysokości budynku odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdy tymczasem wysokość zabudowy na działkach sąsiednich nie pozwala na ustalenie tego wskaźnika dla przedmiotowej inwestycji na poziomie do 8,0 m, a dodatkowo nieuzasadnione było uwzględnienie wysokości budynków mieszkalnych, z pominięciem wysokości innych lokali usługowych, w tym największego w analizowanym obszarze budynku sklepu "[...]", dla którego ten sam organ I instancji wyznaczył maksymalną wysokość budynku na 6,5 m;

art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji, jaką w ocenie zaskarżonego orzeczenia jest funkcja usługowa, jak również przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają prima facie w sprzeczności z wymienionymi elementami, wyznaczonymi przez sąsiadującą zabudowę, jak również w sprzeczności z warunkami zabudowy wydanymi dla pobliskiego budynku usługowego, ustalonymi decyzją z dnia [...] maja 2011 r., [...], oraz ustaleniami wynikającymi z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach [...] i [...] − "zaskarżona decyzja SKO oraz decyzja uwzględniają wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy, podczas gdy nie zawierają one wytycznych w tym zakresie";

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") poprzez jego pominięcie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na których sąd I instancji oparł swoje ustalenia w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia o odstąpieniu od reguł ustalania parametrów inwestycji, wymienionych w przepisach § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003, albowiem brak takich dowodów, a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego przyjętego w wyroku WSA, stanowi o braku podstaw do zastosowania przepisów, na których sąd oparł swoje rozstrzygnięcie, aprobując decyzje organów administracji;

b) art. 141 § 4 Ppsa, na skutek braku merytorycznego ustosunkowania się przez sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 52 i 56 Upzp, tj. do zarzutu niespełnienia przez inwestycję, będącą przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, statusu inwestycji celu publicznego, a "podniesiony w skardze zarzut zmierzał do wykazania braku podstaw prawnych do wydania warunków zabudowy o treści przyjętej w kwestionowanych".

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku nie wskazano dostatecznie kryteriów i konkretnych okoliczności, które zdaniem sądu I instancji uzasadniałyby, z jednej strony odstąpienie od zastosowania przepisów ww. rozp. MI z 2003, a z drugiej, które uzasadniałyby takie, a nie inne ustalenie każdego z przyjętych parametrów zabudowy na podstawie przeprowadzonej w postępowaniu analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Przywołując wywody prezentowane w różnych orzeczeniach sądów administracyjnych eksponowano akceptację dla dowolnego w istocie, ustalenia przez orzekające w sprawie organy, parametrów inwestycji. W ocenie stron skarżących kasacyjnie sąd I instancji w sposób dowolny uwzględnił również wskaźniki ustalane dla okolicznej zabudowy mieszkalnej, z tymi obliczanymi dla budynków usługowych. Brak jest tu jednolitości i przejrzystych reguł, a jedynym kryterium zdaje się być dążenie do uzasadnienia przyjętych, korzystnych wyłącznie dla wnioskodawców wskaźników wielkości powierzchni, szerokości i wysokości elewacji, czy linii zabudowy. Nie uwzględniono chociażby wysokości budynku sklepu "[...]", jak również istniejącej na terenie działki, na której go zlokalizowano, linii zabudowy od krawędzi jezdni. Sąd nie uwzględnił ponadto, że teren po przeciwnej stronie ulicy [...] stanowi "odrębny zindywidualizowany obszar urbanistyczny". Eksponując mieszkaniowy charakter przeważającej zabudowy, w tym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, kwestionowano przeznaczenie go na cele usługowe, w aspekcie konieczności spełnienia tzw. "dobrego sąsiedztwa". Podkreślono, że wydanie obecnie rozstrzygnięcia korzystnego dla inwestorów odbiega od rozstrzygnięć podejmowanych w innych decyzjach, tu wskazano na decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy pod budynek sklepu "[...]" na działce nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] oraz decyzję tegoż organu z [...] maja 2005 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na rzecz F. Ż. dla tożsamej inwestycji na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. W ocenie skarżących nie nastąpiły takie zmiany okoliczności faktycznych, które usprawiedliwiać miałyby odstąpienie od zmiany podejścia oraz sposobu wyznaczania parametrów zabudowy w dotychczasowych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, cbosa.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów chybiony jest zarzut pominięcia przepisu art. 141 § 4 Ppsa przez orzekający w sprawie WSA we Wrocławiu, gdy idzie o akceptację zaskarżonych decyzji w aspekcie ustalania parametrów inwestycji ujętych przepisami § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozp. MI z 2003. Na s. 25-28 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarto obszerne i komunikatywne motywy, z powodu których sąd wojewódzki przyjął za zgodne z prawem ustalenia odnośnie warunków zabudowy orzekających w sprawie organów w powyższym zakresie. Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w tym względzie w skardze kasacyjnej zresztą nie uzasadniono, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa. Nietrafności tak skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przeczy sama treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, w istocie koncentrującej się na naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. rozp. MI z 2003. Skoro skarżący kasacyjnie zarzucają sądowi wojewódzkiemu naruszenie szeregu przepisów cyt. rozporządzenia obszernie wywodząc na czym te naruszenia miały polegać i w jakim zakresie ocena sądu a quo odnośnie ustalonych warunków zabudowy ma być wadliwa, to wewnętrznie sprzeczne jest zarzucanie temuż sądowi z kolei pominięcia w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazania powodów, dla których uznano za prawidłowe takie, a nie inne warunki zabudowy. W konsekwencji powyższy zarzut ma charakter werbalny, nie został on uzasadniony, a przeto nie jest usprawiedliwiony.

B. Z podobnych przyczyn, jak to uprzednio wskazano w pkt. A, nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa na skutek "braku merytorycznego ustosunkowania się" przez sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 52 i 56 Upzp. Również tak skonstruowanego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa nie uzasadniono. Nie jest on ponadto usprawiedliwiony, albowiem wbrew temu, co w petitum skargi kasacyjnej podniesiono, sąd wojewódzki odniósł się do stawianego w samej skardze zarzutu naruszenia art. 52 ust. 3 i art. 56 Upzp, wyjaśniając na s. 32-33 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że oba cyt. przepisy, zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 Upzp, mają zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

C. Zarzutu naruszenia § 3 i § 7 rozp. MI z 2003 nie sposób rozpoznać, albowiem skarga kasacyjna w tym względzie została wadliwie formalnie skonstruowana. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 217/11, LEX nr 1081761). Oba powołane w pkt II 1) a) i e) skargi kasacyjnej paragrafy rozp. MI z 2003 dzielą się na kilka ustępów, w skardze kasacyjnej nie wskazano precyzyjnie, którego z tych ustępów dotyczą sformułowane w niej zarzuty. Skoro skarga kasacyjna ma zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych, którymi – jak to uprzednio wskazano – Naczelny Sąd Administracyjny jest co do reguły związany, to owo przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być dokładne, jednoznaczne. Nie jest rolą Sądu domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma też obowiązku zastępowania fachowego pełnomocnika i rekonstruowania, chociażby z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jednoznacznej postaci podstaw kasacyjnych. W tym zresztą aspekcie uzasadnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej nie daje takich szans. Tym samym nie było możliwe rozpoznanie powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro zostały one wadliwie sformułowane.

D. Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003 wskutek jego błędnej wykładni. Nie jest przy tym trafne przypisywanie sądowi wojewódzkiemu, jakoby tak zinterpretował powyższy przepis, że ustalenie obowiązującej nowej linii zabudowy uzasadniać ma każdy przypadek braku możliwości realizacji zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołano w kolejności ujętej w przepisach § 4 ust. 1, 2 i 3 rozp. MI z 2003 reguły odnośnie ustalania tej linii zabudowy, cytując także brzmienie przepisu § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia, wedle którego "Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Sąd wojewódzki przywołał następnie wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, które zostały uwzględnione przez organ I instancji, powołującego się na treść § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia wskazano, że skorzystano z tego rozwiązania, albowiem zakończona została przebudowa skrzyżowania między ul. [...] a ul. [...] we Wrocławiu, a linie rozgraniczające ulic mają swój docelowy kształt uwidoczniony na mapach katastralnych. Ponadto, taka linia zabudowy wzorowana jest na linii zabudowy budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również odpowiada linii zabudowy wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po drugiej stronie ul. [...]. Argument o braku możliwości zabudowy działki inwestorów, w przypadku braku skorzystania z podstawy przewidzianej w § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003, miał zatem dla sądu wojewódzkiego przesądzające znaczenie, choć nie jedyne i wyłączne. Tym samym nie jest zasadny zarzut wadliwej wykładni cyt. przepisu. W skardze kasacyjnej nie zaprezentowano ponadto, jaka powinna być prawidłowa interpretacja powyższego przepisu. W realiach kontrolowanej sprawy nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisać sądowi wojewódzkiemu wadliwej wykładni § 4 ust. 4 rozp. MI z 2003. Strony skarżące kasacyjnie zdają się bagatelizować wzgląd na prawo zabudowy, tymczasem w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. taką wartość jak prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp).

E. Z podobnych względów, co zostało ujęte w uwagach pkt. D nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisu § 5 ust. 2 rozp. MI z 2003. Cyt. przepis dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż to zostało ujęte w ust. 1 (tj. wyznaczonego na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. uprzednio rozp. MI z 2003. Na podstawie analizy organy orzekające w sprawie wskazały, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,25, choć występuje duże zróżnicowanie tego wskaźnika. Dla najbliższego otoczenia działki inwestorów wskaźnik ten waha się od 0,14 do 0,37, zaś średnio wynosi 0,30. Z tych względów uznano za optymalny wskaźnik zabudowy 0,33. Taki wskaźnik został zaakceptowany także przez SKO we Wrocławiu, które dodatkowo argumentowało względem na walory ekonomiczne przestrzeni, co ma znaczenie zwłaszcza w warunkach miejskich. Te okoliczności zostały uznane przez WSA we Wrocławiu za uzasadniające zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 rozp. MI z 2003. Skarga kasacyjna poza werbalnym zarzutem błędnego zastosowania cyt. przepisu i zaburzenia ładu architektonicznego wyrażonego w jej petitum nie zawiera uzasadnienia takiej podstawy kasacyjnej. Dopuszczalność odstąpienia od reguł ustalenia parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy znajduje zatem uzasadnienie w materiale dowodowym, a przede wszystkim w sporządzonej na użytek organów analizie.

F. Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut błędnego zastosowania przepisu § 6 ust. 2 rozp. MI z 2003 w aspekcie ustalenia szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 cyt. rozp. MI z 2003 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, z kolei z ust. 2 cyt. przepisu wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to 11,59 m. Jednocześnie w analizie wskazano, a co przytoczył sąd wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku, że w obszarze tym występują wolnostojące budynki usługowe, skupione przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]. Ich średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 23 m i taką wartość jako maksymalną wskazano w decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia. Sam prawodawca dopuszcza odstępstwo od ustalania parametru szerokości elewacji frontowej eksponując znaczenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przepis § 6 ust. 2 rozp. MI z 2003 przyznaje "zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie", co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl ust. 1 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., II OSK 1955/10, LEX nr 1083627). Sąd wojewódzki przywołał w swych motywach obszernie stanowisko prezentowane w tym aspekcie w zaskarżonej decyzji, gdzie SKO we Wrocławiu eksponowało konieczność wzięcia pod uwagę położenia terenu inwestycji i jej charakteru.

G. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy usługowej, w tym także co do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podnosząc zarzut naruszenia cyt. przepisu skarżący kasacyjnie wywodzą ponadto sprzeczność z warunkami zabudowy ustalonymi dla pobliskiego budynku usługowego, jak i z decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia nr [...] z [...] maja 2005 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, którego błędne zastosowanie zarzucają skarżący kasacyjnie stanowi, że "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W powyższym przepisie prawodawca skonstruował zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Jak wyjaśniono to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (LEX nr 1145557), celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jak wyjaśnił to dalej w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 Upzp. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 31/13, LEX nr 1493701).

Sąd w tym składzie podziela te stanowiska prezentowane w judykaturze, w których wskazuje się, że: przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią; przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., II OSK 502/13, LEX nr 1664503); pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12, LEX nr 1444506); kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, LEX nr 1452833); wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904); kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję; zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126); budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12, LEX nr 1569056).

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, w ten sposób, że brak jest podstaw do wywodzenia o kontynuacji funkcji zabudowy dlatego, że dominującą zabudową, jak i bezpośrednio sąsiadującą – jest zabudowa wyłącznie o charakterze mieszkaniowym. Sami skarżący kasacyjnie przyznają, że w tym obszarze zabudowa usługowa istnieje, nie ma tu znaczenia, że odnosi się ona do niewielkiej, procentowo, powierzchni analizowanego terenu. Wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym należy badać w każdym przypadku w sposób indywidualny, zaś obszar analizowany należy traktować jako urbanistyczną całość. Podzielić wreszcie wypadnie to stanowisko judykatury, w którym wskazuje się, że ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 116/12, LEX nr 1337291). W realiach kontrolowanej sprawy niesporne jest, ze obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a jej zabudowa pozwala na określenie wymagań odnoszących się do nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

H. Te okoliczności prowadziły do wniosku, że skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.