Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 253/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 64a,e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2,, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwów J. Ś. i Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze z.), po rozpoznaniu wniosku J. Ś. z dnia 23 marca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] w budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] w K., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na jej bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ ustalił, że lokal ten nie ma przypisanej konkretnej funkcji, nie jest więc możliwe ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Decyzja ta stała się ostateczna.

Na żądanie złożone przez J. Ś. organ I instancji wznowił postępowanie w tej sprawie, ponieważ zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, gdyż żądający wznowienia nie brał bez swojej winy udziału w tym postępowaniu. Za strony postępowania wznowieniowego zostali uznani współwłaściciele budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. (dz. nr [...] z obr. [...]), w tym wnioskodawca.

W toku postępowania organ ustalił, że w przedmiotowym lokalu nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowalnego, tj. uruchomiono działalność klubo-kawiarni co zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska. Zgodnie ze stanowiskiem Prezydenta Miasta K. wyrażonym w piśmie z dnia 24 lutego 2017 r. decyzją nr [...] został zatwierdzony projekt budowlany który przewidywał w przedmiotowym budynku łącznie trzy lokale handlowe - sklepy. Zmieniony profil działalności spowodował skutki o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowanego, których konsekwencją jest zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał w obligatoryjnym trybie użytkowanie przedmiotowego lokalu na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowalnego i nałożył na właściciela lokalu [...] obowiązek dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy, w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. Adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a może być, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, tylko właściciel lub zarządca obiektu budowanego. Przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał P. S., prowadzącej działalność w przedmiotowym lokalu na podstawie umowy najmu z dnia [...] r. Z umowy tej wynika, że najemca na swój koszt i odpowiedzialność uzyska wszelkie zgody i pozwolenia na prowadzenie w lokalu działalności oraz przygotuje i wyposaży przedmiot najmu we wszelkie sprzęty. Zatem [...] jako właściciel lokalu, upoważnił najemcę do występowania w imieniu Spółki we wszelkich sprawach związanych z dostosowaniem obiektu do prowadzonej działalności. Przy czym jako najemcę Spółka traktuje także H. W., który oficjalnie nie jest przedsiębiorcą ani najemcą. Jako inwestor i zarządca P. S., przy nieformalnym udziale H. W., wykonała roboty budowlane w celu użytkowania lokalu zgodnie z przedmiotem swojej działalności. Obecnie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie, rozstrzyga kwestię zmiany sposobu użytkowania lokalu, w którym wykonane roboty budowlane zostały zalegalizowane w trybie art. 51 Prawa budowlanego, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] P. S. jest przedsiębiorcą i zatrudnia pracowników, zatem zawieszenie przez nią działalności jest w świetle art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) prawnie niedopuszczalne. Nie jest także możliwe prowadzenie działalności wobec wydania orzeczenia wstrzymującego użytkowanie lokalu.

W dniu 21 czerwca 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek właściciela lokalu [...] o umorzenie postępowania wznowieniowego, z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, bowiem to nie Spółka dokonała zmiany sposobu Użytkowania lokalu. Organ stwierdził, że zarzut ten jest uzasadniony, jednak wobec jedynie nieformalnego udziału H. W. w prowadzonej działalności, przymiot strony przysługuje P. S., jako przedsiębiorcy.

Organ zauważył, że decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę i rozbudowę obiektu nie określiła precyzyjnie jego dopuszczalnej funkcji - funkcja obiektu i poszczególnych lokali użytkowych nie została w sentencji decyzji wskazana. Funkcja obiektu powinna być określona w pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przypadku funkcji mieszanej w decyzji powinny być wskazane wszystkie dopuszczone funkcje. Zapisy projektu wskazują jedynie, że bez zmian pozostanie podstawowa funkcja obiektu. Zatem w obiekcie dopuszczono inne funkcje poza podstawową handlową, w ramach kategorii obiektu. W części rysunkowej projektu lokal zajmowany przez [...] jest oznaczony jako sala sprzedaży. Analiza decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu, przeprowadzona w wyniku ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, nie pozwoliła w sposób jednoznaczny przyjąć, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Pomimo więc wydania postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego i wystąpienia przesłanki, o której mowa w ust. 4, organ odstąpił od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] z uwagi na brak możliwości ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania. W tej sytuacji nie można było stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Ponieważ nie dało się rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a przedmiotem postępowania było ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, kierując się dyspozycją art. 81a § 1 K.p.a., organ rozstrzygnął na korzyść strony. Działalność przedmiotowego lokalu nie narusza ustaleń planu miejscowego który dla tego terenu ustala następujące przeznaczenie: zabudowa usługowa, w tym usługi handlu, z dopuszczeniem pozostawienia istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz zakazem lokalizacji stacji paliw. Do działalności lokalu nie zgłaszają zastrzeżeń odpowiednie służby w ramach przyznanych im kompetencji. Lokal spełnia wymagania przeciwpożarowe i sanitarne.

Odnosząc się do zastrzeżeń złożonych przez pełnomocnika m. in. J. Ś. a dotyczących przekroczenia dopuszczalnej normy hałasu nie tylko podczas planowanych prac ale i podczas korzystania z inwestycji organ uznał, że założenie o przekroczonych normach hałasu jest jedynie hipotetyczne.

Ponieważ nie doszło do naruszenia warunków decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia merytorycznie w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Organami zajmującymi się ochroną przed hałasem są: Inspekcja Ochrony Środowiska w zakresie hałasu emitowanego do środowiska przyrodniczego, Państwowa Inspekcja Pracy w zakresie hałasu w środowisku pracy, oraz Państwowa Inspekcja Sanitarna w zakresie hałasu w pomieszczeniach.

W tej sytuacji, mimo iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału stron (art. 10 K.p.a.) nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku wznowienia tego postępowania na wniosek strony która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego co do istoty, organ wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z powołaniem się na art. 146 § 2 K.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji J. Ś. podniósł zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez odstąpienie od nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Zdaniem odwołującego się ocena, że nie można ustalić poprzedniego sposobu użytkowania lokalu jest błędna, z projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją nr [...] wynika bowiem, że pozwolenie na budowę dotyczy lokali handlowych – sklepów z częścią usługową - biura. Potwierdza to pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Ponadto, zmiana sposobu użytkowania lokalu spowodowała naruszenie § 238 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) Przepis ten przewiduje, że pomieszczenie przeznaczone dla jednoczesnego przebywania ponad 50 osób, powinno mieć co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne oddalone od siebie o co najmniej 5 m. W przedmiotowym lokalu wymóg ten nie jest spełniony. Odwołujący się podkreślił, że w stosunku do pierwotnej funkcji lokalu zwiększyła się uciążliwość obiektu w zakresie emisji hałasu, ponieważ lokal funkcjonuje w nocy, do godzin porannych. Ponadto, nadanie budynkowi w pozwoleniu na budowę kategorii XVII nie oznacza, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Do zmiany takiej może dojść również w ramach tej samej kategorii budynku, np. w razie zmiany sposobu użytkowania budynku gastronomii na garaż powyżej dwóch stanowisk.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. Ś. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podanie o wznowienie postępowania pochodziło od strony, zawierało podstawę wznowienia i zostało złożone w terminie. J. Ś. jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w K., w którym wydzielono 6 lokali mieszkalnych i jeden lokal użytkowy – garaż. Budynek ten usytuowany jest na działce nr [...] w obrębie nr [...] miasta K., w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym usytuowany jest lokal [...] (działka nr [...]). Odwołujący się posiada w sprawie przymiot strony, wynikający z prawa własności lokalu (art. 140 i 144 Kc, art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Ponadto, zgodnie z § 323 ust 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub osoby znajdujące się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla zdrowia, a także uniemożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. Podmioty, które mają interes prawny w niniejszej sprawie, powinny mieć możliwość sprawdzenia, czy interes ten został naruszony, poprzez udział w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, w charakterze strony. Odwołujący się bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu organu nadzoru budowlanego, ponieważ nie został o nim powiadomiony. Zasadnie zatem postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu [...]. Nie jest natomiast trafne stanowisko organu I instancji, że funkcja tego lokalu nie została określona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeznaczenie to zostało szczegółowo opisane w projekcie przebudowy i rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego (branża architektoniczna – autor mgr inż. D. L.), zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], który w opisie technicznym na str. 22 w pkt. 1 wskazuje przedmiot opracowania. Obejmuje ono projekt przebudowy i rozbudowy budynku użyteczności publicznej o funkcji handlu detalicznego, a w pkt 4 Układ funkcjonalno-przestrzenny w opisie istniejącego stanu zagospodarowania działki wskazuje, iż "Budynki są ze sobą połączone funkcjonalnie i przestrzennie o przeznaczeniu na funkcję handlu detalicznego wraz z biurami" oraz "Obiekt usługowo-handlowy zlokalizowany przy ul. [...] zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., jest użytkowany jako obiekt handlowy (branża przemysłowa – materiały budowlane i instalacyjne) oraz usługowy (pomieszczenia biurowe). Podobnie ekspertyza budowalna autorstwa mgr. inż. J. K. dołączona do decyzji nr [...] z dnia [...] r. wskazuje na str. 2, że jest to budynek użytkowany jako obiekt handlowy (branża przemysłowa- materiały budowlane i instalacyjne) oraz usługowy (pomieszczenia biurowe), nie przewiduje się zmiany jego dotychczasowej funkcji. Z ekspertyzy wynika, że projektowana przebudowa budynku nie będzie miała wpływu na jego dotychczasową funkcję i sposób użytkowania. Po dokonanej przebudowie obiekt będzie nadal użytkowany jako obiekt handlowy z częścią usługową. Inwestor zamierza jednak uruchomić w obiekcie handel w branży spożywczej. Część usługowa będzie nadal użytkowana jako biura. Z części graficznej projektu budowlanego dotyczącego przebudowy i rozbudowy wynika, że pomieszczenia spornego lokalu to sala sprzedaży (P30), pomieszczenie socjalne (P29) i komunikacji (P28). Potwierdza to pogląd organu administracji architektoniczno-budowlanej zawarty w piśmie z dnia 24 lutego 2017 r., z którego wynika, że w budynku przewidziano trzy lokale handlowe. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] organ wydający decyzję stwierdził, że "Program inwestycyjny inwestora zakłada przebudowę tego obiektu z jednoczesnym pozostawieniem funkcji handlowej o zmiennym profilu handlu- sprzedaż artykułów spożywczych" oraz "Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora złożonymi w dniu 30.06.2010 r. obiekt będący przedmiotem wniosku, podobnie jak dotychczasowy obiekt handlowo-usługowy, funkcjonować będzie wyłącznie w porze dziennej", oraz "Inwestor nie przewiduje występowania hałasu na poziomie ponadnormatywnym". Zapis w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę "przebudowa i rozbudowa pawilonu handlowo-usługowego" wskazuje na taką funkcję budynku, która dotyczy prowadzenia handlu detalicznego wraz z zapleczem w postaci biur (określonych jako usługi). Skoro jednak w spornym lokalu przewidziano jedynie salę sprzedaży wraz zapleczem socjalnym i komunikacją, funkcja określona w sentencji decyzji jako "usługa" (biuro) nie dotyczy tego lokalu.

Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że lokal [...] użytkowany jest jako lokal gastronomiczno-rozrywkowy (klubo-kawiarnia). Zmiana działalności lokalu przeznaczonego na cele handlu detalicznego na lokal gastronomiczno-rozrywkowy, w którym organizuje się imprezy taneczno-muzyczne, bez dokonania wymaganego zgłoszenia, stanowi samowolną zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu – budynku usługowo-handlowego. Zmiana ta wywołała bowiem skutki o jakich mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co najmniej w zakresie ochrony środowiska (co obejmuje także zdrowie ludzi) w zakresie emisji hałasu i drgań nim wywoływanych oraz w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych. Organ odwoławczy podkreślił, że dla przyjęcia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystarczające jest wykazanie zmiany jednego z warunków o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten nie wymaga aby nastąpiło pogorszenie lub przekroczenie obowiązujących norm. Nie są także konieczne w tym względzie szczegółowe wyliczenia i pomiary dotyczące emisji hałasu, bo porównanie poprzedniego sposobu użytkowania (lokal handlowy) oraz obecnego sposobu użytkowania (lokal gastronomiczno-rozrywkowy) i wykonane roboty w postaci nowego węzła higieniczno-sanitarnego dla klientów, wskazują na oczywistość tej zmiany.

Organ zwrócił uwagę, że w toku postępowania nie zostało wyjaśnione jednoznacznie, jaka liczba osób faktycznie przebywa w obiekcie podczas imprez muzycznych i czy w związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania lokalu spowodowała także zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast projekt budowlany (autor arch. M. O., listopad 2014r.), oraz inwentaryzacja wraz z oceną techniczną (autor inż. K. B., listopad 2015 r.), przedłożony w postępowaniu dotyczącym przebudowy lokalu, nie dotyczą lokalu o funkcji gastronomiczno-rozrywkowej. Projekt budowlany, do którego odwołuje się autor oceny technicznej, wskazuje wprawdzie kategorię zagrożenia ludzi ZLIII (zakładając jednoczesne przebywanie w pomieszczeniu do 50 osób), lecz jednocześnie funkcję lokalu określono jako lokal gastronomiczny, nie gastronomiczno-rozrywkowy (klubo-kawiarnia). Z akt sprawy nie wynika także jednoznacznie, czy lokal [...] posiada połączenie z tarasem na dachu budynku i czy taras jest użytkowany na potrzeby tego lokalu. Nie można poprzestać w tym względzie jedynie na zeznaniu świadka H. W., iż nie użytkuje tej części budynku, skoro na fotografiach, znajdujących się w aktach postępowania, na tarasie widnieje namiot piwny oraz stoliki i krzesła. ZWIB wyjaśnił, że dla oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego, nie ma znaczenia przyjęta w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego, oceny takiej należy dokonać w oparciu o treść art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ powiatowy odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r., umarzającej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] w budynku handlowo-usługowym przy ul. [...] w K., jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość w postępowaniu administracyjnym, to brak przedmiotu postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Organ powiatowy powinien w tej sytuacji przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia:

1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części,

2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2.

Następnie organ powiatowy zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o art. 71a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ stwierdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 - w przypadku stwierdzenia jego wykonania i w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, lub w oparciu o art. 71a ust. 4 w przypadku niewykonania obowiązku albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo wstrzymania, wydaje decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Adresatem tych decyzji powinien być sprawca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W związku z tym, wobec sprzecznych twierdzeń stron, organ powiatowy powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kto jest sprawcą samowolnej zmiany sposobu użytkowania, H. W. czy P. S..

Konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy w szerokim zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z udziałem właściwego adresata tj. H. W. lub P. S., oraz stron które dotychczas nie brały udziału w postępowaniu tj. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K., uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W toku tego postępowania, w przypadku wyrażenia woli legalizacji przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania przez inwestora, organ powiatowy przeanalizuje wpływ hałasu i drgań na budynek sąsiedni usytuowany przy ul. [...] i znajdujące się w nim lokale, ustali liczbę osób mogących jednocześnie przebywać w przedmiotowym lokalu oraz spełnienie wymagań przeciwpożarowych i higieniczno-sanitarnych w odniesieniu do zmienionej funkcji lokalu.

Sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od tej decyzji wnieśli na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) J. Ś., a także [...].

J. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 tej ustawy, przez przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania mimo tego, że uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie wskazał jaki przepis postępowania został naruszony, nie wskazał też jaki istotny zakres sprawy ma zostać wyjaśniony w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Zadaniem skarżącego organ odwoławczy powinien był orzec co do istoty sprawy i nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Ewentualne braki w postępowaniu dowodowym organ ten powinien uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji nie wynika wprost jaki przepis postępowania naruszono, można jedynie wnioskować, że postanowienie i decyzja zostały niewłaściwie skierowane do właściciela nieruchomości, a nie do osoby która dopuściła się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego słusznie organ I instancji skierował postanowienie z dnia [...] r. do [...] jako właściciela obiektu budowalnego, a nie do podmiotu który w oparciu o obligacyjny stosunek prawny prowadzi w części budynku klubokawiarnię [...]. Z orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, odpowiedzialność za takie działania ponosi właściciel lub zarządca budynku, on też jest adresatem rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 6 dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych. W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została zasada, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego własności użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności związanych z wymaganiami o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro to na właścicielu lub użytkowniku obiektu budowalnego spoczywa odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, to również do tych podmiotów należy kierować nakazy dotyczące przywrócenia obiektu do legalnego sposobu użytkowania. Ponadto nie każdy stosunek prawny rodzi interes prawny w postępowaniu administracyjnym. Interesu prawnego w takim postępowaniu nie można wywieść ze stosunku najmu, gdyż w razie wynajęcia obiektu budowlanego właściciel ma możliwość określenia takich warunków najmu, które uniemożliwią najemcy swobodną zmianę sposobu użytkowania takiego obiektu. Według doktryny i orzecznictwa adresatami rozstrzygnięć w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest właściciel lub zarządca budynku, niezależnie od tego kto dokona samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania. W niniejszej sprawie nie ma więc potrzeby ustalania kto jest inwestorem dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania, H. W. czy P. S.. Nie ma również potrzeby przeprowadzania postępowania legalizacyjnego, ale tym razem z udziałem H. W. czy P. S., gdyż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie legalizacyjne odbyło się w sposób prawidłowy, a postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego skierowane zostało do właściwego podmiotu. W sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Skoro więc organ administracji publicznej nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, pogląd organu II instancji o nie braniu udziału w dotychczasowym postępowaniu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K., skutkujący uchyleniem decyzji, nie jest uzasadniony. Wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości byli bowiem informowani o przebiegu przedmiotowej sprawy i były im doręczane wszelkie pisma podlegające doręczeniu stronom (w tym decyzje i postanowienia). Ponadto nawet gdyby osoby te były pozbawione możliwości wzięcia udziału w postępowaniu, nie uzasadnia to jeszcze uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna może zostać wydana, gdy oprócz naruszenia przepisów postępowania występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy istotny dla jej rozstrzygnięcia. Nie każde zatem naruszenie zasad postępowania umożliwia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podmiot który bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu może bowiem żądać jego wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że adresatem orzeczeń wydanych w postępowaniu legalizacyjnym powinien być sprawca samowoli. Konieczność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z udziałem właściwego adresata uzasadniała uchylenie decyzji organu I instancji, ponieważ procedura ta powinna zostać przeprowadzona przez organ I instancji, a stronom które nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu, należy zapewnić czynny udział w postępowaniu. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

[...] w sprzeciwie wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i 16 K.p.a., poprzez uznanie, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o braku zmiany sposobu użytkowania, z uwagi na pominięcie w tym postępowaniu J. Ś., który w ocenie organu nadzoru budowalnego powinien być stroną tego postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie art. 148 § 1 i 2 K.p.a., poprzez uznanie, że J. Ś. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w terminie, a także naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie tego przepisu w sytuacji gdy zostało ono wszczęte wobec niewłaściwego podmiotu, tj. [...] Adresatem orzeczeń w tym postępowaniu powinna być P. S. lub H. W.. Spółka zarzuciła też wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 i 2 K.p.a., przez pominięcie pełnomocnika Spółki i doręczanie korespondencji bezpośrednio Spółce, a tym samym uniemożliwienie jej realnego udziału w postępowaniu. Ponadto, organ odwoławczy przed wydaniem decyzji kasacyjnej nie zawiadomił Spółki o zakończeniu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków, co uniemożliwiło Spółce zajęcie stanowiska i podniesienie dodatkowych zarzutów.

Zdaniem Spółki, nie powinna ona być stroną w tym postępowaniu. W jej ocenie organy orzekające w sprawie nie ustaliły rzeczywistego terminu w którym J. Ś. dowiedział się o decyzji orzekającej, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło w sytuacji, gdy osoba ta co najmniej od 2015 r. brała czynny udział w każdym postępowaniu dotyczącym lokalu [...]. Organ odwoławczy nie przeprowadził ponadto jakichkolwiek pomiarów hałasu na potwierdzenie, że rzeczywiście dopuszczalne normy zostały przekroczone, pod kątem zakresu oddziaływania inwestycji i kręgu stron. Spółka zarzuciła przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym z uwagi na niedokładne zbadanie oraz niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności z jednej strony uznanie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu i konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a z drugiej strony dopiero nakazanie zmierzenia PINB wpływu hałasu i drgań na budynek sąsiedni, ustalenie liczby osób korzystających z lokalu, oraz spełnienie wymagań przeciwpożarowych i sanitarno-higienicznych. ZWIB z jednej strony założył, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu, a z drugiej strony nakazał PINB zbadania, czy zmiana taka zaszła. Powyższe naruszenia doprowadziły do błędnego uznania, że J. Ś. powinien być stroną postępowania, że zaszła podstawa do jego wznowienia, oraz, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Uchybienia te mają charakter istotny i wpływają na wynik sprawy. Ponadto doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 Prawa budowalnego poprzez uznanie, że w sytuacji w której wykorzystanie lokalu usługowego przeznaczonego na pobyt ludzi, w którym nie była nigdy prowadzona inna działalność usługowa, a od samego początku klubo-kawiarnia czyli działalność usługowa z którą nie są związane żadne ponadnormatywne emisje hałasu czy drgań, stanowiło zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W dniu 26 kwietnia 2018 r., na rozprawie, sąd postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze sprzeciwu J. Ś. oraz [...] i prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Sz 253/18.

Podczas rozprawy w dniu 8 maja 2018 r. pełnomocnik [...] i J. Ś. oświadczyli, że podtrzymują sprzeciwy. Pełnomocnik organu wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że skarżąca decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] r. (będącą decyzją kasacyjną) [...] wniosła skargę. Tymczasem, zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935) i w zw. z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Należy równocześnie zauważyć, że skarżąca postąpiła zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji. W pouczeniu tym poinformowano strony, że mogą wnieść skargę do WSA w Szczecinie w terminie 30. dni od dnia doręczenia tej decyzji. Skarżąca dochowała 30. dniowego terminu.

Mając na uwadze treść art. 112 K.p.a., a także zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy przyjąć, że skarżąca Spółka wniosła skutecznie sprzeciw od decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...]. Odmienna wykładnia prowadziłaby do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie (por. np. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 oraz z dnia 10 listopada 2017 r., II OZ 1382/17 – CBOSA).

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a P.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi.

Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd orzekający uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy ocenił, że J. Ś. posiada przymiot strony, podobnie jak inni właściciele lokali zlokalizowanych w budynku przy ul. [...]. Tymczasem dotychczasowe postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia [...] r., toczyło się bez ich udziału. Ponadto, zdaniem organu zmieniono sposób użytkowania lokalu (wynika to z projektu, decyzji o pozwoleniu na budowę i innych dokumentów), a nie ustalono zakresu oddziaływania hałasu.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, natomiast zachodziły podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w tym zakresie w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane, ale w stosunku do sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Zasadne jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji w celu ustalenia sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z udziałem stron, jeżeli sprawca wyrazi wolę legalizacji. Organ winien więc ustalić komu należy przypisać przymiot sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nadto, w postępowaniu tym należy ustalić oddziaływanie hałasu i drgań na budynek sąsiedni, liczbę osób mogącą przebywać jednocześnie w lokalu oraz spełnienie wymagań przeciwpożarowych i sanitarno-higienicznych.

Sąd podziela ocenę organu, że konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania choć nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie wznowienia postępowania wychodzi na jaw, że w postępowaniu zwykłym przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższy wniosek dotyczy nie tylko osób będących współwłaścicielami budynku przy ul. [...], ale przede wszystkim podmiotu inicjującego zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego [...] w budynku przy ul. [...] w K., bowiem w sprawie istnieje wątpliwość dotycząca adresata wydanych decyzji.

Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Strony postępowania nie można bowiem pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje motywując to tym, że swoje racje mogła przedstawić na etapie postępowania odwoławczego.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania, w tym brak ustalenia, czy postępowanie zwyczajne a następnie wznowieniowe, skierowane było do właściwego podmiotu, stanowiły wystarczający powód aby wydać decyzję kasacyjną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w granicach rozpoznania sprawy określonych w art. 64e P.p.s.a. uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwów i stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciwy oddalił.