Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2104/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] im. [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezezsa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Instytutu [...] im. [...] kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku Instytutu [...] im. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2002 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...] oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że nieruchomość [...]położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność W. S., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279).

Z materiałów inwentaryzacyjnych zniszczeń W. Biura [...] opracowanych w latach 1945-1946, wynikało, że w dacie wydania decyzji dekretowych na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek o 3 kondygnacjach murowany, mieszkalny w dobrym stanie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.

W dniu 16 lutego 1949 r. złożony został wniosek przewidziany w w/w art. 7.

Po jego rozpoznaniu, Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do opisanego wyżej gruntu stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki - fragmenty na nim usytuowane, przeszły na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości przeznaczony był pod budownictwo publiczne.

Po rozpatrzeniu odwołania W. S. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższe orzeczenie Prezydium.

W dniu 5 lipca 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek spadkobierców byłej właścicielki nieruchomości – T. S. i P. S. - o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...].

W toku prowadzonego postępowania Prezes ustalił, że nieruchomość przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], położona jest w obrębie ewidencyjnym [...], w jej skład wchodzi część działki ewidencyjnej nr [...] będąca własnością komunalną oraz część działki ewidencyjnej nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa i znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Instytutu [...]. Jak wynika z treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Tak więc do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji. Natomiast z akt sprawy nie wynikało, aby organy orzekające w niniejszej sprawie, badały przeznaczenie nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Organy uznały, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną, które to przeznaczenie nie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli.

Wobec powyższego Prezes uznał, że Prezydium Rady Narodowej W. i Minister Gospodarki Komunalnej - nie przeprowadzając dokładnego postępowania wyjaśniającego i bezpodstawnie stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod użyteczność publiczną i w związku z tym nie można było pogodzić sposobu dotychczasowego korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - rażąco naruszyły prawo, a w szczególności naruszyły art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. Nr 36, poz. 341) oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Organ odniósł się również do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych i przyjął, że skoro z materiału dowodowego wynikało, że nabycie przez Polską [...] w W. - Instytut [...] prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nastąpiło z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., co potwierdziła decyzja Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), to w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa – bowiem skutki prawne tejże decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego.

Wobec tego decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...] oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...].

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, Instytut [...] im. [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wziął pod uwagę faktu, iż Instytut [...] im. [...] w wyniku działań administracyjnych i prawnych nabył prawa do nieruchomości położonej przy ul. [...] w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa. Ponadto z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uaktualnionego po roku 1945, nie można było mówić o możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez właścicieli z korzystaniem z tego gruntu i zabudowań przez instytucje państwowe, dlatego też budynek położony na nieruchomości stanowił już własność Skarbu Państwa.

Wnioskodawca zaznaczył również, że w obrocie prawnym nadal obowiązuje decyzja z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...] przekazująca przedmiotową nieruchomość na rzecz Centrum [...]. Po uzyskaniu praw do nieruchomości Instytut figuruje w księdze wieczystej KW [...] jako użytkownik wieczysty nieruchomości przy ul. [...] i właściciel budynków. Ponadto Instytut w świetle obowiązujących przepisów wybudował na nieruchomości budynki służące jego działalności statutowej, na które w ostatnich latach poniesione zostały bardzo poważne nakłady inwestycyjne.

W piśmie uzupełniającym z dnia 6 grudnia 2002 r. Instytut [...] dodatkowo podniósł, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśniała wszystkich kwestii w postępowaniu dowodowym, ponadto stwierdzone zostało, że Polska [...] została uwłaszczona w oparciu o wskazane w piśmie przepisy, natomiast Instytut wpisany jest w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla posesji przy ul. [...] jako użytkownik wieczysty i właściciel budynków, wpis Instytutu w postępowaniu sądowym wieczystoksięgowym nie może być zniesiony wprost w trybie postępowania administracyjnego. Skoro więc nieruchomość została już rozdysponowana to Instytut chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co daje podstawy do przyjęcia, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne o których mowa w art. 156 § 2 stanowiące przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2002 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powołał się na dotychczas dokonane ustalenia, a w szczególności podzielił stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji, iż w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jako że nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz własności budynków w trybie uwłaszczenia nie stanowi takiego skutku.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Instytut [...] im. [...] wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazane zostało, że nieruchomość przy ul[...] pozostaje od 1967 r. we władaniu Instytutu [...]. Pierwotny tytuł prawny Polskiej [...] wynikał z decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. znak [...] o przekazaniu placówce [...] posesji w użytkowanie, następnie zaś Polska [...] i jej placówki zostały uwłaszczone z mocy prawa. Natomiast Instytut [...] uzyskał prawomocny wpis w księdze wieczystej KW [...] i do tej pory wpisany jest w dziale II księgi jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel budynków, wobec czego jest on chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zawarte w niej zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów do których organ ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2003 r.

Nadmienić należy, że w toku prowadzonego postępowania sądowego Instytut [...] nadesłał do akt sprawy szereg pism w którym podkreślone zostało, że decyzją Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości służyło Polskiej [...] w W., a nie Instytutowi, który w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie posiadał osobowości prawnej. Potwierdzeniem powyższych faktów miałby być również wpis w księdze wieczystej KW nr [...], gdzie jako użytkownik wieczysty wskazana jest Polska [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym. Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje te zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 kpa.

W szczególności Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśniły, kto powinien być uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie. Zarówno jego decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. jak i decyzja z dnia [...] września 2002 r. zostały skierowane do Instytutu [...], również ten Instytut złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy powoływały się na fakt wpisania w dniu 20 marca 1997 r. - do księgi wieczystej KW nr [...] - Instytutu [...] jako użytkownika wieczystego i właściciela budynków.

Tymczasem w dacie tego wpisu obowiązywała ustawa z dnia 17 lutego 1960 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. z 1970 r. Nr 4 poz. 35), której art. 6 stanowił, że Akademia jest osobą prawną z siedzibą w Warszawie. Ustawa ta obowiązywała aż do dnia 15 października 1997r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk.(Dz. U, Nr 75 poz. 469). Dopiero ta ustawa w art. 36 stanowiła, że podstawową placówką naukową Akademii jest instytut, który posiada osobowość prawną. Tak więc Instytut [...] uzyskał osobowość prawną dopiero od dnia 15 października 1997r.

Do akt sprawy sądowej został również dołączony kolejny wypis z księgi wieczystej KW nr [...], z którego wynika, że jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości wpisana jest Polska [...]. Została też dołączona umowa użyczenia przedmiotowej nieruchomości przez Polską [...] na rzecz Centrum [...].

Tak więc z powyższych ustaleń wyraźnie wynika, że to Polska [...]jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W., a nie Instytut [...]. Akademia zaś nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1952 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1953 r. , a co za tym idzie, nie otrzymała decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r.

Brak uczestnictwa właściwej osoby – Polskiej [...] - spowodował, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania – art. 10 kpa - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ przedmiotowa decyzja jest wadliwa z powodów formalnych, dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od oceny merytorycznej decyzji i nie badał już zasadności pozostałych zarzutów. Dopiero bowiem decyzja wydana w prawidłowej formie (skierowana do osoby będącej uczestnikiem postępowania) może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 i lit. c , art.152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.