Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1051/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 781/20 w sprawie ze skargi J. P. C. L. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 781/20, po rozpoznaniu skargi J. P. C. L. (dalej jako Skarżący lub Cudzoziemiec) na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w pkt I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]; w pkt II. stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; w pkt III. stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego J. P. C. L. sumę pieniężną 1000 złotych; w pkt V. oddalił skargę w pozostałej części; oraz w pkt VI. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący w sierpniu 2019 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców odwołanie od decyzji Wojewody M. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na bezczynność organu 14 stycznia 2020 r. wniesione zostało ponaglenie.

Następnie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uwagi na nierozpoznanie odwołania w terminie przewidzianym ustawą. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił przebieg sprawy, wskazując, że pobyt cudzoziemca w Polsce jest zaś związany z zamiarem podjęcia pracy. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że bezczynność organu odwoławczego pozbawiła skarżącego możliwości zarobkowych. Organ nie zastosował też art. 36 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika, zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.000,00 zł zrekompensuje przynajmniej w części straty jakie cudzoziemiec poniósł w związku z nieotrzymaniem decyzji w ustawowym terminie. Zrekompensuje także krzywdę, jakiej doznaje on w związku z przedłużającą się niepewnością, co do swojej sytuacji prawnej w Polsce. Przyznana suma będzie ponadto stanowiła adekwatną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia wniesionego odwołania, o stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania przed Organem odwoławczym nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, wymienionej w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Organ wyjaśnił, że odwołanie wpłynęło do Organu II. instancji 20.08.2019 r. W dniu 15.01.2020 r. wniesiono ponaglenie, a 10.03.2020 r. skargę na bezczynność. Szef Urzędu decyzją z [...] sierpnia 2020 r. zakończył postępowanie w sprawie.

Organ wskazał, że wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie decyzji spowodowane było znacznym zwiększeniem się wpływu spraw. Pomimo że został naruszony art. 35 K.p.a., to jednak uchybienie to nie nosiło jego zdaniem cech rażącego naruszenia prawa. Rozpoznanie odwołania z zachowaniem ustawowego terminu, przy tak dużym wpływie spraw, nie było możliwe. Podkreślił, że zostały podjęte działania mające poprawić tę sytuacje, ale efekty nie będą natychmiastowe.

Odnośnie do żądania przyznania sumy pieniężnej zaznaczył, że choć ma ona charakter kompensacyjny, to celem jej jest skłonienie organu do szybkiego zakończenia sprawy, a tu decyzja została już wydana. Postępowanie odwoławcze nie było przewlekane celowo. Nie była to zła wola organu skoro organ zakończył postępowanie odwoławcze wydaniem właściwego rozstrzygnięcia w sprawie, to tym samym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w znacznej części uwzględnił skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcia o treści jak przedstawiono to na wstępie uzasadnienia.

Sąd wyjaśnił z jakich powodów sprawa ta mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Sąd wskazał, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. związana jest z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 - 5 K.p.a.

Jak stanowi art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W pierwszej instancji załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W postępowaniu odwoławczym zaś - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Szef Urzędu decyzję kończącą sprawę w postępowaniu odwoławczym wydał dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do WSA, a mianowicie 11.08.2020 r. Odwołanie od decyzji I. instancji wpłynęło do organu odwoławczego 20.08.2019 r. Skarga na bezczynność Szefa Urzędu została zaś wniesiona 10.03.2020 r.

Sąd przyjął, że skoro w tej sprawie decyzja Szefa Urzędu została wydana przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Sąd, to nie było podstaw do zobowiązywania Szefa Urzędu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., by wydał żądany akt w sprawie. Mając to na względzie Sąd umorzył w tym zakresie postępowanie sądowe (pkt I. sentencji wyroku).

Sąd zauważył, że oceniając czas trwania postępowania odwoławczego uwzględnić należało, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568) w art. 1 pkt 14 do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) wprowadziła zmianę poprzez dodanie art. 15zzs ust. 11, który stanowił, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepis ten został jednak uchylony przed odwołaniem stanu epidemii ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Co-V-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), którą w ust. 6. art. 68 rozstrzygnięto, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast w ust. 7. postanowiono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec tego Sąd uznał, że począwszy od 25 maja 2020 r. Organy ponownie mogły przystąpić do rozpoznania odwołania. Zawieszenie biegu terminów nastąpiło zatem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

Sąd doszedł do wniosku, że po uwzględnieniu tego zawieszenia biegu terminów oraz po odliczeniu miesiąca na rozpoznanie odwołania organ odwoławczy pozostawał w ponad 8,5 miesięcznej zwłoce w rozpoznaniu odwołania, podczas gdy ustawodawca przewidział na to termin miesięczny. Sąd uznał, że Szef Urzędu dopuścił się zatem bezczynności w prowadzeniu postępowania odwoławczego (pkt II. sentencji wyroku).

Uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności w tego rodzaju sprawach, Sąd stwierdził, że Organ naruszył rażąco zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 K.p.a., podobnie jak i ustawowy termin rozpoznania odwołania, wynikający z art. 35 K.p.a. Podkreślił, że przekroczenia terminów określonych w K.p.a., co do zasady nie mogą uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw (por. NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15). Okoliczność ta może być wprawdzie w pewnym stopniu brana pod uwagę, ale nie w razie tak długo trwającego postępowania odwoławczego. Sąd uznał, że znaczny, wciąż rosnący napływ spraw tego rodzaju nie może – w okolicznościach niniejszej sprawy – usprawiedliwiać prowadzenia postępowania odwoławczego przez tak długi okres, w dodatku gdy nie były podejmowane żadne czynności w sprawie i zaniechano zastosowania art. 36 § 1 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego sam przedłożył wymagane dokumenty nie oczekując na wezwanie organu. Mając na uwadze, że ustawodawca przyjął, że zasadniczo wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca – art. 35 § 3 K.p.a., Sąd przyjął, że wystąpiły wystarczające podstawy do stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt, III. sentencji wyroku). Zauważył, że na podstawie akt sprawy nie można też było stwierdzić, by opóźnienie to wynikało z przewlekłego działania skarżącego, czy też jego pełnomocnika.

W ocenie Sądu nie wykazano natomiast podstawy do przyznania Cudzoziemcowi sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł. Suma pieniężna przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie stanowi odszkodowania za niemożność świadczenia pracy ze względu na brak stosownego zezwolenia pobytowego. Tego rodzaju odszkodowania, w razie wykazania powstałej szkody, można domagać się natomiast na drodze stosownego postępowania przed sądem powszechnym, co wiadome jest profesjonalnemu pełnomocnikowi reprezentującemu stronę. Sąd wskazał, że czym innym jest funkcja kompensacyjna przyznawanej sumy pieniężnej, bo powiązana została z zaistniałą bezczynnością. Inną więc pełni rolę. Wobec wskazanych okoliczności Sąd uznał za właściwe przyznanie cudzoziemcowi sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł, jako adekwatnej w realiach rozpatrywanej sprawy. Sąd uwzględnił przy tym niemożność świadczenia przez ten czas pracy przez cudzoziemca oraz fakt wydania przez organ odwoławczy decyzji dla niego korzystnej, która jak wynika z akt sprawy, mogła zostać wydana wcześniej.

W tych okolicznościach przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł było, w ocenie Sądu, adekwatne do powstałej zwłoki organu w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania.

W pozostałej części - ponad przyznaną kwotę 1000 zł - żądanie przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 P.p.s.a. - Sąd oddalił (pkt. V sentencji wyroku). Dalej wyjaśniono podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części w zakresie pkt III i IV tego wyroku.

Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło skutkiem:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b) uznania, że w toku postępowania odwoławczego podejmowane są rutynowe czynności, a zatem nie istnieją podstawy dla wielokrotnego przekroczenia terminów do rozpoznania odwołania,

c) uznania, że stale rosnąca liczba spraw rozpatrywanych przez organ odwoławczy, wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie i niepoinformowania skarżącego o przyczynach zwłoki i niewyznaczenia nowego terminu rozpoznania sprawy, nie może uzasadniać wielomiesięcznego wydłużenia postępowania odwoławczego,

podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych i braku oddalenia skargi w tej części do czego doszło skutkiem nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej.

Organ mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter przepisu art. 149 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, odnosząc się do tych samych podstaw prawnych i argumentacji co wskazana w zarzutach powyżej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w części (pkt III i IV) i oddalenie skargi w tej części ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt III i IV oraz rozpoznanie w tym zakresie skargi i jej oddalenie, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie. Organ wystąpił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców przedstawił argumentację, która w jego ocenie uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstwie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pełnomocnik skarżącego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna kwestionuje tylko rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku zawarte jego w pkt III i IV i tylko w tych granicach należało skontrolować zaskarżony wyrok. Sąd I instancji w ww. punktach stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność była formą kwalifikowaną bowiem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 149 § 1 a P.p.s.a.) oraz przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (podstawa prawna z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.).

Nie jest zatem kwestionowane, że wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji Wojewody M. z [...] lipca 2019 r., którą odmówiono jemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zostało doręczone organowi odwoławczemu 20 sierpnia 2019 r. oraz że organ odwoławczy sprawę z tego odwołania załatwił decyzją z [...] sierpnia 2020 r. w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji i udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie jest też kwestionowane, że skarżący 15 stycznia 2020 r. wniósł do organu odwoławczego ponaglenie, na które organ nie odpowiedział oraz że decyzja kończąca postępowanie odwoławcze została wydana dopiero po wniesieniu 10 marca 2020 r. skargi na bezczynność do WSA w Warszawie i miało to miejsce [...] sierpnia 2020 r., czyli prawie rok od przekazania Szefowi Urzędu odwołania. Uwzględniając jednak zawieszenie terminów procesowych z uwagi na wystąpienie pandemii COVID-19 oraz ustawowy termin na załatwienie odwołania z art. 35 ust. 3 K.p.a. ten niespełna roczny termin zwłoki ograniczyć należało do 8,5 miesiąca, co Sąd I instancji uwzględnił w swoich rozważaniach.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie zaniechał indywidualnej oceny okoliczności istniejących w sprawie pod kątem ich wagi dla uznania, że stwierdzona bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji swoje stanowisko odnośnie rażącego naruszenia prawa oparł nie tylko na znaczącym bo ośmiokrotnym przekroczeniu ustawowego terminu rozpoznania sprawy ale także wskazywał, że organ nie dopełnił swoich podstawowych obowiązków związanych z przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy z art. 36 K.p.a. a przede wszystkim nie podejmował w tym czasie żadnych innych czynności w sprawie. Okazało się również, że pełnomocnik skarżącego sam z siebie, bez wezwania organu uzupełnił dokumentację sprawy o wymagane dokumenty. Zdaniem NSA, nawet biorąc pod uwagę podnoszony w skardze kasacyjnej główny argument znaczącego zwiększenia się ilości rozpoznawanych przez organ spraw oraz wynikające z tego ograniczenia kadrowe by sprawy były rozpoznawane w rozsądnym terminie za uznaniem rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie przemawiała całkowita bierność organu względem strony postępowania i to przez cały czas kiedy organ pozostawał w bezczynności. NSA podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że samo przekroczenie terminu, nawet kikakrotne nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Podobnie jednak problemy organizacyjne (znaczące zwiększenie ilości rozpoznawanych spraw) mające podstawy w obiektywnie występujących okolicznościach, na które organ nie może mieć wpływu lub ma ten wpływ ograniczony powinny być brane pod uwagę przy kwalifikowaniu bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że wystąpiło kilka czynników, które zadecydowały łącznie o uznaniu bezczynności za rażącą. Z jednej strony Sąd wskazał na znaczące kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu rozpatrzenia odwołania a ponadto skonfronotował to z faktem, że organ w sprawie w ogóle nie informował strony o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy i jego powodach, naruszając tym samym swoje obowiązki z art. 36 § 1 K.p.a. To właśnie brak jakiejkolwiek reakcji organu na sprawę dowołania skarżącego jawi się w ocenie NSA powodem stwierdzenia przez Sąd I instancji, że bezczynność miała charakter kwalifikowany. Należy zauważyć, że sam skarżący będąc cudzoziemcem, nie znał zapewne zasad postępowania zawartych w K.p.a. w tym nakazu załatwiania przez organy spraw bez zbędnej zwołki (art. 12 K.p.a.). Nie miał też pojęcia o swoich prawach jako strony postępowania a zwłaszcza o obowiązkach organu wobec niego dlatego biernie oczekiwał na reakcję organu. Skoro reakcji nie było dopiero po pięciu miesiącach od wniesienia odwołania wystąpił z ponagleniem a następnie ze skargą do sądu. Nie można pominąć okoliczności, że gdyby nie pełnomocnik zapewne nadal nie podjęłby żadnych czynności w sprawie i nadal oczekiwałby na rozpoznanie odwołania. Gdyby nie pełnomocnik, który sam uzupełnił dokumentację sprawa utknęłaby na poziomie braków wniosku co stawiałoby organ w pozytywnym świetle ponieważ to nie on ponosiłby winę za owe braki i uzasadniałoby to brak rozpoznaia sprawy w terminie. W realiach sprawy jednak zapobiegliwość pełnomocnika zmieniła sposób postrzegania braku działań organu. O ile możnaby zaakceptować sytuację kiedy organ z racji braków kadrowych nie rozpoznaje napływających do niego spraw w ustawowym terminie, o tyle sytuacja kiedy organ nie rozpoznaje sprawy, nie podejmuje żadnych czynności a ponadto nawet nie informuje strony, zazwyczaj nieobeznanej z polskim porządkiem prawnym, o powodach jej niezałatwienia jest wedlug NSA tą okolicznością, która legła u podstaw uznania, że organ w swojej bezczynności rażąco naruszył prawo i zasadnym było orzeczenie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie NSA bezczynność w niniejszej sprawie zasadnie została zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa bowiem wystąpiło znaczne przekroczenie terminu załatwienia odwołania i było ono wyrazem niedającego się usprawiedliwić, jednoznacznego i świadomego lekceważenia przez organ zasady szybkości postępowania. Organ nie dokonał żadnych czynności przez 8,5 miesiąca choć miał wszelkie podstawy by sprawę rozpoznać i to w terminie znacznie krótszym. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc, zaś w myśl art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Sąd instancji przywołał te okoliczności zatem wyjaśnił powody stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane okoliczności należało uwzględnić przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem NSA przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa także należało wziąć pod uwagę to, że organ odwoławczy nie rozpatrzył ponaglenia, mimo że zgodnie z art. 37 § 5 K.p.a. powinien był to uczynić w terminie 7 dni.

W ocenie NSA, trudności organizacyjne związane z dużą liczbą spraw, jeżeli ich przyczyną nie jest nadzwyczajne wydarzenie, nie mogą być uznane za przyczyny niezależne od organu administracji. W przeciwnym razie środki prawne w postaci skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z obowiązkiem rozstrzygania, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie byłyby efektywne w przypadkach, gdy właśnie z uwagi na zwiększony wpływ spraw konieczne jest podejmowanie szczególnych rozwiązań organizacyjnych mających na celu zapewnienie terminowego załatwiania spraw. Inaczej mówiąc, przyjęcie, że zwiększenie liczby spraw do załatwienia w każdym przypadku uzasadnia przyjęcie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa mogłoby demobilizować organy administracji w działaniach organizacyjnych mających na celu stworzenie rozwiązań organizacyjnych adekwatnych do zwiększonego wpływu spraw.

Zdaniem NSA, rutynowość czynności w prowadzonym przez organ postępowaniu odwoławczym dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, o której mówił Sąd I instancji nie dotyczyła braku potrzeby rozpoznawania przez organ tego rodzaju spraw w sposób indywidualny. Chodziło zatem o czynności z zakresu zebrania materiału dowodowego, które w sprawach o pobyt czasowy nie wymagają szczególnych zabiegów organu skoro to wnioskujący jest zobowiązany wykazać spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie mu tej formy legalizacji pobytu a organ jedynie ocenia ich udowodnienie.

Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. nie mógł być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku we części dotyczącej stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie przez Sąd I instancji skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, NSA stwierdza, że nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu Sądu (pkt IV) naruszenia ww. przepisów. Jak wynika z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd ma uprawnienie by z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku uznał za konieczne skorzystać z przysługującego mu uprawnienia to nie można mu z tego tytułu czynić zarzutu. Sąd miał taką możliwość i z niej skorzystał. Nie można także uznać, że nie było podstaw do jej zasądzenia w takiej wysokości skoro uznano, że nie może to być rekompensata za utracone zarobki a jedynie pewnego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odwołania.

Zauważyć należy, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej. Mając zatem na uwadze, że suma pieniężna została wymierzona w wysokości 1000 zł, gdy jej górna granica wynosiła 21.470 zł, brak podstaw, aby uznać, że w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał prawo.

Nie można też twierdzić, że Sąd przyznał sumę pieniężną bez uzasadnienia. Sąd jak wynika z uzasadnienia wyroku wskazał, że za taką wysokością sumy pieniężnej przemawiała niemożność świadczenia przez ten czas pracy przez Cudzoziemca oraz fakt wydania przez organ odwoławczy decyzji dla niego korzystnej, która mogła zostać wydana wcześniej. Kwota ta nie rekompensowała szkód spowodowanych brakiem pracy bo pełnomocnik skarżącego domagał się kwoty 4000 zł. Znacznie niższa kwota miała więc postać jedynie zadośćuczynienia za trudności jakie wywołała u skarżącego bezczynność organu w terminowym załatwieniu jego odwołania. Orzeczenie sumy pieniężnej w tej wysokości miało na celu przede wszystkim zdyscyplinować organ i zapobiec jego bezczynności w przyszłości. Zdaniem NSA, funkcje te zostały zrealizowane poprzez zasądzenie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości.

W tych okolicznościach, w ocenie NSA, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł przez Sąd I instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki jakiej dopuścił się organu w rozpoznaniu przedmiotowego odwołania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.