Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 638/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1,  art. 3 ust. 3  pkt 22,   art. 6 art. 121
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 7,8,,77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 2, art. 3,  art. 17
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Sebastian Żytkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktów z obrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S. A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] (zwana dalej też Spółką) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 3 sierpnia 2016 r., nr [...], orzekającą o nakazie wycofania z obrotu i umorzenia postępowania co do określonych produktów spożywczych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniach od 19 do 31 maja 2016 r. w magazynie suplementów diety przy ul. [...], w [...], prowadzonym przez A S.A, przeprowadzono urzędową kontrolę żywności suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego zawierających w składzie siarczan agmatyny. W trakcie kontroli stwierdzono, że zakład wprowadza do obrotu następujące środki spożywcze, zawierające w składzie siarczan agmatyny:

- środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn. [...] - produkcji B Ltd. [...], [...], [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...],

- suplement diety pn: [...] (w postaci proszku) - produkcji C Corp. [...],[...],[...]; o smaku [...] oznakowanego nr partii [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...],

- suplement diety pn: [...] (w postaci proszku) - produkcji D INC. [...],[...],[...]; o smaku [...] oznakowanego nr partii [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...],

- środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: [...] (w postaci proszku) - produkcji B Inc. [...],[...],[...],[...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...], o smaku [...] oznakowanego nr partii [...],

- suplement diety pn: [...] (21 saszetek) - produkcji E [...],[...]; oznakowanego nr partii [...].

Ponadto w trakcie trwania urzędowej kontroli żywności stwierdzono, że środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców pn: [...] netto 210g - produkcji F, [...],[...],[...], zawierający w składzie siarczan agmatyny, znajduje się w ofercie sklepu internetowego firmy A S.A. pod adresem [...]

W trakcie tej kontroli żywności przedstawiciel Spółki okazał powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej następujących produktów, zawierających siarczan agmatyny:

1. suplementu diety pn: [...] (proszek) - produkcji C Corp. [...],[...],[...] - powiadomienie znak [...] z dnia 22 października 2015 r.;

2. suplementu diety pn: [...] (proszek) - produkcji D INC. [...],[...],[...] - powiadomienie znak [...] z dnia 16 marca .2016 r.;

3. suplementu diety pn: [...] (proszek) - produkcji F LLC, [...],[...],[...], powiadomienie znak [...] z dnia 10 lutego 2016 r.;

4. środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym zwłaszcza sportowców pn: [...] (proszek) - produkcji G, LLC [...],[...], powiadomienie znak [...] z dnia 07.01.2014r. Zgłoszony ponownie ze względu na zmianę kwalifikacji powyższego produktu ze środka spożywczego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców na suplement diety, nr sprawy [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r.;

5. suplementu diety pn: [...] (21 saszetek) - produkcji E [...],[...], powiadomienie znak [...] z dnia 22 września 2015 r.

Protokół z kontroli został podpisany i odebrany przez przedstawiciela zakładu w dniu 31 maja 2016 r., bez uwag i zastrzeżeń.

Kwalifikację środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny organ ustalił na podstawie informacji zamieszczonych na stronie internetowej sklepu A S.A. pod adresem [...], dotyczących poszczególnych środków spożywczych, informacji przekazanej przez przedstawiciela zakładu podczas urzędowej kontroli żywności oraz informacji przekazywanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, związanych z powiadamianiem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (wówczas Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 z późń. zm., zwanej również ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Na podstawie tak uzyskanych, a także danych zamieszczonych na stronie sklepu internetowego organ stwierdził, że Spółka wycofała z obrotu oraz z oferty zamieszczonej w sklepie internetowym suplement diety pn: [...] (proszek) - produkcji G, LLC [...],[...], zawierającego w składzie siarczan agmatyny;

Biorąc pod uwagę fakt, że Spółka wycofała z oferty oraz z obrotu ww. środek spożywczy oraz fakt, że nie wprowadza go do obrotu, co potwierdzają informacje zawarte na stronie internetowej postępowanie związane z wprowadzaniem do obrotu wyżej wymienionego środka spożywczego zawierającego w składzie siarczan agmatyny organ uznał za bezprzedmiotowe.

W dniu 31 maja 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w związku ze stwierdzeniem wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny.

W dniu 17 czerwca 2016 r. wpłynęło do organu pismo strony, dotyczące udzielenia wyjaśnień w kwestii "[...]" oraz "[...]" W załączeniu do pisma pełnomocnik strony przesłał opracowania w języku niemieckim oraz angielskim mające na celu potwierdzenie historii stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r., a także zgłoszenie patentowe nr [...] z dnia 2 listopada 1989 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., organ poinformował, że postępowanie wszczęte w dniu 31 maja 2016 r. w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne i zakazania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających w składzie składnik żywności siarczan agmatyny dotyczy produktów, które zawierają w składzie siarczan agmatyny i podał, że z tego względu produkty pn: "[...]" oraz "[...]" nie były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w dniach 19-31 maja 2016 r.

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym jest język polski, a stosownie do art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tj. z dnia 2 lutego 2011r. Dz. U. nr 43, poz. 224) podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

W związku z tym, organ wezwał stronę do przesłania uwierzytelnionych tłumaczeń na język polski załączonych dokumentów w terminie pięciu dni od daty otrzymania pisma, strona nie przesłała żądanych tłumaczeń.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zauważył, że organem właściwym do uznawania żywność lub składniki żywności za odpowiednio nową żywność lub nowe składniki żywności oraz do dokonywania oceny bezpieczeństwa nowej żywność lub nowy składnik żywności, zgodnie z obowiązującymi zapisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE L 43, poz 1 dalej przywoływane jako rozporządzenie nr 258/97) jest Komisja Europejska.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnej oceny naukowej oraz sporządzenia wstępnego sprawozdania odnośnie do nowej żywności wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań jest Główny Inspektor Sanitarny.

Następnie organ odnotował, że w sprawie środków spożywczych zawierających w składzie siarczan agmatyny właściwy organ na szczeblu krajowym - Główny Inspektor Sanitarny zwracał się wielokrotnie do strony pismami, będącymi odpowiedziami na zgłoszenie złożone w trybie art. 29 ust 1 pkt. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub suplementów diety. Zaznaczył też, że Główny Inspektor Sanitarny pismami z dnia: 1 sierpnia 2014 r., 5 maja 2015 r.; 11 maja 2016 r. poinformował Spółkę, że siarczan agmatyny nie posiada historii spożycia oraz zwrócił się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny, w celu żywienia ludzi.

Równocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 121 ust 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Dodał, że w przypadku braku powyższej dokumentacji, zgodnie z art. 121 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97. Zaznaczył, że Spółka została skutecznie poinformowana przez właściwy organ na szczeblu krajowym o konieczności przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia w odniesieniu do składnika żywności pn: siarczan agmatyny. Podkreślił, że z pism Głównego Inspektora Sanitarnego bezsprzecznie wynika, iż do czasu przeprowadzenia stosownej procedury wymaganej zgodnie z art. 121 ust 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, iż środki spożywcze zawierające w składzie siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane lub nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na niezgodność składu produktu z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu, w ocenie organu, wynikało, że w odniesieniu do składnika - siarczan agmatyny - strona nie przedstawiła stosownej dokumentacji, potwierdzającej historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi. W takim wypadku, według organu, zastosowanie ma art. 121 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97 .

Stwierdził organ, że z przedstawionej podczas urzędowej kontroli żywności dokumentacji oraz z informacji uzyskanych od przedstawiciela zakładu wynikało, iż strona nie przeprowadziła procedury autoryzacji określonej w art. 4 rozporządzenia nr 258/97. W tych okolicznościach, w ocenie organu, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodatkowo organ wskazał, że Spółka od czasu otrzymania pisemnego stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego, w którym wyraźnie wskazano, że z uwagi na bezpieczeństwo zdrowotne konsumenta produkty zawierające siarczan agmatyny nie powinny być wprowadzane do obrotu nie podjęła żadnych działań dotyczących tego składnika, znajdującego się w składzie zgłaszanych, zgodnie z art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia produktów, co bezsprzecznie wskazuje, że wprowadzając je do obrotu strona nie kierowała się przesłankami spełnienia obowiązujących wymagań prawa żywnościowego, co stanowi naruszenie przepisów określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustalające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - art. 17 ust 1.

W konsekwencji, organ przyjął, że działanie strony naruszało obowiązujące przepisy rozporządzenia nr 258/97, jednocześnie przy wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia, doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 i art 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Sumując organ podał, że Spółka prowadzi magazyn suplementów diety oraz prowadzi sprzedaż żywności, w tym suplementów diety i środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, za pośrednictwem sklepu internetowego pod adresem [...], a powyższa działalność wyczerpuje definicję określającą przedsiębiorstwo spożywcze, co z kolei pozwalało bez wątpliwości stwierdzić, że Spółka ta jako podmiot działający na rynku spożywczym jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w magazynie suplementów diety. Podkreślił, że prawo żywnościowe, zgodnie z definicję zawartą w art. 3 pkt. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt. 24 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Wyjaśnił też, że zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 165, 30.4.2004, pl) "kontrola urzędowa" oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Nadmienił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu na podstawie art. 73 ust. 1 pkt. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest właściwym organem do przeprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej urzędowych kontroli żywności, w tym suplementów diety oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które to kontrole zgodnie z przytoczoną powyżej definicją wykonywane są w celu sprawdzenia zgodności żywności z prawem żywnościowym. Zaakcentował, że w przypadku, kiedy organ wykryje podczas urzędowej kontroli żywności, niezgodności z prawem żywnościowym, wówczas zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 zobligowany jest do podjęcia wskazanych w decyzji działań, zapewniających, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze.

We wniesionym odwołaniu Spółka zaskarżyła ww. decyzję w części, nakazującej wycofanie z obrotu wymienionych w skarżonym rozstrzygnięciu pięciu produktów, zarzucając naruszenie przepisów dotyczących postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń (WE) nr 882/2004, nr 178/2002, nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady.

Organ odwoławczy - Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - nie znalazł podstaw do uwzględnienia zgłoszonych zarzutów i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że w rejestrze środków prowadzonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o wprowadzaniu po raz pierwszy na terytorium RP środków spożywczych, w tabeli wynik postępowania widnieje informacja, że z uwagi na siarczan agmatyny produkty nie mogą być wprowadzane do obrotu. Wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym Katalogiem Nowej Żywności siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia przez ludzi w krajach Unii Europejskiej przed 15 maja 1997 r. Zatem jego obecność na rynku europejskim w charakterze żywności jest nieuprawniona i przed wprowadzeniem do obrotu wymagana jest autoryzacja w Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97, zaś na podstawie art. 4 rozporządzenie nr 258/97 osoba odpowiedzialna za wprowadzanie do obrotu w Unii Europejskiej nowej żywności (nowego składnika żywności) ma obowiązek złożenia wniosku do Państwa Członkowskiego, w którym produkt ma być wprowadzony do obrotu po raz pierwszy.

Organ odwoławczy przypomniał, że mimo licznych pism Głównego Inspektora Sanitarnego kierowanych do skarżącej, w których informowano, że siarczan agmatyny nie posiada tzw. historii spożycia oraz w których zwracano się o przedstawienie dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię spożycia - Spółka nie przedstawiła stosownej dokumentacji, jak również nie rozpoczęła procedury autoryzacji. Wskazuje to, w przekonaniu organu, jednoznacznie na brak podejmowania działań dla zapewnienia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.

Po przywołaniu treści art. 121 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowiącym, że w przypadku wątpliwości, czy żywność wprowadzana do obrotu była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przedstawić, na żądanie właściwego organu urzędowej kontroli żywności, dokumentację potwierdzającą historię stosowania tej żywności oraz określającą, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.; w przypadku braku dokumentacji, o której mowa w ust. 1, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97, organ przyjął, że ze względu na brak dokumentacji potwierdzającej historię stosowania, dodatek siarczanu agmatyny w środkach spożywczych wymaga przeprowadzenia autoryzacji w Komisji Europejskiej.

Konstatując stwierdził, że z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wynika jednoznacznie, że wobec obecności w przedmiotowych produktach siarczanu agmatyny, który ma w Unii Europejskiej status nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97, określone w decyzji środki nie mogą być wprowadzane do obrotu do momentu przeprowadzenia i pozytywnego zakończenia postępowania określonego przepisami przywołanego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zgodził się z oceną organu pierwszej instancji, iż wniosek o powołanie biegłego jest próbą przerzucenia ciężaru na organ prowadzący sprawę, podczas gdy obowiązujące przepisy nakładają taki obowiązek na przedsiębiorstwo prowadzące działalność na rynku spożywczym. Podkreślił, że strona cały czas odmawia przyjęcia do wiadomości faktu, że to na niej jako podmiocie prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze, spoczywają obowiązki, w tym także obowiązek zapewnienia zgodności sprzedawanych artykułów z przepisami prawa żywnościowego. W tym kontekście argumentował, że zgodnie z art. 17 cyt. rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu.

Mając na uwadze treść art. 17 ww. rozporządzenia nr 178/2008 oraz zważywszy na fakt, że to Spółka w ramach aktywności dowodowej nie dopełniła ciążących na niej obowiązków wynikających z art. 121 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w przekonaniu organu, zarzuty w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności nie mogły odnieś zamierzonego skutku. Organ zaakcentował także okoliczność, że Spółka nie przyjmuje do wiadomości faktu, że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania w celu uznania siarczanu agmatyny za nową żywność.

W tej sytuacji, w jego ocenie, nie mogło dojść do naruszenia art. 1 ust. 1 , ust. 2 pkt c – f oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Powtórzył za organem pierwszej instancji, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wszelkie dokumenty w tej kwestii Spółka winna kierować do Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do zapewnienia przeprowadzenia postępowania dotyczącego wstępnego sprawozdania odnośnie nowej żywności, wprowadzanej do obrotu w zakresie określonym przepisami rozporządzenia nr 258/97 oraz do przyjmowania od Komisji Europejskiej wstępnych sprawozdań przygotowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, a także do zgłaszania uwag i uzasadnionych sprzeciwów do takich sprawozdań.

Konkludując organ stwierdził, że każda pojawiająca się wątpliwość co do bezpieczeństwa środka spożywczego, zobowiązuje organy inspekcji sanitarnej do podjęcia stosownych czynności, adekwatnych do oceny ryzyka, co zostało dokonane w przedmiotowej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Spółka podniosła zarzuty:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 140 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, co w szczególności dotyczy:

a) uznania siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia dla zakwalifikowania siarczanu agmatyny do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97;

b) całkowitego pominięcia przedłożonych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów, potwierdzających historię stosowania siarczanu agmatyny;

2. naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do przyjęcia, że produkty objęte zaskarżoną decyzją nie spełniają wymagań określonych w Dziale II ww. ustawy lub jakichkolwiek innych przepisach;

3. rażące naruszenie art. 78 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozpoznaniu w ogóle zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego strony o zwrócenie do Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny o wydanie opinii, z której będzie wynikało, czy substancja siarczan agmatyny należy do jednej z kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności, wymienionych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, a jeżeli tak to do której spośród tych kategorii nowej żywności lub składników nowej żywności należy;

4. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit c) - f) rozporządzenia nr 258/97, przez uznanie siarczanu agmatyny za nową żywność lub składnik nowej żywności, pomimo nieustalenia, aby należała do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 lit. c) - f) rozporządzenia 258/97.

Mając na uwadze zgłoszone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, że wprowadzanie do obrotów produktów, których dotyczyło postępowanie, poprzedzało powiadomienie Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze ich wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywienia i żywności. W powiadomieniu zakwalifikowano poszczególne produkty jako środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajającego zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców lub suplementy diety, należące odpowiednio do grup wymienionych w art. 24 ust. 2 pkt 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy, jednak do dnia dzisiejszego nie otrzymała informacji o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Skarżąca wywodziła, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji już podnosiła, że aby stwierdzić, czy dany produkt spożywczy powinien zostać uznany za nową żywność w rozumieniu rozporządzenia nr 258/97, właściwy organ krajowy powinien podjąć rozstrzygnięcie w każdym indywidualnym przypadku, mając na względzie wszystkie cechy charakterystyczne produktu spożywczego, jak również proces wytwórczy. Organy prowadzące postępowanie uznały jednak siarczan agmatyny za składnik nowej żywności a priori, nie wskazując nawet do której z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 został zakwalifikowany siarczan agmatyny lub produkty go zawierające. Nie zostały nawet ustalone jakiekolwiek, istotne dla tej oceny, cechy charakterystyczne produktów spożywczych objętych decyzją, jak i pominięto ich proces wytwórczy. Co więcej, wszystkie produkty zawierające siarczan agmatyny zostały ocenione łącznie, bez badania ich cech indywidualnych.

W przekonaniu Spółki, uwzględniając zakres przedmiotowy regulacji rozporządzenia 258/97, konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, a czego organ nie uczynił, czy siarczan agmatyny należy do jednej z kategorii żywności (lub składników żywności), wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt c-f rozporządzenia nr 258/97 oraz czy nie należy do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt a-d ww rozporządzenia. Jedynie bowiem w odniesieniu do tych produktów (lub substancji), możliwa jest ocena z punktu widzenia konieczności poddania procedurze określonej przepisami rozporządzenia nr 258/97. W nawiązaniu do powyższego przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 14 kwietnia 2011 r. (C-327/09, ZOTSiS 2011/4/1-2897-2932), że decyzja Komisji Europejskiej wydana na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 258/97, odmawiająca dopuszczenia do obrotu żywności lub składnika żywności, nie wiąże innych osób niż osobę, którą decyzja ta oznacza jako adresata. Dlatego też, zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanym orzeczeniu, właściwe organy powinny zbadać czy wprowadzany do obrotu towar, którego cechy charakterystyczne wydają się odpowiadać cechom charakterystycznym towaru, który stanowi przedmiot owej decyzji, jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Również, zdaniem Spółki, rozpatrywanie składników produktu odrębnie nie może stanowić wystarczającej podstawy do decyzji o zastosowaniu rozporządzenia nr 258/97 do produktu spożywczego, bowiem stwierdzenie czy dany produkt spożywczy powinien zostać uznany za nową żywność w rozumieniu rozporządzenia nr 258/ 97 wymaga podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku, mając na względzie wszystkie cechy produktu spożywczego, jak również proces wytwórczy.

W dalszej kolejności skarżąca dowodziła, że za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać pogląd, że wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tej ustawy. Z tej przyczyny zakwestionowała uznanie przez organ siarczanu agmatyny za składnik nowej żywność (lub nową żywność) w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 258/97, bez wskazania jakiegokolwiek uzasadnienia tej oceny. Przekonywała, że wydanie obu zaskarżonych decyzji powinno poprzedzić ustalenie, do której z kategorii wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. c-f rozporządzenia nr 258/97 należy siarczan agmatyny. Według Spółki, organy obu instancji w ogóle nie wskazały, do której ze wskazanych powyżej kategorii, miałby zostać zaliczony siarczan agmatyny, przez co niemożliwym jest poddanie zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek kontroli instancyjnej. Zauważyła, że zgodnie z przywołanym art. 1 ust. 2 pkt c rozporządzenia nr 258/97, jedną z kategorii nowej żywności (lub składników nowej żywności), są żywność i składniki żywności o nowej lub celowo zmodyfikowanej podstawowej strukturze molekularnej. Tymczasem ze złożonych przez skarżącą do akt sprawy dokumentów, a w szczególności publikacji Albrechta Kossela wynika, że agmatyna jest znana w Europie już od 1910 r. Z przywołanych publikacji wynika również, że od początku była stosowana w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich obecnej Unii Europejskiej.

Jednocześnie Spółka podniosła organ nie oparł zaskarżonej decyzji na jakichkolwiek dowodach, które nie mogą uzasadniać uznania poszczególnych produktów za nową żywność ani jakiejkolwiek oceny bezpieczeństwa ich stosowania. Wskazane uchybienie było więc następstwem rażącego naruszenia art. 11 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim przez przyjęcie, że art. 5-10 nie dotyczą jedynie postępowań administracyjnych dotyczących obcojęzycznych czasopism i książek (art. 11 pkt 2) oraz twórczości naukowej i artystycznej (art. 11 pkt 5). Tymczasem, w jej ocenie, z przywołanego przepisu expressis verbis wynika, że art. 5-10 ustawy o języku polskim nie stosuje się do obcojęzycznych czasopism i książek oraz twórczości naukowej i artystycznej, bez względu na przedmiot postępowania. W sytuacji, gdy dokument zawiera treści, które nie naruszają ww. ustawy organ administracji nie mógł żądać przedstawienia przez stronę tłumaczenia przysięgłego tego dokumentu.

Argumentowała również, że w przywołanym orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie C-327/ 09, wskazano, że to właściwe organy danego państwa członkowskiego mają obowiązek zbadać, czy konkretny produkt, którego cechy charakterystyczne wydają się odpowiadać cechom charakterystycznym produktu będącego przedmiot decyzji Komisji, jest nową żywnością lub nowym składnikiem żywności w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia. Dopiero wówczas może być uzasadnione nakazanie stronie, aby dostosowała się do przepisów rzeczonego rozporządzenia.

Nadto, zwracając uwagę na treść art. 11 K.p.a, 7 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. skarżąca zaznaczyła, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu winny być odzwierciedleniem rzeczywistych racji decyzyjnych tak w zakresie faktów, jaki i stosowanych przepisów, ujawniać tok myślenia prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. Niestety, wedle Spółki, organ odwoławczy całkowicie pominął nie tylko argumenty strony, ale również przedłożone przez stronę na etapie postępowania odwoławczego dokumenty, potwierdzające historię stosowania siarczanu agmatyny. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 126/10, Legalis 565848), za ustalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznała stanowisko, że "stosownie do art. 78 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także przepisów rozporządzenia nr 882/2004, istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane".

Odpowiadając na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że zarzuty Spółki nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, ani w zgromadzonym materiale dowodowym, a organ pierwszej instancji podjął decyzję w oparciu o wszystkie dostępne przepisy i materiały, w zgodzie z aktualną wiedzą oraz stanem prawnym i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jaki zdołał uzyskać od strony. W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia rozporządzenia nr 258/97 powołał art. 121 ust. 1 ustawy i wyjaśnił, że dostępne dane w kwestii bezpieczeństwa stosowania jako składników żywności siarczanu agmatyny jednoznacznie wskazują, że jej bezpieczeństwo dla środków spożywczych nie zostało udowodnione. Jednocześnie, strona w czasie trwania całego postępowania nie przedstawiła wymaganych dokumentów potwierdzających historię ich spożycia w środkach spożywczych przed 15 maja 1997 r.

Pismem z dnia 2 marca 2017 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie skargi, rozszerzając je o argumentację odnoszącą się do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, dotyczącego wykładni art. 1 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 258/97, jako pozostającego - w ocenie strony skarżącej - w ścisłym związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazując na zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia nr 258/97, wywodziła, że powołanie się przez organ na art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej i brak zakwalifikowania składnika żywności (jak podała strona: siarczanu agmatyny) do którejkolwiek z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, także w świetle wskazanego wyroku TSUE nie spełnia wymogu przytoczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i związane jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z póź.zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 K.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W zakresie praktycznej realizacji zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ w sprawie oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie oraz doktrynie sformułowano wiele tez co do prawidłowości uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie stwierdzić w tym zakresie należy, że niewątpliwie uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji powinien przy tym rozważyć w uzasadnieniu podnoszone przez stronę argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Uzasadnienie powinno wskazywać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, która to konkretyzacja sprowadza się do ustalenia normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, okoliczności istotnych z punktu widzenia tej normy, subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną i wreszcie prawidłowego ustalenia następstw prawnych tego faktu. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza natomiast uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważania, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. M. Dyl, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hauser i M. Wierzbowski,, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015 r., str. 554-556, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/13 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić, na podstawie materiału dowodowego, okoliczności faktyczne w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, dokonując kontroli legalności podjętych decyzji Sąd stwierdził, że uzasadnienia, zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji, pomimo ich obszerności nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszają zatem wskazane przepisy, w tym także w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wszystkie te naruszenia, w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tę ocenę dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że rozstrzygnięcia w sprawie dotyczyły wprowadzenia do obrotu przez skarżącą Spółkę, produktów stanowiących żywność (środki spożywcze), w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L. 31 poz.1, z póżn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002. W sprawie zastosowanie znajdowały zatem przepisy tego rozporządzenia, jak również regulacje ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.), nadal zwanej ustawą, która zgodnie z art. 1 ust. 1 określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002. Ustalenia stanowiące podstawę oceny organów dokonane zostały na podstawie wyników kontroli, do której przeprowadzenia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały upoważnione na mocy art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy i do której zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE.L. 165 poz. 1) zwanego dalej rozporządzeniem nr 882/2004. Przyjdzie dostrzec, że stosownie do art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c tego rozporządzenia orzeczono w sprawie o zakazie wprowadzenia do obrotu oraz nakazie wycofania z obrotu środków spożywczych. Wskazać należy, iż przepisy te dopuszczają orzeczenie takich środków, w sytuacji wykrycia przez właściwy organ niezgodności, w celu zapewnienia zastosowania przez podmiot gospodarczy środków zaradczych. Niezgodnością w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 882/2004 jest natomiast niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Prawo żywnościowe, zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002, do którego odesłanie znajduje się w art. 3 ust. 3 pkt 24 ustawy, oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych.

Niewątpliwie, skarżąca Spółka, jako sprzedawca produktów żywnościowych, jest na gruncie ustawy podmiotem działającym na rynku spożywczym, przez który zgodnie z definicją ustaloną w art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002, do której odsyła art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy, rozumie się osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwo spożywcze, zwane na gruncie ustawy zakładem (art. 3 ust. 3 pkt 54), oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły zatem, że strona skarżąca jako podmiot działający na rynku spożywczym, jest odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego, w którym to zakresie dokonana została ocena, a następnie wydano kontrolowane decyzje.

Jak wynika z treści rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jego zakresem objętych było 5 produktów, co do których wydano nakaz wycofania z obrotu oraz umorzono postępowanie w sprawie nakazu wycofania z obrotu suplementu diety PN. "[...]"

Od razu zauważyć przyjdzie, że rozpoznając sprawę i orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie ocenił kwestii umorzenia postępowania co do ww. produktu. W tym zakresie nie wypowiedział się też, co do okoliczności uzasadniających uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ani również nie odniósł się do oceny organu pierwszej instancji dokonanej w tym zakresie. To oznacza, że nie rozpoznał wszystkich kwestii, które były przedmiotem utrzymanego przez niego w mocy rozstrzygnięcia. Tym samym nie rozpoznał sprawy w całości, w granicach wyznaczonych przez organ pierwszej instancji i w związku z tym w istotny sposób naruszył wskazane wcześniej przepisy postępowania administracyjnego, a także zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy zobowiązany był bowiem rozpoznać sprawę merytorycznie na nowo w jej całokształcie, co związane było z koniecznością dokonania oceny w granicach całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena ta powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zauważyć przyjdzie nadto, że wprawdzie rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było kwestionowane w odwołaniu, niemniej jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z ponownego rozpoznania sprawy w całości i przedstawienia w uzasadnieniu decyzji stanowiska w tym zakresie także w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odstąpienie od obowiązku dokonania oceny co do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania naruszało przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny w odniesieniu do zasadniczego sporu, tj. w zakresie orzeczonych decyzją organu pierwszej instancji nakazów i zakazów, Sąd stwierdził natomiast, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby, że ustalenia oraz ocena prawna zostały dokonane na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującego zasady z art. 8 i art. 11 K.p.a. Z przedstawionej przez organy oceny nie wynika bowiem w jasny i jednoznaczny sposób, aby w postępowaniu dokonano takich ustaleń, które uzasadniałyby nałożenie orzeczonych zakazów wprowadzenia do obrotu i nakazów wycofania z obrotu środków spożywczych na podstawie zastosowanych przepisów.

W odniesieniu do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji zauważyć przyjdzie, że choć jest ono bardzo obszerne, to mimo tego jest niespójne, pozbawione jednoznacznej i jasnej oceny co do naruszenia przez stronę skarżącą obowiązków wynikających z określonych przepisów prawa - w związku z wprowadzeniem do obrotu ww. środków. Nie określa ono wprost na czym konkretnie obowiązki te mają polegać i w jaki sposób zostały naruszone. Dokonując oceny w tym zakresie organ w sposób pozbawiony logicznej konsekwencji w dokonywaniu analizy powołał jedynie przepisy zawierające ogólne normy i nie przyporządkował naruszenia konkretnego przepisu prawa do określonego środka oraz nie wskazał, w jaki sposób został on naruszony. Inaczej mówiąc, organ nie dokonał jednoznacznej i prawidłowej kwalifikacji prawnej, co do stwierdzonych niezgodności oraz wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego. Takiej prawidłowej kwalifikacji oraz wykładni brak jest również w decyzji odwoławczej. Organy w sposób aprioryczny przyjęły, bez jednoznacznego wykazania powiązania niezgodności z konkretnymi wymogami wynikającymi z przepisów prawa, wystąpienie niezgodności.

Dostrzec przyjdzie, że obok art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004, jako podstawę prawną nałożonych nakazów i zakazów w sentencji decyzji organ pierwszej instancji wskazał także art. 8 ustawy, który stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazie wycofania z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Z treści tego przepisu wynika zatem, że jego zastosowanie związane jest z brakiem spełnienia wymagań określonych dla środków spożywczych, konkretnie w Dziale II ustawy.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak również z uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie wynika jednak, jakie wymogi wynikające z Działu II ustawy skarżąca nie spełniła. Stwierdzając niezgodności z prawem żywnościowym organ odwoławczy uznał, że objęte nakazami i zakazami środki spożywcze zostały wprowadzone do obrotu z naruszeniem art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, art. 121 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy i art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz. U. UE. L. 43, poz. 1), zwanego nadal rozporządzeniem nr 258/97. Mając na uwadze uwzględnione w tym zakresie przepisy ustawy, zauważyć przyjdzie, że art. 3 ust. 2 stanowi, iż produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako żywność. Z jego treści wynika zatem jedynie ogólny obowiązek spełnienia wymagań żywnościowych i zakaz oznakowania i wprowadzenia do obrotu produktów, które nie spełniają takich wymagań. Regulacja ta nie określa konkretnych wymogów w zakresie prawa żywnościowego, których naruszenie uniemożliwia wprowadzenie produktu do obrotu. Aby zatem stwierdzić na podstawie tej regulacji, że nie zostały spełnione określone wymagania prawa żywnościowego organy obowiązane są wskazać konkretnie wymogi określone w przepisach prawa. Innymi słowy, dla stwierdzenia naruszenia obowiązku wynikającego z tej regulacji konieczne jest powiązanie go z realizacją wymagań wynikających z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach Działu II ustawy wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku tej regulacji, podobnie jak w art. 8 ustawy, chodzi zatem o brak spełnienia konkretnych wymagań uregulowanych w Dziale II ustawy.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, co następnie powtórzył w swej decyzji organ odwoławczy, że wobec braku przedstawienia przez skarżącą stosownej dokumentacji potwierdzającej bezpieczeństwo i historię stosowania siarczanu agmatyny w celu żywienia ludzi, mimo uprzedniego przesyłania do skarżącej w tym zakresie pism Głównego Inspektora Sanitarnego, zastosowanie znajduje art. 121 ust. 2 ustawy, który nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek przeprowadzenia postępowania określonego przepisami rozporządzenia nr 258/97. Precyzując zatem naruszenia przepisów prawa w związku z wprowadzeniem do obrotu przez skarżącą Spółkę określonych produktów spożywczych organ stwierdził, że polegały one na braku przeprowadzenia procedury rozporządzenia nr 258/97, w szczególności procedury autoryzacji określonej w art. 4 tego rozporządzenia. W konsekwencji powyższego, doszło do naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002, co z kolei wskazuje, że doszło do naruszenia art. 3 ust. 2, art. ust. 3 pkt 17, art. 6 ust. 1 i art. 121 ust. 1 i 2 ustawy, dlatego spełniły się przesłanki do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004.

Stosownie do stwierdzonych naruszeń, dotyczących wymagań ustalonych w zakresie prawa żywnościowego, zauważyć należy, że w decyzjach organów obydwu instancji, wskazując na naruszenie o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy nie wyjaśniono, z którymi konkretnie wymaganiami określonymi w Dziale II ustawy jest ono związane, tj. które wymagania wynikające z tego działu zostały naruszone w związku z uznaniem określonych produktów za środki szkodliwe dla zdrowia lub nie nadają się do spożycia przez ludzi.

Decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga nakazie wycofania z obrotu wymienionych produktów, powołując się na przede wszystkim na przepis art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c rozporządzenia nr 882/2004.

W odniesieniu do tego przyjdzie wskazać, że w rozdziale 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia uregulowano kwestie dotyczące wprowadzania żywności po raz pierwszy do obrotu. Przepisy tego rozdziału zawierają szczegółowe określenie trybu postępowania poszczególnych organów administracji w związku z wprowadzeniem po raz pierwszy do obrotu:

1) preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3,

2) suplementy diety,

3) środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006.

Z regulacji art. 29 ust. 1 ustawy wynika obowiązek powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu m.in. środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz suplementu diety. Główny Inspektor Sanitarny może w konsekwencji przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy wymienione w powiadomieniu suplementy diety oraz środki spożywcze wzbogacane substancjami dodawanymi do żywności spełniają warunki określone w stosownych przepisach. Natomiast art. 32 ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Zatem decyzja, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy dotyczy czasowego wstrzymania wprowadzania środka spożywczego do obrotu bądź wycofania takiego środka z obrotu. Wobec tego można rozważać trzy warianty decyzji wydanej na podstawie komentowanego przepisu:

decyzja o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu, decyzja o czasowym wycofaniu z obrotu oraz decyzja o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz czasowym wycofaniu z obrotu. Natomiast po myśli art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy celem postępowania wyjaśniającego po otrzymaniu powiadomienia jest przede wszystkim wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem jest żywnością zgodnie z kwalifikacją zaproponowaną przez podmiot powiadamiający, obejmującą produkty wskazane w art. 29 ust. 1. Postępowanie ma zatem wyjaśnić m.in. czy produkt jest w istocie suplementem diety czy żywnością wzbogaconą, określoną w art. 28 ustawy. Zatem art. 32 ustawy daje podstawę jedynie do czasowego wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Nie upoważnia natomiast organów inspekcji sanitarnej do wydania definitywnego zakazu wprowadzenia do obrotu określonych środków, bądź nakazu wycofania z obrotu określonych produktów. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy decyzja wydawana jest "do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1". Literalne brzmienie przepisu odnosi się zatem jedynie do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS na podstawie art. 30 ust. 1, nie zaś postępowania prowadzonego przez organ wskazany w art. 8 ustawy, tj. państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Omawiana decyzja może zatem obowiązywać jedynie do momentu zakończenia pierwszego z powyższych postępowań. Warto jednocześnie wskazać, iż tymczasowa decyzja, wskazana w art. 32 ustawy, może być wydana jedynie w przypadku wprowadzania żywności po raz pierwszy do obrotu i wystarczającą przesłanką wydania decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka znajduje się w obrocie. Dodać jeszcze przyjdzie, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy, po otrzymaniu powiadomienia o produkcie wprowadzanym po raz pierwszy do obrotu określone jest jako uprawnienie, a nie obowiązek GIS. Jednakże, mając na uwadze cel regulacji, czyli ochronę praw konsumentów, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż postępowanie takie nie może być przeprowadzone jedynie w sytuacji, gdy GIS nie będzie miał jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu i treści zgłoszenia, a w szczególności co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający. W każdym innym przypadku, zwłaszcza w sytuacji jakichkolwiek zastrzeżeń organu, które mogą doprowadzić do czasowego wstrzymania, zakazu wprowadzania lub nakazaniu wycofania z obrotu, bądź też zastrzeżeń co do kwalifikacji produktu zaproponowanej przez podmiot zgłaszający, uznać trzeba, że GIS ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z kolei przepis art. 121 ustawy nawiązuje do wymagań uregulowanych w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodnie z nimi żywność lub jej składniki kwalifikujące się jako nowa żywność powinny, przed wprowadzeniem na rynek, przejść jedną z przewidzianych w tym rozporządzeniu procedur, tj. procedurę uzyskania zezwolenia lub (uproszczoną) procedurę notyfikacji. Kwalifikację nowej żywności otrzymują produkty lub substancje, które - przy spełnieniu także innych przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 - nie były "w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi" przed 15 maja 1997 r. Odpowiednio do tego, zgodnie z tym przepisem, jeśli właściwy organ nabierze wątpliwości (np. w trakcie postępowania kontrolnego czy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 29 ustawy) czy dana żywność była dotychczas stosowana w celu żywienia ludzi, może zażądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej historię stosowania tej żywności oraz określającej, w jakiej postaci żywność ta lub jej składniki były stosowane w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich UE przed dniem 15 maja 1997 r. Dopiero brak potwierdzenia takiej historii przesądza o konieczności zatwierdzenia żywności (lub jej składnika) w ramach procedur przewidzianych w rozporządzeniu nr 258/97.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia, polegającego na braku przeprowadzenia procedury z rozporządzenia nr 258/97, podkreślić natomiast trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jego regulacje dotyczą wprowadzania do obrotu we Wspólnocie żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane we Wspólnocie do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do jednej z określonych w nim kategorii. Stwierdzając naruszenie przepisów tego rozporządzenia organy nie dokonały jednak kwalifikacji siarczanu agmatyny, jako substancji należącej do którejś z kategorii określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 258/97, bez czego brak było podstaw do uznania, że regulacje tego aktu mogą znajdować zastosowanie do tego składniku żywności. Nawiązując do wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt C-448/14, na który powoływała się strona skarżąca, dostrzec trzeba, że jednoznacznie potwierdzono w nim, że aby uznać daną żywność lub składniki żywności za nowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97, muszą one spełniać kumulatywnie dwa kryteria. Po pierwsze wymaga się, aby przed dniem 15 maja 1997 r., czyli datą wejścia w życie rozporządzenia, substancje te "nie były w znacznym stopniu" wykorzystywane do spożycia przez ludzi. Po drugie, substancje te muszą należeć do jednej z kategorii określonych wyraźnie w art. 1 ust. 2 lit. c - f rozporządzenia. Zgodzić się trzeba, że wskazane rozporządzenie ma na celu nie tylko zapewnienie funkcjonowania rynku wewnętrznego nowej żywności, ale także ochronę zdrowia publicznego przed ryzykiem, jakie może ona stanowić. Niemniej jednak nie zwalnia to organów z obowiązku prawidłowego stosowania przepisów rozporządzenia i dokonywania na jego podstawie prawidłowej oceny, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do konieczności dokonania ustaleń w zakresie zaliczenia wskazanego powyżej składnika do jednej z kategorii określonych w art. 1 ust. 2 rozporządzenia. Takich ustaleń organy jednak nie poczyniły, chociaż powołują się na tę regulację.

Nie została też wyjaśniona w decyzji kwestia powiadomienia przez stronę Głównego Inspektora Sanitarnego o wprowadzeniu produktów zawierających składnik siarczan agmatyny do obrotu, ewentualnego prowadzenia przez ten organ postępowania w trybie art. 30 ustawy, a także relacji pomiędzy tym postępowaniem i procedurą określoną w rozporządzeniu nr 258/97. Zgodzić się należy z tym, że Spółka wprowadzając produkt do obrotu, stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy, zobowiązana jest przedstawić dokumentację dotyczącą stosowania żywności i nie może przerzucać obowiązków w tym zakresie na organy inspekcji sanitarnej. Należy jednak podkreślić, że organy prowadząc postępowanie zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. W niniejszej sprawie przyjmując ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, co do stosowania rozporządzenia nr 258/97 i uznając siarczan agmatyny za nową żywność, organy uznały za udowodnione okoliczności, co do których ustalenia zostały dokonane poza postępowaniem, tj. przed Głównym Inspektorem Sanitarnym. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na korespondencję i stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, których brak w aktach sprawy. Powyższe uchybia normom zawartym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w tym także przez organ odwoławczy, który nie dysponował wskazywanymi dowodami i przyjął ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie jako własne.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że ustalenia dotyczące nałożenia nakazu wycofania z spornych produktów nie są w świetle art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 wystarczające do dokonania oceny w zakresie uznania tych produktów za nową żywność, wymagającą przeprowadzenia procedury na podstawie tego rozporządzenia. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynikają w jednoznaczny sposób podstawy faktyczne i prawne tej oceny.

W zakresie stwierdzonego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 podkreślić trzeba, że zgodnie z tym przepisem Spółka, wprowadzając produkt do obrotu, niewątpliwie ma obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego. Stanowi on bowiem, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Stwierdzenie naruszenia tej regulacji wymaga jednak wskazania, jakie konkretnie wymogi określone w przepisach prawa zostały naruszone. Organy nie wyjaśniły też dlaczego siarczan agmatyny uznany został za składnik, który nie może być stosowany w żywności ze względu na swoje właściwości i nie jest składnikiem dopuszczonym do stosowania w żywności. Samo wskazanie na brak dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo stosowania siarczanu agmatyny, nie jest wystarczające do przyjęcia, że produkty nie są zgodne z wymogami prawa żywnościowego. Konieczne jest dokonanie w tej materii odpowiedniej wykładni, a następnie stosownych do niej ustaleń faktycznych, których brak w kontrolowanych decyzjach. Organ pierwszej instancji, którego ustalenia zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, wskazał wprawdzie, że ustaleń takich dokonał na podstawie rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jednak nie wyjaśnił podstaw prawnych swojej oceny co do stwierdzonego naruszenia. W szczególności nie wskazał, czy dokonana ocena odnosi się do jednego z zasadniczych wymogów prawa żywnościowego, dotyczących bezpieczeństwa żywności, ustalonego w art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał na obowiązek strony wynikający z art. 29 ust. 1 ustawy bez wyjaśnienia jego związku ze stwierdzonym naruszeniem. Nie odniósł się też do przedstawionych przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego dokumentów w zakresie historii stosowania siarczanu agamtyny.

Reasumując, skoro organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób, uniemożliwiający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia, uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie, że oceniając legalność działań organów administracji Sąd nie jest uprawniony do zastępowania tych organów w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniało wystarczająco podstaw prawnych dokonanej oceny, a przedstawiona argumentacja nie została usystematyzowana w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznanie zaś sprawy przez organ odwoławczy naruszało art. 15 K.p.a. Organ ten nie rozpoznał bowiem ponownie sprawy w całokształcie. Nie wyraził też swojej oceny co do umorzenia postępowania w odniesieniu do części produktów, a samodzielnej oceny dokonał jedynie w odniesieniu do argumentów odwołania, przy czym nie rozważył wszystkich zarzutów strony, w tym dotyczących ustaleń co do kwalifikacji siarczanu agmatyny jako składnika nowej żywności, których nie można nie mogą być dodawane do suplementów diety bądź środków spożywczych specjalnego przeznaczenia oraz przyjęcia naruszenia art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, pomimo braku stwierdzenia, że strona nie zapewniła zgodności produktów z wymogami prawa żywnościowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu. Rozpoznając sprawę organy powinny dokładnie wyjaśnić podstawę prawną podjętej decyzji oraz zakwestionowanych produktów w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, w tym w zakresie przypisania im cech kategorii nowej żywności, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 oraz wynikających m.in. z nich dla strony obowiązków. Kolejno też powinny się odnieść do dokumentów przedłożonych przez skarżącą na potwierdzenie bezpieczeństwa stosowania siarczanu agmatyny.