Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 11/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Geologiczne prawo
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz. 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 106
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Organem samorządu terytorialnego rzeczowo właściwym do wydania opinii, o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/, jest wójt lub burmistrz /prezydent miasta/.

2. Do wydania opinii, o której mowa wyżej, stosuje się przepis art. 106 Kpa z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.

TEZY

1. Organem samorządu terytorialnego rzeczowo właściwym do wydania opinii, o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/, jest wójt lub burmistrz /prezydent miasta/.

2. Do wydania opinii, o której mowa wyżej, stosuje się przepis art. 106 Kpa z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Skoniecznego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie zażalenia Zakładu Wydobywczego Kopalin Pospolitych - Piaskownia w S., stanowiącego własność Haliny i Stanisława małżonków G., na postanowienie Zarządu Gminy S. z dnia 22 września 1995 r. nr G/DB/O1/03/95 w przedmiocie zaopiniowania uproszczonego planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, o następującym brzmieniu:

Czy opinia wydana w trybie art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/ powinna mieć formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego, oraz który z organów jest uprawniony do wydania takiej opinii w związku z użyciem przez ustawodawcę sformułowania "właściwy organ samorządu terytorialnego?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Przedstawione Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:

Halina i Stanisław małżonkowie G., prowadzący Zakład Wydobywczy Kopalin Pospolitych - Piaskownia w S., w dniu 11 września 1995 r. złożyli w Urzędzie Gminy w S. uproszczony plan ruchu odkrywkowego zakładu górniczego Piaskownia S. Do planu dołączyli decyzje Wojewody (...) z dnia 20 października 1993 r. i 30 lipca 1994 r. o zatwierdzeniu uproszczonej dokumentacji geologicznej oraz projektu zagospodarowania złoża piasku budowlanego "S. III", a ponadto decyzję z dnia 14 marca 1994 r. o udzieleniu im koncesji na wydobywanie kopalin z tego złoża oraz zawartą w dniu 13 kwietnia 1994 r. umowę określającą wzajemne prawa i obowiązki organu koncesyjnego i podmiotu gospodarczego.

Zarząd Gminy S. postanowieniem z dnia 22 września 1995 r. nr G/DB/Ol/03/95, na podstawie art. 106 Kpa oraz art. 64 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/ i zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 20 czerwca 1994 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych /M.P. nr 38 poz. 325/, negatywnie zaopiniował złożony przez Halinę i Stanisława małżonków G. uproszczony plan ruchu prowadzonego przez nich zakładu górniczego.

Na postanowienie to, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, Halina i Stanisław małżonkowie G. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).

W dodatkowym piśmie z dnia 30 października 1995 r., skierowanym do Kolegium, Stanisław G. wyjaśnił, że plan ruchu zakładu górniczego został opracowany w trzech egzemplarzach. Dwa z nich złożył organowi państwowego nadzoru górniczego, a trzeci przekazał do zaopiniowania Urzędowi Gminy w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpoznając zażalenie, powzięło wątpliwości, jaki organ jest właściwy do opiniowania planu oraz w jakiej formie opinia ta powinna być wyrażona. W związku z tymi wątpliwościami skład orzekający Kolegium wystąpił do Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o zwrócenie się w tej kwestii z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględniło wniosek i w dniu 29 lutego 1996 r., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjęło uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym na wstępie uchwały. W uzasadnieniu pytania prawnego stwierdzono, że zgodnie z art. 64 ust. 4 w związku z art. 106 prawa geologicznego i górniczego ruch zakładu górniczego odbywa się na podstawie planu ruchu, podlegającego zatwierdzeniu w drodze decyzji właściwego organu państwowego nadzoru górniczego, którym w odniesieniu do kopalin pospolitych jest wojewoda. Wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone zaopiniowaniem planu ruchu przez "właściwy organ samorządu terytorialnego". Przepisy tej ustawy jednak nie precyzują, który organ gminy jest właściwy do wydania opinii i w jakiej formie prawnej powinna być ona wyrażona.

Wątpliwości w tym zakresie są uzasadnione zwłaszcza wobec treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, w myśl którego rada gminy jest właściwa we wszystkich sprawach gminy, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. Skoro zatem prawo geologiczne i górnicze nie przyznaje uprawnień w omawianym zakresie ani wójtowi /burmistrzowi/, ani zarządowi gminy, to można przyjąć, że do zaopiniowania planu ruchu jest właściwa rada gminy, a opinia tego organu powinna być udzielona w formie uchwały /art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Z drugiej jednak strony, ze względu na 14-dniowy termin na wydanie opinii, nie można wykluczyć, że uprawnienia w tym zakresie powinien mieć zarząd gminy, tym bardziej że prawo geologiczne i górnicze w art. 84 ust. 6 wprost przyznaje temu organowi uprawnienia do zaopiniowania wniosku w sprawie obniżenia opłaty eksploatacyjnej. Wątpliwości w tym przedmiocie powstają, zdaniem Kolegium, także ze względu na treść art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, w którym uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach nadaje się wójtowi i burmistrzowi.

W uchwale stwierdzono również, że obowiązek uzyskania wspomnianej opinii ciąży na przedsiębiorcy, a nie na organie państwowego nadzoru górniczego, a więc nie można uznać, że regulacja zawarta w art. 106 Kpa ma wprost zastosowanie w omawianej sprawie. Ze względu jednak na zapewnienie przedsiębiorcy pełnej ochrony prawnej można zgodzić się z poglądem, że wydanie opinii powinno nastąpić w formie postanowienia, o jakim mowa w art. 106 Kpa. Zauważyć przy tym należy, iż zarówno ustawa u samorządzie terytorialnym, jak i ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ pozwalają na zaskarżanie również uchwał rady gminy.

Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Procedura zadawania przez samorządowe kolegia odwoławcze pytań prawnych adresowanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego została unormowana w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu kolegium w pełnym składzie może wystąpić do sądu administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Skorzystanie przez kolegium z powyższych uprawnień wywołuje skutki procesowe, albowiem z chwilą wniesienia pytania prawnego następuje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało ono wniesione /art. 22 ust. 3 cytowanej ustawy/. Postanawiając wystąpić z pytaniem prawnym, kolegium rezygnuje z prawa do samodzielnego załatwienia danej sprawy, gdyż uchwała sądu zawierająca odpowiedź na to pytanie wiąże organ w tej sprawie /art. 50 w związku z art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Omawiane działania zatem powinny być podejmowane z zachowaniem niezbędnych wymagań procesowych. Dlatego też uchwała samorządowego kolegium odwoławczego powinna być podpisana przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jej podjęciu. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 października 1995 r. VI SA 2/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 1/. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. (...)

2. Przechodząc do zagadnień merytorycznych, należy zauważyć, że przedstawione pytanie prawne odnosi się do trybu zatwierdzania planu ruchu zakładu górniczego. Zasady sporządzania tego planu oraz tryb jego zatwierdzania zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96/ oraz wydanego na mocy upoważnienia tej ustawy zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 20 czerwca 1994 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych /M.P. nr 38 poz. 325/.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 6 i art. 53 cytowanej ustawy plan ruchu dla każdego zakładu górniczego sporządza przedsiębiorca /podmiot mający koncesję na prowadzenie działalności uregulowanej przez ustawę/ na podstawie warunków określonych w koncesji, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego oraz projektu zagospodarowania złoża. Plan ten przedsiębiorca przedstawia w dwóch egzemplarzach właściwemu organowi państwowego nadzoru górniczego /par. 13 ust. 1 i 3 cytowanego zarządzenia/. Plan podlega zatwierdzeniu w drodze decyzji /art. 64 ust. 4 ustawy/.

W myśl art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu wymaga uprzedniego złożenia przez przedsiębiorcę opinii "właściwego organu samorządu terytorialnego". Niewyrażenie opinii w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o jej wydanie uważa się za brak zastrzeżeń do treści planu ruchu zakładu górniczego.

Z powyższych przepisów wynika, że zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego następuje w drodze orzeczenia będącego decyzją administracyjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stanowi ono "orzeczenie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie", co w doktrynie uznaje się za podstawowe cechy tego typu rozstrzygnięć /W. Dawidowicz: Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, str. 47/. Nie bez znaczenia jest także i to, że art. 64 ust. 4 wprost mówi o decyzji, a ponadto że przepis ten, jak również inne przepisy ustawy, nie wyłączył w tym zakresie stosowania uregulowań kodeksu postępowania administracyjnego. Organem uprawnionym do wydania omawianej decyzji jest właściwy organ państwowego nadzoru górniczego, czyli jeden z organów wymienionych w art. 106 cytowanej ustawy.

Przepisy prawa geologicznego i górniczego zatem dość dokładnie określają formę, w jakiej następuje zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, oraz kompetencje organu właściwego do orzekania w tego rodzaju sprawach. Takich unormowań jednak ustawa nie zawiera w odniesieniu do opinii dotyczących planu ruchu zakładu górniczego, co może nasuwać wątpliwości nie tylko co do tego, który z organów samorządu terytorialnego jest uprawniony do opiniowania planu, ale także jaki charakter ma ta opinia.

W celu rozstrzygnięcia tego problemu konieczne jest ustalenie przede wszystkim organu właściwego do podejmowania działań przewidzianych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego. Od tej kwestii bowiem zależy w znacznej mierze forma, w jakiej ta opinia powinna być wyrażona.

3. Definicję "organu samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 par. 2 pkt 6 Kpa, który stanowi, że "ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze". Podstawowymi organami samorządu terytorialnego zatem są organy gminy.

Pojęcie "organ gminy" należy niewątpliwie interpretować zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, obejmując nim nie tylko radę gminy i zarząd, ale także wójta /burmistrza lub prezydenta miasta/. Wójt /burmistrz, prezydent miasta/, choć formalnie nie jest odrębnym organem gminy, to jednak de facto jest takim organem o stosunkowo szerokich kompetencjach własnych w tej sferze działalności samorządu terytorialnego, która obejmuje orzecznictwo administracyjne /Niewiadomski Zygmunt i J. Szreniawski: Zarys ustroju administracji lokalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 1991, str. 51 oraz Z. Leoński i Niewiadomski Zygmunt: Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa-Zielona Góra 1994, str. 64/. Najważniejszym organem gminy jest rada gminy. Jej kompetencje zostały ujęte w art. 18 ustawy samorządowej: w ust. 1 za pomocą klauzuli domniemania właściwości rady we wszystkich sprawach z zakresu działania gminy, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, oraz w ust. 2, zawierającym wyliczenie spraw należących do wyłącznej właściwości rady.

Sprawy dotyczące planu ruchu zakładu górniczego nie należą do spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy /art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r./. Do rozważenia zatem pozostaje, czy kompetencje rady da wydawania omawianych opinii może uzasadniać - jak sugerują autorzy pytania prawnego - treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W związku z tym trzeba zauważyć, że przewidzianej w tym przepisie klauzuli domniemania właściwości rady gminy nie można pojmować tak dosłownie, by przyjmować, iż organ ten rzeczywiście jest właściwy we wszystkich sprawach, w których w ustawach szczególnych wprost, w sposób jednoznaczny, nie został wyznaczony inny organ gminy.

Rada gminy jest organem kolegialnym o dość licznym składzie osobowym, działającym w systemie sesyjnym, może więc dokonywać tylko takich działań, które są związane z tym jej kolegialnym charakterem. Przede wszystkim jednak należy uwzględnić, że rada gminy jest w myśl art. 15 ustawy o samorządzie terytorialnym organem stanowiącym i kontrolnym. Jest zatem powołana do stanowienia głównie (...) aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie mających imiennie oznaczonego adresata i regulujących nieokreśloną liczbę przypadków, a ponadto do wydawania aktów normatywnych kierownictwa wewnętrznego, skierowanych wyłącznie do jednostek wewnątrz układu organizacyjnego gminy. (...) Rada gminy natomiast nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego typu działania nie mają charakteru stanowiącego i kontrolnego, lecz są czynnościami wykonawczymi, a zatem stosownie do przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym należą do właściwości organów wykonawczych gminy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rada gminy nie jest właściwa do wydawania opinii co do konkretnego planu ruchu zakładu górniczego w sprawach zawisłych przed organem państwowego nadzoru górniczego, prowadzonych - o czym była mowa - na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Samo porównanie wymienionych wyżej kompetencji obu organów wykonawczych gminy mogłoby przemawiać za tym, że za organ właściwy do wydawania opinii przewidzianych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego należałoby uznać zarząd gminy jako organ wykonujący "zadania gminy określone przepisami prawa" /art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Przeciwko takiej wykładni art. 64 ust. 5 omawianej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. jednak przemawia zestawienie tego przepisu z art. 35 ust. 1, zwłaszcza zaś z art. 84 ust. 6 tej ustawy, w którym określone uprawnienia opiniodawcze, także w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ administracji państwowej, przyznano wprost zarządowi gminy. Gdyby zatem wolą ustawodawcy było, aby opiniowanie planu ruchu zakładu górniczego również należało do kompetencji zarządu, to i w art. 64 ust. 5 ustawy przyznałby takie uprawnienia temu organowi. Fakt, iż tego nie uczyniono, świadczy w sposób oczywisty, że zamiarem ustawodawcy było, aby omawiane sprawy należały do właściwości innego niż zarząd organu samorządu terytorialnego.

Skoro w świetle powyższych rozważań opiniowanie planu ruchu zakładu górniczego nie należy do kompetencji rady gminy ani do zarządu, to należy uznać, że organem rzeczowo właściwym do wydawania opinii, o jakich mowa w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego, jest wójt lub burmistrz /prezydent miasta/. Za takim stanowiskiem przemawia także rozpowszechniony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że w sytuacjach, gdy w ustawach szczególnych właściwość konkretnego organu gminy nie została jednoznacznie określona, przy interpretacji przepisów kompetencyjnych należy kierować się zasadą, iż stanowienie prawa należy do rady gminy, podejmowanie wykonawczych czynności organizatorskich do zarządu, a do wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ - wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencje wójta do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach obejmują przy tym - jak słusznie zauważył E. Ochendowski - nie tylko decyzje w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, ale "wszelkie akty indywidualne skierowane na zewnątrz do konkretnie oznaczonego adresata" /E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1996, str. 218/.

4. Opinia przewidziana w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego jest jedną z form, w jakich organ samorządu terytorialnego wyraża swoje stanowisko na temat planu ruchu zakładu górniczego, podlegającego zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej organu państwowego nadzoru górniczego. Oprócz bowiem opinii wprost formułującej pogląd w sprawie wójt /burmistrz, prezydent miasta/ może wyrazić swoje stanowisko także w sposób dorozumiany, przez niezgłoszenie - w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu wniosku przedsiębiorcy - zastrzeżeń do przedstawionego mu do zaopiniowania planu. Omawiana opinia nie jest dokumentem, od którego zależy wszczęcie postępowania przed organem państwowego nadzoru górniczego. Jak wynika z przytoczonych na wstępie przepisów, przedsiębiorca, żądając wszczęcia postępowania, do swojego wniosku jest obowiązany dołączyć jedynie 2 egzemplarze wymagającego zatwierdzenia planu. Opinię wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ dotyczącą planu ruchu podmiot gospodarczy dostarcza organowi decyzyjnemu w późniejszym czasie, to jest już w trakcie prowadzonego przez niego postępowania.

Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego może być wydana dopiero po zapoznaniu się przez organ państwowego nadzoru górniczego z przedstawioną mu przez przedsiębiorcę opinią wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do wydania tej opinii. Bez dopełnienia tego warunku rozstrzygnięcie sprawy przez organ państwowego nadzoru górniczego nie jest dopuszczalne.

Z powyższego wynika, że zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego należy w istocie do współkompetencji dwóch organów, to jest organu państwowego nadzoru górniczego jako organu rozstrzygającego sprawę w drodze decyzji oraz wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ jako organu uprawnionego do opiniowania takiego planu. Przejawem tej współkompetencji, czyli współdziałania organów przy załatwianiu sprawy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, jest omawiana opinia.

Dla rozstrzygnięcia wątpliwości, w jakiej formie opinia ta powinna być wydana, celowe jest zwrócenie uwagi, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż do współdziałania organów administracji państwowej dochodzi wówczas, gdy pewien problem /sprawa jednostkowa czy też zagadnienie o wadze państwowej/ - z przyczyn o charakterze prawnym - nie może być rozwiązany przez jeden podmiot administracji państwowej, ewentualnie jeden pion podmiotów /np. resort/. Rozwiązanie tego problemu bowiem nie mieści się w pełni w zakresie działania jednego podmiotu /pionu organizacyjnego/, lecz należy do zakresu działania dwóch lub kilku podmiotów /pionów organizacyjnych/, traktowanych łącznie. Współdziałanie zatem będzie występować wówczas, gdy w jednej sprawie następuje przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów /pionów organizacyjnych/. Motywem ustanowienia przez prawodawcę takich form współdziałania - jak podkreśla się w literaturze prawniczej - jest "rozszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących we współdziałaniu w określonym problemie mającym charakter kompleksowy" /S. Biernat: Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979, str. 38, 82-83/.W kodeksie postępowania administracyjnego obowiązkowi współdziałania organów administracji państwowej przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nadaje procesowy kształt art. 106. Zgodnie z tym artykułem, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu przez niego stanowiska. Uregulowanie to odnosi się również do sytuacji, gdy szczególny przepis prawa materialnego wymaga przed rozstrzygnięciem sprawy uprzedniego wyrażenia opinii lub zgody organu innego niż orzekający /par. 1/. Obowiązek współdziałania realizuje z urzędu organ powołany do wydania decyzji, zwracając się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, a następnie powiadamiając o tej czynności strony /par. 1 i 2/. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, jest obowiązany przedstawić je w terminach określonych w par. 3. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie /par. 5/. Przed jego wydaniem organ współdziałający może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające /par. 4/. Postępowanie prowadzone przez ten organ - jak zauważył Zimmermann Jan - jest merytorycznie związane z postępowaniem "głównym", prowadzonym przez organ powołany do wydania decyzji. Jest jego istotną częścią. Różni się ono jedynie podmiotem postępowania, przedmiot jest natomiast w całości, a przynajmniej w części ten sam /Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, nr 1, str. 62/.

Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę postępowania w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, należy się zastanowić, czy przepis art. 106 Kpa ma także zastosowanie do spraw określonych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego. W związku z tym trzeba zauważyć, że cel zawartych w tych przepisach unormowań jest w istocie ten sam. Odnoszą się bowiem one do sytuacji, gdy załatwienie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej należy do zakresu działania dwóch różnych organów. Chodzi przy tym o organy administracji państwowej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa, które - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 września 1995 r. VI SA 10/95 /ONSA 1995 Nr 4. poz. 152/ i do czego przychyla się skład orzekający w rozpoznawanej sprawie - zarówno pod względem ustrojowo-organizacyjnym, jak i proceduralnym są organami równorzędnymi w odniesieniu do określonego w przepisach prawa materialnego rodzaju spraw indywidualnych, mającymi z mocy tych przepisów w tego rodzaju sprawach własne, samodzielne, autonomiczne kompetencje - jednostronne uprawnienia władcze w toku załatwiania takich spraw. Jeden z tych organów przy tym jest zobowiązany do "całościowego, końcowego rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji", a jednocześnie nie ma prawnych możliwości uczynienia tego, zanim drugi organ, uprawniony do wydania opinii, nie będzie miał możliwości w zakreślonym terminie zajęcia stanowiska co do meritum sprawy. Merytoryczne bowiem załatwienie sprawy przez organ powołany do wydania decyzji wymaga uprzedniego uzyskania w tej sprawie stanowiska organu uprawnionego do wydania opinii.

W obu omawianych wypadkach przedmiot postępowania "głównego", prowadzonego przez organ powołany do wydania decyzji, oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez organ opiniujący jest "przynajmniej w części ten sam". Powyższe przepisy dotyczą ponadto sytuacji, w których podobna jest też kolejność podejmowanych czynności: 1/ wszczęcie postępowania przed organem powołanym do wydania decyzji, 2/ zwrócenie się do drugiego organu o wydanie opinii, 3/ uzyskanie stanowiska tego organu, 4/ wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W omawianych uregulowaniach odmienny jest jedynie tryb uzyskiwania stanowiska organu współdziałającego. Przepis art. 106 Kpa, realizując założenia odwrotne w stosunku do tych, które były przewidziane we wcześniejszych uregulowaniach prawa materialnego, stanowi, że to nie strona ma zabiegać o współdziałanie organów, lecz organ właściwy w sprawie ma rozpocząć czynności współdziałania /Adamiak Barbara, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 168/. Z przepisu tego wynika ponadto, że organ współdziałający powiadamia o zajętym stanowisku bezpośrednio organ powołany do wydania decyzji. W sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego natomiast obowiązek uzyskania opinii organu samorządu terytorialnego oraz przekazania tego dokumentu organowi orzekającemu obciąża przedsiębiorcę. Nie zmienia to jednak faktu, iż wprawdzie za pośrednictwem podmiotu gospodarczego, ale i tak w efekcie przy rozstrzyganiu sprawy dochodzi do współdziałania dwóch organów administracji państwowej. Dlatego też należy uznać, że w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego - z punktu widzenia procesowego - chodzi o sytuację, o jakiej mowa w art. 106 Kpa. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że właściwą formą wyrażenia przez wójta /burmistrza, prezydenta miasta/ opinii w tego rodzaju sprawach jest postanowienie. Do wydawania opinii dotyczących planu ruchu zakładu górniczego stosuje się przepis art. 106 Kpa z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 64 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także konieczność zagwarantowania przedsiębiorcy należytej ochrony prawnej w toku opiniowania przez organ samorządu terytorialnego przedstawionego przez niego planu ruchu zakładu górniczego.

Postępowanie prowadzone przed wydaniem omawianej opinii powinno być prowadzone z zachowaniem wszelkich zasad procedury administracyjnej. Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności postępowania na wspomniane postanowienie przysługuje przedsiębiorcy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego /art. 127 par. 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 144 Kpa/. Występuje także możliwość zaskarżenia postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, na podstawie art. 18 ust. 2, art. 50 i art. 53 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.