Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 245/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a,153,154,155
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi E.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 159 (sto pięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz G., na podstawie art. 98a ust.1 i 1a oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) oraz § 1 pkt 1 uchwały nr XXI/175/2008 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz.U. Wojew. Kujaw.-Pom. z 2008r. nr 70, poz. 1165, dalej powoływanej też jako uchwała nr XXI/175/2008) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) ustalił z urzędu względem skarżącego E. Ś. opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości - stanowiącej jego własność - nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, położonej w G. przy ul. [...], w związku z dokonanym jej podziałem na działki nr [...]. Jednocześnie organ określił, że ustaloną opłatę należy wnieść w terminie 14 dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] Rada Miejska w G. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, że po wejściu w życie tej uchwały, na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...] został zatwierdzony podział przedmiotowej działki nr [...] na działki nr [...] oraz, że w związku z tym wszczęto posterowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego jej podziału, a następie w celu ustalenia czy rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego w celu wykonania operatu szacunkowego i dokonano oględzin spornej nieruchomości. Zdaniem organu wykonany w sprawie przez powołanego rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia [...] odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa oraz powszechnym zasadom wyceny. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Według organu biegły dokonał rzetelnego opisu wyceny nieruchomości i uwzględnił całe uzbrojenie terenu. Uzasadnił on wybór nieruchomości podobnych i na podstawie wyliczeń określił wartość nieruchomości przed i po podziale, przyjmując stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zaś po podziale na dzień, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Organ stwierdził, że sporządzony operat jest spójny i logiczny, zrozumiały, uwzględnia wszystkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zdaniem organu dowód ten nie budzi zatem wątpliwości, co do poczynionych w nim ustaleń, tj. że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału z [....] zł na [...] zł, a więc o kwotę [...] zł. Przyjmując więc 30 % stawę procentową opłaty adiacenckiej określonej w § 1 pkt 1 uchwały nr XXI/175/2008 należało, jak podsumował organ, ustalić wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę [...] zł ([...] zł x 30 % = [...]) i obciążyć nią skarżącego, jako że obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej spoczywa na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącego, iż rzeczoznawca majątkowy przy opracowaniu operatu szacunkowego nie uwzględnił obniżek wartości dla działek nr [...] z uwagi na fakt, iż działki te maja zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...], którą należy wykonań z materiałów uniemożliwiających wnikanie substancji ropopochodnych do gruntu, organ uznając go za niezasadny, podkreślił, iż rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż w związku z tym, że po podziale działki nr [...] mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej, powstałe działki budowlane nr [...] i otrzymały dostęp do drogi publicznej poprze działkę drogową nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, czynnik obniżenia wartości został uwzględniony poprzez przyjęcie transakcji drogami oraz przyjęcie gorszych cech dotyczących dostępności dla działek budowlanych nr [...]. Zatem uwzględniając pogorszenie dostępu do drogi wydzielonych działek w stosunku do sytuacji przed podziałem dla działki nr [...] przyjęto dostępność dobrą, a dla działek nr [...] dostępność utrudnioną, dostępność zaś działki nr [...] zastała przyjęta jako bardzo dobra. W ten sposób wiec uwzględniono pogorszenie dostępu do drogi wydzielonych działek w stosunku do sytuacji przed podziałem, przyjmując gradację cechy dostępności i obniżając wartość cechy. Organ podkreślił również, powołując się na stanowisko Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [...] L.dz.: [...], że nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomość i związany z tym wzrost lub spadek jej wartości rynkowej.

Organ odniósł się również do złożonego przez skarżącego w toku postępowania wniosku o nienaliczanie opłaty adiacenkiej i umorzenie postępowania mającego na celu jej naliczenie, wskazując że zgodnie z art. 147 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być tylko rozłożona na raty roczne i, że zatem ustawodawca nie przewidział możliwości jej nienaliczania i umarzania.

Reasumując organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, które warunkują wydanie decyzji o naliczenie opłaty adiacenckiej.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił, iż organ naliczył opłatę pomimo jego wniosku o jej nienaliczanie i umorzenie postępowania. Powołał się na dokonany już wcześniej tj. decyzją z dnia [...] na jego wniosek podział przedmiotowej działki na działki nr [...], podkreślając że decyzja ta była zgodna z jego oczekiwaniami, z tym że nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] do zbycia jednej z wydzielonych działek był niezgodny z przepisami prawa, jego wnioskiem, a decyzja ta została wydana bez jego udziału w postępowaniu. Zaznaczył, że choć pracownik Urzędu Miasta w G. zapewnił go, że nie musi się martwić zapisem decyzji określającym 6-miesięczny termin na przeniesienia praw do wydzielonej działki, to jednak decyzją z dnia [...] stwierdzone zostało wygaśnięcie decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział działki nr [...]. W konsekwencji powyższego skarżący stwierdził, że w wyniku rażącego naruszeniem prawa procesowego i materialnego przez pracowników Urzędu Miasta w G. poniósł koszty w wysokości [...] zł. Ponadto skarżący powtórzył zarzut, iż rzeczoznawcy majątkowemu nie uwzględnił wystarczająco obniżki wartości dla działek [...] z tytułu nakazu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego utwardzenia działki nr [...] (jako drogi wewnętrznej) i wykonania nawierzchni tej drogi z materiałów uniemożliwiających wnikanie substancji ropopochodnych do gruntu, podkreślając przy tym, że koszt nakazu utwardzenia wynikający z decyzji o warunkach zabudowy znacznie przekroczy naliczoną opłatę adiacencką.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji o prawidłowości i rzetelności dokonanej w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny z dnia [...]. Organ podkreślił, że wynikający ze sporządzonego operatu szacunkowego wzrost wartości nieruchomości o [...] zł jest konsekwencją okoliczności, iż przy sprzedaży gruntu o dużej niepodzielnej powierzchni uzyskuje się ceny niższe, niż w przypadkach sprzedaży gruntu z dokonanym podziałem nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego wskazał, iż zgodnie z decyzja podziałową z dnia [...] powstały 4 nowe działki, przy czym nieruchomości o nr [...] są działkami budowlanymi inwestycyjnymi, natomiast działka o nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, poprzez którą działki nr [...] mają dostęp do drogi publicznej. Wobec tego zmieniła się dostępność działek do drogi publicznej, niemniej jednak jak zaznaczył organ, czynnik ten został uwzględniony w operacie, co spowodowało obniżenie wartości z [...] zł na [...] zł / m2. Czynnik obniżenia wartości został w sprawie uwzględniony poprzez zatem przyjęcie gorszych cech dotyczących dostępności dla działek budowlanych nr [....], jak i poprzez przyjęcie transakcji drogami. Uwzględnienie tych czynników spowodowało jak wskazał organ obniżenie wartości wynoszące łącznie ok. [...] zł. Co do zarzutu skarżącego dotyczącego konieczność utwardzenia drogi wewnętrznej a tym samym konieczności poniesienia dodatkowych nakładów, organ odwoławczy tak jak organ I instancji, powołał się na stanowisko Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomość, podkreślając że brak uwzględniania nakładów wynik m.in. z okoliczności, iż nie jest znany zakres tych nakładów, ich wysokość oraz kto i kiedy je faktycznie poniesie. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej związanych z dokonanym już wcześniej decyzją z dnia [...] podziałem przedmiotowej działki, organ stwierdził, iż sprawa wcześniejszego podziału nie ma bezpośredniego związku z przedmiotową sprawą, gdyż ta dotyczy ustanowienia opłaty adiacenckiej na podstawie decyzji z dnia [...] w związku z podziałem zatwierdzonym decyzją z dnia ]....]. Jednocześnie organ zaznaczył, że decyzja z dnia [...] nie istniej w obrocie prawnym, gdyż została wygaszona z powodu nie wykonania warunku w niej zawartego, a także że nie ma w sprawie dowodów potwierdzających twierdzenia skarżącego o dokonanym przez pracownika Urzędu Miasta w G. zapewnieniu skarżącego, iż nie musi się on przejmować warunkiem zawartym w decyzji z dnia [...]. Uznając zatem argumenty i zarzuty odwołanie za nieuzasadnione oraz podtrzymując stanowisko organu I instancji o prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i ustalonej w konsekwencji opłacie adiaceckiej, organ II instancji stwierdził, że nie było podstaw do uwzględniania odwodnia skarżącego.

Na ww. decyzje organu II instancji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie:

- art. 7 i 77 kpa poprzez niedokonane wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego, w tym błędną jego ocenę wynikającą z wadliwego przyjęcia, iż operat szacunkowy, stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu, jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny;

- 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej podziałem;

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez niewykazanie, iż przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości, wpływających na poziom ich cen, oraz brak przedstawienia warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych;

- § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, co w rezultacie uniemożliwia jego weryfikację przez strony oraz organy procesowe;

- art. 80 kpa poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, iż wartości nieruchomości określone w operacie szacunkowym są prawidłowe, podczas gdy materiał dowodowy sprawy nie uprawnia do takiego stanowiska;

- art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezrozumiały dla strony, w szczególności co do sposobu w jaki wyceniono wartość nieruchomość przed i po podziale.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, w ramach którego uznał on dokonaną w sprawie przez rzeczoznawcę mającego wyceny za rzetelną. W tym zakresie zarzucił, że operat szacunkowy zawiera błędy i nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, że rzeczoznawca majątkowy mógł nie dysponować aktualnymi uregulowaniami, zważywszy że powołał się na nieaktualna studium oraz, że wartość działek została określona w sposób nieprawidłowy. Skarżący podkreślił, że w sprawie błędnie zakwalifikowano cechę sąsiedztwa działek jako cechę średnio korzystną, pomimo sąsiadowania z oczyszczalnią, co oznacza wysoki poziom hałasu oraz nieprzyjemne zapachy. Wskazał, że operat szacunkowy jest niekonsekwentny, gdyż rzeczoznawca majątkowy raz wycenił cechę sąsiedztwa na 15%, innym razem zaś na 10 %. zaznaczył ponadto, iż rzeczoznawca nie uwzględnił, że zgodnie z obowiązującym stadium nieruchomość podlegająca wycenie znajduje się w obszarze, dla którego zakłada się adaptację, jako terenów przyległych do oczyszczalni, podlegających zalesieniu w celu utworzenia strefy sanitarnej, a tym samym pełniącej funkcję zieleni izolacyjnej, co według skarżącego, powinno zostać ujęte w wysokości wyceny. Wśród błędów operatu skarżący powołał się także na brak danych ewidencyjnych porównywanych nieruchomości, co uniemożliwia weryfikację poprawności operatu. Zdaniem skarżącego z powyższych nieprawidłowości wynika, iż organ nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy oraz nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie wyważył interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Tym samym, w ocenie skarżącego nie można działań organu uznać za pogłębiających zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącego obowiązku uiszczenia ustalanej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten określa, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustala się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a także że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w sprawie został dokonany podział przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) na wniosek jej właścicieli (data wpłynięcia wniosku do organu – [...]), że Burmistrza G. decyzją z dnia [....] zatwierdził podział tej nieruchomości na działki nr [...], a także że Rada Miejska w G. uchwałą nr [....] z dnia [...] ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości (§1 pkt 1 uchwały). Istotna jest również okoliczność, że ww. uchwała obwiązywała w dniu w którym decyzja Burmistrza G. z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, co nastąpiło z dniem [...] oraz, że od daty uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności do momentu ustalenia opłaty adiacenckiej nie upłynął okres trzech lat. W związku z tym, iż wymienne okoliczności stanowią ustawowe przesłanki możliwości ustalenia opłaty adiacencikiej, wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły ich wystąpienie w niniejszej sprawie.

Poza wskazanymi przesłankami, warunek konieczny możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowi również przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przesłanka ta determinuje nie tylko samą możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, ale także jej wysokość. Zgodnie z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 oraz art. 156 w zw. z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, mającej formę operatu szacunkowego. Skoro więc ze wskazanych przepisów wynika, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, określenie wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, należy uznać, iż dowód ten ma kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, i jako taki stanowi postawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jako dowód określający wartość nieruchomości wymaga on wiadomości specjalnych i powinien być zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny nieruchomości oraz z wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 tej ustawy - rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzeniu operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Choć organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak powinien on dokonać oceny tego dowodu według norm jakimi rządzi się postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 375/11, publ. lex nr 1085618). Zatem dowód ten, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 ust. 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa). Obowiązkiem organu jest więc dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy. To bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Powinien on więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, a przede wszystkim czy odpowiada przepisom ww. aktów prawnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, publ. lex nr 43813; WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 11071/05, publ. lex nr 276587). Z powyżej poczynionych uwag wynikają trzy wnioski, po pierwsze, iż określenie wzrostu wartości nieruchomości następuje w drodze dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę mającego, po drugie, że zadaniem rzeczoznawcy w tym wypadku jest dostarczenie organowi orzekającemu, w celu ustalenia opłaty adicenckiej, wiadomości specjalnych dotyczących wartości nieruchomości, których on nie posiada, a po trzecie wreszcie, że pomimo takiego charakteru tego dowodu podlega on ocenie organu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, albowiem to organ rozstrzyga sprawę, a nie czyni to za niego biegły.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiując pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Art. 4 pkt 16 nakazuje zatem uwzględnienie w ustaleniu "nieruchomości podobnej" położenie nieruchomości. Również art. 154 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o uwzględnieniu położenia nieruchomości. Wynika to także z treści art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie położenia nieruchomości winno zatem odbyć się w kontekście wartości, o których stanowi art. 154 i art. 155 ust. 1. Przepisy art. 154 i art. 155 ust. 1 pkt 5 nakazują zaś uwzględnić przeznaczenie w planie miejscowym, a w razie braku planu przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołane przepisy ograniczają zatem zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy. Oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, gdyż musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniania nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października, sygn. akt I OSK 43/10, lex nr 745239). Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym regulacja § 26 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., która dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnych na rynku regionalnym lub krajowym. Dotyczy to jednak jedynie sytuacji gdy nieruchomości, ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj, nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Rozszerzenie zatem zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo i, jako takie wymaga uzasadnienia i wykazania, że określona nieruchomość posiada na tyle szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym i wyjątkowym, że wystąpiła w danym wypadku konieczność określenia jej wartości poprzez rozszerzenie analizy porównawczej do nieruchomościami położnymi na runku regionalnym lub krajowym.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wskazał na okoliczności, z których wynikałoby, ze sporna nieruchomość posiada jakieś szczególne, specyficzne cechy, wyróżniające ją spośród innych nieruchomości. Pomimo tego w operacie szacunkowym przyjęto do porównania ze sporną niezabudowaną nieruchomością położną w gminie G. (powiat I.) nie tylko nieruchomości położone w innych gminach, ale i nawet powiatach. Przyjęta do porównania zastała również nieruchomość położone w mieście I. (poz. 9.3 pkt 8 operatu), a wiec mieście które chociażby ze względu na ilości mieszkańców, obszar, urbanistykę, uprzemysłowienie itd., charakteryzuje się znacznym zróżnicowaniem i odmiennością cech rynkowych w stosunku do miejscowości w której położna jest sporna nieruchomość. Wynika z powyższego, że rzeczoznawca majątkowych przyjął bardzo szeroki zakres pojęcia rynku lokalnego, obejmując nim nieruchomości położone w różnych gminach (gmina Ż., J., S., P., I., K., N., G., T., Ś.) i powiatach (powiat M., Ż., B., N.) - poz. 7.1 operatu, w żaden sposób nie wyjaśniając jednak przyczyn rozszerzenia zakresu wyboru przyjętych nieruchomości do porównania, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zgodnie z zapisem § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poszerzono rynek aby znaleźć nieruchomości podobne. Tymczasem zgodnie z poczynionymi wcześniej uwagami oraz z istotą wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego powinno się co do zasady ograniczyć zakres tego wyboru do nieruchomości, które położone są na terenie gminy (w jej pobliżu), na której położona jest wyceniania nieruchomość. Takie bowiem nieruchomości są porównywalne ze względu na położenie. Odstąpienie zaś od tej zasady wymaga, zgodnie z poczynionymi powyżej uwagami, wykazania przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie zaistnienia konieczności określenia wartości konkretnej nieruchomości poprzez rozszerzenie analizy porównawczej, ze względu na specyficzne cechy tej nieruchomości. Tego jednak w niniejszej sprawie zabrakło. Skoro więc w operacie szacunkowym został rozszerzony zakres położenia nieruchomości przyjętych do porównania, bez uzasadnienia i wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy, a organy to zaakceptowały, to tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 107 ust. 3 kpa.

Jak podkreślono to wyżej, organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Okoliczność, że to rzeczoznawca dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Winien więc on zawrzeć uzasadnienie w operacie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Przy czym opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny powinien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. A zatem aby dokonać oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo, konieczne jest ich opisanie, i to w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Cechy indywidualizujące nieruchomości porównawcze stanowią więc elementy konieczne operatu szacunkowego. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, a także uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu. Dopiero prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości oraz opisanie ich w taki sposób, aby istniała możliwość ich zidentyfikowania, pozwala na trafne zakwalifikowanie tych nieruchomości jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie oraz na dokonanie oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo. Biegły powinien mieć przy tym na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12, Lex nr 1212511; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 556/12, Lex nr 1311465; wyrok wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 lipca 2013 r. , sygn. akt II SA/Ke 223/13, Lex nr 1342954).

W związku z tym zatem, iż brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania w sposób pozwalający na ich bliższe zindywidualizowanie i zidentyfikowanie, uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości i przydatności dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego, to tym samym operat tak sporządzony nie może stanowić zgodnej z prawem podstawy określenia wzrostu wartości nieruchomości oraz w efekcie ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. Tymczasem w operacie szacunkowym, który posłużył do ustalenia w przedmiotowej sprawie opłaty adiacenckiej z taką de facto sytuacją mamy do czynienia, gdyż rzeczoznawca, w sposób ogólnikowy zindywidualizował i zidentyfikował nieruchomości wytypowane jako podobne. Nie wskazanie "konkretnych" danych dotyczących położenia porównywanych nieruchomości, tj. w szczególności numerów działek, ksiąg wieczystych – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym określeniu dokonanych transakcji tymi nieruchomościami poprzez określenie wyłącznie ich daty i uzyskanej ceny, uniemożliwia dokonanie oceny i zweryfikowanie (przez organ, Sąd i osobę zainteresowaną) czy rzeczoznawcza przyjął do porównania rzeczywiście nieruchomości podobne. Przesądza to zdaniem Sądu o naruszeniu ww. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż powoduje, że sporządzony operat szacunkowy jest ogólnikowy, nieczytelny i niemożliwy do zweryfikowania.

Z uwagi więc na jedynie ogólnikowe określenie danych dotyczących transakcji mających za przedmiot nieruchomości podobne, w tym odnoszących się do lokalizacji tych nieruchomości, oraz rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości przyjętych do porównania bez uzasadnienia i wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy, należało uznać sporządzony w sprawie operat szacunkowy za niemogący stanowić wiarygodnego dowodu ustalenia ceny rynkowej wycenianej nieruchomości, gdyż nie pozwalał na dokonanie oceny, czy dobrane przez biegłego nieruchomości zostały wybrane prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, zarówno organ II instancji jak i organ I instancji, z uwagi na zaakceptowanie operatu nie odpowiadającego wymogom prawa, wydali objęte kontrolą Sądu decyzje z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 98a w zw. za art. 153, 154 i155 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r..

Dodatkowo wymaga stwierdzenia, iż organ I instancji nieprawidłowo w sprawie określił także termin wykonania nałożonego obowiązku, bowiem przepis art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje "po upływie 14 dni" od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna, a organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji określił, że ustaloną opłatę adiacencką skarżący zobowiązani są wnieść - nie po upływie 14 dni jak stanowi wskazany przepis- lecz "w terminie 14 dni" od dnia w którym decyzja ta stanie ostateczna. Poza tym powtórzenie (w tym przypadku dodatkowo nieprawidłowe) w decyzji ustalającej opłatę adiacencką postanowień ustawowych zawartych w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o terminie powstania obowiązku uiszczenia opłaty adicenkiej, jest zdaniem Sądu zbędne i stanowi uchybienie, aczkolwiek nie mające wpływu na wynika sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w pkt 1 wyroku. W kwestii wykonalności sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o kosztach postępowania (pkt 3) na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia Sądu.