Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 431/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. K. (zwaną dalej również skarżącą lub wnioskodawczynią) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę, oraz orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. i jednocześnie przyznano to świadczenie w okresie od 1 marca 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 października 2020 r. (data wpływu) skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w K. (dalej w skrócie: OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – D. Ł. Do wniosku załączyła m.in. oświadczenie z dnia 13 października 2020 r., w którym wskazała, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna przyznanego na matkę. Skarżąca przedłożyła też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] zaliczające matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. We wniosku dowodziła, że art. 17 ust. 5 pkt 1b ww. ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. zasiłku dla opiekuna. Podała też, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna.

W odpowiedzi na wezwanie OPS w oświadczeniu z dnia 4 marca 2021 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji) skarżąca wniosła o uchylenie decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna, gdyż stara się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...], przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna na D. Ł., wyjaśniając, że wypłata zasiłku została wstrzymana od dnia 1 marca 2021 r.

Następnie decyzją z dnia [...] (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...] decyzją SKO z dnia [...]) Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych OPS odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, iż nie można ustalić daty niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności D. Ł. datuje się od [...], a więc po ukończeniu 25 roku życia i tym samym nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i orzekło o:

1) odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r.;

2) przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od 1 marca 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4. Odnotowało również, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 wynosi 1.971 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło dalej, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższe oznacza, że niezasadna jest odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i od dnia 1 lipca 2013 r. miała przyznane na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad D. Ł. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji uchylił w całości decyzję z dnia [...], która była realizowana, zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, do końca lutego 2021 r., gdyż z dniem 1 marca 2021 r. wypłata zasiłku została wstrzymana. Zdaniem organu po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy. W ocenie SKO nie zaistniały również inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, co potwierdza oświadczenie strony znajdujące się w części II złożonego wniosku. Z tego względu Kolegium uznało, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. z uwagi na występowanie w sprawie przesłanki negatywnej, o której mowa w ww. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (tj. pobieranie zasiłku dla opiekuna). Jednocześnie Kolegium orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia od 1 marca 2021 r. bezterminowo, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na stałe.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów ustawy:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,

- art. 27 ust. 5 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 października 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium co do ustalenia okresu, za jaki wnioskodawczyni przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii dowodziła, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonała wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, a więc nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, co wynika z treści art. 24 ust. 2 ustawy. Zarzuciła też, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Jeszcze raz podkreśliła, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez nią wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącej w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i organu, który nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – D. Ł., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy. Skarżąca spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącej spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowił zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. zasiłkiem dla opiekuna. Organ uznał, że dopiero od dnia 1 marca 2021 r., tj. od dnia wstrzymania wypłaty zasiłku dla opiekuna na skutek uchylenia przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącej prawo do tego zasiłku, ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącą, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z dnia 14 października 2020 r. skarżąca dołączyła, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, oświadczenie, iż rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w piśmie przewodnim do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca akcentowała, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrała świadczenie pielęgnacyjne. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego zasiłku dla opiekuna, miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżąca dała wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna na rzecz korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego zasiłku dla opiekuna. W świetle oświadczenia skarżącej trudno przyjąć, że nie dokonała ona wyboru świadczenia i oczekiwała od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą uchylenia decyzji o zasiłku. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia już we wniosku. W przekonaniu Sądu pierwszego oświadczenia skarżącej złożonego wraz z wnioskiem z dnia 14 października 2020 r. i kolejnych pism kierowanych do organów nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem, zwłaszcza że z winy organów postępowanie było prowadzone długo, a strona w tym czasie zmuszona była do korzystania z niższego świadczenia. Poza tym dostrzec trzeba, że skarżąca, będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znała treść art. 24 ust. 2 ustawy, dlatego jej oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranych świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas.

Skoro zatem skarżąca dokonała już w dniu 14 października 2020 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mogła zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie zasiłku dla opiekuna nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącej o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i wstrzymanie jego wypłaty od 1 marca 2021 r. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna, a więc w rozważanym przypadku od 1 marca 2021 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącą w dniu 14 października 2020 r., to organ winien - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od października 2020 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (uchylenie przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji) skarżąca została pozbawiona prawa do korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od października 2020 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.