Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2347/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 107 art. 109 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 482/16 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy O. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 482/16 oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminy O..

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 lipca 2015 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – zwanej dalej: "u.s.g."), wniósł do Prezesa Rady Ministrów o udzielenie upoważnienia do przedstawienia organom Gminy O. zarzutów i wezwania ich do przedłożenia programu poprawy sytuacji w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 97 ust. 1 u.s.g., tj. przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

W dniu 22 lipca 2015 r. Prezes Rady Ministrów upoważnił Wojewodę [...] do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 u.s.g.

W dniu 29 lipca 2015 r. Wojewoda [...] przedstawił organom Gminy O. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania oraz wezwał je do opracowania i przedstawienia programu poprawy sytuacji Gminy do dnia 30 sierpnia 2015 r. Przedstawione zarzuty, które zostały szczegółowo omówione, dotyczyły w zasadniczej części gospodarowania przez organy Gminy pozyskiwanymi środkami finansowymi, a w szczególności zaciągniętymi zobowiązaniami finansowymi krótko- i długoterminowymi, oraz niekorzystnych warunków ich spłaty. Ponadto wskazał, że w Gminie wielokrotnie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, za które Wójt Gminy był dwukrotnie karany przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...]. Organ nadzoru podkreślił, że pomimo niezwykle trudnej sytuacji finansowej Gminy O., która w 2014 r. uległa jeszcze pogorszeniu, Rada Gminy, po raz kolejny udzieliła Wójtowi absolutorium, co oznacza, że w jej ocenie gospodarowanie środkami publicznymi było zgodne z prawem. Rada Gminy takie stanowisko prezentowała również w latach poprzednich.

Organy Gminy ustosunkowały się do zarzutów i przedłożyły program poprawy sytuacji, który został przyjęty uchwałą Rady Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Następnie przedstawiony program został poddany ocenie przez Wojewodę [...] i Regionalną Izbę Obrachunkową w [...], które uznały że przedstawione w Programie propozycje nie przyniosą oczekiwanych efektów finansowych, które mogłyby ustabilizować sytuację finansową Gminy.

Pismem z dnia 18 września 2015 r. Wojewoda [...] poinformował Prezesa Rady Ministrów o trudnej i nierokującej szansy poprawy sytuacji finansowej Gminy i jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. W ocenie Wojewody [...] przedstawiony przez Gminę program, nie znajdował potwierdzenia w kalkulacjach i wyliczeniach, co czyniło go wysoce niepewnym, czy też niemożliwym do realizacji. Planowane inwestycje w odnawialne źródła energetyki (siłownie wiatrowe, kolektory słoneczne), w związku z uwarunkowaniami środowiskowymi są obarczone wysokim stopniem ryzyka, a co za tym idzie, równie niepewne są wpływy finansowe nie tylko z podatków lokalnych, ale także otrzymanie oczekiwanej pożyczki restrukturyzacyjnej z budżetu Państwa. W zakresie pozostałych planowanych inwestycji, tzn. stacji paliw, ośrodka wypoczynkowego, ośrodka szkolenia praktycznego personelu obsługi ruchu lotniczego, przystani żeglarskiej wraz ze stocznią jachtową i pensjonatu nie przedstawiono żadnych kalkulacji, które uzasadniałyby zakładany wpływ do budżetu Gminy. Inwestycje te są we wstępnej fazie planowania, bez określenia daty ich realizacji i terminu, w jakim zasilą one budżet Gminy. W ocenie Wojewody zakładane oszczędności na dietach radnych nie wpłyną na poprawę sytuacji finansowej Gminy, nadto nie znajdują potwierdzenia w działaniach Gminy, gdyż wysokość diet rosła z roku na rok, pomimo wdrożenia programu naprawczego w 2014 roku. Natomiast zwiększenie dochodów z podatków i opłat lokalnych nie może przynieść zakładanych efektów finansowych, bowiem ustalenie ich maksymalnych stawek nie będzie możliwe z uwagi na możliwości finansowe mieszkańców Gminy, a wszczynanie ewentualnych postępowań egzekucyjnych spowoduje wzrost kosztów po jej stronie, jako wierzyciela.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy O. i ustanowienie zarządu komisarycznego.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym:

1. zawiesił organy Gminy O.,

2. ustanowił zarząd komisaryczny dla Gminy O.

na okres dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.

Prezes Rady Ministrów przywołując treść przepisów art. 97 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 15 i 16, art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 u.s.g. wyjaśnił, że Gmina O. znajduje się w bardzo trudnej, wręcz krytycznej, sytuacji finansowej, a stan ten nie jest wynikiem zaistnienia szczególnych lub nadzwyczajnych okoliczności, lecz pochodną polityki prowadzonej na przestrzeni kilku ostatnich lat przez władze Gminy, a także oporu przed podejmowaniem trudnych i często budzących społeczny sprzeciw decyzji. Ponadto przyjęty przez Radę Gminy program naprawczy oraz zaproponowane w nim działania nie przyniosą oczekiwanych efektów finansowych, a nie ulega wątpliwości, że powodzenie postępowania naprawczego uzależnione jest od jakości opracowanego programu naprawczego oraz sprawnego jego wdrożenia. Istotnego znaczenia w tym miejscu nabiera fakt, że Gmina przygotowywała już program naprawczy w 2014 r., który nie przyniósł oczekiwanych rezultatów, natomiast w okresie od stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. zadłużenie Gminy wzrosło o kwotę 4.800.000,00 zł. Powyższe stawia pod znakiem zapytania również pomyślne wykonanie aktualnego programu naprawczego, nawet gdyby uznać, że zakładane w nim dochody byłyby możliwe do zrealizowania. Na taką ocenę wpływa również stanowisko Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], który w piśmie z dnia 11 września 2015 r., skierowanym do Wojewody [...], stwierdził, że Gmina O. nie posiada majątku, którego sprzedaż pozwalałaby na spłatę zobowiązań, a dochody ze sprzedaży nieruchomości komunalnych są wątpliwe. Gmina nie posiada również odpowiednio wysokiego potencjału podatkowego, który pozwoliłby zapewnić dochody na poziomie umożliwiającym finansowanie ustawowych zadań własnych.

Wątpliwości organu co do poprawy kondycji finansowej Gminy budzi negatywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w [.] (uchwała z dnia [...] września 2015 r. nr [...]) co do wykonania budżetu w pierwszym półroczu 2015 r. W ocenie Izby Obrachunkowej zaangażowanie przez Gminę w pierwszym półroczu 2015 r. 75% rocznego planu wydatków przesądza o tym, że Gmina nie ma finansowej racji bytu, a wykonywanie zadań w drugim półroczu spowoduje dalsze jej zadłużanie. Nadto poziom zadłużenia Gminy O. przekracza obecnie 343% planowanych dochodów. Tymczasem niewypłacalność jednostki samorządu terytorialnego może pociągnąć za sobą poważne następstwa ekonomiczne i społeczne, a w konsekwencji doprowadzić do dezorganizacji systemu zabezpieczenia potrzeb zbiorowych wspólnoty terytorialnej, co naruszy interesy jej mieszkańców.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ze względu na uwarunkowania środowiskowe ("Natura 2000") propozycja inwestycyjna dotycząca lokalizacji na terenie Gminy O. inwestycji, m. in. siłowni wiatrowych i farm fotowoltaicznych obarczona jest szczególnie wysokim ryzykiem niepowodzenia, a co za tym idzie, równie niepewne są wpływy finansowe z tego tytułu.

Dopełnieniem fatalnej sytuacji finansowej Gminy O. i przekreśleniem szans na jej poprawę jest brak rzeczywistej kontroli nad działalnością Wójta Gminy O. ze strony Rady Gminy, która podobnie jak w latach poprzednich udzielała mu absolutorium.

Reasumując wskazano, iż dokumenty zgromadzone przez Wojewodę [...] oraz przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...] w toku przeprowadzonych kontroli finansowych (zarówno kompleksowych jak i doraźnych) w sposób niebudzący wątpliwości dowodzą, że kondycja finansowa Gminy O. jest krytyczna, a organy powołane w drodze powszechnych wyborów nie dają żadnej gwarancji utrzymania zdolności kierowania i zarządzania sprawami publicznymi. Organy Gminy O., powołane w ubiegłorocznych wyborach samorządowych, nie podjęły żadnych realnych działań, które w ocenie nadzoru, mogłyby doprowadzić do uzdrowienia sytuacji finansowej w Gminie O., a ich postępowanie powoduje dalsze zadłużenie, co pogłębia, i tak już katastrofalny stan finansowy – nie daje perspektyw na jego poprawę i zagraża nie tylko wykonaniu zadań publicznych przez Gminę O., ale w ogóle jej funkcjonowaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2016 r. Gmina O., reprezentowana przez Wójta, wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczność możliwości realizacji działań wskazanych w Programie poprawy sytuacji Gminy O. oraz czynności podejmowanych przez organy Gminy w celu poprawienia sytuacji finansowej Gminy O.. Organ zarzucił naruszenie art. 97 ust. 1 u.s.g. wobec uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia organów Gminy O. oraz ustanowienia zarządu komisarycznego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakres działania komisarza rządowego stoi w rażącej sprzeczności z celem jego ustanowienia. Brak realnych możliwości podjęcia skutecznych przez niego działań, które doprowadziłyby do unormowania beznadziejnej sytuacji Gminy oraz doprowadzenia do stanu, w którym Gmina będzie mogła wykonywać normalnie swoje zadania, przez co będzie możliwa jej likwidacja, wskazuje, że ustanowienie komisarza rządowego jest bezcelowe. Jeżeli organy nadzoru są zgodne co do konieczności likwidacji Gminy O. ze względu na jej sytuację finansową, to Prezes Rady Ministrów powinien przeprowadzić procedurę przewidzianą w art. 4 i następnych u.s.g. Podkreślono nadto, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 97 ust. 1 u.s.g.. Organy Gminy działają i podejmują wszelkie niezbędne działania mające na celu poprawienie stanu finansów Gminy, jak choćby podejmując realizację programu postępowania naprawczego uchwalonego przez Radę Gminy w 2014 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., który został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkowa w [...]. Program naprawczy uchwalony przez Radę Gminy na sesji w dniu [...] lutego 2016 r. nie został jeszcze oceniony przez tę Izbę.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2016 r. organ odniósł się szczegółowo do argumentów podniesionych w skardze.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, udokumentował i poddał szczegółowej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, iż w sprawie zaistniała przesłanka nierokującej nadziei na szybką poprawę oraz przesłanka przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, które zostały określone w art. 97 ust. 1 u.s.g. Przyznano rację organowi, że sytuacja finansowa i organizacyjna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została spowodowana wadliwymi decyzjami organów Gminy O., które doprowadziły do jej katastrofalnej sytuacji finansowej, a przedstawiony przez Gminę projekt programu naprawczego sytuacji tej nie zmieni. Sytuacja od lat nie tylko nie ulega znaczącej poprawie a wręcz odwrotnie, co powoduje realne zagrożenie realizacji przez Gminę O. zadań publicznych. Oceny tej nie może zmienić fakt, że zadania publiczne, jak twierdzi strona skarżąca, są na bieżąco realizowane, gdyż następuje to w sytuacji, gdy stan finansów Gminy O. z roku na rok ulega pogorszeniu, co w konsekwencji musi doprowadzić do zaprzestania ich realizacji. Natomiast ocena braku skuteczności obejmuje wszelkie działania organów gminy, w tym te które związane są z obrotem majątkiem gminy i dokonywane są z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym.

Sąd podkreślił, że Gmina O. jest w stanie ciągłego zagrożenia wypłacalności, a jej zadłużenie rośnie w związku z płatnościami wynikającymi z zaciągniętych kredytów, a w szczególności z zobowiązań finansowych w stosunku do parabanków. Stan finansów Gminy O. jest katastrofalny, gdyż brakuje nawet środków finansowych do bieżącej obsługi zaciągniętych zobowiązań finansowych, co powoduje dalszy wzrost kosztów związanych z ich obsługą. Stanu tego nie zmieni przedstawiony program naprawczy, bowiem na planowane w nim inwestycje Gmina O. nie posiada środków własnych, co oznacza, że mogą one zostać zrealizowane wyłącznie ze środków zewnętrznych, a to, wbrew twierdzeniu organów Gminy O., z całą pewnością nie nastąpi bezkosztowo. Niezależnie od powyższego, organy Gminy powinny uwzględniać ryzyko związane z planowanymi inwestycjami, a w szczególności, że wpływy do budżetu Gminy mogą być niższe od przewidywanych, albo że w ogóle nie dojdzie do realizacji planowanych inwestycji w związku z uwarunkowaniami środowiskowymi.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut, że organ procedował w niewłaściwym trybie. Tryb wskazany przez stronę skarżącą, określony w art. 4 ust. 1 u.s.g., nie mógł mieć zastosowania, gdyż odnosi się on do odmiennego stanu faktycznego i prawnego, który mógłby mieć zastosowanie w przypadku np. zniesienia Gminy O..

Wskazano nadto, że wszystkie dokumenty załączone do skargi nie mogły mieć wpływu na ocenę Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jego podjęcie było niezbędne, gdyż "zapaść" finansowa Gminy O. z całą pewnością doprowadziłaby w niedalekiej przyszłości do negatywnych skutków dla jej mieszkańców i miałaby ona wpływ na ich życie codzienne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina O., reprezentowana przez Wójta Gminy, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez błędną ocenę legalności rozstrzygnięcia nadzorczego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 97 ust. 1 u.s.g. oraz wskazał, iż Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, co miało zasadniczy wpływ na zastosowanie powyższego przepisu.

Podniesiono, że organ pominął treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co skutkowało tym, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wobec braku wskazania faktów, które Prezes Rady Ministrów uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że sytuacja finansowa gminy wynikła z błędnych decyzji oraz, że organy gminy powinny uwzględniać ryzyko z planowanymi inwestycjami. Żaden organ nigdy i nigdzie, również w rozstrzygnięciu nadzorczym, nie wskazał, które konkretnie decyzje były tymi złymi, z jakich inwestycji należało zrezygnować. Jedyną dużą inwestycją przeprowadzoną w przeciągu ostatnich 10 lat, która okazała się w skutkach tak niekorzystna dla Gminy, było uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej. Jednakże trudno, zdaniem skarżącej, stwierdzić jej niecelowość, szczególnie na terenie gminy objętej w 100 % programem “Natura 2000". Oceniając działanie Gminy organy nie uwzględniły okoliczności wycofania się Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska z obietnicy pokrycia 95 % wkładu własnego kosztów inwestycji, co de facto spowodowało sytuację, w której Gmina się znalazła, a skutkiem czego powstała konieczność korzystania z instytucji poza bankowych.

W ocenie skarżącej, powołanie komisarza należy uznać za niecelowe, bowiem środki finansowe nie są przez Gminę marnotrawione, a zadania są realizowane. Komisarz w zakresie swoich działań nie jest w stanie tych środków zdobyć. Sytuacja gminy ulegnie znaczącej poprawie po uzyskaniu pożyczki z budżetu państwa. Stwierdzono, że nikt inny, tak jak obecny Wójt, nie jest w to działanie zaangażowany i nie ma wiedzy niezbędnej o specyfice gminy dla starań o jej uzyskanie.

Zdaniem Gminy, Sąd nie pochylił się nad kwestiami ustrojowymi wskazującymi na podział kompetencji w rozpatrywaniu spraw merytorycznym i finansowych gminy określony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i wprost implementowanym do ustawy o samorządzie gminnym w art. 86. Odnoszenie art. 97 u.s.g. do spraw finansowych w kontekście zagrożenia realizacji zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego należy uznać za wykładnię rozszerzającą, pozwalającą w każdej sytuacji na wchodzenie w kompetencje innego organu przez wojewodę i Prezesa Rady Ministrów i jest działaniem niekonstytucyjnym oraz sprzecznym z zasadą działania organu w ramach przydzielonych prawem kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, przedstawiając w załączeniu: uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy O. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 r. wraz z informacją o stanie mienia, oraz uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w[...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie oddalenia odwołania Wójta Gminy O. od uchwały nr [...] Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Wójta Gminy O. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2015 r. wraz z informacją o stanie mienia.

Pismem z dnia 5 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczonej na dzień 26 października 2016 r. z uwagi na stan zdrowia, w związku z czym przedłożył kopię zwolnienia lekarskiego.

Pismem z dnia 18 października 2016 r. skarżąca w uzupełnieniu skargi kasacyjnej podniosła dodatkowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, załączając przy tym projekt programu postępowania naprawczego. Wskazano nadto, że Wójt Gminy O. nie może przybyć na rozprawę wyznaczoną na dzień 26 października 2016 r. W załączeniu przedstawiono kopię zwolnienia lekarskiego.

Na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie terminu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu brak było formalnych przeszkód do przeprowadzenia rozprawy oraz wydania wyroku. Złożony w toku postępowania wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 107 P.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Stosownie zaś do art. 109 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Odroczenie rozprawy w świetle powyższego przepisu jest zatem sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną. Analizując załączone do wniosku o odroczenie rozprawy w dniu 26 października 2016 r. zwolnienie lekarskie pełnomocnika skarżącej, z którego wynika, iż chory może chodzić, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niewystarczające do uwzględniania wniosku. Zapewnienie bowiem skutecznej obrony praw skarżącej było możliwe bez konieczności odraczania rozprawy. Osobisty udział pełnomocnika w rozprawie nie jest jedyną możliwą formą obrony (reprezentowania) jej interesów na rozprawie. Profesjonalny pełnomocnik powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia zastępstwa procesowego mocodawcy, m.in. poprzez ustanowienie substytuta. Załączone do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia 15 lipca 2016 r. nie wyłącza uprawnienia pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw oraz upoważnień. W związku z czym brak było podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda, której nie można przezwyciężyć w rozumieniu art. 109 P.p.s.a., a która usprawiedliwiałaby odroczenie rozprawy.

Wyjaśnić nadto należy, że sąd administracyjny, inaczej niż organy administracji publicznej, nie jest związany terminem załatwienia skargi, albowiem P.p.s.a. terminów takich nie przewiduje. Natomiast mogą pojawiać się one w przepisach szczególnych, przy czym zazwyczaj odnoszą się nie do rozpatrzenia skargi i podjęcia orzeczenia, ale do wyznaczenia rozprawy. Przepis art. 92a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 – zwanej dalej: "u.s.g.") ma właśnie taki szczególny charakter, obligując sąd do wyznaczenia rozprawy nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu.

Przechodząc do merytorycznej oceny podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień istotnie kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; por. też B J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Gmina nie wykazała skutecznie argumentacyjnie uchybienia norm prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy i naruszenie artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy bowiem do zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. W tym kontekście całkowicie chybiony jest zarzut braku oceny przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i naruszenie artykułów: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Trzeba przy tym stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest bowiem werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy lub działalności organów samorządu gminnego. Wskazać należy, że tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć stwierdzających nieważność u.s.g. stanowi o (odpowiednim jedynie) stosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie odpowiednio Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć, jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego. Stanowisko skarżącej w zakresie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszące się w rzeczywistości do prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 1 u.s.g. koresponduje z chybionym zarzutem wobec treści uzasadnienia wyroku. Skarżąca kwestionuje zastosowaną wykładnię tego przepisu, mającą polegać na błędnym przyjęciu, że na tle rozpoznawanej sprawy zaszły przesłanki do zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnych zarzutów skierowanych przeciwko uzasadnieniu wyroku. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.s.g. "W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.". Zauważyć trzeba, że Prezes Rady Ministrów, zawieszając organy samorządu, ma jednocześnie obowiązek ustanowienia zarządu komisarycznego. Jest to działanie nierozłączne, tzn. nie ma zawieszenia organów bez ustanowienia zarządu komisarycznego. Istotę bowiem tego środka nadzorczego stanowi powołanie komisarza, zaś zawieszenie organów jest tylko warunkiem koniecznym dla podjęcia tej decyzji.

Środek nadzoru określony w art. 97 ust. 1 u.s.g. ma charakter mieszany: prewencyjno-personalny. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów oceniając, czy w danej gminie występują przesłanki określone w tym przepisie musi brać pod uwagę zagrożenia jakie stoją przed funkcjonowaniem danej jednostki samorządu terytiorialnego, jak również czy organy gminy potencjalnie będą w stanie realizować wynikające z ustaw zadania publiczne. Zaznaczyć też trzeba, że ustalenie przez organ nadzoru występowania w konkretnym stanie faktycznym ustawowo określonej przesłanki zastosowania środka nadzoru przewidzianego w art. 97 ust. 1 u.s.g. nie wiąże tego organu co do skutku prawnego, nie zobowiązuje go do zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego. Daje mu natomiast podstawę do ustalenia, czy biorąc pod uwagę całokształt okoliczności występujących w konkretnym przypadku zastosować środek nadzoru, czy też od tego odstąpić. Stosowanie środka nadzoru personalnego w postaci zawieszenia organów gminy ma bowiem charakter uznaniowy. Zasadniczo uznaniowość ta odnosi się do ustalenia, czy w przypadku zaistnienia ustawowo określonych przesłanek zastosowania tego środka Prezes Rady Ministrów powinien te organy zawiesić, czy też nie (por. B. Jaworska-Dębska, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 listopada 2009 r. II OSK 1786/09, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 2, s. 151-155).

Specyfika środka nadzoru przewidzianego w art. 97 ust. 1 u.s.g. wyraża się w tym, że dla określenia przesłanki jego zastosowania ustawodawca użył zwrotów ocennych, (pojęć niedookreślonych) takich jak: "brak skuteczności", "przedłużający się", "nierokujący nadziei na szybką poprawę", których dekodowanie w konkretnym przypadku wymaga określonych zabiegów interpretacyjnych mogących rodzić określone trudności. Sytuacja ta nie ma nic wspólnego z dokonaniem abstrakcyjnej interpretacji zapisanego w tekście aktu prawnego wyrażenia wieloznacznego z punktu widzenia dostępnych metod wykładni przepisu prawa, albowiem przedmiotem czynności interpretacyjnych pozostaje w tym przypadku nierozerwalnie sfera faktu i sfera prawa. Przy wyjaśnianiu wskazanych zwrotów ocennych stwierdzenie faktów "zlewa" się z ich ewaluacją, polegającą na ocenie poddanych analizie stanów rzeczy, zdarzeń lub procesów z punktu widzenia kryteriów przyjętych przez podmiot oceniający (por. L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 154). Sformułowany w normie postępowania wzór zachowania uzależniony jest od dokonania wyboru wartościującego w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Zwrot ocenny, będąc zwrotem o charakterze normatywnym, ma oczywiście obiektywną i poznawalną treść, niemniej jednak z uwagi na pozostawanie w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy nie poddaje się abstrakcyjnemu zdefiniowaniu. Zatem każda ocena dokonywana przez organ stosujący prawo, w przypadku stosowania takiego zwrotu, musi być oceną jednostkową i sytuacyjną. Zwroty ocenne "wymagają systematycznego dookreślania, tzn. uzyskują treściowe kontury dopiero w trakcie ustalania treści poszczególnych interesów indywidualnych, kształtowanych na bazie prawa administracyjnego materialnego" (por. M. Zdyb, Interes jednostki w sferze luzów normatywnych (pojęcia nieostre), "Annales UMCS", XXXVIII, 1991, s. 354).

Uznaniowe akty nadzoru (co dotyczy także rozstrzygnięć o zawieszeniu organów gminy i wprowadzeniu zarządu komisarycznego) wydawane są w oparciu o kryterium legalności, które wynika ze wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszonych przepisów wielu ustaw, zwłaszcza ustawy o finansach publicznych. Badanie przez sąd legalności takiego rozstrzygnięcia jest ograniczone do oceny czy zostały spełnione wymogi formalne związane z zastosowaniem takich aktów i czy granice uznania nie zostały przekroczone. Niezależnie od wątpliwości podnoszonych w doktrynie: "przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć oczywiście wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza realne naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw i tym samym konieczność stosowania także (a raczej przede wszystkim) kryterium legalności. Skoro Konstytucja wprowadza, jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością samorządu – kryterium legalności – (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), to nie można traktować środka nadzoru w postaci zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego jako środka, przy stosowaniu którego kryterium legalności nie ma zastosowania. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem a nie prawem. Przedłużający się, bez nadziei na szybką poprawę, brak skuteczności w wykonywaniu ustawowo przekazanych gminie zadań publicznych zawsze wiąże się z naruszaniem Konstytucji i ustaw (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1786/09, [w:] CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia legalności. Z uzasadnienia wyroku wynika jakie przepisy prawa zostały naruszone i jaka była – w okresie branym pod uwagę przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego – sytuacja finansowa Gminy.

W wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 135/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa" lub "samodzielność w ramach nadzoru". Organy samorządu terytorialnego są organami władzy publicznej i wykonując zadania publiczne powinny kierować się prawem i interesem publicznym. Interes publiczny wyraża się m.in. w skutecznym wykonywaniu zadań publicznych. Dostrzegając naruszenia prawa i inne okoliczności potwierdzające "przedłużający się i nie rokujący nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych" organ nadzoru powinien podjąć działania zabezpieczające wykonywanie zadań publicznych przez gminę. Ocena braku skuteczności obejmuje wszelkie działania organów gminy; "w tym te które związane są z obrotem majątkiem gminy i dokonywane są z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym. Także mnożenie zobowiązań cywilnoprawnych lub ich niewykonywanie, jeśli prowadzą do skutków finansowych przyczyniających się do braku skuteczności działania, podlegać może ocenie przez organ nadzoru".

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że: "rozstrzygnięcie nadzorcze powinno wynikać z obszaru właściwego dla nadzorczego działania wojewody i prezesa rady ministrów". Trudno jednak ustalić, jak w opinii skarżącej, uwarunkowania te miałyby negatywnie wpływać na ustalone przez organ i potwierdzone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności uzasadniające zastosowanie środka nadzorczego w postaci zawieszenia organów gminy. Organ nie dokonywał przecież w analizowanej sprawie aktów nadzoru właściwych dla regionalnej izby obrachunkowej, nie weryfikował ksiąg rachunkowych i sprawozdań finansowych. W zakresie koniecznych działań w ramach postępowania dowodowego dla ustalenia niezbędności rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru zasadniczo bazował na dokumentach wytworzonych w tym zakresie przez Regionalną Izbę Obrachunkową w [...]. Organ nadzoru miał bowiem ustalić, czy w przypadku Gminy O. wystąpił stan "nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy". Wskazany brak skuteczności z przyczyn oczywistych nie jest możliwy do ustalenia bez rozpoznania sytuacji prawno-finansowej ocenianego podmiotu, która determinuje w sposób jednoznaczny możliwość wywiązywania się przez Gminę z zadań publicznych.

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne służące zaspakajaniu zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. Konstytucyjne określenie charakteru zadań wykonywanych przez te jednostki akcentuje wieloaspektowy problem działań podejmowanych w sferze administracji publicznej. Czynnik finansowo-ekonomiczny, choć istotny i częstokroć bezpośrednio warunkujący skuteczność realizacji zadań publicznych, nie może jednak całkowicie przesłaniać innych aspektów ich wykonywania (por. wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, ZU. 2002, nr 2A, poz. 17).

Sprawa jest publiczna, jeżeli dotyczy interesu powszechnego, korzyści społecznej (utilitas publica), tj. korzyści ogółu lub znacznej części mieszkańców gminy. Załatwianie takich spraw zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że wydatkowanie środków publicznych, czy też podejmowanie przez Gminę zobowiązań finansowych w formie de facto pożyczek od podmiotów prywatnych, stanowi zakres działalności dotyczący korzyści publicznej i podlega ocenie Prezesa Rady Ministrów. O ile zatem w istocie obciążenie zadaniami publicznymi nie jest wprost sprzężone z "siłą ekonomiczną podmiotu", to już skuteczność wykonywania tychże zadań jest jednoznacznie powiązana z posiadaniem na ich wykonanie odpowiednich środków. Dane ekonomiczne jednoznacznie wskazują na bardzo zły stan finansów Gminy O.. Okoliczności niniejsze uznać należy za niesporne, skoro skarżąca stwierdza, że jedynym wyjściem dla spłaty zobowiązań Gminy jest uzyskanie przewidzianej w planie naprawczym pożyczki z budżetu Państwa.

Sytuacja finansowa w Gminie od lat nie tylko nie ulega znaczącej poprawie a wręcz odwrotnie, co powoduje realne zagrożenie realizacji przez Gminę O. zadań publicznych. Oceny tej nie może zmienić fakt, że zadania publiczne są na bieżąco realizowane, gdyż następuje to w sytuacji, gdy stan finansów Gminy z roku na rok ulega pogorszeniu, co w konsekwencji może doprowadzić do zaprzestania ich realizacji.

Niezależnie od ustalenia indywidualnej odpowiedzialności w zakresie obciążenia Gminy poszczególnymi długami, celowości i gospodarności takiego działania, istotnym z punktu widzenia organu nadzorczego jest ustalenie czy obecnie, funkcjonujące organy Gminy są w stanie z istniejącą sytuacją sobie poradzić, a zatem czy są w stanie podjąć skuteczne działania prowadzące do uzdrowienia stanu finansów gminy, co z punktu widzenia ich zadań, stanowi podstawowy cel ich działalności. "Skuteczność w wykonywaniu zadań publicznych", o jakiej mowa w przepisie art. 97 u.s.g., winno się łączyć w pierwszej kolejności z potencjałem sił i środków organów gminy, oceniać natomiast w kontekście efektywności w realizacji zadań na rzecz społeczności lokalnej. Ocena braku skuteczności obejmuje bowiem wszelkie działania organów gminy, w tym te które związane są z obrotem majątkiem gminy i dokonywane są z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym. Prezes Rady Ministrów nie dostrzegł w obecnych władzach Gminy zarówno potencjału, jak i planu działania skutkującego osiągnięciem postulowanych efektów, w kontekście wagi sytuacji finansowej Gminy.

Skarżąca podnosi zarzut braku wykazania nielegalności działań organów Gminy. W świetle zgromadzonego materiału aktowego nie można podzielić tego zarzutu. Jest on tym bardziej niezrozumiały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak również w rozstrzygnięciu nadzorczym, niezgodne z prawem działania zostały precyzyjnie i szczegółowo wskazane i wyjaśnione. Przede wszystkim wykazano jednoznacznie, że organy Gminy O., prowadząc gospodarkę finansową, działały z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności ustawy o finansach publicznych.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że Gmina O. jest w stanie ciągłego zagrożenia wypłacalności, a jej zadłużenie rośnie w związku z płatnościami wynikającymi z zaciągniętych kredytów, a w szczególności z zobowiązań finansowych w stosunku do parabanków. Stan finansów Gminy jest katastrofalny, gdyż brakuje nawet środków finansowych do bieżącej obsługi zaciągniętych zobowiązań finansowych, co powoduje dalszy wzrost kosztów związanych z ich obsługą. Zaistniałe naruszenia w sposób bezsporny doprowadziły i pogłębiły stan zapaści finansów publicznych w Gminie, a tym samym doprowadziły do negatywnych konsekwencji dla bieżącego i przyszłego funkcjonowania tej jednostki. Ład finansowy dotyczy przecież wszystkich mieszkańców Gminy stanowiących ex lege wspólnotę lokalną. Przejawiająca się w zakresie wykonywania zadań publicznych samodzielność gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw podejmuje ona czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyborów powszechnych.

Należy zaznaczyć, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż przesłanki zastosowania środka nadzoru personalnego dotyczą działalności obydwu organów Gminy. Krytyczny stan sytuacji finansowej nie jest bowiem wynikiem zaistnienia szczególnych lub nadzwyczajnych okoliczności, lecz pochodną polityki prowadzonej na przestrzeni kilku ostatnich lat przez władze Gminy O.. Wójt oraz Rada Gminy O. nie podjęły żadnych realnych i skutecznych działań, które mogłyby doprowadzić do uzdrowienia sytuacji finansowej Gminy. Odnotować trzeba, że Wójt Gminy był dwukrotnie karany przez Regionalną Komisję Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie organów Gminy O. powoduje dalsze zadłużanie tej jednostki i pogłębianie jej, i tak już katastrofalnego stanu finansowego - co nie daje perspektyw na jego poprawę i zagraża nie tylko samemu wykonywaniu przez Gminę O. zadań publicznych, ale w ogóle jej funkcjonowaniu.

Przepisy u.s.g. przewidują, że głównym instrumentem uprawnień kontrolnych rady gminy wobec wójta jest uchwała absolutoryjna. Udzielenie absolutorium jest równoznaczne z pozytywną oceną rady co do wykonania przez wójta budżetu gminy i stanowi dla wójta podstawę dalszego działania. Z akt sprawy wynika, że pomimo niezwykle trudnej sytuacji finansowej Gminy O., pogłębionej w roku 2014, Rada Gminy po raz kolejny udzieliła absolutorium Wójtowi, co oznacza, że w ocenie organu stanowiącego gospodarując środkami publicznymi zgodnie z obowiązującym prawem Wójt Gminy prawidłowo zrealizował budżet jednostki, a jego działania są akceptowane przez radnych - przedstawicieli wspólnoty samorządowej. Podobne stanowiska w sprawie absolutorium dla Wójta były zajmowane przez Radę Gminy O. w latach poprzednich.

Istotnego znaczenia w tym miejscu nabiera fakt, że Gmina O. zainicjowała jeszcze w 2014 r. postępowanie naprawcze, które nie dość, że nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, to w okresie od stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. zadłużenie Gminy wzrosło o kwotę 4.800.000,00 zł. Stawia to pod znakiem zapytania, pomyślne wykonanie aktualnego programu naprawczego, nawet gdyby uznać, że zakładane w nim dochody byłyby możliwe i realne do zrealizowania - gdy tymczasem ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że są one nie tylko niepewne, ale wręcz niemożliwe do zrealizowania. Wątpliwości te pogłębia również stanowisko Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], wyrażone w piśmie z dnia 11 września 2015 r. z którego wynika, że Gmina O. nie ma realnych możliwości uzyskania dodatkowych dochodów własnych w wysokości umożliwiającej samodzielną spłatę powstałych zobowiązań dłużnych. Gmina nie posiada bowiem odpowiedniej ilości majątku, którego sprzedaż pozwalałaby zapewnić spłatę tych zobowiązań, zaś dochody ze sprzedaży istniejących nieruchomości komunalnych są wątpliwe. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] stwierdził również, że Gmina O. nie posiada odpowiednio wysokiego potencjału podatkowego, który pozwoliłby zapewnić dochody na poziomie umożliwiającym finansowanie ustawowych zadań własnych.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zgromadzone w sprawie dokumenty w postaci stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] potwierdzają krytyczną sytuację Gminy O. oraz wskazują, że organy Gminy działały z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, w szczególności ustawy o finansach publicznych. Mając zatem na względzie brak skuteczności organów Gminy w zakresie m.in. dotyczącym gospodarowaniem majątkiem gminy, zastosowanie instrumentu nadzorczego w postaci zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego należało uznać za jest niezbędne i konieczne do powstrzymania dalszego pogarszania się katastrofalnego stanu finansowego Gminy O., który zagraża wykonywaniu zadań publicznych Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca nadto uwagę, że jedną z podstawowych zasad odnoszących się do funkcjonowania samorządu terytorialnego jest zasada pomocniczości. Wyrażona we Wstępie do Konstytucji zasada ta stanowi, że organy władzy publicznej, na zasadzie pomocniczości, będą umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Zasada pomocniczości zakłada odpowiedzialność jednostki za zaspokajanie swoich potrzeb. Jednocześnie przewiduje, w przypadku gdy jednostka nie jest w stanie swoich potrzeb zaspokoić, interwencję społeczności czy wspólnot. Dopiero, gdy tego typu interwencja nie będzie skuteczna to wkracza organ władzy publicznej.

Zasadniczo zasada pomocniczości uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeśli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawowego. Zasada pomocniczości powinna być jednak rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot wymaga wszelkiego rodzaju działań podejmowanych przez organy jednostek samorządu kolejnych szczebli, jak również przez organy administracji rządowej, jeżeli rozwiązanie problemów przez organy samorządu terytorialnego nie jest możliwe (skuteczne) i ewidentnie zagrożone jest wykonywanie zadań publicznych służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11).

Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. Zadaniem instytucji nadzoru jest utrzymanie działalności zdecentralizowanego podmiotu – korporacji terytorialnej – w granicach prawa. W uzasadnieniu uchwały z dnia 5 października 1994 r. sygn. W 1/94, (OTK w 1994 r., cz. II, poz. 47, s. 225), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego.

Dostrzegając naruszenia prawa i inne okoliczności potwierdzające "przedłużający się, nie rokujący nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych" w Gminie O., należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że Prezes Rady Ministrów zasadnie podjęła działania zabezpieczające wykonywanie zadań publicznych przez Gminę w postaci zawieszenia jej organów i ustanowienia zarządu komisarycznego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.