Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 653/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 653/09 U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...].01.2009 r.) Prezydent Miasta Poznania (dalej Prezydent Miasta) na podstawie art. 7 ust. 1 i 5, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm. - dalej udm) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) przyznał K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 maja 2009 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na Os. [...] [...] w Poznaniu.

Uzasadniając powyższą decyzję Prezydent Miasta stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek K.P. zajmującej lokal nr [...] na Os. [...] [...] w Poznaniu na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1985 r. Według złożonej deklaracji dochodowej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W okresie objętym deklaracją tj. 01.09.2008 – 30.11.2008 Zainteresowana była zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...].01.2009 r. nr [...] wynika, że w okresie 01.09.2008 - 30.11.2008 Powiatowy Urząd Pracy odprowadzał składki na ubezpieczenie zdrowotne K.P. w kwocie [...] zł. Zainteresowana nie korzystała z pomocy MOPR w formie zasiłku stałego, okresowego lub celowego. Według potwierdzonego przez zarządcę wniosku, opłaty za użytkowanie tego lokalu wyniosły łącznie [...] zł. Organ I instancji przywołał treść przepisów art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. 156/01/1817 ze zm.- dalej rozporządzenie), zgodnie z którym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców w budynkach spółdzielni mieszkaniowych: opłaty za energię cieplną, wodę ciepłą i zimną oraz koszty eksploatacji z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Stwierdził, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalono na podstawie następujących danych: całkowita powierzchnia użytkowa – 41,20 m2, wydatki zgodnie z rozporządzeniem na powierzchnię całkowitą lokalu – [...] zł (k. 42), powierzchnia normatywna dla 1 osoby 35 m2 stanowiąca podstawę obliczenia podatku wydatki na normatywna powierzchnię użytkową – [...] zł, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego – [..] zł wydatki stałe gosp. domowego w wysokości 15 % wydatków na normatywną powierzchnię lokalu [...] zł x 15 % = [...] zł, dodatek mieszkaniowy [...] zł – [...] zł = [...] zł; 70 % wydatków na normatywną powierzchnię lokalu [...] zł x 70 % = [...] zł. Ustalono, że w niniejszej sprawie dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł jest większy od 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, zatem należny dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł (k. 42 akt administracyjnych).

K.P. wniosła w dniu 02.03.2009 r. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania domagając się jej zmiany w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wyższej, wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych. Zarzuciła, że przyznano Jej dodatek w niższej kwocie, niż to wynika z przepisów. W decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. organ przyjął, jakoby przychodem Wnioskodawczyni były składki na ubezpieczenie zdrowotne, opłacane zań przez Powiatowy Urząd Pracy w Poznaniu (dalej PUP), gdy w ocenie K.P., składki te nie są przychodem. Zdaniem odwołującej obowiązek opłacania składki zdrowotnej należy uznać za ciężar ustawowy podlegający odliczeniu od przychodów, oraz że opłaty za mieszkanie jak wynika z decyzji uiszcza się z dochodu, nie zaś przychodów. Odwołująca twierdzi, że ustawa ani organy nie mogą żądać rzeczy niemożliwych przez uiszczanie opłat z kwot, którą się faktycznie nie dysponuje. Odwołująca uważa, że przepisy które nakazują jako przychód traktować składki na ubezpieczenie zdrowotne są niekonstytucyjne, dysfunkcjonalne i wymagają usunięcia z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2009 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO), na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U 79/01/856), art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że dodatek ustalono na podstawie następujących danych: powierzchnia całkowita lokalu (większa od normatywnej) – 41,20 m2, powierzchnia normatywna – 35 m2, wydatki z rozporządzenia na powierzchnię całkowitą lokalu – [...] zł, wydatki na powierzchnię normatywną – [...] zł; średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego (z deklaracji o dochodach) – [...] zł; udział wydatków własnych Wnioskodawcy 15% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego (15% z kwoty [...] zł) – [...] zł; limit wysokości dodatku mieszkaniowego 70 % wydatków z rozporządzenia, przypadających na powierzchnię normatywną ([...] zł x 70%) – [...] zł. Dodatek mieszkaniowy ([...] zł – [...] zł) = [...] zł obniżono do kwoty [...] zł- zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 10 udm .

SKO w decyzji z dnia 15 maja 2009 r. poparł swoje stanowisko orzecznictwem, w którym wskazuje się, że przepis art. 3.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż to świadczenie nie zostało wymienione w tym przepisie jako składnik dochodu podlegający odliczeniu. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji słusznie wliczył wartość składki do dochodu.

Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2009 r. wniosła K.P., zaskarżając ją w takim zakresie, w jakim przyznana kwota [...] zł nie spełnia wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i innych oraz Konstytucji. Wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zakresie przyjmowania za dochód składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz niekonstytucyjności ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie braku możliwości zmiany decyzji organu administracji w sprawie pomocy społecznej.

Skarżąca zarzuciła, że organ I uznał za dochód składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za Nią przez PUP. Podniosła, że traktowanie składki na ubezpieczenie zdrowotne jako Jej osobistego dochodu jest myleniem pojęć, gdyż nie uzyskuje Ona żadnego osobistego dochodu, nie osiąga przychodów i nie opłaca z nich tej składki, a czyni to za Nią PUP w ramach pomocy społecznej i realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do świadczeń zdrowotnych. Składka ta nie podlega opodatkowaniu od dochodu (odliczana jest w całości od podatku), więc nie jest dochodem, składki tej Skarżąca nie przyjmuje do ręki, więc nie mogłaby nią dowolnie dysponować.

Skarżąca podaje, że decyzje I i II instancji rażąco naruszają prawo, bo impossibilum nulla obligatio est oraz narusza Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżąca w uzasadnieniu skargi przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawach: IV SA/Po 827/06, IV SA/Po 983/05 oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi (k. 4-6).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

2. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a następnie dokonały prawidłowej subsumcji, przyznając K.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł na okres 6 miesięcy od 1 grudnia 2008 r. do dnia 31 maja 2009 r. Decyzje obu instancji znajdują oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1, 3, 4 i 10, udm w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku - 28 listopada 2008 r. (k. 15 akt administracyjnych), zgodnie z art. 3 i 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 240/04/2406). Trafnie, kierując się art. 6 ust. 4a pkt 1udm, organ II instancji uznał, że nie stanowiły wydatków poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, koszty z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. SKO trafnie oparło ustalenia na oświadczeniu zarządcy mieszkania – spółdzielni, o ponoszonych przez Skarżącą wydatkach mieszkaniowych, których K.P. w postępowaniu administracyjnym nie kwestionowała. Podniesione przez Nią zarzuty dotyczyły prawidłowości działania spółdzielni i trybu ustalania opłat.

3. Organ administracji rozstrzygający w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, a także Sąd Administracyjny, nie są uprawieni do badania prawidłowości działania organów Spółdzielni Mieszkaniowej, jak również słuszności oraz celowości ustalanych przez nią opłat związanych z eksploatacją lokali mieszkalnych zarządzanych przez spółdzielnię. Skarżąca wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. (k. 15 akt administracyjnych) zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wyznaczając tym samym organowi administracji przedmiot rozpoznania sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa), a to oznacza że jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (uchwała NSA z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 3/97/104; wyrok NSA 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 5/98/36). W niniejszej sprawie jest to decyzja SKO z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2009 r. W granicach tej sprawy, ale także kompetencji Sądu administracyjnego (jak również organów administracji) nie leżała kontrola prawidłowości i legalności ustalanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową opłat związanych ze spółdzielczymi prawami do lokalu mieszkalnego. Dlatego organy (I i II instancji), rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie były uprawnione do kwestionowania podanej przez Spółdzielnię wysokości ponoszonych przez Skarżącą opłat związanych z zajmowanym lokalem. Kontroli legalności działania Spółdzielni dokonują ograny nadzorcze, związek rewizyjny w trybie lustracji (art. 91-93a ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze – j.t. Dz.U 188/03/1848 ze zm.), Sąd powszechny (art. 42 prawa spółdzielczego), ewentualnie prokuratura.

4. Organy obu instancji prawidłowo wyliczyły wysokość przysługującego Skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 6 ust. 10 udm wysokość dodatku mieszkaniowego [...]nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ustępu 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada Miasta Poznania nie skorzystała z kompetencji wynikającej z art. 6 ust. 11 udm i nie zmieniła wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy.

5. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej o niezgodności z Konstytucją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 6 ust. 4a pkt 1 ani ust. 10 udm. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 78/97/483, sprost. Dz.U 28/01/319, zm. Dz.U 200/06/1471) władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 75 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. W przepisach art. 75 Konstytucji zawarte są bowiem tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert – Studnicki, A. Grabowski "Normy programowe w Konstytucji" [w:] J. Trzciński, "Charakter i struktura norm konstytucyjnych" Wyd. Sejm. 1997 r. s . 106-112; L.Garlicki w: "Komentarz do Konstytucji RP" t. III Wyd. Sejm. 2003 do art. 75 s. 5- 6 i do art. 81). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 udm) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 75 Konstytucji RP. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 udm).

6. Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego- w szczególności: prawo pracy ( w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie ( organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 2, s. 4- 8 uw. 7-9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34).

Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 115/08/728 - dalej ups), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- upz), i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 uzs, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.).

7. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania lokali mieszkalnych- nawet przez osoby ubogie.

8. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.1997 r.- III ZP 23/97- OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. W rzeczywistości to osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego obowiązana jest dopłacić pozostałą różnicę do pełnej kwoty czynszu, a wysokość tej różnicy znana jest dopiero po obliczeniu należnego dodatku mieszkaniowego (G. Manjura- "Dodatki mieszkaniowe. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 19 nb 1,2). Konstytucja RP nie gwarantuje przejęcia przez Państwo wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia w całości wydatków z tym związanych. Pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę.

9. Nietrafnie Skarżąca podnosi, że niezgodnie z Konstytucją wydatki na normatywną powierzchnię mieszkaniową, przez ich ograniczenie do 70%, powoduje narastanie 30% zadłużenia u osób znajdujących się w podobnej sytuacji do sytuacji K.P., co z góry generuje sytuacje eksmisyjne. Brakująca część wydatków na mieszkanie K.P/ mogła pokrywać ze środków uzyskiwanych dzięki wykorzystaniu swych możliwości majątkowych (np. pożytków cywilnych z podnajęcia części mieszkania), możliwości zarobkowych czy świadczeń osób zobowiązanych do alimentacji.

10. K.P. w okresie od 01 września 2008 r. do 30 listopada 2008 r. była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego. PUP opłaca za Skarżącą składkę na ubezpieczenie zdrowotne od 1 września 2008 r. 30 listopada 2008 r. w kwocie [...] zł (k. 35 akt administracyjnych).

11. Nietrafnym okazał się zarzut Skarżącej naruszenia prawa materialnego w postaci uznania przez organy obu instancji za dochód opłacanych za Nią przez PUP składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu wynika, że w okresie od 1 września 2008 do 30 października 2008 r. PUP opłacił za K.P. łącznie kwotę [...] zł (k. 35 akt administracyjnych) przyjęło do obliczenia dodatku mieszkaniowego dochód w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 42 akt administracyjnych). Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że składka zdrowotna opłacana przez PUP jest dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 udm. W wyroku z 27.11.2003 r.- I SA 1858/03, LEX nr 159229 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 ust. 3 udm nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pogląd ów akceptuje doktryna. W szczególności Komentatorzy wskazują, że do dochodu należy wliczać składki na ubezpieczenie zdrowotne, odprowadzane przez urzędy pracy za zarejestrowanych bezrobotnych bez prawa do zasiłku; składki te nie stanowią faktycznego przychodu tych osób, ale opłacane są z budżetu państwa i w świetle art. 3 ust. 3 udm nie podlegają odliczeniu od dochodu ( R. Sadowski, S. Szymański "Podręczny komentarz do ustawy o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi oraz wzorami decyzji i pism" W.Pr. LEGES 2007 s. 30- 31). Katalog zwolnień wymienionych w art. 3 ust. 3 udm ma charakter zamknięty (G. Maniura – op.cit. s. 53 nb 5). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu i nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.5.2004 r.- I SA 2668/03). Sytuacja dochodowa danej osoby nie musi być rozumiana jednolicie na gruncie ustawy podatkowej i udm. Dla celów dodatku mieszkaniowego mogą być uznane kwoty wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych (G. Maniura- op. cit. s. 60 nb 6). Dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 udm jest zatem nie tylko świadczenie wypłacane wprost wnioskodawcy (jak błędnie przyjmuje Skarżąca), lecz również świadczenie, w wyniku spełnienia którego wnioskodawca zostaje zwolniony z długu, który ciąży na nim na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów. Podobną konstrukcję przewidują także przepisy z innych działów prawa (np. art. 808 kc w zakresie zawarcia umowy ubezpieczenia na rzecz osoby trzeciej). W obu tych sytuacjach beneficjent korzysta ze świadczeń (odpowiednio- zdrowotnego bądź majątkowego).

Zdanie pierwsze ust. 3 art. 3 udm nie uległo zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734). Ustawodawca wielokrotnie zmieniał natomiast zdanie drugie ust. 3 art. 3 udm, poszerzając katalog wyłączeń. Ustawą z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych Dz.U. 64/06/447, ustawodawca rozszerzył katalog wyłączeń o świadczenia: "jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, pomoc w zakresie dożywiania". Ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 35/07/219), rozszerzono o: "zapomogę pieniężną, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny". Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, podejmując działania dla rozszerzenia katalogu wyłączeń, miał pełną możliwość uwzględnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie uznał, by katalog wyłączeń miał objąć również tę kategorię świadczeń.

12. Przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. 45/03/391 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 210/04/2135 ze zm.- dalej uośz), zawierają podobne unormowania dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego osób bezrobotnych. Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają w szczególności bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz). Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, których mowa w art. art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz, powstaje z dniem uzyskania statusu bezrobotnego, a wygasa z dniem utraty tego statusu (art. 73 pkt 7 uośz). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz, jest kwota odpowiadająca wysokości pobieranego zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, a w przypadku niepobierania przez bezrobotnego zasiłku lub stypendium- kwota odpowiadająca 80% wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, z zastrzeżeniem art. 243 (art. 81 ust. 8 pkt 5 uośz w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji). Za bezrobotnego pobierającego zasiłek lub stypendium jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza właściwy PUP (art. 85 ust. 6 uośz). Składki na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnych niepobierających zasiłku lub stypendium oraz osób niepobierających zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, z przyczyn określonych w art. 27 ust. 1 pkt 3-6; ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu, opłaca właściwy urząd pracy (art. 86 ust.1 pkt 7 uośz). Wysokość opłacanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, jako składnik wynagrodzenia za pracę, stanowi dochód pracownika. Podobnie składka ta, jako składnik zasiłku dla bezrobotnych, stanowi dochód bezrobotnego, otrzymującego zasiłek dla bezrobotnych. Ubezpieczenie zdrowotne jest obowiązkowe, tak jak opłacanie składek (art. 66 i 67 uośz). Poza sytuacjami, gdy osoba obowiązana samodzielnie opłaca składki, w przeważających przypadkach składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacają płatnicy. Skoro składka na ubezpieczenie zdrowotne jest dochodem pracowników i bezrobotnych otrzymujących zasiłki (i żaden z nich nie ma możliwości przeznaczać tych składek na inne cele- w tym w szczególności na wydatki mieszkaniowe), to i składka na ubezpieczenie zdrowotne, opłacana na koszt podatników przez PUP, także jest dochodem bezrobotnych, nie otrzymujących zasiłku dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 i 3 udm). Osoba podlegająca obowiązkowi ubezpieczenia po zgłoszeniu do Funduszu uzyskuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 67 ust. 2 uośz). Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.

/-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ I.Kucznerowicz /-/ E. Makosz-Frymus

JH