Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1808/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia D. R. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 122/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia D. R. z siedzibą w D. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [..] grudnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 122/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D.R." /dalej: Stowarzyszenie/ na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu /dalej: DWINB/ z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

postanowieniem z dnia [..] października 2011 r. Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie /dalej: PINB/, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "D.R.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie ogrodzenia boiska na osiedlu S. w D. oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Organ podał, że we wniosku inicjującym postępowanie z dnia 30 września 2011 r. Stowarzyszenie powołało się na treść pisma Urzędu Miasta Dzierżoniowa z którego wynika, że zgłoszenie robót budowlanych zostało dokonane 16 czerwca 2003 r. (pismo znak [..]), gdy tymczasem inwestor podał w nim, że roboty rozpoczął 25 maja 2003 r. (w innym piśmie z dnia 27 maja 2003 r. inwestor podał datę zakończenia inwestycji właśnie na dzień 16 czerwca 2003 r.). Prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Dzierżoniowie (sygn. akt Ds. 3464/04) w tej sprawie postępowanie wykazało, że w wyniku realizacji inwestycji przestępstwa z art. 90 ustawy - Prawo budowlane dopuścił się Burmistrz Dzierżoniowa. Jednakże mimo powołania się na art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego a także, jaki konkretny cel statutowy uzasadnia jego wniosek, ograniczając się jedynie do stwierdzenia "udział naszego stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu wynika z realizacji statutowych celów". Nawet jeśliby przyjąć, że takim celem mogłoby być określone w § 7 ust. 1 pkt e) Statutu "podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych", to tak określony cel ma charakter bardzo ogólny w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego. Nie można więc uznać, że wiąże się on ściśle z przedmiotem sprawy, której wszczęcia domaga się Stowarzyszenie.

W zażaleniu na to postanowienie Stowarzyszenie wskazało, że bezradność organu w załatwieniu sprawy i kilkuletnia zwłoka są wystarczającymi powodami, aby społeczeństwo mogło domagać się od powołanych organów poszanowania prawa, w tym konstytucyjnej zasady państwa prawa zwłaszcza, że fakt samowoli budowlanej został potwierdzony przez Prokuraturę.

DWINB postanowieniem z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i naprowadził, że jakkolwiek Stowarzyszenie nie podało, jaki cel statutowy uzasadnia wniosek to należy uznać, że żądanie to odpowiada celowi wymienionemu w § 7 pkt 1 lit. e) Statutu, którym jest "podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych i innych". Sama jednak zgodność żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania z celem statutowym nie jest wystarczająca do jego uwzględniania, gdyż musi to wynikać również z interesu społecznego, którego realizacji to postępowanie ma służyć. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna wykazać konkretnie i szczegółowo interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę jego ochrony, sposób, w jaki jest w stanie go bronić oraz posiadane do tego kwalifikacje. Sama zgodność celów statutowych z żądaniem wszczęcia postępowania nie tworzy interesu społecznego po stronie organizacji społecznej. W tym znaczeniu zarówno we wniosku o wszczęcie postępowania, jak i w zażaleniu Stowarzyszenie nie wskazało, jaki interes społeczny ma zostać zrealizowany poprzez postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia boiska na O.S. w D., w szczególności - jakie konkretnie przepisy prawa administracyjnego narusza rzeczone ogrodzenie i jakie konsekwencje odpowiadające obiektywnie istniejącemu interesowi społecznemu to postępowanie ma wywołać.

W skardze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia DWINB i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przygotowawczego Prokuratury Rejonowej w Dzierżoniowie sygn. akt DS. 3463/04 na okoliczność popełnienia samowoli budowlanej. Zarzuciło, że obydwa orzekające w sprawie organy od wielu lat akceptują taki stan rzeczy i nie wykazują zainteresowania w przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Tym samym Stowarzyszenie, zgodnie z zapisami statutu mówiącymi o ochronie obiektywnego porządku prawnego oraz podejmowaniu działań w sprawie samowoli budowlanych, ma interes prawny w podejmowaniu działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowe ogrodzenie, jako samowola budowlana usytuowana jest bezpośrednio przy drodze publicznej i może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że zgodnie z regulacją art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., aby organizacja społeczna mogła w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, muszą zostać spełnione jednocześnie dwie przesłanki: 1/ żądanie organizacji społecznej musi mieć uzasadnienie w jej celach statutowych i 2/ za tym żądaniem musi przemawiać interes społeczny. W sprawie nie było sporne, że Stowarzyszenie "D.R." jest organizacją społeczną oraz, że cel określony w § 7 ust. 1 pkt e) Statutu, mimo bardzo ogólnego sformułowania, wyczerpuje pierwszą z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Kontrowersję budziło istnienie w sprawie interesu społecznego, który przemawiałby za uprawnieniem Stowarzyszenia do zainicjowania postępowania w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej mającej polegać na wykonaniu ogrodzenia boiska przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia robót i udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem niedookreślonym, a określenie, co jest z nim zgodne, powinno każdorazowo nastąpić na podstawie całokształtu stanu prawnego i faktycznego danej sprawy. Analizując przesłanki przewidziane dla udziału organizacji społecznej, organ administracji publicznej powinien: 1) ustalić zasadniczy cel statutowy organizacji, 2) rozpoznać interes społeczny w rozstrzyganej sprawie, 3) sprawdzić czy interes społeczny wskazywany przez organizację ma taki charakter, 4) rozpatrzyć czy wstąpienie organizacji do sprawy będzie służyć realizacji interesu społecznego na tle indywidualnej sprawy. Organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna wykazać konkretnie i szczegółowo interes społeczny w tym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie tego interesu bronić. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a zakresem działania organizacji, jej osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko jej celami. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Udział ten musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych zwłaszcza, że ma to również wpływ na sytuację procesową pozostałych stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie oprócz wyrażenia zainteresowania jej przedmiotem, żadnej z powyższych okoliczności nie wykazało. Samo powołanie się na cele statutowe jest niewystarczające, gdy chce się brać udział w tak specjalistycznym postępowaniu, jakim jest postępowanie naprawcze w sprawie samowoli budowlanej, w którym rozstrzyga się wiele skomplikowanych kwestii, w tym czy faktycznie miała ona miejsce, a w sytuacji jej potwierdzenia, dokonuje się oceny wykonanych robót pod kątem techniczno-budowlanym. Udział organizacji społecznej, która ma tylko w statucie wpisany cel "podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego....", a nie przedstawia żadnych realnych osiągnięć w tej mierze, jest zbędny. Tak określone cele statutowe Stowarzyszenia są na tyle ogólne, iż mogłyby wypełniać wymogi dopuszczenia do każdego toczącego się postępowania w sprawie robót budowlanych. Ogólnikowość zgłoszonego przez Stowarzyszenie żądania nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania, do którego chce przystąpić na prawach strony, w powiązaniu z interesem społecznym. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie oraz w zażaleniu brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, w tym odwołania się np. do przydatnej w sprawie merytorycznej wiedzy budowlanej członków Stowarzyszenia. Okoliczność, że w sprawie przedmiotowej inwestycji prowadzone było przez Prokuraturę postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, mogłaby (i powinna) stanowić dla właściwego organu nadzoru budowlanego przesłankę do przeprowadzenia z urzędu kontroli tej inwestycji, nie uzasadnienia jednak istnienia w sprawie interesu społecznego skarżącej organizacji. W tej sytuacji także wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z akt tego postępowania należało uznać za bezprzedmiotowy.

W skardze kasacyjnej, reprezentujący Stowarzyszenie "D.R." pełnomocnik, radca prawny, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez odmowę uznania, jako interesu społecznego, prawa skarżącego Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej jest powiązana bezpośrednio z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy ze względu na uprawnienie do kontroli przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej obiektu o charakterze publicznym, mającym służyć społeczności lokalnej, dodatkowo położonym bezpośrednio przy drodze publicznej (w pasie drogi publicznej) może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego,

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 31 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż:

a) postępowanie naprawcze w sprawie samowoli budowlanej jest postępowaniem specjalistycznym, w którym rozstrzyga się wiele skomplikowanych kwestii, przez co organizacja społeczna występująca z żądaniem na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. ma obowiązek przedstawienia dodatkowo "realnych osiągnięć" w zakresie którego dotyczy przedmiot postępowania administracyjnego, a brak ich wskazania stanowi o zbędności udziału takiej organizacji w postępowaniu, podczas gdy:

- okoliczność stopnia skomplikowania postępowania nie podlega badaniu i ocenie w postępowaniu z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczeniu do udziału organizacji społecznej na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. jako nie stanowiąca ustawowej przesłanki warunkującej uwzględnienie żądania,

- ewentualne dodatkowe, arbitralne ustalenie organu lub sądu administracyjnego w zakresie stopnia skomplikowania danej sprawy administracyjnej nie nakłada na organizacje społeczne żadnych dodatkowych przesłanek, których spełnienie musi być zostać wykazane,

- wykazanie "realnych osiągnięć" nie stanowi oddzielnej przesłanki ustawowej warunkującej uwzględnienie wniosku organizacji społecznej, nie jest uzależnione od dokonania jakiejkolwiek oceny w zakresie stopnia skomplikowania sprawy administracyjnej, nie mieści się on także w zakresie żadnej z dwóch wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a. przesłanek w postaci zgodności z celami statutowymi oraz interesu społecznego, a przyjęcie obowiązku takiego wskazania oznaczałoby, iż nowo powstałe organizacje społeczne nie mogą brać udziału w postępowaniach, które organ arbitralnie uzna z góry za skomplikowane,

b) cele statutowe Stowarzyszenia są na tyle ogólne, iż mogłyby wypełniać wymogi dopuszczenia do każdego toczącego się postępowania w sprawie robót budowlanych – i poczynienie z tego zarzutu, podczas gdy dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony uzależnione jest co do przesłanki celów statutowych od ich zgodności z żądaniem wymienionym w art. 31 § 1 pkt 1 i 2, a nie stopnia sprecyzowania i wyszczegółowienia, przy czym nie może stanowić zarzutu wobec organizacji społecznej, iż spełnia przesłankę zgodności celów statutowych wobec wszelkiego rodzaju postępowań z prawa budowlanego, jeśli jest to cel zapisany w statucie zgodnie z obowiązującym prawem,

c) uznaniu, iż strona skarżąca powinna była wskazać na wiedzę merytoryczną członków Stowarzyszenia w zakresie spraw budowlanych, podczas gdy z samej treści wszystkich dotychczasowych pism złożonych w sprawie w imieniu strony skarżącej, w tym w szczególności inicjującego postępowanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. złożonego do PINB w Dzierżoniowie, wynika potrzebna wiedza merytoryczna strony skarżącej co do przedmiotu sprawy, w szczególności obowiązujących przepisów prawa budowlanego, w tym wynikających z nich obowiązków podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym,

d) okoliczność, iż w sprawie inwestycji polegającej na wykonaniu ogrodzenia boiska przy ul. [..] w D. było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w Dzierżoniowie postępowanie przygotowawcze o przestępstwo z art. 90 prawo budowlane sygn. akt Ds. 3464/04 jedynie mogłoby (powinno) stanowić dla właściwego organu nadzoru budowlanego przesłankę do przeprowadzenia z urzędu kontroli tej inwestycji, natomiast nie uzasadnia to istnienia w sprawie interesu społecznego skarżącej organizacji, podczas gdy przedmiotowa samowola ma charakter wieloletni, zaś bezradność odpowiednich organów i brak jest zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego załatwienia sprawy przy kilkuletniej zwłoce, przy czym przedmiotem samowoli budowlanej jest obiekt o charakterze publicznym, dodatkowo położonym bezpośrednio przy drodze publicznej może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, przez co wszystkie powyższe okoliczności łącznie uzasadniają istnienie interesu społecznego poprzez domaganie się od powołanych organów poszanowania prawa, w tym konstytucyjnej zasady państwa prawa,

e) wymagana przez art. 31 § 1 K.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie strony skarżącej do udziału w postępowaniu nie została wykazana, podczas gdy z okoliczności sprawy, w szczególności uznania w postanowieniu DWINB we Wrocławiu z dnia [..] grudnia 2011 r. Nr [..] oraz w samym wyroku WSA we Wrocławiu zgodności żądania z celami statutowymi Stowarzyszenia, którym jest m.in. "podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych" (§ 7 pkt 1 lit. e Statutu) przy uwzględnieniu w szczególności faktu, iż wniosek dotyczył wszczęcia postępowania co do samowoli budowlanej która ma charakter wieloletni, przy bezradności odpowiednich organów i braku zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego załatwienia sprawy pomimo już kilkuletniej zwłoki, a przedmiotem samowoli budowlanej jest obiekt o charakterze publicznym, dodatkowo położonym bezpośrednio przy drodze publicznej, przez co może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponadto w sprawie było prowadzone postępowanie przez Prokuraturę Rejonową w Dzierżoniowie sygn. akt Ds. 3464/04 jednoznacznie przesądza o istnieniu po stronie skarżącej interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § a K.p.a.,

2. art. 106 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż wniosek skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z akt postępowania przygotowawczego Prokuratury Rejonowej w Dzierżoniowie o sygn. akt Ds. 3464/04 na okoliczność popełnienia samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowy, podczas gdy jego przeprowadzenie pozwoliłoby na rozstrzygnięcie spornej kwestii, iż w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej przedmiotowej inwestycji oraz okoliczności związanych z jej przeprowadzeniem przez podmioty będące organami administracji publicznej, co dodatkowo uzasadniałoby istnienie interesu społecznego po stronie strony skarżącej.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd uznając co do zasady zgodność żądania wniesionego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. z celami statutowymi organizacji społecznej nie jest uprawniony do dalszego analizowania stopnia ich ogólnego sformułowania i szczegółowości. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Sprawy z zakresu samowoli budowlanej bez wątpienia zawierają się w pojęciu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Nieuzasadnione jest uznanie, że w przypadku spraw skomplikowanych organizacja społeczna zobowiązana jest do wykazania dodatkowo "realnych osiągnięć" w danej mierze. WSA nie podał przy tym ani kryteriów, jakimi kierował się przy ustalaniu stopnia skomplikowania sprawy, ani co należy rozumieć pod pojęciem "realnych osiągnięć". Dotyczy to również błędnego uznania, że strona skarżąca powinna była dodatkowo wykazać merytoryczną wiedzę jej członków z zakresu prawa budowlanego, chociaż na taką wskazuje już samo szczegółowe przedstawienie okoliczności stojących u podstaw złożonego przez Stowarzyszenie wniosku. Orzecznictwo wydane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. wskazuje przy tym jedynie ogólnikowo na posiadanie wiedzy i rozeznania co do sprawy. Uwzględniając powyższe należy zatem uznać, że także druga z przesłanek wymienionych w tym przepisie została przez stronę skarżącą spełniona. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA całkowicie pominął też charakter inwestycji, z której nieprawidłową realizacją wiązał się przedmiotowy wniosek; ma ona charakter publiczny, gdyż ma służyć całej lokalnej społeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. i sprowadza się do kwestionowania, jako wadliwego, stanowiska WSA, że po stronie skarżącego kasacyjnie brak jest interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia boiska na O.S. w D., które objęte były zgłoszeniem z dnia 16 czerwca 2003 r.

Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a., "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Z unormowania tego jednoznacznie wynika, że możliwość dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony uzależniona jest od spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek: po pierwsze, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie, przemawia za tym interes społeczny. O tym, czy przesłanki te zostały spełnione rozstrzyga organ administracyjny i podkreślić należy, że w przypadku braku wystąpienia którejkolwiek przesłanki, obowiązkiem organu jest odmówić organizacji wszczęcia i udziału w postępowaniu.

Jeśli chodzi o pojęcie "interesu społecznego" to trafnie WSA wskazał, że jest to kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Zatem w każdym przypadku ocena, czy po stronie organizacji społecznej występuje interes społeczny, jest dokonywana w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w powiązaniu ze stanem prawnym. Zaznaczyć też należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej /zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 614/11, LEX nr 1252126/.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowane, że udział Stowarzyszenia ma oparcie w celach statutowych, a konkretnie w § 7 pkt 1 lit. e) Statutu, którym jest "podejmowanie działań zmierzających do przestrzegania przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych". Sama jednak zgodność żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania z celem statutowym nie jest wystarczająca. Niezbędna jest również druga przesłanka, a mianowicie – wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji musi wynikać z interesu społecznego, którego realizacji to postępowanie ma służyć.

We wniosku z dnia 30 września 2011 r. o wszczęcie postępowania i dopuszczenie skarżącego kasacyjnie do udziału w tym postępowaniu, Stowarzyszenie wskazało jedynie na dokonanie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia boiska na O.S. w D. w dacie, gdy roboty te zostały już wykonane. Z kolei w zażaleniu na postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania naprowadzono, że cele statutowe do występowania z wnioskiem wynikają z wieloletniej samowoli budowlanej i to w sytuacji, gdy fakt samowoli został potwierdzony w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Dzierżoniowie, gdzie sprawę prowadzono pod sygn. Ds. 3463/04.

Dokonanie zgłoszenia robót budowlanych w dacie, gdy roboty te zostały już wykonane, niewątpliwie świadczy o naruszeniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. nr 243, poz. 1623, ze zm./. Jednakże nie oznacza to automatycznie istnienia po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w takiej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że stan niezgodności z przepisami ustawy – Prawo budowlane, w postępowaniu naprawczym regulowanym również tą ustawą, może zostać zlikwidowany /zalegalizowany/. Stąd też na pełną aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji, zaaprobowane przez WSA, wedle którego argumentacja Stowarzyszenia uznana została jako niewystarczająca do przyjęcia, że Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu zaznaczyć wypada, że wywód WSA w części dotyczącej stopnia skomplikowania postępowania i wykazania "realnych osiągnięć" Stowarzyszenia, jak również braku wiedzy merytorycznej, w istocie jest zbędny, jednakże nie ma to wpływu na trafność konkluzji, że wymagana przez art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka występowania interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie i dopuszczenie do postępowania, nie została wykazana. Wreszcie podkreślić należy, że również skarga kasacyjna dodatkowych, nowych argumentów wskazujących na istnienie po stronie Stowarzyszenia interesu społecznego również nie zawiera. Argumentem takim nie może być w żadnym wypadku powtórzona teza o "zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego", co ma wynikać z istnienia ogrodzenia boiska. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 31 § 1 k.p.a., jest nieusprawiedliwiony.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. chociażby z tego powodu, że skarga kasacyjna w sytuacji, gdy artykuł ten dzieli się na paragrafy nie wskazuje, który konkretnie przepis została naruszony. Niemniej jednak przyjmując nawet, że autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., który stwierdza, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, to i tak w realiach sprawy zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, dlaczego wniosek o dopuszczenie dowodu z akt Prokuratury Rejonowej w Dzierżoniowie sygn. Ds. 3463/04 nie został dopuszczony i stwierdzić należy, że stanowisko to jest prawidłowe.

W kontekście powyższych rozważań nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na odmowie uznania, jako interesu społecznego, prawa skarżącego Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Jeszcze raz powtórzyć należy, że interes społeczny w rozpoznawanej sprawie nie został wykazany a zatem odwoływanie się do Konstytucji i to w sytuacji, gdy praktycznie brak jest uzasadnienia tego zarzutu, nie może być skuteczne.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.