Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 173/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2-4, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1462
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

M. A. w dniu 4 maja 2011 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej zmianie sposobu użytkowania z budynku gospodarczo-garażowego na budynek mieszkalny na działce nr [...] o pow. 1206 m2, przy ul. D. w P.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, iż celem ustalenia, czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: upzp) przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczył obszar analizowany wokół działki nr [...] w promieniu 60 mk. Ponadto w trakcie wizji terenu stwierdzono, że lotnisko wojskowe P., którego pas startowy znajduje się w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji jest lotniskiem czynnym, nadal służy do celów lądowań i startów samolotów wojskowych. Na podstawie Mapy Akustycznej dla Miasta P. ustalono, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja przekroczone są dopuszczalne nomy poziomu hałasu stanowiące standard jakości środowiska, które określone zostały w zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszczalny długookresowy średni poziom hałasu w środowisku Ldwn w odniesieniu do wszystkich dób w roku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych wynosi 60 dB. Natomiast w obszarze, na którym położona jest przedmiotowa działka poziom hałasu zawiera się w przedziale od 70 do 75 dB.

Dalej, Prezydent Miasta wyjaśnił, że uzyskał uzgodnienie zarządcy drogi w akresie obsługi komunikacyjnej. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] 2011 r. obsługa komunikacyjna działki nr [...] winna odbywać się jednym istniejącym zjazdem z ul. D.. Wskazał też, że analiza urbanistyczna, przeprowadzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wykazała że w obszarze analizowanym występuje zabudowa stanowiąca podstawę do kontynuacji parametrów dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wobec czego inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Organ zaznaczył, ze spełniony został też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, bowiem działka posiada niezbędne przyłącza do sieci infrastruktury technicznej. Organ zaznaczył, że inwestycja nie wymaga z kolei uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp).

Ponadto organ I instancji stwierdził, ze działka nr [...], zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 nr 1, poz. 1), znajduje się w strefie I ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P., w granicach której m.in. w zakresie ograniczeń przeznaczenia terenu obowiązuje zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska. Prezydent Miasta zaznaczył, że w ocenie organów administracji rządowej (pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 lutego 2011 r. i Ministra Środowiska z dnia 25 listopada 2010 r.) rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. utraciło swą moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. tj. z dniem wejścia w życie art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, na podstawie którego zmianie uległa treść art.1 35 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Takie stanowisko zajął Naczelny sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 października 2010 r. II OSK 548/09. Argumentem przemawiającym za utratą mocy obowiązującej przedmiotowego rozporządzenia jest fakt, że na podstawie ustawy z 3 października 2003 r. zmianie uległa treść przepisu upoważniającego do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy rozporządzenia dotyczącego obszaru ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego Nr [...] z dnia [...] 2003 r., zmienione następnie rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] 2007 r. wydane zostało na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W dniu wydania rozporządzenia organem właściwym do jego wydania był wojewoda, co wynikało wprost z delegacji ustawowej do jego wydania. Po dniu wejścia w życie rozporządzenia nr [...] zmianie uległa treść art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w ten sposób, że kompetencja do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przeszła na rzecz sejmiku województwa. Zmiana ta weszła w życie 1 stycznia 2008 r. Ponadto jak zaznaczył organ, art. 47 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienionych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje." Zdaniem Prezydenta Miasta powołany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozporządzenie w sprawie ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego, które zostało wydane na podstawie przepisów zmienianych ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. W związku z tym pomimo zmiany treści art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, która weszła w życie 1 stycznia 2008 r. rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego Nr [...] z [...] 2003 r. zachowało moc obowiązującą. W związku z powyższym decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a konkretnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody Wielkopolskiego, wobec czego – zdaniem organu I instancji – warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp uznać należało za niespełniony.

M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, mianowicie: na działkach sąsiednich dostępnych z ul. D. znajdują się budynki mieszkalne, działka ma dostęp do drogi publicznej, posiada niezbędne uzbrojenie, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołując podkreślił, że zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 10 października 2010 r. II OSK 548/10 w związku ze zmianą treści art. 135 ust.2 Prawa ochrony środowiska z datą 15 listopada 2008 r. rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr . z dnia [...] 20076 r. zmieniające rozporządzenie nr [...] z dnia [...] 2003 r. w prawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r., Nr 1, poz. 1) utraciło moc obowiązującą. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami w budynku należy jedynie zapewnić odpowiedni klimat akustyczny. W związku z powyższym odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem i wnosi o wydanie decyzji pozytywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującego co do utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P., powołując się na postanowienie NSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 548/09. Dodatkowo Kolegium podkreślił, że z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (dalej: poś), przepisu który upoważniał wojewodę do wydania wspomnianego rozporządzenia. Zmieniony art. 135 ust. 2 poś przyznawał kompetencję do tworzenia w drodze uchwały obszarów ograniczonego użytkowania sejmikom województw. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy powołanego rozporządzenia, czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 poś. Tym samym rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr [...] utraciło moc obowiązującą. Dalej Kolegium stwierdziło, że ratio legis nowej ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 ust. 2 poś. W przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych. Kolegium, powołując się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wskazało, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze, zdaniem Kolegium rozporządzenie Wojewody nr [...] z [...] 2007 r. nie obowiązuje.

Odnosząc się do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie zawiera części graficznej analizy. Ponadto załącznik musi zawierać zarówno oznaczenie decyzji, jak i podpis organu lub osoby upoważnionej do jej wydania. Załącznik powinien być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Naruszenie to stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 kpa. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu I-instancyjnym nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. W oparciu o akta sprawy nie można ustalić w jaki sposób organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej kalenicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto brak dokładnego wskazania działek i parametrów ich zabudowy uniemożliwia zweryfikowanie ustalonych parametrów. Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić analizę urbanistyczną zgodnie z ww wytycznymi. Kolegium dodało, ze projekt decyzji nie zawiera wymaganych załączników, co uniemożliwia ocenę legalności postępowania.

Reasumując organ II instancji uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niepełny poprzez brak ustalenia stanu faktycznego obszaru analizowanego, spełnienia lub niespełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy przez planowaną inwestycję musi mieć wpływ na wynik sprawy i skutkować wadliwością tego postępowania.

M. K. wniósł skargę na powyższą decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Zarzucił organowi odwoławczemu, że pomimo podważenia prawidłowości decyzji organu I instancji nie wydał rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze.

Wniesienie skargi przez M. A. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba jednak mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając to na uwadze należy uznać, że w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej byłoby zdaniem Sądu równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, Warszawa 2011, s. 519).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wydając zaskarżoną decyzję kasacyjną dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie.

W ocenie Sądu istotne znaczenie w niniejszej sprawie miał fakt, iż w zamiarze skarżącego przedmiotowa inwestycja nie polega na nowej zabudowie, a jedynie na zmianie sposobu użytkowania budynku z gospodarczo-garażowego na mieszkalny. W związku z powyższym organ odwoławczy dokonując oceny, czy inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, nie powinien był badać poszczególnych parametrów, wskaźników i gabarytów przedmiotowego budynku w stosunku do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (tj. obowiązującej nowej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu). Przy samej zmianie sposobu użytkowania obiektu, bez podejmowania działań związanych z rozbudową, przebudową, czy nadbudową obiektu, zachodzi bowiem jedynie zmiana funkcji obiektu, nie zaś jego parametrów, wskaźników, czy gabarytów. Oznacza to, że Kolegium, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym zwłaszcza przeprowadzoną przez organ I instancji analizę urbanistyczną, winno było ustalić, czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 103/10, Lex nr 746393). Uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego uzależnione jest zatem od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia łącznie wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 listopada 2008 r., II SA/Go 550/08, Lex nr 508932).

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób wadliwy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie sporządzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy. Przypomnieć trzeba, iż Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa. Podał, że analiza ma wskazywać parametry określone w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Tymczasem w oparciu o akta sprawy – jak twierdzi Kolegium – nie można ustalić w jaki sposób organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem organu odwoławczego brak dokładnego wskazania działek i parametrów ich zabudowy uniemożliwia zweryfikowanie ustalonych parametrów. Dlatego – jak uznało Kolegium – przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z ww wytycznymi.

Ustalenia organu II instancji w ocenie Sądu są całkowicie chybione. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził analizę urbanistyczną, która dała podstawę do ustalenia, iż dopuszczalna jest w tym obszarze zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na mieszkalny. W dniu 30 maja 2011 r. organ I instancji przeprowadził analizę. Na mapie zasadniczej w skali 1:1000 zgodnie z § 3 ust. 2 ostatnio powołanego rozporządzenia wyznaczono granice obszaru analizowanego w promieniu 3 x 20 m, czy trzykrotna szerokość frontu działki objętej analizą. Na mapie wyraźnie zaznaczono (kolorami) obiekty o funkcji gospodarczej (na zielono) i o funkcji mieszkalnej (na żółto). W części tekstowej analizy podano, że większość działek z ternu analizy zabudowana jest budynkami mieszalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Zaznaczono jednocześnie, że domy bliźniacze znajdują się przy ul. D.. Opisując zabudowę gospodarczą wskazano, że ma ona charakter uzupełniający wobec zabudowy mieszkalnej. Ponadto, co nie ma znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy wobec faktu, że inwestycja nie polega na budowie, w analizie zbadano dopuszczalną wysokość budynku, szerokość elewacji frontowej, geometrii dachu i linii zabudowy w stosunku do istniejącej zabudowy sąsiedniej, względniej istniejącej na całym obszarze analizowanym. W analizie stwierdzono również, że działka objęta inwestycją ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp), istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia 9art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp) i teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na niewolne (art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp). W związku z powyższym istniały podstawy do tego, by stwierdzić, że po pierwsze planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu na działce nr [...] przy ul. D. w P. stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym.

Wprawdzie rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który stwierdził w zaskarżonej decyzji, że projekt decyzji I-instancyjnej nie zawiera wymaganych załączników, to jednak brak jest podstaw do uznania, by naruszenie to (art. 60 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący skutecznie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.

Nie można też podzielić stanowiska Kolegium jakoby decyzja organu I instancji nie zawierała części graficznej analizy. Kolegium zwróciło uwagę, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy powinny bowiem zawierać zarówno oznaczenia decyzji, jak i podpis organu lub osoby upoważnionej do jej wydania. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Stwierdzić trzeba, że przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia określa, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W decyzji z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta P. określił, iż decyzja posiada trzy załączniki. Pierwszy z dołączonych do decyzji załączników stanowi mapa zasadnicza w skali 1:1000, na której zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa ta została określona jako załącznik do decyzji z [...]2011 r. nr [...] i podpisana przez osobę wydającą decyzję z upoważnienia Prezydenta Miasta P., tj. przez Kierownika Oddziału Urbanistyki Urzędu Miasta P. – T. T.. Jednakowo został oznaczony załącznik nr 2 – będący częścią tekstową wyników analizy urbanistycznej, jak i załącznik nr 3 – obrazujący część graficzną (mapa) wyników analizy (k. 69-72 akt adm. I instancji). Ponadto do decyzji dołączono zaświadczenie Wielkopolskiej Okręgowej Rady Izby Architektów RP z dnia [...] 2011 r. (ważne do 31 grudnia 2012 r.) potwierdzające, że osoba będąca autorem projektu decyzji i załączników stanowiących wyniki analizy urbanistycznej jest wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów (k. 73 akt adm. I instancji). W związku z powyższym trudno uznać, by zaskarżona decyzja nie zawierała części graficznej wyników analizy.

Zdaniem Sądu rację miało jednak Kolegium uznając, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ograny orzekające nie były związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2007 r. Nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia [...] 2003 r. Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. w P.. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak również Sąd związane są oceną prawną o ustaleniami dokonanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 548/09. Postanowieniem tym NSA stwierdził, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] 2007 r. weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r., utraciło moc obowiązującą Sąd odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak, z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. i de lege lata brzmiał on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". W konsekwencji NSA uznał, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2007 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r. Dodatkowo sąd II instancji przypomniał, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462). Przepis ów stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. Ponadto NSA powołał dodatkowo argument, że ratio legis ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 cyt. ustawy p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania. Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.

Mając na względzie treść art. 170 p.p.s.a. oraz treść powołanego wyżej postanowienia NSA z 6 października 2010 r. trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że rozporządzenie z dnia [...] 2008 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw, by uznać, że dopuszczalne było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zgromadzony materiał dowodowy uprawniał organy do wydania rozstrzygnięcia, zaś naruszenia przepisów postępowania w zakresie niedołaczenia do projektu decyzji wymaganych załączników nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną i wskazania Sąd co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a.

O obowiązku zwrotu przez organ skarżącemu sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji – w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.