Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 756/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 2,3 w zw z art. 35 ust.1 pkt 2 i art. 3 pkt 15, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 18 ust.2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 122
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. [...] Starosta Powiatu zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę B.K. na przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania hali farbiarni po zakładach "D" na działalność handlowo – usługową – centrum handlowe "D" wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] na działkach nr [...], jednostka ewidencyjna miasto (kategoria obiektu budowlanego – XVII).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka P Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako "kpa"), art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 15, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm. - dalej jako "pr. bud.") oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a nadto art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 122 ustawy – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 ze zm.) w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Spółka wskazała na nieprawidłowe doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, dokonane z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika E.W.. Podkreśliła brak prawidłowego uzgodnienia z konserwatorem zabytków, a także niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, z uwagi na różnicę w ilości oznaczonych w inwestycji (w obu decyzjach) miejsc postojowych. Nadto zwróciła uwagę na brak precyzyjnego wyjaśnienia, czy w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia wodno - prawnego oraz czy występują tu nieprawidłowości w podłączeniu do istniejącej sieci elektrycznej.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż sprawa z wniosku B.K. była już przedmiotem badania przez Wojewodę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie kwestie które wymagają wyjaśnienia. Wnikliwie analizując ponownie przesłany materiał dowodowy wraz z odwołaniem od nowej decyzji, Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie podjął skutecznych działań, które pozwoliłyby na pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, iż Starosta w trakcie postępowania zobowiązał inwestora (postanowienie z dnia [...] marca 2011r. znak: [...]) do uzupełnienia dokumentacji, nie wskazując nieprawidłowości jakie w tej dokumentacji występują. Takie działanie organu nie wyczerpuje dyspozycji przepisu zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) i skutkuje tym, że przedłożona dokumentacja nadal nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy. W konsekwencji organ wyższego stopnia uznał, iż w sprawie zachodzi potrzeba ponowienia tego trybu, co nie naruszy interesów wnioskodawcy i zapobiegnie wszczynaniu kolejnego postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę Starosta winien dokonać sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a przede wszystkim w sposób jednoznaczny ustalić zakres wniosku, bowiem organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew. gr. [...], tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek o pozwolenie na budowę jak i zawiadomione o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczą jedynie działki nr ew. gr. [...]. W trakcie postępowania pełnomocnik inwestora pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformował organ, że rozszerzono wniosek o projekt zagospodarowania terenu dotyczący działek [...], nie dołączył jednak skorygowanego wniosku. Na podstawie tego pisma nie można przyjąć, że inwestor skutecznie zmienił wniosek o pozwolenie na budowę. Wojewoda wskazał, że wzór wniosku o pozwolenie na budowę jest dokumentem znormalizowanym, który został określony w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). W sytuacji, gdy inwestor w trakcie postępowania zmienia zakres inwestycji zobowiązany jest do przedłożenia nowego wniosku o pozwolenie na budowę, a organ do ustalenia od nowa stron postępowania i do poinformowania ich o nowym (zmienionym) przedsięwzięciu. W świetle art. 32 ust. 4 pr. bud. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Organ nie może wniosku inwestora modyfikować samodzielnie. Z kolei wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z wnioskiem narusza ten przepis.

Ponadto Wojewoda wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust.1 pkt 1 pr. bud.). Dla terenu objętego inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym Burmistrz Miasta decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] grudnia 2009r. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na: rozbudowie wraz z nadbudową oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku produkcyjnego z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową, wyburzeniu części obiektów i budynków i przebudowie parkingu i budowie nowego parkingu naziemnego - łącznie 180 m.p.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż przy ponownej analizie sprawy zweryfikował swoje stanowisko przedstawione w poprzednim rozstrzygnięciu, a dotyczące ilości miejsc postojowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż Burmistrz Miasta nie określił warunku, z którego wynikałaby konieczność zaprojektowania 180 miejsc postojowych. Ilość tą wskazał jedynie w opisie na czym inwestycja będzie polegać, co nie stanowi "ustaleń" decyzji o warunkach zabudowy, ale jedynie informację dla jakiego zamierzenia ustalane są warunki zabudowy. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast związanie to nie może rozciągać się na kwestie, które w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone, ale które pozostają poza przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i poza zakresem kompetencji organu wydającego tę decyzję (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w wyroku z dnia 30 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Go 693/07).

Wskazał również, iż zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Organ wyjaśnił, iż jego zdaniem wynika z tego, że orzeczenie co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś decyzja o warunkach zabudowy może określać jedynie wymagania w tym zakresie. W konsekwencji organ uznał, iż projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta o warunkach zabudowy.

Natomiast kwestią, która pozostaje do wyjaśnienia w tym zakresie – jak wyjaśnił organ - jest jednoznaczne ustalenie w projekcie budowlanym liczby miejsc postojowych, bowiem ze znajdującego się w zeszycie pt. "Branża architektoniczno-budowlana" rysunku Z/01 zatytułowanego "plan zagospodarowania terenu" wynika, iż na działce nr [...] zaprojektowano 48 miejsc postojowych, natomiast na działce [...] - 60, łącznie 108 miejsc postojowych. W części opisowej w części III. Projektowane zagospodarowanie terenu (brak nr strony) wskazano, iż zakłada się budowę 120 miejsc postojowych. Część opisowa i rysunkowa stanowią projekt zagospodarowania terenu, który przedstawia jedno przedsięwzięcie, zatem nie jest dopuszczalne wskazywanie różnych rozwiązań w każdej z tych części.

Nadto organ zwrócił uwagę, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tymczasem takich sprawdzeń organ nie dokonał. Świadczą o tym projekt budowlany nie spełniający wymagań określonych w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003r. (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), a także pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków wydane na rzecz innego podmiotu oraz informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, sporządzona w odstępstwie od wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1126).

Ponadto Wojewoda zauważył, iż projekt budowlany składa się z kilku zeszytów, każdy sporządzony jest w odrębnej technice, posiada inną stronę tytułową, z której nie wynika, że stanowią one część jednego projektu budowlanego. Dokumentacja nie została oprawiona w tomy w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, ponadto jest niekompletna i nieczytelna (np. w części dotyczącej zasilania obiektów w energię elektryczną, doprowadzenia wody, odbioru ścieków, czy też granic działek). To wszystko stanowi o naruszeniu przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia stanowi opracowanie przedkładane wraz z projektem budowlanym. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia część opisowa winna zawierać zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów. Inwestor do złożonej dokumentacji załączył kilka informacji dotyczących poszczególnych branż, a nie całego zamierzenia budowlanego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na doręczeniu decyzji wyłącznie stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, Wojewoda wyjaśnił, iż zarzut ten uznać należy za chybiony i podzielić w tej kwestii stanowisko Starosty. Organ wyjaśnił, iż w aktach organu I instancji brak jest pełnomocnictwa upoważniającego kogokolwiek do reprezentowania Spółki z o.o. P w prowadzonym postępowaniu. Załączone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo (odwołanie Pani M.W. z dnia [...] grudnia 2010 r. od decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2010 r.) upoważnia Panią M.W. do reprezentowanie strony - P Sp. z o.o. jedynie przed organem odwoławczym. W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należy zarzut odwołującego dotyczący naruszenia przez Starostę art. 40 § 2 kpa w przedmiotowej sprawie.

W części dotyczącej konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków organ odwoławczy wyjaśnia, iż projekt budowlany przewiduje odprowadzenie ścieków opadowych do szczelnego zbiornika i do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, co w świetle przepisów ustawy Prawo wodne nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Spółka P Sp. z o. o. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody, kwestionując ją w całości.

Spółka zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 35 ust. pkt 3 Prawa budowlanego w związku z par. 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na uznaniu, że prawidłowe jest zatwierdzenie projektu budowlanego ze znacząco mniejszą ilością miejsc postojowych niż właściwy organ ustalił w obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że prawidłowe jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzieleniu pozwolenia na budowę niezgodnego z ustaleniami obowiązującej decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu, w tym ilości i sposobu rozlokowania miejsc postojowych,

- art. 40 par. 2 kpa polegające na błędnym ustaleniu, że w postępowaniu nie został ustanowiony pełnomocnik, a tym samym doręczenie decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] maja 2011 o pozwoleniu na budowę wyłącznie stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika jest prawidłowe ,

- art. 122 Prawa wodnego w związku z art. 77 par. 1 kpa i art. 107 par. 3 kpa polegające na pominięciu w uzasadnieniu decyzji opisu postępowania dowodowego polegającego na sprawdzeniu istnienia konieczności uzyskania pozwolenia wodno prawnego dla planowanej inwestycji.

Nadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu decyzji w postaci uzasadnienia faktycznego i prawnego, na jakiej podstawie organ uznał, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia ilości 180 miejsc postojowych stanowi niewiążącą informację oraz nie należy do zakresu rozstrzygnięcia decyzji i leży poza zakresem kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy oraz na jakiej podstawie organ uznał, że ilość 108 miejsc postojowych przewidzianych w projekcie budowlanym jest zgodna z decyzją wz przewidującą miejsc 180.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu, obok wyjaśnień dotyczących zarzutów podniesionych wobec kwestionowanej decyzji (analogicznych jak w odwołaniu) skarżąca wyjaśniła, iż wprawdzie zgadza się z sentencją kwestionowanej decyzji Wojewody, jednakże nie podziela oceny wyrażonej w jej uzasadnieniu, wobec zaś braku możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia do decyzji, zaskarża w całości tą decyzję administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 13 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło pismo uczestnika postępowania B.K. – inwestora, zawierające informację o cofnięciu wniosku z dnia [...] września 2010 r. oraz złożeniu wniosku o umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie.

W wyniku podjętych przez Sąd czynności procesowych, Sąd strona skarżąca złożyła oświadczenie o podtrzymaniu wniesionej skargi (pismo z dnia [...] grudnia 2011r.). Nadto Sąd uzyskał a także informacje od Starosty o podjęciu zawieszonego uprzednio postępowania w sprawie wniosku B.K., oraz podjęciu czynności w celu umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie (pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2011r.). Na marginesie Sąd wskazuje, że w dniu 23 grudnia 2011r. do Sądu wpłynęła decyzja administracyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą Starosta umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.K. pozwolenia na budowę i rozbudowę hali farbiarni po zakładach "D" na cele centrum handlowego "D" wraz z infrastrukturą (zagospodarowanie terenu wraz z uzbrojeniem) przy ul. [...] na działkach nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako "ppsa"), który stanowi, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, Sąd uwzględnia skargę. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 ppsa do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 156 kpa lub innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w kontrolowanej sprawie, Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, powołując się na dyspozycję art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił decyzję Starosty Powiatu zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B.K. na przebudowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania hali po zakładach "D" na działalność handlowo – usługową – centrum handlowe "D" wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] na działkach nr [...], jednostka ewidencyjna miasto (kategoria obiektu budowlanego – XVII).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, iż organ stopnia powiatowego nie dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadanych wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W tym zakresie, jak wskazał, przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, bowiem inwestor przedstawił wraz z projektem pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków wydane na rzecz innego podmiotu, zaś przedłożona informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1126). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wobec niezachowania przez inwestora wymogów określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. określającym wzory wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mógł on dokonać skutecznej modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku. Tym samym pozwolenie na budowę obejmujące zmodyfikowaną treść wniosku, uznać należy za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zmieniając bowiem zakres inwestycji w toku postępowania, inwestor zobowiązany jest do przedłożenia nowego wniosku, natomiast organ do ustalenia od nowa stron postępowania oraz poinformowania ich o nowym (zmienionym) przedsięwzięciu. Jak słusznie bowiem organ wskazał, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie, zaś organ nie może we własnym zakresie modyfikować złożonego wniosku. Natomiast wydanie pozwolenia na budowę niezgodnie z wnioskiem narusza przepisy ustawy – Prawo budowlane. Wreszcie organ wskazał, iż do wyjaśnienia pozostaje jednoznaczne ustalenie w projekcie budowlanym liczby miejsc postojowych objętych inwestycją, bowiem w poszczególnych częściach (opisowej i rysunkowej) projektu wskazano różne wartości w tym zakresie. Tymczasem część opisowa i rysunkowa stanowią projekt zagospodarowania terenu, który przedstawia jedno przedsięwzięcie zatem nie jest dopuszczalne wskazywanie różnych rozwiązań w każdej z tych części.

Oceniając zaskarżoną decyzję, stosownie do treści art. 134 ppsa, Sąd uznał, iż ustalenia w zakresie podstaw uchylenia decyzji organu I instancji zasługują na akceptację. Postępowanie organu odwoławczego czyniło zadość dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, zgodnie z którymi organ stojąc na straży praworządności, zobligowany jest do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes stron tego postępowania.

Niewątpliwym jest, iż zakres stwierdzonej wadliwości przedłożonej dokumentacji projektowej musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Swoim działaniem bowiem Starosta Powiatu naruszył wskazane przepisy postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, dla rozstrzygnięcia sprawy natomiast niezbędne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie, decydującym o zakresie objętej wnioskiem strony inwestycji. Wskazane okoliczności wypełniły zatem dyspozycję art. 138 § 2 kpa, obligując organ odwoławczy do wydania zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji pozostaje okoliczność, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. Starosta umorzył prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne. Sąd badając sprawę ocenia ja według stanu faktycznego oraz prawnego, istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonej w skardze decyzji.

Skarżąca - P Sp. z o.o. wskazała w skardze, iż wprawdzie zgadza się co do istoty z orzeczeniem organu odwoławczego, jednakże kwestionuje jego uzasadnienie, jako naruszające obowiązujące przepisy prawa. Ponieważ jednak, jak wskazała Skarżąca, niedopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji, zmuszona jest zaskarżyć w/w decyzję w całości.

W pierwszej zatem kolejności wskazać należy, iż w świetle obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego, było i jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej, jako jej części (dopuszczalność zaskarżenia decyzji w części lub w całości oraz jej uchylenia w całości lub w części). Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części. Tak więc dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, jako jej części oraz uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA: z dnia 12 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 258/88 – OSP 1990 nr 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, z dnia 13 lutego 1984 r. sygn. akt II SA 1790/83 - OSP 1985 r. nr 4 poz. 72, z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 223/10). Ponieważ zaś uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia do sądu administracyjnego może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, w takim zakresie, w jakim decyzja dotknięta jest niezgodnością z prawem (por. glosa J. Borkowskiego do wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 – OSP 2006, z. 2, poz. 15).

Zasadniczy zarzut, podniesiony w skardze, dotyczy zakresu związania organu administracji architektoniczno – budowlanej ustaleniami decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie skarżącej ustalenie, iż decyzję o warunkach zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie m. in. 180 miejsc postojowych, stanowi esencję treści tej decyzji. Wskazany parking stanowi bowiem równoprawny element inwestycji. Skarżąca wskazała, iż określenie w decyzji przeznaczenia terenu pod parking o określonej konkretnie ilości miejsc postojowych stanowi właśnie ustalenie wymagań zagospodarowania terenu w kontekście ładu przestrzennego. Wskazana przez stronę argumentacja, odwołująca się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczy w zasadzie sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy istotnie określiła szczególne warunki i wymagania dotyczące miejsc postojowych.

Odnosząc się do powyższych uwag wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej jako "pzp"), decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie ustawodawca wskazał w dyspozycji przepisu art. 34 ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, jak wskazuje sama strona skarżąca, co do zasady nie budzi wątpliwości wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy dla organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 pzp). Nie budzi także - w ocenie Sądu - wątpliwości okoliczności, iż decyzja o warunkach zabudowy wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji. Pełni ona funkcję swoistej promesy dla inwestora jako akt rozstrzygający o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu nieobjętego planem miejscowym. W tym zakresie podzielić należy wyrażony już przez tutejszy Sąd pogląd, wskazany w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 902/09, iż związanie organu architektoniczno – budowlanego decyzją ustalającą warunki zabudowy oznacza, że nie może on samodzielnie przesądzać o dopuszczalności realizacji danej inwestycji z punktu widzenia zmiany sposobu zagospodarowania, ale ma obowiązek kierować się ustaleniami w niej dokonanymi przy ocenie zgodności planowanej inwestycji z przepisami - Prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza bowiem o funkcji i granicznych (maksymalnych) wielkościach dotyczących planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej itd.). Tym nie mniej podkreślenia wymaga także, że inwestor i projektant nie muszą planować inwestycji w maksymalnych granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy, nie mogą tylko ich przekraczać ( por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 563/09). To bowiem rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami w tym techniczno – budowlanymi (por. wyroki NSA sygn. akt IV SA 532/00 Lex 55771, IV SA 11/97 Lex 46779, IV SA 2044/96 Lex 46693 oraz wyrok SN III RN 35/97 OSNAPiUS 1998 nr 4). Związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też w takim tylko zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. Co istotne, omawiane związanie nie może rozciągać się na kwestie, które w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone, ale które pozostają poza przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i poza zakresem kompetencji organu wydającego tę decyzję (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie II SA/ Go 693/2007 ). Wskazać też należy, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie inwestycyjne niż określone w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma natomiast przeszkód do jego wydania w sytuacji, gdy zakres projektu budowlanego jest mniejszy niż zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy ( decyzji lokalizacyjnej ) o ile pozostaje on w zgodzie z dotychczasową funkcją i przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 902/09).

Jednocześnie odróżnienia wymaga opis inwestycji, a więc założonego przez inwestora przedsięwzięcia, od ustalenia szczególnych parametrów i warunków zagospodarowania przestrzennego dla tego przedsięwzięcia. O zakresie inwestycji decyduje inwestor, natomiast organ wydający decyzję co do warunków zabudowy, jedynie bada i określa warunki realizacji takiej inwestycji w sposób uwzględniający, stosownie do art. 1 ust. 2 pzp, warunki ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, iż zapis dotyczący liczby miejsc postojowych znalazł się jedynie w opisie inwestycji dla której ustalono warunki zabudowy. W pozostałym zakresie organ wydający decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nie odniósł się do ustalenia liczby miejsc postojowych i nie ustalił żadnych warunków, których przestrzegać zobligowany byłby inwestor, poza wskazaniem sposobu posadowienia miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] (patrz VIII. Wymaganie dotyczące ochrony osób trzecich, pkt 4, pakt 1).

Ponieważ podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczą ustalonej w projekcie ilości miejsc postojowych, wskazać przychodzi, iż Sąd podziela także wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarówno gramatyczna (literalna), jak i celowościowa (funkcjonalna) wykładnia przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania paragrafu 18 ust. 1, stanowiącego materialne prawo administracyjne (prawo publiczne), jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06). Z brzmienia ust. 2 tego paragrafu wynika natomiast, że wprawdzie organ ma uwzględniać wymagania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże o ilości miejsc parkingowych decyduje się na etapie pozwolenia na budowę. Wynika to z okoliczności, iż w istocie żaden przepis prawa nie uprawnia organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, do określenia tego typu wymagań wobec planowanej inwestycji. Powyższe czyni podniesione w skardze zarzuty bezzasadnymi. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziła bowiem niezgodność projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, we wskazanym zakresie, co wynika z faktu, iż ta decyzja nie mogła określać wiążących warunków w zakresie ilości miejsc postojowych objętych inwestycją.

Za niezasadny należy również uznać zarzut strony, naruszenia przez Wojewodę art. 122 ust. 1 pkt Prawa wodnego, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodno - prawne jest wymagane na: 1) szczególne korzystanie z wód; 2) regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody; 3) wykonanie urządzeń wodnych; 4) rolnicze wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z wód; 5) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 6) piętrzenie wody podziemnej; 7) gromadzenie ścieków oraz odpadów w obrębie obszarów górniczych utworzonych dla wód leczniczych; 8) odwodnienie obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych; 9) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 10) wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. Zaznaczyć należy, iż w myśl art. 37 w/w ustawy szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności: 1) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) przerzuty wody oraz sztuczne zasilanie wód podziemnych; 4) piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych; 5) korzystanie z wód do celów energetycznych; 6) korzystanie z wód do celów żeglugi oraz spławu; 7) wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu; 8) rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych. Tym samym uwzględniając wskazane regulacje, trudno zgodzić się z ocena strony skarżącej, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy, jak wynika z decyzji ocenił tą okoliczność, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wprawdzie wyjaśnienia organu w tym przedmiocie są lakoniczne, jednakże w ocenie Sądu nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 ppsa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 40 § 2 kpa, stwierdzić należy, iż organ I instancji istotnie pominął w postępowaniu pełnomocnika strony. Wprawdzie pełnomocnik ujawnił się dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. Wówczas wraz z odwołaniem strona skarżąca złożyła dokument pełnomocnictwa z dnia [...] września 2010 r. umocowujący E.W. do reprezentowania P Sp. z o.o. "przed władzami, urzędami i instytucjami, organami administracji państwowej oraz samorządowej we wszelkich sprawach formalno – prawnych i postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji sąsiadującej z działką nr [...] przy ul. [...], należącą do P Sp. z o.o." Jednocześnie złożono pełnomocnictwo substytucyjne umocowujące radcę prawnego M.W. do reprezentowania Spółki w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji dysponował kopią pełnomocnictwa udzielonego E.W., okoliczność tą jednak pominął, nie wzywając strony do złożenia oryginału tego dokumentu i dokonując doręczenia bezpośrednio Spółce. Tymczasem z treści tego dokumentu wynika, iż obejmuje ono postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a tym samym organ zobligowany był do uzupełnienia tego pełnomocnictwa w oparciu o przepis art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 kpa.

W konsekwencji wskazać należy, iż wyjaśnienia organu odwoławczego dotyczące pełnomocnictwa, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentach. O ile faktycznie złożone przez stronę pełnomocnictwo substytucyjne obejmowało swoim zakresem jedynie ściśle określone postępowanie odwoławcze, organ zdaje się pomijać całkowicie fakt, iż oprócz tego dokumentu, złożono także pełnomocnictwo ogólne udzielone E.W..

Tym niemniej, o ile pominięcie pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony, zaś doręczenie orzeczenia bezpośrednio stronie (z pominięciem pełnomocnika), nie konwaliduje tego braku, w orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji, gdy pominięta strona, nie jest jedynym uczestnikiem postępowania, przysługuje jej prawo wniesienia odwołania w terminie otwartym dla innych stron, a następnie prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 czewrca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 267/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 24/08). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie budzi zastrzeżeń okoliczność, iż Spółka przekazała decyzję pełnomocnikowi, który w tak oznaczonym terminie wniósł skutecznie odwołanie. Oznacza to, że doręczenie stronie decyzji organu I instancji z pominięciem jej pełnomocnika nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej. W takiej sytuacji, wskazane naruszenie art. 40 § 2 kpa nie może zostać zakwalifikowane jako podstawa dla uchylenia zaskarżonej decyzji tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c ppsa (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06). Wprawdzie pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym, mogłoby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego, lecz jak wyżej wskazano, pomimo błędu organu strona skutecznie podjęła obronę swoich interesów, wnosząc odwołanie od orzeczenia organu I instancji, a więc korzystając z międzyinstancyjnej kontroli przeprowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż skarga P Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie zasługiwała na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.