Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1379/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt  5, art. 146, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] ; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz adwokata M.G. kwotę (z VAT) 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267), art. 10 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98 poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. decyzji o sprawie przyznania M. W. płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Uzasadniając rozstrzygnięcie ustalił na wstępie, że wnioskodawczyni do Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu 9 kwietnia 2008 r. M. W. złożyła Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, w którym zadeklarowała do płatności dwanaście działek rolnych oznaczonych literami A, B, C, D, E, F, G, H, I, K, L o łącznej powierzchni 2,78 ha, zlokalizowanych w obrębie działek ewidencyjnych nr: [...] (woj. [...] , powiat ż., gmina J., obręb P.).

W toku rozpatrywania sprawy wniosek poddano kontroli w zakresie kompletności i zgodności oraz kontroli administracyjnej danych w nim zawartych z wykorzystaniem Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Wezwano w związku z tym wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących powierzchni działek rolnych na działkach ewidencyjnych [...] z wyłączeniem powierzchni zalesionej oraz niezgłaszanej. W odniesieniu do działki G i L ([...] ) stwierdzono, że jej powierzchnia zgłoszona do płatności ONW jest większa od powierzchni największego spójnego obszaru uprawnionego do płatności. Zakwestionowano także poprawność zadeklarowania działek A i L.

W odpowiedzi wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku z 17 listopada 2008 r., w której zmniejszyła powierzchnie działki rolnej G z 0,18 do 0,15 ha i działki rolnej A z0,24 do 0,23 ha, działki rolnej D z 0,31 do 0,30 oraz działki L z 0,21 do 0,19 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. uwzględniając wyniki kontroli administracyjnej oraz skorygowany wniosek i wynikająca z niego różnice powierzchni deklarowanej (2,78 ha)i kwalifikowanej do płatności (2,71ha) wynoszącą 2, 58 % decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni 2,71ha.

W dniu 19 sierpnia 2010 r. gospodarstwo rolne wnioskodawczyni zostało poddane zasadniczej kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez wykonawcę kontroli - "A" Sp. z o.o. metodą inspekcji terenowej, podczas której stwierdzone zostały nieprawidłowości ujęte w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...] . Następnie w dniu 9 marca 2011 r. Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. przeprowadziło kontrolę sprawdzającą, której wyniki zawarto w raporcie nr [...] , zastępującym wyniki kontroli zasadniczej. Został dołączony do akt sprawy na podstawie art. 75 w związku z art. 77 K.p.a.

Dalej organ podkreślił, że działki ewidencyjne [...] nie były użytkowane rolniczo. Wprawdzie wyniknęło to w trakcie kontrolo dotyczącej roku 2010, to jednak raport z kontroli sprawdzającej w zakresie nadanego kodu błędu DR10 dla działki nr [...] (działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co oznacza, że winna być wykluczona z prawa płatności, zarówno w roku bieżącym, jak również w latach następnych, niezależnie od tego kto deklaruje taką działkę do płatności.) - również dla sprawy o przyznanie płatności z roku 2008. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. zobligowany był do odniesienia ich do lat, w których ta działka była deklarowana przez producentkę do płatności pomimo jej nieużytkowania.

Ponadto podczas ponownej weryfikacji działek objętych kontrolą z użyciem także zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 19 sierpnia 2004 r. organ I instancji ustalił, iż na działkach ewidencyjnych o nr: [...] zgłoszonych przez producentkę do płatności ONW na rok występują tereny nieuprawnione do płatności.

Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i 150 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie administracyjne z urzędu zakończone decyzją nr [...] z dnia 3 lutego 2009r. w sprawie o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Następnie wezwał 27 maja 2014 stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie wykrytych nieścisłości na działkach ewidencyjnych o nr: [...] . W odpowiedzi na wezwanie w wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku z dnia 3 czerwca 2014r., w której dokonała pomniejszenia działek rolnych leżących na działkach ewidencyjnych wskazanych w wezwaniu. I tak, dla działki ewidencyjnej nr:

[...] o deklarowanej powierzchni 0,24 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,19 ha (działka rolna A),

[...] o deklarowanej powierzchni 0,31 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,25 ha (działka rolna D),

[...] o deklarowanej powierzchni 0,21 ha określiła powierzchnię użytkowaną rolniczo na poziomie 0,12 ha (działka rolna L).

Ponadto dla działki ewidencyjnej nr [...] , na której kontrola na miejscu stwierdziła, iż cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. (kod DR10) Producentka w korekcie wniosku dokonała pomniejszenia powierzchni z deklarowanej 0,18 ha do 0,12 ha.

Odnośnie działki ewidencyjnej [...] – działka rolna I – wnioskodawczyni podtrzymała pierwotną deklaracją.

Po ponownej ocenie dowodów i niepotwierdzeniu danych wskazanych we wniosku, a dotyczących działek nr [...] oraz po ustaleniu, że różnica pomiędzy powierzchnia deklarowana , a uprawnioną do płatności wyniosła 20,87% Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] r. nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 z uwzględnieniem norm z art. 151 §2 w związku z art. 146 i w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Uznał bowiem na podstawie raportu z kontroli nr [...] z dnia 9 marca 2011 r. oraz na podstawie przeprowadzonej wizualizacji działek w systemie informatycznym ZSZiK, iż działki ewidencyjne o nr [...] , nie były użytkowane rolniczo przez producenta w 2008 roku na takiej powierzchni jaka została wskazana przez wnioskodawczynię we wniosku.

W konsekwencji stwierdzonych wad wnioskodawczyni przysługiwała płatność ONW do powierzchni nie 2,78 ha lecz 2,30 w łącznej kwocie [...] zł. zamiast pierwotnie przyznanej kwoty [...] zł.

W odwołaniu wnioskodawczyni nie zgodziła się z decyzją organu I instancji ponieważ po przystąpieniu do dopłat w jej gospodarstwie w roku 2004 była przeprowadzona, z jej udziałem, kontrola przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych w C. , podczas której skontrolowano między innymi kwestionowane działki nr [...] Wszystkie te działki uprawiane są do dzisiaj.

Podniosła także, że w roku 2005 przystąpiła do pakietu ekologicznego, deklarowała te działki na 5 lat w każdym roku. Do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta. Skarżąca informuje, iż wszystkie te działki są użytkowane rolniczo do 2014r. W listopadzie 2011 r. otrzymała protokół z kontroli, która odbyła się 24 sierpnia 2011 r. bez jej udziału. Wyszła pozytywnie, nie wpisała w 2011 r. pastwisk trwałych 0,10ha i 0,18ha ani nie wpisała działek swojej siostry.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy na wstępie zaznaczył, że norma art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wreszcie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Dokonując oceny, przez pryzmat wskazanych przesłanek, zaskarżonej decyzji stwierdził, że w sprawie taka sytuacja faktyczna i prawna miała miejsce, dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na 2008 r.

Dalej podkreślił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności w tej sprawie określało rozporządzenie Rady Ministrów z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 68, poz. 448.). Według regulacji tam zawartych (§ 2 pkt 2, § 3 pkt 4 ), płatność ONW jest przyznawana na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar.

Z kolei zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.) obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi cześć wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W sprawie o przyznanie płatności obszarowych na rok 2010 zostały przeprowadzone dwie kontrole na miejscu, pierwsza w dniu 19 sierpnia 2010 r., druga sprawdzająca w dniu 9 marca 2011 r. Podczas kontroli ustalono dla działki ewidencyjnej nr [...] , iż cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. (kod DR10). Wyniki drugiej kontroli stały się wiążące, ocenie organu, także dla sprawy z roku 2008.

Analiza dokumentacji pokontrolnej nie stwierdziła uchybień w przeprowadzeniu kontroli deklarowanych działek. Pomiary działek rolnych wykonano w oparciu o granice wyznaczone sposobem użytkowania, a także posiłkując się podkładami mapowymi wgranymi do odbiornika GPS. Wyniki kontroli w kontekście pomiarów deklarowanych działek oraz określeniu rodzajów upraw, zostały prawidłowo udokumentowane.

W ocenie organu odwoławczego ujawniona w toku kontroli nieprawidłowość na działce ewidencyjnej nr [...] kod błędu DR10 - cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. - ma charakter wieloletni mający wpływ na przyznane wnioskodawczyni płatności do gruntów rolnych na rok 2008, w tym płatności ONW. Dokumentacja fotograficzna potwierdziła ustalenia kontroli tj. działka rolna G o powierzchni 0,18ha położona na działce ew. nr 5390 w terenie stanowi las wskazujący na brak rolniczego użytkowania działki na dzień 30 czerwca 2003 r.

Ponadto na działce ew. nr [...] o powierzchni 0,10 ha inspektorzy terenowi stwierdzili zabudowania gospodarcze oraz sad na powierzchni 0,02ha. Nadano kod błędu DR4 "stwierdzona powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej". Zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 r. oraz z lat następnych wskazały, że na działce nie można wymierzyć działki rolnej kwalifikującej się do przyznania płatności.

Podkreślił, odwołując się do § 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46 poz. 306), że grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodni z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, nie wpływających na prowadzona na tych gruntach produkcję rolną.

Dalej podtrzymał ustalenia organu I instancji dotyczące złożonej przez wnioskodawczynię korekty wniosku, w której pomniejszyła ogólną powierzchnię zgłoszoną do płatności ONW o 0,20ha.

Podsumowując rozważania organ odwoławczy uznał, podobnie, jak organ I instancji, że stwierdzone przedeklarowanie gruntów o powierzchni 0,48 ha wynika z uwzględnienia powierzchni działki rolnej G 0,18 ha (kod DR 10) jako terenu niezagospodarowanego rolniczo. Ponadto na działce ewidencyjnej 5405 - działce rolnej I stwierdzono 0,02 ha sadu. Jednakże taka powierzchnia użytku rolnego nie kwalifikuje się do przyznania płatności ze względu na niespełnienie wymogu spełnienia minimalnej powierzchni działki rolnej 0,1 ha

Dalsze pomniejszenie deklarowanych przez producentkę powierzchni o 0,20ha było następstwem złożonej w dniu 3 czerwca 2014 r. korekty wniosku.

Wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli systemowej opartej na ortofotomapach cyfrowych tj. zdjęciach powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity przetworzonych do postaci metrycznej, nie potwierdziły w całości deklaracji wnioskodawczyni. W konsekwencji na skutek wykluczenia działek rolnych H i I o powierzchni 0,28ha (0,18ha + 0,10 ha) oraz pomniejszenia cząstkowego działek rolnych dokonanego przez wnioskodawczynię w korekcie wniosku w łącznym areale 0,20ha, powierzchnia stwierdzona w zakresie płatności ONW wyniosła 2,30 ha.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że wymienione przez odwołującą się powierzchnie działek ew. o numerach: [...] nie zostały pomniejszone przez organ na etapie kwalifikowania tychże do przyznania płatności na rok 2008 r. Pomniejszeniu uległy działki ewidencyjne nr [...] przez samą stronę w korekcie wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. po wskazaniu nieprawidłowości w wezwaniu z dnia 27 maja 2014 r. Odnośnie zaś działki ewidencyjnej nr 5405 to kontrola sprawdzająca mająca miejsce w dniu 9 marca 2011 r. wykazała, iż wskazaną działkę o całkowitej powierzchni 0,1594ha zajmują zabudowania, a także sad o powierzchni 0,02ha nie kwalifikujący się do przyznania płatności ze względu na niespełnienie warunku minimalnej powierzchni działki rolnej.

W aktach sprawy o przyznanie płatności obszarowych na rok 2004 znajduje się protokół z czynności kontrolnych znak [...] przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2004 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni. Istotnie zapis w protokole odnośnie kontrolowanej działki ew. nr [...] wskazuje, iż zmierzono 0,10ha uprawy. Jednakże zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 r. wskazują, iż na działce nr [...] znajduje się siedlisko z podwórkiem, przy tym w żaden sposób na tej działce ewidencyjnej nie można wyodrębnić działki rolnej spełniającej warunki do przyznania płatności przy zachowaniu warunku minimalnej powierzchni działki 0,10ha. Dlatego pomiar działki ew. nr 5405 w dniu kontroli tj. 24 sierpnia 2004r. uznano za nieprawidłowy.

Ponadto na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 9 sierpnia 2004r. ustalono, że na działkach ewidencyjnych o nr: [...] zgłoszonych przez producentkę do płatności ONW na rok 2005 występują tereny nieuprawnione do płatności. Zasadność zastosowania kodu DR10 oraz wyników kontroli potwierdza obraz ortofotomapy w systemie informatycznym ARiMR.

Na koniec odnosząc się do stwierdzenia wnioskodawczyni, że w 2005 roku przystąpiła do pakietu ekologicznego i zadeklarowała sporne działki "na 5 lat w każdym roku" oraz do informacji, ze do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" w kolejnych latach 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady, sposób i wyniki kontroli realizowanej na podstawie odrębnych przepisów przez inne upoważnione do tego podmioty, nie są wiążące dla postępowania prowadzonego przez ARiMR ze sprawy wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Inspektorzy przyjeżdżający z "B" przeprowadzali kontrole najprawdopodobniej związane ze wspomnianą działalnością rolno środowiskową. Kontrole te nie mogą mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW na rok 2008, gdyż dotyczą innego programu pomocowego i są realizowane przez odrębny podmiot.

Odnosząc się do kwestii udziału wnioskodawczyni w kontroli przeprowadzonej "24 sierpnia 2011 r." bez jej udziału, organ odwoławczy zauważył, że raport z kontroli został sporządzony przez ARiMR na potrzeby sprawy o przyznanie płatności obszarowych z roku 2011. Wyniki tej kontroli na miejscu dla sprawy 2011, ujęte do raportu nr [...] są zdecydowanie korzystniejsze dla Strony. Dotyczą jednakże innej postaci działek rolnych zawartych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. Zauważył przy tym należy, iż odwołująca, po niekorzystnych dla niej wynikach kontroli zrezygnowała z deklaracji działki ewidencyjnej nr[...] (0, ha) z kodem błędu DR10 oraz działki ew. nr [...] (0,1 ha) z kodem błędu DR4. Dla rozpatrywanej sprawy o przyznanie płatności na rok 2008 właśnie te dwie działki deklarowane do płatności spowodowały (łącznie ze zmniejszeniem przez Stronę powierzchni w korekcie wniosku 0,20 ha) zawyżenie powierzchni deklarowanej łącznie o 0,48 ha.

W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. zostało przeprowadzone bez uchybień. Wskazane wyżej normy prawne nakazywały w określonym stanie faktycznym wydanie określonej decyzji. Organ nie może odstąpić od przestrzegania przepisów powołując się na słuszny interes strony.

Na koniec stwierdził, że kwestia przyznania stronie płatności na rok 2010 została ostatecznie rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2014 r. sygn.. akt III SA/Gl 1789/13.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego M.W. zakwestionowała decyzję organu odwoławczego, która, jest dla niej krzywdząca i, w jej ocenie, została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim przeprowadzenia właściwej kontroli na miejscu i z udziałem skarżącej. Podobnie jak, w odwołaniu podkreśliła, że w 2004 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości, a ponadto w roku 2005 przystąpiła do pakietu ekologicznego, zadeklarowała sporne działki na 5 lat w każdym roku. Do gospodarstwa przyjeżdżali inspektorzy z "B" w 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 roku i sprawdzali uprawy, oborę, zwierzęta. Także oni żadnych nieprawidłowości nie stwierdzili.

W odpowiedzi na skargę organ Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o oddalenie skargi, a odnosząc się do jej zarzutów, tożsamych z zarzutami odwołania, powtórzył argumentację przytoczoną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia 7 sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 16 czerwca 2014 r. stwierdzającą wydanie decyzji przez tego Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z dnia 3 lutego 2009 r. nr [...] przyznającą skarżącej płatności ONW na rok 2008 z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym na wstępie zaznaczyć należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, było dotknięte kwalifikowanymi wadami, wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. Zadaniem organów w postępowaniu wznowieniowym jest zatem ustalenie, czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną było dotknięte jedną z wad wymienionych w wymienionym wyżej przepisie. Stwierdzenie istnienia takiej wady obliguje organ do uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.. Jeżeli natomiast organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji odmawia jej uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodać przy tym trzeba, że organ związany jest podstawami do wznowienia wskazanymi we wniosku o wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przywołany przepis wymaga zatem kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; oraz nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w omawianym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność, czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11, LEX nr 1252179).

Organ administracji winien dokonać oceny stanu faktycznego nie później niż w dniu podjęcia decyzji (wyr. NSA z dnia 8 września 1989 r., II SA 390/89, OSP 1991, z. 6, poz. 140). Pojawienie się zatem nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania (M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 208). Stanowisko to jest zgodne także z orzecznictwem sądowym, według którego wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (wyr. NSA z dnia 29 marca 1985 r., III SA 1051/84, GAP 1987, nr 6, s. 46). Ta linia orzecznicza podtrzymywana jest także w najnowszym orzecznictwie. W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2008 r. (III SA/Wr 142/08, LEX nr 496255) zwrócono uwagę, że przy ocenie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie okoliczności (lub dowodów) w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. O ile powstały one pod dacie wydania decyzji ostatecznej, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania, lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Z kolei warunek "ujawnienia" nowych okoliczności lub dowodów odnieść należy do organu, a nie do strony. Oznacza to, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów.

O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej.

Podkreślić także należy, iż instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w przepisach prawa procesowego.

Stosownie do art. 151 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy pod kątem przyczyn wznowienia i jej istoty, wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.;

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli na mocy art. 146 § 1 K.p.a., nastąpiło przedawnienie możliwości jej uchylenia;

4) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

Powołana regulacja prawna adresowana jest do organu orzekającego w postępowaniu wznowionym w pierwszej instancji i wyznacza jego zakres decyzyjny, przy czym podstawową kompetencją merytoryczną tego organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 K.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W przypadku stwierdzenia istnienia przesłanki negatywnej stwierdza wydane decyzji z naruszeniem prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Jako podstawę wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ I instancji wskazał nowy dowód, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności w postaci ujawnienia faktu, po ponownej weryfikacji sprawy, iż część zadeklarowanych przez skarżącą działek nie spełniała kryterium utrzymania w dobrej kulturze rolnej. Tak opisana podstawa jest nieprawidłowa. Okoliczności faktyczne nie są dowodami, lecz są wykazywane za pomocą dowodów. Biorąc pod uwagę całe uzasadnienie postanowienia sąd uznał, że w istocie za przesłankę wznowieniową organ I instancji przyjął nową okoliczność w postaci nie utrzymywania w dobrej kulturze rolnej części zadeklarowanych do płatności działek.

Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (...), zwanemu dalej rolnikiem, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie, Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., w sprawie Wsparcia Rozwoju Obszarów Wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. we L 160 z 26 czerwca 1999 r., str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391), a także jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha.

Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika, w drodze decyzji administracyjnej przez kierownika biura powiatowego agencji restrukturyzacji i modernizacji rolnictwa.

Przyznawanie płatności ONW odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W art. 21 ust. 1 ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 ustawa, w stosunku do reguł określonych w K.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 K.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Nie oznacza to, że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Trzeba wskazać, że w myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mieści się w tym obowiązku rozpatrzenie i odniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie, w tym także okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą w postępowaniu odwoławczym.

Bezspornym jest, że źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu i weryfikacja wyjaśnień wnioskodawcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Zatem, aby w rozpoznawanej sprawie organ mógł na podstawie art.151 § 2 K.p.a. wydać decyzję, musiał najpierw przesądzić, że rzeczywiście w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w postanowieniu wznawiającym postępowanie, a więc, że sporne działki w dniu wydania decyzji ostatecznej o przyznaniu skarżącej płatności ONW na 2008 r. nie były użytkowane rolniczo, a organ o tym nie wiedział.

Błędne jest stanowisko organów, że protokół z kontroli sprawdzającej z 9 marca 2011 r. ma zasadnicze znaczenie. Jest to wprawdzie dowód, lecz jest to nowy dowód, który nie istniał w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. Istotne znaczenie może mieć jedynie fakt ustalenia drzew, krzewów i budynków na części zadeklarowanych przez skarżącą działek przede wszystkim w dniu dokonania kontroli. W kontekście oceny poprawności wniosków dotyczących wcześniejszych wniosków zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy owe drzewa, krzewy rosły w okresach, których te wnioski dotyczyły.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca jest zobowiązany do złożenia oświadczenia m.in. o powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjne oraz prowadzonych na nich uprawach. Dlatego też podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów, przy jednoczesnym zadeklarowaniu na nich upraw niezgodnie z rzeczywistym stanem na gruncie nie oznacza, że wniosek został złożony poprawnie. Za poprawność wniosku odpowiada rolnik, co nie oznacza, że organ nie ma obowiązku sprawdzenia prawdziwości danych w nim podanych.

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej dotyczący przyznania płatności ONW został ostatecznie we wznowionym postepowaniu negatywnie zweryfikowany, bowiem w ocenie organu stwierdzona nieprawidłowość na działce ewidencyjnej nr 5390 - kod błędu DR10 - cała działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. a taki stan miał charakter wieloletni uzasadniał zakwestionowanie jego treści. Ponadto dokumentacja fotograficzna potwierdziła ustalenia kontroli tj. działka rolna o powierzchni 0,18 ha położona na działce ew. nr 5390 w terenie stanowiła las wskazujący na brak rolniczego użytkowania działki na dzień 30 czerwca 2003 r. Wreszcie na działce rolnej i działka ew. nr [...] o powierzchni 0,10 ha inspektorzy terenowi stwierdzili zabudowania gospodarcze oraz sad na powierzchni 0,02ha. Nadano kod błędu DR4 "stwierdzona powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej powierzchni działki rolnej 0,10 ha". Zdjęcia lotnicze z dnia 19 sierpnia 2004 r. oraz z lat następnych wskazują jednoznacznie, iż na działce w żaden sposób nie można wymierzyć działki rolnej kwalifikującej się do przyznania płatności zgodnie z warunkami określonymi w wyżej przytoczonymi przepisami prawa.

Raz jeszcze należy podkreślić, że organ może wziąć pod uwagę jako przesłankę wznowieniową tylko nową okoliczność nieznaną mu w dniu wydania decyzji ostatecznej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że do wniosku z dnia 9 kwietnia 2008 r. skarżącą dołączyła wydruki zdjęć lotniczych, pochodzących z zasobów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obrazujące m. in. kwestionowane we wznowionym postępowaniu działki ewidencyjne 5390 i 5405, 6333. Na pierwszej wyraźnie widać drzewa, a na drugiej zabudowania.

Co do zasady ortofotomapa to podstawowe źródło dokonywania pomiarów powierzchni, zaś dostępne w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli dane graficzne, w tym ortofotomapy Agencja winna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w toku kontroli administracyjnej. Skoro organ w postępowaniu zwyczajnym przyjął oświadczenie wnioskodawczyni, w którym stwierdziła, że na powyższych działkach było pastwisko, to na podstawie czegoś musiał powziąć wątpliwości co do wykorzystania tychże działek.

Podkreślić także należy, że na końcu raportu z kontroli z dnia 12 listopada 2008 r. zawarto adnotacje, iż kontrola załączników graficznych (zdjęć) wykazała nieprawidłowości. Działki ewidencyjne nr [...] nie kwalifikowały się do płatności. W konsekwencji wezwano skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczący powierzchni kwalifikującej się do płatności. Wezwanie dotyczyło także płatności ONW. 17 listopada 2009 r. skarżąca złożyła korektę wniosku, zaś skorygowany wniosek został ponownie poddany kontroli i nadal kontrolerzy stwierdzili nieprawidłowość co do powierzchni kwalifikującej się do płatności. Ostatecznie "wykorzystując funkcjonalność powierzchni udowodnionej dla spornych działek" zapisano powierzchnie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trudno uznać, że poczyniono takie ustalenia z pominięciem załączników graficznych i opisanych w nich działek

Wątpliwości Sądu budzi w tej sytuacji kwestia zabudowań, lasu. Organ nie wykazał, że w ZSZiK zbudowanym także, na co sam zwrócił uwagę, na danych z ewidencji gruntów i budynków, brak było zapisów o istnieniu zabudowań, widocznych zresztą na ortofotomapie. Nie wykazał, że w ramach postępowania zwykłego nie zapoznał się w procesie weryfikacji wniosku z dołączonym do niego załącznikami w postaci zdjęć, że nie wiedział o istnieniu lasu i zabudowań na kwestionowanych działkach rolnych, a w konsekwencji, że w sprawie rzeczywiście zaistniała przesłanka wznowieniowa. Dopiero po przesądzeniu jej istnienia można byłoby wydać decyzję merytoryczną, z uwzględnieniem normy art. 146 K.p.a

Raz jeszcze podkreślić należy, że tylko brak pozytywnej wiedzy organu o drzewach i zabudowaniach pozwalałby na uznanie, że w sprawie zaistniała nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ewentualna zła ocena jakiejś okoliczności nie może być utożsamiana z brakiem wiedzy na temat tej okoliczności.

Wreszcie organ uznał oparciu o wyniki kontroli z 9 marca 2011 r., że na działkach zadeklarowanych we wniosku dotyczącym płatności na 2010 rok były krzewy. Nie negując odwzorowania w raporcie z marca 2011 r. stanu działek zadeklarowanych do płatności na 2010 r., w ocenie Sądu organ powinien był jednak szerzej wyjaśnić dlaczego przyjął, że te krzewy rosły na spornych działkach także w 2008 roku, a więc trzy lata wcześniej. Krzewy rosną szybko i nie można wykluczyć, że pojawiły się później. Nie można automatycznie ustaleń z 2011 r przenosić na lata wcześniejsze, nie przedstawiając dokładnej analizy, dlaczego zdaniem organu owe krzewy rosły także kilka lat wcześniej.

Nie można też ograniczać się do stwierdzenia, że wnioskodawczyni skorygowała we wznowionym postępowaniu wniosek. Organ nie wyjaśnił, czy na tym etapie postępowania korekta w ogóle jest dopuszczalna, a jeśli nie jest, czy rzeczywiście powierzchnia działek objęta korektą została źle zadeklarowana w pierwotnym wniosku.

W toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla podstawa wznowienia wskazana w postanowieniu wznawiającym postępowanie. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli taki, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Na koniec wskazać także należy na niestaranne sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ utrzymał w mocy "zaskarżoną decyzję nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa z dnia 16.06.2014 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR". O ile numer zaskarżonej decyzji jest poprawny, to zaprezentowane sformułowanie sugeruje, że organ I instancji uznał decyzję z dnia 16 czerwca 2014 r. za wydana z naruszeniem prawa. Tymczasem jest to data decyzji wydanej we wznowionym postepowaniu o numerze takim, jak wskazany przez organ odwoławczy. I to nie ta decyzja została wydana z naruszeniem prawa, lecz decyzja ostateczna kończąca postępowanie prowadzone w zwyczajnym trybie, którego przedmiotem było przyznanie skarżącej płatności ONW na 2008 rok.

Podsumowując, w ocenie Sądu organ w niedostateczny sposób wykazał zaistnienie w sprawie przesłanki wznowieniowej. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję obciążając organ kosztami postępowania sądowego, w tym udzielonej skarżącej pomocy prawnej z urzędu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania sądu i jednoznacznie wyjaśni kwestię wiedzy lub braku wiedzy o stanie spornych działek w dniu wydania decyzji ostatecznej kończącej postępowanie zwykłe, a w konsekwencji oceni, czy rzeczywiście okoliczności ujawnione 9 marca 2011 r. były nowymi okolicznościami, czy też nie, a jeśli były, jaka była faktyczna, referencyjna powierzchnia działek uprawnionych w 2008 roku do płatności ONW.