Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1595/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151 i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1184/15 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1184/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. Nr 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 98a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 519 ze zm., dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania M.G., od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2015 w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 21 660,00 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji ustalił ww. opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w K. - działka gruntu nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wzrost wartości tej nieruchomości był spowodowany jej podziałem geodezyjnym, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Opłata ta ustalona została na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale wynosi 144 400 zł (wartość nieruchomości przed podziałem - 704 300 zł, wartość nieruchomości po podziale - 848 700 zł), w związku z tym opłata adiacencka obliczona według stawki 15% - stosownie do powołanych uchwał Rady Miejskiej w [...] - wynosi 21 660 zł.

Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem M.G. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że ustalenie opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wydając przedmiotową organ określił w niej prawidłową wysokość opłaty.

Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było następstwem podziału części nieruchomości, położonej w obr. ew. nr [...] m. K., oznaczonej działkami od numeru [...] do [...] oraz nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, po uprzednim ich połączeniu w działkę [...], na działki od nr [...] do nr [...] (17 działek) oraz podziału części nieruchomości oznaczonej działkami nr od [...] do [...] o łącznej pow. [...] ha, po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...] na działki o nr od [...] do [...] (17 działek). Podział nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości a decyzja w tym zakresie stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji w dniu [...] lutego 2015 r.

Rzeczoznawca majątkowy, D.B. dokonała wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami i sporządziła w dniu [...] kwietnia 2015 r. operat szacunkowy. Wynika z niego, że wartość wycenianych działek przed podziałem wynosiła 704 300,00 zł, a po podziale wynosi 848 700,00 zł. Różnica pomiędzy wartością rynkową przedmiotowych działek przed podziałem a ich wartością rynkową po podziale wynosi zatem 144 400,00 zł. Od tej wartości została naliczona opłata adiacencka w łącznej kwocie 21 660,00 zł przy zastosowaniu stawki 15 % wartości wzrostu nieruchomości. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełniał kryteria poprawnej wyceny.

Organ wywiódł, że główne zarzuty skarżącego były związane z operatem szacunkowym. Zarzuty te zostały przekazane autorce operatu w celu ustosunkowania się do nich. W dodatkowych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał między innymi, iż wybór metody wyceny należy do rzeczoznawcy, zastosowane zaś w niniejszej sprawie podejście porównawcze metodą porównywania parami, zostało wybrane jako najbardziej odpowiednie do obecnego rynku nieruchomości, pozwalające - po określeniu wpływu cech rynkowych i zakresu skali oceny - na przeprowadzenie porównania nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do wyceny i określenie wielkości poprawek, wynikających z różnicy tych ocen. Wyjaśnił także, iż szacunku dokonał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie wystąpił ze zleceniem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zaś wniosek w tej sprawie skierowany do organu odwoławczego zawarty w odwołaniu, nie może być uwzględniony. To skarżący bowiem kwestionuje sporządzony przez rzeczoznawcę operat, zaś w ocenie Kolegium operat ten jest prawidłowy, został opracowany z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami a także zawiera wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego elementy, ma walor spójności i logiczności.

W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy, w tym kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, została należycie uzasadniona, w związku z czym brak było podstaw do dokonywania dalszych czynności dowodowych, mających na celu ustalenie tego wzrostu.

W odniesieniu do zarzutów odwołania o "podwójnej opłacie" (w 2011 r. skarżący uiścił opłatę adiacencką po dokonanym podziale nieruchomości na 10 działek, poprzedzonym ich scaleniem) Kolegium wskazało, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty, po kolejnych podziałach nieruchomości, jeżeli jej właściciel odnosi korzyści z faktu podejmowania działań, zwiększających jej wartość. Skoro bowiem dokonano podziału geodezyjnego nieruchomości, zatwierdzonego stosowną decyzją i w związku z tym wzrosła jej wartość, to zaistniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 98a u.g.n. skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu i przyjęciem go za podstawę wydanej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, niezastosowanie art. 4 pkt 11 u.g.n. skutkujące błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 98a u.g.n. i przyjęciem go za podstawę wydanej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego przebieg i wynik, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. art. 107. § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że strona skarżąca po pierwsze nie zgadza się z samą podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej, a po drugie kwestionuje ustalenia w zakresie stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tych kwestii Sąd podkreślił, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne, nie było obarczone wadą braku wszechstronności i dążności do ustalenia i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie podstawowych kwestii związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej i odnosi się do zarzutów odwołania.

Sąd argumentował, że podstawowymi dowodami w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej są decyzja o podziale nieruchomości oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 3 u.g.n.). W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., o podziale nieruchomości: (1) oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...] do [...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...] m. K., po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...], na 17 działek od nr [...] do [...]; (2) oznaczonej działkami ewidencyjnymi nr [...] do [...] obręb ewidencyjny [...] m. K., po uprzednim ich połączeniu w działkę nr [...]. W aktach sprawy znajduje się także decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 12 240 zł ustaloną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wcześniej dokonanym podziałem – na wniosek M.G. - w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Podział dotyczył działek oznaczonych [...],[...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] m. K., na działki [...] do [...].

Sąd wskazał, że nieruchomości skarżącego podlegały już wcześniej podziałowi i z tego tytułu uiszczona została opłata adiecencka. Wskazał również, że organ odwoławczy odniósł się do powyższej kwestii stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty adiacenckiej, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela.

Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które dokonało oceny, załączonego do akt sprawy, operatu z dnia [...] kwietnia 2015r. i nie dopatrzyło się w nim błędów, czy też niejasności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami, które uniemożliwiałyby uznanie go za dowód w sprawie. Zdaniem Sądu, prawidłowo w operacie zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego stwierdzając między innymi: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje dwa stany nieruchomości istotne do wyceny: - stan przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, - stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". Z powyższego, w ocenie rzeczoznawcy wynika, że na dzień wydania decyzji o podziale wycenie podlegała działka nr [...] i [...], a na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – działki [...] do [...] i [...] do [...]. Zdaniem Sądu, stanowisko to znajduje uzasadnienie właśnie w art. 98a u.g.n. W ocenie Sądu I instancji, zastosowane w operacie podejście porównawcze i metoda porównywania parami jest najczęściej stosowana do obliczenia opłaty adiacenckiej i z pewnością mogła być zastosowana również w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek skarżącego nie spełniał przesłanek art. 98b u.g.n., a tym samym brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie ww. przepisu, choć z pewnością zastosowanie go byłoby dla skarżącego bardziej korzystne.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Zdaniem Sądu, z materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej M.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP, tj. naruszającej prawo materialne - art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt. 11 u.g.n.,

2) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującą niezasadnym zastosowaniem przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji tj. oddalenia skargi,

3) przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 11 u.g.n. skutkujące błędnym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 98a u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji tj. oddalenia skargi,

4) przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie artykułów: 6 k.p.a., 7 k.p.a., 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wskazał, że wypełniona została dyspozycja art. 174 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że podział nieruchomości na 34 działki miał miejsce po scaleniu 10 poprzednio wydzielonych działek, zatem faktycznie nie był on posiadaczem scalonej nieruchomości, a stał się posiadaczem dopiero wydzielonych 34 działek, które powstały ze scalenia 10 działek. W ocenie skarżącego kasacyjnie, scalenie nieruchomości stanowiło jedynie formalny geodezyjny sposób wydzielenia innej wielkości i ilości działek, w wyniku którego realna wartość nieruchomości nie wzrosła. Nadto, jego zdaniem okoliczności sprawy, w tym w szczególności uiszczona już wcześniej opłata adiacencka, przemawiały za tym, że organ winien odstąpić od naliczenia kolejnej opłaty. Skarżący powołał się również na zakaz podwójnego opodatkowania, który jego zdaniem w drodze analogii ma zastosowanie do opłaty adiacenckiej. Końcowo podtrzymał swoje stanowisko dotyczące naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady legalizmu i powiązanej z nią zasady demokratycznego państwa prawa wskazując, że organy administracji podjęły się działań nie znajdujących oparcia w przepisach prawa, a wiec niedopuszczalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję SKO w [...] z [...] sierpnia 2015 r.

Wprawdzie w niniejszej skardze powyższy przepis nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej, jednakże mimo to nie zasługuje on na uwzględnienie.

Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Słusznie też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa. Organy nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6 i 7 k.p.a., a sama decyzja zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, jeśli z wyroku wynika, że WSA stwierdził, iż skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie sposób zarzucić Sądowi oddalającemu skargę naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Podkreślić także należy, że zarzut ten, poza jego przytoczeniem w podstawach kasacyjnych, nie został w żaden sposób umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W ocenie NSA zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję SKO z [...] sierpnia 2015. naruszył art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt.11 u.g.n. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 98a u.g.n., niestosując przy tym art. 4 pkt 11 u.g.n. co skutkowało błędnym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, rozstrzygnięciem tj. oddaleniem skargi.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości;

Z kolei art. 98a u.g.n.. wskazuje, że aby możliwe było nałożenie na właściciela opłaty adiacenckiej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Co ważne wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Słusznie Sąd I instancji podniósł, że powyższe przesłanki wynikające z art. 98a u.g.n. zostały spełnione. Tym samym ww. przepis został przez organy w sposób prawidłowy zastosowany. Podkreślić przy tym należy (wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie), że ustalenie i pobór opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny i jest obowiązkiem organu (sankcjonowanym odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych) i odstąpić od niej organ może wyłącznie wtedy, gdy koszty prowadzenia w tym zakresie postępowania przewyższałyby wysokość samej opłaty.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r., o podziale nieruchomości jak również decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 12 240 zł ustaloną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wcześniej dokonanym podziałem – na wniosek M.G. - w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Podział dotyczył działek oznaczonych [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] m. K., na działki [...] do [...]. Nie umknęło zatem uwadze zarówno organów, jak i Sądu I instancji, że nieruchomości skarżącego podlegały już wcześniej podziałowi i z tego tytułu uiszczona została opłata adiacencka.

Jak zauważył Sąd I instancji podstawowymi dowodami w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej są decyzja o podziale nieruchomości oraz operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ( art. 156 ust. 3 u.g.n.).

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. NSA podziela zdanie Sądu I instancji, że sporządzony w sprawie operat z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie zawierał błędów, czy też niejasności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami, które uniemożliwiałyby uznanie go za dowód w sprawie. Słusznie także wskazano w nim, że na dzień wydania decyzji o podziale wycenie podlegała działka nr [...] i [...], a na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – działki [...] do [...] i [...] do [...]. Trafnie też uznano, że stanowisko to znajduje uzasadnienie w art. 98a u.g.n.

NSA zgadza się ze stanowiskiem, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty adiacenckiej, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela. Zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że ze wskazanych materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n.

Należy w tym miejscu zauważyć również, iż art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie nieruchomość skarżącego kasacyjnie obejmująca 10 działek, które następnie scalono do jednej, podlegała podziałowi na 34 działki. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z wnioskiem strony i postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie ostatecznej decyzji. Nie ma tu mowy o "scaleniu" w rozumieniu przepisów prawa, a połączenie działek nastąpiło w ramach prac geodezyjnych i było jedynie czynnością techniczną. Podkreślić należy, że "techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości ma o tyle znaczenie, że na dzień wydania decyzji o podziale, przedmiotowa nieruchomość nie była geodezyjnie podzielona, a art.98a u.g.n. nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art.98a ust. 1 u.g.n. Nie można zatem do ustalania jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1, aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości. Okoliczność, że nieruchomość ta była podzielona w przeszłości, a następnie doszło do zniesienia tego podziału poprzez nadanie przez właściwy organ jednego numeru ewidencyjnego nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, skoro art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału.

Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości. (zob. wyroki NSA z 4 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 1758/15 i .I OSK 1760/15, publ. CBOSA).

Podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Niewątpliwie zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Bezsprzecznie zatem podział nieruchomości stworzył możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność. Niezależnie od pierwszego dokonanego podziału, stan nieruchomości skarżącego kasacyjnie uległ kolejnej zmianie, która pociągała za sobą zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że jej wartość uległa zwiększeniu. Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 555/15, 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2361/11, 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, publ. CBOSA).

W operacie prawidłowo ustalono wartość przedmiotowej nieruchomości po podziale jako sumę poszczególnych wartości wszystkich działek powstałych po podziale. Operat szacunkowy odnosi się bowiem do całej nieruchomości. Opłata adiacencka dotyczy całej nieruchomości, a nie tylko wybranych działek, co wynika jednoznacznie z treści art. 98a u.g.n. i uwzględnia konkretne cechy nowo powstałych działek w wyniku podziału, co niewątpliwie ma na celu ustalenie tego jaka jest wartość całej nieruchomości po podziale.

W przedmiotowej sprawie podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a nie w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, jak to sugeruje skarżący kasacyjnie. Zaistniały tym samym, w ocenie NSA, hipotezy zawarte w art. 4 pkt 11 i art. 98a ust. 1 u.g.n., a więc i dyspozycja do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

1