Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 231/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...], reprezentowanej przez pełnomocnika – r. pr. J. K., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 maja 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Praszki z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. zatwierdzającej podział działki nr A położonej w obrębie [...].

Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika, że A S.A. wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010 r. wystąpiła o zatwierdzenie projektu podziału działki nr A położonej w obrębie [...], będącej terenem zamkniętym A.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz Praszki postanowieniem z dnia 7 lipca 2010 r. pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt podziału przedmiotowej działki, a następnie decyzją z dnia 20 lipca 2010 r., nr [...], opartą o przepisy art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A S.A., położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr A o pow. 0,5713 ha, na pięć działek o numerach: B, C, D, E oraz F. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożona wraz z wnioskiem mapa spełniała wymogi formalne. Dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r., natomiast zaprojektowany podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Decyzja ta nie została zakwestionowana w toku instancji i stała się ostateczna.

W piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r., A S.A. powołując się na przepis art. 155 K.p.a. wniosła o wprowadzenie zmiany w powyższej decyzji poprzez zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Argumentowała, że wydzielone działki o numerach C i D stanowią drogi powszechnie dostępne i spełniają funkcję publiczną, są połączone z siecią dróg publicznych oraz są otwarte dla publicznego i prywatnego transportu, a korzystanie z nich nie jest ograniczone do indywidualnie oznaczonej grupy osób.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Burmistrz Praszki decyzją z dnia 17 lipca 2011 r. odmówił dokonania zmiany decyzji własnej z dnia 20 lipca 2010 r., zatwierdzającej podział działki nr A. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ zacytował treść tego uregulowania i wywiódł, że rolą organu jest ocena, czy w sprawie zachodzą wymienione w nim przesłanki do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zaakcentował, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy ale dokonanie weryfikacji wydanej decyzji. Zdaniem organu, żądanej przez stronę zmianie sprzeciwiają się zapisy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wymagają one, by z wnioskiem o podział wystąpił właściciel lub użytkownik wieczysty, a droga musi być drogą publiczną o przebiegu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem, działki nr C i D, które zostały wydzielone w wyniku zaproponowanego podziału, faktycznie są zajęte pod drogę publiczną, jaką jest ulica [...], jednak przebieg tej drogi nie został określony w planie, gdyż w dacie orzekania o podziale brak było planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem utracił on ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Brak było też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określającej przebieg ulicy [...], stąd nie było podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej decyzji o zatwierdzeniu podziału.

Nie godząc się z powyższą decyzją A S.A. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się wymienionych w nim przesłanek, czyli zgody strony oraz występowania jej słusznego interesu wyrażającego się w ustaleniu statusu wydzielonej działki odpowiadającej jej rzeczywistemu przeznaczeniu, a w ślad za tym - możliwości uzyskania odszkodowania za jej utratę. Zarzuciła nadto naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest ustalenie przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że przepis ten takiego warunku wprost nie ustanawia. W uzasadnieniu strona wywiodła, że ratio legis art. 98 ustawy jest doprowadzenie do sytuacji, w której działka - w zależności od kategorii drogi - staje się własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa i nie ma racjonalnych przesłanek, aby utrzymywać jakikolwiek tytuł prawny do działki zajętej pod drogę publiczną na rzecz podmiotu, który nie ma już prawnej możliwości czerpania z tej działki korzyści. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy jest także niepożądane ze względu na trudności w ustaleniu osoby odpowiedzialnej za zdarzenia zaistniałe na takiej drodze publicznej, a użytkownik wieczysty, pomimo że nie jest w stanie korzystać z działki, zobowiązany jest do ponoszenia danin publicznych w postaci podatku od nieruchomości i opłat za użytkowanie wieczyste. Zdaniem strony, przyjęta przez organ interpretacja art. 98 ust. 1 ustawy stanowi niedopuszczalną modyfikację tego przepisu, w którym brak jest odesłań do planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony, miała ona słuszne prawo do potwierdzenia takiego statusu działki, który odpowiadał rzeczywistemu i bezspornemu jej przeznaczeniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 27 maja 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 155 K.p.a. i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Wskazał również, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zdefiniowano drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Na tej podstawie Kolegium wywiodło, że przepis art. 98 ustawy jest przepisem wskazującym jedynie skutki podziału nieruchomości, z których wydzielono działki pod drogi publiczne, natomiast nie stanowi on podstawy do dokonania takiego podziału. Nie stanowi on zatem podstawy do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., Kolegium stwierdziło, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, dotyczące przejścia prawa własności, nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa, w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i ma charakter deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód, aby w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrysy z planu miejscowego jednoznacznie wskazujące przeznaczenie nowowydzielonych działek w tymże planie. Końcowo Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do wydania decyzji w sprawie podziału działki nr A z powołaniem w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 ustawy i brak jest podstaw uzasadniających zmianę przedmiotowej decyzji w omawianym zakresie, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż strona nie wykazała swego słusznego interesu lub interesu społecznego.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję powtórzono i rozwinięto zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 155 K.p.a., przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu zmiany decyzji, mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwą identyfikację przesłanki "słuszny interes strony". Kolejnych naruszeń art. 155 K.p.a. skarżąca Spółka upatrywała w odmowie zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej pomimo tego, że konieczność jej weryfikacji wynikała z naruszenia przez Burmistrza Praszki art. 105 § 1 K.p.a., gdyż jeśli nie mógł uwzględnić żądania strony, to winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie wydawać decyzję merytoryczną sprzeczną z wnioskiem strony. Również naruszeniem art. 155 K.p.a. była, zdaniem skarżącej, odmowa zmiany decyzji podziałowej pomimo, że jej wydaniu towarzyszyło naruszenie art. 11 § 1 k.p.a. polegające niewyjaśnieniu stronie przed wydaniem decyzji przesłanek jakimi zamierzał kierować się organ załatwiający sprawę w sposób sprzeczny z żądaniem strony, w związku z czym strona nie miała możliwości zapoznania się z przewidywanym kierunkiem rozstrzygnięcia i nie mogła dokonać czynności procesowej w postaci wycofania żądania na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Poza tym, zarzucono naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że Burmistrz Praszki nie jest zobowiązany do powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wskazywania, czy podział nieruchomości dokonuje się w trybie przewidzianym do wydzielenia działek pod drogi publiczne, a także wskazywania czy występują przesłanki uzasadniające zastosowanie takiego trybu. Zarzucono ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnej w sprawie okoliczności faktycznej a mianowicie, czy działka objęta postępowaniem została wydzielona pod drogę publiczną i oparcie swojego ustalenia wyłącznie na informacji uzyskanej przez Burmistrza Praszki już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, a więc podmiotu finansowo zainteresowanego w uniknięciu tego stwierdzenia. Niezależnie od tego zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 ustawy, przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach przywołanego przepisu pomimo, że wydzielono działkę pod drogę publiczną. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko, iż fakt przejścia prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne znajduje się poza obszarem zainteresowań organu zatwierdzającego podział. Zdaniem skarżącej A S.A., postępowanie zostało podjęte w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną i była to jedyna przyczyna złożenia wniosku, stąd podział dokonał się w warunkach art. 98 ust. 1 ustawy. Z kolei ustalenie przesłanki, czy dana działka została wydzielona pod drogę publiczną nie może sprowadzać się wyłącznie do sprawdzenia zapisów w planie miejscowym. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r., wywiedziono, że decydujące znaczenie ma rzeczywiste wykorzystanie drogi, a nie względy formalne i na ten aspekt zwrócił również uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. Zdaniem strony skarżącej, w realiach sprawy można było oczekiwać, że zostanie wydana decyzja na podstawie art. 155 K.p.a. zgodna z jej żądaniem, skoro zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu. Wystarczające jest bowiem wykazanie tylko jednej z tych przesłanek, natomiast w rozpoznawanym przypadku za zmianą decyzji niewątpliwie przemawia słuszny interes A S.A., wyrażający się w tym, że pominięcie w decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 ustawy zamyka Spółce drogę do uzyskania rekompensaty w postaci odszkodowania za utracone mienie. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że poza zakresem postępowania podziałowego pozostaje badanie, czy decyzja wydana została w okolicznościach art. 98 ust. 1 ustawy. Według A S.A., ustalenie czy podział dokonywany jest w warunkach tego przepisu jest jedną z pierwszych czynności, jakie powinien podjąć organ prowadzący postępowanie administracyjne, gdyż wiąże się to z określeniem uprawnionego wnioskodawcy oraz determinuje już w fazie wszczęcia postępowania ustalenie kręgu pozostałych jego stron, który jest odmienny niż w przypadku podziału zwyczajnego, albowiem zatwierdzenie podziału w związku z wydzieleniem działki pod drogę publiczną będzie dotykać interesu prawnego właściwej gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa wobec zaistnienia uprawnienia (przejęcie działki na własność) oraz obowiązkiem w postaci uznania odszkodowania. Tym samym organ winien wezwać taki podmiot do udziału w postępowaniu w trybie art. 61 § 4 K.p.a. Na poparcie przytoczono treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 345/08. Zdaniem strony skarżącej, decyzja podziałowa przesądza o losie prawnym nieruchomości podlegającej podziałowi i nie istnieje potrzeba podejmowania jakichkolwiek późniejszych czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego, gdyż to właśnie z tej decyzji, a nie z innych aktów lub czynności płyną skutki prawne opisane w art. 98 ustawy. Poza tym, obowiązek powołania podstawy prawnej wynika z treści art. 107 § 1 K.p.a. Z kolei realizując wynikającą z art. 105 § 2 K.p.a. zasadę dyspozycyjności postępowania wnioskowego, organ powinien był zbadać, czy strona nadal oczekuje wydania decyzji, gdyby jej treść miała odbiegać od znanych organowi intencji strony. Stosownie natomiast do określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, organ jeszcze przed wydaniem decyzji powinien był wyjaśnić stronie i przekonać ją, że nie znajduje podstaw do uznania, iż ziściły się przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy i strona swego celu nie osiągnie. Brak możliwości realizacji wniosku uzasadniałby umorzenie postępowania w trybie art. 105 K.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Również wcześniejsze uprzedzenie strony przez organ o niemożliwości zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy stwarzałoby jej możliwość cofnięcia wniosku. Na zakończenie przywołano podawaną wcześniej w odwołaniu argumentację dotyczącą ratio legis art. 98 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), tylko stwierdzenie tego rodzaju naruszeń prawa skutkuje uwzględnieniem skargi. Jeśli powyższe uchybienia nie występują, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym – na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, co oznacza ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, jak i stanu sprawy istniejącego na dzień wydania decyzji. Oceniana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej.

Na wstępie, precyzując przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzaniu postępowania administracyjnego w trybie art. 155 K.p.a. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu zaliczane jest – obok wznowienia i stwierdzenia nieważności – do trybów nadzwyczajnych, stwarzających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, co stanowi odstępstwo od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

O ile postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe dotyczą decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, to postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy wzruszenia (uchylenia, zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi oraz decyzji niewadliwych (prawidłowych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 155 K.p.a. utrwalony jest słuszny pogląd, że konstrukcja tego przepisu powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w tym trybie – co do zasady – zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, oraz z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 320845 i nr 745219). Samodzielność postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. polega na tym, że jego przedmiotem jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków w razie wystąpienia nowych okoliczności faktycznych, określonych w tym przepisie (zaistnienie słusznego interesu strony bądź interesu społecznego), uzasadniających modyfikację rozstrzygnięcia poprzez jego zmianę lub uchylenie. Nowa decyzja wydana w trybie tego przepisu wywołuje skutki na przyszłość, nie narusza przymiotu ostateczności dotychczasowej decyzji i jego skutków prawnych, a jedynie czyni ją nieaktualną w zmodyfikowanym zakresie. Oznacza to, że na gruncie art. 155 K.p.a. brak jest możliwości powrotu do nowej oceny poprzednio ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a także podjęcia próby naprawienia uchybień prawnych zawartych w modyfikowanej decyzji. Odmiennie niż w pozostałych trybach nadzwyczajnych, organ nie może zatem oceniać poprawności swojej wcześniejszej decyzji, a w konsekwencji również kontrola prowadzona przez Sąd – rozstrzygający na zasadzie art. 134 P.p.s.a. w granicach danej sprawy – nie obejmuje weryfikacji poprzednich decyzji, lecz tylko decyzje podjęte w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a.

Przypomnieć należy, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Burmistrza Praszki z dnia 20 lipca 2010 r. – wydanej na podstawie art. art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości – poprzez "zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Zaznaczyć trzeba, że wskazywany przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, którego aktualne brzmienie było tożsame jak w dacie wydawania decyzji z dnia 20 lipca 2010 r., przewiduje, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w razie wniosku użytkownika wieczystego - prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod tego rodzaju drogi wygasa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Dotyczy to również wydzielania działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Redakcja przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przewiduje on skutek prawny w postaci przejścia prawa własności bądź wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Skutek ten wywoływany jest zatem w sposób bezpośredni, z mocy samego prawa.

Jak zasadnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, LEX nr 299525), wskazywany przez skarżącą Spółkę materialnoprawny przepis art. 98 ust. 1 ustawy nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy dokonania podziału, lecz jedynie określa skutki podziału ewidencyjnego dokonanego na wniosek, w postaci przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, który to skutek nie następuje z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości ale z mocy prawa. Stanowisko to potwierdzane jest także w piśmennictwie (por. G. Węgrzyn "Klauzula o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną jako element decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości", ST 2010 r., nr 3, s. 46-57 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Zauważyć należy, że decyzja podziałowa powinna co do zasady wskazywać na cel podziału (przeznaczenie nowo wydzielonych działek). W decyzji podziałowej organ nie może zaś rozstrzygać o przejściu własności, czy wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w jego wyniku podziału, albowiem w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogę następują one ex lege, a przepisy ustawy nie przewidują potrzeby potwierdzania tego skutku w drodze decyzji. Nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego wypowiedź organu w tym zakresie zawarta w osnowie decyzji o podziale. W tych okolicznościach rozstrzygnięcie przez organ w decyzji podziałowej o prawnorzeczowych następstwach podziału wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy byłoby obarczone wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W kwestii wywłaszczenia działki pod drogę publiczną organ może natomiast wypowiedzieć się orzekając w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania. Na marginesie zaakcentować należy, że powoływany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2010 r. został wydany właśnie w tym przedmiocie. Tak samo kwestii odszkodowania dotyczył wskazywany wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., nr 22531/05. O tym, czy decyzja podziałowa wywołała przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia własności z mocy prawa, rozstrzyga ponadto sąd powszechny orzekający w procesie cywilnym lub w postępowaniu wieczystoksięgowym. Również inne formy wypowiedzi organu, zawarte w innym miejscu decyzji podziałowej, np. powołanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy w podstawie prawnej decyzji albo w treści tej decyzji, nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy.

Wracając do wnioskowanej przez stronę zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. poprzez zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy, dostrzec trzeba, że wprawdzie z jego sformułowania nie wynikało precyzyjnie, w jaki sposób miałoby przez organ zostać zastosowane powyższe unormowanie, tj. czy miałoby to sprowadzać się do jego powołania w podstawie prawnej decyzji, czy do powołania go w podstawie prawnej decyzji i orzeczenia o dokonaniu podziału w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną, lub też do zawarcia w decyzji zmieniającej oprócz w/w elementów również orzeczenia o skutkach jaki przepis ten wywołuje. Jednak zarówno treść odwołania, a także treść skargi, w której strona skarżąca wskazuje na wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek powołania przez organ podstawy prawnej, rozwiewają w istocie wątpliwości co do tego, że zgodnie z żądaniem strony przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien zostać powołany przede wszystkim w podstawie prawnej decyzji.

Na gruncie przedstawionych wyżej rozważań, tego rodzaju wniosek nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skutku w drodze zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zasadnie zatem organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej zmiany decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. W kontekście złożonego wniosku, rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z nim, w kwestii przeznaczenia działek w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprowadzałoby się nie tylko do zmiany podstawy prawnej decyzji, ale ponadto prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem o podział nieruchomości, zakończonej już decyzją ostateczną z dnia 20 lipca 2010 r. i to w kwestii niebędącej przedmiotem postępowania podziałowego. Tymczasem, jak wskazano już wyżej, z uwagi na przesłankę w postaci tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym, decyzja wydawana w trybie art. 155 K.p.a. może obejmować wyłącznie zagadnienia rozstrzygnięte wcześniejszą decyzją, do której odnosi się żądanie zmiany, a nie nowe, które w przedmiotowej sprawie dotyczyłyby przeznaczenia nieruchomości powstałych w wyniku podziału. W przeciwnym wypadku nie miałaby miejsca przewidziana w art. 155 K.p.a. zmiana decyzji, lecz doszłoby do wydania decyzji w innej, nowej sprawie. Brak było również podstaw do zmiany decyzji ostatecznej przez wprowadzenie do podstawy prawnej przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też wprowadzenia do treści decyzji rozstrzygnięcia o skutkach wywoływanych przez tenże przepis, skoro nie daje on podstawy do jakiejkolwiek działalności orzeczniczej organu.

Odnosząc się do treści skargi zaznaczyć należy, że zawarte w niej zarzuty naruszenia art. 155 K.p.a. w przeważającej mierze podnoszone są w kontekście naruszenia procedury postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 20 lipca 2010 r. o podziale nieruchomości (kwestii proceduralnych na etapie wydawania decyzji dotyczy także cytowany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 345/08), zatem nie mogą mieć znaczenia w rozpoznawanej sprawie i nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi. Jak wywiedziono wyżej, poza zakresem oceny Sądu rozstrzygającego w sprawie odmowy stosowania art. 155 K.p.a. pozostają wszelkie argumenty dotyczące prawidłowości ostatecznej decyzji podziałowej i to zarówno w odniesieniu do naruszeń przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana, jak i wad zakończonego nią postępowania. Te naruszenia nie mogą bowiem uzasadniać wnioskowanej zmiany decyzji podziałowej na podstawie art. 155 K.p.a. Natomiast wskazywany przepis art. 98 ust. 1 ustawy nie daje podstawy do jakiejkolwiek działalności orzeczniczej organu, przez co nie jest powoływany w podstawie prawnej decyzji o podziale nieruchomości i nie może zostać tam zamieszczony w trybie zmiany decyzji przewidzianym w art. 155 K.p.a. Przy zastosowaniu tego przepisu niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji, która zdaniem skarżącej Spółki niezgodna jest z jej intencją i wolą, a przez to wadliwa od początku, bowiem wady tego rodzaju nie mogą zostać wyeliminowane w drodze omawianego przepisu.

Z tych względów na podstawie z art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.