Postanowienie WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 506/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 lipca 2019 r. M. W. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na uchwałę nr 283/VI11/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin, zaskarżając uchwałę w całości i żądając jej uchylenia.

Uzasadniając legitymację do wniesienia skargi skarżąca podniosła, że kwestionowana uchwała narusza jej prawo do korzystania z uprawnień wpisanych w Konstytucję i jej akty wykonawcze takie jak między innymi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), w postaci równouprawnienia podmiotów, ochrony praw nabytych, a także walorów niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza. Naruszenia tych uprawnień uzasadniają zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu i temperatury powietrza w określonych częściach Lublina przez pozbawienie tzw. Górek Czechowskich funkcji napowietrzania miasta.

Ponadto w ocenie skarżącej kwestionowana uchwała narusza interes prawny każdego skarżącego mieszkańca Lublina: (1) który jako członek wspólnoty samorządowej czuje się odpowiedzialny za legalność działania jego organu przedstawicielskiego, jakim jest Rada Miasta Lublin, co uzasadnia poddanie zaskarżonej uchwały nadzorowi sądu administracyjnego w związku z wątpliwościami co do jej zgodności z prawem; (2) na którym ciąży konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska (art. 86 in principio w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), co uzasadnia zaskarżenie uchwały, której jednym z przewidywalnych następstw może być znaczne pogorszenie stanu środowiska naturalnego nie tylko na obszarze tzw. Górek Czechowskich, w szczególności eliminacja chronionego gatunku chomika europejskiego oraz innych gatunków fauny i flory; (3) z uwagi na to, że zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta w wyniku zaskarżonej uchwały może być jedną z okoliczności uzasadniających kierowanie w przyszłości powództw odszkodowawczych przeciwko miastu Lublin z tytułu ochrony dóbr osobistych, do jakich zalicza się m.in. prawo do korzystania z walorów niezanieczyszczonego powietrza, co z kolei może przełożyć się na ograniczenie możliwości finansowych miasta w zakresie zaspakajania różnych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że do naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu mieszkańców miasta doszło w trakcie procedowania i uchwalania zaskarżonej uchwały poprzez brak lub nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do kolejnych projektów lokalnej konstytucji planistycznej, zgłaszanych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu tych dokumentów. W ocenie skarżącej naruszeniem prawa było rozpatrzenie przez Radę Miasta w sposób zbiorczy jednym głosowaniem wszystkich uwag wniesionych do ponownego wyłożenia nowego projektu studium, w ilości 5744 formularzy. Ponadto w odniesieniu do uwag nieuwzględnionych uzasadnienia odmowy albo są lakoniczne, albo w ogóle brak jest uzasadnienia. Do dnia złożenia skargi nie wyjaśniono pochodzenia, braku zaewidencjonowania i dalszych losów niemal 3 tysięcy podpisów (wniosków), które zostały wykazane w statystykach, a brak ich w uwzględnionych, nieuwzględnionych

i częściowo uwzględnionych uwagach.

W uwagach indywidualnie sporządzonych przez skarżącą i zarejestrowanych pod numerem [...] zestawienia do ponownego wyłożenia projektu studium organ wykonawczy i stanowiący Gminy do ich rozpatrzenia zastosował automatyzm przejawiający się w uznaniu uwagi sprzyjającej wcześniejszemu porozumieniu z potencjalnym inwestorem oraz w nieuwzględnieniu uwag godzących w porozumienie skonsumowane umową podpisaną przez organ wykonawczy i spółkę [...] przed podjęciem uchwały zmieniającej studium, oraz zgodą organu na inne czynności prawne, wyrażoną tuż po wejściu w życie ww. uchwały. Ponadto wprowadzone automatycznie uzasadnienie do nieuwzględnionych uwag nie ma nic wspólnego z treścią tych uwag

i intencją ich autorki.

W odpowiedzi na skargę Gmina Lublin wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Okoliczność, że zapisy studium przewidują inne przeznaczenie terenu niż oczekiwałaby tego skarżąca, nie oznacza, że uchwała w sprawie studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Skarżąca nie sprzeciwia się ustaleniom planistycznym dla terenu, na którym zlokalizowany jest blok mieszkalny, w którym mieszka, lecz oponuje przeciwko ustaleniom dotyczącym terenów pobliskich (tzw. Górek Czechowskich). W swojej skardze skarżąca stwierdza, że do naruszenia indywidualnego, konkretnego interesu mieszkańców doszło w trakcie procedowania

i uchwalania studium poprzez brak lub nieprawidłowe rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Innymi słowy naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca doszukuje się w potencjalnym naruszeniu procedury planistycznej. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela.

Ogólnie i abstrakcyjnie sformułowane uprawnienia, które w ocenie skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą nie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem naruszenie musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako indywidualną, aktualną i konkretną, a nie potencjalną, przyszłą

i niepewną. Nawet gdyby przyjąć za skarżącą, że uprawnienie np. do niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza mogłoby stanowić naruszenie interesu prawnego, to nie można nie zauważyć, że po pierwsze ustalenia studium nie doprowadzają do zanieczyszczenia powietrza, a po drugie, że ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione do planu miejscowego, gdyż to dopiero ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności, w których skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego nie wynikają bezpośrednio z zapisów studium, a są potencjalnym stanem zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, co nie może być podstawą do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g.

Również "poczucie odpowiedzialności za legalność działania Rady Miasta Lublin czy obowiązek dbałości o stan środowiska", w których skarżąca upatruje naruszenia interesu prawnego, w żadnym razie nie przesądzają, że zaskarżonym studium zostało odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie że został nałożony na skarżącą nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczasowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem są to warunki konieczne aby wykazać naruszenie interesu prawnego.

Ponadto, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nie można się zgodzić z żądaniem skarżącej stwierdzenia nieważności studium, gdyż musiałoby to oznaczać, że całe studium narusza interes prawny skarżącej – interes, który w ocenie organu, nie został naruszony, a przynajmniej skarżąca tego nie wykazała.

Gmina wskazała również, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie wywołuje zatem skutków właściwych dla planu miejscowego, a jedynie wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie wykluczając naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.

Zdaniem organu przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącej trzeba uwzględnić również okoliczność miejsca zamieszkania skarżącej. Blok, w którym skarżąca mieszka to blok najbliżej sąsiadujący z terenem tzw. Górek Czechowskich od strony wschodniej, co sprawia, iż nasuwa się wniosek, że skarżąca naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w niezadowoleniu z potencjalnej przyszłej zabudowy części terenu tzw. Górek Czechowskich i tym samym utraty - tak pożądanego - widoku na teren zielony, a nie na sąsiedni blok. W ocenie organu, po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny, który nie upoważnia do skutecznego wniesienia skargi.

W piśmie procesowym z 23 września 2019 r. skarżąca odpowiadając na argumenty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, podniosła, że jej interes prawny wywodzi się nie tylko z materialnego stanu posiadania, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianami studium, ale także ze skutków środowiskowych zmiany przeznaczenia obszaru Górek Czechowskich, które w mieście Lublin pełnią funkcję enklawy bioróżnorodności, naturalnego filtra antysmogowego

i klimatyzatora miejskich wysp ciepła. Urbanizacja spornego terenu spowoduje drastyczne pogorszenie warunków życia skarżącej oraz warunków pracy w centrum miasta. Twierdzenia organu są sprzeczne z powszechnie znanymi informacjami na temat negatywnych zmian klimatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), gdyż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.; dalej jako: u.s.g.).

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na temat legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. istnieje ogromna ilość orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny, które choć różnią się w szczegółach, to są jednolite co do pewnych podstawowych elementów, które należy brać pod uwagę przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na bazie spójnych w tym ogólnym zakresie wypowiedzi orzecznictwa i doktryny można wskazać następujące determinanty oceny legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g.:

Po pierwsze, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.

Po drugie, interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tak pojmowanego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny.

Po czwarte, skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jego sfery prawnie chronionej, do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący musi wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Obydwie strony mają rację wskazując na specyfikę uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w kontekście oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego, choć z tych stwierdzeń wyciągają zasadniczo odmienne wnioski.

Po pierwsze, w świetle oczywistych w swej treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 5 i art. 14 ust. 8) studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym (określanym niekiedy mianem aktu kierownictwa wewnętrznego), w odróżnieniu od planu miejscowego, któremu ustawodawca jednoznacznie nadał status aktu prawa miejscowego, zaliczając tym samym do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie, choć studium nie ma formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, to jednak jego ustalenia wiążą radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Biorąc pod uwagę tą "moc prawną wewnętrznie wiążącą" studium oraz fakt, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), trzeba w konsekwencji przyjąć, że studium choć samo nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności, to może jednak wpływać na sposób wykonywania tego prawa, w konsekwencji może naruszyć interes prawny określonych skarżących.

Po trzecie, nie sposób nie dostrzegać jednak różnicy treściowej pomiędzy studium a planem. Studium ma charakter dalece ogólniejszy, ma służyć określeniu kierunków polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Plan ma charakter konkretny, zaś uchwala się go w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.).

Po czwarte, wspomniana różnica treściowa studium i planu determinuje ocenę naruszenia interesu prawnego jako przesłanki skargi na uchwałę rady gminy. Bardziej ogólny i mniej precyzyjny charakter postanowień studium w stosunku do treści planu miejscowego musi znaleźć odbicie w analizie wpływu studium na sferę prawną skarżącego. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, "dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony" (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Argumenty skarżącej w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Choć skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Miasta z 1 lipca 2019 r. w całości, to jednak argumenty podniesione w skardze, zwłaszcza mające uzasadnić legitymację skargową, odnoszą się wyłącznie do spornego obszaru tzw. Górek Czechowskich. Niesporne jest, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się bezpośrednio na tym terenie. Zamieszkuje w domu mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) sąsiadującym ze spornym terenem.

Skarżąca podnosi, że zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia wynikające z równouprawnienia podmiotów. Tak sformułowany argument jest trudny do oceny, w szczególności nie wiadomo, na czym miało polegać naruszenie zasady równości. Być może skarżącej chodziło o sposób działania Rady Miasta przy rozpatrywaniu wniosków złożonych przez skarżącą. Automatyzm i brak właściwego uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosków (według twierdzeń skarżącej), miałby jej zdaniem stanowić wyraz nierównego traktowania. Do kwestii tych będą odnosić się wywody w dalszej części uzasadnienia.

Podobnie trudny w ocenie jest argument odnoszący się do ochrony praw nabytych. Przy tak sformułowanym argumencie nie sposób ustalić o jakie prawa nabyte chodzi. Można jedynie przypuszczać, że skarżąca nawiązuje w ten sposób do kolejnego zarzutu, odnoszącego się do jak to określiła "korzystania z walorów niezanieczyszczonego i schładzanego w sposób naturalny powietrza".

Duża część argumentów skarżącej, podniesionych zarówno w skardze, jak i w piśmie procesowym z 23 września 2019 r., odnosi się do szeroko rozumianego prawa do środowiska. Z wywodów skarżącej wynika, że zmiana zagospodarowania spornego obszaru Górek Czechowskich wpłynie negatywnie na warunki zamieszkania w całym mieście, w tym w miejscu zamieszkania skarżącej, z uwagi na to, że obszar ten w aktualnym stanie stanowi, jak to określiła skarżąca, "enklawę bioróżnorodności, naturalnego filtra antysmogowego i klimatyzatora miejskich wysp ciepła".

Odnosząc się do tych argumentów w ujęciu ogólniejszym, w kontekście ogólnego "prawa do środowiska", należy zauważyć, że ustrojodawca umieścił w Konstytucji RP zapisy dotyczące obowiązków władz publicznych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska (art. 74), w rozdziale II, regulującym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Oznaczałoby to, że obowiązkom władz publicznych odpowiadają prawa podmiotowe, wyrażające się w żądaniu realizacji tych obowiązków. Trzeba jednak pamiętać o treści art. 81 Konstytucji, z którego wynika, że praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. W związku z tym ustalenie zawartości i treści poszczególnych praw w tym zakresie pozostawione jest swobodzie ustawodawcy (zamiast wielu: por. M. Górski, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1691).

Z rozważań tych wynika, że choć w orzecznictwie w kontekście sądowej kontroli aktów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego pojawiają się odniesienia do prawa do środowiska (por. przykładowo wyroki WSA w Warszawie z 7 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1280/15; z 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 331/16; z 11 maja 2017 r., IV SA/Wa 1712/15) to nie tyle w odniesieniu do uzasadnienia legitymacji skargowej, lecz raczej w kontekście elementu dobra wspólnego, które prawodawca miejscowy musi uwzględniać w procesie ważenia kolidujących wartości przy tworzeniu aktów planistycznych. Już zatem na poziomie ogólnym nie sposób wywodzić naruszenia interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium z tak ogólnego prawa do środowiska. Treść tego prawa jest zbyt ogólna, mieści się bliżej wartości dobra wspólnego niż dóbr poszczególnych jednostek, co sprawia, że nie sposób na nim opierać legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc na poziom rozważań bardziej szczegółowych i konkretnych trzeba zauważyć, że to, czy dojdzie do naruszenia uprawnień mieszczących się w szeroko rozumianym prawie do czystego środowiska można stwierdzić dopiero analizując wpływ na środowisko konkretnego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej specyfikę studium, w szczególności to, że akt ten nie określa prawnych determinant realizacji żadnego konkretnego przedsięwzięcia, argumenty skarżącej odnoszące się do negatywnego wpływu na warunki życia w miejscu jej zamieszkania pozostają w sferze abstrakcyjnej i potencjalnej. Legitymację skargową uzasadnia wyłącznie naruszenie interesu prawnego konkretnego i aktualnego. Nie sposób uznać, że samo studium może wywołać w tym kontekście konkretne i bezpośrednie skutki. Pomiędzy uchwaleniem studium a realizacją jakiegokolwiek przedsięwzięcia, które mogłoby mieć ewentualny negatywny wpływ na prawo do czystego środowiska istnieje zbyt wiele etapów pośrednich, poczynając od planu miejscowego lub decyzji warunkach zabudowy, poprzez ewentualną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a na pozwoleniu na budowę skończywszy.

Nie zmieniają tej oceny przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496, ze zm.; tzw. lex deweloper lub specustawa mieszkaniowa). Rzeczywiście ustawa pozwala na swoiste "ominięcie" postanowień planu miejscowego, przewidując w art. 5 ust. 3, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zaskarżona uchwała w sprawie studium może zatem potencjalnie otwierać drogę realizacji inwestycji mieszkaniowej na spornych terenach, z wykorzystaniem mechanizmów specustawy mieszkaniowej. Tym niemniej jednak ustalenie lokalizacji inwestycji wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy (art. 7 ust. 4 ustawy), a sama realizacja inwestycji pozwolenia na budowę. Dopiero przedstawienie konkretnego projektu inwestycji pozwala na ocenę jej oddziaływania, w tym w kontekście uprawnionych interesów osób trzecich. Ułatwienie realizacji inwestycji mieszkaniowych w trybie specustawy mieszkaniowej nie ma zatem wpływu na ocenę legitymacji skargowej skarżącej w rozpoznawanej sprawie.

Dalsze argumenty skarżącej wskazują, że upatruje swojej legitymacji skargowej w naruszeniu jej prawa do udziału w procedurze planistycznej. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że każdy podmiot, niezależnie od tego, czy uchwała w sprawie studium bezpośrednio oddziałuje na jego sferę prawną, ma prawo uczestnictwa w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie wniosków dotyczących studium, a następnie uwag dotyczących projektu studium (art. 11 pkt 1 i pkt 8 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu można rozważać naruszenie prawa podmiotowego do udziału w procedurze planistycznej w przypadku nierozpatrzenia w ogóle zgłoszonych wniosków lub uwag. Nie można jednak wywodzić naruszenia interesu prawnego z samego nieuwzględnienia zgłoszonych uwag i wniosków. Aby postawić taką tezę, trzeba byłoby założyć, że dana osoba ma roszczenie prawne względem organu o uwzględnienie danego wniosku lub danej uwagi w treści konkretnych rozwiązań planistycznych przyjmowanych w studium. Takiego roszczenia z oczywistych względów nie ma – nie ma do niego podstaw w ustawie, nie jest nawet do wyobrażenia. Proces planistyczny rodzi konieczność harmonizowania ogromnej ilości często przeciwstawnych interesów, nieracjonalne byłoby przyjęcie, że uwagi i wnioski mają charakter wiążący dla organu gminy, takie rozwiązanie uniemożliwiałoby harmonizowanie interesów w procesie planistycznym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że skarżąca zgłosiła uwagi do wyłożonego do wglądu projektu studium. W jej piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 15 maja 2019 r. wskazała trzy uwagi (określone jako wnioski): (1) "umożliwienie zabudowy mieszkaniowej na terenie Górek Czechowskich od strony ul. Poligonowej"; (2) "rezygnację z proponowanej w studium funkcji mieszkaniowej oraz wpisanie funkcji sportowo-rekreacyjnej na wysoczyźnie za Lidlem"; (3) "wpisanie do studium pasa 200 m zieleni izolacyjnej między terenem Górek Czechowskich, a terenem osiedli zlokalizowanych przy ulicach Operowej i Melomanów".

Nie ulega wątpliwości, że uwagi skarżącej zostały rozpatrzone, pierwsza z nich została uwzględniona, dwie pozostałe nie. Załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały (Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, L.p. 152) wskazuje, że Rada podała argumenty merytoryczne, z powodu których nie uwzględniła uwag skarżącej. Nie można zatem mówić o naruszeniu prawa podmiotowego skarżącej do udziału w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie uwag. To, że skarżąca nie zgadza się z przeciwnymi argumentami podanymi przez Radę w odpowiedzi na jej uwagi, nie daje absolutnie podstaw do formułowania tezy o naruszeniu jej interesu prawnego.

Pozostałe argumenty podnoszone w skardze jako uzasadniające legitymację skargową są zupełnie oderwane od interesu prawnego skarżącej.

Podnoszone przez skarżącą poczucie odpowiedzialności za legalność działania organu nie jest kwestią w jakikolwiek sposób związaną z bezpośrednią sferą praw

i obowiązków skarżącej. Skarżąca nie ma żadnego prawnego obowiązku dbałości o legalność działań Rady Miasta. Jest to kwestia co najwyżej natury moralnej (odpowiedzialność członka wspólnoty samorządowej za dobro wspólne tej wspólnoty), ale nie prawnej. Obowiązek weryfikowania legalności działań Rady Miasta uzasadniał wniesienie skargi przez Wojewodę jako organ nadzoru (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 602/19), ale nie przez skarżącą.

Tak samo należy oceniać argumenty odwołujące się do konstytucyjnego obowiązku dbałości o stan środowiska (art. 86 zd. 1 Konstytucji). Nie sposób racjonalnie wywodzić z tego przepisu obowiązku prawnego skarżącej podjęcia interwencji sprzeciwiającej się potencjalnemu negatywnemu oddziaływaniu na środowisko poprzez akt uchwalony przez prawodawcę miejscowego. Nie sposób tą drogą uzasadniać naruszenia interesu prawnego skarżącej. Znów należy wskazać, że taka argumentacja może uzasadniać co najwyżej interwencję organu nadzoru (Wojewody), jako organu stojącego na straży legalności działań organów gminy. To samo dotyczy zastrzeżeń dotyczących domniemanego negatywnego wpływu zaskarżonej uchwały na florę i faunę na spornym obszarze.

Z kolei argumenty odnoszące się do odpowiedzialności odszkodowawczej Miasta, która miałaby być konsekwencją przyjęcia wadliwych (zdaniem skarżącej) zapisów w studium, pozostają w takiej sferze abstrakcyjności i hipotetyczności, że nie sposób chociażby zbliżyć tej argumentacji do jakiegokolwiek oddziaływania na sferę prawną skarżącej. Nie sposób racjonalnie powiązać hipotetycznych, przyszłych sporów odszkodowawczych z udziałem Gminy z jakimkolwiek interesem prawnym (a nie tylko faktycznym skarżącej).

Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do jednoznacznego wniosku, że skarżąca jest wprawdzie zainteresowana zakwestionowaniem zaskarżonej uchwały w spornym zakresie, ma zatem w sprawie interes faktyczny. Jednakże co kluczowe dla sprawy, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, skutkiem czego było odrzucenie skargi.

Zaistnienie przesłanki do odrzucenia skargi uniemożliwia merytoryczną ocenę skargi w odniesieniu do zarzutów dotyczących istoty sprawy, czyli zgodności zaskarżonej uchwały z prawem.

Poza wywodami dotyczącymi oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, niejako na marginesie Sąd uznaje za konieczne zwrócenie uwagi na dwie kwestie proceduralne.

Po pierwsze, zarówno Sądowi z urzędu, jak i stronom postępowania znany jest fakt, że ta sama uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Lubelskiego (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 602/19). Pomimo tego, że przedmiot skarg jest tożsamy, Sąd uznał, że nie ma podstaw do połączenia tych dwóch spraw do łącznego rozpoznania

i rozstrzygnięcia (art. 111 p.p.s.a.), z uwagi na ich zupełnie odmienny charakter. W przypadku M. W. skarga musiała opierać się na naruszeniu jej własnego, indywidulanego interesu prawnego. Skarga Wojewody, jako organu nadzoru opiera się na ochronie interesu publicznego. Te całkowicie odmienne podstawy konstrukcyjne skargi miały też ewidentne przełożenie na zupełnie różną treść orzeczeń sądu (odrzucenie skargi M. W., merytoryczne rozpoznanie skargi Wojewody).

Po drugie, nie ma sprzeczności w ocenach Sądu, który najpierw merytorycznie (choć odmownie) rozpoznał wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały (postanowienie z 25 września 2019 r.), a następnie odrzucił skargę uznając, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Ocena sprawy w ramach ewentualnego przyznania ochrony tymczasowej jest czymś zupełnie innym niż merytoryczna ocena sprawy co do jej istoty. Nie można przesądzać w sposób definitywny w rozstrzygnięciu w sprawie ochrony tymczasowej kwestii merytorycznych, w tym również dotyczących naruszenia interesu prawnego, jako przesłanki warunkującej legitymację skargową. Jak już wskazano w postanowieniu z 25 września 2019 r., Sąd uznał, że na potrzeby rozstrzygnięcia w przedmiocie ochrony tymczasowej wystarczy uprawdopodobnienie naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z kolei pełna, wszechstronna ocena naruszenia interesu prawnego skarżącej doprowadziła do wniosku, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd odrzucił skargę.