Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 588/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1-3b
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5, par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art.107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant starszy specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje adwokat J. K.-G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 590,40 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu K. C. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat J. K.-G. z funduszu Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej. u.s.u.s., po rozpoznaniu wniosku K C o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na: ubezpieczenia społeczne za okres marzec 2006 – kwiecień 2008, lipiec 2008 – luty 2011, październik 2011, luty – marzec 2012, maj 2012, wrzesień – październik 2012, grudzień 2012 w łącznej kwocie 48 922,93 zł, w tym z tytułu składek za wskazane okresy w kwocie 30 034,93 zł, odsetek liczonych na dzień 10 marca 2014 r. w kwocie 18 888,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres sierpień 2006 – marzec 2008, lipiec – październik 2008, grudzień 2008 – marzec 2011, sierpień 2011, październik 2011, wrzesień – listopad 2012 w łącznej kwocie 17 533,07 zł, w tym z tytułu składek za wskazane okresy 11 221,07 zł, odsetek liczonych na dzień 10 marca 2014 r. w kwocie 6 312,00 zł; Fundusz Pracy za okres sierpień 2006, październik 2006 – luty 2008, lipiec 2008 – marzec 2011, październik 2011 w łącznej kwocie 3 539,32 zł, w tym z tytułu składek za wskazane okresy w kwocie 2 221,32 zł, odsetek w kwocie 1 318,00 zł.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ administracji podniósł, że K C pismem z dnia 5 marca 2014 r. zwrócił się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r. poinformowano skarżącego o przesłankach pozwalających na umorzenie należności. Zawarto również informację, że na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strona ma możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania wraz z wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Dodatkowo wskazano, iż zgodnie z art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie adresu, a w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Poinformowano skarżącego o tym, w jakich przypadkach i na podstawie jakich przepisów istnieje możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Poproszono skarżącego o przedstawienie materiału dowodowego na okoliczność istnienia przesłanek do umorzenia należności.

Ponieważ od wydanej w dniu 1 lipca 2013 r. decyzji określającej zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek skarżący wniósł odwołanie do sądu, to ze względu na fakt, iż postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek było uzależnione od prawomocnego wyroku sądu, koniecznym stało się wydanie w dniu 11 kwietnia 2014 r. postanowienia zawieszającego postępowanie w sprawie umorzenia należności. Wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w Ł oddalił odwołanie skarżącego. W dniu 19 stycznia 2016 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt III [...] oddalający apelację skarżącego.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2016 r. podjęto postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

Pismem z dnia 21 stycznia 2016 r. poinformowano skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy do 18 lutego 2016 r. W dniu 26 stycznia 2016 r. zostało do skarżącego skierowane pismo zawierające informację o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie zgodnie z art. 10 k.p.a. przysługuje stronie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału w sprawie w dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że po uregulowaniu opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, wykupieniem koniecznych lekarstw i środków opatrunkowych, na utrzymanie pozostaje kwota około 250,00 zł miesięcznie. Skarżący wyjaśnił, że z tej kwoty nie jest w stanie odłożyć pieniędzy potrzebnych na zakup węgla do ogrzewania mieszkania. W związku z powyższym 2 tony węgla zakupiła córka. Dzięki jej wsparciu i pomocy przyjaciół jest w stanie się utrzymać. Skarżący wskazał, że nigdy nie byłby w stanie samodzielnie spłacić zadłużenia w baku. Powyższe zobowiązanie spłaciła jego przyjaciółka, która również się nim opiekuje. Na tę okoliczność przedstawił stosowne dokumenty potwierdzające fakt spłaty zadłużenia w banku przez B M. Skarżący wyjaśnił, że nie jest w stanie samodzielnie żyć. Potrzebuje pomocy praktycznie we wszystkich codziennych czynnościach takich jak: sprzątanie, gotowanie, palenie w kotłowni, robienie zakupów, ponieważ jego stan zdrowia pogarsza się z każdym miesiącem. Obecnie podczas brania prysznica potrzebuje pomocy dwóch osób. Zgodnie z decyzją PEFRON został wprawdzie zakwalifikowany do pomocy w kwestii dostosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej w formie dofinansowania 50% kosztów modernizacji, jednakże nie jest w stanie odłożyć niezbędnej sumy na ten cel z kwoty jaka pozostaje mu na życie. Zdaniem skarżącego do powstania zaległości przyczynili się urzędnicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którzy nie przyznali we właściwym czasie należnej renty śmiertelnie chorej żonie skarżącego. Dopiero 7 lat po śmierci żony Sąd Pracy uznał, że renta jej się należała. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rentę wypłacił bez odsetek. Przez 4 lata choroby żony skarżący robił wszystko, aby zapewnić jej godne życie oraz jak najlepszą opiekę medyczną i nie zwracał uwagi na narastające długi. Po śmierci żony starał się spłacać powstałe zaległości. W latach 2009-2010 w miarę możliwości spłacał stare zaległości, ale powstały nowe długi. Skarżący nie zgodził się z wysokością zadłużenia wskazując, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych skorygował decyzję o wysokości zadłużenia, ponieważ w latach 2011-2012 skarżący zapłacił wszystkie należne składki i przesłał dowody wpłat. W 2013 r. stan zdrowia skarżącego nie pozwalał mu na prowadzenie działalności gospodarczej.

Pismem z dnia 31 marca 2016 r. skarżący został poinformowany, że zgodnie z art. 10 k.p.a. istnieje możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania wraz z wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. pouczono skarżącego o zakończeniu postępowaniu w sprawie o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz poinformowano o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku, tj. 13 maja 2016 r. W dniu 4 maja 2016 r. skarżący złożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 marca 2016 r., zgodnie z którym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że w sytuacji skarżącego brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. W dalszym ciągu brak jest bowiem przesłanek, które mogłyby wskazywać na możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. z uwagi na całkowitą nieściągalność należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyczerpał okresu dochodzenia należności. W stosunku do należności z tytułu nieopłaconych składek, będących przedmiotem wniosku o umorzenie, nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jest możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego z otrzymywanego przez skarżącego świadczenia rentowego. Brak jest więc potwierdzenia całkowitej nieściągalności. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nie ma ograniczenia czasowego okresu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tak więc egzekucja może być prowadzona aż do całkowitego zaspokojenia wierzytelności. Ponadto nawet spełnienie przesłanki całkowitej nieściągalności nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległych składek.

Zgodnie z danymi wygenerowanymi z Kompleksowego Systemu Informatycznego skarżący figuruje jako rencista od 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z oświadczeniem o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżący otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości 981,00 zł netto. Od dnia 14 grudnia 2012 r. skarżący wyrejestrował działalność. Nie ma nikogo na utrzymaniu. Ponosi koszty utrzymania mieszkania w wysokości 450,00 zł oraz leczenia 250,00 zł. Termin spłaty ostatniej raty kredytu w wysokości 400,00 zł był wyznaczony na 15 lutego 2016 r. Skarżący wyjaśnił, że kredyt spłacała przyjaciółka. W ocenie organu administracji ponoszone wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi skarżący ponosić. Zakład wskazał, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Ponadto nie może umarzać zaległości każdej osobie zobowiązanej, która wskaże, iż nie posiada środków na regulowanie należności.

Zakład odnotował, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 marca 2016 r. skarżący ma przyznany znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31 marca 2018 r. i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie organu administracji pomimo, iż na dzień wydania decyzji skarżący nie dysponuje środkami finansowymi na spłatę całości zadłużenia, to nie oznacza to, że należności składkowe muszą być uregulowane wyłącznie jednorazowo. Pomiędzy płatnikiem a wierzycielem może być uzgodniona forma i zasady spłaty zaległości, np. w postaci przewidzianych prawem ulg. Zdaniem organu administracji powołane we wniosku argumenty oraz zgromadzone dokumenty nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o obowiązujące przepisy u.s.u.s. W wydanej decyzji został poinformowany, że jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, był zobowiązany do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów finansowych czy zdrowotnych. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również za jej negatywne skutki odpowiada podmiot prowadzący tą działalność zarówno w trakcie jej prowadzenia, jak i po zakończeniu.

Organ wyjaśnił, że skarżący ma możliwość złożenia wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551). . W decyzji z dnia [...] r. skarżący został poinformowany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zadłużenia z tytułu składek (za okres marzec 2006 – kwiecień 2008; lipiec 2008 – luty 2009) na podstawie wskazanej ustawy, jednak z niej dotychczas nie skorzystał.

Zakład podsumował, że istniejące zadłużenie jest wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w okresie prowadzenia działalności skarżący nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Kontynuowanie prowadzenia działalności gospodarczej i nieopłacanie należnych składek skutkuje powstaniem znacznej kwoty zadłużenia. Każda osoba podejmująca decyzje mające wpływ na swoje życie nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje wybory życiowe na Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Organ administracji podkreślił, że po szczegółowej analizie posiadanych dokumentów podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego. Zakład ocenił, że skarżący nie znajduje się w tak trudnej sytuacji, iż zastosowanie ulgi w postaci umorzenia jest bezwzględnie konieczne.

W skardze na powyższą decyzję K C wniósł o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ponad 10 lat temu Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania jego śmiertelnie chorej żonie renty, wykorzystując fakt popełnienia przez nią błędu przy wypełnianiu formularzy "zusowskich" (nieprawidłowy NIP). Dopiero po interwencji w Ministerstwie Pracy, przed śmiercią żony, została jej przyznana renta. Po latach okazało się, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych była błędna i żonie renta należała się już od marca 2006 r. W tamtym czasie skarżący robił wszystko, aby zapewnić żonie w ostatnich latach jej życia godziwe warunki. Po śmierci żony podjął pracę i usiłował spłacać długi, które narosły w czasie jej choroby. Niestety stres i zaniedbana cukrzyca spowodowały straszne spustoszenie w jego organizmie. Zmuszony został do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący wskazał, iż jego stan zdrowia pogarsza się z miesiąca na miesiąc. Obecnie porusza się tylko w obrębie mieszkania przy pomocy laski typu trójnóg. Jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozbawi go części renty, nie będzie w stanie samodzielnie żyć. Zdaniem skarżącego spełnia on przesłanki umorzenia należności określone w ustawie i rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu poparła skargę oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 717 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. brał udział ten sam pracownik organu administracji. Starszy Specjalista inż. E M podpisała zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Co więcej, z odcisków datowników znajdujących się na tych decyzjach wynika, iż E M była pierwszą osobą, która je podpisywała (w dniu 9 lutego 2016 r. i 6 maja 2016 r.). E M przygotowała także wniosek wewnętrzny w sprawie odmowy umorzenia należności, o czym świadczy jej podpis złożony w dniu 9 lutego 2016 r. pod stanowiskiem Wydziału Realizacji Dochodów. Pozwala to uznać, iż obie decyzje pochodzą od tego pracownika. Pracownik ten podejmował czynności związane z wydaniem obu decyzji i dokonywał merytorycznej oceny okoliczności mających wpływ na ich wydanie.

Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały taksatywnie w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., II GSK 431/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, wymienionymi w art. 24 § 1, ustawodawca nie wykluczył przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. To, że dany pracownik wydał decyzję w I instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ratio legis omawianego przepisu art. 24 § 3 k.p.a. było także uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze, doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem, samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. – chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przewidział wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium, który to wniosek posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Skoro zatem prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/5/202 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2007 r., II OSK 442/06). Zatem wykonując dyspozycję z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenia tej sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1749/11 Naczelny Sąd Administracyjny również zauważył, że instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. daje gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i zapewniona zostanie rzetelność oraz bezstronność orzekania.

Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeń (por. wyroki: z 28 marca 2012 r.; II GSK 267/11; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10; z 15 września 2011 r.; II GSK 831/10; z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10; z 16 lutego 2012 r. II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Jak wynika z powyższych rozważań, pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w I instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brała udział ta sama pracownica organu, która podpisała decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222).

Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do istoty sporu – kwestii zasadności stanowiska organu administracji zajętego w sprawie (odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek), zauważyć trzeba, że u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

W myśl art. 28 ust. 2 u.u.s.u. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Jednakże w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności ustawodawca doprecyzował, iż przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14).

Poza sporem pozostaje, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Nie jest sporne, że skarżący dysponuje stałym dochodem w postaci renty w wysokości 981 zł netto, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Jednakże w ocenie sądu dokonana przez organ administracji ocena zebranego materiału dowodowego jest pobieżna, a wyciągnięte wnioski nie uwzględniają przedstawionego wyżej rozumienia przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W tym zakresie organ administracji nie dokonał pogłębionej analizy sytuacji skarżącego, mając na uwadze jego wiek, stan zdrowia, sytuację materialną i osobistą. Z akt sprawy wynika, że skarżący ma 64 lata. Nie jest sporne, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący miał już przyznany znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31 marca 2018 r. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 17 marca 2016 r. skarżący wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W dacie wydania decyzji z dnia [...] r. skarżący miał orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Stan zdrowia skarżącego uległ zatem pogorszeniu, a choroby, które ten stan spowodowały (głównie cukrzyca, martwica palców stóp), mają charakter przewlekły. Chociaż organ administracji ustalił, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i ponosi koszty utrzymania mieszkania w wysokości 450 zł oraz wydatki na leczenie w kwocie 250 zł, podczas gdy dochód netto skarżącego wynosi 981 zł, to nie dokonał analizy tych okoliczności w kontekście minimum socjalnego i minimum egzystencji oraz wysokości obciążającego skarżącego zadłużenia, które według organu administracji wynosi łącznie 69 995,32 zł. Tymczasem zauważyć trzeba, że według ogólnie dostępnych informacji na stronie internetowej Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 7 i 9 kwietnia 2016 r. w 2015 r. minimum egzystencji, jako miara tzw. skrajnego ubóstwa w gospodarstwie emeryckim 1-osobowym wynosiło 518 zł na osobę, zaś minimum socjalne w gospodarstwie emeryckim 1-osobowym wynosiło 1080,20 zł na osobę. O ile zatem dochód skarżącego przekracza minimum egzystencji, o tyle jest on poniżej minimum socjalnego i w niewielkim stopniu przekracza określone w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej (634 zł), którego nieprzekroczenie, co do zasady, uprawnia do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). Organ administracji wprawdzie stwierdził, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, lecz nie rozważył, czy w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania należnych składek wraz odsetkami skarżący nie będzie zmuszony do korzystania z tej formy pomocy i czy skarżący nie zostanie pozbawiony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza biorąc pod uwagę jego stan zdrowia (niepełnosprawność w stopniu znacznym i znacznie ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji) oraz fakt, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, iż obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową), zdrowotną oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez zobowiązanego uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

Wprawdzie, co do zasady, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że prowadzący działalność gospodarczą jest zobowiązany do zapoznania się z obowiązującymi przepisami, a skutki finansowe działalności zobowiązanego nie mogą być przerzucone na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Godzi się jednak w tym miejscu podnieść, że to właśnie w stosunku do płatników składek ( a więc m.in. osób prowadzących działalność gospodarczą) ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena stanu faktycznego jest pobieżna i sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że mimo trudnej sytuacji skarżącego jego wniosek nie może zostać uwzględniony, bowiem mimo wszystko niespełnione są przesłanki umorzenia zadłużenia. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącego uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie wskazał dochodów wnioskodawcy, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy, a jest to astronomiczna kwota 69 995,32 zł. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków zobowiązanego w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Wręcz przeciwnie Zakład ponownie rozpoznając sprawę, mimo, iż miał już wiedzę, że skarżący uzyskał znaczy stopień niepełnosprawności i jedynymi jego dochodami jest renta rodzinna w wysokości 981 zł., nadal twierdzi, że istnieją podstawy do odmowy umorzenia należności składkowych. Poprzestał jednak na tym wniosku, nie odnosząc się w dalszej części decyzji jaki wpływ w kontekście możliwości płatniczych skarżącego i uregulowania zaległych zobowiązań miało chociażby pogorszenie się stanu zdrowia zobowiązanego. Nie bez znaczenie jest tu oczywiście specyficzna przewlekła choroba skarżącego. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organ brał on pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania oraz konieczne w tym wypadku leki). Stan zdrowia skarżącego został skwitowany przez organ stwierdzeniem, że organ nie kwestionuje i nie bagatelizuje tych okoliczności, bez uzasadnienia jak w tym kontekście organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia. Tym bardziej, że w orzecznictwie podkreśla się, że samo prawdopodobieństwo uzyskiwania dochodów ( w tym wypadku renty w wysokości 981 zł) należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólnie i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać uznane za uzasadnione.

Godzi się w tym miejscu również podnieść, że wydając decyzje organ nie może zasłaniać się dobrem interesu publicznego, bowiem działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 lex 321267).Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu, tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej i zdrowotnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącego i jego stan zdrowia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ pominął w swoich rozważaniach specyfikę choroby skarżącego, nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącego w odniesieniu do wysokości zadłużenia oraz możliwości płatniczych skarżącego uzasadnia stanowisko organu w świetle art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego za nieuzasadnione i gołosłowne należy uznać twierdzenia organu, który widzi możliwość pomniejszenia będących w dyspozycji skarżącego środków o kwoty z tytułu spłaty zaległości, bez uszczerbku dla realizacji podstawowych potrzeb.

Zdaniem sądu odmowa umorzenia wskazanych wyżej należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowych charakter takiej decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Organ powinien mieć także na względzie, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Poza granicami niniejszej sprawy pozostają natomiast kwestie związane z okolicznościami powstania zadłużenia w opłacaniu składek przez skarżącego. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącego, w tym jego sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokona oceny możliwości płatniczych skarżącego, a wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na mocy art. art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 1, § 4 ust. 1 i 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801).

kp