Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1700/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska – Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej D. K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy

z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec D. K. (dalej także jako "skarżąca", "strona" lub "wnioskodawczyni") art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że D. K. wnioskiem z [...] maja 2017 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku przedstawiła przebieg swojej służby. Strona podkreśliła, że jej staż pracy

w demokratycznej Polsce wynosi ponad 25 lat, a więc okres służby przed 1990 r. jest krótkotrwały. Wnioskodawczyni podkreśliła, że obowiązki służbowe wykonywała rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia. We wniosku zaznaczono również, że w toku służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego strona była wielokrotnie awansowana, uzyskiwała pozytywne opinie służbowe, nigdy nie była karana oraz została odznaczona Medalem Złotym za Długoletnią Służbę.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. D. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/19 uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra. Wyrok stał się prawomocny od dnia 13 grudnia 2019 r.

Ponownie analizując niniejszą sprawę Minister wskazał, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego

w [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z [...] marca 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informację o przebiegu służby Nr [...]wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lutego 1989 r. do 31 lipca 1990 r. tj. 1 rok, 5 miesięcy i 13 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi [...] lat, 2 miesiące i 13 dni (tj. od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r.). Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismami z [...] października 2017 r. oraz z [...] marca 2020 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ wskazał, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] marca 2018 r. znak: [...] przekazał informacje dotyczące służby strony. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano ją na kolejne stopnie służbowe, nadano Medal Złoty "Za Długoletnią Służbę", jak również pozytywnie opiniowano. W aktach sprawy nie zawarto informacji o wymierzonych wobec wnioskodawczyni karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów wprost potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej zdrowia i życia.

Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, a wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek, tj. krótkotrwałość służby, organ wskazał, że musi być ona każdorazowo oceniana indywidualnie. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzić należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych. Przy czym zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie

z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza.

Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie, organ stwierdził, że jego zadaniem jest stwierdzenie czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą bowiem do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Minister powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że całkowity okres służby strony wynosi 27 lat, 2 miesiące i 13 dni, zaś okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 5 miesięcy i 13 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w prawomocnym wyroku z 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1098/19, wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni: "bez najmniejszej wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa". Tym samym należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Następnie organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez stronę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Tym samym uznano, że spełniona została również przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W kontekście zaś analizy wystąpienia w przedmiotowej sprawie szczególnego przypadku organ stwierdził, że wnioskodawczyni była świadoma przyjęcia jej do służby w Służbie Bezpieczeństwa (o czym świadczy wniosek personalny z [...] stycznia 1989 r. - karty 127-128 sygn. akt IPN [...]). Zdaniem organu, podkreślenia wymaga również, że w ciągu ww. okresu służby na rzecz totalitarnego państwa była funkcjonariusz została awansowana na stopień [...], co wskazuje na to, że była zaangażowana w realizację powierzonych zadań. Ponadto na podstawie przesłanych materiałów dowodowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stwierdzenia wymaga fakt, że w opinii przełożonych wnioskodawczyni była odpowiedzialna, zdyscyplinowana, zwracała szczególną uwagę na jakość wykonywanej pracy, w pełni opanowała zakres powierzonych jej obowiązków oraz była wyróżniana nagrodami finansowymi przez kierownictwo wydziału, w którym pełniła służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa (opinia służbowa za okres od dnia [...] lutego 1989 r. do dnia [...] listopada 1989 r., karta 132-135 akt Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu sygn. akt. IPN [...]).

W ocenie Ministra, wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. IPN [...]), pozwala domniemywać, że wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa strony stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu. Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że strona w trakcie pełnienia służby w Organach Bezpieczeństwa zdała egzamin podoficerski do Szkoły Milicji Obywatelskiej w [...], który to zdała z wynikiem dobrym (Świadectwo złożenia egzaminu na podoficera Milicji Obywatelskiej karta 130 akt Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu sygn. akt IPN [...].

Konkludując Minister stwierdził, że postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ zaznaczył, że zawarte w uzasadnieniu strony argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród, wyróżnień, Medalu Złotego "Za Długoletnią Służbę" oraz awansów nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

W ocenie Ministra, całokształt służby strony, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także przyjęta przez nią określona postawa wobec ówczesnego sytemu państwowego i zaangażowanie w służbę na rzecz Służby Bezpieczeństwa, Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie kwalifikują przedmiotowej sprawy jako szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie

z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Autor skargi wnosząc

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił organowi naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa przez prowadzenie postępowania bez uwzględnienia interesu prawnego strony, działanie

w sposób niebudzący zaufania, wyłącznie pozorne wyjaśnienie przesłanek wydania decyzji określonej treści, wybiórczą i stronniczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego

- art. 2, art. 32, art. 37, art. 40 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, zasady równego traktowania przez niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawnego poniżające traktowanie i karanie a także naruszenie zakazu dyskryminacji;

- art. 10, art. 151 TFUE przez zastosowanie kryteriów różnicujących obywateli;

- art. 9 TUE poprzez naruszenie zasady równości obywateli,

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że sprawa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających

z tego przepisu. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że oddalenie wniosku skarżącej jest bezpodstawne i nieuzasadnione. Narusza jej podstawowe prawa wynikające nie tylko

z ustawy zaopatrzeniowej, ale przede wszystkim z konstytucji RP i prawa UE. Minister niezgodnie z prawem formułuje tezę, że samo podjęcie pracy w strukturach SB działa na niekorzyść skarżącej a zestawianie tej służby z pracą w wolnej Polsce nie ma znaczenia dla sprawy. Minister tym samym już na wstępie eliminuje możliwość wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy zaopatrzeniowej pomimo wyliczenia na pierwszych stronach swojego uzasadnienia zasług skarżącej po 12 września 1989 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano wybrane wybiórczo fragmenty z życiorysu skarżącej, które niejako miałyby świadczyć o jej wielkim zaangażowaniu w pracę w strukturach SB, pomijając jej zaangażowanie

w pracę w wolnej Polsce, która w zestawieniu z służbą w SB przeczy tezom autora decyzji. Wręcz niedorzecznym jest twierdzenie, że po 1989 r. "zaangażowanie

w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w UOP

i ABW, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród, wyróżnień, Medalu Złotego za długoletnią służbę oraz awansów nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie

w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżąca przepracowała na rzecz wolnej Polski ponad 25 lat, w tym przed 1989 r. zaledwie 1 rok, 5 miesięcy i 13 dni na rzecz totalitarnego państwa. Jej służba po 1989 r. na rzecz kraju w UOP czy ABW była wzorowa o czym świadczą liczne awanse, nagrody czy dodatki służbowe. Organ wywiązywanie się z podstawowych obowiązków kancelaryjno - biurowych w ramach wykonywanej pracy utożsamia z ogromnym zaangażowaniem

w strukturach systemu totalitarnego. Organ nie pokusił się jednak o wyjaśnienie, co rozumie pod pojęciem dużego zaangażowania. Skarżąca po 1989 r. otrzymywała dobre opinie i była wielokrotnie wyróżniana - odznaczona Złotym Medalem za Długoletnią Służbę. Utożsamianie wywiązywania się z podstawowych obowiązków w ramach wykonywanej pracy przed 1989 r. z ogromnym zaangażowaniem stanowi subiektywną

a przede wszystkim niczym niepopartą opinię organu. Wprowadzając art. 8c ustawy zaopatrzeniowej racjonalny ustawodawca zmierzał do przekazania organowi wyposażonemu w procedury i wiedzę instrumentu prawnego służącego do wszechstronnej, dogłębnej analizy każdego konkretnego przypadku człowieka w celu wykazania i udowodnienia w ramach postępowania administracyjnego w tym przypadku opartego o zasadę uznaniowości, że w istocie osoba taka służyła na rzecz państwa totalitarnego. Aby takiej oceny dokonać należy zdefiniować państwo totalitarne, wyszczególnić jego cechy a następnie poprzez wszechstronną analizę przypadku wykazać bezpośrednie działanie i zaangażowanie ukierunkowane na realizację celów tak zdefiniowanego państwa i ustalić pełnienie bądź nie służby na jego rzecz. Tymczasem organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał wszechstronnej analizy eliminując z góry cały dorobek pracy skarżącej po 1989 r.

w zestawieniu z pracą przed tą datą, przypisał jej bardzo duże zaangażowanie w pracę w strukturze, podczas gdy skarżąca takim zaangażowaniem wykazała się po 1989 r. Organ działając w ten sposób naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, i art 107 § 3 Kpa.

Autor skargi zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r. sygn. I OSK 1669/19. Wskazał, że organy władzy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy.

W przeciwieństwie do demokratycznych władz, które po 1989 r. przyznały skarżącej wysokiej rangi odznaczenia służbowe, liczne nagrody i dodatki a więc uznały, że służba w SB nie ma znaczenia na tle dokonanych w wolnej Polsce zasług, Minister uznał, że sama służba w SB przyczynia się do nieuwzględnienia wniosku. Tezy autora decyzji są całkowicie oderwane od idei państwa demokratycznego, które za zasługi dla kraju powinno nagradzać a nie ciemiężyć i poniżać. Aktywność i zaangażowanie w pracę skarżąca wykazywała przez ponad 25 lat w wolnej Polsce, a nie w strukturach SB, zdobywając nagrody i odznaczenia, za co teraz chce się ją karać. Skarżąca przez ponad 25 lat służyła obywatelom w wolnej Polsce. Za wykonywanie zwykłych czynności kancelaryjno - biurowych odebrano jej godność i poczucie sprawiedliwości społecznej. Służbę skarżącej w wolnej Polsce należy ocenić jako wzorową i oddaną obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca w tym czasie wyróżniała się wybitnymi osiągnięciami w służbie i wysokimi kwalifikacjami. Otrzymywała awanse i nagrody.

W ramach natomiast pełnionej, krótkotrwałej w porównaniu z ponad 25 latami przepracowanymi w demokratycznym kraju pracy przed 1989 r. wykonywała podstawowe czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub

w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu z [...] czerwca 2020 r.

o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jest to kolejna decyzja Ministra wydana w sprawie wniosku skarżącej z [...] maja 2017 r. Poprzednia bowiem decyzja organu z [...] marca 2019 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/19.

W ocenie Sądu istotnym jest, że niniejsza sprawa jest już po raz kolejny rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zgodnie bowiem

z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400).

Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. Lex Polonica nr 420541).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Musi być więc konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu. Bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej

w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, zważyć należy, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia sąd ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.

Przypomnieć więc w tym miejscu należy, że Sąd uchylając poprzednio wydaną

w niniejszej sprawie decyzję Ministra zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy skarżącej. Sąd stwierdzając oprócz tego, że w opisanym stanie faktycznym dotyczącym skarżącej bez najmniejszej wątpliwości mamy do czynienia z krótkotrwałą służbą na rzecz totalitarnego państwa, zauważył również, że skarżąca w toku postępowania przywoływała szereg okoliczności, które jej zdaniem - przemawiają za szczególnym charakterem pełnionej przez nią służby: przyznawano jej zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano na kolejne stopnie służbowe, nadano Medal Złoty "Za Długoletnią Służbę", jak również pozytywnie opiniowano. Organ nie odniósł się do faktów przywoływanych przez skarżącą. Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącej, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącą okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą - np. szczególnego przebiegu służby i zasług skarżącej, posiadanego przez nią medalu, uzyskanych wysokich ocen pracy itp.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że organ wydając obecnie zaskarżone przez skarżącą rozstrzygnięcie, nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań zawartych w poprzednio wydanym wyroku tutejszego Sądu

z 15 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/19 naruszając w konsekwencji powyższego art. 153 P.p.s.a. Sprawa nadal nie została bowiem wystarczająco wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki jej analizy nie znajdują odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji. Tym samym, za trafne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia [...] lipca 1944 r. do [...] lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem Minister dokonując oceny służby wnioskodawczyni bardzo ogólnikowo odniósł się do służby, którą skarżąca pełniła przed 1990 r. w zakresie realizowanych obowiązków służbowych

i odniesienia się w tym aspekcie czy miały one jakikolwiek związek ze służbą na rzecz państwa totalitarnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe

w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu

o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących

w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019 r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19

i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a

i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone

w ustawie zaopatrzeniowej.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, że nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ww. ustawy nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie

z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że również Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził wyraźnie, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Minister w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał w przekonywujący sposób, że postawa skarżącej charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Organ nie dokonał jakiejkolwiek indywidualizacji oceny służby skarżącej, wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, uznać należy, że - wbrew stanowisku Ministra - analiza materiału dowodowego przedstawionego w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie zindywidualizowanego zaangażowania skarżącej w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Rozstrzygając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać

w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się rozpatrując wniosek skarżącej o wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Organ ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął

w taki, a nie w inny sposób.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).