Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2356/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1392
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 27/16 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 27/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Wójt Gminy Osięciny decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wymierzył Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku karę administracyjną w wysokości 443.460,08 zł za wycięcie drzew bez zezwolenia. Decyzja została doręczona na adres Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku, w dniu 5 października 2015 r. (adres na zwrotnym potwierdzeniu odbioru: ZDW, ul. Chopina 1, 87-800 W-ek).

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy w piśmie z dnia 19 października 2015 r. (oddanym w urzędzie pocztowym w dniu 20 października 2015 r.), działając przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku.

Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji odwołującemu się nastąpiło w dniu 5 października 2015 r., a zatem, wynikający z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 października 2015 r.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r., działając przez pełnomocnika, zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [....] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 45 K.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, jako jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 45 K.p.a., ma swoją siedzibę w Bydgoszczy (zgodnie z jej statutem oraz regulaminem organizacyjnym). Miejscem, do którego należy doręczać korespondencję w toku postępowania administracyjnego, jest zatem miasto Bydgoszcz, a nie miasto Włocławek. Skarżący wskazał ponadto, że Rejony Dróg Wojewódzkich są jedynie jednostkami terenowymi, nie zaś jednostkami siedziby Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. W ocenie skarżącego, skoro decyzja została skierowana do jednostki terenowej we Włocławku, to de facto nie doszło do doręczenia decyzji. Powiadomiony w dniu 6 października 2015 r. drogą elektroniczną o przesłaniu decyzji na adres Rejonu Dróg Wojewódzkich we Włocławku pełnomocnik skarżącego jedynie z ostrożności wniósł odwołanie w dniu 20 października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stroną postępowania, zgodnie z art. 29 K.p.a., była jednostka organizacyjna z siedzibą we Włocławku, to jest Rejon Dróg we Włocławku. Dlatego decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres strony zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 27/16, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 30 października 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż adresatem decyzji Wójta Gminy Osięciny z dnia [...] września 2015 r. był Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, a także, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji skierowano na adres Rejonu Dróg Wojewódzkich we Włocławku.

Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona z naruszeniem art. 45 K.p.a. Dlatego organ odwoławczy niezasadnie przyjął, iż termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 5 października 2015 r. Odwołując się do treści wskazanego przepisu, Sąd wywiódł, że K.p.a. nie dopuszcza doręczenia przesyłki skierowanej do jednostki organizacyjnej na adres jej jednostki terenowej. Doręczenie przez organ administracji decyzji jednostce organizacyjnej danej strony, w tym wysłanie korespondencji na adres oddziału, nie zaś na adres siedziby głównej, nie może być uznane jako skuteczne doręczenie przesyłki.

Dalej Sąd wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy bezspornie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 45 K.p.a., na co wskazują przepisy regulujące status prawny zarządcy drogi. Sąd odwołał się w tym względzie do treści art. 19 ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 8, a także art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wywodząc, że zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa.

Sąd zauważył też, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.

Sąd wskazał również, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy został powołany z dniem 1 lutego 1999 r. uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 1999 r. nr 26/99 i działa m.in. na podstawie statutu wprowadzonego wskazaną uchwałą. Sąd zauważył, że w § 2 statutu stwierdza się, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy jest jednostką budżetową, finansowaną przez samorząd województwa, wykonującą zarząd drogami wojewódzkimi, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony tych dróg zgodnie z postanowieniami ustawy o drogach publicznych (ust.1). Siedzibą Zarządu jest miasto Bydgoszcz (ust.2).

Konkludując, Sąd stwierdził, że przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy Osięciny z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie wymierzenia Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy administracyjnej kary pieniężnej nie została skutecznie doręczona stronie w dniu 5 października 2015 r. W konsekwencji organ odwoławczy, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, działał z naruszeniem art. 134 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 27/16. Organ administracji zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 40 § 1, art. 45 i art. 29 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w realiach sprawy, w której stroną postępowania obciążoną obowiązkiem zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia była jednostka organizacyjna Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, tj. Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku (z siedzibą we Włocławku), nie zaś Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postanowieniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co zdecydowało o postawieniu organowi administracji zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, a nadto brak odniesienia do stanowiska organu i brak wskazań, co do dalszego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną wywiódł w jej uzasadnieniu, że wbrew temu, co przedstawił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, Wójt Gminy Osięciny wymierzył administracyjną karę pieniężną jednostce organizacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, to jest Rejonowi Dróg Wojewódzkich we Włocławku.

Organ administracji stwierdził, że fakt, iż Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku jest jednostką organizacyjną Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy nie wyklucza uznania tego podmiotu ze stronę postępowania w świetle art. 28 i art. 29 K.p.a. Organ odwoławczy wywiódł, że jednostka ta ma samodzielność organizacyjną i wykonuje określone w regulaminie organizacyjnym zadania na obszarze swojej właściwości terytorialnej (poza siedzibą Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy). Zauważył, że także ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, z których wynika, iż to na zlecenie Rejonu Dróg we Włocławku usunięto drzewa, wskazują, że to tej jednostce wymierzono karę pieniężna. Argumentując za uznaniem Rejonu Dróg we Włocławku za stronę postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku odwołało się także do postanowień statutu oraz regulaminu organizacyjnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy.

Odnosząc przywołaną argumentację do okoliczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że skierowanie przesyłki na adres siedziby strony (Rejonu Dróg we Włocławku) było prawidłowe, a doręczenie decyzji w dniu 5 października 2015 r. – skuteczne. Złożenie odwołania w dniu 20 października 2015 r. nastąpiło zatem z uchybieniem terminu, co uzasadniało zastosowanie art. 134 K.p.a.

Organ administracji zwrócił też uwagę, że Sąd pierwszej instancji z niewyjaśnionych przyczyn nie odniósł się do przywołanej wyżej, a podniesionej w odpowiedzi na skargę, argumentacji dotyczącej ustalenia, kto był stroną postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Skonstatował, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wykluczyłoby uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną organ administracji złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś druga strona postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W istocie jednak ich uzasadnienie sprowadza się do jednej, kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, mianowicie ustalenia, czy stroną postępowania zakończonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] października 2015 r. był Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, czy Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku.

Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "K.p.a.") stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Powołany przepis określa, kto może być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się (z reguły w prawnej formie decyzji administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym. Wskazuje, jakie cechy podmiotowe dają potencjalną możliwość bycia stroną - nawiązanego na podstawie prawa materialnego - stosunku prawnego, o którym władczo rozstrzyga właściwy organ administracji. Podmioty niemieszczące się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 K.p.a. nie mogą być podmiotem praw i obowiązków, o których rozstrzyga się przez wydanie decyzji administracyjnej. Nie posiadają zdolności bycia stroną postępowania administracyjnego, doktrynalnie określanej jako zdolność administracyjnoprawna (zob. też J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 219-220).

Ponieważ przepisy szczególne nie przyznają osobowości prawnej ani Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, ani Rejonowi Dróg we Włocławku, kluczowe dla oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazało się ustalenie, czy Rejon Dróg we Włocławku jest samorządową jednostką organizacyjną województwa kujawsko-pomorskiego.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1392 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "u.s.w.") samorząd województwa wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jak wynika z art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w., są to m.in. zadania w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "u.d.p.") organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W świetle art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą dróg wojewódzkich (z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie) jest zarząd województwa.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 u.s.w. w celu wykonywania zadań województwo uprawnione jest do tworzenia wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. W myśl z kolei art. 45 ust. 1 u.s.w. zarząd województwa wykonuje zadania województwa m.in. przy pomocy samorządowych jednostek organizacyjnych.

W odniesieniu do zadań województwa w zakresie dróg publicznych, wykonywanych w przez zarząd województwa, uprawnienie wynikające z art. 8 ust. 1 u.s.w. potwierdza i precyzuje art. 21 ust. 1 u.d.p. Jak bowiem wynika z tego przepisu, zarządca drogi – w tym zarząd województwa (przyp. Sądu) – może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej

– w przypadku zarządu województwa – przez sejmik województwa.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy został powołany z dniem 1 lutego 1999 r. uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 1999 r. nr 26/99 w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy i nadania statutu.

Zgodnie ze statutem (zmienionym uchwałami Sejmiku Województwa

Kujawsko-Pomorskiego: z dnia 28 czerwca 2001 r. nr 644/2001, z dnia 12 września 2005 r. nr XXXVII/509/05 i z dnia 19 czerwca 2006 r. nr XLVII/724/06 - dostępny pod adresem internetowym: http://bip.zdw-bydgoszcz.pl) Zarząd jest jednostką budżetową, finansowaną przez samorząd województwa, wykonującą zarząd drogami wojewódzkimi, w zakresie planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony tych dróg zgodnie z postanowieniami ustawy o drogach publicznych (§ 2 ust. 1 statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy). Siedzibą Zarządu jest miasto Bydgoszcz (§ 2 ust. 2 statutu). Przedmiotem działania Zarządu jest wykonywanie obowiązków zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy do drogach publicznych (§ 3 ust. 1 zd. 1 statutu).

Przywołane wyżej regulacje ustawy o samorządzie województwa i ustawy o drogach publicznych, a także, przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, pozwalają wyodrębnić tę jednostkę organizacyjnie (oddzielić ją od innych podmiotów realizujących zadania województwa), a w konsekwencji przypisać jej zdolność administracyjnoprawną.

Po pierwsze bowiem, ogólne regulacje u.s.w. dają samorządowi województwa możliwość tworzenia wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, powołanych do realizacji zadań o charakterze wojewódzkim, do których należą m.in. sprawy z zakresu dróg publicznych.

Po drugie zaś, ogólnie określony w u.s.w. zakres zadań samorządu województwa, doprecyzowują regulacje szczególne, w tym zawarte w u.d.p. U.d.p. powierza natomiast zarząd drogami wojewódzkimi zarządowi województwa, a jednocześnie wprost wskazuje, jaka samorządowa jednostka organizacyjna (zarząd dróg wojewódzkich, powoływany uchwałą sejmiku województwa) może zostać utworzona w celu wykonywania tego właśnie zadania województwa.

Po trzecie z kolei, przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa

Kujawsko-Pomorskiego z dnia 29 stycznia 1999 r. nr 26/99 (ze zmianami) statut Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy nadaje mu formę jednostki budżetowej, wskazuje jego siedzibę (miasto Bydgoszcz), określa strukturę organizacyjną i przedmiot działania. Należy przy tym zauważyć, że jednostka budżetowa, jaką jest Zarząd Dróg Publicznych w Bydgoszczy, jakkolwiek pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu województwa, a pobrane dochody odprowadza na jego rachunek, to gospodarkę finansową prowadzi na podstawie planu dochodów i wydatków, a ponadto dysponuje mieniem przekazanym jej przez sejmik województwa (art. 11 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia).

Cechy wyodrębnienia organizacyjnego, jako zasadniczego warunku przypisania jednostce organizacyjnej zdolności administracyjnoprawnej, nie ma natomiast Rejon Dróg we Włocławku.

Po pierwsze, jak już wskazano przepisy u.d.p. wprost i jednoznacznie określają, jaka samorządowa jednostka organizacyjna (zarząd dróg) może zostać powołana do realizacji zadań w zakresie dróg publicznych.

Co istotne, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.) ustawa o drogach publicznych przewidywała rejony dróg publicznych jako jednostki organizacyjne, podległe dyrekcjom okręgowym dróg publicznych, którym można było przekazać niektóre funkcje zarządu drogi (art. 21 ust. 4 u.d.p.). Mocą art. 52 pkt 10 ustawy z dnia z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej

- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 ze zm.) wskazana forma sprawowania funkcji w zakresie zarządu drogami została jednak zastąpiona przez zarządy dróg powoływane przez organy stanowiące właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Skoro w związku z reformą ustrojową państwa ustawodawca zrezygnował z prawnej formy sprawowania zarządu drogami w postaci rejonów dróg i "zarezerwował" taką możliwość na rzecz zarządów dróg, to aktualnie nie można wywieść z przepisów powszechnie obowiązującego prawa kompetencji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia innych (niż zarządy dróg) podmiotów właściwych do realizacji zadań w zakresie zarządu dróg - w tym rejonów dróg. Nie pozbawia to oczywiście tych organów możliwości takiego ukształtowania struktury organizacyjnej tworzonych zarządów dróg, aby wykonywały one powierzone zadania poprzez aparat pomocniczy, funkcjonujący w szczególności w formie wydziałów, oddziałów, czy departamentów, ale także jednostek terenowych – np. rejonów dróg.

Dla tego właśnie - po drugie - wyłącznie charakter aparatu pomocniczego, funkcjonującego w strukturze organizacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, należy przypisać Rejonowi Dróg we Włocławku.

Jednoznacznie potwierdzają to postanowienia statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. W § 5 ust. 1 lit. a statutu przewidziano bowiem rejony dróg wojewódzkich (usytuowane w Inowrocławiu, Toruniu, Wąbrzeźnie, Włocławku i Żołędowie), jako element struktury organizacyjnej Zarządu. Wskazano, że Zarząd realizuje swoje zadania przez wydziały, a także przez jednostki organizacyjne, w tym wyżej wymienione rejony dróg. Wbrew sugestii wnoszącego skargę kasacyjną, w statucie nie określono siedzib poszczególnych rejonów, lecz wskazano tylko, gdzie są "usytuowane".

Organ administracji niesłusznie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy pominięcie argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę i nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy.

Po pierwsze bowiem, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił prawidłową argumentację dotyczącą statusu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. Na stronach nr 3 i nr 4 uzasadnienia trafnie powołał się na przepisy ustawy o drogach publicznych, ustawy o samorządzie województwa oraz postanowienia statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy i doszedł do celnej konstatacji, że Zarząd jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 45 K.p.a. Biorąc przy tym pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy, Sąd zasadnie stwierdził też (na stronie 2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że adresatem decyzji Wójta Gminy Osięciny z dnia [...] września 2015 r. – zatem stroną postępowania – był Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy.

Wywody wnoszącego skargę kasacyjną, mające wskazywać na to, że stroną postępowania zakończonego zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., był Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku, są natomiast nie do pogodzenia z odzwierciedlonymi w aktach sprawy czynnościami procesowymi organu odwoławczego.

Otóż, w komparycji rzeczonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku jednoznacznie oznaczyło – jako stronę wnoszącą odwołanie – Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. Pełnomocnictwo z dnia 19 października 2015 r. udzielone radcy prawnemu, który reprezentował wnoszącego odwołanie, zostało udzielone przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy "do reprezentowania Województwa Kujawsko-Pomorskiego - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy". W uzasadnieniu postanowienia, organ drugiej instancji, odwołując się do wskazanego pełnomocnictwa, stwierdził, że odwołanie wniósł pełnomocnik strony.

Nie może więc budzić wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku traktowało jako stronę postępowania Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, a nie Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku

Także w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [....] września 2015 r. wskazano, że kara administracyjna wymierzana jest Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. Po przecinku dopisano wprawdzie "Rejon Dróg Wojewódzkich we Włocławku" i podano adres "ul. Chopina 1, 87-800 Włocławek", co jednak w żadnym razie nie świadczy o tym, że to Rejon Dróg, a nie Zarząd Dróg, był stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

Rekapitulując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż skoro stroną postępowania i adresatem decyzji Wójta Gminy Osięciny z dnia [....] września 2015 r. był Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, to – stosownie do treści art. 45 K.p.a. – decyzję należało doręczyć na adres siedziby tej samorządowej jednostki organizacyjnej (w Bydgoszczy). Ponieważ jednak decyzję doręczono (w dniu 5 października 2015 r.) nie na ten adres, a na adres Rejonu Dróg we Włocławku, to niedopuszczalne było stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez stronę postępowania w dniu 20 października 2015 r.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie art. 45 K.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie nie spowodowało jednak, że decyzja Wójta Gminy Osięciny z dnia [...] września 2015 r. nie weszła do obrotu prawnego. Wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest bowiem uzależnione od prawidłowego – zgodnego z prawem – doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2259/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na względzie, że z treści skargi wynika, iż pełnomocnik Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy dowiedział się o decyzji organu pierwszej instancji w dniu 6 października 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym uzna, że wniesienie odwołania w dniu 20 października 2015 r. nastąpiło z zachowaniem terminu przewiedzianego w art. 129 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.