Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 575/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego D. C. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 lutego 2014 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 19 lipca 2013 r. znak. [....] , którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówiono nałożenia na inwestora robót Zrzeszenie [....] (...) - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zmian lub przeróbek) w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie stanowią akta organu I instancji znak: [....] (akta organu I instancji, karty nr 1-26) przekazane za pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. znak: [....] wraz z odwołaniem z dnia 12 sierpnia 2013 r.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Miasta T. toczyło się postępowanie zainicjowane interwencją współwłaściciela budynku D.C. zlokalizowanego przy ul. [....] w T.

W dniu 15 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny w przedmiotowym budynku w obecności T.B. , D.C. , A.T. , J.K. i G.T. W ich trakcie ustalono, że w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym na parterze budynku przy ul. [....] w T. "Zarządca wyznaczony przez Sąd Rejonowym w T. tj. Zrzeszenie [....] w T. wykonuje wymienione roboty budowlane: - dokonał wymiany 5 sztuk okien drewnianych na plastykowe w ścianie północnej, - częściowo wykonywana jest wymiana podłóg, -wyburzono jeden piec kaflowy i w to miejsce wykonywana jest instalacja centralnego ogrzewania wodna dla całego lokalu z zasilaniem z pieca gazowego dwufunkcyjnego, - rozbudowa i remont instalacji wodnej oraz elektrycznej, - wykonano wentylację pośrednią sanitariatów z wyprowadzeniem poprzez kratki went. zamontowane w ścianie północnej budynku, obok okien sanitariatów, - wymieniono nadproże drzwiowe z ceglanego na prefabr. beton. Pomiędzy przedpokojem i pomieszczeniem kuchennym oraz generalny remont ścian, sufitów i podłóg (...) roboty (...) prowadzone są od ok. połowy miesiąca kwietnia 2013 r. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia" (akta organu I instancji, kart nr 3-4).

Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2013 r. znak: [....] na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony, że "wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie legalności w/w robót budowlanych" (akta organu I instancji, karta nr 5), a następnie postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. znak: [....] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał "prowadzenie bez zgłoszenia i pozwolenia na budowę robót budowlanych dotyczących przebudowy i rozbudowy wewnętrznych instalacji, wymiany stolarki okiennej oraz remontu ścian, sufitów i podłóg w lokalu mieszkalnym Nr 1, usytuowanym na parterze budynku przy ul. [....] w T. " i nałożył "obowiązek na Inwestora - Zrzeszenie [....] (...) przedstawienia w terminie 30 dni (...) "Oceny technicznej" opracowanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, wyjaśniającej zagadnienie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wykonanych dotychczas robót budowlanych oraz w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości — wskazującej sposób doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie wymienionych okien" (akta organu I instancji, karta nr 7). Żądane dokumenty wpłynęły na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta T. w ślad za pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. (akta organu I instancji, karta nr 15), pismem z dnia 1 lipca 2013 r. (akta organu I instancji, karta nr 16) oraz pismem z dnia 8 lipca 2013 r. (akta organu I instancji, karta nr 17).

W dniu 11 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził oględziny wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [....] w T. w obecności D.C. , M.K. i A.T. W ich trakcie stwierdzono, iż "- w pokoju: wykonano malowanie ścian i sufitów, istnieje podłoga z desek (paneli) oraz zamontowano osprzęt elektryczny, - w pomieszczeniu kuchennym ułożono fartuchy z płytek ceramicznych na ścianie zachodniej oraz rozpoczęto roboty malarskie ścian i sufitów w łazience: wykonano częściowe obłożenie ścian płytkami ceramicznymi, zamontowano wannę wraz z omurowaniem - w pomieszczeniu WC i gospodarczym: dokończono sufity podwieszone z Regipsu oraz rozpoczęto okładziny ceramiczne ścian, - w przedpokoju: wykonano sufit podwieszony (...) wykończono okno w pomieszczeniu kuchennym. M.K. - wyjaśnia, iż ww. roboty wykończeniowe wykonane zostały w okresie przed otrzymaniem postanowienia (...) o wstrzymaniu robót" (akta organu I instancji, karty nr 20-21).

W dniu 19 lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję znak: [....] . którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił "nałożenia na Inwestora robót Zrzeszenie [....] (...) - obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (zmian lub przeróbek) w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" (akta organu I instancji, karta nr 23).

Odwołanie od decyzji w ustawowym terminie złożył D.C.

W dniu 26 listopada 2013 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo D.C. wraz z opinią "na temat zgodności wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku przy ul. [....] w T. z przepisami prawa budowlanego". (akta organu I instancji, karty nr 22-28).

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji w oparciu o akta sprawy znak: [....] i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane jak i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Inspektor po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie organu odwoławczego należy uznać skarżoną decyzję za prawidłową. Inwestorem spornych robót jest Zrzeszenie [....] w T. , które bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wykonało w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [....] w T. roboty budowlane polegające na: wymianie okien drewnianych na PCV, przebudowie istniejącej instalacji ogrzewania na wodną instalację centralnego ogrzewania w oparciu o gazowy piec dwufunkcyjny, przebudowie i remoncie istniejącej instalacji wodnej i elektrycznej, montażu pośredniej wentylacji z pomieszczeń sanitarnych, wymianie istniejącego nadproża drzwiowego na nadproże z betonowych elementów prefabrykowanych oraz remoncie ścian, sufitów i podłóg związanym z uzupełnieniem istniejących tynków, malowaniem, ułożeniem płytek ceramicznych oraz położeniem nowej warstwy posadzkowej.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przy uwzględnieniu wyjątków od tej zasady, wyliczonych w art. 29-31 ww. ustawy. Przedmiotowe roboty budowlane, jako nie wymienione w katalogu owych wyjątków wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty takie winny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W stosunku do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, realizowanych bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, iż zaistniały przesłanki z art. 50 Prawa budowlanego i wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nakazał przedstawienie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ekspertyzy technicznej, w celu potwierdzenia (lub też nie) przesłanek do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. "Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych umożliwia właściwemu organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdyż samo w sobie nie jest aktem rozstrzygającym sprawę co do istoty" - S. Jędrzejewski: "Proces budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Bydgoszcz 1995 r, s. 124 oraz S. Serafin: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006 r., s. 388.

Organ odwoławczy co do zasady podzielił przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb postępowania oparty o przepisy art. 50-51ustawy Prawo budowlane, który reguluje tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. Zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia w/w robót do stanu zgodnego z w/w wymogami.

W sytuacji stwierdzenia, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach określonych w art. 50 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać decyzję, którą w myśl art. 50 ustawy Prawo budowlane w zależności od podjętych ustaleń:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo;

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...).

Wyżej cytowany przepis przewiduje zatem trzy wykluczające się warianty prowadzenia postępowania naprawczego. Wydanie decyzji opartej na jednej z ww. przesłanek winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w ramach którego organ nadzoru budowlanego zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne przyjęcie, czy wykonane roboty naruszają przepisy prawa.

W przedmiotowej sprawie samowolnie zrealizowane roboty budowlane zostały ocenione przez Powiatowego Inspektora na podstawie analizy zalegającego w aktach sprawy opracowania "Rzeczoznawcza ocena techniczno-budowlana w tym w zakresie mykologiczno-budowlanymi dotycząca stanu techniczno-użytkowego lokalu wraz z oceną zgodności z przepisami techn-budowlanymi wykonanych dotychczas robót w lokalu mieszkalnym nr [....] sporządzonego przez Z.K. w lipcu 2013 r. oraz ocenie technicznej instalacji wod.-kan. i co. sporządzonej przez D.D. , ocenie technicznej instalacji elektrycznej wykonanej przez M.S. oraz dokumentach przedłożonych do organu I instancji w ślad za pismem z dnia [....] 2013 r. zawierających ocenę techniczną sporządzoną przez M.Z. oraz wyjaśnienia Zrzeszenia [....] dotyczące instalacji: elektrycznej, wod.-kan., gazowej i co.

Organ odwoławczy dokonał ponownej oceny na podstawie art. 80 K.p.a. przedłożonych ww. dokumentów. Z.K. w przedłożonym opracowaniu stwierdził co następuje: " ...otwór okienny w ścianie nie uległ zmianie, wymiana spowodowana była złym stanem technicznym poprzednio istniejącego okna drewnianego. Wymiana okien i drzwi balkonowych nie stanowiła ingerencji w konstrukcję budynku nie zburzyła istniejącego podziału tafli szyb, układu ram okiennych, układu wizualnego kwater, słupków skrzydeł okiennych i drzwi balkonowych (...) montaż nadproża w istniejącym otworze drzwiowym (...) wbudowanie w wykonanych obustronnie bruzdach nad otworem belek nadprożowych w systemie "Leier" kolejno po obu stronach ściany nie wpłynęło w żadnym stopniu na konstrukcją budynku w relacjach ściana-strop, wykonana wymiana odtworzeniowa wewn. instalacji elektrycznej w zakresie 230 V była bezwarunkowi wskazana ze wzglądów bezpieczeństwa dla użytkowników a także z konieczności zabezpieczenia p.pożarowego lokalu i budynku (...)nie stwierdzono jednoznacznej ingerencji w konstrukcją budynku w tracie wykonywania prac budowlanych w lokalu (...) nie stwierdzono jakiejkolwiek ingerencji w strukturę przestrzenną budynku, w jego konstrukcję oraz zmianą formy architektonicznej a wykonane roboty na tynf przerwanym etapie prac są wykonane w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom technicznym (...) określonych w przepisach (...) a także w świetle wymogów Polskich Norm i zasad sztuki i wiedzy technicznej". Kolejno D.D. oraz M.S. wskazali, iż wykonane roboty budowlane związane z instalacją wod.-kan. i co. oraz elektryczną są zgodne ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi w zakresie w/w instalacji. M.Z. wskazała, iż roboty budowlane związane z pracami tynkarskimi, malarskimi oraz ułożeniem posadzek podłogowych z paneli i płytek ceramicznych "wykonane zostały prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. (...) ponadto w istniejącym dotychczas otworze drzwiowym między przedpokojem a kuchnią zamontowano prefabrykowane nadproże ceramiczne na całej długości i szerokości otworu, którego uprzednio w ogóle nie było. (...) Nadproże wykonane zostało zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. (...) Łazienka i sanitariat nie posiadały wentylacji. Mimo, że w pomieszczeniach tych nie ma urządzeń gazowych w celu zabezpieczenia wymiany powietrza zamontowano wentylacje pośrednie przez otwory wykute w ścianie budynku o średnicy 150mm, montując kratki wentylacyjne, w których najemca zamontuje wentylatory wywiewne. "

Ponadto zwrócono uwagę na dołączoną do opinii techniczno-budowlanej z dnia 5 lipca 2013 r. autorstwa Z.K. oraz oceny z dnia 26 czerwca 2013 r. sporządzonej przez M.Z., kserokopię decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T. z dnia 12 czerwca 2013 r. znak: [....] , którą umorzono "postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wymianę stolarki okiennej i drzwiowej - na okna z PCV w kolorze białym, z zachowaniem istniejącej formy i wymiarów - w parterze (od strony podwórza) budynku przy ul. [....] w Tarnowie, ponieważ prace te zostały już zrealizowane". W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano również, iż "Budynek przy ul. [....] w T. nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, lecz znajduje się w ewidencji obiektów zabytkowych i usytuowany jest na obszarze układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [....] z dnia 12.04.1976 r. (...) Przy wymianie stolarki okiennej zachowano istniejącą wielkość otworów okiennych i podział na kwatery, co można porównać z istniejącą "starą" stolarką okienną na drugim piętrze (...), natomiast drzwi balkonowe zostały zmienione - z pełnych na przeszklone. W związku z tym informujemy, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków tego obiektu i wykonania projektu rewaloryzacji, należy wziąć pod uwagę powrót do wcześniejszej formy drzwi balkonowych".

Wobec powyższego i wskazywanych uprzednio przepisów Prawa budowlanego, uznano, iż zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie mają wpływu na statykę i konstrukcję istniejącego budynku mieszkalnego. Zatem należy uznać za udowodnione, że nie zachodzi konieczność nakazania inwestorom wykonania jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty te odpowiadają prawu wedle stanu obecnego. A zatem organ I instancji właściwie zastosował w niniejszym przypadku procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazano na orzecznictwo sądowo-administracyjnego, w myśl którego, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do nałożenia na zobowiązanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, bowiem wykonane roboty odpowiadają prawu, organ prowadzący postępowanie winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05). Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09, opubl. LEX nr 597095 "Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (prowadzenie remontu bez wymaganego zgłoszenia).".

Tym uznano, iż nie znajdują uzasadnienia uwagi podnoszone przez D.C. w odwołaniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r., wraz z którym do akt postępowania organu odwoławczego przedłożona została "Opinia na temat zgodności wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku przy ul. [....] w T. z przepisami Prawa budowlanego" sporządzona w dniu 07.11.2013 r. przez mgr inż. W.B".

Autor ww. opracowania wskazał, iż "opracowanie zlecone przez zarządcę budynku zostało wykonane nierzetelnie, w sposób rażąco odbiegający od standardów określających merytoryczne i formalne wymagania, które winny być spełnione przez autora opinii technicznej. Zastrzeżenia budzą zarówno informacje ujęte w opracowaniu jak również wnioski wynikające z ujętych w treści opracowania. (...) Nierzetelność opracowania wynika miedzy innymi z faktu, że przedmiotem oceny stanu technicznego uzasadniającego remont i przebudowę były elementy budynku oceniane po ich przebudowie lub po ich pełnej wymianie. (...) niezależnie od poprawności ocen dotyczących jakości wykonanych prac remontowych i prac klasyfikowanych formalnie jako przebudowa opracowane na zlecenie Zarządcy budynku opinie pomijają całkowicie zagadnienia związane z formalną stroną zrealizowanych prac".

Stawiane przez autora zarzuty dotyczące przedłożonych do postępowania opracowań nie stanowią kontropinii potwierdzającej nierzetelność opracowanej oceny technicznej z dnia 5 lipca 2013 r. oraz z dnia 26 czerwca 2013 r. w zakresie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu oraz zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przedłożona opinia pn.: "Opinia na temat zgodności wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku przy ul. [....] w T. z przepisami Prawa budowlanego" nie może stanowić nowego dowodu w sprawie jako podważenia ustaleń dokonanych w w/w ocenach technicznych w zakresie prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych.

Ponadto wskazano, iż w trakcie prowadzonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o tryb art. 50-51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora wykonanych już samowolnie robót budowlanych do przedłożenia oceny technicznej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej w specjalności, wskazującej czy zrealizowane roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami i wiedzą techniczną. Przedłożone opracowanie nie może dokonywać wtórnej kwalifikacji przedmiotu prowadzonego przed organem nadzoru postępowania jak i badania, czy inwestor zobowiązany był do dokonania zgłoszenia zamiaru prowadzenia w/w robót budowlanych czy do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i czy inwestor uzyskał takową zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż powyższe należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, nie zaś osoby sporządzającej ocenę techniczną. Należy wskazać, iż właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót w oparciu o przepisy Prawa budowlanego dokonuje powołany do tego organ nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [....] dokonano kwalifikacji przedmiotu prowadzonego postępowania w oparciu o art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 z uwzględnieniem treści art. 29-30 ustawy Prawo budowlane oraz wskazano, iż w przypadku niniejszej samowoli budowlanej właściwym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o tryb art. 50-51 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego stwierdzono, że przedłożona w dniu 26 listopada 2013 r. przez D.C. opinia z dnia 7 listopada 2013 r. nie wnosi istotnych uwag do weryfikowanej sprawy i nie zawiera zasługujących na uwagę kontrargumentów wobec przedłożonej w dniu 8 lipca 2013 r. oceny techniczno-budowlanej z dnia 5 lipca 2013 r. oraz dostarczonych w dniu 1 lipca 2013 r. ocen technicznych z dnia 26 czerwca 2013 r. i 27 czerwca 2013 r.

W odniesieniu do uwag podnoszonych przez D.C. w odwołaniu z dnia 12 sierpnia 2013 r. dotyczących braku wyrażenia zgody na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych przez pozostałych współwłaścicieli budynku, wskazano, że organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie był uprawniony do badania czy inwestorzy robót budowlanych legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym przypadku zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie ww. robót budowlanych w lokalu nr [....] na parterze budynku). Postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie daje w okolicznościach konkretnej sprawy do tego podstaw prawnych. Organ podzielił ocenę prawną wyrażoną w tym przedmiocie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący prowadzenia przez inwestora spornych robót budowlanych w budynku podniesiono, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 19 lipca 2013 r. przychylił się do złożonego w trakcie oględzin z dnia 11 lipca 2013 r. oświadczenia M.Z. , iż część spornych robót budowlanych związanych z malowaniem ścian i sufitów, ułożeniem płytek ceramicznych na fragmentach ścian oraz wykonaniu sufitów podwieszanych i ułożenia podłóg (paneli) wykonywane były w okresie pomiędzy dokonanymi przez Powiatowego Inspektora oględzinami w dniu 15 maja 2013 r. a otrzymaniem przez inwestora postanowienia organu I instancji z dnia 22 maja 2013 r. znak: [....] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2013 r. stwierdzających wykonanie ww. robót budowlanych jak i w okresie przed wydaniem skarżonej decyzji strony postępowania miały możliwość wypowiedzenia się w zakresie ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zebranego materiału dowodowego w sprawie. Brak jest w aktach postępowania organu I instancji jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt wykonywania przez inwestora robót budowlanych po otrzymaniu ww. postanowienia Powiatowego Inspektora. Jak również stwierdzenie zawarte w odwołaniu z dnia [....] 2013 r. nie zostało poparte żadnymi dowodami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż treść powyższego uzasadnienia stanowi odpowiedź na podnoszone kwestie.

Wobec powyższego i wskazywanych uprzednio przepisów ustawy Prawo budowlane, organ I instancji właściwie zastosował w niniejszym przypadku art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uwzględniając tym samym wszystkie wykonane roboty budowlane. Zaznaczono, iż celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis, jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót.

W dniu 21 marca 2014 r., za pośrednictwem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , została wniesiona przez D.C. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 12 lutego 2014 r. znak: [....] . Skarżący zarzucił zakwestionowanej decyzji obrazę art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7 K.p.a. Wniesiono o uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa.

Sąd kontrolując działanie organów administracji i nie będąc związany ani granicami skargi, ani zawartymi w skardze zarzutami uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.

Sąd nie podziela podstawowej kwestii dotyczącej postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), tj. braku legitymowania się przez inwestora tytułem prawnych do wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opub. w ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22 wskazał, że wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Uchwała ta nie wyklucza konieczność legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, lecz tylko kwalifikuje takie oświadczenie jako dokument o charakterze dowodowym, a jego złożenie jako czynność procesową. Jak wynika z końcowej części uzasadnienia ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może nakazywać rozbiórkę obiektu.

Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to nie byłoby niczym zrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nie posiadający tytułu prawnego do cudzej nieruchomości mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace.

Tym samym jeżeli inwestor nie dysponowałby tytułem prawnym do terenu, na którym przeprowadził określone prace, to niezależnie od tego, czy są one zgodne z np. warunkami technicznymi – nie można tych prac zalegalizować.

Ponadto istotnym jest w sprawie szczegółowe ustalenie przez organ nadzoru budowlanego jaki to pracy wykonani i ich zakwalifikowanie. Regulacją art. 51 Prawa budowlanego objęte są roboty budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Część prac wykonanych w lokalu nr [....] przy ul. [....] w T. nie stanowiła robót budowlanych objętych zakresem art. 51 Prawa budowlanego. Prace polegające na np. malowaniu ścian wewnętrznych i sufitów czy montażu osprzętu elektrycznego stanowi bieżącą konserwację i jako taka nie podlega regulacji art. 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji w tej sprawie wydały decyzje z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy.

Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił decyzję organu odwoławczego i organu pierwszej instancji, ponieważ naruszają one art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez niezasadne przyjęcie, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego inwestor nie musi legitymować się prawem uprawniającym do realizacji danych robót (prawem do terenu inwestycji). Ponadto obowiązkiem organu było wyraźne zakwalifikowanie tych robót budowlanych, które są objęte Prawem budowlanych z pominięciem tych prac, które art. 51 Prawa budowlanego nie obejmuje.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien w szczególności zbadać, czy inwestor posiadał tytuł prawny do terenu inwestycji i stosownie do tego podjąć dalsze czynności, mając na uwadze stanowisko zajęte w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

O wstrzymaniu wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.