Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 176/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 2, art. 149 par. 1, par. 1 a, par. 2, art. 154  par. 6, art. 161 par. 1  pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 12 par. 1, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. H. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 4000 zł (słownie: cztery tysiące złotych), IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 sierpnia 2017 r. skarżący V. H., który posiadał już pobyt czasowy na terenie RP, złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na kolejny okres.

Pismem z dnia 10 października 2017 r. V. H. został wezwany do uzupełnienia w terminie 21 dni braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie informacji starosty, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Równocześnie organ pouczył skarżącego, że nieusunięcie braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Równocześnie organ wskazał, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpi do dnia 21 stycznia 2018 r.

Pismem z dnia 28 listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt V. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji poinformował Wojewodę, że nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd i pobyt V. H. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 21 marca 2018 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. V. H., na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie, w którym opisał dotychczasowy przebieg postępowania toczącego się przed Wojewodą z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz stwierdził, że do tej pory nie otrzymał decyzji ani żadnej informacji o sprawie. Skarżący podniósł, że obecnie przebywa na terenie Polski bez zezwolenia na pobyt, gdyż dotychczasowe zezwolenie wygasło. Skarżący stwierdził, że bez zezwolenia na pobyt nie może odbywać podróży ani wykonywać pracy. Ponadto V. H. wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2018 r. Urząd wezwał go drogą mailową do dostarczenia aktualnego ZUS RMUA pomimo tego, że wiedział, że nie może on pracować. Ponadto z niewiadomych przyczyn Urząd wymaga od skarżącego aneksu do umowy na kwotę 2.194 zł brutto.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. V. H. wniósł skargę na bezczynność Wojewody, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, 3) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 12.480 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego. Podniósł, że Wojewoda dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania jego wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył, zdaniem skarżącego, art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Za karygodne skarżący uznał zarówno sposób informowania go przez organ, jak i brak reakcji na ponaglenie oraz wezwanie do rozpatrzenia ponaglenia. W ocenie skarżącego, całkowity brak reakcji na próbę przyspieszenia postępowania przez stronę podważa zasadę zaufania do organów administracji oraz kłóci się z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący podniósł również, że wniosek był złożony na 5 miesięcy przed zakończeniem 6-miesięcznej wizy mając na uwadze zachowanie ciągłości pracy. Ze względu na przewlekłość postępowania i bezczynność organu, od 24 stycznia 2018 r. nastąpił brak możliwości wykonywania przez skarżącego legalnej pracy w Polsce. Doprowadziło to skarżącego do straty finansowej w kwocie przekraczającej co najmniej 12480 zł (wyliczenie według umowy zlecenia). Skarżący stwierdził, że z jednej strony Wojewoda uzależnia wydanie decyzji od przedstawienia dowodów, potwierdzających możliwość zarobku, a z drugiej strony pozbawia cudzoziemca możliwości legalnej pracy na terenie RP. Zdaniem skarżącego, taka sytuacja jest nie do przyjęcia i powinna skutkować stosowną rekompensatą. Skarżący uważa również, że nieuzasadnione jest tłumaczenie Wojewody wydłużenia postępowania przez czynniki organizacyjne, gdyż orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że do przyczyn, uzasadniających wydłużenie postępowania, nie można zaliczyć m.in. względów organizacyjnych leżących po strome organu czy dużej ilości załatwianych spraw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że skarga, zarówno w zakresie zarzucanej bezczynności jak i przewlekłości, nie jest zasadna. Organ wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dotknięty był brakami formalnymi, które zostały przez niego usunięte w dniu 9 października 2017 r. (w tym dniu skarżący złożył odciski linii papilarnych) oraz w dniu 21 listopada 2017 r. (w tym dniu do Urzędu wpłynęła informacja starosty wystawiona dla podmiotu powierzającego wykonywanie pracy na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych tego podmiotu, wymagana jako załącznik do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 28 listopada 2018 r. zawiadomił skarżącego, że ze względu na obowiązek wystąpienia do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa ABW, a w razie potrzeby także konsula lub innych organów z zapytaniem, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wydanie decyzji nastąpi w terminie do dnia 21 stycznia 2018 r. Tego samego dnia organ wystąpił na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do wymienionych wyżej służb o przekazanie stosownych informacji, wskazując jednocześnie na treść art. 109 ust. 4 ustawy. Wojewoda podniósł, że w związku z tym, że wydanie zezwolenia uwarunkowane jest spełnieniem przez stronę warunków określonych w art. 114 ustawy, ustalonych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 5 lutego 2018 r. powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 21 marca 2018 r. W dniu 5 lutego 2018 r. skarżący przedstawił dokumenty dotyczące posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu (zawartą w dniu 1 lutego 2018 r. umowę zlecenia) oraz posiadanie w okresie od lipca do grudnia 2017 r. ubezpieczenia zdrowotnego. Wojewoda wskazał również, że w dniu 13 lutego 2018 r. otrzymał egzemplarz nie podpisanej umowy zlecenia ze wskazaniem innej kwoty wynagrodzenia miesięcznego brutto aniżeli wskazanej we wcześniej dostarczonej umowie zlecenia wraz z zestawieniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za styczeń 2018 r. W związku z tym w dniu 9 sierpnia 2018 r. skarżący został poproszony w drodze rozmowy telefonicznej o dostarczenie umowy zlecenia zawierającej podpisy obydwu stron umowy określającej wynagrodzenie oraz o dokument potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Wojewoda stwierdził, że w dniu 3 września 2018 r. skarżący złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i w związku z tym akta sprawy wysłane zostały do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 12 grudnia 2018 r. W dniu 7 grudnia 2018 r. organ otrzymał podpisaną umowę zlecenia zawartą w dniu 1 lutego 2018 r. oraz polisę potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia zdrowotnego obejmującą okres od 6 grudnia 2018 r. do 4 stycznia 2019 r. Tego samego dnia Wojewoda wydał decyzję administracyjną zezwalającą skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r. Zdaniem organu, okoliczności występujące w sprawie sprzeciwiają się uznaniu, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" można uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Wojewoda wskazał, że napływ dużej liczby cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa [...] o legalizację pobytu, w tym legalizację pobytu w formie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, doprowadził do postępującego spiętrzenia spraw w tym przedmiocie, rozpatrywanych przez organ. Organ podał, że w 2017 r., na dzień 17 sierpnia 2017 r., tj. na dzień wniesienia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, do organu wpłynęło 10.296 podań cudzoziemców o legalizacje pobytu w RP. Ogółem, w 2017 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło 18.327 podań wszczynających postępowanie w przedmiocie legalizacji, pobytu cudzoziemców, w tym podań o zezwolenie na pracę i pobyt czasowy. Z kolei w 2018 r. na dzień 18 grudnia 2018 r. (tj. dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę) liczba wniesionych podań dotyczących legalizacji pobytu w tym podań o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę wynosi 18.242. Zdaniem organu, spiętrzenie spraw legalizacji pobytu cudzoziemców stanowi poważną przeszkodę, uniemożliwiającą organowi przystąpienie do czynności postępowania, zwłaszcza w przypadkach tych wniosków składanych przez cudzoziemców, które nie zawierają odcisków linii papilarnych, lub do których nie załączono wymaganych przez przepisy dokumentów. Naruszenie terminu załatwienia sprawy nie stanowi jednak w tych okolicznościach, w ocenie organu, rażącego naruszenie prawa, gdyż problemy w zakresie terminowości rozpatrywania spraw legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym wniosku skarżącego, nie są jednak konsekwencją nieskutecznych działań organizacyjno-technicznych, lecz konsekwencją poważnego wzrostu liczby wpływających podań cudzoziemców o legalizację pobytu, na co organ nie ma wpływu. Odnosząc się do twierdzeń skargi Wojewoda wskazał, że cudzoziemiec, przy spełnieniu określonych w art. 108 ustawy o cudzoziemcach warunków, przebywa legalnie na terenie RP w okresie trwającego postępowania administracyjnego. Organ zauważył, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okresie legalnego pobytu, tj. na podstawie pobytu zalegalizowanego wizą krajową D, ważną w okresie od 24 maja 2017 r. do dnia 1 listopada 2017 r., z określonym czasem pobytu w Polsce 162 dni. Tak więc na dzień złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, pobyt skarżącego w Polsce w okresie do dnia zakończenia postępowania, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło (w dniu 7 grudnia 2018 r. Wojewoda wydał decyzję zezwalającą skarżącemu na pobyt czasowy i pracę), był pobytem legalnym. W okresie tym skarżący nie przedstawiał w toku postępowania dokumentu podróży, celem umieszczenia odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku, do czego był uprawniony. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że skarżący w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie był obowiązany do przebywania na terytorium RP do dnia wydania decyzji w sprawie. Był też uprawniony, w przypadku wyjazdu na terytorium Ukrainy, do powrotu do Polski na podstawie posiadanej wizy obowiązującej do dnia 1 listopada 2017 r., jeśli w tym okresie chciał wyjechać z Polski i powrócić, lub, po upływie ważności w/w wizy, powrócić na terytorium RP na podstawie wizy wydanej przez placówkę konsularną kraju, którego jest obywatelem lub w którym na stałe zamieszkuje. W przypadku paszportu biometrycznego, o wydanie którego cudzoziemiec jest uprawniony wystąpić, powrót na terytorium RP nie jest uzależniony od posiadania wizy. Skarżący wbrew twierdzeniom skargi był więc, zdaniem organu, uprawniony do swobodnego wyjazdu na Ukrainę. Odnosząc się do wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 12.480 zł Wojewoda stwierdził, że wniosek ten nie jest w kontekście sytuacji spiętrzenia spraw oraz czynności podejmowanych przez organ zasadny. Organ nie lekceważył bowiem wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący był też zawiadamiany o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz o nowym terminie jej załatwienia. Organ stwierdził, że choć ze względu na bardzo trudną sytuację wynikającą z ilości podań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców czynności nie były podejmowane w możliwie najkrótszych odstępach czasu, a także następowały w formie kontaktów telefonicznych (notatka służbowa z dnia 9 sierpnia 2018 r.), to nie były to czynności pozorne, niemające znaczenia dla sprawy, świadczące o chęci unikania rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda ponownie zauważył, że w okresie prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w którym pobyt cudzoziemca w warunkach określonych w art. 108 ustawy jest pobytem legalnym, nie jest on pozbawiony możliwości wykonywania pracy na podstawie oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, zainteresowanego zatrudnieniem cudzoziemca, zarejestrowanego w Urzędzie Pracy na podstawie przepisów art. 88z ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265). Uzyskanie przez cudzoziemca, możliwości wykonywania pracy na podstawie zarejestrowanego oświadczenia warunkowane jest posiadanym obywatelstwem (art. 88z ust. 2 pkt 1 ustawy). Skarżący jest obywatelem Państwa wskazanego w § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie państw, do których obywateli stosuje się niektóre przepisy dotyczące zezwolenia na pracę sezonową oraz przepisy dotyczące oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2349). W świetle powyższego Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w zakresie zarzucanej przewlekłości. Był bowiem zobligowany do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy, a w przedmiotowej sprawie obowiązek ten realizowany był w możliwy sposób, wynikający z bardzo trudnej sytuacji, w której znalazł się organ, na powstanie której nie miał wpływu. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że przewlekłość miała miejsce, organ wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie sprawy w terminie przekraczającym ustawowy termin określony w przepisach postępowania administracyjnego nie było bowiem pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Nie było intencją organu odwlekanie załatwienia sprawy lub niechęć do jej załatwienia. Wojewoda wniósł także o oddalenie w całości wniosku skarżącego o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, gdyż w ocenie organu przesłanki przyznania kwoty nie wystąpiły. Organ wniósł też o umorzenie postępowania w zakresie zarzucanej bezczynności, albowiem w dniu 7 grudnia 2018 r. wydana została decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty, zezwalająca skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r.

Do odpowiedzi na skargę Wojewoda dołączył swoją decyzję z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...], którą zezwolił V. H. na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność organu zachodzi zatem wówczas, gdy ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a obowiązku tego organ nie wypełnia w nakazanym terminie. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony.

W ocenie Sądu złożona w rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość postępowania organu jest uzasadniona. Z uwagi jednak na fakt, że w dniu 7 grudnia 2018 r. Wojewoda wydał decyzję nr [...], którą zezwolił skarżącemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 7 grudnia 2018 r. do 6 grudnia 2021 r., Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 sierpnia 2017 r. – jak w pkt I wyroku.

Wydanie decyzji przez organ administracyjny nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu, Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiają poniższe argumenty:

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., który stanowi:

"Art. 35. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania."

Ponadto zgodnie z art. 36 k.p.a.:

"Art. 36. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu."

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP skarżący złożył w dniu 17 sierpnia 2017 r. Oznacza to, że maksymalny, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania wniosku upływał 17 października 2017 r. Natomiast organ dopiero w dniu 10 października 2017 r. dokonał pierwszych czynności w sprawie, tj. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków. Kolejne czynności mają datę 28 listopada 2017 r. i od tego czasy przez rok sprawa pozostawała praktycznie bez biegu.

W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących kwestię terminów w jakich powinny być rozpoznawane wnioski stron. Nie tylko bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego w ustawowym terminie, to jeszcze pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po prawie dwóch miesiącach od złożenia wniosku. Takie prowadzenie sprawy przez okres półtora roku, w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek informacji o tym, że pobyt skarżącego na terenie Polski może stanowić jakiekolwiek zagrożenie lub okoliczność ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, jednoznacznie wskazuje na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy postępowanie to jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1680/14 oraz J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku.

Oceny Sądu nie zmieniły argumenty organu podniesione w odpowiedzi na skargę, tj. trudności organizacyjne i braki kadrowe spowodowane wpływem dużej ilości spraw dotyczących legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.

Sąd uznał za uzasadnione żądanie skarżącego przyznania mu od organu sumy pieniężnej, albowiem przyjął, że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce przez okres półtora roku, w czasie którego funkcjonowanie skarżącego było co najmniej utrudnione. Co prawda skarżący wyliczył konkretną sumę, której się domagał, jednakże suma ta – jak przyjmuje się w orzecznictwie – nie stanowi odszkodowania, ale jest pewnego rodzaju zadośćuczynieniem. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 917/18 – str. 6-7 i stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Z tego względu Sąd samodzielnie określił wysokość należnej skarżącemu kwoty, mając na względzie z jednej strony uzasadnione żądanie skarżącego, a z drugiej strony niewątpliwie trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw spowodowanych nagłym napływem do polski cudzoziemców. Mając na względzie treść art. 149 § 2 zd. drugie p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 4.000 zł uznając ją za w pełni usprawiedliwioną powyższymi względami. Na podstawie powołanych wyżej przepisów Sąd orzekł więc - jak w pkt III wyroku.

O zwrocie kosztów skarżącemu - w wysokości wpisu sądowego - Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt IV wyroku.