Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1118/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 w zw. z  art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w I., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej powoływanej też jako "pb") i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020 r. poz. 471 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnie wykonanej w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I. o taras o wym. 3,20 x 2,35 [m] oraz nałożył na skarżącą (właścicielkę lokalu mieszkalnego nr [...]) M. K., jako inwestora ww. rozbudowy, obowiązek przedłożenia w PINB szczegółowo określonych w postanowieniu dokumentów w terminie do dnia [...] czerwca 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. W tym zakresie wskazał w szczególności na dokonane podczas przeprowadzanej w dniu [...] stycznia 2019 r. kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego ustalenie, że w ścianie zachodniej tego budynku usytuowane jest okno i okno balkonowe o szerokości 70 cm oraz taras o wym. 3,20 m x 2,35 m i wys. 20 cm, przynależne do lokalu nr [...]. Według zawartego w protokole kontroli oświadczenia właścicielki lokalu - M. K., zmianie uległa wysokość okna prowadzącego na taras, gdyż zostało ono wymienione na okno balkonowe, przedmiotowe okno zostało wymienione ok. 30 lat temu bez zmiany belki nadprożowej, natomiast taras wykonany został bez fundamentów, wykończony płytkami, ogrodzony barierką na kątownikach metalowych o wysokości 104 cm. Inwestorka oświadczyła również, że powyższe roboty zostały zgłoszone do Urzędu M. I. oraz, że uzyskała zgodę na ich wykonanie od współwłaścicieli budynku, tj. U. M., Państwa B. i Pani N.. Ponadto w ramach opisu przebiegu postępowania i dokonanych w nim czynności PINB wskazał na zeznania i oświadczenia świadków odnośnie daty wykonania ww. robót budowlanych i kwestii uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na ich wykonanie (M. K. – syna skarżącej, J. M., S. B., B. i J. S. – obecnych współwłaścicieli budynku oraz Z. B. – poprzedniego współwłaściciela budynku i obecnego najemcy lokalu nr [...] w budynku), a także na uzyskaną pismem z dnia [...] marca 2019 r. z Urzędu M. I. informację, iż w archiwach Urzędu brak jest dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem dla robót budowlanych wykonanych przez skarżącą (wymiana okna na okno balkonowe i wykonanie tarasu), a także na pozyskaną dnia [...] marca 2020 r. z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii dokumentację zdjęciową działki nr [...] przy ul. [...] w I., m.in. zdjęcie z roku 1996, które jak wskazał PINB wskazuje, że w roku 1996 nie ma w obecnej lokalizacji przedmiotowego tarasu. Organ wyjaśnił również, że wszczęte dnia [...] stycznia 2019 r. postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowaniu przegród zewnętrznych w lokalu nr [...] wraz z wykonaniem tarasu w budynku mieszkalnym, zostało dnia [...] września 2019 r. rozdzielone na dwa odrębne postępowania, tj. w sprawie samowolnie wykonanej przebudowy przegród zewnętrznych w lokalu nr [...] oraz w sprawie samowolnej rozbudowy budynku o taras przynależący do lokalu nr [...].

W dalszej kolejności PINB stwierdził, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane dotyczące tarasu stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdyż na skutek tych robót zmianie uległa kubatura budynku, że tego rodzaju roboty budowlane wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 pb pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie uzyskała przed przystąpieniem do ich realizacji oraz, że w sprawie znajduje zastosowanie tryb legalizacyjny określony w art. 48 pb, w związku z czym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pb wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono obowiązek przedłożenia wymienianych w postanowieniu dokumentów. Jednocześnie PINB wyjaśnił, że po przedłożeniu wymaganych dokumentów zostanie ustalona opłata legalizacyjna w kwocie [...]zł, natomiast w sytuacji ich nieprzedłożenia zostanie nakazana rozbiórka przedmiotowej samowoli budowlanej.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła pismem z dnia [...] maja 2021 r. zażalenie, w którym zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływanej jako "kpa") poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, wynikających z odstąpienia od dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i zbadania - określenia - tych elementów stanu faktycznego, które są istotne dla potrzeb przedmiotowego postępowania, w szczególności w zakresie ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rzekomej samowoli budowlanej w zakresie wykonania tarasu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w I., a mianowicie:

- ustalenia przez PINB, iż w sprawie mamy do czynienia z rzekomą samowolną rozbudową budynku o taras przynależący do lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym,

- nieuwzględnienie zeznań M. K. w zakresie tego, iż przedmiotowe utwardzenie nie stanowi tarasu, nie jest użytkowane jako taras przez co w istniejącym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z samowolną rozbudową budynku o taras,

- pominięcie zeznań R. L., który z uwagi na niemożność stawienia się na wyznaczony przez organ termin z powodu choroby, mógłby je złożyć w innym terminie lub poprzez oświadczenie pisemne do czego był władny, które to rozwiązanie uznać należało za słuszne i konieczne z uwagi, iż R. L. posiada bardzo istotne informacje w zakresie rzekomej samowolnej rozbudowy budynku o taras przynależący do lokalu numer [...],

- niedochowanie przez organ prowadzący niniejsze postępowanie należytej staranności w zakresie poszukiwania świadka - M. S. celem jego przesłuchania, który to posiada istotne dla przedmiotowej sprawy informacje w zakresie rzekomej samowolnej rozbudowy budynku o taras przynależący do lokalu numer [...], przez co uznać należy, iż organ nie podjął jakichkolwiek czynności, w tym poszukiwania znaczącego dla niniejszego postępowania świadka;

II. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 81a kpa poprzez odstąpienie od zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) umorzenia postępowania w zakresie rzekomych robót budowlanych.

W piśmie z [...] maja 2021 r., nazwanym "uzupełnienie zażalenia", skarżąca dodatkowo zarzuciła:

- pominięcie zeznań A. N., która była współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości i posiadała istotne dla przedmiotowej sprawy informacje w zakresie rzekomej samowolnej rozbudowy budynku o taras przynależący do lokalu numer [...],

- nieuznaniu przez organ za wiarygodne twierdzeń M. K. w zakresie tego, iż Z. B. - współwłaściciel nieruchomości, był w czasie rzekomej samowolnej rozbudowy pracownikiem Urzędu M. w I. na stanowisku Naczelnika Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w I., przez co w sytuacji, kiedy rzeczywiście doszłoby do dokonania przez skarżącą samowolnej rozbudowy budynku o taras przynależący do lokalu nr [...], z pewnością złożyłby on stosowne zawiadomienie i dążyłby do wyjaśnienia niniejszej sprawy z uwagi na fakt uchybienia przez skarżącą obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego.

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

WINB podtrzymał w całości stanowisko organu I instancji, że na przeprowadzone roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I., inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę właściwego organu architektoniczno-budowlanego, co wynika – jak podkreślił - z treści art. 28 ust. 1 pb w zw. z art. 3 pkt 6 pb oraz okoliczności, że wśród wyjątków określonych w art. 29 ust. 1 i 2 pb, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, wyjątków nie wymieniono rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras. Podniósł też, że działka nr [...], objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską I. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., który to plan wskazuje, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, a zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 pb roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Następnie WINB podkreślił, że z pisma Urzędu M. I. z dnia [...] marca 2019 r. wynika, iż organ administracji nie wydał pozwolenia na budowę ani nie przyjmował zgłoszenia robót budowlanych w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I. o taras o wym. 3,20 x 2,35 [m]. W konsekwencji powyższego WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny, tj. wykonanie budowy tarasu o wym. 3,20 x 2,35 [m], tj. rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz brak decyzji właściwego organu udzielającej pozwolenia na realizację tej inwestycji wyczerpywał przesłanki do zastosowania trybu legalizacyjnego wnikającego z art. 48 pb. Zdaniem WINB, organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, które wykazało iż przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o taras została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie legitymował się wymaganą decyzją o pozwoleniu na jej realizację.

Natomiast odnosząc się do treści zażalenia i jego uzupełnienia WINB podkreślił, że w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, jaką w niniejszej sprawie stanowi taras, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający, aby stwierdzić zarówno datę powstania przedmiotowego tarasu (po roku 1996) jak i dokonać właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, że zeznania i oświadczenia świadków: J. M., Z. B., S. B. i M. K., a także zebrany materiał dowodowy były wystarczające dla dokonania ustaleń faktycznych zatem przesłuchanie kolejnych osób (R. ., M. S. i A. N.) nie ma wpływu na ustalenie okoliczności sprawy (już stwierdzonych innymi dowodami) przez organ nadzoru budowlanego, oraz że byłe miejsce pracy świadka Z. B. w okresie budowy tarasu (według skarżącej - Urząd M. w I.) pozostaje bez wpływu na wiarygodność zeznań świadka i nie narusza art. 82 kpa.

Na ww. postanowienie WINB skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której tak jak w zażaleniu zarzuciła oparcie rozstrzygnięcia na nierzetelnych i niewystarczających ustaleniach faktycznych i odstąpienie od dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie. Powołując się na art. 7 kpa, skarżąca zarzuciła organom obu instancji brak rzetelnego ustalenia daty wykonanej spornej inwestycji, wskazując że inwestycja ta została wykonana w roku 1991, tj. pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., które – jak podkreśliła - nie nakładało na stronę obowiązku przechowywania i archiwizacji dokumentacji związanej z inwestycją, a organy miały taki obowiązek tylko przez okres 5 lat, co tłumaczy w jej ocenie brak dokumentacji inwestycji w organach administracji. Zarzuciła również naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 2 kpa, wskazując na brak przesłuchania jej w sprawie oraz na brak możliwości czynnego udziału w przesłuchaniu świadków. Podniosła ponadto, że celem ustalenia daty powstania przedmiotowej inwestycji organy administracji zwróciły się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie danych w postaci dokumentacji zdjęciowej (lotniczej, satelitarnej) dla nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w I., niemniej jakość dostarczonych zdjęć nie pozwala rzetelnie określić daty wykonania inwestycji, ponieważ nie widać na nich ani podestu, ani balkonów, które wybudowane były na etapie budowy budynku, co stanowi naruszenie art. 75 § 1 kpa.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] września 2021 r., wskazała w szczególności, że "barierka" podestu, nazwanego przez organy tarasem, nie jest w żaden sposób połączona z budynkiem, ma lichą konstrukcję i pełni jedynie rolę osłonową przed wiatrem, a rzekomy "taras" to jednie utwardzenie terenu wykonane w 1991 r., na które posiadała zgodę i które nie zwiększa kubatury budynku. Podniosła, że w postępowaniu powołano na świadków bieżących współwłaścicieli nieruchomości, co stanowi kardynalny błąd, gdyż zgoda na inwestycję udzielona została przez wszystkich współwłaścicieli w roku 1991. Natomiast w roku 1991 jednym ze współwłaścicieli nieruchomości była żyjąca jeszcze A. N., która nie została powołana na świadka pomimo faktu, że była wieloletnią administratorką budynku, a oświadczenie A. N. odnośnie "tarasu" zostało spisane i załączone do akt dopiero w lipcu 2021 r. podczas przesłuchania w innej dotyczącej budynku sprawie prowadzonej przez PINB, a które mogłoby być kluczowym dowodem w sądzie. Zaznaczyła, że S. B. została współwłaścicielem nieruchomości w 2001 r., a J. M. w 2017 r. Podkreśliła ponownie, że za dowód przyjęto w sprawie zdjęcie fotogrametryczne z 1996 r., będące zdjęciem o bardzo niskiej rozdzielczości oraz na tyle niewyraźne (na lokalizację podestu pada cień budynku), że nie widać na nim przedmiotowego utwardzenia, pomimo faktu, iż w tym okresie ono tam było. Jednym rzetelnym dowodem fotograficznym w przedmiotowym postępowaniu, którym dysponuje skarżąca, jaki można brać pod uwagę może być wyraźne zdjęcie z okresu 1992-1994 potwierdzające, że przedmiotowe utwardzenie już się tam znajdowało. Wskazała również, że mieszkam w nieruchomości przy ul. [...] w I. jako jedyna współwłaścicielka, że pozostali współwłaściciele nie zamieszkują w budynku od lat i posiadają inne adresy zamieszkania oraz, że nie interesują się oni tą nieruchomością.

Natomiast w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżąca zawarła zdjęcia spornej inwestycji oraz oświadczenia A. N. złożone w trakcie przesłuchania świadka w dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie nr [...], wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu w sprawie, który to wniosek Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ppsa, Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie orzekające organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z prawem, a tym samym pozwalający na dokonania prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej przedmiotu sprawy.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył zarówno kwestii kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o taras przynależący do lokalu nr [...] jako samowoli budowanej, jak i daty wykonania tych robót budowlanych. Skarżąca bowiem zakwestionowała ustalenia organów, że wykonała ona sporny taras bez zezwolenia organu oraz, że dokonała ona tego pod rządami prawa budowlanego z 1994 r.

Oceniając zgodność z prawem postanowień orzekających w sprawie organów oraz prawidłowość przyjętej dla ich uzasadnienia argumentacji, w ramach której organy zweryfikowały legalność spornej inwestycji i zastosowany tryb jej legalizacji w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 r. wskazać należy, że przepis art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. (zgodnie z treścią art. 25 ustawy zmieniającej) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono prawo budowlane z 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108), należy stosować nowe regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej. Wynika to z tego, że w przepisie art. 103 ust. 2 wyraźnie wskazuje się, że wyjątek w nim określony odnosi się tylko do przepisu art. 48 tej ustawy i to wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy przed tym dniem w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Na zasadzie wskazanego przepisu intertemporalnego należy zatem stosować stare regulacje prawne do zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stanów, wypełniających hipotezę art. 48, a zatem do samowoli budowlanych w rozumieniu art. 48, czyli budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istota regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. wyraża się w tym, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie, nie stosować art. 48 tej ustawy, ale regulacje zawarte w przepisach prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli.

Zastosowany w sprawie reżim prawny tj. przepisy prawa budowlanego z 1994 r., w oparciu o które dokonano weryfikacji wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o taras jako samowoli budowlanej zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przeprowadzono postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ust. 2 i 3 i nast. pb, organy uzasadniły terminem wykonania spornych robót budowlanych (pod rządami prawa budowlanego z 1994 r.), bazując w zakresie ustaleń dotyczących daty wykonania tarasu przede wszystkim na pozyskanej dokumentacji zdjęciowej. Organy opisały też złożone w toku postępowania oświadczenia i zeznania świadków.

W ocenie Sądu stanowisko organów co do zasadności zastosowania dla przedmiotu sprawy reżimu prawnego wynikającego z ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest co najmniej przedwczesne. Nie można bowiem oceniać legalności wykonanych robót budowlanych oraz konsekwencji prawnych, którym określone roboty budowlane podlegają, bez poczynienia jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych co do daty zrealizowania robót budowlanych. Normy prawa budowlanego i określone w nich wymogi są zróżnicowane w zależności od rodzaju, miejsca i czasu zrealizowania danego obiektu. Jak wykazano to powyższej przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego w zależności od charakteru i wymogów stawianych w danym reżimie prawnym określonym robotom budowlanym. Uzależniają one również określone konsekwencje prawne w zależności od reżimu prawnego (prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r.), któremu określone roboty budowlane podlegają.

Prawidłowa więc kwalifikacja wykonanych robót budowlanych oraz ocena możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej, w tym warunków tej legalizacji, wymaga poczynienia jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących terminu wykonania robót budowalnych, gdyż jak wykazano, data realizacji robót budowalnych determinuje właściwy reżim prawny w oparciu o który dokonuje się oceny legalności robót budowalnych i stosuje się właściwe dla danego reżimu prawnego konsekwencje prawne. Takich ustaleń faktycznych w sprawie jednak zabrakło. Organ I instancji bowiem odnośnie daty wykonania przedmiotowej inwestycji (uznanej przez organy za taras) wskazał jedynie, że otrzymane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcie działki nr [...] z roku 1996 wskazuje na brak umiejscawiania tarasu w 1996 r. w obecnej jego lokalizacji. Poza tym organ opisał wyłącznie oświadczenia i zeznania świadków, nie dokonując ich oceny i nie wskazując jakie ustalenia na ich podstawie poczynił. Organ II instancji natomiast ograniczył się do stwierdzenia, że materiał dowodowy sprawy jest wystarczający, aby stwierdzić zarówno datę powstania przedmiotowego tarasu (po roku 1996) jak i dokonać właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz, że zeznania i oświadczenia świadków i zebrany materiał dowodowy były wystarczające dla dokonania ustaleń faktycznych sprawy. Również organ II instancji nie dokonał oceny i porównania zeznań i oświadczeń poszczególnych świadków. Zarówno organ II instancji, jak i organ I instancji, nie wskazali, ocenili i omówili jednoznacznie dowodów, na podstawie których poczynione zostały kontestowane przez skarżącą ustalenia faktyczne w szczególności co do daty powstania spornego obiektu, wraz ze wskazaniem przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej lub uznano je za zbędne. Brak jest w sprawie jasnego i przekonującego wyjaśniania kwestii kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z rozważań organów obu instancji, można wysnuć wniosek (potwierdzony treścią odpowiedzi na skargę), że przesądzające dla organów w zakresie przyjętej daty wykonania robót budowlanych jest pozyskane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcie działki nr [...] z roku 1996. Należy jednak zauważyć, że zdjęcie to nie jest na tyle wyraźne, aby można było na jego podstawie poczynić jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie co do momentu powstania spornego obiektu, a tym samym reżimu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, tym bardziej mając na uwadze padający cień na teren działki nr [...] w miejscu lokalizacji tarasu, okoliczność, że nad tarasem aktualnie (nie wiadomym jest czy ten stan rzeczy istniał w momencie realizacji spornego obiektu) znajduje się daszek na wysokości pierwszego piętra, a także że jak wynika z przedłożonych przez skarżącą na etapie postępowania sądowego zdjęć spornego tarasu, pierwotnie nie miał on balustrady, a jedynie podest i słupki, co tym bardziej może utrudniać dostrzeżenia istnienia ewentualnie jedynie podestu bez balustrady. Ponadto należy mieć też na uwadze, że wskazane zdjęcie, mające dowodzić brak tarasu w obecnej jego lokalizacji, zostało wykonane w "sierpniu" 1996 r., natomiast świadek J. M. zeznał, że taras został wykonany przez konkubenta skarżącej w "maju lub czerwcu" 1996 r., co oznacza niezgodność tych zeznań z dowodem z ww. zdjęcia, do której to niezgodności organy w żaden sposób się nie odniosły, pomimo, iż jedynie J. M. i S. B., która nota bene – według jej oświadczania - nie mieszka na stałe w I. od 1995 r., wprost wskazali na wykonanie robót budowalnych w okresie obowiązywania prawa budowalnego z 1995 r.

W tym kontekście należy podkreślić, że wydanie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający wymogom określonym w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w świetle wymogów procedury administracyjnej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), praworządnie (art. 7 kpa) oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 kpa). Obowiązkiem organów administracji wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 i art. 11 kpa. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. Obowiązkiem organów administracji jest również wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie decyzji administracyjnej (postanowienia – art. 126 kpa), załatwiającej daną sprawę administracyjną. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji / postanowienia, stanowi integralną część decyzji administracyjnej / postanowienia. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy lub wypowie się co do nich w sposób niejasny czy niepełny.

Niewykonanie zatem wskazanych powyżej obowiązków stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwych w tym zakresie rozstrzygnięć organów. Jedynie przeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, wyjaśnienie w sposób jasny przesłanek określonego sposobu rozpatrzenia twierdzeń strony skarżącej oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w ramach którego organ odniesie się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskaże na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego, przekonywującego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne nie poczyniły wyczerpujących ustaleń oraz nie wyjaśniły w sposób jasny w uzasadnieniu podjętych postanowień, na podstawie całości zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób kompletny materiału dowodowego, istotnych okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a więc w tym przypadku w szczególności daty wykonania spornych robót budowlanych. Organy nie oceniły przedmiotu sprawy w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, nie skonfrontowały wzajemnie ze sobą zebranych dowodów, nie wyjaśniły niespójności pomiędzy zgromadzonymi dowodami, nie wskazały którym dowodom nie dały wiary, a najistotniejszą okoliczność tj. datę powstawania tarasu ustaliły na podstawie niewyraźnego zdjęcia. Wbrew stanowisku organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla dokonania ustaleń faktycznych, skoro istotną okoliczność tj. datę powstawania tarasu ustalono na podstawie dowodu w postaci niewyraźnego zdjęcia, i to dowodu - w zakresie poczynionych na jego podstawie przez organy ustaleń - niespójnego z zeznaniami J. M..

W tym stanie rzeczy, z uwagi na wyszczególnione powyżej nieprawidłowości orzekających organów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i odniesienia się do zarzutów, twierdzeń i dowodów skarżącej, Sąd uznał za konieczne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji jako istotnie naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając że zaskarżone postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z lit. a oraz art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uzupełnią materiał dowodowy m.in. o zeznania wskazanego przez skarżącą świadka A. N., według oświadczenia skarżącej - dawnej współwłaścicielki i administratorki budynku mieszkalnego. Dla oceny daty powstania samowoli budowalnej istotne są zeznania współwłaścicieli budynku z okresu realizacji samowoli budowanej, a także ewentualnych świadków robót budowalnych. Ponadto w razie potrzeby istnieje też możliwość zwrócenia się o dodatkowe zdjęcia satelitarne działki nr [...] (np. z roku 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1997), a także do biegłego o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa), który być może będzie w stanie określić datę realizacji obiektu na podstawie np. analizy materiałów z których został on wykonany. W przypadku pozostania niewyjaśnionych faktów dotyczących daty realizacji obiektu istnieje też możliwość przesłuchania skarżącej (art. 86 kpa). Po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, organy dokonają kwalifikacji spornej inwestycji według właściwego dla daty jej realizacji reżimu prawnego oraz ocenią jej legalność i ewentualnie w zależności od poczynionych ustaleń możliwość i warunki jej legalizacji, co znajdzie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, w którym wskażą w szczególności fakty, które organy uznały za udowodnione, konkretne dowody, na których się oparły wraz z ich oceną i omówieniem, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.