Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2243/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7, § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. A.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 252/13 w sprawie ze skargi B. A.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 252/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. A.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 1 września 2011 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. T. przeprowadzili kontrolę sanitarną obiektów zlokalizowanych na Placu Targowym w N.T., w celu sprawdzenia warunków sanitarno-higienicznych. Kontrolą sanitarną planowano objąć ruchomy punkt sprzedaży żywności tj. samochód marki "L.", należący do B. A.-W. (dalej skarżąca). W dniu kontroli sprzedaż produktów spożywczych z ww. samochodu prowadził R. W.

Organ wskazał, że mimo przedstawienia dokumentów upoważniających do przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, R. W. odmówił udostępnienia obiektu do kontroli. Przedłożył do wglądu decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] października 2008 r. [znak [...]], (dalej decyzja z [...] października 2008 r.), zatwierdzającą ów samochód do prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych pakowanych: drobiu, mięsa, wędlin i tłuszczy zwierzęcych. Z oświadczenia strony wynika, że R. W.k odmówił udostępnienia obiektu do przeprowadzenia kontroli sanitarnej z uwagi na brak orzeczeń lekarskich i odzieży ochronnej pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, decyzją z [...] listopada 2011 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2011 r.) wymierzył B. A.-W. karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z faktem utrudnienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży.

Jak wynika z art. 76 ust. 1 ustawy [z dnia 25 sierpnia 2006 r.] o bezpieczeństwie żywności i żywienia [Dz. U. z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm., dalej ubż], organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje m.in. prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności. Art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r.. str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm., dalej rozporządzenie nr 882/2004) stanowi, że kontrole urzędowe pasz i żywności obejmują wszelkie czynności niezbędne do zapewnienia realizacji celów tego rozporządzenia. Kompetencjom kontrolnym organów urzędowej kontroli żywności odpowiadają obowiązki podmiotów kontrolowanych, które winny umożliwić przeprowadzenie kontroli w zakresie niezbędnym do realizacji jej celu, w tym we wszystkich pomieszczeniach, które mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności na rynku spożywczym.

Na gruncie prawa żywnościowego właściciel zakładu/obiektu jako podmiot działający na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności zakładu i za wszystkie uchybienia, jakie w kierowanym przez niego zakładzie zostały stwierdzone. Jedną z podstawowych zasad prawa żywnościowego jest zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym za spełnienie wymagań wynikających z tego prawa. Zasada ta została statuowana w art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm., dalej rozporządzenie nr 178/2002). Zgodnie ze wspomnianym przepisem, odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Podmiot działający na rynku spożywczym odpowiada za prawidłowe przeszkolenie pracującego w zakładzie personelu. Obowiązek taki wynika wprost z rozdziału XII załącznika II rozporządzenia nr "852/2002" [winno być rozporządzenia (WE) nr 852/2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 31 2004.139.1, dalej rozporządzenie nr 852/2004)]. Zgodnie z "ust." [winno być "pkt"] 1 ww. rozdziału, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany zapewnić, że personel pracujący z żywnością jest nadzorowany i szkolony w sprawach higieny żywności odpowiednio do jego charakteru pracy. W związku z tym, że za prawidłowe spełnienie wszystkich obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego odpowiedzialność ponosi właściciel zakładu, ponosi on również odpowiedzialność za wszelkie konsekwencje, jakie wynikają z zaniedbania tych przepisów.

W ocenie organu, podmiot działający na rynku spożywczym - w niniejszej sprawie B. A.-W. - ponosi pełną odpowiedzialność za właściwą organizację działalności zakładu i za przestrzeganie wymagań prawa żywnościowego przez pracowników zatrudnionych w zakładzie. W konsekwencji podmiot działający na rynku spożywczym jest stroną postępowań dotyczących naruszeń prawa żywnościowego. Nie są natomiast stroną zatrudnieni w zakładzie pracownicy, nawet jeżeli to ich zachowanie było bezpośrednim powodem naruszenia w zakładzie wymagań prawa żywnościowego. Nie wyklucza to odpowiedzialności pracowników wobec pracodawcy w oparciu o przepisy prawa pracy lub prawa cywilnego. W niniejszej sprawie M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej Wojewódzki Inspektor bądź PWIS) prawidłowo ustalił, że to B. A.-W. - jako podmiot działający na rynku spożywczym - jest stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań prawa żywnościowego.

Pismem z 28 maja 2012 r. B. A.-W., prowadząca działalność pn. Firma Handlowa [B. A.-W.], wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. M. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wymierzającej karę pieniężną w wysokości 3000 zł, w związku utrudnieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży tj. samochodu marki "L." zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż.

Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]września 2012 r.) Główny Inspektor Sanitarny (dalej Główny Inspektor bądź GIS) na podstawie art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] listopada 2011 r. Zdaniem GIS, decyzję z [...] listopada 2011 r. prawidłowo skierowano do B. A.-W. jako osoby prowadzącej działalność na rynku spożywczym i nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Główny Inspektor Sanitarny podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż, po zapoznaniu się z wnioskiem złożonym przez B. A.-W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2012 r.

Zdaniem organu, wniosek B. A.-W. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadny, a decyzja z [...] września 2012 r. jest zgodna z prawem.

Skarżąca podniosła w swym wniosku, że nie mogła być ukarana w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności ruchomego punktu sprzedaży, do niej należącego, ponieważ nie utrudniała tej kontroli osobiście. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej wskazując, że odpowiedzialność za naruszenie prawa żywnościowego, na gruncie prawa Unii Europejskiej i ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest bowiem odpowiedzialnością podmiotów działających na rynku spożywczym, a nie odpowiedzialnością pracowników lub innych osób, którymi posługuje się podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym przy prowadzeniu tej działalności. Innymi słowy, podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za tę działalność, a więc za prawidłowe funkcjonowanie kierowanego przez siebie zakładu w zgodzie z wymogami prawa żywnościowego, nawet jeżeli " fizycznie" i "osobiście" do uchybień doprowadziły osoby zatrudnione w tymże zakładzie.

Zasada odpowiedzialności z tytułu naruszenia wymagań prawa żywnościowego, wynika wprost z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie z tym przepisem odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Art. 103 ubż przenosi wspomnianą zasadę na grunt prawa krajowego, przy czym należy interpretować je w świetle i przy uwzględnieniu celu ww. przepisu unijnego.

Podmiot działający na rynku spożywczym zarządza zakładem, kieruje zakładem, ale rzadko bądź w ogóle nie dokonuje osobiście czynności fizycznych związanych z produkcją i obrotem żywnością. Zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym znajduje wyraźne potwierdzenie w treści przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ubż, ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się m.in. dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Gdyby kara pieniężna miała być nakładana na osoby inne niż podmioty działające na rynku spożywczym, wówczas wspomniane przesłanki nie mogłyby mieć zastosowania, a zatem ich wymienienie w ustawie byłoby bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] listopada 2012 r. złożyła B. A.–W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i decyzji ją poprzedzającej. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie wymienionych orzeczeń.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż przez błąd w subsumcji i całkowicie błędną wykładnię przez przyjęcie, że to skarżąca jest stroną postępowania jako osoba utrudniająca kontrolę i że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za utrudnianie kontroli, mimo że ze stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji wynika, że sprawcą czynu jest R. W., a z ww. przepisu ewidentnie wynika, że sprawcą czynu opisanego jest wyłącznie ten, kto utrudnia lub uniemożliwia kontrolę i tenże sprawca czynu podlega karze, w konsekwencji czego to osoba utrudniająca lub uniemożliwiająca kontrolę winna być adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary z tego tytułu, i ta też osoba winna być stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji; w/w przepis nie przewiduje odpowiedzialności osób trzecich;

2. art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności [Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.] przez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w/w przepisu, podczas gdy w/w przepis nie ma żadnego związku z utrudnianiem lub uniemożliwianiem przeprowadzenia kontroli sanitarnej; art. 103 ust. 1 ubż zawiera enumeratywnie wskazany katalog czynów, bądź przez opisanie bezprawnego zachowania bądź przez odwołanie się do naruszenia konkretnego przepisu, które to czyny podlegają penalizacji w trybie kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej, niemniej w żadnym miejscu nie odwołuje się [do] przepisu art. 17 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z 28 stycznia 2002 r.;

II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 4 kpa przez niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja z 28 listopada 2011 r. skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja z [...] listopada 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do osoby, która nie naruszyła art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż;

3. art. 156 § 1 i § 2 kpa przez zaniechanie zbadania przez organ nadzoru wszystkich przesłanek nieważności, o których mowa w w/w przepisie, podczas gdy obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte przepisem art. 156 § 1 i § 2 kpa;

4. art. 7 kpa przez naruszenie zasady praworządności i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela;

5. art. 77 § 1 kpa przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w dacie wydania decyzji, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ winien badać zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ nadzoru bowiem bez żadnych dowodów i całkowicie bezkrytycznie przyjął, że Ryszard Wożniak jest pracownikiem skarżącej, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na w/w okoliczność, w konsekwencji czego całkowicie bezpodstawnie wywiódł szereg obowiązków rzekomego pracodawcy wobec rzekomego pracownika R. W.;

6. art. 80 kpa przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez organ nadzoru, że R. W. jest pracownikiem skarżącej, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność;

7. art. 107 § 3 kpa, przez zaniechanie uzasadnienia prawnego, organ nadzoru bowiem zaniechał wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Państwowego [Wojewódzkiego] Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2011 r., nie przytoczył też przepisów prawa, na podstawie których wydał decyzję odmowną, w szczególności art. 158 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, a zatem postępowaniu nadzwyczajnym, nie polegającym na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ograniczającym się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 8.6.1998 r., II SA 456/98).

Spór między stronami wynika z odmiennego zapatrywania na temat adresata, do którego skierowano orzeczenie nakładające karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora, co do braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W przedstawionym stanie faktycznym organy inspekcji sanitarnej obligowane były do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż na przedsiębiorcę – B. A.–W.. Z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej na mocy Traktatu z 16 kwietnia 2003 r. o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. nr 90, poz. 864) Polska została obowiązana do respektowania prawa wspólnotowego i obowiązującej jego wykładni, a w konsekwencji także do stosowania przez sądy krajowe prawa wspólnotowego, przy czym obowiązane są one do przestrzegania zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, rozumianej jako następstwo bezpośredniego obowiązywania przepisów prawa wspólnotowego na terytorium państw członkowskich. Prawo wspólnotowe bezpośrednio obowiązujące stanowi cześć systemu prawa krajowego i winno być bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 14.12.1971 r. sprawa Politi s.a.s v. Ministry for Finance of the Italian Republic 43-71 ECR 1971). Skutek bezpośredni wywierają przepisy Traktatu o Unii Europejskiej (sprawa 26/62 NV Algemeine Transport en Expeditie Ondernemig van Gend & Loos v. Netherlands Inland Revenue Adinistration; sprawa 83/78 Redmont, Rec. 1978, s. 2347), a także rozporządzenia, gdy są jasne, precyzyjne i bezwarunkowe (sprawa 34/73 Fratelli Variola Spa v. Amministrazione delle finanse dello Stato, Rec.1973, s. 981). Słusznie organy administracji publicznej odwołały się do prawa wspólnotowego, skoro również organy administracyjne muszą stosować bezpośrednio skuteczne normy prawa wspólnotowego (orzeczenie ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo v. Comune di Milano, Rec.1989 s. 1839).

Wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 178/2002, określa ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. "nr 171, poz. 1225" [winno być "z 2010 r., nr 136, poz. 914 ze zm."]).

Z powołanych regulacji wspólnotowego i krajowego prawa żywnościowego wynikają dla uprawnionych organów szerokie kompetencje kontrolne. Zakres tych kompetencji w obszarze bezpieczeństwa żywności jest ściśle związany z ich celem, jakim jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów.

Kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż). Karę pieniężną, na podstawie art. 104 ubż, w drodze decyzji wymierza właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny przedsiębiorcy, który prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością i jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo żywności.

Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego, właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazuje się w preambule rozporządzenia nr 178/2002, doświadczenie wykazało, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (pkt 10). Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (pkt 30).

Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuciła, że decyzja nakładająca karę została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W jej ocenie adresatem decyzji winien być R. W., który w dniu kontroli nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli żywności. Takie stanowisko skarżącej Wojewódzki Sąd uznał za bezzasadne.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 18.6.2008 r., II OSK 674/07, Lex 4675180). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Z powołanych przez organ przepisów wspólnotowych i krajowych bezspornie wynika, że skierowane są one do przedsiębiorcy, a nie do pracownika tej osoby czy jego pełnomocnika. To właśnie skarżąca prowadząca działalność gospodarczą posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i to do niej winny być kierowane nakazy i obowiązki. Ona też jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe wykonywanie tej działalności. Definicję przedsiębiorcy zamieszczono w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz.1447, dalej usdg). Zgodnie z powołanym przepisem, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. O wykonywaniu działalności gospodarczej we własnym imieniu możemy mówić, gdy:

- jeden z podmiotów określonych w art. 4 ustawy jest podmiotem samodzielnym w ramach stosunków prawnych, w których występuje;

- związane z wykonywaną działalnością gospodarczą prawa i obowiązki nabywa bezpośrednio.

Status przedsiębiorcy może uzyskać wyłącznie podmiot, który działa samodzielnie, w ramach własnej podmiotowości prawnej. W związku z tym za przedsiębiorców mogą zostać uznane wyłącznie podmioty, które posiadają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w sposób niezależny. Kolejnym wyznacznikiem (cechą) prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej jest wykonywanie jej na własny rachunek. Przedsiębiorca może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie na własny rachunek, czego konsekwencją jest to, że prawa i obowiązki z nią związane przechodzą na podmiot, który ją prowadzi.

Prawidłowe jest stanowisko organu zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, że podmiot prowadzący działalność na rynku spożywczym ponosi pełną odpowiedzialność za tę działalność, a więc za prawidłowe funkcjonowanie kierowanego przez siebie zakładu w zgodzie z wymogami prawa żywnościowego, nawet jeżeli do uchybień doprowadziły osoby zatrudnione w tymże zakładzie. Potwierdzają je przepisy powołane w zaskarżonych orzeczeniach, które należy interpretować biorąc pod uwagę ich całokształt i założenia jakie miał ustawodawca przy ich uchwalaniu. Nie jest uprawiona dowolna wykładnia przepisu dokonana przez skarżącą, która zaprzecza sensowi ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor rozstrzygając niniejszą sprawę właściwie podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca, nie naruszają prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła skarżąca reprezentowana przez adw. M.W., zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1.1. art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z art. 28 kpa, przez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz przez całkowicie błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr 098/11/9 M. Państwowego [Wojewódzkiego] Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2011 r., znak [...], stroną postępowania jest skarżąca oraz, że stroną w/w postępowania może być tylko przedsiębiorca, w konsekwencji czego przyjęcie, że to skarżąca jest stroną postępowania jako osoba utrudniająca kontrolę oraz że to skarżąca ponosi odpowiedzialność za utrudnianie kontroli, mimo, że ze stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji wynika, że sprawcą czynu jest inna osoba (R. W.), a z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż ewidentnie wynika, że sprawcą czynu opisanego w tym przepisie jest wyłącznie ten kto utrudnia lub uniemożliwia kontrole i tenże sprawca czynu podlega karze, w konsekwencji czego to osoba utrudniająca lub uniemożliwiająca kontrolę winna być adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary z tego tytułu, i ta też osoba winna być stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji., gdyż wskazany przepis nie przewiduje odpowiedzialności osób trzecich; w konsekwencji powyższego, Sąd I instancji błędne przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a decyzja z [...] listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą nieważności;

1.2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu i niedostrzeżeniu jego naruszenia polegającego na przyjęciu przez organ, że w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] M. Państwowego [Wojewódzkiego] Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2011 r., znak [...], to skarżąca ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie kontroli, bez ustalenia w jakikolwiek sposób przez organ administracji winy skarżącej i jej stopnia oraz możliwości przypisania odpowiedzialności skarżącej, mimo że ze stanu faktycznego ustalonego przez organ wynika, że sprawcą czynu jest Ryszard Woźniak, a z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż ewidentnie wynika, że sprawcą czynu opisanego w ww przepisie jest wyłącznie ten, co utrudnia lub uniemożliwia kontrolę i ten sprawca czynu podlega karze, w konsekwencji czego to osoba utrudniająca lub uniemożliwiająca kontrolę winna ponosić odpowiedzialność za popełnienie deliktu administracyjnego z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż, a przypisanie jej odpowiedzialności winno odbywać się zasadzie winy, bowiem ww przepis nie przewiduje wprost odpowiedzialności osób trzecich a nadto przypisanie odpowiedzialności winno nastąpić z dokładnym wskazaniem czy naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż polegało na utrudnieniu czy na uniemożliwieniu kontroli administracyjnej, gdyż art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż przewiduje dwie możliwości wypełnienia jego hipotezy, tj.: "utrudnienie" i "uniemożliwienie" kontroli; oraz polegającym na uchybieniu zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz na zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkującą sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w konsekwencji czego Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji są zgodne z prawem, a decyzja nr [...] M. Państwowego [Wojewódzkiego] Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2011 r., znak [...], nie jest obarczona wadą nieważności;

1.3. art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa, w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z pkt 10 i 30 preambuły rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności [Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.] przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2011 r., znajdują zastosowanie wskazane przepisy pkt 10 i 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002 i przez całkowicie błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z w/w przepisów wynika, że stroną postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za utrudnienie lub uniemożliwienie kontroli sanitarnej, o których mowa w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż jest wyłącznie przedsiębiorca i może być wyłącznie przedsiębiorca, nawet w przypadku, gdy utrudnienia lub uniemożliwienia kontroli sanitarnej dopuściła się osoba trzecia, bez ustalenia w jakikolwiek sposób winy przedsiębiorcy i jej stopnia, a nadto przyjęciu, że przepisy pkt 10 i pkt 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002 stanowią podstawę pociągnięcia do odpowiedzialności za utrudnienia lub uniemożliwienie kontroli sanitarnej wyłącznie przedsiębiorcy, bez względu na okoliczność, że utrudnienia lub uniemożliwienia kontroli sanitarnej dopuściła się inna osoba trzecia oraz bez ustalenia w jakikolwiek sposób przez organ administracji winy przedsiębiorcy i jej stopnia oraz możliwości przypisania odpowiedzialności przedsiębiorcy, a nadto na przyjęciu że przedmiotowe przepisy stanowią podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności tzw. osobę trzecią, podczas gdy w/w przepisy nie mają żadnego związku z utrudnieniem lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli sanitarnej, natomiast art. 103 ust. 1 ubż zawiera enumeratywnie wskazany katalog czynów, bądź przez opisanie bezprawnego zachowania bądź przez odwołanie się do naruszenia konkretnego przepisu, które to czyny podlegają penalizacji w trybie kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej, niemniej w żadnym miejscu "nie odwołuje się do w/w przepisy pkt 10 i pkt 30" preambuły rozporządzenia nr 178/2002; w konsekwencji powyższego Sąd I instancji błędne przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a decyzja z [...] listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą nieważności;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 i § 2 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że organy administracji orzekając w postępowaniu nieważnościowym w sprawie decyzji z [...] listopada 2011 r. zaniechały zbadania wszystkich przesłanek nieważności, o których mowa w niniejszym przepisie, podczas gdy obowiązkiem organu wszczynającego i prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 i § 2 kpa; w konsekwencji powyższego Sąd I instancji błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a decyzja z 28 listopada 2011 r. nie jest obarczona wadą nieważności;

2.2. art. 3 § 1 i art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności działalności administracji publicznej, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja narusza prawo, a decyzja z 28 listopada 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uchybieniu zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz na zaniechaniu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a nadto w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów skutkującą sprzecznością istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i bezpodstawnym przyjęciem, że:

a. R. W. jest pracownikiem skarżącej, podczas gdy w materiale dowodowym w sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność;

b. utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez R. W. oznacza, że to skarżąca naruszyła przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002;

2.3. art. 141 § 4 ppsa przez:

a. nierozpatrzenie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tj. zarzutu naruszenia: art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002; art. 156 § 1 pkt 2 kpa; art. 156 § 1 pkt 1- 2 i 5-7, i § 2 kpa; art. 7 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w ogóle nie skontrolował zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji i decyzji z [...] listopada 2011 r., pod kątem ich zgodności z w/w przepisami prawa, co uniemożliwia kontrolę instancyjną;

b. zaniechanie przez Sąd I instancji uzasadnienia dlaczego w ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu I instancji i decyzja z [...] listopada 2011 r. nie naruszają art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 kpa, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem z uzasadnienia nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd orzekając w niniejszej, co uniemożliwia kontrolę instancyjną oraz sformułowanie przez skarżącą zarzutu naruszenia prawa;

2.4. art. 141 § 4 ppsa przez niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem zaniechał wskazania konkretnego przepisu prawa, z którego wynika odpowiedzialność skarżącej za naruszenie przez inną osobę – R.W. art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż, oraz posiadanie przez skarżącą statusu strony, podczas gdy z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż ewidentnie wynika, że sprawcą czynu w nim opisanego jest wyłącznie ten kto utrudnia lub uniemożliwia kontrolę i tenże sprawca czynu podlega karze, w konsekwencji czego to osoba utrudniająca lub uniemożliwiająca kontrolę winna być adresatem decyzji w sprawie nałożenia kary z tego tytułu i ta też osoba winna być stroną postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji, gdyż w/w przepis nie przewiduje odpowiedzialności osób trzecich; czynienie zaś przez Sąd I instancji wywodów z odwołaniem się do całości systemu prawa europejskiego czy całego aktu prawnego, nie spełnia przesłanki wskazania podstawy prawnej wyroku; zarówno status strony, jak i możliwość przypisania odpowiedzialności za czyn osoby trzeciej, winno wynikać z konkretnej normy prawnej prawa materialnego, nie zaś z ogólnie przywołanych całych aktów prawnych czy ogólnie przywołanego prawa europejskiego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

- zasądzenie od organu poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych;

ewentualnie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z 27 grudnia 2012 r. na decyzję z [...] listopada 2012r.

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 193 ppsa a nadto, w wypadku uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi wniosła o:

- stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, aprobującego pogląd organu nadzoru, że to skarżąca, jako prowadząca działalność pn Firma Handlowa B. A.-W., [...] M., G., ul. Z. [...], ponosi odpowiedzialność na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż i winna być adresatem decyzji z [...] listopada 2011 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 3000 zł z powodu utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z art. 28 kpa nie zasługuje na uwzględnienie.

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 651-652, nb 13 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo NSA i SN).

Autor skargi kasacyjnej przeinacza stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, podając że "Adresatem tejże normy sankcjonującej jest każdy, a nie tylko przedsiębiorca (wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji)" (s. 10 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji nie twierdził, że adresatem normy wywiedzionej z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż, może być tylko przedsiębiorca oraz że "stroną ww postępowania może być tylko przedsiębiorca" (s. 2 skargi kasacyjnej) – Wojewódzki Sąd trafnie natomiast podniósł, że "W przedstawionym stanie faktycznym organy inspekcji sanitarnej zobligowane były do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia na przedsiębiorcę – B. A.-W." (s. 7 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 252/13). Stanowisko Sądu I instancji wskazuje, że zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że ustawodawca w art. 103 ubż nie sprecyzował szczegółowo, na kogo może zostać nałożona kara pieniężna. Użycie sformułowania "kto" wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością jak najszerszego kręgu adresatów. Najczęściej będą to przedsiębiorcy działający na rynku spożywczym, jednak kary mogą być nakładane na inne podmioty (M. Syska w: red. A. Szymecka-Wesołowska w: Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 1145, uw. 4). Nie ulega wątpliwości, że kara administracyjna mogłaby być nałożona na inny podmiot, gdyby ów podmiot np. dokonał kradzieży samochodu marki "L." nr rej [...]z towarem i sprzedawał ów towar wbrew woli przedsiębiorcy, i w takiej sytuacji utrudniał lub uniemożliwiał przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności (dalsze przypadki wskazuje M. Syska , s. 1083, uw. 56; s. 1084, uw. 59). Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że sytuacja taka nie miała miejsca, bowiem pomiędzy zachowaniem R. W. w trakcie kontroli a powierzeniem czynności sprzedaży towaru z ruchomego punktu sprzedaży (art. 429 bądź 430 kc), zachodzi normalny związek przyczynowy.

Za tym, że R. W. wykonywał pracę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na rzecz skarżącej świadczy w szczególności to, że R. W., prowadząc w dniu kontroli (1 września 2011 r.) sprzedaż środków spożywczych paczkowanych, musiał posiadać kluczyki do ruchomego punktu sprzedaży (samochodu marki "L." nr rej. [...], będącego własnością przedsiębiorcy) i legitymował się decyzją z 7 października 2008 r. (której adresatem była skarżąca), zatwierdzającą ów samochód do prowadzenia działalności w zakresie sprzedaży środków spożywczych pakowanych: drobiu, mięsa, wędlin i tłuszczy zwierzęcych. R. W. wykonywał zatem pracę pod kierunkiem skarżącej i na jej rzecz, nawet jeżeli nie łączył go ze skarżącą którykolwiek ze stosunków prawnych, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 1998 nr 21, poz. 94 ze zm.). Skarżąca odpowiada za działania i zaniechania osoby, którą się posłużyła dla sprzedaży towaru z ruchomego punktu sprzedaży (art. 429 bądź 430 kc). Charakterystyczne, że mimo że autor skargi kasacyjnej podnosił, że R. W. był "osobą trzecią", nie powołał w postępowaniu nieważnościowym żadnych dowodów, pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń, niż poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 listopada 2011 r. Owa sprzedaż odbywała się za zgodą i na rzecz prowadzącej działalność gospodarczą – skarżącej. Skarżąca, powierzając sprzedaż w ruchomym punkcie sprzedaży współpracownikowi R. W., odpowiadała za jego działanie, a więc również za jego postępowanie w czasie przeprowadzenia kontroli. Obowiązek przeszkolenia pracownika lub współpracownika w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, spoczywa zawsze na przedsiębiorcy. Nadto w przedmiotowej sprawie R. W. został prawidłowo pouczony o treści art. 35 uPIS i o administracyjnych konsekwencjach odmowy przyjęcia kontroli (k. 77 akt administracyjnych).

Słusznie Sąd I instancji odwołał się do definicji przedsiębiorcy, zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 usdg. Na podobne znaczenie pojęcia przedsiębiorcy wskazuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które wskazuje, że pojęcie przedsiębiorcy obejmuje każdą samodzielną i niekierowaną na zaspokajanie codziennych potrzeb działalność podmiotu, bez względu na jej formę prawną i chęć czerpania zysków (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis 2011, s. 44, uw. 2; M. Sieradzka w: M. Zdyb, M. Sieradzka, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 60-62, uw. 6-9, s. 68-70, uw. 24-28; s. 74, uw. 36, 37). Tym samym Sąd I instancji trafnie aprobował pogląd organu nadzoru, który prawidłowo uznał, że stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2011 r. w rozumieniu art. 28 kpa była skarżąca, a decyzja ta została prawidłowo skierowana do osoby będącej stroną w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Błędnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że decyzja z [...] listopada 2011 r. została wydana bez "dokładnego wskazania, czy naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż polegało na utrudnieniu czy też na uniemożliwieniu kontroli" (s. 3, 13 skargi kasacyjnej). Przeciwnie – w komparycji decyzji z 28 listopada 2011 r. i w jej uzasadnieniu, Wojewódzki Inspektor jednoznacznie wskazał, że wymierzył skarżącej karę pieniężną "w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli ruchomego punktu sprzedaży"; "Wojewódzki Inspektor... uznał, że utrudnianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności... było działaniem świadomym i zawinionym przez właściciela" (s. 1, 4 decyzji z [...] listopada 2011 r.). Urzędowa kontrola, dokonywana przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, odbywa się w drodze szeregu czynności materialnotechnicznych, których przejawem są w szczególności: okazanie się kontrolowanemu legitymacjami służbowymi; badanie dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, prawo wstępu do pomieszczeń, pobieranie próbek do badań (art. 23, 25 ust. 1 i art. 26 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263, dalej uPIS; art. 10 ust. 2 lit. b tiret i; lit. i rozporządzenia nr 882/2004; M. Janik, Policja sanitarna, Wolters Kluwer 2012 r., s. 215; M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, WN UAM 1995, s. 62). W sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2011 r. inspektorzy podjęli czynności faktyczne, składające się na kontrolę urzędową – przedstawili swe legitymacje służbowe (tak jak policjant st. sierż. B. G.) i upoważnienia do kontroli, zapoznali się z przedstawioną do wglądu przez R. W. decyzją z [...] października 2008 r., wezwali do udostępnienia samochodu "L." nr rej. [...]dla dokonania oględzin jego wnętrza; pouczyli sprzedawcę R. W. o treści art. 35 uPIS i dalszych konsekwencjach administracyjnych w związku z odmową przyjęcia kontroli. Doszło zatem do realizacji kontroli urzędowej, przez podjęcie czynności materialnotechnicznych przewidzianych w art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. a i c, pkt 2 i 3 uPIS, której pełne przeprowadzenie utrudnił Ryszard Woźniak, prowadzący pod kierunkiem skarżącej sprzedaż w ruchomym punkcie sprzedaży. Z tych czynności materialnotechnicznych pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego sporządzili w obecności R. W.notatkę służbową z 1 września 2011 r. znak [...] i przedłożyli ją do podpisu R. W., a on odmówił jej podpisu (s. 1 i 2 decyzji z 28 listopada 2011 r.; k. 77 akt administracyjnych). Z istoty stosunku administracyjnoprawnego wynika, że R. W. nie miał żadnych podstaw prawnych do żądania od kontrolujących przedstawienia innych dokumentów niż legitymacje służbowe i upoważnienie do kontroli (w tym książeczek zdrowia kontrolujących) ani żądania używania przez kontrolujących odzieży ochronnej (ruchomy punkt sprzedaży paczkowanych środków spożywczych nie jest objęty szczególnym reżimem sanitarnym właściwym dla produkcji żywności). Z punktu widzenia normy wywiedzionej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma znaczenia, czy właściwy organ zakwalifikował ów delikt administracyjnoprawny jako utrudnianie (prawidłowo) czy uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, skoro w systemie prawnym obowiązuje norma prawna, wypełniona zachowaniem sprzedawcy Ryszarda Woźniaka, podlegającego skarżącej i wykonującego pod jej kierunkiem i na jej rzecz sprzedaż żywności (art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż). Organ prowadzący postępowanie nie miał obowiązku prowadzenia w tej materii dalszych dowodów w sprawie (art. 7, 77 § 1 kpa), a ocena dowodów nie była dowolna (art. 80 kpa).

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa, w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z pkt 10 i 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002 nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946). Organy administracji publicznej są obowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym (wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2009 r., III SA/Wa 832/09).

Adresatami obowiązku wynikającego z art. 10 TWE są państwa członkowskie, przy czym pojęcie to interpretowane jest bardzo szeroko. Chodzi o wszystkie organy państwa, w zakresie ich kompetencji. Obowiązek ten spoczywa w szczególności na sądach krajowych, na wszystkich organach administracji państwowej i terytorialnej (M. Szwarc-Kuczer w: Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. Zasady – orzecznictwo – piśmiennictwo, t. II, Wolters Kluwer 2007, s. 304, uw. 1.4; D. Miąsik w: red. A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. t. I, Wolters Kluwer 2010, s. 238-240, uw. 5.6). Normodawca europejski w trosce o zasadę efektywności prawa wspólnotowego wskazał – w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy – że "Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze... zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności... z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów" (ust. 1 art. 17 rozporządzenia nr 178/2002). "Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze... odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością..., nadzorem nad bezpieczeństwem żywności...oraz innych działaniach monitorujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego... Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające" (ust. 2 art. 17 rozporządzenia nr 178/2002). Także w polskiej doktrynie prawa wskazuje się, że działalność administracji musi być nie tylko legalna, ale również sprawna i skuteczna. Prawne formy działania administracji stanowią jedną z gwarancji tej efektywności (A. Wiktorowska, Kierunki zmian w teorii prawnych form działania administracji, w: red. J. Zimmermann, Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 359; M. Janik – op. cit. s. 173). Ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002... (art. 1 ust. 1 ubż). Ustawa określa:... 3) właściwość organów w zakresie przeprowadzania urzędowych kontroli żywności na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004...; 4) wymagania dotyczące przeprowadzania urzędowych kontroli żywności – w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 (ust. 2 art. 1 ubż). Sąd I instancji trafnie uznał, że punkty 10 i 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002 zawierają treści normatywne, wpływające na stosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dowolny jest pogląd, że "ww przepisy nie mają żadnego związku z utrudnieniem lub uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli sanitarnej" (s. 4 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej odwołuje się do przestarzałej (dominującej w prawie polskim do 1989 r.) koncepcji teorii prawa, zgodnie z którą "normy preambuły, mają charakter norm ogólnych, postulatów i stanowią podstawę dla konkretnych przepisów, zawartych w części normatywnej aktu..." (s. 17 skargi kasacyjnej). Prawo europejskie tworzone jest w oparciu o odmienne niż prawo polskie reguły legislacji – w szczególności normy zawarte w preambule, wpływają na treść normatywną przepisów rozporządzenia, jak i aktów prawa państwa członkowskiego, wykonujących rozporządzenia i przepisów prawa krajowego, koniecznych do zapewnienia skuteczności rozporządzeniu w krajowym porządku prawnym (A. Wróbel – op. cit., t. I, s. 107-108). Trafnie Sąd I instancji wskazał na jednoznacznie normatywny charakter punktu 30 preambuły rozporządzenia nr 178/2002, przejawiający się w słowach: "Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni za zapewnienie bezpieczeństwa żywności...".

Prawidłowa wykładnia prawa, uwzględniająca obecność w polskim systemie prawnym nie tylko norm ustawowych, ale także rozporządzenia nr 178/2002 i nr 882/2004, prowadzi do wniosku, że ustawodawca co do zasady przyjął odpowiedzialność przedsiębiorcy za zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Sąd I instancji trafnie aprobował wykładnię art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż, z uwzględnieniem ich kontekstu europejskiego (w szczególności pkt 10 i 30 preambuły i art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 178/2002), dla zapewnienia zasady efektywności prawa wspólnotowego (A. Szymecka-Wesołowska – op. cit., uw. 2 do art. 1).

Nietrafne są argumenty autora skargi kasacyjnej, odwołujące się do "penalizacji w trybie kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji administracyjnej". Czym innym jest bowiem penalizacja (objęcie danego czynu regulacją prawnokarną; art. 96-99 ubż), a czym innym odpowiedzialność administracyjna w postaci kary pieniężnej (art. 103 i 104 ubż; postrzeganych przez niektórych autorów jako przejaw funkcji penalnej sankcji administracyjnej; M. Syska – op. cit. s. 1072, uw. 28; s. 1076-1077, uw. 42). Błędny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że "przesłanką konieczną przypisania odpowiedzialności na gruncie art. 103 ubż jest wina, co wynika jednoznacznie z przepisu art. 104 ust. 2 ubż" (s. 13 skargi kasacyjnej). W doktrynie dominuje pogląd, że odpowiedzialność administracyjna tym różni się od odpowiedzialności karnej, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej, niezależnie od przesłanki winy; przesłanka winy subiektywnej (zawinienia) nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej, a wpływa na wysokość nakładanej kary (podobnie jak wskazana przez organ wielkość produkcji zakładu; M. Syska – op. cit. s. 1076-1077, uw. 40, 42; s. 1081-1082, uw. 51, 53; s. 1162-1163, uw. 23, 24, 26).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7, i § 2 kpa nie zasługuje na uwzględnienie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko te wskazane we wniosku strony. Wniosek strony w sprawie o stwierdzenie nieważności jak i jego uzasadnienie nie jest wiążący dla organu administracji. Organ nadzoru odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich przesłanek z punktów 1-7 § 1 art. 156 kpa, wskazując szczegółowo, dlaczego nie zaszły w sprawie przesłanki z punktów 4, 2 i 6 § 1 art. 156 kpa oraz podnosząc, że – po ich rozważeniu - doszedł do wniosku, że "pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty nie zachodzą w sprawie" (s. 1-7 decyzji z 26 listopada 2012 r.). Stanowisko to trafnie aprobował Sąd I instancji (s. 7-11 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 252/13). Art. 156 § 2 kpa zawiera negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 654-657, nb 18-20), które mogą być badane dopiero wówczas, gdy stwierdzona zostanie pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z § 1 art. 156 kpa, co w sprawie nie miało miejsca. Zagadnienie badania przesłanek negatywnych z § 2 art. 156 kpa nie było istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawierają normy przeciwstawne – skoro w sprawie zachodziła przesłanka oddalenia skargi (art. 151 ppsa), to nie można stawiać skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7, 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest słuszny. Wbrew zarzutowi, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ nadzoru w sposób prawidłowy ocenił, że decyzja z [...] listopada 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i nie doszło przy jej wydaniu do uchybienia zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W tej części w zakresie wskazanych norm dopełnienia (art. 7, 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa), zarzut ów pokrywa się z odpowiednią częścią zarzutu 1.2. z pierwszej podstawy kasacyjnej, przeto dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy przywołać wyżej przedstawione argumenty, odnoszące się do tego zarzutu. W kontrolowanej sprawie prawidłowo uwzględniono interes społecznego i słuszny interes obywateli, bowiem celem regulacji materialnoprawnych, mających zastosowanie w sprawie, jest ochrona życia i zdrowia konsumentów – dóbr najwyżej chronionych (A. Szymecka-Wesołowska – op. cit., uw. 3 do art. 1). Z tej przyczyny samo utrudnianie bądź uniemożliwianie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, w sposób zasadniczy godzi w te dobra chronione, bowiem nie pozwala właściwym organom zweryfikować, czy sprzedawane produkty żywnościowe są bezpieczne.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (2.3 i 2.4 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługują na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie świadczy o tym, że Sąd I instancji nie uchybił wymogom określonym niniejszym przepisem. Stan sprawy, zarzuty skargi i stanowiska stron zostały przedstawione prawidłowo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniono w sposób dostateczny. Sąd I instancji w wystarczający sposób wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że skarżąca jako prowadząca działalność gospodarczą na podstawie przepisów krajowych jak i wspólnotowych ponosi odpowiedzialność za działania podjęte dnia 1 września 2011 r. przez działającego na rzecz skarżącej R. W.. Mimo że uzasadnienie Sądu I instancji mogłoby być pełniejsze, to zaskarżony wyrok nie wymyka się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny. Wywód Wojewódzkiego Sądu pozwala na prześledzenie rozumowania Sądu I instancji w zakresie zarzutów skargi. Jedynie na marginesie należy podnieść, że art. 103 kpa nie dzieli się na paragrafy (s. 6 skargi kasacyjnej), nie był on stosowany przez Sąd I instancji i Sąd ten nie miał obowiązku przepisu tego stosować. Uzasadnienie wyroku należy odczytywać w całości. Zaskarżony wyrok zawiera jednoznaczną i prawidłową wykładnię art. 103 ust. 1 pkt 7 ubż w zw. z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 i punktami 10 i 30 preambuły tego rozporządzenia, wskazującą na podstawę odpowiedzialności skarżącej jako przedsiębiorcy za działania R. W. dnia 1 września 2011 r. Omyłkowe przywołanie (za uzasadnieniem decyzji [...] września 2012 r. – s. 5) "rozdziału XII załącznika II rozporządzenia nr 852/2002"; "ust. 1 ww rozdziału" (s. 3 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 252/13), nie przemawia za przyjęciem, że "Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył podniesionego w skardze zarzutu...że ... organ orzekający w pierwszej instancji nadto naruszenia nieistniejącego przepisu ust. 1 rozdziału XII załącznika II nieistniejącego rozporządzenia nr 852/2002" (s. 21/22 skarg kasacyjnej). Ustawa o bezpieczeństwie żywności w swej regulacji wykonuje de facto 53 rozporządzenia UE i dokonuje transpozycji 43 dyrektyw UE (A. Szymecka-Wesołowska – op. cit., uw. 2 do art. 1). W rzeczywistości zarówno Główny Inspektor, jak i Wojewódzki Sąd, na skutek oczywistych omyłek, błędnie oznaczyli "ust.", miast prawidłowo "punkt 1", a także błędnie przywołali "rozporządzenie nr 852/2002", miast prawidłowo "rozporządzenie (WE) nr 852/2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 31 2004.139.1)", prawidłowo przywołując treść właściwego i znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisu. Owe oczywiste omyłki podlegają sprostowaniu przez właściwy organ, w odrębnym trybie (odpowiednio – art. 113 § 1 kpa; art. 156 § 1 ppsa). Sąd I instancji nie "odwołał się do całości systemu prawa europejskiego czy całego aktu prawnego", lecz wskazał podstawy zasady skuteczności i zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.