Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 370/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2015r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i zadaszoną wiatą I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie DWINB), po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej jako strona, odwołująca się lub skarżąca), decyzją z dnia 24 marca 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB) z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez M. M. i B. M. (dalej jako uczestnicy lub inwestorzy) bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr [...] w O. przy ul. Ł. [...].

Zaskarżona do tut. Sądu powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

W dniu 24 kwietnia 2006 r. PINB wszczął na wniosek strony postępowanie w sprawie wybudowania przez uczestników bez pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z gabinetem lekarskim, wiatą zadaszoną jak również wykonania fundamentów budynku garażowego na działce nr [...] w O. przy ul. Ł. [...].

Podczas przeprowadzonych w dniu 9 maja 2006 r., oględzin stwierdzono, że na działce nr [...] w O. został wybudowany przez inwestorów budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z gabinetem lekarskim, przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym, wiatą zadaszoną oraz rozpoczęto budowę budynku garażowego. Wiata garażowa, która jest integralnie związana z budynkiem mieszkalnym poprzez połączenie konstrukcji dachów i ich pokrycia o szerokości 4m i długości 6m wsparta jest na dwóch słupach ceglanych o wymiarach 49cmx24cm. Jeden ze słupów wiaty oddalony jest o 18cm od podmurówki ogrodzenia z działką nr [...], a drugi oddalony jest o 14 cm od muru pełnego usytuowanego przy granicy z działką [...]. Przedmiotowe roboty prowadzono na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 27 lutego 2003 r., wydanej przez Starostę Powiatu T. obejmującej dom jednorodzinny z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz budynek garażowy.

PINB decyzją z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na przedmiotowej działce nr [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określił warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie GINB) decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia 31 października 2003 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1449/05, oddalił skargę inwestorów na powyższą decyzję GINB.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, PINB decyzją z dnia 31 lipca 2006r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wybudowania bez pozwolenia przez uczestników przedmiotowego domu jednorodzinnego wraz z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania wyżej wymieniona decyzja PINB została uchylona decyzją DWINB z dnia 10 listopada 2006 r., Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wybudowania bez pozwolenia przez uczestników domu jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał m. in., że roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim wraz z przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym i budynku garażowego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia faktu, że roboty budowlane były prowadzone legalnie. Ponadto w dalszym ciągu istnieje w obrocie prawnym decyzja PINB z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], udzielająca uczestnikom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał również, iż wiata będąca przedmiotem postępowania nie była wymieniona zarówno w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest to wymagane przez przepisy prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że sporna wiata jest częścią obiektu budowlanego, wybudowanego na podstawie decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...]. Zdaniem PINB z uwagi, że inwestycja została pod względem formalnym skutecznie zakończona w części budynku mieszkalnego z gabinetem lekarskim brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie rozdziału 5 Prawa budowlanego dotyczącego budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych, w tym w szczególności art. 48 ust. 1 traktującego o rozbiórce obiektu wybudowanego, bez pozwolenia na budowę.

Na skutek kolejnego odwołania strony DWINB decyzją z dnia 16 marca 2007r., Nr [...], uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie.

Decyzja powyższa została zaskarżona przez inwestorów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który uchylił ją wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 300/07.

Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia 21 lutego 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez pozwolenia przez inwestorów przedmiotowego domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną, jednakże tut. Sąd, w wyniku złożonej skargi przez stronę, uchylił tą decyzję DWINB wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił organowi niezastosowanie się do zapadłego w sprawie wyroku z dnia 20 września 2007 r. poprzez nieuzupełnienie akt sprawy o dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, tj. dokumentację zgromadzoną w sprawie pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, postępowań nadzwyczajnych w sprawie pozwolenia na budowę, oraz dokumentację dotyczącą pozwolenia na użytkowanie. Sąd zobowiązał organ II instancji do wypełnienia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w zapadłych w sprawie orzeczeniach Sądu poprzez uzupełnienie akt sprawy a następnie dokonanie w oparciu o zebrany materiał dowodowy samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, które powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Po zwrocie akt DWINB zwrócił się do PINB, Wojewody D., GINB oraz Starosty T. o przekazanie dokumentacji dotyczącej wszelkich postępowań toczących się przed tymi organami w sprawie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...] w O.. Nie udało się uzyskać jedynie dokumentacji zgromadzonej przez Wojewodę D. w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 11 lutego 2011 r., Nr [...], po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...] umarzającą postępowanie w niniejszej sprawie. Powołując się na zebrane w sprawie dokumenty DWINB stwierdził, że analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że w projekcie na szczegółowych rysunkach rzutów budynku została uwzględniona sporna wiata. Wiata nie została wprawdzie uwidoczniona w planie zagospodarowania terenu lecz nie ma to znaczenia. Rozbieżność pomiędzy rysunkami rzutów projektowanego budynku, a planem zagospodarowania terenu była zresztą jedną z przyczyn leżących u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę.

Przywołując ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, organ odwoławczy podniósł, iż w realiach rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż sporna wiata została wybudowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę T. decyzją z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...]. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ostateczną decyzją GINB z dnia 30 sierpnia 2005 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że wiata została wybudowana nielegalnie. Legalność wybudowania obiektu budowlanego oznacza wykonanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzenie przez właściwy organ, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego zrealizowana została inwestycja jest wadliwe nie rzutuje na ocenę legalności robót. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę daje podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego wobec wykonanych w ramach tego pozwolenia na budowę robót w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego pod warunkiem, że postępowanie to nie jest prowadzone w sprawie samowoli budowlanej oraz inwestycja nie została formalnie oddana do użytkowania w trybie art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że PINB ostateczną decyzją z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji, a zatem inwestycja ta została pod względem formalnym zakończona, a tym samym postępowanie to jest bezprzedmiotowe, gdyż nie jest możliwe wydanie w jego toku decyzji merytorycznej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, uchylił powyższą decyzję DWINB z dnia 11 lutego 2011 r., Nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że organ odwoławczy nie wykonał w sposób należyty zaleceń zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sprowadzających się do obowiązku zgromadzenia całej dokumentacji dotyczącej budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, a następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonania samodzielnych ustaleń i ocenienia istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Zarzucono, iż organ II instancji miał przede wszystkim ustalić przedmiot decyzji z dnia 26 października 2004 r. Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności czy wspomniana decyzja obejmowała sporną wiatę. Gromadzenie niezbędnego w sprawie materiału dowodowego zabrało organowi odwoławczemu ponad dwa lata, co w konsekwencji oznacza, iż zaskarżoną decyzję organ ten wydał z istotnym naruszeniem ustawowych terminów (art. 35 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu pomimo tak długiego okresu DWINB nie udało się zebrać kompletnego materiału dowodowego, co było konsekwencją nienależytego zaangażowania organu II instancji oraz braku jego determinacji w tym, by materiał dowodowy zebrać możliwie szybko i w całości. W aktach sprawy nadal brak było m.in. dokumentacji z postępowania toczącego się przed Wojewodą D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 26 lutego 2003 r., udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Informacja Wojewody D., że pomimo przeprowadzonej kwerendy akta nie zostały odnalezione, nie świadczy jeszcze o tym, że akta te zostały utracone bezpowrotnie. Organ ograniczył swoją aktywność w wykonaniu zaleceń Sądu do wysyłania kolejnych pism w odstępach kilkumiesięcznych nie zaznaczając, że wynika to z nakazu sądowego, gdy tymczasem skarżąca jako osoba fizyczna odnotowała większą skuteczność niż organ. Zdaniem Sądu możliwe było również zastosowanie instytucji odtworzenia akt administracyjnych, czego organ nie sugerował.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że DINB wydając zaskarżoną decyzję ponownie naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyjaśnienie kwestii zasadniczej, tj. czy sporna wiata była objęta pozwoleniem na użytkowanie oraz poprzez brak oparcia poczynionych ustaleń faktycznych w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jak również poprzez niewyjaśnianie kwestii istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu organu II instancji wyrażonym w odpowiedzi na skargę, jednoznacznie wynika, iż przyjęte w decyzji ustalenia dotyczące istotnych dla postępowania okoliczności faktycznych nie zostały przez organ dokonane samodzielnie na podstawie zebranego materiału dowodowego. Sąd zarzucił w tym kontekście, iż DWINB chcąc uzasadnić zajęte przez siebie w sprawie stanowisko przywołuje często wybiórczo pasujące mu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach wydanych wcześniej w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. W szczególności Sąd nie mógł zaakceptować ustaleń organu odnoszących się do jakże istotnego w całej sprawie zagadnienia, czy wiata była przewidziana w projekcie architektoniczno-budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Sąd podkreślił ponadto, że organ winien był pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku, a także o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie prawnym, że badania zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, stanowią kwestie podstawowe, bez których nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność. Zachodzą tu bowiem okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Jako naganne, wręcz stronnicze i nacechowane nierównym traktowaniem stron, Sąd ocenił postępowanie organów orzekających w sprawie przedmiotowej inwestycji. Niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego od tylu lat, pomimo stwierdzonej wadliwości całej procedury inwestycyjnej i świadomości istnienia tych nieprawidłowości u organów nadzoru budowlanego, organy te wskazują w kolejnych wydanych przez siebie decyzjach, że są bezradne, bo nie mają podstaw by zmusić inwestorów do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powołują się przy tym na uzyskaną szybko przez inwestorów decyzję zezwalającą na użytkowanie przedmiotowego budynku. Nie wspominają jednak o tym, że to w ich gestii leży możliwość wszczęcia procedur, które wyeliminują ww. decyzję z obrotu prawnego lub przynajmniej dadzą skarżącej podstawę do roszczeń odszkodowawczych.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd podkreślił, że w szczególności rolą organu będzie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a następnie dokonanie w oparciu o niego samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że aby organ mógł wydać decyzję na podstawie art. 105 k.p.a. musi w sposób oczywisty stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sąd podkreślił, że w dalszym ciągu aktualne są w pełni zalecenia obu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarówno z dnia 6 listopada 2008 r., jak i z dnia 20 września 2007 r., przy uwzględnieniu stanowiska przedstawionego w omawianym obecnie wyroku, podkreślającego te okoliczności faktyczne sprawy i zagadnienia prawne, które muszą się stać ponownie podstawą samodzielnych, precyzyjnych i wszechstronnych ustaleń oraz rozważań prawnych organów, tym bardziej, gdy zważy się na przewlekłość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu w poprzednich wyrokach dobitnie podkreślano, iż organ winien dokonać samodzielnych ustaleń w oparciu o zebrane przez siebie w całości akta administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/2011, oddalił skargę kasacyjną DWINB od wyroku tut. Sądu z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 248/11. Sąd kasacyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie przyjął, iż DWINB naruszył ciążący na nim obowiązek wskazany w art. 153 p.p.s.a., gdyż organ nadzoru związany był zaleceniami zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07 oraz z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08. W wyrokach tych nakazano DWINB uzupełnienie akt sprawy o akta postępowań dotyczących pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia, dotyczących kontrolowanego obiektu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego nakazano organowi dokonanie na jego podstawie własnych ustaleń i ocen w zakresie legalności prowadzonego przed organami nadzoru postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i wiatą. Wymagało to zdaniem sądów poprzednio rozpoznających sprawę przede wszystkim ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś zbadania, czy decyzją ta objęta była także wiata. Tymczasem DWINB ograniczył się do przytoczenia stwierdzeń zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków wydanych w niniejszej sprawie. Takie działanie w żadnym przypadku nie może być uznane za wykonanie zaleceń Sądu i w sposób oczywisty stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. NSA przyznał rację sądowi I instancji, że wyrażane w uzasadnieniach sądów poglądy i stanowiska nie zawierały jednoznacznych ustaleń co do przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, były formułowane w sposób warunkowy. Zawierały zobowiązanie organów do poczynienia samodzielnych czynności w tym względzie, tak co do uzupełnienia materiału dowodowego jak i dokonania na ich podstawie ustaleń. Sąd I instancji w obu wyrokach zawarł wskazania co do konieczności badania przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o dokumentację zawartą w aktach dotyczących sprawy z wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Rozważania organów winny były zatem nawiązywać do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowania. Analizy wymagała pełna dokumentacja (w tym rysunki i mapy) celem ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś, czy objęta nią była kwestionowana wiata. Z rozważań organu winno było w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, jakie dokumenty i dlaczego przemawiają za przyjęciem określonych ustaleń. Rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym o ile w ocenie organu prowadzenie dowodu z akt tego postępowania nie miałoby istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, to z uzasadnienia decyzji winno wynikać wyraźnie co skłoniło organ do takiego rozumowania. Jeśli organ II instancji uzna, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę odwoływały się do akt innych postępowań, które w istocie znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy i możliwe jest przeprowadzenie z nich dowodu, należy to wyraźnie zaznaczyć w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji. Tymczasem tego rodzaju rozważań, z odniesieniem do precyzyjnie wskazanych dokumentów w kontrolowanej przez sąd decyzji brak.

Sąd kasacyjny przyznał również rację Sądowi I instancji, że organy działające w przedmiotowej sprawie winny wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką sytuacją mamy tu do czynienia, nie może to pozostać bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono. NSA wskazał w tym kontekście, iż w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wywiedziono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W ocenie Sądu kasacyjnego oznacza to, że w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 lutego 2003 r. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydanej w dniu 26 października 2004 r. Stanowisko to winien wziąć pod uwagę DWINB ponownie rozstrzygając sprawę i to mimo wyrażanego wcześniej stanowiska sądów o przesłankach do wznowienia.

Po zwrocie akt organ odwoławczy przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r., Nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na działce nr [...] przy ul. Ł. [...] w O. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (przed wykonaniem budynku garażowego) oraz określającej warunek użytkowania gabinetu lekarskiego jako zakładu pracy polegający na obowiązku uzyskania pozytywnego stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w sprawie zgodności wykonania budynku z projektem budowlanym. GINB decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję DWINB z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 336/14, oddalił skargę inwestorów na decyzję GINB z dnia 13 grudnia 2013 r.

Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze DWINB postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r., Nr [...], nałożył na PINB obowiązek przeprowadzenia dowodu z oględzin celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy.

W toku oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 6 lutego 2015 r. stwierdzono, że stan budynku na działce w zakresie kształtu i usytuowania nie zmienił się od czasu wcześniejszych oględzin w dniu 30 maja 2006 r. Sporządzono dodatkowy szkic w zakresie części obiektu usytuowanej przy granicy z działką nr [...] w O., obrazujący parametry techniczne, oraz wykonano materiał zdjęciowy. Stwierdzono również, że szkic stanowiący załącznik do protokołu z dnia 30 maja 2006 r. w zakresie danych technicznych jest nadal aktualny.

Organ odwoławczy wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 24 marca 2015r., Nr [...], kolejny raz utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 11 stycznia 2007 r., Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania bez pozwolenia przez inwestorów domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr [...] w O. przy ul. Ł. [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdził, iż na planie zagospodarowania terenu w skali 1:500 będącego integralną częścią projektu budowlanego domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i budynkiem garażowym sporządzonego przez mgr inż. arch. D. S. w październiku 2002 r., zatwierdzonego decyzją Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., nie uwidoczniono spornej wiaty. Z zapisów planu wynika, że dotyczy on przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego. Na rzucie fundamentów (rys. 2) widoczne są fundamenty pod dwoma słupami w północnej części działki. Na rzucie przyziemia w tym samym miejscu (rys. 3) widoczne są dwa słupy. Na rzucie konstrukcji dachu (rys. 5) uwidoczniona jest więźba dachowa w miejscu fundamentów i słupów ujętych na rzucie nr 2 i 3. Zadaszenie w tym miejscu widoczne jest również na rzucie połaci dachowej (rys. 6). Na rzucie przyziemia nadproża (rys. 7) również widoczne są nadproża w ww. miejscu. Wszystkie wspomniane elementy składają się na wiatę. Ponadto przedmiotowa wiata uwidoczniona jest na przekroju poprzecznym (rys. 9). oraz na rysunkach elewacji północnej, zachodniej i wschodniej, co nakazuje przyjąć, że wiata była ujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Zdaniem organu odwoławczego brak naniesienia spornej wiaty na planie zagospodarowania terenu, dotyczącego zresztą przyłączy, nie stanowi o tym, że wiata jest samowolą budowlaną jeżeli jest ona uwidoczniona na projekcie architektonicznym. Zauważono przy tym, że jednym z powodów stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę były właśnie rozbieżności pomiędzy częścią architektoniczną projektu a planem zagospodarowania terenu.

Dalej przywołując wywód z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 650/11, iż "skoro umieszczenie murów oporowych tylko na rysunku pn. "Przekrój I-I", przy pominięciu ich na rysunku pn. "Projekt zagospodarowania terenu", zostało zaakceptowane przez właściwy organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, to fakt ten nie pozwala na ustalenie, że realizacja tych murów nastąpiła niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym" wskazano, że z treści tego wyroku wynika, że nie może być samowolą budowlaną wykonanie elementu nie ujętego w planie zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy został oznaczony w projekcie architektonicznym. Zdaniem organu z taką sytuacja mamy również do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdzie treścią sporu jest, czy wiata umieszczona na projekcie architektoniczno-budowlanym a nie uwidoczniona na projekcie zagospodarowania działki, została wybudowana legalnie.

W ocenie DWINB wadliwość rzeczonego projektu, potwierdzona zresztą decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej powyższy projekt budowlany oraz wydanymi w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ma wpływu na stwierdzenie faktu samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną jest wykonanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Późniejsze stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie powoduje, że inwestorowi można zarzucić samowolę budowlaną, a więc przypadek opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w momencie wykonywania budowy inwestor dysponował prawnie skutecznym pozwoleniem na budowę, które uprawniało go do jej wykonywania. Jakkolwiek zatem stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc co znaczy, że wada powodująca nieważność istniała w chwili wydania decyzji, to nie zmienia to faktu, że inwestor miał prawo realizować budowę dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przywoływano w dalszej kolejności, iż w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, gdy budowa była realizowana w czasie jej obowiązywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2049/10).

W przekonaniu organu II instancji w tej sytuacji stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie ma wpływu na możliwość wydania w tej sprawie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi materialnoprawną podstawę postępowania. Z tego też powodu dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest też konieczna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2003 r., Nr [...]. Dla oceny wystąpienia faktu samowoli budowlanej niezbędne jest bowiem ustalenie czy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Kwestia późniejszego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego stanowi przesłankę do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy innych przypadków niż opisane w art. 48.

Dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 48 Prawa budowlanego dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wraz w wiatą bez pozwolenia na budowę żadnego znaczenia nie może mieć podnoszona w odwołaniu okoliczność podwyższenia zadaszenia wiaty za zgodą organu nadzoru budowanego. Kwestia ta może być rozpatrywana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 obejmującym roboty budowlane wykonane w warunkach innych niż określone w art. 48.

Jednocześnie stwierdzono, że skoro wiata jest powiązana z budynkiem konstrukcją zadaszenia to jest ona jego integralną częścią. Nie wymienienie wiaty we wniosku inwestorów z dnia 14 października 2004 r. o pozwolenie na użytkowanie domu mieszkalnego z gabinetem lekarskim nie powoduje, że wiata nie była objęta tym wnioskiem. Również nie wymienienie jej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 26 października 2004 r. nr [...] nie powoduje, że nie była ona objęta pozwoleniem na użytkowanie. Skoro wiata była konstrukcyjnie powiązana z budynkiem trudno uznać, że pozwolenie na użytkowanie jej nie obejmowało. Nadto została uwidoczniona na inwentaryzacji geodezyjnej (karta 17 w aktach dotyczących pozwolenia na użytkowanie). Sprawa ta zresztą nie ma obecnie istotnego znaczenia wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie w trybie nieważności.

Podsumowując swoje stanowisko DWINB wskazał, iż wobec ustalenia, że budowa budynku z wiatą przy ul. Ł. [...] w O. nie jest samowolą budowlaną brak jest możliwości orzeczenia w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a przy tak wszczętym postępowaniu jedynie ten przepis może stanowić materialnoprawną podstawę decyzji kończącej to postępowanie.

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego jedynym prawnie dopuszczalnym sposobem zakończenia postępowania jest jego umorzenie z powodu bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dodano na zakończenie, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na działce nr [...] przy ul. Ł. [...] w O. istnieje podstawa do wszczęcia przez PINB postępowania administracyjnego celem usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa w procesie inwestycyjnym zakończonym tą decyzją.

Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu złożyła strona, która wnosząc o jej uchylenie w całości, jak też o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 11 stycznia 2007 r., zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej jako Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.) w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało wadliwe przyjęcie przez organ II instancji, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;

2. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1-2, art. 36a ust. 5 pkt 1 i w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 u.p.b. (przed zmianą z 11 lipca 2003 r. art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.b.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz. 906, dalej jako rozporządzenie MSWiA), poprzez ich błędną wykładnię i tym samym nieprawidłowe zastosowanie przez organ II instancji, co skutkowało uznaniem, iż zadaszona wiata została przewidziana i wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności z wadliwym i niekompletnym projektem budowlanym, mimo że stanowiłoby to istotne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bez uzyskania zgody właściwego organu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, w tym od projektu zagospodarowania działki bez uzyskania uprzednio decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i tym samym objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowanie;

3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a. poprzez brak przez organ II instancji ponownie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia przez organ na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością, a także niepoczynienie przez organ administracji publicznej własnych ustaleń faktycznych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 i art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 i art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne i wadliwe ograniczenie zakresu przedmiotowego postępowania w niniejszej sprawie tylko do art. 48 u.p.b. i wyłączenia art. 50-51 u.p.b., w tym poprzez pominięcie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozpatrywania odwołania (brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) i przyjęcie, iż zachodzi konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b.;

5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 35 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez kolejne, długotrwałe prowadzenie przez organ II instancji postępowania w niniejszej sprawie - przez okres prawie dwóch lat, po wydaniu wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/11, którym oddalono skargę kasacyjną DWINB od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, jak również podejmowanie pozornych czynności dowodowych mających na celu wyłącznie jego dalsze przedłużanie, a nie prawidłowe zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie celem podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie;

6. naruszenie prawa procesowego art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) poprzez powtórne nieuwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wiążących wytycznych, co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie, zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu, z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, i tym samym również wytycznych WSA we Wrocławiu zawartych w uzasadnieniu wyroków tegoż Sądu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07 i z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, poprzez niewyjaśnienie kwestii zasadniczej, tj. czy sporna wiata była objęta pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie oraz poprzez brak poczynionych w tym zakresie własnych ustaleń faktycznych i w związku z tym braku prawidłowego wyjaśnienia kwestii istnienia bądź braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, w tym poprzez niezastosowanie w szczególności art. 50 i art. 51 u.p.b. i nieprawidłowe wyjaśnienie wyłączenia zastosowania art. 48 u.p.b.

W skardze strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy wybudowania bez pozwolenia przez inwestorów domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 48 u.p.b., a ponieważ organ II instancji nie ma możliwości zmienić dotychczasowej podstawy prawnej, to skutkować to może jedynie koniecznością wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 u.p.b.

Zdaniem skarżącej po stwierdzeniu przez organ odwoławczy, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 u.p.b., co powinno wynikać jednoznacznie z samodzielnych ustaleń organu II instancji mających oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a co nie zostało po raz kolejny uczynione, organ ten powinien zastosować art. 51 ust. 7 u.p.b., a nie umarzać postępowanie w niniejszej sprawie. W istocie różnica w zastosowaniu obu trybów dotyczy obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej, co obliguje organy do wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie właściwego trybu postępowania w danej sprawie mającego na celu likwidację skutków samowoli budowlanej.

Wskazywano, iż nie ma przeszkód by organ odwoławczy, który zobowiązany jest powtórnie rozpoznać sprawę, zmienił decyzję organu I instancji i uzupełnił ją poprzez wskazanie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zamiast art. 48 u.p.b. podał art. 51 u.p.b.

Zarzucono, że samo zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli istnieje inna podstawa prawna do załatwienia tej sprawy. W sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 48 u.p.b., ale są podstawy do działania organu na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy, to należało te przepisy zastosować i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź zastosować art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W przekonaniu skarżącej w obecnym stanie faktycznym i prawnym niewątpliwie organ II instancji miał podstawy ku temu, aby rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie umarzać postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że w okolicznościach faktycznych i prawnych w niniejszej sprawie, wszczęcie kolejnego postępowania przez organ I instancji w przedmiocie, który był badany w postępowaniu zakończonym decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie administracyjne) i wydanie w takiej sprawie w trybie zwykłym decyzji merytorycznej, mogłoby naruszać zasadę trwałości decyzji ostatecznej i stanowić podstawę do zastosowania sankcji nieważności takiej decyzji w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Za wadliwe uznano również ustalenia DWINB, iż wiata zadaszona nie jest samowolą budowlaną, gdyż tak miało to wynikać z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 650/11, wydanego w innej sprawie oraz w zupełnie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W tym kontekście podniesiono, że organ II instancji w myśl wykładni NSA zawartej w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/11, miał ustalić samodzielnie w oparciu o własny i należycie zgromadzony materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu, w szczególności czy wiata była przewidziana w projekcie budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też nie, mając na uwadze rażącą wadliwość projektu budowlanego. Akcentowano, że ustalenie to jest istotne zwłaszcza w kontekście zastosowania właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie, tj. art. 48 albo art. 50 i art. 51 u.p.b. Tymczasem organ II instancji ponownie ograniczył się w tym zakresie do przywołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybranych wybiórczo i pasujących mu fragmentów orzeczeń WSA we Wrocławiu wydanych w niniejszej sprawie, jak również fragmentu uzasadnienia wcześniejszych decyzji organu I instancji umarzających postępowanie w niniejszej sprawie. Nowym dowodem potwierdzającym okoliczność, iż wiata zadaszona została przewidziana w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę, było powołanie się przez organ II instancji na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 650/11, który to został wydany w zupełnie innych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W ocenie skarżącej organ II instancji znów pominął kwestię istotnej wadliwości projektu budowlanego i w związku z tym możliwości objęcia nim spornej wiaty zadaszonej i uznał brak potrzeby zgromadzenia w tym zakresie prawidłowo materiału dowodowego. Tymczasem, zarówno WSA w Warszawie orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w wyrokach z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt 506/04, i z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1449/05, jak i NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/11, wydanym w niniejszej sprawie, wskazał, iż kwestia zbliżenia zabudowy okapu dachu wiaty do budynku skarżącej, spowodowana przesunięciem linii zabudowy, jak również kwestia istotnej wady projektu budowlanego, powinna być przedmiotem ocen organów nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego. Dopiero uznanie przez organ II instancji, iż decyzje wydane w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę odwoływały się do akt innych postępowań, które w istocie znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy i możliwe jest przeprowadzenie z nich dowodu, może spowodować zwolnienie organu II instancji z przeprowadzenia dowodu z akt tego postępowania. Jednakże organ II instancji nie wykazał tych okoliczności, w tym iż nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Skarżąca uważa, iż organ II instancji cały czas dąży do wykazania, iż można realizować inwestycję, na podstawie dokumentu, który nie stanowi projektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych w tym zakresie i bez konieczności uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jak również bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a wszelkie ewentualne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę bez jej uprzedniej zmiany są samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, która powinna być usunięta w trybie art. 50 i art. 51 u.p.b.

Strona z takim poglądem DWINB nie może się zgodzić, gdyż twierdzi, że ewentualne odstąpienia od projektu, niezależnie od tego, czy są istotne, czy też nie, dotyczą jedynie takiego rodzaju obiektu budowlanego (oraz jego cech i parametrów), na który udzielone zostało pozwolenie na budowę, wydane w oparciu o wcześniej złożony wniosek w tym zakresie. Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy ściśle określonego obiektu budowlanego, który powinien być zlokalizowany w oznaczonym w pozwoleniu na budowę miejscu. Odstępstwa, choć istotne, do których odnosi się art. 36a u.p.b., może dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę, a nie innego obiektu czy obiektów. Istotność odstępstw, w rozumieniu omawianego przepisu, nie może bowiem oznaczać wybudowanie innego obiektu czy obiektów, choćby ich przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne, gdyż w takim przypadku istnieje samowola budowlana ze wszystkimi tego konsekwencjami wynikającymi z art. 48 u.p.b., a nie art. 51 u.p.b. W przekonaniu skarżącej organ II instancji, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ustalił samodzielnie okoliczności, które przemawiałyby za brakiem możliwości zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b. oraz jednocześnie powodowały wyłączenie zastosowania art. 48 u.p.b.

Dodatkowo zarzucono, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. 1998r. Nr 98, poz. 625) we wniosku o pozwolenia na budowę powinny być wymienione wszystkie elementy całego zamierzenia budowlanego, które następnie powinny zostać uwidocznione na planie zagospodarowania terenu. Tymczasem w projekcie zagospodarowania działki - w jego części opisowej i rysunkowej - sporna wiata nie została w ogóle uwidoczniona zgodnie z przepisami rozporządzenia MSWiA, tylko umiejscowiona na planie dotyczącym projektu przyłączy. Natomiast w projekcie architektoniczno-budowlanym, w jego części rysunkowej sporządzonej na kartce w skali 1:50, dotyczącej zasadniczego rzutu przyziemia budynku z wiatą, kartka ta była wyrwana i włożona luzem na końcu projektu budowlanego, dlatego też nie można w ogóle stwierdzić stopnia dokładności wykonania rysunków, które gwarantowałyby czytelność całości projektu. Nadto, kartki projektu nie były ponumerowane. Wobec powyższego nie można stwierdzić czy wiata była wybudowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro nie wiadomo, co ten projekt zawierał. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy był niewątpliwie brak zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie rzeczonej wiaty.

Skarżąca wskazała na marginesie, iż próba realizacji budynku garażowego, który był objęty zakresem nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę (wymieniony w jej sentencji) i uwidoczniony na planie zagospodarowania terenu (gdzie raz był wrysowany w granicy, raz od niej oddalony), w przeciwieństwie do wiaty, której nie było na tym planie ani nie była wymieniona w sentencji tej decyzji, została uznana za przejaw samowoli budowlanej, co zostało potwierdzone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 208/04.

W ocenie strony organ II instancji pominął także kwestię zasadniczą, na którą wskazywał już WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2011r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, oraz NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2416/11, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest poprzedzone koniecznością zbadania zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej wpływu tej kwestii na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i na poprzedzającą ją decyzję o pozwoleniu na budowę, DWINB dotychczas nie ustalił, co może świadczyć o nieobjęciu wiaty decyzją o pozwoleniu na budowę. Także uwidocznienie wiaty na inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie przesądza o tym, iż wiata ta została objęta pozwoleniem na użytkowanie i decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż uprawniony geodeta nie jest zobowiązany do stwierdzenia zgodności wykonanego obiektu budowlanego w inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz innymi warunkami pozwolenia na budowę, tylko właściwy organ nadzoru budowlanego.

Skarżąca zarzuciła także, iż organ II instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie działał szybko i podejmował czynności z dużym opóźnieniem nie dokładając tym samym należytych starań, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę.

Na zakończenie skarżąca przypomniała o wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, w tym zwłaszcza co do ustalenia możliwości zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 48 albo art. 51 u.p.b., również w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem strony organ II instancji nie zastosował się do wiążących w tym zakresie wytycznych WSA we Wrocławiu i w sposób nieprawidłowy przyjął, iż w szczególności przepis art. 50 i art. 51 u.p.b. nie będą miały zastosowania w niniejszej sprawie, tylko w odrębnie wszczętym postępowaniu administracyjnym w takim zakresie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi DWINB podtrzymał swoje stanowisko, iż nie można wydać decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę. Późniejsze stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia na budowę nie czyni wybudowanego obiektu samowolą budowlaną. Podniesiono przy tym, że organ odwoławczy dostrzega konieczność doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w szczególności w zakresie stwierdzonej niezgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem może nastąpić we właściwym trybie administracyjnym, tj. na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b., gdy tymczasem przedmiotowa sprawa była prowadzona w trybie art. 48 u.p.b. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, której przedmiot jest niezgodny z ustaleniami faktycznymi byłoby niedopuszczalne. Przypomniano, że DWINB w skarżonej decyzji wskazał, że wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 26 października 2004 r., udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, istnieje obecnie podstawa do wszczęcia przez PINB postępowania administracyjnego celem usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa w procesie inwestycyjnym zakończonym tą decyzją. Zdaniem organu II instancji stwierdzenie nieważności tej decyzji było elementem działań podjętych celem wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem zgodnie z wytycznymi zapadłych w sprawie wyroków sądów administracyjnych, w tym w szczególności wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 u.p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skargę należało uwzględnić jako zasadną, jednakże nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.

Przystępując do szczegółowych rozważań dotyczących legalności decyzji DWINB z dnia 24 marca 2015 r., wydanej w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB z dnia 11 stycznia 2007 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez inwestorów bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że na dokonaną w sprawie ocenę w istotny sposób rzutuje fakt, że wydane w sprawie poprzednie decyzje tegoż organu były już czterokrotnie przedmiotem rozpoznania sądów administracyjnych, w tym trzykrotnie wypowiadał się tut. Sąd w wyrokach z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 300/07, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 211/08, i z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 248/11, oraz raz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2416/11, który oddalił skargę kasacyjną DWINB od ostatniego ze wskazanych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, z uwagi na kierunek rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego, nie będzie miał zastosowania przepis art. 190 u.p.p.s.a. mówiący o związaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, któremu przekazano sprawę po uwzględnieniu skargi kasacyjnej, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastosowanie znajduje natomiast art. 153 u.p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przywołana regulacja oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte bowiem zostaje przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, a także ewentualne ponowne postępowanie sądowoadministracyjne, i to zarówno prowadzone przed sądem pierwszoinstancyjnym, jak też sądem kasacyjnym. Tym samym również skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanych trzech wyrokach tut. Sądu. Ponadto warto przypomnieć, iż zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy statuują więc zasadę związania orzeczeniami sądów administracyjnych.

Powołany wyżej przepis art. 153 u.p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza zatem kierunek obecnego postępowania Sądu, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego pełnej swobody w zakresie oceny prawnej, jak również nie może odstąpić od wyartykułowanych we wcześniejszych wyrokach wskazań co do dalszego postępowania.

Niewątpliwe jest w sprawie, że już w uzasadnieniu pierwszego z wyroków, tj. wyroku z dnia 20 września 2007 r., przyjęto, że "postępowanie wszczęte z urzędu prowadzone było w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu domu w okresie 2003-2004 r., co wymagało wyjaśnienia zespołu okoliczności faktycznych umożliwiających stosowanie art. 48 ust. 1 albo ust. 2 bądź art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a raczej jedynie tego ostatniego przepisu, skoro rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność później stwierdzono, stanowi tzw. przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1." Dalej przyjmując za trafne stanowisko organów, że stosowanie art. 51 ust. 7 u.p.b. jest wykluczone po legalnym oddaniu obiektu do użytkowania, uznano za prawidłowy przyjęty przez te organy kierunek działań zmierzający do ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, a szczególnie do ustalenia, czy tą decyzją objęta była tzw. wiata.

W uzasadnieniach wyżej wspomnianych wyroków tut. Sądu jednoznacznie wskazywano, że organ odwoławczy miał obowiązek zgromadzić całą dokumentację dotyczącą budowy i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji (tj. sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonać samodzielnych ustaleń i ocenić istnienie bądź brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. W zawartych wskazaniach konsekwentnie zatem zwracano uwagę na konieczność przede wszystkim ustalenia przedmiotu decyzji z dnia 26 października 2004 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności zaś zbadania czy wspomniana decyzja obejmowała sporną wiatę.

W drugim i trzecim z przywołanych powyżej wyroków tut. Sąd negatywnie oceniał wywiązanie się DWINB z tych obowiązków. W uzasadnieniu ostatniego z wyroków pierwszoinstancyjnych zarzucono organowi odwoławczemu brak samodzielnej analizy dokumentacji budowlanej, gdyż w ocenie Sądu z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (poprzednia decyzja z dnia 11 lutego 2011 r.) "jednoznacznie wynika, iż przyjęte w decyzji ustalenia dotyczące istotnych dla postępowania okoliczności faktycznych nie zostały przez organ dokonane samodzielnie na podstawie zebranego materiału dowodowego. DWINB we Wrocławiu bowiem chcąc uzasadnić zajęte przez siebie w sprawie stanowisko przywołuje często wybiórczo pasujące mu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniach wydanych wcześniej w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Z oczywistych względów taka praktyka jest niedopuszczalna, gdyż ustalenia zawarte w tych wyrokach nie wiązały organu. W szczególności nie można zaakceptować ustaleń organu odnoszących się do jakże istotnego w całej sprawie zagadnienia, czy wiata była przewidziana w projekcie architektoniczno- budowlanym i w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie."

Akcentując aktualność wskazań zredagowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2007 r. podkreślono, że "organ winien pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku, a także o utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie prawnym, że badania zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, stanowią kwestie podstawowe, bez których nie można mówić o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o akt, którego stwierdzono nieważność. Zachodzą tu bowiem okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a."

Gwoli tylko uzupełnienia wywodu zasadnym jest przypomnienie, że Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. podzielił zapatrywania sądu pierwszoinstancyjnego, że DWINB ograniczył się do przytoczenia stwierdzeń zawartych w uzasadnieniach wcześniejszych wyroków wydanych w niniejszej sprawie, co nie może być uznane za wykonanie zaleceń Sądu i w sposób oczywisty stanowi naruszenie art. 153 u.p.p.s.a. Sąd II instancji w kontekście realizacji zaleceń badania przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zwrócił uwagę, iż "rozważania organów winny były nawiązywać do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Analizy wymagała pełna dokumentacja (w tym rysunki i mapy) celem ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności zaś, czy objęta nią była kwestionowana wiata. Z rozważań organu winno było w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, jakie dokumenty i dlaczego przemawiają za przyjęciem określonych ustaleń. Rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Przy czym o ile w ocenie organu prowadzenie dowodu z akt tego postępowania nie miałoby istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, to z uzasadnienia decyzji winno wynikać wyraźnie co skłoniło organ do takiego rozumowania. Jeśli organ II instancji uzna, że decyzje wydane w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę odwoływały się do akt innych postępowań, które w istocie znajdują się w dokumentacji niniejszej sprawy i możliwe jest przeprowadzenie z nich dowodu, należy to wyraźnie zaznaczyć w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał również rację tut. Sądowi, że organy działające w przedmiotowej sprawie winny wziąć pod uwagę fakt, iż w przypadku, gdy została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką sytuacją mamy tu do czynienia, nie może to pozostać bez wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej w oparciu o akt, którego nieważność stwierdzono. Sąd ten zauważył jednakże, iż w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wywiedziono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 lutego 2003 r. może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, wydanej w dniu 26 października 2004 r. Zwrócono przy tym uwagę, iż stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., zgodnie z art. 269 § 1 u.p.p.s.a., konsumuje niejako wykładnię dokonana w podjętym wcześniej wyroku Sądu.

Kardynalnym zatem pytaniem jakie w tej sytuacji należało postawić było to, czy organ II instancji wywiązał się obowiązku nałożonego na niego w ramach stosowania art. 153 u.p.p.s.a. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco, gdyż jedynie w kwestii skuteczności pozwolenia na użytkowanie, która przecież leżała w istocie poza przedmiotem niniejszego postępowania, organ podjął niezbędne czynności zakończone wydaniem decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia 26 października 2004 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z gabinetem lekarskim na przedmiotowej działce nr [...] przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, iż DWINB po raz kolejny nie przeanalizował wszystkich dostępnych materiałów dowodowych zebranych w licznych postępowaniach toczących się względem przedmiotowej nieruchomości, gdyż ograniczono się praktycznie jedynie do zbadania dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i jej porównania z aktualnym stanem faktycznym ustalonym na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 6 lutego 2015 r. Wbrew wyraźnym i stanowczym wskazówkom zawartym w omawianych powyżej wyrokach organ odwoławczy nie przeprowadził ponownego badania jaki był przedmiot decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w szczególności czy objęta była nim kwestionowana wiata. Pomimo stwierdzenia nieważności tej decyzji nie było jakichkolwiek przeszkód faktycznoprawnych aby organ nawiązał w swoich rozważaniach do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Uznając nawet za trafną i przekonywującą dokonaną analizę projektu budowlanego, a właściwie projektu architektoniczno-budowlanego, z której wynika, że wiata była objęta tym projektem, to nie może umknąć konstatacja, że we wskazaniach Sądów stanowczo stwierdzono, iż "rozważania w zakresie dowodów, zgromadzonych np. w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a także w aktach pozostałych postępowań, prowadzonych w odniesieniu do spornego obiektu winny być oceniane w aspekcie przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dotyczy to także akt postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę". Trudno zatem w tym aspekcie uznać za trafne twierdzenia organu II instancji, że kwestia czy pozwolenie na użytkowanie budynku obejmowało sporną wiatę nie ma obecnie istotnego znaczenia wobec wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie w trybie nieważności.

W tym miejscu podzielić natomiast należy stanowisko DWINB, oparte zresztą na ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że przepis art. 48 u.p.b. nie może mieć zastosowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, gdy budowa była realizowana w czasie jej obowiązywania. Tutaj jednak koniecznym jest przypomnienie wskazania tut. Sądu, zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., iż "organ winien pamiętać o możliwości stosowania przepisów Rozdziału 5 Prawa budowlanego wobec części budynku". Ma to oczywiście związek z wyrażonym w zaskarżonej decyzji poglądem, iż nie może być samowolą budowlaną wykonanie elementu nie ujętego w planie zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy został oznaczony w projekcie architektonicznym-budowlanym. Podzielając co do zasady tą opinię niezbędnym staje się ponowne zakomunikowanie istotnej wagi jaką w niniejszej sprawie jest rozwiązania sporu czy wiata umieszczona na projekcie architektoniczno-budowlanym, a nie uwidoczniona na projekcie zagospodarowania działki, została wybudowana legalnie. Mimo integralności przedmiotowej wiaty z pozostałą częścią budynku mieszkalnego nic nie stoi na przeszkodzie, aby w sytuacji zaistnienia podstawy z art. 48 u.p.b. wydać stosowne rozstrzygnięcie jedynie w części obejmującej tę wiatę, gdyż nie będzie to miało większego wpływu na funkcjonalność i konstrukcję pozostałej części budynku, który nadal w pełnym zakresie będzie mógł spełniać swoje dotychczasowe przeznaczenie.

W opinii Sądu w składzie tutaj orzekającym nie do zaakceptowania jest przynajmniej z dwóch powodów stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 48 u.p.b. zachodzi konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie oraz wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b.

Po pierwsze wskazać trzeba, iż już w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2007 r. tut. Sąd uznał, iż "postępowanie wszczęte z urzędu prowadzone było w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu domu w okresie 2003-2004 r., co wymagało wyjaśnienia zespołu okoliczności faktycznych umożliwiających stosowanie art. 48 ust. 1 albo ust. 2 bądź art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a raczej jedynie tego ostatniego przepisu, skoro rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność później stwierdzono, stanowi tzw. przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1" Sąd przyznał wówczas racje skarżącej, że "postępowanie dotyczy sprawy ewentualnego stosowania art. 48 lub art. 51 prawa budowlanego i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych ich stosowania".

Po drugie zaś w pełni podzielić należy zarzuty skarżącej, iż wykluczone jest umorzenie postępowania w przypadku gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 u.p.b., a są przesłanki do prowadzenia postępowanie naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b.

Przypomnieć można, iż zarówno art. 48 u.p.b., jak też art. 50 i art. 51 u.p.b. dotyczą samowoli budowlanej, ale o odmiennym charakterze. W przypadku art. 48 u.p.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w zdarzeniach zdefiniowanych w przepisach art. 50 i art. 51 u.p.b. rzecz dotyczy jedynie samowolnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Z kolei, jeżeli nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, w tym również przepisów technicznych i w związku z tym wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części.

Kwestia zakresu wniosku strony nie ma znaczenia dla określenia przedmiotu postępowania prowadzonego m.in. w trybach art. 48-51 Prawa budowlanego, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania, ma natomiast obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji.

Samo zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania, jeżeli istnieje inna podstawa prawna do załatwienia tej sprawy. W sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, tyle że podlegający innej kwalifikacji prawnej. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 48 u.p.b., ale są podstawy do działania organu na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b., to należało te przepisy zastosować i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź zastosować art. 138 § 2 k.p.a., nie zaś umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 k.p.a.

Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do całościowego zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w dużej mierze są powtórzeniem i przypomnieniem wskazań zredagowanych we wcześniejszych wyrokach tut. Sądu.

Koniecznym stanie się zatem przeanalizowanie w pierwszej kolejności istnienia przesłanek zastosowania art. 48 u.p.b. względem części przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. spornej wiaty integralnie powiązanej z korpusem tego budynku, a w przypadku ich braku kolejnej weryfikacji pod kątem ewentualnego zastosowania przepisów art. 50 i art. 51 u.p.b., a dopiero w ostatniej kolejności możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na mocy art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.