Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1820/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.I, R.I., J.I., M.B., A.M., G.Z., E.G., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1641/17 w sprawie ze skargi W.I, R.I., J.I., M.B., A.M., G.Z., E.G., M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1641/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. I., W. I., J. I., M. B., A. M., G. Z., E. G. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z [...] listopada 1949 r., nr [...] Urząd Wojewódzki Warszawski - Dział Rolnictwa i Reform Rolnych uznał, że nieruchomość ziemska położona w gminie B. powiatu warszawskiego, o powierzchni 63,205423 ha, uregulowana w trzech księgach hipotecznych pn. 1 ) "[...]", 2) "[...]", 3) "[...]", stanowiąca własność W. I., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, "dekret".

Wnioskiem z 25 listopada 2013 r., uzupełnionym pismem z 17 lutego 2014 r., R. I., W, I., J. I., M. B., E. G., G. R. Z. i A. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] listopada 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]". W uzasadnieniu wskazał, iż jego obowiązkiem jest zbadanie czy przy wydaniu spornego orzeczenia wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy sporne orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że podstawę prawną orzeczenia stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. Przepis ten przewiduje możliwość orzekania, na wniosek właściciela, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po analizie akt sprawy uznał, iż ww. orzeczenie nie narusza przepisów prawa w sposób "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Minister przywołał wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonaną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, oraz obowiązujące w dacie 1 września 1939 r. przepisy ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.) regulującego podział nieruchomości. Wskazał, iż w obu ww. regulacjach jako zasadnicze stadium parcelacji uznano wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym projekcie parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele. Wobec powyższego, ocenie organu nadzoru podlega skuteczność parcelacji przeprowadzonej przez byłego właściciela nieruchomości w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa przy uwzględnieniu treści art. 2 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem, dla skuteczności parcelacji mającej wpływ na badanie spełnienia przesłanek powierzchniowych w trybie dekretu o reformie rolnej istotne było aby zatwierdzenie parcelacji dokonane zostało przed dniem 1 września 1939 r.

Minister podniósł, iż w zachowanym odrysie Planu gruntów osiedla osady folwarku E. w gminie B. pow. i wojew. warszawskie (k. 14) oraz odrysie planu parcelacji osiedla E. położonego w gm. B. pow. i woj. warszawskie (k.86) brak jest informacji dotyczącej procesu zatwierdzenia planu parcelacji. Zachowane odpisy części planów złożonych pod nr 48 księgi hipotecznej [...] pozwalają stwierdzić, że planowany był podział przedmiotowych nieruchomości. Nie dowodzą one jednak, że parcelacja tych nieruchomości została zatwierdzona, a tym bardziej zatwierdzona przed datą 1 września 1939 r. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał treść szkicu gruntów nieruchomości [...] z projektowanym podziałem z 1942 r. (k. 341-340). Wskazał, iż skoro w 1942 r. zaplanowano podział nieruchomości na dwie części, to pośrednio można wnioskować, iż nie doszło do realizacji projektowanego wydzielenia Osiedla E., o ile w ogóle w tamtym okresie taki projekt istniał. Wyodrębnienie Osiedla E. z Folwarku E. powinno bowiem znajdować odzwierciedlenie na szkicu z 1942 r. Ten tok wydarzeń potwierdza - w ocenie organu nadzoru - również analiza spisu treści zbioru dokumentów księgi [...] (k. 213-212). Wynika z niej, iż do zbioru dokumentów księgi hipotecznej dokumenty były załączane chronologicznie. Znajdujące się pod nr 48 zbioru plany zostały załączone między rokiem 1943 a 1946. Obydwa plany uwzględniają 3 hektarową działkę J. i F.P., sprzedaną w 1942 r. Przedstawiają one zatem stan nieruchomości nie wcześniej niż na rok 1942. Ponadto, z zachowanych dokumentów wynika, iż na wniosek W. I. z 20 kwietnia 1944 r., w dniu 21 kwietnia 1944 r. doszło do wyodrębnienia księgi hipotecznej [...]. (k. 128 i następne). Zarówno w ww. wniosku z 20 kwietnia 1944 r., jak i w dziale pierwszym księgi hipotecznej powołano się na plan złożony pod nr 48 do zbioru dokumentów.

Podnoszonej przez wnioskodawców okoliczności, że działki o łącznej powierzchni 45,1067 ha nie stanowiły części gospodarstwa rolnego, lecz zostały wydzielone i rozparcelowane na cele budowy osiedla mieszkaniowego nie potwierdza zdaniem organu również to, że W. I. sukcesywnie sprzedawał działki gruntu z nieruchomości hipotecznej [...] na cele budownictwa jednorodzinnego, w tym przed 13 września 1944 r. W ocenie organu, z żadnego z zebranych dokumentów nie wynika, na jakie cele dokonywana była sprzedaż poszczególnych działek. Nie wiadomo również na podstawie jakich dokumentów, planów, dokonywano sprzedaży poszczególnych działek, w tym kiedy te dokumenty zostały sporządzone (czy przed 1 września 1939 r.) Organ nadzoru zauważył, iż możliwa była parcelacja poszczególnych działek na potrzebny danej transakcji, czego przykładem są zachowane mapy dotyczące nieruchomości Osady E. (k.311-310, 308-302, 300). Z tych powodów, samo dokonywanie transakcji sprzedaży poszczególnych fragmentów nieruchomości nie może zdaniem organu przesądzać o podziale całej nieruchomości na cele budowlane.

Organ wskazał również, iż do podważenia prawidłowości spornego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie wystarcza zarzucany przez wnioskodawców brak precyzji tego orzeczenia. Zebrany materiał dowodowy nie kwestionuje ustaleń dokonanych w spornym orzeczeniu potwierdzając, między innymi, że użytki rolne przekraczały 50 ha. Faktycznego zagospodarowania nieruchomości nie podważają również wnioskodawcy, którzy tezę niespełniania przesłanek powierzchniowych opierają jedynie na fakcie dokonania parcelacji. Wobec jednak nieudowodnienia tego faktu oraz braku dowodów podważających ustalenia zawarte w spornej decyzji, nie można w sposób bezsporny stwierdzić, że przesłanki przejęcia nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie zostały spełnione.

Końcowo Minister zauważył, iż przedmiotowa decyzja ma charakter decyzji częściowej. Sporne orzeczenie z [...] listopada 1949 r. poddano kontroli organu nadzoru jedynie w części dotyczącej nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej pn. [...] oraz [...], bowiem zebrany materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji w tej części. Nadal jest natomiast prowadzone postępowanie w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej uregulowanej w księdze hipotecznej pn. [...], które zostanie zakończone odrębną decyzją.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli R. I., W, I., J. I., M. B., A. M., G. Z., E. G. i M. S. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia z [...] listopada 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]" w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco naruszała art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż:

a) przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru rolnego lecz budowlany zgodnie z Ogólnym Planem Zabudowania m. st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. oraz jej stanem faktycznym ustalonym w 1946 r. przez mierniczego przysięgłego S. K., a ponadto

b) została podzielona faktycznie na parcele budowlane przed 1 września 1939 r.,

2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego co doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ okoliczności faktycznego podziału nieruchomości, pominięcia skutków prawnych podziału nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. pod budownictwo mieszkaniowe, a także nieuwzględnienia wydzielenia Osiedla E. do osobnej księgi hipotecznej i częściowej sprzedaży działek w niej uregulowanych z przeznaczeniem na cele budowlane, co dalej doprowadziło do niewykazania w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1 decyzji.

Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze.

Pismem z 27 listopada 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej Warszawa – Praga w Warszawie zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu.

Pismem procesowym z 28 listopada 2017 r. Prokurator Okręgowy Warszawa - Praga wniósł o oddalenie skargi w całości i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze.

Pismem procesowym z 29 listopada 2017 r. skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze, uzupełnili uzasadnienie skargi oraz odnieśli się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Ponadto, wnieśli o dopuszczenie dowodu z opracowania geodety uprawnionego Stanisława Skubiszewskiego z 21 listopada 2017 r. na okoliczność: a) przeznaczenia dawnych nieruchomości hipotecznych w Ogólnym planie zabudowania m. st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. pod zabudowę od 2 do 3 kondygnacji i powierzchni zabudowy od 20 % do 30 % oraz pod użyteczność publiczną oraz b) położenia E. w tzw. "strefie interesów mieszkaniowych" m. st. Warszawy. Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z uwierzytelnionej kopii aktu notarialnego nr kolejny 46 (repertorium 335) umowy przyrzeczenia kupna sprzedaży z 13 marca 1942 r. (karty nr 310 - 315) z księgi hipotecznej [...]) na okoliczność okazania przy tym akcie przez W. I. pisma Wydziału Powiatowego Sejmiku Warszawskiego z 4 października 1929 r., zgodnie którym plan projektu parcelacji terenów w miejscowości E. został przez Komisję Budowlano - Regulacyjną zatwierdzony w dniu 19 września 1929 r.

Pismem z 7 grudnia 2017 r. Minister przedstawił stanowisko sformułowane w toku rozprawy przed Sądem co do kwestii wskazanych w piśmie skarżących z 29 listopada 2017 r.

W piśmie z 12 grudnia 2017 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy" Polski Związek Działkowców w Warszawie wniósł o oddalenie skargi w całości i odniósł się do argumentacji skarżących zaprezentowanej w skardze i piśmie z 29 listopada 2017 r.

W piśmie z 12 grudnia 2017 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy" skarżący podtrzymali zarzuty i wnioski zawarte w skardze oraz piśmie z 29 listopada 2017 r.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie jest ona zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Wskazał, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z [...] listopada 1949 r. - w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]".

Podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zwane postępowaniem nadzorczym, jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi zatem wyjątek od ustanowionej art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego od początku, bo taki jest skutek stwierdzenia nieważności, może mieć miejsce tylko wtedy gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w k.p.a., tj. w art. 156 § 1, w tym w pkt 2 tego przepisu. Regulacja ta zezwala na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, przy czym stwierdzenie nieważności z tej przyczyny nie jest, w odróżnieniu od innych, ograniczone czasowo, a jedyną negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności jest zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec powyższego, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce tylko wówczas, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia wykazana.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło kontroli, w trybie art. 156 § 1 k.p.a., legalności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Ziemskiego z [...] listopada 1949 r. Orzeczenie to zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Powołany przepis przewidywał możliwość orzekania, na wniosek właściciela, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformie rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13), zwanego dalej "dekretem".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w wersji obowiązującej w dacie wydania spornego orzeczenia ([...] listopada 1949 r.), na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Powyższe nieruchomości przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Przy tym, stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, nieważne były wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich dokonane po dniu 1 września 1939 roku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rażącego naruszenia spornym orzeczeniem powołanych przepisów skarżący upatrują w tym, iż orzeczeniem tym przejęto należące do ich poprzednika prawnego nieruchomości hipoteczne pn. [...] oraz osiedle E. lit. J, chociaż nie były one objęte zakresem przedmiotowym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ocenie skarżących, przejęte nieruchomości nie były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolniczym o powierzchni użytków rolnych powyżej 50 ha, lecz podwarszawskimi gruntami budowlano – inwestycyjnymi, znajdującymi się w bezpośredniej bliskości m. st. Warszawy. O tym, że nie były to nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które co najmniej od 1927 roku nie były i nie mogły być wykorzystywane na cele rolnicze, świadczy, zdaniem skarżących, położenie tych nieruchomości w sferze interesów mieszkaniowych m. st. Warszawy, ich przeznaczenie w Ogólnym planie zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r. oraz faktyczny podział spornych nieruchomości na parcele budowlane przed 1 września 1939 roku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podnoszone przez skarżących okoliczności nie mogły jednak, w ocenie Sądu, skutkować wyłączeniem przedmiotowych nieruchomości z zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zagadnienie, jakie okoliczności skutkują utratą charakteru nieruchomości ziemskiej, a tym samym wyłączeniem danej nieruchomości spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podlegało analizie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie zdaniem tego Sądu wskazano w zaskarżonej decyzji na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, lex nr 25203), w której wyjaśniono, iż zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Pomimo, iż powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego utraciła moc powszechnie obowiązującą, to stanowisko w niej zawarte znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563, z 20 lutego 1996 r., II SA 1322/94). Stanowisko to podzielił również w całości Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym.

Wobec powyższego, warunkiem koniecznym zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany, a tym samym wyłączenia nieruchomości spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit e dekretu, było zatwierdzenie podziału nieruchomości ziemskiej na działki budowlane przed 1 września 1939 r. Przy tym, aby takie zatwierdzenie podziału było skuteczne, musiało ono być dokonane w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi we wskazanej dacie.

W dniu 1 września 1939 r. parcelację nieruchomości regulowały, między innymi, przepisy ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Analiza przepisów powołanych aktów prawnych (w wersji obowiązującej w dacie 1 września 1939 r.) potwierdza, że w obu przypadkach podstawowym stadium parcelacji było wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie (planie) parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele (por. art. 65-67 ustawy z 28 grudnia 1925 r. oraz art. 52 - 58 rozporządzenia z 16 lutego 1928 r.).

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżących o wyłączeniu przedmiotowych nieruchomości spod obowiązku zatwierdzenia parcelacji z uwagi na brak charakteru rolnego przedmiotowych nieruchomości, co skarżący wywodzą z przepisów ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 1927 r. o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich, w których nie ulegają obowiązkowi parcelacyjnemu obszary poniżej 60 ha użytków rolnych (Dz. U. z 1927 r., Nr 72, poz. 628). Jak wskazano wyżej, w dniu 1 września 1939 r. parcelację nieruchomości regulowały nie tylko przepisy ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1, ze zm.), lecz również przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). W konsekwencji, nawet gdyby uznać, iż do przedmiotowych nieruchomości nie miały zastosowania przepisy o obowiązku zatwierdzenia parcelacji określone w ustawie z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, to i tak znajdowały do nich zastosowanie przepisy o obowiązku zatwierdzenia parcelacji określone w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli.

Jak wskazano powyżej, aby parcelacja nieruchomości była skuteczna, konieczne było wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele. Przy tym, dla skuteczności parcelacji mającej wpływ na spełnienie normatywów powierzchniowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu istotne było aby zatwierdzenie parcelacji nastąpiło przed 1 września 1939 r., co wynika z brzmienia art. 2 ust. 2 dekretu.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd w całości podzielił ocenę organu nadzoru, iż zebrane w sprawie dowody (w tym Plan gruntów osiedla osady folwarku E. w gminie B., odrys planu parcelacji osiedla E. lit. J, szkic gruntów nieruchomości [...] z projektowany podziałem), nie potwierdzają aby w stosunku do dawnych nieruchomości hipotecznych pn. [...] oraz osiedle E. lit. J doszło do skutecznego zatwierdzenia parcelacji w rozumieniu opisanych wyżej regulacji, a tym bardziej do jej skutecznego zatwierdzenia przed 1 września 1939 r.

Skutecznego zatwierdzenia parcelacji przedmiotowych nieruchomości przed 1 września 1939 r. nie dowodzi również, wbrew stanowisku skarżących, zawarta w akcie notarialnym przyrzeczenia kupna – sprzedaży z 13 marca 1942 r. informacja o zatwierdzeniu w dniu 19 września 1929 r. planu projektu parcelacji terenów w miejscowości E. przez Komisję Budowlano – Regulacyjną Jak już wskazano powyżej, w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto, iż warunkiem zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było zatwierdzenie projektu parcelacji przez okręgowy urząd ziemski zgodnie z ustawą z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1, ze zm.), bądź zatwierdzenie planu parcelacji przez wydział powiatowy zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Takiego skutku nie wywoływały natomiast inne czynności dotyczące planów parcelacyjnych, w tym opiniowanie projektów planów parcelacyjnych i komasacyjnych gruntów w obrębie 15 km od środka miasta poza jego granicami położonych przez Dział Regulacji i Pomiarów Wydziałów Technicznego Magistratu m. stoł. Warszawy (Dziennik Zarządu m. st. Warszawy No 105/106 z 31 grudnia 1928 r., dostępny na stronie: mbc.cyfrowemazowsze.pl). Wobec powyższego, nie można uznać aby zawarta w akcie notarialnym z 1942 r. informacja potwierdziła, iż doszło do skutecznego zatwierdzenia planu parcelacji nieruchomości wskazanych w orzeczeniu z 1949 r. W informacji tej mowa jest bowiem o planie projektu parcelacji, a nie o planie parcelacji. Ponadto, jak wskazano powyżej, Komisja Budowlano - Regulacyjna nie była podmiotem uprawnionym do zatwierdzenia planu parcelacji. Poza tym, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, przedmiotowa nieruchomość składała się z trzech jednostek: 1) [...] J, 2) [...], 3) Osada E. – Halinów. E. to również [...] lit. A, Dobra E. lit. B, Willa E.. W tej sytuacji sformułowanie "tereny w miejscowości E." nie pozwala na stwierdzenie, co dokładnie zostało zatwierdzone (jaka nieruchomość, o jakiej powierzchni i miejscu położenia) we wskazanym planie projektu parcelacji.

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego zatwierdzenia parcelacji dawnych nieruchomości hipotecznych pn. [...] oraz [...] przed datą 1 września 1939 r., to został spełniony warunek umożliwiający wyłączenie przedmiotowych nieruchomości spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż nie można uznać aby orzeczenie z [...] listopada 1949 r. o przejęciu nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej rażąco naruszało prawo. Tym samym, niezasadny okazał się zarzut naruszenia 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżących o nieistnieniu orzeczenia z [...] listopada 1949 r., a w konsekwencji nie wejściu tego orzeczenia do obiegu prawnego. Wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się nadesłany przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa pismem z 20 września 2012 r. z akt księgi wieczystej [...] oryginał odpisu orzeczenia z [...] listopada 1949 r. Na odpisie tym znajduje się pieczęć oraz własnoręczny podpis osoby potwierdzającej zgodność orzeczenia z oryginałem. W tej sytuacji Sąd ten uznał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, iż nie istniał oryginał orzeczenia z [...] listopada 1949 r.

Niezasadne w ocenie Sądu pierwszej instancji okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., których skarżący upatrują w niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz wybiórczym potraktowaniu i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego. Akta sprawy nie potwierdzają aby organ nadzoru uchybił powołanym wyżej przepisom postępowania. Wyjaśnił bowiem sprawę do rozstrzygnięcia i wyczerpująco ją rozważył, uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej, a swoje stanowisko w umotywował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mają powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucili:

"I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 3, poz.13 - j.t.) ("dekret") w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) ("rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu") poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]" w sytuacji, gdy decyzja te rażąco naruszała art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu, co powodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wobec naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia przez organ okoliczności faktycznego podziału nieruchomości i pominięcia skutków prawnych dokonanego podziału, a także nie uwzględnienia faktu wydzielenia "Osiedla E. lit J" do osobnej księgi hipotecznej i częściowej sprzedaży działek w niej uregulowanych z przeznaczeniem na cele budowlane, co dalej doprowadziło do niewykazania w przekonywujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1 decyzji;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 k.p.a., tj. wykroczenia poza granice postępowania nadzorczego i prowadzenia postępowania nadzorczego z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną co do meritum w postępowaniu zwykłym, co doprowadziło do ponownego rozpatrzenia wniosku w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu w przedmiocie podpadania przedmiotowej Nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego w tej sprawie była ocena prawidłowości wydania orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]";

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 i 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 roku, Nr 36 poz. 341 ze zm.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, a tym samym akceptację przez Sąd niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż orzeczenie zostało wydane przez uprawniony organ i nieodniesieniu się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy orzeczenie zostało wydane przez Dyrektora Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego (a nie Wojewodę Warszawskiego), osobę nieuprawnioną i nieposiadającą upoważnienia (brak adnotacji w tym zakresie w samej decyzji), a zatem niezbadanie, czy orzeczenie to zostało wydane przez uprawniony organ, w ogóle weszło do obiegu prawnego i poddaje się kontroli w postępowaniu nadzorczym;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi i niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpowiedniej kontroli postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji, w którym to postępowaniu organ nie zgromadził dodatkowego materiału dowodowego w postaci uzyskania pisma Wydziału Powiatowego Sejmiku Warszawskiego z 4 października 1929 r., l.dz. 15323/29, zgodnie z którym plan projektu parcelacji terenów w miejscowości E. został przez Komisję Budowlano - Regulacyjną zatwierdzony w dniu 19 września 1929 r., w sytuacji, gdy Sąd winien uchylić decyzję organu w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem niniejszego zaświadczenia albo chociażby w celu wyjaśnienia wątpliwości jaką powziął Sąd - czy dokument ten dotyczył przedmiotowej nieruchomości i jakie skutki wywołał wobec przedmiotu postępowania nadzorczego;

6. art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w wyniku nierozpoznania przez Sąd wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę Skarżącą mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, o ile uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd, w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.:

a) poprzez niedokonanie dokładnej i wnikliwej analizy całego materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym samego orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], z którego wynika, iż W, I. odwołał się m. in. do rozporządzenia Rady Ministrów z 1 września 1919 r normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. 1919 r. Nr 73, poz. 428 ze zm.); badania hipotecznego z 1955 r. (karta 279), z którego wynika, że w 1955 r. urzędnik sporządzający dokument widział plan parcelacyjny; protokołu z 1948 r., w którym jest mowa o 33 ha gruntów rolnych (czyli poniżej 50 ha); umowy dzierżawy zawartej z panem Aleksandrem Mościckim na całe 69 ha, w tym na 33 ha gruntów rolnych; oświadczenia z dnia 8 grudnia 1948 r. oraz wykazu majątków z 1948 r. (karty 63 - 71) i nie odniesienie się tym samym do wszystkich zarzutów skargi, co doprowadziło do wadliwych wniosków i w konsekwencji oddalenia skargi;

b) poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym do zarzutu podniesionego przez skarżących w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczącego kluczowego dowodu tj. “Planu gruntów osiedla osady folwarku E.", sporządzonego przez mierniczego przysięgłego Stanisława Kluźniaka w dniu 9 grudnia 1946 r., będącego odrysem z planu mierniczego przysięgłego Tadeusza Grębeckiego z dnia 17 stycznia 1936 r. L.dz.85 z uwzględnieniem użytków (sytuacji) według stanu na gruncie w listopadzie 1946 r. i odniesienie się wyłącznie do oceny przedmiotowego dowodu dokonanej przez organ, który posłużył się błędną argumentacją opartą o niewłaściwą interpretacją zawartych na planie tzw. konturów, wskazujące na rzekomo rolny charakter przedmiotowej nieruchomości i pominięcie zarzutów skarżących kierowanych w odniesieniu do takiej oceny, która zdaniem Skarżących może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ale z wyłączeniem wskazanych na tym planie parcel budowlanych, nie będących użytkami rolnymi, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że użytków rolnych było poniżej 50 ha; a zatem wobec przedmiotowej nieruchomości niespełnione zostały przesłanki zawarte w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu;

c) poprzez niedokonanie wnikliwej analizy głównego dowodu w niniejszej sprawie - orzeczenia z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] pod kątem jego nieistnienia w obrocie prawnym z uwagi na brak podpisu osoby uprawnionej przez organ lub samego organu, a tym samym jego nieważność oraz nieważności opartej na nim decyzji organu nadzorczego w wyniku błędnego przyjęcia, iż wystarczającym dowodem na jego istnienie jest jego odpis poświadczony za zgodność z oryginałem i opatrzony pieczęcią;

d) poprzez wadliwą ocenę przedstawionego przez skarżących aktu notarialnego nr kolejny 46 (repertorium 335) umowy przyrzeczenia kupna sprzedaży z dnia 13 marca 1942 r., przy którym W, M.n I. okazał pisma Wydziału Powiatowego Sejmiku Warszawskiego z 4 października 1929 r., ldz. 15323/29, zgodnie z którym plan projektu parcelacji terenów w miejscowości E. został przez Komisję Budowlano - Regulacyjną zatwierdzony w dniu 19 września 1929, mimo że ten sam organ zatwierdzał parcelację działek z innej nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1949 r., tj. z "Osady E. – Halinów", a zatem prawidłowa ocena tego dowodu powinna była doprowadzić do wniosku, że parcelacja przedmiotowej nieruchomości została zatwierdzona przez właściwą władzę;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki wynikające z powyższego przepisu, tj. stanowiła ona nieruchomość ziemską, co było wynikiem błędnego rozumienia i nieuwzględnienia istoty pojęć "nieruchomość ziemska" oraz "parcelacja faktyczna i prawna" w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż dokonana parcelacja była niezgodna z ówcześnie obowiązującymi przepisami w sytuacji, gdy właściwa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż w wyniku podziału nieruchomości na działki budowlane po pierwsze, część przejętego obszaru utraciła charakter rolniczy, a tym samym ta część nieruchomości przestała spełniać kryterium nieruchomości ziemskiej, a po drugie, obszar, który stanowił po wydzieleniu działek budowlanych nieruchomość ziemską, nie spełniał norm obszarowych;

2. przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U.1926.1.1 ze zm.) w tym art. 54, 58 oraz 65 - 67 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy, które nakładały na właścicieli nieruchomości ziemskich zarówno wykazem imiennym (art. 19) objętych, jak i nieobjętych, obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do parcelacji zezwolenia urzędu ziemskiego dotyczyły majątków, o których mowa w art. 19, który to przepis uwzględniając postanowienia art. 4 w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów dnia 11 lipca 1927 r. o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich, w których nie ulegają obowiązkowi parcelacyjnemu obszary poniżej 60 ba użytków rolnych. (Dz.U. 1927, Nr 72, poz. 628) ("rozporządzenie Rady Ministrów o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich"), wyłączał spod obowiązku parcelacji grunty położone do 12 km od granic administracyjnych m.st. Warszawy, a więc również bezspornie przedmiotową nieruchomość;

3. art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej w zw. z punktem F rozporządzenia Rady Ministrów o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich, poprzez niezastosowanie przedmiotowych przepisów w sytuacji, gdy z ogólnego obszaru użytków rolnych, będących na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej własnością jednej osoby fizycznej lub prawnej, względnie współwłasnością kilku osób, art. 4 pkt 1 lit. a) wyłączał spod obowiązku parcelacyjnego obszary do 60 ha użytków rolnych w nieruchomościach ziemskich, położonych w okręgach przemysłowych i podmiejskich, do których zgodnie z punktem F ww. rozporządzeniem Rady Ministrów należały m. in. grunty położone w odległości do 12 km od granic administracyjnych m. st. Warszawy; a więc również bezspornie przedmiotowa nieruchomość;

4. art. 49 pkt 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast (Dz.U. 1927 r. Nr 42, poz. 372) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy m. in. przedmiotowe przepisy były podstawą do objęcia przedmiotowej nieruchomości Ogólnym planem zabudowy m.st Warszawy z 11 sierpnia 1931 roku, zgodnie z którym przeznaczona ona była w znakomitej części pod zabudowę niską, 2-3 kondygnacyjną (czyli budownictwo jednorodzinne w dzisiejszym rozumieniu) oraz w niewielkiej części pod użyteczność publiczną (drogi), a zatem nie mogła być i nie była wykorzystana na cele związane z rolnictwem, w konsekwencji teren ten powinien był być wyłączony z działania dekretu o reformie rolnej, a zatem wobec przedmiotowej nieruchomości niespełnione zostały przesłanki zawarte w art. 2 ust. 1dekretu;

5. przepisów Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. 1939 r. Nr 34 poz. 216 ze zm.) w tym:

a) art. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 3 lit. a poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wskazywały one, iż za osiedla w rozumieniu ww. rozporządzenia uważało się m. in. osady wiejskie i fabryczne, kolonie robotnicze i w ogóle wszelkie skupienia w jednej grupie co najmniej 10 budynków mieszkalnych, a nowe działki budowlane na osiedlach tworzyło się na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji terenów, a tym samym potwierdzały, iż E. był nowym osiedlem a nie gruntem rolnym podlegającym działaniu dekretu;

b) art. 52 - 58 poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, iż podstawowym celem parcelacji było wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie planie (parcelacji), w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele w sytuacji, gdy właściwa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż miały one zastosowanie m. in. przy tworzeniu nowych osiedli i działek budowlanych oraz stanowiły dowód na to, że E. nie był majątkiem rolnym, lecz podwarszawskim, nowoplanowanym osiedlem mieszkaniowym, z którego część działek została sprzedana przed wejściem w życie dekretu i sprzedaże te zostały uznane za organ wydający zaskarżone orzeczenie z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] za zgodne z prawem i skuteczne, a zatem wskazujące na istnienia w obiegu prawnym wcześniejszego, zatwierdzonego planu parcelacji;

c) art. 10 pkt 1 lit. e) oraz d) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy mówił on o rozgraniczeniu w ogólnych planach zabudowania obszarów ze względu na osobne przeznaczenie: na cele wyłącznie mieszkaniowe (pkt 1 lit. e) oraz na uprawę rolną (lit. d), a tym samym przepis ten nie przewidywał sytuacji, gdy na ten sam obszar może być przeznaczony zarówno na cele mieszkaniowe, jak i uprawę rolną;

6. § 1 rozporządzenia Ministra Robót Publicznych z 23 kwietnia 1930 r. o sposobie opracowywania planów zabudowywania (Dz.U. 1930 nr 41 poz. 362) poprzez jego niezastosowanie, a tym samym pominięcie okoliczności, iż projekt planu zabudowania winien być opracowywany na podstawie pomiarowych planów sytuacyjnych i wysokościowych, wykonanych przez samorządowe organa lub przez mierniczych przysięgłych, a obejmujących odpowiednie zabudowane i niezabudowane części osiedla, co wskazuje na sposób traktowania E. jako osiedla mieszkaniowego a nie majątku rolnego;

7. art. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 01 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. 1919 nr 73 poz. 428 ze zm.) w zw. z art. 1.(1) ustawy z 24 marca 1933 r. o wyłączeniu terenów budowlanych spod działania przepisów o przebudowie ustroju rolnego (Dz.U. 1933 nr 27 poz. 230 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy analiza orzeczenie z dnia [...] listopada 1949 r. jednoznacznie wskazuje, iż w istocie organ w ww. orzeczeniu nie zakwestionował, iż dla przedmiotowej nieruchomości istniały zatwierdzone plany parcelacji i zabudowy, a uznanie nieruchomości za majątek rolny nastąpiło z innej przyczyny, nie związanej z parcelacją lub jej brakiem;

8. art. 92 i art. 107 Instrukcji wydanej przez Komisję Rządową Sprawiedliwości dla Komisji Hypotecznej i Kancelarji Ziemiańskiej Województwa Mazowieckiego dla Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych o przywilejach i hypotekach w miejsce tytułu XVIII księgi trzeciej Kodeksu Cywilnego ogłoszonego 26 kwietnia 1818 r. (Dz.. Pr. V. 295) poprzez ich niezastosowanie prowadzące do wadliwego wniosku, iż odłączenie w dniu 21 kwietnia 1944 r. 254 parcel budowlanych z księgi hipotecznej [...] do nowoutworzonej księgi hipotecznej [...] było bezskuteczne w rozumieniu dekretu, gdy tymczasem przepisy te potwierdzają, że sąd hipoteczny mógł odłączyć i założyć nową księgę hipoteczną tylko w przypadku istnienia zatwierdzonego planu parcelacji na 254 działki, a tym samym potwierdzają dokonaną skutecznie parcelację przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wywodząc, że doszło w sprawie do ważnej i skutecznej parcelacji nieruchomości ziemskiej należącej do W. I. [...]" i [...] oraz, że ww. nieruchomości nie maiły charakteru nieruchomości ziemskich w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że wprawdzie materiały zgromadzone w sprawie potwierdzają dokonanie faktycznej parcelacji nieruchomości, to wskazać należy, że została ona dokonana po dniu 1 września 1939 r., co z uwagi na treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powoduje, że przejęcie majątku w trybie art. 2 ust. 2 dekretu było możliwe i prawidłowe. W toku postępowania nie przedstawiono dowodów na dokonanie parcelacji przez ww. datą w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującym prawem. Nieruchomości wchodzące w skład "Folwarku E." oraz "Osiedla E." nie były więc działkami budowlanymi wyłączonymi spod działania dekretu. W takiej sytuacji zarówno obszar ww. nieruchomości, jak i możliwy sposób wykorzystania podpadał pod reformę rolną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Miasto Stołeczne Warszawa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasadzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomości ziemskie przestawały mieć charakter rolny z momentem zatwierdzenia projektu parcelacji. Natomiast w niniejszej sprawie plan parcelacji nigdy nie został zatwierdzony przez właściwy urząd. Zatwierdzenie samego projektu planu podziału przez Komisję Budowlano-Regulacyjną (organu doradczo-konsultacyjnego) nie jest spełniało ww. wymogu. Nie można bowiem utożsamiać projektu podziału planu z planem podziału. Nadto datą graniczną, do której mają zastosowanie przepisy dekretu, jest 1 września 1939 r. i bez znaczenia są późniejsze zatwierdzenia ww. planu, o ile w ogóle miały miejsce.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2019 r. uczestnik postępowania – Polski Związek Działkowców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że sprecyzowane w niej zarzuty przeciwko wyrokowi wydanemu w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie są zasadne.

W toku postępowania kasacyjnego W, I. złożył pismo procesowe z dnia [...] lipca 2019 r., w którym powołał dodatkowe argumenty mające świadczyć o zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazać należy, że będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru w niniejszej sprawie orzeczenie z [...] listopada 1949 r., nr [...] zostało wydane przez Urząd Wojewódzki Warszawski - Dział Rolnictwa i Reform Rolnych. W orzeczeniu tym ww. organ uznał, że nieruchomość ziemska położona w gminie B. powiatu warszawskiego, o powierzchni 63,205423 ha, uregulowana w trzech księgach hipotecznych pn. 1 ) "[...]", 2) "[...]", 3) "[...]", stanowiąca własność W. I., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), dalej: "dekret".

We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia skarżący podnosili, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem nie podlegało nacjonalizacji na zasadach dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w gminie B., powiatu warszawskiego, uregulowanej w księdze hipotecznej pn. "[...]" oraz "[...]" w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco naruszała art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu, co powodowało, że spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337). W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ – jak już wspomniano – oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie podkreślano również, że ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych" (wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, Lex nr 1337107).

Tego warunku nie spełnia art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo jego znaczenie od samego początku budziło i budzi poważne wątpliwości. Jednoznacznym dowodem jest fakt, że przepis ten stał się przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., OTK 1990, nr 1, poz. 26. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał stwierdził, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Zatem odpowiednie zakwalifikowanie tych nieruchomości mogło nastąpić na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), które dopuszczały przy kwalifikowaniu nieruchomości ziemskiej jako nieruchomości rolniczej możliwość ich potencjalnego wykorzystania do produkcji rolnej.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w szczególności zasadność podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu (np. 70), według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości orG.m administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po kilkudziesięciu latach, co właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie odnośnie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska" przewidzianego w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem fakt, że nawet preferowane w aktualnym orzecznictwie sądowym rozumienie przepisów prawa sprzed kilkudziesięciu lat nie może być uznane za ich rażące (oczywiste) naruszenie już w chwili zastosowania tych przepisów bezpośrednio po ich wejściu w życie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w wersji obowiązującej w dacie wydania spornego orzeczenia ([...] listopada 1949 r.), na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Powyższe nieruchomości przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Przy tym, stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, nieważne były wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich dokonane po dniu 1 września 1939 roku.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu jest nieruchomość, która jest lub może być wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (uchwała NSa z 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10), a przestaje nią być, gdy doszło do zatwierdzenia jej parcelacji na cele budowlane przez właściwy organ, przy czym niewystarczające jest zatwierdzenie planu zabudowania dla danego terenu (por. wyrok NSA 13 września 2013 r. sygn. I OSK 2895/12).

Wskazać należy, że większość zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie doszło do ważnej i skutecznej parcelacji należącej do W. M. I. nieruchomości ziemskiej "[...]" oraz "Osiedla E." oraz, że przedmiotowe nieruchomości nie miały charakteru "nieruchomości ziemskich" w rozumieniu przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz były podwarszawskimi gruntami budowlano – inwestycyjnymi znajdującymi się w bezpośredniej bliskości m. st. Warszawy, o czym ma świadczyć fakt, że nieruchomości te co najmniej od 1927 roku nie były i nie mogły być wykorzystywane na cele rolnicze z tego względu, że położone były do 12 kilometrów od granic administracyjnych m.st. Warszawy w sferze interesów mieszkaniowych m. st. Warszawy. Ponadto o braku charakteru nieruchomości ziemskiej ww. nieruchomości ma świadczyć ich przeznaczenie w Ogólnym planie zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym w dniu 11 sierpnia 1931 r., jak również faktyczny podział spornych nieruchomości na parcele budowlane przed 1 września 1939 roku.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że warunkiem koniecznym zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany, a tym samym wyłączenia nieruchomości spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, było zatwierdzenie podziału nieruchomości ziemskiej na działki budowlane przed 1 września 1939 r. Przy tym, aby takie zatwierdzenie podziału było skuteczne, musiało ono być dokonane w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi we wskazanej dacie.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że kwestią okoliczności skutkujących utratą charakteru nieruchomości ziemskiej, a tym samym wyłączeniem danej nieruchomości spod zakresu przedmiotowego art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zajmował się Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z 19 września 1990 r. sygn. W 3/89 (LEX nr 25203), Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców. Zauważyć należy, że pomimo to, że powyższa uchwała Trybunału Konstytucyjnego utraciła moc powszechnie obowiązującą, to stanowisko w niej zawarte znalazło akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, z 20 lutego 1996 r., II SA 1322/94 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie, wszystkie międzywojenne akty prawne, na które powołują się skarżący kasacyjnie, nie wyłączają obowiązku zatwierdzenia planu parcelacji majątków ziemskich.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w dniu 1 września 1939 r. parcelację nieruchomości regulowały, między innymi, przepisy ustawy z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216), których analiza w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 1939 r. potwierdza, iż w obu przypadkach podstawowym stadium parcelacji było wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie (planie) parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele (por. art. 65-67 ustawy z 28 grudnia 1925 r. oraz art. 52 - 58 rozporządzenia z 16 lutego 1928 r.).

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że przedmiotowe nieruchomości nie wymagały zatwierdzenia parcelacji na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 1927 r. o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich, w których nie ulegają obowiązkowi parcelacyjnemu obszary poniżej 60 ha użytków rolnych (Dz. U. 1927, Nr 72, poz. 628) celem ich przekształcenia w działki budowlane. Istotne w sprawie bowiem jest, że przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania w niniejszej sprawie albowiem wszystkie nieruchomości należące do poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie przekraczały powierzchnię 60 ha użytków rolnych w związku z czym brak było podstaw do zastosowania do nich ww. rozporządzenia. Jak bowiem wskazano w orzeczeniu z dnia [...] listopada 1949 r., powierzchnia nieruchomości ziemskiej na ten dzień wynosiła 63,2054 ha.

Bez znaczenia jest czy dana nieruchomość położona była na terenie miasta, poza nim, czy w jego strefie przemysłowo-podmiejskiej. W wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. I OSK 2440/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Z samego faktu położenia nieruchomości w granicach miasta nie można wyciągać wniosku o ich miejskim charakterze i zarazem o niepodleganiu przepisom dekretu. Wynika to także z tego, że akty prawne z okresu międzywojennego, jak na przykład art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1925 r. (Dz. U. RP Nr 51, poz. 346) o rozbudowie miast, używały pojęcia nieruchomości ziemskiej położonej w obrębie miasta. Do tych nieruchomości miały zastosowanie przepisy o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. RP z 1920 r. Nr 70, poz. 462), jak również przepisy Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich z dnia 1.09.1919 r., jeżeli ich ogólny obszar przekraczał 23 ha. Ustawy przewidywały swobodę w dobrowolnym obrocie ziemią i dobrowolną parcelację gruntów w obrębie miast, przy czym parcelacja nie mogła naruszać planów regulacyjnych. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 kwietnia 1927 r. o rozbudowie miast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 1936 r. (Dz. U. R P z 1936 r. Nr 10, poz. 107) uchyliło ustawę z dnia 29 kwietnia 1925 r. o rozbudowie miast. Według art. 20 tego rozporządzenia do nieruchomości ziemskich w obrębie miast nie stosuje się Rozporządzenia Tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1.09.1919 r. o przenoszeniu własności nieruchomości ziemskich, a podział takich nieruchomości może nastąpić tylko na podstawie planu podziałowego zatwierdzonego przez zarząd miejski."

Z powyższego wynika, że zatwierdzenie planu parcelacji przez właściwy urząd było obligatoryjne. Wskazać należy, że sam skarżący kasacyjnie w swoim piśmie z dnia 29 listopada 2017 r. wskazał, że zatwierdzenie planu podziału ww. nieruchomości nie miało miejsca przynajmniej do dnia 1 września 1939 r. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących faktycznego wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości w okresie międzywojennym, wskazać należy, że okoliczność ta, w świetle tego, co powiedziano wyżej, nie ma znaczenia.

Jak wskazano powyżej, aby parcelacja nieruchomości była skuteczna, konieczne było wyodrębnienie działek przez właściciela z jego nieruchomości ziemskiej w zatwierdzonym przez właściwy organ projekcie parcelacji, w którym wydzielano działki z przeznaczeniem na określone cele. Przy tym, dla skuteczności parcelacji mającej wpływ na spełnienie normatywów powierzchniowych z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN istotne było aby zatwierdzenie parcelacji nastąpiło przed 1 września 1939 r., co wynika z brzmienia art. 2 ust. 2 dekretu. Bez znaczenia zatem pozostają działania właściciela majątku ziemskiego polegające na wyodrębnianiu z niego poszczególnych działek celem ich sprzedaży i ich sprzedaż przed 13 września 1944 r.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, w tym Plan gruntów osiedla osady folwarku E. w gminie B., odrys planu parcelacji osiedla E. lit. J, szkic gruntów nieruchomości [...] z projektowanym podziałem, że materiał ten nie potwierdza aby w stosunku do dawnych nieruchomości hipotecznych pn. [...] oraz osiedle E. lit. J doszło do skutecznego zatwierdzenia parcelacji w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów prawa obowiązujących przed 1 września 1939 r. Skutecznego zatwierdzenia parcelacji przedmiotowych nieruchomości przed 1 września 1939 r. nie dowodzi również, wbrew stanowisku skarżących, zawarta w akcie notarialnym przyrzeczenia kupna – sprzedaży z 13 marca 1942 r. informacja o zatwierdzeniu w dniu 19 września 1929 r. planu projektu parcelacji terenów w miejscowości E. przez Komisję Budowlano – Regulacyjną. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że warunkiem zmiany charakteru nieruchomości ziemskiej na budowlany było zatwierdzenie projektu parcelacji przez okręgowy urząd ziemski zgodnie z ustawą z 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1, ze zm.) bądź zatwierdzenie planu parcelacji przez wydział powiatowy zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Takiego skutku nie wywoływały natomiast inne czynności dotyczące planów parcelacyjnych, w tym opiniowanie projektów planów parcelacyjnych i komasacyjnych gruntów w obrębie 15 km od środka miasta poza jego granicami położonych przez Dział Regulacji i Pomiarów Wydziałów Technicznego Magistratu m. st. Warszawy (Dziennik Zarządu m. st. Warszawy No 105/106 z 31 grudnia 1928 r., dostępny na stronie: mbc.cyfowemazowsze.pl). Wobec powyższego, nie można uznać aby zawarta w akcie notarialnym z 1942 r. informacja potwierdziła, iż doszło do skutecznego zatwierdzenia planu parcelacji nieruchomości wskazanych w orzeczeniu z 1949 r. W informacji tej mowa jest bowiem o planie projektu parcelacji, a nie o planie parcelacji. Ponadto, jak wskazano powyżej, Komisja Budowlano - Regulacyjna nie była podmiotem uprawnionym do zatwierdzenia planu parcelacji. Poza tym, na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, przedmiotowa nieruchomość składała się z trzech jednostek: 1) [...] J, 2) [...], 3) Osada E. – H.. E. to również [...] lit. A, D. E. lit. B, W. E.. W tej sytuacji sformułowanie "tereny w miejscowości E." nie pozwala na stwierdzenie, co dokładnie zostało zatwierdzone (jaka nieruchomość, o jakiej powierzchni i miejscu położenia) we wskazanym planie projektu parcelacji.

W tej sytuacji za nietrafne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. 1945 r. Nr 10, poz. 51) poprzez ich błędną wykładnię (pkt II.1 skargi kasacyjnej), art. 54, art. 58 oraz art. 65 – art. 67 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie (pkt II 2. skargi kasacyjnej), art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej w zw. z punktem F rozporządzenia Rady Ministrów o oznaczeniu okręgów przemysłowych i podmiejskich, poprzez niezastosowanie

(pkt II 3. skargi kasacyjnej).

W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie ma znaczenia, że przedmiotowa nieruchomość została objęta Ogólnym planem zabudowy m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. Charakteru ziemskiego ww. nieruchomości nie zmienia też fakt, że na niektórych nieruchomościach wchodzących w jej skład znajdowały się budynki mieszkalne. Istotne bowiem w sprawie jest, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że nieruchomość ziemska położona w gminie B. powiatu warszawskiego, o powierzchni 63,205423 ha, uregulowana w trzech księgach hipotecznych pn. 1) "[...]", 2) "[...]", 3) "[...]", stanowiąca własność W. I., objęta była zatwierdzonym przez uprawniony do tego organ planem parcelacji.

W tej sytuacji za nietrafne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt. II 4., II5. a, b, c oraz w pkt II 7. skargi kasacyjnej.

Odnosząc się za zarzutu niespełnienia przez ww. nieruchomości warunku powierzchni, o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z uwagi na wydzielenie nieruchomości "[...]" do odrębnej księgi wieczystej (pkt II 8. skargi kasacyjnej) wskazać należy, że pozostaje on w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 czerwca 2001 r. sygn. IV SA 2724/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Wydzielenie nieruchomości do oddzielnej księgi wieczystej, co niewątpliwe jest wyodrębnieniem prawnym, samo przez się nie stanowi przesłanki do uznania, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Nie można przyjąć takiego rozumienia ww. przepisu, że ma on zastosowanie tylko do takiej nieruchomości ziemskiej, która przekracza obszar tam ustalony, nawet jeżeli dany właściciel posiada więcej takich nieruchomości, które w sumie wielokrotnie przekraczają ustalone normy, nie pozwala na to brzmienie tego przepisu. Dopiero wydzielenie (zatwierdzenie planu parcelacji) mogło świadczyć o tym, że nieruchomość utraciła charakter nieruchomości ziemskiej i w związku z tym nie była objęta art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, co a contrario oznacza, że nieruchomość nie objęta zatwierdzonym planem parcelacji na działki budowlane mogła być nieruchomością ziemską objętą przepisami dekretu o reformie rolnej."

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (pkt I 2. skargi kasacyjnej). Nie jest prawdą, że organ nie podjął odpowiedniej inicjatywy dowodowej w sprawie. Przeczą temu liczne wystąpienia do innych organów w poszukiwaniu dokumentów niezbędnych do właściwego wyjaśnienia sprawy (np. k. 238, 239, 241 akt administracyjnych). Materiał ten nie potwierdził, że parcelacja przedmiotowej nieruchomości została zatwierdzona przed dniem 1 września 1939 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w niczym nie narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Za niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia w sprawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (pkt I 3. skargi kasacyjnej). Z jednej bowiem strony skarżący kasacyjnie zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wobec naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie, wybiórcze potraktowanie i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego (pkt I 2. skargi kasacyjnej), z drugiej zaś, w ramach zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (pkt I 3. skargi kasacyjnej), że organ nadzoru wykroczył poza granice postępowania nadzorczego i prowadził postępowanie z pozycji organu rozstrzygającego sprawę administracyjną co do meritum w postępowaniu zwykłym. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Do postępowania bowiem administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru mają także zastosowanie ogólne zasady postępowania sformułowane w k.p.a., w tym, także przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., z tym, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy co do meritum. We wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia skarżący podnosili, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem nieruchomość nie podlegała nacjonalizacji na zasadach dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Prawidłowo w tej sytuacji organ w postępowaniu nadzorczym badał czy zostały spełnione przesłanki a art. 2 ust. 1 lit. dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, skoro wniosek skarżących kasacyjnie, inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie opierał się na zarzucie rażącego naruszenia ww. przepisu prawa.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 i 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 roku, Nr 36 poz. 341 ze zm.). W ramach ww. zarzutu skrzący kasacyjnie podniósł, że błędnie w sprawie przyjęto, że orzeczenie z [...] listopada 1949 r. zostało wydane przez uprawniony organ, podczas gdy orzeczenie zostało wydane przez Dyrektora Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego (a nie Wojewodę Warszawskiego), który zdaniem skarżącego kasacyjnie był nieuprawniony do wydania orzeczenia i nie posiadał upoważnienia (brak adnotacji w tym zakresie w samej decyzji); nie zbadano czy orzeczenie to zostało wydane przez uprawniony organ i czy w ogóle weszło do obiegu prawnego i poddaje się kontroli w postępowaniu nadzorczym. Zarzut ten nie jest zasadny.

Nie sposób także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do kwestii nieistnienia orzeczenia z [...] listopada 1949 r. w obrocie prawnym z uwagi na fakt jej niepodpisania przez Wojewodę (pkt I 4. skargi kasacyjnej). Z treści ww. orzeczenia z [...] listopada 1949 r. wynika, że zostało ono wydane przez Dyrektora Działu Rolnictwa i Reform Rolnych Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego. Z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że zostało ono wydane przez prawidłowo upoważnionego pracownika Urzędu, o czym świadczy adnotacja przy podpisie: "za Wojewodę". W związku z powyższym należy stwierdzić, że decyzja została wydana przez właściwy organ w ramach jego kompetencji i w odpowiednim trybie. Trudno natomiast uznać za trafny argument o braku w aktach sprawy dokumentu upoważnienia, skoro postępowanie w sprawie toczy się po upływie prawie siedemdziesięciu lat od wydania ww. orzeczenia, co może usprawiedliwiać niekompletność akt administracyjnych. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak jest w okolicznościach faktycznych sprawy podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z [...] listopada 1949 r. nie istnieje, a w konsekwencji, że nie weszło do obrotu prawnego. W aktach administracyjnych znajduje się nadesłany przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa pismem z 20 września 2012 r. z akt księgi wieczystej [...] oryginał odpisu orzeczenia z [...] listopada 1949 r. Na odpisie tym znajduje się pieczęć oraz własnoręczny podpis osoby potwierdzającej zgodność orzeczenia z oryginałem. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, iż nie istniał oryginał orzeczenia z [...] listopada 1949 r.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w postaci uzyskania pisma Wydziału Powiatowego Sejmiku Warszawskiego z 4 października 1929 r., [...], zgodnie z którym plan projektu parcelacji terenów w miejscowości E. został przez Komisję Budowlano - Regulacyjną zatwierdzony w dniu 19 września 1929 r. Okoliczność zatwierdzenia planu projektu parcelacji przedmiotowej nieruchomości przez Komisję Budowlano – Regulacyjną została należycie wyjaśniona, lecz nie miała w sprawie znaczenia, skoro Komisja Budowlano – Regulacyjna nie była organem uprawnionym do zatwierdzenia planu parcelacji ww. nieruchomości, a ponadto dokument ten dotyczył zatwierdzenia planu projektu parcelacji, a nie planu parcelacji.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się z każdego osobna zarzutów skargi, co miałoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie mógł być uznany za skuteczny. Wystarczy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika z jakich przyczyn Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów i wniosków podniesionych przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje, że Sąd ten nie dopuścił się naruszenia ww. przepisu prawa. Z uzasadnienia tego wynika, że Sąd pierwszej instancji odniósł się i rozpatrzył wszystkie argumenty podnoszone przez skarżących w toku postępowania. Z wywodów uzasadnienia wynika, dlaczego Sąd ten nie uznał za zasadną argumentacji podnoszonej przez skarżących.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.