Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 788/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. i R. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) odmówił we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F.-F. i F. F. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb [...].

Uzasadnienie decyzji zawiera obszerny opis przebiegu postępowania wszczętego na wniosek W. S. i R. S. oraz szczegółową argumentację prawną, w której organ orzekający wskazał m.in., że zgodnie z art. 28 ust. 2 - ustawy Prawo budowlane krąg stron postępowania zostaje ograniczony do inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowy tego terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że z dokumentacji projektowej nie wynika aby realizacja przedmiotowej inwestycji powodowała zdefiniowane uciążliwości i utrudnienia. Zatem należało uznać, że wnioskodawcy: W. i R. S. nie posiadają przymiotu strony i słusznie nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

Wskazana powyżej decyzja Starosty [...] została w toku instancyjnym zaskarżona przez W. S. i R. S., reprezentowanych przez pełnomocnika, który w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i niewydanie nowej merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy odwołujący się bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 6 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i niewydanie nowej merytorycznej decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została podjęta bez zwrócenia się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane. W odwołaniu pełnomocnik stron – powołując się na przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. NR [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił w szczegółowy sposób istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych. Podkreślił przy tym, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakończenia wznowionego postępowania decyzją inną niż wymieniona w przepisie art. 151 § 1 i § 2 kpa z wyjątkiem decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 kpa.

Ponadto Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] stosując przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Rozstrzygnięcie nastąpiło w pierwszym etapie wznowionego postępowania, w którym właściwy organ bada, czy okoliczności będące przesłanką wznowienia, powołane we wniosku weryfikacyjnym faktycznie zaistniały. W rozpatrywanej sprawie, w której wskazaną przez wnioskodawców przesłanką wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, czynności wyjaśniające dotyczyły przede wszystkim ustalenia, czy wnioskodawcom przysługiwał status strony.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 - ustawy Prawo budowlane za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Natomiast obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla tegoż obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał również, że aktualnie w księdze wieczystej nr [...] jako właściciele nieruchomości przy ul. [...][...], działka nr [...], figurują W. S. i R. S., z tym że organ pierwszej instancji prowadząc wznowione postępowanie ustalił, że w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości przy ul. [...][...], działka nr [...], figuruje jedynie R. S. Z akt sprawy (z kopii aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2017 r. rep. A nr [...]) wynika, że tym aktem małżonkowie S. rozszerzyli wspólność majątkową na majątek osobisty nabyty przez R. S., w tym na nieruchomość przy ul. [...][...] w [...]. Powyższe oznacza, że z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak i w chwili wydania decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., W. S. nie była właścicielem powyższej nieruchomości. Z tego względu nie mogła być uznana za stronę postępowania, gdyż jak wskazano powyżej w postępowaniu o pozwolenie na budowę za stronę postępowania uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Lokalizację nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] przeprowadził rozważania co do przedmiotu postępowania oraz tego, czy skarżący w tym konkretnym postępowaniu posiadają przymiot strony, innymi słowy czy nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania.

Wskazał, że postępowanie, w którym R. S., (jako właściciel działki nr [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie uczestniczył jako strona, dotyczyło decyzji ostatecznej Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla E. F.-F. i F. F. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią na działce nr [...],[...], obręb [...].

Wymieniona wyżej decyzja zezwalała inwestorom na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią, a roboty budowlane dotyczyć mają jedynie wnętrza istniejącego budynku i będą ograniczone do wykonania ścianek działowych wynikających z nowej funkcji budynku. Wcześniejszy sklep zostanie przekształcony w lokal usługowy o funkcji baru, z salą konsumpcyjną o powierzchni 42,5m2 (rys. nr A-3). Na poddaszu natomiast, wcześniej istniejące mieszkanie ma pełnić rolę zaplecza socjalnego i magazynu dla lokalu poniżej. W zagospodarowaniu terenu w związku ze zmianą sposobu użytkowania, zaprojektowano dwa miejsca postojowe oraz miejsce na pojemnik na odpadki stałe. W przedstawionych okolicznościach Wojewoda [...] za istotne dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, uznał ustalenie czy projektowane zmiany wprowadzają związane z tymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr [...], gdzie zlokalizowany jest budynek należący do R. S.

Jak wynika z dokumentacji projektowej, działka nr [...] zlokalizowana jest po przeciwnej stronie ul. [...] i nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Budynek objęty zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest w odległości ok. 23m od narożnika budynku wnioskodawców. Odległość miejsc parkingowych od granicy działki skarżących wynosi ok. 10 m, a odległość miejsca na odpadki ok. 14 m. Organ zauważył, że w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. 2015 poz. 1422) zostały określone normy odległościowe dla tego rodzaju urządzeń budowlanych od granicy z działką sąsiednią, co w stosunku do granic z działkami sąsiednimi zostało spełnione. Wyjaśnił też, że zgodnie z § 23 ust. 1 powyższych warunków technicznych, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Spełniono także powyższy warunek w odniesieniu do okien budynku skarżących. Zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że lokalizacja tych urządzeń w żaden sposób nie oddziałuje na działkę skarżących, zatem nie można wykazać, iż wykonanie powyższych prac ograniczać będzie prawo do zgodnego z przepisami zagospodarowania nieruchomości skarżących. Oznacza to – w ocenie organu orzekającego, że obszar oddziaływania planowanych prac budowlanych ogranicza się do działki nr [...].

Wojewoda [...] wskazał też w uzasadnieniu, że projekt uzgodniono pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych.

Ponadto planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2009 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), jak i nie znajduje się w katalogu przedsięwzięć o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 71).

Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, aby planowana inwestycja miała generować hałas przekraczający wartości o jakich mowa w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Również nie będą wprowadzane do powietrza, wody, gleby i ziemi wibracje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity. Dz. U. Z 2017 r., poz. 519 ze zm.) jak i nie będą emitowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż przewiedziane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883).

Organ odwoławczy analizując zasięg potencjalnego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżących uznał, że nie można wykazać, iż jej realizacja ograniczać będzie prawo do zgodnego z przepisami jej zagospodarowania. W ramach inwestycji, nie planuje się wprowadzenia elementów zagospodarowania terenu, które mogłyby w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżących wywołując przy tym ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, zatem obszar oddziaływania planowanych prac budowlanych nie obejmuje działki nr [...] przy ul. [...][...]. Wojewoda [...] pokreślił przy tym, że jak wykazano, właściciel działki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią na działce nr [...],[...], obręb [...], nie posiada przymiotu strony postępowania, bowiem opisane wyżej usytuowanie obiektu budowlanego jak i zakres planowanych do wykonania robót budowlanych, nie mają wpływu na zagospodarowanie powyższej działki, co jednoznacznie wskazuje, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali W. S. i R. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił decyzji Wojewody [...] wydanej w tej sprawie:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i ust. 2 i art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., a tym samym art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i niewydanie nowej merytorycznej decyzji, gdy odwołujący się bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 6 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez nieuchylenie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu uchylenia przez ten organ decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, choć decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. została podjęta bez zwrócenia się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "DWKZ") o uzgodnienie, o którym mowa wart. 39 ust. 3 i 4 Prawa Budowlanego, co stanowi przyczynę wznowienia postępowania, a następnie podstawę do uchylenia decyzji w celu wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości określonej w odrębnych przepisach.

Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie na rozprawie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci odpisów prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w [...] wydanych w sprawach o sygnaturach akt: II W [...], II W [...] i II W [...] załączonych do skargi w formie odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżących będącego adwokatem - na okoliczność ich treści, w tym regularnego zakłócania ciszy nocnej głośną muzyką odtwarzaną w lokalu przy ul. [...][...] i sposobu korzystania z tego lokalu.

Dodatkowo w doręczonym Sądowi w dniu [...] kwietnia 2018 r. piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik W. S. i R. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa, gdyż decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (utrzymaną w mocy przez zaskarżoną decyzję), którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowę, wydano przy udziale L. O., która podlegała wyłączeniu na podstawie wskazanego przepisu (24 § 1 pkt 5 k.p.a) ze względu na fakt, iż brała ona udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., podtrzymując jednocześnie zarzuty oraz wnioski zawarte w skardze, w tym wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi oraz uzasadnieniu pisma oznaczonego jako jej uzupełnienie przedstawiona została w odniesieniu do każdego z zarzutów szczegółowa argumentacja z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zmierzająca do wykazania ich zasadności.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] grudnia 2017 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie ma ona uzasadnionych podstaw, a okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] podjęte zostały przy zastosowaniu przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten - jak wyjaśniały wcześniej w decyzjach wydanych w tej sprawie organy właściwe instancyjnie - umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa, typowanej przed podmiot, który inicjuje czynności procesowe.

Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Zważyć też należy - co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i orzecznictwie, a co organy właściwe instancyjnie uwzględniły w podejmowanych czynnościach procesowych, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy żądania weryfikacyjnego przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4, kwestie z tym związane muszą być ocenione w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, bowiem gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia w tym zakresie prawa oceniać wyłącznie w postępowaniu prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Istotne też jest, że przyjęcie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, prowadzonego w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem pomiędzy tą, a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku o jakich mowa w art. 28 kpa lub w przepisach szczególnych. Według koncepcji obiektywnej właściwy organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania w sprawie, a według koncepcji subiektywnej po jego przeprowadzeniu.

W rozpoznawanej sprawie żądanie weryfikacyjne wniesione w imieniu W. S. i R. S. wyprowadzone z treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa odnosiło się do postępowania przeprowadzonego przez Starostę [...] i zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. F.-F. i F. F. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb [...].

W powołanym we wniosku wznowieniowym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ustawodawca jako jedną z przesłanek uprawniających do dokonania nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznej decyzji, uwzględnił sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tą decyzją zakończonym.

Wskazanie przez wnioskodawców takiej podstawy żądania obligowało właściwy organ, będący adresatem wniosku wznowieniowego do przeprowadzenia postępowania – po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności wznowienia i podjęciu postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa – mającego na celu ustalenie, czy podmiot wnioskujący był uprawniony do uczestniczenia w zakończonymi postępowaniu w charakterze strony i w sposób niezgodny z prawem został gwarantowanego ustawowo udziału w tym postępowaniu pozbawiony.

Wobec przedmiotu sprawy objętej wnioskiem weryfikacyjnym W. S. i R. S. organy właściwe instancyjnie uznały, że postępowanie w opisywanym wcześniej zakresie należało prowadzić stosując przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który określa kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

W myśl przywoływanego już w uzasadnieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy.

Te uwarunkowania prawne zostały uwzględnione przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, a Sąd dostrzegł staranność z jaką rozważyły wpływ przedmiotowej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki wnioskodawców, ale – zdaniem Sądu – zakres dokonywanej przez organy oceny nie został przez nie przyjęty prawidłowo.

Sąd przede wszystkim nie podziela przyjętej przez organy przy tej czynności tezy, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu obiektu, lecz o możliwość spowodowania ograniczeń w zabudowie na terenie otaczającym działkę inwestora w związku z realizacją projektowanej inwestycji.

Taka ocena Sądu wynika również z aprobaty poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. W bogatym w tej materii dorobku judykatury administracyjnej zwracano uwagę na konieczność wieloaspektowego postrzegania omawianej kwestii, uznając m.in., że zbyt represyjne i zawężające interpretowanie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, samego w sobie bardziej restrykcyjnego niż art. 28 kpa nie może prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2192/15). Podkreślano też, że kryterium ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów odrębnych, a interpretacja taka umożliwia obronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. Uznano też, że samo wystąpienie w postępowaniu wątpliwości, czy dochodzi do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, bez względu na wynik postępowania świadczy o tym, że właścicielowi temu powinien być przyznany status strony w postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14; 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uwzględnił również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2114/16), zgodnie z którym właściwy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ powinien każdorazowo na potrzeby konkretnej inwestycji ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania, a ponadto należy pamiętać, że przy ocenie, czy dany podmiot jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes temu podmiotowi przysługuje.

W uznaniu Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy też wyjaśnić, że definicja zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do zawężającego rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu".

W ustawowym określeniu tego pojęcia jest uwzględniony teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, przy czym przepisów odrębnych nie można ograniczać do przepisów rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istotne też jest, że fakt braku bezpośredniego graniczenia przez poszczególne działki z działką potencjalnego zainwestowania nie może przesądzać o braku interesu prawnego po stronie podmiotu ubiegającego się o status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nigdy nie była ograniczana tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok działki, na której usytuowana ma być inwestycja (tzn. bezpośrednio z nią graniczących).

W orzecznictwie wykluczono też możliwość uznania, że obszar oddziaływania obiektu to jedynie obszar zabudowy, czyli sama powierzchnia obiektu, wskazując na definicję ustawową w której mowa jest o terenie wyznaczonym wokół obiektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 427/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2714/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 306/14). Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stanowisko to również podziela.

Niezależnie od powyższego istotne jest, że kwestionowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzją udzielono inwestorom pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego o funkcji sklepu i lokalu mieszkalnego na lokal usługowy o funkcji baru z małą gastronomią.

Okoliczność ta pozostała poza zakresem oceny i rozważań dokonanych w rozpoznawanej sprawie przez organy właściwe instancyjnie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że wspomniana powyżej decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] orzekała nie tylko o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 33 ustawy – Prawo budowlane, ale zawierała również rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, uregulowane w przepisie art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Sentencja decyzji zawierająca określenie "przebudowa" i "zmiana sposobu użytkowania" nie powoduje wątpliwości, co do istnienia i możliwości kwalifikowania tak sformułowanego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu uwzględnienie w decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, powyżej opisanej, rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu ma znaczenie dla ustalenia, jakie przepisy w takim przypadku określają krąg stron postępowania. Art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, mimo takiego brzmienia przepisu, do pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które zawarte jest w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma zastosowania przepis szczególny tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym generalną zasadę, co do sposobu ustalania kręgu stron postępowania, statuuje art. 28 kpa. Zasada ta doznaje z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach: takim przykładem jest właśnie omawiany tu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 59 ust. 7 tej ustawy stanowiący, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Należy jednak pamiętać, że przepisy ograniczające krąg stron postępowania mają charakter lex specialis i nie powinny być one interpretowane rozszerzająco. Skoro zatem w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego określonej w art. 71 Prawa budowlanego, "technicznie" tylko załatwianej w ramach pozwolenia na roboty budowlane związane z tą zmianą sposobu użytkowania, ustawodawca nie wyłącza stosowania art. 28 kpa, to oznacza, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2508/11, a Sąd w niniejszym składzie w pełni je podziela ("Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego").

W uznaniu Sądu orzekającego w tej sprawie w zbieżny sposób z tym stanowiskiem wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając analizę omawianej problematyki w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1591/14), w którym stwierdził, że "z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy Prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jak ta zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, jeżeli zmiana może spowodować niedopuszczalne wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ wnosi w drodze decyzji sprzeciw. Ponadto w takim postępowaniu bada się, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te mają na celu m.in. ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, zarówno przed tym, aby zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób niedopuszczalny nie wprowadzała, utrwalała lub zwiększała ograniczenia lub uciążliwości na ich nieruchomościach, jak i przed tym, aby nie zostały naruszone ustalenia obowiązującego planu miejscowego w tym te, które zostały uchwalone w celu uregulowania harmonijnego korzystania z nieruchomości na określonym obszarze. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa (wskazane wyżej) ten interes chroniące".

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu zakończonym opisaną we wniosku weryfikacyjnym, a powyżej wskazywaną decyzją Starosty [...] nie uwzględniły wszystkich istotnych dla oceny tej kwestii okoliczności, w tym pominęły przepis art. 28 kpa i wskazane w nim kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej indywidualnej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, przy czym Sąd wskazując dodatkowe elementy oceny, jaka powinna być w sprawie dokonana nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia.