Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 642/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 52, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył T. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G. Gmina U. w wysokości 10 000 zł.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 lipca 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia T. M., utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 808/10, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że w decyzji Starosty z dnia 19 lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zobowiązano inwestora T. M. do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. W sprawie zachodzi zatem sytuacja zbieżna z hipotezą art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane".

Konieczną przesłanką wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest wykazanie naruszenia art. 54 i art. 55 tej ustawy.

W konsekwencji kluczowymi okolicznościami dla rozpoznania istoty sprawy jest ustalenie, że miało miejsce:

1. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego,

2. niezawiadomienie właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu budowy.

Dla zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane pozostaje poczynienie jeszcze jednego ustalenia w zakresie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ani wskazany powyżej przepis, ani art. 54 ustawy – Prawo budowlane nie odwołuje się do osoby inwestora. Nie ulega jednak wątpliwości, że analiza całokształtu przepisów odnoszących się do problematyki oddawania do użytku obiektów budowlanych wskazuje na inwestora jako podmiot zobligowany do dokonania zawiadomienia zgodnie

z art. 54 ustawy – Prawo budowlane i tym samym podmiot odpowiedzialny za jego ewentualne naruszenie. Wynika to chociażby z treści art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane , w którym zobowiązuje się właśnie inwestora do dołączenia konkretnych dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego,

z czego wynika że w pierwszej kolejności obliguje się go do dokonania takiego zawiadomienia.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwym jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w G. przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Okoliczności te są w niniejszej sprawie bezsporne i wynikają z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2008 r.

Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało jednakże ustalenie, kto przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na wspólne przystąpienie do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu przez obydwoje małżonków M., opierając to stwierdzenie na ustaleniach organu pierwszej instancji, których w uzasadnieniu tego organu jednak brak. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono bowiem wyłącznie, że "(...) przedmiotowy budynek jest użytkowany w rozumieniu praktycznym zgodnie z jego przeznaczeniem. Takie stanowisko kontrolujących zostało poparte oświadczeniem złożonym do protokołu w dniu wizji lokalnej przez Panią B. M., z którego wynika, że przedmiotowy budynek użytkuje wraz z dwójką małoletnich dzieci od dnia 25 lutego 2008 r. (...)".

Sąd wskazał przy tym, że z oświadczenia B. M., złożonego w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 19 grudnia 2008 r. wynika, że do użytkowania przystąpiła ona wraz z T. M. i dwójką ich dzieci w dniu 25 lutego 2008 r., przy czym T. M. od dnia 2 czerwca 2008 r. nie zamieszkuje w przedmiotowym obiekcie. W toku postępowania okoliczność ta nie została potwierdzona przez T. M., a organy administracji obu instancji nie podjęły stosownych kroków w celu jej zweryfikowania i ustalenia, kto w rzeczywistości przystąpił do użytkowania. Nie ustaliły zatem kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy T. M., który w procesie inwestycyjno-budowlanym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości pełnił funkcję inwestora, przystąpił do użytkowania tego obiektu.

Sąd wskazał, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do ustalenia, czy inwestor T. M. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, co dopiero pozwoliłoby na ocenę jego postępowania w świetle dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i zastosowania sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Organy tej subsumcji dokonały przedwcześnie opierając się na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszyły przepis art. 57 ust. 7 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga

art. 7 k.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały postanowienia, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.).

Sąd wskazał także, że wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy

art. 28 ust. 2 w związku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane nie określają podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określa krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem postępowania jakościowo odmiennego od postępowania w przedmiocie oddawania obiektów budowlanych do użytku. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy interpretować w świetle całokształtu regulacji rozdziału 5 zatytułowanego

"Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", a zatem ze szczególnym uwzględnieniem art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że podmiotem zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest inwestor. Nie mówi o tym również art. 52 Prawa budowlanego, którego hipoteza odnosi się do dokonywania czynności nakazanych w decyzjach o rozbiórce (art. 48), wznowieniu robót budowlanych (art. 49), doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 50a) oraz decyzji zamierzających do legalizacji robót budowlanych w warunkach przewidzianych przepisami art. 51. Nie dotyczy zatem problematyki przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do kwestii trudności skarżącego w dopełnieniu obowiązku zgłoszenia użytkowania wobec faktu braku ustaleń faktycznych niezbędnych do ustalenia podmiotu, który w niniejszej sprawy rzeczywiście podjął użytkowanie. Podkreślenia wymaga jedynie, że nie kwestia winy inwestora ma znaczenie decydujące w procedurze wymierzania kary za nielegalne użytkowanie obiektu, ale kwestia, czy inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1183/08; wyrok Trybunał Konstytucyjnego

z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06).

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podniósł, że z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, który ze względu na dyspozycję art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu. Organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., zmierzające do ustalenia podmiotu, który przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez prawem wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów prawa budowlanego, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 1 marca 2012 r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, wymierzył T. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G. Gmina U. w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowe postępowanie wszczęto z wniosku współwłaścicielki nieruchomości B. M. Obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty z dnia 19 lipca 2007 r., nr 497/07, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. M. pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w G. w dniu 19 grudnia 2008 r. wynika, że jego budowa została zakończona i że obiekt ten użytkowany jest bez prawem wymaganego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. O użytkowaniu wskazanego obiektu świadczy wyposażenie obiektu, sprzęt oraz przedmioty codziennego użytku oraz rzeczy osobiste osób w nim przebywających, czyli ręczniki oraz przybory do higieny osobistej, pościel na łóżkach i ubrania w szafach, przybory gospodarstwa domowego. Z oświadczenia B. M. wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem mieszkalnym przez nią i jej dwójkę dzieci od dnia 25 lutego 2008 r. Z kolei z oświadczenia T. M. z dnia 1 lipca 2009 r. wynikało, że od lutego 2008 r. "pomieszkiwał" on w przedmiotowym budynku, natomiast wyprowadził się z niego w dniu 2 czerwca 2009 r. Wezwany do wyjaśnienia powyższych okoliczności T. M. nie odpowiedział na wezwanie, zaś B. M. powołała się na wyrok Sądu Rejonowego z dnia 15 kwietnia 2011 r.,

sygn. akt [...]. Organ przytoczył treść zeznań syna B. i T. M. – O. M. oraz świadka Z. R. – kierownika budowy, złożonych w toku postępowania zakończonego ww. wyrokiem sądu powszechnego.

Zdaniem organu bezspornym jest fakt zamieszkiwania B. i T. M. wraz z dziećmi w przedmiotowym budynku od dnia 28 lutego 2008 r. oraz fakt wyprowadzenia się T. M. w dniu 2 czerwca 2009 r. B. M. nadal zamieszkuje w budynku wraz z dziećmi. W toku oględzin nieruchomości w dniu 5 grudnia 2008 r. stwierdzono, że obiekt budowlany jest użytkowany w rozumieniu praktycznym zgodnie z jego przeznaczeniem. Inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku.

Pomimo ustalenia, że w chwili obecnej w budynku zamieszkuje wyłącznie B. M. wraz z dziećmi, organ nadzoru budowlanego przedmiotowe postanowienie może adresować wyłącznie do inwestora. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane inwestor jest jedyną stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Tak wyraźne określenie w przepisie materialnym podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, nie pozostawia organowi orzekającemu żadnych możliwości dopuszczenia do tego postępowania innych stron.

Zgodnie z dyspozycją art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane kwotę kary ustalono na 10 000 zł jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty wynosząca 500 zł podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. M. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 52 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, jak również sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego w zakresie – kto w rzeczywistości był od początku użytkowania i jest nadal użytkownikiem przedmiotowego obiektu mieszkalnego, tzn. kto dokonał naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego ustalenie, że jest on wyłączną stroną przedmiotowego postępowania, stanowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. B. M. jest współwłaścicielem nieruchomości, zatem prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością nie jest wyłączne. B. M. obecnie utrudnia skarżącemu dostęp do nieruchomości i nie pozwala dopełnić formalności. Zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane uczestnikami postępowania są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można zatem stwierdzić, że B. M. nie jest uczestnikiem postępowania. Mimo określenia skarżącego jako inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę, B. M. łożyła nakłady na przedmiotowy obiekt i jest jego współwłaścicielem. Jest ona jedynym użytkownikiem przedmiotowego obiektu. Skoro to B. M. dopuściła się nielegalnego użytkowania budynku, to bezpodstawne jest nakładanie kary na skarżącego. Skarżący nie użytkuje i nie użytkował przedmiotowego obiektu. Twierdzenia organu pierwszej instancji

w tym zakresie nie zostały udowodnione. W związku z tym nie spełnia on przesłanek

z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że nie mógł dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji z powodu konfliktu z B. M. Fakt braku zawinienia i przyczynienia się do nałożonej kary ze strony skarżącego ma istotne i merytoryczne znaczenie w sprawie.

Skarżący wskazał też, że nie został powiadomiony o czynnościach dokonywanych przez organ pierwszej instancji w toku przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy – Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec ustalenia faktu przystąpienia T. M. do użytkowania budynku postanowienie nakładające na niego karę z tytułu jego nielegalnego użytkowania było zasadne. Podstawą ustaleń były pismo B. M. z dnia 20 października 2008 r., zeznanie O. M., utrwalone w protokole rozprawy przed sadem cywilnym w dniu 7 kwietnia 2011 r. oraz pisemne oświadczenie skarżącego z dnia 1 lipca 2009 r. Nie ma znaczenia okoliczność, że od dnia 2 czerwca 2008 r. inwestor nie mieszka już w tym obiekcie, nadal użytkowanym przez jego rodzinę, ponieważ ustawodawca w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, jako podstawę faktyczną do zastosowania restrykcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przyjął moment "przystąpienia do użytkowania". Argumentacja zawarta w zażaleniu, wykracza w części poza przedmiot postanowienia, pomija sądową ocenę sprawy i nie mogła wpłynąć na zmianę zaskarżonego postanowienia. Odnośnie zarzutu niezawiadomienia strony o czynnościach postępowania organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 19 października 2011 r. wezwał strony do złożenia wyjaśnień w sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie T. M. zarzucił mu naruszenie art. 28 ust. 2, art. 32ust. 4 pkt 2, art. 52 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 32, art. 40 § 2, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. kto w rzeczywistości jest użytkownikiem przedmiotowego budynku i kogo za takiego użytkownika uważać, to znaczy kto dokonał naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia nałożonej kary z uwagi na brak przyczynienia się do jej nałożenia poprzez wykazanie obiektywnych i niezawinionych przeszkód.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących

się w aktach spraw zawisłych przed Sądem Rejonowym o sygnaturach [...] i [...], a także dokumentów znajdujących się w aktach sprawy tutejszego Sądu o sygnaturze II SA/Gd 808/10.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie, w której wskazywał, że jedynym użytkownikiem przedmiotowego obiektu jest B. M., zatem bezpodstawne jest nakładanie kary na skarżącego. Skarżący nie mógł dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy z powodu konfliktu z B. M. Podniósł ponadto, że organ oparł się na dowodach pochodzących od B. M. i O. M., które były kwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zaś dowód z oświadczenia skarżącego z dnia 1 lipca 2009 r. nie może mieć znaczenia dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności. Nie wynika z niego że użytkował on nieruchomość w pełnym tego słowa znaczeniu, lecz było to najwyżej częściowe użytkowanie zmierzające do zakończenia procesu budowlanego. Skarżący podniósł też, że nie doręczano pism jego pełnomocnikowi w toku postępowania, zaś w piśmie organu z dnia 19 października 2011 r. brak jest pouczenia o możliwości przeglądania akt, udzielenia informacji, wysłuchania strony czy wezwania do złożenia wyjaśnień, co narusza art. 9 i art. k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest zatem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56). Z tych względów nie mógł być uwzględniony wniosek skargi, w którym skarżący domagał się wydania orzeczenia umarzającego nałożoną na niego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Uwzględnienie skargi może bowiem prowadzić wyłącznie do podjęcia przez Sąd rozstrzygnięć określonych w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).

Ponadto z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są zatem nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku

z dnia 12 czerwca 2008 roku, sygn. akt I SA/Sz 161/08, Baza Orzeczeń LEX nr 393265). Ocena prawna, o jakiej mowa powyżej, dotyczyć może nie tylko wykładni prawa materialnego, ale także braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1177/97, Baza Orzeczeń LEX 47301).

Zawarte w art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza zatem, że ilekroć dana sprawa ponownie jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 października 2009 roku, sygn. II OSK 427/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 25 lutego 1998 roku, sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101). Przez "ocenę prawną" rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2009 roku,

sygn. akt II OSK 427/09 oraz we wskazanym w tym orzeczeniu wyroku

z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt IV SA 527/97 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyżej wyroku

z dnia 8 października 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził,

że: "(...) obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej (...)". Naczelny Sąd Administracyjny powołał również art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, i wyjaśnił, że przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w danej sprawie wojewódzki sąd administracyjny w prawomocnym wyroku dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (zob. także wskazane w tym orzeczeniu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 11 października 2007 roku, sygn. akt I FSK 1358/06, z dnia 6 marca 2008 roku, sygn. akt II OSK 152/07, oraz glosę J. Kunickiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 roku, sygn. I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

W związku z powyższym wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który - prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 808/10, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2010 roku oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2009 roku, w którym organ pierwszej instancji orzekł o nałożeniu na skarżącego T. M. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zrealizowanego na działce nr [...] w G., gmina U. Sąd uznał, że postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

tj. art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. tutejszy Sąd przesądził, że kluczowymi okolicznościami dla rozpoznania istoty sprawy jest ustalenie, że miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, niezawiadomienie właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu budowy, a także poczynienie ustaleń w zakresie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu analiza całokształtu przepisów odnoszących się do problematyki oddawania do użytku obiektów budowlanych wskazuje na inwestora jako podmiot zobligowany do dokonania zawiadomienia zgodnie z art. 54 ustawy – Prawo budowlane i tym samym podmiot odpowiedzialny za jego ewentualne naruszenie. Wynika to chociażby z treści

art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w którym zobowiązuje się właśnie inwestora do dołączenia konkretnych dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, z czego wynika iż w pierwszej kolejności obliguje się go do dokonania takiego zawiadomienia. Sąd wyjaśnił też jednoznacznie, że przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 52 ustawy – Prawo budowlane nie określają podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Mając na uwadze wskazane rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. uznać należało za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące błędnego zaliczenia skarżącego do podmiotów podnoszących odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Brak jest podstaw do odwoływania się do przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 52 ustawy – Prawo budowlane przy ustalaniu kręgu stron postępowania w przedmiocie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, który przystąpił do użytkowania budynku bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, które jest wymagane

w art. 54 ustawy – Prawo budowlane. Inwestor jest bowiem podmiotem zobowiązanym do dokonania tego zawiadomienia i w konsekwencji ponoszącym odpowiedzialność za naruszenie tego obowiązku.

Wskazać bowiem należy, że podstawą prawną kwestionowanych rozstrzygnięć był art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega 10 - krotnemu podwyższeniu.

Zgodnie z kolei z dyspozycją art. 54 ustawy – Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie w decyzji Starosty z dnia 19 lipca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, zobowiązano skarżącego inwestora T. M. do zawiadomienia właściwego organu, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy.

Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku tutejszego Sądu

z dnia 9 lutego 2011 roku, odnoszącą się do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, niewątpliwym pozostaje fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w G. przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Okoliczności te są w niniejszej sprawie bezsporne i wynikają z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2008 r. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostawała, w ocenie tego Sądu, okoliczność, czy skarżący, który w procesie inwestycyjno - budowlanym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości pełnił funkcję inwestora, przystąpił do użytkowania tego obiektu.

Organ pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, dokonał uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej, prawidłowej oceny jego całokształtu. Z akt przeprowadzonej oceny wynikało jednoznacznie, że w dniu 25 lutego 2008 r. T. M. wraz z rodziną (B. M. i dziećmi) wprowadził się do przedmiotowego budynku i rozpoczął jego użytkowanie. Świadczy o tym treść protokołu oględzin nieruchomości z dnia 19 grudnia 2008 r. oraz treść oświadczenia B. M. złożonego do tego protokołu. Ustalono, że w budynku znajdują się przedmioty codziennego użytku, które niewątpliwie świadczą o przystąpieniu do użytkowania budynku. Wskazywały bowiem na stałe zamieszkiwanie osób w budynku pełniącym funkcję mieszkalną. Skarżący w procesie budowlanym dotyczącym budowy przedmiotowego budynku występował jako inwestor. W swoim pisemnym oświadczeniu z dnia 1 lipca 2009 r. nadesłanym do organów rozpatrujących sprawę wskazał, że – mimo braku dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy - w lutym 2008 r. zgodził się na organizację w dniu 8 marca 2008 r. przyjęcia imieninowego żony – B. M. w przedmiotowym budynku a następnie przystąpił wraz z rodzina do częściowego w nim "pomieszkiwania". Wskazał, że owo "pomieszkiwanie" miało miejsce ze względu na fakt, że dom stoi na uboczu oraz fakt zainstalowania w nim bardzo drogich urządzeń, które bez nadzoru mogłyby zostać skradzione. Następnie podał, że z powodu konfliktów z żoną opuścił rodzinę i wyprowadził się z przedmiotowego budynku mieszkalnego w dniu 2 czerwca 2008 r. Z kolei w uzasadnieniu wniosku z dnia 25 września 2009 r. o odroczenie terminu zapłaty nałożonej kary wskazał, że od maja 2008 r. nie był na terenie przedmiotowej inwestycji, co w ocenie Sadu oznacza, że w okresie poprzedzającym miesiąc maj 2009 r. na nieruchomości przebywał. Użyte przez skarżącego w ww. oświadczeniach sformułowania w sposób nie budzący wątpliwości wskazywały na fakt zamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym budynku przynajmniej w okresie od marca do 2 czerwca 2008 r. Wobec treści ww. oświadczeń skarżącego, pozyskane przez organ pierwszej instancji dowody w postaci treści zeznań O. M., syna skarżącego i B. M., złożone w charakterze świadka w sprawie toczącej się przed Sadem Rejonowym o sygn. akt [...], należało uznać za nieistotne dla wyniku sprawy. Już bowiem na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego możliwe było stwierdzenie zaistnienia przesłanek nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Podkreślić przy tym należy, że zeznania ww. świadka nie posiadają wartości dowodowej w przedmiotowej sprawie, albowiem zostały złożone w sprawie o naruszenie posiadania i odnoszą się w zasadzie całości do okoliczności wykonywanych na terenie nieruchomości pomiarów geodezyjnych. Nie mogą zatem stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że twierdzenia zawarte w skardze, w których skarżący zmierzał do umniejszenia wartości dowodowej jego własnego oświadczenia

z dnia 1 lipca 2009 r. nie mogły być uznane za zasadne. Przedstawiona przez skarżącego ocena własnego oświadczenia jest sprzeczna zasadami doświadczenia życiowego

i w ocenie Sądu stanowi jedynie polemikę z prawidłowo poczynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi. Wbrew twierdzeniom skarżącego z ww. oświadczenia wynika jednoznacznie, że przystąpił on do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Okoliczność, że przebywał tam sporadycznie, nie miał kluczy, nie mieszkał tam stoją w sprzeczności z jego oświadczeniem, z którego wynikało, że wprowadził się do budynku wraz z rodziną w celu zorganizowania przyjęcia imieninowego żony

oraz w celu ochrony wyposażenia. Z oświadczenia tego nie wynikało w żadnym razie, że wprowadzenie się do budynku miało na celu dokończenie procesu budowlanego,

na co wskazywał skarżący w skardze. Okoliczności przytoczonych w oświadczeniu

z dnia 1 lipca 2009 r. skarżący nie kwestionował w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wezwany przez organ pierwszej instancji pismem

z dnia 19 października 2011 r. do złożenia wyjaśnień co do wskazania osób, które użytkowały i użytkują oraz w jakim okresie czasu przedmiotowy budynek mieszkalny, nie przedłożył jakichkolwiek wyjaśnień. Z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych prawem możliwości uzyskania dodatkowych wyjaśnień od skarżącego, organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy rozstrzygnęły sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i dokonały w prawidłowej, w ocenie Sądu, jego oceny. Mieć bowiem należy na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), które daje organom administracji publicznej prawo oceny co do wartości poszczególnych dowodów. Skarżący nie przedstawił, również na żądanie organu, żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do poczynienia innych niż w przedmiotowym postępowaniu, ustaleń faktycznych. Materiał dowodowy należało zatem ocenić jako kompletny, a ocenę organów obu instancji jako opartą o całokształt materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący. Rozstrzygnięcie zostało przy tym wyjaśnione prawidłowo w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji. Organy przeprowadziły zatem postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a.

Z opisanego powyżej materiału dowodowego wynika zatem, że w okresie od 8 marca do 2 czerwca 2008 r. skarżący T. M., będący inwestorem, zamieszkiwał w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Okoliczność ta stanowi przesłankę do zastosowania wobec niego kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego określonej w art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia, czy w budynku zamieszkują inne osoby, w tym współwłaściciel nieruchomości B. M. Odpowiedzialność z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego ponosi inwestor. Bez znaczenia pozostają także wszelkie okoliczności, z których skarżący wywodzi brak swej winy w niedokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też kwestia przyczynienia się w tym zakresie innych osób. Podkreślenia wymaga, na co wskazywał już tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., że nie kwestia winy inwestora ma znaczenie decydujące w procedurze wymierzania kary za nielegalne użytkowanie obiektu, ale kwestia, czy inwestor naruszyły przepisy prawa budowlanego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1183/08; wyrok Trybunał Konstytucyjnego

z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06).

Odnośnie zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości udziału w postępowaniu, podkreślić należy, że zarzut ten mógłby być zasadny tylko wówczas gdyby uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie organ pierwszej instancji nie dokonał formalnego zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże nie sposób odmówić jakiegokolwiek znaczenia w tym zakresie pismu

z dnia 19 października 2011 r. Pismem tym organ pierwszej instancji zwrócił się do stron, w tym do skarżącego, o złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, przy czym organ w sposób szczegółowy wskazał, że wezwanie jest związane z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 9 lutego 2011 r. i wskazane w piśmie wyjaśnienia mają prowadzić do wyjaśnienia kwestii wskazanych w uzasadnieniu ww. wyroku. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, zatem należało przyjąć, że został on powiadomiony o podjęciu kolejnych czynności w przedmiotowym postępowaniu, a ponadto brak było przeszkód, aby skarżący osobiści, czy też przez swego pełnomocnika, brał czynny udział w postępowaniu. W ocenie Sądu nie zostało zatem skarżącemu odebrane prawo udziału w sprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była zatem bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.