Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 547/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36; art. 143
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 184; art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Referent Joanna Otwinowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków europejskich stanowiących dofinansowanie udzielone na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr [...], Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO WL, organ), po rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej: beneficjent, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 stycznia 2021 r. zobowiązującą skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w łącznej kwocie [...]zł, na którą składa się:

- płatność ze środków europejskich w kwocie [...]zł,

- dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie [...]zł

wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia 24 lipca 2019 r. do dnia 13 sierpnia 2020 r., a następnie od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Skarżący w dniu 8 kwietnia 2019 r. zawarł z IZ RPO WL umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Projekt miał realizować cele Osi Priorytetowej 9: R. pracy, Działania 9.4: Godzenie życia zawodowego i prywatnego. Celem głównym projektu było podniesienie zdolności do zdobycia/utrzymania zatrudnienia przez 34 osoby sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 3 z powiatów bialskiego i miasta B. P., poprzez zapewnienie możliwości skorzystania z 34 nowoutworzonych miejsc żłobkowych. Wniosek o dofinansowanie zakładał, że Beneficjent będzie wynajmował budynek parterowy w B. P., o powierzchni ok. 300 m2 . Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie całkowita wartość projektu miała wynosić [...] zł. Na zasadzie unormowania zawartego w § 3 ust. 1 ww. umowy kwota dofinansowania została określona na [...] zł i stanowiła nie więcej niż 95,00% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego w kwocie [...]zł (§ 3 ust. 5 umowy o dofinansowanie).

W związku z podjęciem przez beneficjenta decyzji o nabyciu lokalu, w którym będzie znajdował się żłobek, pismem z dnia 18 października 2019 r. beneficjent złożył formularz zmian do projektu. IZ RPO WL pismem z dnia 14 listopada 2019 r. wyraziła zgodę na zmiany zaproponowane w formularzu zmian projektu.

Wnioskiem z dnia 9 października 2019 r. nr [...] skarżący zawnioskował o płatność za okres 2 lipca – 30 września 2019 r.

Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. organ poinformował skarżącego o wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku i zobligował beneficjenta m.in. do przedstawienia specyfikacji do faktury nr [...] wystawionej dnia 30 września 2019 r., na podstawie której wykazano do rozliczenia wydatek o wartości [...] zł brutto, a także wykazania przeprowadzenia procedury wyboru wykonawcy w drodze zastosowania zasady konkurencyjności a nie ustawy Prawo zamówień publicznych.

W wyjaśnieniach z dnia 15 grudnia 2019 r, beneficjent wskazał, że zasada konkurencyjności nie została zastosowana, a wybór wykonawcy nastąpił zgodnie ze zmianami zawartymi w zaakceptowanym formularzu zmian. Beneficjent przedłożył także umowę z dnia 17 kwietnia 2019 r. zawartą z wykonawcą - Przedsiębiorstwem [...] "[...]" Sp. z o.o., w której sprzedający oświadczył, iż sprzeda nabywcy aktem notarialnym lokal użytkowy nr [...] i 5 w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] wraz z udziałem w części nieruchomości wspólnej (ustalono cenę brutto za lokal użytkowy w wysokości [...] zł, netto [...] zł + VAT 23% [...] zł). W ww. umowie określono także ogólnie zakres prac remontowo-budowlanych na łączną kwotę [...]zł brutto. Prace remontowo-budowlane miały obejmować: wyburzenie i przebudowę ścianek działowych, stolarkę okienną i drzwiową zewnętrzną, elementy ślusarsko-kowalskie, różne roboty zewnętrzne (w tym ogrodzenie), instalacje sanitarne, tynki wewnętrzne, podłoża i posadzki.

W związku z tym, iż skarżący nie przedłożył żądanej przez organ specyfikacji do faktury nr [...], IZ RPO WL ponownie pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. wezwała beneficjenta do przedstawienia żądanego dokumentu w terminie 5 dni od dnia otrzymania przedmiotowego pisma.

Skarżący w zakreślonym terminie żądnego dokumentu nie złożył. Złożył jedynie wyjaśnienia, co do tego, że wszelkie roboty uszczegółowione w umowie z dnia 17 kwietnia 2019 r. wykonał deweloper jako jedyny wykonawca, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę oraz że nie było możliwości dowolnego prowadzenia robót w budynku do momentu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wnioskodawca nie miał zatem możliwości wykonywania robót, które zostały wyszczególnione w umowie z deweloperem.

W dniu 22 lutego 2020 r., beneficjent złożył specyfikację faktury nr [...], w której wskazano, iż pozycja "Prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr [...] przy ulicy [...] w B. P. obejmuje: wyburzanie i przebudowę ścianek działowych, stolarkę okienną i drzwiową zewnętrzną; elementy ślusarsko-kowalskie; różne roboty zewnętrzne; instalacje sanitarne; tynki wewnętrzne oraz podłoża i posadzki. Z kolei pozycja "Ogrodzenie placu zabaw do lokali użytkowych nr [...] przy ulicy [...] w B. P. obejmuje ogrodzenie ogródka".

Następnie przy piśmie z dnia 28 lutego 2020 r. beneficjent przedłożył sporządzony przez siebie opis prac będących po stronie dewelopera.

W tym stanie rzeczy IZ RPO WL pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. poinformowała beneficjenta, iż jego wniosek o płatność za okres od dnia 2 lipca 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. został zweryfikowany i zatwierdzony. Jednocześnie wskazała, że w wyniku weryfikacji wniosku o płatność uznano za niekwalifikowalną kwotę [...]zł (w tym [...] zł koszty bezpośrednie i [...] zł koszty pośrednie). Wskazano, że nie przedłożono specyfikacji zwierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w ww. fakturze, w tym wykazu wszystkich kosztów rozliczanych w ramach tego wydatku, tak aby można było ocenić, czy został poniesiony w sposób przejrzysty i racjonalny. W ocenie organu beneficjent naruszył postanowienia Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g i h Wytycznych w zakresie kwalifikanci wydatków poprzez nienależyte udokumentowanie wydatku wykazanego do rozliczenia w ramach poz. 5 Zestawienia dokumentów (Prace remontowo budowlane, ogrodzenie placu zabaw). Ponadto IZ RPO WL wskazała, iż wybór wykonawcy prac remontowo-budowalnych został dokonany z pominięciem procedur określonych w § 23 Konkurencyjność wydatków umowy o dofinansowanie oraz w Podrozdziale 6.5 ww. Wytycznych. W związku z powyższym organ wezwał beneficjenta do zwrotu kwoty wydatków uznanych za niekwalifikowalne w wysokości [...] zł.

Beneficjent w złożonych w odpowiedzi na powyższe wyjaśnieniach podtrzymał swoje stanowisko, że przy wyborze wykonawcy nie było konieczne stosowanie zasady konkurencyjności. Wyjaśnił, że rozesłał zapytanie ofertowe wraz z załącznikami i w odpowiedzi wpłynęły cztery oferty, przy czym przeprowadzone rozeznanie wskazało że beneficjent nie dysponował budżetem, który umożliwiał zlecenie wykonania prac potencjalnym wykonawcom takich robót oraz przekroczyłby termin realizacji harmonogramów założonych w projekcie. Tym samym najrozsądniejszym rozwiązaniem było zlecenie przystosowania lokalu, który jest dopiero w budowie. W opinii beneficjenta wydatek został poniesiony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Organ nie uznał wyjaśnień beneficjenta i pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania w kwocie [...]zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Ponownie pismem z dnia 16 października 2020 r. organ wezwał beneficjenta do przedstawienia specyfikacji zawierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w fakturze nr [...] z dnia 30 września 2019 r. oraz § 7 umowy dnia 17 kwietnia 2019 r. z wykonawcą - Przedsiębiorstwem [...] "[...]" Sp. z o.o., w tym wykazu wszystkich kosztów rozliczanych w ramach wydatku: Prace remontowo-budowlane, ogrodzenie placu zabaw na kwotę [...]zł, w formie kosztorysu z odniesieniem się do cen jednostkowych. Ponadto IZ RPO WL wskazała, że należy przedłożyć szczegółowy zakres prac, który został wykonany, tak aby można było jednoznacznie ocenić czy ww. wydatek został poniesiony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny.

W odpowiedzi na pismo, beneficjent pismem z dnia 23 października 2020 r. przekazał wyjaśnienia wraz z załącznikami w postaci szczegółowej specyfikacji do faktury nr [...], w skład której wchodziła: książka przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych, tabela narzutów. Wedle beneficjenta książka przedmiarów określa w sposób jednoznaczny zakres prac, który został wykonany. Ponadto beneficjent wyjaśnił, na zapytanie organu, iż stolarka zewnętrzna drzwiowa nie była wymieniana.

Organ do akt postępowania włączył również korespondencję skarżącego z Rzecznikiem Funduszy Europejskich, w tym pismo z dnia 22 października 2020 r., w którym Rzecznik wskazał beneficjentowi, że przedstawienie jedynie faktury VAT bez rzetelnej oraz szczegółowej specyfikacji poniesionych wydatków w ramach prac remontowo-budowlanych, nie pozwala na ocenę czy dany wydatek został poniesiony w sposób racjonalny i gospodarny. Z uwagi zatem na brak rzetelnego udokumentowania właściwa instytucja prawidłowo uznała w całości za niekwalifikowalny wydatek związany z pracami remontowo-budowlanymi zakupionego przez beneficjenta lokalu. Ponadto Rzecznik Funduszy Europejskich wskazał, że w jego ocenie nie było podstaw do zarzucenia beneficjentowi naruszenia zasady konkurencyjności, gdyż ze względów technicznych i prawnych - braku pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym znajduje się lokal - w chwili ponoszenia wydatku obiektywnie nie było możliwe zlecenie adaptacji (prace remontowo-budowlane) zakupionego lokalu innemu podmiotowi niż inwestor (deweloper).

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. zobowiązał skarżącego do zwrotu środków w kwocie [...]zł. Organ stwierdził, że beneficjent naruszył postanowienia Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. g i h Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez nienależyte udokumentowanie wydatku - Prace remontowo budowlane, ogrodzenie placu zabaw - wydatek w wysokości [...] zł (koszty bezpośrednie [...] zł, koszty pośrednie [...] zł), który należy uznać za niekwalifikowalny. W ocenie organu naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz zapisów umowy o dofinansowanie (§ 5 ust. 4) doprowadziło do naruszenia procedur o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE, Seria L, 2013 (Dz. Urz. UE, Seria L, 2013 r., Nr 347, str. 320, ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1303/2013).

IZ RPO WL podzieliła stanowisko i argumentację Rzecznika Funduszy Europejskich, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasady konkurencyjności, gdyż ze względów technicznych i prawnych obiektywnie nie było możliwe zlecenie adaptacji zakupionego lokalu innemu podmiotowi niż inwestor (deweloper). W konsekwencji zlecenie tych prac było zgodne z rozdziałem 6.5 pkt 8 lit. a) ww. Wytycznych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 19 stycznia 2021 r. W kontekście złożonych wniosków dowodowych poprzez przeprowadzenie oględzin lokalu i opinii biegłego z zakresu budownictwa organ postanowieniem z dnia 15 czerwca 2021 r. odmówił ich uwzględnienia. W ocenie organu przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie stanowi istotnego elementu postępowania wyjaśniającego, gdyż analizowana sprawa nie jest sprawą dotyczącą prawidłowej realizacji działań dotyczących adaptacji lokalu, lecz prawidłowości udokumentowania wydatków związanych z przedmiotowymi działaniami.

Organ wskazał, że nie sposób nie zgodzić się z opinią IZ RPO zawartą w decyzji z dnia 19 stycznia 2021 r., że na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków beneficjent nie przedstawił specyfikacji zawierającej rozszerzone i szczegółowe dane zawarte w fakturze nr [...] z dnia 30 września 2019 r. Przedłożony przy piśmie z dnia 22 lutego 2020 r. dokument stanowi jedynie powielenie opisu prac wykonanych przez dewelopera, tj. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o. zawartych w § 7 umowy z dnia 17 kwietnia 2019 r. Podobnie w przypadku przesłanego w dniu 28 lutego 2020 r. opisu prac będących po stronie dewelopera, który zawierał jedynie opis prac sporządzony przez beneficjenta. Także przedłożony na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, w dniu 23 października 2020 r. dokumentu "Rozszerzona szczegółowa specyfikacja do faktury nr [...]", w skład którego wchodzą książka przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych, tabela narzutów nie pozwala, w ocenie organu, na uznanie wydatku za kwalifikowalny. Organ podzielił stanowisko IZ RPO WL, że po pierwsze przedmiar robót nie jest dokumentem zasadniczo służącym do wykazania, jakie szczegółowo prace zostały wykonane, gdyż jest on sporządzany na etapie poprzedzającym realizację inwestycji i jego funkcją nie jest dokumentowanie zakresu wykonanych robót budowlanych i kosztów jednostkowych prac. Po drugie, że wątpliwości wzbudzą rozbieżność pomiędzy specyfikacją do faktury przedłożoną na etapie weryfikacji wniosków o płatność, a "rozszerzoną, szczegółową specyfikacją" przedstawioną przez beneficjenta na etapie postępowania administracyjnego. Powyższe niejasności, jak słusznie zauważył organ w decyzji z dnia 19 stycznia 2021 r., należy uznać za problematyczne w kontekście określenia czasu wytworzenia drugiego z powyżej przywołanych dokumentów.

Organ dodał również, w kontekście zarzutów skarżącego, że IZ RPO WL jedynie posiłkowo przywołała definicje przedmiaru robót sformułowane w rozporządzaniach Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym, oraz z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego celem określenia zakresu przedmiotowego dokumentu.

Następnie organ wyjaśnił, mając na względzie treść definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, że szkodą w interesach finansowych UE jest także finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku. Organ dodał również, że stwierdzona nieprawidłowość nie dotyczyła zamówień, w związku z czym niemożliwe było zastosowanie w tym przypadku stawek korekty przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2018 r., poz. 971 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych).

Podsumowując organ wskazał, że w całości aprobuje ustalenia IZ RPO, iż na podstawie przedłożonych przez beneficjenta wyjaśnień i dokumentów nie sposób wskazać jakie prace dotyczyły stricte adaptacji budynku do potrzeb żłobka w stosunku do wszystkich prac wykonanych przez dewelopera i nie da się ustalić wynagrodzenia wykonawcy za czynności ściśle powiązane z adaptacją do potrzeb żłobka a wyłącznie do takich prac beneficjent był uprawniony, biorąc pod uwagę cel udzielenia dofinansowania.

W skardze na decyzję organu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji IŻ RPO WL z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej: k.p.a.), poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zobowiązującą skarżącego do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, mimo iż decyzja była obarczona istotnymi wadami;

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 85, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzestrzeganie podstawowych zasad postępowania zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym także do naruszenia obowiązku organu w zakresie wyczerpującego gromadzenia dowodów i rozpatrywania pełnego materiału dowodowego, a także poprzez nieprecyzyjne uzasadnienie przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji oraz poprzez nierozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego;

- art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdy przeprowadzenie takiego dowodu było zasadne z punktu widzenia wątpliwości które ujawniły się w treści decyzji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji;

- art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez użycie w uzasadnieniu decyzji sformułowań, powodujących u skarżącego stan niepewności co do faktycznych zarzutów organu względem jego osoby oraz sposobu prowadzenia projektu;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2021, poz. 305 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że działanie skarżącego wyczerpało znamiona przypadku wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur, określonych w art. 184 u.f.p., a tym samym obligującego organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu;

- art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez błędne ich zastosowanie, skutkujące ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, oraz pominięcie dokonania oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze na skutek jej wystąpienia, a tym samym błędne uznanie za spełnione przesłanek uprawniających do nałożenia korekty finansowej;

- art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r., poz. 818 ze zm. dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych;

- Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r. (dalej też jako Wytyczne, Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków) - poprzez błędną wykładnię przesłanek uznania wydatku za kwalifikowalny oraz wywodzenie z treści Wytycznych obowiązków skarżącego wbrew ich brzmieniu;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych

w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz.U. z 2004 r., Nr 130, poz. 1389 ze zm.), poprzez jego nieuprawnione zastosowanie;

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1129), poprzez nieuprawnione zastosowanie.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podnosił, że organ miał możliwości potwierdzenia rynkowości założonych wydatków oraz ich zgodności z zasadami: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i efektywnego zarządzania finansami. Skarżący wskazał, że przekazał organowi zapytanie ofertowe, które przeprowadził w celu oszacowania wartości przedmiotu zamówienia. Z uzyskanych ofert wyraźnie wynikało, że skarżący zastosował rozwiązanie najbardziej efektywne pod względem szybkości i jakości realizacji, a także pod względem finansowym. Zarzucił, że organ nie podjął nawet próby działań, pozwalających rzetelnie ocenić w jaki sposób został poniesiony sporny wydatek. Organ chciał poprzestać jedynie na dokumentach otrzymanych od skarżącego, a przy tak istotnych wydatkach jak prace adaptacyjne, to nigdy nie daje pełnego obrazu tego czy wydatek został poniesiony w sposób celowy i oszczędny. Organ nie przeprowadził także żadnego przeciwdowodu na prawdziwość danych przedstawionych w dokumentach przedstawionych przez skarżącego.

W ocenie skarżącego, nie miał on obowiązku żądać od wykonawcy poszczególnych elementów zamówienia, gdyż zamówienie to wykonywał jako całość, a przeprowadzona u skarżącego kontrola planowa wykazała że projekt jest realizowany prawidłowo.

Skarżący podkreślił, że przy ocenie przedłożonych przez skarżącego dokumentów organ odwołał się do przepisów ww. rozporządzeń Ministra Infrastruktury w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego oraz w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, które zostały wydane na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych. Tymczasem skarżący nie był podmiotem zobligowanym do stosowania tej ustawy, co jest bezsporne. Skarżący uzasadniał, że w świetle definicji zamówienia zwartej w Wytycznych umowa zawarta pomiędzy skarżącym a wykonawcą prac adaptacyjnych jest zamówieniem. Bezspornym jest również, że w przedmiotowej sprawie doszło do udzielenia zamówienia zgodnie z przepisami określonymi o dofinansowanie i Wytycznych. Skarżący udzielając zamówienia skorzystał z wyłączenia określonego w podrozdziale 6.5 pkt 8 lit. b) Wytycznych, jednakże wyłączenie to dotyczy niestosowania procedury konkurencyjności. Zastosowanie tego przepisu nie wyłącza, zdaniem skarżącego, przedmiotowego wydatku spod reżimu prawnego zamówień. W związku z tym organ podejmując niniejsze rozstrzygnięcie zobligowany był do uwzględnienia rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych. Z ostrożności skarżący zarzucił, że jeżeli w sprawie potencjalna nieprawidłowość rzeczywiście nie dotyczyła zamówień, to w takim razie organ zastosował złą wersję Wytycznych. W takiej sytuacji bowiem organ stosuje wersję Wytycznych obowiązującą w dniu poniesienia wydatku. Sporny wydatek skarżący poniósł 27 września 2019 r., w związku z tym zobligowany był do zastosowania wersji Wytycznych z dnia 22 sierpnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i dodał, że organ ustalił, iż wartość korekty finansowej jest równa kwocie całego wydatku poniesionego nieprawidłowo, zatem nie miały zastosowania zapisy rozporządzenia dotyczące obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i czy wobec tego był zobowiązany do zwrotu środków przekazanych mu na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10 powołanego artykułu. Jednocześnie w art. 207 ust. 8 u.f.p. postanowiono, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Natomiast zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Zapisy regulujące tę kwestię zawiera również § 13 umowy o dofinansowanie, który określa procedurę odzyskiwania środków, w przypadku ich nieprawidłowego wykorzystania.

Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Naruszenie procedur, o których mowa ww. przepisie należy rozumieć szeroko, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz obowiązujących bezpośrednio przepisów prawa Unii Europejskiej (w tym ww. rozporządzenia nr 1303/2013), postanowień regulaminu konkursu, postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 489/16, I GSK 1820/19, I GSK 1607/18, I SA/Sz 436/20 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W kontekście przedstawionych powyżej uregulowań prawnych oceniając konieczność zwrotu środków należy przede wszystkim zbadać, czy doszło do naruszenia procedur w powyższym rozumieniu oraz skutki tego naruszenia (zgodnie z wymogiem art. 143 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013), aby ustalić, że mamy do czynienia z nieprawidłowością, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia, skutkującą koniecznością zwrotu środków.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo po pierwsze ustalił, bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania że procedury zostały naruszone, a po drugie prawidłowo ocenił, w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, że kwota środków w wysokości [...] zł podlega zwrotowi.

Przede wszystkim zauważyć należy, że wbrew zarzutom skargi, z całą pewnością organ był uprawniony do wezwania skarżącego do przedłożenia wszelkich wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów, dotyczących wykazanego do rozliczenia wydatku o wartości [...] zł brutto, na podstawie faktury nr [...] wystawionej dnia 30 września 2019 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Sp. z o.o.z siedzibą w B. P., które umożliwiałyby organowi ocenę czy wydatek ten został poniesiony w sposób przejrzysty racjonalny i efektywny. Zgodnie z przedłożoną fakturą kwota ta obejmowała prace remontowo-budowlane w lokalach użytkowych nr [...] przy ulicy [...] w B. P. oraz ogrodzenie placu zabaw do lokali użytkowych nr [...] przy ulicy [...] w B. P..

Zgodnie z § 10 ust. 8 umowy o dofinansowanie: "Instytucja Zarządzająca w terminie 5 dni roboczych od dnia wpływu wniosku o płatność, przekazuje Beneficjentowi wykaz wymaganych dokumentów źródłowych wybranych zgodnie z metodyką doboru próby, w celu dokonania pogłębionej analizy dokumentów, przy czym w przypadku kosztów rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków weryfikacji podlegają dokumenty finansowo-księgowe (np. faktury, rachunki) oraz w uzasadnionych przypadkach pozostałą dokumentację źródłową, która jest niezbędna do ustalenia kwalifikowalności wydatków". Kolejno § 10 ust. 12 umowy o dofinansowanie wskazuje, iż "W przypadku stwierdzenia błędów w złożonym wniosku o płatność, Instytucja Zarządzająca może dokonać jego uzupełnienia lub poprawienia, o czym informuje Beneficjenta lub wzywa Beneficjenta do poprawienia lub uzupełnienia wniosku lub złożenia dodatkowych wyjaśnień w wyznaczonym terminie. W szczególności Instytucja Zarządzająca może wezwać Beneficjenta do złożenia kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów księgowych dotyczących projektu". "W przypadku weryfikacji wniosków Beneficjenta o płatność kontrola przeprowadzona jest na podstawie elektronicznych wersji faktur lub dokumentów księgowych przekazanych wraz z wnioskiem o płatność za pomocą SL2014" - § 21 ust. 6. Zgodnie zaś z przypisem odnoszącym się do § 21 ust. 6 "Nie wyklucza to możliwości korzystania z dokumentów będących w posiadaniu instytucji lub możliwości żądania dodatkowych dokumentów potwierdzających kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku o płatność". Warto przy tym podkreślić, że w świetle treści § 21 ust. 7 beneficjent zobowiązuje się udostępnić Instytucji Zarządzającej oraz innym uprawnionym instytucjom i podmiotom, wszystkie dokumenty związane, jak i niezwiązane z realizacją projektu, o ile jest to konieczne do stwierdzenia kwalifikowalności wydatków w projekcie (...) oraz udzielić wszelkich wyjaśnień dotyczących realizacji projektu.

W końcu, jak stanowi § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie "Beneficjent zobowiązuje się do przedstawienia na wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień związanych z realizacją projektu, w terminie określonym w wezwaniu". Beneficjent zobowiązany jest do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją projektu przez okres dwóch lat od dnia 31 grudnia roku następującego po złożeniu do Komisji Europejskiej zestawienia wydatków, w którym ujęto ostateczne wydatki dotyczące zakończonego projektu (por. § 22 ust. 2 w zw. z § 20 ust. 3 umowy).

Tym samym, w świetle wiążących skarżącego postanowień umowy, nie budzi wątpliwości, że IZ RPO WL była w pełni uprawniona do żądania od beneficjent dokumentów dodatkowych ponad przedłożoną fakturę.

Nie ulega też wątpliwości, że beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie zobowiązany był do realizowania projektu zgodnie z jej postanowieniami. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do realizacji projektu na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu. Tym samym, jak trafnie ocenił organ to zapisy umowy i ich przestrzeganie przez skarżącego ma w analizowanej sprawie kluczowe znaczenie.

Organ wezwał skarżącego do przedłożenia specyfikacji do faktury z dnia 30 września 2019 r.

Wprawdzie procedury nie doprecyzowują jak powinna wyglądać specyfikacja do faktury, to jednak Wytyczne (Podrozdział 6.2) jasno wskazują, iż wydatek aby mógł zostać uznany za kwalifikowalny powinien spełniać pewne warunki, m.in. musi być niezbędny do realizacji celów projektu i zostatać podniesiony w związku z realizacją projektu, powinien być należycie udokumentowany oraz zostać dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów - pkt 3 lit. f, g i h. Również zapisy umowy o dofinansowanie (§ 5 ust. 4) stanowią, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami w ramach programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie wskaźników (produktu i rezultatu) zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

W kontekście powyższego organ musiał mieć możliwość weryfikacji i oceny zarówno poszczególnych zakresów robót jak i kosztów jednostkowych prac. Wszystkie prace składające się na całość prac remontowo – budowlanych i ogrodzeniowych oraz zawiązane z nimi poszczególne wydatki (składające się na łączna kwotę [...]zł) powinny być organowi znane i przez beneficjenta wykazane, tak aby była możliwa ich weryfikacja pod kątem kwalifikowalności.

Nie można zatem zgodzić cię z argumentacją skargi, że organ powinien skupić się zasadniczo na wyjaśnieniu czy wykonana usługa adaptacji budynku była przydatna dla realizowania przez beneficjenta projektu, czy ten projekt został zrealizowany zgodnie z warunkami, które zostały określone w umowie o jego dofinansowanie. I dopiero w tym kontekście ustalać czy w ogóle doszło do powstania nieprawidłowości w projekcie. Niczym nieuzasadnione jest, w świetle obowiązujących procedur, stanowisko skargi, że przedmiotem analizy organu nie powinny być koszty poszczególnych elementów realizacji robót, ale ocena zamówienia jako całości pod kątem racjonalności i efektywności finansowej.

Sam fakt wykonania robót i realizacji projektu zgodnie z planem to za mało w kontekście z jednej stronu obowiązku organu do kontroli wydatków pod kątem ich kwalifikowalności, i z drugiej obowiązku strony do należytego udokumentowania podniesionego wydatku tak aby organ mógł go zweryfikować w świetle zasad nałożonych postanowieniami umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków.

Organ nie może się domyślać co obejmował konkretnie dany wydatek, jakie prace zostały szczegółowo wykonane, jakie były ceny jednostkowe. Dokumentowanie wydatków musi być precyzyjne i szczegółowe.

Środki przyznane na podstawie umowy o dofinansowanie projektu są środkami publicznymi, którym gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Okoliczność ich przekazania beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania. Przekazanie podmiotom wsparcia ze środków Unii Europejskiej nie jest bezwarunkowe. Jak trafnie zauważa organ beneficjent pomocy finansowanej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa ostatecznych praw do kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane. Wystarczającą przesłanką przyznania pomocy nie jest wykazanie, że projekt został zrealizowany. Dlatego też okoliczność przeprowadzonej kontroli planowej i jej wyniku (przeprowadzonej jak wskazał skarżący w dniach 22-26 i 29 stycznia 2021 r.) pozostaje bez wpływu na istotę sprawy niniejszej. W tym kontekście też trafne jest stanowisko organu co złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych. Przeprowadzenie bowiem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o oględziny lokalu i opinię biegłego z zakresu budownictwa w niniejszej sprawie nie stanowi istotnego elementu postępowania wyjaśniającego, gdyż analizowana sprawa nie jest sprawą dotyczącą prawidłowej realizacji działań dotyczących adaptacji lokalu, lecz prawidłowości udokumentowania wydatków związanych z przedmiotowymi działaniami, co czyni zarzuty skargi w tym przedmiocie za chybione. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwala ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie, a ponadto w świetle regulacji art. 78 k.p.a. stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu i w tej sprawie ta ocena była prawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1768/19).

Niezasadna jest również argumentacja skargi w zakresie nieprzeprowadzenia przez organ przeciwdowodu co do danych przedstawionych w przedłożonych przez skarżącego dokumentach. W kontekście powyższego zwrócić uwagę należy, że w procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony. Ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa bowiem na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Tymczasem przypomnienia wymaga, że organ kilkakrotnie wzywał skarżącego do przedłożenia specyfikacji do faktury z dnia 30 września 2019 r. zawierającej rozszerzone i szczegółowe dane w niej zawarte, zarówno na etapie postępowania wyjaśniającego jak i już w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków.

W konsekwencji zasadnie, w ocenie Sądu, organ ocenił, że na podstawie przedłożonych przez beneficjenta wyjaśnień i dokumentów nie była możliwa pełna weryfikacja ani zakresu rzeczywiście wykonanych prac ani ocena poniesienia wydatków z nimi związanych w zakresie ich przejrzystości, racjonalności i efektywności. Za słuszną należy uznać ocenę IZ RPO, iż w świetle przedstawionych przez stronę dokumentów nie sposób wskazać jakie prace dotyczyły stricte adaptacji budynku do potrzeb żłobka, zgodnie z celem dofinansowania, w stosunku do wszystkich prac wykonanych przez dewelopera.

Jak wynika z akt i skarżący tych ustaleń nie podważa, skarżący do października 2020 r. nie dysponował poza fakturą i umową z deweloperem żadnymi dodatkowymi dokumentami, na podstawie, których można by było przyjąć, że poniesione poszczególne wydatki na konkretne roboty budowlane i ogrodzenie placu zabaw zostały poniesione zgodnie z zasadami wskazanymi w Wytycznych. Logicznym przy tym jest, że już na etapie poniesienia każdego wydatku skarżący, mając świadomość wiążących go postanowień umowy o dofinansowanie i dokumentów kształtujących zasady jego udzielania powinien poniesiony wydatek nalżycie udokumentować. Tym samym niezrozumiałe pozostaje stanowisko skargi, że organ nie wskazuje w jakim okresie powinny powstać dane dokumenty aby uznać je za kwalifikowalne. Skarżący powinien zatem dysponować takim dokumentem, który pozwoliłby organowi ocenić, a Sądowi tę ocenę zweryfikować, w świetle zapisów umowy o dofinansowanie i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, czy dany wydatek, a konkretnie w analizowanym przypadku, jego poszczególne elementy składowe związane z poszczególnymi pracami remontowo-budowlanymi były racjonalne i efektywne, poniesione w sposób przejrzysty i z zachowaniem zasad uzyskiwania największych efektów z danych nakładów. Oczywistym jest, że wskazanie zbiorczej kwoty [...]zł tytułem prac remontowo- budowlanych i ogrodzeniowych bez odniesienie do zakresu ich wykonania i cen jednostkowych na to nie pozwalało.

Nie pozwalały na to również dokumenty przesłane zarówno przed wszczęciem postępowania w zakresie zwrotu jak i w trakcie tego postępowania. Przesłany bowiem w dniu 22 lutego 2020 r. (drugie wezwanie organu w tym przedmiocie z dnia 20 stycznia 2020 r. zakreślało na dokonanie tej czynności termin 5 dni) dokument nazwany specyfikacja do faktury z dnia 30 września 2019 r. stanowił w istocie powielenie zapisów umowy z deweloperem bez żadnych szczegółowych danych. Podobnie jak przesłany w dniu 28 lutego 2020 r. sporządzony przez beneficjenta opis prac będących po stronie dewelopera. Tymczasem specyfikacja, zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego pod, red. St. Dubisz, W-wa 2003 r.) to m.in. wyszczególnienie wszystkich kosztów produkcji i kosztów handlowych związanych z obrotem przedsiębiorstwa; wyliczenie i wyszczególnienie jakiś elementów całości.

Nie jest też dowolna, zdaniem Sądu ocena organu przedłożonego przez skarżącego na kolejne wezwanie organu, w dniu 23 października 2020 r. dokumentu "Rozszerzona, szczegółowa specyfikacja do faktury nr [...]" obejmującego książkę przedmiarów, kosztorys, podsumowanie, tabela elementów scalonych i tabelę narzutów. Zgodzić się bowiem należy z organem, że w świetle jego treści nie da się ustalić w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynagrodzenia wykonawcy za wykonane czynności ściśle powiązane z adaptacją lokalu na potrzeby żłobka i dokonać jego oceny pod kątem racjonalności i efektywności. Podkreślić przy tym należy, że pomimo uwag organu co do przedłożonego dokumentu, takich jak brak daty, odręczne dopiski, rozbieżności z dokumentem przedłożonym na etapie weryfikacji wniosku o płatność (które to uwagi w kontekście powyższych wywodów, wbrew zarzutom skargi, nie są obojęte w całościowym spojrzeniu na sprawę), organ nie pominął tego dokumentu, nie odmówił mu mocy dowodowej lecz dokonał jego merytorycznej oceny. Natomiast to, że dokonana ocena jest odmienna od oczekiwań strony skarżącej nie oznacza, że organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że organy uchybiły zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego, czego skarżący, w ocenie Sądu, nie uczynił. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich ocenie odmiennej niż przeprowadzona przez organy.

W kontekście zarzutu skargi co do naruszenia rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych i w programie funkcjonalno-użytkowym i z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego, to uznać należy ten zarzut za chybiony. Przede wszystkim skarżący nie odwołał się do żadnych jednostek redakcyjnych tych aktów, które miałyby być przez organ naruszone. Poza tym powołane akty prawne nie były przez organ stosowne i nie stanowiły materialnoprawnej podstawy podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ jedynie dla umocnienia swojego stanowiska, że przedłożony dokument nie pozwala na uznanie poniesionego przez skarżącego wydatku w łącznej kwocie [...]za kwalifikowalny, posiłkowo tylko odwołał się do definicji przedmiaru zawartej w tych rozporządzeniach i celem tego odwołania było wykazanie zakresu tego dokumentu. Natomiast dokonana przez organ ocena, że przedłożony przedmiar robót nie może być dokumentem służącym wykazaniu jakie szczegółowe prace i związane z tym poszczególne wydatki, zgodne z celem dofinansowane, zostały w rozpatrywanej sprawie wykonane nie została przez skarżącego skutecznie podważona.

Podsumowując tę część rozważań, zdaniem Sądu, uznać należy, że nie jest dowolna ocena organu, że beneficjent nie wykazał za pomocą właściwych i niebudzących wątpliwości dokumentów wydatkowania środków projektowych rozliczanych w ramach poz. 5 Zestawienia dokumentów (Prace remontowo-budowlane, ogrodzenie placu zabaw) zgodnie z warunkami kwalifikowalności wydatków określonymi w Podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. g i h Wytycznych.

Umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a skarżącym oraz Wytyczne, do których stosowania zobowiązał się skarżący, to dokumenty, o czym była mowa na wstępie, regulujące procedury wydatkowania środków europejskich. Wykazane przez organ naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz zapisów umowy o dofinansowanie doprowadziło do naruszenia procedur o których mowa w art. 184 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i wystąpienia nieprawidłowości definiowanej w art. 2 pkt. 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Zatem, aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: musi zaistnieć naruszenie procedur, a także to, że naruszenie tych procedur spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, obie te przesłanki w sprawie zaistniały. Przede wszystkim przepis art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia nie uzależnia uznania konkretnego naruszenia prawa za nieprawidłowość od rodzaju naruszonego przepisu lub przepisów, wagi naruszenia, ich liczby czy charakteru działania podmiotu, które spowodowało naruszenie przepisów. Ponadto spowodowanie szkody może mieć charakter rzeczywisty, bądź jedynie potencjalny. Wystarczy wykazanie, że określone naruszenie prawa mogłoby spowodować szkodę. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15,CBOSA). Potencjalna szkoda w przedmiotowej sprawie przejawia się w fakcie poniesienia (sfinansowania z funduszy unijnych) nieuzasadnionego wydatku. Skoro organ nie mógł zweryfikować zakwestionowanego wydatku pod kątem jego kwalifikowalności, to nie jest dowolna ocena organu, że poniesiony wydatek, który nie spełnia wymogów kwalifikowalności z punktu widzenia budżetu ogólnego oznacza, że środki zostały wydane w sposób nieprawidłowy. Dla uznania, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Ustalenie, że prace zostały faktycznie wykonane nie ma znaczenia. Tym samym zarzuty skargi co do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 2 pkt 36 oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013 uznać należy za chybione.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do naruszenia art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych. Zgodnie z § 14 umowy o dofinansowanie w przypadku stwierdzenia w projekcie nieprawidłowości finansowej, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wartość dofinansowania projektu, o której mowa w § 3 ust. 1 ulega pomniejszeniu o kwotę nieprawidłowości. Do zwrotu nieprawidłowości stosuje się § 13 umowy o dofinansowanie. Zgodnie z § 13 ust. 8 umowy Instytucja Zarządzająca w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości może zastosować i nałożyć korekty finansowe z godnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z dokumentem pt. "Wytyczne w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020". Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej wartość korekty finansowej wynikającej ze stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej jest równa kwocie wydatków poniesionych nieprawidłowo w części odpowiadającej kwocie współfinansowania UE.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych, wydanego na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej rozporządzenie określa warunki obniżania wartości: korekt finansowych, o których mowa w art. 24 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, wydatków poniesionych nieprawidłowo, stanowiących pomniejszenie, o którym mowa w art. 24 ust. 9 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń - związane z udzielaniem zamówień realizowanych ze środków publicznych w ramach projektów objętych współfinansowaniem w zakresie polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020 zgodnie z warunkami wynikającymi z ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, albo z ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, albo z umowy o dofinansowanie projektu, albo z decyzji o dofinansowaniu projektu.

W świetle § 3 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia, wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. Charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji.

Rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych określa zatem warunki obniżenia wysokości korekt finansowych związanych z udzielaniem zamówień. Chodzi o naruszenie warunków i procedury postępowania o udzielenie zamówienia co zresztą potwierdza załącznik do tego rozporządzenia, który jest jego integralną częścią.

Zgodnie zaś z § 23 ust. 3 umowy o dofinansowanie w przypadku naruszenia przez beneficjenta warunków i procedur postępowania o udzielnie zamówienia, o którym mowa w ust. 1 (a więc zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, czy zasadą konkurencyjności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków), Instytucja Zarządzająca, nakłada korekty finansowe zgodnie z art. 24 ustawy wdrożeniowej oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych.

Skoro, jak sam przyznał skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie był on podmiotem zobligowanym do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, a organ

nie stwierdził naruszenia zasady konkurencyjności, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to tym samym niemożliwe było zastosowanie regulacji rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych.

Nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzut zastosowania nieprawidłowej wersji Wytycznych. Po pierwsze, jak zauważył organ obie wersje Wytycznych, to jest z dnia 19 lipca 2017 r. oraz z dnia 22 sierpnia 2019 r., są w Podrozdziale 6.2 pkt 3 lit. g i h tożsame. Po drugie, organ przyjął za punkt wyjścia w tym przedmiocie datę zwarcia umowy z deweloperem i zastosował wersję Wytycznych z dnia 19 lipca 2017 r., to jest właściwą wersję w świetle brzmienia pkt. 8 i 9 rozdz. 4 Wytycznych, który stanowi, że do oceny kwalifikowalności poniesionych wydatków stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu poniesienia wydatku, z uwzględnieniem m.in. pkt 9. Do oceny prawidłowości umów zawartych w ramach realizacji projektu w wyniku przeprowadzonych postępowań, w tym postępowań przeprowadzonych zgodnie z wymogami określonymi w podrozdziale 6.5, stosuje się wersję Wytycznych obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania, które zakończyło się zawarciem danej umowy. Wszczęcie postępowania jest tożsame z publikacją ogłoszenia o wszczęciu postępowania lub zamiarze udzielenia zamówienia, o których mowa w podrozdziale 6.5 Wytycznych, lub o prowadzonym naborze pracowników na podstawie stosunku pracy, pod warunkiem, że beneficjent udokumentuje publikację ogłoszenia o wszczęciu postępowania (pkt. 9).

Podsumowując stanowisko organu co do wskazanej do zwrotu kwoty z tytułu nieprawidłowości w wysokości [...] zł wraz z odsetkami jest prawidłowe. Organ szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał motywy podjętego przez siebie rozstrzygnięcia i sposób obliczenia wysokości środków, które beneficjent zobowiązany jest zwrócić, z odwołaniem do regulacji umowy o dofinansowanie i mających zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych, ustawy wdrożeniowej i rozporządzenia nr 1303/2013, a skarżący skutecznie tych ustaleń nie podważył.

Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 84, art. 85, art. 107 § 3 k.p.a. nie mogą zasługiwać na uwzględnienie i nie podważają konkretnych ustaleń organów, które szczegółowo i obszernie zostały zaprezentowane w motywach ich decyzji. W ocenie Sądu organ przeprowadził prawidłowo postępowanie mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczność sprawy i w konsekwencji dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod właściwą normę prawną, co czyni zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 za chybione. Chronologia zdarzeń udokumentowanych w aktach nie pozwala na postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowanie z naruszeniem zasady zaufania jego uczestników do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uznając natomiast decyzję organu z dnia 19 stycznia 2021 r. za prawidłową, a zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne organ obowiązany był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., do utrzymania tej decyzji w mocy.

W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.