Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 774/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art, 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 6 lit. a, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 28, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f, art. 53, art. 54 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 74a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. I. i E. I. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] (zwana dalej także "uchwałą [...] lub "planem"). Uchwałę tą opublikowano w [...] r., pod poz. [...]

Powyższy akt podjęto w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. 37 mieszkańców [...] w [...] w gminie [...] zwróciło się z wnioskiem o objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymienionej ulicy wraz z przyległymi terenami oraz uniemożliwienie realizacji budowy fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej na działce [...] Wyjaśnili, że budowa tego przedsięwzięcia pogorszy jakość życia w otoczeniu ul. [...] jak i w całej wsi oraz przyczyni się do degradacji środowiska naturalnego. Sygnatariusze wniosku dodali, że wskazane tereny cieszą się dużą popularnością, są atrakcyjne do zabudowy jednorodzinnej. Wybudowano na nich już wiele domów i nadal jest wiele osób chętnych do zamieszkania w otoczeniu. Powstanie obiektów przemysłowych zahamuje lub wręcz uniemożliwi rozwój budownictwa indywidualnego w tej atrakcyjnej części wsi (k. 1-3 akt planistycznych).

W tym miejscu zasygnalizować dla jasności, że postulat uchwalenia planu miejscowego może być przez organ wykonawczy gminy potraktowany w kategoriach petycji lub jako wniosek, o którym mowa w mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Wystąpienie tego rodzaju może prowadzić do wywołania planu miejscowego.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] w granicach określonych załączniku graficznym. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas tekst jednolity Dz. U. 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) (k. 4-5 akt planistycznych).

W motywach uchwały zaznaczono, że po rozpatrzeniu wniosków mieszkańców miejscowości [...] zmierzających do ochrony terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej oraz po przeprowadzeniu analiz dotyczących zasadności opracowania planu miejscowego przygotowano uchwałę w tym zakresie. Uznano, że celem planu powinno być przeznaczenie terenów pod lokalizacje składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi o przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (k. 6 akt planistycznych).

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy (k. 115 akt planistycznych) oraz w prasie (k. 114 akt planistycznych).

O podjęciu uchwały z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Burmistrz [...] (zwany dalej "Burmistrzem") zawiadomił pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 120-141 akt planistycznych). W aktach utrwalono nadesłane odpowiedzi na to zawiadomienie (zob.: k. 17-39 akt planistycznych).

Następnie sporządzono wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (wykaz na k. 7-16 akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] Burmistrz skierował projekt planu również do uzgodnienia co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 116-119 akt planistycznych).

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił w stanowisku z dnia [...] lutego 2019 r., [...], natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w stanowisku z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Na k. 142-180 włączono do akt planistycznych prognozę oddziaływania planu na środowisko przygotowaną na podstawie tych dokumentów wraz z oświadczeniem autora, o którym mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f u.u.i.ś. o spełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. (k. 181 akt planistycznych).

W lipcu 2019 r. sporządzono i włączono do akt prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 183-188 akt planistycznych).

Przeprowadzono także weryfikację spełniania przesłanek w zakresie ochrony gruntów rolnych (k. 189-193 akt planistycznych).

Sporządzony projekt planu uzgadniano i opiniowano stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., ale także stosownie do art. 54 pkt 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (k. 90-113 i 88-89 akt planistycznych).

Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji opiniujących oraz uzgadniających (k. 40-71 akt planistycznych). Sporządzono też stosowne wykazy to odzwierciedlające (k. 41 i 48-49 akt planistycznych).

[...] czerwca 2019 r. o projekcie planu wypowiedziała się gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna (opinia [...]) (k. 42 akt planistycznych)

W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił bez zastrzeżeń projekt planu (k. 52-53 akt planistycznych), natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował plan przedstawiając do niego określone uwagi (k. 44-46 akt planistycznych).

Dnia [...] sierpnia 2019 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 87 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 u.u.i.ś.). Obwieszczenia ukazały się w prasie (k. 88 akt planistycznych), a także w Urzędzie Gminy wywieszono je od [...] sierpnia do [...] października 2019 r. (k. 87 akt planistycznych).

W dniu [...] września 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 73-779 akt planistycznych). W dyskusji brał udział P. I., który prosił o udzielenie odpowiedzi dlaczego plan objął tylko określony obszar i dlaczego nadano mu takie przeznaczenie. Biorący udział w dyskusji autor planu oraz inspektor urzędu gminy wyjaśnili, że intencją sporządzenia planu była ochrony terenów w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Pozostawało to także w związku wnioskiem grupy mieszkańców.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. P. I. i E. I., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli uwagi do projektu planu. Zaznaczyli, że w odniesieniu do ich terenu (czyli terenu objętego planem) toczy się od kilku lat postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Plan jest obecnie traktowany jako instrument do blokowania inwestycji, co jest niedopuszczalne. P. I. i E. I. podnieśli, że zaproponowane w planie przeznaczenie terenu pod składy i magazyny produktów rolnych jest anachronizmem. Dziwi to, że dotyczy to tylko jednej działki, jest oderwane od ciągu technologicznego (zakładu). Ponadto właściciele terenu o takie przeznaczenie się nie ubiegali. P. I. i E. I. poczytali działania gminy jako zwrócone przeciwko ich inwestycji (chlewni), w odniesieniu do której protestowali okoliczni mieszkańcy (k. 79-84 akt planistycznych).

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Rada przyjęła plan wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia, to jest plan dla działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] i części działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] (k. 195-202 akt planistycznych).

W § 8 planu działki należące do skarżących przeznaczono pod lokalizację terenu: składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (1.P/RU), lasów (2.ZL) i drogi zbiorczej (3.KDZ). Szczegóły lokalizacji i parametry zabudowy określono także w § 10 i 14 planu.

W motywach uchwały [...] Rada wyjaśniła, że celem opracowania planu dla objętego nim terenu jest przypisanie mu funkcji zgodnej z ustaleniami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ustalając przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania zważono interes publiczny i interesy prywatne poprzez dokonanie analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Sporządzając projekt planu miejscowego uwzględniono: wymogi ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni poprzez: zlokalizowanie nowej zabudowy obiektów składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych - w znacznej odległości od zabudowy mieszkaniowej; stwierdzenie braku wyposażenia w lokalne, publiczne środki transportu zbiorowego; zadbanie, aby odległość wyznaczonych terenów zabudowy mieszkaniowej umożliwiała swobodne przemieszczanie się pieszych i rowerzystów w kierunku centrum wsi oraz przystanków komunikacji zbiorowej, a nadto zlokalizowanie nowej zabudowy obiektów składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym na obszarze z dobrym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz wyposażonym w sieci wodociągowe, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Przygotowując plan uwzględniono wyniki analizy, o której mowa art. 32 u.p.z.p. Wpływ opracowania planu na finanse publiczne w tym budżet Gminy zawarto w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

W procedurze planistycznej rozpatrzono i przyjęto wszystkie wnioski, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz sporządzono prognozę oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Projekt planu miejscowego składający się z projektu uchwały wraz z prognozą i załączników, uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Rada wywodziła dalej, że w procedurze opiniowania i udziale społeczeństwa zgłoszono uwagę osób fizycznych (E. I. i P. I.) (której treść sprowadza się do punktów: 1. wykorzystanie planu do blokowania inwestycji właścicieli terenu; 2. brak potencjalnych inwestorów na funkcje określone w planie; 3. cel sporządzenia planu jest sprzeczny z ustawą oraz ideą planowania przestrzennego; 4. nadużycie władztwa planistycznego Gminy przez organ samorządowy; 5. lakoniczność prognozy oddziaływania na środowisko i brak charakterystyki pracy i mocy przykładowych urządzeń).

W uzasadnieniu uchwały [...] wyjaśniono, że odmowa uwzględnienia uwagi przez Burmistrza podyktowana była następującymi powodami.

Rada podejmując uchwałę z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu przychyliła się do wniosków mieszkańców. Wskazano, że na etapie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi być znany i określony przyszły inwestor. Intencją sporządzenia planu był wniosek mieszkańców, którym chodziło o ochronę terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Teren leży po stronie nawietrznej i o przeważającym kierunku wiatrów. Obiekt hodowlany zlokalizowany na tym terenie byłby uciążliwy z powodu odorów. Podkreślono, że zadaniem organu samorządowego jest dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój Gminy. Kompetencje Gminy w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu wynikają z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wreszcie zaznaczono, że plan miejscowy wyznacza jedynie tereny pod poszczególne zagospodarowanie i nie przesądza o realizacji poszczególnych inwestycji.

W ocenie Rady realizacja ustaleń planu miejscowego przyczyni się do racjonalnego prowadzenia gospodarki przestrzennej w gminie, co jest podstawowym zadaniem władz samorządowych.

Skargę na uchwałę [...] wnieśli właściciele działki objętej planem (zob. k. 191 akt planistycznych) P. I. oraz E. I.. Zaskarżając uchwałę w całości zarzucili Radzie naruszenie:

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niedostateczne wyważenie interesów publicznych i prywatnych oraz błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez naruszenie prawa własności;

- art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez naruszenie ładu przestrzennego;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności;

- art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi P. I. i E. I. wskazali, że uchwała [...] została przyjęta w reakcji na ich starania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej w [...] na działce [...]

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. skarżący wyjaśnili, że doszło do niedostatecznego wyważenia interesów publicznych i prywatnych. Głównym celem uchwały jest przede wszystkim naruszenie interesów prywatnych skarżących, którzy od 2016 r. starają się uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W kontekście planowanego przedsięwzięcia wypowiedział się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydając opinię, iż dla tego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kwestionowana uchwała została wydana w związku z wnioskiem mieszkańców, których celem jest ochrona terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Głównym argumentem w tym zakresie jest to, że "obiekt hodowlany jest uciążliwy, jeżeli chodzi o odory". Zdaniem P. I. i E. I. jest to zarzut chybiony, gdyż zarówno opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz postanowienia Burmistrza [...] (wydane na etapie postępowania środowiskowego) wskazują na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej przez skarżących inwestycji z uwagi na skalę i charakter planowanego przedsięwzięcia. Zatem oparcie wydania uchwały [...] na przesłance wniosku mieszkańców w celu powstrzymania "uciążliwej" inwestycji nie ma pokrycia ze stanem faktycznym.

W kontekście naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. P. I. i E. I. zarzucili także błędne dokonanie analizy ekonomicznej i środowiskowej. Przede wszystkim określone w uchwale przeznaczenie terenu będącego ich własnością pod składy i magazyny związane z przetwórstwem rolno-spożywczym powoduje, iż teren przestał być atrakcyjny dla potencjalnych inwestorów. Niewątpliwie takie rozwiązanie Rady blokuje zamiary właścicieli terenu określonego w uchwale o rozpoczęciu planowanej od 2016 r. inwestycji.

Motywując zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. skarżący wskazali, że szereg działań wykazanych w stanie faktycznym wskazuje na celowe wykorzystywanie prawa celem blokowania ich działań nakierowanych na rozpoczęcie prowadzenia przedsięwzięcia (budowy fermy i chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej). Tymczasem ich (projektowana) inwestycja ta ma charakter rolny i zaplanowana została na gruncie rolnym, zgodnie ze studium przeznaczonym pod produkcję rolną. Ponadto taka inwestycja wpisuje się w Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i jest zgodna z kierunkami rozwoju wskazanymi przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem naruszenie prawa własności w kontekście tej ustawy nastąpiło poprzez wydanie uchwały obejmującej swoim zakresem jedynie jedną działkę powodującą określenie innego przeznaczenia terenu, niż ten zgodny z interesem skarżących.

Zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. P. I. i E. I. zaznaczyli, że z jednej strony wedle uzasadnienia uchwały przy sporządzaniu projektu planu miejscowego uwzględniono wymogi ładu przestrzennego, by w dalszej jego części podkreślić, iż jej głównym celem jest ochrona terenów położonych w pobliżu wsi przed zabudową mogącą stanowić uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem ład przestrzenny należy rozumieć jako sposób ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość. Ład przestrzenny uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania między innymi funkcjonalne, społeczno-gospodarcze i środowiskowe. W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie ładu przestrzennego poprzez ograniczenie i zaburzenie spójności zabudowy w pobliżu wsi na terenach rolnych na podstawie nie mającego pokrycia w stanie faktycznym przeświadczenia o uciążliwości zamierzeń skarżących dla zabudowy mieszkaniowej.

Działania mające na celu ograniczanie terenów rolnych przeznaczonych pod produkcje rolną (obejmującą produkcję zwierzęcą) na terenach wiejskich na podstawie uciążliwości dla strefy mieszkaniowej może mieć daleko idące konsekwencje ekonomiczne. Oczywistym jest, że na terenach wiejskich, gdzie występują tereny rolne powstawać mogą przedsięwzięcia produkcji zwierzęcej i nie powinny być one ograniczane przez zabudowę miejską, która jest zjawiskiem wtórnym na tych terenach i nie powinna wypierać produkcji rolniczej. Ponadto w sprawie stwierdzone zostało, że planowana przez skarżących inwestycja nie będzie wpływała na środowisko i argument o uciążliwości ze strony mieszkańców jest jak najbardziej chybiony.

Przedstawiając zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wyjaśnili, że zgodnie z doktryną, zasada proporcjonalności jako kryterium oceny ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jest rozumiana jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności i zasady proporcjonalności sensu stricto. Zasada przydatności i zasada konieczności dotyczą określenia czy dana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków oraz czy wprowadzona regulacja jest niezbędna dla ochrony dóbr wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem P. I. i E. I. w sprawie zasady te zostały naruszone. Celem uchwały powinno być przypisanie dla przedmiotowego terenu funkcji zgodnej z ustaleniami studium. W studium teren ten jest określony jako teren rolny zatem nie istniała potrzeba ograniczania jego przeznaczania jedynie pod magazyny związane z przetwórstwem rolno-spożywczym. Ponadto owe rozwiązanie naruszyło zasadę konieczności w tym zakresie, iż doprowadziło do przeznaczenia terenu jedynie pod wąskie cele, które nie są atrakcyjne rolniczo.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, działający jako reprezentant Gminy stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 3/12, wniósł o oddalenie skargi. W obszernych wyjaśnieniach prawnych akcentował, że ingerencja planistyczna w prawo własności wprost wynika z ustawy (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a uchwalanie planu miejscowego jest legalnym działaniem legislacyjnym (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Burmistrz dodał, że władztwo planistyczne obejmuje wszelkie tereny w obszarze gminy, bez względu na to kto jest ich właścicielem. Władztwo planistyczne daje organowi duży zakres uznaniowości i służy między innymi takim celom jak ochrona środowiska czy zdrowia publicznego. Organ przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił też, że wobec braku norm chroniących przed odorami, to właśnie w procesie planowania przestrzennego można wprowadzać określone ograniczenia, tak aby przeciwdziałać zagrożeniu dla zdrowia mieszkańców czy przeciwdziałać zanieczyszczeniu terenów. Podsumowując Burmistrz stwierdził, że w odniesieniu do uchwały [...] nie można twierdzić o przekroczeniu władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga P. I. i E. I. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu Sąd uznał za konieczne objaśnienie pewnych kwestii związanych z przebiegiem postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż w sprawie skarga została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych). Wiązało się to wystąpieniem zagrożenia osób uczestniczących w rozprawach zakażeniem wirusem SARS-CoV2 w zawiązku z objęciem [...] (już w dacie wpływu skargi) obszarem należącym do strefy czerwonej. Powyższy sposób działania uwzględniał zarządzenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem [...] obszarem czerwonym (które odnosiło się także do sądów wojewódzkich na obszarach stref czerwonych).

Przechodząc do dalszych kwestii proceduralnych związanych z samym rozpoznaniem skargi, Sąd (jak zresztą skarżący i organ) nie miał wątpliwości, że P. I. i E. I. są uprawnieni do zaskarżenia uchwały [...], gdyż ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Prawo to zostało udokumentowane urzędową informacja z rejestru gruntów na k. 191 akt planistycznych. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej P. I. i E. I. jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działkach wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące się do zabudowy. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właścicieli, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżących jest więc spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Burmistrza (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów obejmujących naruszenie przepisów wskazanych w skardze stwierdzić należy, że w istocie oscylują one wokół wspólnego zagadnienia. P. I. i E. I. twierdzą, że Rada nie uwzględniła w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego, prawa własności (naruszyła je), nie wyważyła należycie interesów prywatnego i publicznego, co w konkluzji doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Dalszy wywód rozpocząć należy od wskazania, że do akt postępowania sądowego włączono wyciąg ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], do którego odwołano się na stronie 1 uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] (zob. k. 195 akt planistycznych). Żródło: [...] (Strona główna / Studium Gminy [...]). Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że obszar planu znajduje się w strefie III, czyli produkcyjno przyrodniczej, gdzie przewiduje się rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury. Główne cele dla strefy III określono na s. 21 kierunków studium.

Zdaniem Sądu przeznaczenie terenu planu na cele: składów i magazynów związanych z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych (1.P/RU), lasów (2.ZL) i drogi zbiorczej (3.KDZ) studium z całą pewnością nie narusza.

W ocenie Sądu nie ma także podstaw, aby uznać, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom wymienionym w skardze jako zarzuty: art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, która zdaniem skarżących ma być nieproporcjonalna.

W tym miejscu zaakcentować należy, że plan dotyczy terenów rolnych, leśnych i dróg dotychczas niezainwestowanych, a więc w istocie rzeczy żadnych interesów w toku nie podważa. Uchwała [...] określa sprecyzowane perspektywy zabudowy działek skarżących (składy i magazyny związane z przetwórstwem rolno-spożywczym wraz z urządzeniami służącymi do przechowywania i magazynowania produktów rolniczych), jednak w ocenie Sądu, następuje to w granicach władztwa planistycznego – prawodawczej kompetencji gminy, która ma uprawnienie, aby ustalać porządek przestrzenny na swoim obszarze.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zaznacza, że jest mu znana koncepcja przekroczenia władztwa planistycznego i że pod tym kątem niniejszą sprawę analizował. Nie uznał jednak, aby zachodziły takie oto szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż w danym przypadku dopuszczenie określonej zabudowy o profilu rolniczym, bez natomiast dopuszczenia oczekiwanej przez skarżących inwestycji fermy chowu prosiąt i tuczu trzody chlewnej, było działaniem gminy, które stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności.

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego i prywatnego.

Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać – i tu co do zasady rację mają skarżący – w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Z argumentacji skargi można wywieść, że w ocenie P. I. i E. I. wprowadzenie określonego profilu zabudowy na obszarze ich działki jest ograniczeniem nieproporcjonalnym (konkretnie – bezcelowym, nie służącym zagospodarowaniu rolniczemu i dodatkowo nakierowanym przeciwko znanym zamierzeniom właścicieli), gdyż narusza zarazem konstytucyjne prawo własności, jak i nie znajduje oparcia w przesłankach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd jeszcze raz w tym miejscu podkreśla, że nie zgadza się z taką tezą, gdy przenieść ją na realia niniejszej sprawy. Kontekst przeznaczenia terenów rolnych i leśnych wskazanych w załączniku do uchwały [...] został obszernie przedstawiony w wyjaśnieniach zawartych w jej uzasadnieniu. Z motywów uchwały, a także całego kontekstu przebiegu procedury planistycznej, jasno wynika, że celem planu miało być z jednej strony dopuszczenie zabudowy na potrzeby rolnictwa, jednak tylko takiej, która nie będzie wpływać na otoczenie przestrzenne okolicy wsi [...], gdzie rozwija się zabudowa mieszkaniowa (co także jest obiektywnym faktem).

Wbrew argumentacji P. I. i E. I., nie ma tak istotnego znaczenia to, czy projektowana przez nich inwestycja, dla której ubiegali się od 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będzie mniej czy bardziej intensywnie wpływała na środowisko i generowała uciążliwości. Nie jest to bowiem przesłanka, którą musiał się kierować Burmistrz projektując, a później Rada przyjmując plan. Organy gminy zaangażowane w planowanie przestrzenne kreują przestrzeń i mogą profilować kierunki rozwoju określonych obszarów.

W niniejszej sprawie jest bezspornym, że obszar planu znajduje się w otoczeniu miejscowości [...] i grupa jej mieszkańców zwróciła się do Burmistrza o podjęcie działań w kierunku uregulowania statusu (przeznaczenia) okolic [...]. Burmistrz zapatrywania mieszkańców podzielił, a Rada zaaprobowała przedstawiony projekt planu. W ocenie Sądu działanie organów nie wykracza poza granice władztwa planistycznego w sposób rażący, że można byłoby twierdzić o nadużyciu uprawnień normatywnych (do planowania przestrzennego gminy).

Zdaniem Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem określonej zabudowy nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, gdyż dotyczy to nieruchomości dotychczas rolnych, niezabudowanych i o nie zmienionym przeznaczeniu. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których P. I. i E. I. mogli ze swojej działki dotychczas korzystać jako właściciele. Uchwała [...] wpłynęła na prawo skarżących jedynie w ten sposób, że ograniczyła im potencjalne możliwości inwestycyjne. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego skarżących, niemniej zwraca uwagę, że ci inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do gruntu dotychczas rolnego, pozbawionego wcześniej planu i warunków zabudowy, muszą liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia grupy przepisów art. 1 ust. 3, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, które odnosiły się do nie uwzględnienia w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego i prawa własności, co w efekcie miało doprowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego.

Na marginesie Sąd nadmienia, że w płaszczyźnie pozaprawnej wyraża zrozumienie, gdy chodzi o niezadowolenie P. I. i E. I. z powodu wprowadzenia skarżonego planu. Skład orzekający ma bowiem świadomość, iż każdy właściciel nieruchomości jest zainteresowany zapewnieniem najlepszych warunków jej użytkowania czy zainwestowania. Skarżący muszą mieć jednak świadomość, że realizacja założonych zamierzeń, zwłaszcza takich jak realizacja na nieruchomości przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest ekspektatywą dopóty nie spełni się warunków określonych ustawą. Wszakże to ustawy zakreślają granice prawa własności (art. 140 K.c.).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego P. I. i E. I.. Interes prawny skarżących wynikał natomiast z prawa własności działki [...] na obszarze planu.