Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1701/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1; art. 35 ust. 3 pkt. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. nr 93/XII/2019 w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. nr 93/XII/2019.


UZASADNIENIE

Pismem z 19 października 2021 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 93/XII/2019 Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izbiska - w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Podstawą prawną złożenia skargi jest art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.)

Z akt administracyjnych wynika, że na sesji w dniu 26 listopada 2019 r. Rada Gminy Miedźno (dalej: Rada Gminy) przyjęła uchwałę Nr 93/XII/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izbiska (dalej: Statut). W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Uchwała został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 8131.

W ocenie Wojewody uchwalony statut sołectwa nie reguluje wszystkich wymaganych prawem zagadnień. Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. ponieważ nie precyzuje w statucie zadań organu jednostki pomocniczej, jakim jest zebranie wiejskie. Jedynie w § 4 ust. 13 Statutu posłużyła się lakonicznym sformułowaniem, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa'". W uchwale brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego. Tym samym uchwała Rady Gminy została pozbawiona elementu obligatoryjnego wpływającego na legalność całego aktu prawnego.

Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej"; § 5 ust. 1 statutu "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz 5 członków (...)" oraz § 5 ust. 2 statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys". Oznacza to tym samym, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ który ma wspierać jego działania. W konsekwencji przyjęte przez Radę Gminy w § 5 ust. 1 Statutu rozwiązanie przewidujące, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. W przekonaniu organu nadzoru należy oddzielić uprawnienie do zwoływania i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej.

Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał także § 5 ust. 6 Statutu, według którego do zadań rady sołeckiej należy m.in.: wydawanie opinii i stanowisk w sprawach dotyczących sołectwa (pkt 2), przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego (pkt 3), współdziałanie w realizacji uchwał zebrania wiejskiego (pkt 4), przygotowywanie wniosków do projektu budżetu gminy (pkt 5), inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa (pkt 6). Z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w Statucie dotyczące rady sołeckiej nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru wsparł się orzecznictwem sądów administracyjnych. Wątpliwości organu nadzoru co do zgodności z prawem dotyczą także regulacji określonej w § 5 ust. 7 Statutu o treści "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwal, które zapadają zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu".

Zdaniem Wojewody przepisy § 4 ust. 4 i ust. 5 Statutu naruszają art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Uzależnienie uprawnienia do udziału w zebraniach wiejskich od zainteresowania sprawami sołectwa oraz uprawnienia do głosowania na zebraniu wiejskim od bycia pełnoletnim mieszkańcem sołectwa posiadającym prawo wyborcze, stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda zaznacza, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują. Jednocześnie wskazał, że pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre.

Za niezgodny z przepisami prawa Wojewoda uznał § 4 ust. 11 Statutu "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys łub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką." W ocenie organu nadzoru przepis ten narusza art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wyraźnie odróżnił funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys. Nieuprawnionym jest zatarcie ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectw: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys).

Organ nadzoru stwierdza brak zgodności z prawem § 6 ust. 4 Statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". Regulacja statutu w powyższym zakresie stanowi modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania." Według Wojewody przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Natomiast ich modyfikacja, czy powtórzenie może wypaczyć ich sens.

Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 14 ust. 2 statutu sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Wojewoda wychodzi z założenia, że akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych, czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści sankcje. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.

Ponadto organ nadzoru podkreśla, że z art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Natomiast pojęcia zarządzania, korzystania i rozporządzania, o których mowa w art. 48 ust. 1 zd. 1 u.s.g., należą do sfery prawa cywilnego. Pojęcie rozporządzania, określone w art. 48 ust. 1 u.s.g., ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. W pojęciu tym, w opinii organu nadzoru, nie mieści się regulacja zawarta w § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 statutu.

W rozdziale 8 Statutu, zatytułowanym Zakres i formy kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów sołectwa Rada podjęła próbę uregulowania dyspozycji wynikającej z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., z którego to przepisu wynika, że statut jednostki pomocniczej określać ma w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Treść § 24 ust. 5 Statutu budzi zastrzeżenia organu nadzoru. Stosownie do ww. przepisu "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany łub uchylenia uchwały". Organ nadzoru wskazuje, że powyższy zapis jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Takie konstruowanie przepisów prawnych, zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Ponadto nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności. Statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób czytelny, jasny i precyzyjny, nie mający zapisów rodzących trudności interpretacyjnych. Z tych przyczyn wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miedźno (dalej: Gmina) wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutu braku wyznaczenia zadań zebrania wiejskiego Gmina wskazała jego bezzsadność, ponieważ zostało określone w statucie, że zebranie wiejskie podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa. Natomiast zadania sołectwa zostały określone przez Radę Gminy Miedźno w § 2 ust. 1 Statutu w postaci katalogu zamkniętego. Wyznaczono też wyraźnie formę ich wykonywania. Poza tym zebranie wiejskie jako zebranie wszystkich osób zainteresowanych sprawami sołectwa może także być platformą do dyskusji i rozważań nad różnymi sprawami ważnymi dla sołectwa, które to dyskusje nie kończą się wydaniem przez zebranie wiejskie wiążącej uchwały. Rada Gminy przewidziała taką możliwość, wskazując w § 4 ust. 13 pkt 2 że zebranie wiejskie rozpatruje inne sprawy (inne niż zadania, w których zgodnie z pkt 1 podejmuje uchwały) ważne dla sołectwa. Nie oznacza to jednak kreowania po stronie zebrania wiejskiego upoważnienia do podejmowania uchwał w przedmiotowych sprawach. § 4 ust. 13 pkt 1 Statutu wyraźnie bowiem wskazuje w jakich sprawach zebranie wiejskie podejmuje uchwały. Zebranie wiejskie swoją wolę wyraża jedynie w formie uchwał i nie ma możliwości wyrażania swojej woli wobec innych organów sołectwa. Zebranie wiejskie jako wyraz demokracji bezpośredniej na poziomie lokalnym może stanowić platformę do wymiany poglądów pomiędzy mieszkańcami w sprawach ważnych dla sołectwa. Stąd też nie ma podstaw stanowisko Wojewody, że tym samym przyznano zebraniu wiejskiemu nieograniczony zakres uprawnień, co prowadzi do braku istnienia zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego. Zaskarżona regulacja w żaden sposób nie umożliwiałaby przekazywania organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, czy to przez radę gminy, czy to przez organ wykonawczy gminy, a to właśnie taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Co do zarzutu organ nadzoru dotyczącego legalności pełnienia funkcji przewodniczącego rady sołeckiej i wchodzenie w jej skład przez sołtysa, w ocenie Gminy żaden przepis nie zabrania łączenia funkcji sołtysa z członkostwem w radzie sołeckiej oraz przewodniczeniem radzie sołeckiej. Fakt, że rada sołecka ma za zadanie wspierać działalność sołtysa w żaden sposób nie powoduje, że sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej czy też przewodniczyć jej obradom. Rada sołecka nie ma za zadanie sprawować kontrolę czy też wykonywać nadzór nad działaniami sołtysa, a jedynie go wspierać. Taka działalność w żadnym wypadku nie kreuje sprzeczności interesów.

Za nieuzasadniony Gmina uznaje zarzut Wojewody, że naruszeniem prawa jest określenie zadań rady sołeckiej. Fakt, że rada sołecka nie jest organem sołectwa nie oznacza zakazu uregulowania zadań rady sołeckiej w statucie. Zakres zadań rady sołeckiej, oznaczony w Statucie w żadnym stopniu nie wykracza poza zakres działań, które przewidział dla rady sołeckiej ustawodawca - czyli wspierania działalności sołtysa. Ustawodawca określając zakres spraw, które powinny zostać uregulowane w statucie w art. 35 ust. 3 u.s.g. użył sformułowania "w szczególności" co oznacza, że w statucie mogą znajdować się także uregulowania które nie zostały wprost wskazane w art. 35 ust. 3 u.s.g. W związku z powyższym zarzut Wojewody o braku zgodności § 5 ust. 6 z u.s.g. Gmina uznaje za niezasadny.

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy § 4 ust. 4 i ust. 5 Statutu, które zdaniem organu naruszają art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Rada Gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła w nich prawo do uczestnictwa w zebraniu wiejskim oraz głosowaniu na nim. Treść § 4 ust. 4 Statutu "Prawo do udziału w zebraniach wiejskich mają wszyscy zainteresowani sprawami sołectwa" w żaden sposób nie ogranicza katalogu osób mogących wziąć udział w zebraniu wiejskim. Sformułowanie to oznacza, że każdy może wziąć udział w zebraniu wiejskim, gdyż sama chęć udziału w zebraniu wiejskim automatycznie oznacza zainteresowanie sprawami sołectwa. Sformułowanie to nie oznacza ograniczenia katalogu osób uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim do "osób zainteresowanych sprawami sołectwa" a oznacza jedynie, że każdy kto jest zainteresowany udziałem w zebraniu wiejskim (na którym rozstrzygane są kwestię związane ze sprawami sołectwa) może w takim zebraniu wziąć udział, o ile ma taką wolę.

Odnosząc się natomiast do treści § 4 ust. 5 Statutu w ocenie Gminy ograniczenie prawa do głosowania na zebraniu wiejskim do pełnoletnich mieszkańców sołectwa posiadających prawo wyborcze nie stanowi przekroczenia kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Takie ograniczenie jest całkowicie uzasadnione, nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność, do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co oznacza, że w ramach prawnych dotyczących jego działania niezbędne jest uwzględnienie całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Kodeks wyborczy przewiduje też przypadki pozbawienia czynnego prawa wyborczego w konkretnych sytuacjach. Wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej, w związku z czym prawidłowość wprowadzania takich ograniczeń co do zasady nie budzi wątpliwości w doktrynie oraz orzecznictwie. Takie regulacje prawa do udziału w sprawowaniu władzy publicznej są w pełni zgodne z postanowieniami Konstytucji RP. Skoro więc wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. W żadnym wypadku nie można ich uznać za zbyt dotkliwe lub nieuzasadnione w demokratycznym państwie prawa.

W ocenie Gminy właściwym jest zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej. Przede wszystkim zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby nie doszło do utworzenia sołectwa i przekazania określonych zadań jednostce pomocniczej, to pozostałyby one w kompetencji rady gminy. W obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien dotyczyć tego samego kręgu osób uprawnionych z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, zgodnie z którą ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej Gmina przywołała przeciwne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 245/13.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczy § 4 ust. 11 Statutu, zgodnie z którym zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką. Zdaniem Gminy kwestie przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie zostały uregulowane w ramach materii ustawowej, a zatem pozostawiono je do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa i tym samym uznania, że postanowienia § 4 ust. 11 i w konsekwencji § 5 ust. 3 pkt 1 Statutu są niezgodne z prawem. W szczególności nie naruszają one - przynajmniej w istotny sposób - jakichkolwiek przepisów u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści § 6 ust. 4 Statutu Gmina wskazała, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. W związku z tym Gmina była uprawniona do wprowadzenia regulacji dotyczącej wyboru sołtysa.

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczył § 14 ust. 2 Statutu, który przewiduje możliwość odwołania sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej. Odwołanie Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej dokonuje się w trybie i na zasadach przewidzianych dla wyboru. Organ nadzoru wskazał, że przesłanka "utraty zaufania społecznego w opinii publicznej" jest nieostra i wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej, nie pozwalając na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją. Nie zgadzając się z argumentacją Wojewody Gmina podnosi, że zaufanie społeczne, choć jest kategorią która może być trudną do uchwycenia w niektórych warunkach, urzeczywistnia się poprzez poparcie dla działań podejmowanych przez sołtysa lub członka rady sołeckiej. Zaufanie społeczne oznacza poparcie większości społeczeństwa dla działań podejmowanych przez organy publiczne i to społeczeństwo powinno decydować, czy dalej oczekuje wykonywania funkcji przez sołtysa czy też członka rady sołeckiej. Brak poparcia dla działań osób sprawujących te funkcje ujawni się w wyniku głosowania nad odwołaniem sołtysa lub członka rady sołeckiej. Nie można zatem stwierdzić, że norma § 14 ust. 2 Statutu jest niejasna i tym samym niemożliwa do zastosowania. Nawet gdyby uznać słuszność omawianego powyżej zarzutu organu nadzoru to w żadnym wypadku nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie w części objętej § 14 ust. 2 Statutu w zakresie słów "lub utraty zaufania społecznego w opinii publicznej". Poza tym paragraf ten obejmuje także dwie inne przesłanki odwołania ze stanowisk sołtysa i członka rady sołeckiej, które nie budzą wątpliwości organu nadzoru.

Organ nadzoru zarzucił w swojej skardze, że regulacja zawarta w § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 Statutu nie mieści się w pojęciu rozporządzania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 u.s.g. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu nadzoru Gmina wskazuje, że § 22 Statutu stanowi, że dochody uzyskane z imprez organizowanych przez sołectwo przeznacza się na realizację zadań sołectwa. Brak jest tu jakiejkolwiek sprzeczności z normą z art. 48 ust. 1 u.s.g. Statut reguluje bowiem zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W tym przypadku Statut przewiduje, że uzyskane poprzez organizację imprez dochody można przeznaczyć na realizację zadań sołectwa. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że przeznaczanie dochodów uzyskanych z organizacji imprez na cele realizacji zadań sołectwa przekracza pojęcie rozporządzania dochodami z mienia komunalnego. § 23 ust. 4 Statutu stanowi, że zasady gospodarowania środkami finansowymi przekazanymi do dyspozycji sołectwa określa zarządzenie wójta. Zebranie wiejskie dokonuje podziału tych środków. W żaden sposób przepis ten nie wykracza poza zakres pojęcia rozporządzania dochodami z mienia komunalnego.

Ostatnim zarzutem organu nadzoru wyrażonym w skardze jest wadliwie wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. z uwagi na to, że treść § 24 ust. 5 Statutu budzi zastrzeżenia. Wskazano przede wszystkim, że przepis "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia ustawy" jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem. Skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem jest jasny w myśl treści tego przepisu - wykonanie takiej uchwały jest wstrzymane decyzją wójta, a organ sołectwa zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. Według Gminy z przepisu jasno wynika, że skutkiem podjęcia przez organ uchwały sprzecznej z prawem jest wstrzymanie jej wykonania, a następne działania nadzorcze zmierzają do jej zmiany lub uchylenia przez organ, który ją podjął, co stanowi wyraz prymatu samorządności lokalnej w ramach danej jednostki pomocniczej gminy. W ocenie Gminy brak jest przesłanek do stwierdzenia nieprawidłowego wypełnienia przez Radę Gminy delegacji ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga na wstępie ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Zaskarżona uchwała nr 93/XII/2019 Rady Gminy Miedźno z 26 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia Statutu Sołectwa Izbiska zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący (w określonym okresie) na terenie tej gminy.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że organ nadzoru posiada także kompetencje do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w postaci zaskarżenia samej uchwały. W tym przypadku nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1575/04; wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05; postanowienie NSA z 6 kwietnia 2009 r., II GSK 201/09).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).

Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, Sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku Wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 749/18).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała NR 93/XII/2019 Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izbiska.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

Uchwała został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 8131.

Zgodnie z art. 5 u.s.g. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zatem – co podkreśla NSA - utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych (wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3963/21).

Według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaliczone do nich zostało – co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. - ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. W konsekwencji – co wynika z art. 35 ust. 1 u.s.g - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).

Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 u.s.g. w ten sposób, że ma on określać w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g., elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

W tym miejscu niezbędne jest także przywołanie art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g., według którego "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych." Tym samym zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z konstytucyjnej zasady praworządności ( Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz powiązania między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Jednocześnie zauważyć należy, że konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15–16, art. 165–166 Konstytucji RP), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP) (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).

Sąd orzekający podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04; wyrok WSA z 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 625/07; W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut - art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04).

W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" - a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 u.s.g., znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne - takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 985/ 17).

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, przechodząc do poszczególnych zakwestionowanych regulacji Statutu podnieść należy, co następuje:

Sąd podziela zarzut Wojewody co do § 4 ust. 13 Statutu. Określone zostały w nim zadania zebrania wiejskiego w następujący sposób "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa". Zdaniem Wojewody charakteryzuje je brak precyzyjnego i wyczerpującego, w formie zamkniętego katalogu wyznaczenia zadań zebrania wiejskiego, co powoduje, że statut pozbawiony został elementu obligatoryjnego wpływającego na jego legalność.

Należy podkreślić, że zadań organów działających w jednostkach pomocniczych przepisy u.s.g. w zasadzie nie ustalają (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1999, s. 140). Jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. Określenie zadań organów jednostki pomocniczej gminy stanowi zatem materię statutową, której ustalenie pozostawione zostało radzie gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19; wyrok WSA w Kielcach z 21.11.2019 r., sygn. akt II SA/Ke 735/19). Poza tym – na co zwraca uwagę WSA w Poznaniu - byt jednostki pomocniczej uzależniony jest m.in. od nadanych jej statutem "konkretnych" uprawnień. Nie sposób natomiast mówić o nadaniu jednostce pomocniczej lub jej organom w pełni "konkretnych" uprawnień w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - nie zostały one wymienione w statucie w sposób wyczerpujący (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19 ). Nie bez znaczenia ma tutaj okoliczność, że braku wyraźnego i jednoznacznego określenia zadań organów jednostki pomocniczej sprzyja powstaniu sporów kompetencyjnych pomiędzy tymi organami, co niewątpliwie wpływa negatywnie na nie tylko na terminowość, ale i skuteczność działań zmierzających do realizacji zadań publicznych. Zapobiec temu może jedynie wyznaczenie właściwości rzeczowej organów sołectwa, w tym zgromadzenia wiejskiego, w sposób nie budzący wątpliwości, dokładny.

W ocenie Sądu zasługuje na uznanie zarzut Wojewody dotyczący § 4 ust. 4 Statutu, wprowadzającego kryterium "zainteresowania sprawami sołectwa" jako uprawniające do udziału w zebraniu wiejskim. Zdaniem organu nadzoru zastosowane pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre. Wprawdzie na gruncie art. 36 ust. 1 u.s.g. nie zostało wyraźnie określone, kto może brać udział w zebraniu sołeckim, to jednak słusznie Wojewoda odnosi funkcjonowanie tego organu do struktury jednostki pomocniczej gminy. Przyjęcie tego założenia powoduje powstanie prostej zależności - prawo do udziału w pracach tego organu mają stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej gminy, a nie każdy, kto jest zainteresowany sprawami sołectwa. Inne stanowisko w tej kwestii negowałoby ideę tworzenia jednostek pomocniczych gminy, która opiera się na zasadzie subsydiarności. Warto w tym miejscu podkreślić, że istotą zasady subsydiarności (pomocniczości) w wykonywaniu zadań publicznych jest takie rozłożenie zadań publicznych, zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje (Z. Gilowska, D.Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zalewski, Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, "Samorząd Terytorialny" 2002 r. nr 1-2, s. 35). Tym samym za istotne naruszenie prawa uznać należy konstrukcję prawa do udziału w zebraniu wiejskim osobom zainteresowanym sprawami sołectwa, ignorujące fakt przynależności tej osoby do wspólnoty jaką jest sołectwo.

Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu Wojewody wobec § 4 ust. 5 Statutu, zgodnie z którym "Uprawnieni do głosowania na zebraniu wiejskim są pełnoletni mieszkańcy sołectwa posiadający prawo wyborcze." Według organu nadzoru stanowi on przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda wprawdzie podnosi, że żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowym poglądy wobec tak sformułowanego zarzutu nie są jednolite. Z jednej strony przyjmuje się, że zebranie wiejskie to zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. Co za tym idzie uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują, poprzez fakt posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zwolennicy tego poglądu wskazują dalej, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. W rezultacie nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują. Ponadto podzielający powyższe stanowisko wskazują, że zawężenie kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim tylko do tych mieszkańców sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze w sposób istotny narusza także art. 32 Konstytucji RP. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania, bądź też nieposiadania praw wyborczych. Wprowadzone w uchwale prawo udziału w zebraniu wiejskim uwarunkowane posiadaniem czynnego prawa wyborczego bez istnienia w systemie prawnym wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiej regulacji, stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji oraz art. 36 ust. 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, z 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 16/19; sygn. akt III SA/Łd 28/19). Pogląd przeciwny, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, opiera się na regule, zgodnie z którą prawo udziału w zebraniu wiejskim rozumianym jako organ sołectwa, może być ograniczone do mieszkańców sołectwa mających czynne prawo wyborcze. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie wszyscy bowiem mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 2456/13). W konsekwencji ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g. (wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 729/20). W przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 z późn. zm.) został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy. Jak wynika z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej. Skoro więc wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim. Wskazane jest wręcz zachowanie jednolitych zasad w zakresie uczestnictwa mieszkańców w rozstrzyganiu spraw wspólnoty samorządowej. Przedstawiony wyżej kontekst normatywny przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie - do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 ust. 1 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i 170 Konstytucji RP. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Przy czym dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57).

W doktrynie ugruntowany jest pogląd, który Sąd podziela, że w zebraniu wiejskim mogą uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s.196). Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255). Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę przez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Co istotne zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym, że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź poprzez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 2456/13).

W rozpatrywanej sprawie Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody co do uznania za istotne naruszenie prawa regulacji § 4 ust. 11 Statutu, według którego "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką". Jej dopełnieniem jest § 5 ust. 3 pkt. 1 Statutu, według którego do zadań sołtysa należy (...) prowadzenie zebrania wiejskiego.

Swoje stanowisko Wojewoda uzasadnia naruszeniem przez tę regulację art. 36 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którą organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym następuje wyraźne odróżnienie funkcji uchwałodawczej zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys. Swoje stanowisko Wojewoda wspiera orzecznictwem sądowym. Według Gminy kwestie przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie zostały uregulowane w ramach materii ustawowej, a zatem pozostawiono je do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa.

Problematyka organizacji i trybu pracy zgromadzenia wiejskiego nie została uregulowana w u.s.g., z czego należy wnosić, że należy ją określić w statucie sołectwa. Wyznaczając obowiązujące w tym zakresie zasady Gmina musi wziąć pod uwagę istniejący ustrój jednostki pomocniczej gminy. Słusznie zwraca uwagę WSA w Gorzowie Wielkopolskim na to, że nie jest dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której dochodzi do zatarcia ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectwa: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys). Przyjęcie takiego rozwiązania w statucie sołectwa i uczynienie tego zasadą nie jest pożądanym rozwiązaniem z uwagi na wskazany już wyżej rozłączny charakter pozycji ustrojowej zebrania wiejskiego i sołtysa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.02.2021 r., sygn. akt II SA/Go 123/21). Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, według którego - mając na względzie wspomnianą pozycję ustrojową obu organów - można dopuścić możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniu wiejskiemu, ale tylko w sytuacji, gdy taką wolę wyrazi każdorazowo samo zebranie, mając na uwadze materię spraw procedowanych na danym zebraniu. Z uwagi na możliwość wystąpienia sprzeczności interesów organu uchwałodawczego sołectwa i organu wykonawczego, jakim jest sołtys, nie powinno być w przedmiocie wyboru przewodniczącego zebrania wiejskiego automatyzmu.

Konsekwencją stwierdzenia, że powołany przepis § 4 ust. 11 Statutu w istotny sposób narusza prawo, jest stwierdzenie również nieważności § 5 ust. 3 pkt. 1 który dotyczy wyznaczenia sołtysowi zadania prowadzenia zebrania wiejskiego.

Wojewoda postawił zarzut § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu w brzmieniu "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej", § 5 ust. 1 Statutu "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz 5 członków (...)" oraz § 5 ust. 2 Statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys". Jego zdaniem na gruncie art. 36 ust. 1 zd. 2 u.s.g. zostało wyznaczone zadanie rady sołeckiej, którym jest wspomaganie działalności sołtysa chociaż ustawodawca nie precyzuje na czym owo "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Oznacza to, że sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ który ma wspierać jego działania. W przekonaniu organu nadzoru należy oddzielić uprawnienie do zwoływania i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej. Wojewoda wychodzi także z założenia, że skoro rada "wspomaga" sołtysa, to należy przyjąć, że nie ma samoistnych kompetencji, ma charakter służebny wobec sołtysa. Sąd podzielając to stanowisko uznaje, że § 5 ust. 6 Statutu rady sołeckiej stanowi istotne naruszenie prawa. Swój wywód organ nadzoru poparł orzecznictwem sądowym.

W ocenie Sądu powyższy zarzut jest uzasadniony. Opierając się na art. 36 ust. 1 zd. 2 u.s.g. stwierdzić należy, że rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99).

Jak stwierdził NSA, skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Nie dopuszczalna jest wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt. II OSK 985/17; wyrok WSA w Kielcach z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1052/19). Zatem nie jest możliwe uznanie za zgodne z prawem regulacji zakładających "automatyzm" w kierowaniu przez sołtysa pracami rady sołeckiej. Statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36). Tym bardziej że - jak trafnie zauważa się w doktrynie - rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149 i tam przywołane piśmiennictwo). Tymczasem – na co słusznie zwraca uwagę WSA w Poznaniu - przyjęte rozwiązanie, że sołtys "kieruje pracami rady sołeckiej" może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Żadne z tych rozwiązań, zdaniem Sądu, nie byłoby prawidłowe. Podobnie jak - zanegowana w orzecznictwie NSA - możliwość pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 833/17; wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1539/20).

Należy także zauważyć - co wynika z art. 36 ust. 2 u.s.g., że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z tej regulacji prawnej nie wynika, że aby sołtys jako organ wykonawczy w sołectwie (art. 36 ust. 1 u.s.g.) z urzędu wchodził w skład rady sołeckiej, co bezzasadnie, wbrew przepisom powołanej ustawy przyjęto w zaskarżonej uchwale. Wszyscy członkowie rady są wybierani w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym przyjęcie, że sołtys z urzędu wchodzi w skład rady sołeckiej stanowi istotne naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 123/21).

Kolejny zarzut formułuje organ nadzoru wobec § 5 ust 6 Statutu, wyznaczającego zadania rady sołeckiej. Jego wniesienie argumentuje brakiem samoistnych kompetencji rady sołeckiej, co wpływa na prawidłowość wprowadzonej regulacji czyniąc ją w oczywistej sprzeczności z u.s.g.

Sąd podziela to stanowisko. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób (wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 735/19). Istotne w tej kwestii jest także stanowisko TK, który wywodzi z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Poza tym normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., Nr 5, poz. 141; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 985/17).

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznaje zarzut Wojewody co do zgodności z prawem § 5 ust. 7 Statutu o treści "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu". W ocenie Sądu chodzi w nim o formę realizacji posiadanych przez radę sołecką kompetencji – opiniodawczych i doradczych, wspomagających działalność sołtysa. Jest jasne, że wszelkie opinie lub stanowiska rady sołeckiej, choć dla sołtysa niewiążące, to jednak muszą zawsze przybrać jakąś uzewnętrznioną postać (formę). Zatem przesądzenie, iż będzie to forma uchwały, zapadającej większością głosów jest wyborem w pełni racjonalnym i dopuszczalnym. W doktrynie cywilistycznej podkreślane jest cyt. "Uchwały służą do wyrażania wspólnej woli określonych kolektywów (zespołów ludzi). Różnią się one nie tylko od jednostronnych czynności prawnych, ale także od umów wieloma cechami swoistymi. Przede wszystkim do podjęcia uchwały nie jest konieczne, aby wszyscy uczestnicy kolektywu wyrazili zgodę na jej podjęcie. Wystarczy, gdy treść uchwały uzyska aprobatę odpowiedniej większości osób (...). Uchwała, aby mogła mieć jakąkolwiek doniosłość prawną, musi opierać się na podstawie prawnej wyrażonej w ustawie lub w akcie wewnętrznym (statucie, umowie) regulującym działanie danej korporacji. Bez takiej podstawy prawnej uchwała nie mogłaby bowiem wyrażać kolektywnej woli, gdyż naruszałoby to fundamentalną zasadę autonomii jednostki" (zob. Z. Radwański, A. Olejniczak, Z. Grykiel (w:) System prawa prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne - część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego i A. Olejniczaka, Warszawa 2019, s. 255 i 256).

Wojewoda stawia zarzut wobec § 6 ust. 4 Statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". W jego ocenie stanowi on nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. według którego "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania." Natomiast Gmina właśnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wywodzi prawo do wprowadzenia w statucie regulacji dotyczącej wyboru sołtysa, z którego skorzystała poprzez wprowadzenie § 6 ust. 4 Statutu.

Nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, jest regulacją że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Co do istoty regulacja § 6 ust. 4 Statutu nie określa zasad przeprowadzenia wyborów, ale koncentruje się na zdefiniowaniu biernego prawa wyborczego nie odbiegając i nie modyfikując obowiązujących w tym zakresie ustawowo wyznaczonych zasad. Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, że takie regulacje Statutu naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 36 ust. 2 u.s.g. W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). W nawiązaniu do zakwestionowanych regulacji statutowych (odnoszących bierne prawo wyborcze do prawa wybieralności do rady gminy, zaś uprawnienie do zgłoszenia kandydata w wyborach sołeckich - do prawa wybierania organów gminy) należy podkreślić, że nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych, także tych podejmowanych w sołectwie. Warto też zauważyć, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym granica wieku 18 lat dla kandydowania do organów jednostki pomocniczej koresponduje z przepisami prawa wyższej rangi niż statut, bo z art. 10 i art. 11 ustawy z 2011 r. Kodeks wyborczy i z art. 100 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a wiąże się z osiągnięciem przez kandydata pełnoletności, która ma gwarantować m.in. odpowiedzialne realizowanie podejmowanych zadań (wyrok WSA w Kielcach z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 853/21).

Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, że § 14 ust. 2 Statutu, pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej stanowi istotne naruszenie prawa. Podziela w tym zakresie stanowisko Gminy co do tego, że zaufanie społeczne choć jest trudne do uchwycenia, to jednak jego posiadanie przez sołtysa czy członka rady sołeckiej jest niezbędne w wykonywaniu funkcji związanych z realizacją zadań publicznych w sołectwie i jego brak wspólnota sołectwa będzie ujawnić w głosowaniu nad odwołaniem sołtysa lub członka rady sołeckiej. Dodatkowo należy podnieść, że gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej.

Nie ma racji organ nadzoru wykazując wadliwość § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 Statutu. Wojewoda, wychodząc z art. 48 ust. 1 u.s.g. uznaje, że pojęcie rozporządzania ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. Według niego regulacje objęte zarzutem tego wymogu nie spełniają. Przede wszystkim podkreślić należy – na co zwrócił uwagę NSA - że wykładnia przepisu art. 48 ust. 1 u.s.g. nie może poprzestać na ustaleniu jego znaczenia wyłącznie w oparciu o kontekst językowy. Musi być on zmodyfikowany i zharmonizowany z treścią przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g. oraz treścią statutu konkretnej jednostki pomocniczej. Z istoty władztwa statutowego wynika, iż nie można wymagać, aby każdy statut jednostki pomocniczej zawierał np. określenie zasad rozporządzania dochodami z mienia komunalnego, jeżeli żaden z przekazanych konkretnej jednostce pomocniczej składników mienia nie przynosi dochodów bądź ustalenia zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, skoro samodzielnych czynności co do mienia komunalnego jednostka pomocnicza nie może podejmować nie mając, ani zdolności prawnej, ani tym bardziej zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3981/21).

Kontrolowany § 20 ust. 3 Statutu stanowi, że księgowość dochodów i wydatków sołectwa prowadzi Urząd Gminy. Zgodzić się należy z Gminą, że w żadnym wypadku nie ma tu mowy o niezgodności z przepisem art. 48 ust. 1 u.s.g., który mówi o zarządzaniu, korzystaniu i rozporządzaniu dochodami z mienia komunalnego. Wobec tego, że jednostka pomocnicza nie ma budżetu, wszelkie czynności związane z dokumentowaniem zdarzeń związanych z finansowaniem wykonywanych zadań przez sołectwo realizowane jest przez właściwą jednostkę organizacyjną urzędu gminy. Regulacja Statutu ma zatem charakter informacyjny, nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Uzasadnione są argumenty Gminy co do zgodności z prawem § 22 Statutu stanowiącego, że dochody uzyskane z imprez organizowanych przez sołectwo przeznacza się na realizację zadań sołectwa. W Statucie ustalone powinny być ustalenia zakresu zarządzania i korzystania przez jednostkę pomocniczą z mienia komunalnego oraz zakresu rozporządzania przez nią dochodami z tego źródła, jak również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W ocenie NSA stanowią one obligatoryjną część statutu jednostki pomocniczej (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 39/21).

Powyższa argumentacja obejmuje także § 23 ust. 4 Statutu, według którego zasady gospodarowania środkami finansowymi przekazanymi do dyspozycji sołectwa określa zarządzenie wójta. Zebranie wiejskie dokonuje podziału tych środków.

Uzasadnione zastrzeżenia organu nadzoru budzi treść § 24 ust. 5 Statutu "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany łub uchylenia uchwały". W jego ocenie jest on nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Kontrolowanej regulacji Statutu zarzucić

można przede wszystkim brak całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Nie został ustalony m.in. termin przedłożenia wójtowi uchwał, nie wyznaczono okresu, w jakim jest on uprawniony do dokonania czynności nadzoru i wezwania organu sołectwa do dokonania stosownych działań.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

-----------------------

Katowice, 19-10-2021

Dokument podpisany elektronicznie.

#.