Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1641/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłacenia rekompensaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 107.200,00 (sto siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. w [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] S.A. w [...] pismem z 10 czerwca 2010 r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o przyznanie i wypłacenie w 2011 r. należnej kwoty rekompensaty w wysokości 30.505,00 tys. zł, z tytułu normalizacji rachunkowości. Wnosząc o powyższe Spółka [...] S.A. w [...] powołała się na art. 1, art., 3, art. 4, art. 7 i art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych (Dz. U. UE L z dnia 28 czerwca 1969 r. ze zm.). Wyjaśniła, że niniejszym wnioskiem o normalizację rachunkowości objęte są wydatki ponoszone przez Spółkę [...], a związane z utrzymywaniem przejazdów kolejowych. Wskazała przy tym, że obowiązek pokrywania kosztów w ww. zakresie nałożono na zarządcę kolei w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Podniosła jednocześnie, iż obowiązek utrzymania przejazdów kolejowych odpowiada kategorii wydatków, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1192/69, a kwota 30.505,00 tys. zł oszacowana z tego tytułu, została skalkulowana zgodnie z art. 7 ust. 3 lit. d tego rozporządzenia. W uzasadnieniu wniosku Spółka [...] zaznaczyła m.in., iż powołane we wniosku rozporządzenie nr 1192/69 ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Spółka [...] została wprowadzona wprost do tego rozporządzenia, w zakresie listy podmiotów uprawnionych do uzyskania normalizacji, i nabyła tym samym, począwszy od 1 maja 2004 r., roszczenie do Skarbu Państwa o dokonanie normalizacji. Roszczenie Spółki [...] o wypłatę rekompensaty jest uprawnieniem o indywidualnym charakterze, skutecznym bezpośrednio względem państwa członkowskiego i wykonywanym wprost na podstawie przepisów samego rozporządzenia. W efekcie, począwszy od 1 maja 2004 r. Spółka [...] może bezpośrednio powoływać się na przepisy tego rozporządzenia, zarówno w postępowaniu przed sądami krajowymi, jak i przed organami administracji publicznej.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. a, art. 4 ust. 1 lit. d, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych, odmówił [...] Spółce Akcyjnej w [...] określenia szacunkowej wartości rekompensaty wnioskowej przez Spółkę na kwotę 30.505,00 tys. zł z tytułu normalizacji rachunkowości w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w zakresie obciążeń finansowych ponoszonych przez wnioskodawcę należących do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1192/69 (kategorii IV normalizacji). W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Infrastruktury podał, że stosownie do rozporządzenia Ministra Finansów wydanego na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 140 ze zm.), Minister finansów corocznie określa m.in. termin opracowania przez dysponentów części budżetowych materiałów do projektu ustawy budżetowej na dany rok. W roku 2010, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 12 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 245), przedmiotowy termin został wyznaczony na dzień 31 marca. Minister Infrastruktury, jako dysponent m.in. części budżetowej "39-Transort", jest obowiązany do opracowania planu rzeczowego zadań realizowanych ze środków budżetowych oraz projektu planu dochodów i wydatków tej części, w obowiązującym go terminie. Jedną z części ww. planu wydatków może stanowić element wskazujący na rekompensatę dla [...] S.A. z tytułu poniesienia szacunkowych wydatków w roku 2011, a związanych z pokrywaniem przez Spółkę kosztów utrzymania przejazdów kolejowo-drogowych. [...] S.A. jako beneficjent środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie infrastruktury kolejowej, powinna więc -jak wskazał dalej Minister- złożyć przedmiotowy w sprawie wniosek w czasie umożliwiającym Ministrowi Infrastruktury jego analizę i rozpatrzenie przed terminem przedłożenia Ministrowi Finansów m.in. projektu planu wydatków części budżetowej będącej w dyspozycji Ministra Infrastruktury. Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny, która zgodnie z art. 141 tej ustawy uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Przepisy art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1192/69 wskazują ponadto, że o podjętej decyzji właściwe władze powiadamiają przedsiębiorstwo kolejowe najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy po otrzymaniu wniosku. Konkludując Minister Infrastruktury stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe oraz termin, w którym Spółka [...] złożyła wniosek, nie można było zabezpieczyć w budżecie państwa środków na rekompensatę szacunkowych wydatków do poniesienia przez tę Spółkę w roku 2011, a związanych z utrzymaniem przejazdów kolejowo-drogowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka [...] podtrzymała swoje żądanie, sformułowane w piśmie z 10 czerwca 2010 r. Podniosła, iż pismem nr [...] z [...] marca 2010 r. zwróciła się z prośbą o zabezpieczenie w budżecie państwa na rok 2011 dodatkowej kwoty 65.000,00 tys. zł, w związku z planowanym złożeniem wniosku o normalizację rachunkowości Spółki, na podstawie rozporządzenia nr 1192/69. Wyjaśniła, iż na wskazaną kwotę składają się rekompensaty z trzech tytułów, w tym z tytułu utrzymania przejazdów kolejowo-drogowych. Podała dalej, że na podstawie materiałów roboczych otrzymanych w miesiącu sierpniu 2010 r., w ramach prac nad formularzami BZ, wniosek o zabezpieczenie dodatkowej kwoty 65.000,00 tys. zł znalazł swoje odzwierciedlenie w Zestawieniu planowanych/prognozowanych wydatków budżetowych, gdzie pod poz. 19.2.2.3 Ministerstwo Infrastruktury zaplanowało na rok 2011 i lata następne, w ramach normalizacji rachunkowości, każdorocznie kwotę 65.000,00 tys. zł. Następnie, Spółka [...] zaznaczyła, że zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 wniosek o rekompensatę powinien być sporządzony w czasie odpowiednim, aby umożliwić władzom publicznym naniesienie odpowiednich poprawek do budżetu. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony w takim terminie, a interpretacja przyjęta przez Ministra, iż wniosek powinien być złożony najpóźniej do 31 marca 2010 r. jest niewłaściwa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2011, dysponenci byli zobowiązani do przedłożenia planów rzeczowych zadań realizowania środków budżetowych do 31 marca 2010 r., ale nie zamyka to drogi do korekty tych planów w późniejszym terminie. Prace nad budżetem trwają zawsze kilka miesięcy i również po wpłynięciu wniosku o rekompensatę Minister miał możliwość zabezpieczenia środków na wypłatę rekompensaty w budżecie państwa. Spółka dodała przy tym, że przekazywała na wniosek Ministerstwa Infrastruktury dane potrzebne do sporządzenia planu rzeczowego nawet z datą 19 września 2010 r., a rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2011 został w dniu 30 września 2010 r. skierowany do I czytania na posiedzenie Sejmu RP. Reasumując Spółka [...] wskazała, że tryb prac na budżetem państwa umożliwiał organowi zabezpieczenie środków na wypłatę rekompensaty jeszcze po 10 czerwca 2010 r.

Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2010 r. i podtrzymał stanowisko w tej decyzji wyrażone. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, iż naruszenie przez [...] S.A. normy zawartej w art. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69, w zakresie terminu składania wniosku o normalizację, powoduje po stronie Ministra Infrastruktury konieczność wydania decyzji odmawiającej określenia szacunkowej wartości rekompensaty na kwotę 30.505,00 tys. zł z tytułu normalizacji rachunkowości w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. zakresie obciążeń finansowych ponoszonych przez [...] S.A., związanych z utrzymaniem przejazdów kolejowo-drogowych, należących do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 lit. d wskazanego rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył te argumenty, które znalazły się w decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. Ponownie wskazał na dzień 31 marca 2010 r., wynikający z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 245) i ponownie stwierdził, że [...] S.A. powinna złożyć wniosek o rekompensatę w czasie umożliwiającym jego analizę i rozpatrzenie przed terminem przedłożenia Ministrowi Finansów m.in. projektu planu wydatków części budżetowej będącej w dyspozycji Ministra Infrastruktury. W odniesieniu do przywołanego przez Spółkę pisma z 19 marca 2010 r., organ stwierdził, że pismo to miało jedynie charakter informacyjny i nie spełniało żadnych przesłanek formalnych określonych w rozporządzeniu nr 1192/69, a tym samym nie można traktować go jako wniosku zgodnego z ww. rozporządzeniem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. skarżąca – [...] S.A. w [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez przyjęcie, iż wniosek skarżącej został złożony zbyt późno, aby zabezpieczyć w budżecie państwa odpowiednie środki na cel wskazany we wniosku, podczas gdy tryb pracy nad budżetem państwa umożliwiał organowi zabezpieczenie środków na wypłatę rekompensaty po otrzymaniu wniosku skarżącej;

-art. 12 w zw. z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez ich niezastosowanie wobec niewprowadzenia szczegółowych regulacji określających tryb występowania o rekompensatę, organu właściwego do rozpoznania wniosku i zawartości wniosku, prowadzące do nieuzasadnionego potraktowania wniosku o normalizację jako złożonego po terminie i nie zawierającego wymaganych informacji;

-art. 7 ust. 1 dyrektywy nr 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. (Dz. U. L 237 z 24 sierpnia 1991 r., str. 25) w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku o normalizację;

-art. 6 ust. 1 dyrektywy nr 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opał za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. L 75 z dnia 15 marca 2001 r., str. 29) poprzez ich niezastosowanie i niezapewnienie, by zestawienie rachunkowe skarżącej bilansowało z jednej strony dochody z opłat za infrastrukturę, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz finansowanie przez Państwo, a z drugiej strony wydatki na infrastrukturę, co mogłoby zostać zapewnione w drodze uwzględnienia wniosku o normalizację;

-art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez jego niezastosowanie i brak realizacji zasady lojalnej współpracy;

-art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po niemalże pięciu miesiącach od daty złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo iż wydanie decyzji nie było poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym;

-art. 10 § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji z [...] maja 2011 r.;

-art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niewykazanie, dlaczego organ nie mógł po 10 czerwca 2010 r. zgłosić odpowiedniej poprawki do sporządzonego uprzednio planu rzeczowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 27 lutego 2012 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe skarżącej (reprezentowanej na tym etapie przez profesjonalnych pełnomocników), stanowiące załącznik do protokołu rozprawy z dnia 20 lutego 2012 r. We wskazanym piśmie strona skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane na rozprawie co do tego, że sprawa niniejsza zawiera się w definicji sprawy administracyjnej, która może następnie stanowić przedmiot rozpoznania i kontroli przez sąd administracyjny.

W dniu 1 marca 2012 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będącego następcą prawnym Ministra Infrastruktury), stanowiące również załącznik do protokołu rozprawy z dnia 20 lutego 2012 r. W piśmie tym organ podtrzymał dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko, w tym przedstawione na rozprawie, a wskazujące na to, iż właściwym trybem dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o wypłatę rekompensaty był tryb postępowania administracyjnego zakończony wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

-Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z [...] grudnia 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki (skierowanego do ministra właściwego do spraw transportu), opierającego się na przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych.

Z treści, a dokładnie z preambuły tego rozporządzenia wynika, iż jednym z celów wspólnej polityki transportowej UE jest zniesienie różnic występujących na skutek nakładania na przedsiębiorstwa kolejowe przez władze publiczne obciążeń lub przyznawania im korzyści, które mogą zakłócać warunki konkurencji. Wskazane rozporządzenie ma służyć zniesieniu różnić w gałęzi transportu i przewiduje w tym celu rekompensatę finansową efektów wywołanych przez te obciążenia lub korzyści finansowe. O taką rekompensatę wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie (a zawartym w piśmie z 10 czerwca 2010 r.) wystąpiła skarżąca Spółka. Złożony wniosek związany jest z wydatkami ponoszonymi przez [...] na utrzymanie przejazdów kolejowych w roku 2011. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu tego wniosku wydał rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskującej Spółki. Przyjął bowiem, że rozpatrywany wniosek został złożony po terminie i już tylko z tego powodu nie może być on uwzględniony.

-Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonego orzeczenia, Sąd uznał za konieczne rozważyć swoją właściwość w sprawie i w tym celu ocenić, czy sprawa niniejsza zakończona zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., podlegającą załatwieniu w drodze aktu administracyjnego jakim jest decyzja (i, czy stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podlega kontroli sądu administracyjnego). Wątpliwość Sądu w tym zakresie była spowodowana tym, iż nie ma żadnych przepisów krajowych, które regulowałyby procedurę załatwiania wniosku o przyznanie i wypłatę rekompensaty przewidzianej w ww. rozporządzeniu nr 1192/69, w tym przepisów, które określałyby organ właściwy do jego załatwienia, jak i formę zakończenia sprawy prowadzonej z takiego wniosku. Jednocześnie Sąd rozważając wskazany problem (związany z dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie) miał na względzie, iż przedmiotowa w sprawie rekompensata finansowa uregulowana jest przepisami rozporządzenia wspólnotowego, które jest wiążące w całości i bezpośrednio stosowane. Dlatego też (wobec braku regulacji krajowych dotyczących normalizacji rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych) Sąd uznał, iż należało skoncentrować się wyłącznie na przepisach wskazanego rozporządzenia nr 1192/69, tj. obowiązujących w tym zakresie przepisach materialnych. Dostrzec przy tym należy, że w literaturze przedmiotu zauważa się, iż nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 C.H. Beck, str. 462).

Kierując się powyższym Sąd stwierdza zatem, iż z przepisów rozporządzenia nr 1192/69 bezspornie wynika uprawnienie dla przedsiębiorstw kolejowych wymienionych w art. 3 (w tym dla [...] S.A.) do wypłaty rekompensaty. Przepisy omawianego rozporządzenia przyznają wskazanym przedsiębiorstwom kolejowym prawo ubiegania się (od właściwych władz państw członkowskich) o rekompensatę finansową, na zasadach przewidzianych w tym rozporządzeniu, jednocześnie wymagają rozstrzygnięć właściwych władz państw członkowskich dotyczących określenia szacunkowej wielkości przyznanej rekompensaty na następny rok budżetowy i, następnie - określenia końcowej kwoty rekompensaty za ostatni rok budżetowy - v. art. 8 ust 3 rozporządzenia. Przepisy omawianego rozporządzenia przewidują przy tym, aby rozstrzygnięcia (decyzje – bo takim określeniem w rozporządzeniu również się posłużono) wydawane w przedmiocie rekompensaty były uzasadniane i podawane do wiadomości wnioskodawcy, a nadto – aby podlegały urzędowej publikacji i były zaskarżalne (art. 8 ust. 4 i art. 11 oraz art. 12 rozporządzenia). Zatem, rekompensata przewidziana w omawianym rozporządzeniu nie jest przyznana podmiotom w nim wymienionym z mocy prawa, ale wymaga wydania aktu indywidualnego właściwego organu celem wywołania określonego skutku prawnego. Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, iż rozstrzygnięcie przewidziane w przepisach ww. rozporządzenia wspólnotowego ma być wydane na wniosek indywidualnie oznaczonego podmiotu (który to wniosek musi spełniać wymogi przewidziane w rozporządzeniu), a poprzez to rozstrzygnięcie ma nastąpić konkretyzacja prawa.

Mając wskazane powyżej okoliczności na względzie (w tym podmioty ww. stosunku prawnego: z jednej strony organ administracji publicznej odpowiadający za transport, z drugiej - podmiot nie związany z nim organizacyjnie), Sąd w konsekwencji uznał, iż sprawa objęta rozpoznawaną skargą ma charakter indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Wobec treści przepisów rozporządzenia nr 1192/69 (i braku jakichkolwiek odmiennych regulacji krajowych), sprawa ta mogła być więc załatwiona w oparciu o przepisy k.p.a. i zakończona decyzją administracyjną, stąd też i sąd administracyjny właściwy jest do zbadania jej legalności. Nadto, zaznaczyć także trzeba, iż wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. stanowi -zdaniem Sądu- o najpełniejszym zakresie procesowych gwarancji służących jednostce w postępowaniu przy konkretyzacji prawa, co też należało w sprawie uwzględnić (w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia wymagają aby zapewnić wnioskodawcy dochodzenia jego praw za pomocą odpowiednich środków, w tym w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie tego rozporządzenia). Zatem, w omawianej kwestii procesowej Sąd podzielił zgodne stanowiska obu spornych stron postępowania, przedstawione tak na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r., jak i w złożonych załącznikach do protokołu rozprawy, i mógł przystąpić do merytorycznej oceny sprawy.

-Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał natomiast, że decyzja ta jest wadliwa, albowiem wydana została z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. takim, który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie Sądu kontrolowana decyzja pozbawiona jest bowiem prawidłowego uzasadnienia, odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a przez to jest co najmniej przedwczesna. Uzasadnienie tej decyzji nie zawiera koniecznej interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o które złożono wniosek w niniejszej sprawie. Koncentruje się na przepisach krajowych, przy czym – nie dokonuje ich właściwej analizy w kontekście przepisu, który miał w tym przypadku zasadnicze znaczenie, tj. art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zaskarżona decyzja zawiera negatywne dla skarżącej Spółki rozstrzygnięcie spowodowane zbyt późnym (jak ocenił organ) złożeniem wniosku o przyznanie i wypłatę rekompensaty dotyczącej 2011 roku. Wniosek ten złożony został 10 czerwca 2010 r., a w ocenie organu należało go złożyć przed 31 marca 2010 r., w innym razie brak było możliwości zabezpieczenia w budżecie państwa środków na rekompensatę. Minister Infrastruktury zajmując takie stanowisko wskazał na art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1192/69, ale przepisów tych nie przytoczył, nie dokonał też żadnej ich wykładni. Skupił się zaś na rozporządzeniu Ministra Finansów wydawanym corocznie w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych (zwanym notą budżetową). Wyjaśnił, iż Minister Finansów mocą tego rozporządzenia określa termin opracowania przez dysponentów części budżetowych materiałów do projektu ustawy budżetowej. W 2010 r. termin ten określono do 31 marca. Minister Infrastruktury przyjął tym samym, że wniosek o rekompensatę powinien być złożony przed tą datą. Zaznaczył jednocześnie, że na mocy rozporządzenia nr 1192/69 dysponuje 6-miesięcznym okresem na merytoryczną ocenę wniosku, a wniosek winien być złożony w takim czasie przed 31 marca, który będzie umożliwiał jego analizę i rozpatrzenie przed tym terminem.

Zatem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że wniosek w sprawie powinien być złożony na 6 miesięcy przed 31 marca, aby mógł być uznany za wniesiony w terminie. Uzasadnienie decyzji jest mało precyzyjne, aby stwierdzić to jednoznacznie. Jest ono nie tylko ogólnikowe, ale również skoncentrowane wyłącznie na przepisach krajowych, w sytuacji gdy przepisy te nie zawierają żadnych regulacji służących wykonaniu rozporządzenia nr 1192/69 (w oparciu o które sprawa winna być rozpatrzona), i mogą mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim wymienione rozporządzenie do nich odsyła (a tego w sprawie nie wyjaśniono). Dlatego też Sąd uznał, iż analiza przepisów i dokonana na ich podstawie ocena organu wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (w kontekście przepisów rozporządzenia nr 1192/69, w tym art. 7 ust. 3), jest nie do przyjęcia. W tej sytuacji Sąd podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i zgodził się też ze stroną skarżącą co do tego, iż organ nie wykazał w sprawie, aby wniosek o rekompensatę został złożony po terminie (albowiem po 10 czerwca 2010 r. -jak przyjął organ- nie było możliwe zgłoszenie odpowiednich poprawek do budżetu państwa).

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, iż co do zasady zgadza się z organem, iż uchybienie terminu do złożenia wniosku o rekompensatę winno skutkować odmową przyznania i wypłaty rekompensaty. Termin złożenia wniosku określony jest w art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia i wyłącznie w tym miejscu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wniosek musi być sporządzony w czasie odpowiednim, aby umożliwić władzom publicznym naniesienie odpowiednich poprawek do budżetu. Z preambuły do omawianego rozporządzenia wynika zaś, że wypłata rekompensaty jest połączona ze sporządzeniem budżetów, w tym budżetu państwa członkowskiego (zobowiązanego do wypłaty rekompensaty). Mając te zapisy rozporządzenia na względzie Sąd stwierdza, iż termin przewidziany w art. 7 ust. 3 na złożenie wniosku o rekompensatę jest terminem o charakterze materialnym. Jego zachowanie jest jednym z warunków przyznania i wypłaty rekompensaty. Taka interpretacja jest uzasadniona z uwagi na wynikające w sposób bezsporny z treści omawianego rozporządzenia powiązanie załatwiania wniosków o rekompensatę z rokiem budżetowym państw członkowskich. Logicznym jest, iż zbyt późne złożenie wniosku, na przykład po przyjęciu budżetu na dany rok, uniemożliwi już tylko z tego powodu pozytywne załatwienie sprawy przez właściwe władze państwa członkowskiego (a o przywróceniu terminu w takiej sytuacji nie może być mowy). Zatem, Sąd jeszcze raz zaznacza, iż termin określony w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 jest terminem materialnym, a tym samym nie może być przywrócony. Skutkiem jego naruszenia jest natomiast rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia rekompensaty. Choć na powyższe organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji i nie zawarł żadnych wyjaśnień w tym zakresie (tj. co do charakteru terminu do złożenia wniosku), czym również dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., to wydane przez ten organ rozstrzygnięcie świadczy o takiej właśnie ocenie wskazanego terminu i Sąd ocenę tę podziela.

To zaś powoduje dalsze konsekwencje, a mianowicie termin przewidziany w ww. art. 7 ust. 3 (skoro ma takie znaczenie dla załatwienia wniosku), musi być pewny i konkretny. Z uwagi na brzmienie ww. art. 7 ust. 3, termin ten każde państwo członkowskie musi określić biorąc pod uwagę obowiązujący w tym państwie harmonogram prac nad budżetem. Tak też Minister Infrastruktury próbował uczynić w niniejszej sprawie. Stąd też, jak należy sądzić (wobec ogólnikowego uzasadnienia) odwoływał się do przepisów regulujących procedurę budżetową. Słusznie też dążył do wskazania konkretnej daty wynikającej z przepisów krajowych, do której wniosek o rekompensatę winien być złożony (bo tylko w takim przypadku będzie możliwe wykluczenie dowolności w działaniu organu). W rezultacie nie wyjaśnił jednak, dlaczego termin przewidziany w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 wiąże z datą 31 marca, a nie na przykład z datą 30 września, a tym samym na jakiej podstawie przyjął, iż wniosek w sprawie złożono po terminie oraz, że zabezpieczenie kwoty rekompensaty w budżecie po 31 marca jest już niemożliwe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji żadnych wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera.

Trzeba zaś w tym miejscu zauważyć, iż pierwsza z wymienionych powyżej dat, związana jest z początkową fazą prac nad budżetem. Nota budżetowa Ministra Finansów dopiero bowiem uruchamia proces legislacyjny prac nad projektem ustawy budżetowej, a materiały składane do 31 marca (w 2010 r.) przez dysponentów części budżetowych mają służyć do przygotowania projektu ustawy budżetowej. Na tym bowiem etapie nie ma mowy jeszcze o projekcie ustawy budżetowej, co najwyżej – o założeniach do projektu (w skardze skarżąca Spółka podniosła, iż założenia do projektu ustawy budżetowej na rok 2011 zostały przygotowane przez Ministerstwo Finansów dopiero 14 lipca 2010 r.). Natomiast termin 30 września wynika z ustawy o finansach publicznych i jest obligatoryjny dla Rady Ministrów. W tym terminie uchwalony projekt ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem winien być przekazany do Sejmu RP. Obie ww. daty znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo tego nie dokonano prawidłowej oceny sprawy i nie wyjaśniono, dlaczego wniosek należy złożyć przed 31 marca, a nie przed 30 września w związku z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wspólnotowego. W uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł żadnego wyjaśnienia tej kwestii, co więcej - nie tylko nie przytoczył zasadniczego w tej sprawie art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, ale też nie dokonał jego wykładni. Nie przeanalizował także w sprawie w sposób wyczerpujący -dla potrzeb prawidłowego zastosowania wskazanej normy prawa wspólnotowego- procedury budżetowej, nie wyjaśnił tym samym do jakiego momentu oszacowana przez wnioskodawcę kwota rekompensaty może być zabezpieczona w budżecie państwa i, czy zabezpieczenie to (wobec treści ww. art. 7 ust. 3 i pozostałych zapisów rozporządzenia nr 1192/69) może mieć miejsce przed merytoryczną oceną wniosku. Reasumując, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wykazał, w sprawie doszło do niedotrzymania terminu przy składaniu wniosku. Jednocześnie należy wskazać, że nie do przyjęcia jest taki pogląd, iż wniosek o rekompensatę winien być złożony na 6 miesięcy przed 31 marca (wynikającym z noty budżetowej). Termin 6-miesięczny wynikający z art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 1192/69 jest terminem dla organu na załatwienie sprawy (a dokładnie: na powiadomienie wnioskodawcy o podjętej decyzji). Nie ma on więc żadnego zastosowania dla wnioskodawcy, tj. nie może on być wyznacznikiem dla wnioskodawcy przy składaniu wniosku o rekompensatę. Termin do złożenia wniosku reguluje tylko art. 7 ust. 3, a ww. art. 8 ust. 4 odnosi się do organu, tj. jest adresowany do właściwych władz i przewiduje 6 miesięcy na załatwienie wniosku (bo w przeciwnym razie wniosek należy traktować jako wstępnie przyjęty), co nie znaczy, że sprawa nie może trwać krócej. Wymaga także zauważenia, że przyjęcie, iż wniosek należy złożyć na 6 miesięcy przed 31 marca prowadziłoby do naruszenia art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69, zgodnie z którym wniosek należy kierować corocznie (czyli w roku poprzedzającym rok budżetowy, do którego wniosek się odnosi).

Konkludując, Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez prawidłowej wykładni przepisów, ustaleń, analizy i oceny sprawy oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą Spółkę w toku postępowania. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uwzględniając skargę nie mógł -na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieodpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i w efekcie naruszającego art. 11 tej ustawy- stwierdzić, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69 poprzez wadliwe przyjęcie, iż wniosek o rekompensatę jest spóźniony. Kwestia ta, wobec sposobu procedowania organu w niniejszej sprawie (i zaniechania wyczerpującego jej wyjaśnienia z uwzględnieniem stanowiska wnioskodawcy), nadal pozostaje otwarta. W niniejszej sprawie należało bowiem najpierw dokonać wykładni art. 7 ust. 3 z uwzględnieniem pozostałych zapisów omawianego rozporządzenia wspólnotowego, w tym jego preambuły, a dopiero w następnej kolejności sięgnąć do przepisów krajowych. Tego w sprawie bezspornie zabrakło i z tego też powodu sprawy nie można uznać za prawidłowo załatwioną.

Jednocześnie (wobec stwierdzonych w sprawie nieprawidłowości), Sąd dodatkowo zauważa, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (v. wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Na koniec Sąd wyjaśnia, iż pozostałe zarzuty i argumenty podniesione w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim -w ocenie Sądu- fakt niewprowadzenia do polskiego porządku prawnego regulacji określających tryb występowania o rekompensatę przewidzianą w rozporządzeniu wspólnotowym (wiążącym w całości i stosowanym bezpośrednio) nie mógł mieć żadnego znaczenia dla legalności zaskarżonego orzeczenia. Zadaniem Sądu była ocena tego aktu w kontekście przepisów obowiązujących, a więc przepisów rozporządzenia nr 1192/69, a brak regulacji krajowych w tym zakresie świadczyć może jedynie o istniejących trudnościach (występujących wątpliwościach) w postępowaniu w dochodzeniu przez skarżącą Spółkę do uzyskania uprawnień przyznanych jej przepisami wskazanego rozporządzenia, co jednak dla oceny zaskarżonego w sprawie orzeczenia nie mogło mieć żadnego prawnego znaczenia. Nadto, wskazać również trzeba, iż przywołane przez skarżącą Spółkę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismo z 19 marca 2010 r. skierowane do organu a zawierające wniosek o zabezpieczenie w budżecie państwa na rok 2011 - 65.000,00 tys. zł, nie mogło być potraktowane jako wniosek o przyznanie i wypłatę rekompensaty. Pismo to nie spełnia bowiem wymogów zawartych w rozporządzeniu wspólnotowym, którym taki wniosek powinien sprostać, co więcej – z jego treści w sposób bezsporny wynika, iż stanowi ono jedynie prośbę o zabezpieczenie ww. kwoty w związku z planowanym złożeniem wniosku o normalizację rachunkowości skarżącej Spółki. Pismo to, co do intencji jego wnioskodawcy, nie budzi żadnych wątpliwości, a pamiętać trzeba, iż żądaniem wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym organ jest związany i nie może go zmieniać. Tym samym, stwierdzić wyraźnie należy, iż ww. pismo z 19 marca 2010 r. nie stanowi wniosku o rekompensatę i nie można było przyjąć w sprawie, że taki wniosek przed 31 marca 2010 r. został przez Spółkę wniesiony. Zamierzonego przez skarżącą Spółkę skutku prawnego nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. Sam fakt wydania decyzji z naruszeniem terminu przewidzianego dla organu na załatwienie sprawy w ww. art. 35, nie świadczy bowiem jeszcze o wadliwości tej decyzji, jej niezgodności z prawem. Natomiast w przypadku bezczynności, przewlekłego działania organu administracji publicznej obowiązujące przepisy przewidują inne możliwości zwalczania takiego działania przed sądem administracyjnym, po wyczerpaniu trybu uregulowanego w art. 37 k.p.a. (v. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Niezasadny, w ocenie Sądu, okazał się także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Przy czym stwierdzić należy, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie poinformował skarżącej o zakończeniu postępowania i przysługujących jej uprawnieniach na mocy omawianego unormowania i nie dochował tym samym spoczywającego na nim obowiązku, jednakże nie świadczy to jeszcze o tym, iż wskazany przepis został naruszony w sprawie w sposób istotny. Powyższa ocena Sądu, co do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., jest zgodna z obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzekając w sprawie Sąd miał na uwadze przede wszystkim uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z której wynika, iż warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy w takiej sytuacji wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05 (ONSAiWSA 2006/6/157), Naczelny Sąd Administracyjny również przyjął, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). Skarżąca Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie wskazała na żaden związek między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 i 3. Zasądzając koszty postępowania Sąd uwzględnił wysokość pobranego w sprawie wpisu, jak również to, iż wpis ten był wpisem stosunkowym, co przy ustalaniu kosztów zastępstwa procesowego miało niewątpliwie znaczenie.