Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1260/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.30 c ust.3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 88/11 w sprawie ze skargi M. E. im. S. U. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., 2. zasądza od M. E. im. S. U. w K. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę M. E. im. S. U. w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdzając, że ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M..

Relacjonując przebieg postępowania konkursowego Sąd I instancji podał, że skarżące M. ubiegało się o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "R. m.. E. F. [...]". Pismem z dnia 26 maja 2010 r. Zarząd Województwa M. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków informacyjnych wniosku, po czym w dniu 2 czerwca 2010 r. wpłynęła korekta wniosku wraz z wyjaśnieniami, informacjami o sposobie dokonania korekt oraz załącznikami.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Zarząd Województwa M. poinformował M., że projekt został odrzucony na etapie oceny formalnej, gdyż pomimo uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej, nadal zawiera ona błędy. Organ stwierdził, iż złożony wniosek nie spełnia kryterium – montaż finansowy, w tym: wkład własny beneficjenta ustalony na poziomie nie mniejszym niż określony w Uszczegółowieniu Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego dla danego działania/schematu, jako "minimalny wkład własny Beneficjenta". Zdaniem organu, wnioskodawca przedstawił niewystarczające wyjaśnienia dotyczące promocji projektu poprzez prezentację wystawy "R. m. " w Gdyni i Poznaniu. Wbrew zaleceniom Instytucji Organizującej Konkurs nie dokonał korekty tabeli E.4 wniosku pozostawiając koszty związane z prezentacją wystawy poza Małopolską w grupie kosztów kwalifikowalnych projektu. Poza tym wnioskodawca nie dokonał korekty tabeli E.4 wniosku pozostawiając koszty zarządzania projektem ponad dopuszczalny limit 1,5%. Protest skarżącego wniesiony od negatywnej oceny formalnej projektu nie został uwzględniony, o czym Instytucja Rozpatrująca Protest poinformowała skarżące M. pismem z dnia [...] lipca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyjaśniając powody uwzględnienia skargi wskazał, że dokonana przez Zarząd Województwa M. ocena, zgodnie z którą strona skarżąca nie spełnia kryterium montażu finansowego, była niezgodna z prawem. Sąd podzielił pogląd strony skarżącej, że wskazany we wniosku koszt obsługi księgowej Festiwalu nie stanowi kosztu zarządzania projektem. Zgodnie z treścią ust. 25.1. "Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013", kosztami zarządzania projektem są "wydatki na wynagrodzenie pracownika zarządzającego projektem (odpowiadającego w szczególności za: koordynację realizacji projektu, monitorowanie i sprawozdawczość projektu, rozliczanie płatności, organizację postępowania przetargowego)". Z zapisów Podręcznika wynika, że w zakresie czynności związanych z zarządzaniem projektem mieszczą się nie tylko te wymienione rodzaje czynności, o czym świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". W ramach tej kategorii kosztów, w odróżnieniu od kosztów inwestycyjnych, czyli bezpośrednio związanych z zadaniami polegającymi na organizowaniu imprez, znajdują się koszty związane z obsługą techniczną projektu, których nie można bezpośrednio przyporządkować do konkretnego zadania realizowanego w ramach projektu. Należą do nich w szczególności czynności mające na celu zapewnienie koordynacji oraz obsługi finansowej projektu. Sąd nie podzielił poglądu organu, że do czynności tych zaliczyć trzeba czynności, które wymienia skarżący w ramach planowanej obsługi księgowej Festiwalu, tj.: kontrola pod względem formalno-rachunkowym i księgowanie dokumentów związanych z realizacją Festiwalu, sporządzanie przelewów bankowych na rzecz kontrahentów związanych z realizacją Festiwalu, czy weryfikacja poprawności zapisów na kontach księgowych. Z treści Podręcznika wynika bowiem, że zarządzanie projektem oznacza wykonywanie czynności opisanych w umowie o dofinansowanie (punkt 26.1, str. 32). Zatem czynności księgowe, których przedmiotem nie jest rozliczanie projektu wobec Instytucji Zarządzającej (przygotowywanie wniosków o płatność, sprawozdań itp.), nie mogą zostać uznane za zarządzanie projektem.

Biorąc pod uwagę wskazywany przez skarżącego we wniosku rodzaj i zakres czynności zaliczonych przez niego do obsługi księgowej Festiwalu, nie można uznać, że obejmuje on czynności zaliczone przez cytowany powyżej przepis Podręcznika do czynności kwalifikowanych, jako koszty zarządzania projektem. W szczególności: wskazywana przez skarżącego we wniosku o dofinansowanie obsługa księgowa Festiwalu nie obejmuje przewidzianych przez Podręcznik czynności związanych "z koordynacją realizacji projektu". Wnioskowana przez skarżącego obsługa księgowa Festiwalu nie zawiera w sobie także przewidzianego przez Podręcznik "zakresu monitorowania i sprawozdawczości projektu", które to czynności, podobnie jak w przypadku koordynacji projektu, będą powierzone pracownikowi M. w ramach realizacji zadania "zarządzanie projektem" na podstawie pisemnego oddelegowania. Koszt obsługi księgowej Festiwalu nie obejmuje także przewidzianego w Podręczniku "rozliczania płatności", rozumianego w "Wytycznych instytucji zarządzającej dotyczących zasad rozliczania i poświadczania poniesionych wydatków dla projektów realizowanych w ramach MRPO 2007-2013" jako zapłata za zrealizowane wydatki kwalifikowalne, czyli stanowiących rozliczenia pomiędzy Instytucją Organizującą Konkurs a M., wynikające z realizacji projektu. Także czynności w tym zakresie wnioskodawca zamierza powierzyć pracownikowi M. w ramach realizacji zadania "zarządzanie projektem" na podstawie pisemnego oddelegowania. Zakres obsługi księgowej Festiwalu nie obejmuje również wymienianych w Podręczniku "organizacji postępowań przetargowych", które realizować ma specjalista nieujęty w kosztach projektu, a obsługujący M. całorocznie w ramach stałego kontraktu.

Sąd uznał, że Zarząd Województwa M. naruszył prawo klasyfikując koszt promocji eventowej organizowanej poza regionem, jako koszt organizacji imprezy poza terenem Województwa i uznając go za koszt niekwalifikowalny. Skarżący w skorygowanym wniosku wyraźnie wskazał, że zapis we wniosku dotyczący wystawy plenerowej "R. m. " dotyczy promocji projektu poprzez prezentację wystawy w Gdyni i Poznaniu. Sąd stwierdził, że skoro wystawa "R. m. " już istnieje, a w ramach promocji planowanego nowego projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie miała być jedynie prezentowana w innych miastach Polski w ramach promowania nowego projektu,

Sąd przyjął, że Zarząd Województwa M. dokonał nieprawidłowej oceny dwóch rodzajów kosztów, tj. kosztu obsługi księgowej Festiwalu oraz kosztu promocji eventowej Festiwalu i tym samym naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej powoływanej, jako u.z.p.p.r. lub ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. U podstaw wyroku Sąd I instancji powołał art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju.

II

Zarząd Województwa M. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na stwierdzeniu, że ocena formalna projektu "R. M.. E. F. [...]" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa M. - Instytucję Zarządzającą Małopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym, w sytuacji, gdy przy ocenie projektu i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, w szczególności zaś wskazanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r.;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., a polegające na tym, że Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o stan faktyczny przedstawiony przez skarżącego w proteście, różniący się od stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o dofinansowanie i jego uzupełnieniu, natomiast ocena projektu dokonywana była wyłącznie podstawie danych zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz jego uzupełnieniu;

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zakresu kognicji ustalonego powyższym przepisem, polegające na tym, że Sąd I instancji merytoryczne ocenił, czy wniosek o dofinansowanie skarżącego spełnia kryterium montażu finansowego na etapie oceny formalnej wniosku w ramach Osi priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.3 Instytucje kultury Schemat B Organizacja imprez kulturalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem, sąd bada wyłącznie, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności) i uwzględnia skargę, stwierdzając takie naruszenie;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny w ramach przeprowadzonej oceny formalnej wniosku naruszył zasadę przejrzystości reguł oraz równego traktowania beneficjentów poprzez błędne zakwalifikowanie kosztu obsługi księgowej festiwalu, jako kosztu zarządzania projektem oraz uznanie kosztu promocji eventowej festiwalu, jako kosztu niekwalifikowalnego w projekcie, podczas gdy organ administracyjny w ramach przeprowadzanej oceny formalnej dokonał weryfikacji i oceny powyższych kosztów zgodnie z postanowieniami Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dla oceny wniosku aplikacyjnego znaczenie mają wyłącznie informacje zawarte w samym wniosku jak również w wyjaśnieniach wnioskodawcy złożonych w związku z wezwaniem go przez Instytucję Organizującą Konkurs, zaś Sąd I instancji swoją ocenę dotyczącą spełnienia kryterium "montaż finansowy" opiera wyłącznie na danych przekazanych przez wnioskodawcę dopiero w proteście oraz w skardze do Sądu. Dodatkowe wyjaśnienia wskazane w proteście nie mogą być przedmiotem oceny, gdyż w przeciwnym razie takie działanie Instytucji Rozpatrującej Protest byłoby zaprzeczeniem zasady równego traktowania beneficjentów.

Nadto kasator nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że koszty zorganizowania wystawy plenerowej w Gdyni i Poznaniu stanowią koszty kwalifikowalne w projekcie, a także z tym, że wnioskodawca w sposób wyraźny w skorygowanym wniosku określa charakter wystawy plenerowej "R. m. ", którą należy uznać wyłącznie, jako promocję projektu poza obszarem Województwa Małopolskiego w formie wystawy, nie zaś za organizację wystawy poza obszarem województwa. Takie stanowisko sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia we wniosku aplikacyjnym oraz w jego uzupełnieniu, a okoliczności przedstawione przez Sąd oderwane są od stanu faktycznego.

W ocenie kasatora Sąd I instancji dokonując oceny projektu poprzez przesądzenie, że projekt wnioskodawcy spełnia kryterium "Montaż finansowy" oceny formalnej przekroczył granice kognicji ustalone w art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. Sąd nie ma uprawnień, aby merytorycznie dokonywać ustaleń, co do spełniania określonego kryterium przez projekt wnioskodawcy, powinien zatem ograniczyć się wyłącznie do wskazania, czy ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo podając przy tym, który z przepisów został przez organ naruszony i na czym naruszenie polegało.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. E. w Krakowie domagało się jej oddalenia wskazując na wadliwość redakcyjną poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji stwierdzający, że "ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo" i upatrujący wadliwość tej oceny w naruszeniu art. 26 ust.1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do zadań instytucji zarządzającej należy, wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 26 ust.2 ustawy o zasadach polityki rozwoju, instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust.1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Zasada przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz zasada wyboru, w oparciu o ustalone kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego są realizowane m.in. poprzez upublicznienie kryteriów wyboru projektu, zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 6 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Kryteria wyboru są jawne i obowiązują wszystkich uczestników konkursu oraz instytucje uczestniczące w danym systemie realizacji.

W rozpoznawanej sprawie zostały one określone w Regulaminie Konkursu dla Osi Priorytetowej 3 Turystyka i przemysł kulturowy Działanie 3.3. Instytucje kultury, Schemat B Organizacja imprez kulturalnych o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym w ramach M. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 – 2013, przyjętym uchwałą Zarządu Województwa M. nr 206/10 z dnia 25 lutego 2010 r., zwanym dalej Regulaminem.

Rozdział III Regulaminu zawiera regulacje określające procedurę wyboru projektów w ramach konkursu. Zgodnie z § 26 --Kryteria i sposób oceny wniosków o dofinansowanie--ocena wniosków o dofinansowanie składa się z następujących etapów:

a. I oraz ewentualnie II oceny formalnej

b. I oraz ewentualnie II oceny merytorycznej (finansowej i merytorycznie właściwej).

Ponieważ w tej sprawie wniosek aplikującego o dofinansowanie M. został odrzucony na etapie oceny formalnej należało przeanalizować unormowania obejmujące ten etap oceny wniosków o dofinansowanie. W myśl § 26 ust.2 Regulaminu ocena formalna polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników wymaganych w ramach danego konkursu pod kątem spełnienia wymogów formalnych zawartych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Małopolskiego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Ocena formalna może składać się z dwóch etapów, w zależności od tego, czy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy czy też nie. W sytuacji, gdy wniosek i dokumentacja nie wymaga uzupełnień lub poprawy ocena formalna obejmuje jeden etap. Natomiast wówczas, gdy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy wnioskodawca jest wzywany do uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji lub do przedstawienie dodatkowych wyjaśnień na piśmie (§ 22 ust.1 Regulaminu). Uzupełniony wniosek o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja podlega ponownej ocenie w trakcie drugiego etapu oceny formalnej, o czym stanowi § 27 ust. 3 Regulaminu.

Istotne dla dalszych rozważań jest także to, że uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonych do niego dokumentacji możliwa jest jednokrotnie po I ocenie formalnej (§ 22 ust. 3 a Regulaminu) i że uzupełnieniu lub poprawie, co do zasady, mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do uzupełnienia (§ 22 ust. 4 Regulaminu). Zgodnie natomiast z § 22 ust. 8 pkt c Regulaminu projekt podlegać będzie odrzuceniu, jeżeli pomimo uzupełnienia formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja nadal zawierać będzie błędy lub uchybienia lub jeżeli dodatkowe wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające.

Z przedstawionych regulacji wynika, że na etapie oceny formalnej wniosek i załączona do niego dokumentacja mogą być uzupełnione tylko raz i, że II etap oceny formalnej obejmuje ponowną ocenę wniosku i dokumentacji z uwzględnieniem dokonanych w nich, na wezwanie organu i w zakresie tego wezwania, uzupełnień. Ten etap definitywnie kończy ocenę formalną wniosku i wyznacza stan sprawy wiążący dla dokonania kontroli zgodności tej oceny z dokumentacją konkursową. Wszelkie zatem uzupełnienia treści wniosku o dofinansowanie wprowadzane po zakończeniu II etapu oceny formalnej nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia zgodności oceny formalnej projektu z prawem.

Przenosząc te regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że ocena formalna wniosku M. E. składała się z II etapów. W pierwszym etapie stwierdzono błędy i braki w dokumentacji, w związku z czym Instytucja Organizująca Konkurs wezwała do uzupełnienia braków i dokonania korekt wskazanych w tabeli dołączonej do wezwania, w terminie do 2 czerwca 2010 r. Wezwanie zawierało pouczenie, że "w przypadku niedotrzymania ww. terminu lub przekazania niewystarczających wyjaśnień projekt podlegać będzie odrzuceniu". W punkcie 1 tabeli opisano błąd dotyczący punktu D.8.3. wniosku "Cele Projektu" podając następujący sposób jego poprawy "Należy wskazać dokładnie, w jakim mieście zostanie zaprezentowana wystawa plenerowa "R. m.". W przypadku organizacji wydarzeń poza obszarem województwa małopolskiego koszty z tym związane należy przenieść do kosztów niekwalifikowanych". Z kolei punkt 3 tabeli (opisującej stwierdzone błędy i sposób ich naprawy) odnosił się do pozycji E.4. "Planowane koszty w ramach projektu", w której według oceniających, błąd polegał na tym, że koszty zarządzania projektem obejmujące wydatki na wynagrodzenie pracowników zarządzających projektem, przekraczały dopuszczalny limit 1,5 % wydatków kwalifikowalnych w ramach projektu. W związku z tym nakazano "dokonać korekty kosztów osobowych ujętych w tabeli E.4. wniosku o dofinansowanie i SW dopasowując je do wymogów Podręcznika kwalifikowania wydatków. Koszty zarządzania nie mogą przekraczać limitu 1, 5 % wydatków kwalifikowanych w ramach projektu. Wszelkie koszty osobowe pracowników własnych m. zaangażowanych do bezpośredniej realizacji projektu, a niewykonujących zadań związanych z zarządzaniem, należy przenieść do kosztów niekwalifikowanych".

W wykonaniu wezwania M. E. w K. przedłożyło w terminie "korektę wniosku" wraz z informacją o sposobie jej dokonania. Wyjaśnienia oraz opis sposobu dokonania korekt we wniosku zostały przedstawione w formie tabeli z zachowaniem numeracji podanej w tabeli określającej błędy i sposób ich naprawy. A zatem pkt 1 tabeli obejmował wyjaśnienie korekty błędu "Cel projektu" i podano w nim, iż: "Zapis o wystawie plenerowej "R. m." dotyczy promocji projektu i został przeniesiony oraz rozwinięty w punkcie D.8.4. "Promocja projektu" gdzie wskazano dwa z polskich miast, w jakich planowana jest prezentacja wystawy – Gdynia i Poznań – miasta, w których odbywają się festiwale dizajnu (...). Podkreślić należy, że prezentacja wystawy będzie eventem promocyjnym o charakterze ambientowym i jako taki będzie elementem promocji całego projektu, zapewniając stosowne przedłużenia działań promocyjnych o charakterze ATL". Punkt 4 tabeli odnoszący się do zakwestionowanych planowanych kosztów w ramach projektu zawierał następujące wyjaśnienie o sposobie korekty "w przedłożonym projekcie zaplanowano koszty zarządzania projektem w wysokości (...) tj. poniżej dopuszczalnej wysokości wynoszącej 1, 5 % wydatków kwalifikowanych. Koszty obsługi księgowej Festiwalu (obsługa licznych transakcji związanych z organizacją Festiwalu – zakup materiałów, zakup usług zewnętrznych, wynagrodzenia bezosobowe) oraz wynagrodzenia kierownika Festiwalu (merytoryczne, czyli programowe i artystyczne zarządzanie imprezą kulturalną o zasięgu ponadregionalnym) to koszty bezpośrednio związane z realizacją samego F. E., nie zaś z zarządzaniem projektem, w ramach których podręcznik kwalifikowania wydatków wymienia: koordynacje realizacji projektu, monitorowanie i sprawozdawczość projektu, rozliczenia płatności i organizację postępowania przetargowego".

Z omówionych już regulacji Regulaminu wynika, że tak uzupełniony wniosek podlegał ocenie w trakcie II etapu oceny formalnej (§ 27 ust.3 Regulaminu) i, że nie mógł być ponownie (jeszcze raz) uzupełniany lub poprawiany. Reguła jednokrotnego wezwania do poprawy wniosku na etapie oceny formalnej wpływa bezpośrednio na przesłanki odrzucenia projektu, gdyż, jak już wskazano, w myśl § 22 pkt 8 c Regulaminu, projekt podlega odrzuceniu zarówno wówczas, gdy mimo uzupełnienia wniosek nadal zawiera błędy lub uchybienia, lub jeżeli wyjaśnienia na piśmie okażą się niewystarczające.

Przepis ten został powołany u podstaw odrzucenia projektu, a w uzasadnieniu faktycznym podano, że wnioskodawca przedstawił niewystarczające wyjaśnienia dotyczące promocji projektu poprzez prezentacje wystawy "R. m." w Gdyni i Poznaniu i nie dokonał w tym zakresie korekty tabeli E.4 pozostawiając koszty związane z promocją wystawy poza Małopolską w grupie kosztów kwalifikowanych projektu. Brak korekty tego punktu tabeli obejmował również pozostawienie kosztów zarządzania projektem ponad dopuszczalny limit. Oceniający nie zgodził się w tym zakresie z wnioskodawcą, że "koszty obsługi księgowej" nie są kosztami zarządzania projektem.

Dokonując kontroli zgodności z prawem oceny formalnej wniosku Sąd I instancji zobligowany był do ustalenia, czy poprawiony wniosek w sposób podany w wyjaśnieniach zawartych przy piśmie z dnia 1 czerwca 2010 r. nadal zwierał błędy i czy przedstawione przez wnioskodawcę wyjaśnienia były wystarczające. Kontrola ta, co raz jeszcze należy podkreślić, miała odnosić się do treści zawartej w uzupełnionym wniosku.

Tymczasem, co trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji kontrolując zgodność oceny formalnej projektu z prawem oparł się nie na treści poprawionego wniosku, lecz na wyjaśnieniach zawartych w proteście, stanowiących w istocie niedopuszczalne, kolejne uzupełnienie wniosku o dofinansowanie. To, bowiem dopiero w proteście wnioskodawca określił zakres zadań obsługi księgowej Festiwalu i w oparciu o te informacje Sąd uznał, że koszt tej obsługi nie stanowi kosztu zarządzania projektem. Wbrew temu co podał Sąd I instancji, ani pierwotny wniosek, ani też poprawiony wniosek nie zawierał jakichkolwiek danych określających "rodzaj i zakres czynności zaliczanych przez skarżącego do obsługi księgowej Festiwalu". Również dopiero w proteście uszczegółowiono informacje dotyczące promocji projektu, które na etapie oceny formalnej uznano za niewystarczające. Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach ten aspekt uzasadnienia faktycznego odrzucenia projektu.

Dostrzegając te uchybienia autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie art. 30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju polegające na oparciu orzeczenia "na stanie faktycznym przedstawionym przez skarżącego w proteście, różniącym się od stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o dofinansowanie i jego uzupełnieniu", w sytuacji, gdy "ocena projektu dokonana była wyłącznie na podstawie danych zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz jego uzupełnieniu". Zarzut ten, z powodów wyżej przedstawionych, należało uznać za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że omawiany zarzut "jest nieprawidłowo postawiony". Rację ma autor tego pisma procesowego, że przepis art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. dotyczy treści wyroku, a nie reguluje stanu faktycznego właściwego dla rozstrzygnięcia sprawy, jednakże uszło jego uwadze, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub p.p.s.a.). Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji nastręcza szereg trudności.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w art.30 g stanowi, że informacje otrzymane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnych. To powoduje, że przepisy art.145 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej.

Komentowana ustawa w zakresie w niej nieuregulowanym odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem m.in. art.146 i art. 150 p.p.s.a. Nadto w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w istocie jedynie art. 30 c ust. 3 i 5 określa możliwości orzecznicze sądu administracyjnego. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1), oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2), umorzyć postępowanie w sprawie jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Natomiast przepis art.30c ust.5 określa sytuacje, w których wniesienie skargi powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Uwzględniając te wszystkie okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art.30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju może stanowić podstawę kasacyjną w oparciu, o którą kwestionowany jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Trafność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, w omówionym powyżej zakresie, (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej), sprawia, że co najmniej przedwczesne są pozostałe zarzuty tej skargi. Zwalczają one bowiem pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku wynikający z błędnie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz.1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.