Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 542/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 4, art. 107 ust. 5 pkt 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 23, 24
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 13 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga M. M. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. (dalej zwanego Dyrektorem) z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Dyrektora wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia 23 maja 2018 r. skarżący, powołując art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") zwrócił się do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie, którzy lekarze specjaliści onkologii klinicznej (w jakich dniach i godzinach każdego miesiąca oraz pod jakim adresem) są wykazani w oddziale funduszu jako realizujący refundowane przez NFZ świadczenia zdrowotne w "[...]" (dalej zwanym Ośrodkiem).

Pismem z dnia "[...]" Dyrektor poinformował skarżącego, że w Ośrodku, bez względu na miejsce udzielania świadczeń przyjmuje czterech lekarzy specjalistów onkologii klinicznej. Wskazał także (w formie tabeli), w jakich konkretnie dniach, godzinach i miejscach przyjmują ci lekarze. Wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; dalej zwane "RODO") oraz ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000) wprowadzają ograniczenia w zakresie udostępnienia danych osobowych. W związku z tym, Dyrektor, powołując art. 63 § 1-3a, art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") i art. 5 u.d.i.p., wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych ww. wniosku, poprzez podpisanie tego wniosku i wskazanie adresu, w celu wydania przez organ ewentualnej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie.

Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący (w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r.) ocenił, że skoro złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy epuap z wykorzystaniem podpisu dokumentu w formacje tzw. profilu zaufanego, to jest podmiotem w tej procedurze w pełni zidentyfikowanym. Wyraził przy tym zgodę na doręczanie mu pism urzędowych i otrzymywanie korespondencji w niniejszej sprawie z wykorzystaniem jego skrzynki epuap. Ponadto stwierdził, że przekazana mu przez Dyrektora informacja nie wyczerpuje odpowiedzi na kierowane przez niego zapytanie, gdyż nie zawiera pełnych danych w zakresie: którzy z imienia i nazwiska lekarze, legitymujący się specjalizacją z onkologii klinicznej, świadczą usługi medyczne w zakresie finansowanym z budżetu państwa w poszczególne dni i godziny. Uznał przy tym, że w świetle art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p., informacja ta winna kwalifikować się do udzielenia niezwłocznie. Przyjął, że wskazywane przez Dyrektora podstawy prawne możliwego ograniczenia w zakresie udostępniania danych osobowych, związane z nowymi regulacjami prawa unijnego, jak również krajowego, nie znajdują uzasadnienia w połączeniu z art. 5 u.d.i.p., gdyż lekarze posiadający ważne prawo wykonywania zawodu, świadczący usługi medyczne w podmiotach prywatnych, ale finansowane ze środków publicznych, nie korzystają z prawa do anonimizacji swoich danych osobowych (imienia i nazwiska oraz posiadanej specjalizacji), a wręcz odwrotnie, winni być podmiotami możliwymi do pełnej identyfikacji na płaszczyźnie zawodowej i nie tylko w rejestrach publicznych (jako wykonujący zawód szczególnego zaufania publicznego i odpowiedzialności).

Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Dyrektor, powołując art. 5 ust. 1 pkt b), art. 6 ust. 1 pkt c) RODO, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025), art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji dotyczącej imion i nazwisk lekarzy legitymujących się specjalizacją z onkologii klinicznej świadczących usługi medyczne finansowane ze środków publicznych w poszczególne dni i godziny, którzy zostali sprawozdani przez Ośrodek. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor przytoczył brzmienie art. 5 ust. 1 pkt b), art. 6 ust. 1 pkt a)-e) RODO oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocenił, że brak jest możliwości udostępnienia imion i nazwisk lekarzy z uwagi na ograniczenia wynikające w tym zakresie z przepisów prawa. Wywiódł, że ujawnienie imion i nazwisk lekarzy specjalistów onkologii klinicznej, bez ich wcześniejszej zgody, mogłoby naruszać ich dobra osobiste, o których mowa w art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego oraz narazić organ na poniesienie kosztów, finansowanych ze środków publicznych, z tytułu ewentualnych odszkodowań. Wyjaśnił, że Administratorem danych osobowych, w rozumieniu art. 4 pkt 7 RODO, w zakresie imion i nazwisk lekarzy specjalistów onkologii klinicznej w Ośrodku jest świadczeniodawca posiadający podpisaną umowę z tymi lekarzami. Podał, że NFZ otrzymuje od świadczeniodawcy jedynie te dane, które są niezbędne do realizacji umów zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przetwarza te dane zgodnie z art. 188 wymienionej ustawy w określonym celu. Przytoczył przy tym brzmienie art. 135 ust. 2 tej ustawy, w którym wskazano sposób realizacji przez Fundusz zasady jawności.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący wywiódł, że wykonywanie zawodu zaufania publicznego, a z tym związana także jawność rejestrów w zakresie zweryfikowania, czy dana osoba spełnia wymogi ustawowe do wykonywania tego zawodu, i czy posiada niezbędne w tym zakresie kwalifikacje, wiąże się z koniecznością udostępniania swych danych osobowych w zakresie imienia i nazwiska. Stwierdził, że przymiot quasi funkcjonariusza publicznego (który można wywieść wprost z ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty) w związku z wykonywaniem świadczeń medycznych w ramach powszechnego dostępu do służby zdrowia finansowanego ze środków publicznych, niezależnie od formy organizacyjno-prawnej podmiotu, w którym porad medycznych udzielają lekarze, legitymuje prawo dostępu do wiedzy, kto konkretnie wykonuje zadania Państwa względem obywatela. Zauważył, że jeżeli nie wiemy, kto jest zatrudniony przez dany podmiot leczniczy, to nie jesteśmy w stanie zgłosić uzasadnionego podejrzenia popełniania czynu zabronionego opisanego w art. 58 ust. 1 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Ponadto skarżący uznał, że w przypadku dysponentów środków publicznych, analogicznie jak to miało miejsce w przypadku udostępniania informacji o nagrodach pieniężnych m.in. członkom rządu, nie może być mowy o utajnieniu danych osób, które za te środki realizują prawo obywateli dostępu do publicznej służby zdrowia. Ocenił, że NFZ, z racji powierzonych zadań, nie może zasłaniać się ochroną danych osobowych osób, które wykonują zadania publicznej za środki publiczne. Przyjął, że zadaniem funduszu nie jest wyłącznie rola księgowego rozliczenia kontraktów zawieranych na rzecz pacjentów/obywateli w ramach środków budżetowych, ale także nadzór na legalnym, rzetelnym i transparentnym realizowaniem tych kontraktów przez poszczególne podmioty, bez względu na ich formę organizacyjno-prawną. Skonstatował, że zadaniem NFZ jest zapewnienie usług powszechnego dostępu do świadczeń zdrowotnych w pełnym możliwym zakresie włącznie z prawem pacjentów do informacji, kto i w jakim czasie i miejscu prawo to będzie realizował. Z tych też powodów, powołując art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia żądanej informacji publicznej w pełnym zakresie, tj. włącznie z podaniem imion i nazwisk poszczególnych lekarzy, którzy w określone dni tygodnia we wskazanych miejscach oraz w wyznaczonym czasie, winni być dostępni do udzielenia świadczeń lekarskich z zakresu onkologii klinicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Dyrektor wyjaśnił, że osoba wykonująca zawód medyczny nie jest funkcjonariuszem i jej dane w zakresie imienia i nazwiska oraz miejsca pracy podlegają prawnej ochronie, jak każdego obywatela na podstawie przepisów prawa. Powtórzył, że Administratorem danych osobowych w zakresie imion i nazwisk lekarzy specjalistów onkologii klinicznej jest Ośrodek, a NFZ jest uprawniony do przetwarzania tych danych w określonym prawem celu, przy czym zakres udostępnionych informacji w zakresie zawartych umów został wskazany w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dodał, że harmonogram pracy poszczególnych lekarzy zatrudnionych u świadczeniodawcy może w zależności od potrzeb ulegać sukcesywnym zmianom, co oznacza, że choćby już z tego względu, takich informacji należy poszukiwać raczej u świadczeniodawcy, a nie w podmiocie finansującym świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje m.in. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk lekarzy legitymujących się specjalizacją z onkologii klinicznej świadczących usługi medyczne finansowane ze środków publicznych w poszczególne dni i godziny, którzy zostali sprawozdani przez Ośrodek.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, informacja, której udzielenia odmówiono zaskarżoną decyzją, jest informacją publiczną, a Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w tym o majątku publicznym. Do tego rodzaju spraw należą niewątpliwie także sprawy związane z finansowaniem ze środków publicznych usług medycznych, w ramach których, do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy m.in. zawieranie i rozliczanie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych (art. 107 ust. 5 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 1938 ze zm.). Wykonując te zadanie Dyrektor wchodzi w posiadanie informacji dotyczących imion i nazwisk lekarzy legitymujących się konkretną specjalizacją, świadczących usługi medyczne finansowane ze środków publicznych w poszczególne dni i godziny, którzy zostali sprawozdani przez danego świadczeniodawcę. Wymaga także zaznaczenia, że Dyrektor oddziału wojewódzkiego jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 98 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Jest on zatem podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom Dyrektora, powołane w zaskarżonej decyzji przepisy: art. 5 ust. 1 pkt b), art. 6 ust. 1 pkt c) RODO, art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wykluczały możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia imion i nazwisk lekarzy legitymujących się specjalizacją z onkologii klinicznej, świadczących usługi medyczne finansowane ze środków publicznych w poszczególne dni i godziny, którzy zostali sprawozdani przez Ośrodek. Powołane przez Dyrektora przepisy RODO dotyczą bowiem zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie regulują bowiem przepisy u.d.i.p.

Jednak w tej sprawie, nie mógł ograniczyć skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej i powołany przez Dyrektora art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co prawda, w świetle tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, to jednak ograniczenie to nie dotyczy lekarzy w zakresie takich danych jak ich imiona i nazwiska. Jak trafnie wywiódł bowiem skarżący, lekarze wykonują zawód zaufania publicznego i szczególnej odpowiedzialności, stąd też winni być podmiotami możliwymi do pełnej identyfikacji na płaszczyźnie zawodowej. Osiągnięcie tego celu możliwe jest zaś m.in. poprzez odpowiednie rejestry, których prowadzenie przewidziano w przepisach ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 617 ze zm.) oraz ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 160 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, wpisowi do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonemu przez właściwą okręgową radę lekarską, podlega natomiast lekarz, który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej. We wniosku o wpis do tego rejestru lekarz podaje m.in. imię i nazwisko. Z powyższych przepisów należy wywieść, że lekarze, niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru, nie mogą korzystać z ochrony danych w rejestrze tym zawartych – w szczególności dotyczy to ich imion i nazwisk (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 647/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podstawy do ograniczenia skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej w tej sprawie nie mogły stanowić wreszcie, powołane przez Dyrektora w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, przepisy art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Przewidziana w tych przepisach ochrona dóbr osobistych człowieka, a w tym jego nazwiska, jest niezależna od ochrony przewidzianej w innych przepisach i udzielana w postępowaniu sądowym a nie administracyjnym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych, niż te wskazane w zaskarżonej decyzji, udzieli skarżącemu informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk lekarzy legitymujących się specjalizacją z onkologii klinicznej, świadczących usługi medyczne finansowane ze środków publicznych w poszczególne dni i godziny, którzy zostali sprawozdani przez Ośrodek.

Mając powyższe na uwadze i wobec zasadności argumentów sformułowanych w skardze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego, a należnego w sprawie wpisu.