Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1021/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,8,16,77,80,156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del NSA Andrzej Irla Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 819/08 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II SA/Po 819/08, po rozpoznaniu skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2007r. Nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy R., na wniosek M.P., decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 196/14, położonej w Kobylnikach przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - zawodowego (mieszkanie i budynek zabiegowo okulistyczny). Następnie, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...] października 1995r. zmienił tę decyzję w ten sposób, że: ustalił linię zabudowy dla budynku - 5m od granicy działki z ulicą [...]; zmienił nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną".

Z.N. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1995r. zarzucając, że narusza ona zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (28 k.p.a.) i przepisy art. 61 § 4 i art. 50 §1 k.p.a. przez niewezwanie do udziału w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości , zasadę instancyjności (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a.), oraz przepisy prawa materialnego - art. 3 § 3, art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 § 2 prawa budowlanego i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podjęło czynności w tej sprawie dopiero po dwóch latach i decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] października 1995r.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut niezgodności kwestionowanej decyzji z ustaleniami obowiązującego w chwili jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 1992r. Plan ten wprowadził nowe rodzaje przeznaczenia nieruchomości na terenie Kobylnik, w tym dla obszaru na którym leży przedmiotowa działka nr [...] - zabudowę oznaczoną symbolem MS - mieszaną - zagrodową i jednorodzinną na obszarze zwiększonego zainteresowania zainwestowaniem. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że możliwa była na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa także łącznie z działalnością usługową w postaci gabinetu medycznego. Poza tym decyzja ustalająca warunki zabudowy określa jedynie dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego i warunki jego realizacji, pozostawiając kwestie architektoniczno - budowlane pozwoleniu na budowę.

Skoro, zgodnie z art. 43 obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z planem, to organ orzekający nie miał możliwości uzależnienia wydania decyzji od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy właściciele sąsiednich nieruchomości, jako osoby trzecie, mogą być uczestnikami postępowania tylko wówczas, gdy wykażą, że określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wkracza w wykonanie przez nich prawa własności i narusza ich interes prawny, rozumiany jako realnie istniejąca potrzeba odmowy wynikającej z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i bezpośrednio go dotyczącego. Dlatego, zdaniem Kolegium, wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 1995 r.

Poza tym niezawinione niebranie przez stronę udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.), nie zaś nieważnościową.

Na skutek wniosku Z.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007r.

W uzasadnieniu decyzji podało, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. została wydana sprzecznie z procedurą administracyjną w tym samym dniu, w którym inwestor M.P. złożył na podstawie art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, to znaczy [...] października 1995r., a nadto w tym samym dniu organ orzekający doręczył ją inwestorowi i potwierdził jej prawomocność, ale - zdaniem Kolegium –podstawę do potwierdzenia wykonalności decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania stanowił art. 130 § 4 k.p.a., bowiem wnioskodawca był jedyną stroną tego postępowania.

Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani w zakresie ustalenia linii zabudowy, ani w zmianie określenia nazwy zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji jego przeznaczenia. Podkreśliło, że nowe określenie "nazwy" planowanego obiektu nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących wielkości powierzchni przeznaczonej na świadczenie usług medycznych oraz powierzchni części mieszkalnej. "Ponieważ wniosek został załatwiony pozytywnie można jedynie wnosić, że powierzchnia zabudowy, na jaką zgodził się organ pierwszej instancji, wynosiła tyle, ile określono we wniosku, a więc mogła wynosić 49,3% powierzchni działki, tj. 394,6 m-."Zatem nie można uznać, by kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym konkretna decyzja zmieniająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z.N., z wnioskiem o uchylenie w całości tej decyzji oraz decyzji SKO w P. z dnia [...] grudnia 2007r. i stwierdzenie nieważności kwestionowanej w tym nadzwyczajnym trybie decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 16, art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 września 1992r.;

- art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1999r. przez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia warunki dotyczące wymagań odmowy interesów osób trzecich, w tym ochrony Z.N.;

- art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zmiana decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich nie powoduje, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których - zdaniem organu - zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy R. w czasie jej wydania;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu orzekającego zwłaszcza gdy chodzi o odniesienie zapisów planu do treści zaskarżonej decyzji, charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie tych warunków oraz braku ustosunkowania się do zastrzeżeń składanych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W motywach wyroku Sąd podał, że skarżący podnosząc, iż w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (podobnie jak w postępowaniu o wydanie tej pierwszej decyzji) nie brali udziału właściciele sąsiednich nieruchomości, przeoczył, że niezawinione nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest podstawą wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro zatem skarżący nie był stroną postępowania zwyczajnego zakończonego wydaniem dnia 30 czerwca 1995r. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalno - zawodowego na działce nr [...], to - wbrew stanowisku skarżącego - jego zgoda nie miała istotnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę tej decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga bowiem zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną (patrz teza z wyroku NSA z 7.03.07r., II OSK 1465/05 - Lex nr 337475). Tylko z tego względu (a nie z przyczyn przytoczonych przez Kolegium bez jakiejkolwiek analizy w uzasadnieniu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007r.) Sąd zaakceptował stanowisko Kolegium, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 1995r.

Wyjaśniono, że Kolegium wyrażając stanowisko co do braku interesu prawnego skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z powołaniem się tylko ogólnie na wykładnię art. 28 k.p.a., bez odniesienia się do realiów konkretnej sprawy, zaniechało jako organ nieważnościowy badania posiadania przez skarżącego (składającego wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji) interesu prawnego w tym postępowaniu. Tymczasem stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Wyjaśnienie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony powinno poprzedzać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe. W razie uznania, że postępowanie nieważnościowe jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych - następuje odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast jeżeli przesłanki nieważnościowe badane są merytorycznie, to organ wydaję na podstawie art. 158 k.p.a. decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, iż powyższe uwagi powinno mieć na względzie Kolegium w dalszym toku postępowania nieważnościowego, jak również to, że legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Sąd powołał się na orzecznictwo administracyjne, w którym przyjęto pogląd, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił też, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum; ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., czyli sprawdzić występowanie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie wskazano, że pełnomocnik skarżącego dopiero na rozprawie w dniu 10 marca 2009r. poinformował, iż działka nr [...] należąca do autora wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie styka się bezpośrednio z działką inwestora nr [...]; obie działki położone są przy ul. [...] naprzeciwko siebie po obu stronach tej ulicy. Takie ustalenie samo przez się nie wyłącza możliwości przyznania skarżącemu przymiotu strony. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć, w świetle ustalonego orzeczenia NSA, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 k.p.a. decydują okoliczności określonej sprawy. Wyjaśnienie tych konkretnych okoliczności nie należy do Sądu, bo przeprowadza on kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie jest zatem uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego i merytorycznego kończenia sprawy administracyjnej. Z tego też względu chybiony jest wniosek skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r.

Sąd I instancji stwierdził, iż fakt wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] października 1995 r. w trybie art. 155 k.p.a. bez udziału skarżącego i bez jego zgody nie ma istotnego znaczenia, skoro skarżący nie był również stroną w postępowaniu zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Sprawdzając, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do rażącego naruszenia tego przepisu - Kolegium powinno w toku dalszego postępowania mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzją ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej; zmiana decyzji w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", która w niniejszej sprawie dotyczyła warunków zabudowy dla budynku "mieszkalno - zawodowego".

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż kwestia sprzeczności decyzji o zmianie warunków zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być przedmiotem rozważań w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto zgodnie z treścią art. 16 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Analizując zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] września 1992r. Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji położony jest w Kobylnikach na obszarze oznaczonym symbolem MS, który oznacza "zabudowę mieszaną - zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną" (k. 4 i 6 akt sądowych). Dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan w ust. 12 pkt 5 ( str. 56 planu i k. 15 akt administracyjnych) reguluje w sposób następujący "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie planu przy drodze krajowej". W świetle tego uregulowania, w ocenie Sądu, budzi wątpliwości dokonana przez Kolegium wykładnia zapisów planu jako dopuszczająca lokowanie właśnie przy ul. [...] rezerwy działek o charakterze mieszkaniowo usługowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zatem, iż ta kwestia wymaga dalszego wyjaśnienia i rozważenia przez Kolegium, także w kontekście zarzutu skarżącego naruszenia art. 155 k.p.a. Brak tych wyjaśnień i rozważeń w uzasadnieniach obu decyzji organu rozpoznającego sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy czyni zasadnym zarzut skargi, iż organ orzekający naruszył przepis art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo zaznaczono, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ orzekający winien zbadać posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania nieważnościowego, a gdy ta sprawa zostanie pozytywnie wyjaśniona - rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. a nadto niezgodną z planem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia - z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną" Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone decyzje Kolegium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.P. i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009r. co miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności poprzez naruszenie następujących przepisów:

a) art. 8 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R., podjętą na podstawie obowiązujących w chwili wydania przepisów prawa, z zachowaniem należytej staranności przez M.P. a przede wszystkim na urzędowych formularzach bez wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również bez konieczności usunięcia ewentualnych niezgodności;

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

c) art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r., w sytuacji gdy brak przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, o którą wnioskował skarżący;

d) art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie okoliczności przemawiających za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a wobec tego wydanie wyroku uchylającego decyzję SKO utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję;

e) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy przesłankę, iż M. P. uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, w świetle zebranych w postępowaniu administracyjnym materiałów dowodowych, z których jednoznacznie wynika, że nie jest możliwe stwierdzenie takiego naruszenia.

f) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sprawy, skutkującą stwierdzeniem, iż wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy nie zostały wyjaśnione, a w konsekwencji stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie możliwe było rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi Z. N. w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na okoliczności wskazane w niniejszej skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. wyjaśniono, iż M.P. występując do właściwego urzędu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działał w oparciu o obowiązujące na dzień złożenia przedmiotowego wniosku przepisy prawa. Złożył stosowny wniosek korzystając z ustalonego i ogólnie uznanego formularza urzędowego, do uzupełnienia którego nie został nawet wezwany. Zasadnym jest więc stwierdzenie, iż działanie M. P. charakteryzowała dobra wiara, praworządność i prawidłowość swojego postępowania. Tym bardziej potwierdzone to zostało w fakcie wydania zgodnej z wnioskiem decyzji zarówno dotyczącej ustalenia warunków zabudowy jak również kolejnej decyzji zezwalającej na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż M.P. nie został wezwany do uzupełnienia, a tym bardziej do korekty złożonych wniosków. Opierając swe dalsze twierdzenia na zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, na podstawie których wnioskodawca nabył prawo, i które zostały wydane bez rażącego naruszenia prawa, nie zgodzono się z twierdzeniami i wnioskami Z.N., upatrującego w przedmiotowej sprawie okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., skarżący wskazał, iż wszelkie powstałe w toku procesu wątpliwości, zwłaszcza te w stosunkach pomiędzy obywatelami, a organami państwa należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko bowiem takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. W przedmiotowej sytuacji rozstrzygnięcia podważane po niemalże 15 latach, w sytuacji ich uwzględnienia mogą w znacznym stopniu wpływać na załamanie zaufania obywateli do Państwa.

W ocenie skarżącego wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych zostaje naruszona w tej sprawie przez sam fakt złożenia przez Z.N. wniosku o stwierdzenie jej nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r., nr [...]. Wskazana zasada ma na celu stabilizację opartych na decyzjach ich skutków prawnych. Formalna strona tej zasady jest wyrażona w tym, że decyzje ostateczne, a za taką niewątpliwie uznać należy zaskarżoną przez Z.N. decyzję nr [...] (co bezsprzecznie stwierdził nawet WSA), obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na nowych przepisach prawa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wprawdzie nadzwyczajne możliwości wzruszenia takich decyzji jednakże Z.N. powołując się na okoliczności stanowiące podstawę wniosku o wznowienie postępowania nie może żądać stwierdzenia nieważności wskazanej przez niego decyzji. Rozbieżność pomiędzy tymi dwiema instytucjami jest znacząca i brak jest ustawowego umocowania dla osób zainteresowanych do swobodnego i przemiennego korzystania z nich, w nieuzasadnionych okolicznościach. Wyjaśniono także, iż Z.N. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącego kasacyjnie, zatem może być uznany za stronę postępowania dopiero wówczas, gdy wykaże, iż jako zainteresowany posiada właściwy interes prawny. Ponadto uchybienie procesowe w tej kwestii, nawet jeśli zostanie stwierdzone, stanowi wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sytuacji, skutkującą nie wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchylenie lub zmiana przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. M.P. nabył na podstawie decyzji Wójta Gminy R. prawo, natomiast Z.N. nie posiadał legitymacji bycia stroną przedmiotowego postępowania. Ewentualny brak zgody strony niweczy skutek prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. postępowania, jakim byłaby zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła .prawo. Zgoda ta powinna zostać wyrażona w sposób jednoznaczny i nie można jej domniemywać. W przedmiotowej sprawie M.P., jako osoba, która na mocy decyzji organów administracji nabyła prawo, nie wyraża zgody ma zmianę, decyzji. Dlatego też w pierwszej kolejności uzasadnione jest żądanie uchylenia wyroku WSA, a następnie wydanie-wyroku utrzymującego w mocy decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Powyższe uzasadnione jest ponadto wobec istnienia wyłącznie okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, a nie wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej zauważył, że kwestionowane przez Z.N. parametry oraz wskazane naruszenia, dotyczą wyłącznie pozwolenia na budowę, a nie decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 1995r. Z tych też powodów wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzje uznano za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Z.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosowanie do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci: jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania... oraz dyspozycji w postaci: ...uchyla decyzję lub postanowienie.

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej.

Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej w ocenianym postępowaniu to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie wbrew zarzutom kasacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniały przesłanki do zastosowania w/w przepisu gdyż zasadnie uznano, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego przy uwzględnieniu charakteru rozpoznawanej sprawy.

Przede wszystkim w tej sprawie dotyczącej przecież postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu trafnie uznał Sąd I instancji, że Z. N. nie był stroną postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji M.P. a tym samym jego zgoda nie miała istotnego znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym albowiem zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Dlatego też w opisanych okolicznościach prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że tylko z tego powodu można uznać, że wnioskodawca Z.N. nie miał przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a.

Jednakże przyjmując brak interesu prawnego Z.N. w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. organ administracji jak zasadnie podniesiono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tak naprawdę nie wyjaśnił wydając decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 155 k.p.a. zasadniczej kwestii a to czy Z.N. jako wnioskodawca postępowania nadzwyczajnego posiada interes prawny w tym postępowaniu.

Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji musi wiązać się z posiadaniem uprawnień materialnoprawnych wynikających z konkretnych norm prawa materialnego, gdyż tylko one dają możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wyłącza dopuszczalność prowadzenia tego postępowania. Według art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu, który spełnia w oparciu o przepisy prawa materialnego przesłanki określone w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, następuje w drodze decyzji.

Odmowa zaś wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) następuje w pierwszej fazie tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 157 § 3 k.p.a. ma zastosowanie do sytuacji gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( porównaj wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn. akt I OSK 725/05 publikowany zbiór Lex nr 209119 ).

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło się od oceny interesu prawnego Z.N. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. Podstawowe czynności organu administracji w sytuacji kiedy postępowanie to wszczynane nie jest z urzędu lecz na wniosek określonej osoby winny przede wszystkim w pierwszej kolejności koncentrować się na ustaleniu czy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń nie ma, to Sąd I instancji, który nie jest przecież uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego, na rozprawie podjął próbę ustalenia niezbędnych faktów, które winny być w sposób jednoznaczny ustalone przez organ a dotyczące lokalizacji budynku wnioskodawcy, w stosunku do inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Organ również nie dążył do ustalenia konkretnej normy prawa materialnego wskazującej na interes prawny wnioskodawcy w byciu stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a.

Przede wszystkim brak takich ustaleń i przesądzenia tej kwestii we wstępnym etapie postępowania czyniło już uzasadnioną potrzebę eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji. Równocześnie nie badając kwestii posiadania interesu prawnego w uruchomieniu postępowania nieważnościowego organ dokonał merytorycznej oceny zarzutów w odniesieniu do kwestionowanej decyzji podjętej w trybie art. 155 k.p.a., czego nie powinien czynić bez przesądzenia kwestii zasadniczej a to czy Z.N. ma interes prawny w postępowaniu nieważnościowym.

Dopiero kiedy powyższe przesłanki postępowania zostałyby zachowane, a organ orzekający - po przeprowadzeniu postępowania - dochodzi do wniosku, że brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności, to winien na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995r., III SA 182/95, ONSA 1996/ 4/ 167).

Dotychczas wskazane okoliczności przedmiotowej sprawy sprawiają, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznacznie prawidłowy Sąd I instancji uchylił wydane w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. przywołując w motywach zaskarżonego wyroku właściwe wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim nakazano w pierwszej kolejności zbadać posiadanie przez Z.N. przymiotu strony postępowania nieważnościowego a dopiero gdy sprawa ta zostanie pozytywnie wyjaśniona a więc podmiot wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wykaże się interesem prawnym w jej kwestionowaniu należy rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 1995r. dokonanej decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. polegała jedynie na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. a nadto niezgodna z prawem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia.

Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 6, 8, 16, 77, 80 i 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ocenił w sposób wyczerpujący zebrany w sprawie materiał dowodowy i właściwie zakwestionował te uchybienia, które nie pozwalają na uznanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć w ramach trybu stwierdzenia nieważności decyzji za zgodne z prawem.

Wskazywany zaś znaczny upływ czasu od wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie można wiązać z naruszeniem art. 8 k.p.a., bowiem ta przesłanka, może być oceniana w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie podstawa dotycząca rażącego naruszenia prawa mająca zastosowanie w niniejszej sprawie mimo znacznego upływu czasu od wydania decyzji ostatecznej nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie można jednocześnie mówić o tym, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie naruszenie tej normy wiąże się z samym faktem złożenia przez Z.N. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] października 1995r. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Samo złożenie takiego wniosku jak w tej sprawie o uruchomienie postępowania nieważnościowego nie można wiązać z naruszeniem zasady wynikającej z art. 16 k.p.a. w sytuacji kiedy nie doszło jeszcze do ostatecznego wyeliminowaniach z obrotu takiej decyzji.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.