Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2644/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt, art. 48 ust. 1 i 2, art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 84 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt. II SA/Lu 62/21 w sprawie ze skargi E. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 listopada 2020 r., znak: ZOA-II.7721.32.2015 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: PINB 0712/22/2014; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz E. W. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt. II SA/Lu 62/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 listopada 2020 r., znak: ZOA-II.7721.32.2015, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W grudniu 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., dalej: "PINB", organ pierwszej instancji", wszczął postępowanie w sprawie obiektów budowlanych w postaci "budowli ziemnej wraz z murem oporowym", zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie [...], stanowiących własność A. i. E. S. Postępowanie wszczęto w związku z wnioskiem złożonym przez E. W., właścicielkę sąsiadującej działki nr [...].

Postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. PINB w L. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej, a wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu, decyzją z dnia 29 lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nakazał inwestorom rozbiórkę budowli, tj. paneli z siatki na murze z bloczków betonowych o długości 75,09 m, usytuowanej na działkach nr [...] i [...].

Decyzją z dnia 26 października 2015 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "LWINB", "Lubelski WINB", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 10 marca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność dokonania właściwej kwalifikacji spornego obiektu.

Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB w L. uznał, że sporny obiekt należy uznać za ogrodzenie wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia, w związku z tym postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, ustalił na rzecz inwestorów za samowolną budowę ogrodzenia działek nr [...] i [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 2500 złotych.

Po rozpatrzeniu zażalenia E. W., postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r., Lubelski WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Skarga E. W. wniesiona na postanowienie Lubelskiego WINB została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 658/16.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji, a także postanowienie Lubelskiego WINB z dnia 18 kwietnia 2016 r. i postanowienie PINB w L. z dnia 25 lutego 2016 r., znak PINB 0712/22/2014 oraz postanowienie PINB w L. z dnia 15 stycznia 2016 r., znak PINB 0712/22/2014.

Decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. organ I instancji odmówił nałożenia na A. i. E. S. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych przy spornym ogrodzeniu na działkach nr [...] i [...].

W wyniku odwołania wniesionego przez E. W., decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Lubelski WINB uchylił decyzję z dnia 6 listopada 2019 r. i postanowienie z dnia 23 września 2019 r. oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, PINB w L. nałożył na A. i E. S. obowiązek przedłożenia w określonych dokumentów w terminie do dnia 31 października 2020 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia E. W. postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. Lubelski WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę na postanowienie Lubelskiego WINB wniosła E. W., wnosząc o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że kwestią o pierwszorzędnym znaczeniu jest związanie organów oceną prawną wyrażoną w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r. Sąd przesądził kwestię kwalifikacji prawnej spornego obiektu jako muru oporowego, co determinowało właściwy tryb, w jakim organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie. Budowa muru oporowego w stanie prawnym miarodajnym dla oceny wykonanych robót budowlanych (sprzed wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r.) wymagała pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wobec niespornego faktu braku uzyskania pozwolenia na budowę przez inwestorów, oznaczało to konieczność prowadzenia postępowania w trybie legalizacyjnym, ale uregulowanym w art. 48, a nie w art. 49b P.b.

Ocenę prawną wyrażoną przez NSA zdeterminowały ustalenia, z których wynika, że sporny mur pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu działek nr [...] i [...] na teren nieruchomości sąsiednich, nawet w sytuacji gdy dodatkowo pełni też funkcję "podmurówki" pod ogrodzeniem. Podstawową funkcją muru nie jest odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, lecz zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) lub wodnych z terenu skarżących na teren sąsiadów. Taka ocena oparta jest też na niezaprzeczonym fakcie dokonania przez inwestorów niwelacji terenu ich nieruchomości.

O przyjętej przez NSA kwalifikacji spornego obiektu jako muru oporowego zadecydowały bezsporne fakty, udokumentowane w protokołach oględzin, z których wynika, że podniesienie i wyrównanie poziomu terenu na działkach inwestorów spowodowało konieczność zbudowania takiej konstrukcji, która będzie stanowić zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemnych na niżej położoną działkę. Kwalifikację prawną obiektu determinował bezsprzecznie ustalony fakt naporu mas ziemnych na mur.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenia poczynione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy nadzoru budowlanego, udokumentowane w protokołach oględzin z 28 sierpnia 2019 r. i z 18 czerwca 2020 r. prowadzą do wniosku, że stanie faktycznym aktualnym na dzień wydawania postanowień przez organy nadzoru budowlanego, zaszła zasadnicza zmiana w porównaniu do stanu faktycznego, jaki zdeterminował ocenę prawną NSA. Niesporne jest, że doszło do usunięcia warstwy ziemi wzdłuż spornego obiektu budowlanego na głębokość od 0,51 m do 1,27 m i na szerokość od 0,43 m - 0,52 m u podstawy skarpy do 1,71 m - 2,00 m u jej szczytu. Usunięcie warstwy ziemi spowodowało, że nie istnieje już napór mas ziemnych z podniesionego

i wypoziomowanego terenu działek nr [...] i [...] na sąsiednią działkę nr [...]. Odpadła w ten sposób całkowicie funkcja oporowa muru, pozostała jedynie funkcja podbudowy ("podmurówki") pod ogrodzenie. Ocena prawna wyrażona przez NSA, jako zdeterminowana faktem istnienia konstrukcji powstrzymującej napór mas zmiennych z terenu działek nr [...] i [...] na działkę nr [...], przestała być miarodajna w sytuacji, gdy napór mas ziemnych ustał na skutek robót budowlanych wykonanych przez właścicieli działek nr [...] i [...].

Jeżeli zmiana stanu faktycznego była na tyle istotna, że zniknęła podstawowa determinanta decydująca o kwalifikacji prawnej spornego obiektu, to w ocenie Sądu, nie można uznać, że ocena prawna wyrażona przez NSA w zupełnie innym stanie faktycznym nadal jest wiążąca. Przyjęcie takiej tezy oznaczałoby, że organy nadzoru budowlanego mają za podstawę swojego orzekania brać nieistniejący już stan faktyczny, co byłoby całkowicie sprzeczne z zasadą prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Sąd uznał, że sporny obiekt, z uwagi na utratę funkcji zabezpieczenia przed naporem mas ziemnych, aktualnie może być kwalifikowany wyłącznie jako ogrodzenie, gdyż w aktualnym stanie faktycznym, istniejącym w dniu wydawania zaskarżonych postanowień przez organy nadzoru budowlanego, funkcja odgrodzenia działek nr [...] i [...] stała się jeśli nie wyłączna, to zdecydowanie dominująca. Takie stanowisko, przyjęte przez organy nadzoru budowlanego nie narusza wiążącej oceny wyrażonej w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r.

Oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze argument, że sporny obiekt ma służyć również powstrzymaniu "mas wody" spływających z działek nr [...] i [...]. Nie sposób racjonalnie mówić o "masach wody", których powstrzymanie wymaga wybudowania konstrukcji oporowej w przypadku wód opadowych spływających z płaskiego, choć podniesionego terenu zabudowanego budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Sąd stwierdził, że takiej koncepcji nie sposób odnaleźć w argumentacji wyroku NSA. W stanie faktycznym, który był podstawą wyrokowania przez NSA, kwalifikacja spornego obiektu jako konstrukcji oporowej była w pełni uzasadniona, przy czym Sąd kładł nacisk przede wszystkim na napór mas ziemnych, wynikający ze znacznego podniesienia poziomu działki inwestorów. Wody opadowe spływające z podniesionego terenu działek nr [...] i [...] nie tworzą żadnej "masy wodnej", o czymś takim można mówić jedynie w przypadku stałego naporu znaczącej ilości wody, w przypadku większych cieków wodnych czy zbiorników wodnych, dla których klasyczną konstrukcją oporową są wszelkiego rodzaju tamy i zapory. Funkcje powstrzymania spływu zwykłych wód opadowych z powodzeniem spełnia zwykła podmurówka ogrodzenia. Nie sposób uznać, że taka podmurówka stanowi konstrukcję oporową. W tym przypadku funkcja ogrodzenia zdecydowanie dominuje i determinuje kwalifikację prawną. Funkcja zatrzymania relatywnie niewielskiej ilości wód opadowych ma charakter zdecydowanie wtórny. Nie sposób racjonalnie uznać, że jest to funkcja dominująca w aktualnym stanie faktycznym.

W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się ze skarżącą, że ustalenie charakteru obiektu wymagało opinii biegłego. Taki argument pozostaje w sprzeczności z argumentacją zawartą w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. W oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy, bez opinii biegłego, Sąd dokonał kwalifikacji spornego obiektu jako muru oporowego. Zmiana stanu faktycznego polegająca na odsunięciu ziemi napierającej na sporną konstrukcję jest bezsporna. Ustalenia w tym zakresie są dość proste, bazują na spostrzeżeniach bezpośrednich, udokumentowanych w wyniku oględzin. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że dokonanie prawidłowych ustaleń w tym zakresie wiązało się z potrzebą wykorzystania wiadomości specjalnych, leżących poza zakresem wiedzy, jaką powinni dysponować pracownicy organu nadzoru budowlanego. Nie było żadnych podstaw do sięgania po dowód z opinii biegłego, ustalenie dominującej funkcji obiektu w zmienionym stanie faktycznym, nie wymagało żadnej wiedzy specjalistycznej.

W tej sytuacji w ocenie Sądu chybiony jest podstawowy zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organy orzekające w sprawie nie naruszyły zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., bowiem stan faktyczny, który był podstawą sformułowania tej oceny, uległ diametralnej zmianie, powodującej konieczność zupełnie odmiennej kwalifikacji spornego obiektu. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że sporny obiekt w aktualnym stanie faktycznym musi być uznany nie za mur oporowy, lecz za ogrodzenie. Konsekwencja była konieczność zastosowania trybu legalizacyjnego z art. 49b Prawa budowlanego (budowa dokonana bez wymaganego zgłoszenia), a nie z art. 48 (budowa wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę).

Dalej Sąd wskazał, że wiążąca ocena prawna oraz wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. odnosiły się także do kwestii ustalenia, czy wykonane samowolnie roboty budowlane nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych, co mogłoby oznaczać naruszenie wymogów technicznych wynikających z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, choć już pobocznie, w argumentacji NSA zasygnalizowano konieczność weryfikacji, czy podniesienie poziomu terenu działek nr [...] i [...] było zgodne z pozwoleniem na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...].

Kwestia potencjalnego naruszenia § 29 r.w.t. jest o tyle istotna, że jest to jeden z kluczowych warunków legalizacji samowoli budowlanej w warunkach wykonania robót bez wymaganego zgłoszenia. Legalizacja samowoli jest możliwa, m.in. jeśli budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r., miarodajnym dla oceny prawnej w rozpoznawanej sprawie).

W ocenie Sądu ustalenia poczynione w sprawie bezspornie wskazują na podniesienie terenu działek nr [...] i [...], przy czym podniesienie to objęło cały teren działek, a nie tylko obszar pod budynkiem mieszkalnym i utwardzeniem terenu wokół niego. Podniesienie terenu niewątpliwie zmienia stosunki wodne na działkach, naturalnym stanem rzeczy jest to, że woda z terenu podniesionego spływa na teren położony niżej. Organy nadzoru budowlanego zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z 6 marca 2019 r. i przeanalizowały tą kwestię. W ocenie Sądu, logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym są wnioski, jakie organy wyciągnęły z ustaleń udokumentowanych w protokołach oględzin. Z dość oczywistych względów wody opadowe spływają z podniesionego poziomu działek nr [...] i [...], jednakże nie są kierowane na niżej położony teren działki nr [...], gdyż barierą dla spływu wód na tą działkę jest sporne ogrodzenie znajdujące się na działkach nr [...] i [...]. Nie dochodzi zatem do kierowania wód opadowych na działkę nr [...], wody te są zatrzymywane na działkach nr [...] i [...] przez znajdujące się na tych działkach ogrodzenie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie są zasadne zarzuty skarżącej odnoszące się do tej kwestii.

Po pierwsze, wbrew zarzutom skarżącej, nie ma logicznej sprzeczności w argumentacji organów, która miałaby się wyrażać w tym, że z jednej strony organy nie uznają spornej konstrukcji za mur oporowy, z drugiej wskazują na to, że konstrukcja zatrzymuje wody opadowe spływające z działek nr [...] i [...].

Po drugie, ustalenia poczynione przez organy nie wymagały żadnych wiadomości specjalnych, nie było zatem podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Organy wyciągnęły wnioski z ustaleń, które w dość prosty sposób da się wywieść ze spostrzeżeń udokumentowanych w protokołach oględzin, kierując się jedynie zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nie ma żadnej potrzeby dokonywania skomplikowanych analiz hydrologicznych, stan faktyczny sprawy w tym aspekcie jest dość prosty. W wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. nie ma wskazania na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. NSA stwierdził jedynie ogólnie, że ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do możliwej zmiany stosunków wodnych na gruncie może wymagać wiadomości specjalnych. Wywód ten wskazuje na konieczność rozważenia przez organy, czy są w stanie samodzielnie poczynić niezbędne ustalenia faktyczne, czy też muszą zasięgnąć pomocy biegłego w tym zakresie. Stan faktyczny sprawy okazał się relatywnie prosty w tym aspekcie i jego ustalenie nie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego.

Sąd stwierdził, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 153 P.p.s.a dotykają również kwestii braku ustaleń co do zgodności podniesienia terenu działek nr [...] i [...] z udzielonymi inwestorom pozwoleniami na budowę budynków mieszkalnego i gospodarczego. We wskazaniach co do dalszego postępowania NSA wskazał na konieczność wyjaśnienia kwestii, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę. W uzasadnienia zaskarżonych decyzji organy odniosły się do treści pozwoleń na budowę, wskazując na to, że poziomy posadowienia budynków (poziom "zero") znajdują się powyżej naturalnej rzędnej terenu. Brakuje jednak rozwinięcia tej argumentacji w kierunku w pełni zgodnym z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA. Tych uchybień w uzasadnieniu nie można jednak uznać za rzutujące na wynik sprawy (zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 18 maja 2010 r. wynika, że projekt zagospodarowania terenu przewidywał posadowienie budynku na poziomie wyższym niż rzędne otaczającego terenu, obejmował również utwardzenie terenu przylegającego do budynku i tworzącego drogi dojazdowe, nie odnosił się jednak do kwestii pozostałego obszaru działki nr [...]. Podwyższenie terenu nastąpiło zatem poza zakresem udzielonego pozwolenia. Samo podwyższenie terenu działki nie było i nie jest objęte żadną formą reglamentacji wolności zabudowy, może być zatem weryfikowane jedynie w aspekcie potencjalnego naruszenia § 29 r.w.t. W tym zakresie, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków technicznych na skutek działań inwestorów na działkach nr [...] i [...]. Sąd zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy mapę do celów projektowych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i włączoną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego we wrześniu 2015 r. Mapa ta potwierdza fakt podniesienia poziomu działek nr [...] i [...]. Analiza rzędnych uwidocznionych na mapie, jak również dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołów oględzin, nie wskazuje w żaden sposób, aby doszło do posadowienia budynków mieszkalnego i gospodarczego w sposób niezgodny z zatwierdzonymi projektami budowlanymi (poziom posadowienia budynków nie jest wyższy niż otaczającego je utwardzenia z kostki burkowej, zaś wysokość terenu w miejscu utwardzenia obrazują rzędne na wspomnianej mapie z 2015 r.).

Sąd doszedł do konkluzji, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W istotnie zmienionym stanie faktycznym, miarodajnym dla wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, należało zakwalifikować sporny obiekt jako ogrodzenie, a nie mur oporowy (brak funkcji powstrzymania naporu mas ziemnych). Biorąc pod uwagę fakt, że budowa ogrodzenia z uwagi na jego wysokość (2,90 m) wymagała dokonania zgłoszenia, a bezspornie inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Skoro prawidłowe ustalenia organów doprowadziły do wniosku, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, należało zobowiązać inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów, zgodnie z treścią art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając:

A. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w prowadzonym przez siebie postępowaniu, zakończonym skarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez potwierdzenie słuszności stanowiska PINB w L. i uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 964/17 nie mają charakteru wiążącego dla organu administracji wobec istotnej zmiany stanu faktycznego w sytuacji gdy istotna zmiana stanu faktycznego niniejszej sprawy nie zaistniała;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu, zakończonym skarżonym postanowieniem, naruszenia art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie i rozważenie materiału dowodowego oraz dowolne przyjęcie, że w niniejszej sprawie w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji w realiach niniejszej sprawy nie można tez mówić o naporze mas wodnych, gdzie opady deszczu miałyby charakter stały i ciągły powodując napór wody na mur ogrodzenia, gdyż w warunkach pogodowych panujących na terenie objętym inwestycja, nawet w sytuacji znacznych opadów deszczu, wody opadowe będą w stanie wsiąknąć w grunt nieutwardzony, znajdujący się przy ogrodzeniu, nie powodując tym samym ich spływu na teren sąsiedniej nieruchomości a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób bezsporny, że wody opadowe z terenu działek nr ewid. [...] I [...] nie są kierowane na teren działki sąsiedniej o nr ewid. [...] należącej do pani E. W., bowiem barierą dla przenikania wód opadowych stanowi betonowy mur ogrodzenia, który może skutecznie zatrzymywać wody na działce własnej inwestorów, pozostałych po ich wsiąknięciu w nieutwardzony grunt znajdujący się przy ogrodzeniu na działce inwestora - w sytuacji w której zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że wody opadowe z terenu działek nr ewid. [...] I [...] nie są kierowane na teren działki sąsiedniej o nr ewid. [...] a ponadto, że powierzchnia znajdująca się przy ogrodzeniu jest nieutwardzona i pozwala na wsiąknięcie wód opadowych a nadto sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania ocenę, że mur nie ma charakteru oporowego mimo ustalenia, że jest "barierą dla przenikania wód opadowych";

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego o odpowiedniej specjalności na okoliczność ustalenia charakteru obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem jako konstrukcji oporowej bądź ogrodzenia a także na okoliczność czy w wyniku inwestycji doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości i uznanie w tym zakresie za prawidłowe także postępowania organu I instancji;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art, 7, 77, 80 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i uznanie za prawidłowe postępowania organu I instancji przejawiającego się w nierozpoznaniu wszystkich wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę a to wniosku dowodowego z oględzin nieruchomości małż. S. jak w pkt 2 pisma z dnia 29 czerwca br. w wyniku czego doszło do nienależytego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 i art. 7, 77, 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w sytuacji gdy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie dopuścił się w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art, 7, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i uznanie za prawidłowe postępowania organu I instancji przejawiającego się w braku oceny wykonanych przez małż. S. robót budowlanych w aspekcie projektu budowlanego budynku mieszkalnego i projektu budowlanego budynku gospodarczo-garażowego;

B. naruszenie przepisów prawa materialnego a to:

1. art. 49b ust. 2, 4 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej jako:"Prawo budowlane", poprzez zaaprobowanie przez WSA w Lublinie postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej polegającego na zastosowaniu przez te organy ww. przepisów wobec przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie budowlane ma na celu ogrodzenie działek o nr ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] w sytuacji gdy brak było podstaw faktycznych do stwierdzenia, że rzeczone zamierzenie to wyłącznie ogrodzenie wyżej wymienionych nieruchomości i powyższe przepisy nie powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania;

2. art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaaprobowanie przez WSA w Lublinie postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej polegającego na zastosowaniu przez te organy ww. przepisu wobec przyjęcia, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem w sytuacji gdy, na podstawie zebranego materiału nie da się jednoznacznie stwierdzić, czy w wyniku inwestycji doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go postanowień organów administracji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów o zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Skarżąca nie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaistniały określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17 i zastosowanie do wykonanych robót norm art. 49b ust. 2 i nast. Prawa budowlanego.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia dotyczy kwalifikacji wykonanego obiektu, której to kwalifikacji NSA dokonał odnosząc się do okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że przedmiotowy obiekt od strony działki E. W. należy zakwalifikować jako mur oporowy, na którym zostało zamontowane ogrodzenie – elementy te składają się na całość tego obiektu od strony działki E. W.. Podstawą funkcją przedmiotowej budowli na odcinku przebiegającym w granicy między nieruchomością inwestorów (działka nr [...] i nr [...]) i nieruchomości E. W. (działka nr [...]) jest funkcja muru oporowego, a nie ogrodzenia, które wykonano dodatkowo na tym murze.

W przywołanym wyroku NSA stwierdzono dalej, że prace budowlane wykonane przez inwestora od strony działki E. W. są murem, który pełni podstawową funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu ich nieruchomości na teren nieruchomości sąsiednich, nawet w sytuacji gdy dodatkowo pełni też funkcję "podmurówki" pod ogrodzeniem. Tej oceny nie zmienia to, że jest on wybudowany na granicy z działkami sąsiednimi, gdzie z reguły wykonuje się ogrodzenia, bowiem jego podstawową funkcją jest nie odgrodzenie poszczególnych nieruchomości, lecz zabezpieczenie przed oddziaływaniem mas ziemnych (osuwaniem się ziemi) lub wodnych z terenu skarżących na teren sąsiadów. Taka ocena oparta jest też na niezaprzeczonym fakcie dokonania przez inwestorów niwelacji terenu ich nieruchomości. W wyniku robót budowlanych podniesiono poziom terenu i w konsekwencji zaszła konieczność budowy muru oporowego na granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Stwierdzona przez organy nadzoru budowlanego różnica poziomu gruntu na nieruchomości inwestorów w stosunku do poziomu gruntu na nieruchomości skarżącej - powstała w wyniku zmiany przez inwestorów ukształtowania terenu ich nieruchomości – spowodowała ryzyko osuwania się mas ziemi i przed takim działaniem ma zabezpieczyć sporny mur oporowy.

Podsumowując rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego obowiązane są w toku ponownego postępowania do uwzględnienia powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie kwalifikacji części przedmiotowego obiektu jako muru oporowego, a nadto do wyjaśnienia kwestii, czy roboty budowlane wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, a także, czy roboty budowlane, w tym wykonane samowolnie, wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruncie. Po wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy i prawidłowym zakwalifikowaniu spornego obiektu budowlanego organ będzie mógł podjąć dalsze czynności. Z tego względu NSA uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień organów obu instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a także postanowienia organu I instancji z dnia 15 stycznia 2016 r. nakładającego na inwestora obowiązki.

Skoro wiążąca jest kwalifikacja spornego obiektu jako muru oporowego, to w konsekwencji należy przyjąć, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest wykonany bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany w postaci muru oporowego. To, że konstrukcje oporowe stanowią obiekty budowlane jest niewątpliwe w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W związku z wykładnią dokonana przez NSA należy przyjąć, że stan faktyczny uprawniał do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy samowoli, przy zastrzeżeniu, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót.

Jest bowiem niewątpliwe, w świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia", że to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19).

Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 48 ust. 1, oznacza zaś, że możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego.

W trakcie tej procedury należy ustalić aktualny stan faktyczny. Trzeba także uwzględnić ewentualną zmianę faktyczną dotyczącą istnienia bądź zakresu dalszego funkcjonowania samowolnie wykonanego obiektu. W myśl art. 48 ust. 2 organ ocenia przecież, czy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W tym zakresie, w trakcie procedury legalizacyjnej, organ stosuje przepisy obowiązujące w trakcie orzekania (w badanym przypadku z uwzględnieniem przepisu intertemporalnego art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Dla jasności dodać trzeba, że obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wymaganego w chwili wykonania robót, nie uchyliło usunięcie, w trakcie postępowania legalizacyjnego, warstwy ziemi przy murze oporowym. Jest oczywiste, że uzyskanie pozwolenia powinno nastąpić przed wykonaniem obiektu i dla zakwalifikowania obiektu istotne było jaki obiekt inwestor wykonał, nie uzyskując tego pozwolenia, a nie to, jaka część obiektu jeszcze istniała po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niepowołanie dowodu z opinii biegłego, przy czym naruszenie to także ma związek z wykładnią prawa dokonaną w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA stwierdził, że organ nadzoru budowlanego obciąża obowiązek ustalenia, czy roboty budowlane, tak objęte pozwoleniem na budowę jak i roboty budowlane wykonane samowolnie - mur oporowy, nie spowodowały zmiany stosunków wodnych. Sformułował ocenę, według której, ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do możliwej zmiany stosunków wodnych na gruncie może wymagać wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, a zatem może uzasadniać potrzebę zastosowania przez organ nadzoru budowlanego instytucji z art. 84 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowalnego prawidłowo ustaliły, że na skutek odsunięcia ziemi od samowolnie wykonanego muru oporowego nie tylko odpadła funkcja oporowa tego muru. Nadto, Sąd zaakceptował stanowisko organów, że po odsunięciu ziemi od muru, mur ten stał się ogrodzeniem, które pełni rolę bariery dla wody spływającej z działek [...] i [...] w kierunku działki nr [...], a zatem odpadła także potrzeba powołania biegłego. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy okazał się relatywnie prosty w tym aspekcie i jego ustalenie nie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego.

Nie podważając kompetencji specjalistycznej organów nadzoru budowlanego zauważyć jednak należy, że nie uprawniają one tych organów do oceny, czy dalsze istnienie muru, wzdłuż którego usunięto ziemię, wiąże się z niedozwoloną zmianą stosunków wodnych na gruncie, o której była mowa w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r. W konsekwencji, zmiana faktyczna nie zwalniała organów od zastosowania się do wykładni dokonanej przez NSA w zakresie potrzeby powołania dowodu z opinii biegłego w zakresie gospodarki wodnej.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniach decyzji organów budowlanego nie wynika brak potrzeby powołania biegłego. Niewątpliwe jest przecież, że na skutek podniesienia poziomu terenu na działce inwestycyjnej wystąpiła różnica poziomów terenu na nieruchomości inwestorów w stosunku do poziomu terenu na nieruchomości skarżącej. W postanowieniu PINB w L. z dnia 20 sierpnia 2020 r., będącym postanowieniem wydanym w niniejszej w sprawie przez organ pierwszej instancji, wprost stwierdzono, że "Różnica rzędnych terenu pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] a działką nr ew. [...] wynika m.in. z faktu niwelacji terenu dokonanej przez inwestorów". PINB ustalił również, że "wody opadowe z terenu działek nr [...] i [...] nie są kierowane na teren działki sąsiedniej nr ew. [...] należącej do p. W. Barierę dla przenikania wód opadowych stanowi betonowy mur ogrodzeniowy, który może skutecznie zatrzymywać wodę na działce własnej inwestorów".

Ocena ta została zaaprobowana przez organ drugiej instancji. W uzasadnieniu postanowienia LWINB z dnia 10 listopada 2020 r. stwierdzono, że wody opadowe z terenu działek nr ew. [...] i [...] nie są kierowane na teren działki sąsiedniej o nr ew. [...] należącej do Pani E. W. bowiem barierą dla przenikania wód opadowych stanowi betonowy mur ogrodzenia, który może skutecznie zatrzymywać wodę na działce własnej inwestorów, pozostałą po ich wsiąknięciu w nieutwardzony grunt znajdujący się przy ogrodzeniu na działce inwestora.

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że nie są oczywiste ustalenia organów w dwóch kwestiach związanych ze stanem wód na gruncie. Po pierwsze, nie ma podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że wody opadowe z działek nr [...] i [...] nie spływają w kierunku działki nr [...]. Z przytoczonych ustaleń organów wynika nawet, że takie zjawisko, którego jednak nie można, zdaniem organów, nazwać parciem mas wodnych, występuje. Po drugie, to, czy spływ wód opadowych przekracza granice między działkami inwestorów i działką skarżącej zależy w pewnej części od tego, czy wody te są zatrzymywane przez istniejący mur.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanie ustaleń w tej mierze wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Ustalenia te są przecież uwarunkowane nie tylko odnotowaniem faktów, ale także ich specjalistycznej oceny uwzględniającej częstotliwość występowanie określonych zjawisk pogodowych na badanym terenie, charakter gruntu, jego pochylenie, stan istniejącej przegrody w postaci muru.

Podkreślić trzeba wyraźnie, że w niniejszej sprawie ustalenia te nie mogą zmierzać do rozstrzygnięcia sprawy z zakresu przedmiotowego ustawy - Prawo wodne. Pamiętając jednak o kwestii zasadniczej, tj. doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem wykonanej samowolnie bez wymaganego pozwolenia konstrukcji oporowej, należy ustalić jednoznacznie rodzaj wykonanego obiektu po usunięciu warstwy ziemi wzdłuż muru. Niezależnie od tego, czy mur ten obecnie pełni rolę oporową wobec ewentualnego naporu ziemi w kierunku działki skarżącej, czy też ta funkcja ustała, konieczne jest ustalenie, czy mur pełni funkcję bariery, czy też tamy dla spływającej z działek inwestorów wody opadowej. Z wykładni dokonanej w poprzednim wyroku NSA wynika, że także ta funkcja może świadczyć o charakterze muru jako budowli oporowej, a nie tylko ogrodzenia.

Ustalenia te mają w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla procesu legalizacyjnego, którego przedmiotem jest mur wykonany poza zakresem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 144 i art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak oceny wykonanych robot budowalnych w aspekcie projektu budowlanego budynku mieszkalnego i projektu budowlanego budynku gospodarczo-garażowego.

Jak wynika z osnowy postanowienia PINB z dnia 20 sierpnia 2020 r., przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zgodność wykonanych robot z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonymi projektami budowalnym. W tym zakresie organ powołał się na "przyjęcie obiektów do użytkowania bez zastrzeżeń postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 stycznia 2012 r., znak: PINB 7353/12/2012".

Odczytanie wskazania NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, w zakresie zbadania zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę, nie może abstrahować od przedmiotu sprawy, w którym doszło do wydania powołanego wyroku. Przedmiotem sprawy było zaś postanowienie wydane w trybie art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego o ustaleniu na rzecz A. i E. S. opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę ogrodzenia działek.

Wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząca się do zbadania wykonania inwestycji z pozwoleniem na budowę nie wykraczała poza tak określony przedmiot sprawy. NSA rzeczywiście stwierdził, że "konieczne jest sprawdzenie, czy inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a mianowicie, czy podwyższenie terenu nieruchomości przez inwestorów nastąpiło zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też wykracza poza jego ramy. Organ nadzoru budowlanego obciąża obowiązek ustalenia, czy roboty budowlane, tak objęte pozwoleniem na budowę i roboty budowlane wykonane samowolnie - mur oporowy, nie spowodowały zmiany stosunków wodnych. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, czy w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych nastąpiła zmiana stosunków wodnych, a jeśli tak, to czy nie wynika z naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane". Rozumienie tej wypowiedzi nie może być nadto oderwane od wcześniejszej uwagi Sądu, według której, "Organy, koncentrując się na rzędnej terenu dla budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego, nie rozważyły, czy rzędna terenu została podniesiona zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też narusza pozwolenie na budowę przez to, że wykracza poza zakres (wielkości powierzchni nieruchomości) ustalony w tym pozwoleniu".

Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17, nie wynikał obowiązek zbadania przez organy, w ramach niniejszego postępowania, oceny zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym w zakresie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-garażowego. Natomiast to, czy podniesienie rzędnej terenu wykracza poza zakres (wielkość powierzchni nieruchomości) ustaloną w pozwoleniu jest nieodłącznie związane z wykonaniem poza zakresem pozwolenia na budowę robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestia ta powinna być przez organy rozpatrzona w ramach badania możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w trybie art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego.

Z poprzedzających uwag wynika także stanowisko składu orzekającego w niniejszej sprawie co do wykładni norm prawa materialnego związanych z kwalifikacją wykonanego obiektu, a także wyboru trybu postępowania będącego skutkiem kwalifikacji obiektu w czasie jego wykonania. Przedwczesne jest, z uwagi na konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego, wypowiadanie się co do zastosowania przepisów prawa materialnego w trakcie procesu legalizacyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawi art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie PINB w L. z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: ZOA-II.7721.32.2015.

Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 § 1 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 1037 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.