Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 705/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 207
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 2 pkt 36, art. 122, art. 143 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w L. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w projekcie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w Ł. (dalej: beneficjent, strona, skarżąca) jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: "organ", "IZ") z 27 sierpnia 2020 r. nr DEF-Z.IV.433.9.2019 uchylająca w części decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: "WUP", "IP") z 13 listopada 2019 r. nr 4/RPO/2019 kwoty dofinansowania do zwrotu w wysokości 62 287, 90zł, tj. w zakresie wskazania na obowiązek zwrotu odsetek za okres od dnia 20 kwietnia 2020 r. do 22 czerwca 2020 r., i orzekająca o wyłączeniu naliczania odsetek za ten okres oraz utrzymującą w mocy decyzję WUP w pozostałym zakresie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu 27 września 2016 r. beneficjent zawarł z WUP umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Własna firma" (dalej: "umowa o dofinansowanie") wybranego w naborze przeprowadzonym dla Działania 8.3. "Samozatrudnienie, przedsiębiorczość oraz tworzenie nowych miejsc pracy" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 (dalej: "RPO WD") współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Spójności (dalej: "EFS").

Projekt ten został zgłoszony w Konkursie nr [...] priorytetowa 8 Rynek pracy Działanie 8.3 Samozatrudnienie, przedsiębiorczość oraz tworzenie nowych miejsc pracy na projekty na rzecz tworzenia nowych i trwałych miejsc pracy poprzez udzielenie bezzwrotnych dotacji.

Celem projektu była aktywizacja zawodowa 60 osób zamieszkujących na obszarze województwa dolnośląskiego, w wieku powyżej 30 lat, pozostających bez zatrudnienia, a w szczególności: osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy, tj. osób starszych (powyżej 50 roku życia), kobiet, osób niepełnosprawnych, osób długotrwale bezrobotnych oraz osób o niskich kwalifikacjach - zamierzających rozpocząć prowadzenie własnej działalności gospodarczej. Projekt zakładał objęcie wszystkich uczestników wsparciem szkoleniowo-doradczym, udzielenie dotacji (tzn. bezzwrotnych środków finansowych) na założenie własnej działalności gospodarczej dla 80% ogólnej liczby uczestników projektu oraz udzielenie wsparcia finansowego (pomostowego) i doradczego w okresie 12 miesięcy od założenia działalności gospodarczej przez uczestników projektu. Beneficjent jako cel projektu– w ramach zgłoszonego projektu i umowy o dofinansowanie – przyjął zobowiązanie wyselekcjonowania przynajmniej 49 uczestników, którzy - korzystając z udzielonego wsparcia finansowego i doradczego - rozpoczną prowadzenie działalności gospodarczej będącej jednocześnie potencjalnym miejscem pracy dla innych osób zamieszkałych na terenie województwa dolnośląskiego. Realizacja tego celu miała przyczynić się do obniżenia stopy bezrobocia i wskaźnika samozatrudnienia osób niepracujących w wieku powyżej 30 roku życia, a w szczególności – osób powyżej 50 roku życia, kobiet, osób niepełnosprawnych i osób o niskich kwalifikacjach zawodowych zamieszkałych na terenie 13 powiatów województwa dolnośląskiego wprost wymienionych we wniosku o dofinansowanie.

W rezultacie zawarcia umowy o dofinansowanie beneficjentowi zostało przyznane na realizację ww. projektu dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 1 942 798, 29 zł, stanowiącej nie więcej niż 95 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych tego projektu. Całkowita wartość projektu wynosiła 1 988 897, 57 zł.

Umowa o dofinansowanie szczegółowo regulowała realizację projektu (w tym obowiązki kontrolne) oraz tryb i warunki przekazywania, wykorzystania i rozliczania dofinansowania części wydatków kwalifikowalnych poniesionych przez beneficjenta na realizację projektu. Z umowy o dofinansowanie wynikał też obowiązek skarżącej poddania się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, a także - skutki stwierdzenia przez IP wykorzystania przez beneficjenta całości lub części dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobrania całości lub części dofinansowania w sposób nienależyty albo w nadmiernej wysokości. Treść umowy w sprawach nieuregulowanych odsyłała do reguł i warunków określonych w RPO WD oraz do przepisów unijnych i krajowych, w tym art. 207 ustawy o finansach publicznych.

W toku realizacji umowy o dofinansowanie beneficjent składał wnioski o płatność odpowiadające realizowanym etapom projektu o dofinansowanie. IP w dniu 7 września 2018 r. odbyła wizyty monitorujące u 6 (sześciu) uczestników projektu, które nie objęły uczestników A. K. oraz M. W. IP nie stwierdziła w ich wyniku nieprawidłowości/uchybień poza opóźnieniem w wypłacie wsparcia na rzecz jednego z uczestników. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w informacji pokontrolnej. Następnie w dniach 24-26 października 2018 r. dokonała planowej kontroli projektu na dokumentach w siedzibie beneficjenta stwierdzając nieprawidłowości o mało istotnym charakterze dotyczące kwalifikowalności uczestników projektu oraz pomocy publicznej.

W dniu 30 września 2018 r. beneficjent przedstawił IP końcowy wniosek o płatność (nr [...]) za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2018 r. W rezultacie analizy dokumentacji dotyczącej wydatków rozliczonych przez beneficjenta w ww. wniosku IP stwierdziła brak dokumentów potwierdzających kwalifikowalność wydatków poniesionych na udzielenie wsparcia dwojgu uczestnikom projektu: A. K. i M. W. (jednorazowe bezzwrotne środki na podjęcie działalności gospodarczej). Beneficjent wezwany o przedstawienie brakujących dokumentów poinformował IP o problemach dotyczących rozliczenia ww. uczestników i nie wykonał wezwania. IP stwierdziła, że ww. uczestnicy projektu nie rozliczyli otrzymanej dotacji na podjęcie działalności gospodarczej za pośrednictwem Zestawienia towarów i usług, zgodnie z przyjętym Harmonogramem rzeczowo-finansowym. Uznała, że okoliczność ta stanowi niezgodność z umowami (na otrzymanie wsparcia finansowego oraz o przyznanie wsparcia pomostowego) zawartymi przez beneficjenta z uczestnikami A. K. i M. W. Stwierdziła ponadto, że beneficjent nie nadzorował prawidłowego wydatkowania udzielonych jednorazowych dotacji na podjęcie działalności gospodarczej przez ww. uczestników, co wynikało z analizy kart Monitoringu przedsiębiorcy z 9 października 2017 r. oraz z 7 lutego 2018 r. Wobec informacji beneficjenta o zamiarze złożenia doniesienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez ww. uczestników projektu, rozwiązaniu umów z IP, wszczęciu procedury rozwiązania umów z uczestnikami i wezwaniu ich o zwrot wypłaconych środków – IP wezwała beneficjenta do skorygowania wniosku o płatność końcową w zakresie wydatków na wsparcie pomostowe i finansowe poniesionych na rzecz ww. uczestników. Beneficjent złożył zastrzeżenia dotyczące uznania za niekwalifikowalne wydatków poniesionych na wsparcie pomostowe na rzecz ww. uczestników oraz dotyczące pomniejszenia poziomu osiągniętego wskaźnika rezultatu liczby osób prowadzących działalność gospodarczą przez okres min. 12 miesięcy. IP nie uwzględniła argumentacji beneficjenta i konsekwentnie, wielokrotnie informowała o konieczności zwrotu części dofinansowania wypłaconego na realizację projektu.

W konsekwencji, IP na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych pismem z 27 maja 2019 r. wezwała beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych i kosztów zarządzania projektem w wysokości łącznej 62 287, 90 zł wraz z należnymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych – w terminie 14 dni. W uzasadnieniu wezwania wskazała, że niekwalifikowalne wydatki w kwocie 52 000 zł wypłacone ww. uczestnikom, obejmowały kwoty:

– 44 000 zł jednorazowej dotacji przyznanej na podjęcie działalności gospodarczej oraz 2 000 zł wsparcia pomostowego – które beneficjent rozliczył we wniosku o płatność za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r.,

– 600 zł wsparcia pomostowego, które beneficjent rozliczył we wniosku o płatność za okres od 1 grudnia do 31 grudnia 2017 r.,

– 1 400 zł wsparcia pomostowego, które beneficjent rozliczył we wniosku o płatność za okres od 1 stycznia do 15 marca 2018 r.,

– 4 000 zł wsparcia pomostowego, które beneficjent rozliczył we wniosku o płatność za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2018 r.

Ponadto IP za niekwalifikowalne uznała proporcjonalnie pomniejszone koszty pośrednie przyznane beneficjentowi na zarządzanie projektem, które wyliczyła w kwocie 10 287, 90 zł. W rezultacie wskazała, że wydatek (62 287,90 zł) został poniesiony niezgodnie z § 1 ust. 22 umowy o dofinansowanie, nie został zwrócony zgodnie z procedurami, stanowi nieprawidłowość i podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego w ww. wezwaniu IP pismem z 10 lipca 2019 r. wszczęła postępowanie administracyjne.

Decyzją z 13 listopada 2019 r. wydaną m.in. na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."), art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") określiła kwotę do zwrotu dofinansowania w wysokości 62 287, 90 zł wraz z odsetkami liczonymi (od kwot szczegółowo wskazanych w decyzji) od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków z wyłączeniem okresu od dnia 10 lipca 2019 r. do dnia doręczenia decyzji. Stwierdziła bowiem, że wsparcie udzielone ww. dwojgu uczestnikom nie przyczyniło się wymiernie do osiągnięcia celu projektu (aktywizacja zawodowa uczestników projektu pozostających bez zatrudnienia, znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy), jak również - celu Działania 8.3 RPO WD (tworzenie nowych i trwałych miejsc pracy). Było nieefektywne, ponieważ faktycznie nowe i trwałe miejsca pracy nie zostały przez tych uczestników utworzone. W rezultacie wydatek ten został uznany za niekwalifikowalny jako poniesiony niezgodnie z umową o dofinansowanie, która za kwalifikowalne uznaje wydatki poniesione zgodnie z Wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 kwietnia 2015 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"). Wyjaśniła, że poniesiony przez beneficjenta koszt jest niezgodny z regulacjami Rozdziału 6, Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e, f i g Wytycznych. Stwierdziła jednocześnie, że beneficjent uchybił obowiązkom monitorowania przestrzegania warunku prowadzenia przez uczestnika projektu działalności gospodarczej założonej w ramach projektu przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej (zgodnie z aktualnym wpisem CEIDG lub KRS) – załącznik nr 6 do regulaminu konkursu część "Zasady przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości", do czego się zobowiązał. IP skonfrontowała zapisy umów na otrzymanie wsparcia finansowego oraz umów o przyznanie wsparcia pomostowego (zawartych pomiędzy beneficjentem a ww. uczestnikami) z dokumentacją zebraną w sprawie i stwierdziła, że mimo wiedzy beneficjenta o problemach w realizacji przedsięwzięć związanych z podjęciem faktycznej działalności gospodarczej przez ww. uczestników projektu (wynikających z Kart monitoringu z 9 października 2017 r. i 7 lutego 2018 r. będących rezultatem wizyt monitorujących) beneficjent nie podjął działań w celu rozwiązania umów, nie wyegzekwował zwrotu nienależnie pobranych środków wsparcia finansowego i pomostowego oraz dalej bezzasadnie wypłacał to wsparcie ww. uczestnikom – co w konsekwencji oznacza brak należytego nadzoru nad udzielanym wsparciem finansowym na rzecz tych uczestników. Z dokumentacji sprawy wynikało, że wizyty monitorujące beneficjenta nie potwierdziły wykorzystania zakupionych towarów lub usług zgodnie z harmonogramem i biznesplanem, a także wykazały braki rozliczenia zrealizowanych zakupów. Wiedzę tę beneficjentów posiadł w IV kwartale 2017 r., a działania w tej sprawie podjął dopiero w dniu 30 września 2018 r. Jednocześnie do III kwartału 2018 r. wypłacał tym uczestnikom wsparcie pomostowe. IP wskazała, że zaniechanie prawidłowego monitoringu stanowi uchybienie skutkujące nie kwalifikowalnością wydatków związanych z udzieleniem nieefektywnego wsparcia na rzecz ww. uczestników. Oceniła ponadto, że odpowiada to definicji nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE L 2013 r. 347.320; dalej: "rozporządzenie ogólne nr 1303/2012").

W konsekwencji IP stwierdziła, że w sprawie zaistniały przesłanki zwrotu dofinansowania określone w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."), bowiem środki wykorzystane zostały z naruszeniem Wytycznych oraz niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, czyli z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Jako podstawę wyliczenia odsetek wskazał § 14 umowy o dofinansowanie, a z uwagi na treść art. 54 §1 pkt 7 Ordynacji podatkowej IP wyłączyła z terminu odsetkowego okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego do dnia doręczenia decyzji.

W odwołaniu beneficjent wniósł o uchylenie decyzji IP w całości i zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013, art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja IP prowadzi do rozszerzenia odpowiedzialności beneficjenta za realizację projektu w stosunku do treści umowy o dofinansowanie, wniosku o dofinansowanie oraz pozostałej dokumentacji konkursowej. Podał, że do dnia odwołania uczestnicy A. K. i M. W. nie przedłożyli beneficjentowi wymaganych do rozliczenia dokumentów i nie kwestionuje w tym zakresie stanu faktycznego. Argumentował, że bezskutecznie wyczerpał wszystkie możliwości zdyscyplinowania uczestników do przedłożenia wymaganych dokumentów i wykazała ponadprzeciętne standardy należytej staranności. Wedle strony, dofinansowanie zostało zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem, przyczyniło się do osiągnięcia celu projektu a także ogólnych celów określonych w RPO WD. Strona nie dopuściła się naruszenia prawa ani zasad realizacji projektu z wykorzystaniem środków unijnych i brak jest podstaw do uznania, że nienależycie wykonywała nadzór i kontrolę nad uczestnikami projektu. Dochowała też należytej staranności zarówno na etapie szkoleń, rekrutacji, wyboru biznesplanów do udzielenia bezzwrotnych dotacji, na etapie monitoringu udzielonego wsparcia oraz na etapie udzielania wyjaśnień żądanych przez IP. Zakwestionowała wyniki kontroli przeprowadzonej przez IP u uczestników projektu pod adresami prowadzonej działalności gospodarczej zwłaszcza w odniesieniu do uczestnika, który wykonuje usługi kurierskie. Beneficjent argumentował też w zakresie realizacji – wbrew ocenie IP - zakładanego (w ramach projektu o dofinansowanie) wskaźnika liczby osób prowadzących własną działalność gospodarczą, bowiem oboje uczestnicy zostali zarejestrowani po otrzymaniu wsparcia dotacyjnego i posiadali aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, posiadali potwierdzenie zapłaty ZUS przez co osoby te realizowały obowiązek niezwłocznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, na której założenie otrzymali środki finansowe, oraz obowiązek jej nieprzerwanego prowadzenia przez okres co najmniej 12 miesięcy. Ponadto beneficjent wskazał, że wsparcie udzielone ww. uczestnikom, wbrew argumentacji decyzji IP, przyczyniło się do osiągnięcia celu projektu – aktywizacja zawodowa uczestników projektu pozostających bez zatrudnienia, znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Zdaniem strony, już samo założenie działalności gospodarczej cel ten realizuje. Podkreśliła, że założeniem projektu nie było osiągnięcie przez tych uczestników określonego poziomu produkcji/świadczenia usług, uzyskanie określonego przychodu, ani spełnienie innych wymagań prowadzenia działalności. Wskaźniki osiągnięcia rezultatu projektu, zaproponowane przez beneficjenta, zostały zatwierdzone przez IP, a strona je zrealizowała (uczestnicy będą się uczyli, jak założyć i prowadzić działalność, a następnie ja zarejestrują i sami poprowadzą). Zakładając zaś działalność gospodarczą uczestnicy osiągnęli status samozatrudnionego, zatem stworzyli dla siebie nowe miejsce pracy. Wobec tego, wedle strony, wydatki poniesione na tych uczestników zostały poniesione w sposób efektywny. W zakresie nienależytego monitoringu beneficjent argumentował, że podejmował wszelkie wymagane dla niego środki kontroli, nadzoru i monitoringu, lecz nie miał możliwości zmuszenia uczestników projektu do czegokolwiek i to ich wola stanowi często o osiągnięciu celu projektu. Beneficjent wypowiedział się też w zakresie definicji nieprawidłowości przywołując art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz jego wykładnię wynikającą z orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym zakresie jest zdania, że aby można było mówić o nieprawidłowościach skutkujących niekwalifikowalnością wydatków IP musi wykazać, że doszło do naruszenia procedur, jaki wpływ naruszenie to miało na realizację projektu i jego celów, a następnie wskazać szkodę lub potencjalną szkodę w budżecie UE oraz na naruszenie prawa unijnego, czego – wedle beneficjenta – nie da się w sprawie wykazać, zaś IP zaniechała przeprowadzenia wyczerpującego wywodu w tym zakresie. Zdaniem beneficjenta w sprawie istnieję też wątpliwości co do tego, czy kwota zwrotu stanowi równowartość poniesionych wydatków, które można uznać za niekwalifikowalne, co uzasadnia zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją IZ uchyliła decyzję IP w części dotyczącej okresu biegu odsetek wyłączając naliczanie ich w okresie od 20 kwietnia do 22 czerwca 2020 r., a w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymała w mocy. Jako podstawę prawną decyzji odwoławczej IZ podała m.in. art. 122 ust. 2, art. 125 ust. 1 i ust. 4 lit. a) oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2012, art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy wdrożeniowej, art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 67 u.f.p.

W uzasadnieniu powołując się na treść regulaminu konkursu, wniosku o dofinansowanie, Wytycznych, umowy o dofinansowanie oraz umów z uczestnikami IZ wskazała, że uczestnicy projektu mieli nie tylko dokonać rejestracji firmy, lecz także rozpocząć i prowadzić działalność gospodarczą o profilu zaakceptowanym przez beneficjenta w ramach oceny przygotowanych przez uczestników projektu biznesplanów oraz wydatkować kwoty przekazanego im wsparcia zgodnie z zasadami konkursu i zawartych z beneficjentem umów. Organ wskazał, że z przedstawionych przez beneficjenta dokumentów wynika, że działalność gospodarcza M. W. była zarejestrowana w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 16 października 2018 r., zaś działalność gospodarcza A. K. (później M.) – w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 28 września 2018 r. Jednakże, wedle organu, o prowadzeniu działalności gospodarczej przesądza jej faktyczne prowadzenie, a nie samo posiadanie wpisu w ewidencji. Beneficjent zaś miał obowiązek kontrolować nie tylko samo zarejestrowanie działalności, ale także jej faktyczne prowadzenie oraz zgodne z zasadami konkursu wydatkowanie środków przyznanych w ramach wsparcia inwestycyjnego i pomostowego (obowiązek sprawdzenia, czy zakupy z dotacji inwestycyjnej zostały faktycznie dokonane, obowiązek sprawdzenia, czy przedsiębiorca/uczestnik prowadzi sprzedaż usług dla celów wypłaty wsparcia pomostowego, itp.). Tylko faktyczne i czynne (ciągłe) prowadzenie działalności gospodarczej uprawniało uczestnika do zachowania środków przyznanej dotacji inwestycyjnej i dokonywania na jego rzecz wypłat wsparcia pomostowego, co wynikało z zapisów umów zawartych z uczestnikami projektu. Utrzymanie tylko rejestracji firmy pozostaje, zdaniem IZ, w sprzeczności z celem konkursu i celem przyznania dotacji na założenie jednoosobowej działalności gospodarczej osobom bezrobotnym z budżetu UE oraz budżetu krajowego. Wyjaśniła, że rejestracja działalności gospodarczej, jej faktyczne prowadzenie oraz zgodne z zasadami wydatkowanie kwot wsparcia stanowiły warunek konkursowy, a beneficjent ponosi całkowitą odpowiedzialność za realizację projektu (zarówno pod względem organizacyjnym jak i finansowym), zatem tylko wydatki wypłacone przez niego z uzyskanego dofinansowania na rzecz uczestników, którzy faktycznie rozpoczęli i prowadzili przez wymagany okres czasu działalność gospodarczą można uznać za kwalifikowalne w ramach projektu. Tylko więc w przypadku realizacji projektu całkowicie prawidłowo także przy udziale uczestników projektu, beneficjent miał prawo we wniosku o płatność wykazać wydatki jako kwalifikowalne.

W skardze beneficjent wniósł o uchylenie decyzji IZ w części utrzymującej w mocy decyzję IP oraz o umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a na wypadek uznania, że postępowanie nie może być umorzone – o zobowiązanie organu do wydania decyzji w oparciu o art. 145a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wniósł o zasadzenie od organu na rzecz Fundacji Inicjowania Rozwoju Społecznego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie przez WUP, ze miało miejsce wykorzystanie przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji kiedy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2) art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 poprzez przyjęcie przez organ, że doszło do nieprawidłowości, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika jakoby doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE;

3) Podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatki związane ze wsparciem finansowym oraz pomostowym uczestników projektu mają charakter wydatków niekwalifikowalnych;

4) art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 poprzez niewzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze polityki spójności, co doprowadziło do zastosowania przez organ całkowicie nieproporcjonalnej korekty;

5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ wyrażonej w tym przepisie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu.

Dodatkowo podkreśliła, że w świetle dokumentacji konkursowej fakt rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestników projektu będzie oceniany na podstawie wpisów do rejestrów, co pominęła w swej argumentacji IZ. Wedle strony, dla beneficjenta oznacza to tyle, że jego działanie związane z monitorowaniem wpisów do CEIDG było wystarczające zarówno do stwierdzenia prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestników, jak i należytej staranności w działaniu beneficjenta. Jeśli IP uważała za niewystarczający wskaźnik dotyczący aktywnych wpisów w odpowiednich rejestrach, to powinna poinformować o tym beneficjenta i dążyć do modyfikacji tego wskaźnika, czego nie uczyniła. W zakresie nienależytego sprawowania nadzoru nad uczestnikami projektu, wykonywania kontroli i monitorowania realizacji projektu strona wskazała, że ustawodawca ani też system realizacji projektów unijnych nie przewiduje po stronie beneficjenta skutecznych narzędzi wpływu na uczestników, w przeciwieństwie do narzędzi leżących po stronie instytucji pośredniczących czy zarządzających względem beneficjentów. Beneficjent bezskutecznie wyczerpał wszystkie możliwości przewidziane prawem, by zdyscyplinować uczestników do przedłożenia wymaganych dokumentów. Nie może zatem ponosić negatywnych konsekwencji w postaci zwrotu dofinansowania, które zostało zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem, przyczyniło się do realizacji projektu, osiągnięcia jego celu, a także ogólnych celów określonych w RPO WD.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o oddalenie skargi w całości, szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skargi oraz podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja w zaskarżonej części nie narusza prawa, a zgłoszone przez beneficjenta zarzuty skargi są bezzasadne.

Spór w sprawie dotyczy zaistnienia przesłanki zwrotu środków w łącznej kwocie 62 287, 90 zł przeznaczonych na realizację projektu nr [...] pod nazwą "[...]" finansowanego z udziałem środków europejskich, które skarżąca wydatkowała na wsparcie finansowe (dotacja inwestycyjna) i wsparcie pomostowe na rzecz dwóch uczestników projektu: A. K. (M.) i M. W., z którymi zawarła umowy w ramach projektu o dofinansowanie.

Zdaniem IZ otrzymane przez beneficjenta dofinansowanie zostało przez niego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. – co stanowi nieprawidłowość i tym samym wyczerpuje przesłankę określenia kwoty zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.f.p. Środki dotacji inwestycyjnej i wsparcia pomostowego przyznane wskazanym uczestnikom projektu przez beneficjenta nie zostały bowiem faktycznie wydatkowane i wykorzystane w ramach projektu na faktyczne rozpoczęcie i prowadzenie przez nich działalności gospodarczej, a środki przyznane beneficjentowi na zarządzanie projektem nie zostały wykorzystane na właściwe monitorowanie i nadzór nad ww. uczestnikami (art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Wydatki poniesione przez beneficjenta na rzecz tych uczestników są niekwalifikowalne na podstawie Rozdziału 6 Podrozdziału 6.2. pkt 3 Wytycznych, bowiem nie zostały poniesione zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie i dokumentacji konkursowej, nie zostały poniesione efektywnie i racjonalnie, gdyż ww. uczestnicy, choć zgłosili działalność gospodarczą w rejestrach i urzędach, nie rozpoczęli jej i nie prowadzili mimo otrzymania w tym celu środków wsparcia, nie wydatkowali też dotacji inwestycyjnej zgodnie z biznesplanem, co w sumie odpowiada zaistnieniu nieprawidłowości i w konsekwencji - przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p.

Wedle skarżącej środki otrzymane wskutek zawarcia umowy o dofinansowanie i wypłacone ww. uczestnikom zagospodarowane zostały zgodnie z przeznaczeniem, przyczyniły się do realizacji projektu, osiągnięcia jego celu, a także ogólnych celów określonych w RPO WD. Nie naruszyła też procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zrealizowała wobec ww. uczestników, choć bezskutecznie, wszystkie obowiązki nadzoru, kontroli i monitoringu w granicach możliwych i przyznanych beneficjentowi prawem. W ocenie skarżącej, zastosowana przez organ korekta wskutek stwierdzonej nieprawidłowości w sprawie jest nieproporcjonalna.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga najpierw przytoczenia i analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, w tym odnoszących się do unijnego charakteru środków objętych zaskarżoną decyzją.

W sprawie środki dofinansowania przyznane beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie pochodzą w części z funduszy unijnych. Z akt sprawy wynika, że beneficjent zawarł z IP umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą "[...]" realizowanego w ramach RPO WD na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 8 Rynek pracy, Działanie 8.3 . Samozatrudnienie, przedsiębiorczość oraz tworzenie nowych miejsc pracy – współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: "EFS"). Na podstawie umowy beneficjent uzyskał kwotę dofinansowania w wysokości 1 942 798, 29 zł stanowiącej (bez uwzględnienia wartości środków przeznaczonych na dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej) nie więcej niż 95% całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, w tym 1) płatność ze środków europejskich EFS w kwocie 1 690 562, 93 zł (z uwzględnieniem wartości środków przeznaczonych na dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej), 2) dotację celową z budżetu państwa w kwocie 252 235, 36 zł (z uwzględnieniem wartości środków przeznaczonych na dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej).

Przypomnienia wymaga, że operacje, które są wspierane z EFS, powinny być zgodne z obowiązującymi przepisami unijnymi i przepisami prawa krajowego, co wynika z mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 (motyw 12, art. 6).

W świetle art. 4 ust. 7 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 część budżetu Unii przeznaczona na finansowanie EFSI (a zatem także EFS) wykonywana jest w ramach zarządzania dzielonego pomiędzy państwa członkowskie i Komisję Europejską zgodnie z art. 63 rozporządzenia finansowego - tj. rozporządzenia rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012, Dz. Urz. UE L.193/1 (z wyjątkami, które nie dotyczą kontrolowanej przez Sąd sprawy). Komisja i państwa członkowskie przestrzegają zasady należytego zarządzania finansami zgodnie z art. 33, art. 36 ust. 1 i art. 61 rozporządzenia finansowego. Zgodnie z art. 63 rozporządzenia finansowego, w przypadku gdy Komisja wykonuje budżet w trybie zarządzania dzielonego, zadania związane z wykonaniem budżetu delegowane są na państwa członkowskie. Zarządzając środkami finansowymi Unii, Komisja i państwa członkowskie muszą przestrzegać zasad należytego zarządzania finansami, przejrzystości i niedyskryminacji oraz zapewniać widoczność działań Unii. W tym celu Komisja i państwa członkowskie wypełniają swoje odpowiednie obowiązki w zakresie kontroli i audytu oraz przyjmują wynikające z tych obowiązków zadania określone w niniejszym rozporządzeniu. Przepisy uzupełniające ustanawia się w przepisach sektorowych (ust. 1). Wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki, w tym również środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, aby chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez: a) zapewnianie prawidłowego i skutecznego wykonywania działań finansowanych z budżetu, zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi, b) wyznaczanie organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami finansowymi Unii i za ich kontrolowanie, zgodnie z ust. 3, i nadzorowanie takich organów, c) zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, wykrywanie ich i korygowanie, (...). W celu ochrony interesów finansowych Unii państwa członkowskie – przestrzegając zasady proporcjonalności oraz zgodnie z niniejszym artykułem i odpowiednimi przepisami sektorowymi – prowadzą kontrole ex ante i ex post, w tym również, w stosownych przypadkach, kontrole na miejscu na reprezentatywnych lub wybranych na podstawie analizy ryzyka próbkach transakcji. Odzyskują również nienależnie wypłacone środki finansowe, a w razie konieczności wszczynają postępowanie sądowe w tym zakresie. (ust. 2). Zgodnie z art. 143 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 Odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć (ust. 1). Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę (...) (ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Prowadzi to wniosku, że w odniesieniu do funduszy objętych "zarządzaniem dzielonym" Komisja powierza państwom członkowskim wdrażanie programów na szczeblu krajowym. Następnie państwa członkowskie przydzielają te fundusze odbiorcom końcowym. Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za stworzenie systemu zarządzania i kontroli, który jest zgodny z wymogami zawartymi w rozporządzeniach PE, poprzez zapewnienie skutecznego funkcjonowania tego systemu oraz zapobieganie nieprawidłowościom, ich wykrywanie i korygowanie.

Regulacje te stanowią element zapewnienia wdrożenia i realizacji zasady ochrony interesów finansowych Unii, określonej w art. 325 (m.in. przed nieprawidłowościami) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Ww. zasady i obowiązki państwa członkowskiego do polskiego porządku prawnego przenosi regulacja art. 24 ust. 1 i 9 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którą stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, tj. w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej 1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo; 2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich: są 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczenie, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.) Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej (...) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.). W świetle art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że ww. przepisy krajowe winny być intepretowane zgodnie z wykładnią przepisów unijnych, które mają pierwszeństwo w stosowaniu.

Przechodząc do oceny legalności decyzji w zaskarżonej części, Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i niewątpliwy.

Wynika z niego, że WUP pełniąca rolę IP RPO WD jako instytucja organizująca konkurs ogłosiła w 2016 r. nabór wniosków na projekty realizowane w ramach typu operacji 8.2. A (określonego w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WD 2014-2020) na rzecz tworzenia nowych i trwałych miejsc pracy poprzez udzielenie bezzwrotnych dotacji poprzez udzielanie bezzwrotnych dotacji w ramach Osi Priorytetowej 8 Rynek pracy, Działania 8.3 Samozatrudnienie, przedsiębiorczość oraz tworzenie nowych miejsc pracy (konkurs nr RPDS.08.03.00-IP.02-02-037/15). Z regulaminu konkursu (pkt 3 Podstawowe informacje na temat konkursu) wynika, że konkurs miał charakter horyzontalny, tzn. nabór wniosków o dofinansowanie przeznaczony był dla wszystkich beneficjentów przewidzianych do aplikowania w Działaniu 8.3 – typ projektu A. Wedle regulaminu konkursu projekty składane w odpowiedzi na konkurs powinny przyczyniać się do realizacji celów RPO WD, w szczególności muszą wpisywać się w realizację celu szczególnego Działania 8.3 "Tworzenie nowych i trwałych miejsc pracy". W regulaminie konkursu przewidziane zostały szczegółowe zasady realizacji projektu przez beneficjenta zarówno względem IP jak i względem uczestników projektu, np. naboru uczestników projektu, dokumentowania i rozliczania bezzwrotnych dotacji, monitorowania i kontroli realizacji projektu przez uczestników zarówno przez zapisy w regulaminie, jak i poprzez odesłania do odpowiednich aktów prawnych i dokumentów). I tak w pkt 4 ppkt 1) regulaminu konkursu wskazano, że konkurs obejmuje nabór na udzielanie bezzwrotnych dotacji obejmujących: - doradztwo oraz szkolenia umożliwiające uzyskanie wiedzy i umiejętności niezbędnych do podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej; - przyznanie bezzwrotnych środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości; - wsparcie pomostowe obejmujące szkolenia i doradztwo w zakresie efektywnego wykorzystania dotacji oraz pomostowe wsparcie finansowe" udzielane w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestnika projektu. Zgodnie z pkt 4 ppkt 2) lit. f) regulaminu konkursu wsparcie dla przedsiębiorców w ramach konkursu mogło być udzielane w zgodzie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014- 2020, w tym m.in. wówczas, gdy "działalność gospodarcza rozpoczęta w ramach projektu jest prowadzona co najmniej przez okres 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS). Zgodnie z kryterium dostępu co najmniej 80% uczestników projektu, u których zidentyfikowano predyspozycje do samodzielnego założenia i prowadzenia działalności gospodarczej oraz którzy zakończyli udział w etapie doradczo-szkoleniowym, miało otrzymać środki finansowe na rozwój przedsiębiorczości i rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarcze. W ramach konkursu dodatkowo premiowano sytuację, jeżeli w ramach projektów uprzednio realizowanych przez danego wnioskodawcę wskaźnik "przeżywalności" przedsiębiorstw po 24 miesiącach od momentu założenia działalności wynosiłby co najmniej 60%. Wskazano także, że "realizacja projektu wiąże się z obowiązkiem monitorowania wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie projektu". Wskaźnikami rezultatu ustanowionymi w ramach projektu był m.in. wskaźnik liczby osób prowadzących własną działalność gospodarczą przez okres minimum 12 miesięcy oraz wskaźnik liczby osób prowadzących własną działalność gospodarczą przez okres minimum 24 miesięcy od dnia jej zarejestrowania po otrzymaniu dotacji.

Wskutek wyboru przez IP zgłoszonego przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie w dniu 27 września 2016 r. zawarł z IP umowę o dofinansowanie projektu (nr RPDS.08.03.00-02-0149/16-00), zgodnie z którą zobowiązał się m.in. do osiągnięcia wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, gdzie niewykonanie tego wskaźnika mogło stanowić przesłankę do stwierdzenia nieprawidłowości (§ 4ust. 1 pkt 1umowy o dofinansowanie). Zgodnie z postanowieniami § 31 Umowy w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie miały znaleźć odpowiednie reguły i warunki wynikające z Programu, zapisów dokumentów programowych, a w szczególności odpowiednie przepisy prawa unijnego i krajowego. Umowa określała także w § 14 skutki stwierdzenia przez IP - zgodnie z art. 207 u.f.p.) - wykorzystania całości lub części dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobrania całości lub części dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 1) umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku o dofinansowanie, a także zgodnie z Wytycznymi w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Wytyczne). Stosownie do § 4 ust. 6 umowy beneficjent zobowiązał się do stosowania wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (wymienionych w tym przepisie).

W sprawie beneficjent we wniosku o dofinansowanie oświadczył, że zapewni w wyniku realizacji projektu osiągnięcie ww. wskaźników w wysokości 49 uczestników projektu prowadzących własną działalność gospodarczą przez okres min. 12 miesięcy od dnia jej zarejestrowania po otrzymaniu dotacji, w tym 30 uczestników prowadzących własną działalność gospodarczą przez okres min. 24 miesięcy od dnia jej zarejestrowania po otrzymaniu dotacji.

W dokumencie "Wykaz dopuszczalnych stawek dla towarów i usług tzw. "taryfikator cenowy" w rozdziale "Główne zasady realizacji wsparcia", który był stosowany dla projektów konkursowych realizowanych w ramach RPO WD 2014-2020" dla Działania 8.3 (Załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie projektu "Minimalny standard usług i katalog stawek"), wskazano, że: "Uczestnicy projektu są zobowiązani do prowadzenia działalności gospodarczej rozpoczętej w ramach projektu przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej (zgodnie z aktualnym wpisem do CEIDG lub KRS)."

Wzór umowy na otrzymanie wsparcia finansowego przygotowany przez IP, którą podpisał Beneficjent z uczestnikami projektu (m.in. z A. K. i M. W.) zawierał wśród wymagań zobowiązanie uczestnika/przedsiębiorcy do prowadzenia działalności gospodarczej przez co najmniej rok, co oznaczało także konieczność pozostania zarejestrowanym w CEIDG. Beneficjent był zaś obowiązany do monitorowania w ramach realizowanego projektu przestrzegania warunku prowadzenia przez uczestnika projektu działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy od dnia faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej.

Jak wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zgodnie z zapisami Załącznika nr 6 do Umowy, wsparcie pomostowe mogło być udzielane uczestnikom projektu w postaci usług doradczo-szkoleniowych (indywidualnych - grupowych) udzielanych w okresie pierwszych 8 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej lub pomocy finansowej (środków pieniężnych) wypłacanej miesięcznie w kwocie nie większej niż równowartość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wsparcie pomostowe finansowe - jako bezzwrotna pomoc kapitałowa - mogło być przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie na pokrycie opłat związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (m.in. składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, czynsz, opłaty za media, usługi księgowe, usługi pocztowe, usługi promocyjne, itp.). Udzielenie wsparcia pomostowego poprzedzone powinno być m.in. analizą przez beneficjenta efektywności wykorzystania wsparcia, m.in. na podstawie przedstawionej przez uczestnika we wniosku o przyznanie wsparcia pomostowego "analizy bieżącej sytuacji przedsiębiorstwa na rynku obejmującej wykaz przychodów i wydatków w okresie od rozpoczęcia działalności gospodarczej do chwili złożenia wniosku oraz prognozę sytuacji na najbliższe 6 miesięcy". Uczestnik projektu zobowiązany zaś był do poddania się kontroli w zakresie prawidłowości korzystania ze wsparcia pomostowego i przestrzegania zasad pomocy de minimis. Zgodnie z zapisami Rozdziału 6.2 pkt 2 Wytycznych ("w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020") ocena kwalifikowalności poniesionego w ramach projektu wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub w siedzibie beneficjenta. Miejscami realizacji projektu w przypadku udzielenia wsparcia finansowego na założenie (pierwsze wydatki inwestycyjne) i początkowe koszty utrzymania działalności gospodarczej są miejsca prowadzenia działalności gospodarczej zgłoszone w ramach projektu i zarejestrowane przez uczestników projektu w odpowiednich rejestrach.

Zgodnie z Rozdziałem 6, Podrozdziałem 6.2 pkt 3 Wytycznych wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1, e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

W dniu 8 sierpnia 2017 r. skarżący zawarł z każdym uczestnikiem projektu, tj. A. K. oraz M. W., umowy na otrzymanie wsparcia finansowego (odpowiednio nr WF/05/2017/wf i nr WF/03/2017/wf) oraz o przyznanie wsparcia pomostowego (odpowiednio nr WF/05/2017/WPm i nr WF/03/2017/WPm). W przypadku umowy na otrzymanie wsparcie finansowego jej przedmiotem było udzielnie przez beneficjenta wsparcia finansowego na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej (dotacja), polegającego na udzieleniu uczestnikowi, który zarejestrował działalność gospodarczą w formie osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą spółki cywilnej na terenie województwa dolnośląskiego, jednorazowego wsparcia kapitałowego ułatwiającego sfinansowanie wydatków inwestycyjnych umożliwiających funkcjonowanie nowopowstałej działalności gospodarczej, zgodnie z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości. Uczestnik został zobowiązany do wykorzystania dotacji zgodnie z biznesplanem i Harmonogramem rzeczowo-finansowym inwestycji będącym przedmiotem ww. wniosku, zaakceptowanym przez beneficjenta. Zobowiązał się do niezwłocznego rozpoczęcie działalności gospodarczej oraz do nieprzerwanego jej prowadzenia przez okres 12 miesięcy liczonych od daty rozpoczęcia działalności gospodarczej określonej we wpisie do CEIDG lub KRS. Na żądanie beneficjenta uczestnik zobowiązany był przedłożyć dokumenty potwierdzające fakt prowadzenia działalności gospodarczej np. w postaci zaświadczenia z urzędu skarbowego, ZUS, na podstawie którego możliwe będzie zweryfikowanie, czy uczestnik prowadzi produkcję i/lub sprzedaż towarów i/lub świadczenie usług (§ 1 i § 4 tej umowy). Beneficjent był zobowiązany do monitorowania i kontroli w zakresie prawidłowości wydatkowania przyznanych środków finansowych oraz prowadzenia działalności gospodarczej przez uczestnika (§ 5 ust. 1 tej umowy). Uczestnik został zobowiązany m.in. do złożenia beneficjentowi Zestawienia towarów i/lub usług, których zakup został dokonany ze środków na rozwój przedsiębiorczości zgodnie z Harmonogramem rzeczowo-finansowym (§ 4 ust. 2 pkt 2 lit. b tej umowy) oraz poddania się kontroli na miejscu realizacji inwestycji w celu zbadania m.in.: czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości, czy uczestnik projektu posiada sprzęty i/lub towary zakupione z tych środków, czy należycie wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej (§ 4 ust. 2 pkt 2 lit c tej umowy). Uczestnik zobowiązał się prowadzić działalność gospodarczą i realizować inwestycję, zgodnie z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w zakresie zaakceptowanym przez beneficjenta, z najwyższym stopniem staranności, w sposób zapewniający uzyskanie jak najlepszych wyników i z dbałością wymagana przez najlepszą praktykę w danej dziedzinie oraz zgodnie z umową i harmonogramem rzeczowo-finansowym inwestycji (§ 4 ust. 1 tej umowy). Skutkiem naruszenia poszczególnych obowiązków umownych (w tym ww. ) było prawo rozwiązania przez beneficjenta umowy z uczestnikiem projektu oraz uprzednie obowiązki informacyjne względem IP w tym zakresie (§ 7 tej umowy).

Uczestnik projektu A. K., na podstawie zawartej umowy na otrzymanie wsparcia finansowego, w biznesplanie zobowiązała się prowadzić działalność gospodarczą wz. sprzedaży artykułów sportowych. Wskazała m.in., że wybrała lokal w Ś. ul. [...] [...], planuje zakup urządzeń i towarów (manekiny, ekspres do kawy, wyposażenie garderoby, laptop, meble sklepowe, bramka antykradzieżowa, monitoring sklepu, reklama podświetlana zewnętrzna) oraz odświeżenie lokalu i wydzielenie pomieszczenia na przymierzalnię (regips). Zgodnie z Harmonogramem rzeczowo-finansowym wskazane zakupy i remont zostały zaplanowane do realizacji w pierwszym i drugim miesiącu prowadzenia działalności gospodarczej.

Uczestnik M. W., na podstawie zawartej umowy na otrzymanie wsparcia finansowego, w biznesplanie zobowiązał się prowadzić działalność gospodarczą wz. usług kurierskich na zlecenie DHL, z która podpisał wstępne porozumienie. Wskazał, że lokalizacja (adres siedziby) działalności to J. ul. [...] [...]/[...], planuje niezbędny zakup samochodu dostawczego. Zgodnie z Harmonogramem rzeczowo-finansowym wskazany zakup został zaplanowany do realizacji w pierwszym miesiącu prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie jest w sprawie sporne i strona ustalenia te wprost potwierdza, że ww. uczestnicy dokonali w dniu 1 sierpnia 2017 r. zgłoszenia działalności gospodarczej: A. K. –pod nazwą P. A. M. (z powodu zaprzestania wykonywania działalności w dniu 27 września 2018 r. - wyrejestrowana w dniu 28 września 2018 r.), zaś M. W. – pod nazwą S. M. W. (z powodu zaprzestania wykonywania działalności w dniu 15 października 2018 r. - wyrejestrowana w dniu 16 października 2018 r.). Wizyty monitorujące (karta monitoringu z 9 października 2017 r, oświadczenia koordynatora projektu), które przeprowadził beneficjent u uczestniczki projektu A. K. wskazują, że termin realizacji inwestycji (uruchomienie sklepu) został zmieniony początkowo do listopada 2017 r. ,następnie w czerwcu 2018 r. został wprowadzony plan naprawczy, które ostatecznie nie doprowadziły do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, uczestniczka nie złożyła rozliczenia finansowego (zestawienie towarów i usług) po zrealizowanej inwestycji i zerwała kontakt z beneficjentem. Z kolei w przypadku M. W. (karta monitoringu z 9 października 2017 r. i 7 lutego 2018 r.) beneficjentowi nie udało się w ogóle przeprowadzić wizyt monitorujących, ani potwierdzić faktycznego prowadzenia działalności objętej wsparciem. Uczestnik ten nie złożył rozliczenia finansowego (zestawienie towarów i usług) po zrealizowanej inwestycji. Beneficjent względem obojga uczestników złożył oświadczenia o rozwiązaniu umów o otrzymanie wsparcia finansowego, wszczął procedurę zwrotu dotacji oraz zawiadomił odpowiednie organy o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z realizacją umów (wrzesień 2018 r.), które podjęły czynności. W konsekwencji, beneficjent nie rozliczył się z IP z wydatków poniesionych na rzecz ww. uczestników.

Sąd zauważa, że skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje i potwierdza je. Natomiast przeczy, by brak faktycznego prowadzenia działalności przez ww. uczestników projektu stanowił przesłankę zaistnienia nieprawidłowości, skutkującej zwrotem wypłaconego na ich rzecz wsparcia. Uczestnicy ci bowiem zarejestrowali działalność gospodarczą i utrzymywali ja przez okres wymagany umowami. Wskazuje, że dochował wszelkiej staranności przy wykonaniu obowiązków monitoringu i kontroli nad ww. uczestnikami i jest bezsilny wobec działań tych uczestników.

Mając na uwadze taki przebieg sprawy oraz ukształtowana w sprawie sytuacja prawna, rację ma organ. W sprawie zaistniały dwie nieprawidłowości z art. 207 ust. 1 pkt 1) i 2) u.f.p., które skutkowały obowiązkiem zwrotu dofinansowania przez beneficjenta wypłaconego na rzecz ww. uczestników projektu.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w rozporządzeniu. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu przywołanego wyżej art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2012. Tym samym "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15, dostępny w CBOSA).

Naruszenie procedur wynikających z umowy o dofinansowanie należy rozumieć szeroko. Procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1119/19). Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszenie procedury to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie oraz wytycznymi będącymi dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1820/19, wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1452/18, wyrok NSA z 17 października 2019 ., sygn. akt I GSK 1384/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Konfrontując bezsporne ustalenia faktyczne z regulaminem konkursu, Wytycznymi, umowami oraz dokumentacją konkursową i zebraną w sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że w przypadku uczestników projektu A. K. i M. W. nie został spełniony wymóg konkursu realizujący jego podstawowy cel, tj. nie prowadzili faktycznie działalności gospodarczej. Zarówno z regulaminu konkursu jak i z umów zawartych z uczestnikami jasno wynikał obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej przez 12 miesięcy od daty zgłoszenia jej w CEIDG i to jeszcze w sposób ściśle doprecyzowany: "z najwyższym stopniem staranności, w sposób zapewniający uzyskanie jak najlepszych wyników i z dbałością wymaganą przez najlepszą praktykę w danej dziedzinie oraz zgodnie z umową na otrzymanie wsparcia finansowego i Harmonogramem rzeczowo-finansowym" (§ 4 ust. 1 umów na otrzymanie wsparcia). Działania nadzorcze i wizyty monitorujące nie przyniosły efektu wymaganego konkursem i ich wyniki w żaden sposób nie pozwalają na wyprowadzenie innego wniosku. Z kolei beneficjent nie wykonywał tych obowiązków w należyty i prawidłowy sposób, czym doprowadził do naruszenia zapisów umów zawartych w sprawie i wypłaty wsparcia. Wiedział też, że uczestnicy ci nie realizują umów zawartych z beneficjentem na warunkach konkursu. Mimo, że zapowiedział ww. uczestnikom (w trakcie wizyt monitorujących w dniu 9 października 2017 i 7 lutego 2018 r. oraz w inny sposób, tj. telefonicznie i spotkania w biurze beneficjenta), w tym pisemnie, że podejmie działania w postaci wstrzymania wsparcia, wezwania do rozliczenia i zwrotu dotacji, a także rozwiązania umów w związku z brakiem rozliczenia, dopiero we wrześniu i listopadzie 2018 r. poinformował IP o wszczęciu procesu rozwiazywania umów z ww. uczestnikami wezwał je do zwrotu otrzymanej pomocy (czyli odpowiednio po 8 i 10 miesiącach od wizyt monitorujących). Nadal też w tym czasie wypłacał ww. uczestnikom kwoty dofinansowania. Jednocześnie też przedstawiał IP rozliczenie wydatków (w tym wniosek końcowy o płatność) tak jakby projekt z udziałem ww. uczestników był realizowany prawidłowo.

Słusznie w tym zakresie argumentował zatem organ w zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie ustaleń co do faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez ww. uczestników projektu, jak i w zakresie niedochowania przez beneficjenta obowiązków należytej kontroli i monitorowania oraz skutków stwierdzonych naruszeń. W ocenie Sądu należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie można uznać zakwestionowanych wydatków za kwalifikowalne z powodu niespełnienia przez te wydatki warunków wskazanych w Rozdziale 6, Podrozdziale 6.2 pkt 3 lit a), lit e), lit) f i lit g) Wytycznych, a co się z tym wiąże z powodu naruszenia postanowienia umowy o dofinansowanie projektu - § 4 ust. 6.

Powołane wyżej zapisy dokumentacji konkursowej oraz zawartych umów wskazują, że uczestnik projektu miał nie tylko zarejestrować działalność gospodarczą, ale prowadzić ją przez wymagany okres czasu. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne wykazało, że wsparcie udzielone ww. uczestnikom nie przyczyniło się do osiągnięcia celu projektu, którym była aktywizacja zawodowa uczestników projektu pozostających bez zatrudnienia. Nie osiągnięto również celu projektu: "tworzenie nowych i trwałych miejsc pracy", nie zrealizowano wprowadzonego w konkursie minimalnego wymogu, aby część uczestników utrzymała prowadzoną działalności przez okres początkowych 12 miesięcy, a część uczestników przez okres początkowych 24 miesięcy. Zapisy w dokumentacji konkursowej mówiące o "prowadzeniu działalności gospodarczej" bezspornie wskazują, że uczestnik/przedsiębiorca miał nie tylko dokonać założenia firmy (jej rejestracji), lecz ją prowadzić co najmniej przez wymagany okres czasu. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że samo zarejestrowanie działalności gospodarczej w rejestrze nie jest tożsame z jej faktycznym rozpoczęciem. Także formalne "utrzymywanie" wpisu w rejestrze ("posiadanie aktywnego wpisu") przez okres 12 miesięcy nie stanowi potwierdzenia faktycznego prowadzenia tej działalności przez wymagany w konkursie okres czasu. Jak słusznie zauważyła IZ sam wpis do ewidencji CEIDG (i innych ewidencji i rejestrów) ma znaczenie formalne i charakter deklaratoryjny. Zgłoszenie i wpis do ewidencji stanowi podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest czynnością tożsamą z faktycznym podjęciem takiej działalności i faktycznym jej dalszym prowadzeniem w późniejszym okresie. Bez znaczenia pozostawał również fakt opłacania składek ZUS

Okoliczność faktycznego nieprowadzenia działalności gospodarczej została ustalona i skarżąca w istocie jej nie kwestionuje, argumentacje skupiając na wspomnianym utożsamianiu rejestracji działalności z faktycznym jej prowadzeniem na gruncie sprawy, choć jednocześnie i niejako sprzecznie z własnym poglądem podjęła działania adekwatne dla niedotrzymania przez ww. uczestników warunku prowadzenia działalności gospodarczej i w ogóle prawidłowości (w tym także przez nieprzedstawienie koniecznych rozliczeń finansowych wymaganych umowami i konkursem) wykorzystania przez nich przekazanych środków. Informacje przekazane przez beneficjenta o problemach uczestniczki A. K., notatka ze spotkania zobowiązująca ją do rozpoczęcia działalności zgodnie z założeniami, zmiana Harmonogramu realizacji inwestycji - potwierdzają ustalenia kontrolne dokonane przez IP w zakresie braku aktywnego prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku zaś M. W. udokumentowane notatką próby skontaktowania po uprzednim zapowiedzeniu z tym uczestnikiem w ogóle nie doprowadziły do skontrolowania rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej, ani w przypadkach obojga uczestników nie przyniosły rezultatu w postaci rozliczenia przekazanych środków. Podkreślić także należy, że beneficjent nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej przez ww. uczestników projektu, potwierdzających tym samym kwalifikowalność wydatków, nie złożył również rozliczenia dot. wydatkowania wsparcia inwestycyjnego przez uczestników projektu, co było bezwzględnym wymogiem w ramach konkursu.

Wobec powyższego słusznie organy uznały, że wydatek dotyczący uczestniczki projektu był niekwalifikowalny, jako poniesiony niezgodnie z Wytycznymi i umową. Skoro beneficjent rozliczał w składanych wnioskach o płatność wydatki dot. wsparcia pomostowego i inwestycyjnego na rzecz uczestniczki jako kwalifikowalne, zachodziła konieczność zwrotu tych środków dofinansowania przez beneficjenta. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze beneficjent nie wykonał także prawidłowo nałożonych na niego obowiązków monitorowania uczestniczki projektu. Niewątpliwie przy tym był świadom prawidłowości wykorzystania przez ww. uczestników przekazanych im środków, skoro złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, a także podjął działania w celu rozwiązania umów i odzyskania wypłaconych środków. Niemniej jednak, nie zawiadomił organu o zaistniałej sytuacji we właściwym czasie, zgodnie z obowiązkami informacyjnymi oraz by zapobiec nieprawidłowości i jej skutkom.

Jak Są wyżej wskazał, na gruncie przepisów krajowych zastosowanie w zakresie uregulowanym rozporządzeniem ogólnym nr 1303/2013 co do stwierdzania nieprawidłowości oraz ich skutków prawnych znajdowały przepisy ustawy wdrożeniowej (art. 24) oraz ustawy o finansach publicznych (art. 207). Prawo krajowe przewiduje zatem wyraźne upoważnienie organu do podjęcia działań mających na celu odzyskanie nieprawidłowo wydatkowanych środków, zarówno krajowych jak i z budżetu Unii, przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. W ocenie Sądu, organ w sprawie prawidłowo stwierdził, że doszło do naruszenia prawa zarówno krajowego jak i unijnego, w oparciu o które korzystano z środków unijnych, po drugie – że naruszenie to wynikało z działania lub zaniechania beneficjenta oraz że wynikiem naruszenia prawa jest lub może być szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Nieuzasadniony wydatek to stanowiące odpowiednio uszczerbek finansowy już powstały w budżecie Unii lub budżetach zarządzanych przez Unię na skutek wypłaty nienależnych środków, jak również uszczerbek, na jaki te budżety zostały narażone. Wynika to bezpośrednio z treści definicji nieprawidłowości zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013, w świetle którego jest to każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Do wniosku takiego prowadzi także orzecznictwo TSUE, w którym podkreśla się, że naruszenie prawa Unii należy uznać za nieprawidłowość jedynie o tyle, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław – miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). W sprawie doszło bowiem do wykorzystania środków unijnych niezgodnie z przeznaczeniem oraz z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W pełni więc uprawnione są wnioski i ich skutki prawne, które organ przedstawił w zaskarżonej decyzji.

Bezzasadne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. i art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013.

Wbrew zarzutowi skargi, zaskarżona decyzja nie narusza też art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art. 122 i art. 72, art. 73 i art. 74 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013. Z przepisów tych łącznie wynikają obowiązki państw członkowskich i zasady w zakresie ustanowienia systemów zarządzania i kontroli należytego zarządzania finansami Unii, które zapewniają m.in. zapobieganie nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, oraz ich wykrywanie i korygowanie, oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zwrotu tych kwot po terminie. Zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę (...). Obowiązki wynikające z ww. przepisów w polskim porządku realizuje art. 9 i art. 24 ustawy wdrożeniowej (odsyłający w pewnym zakresie do art. 207 u.f.p.). Analiza tych przepisów w zestawieniu ze stanem faktycznym sprawy nie pozwala na wnioski, które przedstawiła w skardze strona. Rację ma organ. W sprawie doszło do zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 13030/2013, co powoduje konieczność ustalenia wysokości korekty finansowej, która w sprawie odpowiada swą wysokością wysokości wydatków uznanych za niekwalifikowalne – zgodnie z zasadami ujętymi w Wytycznych. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji i wbrew zarzutom skargi, szczegółowa argumentacja organu w zakresie i podstaw, i wysokości korekty jest w pełni uzasadniona, czytelna i wyczerpująca. W ocenie Sądu, określona do zwrotu kwota uwzględnia zarówno wagę, jak i charakter nieprawidłowości.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Jakkolwiek w świetle art. 74 ust. 3 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 państwo członkowie ma obowiązek zapewnić skuteczne rozwiązania w zakresie badania skarg dotyczących EFSI (a zatem i EFS), zaś z brzmienia art. 67 ust. 2 w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 207 u.f.p. przepisy k.p.a. maja zastosowanie w sprawach nieuregulowanych u.f.p., to jednakże rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony w kontrolowanej sprawie nie może mieć zastosowania. Przepis art. 81a § 1 k.p.a dotyczy, jak z niego wprost wynika, wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, co w sprawie nie ma miejsca. Stan faktyczny jest bowiem bezsporny i przez stronę niekwestionowany. Argumentacja skarżącej zaś zmierza do zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści przepisów prawa na korzyść strony. Pomijając, że w granicach art. 81a § 1 k.p.a. taka zasada jest wykluczona, to ponadto trzeba podkreślić, że przyjęcie za uzasadnioną argumentacji skarżącej prowadziłoby do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu (z 6 listopada 2019 r. o sygn. III SA/Wr 17/19 i przywołane tam orzecznictwo, CBOSA) zgodnie z którym, wobec utrwalonego orzecznictwa TSUE nie można uznać za sprzeczną z prawem Unii okoliczności, że prawo krajowe w dziedzinie cofania aktów administracyjnych oraz żądania zwrotu świadczeń pieniężnych wypłaconych nienależnie przez administrację publiczną uwzględnia obok zasady legalności również zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz zasadę pewności prawa, ponieważ zasady te należą do porządku prawnego Unii. Te zasady powinny być przestrzegane ze szczególnym rygorem w przypadku regulacji przewidującej skutki finansowe (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. w sprawach połączonych od C-383/06 do C-385/06 Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening ECLI:EU:C:2008:165 pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo). Zasada pewności prawa wymaga w szczególności, aby dane uregulowanie wspólnotowe umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada (wyroki z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C-209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I-5655, pkt 35, z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C-108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita,Rec. str. I-5121, pkt 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. str. I-1609, pkt 72). Jednostki powinny bowiem mieć możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (wyroki z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C-143/93 Van Es Douane Agenten,Rec. str. I-431, pkt 27, i z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun,Rec. str. I-10211, pkt 79). Odnośnie natomiast do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań to w opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-568/11 Agroferm A/S przeciwko Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, ECLI:EU:C:2013:35. Na zasadę uzasadnionych oczekiwań nie można powoływać się przeciwko jasnemu przepisowi prawa Unii, zaś zachowanie organu krajowego, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym prawem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii. Udzielenie ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga po pierwsze wystąpienia dobrej wiary przedsiębiorcy, a więc przeświadczenia o zgodności z prawem pomocy. Owa dobra wiara może zostać zakwestionowana również wówczas, gdy przedsiębiorca zaniechał przeprowadzenia badań, które powinien był podjąć (por. wyrok z dnia 16 lipca 1998 r. w sprawie C-298/96 Oelmühle Hamburg i Schmidt Söhne przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung , Rec. s. I-4767, pkt 29.). Dobra wiara nie może zatem zaistnieć nieumyślnie. Zgodnie z orzecznictwem – poza konieczną dla udzielenia ochrony uzasadnionych oczekiwań dobrą wiarą – działania organów administracji muszą wywołać w świadomości ostrożnego i rozważnego podmiotu gospodarczego racjonalne i uzasadnione oczekiwania (por. wyrok z dnia 14 września 2006 r. w sprawach połączonych od C-181/04 do C-183/04 Elmeka, Zb.Orz. s. I-8167, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo). Chodzi tu po pierwsze o pytanie, czy dobra wiara wynikała z zachowania władz administracyjnych, a po drugie o to, czy oczekiwania oparte na zachowaniu władz powstały w sposób uzasadniony.

Stan faktyczny w sprawie oraz dokumentacja konkursowa, umowy i dokumenty zebrane w sprawie (karty monitoringu, pisma skarżącej skierowane do IP) przekonują, że nie ma podstaw, by zasadę tę na gruncie sprawy rozważać.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.