Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 361/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] listopada 2017 r. nr [...] wydane na podstawie art. 127 § 2, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.,), dalej: "p.z.p"., którym po rozpatrzeniu zażalenia P. H. ( dalej: "skarżący", "strona"), na postanowienie nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych "dalej DRDLP" z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na działce ewidencyjnej [...]w obrębie [...], położonej przy drodze bez nazwy włączonej do ulicy [...] i ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w [...], dalej "planowana inwestycja".

Stan sprawy przestawiał się następująco.

Dyrektor RDLP postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej [...], w obrębie [...]. Stwierdził, że przedmiotem projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku dla potrzeb gospodarki leśnej, przy czym inwestor, osoba fizyczna, nie prowadzi gospodarki leśnej w takim zakresie, aby zachodziła potrzeba budowy "leśniczówki".

Strona, wniosła zażalenie na do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa.

Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Generalny Lasów Państwowych postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r" znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stwierdził, że w tym przypadku cel wskazany w projekcie decyzji (budowa budynku), jest niezgodny z celem wskazanym w planie miejscowym, który przestał

obowiązywać (a zapisami takiego planu posiłkował się Dyrektor RDLP przy ocenie przedłożonego projektu decyzji).

Strona wniosła skargę do WSA.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych mając na uwadze fakt, że Strona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała nowe okoliczności w sprawie, postanowił (zgodnie z wnioskiem Strony), uchylić oba postanowienia.

Dyrektor RDLP rozpatrzył ponownie sprawę i stwierdził, że dołączona przez Stronę decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. ustalająca lokalizację inwestycji polegającej na budowie przewodów wodociągowych [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] (... ) nie określa, czy dotyczy przedmiotowej działki. Jednocześnie nie dotyczy realizacji inwestycji objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku dla potrzeb gospodarki leśnej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu. Stwierdził także, że pismo Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...], faktycznie nie wpływa na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania, ponieważ przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapisy o przeznaczeniu działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem, Dyrektor RDLP uznał, że ww. dokumentacja nie wnosi nowych okoliczności w sprawie i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Strona wniosła zażalenie na do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych.

Podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również obowiązujące przepisy prawa, przy założeniu ich prawidłowej oceny, wykładni i zastosowania prowadzą do wniosku, że działka objęta wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy nie jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., ani lasem w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.l., w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o lasach. Jako taka nie stanowi przedmiotu właściwości organów ochrony lasów, wyznaczonej przez przepis art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. Determinuje to przyjęcie, że postępowanie uzgodnieniowe jest ze względu na ww. charakter prawny gruntu

bezprzedmiotowe, co powinno skutkować wydaniem przez Dyrektora RDLP postanowienia o jego umorzeniu (art. 106 § 5 wzw. z art. 105 § 1 kpa).

Strona stwierdziła nadto, że nawet, przy uznaniu gruntu skarżącego, jako lasu w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach, w sprawie istnieją podstawy dla uzgodnienia planowanej przez skarżącego inwestycji. Budynek rekreacji indywidualnej, którego wzniesienie jest zamiarem skarżącego, stanowi bowiem budynek gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej. Wpisuje się więc w zakres szeroko pojętej gospodarki leśnej, a tym samym stanowi budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach.

Z tych względów dla realizacji przedmiotowej inwestycji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 p.z.p.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ II instancji wskazał, że organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która brzmi: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia. Pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej (ta przesłanka ma zastosowanie w rozpatrywanym przypadku). Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. W związku z powyższym twierdzenie Strony o braku przesłanek do rozpatrywania sprawy przez Dyrektora RDLP jest niezasadne.

Właściciel lasu zobowiązany jest zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (art. 13 ust. 1), do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w szczególności do: zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw

leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego.

Gospodarka leśna natomiast (zgodnie z art. 6 ust 1 pkt. 1 ustawy o lasach) to - działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

Właściciel lasu będący osobą fizyczną nie ma obowiązku wykonywania wszystkich zadań z zakresu prowadzenia gospodarki leśnej. Działalność leśna w zakresie urządzania lasu, powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu nie jest wykonywana przez właściciela lasu będącego osobą fizyczną. Odnośnie zadań w lasach stanowiących własność osób fizycznych starosta zobowiązany jest do prowadzenia wielu zadań z zakresu gospodarki leśnej, między innymi do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, legalizacji pozyskanego drewna. W związku z powyższym uznać należy, że właściciel lasu będący osobą fizyczną nie prowadzi w swoim lesie całokształtu gospodarki leśnej, a jedynie zobowiązany jest do trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. W związku z prowadzoną działalnością w lasach znajdują się leśniczówki (budynki wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej). W Lasach Państwowych przeciętna powierzchnia dla której lokalizowana jest leśniczówka wynosi 1200 ha - 1500 ha (przeciętna powierzchnia leśnictwa). Przeciętna powierzchnia leśnictwa w Lasach Państwowych wynika z rozmiaru zadań i prac do wykonania, w związku z prowadzeniem gospodarki leśnej.

Rozmiar prac wynikający tylko z obowiązku trwałego utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swojego lasu nie uzasadnia konieczności wybudowania budynku przeznaczonego dla potrzeb gospodarki leśnej oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej.

Pod pojęciem "leśniczówka" należy rozumieć zwyczajowo przyjętą nazwę budynku funkcyjnego, własności Skarbu Państwa, administracyjno - mieszkalnego lub jedynie administracyjnego pozostającego w zarządzie jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. To budynek na gruncie związanym z gospodarką leśną, służący gospodarce leśnej w szeroko rozumianym zakresie, co zostało wyjaśnione powyżej.

Lokalizacja "leśniczówek" wynika ze specyfiki pracy wykonywanej przez służbę leśną. Rozmieszczenie tych siedzib nie jest przypadkowe (nie wynika z potrzeb mieszkaniowych). Ich ilość w terenie warunkuje głównie: podział powierzchniowy lasów państwowych (jedna leśniczówka na kilka tysięcy hektarów lasów), wskazanie gospodarcze w Planie Urządzenia Lasu i plan finansowo - gospodarczy jednostki.

Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, że właściciel lasu prywatnego (niekiedy właściciel zaledwie 10 arów lasu), nie buduje na tym lesie budynku administracyjno - mieszkalnego ("leśniczówki").

Dyrektor RDLP z racji przedstawionych argumentów (z uwzględnieniem dokumentacji uzupełniającej sprawę - decyzja nr [...] o lokalizacji inwestycji, odpis pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wraz z załącznikiem), prawidłowo odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Ocenił bowiem zakres (rozmiar), obu modeli gospodarki leśnej i stwierdził, że brak jest wskazania gospodarczego do budowy budynku administracyjno - mieszkalnego lub administracyjnego tzw. "leśniczówki", w celu prowadzenia przez Stronę gospodarki leśnej na działce ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], w zakresie nałożonym ustawą o lasach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący zaskarżając powyższe postanowienie w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że celem inwestycji skarżącego jest wzniesienie na przedmiotowej działce budynku gospodarki leśnej

"produkcyjnej" "leśniczówki", gdy w rzeczywistości celem skarżącego jest wzniesienie na ww. działce budynku rekreacji indywidualnej, a więc budynku służącego wypoczynkowi i rekreacji, który jako taki wpisuje się w budynek gospodarki leśnej "pozaprodukcyjnej";

2) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na przyjęciu błędnego domniemania, że działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...] ze względu na jej strukturę obszarową (małą powierzchnię) - 0,1866 hektara nie może być wykorzystywana dla realizacji "pozaprodukcyjnych" funkcji gospodarki leśnej, a może być wykorzystywana tylko w ramach utrzymania na niej drzewostanu w ramach obowiązku zachowania trwałości i ciągłości użytkowania lasu, gdy w rzeczywistości tego typu struktura obszarowa na ww działce świadczy o tym, że może i powinna być ona racjonalnie, zgodnie z wymogami wielofunkcyjny gospodarki leśnej, wykorzystana przede wszystkim dla realizacji jej "pozaprodukcyjnych" funkcji w zakresie rekreacji i wypoczynku;

3) art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dnia 11 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) w związku z art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.) wskutek ich niewłaściwego zastosowania skutkującego uznaniem, że zabudowa działki ewidencyjnej numer [...] budynkiem gospodarki leśnej "pozaprodukcyjnej" (rekreacji indywidualnej) wymaga zgody na przeznaczenie tego gruntu na cele inne niż leśne albowiem budynek ten nie służy gospodarce leśnej ww. działce, gdy prawidłowa subsumpcja prowadzi do uznania, że budynek rekreacji indywidualnej na działce ewidencyjnej numer [...] służyć będzie tej gospodarce, a tym samym nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dnia 11 maja 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.)., dalej "p.z.p."

Mając na względzie powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak również - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - uchylenie poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego celem jest budowa na gruncie leśnym budynku rekreacji indywidualnej, a więc budynku o funkcji rekreacyjno - wypoczynkowej. Zgodnie z § 3 pkt. 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 |. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie l(Dz.U.2015.1422 z dnia 2015.09.18) przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Mimo tego, że powyższy cel inwestycyjny skarżącego (budynek rekreacji indywidualnej) DGLP zauważył również w wydanym postanowieniu (strona 4 akapit 1) to jednak całe rozważania DGLP motywujące odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy skupiają się wyłącznie na budynku gospodarki leśnej produkcyjnej - tzw. "leśniczówki" i w żaden sposób nie odnoszą się do uzgodnienia budowy na gruncie budynku rekreacji indywidualnej. W związku z tym dokonana przez DGLP odmowa dotyczy budynku gospodarki leśnej, który nie był przedmiotem wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (budynek gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej), a dotyczy "leśniczówki" (budynek gospodarki leśnej produkcyjnej).

Zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy o lasach każdy grunt leśny może służyć zasadniczo zarówno gospodarce produkcyjnej (pozyskiwanie drewna i produktów ubocznych), jak i pozaprodukcyjnej (wypoczynek, turystyka, rekreacja, edukacja, badania naukowe, i.t.p.) . Las poza dostarczaniem drewna i użytków niedrzewnych spełnia bowiem wiele funkcji pozaprodukcyjnych, które są tzw. pozaprodukcyjnym użytkowaniem lasu. Są to funkcje glebochronne, wodochronne, ochrona przed lawinami, funkcje dydaktyczne, turystyczne, rekreacyjne i inne (tak też: wydruk ze strony internetowej prowadzonej na zlecenie Generalnego dyrektora Lasów Państwowych w [...] - Encyklopedia Leśna - dotyczący hasła: "Pozaprodukcyjne funkcje lasu").

Zgodnie z art. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach strukturę lasów należy tak kształtować, aby realizować w nich - w ramach zasad zrównoważonego rozwoju - wszelkie możliwe funkcje zarówno gospodarcze, ochronne, jak i socjalne, co oznacza przyjęcie w ramach polskiego modelu wielofunkcyjnej gospodarki leśnej . Tego typu gospodarka leśna powinna być prowadzona w sposób racjonalny i optymalny. Racjonalność gospodarki leśnej oznacza sposób użytkowania oparty na nowoczesnych, naukowych metodach, dobrze zaplanowany, dający dobre wyniki, logiczny i rozumny. Optymalność gospodarki leśnej oznacza natomiast, w

nawiązaniu do wykładni językowej, najlepszy z możliwych w danych warunkach. Zatem, współczesna gospodarka leśna odwołuje się do założeń wielofunkcyjności opartej na specjalizacji lasu w zależności od jego predyspozycji lokalnych, regionalnych, geograficznych. Koncepcja wielofunkcyjności gospodarki leśnej uzewnętrzniona została również w przepisach art. 8 pkt. 3 oraz art. 13 ustawy o lasach.

W konsekwencji, wykładnia przepisów art. 6 pkt. 1 w związku z art. 6 pkt. 1 litera a) w związku z art. 8 pkt. 3 oraz art. 13 ustawy o lasach ustawy o lasach prowadzi do uznania, że gospodarka leśna na gruncie nieprzydatnym do w gospodarce leśnej produkcyjnej powinna zmierzać do rozwijania pozostałych jego funkcji - rekreacyjnych, wypoczynkowych, turystycznych, edukacyjnych, naukowych lub innych pozaprodukcyjnych funkcji.

Dlatego też las skarżącego mający obszar 0,1866 hektara, nieprzydatny do racjonalnej produkcji leśnej, co wynika wprost z uzasadnienia podjętych w sprawie postanowień DGLP i RDLP, może być racjonalnie i optymalnie (właśnie ze względu na jego obszar i własność prywatną) wykorzystany tylko dla realizacji celów pozaprodukcyjnych polegających na realizacji rekreacji i wypoczynku. Tylko w ten sposób możliwe jest wypełnienie na gruncie skarżącego zadań gospodarki leśnej według koncepcji lasu wielofunkcyjnego i optymalizacji jego funkcji. Realizacja tej funkcji może być realizowana poprzez wzniesienie na gruncie budynku rekreacji indywidualnej.

Zgodnie z art. 2 ustawy o lasach działalność leśna nie może być prawnie różnicowana w zależności od tego, czy jest to własność Skarbu Państwa, czy własność prywatna. Leśnictwo jest bowiem jedno niezależnie od tego, kto jest właścicielem lasu. Jeżeli zatem Skarb Państwa może realizować w lesie funkcje wypoczynkowe, to tym bardziej może uczynić to jednostka (obywatel). Skoro więc Skarb Państwa może przekazać użytkowanie gruntów leśnych bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia - na zasadzie art. 40 ustawy o lasach na użytek związany z wypoczynkiem ludności, to tym bardziej właściciel lasów może rozporządzać swoim lasem w analogiczny sposób bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia. Wskazano, że Lasy Państwowe prowadzą działalność turystyczną i wypoczynkową przy użyciu do tego budynków gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej .

W ocenie skarżącego, struktura lasu będącego w jego władaniu wskazuje, że może on być, zgodnie zasadami prowadzenia trwale zrównoważonej gospodarki

leśnej, wykorzystany jedynie dla realizacji działalności pozaprodukcyjnej. Konieczność ukształtowania struktury tego lasu, w rozwinięciu jego funkcji pozaprodukcyjnych, uzasadnia więc wzniesienie na tym gruncie budynku rekreacji indywidualnej, jako służącego wypoczynkowi, rekreacji. Wzniesienie owego budynku spowoduje rozwój funkcji pozaprodukcyjnej lasu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkiem racjonalnego i optymalnego wykorzystania wszystkich funkcji lasu. Jednocześnie, wzniesienie owego budynku nie wyłączy wielofunkcyjności lasu, nie doprowadzi do jego degradacji lub wyłączenia jego dobrego wpływu na klimat, powietrze, wodę, gleby, i.t.p., a więc na środowisko w ogólnym jego wymiarze. Określone w art. 7 ustawy o lasach cele zrównoważonej gospodarki leśnej nadal więc będą realizowane w sposób zrównoważony i zharmonizowany z planowaną zabudową; zasada godzenia interesu publicznego z uzasadnionym interesem obywatela będzie więc i tutaj respektowana (art. 7 k.p.a.). W związku z powyższym budynek gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej, jako wpisujący się w cele pozaprodukcyjne lasu skarżącego oraz służący realizacji potrzeb tej działalności nie zmieni charakteru leśnego działki ewidencyjnej numer [...]. Grunt zajęty pod ten budynek nadal będzie lasem w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach. Oznacza to, że teren zabudowy nie wymaga zgody na zmianę jego przeznaczenia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 p.z.p. Reasumując, w sprawie istnieją podstawy dla uzgodnienia planowanej przez skarżącego inwestycji. Budynek rekreacji indywidualnej, którego wzniesienie jest zamiarem skarżącego, stanowi bowiem budynek gospodarki leśnej pozaprodukcyjnej. Wpisuje się w zakres szeroko pojętej gospodarki leśnej, a tym samym stanowi budynek, o którym mowa w art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach. Z tych też względów dla realizacji ww. inwestycji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 4 p.z.p.

Skarżący podnoszą że powoływane przez DGLP orzeczenia WSA w Warszawie i NSA dotyczą kwestii zabudowy gruntu leśnego budynkiem zagrodowym gospodarki rolnej, który ewidentnie nie jest budynkiem ani związanym ani służącym gospodarce leśnej w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach

Zwłaszcza podkreślenia wymaga, że NSA w swoim wyroku nie odnosił się w ogóle do mocno kontrowersyjnej w ocenie skarżącego tezy wyroku WSA w Warszawie, jakoby osoba fizyczna w swoim lesie nie wykonywała żadnej działalności produkcyjnej i pozaprodukcyjnej, a jej gospodarka w tym lesie ograniczała się jedynie do obowiązków związanych z zachowaniem jego trwałości i ciągłości użytkowania

(zachowaniem drzewostanu i jego przebudowy, runą, podłoża lasu i.t.p.). Tym samym, NSA nie potwierdził tej tezy w swoim wyroku, jak wskazuje DGLP w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tego typu teza jest nadto sprzeczna z zasadami zrównoważonej gospodarki leśnej, otwartym katalogiem celów tej gospodarki, koncepcją wielofunkcyjności lasu, zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji ze względu na prywatną własność lasów, co zostało wykazane w ramach uzasadnienia zarzutów niniejszej skargi. Do niniejszej skargi skarżących załączyli wydruki ze strony internetowej prowadzonej na zlecenie Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] - "Encyklopedia Leśna" w celu potwierdzenia wykładni art 3 pkt. 2 ustawy o lasach zgodnie, z którą budynek rekreacji indywidualnej, a więc pełniący funkcję rekreacyjno - wypoczynkowe, stanowi budynek związany gospodarką leśną

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Poza tym, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu poprzednio rozpoznającego sprawę.

Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych z [...] stycznia 2017 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obręb [...], w [...]. Skarżący wskazywał, że ma być to budynek dla potrzeb rekreacji indywidualnej natomiast organ, że budynek służący potrzebom leśnym nazywając go leśniczówką.

W związku z tą sprawą zapał wcześniej wyrok WSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/17. W wyroku tym, oddalając skargę P. H. na decyzją SKO w [...] uchylającą sprawę o wydanie warunków zabudowy dla tej inwestycji, Sąd po pierwsze przesądził, że w sprawie nie doszło do skutecznego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ponieważ postanowienie wydane przez Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych nie było ostateczne wobec wniesienia zażalenia. Sąd jednoznacznie przy tym stwierdził, że uzyskanie takiego uzgodnienia było konieczne ponieważ grunt na którym planowana jest inwestycja wg ewidencji gruntów i budynków stanowi las a zapisy tej ewidencji mają

charakter wiążący. (por. także wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 984/11 w CBOSA).

Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni podziela tę ocenę wskazując nadto że fakt iż na terenie tej działki znajdują się przewody przesyłowe wodociągu północnego na co została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] o lokalizacji budowy przewodów [...] z [...] lutego 1974 r. nie pozbawia tego terenu charakteru leśnego dopóki w ewidencji gruntów dany użytek figuruje jako las. Skoro więc w ewidencji gruntów przeznaczenie tego gruntu nie zostało zmienione i w dalszym ciągu stanowi on użytek leśny, konieczne było uzgodnienie przedmiotowej inwestycji z organem właściwym ds. gospodarki leśnej.

Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do błędnego, jak wywodzi skarga, ustalenia, że planowana inwestycja ma stanowić budynek służący gospodarce leśnej – leśniczówka podczas gdy skarżący zamierza na niej wybudować pozaprodukcyjny budynek rekreacji leśnej.

Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z definicją lasu zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach pod pojęciem tym należy rozumieć m.inn. grunt "związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystanie dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne". Oznacza to, że grunt ten może być wykorzystywany wyłącznie na cele ściśle związane z gospodarką leśną. Pojęcie gospodarki leśnej zostało zdefiniowane z kolei w art. 6 ust. 1 i oznacza "działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, igliwia oraz płodów runa leśnego a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu".

Wykładnia celowościowa tych pojęć sprowadza się więc do przyjęcia, że grunty te mogą być wykorzystywane na cele ściśle związane z gospodarką leśną i tym celom mają służyć bez względu na ich charakter. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest to czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c ustawy z 1991 r. o lasach. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., sygn.. akt

II FSK 1506/05, LEX nr 270321, wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 353/11, LEX nr 1154846). Inaczej mówiąc jako spełniające te kryteria należy uznać wyłącznie takiego rodzaju budynki, które są niezbędne dla prowadzenia w danym lesie działań służących gospodarce leśnej bez względu na to czy budynki te mają charakter produkcyjny czy pozaprodukcyjny.

Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o lasach dopuszcza tzw. "odlesienie" gruntu leśnego i przeznaczenie go na inne cele. Przepis art. 13 ust. 2 tej ustawy pozwala na takiego rodzaju działanie o ile występuje szczególna potrzeba właściciela lasu. Oznacza to, że istnieje prawna możliwość podjęcia działań mających na celu umożliwienie właścicielowi lasu jego innego wykorzystania.

Skarżący natomiast zamierza wybudować w lesie budynek rekreacji indywidualnej i zarzuca, że organ uzgadniający bezpodstawnie przyjął, że przedmiotem wniosku jest leśniczówka a nie budynek pozaprodukcyjnej gospodarki leśnej i że nie dokonał analizy wniosku pod kątem możliwości wybudowania budynku rekreacji indywidualnej.

W ocenie Sądu organ uzgadniający w sposób prawidłowy ocenił wniosek pod kątem możliwości wykorzystania planowanego budynku na potrzeby gospodarki leśnej, bo tylko w takim zakresie, zgodnie z wyżej powołanymi przepisami, analiza była możliwa.

Ma rację skarżący, że wykorzystanie leśne to nie tylko wykorzystanie produkcyjnej (np. pozyskiwanie drewna) ale i pozaprodukcyjne. Pod tym drugim mieści się turystyka czy rekreacja leśna. Chodzi jednak o turystyczne czy rekreacyjne wykorzystanie lasu jako pewnego ekosystemu a nie wykorzystanie go na potrzeby określonego podmiotu, który na tym terenie wybuduje wyłącznie dla własnych potrzeb rekreacyjnych i mieszkaniowych tego rodzaju budynek.

Zdaniem Sądu celem ochrony gruntów leśnych jest zapobieżenie tego rodzaju działaniom służącym wyłącznie określonemu podmiotowi – a tak byłoby w tym przypadku. Istotnie Lasy Państwowe prowadzą działalność turystyczną, edukacyjną czy rekreacyjną w lasach tworząc miejsca odpoczynku, ścieżki edukacyjne czy choćby miejsca karmienia zwierząt. To samo dotyczy prowadzonej przez Nadleśnictwa działalności polegającej na wynajmowaniu leśniczówek czy innych tego rodzaju obiektów. Działania te skierowane są do ogółu i służą propagowaniu wartości przyrodniczych służąc niejednokrotnie rozwojowi wiedzy i edukacji przyrodniczej. Las bowiem, bez względu na to czyją stanowi własność, jest dobrem wspólnym.

Sąd nie podziela w związku z tym opinii skarżącego że wybudowanie budynku rekreacji indywidualnej będzie służyło celom ochrony zrównoważonej gospodarki leśnej i racjonalnemu wykorzystaniu lasu.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że biorąc pod uwagę powierzchnię tego gruntu (0,1866 ha) być może rzeczywiście nie mógłby on być racjonalnie wykorzystany dla działalności produkcyjnej. Jednakże skoro jego przeznaczenie w ewidencji gruntów wskazuje na leśne przeznaczenie nie można w takim stanie prawnym przyjąć, że grunt ten nie jest lasem i można na tym terenie wybudować bez problemu wybudować obiekt rekreacyjny.

Poza tym przez budynki służące gospodarce leśnej należy przede wszystkim rozumieć budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną. Dotyczy to jednak tylko mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie. A contrario nie dotyczy to budynków służących zaspokajaniu wyłącznie indywidualnych potrzeb właściciela, które nie służą gospodarce leśnej.

Prawo własności, na które powołuje się skarżący, jest prawem zagwarantowanym konstytucyjnie, co wynika z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a jego ograniczenie jest możliwe tylko ustawą. Taką ustawą jest m.in. ustawa o lasach.

Przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w artykule 140 kodeksu cywilnego. Nie jest to jednak, prawo bezwzględne i nieograniczone. Ze względu na różne, także chronione konstytucyjnie prawa, możliwe jest ograniczenie przysługującego obywatelowi prawa własności. Jak wskazuje jednak Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie tych praw nie może doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II OSK 2062/11, Lex nr 1152132). Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny.

W wypadku skarżącego ograniczenie prawa własności podyktowane jest celami ustawowym ochrony zasobów leśnych, który to cel jest celem publicznym bez względu na to czy las stanowi własność prywatną czy państwową. Dlatego też ustawodawca w przypadku tego rodzaju gruntów leśnych nałożył na organ planistyczny wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek uzyskania stosownego uzgodnienia z organem ochrony tego rodzaju gruntów, w trybie art. 106 K.p.a.

Zdaniem Sądu, organ II instancji w zaskarżonym skargą postanowieniu prawidłowo wskazał nie tylko na obowiązki właściciela lasu wynikające z ustawy o lasach ale przede wszystkim oceny przedsięwzięcia pod kątem możliwości wykonywania na tej działce gospodarki leśnej wskazując, że właściciel lasu będący osobą fizyczną ma, wynikający z art. 13 ust. 1 tej ustawy, obowiązek utrzymania i zapewnienia ciągłości użytkowania swego lasu. Biorąc pod uwagę rozmiar inwestycji, inwestora będącego osobą prywatną, wskazywane funkcje budynku a przede wszystkim uwarunkowania terenowe, doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji.

Nie ma przy tym zastosowania w postępowaniu uzgodnieniowym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu uzgodnieniowym organ dokonuje bowiem oceny projektu decyzji pod kątem konieczności ochrony gruntów leśnych uwzględniając jedynie parametry budynku i jego charakter. To, że budynek może być obiektem leśnym nie oznacza, że za każdym razem jego wybudowanie byłoby dozwolone. Jeszcze raz wskazać należy, że cele ochrony gruntów leśnych określone zostały w ustawie o lasach i jasno wskazuje się w nich na prowadzenie działalności jedynie w zakresie w jakim nie pozostaje ona w sprzeczności z zasadami gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 ustawy o lasach.

Skarżący poza twierdzeniem, że zamierza wybudować budynek rekreacji indywidualnej będący budynkiem gospodarki leśnej pozaprodukcyjnym nie przedstawił argumentów które podważyłyby wywody organów odmawiających pozytywnego uzgodnienia. Idąc tokiem rozumowania skarżącego należałoby a priori uznać, że każdy kto jest właścicielem lasu, w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, powinien móc wybudować dla siebie budynek mieszkalny rekreacyjny bez względu na jego charakter.

Takie rozumowanie pozbawiłoby racji i konieczności uzgadniania z właściwymi organami inwestycji i doprowadziłoby do zniweczenia celów ochrony lasów tym zasad zrównoważonego rozwoju.

Nie jest przy tym tak, jak wywodzi się w skardze, że skoro nie można danego terenu wykorzystać do prowadzenia gospodarki produkcyjnej to oczywistym jest, że można na nim zrealizować cele pozaprodukcyjne. Ustawodawca nie dokonał takiej systematyki w art. 6 ustawy o lasach. Oznacza to, że każda działalność czy to produkcyjna czy pozaprodukcyjna, o ile mieści się w zakresie jej funkcji pod pojęciem gospodarki leśnej możliwa jest do prowadzenia na terenie lasu. Warunki te muszą być spełnione łącznie.

Tym samym gdyby proponowany budynek dałoby się ocenić jako spełniający pozaprodukcyjne funkcje lasu a więc gdyby, w rozumieniu art. 3 pkt 2 mógłby być wykorzystany na potrzeby gospodarki leśnej, jego wbudowanie mogłoby nie być sprzeczne z funkcjami lasu.

Tymczasem skarżący zamierza wybudować dla siebie budynek rekreacyjny nie służący żadnym potrzebom gospodarki leśnej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego za niezasadne.

Sąd nie stwierdził także istnienia naruszeń prawa, które powinien sąd brać pod uwagę z urzędu.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.