Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 207/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r., sprawy ze skargi J. K., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z L. z dnia [...] r.,, nr. [...];, zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych kosztów, postępowania.,


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego (DOR, Dyrektor OR, organ II instancji) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we Wrocławiu z dnia 23 marca 2020 r. nr 9001-2020-000292 utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: KBP, Kierownik BP, organ I instancji) ARiMR w Lubinie z siedzibą w R. z dnia 10 lutego 2020 r. (nr 0011-2020-000907) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 9 kwietnia 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019. We wniosku strona ubiegała się o jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie, płatność redystrybucyjną oraz płatność związaną do powierzchni upraw roślin [...] na ziarno o łącznej powierzchni [...] ha, w tym do działki o identyfikatorze [...] o powierzchni [...] ha. Kontrola administracyjna wniosku wykazała, że działka ewidencyjna nr [...], zadeklarowana przez rolnika, znajduje się w rejestrze Zasobu Własności Skarbu Państwa (ZWRSP) i wg stanu na 31 maja 2019 r. nie została zawarta umowa dzierżawy.

W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący wyjaśnił, że dokonał wszystkiego zgodnie z literą prawa i osobiście zgłosił prośbę o przedłużenie umowy dzierżawy, a skoro "żeście nie dopełnili obowiązków to wasze przekroczenie uprawnień". Strona wskazała, żeby pracownicy Agencji w R. i we Wrocławiu zrobili "porządek w komputerach".

Decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. Kierownik BP przyznał skarżącemu: jednolitą płatność obszarową w wysokości 1504,53 zł; płatność za zazielenienie w wysokości 1009,76 zł; płatność redystrybucyjną w wysokości 35,15 zł; płatność związaną do powierzchni upraw roślin [...] w wysokości 2442,90 zł. Jednocześnie Kierownik BP w Lubinie z/s w R. wskazał, że rolnik uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2019 do JPO wynosiła [...] ha. Z powierzchni deklarowanej do płatności organ wykluczył działkę [...] o pow. [...] ha z uwagi na brak tytułu prawnego. Organ ustalił bowiem, że działka ta znajduje się w rejestrze Zasobu Własności Skarbu Państwa.

Organ I instancji wskazał ponadto, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do JPO będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 do JPO wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności [...] ha. Mając na uwadze powyższe powierzchnia zatwierdzona do płatności dodatkowej, jak wskazał organ I instancji, wynosi [...] ha. Z tych samych względów płatność związaną do powierzchni upraw roślin [...] także przyznano do powierzchni [...] ha.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej nieprzyznania płatności w stosunku do działki o nr [...]. Wskazał, że domaga się wypłacenia dopłaty za działkę nr [...] za dwa lata oraz zasądzonych wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 95/19 kosztów postępowania z odsetkami. Do odwołania strona dołączyła kopię wyroku WSA we Wrocławiu.

Dyrektor OR ARiMR w wyniku rozpatrzenia odwołania utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji omówił przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018, poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.).

Dokonując analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy Dyrektor OR stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa. Wskazał, że główny przedmiot sporu ogniskuje się wokół możliwości przyznania płatności, w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi który nie posiada na dzień 31 maja roku danego roku, tytułu prawnego do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa tj. art. 18 ust. 4 powołanej ustawy, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Zauważył, że celem zagwarantowania stronie możliwości wyjaśnienia kwestii deklaracji we wniosku działki stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz dołączenia ewentualnie posiadanego tytułu prawnego, organ I instancji wystosował do strony wezwanie. W odpowiedzi na wezwanie, jak też w ramach odwołania od decyzji strona nie przedłożyła żadnej umowy z ANR (obecnie KOWR), z której wynikałoby, że na dzień 31 maja 2019 r. posiada do spornej działki tytuł prawny. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów rolnych ciężar dowodzenia w tym zakresie spoczywa na podmiocie ubiegającym się o płatność. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, jednak z art. 3 ustawy o płatnościach, wynikają istotne odstępstwa od przyjętej przez k.p.a. w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to na organach administracji spoczywa z urzędu obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Dyrektor OR ARiMR kontrolując zaskarżoną decyzję dopatrzył się nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji. Wskazał, że w zakresie powodów odmowy płatności do działki z ZWRSP organ I instancji nie przywołał jednostki redakcyjnej, jak też brzmienia przepisu, który normuje kwestie warunków przyznania płatności do działek z ZWRSP. Uznał jednak, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania organu oraz przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Świadczy o tym także treść odwołania strony, z którego wynika, że ma pełną świadomość powodów z jakich organ wykluczył sporny grunt z płatności. Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji choć nie czynią zadość w pełni wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., nie wpływają – w ocenie organu II instancji – na podjęte rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu żądania przyznania dopłat do działki nr [...] z powołaniem się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 95/19 organ II instancji wskazał, że wyroki sądów administracyjnych nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają mocy formalnie wiążącej w stosunku do organów państwowych.

W skardze do Sądu na decyzję Dyrektora OR, skarżący zakwestionował jej prawidłowość. Wskazał, że organy nie uwzględniły jego pisma, w którym wnosił o przedłużenie umowy dzierżawy. Podkreślił, że w odniesieniu do działki nr [...] wykonał wszystkie procedury zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem prawnym i faktycznym sprawy przyjął, co następuje.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz fakt, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego. a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Zauważyć należy, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 255/19, III SA/Wr 781/17, III SA/Wr 782/17 i inne). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Sąd dostrzega przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyroki w sprawach: III SA/Wr 255/19, III SA/Wr 95/19 jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obliguje Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.

Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanych przez niego płatności na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny.

Należy zatem wskazać, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych na rok 2019 r. reguluje ustawa o płatnościach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności oraz

2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących

w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha.

Stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

1) rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

2) łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. Urz. UE L 347 z 20.12.20013 r. str. 549, z późn. zm.), wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi, że jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013) nie reguluje, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniu tym zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższego rozporządzenia nie uzależniają zatem przyznania płatności bezpośrednich od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji. W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.

W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, tj. braku posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty. Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że wyrażone w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 czerwca 2020 r. oraz z dnia 20 maja 2020 r. w sprawach I GSK 232/20 i I GSK 1585/19 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyrokach w sprawach III SA/Wr 255/19 i III SA/Wr 95/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanych wyrokach NSA, dotyczących uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym – na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne – jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.

Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, Sąd zwraca uwagę, że jedną z wskazywanych tam przyczyn wprowadzenia wymogu przedstawienia tytułu prawnego do gruntu wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych jest konieczność ochrony osób użytkujących grunty prywatne na podstawie umowy ustnej czy na podstawie spadkobrania, nie mogących potwierdzić prawa do tego gruntu żadnym dokumentem. Trzeba jednak wskazać, że w przypadku takich osób nie można mówić o nie posiadaniu w ogóle tytułu prawnego do gruntu, a jedynie nie posiadaniu w tej mierze dowodu w określonej formie.

Nie negując potrzeby ochrony takich osób, Sąd jest zdania, że możliwe jest takie sformułowanie omawianej regulacji, które z jednej strony w sposób skuteczny zapobiegnie nieprawidłowościom w uzyskiwaniu dopłat, i to zarówno w odniesieniu do osób posiadających grunty państwowe, jak i prywatne (co powinno być nadrzędnym celem tego typu regulacji), a z drugiej strony umożliwi osobom użytkującym grunt prywatny na podstawie umowy ustnej czy spadkobrania wykazanie, że dysponują tytułem prawnym do posiadanego gruntu. Na zupełnym już marginesie warto wskazać, że regulacja prawa włoskiego, którą analizował TSUE w wyroku C-375/08, obejmowała m.in. i takie sytuacje, w których wnioskodawca nie był w stanie przedstawić dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do gruntu lub zawarł umowę w formie ustnej.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyrokach w sprawach I GSK 232/20 i I GSK 1585/19 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone i omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji odmówią zastosowania w sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach.