Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2402/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1543/14 w sprawie ze skarg A. sp. z o.o. sp. komandytowa w Z. oraz H. S.A. w Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargi; 2) zasądza od A. sp. z o.o. sp. komandytowej w Z. oraz H. S.A. w Z. solidarnie na rzecz Gminy Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r. stwierdził nieważność zaskarżonej przez A.Sp. z.o.o Sp. Komandytowa w Z. i H. S.A. w Z. uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i stanie prawnym.

Wojewoda Śląski wniósł skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rady Miejskiej w Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. - obszar "C" żądając stwierdzenie jej nieważności w całości - jako niezgodnej z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej u.z.p.) oraz art. 64 ust. 3, art. 94 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Miasta Z. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz w związku z art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdziła nieważność zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rady Miejskiej w Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. - obszar "C", w całości postanawiając, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uprawniony jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Natomiast żaden przepis nie daje radzie gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast przepis ten nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym radzie gminy przysługuje natomiast prawo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź jego zmiany w oparciu o art. 27 tej ustawy. Zmiana ta powinna nastąpić w takim samym trybie jak przy podjęciu uchwały pierwotnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Z..

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 348/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powyższą skargę Gminy Z. oddalił, podzielając stanowisko Wojewody Śląskiego zawarte w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu nadzorczym.

W wyniku rozpoznania wniesionej od tego wyroku przez Gminę Z. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14 uchylił zarówno wyrok sądu pierwszej instancji, jak i będące przedmiotem jego kontroli ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. W wyroku tym sąd kasacyjny stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. W wyroku tym NSA jednocześnie stwierdził, że podjęta w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. uchwała w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i podlega w tym charakterze ogłoszeniu.

Po wcześniejszym wezwaniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ustawowym terminie, skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę autokontrolną Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła A. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w Z. oraz H. S.A. w Z. Spółka A. w skardze z dnia 10 lutego 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz z naruszeniem jej interesu prawnego. Odnośnie naruszenia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. stwierdzono, że Rada Miasta Z. błędnie przyjęła, iż przysługuje jej prawo skorzystania z trybu samokontroli przewidzianej tym przepisem. Gdy zaś chodzi o naruszenie jej interesu prawnego stwierdzono, że przez podjęcie kwestionowanej uchwały i stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Spółka została pozbawiona prawa dysponowania zgodnie z dotychczasowym planem należącymi do niej nieruchomościami położonymi na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Z. wniosła o jej odrzucenie jako dotyczącej uchwały, która została wyeliminowana wcześniej z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi argumentując szeroko, że Rada miała uprawnienie do podjęcia uchwały autokontrolnej w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz, że nie doszło kwestionowaną uchwałą do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., w uzupełnieniu powyższej skargi, pełnomocnik A. zarzucił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania z [...] kwietnia 2004 r. wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

H. S.A. w Z. w swojej skardze z dnia 15 grudnia 2014 r. również wniosła o stwierdzenie nieważności objętej nią uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. i o zasądzenie kosztów postępowania, formułując zarzuty zbieżne do podniesionych w ww. skardze Spółki A. Podobnie uzasadniła też naruszenie skarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Dodatkowo w tym względzie wskazała na toczącą się w oparciu o plan zagospodarowania z dnia [...] kwietnia 2004 r. sprawę cywilną przed Sądem Okręgowym w G., w której domaga się, aby Gmina Z. wykupiła należące do niej nieruchomości położone na terenie objętym tym planem.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rady Miasta Z. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W obszernych motywach tego stanowiska w pierwszej kolejności podniósł, że, podobnie jak w przypadku Spółki A., zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, która nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej uprawnień wynikających z konkretnych przepisów prawa materialnego. Skarżąca nie może powoływać się w szczególności na pozbawienie jej możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy zasadność takich roszczeń nie może być stwierdzona w postępowaniu administracyjnym. Nadto ewentualne tego rodzaju naruszenie stanowiłoby naruszenie interesu faktycznego a nie prawnego. Dalej stwierdzono, że wydając dnia 18 listopada 2014 r. wyrok w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego NSA w sprawie sygn. akt II OSK 2377/14 przesądził o zgodności z prawem skarżonej uchwały autokontrolnej. Wynika to z faktu, że w związku z treścią art. 134 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w granicach danej sprawy a nie tylko w zakresie zarzutów skargi.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. H. S.A w Z. wniosła kolejną skargę na wydaną w trybie autokontroli uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r., a to w związku z uchwałą Rady z dnia [...] grudnia 2014 r. o uznaniu kierowanego przez H. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, za nieuzasadnione. W skardze tej powtórzono stanowisko i zarzuty formułowane we wcześniejszej skardze z dnia 15 grudnia 2014 r.

Obie te skargi Sąd potraktował łącznie jako jedną, wniesioną z zachowaniem wymogów formalnych.

W piśmie procesowym z 23 marca 2015 r. skarżąca H. uzupełniła swoje stanowisko co do przyczyn wniesienia skargi i naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r. uwzględnił skargi, biorąc pod uwagę także inne, nie podnoszone w skargach, okoliczności uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Wprawdzie zdaniem Sądu bezpodstawne były zarzuty obu skarg co do niedopuszczalności podjęcia przez Radę Miasta Z. zaskarżonej uchwały w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., z uwagi na rozstrzygnięcie tej kwestii wyrokiem NSA z dnia 18 listopada 2014 r. Jednak Sąd uznał, że skarżona uchwała nie była badana w tym postępowaniu pod względem zgodności z prawem; ocenie podlegała jedynie kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie przez Radę Miasta Z. trybu samokontroli w oparciu o art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżące Spółki miały interes prawny w zaskarżeniu uchwały a interes ten faktycznie został tą uchwałą naruszony.

Spółki miały prawo zagospodarowania swoich nieruchomości zgodnie z treścią obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania. Z chwilą utraty ważności planu prawo to zostało co najmniej ograniczone. Nastąpiła istotna zmiana, gdy chodzi o możliwość przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżących. W ramach interesu prawnego skarżącej H. "Z." należy też rozpatrywać wpływ podjęcia zaskarżonej uchwały na wynik toczącego się przed Sądem Okręgowym w G. postępowania cywilnego. Zdaniem Sądu do naruszenia interesu prawnego skarżących Spółek doszło przy tym, z istotnym naruszeniem prawa, co przesądza o zasadności wniesionych skarg.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w § 4 została podjęta z istotnym naruszeniem treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było nadto wystarczających podstaw prawnych do uwzględnienia w całości skargi Wojewody Śląskiego na miejscowy plan zagospodarowania z [...] kwietnia 2004 r. poprzez stwierdzenie nieważności całej objętej nim uchwały.

Ponadto w uchwale w przedmiocie tego planu organ uchwałodawczy wskazał dość szeroko powody odstąpienia od ustalania stawki procentowej służącej do ustalenia renty planistycznej, które zdaniem Sądu nie zostały ani w skardze Wojewody ani w odpowiedzi na skargi w dostateczny sposób do całego obszaru tego planu zakwestionowane. Wprawdzie na organach opracowujących i uchwalających plan spoczywa obowiązek oceny skutków finansowych jego uchwalenia pod kątem m. in. wystąpienia podstaw do dochodzenia renty planistycznej, jednak przepisy nie przewidują obowiązku sporządzenia uzasadnień uchwał w przedmiocie planu zagospodarowania a przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawierały wymogu sporządzenia skutków finansowych uchwalenia planu. W związku z wejściem w życie planu zagospodarowania z [...] kwietnia 2004 r. upłynął już termin z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., dający podstawę do ewentualnego dochodzenia renty planistycznej. W tej sytuacji brak byłoby podstaw do przyjęcia, iż uchybienie to stanowić może istotne naruszenie prawa dające podstawę do uwzględnienia skargi Wojewody w całości i w konsekwencji do zastosowania przez Radę Miejską w Z. treści art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Co więcej, zdaniem Sądu, przepis § 15 ust. 1 pkt 4.1 planu nie wykracza poza delegację o jakiej mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., określa bowiem niewątpliwie szczegółowe warunki zagospodarowania terenów pod inwestycje o których w nim mowa, nie jest to jednak zabronione przez określoną normę prawną, w konsekwencji zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności na tej podstawie.

Niewątpliwie za naruszające istotnie prawo należało uznać treść § 19 ust. 7 planu, w którym kwestię robót budowlanych prowadzonych przy obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków uregulowano nie tylko zbędnie ale i odmiennie niż w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Gdy zaś chodzi o pozostałe zapisy to nie zostały one przeanalizowane w odniesieniu do formy ochrony zabytków jaką są ustalenia w miejscowym planie, nie zostało więc w dostateczny sposób wykazane aby również one zostały statuowane z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniosła Gmina Z., pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. , wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

Art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, mimo, iż skarżące Spółki nie wykazały naruszenia ich interesów prawnych przez przedmiotową uchwałę,

- w razie stwierdzenia przez NSA naruszenia interesu prawnego Spółek – art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały RM Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, mimo iż Sąd powinien orzekać w granicach interesu prawnego skarżących Spółek,

Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, tj. niewskazanie przyczyn, z powodu których Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości,

Art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie i orzeczenie przez WSA wbrew wiążącej ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 2377/14.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyły Spółki A. sp. z o.o. sp. k. oraz H. S.A. wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej, z uwagi na fakt, iż Gmina Z. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., nie stwierdzając przesłanek nieważności postępowania, które jest zobowiązany uwzględnić z urzędu, w myśl art. 183 § 2 p.p.s.a.

NSA nie znalazł też podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a., czego żądały skarżące Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc iż skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, bowiem stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinny być skarżące Spółki oraz Rada Miasta Z.. Otóż, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12). A więc jedynie w sytuacjach szczególnych, na gruncie konkretnej sprawy, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i mogłoby to prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji, jako strona może występować rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego. Na takie szczególne okoliczności w tej sprawie nie wskazywano, co pozwala na przyjęcie, iż prawidłowo w tym postępowaniu występuje Gmina Z., jako podmiot władzy publicznej, któremu powierzono wykonanie zaskarżonej uchwały, na zewnątrz reprezentowana jest przez Prezydenta Miasta Z..

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżące Spółki nie wykazały bowiem, by zaskarżona uchwała naruszała ich własny indywidualny interes prawny.

Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- LEX nr 1082796). Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, LEX nr 1340094 i 19 maja 2016 r. II GSK 1152/16, LEX nr 2065175).

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje więc podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12, LEX nr 1212683 oraz 5 maja 2016 r., II FSK 77/15 LEX nr 2064968).

Skarżące Spółki jako źródło własnego interesu prawnego podały, iż zostały pozbawione prawa dysponowania zgodnie z dotychczasowym planem należącymi do nich nieruchomościami położonymi na terenie objętym planem. Jednakże nie wskazywały konkretnie, co do których nieruchomości stanowiących ich własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym, a objętych postanowieniami planu miejscowego z 2004 r., ich uprawnienia, wywiedzione z powszechnie obowiązującego prawa zostały ograniczone i w jaki sposób doszło do tego ograniczenia oraz jaki był jego zakres. Dla skuteczności podnoszonego przez skarżące Spółki zarzutu ograniczenia możliwości dysponowania i zagospodarowania należących do nich działek niezbędne jest powołanie się na konkretne przepisy prawa materialnego, które regulują sytuację prawną stron, zapewniając im ochronę w tym zakresie, która została zaskarżoną uchwałą naruszona. Bo tylko z naruszenia przepisów prawa powszechnego można wywodzić istnienie własnego interesu prawnego wykazując tę niezgodność z prawem. A tego skarżący nie wykazali, co czyniło złożone skargi niezasadnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał zaś podstaw do poszukiwania z urzędu wadliwości zaskarżonego aktu, a w istocie podjął takie działanie i skontrolował uchwałę z dnia [...] grudnia 2013 r., dokonując analizy poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. – obszar "C", weryfikując ich zgodność z prawem i oceniając końcowo, iż nie naruszały one obowiązujących norm w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

A zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona argumentacja skarżących Spółek nie wskazywała, by zaskarżona uchwała stwierdzająca nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Z. - obszar "C" aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. W szczególności interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie można było skutecznie wywodzić z roszczeń cywilnoprawnych, których H. "Z." S.A. dochodzi przed Sądem Okręgowym w G. domagając się od Gminy Z. wykupienia jej nieruchomości, które były położone na terenie objętym planem miejscowym z 2004 r.

Skoro nie zostało wykazane, by uchwała Rady Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], która eliminowała obowiązujące na tym terenie prawo miejscowe, ograniczała jednocześnie prawa skarżących Spółek, w tym możliwość zagospodarowania należących do nich działek w sposób niezgodny z prawem, to nie sposób twierdzić, że naruszała ich interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie więc przyjął, że miało miejsce naruszenie interesu prawnego skarżących Spółek i dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, do czego nie był uprawniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W szczególności WSA nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnienia wymogi, o których mowa w tym przepisie. Sąd wskazał na przyczyny, z powodu których stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jednak ta ocena Sądu I instancji nie mogła być zaakceptowana w kontekście warunków z art. 147 § 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co zostało wyżej zaprezentowane.

Brak też było podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd Wojewódzki wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. II OSK 2377/14, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Jednocześnie, w wyroku tym Sąd odwoławczy stwierdził, że podjęta w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. uchwała w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i podlega w tym charakterze ogłoszeniu. Ponadto, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (publ. ONSA 2000, Nr 3, poz. 94), uchwała rady gminy wydana w trybie autokontroli podlega kontroli sądu na zasadach ogólnych. Skarga na taką uchwałę przysługuje więc zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Słusznie więc Sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty obu skarg co do niedopuszczalności podjęcia przez Radę Miasta Z. zaskarżonej uchwały w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie trafnie uznał za dopuszczalne badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, lecz błędnie ocenił spełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i z obrazą art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną rozpoznał skargę, chociaż żądanie zawarte w skardze kasacyjnej ograniczało się do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Gliwicach do ponownego rozpoznania, to nie było przeszkody do uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Albowiem wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje, związania tego Sądu wnioskami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 19 maja 2005 r., OSK 1514/04, LEX nr 166673).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargi, na mocy art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowił w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.