Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 680/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78  par. 1,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi B. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz B. Ł. i W. Ł. solidarnie kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. i W. Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] roku w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed upływem 5 lat.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji II instancji podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Ł., decyzją z dnia [...] roku, ustalił właścicielom zbytej nieruchomości – małżonkom B. Ł. i W. Ł. rentę planistyczną w wysokości 115.910,40 złotych. Zbycie nieruchomości o łącznej powierzchni 2,29 ha nastąpiło 29 grudnia 2004 roku. Uchwałą Rady Miejskiej w Łowiczu Nr XI/69/2003 z dnia 26 czerwca 2003 roku zmieniono przeznaczenie nieruchomości należącej do B. Ł. i W. Ł. z rolnego z zakazem zabudowy na tereny pod produkcję i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy. Uchwała wskazana w zdaniu poprzedzającym weszła w życie w dniu 6 września 2003 roku. Wysokość renty planistycznej ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Ł. wnieśli B. i W. Ł., zaskarżając ją w całości. Zarzucając błędne zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz oparcie się na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym, wnoszący odwołanie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego spoza terenu Ł., dopuszczenie dowodu z akt sprawy Kolegium nr [...], w tym operatu szacunkowego nr [...] z dnia [...] i akt sprawy postępowania prowadzonego przed Burmistrzem Miasta Ł. o nr [...].

W uzasadnieniu odwołania B. i W. Ł. podnieśli, że organ administracji I instancji błędnie wskazał termin obowiązywania uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 6 września 2003 roku, podczas gdy winna to być data 22 września 2003 roku. Z treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie uchwały o zmianie planu, tj. 22 września 2003 roku, wynika iż rentę planistyczną pobiera się tylko od tych właścicieli, którzy dokonali sprzedaży nieruchomości objętej zmianą planu. Oceny stanu faktycznego sprawy należało zatem dokonać w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu 22 września 2003 roku.

Zdaniem autora odwołania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się tylko do sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości poprzez zawarcie ugody przenoszącej własność nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu nie było objęte hipotezą wskazanego przepisu. Operat szacunkowy sporządzony przez G. S. zawierał liczne błędy natury rachunkowej oraz merytorycznej i nie powinien stanowić podstawy obliczenia renty planistycznej. W ocenie odwołujących się bardziej właściwym byłoby wykorzystanie przedłożonego przez nich operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. Braku obiektywizmu rzeczoznawcy G. S. strona wnosząca odwołanie upatruje w codziennej pracy w określonym środowisku zawodowym.

Organ administracji II instancji podał, że w operacie szacunkowym opracowanym przez G. S. wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określona została na kwotę 120.636 złotych, natomiast po zmianie planu 507.006 złotych. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 386.368 złotych. Natomiast w oparcie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. wartość nieruchomości przed zmianą planu została określona na kwotę 219.840 złotych, zaś po zmianie planu na kwotę 230.145 złotych. Różnica wyniosła więc 10.305 złotych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. organ administracji I instancji prawidłowo ocenił każdy z tych operatów. Operat szacunkowy autorstwa W. P. został poddany wnikliwej analizie. Przedstawiono szereg zastrzeżeń do treści operatu i przyjętych tam założeń, jak chociażby brak danych identyfikujących nieruchomości przyjęte do porównań, ilość cech wpływających na wartość nieruchomości sprowadzoną do minimum, wreszcie niczym nieuzasadnione obniżenie ceny nieruchomości porównawczej aż o 50%, a następnie nie przyjęcie jej do obliczeń jako ceny maksymalnej. Mimo przytoczenia przez rzeczoznawcę majątkowego treści przepisów obowiązujących przy wycenie, we wnioskach zawarł on stwierdzenie, że przepisy nakazują przyjęcie cen gruntów przed zmianą ich przeznaczenia na dzień wejścia w życie uchwały o zmianie planu. Zdaniem organów administracji jest to istotne uchybienie, które w tym operacie szacunkowym jest niesprawdzalne z uwagi na pominięcie cechy porównawczej w postaci korekty z uwagi na upływ czasu. Organ administracji I instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. zawiera uchybienia, które dezawuują jego wartość jako dowodu. W konsekwencji niecelowe było skorzystanie z uregulowania przewidzianego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Operat szacunkowy sporządzony przez G. S. zawierał błędy rachunkowe, które następnie zostały usunięte. Zarzuty skarżącego sprowadzają się właściwie do osoby biegłego, przy czym z niepodanych powodów strony wnoszą o powołanie innego biegłego spoza Ł., a nawet gminy Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło zaś żadnego uzasadnienia do sporządzenia jeszcze jednego operatu szacunkowego.

Zdaniem organu II instancji wnioskowany przez pełnomocnika stron dowód z akt sprawy dotyczącej ustalenia renty planistycznej obciążającej Parafię pod wezwaniem [...] w Ł. nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją organu I instancji i w żaden sposób nie łączy się z rozpatrywaną sprawą.

B. Ł. i W. Ł. reprezentowani przez adwokata J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, co doprowadziło do niezasadnego naliczenia opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- ustalenie opłaty w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy;

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszystkich istotnych dowodów w sprawie, w tym tych, które mogły świadczyć na korzyść skarżących, w szczególności przez nieuwzględnienie wniosku o powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości celem ustalenia, czy doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy opinie dwóch rzeczoznawców majątkowych sporządzone na potrzeby postępowania administracyjnego pozostają ze sobą w ewidentnej sprzeczności, pominięcie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniach z dnia 17 października 2006 roku i 19 marca 2007 roku i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego;

- naruszenie art. 15 k.p.a.;

- niezastosowanie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w sytuacji istnienia rozbieżności między operatami szacunkowymi sporządzonymi przez rzeczoznawców na potrzeby postępowania.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] roku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności autor skargi wskazał na niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała Nr XI/69/2003 Rady Miejskiej w Łowiczu w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywała bowiem od dnia 22 września 2003 roku, czyli po upływie 30 dni od dnia 22 sierpnia 2003 roku, tj. daty publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (Nr 232, poz. 2171), nie zaś - jak błędnie przyjął Burmistrz Ł. - od dnia 6 września 2003 roku. Podstawy dla powyższego poglądu strona skarżąca upatruje w treści art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 21 września 2004 roku, czyli w dniu wejścia w życie w art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmodyfikowano treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że słowo "sprzedaje" zastąpiono szerszym pojęciem "zbywa". Zdaniem pełnomocnika skarżących o wyborze wersji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie decyduje dzień wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu zmieniającej dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. 22 września 2003 roku. Podstawą takiego rozumowania jest fakt uzależnienia przez ustawodawcę możliwości naliczenia renty planistycznej od: wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz późniejszej jej sprzedaży. W sytuacji, w której nie doszłoby do wzrostu wartości nieruchomości, kwestia dalszej jej sprzedaży (zbycia) nie byłaby w ogóle oceniana. Ponieważ art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyraźny sposób stanowił, że tylko sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia do pobrania renty planistycznej, nie ma żadnych podstaw do jej naliczania w przedmiotowej sprawie, gdzie zbycie nieruchomości nastąpiło w wykonaniu ugody.

W skardze zaznaczono, iż znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy sporządzony przez G. S., pomimo licznych wad natury rachunkowej oraz merytorycznej, wytkniętych przez organ administracji II instancji w decyzji z dnia [...] roku, przed ponownym wydaniem decyzji nie został w dostatecznym stopniu poprawiony. Błędy te winny być usunięte przez rzeczoznawcę, a nie przez w drodze nie popartych specjalistyczną wiedzą wyjaśnień organów administracji. Skarżący podtrzymali także zarzut braku obiektywizmu rzeczoznawcy argumentując, iż G. S. niejednokrotnie dokonywał wyceny nieruchomości na zlecenie Urzędu Miasta w Ł.

W skardze podniesiono również zarzuty dotyczące samej treści operatu szacunkowego G. S. Pierwszą część, oceniającą wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie uchwały zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego, oparto na charakterystyce nieruchomości w aspekcie jej cech rynkowych. Założono tam błędnie, iż wielkość działki wynosi powyżej 2 ha. W rzeczywistości nie jest to jednolita działka o dużej powierzchni, ale 15 różnych, które są zdecydowanie mniej atrakcyjnego kształtu i mniejszej powierzchni. Wartość jednolitej nieruchomości może w znaczny sposób przewyższać zsumowane wartości 15 mniejszych działek, charakteryzujących się poszarpaną linią graniczną. W spornym operacie przyjęto również, że droga dojazdowa jest bardzo dobra. Można ją jednak tak zaklasyfikować tylko dlatego, że skarżący własnym sumptem wybudowali zjazd publiczny z drogi krajowej Nr [...]. Zjazd, z uwagi na treść zezwolenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] roku, ma charakter tymczasowy i będzie funkcjonował tylko do 30 września 2007 roku. Zjazd umożliwia dojazd tylko do jednej z działek, pozostałe nadal są pozbawione odpowiedniej drogi dojazdowej. Nie można zatem uznać, że do każdej z poszczególnych działek istnieje bardzo dobry dojazd.

Zdaniem autora skargi rzeczoznawca błędnie przyjął, iż do oceny należy wykorzystać porównawczo przykładowe transakcje sprzedaży nieruchomości położonych w R., odrzucając te z rynku lokalnego. Słabo rozwinięty rynek lokalny znajduje bowiem odbicie w niższych cenach nieruchomości, w związku z czym całkowicie nieuzasadnione jest przyjmowanie na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego wyższych cen obowiązujących w R., a ignorowanie tendencji występujących na rynku lokalnym. Generalny wzrost wartości przedmiotowych działek wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego był zasadniczo niewielki, a czasem żaden, co jasno wynika z porównania dwóch aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości w okresie przed i po wejściu w życie uchwały o zmianie planu.

Zastrzeżenia skarżących, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, potwierdzone zostały, ich zdaniem, treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę – W. P. Z porównania obu operatów wynika, że zachodzi ogromna rozbieżność pomiędzy ustaleniami dotyczącymi wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie wysokością naliczonej opłaty planistycznej. Zdaniem skarżących w przedłożonym przez nich operacie odniesiono się do ograniczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływających na wartość rynkową gruntu, co zostało przemilczane przez rzeczoznawcę G. S. Natomiast dobór nieruchomości do porównania w operacie będącym podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć powoduje, iż nieruchomości te trudno nazwać porównywalnymi skoro posiadają dobry dostęp do drogi publicznej i nie występują na nich ograniczenia wynikające wprost z postanowień planu miejscowego.

W sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji stwierdzając, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego celem rozstrzygnięcia rozbieżności w istniejących operatach szacunkowych winien, stosownie do treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie samodzielnie rozstrzygać o rozbieżnościach istniejących w operatach szacunkowych. Nadto jedynie kontrolując rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wniosło o oddalenie skargi. W ocenie organu administracji jedynym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez G. S. Operat szacunkowy przedłożony przez skarżących dotknięty jest błędami, o których mowa w zaskarżonej decyzji. To właśnie te błędy zadecydowały o braku potrzeby zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Podczas rozprawy w dniu 11 października 2007 roku pełnomocnik Gminy Ł. oświadczyła, że podstawą decyzji był drugi uzupełniony operat sporządzony przez G. S. Oświadczyła również, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi zorganizowaną całość, a z żadnych dokumentów nie wynika, aby znajdowała się ona na terenie zalewowym. Nieruchomość objęta jest nadzorem konserwatorsko-archeologicznym, co jednak nie wpływa na jej wartość. Nadto wyjaśniła, iż oprócz G. S. operaty szacunkowe na zlecenie urzędu sporządza 3-4 innych rzeczoznawców, a wspomniana osoba nie sporządza największej ilości opinii na rzecz Gminy Ł. W operacie dotyczącym nieruchomości należącej do Parafii wzrost wartości nieruchomości był zbliżony, a różnica jest wyłącznie następstwem różnych rozmiarów nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).

Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika zaś obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy konieczne jest skorzystanie z określonych środków dowodowych (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a.). Jednakże, w celu ochrony interesów strony i zagwarantowania jej realnego, czynnego prawa udziału w każdym etapie postępowania (w tym postępowaniu dowodowym), prawodawca w art. 78 § 1 k.p.a. przyznał stronie prawo inicjatywy dowodowej. W tym zakresie ograniczył zarazem dyskrecjonalną władzę organu prowadzącego postępowanie, zastrzegając iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżących wielokrotnie wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w żaden sposób nie odniosło się do tych wniosków, wobec czego skarżący przedłożyli operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego W. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż w myśl art. 78 § 2 k.p.a. dopuszczalna jest odmowa uczynienia zadość żądaniu strony wyłącznie w stosunku do dowodu, którego strona nie zgłaszała w toku postępowania dowodowego lub dotyczącego tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony, która dowód zgłasza. Jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dowód taki powinien być dopuszczony.

W art. 78 § 2 k.p.a. ustawodawca przewidział, iż organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku prowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały jednak spełnione. Pod uwagę wziąć bowiem należy, iż operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą (biegłego) z zakresu wyceny nieruchomości. Opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zawierać diametralnie różne wnioski, a dopiero od oceny organu administracji uzależnione jest, który zostanie przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego należy uznać za naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co narusza postanowienia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 roku, sygn. akt OSK 459/05, opubl. LEX nr 206473). W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie podnosi strona skarżąca, iż w operacie szacunkowym sporządzonym przez G. S. nie uwzględniono czasowego charakteru zjazdu na nieruchomość z drogi krajowej, ani ograniczeń wynikających z nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biegły ten uwzględnił jedynie położenie w obszarze zalewowym rzeki U. (str. 8 operatu), pominąwszy objęcie przedmiotowej nieruchomości nadzorem konserwatorsko-archeologicznym. Odwołując się do doświadczenia życiowego nie można się zgodzić z twierdzeniami przedstawiciela Gminy Ł., że objęcie ochroną archeologiczną nie wpływa na wartość nieruchomości. Otóż każdy potencjalny inwestor musi w takim przypadku brać pod uwagę konieczność przeprowadzanie prac archeologicznych przed przystąpieniem do realizacji właściwej inwestycji, czego rezultatem jest wydłużenie prac i zwiększenie kosztów, co zmniejsza atrakcyjność nieruchomości i wpływa na jej wycenę.

Nie można także nie dostrzec, iż dojazd do nieruchomości rolnej, aby został uznany za dogodny, nie musi spełniać kryteriów dobrego dojazdu do nieruchomości o funkcji produkcyjnej, czy magazynowej. O ile położenie wzdłuż drogi krajowej jest położeniem dobrym dla nieruchomości o funkcji magazynowej (jeśli ma dobry zjazd z tej drogi), o tyle niekoniecznie dla nieruchomości produkcyjnej, a już z pewnością – z uwagi na zanieczyszczenie środowiska - nie dla nieruchomości rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela zdziwienie autora skargi co do sporządzenia drugiej opinii przez tego samego biegłego, pomimo ewidentnych błędów wytkniętych przez organ administracji II instancji na wcześniejszym etapie postępowania. Skoro operat szacunkowy G. S. był tak wadliwy, że istniała konieczność sporządzenie drugiego operatu powstaje pytanie dlaczego nie powierzono tego innemu biegłemu, tym bardziej, że wniosek w tym przedmiocie składali skarżący.

Wydaje się również, że organy administracji powinny jednak ponownie rozważyć dopuszczenie dowodu z akt administracyjnych dotyczących renty planistycznej ustalonej wobec Parafii pod wezwaniem [...] w Ł. Postępowanie to dotyczyło bowiem działek, które następnie wraz z działkami skarżących utworzyły jednolitą i spójną nieruchomość. Zbadać zatem należało czy nie naruszono zasady równości wobec prawa i w tożsamej sprawie nie wymierzono przypadkiem renty planistycznej w rażąco różnej wysokości. Warto dodać, iż pomimo wniosku w tym zakresie, omawiane materiały nie zostały udostępnione skarżącym. W ocenie Sądu działanie powyższe skutkuje uznaniem, iż stan faktyczny w sprawie nie został wyczerpująco wyjaśniony.

Wbrew stanowisku organów administracji za opinię biegłego nie można uznać operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę skarżącą. Operat ten, jako że nie został sporządzony jako dowód przeprowadzony w niniejszej sprawie, nie ma waloru dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Stanowi tylko dowód tego, że rzeczoznawca, który podpisał operat, złożył oświadczenie zawarte w tym dokumencie. Biorąc pod uwagę, że różna jest moc dowodowa opinii biegłego oraz dokumentu prywatnego, zakres wykorzystania tych dowodów przy dokonywaniu ustaleń w drodze domniemań faktycznych też jest różny. Organy administracji nie dostrzegając tych dyferencji naruszyły art. 80 k.p.a. Pogląd powyższy pociąga za sobą konieczność stwierdzenia, iż wbrew stanowisku organów administracji i strony skarżącej, w sprawie nie występują dwa operaty szacunkowe. Bezzasadny jest tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można się zarazem zgodzić z organami administracji, co do braku uzasadnienia przez W. P. obniżenia ceny przyjętej do porównania działki nabytej przez skarżących. Wyjaśnił on, iż obniżenie to wynika ze specyficznego położenia działki, a mianowicie pomiędzy działkami należącymi do skarżących. Świadomość po stronie zbywcy, iż przez połączenie spornej działki z nieruchomością skarżących użyteczność działek połączonych w jedną nieruchomość (a co za tym idzie ich wartość) znacznie wzrasta, wzmacnia jego pozycję przetargową i możliwość żądania wyższej ceny. Abstrahując od powyższych uwag, zauważyć należy, iż posługując się kryteriami jakich organy administracji użyły w stosunku do operatu przedłożonego przez skarżących, zarzut braku uzasadnienia przyjętych założeń można by także postawić operatowi autorstwa G. S., który nie wyjaśnił dlaczego odrzucił z porównania dwie transakcje o niższych cenach, mimo że dotyczyły działek najbardziej porównywalnych, albowiem sąsiednich.

Pozostałe zarzuty skargi na uwzględnienie nie zasługiwały. W szczególności niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Postępowanie administracyjne toczyło się zarówno przed organami administracji I, jak i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie miało obowiązku ponownego przeprowadzenia całego postępowania dowodowego. Organ administracji II instancji w razie potrzeby jedynie uzupełnia postępowanie dowodowe, a i to, tylko w nieznacznej części. Jeżeli istnieje potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania w znacznej części organ administracji II instancji obowiązany jest uchylić decyzję wydaną w przez organ niższego stopnia i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Prawidłowo również ustalono datę wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu Nr XI/69/2003 z dnia 26 czerwca 2003 roku w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta zapadła pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. – Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), która to w art. 28 przewidywała, że uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wejście w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w żaden sposób nie wpłynęło na chwilę wejścia w życie uchwał podjętych pod rządami derogowanej ustawy.

Na zakończenie należy zauważyć, iż art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 21 marca 2003 roku w pierwotnej wersji posługiwał się wyłącznie pojęciem "sprzedaży". Dopiero na mocy art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492) dokonano zmiany treści powyższego przepisu zastępując pojęcie "sprzedaży" pojęciem "zbycia". Ponieważ ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, zgodnie z ogólną zasadą obowiązywania ustawy nowej, do stanów faktycznych powstałych po zmianie przepisów należy stosować pojęcie "zbycia". Na marginesie warto dodać, iż nowelizacja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była jednocześnie powrotem stanu prawnego obowiązującego na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 roku. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, iż o obowiązku pobrania renty planistycznej decyduje moment wzrostu wartości nieruchomości, tj. data wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Opłata planistyczna uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu przestrzennego oraz przeniesienia własności nieruchomości. Ponieważ art. 36 ust. 4 w nowym brzmieniu dotyczy przesłanki (zbycia nieruchomości), której spełnienie nastąpiło już pod jego rządami, zastosowanie tego przepisu w sprawie nie może być traktowane jako stosowanie prawa wstecz.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stosownie do treści art. 152 przedmiotowej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących ustalono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji winny mieć na szczególnej uwadze wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a następnie ocenę całości materiału dowodowego.

M.P.