Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 364/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 24, art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 660/08 w sprawie ze skargi S. B. i S. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 listopada 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 660/08), którym na skutek skargi S. B. oraz S. B. Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] maja 2008 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Sosnowiec na wniosek F. Z., powołując się na art. 36a Prawa budowlanego, decyzją z [...] stycznia 2003 r. zatwierdził projekt budowlany i zmienił wydane mu [...] grudnia 1996 r. pozwolenie na budowę (modernizację i remont) w zakresie konstrukcji dachu oraz docieplenia budynku przy ul. [...] w Sosnowcu.

Na skutek odwołania skarżących Wojewoda Śląski decyzją z [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2003 r.

Decyzja Wojewody z [...] marca 2003 r. na skutek skargi skarżących została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 793/03. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż nie zostały wyjaśnione takie kwestie jak obowiązywanie decyzji z [...] grudnia 1996 r. i w konsekwencji możliwość jej zmiany (według Sądu, gdyby ta decyzja wygasła, to nie można by jej zmienić) oraz zacienianie budynku skarżących.

Wojewoda Śląski, rozpoznając sprawę na skutek wyroku z 11 kwietnia 2005 r., decyzją z [...] września 2005 r., po ustaleniu, że roboty budowlane zostały przez F. Z. zakończone, uchylił decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2003 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Z kolei skarżący, powołując się na wspomniany wyrok, pismem z 2 lipca 2005 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, zażądali nakazania F. Z. rozebrania dachu i docieplenia budynku.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał F. Z. "zaniechanie robót budowlanych przy przebudowie dachu i dociepleniu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w Sosnowcu".

Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2006 r., który stwierdził, że spełnione zostały wymogi zawarte w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w związku z art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego nie był wymagany projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego oraz że wykonane roboty budowlane nie zmieniły wzajemnego usytuowania sąsiadujących budynków. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że formuła użyta w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza faktycznego wstrzymania prowadzonych robót, lecz jest to ustawowe określenie oznaczające legalizację wykonanych robót w odróżnieniu od nakazu rozbiórki lub przywrócenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego.

Obie te decyzje, na skutek skargi skarżącego, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 lutego 2007 r. w sprawie II SA/Gl 757/06. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaakceptował wszczęcie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, jednakże zakwestionował treść rozstrzygnięcia wskazując, że odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów do robót wykonanych wyklucza możliwość nałożenia nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zalecenia co do dalszego postępowania stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ administracji w pierwszym rzędzie nakaże decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przeprowadzenie inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych, a w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do ich jakości nałoży w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, następnie zaś wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Decyzją z [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na F. Z. obowiązek dostarczenia do dnia 30 września 2007 r. "inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych przy przebudowie dachu i dociepleniu budynku przy ul. Strzeleckiego 1 w Sosnowcu wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do obowiązujących przepisów oraz warunków technicznych, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem izby zawodowej".

W dniu 25 września 2007 r. F. Z. złożył własnoręcznie sporządzoną inwentaryzację robót budowlanych, którą następnie uzupełnił i poprawił w dniu 18 października 2007 r.

Wobec kwestionowania przez skarżącego złożonych dokumentów i dokonania oględzin budynków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu postanowieniem z 27 grudnia 2007 r., powołując się na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał F. Z. przedłożenie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia pomiarów geodezyjnych wysokości jego budynku oraz odległości pomiędzy tym budynkiem, a budynkiem skarżących.

F. Z. w dniu 24 stycznia 2008 r. złożył opracowanie sporządzone przez geodetę, które uzupełnił własnym oświadczeniem z 17 lutego 2008 r.

Decyzją z [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, powołując się na art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez F. Z. obowiązku dostarczenia inwentaryzacji robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną.

Odwołując się do opracowania sporządzonego przez geodetę, uzupełnionego pismem F. Z. z 17 lutego 2008 r., organ uznał, że budynek skarżących nie jest zacieniany przez sąsiedni przebudowany budynek. W tym zakresie wyjaśnił, że zostały przeanalizowane dwa możliwe warianty.

Pierwszy. Przyjęto, że najwyższym punktem budynku przy ul. [...], który może być przyczyną zacieniania budynku sąsiedniego, jest jego kalenica. Faktyczna odległość pomiędzy budynkami według pomiaru geodezyjnego wynosi 7,03 m. Rzędna najniższej dolnej krawędzi okna w pomieszczeniach przewidzianych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] znajduje się na wysokości 102,81 m, a rzędna kalenicy na wysokości 109,48 m, dlatego też wysokość przesłaniania wynosi 6,67 m i wynika ona z różnicy wysokości kalenicy budynku przy ul. [...] i wysokości usytuowania okien w pomieszczeniach mieszkalnych budynku Jaśminowa 11 (109,48 m - 102,81 m = 6,67 m). W tym przypadku odległość pomiędzy budynkami jest większa niż wysokość przesłaniania budynku przy ul. [...] (7,03 m > 6,67 m).

Drugi. Przyjęto, że elementem zacieniającym może być okap dachu z uwagi na mały kąt pochylenia połaci dachowej. W tym wariancie odległość pomiędzy budynkami zostaje pomniejszona o 0,22 m tj. o wysunięcie okapu dachu poza ścianę zewnętrzną budynku i wynosi 6,81 m (7,03 m - 0,22 m = 6,81 m). Rzędna najniższej dolnej krawędzi okna w pomieszczeniach przewidzianych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...] znajduje się na wysokości 102,81 m, a rzędna wysokości okapu dachu wynosi 108,18 m, dlatego też wysokość przesłaniania równa jest 5,37 m, gdyż wynika ona z różnicy wysokości okapu dachu budynku przy ul. [...] i wysokości usytuowania okien w pomieszczeniach mieszkalnych budynku przy ul. [...] (108,18 m - 102,81 m = 5,37 m). Również w tym przypadku odległość budynków od siebie jest większa niż przyjęta wysokość budynku przy ul. [...] (6,81 m > 5,37 m).

Następnie na podstawie tej analizy stwierdził, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zacienianie budynku przy ul. [...] w obu rozważanych przypadkach nie występuje, a tym samym nie zostały naruszone obowiązujące w tym zakresie przepisy.

Biorąc to pod uwagę organ administracji uznał, że obowiązek nałożony decyzją z [...] lipca 2007 r. został wykonany.

Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnych wymiarów w zakresie wysokości i odległości budynku przesłaniającego i przesłanianego. Ponadto twierdził, że analiza rzeczywistych wysokości i odległości między budynkami oraz prawidłowa interpretacja § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prowadzą do wniosku, że przesłanianie światła słonecznego w budynku przy ul. [...] występuje w obu przedstawionych w decyzji wariantach. Z uzasadnienia odwołania wynika, że skarżący zarzuca, iż wysokości obiektu przesłaniającego nie liczono od dolnej krawędzi najniżej położonego okna w jego domu, gdyż pominięto niżej położone okno w suterenie. W związku z tym wskazał, że jego zdaniem w § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury chodzi o każde okna, a nie tylko o okna do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Rozpoznając odwołanie skarżącego Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydał decyzję z [...] maja 2008 r., którą utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zamieszczone w uzasadnieniu decyzji precyzyjne wyliczenia wysokości branych pod uwagę części obiektów oraz ich odległości, jak i wynikająca z nich analiza zacieniania są prawidłowe. Nie zgodził się z przedstawioną interpretacją § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w związku z tym stwierdził, że pomieszczenie sutereny z oknem 30 cm nad poziomem otaczającego budynek terenu nie jest pomieszczeniem mieszkalnym, ma zapewnione oświetlenie dzienne dostosowane do jego przeznaczenia, nie wymaga nasłonecznienia i nie może być brane pod uwagę przy analizie przesłaniania budynku, ponieważ nie jest pomieszczeniem mieszkalnym.

W skardze skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przejawiające się w szczególności w przyjęciu błędnych i niezgodnych ze stanem faktycznym wymiarów w zakresie wysokości budynku przesłaniającego;

2) rażące naruszenie prawa w szczególności § 12 i 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zalegalizowaniu zaskarżoną decyzją usytuowania zmodernizowanego budynku inwestora w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy z działką pomimo posiadania w ścianie zwróconej w stronę granicy otworów okiennych oraz braku uwzględnienia przewidzianych w § 13 powołanego rozporządzenia warunków przesłaniania budynków sąsiednich;

3) naruszenie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane poprzez stwierdzenie wykonania przez inwestora inwentaryzacji zrealizowanych robót przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zacieniania pomieszczeń w budynku przy ul. [...] przez budynek przy ul. [...], podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności sprawy (w tym uwzględnienie rzeczywistej wysokości budynku przesłaniającego) oraz prawidłowa interpretacja treści § 13 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury prowadzą do wniosku, że tzw. przesłanianie światła słonecznego w budynku przy ul. [...] ze strony nadbudowanego budynku przy ul. [...] występuje w obu przedstawionych w decyzji wariantach.

Wyjaśniając w tych okolicznościach podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Następnie wskazał, że przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, gdyż została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że realizacja tej zasady wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, że zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez ten organ. Podniósł, że na podstawie art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w pierwszej instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Wymogów tych, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, gdyż rozpoznając odwołanie nie zbadał wszechstronnie rozpoznawanej sprawy. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji wydane rozstrzygnięcie ocenił jako przedwczesne, a nadto stwierdził, że w konsekwencji uchybień o charakterze proceduralnym zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Bliżej to wyjaśniając Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nałożył na F. Z. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych przy przebudowie dachu i dociepleniu budynku wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Konsekwencją wydanej na takiej podstawie decyzji winno być, jak wywodził, stosownie do art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego sprawdzenie wykonania nałożonego obowiązku, a następnie wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie i musi być poprzedzone całościową i wszechstronną oceną zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji dokonanie takiej oceny w najmniejszym stopniu nie wynika. Sąd wskazał, że organ ten, stwierdzając, iż inwestor dostarczył inwentaryzację zrealizowanych robót wraz z ich oceną techniczną odniósł się w uzasadnieniu decyzji jedynie do kwestii zacienienia, nie wskazując ani jednym słowem, że dokonał oceny zgodności z prawem wykonanych robót także w aspekcie pozostałych warunków techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie odniósł się także do faktu, iż wbrew nakazowi zawartemu w decyzji nakładającej obowiązek, przedłożona mu dokumentacja takich ocen, za wyjątkiem kwestii zacienienia, nie zawierała. Sąd zauważył przy tym, że organ administracji nie odniósł się do tego, że inwentaryzacja została sporządzona przez samego inwestora, który był stroną postępowania i, posiadając uprawnienia budowlane, występował także w roli kierownika budowy. Sąd pierwszej instancji podniósł, że również Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odniósł się tylko do kwestii zacienienia.

W konsekwencji niezbadania zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych także w innych aspektach niż kwestie zacienienia Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd zauważył też, że kwestia zacieniania nie została w pełni wyjaśniona. W tym zakresie stwierdził, że choć wbrew twierdzeniom skarżącego nie ulega wątpliwości, że § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie traktuje o odległościach jakie winny być zachowane, aby zapewnić naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie obejmując tym samym suteren, to jednak z decyzji tej nie wynika ani którą z różnych pojawiających się w trakcie postępowania wysokość budynku przesłaniającego organ uznał za poprawną, ani czy istotnie pomieszczenia określane przez skarżącego jako suterena stanowią kondygnację, o której mowa w § 3 pkt 20 cytowanego wyżej Rozporządzenia.

Formułując zalecenia, co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy winien wszechstronnie rozważyć całokształt sprawy w aspekcie wskazanych wyżej niejasności i w zależności od oceny okoliczności faktycznych wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej, opartej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, jako jej podstawę przytoczył błędne zastosowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na stwierdzeniu, że organ administracji przed wydaniem decyzji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sposób niewystarczający ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz że decyzja została wydana przedwcześnie.

Uzasadniając skargę kasacyjną zarzucono, że Sąd pierwszej instancji, nie wykazując żadnej podstawy prawidłowości własnej oceny stwierdził, że organ drugiej instancji nie mógł przyjąć zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dowodów jako dowodów stwierdzających pewne fakty. Podniesiono, że z niezrozumiałych przyczyn Sąd stwierdził, że dokumenty zgromadzone bądź sporządzone przez organ pierwszej instancji nie mogą być uznawane przez organ drugiej instancji jako wiarygodne, ponieważ ten ostatni musi obligatoryjnie przeprowadzić własne postępowanie dowodowe. Wskazano, że nawet Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych merytorycznych wątpliwości w stosunku do zgromadzonego materiału dowodowego, któremu nakazał odmówić wiarygodności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wykazał tym "całkowitą niespójność i całkowity brak logiki w dokonanym rozstrzygnięciu", gdyż nie wziął pod uwagę, że organ odwoławczy może ustalenia organu pierwszej instancji przyjąć jako własne oraz że nie posiada kompetencji do kwestionowania zgromadzonego materiału dowodowego jeżeli nie zachodzą uzasadnione przesłanki do takiego działania.

Podniesiono też, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż żadna z tych przyczyn nie zachodziła. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji nie jest jej niezgodność z prawem tylko to, że została wydana przedwcześnie, czyli wydanie jej bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Zarzucono przy tym, że Sąd nie wskazał o jakie konkretne istotne okoliczności chodzi. Następnie wymieniono poszczególne czynności dowodowe organu pierwszej instancji, stwierdzając, że na ich podstawie organ nadzoru budowlanego ustalił, że nie występuje zacienienie budynku przy ul. [...] przez budynek przy ul. [...].

Ponadto zarzucono, że zalecenia co do dalszego postępowania są niewykonalne, gdyż sformułowano je w niejasny sposób, że uwzględniono jedynie interes skarżących, a nie także uczestnika postępowania oraz że z wykładni prawa dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wynika, iż organy administracji powinny przeprowadzać dowody, których przeprowadzenie jest zbędne.

W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wnoszący skargę kasacyjną pomija w swej argumentacji wyraźne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ administracji, wydając zaskarżoną przed tym Sądem decyzję, wykonane przez F. Z. roboty budowlane przy budynku przy ul. [...] ocenił jedynie pod kątem wpływu na zacienianie budynku przy ul. [...], nie biorąc pod uwagę innych aspektów warunków technicznych, jakim te roboty winny odpowiadać. Taki sposób działania organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 7 k.p.a. i z tego powodu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję tego organu administracji uchylił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana przyczyna uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji jest zasadna.

Podstawą prawną zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji był art. 51 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że wydając decyzję na tej podstawie organ administracji ma obowiązek sprawdzenia wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie chodziło o obowiązek wskazany w punkcie drugim powołanego przepisu, a więc obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który został skonkretyzowany w decyzji z [...] lipca 2007 r., jako obowiązek dostarczenia "inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych przy przebudowie dachu i dociepleniu budynku przy ul. Strzeleckiego 1 w Sosnowcu wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych w odniesieniu do obowiązujących przepisów oraz warunków technicznych, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem izby zawodowej". Sprawdzenie wykonania tak ujętego obowiązku nie może polegać na sprawdzeniu formalnego jedynie jego wykonania. Konieczne jest też sprawdzenie, czy został zrealizowany cel jego nałożenia, a więc doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W warunkach rozpoznawanej sprawy chodziło o zbadanie w oparciu o przedstawioną dokumentację, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi stawiane przez Prawo budowlane w art. 5 § 1 tej ustawy, a więc (wyliczając tylko niektóre) przede wszystkim zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi, z zasadami wiedzy technicznej, z wymogami podstawowymi, w tym bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także czy roboty te zostały wykonane z poszanowanie interesów osób trzecich. Zatem organ administracji nie mógł ograniczyć się do oceny złożonej dokumentacji tylko w zakresie wpływu wykonanych robót budowlanych na zacienianie budynku sąsiedniego. Jest to jeden bowiem tylko aspekt zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem i to z zakresu przepisów techniczno-budowlanych, które poza tym nie poprzestają tylko na regulowaniu sytuowania budynków z uwagi na możliwość przesłaniania naturalnego oświetlenia. Zasadne w związku z tym było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy, ograniczając się do jednego tylko z aspektów zgodności wykonanych przez F. Z. robót budowlanych z prawem (usytuowania budynku z uwagi na zapewnienie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis stanowi bowiem, co Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że organ administracji jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc w rozpoznawanej sprawie do wyjaśnienia czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem we wszystkich aspektach wymaganych przez Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji trafnie też podniósł, aczkolwiek nie wyjaśnił bliżej skutków prawnych swego stwierdzenia, że organ administracji nie zwrócił uwagi na to, iż inwentaryzacja złożona w wyniku wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] lipca 2007 r., została sporządzona przez F. Z., a więc stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalne, aby składane w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym dokumenty, dla których organ nadzoru budowlanego zastrzegł wymóg sporządzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, były sporządzane przez strony postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie jest wprost uregulowana w Prawie budowlanym, jednakże należy wskazać, że naruszeniem zasady sprawiedliwości proceduralnej wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP (w szczególności postulatu zrównoważenia pozycji stron postępowania, por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r. w sprawie K 7/09, opublikowanego w zbiorze urzędowym OTK-A nr 7 z 2009 r., poz. 113, i tam wskazane inne orzeczenia Trybunału), byłoby dopuszczenie, aby strona postępowania, posiadająca uprawnienia budowlane, była w lepszej sytuacji niż pozostałe strony tego postępowania, które takich uprawnień nie posiadają, przez to, że sama mogłaby sporządzać wymagane przez organ administracji opracowania. Zwrócić też należy uwagę na znaczenie jakie dla realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ma instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 k.p.a.). (Na znaczenie to wskazał, odwołując się do wypowiedzi doktryny prawa, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07, opublikowanym w zbiorze urzędowym OTK-A nr 10 z 2008 r., poz. 178.) Konsekwencją tego jest stosowanie art. 24 k.p.a. także do biegłego (art. 84 § 2 k.p.a.). Co prawda istnieje istotna różnica pomiędzy biegłym, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a., a osobą, posiadającą uprawnienia budowlane, która ma sporządzić wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowania (polega ona na tym, że biegłego powołuje organ administracji, zaś opracowania przez osoby posiadające uprawnienia budowlane są sporządzane na zlecenie zainteresowanej strony), to jednak z uwagi na podobieństwo funkcji tych dwóch instytucji prawnych (dostarczenie fachowej, specjalistycznej wiedzy organowi administracji, niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy) zasadne jest poprzez zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. przyjęcie, iż niedopuszczalne jest, aby to strona postępowania, posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, mogła sporządzić we własnej sprawie wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowanie. W tych okolicznościach organ administracji nie mógł oprzeć się przy rozstrzygnięciu sprawy na inwentaryzacji sporządzonej przez F. Z..

Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, wbrew temu, co twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z powodu niezgodności zaskarżonej przed nim decyzji z prawem. Kwestionowane w skardze kasacyjnej, używane przez Sąd pierwszej instancji sformułowanie o tym, że organ administracji wydał decyzję przedwcześnie, oznacza wydanie decyzji bez właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego (przed wyjaśnieniem stanu faktycznego), czyli z naruszeniem art. 7 k.p.a., ale także art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., które też regulują obowiązek organu właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał też konkretne okoliczności, które należało jeszcze wyjaśnić, przy czym uczynił to poprzez wskazanie, że wyjaśniono tylko kwestię zacienienia. Również zalecenia, co do dalszego postępowania zostały sformułowane wystarczająco zrozumiale. Ujęto je bowiem w nawiązaniu do wcześniej wskazanych niejasności.

Wśród tych niejasności Sąd pierwszej instancji wymienił również niedostateczne wyjaśnienie kwestii zacieniania nieruchomości sąsiedniej w kontekście wysokości przesłaniania. W tym zakresie nie ze wszystkimi wywodami Sądu pierwszej instancji można się zgodzić. W szczególności nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że skoro § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) traktuje o pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, to nie obejmuje on suteren. Otóż suterena w powołanym rozporządzeniu nie jest definiowana poprzez odwołanie się do jej przeznaczenia na pobyt ludzi (§ 3 pkt 20 rozporządzenia). Mało tego, w rozporządzeniu tym dopuszcza się sytuację, w której pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi znajduje się w suterenie (§ 300 ust. 2 pkt 3). Stwierdzenie zatem, że okno prowadzi do sutereny nie przesądza, że nie jest to najniżej położone okno w rozumieniu § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Zgodzić się natomiast należy, że Sądem pierwszej instancji, że w przepisie tym, jak i w całym § 13, chodzi o pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Konieczne jest więc wyjaśnienie, czy pomieszczenie z oknem, które według skarżących, jest oknem najniżej położonym, jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi w znaczeniu określonym w § 4 powołanego rozporządzenia. Jeżeli jest to takie pomieszczenie, to dotychczasowe obliczenia organów administracji, stanowiące podstawę ustalenia, że zachowane zostały warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul [...] tracą znaczenie. Zatem również z tej przyczyny, mimo że argumentacja Sądu pierwszej instancji zawiera błąd, Sąd ten trafnie podniósł niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.