Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2579/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i  par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA (del.) Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 197/16 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 29 lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Bk 197/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 29 lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie zasiłku celowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 11 lutego 2016 r. nr [..] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] przyznał J.G. pomoc społeczną w formie jednorazowego zasiłku celowego na zakup węgla w wysokości 100 zł płatnego jednorazowo w miesiącu lutym 2016 r.

Organ pierwszej instancji ustalił - w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J.G. z dnia 18 stycznia 2016 r. o przyznanie pomocy na zakup 2 ton węgla, w którym to postępowaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy - że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,05 ha fizycznych tj. 2, 3875 ha przeliczeniowych. Ustalono, że w grudniu 2015 r. wnioskodawca uzyskał dochód w wysokości 687, 60 zł (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), który – na potrzeby ustalenia dochodu w postępowaniu o pomoc społeczną – pomniejszono o opłacone składki na KRUS (130 zł miesięcznie). W konsekwencji dochód strony ustalono na kwotę 557, 60 zł tj. niższą od kryterium dochodowego jednoosobowej rodziny (634 zł). Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że w trakcie wywiadu środowiskowego stwierdził znaczny zapas drewna na opał u wnioskodawcy, wystarczający na ogrzanie części domu. Stwierdzono też, że oprócz drewna suchego posiada on znaczny zapas drewna mokrego przechowywanego na podwórku oraz uzyskuje drewno z własnego lasu o powierzchni 0,9 ha. Organ ten stwierdził, że brak znacznych mrozów oraz zapasy drewna uzasadniają przyznanie stronie kwoty 100 zł na zakup węgla, nadto z urzędu jest wiadome organowi, że wnioskodawcy w zakupie odzieży, żywności i zaspokajaniu innych potrzeb bieżących oraz w opłacaniu prądu pomagają rodzice. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, nadto jest uzależniona od możliwości finansowych Ośrodka, które nie wystarczają na zaspokojenie w pełni żądań wszystkich potrzebujących. Stąd też wysokość przyznawanej pomocy jest ustalana w zależności od tych możliwości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.G., który wskazał, że przyznana pomoc wystarczy mu na zakup jedynie kilkudziesięciu kilogramów węgla, zaś to nie wystarczy na ogrzanie zajmowanych przez niego pomieszczeń w nieszczelnym budynku mieszkalnym, podobnie jak nie zaspokaja tej potrzeby posiadane przez niego drewno. Wskazał, że wielokrotnie odmawiano mu środków na wymianę okien oraz ocieplenie budynku, w którym temperatura spada do 6 stopni powyżej zera i powoduje pogorszenie się jego stanu zdrowia. Wyjaśnił, że posiada jedynie 0,15 ha lasu olchowego w wieku 65 lat przeznaczonego do zupełnego wyrębu, jednakże korzysta z tego lasu i drewno niedługo się skończy. Nie ma też środków na opłaty związane z postępowaniem o wydanie pozwolenia na pozyskanie drewna z lasu, nadto przeznaczenie na opał drewna, które jest materiałem budowlanym, jest marnotrawstwem.

Decyzją z dnia 29 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając w całości dokonane ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy przeprowadzoną w pierwszej instancji Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu 100 zł pomocy na zakup węgla nie przekracza granic uznania administracyjnego. W sprawie ustalono bowiem, że budżet Ośrodka na 2016 r. wynosi tylko 25 000 zł, z czego do dnia 23 lutego 2016 r. wydatkowano około czwartą część środków. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wspierającą, a nie zastępującą podopiecznych rolę pomocy społecznej. Wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego poinformowano stronę o możliwości wystąpienia do KRUS o rentę chorobową, o możliwości wystąpienia o zasiłek okresowy oraz podjęcia pracy w położonych w pobliżu miejsca zamieszkania sklepach. Wskazano, że istnieje możliwość pozyskania przez stronę środków na swoje utrzymanie bez konieczności sięgania po pomoc społeczną, czego jednak wnioskodawca nie czyni.

Kolegium oceniło sformułowane w odwołaniu zarzuty jako bezpodstawne. Wyjaśniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód strony (powtórzył w całości wyliczenia za organem pierwszej instancji) oraz wskazał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt przebywania strony na zwolnieniach lekarskich. Nadto z faktury zakupu lekarstw w dniu 19 lutego 2016 r. na kwotę 72, 95 zł wynika, że strona posiada środki na ten cel. Zdaniem Kolegium, nie potwierdziły się również zarzuty o nierzetelności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wynika z niego natomiast, że wnioskodawca mieszka w drewnianym domu, w którym zajmuje kuchnię i pokój, w domu brak łazienki, wc i bieżącej wody. Dom ogrzewany jest kuchnią kaflową i piecykiem na węgiel. Nadto ustalono, że strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim i leczy się w poradni rehabilitacyjnej i nefrologicznej. Powyższe ustalenia wystarczyły, zdaniem organu, do wydania decyzji w kwestii pomocy finansowej na zakup węgla.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego J.G., który zarzucił nieuczciwość działania organu odwoławczego, nierzetelność, kłamliwość i naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w przypadku decyzji uznaniowych wydawanych na podstawie u.p.s., znaczenie mają wynikające z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, cele pomocy społecznej. Z przepisów powyższych wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Jednakże pomoc społeczna nie może wyręczać strony w staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych we własnym zakresie i stanowić jej głównego i stałego źródła dochodów. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 7 u.p.s., nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentem środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Osoby ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie otrzymają świadczenia, o które wnioskowały lub otrzymają świadczenie w niższej niż żądana wysokości, bowiem zależy to od możliwości finansowych poszczególnych ośrodków pomocy społecznej oraz od liczby potrzebujących.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że skarżący spełnia kryteria dochodowe oraz materialnoprawne przesłanki z art. 39 ust. 1 u.p.s. – uzasadniające przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. Przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zaświadczenia odnoszące się do dochodu z gospodarstwa rolnego dawały postawę do poczynionych ustaleń. Zarzuty skargi nieterminowego wypłacania wcześniej przyznanych zasiłków czy wysokich według oceny skarżącego wynagrodzeń pracowników OPS w [..] nie mogą odnieść żadnych skutków dla oceny legalności decyzji. Organ miał obowiązek przeanalizowania potrzeb skarżącego, ale i środków jakimi dysponuje na pomoc społeczną i tego dokonał. Z informacji z dnia 24 lutego 2016 r. (k. 8 akt adm. II instancji) w sposób czytelny wynika budżet OPS na wypłatę zasiłków celowych w 2016 r. wynoszący 25 000 zł i wysokość wypłaconych na tę datę kwot ze wskazaniem podmiotów którym pomoc przyznano. Wynika z niej także zakres wnioskowanej przez skarżącego i przyznanej mu pomocy w tej formie, aktywność skarżącego w żądaniu pomocy oraz proponowane formy polepszenia swojej sytuacji (ubieganie się o rentę, możliwość przyznania zasiłku okresowego której to formy pomocy odmawia gdyż jest zbyt niska). Także pracownicy OPS wskazują możliwości ewentualnego zatrudnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy pozwala na ocenę, że rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy społecznej na zakup opału w postaci 2 ton węgla załatwiony decyzją z dnia 11 lutego 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia 29 lutego 2016 r. w których przyznano pomoc uwzględniającą częściowo żądanie – nie narusza prawa. Skoro – jak wynika z przytoczonego wyżej art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. – zasiłek celowy mógł być przyznany w wysokości pozwalającej na zaspokojenie jedynie części potrzeby, skarżący nie mógł oczekiwać od organu przyznania zasiłku w kwocie pozwalającej na pokrycie pełnego zakupu 2 ton opału.

Ponadto Sąd zauważył, iż decyzja w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na ocenie czy organy nie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną, gdy orzekający organ zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ustali wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 u.p.s. okoliczności i je uzasadni w należyty sposób, zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem potrzebne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności zostały ustalone, wyjaśnione i rozważone a wydane rozstrzygnięcie czytelnie uzasadnione. Decyzję poprzedził konieczny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony, pozwalający na ustalenie rzeczywistej sytuacji skarżącego, wymagającej wsparcia finansowego. Wsparcia tego organ udzielił stosownie do własnych możliwości i z uwzględnieniem konieczności zaspakajania potrzeb wszystkich podopiecznych, co podkreślone zostało w decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.G., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo przekroczenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję granic uznania administracyjnego i naruszenia przez ten organ wskazanych przepisów k.p.a., jako że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, zaniechał odniesienia się do dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego, wyciągnął wnioski nieuwzględniające tych dowodów i wyjaśnień oraz sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, jak również nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego, co skutkowało w szczególności:

a) pominięciem szczegółowych okoliczności dotyczących stanu budynku, w którym mieszka skarżący, podczas gdy mają one bezpośrednie znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia,

b) pominięciem negatywnych zdarzeń losowych, które dotknęły skarżącego, a także długich zwolnień lekarskich skarżącego, podczas gdy okoliczności te miały wpływ na sytuację skarżącego w czasie wydawania decyzji, a ponadto ich uwzględnienie mogło doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 40 ustawy o pomocy społecznej,

c) błędnym uznaniem, że skoro skarżący posiada las, to może bez przeszkód pozyskiwać z niego opał, bez odniesienia się do jego wyjaśnień,

d) błędnym uznaniem, że skoro skarżący opłacił gotówką pojedynczą fakturę VAT za leki, to posiada środki utrzymania,

e) błędnym uznaniem, że skarżący może potencjalnie uzyskiwać środki utrzymania z gospodarstwa rolnego, z renty chorobowej KRUS i z zatrudnienia w sklepie, bez odniesienia się do jego wyjaśnień.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjne w sprawie nie został wyjaśniony stan faktyczny, bowiem nie uwzględniono dowodów i wyjaśnień skarżącego. Jak wynika ze skargi kasacyjnej faktami, które nie zostały wzięte pod uwagę, albo zostały niewłaściwie ocenione są zły stan techniczny budynku którym mieszka skarżący, stan zdrowia skarżącego, brak możliwości uzyskiwania w potrzebnej ilości opału z lasu, zła sytuacji materialnej wnioskodawcy, niemożność uzyskania dochodu z innych źródeł.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Przede wszystkim przepis art. 151 P.p.s.a. nie pozostaje w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Przepisy te wzajemnie się wykluczają. Niezależnie od tego wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji, kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, trafnie zaakceptował ustalenia w zakresie sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej skarżącego . Prawidłowo uznał, że pod tym względem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nie ma zatem podstaw do stawiania zarzutu niedostrzeżenia naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Zwrócić należy uwagę na to, że stawiając tezę o niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wnoszący kasację ( poza dowodami znajdującymi się w aktach sprawy) nie wskazał innych dowodów. Konieczne jest natomiast spostrzeżenie, że organy ustaliły stan faktyczny na podstawie wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Rodzinny wywiad środowiskowy jest zaś w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dowodem szczególnym. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 728 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast w myśl art. 107 ust. 1, to właśnie rodzinny wywiad środowiskowy jest dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Szczególna waga tego dowodu wynika także z unormowania art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 107 ust. 5b pkt 1-19 wymieniają dokumenty, na podstawie których, w trakcie wywiadu środowiskowego, ustala się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby. Regulacja ta określa rzeczywisty zakres postępowania dowodowego wynikający z przeprowadzenia dowodu z rodzinnego wywiadu środowiskowego. Możliwość wzięcia aktywnego udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego oznacza możliwość ustosunkowania się do szeregu dowodów, w tym także możliwość złożenia własnego oświadczenia o stanie majątkowym (art. 107 ust. 5b pkt 20 ustawy o pomocy społecznej). Organ I instancji przeprowadził wywiad oraz na jego podstawie ustalił istotne okoliczności obrazujące sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącego. Do ustaleń wywiadu bezpośrednio nawiązało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia wynikające z tego szczególnego środka dowodowego nie zostały przez skarżącego podważone. Z wywiadu środowiskowego oraz akt sprawy wynikają wszystkie te okoliczności, które zdaniem skarżącego nie zostały uwzględnione tj. zły stan jego zdrowia, zły stan techniczny domu, w którym skarżący mieszka ( dom wymaga remontu bowiem dach i okna są nieszczelne, wymiany wymagają też stare instalacje elektryczne ), zły stan gospodarstwa rolnego, brak narzędzi rolniczych, poniesiona szkoda związana z utratą trzody chlewnej.

W sprawie nie było kwestionowane przez organ twierdzenie skarżącego, że opał z własnego lasu nie wystarcza na ogrzanie domu. Organ podniósł jedynie, że zapas drewna posiadany przez skarżącego, brak mrozów i możliwość pozyskania dodatkowego opału z lasu uzasadniają przyznanie zasiłku celowego w wysokości 100 zł.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że fakt jednorazowego zapłacenia gotówką za lekarstwa nie dowodzi, że posiada on środki na ich zakup. W sytuacji jednak gdy organ zgadza się ze skarżącym odnośnie tego że jego położenie jest trudne ( przyznaje przecież zasiłek ), wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędne wnioski co do możliwości zakupu lekarstw pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Reasumując wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie były znane organowi i Sądowi I instancji. Znane są również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie zmieniają jednak oceny co do prawidłowości zaskarżonego wyroku. Skarżącemu wielokrotnie przyznawano świadczenia z pomocy społecznej i niewątpliwie skarżący znajduje się w sytuacji uzasadniającej ubieganie się o taką pomoc. Należy jednak pamiętać, że to na skarżącym w pierwszej kolejności spoczywa ciężar zadbania o swoje potrzeby, podczas gdy jak wynika z akt sprawy pomimo sugestii organu odmawia on wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego, twierdząc że jest za niski. Pomimo złego stanu zdrowia nie stara się o przyznanie renty, nie podejmuje też żadnych działań w celu poprawienia swojej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Okoliczności takie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą świadczyć o tym, że skarżący zapomina o charakterze wnioskowanych świadczeń, które ukierunkowane są na pomoc, a nie na utrzymanie ich beneficjentów.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.