Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1559/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  32  ust.  1,  art.  33  ust.  1,  art.  8,  art.  40
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art.  207  par.  1,2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art.  200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 10.257 zł (dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydaną po przeprowadzeniu przetargu, odmawiającą C. Sp. z o.o., udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w J.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Do Ministra Finansów wpłynęły wnioski podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie m., zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 z późn. zm.).

W dniu [...] czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie m. Określona w nim została m.in. wymagana treść ofert, jak też kryteria i sposób oceny ofert przetargowych.

W wyznaczonym w zawiadomieniu terminie, do Ministerstwa Finansów wpłynęły oferty następujących podmiotów:

C. Sp. z o.o. z siedzibą w O., przy ul. W.[...],

C. Sp. z o.o. z siedzibą we W., przy ul. P. [...],

Z.S.A. z siedzibą w W., przy ul. S. [...] oraz

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. J. [...],

C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., ul. W. [...]

E. Sp. z o.o. z siedzibą w O., ul. W. [...],

C. Sp z o.o. z siedzibą w W., ul. J. [...]

Komisja przetargowa przeanalizowała złożone oferty zgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych, biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczącego treści ofert.

Komisja stwierdziła, że oferty podmiotów z pkt 1,4-7 nie spełniają wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.I oraz pkt 2.II.

Z tego względu komisja przetargowa odrzuciła oferty tych spółek C. Sp. z o.o. jako niespełniającą wymagań co do treści oferty przetargowej, przy czym C. Sp. z o.o. co do 1 oferty.

Natomiast ofert spółek: Z. S.A. oraz C. Sp. z o.o., oraz C. Sp. z o.o. ( co do 1 oferty) zawierały dokumenty określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu.

Następnie komisja przetargowa przystąpiła do analizy i oceny tych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], takimi jak:

spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych,

kryteria do oceny ofert określone w w/w rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu.

W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa stwierdziła, iż suma punktów uzyskanych przez ofertę Z. S.A. wyniosła 26, suma punktów uzyskanych przez ofertę C. Sp. z o.o. wyniosła 16 natomiast przez C. Sp zo.o. wynosiła 22 punkty.

W związku z powyższym komisja przetargowa dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, a mianowicie:

Z. S.A. - 26 punktów,

C. Sp. z o.o. -22

C. Sp. z o.o. - 16 punktów.

Uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe, Minister Finansów - odrębnymi decyzjami - udzielił koncesji na prowadzenie kasyna gry spółce Z. S.A. i C. Sp. z o.o. oraz odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. C. Sp. z o.o. , C. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. P. Sp z o.o. E. Sp. zo.o. oraz C. Sp. z o.o. co do 1 oferty.

W dniu [...] maja 2013 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło odwołanie C. Sp. z o.o. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w Jankach.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. akt. VI SA/Wa 3521/13 uchylił decyzję organu z dnia 11 października 2013 r.

W wyroku Sąd wskazał, że zarówno decyzja I, jak i II instancji zostały podpisane przez Podsekretarza Stanu, J. K. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, w szczególności jej art. 130 § 1 pkt 6. Stwierdzając wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, mając na względzie zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny, w tym biorąc pod uwagę ustalenia komisji przetargowej, Minister Finansów decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r., nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sprawie bezspornym jest, iż C. Sp. z o.o. zwróciła się z żądaniem udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie m. w J., a tym samym z żądaniem przyznania stronie uprawnienia w zakresie urządzania gier cylindrycznych, w karty oraz gier na automatach w kasynie gry we wskazanej lokalizacji. Z takim żądaniem wystąpili również inni uczestnicy postępowania przetargowego, z tym że każda ze stron żądała udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w lokalizacji wskazanej w swojej ofercie przetargowej, a po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę, co do jej istoty, w granicach żądania określonego przez daną stronę.

Organ odwoławczy podkreślił, że udzielenie bądź odmowa udzielenia koncesji przez Ministra Finansów, po przeprowadzeniu przetargu, następuje w drodze decyzji indywidualnej rozstrzygającej co do całości sprawę w stosunku do określonego podmiotu, określonej i wyznaczonej żądaniem poszczególnych stron. Nie jest to więc sytuacja w której prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego sprawy oraz tej samej podstawy prawnej.

Podkreślił, iż odpowiednie stosowanie przez Ministra Finansów przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z prowadzeniem postępowań koncesyjnych na podstawie ustawy o grach hazardowych, wymaga od organu odpowiedniego stosowania m. in. art. 207 Ordynacji, co też organ zrobił w przedmiotowej sprawie, kierując do wszystkich uczestników przetargu indywidualne decyzje rozstrzygające każdą sprawę co do jej istoty.

Z tego też względu Minister za nieuzasadnione uznał, wyrażone w odwołaniu, żądanie, doręczenia odwołujące się spółce pozostałych odrębnych decyzji wydanych po przeprowadzeniu przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie m.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 35 pkt 18 ustawy o grach hazardowych w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2010 r. Nr 161, poz. 1085, ze zm.), polegający na nieodrzuceniu oferty spółki Z. S.A. w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie l., pomimo że do oferty tej załączono oświadczenia niespełniające, zdaniem strony, wymogu art. 35 pkt 18.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie określają, w stosunku do powyższych oświadczeń terminu ich "ważności" i z tego względu przyjąć należy, że można się na nie powoływać aż do czasu ich cofnięcia przez osoby, które je złożyły. Skoro zatem powyższe, bezterminowe oświadczenia zostały przez Z. S.A. dołączone do swojej oferty przetargowej zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. to brak jest formalnych podstaw do stwierdzenia przez organ, że nie mogą być one wykorzystane na potrzeby tego właśnie przetargu.

Organ II instancji nie uznał za uzasadniony formułowany przez stronę zarzut naruszenia art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej. Organ wyjaśnił, że stronie udostępniona została całość dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego (m.in. wszystkie oferty przetargowe i protokół z posiedzenia komisji przetargowej). Podniósł, że zapewnił stronie skarżącej możliwość wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ wyjaśnił, dlaczego odmówił zapoznania się i sporządzenia odpisów z decyzji, wydanych po przeprowadzeniu przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie m.

Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia norm prawnych określonych w art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, bez wyraźnego podania podstawy prawnej tej decyzji. Organ wskazał na brak uzasadnienia i lakoniczność tego zarzutu i zajął stanowisko, iż działał zgodnie z prawem. Nie naruszył także art. 121 Ordynacji podatkowej, bowiem zasada zaufania wyrażona w tym przepisie nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem.

Zdaniem Ministra Finansów nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 124 Ordynacji podatkowej polegający na niewyjaśnieniu stronie, zarówno w protokole z posiedzenia komisji przetargowej, jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. przesłanek, na podstawie których C. Sp. z o.o. uzyskała niższą od innych punktację, co uniemożliwiło spółce odniesienie się do zasadniczości przyjętej przez organ oceny.

Wyjaśnił, że przyznawanie punktów za poszczególne kryteria ofert przetargowych następuje na podstawie znanego skarżącej spółce dokumentu, tj. załącznika do zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. Wskazał, iż załącznik ten określa szczegółowo punktacje za poszczególne kryteria, ze wskazaniem wytycznych co do sposobu przyjmowania punktów za każde kryterium. Znając swoją i inne oferty oraz treść załącznika strona ma przesłanki uzyskania przez nie niższej punktacji niż zwycięzca przetargu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jaki poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r., o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540,), polegające na wydaniu w sprawie decyzji częściowej, pomimo że art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej nie przewiduje wydawania decyzji częściowych, oraz na niewydaniu decyzji rozstrzygającej przetarg o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie l. zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...],

b) art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, poprzez odmówienie wydania Skarżącej odpisu decyzji Ministra Finansów wydanych na rzecz Z. S.A. oraz C. sp. z o.o. w wyniku postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie l., zgodnie z zawiadomieniem o przetargu, jak również odmowę udostępnienia innych dokumentów złożonych do akt sprawy przez Z. S.A. po dacie złożenia oferty przetargowej, pomimo że Skarżąca jest stroną wyżej wskazanego postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia Skarżącej pełnego udziału w postępowaniu;

c) art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, polegające na prowadzeniu postępowania oraz wydaniu rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z zasadami ogólnymi wyrażonymi w ww. przepisach ordynacji podatkowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

a) art. 35 pkt 18) ustawy o grach hazardowych w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. z 2010 r., Nr 161, poz. 1085, ze zm., dalej: "rozporządzenie MF") poprzez nieodrzucenie oferty spółki ZPR S.A. w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie l., pomimo że do oferty tej załączono oświadczenia niespełniające wymogu art. 35 pkt 18) ustawy o grach hazardowych, co w konsekwencji doprowadziło do odmówienia Skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w G., w województwie l.;

b) naruszenie art. 33 ust. 2, 3 i 4 ustawy o grach hazardowych poprzez częściowe przeprowadzenie postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie l. z pominięciem postępowania przetargowego, oraz uwzględnienie w tymże postępowaniu dokumentów merytorycznych I niezałączonych do oferty Z. S.A., jak również nieodrzucenie oferty Z. S.A. pomimo niezgodności regulaminu gier cylindrycznych, gier w karty i gier na automatach załączonego do oferty przetargowej tegoż podmiotu z wymogami ustawy o grach hazardowych;

c) naruszenie art. 2, art. 20, art. 32 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 482, dalej: "Konstytucja") poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej o rozporządzenie MF, które wprowadza zasady rozstrzygania przetargów na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry ponad upoważnienie zawarte w ustawie o grach hazardowych i wbrew wytycznym zawartym w treści ustawy o grach hazardowych, a tym samym wydanym z naruszeniem art. 33 § 5 pkt 2) i 3) ustawy o grach hazardowych;

d) naruszenie art. 15 § 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi "przepisu technicznego" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm., "dyrektywa 98/34"), w związku z czym jego projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 § 1 dyrektywy 98/34;

e) naruszenie art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że konsekwencją niedopełnienia obowiązku notyfikacji Komisji projektu ustawy o grach hazardowych (w tym projektu art. art. 15 § i), nie jest brak możliwości zastosowania tych przepisów w relacji państwo-jednostka.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zaskarżoną decyzję w powyżej omówionych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając decyzję skierowaną tylko do jednego z uczestników przetargu na koncesję organ nie orzekł o całości sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie do Ministra Finansów wpłynęły wnioski kilku podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie l. ?. W dniu [...] czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zamieszczone zostało zawiadomienie Nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie m. Po przeprowadzeniu postępowania przetargowego Minister Finansów udzielił koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie m. Spółce Z. S.A. i C. Sp z.o.o. co do jednej oferty Jednocześnie, odrębnymi decyzjami, organ odmówił udzielenia koncesji pozostałym podmiotom, tj. w tym skarżącej.

Udzielanie koncesji na prowadzenie kasyna gry reguluje rozdział 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy, koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w przypadku złożenia wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra informację o złożeniu wniosku, wraz ze wskazaniem nazwy podmiotu, przedmiotu wniosku oraz miejscowości, której wniosek dotyczy. Jeżeli o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2).

Sąd podziela stanowisko organu, iż postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym poprzedzonym postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu ustalenie, czy wszystkie oferty spełniają warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert jest zdaniem komisji najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie ma. Przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji.

Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ wskazał art. 207 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy rozporządzenia MF z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.

Zgodnie z art. 207 O. p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Orzekanie w drodze decyzji dotyczy jednak konkretnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie m. dotyczyło jednej sprawy w znaczeniu, o którym mowa w powołanym art. 207 O. p.

Pojęcie sprawy administracyjnej było wielokrotnie definiowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Formułowane definicje mają zastosowanie również na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). Jak podaje W. Dawidowicz przez sprawę administracyjną rozumie się "...zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem." (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, 1989, str. 8).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "... sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc, to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Nie można pojęcia sprawy administracyjnej sprowadzać tylko do treści żądania podmiotu (podmiotów)." (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I FSK 457/11).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd. Dlatego też powoływany przez organ art. 40 u.g.h. należy rozumieć przez pryzmat sprawy administracyjnej, a nie formalnego działania w ramach konkretnego wniosku o udzielenie koncesji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji przemawia za taką wykładnią tego przepisu. Organ uzasadniając odmowę przyznania koncesji stronie skarżącej, wyjaśnia dlaczego oferta innego podmiotu została uznana za lepszą. Nie można więc uznać, że granice sprawy wyznacza tylko treść żądania tego konkretnego oferenta. Granice te będą bowiem wyznaczały wszystkie wnioski złożone do przetargu. Taka jest przecież istota rozstrzygnięcia postępowania przetargowego, a więc z definicji konkurencyjnego.

Zasadą w postępowaniu powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy co do jej istoty jedną decyzją. Jeżeli przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, w której udział bierze kilka stron powinna zapaść jedna wspólna decyzja administracyjna kształtująca sytuację prawną wszystkich stron postępowania (tak również B. Adamiak [w:]B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, str.364). W wyroku z dnia 30 października 2000 r. NSA podkreślił, iż decyzja kończąca postępowanie to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego i materialnego (wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., I SA/Łd 588/98).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że zakres sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu obejmuje rozstrzygnięcie co do wszystkich wniosków złożonych w odpowiedzi na jedno zawiadomienie o przetargu. W wyniku tego przetargu mogła bowiem zostać udzielona jedna koncesja, rozstrzygnięcie przyznające koncesję jednemu z uczestników przetargu automatycznie eliminuje taką możliwość w stosunku do pozostałych oferentów.

Zawarte w art. 8 u. g. h. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie uzasadnia wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji częściowych bowiem treść powoływanego wyżej art. 207 O. p. nie daje podstawy do wydania decyzji częściowej. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości zastosowałby rozwiązanie analogiczne do regulacji zawartej w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który w art. 104 § 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej. Stanowisko organu o dopuszczalności wydania decyzji częściowych w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 41 i art. 42 ustawy o grach hazardowych. Wskazane artykuły zawierają przepisy materialnoprawne, nie zawierają regulacji proceduralnych. Wniosek, że z treści tych przepisów można wywodzić, że dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji, jest zdaniem Sądu zbyt daleko idący.

Należy podkreślić, że prawo procesowe pełni funkcję instrumentalną wobec prawa materialnego. W komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się, że "Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Postępowanie to (...) ma także na celu:

1) zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego,

2) wykonywanie i urzeczywistnianie prawa materialnego (tzw. służebna funkcja postępowania administracyjnego),

3) zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) praw i wolności, zwłaszcza wtedy, gdy te prawa i wolności są naruszane przez państwo.’’ (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej Lex 44/2015).

Pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie postępowania podatkowego.

Przyjęcie przez organ założenia, tak jak w niniejszej sprawie, wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym w jednej sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie m., nie daje możliwości realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 127 O. p., której istota wyraża się w możliwości dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. T. II, Toruń 2007, str. 34).

Należy zauważyć, że w sprawie zakończonej decyzją z 2 kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał że w tym postępowaniu C. nie przysługuje przymiot strony. Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1560/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe rozstrzygnięcie, również stojąc na stanowisku, że sprawa wszystkich wniosków złożonych w odpowiedzi na jedno zawiadomienie o przetargu powinna zostać rozstrzygnięta jedną decyzją administracyjną.

W takim stanie rzeczy praktyka organu całkowicie eliminuje prawo uczestnika przetargu, którego wniosek o przyznanie koncesji nie został uwzględniony do kontroli instancyjnej negatywnego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem w przypadku, gdy zarzuty takiego uczestnika przetargu okażą się zasadne, to nie będzie możliwości zakończenia sprawy w sposób dla niego korzystny, gdyż decyzja przyznająca koncesję konkurentowi w przetargu będzie decyzją ostateczną. Taka sytuacja nie jest do pogodzenia ze wspomnianą już zasadą dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu jedynie orzeczenie jedną decyzją o wszystkich ofertach złożonych w wyniku zamieszczenia zawiadomienia o przetargu na udzielenie dwóch koncesji na terenie województwa m. pozwoli na pełne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w sposób gwarantujący wszystkim oferentom na realizację prawa do kontroli instancyjnej. Nie można uznać, że stoi temu na przeszkodzie tajemnica handlowa przedsiębiorstw poszczególnych oferentów. Każdy z podmiotów składając ofertę musi godzić się z tym, że konkurując z innymi musi uczynić jawnymi część niezbędnych dla tego postępowania danych dot. swojej działalności. Nie jest to nic wyjątkowego, wręcz przeciwnie postępowanie standardowe w przypadku przetargów regulowanych przez prawo zamówień publicznych, przetargi na częstotliwości radiowe i telewizyjne czy też telekomunikacyjne. Nie ma żadnych powodów, aby w tym przypadku przyjmować odmienne rozwiązania i standardy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów uwzględni pogląd zaprezentowany w niniejszym orzeczeniu.

Wobec uwzględnienia zarzutu dot. naruszenia art. 207 O.p. jest przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.