Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1797/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. P., E. K. i S. C. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ([...]) o powierzchni [...], zapisanej w księdze wieczystej rep. hip. [...] nr hip. [...], stanowiącej własność [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] (strony niniejszego postępowania) wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił tryb i zasady rozpatrywania sprawy w trybie określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz znaczenie ustawowego pojęcia rażącego naruszenia prawa.

W ocenie organu nadzoru nie można stwierdzić, że kontrolowane decyzje z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. zostały wydane bez podstawy prawnej, ponieważ istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci decyzji wywłaszczeniowych, tj. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1957 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1955 r. Minister podzieli stanowisko wyrażone przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., że przedmiotem postępowania nadzorczego nie mogło być pismo z dnia [...] marca 1952 r. zatytułowane "obwieszczenie o orzeczeniu wywłaszczenia". Na przedmiotowym piśmie brak jest podpisu. Ponadto, z akt archiwalnych nie wynika, że pismo to weszło do obrotu prawnego. Adnotacja zawarta na przedmiotowym piśmie o wysłaniu "obwieszczenie o orzeczeniu wywłaszczenia" do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nie może w ocenie organu nadzoru stanowić o wejściu tego pisma do obrotu prawnego, ponieważ w Dziennikach Urzędowych Rady Narodowej z lat 1952-1960 brak jest obwieszczenia o tożsamej treści. Ponadto, w obwieszczeniu Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1952 r. zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1952 r. wskazano, że odnośnie nieruchomości wskazanych w piśmie z dnia [...] marca 1952 r. w dniu [...] czerwca 1952 r. odbędzie się rozprawa wywłaszczeniowa. Tym samym nie można uznać, że pismo z dnia [...] marca 1952 r. weszło do obrotu prawnego, skoro rozprawa wywłaszczeniowa odbyła się dopiero 3 miesiące później. Dodatkowo Minister wskazał, że względem [...] z [...] nieruchomości wskazanych w piśmie z dnia [...] marca 1952 r. dokonano wywłaszczenia orzeczeniem z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...], które zostało prawidłowo ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr 4 poz. 27. Oznacza to, że pismo z dnia [...] marca 1952 r. stanowiło jedynie projekt rozstrzygnięcia, a tym samym nie mogło stanowić podstawy wywłaszczenia nieruchomości. Wobec powyższego, w decyzjach z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r. organ słusznie uznał, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1955 r. nie zostało wydane w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej innym orzeczeniem, a więc nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Następnie Minister przywołał treść art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 Nr 4, poz. 25) i wyjaśnił, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 20, poz. 138).

Minister szczegółowo przeanalizował po raz kolejny merytoryczną prawidłowość wszczęcia i przeprowadzenia zakwestionowanego postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu nadzoru z zachowanych w sprawie dokumentów wynika, że m.in. przedmiotowa nieruchomość została w 1940 r. zajęta przez niemieckie władze okupacyjne i włączona do stałych ogródków działkowych przy ul. [...]. Ponadto po wyzwoleniu [...] władze miejskie oddały w użytkowanie rodzinom robotniczym ogrody działkowe przy ul. [...] (pismo Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarczy z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...]). Przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana i wyposażona w instalację wodociągową ze środków miejskich (pismo Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Gospodarczy z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...]). Z akt archiwalnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Gminy Miasta w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dzień wejścia w życie powołanego wyżej dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r.).

Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1948 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki orzekł o przywróceniu na rzecz [...] posiadania przedmiotowej nieruchomości. Jednak, jak słusznie wskazał organ nadzoru w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe postanowienie zostało wykonane. Ponadto postanowienie to zostało wydane już po dniu 16 kwietnia 1948 r., a zatem po dniu wejścia w życiu dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Tym samym niewątpliwie spełniona została przesłanka wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. (tj. przesłanka znajdowania się w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych).

Minister przywołał treści art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. oraz art. 4 dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 34, poz. 208) i art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) i uznał, że ogrody działkowe były urządzeniami użyteczności publicznej i mogły podlegać wywłaszczeniu w powołanym wyżej trybie, ponieważ spełniały wszystkie przesłanki do uznania ich za obiekty użyteczności publicznej, tj. były dostępne dla ogółu społeczeństwa oraz realizowały wartości powszechnie przez to społeczeństwie akceptowane. Cel urządzenia ogródków działkowych był przy tym celem zbliżonym do celów wskazanych w art. 2 pkt 1 lit. d i e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zieleńce, parki, lasy).

Po dokonaniu tej analizy organ nadzoru stanął na stanowisku, że Minister w kwestionowanych decyzjach z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nie naruszył rażąco prawa, uznając, że urządzenie ogródków działkowych stanowiło cel użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 lit. f dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

W tej sytuacji Minister szczegółowo przeanalizował prawidłowość uznania przez organ nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały warunki formalne wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Minister wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr [...], w którym Wydział Gospodarczy - Zarząd Miejski złożył do Prezydenta wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (który to wniosek został przez ten organ zaakceptowany w dniu [...] kwietnia 1949 r.). Tym samym wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie określonym w art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Organ nadzoru wyjaśnił, że w aktach archiwalnych nie zachowała się uchwała Rady Państwa zatwierdzająca wniosek wywłaszczeniowy, jednak jak wynika z pisma Zarządu Miejskiego z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...], uchwała taka została podjęta. Z faktu, że po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie zachowały się wszystkie dokumenty dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia nie można natomiast domniemywać, że dokumenty te nie zostały nigdy sporządzone, gdyż takie domniemanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Zdaniem Ministra przedmiotowy wniosek wywłaszczeniowy zawierał wszystkie wymagane elementy, tj. określenie celu wywłaszczenia, oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, opis przeznaczenia nieruchomości i jej dotychczasowego wykorzystania. Ogłoszenie o wywłaszczeniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr 8 pod poz. 67 oraz wywieszone w urzędzie w dniach [...] kwietnia 1950 r. - [...] kwietnia 1950 r. W toku postępowania przeprowadzono w dniach [...] lutego 1952 r., [...] czerwca 1952 r. oraz [...] marca 1954 r. trzy rozprawy wywłaszczeniowe, w których brał udział pełnomocnik [...].

Po dokonaniu tej analizy dotyczącej spełnienia w kwestionowanym postępowaniu wywłaszczeniowym warunków formalnych organ nadzoru stanął na stanowisku, że Minister w kwestionowanych decyzjach z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nie naruszył rażąco prawa, oceniając legalność orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 1957 r.

Dodatkowo Minister wskazał, że w zaskarżonych obecnie decyzjach organu nadzoru z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, albowiem: decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, że decyzjami tymi rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzje nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, kontrolowane decyzje nie były niewykonalne oraz brakuje podstaw do twierdzenia, że powołane decyzje w razie wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą lub są dotknięte wadą powodującą ich nieważność z mocy prawa.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie przepisów:

I - postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz 4 kpa przez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji nadzorczych, kontrolujących prawidłowość przeprowadzonych w latach 1949-57 postępowań administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania. Skarżący kwestionują podstawę prawną działania organów wywłaszczeniowych oraz prawidłowość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący wskazują przepisy prawa, które ich zdaniem nie obowiązywały w dniu wydania kwestionowanych decyzji administracyjnych;

- art. 7 kpa - kwestionując prawidłowość poczynionych przez organy nadzoru ustaleń wobec niepełnego historycznego materiału dowodowego, skarżący twierdzą, że brak w materiale dowodowym wskazanych przez nich dokumentów archiwalnych związanych z przedmiotową nieruchomością uniemożliwia odmowę stwierdzenia nieważności zakwestionowanych orzeczeń wywłaszczeniowych,

- art. 7a kpa poprzez odmowę interpretacji na korzyść strony istniejących wątpliwości dotyczących prawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego,

- art. 7, art. 8 i art. 10, art. 79a i art. 138 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, zaniechanie podejmowania właściwych działań dla ustalenia okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez nierozpatrzenie żadnych zarzutów i wniosków skarżących podniesionych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. i kolejnych pismach z dnia [...] lutego 2018 r. (niewydanie żadnej decyzji odnośnie wniosku o wstrzymanie zaskarżonych orzeczeń na podstawie art. 159 kpa), z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r., w szczególności w zakresie opisanym w akapicie 5 str. 3 - dotyczącym wznowienia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek z dnia [...] maja 1952 r. Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, wniosku z dnia [...] maja 2019 r., w szczególności zarzutów z pkt 4, 5, 6, 7 i 9 pisma z dnia [...] listopada 2018 r., a w szczególności nieustosunkowanie się do argumentacji zawartej w/w pismach w przedmiocie zarzutów podniesionych także w niniejszej skardze, w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł wydając swoje rozstrzygnięcie,

II - prawa materialnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czyli:

- art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 oraz art. 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) polegającym na rażąco wadliwym ponownym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została zajęta na cel użyteczności publicznej, a nadto wadliwym przyjęciu, że cel, na jaki nieruchomość została zajęta w czasie wojny był prawidłowo i wyczerpująco ustalony przez organy wyższego rzędu i że jest tożsamy z celem wywłaszczenia nieruchomości, a także niewyjaśnienie kwestii i znaczenia wydania przez właściwy sąd orzeczenia o przywróceniu posiadania nieruchomości [...],

- pominiecie art. 25 § 1 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 4 dekretu z 1948 r. polegające na wadliwym przyjęciu, że obwieszczenie o orzeczeniu wywłaszczenia nie może być uznane za akt urzędowy, gdyż zdaniem organu nie zostało podpisane, podczas gdy przy innych dokumentach stanowiących podstawę wydanych decyzji brak podpisu nie stanowił przeszkody do zdyskwalifikowania takiego dokumentu,

- pominięcie w procesie kontroli zaskarżonych orzeczeń art. 24, 37 oraz 1 i pozostałych dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych na realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez uznanie, że pismo [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. stanowiące odpowiedz na odwołanie od orzeczenia [...] (a nie [...]) dotyczy orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, podczas gdy wskazane w ww. piśmie podstawy prawne jego wydania dotyczą wyłącznie artykułów z Rozdziału 4 ww. dekretu zatytułowanego "Zasady odszkodowania",

- art. 82 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., polegającym na wadliwym przyjęciu, iż pismo było decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] i że została ona wprowadzona do obrotu i że powyższe stanowiło wystarczający warunek do zbadania jej legalności przez pryzmat art.156 § 1 kpa.

W ocenie skarżących przedstawione zarzuty doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1955 r. Nr [...] oraz Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1957 r. Nr [...] orzekającej w przedmiocie odwołania od orzeczenia [...] o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej.

W ponad 30-stronnicowym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ze wskazaniem konkretnych wytycznych do dalszego procedowania, ewentualnie stwierdzenie z urzędu nieważności zaskarżonych pierwotnie "decyzji" wywłaszczeniowych, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Przy czym wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa, generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, istnienie ewentualnych wad prawnych kontrolowanej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją powołanej zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjno-prawnych.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym w stosunku do decyzji organu nadzoru i nie stanowi kolejnej instancji postępowania nadzorczego prowadzonego w przedmiocie decyzji wydanej w trybie zwykłym, a tym bardziej w stosunku do zwykłego postępowania administracyjnego (w rozpatrywanej sprawie postępowania wywłaszczeniowego).

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest, wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzja Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości.

Oznacza to, że niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczy kontroli w trybie nadzwyczajnym innego postępowania nadzorczego (tzw. nadzór nad nadzorem). Podkreślić należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego nie jest zatem bezpośrednio kontrola prawidłowości orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...].

Celem niniejszego postępowania nie jest zatem ustalenie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury), wydając kontrolowane obecnie przez Ministra Rozwoju (a wcześniej Ministra Inwestycji i Rozwoju) w trybie nadzoru decyzje, podjął prawidłową merytorycznie decyzję nadzorczą, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczeń zapadłych w postępowaniu wywłaszczeniowym, a jedynie ustalenie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury), podejmując decyzję nadzorczą, rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też nie naruszył rażąco prawa w rozumieniu tego przepisu. Oznacza to, że prowadząc obecnie postępowanie nadzorcze nad postępowaniem nadzorczym, Minister nie miał podstaw do badania merytorycznej prawidłowości wydanych w sprawie wywłaszczenia orzeczeń administracyjnych. Jak wynika z analizy akt sprawy oraz treści postawionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, skarżący konsekwentnie kwestionują, wszczynając kolejne postępowania nadzorcze, prawidłowość wydanych w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku orzeczeń wywłaszczeniowych, które to zarzuty same w sobie, z wyjaśnionych powyżej powodów, w ocenie Sądu nie mogą być skuteczne na obecnym etapie, czyli w ramach tzw. "nadzoru nad nadzorem".

Skarżący podnoszą, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury) rażąco naruszył prawo, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych z lat 50. ubiegłego wieku, który to zarzut mógłby być skuteczny jedynie w sytuacji, w której odmowa stwierdzenia nieważności byłaby w sposób oczywisty rażąco sprzeczna z obowiązującym prawem. Tymczasem, jak wynika z analizy akt sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury) przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. (a także z dnia [...] grudnia 2010 r.) wnikliwie przeprowadził postępowanie nadzorcze, prawidłowo odtwarzając ujęte w orzeczeniach wywłaszczeniowych racje decyzyjne organów i odnosząc je do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie. Zasadnie również stwierdził, że kontrolowane przez niego w trybie nadzoru orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] oraz poprzedzające go orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] nie naruszały prawa, a w szczególności nie naruszyły prawa w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Przypomnieć w miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy przy tym pamiętać i podkreślić, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować bezpośrednio i bezrefleksyjnie obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru winien jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa) obowiązujący ówcześnie porządek prawny.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający.

Kontrolując w trybie nadzoru wcześniejsze postępowanie nadzorcze, organ nadzoru może oceniać w kontekście rażącego naruszenia prawa jedynie działanie organu orzekającego pierwotnie w trybie nadzoru. W tej sytuacji nawet hipotetyczne wykazanie, że pierwotnie badana w trybie nadzoru decyzja była jednak wadliwa, nie musi oznaczać, że odmawiający stwierdzenia nieważności tej decyzji organ rażąco naruszył prawo. Sam postulat ponownego, wnikliwego badania prawidłowości pierwotnej decyzji skłania do przyjęcia, że odmowa stwierdzenia jej nieważności nie zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszenie takie powinno mieć cechę oczywistości. Z tego też względu ponowne badanie prawidłowości pierwotnej decyzji w ramach "nadzoru nad nadzorem", co do zasady nie wchodzi w zakres ponownego postępowania nadzorczego.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd orzekający po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych stanął na stanowisku, że kontrolowanemu przez Ministra Rozwoju (a wcześniej Ministra Inwestycji i Rozwoju) postępowaniu nadzorczemu prowadzonemu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Ministra Infrastruktury) nie można skutecznie zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Minister, jako właściwy w sprawie organ nadzoru, przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Prawidłowo zatem, analizując obecnie prawidłowość procesową i merytoryczną zaskarżonych decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., organ nadzoru uznał, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru.

Zdaniem Sądu, po raz kolejny ponawianie przez skarżących od lat tych samych zarzutów dotyczących przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organów nadzoru zawartym w decyzjach z 2010 r. oraz 2011 r., z którym skarżący nie mogą się pogodzić. Skarżący wszczynają kolejne postępowania nieważnościowe, próbując w ten sposób doprowadzić do ponownej merytorycznej oceny prawidłowości przejęcia w latach 50. ubiegłego stulecia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też zawarte zarówno w składanych w sprawach nadzorczych wnioskach, jak i w złożonej skardze zarzuty koncentrują się poza zarzutami naruszenia określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na naruszeniu art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 oraz art. 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) polegającym na rażąco wadliwym ponownym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. została zajęta na cel użyteczności publicznej.

Jednak wobec wydania ostatecznej decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz wcześniejszej, utrzymanej w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], sama kwestia prawidłowości przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie ma rozstrzygającego znaczenia na obecnym etapie postępowania. Kwestia ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez przywołane, ostateczne orzeczenia wywłaszczeniowe była już kontrolowana, więc zarówno takie działanie skarżących (w postaci mnożenia postępowań nadzorczych), jak i przedstawione zarzuty merytoryczne nie mogą doprowadzić do oczekiwanego rezultatu. Obecnie nawet hipotetyczna, ewentualna zmiana poglądu organów co do prawidłowości orzeczeń wywłaszczeniowych sama w sobie nie prowadziłaby do wniosku, że odmawiając stwierdzenia nieważności takich orzeczeń w 2010 r. i 2011 r. organy nadzoru rażąco naruszyły prawo. Oznacza to, że kwestia prawidłowości wydania orzeczeń wywłaszczeniowych z lat 50. była już rozpatrywana w trybie nadzoru i ewentualne dalsze wątpliwości skarżących w tym zakresie mogły być poddane ocenie sądu administracyjnego w sytuacji skutecznego złożenia skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżących wynika, że ta możliwość nie została jednak skutecznie przez skarżących wykorzystana. W tej sytuacji Sąd, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, doszedł do wniosku, że Minister Rozwoju w zgodzie z prawem (w tym i powołanymi w skardze przepisami) utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury, odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały bowiem żadne z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa w stosunku do kontrolowanego postępowania nadzorczego zakończonego wydaniem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra infrastruktury. Ponadto zwrócić należy uwagę, że Minister Rozwoju (a przedtem Minister Inwestycji i Rozwoju), mimo że rozpoznawany wniosek był kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji), dokonał pełnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wywłaszczeniowej, a więc dokonał także oceny prawidłowości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz decyzji Ministra Infrastruktury w świetle oceny prawidłowości wydania w latach 50. ubiegłego stulecia orzeczeń wywłaszczeniowych. Raz jeszcze podkreślić należy, że celem niniejszego postępowania nadzorczego nie było ustalenie, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra infrastruktury, wydając kontrolowane przez Ministra Rozwoju decyzje, podjęli prawidłową merytorycznie decyzję nadzorczą, a jedynie ustalenie, czy podejmując te decyzje, rażąco naruszyli prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dodatkowo jedynie, ze względu na postawione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że niewątpliwie orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...] wydane, jak wynika z jego treści, "po rozpatrzeniu odwołania adw. [...] pełnomocnika [...] od orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. Nr [...]" wydane zostało w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. Nr [...], a nie w odrębnym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z treści którego wynikałoby, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. była właścicielka przejętej nieruchomości po jej wywłaszczeniu złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 39 obowiązującego w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie 3 lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Zawarte w orzeczeniu Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej stwierdzenie, że wydane ono zostało "w przedmiocie przyznania prawa do uzyskania nieruchomości zamiennej" wynika prawdopodobnie z treści złożonego odwołania, w którym pełnomocnik byłej właścicielki w zasadzie podnosił jedynie kwestę przyznania nieruchomości zamiennej. Potwierdza to także znajdujące się w aktach sprawy pismo Wydziału Społeczno-Administracyjnego z dnia [...] czerwca 1956 r. skierowane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej, do którego zgodnie z jego treścią załączone zostało przedmiotowe odwołanie.

Odnośnie zarzutu zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ nadzoru przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), wyjaśnić należy, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister przytoczył przepisy tej ustawy oraz art. 4 dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), a także art. 1 ust. 2 lit e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13) jedynie jako argument, że ogrody działkowe mogły zostać uznane za obiekty użyteczności publicznej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zupełności archiwalnych akt sprawy wyjaśnić należy, że w aktach tych rzeczywiście brak jest niektórych dokumentów (np. oryginału orzeczenia z dnia [...] stycznia1957 r. wraz z dowodami potwierdzającymi jego doręczenie oraz planu sytuacyjnego). Jednakże istotne dla rozpatrzenia sprawy elementy stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, co zasadnie wyjaśnia Minister w odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2020 r. nadesłanej do Sądu (k-61 akt sądowych). Ponadto w sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić konkretnego faktu, to nie możemy też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu, szczególnie po upływie znacznego czasu, lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09, wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09 publik. CBOSA).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) orzekł jak w sentencji.