Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1141/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Artur Kot Protokolant Specjalista Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. O., J. O., M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...]maja 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Starosta G. (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), orzekł:

1. w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] i nr [...] położonej w obrębie [...] gm. G., będącej współwłasnością E. O., J. O. i M. O. zgodnie z zapisami w rejestrze ewidencji gruntów wsi S. i księgą wieczystą KW Nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. Oddział S. (dalej: "[...]", "inwestor") na wykonanie prac budowlano-montażowych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej średniego napięcia [...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową zgodnie z decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy i Miasta G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia [...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową". Wskazano, iż zakres prac obejmie część działek nr [...] i nr [...] o długości 62 m i szerokości 3 m w celu przebudowy istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia o dł. 62 m .tj. wymianę przewodów oraz wymianę 1 słupa na nowe po istniejącej trasie;

2. w pkt 2 o zobowiązaniu współwłaścicieli do udostępniania nieruchomości

w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci, o której mowa w pkt 1, ze wskazaniem, że obowiązek udostępniania nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej;

3. w pkt 3 o zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac budowlano-montażowych,

o których mowa w pkt 1 i w przypadku powstania szkód lub zmniejszenia wartości nieruchomości określenia i wypłaty przysługującego odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. [...] wystąpiła o ograniczenie korzystania z części nieruchomości poprzez wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na wykonanie prac budowlano-montażowych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej średniego napięcia [...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] gm. G. stanowiących współwłasność E. O. w [...] częściach, J. O. w [...] części i M. O. w [...] części. Ograniczenie korzystania z części nieruchomości jest związane z realizacją zadania inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa napowietrznej linii średniego napięcia [...] na linię dwutorową napowietrzno-kablową". Przy prowadzeniu prac związanych z budową i modernizacją sieci ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpi w granicach powołanych działek o długości 62 m i szerokości 3 m, zgodnie z przedłożonym do wniosku załącznikiem graficznym. Celem przebudowy jest stworzenie możliwości właściwego programowania struktur sieciowych dla prawidłowego i niezawodnego zasilania odbiorców energii elektrycznej i zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. Zakres prac prowadzony na części działek nr [...] i [...] jest ograniczony do minimum niezbędnego do wykonania inwestycji celu publicznego.

Organ I instancji wskazał, iż współwłaściciele ww. nieruchomości nie wyrażają zgody na przebudowę sieci elektroenergetycznej i wykonania inwestycji na działkach będących ich własnością. Prowadzone rokowania nie przyniosły rezultatu i nie doprowadziły do wyrażenia zgody na wejście na nieruchomości i realizację prac budowlano-montażowych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej, która stanowi cel publiczny. Brak porozumienia stron ma podłoże finansowe. Proponowana przez [...] rekompensata pieniężna za udostępnienie nieruchomości nie spełnia oczekiwań współwłaścicieli.

Podał, iż wszczynając postępowanie w sprawie wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia ugody. Wobec braku porozumienia stron, na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. udzielił inwestorowi zezwolenia na wykonanie prac budowlano-montażowych związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej średniego napięcia na działkach oznaczonych nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] gm. G.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. O., J. O., M. O. (dalej: "skarżący") wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego tj.:

a) art. 124 ust. 1-6 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu

i ograniczenie prawa skarżącym do korzystania z części nieruchomości będącej ich współwłasnością, podczas gdy prawidłowa subsumpcja żądania zgłoszonego przez przedsiębiorstwo przesyłowe tj. żądania wydania decyzji

o "udostępnieniu nieruchomości do wymiany przewodów oraz wymiany

1 słupa na nowe po istniejącej trasie" (pkt 1 decyzji) powinna nakazywać organowi zastosowanie art. 124b u.g.n. Skarżący wskazali, że Starosta błędnie uznał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia w korzystaniu

z nieruchomości, a nie udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzania wymiany istniejących na gruncie urządzeń;

b) art. 124b ust. 1-5 u.g.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości mimo zaistnienia wszystkich ustawowych przesłanek do wydania tej decyzji. Dodatkową konsekwencją, nie wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości jest, zdaniem skarżących, brak ustanowienia dodatkowych warunków umożliwiających korzystanie

z udostępnionej nieruchomości tj. okresu (do 6 miesięcy) i zakresu, na który ma nastąpić udostępnienie nieruchomości, a także ustalenie odszkodowania (w tym obligatoryjnego). Wszystkie te ww. elementy są składnikami decyzji opartej na art. 124b u.g.n., których nie uwzględnienie w toczącym się postępowaniu miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcia rokowań, które miały miejsce między przedsiębiorstwem przesyłowym, a skarżącymi;

c) art. 124 ust. 3 oraz art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w zakresie uznania przez Starostę, iż doszło do uzyskania zgody właściciela nieruchomości: 1) co do udostępniania jej w celu przeprowadzenia planowanych prac lub przeprowadzania rokowań z właścicielem nieruchomości; 2) co do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i uznaniu, że pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym, a skarżącymi doszło do rokowań lub prób uzyskania zgody dotyczących udostępniania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa analiza czynności przedsiębranych przez przedsiębiorstwo przesyłowe nakazuje uznać, że umowa przedstawiona skarżącym miała wyłącznie na celu ustanowienie służebności przesyłu bez przedstawienia współwłaścicielom konkretnej oferty zawarcia umów wymaganych przez art. 124 ust. 3 lub art. 124b ust. 1 tj. bez podawania skarżącym informacji dotyczących: zamierzonych robót, odszkodowania za czas nie korzystania z nieruchomości, określania terminu realizacji inwestycji oraz dokładnego jej przebiegu;

d) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez Starostę niezbędnych kroków służących do wyjaśnienia sprawy tj.: ustalenia czy działania przedsiębiorstwa przesyłowego dążą do remontu, czy też przebudowy linii energetycznej, czego de facto żąda przedsiębiorstwo przesyłowe, czy ograniczenia z korzystania, czy też udostępnienia nieruchomości przez skarżących, czy między skarżącymi a przedsiębiorstwem przesyłowym doszło do faktycznych rozmów na temat ograniczenia z korzystania lub udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzania remontu, co skutkowało niezebraniem całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia

w sprawie tj. dowodów, dokumentów, oświadczeń stron. Skutkiem tego jest: przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie wadliwej decyzji, która nie zawiera prawidłowo sformułowanego zobowiązania nałożonego na stronę (brak wskazania w jakim stopniu strona ma znosić obciążenia wynikające z działań przedsiębiorstwa przesyłowego, brak terminów w jakich takie obciążania mają być znoszone, a także brak jakiejkolwiek informacji na temat ewentualnych postępowań odszkodowawczych). Wadliwość przeprowadzonego postępowania skutkuje także tym, iż wydana decyzja nie zawiera właściwej podstawy prawnej i faktycznej, a tym samym jest niezrozumiała i nieczytelna dla jej adresata;

e) art. 9 k.p.a. przez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (oczywista konsekwencja zarzutów sformułowanych pod lit. a-d), które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień

i wskazówek.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści przepisów regulujących sporną materię, Wojewoda podał, iż art. 124 u.g.n. określa dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Są to po pierwsze, zgodność zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz po drugie, udokumentowany brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na wykonanie w ramach inwestycji określonych robót budowlanych.

Organ odwoławczy za słuszne uznał stanowisko Starosty, iż przebudowa sieci elektroenergetycznej średniego napięcia stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nadto nie budzi jego wątpliwości, że zamierzona inwestycja ma oparcie w zapisach wydanej przez Burmistrza Gminy

i Miasta G. ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...]. W powyższej decyzji lokalizacyjnej działki numer [...] i [...] położone w miejscowości S., wskazane zostały jako obszar, na którym prowadzona będzie zamierzona inwestycja. Za bezsporny Wojewoda uznał także fakt, że współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na realizację ww. inwestycji na terenie ich działek. Strony nie dokonały bowiem żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla których nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Współwłaściciele działek o numerach [...] i [...] odmówili zgody i wyrazili swą opinię w sposób jednoznaczny. Strony postawiły sobie wzajemnie warunki, których nie chciały zaakceptować, dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania Wojewoda za nieuprawnione uznał stanowisko skarżących o braku przeprowadzenia rokowań. Wskazał, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. inwestor zwrócił się wprost do współwłaścicieli nieruchomości

" o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia ....". Zauważył, iż wprawdzie inwestor w niniejszym piśmie zwraca się jednocześnie

o ".... zawarcie umowy w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu", jednakże jest to wątek odrębny od niniejszego postępowania odwoławczego, jak

i postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W składanych przez inwestora propozycjach mowa jest

o wszystkich przedmiotowo istotnych elementach mającego nastąpić ograniczenia. Przeprowadzenie rokowań, których pomyślny wynik był uwarunkowany przez jedną ze stron zawarciem umowy cywilnoprawnej ustanawiającej służebność przesyłu, na co nie zgodziła się strona przeciwna, spełnia przesłankę ustanowioną w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n.

Za chybiony Wojewoda uznał zarzut skarżących dotyczący zastosowania błędnej podstawy prawnej poprzez oparcie wydanej przez organ I instancji decyzji na art. 124 ust. 1-6 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć argumentacji, że przebudowa istniejącej linii energetycznej nie mieści się w zakresie pojęciowym ww. przepisu, gdyż "... na gruncie ma zostać dokonana "wymiana", a nie "zamiana" przewodów i jednego ze słupów...". Odnosząc się do powyższego Wojewoda stwierdził, iż mająca powstać linia elektroenergetyczna charakteryzować się będzie lepszymi parametrami od linii dotychczasowej, która zgodnie z nazwą zamierzenia inwestycyjnego zostanie przebudowana na linię dwutorową. Ponadto zgodnie

z orzecznictwem sądów administracyjnych, nawet gdyby tego ulepszenia nie było, nie sposób przyjąć takiej wykładni normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., która zezwala na przeprowadzenie nowych instalacji, a nie dopuszcza przebudowy instalacji istniejących (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1298/12). Zakres prac określony przez wnioskodawcę świadczy

o robotach, które przekraczają czynności związane z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii, o których stanowi przepis art. 124b ust. 1 u.g.n., który zdaniem skarżących powinien stanowić podstawę wydanej decyzji. Wynikające z tego przepisu udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z jego celem dlatego określa on ściśle rodzaj czynności, które mogą zostać wykonane przez wnioskodawcę. W zakresie czynności objętych przepisem art. 124 b nie przewidziano robót polegających na przebudowie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 928/12). W ocenie Wojewody prawidłowo organ I instancji uznał, że roboty budowlane opisane we wniosku inwestora będą stanowiły przebudowę istniejącej sieci, na co wskazywała także sama treść żądania.

Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji Starosta w sposób wystarczający wskazał zakres terytorialny ograniczenia czyniąc zadość wymogowi ścisłego i precyzyjnego określenia obszaru uszczuplenia władztwa skarżących do przedmiotowej nieruchomości w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia inwestycji, umieszczając w uzasadnieniu dane dotyczące długości oraz szerokości pasa gruntu podlegającego zajęciu na czas wykonania planowanych prac. Z treści dokumentacji wynika, że planowana przebudowa nie spowoduje zmiany trasy linii,

a sam charakter zamierzenia inwestycyjnego wyklucza możliwość zmiany przebiegu linii, determinując sposób usytuowania jej poszczególnych elementów konstrukcyjno-technicznych.

Z kolei mając na uwadze podniesioną przez skarżących kwestię wynagrodzenia za wyrządzone podczas przebudowy przedmiotowej linii energetycznej szkody Wojewoda wskazał, iż w pierwszej kolejności to wydanie decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości w związku z planowaną inwestycją rodzi konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie należnego odszkodowania za powstałe podczas realizacji inwestycji szkody. Roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń, ponieważ wcześniej nie można stwierdzić, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie nastąpi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. organ odwoławczy zauważył, że zobowiązanie organów do należytego i wyczerpującego informowania stron

o okolicznościach faktycznych i prawnych nie może być utożsamiane z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie

o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Nadto z akt sprawy wynika, że

w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania skarżący korzystali

z prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu, a także byli: informowani

o podejmowanych czynnościach poprzez kierowanie do nich wszelkiej korespondencji (także pomiędzy organem, a inwestorem). Dlatego, też za bezzasadny Wojewoda uznał zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, iż podniesione przez skarżących kwestie ustanowienia służebności przesyłu oraz dotychczasowych ograniczeń w korzystaniu

z przedmiotowych działek, a także ewentualne uregulowanie wynikających z tego tytułu zobowiązań mogą stanowić wyłącznie przedmiot postępowania cywilnego, prowadzonego odrębnie od przedmiotowej sprawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o ich unieważnienie z uwagi na zarzut postawiony w pkt f skargi i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego tj.:

a) art. 124 ust. 1-6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, a mianowicie nie przyjęcie przez organ orzekający, że zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości wymienionych w tym przepisie urządzeń może zostać wydane wyłącznie przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego dotyczącego realizacji celu publicznego,

a ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości skarżących w trybie określonym

w tym przepisie nie jest możliwe w przypadku inwestycji uprzednio zrealizowanych na nieruchomości skarżących, a właściwą drogą dla przeprowadzenia zamierzeń inwestycyjnych przedsiębiorstwa przesyłowego byłoby wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności przesyłu;

b) art. 124 ust. 1-6 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu

i ograniczenie prawa skarżących do korzystania z części nieruchomości będącej ich współwłasnością, podczas gdy prawidłowa subsumpcja żądania zgłoszonego przez przedsiębiorstwo przesyłowe tj. żądania wydania decyzji

o "udostępnieniu nieruchomości do wymiany przewodów oraz wymiany

1 słupa na nowe po istniejącej trasie" (pkt 1 decyzji) powinna nakazywać organowi zastosowanie art. 124b u.g.n. Skarżący wskazali, że organy administracyjne tj. Wojewoda, a wcześniej Starosta błędnie uznali, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości,

a nie udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzania wymiany istniejących na gruncie urządzeń;

c) art. 124b ust. 1-5 u.g.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nie wydanie decyzji o udostępnieniu nieruchomości mimo zaistnienia wszystkich ustawowych przesłanek do wydania tej decyzji. Dodatkową konsekwencją, nie wydania decyzji o udostępnieniu nieruchomości jest brak ustanowienia dodatkowych warunków umożliwiających korzystanie z udostępnionej nieruchomości tj. okresu (do 6 miesięcy) i zakresu, na który ma nastąpić udostępnienie nieruchomości,

a także ustalenie odszkodowania (w tym obligatoryjnego). Wszystkie te elementy są składnikami decyzji opartej na art. 124b u.g.n., których nie uwzględnienie

w toczącym się postępowaniu miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcia rokowań, które miały miejsce między przedsiębiorstwem przesyłowym,

a skarżącą;

d) art. 124 ust. 3 oraz art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w zakresie uznania przez Starostę, iż doszło do uzyskania zgody właściciela nieruchomości: 1) co do udostępniania jej w celu przeprowadzenia planowanych prac lub przeprowadzania rokowań z właścicielem nieruchomości; 2) co do ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i uznaniu, że pomiędzy przedsiębiorstwem przesyłowym a skarżącymi doszło do rokowań lub prób uzyskania zgody dotyczących udostępniania nieruchomości, podczas gdy prawidłowa analiza czynności przedsiębranych przez przedsiębiorstwo przesyłowe nakazuje uznać, że umowa przedstawiona skarżącym miała wyłącznie na celu ustanowienie służebności przesyłu bez przedstawienia współwłaścicielom konkretnej oferty zawarcia umów wymaganych przez art. 124 ust. 3 lub art. 124b ust. 1 tj. bez podawania skarżącym informacji dotyczących: zamierzonych robót, odszkodowania za nie czasu korzystania z nieruchomości, określania terminu realizacji inwestycji oraz dokładnego jej przebiegu;

e) art. 124 ust. 1 oraz art. 124b ust. 1 u.g.n. przez brak określenia dokładnego przebiegu linii oraz określenia terenu zajętego pod inwestycję, dodając, iż dostarczony skarżącym plan wymogów tych nie spełnia;

f) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, przez brak precyzyjnego wskazania, w którym miejscu zlokalizowana jest inwestycja oraz jak przebiegać ma do niej droga dojazdowa;

g) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niepodjęcie przez Wojewodę, a wcześniej przez Starostę niezbędnych kroków służących do wyjaśnienia sprawy tj.: ustalenia czy działania przedsiębiorstwa przesyłowego dążą do remontu, czy też przebudowy linii energetycznej, czego de facto żąda przedsiębiorstwo przesyłowe, czy ograniczenia z korzystania, czy też udostępnienia nieruchomości przez skarżących, czy między skarżącymi,

a przedsiębiorstwem przesyłowym doszło do faktycznych rozmów na temat ograniczenia z korzystania lub udostępnienia nieruchomości celem przeprowadzania remontu, co skutkowało niezebraniem całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie tj. dowodów, dokumentów, oświadczeń stron. Skutkiem tego jest: przeprowadzenie dowolnej oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i wydanie wadliwej decyzji, która nie zawiera prawidłowo sformułowanego zobowiązania nałożonego na stronę (brak wskazania w jakim stopniu strona ma znosić obciążenia wynikające z działań przedsiębiorstwa przesyłowego, brak terminów w jakim takie obciążania mają być znoszone, a także brak jakiejkolwiek informacji na temat ewentualnych postępowań odszkodowawczych). Wadliwość przeprowadzonego postępowania skutkuje także tym, iż wydana decyzja nie zawiera właściwej podstawy prawnej i faktycznej, a tym samym jest niezrozumiała i nieczytelna dla jej adresata;

h) art. 9 k.p.a. przez niewykonanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (oczywista konsekwencja zarzutów sformułowanych pod lit. a-d), które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i poprzez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., który upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na tzw. czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w sytuacji braku możliwości zawarcia umowy, na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 88/13, publ. CBOSA).

Artykuł 124 u.g.n. ma zatem charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - musi być interpretowane dosłownie, ściśle.

W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa

w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, publ. LEX nr 483193). Cytowany przepis wskazuje przy tym na treści, o jakich organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania

z nieruchomości. Z brzmienia ww. art. 124 ust. 1 wynika, że omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy).

W orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie eksponowany jest natomiast obowiązek rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n.

o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez uwzględnienie przebiegu inwestycji ustalonej w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 576/12). Skoro bowiem w ww. art. 124 ust. 1 ustawodawca zastrzegł wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ograniczenie to odnosić się ma przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub, na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim planowanych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru wnioskowanego do zajęcia, bez rozstrzygnięcia o tym w decyzji, nie jest możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej, lecz winna wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości (tak: Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, publ. Lex nr 588770).

Wymóg ścisłego określenia w decyzji o ograniczeniu prawa własności lub użytkowania wieczystego poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, pośrednio wynika z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze u.g.n. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

Decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi zatem być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty G. z dnia [...] maja 2014 r. nie spełniają tego wymogu. Ograniczają się jedynie do wskazania powierzchni zajęcia bez dokładnego określenia jakiej części nieruchomości to zajęcie dotyczy i jak ta część jest usytuowana względem granic działki. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia stanowi naruszenie art. 124 ust. 1, jak i jest uchybieniem przepisom postępowania (podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 534/14, publ. LEX nr 1513501), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Należy tutaj zauważyć, że sentencja decyzji ma moc wiążącą i dlatego winna ona wskazywać na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikających z niej dla właściciela nieruchomości obowiązków. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek uniemożliwia kontrolę prawidłowości wykonania podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Nie może tutaj ujść uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcia udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomości w celu dokonania na nich określonych prac budowlano-montażowych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować administracyjnoprawnym przymusem jej wykonania. Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 128/13).

Zdaniem Sądu, treść sentencji sformułowana w decyzji organu i instancji, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odczytanie jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Brak jest też wskazania terminu, w jakim sposób korzystania z nieruchomości zostanie ograniczony. Właściciel nieruchomości ma bowiem obowiązek udostępnienia nieruchomości na czas konieczny do wykonania potrzebnych prac budowlanych. Ograniczenie się jedynie do wskazania, iż zakres prac obejmie część działek nr [...] i [...] o długości 62 m i szerokości 3 m jest, w ocenie Sądu, zbyt lakoniczne i nieprecyzyjne. Zaskarżone rozstrzygnięcia organów orzekających skutkują faktyczną niemożliwością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora, a hipotetycznie - również precyzyjnego wykonania decyzji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151). Takie działanie prowadzi do braku jasności co do dokładnego usytuowania tzw. pasa ograniczonego użytkowania względem granic działek gruntu, jak i co do konkretnego obszaru, na który inwestor jest upoważniony do wkroczenia i przeprowadzenia niezbędnych inwestycji, jak i terminu. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii, w ocenie Sądu nie stanowi o niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ale może spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości.

W decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest także zawarcie rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce. To, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony

w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia prawa własności (użytkowania wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do ww. dokumentów jest niewystarczające z powodów wskazanych wcześniej.

W ocenie Sądu, wobec nie spełnienia wymogu przedstawienia dokładnego przebiegu linii elektroenergetycznej – w szczególności jej usytuowania względem granic działek - ani szczegółowej lokalizacji słupów (podlegających wymianie)

i precyzyjnego określenia obszaru i terminu ograniczenia korzystania

z nieruchomości, co w przypadku inwestycji liniowych nadziemnych o dużym zasięgu oddziaływania ma szczególne znaczenie, doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga także wykazania, iż właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody, przy czym w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. wymagane jest uprzednie przeprowadzenie rokowań o uzyskanie zgody, o której mowa. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, iż inwestor podjął próbę uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie zamierzonych prac. Skierowano bowiem w tym celu do skarżących stosowne pisma. Z pisma skarżących

z dnia [...] listopada 2013 r. dołączonego do akt administracyjnych wynika, iż skarżący

w piśmie z dnia [...] września 2013 r. (pismo z takiej daty nie zostało do akt administracyjnych dołączone) w ramach prowadzonych rokowań zawarli pytania do inwestora o ograniczenia co do ich nieruchomości z powodu wykonywania zamierzonych prac, wskazując jednocześnie, iż pytania te zostały pozostawione bez odpowiedzi. Jednocześnie inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., skierowanym do Starosty Powiatu G. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wskazuje na wyczerpujące wyjaśnienie zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r., to jest z wcześniejszych dat niż ww. pismo skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. Brak w aktach administracyjnych pisma skarżących z dnia [...] września 2013 r., o którym mowa wyżej uniemożliwia odniesienie się do okoliczności, czy istotnie pisma wskazywane przez inwestora stanowią odpowiedź na zadane pytania, a jednocześnie stanowią o istnieniu wątpliwości czy skarżący uzyskali wszelkie potrzebne im informacje pozwalające na podjęcie decyzji w ramach prowadzonych rokowań, a ty samym czy postępowanie inwestora w tym zakresie było rzetelne.

W ocenie Sądu, wobec pierwszeństwa umownego ustalenia warunków wejścia na nieruchomość, co wynika z treści art. 124 ust. 1 u.g.n., obowiązek wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie ma jedynie charakteru formalnego, ale stwierdzenie jego wypełnienia wymaga rzetelności w szczególności ze strony inwestora, który ubiega się o uzyskanie na swoją rzecz ograniczenia prawa własności w oparciu władcze rozstrzygniecie organu administracji publicznej, wydane w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Tym samym

w okolicznościach niniejszej sprawy wobec braku udokumentowania rzetelnie przeprowadzonych rokowań, zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z wcześniejszych wywodów art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej

i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów

i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Tym samym zastosowanie ww. przepisu wymaga wykazania, iż zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie wypełnia przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Orzekające w sprawie organy ustalając wypełnienie powyższych przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n. oparły się w zasadzie na treści wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

W ocenie Sądu art. 124 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości także w odniesieniu do obiektów istniejących, nie mniej jednak dla prawidłowości zastosowania powyższego przepisu konieczne jest ustalenie, czy zamierzone prace budowlane wypełniają definicję np. przebudowy wskazaną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, czy też remontu z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Ustalenia te nie mogą opierać się wyłącznie na nazwie przedsięwzięcia, ale informacjach pochodzących z dokumentacji projektowej. Zarówno kontrolowane

w niniejszej sprawie decyzje, jak i dokumentacja dołączona do akt administracyjnych nie pozwalają na odniesienie się co do prawidłowości ustaleń organów w tym zakresie. Okoliczności te są istotne w szczególności z uwagi na to, iż podstawą zobowiązania m.in. właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z konserwacją czy remontem także sieci energetycznej jest art. 124 b u.g.n. Tym samym nie jest okolicznością nieistotną istnienie na objętych wnioskiem nieruchomościach linii energetycznej. Okoliczność ta obliguje organy do zbadania

i niewątpliwego ustalenia rodzaju i zakresu zamierzonych prac w kontekście ww. przepisów Prawa budowlanego i u.g.n. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na zastosowanie prawidłowych przepisów prawa przez orzekające w sprawie organy, a także kontrolę legalności wydanych rozstrzygnięć. Wskazane wyżej braki w ustaleniach stanu faktycznego niniejszej sprawy oprócz tego, że mogą mieć wpływ na wynik sprawy, nie pozwalają na odniesienie się do zarzutów skargi naruszenia art. 124 u.g.n. w powiązaniu z art. 124 b u.g.n.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 9 k.p.a. Zarzut ten zawarty wśród zarzutów skargi nie precyzuje w czym konkretnie naruszenie to się przejawia i jaki miało wpływ na rozstrzygnięcie. Nie został też rozwinięty w uzasadnieniu skargi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić powyższe wywody Sądu i po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy zastosowaniu zasad wynikających w szczególności z art. 7 i 77 k.p.a., wydać rozstrzygnięcie poparte uzasadnieniem sporządzonym w zachowaniem wskazań art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).