Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2149/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1  art. 11 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1  art. 61 ust. 2, art. 65 ust. 5 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
article: art. 188, 151, 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 288/14 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od I.M. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 288/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.M. uchylił decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 listopada 2013 r., nr [..]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 października 2013 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżąca I.M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [..] (PUP) w dniu 4 stycznia 2013 r. i tego samego dnia do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [..]wpłynął jej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwzględnieniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej, na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Do wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie z dnia 4 stycznia 2013 r. dotyczące jej sytuacji życiowej podczas pobytu w Wielkiej Brytanii, a także dokumenty od brytyjskiego pracodawcy, mające potwierdzić okresy jej pracy w tym państwie. Z właściwej brytyjskiej instytucji wpłynął do organu dokument SED U002 potwierdzający okres ubezpieczenia I.M. z tytułu zatrudnienia od 2 lutego 2009 r. do 2 grudnia 2012 r., a także okres pracy na własny rachunek, który nie był uznawany za okres ubezpieczenia, od 2 lutego 2009 r. do 16 maja 2009 r.

W tej sytuacji Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia 4 października 2013 r. nr D[..], działając na podstawie art. 61 i 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił przyznania I.M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych i w uzasadnieniu wskazał, że wymieniona nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą zachował miejsce zamieszkania w Polsce.

W odwołaniu skarżąca nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i stwierdziła, że w okresie, kiedy przebywała za granicą wykupiła mieszkanie w [..] (kwiecień 2010 r.), utrzymywała je, robiła remonty celem powrotu do kraju. Dalej podała, że "do Polski przyjeżdżała na urlopy, częstsze przyjazdy nie były możliwe, gdyż podróże były kosztowne" oraz podniosła, iż "w miarę możliwości pomagała swojej mamie i siostrze, gdyż ich sytuacja była trudna", a ponadto "w Polsce miała i nadal ma rachunek bankowy".

Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 26 listopada 2013 r. nr [..], mając za podstawę art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie skarżąca ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła ona na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia, okresy jej pracy za granicą nie mogą być, co do zasady, uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia, stanowiący, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednakże, aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony na podstawie powyższych przepisów, musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacji mieszkaniowej oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy powyższe kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – tj. treści, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia z dnia 4 stycznia 2013 r., wynika, że I.M. przed wyjazdem za granicę przez 26 lat nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Wielkiej Brytanii wpisała w oświadczeniu, że zamieszkiwała tam w wynajmowanym pokoju. W odniesieniu do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą wpisała natomiast, że w 2010 r. wykupiła mieszkanie. W świetle powyższej informacji uznano, że sytuacja mieszkaniowa skarżącej w Polsce podczas pobytu za granicą była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Wielkiej Brytanii. Okoliczności te mogłyby sugerować, że nie przebywała za granicą na stałe. Jednakże, treść jej oświadczenia wskazuje, że przebywała w Wielkiej Brytanii od listopada 2008 r. do grudnia 2012 r., tj. przez ponad cztery lata, a jej kontakty z Polską podczas tego okresu ograniczały się do przyjazdów od jednego do dwóch razy do roku na okresy od jednego do trzech tygodni ponieważ – jak podała w odwołaniu – podróże były kosztowne. Zatem niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy, nie ulega wątpliwości, że skarżąca przebywała w Polsce jedynie okazjonalnie i w konsekwencji jej pobyt w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym. W treści oświadczenia stwierdziła również, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii była zatrudniona w tym państwie na podstawie trzech umów o pracę zawartych na czas nieokreślony. Uznać należy, że praca skarżącej w Wielkiej Brytanii miała charakter stały. Ponadto skarżąca podnosi również, że "w miarę możliwości pomagała swojej mamie i siostrze, gdyż ich sytuacja była trudna". Jednak w oświadczeniu, jako najbliższego członka rodziny wymieniła swojego męża, który przebywał wraz z nią w Wielkiej Brytanii, a także zaznaczyła, że podczas pracy za granicą nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe. Oznacza to, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii silniejsze więzi rodzinne łączyły ją z jej mężem również przebywającym w tym państwie. Dalej wskazano, że w treści oświadczenia skarżąca zaznaczyła, że nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii nie miała ona w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Wszystkie te okoliczności wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. W oświadczeniu skarżąca zaznaczyła, że podczas pobytu za granicą nie prowadziła działalności niezarobkowej w Wielkiej Brytanii i zaznaczyła, że podczas pracy w Wielkiej Brytanii była w Polsce zameldowana na pobyt stały. Jednakże utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z utrzymywaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W treści oświadczenia, jako powód, który skłonił ją do wyjazdu do Wielskiej Brytanii wpisała "trudna sytuacja finansowa", a także zaznaczyła, że nie przebywała w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Jednakże, po analizie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznano, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania i w tym stanie rzeczy nie jest możliwe odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia, tj. powodów, które skłoniły wymienioną do wyjazdu do Wielkiej Brytanii, ani jej zamiaru. W dalszej części wskazano, że w odwołaniu poinformowała, iż podczas pobytu za granicą "w Polsce miała i nadal ma rachunek bankowy". Jednakże zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 987/2009, kwestia państwa, w którym zainteresowany inwestował lub gromadził środki finansowe nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 883/2004 i w związku z powyższym należy uznać, że powyższa informacja zawarta w odwołaniu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Reasumując, skarżąca nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsca zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. W istocie bowiem przyjeżdżając do Polski, zmieniła miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP, był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez skarżącą na obszarze Wielkiej Brytanii, jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez nią ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niej przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Tymczasem jak wykazano powyżej, wymieniona nie może być uznana za osobę zachowującą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce, a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca I.M. powołała się na swoją trudną sytuację życiową, wskazując, że samotnie wychowuje syna, nie ma żadnych dochodów i korzysta z pomocy socjalnej, bowiem nie może liczyć na pomoc rodziny.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, Sąd wskazał, że warunkiem uzyskania przez bezrobotnego świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był on ostatnio zatrudniony na podstawie powyższych przepisów, jest oddanie się do dyspozycji służb zatrudnienia tego państwa oraz udokumentowanie zamieszkania w tym państwie w okresie zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE.

Zdaniem Sądu określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 kryteria obiektywne nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej podczas jej zatrudnienia za granicą.

W szczególności organ nie dokonał analizy oraz nie wyjaśnił wyczerpująco celu przebywania przez skarżącą w Wielkiej Brytanii przez okres ponad 4 lat, jak i jej przyjazdów w okresach urlopu do kraju. W oświadczeniu skarżąca podała, że powodem jej wyjazdu za granicę była "trudna sytuacja finansowa" i jeśli dodatkowo zważy się, iż – jak podała w oświadczeniu oraz w odwołaniu – w tym czasie pomagała matce i siostrze, a co najważniejsze za uzyskane w Wielkiej Brytanii środki finansowe zakupiła w Polsce w roku 2010 mieszkanie własnościowe i do końca swojego pobytu w Wielkiej Brytanii ponosiła wszelkie koszty związane z jego utrzymaniem, to powstają wątpliwości i których organ nie podjął się wyjaśnienia, co do celowości okresu trwania i ciągłości pobytu w Wielkiej Brytanii. Innymi słowy mówiąc, organ wyciągnął zbyt pośpieszne wnioski, nie badając tej sprawy dostatecznie wnikliwie, stwierdzając, iż powyższe kryteria przemawiają za Wielką Brytanią, jako miejscem zamieszkania skarżącej. Rzeczą oczywistą jest i notoryjnie znaną, że będąc w trudnej sytuacji finansowej, osoba kupująca w kraju mieszkanie własnościowe musi pracować będąc za granicą przez określony czas i ograniczać swoje przyjazdy do kraju, aby w ten sposób zaoszczędzić środki finansowe na ten cel. Ponadto organ nie podjął się w żadnej mierze oceny, o czym skarżąca podała w odwołaniu, że częstsze przyjazdy do Polski nie były możliwe, ponieważ zarobione w Wielkiej Brytanii pieniądze przeznaczała na remont wykupionego mieszkania w Polsce oraz na leczenie. Niezależnie od powyższego organ całkowicie gołosłownie stwierdził, że "silniejsze więzi rodzinne łączyły ją z jej mężem również przebywającym w tym państwie". Tymczasem skarżąca w oświadczeniu podała, że z mężem "Od 06. 2012 jesteśmy w separacji, nie mieszkaliśmy razem i nie prowadziliśmy wspólnego gosp. domowego". Nie dość, że organ nie uwzględnił tego faktu, a wręcz odwrotnie – o czym wskazano już wyżej – ocenił więzi rodzinne skarżącej z mężem na "silniejsze", to ponadto nie wyjaśnił, czy nie mieszkali oni razem oraz nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego od chwili separacji, czy też od chwili zawarcia związku małżeńskiego, bowiem z literalnie brzmiącego oświadczenia skarżącej nie sposób tego dociec. Dodać ponadto należy, na co organ również nie zwrócił uwagi, że początek pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii nie pokrywa się z datą jej ślubu, bowiem – jak wynika z oświadczenia – został on zawarty [..]2009 r. W dalszej części zauważyć należy, że badając przesłanki z art. 11 ust. 1 rozporządzenia, organ w żaden sposób nie zbadał, jaki był charakter pracy skarżącej i jej specyfika oraz nie podjął się oceny faktu, że nie prowadziła ona jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jak podała w oświadczeniu. Tymczasem owa analiza jest o tyle istotna, że atrakcyjność wykonywanej pracy i ewentualne możliwości awansowania, a w konsekwencji większe wynagrodzenie i konkurencyjność do pracy w Polsce, jak również prowadzenie działalności o charakterze niezarobkowym może świadczyć o zamiarze zamieszkania w kraju wykonywania pracy, a co najważniejsze fakty te podlegają obligatoryjnemu badaniu i czego organ absolutnie nie dokonał. Analizując w dalszym ciągu rozpoznawaną sprawę zwrócić należy uwagę na okoliczność, że organ żadnym stopniu nie podjął się, będąc do tego zobowiązany, analizy sytuacji mieszkaniowej skarżącej w Wielkiej Brytanii, a wymieniona podała, iż zamieszkiwała w wynajmowanym pokoju. Ma to o tyle istotne znaczenie, że inny jest status i zamiar co do miejsca zamieszkania osoby będącej w sytuacji skarżącej, a inny wynajmującej mieszkanie, lub gdy je posiada. Sąd uznał zatem za przedwczesną konstatację organu, co do tego, że miejscem zamieszkania I.M. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009r., ze zm.), zwanego dalej "rozporządzaniem 987/2009", poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że "określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 kryteria obiektywne nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej podczas jej zatrudnienia za granicą" i wobec tego organ powinien wyjaśnić cel przebywania skarżącej w Wielkiej Brytanii,

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych w odniesieniu do charakteru pracy skarżącej w Wielkiej Brytanii oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego polegających na niedokonaniu oceny sytuacji mieszkaniowej skarżącej w Wielkiej Brytanii oraz faktu nieprowadzenia przez nią jakiejkolwiek działalności niezarobkowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko, że w sprawie organ powinien był zbadać cel pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii jest niezgodna z prawem unijnym dot. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ocena ta stoi w sprzeczności z art.11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, w myśl którego kryteria subiektywne, jak m.in. cel, ale również zamiar zainteresowanego, mogą być rozstrzygające wyłącznie "w przypadku gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w art. 11 ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje". Subiektywne kryteria ustalania miejsca zamieszkania, jak cel i zamiar zainteresowanego, mają zatem charakter subsydiarny wobec kryteriów obiektywnych wymienionych w ust. 1 art. 11 rozporządzenia 987/2009.

Nie ma powodu ale i podstawy prawnej aby dla potrzeb koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego miejsce zamieszkania było rozumiane według przepisów polskiego prawa cywilnego. Tym bardziej gdy zostało ono zdefiniowane w sposób odmienny w przepisach unijnych.

Dalej wskazano, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organowi m.in., że: "nie wyjaśnił wyczerpująco celu przebywania przez skarżącą w Wielkiej Brytanii przez okres ponad 4 lat, jak i jej przyjazdów w okresach urlopu do kraju, nie podjął się w żadnej mierze oceny, że częstsze przyjazdy do Polski nie były możliwe, ponieważ zarobione w Wielkiej Brytanii pieniądze przeznaczała na remont wykupionego w Polsce mieszkania oraz na leczenie". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że: "kontakty skarżącej z Polską w ww. okresie pobytu za granicą ograniczały się do przyjazdów od jednego do dwóch razy do roku na okresy od jednego do trzech tygodni". Minister Pracy i Polityki Społecznej odniósł się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu, że: "do Polski przyjeżdżała na urlopy, a częstsze przyjazdy nie były możliwe, gdyż podróże były kosztowne". W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w świetle tych okoliczności nie ulega wątpliwości, że pobyt I.M. w Wielkiej Brytanii był pobytem ciągłym".

Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia 987/2009, dla celów ustalenia miejsca zamieszkania strony należy wziąć pod uwagę ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy dokonywaniu oceny kryterium ciągłości pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii Minister Pracy i Polityki Społecznej uwzględnił zasady wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasady logicznego rozumowania. Dla oceny kryterium ciągłości pobytu osoby zainteresowanej w danym państwie członkowskim należy opierać się przede wszystkim na czynnikach obiektywnych, tj. ustaleniu, czy ciągłość pobytu osoby zainteresowanej w danym państwie została przerwana, czy też nie. W opinii skarżącego kasacyjnie dla ustalenia tej okoliczności nie powinny mieć znaczenia przyczyny przerwania lub nieprzerwania pobytu zainteresowanych w danym państwie członkowskim ani ich motywacje.

Z kolei dla oceny kryteriów długości i ciągłości pobytu skarżącej za granicą, nie może mieć znaczenia fakt, że skarżąca "pomagała matce i siostrze, a co najważniejsze za uzyskane w Wielkiej Brytanii środki finansowe zakupiła w Polsce w roku 2010 mieszkanie własnościowe i do końca swojego pobytu w Wielkiej Brytanii ponosiła wszelkie koszty związane z jego utrzymaniem". Kwestia przeznaczenia zarobionych przez zainteresowanego środków finansowych nie została wymieniona jako kryterium ustalania zamieszkania ani w art. 11 rozporządzenia 987/2009, ani w art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 ani w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, ani w postanowieniach decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art.65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010r.). Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej, oceniając miejsce zamieszkania skarżącej, nie mógł badać kryterium miejsca wydawania przez skarżącą środków pieniężnych zarobionych za granicą ani opierać na tym kryterium swojej oceny dotyczącej miejsca jej zamieszkania w rozumieniu art. 1 lit. j i art. 65 rozporządzenia 883/2004 oraz art. 11 rozporządzenia 987/2009.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wymienił kryterium ustalania miejsca zamieszkania określone w art. 11 ust. 1 lit. b ppkt (iii) rozporządzenia 987/2009, tj. prowadzenie jakiejkolwiek działalności niezarobkowej, jako kryterium, które nie przemawia ani za uznaniem, że miejscem zamieszkania skarżącej podczas pracy za granicą była Polską ani za uznaniem, że państwem tym była Wielka Brytania, a tym samym okoliczności te pozostawały neutralne dla oceny miejsca zamieszkania skarżącej. W konsekwencji w ocenie skarżącego kasacyjnie nieusprawiedliwione, w świetle akt przedmiotowej sprawy, jest stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby Minister Pracy i Polityki Społecznej "nie podjął się oceny faktu, że nie prowadziła ona jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym".

W odpowiedzi na skargę I.M. wniosła o jej oddalenie i nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 p.p.s.a., a są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie powołuje się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i procedowania przed Sądem I instancji można przejść do oceny zarzutów prawnomaterialnych. W niniejszej sprawie zarzuty zaprezentowane w ramach obu podstaw są ze sobą powiązane, nadto popełnione przez Sąd I instancji uchybienia procesowe są wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego rozważania obejmujące obie podstawy zostaną przedstawione łącznie. Przedmiotem sprawy jest żądanie skarżącej przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych przy uwzględnieniu tzw. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czyli prawa do świadczenia wypłacanego przez polski organ zatrudnienia. Po myśli art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) jednym z warunków wymagających spełnienia jest odpowiedni okres zatrudnienia lub ubezpieczenia. Wedle brzmienia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004, w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w odniesieniu do takiego żądania zastosowanie ma ten akt prawny. W jego rozdziale 6 tytułu III uregulowano zasady kolizyjne. I tak, jak głosi przepis art. 61 ust. 1 instytucja właściwa bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Przy czym art. 61 ust. 2 stanowi, że z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a, jest to uzależnione od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: okresów ubezpieczenia, okresów zatrudnienia, okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to ich wymaga. Przepis art. 65 ust. 5 lit. a stanowi zaś, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo, i który nadal mieszka w tym państwie lub do niego powróci, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, otrzymuje świadczenia zgodne z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania; instytucja tego Państwa udziela tych świadczeń. Z powyższych przepisów wynika zatem, że w przypadku, gdy bezrobotny nie może wykazać, ze ostatni okres jego ubezpieczenia miał miejsce w kraju, w którym ubiega się o świadczenie, to wyjątkowo może uzyskać świadczenie, jeśli wykonując ostatnie zatrudnienie miał miejsce zamieszkania w innym kraju – tym w którym ubiega się o świadczenie.

W konsekwencji sporem w sprawie jest objęte zagadnienie miejsca zamieszkania jej w okresie wykonywania przez skarżącą pracy za granicą, a zatem w okresie od lutego 2009 r. do grudnia 2012 r. Strony bowiem dowodziły w sprawie odmiennych wniosków w tym zakresie, a możliwość przyznania prawa do owego zasiłku w Polsce uzależniona jest od ustalenia tej okoliczności. Przepisy przytoczonego wyżej rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2004 r. w art. 1 lit. j zawierają definicję pojęcia "miejsca zamieszkania", którym jest miejsce, gdzie dana osoba zwykle przebywa. Przebywanie oznacza pobyt, czyli miejsce gdzie dana osoba się znajduje, który to pobyt nie musi nosić znamion stałego (a zwłaszcza nie przesądza o zamiarze stałego pobytu, który jest czynnikiem wewnętrznym). Jest to zatem miejsce koncentracji podstawowych spraw życiowych w określonym czasie. Sam pobyt nie musi nosić cechy stałości i jest czynnikiem zewnętrznym, badanym w oparciu o spostrzeżenia wynikające z zachowania danej osoby. W przywołanym przepisie rozporządzenia dodano wyróżnik miejsca pobytu, precyzując że chodzi w nim o miejsce, gdzie osoba "zwykle" przebywa. Wskazuje to na intencję prawodawcy unijnego powiązania samego pobytu z trwałością, stałością i codziennością oraz ześrodkowaniem podstawowych spraw życiowych, co pozwala na odwołanie się do kryteriów cywilistycznych. Jest tak tym bardziej, gdy zważyć, że pod pojęciem samego pobytu akt ten – w art. 1 lit. k - rozumie czasowy pobyt. W sprawie pierwszorzędne zastosowanie mają reguły wykładni systemowej, wynikające z brzmienia decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art.65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie. Ten akt prawny nakazuje zawężającą wykładnię pojęcia "zamieszkanie", a nadto wskazuje na konieczność kierowania się przy jego interpretacji brzmieniem przepisu art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. nr 987/2009. Z tego zaś ostatniego przepisu wynikają kryteria podlegające w tej materii badaniu, usystematyzowane według kolejności, o czym jednoznacznie stanowi treść ust. 2. Jeżeli przeto dla ustalenia miejsca zamieszkania bezrobotnego wystarczające są reguły zawarte w ust. 1 tego przepisu (obiektywne), to niedopuszczalne jest prowadzenie ustaleń w kierunku istnienia okoliczności z ust. 2 (subiektywnych). Dlatego w pierwszej kolejności wyjaśnieniu podlegają kwestie obiektywne, zmierzające do ustalenia ośrodka interesów życiowych strony.

Kolejności, w jakiej należy brać pod uwagę powyższe przesłanki nie miał na uwadze Sąd I instancji, dopatrując się w zaskarżonej decyzji braków w wyjaśnieniu sprawy i ocenie materiału dowodowego poczynionej przez organ odwoławczy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ten jednak zebrał kompletny materiał dowodowy i właściwe go rozpatrzył, uwzględniając wszelkie kryteria obiektywne z art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 września 2009 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, przekonujące, a argumentacja zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, przeto spełnia wymogi art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W świetle tych ustaleń nie budzi wątpliwości, że w okresie pracy w Wielkiej Brytanii skarżąca w tym kraju miała centrum swych spraw życiowych. W tej materii należy mieć na względzie długotrwałość pobytu skarżącej za granicą, sporadyczne odwiedziny u rodziny pozostawionej w kraju, wreszcie fakt opłacania podatków w Wielkiej Brytanii. Ustalanie więc dalszych okoliczności, w tym subiektywnych wywodzących się z przepisu art. 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, było nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne. Zamiar powrotu do Polski i przeznaczenie zarobionych środków na zakup mieszkania w kraju nie ma znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej w okresie pracy za granicą. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 687/13, I OSK 729/130 oraz w wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1609/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że skarżąca w okresie ostatniego okresu wykonywania pracy zarobkowej w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszkania (w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa wspólnotowego) w tym kraju, wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w Polsce.

Doszło zatem do naruszenia podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, których błędna wykładnia skutkowała również naruszeniem prawa procesowego. Ta sytuacja uprawniała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a.

Podstawę prawną niniejszego wyroku stanowią przepisy art. 188 i art.151 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania skarżącej kosztami postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, związany z istotą świadczenia, o które ubiegała się skarżąca, a także z jej sytuacją życiową, zarówno rodzinną jak i materialną, przedstawioną w sposób wiarygodny w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wcześniejszych pismach procesowych.