Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1793/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 170, art. 171, 57 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 18/11 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/po 18/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...],[...],[...],[...],[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. (nr [...]) wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działki nr [...] i nr [...], o powierzchni łącznej 0.5934 ha przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenem komunikacyjnym. Postanowiono nie ustalać jednorazowej należności, ani opłat rocznych za wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] i nr [...] (część) o powierzchni 0.4125 ha pod budownictwo mieszkaniowe. Zwolniono z pobrania jednorazowej należności za wyłączenie gruntu przeznaczonego pod tereny komunikacyjne o powierzchni 0.1809 ha z uwagi na fakt, że wartość zastosowanych umniejszeń przewyższa wartość wyłączonego gruntu. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0,1809 ha w wysokości 10% należności płatną od 1999 r. przez okres 10 lat do dnia 30 czerwca każdego roku bez wezwania.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. (nr [...]) wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz część działki nr [...], o powierzchni łącznie 0.2152 ha pod budownictwo mieszkaniowe z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0.0328 ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. (nr [...]) ten sam organ wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K. stanowiącego część działki nr [...] (powierzchnia 0,8443 ha) przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe wraz z terenami komunikacyjnymi. Ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze powierzchni 0.2532 ha.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. (nr [...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0100 ha przeznaczonego pod tereny komunikacyjne. Ustalono opłatę roczną od wyłączonej powierzchni.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. (nr [...]) ten sam organ wyraził zgodę na wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu położonego w K., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni przyjętej do wyłączenia 0.0200 ha pod komunikację. Od wydzielonej działki ustalono opłatę roczną za użytkowanie.

W dniu 3 sierpnia 1998 r. P. Spółka z o.o. w K., będąca właścicielem wskazanych działek wniosła o stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji.

Decyzjami z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda Leszczyński odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 1999 r. uchylił te decyzje. Po ponownym rozpoznaniu wniosku, Wojewoda Wielkopolski decyzjami z dnia [...] grudnia 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] czerwca 2000 r., o numerach [...], utrzymał w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1793-1797/00), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o., oddalił skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 cytowanej ustawy z 3 lutego 1995 r. Przepis art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru). Nie przewiduje się, więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynek, także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne).

W dniu 11 grudnia 2001 r. do Wojewody Wielkopolskiego wpłynął ponowny wniosek spółki P. o stwierdzenie nieważności wymienionych pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności powyższych decyzji (nr [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. ([...]) Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. Spółka z o.o. w K., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2002 r.

W dniu 27 grudnia 2004 r. P. Spółka z o.o. zmieniła nazwę na B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Spółka ta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę tę na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. (II SA/Po 77/05) oddalił tę skargę. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] grudnia 1999 r. i [...] czerwca 2000 r. rozpoznali już sprawę w zakresie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. Uznano, że brak jest przesłanek, by stwierdzić ich nieważność. Wniosek z dnia 10 grudnia 2001 r., złożony przez P. Spółka z o.o. w K. do Wojewody Wielkopolskiego jest drugim wnioskiem tego samego podmiotu w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. Niedopuszczalnym było więc ponowne badanie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W dniu 31 sierpnia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz z dnia [...] czerwca 1998 r. We wniosku wskazano, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Poznańskiego dniu 26 lipca 1994r. (Dz.U. 1995, nr 36, poz. 175).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzjami z dnia [...] października 2010 r. (nr [...]) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Organ ten pięcioma decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Kolegium z dnia [...] października 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na okoliczność, iż ważność kwestionowanej decyzji była już przez tutejsze Kolegium badana, na wniosek tych samych stron postępowania. Decyzje Kolegium w tym przedmiocie były kontrolowane przez sąd administracyjny i są prawomocne. Przeprowadzone już postępowanie wykazało, iż żadna z wad skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji nie zachodziła.

Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi złożone przez [...] Sp. z o.o. na opisane powyżej pięć decyzji SKO w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podjął rozważania co do tożsamości niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 30 sierpnia 2010 r., zakończonej zaskarżonymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. i sprawy rozstrzygniętej poprzednio ostatecznymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2002 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/ Po 77/05). Sąd wskazał, że poprzednia sprawa z wniosku spółki P. Sp. z o.o. dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. została nie tylko ostatecznie, ale i prawomocnie zakończona. Rozstrzygnięcie Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. korzysta zatem z gwarancji trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Naruszenie tej zasady i ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej ostateczną decyzją prowadzi do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co przewiduje przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto zakończenie sprawy prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego powoduje, że wiąże ono nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że ustalenie tożsamości obu spraw administracyjnych wymaga stwierdzenia, że są one tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozpoznania, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość przedmiotowa dotyczy podstawy faktycznej i prawnej oraz treści żądania strony. W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości takie same podstawy faktyczne i prawne w obu sprawach oraz takie samo żądanie strony dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. Sąd wskazał, że tożsamość podmiotowa oznacza, że sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów. Natomiast w takim zakresie, w jakim dopuszcza to prawo administracyjne przy zachowaniu tożsamości sprawy, możliwe jest następstwo prawne w odniesieniu zarówno do strony, jak i organu. Tożsamość podmiotowa nie została naruszona w tej sprawie z tego względu, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wystąpiła spółka [...] Sp. z o.o. w K., a poprzednio stroną takiego samego postępowania była spółka P. Sp. z o.o. Skarżący sam wskazał, co znalazło potwierdzenie w zgromadzonych aktach administracyjnych, że [...] Sp. z o.o. nabyło w drodze umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego aport, którego przedmiotem były wszystkie działki objęte kwestionowanymi decyzjami. W zakresie spraw dotyczących przedmiotowych działek oraz związanych z nimi decyzji administracyjnych, w tym kwestionowanych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego, skarżący stał się następcą prawnym. W konsekwencji skutki prawne ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnie zakończonych postępowań sądowoadministracyjnych odnoszą się również do skarżącego.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska Kolegium dotyczącego tożsamości sprawy i zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Zdaniem Sądu, słusznie odmówiono wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. z powodu rozpoznania tej sprawy i jej zakończenia ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, których legalność została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006 r. Sąd wskazał ponadto, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrywanie żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji po prawomocnym oddaleniu przez sąd administracyjny skargi tej strony na decyzję organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, albo o odmowie stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Prowadziłoby to nie tylko do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ale także wadą z art. 156 § 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 171 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. o powszechnym związaniu prawomocnym wyrokiem sądu.

W ocenie Sądu I instancji powyższe argumenty przemawiają za tym, że nietrafne i nie mające żadnego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym są wywody skarżącego o naruszeniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 95.36.175). Przedmiotem niniejszego postępowania jest odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w związku z tym, że ta sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta. Zdaniem Sądu, nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny przeciwko Polsce, w którym Trybunał skrytykował odmowę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę. Nie jest to przedmiot niniejszego postępowania i w żadnym razie argumentacja w tej sprawie nie przekłada się na żądania skarżącego w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. w K., opierając ją na podstawach:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r.;

- naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 8, 28, 97 § 1, 98 § 1, 100 § 2, 142, 145 § 1 pkt 4, 156 § 1 pkt 2 i 3, 159 § 1 k.p.a. oraz art. 170 i 171 p.p.s.a.;

b) art. 170 i art. 171 p.p.s.a.;

c) art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie prowadzone w tej sprawie z wniosku P. Sp. z o.o. z dnia 10 grudnia 2001 r., ostatecznie zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. i wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006 r. prowadzone było z naruszeniem prawa, gdyż było drugim postępowaniem w tej sprawie. Pierwsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. zakończyło się ostatecznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. Decyzje Kolegium z dnia [...] lipca 2002 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. powinny zostać uznane za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ prowadzący drugie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. powinien wydać decyzje odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności. Nie można więc przyjąć – jak uczynił to Sąd I instancji – że sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta, jeżeli poprzednie decyzje są nieważne i powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadzi do akceptacji sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje regulujące tę samą kwestię, co narusza art. 8 k.p.a.

Skarżąca spółka wskazała ponadto, że w dniu 9 października 2010 r. wniosła o wznowienie pierwszego postępowania z wniosku spółki P. wszczętego zawiadomieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 12 października 1999 r. (po uchyleniu decyzji Wojewody Leszczyńskiego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) na tej podstawie, że nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, choć 19 maja 1999 r. nabyła prawo własności przedmiotowych gruntów. W razie wznowienia postępowania raz jeszcze zostaną wydane decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub art. 98 § 1 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia postępowania wznowieniowego.

Zdaniem strony skarżącej, w przypadku przyjęcia, że decyzje Kolegium z dnia [...] lipca 2002 r. i [...] grudnia 2004 r. są ważne, należy podnieść, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 nie w każdym przypadku organy administracyjne obowiązane są wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ zawsze powinien przeprowadzić wstępne badanie żądania strony, nawet jeśli w danej sprawie został wydany prawomocny wyrok. Sąd bowiem mógł nie wziąć pod uwagę okoliczności, które nie były mu znane w chwili wydania orzeczenia. W tej sprawie zarówno w pierwszym, jak i w drugim postępowaniu spółka P. opierała swoje wnioski na zarzucie rażącego naruszenia art. 12 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tym postępowaniu, wszczętym wnioskiem z 30 sierpnia 2010 r., żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte na zarzucie rażącego naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. W sprawie pojawiła się więc nowa okoliczność, której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w 2006 r. nie mógł wziąć pod uwagę. Ta nowa okoliczność nie jest objęta powagą rzeczy osądzonej na mocy art. 171 p.p.s.a.

Skarżąca spółka podniosła ponadto, że Sąd I instancji niezgodnie z treścią art. 142 k.p.a. wyłączył do odrębnego rozpoznania (w sprawie o sygn. akt II SA/Po 23/11) skargi na postanowienia SKO w Lesznie z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wstrzymania wykonania pięciu decyzji z 1998 r., a także postanowień SKO stwierdzających niedopuszczalność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy wstrzymania wykonania tych decyzji. Żądanie wstrzymania wykonania decyzji z 1998 r. było nierozerwalnie związane z żądaniem stwierdzenia ich nieważności, zasadnym byłoby więc ich wspólne rozpoznanie.

Zdaniem skarżącej spółki, w niniejszym postępowaniu pominięto jako stronę spółkę B. Sp. z o.o., która od 27 grudnia 2004 r. była następcą prawnym P. Sp. z o.o., czym naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2013 r. skarżąca spółka podtrzymała swoje stanowisko w tej sprawie, przedstawiając spis poniesionych kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że decyzjami z dnia [...] października 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po wznowieniu postępowania w pierwszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z 1998 r., zakończonej decyzjami tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r., stwierdził, że decyzje z [...] czerwca 2000 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Z uwagi na niezgodność z prawem dwóch wcześniejszych postępowań prowadzonych w sprawie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r., obecne postępowanie z wniosku [...] Sp. z o.o. w K. jest pierwszym postępowaniem nieważnościowym zgodnym z prawem, a zatem prawnie uprawnionym i dopuszczalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r., którymi organ utrzymał w mocy decyzje własne z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r. wydanych w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek [...] Sp. z o.o. w K. z dnia 31 sierpnia 2010 r. Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. toczyło się już dwukrotnie. Pierwsze postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek P. Spółka z o.o. w K. z dnia 3 sierpnia 1998 r. i zakończyło się decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r., utrzymującymi w mocy decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. o odmowie stwierdzenia nieważności wymienionych pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1793-1797/00) oddalił skargi P. Sp. z o.o. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r. Drugie postępowanie toczyło się też z wniosku P. Spółka z o.o. w K. z dnia 11 grudnia 2001 r. i zostało zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. (II SA/Po 77/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (nowa nazwa spółki P.) na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. Sprawa administracyjna dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. była więc prowadzona już dwukrotnie i dwukrotnie została zakończona ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności. Obie decyzje kończące te postępowania były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który skargi w tych sprawach oddalił, uznając te decyzje za zgodne z prawem.

Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że rozpoznawana sprawa, w której po raz trzeci toczy się postępowanie nieważnościowe dotyczące pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. jest tożsama pod względem przedmiotowym i podmiotowym ze sprawą zakończoną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2006 r. i w związku z tym zaistniały w tej sprawie przesłanki powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Sąd I instancji słusznie również stwierdził, że organ, rozpoznając wniosek [...] Sp. z o.o. w K. z dnia 31 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 1998 r. - zgodnie z art. 170 p.p.s.a. - był związany orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2006 r. oddalającym skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ prawidłowo więc uznały, że trzecie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. nie może zostać wszczęte z uwagi na treść tych przepisów. Tym samym za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a.

To stanowisko Sądu I instancji znajduje również potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, (ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18), w której przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka utrzymuje, że nową okolicznością, której nie mógł wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wydając wyrok w dniu 21 lutego 2006 r., jest fakt wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Zdaniem strony skarżącej, pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu daje podstawę do uznania, że decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z 1998 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt wydania wyroku przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w innej sprawie, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie. Ponadto wskazywany przez stronę skarżącą wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczy odmowy przez władze polskie wywłaszczenia prywatnej nieruchomości użytkowanej jako droga publicznie dostępna i wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Tymczasem przedmiotem postępowania nieważnościowego w tej sprawie były decyzje dotyczące wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i ustalenia opłat za to wyłączenie. Zatem nawet pomimo tego, że wskazywana przez stronę okoliczność wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nie była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SA/Po 77/05, to już na etapie wstępnego badania sprawy organ prowadzący trzecie postępowanie nieważnościowe wszczęte wnioskiem [...] Sp. z o.o. w K. z dnia 31 sierpnia 2010 r. mógł stwierdzić, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r.

W ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że również decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1998 r. są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w tym przepisie. Organ, rozpoznając drugi wniosek P. Sp. z o.o. z dnia 11 grudnia 2001 r., powinien bowiem odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na to, że sprawa ta była już raz rozstrzygnięta decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r., co do których skargi P. Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1793-1797/00) oddalił. W ocenie strony skarżącej nie było więc podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania wniosku P. Sp. z o.o. z dnia 11 grudnia 2001 r.

W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 77/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dawnej spółki P.) na te decyzje. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku Sąd wziął pod uwagę fakt, iż wniosek z dnia 10 grudnia 2001 r. złożony przez P. Sp. z o.o. w K. do Wojewody Wielkopolskiego jest drugim wnioskiem tego samego podmiotu w przedmiocie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] i [...] czerwca 1998 r., pomimo tego uznał, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dopóki wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym, zarówno organy administracji, Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 170 p.p.s.a. - jest związany tym orzeczeniem.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez wyłączenie do odrębnego postępowania skargi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wstrzymania wykonania pięciu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. (postanowienia SKO w Lesznie z dnia [...] października 2010 r.). Po pierwsze wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 142 k.p.a. jest błędny. Po drugie, zgodnie z art. 57 § 3 p.p.s.a. jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Skarżąca spółka wniosła w jednym piśmie skargi na pięć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) i pięć postanowień tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]), zatem Sąd I instancji prawidłowo rozdzielił te skargi, z tym, że sprawy dotyczące zaskarżonych decyzji połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po18/11 i podobnie - sprawy ze skarg na postanowienia połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 23/11. Oddzielne rozpoznanie przez Sąd sprawy ze skarg na ww. decyzje i sprawy ze skarg na wskazane postanowienia nie miało żadnego wpływu na wynik tych spraw.

Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1, 98 § 1, 100 § 2 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że Sąd zaakceptował sytuację, w której organ nie uwzględnił jej wniosku o zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania z jej wniosku z dnia 9 października 2010 r. o wznowienie pierwszego postępowania nieważnościowego prowadzonego przed Wojewodą Wielkopolskim, które zakończyło się wyrokiem NSA z dnia 20 września 2001 r. Skarżąca utrzymuje, że nie była stroną tego postępowania, pomimo tego, że nabyła prawo własności przedmiotowych gruntów w dniu 19 maja 1999 r. W przypadku, gdy wniosek o wznowienie tego pierwszego postępowania nieważnościowego zostałby uwzględniony, to po raz kolejny toczyłoby się postępowanie w tej samej sprawie. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania nieważnościowego mogłaby być rozważana przez organ po wszczęciu tego postępowania. Skoro w tej sprawie organ uznał, że brak było podstaw do wszczęcia po raz trzeci postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 1998 r. i w dniu [...] października 2010 r. wydał w tej sprawie decyzję, to brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku strony o jego zawieszenie.

Nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie sytuacji, w której pominięto w postępowaniu administracyjnym jako stronę spółkę B. Sp. z o.o. – następcę prawnego P. Sp. z o.o. Skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. w K. brała udział w tym postępowaniu jako strona i jej uprawnienia procesowe nie zostały naruszone. Skarżąca spółka nie jest uprawniona do podnoszenia tego rodzaju zarzutu w imieniu spółki B.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.