Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2495/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "GDDKiA", "organ"), działając na podstawie oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej jako "u.d.p.") oraz art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art., 144 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo - usługowymi, na terenie działek nr [...] i nr [...] , obręb [...], miasto [...], położonej przy drodze krajowej nr [...]- utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...]pismem z dnia 17 maja 2021 r., wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo - usługowymi, na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb [...], miasto [...], położonej przy drodze krajowej nr [...].

GDDKiA postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...]powołując się na 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.. art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. odmówił uzgodnienia wyżej wskazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy

Organ wskazał, że z analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że na terenie dz, nr [...] i [...] położonej w [...], planuje się budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo - usługowymi w odległości 20 m od granicy działki, co przy szerokości pasa drogowego ok. 6 m od ww. granicy do zewnętrznej krawędzi jezdni DK[...], jest zgodnie z cyt. art. 43 ust. 1 tabela Ip. 3 lit. a, u.d.p., dlatego do powyższego organ nie wnosi uwag.

Następnie GGDKIA wskazał, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji określają, że działka posiada dostępność do drogi publicznej - obsługa terenu z drogi gminnej. Zgodnie z informacjami zawartymi w ogólnodostępnym geoportalu województwa kujawsko-pomorskiego ww. droga gminna na odcinku przylegającym do nieruchomości objętych projektem decyzji nie stanowi drogi publicznej. Proponowany zapis wymaga więc korekty i wskazania dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z ewidencją zarządcy drogi - Bank Danych Drogowych, przedmiotowa droga gminna nie posiada formalnego połączenia z DK[...] ani poprzez zjazd ani skrzyżowanie. Dojazd odbywa się poprzez ujęty w ewidencji zjazd do dz. [...]do "zajadu [...] ". W związku z czym GDDKiA wnosi o wyznaczenie dostępu do drogi publicznej zgodnie z hierarchizacją układu drogowego tj. np. do drogi gminnej nr [...] i dopiero poprzez Rondo [...] do DK[...]. Organ nie dopuszcza możliwości bezpośredniego, nawet poprzez wewnętrzna drogę gminną, skomunikowania planowanej inwestycji z droga krajową.

Organ podkreślił, że lokalizacja planowanych budynków wielorodzinnych z częściami handlowo - usługowymi i zwiększenie ruchu tym spowodowane (wzrost relacji skrętnych - kolizyjnych) bez wątpienia wpłynie negatywnie na panujące warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK[...]. W istniejącym stanie warunki komunikacyjne na tym odcinku są złe (m.in. droga w łuku poziomym), a dodatkowo pogorszą się po dodatkowym obciążeniu ruchem pojazdów i pieszych. po przeciwnej stronie DK[...] analogiczny dojazd do drogi został zlikwidowany z podobnych względów.

Zdaniem GDDKiA fakt, że obszar objęty przedmiotową decyzją będzie obsługiwany poprzez drogę gminną (której status należy wyjaśnić - publiczna/wewnętrzna) powiązaną w sposób nieformalny z drogą krajową nie oznacza, że układ ten może przenieść cały ruch spowodowany planowaną inwestycją oraz, że jest on ustanowiony na rzecz każdej nowej inwestycji czy też inwestycji już istniejącej z nieograniczoną możliwością przebudowy, rozbudowy, itp. w obszarze ww. drogi.

Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP (droga główna ruchu przyspieszonego), co zgodnie § 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oznacza przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego, a planowane zamierzenie niewątpliwie będzie oddziaływać na drogę. Skomunikowanie planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem, kategoria drogi publicznej stanowią podstawowe kryterium oceny możliwości lokalizacji tej inwestycji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które nie powinno być pogorszone. W związku z powyższym zdaniem organu nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy bez przebudowy układu drogowego - trwałe uniemożliwienie dostępu do DK z terenu objętego projektem decyzji w sposób jak to ma miejsce po przeciwnej stronie drogi krajowej. Powyższą przebudowę należy uzgodnić z GDDKiA.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Zdaniem skarżącej spółki organ ustalając czy dziatki posiadają dostęp do drogi publicznej w sposób nieuzasadniony oparł się wyłącznie na informacjach zawartych w ogólnodostępnym geoportalu województwa [...], na podstawie których stwierdził, iż droga gminna na odcinku przylegającym do nieruchomości objętych projektem decyzji nie stanowi drogi publicznej. Z posiadanej przez stronę decyzji Burmistrza [...] z dnia [...]listopada 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]o powierzchni 0,9413 ha położonej w miejscowości [...], będącej własnością skarżącej,. na działki nr [...] i [...] wynika bowiem, iż powstałe w wyniku podziału działki o numerze [...] i [...] miały (i w dalszym ciągu mają) dostęp do drogi publicznej, co potwierdzała pozytywna opinia zarządcy drogi gminnej z dnia [...]listopada 2017 r. Organ w sposób wadliwy ustalił status drogi przylegającej do działek objętych projektem decyzji.

W ocenie skarżącej przedmiotowa okoliczność pozostaje irrelewantna w kontekście dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.d.p. W przepisie tym nie wprowadzono, bowiem rozróżnienia odnoszącego się do rodzaju drogi, z której miałoby następować włączenie ruchu drogowego. Sam fakt położenia nieruchomości przy wewnętrznej drodze gminnej świadczy o posiadanym przez nieruchomość dostępie do drogi publicznej. Brak jest przy tym przeciwwskazań, aby dostęp do drogi publicznej realizowany był przez ujęty w ewidencji zarządcy drogi - Bank Danych Drogowych - zjazd do dz. [...]do "zajazdu [...]".

Zdaniem skarżącej spółki z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby stanowisko organu uzgadniającego oparto na wynikach jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ wadliwie stwierdził, iż działki nr [...] i [...] położone są wzdłuż pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (pomimo, iż przylegają one do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]). Organ niezasadnie przyjął przy tym, iż droga gminna przy której zlokalizowane są przedmiotowe działki nie posiada połączenia z drogą krajową nr [...], chociaż dojazd do tej drogi odbywa się poprzez ujęty w ewidencji zjazd do dz. [...]do "zajazdu [...] ". Organ nie poczynił żadnych ustaleń popartych materiałem dowodowym, które potwierdzałyby, że włączenie działek do ruchu drogowego spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W ocenie skarżącej w postanowieniu wskazano ogólnie na stwierdzenie, że funkcjonowanie obiektu wpłynęłoby niekorzystnie na bezpieczeństwo mchu drogowego na tym odcinku drogi. Tymczasem, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w mchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi. Organ nie przytoczył motywów w zakresie czy opisane przez niego zagrożenia wiążą w ogóle z kwestią funkcjonowania planowanej inwestycji, czy też zastrzeżenia organu dotyczą wyłącznie ewentualnej możliwości skrętu w lewo w kierunku inwestycji i skrętu w prawo przy wyjazdu z inwestycji. Twierdzenie o braku gwarancji dostatecznego bezpieczeństwa mchu na drodze krajowej organ oparł jedynie na ustaleniu, że warunki komunikacyjne na tym odcinku są złe (droga w łuku poziomym), a dodatkowo pogorszą się po dodatkowym obciążeniu mchem pojazdów i pieszych. Organ uzgadniający swoich twierdzeń nie poparł jednak żadnymi danymi czy argumentacją, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wystąpienia takiego zjawiska. Organ nie przeprowadził żadnych dodatkowych pomiarów, czy choćby opinii biegłego, który ustaliłby stopień pogorszenia płynności mchu w związku z planowaną inwestycją. Ponadto planowana inwestycja usytuowana pozostaje na obszarze zabudowanym (znak D-42), gdzie prędkość pojazdów jest ograniczona do 50 km/h, a przy dotychczasowo ustanowionym zjeździe z drogi krajowej nr [...] do "zajazdu [...]" (dla działki dz. [...]) nie odnotowano dotychczas żadnych kolizji, ani wypadków drogowych. Jednocześnie brak jest podstaw do twierdzenia, iż utworzenie 18 lokali mieszkalnych oraz lokali usługowych w planowanych budynkach mieszkalno- usługowych doprowadzi do znaczącego zwiększenia natężenia ruchu, które w sposób istotny obniży bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Skarżąca spółka podkreśliła, że planowana inwestycja nie zakłada konieczności ustanowienia nowego zjazdu, bowiem dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez zjazd do "zajazdu [...]". Spełniona pozostaje dyrektywa zawarta w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, zgodnie, z którą z dróg klasy GP dopuszcza się zjazdy wyjątkowo. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]czerwca 2021 r. zjazd do "zajazdu [...]" został już ustanowiony i pozostaje wpisany do ewidencji zarządcy drogi - Bank Danych Drogowych.

Strona skarżąca podniosłą, że GDDKiA dokonywał już wcześniej uzgodnień dla inwestycji zlokalizowanych na działce nr [...] (która w 2017 r. podzielona została na objęte uzgodnieniami działki [...] i [...]).Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. (znak pisma: [...]) uzgodnił projekt decyzji ([...]) o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie stacji tankowania gazu, a postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2007 r. uzgodnił projekt decyzji ([...]) o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego - myjni samochodowej. W 2015 r. GDDKiA dokonał natomiast uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla stacji demontażu pojazdów numer uzgodnienia - znak: [...]Organ dokonując uzgodnień inwestycji o charakterze usługowym, które generowały znaczny ruch samochodowy nie wyrażał jakichkolwiek uwag dotyczących obniżenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej numer [...], a także nie przedstawiał żadnych wątpliwości dotyczących statusu drogi gminnej przylegającej do przedmiotowej działki oraz statusu zjazdu z drogi publicznej.

Postanowieniem z dnia [...]września 2021 r. [...]utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...]

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że załączonego materiału dowodowego, (m.in. załącznika graficznego ww. projektu decyzji, mapy ewidencyjnej [...], czy informacji uzyskanej w Urzędzie Gminy [...] ) wynika, że wnioskowane działki nr [...] i nr [...]przeznaczone pod inwestycję, przylegają do drogi gminnej wewnętrznej (tj. niepublicznej) położonej na terenie działki nr [...], na odcinku o długości około 120 m. Droga ta połączona jest z dwoma drogami publicznymi, tj. drogą krajową nr [...]i drogą gminna publiczną - ul. [...], jednakże ww. projekt decyzji nie wskazuje do której drogi publicznej ma być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji. Ponadto ww. załącznik również nie przedstawia miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...]z drogą wewnętrzną. Zatem zarządca drogi krajowej nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji, z uwagi na brak określenia, która z ww. dróg publicznych, poprzez drogę wewnętrzną byłaby wykorzystana do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Powyższe uzasadnione jest koniecznością dokonania przez zarządca drogi oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i jest związany treścią i ustaleniami tego projektu, jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Natomiast z wniosku z 16 czerwca 2021 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że intencją strony postępowania jest wykorzystanie dla celów obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, istniejącego zjazdu publicznego położonego w km 216 + 115 strona lewa drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]i do zajazdu "[...]".

Zdaniem GDDKiA z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia, planowana inwestycja powinna być skomunikowana poprzez ww. drogę wewnętrzną z ul. [...], tj. drogą publiczną gminną. Natomiast ewentualne skomunikowanie 27 lokali mieszkalnych i 3 usługowych z drogą krajową nr [...] wymagałoby przebudowy odcinka tej drogi i zmiany stałej organizacji ruchu, w zakresie m.in. dodatkowych pasów ruchu do manewrów prawoskrętnych i lewoskrętnych, dwóch zatok autobusowych, chodnika, oświetlenia, czy przejścia dla pieszych. Powyższe uzasadnione jest bardzo wysokim natężeniem ruchu drogowego, na rozpatrywanym odcinku [...]-[...], które podczas Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło aż 11743 poj./dobę. Tak duże natężenie pojazdów wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, drogi krajowej - klasy GP (drogi główne ruchu przyśpieszonego). Niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu występuje na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Zarządca drogi zwraca uwagę, że okoliczność lokalizacji przedmiotowego zjazdu na początku łuku poziomego drogi krajowej nr [...], wpływa negatywnie na możliwość ewentualnego skomunikowania wnioskowanej inwestycji. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że planowaną inwestycję stanowią budynki wielorodzinne, które charakteryzują się dużym natężeniem ruchu kołowego i pieszego związanego z trybem funkcjonowania młodych rodzin. W tym miejscu organ informuje, że istniejący zjazd w km 216 + 115 rozpatrywanej drogi krajowej, powstał w celu obsługi zajazdu "[...]". Połączenie tego obiektu z drogą krajową jest wystarczające dla obsługi komunikacyjnej sporadycznego ruchu jedynie kołowego, jednakże nie zapewniłoby bezpiecznych manewrów włączania się do ruchu drogowego i opuszczania drogi krajowej nr [...]uczestników ruchu kołowego i pieszego pochodzącego z trzech budynków wielorodzinnych.

Organ podkreślił, że droga krajowa nr [...]na odcinku [...]-[...]zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.

Odnosząc się do zarzutu, ujętego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącego dostępu do drogi publicznej, GDDKIA stwierdził, że zarządca drogi nie ocenia tej kwestii, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., właściwej w tym przypadku dla Burmistrza [...]. Zarządca drogi dokonuje analizy, czy planowane osiedle trzech budynków wielorodzinnych ma zapewnione bezpieczne połączenie z drogą krajową nr [...], wskazane w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej opisano, dokument ten odnosi się jedynie do drogi wewnętrznej, nawet bez oznaczenia miejsca połączenia działki nr [...]z tą drogą. Położenie takiego połączenia ma wpływ na ocenę możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], spowodowanego planowaną inwestycją Zatem organ odmówił uzgodnienia takiego rozwiązania dojazdu, które nie jest jednoznacznie określone.

Ustosunkowując się do zarzutu "nieprzeprowadzenia dodatkowego pomiaru, czy opinii biegłego", organ podniósł, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który realizuje ustawowe zadania w zakresie inżynierii ruchu i z racji pełnienia tej funkcji posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Generalne pomiary ruchu prowadzane są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Generalny Pomiar Ruchu z 2015 r,, został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w 1952 punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Ze względu na pandemię pomiar ruchu, przypadający na 2020 r. został wykonany z opóźnieniem, a jego wyniki mają być ogłoszone jesienią 2021 r.

Odnosząc się do następnego zarzutu dotyczącego dokonanych już przez organ uzgodnień dla planowanych inwestycji na terenie dawnej działki nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i nr [...]), GDDKiA wskazało, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym analizowane są aktualne warunki drogowe, dotyczące m.in. zagospodarowania pasa drogowego, natężenia ruchu czy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natężenie ruchu drogowego, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]wzrosło od 2005 r. aż o 44 %, które według Generalnego Pomiaru Ruchu wynosiło wówczas 8178 poj./dobę. Zatem okoliczność dokonanych uzgodnień sprzed kilkunastu lat, nie przesądza, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia. Każda sprawa rozpatrywana jest bowiem indywidualnie, w danym stanie faktycznym i prawnym.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Postawiono zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie w toku postępowania dowodów dla ustalenia podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności dowodu z pomiaru ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...]właściwym dla działek, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne oraz dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa ruchu drogowego celem przesądzenia o możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...]ruchu tworzonego przez planowane zamierzenie inwestycyjne z punktu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi;

2) art. 9 k.p.a. przez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie skarżącej o konieczności wskazania, w którą z dwóch dróg publicznych miałby być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji, a także wskazania miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...]z drogą wewnętrzną, które to informacje w ocenie organu były niezbędne do dokonania uzgodnienia i mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi;

3) art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie za udowodnione, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie negatywnie wpływać na wymagany prawem poziom bezpieczeństwa na drodze krajowej nr [...], na podstawie bezkrytycznego i bezpodstawnego przyjęcia ogólnych informacji dotyczących pomiaru ruchu na odcinku [...]-[...]pochodzących Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. oraz bezpodstawnego przyjęcia, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie generować duże natężenie ruchu, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi;

4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 g 3 w zw. z art. 144 k.p.a. przez zaniechanie zmiany zaskarżonego postanowienia i pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo- usługowymi;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą ocenę możliwości włączenia do drogi krajowej nr 15 ruchu tworzonego przez planowane zamierzenie inwestycyjne, a w konsekwencji odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi;

2) art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art, 35 ust. 3 u.d.p. przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi z powodu niewskazania, w którą z dwóch dróg publicznych miałby być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji, a także niewskazania miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...]z drogą wewnętrzną, w sytuacji, gdy z art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie wymóg posiadania przez teren, który ma być objęty decyzją o warunkach zabudowy dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że nieuzasadnionym jest dokonanie przez organ odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na okoliczność, iż droga wewnętrzna przez, którą działki nr [...] i [...]miałyby być skomunikowane z drogą publiczną tj. z drogą krajową nr [...], nie posiada zjazdu ujętego w ewidencji zjazdów. Nawet w przypadku przyjęcia, iż dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną wymagałby istnienia zjazdu publicznego, skarżąca wskazała we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż ruch drogowy z działek nr [...] i [...]mógłby odbywać się przez drogę wewnętrzną oraz przez już istniejący zjazd publiczny wpisany do ewidencji zjazdów jako zjazd do zajazdu [...].

Zdaniem skarżącej spółki nieuzasadnione jest stanowisko organu, iż skarżąca zobligowana była do wskazania, w którą z dwóch dróg publicznych miałby być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji, a także do wskazania miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...]z drogą wewnętrzną. Z art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika jedynie wymóg posiadania przez teren, który ma być objęty decyzją o warunkach zabudowy dostępu do drogi publicznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają od inwestora - w sytuacji, gdy nieruchomość posiada dostęp do więcej niż jednej drogi publicznej - określania, do której z dróg publicznych kierowany będzie ruch drogowy, ani wskazywania konkretnego miejsca, w którym nastąpi włączenie ruchu drogowego do drogi wewnętrznej. Za dopuszczalną z punktu widzenia przepisów prawa uznać należy sytuację, w której ruch drogowy z nieruchomości kierowany będzie do więcej niż jednej dróg publicznych. Ponadto w toku rozpatrywania przez organ wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy organ w żadnym momencie nie poinformował skarżącej, iż w ocenie organu koniecznym jest wskazanie, w którą z dwóch dróg publicznych miałby być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji, a także wskazanie miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...] z drogą wewnętrzną.

Wskazując na naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie w toku postępowania dowodów dla ustalenia podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, skarżąca spółka stwierdziła, że organ nie dokonał w szczególności pomiaru ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...]właściwym dla działek, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne oraz nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa ruchu drogowego celem przesądzenia o możliwości włączenia do drogi krajowej nr [...]ruchu tworzonego przez planowane zamierzenie inwestycyjne z punktu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaniechano także poczynienia szczegółowych ustaleń co do całościowego układu komunikacyjnego na przedmiotowym odcinku drogi. Organ poprzestał na przywołaniu danych dotyczących natężenia ruchu w bliżej niesprecyzowanym punkcie na odcinku [...]-[...]z 2015 r. oraz na przyjęciu dwóch niezrozumiałych, nieuzasadnionych i nieznajdujących poparcia w materiale dowodowym założeń, iż "budynki wielorodzinne charakteryzują się dużym natężeniem ruchu kołowego i pieszego związanego z trybem funkcjonowania młodych rodzin" oraz, że "Połączenie tego obiektu [zajazdu [...]- dop. własny] z drogą krajową jest wystarczające dla obsługi komunikacyjnej sporadycznego ruchu jedynie kołowego (...)". W ocenie strony skarżącej istotnym pozostaje natomiast, że natężenie ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...]oznaczonej jako ul. "[...]" jest zdecydowanie mniejszy niż ruch na odcinku drogi krajowej nr [...] oznaczonej jako ul. "[...]", co wynika z faktu, że część ruchu kołowego z odcinka [...]-[...] na Rondzie [...]kieruje się nie na ul. [...] (tranzyt), ale na ul. [...] (do centrum). Stąd za nieuzasadnione uznać należy przyjmowanie, iż natężenie ruchu zmierzone na odcinku drogi krajowej nr [...]-[...]odpowiada natężeniu ruchu na odcinku właściwym dla planowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że nie rozumie skąd założenia, iż w planowanych budynkach wielorodzinnych mieszkać i funkcjonować będą młode rodziny. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia, iż ruch do zajazdu [...]korzystający ze zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]ma charakter sporadyczny wskazać należy, iż dziennie z przedmiotowego zjazdu korzysta ok. 100 pojazdów. Pomimo takiego ruchu skarżąca nie odnotowała, aby w związku ze zjazdem bądź z włączeniami się do ruchu doszło do wypadków bądź innych zdarzeń drogowych. Organ nie przeprowadził wnikliwej i szczegółowej analizy zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie zbadał, czy i w jaki konkretnie sposób proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi krajowej. nie wskazał też żadnych argumentów dotyczących liczby występujących kolizji, czy wypadków drogowych na przedmiotowym odcinku drogi nr [...]czy też okoliczności wskazujących na okresowe tamowanie płynności ruchu drogowego i możliwości zwiększenia tych niekorzystnych warunków drogowych przez ewentualne włączenie ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją na drogę krajową nr [...]. Zdaniem skarżącej organ w żaden sposób nie przeanalizował nadto kwestii ewentualnego ograniczenia widoczności na luku drogi - odwołując się jedynie do kwestii, iż ewentualny zjazd znajdowałby się na początku łuku poziomego drogi krajowej nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]września 2021 r. [...]utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo - usługowymi, na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb [...], miasto [...], położonej przy drodze krajowej nr [...].

Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z zarządcą drogi krajowej nr [...]. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu – art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (Vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. sygb. Akr II OSDK 2985/20, LEX nr 3172877)..

Organ w niniejszej sprawie wskazał - czego skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważała - że właściwość organu w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb [...], przyległym do pasa drogowego drogi krajowej nr [...].

W świetle powyższych uwarunkowań nie ulega wątpliwości, iż planowana inwestycja podlegała uzgodnieniom, przewidzianym w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie prawidłowo GDDKiA ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że wnioskowane działki nr [...]i nr [...]przeznaczone pod inwestycję, przylegają do drogi gminnej wewnętrznej (tj. niepublicznej) położonej na terenie działki nr [...], na odcinku o długości około 120 m. Droga ta połączona jest z dwoma drogami publicznymi, tj. drogą krajową nr [...]i drogą gminną publiczną - ul. [...]. Ma rację także organ, że przedłożony przez Burmistrz [...]projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera zapis "dostęp do drogi publicznej – obsługa komunikacyjna terenu z drogi gminnej" , który nie wskazuje. do której drogi publicznej ma być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji. Co prawda słusznie wskazuje skarżąca spółka, że organ w trakcie postępowania administracyjnego nie poinformował skarżącej, iż koniecznym jest wskazanie, w którą z dwóch dróg publicznych miałby być włączony ruch pochodzący z planowanej inwestycji, a także wskazanie miejsca połączenia komunikacyjnego działki nr [...] z drogą wewnętrzną. Jednakże – jak słusznie wskazał organ – z z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że intencją skar5żącej spółki jest wykorzystanie dla celów obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, istniejącego zjazdu publicznego położonego w km 216 + 115 strona lewa drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] i do zajazdu "[...]". Wynika to także z treści rozpatrywanej skargi. Podkreślić należy, że organ w postanowieniu piwrwszoinstancyjnym podniósł, że w omawianej sytuacji możliwe jest wyznaczenie dostępu do drogi publicznej zgodnie z hierarchizacją układu drogowego tj. np. do drogi gminnej nr [...] (ul. [...]) i dopiero poprzez Rondo [...]do drogi krajowej nr [...]. Jednakże ze stanowiska skarżącej zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i skargi wynika, że powyższe rozwiązanie nie zostało przez skarżącą zaakceptowane, gdyż chce ona wykorzystać istniejący zjazdu publicznego położonego w km 216 + 115 strona lewa drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]i do zajazdu "[...]". Dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

W ocenie Sądu organ wystarczająco uzasadnił, iż obsługa komunikacyjna omawianej inwestycji - trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częściami handlowo-usługowymi (maksymalnie 27 lokali mieszkalnych i 3 lokale usługowe), za pomocą zjazdu publicznego położonego w km 216 + 115 strona lewa drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]i do zajazdu "[...]", z drogą krajową nr [...]zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] . Słusznie organ podniósł, że droga krajowa nr [...]na odcinku [...]–[...] (w tym także na omawianym odcinku przyległym do działek objętych inwestycją) została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP). Strona skarżąca nie zanegowała twierdzeń organu, że ewentualne skomunikowanie 27 lokali mieszkalnych i 3 usługowych z drogą krajową nr [...]wymagałoby przebudowy odcinka tej drogi i zmiany stałej organizacji ruchu, w zakresie m.in. dodatkowych pasów ruchu do manewrów prawoskrętnych i lewoskrętnych, dwóch zatok autobusowych, chodnika, oświetlenia, czy przejścia dla pieszych.

Słusznie organ wskazał na wysokie natężeniem ruchu drogowego, na rozpatrywanym odcinku [...]-[...], które w 2015 r. wynosiło aż 11743 poj./dobę, a (jak wskazano w odpowiedzi na skargę) 24 listopada 2021 r. zostały podane nowe wyniki natężenia ruchu pomierzone w latach 2020 - 2021, które na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej [...][...]wzrosło o 11% i wynosi 13083 poj./dobę. W ocenie Sądu brak jest konieczności przeprowadzania dodatkowego dowodu z pomiaru ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...]. Skarżąca nie przedstawiła kontrdowodów negujących powyższe dane o natężeniu ruchu, a jej argumentacja, jakoby ww. natężenie ruchu nie dotyczyło odcinka drogi krajowej nr [...]przyległej do planowanej inwestycji, nie zostało poparte żadnymi dowodami.

Skarżąca nie zanegowała także argumentacji organu, że okoliczność lokalizacji przedmiotowego zjazdu na początku łuku poziomego drogi krajowej nr [...], wpływa negatywnie na możliwość ewentualnego skomunikowania wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu słusznie także organ wskazał, że planowaną inwestycję stanowią budynki wielorodzinne (maksymalnie 27 mieszkań i 3 lokale usługowe), które charakteryzują się dużym natężeniem ruchu kołowego i pieszego. Na powyższą okoliczność brak jest konieczności przeprowadzania dowodów. Bezsporne jest także, że zjazd w km 216 + 115 rozpatrywanej drogi krajowej, powstał w celu obsługi zajazdu "[...]". Sąd podziela argumentację GDDKiA, że przedmiotowy zjazd nie zapewniłoby bezpiecznych manewrów włączania się do ruchu drogowego i opuszczania drogi krajowej nr [...]uczestników ruchu kołowego i pieszego pochodzącego z trzech budynków wielorodzinnych. W ocenie Sądu brak jest konieczności przeprowadzania w tym zakresie dowodu z opinii biegłego czy też dokonywania pewnego rodzaju symulacji, czy w wyniku zrealizowania omawianej inwestycji i skomunikowania jej z drogą krajową nr [...]za pomocą ww. zjazdu nastąpi ograniczenie płynności t ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze. Podkreślić należy, że zarządca drogi jest organem specjalistycznym, który posiada wiedzę o istniejącym stanie faktycznym, który może powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Swoje stanowisko uzasadnił w sposób wyczerpujący, dodatkowo wskazując, jakie rozwiązanie komunikacyjne zostałoby przez organ pozytywnie uzgodnione. Tym samym nie naruszono art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 w. zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., art. 25 ust. 3 u.d.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art, 35 ust. 3 u.d.p. wskazać należy, że zarządca drogi nie ocenia kwestii, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., właściwej w tym przypadku dla Burmistrza [...]. Zarządca drogi dokonuje analizy, czy planowane osiedle trzech budynków wielorodzinnych ma zapewnione bezpieczne połączenie z drogą krajową nr [...], co też uczynił w niniejszej sprawie. W żaden sposób z zaskarżonego postanowienia nie wynika, że odmówiono uzgodnienia ze względu na brak zjazdu ujętego w ewidencji zjazdów, na co wskazuje skarżąca w skardze.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.