Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2013 r, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki D. Sp. j. z siedzibą w G. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...], części działki nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. B. w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy). Jednak dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów zabudowy istniejącej nie może prowadzić do nadmiernie restrykcyjnego ograniczenia możliwości zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że jak wynika z akt sprawy, żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie jest zabudowana, zatem brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie zostały więc, zdaniem organu, spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Terenem inwestycji jest działka nr ew. [...] z obrębu [...] o szerokości ok. 13 m, zatem trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 39 m, zaś zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany nie może być mniejszy niż 50 m. Zdaniem Kolegium poszerzenie terenu inwestycji o fragment działki nr ew. [...] oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami BAGF (część chodnika w ciągu ul. B.) nastąpiło w celu zwiększenia szerokości frontu działki, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia, bowiem działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. B. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze nie stanowi naruszenia prawa. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski.

Nie można twierdzić, zdaniem SKO, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którym inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie -w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że za działkę sąsiednią należy uznać działkę nr ew. [...] otaczającą teren planowanej inwestycji z trzech stron i stanowiącą wraz z terenem planowanej inwestycji jednorodną całość - teren zieleni urządzonej pn. Skwer [...] "[...]". Wskazana w odwołaniu zabudowa na działce nr ew. [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej (dostępna z ul. W.) oraz położona w znacznej odległości, należy do większego zespołu zabudowy kubaturowej ograniczonego ulicami B., L. i D., zlokalizowanej poza obszarem analizowanym. Zlokalizowanie zabudowy kubaturowej na działce nr ew. [...] nie stanowiłoby kontynuacji funkcji, bowiem znajduje się tam zieleń urządzona.

Odnosząc się do przesłanki uzasadniającej odmowę wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, że nie znajduje ona uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zakaz zabudowy Skweru [...] "[...]" nie wynika ani z uchwały w sprawie nadania nazwy skwerowi, ani też z Programu Ochrony Środowiska dla Miasta W. na lata 2009-2012 z uwzględnieniem perspektywy do 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła spółka [...] Sp. j. z siedzibą w G. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że:

- zabudowa wielorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca ustalić wymagania dla nowej zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajduje się w znacznej odległości, od działki będącej przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy (dz. [...]), w sytuacji gdy w rzeczywistości ta zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym co wprost wynika z załącznika graficznego do analizy;

- zabudowa na dz. nr [...] znajdującej się w obszarze analizowany, nie jest dostępna z ulicy B., podczas gdy w rzeczywistości wejście do budynku odbywa się z ulicy B. jak i W.;

b) art.107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie co do występowania linii rozgraniczających ulic B. na odcinku objętym analizą, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w tym zakresie;

c) art. 107 ust.3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia które de facto ogranicza się w zdecydowanej większości do przytoczenia treści orzeczeń sadów administracyjnych zapadłych w innych sprawach, a zatem nie odpowiadającego wymogom tego przepisu.

W ocenie skarżącej Spółki, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w szczególności załącznika graficznego do "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy" na działce nr [...], dostępnej z ulicy B., znajduje się zabudowa wielorodzinna pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Fakt ten nie był kwestionowany przez organ I instancji, który to wprost potwierdził występowanie na działce nr [...] zabudowy, w obszarze analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy.

Jednakże SKO w [...] całkowicie odmiennie i co więcej sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym uznało, iż zabudowana działka nr [...] jest poza obszarem analizy. Jak wynika z legendy sporządzonej na potrzeby załącznika graficznego do analizy, granicę obszaru analizy wyznacza linia przerywana. Niewątpliwie w zakresie tego obszaru, wyodrębnionego linią przerywaną jest także działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej zabudową wielorodzinną.

Skarżąca Spółka nie godzi się z ustaleniami SKO co do tego, iż działka nr [...] nie jest dostępna również z ulicy B.. Ustalenia SKO w tym zakresie wskazujące na dostępność działki nr [...] wyłącznie z ulicy W. są sprzeczne ze stanem rzeczywistym, gdyż znajdujący się na tej nieruchomości budynek jest dostępny zarówno od ulicy W., jak i od ulicy B., gdyż właśnie od strony ulicy B. znajdują się na parterze budynku lokale usługowe, do których wejście odbywa się właśnie od tej ulicy.

Skoro zatem za dostępność działki z ulicy publicznej (w tym przypadku B.) należy uznać także dojście, a nie tylko dojazd czy też dojście oraz dojazd, to tym samym dz. nr [...], na której występuje zabudowa wielorodzinna i która to działka jednocześnie znajduje się z obszarze analizy, to tym samym należy wskazać, iż inaczej niż to wskazało SKO, działka nr [...] jest dostępna z ulicy B., czyli tej samej drogi publicznej, z której ma odbywać się dojazd na działkę nr [...].

Zdaniem skarżącej Spółki również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono m.in. kwestii występowania linii rozgraniczających na odcinku ulicy B. objętej analizą, a tymczasem SKO całkowicie pominęło tę kwestię.

Z uwagi na to, iż działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji nie powołał się na jakąkolwiek decyzję o warunkach zabudowy należało uznać, iż linie rozgraniczające nie zostały ustalone na tym obszarze. Analiza mapy zasadniczej dla działki [...], pozwala ustalić, zdaniem skarżącej, iż linie rozgraniczające powinny przebiegać po granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ponieważ w obrębie dz. nr [...] przylegającej na tym odcinku do granicy dz. nr [...] biegnie pas chodnika. Tymczasem autor analizy poprowadził "linie rozgraniczenia" w obrębie dz. nr [...] w pewnym oddaleniu od granicy z działką nr [...] wskutek czego przebiega ona po zaznaczonym na mapie zasadniczej istniejącym uzbrojeniu.

W ocenie skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji niemalże w całości sprowadza się do zacytowania orzeczeń sądów administracyjnych, zapadłych co więcej w innych sprawach, bez podania jaki mają one wpływ na niniejszą sprawę oraz czy organ uznaje je za słuszne i miarodajne dla niniejszej sprawy, czy też może istnieją inne powody ich przywołania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał dodatkowo, że działka będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy została przejęta na podstawie tzw. dekretu [...]. Na działce tej stała mała kamienica, która została zburzona w 1944 r. W ocenie skarżącej dokonany zwrot działki będzie w sensie ekonomicznym tylko pozorny, gdy resystuowany właściciel nie będzie mógł jej zabudować choćby w sposób zbliżony do tego jaki istniał do 1944 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1829/13, oddalił skargę [...] Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1829/13, wniosła [...] Sp. j. z siedzibą w G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zobligowany jest wypowiedzieć się czy jest możliwa, na podstawie akt sprawy, ocena co do tego czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i jakimi przesłankami kierował się urbanista w tym zakresie. NSA podkreślił znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując, iż uzasadnienie takiego wyznaczenia powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Analiza ta stanowi podstawę do dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, a jej prawidłowe przeprowadzenie wymaga przede wszystkim ustalenia, które konkretnie działki znajdować się będą w granicach obszaru analizowanego, a więc które działki będą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Sąd dokona nadto ponownej oceny w zakresie pojęcia "działka sąsiednia". W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje pogląd traktujący jako działkę sąsiednią każdą działkę znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu (m.in. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011) jak i w judykaturze (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1177/13 publ. CBOSA), w którym nie formułuje się obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, które pełnią różne funkcje w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, a zatem w celu poszukiwania działek sąsiednich spełniających warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, a więc pewnych struktur urbanistycznych, które mieszczą się w pojęciu ładu przestrzennego i utrzymują ów ład przestrzenny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), w skrócie p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez [...] Sp. j. z siedzibą w G. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14, uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1829/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12, Lex nr 1497924).

W celu zapewnienia realizacji wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Określenie cech nowej zabudowy dostosowanych do warunków zabudowy istniejącej, w sposób określony w rozporządzeniu - stanowi obowiązek organu. Zgodnie z § 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjny przyjmuje się, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08). Ponadto określenie, umiejscowienia frontu działki przesądza o tym gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego sprawy we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. pełnomocnik inwestora podał, że dojazd do planowanej inwestycja ma odbywać się z ulicy B. Potwierdza to także załącznik nr 2 do złożonego wniosku.

Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka inwestycyjna nr [...] zgodnie z informacją z rejestru gruntów została opisana jako użytek "tereny rekreacyjno-wypooczynkowe" – Bz, natomiast działka nr [...] została opisana jako użytek "drogi" – dr. Sąd przychyla się do stanowiska Kolegium, że poszerzenie frontu terenu inwestycji o fragment działki nr ew. [...] oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami BAGF (część chodnika w ciągu ul. B.) nastąpiło w celu zwiększenia szerokości frontu działki, bez żadnego merytorycznego uzasadnienia. Skoro działka nr ew. [...] stanowi drogę, nie może być na niej realizowana planowana inwestycja. Może się jedynie z niej odbywać zjazd na działkę nr [...]. Włączenie jako terenu inwestycji części chodnika przy ul. B., w ocenie Sądu dokonano w sposób pozorny, w celu zwiększenia szerokości frontu działki i tym samym wyznaczenia znacznie obszerniejszego obszaru analizowanego. Inwestor w żaden sposób nie uzasadnił, czemu miało posłużyć włączenie jako terenu inwestycji wąskiego paska terenu, na którym znajduje się chodnik. Z akt sprawy wynika jedynie, że na tym wąskim pasku inwestor zaplanował zjazd na działkę. Uwzględnienie jako frontu działki obszaru oznaczonego lit. B,A w załączniku graficznym do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i wyznaczenie obszaru analizowanego w stosunku do tak przyjętego frontu działki, prowadziłoby do nieuprawnionego wyznaczenia znacznie szerszego obszaru analizowanego.

W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki inwestycyjnej nr [...] wynosi ok. 13 m, to trzykrotna jej szerokość wynosi 39 m. Jednak jak już wskazano, § 3 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że obszar analizowany nie może być mniejszy niż 50 metrów. Wobec powyższego taki obszar analizowany powinien być wyznaczony w niniejszej sprawie. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14, ustalenia dotyczące obszaru analizowanego budzą istotne wątpliwości, bowiem istnieją zdecydowane rozbieżności pomiędzy obszarem wskazanym w sposób graficzny na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a obszarem wynikającym z części opisowej zawierającej wyniki analizy oraz uzasadnienie przyjętych ustaleń. Z kopii mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że granice obszaru analizowanego wyznaczone linią przerywaną w załączniku graficznym do analizy nie pokazują obszaru wyznaczonego w odległości 50 m lecz w nierównych odległościach 85 m i 55 m. Zauważyć nadto trzeba, że granice obszaru wyznaczone wzdłuż ulicy G. przeprowadzone są z uskokami, których celowości nie wyjaśniono.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia organom administracji pewną swobodę w wyznaczaniu powierzchni analizy jak i liczby działek sąsiednich, których parametry stanowić mają podstawę ustaleń dla warunków zabudowy. Ze stanowiska piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że obszar ten wyznacza się w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości, którą dysponuje, z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie, a w tym zwłaszcza potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, co jest zgodne z celem ustawy planistycznej, jak też innych wymogów wymienionych w szczególności w art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10, tak też w aprobującej glosie Alicji Plucińskiej - Filipowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010r. sygn. K 17/08 publ. LEX/el.2011 powoływana także w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym LexisNexis wyd. 2014 ). Granice obszaru analizowanego wyznaczane są więc w każdym indywidualnym przypadku w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego w zależności od planowanej inwestycji. W § 3 ust. 2 rozporządzenia M.I. wytyczne dla ustalenia granic obszaru analizowanego określono natomiast jedynie, jako minimalne. W zależności od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, że normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Takie działanie wymaga jednak transparentnego przedstawienia celowości i przyczyn działania. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać na nieprawidłowości pomiędzy częścią opisową i graficzną analizy stanowiącej podstawę kontrolowanych decyzji. Z części opisowej analizy wynika, że skoro główne wejście i wjazd na teren działki, istnieje od strony ul. B., to w związku z tym za front działki budowlanej w sprawie przyjęto część terenu inwestycji usytuowanej wzdłuż linii rozgraniczenia ulicy B. Front działki budowlanej, oznaczonej na załączniku graficznym linią ciągłą i literami A,B,C,D,E,F,G,A, wynosi ok. 13 m i w związku z tym granice obszaru analizy wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 m. Na załączniku graficznym do analizy granice obszaru analizowanego oznaczono linią przerywaną. Z załącznika granicznego natomiast wynika, na co wskazywała już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca Spółka oraz na co wskazał NSA w wyroku z 12 stycznia 2016 r., że granice obszaru analizowanego wokół działki inwestycyjnej nie pokazują obszaru wyznaczonego w odległości 50 m lecz w nierównych odległościach 85 m i 55 m. Ponadto granice obszaru wyznaczone wzdłuż ulicy G. przeprowadzone są uskokami.

Zwrot "wokół działki" użyty w przepisie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Obszar analizowany został powiększony w jednym kierunku, tj. w kierunku południowym Jednocześnie organy nie uzasadniły konieczności takiego niesymetrycznego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że wyznaczenie wokół działki inwestycyjnej granic obszaru analizowanego w jego minimalnych granicach, o jakich mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia, w ocenie Sądu, umożliwia przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro organy uznały, że w sprawie istnieje konieczność powiększenia granic obszaru analizowanego, to stanowisko to winny były szczegółowo uzasadnić. Należy zauważyć, że takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie pozostaje bez wpływu na przyjęte dla planowanej inwestycji wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Należy wskazać, na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 12 stycznia 2016 r., że wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ uprawniony jest zwiększyć granice obszaru analizowanego, ale stanowisko swoje w tym zakresie musi uzasadnić.

Odnosząc się do zarzutu skargi, w warunkach analizy przeprowadzonej do zaskarżonych decyzji, należy zgodzić się ze skarżącą, że w obszarze analizowanym znalazła się zabudowana działka nr [...], przy czym wejście do budynku na tej działce odbywa się z ulicy B. jak i W.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, zabudowana działka nr [...] dostępna jest z tej samej drogi publicznej, tj. ul. B., co działka inwestycyjna.

Z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Judykatura uznaje, że działka sąsiednia ma zapewniony dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej nie tylko przez połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. CBOSA), a warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 514/07, Lex nr 401705).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2016 r. wskazał, że pojęcie "dostęp do drogi publicznej" spełnia rolę warunku sine qua non w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dwukrotnie, gdyż jest to po pierwsze wymóg dotyczący działki inwestora (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), a po drugie - wymóg dotyczący działki sąsiedniej pełniącej rolę działki porównawczej w ramach zasady dobrego sąsiedztwa.

Uznaje się, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Natomiast spełnienie warunku porównawczego (art. 61 ust. 1 pkt 1) następuje wówczas gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 764/11 CBOSA). Pogląd dopuszczający rozszerzającą interpretację w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p,. wyrażony został także w wyroku z dnia 7 grudnia 2006 r. NSA w Warszawie II OSK 1440/05 oraz wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 (publ. CBOSA), w których przyjęto, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Rozstrzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstania wjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki do drogi publicznej.

Odnosząc się z kolei do pojęcia działki sąsiedniej, w ocenie Sadu należy wskazać na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06, z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05). Jednocześnie nie oznacza to, że każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, może być traktowana jako działka sąsiednia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2016 r. zwrócił uwagę na stanowisko prezentowane w literaturze przedmiotu (m.in. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011) jak i w judykaturze (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1177/13 publ. CBOSA), w którym nie formułuje się obowiązku uznawania za działki sąsiednie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie, które pełnią różne funkcje w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, a zatem w celu poszukiwania działek sąsiednich spełniających warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, a więc pewnych struktur urbanistycznych, które mieszczą się w pojęciu ładu przestrzennego i utrzymują ów ład przestrzenny.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji obowiązany jest w sposób prawidłowy wyznaczyć granice obszaru analizowanego, ewentualne poszerzenie granic tego obszaru w sposób właściwy uzasadnić i dopiero na tej podstawie sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.