Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 387/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2 pkt 6, art. 47 ust. 2, art. 90 ust. 2, art. 210 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwalidów im. dr F. W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nakładów dokonanych na nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...]; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 3. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...]; 4. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...]; 5. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...]; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Spółdzielni Inwalidów im. dr F. W. w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej Kolegium, SKO bądź organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej Prezydent bądź organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2010 r.), odmawiającej zwrotu nakładów dokonanych na nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. W., oznaczonej geodezyjnie: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2007 r.) orzekł o wygaszeniu na wniosek Spółdzielni Inwalidów im. dr F. W. [w P.] (dalej Spółdzielnia bądź Odwołująca lub Skarżąca), prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ul. W., oznaczonej geodezyjnie: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], oddanej Spółdzielni w użytkowanie, na czas nieoznaczony, decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1989 r.).

Pismem z [...] września 2007 r. Spółdzielnia wniosła o zwrot wszystkich poniesionych nakładów, w związku z wygaszeniem prawa użytkowania nieruchomości przy ul. W., oznaczonej ewidencyjnie: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha. Pismo Spółdzielni potraktowano jako wiosek o zmianę decyzji z [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2009 r.), zmieniono decyzję z [...] marca 2007 r., orzekająca o wygaszeniu użytkowania, przez dodanie do rozstrzygnięcia ww decyzji punktu 3 o treści: odmówić dokonania rozliczenia nakładów dokonanych na nieruchomości opisanej w punkcie 1 niniejszej decyzji.

Odwołaniem z [...] lipca 2009 r. Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji z [...] lipca 2009 r. twierdząc, że decyzja z [...] lipca 2009 r. w dodanej merytorycznej sentencji odmawiającej dokonania rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomości przez Spółdzielnię, rażąco narusza art. 155 kpa, powodując tym samym nieważność decyzji (art. 156 kpa).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję z [...] lipca 2009 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium orzekło, że odwołanie w niniejszej sprawie jest zasadne, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 155 kpa. Wniosek Spółdzielni o zwrot poniesionych nakładów winien zostać rozpoznany na zasadach ogólnych, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn)], ze szczególnym uwzględnieniem art. 210 w zw. z art. 90 ugn.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent oparł swe rozstrzygnięcie na wskazanych przez SKO przepisach. Zgodnie z art. 210 ugn, do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Decyzja z [...] września 1989 r. o oddaniu w użytkowanie Spółdzielni przedmiotowej nieruchomości, została wydana przed 1 stycznia 1998 r., a wygaszenie użytkowania nastąpiło, na wniosek Spółdzielni, w trybie art. 47 ust. 2 ugn, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Ów przepis zastosowano odpowiednio w sprawie, z wniosku Spółdzielni o wygaszenie prawa użytkowania, zgodnie z art. 210 ugn. Jeżeli wygaśnięcie trwałego zarządu nastąpiło na wniosek jednostki organizacyjnej, rozliczeń z tytułu nakładów na nieruchomość poniesionych na zabudowę, odbudowę, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę lub remont obiektu budowlanego, wykonanych zgodnie [z] przepisami Prawa budowlanego, nie dokonuje się (art. 90 ust. 3 ugn). W toku postępowania, na podstawie dokumentacji archiwalnej przedłożonej przez Spółdzielnię, dokumentów i oświadczeń ustalono, że Spółdzielnia uzyskała pozwolenie na budowę [decyzją] z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 1988 r.), która udzielała pozwolenia na budowę inwestycji w części obejmującej niwelację terenu (makroniwelację) pod budowę zakładu i uznano, że roboty budowlane Spółdzielnia wykonała zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Spółdzielnia, będąc użytkownikiem ww nieruchomości, dokonała na działce nr 5/6 nakładów budowlanych związanych z robotami ziemnymi, polegającymi na makroniwelacji gruntu i pracach odwodnieniowo-drenażowych, co wynika ze sporządzonego i przedłożonego przez Spółdzielnię zestawienia nakładów dot.[tyczących] owej inwestycji, podpisanego przez głównego księgowego Spółdzielni i wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

Z decyzji z [...] listopada 1988 r. wynika, że nakładów dokonano celem przygotowania terenu w ramach budowy Zakładu Pracy Chronionej Dziewiarsko-Odzieżowego i Powroźniczego Spółdzielni Inwalidów im. dr F. W. w P. przy ul. W. – J. S. Prezydent ustalił, że brak możliwości rozliczenia nakładów na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 50 ugn, do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W powyższej sprawie zastosowanie znajduje art. 90 ust. 3 ugn, zatem brak podstaw do stosowania przepisów kc. Prezydent na podstawie art. 90 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn odmówił Spółdzielni zwrotu nakładów na nieruchomości.

W odwołaniu Spółdzielnia zarzuciła decyzji z [...] grudnia 2010 r. rażące naruszenie przepisów proceduralnych, w szczególności art. 6, 7, 8, 35, 36 kpa i naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 90 ust. 2 ugn przy rozliczeniu nakładów Spółdzielni; wniosła o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie poniesionych nakładów ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółdzielnia podniosła, że stan faktyczny winien zostać wyjaśniony na tyle, na ile tego wymaga rozstrzygnięcie sprawy, na co wskazało Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2010 r., tymczasem Prezydent nie zbadał przyczyn wygaśnięcia prawa użytkowania, tj podstawy całego toczącego się od lat postępowania. Zmiana stanowiska organu wyrażająca się odmową zwrotu nakładów, wbrew wnioskowi i woli wnioskodawcy, dopiero po przejęciu od Spółdzielni działki pozbawia stronę należnej jej ochrony prawnej i jest wynikiem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i błędnego stosowania przepisów.

Kolegium wskazało, że z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej wynika, że podstawę wydania decyzję administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie orzekania. Użytkowanie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] (Bp) o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], a także działek nr [...] i [...] z ark. mapy [...], ustanowiono na rzecz Spółdzielni przed dniem 5 grudnia 1990 r. decyzją z 30 września 1989 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ([j.t.] Dz. U. 1989 r., nr 14, poz. 74, dalej uggwn).

W wyniku wszczętego w 1997 r. postępowania, Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu orzekł zwrot działek nr [...] i [...] z ark. mapy [...] na rzecz byłych właścicieli, a prawo użytkowania tych działek wygasło (art. 138 [ust. 1] ugn). W zaistniałej sytuacji Spółdzielnia wystąpiła o wygaśnięcie prawa użytkowania działki nr [...] z ark. mapy [...], którego dokonano decyzją z [...] marca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z [...] maja 2007 r., które nie znalazło podstaw do orzekania o wygaśnięciu użytkowania w innej dacie, czego domagała się Spółdzielnia. Pismem z [...] września 2007 r. Spółdzielnia wniosła o zwrot wszystkich nakładów na nieruchomości w związku z wygaszeniem użytkowania. Wygaśnięcia użytkowania Spółdzielni dokonano w oparciu o art. 210 ust. 1 w zw. z art. 47 i art. 4 pkt 9 ugn (j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek, a do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Możliwość rozliczenia w zakresie poczynionych nakładów należy rozważyć w oparciu o art. 43 i n. ugn, bowiem decyzję dotyczącą oddania nieruchomości Spółdzielni w użytkowanie wydano przed dniem 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że będzie miał zastosowanie art. 90 ugn. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wygaśnięcie użytkowania nastąpiło na wniosek Spółdzielni, a zgodnie z art. 90 ust. 3 ugn, rozliczeń z tytułu dokonanych nakładów nie dokonuje się. W świetle powołanych przepisów brak podstaw do uwzględnienia roszczenia Spółdzielni o zwrot poniesionych w przeszłości nakładów na nieruchomości, które nadto nie należą do kategorii nakładów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ugn (k. 757-753 t. 3 akt administracyjnych).

Skargę na decyzję z [...] marca 2012 r. wniosła Spółdzielnia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: przepisów postępowania mające bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6 i 7 kpa przez nie wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, co w konsekwencji powoduje błędną subsumcję i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; rażące naruszenie art. 8 kpa przez brak całościowego orzeczenia organu do czasu przejęcia nieruchomości, zmianę poglądów i stanowiska organu od czasu przejęcia nieruchomości; rażące naruszenie art. 35 i 36 kpa, przewlekły brak rozpoznania żądania strony powodujące w konsekwencji znaczne koszty finansowe Skarżącej; obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym niezastosowanie art. 90 ust. 2 ugn. Spółdzielnia uzupełniała skargę kolejnymi pismami i na rozprawie dnia 17 października 2012 r. (k. 4-8, 41-66, 69-79, 80-81 akt IV SA/Po 387/12).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi (k. 11-17 akt IV SA/Po 387/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101; dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Wskazując w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2010 r. jako pierwsze istotne zdarzenie prawne w niniejszej sprawie, decyzję z [...] marca 2007 r., a następnie wniosek Spółdzielni z [...]września 2007 r., organy obu instancji błędnie określiły przedmiot postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

W szczególności uwagi organów obu instancji umknęło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania działki nr [...] z ark. [...] i o jednoczesne orzeczenie o zwrocie Spółdzielni nakładów na tę nieruchomość zostało zainicjowane wnioskami Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2002 r. i [...] września 2002 r., a nie wnioskiem z [...] września 2007 r., a nadto że postępowanie w tej sprawie z woli ustawodawcy jest niepodzielne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne, zawarte w zaskarżonej decyzji, jedynie w zakresie terminów zdarzeń prawnych, które miały miejsce w sprawie, uznając jednak te ustalenia faktyczne za poczynione z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, uznając je za dalece niewystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił nadto, co następuje:

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. na podstawie art. 3 ust. 1, 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1, 2, art. 40, art. 41 ust. 2 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. 1989 r., nr 14, poz. 74): I. wygasił Przedsiębiorstwu Państwowemu "A." – Kombinatowi Maszyn Rolniczych w P. prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, położonym w P., o oznaczeniach geodezyjnych: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; II. przekazał odpłatnie w użytkowanie na czas nieoznaczony na rzecz Spółdzielni Inwalidów im. dra F. W. w P., grunt Skarbu Państwa, opisany w punkcie I decyzji, o powierzchni [...] m2 oraz gruntem Skarbu Państwa, położonym w P., o oznaczeniach geodezyjnych: obręb Ż., ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - o łącznej powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem pod budowę Zakładu Pracy Chronionej w rejonie ulic: W. – H. – J. S. W uzasadnieniu Kierownik WGiGG wskazał, że Urząd Miejski w Poznaniu Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] października 1988 r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego Zakładu Pracy Chronionej dla Spółdzielni Inwalidów im. dra F. W. w P., w rejonie ulic: W. – H. – J. S. Opisane w decyzji grunty leżą w granicach lokalizacji przedmiotowej decyzji. Kierownik WGiGG uznał wygaszenie prawa zarządu jako słuszne i uzasadnione (k. 44-42 t. 1 akt administracyjnych).

Spółdzielnia ujawniła swe prawo użytkowania w księgach wieczystych Kw nr: [...], [...] i [...]. Spółdzielnia przystąpiła do realizacji inwestycji zgodnie z celem nadania - w latach 1989-1992 wykonała założenia techniczno-ekonomiczne, dokumentacje projektowe, prace ziemne (niwelacje, melioracje, odwodnienie) i ogrodzenie (k. 66-65, 75, 103-101, 140-139, 161-150, 280-279, 294-291, 393-370, 450-439 t. 1 akt administracyjnych). Dla dalszego prowadzenia inwestycji, w tym możliwości zaciągnięcia kredytu, pismem z dnia 29 września 1992 r. Spółdzielnia wniosła do Prezydenta Miasta P. – Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami o ustanowienie wieczystego użytkowania na nieruchomości, obejmującej działki nr: [...] i [...] z arkusza [...], i nr [...] z arkusza [...] (k. 79 t. 1 akt administracyjnych). Wniosek ten podtrzymywała kolejnymi pismami – w szczególności pismem Spółdzielni z [...] kwietnia 1993 r., [...] maja 1995 r. i [...] września 1996 r. (prezentata GEOPOZ "8.08.96", datowanym omyłkowo "7 sierpnia 1992 r., z powołaniem się na "wniosek...złożyła 29.09.92"; k. 74; 130 t. 1 akt administracyjnych), w tym na podstawie ustawy z dnia [...] września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (k. 70-71 akt IV SA/Po 387/12). Pismem z dnia [...] sierpnia 1993 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta P. poinformował Zarząd Geodezji i Katastru G. w P., że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego m. P., teren o oznaczeniu geodezyjnym: obręb Ż., ark. [...], dz. [...] i [...] oraz ark. [...], dz. [...] przeznaczony jest pod przemysł; wszelkie decyzje dotyczące projektowanej na ww terenie lokalizacji zakładu pracy chronionej Spółdzielni Inwalidów im dra F. W. (ca "4,0" [winno być "4,07.37"] ha) zdezaktualizowały się. Tut. Wydział nie wydał jeszcze następnemu inwestorowi wskazania na przedmiotowy teren (k. 126 t. 1 akt administracyjnych).

Spółdzielnia kolejnymi pismami w latach 1993-1994 i w trakcie osobistych spotkań z urzędnikami Urzędu Miasta P., wykazywała spełnienie wszystkich przesłanek z art. 2c ust. 1 uzmggwn, lecz wskutek opieszałości Prezydenta Miasta P., do ustanowienie wieczystego użytkowania na nieruchomości, obejmującej działki nr: [...] i [...] z arkusza [...], i nr [...] z arkusza [...], na rzecz Spółdzielni, nie doszło (k. 345-340 t. 1 akt administracyjnych; pismo Spółdzielni z [...] maja 1995 r., k. 70-71 akt IV SA/Po 387/12).

Pismami z lat 1992-1995 Spółdzielnia odwoływała się od naliczanych opłat za lata 1992-1993 z tytułu użytkowania gruntu (zaległości w kwocie [...] zł) i opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (zaległości w kwocie [...] zł na dzień [...] czerwca 1995 r.). Niemożność realizacji projektu budowy zakładu pracy chronionej z powodu braku prawa użytkowania wieczystego gruntu, mimo poniesienia wysokich nakładów na nieruchomość, i narastające obciążenie z tytułu opłat za użytkowanie gruntu i wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, pogarszało sytuację finansową Spółdzielni (k. 241-235, 233-232, 228-226, 163, 118-110, 85-80 t. 1 akt administracyjnych).

Podaniem z dnia [...]czerwca 1994 r. Spółdzielnia wystąpiła do Prezydenta Miasta P. wskazując, że w związku z dwuletnim brakiem odpowiedzi o podjętej decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego działek nr: [...] o obszarze [...] ha, KW [...];[...] o obszarze [...] ha, KW [...]; "5/6" [winno być "5/8"] o obszarze [...] m2, opisanej KW nr [...], postanawia zrezygnować z użytkowania terenu po spełnieniu warunków: umorzenia dotychczas naliczonych opłat i przewidywanych do naliczania od chwili przejęcia od Spółdzielni terenu; zwrotu opłat rocznych za użytkowanie gruntu i opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w łącznej wysokości [...] mld zł; zwrotu części poniesionych przez Spółdzielnię nakładów inwestycyjnych w wysokości [...] mld zł (ogólna wartość poniesionych nakładów inwestycyjnych wynosi [...] mld zł po waloryzacji). Spółdzielnia wskazała, że na ww terenie wykonała: makroniwelację terenu, nawiezienie ziemi, zagęszczenie ziemi pod budowę, wybudowanie studzienek i drenów, roboty odwodnieniowe, opłotowanie terenu, sporządzenie map geodezyjnych (k. 140-139 t. 1 akt administracyjnych).

Podaniem z dnia [...] stycznia 1997 r. Przewodniczący Rady Nadzorczej Spółdzielni wystąpił do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, wskazując na dalszą opieszałość GEOPOZ przy załatwianiu prawa użytkowania wieczystego gruntów przy ul. W., wniósł o podanie na piśmie przyczyn opieszałości w załatwianiu wniosku o uwłaszczenie, złożonego we wrześniu 1992 r. Pismem z [...] lutego 1997 r. do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu, Zarząd Spółdzielni podtrzymał stanowisko zawarte w pismach z [...] października 1996 r. i [...] stycznia 1997 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu (k. 5, 6 t. 4 akt administracyjnych).

W styczniu 1997 r. urzędnik Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w Poznaniu przygotował projekt pisma do Spółdzielni informującego o tym, że nieruchomość położona w Poznaniu przy ul. W. z obrębu Z., art. [...] i [...], dz. [...],[...],[...] została uchwałą nr [...] Zarządu Miasta Poznania z [...] grudnia 1996 r. w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, umieszczona na wykazie na okres 6 tygodni na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim i ZGKiM G. W ww sprawie będzie opracowany protokół uzgodnień, który stanowić będzie podstawę do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. O terminie podpisana protokołu Spółdzielnia zostanie powiadomiona niezwłocznie po jego opracowaniu. W piśmie określono konkretne wymogi (dokumenty, sposób reprezentacji), konieczne dla skutecznego zawarcia umowy. Projekt pisma nie został podpisany; do projektu pisma dołączono karteczkę bez daty, z zapiskami "nie wiem, czy się z tym nie wstrzymać", opatrzony nieczytelnym podpisem, odpowiadającym podpisem B. Sz. Zastępcy Dyrektora ds Gospodarki Gruntami i podkreślonym słowem "Wstrzymać", opatrzony nieczytelnym podpisem (k. 319, 317, 315-301 t. 1 akt administracyjnych).

Dnia [...] października 1997 r. Spółdzielnia wystąpiła do Sądu powszechnego z roszczeniem o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego. Dnia [...] marca 1998 r. na wniosek M. W. i I. K., Prezydent wszczął postępowanie o zwrot – w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy – działki nr [...] i [...]. Sąd powszechny zawiesił postępowanie o ustanowienie na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2001 r. II SA/Po 874/00 (dalej wyrok II SA/Po 874/00) oddalił skargę Spółdzielni na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. Prezydenta Miasta Poznania.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 216 i art. 217 ust. 2, art. 227 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm.):

I. orzekł o zwrocie M. W. i I. K., każdej po połowie, część nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położoną w P. przy ul. W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] [arkusz mapy [...]] o powierzchni [...] m2 oraz część nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położoną Poznaniu przy ul. W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Na zwracanych nieruchomościach znajdują się urządzenia infrastruktury technicznej, to jest sieć kanalizacyjna, fragment komory sieci oraz napowietrzna linia energetyczna 110 KV;

II. zobowiązał M. W. i I. K. do zwrotu na rzecz: Miasta P. po [...] zł (łącznie [...] zł); Skarbu Państwa po [...] zł (łącznie [...] zł).

Prezydent ustalił w szczególności wysokość podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania, przy uwzględnieniu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu (art. 140 ugn), po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wzrost wartości działki nr 5/8 spowodowany został działaniami podjętymi przez Spółdzielnię.

Spółdzielnia przeprowadziła makroniwelację terenu (nawiozła i ubiła ziemię), wykonała instalację odwodnieniowo-drenażową, odwodniła teren, wybudowała ogrodzenie z siatki na słupkach żelbetowych z bramami i furtkami. Spółdzielnia zażądała, by sumę odszkodowania zwiększyć o koszty poniesione na opracowanie założeń techniczno-ekonomicznych projektu budowlanego i koszty związane z uzyskaniem zezwolenia na budowę, ale organ orzekający tych kosztów nie uwzględnił w rozliczeniach. W myśl art. 140 ust. 3 ugn i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. (Dz.U. nr 98 poz. 612) przy ustalaniu zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości uwzględnia się bowiem wyłącznie te zmiany wartości nieruchomości, które zostały spowodowane działaniami dokonanymi bezpośrednio na nieruchomości.

NSA w prawomocnym wyroku II SA/Po 874/00 wskazał, że niezbędnym elementem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest orzeczenie o obowiązku zwrotu - Skarbowi Państwa lub gminie, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu - odszkodowania, uwzględniającego między innymi zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu (art. 140 ugn). Problematyka rozliczeń nakładów osób trzecich na nieruchomości podlegające zwrotowi, należy do sfery stosunków cywilnoprawnych (wyrok NSA z 29.10.1996 r. II SA/Po 832/96; k. 439-429, 404-401 t. 1 akt administracyjnych).

Pismem z [...] grudnia 2000 r. Spółdzielnia zwróciła się do Prezydenta Miasta Poznania o rozliczenia nakładów i strat Spółdzielni z tytułu nakładów i strat na gruntach ugodą, wobec decyzji administracyjnych, orzekających o zwrocie użytkowanych przez Spółdzielnię gruntów przy ul. W. (k. 7 t. 4 akt administracyjnych).

Pismem z [...] czerwca 2002 r. Spółdzielnia zwróciła się do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P., o wydanie decyzji dotyczącej wygaśnięcia użytkowania przez Spółdzielnię działki nr [...], ark. [...], obręb Ż., z jednoczesnym zwrotem na rzecz Spółdzielni poniesionych nakładów zwiększających wartość działki zgodnie z wycena rzeczoznawcy. Podanie Spółdzielnia uzasadniła tym, że w postępowaniu "zwrotnym" [winno być "zwrotowym"], na rzecz następców prawnych właścicieli, Spółdzielni odebrano działki [...] i [...], ark. [...], obręb Ż. Bezczynność organu w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 10.7.2001 r.) powoduje, że Spółdzielnia nadal figuruje jako użytkownik gruntu, choć faktycznie jest pozbawiona możliwości użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Spółdzielnia wniosła o uregulowanie stanu formalno-prawnego jedynej posiadanej działki. Spółdzielnia pozbawiona możliwości realizacji inwestycji przez wieloletnią bezczynność organu, polegającą na braku oświadczenia woli organu w zakresie wieczystego użytkowania, nie będzie ponosiła dodatkowych kosztów związanych z byciem formalnym użytkownikiem gruntu (k. 477 t. 2 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2003 r.) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru GEOPOZ w Poznaniu na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stwierdził wygaśnięcie z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, decyzji z [...] września 1989 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. (k. 502 t. 2 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2003 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 2 i art. 162 § 1 pkt 1 kpa, uchyliło decyzję z [...] stycznia 2003 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 518-516v t. 2 akt administracyjnych).

Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] października 2007 r. z przejęcia nieruchomości gruntowej wraz [z] nakładami położonej przy ul. W. o oznaczeniach ewidencyjnych obręb Ż., ark. [...], dz. [...]. W protokole Strony określiły, że przekazanie następuje na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2007 r. orzekającej wygaszenie prawa użytkowania do nieruchomości stanowiące własność miasta P. Przejmujący oświadczył, że za wszelkie zobowiązania powstałe przed dniem podpisania protokołu Przejmujący nie ponosi żadnej odpowiedzialności. W uwagach Przekazujący oświadczył, że od [...] lutego 2000 r. – daty przekazania dwu działek następcom prawnym spadkobierców – nie miał możliwości faktycznego korzystania z przekazywanej nieruchomości. Przekazujący wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. o zwrot poniesionych kosztów i nakładów dotyczących nieruchomości o nr ewidencyjnym ark. [...], działka [...], obręb Ż. Całość dokumentów dotyczących przekazywanej działki wraz z wyceną znajduje się u Przejmującego (k. 123-122 t. 4 akt administracyjnych).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie powołanych dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych bądź prywatnych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2012 t. 1 s. 1127 uw. 32).

Błędnie Kolegium w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2012 r. wskazało na decyzję z [...] marca 2007 r. jako stanowiącą o początku postępowania w sprawie (k. 576 t. 3 akt administracyjnych). Skutkiem takiego zabiegu, uwadze organu odwoławczego uszły zdarzenia prawne, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które poprzedziły wydanie decyzji z [...] marca 2007 r. W szczególności błędne było przyjęcie, że Spółdzielnia dopiero pismem z 12 września 2007 r. wniosła o zwrot wszystkich poniesionych nakładów, w związku z wygaszeniem prawa użytkowania nieruchomości przy ul. W., działka nr [...], ark. mapy [...], obręb Ż.. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skutkiem takiego złożenia, Prezydent, a w ślad za nim Kolegium, nie uwzględniło uwarunkowań prawnych i faktycznych, które wiązały się z ustanowieniem użytkowania wszystkich trzech działek: działki nr [...], ark. mapy [...], o pow. [...] ha, obręb Ż., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]; działki nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb Ż., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i działki nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb Ż., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

W decyzji z [...] stycznia 2003 r. Dyrektor GEOPOZ wskazał, że Spółdzielnia pismami z [...] czerwca 2002 r. i [...] września 2002 r. wniosła o wygaszenie prawa użytkowania działki nr [...], ark. mapy v, wskazując jako przyczynę żądania to, że zwrot nieruchomości sąsiednich pozbawił Spółdzielnię możliwości korzystania z działki nr [...], ark. mapy [...] (k. 502 t. 2 akt administracyjnych).

Kolegium już w decyzji z [...] marca 2003 r. trafnie ustaliło, że prawo użytkowania działki nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb Ż., wygasło dnia [...] lutego 2000 r., a działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], wygasło dnia [...] września 2000 r. (art. 138 ust. 1 ugn). Dyrektor GEOPOZ decyzją z [...] stycznia 2003 r. błędnie orzekł o wygaszeniu całej decyzji z 30 września 1989 r., gdy tymczasem należało wszcząć z urzędu postępowanie w przedmiocie wygaszenia decyzji z w zakresie dwu działek, zwróconych w 2000 r. Wniosek Spółdzielni dotyczył jedynie prawa użytkowania działki nr [...], ark. mapy [...]. Kolegium wskazało, że by orzekać o wygaszeniu decyzji, najpierw trzeba doprowadzić do wygaszenia prawa użytkowania (k. 518-516 t. 2 akt administracyjnych).

Tym samym błędnie Prezydent w decyzji z [...] grudnia 2010 r. przyjął, że pismem z [...] września 2007 r. Spółdzielnia wystąpiła o zwrot nakładów, milcząco przyjmując, że to pismem z [...] września 2007 r. wszczęto postępowanie o zwrot nakładów, gdy tymczasem koniecznym było przyjęcie, że składając pisma z [...] czerwca 2002 r. i 24 września 2002 r., już wówczas domagała się zwrotu nakładów.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio – wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 11/97/201, akceptowane przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna LexisNexis 2011 s. 327, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 8/99/275, 23/99/765, 1/00/18, 2/00/46, 3/00/95, 7/00/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd [odpowiednio – w postępowaniu administracyjnym – organ administracji publicznej] oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie [bądź w piśmie procesowym, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej], należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1/98/ 47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 327 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz LexisNexis 2012 t. 2, s. 271, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 2/99/38; PiP 1/58/102; OSNP 4/00/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej – w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio – Z. Janowicz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym. W jednym piśmie procesowym może być zawartych kilka oświadczeń woli (uchwała Sądu Najwyższego z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 12/97/191, z akceptującą glosą A. Szpunara, PS 6/98/102-107 i przywołane przez Glosatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168 – dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wyrażone w przytoczonym przepisie reguły interpretacyjne grupują się wokół dwu respektowanych przez prawo cywilne wartości. Są nimi z jednej strony wola (intencja) osoby dokonującej czynności prawnej, z drugiej natomiast zaufanie, jakie budzi złożone oświadczenie woli u innych osób. Odpowiednio do tych wartości w doktrynie wyróżnia się subiektywną metodę wykładni, zorientowaną na wolę osoby składającej oświadczenie woli, oraz metodę obiektywną (normatywną), akceptującą punkt widzenia adresata. Możliwa jest również kombinowana metoda wykładni, uwzględniająca obie wspomniane wartości.

Na tle art. 65 kc należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. Stanowisko takie zajmują też przedstawiciele nauki prawa cywilnego. Stosowanie kombinowanej metody wykładni do czynności prawnych inter vivos obejmuje dwie fazy. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Podstawę prawną do stosowania w tym wypadku wykładni subiektywnej stanowi art. 65 § 2 kc który, choć mowa w nim o umowach, odnosi się w istocie do wszystkich oświadczeń woli składanych innej osobie. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego.

Zgodnie z kombinowaną metodą wykładni, priorytetową regułę interpretacyjną oświadczeń woli, składanych indywidualnie adresatom, stanowi rzeczywista wola stron. Zastosowanie tej reguły wymaga wyjaśnienia jak strony rzeczywiście zrozumiały złożone oświadczenie woli, a w szczególności, jaki sens łączyły z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub wyrażeniem. W razie ustalenia, że były to te same treści myślowe, pojmowany zgodnie sens oświadczenia woli trzeba uznać za wiążący.

Jeżeli chodzi o oświadczenia woli ujęte w formie pisemnej, czyli wyrażone w dokumencie, to sens tych oświadczeń ustala się przyjmując za podstawę wykładni przede wszystkim tekst dokumentu. W procesie jego interpretacji podstawowa rola przypada językowym regułom znaczeniowym. Wykładni poszczególnych wyrażeń dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w tym także związków treściowych występujących między zawartymi w tekście postanowieniami. Uwzględnieniu podlegają również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim postanowień.

Tekst dokumentu nie stanowi wyłącznej podstawy wykładni ujętych w nim oświadczeń woli składanych indywidualnie oznaczonym osobom. Mimo ograniczeń dowodowych, które znalazły wyraz w treści art. 247 kpc, dopuszczalny jest dowód ze świadków lub z przesłuchania stron, jeżeli jest to potrzebne do wykładni niejasnych oświadczeń woli stron zawartych w dokumencie. W takim wypadku bowiem wspomniane dowody nie są skierowane przeciw osnowie dokumentu, a jedynie posłużyć mają jej ustaleniu w drodze wykładni (orzeczenia Sądu Najwyższego z: 18.9. 1951 r. C112/51, OSN 1952, poz. 70; 4.7.1975 r. III CRN 160/75, OSPiKA 1977/1/6). W procesie wykładni zawartych w dokumencie oświadczeń woli składanych indywidualnie adresatom dopuszczalne jest zatem sięgnięcie do takich okoliczności towarzyszących złożeniu oświadczenia woli, które mogą być stwierdzone za pomocą pozadokumentowych środków dowodowych. Interpretacja oświadczenia woli w takim wypadku przebiega według ogólnych zasad kombinowanej metody wykładni. Wiążący prawnie sens oświadczenia woli ustala się więc mając w pierwszej kolejności na uwadze rzeczywistą wolę stron, a dopiero wtedy gdy nie da się jej ustalić, sens ten ustala się na podstawie przypisania normatywnego (uchwała III CZP 66/95, akceptowana przez S. Rudnickiego – op. cit. s. 330-333 uw. 5).

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że Prezydent Miasta Poznania, a następnie Kolegium, dokonali błędnej interpretacji podań z [...] czerwca 2002 r. i [...] września 2002 r. (k. 477, 485 t. 2 akt administracyjnych).

Należyte powiązanie treści podań z [...] czerwca 2002 r. i [...] września 2002 r. z pozostałymi dokumentami wskazującymi na stan prawny wszystkich trzech działek wskazuje, że rzeczywistą intencją Spółdzielni było doprowadzenie do wydania przez Prezydenta Miasta P. decyzji o wygaśnięciu użytkowania działki nr [...] z ark. [...], z uwagi na to, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu użytkowania (budowa zakładu pracy chronionej na wszystkich trzech działkach: nr [...] z ark. [...]; nr [...] i [...] z ark. 12), z równoczesnym orzeczeniem o zwrocie nakładów (art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 65 § 1 i 2 kc, i art. 46 ust. 2 pkt 6, art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn).

Naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa), gdyby organy administracji publicznej w długotrwałym postępowaniu, popełniając kolejne błędy w aktach subsumcji i stosowania prawa, doprowadziły do sytuacji, w której uprawniony nie mógłby uzyskać skutecznej ochrony prawnej na drodze administracyjnej.

Nie sposób przyjąć, by Spółdzielnia domagała się wygaśnięcia użytkowania na wniosek jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 90 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn. W rzeczywistości Spółdzielnia wskazywała na konieczność wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu użytkowania w rozumieniu art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 i art. 46 ust. 2 pkt 6 ugn. Za taką wykładnią przemawia to, że w okresie od 1989 r. do 2002 r. Spółdzielnia realizowała z zaangażowaniem znaczących środków, decyzję o pozwoleniu na budowę, czyniąc nakłady na wszystkie trzy działki. W latach 2002-2007 Spółdzielnia domagała się od Prezydenta Miasta Poznania ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego na tych trzech działkach, zdając sobie sprawę z tego, że tylko użytkowanie wieczyste stwarza szanse na pozyskanie partnerów biznesowych i uzyskanie kredytów. Wobec opieszałości Prezydenta i jego urzędników, i chwiejności zamiarów urzędników (k. 126, 319 i dołączona doń karteczka t. 1 akt administracyjnych), nie doszło do ustanowienia użytkowania wieczystego na wszystkich trzech działkach. Wobec zgłoszenia żądania zwrotu działek nr [...] i [...] – obu z ark. mapy [...], nie mogło dojść do uwłaszczenia Spółdzielni na żadnej z tych dwu działek. Po tym, jak decyzje o zwrocie każdej z tych dwu działek stały się ostateczne, działka nr [...], ark. [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu użytkowania, bowiem tylko na tej jednej działce o pow. [...] ha, niemożliwe stało się wybudowanie zakładu pracy chronionej (cel określony w decyzji z [...] września 1989 r.), zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją z [...] listopada 1988 r. (M. Gdesz, G, Bieniek, aktualizacja M. Gdesz, w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 545 uw. 4; s.387-388 uw. 3).

Tym samym Prezydent w decyzji z [...] grudnia 2010 r. błędnie zastosował art. 90 ust. 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn, gdy tymczasem należało dokonać subsumcji w oparciu o art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 i art. 46 ust. 2 pkt 6 ugn. Wskazane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), które skutkować musiało uchyleniem decyzji z 8 marca 2012 r., bowiem nie zostało wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na taki sam błąd w decyzji z 22 grudnia 2010 r., należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa, uchylić poprzedzającą ją decyzję z 22 grudnia 2010 r. (pkt 1 sentencji).

Obowiązkiem Sądu jest orzec w głąb sprawy, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ppsa). Decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 2 kpa trafnie uchyliło decyzję z 7 lipca 2007 r. W decyzji tej Kolegium słusznie uznało, że decyzja z 7 lipca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. Jednak Sąd uchylił także decyzję z 28 stycznia 2010 r. (pkt 2 sentencji), bowiem Kolegium błędnie aprobowało pogląd, że w sprawie winna była zapaść decyzja na podstawie art. 47 w zw. z art. 210 i art. 4 pkt 9 ugn (k. 52-47 akt SKO).

Wobec braku zgody Spółdzielni (art.155 kpa) na zmianę decyzji z [...] marca 2007 r. nr [...], doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. nr [...] Prezydenta Miasta Poznania (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; pkt 3 sentencji).

W decyzji z [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni "od decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2007 r." [nie powołując numeru] na podstawie "art. 138 § 1 [nie powołując punktu] kpa", utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2007 r. W zdawkowym uzasadnieniu Kolegium nie przywołało numeru decyzji z "30.09.1989 r."; powołało "działka nr [...] i [...] i [...] – ark. mapy [...]", gdy w istocie działki nr [...] i [...] były z arkusza [...]. W części motywującej SKO ograniczyło się jedynie do wskazania art. 230 ust. 3 i art. 47 ust. 2 ugn, bez rozpoznania istoty sprawy i bez odniesienia się do poglądu prawnego, zaprezentowanego w prawidłowej decyzji z [...] marca 2003 r. (k. 518-516v t. 2 akt administracyjnych), z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa) i zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa).

Takie stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2007 r. narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z: 20.6.1985 r., SA/Gd 478/85; 23.6.1994 r., SA/Wr 98/94, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 65-66, nb 3).

Decyzja z [...] maja 2007 r. narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa i rażąco narusza art. 46 ust. 2 pkt 6, art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności decyzji z 30 maja 2007 r. (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa; pkt 4 sentencji).

Decyzja z [...] marca 2007 r. oparta jest na błędnej wykładni podań, wniesionych przez Spółdzielnię z [...] czerwca 2002 r. i 24 września 2002 r. i na błędnym ograniczeniu rozważań prawnych jedynie do art. 210 ugn (bez dostrzeżenia, że obowiązującym w dacie orzekania brzmieniu ustawy - j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., przepis ów miał trzy ustępy) i – mimo przywołania art. 43 i nast. ugn – w istocie ograniczenia się do art. 47 ust. 2 ugn. Bez znaczenia dla prawidłowej wykładni prawa było to, że Miasto nie uzyskało możliwości zagospodarowania działki nr [...] z ark. [...], w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Już pod rządem art. 35 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm., dalej uggwn) utrwalonym był pogląd, że granice uznania administracyjnego, przysługujące organom rozstrzygającym o wygaśnięciu prawa użytkowania, na podstawie art. 35 ust. 2 uggwn, wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania daną nieruchomością. Organ administracji ma obowiązek wygaszenia zarządu (użytkowania), jeśli zarządca (użytkownik) złoży taki wniosek z jednoczesnym oświadczeniem, że nieruchomości nie wykorzystuje już zgodnie z przeznaczeniem i jest dla niego zbędna (wyrok NSA z 29.5.1996 r., SA/Sz 1548/95, cbosa; Rzeczpospolita z 21.8.1996 r. s. 16). Normatywna treść art. 35 ust. 2 pkt 1 uggwn, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiada normatywnej treści art. 46 ust. 2 pkt 6 ugn. Akt subsumcji, zaprezentowany w decyzji z 22 marca 2007 r., rażąco narusza art. 46 ust. 2 pkt 6, art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn. Mimo, że Prezydent przywołał art. 138 ust. 1 ugn, nie dostrzegł, że także wykładnia systemowa prowadziła do konieczności orzeczenia jedną o nakładach poczynionych przez Spółdzielnię na działkę nr [...] z ark. [...]. Ustawodawca w art. 138 ust. 1 zd. 2 ugn nakazuje także odpowiednio stosować art. 90 ust. 2 ugn, a ten nakazuje organowi zwrócić jednostce organizacyjnej kwotę równą wartości nakładów, o których mowa w ust. 1 (M. Gderz – op. cit. s. 545 uw. 4).Tym samym Prezydent z rażącym naruszeniem prawa nie orzekł z urzędu o wygaśnięciu użytkowania działki nr 5/6 z ark. 15 (art. 46 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 90 ust. 2 i art. 210 ust. 3 ugn), błędnie przyjmując, że doszło do wygaśnięcia użytkowania na wniosek Spółdzielni (art. 90 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 2 i art. 210 ust. 3 ugn), mimo że powołana nieruchomość stała się zbędna na cel określony decyzją z [...] września 1989 r. z chwilą ostateczności obu decyzji zwrotowych, na co trafnie wskazało Kolegium w ostatecznej i prawomocnej decyzji [...] marca 2003 r. Akt subsumcji, zaprezentowany w decyzji z 22 marca 2007 r. prowadzi do rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Dokonanie oceny treści kontrolowanej decyzji z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem) na gruncie art. 156 § 1 kpa, wymaga badania przez Sąd spełniania przez tę decyzję kryteriów tam wskazanych. Dotyczy to także kryterium rażącego naruszenia prawa, które jest kryterium nieostrym i stosunkowo mniej określonym treściowo, wymagającym od podmiotu badającego tę przesłankę stwierdzenia naruszenia oczywistego, jednoznacznego, w wyniku którego oceniana decyzja nie daje się pogodzić ze stanem praworządności danego porządku prawnego (wyrok NSA z 24.04.2010 r., II OSK 677/09, cbosa).

W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz, Kpa. Komentarz,: PWN 1995 s. 389-400=W.Pr. PWN 1999 s.438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 609 nb 3 i n.). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo.

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z dnia 21.8.2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej- zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2008 s. 57-64). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przez organ nadzoru.

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r.- OSK 1134/04; 2.3.1006 r. II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06).

Decyzja z [...] marca 2007 r. rażąco narusza prawo, bowiem prowadzi do naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 6, art. 90 ust. 2 w zw. z art. 210 ust. 3 ugn i do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – odrywa orzeczenie o wygaśnięciu z urzędu prawa użytkowania nieruchomości od orzeczenia o zwrocie kwoty równej wartości nakładów Spółdzielni na tę nieruchomość. W dalszej sekwencji zdarzeń procesowych (decyzje z 30 maja 2007 r., 7 lipca 2007 r., 28 stycznia 2010 r., 22 grudnia 2010 r. i 8 marca 2012 r.), prowadzić może do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw majątkowych Spółdzielni. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w punkcie 5 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji kierować się będzie oceną prawną i wskazówkami, wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu (art. 153 ppsa). Bez znaczenia prawnego pozostaje oświadczenie Przejmującego, złożone w protokole przejęcia działki nr [...] z ark. [...]. W decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę organ obowiązany jest udzielić pouczenia nie tylko o środkach odwoławczych w rozumieniu kpa, ale także o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (art. 107 § 1 in fine kpa), czego w niniejszej sprawie nie czynił.