Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 132/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę nr XXVI/175/16 Rady Gminy Laskowa z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie: uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Limanowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXVI/175/16 Rady Gminy Laskowa z dnia 28 grudnia 2016 roku w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa w 2017 roku.

Uchwale tej zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust 2 pkt 1,3,4,6 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017, poz. 1840) poprzez zaniechanie wskazanie w załączniku do uchwały nr XXVI/175/16 Rady Gminy Laskowa konkretnego (wraz z podaniem dokładnej nazwy i adresu) schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretnego podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretnego podmiotu, który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów, konkretnego lekarza weterynarii, zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt

2) Istotne naruszenie prawa materialnego a to 11a ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt przez brak wskazania, pomimo takiego ustawowego obowiązku, w załączniku do uchwały konkretnej kwoty środków finansowania programu oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 28 grudnia 2016r Rada Gminy Laskowa działając na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 poz. 1875) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt podjęła uchwałę nr XXVI/175/16 w sprawie: uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa w 2017roku. W załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Laskowa w 2017 r." Rada Gminy zawarła w rozdziale 2 postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt jest realizowane poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt w schronisku na podstawie umowy zawartej przez gminę, bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. Ponadto wskazano, iż na terenie gminy wprowadza się odławianie bezdomnych zwierząt i celem zapewnienia dalszej opieki nad odłowionymi bezdomnymi zwierzętami, nie podając konkretnych danych podmiotów, który będzie realizował to zadanie. W tym samym rozdziale zawarto postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, iż Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na zasadach ustalonych w zawartej umowie bez podania nazwy i adresu konkretnego schroniska. W programie w rozdziale 5 nie wskazano również danych lekarza weterynarii zapewniającego całodobowego opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych. W rozdziale 4 również jedynie ogólnie podano, iż usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt realizuje lekarz weterynarii, bez określenia konkretnego danych osoby i placówki, która miałoby ten obowiązek realizować. W treści całej uchwały brak jest wskazania konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację Programu i nie określono sposobu wydatkowania środków, prócz lakonicznej informacji umieszczonej w rozdziale 10 z której wynika, że środki takie są zabezpieczane w budżecie.

Uchwała w zakresie, w jakim nie konkretyzuje schroniska zapewniającego opiekę bezdomnym zwierzętom, podmiotu zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, schroniska dla zwierząt, które realizuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt, podmiotu realizującego obowiązek usypiania ślepych miotów, w jakim nie wskazuje danych lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę nad zwierzętami w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz nie wskazuje kwoty i określa sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje programu, jest sprzeczna z prawem.

Dalej podniesiono, że uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, takie stanowisko zgodne jest z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

Zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych w nim zadań, a nie tylko deklaracje oraz regulacje pozorujące przez rade gminy wykonanie programu. Radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały. Za taką oceną przemawiają sformułowania, którymi posługuje się art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Określenia takie: "zapewnienie miejsca", "wskazanie", "zapewnienie opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis, a ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględna nieważnością takiego aktu. Ustalenie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiające ślepe mioty, ma również istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą się znaleźć w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Brak takich obligatoryjnych elementów stanowi o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11 ustawy o ochronie zwierząt.

Zaskarżona uchwała narusza również art. 11a ust 5 ustawy w zakresie, w jakim nie określa konkretnej kwoty środków finansowych z budżetu gminy przeznaczonych na realizację programu jak i sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, czyli nie wskazuje określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Zgodnie z brzmieniem art. 11a ust 5 program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Przedmiotowa uchwała nie zawiera postanowień w tym zakresie pomimo jednoznacznie określonego obowiązku. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie niewątpliwie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego a to art. 11a ust 2 pkt 1,3,4,6 i 8 oraz ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o ochronie zwierząt. Tym samym skarga niniejsza jest uzasadniona, a uchwała z uwagi na ilość i charakter stwierdzonych wad powinna zostać uznana za nieważną w całości.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że przytoczony przez Prokuratora argument w postaci niezgodności Programu "z utrwaloną linią orzeczniczą sądów", podparty z cytowanymi fragmentami orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie uzasadnia stwierdzenia, że organ administracyjny podjął uchwałę obarczoną istotnym naruszeniem prawa materialnego.

Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Orzeczenia sądów powszechnych i sądów administracyjnych pomimo istotnej wagi i rangi podejmowanych orzeczeń stanowią źródło praw i obowiązków w indywidualnych sprawach i nie obowiązują erga omnes.

W związku z tym zarzucone przez Prokuratora okoliczności wskazane w pkt II. ppkt l skargi w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy materialnoprawne zawarte w ustawie O ochronie zwierząt (art. l la, ust. 2 pkt 1,2,3,4,6 i 8) interpretowane wprost i przy zastosowaniu wykładni literalnej - zdaniem organu administracyjnego - nie zostały naruszone.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt. II. ppkt 2 skargi należy wyjaśniono, że wskazanie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa w 2017 roku konkretnej kwoty przeznaczonej na realizację programu nie było możliwe wobec braku obowiązującej uchwały budżetowej na rok 2017 - która gwarantowała zabezpieczenie finansowe dla realizacji zaskarżonej uchwały.

Z taką okolicznością wiąże się nierozerwalnie zarzucone przez Prokuratora w pkt II. ppkt l skargi rzekome zaniechanie poprzez niewskazanie schroniska dla zwierząt, lekarza weterynarii, czy też podmiotu realizującego odławianie bezdomnych zwierząt.

Dalej wskazano, że zgodnie z przepisami prawa samorządowego, w szczególności zaś Ustawy o samorządzie gminnym przewidziany w niej zakres uprawnień organu stanowiącego tj. Rady Gminy oraz Wójta jako organu wykonawczego nie pozostawia wątpliwości, że dopiero podjęcie stosownej uchwały rady gminy otwiera drogę dla organu wykonawczego gminy do podjęcia działań faktycznych i prawnych zmierzających do doprowadzenia do wykonania tej uchwały, w tym w szczególności zawarcia z podmiotem prowadzącym schronisko umowy na warunkach przez strony określonych. Takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 marca 2012 r. (II OSK 564/12).

Na uwagę zasługuje również fakt, że projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa na 2017 r. został pozytywnie zaopiniowany przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, dzierżawców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy oraz organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Pozytywne opinie tych podmiotów uprawniają do stwierdzenia, że uchwalony przez Radę Gminy program realizuje ratio legis przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Dodatkowo należy podnieść, ze zaskarżona przez prokuratora uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 30.12.2016r., poz. 8170, zaś organ nadzoru tj. Wojewoda Małopolski nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała obowiązywała do dnia 31 grudnia 2017 r.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że samorząd Gminy Laskowa w oparciu o zaskarżoną uchwałę oraz umowy zawarte na jej podstawie skutecznie realizował zadania przewidziane w ustawie w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Laskowa w 2017 r. w brzmieniu przyjętym zaskarżaną uchwałą został zrealizowany nie skutkując jakimikolwiek ujemnymi następstwami finansowymi dla gminy.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA w Warszawie: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44) . Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może, bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Laskowa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2017 r.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1840, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika, zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3 i 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 8 przez ogólnikowość postanowień i nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a w szczególności poprzez zaniechanie wskazania:

( konkretnego schroniska dla zwierząt, w którym Gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt,

konkretnego podmiotu uprawnionego do odławiania zwierząt i usypiania ślepych miotów, a także zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

( konkretnego schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt,

( konkretnego lekarza weterynarii, który będzie realizował określone przepisami ustawy i wydanego na jej podstawie programu zadania.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13 (publ. Lex/el.) wskazano, że dla zrealizowania zadań gminy w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami konieczne jest m.in. zapewnienie takim zwierzętom, w razie ich odławiania, miejsca w schronisku, zapewnienie obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji w schronisku dla zwierząt, usypianie ślepych miotów. Zdaniem NSA wymóg "zapewnienia" bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt może być spełniony tylko w sytuacji, gdy takie schronisko już na tym etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne, jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 zadań. Brak wskazania w uchwalonym programie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań narusza powołane wyżej przepisy ustawy.

Całkowicie podzielając te rozważania należy wskazać, że już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna określić schronisko, w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, a nie jak ma to miejsce w poddanej kontroli Sądu uchwale, poprzez wskazanie w sposób ogólnikowy, iż zadanie to będzie realizowane przez schronisko dla zwierząt, z którym Gmina zawrze umowę. To na etapie opracowywania projektu uchwały wójt winien zawrzeć stosowną umowę ze schroniskiem, które po uchwaleniu planu będzie realizowało powierzone mu zadanie a nie odwoływać się w programie do nieokreślonej przyszłej umowy. W sytuacji, w której umowa taka nie zostałaby zawarta, zadanie to nie byłoby możliwe do zrealizowania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania, co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań.

Powyższe, w ocenie Sądu, w sposób istotny narusza wskazany powyżej przepis ustawy, bowiem wymóg zapewnienia opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy schronisko istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu schronisku można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu.

Naruszono także art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. przez nieuregulowanie w Programie kwestii sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że gmina zobowiązana jest do prowadzenia sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w legalnie działającym (a zgodnie z powyższymi uwagami również konkretnym) schronisku dla zwierząt. Obowiązkiem Gminy jest przekazanie każdego odłowionego zwierzęcia do legalnego, jednoznacznie określonego schroniska dla zwierząt, w którym zwierzę powinno zostać poddane sterylizacji albo kastracji. Przepis ten mówi, bowiem, że program obejmuje m.in. "obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt". Wyjątkiem od tej zasady mogą być oczywiście sytuacje, w których wykonanie zabiegu sterylizacji albo kastracji zwierzęcia zagrażałoby jego życiu lub zdrowiu.

Kolejna kwestia to naruszenie art. 11a ust. 1 pkt 6 u.o.z. W § 5 ust 1 zaskarżonej uchwały wskazano jedynie, że usypianie bezdomnych ślepych miotów psów i kotów " wykonywane będzie przez Lekarza Weterynarii w ramach zawartej umowy". W § 6 ust 1 uchwały określono że Gmina zapewni całodobowa opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, których właścicieli nie ustalono w ramach zawartej umowy z Lekarzem Weterynarii. Podobnie jak to było w przypadku wcześniejszych ogólnych sformułowań programu, zapisy § 5 ust 1 i § 6 ust 1 należy ocenić krytycznie.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Organ jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta, bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

Od 2017 roku ustawodawca zdecydował, że dotychczasowe wyliczenie art. 11 a zawiera obligatoryjne elementy uchwały, jednocześnie zezwolono gminom na wpisanie do uchwały innych, niewymienionych w omawianym przepisie zadań w zakresie ochrony zwierząt np. edukacyjnych, które dopuszczalnie zawarto w § 9 zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo wskazać należy, że skarga trafnie zarzuca, że uchwała narusza art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840) poprzez brak określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację uchwały. Uniemożliwia to realizację zaskarżonej uchwały i w konsekwencji czyni ją nieważną.

Program ochrony zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Użyte w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowania "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością.

W § 10 zaskarżonej uchwały zapisano jedynie, że w budżecie Gminy Laskowa na 2017 zostały zabezpieczone środki finansowe przeznaczone na realizację programu.

Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, należało również uregulować w programie sposób wydatkowania tych środków. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania i konkretnymi kwotami, już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać, za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale. Brak ten stanowi tak poważne uchybienie, że już samo jego dostrzeżenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej argumenty i charakter stwierdzonych uchybień należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości - na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.).