Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4123/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 132
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: § 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3200/15 w sprawie ze skargi [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Warszawie na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej w Warszawie na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016r., sygn. akt V SA/Wa 3200/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółki Akcyjnej [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] października 2014r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] maja 2014r. [...] Spółka Akcyjna 11 Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w W. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz wniosek o wpis Spółki do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego. Wobec bezskuteczności wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o wpis do ewidencji, Kierownik BP ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2014r. pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014r. odmówił Spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W uzasadnieniu decyzji wskazał na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm.), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, a ściślej na brak numeru identyfikacyjnego.

W dniu [...] lipca 2014r. Spółka złożyła ponowny wniosek o wpis do ewidencji producentów. W tym samym dniu Kierownik BP ARiMR wydał żądane zaświadczenie o wpisie do ewidencji producentów ze wskazaniem numeru identyfikacyjnego.

Utrzymując w mocy decyzję odmawiającą przyznania płatności, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że na dzień złożenia wniosku o płatność Spółka nie była wpisana do ewidencji. Dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. w dniu [...] lipca 2014r., Spółka ponownie wystąpiła o wpis do ewidencji producentów i w tym dniu uzyskała numer identyfikacyjny.

Dyrektor wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2012r. poz. 86 z późn. zm.), zwanej ustawą o systemie ewidencji, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 4 i 5 ust. 1 tej ustawy składa się on m.in. z ewidencji producentów, gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o płatność. Wykorzystywany jest m.in. z zakresie przyznawania i wypłaty płatności, identyfikacji producentów. Zawiera ona imię i nazwisko producenta albo jego nazwę, określenie miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby z adresem oraz numer identyfikacyjny nadawany jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów (art. 12 ust. 1 ustawy o systemie ewidencji). Według art.11 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ewidencji wpisu do ewidencji producentów dokonuje się na wniosek producenta, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wniosek składa się nie później niż na 21 dni przed dniem złożenia pierwszego wniosku o przyznanie płatności.

Dyrektor podkreślił, że § 2 "rozporządzenia ONW" wymienia podstawowe warunki, które należy spełnić łącznie. W tej sprawie podstawą odmowy przyznania płatności był brak posiadania przez Spółkę numeru identyfikacyjnego (§ 2 rozporządzenia). Nadanie numeru identyfikacyjnego jest niezbędne, gdyż umożliwia identyfikację rolników oraz prowadzenie postępowania w zakresie przyznawania płatności. Aby rolnik mógł korzystać z przysługujących uprawnień – na początku powinien dokonać wpisu i zarejestrować się w systemie ARiMR jako producent rolny. W tej sprawie numer identyfikacyjny został jednakże nadany po dniu podjęcia decyzji Kierownika ARiMR.

Oddalając skargę [...] Spółki Akcyjnej [...] Spółki Komandytowo-Akcyjnej na tę decyzję – Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Sprawa z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej była rozpatrywana dwukrotnie i podstawą rozstrzygnięcia negatywnego w obu instancjach był brak posiadania przez Spółkę numeru identyfikacyjnego w dniu składania przez nią wniosku o płatność. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest dosyć lakoniczne, tym niemniej wskazuje zarówno podstawę prawną, jak i podstawę faktyczną, którą jest brak wpisu do ewidencji producentów, z czym wiąże się nadanie numeru identyfikacyjnego. Nie doszło w tej sprawie do rażącego naruszenia prawa.

Powołując § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – Sąd I instancji stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przytaczając art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o systemie ewidencji wyjaśnił, że wpisu do ewidencji producentów dokonuje się na wniosek producenta, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wniosek składa się nie później niż na 21 dni przed dniem złożenia pierwszego wniosku o przyznanie płatności. W tej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wpis do ewidencji w tym samym dniu, co wniosek o płatność rolnośrodowiskową, jednakże z uwagi na nieusunięcie w terminie braków formalnych wniosek o wpis do ewidencji nie został rozpatrzony. Powyższe oznacza, że Spółka nie została wpisana do ewidencji producentów i nie nadano jej wymaganego przepisem prawa numeru identyfikacyjnego. W dacie wydawania decyzji przez Kierownika brak było więc numeru ewidencyjnego. Z § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że aby otrzymać płatność rolnośrodowiskową rolnik musi łącznie spełnić wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie, a wśród nich – mieć nadany numer identyfikacyjny, który otrzymuje po zarejestrowaniu się w systemie ARiMR.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] Spółka Akcyjna [...] Spółka Komandytowo-Akcyjna, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niewłaściwym zaprezentowaniu stanu sprawy oraz niewłaściwym wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w szczególności polegało na tym, że uzasadnienie wyroku przy przedstawianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnianiu sprowadza się jedynie do:

a) stwierdzenia, że zarzuty skargi są niezasadne,

b) zaprezentowania poglądu Sądu na sprawę w formie samych tez bez ich uzasadnienia i rzeczowej polemiki z przedstawionym w skardze stanowiskiem skarżącej, przede wszystkim w odniesieniu do wykładni przepisu prawa materialnego, będącego podstawą zaskarżonej decyzji (tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie pozwala stwierdzić dlaczego Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, w tym w szczególności dlaczego uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku pełnej kontroli kasacyjnej;

oraz z ostrożności na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu:

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że decyzja, której legalność była kontrolowana przez Sąd, nie narusza zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez przyjęcie, że na etapie orzekania przez organ II instancji (art. 15 k.p.a.) nie jest on zobligowany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, która nastąpiła od momentu wydania decyzji w pierwszej instancji do czasu wydania decyzji przez organ II instancji, i nieuwzględnieniu faktu nadania skarżącej numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji, który to fakt nastąpił po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd, dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji, przyjął, że organ II instancji, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, obowiązującą w postępowaniu przed organem II instancji, tak samo jak przed organem I instancji, uwzględnił tą zmianę stanu faktycznego sprawy, powinien zaskarżoną decyzję uchylić lub nawet stwierdzić jej nieważność;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koniecznym warunkiem przyznania płatności na podstawie tego przepisu jest posiadanie przez wnioskującego o nią rolnika numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji już w momencie składania przez niego wniosku o tę płatność, podczas gdy według wykładni prawidłowej warunek ten nie musi być spełniony przez rolnika w momencie składania wniosku o przyznanie płatności, a najpóźniej w momencie wydawania ostatecznej decyzji w sprawie, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziła Sąd do uznania, że organ II instancji słusznie przyjął, iż pomimo tego, że skarżąca w momencie wydawania zaskarżonej decyzji posiadała numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji, nie należało jej przyznać tej płatności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz:

1) w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej nią decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego lub jej uchylenie albo też

2) o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który go wydał,

3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

4) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Stanowisko to podtrzymał w toku rozprawy sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez [...] Spółkę Akcyjną [...] Spółkę Komandytowo-Akcyjną skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.

Najdalej idącym w skutkach prawnych zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierający obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas gdy uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku, zawierające braki w tym zakresie, nie pozwala na poznanie motywów podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia co do przyjętej podstawy prawnej i faktycznej, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Uniemożliwia stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uniemożliwia podjęcie merytorycznej polemiki z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11). Ustawodawca nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można więc wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku – pomimo sporządzenia w sposób zwięzły i syntetyczny - spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania, a w konsekwencji realizuje przypisywaną mu funkcję kontrolną. Sąd I instancji odniósł się zarówno do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i zarzutu błędnej wykładni spornej w tej sprawie przesłanki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, jaką jest nadanie numeru identyfikacyjnego producentowi rolnemu. Wskazał też powody, dla których wniosek o płatność rolnośrodowiskową nie mógł zostać uwzględniony. Na ich podstawie skarżąca kasacyjnie jest w stanie poznać motywy, dla których zmiana stanu faktycznego w postępowaniu odwoławczym, a będąca wynikiem uzyskania przez nią numeru identyfikacyjnego producenta rolnego i wpisu do ewidencji producentów rolnych, nie mogła skutkować pozytywnym rozpoznaniem wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające, aby możliwa była ocena prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Sama skarżąca kasacyjnie – zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – jednocześnie nie wskazuje na brak któregokolwiek z wymienionych w tym przepisie elementów a jedynie na niedostateczny sposób odniesienia się do zarzutów skargi. Subiektywne odczucia skarżącej kasacyjnie co do zaprezentowania motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku nie jest jednakże tożsame z brakiem koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, dyskwalifikującym je z punktu widzenia poprawności jego sporządzenia. Na prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują również dalsze zarzuty kasacyjne, zwłaszcza zaś zarzut błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie spornej w tej sprawie przesłanki posiadania numeru identyfikacyjnego w momencie składania wniosku. Gdyby zatem uzasadnienie wyroku zawierało wady, mające wpływ na wynik sprawy, to niemożliwym byłoby podjęcie przez skarżącą spółkę polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku także dlatego, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, wbrew wymogowi ustawowemu, wpływu naruszenia tego przepisu na wynik sprawy. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji, która wskazywałaby, że gdyby do naruszenia tego przepisu nie doszło w sprawie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. zarzuty pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie, także nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – w uznaniu przez organy Agencji, co zaakceptował Sąd I instancji, że nie spełnia ona przesłanki przyznania wnioskowanej płatności, gdyż w dacie składania wniosku o płatność nie został jej nadany numer identyfikacyjny. Kwestionując to stanowisko podnosi dwie okoliczności. Po pierwsze, zarzuca błędne przyjęcie, że wnioskodawca już w dacie składania wniosku powinien posiadać numer identyfikacyjny. Po drugie, za wadliwy uważa pogląd, że uzyskanie wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego przed datą wydania zaskarżonej decyzji, skutkujące zmianą stanu faktycznego, nie oznacza spełnienia spornego w sprawie warunku przyznania płatności.

Z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie sposób się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy interpretować w ten sposób, że producent rolny w dacie składania wniosku o przyznanie płatności powinien posiadać numer identyfikacyjny oraz być wpisany do ewidencji producentów rolnych. W przeciwnym razie wnioskowana pomoc nie może być mu przyznana. Takiego sposobu rozumienia tego przepisu nie podważa powszechnie przyjmowany i aprobowany - a stanowiący oś argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej - pogląd, że w administracyjnym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmianę stanu faktycznego zaistniałą po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Konsekwencje zmiany stanu faktycznego i jej wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należy bowiem oceniać – co umknęło uwadze skarżącej kasacyjnie - w świetle mającej zastosowanie w danej sprawie regulacji materialnoprawnej. Z całokształtu tej regulacji wynika zaś, że prawodawca unijny przywiązuje dużą wagę do terminu składania wniosków o płatność i z jego uchybieniem wiąże rygorystyczne skutki prawne. Jest to podyktowane koniecznością zapewnienia skuteczności zintegrowanego systemu zarządzania płatnościami, który to system stanowi istotny instrument kontroli prawidłowości przyznawania pomocy unijnej mający zapobiegać składaniu wniosków do tych samych gruntów przez różnych producentów rolnych. Prawodawca unijny dał temu wyraz już w preambule do poszczególnych aktów unijnych normujących różne systemy płatności rolnych. Stwierdza bowiem, że aby zadbać o to, by wszelkie administracje krajowe mogły zorganizować skuteczną zintegrowaną kontrolę wszystkich obszarów, w odniesieniu do których złożono wnioski o płatność w ramach osi 2 (tj. płatność rolnośrodowiskową) i w ramach systemów pomocy obszarowej objętych rozporządzeniem (WE) nr 1122/2009, wnioski o płatność w odniesieniu do środków związanych z obszarami w ramach osi 2 należy składać w tym samym terminie co pojedynczy wniosek określony w części II tytuł II rozdział I wspomnianego rozporządzenia (tak pkt 6 preambuły do rozporządzenia nr 65/2011, por. też pkt 19 preambuły do rozporządzenia nr 1122/2009). Z tego względu prawodawca unijny nałożył na państwa członkowskie obowiązek określenia maksymalnego terminu składania wniosków o płatność. Stosownie do art. 11 ust. 2 zdanie I rozporządzenia nr 1122/2009, stosowanego do płatności rolnośrodowiskowych na mocy art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Krajowy prawodawca przyjął przedział czasowy na składanie wniosków od dnia 15 marca do dnia 15 maja i zastrzegł, że termin ten nie podlega przywróceniu (por. art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wniosek o płatność, tj. spełniający określone prawem warunki (w przypadku płatności rolnośrodowiskowych określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego), może być złożony wyłącznie w tym przedziale czasowym. Oznacza to, że najpóźniej w dacie składania wniosku o płatność, w tym rolnośrodowiskową, wniosek musi spełniać wszystkie przesłanki przyznania płatności. Po dniu 15 maja nie jest dopuszczalne ani uzupełnianie wniosku o płatność, ani też jego korygowanie, tym bardziej wobec wprost wyrażonego zakazu przywracania terminu do złożenia wniosku o płatność. Skoro zaś jedną z przesłanek przyznania płatności, w tej sprawie płatności rolnośrodowiskowej, jest w myśl w § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nadanie wnioskodawcy numeru identyfikacyjnego, to nie jest prawnie możliwe usunięcie braku wniosku w tym zakresie w późniejszym czasie nawet wtedy gdy organ Agencji nie podjął jeszcze decyzji w sprawie przyznania płatności. Potwierdza to również użyty w tym przepisie zwrot "został mu nadany numer identyfikacyjny", w którym prawodawca użył czasu dokonanego, również wskazującego na wymóg uzyskania tego numeru najpóźniej w dacie składania wniosku o przyznanie płatności. Fakt nadania numeru identyfikacyjnego w dacie składania wniosku o płatność znajduje też potwierdzenie – co nie jest kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie – w formularzu wniosku o płatność, w którym w odpowiedniej rubryce należy wpisać ten numer. Nadanie numeru identyfikacyjnego – będącego istotnym elementem systemu płatności rolnych - odgrywa ważną rolę w prawidłowym zarządzaniu środkami funduszu unijnego i eliminowaniu nadużyć w korzystaniu z tych środków. Stąd też numer identyfikacyjny – wespół z innymi przesłankami – jest warunkiem koniecznym pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy, a pomoc unijna może być przyznana wyłącznie producentowi rolnemu, który zostanie wpisany do ewidencji producentów rolnych. Jego brak zaś uniemożliwia uwzględnienie wniosku o płatność. W konsekwencji powyższej regulacji prawnej zmiana stanu faktycznego spowodowana uzyskaniem przez skarżącą spółkę numeru identyfikacyjnego po dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej a przed wydaniem decyzji odwoławczej nie mogła zostać uwzględniona. Poprzez tę szczególną regulację prawną, narzuconą przez prawodawcę unijnego, modyfikacji doznaje respektowana w postępowaniu administracyjnym ogólna reguła, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę uwzględniając stan faktyczny w dacie orzekania. Pozbawione jest zatem jakichkolwiek racji odwoływanie się przez skarżącą kasacyjnie do innych przesłanek przyznania płatności, dla których normodawca wprowadził również określone daty ich spełnienia, jak np. posiadanie gruntów w dniu 31 maja czy przestrzeganie wymogów płatności przez cały rok. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, czego już nie dostrzega skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie wniosek o płatność i o wpis do ewidencji producentów rolnych oraz nadanie numeru identyfikacyjnego został złożony w dniu 15 maja 2014r., a więc w ostatnim dniu składania wniosków o płatność. Z uwagi na braki formalne wniosku o wpis do ewidencji nieuzupełnione w zakreślonym terminie wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny - skuteczny - wniosek o wpis i nadanie numeru producenta został złożony dopiero w dniu [...] lipca 2014r., tj. znacznie po maksymalnym terminie na składanie wniosków o płatność i po wydaniu decyzji o odmowie przyznania płatności. W tych okolicznościach uzyskanie wpisu do ewidencji producentów rolnych i nadanie numeru identyfikacyjnego po dniu 15 maja 2014r. tym bardziej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wbrew więc zarzutowi kasacyjnemu nie można zarzucić organowi odwoławczemu, a następnie Sądowi I instancji, naruszenia ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Upatrując naruszenia tej zasady w pominięciu okoliczności uzyskania numeru identyfikacyjnego, skutkującej zmianą stanu faktycznego sprawy – skarżąca kasacyjnie dokonuje, jak wyżej wskazano, wadliwej wykładni przepisu § 2 ust 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skoro zaś organ odwoławczy Agencji w sposób prawidłowy zinterpretował ten przepis, przyjmując, iż wnioskodawca musi mieć nadany numer identyfikacyjny w dacie składania wniosku o płatność, to zasadnie przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił okoliczności późniejszego nadania numeru. Nie sposób zatem zarzucić mu bezzasadnego oparcia się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego uznać należy za prawidłowy. Z tych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia ustanowionych w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasad ogólnych, tj. zasady legalności działania administracji publicznej i zasady prawdy obiektywnej.

Na marginesie tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie sprawy, sprowadzające się do odmowy przyznania płatności, wskazuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem rzeczywistą podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiła przesłanka formalno-procesowa – brak numeru identyfikacyjnego. Żaden z zarzutów kasacyjnych nie kwestionuje jednakże materialno-prawnej prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia - zważywszy na zakres kognicji Sądu kasacyjnego ograniczony wyłącznie do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach zarzutów kasacyjnych – ocenę zasadności zaskarżonego wyroku z tego punktu widzenia. Niemniej podnieść należy, że stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, stosowanego do płatności rolnośrodowiskowej odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 3 zdanie I rozporządzenia nr 65/2011, "z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiła się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny". Przepis ten reguluje skutki złożenia wniosku o płatność po upływie wyznaczonego terminu (tj. po dniu 15 maja). Skutki te prawodawca unijny różnicuje, uchybienie temu terminowi w zależności od ilości dni spóźnienia może bowiem skutkować albo procentowym zmniejszeniem płatności liczonym za każdy dzień opóźnienia, albo niedopuszczalnością wniosku. Tym samym wniosek o płatność może zostać rozpoznany w dwojaki sposób, tj. procesowy lub materialny. Ilość dni spóźnienia w złożeniu prawidłowego wniosku nie pozostaje zatem bez wpływu na sposób zakończenia postępowania wszczętego takim wnioskiem. Ten aspekt - pomimo złożenia skutecznego wniosku o nadanie numeru identyfikacyjnego dopiero w dniu 31 lipca 2014r. - nie był jednakże przedmiotem rozważań ani Sądu I instancji, ani organu odwoławczego Agencji, co jednakże z uwagi na brak odpowiedniego zarzutu kasacyjnego nie mogło zostać uwzględnione w ocenie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804).