Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 186/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 ust. 7, art. 70 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1499/15 w sprawie ze skargi A. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1/ uchyla zaskarżony wyrok; 2/ oddala skargę; 3/ zasądza od A. Spółka Akcyjna w W. na rzecz Ministra Finansów i Rozwoju kwotę 4.600 (cztery tysiące sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1499/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w W. (zwanego dalej: "skarżącym" lub "Spółką") na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Z, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] grudnia 2009 r. między PARP, a skarżącym została zawarta umowa nr [...] Etap I - Przygotowanie Planu rozwoju eksportu, o dofinansowanie projektu pn. "Plan rozwoju eksportu A.". Na rzecz skarżącego została zrealizowana płatność na kwotę 10 000.00 zł. Następnie w dniu [...] czerwca 2010 r. między PARP, a skarżącym została zawarta umowa nr [...] Etap II - Wdrożenie Planu rozwoju eksportu o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie Planu Rozwoju Eksportu". Na rzecz skarżącego zostały zrealizowane płatności na łączną kwotę 121 819, 57 zł. Obydwie umowy został zawarte w ramach POIG, działanie 6.1 Paszport do eksportu.

W toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie skarżącego w dniu [...] września 2011 r. stwierdzono, że przedmiotem eksportu browaru są piwa alkoholowe przede wszystkim piwa ciemne, w mniejszym zaś stopniu piwa jasne, o zawartości alkoholu od 4% do 18%. W dniu [...] czerwca 2013 r. PARP wystosowała do skarżącego pismo informujące, iż na skutek podpisania Umów - Etap I i Etap II nastąpiło naruszenie § 1 ust. 3a pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 414 z późn. zm., dalej "rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 2008 r."), co skutkuje nieważnością dokonanej czynności prawnej. Wskazany przepis wyklucza bowiem udzielenie dofinansowania na działalność w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych. Równocześnie wezwano skarżącego do zwrotu wypłaconego dofinansowania.

W wyniku odmowy zwrotu dofinansowania organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu przekazanych środków, a następnie decyzją z dnia [...] października 2014 r. zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania w wysokości 131 819,57 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w obu wnioskach o dofinansowanie skarżący złożył oświadczenie, że projekty są zgodne z właściwymi przepisami prawa wspólnotowego i krajowego, w szczególności dotyczącymi zamówień publicznych oraz pomocy publicznej. W ocenie Ministra wskazane oświadczenia były niezgodne z prawdą bowiem browar, na mocy przepisów rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r., nie miał prawa wnioskować o udzielenie dofinansowania w ramach POIG, a więc nie powinien był w ogóle składać żadnego z ww. wniosków o dofinansowanie. Tymczasem skarżący nie tylko złożył wnioski, ale też podpisał oświadczenia niezgodne ze stanem faktycznym i wprowadzające instytucję w błąd.

Organ zaznaczył, iż wprawdzie zarówno PARP, jak i reprezentująca ją ARR były zobowiązane do stosowania i weryfikacji zgodności wnioskowanego dofinansowania z przepisami prawa, jednakże w niniejszej sprawie, na etapie udzielania dofinansowania przez powołane w tym celu instytucje, nie doszło do wykrycia przez przedstawicieli tych instytucji niezgodności wnioskowanego dofinansowania z przepisami rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. Środki, o które bezpodstawnie zawnioskował skarżący, zostały przyznane, a następnie wypłacone. Organ II instancji nie zgodził się ze stroną skarżącą, iż jedynie instytucje ponoszą odpowiedzialność za zaistniałą sytuację, ponieważ jego zdaniem we wnioskach oraz w trakcie procedury ubiegania się o dofinansowanie browar nie wskazał jasno i wyraźnie, że przedmiotem projektu ma być eksport piwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję uznając w sprawie za bezsporne, że działalność w zakresie produkcji lub wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych została wykluczona z możliwości otrzymania dofinansowania ze środków budżetowych Unii Europejskiej, co wynika z treści § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. Pomimo tego dofinansowanie zostało przyznane skarżącemu, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ewentualnego zobowiązania beneficjenta do jego zwrotu winien rzetelnie przeanalizować okoliczności przyznania środków i ustalić obiektywnie przyczyny takiego stanu rzeczy oraz winnego zaistniałej sytuacji. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przyznane środki zostały już spożytkowane.

Wprawdzie organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, polegające w głównej mierze na zebraniu wyjaśnień urzędników uczestniczących w procedurze oceny wniosków i przyznania dofinansowania, jednak Sąd I instancji nie zgodził się z dokonaną przez nie analizą materiału dowodowego i wyciągniętymi wnioskami.

W ocenie Sądu I instancji, zarówno PARP jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju uznały, że poprzez samo złożenie wniosku o dofinansowanie oraz złożenie oświadczenia o zgodności projektów z przepisami prawa skarżący niejako "wymusił" przyznanie mu dofinansowania. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, samo złożenie wniosku i podpisanie wskazanego oświadczenia nie rodziło i nie rodzi ex lege skutku w postaci przyznania dofinansowania. Wniosek musi wpierw pozytywnie przejść oceny: formalną i merytoryczną, w ramach których jest badany przez co najmniej dwóch oceniających. Ich zadaniem jest zbadanie wniosku w sposób pozwalający Instytucji Zarządzającej na wypełnienie nałożonego na nią obowiązku zarządzania programem operacyjnym i jego realizacją zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 pkt a rozporządzenia 1083/2006).

Sąd zwrócił uwagę, że w ramach oceny formalnej wniosku, poprzedzającej ocenę merytoryczną, dokonuje się ustalenia, czy przedmiot projektu dotyczy rodzajów działalności wykluczonych z możliwości uzyskania wsparcia w ramach danego działania PO IG. W przypadku ustalenia pozytywnego wniosek już na tym etapie podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie działanie ARR w tym zakresie ograniczyło się jedynie do sprawdzenia czy wskazany we wnioskach kod PKD działalności, której dotyczyły projekty, został ujęty w Opracowaniu o rodzajach działalności wykluczonych z możliwości dofinansowania w ramach POIG. Organ zupełnie pominął treść § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r., obowiązującego w dacie podpisania umów i wypłaty dofinansowania. Tym samym Sąd uznał, iż na etapie oceny formalnej wniosku organ wykazał się rażącym niedbalstwem w kwestii ustalenia, czy działalność prowadzona przez skarżącego może być dofinansowana ze środków POIG.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że po rzetelnej analizie wniosków skarżącego ARR uzyskałaby pełną wiedzę na tematach towarów, które skarżący zamierzał promować i wprowadzać do obrotu. We wnioskach tych browar wyraźnie wskazywał, że jest producentem piwa, a środki przyznane w ramach dofinansowania z POIG zostaną przeznaczone na rozwój eksportu jego wyrobów, czyli piw. Trudno zatem zrozumieć stanowisko organów, zgodnie z którym skarżący wprowadził w błąd organy poprzez brak wyraźnego zaznaczenia, że przedmiotem eksportu będą piwa alkoholowe. Sąd I instancji zaznaczył, że piwo jest jednym z najstarszych napojów alkoholowych, a "piwo bezalkoholowe" nie zawsze jest produktem całkowicie pozbawionym alkoholu, bowiem do tej kategorii zalicza się napoje o zerowej lub nie przekraczającej 0,5% zawartości alkoholu. Ponadto, zdaniem Sądu, fakt, iż dopiero na etapie postępowania w sprawie zwrotu przyznanego dofinansowania organy dopytywały się skarżącego co to jest tzw. "piwo kąpielowe", świadczy dobitne o pobieżnym i fragmentarycznym zapoznaniu się z wnioskami skarżącego.

Sąd przypomniał także, że stosownie do treści art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Wskazując ten przepis jako podstawę żądania od skarżącego zwrotu dofinansowania Minister Infrastruktury i Rozwoju stanął na stanowisku, iż dyspozycja wskazanego przepisu nie odnosi się w żadnym stopniu do winy (czy to umyślnej, czy nieumyślnej) beneficjenta, zaś jedyną przesłanką warunkującą zwrot środków jest ich wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. bądź ich nienależne pobranie lub w pobranie w nadmiernej wysokości. Organ powołał się na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie można powoływać się na poglądy NSA bez zbadania stanu faktycznego sprawy, jaki legł u podstaw ich sformułowania, a tym samym odnosić takich poglądów do sytuacji, w której to organ zawinił i to już na etapie oceny wniosków.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy naruszył wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, gdyż konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę. Ponownie rozpoznając sprawę powinien więc jeszcze raz przeanalizować postępowanie i ocenić argumentację skarżącego, zwracając przy tym uwagę na art. 70 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 zgodnie z którym, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi (przez którą należy rozumieć także ich odzyskanie, ale z równoczesnym wyrządzeniem szkody beneficjentowi działającemu w dobrej wierze, który przyznane środki już rozdysponował) państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo udzielenia pomocy publicznej na działalność wykluczoną z możliwości otrzymania dofinansowania na mocy przepisów § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r., stanowiącego program pomocowy, na podstawie którego udzielana jest pomoc publiczna w ramach działania 6.1 PO IG, nie doszło do nienależnego pobrania środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udział środków europejskich, pomimo że skarżąca otrzymała pomoc publiczną, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, a więc tym samym narusza przepisy unijne - art. 107 Traktatu 2 funkcjonowaniu UE i powinna zostać zwrócona;

2. art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. Urz. L 210 z 31.07.2006, s. 25 z późn. zm., dalej w skrócie: "Rozporządzenie (WE) 1083/2006") w związku z art. 98 Rozporządzenia (WE) 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie pomocy publicznej niezgodnie z programem pomocowym, a więc tym samym naruszającej przepisy unijne nie stanowi pomocy publicznej udzielonej nienależnie, która musi być zwrócona;

3. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 70 ust. 2 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że państwo członkowskie odpowiadać powinno za zwrot nienależnie wypłaconych beneficjentowi kwot pomimo, że zaistniała nieprawidłowość, wobec której nie została spełniona przesłanka braku możliwości odzyskania wypłaconych kwot, oraz że powstały straty winy lub w wyniku niedbalstwa organów państwa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, a przez to wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej okoliczności, że pomoc publiczna została udzielona niezgodnie z programem pomocowym i musi być przez beneficjenta zwrócona;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.") polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu II instancji, w wyniku błędnego przyjęcia, że norma zawarta w tym przepisie została naruszona, jak i brak wskazania, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy pomimo, że decyzja ta została wydana przy poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organ na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Skarżąca Spółka otrzymała pomoc finansową ze środków z budżetu Unii Europejskiej na działalność wykluczoną z możliwości otrzymania dofinansowania na mocy przepisów § 1 ust. 3a pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2008 r. Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy – pomimo stwierdzenia tej nieprawidłowości – zasadne było zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 3 u.f.p., i żądanie zwrotu nienależnie pobranych środków, jeżeli w sprawie istnieją przesłanki do uznania, że przyznanie tych środków nastąpiło wskutek niedbalstwa organu oceniającego wniosek o ich przyznanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji uznające, że wskazany wyżej przepis nie ma zastosowania w przypadku stwierdzenia winy po stronie organu przyznającego środki finansowe, jest błędne i nie wynika ze wskazanych regulacji.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca, poza stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci pobrania środków nienależnie lub w nadmiernej wysokości, nie przewidział jeszcze innych okoliczności – takich jak wystąpienie winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich – uzasadniających zastosowanie przewidzianej w tym przepisie sankcji. Oznacza to przyjęcie, że o zwrocie pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości środków należy orzec niezależnie od przyczyny wystąpienia takich nieprawidłowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4487/16). Natomiast wykładnia przepisów i regulacji krajowych, które są podstawa do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tak rozumiana nieprawidłowość, zarówno systemowa jak i pojedyncza (indywidualna) stanowi podstawę żądania zwrotu takiego wydatku z Unii Europejskiej (a wiec wydatku rzeczywistego, lub potencjalnego, ale nieuzasadnionego). Warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa o rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 610/14). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14 Trybunał stwierdził, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono - jako takie - mieć negatywne skutki budżetowe. Nie trzeba natomiast udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (pkt 44 wyroku).

Należy więc podkreślić, że ze wskazanych przepisów wynika, że nie każde naruszenie prawa wspólnotowego uzasadnia żądanie zwrotu środków, a jedynie tylko takie naruszenie, które może zostać określone jako nieprawidłowość. Ponadto taka okoliczność powinna być wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków uzyskanych z funduszy europejskich (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1265/15).

Należy również podkreślić, że jednym z najistotniejszych faktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej zalicza się rozporządzenie Rady ((WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1; dalej jako "rozporządzenie nr 2988/95"). Regulacje zawarte w tym rozporządzeniu ograniczają się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony interesów finansowych Unii. Odzyskiwanie niewłaściwie zastosowanych środków odbywa się na podstawie tzw. przepisów sektorowych (np. rozporządzenia nr 1083/2006), przy czym procedury dotyczące wspólnotowych kontroli, środków i kar przekazane został od regulacji na poziomie Państw Członkowskich (art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/2006). Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 – realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16).

Z powyższych wywodów wynika, że jedynym argumentem uzasadniającym żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności uzyskanych z funduszy Unii Europejskiej jest stwierdzenie nieprawidłowości, a organ w każdym przypadku powinien rozważyć charakter i wagę stwierdzonych naruszeń, tj. ich indywidualne i specyficzne cechy, a także stratę finansową, jaką poniósł fundusz, z którego pomoc została udzielona. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 70 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi państwo członkowskie odpowiada za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego Unii Europejskiej, jeśli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony. Z powyższych przepisów wynika, że na państwie członkowskim spoczywa obowiązek kontroli sposobu wydatkowania środków pochodzących z funduszy europejskich. Stwierdzenie zaistnienia nieprawidłowości obliguje organ do podjęcia stosownych działań w celu odzyskania kwot nienależnie wypłaconych.

Zatem organ, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do ustalenia zaistnienia nieprawidłowości i do żądania od strony zwrotu środków, niezależnie od przyczyny powstania tych nieprawidłowości. Dopiero zaś brak możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentowi przez państwo członkowskie i to z przyczyn leżących po stronie danego państwa, który nie zastosował przewidzianych prawem procedur zwrotu nienależnie przyznanych funduszy uzasadnia zastosowanie wskazanego wyżej art. 70 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła, ponieważ organ wykazał nieprawidłowość powodującą szkodę w budżecie Unii Europejskiej i decyzją nakazał zwrot nienależnie pobranych funduszy.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. i rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną należało oddalić (pkt 1 i 2). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.