Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3951/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1908/18 w sprawie ze skargi W. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1908/18, po rozpoznaniu skargi W. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w W.

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że z projektu zagospodarowania działki bez żadnej wątpliwości wynika, że budynek projektowany na działce nr ew. [...] w części czterokondygnacyjnej (strona wschodnia) został usytuowany w odległości mniejszej od wcześniej wskazanej, gdyż podane w projekcie odległości ściany względem granicy działki nr ew. [...] mają wynosić odpowiednio 3,39 m i 3,84 m. Z zamieszczonych w projekcie budowlanym rysunków wynika, że projektowany budynek zwrócony jest w stronę działki nr ew. [...] dwiema ścianami posiadającymi otwór okienny i drzwiowy (ściana z drzwiami balkonowymi wychodzącymi na balkon). Stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu może być traktowany jako naruszający wymóg zachowania co najmniej 4-metrowej odległości ściany budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy działki zawarty w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Sąd powyższy wniosek objął zastrzeżeniem, że jego zasadność opiera się na generalnym założeniu, iż sąsiednia działka nr ew. [...] ma charakter działki budowlanej, gdyż tylko do takich działek norma z § 12 rozporządzenia ma zastosowanie. W jego ocenie, żadnych ustaleń w tym względzie, które tę kwestię by wiążąco określiły (ze skutkiem negatywnym), organy orzekające w sprawie jednakże nie poczyniły, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jak także materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w żaden sposób nie wynika tak status właścicielski działki nr ew. [...], jak też jej charakter. Ponadto, Sąd Wojewódzki postawił Wojewodzie [...], w kontekście poczynionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ustaleń, zarzut dokonania błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazał przy tym na przepisy § 12 ust. 1 i § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Sąd I instancji zauważył także, że w ramach sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należało również zbadać, czy projektowana inwestycja nie jest objęta zakresem § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), stanowiącego, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych przedsięwzięć, w tym zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Powierzchnia użytkowa parkingów obejmuje zatem powierzchnię garaży podziemnych i miejsc postojowych na płycie głównej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, w tym dojazdów do nich. W odwołaniu od decyzji postawiony został zarzut, że parametry inwestycji kwalifikują przedsięwzięcie do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy kwestii tej nie rozważył w sposób prawidłowy, co jest determinowane już samą oceną spełnienia wymagania art. 107 § 3 k.p.a., albowiem jednozdaniowa konstatacja w decyzji stwierdzająca, że "analiza dokumentacji projektowej wykazała, że powierzchni użytkowa garaży, parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą nie przekracza powierzchni 5 tys. m2", w sytuacji postawienia zarzutu nieprawidłowego obliczenia tegoż parametru jest niewystarczająca. Sąd podał, że na stronie 9. tomu I projektu w części dotyczącej klasyfikacji inwestycji z punktu widzenia wymagania uzyskania decyzji środowiskowej wskazano, iż projektowany garaż podziemny ma powierzchnię całkowitą 4455 m², mierzoną po zewnętrznym obrysie rzutu, co oznacza że nie zalicza się on do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ do powyższej informacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się, pomimo że opiera się ona na zastosowaniu błędnych kryteriów obliczania wielkości garażu (powierzchnia całkowita/powierzchnia użytkowa), z projektu budowlanego nie wynika ponadto na jakiej podstawie obliczona powierzchnia graniczna (0,50 ha) została zawężona do podziemnego garażu, pomijając tym samym 216 miejsc parkingowych zaprojektowanych na powierzchni wraz z towarzyszącą im infrastrukturą. Sąd dodał przy tym, że w skład materiału dowodowego zebranego przez Wojewodę [...] należy zaliczyć dołączony do akt wydruk wiadomości z poczty elektronicznej (k. 82 akt), w której projektant (arch. P. C.) podał, że powierzchnia użytkowa garażu podziemnego wynosi 3914,29 m², rampa – 127,71 m², powierzchnia parkingu zewnętrznego przy budynku (stanowiska postojowe oraz dojazdy łączące te stanowiska) – 877, 45 m², co daje łączną wartość powierzchni użytkowej – 4919,45 m². Z uzasadnienia decyzji nie wynika nie tylko jaki charakter mają powyższe obliczenia przesłane pracownikowi urzędu obsługującego organ odwoławczy, a zatem, czy stanowią dowód w sprawie, ani też czy podlegały jakiejkolwiek analizie przez organ w celu zweryfikowania ich prawidłowości, jeżeli to one miały stać się podstawą przywołanego wyżej wniosku, który został sformułowany w treści decyzji. Sąd podkreślił, że za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również za przyjęte w projekcie obliczenia odpowiada projektant, tym niemniej nie dotyczy to oceny warunków, od których zależy kwalifikacja przedsięwzięcia w celu przesądzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tego, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu, brak jest podstaw, by uznać, że w powyższym zakresie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach przyjętych samodzielnie, poddanych koniecznej własnej analizie, jeżeli się zważy, że część opisowa zatwierdzonego w niniejszej sprawie projektu, mając na uwadze wymagania § 8 ust. 2 pkt 4 i 8 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), nie zawiera zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu oraz obiektu budowlanego, które pozwalałoby w jednoznaczny sposób określić powierzchnię użytkową objętą zakresem § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w taki sposób, w jaki ją definiuje tenże akt, wprowadzający swoje własne jej rozumienie. Mając na uwadze chociażby projekt zagospodarowania terenu konfrontowany z projektem drogowym, zachodzi wątpliwość, zdaniem Sądu, czy projektant w ramach zsumowanej powierzchni użytkowej części nadziemnej (877,45 m²), uwzględnił powierzchnię całej infrastruktury towarzyszącej miejscom postojowym i wjazdowi do garażu podziemnego, czego wymaga norma § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. rozporządzenia. Pobieżna jedynie analiza całkowitej powierzchni zajmowanej przez miejsca parkingowe i drogi wewnętrzne pełniące funkcje dróg dojazdowych i miejsc manewrowych dla parkujących samochodów, uwzględniając projektowane wielkości tychże, wskazuje, że ich powierzchnia użytkowa może znacząco przekraczać podaną wyżej wartość 877,45 m², co jednocześnie stwarza wątpliwość, czy łączna wartość powierzchni użytkowej zamierzenia faktycznie pozostaje mniejsza aniżeli 0,5 ha, jeżeli podana przez projektanta zsumowana wartość była dosyć bliska wartości granicznej.

Sąd Wojewódzki podniósł również, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania" i "zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Zauważył, że w przedłożonym projekcie budowlanym (Tom 1. Projekt zagospodarowania terenu) została dokonana analiza nasłonecznienia i przesłaniania dla obiektów sąsiednich, w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...], inwestor dołączył również w toku postępowania dodatkową dokumentację, w której została przeprowadzona analiza wpływu nowej zabudowy na czas nasłonecznienia czterech mieszkań znajdujących się w ww. budynku (nr [...]), niemniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by wykonane opracowania zostały poddane przez Wojewodę [...] badaniu wykraczającemu poza powtórzenie sformułowanych przez projektanta wniosków końcowych. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji należy postawić zarzut uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem właściwe uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej sporządzanej przez organ odwoławczy nie może polegać na stwierdzeniu, że organ uznaje zarzut odwołania za niezasadny, ponieważ projekt budowlany spełnia wymagania wynikające z § 13 i § 60 rozporządzenia, jeżeli tej ocenie nie towarzyszy wyjaśnienie za pomocą stosownej argumentacji prawnej powodów zajęcia takiego stanowiska. Jeżeli rozumieć uzasadnienie decyzji jako wypowiedź ujawniającą rozumowanie, które doprowadziło organ do konkretnego rozstrzygnięcia, to powinno ono zawierać wyjaśnienie jakie organ znaczenie przypisuje określonemu przypisowi prawa i w jaki sposób norma ta podlegała w sprawie zastosowaniu. Warunki techniczne określają jakie pomieszczenia powinny mieć zapewnione oświetlenie dzienne, ile powinien wynosić czas ich nasłonecznienia i w jaki sposób podlega tenże warunek ocenie. Analogiczne zasady dotyczą przesłaniania budynków. Powyższe zagadnienia nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet w sposób ogólny wyjaśnione, ujawniając sposób ich rozumienia przez organ odwoławczy, co było o tyle istotne, że pozwalałoby przekonać strony biorące udział w postępowaniu o trafności podjętego rozstrzygnięcia, skoro w swoich odwołaniach zagadnienia te uznały one za sporne (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Przy czym Sąd podkreślił, że nie przesądza to o materialnoprawnej wadliwości decyzji w zaznaczonej części, niemniej stwarza uzasadnioną wątpliwość, rozważaną w łączności z przedstawionymi wcześniej uwagami, czy w toku kontrolowanego postępowania odwoławczego w sposób wszechstronny poddane zostały badaniu wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

Wskazując na wadliwość przyjętych przez Wojewodę [...] ustaleń, Sąd stwierdził, że nie może przesądzić, w jaki sposób podniesione kwestie zostaną ostatecznie w sprawie rozstrzygnięte w tym aspekcie, który ma związek z oceną spełniania przez inwestora wymagań, od których zależy dopuszczalność uwzględnienia jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie odnieść się szczegółowo do nich i je rozważyć tak, by wydana w sprawie decyzja nie rodziła żadnych zastrzeżeń względem zgodności projektowanego zamierzenia z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi, wymaganiami ochrony środowiska, a także, by żadnych wątpliwości nie budził zakres oddziaływania projektowanego budynku na zabudowaną nieruchomość sąsiednią.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. [...] w W., wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., co polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem i pomimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2021 r. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r. uczestnika postępowania R. K.podniosła, że W. [...] w W. wystąpiła do biegłego sądowego o wydanie opinii dotyczącej wpływu projektowanej zabudowy na nieruchomość przy ul. G. [...]. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia 24 sierpnia 2021 r., stanowiącym także odpowiedź na ww. pismo Spółki. Ww. opinia (sporządzona w dniu 20 sierpnia 2021 r.) została przedłożona NSA przy piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia 10 września 2021 r., zawierającym wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. R. K. przyłączyła się do tego wniosku (pismo z dnia 16 września 2021 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 8 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a także z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

W niniejszej sprawie autor środka zaskarżenia w stosunku do kwestionowanego wyroku sformułował tylko jeden zarzut kasacyjny - naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., co polegało na tym, że WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem i pomimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu I instancji utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, obok wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji organu odwoławczego, winien także usunąć z obrotu decyzję organu pierwszej instancji, o co wnioskował w skardze poprzednik prawny W.

Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie. W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji. Analizowany przepis, jak wskazano wyżej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne. Sąd może więc sięgnąć również do wadliwych decyzji, wydanych w niższych "warstwach" postępowania. Jednakże przesłanką zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonej decyzji, ale także w aktach lub czynnościach ją poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Uwzględniając powyższe, obowiązek zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. będzie zachodził wówczas, gdy ewentualne uchybienia w zakresie prawa materialnego lub procesowego, które zaistniały w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie będzie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym. Trzeba bowiem mieć na względzie charakter tego postępowania, będący konsekwencją zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy bowiem w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia rozpatruje sprawę ponownie. Oczywiście sposób rozpoznania przez organ odwoławczy odbiega od tego, który jest aktualny w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Obejmuje ono w pierwszej kolejności element kontroli zapadłego rozstrzygnięcia, który daje dalszy asumpt do analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. To, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne oznacza, że organ odwoławczy jest zobowiązany oprócz odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu także do ponownego rozparzenia sprawy. Istotą zasady dwuinstancyjności jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Działanie organu odwoławczego nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wiąże się z koniecznością prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Zasadą więc jest to, że postępowanie odwoławcze kończy się wydaniem merytorycznej decyzji. W ten sposób realizowana jest zasada szybkości postępowania (zob. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 134/11; z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt I FSK 1494/15; z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 63/18). W orzecznictwie wskazuje się także, że normy z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 202/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania, nie sposób jest przyjąć, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, że doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów postępowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wskazane w nim uchybienia odnoszą się przede wszystkim do decyzji organu odwoławczego, nie przesądzono, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta takimi samymi wadami jak decyzja organu odwoławczego. Jakkolwiek w uzasadnieniu Sąd I instancji odwołuje się do zaniechań organów obu instancji, to jednakże główny akcent położony jest na sposób procedowania przez organ drugiej instancji. Sąd wskazuje na naruszenie przez Wojewodę prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 3 rozporządzenia, brak rozważenia zarzutu, że parametry inwestycji kwalifikują przedsięwzięcie do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, brak należytej analizy przedłożonej dokumentacji dotyczącej wpływu nowej zabudowy na czas nasłonecznienia czterech mieszkań znajdujących się w budynku będącego w sąsiedztwie projektowanego, brak ustalenia charakteru działki nr ew. [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozważane zagadnienia (szczegółowo opisane na stronach 6-14 uzasadnienia), "nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet w sposób ogólny wyjaśnione, ujawniając sposób ich rozumienia przez organ odwoławczy, co było o tyle istotne, że pozwalałoby przekonać strony biorące udział w postępowaniu o trafności podjętego rozstrzygnięcia, skoro w swoich odwołaniach zagadnienia te uznały one za sporne (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Nie przesądza to o materialnoprawnej wadliwości decyzji w zaznaczonej części, niemniej stwarza uzasadnioną wątpliwość, rozważaną w łączności z przedstawionymi wcześniej uwagami, czy w toku kontrolowanego postępowania odwoławczego w sposób wszechstronny poddane zostały badaniu wszystkie okoliczności istotne dla sprawy". Brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów odwołania i rozważenia spornych kwestii było podstawą uchylenia przez Sąd I instancji tylko decyzji organu odwoławczego. Jak wyżej wskazano, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Sąd I instancji w niniejszej sprawie takiej nie stwierdził. Wbrew zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie wydał wyroku sprzecznego z prawem tylko dlatego, że nie uchylił także decyzji organu I instancji. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną w sposób nieuprawniony łączy skutek nieuchylenia decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przez Sąd przepisów art. 6 i 8 k.p.a. (zasada praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów). Naruszenia ww. norm ogólnych można co najwyżej upatrywać w decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie w sposobie procedowania przez Sąd I instancji. Nadto, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby decyzja Prezydenta z dnia [...] stycznia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, których waga naruszenia byłaby na tyle istotna, że zachodziłaby konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego także tej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołuje się jedynie do ustalenia Sądu I instancji, że Wojewoda dopuścił się błędnej wykładni § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz zauważa, że w skardze zarzucono naruszenie ww. przepisu, jak również wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji. Brak jest szczegółowej analizy, w jaki sposób organ pierwszej instancji naruszył normę materialnoprawną, pomimo wskazania, że decyzja "wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy". Nawet, gdyby przyjąć, że naruszenie art. 6 i 8 k.p.a., odwołuje się do decyzji organu stopnia podstawowego, to za mało, aby stwierdzić konieczność podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia w stosunku do decyzji Prezydenta. Zasadnicze zaś znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że Sąd Wojewódzki swoje rozważania skierował wobec zaskarżonej decyzji, nie uznał za konieczne orzekanie "w głąb" sprawy. Wobec tego, a także wobec braku wykazania przez stronę, iż decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była wadliwością, jedyny podniesiony zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego strony. Pozyskana "opinia - ocena techniczna" dotycząca wpływu projektowanej zabudowy na budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. G. [...] może być przedmiotem analizy przez organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.