Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 680/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.1 pkt 2d i ust.3; art. 3 pkt 3; art. 51 ust.1 pkt 1 i ust.7; art. 50 ust.1 pkt 4; art. 48; art. 49b; art. 30 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7; art. 77; art. 80; art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151; art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak ASR Jerzy Parchomiuk Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Barański po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...] nakazująca D. R. i A. R. rozbiórkę wybudowanego dwupoziomowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie 4,00 m x 2,57 m i wysokości 4,40 m, usytuowanego w południowo - zachodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w L..

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W związku z wnioskiem R. S. - D. z dnia 13 czerwca 2017 r., PINB miasta L., na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie budowy drewnianego obiektu usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L..

Z ustaleń dokonanych przez pracowników organu, z protokołów kontroli z dnia 8 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 23 lutego 2018 r., ze szkiców sytuacyjnych oraz z dokumentacji fotograficznej wynika, że w południowo - zachodniej części działki nr [...] znajduje się obiekt o konstrukcji drewnianej, posiadający wymiary 4,00 m x 2,57 m, o wysokości 4,40 m, posadowiony na betonowych bloczkach. Sporny obiekt składa się z dwóch poziomów, przy czym pierwszy poziom posiada dwie ściany od strony południowej i zachodniej oraz podłogę z desek. Na drugi poziom prowadzą schody o konstrukcji drewnianej do zadaszonego podestu, usytuowanego przed wejściem do zamkniętego pomieszczenia - wydzielonego ścianami z desek, posiadającego okno od strony południowej - bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Odległość obiektu od ogrodzenia posesji od strony południowej wynosi 0,41 m, a od strony zachodniej obiekt znajduje się bezpośrednio przy ogrodzeniu. Z akt sprawy wynika ponadto, że daszek podestu wysunięty jest o 0,30 m poza ogrodzenie nad drogę dojazdową do posesji zlokalizowanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L. (działka nr [...]), tj. w granicach pasa drogowego - sięgacza B - ul. [...] w L.. Z oświadczenia złożonego przez D. R. wynika, że sporny obiekt został zrealizowany w latach 2014 - 2015.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał przedmiotowej budowli.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję zastosował przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, jednak wykonywane albo wykonane roboty budowlane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc z naruszeniem przepisów, w tym techniczno - budowlanych, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego co najmniej przedwczesne było nakazanie rozbiórki przedmiotowej altany, bowiem organ I instancji nie wykazał, że naruszenia przepisów techniczno - budowlanych nie da się wyeliminować poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (np. likwidacja okna znajdującego się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], czy też skrócenie wystającego okapu itd.). Tym samym, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono zasady zawarte w treści art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją znak: [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, nakazał właścicielom - D. R. i A. R. rozbiórkę wybudowanego dwupoziomowego obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył D. R., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 ust. 1 pkt 2d ustawy Prawo budowlane - poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stanowi wolno stojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35 m2 w sytuacji, gdy stanowi on obiekt użytkowy służący codziennej rekreacji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do przedmiotowego obiektu należy stosować przepisy tego rozporządzenia. Ponadto, odwołujący podniósł, że naruszono § 61 ust. 1, § 62 ust. 1, § 72 oraz § 28 ust. 1 rozporządzenia w/s warunków technicznych, w związku z art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego naruszono art. 7, w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie żadnych czynności mających na celu ustalenie w jakim celu obiekt został wykonany i w jaki sposób jest użytkowany, a także art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2d oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a przedmiotem sporu jest altana ogrodowa stanowiąca budowlę, a zatem obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego).

W ocenie organu, stosowanie do art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego, który w niniejszej sprawie miał zastosowanie, będą miały także zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami.

Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniu skarżącego w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a więc również w niniejszej sprawie.

Według organu, uwzględniając § 12 ust. 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych biorąc pod uwagę, że w ścianie od granicy działką sąsiednią nr [...] znajduje się okno odległość ta powinna wynosić 4,00 m., a nie jak wskazują protokoły kontroli - 0,41 m. Ponadto, odległość od granicy z sąsiednią działką nr [...] (sięgacz B ul. [...]), gdzie daszek podestu wystaje poza granicę działki o około 0,30 m, powinna wynosić 3,00 m. Jak podkreśla organ, wynika z tego w sposób jednoznaczny, że nawet wydanie nakazu usunięcia okna nie doprowadzi do powstania zgodności z wymogami wskazanego rozporządzenia.

Jak zauważa organ, z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w L., znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem M4 - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych, o wysokości budynków II kondygnacje, z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu.

Powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje, w ocenie organu możliwości sytuowania budynku (oraz budowli pełniącej funkcję użytkową budynku), w odległości mniejszej od granicy z działką sąsiednią, niż wskazano w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych.

Ponadto, mając na uwadze treści § 272 ust. 3 rozporządzenia w/s warunków technicznych, organ podniósł, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Organ stwierdził, że sporny obiekt nie spełnia powyższych warunków, bowiem nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także przepis § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych, dot. odprowadzania wód opadowych z altany. Z treści § 28 ust. 1 rozporządzenia wynika, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.

Nadto, organ wskazał, że zważywszy na treść § 28 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającego odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że przepis ten w niniejszej sprawie nie został spełniony.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie uznał, że przeprowadzone kontrole wykazały, iż wody opadowe z części daszku odprowadzane są na teren działki sąsiedniej o nr ewid.[...], co narusza wymogi przepisu § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia (spadek dość stromego dachu altany jest skierowany w kierunku działki sąsiedniej). Wody opadowe nie są odprowadzane na teren nieutwardzony własnej działki.

Organ odwoławczy, mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne, stwierdził, że brak jest możliwości doprowadzenia altany do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na naruszenie ustaleń rozporządzenia w/s warunków technicznych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe rozstrzygnięcie, A. i D. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 1 pkt 2d ustawy Prawo budowlane - poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i wadliwe przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stanowi wolno stojącą altanę o powierzchni zabudowy do 35m˛ w sytuacji, gdy stanowi on obiekt użytkowy służący codziennej rekreacji;

- art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji bezpodstawnego przyjęcia, że odstępstwo od wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ma charakter istotny;

- § 1, § 2 i § 12 Rozporządzenia w/s warunków technicznych, w zw. z art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe, bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że do przedmiotowego obiektu należy stosować przepisy tegoż rozporządzenia tzn. przepisy dotyczące wymaganych odległości budynków i niektórych budowli od granicy działki w konsekwencji błędnego przyjęcia, że przedmiotowy obiekt stanowi budowlę nadziemną spełniającą funkcję użytkową budynków a zatem ma do niej zastosowanie wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi odległości od granicy z działką sąsiednią;

- § 61 ust. 1, § 62 ust. 1 i § 72 ust. Rozporządzenia - poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, że poszczególne elementy przedmiotowego obiektu nie spełniają wymogów rozporządzenia w/s warunków technicznych, co do minimalnych ich wymiarów a zatem przedmiotowy obiekt nie posiada drzwi, podłóg, okien, dachu etc.;

- § 28 ust. 1 rozporządzenia w/s warunków technicznych w zw. z art. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowy obiekt wymaga doprowadzenia kanalizacji umożliwiającej odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej pomimo, iż nie jest on budynkiem;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie w sposób prawidłowy czynności mających na celu ustalenie w jakim celu obiekt został wykonany i w jaki sposób jest użytkowany, a w konsekwencji niedostrzeżenie przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt stanowi obiekt użytkowy służący rekreacji codziennej;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2d oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez wydanie sprzecznej decyzji, która to sprzeczność polega na nakazaniu rozbiórki w sytuacji, gdy jednocześnie organ przyjął, że przedmiotowy obiekt nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia

Mając powyższe zarzuty na uwadze, w całości powielone z postępowania odwoławczego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z treści powyższego uregulowania wynika, że nie każde naruszenie prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest ocena zgodności robót budowlanych polegających na wzniesieniu przez D. R. i A. R. na działce nr [...] przy ul. [...] w L., dwupoziomowego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie 4,00 m x 2,57 m i wysokości 4,40 m, usytuowanego w południowo-zachodniej części działki.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 51 ust.1 i ust.7 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako "prawo budowlane").

Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia, gdyż nie były one wymagane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć zasadniczo na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile organ ten nie wyrazi sprzeciwu w terminie 30 dni. Ustawa określa przy tym szczegółowo, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie wymagają jedynie zgłoszenia (art. 29 - 30); pozostała, niesklasyfikowana grupa robót może być natomiast wykonywana bez konieczności informowania o nich właściwego organu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2d ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W takim wypadku stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1, wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie, jak zasadnie uznał organ, ze względu na powierzchnię i charakter obiektu budowlanego, zgłoszenie nie było jednak wymagane.

Przedmiotowy obiekt budowlany nie został zatem zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, co jednak nie oznacza, że nie podlega ona rygorom prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych. W każdym bowiem wypadku roboty budowlane podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z kolei w świetle art. 50 prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z zestawienia powołanych przepisów wynika, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia (pkt 1, 3, 4), ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane tj. gdy nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego, a nawet wówczas, gdy pozwolenie zostało udzielone, ale wykonywane/wykonane roboty są niezgodne z obowiązującymi przepisami (pkt 2, 4).

Organy nadzoru budowlanego mają bowiem obowiązek czuwać nad zgodnością prowadzonych robót budowlanych z przepisami, a w razie stwierdzenia ich naruszenia mają obowiązek - zgodnie z powołanym art. 51 ust. 1 pkt 2 – nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...).

Przez "stan zgodny z prawem" należy rozumieć w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem, a w razie gdy pozwolenia/zgłoszenia nie było – zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego, w szczególności przepisami techniczno – budowlanymi (zob. A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A.Gliniecki, LexisNexis wyd.1, s.493).

Należy jednak podkreślić, że nie w każdym przypadku w postępowaniu naprawczym organ ma obowiązek badać zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie w/s warunków technicznych"), jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków.

Z przepisu tego wynika, że rozporządzenie stosuje się tak do budynków, jak i innych budowli, o ile spełniają one funkcje użytkowe budynków.

Należy zatem stwierdzić, że budowle (choć nie wszystkie, lecz wyłącznie te, które pełnią funkcje użytkowe budynków) są także poddane reżimowi warunków technicznych.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, od tego bowiem zależy czy mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia, w szczególności § 12.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane, należy zaznaczyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy ww. obiekt nie jest trwale związany z gruntem (k. 52 akt adm. II instancji), może być kwalifikowany jako budowla lub obiekt małej architektury. Przepisy prawa budowlanego nie wprowadzają ostrego kryterium, na podstawie którego w prosty sposób można odróżnić budowlę od obiektu małej architektury. W art. 3 pkt 4 ustawy prawo budowlane wskazuje się, że obiektami małej architektury są obiekty niewielkie, np.: kapliczki, krzyże, obiekty architektury ogrodowej, piaskownice, huśtawki, śmietniki. Obiekty budowlane nie będące budynkami lub obiektami małej architektury są natomiast budowlami. Altana lub wiata mogą być kwalifikowane jako budowle, ale także jako obiekty małej architektury, np. wiata śmietnikowa. O tym, czy wiata (altana) jest budowlą, czy też obiektem małej architektury, decyduje przede wszystkim jej wielkość oraz sposób konstrukcji.

Jak wynika z protokołów kontroli z dnia 8 sierpnia 2017 r. (k. 14 akt adm. I instancji) oraz z dnia 23 lutego 2018 r. (k. 52 akt adm. I instancji), a także załączonych do akt administracyjnych fotografii (k. 48 -51 akt adm. I instancji), przedmiotem sporu jest obiekt o konstrukcji drewnianej, bez fundamentów, posadowiony na płytach betonowych, składający się z dwóch poziomów. Pierwszy poziom posiada dwie ściany – od strony południowej i zachodniej, (ściany pełne z desek) oraz podłogę z płyt paździerzowych. Na drugi poziom, do zadaszonego podestu prowadzą schody o konstrukcji drewnianej. Drugi poziom posiada niepełne ściany ażurowe od strony wschodniej i zachodniej, od strony południowej zaś w pełnej ścianie okno, natomiast od strony północnej, czyli od strony podestu, wejście. Odległość obiektu od granicy posesji, od strony południowej wynosi 0,41 m, natomiast od strony zachodniej obiekt znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Jak wynika z załączonych fotografii, okno usytuowane na ścianie południowej, na wysokości drugiego poziomu (ponad ogrodzeniem), znajduje się tuż przy granicy działki, co umożliwia swobodną i bezpośrednią obserwację działki sąsiedniej.

Istotne jest także, że daszek obiektu od strony zachodniej wychodzi poza granicę działki, na działkę nr [...] (ok. 0,3 m) położonej przy ul. [...] w L., tj. w granicach pasa drogowego - sięgacza B - ul. [...] w L..

Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju altana ogrodowa ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne (posiada ściany, podłogę, drzwi, okna i dach oraz jest usytuowana na bloczkach betonowych pełniących rolę fundamentu) i funkcjonalne (schronienie przed deszczem i słońcem, możliwość przygotowania i spożywania posiłku), spełnia funkcje użytkowe budynku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 173/15; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1021/06, ZNSA 2007, nr 4, s. 105), w konsekwencji czego ma do niej zastosowanie wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 12 rozporządzenia w/s warunków technicznych, dotyczący odległości od granicy z działką sąsiednią.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa altana ogrodowa jest budowlą, a nie budynkiem czy obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Podkreślić należy, że w taki też sposób tego rodzaju budowle są również oceniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1587/14, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Należy stwierdzić zatem, że niesłuszny jest zarzut skarżących, jakoby organ dokonał błędnej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego i nieprawidłowo zastosował art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, odnosząc się do powyższych ustaleń oraz ugruntowanego poglądu doktryny należy uznać, że skoro altana ogrodowa będąca budowlą spełnia funkcje użytkowe budynku, to oczywistym jest, że jej realizacja wymaga zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią określonych w § 12 rozporządzenia w/s warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co również w ocenie skarżących niezasadnie budziło wątpliwości, podobnie jak zastosowanie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowalnego. Skoro przedmiotowy obiekt budowlany, pomimo braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do właściwego organu, podlega reżimowi rozporządzenia w/s warunków technicznych, to tym bardziej oczywistym jest, że zastosowanie będą miały również przepisy ustawy prawo budowlane.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych, nie budzi wątpliwości, iż tzw. tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 prawa budowlanego może być stosowany także do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych budzi natomiast to czy do obiektów spełniających funkcję budynków mogą być stosowane wszystkie przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym w szczególności art. 12 tego rozporządzenia.

Część sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 628/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach i przywoływane tam orzecznictwo) przyjmuje, że przepis § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się wyłącznie do budynków a nie do budowli.

W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazuje się, że obiekty spełniające funkcje budynków są poddane reżimowi warunków technicznych, ale tylko w takim zakresie, w jakim przepisy nie odnoszą się w sposób wyłączny do budynków i ich parametrów, zaś hipoteza § 12 rozporządzenia obejmuje tylko budynki, zawężając zakres regulacji w nim zawartej do parametrów posiadanych przez budynki.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela takiego stanowiska, przyjmując za własne stanowisko i argumenty przedstawione we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 173/15.

Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy budynków.

Z uwagi na powyższe w przepisach powyższego rozporządzenia będzie mowa o budynkach, zaś jego regulacje odnosić się będą do budynków i typowych cech (parametrów) budynków.

Na mocy art. § 2 ust. 1 tego aktu zakres przedmiotowy rozporządzenia rozszerzono także na budowle spełniające funkcje użytkowe budynków co oznacza, że wszędzie tam gdzie w danej normie mowa jest o budynku pod pojęciem tym rozumieć należy także budowle spełniające funkcje użytkowe budynków.

W konsekwencji zasadą pozostaje stosowanie do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków wszystkich przepisów rozporządzenia, w tym także tych odnoszących się wyłącznie do budynków. Wykluczyć należy jedynie stosowanie tych przepisów, które ze względu na specyficzne cechy (parametry) danego obiektu – takie jak przykładowo brak ścian – w danym przypadku nie będą mogły zostać zastosowane w odniesieniu do konkretnej budowli.

W niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt budowlany, ze względu na swą wielkość i cechy takie jak posiadanie ścian zewnętrznych, podłogi, sufitu, dachu, okna i schodów spełnia funkcje użytkowe budynków. Z uwagi na powyższe mogą i powinny być także stosowane do tego obiektu przepisy art. 12, art. 28 i art. 272 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy budynków.

Przepis § 12 rozporządzenia w/s warunków technicznych brzmi obecnie następująco:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro ustawodawca nakazał stosowanie przepisów rozporządzenia, w tym dotyczących usytuowania budynków względem granicy działki, również do budowli (pełniących funkcje użytkowe), to jego intencją nie było pozostawienie inwestorowi całkowitej swobody w tym zakresie.

W okolicznościach niniejszej sprawy odległość altany od granicy z sąsiednią działką nr [...] wynosi 0,41 m. Ze względu na znajdujące się w tej ścianie okno, odległość ta powinna wynosić 4,00 m. Odległość od granicy z sąsiednią działką nr [...] (sięgacz B ul. [...]), gdzie daszek podestu wystaje poza granicę działki o około 0,30 m, powinna wynosić 3,00 m.

Ponadto, należy wskazać, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. wynika, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w L., znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem M4 - z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach wydzielonych, o wysokości budynków II kondygnacje, z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości sytuowania budynku (oraz budowli pełniącej funkcję użytkową budynku), w odległości mniejszej od granicy z działką sąsiednią, niż wskazane w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w/s warunków technicznych.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na niezgodność budowli z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do podjęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowego obiektu. Niezgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Brak jest bowiem w takiej sytuacji możliwości nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, które niezgodność tę by eliminowały (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 24/18, dostępne w CBOSA).

Ubocznie należy wskazać, że organ słusznie uznał także, że w niniejszej sprawie naruszono także § 272 ust. 3 oraz § 28 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Z treści § 272 ust. 3 rozporządzenia wynika, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Jak wskazał organ odwoławczy, sporny obiekt nie spełnia powyższych warunków, bowiem nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony działki sąsiedniej. Należy dodać, że obowiązujące przepisy nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wykazania, że w konkretnych okolicznościach faktycznych istnieje rzeczywiste niebezpieczeństwo pożaru, skoro obiekt jest usytuowany w sposób ewidentnie sprzeczny z obowiązującym przepisem służącym właśnie ochronie przeciwpożarowej. Wystarczy potencjalne zagrożenie wywołane stanem niezgodnym z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/17, dostępny w CBOSA).

Art. 28 rozporządzenia wymaga, by działka budowlana była wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, ewentualnie zaś, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, nakazuje odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, który to wymóg w niniejszej sprawie nie został dochowany.

Podkreślić należy także, że już usytuowanie przedmiotowego budynku, bez zachowania wymaganych art. 12 rozporządzenia odległości od granicy z działką sąsiednią, stanowiło samodzielna i wystarczająca podstawę do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowalnego.

Chybiony jest także zarzut skarżących, dotyczący wadliwego przeprowadzenia postępowania, poprzez naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, protokoły przeprowadzonych kontroli, analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń Sądu.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.