Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 885/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 lutego 2018 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta K. ustalił, po ponownym rozpoznaniu wniosku D. W., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i infrastrukturą drogową na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Organ wskazał, że zgodnie ze wskazówkami zawartymi w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego Decyzją z dnia 3 października 2016 r. ([...]) ponownie została wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna i przygotowano projekt warunków zabudowy.

W toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 21 listopada 2014 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15 lutego 2017 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego; zgodnie z art. 53 ust. 5 c w zw. z art. 60 ust. 1 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto, że Minister Środowiska i Marszałek Województwa [...] uzgodnili projekt decyzji pozytywnie.

Ponadto uzyskano: Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 19 listopada 2014 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska; Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 21 lutego 2017 r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska; opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 13 listopada 2014 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów objętych strefą nadzoru archeologicznego; Uchwałę Rady Dzielnicy V Krowodrza Miasta Krakowa z dnia 29 stycznia 2015 r. znak [...]; Uchwałę Rady Dzielnicy V Krowodrza Miasta Krakowa z dnia 24 października 2017 r. znak [...]; Protokół Nr [...] Zespołu Urbanistycznego z dnia 25 czerwca 2015 r.; Protokół Nr [...] Zespołu Urbanistycznego z dnia 27 kwietnia 2017 r.

Organ podał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji

o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W załączniku nr [...] Warunki Zabudowy stanowiącym integralną część decyzji określono m.in.:

- Rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową, drogi wewnętrzne mającą stanowić kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich : nr [...], [...], [...], [...], [...] i przedmiotowej działce. W ramach inwestycji przewidziano rozbiórkę istniejącego budynku na dz. nr [...]; budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i infrastruktura drogową.

- W ramach warunków i wskaźników:

linię zabudowy wyznaczono zgonie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w granicy działki drogowej ul. [...] (dz. [...]) na przedłużeniu zabudowy na dz. [...] i [...]. Wskazano przy tym, ze na zbliżenie usytuowania budynków do krawędzi ulicy należy uzyskać zgodę zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych;

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na 44 % ±1%, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem ustalono w wys. min. 30 %;

szerokość elewacji frontowej w szerokości frontu działki nr [...] i [...] ustalono na ok. 25 m. zgodnie z § 6 ust. 3; zabudowę ustalono bezpośrednio przy granicy z dz. [...] i dz. nr [...];

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia do poziomu okapu 12 m±1 m, do kalenicy, 15 m-16 m dla dachu połaciowego; do poziomu attyki: 12 m – 16 m dla dachu płaskiego;

ustalono następujące zasady kształtowania dachu: od strony frontu działki ustalono przekrycie dachem połaciowym, dwuspadowym symetrycznym o nachyleniu połaci dachowych na poziomie 20ş- 40ş o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych, przy kierunku kalenicy równoległym do frontu działki, doświetleniu poddasza przez okna połaciowe, a od tyłu dodatkowo lukarny, facjaty. Dla zabudowy wewnątrz kwartałowej ustalono przekrycie dachem połaciowym, wielospadowym, symetrycznym o nachyleniu połaci dachowych na poziomie 20ş- 40ş o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych; kierunku kalenicy prostopadłym do frontu działki; doświetleniu poddasza przez okna połaciowe, lukarny, facjaty; dopuszczeniu zwieńczenia dachem płaskim i tarasem. Zgodnie z § 8 rozporządzenia ustalono kierunek kalenicy prostopadły do frontu działki; doświetlenie poddasza przez okna połaciowe, lukarny, facjaty; wysokość kalenicy dla dachu połaciowego w przedziale 15-16 m.

- Zabudowę ustalono bezpośrednio przy granicy z dz. [...] i dz. [...] dla zabudowy obrzeżnej (w części frontowej działki) na głębokości traktu istniejącego budynku na dz. nr [...].

- W ramach warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji uwzględniono wskazania zawarte w uchwale z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr [...] Rady Miasta K. "Program obsługi parkingowej dla miasta K.", w szczególności wytyczne w zakresie określenia liczby miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych w różnych obszarach miasta. Określono liczbowo szczegółowo wskaźniki miejsc postojowych.

- Wskazano, że teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], a następnie poprzez działki nr [...], [...] obr. [...], o ile Inwestor wykaże się prawem do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej i cele budowlane (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Planowaniu i Zagospodarowaniu Przestrzennym [...]); Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. M., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zabudowa wnętrza działek nr [...] i [...] jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i znajduje uzasadnienie w sposobie zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu parametrów zabudowy w zakresie wysokości zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie nieuwzględniającym szczególnego usytuowanie terenu inwestycji (stanowiącego w głębi działek wnętrze kształtującego się kwartału zabudowy);

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu (w zakresie obsługi komunikacyjnej) jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji, pomimo braku jednoznacznego ustalenia, czy inwestor legitymuje się prawem do korzystania z terenu działek nr [...] i [...] obr. [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej;

- § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy z uwagi na brak uwzględnienia szczególnych uwarunkowań przedmiotowej sprawy;

- art. 7 i 77 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 kpa przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

- art. 107 §1 i 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

W niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p., przy czym warunki te powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. E. D. - S. (analiza karty 604 - 618, t. II). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną oraz tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w dokumencie tym wyznaczono obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości ok. 75 m od granic terenu inwestycji. Jako front terenu inwestycji przyjęto południowo - zachodnią krawędź terenu inwestycji, o szerokości ok. 25 m. Powołując się na definicję frontu terenu inwestycji określonej w § 2 pkt 5 Rozporządzenia w analizie wskazano, że dla ustalenia frontu terenu inwestycji miarodajne jest usytuowanie głównego zjazdu lub wejścia na ten teren. Ustalono bowiem, że wejście na teren inwestycji odbywać się będzie od strony ul. [...], a główny wjazd o strony ww. drogi wewnętrznej, dlatego przyjęto, że zachodzi specyficzna, choć dopuszczalna z prawnego punktu widzenia, sytuacja, w której główne wejście i główny wjazd na teren inwestycji znajdują się w dwóch różnych miejscach. Mając to na uwadze ustalono front terenu inwestycji w sposób bardziej odpowiadający zastanemu w obszarze analizowanym ładowi przestrzennemu, wskazując, że z punktu widzenia urbanistycznego to ekspozycja tego terenu od strony ul. [...] jest dla przedmiotowej lokalizacji istotna, a nie ta od strony tylnej, w głębi kwartału zabudowy. To od strony ul. [...] będzie się znajdowała elewacja uzupełniająca zwartą pierzeję tej ulicy, gdzie znajdą się również wejścia do planowanych lokali usługowych.

Z powyższego wynika, że ww. analizie w sposób przekonujący i wyczerpujący wyjaśniono, dlaczego ze względów przestrzennych to właśnie krawędź terenu inwestycji od strony ul. [...] stanowić winna front terenu inwestycji

i dlaczego wybrano w tej sytuacji tę krawędź, od której będzie odbywało się główne wejście na teren inwestycji. W świetle poglądu zawartego w orzeczeniu NSA II OSK 707/16 działanie takie jest uprawnione. Teren inwestycji może mieć bowiem tylko jeden front, przy czym może być to jego krawędź, od strony której odbywa się główny wjazd lub główne wejście. Tak więc front terenu inwestycji, a co za tym idzie obszar analizowany, został w przedmiotowej sprawie wyznaczony prawidłowo.

W analizie wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w obszarze o dobrze zdefiniowanym układzie urbanistyczno-architektonicznym, w terenach zabudowy śródmiejskiej o funkcji mieszkaniowo - usługowej, w pełni wyposażonych

w infrastrukturę techniczną, i komunikacyjną. Zabudowa jest kształtowana

w regularnych kwartałach zabudowy. Stanowią ją w większości budynki dwudziestowieczne z pojedynczymi obiektami starszymi. Występuje zabudowa

o zróżnicowanych cechach, gabarytach i formach. Jeśli chodzi o sam teren inwestycji zabudowany jest piętrowym budynkiem przeznaczonym do rozbiórki. Ustalono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Od drogi publicznej - ul. [...], jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (np. dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p

Ustalono obowiązującą linię zabudowy w granicy terenu inwestycji z działką drogową nr [...] - ul. [...], jako przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich- 16 i [...]. Ustalenie to poczyniono na podstawie § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Uzasadniono je potrzebą kontynuowania pierzejowej zwartej zabudowy po obu stronach ul. [...], co jest jednoznaczną zasadą rządzącą sytuowaniem budynków w tym obszarze. Ustalenie to jest prawidłowe; wynika ono z analizy i zostało w niej przekonująco uzasadnione.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono w przedziale od 43% - 45% W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia tego wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 44%. Z analizy wynika, że owa średnia wartość stanowi właściwy punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy w tym rejonie, stąd też tę właśnie wartość przyjęto dla zabudowy planowanej, dopuszczając tolerancję wynosząc +/- 1% uzasadnioną względami technologicznymi. Przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie. Wskaźniki generowane przez zabudowę na działkach położonych najbliżej terenu inwestycji są zróżnicowane (dz. nr [...] - 56%, dz. nr [...] -38%, dz. nr [...] - 22%, dz. nr [...] wraz, z [...] - 63%), ale przyjęta w warunkach zabudowy wartość stanowi nawiązanie również do nich uśredniając ich wartości. Przyjęta wartość jest przy tym niższa niż generowana przez najbliżej usytuowany budynek o funkcji tożsamej z wnioskowaną (na dz. nr [...]) . Ustalenie to stanowi również odpowiedź na wniosek inwestora, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie w analizie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe.

Z kolei przyjęte w analizie rozczłonkowanie zabudowy pozwoli na luźniejsze zagospodarowanie terenu inwestycji, co sprzyjać będzie tendencji nieintensyfikowania zabudowy w obszarze analizowanym. Stanowi to również uwzględnienie podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że zabudowa kwartału, w którym znajduje się teren inwestycji charakteryzuje się zwartą zabudową na obrzeżach i luźniejszą wewnątrz. Pozwoli to bowiem wyodrębnić wizualnie frontową - pierzejową część budynku od części tylnej - tworzącej rodzaj oficyny. Wbrew twierdzeniom odwołania, na działce nr [...] (wraz z działką [...]) znajduje się zabudowa mieszkaniowa wewnątrz kwartału, nie jest zatem tak, iż zasadą nieznającą odstępstw jest pozostawienie wolnej, pustej przestrzeni na tyłach zabudowy frontowej. Podobnie jest zresztą na sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr [...], a także po przeciwnej stronie ul. [...] (dz. nr [...]) . Nie naruszono więc zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, że ustalanie warunków zabudowy dokonuje się w oparciu o Rozporządzenie, co pozwala oprzeć przyjęte ustalenia na wymogach wynikających z potrzeby zachowania i kontynuacji zastanego ładu przestrzennego. Ocena, jakie wartości parametrów będą najlepiej te wymogi spełniać ustawodawca powierzył osobom posiadającym wiadomości specjalne - uprawnienia z zakresu architektury i urbanistyki. Skoro z analizy wynika, że oparcie ustaleń dla przedmiotowego terenu odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy na średniej z obszaru analizowanego jest właściwe z punktu widzenia ładu przestrzennego w rejonie inwestycji, to wniosek taki zasługuje na akceptację. Przepis § 5 ust.1 Rozporządzenia przewiduje ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy tylko i wyłącznie w oparciu o średnią jego wartość wyliczoną dla zabudowy z obszaru analizowanego. Wszelkie odstępstwo od tej zasady, nawet nieznaczne, winno być traktowane jako ustalenia na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Wprowadzając zatem 1 - procentową tolerancję w kształtowaniu tego parametru, organ odstąpił od reguły określonej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Zasadne jest z kolei zastosowanie odstępstwa od reguły ogólnej określonej w § 6 ust. 1. Rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie ok. 25 m, równej szerokości terenu inwestycji od granicy z działką nr [...] do granicy z działką nr [...]. Ustalono konieczność sytuowania frontowej części budynku w granicach z ww. działkami sąsiednimi. Uzasadnieniem dla takich ustaleń jest potrzeba nawiązania do charakteru okolicznej zabudowy, stanowiącej zwarty, pierzejowy układ.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w przedziale od 12 m do 16 m do poziomu attyki w razie stosowania krycia dachem płaskim, natomiast 11 m - 13 m do poziomu okapu w razie krycia dachem połaciowym. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (wynoszą od 3,5 m do 36,5 m). Średnią wysokość całkowitą budynków z obszaru analizowanego (do attyki dachu płaskiego lub do kalenicy głównej) obliczono na 17,7 m, natomiast średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przypadku dachów połaciowych (wysokość do gzymsu, okapu) wynosi 12,4 m. Wyjaśniono, że relewantnym punktem odniesienia dla kształtowania parametrów wysokościowych planowanej zabudowy jest zabudowa po tej samej (północnej) stronie ul. [...]. Wysokości w kwartale zabudowy, w którym znajduje się teren inwestycji kształtują się w przedziale od 5,5 m do 16, 5 m (wysokość całkowita budynku). Wskazano, że, pomimo, iż przedmiotowy budynek częściowo będzie znajdował się w głębi kwartału, uwzględnić należy, że będzie on również kształtował pierzeję ul. [...]. Jak wynika z analizy, nie może on w tej sytuacji być zbyt niski - nie powinien istotnie odbiegać od wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących, bowiem zaburzyłoby to ład przestrzenny w tym rejonie. Mając to na uwadze, jak również uwzględniając treść wniosku inwestora dopuszczono realizację budynku o całkowitej wysokość od 12 m do 16 m do attyki dachu płaskiego, co nawiązuje do średnich wartości tego parametru liczonej dla budynków krytych takimi dachami. Natomiast, jeśli chodzi o dach połaciowy wskazano, że okap powinien znajdować się na wysokości 12 m +/- 1, a kalenica na poziomie 15 m - 16 m. Stanowi to wartości pośrednie pomiędzy zabudową działek sąsiednich (dz. [...] - wysokości 15,7 m do okapu i 19 m do kalenicy, a dz. nr [...] - 10 m do okapu i 14 m do kalenicy).

Prawidłowo ustalono zasady kształtowania geometrii dachu. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe o podanym kącie nachylenia występują w obszarze analizowanym. Z kolei jeśli chodzi o wysokość kalenicy, to już ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wykazano, iż przyjęte wartości mieszczą się wśród wartości występujących w obszarze analizowanym. Również ustalony kierunek przebiegu głównej kalenicy nawiązuje do dachów z obszaru analizy. Konstatacja ta jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Zdaniem organu w sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu, nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń. Sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej -ul. K. W., przylega bowiem do tej ulicy i posiada wejście od tej strony. Z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 15 lutego 2017 r. (karta 554, t. II) wynika, iż teren inwestycji posiada również faktyczny dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej - ul. [...] i drogi na działkach nr [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom odwołania, dostęp ten jest również prawnie zagwarantowany. W księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] (KR1P [...]) ujawniona została służebność przejazdu i przechodu przez działkę sąsiednią - nr [...] jej północnym krańcem na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (teren inwestycji).

Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15 lutego 2017 r. (karta 554, t. II). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], a następnie przez drogę na działkach nr [...] i [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie K. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej, że sposób zabudowy działek przewidujący zabudowę wewnątrz kwartału, przy jednoczesnej zabudowie części frontowej jest zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa, pomimo że zabudowa taka nie występuje w obszarze analizowanym;

- art. 61 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu i instancji, ustalającej dla zamierzonej inwestycji cechy i parametry, które nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że z przedłożonych w sprawie ustaleń analizy urbanistyczno- architektonicznej wynika między innymi, iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa obrzeżna i zabudowa wewnątrz kwartałowa nieco luźniejsza od zabudowy obrzeżnej, usytuowana swobodnie. Tymczasem, ustalone warunki dla inwestycji przewidują, iż budynek objęty zamierzeniem inwestycyjnym winien się składać z dwóch części, a mianowicie części frontowej o powierzchni 367 m2 oraz części wewnętrznej o powierzchni około 500 m2. Pomimo więc prawidłowych ustaleń w zakresie dominującej charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym, organ drugiej instancji przyjął wnioski organu pierwszoinstancyjnego ustalające warunki zabudowy w sposób sprzeczny z tą charakterystyką. Przyjmując za fakt, iż w obszarze analizowanym zabudowa wewnętrzna jest luźniejsza, organ ustalił warunki zabudowy w sposób przewidujący, iż zabudowa inwestycji wewnątrz działek będzie powierzchniowo o ponad [...] większa od zabudowy zewnętrznej. Dodatkowo stwierdzono, że wysokość budynków obrzeżnych i zlokalizowanych w części wewnętrznej powinna być taka sama. Zestawienie tych paramentów musi prowadzić do wniosku, że zabudowa wewnątrz kwartałowa będzie dominująca względem zabudowy obrzeżnej. Powoływany w uzasadnieniach organu drugiej i pierwszej instancji tytułem przykładu sposób zabudowy działek nr [...] i [...] nie jest nawet zbliżony do projektu zabudowy terenu działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Po pierwsze, wyżej wymienione działki razem z działkami nr [...], [...], [...] tworzą kwartał zabudowy, którego wnętrze pozostaje niezabudowane, co zostało pominięte przy ustalaniu charakterystyki. Po drugie w zabudowie działek [...] i [...] nie występuje podział na odrębną część frontową i wewnątrz podwórkową. Tym samym, zabudowa działek objętych wnioskiem polegająca na wybudowaniu dwóch części budynku mniejszej frontowej i większej wewnątrz podwórkowej w żaden sposób nie nawiązuje do zabudowy działek sąsiednich, a tym samym decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (podobieństwa).

Według skarżącej wyrażona w decyzji zgoda na zabudowę zarówno frontu działek jak i części wewnątrz podwórkowej nie uwzględnia dotychczasowego sposobu zabudowy nieruchomości sąsiednich, a tym samym inwestycja zrealizowana w oparciu o ustalenia organów zaburzy ład przestrzenny. Podkreślić należy, że nieruchomości sąsiednie zabudowane są albo w ten sposób, że budynek zajmuje frontową część nieruchomości, z luźną przestrzenią podwórka -przykładowo dz. nr [...],[...] albo też, w przypadku, gdy budynek znajduje się w głębi działki, luźniejsza i niezabudowana pozostaje część od strony frontowej - przykładowo działki nr [...] [...]. Niespotykany w obszarze analizowanym jest natomiast sposób zabudowy łączący zabudowę frontu wraz z zabudową części podwórkowej. Wyjątek stanowi działka nr [...], która jednak, jak wskazano powyżej, tworzy zewnętrzną krawędź zabudowanego kwartału. W ramach planowanej inwestycji budynek frontowy będzie tworzył wraz z budynkiem zlokalizowanym na działce nr [...] oraz zabudową na działce nr [...] prawie zamknięty kwartał zabudowy, którego wnętrze będzie obejmować część terenu działek nr [...] i [...] położoną za planowanym budynkiem frontowym. Zabudowa wewnątrz działki nr [...] i [...] o gabarytach przekraczających zabudowę frontową doprowadzi do likwidacji wnętrza kwartału, zaburzając przy tym zastany ład przestrzenny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przeprowadzona według powyższych reguł kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku o braku podstaw do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozpoznał sprawę ponownie i uzupełnił braki, które rzeczywiście miały miejsce, ale nie powodowały konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Chodziło o należyte, zgodne z art. 107 § 3 kpa sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia; to zadanie mogło być i zostało wykonane przez organ odwoławczy bez zarzutu. W szczególności organ odwoławczy opracowaną analizę architektoniczno-urbanistyczną poddał niezwykle szczegółowej analizie i ocenie, zweryfikował przyjęte w niej odstępstwa od zasad w zakresie parametrów zabudowy, przedstawił motywy ustaleń dotyczących dostępu do srogi publicznej, warunków komunikacyjnych, miejsc parkingowych itd. Ustosunkował się też do wszystkich zarzutów odwołania K. M. - S..

Podstawowym zarzutem podnoszonym przez K. M. - S. jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na akceptacji "sposobu zabudowy działek przewidującego zabudowę wewnątrz kwartału, przy jednoczesnej zabudowie części frontowej j, pomimo że zabudowa taka nie występuje w obszarze".

Ład przestrzenny zdefiniowany w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawy), jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" jest kategorią generalną, wyznaczającą podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do planowanych w terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji, realizację tej zasady mają zapewnić szczegółowo uregulowane wymagania i przesłanki. O tym zatem, czy realizacja określonej we wniosku inwestycji doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego, a więc do naruszenia zasady generalnej, decyduje dopiero negatywny wynik weryfikacji wniosku pod względem tychże szczegółowych wymagań i przesłanek. Innymi słowy zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zasadą zachowania ładu przestrzennego, z woli ustawodawcy, nie została poddana "swobodnej" ocenie organu, co znalazło wyraz w nakazie odpowiedniego stosowania art. 56 do decyzji o warunkach zabudowy i w szczegółowej regulacji procedury ustalania warunków zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w w/w przepisie.

Mechanizm i metodę czynienia ustaleń dotyczących "dobrego sąsiedztwa" opisuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003/164/1588). Pierwszym, nakazanym działaniem organu, jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy następuje według wzorców szczegółowo opisanych w §§ 4 – 8 w/w rozporządzenia. Jak wyżej wskazano opracowana w sprawie analiza architektoniczno-urbanistyczna została poddana niezwykle szczegółowej analizie. Wyniki tej analizy Sąd w zupełności podziela uznając za zbędne ich powtarzanie. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w skardze powtórzono co prawda zarzut odwołania dotyczący wadliwego ustalenia cech i parametrów (które nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym), ale tym razem zarzutu tego w ogóle nie uzasadniono. Sformułowany w takich okolicznościach (po doręczeniu decyzji organu II instancji) i w taki sposób zarzut staje się nieweryfikowalny.

Przyjęty przez organ wskaźnik wielkości zabudowy niemal dokładnie odpowiada średniej z obszaru zabudowy. Generalnie nie jest rzeczą organu ustalającego warunki zabudowy określanie dokładnego usytuowania planowanego obiektu. Wyjątek stanowić może dozwolenie usytuowania obiektu w granicy działki i ten ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ustalając bowiem szerokość elewacji frontowej organ dopuścił zabudowę bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i nr [...] – jako zabudowę pierzejową. Zabudowa "wnętrza kwartału" ( a właściwie wolnej od zabudowy przestrzeni pomiędzy budynkami) nie jest warunkiem ani ustaleniem decyzji. Uwagi na ten temat zawarte zostały w analizie i w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji. Z uwag tych zaś jasno wynika, że zabudowa "wnętrza kwartału" wynika związana jest z ukształtowaniem wskazanego przez wnioskodawcę terenu inwestycji. Skoro prawidłowo ustalony wskaźnik wynosi 44% (+-1), a w części frontowej (pomimo przewidzianej pierzejowej zabudowy) możliwe jest pomieszczenie tylko części nowej zabudowy, to jest rzeczą oczywistą, że reszta znaleźć się musi właśnie "wewnątrz kwartału". Nie ma zaś normy szczegółowej, która dawałaby organowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak podobieństwa czy też zbieżności usytuowania obiektów o tej samej funkcji i rodzaju na sąsiednich działkach.

Omawiany zarzut w istocie dotyczy generaliów sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Odpowiedź na ten zarzut sprowadzić można do tezy, że ani ogólna opinia o zagrożeniu naruszenia ładu przestrzennego, ani przekonanie o potrzebie ochrony terenów zielonych nie mogą stanowić samoistnych podstaw dla negatywnego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, skargę, jako nieuzasadniona, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.