Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1298/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28 ust.1 i ust.3
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1229
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Teza: Ekwiwalent pieniężny o jakim mowa w art.28 ust.1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej( Dz.U. Nr 147,poz.1229 ze zm.)stanowi odpowiednik równy wartości pracy strażaka ochotnikana rzecz ochrony przeciwpożarowej.Nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia utraconegoprzez strażaka w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych.

TEZY

Ekwiwalent pieniężny o jakim mowa w art.28 ust.1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej( Dz.U. Nr 147,poz.1229 ze zm.)stanowi odpowiednik równy wartości pracy strażaka ochotnikana rzecz ochrony przeciwpożarowej.Nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia utraconegoprzez strażaka w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 236/09 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/GI 236/09 po rozpoznaniu skargi Gminy M. uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych lub szkoleniu ratowniczym, zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy Mstów z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Mstów, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.).

Organ nadzorczy badając legalność powyższej uchwały stwierdził, że rada gminy ustalając wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej nie jest uprawniona do różnicowania jego wysokości w zależności od tego, czy ekwiwalent ten przysługuje za udział w akcjach ratowniczych, czy też za udział w szkoleniach.

Wojewoda zdefiniował pojęcie "ekwiwalent" użyte w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, korzystając z "Małego słownika języka polskiego" i uznał, że oznacza ono rzecz równą innej wartości, odpowiednik, równoważnik. Z treści art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wywiódł następnie, iż ekwiwalent ten pełni funkcję rekompensaty za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka OSP w działaniu ratowniczym i szkoleniu, przy czym świadczenie to nie przysługuje za czas nieobecności, za który osoba ta zachowała wynagrodzenie. Ekwiwalent nie stanowi natomiast wynagrodzenia, którego wysokość zależy od rodzaju wykonywanych czynności.

Organ nadzoru uznał, że funkcja, jaką pełnić ma ekwiwalent uchwalany przez radę gminy wyklucza możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia bez względu na przyjęte kryterium, jak i opracowanie regulaminu wypłaty tego ekwiwalentu. Rada Gminy M. powinna była zatem ograniczyć się do ustalenia jednej stawki ekwiwalentu w wysokości nieprzekraczającej maksymalnego poziomu, ustalonego w treści art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej mając na względzie możliwości finansowe gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której Rada Gminy M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi Gmina podała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma charakter istotny. Zdaniem skarżącej Wojewoda Śląski nie dopełnił tych wymogów w zaskarżonym akcie nadzoru.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych skarżąca Gmina uznała jako niezasadne stanowisko organu nadzoru, co do tego, by ekwiwalent dla członków OSP za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu przyznawać jako rekompensatę za utracone wynagrodzenie tych podmiotów. Sugerowałoby to, zdaniem skarżącej, iż uprawnienie do ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych, bądź szkoleniu przysługiwałoby wyłącznie osobom uzyskującym wynagrodzenie, eliminując tym samym z ich kręgu osoby bezrobotne, rolników, uczniów czy studentów, a taki pogląd w opinii Gminy jest błędny.

Gmina M. dodała, iż użyte w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej pojęcie "ekwiwalent", wobec dotychczasowego stosowania tego pojęcia w innych przepisach – nie jest właściwe. Było ono bowiem używane jako odpowiednik w stosunku do świadczenia rzeczowego ( w naturze), wypłacanego zastępczo w postaci świadczenia pieniężnego. W opinii skarżącej określenie "ekwiwalent" użyte w ustawie o ochronie przeciwpożarowej ma postać diety i służy do określenia świadczenia pierwotnego, a zarazem finalnego, które przysługuje każdemu członkowi OSP spełniającemu wymagania z art. 28 powołanej ustawy i jednoczenie nie otrzymującemu za czas udziału w akcji ratowniczej lub szkoleniu.

Zdaniem skarżącej art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie ogranicza podmiotowego zakresu uprawnionych do ekwiwalentu, a jedynie nie przysługuje tym, którzy mimo nieobecności w pracy związanej z działaniami ratowniczymi lub szkoleniem zachowali prawo do wynagrodzenia w swoim miejscu pracy.

Na poparcie swojej argumentacji skarżąca Gmina powołała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. (I OSK 614/06), w uzasadnieniu którego wskazano, iż wypłacanie ekwiwalentu członkowi OSP następuje wtedy, gdy nie pobiera on wynagrodzenia i może ulegać zmianie z uwagi na częstotliwość uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub ilości organizowanych szkoleń. Różnicowanie stawek może zatem według skarżącej przybierać postać innej wysokości za pierwsze godziny działań ratowniczych i innej za dalszy czas działania. Może zostać także ustalona inna stawka w przypadku strażaków uczestniczących w szkoleniach częściej niż 4 razy w miesiącu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewoda Śląski dodał, iż w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawarto delegację umożliwiającą radom gminy przyznawanie na rzecz członków Ochotniczej Straży Pożarnej ekwiwalentu za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę nie wyłączając rekompensaty za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka Ochotniczej Straży Pożarnej w powyższych sytuacjach.

Organ nadzoru stwierdził, że rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego w odniesieniu do wszystkich przypadków, które wymienione w ust. 1 art. 28 cyt. ustawy wymagają "zapłaty" w formie ekwiwalentu, a ekwiwalent ten powinien zostać ustalony w równej wysokości dla wszystkich uprawnionych.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga Gminy M. zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd wskazał, że akt administracji rządowej, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze niewątpliwie musi w sposób jednoznaczny wskazać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności. Zważyć bowiem trzeba, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie. Sąd powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 i wyrok z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

W ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym jako naruszony przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Zawarto w nim delegację upoważniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który otrzymuje członek Ochotniczej Straży Pożarnej, uczestniczący w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o "istotnym" naruszeniu prawa w zaskarżonej uchwale można byłoby zatem mówić w przypadku, gdyby jej treść pozostawała w wyraźnej sprzeczności z treścią delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej lub gdyby wykraczała poza ramy wyznaczone delegacja ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego, z którego wynika, że ekwiwalent, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie może być zróżnicowany ze względu na rodzaj wykonywanych przez członka Ochotniczej Straży Pożarnej działań, gdyż stanowi zryczałtowaną rekompensatę za utracone zarobki w związku z nieobecnością w pracy spowodowaną uczestnictwem członka Ochotniczej Straży Pożarnej w działaniu ratowniczym lub szkoleniu. Celem tego świadczenia nie jest natomiast wynagrodzenie członka Ochotniczej Straży Pożarnej za jego aktywność w postaci działań ratowniczych lub szkolenia.

Sąd wskazał, iż sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych nie rozstrzygając samodzielnie o meritum sprawy. Nie jest także rolą sądów administracyjnych wyręczanie organów administracji poprzez dokonywanie ustaleń i wykładni stosowanego w sprawie prawa. Z tych przyczyn sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i odnosi się również do rozstrzygnięć nadzoru. Brak szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Nadzór nad działalnością tych jednostek sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle powyższych uwag. W istocie rzeczy bowiem, nie tylko nie pozwoliło na dokonanie kontroli rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia lecz przede wszystkim nie wykazało podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd stron postępowania, iż ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie definiuje na swoje potrzeby pojęcia "ekwiwalent".

Z gramatycznej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określającego, iż "członek Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny" wywnioskować można odniesienie tej normy prawnej do każdego podmiotu spełniającego opisane w tej normie prawnej warunki. Żadnych innych kryteriów, pozwalających na dookreślenie kręgu uprawnionych, ustawodawcą nie przewidział. W przepisie art. 28 ust. 3 cyt. ustawy wskazał natomiast sytuacje, w których uprawniony do otrzymania ekwiwalentu podmiot traci to prawo.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis ten nie może prowadzić do wniosku, iż wypłata ekwiwalentu członkom Ochotniczej Straży Pożarnej biorącym udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach, nie pobierającym wynagrodzenia jest zakazana przez prawo. W aspekcie przywołanych przepisów można bowiem prezentować pogląd, iż art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi wyjątek od reguły opisanej w treści ust. 1 tego przepisu.

Sąd dodał, że organ nadzoru wycofał się w odpowiedzi na skargę ze swego poglądu prezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym i wskazał, iż rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu w odniesieniu do wszystkich przypadków, które wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymagają pewnej "zapłaty".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja prawa wskazanego jako naruszone nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej. Rolą organu nadzoru prezentującego takie, jak w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko było wykazać jednoznacznie, iż ekwiwalent, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to rekompensata utraconego wynagrodzenia.

W ocenie Sądu, Wojewoda Śląski utożsamiając ekwiwalent uchwalany przez radę gminy w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z rekompensatą za utracone wynagrodzenie nie odniósł się do szerokiej, publicznej dyskusji poprzedzającej nowelizację ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej dokonanej z mocą obowiązującą od 25 września 2008 r., a zapoczątkowanej pismem z dnia 29 maja 2007 r. (BMP-0714-4069/07/JD Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, dostępnym w Internecie), nie odniósł się również do projektów tej nowelizacji i ich uzasadnień. Odniesienie się do ratio danego aktu prawnego, w przypadku dokonywania interpretacji zwartych w nim norm, jest celowym i skutecznym zabiegiem. Pominięcie intencji ustawodawcy, jakie przyświecały procesowi legislacyjnemu, często uniemożliwia prawidłowe odczytanie zawartych w aktach prawa zapisów. Wojewoda Śląski nie wspomniał także o stanowisku sądów powszechnych, jakie zajęte zostało w sprawach wszczętych przez członków Ochotniczej Straży Pożarnej, domagających się wypłaty ekwiwalentu za udział w akcjach ratunkowych (wyroki: Sądu Rejonowego w Brzesku z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. I C 08/07 oraz Sądu Okręgowego w Tarnowie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I CA 141/08. W obu przywołanych orzeczeniach uznano, iż wszystkim członkom Ochotniczej Straży Pożarnej, którzy brali udział w działaniu ratowniczym, z wyjątkiem tych, którzy zachowali prawo do wynagrodzenia, przysługuje ekwiwalent.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezsporne jest powierzenie radzie gminy kompetencji do ustalania wysokości opisanego wyżej ekwiwalentu, zważywszy dodatkowo, iż środki na jego wypłatę pochodzić będą z budżetu gminy, a realizacja opisanej kompetencji nie może przeto podlegać innym, niż ustawowe ograniczeniom.

Ustawa o ochronie przeciwpożarowej w jej art. 28 ust. 2 ogranicza częściowo samodzielność gminy w zakresie uchwalania wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, gdyż limituje jego wysokość. Przepis art. 28 ust. 3 zawiera również wskazania, jakim odpowiadać musi prawo miejscowe tworzone przez organ samorządu terytorialnego, zakazując wypłaty ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu tym podmiotom, które zachowują prawo do wynagrodzenia, mimo nieobecności w miejscu pracy. W pozostałej mierze ustawodawca nie zawarł w wymienionej ustawie żadnych innych wytycznych służących realizacji kompetencji do ustalania wysokości ekwiwalentu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ograniczenie uprawnień do różnicowania wysokości ekwiwalentu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie wynika z literalnego brzmienia jej przepisów. Wojewoda Śląski, aby dowieść słuszności stanowiska zaprezentowanego w rozstrzygnięciu nadzorczym powinien był dokonać takiej interpretacji norm prawnych wskazanego aktu, by uzasadniała ona w sposób niebudzący wątpliwości prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd o braku podstaw prawnych do różnicowania w uchwale rady gminu wysokości ekwiwalentu ze względu na przyjęte przez ten organ kryterium. W przeciwnym bowiem wypadku ograniczenie uprawnień rady gminy do regulowania wysokości wypłaty środków z jej budżetu, poza tym co jest wyraźnie w ustawie wskazane, traktować należałoby jako niedopuszczalne naruszenie niezależności organów samorządu terytorialnego.

Sąd wskazał, że administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych, co odnosi się do prawotwórczych kompetencji, a więc uprawnień w zakresie tworzenia prawa miejscowego. Samorząd terytorialny wyposażony został bowiem w możliwość kreowania zadań publicznych o charakterze publicznym wyłącznie takich, które, zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu zadań. W granicach przyznanych zadań pozostawia się jednak administracji samorządowej swobodę legislacyjną rozumianą już jako zasada – co nie jest zabronione, jest dopuszczalne.

W niniejszej sprawie organ nadzoru podjął próbę zdefiniowania ekwiwalentu poprzez przypisanie mu funkcji, jaką ma pełnić, a następnie zaprezentował pogląd, iż wskazana funkcja ekwiwalentu wyklucza możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia bez względu na przyjęte kryterium, jak i opracowanie regulaminu wypłaty tego ekwiwalentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęte przez organy nadzoru założenie jest jednakże niewystarczające do wykazania braku legitymacji organu samorządu terytorialnego do dowolnego kształtowania wysokości uchwalanego ekwiwalentu. Tym samym kategoryczne twierdzenie, iż wykluczona jest możliwość różnicowania wysokości tego świadczenia bez względu na przyjęte kryterium nie zostało przez organ nadzoru udowodnione.

Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy M..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), poprzez uznanie, iż rada gminy ma prawo do różnicowania wysokości ekwiwalentu przysługującego członkowi OSP, w zależności od tego, czy ten uczestniczył w akcji ratowniczej, czy szkoleniu pożarniczym.

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że w ocenie organu nadzoru – rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzorczy wskazał, iż niezamieszczenie w ustawie o ochronie przeciwpożarowej definicji pojęcia "ekwiwalent" jest celowym działaniem ustawodawcy, który uznał najwyraźniej, iż słownikowa definicja tego pojęcia jest odpowiednia do dokonania właściwej wykładni norm zawartych w art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ustawodawca nie posłużył się innym pojęciem dla określenia świadczenia przysługującego członkom OSP, w szczególności pojęciem wynagrodzenia, czy też diety, co oznacza, iż chciał osiągnąć konkretny cel przyznania ekwiwalentu, który staje się zryczałtowaną rekompensatą z tytułu utraconych zarobków w związku z nieobecnością w pracy, spowodowaną uczestniczeniem w szkoleniu pożarniczym lub akcji ratowniczej.

Wojewoda Śląski dodał, że za tak przyjętą interpretacją przemawia treść ust. 3 art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, korespondująca z treścią ust. 1 tegoż artykułu. Przepis ten wskazuje wprost, iż ekwiwalent nie przysługuje osobom, które zachowały prawo do wynagrodzenia w swoim miejscu pracy. Utrata owego wynagrodzenia w przypadku osób pozostających w stosunku pracy jest identyczna (w tej samej wysokości) niezależnie od tego, czy dana osoba uczestniczy w szkoleniu pożarniczym czy akcji ratowniczej, wysokość utraconego wynagrodzenia jest uzależniona bowiem wyłącznie od czasu poświęconego na wykonywanie niezwiązanych z pracą czynności, a nie zależy od rodzaju czynności wykonywanych w ramach służby w Ochotniczej Straży Pożarnej. Z tych właśnie powodów ekwiwalent został przyznany przez ustawodawcę za każdą godzinę udziału w działaniu pożarniczym lub szkoleniu pożarniczym (zgodnie z ust. 2 art. 28 ustawy).

W ocenie organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając przyjętą przez Wojewodę Śląskiego interpretację pojęcia ekwiwalent za nieprawidłową, nie wskazał jednocześnie w jaki sposób należy pojęcie to interpretować, aby stanowiło spójne uzupełnienie norm zawartych w art. 28. Jeżeli potraktować ust. 3 wspomnianego artykułu nie jako wyjątek od reguły, lecz jako uzupełnienie ust. 1, wówczas ust. 3 dostarcza dodatkowej argumentacji za przyjętym przez organ nadzoru stanowiskiem. Wskazuje on bowiem wyraźnie, iż ekwiwalent nie przysługuje za czas nieobecności w pracy, gdy osoba, która uczestniczy w akcji pożarniczej lub szkoleniu ratowniczym zachowała wynagrodzenie. Ustawodawca łączy więc wprost prawo do ekwiwalentu z otrzymywaniem wynagrodzenia za pracę. Osoby, które wynagrodzenia nie otrzymują, gdyż nie pozostają w stosunku pracy, nie mają też prawa do ekwiwalentu, rozumianego zgodnie z definicja słownikową jako rekompensatę za utracony zarobek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski podniósł, że uzasadnienie do uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób wystarczający wskazuje powody, dla których organ nadzoru uznał, że różnicowania wysokości ekwiwalentu jest niezgodnie z prawem, rozstrzygnięcie wskazuje bowiem wyraźnie definicję pojęcia "ekwiwalent" i wynikające z niej konsekwencje dla sposobu jego ustalania.

Organ nadzoru nie podzielił stanowiska Sądu, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy M..

Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie – administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważniają prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

W ocenie organu taki pogląd wyklucza możliwość uznania zawartego w uchwale upoważnienia do przyjęcia regulaminu wypłaty ekwiwalentu przez organ wykonawczy za nieistotnie naruszenie prawa. Żaden przepis ustawy o ochronie przeciwpożarowej (lub innej) nie daje bowiem radzie kompetencji do przyjęcia tej regulacji, stąd uznać należy takie działanie za rażąco naruszające prawo.

W konkluzji skargi kasacyjnej Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), zgodnie z którym członek Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. Ekwiwalent nie przysługuje członkowi Ochotniczej Straży Pożarnej na czas nieobecności w pracy, za który zachował wynagrodzenie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Wojewoda Śląski uważa, że ekwiwalent o jakim mowa w przepisie stanowi zryczałtowaną rekompensatę z tytułu utraconych zarobków w związku z udziałem członka Ochotniczej Straży Pożarnej w szkoleniu pożarniczym lub akcji ratowniczej i z tych względów nie może być różnicowany bowiem wysokość utraconego wynagrodzenia jest zdeterminowana wyłącznie czasem poświęconym na rzecz ochrony przeciwpożarowej, a nie zależy od rodzaju czynności wykonywanych w ramach służby w OSP.

Z taką wykładnią art. 28 ust. 1 ust. 3 nie sposób się zgodzić. Wprawdzie w ustawie o ochronie przeciwpożarowej nie zdefiniowano pojęcia ekwiwalentu pieniężnego, o jakim mowa w art. 28 ust. 1, wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu wymaga jednak wiązania go z wkładem pracy członka OSP w realizowanie zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odwołując się do przytoczonej przez organ nadzoru definicji ekwiwalentu, że oznacza on rzecz równą innej wartości, odpowiednik, równoważnik, należy ekwiwalent należny członkom OSP odnosić do udziału w akcjach ratowniczych, czy szkoleniach przeciwpożarowych, od których ustawodawca uzależnił do niego prawo. Wykładnia art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zrekompensowanie członkowi OSP udziału w określonego rodzaju działaniach na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Ekwiwalent stanowi więc odpowiednik, równoważnik równy wartości pracy strażaka-ochotnika, bo przecież za to mu przysługuje. Powiązanie jak czyni to Wojewoda Śląski ekwiwalentu pieniężnego z wynagrodzeniem utraconym przez strażaka w związku z udziałem w akcjach ratowniczych lub szkoleniach przeciwpożarowych nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia. Zaakceptowanie takiej wykładni przepisu oznaczałoby, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego określonego w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przysługuje wyłącznie strażakom pozostającym w stosunku pracy, którzy za czas poświęcony działaniom na rzecz OSP nie otrzymali wynagrodzenia. Trzeba przypomnieć, że Ochotnicza Straż Pożarna stanowi organizację zrzeszającą nie tylko pracowników, przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi zagrożeniami. Udział w działaniach ratowniczych jest jednakowo niebezpieczny dla wszystkich strażaków, bez względu na to czy są pracownikami, czy też nimi nie są. Byłoby nie do przyjęcia i z pogwałceniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zaakceptowanie sytuacji, w której prawo do ekwiwalentu z tego tytułu nabywaliby wyłącznie ci strażacy, którzy będąc pracownikami nie otrzymaliby za czas poświęcony ochronie przeciwpożarowej wynagrodzenia.

Ekwiwalent pieniężny, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi bowiem odpowiednik wartości pracy strażaka ochotnika na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy należy się on wszystkim tym, którzy brali udział w akcjach ratowniczych lub szkoleniach przeciwpożarowych. Jedyny wyjątek od tej zasady zawarty został w ust. 3 art. 28 ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent nie przysługuje członkowi Ochotniczej Straży Pożarnej za czas nieobecności w pracy, za który zachował prawo do wynagrodzenia.

W pozostałych przypadkach prawo do ekwiwalentu determinowane jest wyłącznie udziałem strażaka w działaniach ratowniczych lub szkoleniu przeciwpożarowym, a ekwiwalent stanowi pieniężną rekompensatę z tego tytułu.

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż dopuszczalne jest różnicowanie przez radę gminy stawek ekwiwalentu, pod warunkiem, iż nie przekroczą one wysokości wynikającej z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Pogląd taki wyrażony już został w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. I OSK 614/06, w którym stwierdzono, że wysokość ekwiwalentu może ulegać zmianie ze względu na częstotliwość uczestnictwa w działaniach ratowniczych lub liczbę organizowanych szkoleń.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy przeciwpożarowej jest poprawna, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów na podstawie art. 184 tejże ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.