Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2710/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 pr. 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 185 ust. 1, art. 3 pkt 31
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 143
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
law: Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz  dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,
article: art. 8 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 95/19 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 95/19, oddalił skargę E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta Z., na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.- dalej "k.p.a.") oraz art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1 i 2, art. 188 ust. 1 i 2, art. 193 ust. 1 pkt 3, art. 220 i art. 224 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. - dalej w skrócie "P.o.ś."), udzielił E. S.A. B. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych zlokalizowanej przy ul. [...] w N. (działki nr: [...],[...],[...],[...] obręb N.), ustalając ważność obowiązywania pozwolenia do dnia [...] lipca 2028 r. Jednocześnie organ stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Z. z [...] grudnia 2008 r., zmienionej decyzją Starosty z [...] marca 2010 r., w której udzielono pozwolenia dla E. S.A. B. na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z Z., zlokalizowanego na działkach nr: [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w N.

Od powyższej decyzji odwołała się E.J. podnosząc zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 6 ust. 2 P.o.ś. w zw. z art. 5, art. 32 i art. 74 Konstytucji RP oraz art. 170 p.p.s.a., art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 185 ust. 1, art. 378 ust. 1 P.o.ś., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim E.J. wniosła o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 w zw. z art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 141 ust. 2 P.o.ś. oraz w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpatrując odwołanie rolą organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie jego dopuszczalności. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji jest ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 127 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Jednocześnie zauważyć należy, iż badanie przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje badania prawidłowości decyzji organu I instancji.

Spornym w niniejszej sprawie było, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia E. S.A. B. pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Jak wynika z art. 185 ust. 1 P.o.ś. w powołanym przepisie wprowadzono odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wskazując, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska są tylko prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarach ograniczonego użytkowania, jeżeli zostały one wyznaczone. Prowadzącym instalację, stosownie do treści art. 3 pkt 31 P.o.ś. jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Przepis art. 185 ust. 1 P.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Mocą art. 185 P.o.ś. z kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia wyeliminowane zostały inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Zawężenie to wynika z treści art. 155 k.p.a., albowiem bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w tym trybie jest zgoda strony lub stron postępowania, które nabyły prawa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, niesporne jest też, że nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania.

Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazał, że prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, mieszkania nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalna jest ingerencja ze strony władzy publicznej. Fakt wyeliminowania innych podmiotów z kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia nie oznacza, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw. Może się to odbyć w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie roszczeń negatoryjnych lub odszkodowawczych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że E.J. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na korzystanie ze środowiska. Nie jest ona bowiem ani podmiotem prowadzącym instalację, ani nie włada powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, iż nie przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu i nie mogła ona wnieść odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do środowiska.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Rzecznik Praw Obywatelskich oraz E.J.

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z [...] listopada 2018 r., ewentualnie w przypadku uznania za zasadny zarzutu opisanego w pkt 5 - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) naruszenie art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78 , poz. 706; dalej w skrócie "Konwencja z Aarhus") poprzez uznanie, że mocą art. 185 ust. 1 P.o.ś. z kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia wyeliminowane zostały inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. w miejsce art. 9 ust. 2 lub 3 Konwencji w Aarhus w związku z art. 28 k.p.a.;

2) naruszenie art. 216 ust. 2 TFUE w związku z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji Aarhus poprzez uznanie, że mocą art. 185 ust. 1 P.o.ś. z kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia wyeliminowane zostały inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. w miejsce art. 9 ust. 2 lub 3 Konwencji w Aarhus w związku z art. 28 k.p.a.;

3) naruszenie art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz. Urz. UE L z 2010 r. Nr 334, s. 17, dalej w skrócie "dyrektywa 2010/75/UE") w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 288 TFUE poprzez zastosowanie art. 185 ust. 1 P.o.ś. w sposób nie dający się pogodzić z treścią i celem ww. przepisów dyrektywy, polegający na uznaniu, że mocą art. 185 ust. 1 P.o.ś. z kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia wyeliminowane zostały inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu;

4) naruszenie art. 185 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 288 TFUE poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stanowi on wyłączną podstawę do ustalenia kręgu osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

- naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

5) naruszenie art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku możliwości zastosowania w sprawie art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji Aarhus oraz art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE;

6) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP i art. 216 ust. 2 TFUE w związku z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji Aarhus oraz art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE poprzez oddalenie skargi w sytuacji pominięcia relewantnych w sprawie norm prawa materialnego (por. zarzut pkt 1,2,3) albo ich błędnej wykładni (por. zarzut

pkt 4) oraz niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności prawnych (por. zarzut pkt 5).

E.J. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 143 k.c. oraz 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a poprzez uznanie, że właściciel nieruchomości, na którego oddziałuje inwestycja w sposób bezpośredni (odory) nie ma możliwości kwestionowania decyzji opartej o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną z rażącym naruszeniem prawa (WSA w Gorzowie II SA/Go 954/18 wyrok z 13.03.2019 roku).

2) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 8 ust. 1 oraz 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie ma możliwości kwestionowania decyzji w zakresie jej zgodności z prawem i to w sytuacji, w której istnieją przepisy prawa materialnego, które świadczą o istnieniu interesu prawnego (ograniczenie w zagospodarowaniu działki);

3) art. 185 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wyłącza on bezwzględnie udział innych stron postępowania, na których prawa wywiera skutki prawne decyzja wydana bez sprawdzenia jej zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W piśmie procesowym z 3 września 2019 r. pełnomocnik E. S.A. z siedzibą w B. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z lektury skarg kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie art. 185 ust. 1 P.o.ś., odmówił skarżącej przymiotu strony postępowania w postępowaniu odwoławczym w sprawie udzielenia E. S.A. B. pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, orzekając w rezultacie o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W sprawie niespornym jest, że E.J., mimo iż nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Z. z [...] lipca 2018 r. złożyła odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji, domagając się jej uchylenia. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy i stanowisko to w pełni zaaprobował Sąd I instancji, krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia został zdefiniowany w art. 185 ust. 1 P.o.ś, który stanowi, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przez prowadzącego instalację ustawodawca rozumie podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie (art. 3 pkt 31 P.o.ś.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że treść art. 185 ust. 1 P.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Ponadto zawężenie to wynika z treści art. 155 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 155 k.p.a., bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenia decyzji w tym trybie jest zgoda strony lub stron postępowania, które nabyły prawa. Wskazuje się także, że przepis art. 185 ust. 1 P.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zatem jako wyjątek od ogólnych zasad procedury administracyjnej powinien być rozumiany ściśle (np. wyroki NSA z 23 stycznia 2018 r. II OSK 1367/17, 23 listopada 2010 r. II OSK 1737/09, 11 marca 2008 r. II OSK 197/07, 26 listopada 2008 r. II OSK 1475/07 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z 30 maja 2014 r. II OSK 3103/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 28 k.p.a. określa, kto jest stroną postępowania administracyjnego. Określenie to odnosi się do postępowania zwykłego, jak i do postępowań nadzwyczajnych. Tak więc pojęcie strony zdefiniowane w powyższym przepisie ma charakter uniwersalny, chyba że ustawodawca w przepisach szczególnych prawa materialnego odmiennie ureguluje tę kwestię wprost wskazując, kto jest stroną w danym postępowaniu. Takie regulacje szczególne zawierają np. art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 185 ust. 1 P.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe poglądy i uważa, że w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w danym postępowaniu, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, to ma on pierwszeństwo przed art. 28 k.p.a., jako przepis szczególny wyłączający zastosowanie tego ostatniego. Takim przepisem prawa materialnego wyłączającym zastosowanie art. 28 k.p.a. jest właśnie przepis art. 185 ust. 1 P.o.ś. Innymi słowy, skoro ustawodawca określił wprost, kto jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia, to organ nie ma obowiązku poszukiwania innych podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji ustalenia więc, że odwołującym się od decyzji organu pierwszej instancji nie jest wnioskodawca (prowadzący instalację) ani też władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania utworzonym w związku z eksploatacją inwestycji, organ odwoławczy powinien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze. W doktrynie wskazuje się, że inne podmioty nie mieszczące się w kręgu podmiotów wskazanych w rozważanym przepisie, mogą dochodzić obrony swoich praw (interesów), ale może się to odbyć w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądem powszechnym orzekającymi w sprawie roszczeń negatoryjnych i odszkodowawczych (Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, K. Gruszecki – Lex; P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 212).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że E.J. nie jest prowadzącym instalację ani też władającym powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, utworzonym w związku z eksploatacją instalacji, albowiem taki obszar w rozumieniu art. 135 i 136 P.o.ś. nie został utworzony. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Tym samym zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 185 ust. 1 P.o.ś. należało ocenić jako nieuzasadnione.

W świetle poczynionych wyżej uwag zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jak już była o tym wyżej mowa, w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie miał zastosowania art. 28 k.p.a. Przywołane zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej E.J. liczne wyroki tutejszego Sądu wydawane były w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę bądź w postępowaniach nadzwyczajnych zmierzających do wzruszenia tej decyzji, a więc zupełnie innych stanach faktycznych i prawnych, których nie sposób odnieść do rozpatrywanej sprawy.

Nieskuteczny, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia, jest zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną ocenę.

Nietrafne są także zarzuty podnoszone w skardze rzecznika Praw Obywatelskich, dotyczące naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 28 k.p.a., art. 216 ust. 2 TFUE w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 28 k.p.a., art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 288 TFUE, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP i art. 216 ust. 2 TFUE w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus, oraz art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE. Regulacje zawarte w tych aktach prawnych zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez kolejne nowelizacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w tym ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tych aktów prawa międzynarodowego i unijnego. Nieuprawnione jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania wskazanych przepisów, skoro zostały one prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Podnieść należy także, że jak powiedziano wyżej, skarżąca nie jest pozbawiona możliwości ochrony swoich praw w innych postępowaniach, na co prawidłowo zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji.

Zasadnicza podstawa materialnoprawna udzielonego w niniejszej sprawie Spółce pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z wytwórni mas bitumicznych (pozwolenia emisyjnego) wynika z przepisów ustawy p.o.ś., w której to regulacji dokonano m. in. implementacji przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24.11.2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), Dz. Urz. UE L 334, s. 17. Regulacja ta zastąpiła dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z 15.01.2008 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. UE L 24, s. 8 ze zm.). Funkcja udzielonego w niniejszej sprawie pozwolenia jest zgodna z podstawowymi celami dyrektywy 2010/75/UE. W motywie 2 wskazano, ze celem tej regulacji jest zapobieganie zanieczyszczeniom wynikającym z działalności przemysłowej, ich redukcja i w możliwie najszerszym zakresie wyeliminowanie zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz zasadą zapobiegania zanieczyszczeniom. Aby cel ten został zrealizowany, powinny być ustalone ogólne ramy kontroli głównych rodzajów działalności przemysłowej, przyznając pierwszeństwo interwencji u źródła oraz zapewniając rozsądną gospodarkę zasobami naturalnymi i biorąc pod uwagę, w razie potrzeby, sytuacje gospodarczą i szczególne lokalne cechy miejsca, w których prowadzona jest działalność przemysłowa. Zagrożeniem dla realizacji tego celu może być stosowanie odmiennego podejścia w odniesieniu do kontrolowania emisji do powietrza, wody lub gleby traktowanych oddzielnie, które może stanowić zachętę do przesuwania zanieczyszczeń z jednych elementów środowiska na inne, zamiast zachęcać do ochrony środowiska jako całości. Z tego powodu należy zapewnić zintegrowane podejście do zapobiegania emisjom do powietrza, wody i gleby oraz ich kontroli, jak również do kwestii gospodarowania odpadami, efektywności energetycznej i zapobiegania wypadkom. Takie podejście ma przyczynić sie również do osiągnięcia w Unii jednakowych warunków prowadzenia działalności przez ujednolicenie wymogów w zakresie efektywności środowiskowej instalacji przemysłowych.

W ustawie p.o.ś. ustawodawca polski zapewnił zintegrowane podejście do zapobiegania emisjom do powietrza, wody i gleby oraz ich kontroli, jak również do kwestii gospodarowania odpadami, efektywności energetycznej i zapobiegania wypadkom. W prawie polskim istnieje bowiem ustawowy obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej w postaci pozwolenia emisyjnego przed rozpoczęciem eksploatacji instalacji. Obowiązek ten należy traktować jako wypełnienie nakazu eksploatacji instalacji lub urządzenia w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska (por. P. Korzeniowski, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 197).

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus w zakresie prawa do sądu. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Podmiotom, które uczestniczyły lub mogły uczestniczyć w procedurach administracyjnych przewidzianych w art. 6 Konwencji i kwestionują legalność podjętego rozstrzygnięcia, działania lub zaniechania. Praktycznie sprowadza się do możliwości wniesienia skargi do sądu (najczęściej sądu administracyjnego) na podjęto decyzję. Konwencja nie wyklucza skargi w innych sprawach niż rozstrzygane na podstawie art. 6, ale uzależnia to od przepisów prawa krajowego". (zob. M. Bar, J. Jendrośka, K. Tarnacka, Prawo do sądu w ochronie środowiska, Wydawnictwo Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2002, s. 28).

W art. 6 Konwencji z Aarhus reguluje udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć. W niniejszej sprawie E.J. skorzystała z prawa wniesienia skargi do WSA w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Skarżąca miała zatem zapewniony dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy (art. 9 ust. 1 Konwencji z Aarhus). Wskazać należy, że art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus nie pozbawia Stron (państwa członkowskiego UE) do uregulowania w prawie wewnętrznym wymagań w zakresie dostępu do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Ustawodawca polski zgodnie z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, takie wymagania określił w art. 185 ust. 1 p.o.ś. Nie występuje zatem sprzeczność art. 185 ust. 1 z art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, według którego "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska".

Skoro więc przepisy prawa międzynarodowego i unijnego zostały prawidłowo recypowane na grunt polskiego prawa, za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i wywodzony w związku z tym brak jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o możliwości zastosowania art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus i art. 25 ust. 1 i 3 dyrektywy 2010/75/UE. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji posiada wymagane przepisem ustawy elementy, dzięki czemu możliwa jest jego kontrola instancyjna, zatem nie narusza ono art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach wyroku Sąd I instancji jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki oddalenia skargi E.J., odnosząc się przy tym do zarzutów skargi. W rozpatrywanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podsumowując stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie naruszył przepisów obowiązującego prawa w stopniu rzutującym na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.