Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1000/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f art. 98a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1112/17 w sprawie ze skargi A. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1112/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego, z dnia [...] września 2017 r., nr [...], przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] września 2017 r. Wojewoda Wielkopolski w drodze zarządzenia zastępczego, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w Kole A. W. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Wojewoda wskazał, że skarżąca została radną Rady Miejskiej w Kole VII kadencji na lata 2014- 2018. Z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że od 1 lipca 1997 r. prowadziła działalność gospodarczą pod firmą "A. W., Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe" w miejscowości Koło. W dniu 12 grudnia 2016 r. skarżąca, w ramach prowadzonej ww. działalności gospodarczej, sprawując jednocześnie mandat radnej Rady Miejskiej w Kole, zawarła umowę z Miejskim Zakładem Energetyki Cieplnej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, mającym siedzibę w Kole przy ul. P. 1. Umowa została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r., a jej przedmiotem jest świadczenie usługi utrzymania czystości w obiektach Miejskiego Zakładu Energetyki Cieplnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Kole. Wykonawcy z tytułu wykonywania umowy przysługiwało miesięczne wynagrodzenie.

Organ wskazał, że Miejski Zakład Energetyki Cieplnej jest komunalną osobą prawną, a jej jedynym wspólnikiem, posiadającym całość udziałów, jest Gmina Miejska Koło.

Zdaniem organu, doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego rady gminy. Okoliczności sprawy wskazują, w jego ocenie, na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ przytaczając treść art. 43 ustawy o samorządzie gminnym wskazał także na rozumienie pojęcia mienie komunalne, podkreślając, że wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością skutkuje tym, iż majątek tej spółki jest mieniem komunalnym w rozumieniu tego przepisu. W pojęciu mienia komunalnego mieści się bowiem cały zespół praw majątkowych, a więc takich, których wartość można wyrazić w pieniądzu, dlatego też wypłacone wynagrodzenie przez gminną spółkę za wykonaną usługę (podobnie jak wynagrodzenie wypłacane bezpośrednio z budżetu gminy) jest uznawane zaprowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wskazywał także, że sformułowanie "wykorzystywanie" z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie, czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Wykorzystanie mienia komunalnego jest, zdaniem organu, wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego.

Wojewoda podniósł, że MZEC jest spółką, w której Gmina Miejska Koło’ posiada 100% udziałów, natomiast skarżąca w gminie tej uzyskała i sprawuje mandat radnego (kadencja 2014-2018). Dlatego też zawarcie 12 grudnia 2016 r. przez skarżącą, w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, umowy z MZEC na świadczenie usługi utrzymania czystości w obiektach tejże spółki, a następnie pobieranie z tego tytułu od MZEC wynagrodzenia, uznać należy za prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy przez radnego, który w gminie tej uzyskał mandat.

Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, a skutkiem naruszenia wskazanego zakazu jest przewidziane w przepisie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego.

W ocenie Wojewody, do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia mandatu radnego doszło już w momencie pobrania pierwszego wynagrodzenia z tytułu wykonania umowy z 12 grudnia 2016 r. Stąd też rezygnacja skarżącej z dniem 30 czerwca 2017 r. ze świadczenia usług porządkowych w MZEC nie ma w sprawie istotnego znaczenia, skoro umowa była realizowana przez całe I półrocze 2017 r., a za świadczone usługi pobierane było comiesięczne wynagrodzenie.

Wojewoda argumentował, że wygaśnięcie mandatu z ww. przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Konsekwencje niewywiązania się przez radę gminy z ww. obowiązku regulują przepisy art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Z ust. 1 i 2 wynika, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, przy czym - w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 - wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Organ wskazał, że pismem z 30 czerwca 2017 r. wezwał Radę Miejską w Kole do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej, zaś 2 sierpnia 2017 r. odbyła się sesja Rady Miejskiej w Kole, na której - wobec braku ustawowego składu rady - nie doszło do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Przewodniczący Rady poinformował, że pozostawia się sprawę do rozstrzygnięcia Wojewodzie, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji - wobec niezastosowania się przez Radę Miejską w Kole do wezwania z 30 czerwca 2017 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru (pismem z 21 sierpnia 2017 r.) powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnej.

Skargę na powyższe zarządzenie złożyła skarżąca. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na bezzasadnym jego zastosowaniu w sprawie;

2) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnej jego interpretacji i w konsekwencji tego na bezzasadnym jego zastosowaniu w sprawie;

3) art. 40 § 1 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na nieprawidłowym doręczeniu skarżącej dotyczącego jej osobiście aktu nadzoru, jakim jest skarżone zarządzenie zastępcze i to pomimo zapowiedzi jego doręczenia utrwalonego w treści zarządzenia;

4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na zaniechaniu dokładnego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieodniesienie się, a w istocie całkowite zignorowanie, argumentów skarżącej, zawartych w przedłożonej przez nią ekspertyzie, które skarżąca traktowała jako argumenty własne.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego oraz o umorzenie postępowania nadzorczego oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w Kole do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej oraz po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stosownie do zapisów art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru ustalił wystąpienie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wynikającej z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego tj. naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wspomniany ustawowy zakaz wynika z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Bezsporne jest, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, jako radna Rady Miejskiej w Kole VII kadencji na lata 2014- 2018, dnia 12 grudnia 2016 r. zawarła z MZEC umowę w wyniku rozstrzygnięcia przetargu, na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r., a jej przedmiotem było świadczenie usługi utrzymania czystości w obiektach MZEC. Wykonawcy z tytułu wykonywania umowy przysługiwało miesięczne wynagrodzenie.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru trafnie zakwalifikował tę działalność jako "wykorzystywanie mienia komunalnego gminy" uzasadniającą stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnej. Sąd wskazał, że w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Przepis ten, używa pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Celem przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczenie do sytuacji wykorzystywania funkcji radnego do osiągnięcia własnych korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Wykluczone powinny być zatem sytuacje, w których radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego i podejmującego decyzje dotyczące m.in. zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie, bliskich lub innych podmiotów rozporządzanie tym mieniem tj. korzystniejsze niż zasady, na jakich z mienia komunalnego korzystają podmioty nieposiadające statusu radnego. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia.

Sąd podkreślił, że wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Mienie komunalne obejmuje wszak aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Skoro zatem w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki. Nie może być zatem jakichkolwiek wątpliwości, że "wykorzystywaniem mienia gminnego" w powyżej wskazanym znaczeniu jest także uzyskiwanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej na rzecz gminnych jednostek organizacyjnych lub gminnych osób prawnych.

Sąd zaaprobował stanowisko organu nadzoru, że wynagrodzenie wypłacone skarżącej radnej z tytułu usług realizowanych przez nią w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz gminnych placówek stanowi "wykorzystywanie mienia gminnego" powiązane funkcjonalnie z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Występuje zatem konflikt interesów radnego jako przedstawiciela wspólnoty samorządowej i radnego jako podmiotu prowadzącego na własny rachunek działalność gospodarczą. Zdaniem Sądu, rozważania w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego są wyczerpujące i przekonujące. Zawarte w nim stwierdzenie naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodne z prawem, bowiem wystąpiły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego przez Radę Miejską, a na skutek jej bezczynności w tym zakresie - przez Wojewodę jako organ nadzoru.

Skargę kasacyjną złożyła A. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego interpretację i - w konsekwencji tego - nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie;

2) art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie;

3) art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że zastosowanie tego przepisu przez Wojewodę Wielkopolskiego było w niniejszej sprawne uzasadnione.

II. naruszenie przepisów postępowania, a to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegającego na tym, że zamiast uwzględnić skargę i uchylić zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z powodu jego wydania z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawna materialnego, WSA w Poznaniu skargę oddalił.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego oraz orzeczenie o kosztach postępowania w tym i o kosztach zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. pełnomocnik wnoszącej kasację wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Złożył pismo procesowe na zasadzie załącznika do protokołu, w którym podniósł m.in., że skarżąca nie wykorzystała wierzytelności wobec MZEC w prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazał, że brak rozróżnienia między sytuacją w której radny na skutek zawarcia umowy jedynie zarobkuje u gminnych podmiotów, a sytuacją, w której radny czyni użytek z zawartej umowy, np. poprzez dokonywanie zakupów, czy zawieranie umów kredytowych, skutkuje interpretacją art. 24f ust. 1 sprzeczną z zasadami wyrażonymi w art. 169 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia, stanowi procesowy aspekt zagadnień materialnoprawnych. Jego zasadność zależy zatem od skuteczności zarzutów materialnych skargi kasacyjnej.

Podobnie ocenić należy dwa zarzuty materialnej podstawy kasacji, tj. naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie.

Spór sprowadza się bowiem do wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie do zastosowania normy zawartej w tym przepisie do osoby skarżącej.

W myśl art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Interpretacja określenia "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" musi uwzględniać przepis art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.

Od razu należy zauważyć, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym posługują się wprost, w zakresie majątku gminy, określeniami zaczerpniętymi z norm prawa cywilnego. Przepis art. 44 Kodeksu cywilnego stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Chodzi o wszystkie bez wyjątku prawa podmiotowe majątkowe, a ujmując rzecz ekonomicznie, ogół aktywów danego podmiotu (patrz: A. Wolter, J. Ignatowicz, J. Stefaniak "Prawo cywilne. Zarys części ogólnej", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 249). Również w przypadku mienia komunalnego, o którym mowa w art. 43-50a ustawy o samorządzie gminnym, termin "mienie" używany jest więc w rozumieniu art. 44 K.c. (patrz: Elżbieta Niezbecka [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna", pod red. T. Kidyby, WKP 2012, pkt 7 do art. 44).

Doprecyzować jeszcze można, że na pojęcie mienia składa się własność i inne prawa majątkowe. Mienie obejmuje wszystkie rodzaje podmiotowych praw majątkowych. "Inne prawa majątkowe" stanowią "inne prawa rzeczowe", tj. użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone oraz prawa majątkowe wynikające ze stosunków zobowiązaniowych. Mieniem są tylko prawa, nie są zaś obowiązki (długi), które własność i inne prawa majątkowe obciążają (patrz: Kazimierz Piasecki "Kodeks cywilny. Komentarz. Księga pierwsza. Część ogólna". Zakamycze 2003, pkt 10 do art. 44; Wojciech Jan Katner [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna", pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, LEX 2014, pkt 3 do art. 44; Elżbieta Niezbecka, op. cit. pkt 1 do art. 44; wyrok SN z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II CSK 215/09). W niniejszych rozważaniach nie jest marginalnym aspekt ekonomiczny. W piśmiennictwie zauważa się, że funkcją praw majątkowych jest bezpośrednia realizacja interesów ekonomicznych uprawnionego (patrz: Edward Gniewek [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz", pod red. E. Gniewka, C.H. Beck 2006, s. 105 i literatura tam powołana).

Będąca przedmiotem postępowania nadzorczego część działalności gospodarczej skarżącej polegała na wykonywaniu usługi faktycznej utrzymania czystości w obiektach MZEC, a więc w skrócie rzecz ujmując w obiektach gminnych (patrz: Joanna Jagoda [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 1 do art. 43). Wykonywanie tej usługi stanowiło realizację obowiązku przyjętego na siebie przez skarżącą w umowie cywilnoprawnej zawartej z gminą. Obowiązkiem skarżącej było świadczenie w postaci utrzymania czystości w obiektach MZEC, zaś obowiązkiem gminy było świadczenie w postaci uiszczania na rzecz skarżącej wynagrodzenia. Każda ze stron umowy miała obowiązek, który miał swój odpowiednik w postaci wierzytelności drugiej strony. Prowadząc na rzecz gminy usługi, skarżąca miała wierzytelność wobec majątku gminy, do uzyskania wynagrodzenia. Z działalnością gospodarczą skarżącej wiązał się więc dług gminy wobec skarżącej.

Istota problemu nie polega więc na tym, w którym momencie środki wypłacane na rzecz skarżącej z tytułu wynagrodzenia stawały się jej własnością. Sens obciążenia mienia gminy polegał na tym, że na skutek zawartej umowy doszło do stosunku cywilnoprawnego, na mocy którego gmina obciążyła się długiem wobec skarżącej. To obciążenie gminy było ekwiwalentem za usługę wykonywaną przez skarżącą. Jest oczywiste, że umowa o świadczenie usług ma charakter dwustronny i kauzalny. Zobowiązanie wykonawcy do świadczenia usługi ma swoją przyczynę w zobowiązaniu odbiorcy usługi do zapłaty wynagrodzenia. Działalność gospodarcza jest więc prowadzona z uwagi na zawarcie przez gminę umowy, a co za tym idzie z uwagi na zgodę gminy na korzystanie z usługi i obciążenie swoich aktywów długiem wobec wykonawcy. Jest to więc prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy.

Należy zatem opowiedzieć się za utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego, świadczenie przez radnego usługi na rzecz gminy, w realizacji obowiązków ustanowionych umową cywilnoprawną zawartą między radnym a gminą, w zamian za zobowiązanie się gminy do zapłaty wynagrodzenia, stanowi wykonywanie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1269/16; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 550/17; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/17). Dodać jeszcze warto, że w przypadku usług mających charakter powtarzających się czynności faktycznych oraz związanego z tym okresowego wypłacania przez gminę wynagrodzenia, niezależnie od znaczenia przysługującej wykonującemu usługę wierzytelności, wypłacone przez gminę i otrzymane przez usługodawcę wynagrodzenie za poprzedni okres staje się własnym środkiem wykonującego usługę, umożliwiającym dalsze prowadzenie działalności.

Na zakończenie należy stwierdzić, że trafne jest stanowisko, według którego, norma o charakterze sankcyjnym nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Zarówno jednak literalne odczytanie hipotezy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przy zastosowaniu pojęć z zakresu prawa cywilnego, jak i celowościowy aspekt analizowanej regulacji, pozwalają na konstatację, że przedstawione wyżej rozumienie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy nie stanowi takiego niedopuszczalnego rozszerzenia. Dodać trzeba, że tak rozumiany przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie został podważony z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP. W ocenie składu orzekającego, nie ma wątpliwości co do zgodności tej normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami Konstytucji RP, w tym z art. 169 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Konsekwencją takiej wykładni jest ocena, że uprawnione było zastosowanie wobec skarżącej art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyczerpane zostały także przesłanki zastosowania przez organ nadzoru dyspozycji art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.