Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1296/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 , 12 , 138 , 146, 148, 149, 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 , 134, 190, 185 , 145
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 20 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 05.12.2013 r. po rozpoznaniu wniosku J.F. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydent Miasta K. z dnia 04.07.2013 r., znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora M.O. na zamierzenie inwestycyjne pn: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna, oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...] ,[....] ,[...] ,[...] ,[...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę [...], drogą wewnętrzną na działkach [...] ,[...] ,[...] obręb [...] przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] obręb [...] stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. Działki nr [...] i [...] obręb [...], których właścicielem jest J.F. nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji i nie zostały uznane za leżące w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W konsekwencji ich właściciel nie został uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Ocenę taką organ oparł o ponowną analizę wyznaczającą obszar oddziaływania obiektu. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych.

J.F. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz wznowienia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- bezzasadne pominięcie go jako strony przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy jego działka bezpośrednio przylega do inwestycji, a tym bardziej do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli narożnika ulic [...] i [...] , a także planowana inwestycja całkowicie wpływa na korzystanie z jego nieruchomości;

- nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że inwestycja nie ma innego dostępu do drogi publicznej jak poprzez ul. [...] i ul. [...] ( pierwotny wniosek Inwestora o WZ dotyczył też tego wjazdu na teren inwestycji i wszyscy mieszkańcy ul. [...] byli stroną tego postępowania);

- rażące naruszenie art. 28 § 2 ustawy prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tj. nieuznanie przez Prezydenta Miasta K. ustalenia skarżącego za stronę postępowania;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a to poprzez jego niezastosowanie tj. odmowę wznowienia postępowania;

- rażące naruszenie art. 6 k.p.a. tj. obowiązku działania przez organy administracyjne na podstawie przepisów prawa, a to poprzez odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania;;

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego

sprawy w szczególności poprzez błędne przyjęcie okoliczności, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy nie tylko właściciel działki przylegającej, ale także właściciel działki położonej dalej ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę, a to zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.04.2007 r., sygn. akt VII SA/WA/188/07.

Postanowieniem z dnia 20.02.2014 r., znak: [...], Wojewoda , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Prezydenta Miasta K. okoliczność posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania należy badać w początkowej fazie, jeszcze przed wszczęciem postępowania. Organ II instancji stanął na odmiennym stanowisku wskazując, że organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wtedy gdy jednoznacznie wiadomo, iż podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Brak legitymacji do wniesienia wniosku ma miejsce wówczas, gdy podmiot składający wniosek nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej i gdy nie twierdzi we wniosku o wznowienie, że kwestionowana przez niego decyzja w trybie art. 145 § 1 kpa narusza jego interes prawny lub obowiązek. W przeciwnym razie ustalenie podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania wymagało wydania postanowienia o wznowieniu, a po jego wydaniu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie, czy strona skarżąca jest czy też nie jest stroną wnioskowanego do wznowienia postępowania. Organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych przytaczając fragmenty rozważań.

Zgodnie z przepisami postępowania, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Fakt, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ I instancji nie uznał wnioskodawcy za stronę, nie jest przyczyną przedmiotową lub podmiotową, zatem nie może być podstawą odmowy wznowienia postępowania. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażono pogląd, zgodnie z którym, jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i zachodzi potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia rzeczywiście występuje. Sytuacja taka zachodzi niewątpliwie w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Ponadto obowiązująca od dnia 11.04.2011 r. nowelizacja kpa, w tym dodany ustawą z dnia 03.12.2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) art. 61a, w ocenie organu odwoławczego nie stanowi przesłanki zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa organu w zakresie rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W procedurze administracyjnej nie ma przepisu prawa, który związywałby organ niższego stopnia wykładnią prawa, czy też wskazówkami, co do dalszego postępowania w sprawie w ramach kontroli instancyjnej. Takiej regulacji nie przewidziała również ostatnia, przywołana wyżej nowelizacja, co skutkuje, w ocenie organu odwoławczego, koniecznością wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, wobec równoczesnego braku możliwości jego zreformowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa.

Dla wzmocnienia swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 25.01.2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11,

Wojewoda [...] podkreślił, że zaprojektowanie nowej zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektów od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy projektowane obiekty oddziaływają na sąsiednie nieruchomości.

Podniesione zarzuty merytoryczne zawarte w zażaleniu skarżącego powinny być przedmiotem szczegółowego rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu, w którym organ bada wystąpienie przyczyny wznowienia i rozstrzyga o istocie sprawy, w trybie art. 151 kpa.

M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postawieniu zarzucił naruszenie:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak doręczenia skarżącemu

postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania;

- art. 61a § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości wydania

postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy podmiot wnoszący podanie powołuje się na treść art. 145§1 pkt 4 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania nie zawiadomił skarżącego jako inwestora o sposobie zakończenia postępowania, ani nie poinformował o złożeniu stosownego wniosku uniemożliwiając merytoryczne ustosunkowanie się do treści pism J.F. Z samego faktu, iż postępowanie nie zostało wszczęte, w ocenie skarżącego, nie można wnioskować, iż inwestorowi, jako stronie postępowania zasadniczego, nie należy doręczać orzeczeń w sprawach dotyczących jego praw. Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w których zaprezentowano odmienny pogląd do przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, że każdorazowe wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną postępowania wiązać się musi z koniecznością odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność. Zdaniem organu skarga została wniesiona przez osobę nie posiadającą interesu prawnego w jej wniesieniu. Czynności podejmowane przez organ z urzędu przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia nie są czynnościami procesowymi, o których podejmowaniu należy zawiadamiać wszystkie strony postępowania zwykłego, lecz mają charakter wewnętrzny. Postanowienia wydane w sprawie były kierowane wyłącznie do J.F. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi w razie nieuznania powyższej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 581/14 oddalił skargę M.O. , uznając, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia skargi na postanowienie Wojewody .

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3364/14, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. NSA podniósł, że jakkolwiek Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w swoim modelowym wzorcu dotyczy jedynie kwestii formalnej, to jednak nie można z tego stwierdzenia wywodzić, że – niejako z założenia – tylko wnioskodawca będzie miał interes prawny do wzięcia udziału na tym etapie postępowania, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiot postępowania wznowieniowego dotyczy pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą, zaś sam skarżący jest jej inwestorem. Jak wynika z akt sprawy, inwestor aktywnie realizuje zatwierdzone zamierzenie inwestycyjne, zaś wnioskodawca (żądający wznowienia postępowania) stara się je ubezskutecznić, chociażby składając wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowego pozwolenia na budowę w trybie art. 152 K.p.a. Strony zatem od samego początku pozostają w sporze, którego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną. I choć na skutek postanowienia organu II instancji, wniosek o wznowienie postępowania powróci do rozpatrzenia przez organ I instancji, to nie sposób pominąć tego, że dokonano w nim częściowej oceny legitymacji wnioskodawcy. Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta K. odnośnie niedopuszczalności wznowienia postępowania, Wojewoda wykluczył bowiem, że wnioskodawca niewątpliwie, w sposób oczywisty nie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a przez to i niniejszego postępowania wznowieniowego. To stanowisko miał prawo kwestionować inwestor, wykazując tak w skardze, jak i w rozpoznawanej skardze kasacyjnej prawidłowość wywodów organu I instancji, a więc oczywistość braku interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu wnioskodawcy. Inwestor miał zatem prawo do złożenia skargi i kwestionowania wadliwego – w jego ocenie – postanowienia organu odwoławczego, a przez to dochodzenia ochrony swojego prawa podmiotowego w niezakłóconej realizacji zatwierdzonej inwestycji.

W zaleceniach końcowych NSA nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy merytoryczne rozpatrzenie skargi wskazując na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji normom z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 § P.p.s.a. i art. 28 K.pa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia - bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy skazać, że niniejszy wyrok wydany został w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez NSA wyrokiem z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3364/14, wcześniejszego wyroku tutejszego sądu z 5 sierpnia 2014, sygn. akt II SA/Kr 581/14, a zatem zachodzi konieczność uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy wymogu przewidzianego w treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z jego treścią Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn.akt: II GSK 808/09) Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. (por. wyrok WSA w Gorzowie z 8 września 2016, sygn. akt II SA/Go 553/16).

Mając na względzie ww. wyrok NSA z 15 września 2016 r. należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie przesądzona została kwestia nieprawidłowości wyroku WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2014 r., którym Sąd I instancji oddalił skargę złożoną przez M.O. na postanowienie Wojewody z 20 lutego 2014 r .

Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody z 20 lutego 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., którym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Prezydenta M. K. z 5 grudnia 2013 r. , którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta M. K. z 04.07.2013 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora M.O. dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków: wod.-kan., c.o., c.u.w., elektryczną, gaz., wentylacją mechaniczną, oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę [...], drogą wewnętrzną na działkach [...] ,[...] ,[...] obręb [...] przy ul. [...] w K. " – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa tj. w art. 145 § 1, art. 145a §1 i art. 145b §1 kpa (zob. W. Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, 242). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje dwie 2 fazy: wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia oraz etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania obejmuje badanie czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania jak: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Oznacza to, że w szczególności z należytą ostrożnością trzeba oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza przesłanki z art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. tj.: gdy w żądaniu wznowienia postepowania jako przesłankę wznowienia wskazano, że: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ww. podstawie wskazanej w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. - a tak jest w rozpoznawanej sprawie gdyż J.F. uważa, że mając przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta m. K. z 4 lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora M.O. , został w tym postępowaniu pominięty - to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy stanowi w istocie badanie przesłanek wznowienia. Z tym łączy się ocena, że kwestia statusu wnioskodawcy jako strony w postępowaniu powinna być badana w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować procesowo twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dominuje bowiem pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko wyjątkowo, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, iż wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, natomiast stwierdzenie już w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13,) Jeżeli zaś istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji błędnie przyjął w rozpoznawanej sprawie, że ocena braku przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z Prezydenta M. K. z 4 lipca 2013 r., orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla M.O. następuje już na etapie wstępnym w sprawie wznowienia powyższego postępowania i skutkować ma odmową wznowienia, jakkolwiek nie było to oczywiste i wymagało dokonania ustaleń procesowym. Trzeba też podkreślić, że dokonując oceny statusu J.F. jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 4 lipca 2013 r. nie można nie uwzględnić normy z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługuje w szczególności to, że noma ta wprowadza pojęcie obszaru oddziaływania inwestycji, które stanowi wskaźnik interpretacyjny przy ustaleniu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie J.F. posiadane przez niego nieruchomości oznaczone jako działki ew. nr [...] i nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., ponieważ przylegają do jedynej drogi dojazdowej, objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, jakkolwiek nie graniczą bezpośrednio z działkami, przeznaczonymi pod realizację inwestycji kubaturowej. Nie wystarczy więc, jak to uczynił organ I instancji, uznać już w pierwszym wstępnym etapie postępowania, że J.F. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 4 lipca 2013 r. , ponieważ nieruchomości, których jest właścicielem nie graniczą z terenem inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że dopiero po wstępnej ocenie wniosku J.F. o wznowienie postępowania - dokonanego jedynie pod kątem wymogów formalnych i pod warunkiem, że zostały one spełnione i po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania można będzie ocenić czy J.F. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z 4 lipca 2013 r. Należy przy tym podkreślić, że dokonuje się to w oparciu o art. 28 § 2 Prawa budowlanego, mając przy tym na uwadze, że stwierdzenie położenia działek J.F. w obszarze oddziaływania inwestycji lub położenia ich poza tym obszarem wymaga czynności procesowych na potwierdzenie tych okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć również na uwadze, że skarżone postanowienie Wojewody [...], jest postanowieniem kasacyjnym. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało zatem podjęte w oparciu o art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 k.p.a. Z tych przyczyn rzeczą Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią ww. przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję / postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy ta decyzja/postanowienie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 kpa, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji/postanowienia przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji/postanowienia. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji.Treść art. 138 § 2 kpa winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 kpa. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

A zatem, zastosowanie dyspozycji z przepisu art. 138 § 2 kpa jest zasadne jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 kpa obowiązkiem organu odwoławczego – zgodnie z zasadą dwuinstacyjności jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada ta oznacza, że w sytuacji gdy od decyzji pierwszoinstancyjnej zostanie wniesione odwołanie obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym, przedmiotem postępowania drugoinstancyjnego nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. NSA w wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95) stwierdził, że: do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Co prawda cyt. wyrok został wydany, gdy art. 138 § 2 kpa miał nieco inne brzmienie niż obowiązujące, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. (ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmieniającą m.in. kpa - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nadto trzeba wskazać, że stosownie do treści obowiązującego przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Należy także mieć na uwadze sformułowaną w art. 12 kpa zasadę szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba wskazać, że postępowanie zakończone wydaniem skarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji zainicjowane było wnioskiem o wznowienie postepowania ze wskazaniem na przesłankę z art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. A zatem w sytuacji gdy spełnione zostały wymogi formalne tj. gdy strona, powołała przesłankę wznowieniową z art. 145 § pkt 4 kpa (bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o kwestionowanym postanowieniu ( decyzji) - organ powinien wznowić postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji stosując przepis art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania na skutek żądania J.F. z 18 września 2013 r. , w którym powołano jako przyczynę wznowieniową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazując, że w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta M. K. z 4 lipca 2013 J. F. nie brał bez własnej winy udziału. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych J.F. dowiedział się o wydaniu decyzji z 4 lipca 2013 r. w dniu 29 sierpnia 2013 r. i złożył wniosek w dniu 18 września 2013 r. Trzeba wskazać, że okoliczność dotrzymania przez J.F. jednomiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa jest niesporna i nie budzi wątpliwości w świetle przedłożonych akt administracyjnych sprawy.

Należy podkreślić, że właściwy organ dopiero po wszczęciu postepowania rozstrzyga co do przesłanki wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa.). Oznacza to, że w sytuacji gdy przesłanką wznowienia jest przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, właściwy organ dopiero po wznowieniu postępowania prowadzi postępowanie mające na celu ustalenie czy wnioskodawca jest stroną postępowania, względnie czy wydanie ostatecznej decyzji pierwotnej było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 kpa, a zatem dopiero w drugiej fazie/etapie wznowionego postępowania przeprowadza także postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Jednak w rozpoznawanej sprawie organ I instancji uznał już na etapie wstępnym , że J.F. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przedmiotową budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla M.O. i w związku z tym wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jednakże – co należy podkreślić – nie uzasadniało do wydania postanowienia kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie, gdyż Wojewoda powinien rozstrzygnąć sprawę reformatoryjnie. W ocenie Sądu Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony poprzestał na wykazaniu, że organ I instancji niezasadnie odmówił wznowienia postępowania, już na wstępnym etapie rozstrzygając, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania. Uchybił przez to przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 149 § 3 1 i 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 i 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W tym miejscu trzeba zauważyć, że wydając rozstrzygnięcie organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej. Mając na uwadze ustalenia poczynione przez organ I instancji w kwestii wskazania przez J.F. jednej z dopuszczalnych przesłanek wznowieniowych ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa), dotrzymał też terminu wymaganego zgodnie z przepisem art. 148 § 1 i 2 k.p.a. wskazać należy, że organ I instancji zebrał znaczy materiał dowodowy pozwalający - w ocenie Sądu - na ustalenie czy zostały spełnione wymagania formalne do wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 4 lipca 2013 r. W związku z powyższym trzeba uznać, organ odwoławczy zobowiązany był poddać wnikliwej ocenie całość zebranego materiału dowodowego, a tego nie uczynił. Należy tez uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły żadne przeszkody aby przy zastosowaniu trybu z art. 136 kpa uzyskać dodatkowe dowody i wyjaśnienia, w sytuacji gdyby – w ocenie organu odwoławczego - zaszła taka potrzeba. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 kpa nie wyjaśnił przy tym jakie inne dodatkowe dowody chciałby przeprowadzić poza skonfrontowaniem dwóch odmiennych stanowisk w zakresie oceny legitymacji skarżącej. Konkludując, w takich okolicznościach organ odwoławczy powinien we własnym zakresie ocenić czy przedmiotowe postępowanie należy wznowić czy też odmówić jego wznowienia.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji z 5 grudnia 2013 r. zostało wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniały ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ustosunkował się też do wszystkich zarzutów odwołania. Wskazane wyżej braki i nieprawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa., co winno doprowadzić do wydania postanowienia merytorycznego w sprawie. Nie dokonując tych ustaleń Wojewoda naruszył także art. 7 kpa., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.