Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 703/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 134 par. 1 art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S., A. M., M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 927/14 w sprawie ze skargi J. S., A. M., M. D. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R., rejon ulic G. – P. – G. i części wsi G. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od J. S., A. M., M. D. na rzecz Gminy R. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 27 listopada 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 927/14), oddalił skargę J. S., A.M. i M.D. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R., rejon ulic [..] (dalej: Uchwała).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. S., A.M. i M.D. zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej w R.z dnia [..] kwietnia 2014r., nr [..], zarzucając jej naruszenie: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących uprawnienia nabytego wcześniej i zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek sąsiadujących w sposób nierówny, a zarazem niekorzystny dla skarżących w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiednich; art. 140 k.c., poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości; art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez nieuwzględnienie przysługującego skarżącym prawa własności; art. 9 ust. 4 ww. ustawy poprzez niezgodność uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; art. 19 ust. 1 ww. ustawy poprzez wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy, w tym w zakresie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, określonej w § 24 ust. 1 planu; art. 20 ust. 1 ww. ustawy poprzez uchwalenie planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze Studium; § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie 400 metrowej odległości pomiędzy skrzyżowaniami dróg, pomimo braku wyjątkowości, której wymaga opisany przepis rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody [..], który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [..] czerwca 2014 roku stwierdził jej nieważność w części.

Skarżący podkreślili, że w trakcie opracowywania projektu planu bezskutecznie zgłaszali uwagi i wnioski w sprawie zaniechania przeprowadzenia planowanej drogi oznaczonej na mapie symbolem 6 KDD przez działkę stanowiącą ich własność. W dniu 25 czerwca 2014 roku złożyli w Radzie Miejskiej w R. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżonej uchwałą w części dotyczącej ich działki. Rada Miejska nie udzieliła jednak odpowiedzi.

Interes prawny skarżących wynika z przysługującego im prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w R., znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą poprzez lokalizację na niej drogi wewnętrznej 6 KDD wraz z lokalizacją na tej działce sieci gazowej, kanalizacji sanitarnej i pozostałych mediów. Skarżący zarzucili także uchwalonemu planowi brak wnikliwej analizy możliwych rozwiązań zapewniającą prawidłową obsługę komunikacyjną w tym rejonie, przy jak najmniejszej ingerencji w prawo własności oraz niewykazanie przez organ, że zamierzony cel publiczny nie mógł być osiągnięty w inny sposób. Przebieg drogi 6 KDD przez działkę, która stanowi własność skarżących, pozbawi jej części o wielkości ponad 850 m², co stanowi istotne obciążenie ich nieruchomości oraz spowoduje liczne ograniczenia jej zabudowy i powstanie nowych obciążeń.

Według skarżących za istniejącą w planie rozbudową układu drogowego oraz wytyczeniem drogi przebiegającej przez ich działkę nie przemawia w żaden interes społeczny, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z obrad XLV sesji Rady Miejskiej w R. z dnia 28 i 29 kwietnia 2014 roku. Wyjazd z drogi oznaczonej symbolem 6 KDD przez działkę skarżących w kierunku południowym nie jest jedynym i nie wpływa na możliwość dojazdu do planowanych działek wzdłuż dalszego, północnego odcinka tej drogi. Odcinek drogi 6 KDD biegnący przez działkę skarżących nie stanowi zatem ich zdaniem drogi koniecznej, a jego znaczenie urbanistyczne jest wątpliwe i niewspółmierne do naruszenia prawa własności. Przyjęte rozwiązanie pozbawia skarżących korzyści z posiadania nienarożnej działki, zlokalizowanej w całości na terenie z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowę jednorodzinną, jak również zieleni, ciszy i spokoju, znacząco ograniczając możliwość zabudowy działki, zmniejszając jej użyteczność i wartość oraz nakładają na właścicieli nowe obowiązki związane z urządzeniem i utrzymywaniem dodatkowego ogrodzenia, czystości terenu wzdłuż nowo powstałych granic ich nieruchomości, a także narażając ich na zwiększony ruch samochodowy, na większą ilość zanieczyszczeń i hałasu. Dodatkowo zlokalizowanie drogi 6 KDD uniemożliwiać ma w praktyce jej podział pomiędzy współwłaścicieli, poprzez zawężenie frontu działki od strony istniejącej drogi 1 KDL, co stanowić ma naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie ich prawa nabytego wcześniej.

W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcia planu stoją w sprzeczności z zapisami studium dla terenu obejmującego ich działkę, zgodnie z którymi "działki budowlane powinny być duże, a znaczna ich część przeznaczona na zieleń", a "określone funkcje poszczególnych obszarów rozwoju wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego". Rozstrzygnięcia planu stanowią niczym nieograniczoną modyfikację treści studium i jako takie, stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę stanowiącą własność skarżących.

Zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają także przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Minimalna, dopuszczalna odległość pomiędzy skrzyżowaniami dla drogi głównej z drogami lokalnymi winna być nie mniejsza niż 500 metrów. W przedmiotowym planie pomiędzy skrzyżowaniami drogi 2 KDL z drogami 6 KDD i 8 KDD zastosowano odległość 400 metrów. Ponadto, rozporządzenie wskazuje aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W tym przypadku taką funkcję spełnia pętla zrealizowana z dróg 1 KDD, 5 KDD i 2 KDD, która łączy się z posiadającą wyjazdy w kierunku północnym i południowym drogą 8 KDD oraz przejazd przez G. (droga nr [..]), który łączy ulicę G. z ulicą G.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na wprowadzeniu zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy, skarżący podnieśli, iż w projekcie planu wysokość opłaty wynosiła 20%, podczas gdy ostatecznie, opłatę w wysokości 30% - § 24 ust. 1 planu.

Podnoszone przez skarżących istotne naruszenie trybu sporządzania planu, w ich ocenie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy we wskazanej w skardze części. Ponadto zażądali zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że w analizach obsługi komunikacyjnej wzięto pod uwagę istniejące uwarunkowania tj. istniejące podziały nieruchomości, wzajemne położenie nieruchomości względem istniejących dróg, odległości pomiędzy ulicą G. na północy, a ulicą G. na południu. W podstawowej redakcji planu miejscowego poddanej procedurze opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia do publicznego wglądu przyjęto rozwiązania, które gwarantowały właścicielom istniejących działek budowlanych właściwą, zgodną z przepisami obsługę komunikacyjną.

Organ podkreślił, że z uwagi na duże odległości pomiędzy ulicą G. a G., zaproponowano rozwiązanie komunikacyjne, polegające na wprowadzeniu nowych dróg publicznych (KDD) o przebiegu równoleżnikowym oraz kilka dróg poprzecznych o przebiegu południkowym. W następstwie kolejnych wyłożeń planu miejscowego do publicznego wglądu, z powodu przyjęcia części uwag przez Burmistrza R., projektowany układ komunikacyjny uległ uściśleniu.

Organ wskazał, że droga oznaczona na rysunku planu symbolem "6 KDD" nie jest ani drogą konieczną, ani nie ma charakteru drogi wewnętrznej. Będzie ona drogą publiczną, o ogromnym znaczeniu dla obsługi części obszaru objętego planem. Stanowi ona przedłużenie istniejącej ulicy S. Daje także możliwość racjonalnej obsługi komunikacyjnej terenów, przez które przebiega oraz podziału nieruchomości nr [..]. Jest również niezbędna z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż nie można obsługi wnętrza obszaru objętego planem opierać jedynie na dwóch skrzyżowaniach - drogi 1 KDL (ulica P.) z drogą 1 KDD oraz drogi 2 KDL (ulica G.) z drogą 8 KDD. Z uwagi na duży obszar objęty planem miejscowym, wymagane było powiązanie z układem zewnętrznym z kilku miejsc. W ostatecznej redakcji planu miejscowego są to cztery skrzyżowania dróg wyznaczonych w planie miejscowym z ulicami G. (1 KDG), P. (1 KDL) oraz G. (2 KDL) - 2 skrzyżowania i stanowi to minimum dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy.

Natomiast działka nr [..] o powierzchni 0,7175 ha, pomimo przeznaczenia jej niewielkiej części na teren drogi 6 KDD o powierzchni 866 m², nie traci wartości użytkowej i będzie możliwe jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Z kolei urządzanie dróg publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznaczona symbolem 6 KDD należy do kategorii dróg gminnych i jej wydzielenie, wbrew twierdzeniom skarżących, jest zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest kwalifikowana jako inwestycja celu publicznego. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych, których urządzanie należy do zadań własnych gminy, powoduje ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Kwestionowane przez skarżących odległości pomiędzy skrzyżowaniami dróg dojazdowych (KDD) wynikają z niewłaściwej interpretacji przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Cytowane w skardze odległości 400 lub 500 m dotyczą skrzyżowań z drogą publiczną klasy głównej (KDG), natomiast w przypadku skrzyżowań drogi publicznej klasy lokalnej (KDL) tj. ulicy G. z projektowanymi drogami 6 KDD i 8 KDD nie mają zastosowania przepisy ww. Rozporządzenia. Powołując się na treść ww. Rozporządzenia organ wyjaśnił, że najniższa możliwa do zaprojektowania szerokość drogi dojazdowej to 10 m.

Dalej organ wskazał, że wysokość renty planistycznej została określana przez radę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą nie może być ona wyższa niż 30%, a musi być wyższa niż 0%. Dla terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania od 1 MN do 9 MN, od 1 MN,U do 4 MN,U oraz 1 U i 2U przyjęto wysokość 30%.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014r. (sygn. akt II SA/Łd 927/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przypomniał, że jego kontrola nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania uchwały pod kątem legalności. W zaskarżonej uchwale sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności nie świadczą o naruszeniu przez Radę Miejską w R. zasady proporcjonalności – tę mogą naruszać określone rozwiązania zawarte w planie, nie zaś nierozważenie przez organ możliwości zastosowania innych, bardziej korzystnych dla skarżących rozwiązań.

W kwestii naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził, że o niezgodności nie mogą świadczyć cytowane wyżej zapisy studium. Sąd wskazał, że działka skarżących nawet po wytyczeniu na jej części drogi lokalnej nadal pozostanie dużą działką, której powierzchnia wynosić będzie ok. 0,7 ha.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., Sąd przyznał rację organowi podkreślając, że przepis ten nie reguluje odstępów między skrzyżowaniami drogi klasy L z drogą klasy D.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności planistycznych w zakresie zmiany stawki procentowej przy naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu. Sąd przyznał rację skarżącym co do tego, że zmiana tej stawki z 20% na 30% nie powinna mieć miejsca bez wcześniejszej odpowiedniej zmiany projektu planu miejscowego, uchybienie to nie jest jednak rażące i nie ma istotnego wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli J.S., A. M. i M. D., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili oni wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 p.p.s.a. przez niedokonanie prawidłowej kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod względem legalności i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na przyjęciu, że nie doszło do rażącego i mającego istotny wpływ na ważność zaskarżonej uchwały, naruszenia procedury planistycznej, w tym w zakresie przepisu art. 19 ust. 1 u.p.z.p.; art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej poprzez wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, określonej w § 24 ust. 1 planu; art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie na skutek błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia procedury głosowania w sprawie uchwalenia planu; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, w tym na nie wyjaśnieniu podstaw uznania za niemającego wymiaru rażącego i o istotnym wpływie na ważność zaskarżonej uchwały, naruszenia zasad i trybu sporządzania planu, jak również podstaw uznania za zgodne z prawem naruszenia prawa własności, a także uznania że działka należąca do skarżących, nawet po wytyczeniu drogi pozostanie dużą działką; art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo podstaw do wydania odmiennego rozstrzygnięcia; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie naruszenia w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności; art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących uprawnienia nabytego wcześniej i zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek sąsiadujących w sposób nierówny, a zarazem niekorzystny dla skarżących; art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie polegające na bezprawnym ograniczeniu prawa własności skarżących nieuzasadnionymi względami interesu publicznego; art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p poprzez uznanie przez Sąd, że zgodnym z prawem jest nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługującego skarżącym prawa własności; art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez uznanie za zgodną z prawem niezgodność uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; art. 19 ust. 1 u.p.z.p poprzez uznanie, że zgodnym z prawem, bowiem nie mającym wymiaru rażącego i o istotnym wpływie na ważność uchwały, jest wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy w zakresie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, określonej w § 24 ust. 1 planu; oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p przyjmując, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 roku w sprawie sygn. K 27/00, według którego to naruszenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego granic ingerencji w prawo własności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym. W przedmiotowej sprawie, do owego naruszenie prawa własności skarżących dojść ma poprzez spowodowanie zapisami planu licznych ograniczeń zabudowy działki, braku możliwości podziału pomiędzy współwłaścicieli oraz powstanie nowych obciążeń. Przez przyjęty plan właściciele przedmiotowej nieruchomości pozbawieni zostali korzyści z posiadania nienarożnej działki. Nadto podniósł, że w świetle przepisu art. 2 ustawy o drogach publicznych, projektowana droga o symbolu 6 KDD nie jest kwalifikowana jako droga publiczna, dlatego uznanie wydzielenia gruntów pod jej budowę za cel publiczny nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach.

W kwestii sprzeczności ustaleń planu ze studium, pełnomocnik skarżących powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 roku sygn. akt II SA/Kr 834/12 wykazując, że stanowi ona naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę skarżących.

Zarzucając natomiast naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 19 ust. 1 ww. ustawy, pełnomocnik podkreślił, że wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy jest rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie, nie stwierdzając naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Sąd uwzględnione.

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż wskazany przepis może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itp.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji kwestionując prawidłowość dokonanej przez ten sąd kontroli. W konsekwencji zarzut ten nie może być skuteczny, gdyż przepis te zakreśla jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w przepisach p.p.s.a. Ewentualne naruszenie przez sąd prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Natomiast ewentualnie wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż miałoby to miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji np. przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Sąd rozpatruje więc sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu udokumentowanego w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy przedstawiony przez organy planistyczne. Nie można więc zaskarżonemu wyrokowi zarzucić naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. skoro Sąd I instancji nie złamał zasad wynikających z tego przepisu tj. nie dokonał wadliwych własnych ustaleń faktycznych, pomijając materiał dowodowy wynikający ze zgromadzonej dokumentacji.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji przyjął, że nie doszło do naruszenia procedury głosowania w sprawie uchwalenia zaskarżonego planu nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie procedury głosowania w sprawie uchwalenia zaskarżonego planu (np. nie było kworum podczas głosowania zaskarżonego aktu przez radę gminy, nie przegłosowano uchwały, głosowanie odbyło się poza posiedzeniem rady gminy lub poza przyjętym porządkiem obrad itp.).

Również zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. W szczególności uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego oraz art.31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W kontekście należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

"NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08.

Jak wskazano wyżej art. 6 ustawy o planowaniu, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony sposób kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności.

Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia art.1 ust.2 pkt 7 u.p.z.p. ocenić należy jako całkowicie bezzasadny. Co więcej podkreślić należy, że art.1 ust.2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić i prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy planistyczne mają również obowiązek uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, potrzeby interesu publicznego.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Kształtowanie odpowiedniego układu komunikacyjnego (także na przyszłość w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego gminy) jest obowiązkiem gminy ujętym, jako jej zadanie własne w ramach władztwa planistycznego. Tworzenie spójnego układu komunikacyjnego zapewniającego komunikację mieszkańców w związku ze zwiększeniem się potrzeb w zakresie budownictwa mieszkalnego i poszerzeniem z tego powodu obszarów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową stanowi podstawowe zadanie planistyczne gminy. Okoliczność, że drogi są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2249/12, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania, a więc w sposób normatywny określa przeznaczenie gruntów na terenie gminy (lub jej części) niezależnie od stanu własnościowego nieruchomości.

Należy pamiętać, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W konsekwencji o ile skarżący uważają, że w wskutek uchwalenia zaskarżonego planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to mogą wystąpić ze stosownymi roszczeniami.

W pełni podzielić należy stanowisko Sądu i instancji, że nie zachodzi niezgodność zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium, a tym samym zarzut naruszenia art.9 ust.4 i art.20 ust.1 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wreszcie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art.28 ust.1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania oraz właściwości organów, każde naruszenie wywołuje skutek w postaci nieważności uchwały. Zasadą sporządzania planu z art.15 ust.2 pkt 12 u.p.z.p. jest określenie przez radę gminy w uchwalony miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy. Natomiast określenie wysokości tych stawek oraz sposób w jaki tego dokonano nie ma charakteru zasad sporządzania planu, lecz wiąże się z trybem postępowania planistycznego. W tym kontekście wprawdzie zamiana tej stawki z 20% (z upublicznionego projektu planu) na 30% (w uchwalonym przez radę gminy planie) bez ponowienia procedury wyłożenia do publicznego wglądu i przeprowadzenia publicznej dyskusji jest naruszeniem trybu postępowania, lecz nie jest to naruszenie istotne, a tylko takie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności planu (zresztą jedynie w tym zakresie). Określnie wysokości stawki procentowej należy bowiem do wyłącznej kompetencji rady gminy, nie wymaga ono uzgadniania lub opiniowania przez inne organy, a jedynym wymogiem jest by przyjęta stawka nie przekraczała 30%.

Podsumowując, w świetle powyższych rozważań, również zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a. jest całkowicie bezpodstawny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.