Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1047/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1, art. 105, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Stowarzyszenia A z siedzibą w N. kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A od decyzji Wójta Gminy K. w sprawie określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu, umorzyło postępowanie odwoławcze.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. Z. L. wystąpił do Wójta Gminy N. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości położonej w m. S. na dz. nr ewid. 344 i 345, dla inwestycji obejmującej budowę instalacji do produkcji betonu, zjazdu z drogi gminnej, posadowienia kontenera biurowo-socjalnego, zbiorników na ścieki bytowe i technologiczne wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy N. określił warunki i zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w S., gmina N. i działając poprzez swojego pełnomocnika zarzuciło decyzji naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniu organizacji społecznych, których uczestnictwo nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny, przy czym ten udział musi być uzasadniony celami statutowymi. Udział organizacji społecznych w konkretnym postępowaniu administracyjnym nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną samych stron, dlatego zdaniem organu przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. Stosownie do art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jeśli organizacja społeczna zostanie przez organ dopuszczona do udziału w postępowaniu, to zgodnie art. 31 § 3 k.p.a. uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony. Z kolei przepis art. 31 § 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami inicjacji procesowej organizacji społecznej, które muszą być spełnione łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Ponadto stwierdził, że organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Na organie natomiast spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie. Organ podkreślił, że z przekazanych akt administracyjnych organu I instancji nie wynika, aby Stowarzyszenie złożyło w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a także aby wykazało, że udział ten jest uzasadniony jego celami statutowymi oraz skonkretyzowało interes społeczny, który uzasadniałby udział w postępowaniu. W sprawie tej organ nie wydawał również postanowienia o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Po raz pierwszy organ I instancji zawiadomił Stowarzyszenie o wszczętym i toczącym się postępowaniu w dniu 20 maja 2013 r. oraz przesyłając do wiadomości przy piśmie z dnia 20 maja 2013 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez uprawnionego urbanistę. W żadnym natomiast z pism Stowarzyszenie nie wnioskowało o dopuszczenie do udziału w tym konkretnym postępowaniu, nie uzasadniało jakie cele statutowe organizacji oraz jaki interes społeczny za tym udziałem przemawia. Stowarzyszenie A z/s w S. zostało uznane przez organ I instancji za uczestnika wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Powołano się przy tym na zasady uczestnictwa stowarzyszeń ekologicznych na prawach strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej, określone w art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, póoz. 1227 ze zm.). Wskazane przepisy nie mają jednak zastosowania w niniejszym postępowaniu, ponadto nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja we wznowionym postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zdaniem organu sam fakt prowadzenia takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia nie uzasadnia odstąpienia od prawidłowego stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz nie przyznaje automatycznie temu Stowarzyszeniu prawa do uczestnictwa na prawach strony w tym ostatnim postępowaniu. Organ zauważył, że we wniosku z dnia 29 kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania, Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o uznanie za stronę ewentualnych, innych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Wójta Gminy N. w sprawie budowy przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium wskazanego wniosku nie można uznać za równoznacznego z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony w tym konkretnym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem wniosek ten jest nazbyt ogólny i nie konkretyzuje zasadności udziału Stowarzyszenia w tym właśnie postępowaniu. Dodał, że Stowarzyszeniu umożliwiono skorzystanie z możliwości przewidzianych w art. 31 k.p.a., doręczając zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z której to możliwości stowarzyszenie nie skorzystało. Stwierdził zatem, że Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Wniesienie odwołania przez osobę lub podmiot, którym nie przysługuje ten środek prawny skutkuje z kolei umorzeniem postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w S. Działając poprzez swojego pełnomocnika strona zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. naruszenie art. 8 i 9 k.pa. oraz art. 31 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieprzyznanie Stowarzyszeniu A, statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy status strony został nadany w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji poprzez podjęte czynności faktyczne i prawne w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca przede wszystkim podkreśliła, że została uznana za stronę postępowania administracyjnego w trybie art. 31 § 3 k.p.a. W odniesieniu do argumentacji organu podniosła, że pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. zwróciła się o uznanie za stronę we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Wójta Gminy N. w sprawie budowy instalacji do produkcji betonu, zjazdu z drogi, posadowienia kontenera biurowo-socjalnego, zbiorników na ścieki bytowe i technologiczne wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną. Z tych też względów mając na uwadze, iż złożony wniosek został zawężony do jednej tylko inwestycji, która jest w zainteresowaniu Stowarzyszenia, to zdaniem strony nie można uznać wniosku za ogólny. Konsekwencją nadania przymiotu strony Stowarzyszeniu było procedowanie z uwzględnieniem Stowarzyszenia i przekazywanie przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu i prowadzeniu postępowania, jak również informowanie o możliwości złożenia zarzutów do decyzji o warunkach zabudowy, zakończeniu postępowania, a w szczególności doręczenie decyzji i wskazanie możliwości złożenia odwołania. Wskazane czynności, zdaniem strony, jednoznacznie wskazują na fakt uznania Stowarzyszenia za stronę postępowania. Sytuacja, w której organ administracji nie wydał formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, ale przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał jej decyzje i postanowienia, oznacza dorozumiane wydanie postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Strona zwróciła uwagę, że jest stowarzyszeniem, które ma na celu ochronę środowiska. Z tych też względów uznane zostało za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Uznała też, że organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona środowiska, korzystają ze szczególnej legitymacji procesowej w tej materii. Mając na uwadze interes prawny osób, warunkujący legitymację skargową organizacji społecznych, wskazała, że może on składać się z bliżej niesprecyzowanego nawet kręgu osób, w szczególności zamieszkujących dany teren, z których każda może mieć interes prawny w sprawach z zakresu ochrony środowiska, realizowany przez działalność wyspecjalizowanych organizacji społecznych. Jeżeli więc działanie takiej organizacji następuje w ich interesie, nadto mieści się w ramach statutowej jej działalności, to nie sposób odmówić takiej organizacji przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło stanowiska, wedle którego wadliwe działanie organu I instancji, polegające na przyjmowaniu od Stowarzyszenia w toku postępowania wyjaśniającego jego podań zawierających merytoryczne uwagi i wnioski, udzielanie na nie przez organ odpowiedzi oraz doręczanie Stowarzyszeniu decyzji i postanowień, bez wcześniejszego wyrażenia przez ten organ w jakiejkolwiek formie stanowiska co do istnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., sankcjonowało dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych argumentów wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. przemawiającym za jego udziałem na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, nie uczyniło tego również w postępowaniu odwoławczym, bowiem odwołanie zawiera wyłącznie zarzuty merytoryczne. Kolegium nie podzieliło również wykładni art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją ekologiczną, bez badania wystąpienia przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem decyzji poddanej kontroli tut. sądu jest umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę instalacji do produkcji betonu, zjazdu z drogi gminnej, posadowienia kontenera biurowo-socjalnego, zbiorników na ścieki bytowe i technologiczne wraz z pozostałą infrastrukturą techniczną.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania (odwoławczego), bowiem nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 k.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 k.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie jako przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego organ wskazał brak legitymacji Stowarzyszenia do wniesienia odwołania z uwagi na brak udziału w postępowaniu przed organem I instancji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane co najmniej przedwcześnie.

Otóż, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Udział w danym postępowaniu organizacji społecznej na podstawie przepisów k.p.a. uwarunkowany jest dwiema przesłankami określonymi w art. 31 § 1 k.p.a. tj. jeśli udział ten jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji oraz jeśli przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ odmawia organizacji udziału w postępowaniu.

Skarżące Stowarzyszenie nie wnosiło o wszczęcie postępowania, brak jest też formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Wniosek, na który powołuje się strona skarżąca, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jak słusznie zauważył organ, nie może stanowić wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wniosek o wszczęcie postępowania lub dopuszczenie do udziału w danej sprawie nie rozciąga się bowiem na inne postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 144/09, publ. LEX nr 553296). W niniejszej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że przed organem I instancji Stowarzyszenie A traktowane było jak podmiot na prawach strony. Organ I instancji nie wydał wprawdzie przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, jednak zawiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania, ustosunkowywał się do zgłaszanych pisemnie uwag, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił Stowarzyszenie przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Doręczył następnie Stowarzyszeniu swoją decyzję i zawiadomił o przekazaniu organowi II instancji wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05 oraz z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Organizacja społeczna, którą organ faktycznie dopuścił do udziału w postępowaniu i traktował jako podmiot na prawach strony ma również prawo złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

W sytuacji braku formalnego dopuszczenia do udziału w postępowaniu i powzięcia w wątpliwość legitymacji strony na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji, musi zbadać czy odwołanie wniosła osoba posiadająca status strony w tym postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie kwestia dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie była przedmiotem ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wobec zaistnienia wątpliwości co do legitymacji strony odwołującej się, organ nie wezwał Stowarzyszenia w szczególności do przedstawienia regulaminu, który wskazywałby na cel działalności organizacji, nie ustalił też, czy spełniona została druga przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a. tj. czy za udziałem organizacji przemawia interes społeczny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze co najmniej przedwcześnie, a tym samym naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., co z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało sąd do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien przede wszystkim zbadać spełnienie przez Stowarzyszenie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., jeśli poddaje w wątpliwość legitymację strony, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

B.A.