Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 919/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Targu na uchwałę nr XXVII/267/2017 Rady Gmina Czarny Dunajec z dnia 4 października 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 28 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 w zakresie zwrotów: "tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych, w tym" oraz " , placów zabaw, boisk sportowych", § 29 ust. 4, § 29 ust. 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Nowym Targu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXVII/267/2017 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 4 października 2017 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 28 ust. 1 regulaminu oraz w § 29 ust. 3 regulaminu i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm. – dalej jako: u.c.p.), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia nakładając na właścicieli psów w § 28 ust. 1 uchwały bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na smyczy w miejscach publicznych, a psów agresywnych i niebezpiecznych dla otoczenia z założonym kagańcem;

2. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, art. 4 ust. 2 u.c.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, poprzez wprowadzenie w § 29 ust. 3 uchwały nakazu niewprowadzania psów i kotów na tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych, w tym tereny piaskownic, placów zabaw, boisk sportowych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zaznaczył na wstępie, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., z tym zastrzeżeniem, że obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem w ocenie Prokuratora, zaskarżony przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, bez uwzględnienia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, a przede wszystkim bardziej rygorystycznie niż to przewidują przepisy ustaw. Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z dyspozycją art. 77 kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W nawiązaniu do powyższego Prokurator wskazał, że w przytoczonym przepisie chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, przy czym spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem na smyczy lub w kagańcu, bowiem chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie absolutnego posłuszeństwa. Jednocześnie podkreślono, że w komentarzach do ww. przepisu podnosi się, iż prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewnić bezpieczeństwa, natomiast niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Dodatkowo zdaniem Prokuratora, trudno też wymagać od właścicieli psów używania kagańca wobec tych psów, które ze względu na swoją niewielką wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Wskazano także, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego potencjalnego zagrożenia, przy czym dodano, że środki nakazane to środki o jakich mowa w wielu ustawach, a przede wszystkim w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne.

Ponadto Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów rasy agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od innych uwarunkowań, takich jak wiek, choroba, inne cechy osobnicze, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, a nakładanie na właścicieli psów dodatkowych obowiązków musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Dlatego też zdaniem Prokuratora, postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą te zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Dodatkowo w ocenie Prokuratora, rada gminy nie była również upoważniona do wprowadzania w § 29 ust. 3 uchwały nakazu niewprowadzania psów i kotów na tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych, w tym tereny piaskownic, placów zabaw, boisk sportowych. Podniesiono bowiem, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Tym samym zdaniem Prokuratora, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. nie dawał radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Wyjaśniono przy tym, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że istotą regulacji w tym zakresie powinno być bowiem określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi.

Jednocześnie zaznaczono, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, aby przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Zwrócono bowiem uwagę, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego specyfikę i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Tym samym wskazano, że z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Stąd też zdaniem Prokuratora, kwestionowane postanowienia uchwały naruszają także art. 7 Konstytucji RP, zobowiązujący organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W tym zakresie Prokurator przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 u.c.p., w oparciu o które podniósł, że przytoczone przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego też w ocenie Prokuratora, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub części i z tego też względu kwestionowane postanowienia zaskarżonego regulaminu należało uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarny Dunajec wniosła o jej uwzględnienie w części, tj. w zakresie dotyczącym naruszenia przez Radę Gminy Czarny Dunajec norm zawartych w art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, art. 4 ust. 2 u.c.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przejawiającym się we wprowadzeniu przez organ stanowiący Gminy Czarny Dunajec w § 29 ust. 3 załącznika do uchwały Nr XXVII/267/2017 Rady Gminy Czarny Dunajec z dnia 4 października 2017 r. nakazu niewprowadzania psów i kotów na tereny przeznczone do gier i zabaw dziecięcych, w tym tereny piaskownic, placów zabaw, boisk sportowych oraz o jej oddalenie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zawarcie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie norm formułujących generalny zakaz wprowadzania zwierząt na określone tereny, stanowi w istocie przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., w związku z czym w ocenie organu, zasadne wydaje się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, poprzez stwierdzenie jej nieważności w dotkniętej wadą prawną części, tj. w odniesieniu do normy zawartej w § 29 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Ponadto ustosunkowując się do treści zarzutu sformułowanego przez Prokuratora, a dotyczącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p., poprzez przekroczenie przez Radę Gminy Czarny Dunajec granic upoważnienia ustawowego zawartego w ostatnim z przywołanych przepisów, przejawiającym się w sformułowaniu przez ten organ w normie zawartej w § 28 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy w miejscach publicznych, a psów agresywnych i niebezpiecznych dla otoczenia z założonym kagańcem, organ wskazał, że w jego ocenie nakaz uregulowany w § 28 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjaśniono bowiem, że organ stanowiący przewidział wyraźnie możliwość zwolnienia zwierzęcia ze smyczy (§ 28 ust. 1 zd. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały). Podkreślono również, że organ stanowiący, uchwalając zaskarżony akt miał na względzie zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891), w którym to Sąd ten skonstatował, iż nakładanie w uchwale rady miasta (gminy) obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Podniesiono bowiem, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Dodano przy tym, że tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Jednocześnie zaznaczono, że w § 28 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały przewidziano możliwość zwolnienia psa ze smyczy w określonego typu miejscach publicznych, wobec czego w ocenie organu, nie jest to zatem zakaz bezwzględny, stąd też właściciel (posiadacz) zwierzęcia ma możliwość uwzględnienia cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) zwierzęcia i zadecydowania o tym, iż spuści zwierzę ze smyczy w miejscu, które jest mało uczęszczane przez ludzi. Dodatkowo, z daleko idącej ostrożności, organ wskazał, iż posłużenie się zwrotem nieostrym w postaci "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi" było świadomym zabiegiem organu stanowiącego, mającym na celu dostosowanie normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym do zmieniających się realiów (w tym m.in. faktu, iż niektóre miejsca publiczne, np. w godzinach porannych są w istocie miejscami nieuczęszczanymi/mało uczęszczanymi przez ludzi). Zwrócono bowiem uwagę, że to właściciel (posiadacz) psa jest "gwarantem nadzoru" sprawowanego nad tym zwierzęciem, w związku z czym to na nim ciąży obrona nieokreślonych dóbr prawnych przed określonym źródłem niebezpieczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

Skarga została uwzględniona w zakresie wskazanym poniżej.

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego"; przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Teren gminy, o którym jest mowa ww. wskazanej podstawie prawnej koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu, przy czym w zależności od rodzaju regulacji prawodawca lokalny powinien doprecyzować w akcie prawa miejscowego atrybuty terenu/kategorie terenu, z którym wiąże określone obowiązki. Przy korzystaniu omawianego z upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się) - z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z treścią § 28 ust. 1 Kontrolowanego Regulaminu/Załącznika do uchwały "1. W miejscach publicznych psy należy wyprowadzać na smyczy, a psy agresywne i niebezpieczne dla otoczenia powinny mieć założony kaganiec. Zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, jeżeli pies nie jest niebezpieczny dla otoczenia, a posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem psa". Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt: "1. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Jednocześnie w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 28 ust. 1 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zgodnie z konstytucyjnymi wymogami hierarchicznej budowy źródeł prawa prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą. Naruszenie tej zasady przez akt prawa miejscowego stanowi w kontrolowanym przypadku rażące/istotne naruszenie prawa i wyjście poza granice upoważnienia ustawowego, gdyż to ustawodawca wyważył wartości ustanawiając taką jak przywołana a nie inną treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest więc prawotwórczym zadaniem gminy mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości kreowanie bardziej rygorystycznych wersji normatywnych tego ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu brak zróżnicowania obowiązków osób wyprowadzających psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz, że zwolnienie psa ze smyczy może nastąpić wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, jeżeli pies nie jest niebezpieczny dla otoczenia, a posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem psa - może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Systemowo wykładany przepis § 28 ust. 1 eliminuje możliwość spuszczenia psa ze smyczy w miejscach innych niż mało uczęszczane przez ludzi bez względu na uzasadnione prawem wyłączenia. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18).

Sąd nie uwzględnił w całości zarzutu skargi odnoszącego się do treści § 29 ust. 3 kontrolowanego Regulaminu. Zgodnie z treścią § 29 ust. 3 Regulaminu "Zabronione jest wprowadzanie psów i kotów na tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych, w tym tereny piaskownic, placów zabaw, boisk sportowych". Sąd wyeliminował z treści wskazanego przepisu określone w sentencji wyroku zwroty po to, aby w kontrolowanym Regulaminie pozostała treść § 29 ust. 3 w brzmieniu: "3. Zabronione jest wprowadzanie psów i kotów na tereny piaskownic". W ocenie Sądu treść przywołanego powyżej upoważnienia ustawowego w pełni upoważnia lokalny organ prawotwórczy do sformułowania obowiązku polegającego na zakazie wprowadzania psów i kotów na tereny piaskownic. Treść ta nie narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a także art. 4 ust. 2 u.c.p. Jest dla Sądu oczywiste, że treść obowiązku o jakim jest mowa w ww. upoważnieniu ustawowym może m.in. polegać na zakazie lub nakazie podejmowania pewnych działań. Co więcej zdaniem Sądu utrzymany, zaakceptowany zakaz w zakresie jak wyżej wypełnia wymogi zasady proporcjonalności, gdyż bezsprzecznie eliminuje zagrożenia i uciążliwości dla osób przebywających na terenie piaskownicy związane z potencjalnym faktem przebywania na terenie piaskownicy psów i kotów. Zasadnicza funkcja piaskownicy jaką jest umożliwienie z zasady dzieciom i towarzyszącym im osobom bawienie się w piasku i piaskiem bezsprzecznie koliduje z pobytem na tym terenie psów i kotów, gdyż nawet wymóg usuwania nieczystości z terenu wspólnego użytku tj. z piaskownicy, nie eliminuje zagrożeń jakie wynikają dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników piaskownicy z faktu podjęcia na terenie piaskownicy przez psa i kota określonych czynności fizjologicznych m.in. związanych z oddaniem kału lub moczu. Pozycja przybierana przez użytkowników piaskownicy przez potencjalne zmniejszenie dystansu odległości od psa i kota zdecydowanie umożliwia i zwiększa ryzyko ew. pogryzienia, czy podrapania użytkownika terenu piaskownicy przez kota lub psa. Zarazem Sąd wyeliminował z treści omawianego przepisu inne tereny nim wskazane nie dlatego, żeby potencjalne sformułowanie przedmiotowego zakazu wyprowadzania na nie psa czy kota nie było możliwe - lecz dlatego, że tereny te zgodnie z wymogami przyzwoitej jasnej legislacji powinny być doprecyzowane w przepisie/w przepisach w sposób nie budzący wątpliwości jakiego terenu dotyczy zakaz. Zatem kontrolowany przepis rażąco narusza art. 2 Konstytucji RP w zakresie wymogów jasnego zakresowo prawa państwa prawnego. Prawodawca lokalny dookreślił pojęcie "tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych" przez zwrot: "w tym tereny piaskownic, placów zabaw, boisk sportowych". To sformułowanie zawiera w sobie zbyt dużo niepewności co do zakresu znaczenia semantycznego (inaczej treści) kontrolowanego przepisu. Nie każde boisko sportowe jest terenem tylko przeznaczonym do gier i zabaw dziecięcych. W związku z tym, na tle przepisu przed ingerencją Sądu, bezsprzecznie sporne byłoby np. jakich boisk sportowych przedmiotowy zakaz dotyczy. Powstaje pytanie o korelacje znaczeniowe/semantyczne pomiędzy pojęciem "tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych" a pojęciem "place zabaw", czyli konkretnie chodzi o tereny, które pozostają po wyeliminowaniu z pojęcia "tereny przeznaczone do gier i zabaw dziecięcych" pojęcia "place zabaw". W ocenie Sądu określanie tych terenów może się wiązać z za dużym zakresem "pojęciowej" dyskrecjonalności organów stosujących prawo nie przystającym do państwa prawnego. Z powyższych przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 3 Regulaminu w zakresie jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd zauważa i podkreśla w tym miejscu , że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. : " § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.".

Wychodząc poza zarzuty skargi Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 2 Regulaminu zgodnie z którym: "2. Przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej jest możliwe tylko na zasadach ustalonych przez przewoźnika". Przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe, na podstawie którego organ prawotwórczy działa - nie uprawnia go w ocenie Sądu do legitymizowania i odsyłania w akcie prawa miejscowego do zasad ustalonych przez przewoźnika. Redakcja tego przepisu wręcz wymaga nadto aby przewożenie zwierząt środkami komunikacji publicznej było umożliwione wyraźnym dozwoleniem przewodnika i zasadami przez niego określonymi. W konsekwencji treść kontrolowanego przepisu znajduje się poza zakresem upoważnienia ustawowego i jako taka kwalifikuje się jako rażąca naruszająca prawo - do stwierdzenia nieważności.

Wychodząc poza zarzuty skargi Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 4 Regulaminu zgodnie z którym: "4. Wprowadzanie zwierząt do obiektów przeznaczonych do użytku publicznego, w tym placówek handlowych i usługowych jest możliwe wyłącznie, gdy zezwala na to właściciel obiektu, na zasadach przez niego określonych". W ocenie Sądu treść przepisów wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego i w swej istocie stanowi odesłanie w przedmiocie wprowadzania zwierząt do obiektów przeznaczonych do użytku publicznego, w tym placówek handlowych i usługowych wyłącznie - do aktu woli właściciela i zasad przez niego określonych. Redakcja tego przepisu wręcz wymaga aby wprowadzanie zwierząt do obiektów przeznaczonych było umożliwione wyraźnym dozwoleniem właściciela obiektu i zasadami przez niego określonymi. To swoiste odesłanie i zadeklarowanie mocy wiążącej zakazów o jakich jest mowa zostało dokonane z pominięciem refleksji, że zakazy do których organ prawotwórczy legitymizująco odsyła mogą np. potencjalnie nie czynić żadnych wyjątków podmiotowych i przedmiotowych, które wydają się być uzasadnione wymogiem zgodności zezwolenia z systemem prawa np. w przypadku psów przewodników osób niepełnosprawnych albo w odniesieniu do obiektów publicznie dostępnych służących także odpowiednio dobrostanowi zwierząt.

Wychodząc poza zarzuty skargi Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 5 kontrolowanego Regulaminu, zgodnie z którym "5. Zabronione są wszelkie zachowania mające na celu wywołanie agresji zwierzęcia, w szczególności szczucie i drażnienie zwierząt". Zgodnie z treścią art. 78 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U.2015.1094 t.j.: "Kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Z prostego porównania treści przytoczonych powyżej przepisów bezsprzecznie wynika, że w kontrolowanym zakresie treść § 29 ust. 5 w brzmieniu jak wyżej stanowi powtórzenie brzmienia art. 78 Kodeksu wykroczeń. W myśl zasad rządzących hierarchiczną budową źródeł prawa odzwierciedloną w art. 87 Konstytucji niedopuszczalne jest aby akt pod ustawowy powtarzał treść regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP: "1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Takie jak opisane powyżej naganne działania prawotwórcze prawodawcy lokalnego wprowadzają chaos do systemu źródeł i brak pewności prawnej niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), stanowiąc tym samym rażące naruszenie prawa. Jednocześnie § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz.U.2016.283 t.j. stanowi, iż "1. Ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach." - to w konsekwencji tym bardziej akt prawa miejscowego nie może w swojej regulacji powtarzać norm ustawy. Wskazane uchybienia prawu posiadające walor rażącego naruszenia prawa naruszającego konstytucyjny porządek prawny w przedmiocie hierarchii źródeł prawa - uzasadniają w ocenie Sądu wyeliminowanie kontrolowanego przepisu z obiegu prawnego przez stwierdzenie nieważności. Z powyższych ustaleń i ocen prawnych Sądu wynika, że Sąd nie uwzględnił argumentacji skarżonego organu w zakresie i z przyczyn wskazanych powyżej jako nie znajdujących oparcia w obowiązującym prawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.