Uchwała NSA, sygn. akt I GPS 1/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6305 Zwrot należności celnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 194 § 1, art. 227 § 1, art. 259 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy, przysługuje zażalenie.

TEZY

Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy, przysługuje zażalenie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Rafał Batorowicz Kazimierz Brzeziński Edward Kierejczyk Urszula Raczkiewicz (sprawozdawca) Józef Waksmundzki Janusz Zajda (współsprawozdawca) Protokolant: Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2009 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Anny Podsiadło na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej w sprawie z zażalenia K. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 955/08, w przedmiocie odrzucenia sprzeciwu od postanowienia o odmowie przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu należności celnych zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I GZ 58/09, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: "Czy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy – przysługuje zażalenie?" podjął następującą uchwałę: "Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy, przysługuje zażalenie".


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I GZ 58/09, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako: p.p.s.a.) przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wyrażone w pytaniu: "Czy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydane na podstawie art. 259 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania prawa pomocy – przysługuje zażalenie?".

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia przytoczono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2008 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w G. odmówił skarżącemu K. M. przyznania prawa pomocy. We wniosku o przyznanie tego prawa skarżący domagał się zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. Postanowienie referendarza sądowego doręczono na wskazany przez skarżącego adres do doręczeń w Polsce w dniu 12 grudnia 2008 r., a w dniu 29 grudnia tegoż roku wpłynął do Sądu pierwszej instancji sprzeciw od postanowienia nadany w urzędzie pocztowym w Kanadzie.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r. wydanym w trybie art. 16 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił sprzeciw wniesiony z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W dniu 16 lutego 2009 r. wpłynęło do Sądu pierwszej instancji pismo skarżącego, w którym domagał się zmiany postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że pismo to stanowi zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu i przekazał je do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Zdaniem składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnej, zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu.

Sąd zauważył, że postanowienie odrzucające sprzeciw od postanowienia referendarza sądowego, wydane w oparciu o art. 259 § 2 p.p.s.a., nie mieści się w katalogu postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. Ustawa procesowa nie zawiera także przepisu wskazującego wprost, iż na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie. Sąd wskazał, że nie może ujść uwadze, że w art. 259 § 3 p.p.s.a. ustawodawca posługuje się pojęciem prawomocnie odrzuconego sprzeciwu i zakładając racjonalność ustawodawcy przyjąć należałoby, że "prawomocnie odrzucony sprzeciw" oznacza sprzeciw, od którego w ustawowym terminie nie zostało wniesione zażalenie lub też wniesione zażalenie zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalone, czy też odrzucone. To założenie osłabia jednak przepis art. 260 p.p.s.a., określający skutki wniesienia sprzeciwu, "który nie został odrzucony". W przepisie tym nie ma mowy o prawomocnie odrzuconym sprzeciwie.

Skład orzekający NSA zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy dotyczące dopuszczalności zażalenia na wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a. postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu.

Według pierwszego poglądu zażalenie na omawiane postanowienie nie przysługuje, gdyż postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu nie zostało zamieszczone w katalogu postanowień, na które służy zażalenie, zawartym w art. 194 § 1 pkt 1 – 10 p.p.s.a., a ustawa procesowa nie zawiera innego przepisu przewidującego wyraźnie możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. W konsekwencji tego poglądu, zażalenia, jako niedopuszczalne, były odrzucane w oparciu o art. 58 § 1 w zw. z art. 180 p.p.s.a. i art. 197 § 2 p.p.s.a. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2005 r. o sygn. akt II FZ 712/05, z dnia 5 grudnia 2005 r. o sygn. akt II FZ 713/05 i z dnia 10 października 2005 r. o sygn. akt II FZ 606 /05.

Drugi pogląd opierał się na założeniu, że na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie i zażalenia były rozpoznawane merytorycznie, przy czym Sąd na ogół nie odnosił się w motywach orzeczeń wprost do zagadnienia ich dopuszczalności. (vide: postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2005 r. o sygn. akt II FZ 87/05, z dnia 21 grudnia 2004 r. o sygn. akt OZ 881/04, z dnia 1 czerwca 2005 r. o sygn. akt II FZ 291/05). Natomiast w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II OZ 1030/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie o odrzuceniu zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, rozważał kwestię dopuszczalności zażalenia i przyjął, że przepis art. 227 § 1 p.p.s.a. daje możliwość zaskarżenia wszelkich zarządzeń przewodniczącego lub postanowień sądu pierwszej instancji w przedmiocie kosztów sądowych, w tym postanowień sądu odrzucających sprzeciw.

Spór dotyczący dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu istnieje także w literaturze przedmiotu. Zwolennicy poglądu, iż na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje zażalenie, wywodzą go z art. 227 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest zamieszczony w dziale V "Koszty postępowania", który to w rozdziale 2 "Przepisy ogóle" zawiera unormowania odnoszące się do całego działu, a art. 259 p.p.s.a. jest umieszczony w dziale V. Taka wykładnia systemowa prezentowana jest przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 r., str. 533 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Zakamycze 2005 r., str. 617.

Odmienny pogląd prezentują T. Woś, H. Knysiak–Molczyk, M. Romańska w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r. W ocenie tych autorów, na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu sprzeciwu nie przysługuje zażalenie (podobnie S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007 r., str. 227 oraz P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006, nr 4-5, str. 24). Ani bowiem art. 194 § 1 p.p.s.a. nie wymienia postanowień o odrzuceniu sprzeciwu, ani też nie czyni tego żaden inny przepis ustawy procesowej. Według tego ostatniego opracowania, "poglądu dopuszczającego możliwość wniesienia zażalenia nie będzie można oprzeć na art. 227 § 1 p.p.s.a., jeżeli sprzeciw będzie dotyczyć postanowienia bądź zarządzenia podjętego w sprawie ustanowienia fachowego pełnomocnika. Orzeczenia w tym przedmiocie nie będą bowiem wiązać się z kosztami sądowymi, a tylko w takich sprawach art. 227 § 1 p.p.s.a. dopuszcza wnoszenie zażaleń".

W uzasadnieniu przedstawionej wątpliwości prawnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że budując tezę o dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu na art. 227 § 1 p.p.s.a., zarówno NSA w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r., jak i autorzy komentarzy nie konfrontują jej z treścią art. 260 p.p.s.a. W myśl tego przepisu w razie wniesienia sprzeciwu, który nie został odrzucony, zarządzenie lub postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega rozpoznaniu przez sąd na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przyjąć, że art. 227 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do wnoszenia zażaleń na każde postanowienie i zarządzenie sądu pierwszej instancji w przedmiocie kosztów sądowych, to zbędnym byłoby powtarzanie tego w ostatnim zdaniu art. 260 p.p.s.a.

Sąd zauważył, że art. 227 § 1 p.p.s.a. odnosi się jedynie do zarządzeń oraz postanowień w przedmiocie kosztów sądowych. Postanowieniem w przedmiocie kosztów sądowych jest niewątpliwie postanowienie wydane w oparciu o art. 260 p.p.s.a. Odmienny charakter ma natomiast postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, gdyż nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów sądowych, a jest wynikiem badania przez sąd sprzeciwu jedynie pod kątem formalnym – czy został wniesiony w terminie, czy uzupełniono jego braki i czy, w przypadku wniesienia sprzeciwu przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera uzasadnienie.

Sąd wskazał, że analizując użyte w art. 227 § 1 p.p.s.a. pojęcie "postanowienia w przedmiocie kosztów sądowych" mieć należy również na uwadze treść art. 244 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obejmuje w istocie dwie instytucje prawa pomocy: zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Sądu trudno znaleźć argumenty zaprzeczające istnieniu różnicy pomiędzy kosztami sądowymi a kosztami pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy.

Te argumenty, w ocenie składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, wskazują na istnienie szeregu wątpliwości, co do prawidłowości tezy, iż art. 227 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę do wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 259 § 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy przyznania pomocy – przysługuje zażalenie".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do przedstawionego składowi siedmiu sędziów NSA pytania, należy w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy objęte pytaniem zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art.187 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Artykuł 187 § 1 p.p.s.a. – znajdujący w sprawie zastosowanie w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., jako że możliwość uruchomienia procedury rozstrzygania wątpliwości prawnych dotyczy także zażaleń – normuje instytucję prawną stanowiącą wyjątek od zasady samodzielnego dokonywania interpretacji przepisów prawa przez skład rozpatrujący sprawę, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie wykładni zawartej w uchwale składu powiększonego.

Możliwość wdrożenia procedury przewidzianej w art. 187 § 1 p.p.s.a. jest uzależniona od wystąpienia zagadnienia prawnego budzącego "poważne wątpliwości". Za takie uznać należy wątpliwości prawne dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Dotyczyć mogą one także kwestii dopuszczalności skargi kasacyjnej (w tym przypadku zażalenia) – por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, str. 480.

Rozstrzygające znaczenie dla ustalenia, jaka istotna wątpliwość prawna została przedstawiona do wyjaśnienia, ma sentencja postanowienia składu orzekającego o wystąpieniu o wyjaśnienie wątpliwości prawnej. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r., OPS 5/02, ONSA 2003, nr 1, poz. 5).

W literaturze wskazuje się, że podstawą do przyjęcia, iż wystąpiła przesłanka z art.187 § 1 p.p.s.a. będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004 r., nr 2, str. 31).

Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie przedstawione w niniejszej sprawie w pytaniu składu orzekającego powoduje rozbieżności w orzecznictwie. Przykładowo, zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu uznano za niedopuszczalne w następujących postanowieniach NSA: z dnia 10 października 2005 r. o sygn. akt II FZ 606/05, z dnia 5 grudnia 2005 r. o sygn. akt II FZ 713/05, z dnia 14 listopada 2005 r. o sygn. akt II FZ 712/05, z dnia 25 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II FZ 118/07. W uzasadnieniu tych postanowień stwierdzano, że zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu nie przysługuje, gdyż art. 194 § 1 p.p.s.a. stwierdza, że zażalenie na postanowienie przysługuje, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi oraz w przypadkach wymienionych w art. 194 § 1 pkt. 1 – 10 p.p.s.a., a żadna z tych sytuacji nie zachodziła.

W innych analogicznych sprawach ten sam Sąd rozpoznawał merytorycznie zażalenie, nie rozważając kwestii jego dopuszczalności (postanowienia NSA: z dnia 21 grudnia 2004 r. o sygn. akt OZ 881/04, z dnia 23 marca 2005 r. o sygn. akt II FZ 87/05, z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II FZ 129/08). Natomiast w postanowieniach: z dnia 29 lipca 2005 r. o sygn. akt II OZ 655/05, z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt II OZ 1030/06, z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OZ 204/08 NSA zajmował się kwestią dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu upatrując przesłanki dopuszczalności w art. 227 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniach tych orzeczeń podkreślano, że art. 227 § 1 p.p.s.a. zamieszczony jest w przepisach ogólnych rozdziału ustawy regulującego koszty sądowe, zaś stosownie do art. 259 § 1 p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego, dotyczących wyłącznie prawa pomocy, które zostało uregulowane w rozdziale zatytułowanym "Zwolnienie od kosztów sądowych".

Wskazując na powyższe rozbieżności w orzecznictwie stwierdzić należy, że warunek określony w art. 15 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. uzasadniający wystąpienie o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego został spełniony.

Przystępując do rozważenia przedstawionego zagadnienia prawnego dotyczącego dopuszczalności wniesienia zażalenia na wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a. postanowienie sądu o odrzuceniu sprzeciwu, wskazać należy, że instytucja sprzeciwu wprowadzona została do procedury sądowoadministracyjnej w związku z instytucją referendarzy sądowych, których ustawa procesowa upoważniła do wykonywania czynności w zakresie prawa pomocy, w tym także do niektórych czynności o charakterze orzeczniczym, wymienionych w art. 258 § 2 pkt 6 – 8 p.p.s.a. W ramach tych ostatnich czynności referendarz sądowy może być upoważniony do wydawania na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu (odmowie przyznania) prawa pomocy.

Od zarządzeń i postanowień, o których mowa wyżej, wydanych przez referendarza, służy stronie sprzeciw. Sprzeciw jest niedewolutywnym środkiem zaskarżenia, a niekiedy określa się, że jego charakter jest anulacyjny, bowiem skutek sprzeciwu jest taki, że sprawa podlega rozpoznaniu od początku w trybie art. 16 § 2 p.p.s.a. przez ten sam wojewódzki sąd administracyjny, w którym orzekał referendarz, sam zaś sprzeciw nie jest rozpoznawany.

Nie jest to jednak jedyny wariant procesowej konstrukcji pierwotnego rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa pomocy na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w którym sprawa ma się toczyć lub już się toczy. Możliwość wydawania w tych sprawach postanowień przez referendarza nie wyklucza więc orzekania przez sąd w trybie art. 16 § 2 p.p.s.a. z pominięciem referendarza.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że unormowanie zawarte w art. 260 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozpoznania przez sąd wniosku o przyznanie prawa pomocy nie tylko w związku ze skutecznie wniesionym sprzeciwem, ale także wtedy, gdy chodzi o pierwotne rozpoznanie wniosku. Niekiedy bowiem w zależności od sytuacji organizacyjnej i etatowej w poszczególnych wojewódzkich sądach administracyjnych wniosek o przyznanie prawa pomocy rozpoznawany jest z pominięciem czynności referendarza przez sąd w składzie jednoosobowym i od takiego postanowienia służy już nie sprzeciw, ale zażalenie do NSA.

Analizując te rozwiązania należy zauważyć, że w wariancie "z referendarzem" sprawa prawa pomocy może być wprawdzie rozpatrywana trzykrotnie, ale na dwóch procesowych poziomach (w dwóch sądowych instancjach) i porównując ten wariant z wariantem "bez referendarza", który także obejmuje możliwość rozpoznania sprawy w dwóch sądowych instancjach uznać należy, że procesowa ochrona strony jest co do zasady na takim samym poziomie. W obydwu wariantach stronie przysługują środki zaskarżenia i choć środki te różnią się od siebie na poziomie początkowym, to te różnice nie mają znaczenia z punktu widzenia procesowych uprawnień w tym sensie, że każdy z nich skutecznie wniesiony powoduje ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji każdy wniosek może być merytorycznie rozpoznany w dwóch sądowych instancjach.

Należy jednak podkreślić, że ani od woli strony, ani od okoliczności faktycznych czy prawnych sprawy, a wyłącznie od uwarunkowań organizacyjnych sądu zależy to, czy pierwotnie wniosek będzie rozstrzygnięty postanowieniem wydanym przez referendarza, czy sąd.

W świetle powyższego uprawnione wydaje się być założenie, że racjonalny ustawodawca nie zróżnicował poziomu ochrony procesowej podmiotu ubiegającego się o przyznanie prawa pomocy w zależności od tego, jaki tryb rozpatrywania sprawy (z udziałem referendarza czy bez) został praktycznie przyjęty i jaki środek (sprzeciw czy zażalenie) od pierwotnego postanowienia służy stronie.

Jakkolwiek posługiwanie się w procesie wykładni prawa zasadą racjonalnego ustawodawcy nie powinno być absolutyzowane, bo niekiedy możemy mieć do czynienia ze zwyczajnym legislacyjnym błędem, to jednak w rozważanej sprawie wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej powinno opierać się na założeniu racjonalnego ustawodawcy. Pogląd przeciwny prowadzić mógłby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jeśli zważyć, że strona nie ma wpływu na wybór trybu rozpatrywania jej wniosku pomocowego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 33; wyrok z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 34) zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynika więc obowiązek równego traktowania obywateli będących w takim samym położeniu – a tak należy traktować wnioskodawców prawa pomocy. Obowiązek ten dotyczy także równego dostępu do środków zaskarżenia.

Odnosząc konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, związaną w tym przypadku z zasadą sprawiedliwości proceduralnej, do kwestii uprawnień procesowych strony w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy, należy uznać, że z punktu widzenia wspomnianych zasad konstytucyjnych wywodzonych z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji brak jest jakichkolwiek przesłanek do różnicowania tych uprawnień w zależności od tego, czy sprawę merytorycznie rozpoznawał pierwotnie referendarz, czy sąd w trybie art. 16 § 2 p.p.s.a.

Inaczej mówiąc, brak jest podstaw do uznania, że ustawodawca w sposób zamierzony zrezygnował z możliwości zaskarżenia postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu, gdyż byłoby to równoznaczne z akceptacją dyskryminacji strony, której sprawę o prawo pomocy pierwotnie rozpatrywał referendarz, względem sprawy analogicznej, rozpoznanej pierwotnie przez sąd w składzie jednego sędziego. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że intencją ustawodawcy było zapewnienie stronom ochrony procesowej na takim samym poziomie, gdyż ich sytuacja faktyczna nie różni się w takim sensie, by generować różnicowanie procesowych uprawnień.

Kontynuując te porównawcze rozważania należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, wobec wyraźnego brzmienia art. 194 § 1 pkt 8 p.p.s.a., że na postanowienie o odrzuceniu zażalenia od pierwotnego postanowienia sądu w sprawie prawa pomocy służy zażalenie.

Sytuacja nie jest jednak tak oczywista, gdy chodzi o odpowiedź na pytanie, czy zażalenie służy także na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu wydane na podstawie art. 259 § 2 p.p.s.a. Jest poza sporem, że zawarte w art. 194 § 1 p.p.s.a. taksatywne wyliczenie rodzajów postanowień, od których służy zażalenie nie wymienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu. Należy jednak zauważyć, że wyliczenie to nie jest kompletne, bowiem art. 194 § 1 p.p.s.a. stanowi, że zażalenie przysługuje przede wszystkim na postanowienia wojewódzkiego sadu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a zamieszczony w tym przepisie katalog postanowień ma charakter uzupełniający. Brak jest natomiast przepisu, który analogicznie jak art. 194 § 1 pkt 8 p.p.s.a., stwierdzałby expressis verbis, iż na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu służy zażalenie.

Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera natomiast normę o charakterze ogólnym, dotyczącą zaskarżania zarządzeń i postanowień w przedmiocie kosztów sądowych, zamieszczoną w art. 227 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że zażalenie przysługuje na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów jest to przepis na tyle pojemny, że obejmuje swą hipotezą postanowienia i zarządzenia podejmowane w ramach materii dotyczącej kosztów sądowych, a więc także dotyczy dopuszczalności zażalenia na postanowienie sądu w przedmiocie odrzucenia sprzeciwu od postanowienia referendarza. Jakkolwiek, co podnosi Sąd przedstawiający zagadnienie prawne, postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu jest wynikiem badania przez sąd sprzeciwu pod kątem formalnym a nie merytorycznym, to jednak okoliczność ta jest w tym przypadku bez znaczenia, gdyż omawiane postanowienie nie przestaje być "postanowieniem w przedmiocie kosztów sądowych". Spełniona została także przesłanka druga – strona nie składała środka odwoławczego co do istoty sprawy.

Pogląd upatrujący w omawianym przepisie podstawę prawną dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu doznaje wsparcia w unormowaniu zawartym w art. 259 § 3 p.p.s.a. stanowiącym, iż w przypadku niewniesienia sprzeciwu bądź prawomocnego jego odrzucenia postanowienia referendarza uzyskują moc prawomocnych orzeczeń sądu. Przepis ten w sposób pośredni potwierdza, że od postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu przysługuje środek zaskarżenia, bo gdyby było inaczej, to sam fakt odrzucenia sprzeciwu bez oczekiwania na prawomocność postanowienia powodowałby skutki przepisem tym objęte i podkreślanie, że chodzi o postanowienie prawomocne nie miałoby sensu. Nie stanowi przeszkody do takiego rozumienia art. 259 § 3 p.p.s.a. treść art. 260 p.p.s.a., w którym nie użyto sformułowania "prawomocnie". Należy bowiem zauważyć, że art. 259 § 3 p.p.s.a. normuje skutki prawne związane z brakiem sprzeciwu bądź jego nieskutecznym wniesieniem, natomiast art. 260 p.p.s.a. przeciwnie – konsekwencje prawne sprzeciwu wniesionego skutecznie – stąd też nie było konieczne powtarzanie, że chodzi o sprzeciw nieodrzucony "prawomocnie".

Uznać należy, że również wykładnia wewnątrzsystemowa pozwala na przyjęcie, że omawiany art. 227 § 1 p.p.s.a. odnosi się także do zażaleń na postanowienia o odrzuceniu sprzeciwu. Artykuł 227 § 1 p.p.s.a. znajduje się w rozdziale 2 dotyczącym kosztów sądowych, zaś postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu niewątpliwie dotyczy kosztów sądowych i jest uregulowane w rozdziale 3, normującym od tych kosztów zwolnienia. Nie wydaje się także, by istniały przeszkody do zastosowania omawianego przepisu w przypadku, gdy odrzucony sprzeciw dotyczył prawa pomocy w postaci ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, skoro także problematyka ustanowienia takiego pełnomocnika została objęta rozdziałem poświęconym zwolnieniom od kosztów sądowych.

Dodać należy również, że przedstawiona wyżej argumentacja przemawiająca za opowiedzeniem się po stronie tych kierunków rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które upatrują w art. 227 § 1 p.p.s.a. przepis dopuszczający zażalenie na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu uwzględnia nakaz prokonstytucyjnej wykładni ustawy zwykłej. Chodzi tu zarówno o zgodność z zasadą równości wobec prawa zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji, z zasadą sprawiedliwości proceduralnej wywodzoną z art. 2 Konstytucji, a także i zasadą prawa do dwuinstancyjnego sądowego postępowania z art. 176 Konstytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 2 p.p.s.a. podjął uchwałę, jak w sentencji.