Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1002/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 1,art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 1 § 1 i art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D (...)sp. z o.o. w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5075/21 w sprawie ze skargi D (...)sp. z o.o. w R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia (...) września 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5075/21 w sprawie ze skargi D (...) sp. z o.o. w R. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie z dnia (...) września 2021 r. bez numeru w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej odrzucił skargę; oraz zwrócił wpis sądowego od skargi

Spółka z o.o. (...)z siedzibą w R. wystąpiła ze skargą na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej: PFR) z (...) września 2021 r. zatytułowane "Odpowiedź na zgłoszenie", podtrzymujące stanowisko zajęte przez PFR w piśmie (decyzji) z (...) czerwca 2021 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej.

W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd przychylił się do jednolicie prezentowanego dotychczas stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, podejmowanie "decyzji" przez PFR w przedmiocie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego

W skardze kasacyjnej D. (...) sp. z o.o. w R. zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Ze względu na skomplikowany charakter sprawy wniósł o skierowanie skargi kasacyjnej na rozprawę.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieprawidłowe odrzucenie zaskarżonym postanowieniem wniesionej przez Skarżącego skargi z uwagi na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości Sądów administracyjnych i z tego względu wniesiona przez Skarżącego skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa sprawa należy do

właściwości Sądów administracyjnych, a tym samym wniesiona przez Skarżącego skarga jest w pełni dopuszczalna oraz brak było i w dalszym ciągu brak jest podstaw do odrzucenia tejże skargi. Opisane wyżej uchybienie nie tylko mogło mieć, lecz w ocenie Skarżącego rzeczywiście miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ skutkowało ono niesłusznym odrzuceniem zaskarżonym postanowieniem wniesionej przez Skarżącego skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie powinien był odrzucać skargi Skarżącego, lecz merytorycznie rozpoznać sprawę zainicjowaną wniesioną przez Skarżącego skargą i rozstrzygnąć ją wyrokiem;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez nieprawidłowe odrzucenie zaskarżonym postanowieniem wniesionej przez Skarżącego skargi na skierowane do Skarżącego pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej będzie używany skrot: PFR) 2 dnia 2021-09-23 (zatytułowane ODPOWIEDŹ NA ZGŁOSZENIE) podtrzymujące skierowaną do Skarżącego Decyzję PFR w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu Subwencji Finansowej z dnia 2021-06-(...) i uznające za niezasadne Zgłoszenie Skarżącego dotyczące wysokości Subwencji Finansowej podlegającej zwrotowi, ktora została wskazana przez PFR w ww. Decyzji (dot. Wniosku Skarżącego nr (...)), na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ww. rozstrzygnięcie PFR nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w konsekwencji skarga Skarżącego jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, podczas gdy w rzeczywistości zaskarżone przez Skarżącego rozstrzygnięcie PFR podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., względnie na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., oraz w konsekwencji wniesiona przez Skarżącego skarga jest w pełni dopuszczalna oraz brak było i w dalszym ciągu brak jest podstaw do odrzucenia tejże skargi, natomiast wydając zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie w konsekwencji niesłusznie nie dokonał również kontroli legalności zaskarżonego przez Skarżącego rozstrzygnięcia PFR. Omawiane uchybienie nie tylko mogło mieć, lecz zdaniem Skarżącego rzeczywiście miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ skutkowało ono nieprawidłowym odrzuceniem wniesionej przez Skarżącego skargi, podczas gdy Sąd I instancji nie powinien był odrzucać tejże skargi, lecz merytorycznie rozpoznać sprawę zainicjowaną tą skargą (dokonać prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia PFR) i rozstrzygnąć ją

wyrokiem;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2 pkt 1, art. 21a ust. 1, art. 21a ust. 2, art. 21a ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2019 r. poz. 1572 ze zm.; dalej: ustawa o SIR), § 2 ust. 7 oraz § 6 ust. 4 Regulaminu ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (dalej: Regulamin), § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 w. sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" oraz art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jednolity; Dz. U. 2020 r., poz. 735 ze zm.) - polegające na niesłusznym niezastosowaniu przez Sąd I instancji ww. przepisów, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym odrzuceniem skargi Skarżącego z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa rzekomo nie należy do właściwości Sądów administracyjnych, podczas gdy ww. przepisy, których WSA w Warszawie niesłusznie nie zastosował niezbicie potwierdzają, że rozstrzygnięcie PFR zaskarżone w skardze przez Skarżącego podlega kontroli sądowoadministracyjnej (w tym m.in. dobitnie potwierdzają władczy charakter działania PFR), a tym samym potwierdzają właściwość Sądów administracyjnych w niniejszej sprawie oraz brak podstaw do odrzucenia skargi Skarżącego;

4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ustawy SIR - polegającą na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że ww. przepis rzekomo potwierdza brak władczego charakteru działania PFR, podczas gdy w rzeczywistości wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji w żaden sposób ww. przepis nie potwierdza braku władczego działania PFR oraz ww. przepis - wbrew temu, co uczynił Sąd I instancji - nie znajduje zastosowania dla celów ustalenia dopuszczalności skargi wniesionej przez Skarżącego w przedmiotowej sprawie;

5) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 1 ust. 2 oraz § 14 ust. 1-3 Regulaminu - polegającą na błędnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że postanowienia Regulaminu, w tym zawarta w § 1 ust. 2 Regulaminu definicja decyzji oraz uregulowane w Regulaminie procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć PFR przesądzają, że rozstrzygnięcie PFR zaskarżone w skardze Skarżącego rzekomo nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w konsekwencji skarga ta podlega odrzuceniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych postanowień prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków, a mianowicie, że postanowienia Regulaminu, w tym zawarta w § 1 ust. 2 Regulaminu definicja decyzji oraz uregulowane w Regulaminie procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć PFR w żaden sposób nie podważają tego, że rozstrzygnięcie PFR zaskarżone w skardze Skarżącego podlega kontroli sądowoadministracyjnej i w konsekwencji brak było i w dalszym ciągu brak jest podstaw do odrzucenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie, która powinna zostać

merytorycznie rozpoznana i rozstrzygnięta wyrokiem, oraz postanowienia Regulaminu ustalonego przez PFR nie mogą zmieniać wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa faktu podlegania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego w skardze rozstrzygnięcia PFR;

6) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieprawidłowe odrzucenie zaskarżonym postanowieniem wniesionej przez Skarżącego skargi, pomimo że Sąd I instancji nie odniósł się nawet w żaden sposób do zawartej w tejże skardze szczegółowej argumentacji Skarżącego odnośnie dopuszczalności tejże skargi oraz właściwości Sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie (szczegółową argumentację w omawianym zakresie, w tym m.in. z powołaniem się na orzecznictwo Sądów administracyjnych Skarżący zawarł w początkowej części uzasadnienia swojej skargi zatytułowanej; Uzasadnienie odnośnie kwestii dopuszczalność skargi). Opisane wyżej uchybienie mogło mieć - a w ocenie Skarżącego nawet rzeczywiście miało-istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ skoro Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie, choć nie ustosunkował się nawet w żaden sposob do omawianej szczegółowej argumentacji Skarżącego odnośnie dopuszczalności skargi oraz właściwości Sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, to tym samym już choćby z tej tylko przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Warszawie należy uznać za co najmniej przedwczesne, a nadto nieprawidłowe, jako że omawiana argumentacja Skarżącego potwierdza - w ocenie Spółki - dopuszczalność wniesionej przez nią skargi oraz właściwość Sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie;

7) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. - polegającą na błędnym przyjęciu w zaskarżonym postanowieniu, że rozstrzygnięcie PFR zaskarżone w skardze przez Skarżącego nie oznacza, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do zupełnie odmiennego wniosku, a mianowicie, że omawiane rozstrzygnięcie PFR oznacza, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., a tym samym brak podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez Skarżącego;

8) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1, art. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP- polegające na nieprawidłowym wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem ww. przepisów Konstytucji RP będącej najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, której postanowienia stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (co nie ma miejsca w omawianym przypadku), które to postanowienia

Konstytucji RP Sąd I instancji powinien był zastosować w niniejszej sprawie i w takim przypadku WSA w Warszawie zapewne nie odrzuciłby skargi Skarżącego, lecz merytorycznie rozpoznałby sprawę zainicjowaną wniesioną przez Skarżącego skargą i rozstrzygnął ją wyrokiem, natomiast zaskarżone postanowienie odrzucające skargę w istocie niesłusznie pozbawia Skarżącego konstytucyjnego prawa do Sądu wynikającego z powołanego wyżej art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

9) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 232 § 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez zawarcie w punkcie 2. zaskarżonego postanowienia rozstrzygnięcia o zwrocie Skarżącemu kwoty 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarga wniesiona przez Skarżącego podlega odrzuceniu, podczas gdy w rzeczywistości brak było i w dalszym ciągu brak jest podstaw do odrzucenia wniesionej przez Skarżącego skargi, a tym samym do wydania rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2. zaskarżonego postanowienia, co zrazem potwierdza, że opisane wyżej uchybienie mogło mieć (a nawet rzeczywiście miało) istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas nie zostałoby wydane omawiane rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma dokonanie oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone pismo PFR nie należy do rozstrzygnięć objętych kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).

Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).

Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienie NSA z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się w bowiem zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (dalej SIR).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, przyjmujących w imieniu PFR Wnioski i Odwołania, przekazujących Beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji Finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących Beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem Subwencji Finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu Finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta Wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa Subwencji Finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość Subwencji Finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez Beneficjenta Umowy Subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie Subwencji Finansowej

- przy czym pełna treść projektu Umowy Subwencji Finansowej jest generowana i przedstawiana Beneficjentowi przez Bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez Beneficjenta Warunków Programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości , jest uzależnione od spełnienia przez Beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że Decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (I) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a.

W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżacej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.