Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2520/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 3 grudnia 2009 r. wystąpił do Wojewody Świętokrzyskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla "Budowy drogi ekspresowej S-7, na odcinku Granica województw mazowieckiego/świętokrzyskiego – Węzeł drogowo-kolejowy w Skarżysku Kamienna". Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] uzgodnił realizację i określił następujące warunki realizacji ww. przedsięwzięcia.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4, art. 11b, art. 11d, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 11j, art. 12, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1-3, art. 20a, art. 20b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej "specustawa" oraz art. 104 k.p.a. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej S-7 na odcinku: granica województwa mazowieckiego/świętokrzyskiego – węzeł drogowo-kolejowy w Skarżysku-Kamiennej wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy wniosek został złożony po uzyskaniu przez inwestora opinii: Zarządu Województwa Świętokrzyskiego – uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., Zarządu Powiatu Skarżyskiego – uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. oraz Prezydenta Miasta Skarżysko – Kamienna – pismo z dnia 15 września 2009 r. Do wniosku inwestor dołączył zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy: mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości w skali 1:1000, 1:2000 i 1:5000 wraz z wykazami zmian gruntowych, cztery egzemplarze projektu budowlanego, opinię Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach – z dnia 28 lipca 2009 r., opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 8 października 2009 r., opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu – z dnia 14 października 2009 r., opinię Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – z dnia 16 września 2009 r. Nadto przedłożył wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, tj. w myśl ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo kolejowego w Skarżysku – Kamiennej". Stosownie do ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 listopada 2009 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewoda wskazał, że niektóre rozwiązania projektowe zawarte we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej różniły się od ustaleń określonych w decyzji z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestor zgodnie z art. 88 ust. 2 w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) dołączył raport oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia opracowany w styczniu 2010 r. przez [...] Sp. z o.o. z W. Dlatego też przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji rogowej (art. 11a ust. 4 specustawy). Stosownie do art. 89 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), pismem z dnia 20 stycznia 2010 r., skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach, organ wniósł o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako część procedury ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach prowadzący postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zwrócił się do inwestora o uszczegółowienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie: charakterystyki przedsięwzięcia, oddziaływania na: powietrze atmosferyczne, na klimat akustyczny, środowisko przyrodnicze oraz gospodarkę wodno-ściekową. Inwestor pismami: z dnia 10 marca 2010 r., z dnia 29 marca 2010 r., oraz z dnia 13 kwietnia 2010 r., uzupełnił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o wymaganą dokumentację.

Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...]., dopuścił to stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach wystąpił pismem z dnia 13 kwietnia 2010 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach o wydanie opinii na temat wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., PWIS w Kielcach zaopiniował pozytywnie realizację przedsięwzięcia i określił warunki, które zostały uwzględnione. Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r., określił warunki i uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego podtrzymując część warunków, które zostały określone w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Pozostałe warunki zmienił głównie w związku ze zmianą długości i lokalizacji ekranów akustycznych, rozwiązań w zakresie odwodnienia drogi, obiektów mających pełnić funkcję przejść dla zwierząt, projektowanych nasadzeń, ochrony zieleni nieprzeznaczonej do wycięcia znajdującej się obrębie pasa roboczego, ilości zieleni przeznaczonej do wycinki oraz działań dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynikają one z przyjętych rozwiązań projektowych i wskazań w raporcie dotyczącym oddziaływania na środowisko przyrodnicze.

Wojewoda wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany, stanowiący załącznik Nr 4 do decyzji, jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz jest zgodny z wymogami ochrony środowiska, co stwierdzono po sprawdzeniu: zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, wykonania i sprawdzenia projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz wymagane zaświadczenia wydane przez izbę samorządu zawodowego o przynależności do tej izby, zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Kielcach z dnia [...] lipca 2010 r., w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedsięwzięcia drogowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, interes ekonomiczny i gospodarczy.

Stowarzyszenie [...], wniosło odwołanie od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., domagając się jej uchylenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowy projekt jest zgodny z decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Warunki realizacji inwestycji, objętej zatwierdzonym projektem budowlanym, zostały uzgodnione w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonej wydaniem przez RDOŚ postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister Infrastruktury stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo Budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożonych dokumentów Wojewoda Świętokrzyski, zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń, wywieszonych na tablicy ogłoszeń urzędu wojewódzkiego oraz na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów gmin i stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające wywieszenie obwieszczeń: na tablicy ogłoszeń Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Skarżysko-Kamienna w dniach od 25 stycznia do 8 lutego 2010 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie. Ponadto obwieszczenie zostało zamieszczone w prasie lokalnej "Tygodnik Skarżyski" z dni 25-31 stycznia 2010 r. W przedmiotowych obwieszczeniach organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, w którym strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

Minister podkreślił, że we wniosku z dnia 3 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wnioskodawca złożył na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wniosek o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W związku z powyższym postępowaniem, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia do czasu uzgodnienia przez właściwy organ warunków jego realizacji. W toku postępowania w przedmiocie ponownego dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wpłynęły pisma z zastrzeżeniami i wnioskami dotyczącymi planowanej inwestycji: m.in. Stowarzyszenia [...] z dnia 20 maja 2010 r. oraz Stowarzyszenia [...] z dnia 24 maja 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., biorąc pod uwagę pozytywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach, uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, obszernie odnosząc się w jego uzasadnieniu do uwag i wniosków zgłoszonych w wyniku udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem Ministra, kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. W ramach przedsięwzięcia przewiduje się budowę dwóch jezdni drogi ekspresowej po nowym śladzie i budowę dwóch węzłów drogowych częściowo bezkolizyjnych typu WB, w ciągu których zostaną zbudowane dwa wiadukty (WD-20 i WD-23). Ponadto zaplanowano przebudowę dróg powiatowych i gminnych kolidujących z drogą ekspresową S-7, przebudowę istniejących odcinków drogi krajowej Nr 7 w celu włączenia ich do projektowanych węzłów Skarżysko-Centrum – ul. Krakowska i Skarżysko-Centrum – ul. Warszawska, budowę dróg dojazdowych równoległych do drogi ekspresowej S-7, budowę chodników w ciągu drogi gminnej oraz w ciągu ul. Paryskiej i ul. Krakowskiej, budowę chodników wraz ze ścieżką rowerową w ciągu ul. Łąkowej i ul. Krakowskiej, budowę wiaduktów w miejscach skrzyżowań drogi ekspresowej S-7 z siecią dróg publicznych (WD-22 i WD-24), budowę dwóch przejazdów gospodarczych (PG-21 i PG-22A), budowę mostów w miejscach przekroczeń drogi ekspresowej S-7 przez rzekę Oleśnicę, budowę mostu drogowego nad szlakiem migracji zwierząt (MD-21A), budowę przepustów w miejscach kolizji drogi z istniejącą siecią rowów melioracyjnych oraz przepustów odwadniających, budowę systemu odwodnienia drogi, budowę oświetlenia drogi w rejonie węzłów drogowych, budowę urządzeń bezpieczeństwa ruchu, budowę zjazdów indywidualnych i technologicznych, budowę urządzeń ochrony środowiska (w tym m.in. sześć przepustów pełniących rolę przejść dla płazów i małych zwierząt oraz przejście dolne dla zwierząt dużych i średnich), oraz przebudowę istniejącej infrastruktury technicznej, rozbiórkę kolidujących obiektów budowlanych, wycinkę starych, adaptację i nasadzenia nowych drzew, przełożenie szlaków turystycznych.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Stowarzyszenie [...]t, Minister Infrastruktury uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jako nietrafny ocenił zarzut skarżącej, iż decyzja narusza wymagania art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczególnego odniesienia się do kluczowych ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wskazuje jedynie, iż uzasadnienie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zawierać informacje o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zamieszczono informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu RDOŚ. W pkt 2 (ppkty od 2.1 do 2.4) sentencji zaskarżonej decyzji przedstawiono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, w tym odniesiono się do uwarunkowań przyrodniczych, ochrony przed hałasem, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, ochrony powietrza atmosferycznego oraz ochrony walorów przyrodniczych. Ponadto w ppkcie 2.3 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązano inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę Świętokrzyskiego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przez RDOŚ w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W szczególności organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek podjęcia działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz obowiązek ustanowienia nadzoru przyrodniczego. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski, w celu oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zobowiązał inwestora do wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Jako niezasadny oceniono również zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie [...], gdyż w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej w sposób prawidłowy gromadziły i rozpatrywały cały zebrany materiał dowodowy. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wynika, że organ ten przekazał do RDOŚ uwagi i wnioski, Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...], które wpłynęły na etapie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Natomiast z zaskarżonego postanowienia RDOŚ wynika, iż organ ten rozpatrzył ww. wnioski, po uprzednim wezwaniu inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zawartych w nich uwag i zastrzeżeń, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia na stronach 17-26. Należy zaznaczyć, iż nieprzychylenie się organu do stanowiska skarżącego Stowarzyszenia nie jest równoznaczne z jego nierozpatrzeniem.

Zdaniem organu II instancji pozostałe zarzuty podniesione przez skarżące Stowarzyszenie w odwołaniu stanowiły w głównej mierze powtórzenie wniosków i uwag zgłoszonych przez nie w trakcie postępowania o wydanie zaskarżonego postanowienia, do których RDOŚ odniósł się na stronach 19-26 wydanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu analizowanego postanowienia organ przedstawił swoje stanowisko odnośnie zasadności budowy przedmiotowego przedsięwzięcia oraz pozostałych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w wyniku udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie organu budowa dodatkowego przejścia dla dużych zwierząt, o który wnioskowało odwołujące się Stowarzyszenie, jest nieuzasadniona z uwagi na położenie przedmiotowego korytarza ekologicznego poza terenem objętym planowaną inwestycją. Ponadto, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stronie 19, w ramach modernizacji trasy S-7 realizowanej na terenie województwa świętokrzyskiego i mazowieckiego projektowana jest budowa dwóch przejść dla dużych zwierząt: jedno nad drogą oraz drugie pod drogą w odległości ok. 1 km od rzeki Oleśnicy, usytuowanych ok. 1 km od siebie. Co więcej, według ustaleń RDOŚ, omawiany korytarz migracyjny jest zlokalizowany w pewnej odległości od węzła, a jego granica znajduje się na terenie przyległym do granicy lasu. Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko organu, oparte o opinie dotyczące planowanego usytuowania dwóch przejść dla dużych zwierząt w niewielkim oddaleniu oraz oddalenia korytarza ekologicznego od planowanego węzła, Minister Infrastruktury podzielił argumenty przedstawione przez RDOŚ.

Odnosząc się do zarzutu oddziaływania projektowanego węzła na faunę przez jego oświetlenie wyjaśnił, iż obowiązek jego oświetlenia nakładają przepisy § 109 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), natomiast obowiązek używania świateł przez kierujących pojazdami wynika w szczególności z art. 51 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W odniesieniu do postulowanej przez odwołujących się konieczności dokonania w ramach przedmiotowego postępowania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar Natura 2000, organ stwierdził, iż ocena taka jest dokonywana w przypadku zajęcia pod planowaną inwestycję siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków chronionych, które znajdują się w obszarze Natura 2000. Z uwagi na realizację planowanego przedsięwzięcia na terenie obejmującym siedliska przyrodnicze znajdujące się poza obszarem Natura 2000 oceny takowej nie dokonywano. Jednakże, w punkcie 11.6 sentencji postanowienia z dnia 2 lipca 2010 r. wskazane zostały wymagania mające na celu minimalizację negatywnego oddziaływania inwestycji na chronione gatunki motyli (przeplatka aurinia, modraszek telejus i modraszek alkon), poprzez redukcję ryzyka zabicia tych okazów oraz zapobieżenie zmniejszeniu areału ich siedlisk. W punkcie 11.10 postanowienia zamieszczono zalecenie dokonania analizy porealizacyjnej, której zadaniem jest ocena skuteczności podjętych działań. W świetle powyższych ustaleń nie doszło do naruszenia zasady ostrożności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła, o których mowa w art. 172 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

W ocenie organu odwoławczego, obowiązek podjęcia wskazanych przez RDOŚ działań mających na celu ochronę ww. gatunków motyli posłuży jednocześnie odtworzeniu siedlisk wskazanych przez skarżących gatunków ptaków, jednakże występowania gniazd tych osobników na omawianym obszarze nie stwierdzono.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez RDOŚ wobec podniesionego przez skarżących zarzutu dotyczącego niezamieszczenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu rozwiązań alternatywnych. W omawianym postanowieniu, na stronie 25 uzasadnienia organ wskazał, iż analiza wariantów alternatywnych przebiegu drogi dokonywana jest na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie ocenia się innych wariantów lokalizacyjnych, niż uprzednio wskazany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako najkorzystniejszy środowiskowo. Na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie jest dopuszczalna zmiana zakresu i lokalizacji inwestycji, a jedynie doprecyzowanie warunków środowiskowych z uwagi na przygotowanie szczegółowej dokumentacji projektowej.

Minister Infrastruktury dokonując analizy zaskarżonych rozstrzygnięć nie stwierdził uchybień, na które powoływało się skarżące Stowarzyszenie, w szczególności nie podzielił uwagi o bezkrytycznym przyjęciu ustaleń wynikających z decyzji środowiskowej – wobec poczynienia przez RDOŚ szeregu ustaleń i nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w postaci działań warunkujących zachowanie potencjalnie występujących siedlisk roślin i zwierząt na całym obszarze inwestycji.

Organ II instancji nie podzielił twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, iż budowa węzła "Skarżysko-Północ" nie jest uzasadniona interesem społecznym, z uwagi na istnienie innego dogodnego połączenia komunikacyjnego. Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił bowiem, jak istotne znaczenie ma przedmiotowe przedsięwzięcie dla poprawy jakości systemu komunikacyjnego, poprawy przepustowości i płynności ruchu samochodowego na trasie Warszawa–Radom–Kielce–Kraków, poprzez wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum Skarżyska-Kamiennej.

Odnosząc się do zarzutu braku przeanalizowania możliwości kumulacji oddziaływania przedmiotowej inwestycji z planowaną budową centrum logistycznego na bazie istniejącego węzła kolejowego od strony gminy Skarżysko-Kościelne, organ wskazał, że kwestia ewentualnego wpływu na środowisko inwestycji, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw, aby w raporcie o oddziaływaniu inwestycji drogowej na środowisko uwzględnić ewentualne oddziaływanie innych inwestycji planowanych dopiero.

W ocenie Ministra Infrastruktury, przy należytym wywiązaniu się z warunków określonych w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. nie zaistnieje groźba naruszenia istotnych struktur przyrodniczych, które mogą doprowadzić do znacznych strat ekologicznych, w tym do zaistnienia szkody w środowisku.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji. Przedmiotowa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy i zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Stosownie do art. 11a ust. 4 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ono wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W szczególności inwestor przedłożył decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2008 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo kolejowego w Skarżysku – Kamiennej".

Sąd wskazał, iż decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie także w treści art. 93 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W przepisie tym określona została relacja między (w znacznej mierze autonomicznymi) postępowaniami, prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oraz postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie ocenia jednak ponownie przesłanek, które doprowadziły do wydania wskazanej wyżej decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Bezpośrednim odzwierciedleniem uwzględnienia warunków wynikających z przeprowadzonej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko są nałożone przez organ w decyzji budowlanej obowiązki, wskazane w art. 93 ust. 2 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) analizowane postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1), a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Jak zwraca się uwagę w literaturze, wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty. Zatem organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie ocenia przesłanek, które doprowadziły do wydania decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Stanowisko to znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi administracji architektoniczno-budowlanej badanie zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Użycie zwrotu "w szczególności" oraz uwzględnienie treść powyżej cytowanego art. 92 i art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nakazuje dokonanie powyższego badania również w odniesieniu do postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że postanowienie to w ogóle wyłączone jest z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia otwiera się dla stron postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym jest faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego.

W ocenie Sądu, twierdzenia skargi, że organ odwoławczy, nie odniósł się do zarzutów Stowarzyszenia sformułowanych przeciwko postanowieniu uzgadniającemu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opartemu m.in. na uzupełnionym raporcie oddziaływania na środowiska, są bezzasadne. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Stowarzyszenie [...], dokonał ich rzeczowej analizy i słusznie uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności jako nietrafny należy ocenić zarzut skarżącej, iż decyzja budowlana narusza wymagania art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez pominięcie w jej uzasadnieniu odniesienia się do kluczowych ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia kończącego ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz kwestii wyrażonych w toku konsultacji społecznych prowadzonych w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 95 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) wskazuje, iż uzasadnienie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinno zawierać informacje o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu decyzji zamieszczono informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu RDOŚ. W pkt 2 decyzji organu I instancji, zatytułowanym warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska (ppkty od 2.1 do 2.4) odniesiono się do uwarunkowań przyrodniczych, ochrony przed hałasem, ochrony środowiska gruntowo-wodnego, ochrony powietrza atmosferycznego oraz ochrony walorów przyrodniczych. Ponadto w ppkcie 2.3 zobowiązano inwestora do przeprowadzenia budowy planowanej inwestycji zgodnie z wymaganiami określonymi przez Wojewodę Świętokrzyskiego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przez RDOŚ w postanowieniu w sprawie uzgodnienia i określenia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W szczególności organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek podjęcia działań wskazanych w ww. postanowieniu, w tym dotyczących ochrony walorów przyrodniczych, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oraz obowiązek ustanowienia nadzoru przyrodniczego. Ponadto Wojewoda Świętokrzyski, w celu oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających za zadanie ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zobowiązał inwestora do wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej. Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych przez skarżące Stowarzyszenie oraz Stowarzyszenie [...], gdyż w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej w sposób prawidłowy gromadziły i rozpatrywały cały zebrany materiał dowodowy. Z uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wynika, że organ ten przekazał do RDOŚ uwagi i wnioski Stowarzyszenia [...] oraz Stowarzyszenia [...], które wpłynęły na etapie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Z postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, iż organ ten rozpatrzył ww. wnioski, po uprzednim wezwaniu inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zawartych w nich uwag i zastrzeżeń, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia na stronach 17-26. Przy czym ich nieuwzględnienie nie było równoznaczne z ich nierozpatrzeniem. Podnoszone w skardze Stowarzyszenia zarzuty są powtórzeniem wniosków i uwag zgłoszonych w trakcie postępowania związanego z postanowieniem RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r., do których organ ten odniósł się na stronach 19-26 wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie organu ochrony środowiska budowa dodatkowego przejścia dla dużych zwierząt, o które wnioskowało odwołujące się Stowarzyszenie, jest nieuzasadniona z uwagi na położenie przedmiotowego korytarza ekologicznego poza terenem objętym planowaną inwestycją. Ponadto, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stronie 19, w ramach modernizacji trasy S-7 realizowanej na terenie województwa świętokrzyskiego i mazowieckiego projektowana jest budowa dwóch przejść dla dużych zwierząt: jedno nad drogą oraz drugie pod drogą w odległości ok. 1 km od rzeki Oleśnicy, usytuowanych ok. 1 km od siebie. Według ustaleń RDOŚ, omawiany korytarz migracyjny jest zlokalizowany w pewnej odległości od węzła, a jego granica znajduje się na terenie przyległym do granicy lasu. Mając na uwadze stanowisko przedstawione w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczące planowanego usytuowania dwóch przejść dla dużych zwierząt oraz oddalenia korytarza ekologicznego od planowanego węzła, Minister Infrastruktury słusznie podzielił zawarte tam argumenty. Odnosząc się do zarzutu oddziaływania projektowanego węzła na faunę przez jego oświetlenie Minister Infrastruktury argumentował, iż obowiązek jego oświetlenia nakładają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obowiązek używania świateł przez kierujących pojazdami wynika z przepisów Prawo o ruchu drogowym. W odniesieniu do postulowanej konieczności dokonania w ramach przedmiotowego postępowania oceny stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na cały obszar Natura 2000, organ stwierdził, iż ocena taka jest dokonywana w przypadku zajęcia pod planowaną inwestycję siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków chronionych, które znajdują się w obszarze Natura 2000. Natomiast planowane przedsięwzięcie znajduje się poza obszarem Natura 2000. Jednocześnie w punkcie 6.11 sentencji postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2010 r. wskazane zostały wymagania mające na celu minimalizację negatywnego oddziaływania inwestycji na chronione gatunki motyli (przeplatka aurinia, modraszek telejus i modraszek alkon), poprzez redukcję ryzyka zabicia tych okazów oraz zapobieżenie zmniejszeniu areału ich siedlisk. W punkcie 10 postanowienia zamieszczono zalecenie dokonania analizy porealizacyjnej, której zadaniem jest ocena skuteczności podjętych działań.

Zdaniem Sądu, słusznie organ II instancji zauważył, że nie doszło do naruszenia zasady ostrożności i zasady ograniczania negatywnych oddziaływań u źródła, o których mowa w art. 172 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez RDOŚ wobec podniesionego przez skarżących zarzutu dotyczącego niezamieszczenia w zaskarżonym rozstrzygnięcia rozwiązań alternatywnych. W omawianym postanowieniu z dnia [...] lipca 2010 r., na stronie 25 uzasadnienia wskazano, iż analiza wariantów alternatywnych przebiegu drogi dokonywana jest na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na etapie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie ocenia się innych wariantów lokalizacyjnych, niż uprzednio wskazany w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako najkorzystniejszy środowiskowo. Na tym etapie nie jest dopuszczalna zmiana zakresu i lokalizacji inwestycji, a jedynie doprecyzowanie warunków środowiskowych z uwagi na przygotowanie szczegółowej dokumentacji projektowej. Dlatego twierdzenie skarżącego o bezkrytycznym przyjęciu przez RDOŚ ustaleń wynikających z decyzji środowiskowej – wobec poczynienia szeregu ustaleń i nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków w postaci działań warunkujących zachowanie potencjalnie występujących siedlisk roślin i zwierząt na całym obszarze inwestycji – należało ocenić jako bezzasadne. Organ II instancji słusznie nie podzielił twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, iż budowa węzła "Skarżysko-Północ" nie jest uzasadniona interesem społecznym. W decyzji Wojewody Świętokrzyskiego wskazano, jak istotne znaczenie ma przedmiotowe przedsięwzięcie dla poprawy systemu komunikacyjnego na trasie Warszawa–Radom–Kielce–Kraków. Odnosząc się do zarzutu braku przeanalizowania kumulacji oddziaływania przedmiotowej inwestycji z planowaną budową centrum logistycznego na bazie istniejącego węzła kolejowego od strony gminy Skarżysko-Kościelne, organ słusznie wskazał, że kwestia ewentualnego wpływu na środowisko inwestycji, która nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W zakresie podnoszonej wadliwości raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdzić trzeba, iż zagadnienie to było przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu w wyniku, którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a które to rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlega odrębnemu reżimowi prawnemu w tym możliwości zaskarżenia. Wydawana jest po weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (która mimo prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności pozostaje w obrocie prawnym po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. o sygn. IV SA/Wa 1668/11) poprzedzało wydanie decyzji kontrolowanej. Procedura wstępnego badania, która pozwala na ocenę wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko jest dokonywana w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 3 pkt 8). Również na gruncie niniejszej sprawy, badanie takie zostało wykonane w oparciu o przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy zaskarżoną decyzją organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych, dowolnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie mogących mieć wpływu na treść orzeczenia organu;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie w ramach kontroli w granicach sprawy ustaleń wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której treść współkształtowała kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiotowej sprawie;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie:

4) art. 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie przeprowadzono prawidłową ponowną ocenę oddziaływania na środowisko oraz brak było podstaw do wydania odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia;

5) art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż w sprawie organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w prawidłowy sposób uwzględnił warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniu uzgadniającym warunki realizacji wydanym po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko;

6) art. 93 ust. 2 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie może zmienić uwarunkowań projektowych określonych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;

7) art. 93 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w sprawie;

8) art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż brak lokalizacji inwestycji na terenie obszaru Natura 2000 oznacza brak konieczności dokonywania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na taki obszar Natura 2000;

9) art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak oddziaływania na przedmiot i cele ochrony obszaru Natura 2000, a także pominięcie braku oceny rozwiązań alternatywnych;

10) art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy;

11) art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji braku załączenia do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyzji o zezwoleniu na odstępstwa od zakazów określonych w art. 52 ust. 1 pkt ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i załączając kopię dziennika budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia będącego przedmiotem decyzji administracyjnych poddanych kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu.

Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 1479/12, którym uchylono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1668/11 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, gdyż powyższym orzeczeniem prawomocnie rozstrzygnięto w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi krajowej nr 7 do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku od granicy województwa mazowieckiego do węzła drogowo-kolejowego w Skarżysku-Kamiennej". Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 1479/12, wydanym w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jednoznacznie uznał (odmiennie niż WSA w Warszawie), że były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (...). Tym samym zaakceptował decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające nieważność powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. WSA w Warszawie, któremu wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 1479/12 przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r., której stwierdzono nieważność, stanowiła podstawę do wydania decyzji Nr [...] Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. będącej przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia, pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 116, glosa aprobująca B. Rakoczy, OSP 2009, nr 6, poz. 63). Określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi.

Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...) stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązany jest uwzględnić w decyzji warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach kończy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako że ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wymaga zawsze realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do jakich niewątpliwie zalicza się inwestycja drogowa będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wynika z art. 2 dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz UE L 175 z 5 lipca 1985 r. ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji podlegają wymaganiom w celu uzyskania zezwolenia na inwestycję i ocenie w odniesieniu do ich skutków, przed udzieleniem zezwolenia na inwestycję. Takim zezwoleniem najbardziej typowym jest pozwolenie na budowę. W Polsce proces inwestycyjny jest zazwyczaj wieloetapowy w związku z tym przez zezwolenie na inwestycję należy rozumieć zbiór niezbędnych decyzji koniecznych do uzyskania w procesie inwestycyjnym warunkujących rozpoczęcie prac (od rozstrzygnięć środowiskowych, poprzez lokalizacyjne po regulujące szczegółowe kwestie techniczne), ostatnim etapem tego procesu jest wydanie pozwolenia na budowę ewentualnie innej decyzji kończącej proces inwestycyjny jak np. zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych, Warszawa, 5 maja 2009 r., dalej: Wytyczne MRR).

Jako że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wydanie jej musi mieć miejsce przed uzyskaniem decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie specustawy z 10 kwietnia 2003 r.

Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...). Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji zamieszczonej w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać również warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, które określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy).

Stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.

W związku z powyższym należy też zwrócić uwagę na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który to przepis ma odpowiednie zastosowanie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).

Jak wynika z powyższych rozważań w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 [jeżeli taka ocena jest wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)] zakończonej wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Późniejsze uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może pozostać bez wpływu na ustalenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można też przyjąć w świetle obowiązującego prawa krajowego i wspólnotowego, aby w dalszym ciągu funkcjonowała w obrocie prawnym i była realizowana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, skoro została stwierdzona nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o którą została wydana ta decyzja.

Minister Infrastruktury wydający zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie mając informację, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, powinien zawiesić postępowanie odwoławcze w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odwołaniu od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Stowarzyszenie [...] (pismo z 31 sierpnia 2010 r.) informowało, że równolegle z niniejszym pismem występuje do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie, mając wiedzę o stwierdzeniu nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i o wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1668/11 powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż od wyniku tego postępowania zależało rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wydając zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie, niestety nie wziął tego pod uwagę, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego i ewentualnych konsekwencji dla kontrolowanej decyzji w przypadku prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dokonywanie merytorycznej kontroli sądowej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, mając na uwadze wzajemne zależności pomiędzy tymi decyzjami wynikające chociażby z art. 86 i art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), mija się z celem i funkcją sądownictwa administracyjnego określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Tak przeprowadzona sądowa kontrola jest "sztuką dla sztuki", skoro obecnie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 1479/12, którym uchylono w całości wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1668/11 na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, gdyż powyższym orzeczeniem (NSA) prawomocnie rozstrzygnięto w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach praktycznie niemożliwe (niewykonalne) jest przeprowadzenie sądowej kontroli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej w oparciu o tę pierwszą decyzję, która zostaje wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd administracyjny kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak w tym przypadku, musi sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej.

Mając na uwadze powyższy wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 1479/12 i związanie nim wynikające z art. 170 p.p.s.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić jedynie w części odnoszącej się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym nie było możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę wcześniej powołany wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 1479/12, mijało się z celem merytoryczne rozpoznawanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zamieszczonych w skardze kasacyjnej, gdyż wszystkie one w zasadzie pośrednio bądź bezpośrednio dotyczą nieprawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności, które Sąd rozstrzygnął w powyższym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę, iż zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznawia się postępowanie.

Zgodnie natomiast z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 1, poz. 1 "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a."

W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze ograniczenia wynikające z art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i orzecznictwo z nim związane (wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 65, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2196/11, Lex nr 1139826). Podobny pogląd jak w powyższych orzeczeniach, że art. 31 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego, przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTKA 2012, nr 9, poz. 106 (cz. III pkt 3.2.1. uzasadnienia, s. 22). W ocenie Trybunału z art. 31 ust. 2 specustawy wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawu. Ograniczanie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku uchybień kwalifikowanych (art. 145 i art. 156 k.p.a.) i w takich przypadkach sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja narusza prawo (wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 630/09 niepubl.).

Jednak powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa).

W takich przypadkach bowiem należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.