Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 480/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. o., C. o. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XLI/367/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Rabowice (pow. ca. 380,8 ha) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Swarzędzu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w dniu 25 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XLI/367/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Rabowice (pow. ca. 380,8 ha) - dalej zaskarżona uchwała.

P. o. i C. o. (zwani dalej Skarżącymi) reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. L. wnieśli skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym:

1. naruszeniu art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegającym na niezgodności m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2. naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegającym na:

- naruszeniu postanowieniami zaskarżonego planu wymogów ładu przestrzennego oraz nieuwzględnieniu wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, poprzez umożliwienie lokalizacji w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowo-produkcyjnej (w tym obiektów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii), a także poprzez sprzeczne z zasadą ładu przestrzennego przeznaczenie części nieruchomości Skarżących na zabudowę usługową oraz tereny zieleni urządzonej;

- wprowadzeniu ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości mających na celu zmniejszenie uciążliwości z terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej (obowiązek lokalizacji zieleni izolacyjnej, czy izolacyjnego pasa usług) na terenach sąsiednich w stosunku do tych, z których uciążliwości będą emitowane (naruszenie zasady proporcjonalności);

3. naruszeniu art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 6 lit a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku - o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2010 roku, Nr 130, poz. 871) poprzez nieuzyskanie ponownej opinii właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, pomimo zasadniczej zmiany projektu planu;

4. naruszeniu art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzgodnień i nieuzyskanie ponownych opinii oraz nieponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, pomimo dokonania istotnych zmian w projekcie planu po jego wyłożeniu;

5. naruszeniu art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzgodnień i nieuzyskanie ponownych opinii, pomimo sporządzenia w toku procedury planistycznej nowej prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu;

6. naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. polegającym na niewskazaniu w części graficznej zaskarżonej uchwały granic obszaru istniejącego zbiornika wodnego, co uniemożliwia określenie w sposób jednoznaczny ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wprowadzonych na podstawie § 24 pkt 7 zaskarżonej uchwały;

7. naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. polegającym na niewskazaniu w zaskarżonej uchwale ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikających z wyznaczenia stref oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia oraz gazociągu wysokiego ciśnienia;

8. naruszeniu art. 17 pkt 1 upzp oraz art. 17 pkt 11 u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie terminu na zgłaszanie wniosków oraz uwag do projektu planu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wskazali, że:

- C. o. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. R. )

- P. o. jest właścicielem nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki o numerach [...] i [...] (obr. R.), działka o numerze [...] (obr. R.) oraz działka o numerze [...] (obr. R.).

Należące do Skarżących nieruchomości położone są na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą oznaczonym w planie symbolami 1U, 38MN, 1MN, 1KDD, 1KDW, 2MN, 3MN, 4MN, 1ZP, 2ZP, 37MN, 2KDD, 7MN, 3ZP, 1K. Zdaniem Skarżących postanowienia m.p.z.p., w zakresie, w jakim przewidują współistnienie w bliskim sąsiedztwie terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również przeznaczenie części nieruchomości Skarżących stanowiących działkę nr [...] na tereny zabudowy usługowej oraz części nieruchomości Skarżących stanowiących działkę nr [...] na tereny zieleni urządzonej, naruszają ich interes prawny.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego Skarżący wskazali, że przy utrzymaniu zapisów zaskarżonej uchwały dla terenów 1UP, 2UP i 3UP mogą być oni pozbawieni skutecznych środków do obrony przed powstaniem na tych terenach obiektów o dużej skali intensywności, które negatywnie będą oddziaływać na sposób użytkowania i korzystania z ich nieruchomości. Brak jakichkolwiek ograniczeń co przedmiotu działalności, jaki może być na w/w terenach wykonywany umożliwia powstanie np. obiektów produkcyjnych i logistycznych, które wymagają intensywnej obsługi komunikacyjnej, rozbudowanej infrastruktury technicznej, które emitują szereg zanieczyszczeń i odpadów, jak i powodujących innego rodzaju uciążliwości, a nadto obiektów, które stwarzają duże ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Sytuacja taka może powodować zakłócenie korzystania z nieruchomości Skarżących, jak i niebezpieczeństwo utraty zdrowia czy życia przez osoby mieszkające na obszarze nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Istnieje więc realne niebezpieczeństwo, że w następstwie powstania na nieruchomościach oznaczonych symbolem 1UP, 2UP i 3UP inwestycji o ww. charakterze, tereny zabudowy mieszkaniowej ulegną zdegradowaniu, czy wręcz zniszczeniu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący wskazali niezgodność m.p.z.p. ze studium w odniesieniu do obszaru, na którym zlokalizowane są ich działki przejawiającą się w:

. przeznaczeniu niemal w całości (z wyjątkiem jednej działki) ww. obszaru pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji, gdy studium przewiduje dla tego obszaru funkcję mieszaną z dominującą funkcją aktywizacji gospodarczej,

. nieuzasadnionym podzieleniu i przeznaczeniu działki nr [...] stanowiącej własność jednej ze Skarżących częściowo na tereny usług, częściowo na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji gdy dla tego obszaru studium przewiduje zabudowę mieszkaniową z aktywizacją gospodarczą i o takie przeznaczenie ww. działki Skarżący wnioskowali w składanych uwagach do projektu planu,

. niewyznaczeniu wymaganego w studium obszaru centrotwórczego, na którym możliwa byłaby realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami.

Jak wskazali Skarżący działki stanowiące ich własność są zlokalizowane na terenach oznaczonych w planie symbolami: 1U, 38MN, 1MN, 1KDD, 1KDW, 2MN, 3MN, 4MN, 1ZP, 2ZP, 37MN, 2KDD, 7MN, 3ZP, 1K. Całość tego obszaru jest sklasyfikowana w studium Gminy S. jako obszar oznaczony symbolem III.87.M/AG w strefie III-Południe, który w studium zaliczany jest do terenów zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą (tereny M/AG) definiując je w sposób ogólny jako "tereny, na których dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa, jednak towarzyszy jej działalność związana z produkcją, magazynowaniem i składowaniem oraz działalność usługowa komercyjna i niekomercyjna". Jak podnieśli Skarżący studium wskazuje, że “zabudowa mieszkaniowa z działalnością gospodarczą, to głównie tereny działek rzemieślniczych, na których budynek mieszkalny należy do właściciela zakładu rzemieślniczego". Studium dla terenu III.87.M/AG przewiduje “...dominującą funkcję związaną z aktywizacją gospodarczą, uzupełniającą zaś zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, działalność rzemieślniczą lub usługową''. Tym samym, mimo że ogólne postanowienia studium wskazują, że co do zasady tereny M/AG stanowią tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej, to w odniesieniu do niektórych, wydzielonych w ich ramach obszarów, w tym w odniesieniu do obszaru III.87.M/AG, studium zmienia proporcję funkcji mieszkaniowej i gospodarczej na rzecz drugiej z wymienionych. Z powyższego zdaniem skarżących wynika, że plan w zakresie określenia przeznaczenia dla obszaru III.87.M/AG jest niezgodny ze studium. W skarżonym m.p.z.p. praktycznie cały obszar III.87.M/AG przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Przechodząc dalej wskazano, że w studium na obszarze, na którym zlokalizowane są nieruchomości Skarżących, przewidziano szczególny zapis o wyznaczeniu w jego ramach terenu pod zabudowę wielorodzinną z realizacją usług. Na obszarze R. studium wyznacza jedynie dwa takie tereny - jeden na obszarze III.87.M/AG, drugi na terenach zabudowy mieszkaniowej (III.93.M) w okolicach ulicy [...]. Organy gminy nie wyznaczyły w skarżonym planie przeznaczenia realizującego postulat lokalizacji takiej zabudowy w w/w terenach, nie rozważając przeznaczenia pod taką zabudowę, zwłaszcza w sytuacji, gdy o takie przeznaczenie wnioskowali Skarżący jako właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze.

Niezgodność m.p.z.p. ze studium dotyczy także przeznaczenia oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu działek nr [...], [...] i [...] znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie działek Skarżących, znajdujących się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1UP (w studium symbolem III.85.AG w strefie III-Południe). W odniesieniu do tego obszaru niezgodność planu ze studium polega na:

. ustaleniu dla niego funkcji mieszanej w postaci zabudowy usługowo-produkcyjnej w sytuacji, gdy zgodnie ze studium, teren ten przeznaczony jest pod działalność produkcyjną, a możliwość lokalizacji usług na tym terenie dopuszczona jest jedynie wyjątkowo,

. nieokreśleniu w planie żadnych warunków, które ograniczałyby swobodę prowadzenia działalności usługowej na tym terenie, w sytuacji gdy studium wymaga, by lokalizowane na tym obszarze usługi miały charakter "usług nieuciążliwych",

. niewyznaczeniu na tym obszarze terenów pod pasy zieleni izolacyjnej, w sytuacji gdy studium wymaga zarezerwowania na nim terenów pod taką zieleń oraz na przerzuceniu w sposób nieuzasadniony i niezgodny ze studium obowiązku odizolowania strefy przemysłowej od usługowej na Skarżących.

Zarzut niezgodnego ze studium przeznaczenia terenu oraz niewyznaczenia pasów zieleni izolacyjnej (lub ewentualnego zastosowania innych środków ograniczających uciążliwości dopuszczonej działalności gospodarczej) dotyczy także obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 2UP (w studium III.69.AG) i 3UP (w studium III.63.AG).

Skarżący wskazali, że niezgodność m.p.z.p. ze studium dotyczy również szeregu innych nieruchomości objętych skarżonym planem. Jako przykład wskazano:

. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 4UP (w studium III.95.AG) w m.p.z.p. nie przewidziano wymaganego obligatoryjnie w studium wyłączenia możliwości lokalizacji na tym obszarze parków przemysłowych i logistycznych,

. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem 1O (w studium III.39.AG/O), w m.p.z.p. wprowadzono bezwzględny zakaz rozbudowy istniejącego składowiska oraz bezwzględny zakaz zmiany formy zagospodarowania odpadów na sortownię, kompostownię, czy spalarnię (§ 38 pkt 2 planu), w sytuacji gdy w studium przewidziano zarówno możliwość rozbudowy istniejącego na tym terenie składowiska, jak i możliwość lokalizacji na nim innego zakładu unieszkodliwiania odpadów,

. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolami 35MN i 39MN (w studium III.90.M/U) w m.p.z.p. nie uwzględniono oznaczonych na rysunku studium lasów i terenów leśnych, mimo że w studium wyraźnie postanowiono, że istniejące obszary o takim charakterze powinny zostać utrzymane,

. w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie 34MN (w studium III.86.M/U) - w m.p.z.p. przewidziano dla tego terenu wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy studium wyznacza dla niego jako zasadę zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Uzasadniając zarzut naruszenia postanowieniami zaskarżonego planu wymogów ładu przestrzennego wskazano, że przeznaczenie obszarów oznaczonych symbolami 1UP, 2UP oraz 3UP w sposób oczywisty narusza wewnętrzną spójność zabudowy i to nie tylko nieruchomości stanowiących własność Skarżących, ale i wszystkich pozostałych nieruchomości znajdujących się na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, które to obszary zajmują zasadniczą część opracowania planistycznego. Realizacja postanowień planu w tym stanie doprowadzi w szczególności do skokowych zmian w zakresie charakteru zabudowy.

Co istotne, przepisy uchwały dla obszarów 1UP, 2UP, czy 3UP nie przewidują ograniczeń powierzchniowych zabudowy, poza tym, że zabudowa nie może przekraczać 60% działki (najmniejszy z nich - obszar oznaczony symbolem 1UP ma ok. 10 ha), ani sposobu konkretnego zagospodarowania działki (np. poprzez doprecyzowanie, co może być przedmiotem produkcji oraz co może być magazynowane). Oznacza to pozostawienie całkowitej swobody inwestorom tych terenów. Zapisy te umożliwiają więc również lokalizację obiektów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.

Zdaniem skarżących sprzeczne z zasadą proporcjonalności są postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzające obowiązek lokalizacji zieleni izolacyjnej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1U, zamiast na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1UP. Także samo wydzielenie obszaru (pasa) usług (1U), rozdzielającego tereny przeznaczone pod zabudowę usługowo-produkcyjną od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na nieruchomościach sąsiadujących z terenami zabudowy usługowo-produkcyjnej powoduje wprowadzenie nieproporcjonalnych ograniczeń dla właścicieli tych nieruchomości. Powyższe ograniczenia, nie dość, że nieproporcjonalne, są również sprzeczne ze studium, które stanowi, że środki techniczne ograniczające lub eliminujące uciążliwości z terenów zabudowy usługowo-produkcyjnej muszą znajdować się wyłącznie na terenach przewidzianych pod taką zabudowę.

Zaskarżona uchwała przewiduje, że korzyści, które wynikają z przeznaczenia nieruchomości na zabudowę usługowo-przemysłową (obszar 1UP), będą przysługiwały wyłącznie właścicielom tych nieruchomości, zaś ich sąsiedzi nie dość, że będą musieli znosić ten typ zabudowy w swym sąsiedztwie (w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), to dodatkowo będą obowiązani dopasować swoje zamierzenia inwestycyjne (wprowadzenie pasa rozdzielającego przeznaczonego pod usługi) oraz lokalizować na nieruchomościach zieleń izolacyjną. Jest to rozwiązanie nie tylko nieproporcjonalne, ale wręcz krzywdzące dla właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do obszaru 1UP, 2UP oraz 3UP.

Skarżący podnieśli, że przeznaczenie części ich nieruchomości na tereny zieleni urządzonej (1ZP, 2ZP, 3ZP) jako nieuwarunkowane wymaganiami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., jest całkowicie bezzasadne i sprzeczne z ich interesem. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, teren działki nr [...] został podzielony na kilka obszarów o różnym przeznaczeniu w ten sposób że znaczna część działki przeznaczona została pod tereny zieleni urządzonej (symbole 2ZP, 3ZP), pozostała część pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbole 1MN, 37MN, 7MN) oraz pod tereny dróg klasy dojazdowej (symbole 2KDD, 3KDD). Na obszarze przeznaczonym pod tereny zieleni urządzonej (2ZP i 3ZP) zaskarżony plan wprowadza całkowity zakaz zabudowy (vide: § 26 pkt 2) oraz nakaz pozostawienia 80% powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej (vide: § 26 pkt 3 lit. a).

Dla wypracowanych rozstrzygnięć planistycznych (w zakresie terenów 1ZP, 2ZP i 3ZP) nie sposób wskazać żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wprowadzone ograniczenia prawa zabudowy przedmiotowej działki są nadmierne, ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku - o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871) poprzez nieuzyskanie ponownej opinii właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, pomimo zasadniczej zmiany projektu planu wskazano, że organ przygotowujący projekt planu nie uzyskał ponownej opinii o projekcie planu, gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, pomimo zmiany studium.

Za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego Skarżący uznali również nieponowienie przez Burmistrza uzgodnień w związku z pierwszym i drugim wyłożeniem projektu planu, pomimo wprowadzenia istotnych zmian w "pierwotnym" (i uzgodnionym) projekcie planu miejscowego, skutkujących prawnym obowiązkiem ponownego dokonania przedmiotowych czynności. Burmistrz Miasta i Gminy S. uwzględnił niektóre z uwag do projektu miejscowego planu wniesionych po pierwszym jego wyłożeniu do publicznego wglądu, jak również niektóre z uwag po drugim wyłożeniu - jednakże ani w pierwszym, ani w drugim przypadku nie ponowił uzgodnień i opinii.

Zdaniem Skarżących również odstąpienie od wymogu ponowienia uzgodnień i opinii, pomimo wprowadzenia zmian do prognozy oddziaływania na środowisko, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania projektu zmiany miejscowego planu skutkujące jego nieważnością. W wyniku nieprzedstawienia zaktualizowanej prognozy oddziaływania na środowisko wraz z projektem planu uwzględniającym zmianę prognozy do uzgodnień/zaopiniowania właściwe organy zostały bowiem pozbawione możliwości wyrażenia swego stanowiska w oparciu o aktualną informację o przewidywanych skutkach realizacji projektowanych ustaleń planu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wskazano, że w części graficznej zaskarżonej uchwały niewskazano granic obszaru istniejącego zbiornika wodnego oraz nie wskazano ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z wyznaczenia stref oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia oraz gazociągu wysokiego ciśnienia, albowiem w części tekstowej zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wskazuje, jakie ograniczenia w ww. strefach obowiązują.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 oraz art. 17 pkt 11 u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenie terminu na zgłaszanie wniosków oraz uwag do projektu planu wskazano, że informacja o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. obejmującego obręb R. wraz z informacją o możliwości składania wniosków do wyżej wymienionego planu (w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r.), ukazała się w nr [...]) Tygodnika S. z dnia 15 kwietnia 2010 r. Nie został więc zachowany termin na składanie wniosków, o którym mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., albowiem pomiędzy ogłoszeniem (z dnia 15 kwietnia 2010 r.), a zakończeniem okresu składania wniosków (dniem 30 kwietnia 2010 r.), nie upłynęło 21 dni. Zdaniem Skarżących powyższe uchybienie ma istotne znaczenie, albowiem Fabryka [...] "S." sp. z o.o. złożyła wniosek do projektu planu w dniu 7 maja 2010 r., lecz organ wskazał, że nie podlegał on rozstrzygnięciu z uwagi na przekroczenie terminu.

Również termin na wnoszenie uwag do projektu planu był za krótki. W obwieszczeniu z dnia 14 września 2012 r. wskazano, że uwagi do projektu planu należało składać na piśmie w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy S. w nieprzekraczalnym terminie do dnia 7 listopada 2012 r. Wyznaczony okres na składanie uwag (liczony od zakończenia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, tj. od dnia 23 października 2012 r. do dnia 7 listopada 2012 r.), nie obejmował z całą pewnością 14 dni roboczych (przy założeniu, że dzień 2 listopada 2012 r. był dniem roboczym, obejmował on 12 dni roboczych).

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do posiadania przez Skarżących interesu prawnego do zaskarżeniu Planu, wskazać należy, że w ocenie Organu interes taki po stronie Skarżących nie występuje, a przynajmniej Skarżący tego interesu nie wykazali. Nie jest bowiem wystarczające powoływanie się jedynie na prawo własności nieruchomości objętych Planem i dalej na potencjalną możliwość zakłócenia korzystania z nieruchomości. Skarżący zdają się w ogóle pomijać okoliczność, że Organowi przysługuje władztwo planistyczne, z którego w sposób uzasadniony korzysta.

Na wstępne rozważań odnoszących się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, że niniejsze postępowanie jest już kolejnym postępowaniem, w toku którego dochodzi do kontroli poprawności procedowania nad Planem. Uchwała była już bowiem kontrolowana przez Wojewodę W., który nie dopatrzył się uchybień, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 520/16 oddalił skargę.

Zdaniem organu nie można zgodzić się ze Skarżącymi, że naruszeniem zapisów Studium jest przeznaczenie znacznej części terenu oznaczonego M/AG w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji gdy według Skarżących funkcja winna być mieszana z dominującą funkcją aktywizacji gospodarczej. Wprawdzie ze szczegółowych zapisów Studium (strona 43 Studium Tom II - teren III.87.M/AG) wynika takie przeznaczenie, jednak obowiązują tam także ogólne ustalenia przyjęte w Studium gdzie (strona 17 Studium Tom II) stwierdza się, że: "Przez tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą oraz z usługami rozumie się tereny, na których dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa, jednak towarzyszy jej działalność związana z produkcją, magazynowaniem i składowaniem oraz działalność usługowa komercyjna i niekomercyjna. (...) Wzajemne proporcje obu funkcji, na tych terenach, mogą znacznie się różnić, nie jest wykluczone wystąpienie wyłącznie jednej z nich. Warunkiem, który należy brać pod uwagę jest użyteczność funkcji, wynikająca z potrzeb społeczności lub potrzeb właścicieli. "

Co do zarzutu nieuzasadnionego podzielenia przeznaczenia dla działki [...]: w opinii Organu łączenie ze sobą funkcji mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą jest niezgodne ze sztuką, a także ładem przestrzennym, zwłaszcza w sytuacji wyznaczania nowych, niezabudowanych terenów pod sprzeczne ze sobą funkcje. W zakresie zarzutu niewyznaczenia obszaru centrotwórczego wskazano, że Skarżący błędnie interpretują funkcje jakie ma pełnić obszar centrotwórczy jako "realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami" podczas gdy zgodnie ze Studium (strona 16) tereny centrotwórcze, z realizacją usług podstawowych to tereny usługowe, gdzie "w ramach terenu może być przewidziana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w ramach której zostaną zrealizowane ww. usługi".

Dalej wskazano, że wbrew twierdzeniu Skarżących teren III.87.M/AG nie musi być terenem o funkcji mieszanej w m.p.z.p. rozumianej jako dopuszczenie na jednym terenie obu tych funkcji. Połączenie tych dwóch funkcji na jednym terenie wskazanym w Studium, może odbywać się, a w sytuacji lokalizacji sprzecznych funkcji wręcz powinno, jako wyznaczenie terenów AG i M osobno (strona 44 Studium Tom II: "koniecznym jest oddzielenie zielenią terenów zabudowy mieszkaniowej od terenów aktywizacji gospodarczej"). Tak też postąpiono w tym przypadku, gdzie teren III.87.M/AG został przeznaczony pod tereny MN oraz U (zgodnie ze Studium Tom II, strona 43 - 44: "III.57.M/AG, III.58.M/AG, III.64.M/AG, III.68.M/AG, III.70.M/AG, III.87.M/AG, III.88.M/AG - dominująca: funkcje związane z aktywizacją gospodarczą, uzupełniająca: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, działalność rzemieślnicza lub usługowa, należy ograniczać uciążliwości na środowisko oraz sąsiednią zabudowę mieszkaniową"). Jednocześnie wskazano, że zgodnie ze Studium przy sporządzaniu planu należy brać pod uwagę "użyteczność funkcji, wynikającą z potrzeb społeczności lub potrzeb właścicieli", a to Skarżący, będący właścicielami terenu, kilkukrotnie wnioskowali, w trakcie trwania procedury, o zmniejszenie terenu usługowego na rzecz terenu mieszkaniowego.

Gdy chodzi o zarzut dotyczący przeznaczenia terenu pod AG, to organ wskazał, że ze skargi można wywnioskować, że Skarżący oczekiwali, iż z uwagi na sąsiedztwo K.-S. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, tereny ich nieruchomości będą przeznaczone pod tereny aktywizacji gospodarczej. Zarzut w tym zakresie należy uznać za chybiony, w związku z tym, że właściciele brali czynny udział w procedurze planistycznej, a także sami występowali i uzyskiwali decyzje o warunkach zabudowy dla tych terenów na funkcje skrajnie odmienne niż aktywizacja gospodarcza. W trakcie procedury planistycznej Skarżący nie wnioskowali o wyznaczanie w planie funkcji AG, pomimo że składali inne wnioski do Planu.

W zakresie interpretacji zapisów dla terenu III.85.AG, wskazano, że: "Na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolami: III. 16.AG, III.36.AG, III.46.AG, III.49.AG, III.85.AG, III.91.AG obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w studium w pkt. 2.1.3. Są to tereny istniejących zakładów. W studium przewidziano ich zachowanie, z możliwością modernizacji i adaptacji na cele nieuciążliwych usług." (str. 42 Studium Tom II). W zakresie terenu III.85.AG nie sposób przyjąć, że zakłady na tym terenie należy zmodernizować na cele nieuciążliwych usług, gdyż teren ten nigdy nie był zabudowany jakimikolwiek zakładami. W związku z powyższym prawdopodobnie wskazanie w tym fragmencie Studium terenu III.85.AG stanowi omyłkę pisarską i stąd za obwiązujące dla tego terenu należy uznać jedynie zapisy ogólne Studium.

W zakresie zarzutów dotyczących niezgodności ze Studium co do terenu 1UP i braku wyznaczenia na tym terenie pasów zieleni izolacyjnej organ wskazał, że zgodnie z zapisami Studium obowiązek zieleni izolacyjnej wprowadzony został jedynie w zakresie kolizji funkcji, tj. lokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie terenów aktywizacji gospodarczej i zabudowy mieszkaniowej, natomiast w zakresie pozostałych funkcji jest to jedynie postulat, nie nakaz. W opinii Organu teren 1U nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu 1UP, gdyż dzieli je pas obwodnicy o dużym znaczeniu i potencjalnie dużej uciążliwości, biorąc pod uwagę projektowaną klasę drogi - KDZ i jej szerokość - 30 m. Zieleń izolacyjna zlokalizowana na terenie 1U została wprowadzona jako izolacja od drogi KDZ, a nie terenu UP (tak samo jak na terenach 2U i 3U). W dalszej części skargi Skarżący wskazują dalsze niezgodności Planu ze Studium (2UP i 3UP) jednak z terenami tymi nie sąsiadują bezpośrednio tereny ani usług publicznych czy terenów o funkcji wypoczynkowej ani inne, które wymagałyby wprowadzenia pasa zieleni izolacyjnej.

Na stronie 14 skargi Skarżący błędnie wskazali oznaczenie terenu w Studium jako III.86.AG, podczas gdy prawdopodobnie chodzi o teren III.85.AG (teren III.86 to teren M/U, nie AG). Jednocześnie Skarżący wskazują, że dopuszczenie w Planie działalności usługowej na terenach (w Studium) AG "powinno mieć charakter wyjątkowy", co stanowi już dużą nadinterpretację zapisów Studium, gdyż (strona 17 Studium Tom II) użyte stwierdzenie: "dopuszczona jest również lokalizacja usług" nie wskazuje, by możliwość tę realizować jedynie w szczególnych przypadkach. W kolejnym akapicie Skarżący ponownie wskazują, że w planie błędnie nie wyznaczono terenu ZI od terenu "zabudowy mieszkaniowej" podczas gdy jest to teren MNU, czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Zdaniem Organu przeznaczenie w m.p.z.p. jest w pełni zgodne z obowiązującym Studium oraz nie narusza zasad ładu przestrzennego, gdyż pomiędzy funkcją mieszkaniową a usługowo-produkcyjną jako bufor poza pasem drogi, wprowadzono pas terenu usługowego. Nie dochodzi tutaj do zmian skokowych przeznaczenia terenów, zmiany przeznaczenia wprowadzane są strefami, a tereny UP stanowią kontynuację ww. strefy przemysłowo-magazynowo-logistycznej jaką jest Kostrzyńsko-Słubicka Specjalna Strefa Ekonomiczna.

Błędne zdaniem Organu jest również twierdzenie Skarżących dotyczące naruszenia w toku procedury planistycznej przepisu art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. poprzez brak uzyskania opinii Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia Planu została podjęta w dniu 20 czerwca 2009 r., zaś przepis art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w wersji znowelizowanej, na którą powołują się Skarżący, nie może dotyczyć wszczętych i prowadzonych procedur planistycznych.

Jak wskazał organ zarzut przeznaczenia części nieruchomości Skarżących pod tereny zieleni urządzonej jest całkowicie chybiony w świetle Studium (strona 15 tiret szósty Studium Tom II: "konieczność zapewnienia ogólnodostępnych terenów zieleni w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, objętej jednym opracowaniem planistycznym (np. w jednym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), w ilości min. 6,0 m2 na jedną działkę budowlaną; tereny zieleni mogą być: placami zabaw, boiskami sportowymi, skwerami, itp.;"). Ponadto w Planie zaprojektowany został cały ciąg terenów zieleni ZP, stanowiący logiczną kontynuację planowanej trasy rowerowej na terenie gminy S. i jest zaprojektowany już od terenów 2ZA, następnie również przez tereny prywatne we wschodniej stronie obrębu R.. Tereny zieleni urządzonej, wbrew temu co próbują wykazać Skarżący, nie zostały wskazane jedynie na ich terenach.

W zakresie zarzutów dotyczących ponownej opinii gminnej komisji urbanistyczno- architektonicznej wskazano, że projekt Planu sporządzony był w oparciu o projekt zmiany Studium, a sama komisja jako jedynie organ doradczy Burmistrza nie ma obowiązku weryfikacji ustaleń Planu z ustaleniami Studium, a tym bardziej weryfikować na podstawie jakiego Studium sporządzany jest projekt Planu. Stąd też nie można uznać, że Organ nie uzyskał opinii gminnej komisji, gdyż taka opinia znajduje się w dokumentacji planistycznej.

Zdaniem organu zmiany wprowadzone w projekcie Planu, na które powołują się Skarżący w ramach zarzutu nr 4 i 5 były na tyle mało istotne, zwłaszcza dla organów opiniujących i uzgadniających, że procedura nie wymagała ponowienia tego etapu prac.

W zakresie zarzutu niewskazania zbiornika wodnego na rysunku planu na terenie 1UP Organ podniósł, że z uwagi na charakter stawu, który pojawia się jedynie okresowo, odstąpiono od wyznaczania go jako odrębny teren, pozostawiając jednak w treści Planu obowiązek jego zachowania. W zakresie zarzutu niewskazania w Uchwale ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z wyznaczenia stref oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia oraz gazociągu wysokiego ciśnienia wskazać należy, że w opinii Organu wystarczającym jest wskazanie stref na rysunku. Należy pamiętać, że rysunek planu stanowi integralną część uchwały i nie można czytać tekstu planu w oderwaniu od rysunku i odwrotnie.

Jako nietrafne organ uznał także zarzut Skarżących odnośnie terminów na złożenie wniosków i uwag do projektu Planu. Terminy wyznaczone przez Organ w tym zakresie są zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu Skarżący pominęli informację o tym, że ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia Planu ukazało się dnia 7 kwietnia 2010 r. (z terminem do 30 kwietnia 2010 r.) w Głosie W., a ogłoszenie w Tygodniku S. (z dnia 15 kwietnia 2010 r.) stanowiło jedynie jego uzupełnienie. W zakresie liczby dni wyznaczonych na składanie uwag do Planu, wskazano, że przepisy prawa w tym zakresie nie wskazują, że dotyczy to dni roboczych. Wbrew twierdzeniom Skarżących, Organ nie wskazał również, że uwagi muszą być składane osobiście - w godzinach pracy Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W tym miejscu należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. z dniem 1 czerwca 2017 r. zmienił brzmienie na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Wprowadzoną zmianą usunięto obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w u.s.g. jak i w p.p.s.a. W niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 1 czerwca 2017 r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie zatem z art. 101 ust. 1 u.s.g w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. było uprzednie wezwanie przez Skarżących Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa i następnie wniesienie jej do Sądu w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1, 2 i 4 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że skarżący pismem z dnia 28 marca 2018 r. (data wpływu do organu) złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotowa skarga została zaś złożona w dniu 30 marca 2018 r. (vide data stempla pocztowego). Powyższe oznacza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i została złożona w terminie. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. I FPS 1/16 (CBOSA) wyjaśniono bowiem, że art. 53 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu wiadomym jest, że Skarżący wnieśli już skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 25 kwietnia nr XLI/367/2013, lecz poprzednio wniesiona skarga została wycofana a postępowanie zostało umorzone postanowieniem tut. Sądu z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 27/18. Prawomocne postanowienie sądu o umorzeniu postępowania sądowego (tak jak każde inne, w tym kończące postępowanie sądowe) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w akt sądowych sprawy IV SA/Po 27/18 wynika, że Skarżący w ramach poprzednio prowadzonego postępowania zostali wezwani do wykazania, że przed wniesieniem skargi złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższego braku formalnego Skarżący nie uzupełnili lecz wycofali skargę. Uprawnia to do stwierdzenia, iż wezwanie złożone bezpośrednio przed wniesieniem niniejszej skargi było jedynym wezwaniem złożonym przez skarżących, co nie jest też kwestionowane przez Organ.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi należy stwierdzić, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb R. (ca. 380,80 ha), w części odnoszącej się wyłącznie do działek należących do skarżących. Jak wynika z akt sprawy P. o. jest właścicielem działki [...] (którą przeznaczono na tereny zabudowy usługowej) oraz działki nr [...], której część przeznaczono na tereny zieleni urządzonej. C. o. jest zaś właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. R.). Skarżący posiadając działki na terenie objętym planem w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami 1 UP, 2UP i 3UP na obszarze oznaczonym symbolami 1U, 38 MN, 1MN, 1KDD, 1KDW, 2MN, 3 MN, 4MN, 1ZP, 2ZP, 37MN, 2KDD, 7MN, 3 ZP i 1K mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponadto P. o. jest właścicielem działki [...] (którą przeznaczono na tereny zabudowy usługowej) oraz działkę nr [...] (której część przeznaczono na tereny zieleni urządzonej).

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą na ten sam akt. Poprzednia skarga wniesiona przez K. D. – S. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 25 kwietnia nr XLI/367/2013 została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 520/16. Poddanie uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy nie oznacza, że automatycznie wykluczona jest dopuszczalność wniesienia kolejnej skargi na tę samą uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powstała przed sądem administracyjnym sprawa, pomimo obiektywnego charakteru dokonywanej kontroli legalności inicjowana jest zawsze przez określony podmiot mający w tym interes prawny, jak stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a, bądź też czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, stosownie do art. 101 u.s.g. Jak wskazano w postanowieniu NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 825/15 (CBOSA) w odniesieniu do aktów administracyjnych generalnych nie można wykluczyć sytuacji, w której ten sam przejaw działania organu administracji publicznej, kształtujący sytuację prawną wielu podmiotów prawa i wywierający różne skutki prawne, zostanie oceniony jako zgodny z prawem w przypadku jego zrelatywizowania do sytuacji prawnej jednej osoby, a niezgodny z prawem, gdy zostanie on poddany ocenie legalności z perspektywy naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innej osoby (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2004, z. 6, s. 96-97). Jeżeli zatem sąd administracyjny, oddalając skargę na akt prawa miejscowego, nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku o zgodności z prawem wszystkich zawartych w nim norm, to nie można w sposób automatyczny wykluczać powtórnej kontroli tego samego aktu, która w stosunku do norm prawnych niepoddanych uprzedniej weryfikacji będzie miała charakter pierwotny (Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, U.s.g. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 814-815, W. Piątek, Powaga (...), s. 256-257. Zob. też wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 17 października 2011r., sygn. akt II OSK 1244/11, dostępne w CBOSA). Innymi słowy, dla dopuszczalności powtórnej kontroli sądowej tego samego aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie odgrywa rzeczywisty przedmiot zapadłego rozstrzygnięcia, który wraz z uprawomocnieniem się wyroku uzyskuje cechę powagi rzeczy osądzonej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (tak NSA między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 1883/07 - CBOSA). Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu była już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. Badanie kolejnej skargi sąd ogranicza do kwestii naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W orzecznictwie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, dostępne CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 520/16 poddał kontroli tryb uchwalenia przedmiotowej uchwały i nie stwierdził w tym zakresie naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. W uzasadnieniu w/w wyroku odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia czynności planistycznych, po wprowadzeniu zmian do projektu planu na skutek wniesionych uwag, Sąd stwierdził, że zmiany te miały przede wszystkim charakter redakcyjny i nie było konieczności ponawiania jakichkolwiek czynności planistycznych. Sąd stwierdził również brak niezgodności planu miejscowego ze studium w zakresie przyjęcia w planie dla terenu o symbolu 1O przeznaczenia pod infrastrukturę techniczną – gospodarowanie odpadami, w sytuacji gdy studium dla tego terenu przewiduje funkcję pod aktywizację gospodarczą, z terenem infrastruktura techniczna – gospodarowanie odpadami (symbol III.98.AG/O). Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w wyroku z dnia 20 października 2016 r. dokonał również oceny legalności całości trybu sporządzania planu oraz oceny czy nie naruszono przepisów o właściwości organów i stwierdził, że plan, tak co do właściwości organów jak i trybu jego sporządzania odpowiada prawu. Powyższe co do zasady wyklucza ponowne podawanie kontroli trybu uchwalania planu, a więc wyłącza z pod kontroli w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w pkt 3, 4, 5 i 8 przedmiotowej skargi.

W tym miejscu na marginesie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 11 u.p.z.p. poprzez błędne, niezgodne z ww. przepisami wyznaczenie terminu na zgłaszanie wniosków oraz uwag do projektu planu, stwierdzić należy, że w procedurze planistycznej nie jest tak, że każde jej naruszenie wiedzie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzeniem nieważności aktu planistycznego skutkuje tylko istotne naruszenie trybu postępowania. Jak się uważa, jest nim takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie został on naruszony (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11; z dnia 10.3.2011 r., sygn. akt II OSK 2518/10- CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5.12.2012 r. sygn. akt II OSK 2288/12 (CBOSA), dla stwierdzenia istotnego naruszenia procedury planistycznej istotne jest wykazanie, w jaki sposób wskazane uchybienie wpłynęło bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego. W tym przypadku Skarżący żadnego takiego związku nie wykazali, co więcej, uczestniczyli w dyskusji nad projektem planu jaka miała miejsce 10 października 2012 r. w Ośrodku Kultury w S. (vide protokół z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami k. 108- 111 akt), a pismem z dnia 6 listopada 2012 r. (k. 90 – 91) i z dnia 13 lutego 2013 r. (16 – 22 akt), złożyli swe uwagi, co utwierdza w przekonaniu, że wykorzystali środki prawne mające na celu ochronę własnego interesu prawnego. Za całkowicie bezpodstawne w kontekście posiadanego przez Skarżących interesu prawnego uznać należy powoływanie się na ewentualne naruszenie praw przysługujących innemu podmiotowi (Fabryka [...] S.).

Oceniając zasadność zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Mając powyższe na uwadze w świetle zarzutu skargi odwołującego się do naruszenia art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegającym na niezgodności m.p.z.p. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w pełni podzielić należy argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Jak słusznie zauważył bowiem Organ, nie można zgodzić się ze Skarżącymi w zakresie stwierdzenia, że naruszeniem zapisów Studium jest przeznaczenie znacznej części terenu oznaczonego M/AG w Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ze szczegółowych zapisów Studium (str. 43 Studium Tom II - teren III.87.M/AG) dla tych terenów wynika funkcja mieszana z dominującą funkcją aktywizacji gospodarczej. W ogólnych ustaleniach przyjętych w Studium (str. 17 Studium Tom II) stwierdza się, że: "Przez tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą oraz z usługami rozumie się tereny, na których dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa, jednak towarzyszy jej działalność związana z produkcją, magazynowaniem i składowaniem oraz działalność usługowa komercyjna i niekomercyjna. (...) Wzajemne proporcje obu funkcji, na tych terenach, mogą znacznie się różnić, nie jest wykluczone wystąpienie wyłącznie jednej z nich. Warunkiem, który należy brać pod uwagę jest użyteczność funkcji, wynikająca z potrzeb społeczności lub potrzeb właścicieli." W przedmiotowej sprawie organ wykonał właśnie zalecenia studium i uwzględnił interes prawny skarżących. Jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę dla działek [...] i [...] w R. w roku 2012 występowali o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu na zespoły budynków mieszkalnych jednorodzinnych (decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] oraz [...]).

Co do zarzutu nieuzasadnionego podzielenia przeznaczenia dla działki [...] wskazać należy, że uwagi na przeznaczenie tego terenu w Studium pod M/AG nastąpiła konieczność wprowadzenia funkcji innej niż mieszkaniowa, by zachować zgodność ze Studium. W związku z powyższym organ podzielił teren działki nr [...], zaliczając ją częściowo do terenu oznaczonego symbolem 1U i 38MN, wypełniając tym samym postulat Skarżących domagających się poszerzenia funkcji mieszkaniowej kosztem funkcji usługowej. W uwagach do projektu Skarżący zgłaszali postulat zmiany przeznaczenia terenu działki nr [...] na tereny zabudowy usługowo – produkcyjnej UP, ewentualnie zabudowy mieszkaniowej z usługami MNU z równoczesnym wydzieleniem w części południowej działki terenu centrotwórczego MWU. Wypełniając powyższy postulat, z uwagi na potencjalną uciążliwość aktywizacji gospodarczej w sąsiedztwie projektowanej zabudowy mieszkaniowej jako funkcję uzupełniającą wprowadzono funkcję usługową. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie ze Studium Tom II strona 44: "należy ograniczać uciążliwości na środowisko oraz sąsiednią zabudowę mieszkaniową". Uzasadniało to oddzielenie terenów o funkcji usługowej od terenów o funkcji mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutu niewyznaczenia wymaganego w studium obszaru centrotwórczego, na którym możliwa byłaby realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, odwołać należy się do zapisów studium (Tom II, strona 44), w którym wskazano, że "zabudowa wielorodzinna może zostać zrealizowana wyłącznie w ramach terenu centrotwórczego z realizacją usług podstawowych na obszarze III.87.M/AG". Studium na stronie 16 wskazuje "W ramach terenu może być przewidziana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w ramach której zostaną zrealizowane ww. Usługi". Oznacza to, że realizacja zabudowy wielorodzinnej nie jest obligatoryjna, lecz dopuszczalna. Taki zapis studium powoduje, że realizacja terenów centrotwórczych została zrealizowana poprzez wskazanie terenu 1U (dotyczy terenu III.87.M/AG w Studium).

Oceniając zasadność zarzutów wskazujących na niezgodność w zakresie terenów oznaczonych w m.p.z.p. symbolami 1UP, 2UP i 3UP znajdujących się na terenie oznaczonym w Studium symbolem III.85.AG odwołać należy się do zapisów Studium, który wskazuje, że “Na terenach oznaczonych na rysunku studium symbolami: III.16.AG, III.36.AG, III.46.AG, III.49.AG, III.85.AG, III.91.AG obowiązują ogólne ustalenia przyjęte w studium w pkt. 2.1.3. Są to tereny istniejących zakładów. W studium przewidziano ich zachowanie, z możliwością modernizacji i adaptacji na cele nieuciążliwych usług." (strona 42 Studium Tom II). W zakresie terenu III.85.AG nie sposób przyjąć, że zakłady na tym terenie należy zmodernizować na cele nieuciążliwych usług, gdyż teren ten nigdy nie był zabudowany zakładami (co jest w sprawie niesporne). Oznaczanie faktycznego wykorzystania terenu oznaczonego w studium symbolem III.85.AG jako funkcjonujących zakładów uznać należy za ewidentną omyłkę. W związku z powyższym za obowiązujące dla tego terenu należy uznać jedynie zapisy ogólne Studium.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zgodnie z pkt. 2.1.3 Studium (str. 17-18 tom II), “przez tereny aktywizacji gospodarczej rozumie się tereny działalności związanej z produkcją, tereny magazynów i składów oraz tereny parków technologicznych, a także inkubatorów przedsiębiorczości itp. Dopuszczona jest też lokalizacja usług."

W studium określając ogólne wytyczne użytkowania i zagospodarowania terenów aktywizacji gospodarczej wprowadzono całkowity zakaz zabudowy mieszkaniowej; obowiązek odizolowania terenów aktywizacji gospodarczej od funkcji mieszkaniowej, a dla terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, usług publicznych lub terenów o funkcji wypoczynkowej postulowano stworzenie pasów zieleni izolacyjnej, ograniczających uciążliwości zakładów oraz od dróg, a w przypadku braku terenów pod zieleń izolacyjną lub nieskuteczności takiego rozwiązania, zalecono zastosowanie technicznych środków ograniczających lub eliminujących uciążliwości; nakazano ograniczenie uciążliwości do granic własnej działki bez względu na lokalizację obiektów oraz zabezpieczenie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych w granicach własnej działki oraz wprowadzono preferowanie min. 20% współczynnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 2 pkt 20 uchwały poprzez zabudowę usługowo produkcyjną należy rozumieć obiekt usługowy lub ich zespół, a także obiekt produkcyjny lub ich zespół oraz bazy, składy i magazyny, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, wbrew argumentacji skargi, że przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolami 1UP, 2UP i 3UP pod zabudowę usługowo-produkcyjną określoną w § 2 pkt 20 m.p.z.p., co do zasady nie narusza założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zarzutów skargi w zakresie braku wyznaczenia na terenie 1UP, 2UP i 3UP pasów zieleni izolacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z przywołanymi wyżej ogólnymi zapisami Studium dla terenu oznaczonego III.85.AG wprowadzono obowiązek odizolowania terenów aktywizacji gospodarczej od funkcji mieszkaniowej, a dla terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, usług publicznych lub terenów o funkcji wypoczynkowej postulowano stworzenie pasów zieleni izolacyjnej, ograniczających uciążliwości zakładów oraz od dróg, a w przypadku braku terenów pod zieleń izolacyjną lub nieskuteczności takiego rozwiązania, zastosowanie technicznych środków ograniczających lub eliminujących uciążliwości. Z powyższych zapisów - na co zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - wynika, że w/w obowiązek wprowadzony został jedynie w zakresie kolizji funkcji, tj. lokalizowania w bezpośrednim sąsiedztwie terenów aktywizacji gospodarczej i zabudowy mieszkaniowej, natomiast w zakresie pozostałych funkcji jest to jedynie postulat, nie nakaz.

Wbrew argumentacji skargi za błędny i wprowadzający nieproporcjonlane ograniczenia dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie 1U nie może być uznane wprowadzenie obowiązku lokalizacji zieleni izolacyjnej na terenie oznaczonym symbolem 1U zamiast na terenie 1UP, 2UP i 3UP. Jak wynika bowiem z rysunku planu teren 1U nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu 1UP, gdyż dzieli je pas terenu oznaczony symbolem KDZ. Jak wynika z treści planu jest to teren drogi klasy zbiorczej o szerokości nie mniejszej niż 30 m. Zgodnie z wyjaśnieniami Organu jest to teren planowanej obwodnicy o dużym znaczeniu i potencjalnie dużej uciążliwości. Zieleń izolacyjna zlokalizowana na terenie 1U została wprowadzona zatem jako izolacja od drogi KDZ, a nie terenu UP (tak samo jak na terenach 2U i 3U).

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że przeznaczenie określone w Planie terenów oznaczonych symbolami 1UP, 2UP i 3UP nie narusza zasad ładu przestrzennego, gdyż pomiędzy funkcją mieszkaniową a usługowo-produkcyjną jako bufor poza pasem drogi, wprowadzono pas terenu usługowego. Nie dochodzi zatem do skokowych zmian przeznaczenia terenów mieszkaniowych i usługowo-produkcyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi nadużycia przez gminę władztwa planistycznego poprzez podzielenie terenu działki nr [...] na kilka obszarów o różnym przeznaczeniu i przeznaczenie znacznej jej części na tereny zieleni urządzonej (tereny oznaczone symbolami 2ZP, 3ZP), które zostały wyłączone spod zabudowy, stwierdzić należy, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w szczególności planować układ komunikacyjny, jeżeli władztwa tego nie nadużywa. Wskazać należy, że choć z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, jakimi przesłankami kierowały się organy gminy przyjmując przebieg i szczegółowa lokalizację terenów zielonych, to w świetle wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, znajdujących potwierdzenie w przyjętych w zaskarżonym planie przepisach nie sposób uznać, by przy uchwalaniu niniejszego planu korzystano z władztwa planistycznego w sposób arbitralny.

Zdaniem Sądu organy Gminy Swarzędz uwzględniając zapisy Studium bez względu na to, jak ustaliłyby przebieg terenów oznaczonych symbolem ZP, zmuszone były do ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości, celem ich wyznaczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że uwzględnienie przy tworzeniu planu szeregu istotnych okoliczności determinujących racjonalny sposób wykorzystania terenów, w tym zgodność z obowiązującym studium, uzasadnia ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości objętych planem, w tym zakaz zabudowy gruntów (zob. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11, CBOSA). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Studium (strona 15 tiret szósty Tom II) wskazuje na "konieczność zapewnienia ogólnodostępnych terenów zieleni w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, objętej jednym opracowaniem planistycznym (np. w jednym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), w ilości min. 6,0 m2 na jedną działkę budowlaną; tereny zieleni mogą być: placami zabaw, boiskami sportowymi, skwerami, itp.;"). Z rysunku stanowiącego załącznik do zaskarżonego m.p.z.p. wynika, że na obszarze oznaczonym symbolami 1MN do 24MN zaprojektowany został cały ciąg terenów zieleni ZP, który jak wynika z wyjaśnień Organu stanowi logiczną kontynuację planowanej trasy rowerowej na terenie gminy Swarzędz. Ciąg terenów oznaczonych symbolami ZP zaprojektowany został już od terenów 2ZL (lasy). Trudno zatem uznać, by przy uchwalaniu niniejszego planu korzystano z władztwa planistycznego w sposób arbitralny.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie niewskazania na rysunku planu zbiornika wodnego (stawu) oraz niewskazania w uchwale ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z wyznaczenia stref oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia oraz gazociągu wysokiego ciśnienia, stwierdzić należy, że rysunku planu wynika, że napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia oraz gazociąg wysokiego ciśnienia, znajduje się poza obszarami, na których znajdują się nieruchomości należące do skarżących. Również staw (mający resztą jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę charakter okresowy) znajdujący się na terenie 1UP (vide § 24 pkt 7 uchwały) położony jest poza terenem, do którego skarżący posiada tytuł prawny. Zarzuty podniesione w pkt 6 i 7 skargi nie naruszają zatem interesu prawnego Skarżących.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.