Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2720/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1161/17 w sprawie ze skargi Gminy Tuchola na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2017 r. nr 88/2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Tuchola kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1161/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi Gminy Tuchola na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 lipca 2017 r. nr 88/2017 w przedmiocie nadania nazwy ulicy, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2017 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność uchwały nr XXXVII/252/17 Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego" położonej w miejscowości Tuchola.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Tucholi, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 744), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" w związku z opinią Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego". Dokonano zmiany nazwy ulicy z "15 Lutego", która to nazwa nadana była w związku z zajęciem miasta przez Armię Czerwoną i w okresie komunizmu celebrowana była jako dzień "wyzwolenia Tucholi", na "15 Lutego" upamiętniającego zdarzenie – zrzut "Cichociemnych" do Polski w nocy z 15 na 16 lutego 1941 r.

W ocenie organu nadzoru, pozostawienie dotychczasowej nazwy ulicy, bez dodania elementów wskazujących na konkretne wydarzenie historyczne (zrzut "Cichociemnych" na teren okupowanej Polski), należy uznać za zmianę pozorną, stanowiącą jedynie próbę obejścia normy art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W powszechnym bowiem odbiorze występująca samodzielnie w nazwie ulicy data "15 Lutego" posiada utrwalone konotacje z nazewnictwem komunistycznym. W ocenie organu skoro de facto pozostała ta sama nazwa ulicy, to zmiana w ogóle nie została dokonana, pomimo formalnego podjęcia uchwały w tej sprawie. Pozwala to na przyjęcie, że Rada Gminy miała na celu obejście obowiązującego porządku prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Tuchola, zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanym akcie nadzoru.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Podstawę prawną uchylenia wskazanego rozstrzygnięcia był przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał także na przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ww. ustawy i art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a następnie podniósł, że rację ma Gmina, iż dokonana uchwałą zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom powołanej ustawy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W uzasadnieniu uchwały wskazano powody zmiany nazwy ulicy precyzując, że wydarzenie, które ma ona upamiętniać, to rocznica zrzucenia "Cichociemnych", które miało miejsce w nocy z 15 na 16 lutego 1941 r. W ocenie Sądu, motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat, a zatem osiągnięty został cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nie można zatem uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Istotne jest zbadanie intencji nadania nazwy. Integralną częścią uchwały jest bowiem sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające powody podjętej uchwały przez kolegialny organ. Przedmiotowa uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady gminy, z którego wprost wynika, jakie wydarzenie upamiętnia nazwa "15 Lutego". Cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu został zatem spełniony. Motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy są bowiem w świetle uzasadnienia uchwały oczywiste i nie mają nic wspólnego z propagowaniem komunizmu.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu Wojewody, przepisy uchwały nie stanowią ominięcia celu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, bowiem w istocie dokonują zmiany nazwy wskazanej ulicy.

Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność. W aktach sprawy brak jest takowej, zatem również z tego powodu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest obarczone wadą powodującą konieczność jego uchylenia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżając wydany wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) § 1 uchwały nr XXXVII/252/17 Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego" poprzez przyjęcie, że zachowanie formalnej dotychczasowej nazwy ulicy wymienionej w powołanym przepisie przedmiotowej uchwały przy jednoczesnym zamieszczeniu w uzasadnieniu uchwały argumentacji wskazującej na zmianę znaczenia dotychczasowej nazwy ulicy nie wskazującej na propagowanie komunizmu, stanowi o zmianie dotychczasowej nazwy ulicy jak w § 1 wymienionej uchwały;

b) art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że w świetle powołanego przepisu zmiana nazwy ulicy może nastąpić poprzez formalne jej zachowanie w treści uchwały pod warunkiem, że organ uchwałodawczy zamieści w uzasadnieniu takiej uchwały argumentację wskazującą na to, że zmianie uległo znaczenie dotychczasowej nazwy ulicy na takie, które nie propaguje komunizmu, albowiem wg skarżącego art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy nie upoważnia organu gminy do zmiany ulicy poprzez formalne jej zachowanie w treści uchwały pod warunkiem, że organ uchwałodawczy zamieści w uzasadnieniu takiej uchwały argumentację wskazującą na to, że zmianie uległo znaczenie dotychczasowej nazwy ulicy.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o stwierdzeniu nieważności § 1 uchwały nr XXXVII/252/17 Rady Miejskiej w Tucholi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. pełnomocnik Gminy Tuchola wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183§ 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął dwunastomiesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Tym samym opisany wyżej tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, a więc od dnia 2 września 2016 r. zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste.

Jednocześnie ustawa o zakazie propagowania komunizmu przewidziała w art. 2 ust. 1 obowiązek stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały nadającej w szczególności ulicy nazwę niezgodną z art. 1 ustawy, co wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej- Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie herbu gminy, nazw ulicy i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyganie w sprawach o których mowa w ust. 1, należy do właściwości gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy służących zaspakajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie zatem od dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i 7 tejże ustawy potwierdza, iż nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swoje uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Rada Miejska w Tucholi na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z opinią Instytutu Pamięci Narodowej – realizując ustawowy obowiązek, podjęła w dniu 30 czerwca 2017 r. uchwałę nr XXXVII/252/17 w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego" położonej w miejscowości Tuchola. Wskazaną wyżej uchwałą zmieniono ulicę "15 Lutego" w miejscowości Tuchola, która jak zaznaczono w opinii Instytutu Pamięci Narodowej została nadana z myślą i w odniesieniu do uznanego jako "komunistyczny" okresu w historii Polski, tj. do daty 15 lutego 1945 r., tzn. do faktu zajęcia miasta przez jednostki Armii Czerwonej i nadano tejże ulicy nazwę "15 Lutego" jako odnoszącą się do ważnego wydarzenia historycznego jakie miało miejsce w nocy z 15 na 16 lutego 1941 r., tj. zrzutu do Polski "Cichociemnych" (§ 1 uchwały). Przebieg ww. ulicy przedstawiał załącznik graficzny do tej uchwały (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Tucholi (§ 3 uchwały). W § 4 uchwały wskazano zaś, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa Kujawsko-Pomorskiego.

W uzasadnieniu do tej uchwały podkreślono, iż Rada Miejska w Tucholi realizując obowiązek wynikający z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, wystąpiła do IPN o opinię w sprawie nazwy ulicy "15 Lutego" i uzyskała stanowisko z którego wynikało, iż nazwa ta jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, gdyż data 15 lutego 1945 r. wiąże się z faktem zajęcia miasta przez jednostki Armii Radzieckiej, która to data w okresie komunizmu celebrowana była jako dzień "wyzwolenia Tucholi". Jednakże, jak zaznaczono, nazwa ulicy nie zawiera szczegółowej daty i nie jest kojarzona zasadniczo z dniem zdobycia miasta przez wojska radzieckie, nie wywołuje też wśród mieszkańców negatywnych emocji. Wypełniając zaś obowiązek ustawowy nadano wskazanej ulicy takie samo brzmienie "15 Lutego" jednakże odnoszące się do ważnego wydarzenia historycznego z 1941 r., tj. zrzutu do Polski "Cichociemnych", przywołując w tym zakresie niezbędne informacje. Zaznaczono również, że nie bez znaczenia jest fakt, iż na mocy uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 grudnia 2015 r. rok 2016 ustanowiono Rokiem Cichociemnych, upamiętniając 75 rocznicę pierwszego zrzutu do walki w okupowanej Polsce Cichociemnych-Spadochroniarzy, Związku Walki Zbrojnej/Armii Krajowej, który nastąpił w nocy z 15 na 16 lutego 1941 r.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr 88/2017 stwierdził nieważność uchwały nr XXXVII/252/17 Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego" położonej w miejscowości Tuchola. W ocenie organu nadzoru, pozostawienie dotychczasowej nazwy ulicy, bez dodania elementów wskazujących na konkretne wydarzenie historyczne (zrzut "Cichociemnych" na teren okupowanej Polski), należy uznać za zmianę pozorną, stanowiącą jedynie próbę obejścia normy art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W powszechnym bowiem odbiorze występująca samodzielnie w nazwie ulicy data "15 Lutego" posiada utrwalone konotacje z nazewnictwem komunistycznym. W ocenie organu skoro de facto pozostała ta sama nazwa ulicy, to zmiana w ogóle nie została dokonana, pomimo formalnego podjęcia uchwały w tej sprawie.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy nie jest sporny, a zatem podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiotowe rozstrzygniecie nadzorcze stanowi konsekwencję zastosowania w tej sprawie przez organ nadzoru niezależnie od normy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym również przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Analiza akt sprawy jak i samego uzasadnienia przedstawionego do przedmiotowego aktu nadzoru wskazują jednoznacznie na to, że przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nr 88/2017 Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie zasięgnął opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność przyjętej nazwy z art. 1 ust. 1 ustawy – mając na uwadze przyjęty w zakwestionowanej uchwale desygnat nazwy dla ul. "15 Lutego", a więc zrzut do Polski "Cichociemnych". Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłowo ujawnił tę okoliczność, która przecież w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi warunek skutecznego podjęcia przedmiotowego aktu nadzoru. Wydanie zaś zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego bez takiej opinii Instytutu Pamięci Narodowej, w okolicznościach tej sprawy, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, powoduje że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest obarczone wadą powodującą już z tego powodu konieczność jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a. Skarga kasacyjna pomija tę kwestię, nie przedstawiając w tym zakresie jakiegokolwiek zarzutu ani w petitum wniesionego środka odwoławczego jak i w jego motywach. Już samo to naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie pozwala na uchylenie zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od powyższego nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 1 uchwały nr XXXVII/252/17 Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego", jak też art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w sposób opisany w obu zarzutach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność. Takiej prawidłowej kontroli dokonał Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść uchwały Rady Miejskiej w Tucholi z dnia 30 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy "15 Lutego" i motywy jej podjęcia, jak również stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w świetle ustawowej definicji propagowania komunizmu (art. 1 ust. 2 omawianej ustawy) trafne jest stanowisko skarżącej Gminy, że dokonana uchwałą zmiana nazwy ulicy sprostała wymogom ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że została ona podjęta w wykonaniu dyspozycji art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu wobec zgłaszanych uwag Instytutu Pamięci Narodowej. W motywach uchwały precyzyjnie wskazano powody zmiany nazwy ulicy precyzując, że wydarzenie, które ma ona upamiętniać, to rocznica zrzucenia "Cichociemnych", które miało miejsce w nocy z 15 na 16 lutego 1941 r. Nie bez znaczenia jest również i to, że rok 2016 był ustanowiony Rokiem Cichociemnych – patrz: uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 grudnia 2015 r. w celu upowszechnienia osiągnięć i poświęcenia Cichociemnych.

Zatem skoro motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały, to w okolicznościach tej sprawy należy je uznać za wystarczające - co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległ jej desygnat, a zatem osiągnięty został cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Stąd też nie można, jak to wskazuje Wojewoda, uznać dokonanej zmiany za pozorną, mającą na celu obejście prawa. Niewątpliwie podkreślić należy, iż intencje jakie towarzyszyły Radzie przy nadawaniu nazwy ulicy "15 Lutego", zostały precyzyjnie przedstawione w uzasadnieniu do spornej uchwały, zaś uchwała ta zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady, z którego wprost wynika, jakie wydarzenie upamiętnia nazwa ulicy "15 Lutego", a jest nim zrzut Cichociemnych do Polski w 1941 r. Zatem wobec zgłaszanych wcześniejszych uwag Instytutu Pamięci Narodowej – podjęto działania w wymaganym terminie jakie nakazywała ustawa o zakazie propagowania komunizmu. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy są w świetle uzasadnienia uchwały oczywiste i nie mają nic wspólnego z propagowaniem komunizmu.

Nadto nie można podzielić stanowiska Wojewody by niepełna data – dzień i miesiąc, bez roku tj. "15 Lutego" posiadała symbolikę związaną z propagowaniem komunizmu – gdyż jak zaznaczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, w dniu 15 lutego 1945 r. wojska sowieckie wkroczyły do Tucholi, a od tej chwili rozpoczęła się utajona okupacja bolszewicka, zatem data ta miała na celu upamiętnienie wkroczenia Armii Radzieckiej do Tucholi.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że data to nie tylko dzień i miesiąc, ale i rok. W realiach kontrolowanej sprawy ma to kapitalne znaczenie, skoro brak jest źródłowego materiału odnoszącego się do braku pierwotnej uchwały o nadaniu ulicy nazwy "15 Lutego". Nie jest sporne dla składu orzekającego w tej sprawie, by data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom. Natomiast przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany nazwy ulicy powyższych kryteriów nie spełniała, skoro odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku. Nie została ona opatrzona dodatkowym kwantyfikatorem łączącym ją z wydarzeniem historycznym mającym miejsce w Tucholi w dniu 15 lutego 1945 r. Wprost przeciwnie uzasadnienie uchwały z dnia 30 czerwca 2017 r. jest jednoznaczne i wskazuje na odmienny desygnat związany z dniem 15 lutego, niż czyni to Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem odnosi się wyłącznie do zrzutu Cichociemnych do Polski w 1941 r., co miało miejsce we wskazanym roku z 15 na 16 lutego. Zatem, co już wyżej wyraźnie zaznaczono, motywy dokonanej zmiany nazwy ulicy wynikają z uzasadnienia uchwały i mają one charakter wystarczający. Pomimo zatem formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległo znaczenie nazwy ulicy, a zatem osiągnięty został cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Nie można więc tym samym podzielić obu zarzutów skargi kasacyjnej wyżej wskazanych.

Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że przyjęcie odmiennego poglądu w kwestii jednoznacznej konotacji daty "15 Lutego" bez użycia kwantyfikatora rocznego – a prezentowanego przez organ nadzoru tak w skardze kasacyjnej, jak i w rozstrzygnięciu nadzorczym – paradoksalnie prowadziłoby do efektu odmiennego niż zdaje się być deklarowany w działaniu Wojewody, a mający swe źródło w celach wynikających z norm ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oto gdyby akceptować podejście do stosowania art. 1 ust. 1 tej ustawy przywołane przez skarżący kasacyjnie organ, data wyrażona wyłącznie w ujęciu konkretnego dnia i miesiąca – "15 lutego" – na zawsze już musiałaby być "wykluczona" jako nazwa ulicy, skoro musiałaby być kwalifikowana jako "przypisana" do oznaczonego wydarzenia historycznego w okresie wskazanym w cyt. ustawie (lata 1944-1989). Takie działanie w istocie zmierzałoby do petryfikowania wydarzeń historycznych z tego okresu – patrz: podobnie w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.