Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 500/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi J. D. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej stypendium socjalne, odmowy przyznania stypendium socjalnego oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego im. Piastów Śląskich we W. z dnia [..]r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu Medycznego we W. im. [...] utrzymała w mocy orzeczenie Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Medycznego we W. z dnia 11 lutego 2021 r. uchylające, w trybie wznowienia postępowania, decyzję tegoż organu z dnia 31 października 2019 r. przyznającą – J. D., kierunek lekarski, studia niestacjonarne - stypendium socjalne w okresie od 1 października 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. oraz orzekające o odmowie przyznania tego stypendium i zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8.100 zł.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 4 października 2019 r. złożył wniosek o przyznanie stypendium socjalnego w roku akademickim 2019/2020. Decyzją z dnia 31 października 2019 r. Komisja Stypendialna Uniwersytetu Medycznego we W. (dalej Komisja Stypendialna) przyznała Skarżącemu wnioskowane świadczenie.

Po otrzymaniu raportu z systemu POL-on Zintegrowanej Sieci Informacji o Nauce i Szkolnictwie Wyższym dotyczącego osób, które przekroczyły sześcioletni okres studiowania, a którym w roku akademickim 2019/2020 zostały przyznane świadczenia, postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 Komisja Stypendialna wznowiła postępowanie zakończone decyzją z dnia 31 października 2019 r. w sprawie przyznania Skarżącemu stypendium.

W efekcie decyzją z dnia 11 lutego 2021 r., Komisja Stypendialna orzekła o uchyleniu w trybie wznowienia postępowania decyzji przyznającej wskazane świadczenie, odmowie jego przyznania w okresie od 1 października 2019 r. do 30 czerwca 2020 r. i zobowiązaniu do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8.100 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia i obowiązku jego zwrotu jest przekroczenie przez Stronę w dniu 30 września 2019 r. (zatem jeszcze przed złożeniem wniosku o stypendium) sześcioletniego okresu nauki. W podstawie prawnej wskazano m.in. art. 93 ust. 1 – ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm., dalej u.s.w.n.). Do akt sprawy załączono wydruk z systemu POL-on, potwierdzający, że Skarżący rozpoczął studia w 2012 r.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Odwoławcza Komisja Stypendialna wskazała na nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji z dnia 31 października 2019 r., a nieznane w tej dacie organowi, a dotyczące przekroczenia sześcioletniego okresu nauki. Podstawą ich ujawnienia był raport ze Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, wskazujący osoby, które w roku akademickim 2019/2020 pobierały świadczenie, a jedocześnie przekroczyły sześcioletni okres studiowania. Organ odwoławczy szczegółowo opisując kierunki i daty studiowania Skarżącego wskazał, że rozpoczął on studia w dniu 1 października 2012 r., ujawniając, że łączny okres studiowania przekroczył sześć lat.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez Stronę w odwołaniu organ wskazał, że nie podziela przedstawionej tam argumentacji wspierającej się na orzecznictwie sądów administracyjnych, wywodzącej, że wskazany w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce okres przysługiwania świadczeń odnosi się do okresu ich pobierania. Odwołał się do poglądu wyrażonego w "Przewodniku po systemie szkolnictwa wyższego i nauki", opracowanym przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, prezentującego wykładnię przepisów w sposób zbieżny z wyrażaną przez organy w tej sprawie. Tożsame stanowisko przedstawia Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na oficjalnych stronach internetowych organu.

Mając na uwadze przedstawione źródła organ stwierdził, że sześć lat przysługiwania świadczenia należy liczyć w latach z uwzględnieniem wszystkich okresów, w których student posiadał prawo do świadczeń, o których mowa w art. 86 u.s.w.n., a więc w okresie, w którym posiadał status studenta. Przywołując przepisy art. 93 ust. 2 pkt 1, art. 92 ust. 2 i art. 66 u.s.w.n. odnoszące się do sposobu obliczania sześcioletniego okresu studiowania organ wskazał, że Skarżący przez 72 miesiące posiadał status studenta (wliczając w to okres wakacji), a zatem wyłącznie w tym czasie przysługiwało mu prawo do pobierania świadczeń dla studentów. Z dniem 1 października 2019 r.

Skarżący przekroczył sześcioletni okres studiowania, nie spełniał już warunków aby otrzymywać świadczenia. Nadto były mu znane warunki uzyskania prawa do świadczenia oraz skutki ich naruszenia. Powołując się na § 33 ust. 1 pkt 5 Regulaminu przyznawania świadczeń dla studentów Uniwersytetu Medycznego we W. od roku akademickiego 2019/2020, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu Medycznego we W. z dnia [...] lica 2019 r., dalej Regulamin, organ wskazał, że z chwilą upływu sześcioletniego okresu nauki wygasła decyzja przyznająca Stronie prawo do stypendium, co uzasadnia zwrot nienależnie pobranych kwot.

Organ podkreślał, że Strona potwierdziła zapoznanie się z Regulaminem, w tym z regulacjami odnoszącymi się do okresu pobierania świadczeń wyznaczonego sześcioletnim okresem studiowania, tym samym miał świadomość, że stypendium mu nie przysługuje, ponosi zatem pełną odpowiedzialność za pobieranie nienależnego stypendium. Zatem sprzeczne z prawem, w szczególności z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) byłoby pozostawienie w mocy decyzji niezgodnej z literą prawa.

W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "przysługiwania prawa do świadczenia", o którym mowa w powołanym przepisie jest równoznaczne z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" oraz, że okres przysługiwania świadczeń, tj. okres sześciu lat kalendarzowych jest równoważny z okresem sześciu lat akademickich, co powoduje, że uprawniony do świadczenia może ubiegać się o przyznanie świadczeń przez okres 60 miesięcy, a nie 72 miesięcy, jak stanowi językowe brzmienie przepisu prawa materialnego.

Skarżący wnioskował o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wywodził, że stanowisko organów obu instancji w zakresie obliczenia terminu, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. jest wsparte na poglądzie wyrażonym przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego w "Przewodniku po systemie szkolnictwa wyższego i nauki" Dokonując wykładni pojęcia "przysługuje" Strona wskazała na jego potoczne rozumienie, wywodząc, że oznacza ono sytuację, która wystąpi wyłącznie po spełnieniu warunków uprawniających do świadczenia, zatem ma znaczenie, czy Skarżący pobiera świadczenie i występuje o nie. Powołując się na przepisy art. 86 ust. 1, art. 87, art. 89 i 91 u.s.w.n. Skarżący wywodził, że świadczenie przysługuje wówczas gdy spełnione są trzy warunki: posiadanie statusu studenta; wola wystąpienia o pomoc; spełnienie dodatkowych warunków uzyskania konkretnego świadczenia. Pojęcie przysługiwania świadczenia nie jest zatem równoważne z pojęciem przysługiwania możliwości ubiegania się świadczenie, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Posiadanie statusu studenta nie jest równoważne z nabyciem uprawnienia do uzyskania konkretnego świadczenia. Skarżący zawracał również uwagę na niepełne odczytywanie Przewodnika, który potwierdza jego argumentację. Podnosił również nieprawidłowe obliczenie okresu przysługiwania świadczenia, zawracając uwagę na okres jego pobierania, który nie jest zrównany z rokiem kalendarzowym. Dokonując właściwych wyliczeń Skarżący wskazał, że okres jego studiowania nie przekroczył 72 miesięcy i trwał 54 miesiące, co obala tezy organu, że przekroczył okres sześciu lat nauki. Także w tym zakresie nie odwołano się do Przewodnika wskazującego na 10 a nie 12 miesięcy pobierania świadczeń. Skarżący podkreślał także, że ww. Przewodnik nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić podstawy wydanej decyzji, a tej sprawie przekopiowano do decyzji jego treść. Argumentacja Skarżącego znajduje potwierdzenie w zmianach do ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, co wynika z uzasadnienia projektu ww. zmiany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w tak nakreślonych granicach trzeba stwierdzić, że zaskarżony akt narusza tak przepisy prawa procesowego jak i materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zarówno orzeczenia II jak i I instancji.

Problematyka stanowiąca oś sporu w rozpoznawanie sprawie była już przedmiotem szerokiej analizy judykatury, na tle niemalże identycznego stanu faktycznego wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. o sygn. akt IV SA/Wr 598/21. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zawarte tam rozważania prawne.

Podobnie jak w powołanym orzeczeniu tak i na tle niniejszej sprawy zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, w wyniku wznowienia postępowania. W podstawie prawnej organ wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia przepisów uzasadniających wznowienie postępowania musi być ścisła, w sposób literalny odczytywać wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie orzeczenia mającego walor ostateczności.

W rozpoznawanej sprawie jako okoliczności uzasadniające wznowienia postępowania organy wskazały wspomniany art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zaś w podstawie faktycznej wskazano, że na posiedzeniu w dniu 10 listopada 2020 r. przewodnicząca Komisji Stypendialnej poinformowała pozostałych członków Komisji o otrzymaniu raportu ze Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, dotyczącego osób, które przekroczyły sześcioletni okres studiowania i otrzymały świadczenia w roku akademickim 2019/2020. Z raportu tego wynikało, że Skarżący studiował: w okresie od 1 października 2012 r. do 5 czerwca 2014 r. na kierunku Inżynieria Biomedyczna Wydział Podstawowych Problemów Techniki, Politechnika W.; od 1 października 2013 r. do 17 lutego 2014 r. na kierunku Edukacja artystyczna w zakresie sztuki muzycznej, Wydział Edukacji Muzycznej, Chóralistyki i Muzyki Kościelnej; od 1 października 2014 r. do 22 lutego 2015 r. kierunek Biologia, Wydział Nauk Biologicznych, Uniwersytet W.; od 1 października 2015 r. do 12 sierpnia 2016 r. Kierunek Biotechnologia, Wydział Chemiczny, Politechnika W.; od 1 października 2016 r. do 2 października 2017 r. kierunek lekarski, Wydział Nauk Medycznych w K., Ś. Uniwersytet Medyczny w K.; w latach od 1 października 2017 r. – nadal kierunek muzykologia, Wydział Nauk Historycznych i Pedagogicznych, Uniwersytet W.; od 1 października 2017 r.- nadal wydział lekarski, Uniwersytet Medyczny im. [...] we W.

Łączny okres studiowania przekroczył sześć lat. Według organów, jest to nowa okoliczność faktyczna, nie znana w dniu wydania decyzji, skutkująca wznowieniem postępowania w sprawie przyznania stypendium socjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona wydrukiem z systemu POL-on.

Z zamieszczonego w aktach administracyjnych sprawy wydruku z systemu POL-on wynika, że został on wygenerowany w dniu 16 listopada 2020 r. przez kierownika Działu Spraw Studenckich Uniwersytetu J. K. i jednocześnie członka Odwoławczej Komisji Stypendialnej tej uczelni.

W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśla się, że nie można przyjąć, iż dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących już w dyspozycji tego organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01,dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że z nowymi okolicznościami faktycznymi i nowymi dowodami mamy do czynienia, gdy organ nie miał możliwości zapoznania się z nimi przed wydaniem decyzji ostatecznej. Ważne jest wobec tego, jakie okoliczności faktyczne organ znał, bądź też z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie organy wskazały, że dopiero z raportu ze Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on uzyskały informację o przekroczeniu sześcioletniego okresu studiowania przez studenta pobierającego świadczenia. Twierdzenie to jest jednak gołosłowne i nie wyjaśnia, z jakich względów dopiero po wydaniu decyzji przyznającej stypendium organ miałby możliwość sprawdzenia okoliczności istotnej z jego punktu widzenia przyznania lub odmowy przyznania stypendium. Należy też zauważyć, że dopiero po roku od wydania decyzji, po pobraniu w całości stypendium przez studenta, organ sprawdził całkowity okres studiowania Skarżącego. Wątpliwości budzi więc kwestia, od kiedy istniała możliwość korzystania przez uczelnię ze Zintegrowanego Systemu Informacji o Szkolnictwie Wyższym i Nauce POL-on, kiedy w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy organ mógł powziąć wiedzę o danych dostępnych w tym systemie oraz ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi wcześniejsze skorzystanie z danych dostępnych w tym systemie.

W tej sytuacji trudno uznać bez żadnych wątpliwości, że dopiero w dniu 10 listopada 2020 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, a istniejące w dniu wydania decyzji. Jak dowodzą akta sprawy organy dysponują szerokimi uprawnieniami i środkami, w szczególności wewnętrznym systemem informatycznym, umożliwiającym precyzyjną weryfikację danych podawanych we wnioskach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organ wyposażony w odpowiednie narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków, nie może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje) zawsze korzystać z prawa do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro organ dysponuje narzędziem informatycznym, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać.

W orzecznictwie sądowym zwraca się też uwagę, że systemy teleinformatyczne, przydatne do kontroli wniosków są w pewnym sensie podobne (w sferze wykorzystania zamieszczonych tam danych) do innych rejestrów państwowych, np. KRS, księgi wieczyste. Trudno więc przyjąć, że nieskorzystanie z tego rejestru w sprawie i nie pozyskanie konkretnych zasobów w nim zgromadzonych, może w późniejszym terminie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z motywacją, że organ nie wiedział jak dana okoliczność rzeczywiście się kształtuje, bo nie sprawdził tego w stosownej bazie danych.

Istotne zatem w niniejszej sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym miał możliwość skorzystania z systemu informacji POL-on lub otrzymania od pracowników uczelni danych ze wskazanego wyżej systemu informacji Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy winny były w sposób szczegółowy i przekonywujący wyjaśnić, od kiedy miały możliwość korzystania lub otrzymania danych z systemu informacji POL-on oraz dlaczego nie zostały one wykorzystane do zweryfikowania wniosku Strony o przyznanie stypendium.

Nie jest też uzasadniony pogląd Odwoławczej Komisji Stypendialnej, że decyzja dotycząca przyznania stypendium socjalnego wygasła w związku z przekroczeniem przez studenta sześcioletniego okresu, podczas którego studentowi przysługiwało prawo pobierania stypendium. Stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.w.n. decyzja o przyznaniu świadczenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym student utracił prawo do świadczenia z powodu m. in. upływu okresu, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 (6 lat przysługiwania świadczenia). Decyzja o przyznaniu stypendium wygasa więc z ostatnim dniem miesiąca, w którym upłynął sześcioletni okres przysługiwania świadczenia. Jak wskazał organ pierwszej instancji, Skarżący na dzień 30 września 2019 r. studiował łącznie ponad 6 lat. Natomiast decyzja o przyznaniu stypendium Stronie została wydana w dniu 31 października 2019 r., tj. po przekroczeniu sześcioletniego okresu studiowania.

Komisja Stypendialna bezpodstawnie zobowiązała również Skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 8.100 zł. Należy zauważyć bowiem, że art.145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie Skarżącemu stypendium socjalnego, to zakresem takiego postępowania może być objęta jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem to decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Niedopuszczalne jest natomiast rozszerzenie takiego postępowania o jeszcze inne kwestie, jak uczynił to organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, zobowiązując Skarżącego do zwrotu pobranego stypendium. Stanowiło to zatem naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że przepis ten nie daje organowi możliwości orzekania w innej sprawie, która nie była rozpoznawana decyzją dotychczasową.

Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Zauważyć też należy, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zwrot świadczeń o charakterze publicznoprawnym musi znajdować umocowanie w ustawie i wydawanych na podstawie ustawy w celu jej wykonania przepisach wykonawczych. Inaczej mówiąc o obowiązkach obywateli mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, tj. przepisy zawarte w aktach o randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takie nie można przyjąć powołanych w decyzji przepisów załączonego do akt administracyjnych sprawy Regulaminu tj. § 33 ust. 1 pkt 5. Ponadto ustawodawca w art. 95 ust. 1 wskazał, jakie kwestie podlegają uregulowaniu w Regulaminie świadczeń dla studentów, tj. wysokość świadczeń lub sposób jej ustalania, szczegółowe kryteria i tryb przyznawania świadczeń oraz sposób wypłacania świadczeń, sposób dokumentowania sytuacji materialnej studenta, tryb powoływania oraz skład komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Ustawodawca nie upoważnił natomiast do określenia w Regulaminie świadczeń dla studentów kwestii zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Sąd nie podziela także wykładni art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n., przedstawionej w decyzjach organów obu instancji, a zrównujących okres przyznawania świadczeń z sześcioletnim okresem studiowania. Organy błędnie bowiem przyjęły, że pojęcie "przysługiwania świadczenia" jest tożsame z określeniem "posiadania statusu studenta". Tymczasem takie rozumienie tego pojęcia nie wynika z treści cytowanego przepisu. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "świadczenie przysługuje", jakie zostało użyte w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n., należało je odczytywać zgodnie ze znaczeniem jakie nadaje mu języku potoczny ("przysługiwać" to "należeć się komuś z mocy ustawy, prawa, przywileju" - Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego) i odnosić do świadczenia, które zostało przyznane studentowi po spełnieniu wszystkich kryteriów. W związku z tym dla biegu okresu, o którym mowa w omawianym przepisie, ma znaczenie to czy student występował o świadczenie i czy zostało mu ono przyznane, tj. czy pobierał świadczenie. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 86 ust. 1 u.s.w.n. student może jedynie ubiegać się o przyznanie wskazanego w nim świadczenia, ponieważ sam status studenta nie powoduje powstania uprawnienia do uzyskania danego świadczenia. I tak, art. 87 u.s.w.n. wskazuje przesłanki ubiegania się o stypendium socjalne, art. 89 u.s.w.n. warunki uzyskania stypendium dla osób niepełnosprawnych, art. 90 u.s.w.n. warunki przyznania zapomogi, art. 91 u.s.w.n warunki stypendium rektora, a art. 359 u.s.w.n. warunki uzyskania stypendium ministra. Oznacza to, że aby świadczenie z katalogu pomocy materialnej dla studentów przysługiwało, wnioskodawca musi mieć status studenta, złożyć stosowny wniosek oraz spełnić dodatkowe warunki przewidziane dla danej kategorii pomocy finansowej.

Zatem 6-letni okres, o którym mowa w art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. należy odnosić do okresu, w którym student spełnia przesłanki otrzymywania pomocy finansowej określonej w ustawie i jednocześnie jest beneficjentem takiej pomocy. Przedstawione powyżej rozumienie przepisów wynika z uzasadnienia projektu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, które odnosi się do pobierania stypendiów czy zapomóg, czyli do stypendiów (zapomóg) przyznanych. Jak wskazał projektodawca, "w projekcie ustawy zawarto regulacje pozwalające na pobieranie stypendiów i zapomóg (...) nie dłużej niż przez 6 lat".

Mając na uwadze powyższe rozważania nie sposób zrównać znaczenia pojęcia "przysługiwania świadczenia", o którym mowa w Prawie o szkolnictwie wyższym i nauce z pojęciem "przysługiwania możliwości ubiegania się o świadczenie" w związku z posiadaniem statusu studenta, jak przyjął to organ w niniejszej sprawie. Analogiczny pogląd zaprezentowany został m.in. w wyrokach: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 222/20; w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 461/20; w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2166/20, w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt 688/21 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4082/21 i z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3967/21, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wbrew stanowisku organów brak jest podstaw do uwzględniania jakichkolwiek innych okresów sprzed daty wejścia w życie art. 86 - 95 u.s.w.n., tj. sprzed 1 października 2019 r., przy wyliczaniu sześcioletniego okresu przysługiwania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669 ze zm.), powołane przepisy u.s.w.n. obowiązują od dnia 1 października 2019 r. w przypadku stypendium socjalnego, stypendium dla osób niepełnosprawnych, zapomogi i stypendium rektora.

Brak jest jednocześnie przepisów przejściowych, z których wynikałaby wola ustawodawcy zaliczania do ww. sześcioletniego okresu świadczeń, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), czy też ewentualnych innych świadczeń. Gdyby taka była intencja ustawodawcy, to zostałoby to uregulowane wprost w ustawie.

Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w § 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 nakazują uregulowanie stosunku nowych przepisów do praw, obowiązków bądź czynności powstałych na podstawie uprzednio obowiązujących regulacji. Taki przepis nie został zamieszczony w u.s.w.n., co należy poczytywać jako brak prawnego znaczenia nabycia praw przewidzianych w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. dla uprawnień określonych w ustawie z dnia 30 lipca 2018 r. W konsekwencji za jedyną prawidłową wykładnię art. 93 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. należy uznać rozpoczęcie liczenia okresu przysługiwania świadczeń od dnia wejścia w życie przepisów o pomocy materialnej w tej ustawie (v. K. Lewecki, Wykładnia nowego ograniczenia w przyznawaniu stypendiów dla studentów, [w:] Doradztwo podatkowe. Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych, nr 1/2020, Warszawa 2020, ISSN 1427-2008).

W świetle powyższego nie można zaaprobować poglądu, wedle którego zastosowanie art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n. może być rozszerzone na stypendia przysługujące na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy. Odwołując się bowiem do wypracowanych przez doktrynę i orzecznictwo reguł intertemporalnych należy zaznaczyć, że zasadą jest działanie ustawy nowej na przyszłość, gdyż przy braku odmiennej regulacji (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku) przepisy nowe nie mogą mieć wstecznego oddziaływania (lex retro non agit). Odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz stanowiącej jeden z istotnych elementów państwa prawnego, jakkolwiek dopuszczalne (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 7 lutego 2001r. sygn. akt K 27/00, z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt K 27/01) nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej wypowiedzi ustawodawcy.

Zgodnie zatem z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasada ta tłumaczona jest domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Jest ona wyrazem woli ustawodawcy powziętej później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1100/10, dostępne w CBOSA). Wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych zgodny jest z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r. sygn. akt K 10/93, publ. OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnych (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza natomiast o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02, publ. OTK ZU-A 2003/6/58).

Niezależnie od powyższych rozważań, zwrócić należy uwagę na to, że stypendia przewidziane w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stanowią inne świadczenia od tych, przyznawanych na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Zmianie uległo nie tylko nazewnictwo świadczeń, ale także kompetencje do ich przyznawania oraz sposób finansowania. Przemawia to dodatkowo przeciwko stanowisku organu co do domniemanego retroaktywnego działania art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n.

Nadto trzeba Sąd podziela przedstawiony w skardze pogląd utrwalony także w powołanym tam orzecznictwie, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.w.n. stypendia są przyznawane na semestr albo na rok akademicki i wypłacane co miesiąc przez okres do dziesięciu miesięcy w roku. Rok akademicki trwa pięć szóstych roku kalendarzowego, a student nie ma prawa do otrzymania żadnych świadczeń przez jedną szóstą roku. W konsekwencji nie można uznać, że prawo do świadczeń przysługuje mu przez cały rok kalendarzowy. W każdym roku maksymalny upływ okresu to dziesięć miesięcy. Ustawodawca nie posłużył się pojęciem roku akademickiego, tylko kalendarzowego, co należy uznać za zabieg świadomy. Z art. 93 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 93 ust. 2 pkt 2 i art. 94 u.s.w.n. wynika zatem, że świadczenia przysługują nie dłużej niż przez okres 6 lat nie zaś w okresie 6 lat od rozpoczęcia studiów.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją orzeczenie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż nie przeprowadzono wystarczającego postępowania wyjaśniającego, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście wystąpiła wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd stwierdził również, że organy naruszyły art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przekroczenie granic wznowionego postępowania. Ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2 pkt 1 u.s.w.n.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.