Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 985/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 2 pkt 12, art. 16 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 12 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 29 marca 2011 roku Nr VI/43/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej tereny oznaczone 5kdd, 8MN, 7MN, II. zasądza od Rady Miejskiej w Wągrowcu na rzecz skarżącej kwotę 557,- zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Wągrowcu w dniu 29 marca 2011 r. podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwałę nr VI/43/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca – "Osada 4".

W dniu [...] września 2012 r. B. G., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Miejską w Wągrowcu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały z dnia 29 marca 2011 r., polegającą na zlikwidowaniu wytyczonej drogi dojazdowej z działki nr [...], stanowiącej jej własność, w obszarze 8MN, z powodu naruszenia jej interesu prawnego. Jej zdaniem, wyznaczenie drogi dojazdowej przez tę działkę stanowi nadużycie uprawnień gminy do ustalenia przeznaczenia terenu pod drogę, gdyż są inne drogi dojazdowe do działki nr [...].

W odpowiedzi z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta Wągrowca wskazał, iż nie uwzględniono zarzutów wskazanych w wezwaniu. Wyjaśnił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "osada 4" w Wągrowcu w tym m.in. wyznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczonych do zagospodarowania (tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 7MN i 8MN) oraz terenów dróg (droga 5KDD) wynikają z postulatów zawartych w uzasadnieniu do uchwały nr XIX/133/2008 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osada 4" w Wągrowcu. Burmistrz dodał, że B. G. nie uczestniczyła w procesie sporządzania planu, nie składała wniosków do planu odnoszących się do oczekiwań związanych z ustaleniami planu, nie uczestniczyła w dyskusji publicznej oraz w trybie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, nie składała też uwag, a zatem zaniechała korzystania z konstytucyjnych praw ochrony własnego interesu, wymienionych w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ wskazał, że projekt planu miejscowego nie uchybiał zasadom jego sporządzania oraz wymaganego trybu. Ponadto zdaniem Burmistrza Wągrowca ustalenia planu miejscowego naruszają interes faktyczny, a nie prawny B. G., gdyż dotyczą rozwiązań przestrzennych (zadania własne gminy).

Odpowiedź na wezwanie doręczono B. G. w dniu [...] października 2012 r.

B. G. pismem z dnia [...] października 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/43/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca – "Osada 4", żądając uchylenia jej w części poprzez zlikwidowanie wytyczonej drogi dojazdowej z działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, w obszarze 8MN oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego działka nr [...] stanowiąca jej własność znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 8MN, który jest określony w § 3 uchwały jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednocześnie nieuzasadnione ustalenie przebiegu drogi publicznej przez tę nieruchomość wyłącza możliwość jej zabudowy. W tym zakresie – zdaniem skarżącej – ustalenia planu mają dla niej charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają ją w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając możliwość zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przeznaczenia innych działek zlokalizowanych w obszarze 8MN, 7MN i 3MN. Skarżąca podniosła, iż tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust.2 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała, że brak jest jakichkolwiek argumentów natury prawnej przemawiających za usytuowaniem drogi na jej nieruchomości, ponieważ droga ta nie jest funkcjonalna, nie jest potrzebna gospodarczo, nie posiada też walorów estetycznych. Trudno też doszukać się interesu publicznego, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności skarżącej. Skarżąca dodała, że Rada Miejska nie uzasadniła przebiegu drogi przez działkę skarżącej, w sytuacji, gdy stanowi ona kolejną drogę dojazdową do nieruchomości nie będących przedmiotem jej własności. Wskazała, że pozbawienie jej możliwości zabudowy poprzez zmniejszenie wielkości działki prowadzi do stwierdzenia, że Rada Miejska nie wykazała, aby istniał interes publiczny na tyle ważny, by ograniczyć prawo własności.

W odpowiedzi Rada Miejska w Wągrowcu wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, powtarzając argumentację zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazano, że skarżąca w trakcie realizacji uchwały o przystąpieniu do opracowania projektu przedmiotowej uchwały, samodzielnie, z wniosku o zniesienie współwłasności złożonego w Sądzie Rejonowym w W., dokonała postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działania te toczyły się niezależnie od wiedzy i woli organu. W następstwie tego, przez jedną z nowo powstałych działek o nr [...] ma przebiegać droga publiczna, co w chwili obecnej narusza interes faktyczny skarżącej. Planowana droga została zaprojektowana na działce nr [...] w oparciu o podkład geodezyjny według stanu prawnego na dzień [...] sierpnia 2008 r.. Droga ta ma umożliwić dojazd do zaprojektowanych w tym planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Na wezwanie Sądu Rada Miejska w Wągrowcu uzupełniła akta administracyjne sprawy przesyłając wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wągrowca obejmujące teren objęty zaskarżoną uchwałą z oznaczeniem działki skarżącej oraz mapę stanowiącą część graficzną zaskarżonej uchwały z oznaczeniem terenu działki skarżącej.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo z dnia 14 lutego 2013 r., w którym sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, iż określił, że skarga dotyczy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie wytyczenia przebiegu drogi publicznej dojazdowej 5KDD o szerokości pasa drogowego 12 m na terenie działki nr [...], położonej w Wągrowcu przy ul. [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej i wytyczenie przebiegu drogi dojazdowej 5KDD w taki sposób, że pozostała część działki nr [...] utraciła znaczenie gospodarcze, w szczególności nie nadaje się do zabudowy, naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b upzp poprzez przedstawienie do uzgodnienia odpowiednim organom projektu zaskarżonej uchwały wraz załącznikiem graficznym w postaci rysunku sporządzonego na nieaktualnej mapie zasadniczej oraz naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sporządzenie załącznika graficznego na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej. W konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika graficznego w zakresie wytyczenia przebiegu drogi publicznej dojazdowej 5KDD o szerokości pasa drogowego 12 m na terenie działki nr [...], położonej w Wągrowcu przy ul. [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w tej części, a także orzeczenie, że zaskarżona uchwała w opisanej części nie podlega wykonaniu i zasądzenie od Rady Miejskiej w Wągrowcu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wskazał, że zniesienie współwłasności działki nr [...] przez podział na działki nr [...] i [...], dokonane postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...], zostało uwidocznione w rejestrze gruntów Starostwa Powiatowego w Wągrowcu, co potwierdza wypis z dnia [...] grudnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd Rejonowy w W. założył nową księgę wieczystą dla działki nr [...] i wpisał B. G. jako właściciela. Droga dojazdowa 5KDD o szerokości pasa drogowego 12 m została w zaskarżonym planie miejscowym wytyczona wyłącznie na działce nr [...]. Zgodnie z postanowieniem § 9 pkt 17 lit. f uchwały, linia zabudowy została ustalona w odległości 5 m od krawędzi pasa drogowego, zaś zgodnie z § 9 pkt 4 uchwały maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 30% działki budowlanej. Z tych ustaleń planu wynika, że przyjęty przebieg drogi dojazdowej 5KDD wraz ze wspomnianymi ograniczeniami linii zabudowy znacząco ogranicza prawo własności skarżącej, w szczególności wyłącza możliwość przeznaczenia działki nr [...] na cele budowlane. Działka ta ma wymiary 67,33 m x 25,23 m. Droga o szerokości 12 m przebiega wzdłuż dłuższego boku działki i w rezultacie zabiera ok. 50% powierzchni terenu. Pozostała skarżącej po wyznaczeniu drogi część nieruchomości ma wymiary 67,33 m x 13,23 m. Zachowując wymogi linii zabudowy (5m), powierzchni zabudowy (30%) i przepisów budowlanych dotyczących odległości od granic działki (3 lub 4 m), brak jest możliwości posadowienia na pozostałej części działki nr [...] jakiegokolwiek budynku mieszkalnego. Oznacza to, że na właścicielkę tej działki zostały nałożone tak dalekie ograniczenia, że uniemożliwiają korzystanie z niej zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wskazano, że droga dojazdowa 5KDD w istocie ma charakter drogi wewnętrznej dojazdowej do nieruchomości sąsiedniej nr [...] należącej do innej osoby i nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby planować "ślepą" drogę publiczną do części nieruchomości sąsiedniej, który mógłby zostać zapewniony przez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Ponadto zapewnienie dojazdu do tej działki powinno zostać zapewnione w osi granicy działek [...] i [...], a nie wyłącznie po terenie nieruchomości należącej do skarżącej.

Pełnomocnik skarżącej podniósł też, że w załączniku graficznym do uchwały widnieje stare (nieaktualne) oznaczenie nieruchomości [...] i projekt jej podziału na 4 działki budowlane o układzie zupełnie odmiennym niż rzeczywiście istniejące działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Oznacza to, że załącznik graficzny w kwestionowanej części został oparty na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym. Zgodnie zaś z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia.

Ponadto podniesiono, że przed uchwaleniem planu miejscowego "Osada 4" działki nr [...],[...] i [...] miałby dostęp do drogi publicznej. Tereny te zostały zakwalifikowane jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 7MN i 8MN. Droga publiczna dojazdowa 5KDD została zaprojektowana dla przyszłych potencjalnych działek budowlanych, z których żądna nie była wytyczona w dacie uchwalania planu. Właściciela wyżej wskazanych nieruchomości obciążałby obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej w przypadku ewentualnego podziału na mniejsze działki budowlane. Wyznaczenie drogi publicznej dojazdowej 5KDD narzuca właścicielom sposób podziału nieruchomości, co stanowi znaczące ograniczenie prawa własności.

W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2013 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Wągrowcu, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/06, zakwestionowała zarzuty skarżącej i jej pełnomocnika. Wskazała, że uchybienia wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu. Sporządzanie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie to określa standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne dotyczące graficznej części planu. Jednakże naruszenia tego wymogu nie jest naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu. Ponadto zwrócono uwagę, że mapa zasadnicza została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i jest nią wieloskładnikowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów, ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. W procedurze dotyczącej opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano zaś aktualizacji mapy zasadniczej. Ponadto § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zalicza mapy zasadniczej do materiałów planistycznych. Przepis art. 16 ust. 1 upzp określa zaś, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych (...) gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (...). Podmiot wykonujący projekt planu miejscowego jest zainteresowany jedynie uzyskaniem kopii mapy zasadniczej, która posłuży jako podkład do wykonania rysunku projektu planu. Nie jest i nie może być zadaniem podmiotu wykonującego projekt planu aktualizacja mapy zasadniczej.

W piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej powtórzył argumentację zawartą w skardze i piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z załącznika graficznego do zaskarżonego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga B. G. okazała się zasadna w zaskarżonym zakresie, odnoszącym się do lokalizacji dojazdowej drogi publicznej oznaczonej w badanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca – "Osada 4" symbolem 5KDD oraz w konsekwencji w zakresie sąsiadujących terenów oznaczonych symbolami 7MN i 8MN. W pozostałym zakresie w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalność uchwały Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/43/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca – "Osada 4". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2011 r., Nr 144, poz. 2317.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dopełniła powyższego wymogu i zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a zachowała termin do złożenia skargi. Po pierwsze skarżąca pismem w dniu [...] września 2012 r. wezwała Radę Miejską w Wągrowcu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 usg poprzez zmianę zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym przeznaczenia należącej do niej nieruchomości nr [...] pod drogę publiczną. W dniu [...] października 2012 r. B. G. doręczono odpowiedź organu na wezwanie. Ta, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w dniu [...] października 2012 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 29 marca 2011 r. nr VI/43/2011.

Następnie stwierdzić należy, że granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 usg wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności działki położonej na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki gruntu należącego do skarżącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na plan miejscowy. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31.) Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W myśl art. 101 ust. 1 usg skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] położonej w Wągrowcu przy ul. [...], znajdującej się na terenie objętym kwestionowanym planem (z przeznaczeniem w części pod dojazdową drogę publiczną oznaczoną symbolem 5KDD i w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 8MN). Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji, bowiem działka należąca do skarżącej została w znacznej części przeznaczona pod drogę publiczną klasy dojazdowej (5KDD) - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) może mówić o jego naruszeniu. Wyjaśnić trzeba, że skarżąca, legitymująca się prawem do korzystania z tej nieruchomości w związku z przyjęciem wskazanej funkcji dla tego terenu, nie może od momentu wejścia w życie planu uzyskać pozwolenia na budowę jakiegokolwiek obiektu budowlanego poza drogą. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś plan miejscowy nie przewiduje dla tego terenu (znacznej części działki nr [...]) funkcji innej niż pod drogę publiczną, niedopuszczalna będzie ewentualna zabudowa mieszkaniowa, czy też inna. To naruszenie umożliwia skarżącej, zgodnie z wolą ustawodawcy, zaskarżanie uchwały.

Zaznaczyć jednak należy, że samo naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507).

Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 upzp nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują:

1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego,

2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także

3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojecie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 upzp, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 248-253).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że art. 28 ust. 1 upzp ustanowił dwie przesłanki zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej: zasad sporządzania planu rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Dlatego też przepisu art. 6 ust. 1 upzp nie można stosować, jako dającego podstawę do pełnego władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, Lex nr 510042).

Z uwagi na treść art. 28 upzp, w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały, stwierdzając jego zgodność z prawem. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/133/2008 przystąpiono do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca – "Osada 4". W dniu 16 maja 2008 r. w prasie ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie do dnia 9 czerwca 2008 r. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego w dniu 12 maja 2008 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (w/w obwieszczenie zdjęto w dniu 10 czerwca 2008 r.), jak również w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Wągrowcu. Jak wynika z akt sprawy, wnioski zbierane były zgodnie ze wskazanym wyżej terminem.

Po sporządzeniu projektu planu miejscowego, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i opracowano prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wystąpiono o wymagane opinie i uzgodnienia. Następnie wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. W gazecie z dnia 24 września 2010 r. ogłoszono oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a także w Biuletynie Informacji Publicznej informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 4 do 25 października 2010 r. oraz o dyskusji publicznej w dniu 19 października 2010 r., którą w w/w przeprowadzono. Następnie obwieszczeniem z dnia 14 stycznia 2011 r. poinformowano o ponownym wyłożeniu w dniach od 24 stycznia do 14 lutego 2011 r. do publicznego wglądu projektu planu. Informację te upubliczniono również w prasie w dniu 14 stycznia 2011 r. Kolejną publiczną dyskusję przeprowadzono zgodnie z obwieszczeniem w dniu 8 lutego 2011r. Burmistrz Miasta Wągrowca rozpatrzył uwagi wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i

przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Powyższe oznacza, iż dochowano procedury uchwalania planu.

Przechodząc do oceny, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego rozważenia wymaga jak daleko sięga ochrona przysługującego skarżącej prawa własności oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice przysługującego radzie gminy władztwa planistycznego. Zgodnie z tym co zostało już wyżej wskazane, właściciel w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 § 1 kc). Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że w granicach określonych przez "ustawy" i "zasady współżycia społecznego" właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel może swoją rzeczą rozporządzać. Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 upzp, zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 upzp przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – w świetle przeprowadzenia drogi 5KDD przez działkę stanowiącą własność skarżącej oraz ewentualnych skutków prawnych.

Nie ulega wątpliwości, że rada gmina w planie miejscowym winna obowiązkowo określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czyli m.in. przebieg nowych dróg (art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp). Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex nr 483139).

W świetle powyższego – w ocenie Sądu – przeznaczenie w zaskarżonym planie niezabudowanej działki o nr [...] w znacznej części nieruchomości pod lokalizację gminnej drogi publicznej klasy dojazdowej (5KDD), bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, by ustalona trasa planowanej drogi miała optymalny charakter, odbyło się z naruszeniem wspomnianej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 upzp).

Z akt sprawy, a zwłaszcza z części graficznej planu miejscowego (k. 29 i 32 akt sądowych) obrazującego drogę publiczną dojazdową 5KDD i przyległe tereny o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej 8MN i 7MN wynika, że droga ta na odcinku działek [...] i [...] została zaplanowana jedynie przez działkę [...] należącą do skarżącej. Co istotne, sporny odcinek planowanej drogi 5KDD ma szerokość 12 m i obejmuje około połowę szerokości działki [...]. Biorąc pod uwagę, że w planie miejscowym dla tego terenu, w tym działki [...], nieprzekraczalne linie zabudowy ustalono w odległości 5 m od granicy drogi 5KDD, należy stwierdzić, że pozostała część działki nr [...], która według ustaleń planu miejscowego ma przeznaczenie mieszkaniowe 8MN została praktycznie wyłączona z możliwości zabudowy. Zważyć bowiem należy, że zaskarżony plan miejscowy nie posiada postanowień dopuszczających sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy (o których mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały). Tym samym, zgodnie z § 12 ust. 1 powołanego w zdaniu poprzednim rozporządzenia budynek na działce budowlanej mógłby zostać usytuowany w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Stwierdzając, że działka nr [...] ma szerokość 25,23 m, część przeznaczona pod drogę zajmuje 12 m, a nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana została w odległości 5 m od drogi 5KDD, pozostaje do zabudowy pas terenu o szerokości 7 m. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 cytowanego rozporządzenia dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, ale jedynie na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Zważywszy jednak, że działka o nr [...] jest szersza przepis ten nie może znaleźć zastosowania. Tym samym do zabudowy działki nr [...] budynkiem mieszkalnym, zgodnie z funkcją określoną w zaskarżonym planie miejscowym, znajdzie zastosowanie powołany wyżej przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia, co w praktyce oznacza, że działka ta nie może zostać zabudowana, a zatem nie można na niej zrealizować funkcji przyjętej w uchwalonym planie.

W ocenie Sądu naruszenie w procesie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego zasady proporcjonalności i przekroczenie władztwa planistycznego gminy przejawiło się również w tym, że nie uwzględniono okoliczności, iż działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (z działki nr [...]), konieczny dla działki budowlanej (art. 2 pkt 12 upzp). Dostępu tego nie posiadała natomiast sąsiednia nieruchomość o nr [...], sąsiadująca od strony drogi z działką nr [...]. Tym samym rację ma skarżąca wskazując, że wytyczenie drogi publicznej 5KDD na tym odcinku miało na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej działce nr [...] i ułatwienie jej podziału według zasad określonych w § 20 ust. 1 planu miejscowego i stanowiącej integralną część planu mapie zasadniczej. Pomimo zaś, iż droga ta na odcinku działek nr [...] i [...] miała służyć przede wszystkim właścicielom, czy właścicielowi działki nr [...], zaplanowano ją – bez żadnego racjonalnego uzasadnienia – wyłącznie przez teren działki nr [...]. Oznacza to, że dojazdowa droga publiczna oznaczona symbolem 5KDD mogła przebiegać nie tylko inaczej (chociażby przez działkę nr [...] albo przez obie działki – [...] i [...]), ale również oczywistym jest, że jej przyjęty przebieg nie jest rozwiązaniem optymalnym. Dodać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani ze zgromadzonych materiałów planistycznych nie wynika, dlaczego przyjęto na tym odcinku przebieg drogi 5KDD przez działkę skarżącej.

Stwierdzić zatem należy, iż ustalenia w planie przebiegu drogi 5KDD w sposób naruszający prawo własności skarżącej w sytuacji, gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miejską w Wągrowcu władztwa planistycznego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/08, dostępne w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, Lex 483139). Ponadto przewidziany w planie przebieg odcinka drogi 5KDD spowoduje konieczność wywłaszczenia skarżącej z tego terenu i zapłaty jej znacznego odszkodowania. Trudno uznać za optymalne i dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności rozwiązanie, które kosztem wywłaszczenia prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej (za odszkodowaniem) preferuje budowę odcinka kilkudziesięciu metrów drogi dojazdowej.

W ocenie Sądu nie odpowiada określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności stanowisko Rady Miasta zaprezentowane w odpowiedzi na skargę z dnia 16 listopada 2012 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2013r. Motywując przebieg spornego odcinka drogi wskazano, iż skarżąca nie uczestniczyła w procedurze uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego. Uznano, że "bierność" skarżącej na tym etapie dały podstawę do przyjęcia, że akceptuje ona rozwiązania przyjęte w planie, dotyczące jej nieruchomości, tj. wytyczenia drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 5KDD w obszarze 8MN. Ponadto wskazano, że planowana droga publiczna została zaprojektowana na działce nr [...] w oparciu o podkład geodezyjny według stanu prawnego na dzień [...] sierpnia 2008 r. Droga ta ma zaś umożliwić dojazd do zaprojektowanych w tym planie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odpowiadając na twierdzenia organu wskazać po pierwsze należy, że Rada Miejska planując przebieg dojazdowej drogi publicznej powinna była – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp – uwzględnić aktualny stan prawa własności na tym terenie. W szczególności organy planistyczne w trakcie postępowania planistycznego powinny uwzględnić fakt podziału nieruchomości nr [...] na nieruchomości nr [...] i [...] dokonany postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...] oraz fakt, że w związku z tym podziałem B. G. uzyskała prawo własności działki nr [...] (k. 48 akt sądowych).. Organy nie mogą też zasłaniać się brakiem wiedzy co do podziału działki nr [...], ponieważ z wypisu i wyrysu z dnia [...] grudnia 2008 r. z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Powiatowego w Wągrowcu wynika, że już w tej dacie w ewidencji gruntów figurowała zmiana dotycząca podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] (k. 50 akt sądowych).

Ponadto należy stwierdzić, że skoro rolą organów planistycznych jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 upzp), w tym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 upzp), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp) to oczywistym jest, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zostać sporządzony, jak i następnie zmieniany w trakcie procedurowy planistycznej w oparciu o możliwie najbardziej aktualne mapy zasadnicze albo w przypadku ich braku mapy katastralne, gromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym (art. 16 ust. 1 upzp w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). W przeciwnym razie mogłoby dojść do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieaktualnego w swych zapisach, bo nie uwzględniającego zmian m.in. w stosunkach własnościowych, czy wielkości nieruchomości, co byłoby sprzeczne z zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, czy walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 upzp).

Nie można też zgodzić się z organem jakoby brak "aktywności" skarżącej w trakcie procesu uchwalania przedmiotowego planu miejscowego w jakikolwiek sposób rzutował na kwestię posiadania przez nią, bądź nie interesu prawnego w zaskarżeniu tegoż planu. Kwestia posiadania interesu prawnego przez skarżącą została już przez Sąd omówiona. Wystarczy więc jedynie dodać, że skarżąca interes prawny wywodzi z prawa własności do nieruchomości nr [...] zlokalizowanej na terenie objętym zaskarżonym planem, zaś naruszenie tegoż interesu z nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w to prawo.

W tym miejscu należy wskazać, iż przedmiotowa uchwała została podjęta po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 831), zgodnie z którą od 21 października 2010r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności odnośnych postanowień planu. W tym miejscu podkreślić należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. Oznacza to, że postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 733/10, http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, organ przy podejmowaniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł modyfikować postanowień studium. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Wągrowcu nr XVI/100/2007 z dnia 28 grudnia 2007 r., nieruchomość skarżącej położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową (symbol m). Zatem zapisy zaskarżonego planu miejscowego w zakresie przyjętej funkcji mieszkaniowej 8MN i 5KDD - jako funkcji uzupełniającej funkcję mieszkaniową jako główną, są zgodne z przyjętymi w Studium.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie zaskarżenia, a dotyczącym wyznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym przebiegu drogi określonej symbolem 5KDD przez działkę o nr [...] i w konsekwencji związane z tą wadą zapisy dotyczące terenów o symbolu 7MN i 8MN naruszają zasady sporządzania planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 upzp i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W związku z tym należało w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. orzec jak w punkcie I sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej uchwały orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku), zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając pełnomocnikowi wynagrodzenie w wysokości minimalnej stawki [...] zł, zwrot kosztów poniesionego wpisu od skargi w kwocie [...] zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (łącznie [...] zł) .