Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 1, 3 i 3a, art. 64 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 2, art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. C. przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. D. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy [...]). Organowi zarzucił naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a."), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu. Mając to na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że podaniem z czerwca 2021 r. zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej) należałoby przyjąć, iż termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. Niewydanie przez organ rozstrzygnięcia pomimo zebranego w całości materiału dowodowego przez okres ponad 5 miesięcy zdaniem skarżącego uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 K.p.a.

W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., który wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r., D. C. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączył oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wydane przez Powiatowy Urząd Pracy w L., kopię paszportu, umowę zlecenie, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy oraz potwierdzenie opłaty skarbowej. Pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy i kolejno pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Dalej, w dniu [...] września 2021 r. (wino być: w dniu [...] października 2021 r. – uw. własna Sądu) skarżący zgłosił się do Oddziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Delegatura w K. w celu złożenia odcisków linii papilarnych palców oraz dostarczył do wglądu oryginały dokumentów. W tym samym dniu (powinno być w dniu [...] września 2021 r. – uw. własna Sądu) D. C. został poinformowany, że na jego wniosek zostało wszczęte przez Wojewodę postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poinformowano go również o terminie załatwienia sprawy (do [...] marca 2022 r.) i przyczynach wyznaczających załatwienie sprawy w takim czasie. Ponadto Wojewoda zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") wniosek cudzoziemca przesłał właściwym organom celem jego zaopiniowania.

Zdaniem Wojewody ze względu na dyspozycję zawartą w art. 63 § 2 K.p.a. w związku z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach, postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Cudzoziemiec D. C. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] czerwca 2021 r. Wniosek zawierał jednak braki formalne, które zostały uzupełnione [...] września 2021 r., zatem terminy administracyjne do czasu uzupełnienia braków nie rozpoczęły biegu.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zdaniem organu brak ponadto podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a. nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w W. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy.

W dniu [...] maja 2022 r. Wojewoda poinformował o wydaniu w dniu [...] lutego 2022 r. decyzji nr [...], udzielającej D. C. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] lutego 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, znak [...], w przedmiocie wydania D. C. zezwolenie na pobyt czasowy i pracę.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Wojewody pismem z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 44-46 akt adm.), które zostało rozpatrzone przez organ wyższego stopnia w dniu [...] września 2021 r. (k. 10 akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny.

W kontekście stanowisk stron zaprezentowanych w treści skargi i odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Tym niemniej, w dniu [...] stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, dodając do ustawy o cudzoziemcach m.in. art. 112a.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Jak przy tym wynika z art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie tej ustawy.

Jednakże podkreślenia wymaga, przedłużenie terminu do załatwienia sprawy z mocy prawa od dnia [...] stycznia 2022 r. o ile miałoby z pewnością znaczenie w zakresie oceny ewentualnego wystąpienia bezczynności organu, to nie wpływa na ocenę czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś w niniejszej sprawie skargą została objęta przewlekłość, a nie bezczynność organu.

Jak już powyżej wskazano, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się zatem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić także wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21).

Ocena, czy doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenia osobiście przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, co wynika z art. 98, art. 105 i art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ustawy o cudzoziemcach), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania.

Dalej, na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, gdyż dodany nią przepis art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...].

Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a K.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 K.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 wraz z pismem przewodnim datowanym na dzień [...] czerwca 2021 r. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. (k. 48 i 81 akt adm.). i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu jego załatwienia, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

We wniosku tym skarżący zwrócił się do organu o wyznaczenie terminu wizyty w urzędzie w celu przedłożenia do wglądu oryginału dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych (k. 48 akt adm.). Do dnia [...] sierpnia 2021 r. organ nie podjął jednak żadnych czynności w sprawie, i to pomimo tego, że w dniu [...] lipca 2021 r. skarżący złożył ponaglenie w sprawie. W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ sprawdził skarżącego w wykazie osób niepożądanych (k. 73 akt adm.), a dwa dni później przekazał ponaglenie organowi wyższego rzędu (k. 37 akt adm.). Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero po upływie prawie 1,5 miesiąca, kiedy pismem z dnia [...] września 2021 r. wezwał skarżącego o przybycie do urzędu i złożenie odcisków linii papilarnych w terminie 21 dni oraz do złożenia załącznika nr [...] do wniosku (k. 27 akt adm.). Załącznik ten wpłynął do organu w dniu [...] września 2021 r. i w tym samym dniu organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i przedłużył termin rozpoznania sprawy aż do dnia [...] marca 2022 r., co zresztą uczynił z naruszeniem art. 35 § 3 K.p.a. "awansem" (k. 17 akt adm.) (w momencie przedłużenia terminu nie uchwalono nawet jeszcze ustawy nowelizującej zmieniającej terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę), a także ocenił wniosek pod względem formalnym (k. 13 akt adm.). Dalej z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2021 r. organ sprawdził wnioskodawcę w bazie danych SIS (k. 73 akt adm.) oraz stosownie do art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wystąpił do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. 72a akt adm.). Następnie skarżący stawił się w urzędzie w celu złożenia odcisków linii papilarnych w dniu [...] października 2021 r. (k. 73 akt adm.). Po tym terminie organ nie podjął już żadnej czynności w sprawie. W dniu [...] listopada 2021 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłość, natomiast decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] lutego 2022 r.

Z powyższego wynika, ze ponad 2,5 miesięca zajęło umożliwienie wnioskodawcy złożenia osobiście odcisków palców na wniosku. Co więcej, Wojewoda pismem z dnia [...] września 2021 r. zawiadomił stronę o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2022 r. W tym okresie podjął odpowiednie czynności w dniu [...] października 2021 r. sprawdzając cudzoziemca w bazie danych oraz występując do organów opiniujących wniosek w ramach merytorycznej weryfikacji sprawy. Następnie, po osobistym stawiennictwie skarżącego w urzędzie w dniu [...] października 2021 r. pozostawał bierny. W sprawie nie odnotowano, czy organom współdziałającym niezbędny był dłuższy niż 30 dni czas na zaopiniowanie wniosku. Ostatecznie w dniu [...] lutego 2022 r. organ wydał decyzję w sprawie. Postępowanie trwało więc łącznie prawie 8 miesięcy. Tymczasem to, że dana sprawa może mieć charakter skomplikowany i wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organy współdziałające mają dość długi czas na wyrażenie opinii (30, a nawet do 60 dni), nie może usprawiedliwiać bierności w przystąpieniu do formalnej oceny, a następnie merytorycznej weryfikacji złożonego wniosku.

Na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności, które organ podejmował w sprawie, Sąd uznał, że organ nie kierował się ekonomiką procesową przy podejmowaniu kolejnych działań w postępowaniu, ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia wniosku skarżącego. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania. Dla przypisania organowi stanu przewlekłości w załatwieniu spraw nie miały znaczenia argumenty Wojewody dotyczące znacznej liczby wniosków i załatwianych spraw oraz braków obsady kadrowej urzędu. Mogły one jednak mieć pewien pośredni wpływ na ocenę, czy zwłoka organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, względnie na rozważenie celowości zastosowania w sprawie dodatkowych środków prawnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.), a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 K.p.a.). Nie jest więc tak, jak chciałby tego Wojewoda, że do czasu rozpoczęcia biegu terminu do wydania decyzji – zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 3 ustawy nowelizującej – organ mógł pozostać bierny w zakresie złożonego wniosku. Na mocy art. 7 i art. 12 § 1 K.p.a. od momentu wpływu wniosku do organu był bowiem zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do załatwienia sprawy, tj. bez zbędnej zwłoki wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w celu nadania mu dalszego biegu. Wskazane przepisy wraz z instytucjami ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania służą właśnie zapobiegnięciu sytuacjom, w których w państwie prawa organy przez parę lub wiele miesięcy nie wzywałyby do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co wespół z przepisami dotyczącymi rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy (art. 112a ustawy o cudzoziemcach) de facto prowadziłoby do pozbawienia wnioskodawców możliwości załatwienia ich sprawy w rozsądnym terminie.

Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącym, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania, a także podważają zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.

Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wojewoda co do zasady podejmował czynności, które finalnie doprowadziły do załatwienia sprawy. Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku (w tym złożeniu odcisków palców przez wnioskodawcę) i jego weryfikacji poinformował stronę o przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania, dokonał czynności sprawdzających i zwrócił się do właściwych służb o wydanie opinii na temat pobytu skarżącego jako cudzoziemca na terytorium Polski. Przede wszystkim zaś ostatecznie, przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie, załatwił wniosek strony skarżącej, udzielając jej zezwolenia na pobyt i pracę. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy, jakkolwiek stanowiący wymierne opóźnienie, to jednak nie był rażąco długi. Poza tym Sąd wziął pod uwagę podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące liczby załatwianych spraw oraz uwarunkowania kadrowo-organizacyjne.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.