Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2220/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 48, art.103
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. S. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. zwanej dalej K.p.a.) nałożył na inwestorów K. i J. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem, o wym. ok. 10,40 x 8,40 m, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w L., gm. I., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał co następuje:

Na skutek wniosku W. S. przeprowadzono na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w L., gm. I. w dniu 16 listopada 2004 r. oględziny, podczas których ustalono, że inwestorzy – K. i J. W. dokonali nadbudowy kondygnacji nad istniejącym budynkiem parterowym. Nadbudowa wykonana została z bloczków gazobetonowych, więźba dachowa drewniana, odeskowana i pokryta papą. Stan zaawansowania robót określono jako surowy otwarty (bez stolarki okiennej). Stwierdzono także, że do pierwszej kondygnacji dobudowano schody żelbetowe.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego i nałożył obowiązek dostarczenia odpowiedniej dokumentacji.

Następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] nałożył obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji.

Podczas kolejnej kontroli obiektu w dniu 7 listopada 2006 r. stwierdzono fakt wykonania pokrycia dachowego z blachy powlekanej, co wg oświadczenia inwestora miało miejsce we wrześniu 2006 r. z racji zabezpieczenia budynku przed zalewaniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] nałożył na inwestorów K. i J. W. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]

Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 186/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe postanowienia W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie ustalono zakresu samowolnej rozbudowy budynku, jak i daty wykonywania robót budowlanych przy budowie budynku. Wskazał, że inwestorzy twierdzą, iż rozpoczęli budowę w latach 80 - tych XX w., zaś W. S., że część obiektu dobudowano w 2001 r., a następnie nadbudowano piętro w 2004 r. Brak jest też ustaleń co do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu rozważenia wymaga czy możliwa jest legalizacja nadbudowy zrealizowanej na budynku wykonanym w 1984 r. prawdopodobnie bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dniu 7 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. przeprowadził ponowną kontrolę obiektu i stwierdził zrealizowanie przez inwestorów budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego z poddaszem, częściowo podpiwniczonego z dachem dwuspadowym krytym blachą. Strop żelbetowy na belkach stalowych, drewniany pomiędzy piętrem i poddaszem. Budynek w stanie surowym zamkniętym. Parter wykończony i użytkowany. Piętro bez stropu nad kondygnacją, w stanie surowym.

Inwestor K.W. wyjaśniła oraz świadek A. W. zeznał, że budowę budynku mieszkalnego rozpoczęto w 1984 r. i w pierwszym etapie - do początku lat 90 - tych XX w. (1992 r.) - zrealizowano parter wraz z podpiwniczeniem budynku. W drugim etapie w maju 2004 r. zrealizowano nadbudowę piętra i nowe zadaszenie. Z kolei świadek W. S. w dniu 19 listopada 2008 r. zeznała, że budowę realizowano w trzech etapach. W 1984 r. wybudowano parter i rozpoczęto jego użytkowanie. W 2001 r. rozbudowano parter od strony ul. [...] i wykonano częściowe podpiwniczenie, na potwierdzenie powyższego wskazała mapę inwentaryzacyjną datowaną na 9 lutego 1998 r. Budowę piętra rozpoczęto w 2004 r., a dach pokryto blachą w 2006 r.

W oparciu o wyżej opisane dowody organ poczynił ustalenia dotyczące daty wykonania poszczególnych etapów inwestycji. Przyjął że parter z podpiwniczeniem budynku zrealizowano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast nadbudowa piętra z nowym zadaszeniem miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ uznał za wiarygodne oświadczenie inwestorów o wybudowaniu parteru budynku wraz z podpiwniczeniem w okresie od 1984 r. do początku lat 90 tych XX w. Natomiast zeznania W. S. nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.

Organ również ustalił, że inwestorzy nie posiadali wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę żadnego z etapów inwestycji.

Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej pierwszego etapu budowy - parteru z podpiwniczeniem - wszczęte zostało przed dniem 1 stycznia 1995 r., na skutek wniosku W. S., złożonego w Urzędzie Gminy S. w dacie 23 marca 1984 r. i nie zostało zakończone decyzją.

Roboty budowlane wykonane w 2004 r. i w latach następnych polegały na rozbiórce konstrukcji dachu nad parterem oraz jego poszycia, a także na nadbudowie piętra z poddaszem, wykonaniu nowej konstrukcji dachu oraz pokrycia, i zewnętrznych schodów żelbetowych prowadzących na piętro.

Zdaniem organu do oceny skutków samowolnej budowy obiektu budowlanego przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zasadnym jest więc ocena opisanej powyżej samowoli budowlanej w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co skutkować musi wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Analiza sprawy w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 1974 r., stosownie do art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Nie ma również konieczności wydania nakazu w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W dacie zakończenia budowy parterowego budynku mieszkalnego teren działki nr ew. [...] objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. Gmina S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 1989 r., który obowiązywał do 2001 r. Z ustaleń planu wynika, że teren działki przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, wolnostojącą i bliźniaczą, z możliwością wymiany budynków mieszkalnych w złym stanie technicznym i adaptacji istniejącej zabudowy w dobrym i średnim stanie technicznym, a także realizacji nowej zabudowy. Stan techniczny budynku nie budzi obaw w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników, co potwierdzają oględziny obiektu, a także dokumentacja techniczna dotycząca nadbudowy budynku - projekt budowlany elementami oceny technicznej budynku istniejącego, sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego inż. R. C. . W ocenie organu budowa budynku parterowego nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących w dacie jego budowy, co umożliwia jej legalizację. Odległość pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [...] a legalizowanym budynkiem mieszkalnym jest większa niż 8 m, co znajduje odzwierciedlenie w materiale geodezyjnym zgromadzonym w aktach sprawy. Usytuowanie budowy względem granicy działki nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie jego budowy.

W świetle powyższego brak jest przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazu rozbiórki, gdyż obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Organ uznając jednak, że usunięcie skutków samowoli budowlanej jest efektem pożądanym z punktu widzenia interesu społecznego, jak też porządku prawnego, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jednocześnie organ podał, że kwestia nadbudowy budynku będzie załatwiona w odrębnym postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. S. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. S., decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany

i nadbudowany w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestorzy nie uzyskali wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ podkreślił, że kluczowe dla przebiegu sprawy było ustalenie rzeczywistego czasu wybudowania obiektu. Przyjęto, że parter z podpiwniczeniem budynku zrealizowano pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast nadbudowa piętra z nowym zadaszeniem miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odnosząc się do wyjaśnień stron i zeznań świadków organ uznał za wiarygodne oświadczenie inwestorów o wybudowaniu parteru budynku wraz

z podpiwniczeniem w okresie od 1984 r. do początku lat 90 tych XX w.

Organ odwoławczy ustosunkował się do podnoszonych kwestii w odwołaniu. Podkreślił, że oświadczenia W. S., nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy. Skarżąca przedłożyła kserokopie dwóch map geodezyjnych z 1998 r. i 2003 r. oraz dokumentację fotograficzną, z których jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że w zakresie kształtu omawianego budynku stanowią one bezsprzeczny dowód. Nie ma na nich dobudowy od strony ul. [...], a powinna ona znaleźć się na mapie z 2003 r. Poza tym zaznaczono, że mapa z 1998 r. jest mapą wykonaną wg stanu archiwalnego i odnosi się do pewnego obszaru objętego sąsiedzką inwestycją zatem jedynie w tym zakresie jest zgodna

z sytuacją w terenie. Materiał fotograficzny również nie przesądza o tym, że rozbudowa od strony południowej miała miejsce w 2001 r. i że nie została wykonana w czasie, na który wskazują inwestorzy.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie pierwszego etapu budowy (parteru z podpiwniczeniem) wszczęte zostało przed dniem 1 stycznia 1995 r. na skutek wniosku strony — W. S., złożonego w Urzędzie Gminy S. w dacie 23 marca 1984 r. i nie zostało zakończone decyzją. Roboty wykonane w 2004 r. i w latach następnych polegały na rozbiórce konstrukcji dachu nad parterem i jego poszycia, i na nadbudowie piętra z poddaszem, wykonaniu nowej konstrukcji dachu oraz pokrycia, a także zewnętrznych schodów żelbetowych prowadzących na piętro.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, że parter z podpiwniczeniem wybudowano i użytkowano przed 1 stycznia 1995 r. W stosunku do tych robót wszczęte zostało postępowanie administracyjne wnioskiem strony z 1984 r.

Na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Nie ma też konieczności wydania nakazu w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponadto wskazał na wyjaśnienia Kierownika Referatu Architektury i Geodezji Urzędu Gminy I. zawarte w piśmie z dnia 4 lutego 2009 r., z których wynika, że obiekt nie został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W dacie zakończenia budowy parterowego budynku mieszkalnego teren działki nr ew. [...] objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. Gmina S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 1989 r., który obowiązywał do 2001 r.

Teren działki przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinna, wolnostojącą i bliźniaczą, z możliwością wymiany budynków mieszkalnych w złym stanie technicznym i adaptacji istniejącej zabudowy w dobrym i średnim stanie technicznym, a także realizacji nowej zabudowy.

Zdaniem organu oględziny obiektu, a także dokumentacja techniczna dotycząca nadbudowy budynku - projekt budowlany są elementami oceny technicznej budynku istniejącego, sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego inż. R. C. potwierdzają, że stan techniczny budynku nie budzi obaw w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji i mienia, a także możliwości prawidłowego korzystania przez użytkowników.

Organ odniósł się także do kolejnego zarzutu podnoszonego przez W. S. dotyczącego faktu, że budynek przesłania jej działkę i usytuowany został za blisko granicy jej działki. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że budowa budynku parterowego nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, obowiązujących w dacie jego budowy, co umożliwia jej legalizację. Budowa zlokalizowana jest prawie na całej swej długości ok. 80 cm od granicy działki nr ew. [...], jedynie w narożniku południowym odległość ta wynosi ok. 1,60 m. Działka skarżącej na odcinku wybudowanego budynku pełni funkcję sięgacza dojazdowego z ul. [...] i niemożliwa jest zabudowa w tym miejscu. Odległości pomiędzy budynkami znajdującymi się na działce nr ew. [...], a legalizowanym budynkiem mieszkalnym jest większa niż 8 m, co znajduje odzwierciedlenie w materiale geodezyjnym zgromadzonym w aktach sprawy.

Usytuowanie budowy względem granicy działki nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), obowiązującego w dacie jego budowy.

Wobec powyższego nie ma konieczności zastosowania nakazu rozbiórki wynikającego z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, dlatego też zastosowano przepis art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.,

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] W. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów o postępowaniu administracyjnym art. 6, 7, 8 , 76 § 1, 77 § 1 K.p.a. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz bez zastosowania się przez organ do wytycznych Sądu. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie występuje cały szereg wątpliwości, których organy nadzoru budowlanego albo nie wyjaśniły w ogóle, albo podjęły w tym zakresie działania dalece niewystarczające.

Na wstępie zaznaczyła, że pomimo formalnego zakończenia postępowania nie została wyjaśniona kwestia o charakterze podstawowym, tj. data i zakres realizacji poszczególnych etapów samowoli budowlanej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi L. gm. I. jedynym krokiem, który podjął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego było przyjęcie wyjaśnień od stron i jest to, co należy podkreślić z całą stanowczością, jedyny dowód w tym zakresie pozyskany przez organ. Zaznaczyła, że wyjaśnienia te są w istotnej części wzajemnie sprzeczne. Podniosła, że wielokrotnie wskazywała w toku postępowania, że budowa parteru realizowana była dwuetapowo, tj. w roku 1984 r. oraz 2001 r. Tymczasem według inwestorów w 2001 r. nie było żadnych robót, zaś całość budowy parteru została zakończona w 1992 r. Organy obu instancji podnoszą w uzasadnieniu, że "przyjęły za rzeczywiste" wyjaśnienia K. i J. W. W ocenie skarżącej brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ odmówił uznania za prawdziwe stanowiska skarżącej, zaś bez żadnych wątpliwości przyjął za rzeczywisty stan przedstawiony przez inwestorów, którzy z natury rzeczy są zainteresowani korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącej nie przedstawili oni żadnych dowodów na poparcie prawdziwości swoich stwierdzeń.

Skarżąca podniosła, że na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła kopie dwóch map geodezyjnych wykazujących, że w 1998 r. istniała tylko część parteru budynku Państwa W. Mapa z 1998 r. jest dokumentem urzędowym i stanowiła załącznik do decyzji nr [...] Urzędu Gminy I. z dnia [...] grudnia 1998 r., wydanej na wniosek Państwa W.. Zaznaczyła, że przepisy dopuszczają przeprowadzenie dowodu przeciwnego, jednak organ nie uczynił tego.

Zdaniem skarżącej oparcie się wyłącznie na wyjaśnieniach inwestorów i całkowite zaniechanie podjęcia jakichkolwiek prób ustalenia stanu faktycznego na podstawie innych dowodów, pomimo że są one dostępne i to w formie dokumentów urzędowych, stanowi rażące naruszenie obowiązków organów administracji publicznej wynikających z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz zignorowanie wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2008 r., w którym zostały już wykazane istotne braki w zakresie postępowania dowodowego.

Skarżąca wskazała, że powyższe naruszenia przepisów K.p.a. przesądziły o niewłaściwym zastosowaniu przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego.

W zakresie ustaleń co do zgodności miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w okresie budowy, oparto się nie na tekście tego planu oraz mapie, ale na piśmie Urzędu Gminy podpisanym przez pracownika tego urzędu, które nie zawiera powołania się na wydanie z upoważnienia Wójta. Opierając się wyłącznie na powyższym piśmie organ wnioskuje, iż w dacie zakończeniu budowy parterowego budynku mieszkalnego teren działki nr ew. [...] objęty był ustaleniami Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. Gmina S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 1989 r. W ocenie skarżącej wniosek ten jest całkowicie bezpodstawny, bowiem organ nie zbadał wypisu i wyrysu z miejscowego planu, co jest czynnością podstawową w tego rodzaju sprawach. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ powinien zbadać zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie zakończenia budowy obiektu. Data ta, jak to już było podniesione, nie została ustalona, wobec czego przyjęcie za podstawę orzekania planu z dnia 28 września 1989 r. budzi uzasadnione wątpliwości.

Skarżąca odnosząc się zaś do przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zauważyła, że organy administracji konsekwentnie ignorują fakt, iż jest ona właścicielką nieruchomości obejmującej dwie działki ewidencyjne, tj. działkę nr [...], którą w sprawie uwzględniono, oraz całkowicie pominiętej działki nr [...]. W jej ocenie jest to okoliczność o istotnej doniosłości, bowiem na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny drewniany, usytuowany w odległości ok. 4,5 m od granicy działki Państwa W., posiadający od strony granicy otwór okienny, ujawniony na składanych przez nią mapach geodezyjnych. Zaznaczyła, że na potwierdzenie stanu własności złożyła wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji kopię aktu notarialnego i wypisu z rejestru gruntów.

Skarżąca podniosła również, że odległość pomiędzy budynkiem na działce nr ew. [...], położonej w bliższym sąsiedztwie działki Państwa W., a budynkiem legalizowanym jest mniejsza, co już przez organy nadzoru budowlanego zostało całkowicie pominięte.

W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 42 tejże ustawy, bowiem ze względu na opisane okoliczności oczywiste jest, że nie było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W zaskarżonych decyzjach nie poddano w ogóle badaniu stanu zagospodarowaniu działki Państwa W. Na działce tej istnieją cztery budynki mieszkalne i dodatkowe zabudowania gospodarcze - garaże. Organ na żadnym etapie nie wziął tej okoliczności pod uwagę, co tylko potwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu miały miejsce poważne uchybienia z zakresie postępowania wyjaśniającego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 186/08. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "Zgodnie z treścią przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącej w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, z tym że jeśli samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, możliwa jest legalizacja obiektu wzniesionego lub wznoszonego (...).

Proces legalizacyjny składa się z dwóch etapów. Pierwszy to ustalenia organu, które mają na celu określenie zakresu i daty wykonanych robót budowlanych (a więc ustaleń, czy samowola zaistniała przed czy po zmianie przepisów prawa budowlanego), a także zbadanie czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu przestrzennym i warunków technicznych w przypadku naruszenia przepisów czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Dopiero na podstawie tych ustaleń organ ocenia istnienie bądź nie istnienie możliwości prawnej legalizacji samowoli. Tak więc jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także z przepisami technicznymi (lub że możliwe jest doprowadzenie jej do stanu zgodności z tymi przepisami) zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji wzniesionego obiektu lub jego części.

Następnie w tej części postępowania organ zobowiązany jest wstrzymać roboty budowlane i nałożyć na inwestora obowiązki (określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) przedstawienia wymaganych dokumentów.

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego tzn. ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Dopiero spełnienie przez inwestora tych przesłanek legalizacji obiektu wzniesionego lub wznoszonego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku) lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej)".

Ponadto Sąd stwierdził że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania dowodowego, a zarazem nie poczyniły prawidłowych ustaleń w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. "Przede wszystkim nie ustalono zakresu samowolnej dobudowy i rozbudowy budynku i daty jej zrealizowania (inwestorzy twierdzą, że rozpoczęli rozbudowę w latach osiemdziesiątych, W. S. zaś, że część budynku dobudowano w 2001r., a nadbudowę piętra w 2004r.) co jest istotne dla oceny (a następnie kontroli przez Sąd) możliwości zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ nie ustalił też, czy została spełniona przesłanka niezbędna dla legalizacji samowoli określona w ust. 2 pkt 2 art. 48 - tj. czy przedmiotowa budowa nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń mimo zarzutów W. S. (nie odniósł się do nich) pomimo, że dopiero ustalenie zgodności wykonywanych robót z bezwzględnie obowiązującymi przepisami technicznymi tj. rozporządzeniem dotyczącym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie pozwalało na rozpoczęcie postępowania legalizacyjnego i podjęcie czynności na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ pominął również ustalony w postępowaniu fakt, iż (co wynika z protokołu oględzin z dnia 16.11.2004 r.), budynek mieszkalny, na którym wykonano nadbudowę został wybudowany w 1984 r. prawdopodobnie bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie ocenił czy wobec tego możliwa jest legalizacja rozbudowy wykonanej na ewentualnie samowolnie wybudowanym budynku.

Zdaniem Sądu te uchybienia uzasadniają stwierdzenie, że tak wydanie przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] 01.2005 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienia nr [...] wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestorów obowiązek przedstawienia żądanych dokumentów, jak i postanowienia nr [...] z dnia [...] 04.2007 r. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej nastąpiło przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy".

W konsekwencji opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że organy nadzoru obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie ustaliły prawidłowo czy zaistniała przesłanka z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, czy organy nadzoru budowlanego rozpoznając ponownie sprawę po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniły przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Oddziaływanie powyższego wyroku w ponownym postępowaniu przed organami administracji publicznej miało istotne znaczenie ze względu na okoliczność, że organy zostały przez Sąd zobowiązane do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i poczynienia ustaleń, które pozwoliłyby im na prawidłowe dokonanie subsumcji.

Jednak z powyższych obowiązków nie wywiązały się prawidłowo, ani w zakresie wyczerpującego przeprowadzenia postępowania, jak i w związku z tym poczynienia właściwych ustaleń, pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie wyjaśniły bowiem daty powstania poszczególnych części parteru. Poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że z przedłożonych przez skarżącą map z 1998 r. i z 2003 r. nie wynika, aby zmianie uległ kształt parteru budynku mieszkalnego, a powinno to wynikać z mapy z 2003 r. Organy nie uwzględniły, że mapa z 6 lutego 1998 r. złożona przez skarżącą przy odwołaniu, na której kształt budynku nie świadczy o rozbudowie, jest mapą według stanu archiwalnego, sporządzoną jako kopia mapy zasadniczej i sytuacja na mapie jest zgodna z sytuacją w terenie w granicach obwiedzionych kolorem żółtym (dotyczy ona obiektu budowlanego o nr ew. [...], innego niż badany w niniejszym postępowaniu) oraz że mapa z 19 września 2003 r., na której kształt budynku nie świadczy o rozbudowie parteru, jest to mapa geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego i gospodarczego na dz. [...] i [...] a więc dotyczy innego obiektu budowlanego, niż badany w niniejszym postępowaniu. Zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu chodzi o budynek posadowiony na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w L., gm. I.

Oznacza to, że dwie mapy przedłożone przez skarżącą, z których przeprowadził dowód organ i poczynił w oparciu o nie ustalenia nie mają żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bo dotyczą zupełnie innych działek i posadowionych na nich budynków.

O zmianie kształtu parteru przedmiotowego budynku i istnieniu dobudowy świadczą natomiast zdjęcia przedstawione przez skarżącą oraz projekt budowlany zamienny z października 2006 r., którego projekt obejmował nadbudowę o jedną kondygnację (mapa sytuacyjno – wysokościowa dla celów projektowych z miesiąca marca 2005 r. oraz sporządzone projekty budynku mieszkalnego jednorodzinnego). O tym, że rozbudowa nastąpiła może świadczyć protokół kontroli budowy z dnia 7 października 2008 r. i zawarty w nim szkic sytuacyjny przedmiotowego budynku mieszkalnego, na którym jego kształt jest inny, niż kształt tego budynku na mapach z lat 1998 oraz z 2003

Powyższego dowodu w postaci protokołu i zawartego w nim szkicu organ w swoich ustaleniach zupełnie nie ocenił, jak również nie dokonał oceny dowodu w postaci zdjęć przedmiotowego budynku, znajdujących się w kopercie oraz do niej przypiętych, która wszyta jest w aktach administracyjnych za pismem skarżącej z dnia 7 listopada 2007 r. na karcie 59 oraz projektu zamiennego, z których wynika, że zmiana kształtu parteru budynku w stosunku do jego kształtu pierwotnie wybudowanego miała miejsce, natomiast organ nie wyjaśnił w jakim czasie to nastąpiło.

Powyższe ustalenia mają znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowlanego W przepisach końcowych i przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 103 przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe ."

Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora. Nie może więc też być mowy o kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego przed ww. datą, gdyż jeśli nawet było takie wszczęte, to faktycznie dotyczyło ono innego obiektu.

W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, na co zdają się wskazywać dowody nie uwzględnione przez organy obu instancji. Organy obu instancji doszły do przekonania, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., lecz zupełnie przeszły do porządku dziennego nad okolicznością konsekwentnie wskazywaną przez skarżącą W. S. , że budowa parteru przedmiotowego budynku została zrealizowana dwuetapowo, tj. w 1983/1984 oraz w 2001 r.

W niniejszej sprawie organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 K.p.a. oraz nie zastosowały prawidłowo art. 80 K.p.a.

Zakres przeprowadzonego ponownie postępowania dowodowego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nie spełniał wymogów wskazanych w tych przepisach. Zauważyć należy, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywał na organie i nie może być przerzucany na strony postępowania. Jeżeli jednak strona postępowania przedstawi materiał dowodowy, tak jak to uczyniła W. S. , to obowiązkiem organów było ocenienie wartości dowodowej przedstawionych dokumentów, jak np. zdjęcia budynku i przeprowadzenie z przedłożonych dokumentów dowodów, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Ponadto organ powinien sam, mając na uwadze przepisy prawa materialnego, prawidłowo zakreślić zakres postępowania dowodowego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby doprowadziło do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z wcześniej wspomnianą prawdą obiektywną (art. 78 § 1 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

W obecnym stanie sprawy wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Powinny zatem jednoznacznie ustalić datę zrealizowania parteru budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem, bowiem od daty zrealizowania parteru uzależnione są określane skutki prawne wymienione w przepisach Prawa budowlanego. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga czy była to jedna budowa rozłożona w czasie (rozpoczęta w 1984 r. i zakończona w 1992 r., jak podnoszą inwestorzy, czy też w 2001 r., jak podnosi skarżąca), czy też dwie niezależnie zrealizowane części obiektu budowlanego, wybudowane w różnym czasie. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Następnie w oparciu o właściwe przepisy materialne organy administracyjne winny określić zakres wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, szczególnie w zakresie usytuowania obiektu rozbudowanego w stosunku do granicy z działkami skarżącej W. S., będącej, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, właścicielką dwóch działek o nr ew. [...] i o nr ew. [...] oraz zgodność inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.