Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1803/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 144, art. 31
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lipca 2018 r., Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] (dalej "Prezydium") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., w sprawie skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich.

Do wydania powyższej uchwały doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Skarżący w 2015 r. nie ukończył I roku aplikacji radcowskiej z powodu niezaliczenia kolokwium z przedmiotu "Postępowanie cywilne". W roku 2016 skarżący powtarzał I rok aplikacji. W dniu 6 października 2016 roku uzyskał zaliczenie z powtarzanego przedmiotu, w wyniku czego zaliczył I rok aplikacji. W roku 2017 skarżący nie ukończył II roku aplikacji radcowskiej z powodu niezaliczenia kolokwiów z przedmiotów: "Prawo spółek handlowych, prawo upadłościowe i prawo restrukturyzacyjne" oraz "Postępowanie karne, postępowanie karnoskarbowe i postępowanie w sprawach o wykroczenia", jak również z powodu nieuczęszczania na zajęcia teoretyczne (opuścił łącznie 116 godzin). Okoliczności te spowodowały, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] skreśliła skarżącego z listy aplikantów radcowskich na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (dalej jako "u.r.p."), w zw. z § 32 ab ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (dalej jako Regulamin").

Skarżący wniósł odwołanie od powołanej wyżej uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. W odwołaniu kwestionował wynik kolokwium z przedmiotu "Postępowanie cywilne" z dnia 29 czerwca 2015 roku, wskazując m.in., że uzyskanie przez niego z powołanego kolokwium 0 punktów stanowi przejaw dyskryminacji ze względu na wiek oraz niepełnosprawność. Ponadto wskazał, że na zajęcia teoretyczne nie uczęszczał bowiem "skoro zdobycie odpłatnie wiedzy z prawa gospodarczego i handlowego miało mu się nie przydać do wykonywania zawodu, to doszedł do wniosku, że nie będzie jej pobierał i za nią płacił". Dalej wskazał, że "do egzaminów przystępował ponieważ usiłował się nauczyć do kolokwiów we własnym zakresie".

Uchwałą z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Prezydium utrzymało w mocy powołaną wyżej uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podzielił ocenę organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich, w trybie art. 37 ust. 2 u.r.p.

Organ II instancji odniósł się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Wskazał, że Regulamin nie został zakwestionowany przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 ust. 2 u.r.p., co oznacza, że powołany akt prawny obowiązuje i wywołuje skutki prawne. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem ewentualne podważenie postanowień Regulaminu może nastąpić w trybie przewidzianym dla tego rodzaju aktów, a nie w postępowaniu dotyczącym indywidualnej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 6 kwietnia 2017 roku, sygn. II GSK 2104/15 oraz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 roku, sygn. II GSK 1269/14). Organ ponadto zauważył, że Prezydium uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wydłużyło skarżącemu, na jego wniosek, czas pisania kolokwiów na II roku aplikacji radcowskiej. Odnosząc się z kolei do nieobecności skarżącego na zajęciach teoretycznych organ wskazał, że skarżący zobowiązany był w nich uczestniczyć stosownie do § 5 pkt. 1 Regulaminu, zaś zgodnie z § 23 ust. 1 Regulaminu, aplikant ma prawo do nieobecności na zajęciach w łącznym wymiarze 54 jednostek godzinowych zajęć w formie wykładów. Tymczasem skarżący przekroczył ponad dwukrotnie liczbę dopuszczalnych nieobecności na zajęciach teoretycznych.

Powyższe w świetle dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., obligowało organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej uchwały.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności albo uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz stwierdzenie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa), nieważności wskazanych w skardze przepisów porządkowych obowiązujących aplikantów radcowskich, tj.: przep.porz. 2015-2016 (§11 ust.1,3 i 4 ); przep.porz.2017,(§ 11 ust. 1,3 i 4); przep.porz.2017 zmiana - w tej części, w której Prezydium zmienia regulacje § 31 ust 6 i 8 Regulaminu aplikacji (dalej "reg.apl."), do którego zmian ustawodawca określił w art. 60 ust. 8 lit. c) u.r.p. wyłączną kompetencję KRRP. Zdaniem skarżącego stwierdzenie, że akt stanowienia przez Prezydium w zakresie przeznaczonym do wyłącznej właściwości organu o dwa stopnie wyżej umiejscowionego w hierarchii korporacji, w powiązaniu z brakiem poddania go jakiejkolwiek kontroli zwierzchniej (...), stanowiło rażące naruszenie prawa, zaś wprowadzenie przepisów umożliwiających pisanie kolokwiów przez pewną grupę niepełnosprawnych aplikantów radcowskich w 2017 r., stanowiących wypełnienie obowiązków określonych w umowie międzynarodowej, które nastąpiło z opóźnieniem rażąco naruszającym prawo, co winno skutkować przywróceniem wpisu skarżącego na listę aplikantów.

Skarżący podniósł ponadto zarzut naruszenia:

- art. 4 ust 1. lit a), b) i c), art.24 ust. 1 lit a), b) i c) i art. 24 ust.5 Konwencji dot. praw osób niepełnosprawnych oraz art. 69 i 32 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie zdawania kolokwiów w roku 2015, 2016 i częściowo w roku 2017 w przysługującym wydłużonym o połowę czasie, co miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 7 KPA w zw. z § 29 ust. 4 reg. apl. poprzez to, że kolokwia z prawa karnego sprawdzał, ustalał ilość punktów i ocenę egzaminator, który był w stosunku zależności osobistej określonej w art. 33(7) u.r.p. i dodatkowo wiedział czyją pracę sprawdza(...), co miało wpływ na wystawiane oceny jak i na stopień trudności sporządzonego przez egzaminatora kazusu zadanego wyłącznie dla skarżącego na kolokwium poprawkowym;

- naruszenie art.7 KPA w związku z § 31 ust.6 reg.apl poprzez to, że:

a) w przypadku kolokwium z postępowania cywilnego z 30.06.2015r., oceny niezależne nie były dokonywane w ogóle (...);

b) w przypadku kolokwium z postępowania cywilnego z 11.09.2015 r., będącego podstawą niezaliczenia roku, i przesłanką skreślenia, oceny niezależne nie były dokonywane w ogóle (...)

c) w przypadku sprawdzania kolokwium karnego 29.03.2017 r. oceny niezależne nie były dokonywane w ogóle (...);

d) w przypadku sprawdzania kolokwium poprawkowego karnego i kolokwium z pr. handlowego w I terminie również nie dokonywano ocen niezależnych(...);

- naruszenie § 30 ust. 2 reg. apl. poprzez to, że zadane na kolokwiach stany faktyczne lub akta sprawy, nie są utrwalone w postaci dowodu na piśmie z podpisem aplikanta(...).

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania danego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Wskazać należy, że na podstawie przepisów u.r.p. zarówno Okręgowe Izby Radców Prawnych, jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jako kolegialne organy samorządu zawodowego radców prawnych sprawują zadania z zakresu administracji publicznej i w określonych sytuacjach posiadają kompetencje do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich.

Zgodnie z art. 37 u.r.p., rada okręgowej izby radców prawnych skreśla aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (skreślenie obligatoryjne), a ponadto może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 37 ust. 2).

Do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy, stosownie do art. 60 pkt 8 lit. c omawianej ustawy, uchwalanie regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada uchwaliła Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej stanowiący załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej.

Podkreślić należy, że akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawne wydawane przez samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji), należą do aktów prawa wewnętrznego i obowiązują wyłącznie członków korporacji z aplikantami włącznie, którzy pozostają z tego powodu w zasięgu organizacyjnej podległości samorządom zawodowym zrzeszającym - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji - "osoby wykonujące zawody". W trybie aktów prawa wewnętrznego mogą zatem być regulowane zasady dotyczące osób będących członkami korporacji zawodowej radców prawnych i aplikantów radcowskich. Oznacza to, że określenie w drodze uchwały podjętej w trybie art. 60 pkt 8 lit. c) u.r.p. zasad przeprowadzania aplikacji kształtuje prawa i obowiązki ich adresatów.

Jak już wskazano, postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu zawodowego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Regulamin jest zatem swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Ustawa o radcach prawnych przewiduje bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego w sprawach aplikantów radcowskich, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że organizacja szkolenia na aplikacji i jego przebieg nie są sprawą administracyjną, w związku z czym w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do oceny prawnej kwestionowanych przez skarżącego postanowień Regulaminu oraz innych aktów wewnątrzkorporacyjnych.

Także zarzut naruszenia art. 4 ust 1. lit a), b) i c), art. 24 ust. 1 lit a), b) i c) oraz art. 24 ust. 5 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i art. 69 i 32 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie skarżącemu zdawania kolokwiów w roku 2015, 2016 i częściowo w roku 2017, w przysługującym wydłużonym o połowę czasie, w kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy, w ocenie Sądu, także pozostaje chybiony. Zgodnie bowiem z § 30 ust. 6a Regulaminu: "Na wniosek aplikanta będącego osobą niepełnosprawną, złożony w formie pisemnej kierownikowi szkolenia, Prezydium Rady może udzielić zgody na: 1) szczególny sposób udzielania odpowiedzi na pytania podczas kolokwium ustnego lub opracowania zadania na kolokwium w formie pisemnej, nienaruszający zasad przeprowadzania kolokwiów, uwzględniający rodzaj niepełnosprawności oraz możliwości techniczne Izby; 2) wydłużenie, nie więcej niż o połowę, czasu na opracowanie zadania na kolokwium w formie pisemnej. W dniu 18 kwietnia 2017 r. skarżący wystąpił o wydłużenie o połowę czasu na opracowanie zadania na kolokwium w formie pisemnej. Prezydium Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydłużyło skarżącemu czas pisania kolokwium z przedmiotu "Prawo karne, postępowanie karne, prawo karne skarbowe, postępowanie karnoskarbowe, kodeks wykroczeń i postępowanie w sprawach o wykroczenia." Następnie skarżący wystąpił do Prezydium o wydłużenie czasu pisania wszystkich kolokwiów. Wniosek został rozpoznany pozytywnie i uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., wydłużyło aplikantowi czas pisania wszystkich kolokwiów na II roku aplikacji radcowskiej.

W związku z faktem, iż wnioski skarżącego były rozpatrywane pozytywnie, Sąd nie stwierdza, aby Prezydium uniemożliwiało skarżącemu zdawania kolokwiów w przysługującym wydłużonym o połowę czasie trwania kolokwiów.

Odnosząc się do zarzutu negatywnego oceniania prac skarżącego, należy zauważyć, iż zgodnie z § 31 ust. 6, 7, 9 i 10 Regulaminu "oceny kolokwium pisemnego dokonują niezależnie od siebie dwaj członkowie komisji, z których każdy wystawia na piśmie swoją ocenę i przekazuje ją przewodniczącemu komisji. W razie rozbieżności ostateczną ocenę pracy ustala cała komisja", biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez aplikanta sposobu rozstrzygnięcia problemu, z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje, oraz inne kryteria (styl, poprawność języka, błędy ortograficzne. Z przebiegu kolokwium sporządza się, odrębnie dla każdego aplikanta, protokół wskazujący w szczególności uzyskaną punktację oraz ocenę. Protokół dołącza się do akt osobowych aplikanta. Od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. Równocześnie z ogłoszeniem wyników kolokwium pisemnego komisja podaje do wiadomości aplikantów jego prawidłowe rozwiązanie". W niniejszej sprawie każda z wystawionych skarżącemu ocen niedostatecznych została szczegółowo uzasadniona, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Brak jest ponadto podstaw - w ocenie Sądu - do wyprowadzania wniosków przez skarżącego, iż oceny nie były wystawione niezależnie przez obu egzaminatorów.

Wskazać trzeba, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu profesjonalnych usług prawnych wymagających posiadania bogatej i ugruntowanej wiedzy z zakresu różnych dziedzin prawa. Negatywne oceny z kolokwiów weryfikujących poziom tej wiedzy stanowią oczywistą przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieprzydatności skarżącego do wykonywania zawodu radcy prawnego. Przez zasady odbywania aplikacji należy bowiem rozumieć nabywanie przez aplikantów, w czasie jej trwania, wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu radcy prawnego, a także weryfikowanie tej wiedzy przez organy samorządu zawodowego. Skarżący przystępując do korporacji, jako aplikant radcowski zobowiązał się zarówno do przestrzegania przepisów ustawy o radcach prawnych, jak również poddał się postanowieniom jej władz, w tym także Regulaminowi odbywania aplikacji. Zatem to korporacja, sprawująca pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, odpowiada za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych, w związku z czym przysługuje jej prawo do sukcesywnego sprawdzania nabywanej przez aplikantów wiedzy i postępów w nauce, która nie tylko trwa trzy lata (z możliwością powtarzania jednego roku), ale także wymaga zaliczenia wszystkich przewidzianych programem odbywania aplikacji przedmiotów oraz odpowiedniej liczby godzin zajęć.

Skarżący powyższym zasadom uchybił, gdyż zaliczył tylko I rok aplikacji radcowskiej, w związku z czym spełniła się przesłanka niezaliczenia więcej niż jeden raz roku szkoleniowego, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia przez organ samorządu radcowskiego nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego i skreślenia z listy aplikantów radcowskich (vide§ 32ab ust. 1 Regulaminu).

Jest oczywistym, że w tej sytuacji stanowisko organów korporacji powoduje dla skarżącego daleko idące konsekwencje. Jednakże sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w dacie jego wydania i tym samym względy celowościowe czy też słusznościowe pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy samorządu radcowskiego obu instancji w sposób prawidłowy zbadały stan faktyczny sprawy. Skarżący nie zaliczył kolokwiów wymaganych regulaminem aplikacji, który to regulamin został uchwalony przez właściwe organy i nie został zakwestionowany w sposób przewidziany w odrębnych przepisach prawa. W tej sytuacji słusznie przyjęto, że zachodzą przesłanki do skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich.

Według Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy samorządu radcowskiego, oparły się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny na podstawie jego całokształtu, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Należy uznać jednocześnie, iż swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.