Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1756/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 185, 200, 203 pat. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49,51 ust. 4 i 7, art. 54, 55, 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant: Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 485/09 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz W. M. kwotę 700 zł. (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 485/09, po rozpoznaniu skargi W. M. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r., znak: (...), na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył W. M. karę w wysokości 5.000 zł z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania budynku garażu wybudowanego na nieruchomości położonej w K. przy ul. Ł. (...) o numerze ewidencyjnym działki (...). Organ ten uzasadniając swoją decyzję wskazał, że Urząd Miasta i Gminy w K. wydał (...) sierpnia 1988 r. decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu – inwestor jednak w toku budowy dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, co było przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w latach od 1992 do 2004 r. W związku z tym, iż w obrocie prawnym nie funkcjonował żaden akt prawny rozstrzygający kwestię odstępstw przy budowie ww. garażu, PINB podjął działania w celu doprowadzenia wybudowanego niewłaściwie garażu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku kontroli organ ten stwierdził, że budowa została przez W. M. ukończona, a budynek jest nielegalnie użytkowany, bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, (protokół nr (...)).

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ten stwierdził, że w myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nie ulega wątpliwości, zdaniem organu II instancji, że przedmiotowy garaż wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdził sam inwestor. Potwierdzone to zostało także w oparciu o dokumentację fotograficzną użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji art. 124 kpa WINB wskazał, że powołanie podstawy prawnej stanowi przywołanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, a obok nich przepisów prawa procesowego, zwłaszcza kpa. Organ II instancji uznał także, że uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, odpowiada więc nakazom zawartym w treści art. 124 kpa.

Organ II instancji za chybiony uznał także zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten odnosi się bowiem do obowiązkowej kontroli, jakich dokonują organy nadzoru budowlanego po wpłynięciu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu niezależne jest od tejże kontroli. Wystarczy bowiem samo stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Ponadto postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego od 1992 r. w przedmiocie odstąpienia od decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zakończone, co wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją WINB Oddział Zamiejscowy w K. z dnia (...) czerwca 2001 r. umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie przedmiotowego garażu. Jednakże powyższa decyzja nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Inwestor wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienia domagając się ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Skarżący wskazał na naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw przez jego niezastosowanie i naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz oraz naruszenia art. 9 kpa, art. 15 kpa, art. 73 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie. Następnie skarżący zarzucił naruszenie art. 80 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego potwierdzonego dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także niezastosowanie przepisu art. 61 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.

Skarżący wskazał, że pismem z dnia 6 grudnia 2007 r. zawiadomił organy administracji o zakończeniu budowy i domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu. Organy nadzoru budowlanego miały więc świadomość, że budowa została zakończona, a organ II instancji nakazał przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu. Milczenie organu przez okres ponad 6 lat jest zdaniem skarżącego dowodem na to, że organ definitywnie wycofał się z jakichkolwiek zarzutów i tym samym wyraził zgodę na użytkowanie garażu. Ponadto PINB prowadząc postępowanie przez ostatnie 15 lat zobowiązany był na podstawie art. 9 kpa udzielić inwestorowi niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - poinformować skarżącego czy powinien formalnie zawiadomić organ o zakończeniu budowy, czy złożyć wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący wskazał, że PINB nie przekazał organowi II instancji w trybie art. 65 § 1 kpa jego pisma z dnia 7 grudnia 2007 r. i w związku z tym nie wydano stosowanego postanowienia. Ponadto skarżący zarzucił, że organ I instancji uniemożliwił skuteczną obronę w postępowaniu administracyjnym, gdyż odmówił wykonania kopi żądanych dokumentów, co również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

WINB wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że formalnie obiekt nie został oddany do użytkowania. Nadto wskazał, że aktualnie prowadzone jest postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budowy garażu do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu wyroku z 11 sierpnia 2009 r. WSA stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy i dokonały właściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Skoro skarżący nie dopełnił przewidzianych prawem wymogów dotyczących legalnego przystąpienia do użytkowania garażu inwestor nie mógł go zgodnie z prawem użytkować. Okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego garażu słusznie została uznana przez organy za bezsporną w świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej i oświadczenia inwestora, który jej nie kwestionował. W konsekwencji użytkował go nielegalnie, zatem organy uprawnione były do wymierzenia kary z tego tytułu.

WSA podkreślił, że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania administracyjnego dotyczącego kolejnego etapu procesu budowlanego związanego z formalnym oddaniem przedmiotowego obiektu do użytku, gdyż, jak podkreślały, nie zostało jeszcze zakończone postępowanie dotyczące doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, który wzniesiono z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę. Skoro organ I instancji w czasie kontroli przestrzegania przepisów budowlanych stwierdził przystąpienie do użytkowania garażu i w konsekwencji w dniu (...) listopada 2007 r. wydał stosowane postanowienie o wymierzeniu kary, utrzymane w mocy przez WINB, to zgodnie z przepisem art. 6 kpa organ nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 817). Słusznie wskazał bowiem organ II instancji, że przepis ten odnosi się do obowiązkowych kontroli jakich dokonują organy nadzoru budowlanego po wpłynięciu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. W świetle treści art. 7 ust. 3 powyżej cytowanej ustawy organy nadzoru budowlanego nie naruszyły w niniejszej sprawie zasady lex retro non agit.

Zdaniem WSA chybiony jest argument skarżącego, że mógł domniemywać zgodę organu na użytkowanie garażu, gdy zawiadomił organ nadzoru o zakończeniu budowy i domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu. Tym bardziej, iż ostatecznie nie została zakończona sprawa istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę garażu. O zakończeniu budowy świadczy bowiem spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a w szczególności złożenia zawiadomienia, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego lub wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę w przypadkach przewidzianych przez art. 55 Prawa budowlanego, czego, jak przyznał sam skarżący, nie zrobił oczekując pouczenia od organu w tym zakresie.

Nie znalazł potwierdzenia także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, co zdaniem skarżącego uniemożliwiało mu skuteczną obronę. WSA wskazał, że skarżący był powiadamiany o podejmowanych przez organ czynnościach, zapewniono mu także udział w tych czynnościach, miał także możliwość sporządzania notatek i odpisów. Nadto nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 73 § 1 kpa - skarżący uzyskał prawo wglądu do akt sprawy celem sporządzenia notatek i odpisów, nie zażądał uwierzytelnionych odpisów z innych dokumentów.

W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok W. M. wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 1100 zł. Za podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2-4 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) przez ich niezastosowanie, oraz art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem skarżącego WSA błędnie ustalił, że garaż został bezspornie wzniesiony z naruszeniem warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę i przepisów i jest użytkowany nielegalnie oraz że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania administracyjnego związanego z formalnym oddaniem garażu do użytku.

Skarżący wskazał, że Urząd Miasta i Gminy pozwolenie na budowę, obejmujące przedmiotowy garaż, wydał ponad 21 lat temu i dlatego, że sprawa garażu została wszczęta w 1992 r., w związku z zasadą, że prawo nie działa wstecz, w myśl art. 2 ust. 4 ustawy z 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane nie można nałożyć kary z tytułu nielegalnego użytkowania, obliczonej w sposób taki jak w postanowieniu PINB. Ponadto w pozwoleniu na budowę nie ma ani jednej informacji dotyczącej jakiejkolwiek kary a organ w myśl art. 9 kpa powinien poinformować inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz czuwać nad tym, aby inwestor nie poniósł szkody z nieznajomości prawa. Skarżący uznał, że ponad 6 letni okres milczenia organu był wystarczającym sygnałem i przesłanką do tego, aby uznać, że PINB definitywnie wycofał się z jakichkolwiek zarzutów i tym samym wyraził zgodę na użytkowanie garażu.

Zdaniem skarżącego wymierzenie przedmiotowej kary jest ewidentnie sprzeczne z art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z 2004 r., gdyż budowa w zakresie takim, że można ją było użytkować, została zakończona przed 1 stycznia 2005 r. Wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku garażu było złamaniem przez organ nadzoru budowlanego zasady o nie działaniu prawa wstecz.

Skarżący stwierdził również, powołując się na pisma z akt sprawy, że ocena, iż nie zawiadomił on o zakończeniu budowy i że nie domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu, jest oceną błędną, gdyż zawiadomił on organ o zakończeniu budowy i domagał się załatwienia sprawy użytkowania garażu. Ponadto organy miały świadomość, iż budowa jest zakończona - organ II instancji nakazał wręcz prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie garażu. Nawet, gdyby przyjąć, że skarżący nie dopełnił przewidzianych prawem wymogów legalnego przystąpienia do użytkowania garażu, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że domagał się on zakończenia budowy.

W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2010 r. (data prezentaty) skarżący wskazał nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych – art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego WSA w Poznaniu nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia. Skarżący stwierdził, że zobowiązanie do zapłacenia kary nie powstaje jeśli postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostanie doręczone po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu, gdyż na zasadzie potrójnego odesłania w Prawie budowlanym (art. 57 ust. 1, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 5) i przez odpowiednie stosowanie, należy skorzystać z art. 68 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Skarżący wskazał również, że organy do tej pory nie ustaliły dokładnej daty przystąpienia do użytkowania garażu, czego nie zauważył WSA. Ponadto skarżący podkreślił, że przedmiotowy garaż jest użytkowany już od kilkunastu lat i że na fakt zakończenia budowy wskazuje fragment uzasadnienia postanowienia WINB w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

| Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty we wniesionej kasacji przedstawione są |

|zasadne. |

|Przedmiotem postępowania objętego kontrolą skarżonego wyroku jest postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorowi |

|karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku. |

|Z ustaleń organu przyjętych w skarżonym wyroku wynika, iż przedmiotowy obiekt był realizowany na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w |

|K. z dnia (...).08. 1988 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę garażu |

|Strona wnosząca kasację wskazała na naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne |

|ustalenie przez Sąd, że garaż został bezprawnie wzniesiony z naruszeniem warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę i przepisów i |

|jest użytkowany nielegalnie oraz że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły żadnego postępowania administracyjnego związanego z formalnym|

|oddaniem garażu do użytku. Zarzuty te należy uznać za chybione, bowiem ustalenia Sądu w tym zakresie znajdują oparcie w materiale dowodowym|

|sprawy. W szczególności fakt wybudowania garażu z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia |

|(...).08.1988r. potwierdza toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ( |

|decyzja PINB w K. z dnia (...) grudnia 2007r. nr (...)). |

|W związku z przedmiotem niniejszego postępowania koniecznym jest wyjaśnienie, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu |

|budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) oraz w sytuacjach |

|przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją stwierdzenia |

|przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie |

|kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego). Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, |

|badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej |

|decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości |

|wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i |

|życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 |

|r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009 r. nr 5/A, poz. 64). W innym z kolei wyroku Trybunał stwierdził, że tam gdzie przepisy nakładają na |

|osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku, bowiem brak |

|stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnienie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał jednocześnie, że |

|ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że |

|ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K |

|23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, poz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu |

|budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P |

|19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, poz. 2). |

|Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie |

|inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie |

|obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należało, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe |

|jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor|

|z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak też: wyroki Naczelnego |

|Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09, |

|niepubl.). |

|W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji z jednej strony powołał się na art. 54 Prawa budowlanego, jako normę prawną określającą nie|

|zrealizowany przez inwestora obowiązek, a jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ujawnione w wyniku kontroli samowolne |

|użytkowanie obiektu pociągnęło za sobą obowiązek zastosowania obecnie obowiązujących przepisów, a w konsekwencji uzyskanie przez stronę |

|skarżącą pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Stwierdzić trzeba, iż zawarte w skarżonym wyroku wnioski, jak i wywody mające |

|uzasadnić zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem kontrolowanego postanowienia są |

|wadliwe. |

|Za trafny należało uznać zarzut strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. |

|o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie. |

|Sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., do których stosuje się przepisy |

|dotychczasowe, (w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004r.) to również sprawy zakończone |

|ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. W |

|decyzji tej, bowiem określono zakres uprawnień i obowiązków strony skarżącej związanych z realizacją przez nią określonych robót |

|budowlanych, w tym obowiązku/ uprawnienia pro futuro związanego z prawnym zakończeniem inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu |

|Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1096/07, publ. ONSAiWSA 2009/5/92). |

|Tym samym skoro na skarżącego, nie nałożono w decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to nakładanie uzyskania takiego wymogu|

|tylko z uwagi na zmianę stanu prawnego, stanowiłoby naruszenie zasady nieretroaktywności prawa, ustanawiającej wymóg, by nie stanowić norm |

|prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. |

|Jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od |

|niego mogą być wprowadzane tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej (por. wyrok z |

|dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK-A z 2006 r. nr 9, poz. 124), a sytuacja taka nie miała miejsca w okolicznościach |

|objętych niniejszym postępowaniem. |

|Stwierdzić trzeba, iż zastosowanie normy prawnej w oparciu, o którą dopuszczalne jest nałożenie kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy|

|Prawo budowlane następuje w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem |

|przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego |

|wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, dozwolone jest - co do zasady - pod warunkiem braku sprzeciwu właściwego organu, wyrażonego|

|(w drodze decyzji administracyjnej) w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 prawa budowlanego). |

|Natomiast w odniesieniu do określonych kategorii obiektów budowlanych, a także w pewnych sytuacjach, wymagane jest nie uzyskanie |

|"dorozumianej zgody", lecz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). Niedopełnienie wymienionych |

|obowiązków, a więc niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od doręczenia mu |

|stosownego zawiadomienia bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwane niekiedy "samowolą użytkową", skutkuje |

|wymierzeniem kary. |

|Wymaga przy tym podkreślenia, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy |

|prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko|

|co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia|

|odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy Prawo budowlane), jeśli w odniesieniu do |

|takiej inwestycji jest w toku postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawa budowlanego. |

|Stosownie z kolei do art. 55 ustawy Prawo budowlane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wymagane jest, jeżeli na wzniesienie |

|obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których |

|mowa w załączniku do ustawy (pkt1), bądź gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo |

|budowlane (pkt 2), oraz gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt|

|3). Tak, więc prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w ramach tej normy jest możliwe tylko i wyłącznie,|

|gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu |

|projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź |

|gdy w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu |

|do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wreszcie pozwolenie|

|na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót |

|budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. |

|Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w |

|sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na|

|budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. |

|W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wprawdzie podkreślił, iż w toku jest postępowanie o doprowadzenie przedmiotowego garażu do |

|stanu zgodnego z prawem prowadzone na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym nie |

|można mówić o zakończeniu budowy w sensie techniczno-budowlanym ( art. 57) , jednakże z faktu tego nie wyprowadził prawidłowych wniosków. |

|Równocześnie uznał bowiem, że zachodziły przesłanki do nałożenia na skarżącego sankcji w postaci kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. |

|7 ustawy. |

|Stanowisko to jest błędne, bowiem w sytuacji , gdy w związku z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę garażu, |

|postępowanie, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest w toku i do chwili wydania postanowienia przez organ I instancji nie |

|zostało zakończone, to tym samym nie było możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a |

|dotyczące naruszenia dyspozycji zawartej w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. |

|Skoro, bowiem strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o |

|uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo |

|budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 |

|ustawy Prawo budowlane. ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 sygn. akt II OSK 989/09 ). |

|Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy i na podstawie art. 185 |

|p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. |

|Naczelny Sąd Administracyjny pominął natomiast zgłoszone w piśmie procesowym skarżącego z dnia 24 lutego 2010r. nowe uzasadnienie podstaw |

|kasacyjnych, będące w istocie przytoczeniem nowych podstaw, gdyż nastąpiło to po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej w |

|niniejszej sprawie. |

|Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz złożonych wniosków dotyczących kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie |

|art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego.|