Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 143/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149  par. 1  pkt 1 i 3,  art. 149  par. 1a,  art. 149  par. 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych 1) zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] marca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje J. J. od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie; pięćset) złotych; 4) w pozostałej części skargę oddala; 5) zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. J. 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. J. (dalej "wnioskodawca", "skarżąca") wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ", "PUODO") przy rozpatrywaniu skargi z dnia [...] marca 2018 r. na nieprawidłowości w przetwarzaniu jej danych osobowych, polegającym na Przetwarzaniu niezgodnym z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych oraz ich ujawnieniu przez administratora danych osobowych ówczesnego przełożonego Skarżącej, [...] S. K. – [...] Żandarmerii Wojskowej w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że wskazanym powyżej pismem z dnia [...] marca 2018 r. wnioskodawczyni złożyła skargę w trybie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1000) przez administratora jej danych osobowych tj. jej przełożonego [...] S. K. – [...] Żandarmerii Wojskowej w [...]. Następnie pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżąca rozszerzyła żądania oraz argumentację zawarte w powyższej skardze.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ wezwał skarżącą do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Skarżąca odpowiedziała na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] października 2018 r. precyzując wniesioną skargę.

W dniu [...] grudnia 2018 r. organ zwrócił się do skarżącej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] oraz do Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej w [...], działając na podstawie art. 160 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych o złożenie wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismami z dnia 11, 14 oraz 18 grudnia 2018 r. powyżej wskazane podmioty publiczne zajęły stanowisko w prowadzonym postępowaniu. Organ wskazał skarżącej, iż przepraszając za opóźnienia wynikające z ogromnej liczby spraw wpływających do Urzędu, zapewnia, że sprawa zostanie rozpatrzona w możliwie najkrótszym terminie.

Następnie skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2019 r. rozszerzyła zakres wniesionej skargi z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca, w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. zajęła również stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca złożyła w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie, wskazując, że pomimo znacznego upływu terminu na załatwienie sprawy, organ ani nie zakończył postępowania, ani nie poinformował skarżącej o wyniku przedmiotowego postępowania. Skarżąca powołała się również na wynikającą z art. 62 u.o.d.o. ochronę, którą należy jej zdaniem interpretować szerzej niż "zwykłą" zasadę informowania połączoną z zasadą oficjalności. W jej ocenie organ winien ją poinformować na jakim etapie znajduje się prowadzone postępowanie, a także jakich czynności już dokonano. Tymczasem, jak zauważa skarżąca, od [...] marca 2019 r. organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie.

W odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2020 r. organ, poinformował skarżącą, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy planowany termin zakończenia postępowania to [...] marca 2020 r. Następnie pismami z dnia [...] i [...] lutego 2020 r. organ ponownie zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] oraz do Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej w [...], a także skarżącej z żądaniem zajęcia stanowiska w sprawie.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] zajął stanowisko w sprawie, z kolei pismem z dnia [...] lutego 2020 r. uczyniła to skarżąca, zgłaszając jednocześnie nowy wniosek dowodowy.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. J. J. wniosła opisaną na wstępie skargę, wnosząc o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego rozpoznania skargi na nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych;

2) stwierdzenie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji rozstrzygającej kwestię naruszenia przepisów dotyczących ochrony danych osobowych stosownie do art. 60 w związku z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z 29 sierpnia 1997 r.,

4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 45.850,30 zł;

5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł, w szczególności z uwagi na fakt, iż przewlekłość postępowania oraz niewykonanie obowiązków organu wynikających z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 28 sierpnia 1997 r. skutkowało powstaniem szkody niematerialnej u Skarżącej oraz doprowadzeniem do sytuacji całkowitej utraty kontroli Skarżącej nad jej danymi osobowymi;

6) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania, a także podniosła, że do dnia dzisiejszego nie została poinformowana o wyniku przedmiotowego postępowania. W jej ocenie zwłoka organu jest świadoma i celowa. Wskazała, że czas oczekiwania przez stronę na załatwienie sprawy powinien być rozsądny i dający się usprawiedliwić zachowaniem organu. Ponadto Prezes UODO, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach, tymczasem w sprawie przez prawie 2 lata, organ nie prowadził postępowania administracyjnego w ogóle. Termin na zakończenie postępowania został więc jej zdaniem rażąco przekroczony w sytuacji nieprowadzenia przez organ żadnych czynności wyjaśniających od [...] marca 2019 r.

Skarżąca powołała się na wynikającą z przepisów k.p.a. zasadę czynnego udziału strony oraz zasadę informowania strony w sposób oficjalny, a także powtórzyła argumentację przywołaną we wniesionym ponagleniu.

W ocenie skarżącej wskazana suma pieniężna tylko w niewielkim stopniu zrekompensuje szkodę niematerialną jaką poniosła wskutek bezprawnego udostępnienia jej danych osobowych oraz całkowitej utraty przez nią kontroli nad swoimi danymi osobowymi w wyniku bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2020 r., Prezes UODO wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedsięwziął przewidziane prawem czynności, służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną, co spotęgowało kilkukrotne rozszerzanie przez skarżącą zakresu wniesionej skargi. Zwrócił uwagę na wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, jak również, że skarżąca każdorazowo była informowana o stadium postępowania.

W dniu [...] marca 2020 r. organ poinformował skarżącą oraz ww. wskazane podmioty publiczne, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, a także powiadomił strony o zamiarze zakończenia postępowania i przysługującym prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę J. J. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA sygn. akt II OSK 1031/12, cbois.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że skarga spełnia wymogi formalne, wniesiona została bowiem po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia – ponaglenia z dnia [...] stycznia 2020 r., a także nie została obwarowana ograniczeniem w zakresie terminu jej wniesienia.

Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

Nie mniej biorąc pod uwagę, że skarga skierowana do GIODO wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2018 r., świadczy o tym data stempla organu, znajdująca się na oryginale "skargi" znajdującym się na pierwszej stronie akt administracyjnych postępowania. Zatem postępowanie w sprawie powinno zakończyć się do [...] maja 2018 r. Jeżeli nawet organ uznałby, że sprawa wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winien każdorazowo zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki oraz wskazać jej termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów k.p.a. – 4 czerwca 2018 r. Tymczasem dopiero w dniu [...] października 2018 r. organ podjął jakąkolwiek czynność w sprawie, a zatem już po upływie nawet dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Nie sposób odmówić racji organowi, że sprawa ma charakter skomplikowany i wymaga szczegółowego jej zbadania, a także zgromadzenia materiału dowodowego. Nie mniej organ podejmował w sprawie czynności opieszale i nieefektywnie, bowiem wyraźnie zauważalne są 2-3 miesięczne przestoje w działaniach organu, choćby po wpłynięciu wyjaśnień od podmiotów, do których zwracał się z żądaniem zajęcia stanowiska w sprawie. Również przewlekle organ prowadził postępowanie nawet pomimo wniesienia przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2020 r. ponaglenia, bowiem dopiero miesiąc później zwrócił się ponownie do stron postępowania z żądaniem zajęcia stanowiska w sprawie, informując jedynie skarżącą wcześniej o przedłużeniu terminu na rozpoznanie sprawy. W tej sytuacji w ocenie Sądu, pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ma charakter działania pozornego, nic nie wnoszącego do sprawy, albowiem dopiero [...] lutego 2020 r. organ wystosował pozostałe wezwania. Nie sposób zatem mówić w tym przypadku o efektywnym prowadzeniu przez niego postępowania.

Należy też zauważyć, że organ nie podjął nawet próby obrony przed - sformułowanym w skardze - zarzutem blisko dwuletniej przewlekłości, wskazując jedynie na okoliczność, że to na nim spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że przez wskazany okres u organ może nie kontrolować stanu sprawy, jak również nie zawiadamiać skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie. Takie procedowanie organu może rodzić po stronie wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, co jest szczególnie niepożądane w sprawach tak delikatnych jak ochrona danych osobowych. Tak długie milczenie organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Organ miał obowiązek komunikowania się ze stroną i wyjaśnienia jej przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Tymczasem tak duga bezczynność organu i tego typu prowadzenie postępowania, a w zasadzie jego nieprowadzenie, co słusznie zauważyli skarżący nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład pozostawania przez organ w bezczynności, której dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów i wniosków, należy wskazać, że Sądu uznał, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć opieszałe postępowanie organu w niniejszej sprawie w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącej przez tak długi okres bez rozstrzygnięcia, to wskazują na szereg zdarzeń, których kumulacja spowodowała opisany w odpowiedzi na skargę, powolny, ale jednak przebieg zdarzeń.

W związku z powyższą sytuacją zasadnym było zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Zasądzona kwota ma charakter prewencyjny i penalizacyjny i jednocześnie stanowi symboliczne zadośćuczynienie za ewentualne szkody materialne, jakie mogła ponieść strona. Wobec powyższego niniejszej sprawie Sąd nie znalazł przesłanek do wymierzenia obok zasądzonej sumy pieniężnej, również grzywny organowi. Mogłoby to być uzasadnione w przypadkach kwalifikowanych - na przykład w razie ujawnienia, że organ celowo, w ramach szykany, odstępuje od procedowania nad wnioskiem określonej osoby, czy grupy osób. W ocenie Sądu brak jest podstaw dla sformułowania takiej oceny w niniejszej sprawie. Wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd postanowił skargę w pozostałej części oddalić.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 4. Z kolei rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).