Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1793/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. A. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1068/17 w sprawie ze skargi H. A. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1068/17) oddalił skargę H. A. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] września 1994 r. Wojewoda Warszawski na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] o powierzchni 31.601 m2 oraz stwierdził odpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

H. A. oraz A. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej obecnych działek nr [...], podnosząc, że w momencie wydania decyzji w obrocie prawnym pozostawał nierozpatrzony wniosek "dekretowy" dotyczący przedmiotowych gruntów.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcy są następcami prawnymi S. A., byłego właściciela działek nr [...], które weszły w skład działek nr [...], a obecnie zostały scalone i stanowią działkę nr [...]. Swój interes prawny wywodzą z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z uwagi na nierozpoznane w dacie uwłaszczenia, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Jak zauważył jednak Minister, decyzją z [...] października 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił H. A. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego część działek ewidencyjnych [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W tej sytuacji w dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej rozstrzygnięto już o prawach i roszczeniach przedwojennych właścicieli nieruchomości, a zatem nie mogli oni powoływać się na nie. Nawet ustalenie, że 5 grudnia 1990 r. takie roszczenia przysługiwały skarżącym, nie powoduje, że aktualnie przysługuje im interes prawny we wszczęciu i prowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. A. i A. K., zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., art. 6 i art. 7 w związku z art. 156 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 127 § 3 K.p.a., art. 2. ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 28 K.p.a. Jak podkreślili skarżący, ponieważ 5 grudnia 1990 r. wniosek dekretowy pozostawał nierozpoznany, to mieli interes prawny determinujący ich przymiot strony w nadzorczym postępowaniu administracyjnym bez względu na moment rozpatrzenia wniosku dekretowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując na art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podkreślił, że były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku dekretowego. Takie prawo daje mu fakt posiadania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości, mającego swoje źródło w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak podkreślił jednak Sąd, w sytuacji, gdy prawomocną i ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu organ odmówi byłemu właścicielowi (jego następcy) prawa użytkowania wieczystego, to taka osoba nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do przedmiotowego gruntu. Z tego powodu powinna jeszcze w trakcie trwania postępowania wywołanego tzw. wnioskiem dekretowym wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej i dopiero po pozytywnym dla niej zakończeniu tego postępowania kontynuować postępowanie dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wyglądała jednak odmiennie. Dopiero bowiem po zakończeniu postępowania z wniosku dekretowego ostateczną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2013 r. skarżący pismem z 4 listopada 2015 r. zainicjowali postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Taka kolejność działań musiała w tym przypadku skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1994 r. ze względu na brak przymiotu strony podmiotów wnioskujących o wszczęcie tego postępowania. Strona skarżąca utraciła ewentualny status strony w postępowaniu, które obecnie chciała zainicjować. W dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego roszczenie oparte na przepisie art. 7 ust. 1 dekretu po stronie skarżących już nie istniało, a fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej nie miał już żadnego wpływu na ich sytuację prawną. Interes prawny musi być aktualny i konkretny, a nie tylko hipotetyczny. Jego podstawy nie może stanowić art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ decyzja uwłaszczeniowa nie naruszyła praw skarżących, jak i nie mógł jej także stanowić art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Poza granicami sprawy pozostawało natomiast rozstrzyganie o legalności ostatecznej decyzji z [...] października 2013 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. A. i A. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych i sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku zawierającego wadliwe przedstawienie stanu sprawy polegające na uznaniu, że z odmownej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2013 r. rzekomo wynika, że również w dniu 5 grudnia 1990 r. nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku dekretowego, podczas gdy odmowna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2013 r. kończy postępowanie dekretowe poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego według stanu tej sprawy administracyjnej z [...] października 2013 r. i ani nie wskazuje na jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji pozytywnej w dniu 5 grudnia 1990 r., ani też ze swej istoty decyzja taka nie wyklucza wydania decyzji pozytywnej w dacie wcześniejszej, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r.,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2. ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ("ustawa zmieniająca") i art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego błędne przedstawienie skutków prawnych poszczególnych okoliczności stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie w dniu 5 grudnia 1990 r. nie istniały jakiekolwiek prawa osób trzecich do przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ustawy zmieniającej wobec odmownego rozpoznania wniosku dekretowego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2013 r.; podczas gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. wciąż nierozpoznane pozostawały roszczenia dekretowe do przedmiotowej nieruchomości zgłoszone w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, które powszechnie uznaje się za prawa osób trzecich w rozumieniu art. 2 "ustawy zmieniającej",

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 105 § 1 i art. 156 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonych decyzji wobec negatywnego rezultatu badania interesu prawnego skarżących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub wydania zaskarżonej decyzji; podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec przedłożenia dokumentów i okoliczności wskazujących na oczywistą wadliwość decyzji uwłaszczeniowej winien był uchylić zaskarżone decyzje i nakazać organowi nadzoru wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej z urzędu, pomimo negatywnego rezultatu badania interesu prawnego skarżących na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub wydania zaskarżonej decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

4. art. 2 ust. 1, 2 i 3 "ustawy zmieniającej" w związku z art. 7 ust. 1 dekretu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawami osób trzecich w rozumieniu art. 2 "ustawy zmieniającej" są jedynie istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa rzeczowe do nieruchomości lub zgłoszone w tej dacie i podlegające w późniejszym okresie pozytywnemu rozpoznaniu roszczenia o przyznanie praw rzeczowych do nieruchomości z uwagi na uznanie, iż w niniejszej sprawie w dniu 5 grudnia 1990 r. rzekomo nie istniały jakiekolwiek prawa osób trzecich do przedmiotowej nieruchomości wobec odmownego rozpoznania wniosku dekretowego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2013 r., podczas gdy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że prawami osób trzecich w rozumieniu art. 2 "ustawy zmieniającej" są nie tylko prawa rzeczowe, ale również prawidłowo zgłoszone roszczenia o przyznanie praw rzeczowych do nieruchomości bez względu na wynik późniejszego rozpoznania takich roszczeń, a które to roszczenia do przedmiotowej nieruchomości pozostawały nierozpoznane w dniu 5 grudnia 1990 r.;

5. art. 28 K.p.a. w związku z art. 2. ust. 1, 2 i 3 "ustawy zmieniającej" i art. 156 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej o charakterze deklaratoryjnym należy uwzględniać wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej oraz stan istniejący w momencie rozpatrzenia takiego wniosku, co skutkowało przyjęciem, że w momencie złożenia wniosku skarżący nie legitymowali się prawami osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 "ustawy zmieniającej", co wykluczało występowanie po ich stronie interesu prawnego do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej; podczas gdy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej deklaratoryjny charakter takiej decyzji nakazuje uwzględniać jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r., a wszelkie zdarzenia następujące po tej dacie i skutkujące nawet utratą praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej (jak na przykład wydanie odmownej decyzji dekretowej) są irrelewantne dla badanego przez organ nadzoru naruszenia praw osób trzecich, które nastąpić musiało już w dacie 5 grudnia 1990 r., co z kolei determinuje występowanie po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej;

6. art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 "ustawy zmieniającej" i art. 156 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu kolejności procedowania wniosku dekretowego oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a także wskazaniu zależności pomiędzy postępowaniem dekretowym oraz postępowaniem nadzorczym wobec decyzji uwłaszczeniowej, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przyjęcia, że organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej rzekomo byłby upoważniony do badania zasadności istniejących w dniu 5 grudnia 1990 r. roszczeń do uwłaszczonego gruntu zgłoszonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, pomimo braku decyzji ostatecznie rozpatrującej wniosek dekretowy dawnych właścicieli; podczas gdy organ nadzoru nie jest umocowany do badania zasadności roszczeń zgłoszonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, a zatem o rzeczywistym istnieniu roszczeń do uwłaszczonego gruntu warszawskiego w dniu 5 grudnia 1990 r. świadczyć może jedynie ostateczna decyzja dekretowa wydana przez właściwy organ, w której to decyzji dopiero dochodzi do potwierdzenia spełnienia lub niespełnienia formalnych wymagań stawianym wnioskom dekretowym, na podstawie której organ nadzoru może oceniać prawidłowość wniesienia roszczeń dekretowych i tym samym faktyczne występowanie w dniu 5 grudnia 1990 r. praw osób trzecich do uwłaszczonego gruntu, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 1). Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("oparcie wyroku na błędnych ustaleniach faktycznych", "wadliwe przedstawienie stanu faktycznego sprawy"), jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie.

Z przyczyn częściowo zbieżnych z powyższymi nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. (zarzut 2), jak i niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. (zarzut 4). Odnośnie tego pierwszego zauważyć trzeba, że w zakresie, w jakim zmierza on do polemiki z ustalonym stanem faktycznym, nie został powiązany ze stosownymi przepisami proceduralnymi, na podstawie których działały organy administracyjne. W treści zarzutu wskazuje się wprost "na błędne przedstawienie skutków prawnych poszczególnych okoliczności stanu faktycznego sprawy polegającego na przyjęciu, że w niniejszej sprawie w dniu 5 grudnia 1990 r. nie istniały jakiekolwiek prawa osób trzecich do przedmiotowej nieruchomości". I chociaż Sąd pierwszej instancji, co prawda formułował twierdzenia, że brak było podstaw również na dzień 5 grudnia 1990 r. do ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania gruntu, jednakże zrobił to wyłączenie w oparciu o decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2013 r., która – jak podkreślał – wobec jej ostateczności była dla niego wiążąca. Okoliczność ta nie miała jednak znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż organ wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej był uprawniony jedynie do badania, czy roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu są aktualne. Z kolei "błędne przedstawienie skutków prawnych" należało odnieść do oceny prawnej sprawy, która sprowadza się do oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Kluczowe zagadnienie, które wystąpiło w niniejszej sprawie, stanowiło rozstrzygnięcie, czy następcy prawni byłego właściciela nieruchomości, któremu organ prawomocną i ostateczną decyzją, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu mają interes prawny, aby po wydaniu tejże decyzji wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, opartej na art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sytuacji, gdy przedmiotem obu decyzji jest ten sam grunt. Trafnie przy tym zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie bez znaczenia jest kolejność działań podejmowanych przez stronę. O ile rację ma strona skarżąca, że w sytuacji w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu gruntem obejmującym dawną tzw. nieruchomość warszawską, były właściciel lub jego następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, z uwagi na nierozpatrzenie tzw. wniosku dekretowego, o tyle nie mają go już w sytuacji, gdy wniosek ten został ostatecznie rozpatrzony w momencie składania wniosku o stwierdzenie nieważności uwłaszczeniowej. Mówiąc wprost, ich interes prawny przestaje być aktualny i konkretny wobec ustalenia, że nie posiadają oni już roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu, a więc nie mają interesu prawnego w wyeliminowaniu (stwierdzeniu nieważności) decyzji uwłaszczeniowej. Należy zauważyć, że wyeliminowanie decyzji uwłaszczeniowej wskutek stwierdzenia jej nieważności nie zmieniłoby sytuacji skarżących w ich sferze prawnej, w zakresie ich praw i obowiązków, w szczególności co do roszczeń "dekretowych", nie powodowałoby ich odnowienia. Zainicjowanie, po stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej, innego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wzruszenia decyzji Prezydenta z [...] października 2013 r. nie może być postrzegane w kategoriach bezpośredniego wpływu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uwłaszczeniowej na sferę praw i obowiązków skarżących. Taki zamiar skarżących wyraźnie dowodzi ewentualności i hipotetyczności interesu, a zatem cech wykluczających przyjęcie, że ma on charakter prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Doszukiwanie się przez skarżących kasacyjnie źródła interesu prawnego skarżących w wadliwości decyzji uwłaszczeniowej wydanej z naruszeniem kolejności rozpoznania roszczeń, nie jest prawidłowe, gdyż jak wyjaśniono wcześniej interes musi być aktualny tj. istniejący w chwili wystąpienia z wnioskiem. Tym samym żadnego znaczenia w sprawie nie mogła mieć deklaratoryjność decyzji uwłaszczeniowej. Zresztą ten doktrynalny podział decyzji administracyjnych na konstytutywne i deklaratoryjne uznaje się w piśmiennictwie prawniczym za dość zawodny i niepewny w rezultatach z tego m. in. względu, że w istocie nie ma decyzji, które by wszystkimi swoimi skutkami mieściły się w jednej albo w drugiej kategorii. Akt deklaratoryjny zawsze ma cechę konstytutywności, bo dopiero od jego doręczenia adresatowi ustają wątpliwości co do prawa, które jemu służy, zaś akt konstytutywny wsparty jest o niektóre przesłanki istniejące już przed jego wydaniem i doręczeniem (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, str. 405). Podsumowując, skoro prawomocną i ostateczną decyzją z [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 ww. dekretu Prezydent m.st. Warszawy odmówił jednemu ze skarżących prawa użytkowania wieczystego, to osoba taka nie może już wylegitymować się żadnym prawem rzeczowym (ekspektatywą takiego prawa) do omawianego gruntu. W konsekwencji powyższego postępowanie wszczęte przez osoby nie mające interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności podlegało umorzeniu.

Celem ustawodawcy, który wprowadził do art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wymóg, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, było zapewnienie ochrony praw i roszczeń osobom, którym one przysługiwały, a nie osobom, co do których o ich prawach i roszczeniach już rozstrzygnięto. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów sformułowanych w orzecznictwie, inna byłaby sytuacja, gdyby skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego, którą to decyzją rozstrzygnięto już w przedmiocie wniosku dekretowego. Wtedy przysługiwałby im niewątpliwie przymiot strony i mieliby interes prawny w kwestionowaniu decyzji uwłaszczeniowej.

Ponieważ skarżący nie wykazali, że mają interes prawny (oparty na przepisie prawa, aktualny, realny i bezpośredni) w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1994 r. niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 105 § 1 i art. 156 K.p.a. (zarzut 3), art. 28 K.p.a. w związku z art. 2. ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 156 K.p.a. (zarzut 5) i art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. i art. 156 K.p.a. (zarzut 6). Skarżący nie wskazali również żadnego innego uprawnienia, które mogłoby być źródłem ich interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 K.p.a.) w żądaniu wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.