Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1  pkt 8 lit. a i b
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. E. B. na uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 5 grudnia 2019 r., nr 1161/XLVII/10 w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

H.E. B. w piśmie z dnia 29 października 2019 r. wniosła skargi: na uchwałę Sejmiku Województwa z 28 kwietnia 2010 r. nr 1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj. z 2010 r., nr 80, poz. 1455) w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, to jest Obszaru Chronionego Krajobrazu – w zakresie, w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 i w zakresie wyznaczenia tego obszaru chronionego krajobrazu i jego granic, w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 8 listopada 1994 r. oraz na uchwałę Sejmiku Województwa z 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie w części (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942) dotyczącej punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały, to jest Obszaru Chronionego Krajobrazu. Skargi te zostały rozdzielone i odrębnie zarejestrowane, skarga na uchwałę z dnia 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16 pod sygnaturą akt II SA/Gd 753/19, a skarga na uchwałę z dnia 28 kwietnia 2010 r. pod sygnaturą akt II SA/Gd 754/19.

W skardze skarżąca domaga się:

1. stwierdzenia nieważności punktu 20 załącznika nr 1 do uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie;

2. stwierdzenia nieważności § 10 uchwały nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie w związku z punktem 20 tabela 1 załącznika do uchwały nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, w związku z punktem 1 załącznika nr 3 do rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj. z 1994 r. nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz. 294).

Uzasadniając interes prawny skarżącej wyjaśniono, że jest ona właścicielką nieruchomości znajdujących się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, a uchwała Sejmiku wprost oddziałuje na jej interes prawny. Ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu na nieruchomości prywatnej powoduje bowiem, że staje się ona w pewnym sensie dobrem publicznym, którego walory mają być chronione poprzez obowiązywanie zakazów wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zakres uprawnień właściciela takiej nieruchomości po wprowadzeniu takiej formy ochrony przyrody nie jest taki sam jak przed jego ustanowieniem.

Jak wskazała skarżąca, uchwałą nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w § 1 w pkt. 20 tabeli określono nazwę obszaru chronionego krajobrazu - Obszar Chronionego Krajobrazu, określając położenie tego obszaru chronionego krajobrazu wskazano powiat [..] i[..] oraz gminy [..]-[..], określono obszar 14.940,00 ha i odwołano się do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego obszary chronionego krajobrazu i jego granice - Dz. Urz. Woj. z 1994 r., nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz. 294. Załącznik nr 1 do uchwały na mapie województwa w bardzo wysokiej skali określił rozmieszczenie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Uchwała określiła również działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów leśnych (§ 2), działania w zakresie czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych (§ 3), działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych (§ 4), wprowadzone zakazy (§ 5 i § 6), odstępstwa od wprowadzonych zakazów (§ 7), organ nadzoru nad obszarem (§ 8), przepisy przejściowe i końcowe (§ 9-12).

Dokonując analizy przepisów prawa w zakresie ochrony przyrody skarżąca wskazała, że na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody z 16 października 1991 r., z dniem 2 lutego 2001 r. obszary chronionego krajobrazu utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy zmieniającej przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 7 ww. ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i w stosunku do wskazanych w nim form ochrony przyrody nie ma zastosowania klauzula intertemporalna z art. 11.

Gdyby jednak uznać, że w wyniku zastosowanej regulacji intertemporalnej w mocy pozostały zapisy uchwały nr 1161/XLVII/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r., w części dotyczącej punktu 20 tabeli nr 1, tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu - w zakresie wyznaczenia tej formy ochrony przyrody i jej granic, w jakim następuje odesłanie do rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 8 listopada 1994 roku (Dz. Urz. Woj, z 1994 r. nr 27, poz. 139 i z 1998 nr 59, poz, 294), to zdaniem skarżącej sposób określenia położenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w rozporządzeniu Wojewody nr [..] również nie odpowiadał obowiązującym na dzień podjęcia tej uchwały przepisom prawa. W obowiązującym bowiem do dnia 7 czerwca 2010 r. stanie prawnym, stosownie do treści art. 113 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, w centralnym rejestrze form ochrony przyrody konieczne były określenie położenia geograficznego i administracyjnego formy ochrony przyrody, obejmującego - poza gminą, powiatem, województwem - również obręb ewidencyjny. Takich danych akt prawa miejscowego z dnia 28 kwietnia 2010 roku nie zawierał. Uszczegółowienie przebiegu granic wymagało wówczas pozyskania danych z Powiatowych Ośrodków Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

W ocenie skarżącej za nieprawidłowe należy uznać odesłanie do treści załącznika nr 3 do rozporządzenia nr [..] Wojewody określającego m.in. przebieg granic Obszaru Chronionego Krajobrazu. Określenie przebiegu granic w 1994 roku nie było związane z szczegółowymi regulacjami tej materii wynikającymi z obowiązującego wówczas systemu prawa. W konsekwencji opis tych granic był nieadekwatny zarówno do stanu prawnego obowiązującego w kwietniu 2010 r., jak i w lipcu 2016 r. Według skarżącej, nie wszystkie załączniki do rozporządzenia nr [..] Wojewody zostały ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w szczególności nie został ogłoszony załącznik graficzny, który w późniejszym czasie został ujawniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w rejestrze form ochrony przyrody prowadzonym na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 r. nr 21, poz. 123) dniem prawnego ogłoszenia rozporządzenia Wojewody był dzień ogłoszenia w tym dzienniku. Ponadto, strona zwróciła uwagę, że w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa od 27 grudnia 2017 r. jest sporządzone na zlecenie Urzędu Gminy opracowanie ekofizjograficzne dotyczące m.in. delimitacji granic Obszaru Chronionego Krajobrazu na odcinku od wsi S. do północno-zachodniej części wsi J. (działka nr 4). Opracowanie to zostało sporządzone w ramach prac planistycznych, związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych S., J. w gminie C. Powstało ono w wyniku analizy pisemnego załącznika nr 3 do Rozporządzenia nr [..] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. Opracowanie to zostało sporządzone przez rzeczoznawcę NOT w zakresie geodezji i urządzeń rolnych, przez eksperta przyrodnika i pracownika "[..]. Treść tego opracowania jednoznacznie potwierdza stanowisko skarżącej, że rozbieżne interpretacje zapisu przebiegu granic prowadzą do pozbawionego podstaw prawnych ograniczenia jej prawa własności poprzez pewne zdarzenia faktyczne, takie jak ujawnienie graficznego przebiegu granic w centralnym rejestrze form ochrony przyrody.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W ocenie organu w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały nie istniały przesłanki ustawowe, na podstawie których organ byłby uprawniony do zmiany granic Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym dokonania ich ponownej delimitacji. Podstawy prawne ponownej delimitacji zostały określone w art 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony został w roku 1994 i od tego czasu kolejne działania organów nie dokonywały zmian jego granic. Zgodnie z art. 153 ustawy o ochronie przyrody, formy ochrony przyrody, o których mowa w jej przepisach, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy.

Nie budzi zatem wątpliwości, że Obszar Chronionego Krajobrazu utworzony w roku 1994 i istniejący w dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody stał się formą ochrony przyrody w myśl jej zapisów. Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92 poz. 753) - dalej ustawa zmieniająca- sejmikowi województwa w miejsce wojewody powierzone zostało tworzenie i likwidacja Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z art. 35 ustawy do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Zgodnie z § 32 ust 3 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908 ze zm.) jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. Zdaniem organu ani ogólne zasady legislacji, ani ustawa zmieniająca nie przewidywała utraty mocy dotychczasowych aktów, lecz ich kontynuację. Wszelkie zmiany w obrębie aktów musiały być zatem dokonywane z uwzględnieniem procedur wskazanych w ustawie o ochronie przyrody.

W związku z tym, że Obszar Chronionego Krajobrazu znajduje się na przedmiotowym terenie od ponad 25 lat, a przesłanki zmniejszenia obszaru wynikają wprost z przepisu art. 23 ust 2 ustawy o ochronie przyrody, sejmik mógłby (zarówno podejmując uchwałę w 2011 r., jak i obecnie) we własnym zakresie zmniejszyć obszar Obszaru Chronionego Krajobrazu wyłącznie w sytuacji ustalenia bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, co na przedmiotowym obszarze nie miało miejsca.

Na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia w terminie 14 dni pisma procesowego obejmującego konkretne numery działek skarżącej, miejsce ich położenia oraz wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności, a także informację, od kiedy skarżąca jest właścicielką tych działek.

W wykonaniu wezwania pełnomocnik w dniu 10 sierpnia 2020 r. wskazał, że skarżąca jest właścicielką działek o numerach:[..]-[..] – obręb S. oraz [..]-[..] – obręb J. Z wyjątkiem działki nr [..] wszystkie działki objęte są księgą wieczystą [..]. Nieruchomości zostały nabyte w dniu 11 sierpnia 1994 r. aktem notarialnym Rep. A [..] i w dacie nabycia praw do nieruchomości nie były one objęte szczególnym reżimem prawnym form ochrony przyrody, gdyż rozporządzenie Wojewody nr [..] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń zostało wydane w dniu 8 listopada 1994 r.

Jak wskazał pełnomocnik, początkowo skarżąca nie miała wiedzy, że jej nieruchomości nie znajdują się w granicach obszaru Chronionego Krajobrazu. Dopiero w roku 2017 przy sporządzaniu dokumentacji związanej ze sporządzeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano ustalenia przebiegu granic ww. Obszaru, które omijały działki skarżącej. Ustalenia te zakwestionował jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazując w opinii z dnia 12 lipca 2018 r. na położenie działek skarżącej w granicach Obszaru i konieczność uzgodnienia w związku z tym projektu planu, co wstrzymało prace planistyczne.

W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 12 sierpnia 2020 r. sąd wezwał pełnomocnika do podania konkretnych ograniczeń prawa własności wymienionych działek wywołanych przepisami zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik skarżącej złożył szereg potwierdzonych za zgodność z oryginałem fotokopii dokumentów (dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Gd 753/19), obejmujących: decyzje Wójta Gminy, z dnia 11 września 2017 r., umarzające postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o pozwolenie na wycinkę drzew na działce nr [..] obręb S., na działce nr [..] obręb S., na działce nr [..] obręb S., decyzję Wójta Gminy, z dnia 16 sierpnia 2017 r., umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o pozwolenie na wycinkę drzew na działce nr [..] obręb S., pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 31 sierpnia 2018 i z dnia 10 września 2018 r., oraz negatywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do przedstawionego przez Wójta Gminy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębach geodezyjnych S., J. w gminie C.

W odniesieniu do tych dokumentów pełnomocnik procesowy Wójta Gminy oświadczył na rozprawie w dniu 7 października 2020 r., że są mu znane, nie kwestionuje ich istnienia ani treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozstrzygając daną sprawę sąd na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie uchwałę Sejmiku Województwa z 28 kwietnia 2010 r., w części dotyczącej pkt. 20 tabeli nr 1 w zakresie w jakim uchwała ta nie utraciła mocy na podstawie § 10 uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r. nr 259/XXIV/16, a podstawą prawną wniesienia skargi był art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.), dalej jako u.s.w. Mając na uwadze to, że zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 6 (ustawa o samorządzie województwa – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją.

Z tego względu wniesienie niniejszej skargi należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżąca dopełniła pismem z dnia 12 października 2019 r. Z uwagi na nieudzielenie przez organ odpowiedzi na to wezwanie, wniesienie skargi w dniu 4 listopada 2019 r. należy uznać za dokonane z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

W dalszej kolejności badanie dopuszczalności skargi należy przeprowadzić w kontekście art. 90 ust. 1 u.s.w., który w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Skargę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. może więc wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na mocy upoważnienia zawartego w art. 23 i art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej jako u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. W myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Ustawodawca przewidział też między innymi jako jeden z zakazów, określony w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a i b zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Realizacja tego przepisu znalazła odzwierciedlenie w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Co więcej, w § 6 uchwały w odniesieniu m.in. Obszaru Chronionego Krajobrazu wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego, co stanowi realizację ustawowego zakazu zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 9 u.o.p.

W doktrynie zwraca się uwagę, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru chronionego krajobrazu należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienia różnego rodzaju norm administracyjno- policyjnych (zob. W. Radecki – Ustawa o ochronie przyrody, komentarz, wyd. Difin, Warszawa 2006, str. 64-65). Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestie związane z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym prawa własności została uregulowana w art. 31 ust.3 Konstytucji RP, który przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie stosuje się między innymi dla ochrony środowiska. Z kolei przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Nie budzi wątpliwości, że wskazane w uchwale rozmaite ograniczenia dotykają sfery prawa własności osób, których nieruchomości znajdują się na obszarze chronionego krajobrazu, ograniczenie te zostały wprowadzone przepisem rangi ustawowej i to ze względu na wymóg ochrony .środowiska. W niniejszej sprawie, jak wskazała skarżąca, należące do niej nieruchomości znajdują się na terenie objętym zakazami i ograniczeniami ustanowionymi dla obszaru chronionego krajobrazu – ograniczenia te wprost wynikają ze złożonych przez nią decyzji Wójta Gminy w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zezwolenia na wycinkę drzew położonych na jej nieruchomościach, użytkowanych rolniczo, oraz faktycznego odstąpienia przez Wójta Gminy od procedowania planu miejscowego dla obrębu S. i J., z uwagi na negatywne stanowisko organu środowiskowego, powołującego się na zakazy wynikające z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu.

Wobec tego sąd uznał, że strona skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego, co stanowi o spełnieniu przesłanki formalnej umożliwiającej merytoryczną kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Niemniej jednak, okoliczność ta nie przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały, albowiem zgodnie z art. 89 ust. 1 zd. pierwsze u.s.w. uchwała organu samorządu województwa jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się natomiast naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Z takim jednak naruszeniem, w ocenie sądu, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotowa uchwała Sejmiku została podjęta m.in. na podstawie art. 23 i 24 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania tego aktu. Przedmiotem uchwały są obszary chronionego krajobrazu w województwie, a w jej treści zawarto m.in. nazwy, położenie, obszar i miejsce publikacji aktu normatywnego wyznaczającego objęte uchwałą obszary chronionego krajobrazu oraz ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów, zakazów wynikających z potrzeb ochrony dla obszarów chronionego krajobrazu i podmiotu sprawującego nadzór. Jednym z takich obszarów jest Obszar Chronionego Krajobrazu, na terenie którego położone są działki stanowiące własność skarżącej (pkt 20 załącznika nr 1 do uchwały). Przy czym, co istotne, ww. Obszar został ustanowiony rozporządzeniem nr [..] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, do którego zresztą zaskarżona uchwała się odwołuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru kwestionowanego aktu i w tym zakresie sąd stoi na stanowisku, że nie jest to uchwała ustanawiająca obszary chronionego krajobrazu, a jedynie stanowi dostosowanie istniejących na obszarach chronionego krajobrazu na terenie województwa zakazów do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Akt ustanawiający Obszar Chronionego Krajobrazu został bowiem wydany na podstawie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492,). W dniu 1 maja 2004 r. w życie weszła aktualna ustawa o ochronie przyrody, przy czym zgodnie

z art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Oznacza to, że przedmiotowy obszar utworzony w roku 1994 r., który istniał w dniu wejścia w życie u.o.p., stał się formą ochrony przyrody przewidzianą w tej ustawie. Następnie, na skutek przyznania kompetencji do ustanawiania obszarów chronionego krajobrazu wojewodom, rozporządzeniem nr [..] Wojewody z dnia 24 marca 2005 r. zmieniono rozporządzenie Wojewody nr [..] i w odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu wyznaczonych na terenie województwa.

Na skutek dalszych przemian prawnych, na mocy art. 21 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie kompetencje do tworzenia i likwidowania obszaru chronionego krajobrazu uzyskał sejmik województwa, a działania w tym zakresie przybrały formę uchwał tego organu. Jednocześnie

w art. 35 wskazano, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. W konsekwencji tego, obwieszczeniem z dnia 14 lipca 2009 r. Wojewoda podał wykaz aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Jednym z tych aktów, zgodnie z pkt 1, było rozporządzenie Nr [..] Wojewody z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie.

Zatem również po wejściu w życie zmian z 2009 r. rozporządzenie nr [..] zachowało swoją moc obowiązującą. Przy czym, art. 150 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisk i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227), dalej jako u.u.i.o.ś., wprowadził brzmienie art. 24 ust. 1 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.u.i.o.ś. Konsekwencją takiej zmiany brzmienia przepisu u.o.p. było m.in. dopuszczenie realizacji na terenach obszarów chronionego krajobrazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należących do grupy I rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573), a więc tych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena odziaływania wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ ochrony środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Możliwość taka wymagała jednak dostosowania przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia Wojewody nr [..], co mogło zostać dokonane wyłącznie już uchwałą sejmiku województwa. Dlatego też organ uchwałodawczy województwa w dniu 28 kwietnia 2010 r. przyjął przedmiotową uchwałę nr 1161/XLVII/10. Co przy tym istotne, zapisy tej uchwały zapewniły ciągłość zasad obowiązujących w dotychczasowych aktach prawnych regulujących funkcjonowanie obszarów chronionego krajobrazu, w szczególności nie doszło do zmian granic istniejących w województwie przedmiotowych form ochrony przyrody. Potwierdza to analiza porównawcza wskazanego już rozporządzenia Wojewody z 2005 r. i uchwały Sejmiku z 2010 r., które dla Obszaru Chronionego Krajobrazu wskazują, że znajduje się on na terenie powiatu p. i w. we wskazanych gminach i zajmuje powierzchnię 14 940 ha. Ponadto, w obu aktach znalazło się odwołanie do podstawy prawnej wyznaczenia tego obszaru i jego granic, tj. rozporządzenia Wojewody nr [..]. Jeżeli natomiast przedmiotowa uchwała miała zmieniać te granice, konieczne byłoby poprzedzenie jej odpowiednią procedurą określoną w art. 23 u.o.p. właściwą dla wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu, w której to uchwale wyraźnie wskazano by, że organ dokonuje zmian granic obszarów chronionego krajobrazu i w jaki sposób. Takie działania nie zostały jednak podjęte w rozważanym stanie faktycznym.

O aktualizacyjnym charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także fakt, że w art. 24 – zarówno na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., jak i z 2004 r., ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, przy czym na przestrzeni lat, w związku ze zmianami w prawie, katalog ten ulegał modyfikacjom. Utworzenie takiego katalogu oznacza, że organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Zakazy te nie mogą być dowolnie modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu, a uchybienia w tym zakresie stanowić będą naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Analizując zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że podejmując działania uchwałodawcze w odniesieniu do istniejących obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa Sejmik działał w granicach i na podstawie prawa – przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przewidziane w nim zakazy nie wykraczają bowiem poza katalog ustalony przez ustawodawcę w art. 24 u.o.p., a ich przyjęcie nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności w tworzeniu zapisów aktu prawa miejscowego ograniczających prawa obywateli. Mimo, iż zaskarżona uchwała zawiera określone zakazy i ograniczenia dla nieruchomości znajdujących się na obszarach chronionego krajobrazu, to nie stanowi ona aktu kreującego w tym sensie, że tworzy te zakazy od nowa, lecz bazuje na już istniejących, dostosowując je jedynie do aktualnych wymogów prawa. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, kiedy na terenie danego obszaru nadal obowiązywałoby brzmienie zakazów ustanowione w latach 80-90 ubiegłego wieku, kiedy to wydawano akty tworzące obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa, gdy w aktualnym stanie prawnym ustawodawca z niektórych z nich zrezygnował bądź doprecyzował ich treść, w celu dostosowania ustawowych regulacji do realiów w jakich one funkcjonują i w celu uniknięcia wątpliwości w stosowaniu ustanowionych zakazów. Zmiany te wynikały także z większej wagi, jaką w dacie podejmowania uchwały przykładano do ochrony przyrody, niż w czasie, kiedy obszary chronionego krajobrazu zostały ustanowione.

Zdaniem sądu wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że uchwała Sejmiku z 2 kwietnia 2010 r. nie stanowiła aktu kreującego obszary chronionego krajobrazu, ani nie wprowadzała na terenach nieobjętych dotychczas formami przyrody nowych ograniczeń, lecz kontynuowała istniejący stan ochrony, aktualizując jego regulację zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie byłoby to jednak możliwe bez uprzedniego ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu, do których regulacje te się odnoszą, a więc bez wydania rozporządzenia Wojewody nr [..]. To właśnie ten akt ustanowił m.in. Obszar Chronionego Krajobrazu i ustalił jego granice, które w kolejnych zarządzeniach i uchwałach uprawnionych organów były przejmowane, i to on wprowadził określone ograniczenia dla właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym i innych obszarach chronionych, dostosowywane w kolejnych uchwałach do aktualnego stanu prawnego. Zatem przedmiotowa uchwała, choć narusza interes prawny skarżącej, to jednak znajduje oparcie w przepisach prawa, gdyż nie zmieniła granic obszaru chronionego obejmując działki skarżącej, lecz stanowiła działanie w ramach obowiązujących już granic i na podstawie nowego brzmienia ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie granice upoważnienia ustawowego do wprowadzania na terenach ochrony przyrody zakazów nie zostały przekroczone, gdyż przyjęte w uchwale rozwiązania odpowiadają zakazom przewidzianym przez ustawodawcę w art. 24 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Nie można więc uznać, że dopiero zaskarżona uchwała wprowadziła ograniczenia naruszające interes prawny skarżącej. Ograniczenia te, jak wyjaśniono, obowiązywały bowiem od 8 listopada 1994 r. i nie ma przy tym znaczenia, że w dacie zakupu nieruchomości przez skarżącą działki nie były objęte formą ochrony przyrody, a w późniejszym czasie nie miała ona świadomości, że ustanowiona forma ochrony obejmuje swoimi granicami także jej nieruchomości. Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, mającej charakter aktualizacyjny, a nie tworzący, sąd nie może badać zasadności objęcia określonych nieruchomości daną formą przyrody.

Odnosząc się do kwestii, że pkt 20 załącznika nr 1 został utrzymany w mocy na podstawie § 10 uchwały Sejmiku z 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16 w zakresie w jakim wyznacza Obszar i jego granice poprzez odesłanie do rozporządzenia Wojewody nr [..] sąd stwierdził, że również ten zarzut nie jest zasadny.

Po pierwsze, kwestia poprawności redakcji § 10 uchwały z 25 lipca 2016 r. stanowiła przedmiot rozważań w sprawie sygn. akt II SA/Gd 753/19 i pozostaje poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie. Ponadto nietrafny jest wniosek skarżącej, że także przedmiotowa uchwała błędnie określała położenie Obszaru, skoro nie podaje obrębu ewidencyjnego. Powołany przez stronę skarżącą art. 113 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały z 2010 r., wbrew jej argumentacji, nie wymagał podania w uchwale dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu obrębu przy geograficznym i administracyjnym wyznaczaniu formy ochrony przyrody. Przeciwnie, przepis ten wyłącznie nakłada na organ ustanawiający formę ochrony przyrody przesłanie ministrowi właściwemu do spraw środowiska, w terminie 30 dni od dnia jej utworzenia lub ustanowienia, kopii aktu o utworzeniu lub ustanowieniu danej formy oraz informacje, o których mowa w ust. 2, czyli m.in. obrębu ewidencyjnego, gminy, powiatu, województwa. Dane te są następnie ujawniane w centralnym rejestrze form ochrony przyrody.

Zatem ustanowiony tym przepisem obowiązek dotyczył przekazania ministrowi ww. danych, ale nie oznaczał, że mają one być zawarte w akcie ustanawiającym daną formę ochrony. Gdyby dane te miałyby znajdować się w takim akcie, przepis ten przewidywałby, że organ ustanawiający przesyła akt o utworzeniu lub ustanowieniu danej formy "zawierający informacje, o których mowa w ust. 2". Tymczasem ustawodawca świadomie w art. 113 ust. 2 pkt 4 u.o.p. zawarł dwa odrębne obowiązki, choć nie ulega wątpliwości, że najczęściej takie opisy i wskazanie granicy formy ochrony przyrody stanowiły załącznik do aktu go tworzącego. Natomiast dla aktu o charakterze aktualizacyjnym, który nie zmienia przebiegu ustalonych w przeszłości granic, z jakim mamy do czynienia w niniejszym wypadku, znaczenie ma informacja wskazana w art. 113 ust. 2 pkt 7 u.o.p., czyli oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ogłoszony akt o utworzeniu lub uznaniu formy ochrony przyrody, co też organ uchwałodawczy uczynił.

W związku z tym zarówno odwołanie w przedmiotowej uchwale do miejsca publikacji aktu normatywnego wyznaczającego Obszar Chronionego Krajobrazu i jego granice, jak i podanie w niej wyłącznie powiatu i gminy, bez obrębu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów orzekający w sprawie sąd uznał, że zaskarżona uchwała z 28 kwietnia 2010 r. odpowiada prawu i oceny tej nie zdołały zmienić zarzuty skargi. W szczególności strona nie uwzględniła okoliczności, że kwestionowany akt stanowi wyłącznie aktualizację istniejących już na terenie jej nieruchomości regulacji z zakresu ochrony przyrody, nie kreuje na nowo granic tej ochrony, ani nie statuuje nieprzewidzianych prawem zakazów, które wpływają na uprawnienia przysługujące skarżącej w odniesieniu do tych nieruchomości. Prawidłowe odkodowanie charakteru kontrolowanego aktu jako aktualizującego, bez delimitacji granic obszaru, ma istotne znaczenie dla badania jego legalności. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, a zatem nie została spełniona przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.