Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 106/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie czterech drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku I. sp. z o.o. z siedzibą we W. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. znak: [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] we W., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1-2 kpa odmówiło wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podało, że w motywach wniosku o wznowienie postępowania powołano art. 145a § 1 kpa i wskazano, że wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. (SK 6/12) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), które to przepisy stanowiły podstawę decyzji organów obu instancji.

Zaznaczając, że wyżej wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie weszło jeszcze w życie, gdyż Trybunał postanowił, że wskazane powyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku i że termin ten przypada na dzień 15 stycznia 2016 r., Kolegium stwierdziło brak możliwości wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powołało się przy tym na unormowania zawarte w art. 145a § 2 kpa i w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06 (Dz.U. Nr 204, poz. 1482), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 206/09 i komentarz do art. 145a kpa M. Jaśkowskiej w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Lex/el.2014).

Odnosząc się do wspartej orzecznictwem argumentacji strony dotyczącej wadliwości decyzji organu I i II instancji w związku z zastosowaniem przepisów, których domniemanie zgodności z Konstytucją zostało obalone, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że "rozważania w nich zawarte nie dotyczą przesłanek wznowienia postępowania", gdyż orzecznictwo to "dotyczy obowiązku zastosowania takich przepisów przez sądy i organy administracji publicznej rozpatrujących sprawę w trybie zwykłym czy kontroli sądowej, w związku z możliwością zakwestionowania podstawy prawnej, uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną i w oparciu o zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji (na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji)". Podkreśliło, że tryb wznowienia postępowania łączy się z wejściem w życie wyroku Trybunału, w takim więc przypadku przy określaniu terminu złożenia wniosku o wznowienie należy uwzględniać odroczenie wejścia w życie orzeczenia, bowiem czym innym jest ocena przesłanek wznowienia postępowania, a czym innym ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niezgodności z Konstytucją.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia i wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchylenie opisanej wyżej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy poprzez uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. ([...]) i umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ustawie o ochronie przyrody, za usunięcie bez zezwolenia czterech drzew.

Zdaniem skarżącej Spółki, moment utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP jest momentem odrębnym od wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa oraz art. 190 ust. 3 Konstytucji. Strona zakwestionowała również pogląd organu, że da się oderwać powołane w podaniu o wznowienie postępowania orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i skutków takiego stwierdzenia od przesłanek wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i podało, że w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Kolegium w postanowieniu z dnia [...] r. co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. w terminie obowiązywania przepisów zakwestionowanych przez Trybunał. Z art. 145a § 2 kpa wynika bowiem, że skargę o wznowienie postępowania ze względu na zapadłe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie tego orzeczenia, co jest równoznaczne z brakiem możliwości skutecznego wniesienia takiej skargi przed tym dniem. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06, literaturę przedmiotu i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 896/14.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. sp. z o.o. z siedzibą we W..

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 145a § 2 kpa w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez ich niezastosowanie i odmowę wznowienia postępowania mimo, iż doszło do opublikowania w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 926), a tym samym do wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, orzekającego o niezgodności niezgodność z Konstytucją art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących podstawę wydania decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r.;

2) art. 145a § 2 kpa w związku z art. 145a § 1 kpa – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką wznowienia postępowania, o którym mowa w tych przepisach, jest formalna utrata mocy obowiązującej przez niezgodny z Konstytucją akt normatywny, a nie – zgodnie z treścią powyższych przepisów – orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności tego aktu normatywnego z Konstytucją.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i podkreśliła, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego nie jest utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, lecz samo orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności tego aktu normatywnego z Konstytucją. Powołując się szeroko na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka wywodziła, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym, był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma wpływu na to stanowisko, bowiem nie wpływa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, lecz ma na celu umożliwienie organowi stosowną zmianę tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Skutkiem uznania za niekonstytucyjne przepisów w określonym zakresie jest obowiązek zapewnienia przez wszystkie sądy, które orzekły na podstawie niekonstytucyjnych przepisów prawa, stanu zgodnego z Konstytucją w zakresie wiążąco rozstrzygniętym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało zajmowane dotychczas stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się szeroko do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium w szczególności zwróciło uwagę, że nie jest sądem administracyjnym, a uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne przepisy miały rangę ustawową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca I. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie czterech drzew bez zezwolenia w trybie art. 145a kpa, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 14 lipca 2014 r. poz. 926. Wspomnianym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), które to przepisy stanowiły podstawę decyzji organów obu instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wznowienia postępowania stwierdzając, że wyżej wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wszedł w życie, albowiem Trybunał w pkt II omawianego orzeczenia podał, że przepisy wymienione w pkt I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku.

Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

Zgodnie z ust. 3 art. 190 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

W myśl ust. 4 cytowanego artykułu ustawy zasadniczej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Stosownie do art. 145a § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Wedle § 2 tego artykułu, w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zasadniczą kwestią pozostająca do rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie wpływu na rozpoznawaną sprawę odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Problematyka powyższa była po ogłoszeniu w dniu 14 lipca 2014 r. sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, a następnie jego pisemnego uzasadnienia, przedmiotem licznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też wielu wojewódzkich sądów administracyjnych. Tylko dla przykładu można wskazać tutaj na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14, i z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2707/14 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 653/14 i sygn. akt II SA/Bk 659/14, z dnia 9 września 2014 r., II SA/Bk 661/14, i z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 36/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 484/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 587/14 i z dnia 7 października 2014 r., sygn.. akt II SA/Łd 756/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 637/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 427/14, i z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 377/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt I SA/Po 787/14, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 479/14 i z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 758/14 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w szczególności w pełni podziela tezy i stwierdzenia zawarte w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2696/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 377/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 758/14.

W powyższych wyrokach wskazywano, że problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała duże rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również w doktrynie. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania przedmiotowej instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomii procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle wyżej wymienionych poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając m. in., że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie.

W przywołanych orzeczeniach zwrócono uwagę, iż akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Ponadto, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Stąd nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie chwilowo konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09).

Poza tym, istotnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, jest ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102). Udzielając zatem odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, trzeba powiedzieć, iż w tej materii nie można stosować automatyzmu. Nadto zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Dostrzec także trzeba, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe argumenty, zauważono, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012r., sygn. akt I FPS 4/12).

W świetle powyższych konstatacji, wskazać należy na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt SK 6/12) eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, iż kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Z powyższego zatem wynika, iż intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, iż odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż - tak jak w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie - jej przedmiotem jest nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia, a dokładnie kwestia możliwości wznowienia postępowania w takiej sprawie. Nie jest to więc sytuacja, którą analizował Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nałożona kara była bowiem wymierzona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu.

Naczelny Sąd Administracyjny słusznie ponadto uznał, że należy uwzględnić przy tym jeszcze inną funkcję sądu, a mianowicie przywracania stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom - konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego" (red. M. Bernat, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 niezgodność przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, daje podstawę do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 145a kpa, mimo odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych w powyższym wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia tego wyroku Trybunału w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W chwili ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiło obalenie domniemania konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem przepisy te nie powinny być źródłem obowiązków. Skoro decyzje organów obu instancji zostały wydane na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to zachodzi konieczność wznowienia przedmiotowego postępowania, w którym decyzje te zapadły.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zostały podjęte z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 145a kpa. Dlatego też – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.