Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1308/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz W. decyzją z [...] [...] r., znak: [...], działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 29, art. 32 ust. 1d, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") odmówił I. B. (tj. Skarżącej) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - mężem G. B..

Burmistrz podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się orzeczenie G. B. wydane przez Lekarza Orzecznika ZUS nr [...] z [...] maja 2019 r. Z orzeczenia wynika, iż G. B. jest całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydane jest do [...] maja 2024 r.

Ponadto Burmistrz ustalił, że Skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na mocy decyzji z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...].

W aktach sprawy znajduje się Kwestionariusz Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego, z którego wynika, iż :

- Skarżące sprawuje opieką nad mężem,

- Skarżąca otrzymywała świadczenia rentowe jeszcze przed wypadkiem męża, jednakże nie potrafiła dokładnie powiedzieć od kiedy,

- Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad mężem, ponieważ pobiera rentę.

W dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżąca złożyła w organie oświadczenie, z którego wynika, iż nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, a ponieważ nabyła prawo do renty przed wypadkiem męża, w ocenie organu I instancji nie zostały spełnione przesłanki ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem organu I instancji wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wobec tego nie posiada uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.

Organ I instancji wskazał, że znana jest mu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, jednak wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych i niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w tym zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, a przez to naruszenie art. oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez Odwołującą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; nadto zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię.

Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez małżonka dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało aktualne orzecznictwo sądoadministracyjne i uznało, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zawieszenie prawa do renty eliminuje w ocenie Kolegium negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do renty.

Kolegium wskazało również, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., a w niniejszej sprawie tego zaniechano.

Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdziło, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę z wniosku strony, wbrew zaleceniu organu odwoławczego, nie pominął tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Kolegium wzięło jednak pod uwagę, że do odwołania Skarżąca dołączyła pisemne oświadczenie z [...] lipca 2021 r., że nie będzie zawieszać renty w ZUS-ie. Zdaniem Kolegium takie działanie odwołującej oznacza, że mając świadomość, iż pobieranie renty stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i niepodjęcie kroków do jej wyeliminowania powoduje, że jej wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie.

Biorąc zatem pod uwagę, że Skarżąca nie przedłożyła decyzji o zawieszeniu wypłaty renty, w ocenie organu odwoławczego nie można przyznać wnioskowanego świadczenia.

W skardze do Sądu I. B. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zobowiązanie tych organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem faktu, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt. SK 2/17 uznał, iż w/w przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 z Konstytucją RP.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Skarżąca podniosła, że mimo, iż literalna treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może sugerować, że fakt pobierania przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przyznanie takiego świadczenia, to jednak uwadze organu administracji nie powinien ujść fakt, iż Trybunat Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt. SK 2/17 uznał, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na utratę mocy obowiązującej przepisu, który zdaniem Organu stanowi negatywną przesłankę przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przedmiotowa skarga jest jej zdaniem w pełni zasadna. Nie podlega bowiem dyskusji fakt, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Skarżąca podkreśliła, że fakt niekonstytucyjności omawianego przepisu musi być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ, co wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała również, iż na gruncie niniejszej sprawy, na co powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji tj. sytuacja zawieszenia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie powinna mieć zastosowania, ponieważ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, w przekonaniu Skarżącej jest ona uprawniona do pobierania obydwu świadczeń, a Trybunał celowo określił termin utraty mocy obowiązującej ww. przepisu po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej celem poczynienia przez Skarb Państwa znacznych nakładów, które nie zostały ujęte w obowiązującej ustawie budżetowej. Wynika to przede wszystkim z tego, że w związku z utratą mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nieodzowna stanie się wypłata świadczenia pielęgnacyjnego nie tylko samej Skarżącej, lecz również i pozostałym osobom znajdującym się w tożsamej sytuacji. To zaś wymaga dokładnego oszacowania środków, które muszą być dodatkowo przeznaczone na wypłatę świadczeń pielęgnacyjnych osobom uprawnionym, a następnie ujęcie ich w ustawie budżetowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącą, a organ administracji temu wnioskowi nie oponował.

Na wstępie należy wskazać, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18 lub 25 roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. W tym względzie Sąd podziela stanowisko Kolegium.

Będący podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem zagadnienie, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji kiedy skarżąca posiada prawo do renty. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, natomiast wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi [...] zł i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d u.ś.r.).

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury lub renty stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Kwestia ta jest rozbieżnie oceniana.

Przykładowo w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Emerytura jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym) dla których praca, a nie emerytura jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego NSA okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które przeczą jego treści (podobnie NSA w wyrokach: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15, z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18 dostępne w CBOSA).

W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, publ. w CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki.

W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w CBOSA). W związku z tym ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił też, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji uznały za bezsporne sprawowanie opieki nad mężem przez Skarżącą. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia Skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że rencistka ma prawo podjąć zatrudnienie. Skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie może dorobić do niskiej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prawo rencisty do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: [...] marca 1988 r., U 7/87, [...] maja 1998 r., K 37/97, [...] października 1998 r., K 7/98, z [...] maja 1999 r., P 6/98, [...] stycznia 2000 r., K 18/99, [...] grudnia 2000 r., K 10/00 z [...] maja 2002 r., K 30/01, z [...] maja 2002 r., P 10/01, z [...] marca 2014 r., SK 53/12).

W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: [...] listopada 2010 r., K 5/10, [...] kwietnia 2011 r., P 41/09, [...] czerwca 2013 r., K 37/12, [...] listopada 2013 r., K 40/12 i [...] czerwca 2014 r., P 6/12). Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z [...] października 2015 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i [...] czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co podkreślić należy raz jeszcze, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.

Uznanie, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie jest przeszkodą uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjne nie oznacza jednak, że – jak wynika ze stanowiska Skarżącej, możliwe jest jednoczesne pobieranie renty oraz świadczenia pielęgnacyjnego.

Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W ww. wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień, wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (publ. CBOSA) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie - renty). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty, co skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. K. jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno –rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Słusznie Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie wywiązał się z powyższego obowiązku informacyjnego. Tym niemniej słusznie Kolegium wzięło przy rozstrzyganiu pod uwagę dołączone do odwołania pisemne oświadczenie Skarżącej z [...] lipca 2021 r., z którego wynika, że nie będzie zawieszać renty w ZUS-ie. Należy zauważyć, że Kolegium w poprzedniej decyzji wydanej w sprawie tj. decyzji z [...] czerwca 2021 r. wskazywało na konieczność takiego obowiązku informacyjnego, którego celem jest umożliwienie wnioskodawczyni wyboru świadczenia oraz przedłożenia dokumentów wskazujących na zawieszenie pobierania renty. Wobec stwierdzonego przez organ I instancji faktu opieki nad mężem uniemożliwiającej podjęcie zatrudnienia Skarżąca złożyła zatem ww. oświadczenie będąc świadoma, że brak zawieszenia pobierania renty jest ostatnią przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji zasadnie Kolegium oceniło ww. oświadczenie Skarżącej (będące jednoznaczne z odmową usunięcia negatywnej przesłanki wnioskowanego świadczenia) jako brak dokonania przez Skarżącą wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako tego, które spośród przysługujących jej świadczeń chce otrzymać.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.