Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3688/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1, 3 i 7, art. 134 ust. 1, art. 144 pkt 1, art. 145
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1, art. 74 par. 1 i 2, art. 77, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej K. N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r., ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia.

Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

K. N. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu. Skarżąca podniosła fakt niewybrania do zawarcia umowy z [...] OW NFZ jej oferty, co - jej zdaniem - naruszyło przepisy art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy).

Organ I instancji w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą odwołanie skarżącej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu organ pierwszej instancji niedostatecznie rozpoznał sprawę. Zdaniem Prezesa Dyrektor [...] OW NFZ w niewystarczającym stopniu zbadał czy propozycja Funduszu odnośnie ceny, ilości i wartości świadczeń przedstawiona Oferentowi w protokole końcowym z negocjacji wpłynęła na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do naruszenia interesu prawnego odwołującego się Oferenta. Organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] OW NFZ powinien poczynić dodatkowe, uzupełniające ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postepowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym oferenta, czy też zachowanie takie nie mogło mieć wpływu i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie oraz takiego uszczerbku interesu prawnego oferenta nie wywołało.

Dyrektor [...] OW NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] ponownie oddalił odwołanie skarżącej.

Skarżąca złożyła od tej decyzji odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, wnosząc o jej uchylenie i zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o oświadczeniach oraz postanowień zarządzeń: 49/2010/DSOZ i 73/2009/DSOZ i przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach przedmiotem postępowania organów obu instancji jest badanie postępowania konkursowego w stosunku do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutów dotyczących odmowy podania pozycji zajmowanej przez ofertę skarżącej w rankingu; umieszczenia oferty skarżącej w rankingu na miejscu niezgodnym z liczbą punktów uzyskanych przez ofertę skarżącej; prowadzenia negocjacji; wskazania przepisów prawa na podstawie jakich oceniana jest oferta oraz zarzutu powołania się przez skarżącą na bliżej nieokreśloną procedurę prowadzenia negocjacji.

W ocenie organu odwoławczego [...] OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach i aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również regulacji zawartych w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Na powyższą decyzję Prezesa NFZ skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego poglądu, czy w postępowaniu wszczętym odwołaniem stron, "odwołująca się" ma prawo zapoznania się z ofertami złożonymi w konkursie w którym brała udział, a w którym jej oferta nie została wybrana. Sąd wskazał na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1077/10, w którym wyrażono pogląd, że weryfikacja wyników postępowania konkursowego wymaga przeprowadzenia ponownej oceny ofert konkurujących podmiotów, co z kolei wiąże się z obowiązkiem ponownego udostępnienia ofert podmiotom odwołującym się. Sąd wskazał również na pogląd odmienny, z którego wynika, że ocena czy w postępowaniu konkursowym naruszono zasad jego prowadzenia nie wymaga przeprowadzenia postępowania w oparciu o oceny ofert biorących udział w tym postępowaniu. W ocenie Sądu kwestie uprawnienia strony postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym domniemanego uprawnienia do weryfikacji wyników postępowania konkursowego poprzez przeprowadzenie porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów i związanego z tym uprawnienia do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, muszą być poddane ocenie w kontekście charakteru i istoty całego postępowania. WSA w Warszawie zaznaczył, że skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy (art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy), to cywilnoprawny charakter samej umowy nie może budzić wątpliwości. Ten cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie o świadczeniach, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W ocenie Sądu nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej możliwości wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie o jaki występowała podniósł, iż podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach jest obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a zachowanie tych zasad wymaga przestrzegania przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji co wymaga od organów takiego prowadzenia postępowania które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd podniósł, że organ prowadząc postępowanie odwoławcze, które jest prowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego winien przestrzegać również przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zdaniem Sądu interpretacja art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, prowadząca do wniosku, że wykazanie naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o wszelkie dane wynikające również z oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy nie jest prawidłowa.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ mógł wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., ograniczające dostęp do określonych informacji, czego w tej sprawie nie uczynił, uznał go za nietrafny. Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/1, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu, organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. N., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów, tj.:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez błędy w ustaleniach faktycznych lub bezpodstawne czynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie wynika możliwość ograniczenia badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że zaskarżone decyzje wydane zostały pomimo niedopuszczalności prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w obu instancjach;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej i bezpodstawne uznanie, że w świetle art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o swiadczeniach skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, a zatem nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również przepisów art. 134 ust. 1 i 2 ustaw o świadczeniach, określających zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 365/13, uwzględnił skargę (choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty uznał za zasadne) i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W motywach swojego wyroku wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w granicach postępowania obejmującego badanie, czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie naruszono zasad przeprowadzenia tego postępowania, mieści się badanie prawidłowości ofert konkurujących podmiotów w tym postępowaniu, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego się do akt postępowania konkursowego, w tym również ofert podmiotów konkurujących z ograniczeniem wynikającym z innych ustaw, w tym ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując poglądu Sądu pierwszej instancji, iż organy orzekające w postępowaniu odwoławczym administracyjnym nie mogą naruszać reguł wynikających z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, zwrócił jednak uwagę, iż Sąd ten nie rozważył, iż ochronie tych informacji w postępowaniu administracyjnym służy regulacja zawarta w art. 74 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w wyroku tego sądu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również pogląd tam wyrażony, że "ustalenie wyniku w postaci rankingu klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu". Uznał także za swój pogląd przyjęty już w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1615/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 459/12), iż odmowa udostępnienia akt skarżącej stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, albowiem strona pozbawiona jest możliwości odniesienia się do stanowiska organu, czy dokonana przez organ, a wcześniej komisję konkursową, ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu konkursowym.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a niepodnoszonego w skardze do Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisów art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ww. ustawy zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Natomiast z przepisu art. 154 ust. 7 wynika, że w przypadku uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania od decyzji organu I instancji, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Naczelny Sąd Administracyjny powołał cytowany już wcześniej wyrok tego Sądu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, w którym wyrażony został pogląd, iż uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy więc tę regulacje odmienną co do zasady orzekania w postępowaniu drugoinstancjycjnym, określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny zauważył, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne przez Prezesa NFZ - po raz pierwszy rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., który oddalił odwołanie skarżącej – wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w oparciu o przepis art. 154 ust. 6 ustawy o świadczenia, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; a następnie po wydaniu przez Dyrektora [...] OW NFZ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez skarżącą wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie rozważył, czy organ nie naruszył przepisu art. 154 ust. 6, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazał, że rozpoznawać ten zarzut można tylko wówczas gdy stan faktyczny ustalony w sprawie jest niekwestionowany. Z tych też powodów za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny ma ocenić, uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wszczęte odwołaniem skarżącej, czy zebrał konieczny materiał dowodowy, ustalił stan faktyczny pozwalający na ocenę, że w prowadzonym postępowaniu konkursowym nie została naruszona zasada o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Podnieść należy, ze w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie i w ślad za wiążącym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, co następuje.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami.

Istotny w sprawie pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12. Sąd ten podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 -74 k.p.a.

Zdaniem Sadu orzekającego prezentowana przez organy NFZ interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach stawiałaby pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwiałaby wywiązanie się przez organy NFZ z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Reasumując, Sąd stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów k.p.a. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy k.p.a., to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z materiałem dowodowym zgromadzonym z uwzględnieniem przedstawionych wyżej zasad) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że w sprawie skarżącej takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżąca już w tym zakresie została pozbawiona możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia jej akt sprawy.

Chodzi bowiem o to, by organy wydające decyzje w postępowaniu administracyjnym, uzasadniając rozstrzygnięcia, przedłożyły analizę ofert poszczególnych oferentów, dokonując oceny prawidłowości stanowiska komisji konkursowej ze wskazaniem na odpowiednie przesłanki wynikające z przepisów mających zastosowanie w konkursie. Brak analizy pozostałych ofert, w szczególności oferty wygranej, w świetle wymagań określonych stosownymi przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Funduszu jest naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 73 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że organy wydające decyzje w sprawie, są obowiązane wykazać, na podstawie przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w jaki sposób dokonały zbadania postępowania prowadzonego przez komisję konkursową i dlaczego wydały konkretne rozstrzygnięcie. Dla wywiązania się z tego obowiązku nie jest wystarczające odniesienie się wyłącznie do materiału dowodowego dotyczącego jedynie oferenta składającego odwołania i następnie skargę do sądu administracyjnego.

Sąd przeprowadził także kontrolę prawidłowości postępowania wszczętego odwołaniem skarżącej. W tej kwestii Sąd uwzględnił okoliczność, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne przez Prezesa NFZ - po raz pierwszy rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., który oddalił odwołanie skarżącej - wydał decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w oparciu o przepis art. 154 ust. 6 ustawy o świadczenia, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; a następnie po wydaniu przez Dyrektora [...] OW NFZ decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez skarżącą wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Dokonując oceny w ww. zakresie Sąd miał na względzie okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie powołał pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12, iż uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy więc tu regulacje odmienną co do zasady orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd orzekający wskazuje, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013, poz.1290), do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku badanej sprawy oznacza to, iż znajdują zastosowanie regulacje obowiązujące w czasie realizacji przedmiotowego postępowania konkursowego. W tym okresie mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepis art. 154 ustawy o świadczeniach stanowił:

"1. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.

2. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.

3. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

4. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.

5. Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

6. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

7. W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145.

8. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego."

Z ww. przepisu wynika, że ocena zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego następuje w formie decyzji właściwego organu Funduszu (dyrektora oddziału wojewódzkiego lub Prezesa Funduszu). Od decyzji organu odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Jednocześnie w przypadku uwzględnienia odwołania należy przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Nie można jednak uznać, iż tak daleko idące skutki prawne może powodować każda decyzja administracyjna organu odwoławczego dotycząca uwzględnienia wniesionego przez świadczeniodawcę odwołania. Wskazać należy, iż odwołanie może zostać uwzględnione na różnych etapach postępowania administracyjnego - zarówno przez organ I instancji (zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach), jak i przez organ odwoławczy (zgodnie z art. 154 ust. 6 tej ustawy). Rozstrzygnięcia organu w tym zakresie mogą mieć ponadto zróżnicowany charakter, w zależności od stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Mogą na przykład dotyczyć kwestii ściśle i wyłącznie procesowych, takich jak uzupełnienie postępowania dowodowego, czy udostępnienie stronie pełnych akt postępowania konkursowego.

W ocenie Sądu normatywna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu właściwym dla rozpatrywanej sprawy, dotyczy sytuacji związanej z zakończeniem postępowania administracyjnego (bądź to w wyniku decyzji organu I bądź organu II instancji) i powrotem do etapu postępowania konkursowego na skutek uwzględnienia odwołania co do rozstrzygnięcia postępowania na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdza to wprost zawarte w tym przepisie odwołanie do art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, które dotyczą przebiegu postępowania konkursowego.

Takiego skutku prawnego nie mogą jednak powodować rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane przez Prezesa Funduszu w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (a na tej podstawie wydał decyzję Prezes NFZ w niniejszej sprawie). Wydanie takiej decyzji pozostaje w gestii organu odwoławczego w ramach trwającego postępowania administracyjnego, które kończy się dopiero z chwilą powrotu danej sprawy do etapu konkursu i utraty tym samym jej administracyjnego charakteru. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przesądza przecież jeszcze o nieprawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a jedynie wskazuje na nieprawidłowości w działaniu organu przy wydawaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.

Norma art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie ogranicza sfery władczego działania organów NFZ w fazie postępowania administracyjnego, które obejmuje rozpatrzenie odwołania od wyników postępowania konkursowego i jest odrębnym postępowaniem, w ramach którego dokonuje się kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu w obszarze świadczeń opieki zdrowotnej. Można zatem stwierdzić, iż materialnoprawny skutek połączony z obowiązkiem przeprowadzenia czynności określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach został przypisany jedynie do tych decyzji organów Funduszu, które ze względów merytorycznych uwzględniają odwołanie skierowane przeciwko rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i z tego powodu powodują powrót danej sprawy do etapu konkursu ofert (rokowań) - por. prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 992/14.

Powyższe rozważania prawne mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie w fazie poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji, tj. decyzji Prezesa Funduszu z dnia [...] kwietnia 2012 r. W świetle przedstawionej wyżej analizy prawnej prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego w tej sprawie - po uchyleniu w dniu [...] listopada 2011 r. decyzji organu I instancji - należało uznać za dopuszczalne.

Sąd nie rozważał zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego uznając to za przedwczesne. Kontrola prawidłowości zastosowania prawa materialnego możliwa jest bowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie wskazanych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.