Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 901/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4-5. art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 16 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta E. (dalej: "organ I instancji"), po rozpoznaniu wniosku K. G. (dalej: "Skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną w E. przy ul. [...], obręb [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), bowiem planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi,

tj. § 5 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 lit. a) uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r.

w sprawie Parku Krajobrazowego [...] dalej: "uchwała"). Wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie Parku Krajobrazowego [...] (dalej: "Park krajobrazowy"), gdzie na podstawie § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zauważył, że na podstawie dokonanej analizy ustalił, że cała działka objęta wnioskiem położona jest w strefie 100 m od rzeki K. (działka nr [...], obręb [...], sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako Wp - wody płynące) i nie ma możliwości zlokalizowania wnioskowanych budynków mieszkalnych na działce - poza tą strefą, co narusza wskazany zakaz, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw, określonych w § 5 ust. 1 pkt 7 oraz § 5 ust. 8 uchwały. Na terenie działki objętej wnioskiem Skarżący planuje bowiem lokalizację czterech budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, które nie będą służyły turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, co uniemożliwia zastosowanie wyjątku zawartego w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały. Odnosząc się do odstępstwa określonego w § 5 ust. 8 uchwały, organ wskazał natomiast, że działka objęta wnioskiem sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako pastwiska Ps IV i położona jest na terenach peryferyjnych w stosunku do miejskich terenów zabudowanych, w tym mieszkalnych. Działka posiada nieregularny wydłużony kształt o dużym zróżnicowaniu rzeźby i wysokości terenu, położona jest w otoczeniu gruntów leśnych o bardzo dużej

i rozległej powierzchni oraz pastwisk, które charakterem są zbliżone do terenów rolnych pozbawionych charakterystycznych cech związanych z zainwestowaniem miejskim.

Od strony północno-wschodniej, w odległości już niespełna 45 m od granicy działki,

na terenach leśnych przepływa rzeka K. Najbliższa zabudowa, powstała w oparciu

o ustalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla D. cz. 1" (dalej: "Plan miejscowy") położona jest na południe od terenu działki i oddzielona jest od niej niezabudowaną działką rolną o bardzo dużej powierzchni, użytkowaną rolniczo, stanowiącą własność Skarżącego. Z powyższej analizy stanu faktycznego zabudowy wynika, zdaniem organu, że przedmiotowa działka oraz okoliczne tereny nie wykazują cech zainwestowania miejskiego, na co wskazuje również brak infrastruktury technicznej (sieci kanalizacji wodociągowej, sanitarnej, deszczowej oraz dróg dojazdowych).

Ponadto, w ocenie organu, nie bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia jest fakt, że zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy-Miasta E." (dalej: "Studium") przedmiotowa działka położna jest na terenach o dominującej funkcji lasów i zieleni naturalnej, co potwierdza, że przedmiotowa lokalizacja nie stanowi terenu zainwestowania miejskiego. Analizując ustalenia ze Studium dla terenów położonych wokół działki objętej wnioskiem, organ zauważył, że rozpościerający się w kierunku północnym aż do dzielnicy [...] obszar porośnięty lasami i zielenią naturalną, analogicznie przeznaczony jest w Studium na cele leśne oraz zieleń naturalną. Ponadto przedmiotowa działka zawarta jest

w granicach wyznaczonego na rysunku Studium korytarza ekologicznego, wchodzącego w skład całego systemu ekologicznego miasta związanego z polityką chroniącą wartości przyrodnicze i krajobrazowe na tym obszarze przed niewłaściwym zagospodarowaniem, dopływem zanieczyszczeń oraz wprowadzający ograniczenia zabudowy do niezbędnego minimum.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wnioskowana inwestycja, obejmująca budowę czterech budynków mieszkalnych, miejsc parkingowych, dróg dojazdowych, niezbędnej infrastruktury technicznej bezspornie spowoduje zniekształcenie istniejącej dynamicznej rzeźby terenu, a planowane odprowadzanie wód opadowych na teren przekształconej działki - zmianę stosunków wodnych. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja naruszyłaby również zakazy wymienione w § 5 pkt 5 i 6 uchwały, a dotyczące wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Skarżący, podnosząc, że w trakcie prac nad Planem miejscowym, który objął w części jego działkę nr [...], poinformowano go, że będzie mógł wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na część działki będącej poza granicami Planu. Wskazał, że działka została podzielona i obecnie stara się o taką decyzję dla wydzielonej działki nr [...], która tworzyłaby kompleks pod przyszłe działki budowlane wspólnie z działką nr [...] - położoną w granicach Planu miejscowego i przeznaczoną pod budownictwo mieszkalne. Dodał, że obydwie działki to jedno pole sztucznie podzielone w Planie miejscowym i ta ostatnia położona jest także na terenie Parku krajobrazowego.

Zdaniem skarżącego, § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nie dotyczy działki objętej wnioskiem, ponieważ z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydanego w sprawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla działki nr [...] (obecnie podzielonej na działki nr [...] i nr [...]), wynika, że jest ona położona

w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] - cieku niewyróżnionego [...], a nie rzeki K.

W piśmie tym wskazano też, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na stan jednolitych części wód oraz na realizację celów środowiskowych określonych w "Planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.". Potwierdza to zabudowa działek przyległych do tej działki, na których budynki znajdują się w odległości od 15 m do 70 m od strumienia.

Skarżący wskazał również na niezrozumiały zapis o uzgodnieniu decyzji

z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz niezrozumiałe przytaczanie zapisów Studium, które jest pomocne przy opracowywaniu planu miejscowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium [...] (dalej: "Kolegium"), decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając za prawidłowe ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi planowana inwestycja, pozostając w sprzeczności z przepisami ochrony przyrody, wynikającymi z uchwały

w sprawie Parku krajobrazowego, nie spełnia warunku o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium, organ I instancji ustalił prawidłowo, że na działce objętej wnioskiem nie ma możliwości zlokalizowania wnioskowanych budynków, ponieważ cała działka położona jest w strefie 100 m od rzeki K. Przedmiotowa działka oraz okoliczne tereny nie stanowią też terenu zainwestowania miejskiego, na co wskazują: brak infrastruktury technicznej (sieci kanalizacji wodociągowej, sanitarnej, deszczowej oraz dróg dojazdowych) oraz ustalenia Studium. Ponadto skoro na terenie działki objętej wnioskiem Skarżący planuje lokalizację czterech budynków o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, które nie będą służyły turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, to brak jest możliwości zastosowania wyjątku zawartego w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały.

Organ odwoławczy wskazał również, że ustaleniu zgodności z przepisami odrębnymi służy m.in. uregulowana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. procedura uzgodnieniowa, w której organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy występuje do organów wyspecjalizowanych, np. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony zabytków, ochrony środowiska i przyrody, o wypowiedzenie się co do tej zgodności. W niniejszej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. W terminie 21 dni, o których mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., organ wyspecjalizowany nie wyraził stanowiska

w sprawie, a organ I instancji zasadnie przyjął, iż doszło w ten sposób do uzgodnienia decyzji odmownej.

W skardze na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie oparte na błędnym uznaniu, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi, czego nie potwierdzają okoliczności faktyczne sprawy;

2/ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 15 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez brak przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dowodów pozwalających na wyjaśnienie, czy działka Skarżącego znajduje się w obszarze 100 m od rzeki K., czy też [...], na co wskazywał Skarżący w odwołaniu,

– art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń organu

I instancji za własne w sytuacji, gdy organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy jednoczesnym pominięciu interesu skarżącego,

– art. 6 i art. 8 § 1 zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania

w sprawie w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasady proporcjonalności i równego traktowania.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] r., znak [...], dla wykazania faktu, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obrębie [...], a nie rzeki K., przez co nie znajduje do niej zastosowania zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały.

W uzasadnieniu Skarżący ponownie przywołał okoliczności towarzyszące uchwalaniu Planu miejscowego, który objął jego działkę tylko w części. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, zauważył, że w obszarze analizowanym wyznaczonym przez organ I instancji wokół działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowana mieszkalnie (z całą infrastrukturą) część osiedla D., a także druga część działki (nr [...]) objęta Planem miejscowym. Pominięcie w analizie faktu bliskiego usadowienia osiedla

z pełną infrastrukturą wskazuje na uchybienia organu w zakresie stosowania przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. W analizie, a następnie w uzasadnieniu decyzji, organ I instancji powołał się na ponadto na zapisy Studium sprzed 15 lat, które dla terenów położonych wokół wnioskowanej działki przewidują obszar porośnięty lasami i zielenią naturalną aż do dzielnicy [...]. Z naruszeniem art. 7 k.p.a. pominął natomiast to, że w ostatnich latach nastąpiła intensywna zabudowa mieszkalna (domy jednorodzinne i kilkukondygnacyjne bloki) terenów ciągnących się w kierunku tej dzielnicy.

Zdaniem Skarżącego, organy obydwu instancji naruszyły ponadto art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a., ignorując fakt, że jako właściciel działki gruntu ma prawo korzystać ze swoich praw, zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie nie wystąpiły zagrożenia dla środowiska, które uzasadniałyby prawo organów do odmowy korzystania z jego własności w sposób opisany we wniosku. Zauważył, że z przedłożonej przez niego opinii Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w E., zgodnie z którą planowana inwestycja nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wynika, że inwestycja ta zmierzała do stworzenia zagrożenia dla środowiska. Zatem organy obydwu instancji powinny wziąć pod uwagę zasadę proporcjonalności, która nakazuje rozważenie, czy odmowa ustalenia warunków zabudowy jest niezbędna ze względu na ochronę interesu publicznego i czy ustanowione zaskarżoną decyzją ograniczenia w realizacji inwestycji nie przekraczają niezbędnego stopnia uciążliwości dla właściciela, a w tym czy zachowana jest proporcja pomiędzy interesem publicznym a uprawnieniem jednostki.

Odnosząc się do wskazanego przez organy naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały, Skarżący wskazał, że organ I instancji oparł się na nierzetelnej informacji jakoby jego działka znajdowała się w całości w obszarze 100 metrów od rzeki K. Organ odwoławczy, bagatelizując argumentację przywołaną w odwołaniu, powielił ten błąd. Załączone do skargi pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie potwierdza natomiast, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obrębie [...]. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.; dalej: u.o.p.), w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Powołany przepis ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje zakazu budowania nowych obiektów w pasie od linii brzegowej strugi, zaś traktowanie strugi jako rzeki jest niedopuszczalną interpretacją rozszerzającą przepisów ograniczających prawa i wolności właściciela nieruchomości (zarzut naruszenia art. 15 i art. 136 § 1 k.p.a.).

W kontekście przywołanego przez organy obu instancji braku ziszczenia się przesłanek do zastosowania § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały, Skarżący zauważył, że twierdzenia w tym zakresie pozbawione są uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wobec jednozdaniowego i bardzo ogólnego uzasadnienia trudno jest zrozumieć, dlaczego organy uznały, że planowana inwestycja narusza zakazy opisane w tych punktach (ryzyko trwałego zniekształcenia rzeźby terenu oraz ryzyko zmiany stosunków wodnych) skoro w inwestycji nie chodzi o budowę, np. stawów rybnych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego aktu sąd stwierdzi, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności to obowiązany jest skargę oddalić.

W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracyjnych.

Wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe regulacje dotyczące procedury ustalania przeznaczenia oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Podstawowe znaczenie dla kształtowania polityki przestrzennej ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiąc bezpośrednią podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji jednak braku tego aktu prawa miejscowego, aktami administracyjnymi wydawanymi dla określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są: decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2682/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOIS).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie łącznego spełnienia przesłanek,

o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych

w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

W warunkach niniejszej sprawy, organy uznały, że wydanie decyzji

o warunkach zabudowy nie jest możliwe z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Zgodność, o której mowa we wskazanym przepisie, to stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami

w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi przepisami odrębnymi, zawartymi zarówno w aktach rangi ustawowej, jak i w aktach podustawowych, w tym rozporządzeniach wykonawczych i aktach prawa miejscowego. O braku sprzeczności można mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji (zob. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 61, [w:] Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red.

A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021). Z przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.; dalej: "p.o.ś.") wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu uwzględnia się m.in. ograniczenia wynikające

z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.; dalej: u.o.p.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego i pomników przyrody oraz ich otulin. Wskazane uregulowania uznawane są za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., które muszą być uwzględnione przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy

W warunkach niniejszej sprawy organy słusznie przyjęły zatem, że przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. są przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie Parku Krajobrazowego [...], ustanawiające w § 5 ust. 1 pkt 5, 6

i 7 określone zakazy dla terenu leżącego w granicach Parku Krajobrazowego. Zauważyć jednocześnie należy, że wskazana uchwała podjęta została na podstawie art. 16 ust. 3 zd. 1 u.o.p., zgodnie z którym utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wśród tych zakazów w art. 17 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawodawca wymienił zakazy przyjęte w § 5 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 uchwały. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego zawiera zatem przepisy odrębne, przez pryzmat których właściwy organ powinien dokonać oceny warunków do wydania decyzji z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z ustaleń organów, niekwestionowanych przez Skarżącego, wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie Parku krajobrazowego. Istota sporu pomiędzy Skarżącym a organami sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy

w odniesieniu do planowanej przez niego inwestycji znajdują zastosowanie zakazy wynikające z tej uchwały.

Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie

§ 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały, w Parku krajobrazowym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior

i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Zgodnie z ustaleniami organów opartych na danych z ewidencji gruntów działka objęta wnioskiem położona jest w strefie 100 m od rzeki K. (działka nr [...], obręb [...], sklasyfikowana w ewidencji gruntów jako Wp – wody płynące), a w konsekwencji planowana inwestycja narusza zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały.

W skardze Skarżący podnosi z kolei, podtrzymując tym samym stanowisko zawarte

w odwołaniu, że wskazany przepis uchwały nie dotyczy działki objętej wnioskiem, bowiem zgodnie z pismem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działka nr [...] stanowi śródlądową wodę płynącą - [...], a nie rzekę K.

Mając to na uwadze, wskazać pozostaje, że zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 5 pkt 16a u.o.p., na podstawie której podjęta została uchwała, rzeka to każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.; dalej: "p.w."). W świetle zaś art. 16 pkt 5 p.w., przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

Powyższe oznacza, że niezależnie od kwalifikacji cieku naturalnego położonego na działce nr [...], działka objęta wnioskiem znajduje się w wyznaczonej dla niego strefie ochronnej. Niezależnie zatem od tego, czy jest to rzeka, czy struga, planowana przez Skarżącego inwestycja pozostaje w sprzeczności z zakazem zawartym w § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi, ustawodawca dopuścił w art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) u.o.p. wprowadzenie w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, które to określenie - zgodnie z art. 5 pkt 16a u.o.p. w zw. z art. 16 pkt 5 p.w. oznacza zarówno rzeki, jak i strugi. Brak zweryfikowania na etapie postępowania administracyjnego twierdzeń Skarżącego dotyczących cieku naturalnego w celu jednoznacznego ustalenia jego charakteru nie stanowi zatem w warunkach niniejszej sprawy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej są zobowiązane nie tylko dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, ale i szybko, dlatego też podejmowanie dodatkowych czynności dowodowych w zakresie ustalenia okoliczności, która nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, sprzeczne byłoby z zasadą szybkości, zawartą w art. 12 k.p.a.

Z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji, w sprawie bezsporne jest zaś, że nie ma w niej zastosowania wyjątek od omawianego zakazu, a dotyczący możliwości zabudowy w strefie pasa o szerokości 100 m od linii brzegów rzek obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Zauważyć również należy, że zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Rozwiązanie przyjęte w ustawie świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków

i specyfiki danego terenu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. parki krajobrazowe stanowią jedną z form ochrony przyrody. Parki obejmują obszary chronione ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (art. 16 ust. 1 u.o.p.). Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku krajobrazowego. Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i dlatego może podlegać ograniczeniom na zasadach określonych w Konstytucji RP. Źródłem dopuszczalnych ograniczeń w tym zakresie są przepisy zakazujące zabudowy, przewidziane w u.o.p.

i realizujące zasadę wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego, a przejęte następnie do analizowanej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 943/06, CBOIS). Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP uznać należy tym samym za bezpodstawne.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd podziela stanowisko organów, zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania również § 5 ust. 8 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, nie dotyczy wód płynących na terenie zainwestowania miejskiego oraz obszarów zwartej zabudowy wsi lub osad wiejskich, pod warunkiem, że realizowana budowa nie wpłynie niekorzystnie na środowisko cieku wodnego i spełni wymagania innych przepisów.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działka objęta wnioskiem położona w całości w strefie ochronnej cieku wodnego oraz okoliczne tereny nie wykazują cech zainwestowania miejskiego. Działka ta położona jest na terenach peryferyjnych w stosunku do miejskich terenów zabudowanych, w tym mieszkalnych; w otoczeniu gruntów leśnych o bardzo dużej powierzchni oraz pastwisk, które charakterem są zbliżone do terenów rolnych pozbawionych charakterystycznych cech związanych z zainwestowaniem miejskim. Najbliższa zabudowa, powstała

w oparciu o ustalenia Planu miejscowego, położona jest na południe od terenu działki

i oddzielona jest od niej działką rolną o bardzo dużej powierzchni, stanowiącą własność Skarżącego, lecz obecnie niezabudowaną i użytkowaną rolniczo.

W oparciu o powyższe ustalenia w zakresie stanu faktycznego zabudowy, organy słusznie uznały zatem, że przedmiotowa działka oraz okoliczne tereny nie stanowią aktualnie terenu zainwestowania miejskiego, o której stanowi § 5 ust. 8 uchwały. Wbrew twierdzeniom skargi organ uwzględnił przy tym fakt istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy oraz sąsiadowania działki objętej wnioskiem

z działką stanowiącą własność Skarżącego i przeznaczoną w Planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe, lecz obecnie niezabudowaną i użytkowaną rolniczo.

W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie mają natomiast znaczenia ustalenia Studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia te są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. akt ten nie jest jednak aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1646/18, CBOIS). Z uwagi na to, że

w warunkach niniejszej sprawy ustalenia Studium nie stanowiły jednak jedynej podstawy podjętego przez organy rozstrzygnięcia, przyjąć należy, że powołanie się na te ustalenia nie stanowi naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela natomiast stanowisko organów co do naruszenia przez planowaną inwestycję zakazów wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały. Zgodnie

z tymi przepisami, w Parku wprowadzone został zakazy: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych

z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciw-osuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (pkt 5) oraz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (pkt 6). Wbrew stanowisku Skarżącego, mając na uwadze zakres planowanej inwestycji, organy słusznie uznały, że inwestycja, obejmująca budowę czterech budynków mieszkalnych, miejsc parkingowych, dróg dojazdowych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej bezspornie spowoduje zniekształcenie istniejącej dynamicznej rzeźby terenu, a planowane odprowadzanie wód opadowych na teren przekształconej działki – zmianę na tym terenie stosunków wodnych. Ponadto, niezależnie od naruszenia tych zakazów już samo naruszenie zakazu z § 5 ust. 1 pkt 7 lit. a) uchwały uzasadniało podjęcie odmownej decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, uznać należy, że organy obu instancji zasadnie uznały, że planowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie ochrony przyrody i odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W warunkach niniejszej sprawy nie doszło też do naruszenia wskazanych

w skardze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.