Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 633/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 ust 4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Gabriela Nowak, Protokolant specjalista Ewelina Dębna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg C. P., J. S., A. O., M. D., M. D., B. S. i J. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z [...] sierpnia 2015 roku, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako kpa) Minister Infrastruktury i Rozwoju "stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1968 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].04.1968 r. nr [...] w części dotyczącej gruntu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...] ,[...] [...] ,[...] ,[...] [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] i [...] określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż tych lokali mieszkalnych wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości hipotecznej stwierdził ich nieważność". Natomiast zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] lutego 2018 roku Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy ww decyzję z [...] sierpnia 2015 roku (art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa).

Organ ustalił, że zabudowana nieruchomość w. położona przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2, która stanowiła współwłasność S. i J. vel J. z B. małżonków S., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Obecnie znajduje się ona w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] (część), [...] (budynek przy ul. [...] ), [...] (część, budynek przy ul. ul. [...] ), [...] (część) będące własnością W. . Z dniem wejścia w życie w/w dekretu, tj. z dniem 21.11.1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W. , a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. m 14. poz. 130). Wówczas stanowiła plac niezabudowany, ale w 1951 r. znajdował się na niej wybudowany w 1947 r. budynek frontowy, murowany, 4-kondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny o powierzchni zabudowy [...] m2 i kubaturze [...] m3.

Wg organu wnioskiem z dnia 07.07.1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości przy ul. [...] zwrócili się do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie im prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].06.1951 r. nr [...] (orzeczenie z 1951r.) Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej za wyjątkiem gruntu zajętego pod budynkiem frontowym i jednocześnie stwierdziło, że pozostałe budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa z wyłączeniem budynku frontowego. Orzeczenie doręczono małżonkom S.. Następnie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].07.1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. nie przyznało prawa własności czasowej co do gruntu ww nieruchomości przy ul. [...] i stwierdziło, że budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że dotychczasowi właściciele nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Powyższe orzeczenie zostało skierowane do Wydziału Finansowego Terenowego Urzędu Likwidacyjnego (k. 32 akt własnościowych), na jego podstawie wystąpiono o wpis prawa własności w kw. W wyniku "odwołań" małżonków S. decyzją z dnia [...].11.1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. zmieniło swoje orzeczenie z dnia [...].07.1955 r. nr [...] i zwróciło tytuł własności oraz posiadanie budynku frontowego znajdującego się na w/w gruncie. W uzasadnieniu wskazano, że upaństwowienie budynku nie odpowiada stanowi faktycznemu, ponieważ właściciele złożyli w obowiązującym terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a przeznaczenie gruntu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego da się pogodzić z posiadaniem tej nieruchomości przez właścicieli. Decyzja ta została doręczona S. i J. małżonkom S. a nieruchomość została im przekazana protokołem w dniu [...].04.1959 r.

Na wniosek małżonków S. Prezydium Rady Narodowej w W. [...].02.1963 r. wydało zaświadczenie, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez dotychczasowych właścicieli w terminie i nie został dotychczas rozpoznany. Następnie decyzją z dnia [...].04.1968 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] . ozn. hip. [...] o pow. [...] i jednocześnie stwierdziło, że budynki znajdujące się na powyższym gruncie na podstawie art. 8 przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazano art. 7 ust. 5 dekretu. Ponadto w uzasadnieniu ww decyzji uchylono decyzję z [...].06.1951 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, decyzją z dnia [...].06.1968 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...].04.1968 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżone orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 5 dekretu oraz że odmowa nastąpiła m.in. z uwagi na fakt, że dom położony na przedmiotowym gruncie nie jest domem jednorodzinnym, względnie małym domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 28.05.1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Na podstawie w/w orzeczenia z dnia [...].04.1968 r. dokonano wpisu Skarbu Państwa jako właściciela ww nieruchomości; budynek został faktycznie przejęty protokołem z dnia [...].10.1970 r. (k. 81 akt własnościowych).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1968 r. nr [...] (dalej jako decyzja z 1968r.) oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].04.1968 r. wystąpili następcy małżonków S. . W wyniku tego wniosku zapadły opisane na wstępie decyzje ministra z [...] sierpnia 2015r. i z [...] lutego 2018r.

Gdy chodzi o podstawę prawną decyzji z 1968r. organ wskazał, iż stanowił ją art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 09.09.2003 r. sygn. akt OPK 3/03 minister uznał, iż małżonkowie S. złożyli wniosek w terminie, choć przed terminem ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę W. (wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w dniu 07.07.1948 r. a ogłoszenie ukazało się w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr 20 z dnia 16.08.1948 r.).

Następnie minister podał, że w dacie wydania w/w decyzji dekretowych z 1968r. obowiązywał Ogólny plan W. Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...].01.1961 r., wg którego ww teren był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną. Dalej organ podkreślił, że bezspornie ww nieruchomość tuż po wojnie była niezabudowana, natomiast w 1947 r. właściciele wybudowali na niej budynek 4- kondygnacyjny składający się z lokali użytkowych, a w części z mieszkalnych, w konsekwencji organ uznał, że nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym w dacie orzekania przez organ dekretowy planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, wg ministra, stanowisko organu dekretowego o braku możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z dalszym korzystaniem z niej przez byłych właścicieli nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zgromadzonej przez organ nadzoru. Za wadliwą organ uznał też podstawę odmowy wskazaną w uzasadnieniu decyzji z [...].06.1968 r., tj. przepisy ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych (t. jedn.: Dz. U. 1962 r. Nr 47 poz. 228 ze zm.) Wskazał na wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna. Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 1995 r. III ARN 83/94. publ. OSNAPiUS "1995/12 poz. 142.

Ostatecznie minister stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].06.1968 r. i decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa; a ponadto obarczone są wadą określoną w art. 157 § 1 pkt 3 kpa gdyż, jak wskazano, kwestia przyznania prawa własności czasowej została już rozstrzygnięta w orzeczeniu z 1951r. (zarzut powagi rzeczy osądzonej). Organ wskazał, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji jest dotknięta wadą nieważności. Tu minister podał, że wniosek dekretowy z dnia [...].07.1948 r. został rozpatrzony orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. [...].06.1951 r. w części gruntu niezajętego pod budynek frontowy. W tym zakresie przyjął, że nie można uznać za prawnie skuteczne uchylenia orzeczenia z dnia [...].06.1951 r. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].04.1968 r. (co miało miejsce) gdyż nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu. Wskazał także że decyzja uchylająca orzeczenie z 1951r. nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia.

Wobec stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), minister stosownie do art. 156 § 2 kpa badał też nieodwracalność skutków prawnych decyzji z 1968r. Wskazał, że występuje ona wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie ona wywołała. Przywołał przy tym uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (publ. ONSA z 1997 r. Nr 2. poz. 49), zgodnie z którą fakt pozostawania nieruchomości objętej działaniem dekretu w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sam przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wyjaśnił, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny. Minister wskazał, że kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego: tj. umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Dalej podał, że dawna nieruchomość [...] ozn. nr hip. [...] wchodzi m.in. w skład dz. ew. nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym o adresie [...] ) stanowiącej własność W. we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz dz. ew. nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym o adresie [...] ) stanowiącej własność W. we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Minister podał, że oba budynki wybudowane zostały po 1945 r. a sytuacja prawna użytkowników wieczystych gruntu nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...] - w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych - jest zróżnicowana. Podał dalej, że lokale położone w budynku przy ul. [...] ozn. nr: [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...], [...] , [...], [...] i [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilno-prawnych zawartych w formie aktów notarialnych. W odniesieniu zatem do tej części nieruchomości, na podstawie art. 158 § 2 kpa minister stwierdził wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z 1968r. z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do podważenia skutków prawnych umów cywilno-prawnych. Ponieważ sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz lokali nr [...] , [...] , [...], [...] , [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] poprzedzały decyzje administracyjne, organ przyjął, że to z tymi decyzjami powiązany jest skutek w postaci rozporządzenia prawem do części nieruchomości. Minister wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaż lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, jak miało to miejsce w odniesieniu do właściciela lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz właścicieli lokali nr [...], [...], ...], [...], [...],[...] i [...] przy ul. [...] , to ta właśnie decyzja, a nie decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Organ podał, że w pozostałej części dz. ew. nr [...] i [...] oraz dz. ew. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem do chwili obecnej nie podlegały one obrotowi cywilnoprawnemu.

Skargi na ww decyzję ministra złożyli właściciele nieruchomości lokalowych usytuowanych w obu budynkach przy ul. [...] i [...] w osobach J. L. , A. D., C. P. i J. S.. Skargi te połączono następnie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wskazano w nich na:

1. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 156 kpa poprzez zaniechanie przez ministra podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności orzeczenia dekretowego okoliczności stanu faktycznego sprawy – przy nieistnieniu części graficznej planu mapy oraz braku publikacji tego planu we właściwym dzienniku promulgacyjnym, czego skutkiem winno być uznanie, iż nie był to plan obowiązujący; brak rozważenia spełnienia przez przeddekretowych właścicieli przesłanki posiadania nieruchomości w dacie złożenia wniosku dekretowego;

2) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ministra;

3) naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 kpka poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za odmową uwzględnienia wniosku inicjującego postępowanie,

4) naruszenie art. 3 oraz art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te mogły stanowić dodatkową podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej, niezależnie od przepisu art. 7 dekretu (przywołano tu wyrok NSA sygn. akt : I OSK 766/10)

5) naruszenie art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia całości materiału dowodowego w sprawie, tj. nieustalenie dalszego rozporządzania nieruchomością w szczególności w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...] w nieruchomości położonej przy ul. [...] , podczas gdy szczegółowa analiza sytuacji prawnej wskazanej nieruchomości bezsprzecznie wskazuje na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, co mogło skutkować wyłącznie wydaniem decyzji stwierdzającej, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa;

8) naruszenie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż ustanowienie odrębnej własności lokalu (nr [...]) i oddanie go wraz z użytkowaniem wieczystym innej osobie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych odmownej decyzji dekretowej, podczas gdy działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie było w niniejszej sprawie wyłączone gdyż skarżący nie posiadali wiedzy na temat roszczeń przeddekretowych właścicieli nieruchomości. Wskazano m.in. na uchwałę SN z dnia 15 lutego 2011 roku, sygn. III CZP 90/10, (LIZX nr 693990), uznającą, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych rozciąga się również na nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący podkreślili, iż roszczenia reprywatyzacyjne nie powinny być uwzględniane "w naturze" w szczególności jeżeli własność nieruchomości lub ustanowione na niej użytkowanie wieczyste było już przedmiotem obrotu, a nabywca nabył je w dobrej wierze. W uzasadnieniach wskazano, iż minister nie ustalił precyzyjnie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie rozważył przesłanki posiadania nieruchomości. Skarżąca J. L. zwróciła też uwagę na nieprawidłowe ustalenie okręgu stron, wskazała na zmiany podmiotowe w zakresie własności lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. oraz śmierć M. K. i następstwo J. K..

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 roku ([...]) a w konsekwencji także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 roku (znak: [...]) i o zasądzenie od ministra kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skargi są zasadne. Pomijając kwestie stricte procesowe, związane z brakiem reprezentacji poszczególnych uczestników postępowania (bo tego typu zarzuty w ocenie Sądu mogą zgłaszać tylko osoby bezpośrednio zainteresowane, a pominięte bez swojej winy w toku postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 147 kpa) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Już samo orzekanie, w trybie nadzoru, a więc w ramach nadzwyczajnej kontroli ostatecznych orzeczeń administracyjnych po ponad pół wieku, w ocenie Sądu w tym składzie, jako że ma miejsce wbrew wszelkim istniejącym w innych dziedzinach prawa zasadom związanym z przedawnieniem roszczeń, zatarciem skazania itp., stanowi ewenement procesowy. W tej sprawie, jak ustalił organ, gdy chodzi o orzeczenia tzw. dekretowe, zapadło pięć decyzji. Pierwsza w 1951r., druga w 1955r., następna w 1958r. i dwie w 1968r. Te dwie ostatnie były przedmiotem kontroli nadzorczej ministra w niniejszym postępowaniu. Organ badał ich legalność, szczątkowo odnosząc się do uprzednio zapadłych orzeczeń, np. do orzeczenia z 1951r.; szczegółowo od początku analizował przy tym przesłanki dekretowe, jak ma to miejsce (na skutek wskazań orzecznictwa) wyjątkowo tylko w tego typu postępowaniach. W żadnym innym postępowaniu nadzorczym, nie dotyczącym dekretu, organy administracji nie prowadzą od początku postępowania tj. nie badają ponownie przesłanek zapadłej kilka pokoleń wstecz decyzji, stanu faktycznego sprawy, i w żadnym innym postępowaniu (co wynika wprost z orzecznictwa) nie powołują w ramach procedury nadzorczej biegłych np. celem zbadania prawidłowości decyzji administracyjnej w konfrontacji z dokumentami mapowymi czy planami zabudowy. W postępowaniu nieważnościowym organ ma za zadanie zbadać czy nie zachodzi oczywiste i rażące naruszenie prawa materialnego a nie dopiero poszukiwać ewentualnych nieprawidłowości, zwłaszcza w ustaleniach faktycznych.

Tym niemniej, skoro orzecznictwo sądowo administracyjne wypracowało regułę, zgodnie z którą w sprawach dekretowych po ponad pół wieku od początku organ nadzoru bada czy były podstawy do negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego, to przesłanki dekretowe winny być badane od początku w ich całokształcie, a nie tylko w kontekście art. 7 ust. 2 dekretu.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość przy ul. [...] w W. nie była po wojnie zabudowana, w roku 1947 została zabudowana przez małżonków S. budynkiem 4-kondygnacyjnym, a zatem, jak wskazał organ, była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym w dacie orzekania przez organy dekretowe planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...].01.1961 r. W konsekwencji organ uznał, że organy dekretowe niezasadnie odmówiły prawa własności czasowej i uznał to za rażące naruszenie prawa.

W ocenie Sądu ta argumentacja jest jednak bez znaczenia dla wyniku sprawy gdyż wniosek dekretowy został rozstrzygnięty już wcześniej orzeczeniem z 1951r., co zresztą organ sam ustalił. W sprawie, jak wskazano, zapadło kilka decyzji dekretowych, m.in. decyzja z 1955r, całkowicie negatywna - przy czym w 1958r. została ona zmieniona jedynie w części dotyczącej budynku frontowego (który zwrócono m. S. ). W tym stanie rzeczy, czyli wobec jednoznacznego ustalenia przez organ, że wniosek dekretowy został już rozpoznany poprzez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego z 1951 i decyzji z 1955r., czyli wobec zaistnienia podwójnej res iudicata bez znaczenia dla wyniku sprawy winna być argumentacja przywoływana w uzasadnieniu spornych decyzji z 1968r. a więc i badaniu organu nie powinna podlegać zasadność stanowiska organów dekretowych odnośnie do możliwości pogodzenia realizacji przeznaczenia terenu spornej nieruchomości zgodnie z planem zabudowy z 1961r., bo ta została zawarta w orzeczeniu z 1951r. i opierała się o inny akt planistyczny. Minister sam wskazał, iż ww. orzeczenia dekretowe obarczone są wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie powyższego winno ewentualnie skutkować wydaniem orzeczenia w trybie art. 158 § 2 kpa (w zw. z art. 156 § 2 kpa) a nie stwierdzeniem nieważności (częściowym) i analizowaniem orzeczenia z 1968r. pod kątem merytorycznym - z kontestowaniem jego nieodwracalnych skutków prawnych w zależności od tego czy sprzedaż lokali w tym budynku poprzedzała decyzja administracyjna czy też nie. Już samo stwierdzenie wadliwości kontrolowanej przez Sąd decyzji choćby tylko w tym zakresie winno skutkować uchyleniem obu decyzji ministra. Sąd stwierdził jednak nieważność ww decyzji, gdyż dostrzeżone w nich błędy w ustaleniach faktycznych w konfrontacji z wiążącym stanem prawnym a także zakres orzekania organu nadzoru, stanowi rażące naruszenie prawa w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz 156 § 1 pkt. 3 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa i w zw. z art. 158 § 2 kpa i w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa.

Trzeba podkreślić, że dekret wszedł w życie 21 listopada 1945r. Z tą datą zgodnie z jego art. 1 wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły z mocy samego prawa na własność gminy W.. Budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na tych gruntach pozostały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5). Mogli oni w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (art. 7 ust.1). Kwestia rozpoznawania wniosku dekretowego w oparciu o kryteria z art. 7 ust. 2 dekretu, jest wtórna w stosunku do określenia w przepisach wcześniejszych kręgu podmiotów "uprawnionych" z dekretu. W nawiązaniu do powyższego należy zwrócić uwagę, że skoro prawo własności nieruchomości [...] przeszło z mocy dekretu na gminę [...] listopada 1945r., to gdy mowa o "dotychczasowych właścicielach" – chodzi o właścicieli przeddekretowych a zatem tych, którzy legitymowali się tytułem własności przed [...] listopada 1945r. zaś gdy chodzi o budynki na gruntach [...] to mowa o budynkach posadowionych na nich przed [...] listopada 1945r. Jeśli zatem uwzględnić to co wynika z akt sprawy, a to na co organ w ogóle nie zwrócił uwagi bądź też to całkowicie pominął, to wnioskodawcy S. nie mogą być uznawani za dotychczasowych właścicieli gdyż jak wynika z aktu notarialnego nieruchomość przy ul. [...] (a nie roszczenia do niej) nabyli [...] listopada 1946r. a więc rok po wejściu w życie dekretu. W dacie aktu notarialnego nieruchomość ta nie stanowiła już własności zbywcy lecz własność gminy. Oczywiste jest przy tym, że organ administracji nie jest legitymowany do badania legalności notarialnych umów cywilnoprawnych, a tym bardziej po 70-latach. W ramach badania przesłanek dekretowych winien jednak sprawdzić czy w sprawie został skutecznie złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Skoro małżonkowie S. nie byli właścicielami tej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, to nie można przyjąć, że złożony przez nich wniosek pochodzi od "dotychczasowych właścicieli" czyli właścicieli przeddekretowych. Dalej, skoro osoby te wybudowały budynek frontowy w 1947r. to nie jest to budynek, o jakim mowa w art. 5 dekretu i nie miał do niego zastosowania wyjątek od zasady superficies solo cedit. W konsekwencji dywagacje ministra na temat możliwości realizowania przez ww osoby funkcji z planu miejscowego z 1961r. były całkowicie bezprzedmiotowe. Uwadze ministra uszło także, że w pierwszej decyzji z 1968r. organ dekretowy jako podstawę prawną negatywnej decyzji przywołał art. 7 ust. 5 dekretu a nie ust. 2.

Wymaga podkreślenia, i zaznaczono to już wyżej, że co do zasady ustawodawca wyłączył możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji, od wydania których upłynęło ponad 10 lat. Wyjątek w tym zakresie stanowi przesłanka rażącego naruszenia prawa. W sprawach dekretowych owo rażące naruszenie prawa postrzegane jest przez organy administracji i przez sądy administracyjne (w zależności od linii) jako błędna czy też niepełna interpretacja aktów planistycznych, nieprecyzyjne czy też lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego, bądź niezasadne zanegowanie możliwości realizacji funkcji czy zadań publicznych przez podmioty prywatne. W tych sprawach orzecznictwo przyjęło zatem dość szeroki margines kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z drugiej strony nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest sytuacja, w której organ kontestuje prawidłowość zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu w sprawie co najmniej dwukrotnie już rozstrzygniętej decyzją administracyjną ze wskazaniem na prawidłowość wniosku - gdy jednocześnie z akt sprawy wynika, iż wniosek nie pochodził od właścicieli dekretowych i w sytuacji gdy budynek na nieruchomości również nie jest budynkiem dekretowym. Wreszcie, i to przeważyło przy decyzji Sądu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, nie do przyjęcia jest sytuacja gdy przedmiotem sprawy dekretowej i wniosku dekretowego niepochodzącego od dawnych właścicieli jest nieruchomość przy [...] zabudowana budynkiem czterokondygnacyjnym; a minister w decyzji nadzorczej odnośnie do orzeczenia dekretowego orzeka także o nieważności spornej decyzji z 1968r. odnosząc się do sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] zabudowanej wiele lat później siedmiokondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym. Z aktu notarialnego z 1946r. wynika, iż przed sprzedażą właścicielka M. P. dysponowała prawem własności do objętej nr hipotecznym [...] nieruchomości przy [...] i przy [...] o łącznej powierzchni [...] mkw i sprzedała małżonkom S. połowę ww nieruchomości tj. nieruchomość przy [...] o pow. [...] mkw z prawem publicznego przejścia pomiędzy [...] o szerokości [...] m (po [...] m z każdej nieruchomości). Wg organu nieruchomości tej odpowiadają obecnie działki: nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] (część), [...] (budynek przy ul. [...] ), [...] (część, budynek przy ul. ul. [...] ), [...] (część), jednak w aktach administracyjnych (poza "mapą" załączoną do kilku wypisów z ewidencji gruntów i budynków zawartą na nieponumerowanych kartach w teczce nr 2), Sąd nie odnalazł dokumentu ustalenia te potwierdzającego. Mapa ta zresztą również nie przystaje do danych z aktu notarialnego z 1946r. Kontrola zaskarżonej decyzji w tym aspekcie sprawy, poza wizualizacją powojennej mapy archiwalnej z pustym placem przy ul. [...] i [...] w porównaniu z innymi nieruchomościami z nimi sąsiadującymi (gdy chodzi o szerokość frontów) – a także znajdujący się na tyłach tej nieruchomości ciąg komunikacyjny, wskazuje, że ustalenia organu nie do końca oddają rzeczywisty stan sprawy (dopuszczalna zabudowa na ww nieruchomości winna być zbieżna z linią granicy działek [...] i [...]). Działki nr [...] , [...] , [...] , [...] to [...]-metrowe działki pod garażami na tyłach frontowego budynku przy [...] (usytuowane, na dużej w stosunku do dz. [...], działce o nieustalonym numerze), działka [...] to działka pod budynkiem przy ul. [...] ), a działka [...] to działka pod budynkiem przy ul. [...] , która w granice dawnej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzi prawdopodobnie na szerokości [...] m, natomiast działka nr [...] to nic innego jak droga publiczna w postaci ulicy [...].

Brak jednoznacznego ustalenia, jakiej nieruchomości w obecnych granicach dotyczył wniosek dekretowy, wobec ustaleń odnośnie do braku jego skuteczności , pozostaje poza wpływem na wynik sprawy; konieczne było jednak jego zaakcentowanie w celu zwrócenia uwagi na zakres i skalę uchybień organu przy tej randze sprawy. W zaskarżonej decyzji minister uznał bowiem, iż decyzja z 1968r. w części dotyczącej gruntu dz. ew. nr [...] przy [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...], [...] , [...] , [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...], [...], ...] , [...] , [...] , [...], [...], ...], [...], ...], [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa – nie określając nawet na jakim areale gruntu działki [...] miałoby to mieć miejsce. (...) Tymczasem minister musi mieć świadomość, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowej czy też stwierdzenie iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa - w zależności od sformułowania i uzasadnienia przesłanek jej nieważności – rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą państwa bądź gminy w stosunku do beneficjentów (adresatów) tej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę minister winien uwzględnić ww uwagi odnośnie do ustaleń poczynionych przez Sąd dokonanych w ramach udostępnionych akt administracyjnych i uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Jakkolwiek podjęcie działań nadzorczych z urzędu należy wyłącznie od woli organu, w stanie faktycznym sprawy Sąd wskazuje na zasadność rozważenia objęcia kontrolą nadzwyczajną wszystkich orzeczeń dekretowych, jakie zapadły w tej sprawie. Ustalenie, iż wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] nie został złożony przez "dawnych właścicieli" winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu wszystkich pięciu przywołanych w stanie faktycznym sprawy decyzji i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa. W świetle orzecznictwa wada decyzji dekretowej polegająca na rozpoznaniu wniosku nie pochodzącego od podmiotu uprawnionego, stanowiąca przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest dalej idąca niż wada z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa, na którą to wadę organ zwrócił uwagę ale okoliczności tej nie uwzględnił przechodząc do merytorycznej oceny decyzji z 1968r. – zresztą oceny wadliwej jako nie odnoszącej się do przywołanej w tej decyzji podstawy prawnej i nie uwzgledniającej, że w tej sprawie nie został złożony skutecznie wniosek dekretowy. Stanowisko Sądu co do ewentualnego zastosowania do decyzji wydanych w ramach art. 156 § 1 pkt. 3 kpa normy z art. 158 § 2 kpa pozostaje aktualne, pod warunkiem jednak, że w sprawie nie występuje wada dalej idąca. W postępowaniu nadzorczym organ bada zaistnienie każdej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W tym kontekście analizą ministra, w pierwszej kolejności, winien być objęty akt notarialny, od którego wnioskodawcy S. (inicjujący zapadłe w sprawie dekretowej decyzje), wywodzą swoje prawa.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa orzekł jak w sentencji. Z obrotu w trybie art. 135 ppsa wyeliminowano także decyzję I instancji.