Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 32 ust 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 09 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1087/08 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w Krakowie o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 11 marca 2009 r. wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1087/08, którym uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny dwurodzinny, wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz wjazdem i dojazdem do działki nr [...] obręb 8 i [...] obręb 9 Kraków-Krowodrza przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność w/w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji wydana została dla "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, czyli dla innego podmiotu niż podmiot legitymujący się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 30 kwietnia 1999 r. została bowiem wydana dla M. i K. D. decyzja o warunkach zabudowy, dotycząca inwestycji: dom mieszkalny dwurodzinny z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...]. Decyzja ta w dniu [...] czerwca 2000 r. uzyskała prolongatę ważności do 31 grudnia 2003 r. Następnie na wniosek M. i K. D. zmieniono ją w zakresie terminu kolejny raz przedłużając jej ważność do 31 grudnia 2004 r.

Wojewoda stwierdził, że niezgodność podmiotów decyzji pozwolenia na budową z [...] maja 2005r. i decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 1999r. powoduje, że inwestor (który uzyskał pozwolenie na budowę) nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "...wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu...". Z tego względu organ stwierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie ul. [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Ponadto organ l instancji dodał, że pozwolenie na budowę wjazdu wykraczało poza zakres powoływanej decyzji o warunkach zabudowy, dotyczyło bowiem działki nr [...], która nie została objęta ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem udzielenie pozwolenia na wykonanie wjazdu po terenie działki nr [...] nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy na ten cel.

Organ stwierdził także, że pozwolenie na budowę udzielone zostało dla inwestora "[...]" Sp. z o.o., jednak w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] oraz nr [...] na cele budowlane. Złożone zaś do akt wraz z wnioskiem z 8 grudnia 2004r. oświadczenie dotyczące działki nr [...] podpisane zostało przez pełnomocnika inwestora, nie zostało natomiast dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] na cele budowlane tj. budowę wjazdu oraz budowę infrastruktury przebiegającej w tej działce, tj. gazu, wodociągu i kanalizacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "[...]" S. A. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że decyzja z dnia 13 maja 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia, że inwestor [...] Sp. z o. o. była właścicielem działki nr [...] oraz legitymowała się zgodą właściciela działki nr [...] na wejście w teren, jak również z naruszeniem słusznych interesów zarówno strony jak i społecznego,

3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak oznaczenia w decyzji stron, brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zarówno faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niejasne wskazanie jakie naruszenie prawa w związku z wydaniem decyzji z dnia 13 maja 2005r. Wojewoda Małopolski uznał za rażące, a tym samym przesądzające o nieważności tej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia [...] kwietnia 2008r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko GINB stwierdził, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadąjącego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ odwoławczy przywołał treść art. 63 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że możliwe jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot. W aktach sprawy znajduje się natomiast jedynie oświadczenie M. D., w którym w imieniu swoim oraz męża wyraziła zgodę na "przepisanie decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki pod firmą "[...]." Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie. Powyższe oświadczenie nie rodzi jednak skutku prawnego w postaci zmiany adresata decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, iż jak wynika z akt sprawy inwestor dysponował prawem do działki nr [...] obręb 8 na mocy aktu notarialnego rep. A l Nr [...] przenoszącego własność w/w działki na rzecz Spółki pod firmą "[...]", a także zgodą na wejście na działkę nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa pismem z dnia 23 marca 2005 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" Spółka Akcyjna w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, m.in.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] maja 2005r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

3) przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności całkowity brak odniesienia się w niej do zarzutów wskazanych w odwołaniu strony skarżącej z dnia 17 lipca 2007 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca podniosła, że okoliczności, iż nowy inwestor - nabywca nieruchomości - nie wystąpił o wydanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a składając wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budową posłużył się decyzją wydaną na rzecz swoich poprzedników prawnych i takie pozwolenie uzyskał, nie może z pewnością zostać uznane za rażące naruszenie prawa, powodujące konieczność całkowitej eliminacji decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu i skutkujące unicestwieniem wszystkich zarówno prawnych jak i faktycznych skutków wywołanych przez tę decyzję.

Skarżąca zaznaczyła, że z treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji nie wynikało w sposób jednoznaczny (literalny), aby przesłanką wydania tej decyzji była tożsamość podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę z podmiotem, na którego rzecz została wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto wskazano, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające uznanie, że wydana ona została z naruszeniem prawa, ale że to naruszenie miało charakter rażący. Zdaniem skarżącej, skoro w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowego terenu, orzeczono o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to pomimo zmiany osoby właściciela (który na mocy postanowień umowy oraz oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji na następcę prawnego, wstąpił w ogół praw i obowiązków związanych z nabywaną nieruchomością) podstawa do zrealizowania przedmiotowej inwestycji w planowanym kształcie istniała nadal. Brak zmiany inwestora spowodowałaby realizację na tym samym terenie tej samej inwestycji, a więc zmiana jedynie podmiotu wykonującego inwestycję nie miała żadnego znaczenia dla skutków zagospodarowania i ładu przestrzennego przedmiotowej nieruchomości.

Skarżąca dodatkowo wskazała, że organy nie wzięły zupełnie pod uwagę podnoszonych w odwołaniu okoliczności, iż decyzja, której organy te stwierdziły nieważność, była kilkakrotnie zmieniana oraz w związku ze zmianą właściciela przeniesiona na inny podmiot, a mianowicie na Spółkę pod firmą [...] Developer Sp. z o.o., która następnie zmieniła firmę na [...] Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzające nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przede wszystkim Sąd zaznaczył, że według przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak z przepisu tego wprost nie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma być wydana na imię inwestora.

Sąd zgodził się z organem odwoławczym co do tego, że z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego nawiązuje obecna treść art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że obecnie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe za zgodą podmiotu przejmującego uprawnienia.

Zdaniem Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pełni w obrocie prawnym inną funkcję niż pozwolenie na budowę, które może być wydane tylko temu podmiotowi, który legitymuje się prawem do gruntu. Istotą decyzji wydawanej w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tworzącymi generalny porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wskazująca jako adresata konkretnego wnioskodawcę, dotyczy (jak i wcześniej dotyczyła) nie tyle uprawnień tego wnioskodawcy, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego, które przedstawione było we wniosku, przesądzając jedynie o rodzaju, przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany.

Sąd Wojewódzki podniósł również, że gdy dochodzi do ustalenia zakresu wykorzystania prawa własności przez wydanie pozwolenia na budowę, to zniesienie tak nabytego prawa przez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powinno znajdować jednoznaczne podstawy i być szczegółowo uzasadniane.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji, wykorzystanie zaś podstawy prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jaką jest rażące naruszenie prawa, wymaga wykazania jednoznacznego naruszenia przepisu prawa, a nadto wykazania kwalifikowanej postaci takiego naruszenia, tj. rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu dokonując oceny naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego organ nie rozważył, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej czy naruszenie to mogło mieć postać rażącą, w sytuacji, gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną w dacie złożenia wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymaga wymieniony przepis. O jego rażącym naruszeniu, w warunkach, gdy decyzja ta wydana została na imię innej osoby, można by mówić jedynie wówczas, gdyby w treści tego przepisu umieszczone było zastrzeżenie, że chodzi o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest ten sam podmiot, który występuje o pozwolenie na budowę. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie jednak nie ma, inwestor zaś przedstawił wymaganą przez przepis decyzję. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, iż załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej innej osobie niż wnioskujący o pozwolenie, narusza prawo, to należałoby, w celu wykazania rażącego naruszenia prawa wywieść, jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a jej adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi spółki "[...]" Sp. Akcyjna w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dołączona do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę może być wydana na rzecz innego podmiotu niż inwestor.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podniósł, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi podstawę dla uprawnionego na jej podstawie wnioskodawcy do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma zindywidualizowany charakter i jest skierowana do konkretnego podmiotu, który złożył wniosek o jej wydanie. Jednakże ustawodawca w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość przeniesienia decyzji w tym przedmiocie na rzecz innego podmiotu, przez co przesądził o jej zindywidualizowanym charakterze. Z tych względów niezasadnym wydaje się stanowisko Sądu, że nie ma znaczenia fakt, czy podmiot ubiegający się o uzyskanie pozwolenia na budowę jest tożsamy z podmiotem, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Takie stanowisko prowadzi do sytuacji, w której przepis art. 63 ust. 5 staje się przepisem martwym, co jest niezgodne z założeniem racjonalnego działania ustawodawcy.

W konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który dołączył do wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu adresowaną do innego podmiotu, powinno być traktowane jako rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka "[...]" S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak w niej usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "ppsa") skargę można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zawarty został tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane".

Według wymienionego przepisu, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzekające w sprawie organy obu instancji przyjęły, że pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle wymaganej decyzji, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki, wbrew temu co sformułowano w skardze kasacyjnej, nie stwierdził, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dołączona do wniosku inwestora o pozwoleniu na budowę może być wydana na rzecz innego podmiotu niż inwestor.

Postawiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut i argumentacja przytoczona na jego uzasadnienie nie odnosi się do istoty wywodów przedstawionych przez Sąd I instancji.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku słusznie Sąd zauważył, że to według poglądów wyrażonych w orzecznictwie, a nie wprost z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek legitymowania się przez podmiot występujący z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na jego rzecz.

Powyższa konstatacja Sądu jest istotna, jeśli się zważy, że sprawa nie dotyczy zwyczajnego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz koncentruje się na badaniu ważności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zaznaczyć trzeba, że przewidziana w tym przepisie przesłanka nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, traktowana jest w orzecznictwie sądowym jako oczywiste naruszenie prawa, występujące wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich wyraźną niezgodność.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który stosowany jest w bezpośrednim rozumieniu.

Nie chodzi więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób bezsporny.

Należy też podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażącym naruszeniem prawa jest zatem takie naruszenie, które wywołuje skutki społeczne-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r. sygn. III SA 565/95, wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1381/97, wyrok NSA z [...] czerwca 1987 r. II SA 2145/86, wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. OSK 1134/04).

W kontekście powyższych uwag, jako uprawnioną należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego, iż sam brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazać bowiem należy, że regulacja zawarta w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest jednolicie interpretowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażono pogląd, że w świetle omawianego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, iż podmiot występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołącza do niego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 października 2004 r., sygn. IVSA 770/03, z dnia 14 kwietnia 2005 sygn. VII SA/Wa 813/04).

Natomiast w innych wyrokach WSA przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na wniosek podmiotu przedstawiającego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem, dotknięta jest wadą nieważności.

Na szczególną jednak uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1108/06, w którego uzasadnieniu trafnie wskazano, iż "decyzja o pozwoleniu na budowę jest w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję, którą w rozumieniu tego przepisu jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obie te decyzje, zgodnie z przedstawioną w skardze kasacyjnej koncepcją, można by określić jako decyzje o charakterze przedmiotowym, ale nie oznacza to, że nie ważne kto był wnioskodawcą o wydanie tych decyzji i do kogo zostały zaadresowane. Poza tym, tak rozumianemu przedmiotowemu charakterowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeczy brzmienie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mówiąc już o tym, że takie rozumienie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego prowadziłoby do tego, że w postępowaniu administracyjnym każdy może się posługiwać dowolną decyzją, która została wydana na wniosek i skierowana do innego podmiotu."

Dalej NSA stwierdził, że bezspornym jest, iż inwestor składający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną na jego wniosek i do niego skierowaną. W przeciwnym wypadku zbędne byłyby przepisy art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 40 Prawa budowlanego, które przewidują możliwość przeniesienia odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot.

Przedstawiona powyżej rozbieżność przyjmowanej przez Sądy Administracyjne wykładni przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego dowodzi słuszności stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zanegował dokonane stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bez bardziej wnikliwego zanalizowania wszystkich ważnych aspektów stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy.

Trafnie Sąd w zaskarżonym wyroku, odwołując się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było dokonanie oceny dopuszczalności określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (obecnie z generalnym porządkiem planistycznym).

Omawiana decyzja, chociaż zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego.

Warto w tym miejscu dodać, że również w piśmiennictwie wskazuje się na to, że treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwypukla powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z konkretnym obszarem i inwestycją, a nie podmiotem wnioskującym o ustalenie warunków zamierzenia inwestycyjnego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego 4 wydanie C. H. Becka, Warszawa 2008 str. 520).

Z tych względów zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że w celu wykazania rażącego naruszenia prawa organy administracji powinny wywieść, jakie to skutki zakwestionowanej decyzji były niemożliwe do zaakceptowania w świetle wymagań praworządności, w szczególności gdy w rozpatrywanej sprawie inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedstawił ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a adresaci tej decyzji wyrazili zgodę na przeniesienie jej na rzecz inwestora, będącego nabywcą nieruchomości.

Niewątpliwie rację ma autor skargi kasacyjnej, że w takim stanie rzeczy wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone przeniesieniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu we właściwym do tego trybie, przewidzianym w art. 63 ust. 5 cyt. wyżej ustawy.

Jednak niespełnienie tego warunku, prowadzące w rezultacie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa nie oznaczało, że wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak już wyżej powiedziano, przy ocenie rażącego naruszenia prawa w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego takich decyzji, które obarczone są wadą o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Ocena w tym zakresie musi odbywać się zawsze w konkretnym stanie faktycznym, co w niniejszej sprawie nie zostało przez organy administracji dopełnione.

Zasadnie więc Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W związku z treścią przepisu art. 183 § 1 i 2 ppsa Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjętą w niej podstawę, określającą zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszeniu prawa, jak i jego zakresu.

W konsekwencji, co należy na marginesie zaznaczyć, oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęta została tylko ta przesłanka nieważności decyzji, która wiązała się z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazana została w zaskarżonej decyzji, a następnie wyroku Sądu Wojewódzkiego. Innym natomiast zagadnieniem, nie rozstrzygniętym ostatecznie przez organy administracji w dotychczasowym postępowaniu, jest ważność decyzji o pozwoleniu na budowę w tej części, w której dotyczy budowy wjazdu przez działkę oznaczoną nr [...], na co ubocznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Z uwagi na treść przepisu § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...), który nie przewiduje przyznania kosztów zastępstwa procesowego za samo sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosek w tym przedmiocie złożony przez spółkę "[...]" S.A. w Krakowie podlegał oddaleniu.