Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 19/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 122 ust. 1  pkt 1 i 3, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia, poboru i odprowadzania wód dla potrzeb stawów rybnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak:[...] ) Starosta O. działając na podstawie art. 37 ust. 1, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1 ust. 2 i ust. 5, art. 128, art. 131, art. 132, art. 135 pkt 2 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) i art. 104 oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego: I. udzielił A. i A.T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych.

1. Dla potrzeb stawów rybnych o łącznej powierzchni lustra wody 9,33 ha, zlokalizowanych na działkach nr[...] , [...], [...] i [...] obręb C.; gm. O. w zakresie:

1.1. Piętrzenia wody w cieku C.W. w km 4+750 za pomocą budowli piętrzącej - upust młyński do rzędnej maksymalnej 156,16 m n.p.m. przez cały rok.

1.2. Poboru wody z cieku C.W. w km 4+750 za pomocą istniejącego ujęcia bocznego przy upuście m. o średnicy 0 600 do stawu nr [...] i następnie przez ten staw do stawów nr [...], [...] i [...] lub rurociągiem 0 250 z ujęcia bocznego bezpośrednio do stawów nr [...], [...] i [...] do napełniania i podtrzymywania zalewu w stawach w ilości i okresach:

- 50,0 l/s (maksymalnie 180 m3/h, średnio 4320 m3/dobę, maksymalnie 84,5 tys. m3/rok) - w miesiącach marzec i kwiecień każdego roku do napełniania stawów,

- 10,0 l/s (maksymalnie 36 m3/h, średnio 864 m3/dobę, maksymalnie 84,5 tys. m3/rok) - na podtrzymanie zalewu stawów [...], [...], [...] i [...] przez cały rok.

1.3. Piętrzenia wody w rowie [...]w km 0+030 za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1,0 m do rzędnej maksymalnej 153,05 m n.p.m. przez cały rok.

1.4. Poboru wody z rowu [...] w km 0+032 do stawu nr [...] i w km 0+350 do stawu nr [...] łącznie do podtrzymywania zalewu w stawach w ilościach i okresach:

- 15,0 l/s (maksymalnie 54 m3/h i średnio 1296 m3/dobę) - na podtrzymanie zalewu stawów w okresie całego roku.

1.5. Poboru wody z rowu [...] w km 0+032 do stawu nr [...] w ilościach i okresach:

- 50,0 l/s (maksymalnie 180 m3/h i średnio 4320 m3/dobę) - w miesiącach od lutego do kwietnia każdego roku do napełniania stawu.

1.6. Piętrzenia wody w cieku C. W. w km 4+050 za pomocą zastawki piętrzącej typu [...] do rzędnej maksymalnej 152,770 m n.p.m. w okresie całego roku.

1.7. Poboru wody z cieku C. W. w km 4+175 za pomocą mnicha typu [...] do stawu "D." do napełniania i podtrzymywania zalewu w stawie w ilościach i okresach:

- 20,0 l/s (maksymalnie 72 m3/h i średnio 1728 m3/dobę) - przez 2 dni w miesiącu marcu każdego roku do napełniania stawu, -1,0 l/s (maksymalnie 3,6 m3/h i średnio 84,4 m3/dobę) - na podtrzymanie zalewu stawu w okresie całego roku.

1.8. Odprowadzania wody ze stawów[...], [...] i [...] do cieku C. W. za pomocą mnichów piętrząco-spustowych odpowiednio w km 4+370, 3+990 i 3+340 w czasie jesiennych odłowów w miesiącu październiku każdego roku w łącznej ilości nie przekraczającej 200,0 l/s (maksymalnie 720 m3/h i średnio 17280 m3/dobę).

1.9. Odprowadzania wody ze stawu nr [...] (magazyn) do cieku C.W. za pomocą mnicha piętrząco-spustowego w km 4+710 w ilości nie przekraczającej 50 l/s (maksymalnie 180 m3/h i średnio 4320 m3/dobę) w okresie całego roku.

1.10. Odprowadzania wody ze stawu "D." do cieku[...]. W. za pomocą mnicha piętrząco-spustowego w km 4+050 za pośrednictwem rowu R-31 w ilości nie przekraczającej 30 l/s (maksymalnie 108 m3/h i średnio 2592 m3/dobę) w czasie jesiennych odłowów w miesiącu październiku każdego roku.

1.11. Odprowadzanie wody ze stawu nr [...] w ilości 50 l/s (maksymalnie 180 m3/h i średnio 4320 m3/dobę) w miesiącu wrześniu każdego roku do rowu A w km 0+775 za pomocą mnicha piętrząco-spustowego.

1.12. Odprowadzanie wody ze stawu nr [...] w ilości 100 l/s (maksymalnie 360 m3/h i średnio 8640 m3/dobę) w miesiącu marcu każdego roku do cieku C. W.w km 3+990 za pomocą mnicha piętrząco-spustowego.

2. Dla potrzeb płuczek żelbetowych dla ryb, zlokalizowanych w cieku C. W. i rowie A w miejscowości C.; gm. O. w zakresie:

2.1. Piętrzenia wody w płuczce nr [...], zlokalizowanej na cieku C. W. w km 4+750 do rzędnej 155,00 m n.p.m. okresowo w zależności od potrzeb w ciągu całego roku.

2.2. Poboru wody do płuczki nr [...], zlokalizowanej w cieku C. W. w km 4+740 w ilości 50 l/s (maksymalnie 180 m3/h, średnio 4320 m3/dobę, maksymalnie 263520 m3/rok) w miesiącach listopad i grudzień każdego roku.

2.3. Piętrzenia wody w płuczce nr[...] , zlokalizowanej na rowie A w km 0+010 do rzędnej 153,00 m n.p.m. okresowo w zależności od potrzeb w ciągu całego roku.

3. Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód udzielone zostaje na czas oznaczony do dnia 31 maja 2033 roku pod następującymi warunkami:

3.1. Utrzymania grobli i czaszy stawowych, rowów opaskowych oraz budowli stawowych we właściwym stanie sprawności technicznej.

3.2. Utrzymania i konserwacji cieku C. W. od km 4+350 do km 4+750.

3.3. Utrzymania i konserwacji rowu [...]na odcinku od km 0+000 do km 0+200.

3.4. Proporcjonalnego partycypowania w równej części z Państwem M. i S.M. i Z. A. w utrzymaniu i konserwacji zastawki typu Z-4-4 zlokalizowanej w km 4+050 cieku C. W.

3.5. W przypadku realizacji piętrzenia na zastawce typu Z-4-4 zlokalizowanej w km 4+050 cieku . W. wyłącznie przez Pana A.T. przejęcie obowiązków przeprowadzania przez zastawkę wielkich wód, pozostawienie przepływu nienaruszalnego 8 l/s, utrzymywanie piętrzenia na określonej rzędnej maksymalnej oraz ograniczenia piętrzenia w czasie konserwacji koryta przez administratora cieku.

3.6. Przestrzegania, aby odprowadzane z magazynu, stawów i płuczek wody nie powodowały szkód na gruntach położonych poniżej.

3.7. Zapewnienie opieki ichtioiogiczno-weterynaryjnej nad rybostanem.

3.8. Zaspokojenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym.

II. W osnowie decyzji Starosta O. ponadto: udzielił A. i A. T., pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla potrzeb zasilania stawów rybnych nr[...], [...]i [...] w postaci rurociągu o średnicy 0 250, długości 60 m, rzędnej dna 154,80 m n.p.m. biegnącego wzdłuż zachodniego odcinka grobli stawu nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb C.; gm. O. pod następującymi warunkami:

1. Wykonania urządzenia zgodnie z "Operatem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód C. W. i Rowu [...] dla potrzeb stawów rybnych i płuczek A. T."

2. Prowadzenia robót zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi i normami, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia.

3. Powiadomienia z 14-to dniowym wyprzedzeniem zainteresowanych stron o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót.

III. Zatwierdził instrukcję gospodarowania wodą opracowaną przez prof. W. Cz.

IV. Umorzył postępowanie w części dotyczącej wygaszenia decyzji Starosty Powiatu O. nr [...] z dnia [...] r., udzielającej Panu A. T. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych dla potrzeb stawu rybnego o powierzchni lustra wody 0,23 ha, A zlokalizowanego na działce nr [...] obręb C., gm. O.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. i A. T. wniesiony do Starosty O. w dniu 4 czerwca 2013 r. Organ orzekający wyjaśnił również w uzasadnieniu, że w dniu 25 czerwca 2013 r. otrzymał wniosek skierowany przez P. S. o uznanie go za stronę wszczętego postępowania ze względu na wzajemną zależność rozdziału korzystania z wód cieku "C.W.", z tym, że pismem z dnia 3 lipca 2013 r. poinformował wnioskodawcę o nieuznaniu go za stronę wobec niespełnienia żadnego warunku wynikającego z art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Starosta O. wskazał też, że zgodnie z art. 127 ust. 7 – Prawo wodne interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można jedynie wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Ponadto wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że gospodarstwo rybackie P. S. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a zatem nie ma podstaw do przyznania mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.

W pozostałej części uzasadnienia Starosta O. wyjaśnił motywy udzielenia wnioskowanego przez A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł P. S., który zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 132 ustawy – Prawo wodne w zakresie wymogów operatu wodnoprawnego, wymogów rozporządzenia w sprawie instrukcji gospodarowania wodą, a ponadto błędy w ustaleniach stanu faktycznego i niepodporządkowanie wskazaniom ostatecznej decyzji organu odwoławczego o potrzebie łącznego rozpatrzeniu wniosków o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Odwołujący się zarzucił też, że pozbawiono go udziału w postępowaniu, co oznacza, że naruszono przepisy prawa formalnego, w tym przepis art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 127 ust. 7 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo wodne. Powołując się na zamieszczone w odwołaniu zarzuty P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z obowiązkiem powtórzenia całego postępowania z jego udziałem.

Organ odwoławczy w toku podjętych czynności procesowych uzyskał wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków działek P. S. położonych powyżej piętrzenia wód C. W. w km 4+750 o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], a ponadto działki oznaczonych numerem[...], obręb C., stanowiącej własność odwołującego się. Ponadto w dniu [...] r. P. S. wniósł ponownie o uznanie go za stronę postępowania, wskazując, że zgodnie z opinią techniczną dotyczącą wpływu piętrzenia na przepuście usytuowanym na rowie [...] w km 0+030 m zasięg oddziaływania piętrzenia na tym rowie sięga w głąb jego gruntów.

W piśmie zawarty został również ewentualny wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...]r. (znak:[...]) oraz wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Dodatkowo P. S. zwrócił się w treści tego pisma o przeprowadzenie oględzin terenowych na obiektach stawowych w C. oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która może przyspieszyć i uprościć postępowanie.

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w wymaganym w sprawie zakresie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r. (znak:[...]) stosując przepisy art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 127 ust. 7 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo wodne, wcześniej powoływanej umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając podjęte w sprawie orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków.

Zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że ustawa - Prawo wodne nie przewiduje udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego innych podmiotów niż te, które zostały bezpośrednio wymienione w przepisie art. 127 ust. 7 tej ustawy, przy czym podstawą do ustalenia stron postępowania, w tym wszystkich podmiotów uprawnionych do nieruchomości czy urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, które być objęte pozwoleniem wodnoprawnym jest operat wodnoprawny, stanowiący – zgodnie z art. 131 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo wodne integralną część wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z zamieszczonego w operacie opisu sporządzonego w trybie art. 132 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy wynika, że piętrzenie w korycie C.W. w km 4+750 (ujęcie M.) do rzędnej 156,16 m n.p.m., tj. do progu betonowego pod drogą C – W. nie będzie wpływało negatywnie na grunty sąsiednie. W operacie wodnoprawnym w punkcie 11a podpunkt V opisano piętrzenie w km 4+750 C. W. Zgodnie z tym opisem piętrzenie to odbywa się za pomocą szandorów wkładanych w prowadnice budowli do rzędnej 156,16 m n.p.m. (rzędna dna 155,56), co powoduje spiętrzenie wody o 0,6 metra do wysokości progu pod drogą asfaltową. W związku z powyższym piętrzenie w km 4+750 C. W. nie oddziaływuje na grunty P.S., ponieważ zasięg tego piętrzenia kończy się na wysoIcoSci progu pod drogą asfaltową, natomiast działki odwołującego znajdują się powyżej tej drogi i progu. W części graficznej przedmiotowego operatu wodnoprawnego zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych został zaznaczony kolorem różowym na mapie sytuacyjno-wysokościowej wraz z planem urządzeń wodnych oraz z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający – odnosząc się do zarzutów podniesionych przez P.S. w odwołaniu – wyjaśnił, że w obowiązujących warunkach prawnych nie może być uznany za osobę uprawnioną do rybactwa, o której mowa w art. 127 ust. 7 pkt 6 powoływanej powyżej ustawy – Prawo wodne oraz, że opinia, na którą powołuje się – twierdząc, że spełnia kryteria strony określone w przepisie art. 127, art. 7 pkt 5 wskazanej powyżej ustawy – została sporządzona dla innej wysokości piętrzenia, która w przedmiotowym postępowaniu została obniżona. Powyższa zmiana spowodowała, że zasięg oddziaływania został zmniejszony i nie ma wpływu na grunty odwołującego. W części opisowej operatu wodnoprawnego, dołączonego do wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia, w punkcie 6 przedstawiony jest stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Z opisu tego stanu wynika, że (cyt.): "Istniejące obiekty stawowe zlokalizowane są na działkach: nr [...], [...], [...], [...]w C., gm. O. będących własnością Pana A. T. Pobór wody z cieku C. W. i rowu A. Odbiornikami wód są te same cieki – C. W. i Rów[...].

a) Piętrzenie wody w rowie [...] w km 0+030 do rzędnej 154,28 powodowało powstawanie cofki, która sięgała w rejon dolnych stawów P. S. Z tego powodu wnioskodawca zdecydował się na obniżenie piętrzenia w rowie do rzędnej 153,05 m n.p.m. oznacza to, że nie będzie oddziaływania cofki na stawy P.S.

b) Stawy dla których wykonano operat wodno-prawny nie oddziaływują negatywnie

na grunty osób trzecich.

c) Piętrzenie w korycie C.W. w km 4+750 (U. M.) do rzędnej 126,16 m n.p.m. tj. do progu betonowego pod drogą C. - Wyszogród oznacza, że piętrzenie to nie będzie miało wpływu na grunty sąsiednie".

W zakończeniu uzasadnienia organ wskazał, że wobec nieuznania P.S. za stronę przedmiotowego postępowania niemożliwe było uwzględnienie zawartych w odwołaniu wniosków o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i dowodu z oględzin terenowych, natomiast ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. wydanej w tej sprawie mogłoby być wynikiem odrębnego postępowania, pozostającego poza zakresem prowadzonego postępowanie odwoławczego.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił – powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wniesienie odwołania przez podmiot, któremu nie można przyznać statusu strony postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej powoduje brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, który oznacza bezprzedmiotowość postępowania, obligującą do jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował P. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi P. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa i powodującej wymierne szkody w gospodarstwie rybnym skarżącego, zarzucając jednocześnie rażące naruszenie przez organ odwoławczy art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. – Prawo wodne oraz naruszenie prawa formalnego, a przede wszystkim art., art. 6, 7, 8, 10, 13, 77 § 1, 78 § 1, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i nierozpatrzenie merytoryczne odwołania z dnia [...] r. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (znak:[...]), które spowodowało akceptację naruszeń przepisów ustawy – Prawo wodne przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skargi P. S. przedstawił argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów, sformułowanych w petitum skargi, podkreślając w niej przede wszystkim niezgodne z prawem pozbawienie go przymiotu strony postępowania oraz naruszające prawo działanie organu odwoławczego. Skarżący wskazał m.in., że organ odwoławczy, koncentrując się tylko na redakcyjnym pojęciu strony, nie zauważa, że P.S. spełnia nie tylko przesłankę bycia stroną w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne, ale także, występującą w art. 127 ust.7 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że stroną postępowania jest właściciel istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. P.S. jest właścicielem sąsiadujących z Państwem T. stawów rybnych od przeszło 30 lat. Udzielone P. T. pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., znak:[...] , przyznające im z niepotrzebnym, 3 - krotnym nadmiarem wodę na potrzeby ich stawów i jednoczesne wyłączenie P.S. z możliwości zaskarżenia tego pozwolenia, sprowadza się do tego, że stawy P.S. mają być puste, bez wody. Usankcjonowanie tego stanu, stanowi decyzja Starosty O., z dnia [...] r,. znak: [...] - odmawiająca P. S. pozwolenia wodnoprawnego dla istniejących od ponad 30 lat stawów rybnych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego uczestnicy postępowania złożyli do akt sprawy pismo z dnia [...] r. oznaczone jako "Odpowiedź A. i A.T. na skargę", w którym wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego, co do braku legitymacji procesowej skarżącego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto złożył do akt sprawy pismo procesowe, przedstawiające stanowisko skarżącego w odniesieniu do odpowiedzi na skargę i do pisma uczestników postępowania z dnia [...] r. Do pisma załączona została kserokopia decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. (znak[...]) oraz pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] r. skierowane do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w związku z wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (znak:[...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. (znak:[...]) orzekająca o umorzeniu postępowania wszczętego odwołaniem wniesionym przez P.S. od decyzji Starosty O. z dnia [...] r. (znak:[...]) udzielającej A. i A. T. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie piętrzenia, poboru i odprowadzania wód dla potrzeb stawów rybnych zlokalizowanych na działkach nr[...], [...], [...], [...], obręb C., gmina O. oraz cofającej pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę O. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo wodne. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze, podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest ustawą, przepisom postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 tej ustawy procesowej postępowanie administracyjny jest dwuinstancyjne, a zasada ta objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikająca z treści art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie, jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjny, który jeżeli jest wniesiony skutecznie – gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

W postępowaniu odwoławczym, obowiązuje przyjęta generalnie dla postępowania administracyjnego zasada, zgodnie z którą w przypadku wszczęcia postępowania organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w myśl art. 28 kpa, którego sytuacja prawna zostaje na skutek tego rozstrzygnięcia ukształtowana w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonana przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak także inny tzn. niemerytoryczny (procesowy) sposób załatwiania sprawy m.in. w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią organ wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Warunki umorzenia postępowania administracyjnego określone zostały w przepisie art. 105 § 1 kpa, który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95, nie publ.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego w sprawie organu administracyjnego w sferę prawną jednostki. W judykaturze administracyjnej wskazano również, że: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa." (wyrok NSA z dnia 10 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepubl.). Jednocześnie w doktrynie uznano, że taka sytuacja zaistnieje wówczas, gdy strona cofnie odwołanie, czy też wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Spełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Stanowisko to jest zbieżne z poglądem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów wskazanej w zakończeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w myśl przepisu art. 127 kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie czyli podmiotowi spełniającemu warunki określone w art. 28 kpa, z uwzględnieniem przepisu art. 29 kpa. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie legitymacja procesowe strona przyznawana była przy zastosowaniu przepisu szczególnego tj. art. 127 ust. 7 ustawy - Prawo wodne, przywołanego przez organy orzekające w sprawie w postępowaniu instancyjnym. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, publ. LEX nr 47898).

Istotne również jest, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie uznano, że w postępowaniu odwoławczym należy przyjąć tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co oznacza, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest przekonanie danego podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być zweryfikowane w sposób procesowy z zastosowaniem przepisów odnoszących się do postępowania odwoławczego.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie przede wszystkim, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym czy zostało wniesione przez podmiot uprawniony – w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej – do skorzystania z tego środka zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności w fazie wstępnej postępowania odwoławczego zostały podjęte przez organ właściwy instancyjnie, a ocena dokonana przez ten organ w omawianym zakresie zasługuje – w uznaniu Sądu – na całkowitą akceptację.

Zgodnie z powoływanym wcześniej przepisem art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, ustalającym szczególne kryteria kwalifikowania jednostki jako stronę postępowania administracyjnego, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego, stroną takiego postępowania jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzone będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowych do wykonania urządzeń wodnych.

Zdaniem Sądu organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie odnosiły swoją ocenę co do możliwości przyznania P. S. statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zainicjowanym wnioskiem A. i A.T., do przesłanek uwzględnionych w punktach: 4, 5 i 6 art. 127 ust. 7 ustawy – Prawo wodne, powyżej przywołanego.

Czynności wyjaśniające podjęte w tym zakresie przede wszystkim przez organ drugiej instancji pozwoliły uznać, że brak jest podstaw faktycznych dla przyznania P. S. legitymacji procesowej strony prowadzonego postępowania przy uwzględnieniu jednej z trzech wskazanych powyżej przesłanek ustawowych.

Sąd w składzie orzekającym uznaje tę ocenę za prawidłową.

Zauważyć też należy – co zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że krąg podmiotów, dysponujących w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przymiotem strony – ze wszystkimi skutkami w sferze formalnoprawnej – ustalony jest na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku, i stanowiącym jego integralną część.

Formę i treść operatu wodnoprawnego ustawodawca określił w przepisie art. 132 ustawy – Prawo wodne, stanowiącym m.in., że operat sporządza się w formie opisowej i graficznej (ust. 1) oraz, że część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli (ust. 2 pkt 2 lit. c). Ponadto z omawianego przepisu art. 132 ust. 3 pkt 1 wynika obowiązek zawarcia w części graficznej operatu wodnoprawnego planu urządzeń wodnych i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu.

Z materiału sprawy na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjnym wynika w sposób jednoznaczny, że P.S. jest właścicielem działek nr [...] i [...], obręb C., gmina O., znajdujących się powyżej piętrzenia wód C. W. w km 4+750. Z części opisowej operatu wodnoprawnego (pkt 6) złożonego wraz z przedmiotowym wnioskiem wynika, że piętrzenie wód w korycie C. W. w km 4+750 (ujęcie M.) do rzędnej 156,16 m np.m., odpowiadającej progowi betonowemu pod drogą C. – W. nie będzie negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie. Zgodnie z wymogiem ustalonym w operacie (pkt 11a ppkt V) opisano również piętrzenie wody w cieku C. W. w km 4+750 do rzędnej 156,16 m n.p.m. (rzędna dna – 155,56 m n.p.m.) podając, że odbywa się ono za pomocą szandorów wkładanych w prowadnice budowli i przez podpiętrzenie wody o 0,6 m do wysokości progu pod drogę asfaltową oraz przekierowaniu wody na ujęcie boczne. Regulacja piętrzenia odbywa się przez odpowiednie manipulowanie zamknięciami w celu skierowaniu wody na stawy (lub w celu ewentualnego przepuszczenia fali powodziowej).

Z opisu wynika, że zasięg piętrzenia w cieku C. W. w km 4+750 kończy się na wysokości progu pod drogą asfaltową, natomiast działki P. S. znajdują się powyżej tej drogi i progu, zatem nie zachodzi oddziaływanie piętrzenia na grunty stanowiące jego własność. Obrazuje ten stan w sposób czytelny zamieszczony w części graficznej operatu wodnoprawnego schemat zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania w wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych przedstawiony na mapie sytuacyjno-wysokościowej wraz z planem urządzeń wodnych oraz z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią.

W ocenie Sądu zasadnie też organ odwoławczy uznał, że P. S. nie jest podmiotem uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystani a z wód i planowych do wykonania urządzeń wodnych, a obszar stawów, których jest właścicielem nie jest obwodem rybackim. W tych okolicznościach wykluczona jest możliwość uznania skarżącego za stronę prowadzonego na wniosek A. i A. T. postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 127 ust. 7 pkt 6 ustawy – Prawo wodne, wcześniej powoływanej.

Podstaw do uwzględnienia wniosku P.S. o uznanie go za stronę prowadzonego postępowania nie mógł stanowić – jak prawidłowo wykazał to organ odwoławczy – przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy – Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skarżącego zasięg oddziaływania piętrzenia wody na przepuście usytuowanym na rowie [...] w km 0+0,30 za pomocą przepustu z piętrzeniem o świetle 1,0 m do rzędnej maksymalnej 153,05 m n.p.m. nie obejmuje gruntów, pozostających w jego władaniu, co sprawia, że nie jest spełniona przesłanka określona w powołanym powyżej przepisie ustawy – Prawo wodne. Należy zwrócić uwagę na wyjaśnienie zamieszczone w pkt 6 części opisowej omawianego operatu wodnoprawnego, z którego wynika, że "piętrzenie wody w rowie [...] w km 0+030 do rzędnej 154,28 m n.p.m. powodowało powstanie cofki sięgającej do rejonu dalszych stawów, będących własnością P. S. Z tego powodu wnioskodawca zdecydował się na obniżenie piętrzenia w rowie [...] w km 0+030 do rzędnej 153,05 m n.p.m., co oznacza, że nie będzie oddziaływania cofki na stawy P. S.". Wprowadzona przez wnioskodawców zmiana rzędnej piętrzenia wody w rowie [...] zmniejszyła zasięg oddziaływania piętrzenia w ten sposób, że cofka nie obejmuje – jak przy poprzedniej rzędnej – stawów P. S. W ten sposób została też wyeliminowana możliwość skutecznego powoływania się przez P. S. na przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy – Prawo wodne, jako uzasadniający żądanie przyznania mu statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wniosek złożony przez A. i A. T.

W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych – przy dodatkowym uwzględnieniu przepisu art. 28 kpa – brak jest podstaw do uznania, że P.S. jest legitymowany do uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przez organy administracji wodnoprawnej w charakterze strony.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.2.04.2014 r.