Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1895/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 174, 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1749/11 w sprawie ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1749/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], obręb [...], gmina [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - nr [...] - granica gminy – [...] - droga wojewódzka nr [...] " (obecnie nr [...] W: [...] - granica gminy – [...] - droga powiatowa nr [...] )". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł były właściciel zajętej nieruchomości M. W. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzając, że zgromadzone w sprawie dokumenty dają podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r., własnością osób fizycznych, była zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Zostały więc spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Oddalając skargę A. W. i M. W. na decyzję powołaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zarzuty skargi – w ocenie Sądu - sprowadzają się do zakwestionowania wystąpienia przesłanek władania nieruchomością i zajęcia jej pod drogę publiczną.

Zastosowany w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka gruntu była zajęta pod drogę publiczną – drogę gminną nr [...] - granica gminy-[...] -droga wojewódzka nr [...], która na podstawie uchwały Gminnej Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/05 (OSNC 2006 /12 /195), podkreślono, że władztwo podmiotów publicznych do chwili ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku uprawienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej świadomości spowodowany niedbalstwem. W ocenie Sądu, stan taki miał miejsce w niniejszej sprawie. W aktach sprawy znajdują się decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. dotycząca modernizacji drogi gminnej położonej w [...] wraz z mapą geodezyjną, opis techniczny do projektu remontu drogi [...], wraz z mapami oraz dokumentacja geodezyjna dotycząca ustalenia granic m.in. działki nr [...]. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] używana była jako droga. W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Prawidłowo zatem Minister Infrastruktury uznał, że skoro w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości, przepisy prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego zostały właściwie zastosowane zarówno przez Wojewodę [...] jak również przez Ministra Infrastruktury, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku M. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do akt sprawy nie załączono żadnych dokumentów świadczących o zajęciu działki nr [...] o pow. [...] ha pod drogę w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1999 r. Wyjątek stanowi protokół przyjęcia granic nieruchomości z dnia [...] listopada 2009 r. sporządzony przez geodetę D. D. odzwierciedlający stan istniejący w dniu jego sporządzenia, a nie na dzień sprzed 1 stycznia 1999 r. i to w oparciu o informacje nieprawdziwe. O tym, że działka nr [...] nie była zajęta pod drogę w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1999 r. świadczy załączony do akt sprawy opis techniczny do projektu na remont drogi lokalnej [...] od km [...] do km [...] wykonany na zlecenie [...] z dnia [...] maja 1985 r. Między innymi w oparciu o ten opis została podjęta decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W punkcie II tego opisu określono, że w ówczesnym czasie droga była drogą lokalną, a opis dotyczy początkowego odcinka drogi o długości 0,9 km. Z kolei w punkcie III opisu zatytułowanym zapisano: 1. Projektowany odcinek drogi pokrywa się w planie z drogą istniejącą i nie zachodzi potrzeba wywłaszczania gruntów, 2. W dalszej części tego punktu dokładnie opisano wymiary oraz sposób urządzenia pasa drogowego na odcinku drogi pomiędzy [...] km a [...] km, tj. na odcinku przypadającym na skupioną zabudowę. Ponadto zapisano, że na pozostałym projektowanym odcinku pas drogowy obejmuje jezdnię o szerokości 5 m oraz po obydwu stronach jezdni pobocza o szerokości 1,0 m. Przedmiotowa działka nr [...] jest położona tuż za skupioną zabudową, a więc zaczyna się ona na około [...] km drogi i ciągnie przez ok. 0,065 km. Całkowita zatem szerokość pasa drogowego na wysokości tej działki wynosi 7,0 m. W chwili obecnej bez uwzględnienia pobocza po lewej stronie jezdni, pas jezdni wraz z chodnikiem przekracza 7,0 m, a szerokość samego chodnika to 1,5 m. Na początkowym odcinku drogi o długości 0,9 km, ujętym w omawianym opisie technicznym, innej modernizacji przed 1 stycznia 1999 r. nie było, za wyjątkiem modernizacji dokonanej w 1985 r. Z powyższego wynika że zajęcie działki nr [...] nastąpiło podczas budowy chodnika dopiero w 2004 r. Gmina [...] miała więc pełne możliwości pozyskania niezbędnej ilości gruntów z działki nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. na przyszłą rozbudowę drogi, lecz z tego nie skorzystała. Miała również możliwość pozyskania tych gruntów w czasie budowy chodnika w 2004 r. za niewielkim odszkodowaniem. W czasie projektowania chodnika skarżący podpisali protokół, w którym nie wnosili zastrzeżeń co do budowy, lecz zastrzegli sobie w protokole wypłatę odszkodowania, jeżeli dojdzie do zajęcia ich gruntów. Odnośnie sprawowania władztwa publicznego, decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nie dotyczy przedmiotowej działki, dotyczy natomiast modernizacji drogi na odcinku od [...] km do [...] km o długości 1,85 km. Odcinek ten zaczyna się około 0,5 km dalej, niż przedmiotowa działka. Modernizacja tego odcinka była wykonywana 13 lat później, tj. w 1998 r., niż modernizacja odcinka drogi, do którego przylega działka nr [...]. Także dokumentacja geodezyjna dotycząca ustalenia granic nie ma nic wspólnego ze stanem z okresu poprzedzającego dzień 1 stycznia 1999 r., ponieważ dotyczy stanu z dnia 26 listopada 2009 r. i opiera się na informacjach nieprawdziwych. W związku z tym, nie doszło do kumulatywnego zaistnienia przesłanek warunkujących skorzystanie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z uwagi na znajdujący się w aktach sprawy opis techniczny opracowany na zlecenie Wojewódzkiego Dyrektora Inwestycji w [...] (nr zlecenia [...] z dnia [...] maja 1985 r.) nie można uznać, iż działka nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. była zajęta przez Gminę pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przytaczając treść tego przepisu słusznie wskazał, że przesłanki w nim wymienione, dla jego zastosowania, muszą zaistnieć kumulatywnie. Prawidłowo Sąd określił również przesłanki wynikające z tego przepisu, którymi są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do tej nieruchomości.

Sąd prawidłowo także zastosował w rozpatrywanej sprawie powołany art. 73 ust. 1, odnosząc wynikające z niego przesłanki do ustalonych przez organy administracji okoliczności faktycznych, które to okoliczności w żaden sposób nie zostały zakwestionowane zarzutem skargi kasacyjnej. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu tej skargi zawarto argumentację mającą podważyć ustalenia faktyczne, to argumentacja ta nie została jednak ujęta w zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś zastępować skarżącego kasacyjnie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji, jak również nie może wykraczać poza granice sformułowanego przez stronę zarzutu kasacyjnego, który w niniejszej sprawie odniesiony został jedynie do naruszenia prawa materialnego. Sposób i zakres uznania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych organów administracji nie stanowi także przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, która podlegałaby uwzględnieniu przez Sąd z urzędu.

Zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do stanu faktycznego, uznanego przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowo ustalony, wobec braku zarzutu kasacyjnego w tym zakresie, należy ocenić, jako pozbawione wady prawnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak sentencji wyroku.