Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Stanisław Grzeszek Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w J. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 15 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa M. III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Instytucja Organizująca Konkurs tj. Urząd Marszałkowski Województwa M. , pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. (znak sprawy: [...] [...]) poinformowała wnioskującą Parafię Rzymskokatolicką pw. Wniebowzięcia NMP w J. (nr projektu [...]), w wyniku oceny formalnej projektu pn. Budowa instalacji fotowoltaicznych łącznej mocy 26,04 kWp, złożonego w ramach konkursu nr [...], że przedstawione przedsięwzięcie realizowane przez kościelną osobę prawną nie może uzyskać dofinansowania w ramach RPO WM 2014-2020, z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium, tj. Kwalifikowalność projektu, określonego w załączniku Nr [...] do Regulaminu konkursu. Wskazano na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską oraz z aktami prawa krajowego. Zdaniem IOK, udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu stanowi naruszenie zapisów art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską (dalej: Konkordat), podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP (dalej: stosunek Państwa do Kościoła). W uzasadnieniu swojej oceny IOK uznała, iż projekt nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. IOK zaznaczyła, iż pierwotna i podstawowa funkcja budynku objętego projektem dotyczy funkcji religijnych, związanych z funkcjonowaniem parafii obrządku rzymsko-katolickiego. Konkluzją uzasadnienia przeprowadzonej oceny jest stwierdzenie, iż zakres rzeczowy projektu nie jest związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych. Ponadto, projekt nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych, nie dotyczy także podlegających ochronie prawnej dóbr kultury.

Wnioskodawca, nie zgadzając z tym rozstrzygnięciem złożył protest, zarzucając błędną ocenę, iż kościelna osoba prawna nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPOWM 2014-2020. Według wnioskodawcy argument oceniającego jest sprzeczny z § 20 ust. 1 pkt 9) Regulaminu konkursu, który dopuszcza typ beneficjenta: kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. Ponadto, wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu przytoczył obszerne zapisy wniosku, które miały stanowić potwierdzenie, iż niniejszy projekt jest zgodny z celami danego działania. Dodatkowo przedstawił listę wniosków, które otrzymały dotację z funduszy europejskich, gdzie wnioskodawcami były kościelne osoby prawne.

Zarząd Województwa M. pismem z dnia 15 marca 2018r. nr [...], w oparciu o art. 53 - 59 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020- wersja nr [...], stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 27 lutego 2018 r. oraz Regulaminu konkursu nr [...], 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 29 sierpnia 2017 r., zmienionego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 26 października 2017 r. oraz Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa M. z dnia 31 października 2017 r., protestu nie uwzględnił.

W uzasadnieniu wskazano, iż wbrew zarzutom jedyną podstawą oceny było kryterium: Kwalifikowalność projektu i przyjęcie w oparciu o istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO WM na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Zdaniem organu, przedstawiony opis działalności prowadzonej w obiekcie objętym projektem tj. budynku kościoła , pomimo odmiennych ocen w złożonym proteście, nie pozwala na zakwalifikowanie przedmiotowych działań, jako odpowiadających wskazanym w art. 22 Konkordatu.

Zdaniem wnioskodawcy, Parafia oprócz działalności religijnej, prowadzi działania służące celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotycząca odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającą jednocześnie definicję neutralności poglądowej, a budynek kościoła spełnia te cele. Wnioskodawca wskazał, że w budynku kościoła działa:

a) oddział Caritas, w którym posługę charytatywna pełni 18 osób; Parafialny oddział Caritas dwa razy w roku w okresie przedświątecznym odwiedza starszych i potrzebujących, organizuje zbiórki żywnościowe i odzieży, środków czystości, służy podopiecznym rada i pomocą w trudnych sytuacjach,

b) Biblioteka – dostępna w środy dla wszystkich mieszkańców W.,

c) Grupa wolontariatu – młodzieżowa grupa, która skupia młodzież i studentów z obszaru działalności parafii; Spotkania odbywają się regularnie raz w miesiącu w Sali katechetycznej.

Zd. wnioskodawcy, wskazana działalność wpisuje się w realizację celów charytatywno-opiekuńczych , których zakres sprecyzowany jest w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP, a nadto przedstawiona działalność wpisuje się także w cele naukowe i i oświatowo-wychowawcze.

Zd. IRP, zgodnie z zapisami dokumentacji budynek kościoła w bardzo ograniczony sposób wykorzystywany jest w celu realizacji ww. działalności.

W myśl art. 14 Konkordatu Kościół Katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy. W opinii organu, przedstawiona przez wnioskodawcę działalność nie pozwala na zakwalifikowanie jej do wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych projektów realizowanych przez kościelne osoby prawne.

Wnioskodawca w uzasadnieniu złożonego protestu stara się również przekonać, iż prowadzi działalność charytatywno-opiekuńczą, która wpisuje się w art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz humanitarną, które obejmują zadania wskazane powyżej. Biorąc pod uwagę ogólne informacje, które zostały przedstawione we wniosku organ stwierdził, iż wnioskodawca nie udowodnił faktu, że budynek kościoła będzie wykorzystywane na ww. cele.

Na podstawie przedstawionego w projekcie opisu, zd. organu, należy uznać, iż budynek kościoła w przeważającym zakresie związany jest z działalnością religijną.

W uzasadnieniu złożonego protestu wnioskodawca próbuje również udowodnić, iż prowadzi działania dotyczące odbudowy i utrzymania dóbr kultury. W polskim ustawodawstwie nie definiowane jest pojęcie dobro kultury, natomiast istnieje definicja zabytku w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tą ustawą zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dobro kultury winno być definiowane zatem jako zabytek. Tym samym należy stwierdzić, że dopuszczalne jest finansowanie z dotacji państwowych odbudowy i utrzymania inwestycji sakralnych i kościelnych, jeśli są one zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

Odnosząc się do powyższego, zd. organu, nie można zgodzić się z wnioskodawcą, iż działania realizowane w projekcie mają na celu odbudowę i utrzymanie dóbr kultury, tym bardziej, iż przedmiotowy Kościół oraz jego wyposażenie ruchome nie są wpisane do rejestrów zabytków.

Parafia Rzymskokatolicka pw. Wniebowzięcia NMP w Jeżówce złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności skarżącej objętej tym przepisem na równi z działalnością Państwa;

- art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach, jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom skarżącej charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczy";

- art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu skarżącej, jako kościelnej osoby prawnej;

- art. 43 ust.1 w zw. z art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa oraz wykluczył jakiekolwiek wsparcie działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

- art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia zabytku i uznanie go za synonim dobra kultury;

- art. 43 ust. 3 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. poprzez jego niezastosowanie, w ten sposób, że Departament odmówił udzielenia stronie skarżącej wsparcia na utrzymanie dóbr kultury w postaci kościoła parafialnego oraz poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia dobro kultury, zawężającą je do odmiennego pojęcia ustawowego zabytku,

- art. 51 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu bibliotek, będących własnością kościelną w wyniku czego odmówił Parafii prawa ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu

- art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagi ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostąp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

- art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny. Nadto na rozprawie strona skarżąca zarzuciła, iż ocena formalna projektu została wydana przez jedną, a nie jak być powinno przez dwie osoby.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie, że ocena projektu przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm.), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy z o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Powyższa regulacja oznacza, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi (pośredniczącą lub wdrażającą) w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Procedura odwoławcza została wyczerpana; skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu na etapie oceny formalnej wniosła w terminie ustawowym protest, który nie został uwzględniony.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów i dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin Konkursu nr [...] oraz Regulamin prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020

Wedle art. 9 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, zwanej dalej ustawą wdrożeniową, Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa. W ust. 2 pkt 1 i 2 wyżej wskazanego artykułu Instytucja Zarządzająca została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów, spełniających warunki określone w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia ogólnego oraz do wyboru projektów do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego.

Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełniania ww. kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uprzednio przez komitet monitorujący. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej Instytucja Zarządzająca przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Zgodnie z zapisem § 32. Regulaminu Konkursu nr [...] procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014 – 2020, stanowiącym załącznik nr [...] do Regulaminu.

W myśl § 1 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje KOP.(Komisja Oceny Projektów)

Wedle § 2 Regulaminu prac Komisji Oceny Projektów ocena formalna rozpoczyna proces oceny i dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie) w oparciu o kryteria oceny projektów przy użyciu karty oceny stanowiącej załącznik nr [...] do Regulaminu i listy sprawdzającej. Lista sprawdzająca jest dokumentem pomocniczym dla dokonania oceny. Ocena kryteriów formalnych przeprowadzana jest wyłącznie przez pracowników IZ lub/i Instytucji Pośredniczących RPO WM (IP), zgodnie z ich zakresem czynności. Ocena może się zakończyć: 1) wynikiem pozytywnym (projekt zostaje przekazany do oceny finansowej), 2) wynikiem negatywnym (projekt nie zostanie przekazany do oceny finansowej). Pozytywna ocena formalna ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen TAK we wszystkich kryteriach oceny formalnej. Negatywna ocena formalna ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny NIE w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej. W przypadku odznaczenia oceny NIE przez dwie osoby oceniające w określonym kryterium oceny formalnej, nie dokonuje się oceny kolejnych kryteriów odznaczając przy nich opcję "NIE DOTYCZY" w karcie oceny. W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawcy przekazywana jest informacja z wynikiem oceny wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu oraz kartą oceny formalnej. W przypadku powstania rozbieżności w ocenie projektu, Przewodniczący KOP podejmuje decyzję o wyniku oceny formalnej. Informacja na ten temat odnotowywana jest w protokole z przebiegu oceny w ramach KOP. Z kolei z § 10.3 Regulaminu prac KOP wynika, że ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust 3, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców, przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4).

Wedle art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi, jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o przywołane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przepisów procedury przy dokonywaniu oceny projektu, to jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Przywołane wyżej zapisy regulaminu KOP, zwłaszcza zawarte w § 2 i § 10.3 Regulaminu prac KOP są następstwem zastosowania się przez Instytucję Zarządzającą do zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. (dalej: wytyczne z dnia 31 marca 2015 r.), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP. Przeprowadzenie oceny spełnienia kryteriów może w szczególności przyjąć formę przeprowadzenia niezależnej oceny danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP lub wspólną ocenę danego projektu przez co najmniej dwóch członków KOP (panel członków KOP), w ramach której projekt może być porównywany z innymi projektami w ramach danego konkursu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Pomimo powyższych zapisów wytycznych i zapisów regulaminu KOP, w rozpatrywanej sprawie ocena formalna została dokonana tylko przez jedną osobę oceniającą, tym samym instytucja ta nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie to zostało zaakceptowane przez instytucję rozpoznającą protest, przez co również ona naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, a chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs.

Podstawą do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą nie mogło być wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r.) w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby.

W rozdziale 10 wytycznych z dnia 6 marca 2017 r., zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do konkursów ogłoszonych przed terminem stosowania niniejszych wytycznych (przed 30 marca 2017 r.) stosuje się wytyczne z dnia 31 marca 2015 r., tym samym Minister Rozwoju i Finansów jednoznacznie rozstrzygnął kwestię, które wytyczne powinny być stosowane. Zamieszczenie powyższego przepisu w wytycznych jest wyrazem ochrony dla podmiotów przystępujących do konkursu według określonych reguł.

Nawet jednak, gdyby wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. nie rozstrzygały jednoznacznie, które zasady oceny należy stosować, to i tak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałyby zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano, według jakich zasad dokonywana jest ocena, gdyż po ogłoszeniu konkursu nie dokonano stosownej zmiany regulaminu. Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr [...] regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Reasumując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, co skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucje organizującą konkurs.

Stwierdzona nieprawidłowość w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czyni przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku.

Rzeczą instytucji organizującej konkurs, przy ponownej ocenie złożonego projektu, będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej ceny prawnej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.