Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 240/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 271 par. 2, art. 282 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4, art. 31
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2007 r. sprawy ze skargi L. S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia [...], sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta oddala skargę o wznowienie postępowania


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą z dnia [...] Nr [...] zmieniła wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta w ten sposób, że od dnia [...] wynagrodzenie to miało wynosić łącznie 2500 złotych. Zgodnie z § 4 tej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia.

Uchwałę tą przedłożono organowi nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] stwierdził nieważność powołanej uchwały Rady Miejskiej nr [...]. Wojewoda uznał, że podejmując uchwałę Rada Miejska naruszyła przepisy Kodeksu pracy. Powołując się na art. 2 pkt 1 lit c i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.) organ nadzoru stwierdził, że do stosunku pracy z wyboru Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta stosuje się przepisy Kodeksu pracy w zakresie nie uregulowanym ustawą o pracownikach samorządowych. W ocenie Wojewody jeżeli nawet przyjąć, że zmiana wynagrodzenia Przewodniczącego jest dopuszczalna w toku jego kadencji, to zakwestionowana uchwała jest wadliwa z powodu niezachowania przez Radę Miejską wymogu Kodeksu pracy, zgodnie z którym zmiana taka wymaga zachowania okresu wypowiedzenia. Tymczasem w § 4 zakwestionowanej uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Równocześnie w rozstrzygnięciu nadzorczym (a następnie w odpowiedzi na skargę Gminy) zaznaczono, że w ocenie Wojewody zmiana wynagrodzenia w ogóle nie jest dopuszczalna. Dlatego nawet zachowanie okresu wypowiedzenia nie zmieniłoby negatywnej oceny uchwały. Powołano się w tym zakresie na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt II SA 941/97 zgodnie z którą do stosunku pracy z wyboru przewodniczącego zarządu gminy nie mają zastosowania przepisy art. 42 § 1-3 Kodeksu pracy regulujące wypowiedzenie warunków pracy i płacy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie Gmina. Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa uchwała mieściła się w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miejskiej przez art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten upoważnia radę do ustalania wynagrodzenia przewodniczącego zarządu i takie właśnie ustalenie zawarte było w zakwestionowanej uchwale. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2967/00 skarżąca Gmina stwierdziła, iż dopuszczalna jest zmiana wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy. Kierując się tymi przesłankami Rada Miejska obniżyła wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę powziął wątpliwość, czy pominięcie w art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym słów "podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej" jest zgodne z art. 177 Konstytucji i w związku z tym zawiesił postępowania sądowe oraz skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 orzekł, że art. 91 ust. 1 zdanie 2 nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie i po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...], oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...], którym organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że przedmiotową uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska zmieniła wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta. Jako podstawę uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) oraz § 41 pkt 3 statutu Gminy i Miasta uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą z dnia [...], Nr [...]. Sąd podzielił stanowisko Wojewody zgodnie z którym niedopuszczalna była zmiana wynagrodzenia przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy. Sąd podał, że w wyroku z dnia 30 sierpnia 1995 r., sygn. akt III AUr 271/85 Sąd Apelacyjny w Poznaniu trafnie zwrócił uwagę, że "stosunek pracy na podstawie wyboru zbliżony jest najbardziej do umowy zawartej na czas określony, gdyż z góry wiadomo, jak długo trwa mandat takiego pracownika" (opub. w Prawo Pracy 1996/5/40). W następnej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 2 kodeksu pracy)". Nie ma do niego zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 Kodeksu pracy)" - wyrok NSA z dnia 24 września 1997 r., sygn. akt II SA 94l/97, opub. w Prawo Pracy 1998/1/42. Identyczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 23.11.200 r., sygn. akt KPIN 699/00, opub. OSNP 2003/22/541, zgodnie z którym "przepisy o wypowiedzeniu wynikających w umowy warunków płacy (art. 42 § 1 k.p.) nie mają zastosowania do stosunków pracy z wyboru (art. 73k.p.)" i skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podzielił w niniejszej sprawie to stanowisko. Skoro Przewodniczący Zarządu Gminy i Miasta został wybrany na okres kadencji, to jego stosunek pracy nie powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów o pracę zawieranych na czas nieoznaczony, lecz - na czas z góry określony. Dlatego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd Najwyższy uznaje za niedopuszczalne zmienianie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu miasta w toku kadencji.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. Gmina i Miasto, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarga zaskarża wyrok w całości zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- naruszenie art. 13, art. 78 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz art. 2 pkt 1 lit c, art. 4 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych § 3, § 6, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61 poz. 707 ze zm.), art. 3, 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia błędnego poglądu, że rada gminy nie ma prawa dokonać zmiany wynagrodzenia w czasie trwania mandatu pracownika zatrudnionego na podstawie wyboru;

- naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w związku z art. 73 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że stosunek pracy z wyboru powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów o pracę, w tym szczególnie umów na czas z góry określony i w związku z tym brak jest dopuszczalności zmiany wynagrodzenia w czasie jego trwania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł tego, że materiał zebrany w sprawie nie daje podstaw do takiego rozstrzygnięcia. a także poprzez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych;

- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w przypadku uznania za nieusprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ustalenia warunków pracy i płacy pracowników samorządowych z wyboru dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Stosowną uchwałę w tym przedmiocie może on - co do zasady - podjąć w każdym czasie. Dokonując jednostronnego ustalenia wynagrodzenia takiego pracownika jest on związany jedynie granicami określonymi przez art. 20 ww. ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 20 ust. 2. Przytoczony wyżej przepis, a także przepis art. 20 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz 78 1 Kodeksu pracy pozwalają zdaniem skarżącej Rady Gminy przyjąć, że przy kolejnym ustaleniu wynagrodzenia (zmianie wynagrodzenia) dla pracownika samorządowego z wyboru może dojść do jego obniżenia. Takie stanowisko potwierdza również powołany w skardze precedensowy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 2967/00, gdzie rozstrzygając sprawę sąd nie znalazł powodów do kwestionowania obniżenia wynagrodzenia prezydenta a jedynie uznał za niedopuszczalne i naruszające art. 80 Kodeksu pracy nadanie uchwale ustalającej obniżone wynagrodzenie mocy wstecznej.

Przyjęcie takiego stanowiska zdaniem skarżącej Rady dodatkowo uzasadnia fakt, że stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. Z tych też powodów ustawowe określenie w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych sposobów zatrudnienia pracowników samorządowych zamieszczone co prawda w ustawie dotyczącej praw i obowiązków stron stosunku pracy jest również elementem regulacji ustrojowych, służących zapewnieniu sprawności i skuteczności administracji samorządowej. Celem tych przepisów nie jest wyłącznie ochrona interesów pracowniczych i nie można ich oceniać tylko przez pryzmat korzyści pracownika. Zdaniem skarżącego zmiana wysokości wynagrodzenia odbyła się zgodnie z ustawowymi kompetencjami Rady Miejskiej bez naruszenia przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz o pracownikach samorządowych. Wynagrodzenie przyznane Przewodniczącemu Zarządu mieściło się w granicach wyznaczonych przepisami §§ 3, 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Niezależnie od powyższego skarżąca Rada Miejska dodała, że odebranie Radzie kompetencji do ustalania wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważa jej ustawowe kompetencje i jest niezgodne z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Podniesiono, że zasadniczo prawo stosunków pracy z wyboru dla danej kategorii pracowników wybieralnych regulują przepisy szczególne. Do stosunków tych zastosowanie mają wprost przepisy prawa pracy, które dotyczą ogółu stosunków pracy, bez rozróżnienia podstawy na jakiej one powstają. zaś w pozostałym zakresie w drodze analogii bądź z nakazu odpowiedniego stosowania, tak jak to czyni art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w powołanej wyżej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Wynika stąd a contrario wniosek, będący potwierdzeniem reguły ustalonej w art. 5 Kodeksu pracy, że przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, jako unormowanie szczególne, mają w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego pierwszeństwo stosowania przed ogólnymi regulacjami powszechnego ustawodawstwa pracy. W przepisach ustawy o pracownikach samorządowych nie została wprost uregulowana kwestia przesłanek dopuszczalności i trybu ewentualnego obniżenia pracownikowi samorządowemu wynagrodzenia za pracę. W stosunku do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę znajdują zatem zastosowanie ogólne reguły Kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę oraz wypowiedzenia warunków pracy i płacy. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że do stosunku pracy na podstawie wyboru nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy dotyczące zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Takie stanowisko potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 1979 r., sygn. akt I PR 93/79, opub. w OSNCP 1980/6/122, uchwała Sądu Najwyższego z 18 lutego 1994 r., sygn. akt I PZP 60/93, opub. w PiZS 1994/7, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, opub. w OSNP 2003/10/242 oraz orzeczenie wskazane w zaskarżonym wyroku.

Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza przytoczonych orzeczeń nie daje podstaw do takiego rozumienia art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, jaką można wyinterpretować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W szczególności nie daje podstaw do przyjęcia, że stosunek pracy z wyboru powinien podlegać regułom wykształconym na tle umów na czas z góry określony. Przeczy temu również treść art. 73 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym funkcja mandatariusza kończy się wraz z wygaśnięciem mandatu i z tą chwilą wygasa również stosunek pracy z wyboru. Redakcja powyższego przepisu nie pozwala traktować stosunku pracy z wyboru jako terminowej umowy o pracę. Umowa o pracę na czas określony powinna zawierać oznaczenie okresu, na jaki jest zawierana i oznaczenie to powinno być pewne. Tymczasem wygaśnięcie mandatu może nastąpić w szczególności w razie odwołania mandatariusza z pełnionej funkcji, a więc w każdym czasie. Nie odpowiada to wymogowi czasowej stabilności stosunku pracy łączącej się z umową o prace na czas określony.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, iż nie spełnia wymogów przepisu art. 141§ 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w części dotyczącej podstawy prawnej jest lakoniczny i nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skład orzekający przedstawił jedynie ustalony stan sprawy, zarzuty podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym i skardze oraz stwierdził, że interpretacja przedstawiona przez stronę skarżącą nie znajduje oparcia w przedmiotowym prawie. Skarżąca Rada Miejska podkreśliła, że nadmierna zwięzłość uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz istotne braki uniemożliwiają ocenę zasadności przyjętego przez sąd stanowiska w sprawie. W wyroku z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt I RN 5/00 Sąd Najwyższy uznał, że lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawia strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i tym samym stanowi rażące naruszenie prawa. Na takim samym stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt RN 1/96, opub. w OSNAPiUS 19997/9/143. Sąd powinien był - zdaniem strony skarżącej - ocenić czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno to być zatem dwustopniowe: najpierw obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały organu gminy, potem badanie z prawem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej uchwały. Takiej jurydycznej argumentacji strona nie widzi w zaskarżonym wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Rady Miejskiej złożył pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. Wojewoda, który wniósł o jej oddalenie w całości.

Organ nadzorczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]. Zdaniem organu zmiana wynagrodzenia w trakcie stosunku pracy z wyboru w ogóle nie jest dopuszczalna. Szczególnie wbrew regulacjom kodeksu pracy jest zmiana wynagrodzenia bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] 2004 r., sygn. akt [...] uznał zasadność skargi kasacyjnej i uchylił zaskarżony wyrok sprawę przekazując do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną przyjętą przez sąd oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że poza przedstawieniem stanu faktycznego, orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z których to orzeczeń - jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny wynika - że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu oraz że do stosunku pracy z wyboru nie ma zastosowania art. 42 § 1-3 Kodeksu Pracy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podał "nic więc dziwnego, że Sąd Najwyższy uznaje za niedopuszczalne zmienianie wynagrodzenia przewodniczącego zarządu miasta w toku kadencji". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierając w uzasadnieniu to ostatnie zdanie Sąd nie powołał konkretnie w jakich orzeczeniach Sąd Najwyższy zajął takie stanowisko. Samo jednak stwierdzenie, że przepis art. 42 Kodeksu Pracy nie ma zastosowania do pracowników samorządowych z wyboru, bez zajęcia stanowiska przez sąd czy wobec braku unormowania o dopuszczalności zmiany warunków pracy i płacy pracownikowi z wyboru, w ogóle jest możliwa zmiana wynagrodzenia przewodniczącemu zarządu gminy i w jakiej formie, nie czyni zadość art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł również, że w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21 poz. 124 ze zm.) - jako unormowanie szczególne mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu pracy. Stanowi o tym art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Powołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 73 § 2 Kodeksu pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru, a mianowicie określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu daje podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie pracy. Natomiast kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu pracy. Rozdział III oddział 2 art. 42 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że "przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy, a zatem nie z wyboru". Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., stoi na stanowisku, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunku pracy powstałego na podstawie wyboru. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., opub. w OSNP z 2003/220/541 nie wypowiada się o niedopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu, a jedynie Sąd ten zajął w tym wyroku stanowisko, że do pracownika samorządowego z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu wynikającym z umowy o pracę (art. 42 Kodeksu pracy). Sprawa, którą rozpoznawał Sąd Najwyższy dotyczyła powództwa wójta w związku ze zmianą dodatku służbowego i funkcyjnego uchwałą rady gminy. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w art. 2 pkt 1 określa kto podlega zatrudnieniu na podstawie wyboru, a przepis koresponduje z art. 4 pkt 1 ustawy. Natomiast art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wynagrodzenie określone zostało stosownie do delegacji zawartej w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 ze zm.). Art. 20 ustawy i powołane rozporządzenie Rady Ministrów stanowi podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 Kodeksu pracy, na który powołuje się skarga kasacyjna zawarty w rozdziale "Podstawowe zasady prawa pracy" stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy z zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników w tym wypadku określonych w podanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru tylko rada gminy może dokonać w granicach art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Do zadań rady gminy należy określenie wysokości wynagrodzenia "przewodniczącego zarządu gminy". Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do rady gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje. Powołany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. akt I PKN 699/00, opub. w OSNP 2003/22/541 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, opub. w OSNP 2003/100/242 wbrew stanowisku Sądu nie wykluczają możliwości zmiany wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu z wyboru, a z uzasadnień wynika jedynie, że wobec tego, iż w tych sprawach nie ma zastosowania art. 42 Kodeksu pracy nie może ta zmiana nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy. Zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana tylko w drodze uchwały rady gminy, bez naruszenia przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie ustosunkował się do omówionych wyżej zagadnień, jak również do jednej z podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego a mianowicie jak podano w tym rozstrzygnięciu wypowiedzeniu "z dnia na dzień".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

O terminie kolejnej rozprawy nie był zawiadomiony L. S., były Przewodniczący Zarządu Gminy i Miasta w stosunku do którego Rada Miejska podjęła przedmiotową uchwałę i nie brał udziału w rozprawie, na której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] 2005 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, a nie innych kryteriów jak celowość czy rzetelność. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z zapatrywaniem prawnym przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając niniejszą sprawę przyjął jako zasadę dopuszczalność zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy w toku kadencji. Zgodnie z tak wyrażonym poglądem prawnym, punkt wyjścia do wywiedzenia tej tezy stanowi konstatacja wynikająca z art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, że w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21 poz. 124 z późn. zm.) jako unormowanie szczególne, mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu pracy. Art. 73 § 2 Kodeksu pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru i określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu, daje podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie pracy.

Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych ani w przepisach Kodeksu pracy, ale art. 42 § 1 Kodeksu pracy stanowi, że przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Zarówno w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny jaki Sąd Najwyższy stanęły na stanowisku, że przepis ten nie ma zastosowania do stosunku pracy powstałego na podstawie wyboru (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., opub. w OSNP 2003/220/541), w którym sąd zajął stanowisko, że do pracownika samorządowego z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu wynikającym z umowy o pracę tj. art. 42 Kodeksu pracy). Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w art. 2 pkt 1 określa, kto podlega zatrudnieniu na podstawie wyboru, a przepis ten koresponduje z art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Natomiast art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Wynagrodzenie określone zostało stosownie do delegacji zawartej w art. 20 ust. 2 powołanej ustawy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z póżn. zm.). Sąd uznał zatem, że przepis art. 20 ustawy i cytowane powyżej rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawę ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Z art. 13 Kodeksu pracy wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy z zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w podanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać tylko rada gminy, działając w granicach art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych oraz powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Do zadań rady gminy należy określenie wysokości wynagrodzenia "przewodniczącego zarządu gminy". Skoro do rady gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla takiego pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje. Nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu przez radę gminy.

Uzasadniając formę prawną dokonania zmiany wynagrodzenia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu, zmiana wysokości wynagrodzenia nie może nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy, w tych sprawach nie ma bowiem zastosowania art. 42 Kodeksu Pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. akt I PKN 699/00, opub. w OSNP 2003/22/541 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, opub. w OSNP 2003/100/242). Tym samym zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana tylko w drodze uchwały rady gminy, bez naruszenia przepisów Kodeksu pracy o pracownikach zatrudnionych na podstawie wyboru oraz przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz pracownikach samorządowych. Dopuszczalną jest zmiana wynagrodzenia przewodniczącego zarządu dokonana uchwałą rady gminy w toku kadencji. Rada Miejska miała prawo dokonać takiej zmiany. Ustalone w przedmiotowej uchwale wynagrodzenie przewodniczącego zarządu mieści się w granicach ustalonych w obowiązujących przepisach prawa. Przedmiotowa uchwała jest prawidłowa, a ustalone wynagrodzenie mieści się bowiem w granicach wyznaczonych treścią art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych z którego wynika, że pracownikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie stosownie do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych, jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Przedmiotową uchwałę podjęto z zachowaniem wymogów procesu uchwałodawczego przyjętego w Gminie .

Za zgodną z prawem Sąd uznał przyjęcie w przedmiotowej uchwale zasady jej obowiązywania "z dnia na dzień". W § 4 przedmiotowej uchwały zawarto zapis, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, a zatem z dniem podjęcia uchwały tj. z dniem [...] uległa zmianie wysokość wynagrodzenia przewodniczącego zarządu. W ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie nie naruszyło obowiązujących w naszym porządku prawnym zasad, a tym zasady ochrony praw nabytych. Do naruszenia tej zasady doszłoby jedynie w sytuacji obowiązywania zmienionej wysokości wynagrodzenia z mocą wsteczną np. poprzez odniesienie nowych zasad wynagrodzenia do już wykonanej pracy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2001r., sygn. akt II SA/Ka 2967/00, w którym Sąd uznał za niedopuszczalne nadanie uchwale rady gminy ustalającej wysokość wynagrodzenia prezydenta miasta mocy wstecznej), a tymczasem w tej sprawie bezpośrednio po podjęciu uchwały tj. w dniu [...] Przewodniczący Zarządu został poinformowany o jej treści ((akta postępowania, karta nr 5) i dopiero od tego momentu zaczęła ona obowiązywać.

Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 25 listopada 2005 r.

Dnia 10 marca 2006 r. L. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania, zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] 2005 r. naruszenie prawa skarżącego poprzez pozbawienie go możliwości działania w tym postępowaniu i naruszeniu art. 32 w związku z art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ww. wyrokowi zarzucono naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 73 § 2 Kodeksu pracy oraz art. 42 Kodeksu pracy poprzez błędna ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 11 w związku z art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy poprzez ich nie zastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] 2005 r., sygn. akt [...] lub o jego zmianę poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniosku podano, że skarżącemu przysługuje interes prawny do żądania uchylenia lub zmiany ww. wyroku z [...], ponieważ pełnił on w latach 1998-2001 funkcję Przewodniczącego Zarząd Gminy i Miasta, a przedmiotową uchwałą obniżono mu wynagrodzenie z kwoty 5800 zł do kwoty 2500 zł. Skarżący podniósł, że nie brał udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej. Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego skarżący podniósł, iż obecnie jest bezpodstawnie wzywany do zapłaty znacznych kwot tytułem zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia. Tym samym naruszono jego interes osobisty, konkretny i aktualny.

Skarżący wyjaśnił, że o istnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z [...] 2005 r., sygn. akt [...] dowiedział się z pisma Urzędu Gminy i Miasta z dnia 22 lutego 2006 r., w którym powołano się na ww. wyrok. Zapoznanie się z treścią tego wyroku nastąpiło 1 marca 2006 r. w Urzędzie Wojewódzkim. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący podał, że w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.01.2006 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Skarżący L. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie dokonanie w wyroku z [...] 2005 r. błędnej wykładni prawa i wskazał, że zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest również osoba zatrudniona na podstawie wyboru. Wybór przewodniczącego zarządu gminy miał skutek podwójny, ponieważ stanowi on powierzenie wykonywania określonej funkcji i jednocześnie jest sposobem nawiązania stosunku pracy. Jednakże nawiązanie stosunku pracy nie następuje automatycznie, ale wymaga, zgodnie z art. 11 Kodeksu pracy zgody pracownika. Ponieważ ustawa o pracownikach samorządowych nie zawiera regulacji dotyczącej zmiany stosunku pracy osób zatrudnionych na podstawie wyboru, stąd zgodnie z art. 11 Kodeksu pracy do nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru oraz ustalenia warunków pracy i pracy wymagane jest złożenie zgodnych oświadczeń woli pracodawcy i pracownika. Zmiana warunków pracy wymaga, stosownie do treści art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy, formy pisemnej. Tym samym zdaniem skarżącego w tej sprawie Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę powinna uzyskać zgodę Przewodniczącego Zarządu na zmianę wysokości przysługującemu mu wynagrodzenia. Nie jest bowiem dopuszczalne jednostronne ustalenie warunków wynagradzania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] 2005 r. narusza, zmienionych ustawą z dnia 14 listopada 2003 r., art. 11 w związku z art. 29 § 4 i 5 Kodeksu pracy związanych z wdrożeniem dyrektywy z 14.10.1991 r. nr 91/533/EWG. Tym samym nie można zgodzić się z poglądem, że do stosunku pracy z wyboru nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy dotyczące umów o pracę, a zwłaszcza wypowiedzenia warunków pracy i płacy.

W późniejszym piśmie skarżącego z 9.06.2006 r. dodatkowo zarzucono przedmiotowej uchwale, że Rada Miejska nie określiła terminu, od którego ma obowiązywać zmienione wynagrodzenie i nie wskazała na przesłanki, które były podstawa zmiany wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda podniósł, że skarżący w tej sprawie nie jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie brał on bowiem udziału tak w postępowaniu nadzorczym przed Wojewodą, jak i w postępowaniu sądowym. Przedmiotem analizy w postępowaniu sądowym w sprawie wznowienia postępowania nie może być kwestia istnienia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie odnoszona okoliczność wznowienia postępowania, jaką jest pozbawienie możności działania skarżącego wskutek naruszenia przepisów. Ocena zasadności tak podniesionego we wniosku skarżącego zarzutu winna uzasadniać dokonanie zbadania, jakie przepisy naruszono uniemożliwiając skarżącemu udział w postępowaniu, a ponadto czy między naruszeniem przepisów a pozbawieniem skarżącego możliwości działania istnieje związek przyczynowy. W tej sprawie, w ocenie Wojewody, nie naruszono żadnych przepisów w zakresie pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu. W postępowaniu nadzorczym stronami jest tylko ten organ jednostki samorządu, którego akt prawny jest przedmiotem postępowania i organ nadzoru. Również w postępowaniu sądowym stroną jest organ jednostki samorządu, który kwestionuje w drodze skargi rozstrzygnięcie nadzorcze i organ nadzoru. W tej sprawie skarżący mógłby brać udział we wcześniejszych postępowaniach w charakterze świadka, ale tylko na swój wniosek, którego nie złożył. Wojewoda podniósł również, że podnoszony zarzut dokonania błędnej wykładni prawa mógłby być przedmiotem skargi kasacyjnej, a nie wniosku o wznowienie postępowania.

Na rozprawie skarżący podtrzymał swoją skargę i zawarte w niej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

L. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania sądowego w dniu 10 marca 2006 r. zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] 2005 r., sygn. akt [...]. Wyrok ten, wobec braku zaskarżenia skargą kasacyjną stał się z dniem 25.11.2005 r. prawomocny. Skarżący L. S. dowiedział się o istnieniu tego wyroku z pisma Urzędu Gminy i Miasta z dnia 22 lutego 2006 r. Skarżący zapoznał się z tym wyrokiem w dniu 1 marca 2006 r.

Stosownie do treści art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym i termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący L. S. zachował ww. termin do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 275 P.p.s.a. właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Skarżący zaskarżył bowiem orzeczenie tylko tego Sądu.

Skarżący powoła jako podstawę żądania wznowienia postępowania art. 271 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Skarżący podniósł bowiem, że nie został on zawiadomiony o terminie rozprawy w dniu mającej miejsce w dniu [...] 2005 r. na której wydano wyrok o sygnaturze akt [...]. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] zmieniające wynagrodzenie skarżącego pełniącego wówczas funkcję Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy. Tym samym obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] zmieniająca wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu Gminy i Miasta z kwoty 5800 zł na kwotę 2500 złotych.

W związku z tak wniesioną skargą ocenie Sądu podlega w pierwszej kolejności ocena dopuszczalności wznowienia postępowania w tej sprawie przez skarżącego L. S., a w przypadku udzielenia na to zagadnienie odpowiedzi twierdzącej zbadanie prawidłowości wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia [...].

Stosownie do powołanego już art. 271 pkt 2 P.p.s.a. żądać wznowienia postępowania w sprawie może strona nie biorąca udziału w postępowaniu sądowym. W tym zakresie Wojewoda stanął na stanowisku, że w sprawie ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skarżącemu legitymacja strony nie przysługuje.

Z tym stanowiskiem Sąd nie może się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu nadzorczym uregulowanym w art. 90-93 ustawy o samorządzie gminnym stronami jest ten organ gminy, którego akt podlega nadzorowi i sam organ nadzoru.

Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] dotyczyła interesu prawnego ówczesnego Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy. Uchwałą tą bowiem zmieniono wysokość wynagrodzenia w zakresie stosunku pracy łączącego Przewodniczącego Zarządu z Urzędem Miasta i Gminy jako pracodawcą. W imieniu tego pracodawcy obowiązki wykonywała rada gminy. Modyfikacja stosunku prawnego, jakim jest stosunek pracy, dokonana uchwała rady gminy powinna być oceniana jako dotycząca interesu prawnego jednej ze stron tego stosunku pracy.

Tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie po stronie skarżącego istniał interes

prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Wprawdzie w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitego poglądu co do zapewnienia obowiązku uczestniczenia w takich postępowaniach sądowoadministracyjnych przewodniczących zarządów (wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast), tym niemniej w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku traktowania strony (uczestnika na prawach strony) w postępowaniu sądowym w znaczeniu jak najszerszym. Za stronę (uczestnika na prawach strony) należy rozumieć każda osobę, która wprawdzie skargi nie składa, ale w stosunku do której wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (tak w doktrynie W. Chruścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 9, s. 32 i nast.; J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 98). Taka też wykładnię przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8.09.2006 r., sygn. akt I OSK 836/06.

Nie można pominąć również i tego, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym. W postępowaniu nadzorczym ustawodawca nie przewidział brania udziału w charakterze strony nikogo poza tym organem jednostki samorządu terytorialnego, który wydał dany akt normatywny oraz organem nadzoru. Niezależnie więc od tego jakie uchybienia popełniłaby rada gminy w zakresie procedury podjęcia danej uchwały, zawsze stroną będzie dana rada gminy i organ nadzorczy. Z chwilą jednak wniesienia skargi do sądu administracyjnego przestaje obowiązywać procedura postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Stosownie zaś do art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Odnosząc powołaną treść art. 33 § 2 P.p.s.a. do niniejszej sprawy należy podnieść, iż skarżący jako Przewodniczący Zarządu Gminy i Miasta ex lege nie mógł być stroną w postępowaniu nadzorczym, a więc nie mógł w tym postępowaniu (niewątpliwie administracyjnym) brać udziału jako storna lub podmiot na prawach strony. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym taka osoba nie tylko mogła, ale powinna brać udział w charakterze strony.

W tej sprawie skarżący nie musiał zgłaszać się do udziału w tym postępowaniu sądowym również dlatego, że był zawiadamiany w tym postępowaniu. Ta sprawa była bowiem kilkakrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne i w jej pierwszym etapie skarżący była zawiadamiany o terminie rozprawy (zawiadomienie z dnia 17.02.2002 r., akta postępowania sądowego, tom I, karta nr 19) i brał w niej osobiście udział (akta postępowania sądowego, protokół rozprawy, tom I, karta nr 21). Można więc zasadnie wskazać, że w związku z sądowym zawiadomienie skarżącego o terminie rozprawy, miał on już zapewniony udział w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Mógł więc zasadnie oczekiwać kontynuacji tego postępowania z jego udziałem a to dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał dwa wyroki uchylające orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie.

Brak zawiadomienia skarżącego o terminie rozprawy przypadającej na dzień 26.09.2006 r. należy uznać za naruszenie jego prawa do czynnego udziału w sprawie.

Tylko dla porządku należy dodać i to, że zgodnie z art. 12 P.p.s.a. co do zasady w przypadku, gdy przepisy P.p.s.a. powołują się na stronę, należy przez to rozumieć również uczestnika postępowania. Uczestnikowi postępowania przysługują więc prawa strony i takim uczestnikiem jest w tej sprawie skarżący.

Podobne stanowisko co do jak najszerszego interpretowania pojęcia strony (uczestnika na prawach strony) w postępowaniu sądowym zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.04.2005 r., sygn. akt OSK 1186/04, opub. w LEX nr 176126 uznając, że prawo udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu ma prezydent miasta mimo, że sprawa ta dotyczyła aktu nadzoru wojewody podjętego wobec bezczynności rady miasta.

W tym kierunku interpretacji (aczkolwiek w odniesieniu do prawa radnego do zaskarżenia zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu) wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt O 19/04, opub. w Dz. U. z 2007 r. Nr 138, poz. 974.

Rekapitulując ten tok rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa skutkujących pozbawieniem go możności działania jest zasady i stąd postępowanie należało wznowić.

W takiej sytuacji należało przystąpić do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych w podstawie wznowienia (art. 282 § 1 P.p.s.a). W swojej skardze skarżący co do zasady zawarł te wszystkie argumenty, jakie były już wcześniej podnoszone.

Brak zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem wyroku z dnia [...] 2005 r. nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie tego wyroku. Treść tego wyroku jest bowiem prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku z dnia [...] 2005 r. był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Chociażby już z tego powodu nie można postawić zasadnego zarzutu Sądowi co do dokonanej wykładni przepisów prawa.

Zasadnym była dopuszczalność zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy w toku kadencji. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach z zakresu stosunku pracy pracownika samorządowego, przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21 poz. 124 z późn. zm.), jako unormowanie szczególne, mają pierwszeństwo stosowania przed unormowaniami z Kodeksu pracy. Art. 73 § 2 Kodeksu pracy, który reguluje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru i określa, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu i to daje podstawę do przyjęcia, że w sprawie rozwiązania stosunku pracy z wyboru nie mają zastosowania przepisy o wypowiedzeniu stosunku pracy wynikające z umowy o pracę zawarte w Kodeksie pracy, w tym art. 42 § 1 Kodeksu pracy (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20.06.2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, opub. w OSNP 2003/10/242).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych wynagrodzenie przewodniczącemu zarządowi określa rada gminy i w tej sprawie przedmiotowa uchwała z [...] określiła wysokość tego wynagrodzenia stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymaganych kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2000 r. Nr 61 poz. 707 ze zm.).

Należy również podnieść, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy i ustalenia wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru może dokonać tylko rada gminy. Skoro do rady gminy należy ustalanie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości już ustalonego wynagrodzenia (argumentum a maiori ad minus). Poza zakresem działania sądu administracyjnego leży ocena tej uchwały z punktu widzenia innych kryteriów niż legalność, a w szczególności kryterium rzetelności czy celowości.

Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalenia wynagrodzenia dla takiego pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej pracy podważałoby ustalone jej kompetencje (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9.11.2004 r., sygn. akt OSK 873/04, opub. w LEX nr 164507 w którym wprost zawarto tezę, że "stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją"). Pogląd ten w pełni akceptuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie.

Nie może być zatem wątpliwości co do dopuszczalności zmiany wynagrodzenia przewodniczącego zarządu przez radę gminy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu, zmiana wysokości wynagrodzenia nie może nastąpić w drodze wypowiedzenia umowy, w tych sprawach nie ma bowiem zastosowania art. 42 Kodeksu Pracy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 2001 r., sygn. akt I PKN 699/00, opub. w OSNP 2003/22/541 oraz w wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, opub w OSNP 2003/100/242).

Zmiana wysokości wynagrodzenia pracownikowi samorządowemu może być dokonana w drodze uchwały rady gminy. Z istoty pełnienia funkcji na podstawie wyboru wynika, że zmiana wysokości wynagrodzenia może mieć miejsce w okresie wykonywania mandatu przez daną osobę. Upływ kadencji (związanej z wykonywaniem mandatu, aczkolwiek pojęcia "mandat" i "kadencja" nie są synonimami) powoduje bezprzedmiotowość zmiany wysokości wynagrodzenia.

Tym samym Rada Miejska miała prawo dokonać zmiany wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Miasta i Gminy przedmiotową uchwałą. Uchwałę tą podjęto zgodnie z obowiązującą procedura uchwałodawczą, po wcześniejszym zawiadomieniu radnych, zwołaniu sesji rady, zamieszczeniu wniosku o umieszczenie w porządku dziennym sesji rady sprawy przedmiotowej uchwały, sporządzeniu protokołu sesji rady, na której podjęto przedmiotową uchwałę z wynikami głosowania oraz protokołu sesji rady z dnia [...], na którym przyjęto protokół poprzedniej sesji. Prawidłowość zachowania procedury przedmiotowej uchwały nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Za zgodną z prawem uznano również przyjętą w przedmiotowej uchwale zasadę jej obowiązywania "z dnia na dzień". Weszła ona w życie z dniem podjęcia, a zatem z dniem [...] uległa zmianie wysokość wynagrodzenia przewodniczącego zarządu i w tym dniu o jej treści został powiadomiony Przewodniczący Zarządu (akta postępowania administracyjnego, tom I, karta nr 5). Uchwała ta ani nie działała wstecz ani nie naruszyła żadnych praw nabytych. Skarżący jako pracownik samorządowy nie miał bowiem prawa do pobierania wynagrodzenia w wysokości przez siebie ustalonej czy chociażby akceptowanej.

Tym samym zarzuty zawarte w skardze nie są zasadne. Przyjęcie za prawidłową wykładnię prawa zawartą w skardze, zgodnie z którą na zmianę wynagrodzenia przewodniczącego zarządu gminy wymagana była zgoda osoby pełniącej tą funkcję naruszyłoby jedną z podstawowych zasad wykonywania pracy na podstawie wyboru w samorządzie terytorialnym. Gdyby bowiem rzeczywiście wymagana byłaby zgoda takiej osoby, wówczas musiałaby ona wyrazić pisemną zgodę zarówno na zmianę wysokości wynagrodzenia w toku kadencji, jak i na wysokość wynagrodzenia w chwili zawierania stosunku pracy. Tym samym nie byłby top stosunek pracy powstający na podstawi wyboru, ale na podstawie składania dwóch oświadczeń woli - z więc na podstawie zawarcia swoistej umowy o pracę. Brak wyrażenia takiej zgody skutkowałby nie nawiązaniem stosunku pracy. Byłaby to więc sytuacja, w której dana osoba zostałaby wybrana na przewodniczącego zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) i byłaby zobowiązana do wykonywania swojego mandatu już z chwilą złożenia ślubowania, ale zarazem brak jej zgody na proponowane wynagrodzenie uniemożliwiałby nawiązanie stosunku pracy, czyli wykonywania obowiązków. Obowiązujące przepisy nie dopuszczały sytuacji, w której taka osoba piastowałaby swoje stanowisko na innej podstawie niż wybór. Należy również podnieść, że osoba kandydująca na stanowisko przewodniczącego zarządu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) z samego faktu wyrażenia zgody na swoją kandydaturę zgodziła się na ustalanie wysokości jej wynagrodzenia przez radę gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, po rozpoznaniu kwestii merytorycznych zawartych w skardze o wznowienie postępowania, stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a. skargę oddalił.