Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 423/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia ze względu na niewykonanie w całości obowiązku polegającego na doprowadzeniu pochylni dla osób niepełnosprawnych do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB), z dnia [...] r., nr[...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej - PINB), z dnia [...] r., nr [...] o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4 000,00 zł nałożonej na K.K. postanowieniem PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...], ze względu na niewykonanie w całości obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...]r., nr[...], polegającego na doprowadzeniu pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanej przy wejściu do lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB dla miasta W. w toku postępowania administracyjnego związanego z lokalem usytuowanym przy ul. T. [...] we W. w dniu [...]r., przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623) nałożył na K.K., prowadzącego działalność pod nazwą A.-m. Firma Usługowo-Handlowo-Produkcyjna - inwestora robót budowlanych wykonanych w obrębie lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ulicy T. [...] we W., obowiązek wykonania w terminie do 30 września 2012 r. rozbiórki drewnianej konstrukcji podestu wraz z barierkami, stanowiących zabudowę pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanej bezpośrednio przy wejściu do lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ulicy T. [...] we W. Nadto w sentencji decyzji zawarto obowiązek pisemnego powiadomienia o zakończeniu nakazanych robót. Na skutek odwołania DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał K.K. doprowadzenie pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanej przy wejściu do lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. T.[...] we W. do stanu poprzedniego. DWINB w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż nakaz wydany przez organ I instancji dotyczył rozbiórki drewnianej konstrukcji podestu wraz z barierkami stanowiących zabudowę dla osób niepełnosprawnych, w sytuacji, gdy w jego ocenie właściwe było nakazanie przywrócenie przedmiotowej pochylni do stanu poprzedniego.

Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 12 kwietnia 2013 r., w trakcie której ustalono, że wynikający z ostatecznej decyzji obowiązek nie został wykonany, PINB wystosował w dniu 15 kwietnia 2013 r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Na skutek pisma inwestora z dnia 18 czerwca 2013 r. traktującego o wykonaniu nakazu w dniu 16 lipca 2013 r. przeprowadzono ponowne oględziny zainwestowanej nieruchomości, zaś w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli nr [...] odnotowano istniejący stan faktyczny. Ustalenia kontroli znalazły odzwierciedlenie w zawiadomieniu z dnia 23 lipca 2013 r. kierowanym przez organ nadzoru budowlanego do zobowiązanego, w którym wyjaśniono, że PINB dla miasta W. ustalił, iż przedmiotowy obowiązek nie został wykonany w sposób nakazany decyzją.

Następnie w dniu [...] r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] zaopatrzony klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. W tej samej dacie PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr[...], którym nałożył na K.K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] w kwocie 4000 zł. Nadto wezwano zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny i wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W zakresie tego postanowienia K.K. złożył zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z kolei skarga na postanowienie organu II instancji została oddalona ostatecznym w chwili obecnej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2014 r., (sygn. akt II SA/Wr 261/14).

Działający przez profesjonalnego pełnomocnika K.K. wnioskiem z dnia [...] r., wystąpił do organu nadzoru budowlanego o umorzenie grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem z dnia [...] r., nr[...]. Na uzasadnienie wniosku wskazano na wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji w całości.

PINB dla miasta W. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...], którym opierając się na art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) - (dalej u.p.e.a.), w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), - (dalej k.p.a.), odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej w kwocie 4000 zł na K.K. postanowieniem PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., ze względu na niewykonanie w całości obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., polegającego na doprowadzeniu pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanej przy wejściu do lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zwrócił uwagę na zawarcie w uzasadnieniu decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] zapisów wskazujących na to, że doprowadzenie pochylni do stanu poprzedniego oznacza, że adresat decyzji powinien odtworzyć zmienioną część obiektu budowlanego z użyciem w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów, przy zachowaniu gabarytów i wyglądu, jaki część obiektu miała przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych i z zagwarantowaniem możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, jakie miała przed wykonaniem samowolnych robót, a zatem przywrócenie funkcjonalności pochylni dla osób niepełnosprawnych.

W przedmiotowej decyzji znalazł się również zapis, że kierunki odtworzenia stanu poprzedniego powinna wyznaczać dokumentacja dotycząca budynku przy ul. T. [...] we W. u, w szczególności decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pochylni i schodów dla osób niepełnosprawnych przed sklepem zaopatrzenia ortopedycznego "R." przy ul. T. [...] we W., wydana na rzecz R. K. W ocenie PINB oznacza to zdemontowanie drewnianej konstrukcji podestu wraz z drewnianą balustradą, które stanowią zabudowę pochylni oraz odtworzenie istniejącej wcześniej barierki. Odwołując się do decyzji Prezydenta W. organ wywiódł, że pochylnia od strony chodnika wyposażona ma być w barierę o wysokości 90 cm, wyprowadzoną 30 cm poza ostatni stopień i dolną krawędź pochylni. Bariera powinna być wykonana również od strony budynku (na całej długości pochylni) i przymocowana do ściany. Bariera pochylni ma być wykonana z rur stalowych przekroju Ø25, spawanych, malowanych na kolor zielony lub rur aluminiowych w kolorze naturalnym. Wskazując na kontrolę z dnia [...] r., PINB zauważył, że przed wejściem do lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] we W. pochylnia dla osób niepełnosprawnych od strony chodnika wyposażona jest w barierę o wysokości 85 cm (w części podestu płaskiego 85 cm, bez cokoła podestu 79 cm), wyprowadzona około 20 cm poza ostatni stopień. Nie zamontowano barierki od strony budynku (na całej długości pochylni). Istniejąca barierka wykonana jest z rur stalowych o średnicy Ø45 mm, spawanych malowanych na kolor szary. Oceniając stan faktyczny ustalony w trakcie kontroli organ przyjął, że obowiązek wskazany w ostatecznej decyzji nie został wykonany w całości. Zakwestionowano wysokość bariery - jest 85 cm (79 cm), a powinno być 90 cm, bariera wypuszczona jest zbyt krótko poza ostatni stopień i dolną krawędź pochylni - jest 20 cm, powinno być 30 cm, brak bariery przymocowanej do budynku (na całej długości budynku), zaś kolor istniejącej bariery jest szary, a powinien być zielony, chyba że zobowiązany zdecydowałby o zamontowaniu rur aluminiowych - wówczas powinny mieć kolor naturalny. Organ I instancji podał, że poza zdemontowaniem drewnianej konstrukcji podestu wraz z drewnianą balustradą, co zostało już wykonane, zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], bariera powinna być wykonana również od strony budynku (na całej długości pochylni) i przymocowana do ściany.

Organ I instancji przywołując art. 125 u.p.e.a. wskazał, że niewykonanie w całości egzekwowanego obowiązku skutkuje odmową umorzenia grzywny w celu przymuszenia, gdyż ma on zastosowanie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Skoro obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z dnia [...] r., nr [...] nie został wykonany w całości, zdaniem organu, nie było podstaw do umorzenia grzywny w celu przymuszenia.

W zażaleniu na postanowienie PINB K. K. podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane i wniósł o uchylenie oprotestowanego postanowienia oraz umorzenie nałożonej grzywny. Na uzasadnienie żądań autor zażalenia wskazał, że treścią decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] był nakaz doprowadzenia pochylni dla osób niepełnosprawnych do stanu poprzedniego. Jego zdaniem należy odróżnić obowiązek doprowadzenia pochylni do stanu poprzedniego oraz obowiązek dostosowania jej do wymogów określonych w decyzji administracyjnej. Zobowiązany wykonując decyzję nakazującą doprowadzenie pochylni do stanu poprzedniego obowiązek wykonał z największą starannością przy wykorzystaniu pierwotnie użytych materiałów. Przyjmując, że zobowiązany ,,odwzorował" stan poprzedni, należy przyjąć, że spełnił wszystkie warunki, które wprost przywołuje PINB w uzasadnieniu postanowienia nr[...]. Argumentując wykonanie nakazu wskazano na bezzasadność grzywny.

DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przestawieniu toku postępowania uwzględniającego wydane rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazując na art. 125 § 1 i § 2 u.p.e.a. przypomniał, że jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Wskazując na ostateczność decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] podano, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, natomiast częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Oceniając twierdzenia strony związane z, całkowitym jej zdaniem, wywiązaniem się z nałożonego obowiązku, przyjęto, że nie stanowią one podstawy do umorzenia grzywny, gdyż będzie to możliwe dopiero w sytuacji, kiedy egzekwowany obowiązek zostanie wykonany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., nr[...]. W uzasadnieniu decyzji opisując sposób doprowadzenia pochylni do stanu poprzedniego wskazano, że ma ono polegać na odtworzeniu zmienionej część obiektu budowlanego z użyciem w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów, przy zachowaniu gabarytów i wyglądu, jaki część obiektu miała przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych, z zagwarantowaniem możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, jakie miała przed wykonaniem samowolnych robót, a zatem przywrócenie funkcjonalności pochylni dla osób niepełnosprawnych. Powtórzono za wskazaną decyzją także, iż kierunki odtworzenia stanu poprzedniego powinna wyznaczać dokumentacja dotycząca budynku przy ul. T. [...] we W., w szczególności decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...]. Rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym, a oczekiwaniami organu związanymi z doprowadzeniem pochylni do stanu określonego treścią decyzji Prezydenta W. wykazano poprzez przytoczenie zapisów z protokołu kontroli z dnia [...]r. konfrontując je z decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazując na istniejące rozbieżności podano, że obowiązek doprowadzenia pochylni dla osób niepełnosprawnych do stanu poprzedniego nie został wykonany w całości zatem brak było podstaw do umorzenia zastosowanego środka egzekucyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie DWINB podniesiono zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że K.K. nie wykonał nałożonego na niego obowiązku oraz uznanie, że stan poprzedni przedmiotowej pochylni dla niepełnosprawnych określony jest w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę pochylni i schodów dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy stan poprzedni pochylni znacząco odbiegał od stanu opisanego w tej decyzji. Wnioskiem procesowym objęto uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, oraz wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia [...] r. nr[...].

Na uzasadnienie skargi użyto argumentacji w zasadniczej części pokrywającej się z twierdzeniami zamieszczonymi w zażaleniu złożonym w toku postępowania. Wskazano mianowicie na charakter obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tj. doprowadzenia przedmiotowej pochylni do stanu poprzedniego. Twierdzenia skargi skupiono wokół wykazana, że zobowiązany zastosował się do wydanego nakazu, ponieważ odtworzył stan pierwotny, wykorzystując przy tym pierwotnie użyte materiały. Skarżący rozróżnia sytuację przywrócenia pochylni do stanu poprzedniego oraz doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, natomiast w żądaniu przywrócenia pochylni do stanu poprzedniego z jednoczesnym doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z prawem dopatruje się naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego odpowiedzialność za spełnianie przez pochylnię wymogów, w szczególności co do wysokości barierek spoczywa na właścicielu budynku, zaś zobowiązany wykonał w całości nałożony na niego obowiązek.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu, zaś postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówiono wstrzymania postanowienia PINB z dnia [...] r., nr[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.), - (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej lub postanowienia w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznanie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego II instancji utrzymującego w mocy postanowieni organu I instancji w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania zobowiązania niepieniężnego nałożonego na K.K. Wykonanie obowiązku polegało zgodnie z ostateczną decyzją DWINB z dnia [...] r. na doprowadzeniu pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanej przy wejściu do lokalu użytkowego nr w budynku przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego. Organy obu instancji stwierdziły w oparciu o materiał dowodowy sprawy, że zobowiązany nie wykonał w całości nałożonego na niego obowiązku.

Ocenę wydanych przez organy rozstrzygnięć należy poprzedzić analizą regulacji prawnych związanych z umorzeniem grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z dyspozycja art. art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2).

W pierwszym rzędzie pochylić się należy nad pojęciem "wykonanie obowiązku" jakie ustawodawca zamieścił w art. 125 § 1 u.p.e.a. warunkując jednocześnie możliwość umorzenia grzywny, w sytuacji stwierdzenia właśnie wykonania obowiązku. W kwestii samego obowiązku przypomnieć należy, że niezaprzeczalne jest, iż musi być on zawarty w ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż tylko ostateczność decyzji umożliwia wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Drugą sprawą wartą podkreślenia jest to, że obowiązek wynikający z decyzji musi zostać określony w tytule wykonawczym, ponieważ to właśnie tytuł wykonawczy zaopatrywany jest klauzulą o skierowaniu do postępowania egzekucyjnego. Oceniając wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji i opisanego w tytule wykonawczym, wcale nieodosobnione pozostają orzeczenia sądów administracyjnych kreujących zasadę, iż przez wykonanie obowiązku nie zawsze należy rozumieć literalnie - zupełne (w stu procentach) wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Możliwe jest w konkretnych przypadkach przyjęcie wykonania obowiązku, w sytuacji kiedy zobowiązany podjął wszelkie działania zmierzające do wykonania obowiązku w ramach przysługujących mu uprawnień i doznał w tym zakresie przeszkód, a część obowiązku niewykonanego jest marginalna w stosunku do całości sprawy. Pogląd taki, akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, prezentuje chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2013 r., (sygn. akt II Sa/Kr 897) - patrz - (centralna baza orzeczeń sadów administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl)

Nie bez znaczenia pozostaje również sam charakter grzywny w celu przymuszenia, której celem jest nie samo wymierzenie zobowiązanemu uchylającemu się od wykonania nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym dolegliwości finansowej ale przymuszenie go do wykonania tego obowiązku. Z zasady tej wynikają dwa następstwa, a mianowicie możliwość umorzenia grzywny nieziszczonej lub jej zwrotu, jeżeli zobowiązany obowiązek wykona oraz konieczność funkcjonalnej interpretacji pojęcia "wykonanie obowiązku".

W realiach niniejszej sprawy, na co zresztą zwracają uwagę organy, zobowiązany w znakomitym zakresie wywiązał się z nakazu, niemniej jednak zgodnie organy obu instancji wykazują niezupełne wykonanie obowiązku. Jakkolwiek przyjmując za własny pogląd prawny prezentowany we wcześniej wskazanym wyroku, Sąd zauważa, że w obecnym stanie sprawy zastanowić się można czy wobec zakresu wykonanych przez K.K. obowiązków, uznanie obowiązku za wykonany godziłoby w treść art. 125 u.p.e.a.. Podjęcie stosownych rozważań i ocen, a nawet czynności faktycznych pozostawia się organom orzekającym w sprawie, gdyż jak wiadomo, nie jest rolą Sądu zastępowanie organów.

Przyczyny, dla których zaistniała konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji leżą w relacjach pomiędzy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr[...] , tytułem wykonawczym z dnia [...] r., nr[...], a uzasadnieniami postanowień obu organów odmawiających umorzenia grzywny w celu przymuszenia. Analiza spójności wskazanych dokumentów nasuwa poważne wątpliwości związane z ich jednolitością, co wpływa na legalność oprotestowanego skarg postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Pamiętając o tym, że przedmiotem oceny Sądu są rozstrzygnięcia dotyczące odmowy umorzenia grzywny wydane w toku postępowania egzekucyjnego i nie podlega badaniu ani ostateczna decyzja merytorycznie kończącą postępowanie, ani postanowienie DWINB z dnia [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w stosunku do którego tutejszy Sąd wydał wyrok z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 261/14), należy przywołać istotne elementy tych rozstrzygnięć, pozostające w ścisłym związku przyczynowoskutkowym z weryfikowanymi w trybie sądowoadministracyjnym postanowieniami.

Zakres postępowania prowadzonego przez PINB został określony we wniosku strony i został opisany przez organ jako wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] we W. Z kolei merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr [...] sprowadzało się do nakazania rozbiórki drewnianej konstrukcji podestu wraz z barierkami stanowiącej zabudowę pochylni dla osób niepełnosprawnych. DWINB decyzją z dnia [...] r., nr [...] zreformował w trybie art. 138 § 1 pkt k.p.a. ów nakaz w ten sposób, że nakazał inwestorowi doprowadzenie przedmiotowej pochylni do stanu poprzedniego. Z uzasadnienia tej decyzji wyczytać można, że K.K. dokonał zabudowy pochylni dla osób niepełnosprawnych konstrukcją drewnianą, co spowodowało niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmierzając do wyeliminowania niezgodności wydano nakaz przywrócenia pochylni do stanu poprzedniego, przy czym w uzasadnieniu podano, że ,,przywrócenie do stanu poprzedniego na tle niniejszej sprawy oznacza, iż Pan K.K. ma obowiązek wykonać te prace budowlane, które pozwolą w pierwszej kolejności przywrócić zaburzoną, poprzez przeprowadzoną przez Skarżącego przebudowę, funkcję użytkową (pochylnia dla osób niepełnosprawnych) części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T. [...] we W., która w wyniku jego działań nie może być użytkowana w sposób dotychczasowy. Doprowadzenie do stanu poprzedniego oznacza też, iż inwestor powinien odtworzyć zmienioną część obiektu budowlanego z użyciem w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów, przy zachowaniu gabarytów i wyglądu, jaki część obiektu miała przed wykonaniem samowolnych robót budowlanych i z zagwarantowaniem możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, jakie miała przed wykonaniem samowolnych robót, a zatem przywrócenie funkcjonalności pochylni dla osób niepełnosprawnych". Opisując w dalszej części zakres robót związanych z przywróceniem pochylni do stanu poprzedniego organ zaznaczył, że ,,kierunki odtworzenia stanu poprzedniego winna wyznaczać dokumentacja rzeczonego obiektu budowlanego, w szczególności decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r., znak [...] o pozwoleniu na budowę pochylni i schodów dla osób niepełnosprawnych przed sklepem zaopatrzenia ortopedycznego "R." przy ul. T.[...] we W. wydana na rzecz Pana R.K. W niniejszej sprawie oznacza to zdemontowanie drewnianej konstrukcji podestu wraz z drewnianą balustrada, które stanowią zabudowę pochylni oraz odtworzenie istniejącej wcześniej barierki". We wspomnianym wcześniej tytule wykonawczym z dnia [...] r., nr [...] jako treść obowiązku wpisano ,,doprowadzenie pochylni dla osób niepełnosprawnych usytuowanego przy wejściu do lokalu użytkowego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] we W. do stanu poprzedniego". W postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] r., nr [...] wymierzono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB nr [...] polegającego na doprowadzeniu pochylni dla osób niepełnosprawnych do stanu poprzedniego i wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Natomiast w postanowieniach o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia organy I i II instancji potwierdzają demontaż drewnianej konstrukcji podestu wraz z balustradą oraz zamontowanie barierki, lecz odmawiają umorzenia grzywny wskazując, że zgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] o pozwoleniu na budowę pochylni i schodów dla osób niepełnosprawnych, pochylnia od strony chodnika wyposażona ma być w barierę o wysokości 90 cm, wyprowadzoną 30 cm poza ostatni stopień i dolną krawędź pochylni. Bariera powinna być wykonana również od strony budynku (na całej długości pochylni) i przymocowana do ściany. Bariera pochylni ma być wykonana z rur stalowych przekroju Ø 25, spawanych, malowanych na kolor zielony lub rur aluminiowych w kolorze naturalnym. Ustalony przez organy w trakcie kontroli stan faktyczny nie potwierdzał w ich ocenie wykonania robót budowlanych polegających na przywróceniu pochylni do stanu poprzedniego w sposób zgodny ze wskazaną decyzją organu administracji architektonicznobudowlanej.

Biorąc pod uwagę wyżej przywołane okoliczności wynikające z akt administracyjnych i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, oczywiście nie wnikając w merytoryczną treść rozstrzygnięć wydanych poza postępowaniem egzekucyjnym, przyjąć trzeba, że co do istoty postępowanie administracyjne dotyczyło zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego i wykonanych w związku z tym robót budowlanych, w tym zabudowy pochylni. Decyzja DWINB traktowała o przywróceniu pochylni do stanu poprzedniego i takie właśnie nakaz znalazł się w tytule wykonawczym. Z kolei postanowienia odmawiające umorzenia grzywny w celu przymuszenia wskazują na niezupełne wykonanie nakazu i koncentrują się na sprzeczności stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli ze stanem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę pochylni wydanej dla właściciela lokalu. Otwarte w tych okolicznościach pozostaje pytanie, czy istotnie zobowiązany wykonał nakaz zawarty w decyzji DWINB nr[...]?

Podejmując się odpowiedzi na to pytanie ze względu na istotę wykonania obowiązku jako przesłankę umorzenia grzywny w celu przymuszenia, po pierwsze trzeba przypomnieć określenie przedmiotu postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego. Otóż dotyczyło ono zmiany sposobu użytkowania lokalu i związanych z tym faktem robót. Postępowaniem tym nie zostało objęte zagadnienie zrealizowania pochylni zgodnie lub niezgodnie z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]o pozwoleniu na budowę pochylni i schodów dla osób niepełnosprawnych. Skoro kwestia ta nie została objęta postępowaniem można zatem postawić uzasadnioną tezę, że kwestia ta nie została uregulowana ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie sposób także nie zauważyć, że sentencja ww. decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] dotyczy przywrócenia pochylni do stanu poprzedniego, co zostało powtórzone w tytule wykonawczym. Co prawda w uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazuje na przywrócenie do stanu poprzedniego oznaczające wykonania prac budowlanych, które pozwolą na przywrócenie zaburzonej funkcji użytkowej pochylni, odtworzenie zmienionej części obiektu budowlanego, użycie w miarę możliwości tych samych lub takich samych materiałów, oraz podał, że kierunki odtworzenia stanu poprzedniego winna wyznaczać decyzja Prezydenta W.

Po wtóre, zarówno w zażaleniu jak też w skardze zobowiązany wskazuje na zdemontowanie drewnianej zabudowy pochylni oraz powołuje się na użycie tych samych materiałów, jakie zdemontowano w trakcie prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego. Twierdzenia te nie zostały zakwestionowane przez organy administracyjne, zatem nie sposób faktycznie je ocenić w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Odnosząc się jednak do sentencji decyzji DWINB z dnia [...]r., nr [...]oraz tytułu wykonawczego zakładać należy, że przywrócenie pochylni do stanu poprzedniego faktycznie mogło mieć miejsce. Pośrednio dowodzą tego same organy zarówno w uzasadnieniach rozstrzygnięć, jak też akta administracyjne (protokół kontroli). Zupełnie inną kwestią jest zgodność aktualnego stanu pochylni z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...]. W sentencji decyzji DWINB nr [...]mowa jest o przywróceniu pochylni do stanu poprzedniego, w uzasadnieniu wskazuje się na użycie tych samych lub takich samych materiałów. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wskazana wprost jako stan, do którego zobowiązany ma doprowadzić pochylnię, lecz decyzja ta, jak wskazał organ, ma ,,wyznaczać kierunki odtworzenia stanu poprzedniego". Oczywiście w stosunku do aktu administracyjnego rozumianego jako przejaw władczej ingerencji organu zawierającego m.in. podstawę prawną, sentencję i uzasadnienie, należy podchodzić jako do całości. Zauważyć wypada, że to sentencji przypisuje się kluczowe znaczenie, bowiem ten element zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, zaś uzasadnienie zawiera wskazanie toku rozumowania organu i okoliczności jakie brał pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Niejednokrotnie w uzasadnieniu zawiera się wskazówki odnoszące się do samego uzasadnienia, niemniej jednak nie można zakładać, aby to treść uzasadnienia determinowała treść sentencji, gdy w istocie powinno być odwrotnie. DWINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. opisując przywrócenie stanu poprzedniego użył pojęcia ,,kierunek winna wyznaczać...". Z twierdzenia tego nie sposób wywodzić jakoby sam nakaz przywrócenia stanu poprzedniego miał prowadzić wprost do stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie to jest w swej wymowie zdecydowanie nieostre, a nadto wyznaczenie kierunku nie konsumuje określeń ,,zgodnie z decyzją", ,,do stanu wynikającego z decyzji", czy podobnych. W tej sytuacji zdecydowanym uproszczeniem jest badanie, czy wprost porównywanie, na etapie postępowania związanego z umorzeniem grzywny w celu przymuszenia, istniejącego stanu faktycznego ze stanem wynikającym z decyzji Prezydenta W. Trudno zatem zgodzić się z rozstrzygnięciami, które właśnie w oparciu o takie porównanie odmawiają umorzenia grzywny. W ocenie Sądu działanie to należy zakwalifikować jako naruszenie art. 125 u.p.e.a., ponieważ organy obu instancji badając wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji i tytułu wykonawczego wykroczyły poza ramy ciążącego na zobowiązanym nakazu, co sprowadzało się do badania wykonania tego rodzaju obowiązków, które nie wynikają z aktu administracyjnego i tytułu wykonawczego lecz odnoszą się do innej decyzji administracyjnej.

Względem zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 51 Prawa budowlanego należy wskazać, że nie został on zaakceptowany przez skład orzekający. W szeroko rozumianym postępowaniu egzekucyjnym nie podlega badaniu sama ostateczna decyzja. Zasada ta obejmuje także etap sądowoadministracyjny. Przepisy prawa materialnego stosowane były przez organy przy podejmowaniu decyzji, zaś w postępowaniu egzekucyjnym stosowana jest u.p.e.a. Skoro zatem wydając postanowienia w przedmiocie umorzenia grzywny w celu przymuszenia organy nie stosowały przepisów prawa materialnego, zarzut w tym zakresie jest z gruntu chybiony.

Rolą organów przystępujących do ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia pozostanie zbadanie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...]r., nr [...] oraz opisanego w tytule wykonawczym zaopatrzonym klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Wysoce prawdopodobna będzie konieczność ustalenia stanu pochylni przed wykonaniem robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. O ile organ dojdzie do przekonania, że odtworzony przez zobowiązanego stan poprzedni nadal nie odpowiada prawu, a nie wynika to poczynań inwestora lecz ma związek bądź to z wcześniej przeprowadzonymi robotami bądź utrzymaniem obiektu, kompetencje przypisane organom nadzoru budowlanego w ustawie Prawo budowlane pozwolą na ewentualną interwencją w ramach odrębnego postępowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.