Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2773/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 575/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 575/16, oddalił skargę [...] (skarżącego) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

1. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotowie (organ I instancji), decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] nakazał [...] (inwestorzy) rozbiórkę garażu o wymiarach zew. 3,28 m x 6,00 m i wysokości 3,25 m, stanowiącego rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...] w miejscowości Skic, gm. Złotów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż [...] w 2005 r. dokonali rozbudowy ww. budynku mieszkalnego o garaż o wymiarach zewn. 3,28 x 6,00 m i wysokości 3,25 m bez wymaganego pozwolenia na budowę. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 marca 2013 r. dokumentów wymaganych przepisami art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, następnie: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, wykonanego przez projektanta o odpowiednich uprawnieniach budowlanych oraz zaświadczenia o posiadaniu przez projektanta wpisu na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności, oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie spełnili w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. Dalej organ I instancji wskazał, iż inwestorzy złożyli po terminie decyzję o warunkach zabudowy znak [...]z dnia [...]maja 2005 r. oraz oświadczenie o wyrażeniu zgody na dobudowanie garażu z dnia 6 kwietnia 2005 r. Ponadto, po terminie został również złożony projekt architektoniczno-budowlany dobudowy garażu do budynku mieszkalnego sporządzony w 2005 r. Organ wyjaśnił, iż przedłożona zgoda na dobudowę garażu z 6 kwietnia 2005 r. nie może zostać uwzględniona, bowiem jeden ze współwłaścicieli ([...]) nie żyje. Następnie organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...]nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych dokumentach. W odpowiedzi wpłynęło pismo skarżącego z informacją, iż wniósł on do Sądu Rejonowego wniosek o ustalenie spadkobierców po zmarłym [...]. Mając powyższe na uwadze, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. organ I instancji zawiesił toczące się przed nim postępowanie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Pismem z dnia 2 października 2015 r. Sąd Rejonowy w Pile VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w Złotowie poinformował, iż sprawa dotycząca ustalenia spadkobierców zmarłego [...]została zakończona prawomocnie umorzeniem postępowania. Wobec powyższego organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, jednocześnie wzywając inwestorów do przedłożenia braków, jakie wynikają z postanowienia z dnia [...] września 2013 r. Inwestorzy nie spełnili w wyznaczonym terminie nałożonych na nich obowiązków. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż współwłaścicielka dz. nr [...] położonej w miejscowości Skic gm. Złotów ([...]) złożyła pismo z 17 lutego 2016 r., w którym poinformowała, że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na ww. działce o przedmiotowy garaż. W tej sytuacji organ I instancji orzekł o rozbiórce przedmiotowego garażu na podstawie art. 48 ust. 4 u.p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący podnosząc, że przedmiotowy garaż zrealizował zgodnie z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Wójta Gminy Złotów z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz projektem budowlanym, sporządzonym przez uprawnione osoby. Wskazał, iż tylko jeden ze spadkobierców [...]nie wyraża zgody na realizację przedmiotowego garażu. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. skarżący sprecyzował, iż jego odwołanie obejmuje nie tylko decyzję z [...] marca 2016 r., ale także postanowienie z [...] września 2013 r. Zaznaczył, iż w 2005 r. posiadał zgodę ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości na rozbudowę przedmiotowego budynku o garaż.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej i w miejsce art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b. orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 u.p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 3 ust. 6 u.p.b. wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie doszło niewątpliwie do rozbudowy istniejącego już budynku mieszkalnego wielorodzinnego o garaż o wymiarach zewn. 3,28 m x 6,00 m i wysokości 3,25 m. Na wykonanie rozbudowy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu zastosowania nie znalazł przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Przepis ten (w brzmieniu sprzed nowelizacji) dotyczy wolno stojących obiektów gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przedmiotowy garaż nie jest obiektem wolnostojącym, a zatem nie ma możliwości zastosowania ww. przepisu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w tej sytuacji konieczne było wezwanie inwestorów do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowego garażu. Organ zauważył, że przedłożona przez skarżącego zgoda z dnia 6 kwietnia 2005 r. ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości na wykonanie garażu nie może zostać uwzględniona w postępowaniu legalizacyjnym, które zostało wszczęte w 2013 r., a więc po śmierci [...]. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący powinien w niniejszej sprawie przedstawić zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego również potencjalnych spadkobierców po [...]. Z zebranych w trakcie postępowania administracyjnego materiałów wynika natomiast, iż co najmniej jeden ze spadkobierców po zmarłym nie wyraża zgody na dokonanie przedmiotowej rozbudowy. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż nie został poprawiony projekt budowlany w zakresie wskazanym w postanowieniu organu I instancji z dnia 10 września 2013 r., gdyż nie został on sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Rolnictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec nieuzupełnienia przez inwestorów wskazanych nieprawidłowości, organ I instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego garażu, działając zgodnie z art. 49 ust. 3 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji powołał błędną podstawę prawną w zaskarżonej decyzji, gdyż art. 48 ust. 4 u.p.b. ma zastosowanie w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, natomiast w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 49 ust. 3 u.p.b. Powyższe uchybienie, zdaniem organu odwoławczego, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż w obu przypadkach zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 u.p.b.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący, ponownie podnosząc, iż przedmiotowy garaż został wykonany zgodnie z otrzymanymi warunkami zabudowy oraz za zgodą ówczesnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a ponadto powierzchnia garażu wynosi mniej niż 25 m2 i został on zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym przygotowanym przez uprawnione osoby.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż garaż zrealizowano zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, projektem budowlanym przygotowanym przez uprawnione osoby.

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 575/16, Sąd I instancji oddalił skargę.

Sąd I instancji zgodził się z organami nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, bowiem wykonany garaż przylega bezpośrednio do tego budynku i jest z nim połączony funkcjonalnie (na jego dachu zlokalizowany jest taras budynku). Sąd podkreślił, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przepisy u.p.b. nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, jednakże nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych. Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7 u.p.b. pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, iż rozbudowa budynku, co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 u.p.b.), chyba że przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego przewidują dla rozbudowy danego rodzaju obiektu budowlanego brak wymogu uzyskania takiego pozwolenia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie, zastosowanie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, którą wprowadziła ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a przedmiotowe postępowanie wszczęto już w 2013 r. Sąd zgodził się też z organami, iż przepisy art. 29-31 w brzmieniu obowiązującym w dacie rozbudowy (2005 r.) nie przewidywały zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (rozbudowę) przedmiotowego budynku mieszkalnego o garaż. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, iż przedmiotowej inwestycji, mimo powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2, nie można uznać za budowę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. sprzed nowelizacji. Jak wskazano wcześniej, przedmiotowa inwestycja nie stanowiła budowy nowego, wolnostojącego budynku, lecz rozbudowę już istniejącego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji słusznie zastosowano procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 i nast. u.p.b. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 48 ust. 1 u.p.b. przewiduje, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niemniej w ust. 2 ustawodawca przewidział, iż w sytuacji gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to możliwe jest jej zalegalizowanie. Warunkiem legalizacji jest przedstawienie, w wyznaczonym stosownym postanowieniem terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; (art. 48 ust. 3 u.p.b.). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona - art. 48 ust. 5 u.p.b. Sąd I instancji stwierdził, że bezspornym jest, iż organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji o której mowa w ust. 3 tego artykułu. Między innymi zobowiązano inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 u.p.b.). Inwestorzy oświadczenia takiego nie przedłożyli. Złożyli jedynie kserokopię oświadczenia współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości z dnia 6 kwietnia 2005 r., zawierające zgodę na wykonanie przedmiotowego garażu. Jak ustalił organ, jeden z tych współwłaścicieli - [...], zmarł w dniu 24 maja 2005 r., stąd oświadczenie to nie mogło być wzięte pod uwagę na etapie legalizacji dokonanej samowoli. Sąd zaznaczył, iż w świetle przepisów art. 48 u.p.b. organ nadzoru dokonując analizy możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej ma na uwadze stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania, a nie stan obowiązujący w dacie budowy. Postępowanie legalizacyjne zastępuje niejako postępowanie w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, stąd też słusznie organy nadzoru uznały, iż legalizacja garażu wymaga złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługującemu inwestorowi na moment prowadzonego postępowania legalizacyjnego, a nie na moment popełnienia samowoli budowlanej. Sąd wskazał w tym miejscu na art. 4 u.p.b., zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zdaniem Sądu I instancji, bez wątpienia w przedmiotowej sprawie inwestorzy nie przedłożyli takiego oświadczenia, a to z uwagi na brak zgody wszystkich następców prawnych zmarłego [...]na realizację przedmiotowego garażu. Niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 u.p.b., a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 u.p.b. Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Sąd I instancji zauważył, iż organ przed wydaniem decyzji o rozbiórce przedmiotowego garażu umożliwił inwestorom podjęcie czynności zmierzających do uzyskania orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości dotyczącą zrealizowanej rozbudowy. Dopiero wobec uzyskaniu informacji o niepodjęciu takich czynności przez inwestorów, organ wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu I instancji podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 4 u.p.b., a nie jak błędnie wskazał organ odwoławczy przepis art. 49 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 48 ust. 4 u.p.b. znajduje zastosowanie w sytuacji niewywiązania się w terminie z obowiązku przedłożenia m.in. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 49 ust. 3 u.p.b. winien być zastosowany w przypadku nieusunięcia przez inwestora stwierdzonych naruszeń w zakresie art. 49 ust. 1 u.p.b. Zakres badania, o którym mowa w art. 49 ust. 1, dotyczy projektu budowlanego i jego elementów, a także posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przepisami szczególnymi, a więc dokumentów, które winny być złożone przez inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Przepis art. 49 ust. 1 pkt 2 mówi bowiem o tych samych opiniach, uzgodnieniach, pozwoleniach i sprawdzeniach, o których wspomina art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.b. Przepis art. 49 ust. 1 u.p.b. nie stanowi natomiast podstawy do badania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd też postanowienie, o którym mowa w art. 49 ust. 3 u.p.b., nie może dotyczyć tego oświadczenia, a w konsekwencji przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej wobec nieprzedłużenia takiego oświadczenia lub wyrażenia sprzeciwu współwłaścicieli nieruchomości na legalizację samowoli budowlanej. Podstawę taką stanowi art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 u.p.b. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe uchybienie, jako niemające wpływu na wynik sprawy, nie rzutowało jednak na prawidłowość zaskarżonej decyzji, bowiem okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego garażu. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają zarzuty skarżącego, iż garaż został wybudowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2005 r. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej, nawet jeżeli spełnione zostały pozostałe warunki. Wobec powyższego Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przejawiające się uznaniem, iż będący przedmiotem postępowania obiekt nie jest obiektem o którym mowa w 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. (w wersji ówcześnie obowiązującej) podczas, gdy w opinii skarżącego - budynek ten spełnia kryteria opisane w przytaczanym przepisie;

2) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 106 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przejawiającego się błędną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy - podczas gdy skarżący dokonał zgłoszenia budowy i otrzymał interpretację, iż nie jest potrzebne pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty mające przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, który w takim wypadku pokrywa się z granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Weryfikacja podniesionych zarzutów prowadzi do wniosku, że nie mają one uzasadnionych podstaw.

Po pierwsze, oddaleniu bez merytorycznej weryfikacji podlega zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 106 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. przez "błędną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie dokonał zgłoszenia budowy", podczas gdy "skarżący dokonał zgłoszenia budowy i otrzymał interpretację, iż nie jest potrzebne pozwolenie na budowę". Autor skargi kasacyjnej błędnie określił wzorzec kontroli, co zasadniczo skutkuje niedopuszczalnością oceny merytorycznej tak skonstruowanego zarzutu. Sąd kasacyjny stwierdza jednak, że niezależnie od powyższej wadliwości zarzutu, akta administracyjne nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu, z którego mogłoby wynikać, że skarżący dokonał zgłoszenia spornych robót budowlanych lub otrzymał od organów nadzoru budowlanego stanowisko, że roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Po drugie, bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. przez uznanie, że "będący przedmiotem postępowania obiekt nie jest obiektem", o którym mowa w powyższym przepisie w wersji obowiązującej w momencie wykonywania spornych robót budowlanych.

Jakkolwiek argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu powyższego zarzutu kasacyjnego dotknięta jest istotnymi brakami, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jego oceny merytorycznej, stwierdzając, że stanowisko skargi kasacyjnej jest oczywiście błędne. Przepis art. 29 ust. 1 pkt u.p.b. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. do dnia 25 września 2005 r. stanowił, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są m.in. wolno stojące budynki gospodarcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budził wątpliwości pogląd, że do tej kategorii budynków należały m.in. garaże mające status budynków odrębnych w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym oraz mających przeznaczenie gospodarcze. Takie podejście zachowało również aktualność po wejściu w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw z tą jednak różnicą, że w okresie od 26 września 2005 r. do dnia 27 czerwca 2015 r. przepis art. 29 ust. 1 pkt u.p.b. stanowił o "wolno stojących parterowych budynkach gospodarczych". Zgodnie z ustalonym i niepodważonym przez skarżącego kasacyjnie stanem faktycznym sprawy sporne roboty budowlane zostały wykonane w 2005 r., natomiast postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki zostało wszczęte w 2013 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia [...] czerwca 2015 r. Zgodnie zatem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do tego rodzaju spraw zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące do dnia 27 czerwca 2015 r. W konsekwencji podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że nadane przez ustawę nowelizującą z dnia 20 lutego 2015 r. nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są m.in. "wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, w tym garaże (...)", nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości dotychczasowego sposobu wykładni pojęcia wolnostojącego budynku gospodarczego. Przykładowe wskazanie przez ustawodawcę rodzaju budynku gospodarczego w postaci garażu nie podważa prawidłowości dotychczasowego sposobu wykładni, świadczy natomiast o usankcjonowaniu istniejącej w tym zakresie praktyki interpretacyjnej organów stosowania prawa. Ponadto nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w stanie prawnym obowiązującym prze dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. garaże jako budynki gospodarcze nie musiały mieć charakteru wolno stojącego. Językowa redakcja treści normatywnej wynikającej z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie pozostawia wątpliwości, że garaże mogły korzystać ze zwolnienia przewidzianego w tym przepisie tylko jako wolno stojące budynki gospodarcze.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku próba podważenia prawidłowości kwalifikacji spornych robót budowlanych jako rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Sąd Wojewódzki w świetle niepodważonego przez skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego sprawy miał pełne podstawy, aby uznać, że połączony konstrukcyjnie i funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym garaż (przez bezpośrednie przyleganie i umiejscowienie na jego dachu tarasu budynku mieszkalnego) nie jest wolno stojącym budynkiem gospodarczym, a jego wykonanie stanowiło rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przez zmianę jego charakterystycznych parametrów (zob. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 7a u.p.b.). Wolno stojące budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym. W tym stanie rzeczy prawidłowy był wniosek Sądu pierwszej instancji, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.b.).

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina pełnomocnikowi, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej – niezależnie od instancji sądowo-administracyjnej – składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.).