Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO Gd/1741/21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/1741/21, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

We wniosku z dnia 4 grudnia 2017 r. D. Spółka z o.o. wniosła o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu apartamentowo-hotelowego na działce nr [..], obręb [...] w G., z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą".

W dniu 6 lutego 2018 r. Spółka uzupełniła złożony wniosek, wskazując w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, że przedsięwzięcie polegać ma na budowie zespołu apartamentowo (condohotele) – hotelowego i wyjaśniając, że condohotel to obiekt, który buduje deweloper, a następnie sprzedaje poszczególne jednostki mieszkalne osobom fizycznym lub firmom. Właściciele korzystają z jednostki na własne potrzeby, mając możliwość wynajmu turystom bezpośrednio poprzez pośrednika lub operatora. Jednostki mieszkalne nie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, zazwyczaj są klasyfikowane jako usługowe. Przy czym, każda jednostka stanowi odrębną nieruchomość, na którą założona jest księga wieczysta.

Prezydent Miasta Gdańska obwieszczeniem z dnia 12 lutego 2018 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie, uwzględniając, że zaplanowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wystąpił do: Wód Polskich - Zarząd Zlewni w Gdańsku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o wyrażanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia 8 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie wyraziło opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wezwał do uzupełnienia zawartych we wniosku informacji. Uzupełnienia złożono w dniach 3 kwietnia 2018 r. i 12 kwietnia 2018 r., i przekazano je organom opiniującym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku nie zajął stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko planowanego przedsięwzięcia a Państwowe Gospodarstwo Wodne - Wody Polskie w piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. stwierdziło, że uzupełnienie pozostaje bez wpływu na treść uprzednio wydanej opinii.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawracając przy tym uwagę na szczególne położenie terenu planowanego przedsięwzięcia, który zlokalizowany jest w odległości około [...] m od obszarów Natura 2000 [...] oraz obszaru mającego znaczenie dla [...], a także w tej samej odległości od rezerwatu P.

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska stwierdził obowiązek przeprowadzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 17 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedstawienia przez Spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko a, po przedłożeniu wymaganego raportu, w dniu 30 listopada 2018 r. podjął zawieszone postępowanie.

W dniu 31 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiadomił o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku o wyrażenie opinii w sprawie.

W dniu 21 sierpnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu.

W dniu 9 października 2019 r. Spółka wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania, co też organ I instancji uczynił postanowieniem z dnia 16 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia 3 września 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska podjął zawieszone postępowanie z uwagi na przedłożenie przez Spółkę zmienionego i uaktualnionego raportu, w którym przedsięwzięcie scharakteryzowano jako zagospodarowanie działek nr [...] i [...] w G. przy ul. S. na cele usługowe - budowa zespołu hotelowo-apartamentowego z częścią usługową oraz garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczno-komunikacyjną, w tym m.in.: drogami wewnętrznymi i parkingami, siecią wodociągową, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną i oświetleniową, siecią gazową i teletechniczną oraz z przebudową drogi dojazdowej, sieci uzbrojenia na działkach nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [..] i [...]), [..] (która uległa podziałowi na działki nr: [..]-[..]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[...]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[...]) obręb [...] a także na działkach nr: [..]-[..], [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[...]), [...]-[...]obręb [...] w Gdańsku. Wskazano przy tym, że w skład zespołu wchodzić mają: budynek głównego hotelu, 4 budynki condohotelowe oraz dwa budynki apartamentowe (budynek A1 oraz A2a i A2B połączone wspólną halą garażową) wraz z usługą podziemną. Wchodzące w skład zespołu budynki posiadać mają funkcję zamieszkania zbiorowego. Buduje je deweloper, a następnie sprzedaje poszczególne jednostki mieszkalne osobom fizycznym lub firmom. Właściciele korzystają z jednostki na własne potrzeby, mając możliwość wynajmu turystom bezpośrednio, poprzez pośrednika lub operatora. Jednostki klasyfikowane są jako usługowe. Wskazano także, że przewiduje się realizację infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. garażu podziemnego (pod budynkami A1 oraz A2A i A2B), dróg wewnętrznych i parkingów, ścieżek rowerowych, chodników, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej sieci energetycznej i oświetleniowej, sieci gazowej i teletechnicznej, a także przebudowę i rozbudowę drogi, łącznie z przebudową układu drogowego w rejonie skrzyżowań z ul. T. i N. Podstawowe parametry zabudowy określono jako: powierzchnia zabudowy - do 10 264,85 m2, ilości budynków – 9; ilość lokali apartamentów – 673; ilość osób - 1809; jednopoziomowe podziemne hale garażowe o powierzchni około 3262,32 m i liczbie 103 miejsc postojowych; realizacja parkingów naziemnych o powierzchni do około 4202,74 m2 i liczbie do około 330 miejsc postojowych; łączna powierzchnia garaży i parkingów około 7465,06 m2 ; łączna liczba miejsc postojowych - 433 (łącznie z miejscami zastawnymi pod bud budynkiem A2). Maksymalną wysokość projektowanych budynków określono na 15 m (budynki pięciokondygnacyjne), a odległość budynków od krawędzi lasu na 12 m. Powierzchnię biologicznie czynną przewidziano na co najmniej 26 903 m2. Intensywność zabudowy określono w raporcie współczynnikiem 0,79 (powierzchnia całkowita nadziemna planowanej zabudowy wynieść ma 40 686,78 m2). Długość sieci wodociągowej: 571 mb, długość przyłączy wodociągowych 162 mb, długość sieci kanalizacji sanitarnej 821 mb, długość przyłączy kanalizacyjnych 216 mb. Inwestor zakłada realizację inwestycji w dwóch etapach. Etap 1 będzie obejmować realizację budynku apartamentowego A1 oraz A2A i A2B wraz z niezależnymi garażami podziemnymi oraz podziemną usługą (budynki A2A i A2B będą posiadały wspólną halę garażową). Etap II polegać będzie na budowie budynków condohotelowych 3, 4, 5, 6 oraz budynku głównego hotelu wraz z usługami w parterze oraz częściowo w kondygnacji podziemnej. W skład planowanego do realizacji zespołu hotelowo-apartamentowego wchodzą: budynek głównego hotelu, 4 budynki condohotelowe oraz 2 budynki apartamentowe (budynek A1 oraz budynek A2AB połączone wspólną halą garażową) wraz z usługą podziemną. Zespól planowanych budynków usługowych posiadać będzie funkcje zamieszkania zbiorowego, które buduje deweloper, a następnie sprzedaje poszczególne jednostki mieszkalne osobom fizycznym lub firmom. Właściciele będą korzystać z jednostki na własne potrzeby, mając możliwość wynajmu turystom bezpośrednio, poprzez pośrednika lub operatora.

W dniu 18 września 2020 r. poinformowano o zmianie wnioskodawcy na D. Spółka z o.o..

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku ponownie wezwał do uzupełnienia informacji zawartych w Raporcie i po ich przedłożeniu, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2021 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 24 lutego 2021 r., nr WŚ-I.6220.II.138D.2017.EI/TB, wydaną na podstawie art. 71, art. 72, art. 75, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu apartamentowo – hotelowego na działkach nr [...] i [...], obręb [...] w Gdańsku, z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą.

W decyzji tej określono: warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych; wymogi w zakresie transgranicznego oddziaływania w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływanie na środowisko. Określono przy tym, w jaki sposób należy zapobiegać, ograniczać i monitorować oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Rada Dzielnicy [...], które postanowieniem Kolegium z dnia zostało uznane za niedopuszczalne oraz K. W. (właściciel bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. N.), który następnie w piśmie z dnia 12 marca 2021 r. oświadczył, że cofa wniesione odwołanie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373) w zw. z art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zespołu apartamentowo-hotelowego na działkach [...] i [...] (przed podziałem [...]) obręb [...] w Gdańsku, z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą".

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została z istotnymi naruszeniami prawa materialnego, które miały wpływ na istotę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, dlatego też oświadczenie odwołującego się o cofnięciu odwołania, stosownie do treści art. 137 k.p.a., nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Kolegium oceniło bowiem, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu określonymi w obowiązującym dla terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim co do planowanych funkcji zabudowy.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że wnioskodawca jako teren, na którym zrealizowane ma być przedsięwzięcie wskazał ostatecznie działki nr [...] i [...] (przed podziałem [...]) obręb [...] w Gdańsku przy ul. S. o łącznej powierzchni 5,1666 ha (kompleks apartamentowo-hotelowy z towarzyszącą infrastrukturą, w tym m.in. garażami, drogami wewnętrznymi i parkingami, siecią wodociągową, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną i oświetleniową, siecią gazową i teletechniczną) oraz działki nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...]), [..] (która uległa podziałowi na działki nr [..]-[..]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [..]-[..]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]) obręb [...] oraz działki nr: [...]-[...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[...]), [...]-[...] obręb [...] w Gdańsku (przebudowa/modernizacja/rozbudowa drogi dojazdowej oraz sieci uzbrojenia i inna infrastruktura towarzysząca). Dla terenu tego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr XXXIX/1110/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Działki nr [...] i [..] (przed podziałem [...]), na których ma zostać zrealizowana zasadnicza część przedsięwzięcia, położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem 025-U33, stanowiącym teren zabudowy usługowej – usługi: gastronomii, handlu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, kultury, sportu i rekreacji, obsługi ruchu turystycznego; na którym dopuszcza się: mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarcza, budynki zamieszkania zbiorowego, parkingi terenowe, parkingi i garaże w obiektach usługowych. Pozostałe funkcje usługowe przewidziane planem dla obszarów oznaczonych symbolem U33 a określone ogólnie jako "zabudowa usługowa komercyjna i publiczna", dla tego terenu zostały wyłączone. Podstawowe zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określone zostały następująco: linie zabudowy: maksymalne nieprzekraczalne zgodnie z przepisami budowlanymi; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: minimalna - nie ustala się, maksymalna - 20%; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 50% powierzchni działki; intensywność zabudowy: minimalna - nie ustala się, maksymalna - 0,8; wysokość zabudowy: minimalna - nie ustala się, maksymalna – 15 m; formy zabudowy i kształty dachów: dowolne.

Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych - Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) dla budynków, pierwszym kryterium klasyfikacyjnym jest charakter budynku - mieszkalny lub niemieszkalny. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Część "mieszkaniowa" budynku mieszkalnego obejmuje pomieszczenia mieszkalne (kuchnie, pokoje wypoczynkowe, sypialnie), pomieszczenia pomocnicze, piwnice pomieszczenia ogólnego użytkowania (np. wózkarnie, suszarnie). Natomiast budynki niemieszkalne są to obiekty budowlane wykorzystywane głównie dla potrzeb niemieszkalnych. W przypadku, gdy co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest do celów mieszkalnych, budynek klasyfikowany jest jako budynek mieszkalny. W sekcji 1, dziale 12 PKOB do budynków mieszkalnych zaliczono następujące klasy obiektów: budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowe oraz budynki zbiorowego zamieszkania. Klasa budynków wielomieszkaniowych nie obejmuje: budynków zbiorowego zamieszkania, hoteli, schronisk młodzieżowych, domków kempingowych, domów wypoczynkowych. Natomiast klasa budynki zbiorowego zamieszkania obejmuje: budynki zbiorowego zamieszkania, w tym domy mieszkalne dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych, np. domy opieki społecznej, hotele robotnicze, internaty i bursy szkolne, domy studenckie, domy dziecka, domy dla bezdomnych itp., a także budynki mieszkalne na terenie koszar, zakładów karnych i poprawczych, aresztów śledczych, budynki rezydencji prezydenckich i biskupich. Klasa ta nie obejmuje: szpitali, klinik i budynków instytucji z opieką medyczną (lekarską lub pielęgniarską) oraz zabudowań koszarowych. Z kolei, budynki hoteli, to zgodnie z sekcją 1, działem 12 PKOB, budynki niemieszkalne, takie jak hotele, motele, gospody, pensjonaty i podobne budynki oferujące zakwaterowanie, z restauracjami lub bez, a także samodzielne restauracje i bary. Klasa ta nie obejmuje restauracji w budynkach mieszkalnych, schronisk młodzieżowych, schronisk górskich, domków kempingowych, domów wypoczynkowych, restauracji w centrach handlowych. Hotel to zatem budynek niemieszkalny, w którym co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele niemieszkalne, a więc nie jest zajmowana przez mieszkania (czy też "jednostki mieszkalne"), rozumiane jako wydzielona trwałymi ścianami (przegrodami budowlanymi) w obrębie budynku izba lub zespół izb (zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście) przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych (umożliwiają stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego) (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Tylko tak rozumiane mieszkanie stanowić może samodzielny lokal mieszkalny mogący być przedmiotem obrotu, niezależnie od tego czy nazwiemy je wprost "mieszkaniem", czy też "apartamentem" lub "jednostką mieszkalną". Lokal taki może stanowić odrębną nieruchomość. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Z kolei "budynek zamieszkania zbiorowego" to budynek mieszkalny (nie usługowy), który, w przeciwieństwie do traktowanych odrębnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków o dwóch mieszkaniach i budynków wielomieszkaniowych, nie posiada wyodrębnionych mieszkań w powyższym znaczeniu i nie służy zaspokajaniu indywidualnych potrzeb mieszkaniowych, lecz przeznaczony jest jako całość do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określonych grup społecznych (określonej zbiorowości) w sposób zorganizowany i stały, jak np. dom pomocy społecznej, dom studencki, internat, bursa szkolna. Zarówno zatem w hotelu, jak i w budynku zamieszkania zbiorowego nie mogą zostać wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, które mogłyby być przedmiotem obrotu jako odrębne nieruchomości. Tak hotel rozumiany jako obiekt usługowy, jak i budynek zamieszkania zbiorowego jako budynek mieszkalny nie mogą stanowić zespołu odrębnych mieszkań (lokali) trwale wyodrębnionych (wydzielonych) w ich składzie i mogących samodzielnie (a zetem bez udziału innych pomieszczeń) zaspokajać potrzeby ich mieszkańców. Pokoje hotelowe, podobnie jak pokoje w budynkach zamieszkania zbiorowego nie mogą być traktowane jako odrębna nieruchomość (lokal) mogący stanowić przedmiot obrotu. Przede wszystkim bowiem pokój taki (lokal) nie może pełnić swojej funkcji bez konieczności korzystania w tym celu z innych lokali wchodzących w skład hotelu czy też bursy, akademika, budynku mieszkalnego na terenie zakładu karnego, czy koszar. Hotele jak i budynki zamieszkania zbiorowego nie składają się z niezależnych i samodzielnych elementów, lecz stanowią spójną i nierozłączną całość funkcjonalną i techniczną.

Jak wynika zaś z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i Raportu środowiskowego a także mapy zasadniczej realizacja zasadniczej, kubaturowej części objętego wnioskiem przedsięwzięcia planowana jest na działkach nr [..] i [..] (przed podziałem [..]) o łącznej powierzchni 5,1666 ha. Na terenie tym planowana jest budowa zespołu budynków hotelowo - apartamentowych z częścią usługową oraz garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczno-komunikacyjną obejmującego budynek apartamentowy A1 oraz AZA i AZB wraz z niezależnymi garażami podziemnymi oraz podziemną usługą (budynki AZA i A2B będą posiadały wspólną halę garażową) oraz, w II etapie budowy, budynki condohotelowych nr 3, 4, 5, 6 oraz budynek głównego hotelu wraz z usługami w parterze oraz częściowo w kondygnacji podziemnej. W skład planowanego do realizacji zespołu hotelowo-apartamentowego wchodzić mają tym samym budynek głównego hotelu, 4 budynki condohotelowe oraz 2 budynki apartamentowe (budynek A1 oraz budynek AZAB połączone wspólną halą garażową) wraz z usługą podziemną. Charakter tej zabudowy wnioskodawca określa jako "zespół budynków usługowych", który "posiadać będzie funkcję zamieszkania zbiorowego". Jednocześnie wnioskodawca wyjaśnia, że powstałe w ramach przedsięwzięcia poszczególne "jednostki mieszkalne", wybudowane przez dewelopera, zostaną sprzedane osobom fizyczny lub firmom. W obu wersjach Raportu wskazano, że właściciele poszczególnych "jednostek" korzystać mają z nich na własne potrzeby, mając możliwość ich wynajmu turystom bezpośrednio, poprzez pośrednika lub operatora. Choć Raport w wersji z 2020 r. tego fragmentu opisu już nie zawiera, to w Raporcie w wersji z 2018 r. dodatkowo sprecyzowano, że do celów sprzedażowych takie budynki nazywane będą budynkami apartamentowymi lub condohotelami a każda jednostka stanowi odrębna nieruchomość, na którą założona jest księga wieczysta. Z powyższym opisem funkcji planowanych w ramach przedsięwzięcia budynków koresponduje charakterystyka podstawowych parametrów technicznych, w której wskazano, że w 9 budynkach wchodzących w skład zespołu powstać ma 673 apartamentów przeznaczonych dla 1809 osób, przy czym w Raporcie z 2020 r. już nie rozróżniono lokali mających powstać w części obejmującej hotel oraz w część obejmującej budynki apartamentowe/condohotelowe.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium oceniło, że wchodzące w skład przedsięwzięcia budynki, przynajmniej w części obejmującej tzw. budynki apartamentowe/condohotele ani nie posiadają przewidzianej planem funkcji usługowej, ani nie stanowią dopuszczonych planem budynków (obiektów) zamieszkania zbiorowego. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja polega w istocie (przynajmniej w części obejmującej budynki określone jako budynki apartamentowe i condohotelowe) na budowie budynków mieszkalnych wielomieszkaniowych, a więc budynków, w których skład wchodzą odrębne lokale mieszkalne przeznaczone do zaspokajania potrzeb ich właścicieli lub innych osób, którym na podstawie odpowiedniego tytułu prawnego lokal zostanie udostępniony przez jego właściciela. Nie zmieniają tego faktu zawarte w zgromadzonych w sprawie dokumentach deklaracje wnioskodawcy o usługowym charakterze budynków lub ich funkcji zamieszkania zbiorowego przy jednoczesnym jednoznacznym zamiarze wyodrębnienia w ramach realizowanej inwestycji odrębnych lokali ("apartamentów") i uczynienia ich przedmiotem obrotu. Przeciwnie, z zawartych w aktach dokumentów wynika, że inwestor celowo używa niejednoznacznych określeń typu "jednostka mieszkalna", "budynek apartamentowy", "condohotel" i to nie tylko dla "celów sprzedażowych", lecz przede wszystkim dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę a następnie wyodrębnienia w ramach poszczególnych budynków odrębnych samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Nadto, Kolegium stwierdziło, że planowana zabudowa nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również co do zgodności z zakazem realizacji na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że z obowiązującego dla terenu zaplanowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren ten położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr 259/XXlV/16, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942 ze zm.). Zgodnie z § 5 pkt 2 tej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu obowiązuje co do zasady zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zaplanowane przedsięwzięcie, w świetle przepisów § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 60, § 3 ust. 1 pkt 70 oraz § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, przedsięwzięcie to jest objęte hipotezą § 5 pkt 2 powołanej uchwały. Przepis ten odnosi się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc lege non distinguente tak do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak i przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym, zgodnie z § 7 ust. 2 tej uchwały zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ ochrony środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a następnie przez Prezydenta Miasta Gdańska postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko okoliczność ta w sposób oczywisty nie zachodzi.

Kolegium wyjaśniło, że nawet, gdyby przyjąć w ślad za organem I instancji, że podstaw prawnych dla dopuszczenia do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] można upatrywać w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, to i tak w świetle tego przepisu przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do zwolnienia z zakazu realizacji na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 11 września 2015 r. zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, to jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Organ I instancji sam zaś uznał, że przedsięwzięcie będzie wywierało negatywny wpływ na ochronę przyrody i krajobrazu, wskazując, że przyjęcie poddanych ocenie rozwiązań projektowych oraz wdrożenie na etapie realizacji i funkcjonowania inwestycji wskazanych warunków minimalizujących oddziaływanie, zminimalizują wpływ na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego, a realizacja zamierzenia zgodnie ze wskazanymi warunkami ograniczać będzie także wpływ inwestycji na gatunki objęte ochroną gatunkową, tyle tylko, że wpływ ten nie będzie znaczący. Z niejasnych względów organ uznał, że ów brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i krajobrazu stanowi w świetle art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wystarczający argument za przyjęciem dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia na przedmiotowym terenie. Być może wynika to z faktu, że organ błędnie kierował się treścią art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 11 września 2015 r. , kiedy to w treści tego przepisu wykreślono słowo "znacząco" dla określenia wpływu przedsięwzięcia na środowisko, tym samym zawężając możliwości zastosowania ustanowionego tym przepisem wyjątku. Faktu, iż przedsięwzięcie wywrze wpływ na ochronę przyrody i krajobrazu nie kwestionują także sami autorzy Raportu, co wynikać będzie m.in, ze wzrostu w wyniku realizacji przedsięwzięcia antropopresji na sąsiadujące z terenem inwestycji obszaru chronione, płoszenia zwierząt dziko żyjących na etapie budowy a następnie eksploatacji przedsięwzięcia oraz zajęcie obszarów biologicznie czynnych, wysoka emisja hałasu do środowiska na etapie budowy, wzrostu ryzyka kolizji ptaków z nowopowstałymi obiektami budowlanymi i wynikający stąd wpływ na awifaunę migrującą, bezpośrednie sąsiedztwo lokalnego korytarza migracji teriofauny, pływ inwestycji na nietoperze, czy też niekwestionowanych w sprawie: wycince 570 drzew i przeniesienie oraz zniszczenie siedlisk gatunków objętych ochroną. Przedstawione w tabeli nr 15 zawartej z uzupełnieniu Raportu z listopada 2020 r. działania mają jedynie minimalizować wpływ inwestycji na tereny cenne przyrodniczo, całkowicie go nie eliminując.

Z uwagi na powyższe, Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie jest spełniony warunek dla ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ustanowiony mocą art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, przez:

1. błędne zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyrażające się wadliwą kontrolą przez Kolegium zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, w konsekwencji, bezprawną odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami tego planu i realizuje funkcję obsługi ruchu turystycznego ustanowioną w tym planie;

2. wadliwą subsumcję przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot sprawy do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdańska nr XXXIX/1110/09 z dnia 27 sierpnia 2009 r., w szczególności ustaleń karty terenu nr 25 zawartej w tym planie, w zakresie warunków zagospodarowania i zabudowy terenu dopuszczanych przez ten plan, będącą wynikiem:

a) błędnego ustalenia faktycznego, że planowane przedsięwzięcie pn. "Budowa zespołu apartamentowo - hotelowego na działkach [...] i [...] (przed podziałem nr [...]) obręb [...] w Gdańsku, z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą" obejmuje budowę budynków mieszkaniowych i wielomieszkaniowych, a w konsekwencji błędnej oceny, że jest ono sprzeczne z warunkami zagospodarowania i zabudowy terenu określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] przede wszystkim co do planowanej funkcji zabudowy, podczas gdy planowane przedsięwzięcie wpisuje się wprost w wymienione w karcie terenu usługi związane z obsługą ruchu turystycznego, gdyż obejmuje realizację zabudowy o charakterze usługowym - zespołu apartamentowo-hotelowego;

b) pominięcia przez Kolegium, przy wykładni ustaleń tego planu, art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalnej a w konsekwencji wadliwego twierdzenia Kolegium, wywiedzionego z faktu, że skarżąca Spółka zamierza uzyskiwać zaświadczenia o samodzielności lokali, że przedmiotem przedsięwzięcia będą lokale o charakterze mieszkalnym, co jest źródłem niezgodności z ustaleniami planu miejscowego, choć zaświadczenia te będą wymagane i uzyskiwane przez Spółkę dla lokali przeznaczonych na cele inne niż mieszkalne (a więc np. usługowe - dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego);

c) pominięcia przez Kolegium, przy dokonywaniu wykładni ustaleń planu miejscowego, art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, zgodnie z którym usługi hotelarskie mogą być świadczone również w innych obiektach, przy spełnieniu wymagań budowlanych, sanitarnych i przeciwpożarowych określonych odrębnymi przepisami, podczas gdy norma prawna wyrażona w ust. 2 art. 35 tej ustawy wprost przewiduje możliwość świadczenia usług hotelarskich w innych obiektach niż obiekty hotelarskie;

d) w następstwie powyższych uchybień (niezupełności) wykładni systemowej - wadliwego oparcia przez Kolegium rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na definicji hoteli i budynków zamieszkania zbiorowego według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, skutkującego błędną oceną, że usługa hotelarska nie może być świadczona w nieruchomości lokalowej, co stanowi bezprawne zawężenie rodzajów obiektów, które będą/są zgodne z ustaleniami planu miejscowego;

e) bezzasadnego nieuwzględnienia przez Kolegium, że różnica w strukturze własności oraz finansowania właściwa nienazwanej usłudze condohoteli, rozpowszechnionej już w praktyce obrotu gospodarczego, nie wyklucza możliwości świadczenia usług hotelowych w lokalach stanowiących odrębną własność, jak i szerszej: obsługi ruchu turystycznego w lokalach stanowiących odrębną własność, skoro art. 35 ust. 3 ustawy o usługach hotelarskich wprost zezwala na świadczenie takich usług nawet w "pokojach" w gospodarstwach rolnych;

3) bezzasadne ustalenie i ocenę, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 5 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom., z 2016 r., poz. 2942 ze zm.) oraz bezprawną odmowę wydania z tego powodu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przy zastosowaniu działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na obszar chronionego krajobrazu przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnego wpływu na ochronę przyrody i krajobrazu, tj. spełnione są przesłanki wyjątku określonego w art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; w ramach powyższego:

a) bezzasadną odmowę Kolegium zastosowania art. 24 ust. 3 w zw. z art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z powołaniem na wynikający a propri z raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko negatywny wpływ przedsięwzięcia na ochronę przyrody i krajobrazu, przy jednoczesnym pominięciu dokonywanej w tym raporcie oceny oddziaływania, a tym samym oparcie stosowania zakazu już na samych danych wejściowych do oceny środowiskowej, a nie na jej zakresie i wynikach i w konsekwencji przyjęcie błędnej oceny w zakresie bezwzględnej niedopuszczalności realizacji przedsięwzięcia, wyrażające się pominięciem przy subsumcji stanu faktycznego do normy art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ustalonych i określonych dla tego przedsięwzięcia działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, w szczególności na formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, których zastosowanie, jak prawidłowo ustalił i ocenił organ I instancji wespół ze współdziałającym RDOŚ, wyłącza lub ogranicza negatywny wpływ na ochronę przyrody i krajobrazu w stopniu pozwalającym na jego realizację na obszarze chronionego krajobrazu bez naruszania celu zakazu określonego w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody;

b) bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że z zakazu określonego w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zwolnione są wyłącznie takie przedsięwzięcia, które nie wywrą jakiegokolwiek negatywnego wpływu na ochronę przyrody i krajobrazu, podczas gdy: taka wykładnia tego przepisu kłóci się z jego ratio legis, bowiem zakaz ten ma na celu ochronę obszaru przed przedsięwzięciami mogącymi nie jakkolwiek, ale znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów środowiskowej ustawy ocenowej; przyjęcie takiej wykładni prowadzi do nielogicznego wniosku, że przedsięwzięcie może nie wywrzeć jakiegokolwiek skutku na środowisko, podczas gdy każde przedsięwzięcie ze swej istoty wywiera jakiś ("jakikolwiek") skutek na środowisko, a rolą organów jest ocena w jakim zakresie i w jakim stopniu ten skutek wystąpi, a od tej oceny zależy natomiast możliwość zastosowania wyjątku z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody; przyjęcie takiej wykładni mogłoby prowadzić do wniosku o braku racjonalności ustawodawcy, który w celu oceny czy przedsięwzięcie może zostać zwolnione z zakazów obowiązujących na obszarach chronionych tj. spod zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 24 ust. 3, sam ustanawia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym dopuszcza możliwość istnienia takiego oddziaływania, co potwierdzają zresztą normy prawne określone w art. 66 ust. 1 pkt. 9 tej ustawy, które nakazują wskazanie przez inwestora działań zapobiegawczo-łagodzących lub kompensacyjnych negatywne oddziaływanie na środowisko;

c) wadliwe uznanie przez Kolegium, że przedsięwzięcie zakwalifikowane przez organ I instancji jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, objęte jest hipotezą § 5 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr 259/XXIV/16, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, która ustanawia zakaz lokalizacjo na tym terenie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy norma § 5 pkt 2 uchwały ustanawia wyjątek, a zatem, wbrew twierdzeniu Kolegium, do jej wykładni nie może służyć zasada lege non distinguente, a zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków (exceptiones non sunt extendendae) - skoro w uchwale wskazano zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać środowisko, to zgodnie z powyższą zasadą nieuprawnione jest wyciąganie rozszerzających wniosków, że treścią zakazu objęte są także przedsięwzięcia potencjalnie oddziałujące na środowisko, które ze swojej istoty wykazują mniejszy wpływ (szkodliwość) dla środowiska niż przedsięwzięcia znacząco oddziałujące na środowisko;

4) błędne uznanie przez Kolegium, że inwestor celowo używa niejednoznacznych określeń typu jednostka mieszkalna dla potrzeb uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie wyodrębnienia w ramach poszczególnych budynków samodzielnych lokali mieszkalnych, podczas gdy jednostka mieszkalna nie jest określeniem "niejednoznacznym", ale terminem języka prawnego, którym posłużono się między innymi w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 sierpnia 2004 r, w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie, zgodnie z którym "jednostka mieszkalna" stanowi odrębną izbę lub zespół izb oraz innych pomieszczeń służących realizacji usług hotelarskich, tym samym nie niewyjaśnienie w rzetelny sposób stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie okoliczności;

II. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez poczynienie, opisanych wyżej, niewystarczających lub nieprawdziwych ustaleń faktycznych, niezastosowanie przepisów relewantnych dla przedmiotu sprawy, wadliwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie, wadliwą kontrolę instancyjną ze skutkiem w postaci wydania bezprawnej decyzji, naruszającej ważny interes skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2022 r. jest zgodna z prawem.

Mocą kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 24 lutego 2021 r., i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa zespołu apartamentowo – hotelowego na działkach [...] i [...] (przed podziałem [...]) obręb [...] w Gdańsku z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą", oceniając, że nie jest ono zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym wnioskiem skarżącej Spółki.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.) - zwanej dalej u.i.o.ś. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Tak więc, jak słusznie zauważyło Kolegium, zgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poza wyjątkami wynikającymi z tego przepisu, które bezspornie nie dotyczą przedmiotowego przedsięwzięcia. Skoro z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 329/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie więc sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, że objęte wnioskiem skarżącej Spółki przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego powodu słusznie odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji tego przedsięwzięcia.

Z akt sprawy niespornie wynika, że teren zaplanowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji obejmuje działki nr [..] i [..] (przed podziałem [..]) obręb [...] w Gdańsku przy ul. S. o łącznej powierzchni 5,1666 ha oraz działki nr: [...] (która uległa podziałowi na działki nr [..]-[..]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[....]), [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]) obręb [...] oraz działki nr: [...]-[...] (która uległa podziałowi na działki nr: [...]-[...]), [...], [...] obręb [...] w Gdańsku.

Niesporne jest również, że dla terenu tych działek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr XXXIX/1110/09, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Zgodnie z tym planem, działki nr [...] i [...] (przed podziałem [...]), na których ma zostać zrealizowana zasadnicza część przedsięwzięcia, położone są na terenie oznaczonym w planie nr 025 i symbolem U33.

Oznaczenie literowe dotyczące przeznaczenia terenu U33 plan definiuje w przepisach ogólnych jako tereny zabudowy usługowej komercyjne i publiczne, z wyłączeniem: 1) rzemiosła produkcyjnego, 2) stacji paliw, 3) warsztatów samochodowych blacharskich i lakierniczych, 4) stacji obsługi samochodów ciężarowych i autobusów, dopuszczając jednocześnie: 1) parkingi i garaże dla samochodów osobowych, 2) salony samochodowe (z serwisem), 3) małe hurtownie do 2000 m2 powierzchni, 4) budynki zamieszkania zbiorowego, 5) mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W karcie terenu 025 ustalono jednakże przeznaczenie jako teren zabudowy usługowej – usługi: gastronomii, handlu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, kultury, sportu i rekreacji, obsługi ruchu turystycznego; na którym dopuszcza się: mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarcza, budynki zamieszkania zbiorowego, parkingi terenowe, parkingi i garaże w obiektach usługowych. Jednocześnie, w punkcie 4 wyłączono wszystkie niewymienione w punkcie 3 funkcje z zakresu przeznaczenia U33.

Zaplanowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji. Sąd podziela stanowisko orzekającego Kolegium, że zaplanowana zabudowa nie stanowi ani dozwolonej planem zabudowy usługowej w zakresie obsługi ruchu turystycznego ani budynków zamieszkania zbiorowego, jak również mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Jak prawidłowo wyjaśniło Kolegium, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. nr 112, poz. 1316 ze zm.) budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Do budynków mieszkalnych zalicza się następujące klasy obiektów: budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki o dwóch mieszkaniach i wielomieszkaniowe oraz budynki zbiorowego zamieszkania. Klasa budynków wielomieszkaniowych nie obejmuje: budynków zbiorowego zamieszkania, hoteli, schronisk młodzieżowych, domków kempingowych, domów wypoczynkowych. Natomiast, klasa budynki zbiorowego zamieszkania obejmuje: budynki zbiorowego zamieszkania, w tym domy mieszkalne dla ludzi starszych, studentów, dzieci i innych grup społecznych, np. domy opieki społecznej, hotele robotnicze, internaty i bursy szkolne, domy studenckie, domy dziecka, domy dla bezdomnych itp. Z kolei, do budynków niemieszkalnych zaliczono: hotele i budynki zakwaterowania turystycznego, budynku biurowe, budynki handlowo – usługowe, budynki transportu i łączności, budynki przemysłowe i magazynowe, ogólnodostępne obiekty kulturalne, budynki o charakterze edukacyjnym, budynki szpitali i zakładów opieki medycznej oraz budynki kultury fizycznej, oraz pozostałe budynki niemieszkalne. Budynki hoteli to budynki niemieszkalne, takie jak hotele, motele, gospody, pensjonaty i podobne budynki oferujące zakwaterowanie, z restauracjami lub bez, a także samodzielne restauracje i bary. Budynek zamieszkania zbiorowego jest zatem specyficznym budynkiem mieszkalny, który nie posiada wyodrębnionych mieszkań i nie służy zaspokajaniu indywidualnych potrzeb mieszkaniowych, lecz przeznaczony jest jako całość do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określonych grup społecznych (określonej zbiorowości) w sposób zorganizowany i stały, jak np. dom pomocy społecznej, dom studencki, internat, bursa szkolna. Zarówno zatem w hotelu, jak i w budynku zamieszkania zbiorowego, jak trafnie stwierdziło Kolegium, nie mogą zostać wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, które mogłyby być przedmiotem obrotu jako odrębne nieruchomości.

Z kolei, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących dopuszczenia przez plan możliwości realizacji mieszkań, wskazać należy, że zgodnie zaś z § 2 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieszkanie integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą – to mieszkanie: a) właściciela podmiotu gospodarczego, b) stróża lub c) technologa, o ile działalność wymaga całodobowego nadzoru technologicznego, na działce wspólnej z obiektem, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Dopuszcza się najwyżej dwa mieszkania (w odrębnym budynku mieszkalnym lub w budynku wspólnym z prowadzoną działalnością gospodarczą), przy czym łączna powierzchnia użytkowa mieszkań nie może przekraczać łącznej powierzchni użytkowej wykorzystywanej na cele działalności gospodarczej.

Nadto, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że obiekty związane z obsługą ruchu turystycznego to np. stanice wodne, kąpieliska i pola biwakowe, które są udostępniane turystom i ich dostępność nie jest ograniczona do właściciela. Turystyka stanowi bowiem zjawisko społeczne, polegające na odbywaniu podróży w celach poznawczych, rozrywkowych, wypoczynkowych, to forma czynnego wypoczynku połączonego z poznawaniem różnych miejsc oraz elementami sportu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 32/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obsługa ruchu turystycznego obejmuje zaś wszelkie formy świadczeń na rzecz turystów związane z realizacją podróży turystycznych oraz zaspokajaniem innych potrzeb zgłaszanych przez turystów podczas jej trwania. Obsługa ruchu turystycznego jest zatem pojęciem węższym od usług turystycznych.

Z akt sprawy wynika, że na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w Gdańsku przy ul. S. o łącznej powierzchni 5,1666 ha zaplanowano budowę zespołu apartamentowo-hotelowego z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą, w tym m.in. garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi i parkingami, siecią wodociągową, siecią kanalizacji sanitarnej i deszczowej, siecią energetyczną i oświetleniową, siecią gazową i teletechniczną. Na terenie tym planowana jest budowa zespołu budynków hotelowo - apartamentowych z częścią usługową oraz garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczno-komunikacyjną, obejmującego budynek głównego hotelu, 4 budynki condohotelowe oraz 2 budynki apartamentowe (budynek A1 oraz budynek A2A i A2B połączone wspólną halą garażową) wraz z usługami. W pierwszym etapie powstaną budynki apartamentowe A1, A2A i A2B natomiast w drugim etapie budowy budynki condohotelowych nr 3, 4, 5, 6 oraz budynek głównego hotelu wraz z usługami w parterze oraz częściowo w kondygnacji podziemnej. Jak wskazano przy tym w Raporcie o odziaływaniu na środowisko przedsięwzięcie polega na wybudowaniu zespołu budynków usługowych o funkcji zamieszkania zbiorowego, które buduje deweloper a następnie sprzedaje poszczególne jednostki mieszkalne osobom fizycznym lub firmom. Właściciele korzystają z jednostki na własne potrzeby, mając możliwość wynajmu turystom bezpośrednio, poprzez pośrednika lub operatora. Jednostki klasyfikowane są jako usługowe. W ramach wnioskowanego przedsięwzięcia przewiduje się realizację: budynków o powierzchni zabudowy do 10 264,85 m2, ilość budynków do 9, ilość lokali do 673, ilość osób do około 1809.

Z uwagi na powyższe, zaplanowanej zabudowy nie można uznać ani za zabudowę usługową w zakresie obsługi ruchu turystycznego, ani za budynki zamieszkania zbiorowego, ani też za mieszkania integralnie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Obiekty te nie będą służyły do obsługi ruchu turystycznego, w znaczeniu jakiemu to pojęcie służy i jakie zostało powyżej przedstawione, a którego nie można utożsamiać z realizacją usług turystyki, czego nie rozróżnia skarżąca. Nadto, obiekty te nie stanowią mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, albowiem nie spełniają definicji tego rodzaju mieszkań, precyzyjnej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, obiektów tych nie można uznać za budynki zamieszkania zbiorowego, albowiem mogą one służyć zarówno właścicielowi lokalu mieszkalnego do zamieszkiwania, jak i do wynajmu.

Charakter tej zabudowy skarżąca określa jako zespół budynków usługowych, który "posiadać będzie funkcję zamieszkania zbiorowego". Jednocześnie skarżąca wyjaśnia, że powstałe w ramach przedsięwzięcia poszczególne "jednostki mieszkalne", wybudowane przez dewelopera, zostaną sprzedane osobom fizycznym lub firmom. W obu wersjach Raportu wskazano, że właściciele poszczególnych "jednostek" korzystać mają z nich na własne potrzeby, mając możliwość ich wynajmu turystom bezpośrednio, poprzez pośrednika lub operatora. Nawet gdyby przyjąć, że poszczególne jednostki stanowiłyby lokale niemieszkalne, które niewątpliwie dopuszcza ustawa o własności lokali, to i tak, zdaniem Sądu, taki obiekt nie stanowiłyby budynku zamieszkania zbiorowego z przyczyn wskazanych powyżej. Wątpliwe jest również, w ocenie Sądu, uznanie hotelu za zamierzenie dopuszczone w karcie terenu 025-U33 obowiązującego planu, jako że nie stanowi on jednej z konkretnych form zabudowy usługowej, precyzyjnie określonej w tej karcie terenu, dla której jednocześnie wyłączono wszystkie niewymienione w punkcie 3 funkcje z ogólnego zakresu przeznaczenia przewidzianego dla terenów U33, w tym zabudowy obejmującej wszelkie usługi komercyjne i publiczne.

Nadto, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony w planie numerem 025 – U33 położony jest w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i w związku z tym zagospodarowanie musi być zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z § 5 pkt 2 obowiązującej w dniu wydania kontrolowanej decyzji, uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r., nr 259/XXlV/16, w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 2942 ze zm.), na obszarach chronionego krajobrazu obowiązuje co do zasady zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z § 7 ust. 1 tej uchwały wynika, że w odniesieniu do zakazów, o których mowa w § 5, obowiązują odstępstwa wskazane w art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.). Z kolei, zgodnie z treścią § 7 ust. 2 tej uchwały zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których organ ochrony środowiska stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Bezsporne jest, że zaplanowane przedsięwzięcie, w świetle przepisów § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 60, § 3 ust. 1 pkt 70 oraz § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc, jak trafnie stwierdziło Kolegium, zastosowanie ma do niego § 5 pkt 2 powołanej uchwały, zakazujący na obszarach chronionego krajobrazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, który odnosi się zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo oceniło Kolegium, że nie ma zastosowania wyłączenie z § 7 ust. 2 powołanej uchwały, albowiem po stwierdzeniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Nadto, w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w § 7 ust. 1 powołanej uchwały, który odsyła do ustawy o ochronie przyrody i przepisu art. 24 ust. 3, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.

Jak słusznie wskazało Kolegium, przedsięwzięcie będzie wywierało negatywny wpływ na ochronę przyrody i krajobrazu, albowiem w niniejszej sprawie poddano ocenie rozwiązania projektowe oraz na etapie realizacji i funkcjonowania inwestycji warunki minimalizujące oddziaływanie, które miały zminimalizować wpływ na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego, a realizacja zamierzenia zgodnie ze wskazanymi warunkami ograniczać miała także wpływ inwestycji na gatunki objęte ochroną gatunkową. Wszystkie te kwestie stanowiły przedmiot analizy zawartej w Raporcie, którego autorzy nie zakwestionowali, że przedsięwzięcie wywrze wpływ na ochronę przyrody i krajobrazu, poprzez: wzrost w wyniku realizacji przedsięwzięcia antropopresji na sąsiadujące z terenem inwestycji obszaru chronione, płoszenie zwierząt dziko żyjących na etapie budowy a następnie eksploatacji przedsięwzięcia oraz zajęcie obszarów biologicznie czynnych, wysoką emisję hałasu do środowiska na etapie budowy, wzrost ryzyka kolizji ptaków z nowo powstałymi obiektami budowlanymi i wynikający stąd wpływ na awifaunę migrującą, bezpośrednie sąsiedztwo lokalnego korytarza migracji teriofauny, wpływ inwestycji na nietoperze, a także, zasadnie podkreśloną przez Kolegium: wycinkę 570 drzew i przeniesienie oraz zniszczenie siedlisk gatunków objętych ochroną. Wskazane w Raporcie działania, niewątpliwie korzystne dla środowiska, miały zaś minimalizować wpływ inwestycji na tereny cenne przyrodniczo, jednakże całkowicie go nie eliminując.

Z tych wszystkich względów, jak słusznie oceniło Kolegium, wydanie dla zaplanowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było możliwe w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś, w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245).

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.