Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 45/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymiany pokrycia dachowego oraz przemurowania komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną po wcześniejszym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji wydanej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonania wymiany pokrycia dachowego oraz przemurowania komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. K. Ś. [...] w B. K.

W uzasadnieniu organ podał, że w toku przeprowadzonych w sprawie czynności dowodowych ustalone zostało, że wymianę pokrycia dachowego wykonano zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem z dnia 30 marca 2011 r. oraz, że nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej.

Natomiast w zakresie stanu technicznego wykonanego pokrycia stwierdzono, że:

• płaszczyzny dachu nie wykazują widocznych gołym okiem nierówności. Wskazane na zdjęciach cienie na powierzchni dachu są prawdopodobnie śladami zaroszenia lub zaszronienia części połaci dachu słabiej oświetlonej przez promienie słoneczne.

• ilość wkrętów mocujących blachę do łacenia nie odbiega od ilości stosowanych na innych dachach o podobnym pokryciu w analogicznym pod względem obciążeń wiatrem i śniegiem rejonie K. K. W B.K. nie występują maksymalne obciążenia wiatrem i śniegiem, do których odnosi się instrukcja producenta blachodachówki.

• przemurowanie komina wykonano prawidłowo.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił w uzasadnieniu, że pozostałe zastrzeżenia wniesione przez pełnomocnika Z. F. dotyczą kwestii o charakterze estetycznym i nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji. Organ podkreślił przy tym, że pokrycie dachu jest szczelne, czego dowodzi brak śladów przecieków dachu po deszczach nawalnych, które miały miejsce w nocy poprzedzającej oględziny dachu w dniu 30 lipca 2013 r., a dodatkowym zabezpieczeniem jest zastosowana membrana paroprzepuszczalna, która nie jest wymagana przy pokryciu blachodachówką dachów nad poddaszem nieużytkowym.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Z. F., który w obszernym odwołaniu wskazał, że jedynym dowodem, na podstawie którego organ winien opierać swoje rozstrzygnięcie jest przesłana przez niego instrukcja montażu pokrycia z blachy, uzyskana ze strony internetowej. W dalszej części odwołania zarzucił organowi, iż nie przedstawił żadnego dowodu, który wskazywałby na prawidłowe wykonanie przez inwestorkę robót, nie zbadał czy materiały budowlane użyte w trakcie robót pochodzą z legalnego źródła. Ponadto Z. F. zarzucił w odwołaniu, iż niespotykanym jest aby organ nadzoru budowlanego uzurpował sobie prawo do zbadania poprawności wykonania robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ odwoławczy szczegółowo opisał czynności procesowe dotychczas podjęte w sprawie, a następnie wskazał, że postępowania zostało wszczęte w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz przemurowaniu komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. K. Ś. [...] w B.K. Jednocześnie wyjaśnił, że inwestor – J. Sz. ze względu na zły stan techniczny eternitowego pokrycia dachowego budynku, skutkujący zalewaniem mieszkania i z uwagi na zły stan techniczny komina oraz wobec braku zainteresowania współwłaściciela nieruchomości – Z. F. kwestię naprawy dachu, uzyskała – na swój wniosek – zgodę Sądu Rejonowego w K. – Wydział I Cywilny na wykonanie czynności przekraczających zwykły zarząd, udzieloną postanowieniem z dnia [...]r. (sygn. akt Ns 947/10).

Następnie inwestor – J. Sz. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w K. zamiar przystąpienia do wykonania robót polegających na rozbiórce eternitowego dachu w całości i wykonaniu nowego pokrycia dachowego z blachodachówki wraz z przemurowaniem komina. Zgłoszenie zamiaru wykonania tych robót zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako remont i wyjaśnił, że ustawa – Prawo budowlane zawiera definicję legalną remontu, przewidując w art. 3 pkt 8, że pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym – (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 590/09). Ponadto zwrócił uwagę, iż wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast remont obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, w tym także znajdujących się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga tylko dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno–budowlanej – (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/06).

Organ wskazał jednocześnie, że Z. F. błędnie wywodzi, iż skoro przedmiotowy budynek położony jest na obszarze objętym ochroną konserwatorską, koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie obiektu.

Ponadto nadmienił, iż powołany przez Z. F. zapis w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej B. K. (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), co do konieczności wykonywania pokrycia z dachówki, dotyczy obiektów położonych w strefie ochrony konserwatorskiej "A", natomiast sam odwołujący się przyznaje, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej "B", a odnośnie tego obszaru obowiązuje zapis o konieczności wykonania dachów z dachówki lub materiału dachówkopodobnego w stosunku do nowych budynków (§ 10 ust. 3 pkt 3 uchwały planistycznej).

Ponadto w uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowań, których przedmiotem są wykonane roboty budowlane, jest zbadanie poprawności tych robót pod względem techniczno–budowlanym.

Dokonując natomiast takiej oceny organ w pierwszej kolejności korzysta z wiedzy i uprawnień posiadanych przez pracowników obsługującym organ. Pracownicy organu nadzoru budowlanego delegowani do przeprowadzania dowodu z oględzin, dokonujący oceny wykonanych robót winni legitymować się stosowanymi uprawnieniami.

Jak wynika z przesłanego w dniu 14 listopada 2013 r. dokumentu, W.T.W., przeprowadzający w imieniu PINB w K. w niniejszej sprawie dowód z oględzin, posiada stosowane uprawnienia.

Organ odwoławczy wskazał również, iż ustawa Prawo budowlane, umożliwia w art. 81c ust. 2 posiłkowanie się dodatkowym materiałem dowodowym, na okoliczność oceny poprawności wykonanych robót. Jednakże organy uprawnione są do skorzystania z tego przepisu w sytuacji gdy wskażą zaistnienie wątpliwości, co do poprawności wykonania robót, a zakres wykonanych robót jest na tyle skomplikowany, że wymaga dodatkowej opinii osoby posiadającej stosowane uprawnienia.

Zdaniem organu orzekającego w przedmiotowej sprawie zakres wykonywanych przez inwestorkę robót nie jest skomplikowany i obejmuje wymianę dachu wraz z przemurowaniem komina, a w trakcie dowodu z oględzin organ nie powziął żadnych wątpliwości, co do poprawności wykonania tychże robót.

Roboty te zostały zakończone w 2011 r., i do chwili oględzin w 2013 r., nie wystąpiły żadne zdarzenia, które potwierdzałyby zarzuty, iż roboty wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób który negatywnie wpływa na budynek.

Uzasadniając brak podstaw do przyjęcia zarzutów Z.F., co do konieczności dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, na okoliczność ustalenia poprawności wykonania robót, organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego który uchylając wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 maja 2010 r., (sygn. II SA/Szcz 315/10) podkreślił, iż zasada ekonomii procesowej wyrażona w art. 12 k.p.a. modyfikuje zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), nakazując organowi administracyjnemu wyjaśnienie z własnej inicjatywy tylko tych faktów które są konieczne dla wydania orzeczenia, a więc faktów wyrażonych w hipotezie normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczy zasadzie, zgodnie z którą ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Inne rozumowanie prowadziłoby do nielogicznego wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma najpierw zgromadzić i przeprowadzić dowody potwierdzające wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących zastosowanie danej normy prawnej, a następnie poszukać i przedstawić dowody na obalenie wcześniej ustalonego stanu faktycznego – (Tożsame stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08, czy z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10).

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje w drodze postanowienia prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1. bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia,

2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska,

3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub,

4. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie żadna z powołanych powyżej przesłanek nie wystąpiła, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W takich okolicznościach – jak wskazał organ orzekający – postępowanie należy zakończyć decyzją umarzającą, wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej przez organ odwoławczy zakwestionował Z. F. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie jej nieważności z powodu wydania z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik rozprawy – w postaci:

1. obrazy art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, bowiem:

a. organ nie stał na straży praworządności i nie podjął wszelkich kroków, niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego,

b. organ odwoławczy, a wcześniej organ pierwszej instancji, z chwilą wniesienia odwołania od decyzji, nie ocenili w żaden sposób załącznika nr 1 do odwołania – dwie karty instrukcji montażu z naniesionym staraniem skarżącego profesjonalnym komentarzem, gdzie z treści tego załącznika, jasno wynika okoliczność że roboty budowlane zostały wykonane nieprawidłowo.

2. obrazy art. 10 kpa, w zw. z art. 61 § 1 kpa bowiem skarżący nie był powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a okoliczność owa była wcześniej kanwą dla poprzedniej decyzji organu odwoławczego nr [...] z [...] roku w tej samej sprawie (vide: s. 3. i 4. uzasadnienia).

W uzasadnieniu skargi Z. F. podał m.in.. "że obowiązkiem organu jest zebranie materiału dowodowego i jego bezstronna i fachowa ocena przez organ publiczny. Nie sposób przyjąć, że naczelnik Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego organu odwoławczego ma wiadomości specjalne z zakresu budownictwa ogólnego, cechujące się m.in., posiadaniem uprawnień budowlanych i członkostwa we właściwej Izbie. Zatem ocena prawidłowości wykonania robót, nie mogła zostać przeprowadzona przez organ odwoławczy w należyty sposób. Pozbawiono stronę prawa do fachowej oceny zgłoszonego dowodu (wraz z profesjonalnym komentarzem) o tym, że roboty dekarskie przeprowadzono nieprawidłowo.

Akta sprawy nie zawierają też żadnego innego dowodu, mającego na celu ustalenie czy zastosowano materiały dopuszczone do obrotu w budownictwie. Organ odwoławczy (na s. 4 uzasadnienia, 3. akapit od góry) jakby badał raczej legalność źródła zakupu, miast zainteresować się, czy zastosowane materiały mają właściwe atesty i czy owe materiały zostały dopuszczone do obrotu gospodarczego, oraz czy poprawnie zastosowano materiały (w szczególności, czy zastosowana membrana nadaje się na dachy deskowe w całości)."

Ponadto w uzasadnieniu skarżący zakwestionował uprawnienia pracownika powiatowego organu nadzoru budowlanego W. T. W., wobec nieopłacenia przez niego od 1 czerwca 2013 r. składek członkowskich właściwej izby samorządu zawodowego co czyni dokonaną przez tego pracownika ocenę nieprzydatną i powodowało konieczność posiłkowania się opinią techniczną, wydaną przez uprawnioną osobę.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 17 stycznia 2014 r. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i nie mogły spowodować zmiany stanowiska przyjętego przez organ w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 marca 2014 r. skarżący oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze, natomiast pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu czy czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi trym jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 poz. 1101) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W toku postępowania instancyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego przepisy techniczno–budowlane. Należą one do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze, podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest wskazaną powyżej ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in.. w przepisie art. 105 § 1 kpa Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami doktryny bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, które obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95, niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strona, organ) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja, polegająca na tym, że okoliczności faktyczne istniejące w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej nie zostały objęte hipotezą żadnego obowiązującego przepisu prawa materialnego, zawierającego normę dyspozycyjną kierowaną do organu administracji publicznej o określonej właściwości rzeczowej.

Zważyć przede wszystkim należy, że stwierdzona przez organy orzekające bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w tej sprawie odnosi się do wykonanych przez J. Sz. w 2011 roku robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz przemurowaniu komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym przy ul. K. Ś. [...] w B.K.

Czynności procesowe zostały zainicjowane wnioskiem współwłaściciela nieruchomości powyżej opisanej – Z. F. z dnia 10 grudnia 2012 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wnioskodawca zwrócił się w nim o wszczęcie postępowania w przedmiocie:

1. ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej,

2. wydania decyzji administracyjnej o rozbiórce części wybudowanego obiektu (pokrycie dachowe) bez właściwego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno–budowlanej,

3. wydania decyzji administracyjnej o przywróceniu wykonanych staraniem współwłaściciela nieruchomości – J. Sz. (50% udziału) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do warunków określonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z materiału sprawy nie wynika wprawdzie, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w sposób formalny przewidziany w przepisie art. 61 § 4 kpa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie, ale nie jest to – wobec dalszych czynności prowadzonych przez organ – uchybienie o istotnym charakterze (E. Iserzon, KPA, Komentarz, Warszawa 1970; postanowienie WSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 1089/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 34).

Należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego działają w formie organów policyjnych i zostały z tego względu upoważnione przez ustawodawcę do samodzielnego kształtowania zakresu sprawy administracyjnej w zależności od dokonanych ustaleń nawet, jeżeli inicjatorem czynności organu jest inny podmiot.

Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeka sąd administracyjny wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie zgłoszenia dokonanego przez J.Sz. i przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę K.

Okoliczność ta wyklucza możliwość kwalifikowania przedmiotowych robót budowlanych, jako wykonanych w warunkach samowoli budowlanej.

Akta sprawy potwierdzają również w sposób jednoznaczny fakt legitymowania się przez inwestora – J.Sz. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z postanowienia Sądu Rejonowego w Kłodzku z dnia 8 lutego 2011 r. (sygn. akt I Ns 947/10).

Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania przyjętej w postępowaniu instancyjnym oceny, co do zgodności zrealizowanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. Nr[...], a w szczególności zapisami zawartymi w § 10 ust. 3 tego aktu planistycznego, dotyczącymi zasad kształtowania zabudowy terenu położonego w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy lokalny prawodawca wszystkie ustalenia przyjęte we wskazanym powyżej przepisie § 10 ust. 3 uchwały planistycznej kieruje do obiektów nowych, a nie istniejących.

Prawidłowe jest również – zdaniem Sądu – uznanie, że wykonane w zakresie zmiany pokrycia dachowego i przemurowania komina roboty budowlane należy kwalifikować jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej ze wszystkimi konsekwencjami materialnoprawnymi, wyjaśnionymi przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje również ustalenia dokonane w postępowaniu instancyjnym, na podstawie których stwierdzono, że "nie ma widocznych odchyleń w płaszczyźnie dachu. Blachy są zamocowane łącznikami w sposób odbiegający od przedstawionej przez Z.F. instrukcji montażu, czyli mocowanie, w co trzeciej fali a nie co drugiej, jednakże ilość łączników na krawędziach jest prawidłowa, zamontowanie blach przy gąsiorach i okapach, również jest prawidłowe. Zamocowywanie rur spustowych w trzech miejscach (według instrukcji powinno być w czterech, a nie rzadziej niż co 2 mb) prawidłowe. Ławy kominowe zamocowane prawidłowo, należy uzupełnić jeden łącznik stalowy. Kominy obmurowane prawidłowo, stan techniczny robót jest dobry, nie stwarza też zagrożenia."

Brak jest również – zdaniem Sądu – uzasadnionych podstaw do zakwestionowania fachowości pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. W. T. W. i możliwości dokonania przez niego prawidłowej oceny zrealizowanych na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych.

Materiał sprawy upoważnia do stwierdzenia, że W. T. W. dysponuje odpowiednią do zakresu działania organu nadzoru budowlanego wiedzą techniczno–budowlaną.

Niewątpliwie dysponowanie wiedzą z tej dziedziny stanowi kryterium zatrudnienia w jednostce o takim profilu działania i ma na celu m.in. eliminowanie potrzeby sporządzania opinii technicznych czy ekspertyz w przypadkach, kiedy zakres robót nie wymaga dla swojej oceny szczególnego profesjonalizmu. Istotne przy tym, że zakres robót ograniczony był do zmiany pokrycia dachowego bez ingerowania w konstrukcję dachu.

Wbrew zarzutom skarżącego nieopłacenie przez W. T. W. składek członkowskich właściwej izby samorządu zawodowego nie pozbawiło go – jako pracownika organu nadzoru budowlanego zdolności do dokonania oceny stanu zrealizowanych robót, a jedynie – w sposób formalny uniemożliwiło do czasu dokonania opłaty wydanie zaświadczenia o przynależności do właściwej izby i posiadaniu uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Należy też zwrócić uwagę że w katalogu tam zawartym ustawodawca nie uwzględnił czynności wykonywanych przez inspektora – pracownika inspektoratu nadzoru budowlanego, ani nie wprowadził takiego wymogu w przepisach rozdziału 8 powoływanej ustawy, regulujących zakres kompetencji organów administracji architektoniczo–budowlanej i organów nadzoru budowlanego oraz czynności osób działających z ich upoważnienia.

Z tych względów Sąd podziela ocenę organów właściwych instancyjnie, uznających, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane legalnie, w sposób nie naruszający przepisów techniczno–budowlanych i nie powodują zagrożenia dla użytkowników budynku.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego dotyczą w istocie fachowości i ewentualnej rzetelności wykonawcy robót, czyli kwestii powstających poza regulacją przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów do niej wykonywanych, a należących do materii prawa cywilnego i zastrzeżonych dla relacji pomiędzy stronami umowy, na podstawie której roboty te realizowano.

Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcje faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normą prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista – odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej – uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

Czynności podjęte przez organy właściwe w rozpoznawanej sprawie, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowanie – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego, istniejącej w obowiązującym porządku prawnym.

Dodatkowo Sąd uznał też za celowe wyjaśnić, że gdyby organy właściwe w sprawie ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane były realizowane w warunkach samowoli budowlanej albo gdyby nie stwierdziły poprawności wykonanych robót, to byłyby zobligowane do przeprowadzenia tzw. procedury legalizacyjnej, czyli postępowania w trybie art. 50 – 51 ustawy - Prawo budowlane, mającego na celu ewentualne doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania w określonym terminie konkretnych czynności i robót budowlanych. Ich istotą jest to, że są one niezbędne dla uzyskania stanu zgodności z prawem. Brak konieczności orzekania o obowiązkach, warunkujących doprowadzenie zrealizowanych robót do stanu zgodności z prawem, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania, a w konsekwencji koniecznością zakończenia postępowania w sposób inny, niż decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne.

W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04 (LEX nr 169372) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że gdyby organ nadzoru budowlanego uznał, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Podobne stanowisko zajmowano w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08 – LEX nr 504230, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 242/08 – LEX nr 509893).

W tym stanie rzeczy jedynym rozstrzygnięciem, jakie mogły podjąć organy nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wymiany pokrycia dachowego oraz przemurowania komina w budynku mieszkalnym dwurodzinnym położonym przy ul. K. Ś. [...] w B. K. było umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

A.Sz. 11.04.2014 r.