Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1654/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 3, art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 157 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz T.L. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO lub organ) postanowieniem z 30 maja 2022 r., nr KOC/1412/Go/21, po rozpatrzeniu wniosku T. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 10 marca 2021 r. nr KOC/3675/Go/16.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona hipotecznie jako nr [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279).

Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu został złożony 1 lipca 1948 r.

Decyzją administracyjną Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] lipca 1974 r. odmówiono dawnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej tej nieruchomości.

Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1990 r. orzeczono o ustanowieniu na rzecz Komitetu [...] na czas nieoznaczony prawa użytkowania gruntu niezabudowanego położonego przy ul. [...] o powierzchni 4 681 m. kw. W skład oddanego tą decyzją gruntu wchodził m. in. grunt pochodzący z dawnej hipoteki [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 19 kwietnia 2016 r. nr KOC/329/Go/16 stwierdziło nieważność ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca z 1974 r.

T. L. (następca prawny jednego w dawnych współwłaścicieli) 20 czerwca 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] maja 1990 r. Sprawa otrzymała numer KOC/3675/Go/16.

Po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją KOC/329/Go/16, Kolegium decyzją z 14 stycznia 2021 r. KOC/3042/Go/16 uchyliło decyzję KOC/329/Go/16 i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 1974 r..

Skargę na decyzję KOC/3042/Go/16 wniósł m.in. skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem KOC/3675/Go/16 z 3 marca 2021 r. zawiesiło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z [...] maja 1990 r. Kolegium stwierdziło, że w dacie orzekania decyzja KOC/3042/Go/16 pozostaje w obrocie prawnym, co powoduje, że T. L. nie legitymuje się prawem do gruntu przy ul. [...]. Ponieważ na decyzję KOC/3042/Go/16 została wniesiona skarga, wyrok w sprawie jest w stosunku do wniosku T. L. zagadnieniem wstępnym. Z tej przyczyny postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostało zawieszone.

T. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2021r. sygn. akt I SA/Wa 424/21 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 14 stycznia 2021 r. nr KOC/3042/GO/16. Wyrok ten jest nieprawomocny, bowiem skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. L.

Kolegium w dniu 30 marca 2022 r. otrzymało informację, że akta tutejszego sądu o sygn. akt I SA/Wa 424/21 wraz ze skargą kasacyjną zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

SKO, rozpoznając powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z 10 marca 2021 r. uznając, że w niniejszej sprawie istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takim zagadnieniem wstępnym jest prawomocne rozstrzygnięcie przez Sąd o ważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r. Po wydaniu decyzji KOC/3042/Go/16 T. L. ponownie utracił tytuł do gruntu. Uchylenie decyzji KOC/3042/Go/16 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przywróciło stan wynikający z decyzji KOC/309/Go/l6. Jednakże wyrok sygn. akt I SA/Wa 424/21 jest nieprawomocny, bowiem skarżący wniósł od niego skargę kasacyjną. W tej sytuacji stan prawny i uprawnienie T. L. jest niepewne. Zatem słusznie postępowanie z wniosku T. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] zostało zawieszone.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO doprowadza do sytuacji patowej. Sprawa dekretowa nie może postępować w SKO, bo bezzasadnie skarży ją [...], które nie ma interesu prawnego w sprawie, albowiem ma nieważne użytkowanie, względnie jego użytkowanie wygasło z mocy prawa, a SKO nie chce zweryfikować najpierw, czy w ogóle [...] ma ten interes prawny, zawieszając postępowanie kontrolne w tym zakresie, do zakończenia sprawy dekretowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, chociaż nie z przyczyn podanych w skardze.

SKO zawieszając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1990 r. stanęło na stanowisku, że dalsze jej procedowanie uzależnione jest od wyniku postępowania toczącego się przed Naczelny Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej wniesionej przez T. L. od wyroku tutejszego sądu z 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 424/21.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia SKO stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w redakcji tego przepisu pojęcie "zagadnienia wstępnego" – jak podkreśl się w judykaturze - rozumieć należy jako zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego "rozstrzygnięcie" należy do innego organu lub sądu. Przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji, a więc zarówno pozytywnej, jak i negatywnej.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponadto zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015).

Podkreślić również należy, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Stąd, przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd.

Przechodząc z tych ogólnych uwag na grunt niniejszej sprawy, w ocenie sądu, rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tutejszego sądu z dnia 27 października 2021 r. nie ma bezpośredniego wpływu na postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z 1990 r., tym samym nie stanowi tzw. zagadnienia wstępnego w rozumieniu opisanym wyżej.

Podkreślić bowiem należy, że zawieszone postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1990 r., którą orzeczono o ustanowieniu na rzecz Komitetu [...] na czas nieoznaczony prawa użytkowania gruntu niezabudowanego położonego przy ul. [...] o powierzchni 4 681 m. kw. W skład oddanego tą decyzją gruntu wchodził m. in. grunt pochodzący z dawnej hipoteki [...].

Decyzja ta dotyczyła więc m.in. gruntu dekretowego, co do którego w 1974 r. wydana została decyzja odmawiająca dawnym współwłaścicielom przeddekretowym prawa użytkowania wieczystego.

Z akt wynika, że T. L. jest następcą prawnym M. B. (jednej z dawnych przeddekretowych współwłaścicielek). Z kolei Kolegium decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr KOC/3042/Go/16 uchyliło własną decyzję z 19 kwietnia 2016 r. nr KOC/329/Go/16 stwierdzającą nieważność odmownej decyzji dekretowej i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z 1974 r. Następnie Sąd Wojewódzki wyrokiem z 27 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 424/21 uchylił decyzję SKO z 14 stycznia 2021r., a od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna.

W tych okolicznościach Kolegium przyjęło, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozstrzygnie zagadnienie wstępne tj. czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności mógł skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji z 1990 r., czy też na skutek ewentualnej utraty roszczeń majątkowych do mienia, utracił interes prawny do zainicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o ustanowienia prawa użytkowania do przedmiotowego gruntu. Powyższe miało zatem rzutować na ocenę legitymacji wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji z 1990 r., a więc posiadania przez niego w tej sprawie statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei przekładało się na możliwość skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego, gdyż to o ile nie jest wszczynane z urzędu, może być uruchomione wyłącznie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.pa.).

Taki pogląd organu, zdaniem sądu, nie zasługuje na akceptację.

Należy zwrócić uwagę, że w pierwszej kolejności organ rozpoznający wniosek musi ustalić czy wniosek taki jest złożony przez stronę postępowania. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją (vide: wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. II OSK 636/18 publik. CBOSA). Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę także to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja wydawana w postępowaniu nadzorczym dotyczy z kolei nowej sprawy - wadliwości decyzji. Oznacza to - w ocenie Sądu - że badaniu oraz ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. też wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/10, CBOSA). W przedmiotowej sprawie wniosek T. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1990 r wpłynął do organu 16 czerwca 2016 r. i w ocenie tutejszego Sądu, według tej daty należy ustalać interes prawny wnioskodawcy. .

Niezależnie od powyższego, uchylenie decyzji ze skutkami jakie nieprawomocny wyrok wywołuje na gruncie przepisu art. 152 p.p.s.a. nie oznacza, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji powoduje jedynie, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Przedstawiona argumentacja znajduje potwierdzenie także w piśmiennictwie, czego wymownym przykładem może być np. pogląd, że sam wyrok uwzględniający skargę jest w określonym przedziale czasowym nieprawomocny, nie wywołuje zatem jeszcze skutku w odniesieniu do zaskarżonego aktu lub czynności (por. R. Hauser, Dodatkowe elementy wyroku, artykuł Rzeczpospolita 2004/3/22/LEX nr 42667/1). Nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności (Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 1, str. 487).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w realiach rozpoznawanej sprawy przeszkoda prawna, w postaci zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie należy do sądu nie zaistniała. Zatem Kolegium, zawieszając z przyczyn podanych w postanowieniu postępowanie, naruszyło w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie to zaś wynikało z jego błędnego zastosowania w sprawie, której stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy prawnej w przepisie tym ujętej.

Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesadza w żadnej mierze wyniku postępowania, a stwierdza jedynie brak podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. w zw. z art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Konsekwencją uchylenia postanowienia jest obowiązek przystąpienia Kolegium do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1990 r.

Wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.