Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 40/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. M. M. zwrócił się do Burmistrza K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obrębie wsi G. w gminie K.

W toku prowadzonego postępowania organ uzyskał Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu ww. nieruchomości z dnia [...] maja 2018 r. (zwaną dalej: "Analizą"), w której treści, sporządzający ją architekt, na podstawie wizji lokalnej, analizy map oraz złożonego przez inwestora wniosku, ustalił, że: projektowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, teren pod zabudowę ma dostęp do drogi publicznej oraz posiada wystarczającą infrastrukturę techniczną dla projektowanej inwestycji, projektowana zabudowa nie narusza w żaden sposób interesów osób trzecich oraz nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W Analizie wskazano ponadto, że inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz obszarów Natura 2000 oraz, że analizowany teren oznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 2. Analiza, poza podpisem osoby uprawnionej, nie zawiera żadnych dodatkowych treści.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 w zw. z art. 53 ust. 1, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1073 ze zm, dalej: "u.p.z.p."), Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, w tym: określił jej rodzaj, sposób użytkowania obiektu i zagospodarowania terenu (punkt 1 decyzji); ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym: warunki i wymagania ładu przestrzennego oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (punkt 2 decyzji); a także dokonał ustaleń: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (punkt 3 decyzji), z zakresu obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej (punkt 5 decyzji), wymagań dotyczących m.in. ochrony interesów osób trzecich (punkt 6 decyzji), a także wskazał, że nie ustala się wymogów dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, bowiem teren inwestycji położony jest poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków i poza strefami ochrony konserwatorskiej (punkt 4 decyzji) oraz, że omawianej inwestycji nie dotyczy wymóg ustalenia granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

W uzasadnieniu co do punktu 2 decyzji (podpunkt a) organ wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś z analizy funkcji wynika, że wnioskowana inwestycja nie będzie kolidowała z istniejącym rodzajem zabudowy terenu.

W zakresie odnoszącym się do punktu 3 decyzji organ wymienił szczegółowe ustawowe wymogi, które powinien spełniać projekt budowlany i zagospodarowanie terenu wynikające m.in. z prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, ustawy o odpadach. Odniósł się w tym zakresie również do aktu prawa miejscowego ustanawiającego Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz sprecyzował w granicach, których obszarów Natura 2000, umiejscowiona będzie inwestycja, wskazując, że brak jest ryzyka znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji na przedmioty ochrony tych obszarów oraz, że nie pogorszy ona integralności tych obszarów oraz ich powiązania z innymi obszarami. Organ wskazał także, że Wójt Gminy K. w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzając, że należy respektować jej postanowienia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła J. K.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżaną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy, co oznacza, że organ nie może odmówić jej wydania, kiedy spełnione są wszystkie, prawem przewidziane przesłanki (tj. te wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.). W ocenie organu odwoławczego, wymagania te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Przeprowadzona została analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem"), której granice wyznaczono prawidłowo, i z której wynika, że planowana inwestycja realizowana będzie na obszarze zabudowy zagrodowej. W ocenie Kolegium zagwarantowano zachowanie obowiązującego ładu przestrzennego, zaś dokonana przez Kolegium powtórna ocena analizy terenu i cech zabudowy, nie doprowadziła do stwierdzenia wad w działaniu organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się, Kolegium wskazało, że nie mogły one zostać uwzględnione bowiem kwestia sprzeciwu sąsiadów planowanej inwestycji nie może stanowić przesłanki negatywnej ustalenia warunków zabudowy, podobnie jak obawa o potencjalne oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy wskazał, że na tym etapie, brak jest obowiązku badania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co będzie miało miejsce przy udzielaniu pozwolenia na budowę oraz, że zakwestionowana decyzja nie zajmuje się oddziaływaniem inwestycji na środowisko, w przypadku gdy prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, zakończone decyzją ostateczną, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że na mocy art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2018, poz. 2081, zwanej dalej: "ustawą środowiskową"), organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, w sprawie zostały przeanalizowane wszelkie okoliczności dotyczące potencjalnego oddziaływania inwestycji na środowisko, zaś w punkcie 3 decyzji organu I instancji, zostały szczegółowo określone zagadnienia w tym zakresie. Ponadto Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Starosta S. i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. otrzymali projekt decyzji, nie kwestionując go, w związku z czym został on przyjęty bez zastrzeżeń. Co więcej organy te uczestniczyły w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, w związku z czym brak było konieczności powtarzania poprzednich ich stanowisk. Końcowo Kolegium podkreśliło, że na tym etapie postępowania należy w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, zaś ich konkretyzacja nastąpi dopiero w postępowaniu budowlanym, które prowadzić będzie organ architektoniczno-budowlany.

Skargę na ww. decyzję wywiodła do tut. Sądu J. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając jej:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 74 ust 1, 2 i 4 Konstytucji RP przez jego nieuwzględnienie a tym samym naruszenie zasady, że organy administracji publicznej mają obowiązek ochrony środowiska;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że wydane warunki zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego oraz dają gwarancję zachowania już istniejącego ładu;

c) art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 5, 9 u.p.z.p. przez wydanie warunków zabudowy sprzecznych z wymaganiami ładu przestrzennego, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymaganiami ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gatunków rolnych i leśnych oraz w sprzeczności z potrzebami interesu publicznego;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zostały łącznie spełnione wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy; podczas gdy nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.p. tj.: żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu a tym samym naruszenie ładu przestrzennego:

e) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 6, 7, 77 § 1 i n., 80, 107 k.p.a. na skutek niezachowania przez organ administracyjny II instancji, zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy (w tym w zasadzie bez żadnych dowodów w sprawie) oraz wydanie decyzji uwzględniającej porządek prawny i uzasadniony interes zainteresowanych podmiotów, na skutek przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo niespełnienia łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za zasadnością ww. zarzutów. Podniosła przy tym m.in., że organ w żaden sposób nie wyjaśnił zaistnienia w sprawie przesłanek, uzasadniających odstąpienie od analizy warunku z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., tj. określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a także, że w sposób niewystarczający odniósł się do zabezpieczenia środowiska przed szkodliwym oddziaływaniem planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że organ I instancji dopełnił kolejności procedowania, w tym oparł wydane przez siebie rozstrzygnięcie na decyzji środowiskowej. Ponadto organ dokonał analizy pojęcia zabudowy zagrodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie, powołane w niej zarzuty, okazały się trafne. Przeprowadzona przez tut. Sąd kontrola wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca, dotknięte są uchybieniami procesowymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), skutkowało ich uchyleniem.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w ww. pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta, ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W związku z tym, że jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej. Przepisy u.p.z.p. dopuszczają jednak, w sytuacji szczególnej, wydanie warunków zabudowy z pominięciem, wspomnianej wyżej, zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjątek ten został unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wedle którego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis powyższy umożliwia zatem odstąpienie od dokonania analizy zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, ale jedynie w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Warunkiem jego zastosowania jest więc jednoznaczne ustalenie, że planując określoną inwestycję, inwestor czyni to w ramach budowy lub rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej oraz, że zabudowa ta, związana jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Jakkolwiek więc, w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ustawodawca zrezygnował z konieczności zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, to jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na owo odstępstwo, wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor opisane wyżej warunki spełnia. Wymogu tego, orzekające w niniejszej sprawie organy, nie dochowały.

Uzasadniając zastosowanie ww. przepisu, organ I instancji wskazał, że: "Inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni około 114,0 ha, co jest większą powierzchnią od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K. Wynika to z dokumentów, które posiada tutejszy Urząd Gminy." (strona 3 decyzji organu I instancji). Organ odwoławczy odwołał się zaś w tym zakresie do sporządzonej Analizy, z której wynika, że: "(...) planowana zabudowa realizowana jest w zakresie zabudowy zagrodowej co pozwala na określenie wymagań zagospodarowania terenu. Ocenę tę Kolegium uznało za trafną, biorąc pod uwagę zidentyfikowane w obszarze analizowanym budynki, ich funkcje oraz cechy i parametry zabudowy." (strona 2 decyzji Kolegium).

Przytoczona wyżej argumentacja, mająca w ocenie organów przemawiać za skorzystaniem z wyjątku opisanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zdaniem Sądu w żaden sposób nie wskazuje, aby organy w ogóle dokonały analizy zaistnienia w przedmiotowej sprawie, uregulowanej tam przesłanki. Przede wszystkim zaś, uzasadnienia obu wydanych decyzji, nie zawierają wyjaśnienia, w jaki sposób organy rozumieją pojęcie zabudowy zagrodowej, które nie posiada w systemie prawa legalnej definicji, mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. W takim zaś przypadku, rzeczą organów stosujących prawo, jest dokonanie samodzielnej wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej, którą należy w wyczerpujący i logiczny sposób uzasadnić. Dokonanie powyższego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Wyjaśnić przy tym należy, że dokonana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, analiza pojęcia zabudowy zagrodowej, jest spóźniona z punktu widzenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponadto została dokonana w oderwaniu od zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy, którego żaden z organów w istocie nie ustalił, ani do którego żaden z nich się nie odniósł, wydając decyzję.

Kolejnym obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym, które ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W tym zakresie organy po pierwsze w żaden sposób nie wyjaśniły, w jaki sposób rozumieją związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową; po drugie, nie przeprowadziły analizy, czy w sprawie niniejszej owe związanie występuje; po trzecie nie wyjaśniły, w oparciu o jaki materiał dowodowy przyjęły wielkość gospodarstwa rolnego inwestora, która co więcej – została wskazana przez organ I instancji jako wartość przybliżona i – jak się wydaje – uwzględniająca całe gospodarstwo rolne prowadzone przez inwestora, a nie tą jego część, która pozostaje w związku z zabudową zagrodową; zaś po czwarte nie wyjaśniły na jakiej podstawie wyprowadziły wniosek, że gospodarstwo rolne inwestora ma wielkość przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W odniesieniu do ostatniego z ww. braków należy zauważyć, że organy nie wskazały w oparciu o jaki materiał dowodowy, w jaki sposób (i czy w ogóle) obliczyły średnią wartość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie K. lub na jakiej podstawie przyjęły tą wartość. Powołanie się przy tym na niedookreślone dokumenty, znajdujące się w posiadaniu organu I instancji, nie stanowi realizacji tego obowiązku, a co więcej – jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a i w art. 80 k.p.a. i w konsekwencji stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., skutkujące w istocie uniemożliwieniem dokonania szczegółowej kontroli zasadności i słuszności merytorycznych wniosków, które poczyniły organy w niniejszej sprawie.

Stanowisko obu organów jest w opisanym wyżej zakresie zakresie zupełnie dowolne i arbitralne, a przez to niepoddające się merytorycznej weryfikacji w toku kontroli sądowej, tym bardziej zaś, że również inwestor w żaden sposób nie wykazał ani tego, czy i jakie gospodarstwo rolne prowadzi, ani tego, że planowana inwestycja będzie z tym gospodarstwem rolnym jakkolwiek powiązana. Żaden z organów nie wezwał zaś inwestora do wyjaśnienia przedmiotowych kwestii np. przez złożenie wyjaśnień popartych stosowną dokumentacją. W związku zaś z tym, że w aktach sprawy takiej dokumentacji także nie zgromadzono, organy w istocie nie dysponowały żadnym materiałem dowodowym, pozwalającym poczynić miarodajne ustalenia, nie tylko w kontekście brzmienia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., ale również co do wymogów z art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Zauważyć przy tym należy, że jedynym dowodem (poza pismami uzyskanymi w wyniku przeprowadzonych uzgodnień projektu decyzji z odpowiednimi organami) była w niniejszej sprawie Analiza, która po pierwsze nie odpowiada wytycznym zawartym w rozporządzeniu, i która - jako taka, w ocenie Sądu, jest dokumentem sporządzonym nieprawidłowo.

Przede wszystkim nie zawiera ona wyjaśnienia podstaw faktycznych zawartych w niej wniosków, które w istocie wyczerpują jej treść. Sformułowane zatem w Analizie stwierdzenie, że projektowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, jest wnioskiem dowolnym, a co więcej, nie znajdującym oparcia, ani w materiale dowodowym, ani też w uzasadnieniu lub wyjaśnieniach do Analizy, których w niniejszej sprawie nie sporządzono. Nie wynika z niej także w jaki sposób wyznaczono w niniejszej sprawie obszar analizowany. Jakkolwiek ustawodawca pozostawił w tym zakresie pewną swobodę organowi administracji, ustalając jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w decyzji dotyczącej warunków zabudowy, organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar, w konkretnym postępowaniu, został wyznaczony (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Niedopuszczalne jest przy tym wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze. Taka analiza jest bowiem nieprzydatna, nie tylko z tego względu, że nie wynika z niej, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, ale też nie pozwala ona na dokonanie ustaleń, czy w określonej sprawie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Podkreślić przy tym należy, że z racji § 3 § 1 rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej sporządzenie ma zatem znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, CBOSA).

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, nie odpowiada ww. warunkom, w związku z czym nie może spełniać swojej funkcji. Zawiera ona bowiem jedynie dowolne treści, nie wiadomo z jakich ustaleń i z jakich założeń wynikające. Nie została ona uargumentowana żadnym uzasadnieniem, zaś jej sporządzenia, jak się wydaje, nie poprzedzała analiza stanu faktycznego, odniesionego do obowiązujących przepisów prawa. Wszelkie zatem wnioski organów, poczynione w oparciu o jej lakoniczną, wybiórczą i niekompletną treść, są wnioskami nieuprawnionymi, pozbawionymi jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Przede wszystkim zaś nie mogła ona stanowić podstawy dla przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki umożliwiające zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W konsekwencji organy nie wykazały skutecznie, aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do skorzystania z dyspozycji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie wiadomo przy tym w oparciu o jaki materiał dowodowy kolegium poczyniło dodatkowe ustalenia własne, opierające się na charakterystyce obszaru poddanego analizie. De facto, takiej analizy w sprawie nie sporządzono, nie opisano także obszaru, na którym zlokalizowana ma być planowana zabudowa, ani też nie wymieniono żadnych jego cech oraz parametrów. Wyznaczony zaś do analizy obszar pokrywa się z terenem inwestycji, zaś na mapę zasadniczą nie naniesiono funkcji poszczególnych działek sąsiednich oraz istotnych wskaźników ich zabudowy. W kontekście powyższego, są to zatem wnioski pozbawione jakichkolwiek podstaw, a więc wnioski dowolne, poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Nie należy przy tym zapominać, że rozpoznając sprawę w II instancji organ odwoławczy dokonuje ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc kompleksowej oceny całego zebranego materiału dowodowego, nie ograniczającej się jedynie co do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Tej zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Kolegium nie dochowało. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy przeprowadził ponowne, całościowe postępowanie w niniejszej sprawie, o czym świadczy nie tylko brak własnych ustaleń (poza ww. dowolnymi ustaleniami dotyczącymi analizy zabudowy na przedmiotowym obszarze), ale przede wszystkim wszystkie te stwierdzenia, w których Kolegium ocenia za trafne, czynności dokonane przez organ I instancji oraz wyprowadzone z nich wnioski.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekającym w sprawie organom skutecznie zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych, bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który, co więcej – nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W istocie zgromadzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie zaniechano. Przeprowadzona w tym zakresie, przez organy obu instancji, analiza mająca na celu ustalenie, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz ocena spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została wykonana pobieżnie i w żadnej mierze nie odpowiada ona warunkom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego, także art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rezultatem stwierdzonych naruszeń był brak rozpoznania istoty przedmiotowej sprawy.

Dostrzeżone uchybienia procesowe, stanowią więc podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierza znaczna większość zarzutów wywiedzionych w skardze. Wyjaśnić przy tym należy, że kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego (w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu). Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, z całą pewnością zaś nie może mieć miejsca, gdy w sprawie nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wydadzą rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty sprawy), kierując się poczynionymi w niniejszym uzasadnieniu uwagami. Przede wszystkim zaś konieczne jest w sprawie uzupełnienie w sposób należyty materiału dowodowego (co w istocie oznacza przeprowadzenie postępowania od początku), a następnie poddanie go kompleksowej i wszechstronnej analizie, w kontekście materialnoprawnych przesłanek, zawartych w przepisach prawa, stanowiących podstawę rozpoznania niniejszej sprawy. W tym zaś zakresie organy ukierunkują czynności dowodowe na szczegółowe ustalenie, czy w sprawie spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym ewentualna rezygnacja z analizy spełniania w sprawie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, poprzedzona być powinna wyczerpującym postępowaniem dowodowym wskazującym na jednoznaczne spełnienie przesłanki opisanej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego brzmienie organy szczegółowo wyjaśnią. W przypadku zaś jej zaistnienia, rozważą, czy w sprawie celowe jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś konieczności sporządzenia tego dokumentu, będą miały na względzie aby dokument ten został sporządzony poprawnie, w szczególności zaś zgodnie z wytycznymi i treścią rozporządzenia. Uzasadnienia zaś wydawanych ponownie decyzji, powinny odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście, stanowiących podstawę orzekania, przepisów prawa, które organ, powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie nieobarczonego wadami rozstrzygnięcia.

Zauważyć przy tym należy, że materiału dowodowego sprawy nie wynika, na jakiej podstawie faktycznej, organ I instancji sporządził wykaz stron niniejszego postępowania. Ze względu na brak w aktach sprawy dokumentacji pochodzącej chociażby z ewidencji gruntów i budynków, niemożliwe jest dokonanie weryfikacji prawidłowości tego wykazu. Również ten brak, w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uzupełnić.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, orzekając w tym przedmiocie w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Kolegium na rzecz skarżącej, w łącznej wysokości 997 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., w punkcie 2 wyroku. Na koszty te składa się: kwota 500 zł, stanowiąca uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (k. 30), kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł wynikającej z art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1044) w zw. z częścią IV załącznika do tej ustawy pt.: "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" (k. 34).