Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 485/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Irena Kamińska NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1973/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną 1. oddala skargę kasacyjną 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz adw. L. P. kwotę 180 zł / sto osiemdziesiąt złotych /, oraz należne od tej kwoty 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1973/05 oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania M. K. za osobę bezrobotną.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), odmówił uznania M. K. za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy za bezrobotnego nie może być uznana osoba, która podjęła pozarolniczą działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. M. K. spełnia warunki do uznania jej za poszukującą pracy, a nie za osobę bezrobotną. Z przedstawionych przez nią dokumentów wynika bowiem, że z dniem 21 listopada 2004 r. dotychczasową działalność gospodarczą zawiesiła, ale z ewidencji jej nie wyrejestrowała.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 8 listopada 2005 r., powyższe rozstrzygniecie utrzymał w mocy. Podzielił przy tym pogląd Prezydenta [...], że samo zawieszenie działalności gospodarczej nie jest wystarczającym warunkiem do uznania zgłaszającego się do urzędu pracy za bezrobotnego. Podkreślił ponadto, że podobną interpretację przepisów przyjmuje także Ministerstwo Gospodarki i Pracy.

Decyzję Wojewody Mazowieckiego M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie podstawy prawnej zastosowania interpretacji prawnej przyjętej przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy oraz brak należytej staranności w opisie powołanych przez organ dokumentów, tj. podanie, że zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydane zostało 16 września 2005 r zamiast 16 września 1997 r., 2) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także niepodanie przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r. skargę M. K., podkreślił, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a nie interpretacja tego przepisu dokonana przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy. Powołana ustawa wiąże możliwość uzyskania (zachowania) statusu bezrobotnego nie tylko z występowaniem wielu przesłanek pozytywnych, ale także brakiem przesłanek negatywnych, określonych m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, statusu bezrobotnego nie może uzyskać osoba, która podjęła działalność gospodarczą od dnia wskazanego w zgłoszeniu do dnia wyrejestrowania tej działalności albo podlegała – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W przypadku osób, które podjęły pozarolniczą działalność gospodarczą nieistotna jest ani skala, ani rodzaj czy forma podjętej działalności, a ponadto to, czy działalność przynosi dochody i w jakiej wysokości. Decydujące znaczenie ma jedynie fakt wpisania danej osoby do ewidencji podmiotów gospodarczych w okresie od dnia wskazanego jako dzień rozpoczęcia działalności do dnia jej wykreślenia. W związku z tym, status bezrobotnego może uzyskać osoba, która wprawdzie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, ale nie nadszedł jeszcze dzień wskazany w zgłoszeniu jako dzień rozpoczęcia tej działalności. Statusu bezrobotnego nie może natomiast uzyskać osoba, która zgłosiła się do urzędu pracy po dacie wskazanej w ewidencji jako dzień podjęcia działalności i przed dniem wyrejestrowania tej działalności. Uzyskanie statusu bezrobotnego możliwe jest zatem dopiero po wyrejestrowaniu działalności gospodarczej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 6 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (opubl. ONSA nr. 2 z 1997 r., poz. 47). W uzasadnieniu tej uchwały NSA przyjął, że samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f obowiązującej wówczas ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła działalności gospodarczej, ale także iż działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Wykazanie tych okoliczności spoczywa na zainteresowanym i związane jest z wykreśleniem wpisu z ewidencji działalności gospodarczej.

M. K. w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta [...] dnia 16 września 1997 r zarejestrowała działalność gospodarczą w przedmiocie usług baz danych. Skarżąca została poinformowana przez urząd pracy o warunkach, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o status bezrobotnego. Prowadzonej dotychczas działalności z ewidencji jednak nie wyrejestrowała, a jedynie działalność tę zawiesiła od dnia 23 listopada 2004 r. do odwołania. Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] prawa nie naruszają. Prawidłowo w nich bowiem przyjęto, że samo zawieszenie działalności gospodarczej jest niewystarczające do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyżej wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez adwokata, pełnomocnika z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędne przyjęcie, że dla uznania za osobę bezrobotną konieczne jest wyrejestrowanie działalności gospodarczej, a nie tylko jej zawieszenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła ponadto, że Sąd obowiązany był przedstawić własne stanowisko oraz samodzielnie dokonać wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie a nie tylko powołać się na interpretację dokonaną przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania nie tylko konkretnych przepisów, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, ale także określenia, jaką postać miało to naruszenie oraz uzasadnienia zarzutu naruszenia tych norm.

Powyższe granice wyznaczają kierunek badawczej działalności NSA. Sąd ten nie może bowiem domniemywać intencji autora skargi ani też uzupełniać czy korygować za niego podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia.Z uwagi na takie, dość rygorystyczne wymogi, sporządzenie omawianego środka zaskarżenia obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności opracowania skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający NSA dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej przytoczył naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

W związku z tym zauważyć należy, iż art. 174 pkt.1 ustawy P.p.s.a. przewiduje naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa, które nie mogą zachodzić jednocześnie. Określony przepis albo został niewłaściwie zinterpretowany albo Sąd I instancji niewłaściwie go zastosował.

Błędna wykładnia polega przede wszystkim na nieprawidłowym odczytaniu treści zastosowanego przepisu. Przy formułowaniu takiego zarzutu niezbędne jest przedstawienie wywodu prawnego na temat przepisu, którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, ze stanowiskiem, jak należy ten przepis rozumieć i dlaczego jego interpretacja dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie, to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli zatem zarzuca się niewłaściwe zastosowanie przepisu, to należy wyjaśnić, na czym polega błąd w jego subsumpcji.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie został więc źle sformułowany. Ponadto oprócz stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał zawężającej wykładni zarzut ten nie zawiera on wymaganego uzasadnienia. Niezależnie od tego zarzut ten jest ewidentnie niezasadny. Przepis art. 2 ust. 1 pkt. 2 f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy formułuje jedną z przesłanek pojęcia bezrobotnego. Jest nim osoba, która "nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności". W sprawie bezsporne jest, że skarżąca po dniu wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji podjęła działalność gospodarczą i działalności tej nie wyrejestrowała. Zawieszenie jedynie tej działalności, bez jej wyrejestrowania, nie może mieć zatem żadnego znaczenia. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ściśle określają warunki uzyskania przewidzianych w nich uprawnień, nie przewidując w tym zakresie żadnych odstępstw od określonych w nich zasad.

Nieskuteczny jest także podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie zarzucił w niej ograniczenie motywów wyroku Sądu I instancji do wyjaśnień Ministerstwa Gospodarki i Pracy, a ponadto stawiając taki procesowy zarzut, nie powołał żadnych przepisów procesowych, które - jego zdaniem - miały być w ten sposób naruszone przez WSA w Warszawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.