Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 281/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg na uchwałę Rady Powiatu z dnia 25 stycznia 2017 r., nr XXIII/138/2017 w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu na rzecz Polskiego Związku Wędkarskiego Okręg kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Polski Związek Wędkarski Okręg (określany dalej jako PZW), powołując się na art. 22 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm. – określanej dalej jako u.s.p.) wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.M..

W uzasadnieniu wniosku PZW podał, iż radny jest zatrudniony na stanowisku specjalisty-kierowcy w Zespole Organizacyjno-Sportowym Biura PZW, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. Pracodawca zamierza rozwiązać umowę o pracę z tym pracownikiem w drodze wypowiedzenia zwykłego (art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy), złożonego z zachowaniem 3- miesięcznego okresu wypowiedzenia. Bezpośrednimi przyczynami planowanego wypowiedzenia jest odmowa przyjęcia przez pracownika nowego zakresu obowiązków, niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących pracy, jak również pozostawanie M.M. w długotrwałym i głębokim konflikcie z bezpośrednimi przełożonymi, zawinionym - w ocenie PZW - przez pracownika. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Biura PZW zaproponował M.M. nowy zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku - bez zmiany wynagrodzenia. Propozycja pracodawcy w istotnym stopniu zmniejszała dotychczasowy zakres obowiązków pracownika, poprzez zwolnienie go z obowiązków związanych z pełnieniem funkcji kierowcy (pojazd służbowy miał zostać przekazany innej komórce Okręgu). Pozostałe obowiązki M.M. pozostały bez zmian, dodano jedynie obowiązek w zakresie uczestniczenia w inwentaryzacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., adresowanym do pracodawcy, M.M. odmówił przyjęcia nowego zakresu obowiązków, ale również zakwestionował treść dotychczas obowiązującego go zakresu czynności w tym m.in. obowiązku wykonywania innych poleceń pracodawcy dotyczących pracy, udziału w organizacji obrad organów statutowych PZW, zachowania w tajemnicy informacji, których ujawnienie mogłoby narazić pracodawcę na szkodę, czy też odpowiedzialności materialnej za rozprowadzane znaki wartościowe. W ocenie pracodawcy odmowa przyjęcia zakresu obowiązków ustalonego zgodnie z umową o pracę może stanowić uzasadnioną przyczynę jej wypowiedzenia. W dniu [...] lipca 2015 r. M.M. odmówił wykonania polecenia zastępcy dyrektora Biura PZW, dotyczącego sporządzenia pisemnej informacji dla kół PZW o sposobie rozpatrzenia wniosków o dofinansowanie. Pracownik odmówił wykonania polecenia wydanego ustnie przez przełożoną, zastępującą w okresie urlopu dyrektora Biura, jak również zlekceważył polecenie przekazane mu drogą mailową, przesyłając w odpowiedzi e-mail zawierający polemikę z poleceniem wydanym przez przełożoną. Za to zachowanie pracownik został w dniu [...] lipca 2015 r. ukarany karą porządkową upomnienia, od której to kary wyżej wymieniony wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego. Sprawa o sygn. akt [...] jest w toku. M.M. nie wykonał również poleceń dyrektora Biura dotyczących archiwizacji dokumentów, wymiany segregatorów i zawiadomienia skarbników o obowiązku wydawania zezwoleń na wędkowanie wraz z rejestrami połowów najstarszym członkom PZW. Zdaniem PZW konflikt istniejący pomiędzy M.M. oraz dyrektorem Biura i jego zastępcą zakłóca prawidłową pracę Biura i wywołuje niepotrzebne emocje wśród pracowników. Mnożą się również procesy sądowe z udziałem pracodawcy i powyższego pracownika. W ocenie pracodawcy, całkowitą odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi M.M., który jest osobą konfliktową, nie rozumiejącą zasady podporządkowania w stosunkach pracy, traktującą z lekceważeniem swoje obowiązki i swoich przełożonych.

Uchwałą z dnia 24 maja 2016 r. nr XVII/90/2016 Rada Powiatu nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. nawiązanego z pracodawcą PZW na stanowisku specjalisty-kierowcy w Zespole Organizacyjno- Sportowym Biura PZW Okręg.

W uzasadnieniu Rada przytoczyła argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz stanowisko M.M.. Rada podała, iż radny M.M. wykazał, że pojawiające się we wniosku uzasadnienie, nie ma związku z rzeczywistością i jest aktualnie elementem prowadzonego postępowania przez Państwową Inspekcję Pracy. Pojawiające się we wniosku oskarżenia nie zostały jak dotąd rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy. Stosowane przez pracodawcę traktowanie pracownika ma również podtekst polityczny i związany jest z wykonywaniem mandatu radnego, który to mandat radny uzyskał z Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. Postępowanie pracodawcy powoduje także rozstrój nerwowy oraz inne problemy zdrowotne, co ma negatywny wpływ na prawidłowe wykonywanie mandatu radnego oraz jego jakość. Rada stwierdziła, że wobec powyższego podjęcie uchwały w przedmiotowej sprawie jest zasadne i konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 787/16 - po rozpoznaniu skargi PZW na powyższą uchwałę Rady Powiatu z dnia 24 maja 2016 r. - stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 2 u.s.p. przepisu wymaga, by motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, zostały zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, to znaczy winno być ono tak sporządzone by nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody, a należy podkreślić, że obowiązuje zasada jawności działania władzy publicznej, co dotyczy również motywów podejmowanych uchwał. W tym zakresie Sąd odwołał się do art. 8a u.s.p. oraz jednolitego orzecznictwa, wskazując na wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09, z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11, z dnia 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13, z dnia 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14).

Sąd podkreślił, że podjęcie uchwały powinno być poprzedzone postępowaniem w celu zbadania okoliczności wystąpienia pracodawcy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i ustaleniem, czy nie mieszczą się one w przesłankach negatywnych, wyłączających możliwość udzielenia zgody. Natomiast uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. W szczególności musi ono zawierać wskazanie faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13, Lex nr 1332688).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełniało wskazanych powyżej wymogów, było lakoniczne, wręcz zdawkowe i w ogóle nie pozwalało na poznanie rzeczywistych powodów, którymi Rada kierowała się podejmując zaskarżoną uchwałę. Z treści tego uzasadnienia nie wynikało – zdaniem Sądu - aby Rada zbadała motywy pracodawcy. Rada nie wypowiedziała się w ogóle na temat wskazanych we wniosku przyczyn zwrócenia się pracodawcy do organu w tej sprawie oraz nie badała czy fakty i okoliczności podane w tym wniosku są zgodne z rzeczywistością. W konsekwencji, brak właściwego uzasadnienia uniemożliwił ocenę, czy w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 22 ust. 2 u.s.p., skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, albo czy Rada Powiatu nie przekroczyła granic przysługującego jej uznania podejmując uchwałę w sytuacji naruszenia wykonywania przez radnego obowiązków pracowniczych.

Sąd wskazał jednocześnie, że ponownie rozpoznając sprawę Rada Powiatu powinna uwzględnić przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego pracodawcę, a także zaprezentowane przez obie strony dowody na okoliczność formułowanych twierdzeń. Przy czym Sąd nie przesądził, że samo rozstrzygnięcie podjęte w uchwale nie było słuszne. Powinno ono jednak zostać poparte rzetelnym oraz precyzyjnym uzasadnieniem, pozwalającym na dokonanie weryfikacji argumentów, które przesądziły o jego podjęciu.

Jeszcze przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku, co nastąpiło z dniem 2 lutego 2017 r., wpłynęło w dniu 10 stycznia 2017 r. do Starostwa Powiatu pismo PZW z dnia [...] stycznia 2017 r., którym uzupełniono wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. w związku ze wspomnianym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 2016 r. i wskazano, że PZW ponownie zwraca się do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z wyżej wymienionym radnym. Pracodawca wyjaśnił, że od dłuższego czasu sytuacja istniejąca w Biurze Okręgu PZW budzi niepokój Zarządu Okręgu i członków Związku. Mnożą się konflikty, zaś liczne kontrole i postępowania inicjowane doniesieniami składanymi do różnego rodzaju instytucji, jak również prowadzona akcja medialna skierowana przeciwko kierownictwu Biura i obecnym władzom Okręgu, zakłócają prawidłowe funkcjonowanie organów stowarzyszenia. Za stan taki - w ocenie wnioskodawcy - winę ponosi M.M., którego cechy charakterologiczne nie pozwalają mu na prawidłową realizację zadań wynikających ze stosunku pracy oraz normalne funkcjonowanie w zespole pracowników Biura. Wskazano również na podejmowane przez niego działania, polegające na bezpodstawnym oskarżaniu (między innymi w udzielanych wywiadach prasowych i pismach kierowanych do różnego rodzaju instytucji) przełożonego oraz przedstawicieli władz Okręgu o popełnienie czynów przestępczych. Tego rodzaju postępowanie przekracza granice dopuszczalnej krytyki pracodawcy przez pracownika i narusza dobre imię stowarzyszenia. Tymczasem o bezpodstawności oskarżeń formułowanych przez M.M. świadczą wyniki przeprowadzonych i dotychczasowych zakończonych postępowań prowadzonych przez sądy i prokuraturę. Wnioskodawca wskazał, że powództwo wytoczone przez M.M. o uchylenie kary porządkowej upomnienia, nałożonej przez pracodawcę za odmowę wykonania polecenia służbowego przełożonej, zostało prawomocnie oddalone przez Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...]. Sprawa wytoczona przez pracodawcę o zapłatę przez M.M. odszkodowania za uszkodzenie pojazdu służbowego zakończona została ugodą sądową, na mocy której M.M. spłacił odszkodowanie w ratach oraz zwrócił przypisane mu koszty sądowe. Natomiast postępowanie karne w sprawie wyrządzenia PZW znacznej szkody majątkowej przez osobę zobowiązaną do zajmowania się sprawami majątkowymi osoby prawnej zainicjowane skargą M.M. do inspekcji pracy zakończone zostało postanowieniem Prokuratury Rejonowej z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa wobec braku znamion czynu zabronionego, zaś postępowanie karne w sprawie mobbingu wobec M.M. zainicjowane jego skargą na pracodawcę zostało zakończone postanowieniem Prokuratury Rejonowej, sygn. akt [...] o umorzeniu dochodzenia również wobec braku znamion czynu zabronionego.

Wnioskodawca ponownie podkreślił, że zamierza rozwiązać umowę o pracę z powyższym radnym w drodze wypowiedzenia zwykłego (art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy), złożonego z zachowaniem 3 - miesięcznego okresu wypowiedzenia oraz, że wyłącznymi przyczynami planowanego wypowiedzenia jest odmowa przyjęcia przez pracownika nowego zakresu obowiązków, niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących pracy, jak również pozostawanie M.M. w długotrwałym, głębokim i zawinionym przez pracownika konflikcie z bezpośrednimi przełożonymi - dyrektorem i zastępcą dyrektora Biura Okręgu. Wskazany zamiar rozwiązania umowy o pracę z M.M. wynika z okoliczności nie mających żadnego związku z funkcją radnego pełnioną przez niego, a sposób wykonywania obowiązków radnego oraz poglądy polityczne pozostają całkowicie poza zainteresowaniem wnioskodawcy. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że od ewentualnego wypowiedzenia pracownikowi umowy o pracę przysługiwać będzie prawo wniesienia odwołania do Sądu Pracy, który oceni zasadność tego wypowiedzenia.

Rada Powiatu podjęła w dniu 25 stycznia 2017 r. uchwałę nr XXIII/138/2017 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, którą na podstawie art. 22 ust 2 u.s.p. w § 1 nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. nawiązanego z pracodawcą PZW na stanowisku specjalisty - kierowcy w Zespole Organizacyjno- Sportowym Biura PZW. Jednocześnie w § 2 zobowiązała Przewodniczącego Rady Powiatu do niezwłocznego przesłania niniejszej uchwały pracodawcy, tj. PZW oraz doręczenia jej zainteresowanemu radnemu Panu M.M.. Zgodnie z § 3 uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Zarząd Okręgu PZW pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił ponownie z wnioskiem do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego z radnym Powiatu M.M., wskazując, że bezpośrednimi przyczynami planowanego wypowiedzenia jest odmowa przyjęcia przez pracownika nowego zakresu obowiązków, niewykonywanie poleceń przełożonych dotyczących pracy, jak również pozostawanie M.M. w długotrwałym, głębokim i zawinionym przez pracownika konflikcie z bezpośrednimi przełożonymi - dyrektorem i zastępcą dyrektora Biura PZW. Pracodawca zapewnił, że zamiar rozwiązania umowy o pracę z Panem M.M. wynika z okoliczności niemających żadnego związku z pełnioną funkcją radnego.

W celu zbadania okoliczności sprawy zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W związku z tym sprawa była przedmiotem obrad komisji stałych Rady Powiatu. Ponadto na sesję Rady Powiatu w dniu [...] stycznia 2017 r. został zaproszony Prezes Zarządu PZW, który uczestniczył w sesji wraz z rzecznikiem prasowym PZW. Wyżej wymienieni przedstawili swoje stanowisko w sprawie, dokumentując zarzuty postawione radnemu M.M. (tj. udzielenie kary porządkowej, podpisanie przed sądem ugody w sprawie szkody na mieniu i sprawę dot. mobbingu) i udzielali wyjaśnień na postawione przez radnych pytania. W odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy swoje zdanie wyraził również M.M. oraz Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy, który uczestniczył w sesji na zaproszenie radnego. Radny wykazał, że cała ta sprawa ma tylko i wyłącznie charakter polityczny i pozostaje w związku z pełnionym mandatem radnego, który uzyskał z ramienia Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. Jak twierdzi radny problemy pojawiły się od momentu, gdy pracodawca dowiedział się, że został on radnym z ramienia Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. W odniesieniu do odmowy przyjęcia zakresu obowiązków, zdaniem radnego, przyczyna takiego stanu rzeczy była próbą odebrania mu narzędzi i celu pracy, do której został zatrudniony. W obronie radnego swoje stanowisko zajął również Zastępca Okręgowego Inspektora Pracy. W sprawie również głos zabierali radni. Przewodniczący Komisji Rewizyjnej wskazał na sposób załatwienia sprawy ugodowo w drodze mediacji.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż po zamknięciu dyskusji i ponownym przeanalizowaniu pisemnego wniosku PZW oraz złożonych wyjaśnień przez Prezesa Zarządu PZW, rzecznika prasowego PZW, radnego M.M. oraz Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy, Rada Powiatu większością głosów (10 za, 2 przeciw, 4 wstrz.) podjęła uchwałę Nr XXIII/138/2017/ w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. nawiązanego z pracodawcą PZW na stanowisku specjalisty - kierowcy w Zespole Organizacyjno-Sportowym Biura PZW Okręg. Wskazano, że Rada Powiatu jako organ stanowiący samorządu terytorialnego jest organem kolegialnym. Każdy radny biorąc udział w głosowaniu sam we własnym zakresie poddawał ocenie stan faktyczny.

Ponadto w uzasadnieniu powołano się na pkt 3 tezy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 2006r. sygn. I PK 9/2006, publ. OSNP 2007/13-14 Sąd orzekł cyt.: "Stanowisko rady powiatu w kwestii zgłoszonego przez pracodawcę zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy (art. 22. ust.2 u.s.p.) jest uzależnione od przyczyn, które je uzasadniają tylko w tym sensie, że w przypadku, gdy przyczyny te wiążą się ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem mandatu rada ma obowiązek odmówienia zgody. Natomiast w przypadkach, w których takiego związku nie ma wyrażenie zgody lub jej odmowa zostały pozostawione jej uznaniu. Wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, że rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego". Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 22 ust.2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której radny jest członkiem.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. PZW wezwał do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż wydając powyższą uchwałę organ zlekceważył wskazania sądu zawarte w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. Podkreślił, że uzasadnienie uchwały w dalszym ciągu nie spełnia warunków, na jakie wskazał w swoim uzasadnieniu sąd. Ponadto zwrócił uwagę, że objęty wnioskiem radny nie uprawdopodobnił swoich twierdzeń, zaś podnoszone jak dotąd przez niego zarzuty wobec pracodawcy i jego przedstawicieli, w świetle orzeczeń właściwych organów okazały się bezpodstawne.

Uchwałą nr XXV/151/2017 z dnia 28 lutego 2017 r. Rada Powiatu uznała wezwanie za nieuzasadnione i odmówiła jego uwzględnienia ( § 1 uchwały).

PZW wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając uchwale nr XXIII/138/2017 naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu umowy o pracę, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto skarżący zarzucił uchwale brak właściwego uzasadnienia merytorycznego wymaganego w świetle obowiązującej linii orzecznictwa.

Uwzględniając powyższe zaś wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący – podobnie jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – podkreślił, że Rada Powiatu nie zastosowała się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt lI SA/Go 787/16, w którym WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Rada Powiatu powinna uwzględnić przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego pracodawcę, a także zaprezentowane przez obie strony dowody na okoliczność sformułowanych twierdzeń. Sąd nie przesądził, że samo rozstrzygnięcie sprawy podjęte w uchwale nie było słuszne. Powinno ono jednak zostać poparte rzetelnym oraz precyzyjnym uzasadnieniem, pozwalającym na dokonanie weryfikacji argumentów, które przesądziły o jego podjęciu. W konsekwencji, tak jak w przypadku wcześniejszej uchwały z dnia 24 maja 2016 r., uzasadnienie zaskarżonej uchwały ogranicza się wyłącznie do przedstawienia treści wniosku wzywającego oraz treści wyjaśnień udzielonych na sesji przez radnego M.M.. Rada Powiatu ponownie nie wskazała faktów, które uznała za decydujące dla wyrażenia bądź odmówienia takiej zgody, nie odniosła się w żadnym stopniu do treści wniosku skarżącego i nie wskazała powodu, dla którego nie dano wiary twierdzeniom pracodawcy co do przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Skarżący podkreślił, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. przytoczył dodatkowe argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.M., tymczasem treść uzasadnienia obu uchwał, jak również przebieg sesji w dniu [...] stycznia 2017 r., wskazują, iż radni nie mieli zamiaru rzeczowo odnieść się do wskazanych przyczyn planowanego rozwiązania umowy z radnym, uznając, że sprawa może być rozstrzygnięta arbitralnie i Rada Powiatu nie ma obowiązku tłumaczyć się z podjętej decyzji. W ten sposób Rada Powiatu naruszyła przepis art. 22 ust. 2 u.s.p.. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Organ wskazał, że bezspornym jest, iż do Rady Powiatu wpłynął ponownie wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. PZW o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z pracownikiem Biura PZW i radnym Powiatu M.M., o czym poinformowano radnych na komisjach Rady. Wypełniając wnioski wynikające z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Go 787/16 na posiedzenie Rady Powiatu w dniu [...] stycznia 2017 r. został zaproszony Prezes Zarządu PZW M.K., który przybył wraz z B.G. - rzecznikiem prasowym PZW. Przewodniczący Rady zgodnie z porządkiem obrad zreferował radnym sprawę oraz udzielił głosu Prezesowi Zarządu PZW, który wyjaśnił radnym powody, które skłoniły Zarząd do rozwiązania stosunku pracy z radnym M.M.. Natomiast po wysłuchaniu stron i szczegółowej analizie przedstawionych argumentów Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Obecnych na sesji było 17 radnych, radny M.M. wyłączył się z udziału w głosowaniu. Rada Powiatu podjęła uchwałę większością głosów (10 za, 2 przeciw, 4 wstrz.). Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, iż rozpoznając sprawę Rada Powiatu uwzględniła przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego pracodawcę, a także zaprezentowane dowody i wyraziła swoje stanowisko w uzasadnieniu do uchwały.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę wskazał, iż fakt pełnienia funkcji radnego nie może stanowić swoistego immunitetu chroniącego przed zwolnieniem. Pracodawca powinien mieć możliwość w sytuacji, kiedy przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie są związane z wykonaniem funkcji radnego, przedstawienia swych racji przed sądem pracy. Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż radny M.M. w sposób wybiórczy traktuje polecenia przełożonych oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu z dnia 25 stycznia 2017 r. nr XXIII/138/2017, którą to uchwałą Rada nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego M.M. z pracodawcą PZW.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, przy czym rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brzmienie powołanego przepisu świadczy zatem o woli ustawodawcy zapewnienia szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, ograniczając swobodę pracodawcy w jednostronnym rozwiązaniu takiego stosunku. Celem tego ograniczenia jest ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności w sprawowaniu funkcji radnego, wybranego przez ogół mieszkańców gminy posiadających czynne prawo wyborcze, co niewątpliwie wzmacnia rozwój społeczeństwa obywatelskiego (por. K. Jaroszyński /w/, R. Hauser i Z. Niewiadomski /red/, Ustawa o samorządzie gminnym z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz. pod, C.H. Beck 2011, s. 306 -307 , wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 września 2008 r., III SA/Łd 291/08). Z treści art. 22 ust. 2 u.s.p. wynika – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w powołanym wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. - że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Powyższe stanowisko wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał narzucić radzie powiatu dodatkowe ograniczenia w udzielaniu powyższej zgody, to wyraźnie zaznaczyłby to w treści u.s.p. Skoro takiego ograniczenia nie ma, to nie można go domniemywać, gdyż swoboda rady w odmawianiu zgody jest korzystna dla radnego, a domniemywanie ograniczeń byłoby domniemywaniem mniejszej ochrony radnego. Takie wnioskowanie jest sprzeczne z zasadami interpretacji prawa publicznego. Stąd też przyjmuje się, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że rada powiatu musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego ( por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II OSK 2807/14 , wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. , sygn. akt II OSK 1884/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 753/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 363/14, wyrok SN z dnia 11 lipca 2006 r., I PK 9/06, OSNP 2007/13/-14/193). Identyczne stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie i doktrynie na tle takich samych regulacji dotyczących ochrony stosunku pracy radnego, zawartych w art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w art. 27 ust. 2 ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (por. S. Płażek /w/ P. Chmielnicki /red/, Ustawa o samorządzie gminnym, LexisNexis 2013, t. 6 do art. 25, K. Jaroszyński, op.cit., s. 308, wyroki NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 625/15, z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08, z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1619/08, wyrok SN z 17 września 2007 r., sygn. akt III PK 36/07).

W związku z tym - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w powołanym wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. - prawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 2 u.s.p. wymaga, by motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, zostały zbadane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, to znaczy winno być ono tak sporządzone by nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wynika z wykładni systemowej i celowościowej oraz wyprowadzany jest z zasady jawności działania organów samorządu powiatowego, określonej w art. 8 a ust. 1 u.s.p.

Przy czym uzasadnienie uchwały powinno być na tyle szczegółowe, aby możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy podejmowaniu uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., II OSK 788/13, Lex nr 1332688).

Przenosząc powyższe rozważania należy zauważyć, iż kolejny raz Rada Powiatu wydała uchwałę odmawiającą wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym M.M. z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Przede wszystkim należy podkreślić, że złożony w dniu 10 stycznia 2017 r. wniosek, nie był ponownym wnioskiem sensu stricte, lecz w istocie uzupełnieniem dotychczas złożonego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., o czym świadczy nie tylko odwołanie się do poprzedniego wniosku oraz powołanie się na orzeczenie sądu z dnia 7 grudnia 2016 r., ale także kontekst w którym wniosek ten został złożony, a mianowicie złożenie go właśnie po wydaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. wyroku, którego konsekwencją była konieczność ponownego zbadania i rozstrzygnięcia przez Radę Powiatu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Stąd też przedwczesne było jego rozpoznanie przed uprawomocnieniem się powyższego wyroku, co nastąpiło dopiero w dniu 2 lutego 2017 r.

Ponadto kolejny raz sporządzone uzasadnienie zaskarżonej nie spełnia wskazanych powyżej wymogów. W istocie ma ono charakter sprawozdawczy, przedstawiający treść wniosku pracodawcy, stanowiska radnego oraz przebiegu postępowania wyjaśniającego poprzedzające głosowanie, a nie wskazujący, jakie okoliczności miały decydujące znaczenie dla odmowy wyrażenia zgody. Z uzasadnienia nie wynika bowiem jednoznacznie na jakiej podstawie odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a mianowicie, czy było to spowodowane tym, iż przyczyny te miały związek z wykonywaniem mandatu radnego, uzasadniające obligatoryjną odmowę na podstawie art. 22 ust. 2 zd. 2 u.s.p., czy też inne zdarzenie, w przypadku których rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu rady. Sformułowanie uzasadnienia uchwały w taki sposób stanowi podstawę do stwierdzenie jej nieważności ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 3 października 2014 r., II OSK 2807/14). Podkreślić bowiem należy, iż organ przywołał jedynie treść art. 22 ust. 2 zd. 1 u.s.p., co mogłoby wskazywać na nieobligatoryjne przyczyny odmowy rozwiązania stosunku pracy. Jednocześnie jednak organ powołał się na pkt 3 tezy wyroku SN z dnia 11 lipca 2016 r., wydanego w sprawie I PK 9/06, która wyjaśnia brzmienie całego przepisu, określając kiedy rada ma obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, a kiedy pozostawiono to jej uznaniu. Ponadto w uzasadnieniu pojawia się sformułowanie, iż "radny wykazał, iż cała sprawa ma tylko i wyłącznie charakter polityczny i pozostaje w związku z wykonywaniem mandatu radnego", co z kolei wskazywałoby na podstawę wynikającą z art. 22 ust. 2 z d. 2 u.s.p. Jednakże rada w żaden sposób nie wyjaśnia, na podstawie czego buduje tak stanowczą tezę, przy jednoczesnym braku zakwestionowania prawdziwości twierdzeń pracodawcy co do przyczyn zamierzonego rozwiązania stosunku pracy i to jak sama przyznaje udokumentowanych, nie wykazując jednocześnie pozorności tych przyczyn.

Jeśli natomiast podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy były okoliczności, które powodują, iż kwestia wyrażenia zgody pozostawione zostało uznaniu rady, to uzasadnienie powinno wskazywać jakim istotnymi wartościami kierował się organ podejmując uchwałę, czego jednak nie sposób odnaleźć w kontrolowanej uchwale. Podkreślić bowiem należy, że jakkolwiek przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Stąd motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08, wyrok NSA oz. w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, K. Jaroszyński, op.cit, s. 308). Rada może zatem odmówić wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy ( por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 1208/16), aby nie narazić się na zarzut, że jej uchwała stanowi nadużycie prawa i przez to narusza art. 8 Kodeksu pracy ( por. A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r.,z. 7, s. 52, S. Płażek /w/ P. Chmielnicki /red/, U.s.p. Komentarz , LexisNexis 2005, teza do art. 22).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż z powyższa uchwała została wydana z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ( pkt I wyroku ).

Jako, iż skarga została uwzględniona, o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Powiatu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 797 zł, na którą to kwotę składa się: opłata sądowa w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804 ) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.

Rada Powiatu rozpoznając wniosek PZW z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełniony pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., zobowiązana będzie uwzględnić przy podejmowaniu uchwały zarówno argumentację przedstawioną przez pracownika, jak i skarżącego pracodawcę, a także zaprezentowane przez obie strony dowody na okoliczność formułowanych twierdzeń, bacząc jednocześnie, aby uchwała została poparta rzetelnym oraz precyzyjnym uzasadnieniem, pozwalającym na dokonanie weryfikacji argumentów, które przesądziły o jego podjęciu.