Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1417/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 § 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych R.J. oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2727/20 w sprawie ze skargi R. J. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego postanawia: oddalić skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2727/20, odrzucił skargę R. J. na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

R. J. (dalej: skarżący, strona) złożył do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej: PFR) wniosek o dofinansowanie w ramach Programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. PFR dokonała pozytywnej weryfikacji spełnienia przez skarżącego warunków otrzymania subwencji finansowej określonych w treści umowy. Zgodnie z ww. decyzją przyznano skarżącemu kwotę subwencji finansowej w maksymalnej wysokości, o którą ubiegał się we wniosku, tj. 130 000 zł.

W dniu [...] czerwca 2020 r. strona zwróciła się do Prezesa PFR z prośbą o przyznanie subwencji w wyższej wysokości, tj. w kwocie 216 000 zł, ponieważ skarżący pomylił się przy wyborze miesięcy do porównania spadku obrotów.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. PFR poinformował skarżącego, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dokonał negatywnej weryfikacji zgłoszenia.

W skardze na powyższe pismo strona zarzuciła naruszenie przepisu § 14 ust. 1 regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2020 r., ze zmianą z dnia 13 maja 2020 r., z mocą obowiązującą od dnia 28 maja 2020 r. poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni.

PFR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ponieważ zaskarżona czynność nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaś PFR wstępuje w relacji z beneficjentem jako spółka prawa handlowego, a nie organ administracji publicznej.

Pismem z [...] lutego 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wstąpił do niniejszego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi i wniósł o uwzględnienie skargi. W jego ocenie, będąca przedmiotem skargi odmowa wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. J. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2020 r., poz. 2011; dalej: ustawa o SIR).

WSA podkreślił, że w przepisach ustawy o SIR, w ww. uchwale oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność zawarcia umowy subwencji w dniu [...] kwietnia 2020 r. pomiędzy skarżącym a PFR. Zgodnie z § 2 ust. 7 umowy, PFR dokona weryfikacji na podstawie informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Ministerstwa Finansów danych przedstawionych przez przedsiębiorcę oraz podejmie decyzje o wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej albo wypłacie subwencji finansowej w wysokości mniejszej niż wnioskowana albo odmówi wypłaty subwencji finansowej. Przedmiotowa weryfikacja następuje po zawarciu ww. umowy. W przedmiotowej umowie przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR, ale wyłącznie w przypadku podjęcia decyzji przez PFR w kwocie niższej niż wnioskowana. Zgodnie natomiast z § 1 Regulaminu przez "odwołanie" należy rozumieć każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych (...). Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w § 1 ust. 2 regulaminu nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Umowa nadto przewiduje w § 11 ust. 5, że integralną jej częścią jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, że przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorca ubiegającym się o subwencję a PFR w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają zatem wyłącznie formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR w przedmiocie wypłaty subwencji traktować, jak chce tego strona, za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Argumenty o braku negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym.

Reasumując, WSA stwierdził, że zaskarżone pismo PFR z dnia 23 września 2020 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy cywilnej nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia złożyli: R. J. oraz Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ze względu na skomplikowany charakter sprawy wniósł o skierowanie skargi kasacyjnej na rozprawę.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., art. 8 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi i:

- wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia, dlaczego będąca przedmiotem skargi odmowa PFR prawa do wypłaty skarżącemu subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" nie jest podlegającą sądowej kontroli, na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie dla podstaw rozstrzygnięcia, dlaczego do spornego w analizowanej sprawie stosunku prawnego wynikającego z odmowy prawa do wypłaty subwencji, łączącego podmiot skarżący z PFR, nie ma zastosowania administracyjnoprawna metoda regulacji;

- wadliwe uzasadnienie tego postanowienia i nieorzekanie na podstawie akt sprawy, polegające na nieustosunkowaniu się do mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia argumentów podniesionych w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z dnia 15 lutego 2021 r., uczestnika postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi, przemawiających za uznaniem, że odmowa PFR prawa do wypłaty przedsiębiorcy subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" podlega, na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądowej kontroli, gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywiązał się z wynikającego z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w taki sposób, który umożliwi poznanie istotnych i mających znaczenie z punktu widzenia norm prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 133 § 1 oraz art. 8 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy będąca jej przedmiotem odmowa PFR prawa do wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą sądowej kontroli administracji na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia skargi – o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej; ponadto, skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1, art. 2, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na bezzasadnym i błędnym przyjęciu, że w zakresie realizacji Programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", działania PFR S.A. nie stanowią działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych oraz że decyzje w tym zakresie podjęte nie należą do kategorii wymienionych w przepisie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym uznaniu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób ogólnikowy i pobieżny, niepozwalający stronie na kontrolę jego prawidłowości.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne PFR wniósł o ich oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21, stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się w bowiem zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym, czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek, podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa subwencji finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość subwencji finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez beneficjenta umowy subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie subwencji finansowej

- przy czym pełna treść projektu umowy subwencji finansowej jest generowana i przedstawiana beneficjentowi przez bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu, zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez beneficjenta warunków programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno- od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, przy czym, co należy podkreślić, w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty subwencji finansowej nie ma charakteru publicznoprawnego. Tym bardziej charakteru takiego nie ma zaskarżona w niniejszej sprawie informacja o negatywnej weryfikacji zgłoszenia w zakresie przyznania skarżącemu wypłaty subwencji finansowej w wysokości wyżej aniżeli wynikało to z pierwotnie złożonego wniosku, którego pozytywna weryfikacja skutkowała zawarciem umowy i wypłatą beneficjentowi środków zgodnie z tymże wnioskiem.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w obydwu skargach kasacyjnych, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.