Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1554/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 i 7 oraz ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę nr XXXIII/244/2017 Rady Gminy Babice z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 17 maja 2017 r. Rada Gminy Babice podjęła uchwałę Nr XXXIII/244/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej; "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), a także w związku z Uchwałą Nr XVI/115/2011 Rady Gminy Babice z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach, po stwierdzeniu, iż przedłożony projekt planu nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice", przyjętego uchwałą Nr VI/31/2003 Rady Gminy Babice z dnia 14 marca 2003 r. z późn. zm. na wniosek Wójta.

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. A. P., reprezentowana przez pełnomocnika wezwała w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Radę Gminy Babice do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr XXXIII/244/2017 Rady Gminy Babice z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach polegającą na:

- zmianie przeznaczenia części działki o nr [...], stanowiącej własność skarżącej, przeznaczonej pod " ogólnodostępną zieleń urządzoną niską" ( symbol ZP) na "teren obsługi ruchu turystycznego" (symbol UT1)

- przesunięciu "nieprzekraczalnej linii zabudowy" dla terenu oznaczonego symbolem UT1 do północnej granicy działki nr [...] z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, wiat i altan dla całej działki nr [...] z równoczesną likwidacją ograniczeń w zakresie rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy budynku jaki zostanie wybudowany na tej działce albo wyłączeniu całej działki nr [...] z terenu objętego opracowaniem planu.

W dniu 15 września 2017 r. Rada Gminy Babice podjęła uchwałę Nr XXXVII/281/2017, w której działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. odmówiła uwzględnienia wezwania A. P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr XXXIII/244/2017 Rady Gminy Babice z dnia 15 września 2017 r.

A. P. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 22 października 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Nr XXXIII/244/2017 Rady Gminy Babice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "Podzamcze" w Babicach w zakresie, w jakim dotyczy działki o nr geodezyjnym [...] położonej w miejscowości Babice, a stanowiąca własność skarżącej.

Radzie Gminy Babice zarzuciła naruszenie:

- art 9. ust 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo jej niezgodności z ustaleniami studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy Babice, zwanego dalej "Studium";

- art 20 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium;

- art. 1 ust. 3 u.p.z.p poprzez niedokonanie prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącej przez co wiele rozstrzygnięć planu jest zdecydowanie na korzyść interesu publicznego;

- art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.pz.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia prawa własności, a tym samym naruszenie art. 21, art. 31 ust.3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy zawierała ona ograniczenia prawa własności skarżącej wbrew zasadom określonym w tych przepisach;

- art 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy zostały przekroczone granice uprawnień planistycznych przysługujących gminie na podstawie tych przepisów;

- art. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy zawiera ona w swej treści definicję "przestrzeni publicznej" w brzmieniu odmiennym niż definicja legalna zawarta w tym przepisie;

- art 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy jej postanowienia nierówno traktują właścicieli gruntów położonych na terenie objętym zaskarżanym planem;

- § 3 pkt. 1 w związku z § 2pkt.1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U.2002.155.1298 z dnia 2002.09.23) poprzez podjęcie uchwały opierającej się na opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym już po podjęciu prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego;

- § 12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz.U.2003.164.1587 z dnia 2003.09.19) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku udokumentowania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu po jego powtórnym wyłożeniu w dniach od 23 listopada do 14 grudnia 2016 roku.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie podanym wyżej, a w szczególności stwierdzenie nieważności: § 5 pkt. 9,28- 33, § 6 ust.6 pkt.1 lit. b, § 7, §8 ust. 1, ust.2 pkt 4 i pkt 5, § 9 ust. 1 i ust. 5 i ust .6 ,§ 14 ust. 1 i ust 2, § 15 ust 2 pkt 2, § 20 oraz § 23 - w tekście planu oraz co do oznaczeni ZP na rysunku planu. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że: działka [...] (stanowiąca własność skarżącej ) położona jest w całości na terenie objętym zaskarżanym planem zagospodarowania przestrzennego "Podzamcze" w Babicach i przeznaczona w studium jako "teren ofertowy dla realizacji przedsięwzięć związanych z obsługą ruchu turystycznego" i oznaczony symbolem UT1. W planie zagospodarowania przestrzennego tylko część tej działki zachowała przeznaczenie zgodne ze studium to jest UT1. Pozostała część została zakwalifikowana jako "teren ogólnodostępnej Zieleni urządzonej niskiej'' oznaczony symbolem ZP. Przeznaczenie dopuszczalne i podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem UT1 tak w planie jak i w studium jest zbliżone, poza niewielkimi ograniczeniami w zabudowie przewidzianymi w planie. Przeznaczenie w planie terenu określonego symbolem ZP jest jednak całkowicie odmienne od przeznaczenia tego terenu w studium (UT 1). Jest to oczywista niezgodność pomiędzy studium a planem, pomimo że Wójt Gminy Babice i Rada Gminy Babice uznały, że jest to dozwolone gdyż "plan stanowi tylko uszczegółowienie zapisów studium ".

Odnośnie zarzutu naruszenia art 20 ust. 1 u.p.z.p., skarżąca podkreśliła, że zaskarżanej uchwały nie poprzedza uchwała o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Nie zawiera jej także część wstępna zaskarżanej uchwały. W części przeznaczonej na wskazanie podstawy prawnej oraz oznaczenie wnioskodawcy zaskarżanej uchwały znajduje się wprawdzie informacja, że dokonano stwierdzenia o tym, że uchwała podejmowana jest "...po stwierdzeniu, iż przedłożony projekt planu nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice...", jednak brak jest w dokumentach planistycznych jakiegokolwiek aktu w którym tego stwierdzenia dokonano. Nie można zatem uznać, że Rada Gminy Babice dokonała stwierdzenia, że plan nie narusza ustaleń studium co jest warunkiem uchwalenia planu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p poprzez niedokonanie prawidłowego ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącej przez co wiele rozstrzygnięć planu jest zdecydowanie na korzyść interesu publicznego oraz § 12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez podjęcie zaskarżanej uchwały pomimo braku udokumentowania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu po jego powtórnym wyłożeniu w dniach od 23 listopada do 14 grudnia 2016 roku, skarżąca wskazała, że jako właścicielka działki oznaczonej numerem [...], od początku brała aktywny udział w procedurze planistycznej, zgłaszała wnioski oraz uwagi po obydwu wyłożeniach projektu planu, brała udział w komisjach i sesjach Rady Gminy, na których rozpatrywano zagadnienia związane z uchwaleniem zaskarżanego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwie żadna (za wyjątkiem mało istotnej zmiany dotyczącej terenu objętego oznaczeniem ZP) ze zgłaszanych przez nią uwag w obronie własnego interesu nie zyskała akceptacji organów planistycznych. Po ponownym wyłożeniu projektu planu w dniach od 23 listopada 2016 roku do 14 grudnia 2016 roku złożyła uwagi i otrzymała pisemną informacje o ich rozpatrzeniu, do której dołączone było zarządzenie Wójta Gminy Babice Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku. W ocenie skarżącej brak jest jakiegokolwiek dokumentu formalnego świadczącego o tym że Wójt albo inna osoba działająca z jego upoważnienia rozpatrywała złożone po tym wyłożeniu uwagi. W podstawie prawnej Załącznika Nr 2 do zaskarżanej uchwały - Rozstrzygnięcie Rady Gminy Babice w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu - podano jedynie wyżej wymienione Zarządzenie Wójta Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, a nie podano żadnego formalnego aktu rozstrzygającego o sposobie rozpatrzenia uwag po ponownym wyłożeniu projektu planu. Takie postępowanie - zdaniem skarżącej - może świadczyć o zupełnym nieliczeniu się organów gminy z interesem prywatnym, wynikającym z prawa własności i danie zupełnego prymatu w rozstrzygnięciach planu interesowi publicznemu.

Odnośnie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.pz.p., skarżąca podniosła, że Rada gminy Babice uchwalając zaskarżany plan nie uwzględniła we właściwy sposób prawa własności skarżącej do działki Nr [...]. Przeznaczenie w § 23 ust. 1 pkt. 1 zaskarżanego planu części tej działki jako ZP – teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej, w sposób oczywisty narusza prawo własności. Nie zmienia tego stanu próba zakwalifikowania tej części działki w § 23 ust. 1 pkt 2 lit. g tekstu planu jako przeznaczenie dopuszczalne - niepubliczna zieleń urządzona i nieurządzona niska w ramach własności prywatnej, ponieważ nakazy i zakazy określone dla niej w § 23 ust. 2 oraz w § 8 tekstu planu jako terenie objętym kształtowaniem przestrzeni publicznej przekraczają zakres ingerencji organów planistycznych w prawo własności. Ponadto w części tekstowej zaskarżanego planu wielokrotnie pojawia się stwierdzenie o "planowanej budowie parkingu na terenie oznaczonym symbolem UT1" - § 9 ust. 1 pkt. 1; § 14 j ust. 1 pkt. 2 lit. a oraz ust. 2 lit. B i lit. d. Zrozumiałe jest przeznaczenie tego terenu pod budowę -parkingów ogólnodostępnych jako przeznaczenia podstawowego określonego w § 20 tekstu planu lecz przesądzanie w tekście zaskarżanego planu o "planowanej budowie" ogólnodostępnego parkingu bez wskazania konkretnego terenu na ten cel, budzi uzasadnioną obawę skarżącej czy nie dotyczy to także działki Nr [...], której jest właścicielką. Stworzenie w planie zagospodarowania tego typu stanu niepewności jest oczywistą ingerencją w prawo własności a także granic władztwa planistycznego. Za zbyt głęboką ingerencję w prawo własności i przekroczenie granic władztwa planistycznego skarżąca uznała: 1) zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych wynikający z § 22 ust.1 pkt.2 lit. a oraz ust. 2 pkt. 4; 2) zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków (wszelkich) wynikający z §.6 ust.6 pkt. 1 lit b; 3) zakaz przekraczania nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikający z § 5 pkt.9 poprzez ustalenie tej linii na rysunku planu w taki sposób, że budowa altany czy wiaty na działce Nr [...] jest niemożliwa.

Z kolei odnośnie zarzutu naruszenia art 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy zostały przekroczone granice uprawnień planistycznych przysługujących gminie na podstawie tych przepisów, skarżąca podkreśliła, że Wójt Babic jak i Rada Gminy Babice nie sprostały stawianym im zadaniom. Od początku nie dopuszczano alternatywnych rozwiązań mimo wniosków i uwag skarżącej. Nie zlecono także alternatywnej niezależnej analizy krajobrazowej czy opracowania ekofizjograficznego. Nie uzasadniono dlaczego interes publiczny wziął górę nad prawem własności przy zakwalifikowaniu części działki jako teren oznaczony "ZP- teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej". Także zlecenie opracowań planistycznych takich jak: opracowanie ekofizjograficzne, prognoza oddziaływania na środowisko czy prognoza skutków finansowych uchwalenia planu osobom opracowującym sam projekt planu może budzić wątpliwości co do rzetelnego rozpatrzenia alternatywnych rozwiązań przeznaczenia konkretnych działek w planie - realizowano tylko jedną "wizję" rozwiązań planistycznych.

Argumentując zarzut naruszenia art. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy zawiera ona w swej treści definicję "przestrzeni publicznej" (w § 5 pkt. 28 części tekstowej) w brzmieniu odmiennym niż definicja legalna zawarta w tym przepisie skarżąca podniosła, że w § 8 zaskarżanego planu określającego zasady kształtowania przestrzeni publicznych określono w jego ust. 1 pkt 1 i 2 tereny, które należy szczególnie uwzględnić w kształtowaniu przestrzeni publicznej znalazła się w całości działka [...] stanowiąca własność skarżącej. W obowiązującym studium działka ta objęta była w całości symbolem UT1 i nie ma tam przewidzianych żadnych funkcji publicznych, a zatem zaskarżany plan tworząc obszary przestrzeni publicznej nieprzewidziane w studium jest z nim w tym zakresie sprzeczny.

Ponadto stwierdziła, że Wójt Gminy Babice i Rada Gminy Babice określiły granice obszaru, który ma zostać objęty planem zagospodarowania przestrzennego aby jak najmniej ograniczenia dotyczyły terenów, które stanowią własność Gminy Babice. Gmina aktualnie realizuje inwestycję polegającą na budowie dużego obiektu kubaturowego - budynku [...] bezpośrednio przy granicy z terenem objętym zaskarżanym planem zagospodarowania przestrzennego. Obiekt ten jest realizowany około 25 metrów od granicy działki [...]. Mimo że w zakresie ekofizjograficznym czy krajobrazowym teren ten będący własnością Gminy Babice niczym nie różni się od terenu stanowiącego własność skarżącej, to nie objęły go ograniczenia w zagospodarowaniu, gdyż nie był przedmiotem analizy krajobrazowej czy opracowania ekofizjograficznego bo położony jest poza terenem opracowania. O nierównym traktowaniu podmiotów w zaskarżanym planie świadczy także to, że po wschodniej granicy działki [...] umieszczona została na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy. Takie wykreślenie linii zabudowy powoduje, że na dwóch bezpośrednio graniczących z sobą działkach, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 9 tekstu planu, dopuszczalne zagospodarowanie działki stanowiącej własność gminy jest o wiele korzystniejsze niż działki skarżącej

Z kolei zarzut naruszenia § 3 pkt. 1 w związku z § 2 pkt. 1 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie opracowań ekofizjograficznych polega na wykonaniu opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby zaskarżanego planu, już po podjęciu prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Bowiem analiza krajobrazowa została wykonana w marcu 2015 r. i i już wtedy jej autorzy znali projekt planu, a opracowanie ekofizjograficzne zostało opracowane dopiero w lipcu 2015 roku.

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że posiada interes prawny. Jest właścicielką działki Nr [...] położonej na terenie objętym zaskarżanym planem. Przeznaczenie działki w tym planie w oczywisty sposób wpływa na wykonanie prawa własności, a zatem skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Babice wniosła o jej oddalenie.

Rady Gminy Babice podkreśliła, że uprawnienie do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie zostało nadużyte. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności zawarta w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie PODZAMCZE w Babicach z 2017r. (zwanym dalej PLANEM) mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W odniesieniu do skarżących ważony był interes publiczny określony w następujących aktach prawnych: 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) Prawo ochrony środowiska art. 71 ust. 1 (zrównoważony rozwój), ust. 3 (zachowanie walorów krajobrazowych), art.72 ust. 1 pkt 5 (zapewnienie walorów krajobrazowych) oraz ust. 2,4,5; 3) § 1, § 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych. Wskazane granice interesu publicznego zostały uszczegółowione w dokumentach zaskarżonego PLANU: 1) Analizie krajobrazowej 2) Opracowaniu Ekofizjograficznym z 2014r. uaktualnianym w 2015r.ł 3) przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie PODZAMCZE w Babicach, zwanego dalej PLANEM , a w szczególności: § 3 ust. 2 pkt 2 lit. b, § 3 ust. 3 pkt 3 (płaszczyzny ekspozycji widokowej), pkt 4 (ciągi widokowe), § 4 pkt 1. Z uwagi na ochronę krajobrazu kulturowego nie było możliwe uwzględnienie wszystkich uwag do planu wysuwanych przez skarżącą i stało się konieczne częściowe (niewielkie) ograniczenie jej prawa własności (działka nr [...]), która mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy. Skarżąca brała czynny udział w dyskusjach publicznych nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami. Składała uwagi do projektu planu, które zostały rozpatrzone i otrzymała rozstrzygnięcia uwag. W tym stanie rzeczy skarga nie jest uzasadniona i w ocenie organu brak podstaw do jej uwzględnienia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, że w planie miejscowym uwzględniając stan zainwestowania terenu oraz zachowanie walorów widokowych w ramach obszaru określonego w "Studium" symbolem UT1 wydzielono tereny: UT1 oraz ZP. Pierwszy z nich zapewnia realizację programu kubaturowego i parkingów związanych z obsługą turystów jednocześnie w ramach tego ustalenia uwzględniono istniejącą zabudowę mieszkaniową. Drugi obejmuje część nie zainwestowaną kubaturowo i dotyczy programu zieleni urządzonej głównie niskiej stwarzając warunki dla uatrakcyjnienia programu turystycznego (ewentualne imprezy plenerowe), a zarazem możliwości organizacji miejsca wypoczynku i wyciszenia dla turystów, a zarazem dla obszaru zabudowy mieszkaniowej, teren izolacyjny ograniczający uciążliwość od ruchu turystycznego i imprez plenerowych odbywających się na terenie skansenu. W przedstawionej sytuacji trudno uznać zgłoszony zarzut o braku uzasadnienia prawnego wprowadzonych ustaleń dotyczących zieleni ZP. Wprowadzone ograniczenia dla zabudowy istniejącej dotyczą wszystkich terenów na obszarze objętym planem na których znajduje się zabudowa istniejąca w tym także tych, na których nie wprowadzono zakazu nadbudowy (wynika to z zapisu § 6 ust. 6 pkt 1 lit. d PLANU) i co należy odczytywać , że w sytuacji np. nadbudowy budynku istniejącego lub jego części nie można przekraczać aktualnych jego wysokości w przypadku gdy są one wyższe niż ustalono w planie dla budynków nowowprowadzanych). Zakaz nadbudowy i rozbudowy na terenie UT1 wynika z jego szczególnie eksponowanego położenia przy drodze wojewódzkiej w sytuacji istniejących wolnych od zabudowy terenów, co wiąże się z koniecznością utrzymania aktualnych walorów widokowych z tej trasy a także dla stworzenia odpowiednich warunków dostępności na przedpolu atrakcyjnego programu turystycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., organ wyjaśnił, ze Rada Gminy Babice dokonała stwierdzenia zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co znalazło odzwierciedlenie w części wstępnej uchwały przed § 1 : " po stwierdzeniu iż przedłożony projekt planu nie narusza ustaleń Studium..." oraz w Uzasadnieniu do uchwały : "Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r. póz. 778 z późn. zm.) Rada Gminy Babice stwierdziła, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice, przyjętego uchwałą Nr VI/31/2003 Rady Gminy Babice z dnia 14 marca 2003r. z późniejszymi zmianami." Takie uregulowanie należy uznać za wystarczające w świetle treści art.20 u.p.z.p. Cytowany przepis nie wymaga odrębnej uchwały jak podnosi skarżąca.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. organ podkreślił, ze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zasada ta została zachowana w niniejszym przypadku. Zaskarżona uchwała nie godzi w istotę prawa własności Skarżącej. Skarżąca może bowiem swobodnie korzystać ze swej nieruchomości, użytkować ją, czy pobierać z niej pożytki w dotychczasowy sposób. O przekroczeniu władztwa planistycznego można natomiast mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Nadto trzeba zwrócić uwagę, że naruszenie prawa własności co do istoty generalnie dotyczy zakazu zabudowy, a nie ograniczeń w rozbudowie. Ustalenia ww. PLANU pozwalają na planową rozbudowę usług z zakresu kultury szczególnie w zakresie istniejącego skansenu oraz planowe wprowadzenie zabudowy usług z zakresu obsługi ruchu turystycznego z zapewnieniem dostępności komunikacyjnej i parkingów ogólnodostępnych przy jednoczesnym zapewnieniu właściwego poziomu ochrony poszczególnych elementów środowiska, przyrody i walorów krajobrazowych, w tym krajobrazu kulturowego. Powyższe wykazuje istnienie zobiektywizowanej potrzebie ogółu społeczeństwa ( art.2 pkt 4 u.p.z.p. ) usprawiedliwiające naruszenie interesy prywatnego, z uwzględnieniem analizy krajobrazowej wykonanej na potrzeby planu zgodnie z zapisami studium .

W nawiązaniu do zarzutów dotyczących ograniczenia prawa własności organ podniósł, że ustawodawca przyzwolił na wprowadzenie w planie miejscowym ograniczenia prawa do korzystania z własności. Właściciel nieruchomości nie może żądać prawnej ochrony własności ponad tę, jaką przewidują art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p. (zgodnie z tym ostatnim przepisem, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonania prawa własności nieruchomości, a właściciel ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich). Nieruchomość nr [...] będąca własnością skarżącej położona jest w dokumencie "Studium" w terenie ofertowym dla realizacji przedsięwzięć związanych z obsługą turystyczną UT1, w ramach którego nie dopuszcza się możliwości realizacji nowych inwestycji z zakresu zabudowy mieszkaniowej. W ramach terenu UT1 "Studium" przewiduje jedynie adaptację istniejących budynków mieszkalnych z zaleceniem stopniowej zmiany ich formy architektonicznej na nawiązującą do tradycji, przy okazji remontów i przebudowy. Zainteresowana nie posiada aktualnie zrealizowanych budynków na omawianym terenie nieruchomości. Jak wynika z jej pisma w 2013r. uzyskała decyzję administracyjną o pozwoleniu na budowę, na mocy której będzie mogła niezależnie od ustaleń niniejszego planu miejscowego zrealizować inwestycje w niej określone. Odnośnie zarzutów dotyczących restrykcyjnych rozwiązań przyjętych w projekcie planu dla nieruchomości nr [...] (uniemożliwiających wprowadzenie poza wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy nowej kubatury) organ wskazał, że uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń są występujące uwarunkowania krajobrazowe. Uwarunkowania te oraz zapisy przemawiające za potrzebą uwzględnienia w projekcie planu ochrony krajobrazowej w odniesieniu do obszaru przy drodze wojewódzkiej nr [...], w ramach którego położona jest działka nr [...], zostały sprecyzowane m.in. w "opracowaniu ekofizjograficznym" oraz w dokumencie "Studium" na mocz którego została opracowana analiza krajobrazowa. W odniesieniu do obszaru przy drodze wojewódzkiej nr [...], na którym położona jest działka zainteresowanej nr [...] analiza krajobrazowa wykazała, że zagrożeniem dla walorów krajobrazowych jest ekspansja zainwestowania kubaturowego na pozostałości płaszczyzny ekspozycji widokowej przy ul. [...]. W związku z tym w ramach wskazań dotyczących kształtowania przestrzeni określono potrzebę utrzymania w jak najszerszym zakresie zachowanego reliktu płaszczyzny ekspozycji przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem autorów analizy teren ten powinien być w jak największym stopniu wykluczony z zainwestowania kubaturowego oraz nasadzeń zieleni wysokiej - nie należy wprowadzać tam elementów, które mogłyby wpływać na ograniczanie widoku. Nadto zapisy "analizy krajobrazowej" potwierdzają oceny i diagnozy zaprezentowane w "opracowaniu ekofizjograficznym", a także wykazują w tym względzie zasadniczą zgodność obu dokumentów w odniesieniu do działań ochronnych stanowiących wytyczne do sposobu zagospodarowania w projekcie planu. Wymienione wyżej "opracowanie ekofizjograficzne" i opracowanie "analizy krajobrazowej" jako dokumenty sporządzone na potrzeby planu miejscowego zostały w pełni wykorzystane przy formułowaniu zapisów projektu planu, także w odniesieniu do działki nr [...] a szczególnie jej północnej części, która co należy podkreślić również wg wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę nie została przewidziana do zabudowy. W tym miejscu zwrócić należy jeszcze uwagę, że jedynym obszarem jaki wskazuje powyższa analiza krajobrazowa dla możliwości lokalizacji zagospodarowania kubaturowego na obszarze położonym przy drodze wojewódzkiej nr [...] jest wschodnia część terenu wzdłuż istniejącego ciągu pieszego i ogrodzenia [...] na kierunku N-S, gdyż jest to obszar uznany za najmniej kolidujący z walorami widokowymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p., organ podniósł, ze przepisy u.p.z.p. umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy, a taką niewątpliwie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznacza ona granice władania rzeczą przez właściciela. W ocenie organu działania podjęte przez Radę Gminy Babice mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Nie stanowią bowiem nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też nie można uznać, że naruszają przysługujące skarżącemu uprawnienia ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Nastąpiło to w uzasadnieniu uchwały w sprawie PLANU, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności oraz w rozstrzygnięciu Rady Gminy Babice w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu ( załącznik Nr 2 do uchwały i Rady Gminy Babice w sprawie PLANU). Uzasadnienie uchwały Rady Gminy Babice w sprawie PLANU zawiera argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 6 u.p.z.p. w ocenie organu wydaje się być bezzasadny. Bowiem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice uchwalone przez Radę Gminy Babice Uchwała Nr VI/31/2003 z dnia 14 marca 2003r z późn. zmianami nie wyznacza w ogóle obszarów "obszar przestrzeni publicznej" na całym terenie gminy. W dniu uchwalenia studium obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie definiowała pojęcia obszaru przestrzeni publicznej. Nie oznacza to jednak, że obszary o charakterze publicznym czy o charakterze przestrzeni publicznej nie występują lub nie będą występować w ogóle, bowiem jak w przypadku omawianego planu związane one są np. z przedsięwzięciami publicznymi jak usługi kultury np. UK1, UK2, parkingi ogólnodostępne, ogólnodostępna zieleń urządzono niska, drogi publiczne, publiczne ciągi pieszo - jezdne, i wiele innych dostępnych powszechnie miejsc służących zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników. W przypadku przedmiotowego planu miejscowego z uwagi i na brak takich obszarów wyznaczonych w Studium należało przestrzenie służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników zdefiniować do potrzeb planu i przyjąć dla definicji inną nazwę niż "obszar przestrzeni publicznej" t.j. "przestrzeń publiczna" tak aby jasnym było że jest to przestrzeń inaczej zdefiniowana niż w u.p.z.p. Definicja przestrzeni publicznej w planie określa, że są to "dostępne powszechnie obszary takie jak: tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej, skwery, zieleńce, place, parkingi ogólnodostępne, drogi publiczne, publiczne ciągi pieszo - jezdne i pieszo - rowerowe oraz inne dostępne powszechnie miejsca służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników przede wszystkim stanowiące własność Gminy lub Skarbu Państwa.

Z kolei zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej należy uznać za nieuzasadniony w świetle dokonanego ważenia interesu publicznego i prywatnego. Interes publiczny w z uwagi na walory krajobrazowe dla jego zachowania wymagał nałożenia poprzez plan ograniczeń na nieruchomość Skarżącej i nieruchomości sąsiednie odpowiednich do wyników tej analizy. Ograniczenia zostały nałożone z uwag na położenie tych nieruchomości w miejscu wymagającym szczególnej ochrony z uwagi na interes publiczny. Nakładanie ograniczeń w innym miejscu nie było uzasadnione, co wszak nie może oznaczać nierównego traktowania właścicieli gruntów objętych planem.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 pkt 1 w związku z § 2 pkt 1 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie opracowań ekofizjograficznych poprzez podjęcie uchwały opierającej się na opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym już po podjęciu prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, ze jest bezzasadny i nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji planu. Opracowanie ekofizjograficzne wykonano w październiku 2014r. a sporządzony na jego podstawie wstępny projekt planu z pozostałymi opracowaniami towarzyszącymi wykonane zostały w okresie listopada / grudnia 2014r. a więc zachowują zasadę wykonania ekofizjografii przed sporządzonym do niej projektem planu. Natomiast na etapie wstępnych konsultacji i analizy przekazanych materiałów zespołu autorskiego z Urzędem Gminy ustalono konieczność podjęcia opracowania studium krajobrazowego wstrzymując przekazanie materiałów do uzgodnień i opiniowania do czasu wykonania przedmiotowego opracowania Studium krajobrazowego. Po jego wykonaniu dokonano stosownych uzupełnień w opracowaniu ekofizjograficznym - (opracowanie lipiec 2015r.) a następnie dokonano znaczących zmian rozwiązań w projekcie planu.

W ocenie Gminy zgłoszone zastrzeżenie naruszenia §12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku udokumentowania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu po jego powtórnym wyłożeniu w dniach od 23 listopada do 14 grudnia 2016 roku nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Uwagi przez Wójta Gminy Babice były rozpatrywane dwukrotnie. Rozstrzygnięcia Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu (zarówno po pierwszym jak i drugim wyłożeniu do publicznego wglądu) zostały podjęte w ramach Zarządzenia Wójta Gminy Babice zgodnie z praktyką stosowaną przy opracowaniach planistycznych w Gminie Babice (Zarządzenie Wójta Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r.), Oznacza to, że w ramach tego samego numeru Zarządzenia występują dwa odrębne rozpatrzenia, w tym załączniki w sprawie rozpatrzenia uwag, o czym świadczy dokumentacja formalno - prawna. Pomimo braku wymogu formalnego dotyczącego indywidualnego informowania zainteresowanych o sposobie rozpatrzenia uwag, Wójt Gminy Babice po każdym takim rozpatrzeniu wystosował do wnoszących uwagi informacje w tym zakresie. Podstawowa argumentacja uzasadniająca sposób rozpatrzenia uwag zawarta jest w zapisach sporządzonego na potrzeby projektu planu (głównie w związku z wymogami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice) opracowania pod nazwą "Analiza krajobrazowa dla obszaru w rejonie zaniku Lipowiec w Gminie Babice".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie stwierdzić należy, że skarga została wniesiona w terminie, oraz że została prawidłowo poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

1/ W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej A. P. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wniesienia skargi ( nie w przyszłości) naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżącej, to niewątpliwie skarżąca taki interes posiada, jako właściciel nieruchomości objętej Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Nie ulega także wątpliwości, że interes ten został naruszony, wobec faktu zmiany przeznaczenia części nieruchomości i określenia jej jako teren "ZP" oraz wprowadzenia ograniczeń związanych z zabudową. Jak to bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, LEX nr 1956345: "Jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony". Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej należało przystąpić do badania zarzutów skargi.

2/ Zarzuty związane z naruszeniem procedury uchwalenia Planu.

Pierwszy zarzut skargi z tego zakresu dotyczył naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności Planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice, przyjętego uchwałą nr VI/31/2003 Rady Gminy Babice z dnia 14 marca 2003r. ze zmianami, w tym zmianą dla przedmiotowego obszaru objętego planem, przyjętą uchwałą nr XXXVII/263/2013 Rady Gminy Babice z dnia 24 maja 2013r. ( dalej "Studium"). Zarzut ten nie jest zasadny. W części wstępnej uchwały dotyczącej Planu wskazano bowiem, że Rada Gminy Babice uchwala Plan po stwierdzeniu, iż przedłożony projekt planu nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Babice" przyjętego uchwałą nr VI/31/2003 Rady Gminy Babice z dnia 14 marca 2003r. z późniejszymi zmianami, na wniosek Wójta Gminy Babice. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j., dalej "u.p.z.p."),

plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W orzecznictwie i doktrynie czyniono rozważania dotyczące tego, w jaki sposób rada gminy stwierdza, czyli wyraża kategoryczne stanowisko co do zgodności projektu planu miejscowego ze studium. "Najprościej jest, gdy projekt uchwały w jej początkowej części, po przywołaniu podstaw prawnych podjęcia, zawiera stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Rada gminy w razie uznania, że przedstawiony jej projekt zawiera prawidłowe stwierdzenie, iż plan miejscowy zapewnia zgodność ze studium, podejmie uchwałę o ustaleniu planu" (tak Alicja Plucińska – Filipowicz w: Komentarz do art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. Lex/el.). W świetle powyższego stanowiska, będącego w istocie kwitesencją wyrażonych poglądów, nie ulega wątpliwości, że sposób stwierdzenia zgodności ze studium zaprezentowany w skarżonej uchwale ( czyli w jej preambule) był prawidłowy.

Kolejny zarzut proceduralny dotyczył naruszenia § 3 pkt. 1 w związku z § 2 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 roku w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U.2002.155.1298) poprzez podjęcie uchwały opierającej się na opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym już po podjęciu prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis stanowi, że opracowanie, o którym mowa w § 2 pkt 1, sporządza się przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektem planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Zarzutu tego nie potwierdza dokumentacja planistyczna. Wstępna wersja opracowania ekofizjograficznego istniała już przed podjęciem prac nad projektem Planu, co wynika z uzasadnienia do uchwały nr XVI/115/2011 Rady Gminy Babice z 8 grudnia 2011r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, co wynika z ust. IV pkt 2 gdzie stwierdza się, że dla obszaru jest wykonane opracowanie ekofizjograficzne. Natomiast ostateczna wersja tego dokumentu powstała w październiku 2014r. ( T.I, k.247), podczas gdy do opracowania projektu Planu przystąpiono w listopadzie/grudniu 2014r. (T.I, k.203). Wobec tego opracowanie sporządzono przed podjęciem prac nad projektem.

Zarzucono także naruszenie § 12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku udokumentowania rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu po jego powtórnym wyłożeniu w dniach od 23 listopada do 14 grudnia 2016 roku. W odpowiedzi na skargę Gmina Babice wskazała, że

uwagi przez Wójta Gminy Babice były rozpatrywane dwukrotnie. Rozstrzygnięcia Wójta Gminy Babice w sprawie uwag wniesionych do projektu planu (zarówno po pierwszym jak i drugim wyłożeniu do publicznego wglądu) zostały podjęte w ramach Zarządzenia Wójta Gminy Babice zgodnie z praktyką stosowaną przy opracowaniach planistycznych w Gminie Babice (Zarządzenie Wójta Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r.). Oznacza to, że w ramach tego samego numeru Zarządzenia występują dwa odrębne rozpatrzenia, w tym załączniki w sprawie rozpatrzenia uwag, o czym świadczy dokumentacja formalno - prawna. Pomimo braku wymogu formalnego dotyczącego indywidualnego informowania zainteresowanych o sposobie rozpatrzenia uwag, Wójt Gminy Babice po każdym takim rozpatrzeniu wystosował do wnoszących uwagi informacje w tym zakresie.

Stanowisko Gminy potwierdza dokumentacja planistyczna. Rzeczywiście, projekt planu był wykładany dwukrotnie, za każdym razem składano uwagi, w tym dwukrotnie uczyniła to skarżąca (k.T.II, k. 1012, T.III, k.1276). Wójt Gminy Babice wydał zarządzenie nr [...]. w sprawie rozpatrzenia uwag ( T.II, k.1023) i rozpatrywał je dwukrotnie, mianowicie po każdym z dwóch wyłożeń projektu, w tym po drugim wyłożeniu w dniach 23.11.2016r. – 14.12.2016r. (T.II, k. 1024 oraz T.III, k.1285). Mylące dla skarżącej jest zapewne to, że jednokrotnie zostało wydane zarządzenie o rozpatrzeniu uwag, niemniej nie zmienia to faktu, że w sposób formalny Wójt rozpatrzył je dwa razy po każdym wyłożeniu, a następnie uczyniła to Rada Gminy w stosunku do wszystkich zgłoszonych uwag, na co wskazuje treść Załącznika nr 2 do skarżonej uchwały ( T.III, k.1346).

W podsumowaniu stwierdzić należy, że tak w zakresie sposobu rozpatrzenia uwag, jak i co do innych elementów składających się na formalnoprawny tok podjęcia skarżonej uchwały, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa.

3/ Zarzuty materialnoprawne ( w zakresie zasad sporządzenia Planu).

Należy następnie odnieść się do zakresu skargi. Winno to w ocenie Sądu nastąpić z dwóch punktów widzenia.

Pierwszy istotny element to zakres wezwania do naruszenia prawa w zestawieniu z zakresem skargi. Należy wskazać, że zakres skargi A. P. nie pokrywa się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do Rady Gminy. Jest to istotne, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest wymogiem czysto formalnym. Daje ono możliwość organowi planistycznemu zastosowania się do żądań podmiotu, którego zapisy prawa miejscowego dotyczą i eliminacji z aktu tych zapisów, które w ocenie organu planistycznego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, oraz są niezgodne z porządkiem prawnym. Tym samym należy uznać, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (por. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. II OSK 117/13, publ. Lex/el., tak samo Andrzej Matan, Bogdan Dolnicki w: Komentarz do art. 101 u.s.g., publ. Lex/el.). Analizując zatem treść skargi, zauważyć należy, że skarżąca żąda stwierdzenia nieważności uchwały także w § 8 ust. 2 pkt 4 dotyczącym lokalizacji tablic informacyjnych, w §9 ust. 5 dotyczącym ochrony przed hałasem, w § 14 ust. 1 i 2 dotyczącym układu komunikacyjnego, a nadto w § 15 ust. 2 pkt 2 dotyczącym odprowadzenia ścieków. Wobec tego stwierdzić należy, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca nie przedstawiła zarzutów w powyższych zakresach. Co więcej, w skardze nie przedstawia ona ani nie uzasadnia zarzutów nakierowanych na wskazane przepisy Planu, których unieważnienia się domaga. Zgodnie zatem z przytoczonymi na wstępie poglądami co do zakresu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, kwestie te nie będą mogły być rozpatrywane przez Sąd.

Dla porządku należy dodać, że zarzuty formalnoprawne odnośnie procedury uchwalenia Planu także nie występowały w wezwaniu, lecz są to zarzuty innej natury (proceduralne) i jako takie podlegały badaniu przez Sąd niezależnie od zakresu wezwania.

Drugi element decydujący o obszarze rozpoznania skargi to kwestia powiązania zakresu badania przez Sąd wniesionych zarzutów z interesem prawnym skarżącej, z którego wywodzi ona swoje żądanie. Należy bowiem wskazać, iż w ostatnich latach w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Taka koncepcja pojawiła się, jak to wskazują w komentarzu do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej "u.s.g.") Andrzej Matan i Bogdan Dolnicki ( publ. Lex/el.) – w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, LEX nr 530031, który uznał, że w istocie rzeczy zakres sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g. wyznacza zakres naruszenia interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174, zmierzającego w tym samym kierunku, NSA wskazał argumenty przemawiające na rzecz prezentowanego stanowiska: "w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Dobitnie wyraził to NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r II OSK 115/15, LEX nr 1796083: "1. Przewidziany w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Wobec powyższego należy przyjąć, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. 2. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt - w zakresie zasad jego sporządzenia - czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego". Podobne stwierdzenie znajdujemy w postanowieniu NSA z dnia 31 marca 2016 r. II OZ 308/16, LEX nr 2021939, oraz w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1973/14, LEX nr 2081354, czy też w wyroku z 28 kwietnia 2016r. II OSK 2992/14, publ. CBOSA. Wskazane poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Wobec tego dalsza analiza Sądu jest oparta na założeniu ( wynikającym z wcześniej przyjętych poglądów), że skoro ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały ogranicza się jednie do części planu związanej z interesem prawnym skarżącej, to nie podlegają badaniu zarzuty dotyczące zasad sporządzania planu wykraczające poza ramy zakreślone tym interesem. W przypadku tej sprawy dotyczyć to będzie terenów innych niż działka skarżącej, a w szczególności działki sąsiedniej i wykreślonej tamże linii zabudowy. Z tych samych względów dotyczy to także terenów leżących poza obszarem Planu, jak nieruchomość, gdzie wedle skarżącej ma powstać budynek [...], a która to nieruchomość zgodnie z twierdzeniami skargi leży w ogóle poza terenem planu.

Wobec powyższego, badając sprawę z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej w powiązaniu z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, należało odnieść się do dwóch zarzutów – a to zgodności ze Studium obszaru ustalonego w Planie, na którym położona jest działka nr [...] oraz w kwestii zarzutu naruszenia przez Plan prawa własności skarżącej, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego poprzez danie prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym.

A/ Zarzut niezgodności ze Studium.

Zarzut ten sformułowany jest jako zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wskazuje się w skardze, że tylko część działki skarżącej zachowała przeznaczenie zgodne ze Studium, to jest UT1; pozostała część została zakwalifikowana jako teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej – ZP, z przeznaczeniem całkowicie odmiennym od przeznaczenia tego terenu w Studium (UT1). Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie podnieść należy, że nie ma sporu, że uprzednio cały obszar działki nr [...] z punktu widzenia zapisów Studium znajdował się na terenie oznaczonym w załączniku graficznym do Studium jako teren UT1 – teren ofertowy dla realizacji przedsięwzięć związanych z obsługą turystyczną, co obrazuje fragment rysunku Studium z wrysowaną działką skarżącej, przedstawiony przez Gminę na żądanie sądu. Nie ma też sporu, że większa część ( około 2/3) działki nr [...] obecnie zachowała przeznaczenie zgodne ze Studium, to jest UT1, czyli teren obsługi ruchu turystycznego (§ 20 Planu). Natomiast końcowa część działki ( około 1/3) została w Planie przeznaczona jako teren ZP- teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej (§ 23 Planu). Można przy tym zauważyć, że opisana zmiana przeznaczenia dotyczy pewnej części obszaru określonego w Studium jako UT1.

Rozpoczynając ten wątek, wskazać trzeba, że Studium w Rozdziale V dotyczącym realizacji polityki przestrzennej, w punkcie 1 dotyczącym planów miejscowych wskazało tereny, dla których sporządzenie planów miejscowych jest obowiązkowe ze względu na istniejące uwarunkowania. Między innymi wskazano tu tereny, których sposób zainwestowania określi studium krajobrazowe, które wymaga sporządzenia opracowania w granicach całego obszaru, a jego ustalenia należy traktować jako obowiązujące wytyczne dla sporządzanych w tym obszarze planów miejscowych. Tereny te w Studium (Rozdział IV) zostały zidentyfikowane jako położone na stokach wzniesień Lipowiec i Grodzisko. Wskazano w Studium, że studium krajobrazowe zostanie wykonane dla całego obszaru lub w podziale na części obejmujące m.in. południowe stoki Lipowca ( Sołectwo Babice), czyli bezspornie teren obejmujący przedmiotową działkę. Należy bowiem zauważyć, że teren działki nr [...] znajduje się na południowych stokach wzniesienia Lipowiec, w Sołectwie Babice, przy drodze wojewódzkiej nr [...].

W Rozdziale V punkcie 2 Studium dotyczącym spójności planów ze studium stwierdzono, że oznacza ona zgodność z przyjętymi celami rozwoju, zasadami rozwoju przestrzennego, kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla poszczególnych kategorii terenów, wyznaczonym w Studium zasięgiem terenów przeznaczonych do zainwestowania oraz celami i kierunkami przyjętej polityki przestrzennej. W zakresie zaś celów i kierunków dotyczących omawianego terenu wymagają wyeksponowania zawarte w Studium zasady realizacji polityki przestrzennej w zakresie ochrony i kształtowania środowiska kulturalnego i krajobrazu sformułowane m.in. jako ochrona ekspozycji szczególnie historycznych obiektów, służąca ich należytej ekspozycji, polegająca na zachowaniu lub przywróceniu widoku na dany obiekt, w drodze odpowiedniego kształtowania jego przedpola, tła i kulis ( pkt 2 ppkt 4). Nadto ustalono w zakresie zasad realizacji polityki przestrzennej co do ochrony krajobrazu:

1) Zachowanie dalekich otwarć widokowych w drodze :

a) utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza nie zabudowanych, i nie zalesionych wzniesień,

b) utrzymania dotychczas zachowanych otwarć widokowych w kierunku zamku Lipowiec z drogi biegnącej od Kwaczały po Wygiełzów.

2) W bliskich otwarciach widokowych utrzymanie dotychczas zachowanych i przywracania utraconych walorów krajobrazu naturalnego i kulturowego, w drodze :

a) ochrony istniejących lasów i zadrzewień,

b) zachowanie obiektów będących głównymi wartościowymi elementami struktury danego zespołu,

c) korygowanie wystroju lub detalu obiektów dysharmonijnych w krajobrazie lub osłanianie zielenią,

d) wprowadzanie nowych elementów kompozycyjnych wiążących w całość strukturę architektoniczno-krajobrazową całego zespołu (nowe obiekty, mała architektura, zieleń).

3) Ograniczenie sporządzania tzw. punktowych zmian planów, a w przypadku podejmowania planów na małych powierzchniowo terenach, poprzedzanie ich sporządzenia kompleksowymi analizami powiązań zewnętrznych (funkcjonalnych i przestrzennych).

Co jednak najistotniejsze, w kolejnym punkcie 4 omawianych zasad polityki przestrzennej w zakresie ochrony krajobrazu wskazano, że w terenach o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej, zmiany przeznaczenia gruntów, dokonywane w planach miejscowych muszą zostać poprzedzone sporządzeniem studium krajobrazowego, które określi możliwości zagospodarowania tych terenów oraz warunki i zasady kształtowania zabudowy; szczególnie dotyczy to wyodrębnionego na rysunku studium obszaru na południowych stokach Lipowca.

Jak wynika z powyższych zasad, teren, na którym znajduje się działka skarżącej, wymagał sporządzenia planu miejscowego, natomiast w samym planie z punktu widzenia zgodności z celami i kierunkami polityki przestrzennej - jako teren otwarcia widokowego w kierunku zamku Lipowiec z drogi Kwaczała – Wygiełzów wymagał pozostawienia tego terenu otwartym dla ekspozycji widokowej, a nadto wymagał dla szczegółowych warunków zagospodarowania, w tym dopuszczenia lokalizacji zabudowy mieszkalnej – sporządzenia tzw. studium krajobrazowego. Co więcej, z przytoczonych zapisów Studium wynika, że w terenach o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej Studium dopuściło zmiany przeznaczenia gruntów, z tym wszakże warunkiem, że musi to być poprzedzone sporządzeniem wspomnianego studium krajobrazowego. Wobec tego, skoro w podanych wyżej warunkach zmiana przeznaczenia gruntu była dopuszczalna, pozostaje odpowiedzieć na pytanie, czy zostało sporządzone owo studium krajobrazowe z wiążącymi wytycznymi w zakresie ochrony krajobrazu oraz czy teren nieruchomości skarżącej został na jego podstawie zaliczony do terenu o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej. Odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. W aktach planistycznych zalega dokument nazwany "Analizą krajobrazową dla obszaru w rejonie zamku Lipowiec w Wygiełzowie" (TI, k. 381). Bez wątpienia obszar objęty analizą obejmuje swym zasięgiem obszar działki skarżącej. Co więcej, działka skarżącej znajduje się w obszarze opisanym następująco: " Bardzo ważnym miejscem obserwacji krajobrazu jest również ciąg ok. 200 m wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...], przy którym został zachowany obszar otwartej przestrzeni zapewniającej ekspozycję wzgórza z ruinami zamku (...). Znajduje się tu tylko 1 budynek mieszkalny zakłócający widok w kierunku przyciągającej uwagę dominanty widokowej. Zachowana płaszczyzna ekspozycji jest cennym reliktem szerokiego niegdyś przedpola widokowego. Teren ten jest mocno eksponowany w widoku z wieży zamkowej. (...) Zagrożeniem dla walorów krajobrazowych jest ekspansja zainwestowania kubaturowego na pozostałości płaszczyzn ekspozycji widokowej w rejonie ul. K. oraz ul. H. . Przedmiotowy teren został opisany jako znajdujący się między punktami obserwacji C i D (ryc.7, str. 10 analizy), sfotografowany od strony punktu obserwacji D (ryc.12, str. 15). Co do wskazań dla tego terenu, opisanego jako płaszczyzna ekspozycji widokowej przy drodze wojewódzkiej nr [...] – zalecono w analizie utrzymanie w jak najszerszym zakresie zachowanego reliktu płaszczyzny ekspozycji. Teren powinien być w jak największym stopniu wykluczony z zainwestowania kubaturowego oraz nasadzeń zieleni wysokiej – nie należy wprowadzać tu elementów, które mogłyby wpłynąć na ograniczenie widoku. Wskazane jest złagodzenie oddziaływania płaszczyzny parkingu ( działka sąsiednia do działki skarżącej) poprzez wprowadzenie zakomponowanej zieleni urządzonej niskiej i krzewiastej, nie ograniczającej widoku z drogi i z parkingu w kierunku wzgórza zamkowego. Planowane zagospodarowanie obiektami kubaturowymi byłoby najmniej kolidujące z walorami widokowymi w przypadku lokalizacji we wschodniej części parkingu, wzdłuż istniejącego ciągu pieszego (por. ryc.21), a wysokość obiektów nie powinna przekraczać jednej kondygnacji. Na całej płaszczyźnie ekspozycji widokowej zostać wykluczona możliwość lokalizacji nośników reklamowych. Teren płaszczyzny widokowej został zobrazowany od strony zamku Lipowiec na ryc. 19 ( obok widocznego parkingu) oraz na ryc. 21 (str. 26 analizy). Na tej ostatniej oznaczono go cyfrą "1" i pochyłymi kreskami i opisano jako teren płaszczyzny ekspozycji do zachowania. Dodać należy, że omawiana płaszczyzna widokowa przy drodze wojewódzkiej nr [...] jest jednym z dwóch otwarć widokowych, o którym mowa w analizie krajobrazowej; drugim jest teren przylegający do ul. H. .

Podsumowując, zmiana przeznaczenia terenu w Planie, dotycząca części działki skarżącej, miała bez wątpienia umocowanie w Studium. Została ona bowiem poprzedzona sporządzeniem dla tego terenu analizy krajobrazowej, gdzie zaliczono go do tych o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej, z zaleceniem zachowania otwarcia widokowego, z ograniczeniem zabudowy kubaturowej i wprowadzeniem zieleni urządzonej niskiej i krzewiastej. Kwestia, czy taka zmiana nie stanowiła przekroczenia władztwa planistycznego Gminy w zestawieniem z interesem skarżącej, będzie poniżej przedmiotem rozważań. Natomiast nie ulega dla Sądu wątpliwości, że zmiana taka została dokonana w zgodzie z zapisami Studium, określającymi warunki dla takiej zmiany. Stąd nie ma miejsca zarzucane naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

B./ Zarzuty naruszenia prawa własności skarżącej i nadużycia władztwa

planistycznego ( zarzucane naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji RP).

Skarżąca zarzuca, iż zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych wynikający z § 22 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 2 pkt 4, a nadto zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków wynikający z § 6 ust. 6 pkt 1 lit. b, oraz zakaz przekraczania nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikający z § 5 pkt 9 poprzez ustalenie tej linii w taki sposób, że budowa altany czy wiaty na działce nr [...] jest niemożliwa, narusza prawo własności. Ponadto narusza to prawo przeznaczenie części działki jako terenu ZP. Skarżąca zarzuca nadto nadużycie władztwa planistycznego Gminy poprzez nieuwzględnienie zasadniczo żadnej ze zgłoszonych przez skarżącą uwag do projektu planu, które zmierzały do uwolnienia terenu działki skarżącej z jakichkolwiek ograniczeń w zakresie zabudowy i zagospodarowania przewidzianych tym projektem.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań w powyższych kwestiach z punktu widzenia naruszenia prawa własności, należy poświęcić parę uwag problemowi zgodności Planu ze Studium. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, (publ. Lex/el.): "zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Mając na uwadze powyższe przepisy podkreślić należy, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wypada również podkreślić, że choć ustawodawca zmieniał sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Należy zatem odnieść się do kwestii zgodności ze Studium zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...]. Wskazać należy, że teren działki, jak to wynika z naniesienia działki na odnośny fragment załącznika graficznego do Studium przedstawionego przez Gminę /k. 68 akt sądowych/, w całości położony był w terenie określonym w Studium jako teren ofertowy dla realizacji przedsięwzięć związanych z obsługą turystyczną, oznaczony symbolem UT1. Jak wynika z zapisów Studium dla tego terenu, celem jego wyznaczenia była poprawa atrakcyjności gminy poprzez rozwój zaplecza usługowego i informacji turystycznej. W związku z tym na terenie tym ustalono następujące warunki zagospodarowania:

a) wykorzystanie gruntów dla lokalizacji inwestycji związanych z obsługą ruchu turystycznego:

- budowę parkingów samochodów osobowych i parkingu autokarów,

- budowę obiektów informacji i usług turystycznych o po w. do 100 m2 w formie tradycyjnej zabudowy występującej w skansenie lub w formie harmonizującej z tą zabudową,

b) adaptację istniejących budynków mieszkalnych z zaleceniem stopniowej zmiany ich formy architektonicznej na nawiązującą do tradycji, przy okazji remontów lub przebudowy,

Ponadto obowiązywał wymóg:

a) zagospodarowania terenów UT1, UT2 w oparciu o kompleksową koncepcję zagospodarowania przestrzennego lub opracowania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego tych terenów,

b) ukształtowanie zespołu zabudowy o wysokim standardzie, uwzględniającego sąsiedztwo zabytkowych obiektów i ekspozycję krajobrazową.

Dalej w Studium wskazano, że ze względu na uwarunkowania terenu gminy Babice, posiadającej predyspozycje dla pełnienia ww. funkcji, jak również ze względów ekologicznych i ekonomicznych, funkcja turystyczna powinna być preferowana jako jedna z wiodących funkcji gminy. Pełne wykorzystanie walorów turystycznych środowiska polegać będzie na:

wytyczaniu nowych szlaków turystyki pieszej,

-wytyczaniu i oznakowaniu ścieżek dydaktycznych uwzględniających interesujące pod względem przyrodniczym, kulturowym i krajobrazowym miejsca,

urządzaniu punktów widokowych,

wyznaczaniu ścieżek i szlaków turystyki rowerowej,

promocji i pomocy w zakładaniu gospodarstw agroturystycznych w istniejących i

nowych siedliskach rolniczych,

- rewitalizacji istniejącej zabudowy wiejskiej, adaptacja dla potrzeb bazy turystycznej.

Przypomnieć należy, gdyż była już o tym mowa, że teren ten zgodnie ze Studium należy do tych ( jako położony na południowych stokach wzniesień Lipowiec Sołectwo Babice), dla których szczegółowe warunki zagospodarowania jako wytyczne dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało określić studium krajobrazowe. W szczególności dla utrzymania najbardziej wartościowych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych – w planie miejscowym dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkalnej miało nastąpić z zachowaniem szczególnych warunków na podstawie studium krajobrazowego, w zakresie możliwej realizacji zabudowy kubaturowej i jej charakteru, dopuszczalnych wskaźników i parametrów wykorzystania terenu oraz wymaganych zasad kształtowania zabudowy. Nadto sformułowano w Studium w zakresie ochrony środowiska kulturowego zasadę ochrony ekspozycji, szczególnie historycznych obiektów, służącą ich należytej ekspozycji, polegającą na zachowaniu bądź przywróceniu widoku na dany obiekt, w drodze odpowiedniego kształtowania jego przedpola, tła i kulis. W zakresie ochrony krajobrazu Studium ustaliło następujące zasady polityki przestrzennej: zachowanie dalekich otwarć widokowych w drodze :

-utrzymania dotychczas zachowanych terenów otwartych, zwłaszcza nie zabudowanych, i nie zalesionych wzniesień, -utrzymania dotychczas zachowanych otwarć widokowych w kierunku zamku Lipowiec z drogi biegnącej od Kwaczały po Wygiełzów. W terenach o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej, zmiany przeznaczenia gruntów, dokonywane w planach miejscowych, muszą zostać poprzedzone sporządzeniem studium krajobrazowego, które określi możliwości zagospodarowania tych terenów oraz warunki i zasady kształtowania zabudowy. Szczególnie dotyczy to wyodrębnionego na rysunku studium obszaru na południowych stokach Lipowca. Należy dalej wskazać, że dla terenów o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej, do których zaliczono w Studium teren UT1 przy drodze Kwaczała – Wygiełzów, przewidziano obowiązek sporządzenia planu miejscowego poprzedzonego studium krajobrazowym, które określi sposób zainwestowania. Natomiast zapewnienie spójności rozwiązań i ustaleń planu miejscowego zgodnie z zapisami Studium miało oznaczać zgodność z przyjętymi w Studium celami rozwoju, zasadami rozwoju przestrzennego, kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi dla poszczególnych kategorii terenów i wyznaczonym w studium zasięgiem terenów przewidzianych do zainwestowania oraz celami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego, określonymi dla poszczególnych kategorii terenów.

Powyższe przedstawienie oraz analiza zapisów Studium prowadzi do wniosku, że teren działki skarżącej zgodnie ze Studium, jako niezainwestowany, był fragmentem terenu położonego w sąsiedztwie zamku Lipowiec i skansenu, o wyjątkowej ekspozycji widokowej i dalekim otwarciu widokowym, z zaleceniem zachowania tych walorów lub ich przywrócenia. Teren niezainwestowany nie był przeznaczony do zabudowy indywidualnej, lecz ( w przypadku zabudowy kubaturowej) – do zabudowy jako obiekty informacji i usług turystycznych o pow. do 100 m2, w formie zabudowy występującej w pobliskim skansenie lub z nią harmonizującej, co oznacza zabudowę niską, parterową. Dla tego terenu istniał obowiązek sporządzenia planu miejscowego, z obowiązkiem zachowania zasad, kierunków i celów polityki przestrzennej sformułowanych w Studium, także w zakresie zachowania krajobrazu, które wyżej przytaczano.

Należy zauważyć, że w zaskarżonej uchwale ( dalej "Plan") dla większej części terenu działki skarżącej ustalono przeznaczenie terenu UT1 – teren obsługi ruchu turystycznego (§ 20 ust.), z przeznaczeniem podstawowym odpowiadającym dokładnie zapisom Studium ( parkingi ogólnodostępne oraz budynki i urządzenia usług turystycznych). Natomiast w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego wskazano istniejącą zabudowę jednorodzinną, przez co zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 37 Planu należy rozumieć zarówno zabudowę istniejącą, jak również taką, dla której uzyskano ważne w dniu wejścia w życie planu pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano jako dopuszczalne przeznaczenie m.in. obiekty małej architektury, altany, wiaty, zieleń urządzoną niską, oraz garaże i parkingi dla obsługi istniejącej zabudowy. Nadto dla terenu UT1, położonego w granicach otuliny Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego ( zatem także dla działki skarżącej) ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy według rysunku planu (§ 20 ust. 2 pkt 2), zakazano lokalizacji nowej zabudowy jednorodzinnej oraz nowych budynków na działkach w istniejącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 20 ust. 2 pkt 4), jak również zakazano rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków położonych w terenie UT1 w obrębie płaszczyzny ekspozycji widokowej przy drodze wojewódzkiej nr [...] ( § 20 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 6 pkt 1 lit.b). W ocenie Sądu wszystkie te ograniczenia dla przedmiotowego terenu znajdującego się w płaszczyźnie ekspozycji widokowej przy drodze nr [...] mają swoje umocowanie w zapisach Studium, stanowiąc jego realizację i wypełnienie jego zaleceń. Przeznaczenie terenu jest całkowicie zgodne z tym określonym w Studium, zachowując cele i zasady polityki przestrzennej określonej w Studium, w zgodzie z jego zapisami. Nadto szczegółowe warunki zagospodarowania mają swoje umocowanie w sporządzonej analizie krajobrazowej, która poprzedzała zapisy Planu. Po części dokument ten był już cytowany, ale przypomnieć należy, że co do omawianej płaszczyzny widokowej przy drodze nr [...] ( obejmującej teren działki skarżącej), analiza zalecała zachowanie reliktu tej płaszczyzny w jak najszerszym zakresie wskazując, że teren ten powinien być w jak największym stopniu wykluczony z zainwestowania kubaturowego oraz nasadzeń zieleni wysokiej, gdyż nie należy wprowadzać elementów ograniczających widok. W analizie wskazano, że wysokość obiektów nie powinna przekraczać jednej kondygnacji /str. 24 analizy/. W odniesieniu do budynku istniejącego na terenie UT1 w czasie sporządzenia analizy krajobrazowej wskazano, że należy ograniczać negatywny wpływ na krajobraz poprzez wykluczenie możliwości nadbudowy oraz rozbudowy istniejącego budynku.

Z kolei w opracowaniu ekofizjograficznym /k.1053-1189/ sporządzonym w ramach procedury planistycznej wskazano, że bardzo ważnym miejscem obserwacji krajobrazu jest również położony w obszarze objętym planem ciąg ok. 200 m wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...], przy którym został zachowany fragment otwartej przestrzeni zapewniającej ekspozycję wzgórza z ruinami zamku. Opracowanie wskazywało, że znajdujący się tamże jeden budynek mieszkalny zakłóca widok, natomiast zachowana płaszczyzna ekspozycji jest cennym reliktem szerokiego niegdyś przedpola widokowego. Teren ten jest mocno eksponowany w widoku z wieży zamkowej (pkt. 4.3 opracowania). Dalej wskazano, że zagrożeniem dla walorów krajobrazowych na obszarze objętym planem jest m.in. ekspansja zainwestowania kubaturowego na pozostałości płaszczyzn ekspozycji widokowej w rejonie ul. K. ( droga wojewódzka nr [...]). Ograniczanie negatywnych skutków na krajobraz polegać będzie przede wszystkim na utrzymaniu w jak najszerszym zakresie zachowanego reliktu płaszczyzny ekspozycji przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Teren ten powinien być w jak największym stopniu wykluczony z zainwestowania kubaturowego oraz nasadzeń zieleni wysokiej – nie wskazane jest wprowadzanie elementów mogących wpływać na ograniczanie widoku.

Warto zauważyć, że wszystkie te zalecenia zostały wykorzystane przy tworzeniu w Planie warunków zagospodarowania terenu UT1. Generalnie nie przewidziano tutaj nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co jest całkowicie zgodne z celami i wytycznymi Studium oraz ma oparcie we wskazanych opracowaniach. Niemniej, respektując istniejący w dacie uchwalenia Planu stan faktyczny ( istniejące budynki) oraz prawny ( wydane pozwolenia na budowę), zaskarżona uchwała wprowadziła jednakże wspomniane ograniczenia, tym samym zapewniając możliwie maksymalną zgodność z celami i kierunkami Studium, prowadzącymi do zachowania ekspozycji widokowej tego terenu.

W odniesieniu natomiast do zmiany przeznaczenia mniejszej części terenu działki skarżącej ( na "tyłach" działki patrząc od drogi publicznej) i określenia go jako terenu ZP – teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej, była już mowa o tym, że zmiana przeznaczenia terenu o wyjątkowej ekspozycji krajobrazowej została w Studium dopuszczona pod warunkiem sporządzenia studium krajobrazowego, oraz, że w tym wypadku taka analiza krajobrazowa została sporządzona. Trzeba wobec tego zauważyć, co już zresztą uczyniono wyżej, że taka zmiana była w tym wypadku dopuszczalna.

Należy w tym miejscu wskazać, że jakkolwiek zapis przeznaczenia podstawowego terenu ZP w Planie został określony jako ogólnodostępna zieleń urządzona niska, to jednak "ogólnodostępne" przeznaczenie nie dotyczy nieruchomości skarżącej. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt 31 Planu - ogólnodostępna zieleń urządzona niska dotyczy terenów stanowiących własność Gminy lub Skarbu Państwa. W tej sytuacji przeznaczenie mniejszej części terenu działki skarżącej w ramach terenu ZP w Planie należy rozpatrywać w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, a to niepublicznej zieleni urządzonej niskiej w ramach działek prywatnej własności ( § 23 ust. 1 pkt 2 lit.g Planu). W rozumieniu Planu oznacza ona urządzone i utrzymywane obszary zieleni, której wysokość nie przekracza 3 m, obejmującej m.in. drzewa, krzewy, trawniki, rabaty, kwietniki. Na terenie stanowiącym własność prywatną, szczególnie związanym z istniejącą zabudową mieszkaniową dopuszcza się zieleń użytkową (drzewa i krzewy owocowe, ogrody warzywne bez urządzeń typu inspekty, szklarnie) - § 5 ust. 1 pkt 30 Planu.

Co do takiego przeznaczenia części działki skarżącej, zauważyć należy, że działka ta położona jest w sąsiedztwie parkingu. W odniesieniu do tego terenu (czyli płaszczyzny widokowej przy drodze wojewódzkiej nr [...], która obejmuje m.in. tak działkę skarżącej jak i sąsiedni parking) we wskazaniach dotyczących kształtowania przestrzeni zawartych w analizie krajobrazowej (str.24 analizy) zawarto zalecenie, że wskazane jest złagodzenie oddziaływania płaszczyzny parkingu poprzez wprowadzenie zakomponowanej zieleni urządzonej niskiej i krzewiastej, nie ograniczającej widoku z drogi i z parkingu w kierunku wzgórza zamkowego. Natomiast w opracowaniu fizjograficznym (pkt 8.1) wskazano, że mając na uwadze zasady kształtowania harmonijnego krajobrazu o wysokich walorach estetycznych i funkcjonalnych w razie wprowadzenia zabudowy na tereny otwarte należy stworzyć geokompleksy w oparciu o odpowiednio dobraną zabudowę wpisaną w kompleksy zieleni urządzonej, która jest niezbędnym elementem prawidłowo kształtowanej przestrzeni życiowej ludzi. Tak więc zmiana przeznaczenia części terenu UT1 tak określonego w Studium jako terenu ZP – znajduje swoje uzasadnienie tak w zapisach Studium, jak i w wymienionych opracowaniach.

Jak z powyższego wynika, Gmina, przeznaczając w Planie część działki skarżącej jako teren UT1, a mniejszą "dopełniającą" części jako ZP, zrealizowała zapisy Studium, uwzględniając cele i kierunki polityki przestrzennej zapisane w tym akcie. Jest to w ocenie Sądu istotna w sprawie okoliczność. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r.IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098). Wszystko to oznacza, że Rada Gminy Babice obowiązana była realizować zapisy Studium i że czyniąc to, nie tylko nie naruszała prawa, ale działała zgodnie z nim. Wobec tego zauważyć należy, że bez zakwestionowania zapisów Studium, trudno jest aktualnie skarżącej podważyć skutecznie kwestionowane zapisy Planu, zgodne ze Studium. Oczywiście można dyskutować, czy skarżąca winna była to uczynić w formie odrębnej skargi, czy też może współcześnie ze skarżeniem Planu, albowiem w tej kwestii ( to jest w kwestii możliwości odrębnego zaskarżenia Studium) brak jest jednolitości w judykaturze. Jednak podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie skarżąca w ogóle nawet nie składała zarzutów w zakresie treści Studium. Przeciwnie, co do możliwości zmiany przeznaczenia terenu na teren ZP, składała nawet zarzut, że odbyło się to wbrew zapisom Studium i nie kwestionowała przeznaczenia terenu jako UT1. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, powołane argumenty dotyczące zgodności inkryminowanych zapisów ze Studium są niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przechodząc do kwestii zarzutu naruszenia prawa własności skarżącej i związanego z nim zarzutu nadużycia władztwa planistycznego Gminy, to w ocenie Sądu nie może on odnieść skutku. Mając bowiem na względzie wszystko to, co wyżej powiedziano w kwestii zgodności ze Studium oraz w kwestii treści tzw. analizy krajobrazowej oraz opracowania ekofizjograficznego, zasadniczo celem realizowanym na przestrzeni 200 metrowego obszaru ekspozycji krajobrazowej przyległego do drogi nr [...], było zachowanie tego reliktu otwartego widoku. Temu celowi ma służyć wykluczenie nowej zabudowy i ograniczenie możliwości rozbudowy i nadbudowy budynków istniejących, przy czym w chwili uchwalania planu faktycznie istniał tam jeden budynek, o którym mowa w opracowaniu dotyczącym analizy krajobrazowej (ryc.20, str. 23 analizy krajobrazowej). Wprowadzenie tych ograniczeń w ocenie Sądu ma uzasadnienie w treści art. 1 ust. 2 pkt 2, gdzie mowa o tym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe. Zresztą w ostatnich latach widoczna jest tendencja do zwiększania nacisku na ochronę krajobrazu poprzez tworzenie nowych narzędzi prawnych takich jak choćby te przewidziane ustawą z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (DZ.U.2015.774). Natomiast niewątpliwie, wobec treści art. 1 ust. 2 pkt 7 u.o.z.p. zawierającym także nakaz uwzględnienia prawa własności, "uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane przez organy nadzoru pod kątem ewentualnego nadużycia uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawo własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 106/16, LEX nr 2401691). Nie podlega w tym zakresie kwestii, że w trakcie procedury planistycznej, zgłaszając uwagi, skarżąca poinformowała organ planistyczny o fakcie uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, załączając fragment projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji, a konkretnie projekt zagospodarowania terenu /T.II, k. 2012/. Jak wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę, organ planistyczny a następnie uchwałodawca o tyle uwzględnił stan prawny określony wskazaną decyzją, że dostosował w Planie nieprzekraczalne linie zabudowy na działce skarżącej do wskazań wynikających ze wspomnianej decyzji administracyjnej, tak w zakresie lokalizacji planowanych budynków na działce, jak wyznaczonych w niej linii zabudowy. Umożliwiono jednocześnie w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy lokalizację na działce wiaty czy altany, korygując nieprzekraczalne linie zabudowy w uwzględnieniu uwag skarżącej zgłoszonych do projektu planu po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu. Skorygowano bowiem nieprzekraczalną linię zabudowy od strony północnej ( przeciwnej do drogi publicznej nr [...]) przez jej odsunięcie na stosowną odległość w kierunku ul. P. .

W ocenie Sądu, wobec faktu, że skarżąca wobec treści art. 65 ust. 2 u.p.z.p. będzie mogła realizować inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również, że honorowano zapisy tej decyzji, dostosowując do niej, jak i w uwzględnieniu uwag skarżącej, nieprzekraczalne linie zabudowy w odniesieniu do jej działki, świadczy o wzięciu pod uwagę jej praw jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się między innymi linie zabudowy. Niemniej w orzecznictwie akcentuje się, że linie te powinny być wyznaczone w miejscach, które tego wymagają ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., II OSK 2137/16, LEX nr 2404521). W świetle wytycznych Studium oraz cytowanych wyżej opracowań planistycznych dotyczących ograniczenia zabudowy kubaturowej w płaszczyźnie ekspozycji widokowej, wprowadzenie tychże linii zabudowy ( w tym przypadku nieprzekraczalnych - § 5 ust. 1 pkt 9 oraz § 6 ust. 1 Planu) uchwałodawca uznał za uzasadnione i nie budzi to wątpliwości Sądu.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że po wschodniej stronie zupełnie inaczej wykreślono linie zabudowy, wskazać trzeba, co wynika z rysunku planu, że chodzi tu o działkę, na której jest już wybudowany parking, o którym była mowa przy okazji opracowania krajobrazowego (ryc. 12, str. 15 analizy krajobrazowej). Wobec tego, podobnie jak w przypadku działki skarżącej, dostosowano nieprzekraczalną linię zabudowy do stanu, w tym przypadku, już istniejącego faktycznie na nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżącej nie świadczy to o nierównym traktowaniu właścicieli obu działek.

Natomiast działki położone na wschód od parkingu nie są objęte obszarem Planu, a ponadto, jak wynika choćby ze zdjęć ( vide ryc. 12, str. 15 i ryc. 19 str. 22 analizy krajobrazowej) w trakcie sporządzenia projektu planu nie posiadały waloru działek niezabudowanych, należących do przestrzeni wyjątkowej ekspozycji widokowej, zatem trudno odnosić się do nich porównawczo. Na wskazanym zdjęciu (ryc.12) na wschód od parkingu widać bowiem budynek [...] oraz dom mieszkalny.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej co do stwierdzeń o planowanej budowie parkingu ogólnodostępnego na terenie UT1, które budzą jej obawy, wskazać należy, że te sformułowania nie dotyczą nieruchomości skarżącej. Nie wynika bowiem z załącznika graficznego, aby na terenie działki nr [...] taka inwestycja została przez uchwałodawcę przewidziana, niezależnie od tego, że skarżąca dysponuje pozwoleniem na budowę. Rozpatrywanie tego zarzutu w odniesieniu do innych terenów poza działką skarżącej wykracza zaś poza ramy interesu prawnego skarżącej.

Co się tyczy zarzutu związanego z utworzeniem na działce skarżącej obszaru przestrzeni publicznej, to jest on bezzasadny. Wyjaśniono już bowiem, że wbrew nazwaniu w Planie terenu ZP ( obejmującego mniejszą część działki skarżącej) jako teren ogólnodostępnej zieleni urządzonej niskiej – ta ogólna dostępność dotyczy tylko terenów stanowiących własność Gminy lub Skarbu Państwa, co wynika z cytowanego już § 5 ust. 1 pkt 31. Wobec tego wskazane w Planie w § 5 ust. 1 pkt 28 określenie przestrzeni publicznej nie dotyczy działki skarżącej w zakresie terenu ZP. Jak to już wskazano, skoro Plan nie umiejscawia na terenie działki nr [...] parkingu ogólnodostępnego, określenie "przestrzeni publicznej" nie dotyczy też terenu działki skarżącej w części przeznaczonej pod usługi turystyczne ( UT1). Kwestionowanie zatem definicji przestrzeni publicznej zawartej w Planie wykracza poza interes prawny skarżącej. Niezależnie od tego, jak słusznie wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę, określenie to nie powiela definicji ustawowej, skoro definicja ta zawarta w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy ściśle rzecz biorąc "obszaru przestrzeni publicznej" ( art. 2 pkt 6 u.p.z.p.).

Odnosząc się końcowo do zarzutów, że nie zlecono opracowania "niezależnych i alternatywnych" dokumentów planistycznych takich jak opracowanie ekofizjograficzne, prognoza oddziaływania na środowisko czy prognoza skutków finansowych, to zarzut ten nie może odnieść skutku. Skarżąca nie wskazuje bowiem, na czym ma polegać tutaj naruszenie i jakich przepisów. Organ planistyczny ma działać w ramach prawa, ważąc interes publiczny i prywatny. Nie oznacza to jednak, że każde rozpatrywane zagadnienie, jeśli wywołuje spór na tych dwóch biegunach, musi być przedmiotem wielu analiz przeprowadzonych przez równolegle działających ekspertów, skoro brak takiego wymogu prawnego. Ponadto pamiętać trzeba, że to, co wywołuje kolizję w ramach interesu skarżącej (zachowanie krajobrazu), będzie pożądane z punktu widzenia innych mieszkańców, posiadających nieruchomości w innym miejscu, ale chcących podziwiać wzgórze zamkowe w sposób niezakłócony i zachować to otwarcie widokowe, co przyciąga turystów. Zatem interes prywatny innych mieszkańców (choćby związany z możliwością zarobkowania w związku z ruchem turystycznym) może być zatem zbieżny z interesem publicznym. Przykład ten zresztą pokazuje, że tak zwany "interes publiczny" w pewnym zakresie może być rozumiany jako suma i składowa interesów poszczególnych obywateli. Trudno zatem mówić o sporządzaniu w ramach procedury planistycznej "niezależnych" analiz, a już na pewno nie jest możliwym, aby takie analizy uwzględniały wszystkie indywidualne interesy.

Podsumowując należy wskazać, że w ocenie Sądu Gmina nie dopuściła się naruszenia uprawnień związanych z tzw. władztwem planistycznym. "Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo, iż każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów" (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r. II OSK 478/16, LEX nr 2107247). Niezależnie od powyższego, skoro skarżąca uzyskała przed uchwaleniem Planu ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to rację ma Gmina Babice, gdy twierdzi, że realizacja tej inwestycji musi być respektowana niezależnie od ustaleń Planu, wynika to bowiem z art. 65 ust. 2 u.p.z.p.

Reasumując, podnieść należy, że w ocenie Sądu, badając Plan w zakresie wynikającym z interesu prawnego skarżącej, nie ma miejsca naruszenie przepisów prawa czy nadużycie władztwa planistycznego Gminy Babice. Warto wskazać, że "tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności" ( tak wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r. WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 803/12, LEX nr 1330034). Taka sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi.