Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2949/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. A. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2510/14 w sprawie ze skarg D. A. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2510/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi D. A. i K. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], [...] i [...], oznaczona nr hip. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - stosownie do zaświadczenia wydanego w dniu [...] października 2004 r. przez Sąd Rejonowy dla [....] Wydział Ksiąg Wieczystych - stanowiła przed wybuchem II Wojny Światowej własność Zakładów [...] (wpis z dnia [...] października 1934 r.). W dniu 4 lutego 1943 r., aktem notarialnym nr Rep. [...], Spółka pod firmą "Zakłady [...]" sprzedała R. P. w 80% i J. M. w 20% łącznie udział wynoszący [...] we własności opisanej na wstępie nieruchomości.

Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej: "dekret warszawski", tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunt w/w nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Zarząd Miejski w m.st. Warszawie w dniu 31 marca 1947 r., a w dniu [...] września 1947 r. R. P. i J. M.i złożyli wniosek o przyznanie im do niej prawa własności czasowej.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1947 r., Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania prawa własności czasowej do [...] gruntu opisanej wyżej nieruchomości, uzasadniając swoje stanowisko tym, że teren tej nieruchomości został m. in. przeznaczony pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, a wobec tego dalsze korzystanie ze wspomnianego gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem określonym w planie.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia administracyjnego wystąpili następcy prawni R. P. i J. M., w osobach: K. P. i B. S.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1437/10) – odmówił uwzględnienia powyższego wniosku – w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecne własność Skarbu Państwa tj. działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].

W motywach uzasadnienia organ, powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, podkreślił, że Prezydent m. st. Warszawy, odmawiając ustanowienia prawa własności czasowej do [...] części gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, wskazał na prawomocnie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren tej nieruchomości przewidziany został m. in. pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego. W toku postępowania nadzorczego ustalono zaś, że w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy Nr 6, uchwalony przez Radę Narodową m. st. Warszawy w dniu 2 lipca 1947 r., opublikowany obwieszczeniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 13 z 1947 r.), który obejmował swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami: [...], [...],[...] i [...]. Plan ten stanowił przy tym spójne założenie urbanistyczne, gdyż oznaczono na nim linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, przy czym – poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji – teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Niewątpliwie zatem celem w tym przypadku planistów było utworzenie na obszarze, obejmującym kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych, jednego, dużego zakładu poligraficznego, ulokowanego bezpośrednio przy głównym węźle komunikacyjnym – Warszawa Główna, a wokół jego zabudowań stworzenie strefy ochronnej, w postaci zieleni, która wyłączona była spod zabudowy, z pozostawieniem dotychczasowych ulic w ich pierwotnym przebiegu wokół zakładu poligraficznego. Plan ten zawierał przy tym szczegółowe wskazania, świadczące jednoznacznie o rozmiarze przedsięwzięcia bowiem wyznaczał nawet przebieg tunelu dla dowozu papieru pod ulicą [...] oraz sposób ogrodzenia terenu. Minister wskazał w tym miejscu na barwny wydruk planu, nadesłany przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy przy piśmie z dnia [...] czerwca 2002 r., na którym oznaczono położenie przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, iż w części znajdowała się ona w obszarze przeznaczonym pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, a w części jako teren działki budowlanej wyłączonej spod zabudowy – obszar przeznaczony na urządzenie ogrodu, w pozostałej zaś części – jako teren przeznaczony na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi.

Ponadto, odwołując się do nadesłanych przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy Stolicy z lat 1945-1946, organ nadzoru wyjaśnił, iż na nieruchomości przy ul. [...] znajdowały się następujące pozostałości po zabudowaniach fabrycznych: 1) budynek frontowy o 4 kondygnacjach, murowany, w połowie zniszczony od strony [...] i [...], fabryczny, 2) od ul. [...] parterowy frontowy budynek fabryczny, wypalony, 3) parterowy frontowy budynek fabryczny, w remoncie, 4) od strony ul. [...] budynek fabryczny, hala, wypalony, 5) od ul. [...] budynek fabryczny, hala murowana, wypalony, 6) poprzeczna hala fabryczna o 2 kondygnacjach, wypalona, w połowie pozostała tylko 1 kondygnacja, 7) druga poprzeczna fabryczna hala, wypalona.

Poza tym wskazano, że pismami z lipca 1947 r. (data dzienna nieczytelna), Zarząd Miejski upoważnił Spółdzielnię [...] do użytkowania przedmiotowego gruntu z wyłączeniem zabudowań. Zarządzeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes publiczny, polegający na konieczności rozpoczęcia budowy. Jednocześnie w piśmie Spółdzielni [...] Dom [..] z dnia [...] marca 1950 r. Biuro Budowy Domu [...] wystąpiło do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego o objęcie budynku frontowego przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy i przekazanie tego budynku Spółdzielni [...] - Biuro Budowy [...] w zarząd i użytkowanie z prawem dokonywania potrzebnych rozbiórek. Zatem, zdaniem Ministra, przekazanie w trybie administracyjnym terenu przedmiotowej nieruchomości Spółdzielni [...] jeszcze przed wydaniem orzeczenia "dekretowego" wskazywało, że cel przypisany nieruchomości przy ul. [...] – budowa zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego – winien być zrealizowany przez konkretny podmiot wyznaczony przez organy administracji państwowej, tj. przez Spółdzielnię [...], a która - jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością wydawniczą - gwarantowała realizację celu określonego w planie. Organ nadzoru pokreślił w tym miejscu, że z pewnością nie było zamierzeniem planistycznym lokalizowanie na przedmiotowym terenie wielu zakładów poligraficznych realizowanych przez wiele podmiotów, gdyż wskazywało na to konkretne określenie jednego zakładu poligraficznego oraz zorganizowanie całego terenu jako całości bez dodatkowych dróg wewnętrznych, dojazdów itp.

Powyższe potwierdzało również powierzenie realizacji projektu jednemu podmiotowi. Legalność wskazania Spółdzielni [...] jako użytkownika terenu nieruchomości przy ul. [...] i innych wynikała nadto z faktu, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. obowiązywała ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). W myśl zaś przepisów tej ustawy, przedsiębiorstwa przemysłowe, działające w określonych gałęziach gospodarki narodowej, m.in. przemysł poligraficzny i drukarnie (art. 3 ust. 1 lit. A pkt 17 ustawy), podlegały przejęciu na własność Państwa. Regulacja ta wskazywała więc, że intencją ustawodawcy było podporządkowanie przemysłu poligraficznego oraz drukarni zarządowi Państwa lub podmiotom przez nie wskazanym, a jednocześnie ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Przekazanie nieruchomości przy ul. [...] w zarząd i użytkowanie "[...]" stanowiło w związku z tym realizację art. 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., stanowiącego, że Państwo może prowadzić przejęte przedsiębiorstwa w ramach własnego zarządu albo przekazywać je m.in. spółdzielniom. Przejawem ograniczenia dostępu do tego rodzaju działalności był natomiast obowiązek uzyskania koncesji na założenie nowego przedsiębiorstwa, udzielanej przez właściwego ministra w porozumieniu z Prezesem Centralnego Urzędu Planowania (art. 4 ustawy oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa - Dz. U. Nr 63, poz. 347).

W rezultacie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł, że z analizy powyższych regulacji prawnych, tj. dotyczących działalności przemysłowej w zakresie poligrafii oraz prowadzenia drukarni - według stanu na dzień wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r. wynikało, że przemysł ten poddany był reglamentacji i nadzorowi organów państwowych. Co prawda przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 17 października 1946 r. nie wykluczały możliwości prowadzenia zakładu poligraficznego lub drukarni przez osobę fizyczną, jednakże pierwszeństwo i szczególne przywileje w tym zakresie przyznano organizacjom politycznym i społecznym, stowarzyszeniom oraz spółdzielniom. Potwierdzenie tego stanowiła treść art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym część przedsiębiorstw poligraficznych i drukarni, przejętych przez Państwo w trybie ustawy, miała być przekazywana na własność m. in. spółdzielniom. Ponadto, przejęciu przez Państwo nie podlegały przedsiębiorstwa wymienione w ust. 1 art. 3, jeżeli stanowiły one własność np. spółdzielni. Zatem – jak podkreślił organ - spółdzielnie były preferowaną formą prawną prowadzenia działalności poligraficznej i drukami, z czego właśnie wynikało przekazanie terenu przedmiotowej nieruchomości w zarząd i użytkowanie Spółdzielni [...].

Zdaniem organu nadzoru, Spółdzielnia [...] zapewniała realizację funkcji, wskazanej w planie zagospodarowania przestrzennego, jako budowa zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego. Nie bez znaczenia był również fakt, iż w 1950 r. faktycznie ukończona została budowa największej wówczas drukarni w Polsce – Domu [...].

Odnosząc się natomiast do tej części kontrolowanego orzeczenia, które dotyczyło terenu wyłączonego spod zabudowy w celu urządzenia ogrodu oraz dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, Minister stwierdził, że i w tej części kwestionowane orzeczenie nie uchybiało przepisom art. 7 ust. 2 cyt. dekretu. Opis nieruchomości położonej przy ul.[...], [...], [...], zawarty w archiwalnych dokumentach Biura Odbudowy Stolicy, wskazywał bowiem, że byli właściciele zagospodarowali ją pod hale fabryczne, a więc w sposób sprzeczny z wymaganiami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto bezsporne było, iż drogi - a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze - ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, to jest powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy. Organ w tej mierze wyjaśnił, że zgodnie z ustawą z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r. Nr 6, poz. 32), ogólna polityka drogowa, nadzór nad stanem istniejących i budową nowych dróg publicznych wszystkich kategorii oraz nad gospodarką drogową pod względem technicznym i administracyjnym należała do Ministerstwa Robót Publicznych (art. 9 ustawy). Budowę i utrzymanie dróg państwowych Ministerstwo Robót Publicznych mogło wykonywać przez własne organy bądź też przekazując zadania w tym zakresie związkom samorządowym wraz z odpowiednimi funduszami (art. 10 ustawy). Prawidłowa gospodarka drogowa winna być zapewniona w każdych nawet najbardziej nadzwyczajnych warunkach, a zatem konieczne było podporządkowanie budów infrastruktury drogowej – jej utrzymanie i niezakłócone funkcjonowanie – niezależnym z organom administracji państwowej. Pozostawienie dróg w gestii podmiotów prywatnych nie dawało tej gwarancji i narażałoby użytkowników dróg na niepewność prawidłowego, swobodnego i bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach.

Poza tym utworzenie przez Skarb Państwa specjalnego funduszu drogowego z przeznaczeniem na budowę, rozbudowę i naprawę dróg uniezależniało ich właściwy stan od dobrej woli prywatnego właściciela. Stąd przeznaczenie części terenu przedmiotowej nieruchomości na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi, stanowiącymi dobro o charakterze ogólnonarodowym (publicznym), uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej części nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli. Z art. 5 ustawy o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej wynikało, że inwestycje drogowe stanowiły jeden z priorytetów polityki Państwa, dla realizacji którego dopuszczalne było wywłaszczenie niezbędnych na ten cel nieruchomości. Natomiast odnośnie przeznaczenia nieruchomości określonej w planie jako urządzenie ogrodu w części działki wyłączonej spod zabudowy, organ nadzoru wskazał, że dotyczyła ona części nieruchomości oddzielającej teren przeznaczony pod budowę zakładu poligraficznego od terenu przewidzianego na urządzenie dróg, a tym samym cel, w postaci urządzenia ogrodu, spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu i jego uciążliwości dla otoczenia należało uznać za integralną część z pozostałymi funkcjami wskazanymi w planie. Zatem, w ocenie Ministra, mający powstać na części nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa, korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Z powyższego wynikało zatem, że ogród na nieruchomości, stanowiącej dotychczas współwłasność R. P. i J. M., winien być urządzony w sposób gwarantujący swobodne korzystanie z niego przez ogół społeczeństwa. Natomiast pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu.

Organ nadzoru podkreślił także, iż przedmiotowa nieruchomość wpisywała się swą powierzchnią w obszar o sprecyzowanym przeznaczeniu, zakładającym spójną inwestycję znacznie przekraczającą swym rozmiarem teren opisanej nieruchomości. Umożliwienie każdemu z właścicieli nieruchomości, włączonych do planowanej inwestycji, wykorzystania poszczególnych działek na – w ich mniemaniu – realizację planu zagospodarowania przestrzennego, zniweczyłoby zamysł planistyczny, jakim miał być zespół budynków jednego zakładu poligraficznego wraz z okalającą go zielenią i drogami dojazdowymi. Nie było zatem, wg Ministra, możliwości pogodzenia dalszego korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli z jednoczesną realizacją funkcji, wskazanych dla tej nieruchomości w planie zagospodarowania. Żaden bowiem z celów określonych w obowiązującym planie zabudowania nie mógł być zrealizowany osobno przez R. P. i J. M. na żadnej części przedmiotowej nieruchomości, a więc nieruchomość ozn. nr hip. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie mogła ani w całości, ani w części być wykorzystana przez dotychczasowych współwłaścicieli. W konsekwencji więc Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy nie naruszył rażąco prawa.

Rozpoznając sprawę, na skutek wniosków o ponowne jej rozpoznanie, złożonych przez K. P. i D. A., Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podkreślił, że wprawdzie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1437/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotnym dla oceny prawidłowości decyzji "dekretowej" jest, czy grunt może być wykorzystany, a nie, że jest lub będzie wykorzystany przez byłego właściciela lub jego następców prawnych na cele określone w planie zabudowania, ale jednocześnie w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) Sąd ten stwierdził, że chociaż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej samo przez się nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej to jednakże istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna zaś wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale – uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy – mogła mieć miejsce także w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

W związku z powyższym, organ odwołując się do treści art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. nr 63. poz. 347), zauważył, że sporny teren został przeznaczony dla Spółdzielni [...] oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a przy tym R. P. i J. M. nie byli właścicielami zakładu poligraficznego oraz nie posiadali odpowiedniej koncesji, uprawniającej ich do prowadzenia takiej działalności. Na nieruchomości znajdowały się jedynie pozostałości po zabudowaniach fabrycznych natomiast budowa na niej zakładu poligraficznego była dużą inwestycją, zaplanowaną przez podmiot wówczas dominujący na rynku wydawniczym w Polsce.

Ponadto, inwestycja ta - ze względu na swoją skalę - prowadzona była również na innych nieruchomościach hipotecznych, a które nie były wcześniej własnością R. P. i J. M.. Budowa drukami dla spółdzielni wydającej dużą cześć gazet i książek w ówczesnej Polsce była więc bez wątpienia inwestycją w zakresie użyteczności publicznej, której nie mogła zrealizować osoba fizyczna.

Odnosząc się do zarzutów K. P., Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał również, iż plan zagospodarowania przestrzennego określał sposób zagospodarowania całego fragmentu dzielnicy – [...]. Obejmował on - jak wyżej wspomniano - kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych i zakładał realizację na tym terenie jednej dużej inwestycji – zakładu poligraficznego oraz otaczającej go infrastruktury. Budowa miała następować w czterech etapach, zaś teren nieruchomości położonej przy ul. [...], [...], [...], ozn. nr hip. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] miał zostać zagospodarowany w etapie 1 – do daty uprawomocnienia się planu i II - do dnia 1 stycznia 1949 r. Nie można było zatem rozważać przeznaczenia konkretnych fragmentów nieruchomości w oderwaniu od całości terenu. W związku z tym - na gruncie niniejszej sprawy - nie miały sensu rozważania, czy dotychczasowi właściciele mogli na części przedmiotowej nieruchomości założyć ogród. Z rysunku planu wynikało bowiem jednoznacznie, że plan ten dotyczył dużego obszaru, traktując go w sposób integralny i niepodzielny a przy tym podstawowym przeznaczeniem tego terenu była budowa zespołu budynków jednego zakładu poligraficznego. Podkreślono także, iż przy tak dużej inwestycji, dodatkowo zbudowanej w centrum miasta, niezbędne było utworzenie stref ochronnych, oddzielających zakład przemysłowy od pozostałej części miasta, zmniejszających uciążliwość prowadzonej działalności dla mieszkańców.

Zdaniem Ministra, dotychczasowi, prywatni właściciele nie mogli również korzystać z gruntu przeznaczonego pod drogi. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należała i należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leżała w interesie całego społeczeństwa. Drogi, ze swej istoty, winne być bowiem dostępne dla wszystkich uczestników ruchu i mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Tym samym przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej gruntu, przewidzianego w planie zabudowy pod drogi, naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Obowiązujące - w dacie wydawania orzeczenia "dekretowego" - przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały natomiast możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to bowiem zarówno art. 7 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, przewidujący nabywanie w drodze wywłaszczenia gruntów przeznaczonych pod budowę drogi, jak też art. 12 tej ustawy stanowiący, iż budowa i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej bądź właściwych związków samorządu terytorialnego (w zależności od kategorii drogi). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu "dekretowego" urządzenie drogi to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez osobę prywatną.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. D. A. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, w których zarzucili organowi naruszenie: art. 7 dekretu warszawskiego, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r., I SA/Wa 2511/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2511/14 i I SA/Wa 2510/14 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 2510/14.

Oddalając skargi – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miały one usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd zauważył, że wcześniejszą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1947 r., wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1182/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił a skarga kasacyjna, wniesiona od tego wyroku, została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1437/10). W powyższym wyroku zaś Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru w tej sprawie było dokonanie wnikliwej analizy, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy, planu zagospodarowania przestrzennego i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości w całości lub w części przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości w tym planie. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc, że rzeczą organu nadzorczego było jednoznaczne ustalenie i uzewnętrznienie swego stanowiska w motywach decyzji, czy istniały podstawy do przyjęcia, że nieruchomość mogła być wykorzystana w całości lub w części przez dotychczasowych właścicieli na cele określone w planie zabudowania. Sąd II instancji nie podzielił przy tym stanowiska Sądu Wojewódzkiego, jakoby Minister Infrastruktury przekroczył swoje uprawnienia jako organu nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że istnieje potrzeba wyjaśnienia - w ramach postępowania nadzwyczajnego - jakie były ustalenia planu i czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia odmownego, a jeśli orzeczenie "dekretowe" wydano z naruszeniem prawa, to czy naruszenie to miało charakter rażący.

Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, organ nadzoru - stosownie do art. 153 p.p.s.a. – w ponownie prowadzonym postępowaniu wykonał należycie w/w wytyczne. Ustalenia faktyczne organu, co do tego, jaki plan zabudowy obowiązywał w chwili wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1947 r. nie były sporne i należało uznać je za poprawne.

W cenie Sądu, Minister prawidłowo także zinterpretował funkcje, wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla dawnej nieruchomości, pozostającej we współwłasności m. in. R. P. i J. M.. Minister uznał bowiem, że zasadniczą funkcją dla terenu objętego planem była budowa zakładu poligraficznego, obejmującego wiele, dawnych nieruchomości, a planowane urządzenie ogrodu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta. Planowane drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi miały być przy tym ogólnodostępne jak również służyć potrzebom zakładu.

Sąd w tym miejscu podkreślił, że na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18), stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "Ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są bowiem pojęciem tak ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona wystąpić w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana."

W związku z powyższym, Sąd - w obecnym składzie - zwrócił uwagę na ten fragment uzasadnienia uchwały z dwóch powodów. Po pierwsze, w niniejszej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1947 r. nie odwoływały się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie a zatem nie było potrzeby – wbrew temu, co podnosił w skardze K. P. – posiłkowania się wyjaśnieniami zawartymi w powołanej uchwale i jej tezie, co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej, w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Po drugie, znaczenie miała funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie "wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane" (cytat z uchwały).

W ocenie Sądu, częściowo miał także rację organ nadzoru, zauważając, że z uwagi na rozmiar podstawowego przedsięwzięcia określonego w planie (zakładu poligraficznego), zlokalizowanego na kilku nieruchomościach, nie tylko na nieruchomości będącej współwłasnością m. in. R. P. i J. M., zrealizowanie funkcji zapisanej w planie tylko przez tych współwłaścicieli nie było możliwe choćby z tego powodu, że nie dysponowali oni prawem do całości gruntu, objętego planowaną inwestycją. Nie mogli jej więc zrealizować w sposób integralny. Ponadto, teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni [...] oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a więc przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazywało na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Można więc było ten przypadek powołać jako przykład konkretyzacji planów "w inny sposób udokumentowanych", odwołując się do cytatu z powołanej wyżej uchwały (sygn. akt I OPS 5/08).

Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że organ niepotrzebnie powtórzył w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji argumenty o braku koncesji na prowadzenie zakładu poligraficznego przez byłych współwłaścicieli nieruchomości, gdyż argumenty te zostały już ocenione przez sądy administracyjne w powołanych wyżej wyrokach, jako nieprzydatne dla oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości w zgodzie z planem. Tym niemniej, uznał, iż argument o rozmiarze i integralności inwestycji należało uznać za trafny, w sensie przeszkody do korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli, w zgodzie z jej przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie podzielił przy tym poglądu skarżącego K. P., że korzystanie z nieruchomości mogłoby polegać również na wydzierżawieniu nieruchomości podmiotowi realizującemu inwestycję, gdyż korzystanie z nieruchomości w zgodzie z planem musi być realizowane przez dotychczasowego właściciela, a nie przez inny podmiot na podstawie stosunku obligacyjnego. W przypadku tej sprawy kłóciłoby się to z istotą planowanej inwestycji (jej trwałością, której nie zabezpiecza stosunek obligacyjny), pomijając fakt, że na podstawie tak rozumianego korzystania z nieruchomości poprzez stosunek obligacyjny, upoważniający do korzystania z nieruchomości przez inny podmiot, można byłoby wykazać w każdej sprawie możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie. Norma z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego byłaby więc w takim przypadku zupełnie nieracjonalna a ponadto stanowi ona wyraźnie o korzystaniu z nieruchomości przez właściciela, a nie przez inny podmiot, na podstawie stosunku prawnego i to o charakterze obligacyjnym.

W powyższym kontekście, zdaniem Sadu, organ nadzoru prawidłowo również uznał, że urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należało oceniać kompleksowo, jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem zakładu poligraficznego. Mający zatem powstać na części nieruchomości ogród winien służyć ogółowi społeczeństwa korzystającego z dróg i urządzeń pomocniczych oraz winien być ogólnie dostępny. Natomiast pozostawienie w rękach dotychczasowych współwłaścicieli części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiało spójną i zgodną z założeniami planu zabudowy realizację powyższego planu.

Prawidłowa była także, zdaniem Sądu, ocena organu nadzoru, że drogi przewidziane w Miejscowym Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy Nr 6, uchwalonym przez Radę Narodową m. st. Warszawy w dniu 2 lipca 1947 r., jako ogólnodostępne, nie mogły być zagospodarowane przez osobę fizyczną. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia "dekretowego" przepisy prawa nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną (art. 5 ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej w wersji z 1938 r., którego odpowiednikiem był art. 7 w tekście jednolitym zamieszczonym w Dz. U. z 1948 r. Nr 54, poz. 433). Skoro więc obowiązujący plan miejscowy przewidywał na części gruntu "dekretowego" urządzenie drogi, to niewątpliwie wykorzystywanie tego gruntu w sposób zgodny z tym przeznaczeniem nie mogło być realizowane przez dotychczasowych współwłaścicieli.

Ponadto, wbrew zarzutom zawartym w obu skargach, Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów postępowania, które miałoby polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, lub niewłaściwej ocenie dowodów w niej zgromadzonych, tym bardziej, że żadna ze stron nie wskazała na konkretne okoliczności, uzasadniające postawienie takich zarzutów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. A. i K. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie (cyt.): “art. 145 § 1 lit c)" wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że w tym stanie faktycznym przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania dawnym współwłaścicielom uprawnień, bez dokonania oceny ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gruntu w zgodzie z przepisami prawa materialnego (art. 7 ust. 2 dekretu), co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwej oceny, iż niespełniona została przesłanka dekretowa dotycząca możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości hipotecznej, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie niniejszej należało odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania uprawnień do gruntu albowiem nie jest ono obciążone wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie (cyt.): “art. 145 § 1 lit c)" wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to “art. 156 1 k.p.a.". poprzez dokonanie analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gruntu dla potrzeb przeprowadzenia oceny złożonego wniosku dekretowego, co doprowadziło do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku dekretowego, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego w tej sprawie była ocena prawidłowości wydania orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1947 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...],[...],[...] ozn. nr hip. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] - w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa tj. działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]; tym bardziej, iż obowiązkiem Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] maja 2014 r. decyzji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., w oparciu o dokonane wskazania co do postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 roku (sygn. akt I SA/Wa 1182/09) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 roku (sygn. akt I OSK 1437/10);

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu w dniu [...] maja 2014 r. przez decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

2. naruszenie prawa materialnego:

- art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przekazanie terenu przedmiotowej nieruchomości przed formalnym rozpatrzeniem złożonego przez byłych właścicieli wniosku dekretowego było działaniem legalnym, podczas gdy organ dekretowy miał obowiązek w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek według obowiązujących przepisów na datę orzekania, co oznaczało, że nie mógł dysponować terenem do czasu uregulowania jego stanu prawnego,

- art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dekret miał służyć celom nacjonlizacyjnym, co w przypadku tej sprawy miało oznaczać, że konieczność przejęcia posesji na cele budowy zakładu poligraficznego przez Spółdzielnię [...] oznaczało brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli, podczas gdy cel ten nigdy nie został zrealizowany na terenie przejętej posesji, nadto w sytuacji gdy brak było przeszkód co do tego, aby byli właściciele w drodze umowy cywilnoprawnej ze Spółdzielnią wypełnili założenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, o ile rzeczywiście jego założenia miałyby wejść w życie i zostać zrealizowane.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie – rozpoznnaie skargi – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępownia.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zakłady [...] S.A. w likwidacji powiadomiły Sąd, że w dniu [...] lutego 2015 r. zbyły nieruchomość obejmującą działkę nr [...] na rzecz F. Spółka z o.o. z siedzibą w W.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. natomiast Zakłady [...] S.A. w likwidacji powiadomiły Sąd, że aktualnie działają pod formą: Fundusz [...] S.A. z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (błędnie wskazanych w skardze kasacyjnej jako "art. 174 ust. 1" i "art. 174 ust. 2" p.p.s.a.), przy czym jako zarzuty procesowe wskazano na naruszenie, po pierwsze, (cyt.): "art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c) wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.", po drugie, (cyt.): “art. 151 p.p.s.a.poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit. c) wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to (cyt.): “art. 156 1 k.p.a." a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77§ 1 k.p.a.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie tylko nie były uzasadnione, ale przede wszystkim w dużej mierze nie zostały określone prawidłowo z punktu widzenia formalnego. Skarga kasacyjna jest zaś środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

W związku z tym w skardze kasacyjnej należy skazać konkretny przepis prawa (w tym akt prawny, w którym on się znajduje wraz z miejscem publikacji) a naruszenia którego to przepisu – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto skarga kasacyjna musi zawierać precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało – w ocenie jej autora - w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi, gdyż Sąd Kasacyjny nie może sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający pragnie zauważyć, że nie jest zrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki "art. 145 §1 lit. c".

W zarzucie tym brak jest określenia aktu prawnego, w którym przepis ten miałby występować, a jeśli przyjąć, iż skarżący mieli w tym wypadku na uwadze ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przywołaną w skardze kasacyjnej wcześniej) to również i w tej ustawie takiego przepisu brak. Występuje w niej wprawdzie art. 145 § 1, ale dzieli się on na punkty, z których punkt 1 dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, w tym obejmuje przepis zawarty pod podpunktem c). Zgodnie jednak z tym przepisem, tj. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne (niż przesłanki wznowieniowe) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, uzasadniając ten zarzut wskazywał m. in. na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podczas, gdy ten ostatni przepis ma charakter materialnoprawny. Podstawą zaś wydania wyroku uwzględniającego skargę z uwagi na naruszenie przez organ prawa materialnego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Ponadto, wskazując, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja naruszała w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., autor skargi kasacyjnej winien po pierwsze, skonkretyzować art. 77 k.p.a., który składa się z dwóch paragrafów a po drugie sprecyzować, jakie okoliczności faktyczne zostały przez organ pominięte lub wadliwie ustalone oraz na czym miałaby w tym przypadku polegać dowolna ocena zgromadzonego materiału dowodowego. Twierdzenie bowiem, że w toku postępowania administracyjnego niewyjaśniono "wszystkich" okoliczności faktycznych a także dokonano "dowolnej" oceny dowodów było zbyt ogólnikowe by Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić, czy zaskarżony wyrok naruszał przepisy postępowania w ten sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić przy tym trzeba, że twierdzenie, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, iż w analizowanym stanie faktycznym przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, dotyczyło wykładni prawa materialnego.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja winna zostać uchylona w trybie “art. 145 § 1 lit c)" wobec naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to “art. 156 1 k.p.a"., aktualne pozostają wyżej przedstawione uwagi, odnoszące się do “art. 145 § 1 lit c)" a ponadto pokreślić należy, że art. 156 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów, z których pierwszy dzieli się na siedem punktów. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie przepisu lub przepisów, które – jego zdaniem - Sąd Wojewódzki naruszył.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, że zgodnie z w/w przepisem sądowoadministracyjnym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było wszechstronne zbadanie sprawy. Zarzucając jednak w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki powyższego przepisu, skarżący winni wskazać, jakich okoliczności, ale istotnych dla rozstrzygnięcia, Sąd ten nie wziął pod uwagę. Sąd Wojewódzki nie ma bowiem obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jeśli nie mają one doniosłości prawnej. Tymczasem argumentacja towarzysząca powyższemu zarzutowi miała charakter jedynie ogólnikowy i kwestii tej w ogóle nie wyjaśniała. Skarżący akcentowali tylko, że (cyt.): "mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu w dniu [...] maja 2014 roku przez decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe".

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać należy, że skarżący zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego samodzielnie a także w powiązaniu z art. 1 cyt. dekretu.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że jako, iż przedmiotowa sprawa prowadzona była w postępowaniu administracyjnym w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1947 r. o odmowie przyznania R. P. i J. M. prawa własności czasowej do [...] części gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...],[...],[...] ozn. nr hip. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] to podstawą wydania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności powołanego wyżej orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1947 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu[...], przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie występował w tym wypadku samodzielnie. Był on podstawą wydania zaskarżonej decyzji jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem prawidłowo formułując zarzut oparty na przepisie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, autor skargi kasacyjnej winien przepis ten powiązać ze wspomnianym wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a czego nie uczynił. Mając jednak na uwadze argumentację towarzyszącą jednemu z zarzutów procesowych, w której autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe pozwalało mu na zajęcie w tym przedmiocie stanowiska.

W związku z tym wyjaśnić należy, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck ,11 Wydanie, str. 627 i nast.). Ponadto, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musiał być w pełni jasny i czytelny.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stan ten nie był w tym przypadku sporny, a spór dotyczył kwestii, czy skoro zgodnie z planem na spornej nieruchomości miał powstać zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, a w części – nieruchomość ta – jako działka budowlana, wyłączona została spod zabudowy bo została przeznaczona na urządzenie ogrodu oraz dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi - to odmowa przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości rażąco naruszała prawo.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie można było w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) złożony przez byłego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym, odmowa przyznania żądanego prawa jest zatem uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy Nr 6, uchwalony przez Radę Narodową m. st. Warszawy w dniu 2 lipca 1947 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 13 z 1947 r.), który – w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego - obejmował swym zasięgiem teren pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...] stanowił spójne założenie urbanistyczne. Przewidywał on bowiem, że teren ten w całości zostaje przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Zakład ten – co istotne – obejmował zaś kilkadziesiąt, dawniej odrębnych nieruchomości a zatem byli właściciele (współwłaściciele) spornej nieruchomości nie mogli jej zagospodarować zgodnie z postanowieniami w/w planu.

Ponadto, wskazać należy, że zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009/2/18), ponieważ ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej, bez bliższego określania zamiarów w tym względzie, mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem oraz, że cele użyteczności publicznej są również pojęciem tak ogólnym, iż wymagają bliższego określenia, to choć konkretyzacja ich powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże z uwagi na ówczesny system prawny gospodarki planowej, mogła ona jednak wystąpić także w innych aktach planowania czy też być w inny sposób udokumentowana.

W analizowanym przypadku teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni [...] oraz przekazany jej w lipcu 1947 r., a więc przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, co jednoznacznie wskazywało na podmiot, który miał tę inwestycję realizować. Powyższe stanowiło ową konkretyzację planów, o której była mowa we wspomnianej wyżej uchwale, a zatem w zaistniałej sytuacji nie można było twierdzić, że odmowne orzeczenie administracyjne z 1947 r. rażąco naruszało prawo. Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że przekazanie spornego terenu Spółdzielni, jako dokonane przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, było nieprawidłowe, ale okoliczność ta nie mogła w tym przypadku mieć charakteru przesądzającego. Jak wyżej bowiem podniesiono, byli właściciele, nie mając tytułu prawnego do pozostałych nieruchomości, objętych planowaną inwestycją, nie mogli zagospodarować spornej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. W związku z tym nie można było w tym przypadku twierdzić, że treść kwestionowanego orzeczenia stanowiła zaprzeczenie, istniejącego w dacie wydawania tego orzeczenia, stanu prawnego.

Powyższe dotyczy również tej części orzeczenia, które odnosiło się do obszaru przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonego pod zieleń i drogi. W tym zakresie stanowisko Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny również akceptuje. Niewątpliwie bowiem powstanie w tym rejonie obszaru zieleni wiązało się z powstaniem wspomnianego wyżej zakładu, gdyż miejsce jego planowanego powstania leżało obok zakładu a jednocześnie w centrum miasta a zatem obszar zieleni miał w tym wypadku pełnić funkcję strefy ochronnej. Realizacja więc w tym miejscu ogrodu była ściśle powiązana z realizacją inwestycji przemysłowej.

Wątpliwości nie budziła przy tym również konieczność zapewnienia powszechnego dostępu do dróg, wymagana zarówno w poprzednio obowiązującym prawem, jak i obecnym.

Niezasadnym okazał się także zarzut dotyczący art. 7 ust. 2 w zw. z art. 1 dekretu warszawskiego.

Skarżący zarzut ten uzasadniali twierdząc, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni w/w przepisów i przyjął, że (cyt.): “dekret miał służyć celom nacjonlizacyjnym, co w przypadku tej sprawy miało oznaczać, że konieczność przejęcia posesji na cele budowy zakładu poligraficznego przez Spółdzielnię [...] oznaczało brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli, podczas gdy cel ten nigdy nie został zrealizowany na terenie przejętej posesji, nadto w sytuacji gdy brak było przeszkód co do tego, aby byli właściciele w drodze umowy cywilnoprawnej ze Spółdzielnią wypełnili założenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, o ile rzeczywiście jego założenia miałyby wejść w życie i zostać zrealizowane".

W związku z tym wyjaśnic w tym miejscu należy, że wspmniane wyżej zarzuty nie mogły być – nawet co do zasady - podnoszone w postępowaniu prowadznym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się bowiem o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomosci warszawskiej.

W rozpoznawanej sparwie Sąd Wojewódzki nie analizował również treści art. 1 cyt. dekretu. Dokonał jedynie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, przyjmując, że “korzystanie z nieruchomości" – w rozumieniu tego przepisu nie może polegać na wydzierżawieniu nieruchomości podmiotowi realizującemu inwestycję. "Korzystanie z nieruchomości w zgodzie z planem" musi być bowiem realizowane przez dotychczasowego właściciela, a nie przez inny podmiot na podstawie stosunku obligacyjnego. Zasadnie przy tym podkreślił, że stosunek obligacyjny nie zabezpieczałby w tym przypadku trwałości planowanej inwestycji a ponadto w ten sposób interpretując w/w normę, w każdej sprawie można byłoby wykazać możliwość pogodzenia korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem w planie.

Pogląd ten podziela skład orzekający, zauważając dodatkowo, że art. 1 dekretu warszawskiego składa się z dwóch części. W pierwszej części prawodawca zawarł uzasadnienie dla skomunalizowania nieruchomości warszawskich a w drugiej – dokonał owej komunalizacji. Niezależnie przy tym od celu, jaki przyświecał takiemu postępowaniu, wszystkie nieruchomości warszawskie – z mocy prawa – stały się własnością Gminy z dniem 26 listopada 1945 r. Zatem przejęcie nieruchomości na rzecz Miasta nastąpiło w tym przypadku na dwa lata przed uchwaleniem w dniu 2 lipca 1947 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy Nr 6. W związku z tym nie można było twierdzić, że nacjonalizacja spornej nieruchomości nastąpiła konkretnie w celu budowy na niej zakładu poligraficznego przez Spółdzielnię [...]. Okoliczność natomiast, czy plan ten został zrealizowany czy nie, dla rozpoznawanej sprawy nie miała prawnego znaczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.