Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 158/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XXVI.134.2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5 oraz ust. 2, § 3 ust. 8, § 8 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXVI.134.2012 Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2012r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVI.134.2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Regulamin stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa w dniu 14 grudnia 2012 r. pod pozycją 2725.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżając ją w części obejmującej § 2 ust 1 pkt 1, 3, 4, 5, ust. 2, § 3 ust. 8, § 8 ust. 2 uchwały zarzucił wskazanemu aktowi istotne naruszenie prawa poprzez:

- obrazę art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez powtórzenie zapisów ustawowych tj. w § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały, zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

- przekroczenie uprawnienia wynikającego z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków wykraczających poza zakres delegacji ustawowej: w § 2 ust. 1 pkt 3 poprzez nałożenie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy obowiązki te zostały uregulowane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 2 ust. 1 pkt 4 poprzez nałożenie obowiązku oczyszczania chodników ze śniegu i lodu poprzez zastosowanie piasku lub mieszanki piaskowo-solnej, w § 2 ust. 1 pkt 5 poprzez nałożenie obowiązku usuwania z budynków i ich części sopli i nawisów śniegu, w § 3 ust. 8 poprzez nałożenie obowiązku dokonania rejestracji w gminie kompostownika do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji,

- przekroczenie uprawnienia wynikającego z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez uregulowanie zagadnień innych niż enumeratywnie wymienione w upoważnieniu wynikającym z ustawy: w § 2 ust. 2 poprzez ustalenie zadań Gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, podczas gdy zadanie to wynika z przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt ( tekst jednolity Dz.U. z 2003, Nr 106, poz. 1002 ), w § 8 ust. 2 poprzez wskazanie, że zasady przewożenia zwierząt środkami komunikacji zbiorowej określają przewoźnicy świadczący te usługi.

W oparciu o te zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności wskazanych jednostek redakcyjnych regulaminu w całości, zaś w stosunku do jego § 2 ust. 1 pkt 4 w zakresie w jakim nakłada obowiązki na właścicieli nieruchomości oczyszczania chodników ze śniegu i lodu poprzez zastosowanie piasku lub mieszanki piaskowo-solnej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wywodził, iż treść norm zawartych w § 2 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, ust. 2, § 3 ust. 8, § 8 ust. 2 regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy, będącego aktem prawa miejscowego, w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z normami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o samorządzie gminnym i tym samym w sposób istotny narusza prawo. § 2 ust. 1 pkt 1 regulaminu stanowi powielenie zapisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem powtarzanie regulacji ustawowej, bądź jej modyfikowanie i uzupełnianie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Skoro zgodnie z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego mogą być ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych, zatem zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję podrzędną w stosunku do ustaw, przez co nie mogą w sposób odmienny od aktów nadrzędnych regulować kwestii, które już w ustawie zostały określone w sposób wyczerpujący.

Zdaniem skarżącego, istotnym naruszeniem prawa pozostaje także przekroczenie uprawnienia wynikającego z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uregulowanie zagadnień innych niż enumeratywnie wymienionych w upoważnieniu wynikającym z ustawy. Zarzucał, iż Rada gminy nie może, pod rygorem przyjęcia iż doszło do istotnego naruszenia prawa, zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji. W ocenie skarżącego takie uchybienie dotyczy zapisów zamieszczonych w § 2 ust. 1 pkt 3 poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy obowiązki te zostały uregulowane w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 2 ust 1 pkt 4 poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości oczyszczania chodników ze śniegu i lodu poprzez zastosowanie piasku lub mieszanki piaskowo-solnej oraz w § 2 ust. 1 pkt 5 poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości usuwania z budynków i ich części sopli i nawisów śniegu, jak też w § 3 ust. 8 regulaminu poprzez nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości dokonania rejestracji w gminie kompostownika do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji i w § 2 ust. 2 poprzez ustalenie zadań Gminy w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, podczas gdy zadanie to wynika z przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, a także w § 8 ust. 2 poprzez wskazanie, że zasady przewożenia zwierząt środkami komunikacji zbiorowej określają przewoźnicy świadczący te usługi.

W odpowiedzi na skargę Wójt, reprezentujący Gminę, domagał się jej oddalenia. Wywodził, iż powtórzenie w regulaminie regulacji ustawowych służyć miało wyłącznie uświadomieniu mieszkańcom Gminy ich obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zamieszczanie w regulaminie powtórzeń zapisów i regulacji ustawowych, mających charakter dosłowny, uznane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne. Nadto zdaniem organu, wszystkie regulacje znajdujące się w regulaminie znajdują swe umocowanie w zakresie delegacji ustawowej i żadna z nich poza zakres takiej delegacji nie wykracza.

Na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. Prokurator podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej jako: ppsa), sąd administracyjny w ramach przysługującej mu kognicji dokonuje badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej w tym m.in. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, sąd administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 ppsa stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została on wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływanej jako ustawa o sg ), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Ustawa o sg nie definiuje pojęcia istotnego naruszenia prawa, ani nie zawiera katalogu czy rodzaju naruszeń prawa, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że taki charakter ma np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia aktu, naruszenie podstawy prawnej jego podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej przez Prokuratora uchwały Rady Gminy wykazała zasadność jego skargi. Zakwestionowane nią regulacje uchwały, w zakresie dotyczącym wskazanych przez Prokuratora jednostek redakcyjnych jej załącznika - Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, okazały się sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i, mając postać istotnego naruszenia prawa, nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm., powoływanej jako: ustawa o upcg ) charakter aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ( np. rada gminy jako jej organ stanowiący) wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o ucpg, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

"1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o sg mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa, dotyczący powtórzenia w postanowieniach regulaminu (§ 2 ust. 1 pkt 1) regulacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o upcg oraz odnosząc się do stanowiska organu w tej kwestii, zwrócić należy uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ). Wskazać w związku z tym należy, iż owe zasady nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowiąc jedynie zbiór zasad technicznych, dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie jedynie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Skutkuje jedynie uznaniem, że przepisy miejscowe zostały źle skonstruowane, co automatycznie nie oznacza ich sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. O istotnym naruszeniu prawa można mówić bowiem jedynie wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści §§ 118, 137 i 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepisy te określają zasadę, zgodnie z którą uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący Tym samym niedopuszczalne jest powtarzanie przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego.

W orzecznictwie ugruntowany jest nadto pogląd, iż powszechnie obowiązujący porządek prawny naruszony zostaje w stopniu istotnym nie tylko przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, ale także modyfikowanie przepisu ustawowego, co dopuszczalne jest jedynie w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego ( vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 2058/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

W kontekście dokonanych wywodów podkreślić należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o upcg, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący, § 2 ust. 1 pkt 1 regulaminu stanowiący dosłowne powtórzenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o upcg.

Za istotnie naruszające prawo, w kontekście poczynionych uprzednio wywodów, uznać też - zdaniem Sądu - należało regulacje § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 regulaminu jak jako częściowo modyfikujące (pkt 4) regulację ustawową (art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy o upcg) oraz przekraczające (pkt 3, 4 i 5) upoważnienie ustawowe.

W myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o upcg do kompetencji rady gminy należy określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Analiza przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu wskazuje, iż stanowi on niedopuszczalna modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o upcg. Do obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku stosownie do wskazanego przepisu ustawy należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości. Pod pojęciem chodnika ustawodawca rozumie przy tym wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Rada Gminy stanowiąc w § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu o obowiązku utrzymania przez właścicieli odpowiedniego stanu czystości chodnika przyległego do nieruchomości, dokonała poszerzenia analizowanego obowiązku poza nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o upzg. Chodnik przyległy do nieruchomości nie zawsze pozostaje częścią drogi publicznej. Może on bowiem stanowić przedmiot prywatnej własności określonego podmiotu. Tymczasem ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprowadził obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i to z wyłączeniem sytuacji gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w odniesieniu do każdego chodnika przyległego do nieruchomości oraz do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu uprzątania chodników skutkowało stwierdzeniem jego nieważności w oparciu o przepis art. 134 § 1 ppsa, bowiem w tym zakresie nie był on objęty zaskarżeniem.

Zasadnie natomiast zakwestionowany został przez skarżącego ten przepis w zakresie obejmującym sformułowanie "przez zastosowanie piasku lub mieszanki piaskowo-solnej". Brak bowiem w ustawie z dnia 13 września 1996 r. upoważnienia dla gminy do nakazania używania przez właścicieli nieruchomości określonych środków do oczyszczania chodnika i usuwania jego śliskości. Problematyka stosowania środków chemicznych na drogach publicznych, ulicach i placach została uregulowana w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody ( Dz. U. nr 92 poz. 880 ze zm.), głównie w jej art. 82 ust. 2 oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960), gdzie określono rodzaje dozwolonych środków chemicznych.

Za istotnie naruszające prawo uznać też należało regulacje § 2 ust. 1 pkt 3 i 5 regulaminu. Przekraczają one bowiem upoważnienie ustawowe udzielone gminie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o upcg, zgodnie z którym jest ona uprawniona do ustanowienia wymagań w zakresie uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem przepis § 2 ust. 1 pkt 5 regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania, niezwłocznie, sopli i nawisów śniegu stwarzających zagrożenie dla przechodniów z budynków i ich części oraz urządzeń użyteczności publicznej, a zatem w zakresie innym niż to wynika z regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o upcg. Regulamin nie odnosi zatem nałożonego obowiązku do części nieruchomości służących do użytku publicznego w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Z kolei pkt 3 ust. 1 § 2 regulaminu jest jedynie powtórzeniem treści regulacji zawartej pod lit. b pkt 1 ust. 2 art. 4 ustawy o upcg. Nie może być tym samym uznany za regulację dotyczącą określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, dotyczących uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Mając na uwadze wcześniejsze wskazanie, iż regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie może zawierać tylko regulacje wynikające z udzielonego gminie upoważnienia, zgodzić należało się z urzędem prokuratorskim, iż zamieszczenie w nim ust. 2 § 2, odsyłającego w zakresie ciążącego na gminie zadania zapobiegania bezdomności zwierząt na zasadach wynikających z przepisów o ochronie zwierząt , do opracowanego przez Gminę programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, istotnie narusza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o upcg. Kwestionowana regulacja nie mieści się bowiem w delegacji zawartej w pkt 6 ust. 2 art. 4 ustawy o upcg, zgodnie z którym regulamin musi określać obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W materii przewidzianej przez ustawodawcę w pkt 6 ust. 2 art. 4 ustawy o upcg, nie mieści się regulacja § 8 ust. 2, iż zasady przewożenia zwierząt środkami komunikacji zbiorowej określają przewoźnicy świadczący te usługi. Przed wszystkim należy zwrócić uwagę, iż użyte w regulaminie pojęcie "środki komunikacji zbiorowej" nie jest tożsame z pojęciem "środki komunikacji publicznej (gminnej)", bo tylko w tym zakresie można by kompetencje gminy rozważać. Nadto obowiązywanie regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, rozciąga się wyłącznie na teren gminy, co nie musi pokrywać się z obszarem działania "środków komunikacji zbiorowej". Nawet jednak gdyby hipotetycznie uznać kompetencję gminy w zakresie określania zasad przewożenia zwierząt środkami komunikacji publicznej (gminnej), to regulacja regulaminowa przekazująca te kompetencje przewoźnikom stanowiłaby niedopuszczalną subdelegację dla innego podmiotu niż uprawniony do określenia takich zasad.

Przytoczone już uprzednio wyliczenie elementów, które zwierać musi uchwalony przez gminę regulamin (art. 4 ust 2 ustawy) ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Z analogicznych przyczyn, w ocenie Sądu, stwierdzić należało nieważność ust. 8 § 3 regulaminu nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązek zarejestrowania w gminie własnego kompostownika, jako warunku prowadzenia przy jego zastosowaniu, selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji. Obowiązku tego nie można bowiem wyprowadzać z kompetencji gminy do uregulowania zasad prowadzenia we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych ( art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy ).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa w sierpnia z art. 91 ust.1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt I wyroku.

Kwestią końcową pozostawało zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. W ocenie składu orzekającego, instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny, odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( szerzej Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).