Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 58/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 153, art. 201 par. 1, art. 205 par. 2, art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgowy Sąd Lekarski Izby Lekarskiej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2015r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego Izby Lekarskiej na rzecz S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 sierpnia 2015r. S., na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a." oraz art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. poz. 1198 ze zm.), zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 18 lutego 2015r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii lub skanów orzeczeń Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej wydanych w latach 2011-2014.

Zdaniem skarżącego informacje, o dostęp do których wystąpił, są informacjami publicznymi, a Okręgowy Sąd Lekarski jest obowiązany do ich udostępniania. Przyznanie organom samorządu kompetencji do prowadzenia postępowania dyscyplinarnego i wymierzania kar jest równoznaczne z przekazaniem wykonywania fragmentu funkcji władzy publicznej. Sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego stanowi formę nadzoru organów samorządu nad sposobem wykonywania danego zawodu przez jego członków. Przynależność osób wykonujących dany zawód do samorządu i związane z tym poddanie się kompetencji organów dyscyplinarnych jest obowiązkowe. Tym samym organy dyscyplinarne wykonują zastrzeżone dla władzy publicznej kompetencje nadzoru nad prawidłowością wykonywania zawodu i mają możliwość pozbawienia prawa jego wykonywania przez osoby działające wbrew prawu lub zasadom etyki. Powyższe okoliczności przesądzają o zaliczeniu informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych w zawodach zaufania publicznego do informacji publicznych. Obowiązek udzielenia informacji tego rodzaju został potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SAB/Op 46/14; wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SAB/Bk 96/14). W związku z powyższym wnosi o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, iż pismem z dnia 23 lutego 2015r. wskazał skarżącemu, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do informacji zawartych w aktach postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy i lekarzy dentystów, w tym do orzeczeń wydawanych przez Okręgowy Sąd Lekarski. Stosownie do art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich ( Dz. U. z 2015r., poz. 651) orzeczenia Sądu Lekarskiego doręcza stronom, Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia i Prezesowi Naczelnej Rady Lekarskiej. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie zgodnie z treścią art. 112 pkt. 1 ww. ustawy, w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego, w tym również art. 156, który określa sposób realizacji prawa do wglądu do akt postępowania osób uprawnionych. Zdaniem organu, przepisy ustawy o izbach lekarskich w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami Kodeksu postępowania karnego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że ustawa ta nie ma zastosowania do informacji zawartych w aktach postępowań dotyczących przedmiotu odpowiedzialności zawodowej lekarza i lekarza dentysty. Dodatkowo podniesiono, że zgodnie z art. 6 ww. ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższemu, sadów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnemu i Trybunałowi Stanu. Treść orzeczeń sądów lekarskich nie mieści się w dyspozycji ww. normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek przepisy ustawy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z taką bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN , Warszawa 1996, s. 62-63). Skarga na bezczynność organów ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, co wynika z treści art. 149 ustawy P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rezultacie, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011r. o sygn. akt: II OSK 2453/10, LEX nr 743432 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010r. o sygn. akt: I SAB/Wa 109/10, LEX nr 663125).

Podkreślić przy tym trzeba, że w niniejszej sprawie nie występował wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 ustawy P.p.s.a. W tym względzie należy powołać się na ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. o sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r. o sygn. akt II SAB/Wa 1/06, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W rezultacie uznać należy, że skarga S. z siedziba w Warszawie jest dopuszczalna.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego Okręgowej Izby Lekarskiej polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu S. informacji publicznej w formie kserokopii lub skanów orzeczeń tego Sądu wydanych w latach 2011 – 2014.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., poz. 1198 ze zm.,) będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej zawartego w art. 61 Konstytucji RP, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych oraz wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i z jakich przyczyn żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wynika z art. 4 ust 1 pkt 2 cytowanej ustawy, obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie jest oczywiste, iż żądana wnioskiem z dnia 18 lutego 2015r. informacja, stanowi informację publiczną, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej zaś Okręgowy Sąd Lekarski (OSL) należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania żądanej informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy i nadto OSL jest podmiotem tę informację posiadającym.

Stosownie do ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2015 r. poz. 651) lekarze i dentyści zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy, samorząd reprezentuje osoby wykonujące zawody zaufania publicznego - lekarza i lekarza dentysty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem obowiązków zawodowych w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jednostkami organizacyjnymi samorządu są między innymi okręgowe izby lekarskie, które działają przez swoje organy określone w ustawie (art. 3). Zgodnie z art. 21 ustawy o izbach lekarskich, organem okręgowej izby lekarskiej jest m.in. okręgowy sąd lekarski, który rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy (art. 30 ustawy o izbach lekarskich).

Okręgowy sąd lekarski jest zatem jednym z organów okręgowej izby lekarskiej, przy pomocy którego samorząd zawodu lekarskiego wykonuje zadania publiczne z zakresu ochrony interesu publicznego, wobec czego, na mocy art. 4 u.d.i.p. zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy zatem do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę dóbr zagwarantowanych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych odnoszą się do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawach regulujących działanie samorządu zawodowego.

Stanowisko, że orzeczenia sądów dyscyplinarnych różnych grup zawodowych stanowią informację publiczną jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. nadto wyroki NSA z dnia 2.06.2015 r. sygn. I OSK 2/057/14, WSA w Warszawie z dnia 3.12.2014 sygn. II SAB/Wa 570/14).

Informacje publiczne można podzielić na dwie kategorie: podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie i podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawach szczególnych.

W razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznych, mają one pierwszeństwo przed u.d.i.p., która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju informacji (vide: wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11). Jednakże - w ocenie Sądu – powoływanie się przez organ, w niniejszej sprawie, na art. 156 Kodeksu postępowania karnego, jako na przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zatem wyłączający stosowanie przepisów tej ustawy, jest wadliwe. Powyższy przepis odnosi się bowiem jedynie do materiałów postępowania karnego, regulując zasady dostępu do tych akt osób uprawnionych. Nie odnosi się zatem do samych orzeczeń wydanych w wyniku tego postępowania. Dostęp do ich treści jako informacji publicznych w podanym wyżej rozumieniu, regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. II SAB/Wa 1046/14). Należy nadto wskazać, że prawo wglądu do akt danej sprawy, na które powołuje się Okręgowy Sąd Lekarski, przysługuje stronom konkretnego postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej. W tym przypadku, zgodnie z art. 56 ustawy o izbach lekarskich, stronami postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy są pokrzywdzony oraz lekarz, którego dotyczy postępowanie, lub obwiniony, a także rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Stronie postępowania udostępnia się zatem akta sprawy na zasadach procesowych, przy czym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy może ograniczyć pokrzywdzonemu dostęp do akt sprawy w zakresie przewidzianym w ustawach. Natomiast dostęp osoby trzeciej do dokumentów urzędowych, będących częścią akt indywidualnego postępowania, odbywa się wyłącznie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Skarżące S. nie jest stroną postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej i tym samym jego wniosek o wydanie kopii orzeczeń dyscyplinarnych z różnych spraw, za różne okresy, które - jak już wskazano - stanowią informację publiczną, winien być rozpatrywany w trybie przepisów ustawy. Zatem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania szczególny tryb, jak wskazuje organ.

Na gruncie u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź - w przypadku, gdy istnieją ku temu podstawy prawne - przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmowa udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tylko w przypadku stwierdzenia, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub wzywany organ wskazanej informacji nie posiada, organ może załatwić wniosek informując o tym wnioskodawcę pismem.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W myśl ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. W sytuacji, gdy dokumenty zawierające takie dane mają zostać udostępnione w kserokopii, należy usunąć z nich takie elementy poprzez ich anominizację. Generalnie, wyłączenie pewnych danych z treści udostępnianej informacji publicznej (określonego dokumentu), ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy, nie powoduje nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej, jednakże, w pewnych wypadkach, szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz ich anominizacji, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, może być uznana za informację przetworzoną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. II SA/Po 477/13). Żądanie zaś informacji przetworzonej wiąże się z koniecznością wykazania interesu publicznego w jej udostępnieniu.

Jak wynika z akt, Okręgowy Sąd Lekarski Izby Lekarskiej w sprawie z wniosku skarżącego nie podjął żadnej z omówionych powyżej czynności. Pismo z dnia 23 lutego 2015r. nie stanowi w tym przypadku załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z wymogami ustawy. Stwierdzenie braku podjęcia przez obowiązany podmiot, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, któregokolwiek z wyżej wskazanych działań opisanych w ustawie, uzasadnia zarzut bezczynności organu w rozumieniu art. 149 P.p.s.a.

Stąd też skarga S. na bezczynność organu okazała się zasadna i należało ją - na podstawie ww. przepisu - uwzględnić.

Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy, że organ reprezentował stanowisko o innym charakterze żądanej informacji, odsyłając stronę do przepisów szczególnych, stwierdzić należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Z tych też powodów nie orzeczono o nałożeniu na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając wniosek strony, organ na podstawie art. 153 P.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko, co winno polegać na rozpoznaniu wniosku w określonym terminie i podjęciu przez organ działań na podstawie odpowiednich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III orzeczenia – na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.

-----------------------

2

2