Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2170/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia "[...]" kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) zwróciło się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o udostępnienie aktualnych kwot brutto zasadniczego wynagrodzenia oraz dodatków (z wyjątkiem dodatku stażowego) dla poszczególnych stanowisk:

1) rzecznika prasowego,

2) dyrektora,

3) wicedyrektorów,

4) głównego księgowego,

5) kierowników komórek.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 16, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej powoływana jako u.d.i.p.) w związku z art. 31 ust. 3, art. 47, art. 51 oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt. 2, art. 26 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926, ze zm., powoływana dalej jako u.o.d.o.) odmówił udostępnienia żądanej informacji, uznając, że informacja ta nie podlega udostępnieniu ze względu na przewidziane w tym zakresie przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie, spowodowane koniecznością ochrony prywatności osób, których żądana informacja dotyczy.

Organ wskazał, że ograniczenie prawa do prywatności funkcjonariusza publicznego może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym dla zapewnienia transparentności funkcjonowania organów państwowych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie jest spełniona, gdyż żądana informacja, która dotyczy konkretnych kwot wynagrodzenia zasadniczego brutto oraz kwot wchodzących w jego skład dodatków, przysługujących zidentyfikowanym lub możliwym do zidentyfikowania funkcjonariuszom publicznym, nie dostarcza wiedzy na temat pełnionych przez nich funkcji publicznych. Wchodzące bowiem w skład tego wynagrodzenia świadczenia, nie są w całości zdeterminowane przez wykonywane przez funkcjonariusza zadania publiczne. Wynagrodzenie za pracę ma bowiem niejednorodną strukturę wewnętrzną. Składa się z elementów obligatoryjnych i dodatkowych, których tytuł powstania nie zawsze ma związek z pełnieniem funkcji publicznej.

Nadto organ podał, że informacja o zindywidualizowanej kwocie wynagrodzenia zasadniczego brutto konkretnego funkcjonariusza podlega tajemnicy danych zawartych w pracowniczych aktach osobowych, stąd ich dostępność jest ograniczona.

W ocenie organu bez narażania prywatności funkcjonariuszy publicznych na nieusprawiedliwioną prawnie ingerencję może być udostępniona informacja publiczna w postaci granicznych kwot wynagrodzenia zasadniczego, określonych na podstawie widełek mnożników kwoty bazowej, przewidzianych dla danego stanowiska urzędniczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rp poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na rzecz ograniczenia prawa do informacji publicznej,

2) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt. 5, art. 10 ust. 1, art.16 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż informacja o wynagrodzeniach nie podlega udostępnieniu,

3) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych poprzez wyłączenie jawności wynagrodzeń wypłacanych ze środków publicznych,

4) art. 23 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.

Zdaniem skarżącej dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych przysługujących na stanowiskach wskazanych we wniosku z [...] lipca 2014 r., nie podlegają ochronie związanej z prywatnością pracownika, gdyż przyznawane są funkcjonariuszom publicznym, zajmującym stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych.

Decyzją z [...] października 2014 r. Nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając zarzuty odwołania za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Organ ocenił, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a jednocześnie stanowią dane osobowe, gdyż informacje o osobach zajmujących wymienione stanowiska w Izbie Skarbowej są powszechnie dostępne. Zdaniem organu brak jest takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady udostępnienie danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej.

Odwołując się do przepisu art. 111 K.p. organ wywiódł, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy art. 23 i art. 24 K.c.

Dokumenty zawierające informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika mogą zostać udostępnione tylko jemu, a ich ujawnienie innym podmiotom narusza jego dobra osobiste.

W dalszej kolejności organ podał, iż pracownicy izb skarbowych zobowiązani są do składania corocznych oświadczeń o stanie majątkowym, zawierających m.in. informację o uzyskanych dochodach. Jednak te oświadczenia nie są jawne i podlegają ochronie jako dokumenty opatrzone klauzulą "zastrzeżone". Powyższe prowadzi do wniosku, że informacje o dochodach pracowników izb skarbowych podlegają ochronie i mogą być udostępniane tylko ustawowo upoważnionym do tego organom, do których skarżąca się nie zalicza.

Nadto organ – w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 – zważył na zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

Żądane przez skarżącą informacje – w ocenie organu – nie spełniają powyższych warunków, stanowią zatem informację o charakterze prywatnym (ad personam).

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, sformułowała te same zarzuty, które przedstawiła w odwołaniu oraz dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z art.107 § 3 in fine K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 140 K.p.a.

W ocenie skarżącej, którą zawarła w uzasadnieniu skargi, organ w skarżonej decyzji bezpodstawnie wskazał na ochronę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Skarżąca uważa bowiem, że dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych przysługujących na wnioskowanych stanowiskach, nie zawierają się w prawie do prywatności pracownika, gdyż wynagrodzenia te są przyznawane funkcjonariuszom publicznym, zajmującym wysokie stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Dlatego też jako całkowicie niezrozumiałe – zdaniem skarżącej – jest niepowiązanie tych faktów z art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. Minister Finansów w sposób nieuzasadniony rozciąga ochronę do prywatności na dane niebędące informacją o sprawach prywatnych funkcjonariuszy publicznych. Błędem decyzji – zdaniem skarżącej – jest także uznanie, że ochrona danych osobowych wyłącza udostępnienie danych o wynagrodzeniu dla funkcjonariuszy publicznych. Skarżąca zaznaczyła, że nie prosiła o dane prywatne jak na przykład adres zamieszkania, PESEL, dane o członkach rodziny, ale dane publiczne, którymi są wynagrodzenia przysługujące funkcjonariuszom publicznym na określonych stanowiskach, a które choć w części są danymi dotyczącymi prywatności w ujęciu ogólnym, to z uwagi na charakter pełnionych obowiązków, rodzaj administracji, źródło finansowania i status funkcjonariuszy publicznych, podlegają ujawnieniu jako informacja publiczna, do której nie można zastosować ograniczenia określonego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącej podawanie przez organ jako podstawy prawnej uzasadniającej odmowę m.in. art. 5 ust.1 u.d.i.p. jest pozbawione oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż ochrona tych danych, jeśli wynika z art. 5 to z ust. 2 tego artykułu.

Skarżąca podniosła także, że odwołanie się przez organ do uchwały SN z 16 lipca 1993 r. w zakresie naruszenia dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 k.c. jest niewłaściwe, albowiem organ nie wziął pod uwagę, że w 1993 r. nie istniała Konstytucja RP z 1997 r. ani ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ nie wziął natomiast pod uwagę aktualnego orzecznictwa i poglądów doktryny, odnoszących się do obecnego stanu prawnego, opowiadających się za jawnością informacji dotyczących kwot wynagrodzeń.

Skarżąca uważa, że udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie dotyczącej osób, które wykonują zadania w administracji publicznej, za które wynagrodzenia pochodzą ze środków publicznych, jest szczególnie istotne społecznie.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej przesądzają przepisy ustawy o finansach publicznych i w tym zakresie odwołała się do regulacji zawartych w przepisach art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych.

Zwróciła uwagę, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Wskazane we wniosku stanowiska są tymczasem stanowiskami pełnionymi przez funkcjonariuszy publicznych (są zatrudnieni w administracji rządowej), a wszelkie wynagrodzenia otrzymywane przez nich mają bezpośredni związek z pełnionymi przez nich funkcjami publicznymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Jednak nie każde naruszenie prawa przez organ administracji publicznej daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zdolności skargi na decyzję Ministra Finansów z [...] października 2014 r., Sąd doszedł do przekonania, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej - co do zasady - oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w ramach realizacji prawa do informacji publicznej możliwe jest ujawnienie informacji o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, pełniącej funkcję publiczną.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o udostępnienie kwot brutto zasadniczego wynagrodzenia oraz dodatków (z wyjątkiem dodatku stażowego) dla poszczególnych stanowisk: rzecznika prasowego, dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego, kierowników komórek.

W sprawie nie jest sporne, iż żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ, do którego wniosek został skierowany zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. Nie są to zatem informacje ad personam, lecz informacje dotyczące wysokości środków publicznych wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją funkcji publicznej. Skarżącej nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej konkretnego pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środkach finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem określonych stanowisk pracy. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym, związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że informacje dotyczące wynagrodzenia, których udostępnienia domaga się skarżąca, odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne. Wykonywanie funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć, niekoniecznie tylko w sensie procesowym (por. wyroku NSA z 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13 dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Niewątpliwie dyrektor, wicedyrektorzy, główny księgowy i kierownicy komórek w Izbie Skarbowej czy to sami wydają stosowne rozstrzygnięcia, czy też mają na ich wydawanie wpływ. Także rzecznik prasowy współdziała w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Problemem udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia pobieranego przez funkcjonariusza publicznego zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14, opubl. CBOSA), a Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu i przedstawioną na jego poparcie argumentację.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Na marginesie zwrócić warto uwagę, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów, prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Reasumując NSA stwierdził, że umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia. Dotyczy to również kwestii ujawniania wynagrodzenia takich osób .

Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Na podkreślenie zasługuje – w ocenie NSA - że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W ramach tej jawności mieści się niewątpliwie informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby zatrudnionej w instytucji działającej w ramach sektora finansów publicznych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż błędne jest stanowisko organu, że informacja o wynagrodzeniu dla poszczególnych stanowisk wymienionych we wniosku z [...] lipca 2014 r. nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę prywatności. Na podkreślenie zasługuje, w nawiązaniu do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżąca nie domaga się informacji dotyczącej dodatków przyznawanych indywidualnie określonej osobie, a związanych czy to z jej sytuacją osobistą czy też rodzinną, a jedynie informacji o dodatkach przypisanych dla poszczególnych stanowisk.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Ustawodawca celowo w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Toteż zainteresowany obywatel, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, nie musi wykazywać interesu faktycznego czy prawnego w żądaniu uzyskania informacji publicznej, nie musi więc podawać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna.

W tym miejscu celowym jest zwrócenie uwagi, że zasadniczo orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Przykładowo poza przywołanym wcześniej najnowszym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać można na wyrok WSA w Kielcach z 6 marca 2013 r., sygn. akt. II SAB/Ke 3/13, w wyroku WSA we Wrocławiu z 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyrokach WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, z 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i z 15 kwietnia 2014 r" sygn. akt II SAB/Wa 97/14, z 5 marca 2014 r" sygn. akt II SAB/Wa 730/13 – dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych (dostępnie CBOSA).

Jako nieuprawnione należy ocenić odwołanie się przez organ w swojej argumentacji do uchwały Sądu Najwyższego z 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93 i przepisów Kodeksu pracy (art. 111). Uchwała ta została wydana w innym stanie prawnym niż aktualnie obowiązujący, a nadto z uchwały tej płynie wniosek, że nawet w obowiązującym na datę jej wydania stanie prawnym możliwym było udostępnienie takich informacji jakich dotyczy przedmiotowa sprawa bez naruszenia dóbr osobistych. Sąd Najwyższy przyjął bowiem, że ujawnienie informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika może stanowić naruszenie dobra osobistego, co jednak nie oznacza, że jest tak w każdym przypadku. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do prywatności osoby fizycznej, znosząc jednocześnie ograniczenia w tym zakresie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

W tym kontekście zasadnym jest też odwołanie się do poglądu wyrażonego w literaturze przedmiotu, iż informacje o osobach publicznych, mające związek z pełnieniem tych funkcji, mogą być udostępnione na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych (por. P. Barta, P. Litwiński, Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s.215).

Zamierzonego skutku nie mogło również odnieść odwołanie się przez organ do zamieszczenia informacji o uzyskanych dochodach w oświadczeniach majątkowych, które opatrzone są klauzulą zastrzeżone. Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie w oświadczeniach tych zawiera się m.in. informację o posiadanych zasobach pieniężnych, co jednak nie jest w żadnym wypadku równoznaczne z informacją o uzyskiwanym wynagrodzeniu. Nadto stosowana klauzula nadkładana jest na całe oświadczenie, które zawiera szereg informacji określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997, o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.), a nie tylko informacje o posiadanych zasobach finansowych, zaś skarżąca nie wnioskuje o udostępnienie informacji ujętych w oświadczeniu majątkowym. Nie można zatem z przepisów powyższej ustawy, jak czyni to organ, wyprowadzić wniosku, zgodnie z którym informacje o dochodach pracowników izb skarbowych podlegają ochronie. Organ nie wskazał na żadne przepisy odnoszące się do tej grupy zawodowej, które wprost wskazywałyby na szczególną ochronę wynagrodzenia pracowników izb skarbowych i zakazujące ich ujawnienia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną zwłaszcza w zakresie dodatków związanych z określonym stanowiskiem.

Sąd podzielając sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Organ rozpatrzył sprawę zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, do stosowania którego upoważnił go art. 16 ust. 2 u.d.i.p., uzasadniając rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności oparł o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzekł w myśl art. 200 P.p.s.a.