Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 137/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu ,18 kwietnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektor Wydziału Kształtowania Środowiska decyzją z dnia 19 lipca 2017 r., nr: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Przetwarzanie odpadów budowlanych w zakładzie [...] Sp. z o.o., ul. [...] w K. zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], Obr. [...], jedn. ewid. [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie "[...] w którym przedstawiło ono następujące zarzuty:

1) w decyzji nie została wyjaśniona kwestia możliwości prowadzenia działalności na terenach, na których wg obowiązującego planu zagospodarowania działalność taka jest zabroniona w § 5 pkt 14, tj. cytat z planu: "w obszarze strefy wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska w przypadku zalania" (powołano się na decyzję SKO z dnia 14 października 2016 r., nr: [...] tyczącą się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia planowego przez zakład [...] Sp. z o.o. na tym samym terenie, tj. działkach nr: [...], [...] i [...] w K.),

2) według zapisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w art. 9 m.in. przedstawia się problem lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 40 i art. 9 ustawy),

3) pomimo wiedzy, że przedsięwzięcie może stwarzać zagrożenie dla środowiska podczas zalania, nie zbadano tego dogłębnie i nie uzyskano opinii i decyzji, m.in. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej czy Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K.,

4) Zwrócono uwagę, że wg raportu oraz decyzji (np. strona 2 załącznika do decyzji) w wyniku funkcjonowania instalacji powstawać będą m.in. odpady niebezpieczne, a dalsze strony załącznika informują o przetwarzanych odpadach typu: miedź, brąz, mosiądz, aluminium, ołów, cynk, mieszaniny innych metali, które w przypadku zalania działają bardzo toksycznie na organizmy wodne i mogą powodować długo utrzymujące się zmiany w środowisku wodnym.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. [...], działając na podstawie art. 71 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353), art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936) art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 138 § 2 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że organ I instancji naruszył w toku rozpatrywania sprawy przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ nie wywiązał się ze spoczywającego na nim obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, jak również z powiązanym z nim obowiązek dokonania szczegółowej analizy prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w żaden sposób nie zbadał, czy ze względu na to, iż teren inwestycji znajduje się w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego, gdzie obowiązują liczne zakazy, możliwe jest powstanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W szczególności, Kolegium zwróciło uwagę na konieczność dokonania analizy, czy hale namiotowe, w których będzie prowadzony proces przetwarzania i magazynowania odpadów – są obiektami budowlanymi. Ustalenie tej kwestii jest bardzo istotne z punktu widzenia obowiązującego zakazu wykonywania obiektów budowlanych w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego. Kolegium wskazało także, że konieczne jest zbadanie, czy w ramach przedsięwzięcia, planowane jest kopanie studni, sadzawek, dołów oraz rowów, ponieważ w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, również tego zakazuje. Kolegium wskazało również, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zgodności planowanej inwestycji, z mającymi zastosowanie w sprawie relewantnymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia faktu, iż planowane przedsięwzięcie polegać będzie na przetwarzaniu odpadów, a w wyniku funkcjonowania instalacji powstawać będą m.in. odpady niebezpieczne, gdy tymczasem w strefie zagrożenia powodziowego plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość lokalizacji obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska w przypadku zalania. Ponadto, organ I instancji będzie zobowiązany do dokonania szczegółowej analizy, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia nie złamie zakazów obowiązujących w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego. W konkluzji Kolegium wskazało, że w związku z faktem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadne i konieczne było uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł inwestor, tj. [...] Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika z wyboru, adw. W. W..

We wniesionym sprzeciwie, sprzeciwiający się zarzucił decyzji Kolegium:

1) istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą subsumcję i przyjęcie, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 lipca 2017 r., do sygn. akt: [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, polegających na niepoczynieniu przez organ I instancji ustaleń dotyczących zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym i niepoczynieniem wystarczających ustaleń dotyczących bezpieczeństwa powodziowego wobec czego ziszczone zostały przesłanki uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas, gdy w istocie kwestionowane ustalenia zostały przez organ I instancji poczynione;

jak również, co wskazano w sprzeciwie, z ostrożności procesowej:

2) istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia a to art. 77 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wydane w sprawie na wniosek organu I instancji oraz pisma Urzędu Miasta K. Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 15 października 2008 r. znanego organowi z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż w postępowaniu nie poczyniono ustaleń dotyczących zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym oraz nie poczyniono wystarczających ustaleń dotyczących bezpieczeństwa powodziowego;

3) istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia a to art. 77 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę dowodów w postaci dokumentów załączonych do wniosku złożonego w sprawie oraz oświadczeń inwestora tam złożonych i w wyniku tego błędne przyjęcie, iż organ I instancji zaniechał czynienia ustaleń dotyczących kwalifikacji hali wznoszonych w ramach inwestycji jako budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz zaniechał czynienia ustaleń dotyczących zakresu robót budowlanych, jakie mają zostać wykonane w ramach inwestycji, w szczególności dotyczących kopania studni i sadzawek, w sytuacji, gdy kwalifikacja wznoszonej hali oraz brak zamiaru prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych wynika wprost z treści wniosku a zatem organ I instancji nie był zobowiązany do czynienia ustaleń, których zaniechanie zarzuca organ II instancji;

oraz:

4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia a to art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia okoliczności, które organ II instancji uznał za istotne w sprawie związane z ustaleniem kwalifikacji hali wznoszonych w ramach inwestycji jako budynków w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz ustaleniem zakresu robót budowlanych, jakie mają zostać wykonane w ramach inwestycji, w sytuacji gdy przepis ten nakłada na organ tego rodzaju obowiązek.

Ze względu na powyższe zarzuty, sprzeciwiający się wniósł o:

1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2017 r., wydanej w postępowaniu do sygn. akt [...] w całości; oraz o

2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego przy uwzględnieniu zwrotu kosztów udzielonego skarżącemu zastępstwa adwokackiego z wyboru oraz zwrotu kwoty [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu, sprzeciwiający się wskazał, że w jego ocenie, wydana przez organ I instancji była w pełni zgodna z obowiązującym prawem. W jego opinii już pobieżna lektura wniosku inwestora złożonego w sprawie, pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie wiąże się z koniecznością wznoszenia jakichkolwiek budynków, budowli czy prowadzenia prac budowlanych, które to informacje zostały zawarte wprost również w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sprzeciwiający się twierdzi również, że organ I instancji był zobligowany do dokonania oceny jedynie zakresu prac, jakie mają być prowadzone – co zostało dokonane, a nie tego jakie prace nie będą prowadzone, albowiem żadne przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Sprzeciwiającym się, jak sam wskazał, z ostrożności procesowej zaznaczył również, że jakkolwiek niezasadne są zastrzeżenia organu II instancji, co do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I-instancyjny, to w sytuacji ich powzięcia, Kolegium zobowiązane było w myśl art. 136 § 1k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czego nie uczyniło, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takim wypadku, stanowiło nadużycie uprawnienia do wydawania tego typu rozstrzygnięć.

Skarżący stwierdził również, że zarzuty odnoszące się do nieustalenia przez organ I instancji, czy hale namiotowe, w których prowadzony będzie proces przetwarzania odpadów są obiektami budowlanymi są bezpodstawne. W jego ocenie, stwierdzenie, że połączenie z gruntem nastąpi za pomocą kotw już samo w sobie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że hale nie będą obiektami budowlanymi albowiem nie będą trwale związane z gruntem, gdyż kotwy nie umożliwiają przymocowania hali namiotowej do gruntu w sposób stały, a mocowanie to ma charakter zbliżony do mocowania namiotu turystycznego, z uwzględnieniem różnic w zakresie jego parametrów i wytrzymałości.

Sprzeciwiający podniósł również, że w jego ocenie, organ II instancji zdaje się nie dostrzegać, że de facto, przedsiębiorstwo prowadzące działalność związaną z przetwarzaniem odpadów już istnieje, gdyż planowana inwestycja ma być prowadzona w zakładzie wybudowanym już zgodnie z prawem, a w którym prowadzone jest przetwórstwo odpadów. Z powyższego w ocenie sprzeciwiającego jednoznacznie wynika, że nie jest konieczne prowadzenie żadnych dodatkowych prac ingerujących w grunt, albowiem cała infrastruktura techniczna już istnieje, wobec czego bezpodstawnym i niecelowym jest czynienie ustaleń dotyczących ryzyka zlokalizowania obiektu mogącego zagrażać środowisku, skoro w niniejszej sprawie żaden nowy obiekt nie będzie wznoszony, a przesłanki lokalizacji już istniejących obiektów były badane w toku odrębnego postępowania.

Dalej sprzeciwiający wskazuje, że nie sposób zgodzić się z organem II instancji, jakoby nie uzyskano m.in. opinii i decyzji m.in. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej czy Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K., podczas gdy na karcie 530 akt sprawy zalega pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 maja 2017 r., w którym wyraźnie stwierdzono, iż działki na których prowadzona ma być inwestycja usytuowane są poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Dokument ten został w ocenie skarżącego pominięty przez organ II instancji, wobec czego w pełni zasadny jest zarzut, że Kolegium nie dokonało wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy, a wydana przez nie decyzja jest wadliwa.

Następnie wskazane zostało, iż w ocenie sprzeciwiającego się, brak jest podstaw do oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako że ocena ta była dokonywana już w "pierwotnym postępowaniu" dotyczącym zamierzenia budowlanego, które to postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji nie uwzględnił także pisma z dnia 15 października 2008 r., w którym Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie i wskazał, że projektowana inwestycja nie znajduje się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, lecz w obszarze jedynie potencjalnego nią zagrożenia. Jednocześnie, organ II instancji nienależycie w ocenie sprzeciwiającego się przeanalizował i uwzględnił raport oddziaływania inwestycji na środowisko, z którego jasno wynika, że planowana inwestycja jest zgodna zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami przeciwpowodziowymi, jako że rzędne terenu, gdzie inwestycja ma zostać przeprowadzona, zostały podniesione o ok.1,5 metra, wobec czego teren inwestycji jest prawidłowo zabezpieczony przed zalaniem i nie może być uznany za obiekt stwarzający zagrożenie dla środowiska w przypadku powodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, j.t., dalej: u.s.a.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 u.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest zainicjowana skargą - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany również w p.p.s.a. W art. 64a p.p.s.a wprowadzona została nowa instytucja, tj. sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Co prawda, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, to jednak wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu charakteryzuje się wieloma uproszczeniami w stosunku do postępowania w przedmiocie skargi. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 64c § 4 p.p.s.a, organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na złożony sprzeciw, a jedynie jest zobowiązany do przekazania sądowi sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, w terminie 14 dni, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a, w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu nie stosuje się art. 33 p.p.s.a, który mówi o uczestnikach postępowania na prawach strony, wobec czego w postępowaniu udział biorą jedynie sprzeciwiający się oraz organ, którego decyzji dotyczy sprzeciw, a zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., sąd rozpatruje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, ze zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu od decyzji, bowiem zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku dojścia przez sąd do przekonania, że sprzeciw jest zasadny, a więc w postępowaniu przed organem II instancji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchyla on decyzję w całości, w przeciwnym zaś wypadku, zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddala sprzeciw. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny na skutek wniesienia sprzeciwu sprowadza się więc do zbadania, czy organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym, czy też poprzez wydanie takiej decyzji uchylił się on od merytorycznego załatwienia sprawy. Kluczowe w tym zakresie jest ustalenie przez sąd, czy zachodziły przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazać bowiem należy, że decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady, zgodnie z którą organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób. Kontrola dokonywana przez sąd w toku rozpoznawania sprzeciwu dotyczy więc wyłącznie występowania w sprawie przesłanek uzasadniających wydanie przez organ II instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum przedmiotowej sprawy, gdyż niezależnie od wydanego orzeczenia, wróci ona do rozpatrzenia, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu do organu II instancji, natomiast w przypadku jego oddalenia, zgodnie z wydaną przez organ odwoławczy decyzją, do organu I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów przedstawionych w sprzeciwie, wskazać należy, że ze względu na treść art. 64e p.p.s.a., który ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do badania występowania w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej, podstawę uwzględnienia sprzeciwu stanowić może wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż to właśnie w pierwszym zdaniu wskazanego przepisu, wymienione są przesłanki, o których mowa w art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr [...], s. 90-91). W konsekwencji, sąd ograniczył się w niniejszej sprawie do rozpoznania podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne naruszenie innych przepisów postępowania, które zarzuca sprzeciwiający się, jak sam wskazuje, wyłącznie z ostrożności procesowej, nawet w przypadku ich stwierdzenia, nie mogłyby stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie jest władny wydać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jeżeli organ I instancji prawidłowo zabrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jedynie nieprawidłowo go ocenił (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl [...], LEX nr 930299). Ponadto, nieuprawnione będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr [...], LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA [...], ONSA 1981, Nr [...], poz. 88).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy przekazaniu sprawy organ odwoławczy powinien ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie wskazał NSA, organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 2292208).

Na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten jasno wskazuje, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby w jego trakcie ustalone i wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Przywołana regulacja wskazuje, że inicjatywę dowodową mogą przejawiać również strony postępowania, które mają prawo wnioskować o dokonywanie określonych czynności przez organ, jednak uprawnienie to ma charakter posiłkowy w stosunku do ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby sprawa została gruntownie wyjaśniona, w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe załatwienie. Powyższe wnioski potwierdza również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten expressis verbis wskazuje, że to organ prowadzący postępowania jest zobowiązany do przeprowadzania wszelkich dowodów, koniecznych lub co najmniej przydatnych do wyczerpującego, całościowego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy, niezależnie od przejawianej przez strony inicjatywy w tym zakresie. Co do zasady, obowiązek ten ciąży na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma więc obowiązek nie tylko skontrolować prawidłowość postępowania organu I instancji, ale samodzielnie rozpatrzyć całość sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, a następnie rozstrzygnąć ją merytorycznie. Również na nim ciąży bowiem wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia stanu faktycznego oraz materiału dowodowego w sprawie. Co do zasady więc, organ odwoławczy powinien, jeżeli zachodzi taka potrzeba, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić z urzędu lub na żądanie stron dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowanie organowi, który wydał decyzję. Wyjątek od tej zasady przewiduje wielokrotnie przywoływany już art. 138 § 2 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy stwierdzi on naruszenie przepisów postępowania, a zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przenosząc całość poczynionych powyżej rozważań na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać bowiem należy, że organ I instancji wydający decyzję w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i całościowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe obarczone jest bowiem istotnymi brakami, które uniemożliwiły w konsekwencji ustalenie jednoznacznego i kompletnego stanu faktycznego, który mógłby stanowić prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Organ I instancji ustalił bowiem stan faktyczny, mimo niewyjaśnienia w toku postępowania wielu istotnych kwestii, które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, co było natomiast spowodowane przeprowadzeniem niekompletnego, a więc wadliwego postępowania dowodowego.

Art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: u.u.i.ś.) wskazuje, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: Rozporządzenie), jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów, stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego konieczne było uzyskanie dla niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. jeżeli w toku postępowania przeprowadzona była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.,

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, oraz

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Ponadto, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że dla wydania prawidłowej zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, organ rozstrzygający daną sprawę musi wziąć pod uwagę wszystkie z ww. elementów występujących w danej sprawie. Pominięcie w toku prowadzonego postępowania, któregokolwiek z koniecznych do rozważanie elementów skutkować będzie bowiem niekompletnością, a przez to wadliwością przeprowadzonego postępowania dowodowego, którego konsekwencją będzie niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Skutkiem ww. uchybienia będzie natomiast zakończenie postępowania w sposób nieodpowiadający wymogom wynikających z przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania, wskazać należy, że, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji przede wszystkim nie wypełnił należycie wynikającego z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. obowiązku zbadania zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W żadnej mierze nie można zgodzić się ze sprzeciwiającym się, jakoby nie było konieczne badanie zgodności planowego przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodność ta została przesądzona w wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek kwestia ta być może była również przedmiotem badania przez organ wydający pozwolenie na budowę, to w żaden sposób nie zmienia to faktu, że ustawodawca wprost wskazuje w ww. przepisie, że na organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia ciąży obowiązek badania zgodności tego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, treść przywołanego przepisu ma charakter stanowczy – wynika z niego, że warunkiem koniecznym wydania przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest wcześniejsze stwierdzenie przez ten organ, zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwracając niejako jego brzmienie wskazać należy, że bez ustalenia zgodności przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego, nie sposób uznać za prawidłowe działanie organu I instancji, który bez szczegółowego badania zgodności inwestycji z miejscowym planem, wydał decyzję pozytywną dla inwestora. Powyższe samo w sobie nie przesądza jednak o tym, że w niniejszej sprawie konieczne było wydanie decyzji kasatoryjnej, a nie skorzystanie z art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Nienależyte zbadanie przez organ I instancji zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem stanowi bowiem naruszenie przepisów postępowania; jednak dla przesądzenia, iż zasadne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, konieczne jest ustalenie również, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia ma istotne, a wydaje się że wręcz kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Ponownie wskazać bowiem należy, że ustalenie przez organ wydający decyzję, że realizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Badanie tej kwestii jest więc jednym z podstawowych obowiązków organu rozpatrującego sprawę. Co więcej, zbadanie tej kwestii jest na tyle istotne, że w przypadku stwierdzenia, iż założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dadzą się pogodzić z realizacją planowanego przedsięwzięcia, nie będzie możliwe wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. Już sam fakt, że ustalenie zgodności realizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem stanowi ustawową przesłankę wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych przesądza o tym, że zakres sprawy, który pozostaje do wyjaśnienia przez organ I instancji jest bardzo istotny dla jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie podkreślić należy, że jednoznaczne ustalenie zgodności przedsięwzięcia z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie wymagało od organu I instancji pogłębionej analizy i ustalenia cech planowanego przedsięwzięcia, od których będzie zależała jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 5 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 21 listopada 2012 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", Dz. Urz. woj. [...] z dnia 4 grudnia 2012 r., poz. 6544) , w celu ochrony osób i mienia, ze względu na fakt położenia terenów budowlanych planu w obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią o prawdopodobieństwie przewyższenia p=1 % od rzeki W. w przypadku awarii wałów lub przelania wody przez ich koronę, na terenie tym wyznacza się strefę terenów zagrożenia powodziowego . W strefie tej działalność inwestycyjną należy prowadzić ze świadomością możliwości wystąpienia powodzi oraz rzędnych zwierciadła wody powodziowej. Obecni użytkownicy oraz przyszli inwestorzy, winni podjąć działania zmierzające do zredukowania ewentualnych strat materialnych i niematerialnych na wypadek wystąpienia zagrożenia, polegających na: odstępowaniu od realizacji obiektów z podpiwniczeniem lub zastosowania środków technicznych zabezpieczających poprzez wykonanie dodatkowych zabezpieczeń typu: szczelne izolacje oraz zastosowania materiałów budowlanych odpornych na wodę. Ponadto w obszarze strefy wyklucza się możliwość lokalizacji obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska w przypadku zalania.

Nie może budzić żadnych wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w opisanej wyżej strefie terenów zagrożenia powodziowego, co wynika jednoznacznie z części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego, w której tereny objęte wnioskiem znajdują się w strefie wyznaczonej jasnoniebieską linią z prostokątami, tj. w strefie zagrożenia powodziowego od rzeki W.. Konieczne jest więc ustalenie w sposób jednoznaczny przez organ I instancji, czy realizacja przedsięwzięcia będzie zgodna z przywołany wyżej zapisem miejscowego planu, a w szczególności, czy jego realizacja nie będzie się wiązała, z niedopuszczalną w myśl § 5 pkt 14 Planu, lokalizacją obiektów stwarzających zagrożenie dla środowiska w przypadku zalania. W szczególności, konieczne będzie dokładne zbadanie, czy hale namiotowe, które w ramach przedsięwzięcia mają zostać wykonane na działkach objętych wnioskiem, nie będą stanowiły obiektów, które w przypadku zalania będą stanowiły zagrożenie dla środowiska, podobnie jak kontenery /k.439 akt/.

Organ I instancji powinien szczególnie wnikliwie ustalić charakter przywołanych wyżej hal namiotowych, nie tylko z ww. względów, ale również ze względu na treść § 12 ust. 5 oraz stosowanego na jego podstawie § 5 ust. 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 5 planu, w terenach PUo położonych wzdłuż rzeki [...]) objętych strefą techniczną wału przeciwpowodziowego obowiązują zapisy § 5 ust. 18, zgodnie z którymi, w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego obejmującej pasy terenu o szerokości, 50 m od strony odpowietrznej stopy wału, obowiązuje zakaz wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów. Na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej obowiązuje zakaz uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów. Zgodnie z przepisami odrębnymi Marszałek województwa może, w drodze decyzji, w indywidualnych przypadkach zwolnić lub zmienić zakaz.

Ponownie nie może budzić żadnych wątpliwości, że tereny, na których ma być zrealizowane przedsięwzięcie objęte wnioskiem, położone są po pierwsze wzdłuż rzeki [...] [...] i po drugie, objęte są strefą techniczną wału przeciwpowodziowego. Wątpliwości nie może również budzić fakt, że ww. tereny są terenami PUo, a więc terenami zabudowy przemysłowo-usługowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami. Wobec powyższego stwierdzić należy, że obowiązują na nich zakazy, o których mowa w § 5 pkt 18 Planu, w szczególności zakaz wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów. Mając powyższe na względzie, organ I instancji będzie zobowiązany do ustalenia, czy planowane w ramach realizacji przedsięwzięcia hale namiotowe stanowią obiekty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, tj. czy są budynkami, budowlami bądź obiektami małej architektury. Nie ma w tym wypadku znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że przedmiotowe hale nie stanowią budynków, gdyż nie są trwale związane z gruntem, a jedynie osadzone w nim za pomocą kotw. Zakaz dotyczy bowiem wszelkich obiektów budowlanych, a więc zarówno budynków, które zgodnie z ich definicją muszą być trwale związane z gruntem, jak i budowli oraz obiektów małej architektury, które trwale związane z gruntem być nie muszą. Przesądzenie, że przedmiotowe hale nie stanowią budynków w rozumieniu prawa budowlanego, nie oznacza, że jest możliwe ich wykonanie w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ musi ustalić, czy planowane hale, będą stanowiły obiekty budowlane, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), gdyż ewentualne przesądzenie, że stanowią one budynki, budowle lub obiekty małej architektury będzie oznaczało, iż realizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nie będzie możliwe wydanie dla niej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, organ będzie zobowiązany do ustalenia, w razie przesądzenia, że ww. hale nie stanowią obiektów budowlanych, czy do ich osadzenia w gruncie za pomocą kotw ( stalowych, wbijanych lub wkręcanych do wybetonowanej powierzchni – k. 469 akt sprawy), nie będzie konieczne wykonanie prac gruntowych polegających np. na kopaniu dołów lub rowów. Wskazać bowiem należy, że na gruncie przywołanego § 5 pkt 18 miejscowego planu, takie prace również są zakazane, a więc w sytuacji, gdyby wykonanie planowanych hal wymagało ich podjęcia, niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzone przez siebie postępowania dowodowego– przynajmniej art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Jednocześnie, pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma bardzo istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, dotyczy bowiem kwestii, których dokładne ustalenie przez organ będzie konieczne dla przesądzenia, czy spełnione są ustawowe przesłanki wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Mając to na względzie należy stwierdzić, że organ II instancji słusznie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, a więc konieczne było jego oddalenie zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a.