Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 762/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 12, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 roku sprawy ze sprzeciwów Gminy S. i Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję. a.tp.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2003 r. S. B. wystąpił do Starosty [...] o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia [...].

Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.), wyłączył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, i jednocześnie wyznaczył Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W sprawie tej organ I instancji wydał kilka decyzji. I tak

1) decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz S. B. nieruchomości położonych w S. przy ul. A, oznaczonych jako działki: nr 142/1 o pow. 0,1103 ha, nr 142/8 o pow. 0,0199 ha, zobowiązał S. B. do zwrotu należności na rzecz Gminy Miasta S. w wysokości 275,50 zł i na rzecz Powiatu [...] w wysokości 33,00 zł oraz odmówił zwrotu działek: nr 142/5, nr 142/6, nr 142/7;

decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewody [...] z dnia [...].

2) decyzją w dnia [...] Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz S. B. nieruchomości położonych w S. przy ul. A, oznaczonych jako działki: nr 142/1 o pow. 0,1103 ha. nr 142/8 o pow. 0,0199 ha, zobowiązał S. B. do zwrotu należności na rzecz Gminy Miasta S. w wysokości 275,50 zł i na rzecz Powiatu [...] w wysokości 33,00 zł oraz odmówił zwrotu działek: nr 142/5, nr 142/6, nr 142/7.

- decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewody [...] z dnia [...].

3) decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. orzekł o zwrocie na rzecz S. B. nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obręb [...], oznaczonych jako działki: nr 142/1, nr 142/5, nr 142/6, nr 142/8, 142/10, zobowiązał S. B. do zwrotu należności na rzecz Gminy Miasta S. w wysokości 671,00 zł i na rzecz Powiatu [...] w wysokości 34.660,00 zł oraz odmówił zwrotu działki nr 142/9;

- decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewody [...] z dnia [...];

4) decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz S. B. nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obręb [...], oznaczonej jako działki: nr 142/1, nr 142/5, nr 142/6, nr 142/8, 142/9, zobowiązał S. B. do zwrotu należności na rzecz Gminy Miasta S. i na rzecz Starostwa Powiatu [...] oraz odmówił zwrotu działki nr 142/10;

- decyzja ta po rozpatrzeniu odwołań Burmistrza S., S. B. i Zarządu Powiatu [...], została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewody [...] z dnia [...];

5) decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.), o odmowie zwrotu na rzecz S. B. nieruchomości położonej w S. przy ul. A 1, obręb [...], oznaczonej w aktualnej ewidencji gruntów jako działki: nr 142/1, nr 142/5, nr 142/6, nr 142/8, 142/7.

Rozpatrując ponownie sprawę organ l instancji w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy stwierdził, iż należy odmówić zwrotu wywłaszczonej działki nr 142/1. Z zamieszczonej w tomie III akt sprawy dokumentacji wywłaszczeniowej (teczka znak: G.8221/1/87 wywłaszczenie nieruchomości 142/1, 142/2 obręb [...] m. S.) wynika, że działka ta została dowłaszczona na wniosek jej byłego właściciela. Oferta z dnia 14 października 1986 r. L.dz. PP/4714/86 skierowana przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w P. do S. B. dotyczyła propozycji kupna działki nr 142/2 o powierzchni 6152 m2 z przeznaczeniem na budowę ujęcia wody dla miasta S.. W piśmie z dnia 20 października 1986 r. właściciel wystąpił do Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. z wnioskiem o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, ponieważ pozostała przy właścicielu jej część straciła dla niego racjonalne wykorzystanie na dotychczasowe cele. Dowodem świadczącym, że dowłaszczenie dotyczyło działki 142/1 jest wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania z dnia 18 grudnia 1986r. L.dz. PP/5784/86, w którym znajduje się zapis dotyczący działki 142/2 o powierzchni 6152 m2, wskazujący wprost, że wniosek o dowłaszczenie dotyczy działki 142/1. "W odpowiedzi na ofertą właściciel nie wyraża zgody na wykup nieruchomości, wnosi o wywłaszczenie pozostałej działki 142/1 o powierzchni 1104 m2 w związku z tym przesłaliśmy właścicielowi dodatkową ofertą informacyjną....".

Z kolei decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta Gminy w S. znak: [...] z dnia [...] dotyczy już wywłaszczenia dwóch działek 142/1 i 142/2. Powyższe pozwala stwierdzić, że działka 142/1 została dowłaszczona na skutek uwzględnienia wniosku o dowłaszczenie, złożonego przez jej ówczesnego właściciela.

Organ I instancji wyjaśnił, że zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Zbędność tej nieruchomości podlega zatem ocenie przez pryzmat zbędności części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji celu z ustaloną uprzednio lokalizacją i ze względu, na którą uwzględniono wniosek byłego właściciela o tzw. "dowłaszczenie" części nie nadającej się do dalszego samodzielnego wykorzystania przez jej właściciela.

W odniesieniu do pozostałych działek 142/5, 142/6, 142/7 i 142/8 organ prowadzący postępowanie uznał, że oceny dopuszczalności zwrotu na rzecz byłego właściciela należy dokonać przez pryzmat dawnej wywłaszczonej działki 142/2, w której granicach zawierają się wyżej wymienione działki.

W toku ponownej analizy zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że działka 142/2 wraz z działką 142/1 decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została wywłaszczona pod budowę stacji wodociągowej w S. ujęcie "B.".

Dla ustalenia, czy obszar dawnej działki 142/2 jest zbędny na cel wywłaszczenia i kwalifikuje się on do zwrotu niezbędne jest określenie co na tym terenie miało powstać jakie obiekty, elementy infrastruktury związane z realizacją celu wywłaszczenia. Istotnymi dokumentami pozwalającymi na wyjaśnienie powyższej kwestii są załączniki graficzny i opisowy do decyzji lokalizacyjnej z [...] znak: [...] Naczelnika Miasta i Gminy w S. Posiłkując się również zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego realizacyjnym szczegółowym planem zagospodarowania terenu – załącznik do decyzji z [...]znak: [...] o pozwoleniu na budowę – wraz z dokumentacją związaną z realizacją inwestycji, wytworzoną przed wywłaszczeniem gruntu organ ustalił, że na nieruchomości odpowiadającej dawnej działce 142/2 miała się znajdować część budynku energetycznego, który miał być przeznaczony pod garaże, część energetyczną i pomieszczenia agregatu prądotwórczego, ponadto we fragmencie na tej działce miał być usytuowany oddzielacz błota, olejów i benzyny. Przez działkę od strony zachodniej i północnej przebiegać miało ogrodzenie okalające ujęcie wody, wzdłuż którego zaprojektowano tereny zielone. Z treści kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno- wysokościowej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji z [...] znak: [...] zamieszczonej w tomie V akt sprawy wynika, że przez wywłaszczoną działkę 142/2 miał przebiegać wodociąg 0 300 , 0 400 oraz 0 80 stalowy, a także zaprojektowana została sieć centralnego ogrzewania oraz sieć kanalizacji sanitarnej 0 0,20.

Z pisma Miejskiego Zakładu Komunalnego w S. z dnia 1 października 2004r. wynika, że przez działkę 142/5 będącą częścią dawnej działki 142/2 przebiega kabel elektryczny NW ziemny zasilający pompy głębinowe ujęcia, rurociąg PCV 0 225 odprowadzający wodę przelewową i z płukania zbiorników wyrównawczych, rurociąg 0 300 doprowadzający wodę z pomp głębinowych do zbiorników wyrównawczych, wodociąg zaopatrujący odbiorców wody w S. oraz droga betonowa będąca jedynym dojazdem do studni głębinowych.

Wymienione wyżej urządzenia zdaniem organu prowadzącego postępowanie wiążą się z funkcjonowaniem ujęcia wody "B." i są jego nieodzowną częścią. Działka 142/5 w całości została zagospodarowana jak wyżej, potwierdzają to protokoły oględzin np. protokół z oględzin sporządzony dnia 15 maja 2010 r. (tom l oznaczenie lata 2009-2012), protokół z rozprawy sporządzony w dniu 12 maja 2016 r. (tom V akt), czy zamieszczone w aktach sprawy mapy z wyrysowaną infrastrukturą np. mapa zasadnicza przy piśmie Miejskiego Zakładu Komunalnego w S. z dnia 19 maja 2016 r. (tom V akt sprawy).

W związku z powyższym organ l instancji stanął na stanowisku, że działka 142/5 nie kwalifikuje się do zwrotu. Powyższe potwierdza wypracowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą zbędność na cel określony w decyzji należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt l OSK 587/11) - wywłaszczona działka jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia znajdujące się na niej urządzenia są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania ujęcia wody "B". Przesłanka zbędności zachodzi wówczas, gdy nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc w takim jak w czasie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia będzie natomiast osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, ale również wtedy gdy zostanie utworzona infrastruktura tego przedsięwzięcia (por wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt l SA /Wa 329/11, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 1433/10). Nie kolidują ze zwrotem jedynie takie urządzenia, które nie wiążą się z celem wywłaszczenia i powstały niezależnie od tego celu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika także, że wodociąg 0 300, o którym mowa wyżej przebiega również przez działkę 142/6, która wchodzi w skład dawnej wywłaszczonej działki 142/2. Dowodem jest mapa zasadnicza przesłana przy piśmie Miejskiego Zakładu Komunalnego w S. z dnia 19 maja 2016 r. oraz protokół z rozprawy sporządzony w dniu 12 maja 2016 r). Wodociąg ten istniał już w lutym 1994 r. - co potwierdza Projekt techniczny z. elementami ZTE z lutego 1994 r. adaptujący ujęcie wody "B." na potrzeby budowy Domu Dziecka w S. - fragment dotyczący istniejącego uzbrojenia terenu. Również z treści poświadczonej za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji z [...] znak: [...] zamieszczonej w tomie V akt sprawy wynika, ze na terenie, który odpowiada obecnej działce 142/6, miał przebiegać wodociąg o przekroju 300.

Zatem jeżeli został zrealizowany cel w postaci wybudowania wodociągu 0 300, to również zwrot działki 142/6 nie jest możliwy.

Odnosząc się do kwestii drugiego wodociągu powstałego na działce 142/6 w ramach modernizacji ujęcia wody związanej z jego adaptacją na potrzeby budowy Domu Dziecka w S. w latach późniejszych, organ uznał za zbędną potrzebę analizowania, czy modernizacja ta mieści się w granicach wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro wcześniej stanął na stanowisku, że na działce tej został zrealizowany cel wywłaszczenia, a jeżeli cel wywłaszczenia jest zrealizowany to późniejsza zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie niweczy celu wywłaszczenia.

Analogiczne stanowisko należy zaprezentować w odniesieniu do zlokalizowanego na działce 142/6s zbiornika na olej opałowy, który powstał w związku z budową Domu Dziecka, więc już po zrealizowaniu na tej działce celu wywłaszczenia.-,

W odniesieniu do działki 142/7 zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na odpowiadającym tej działce terenie miał być wybudowany w części budynek energetyczny przeznaczony pod garaże, część energetyczną i pomieszczenia agregatu prądotwórczego, ponadto we fragmencie na tej działce miał być wybudowany oddzielacz błota benzyny i olejów. Od strony zachodniej w miejscu gdzie obecnie działka 142/7 graniczy z działką 142/8 zaplanowano fragment ogrodzenia, okalającego ujęcie wody. Ponadto ustalono, że miedzy budynkiem energetycznym, a budynkiem usługowym miał przebiegać wodociąg.

Na działce zaprojektowano także wodociąg 0 80, sieć centralnego ogrzewania i sieć kanalizacji sanitarnej. Powyższe potwierdza kopia poświadczona za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiąca załącznik nr. 3 do decyzji z [...] znak: [...] zamieszczona w tomie V akt sprawy, którą organ l instancji posiłkował się przy ustaleniu tego co miało powstać na dawnej działce 142/2.

Następnie organ I instancji wymienił dokumenty, które pozwoliły ustalić, które z ww elementów na których fragmentach działek i w którym okresie zostały zrealizowane.

Organ wyjaśnił również, że działka 142/8 nie była elementem dowłaszczenia, stanowi część dawnej działki 142/2. Natomiast ocenę możliwości zwrotu działki 142/8 należy wg Prezydenta miasta P. oceniać przez pryzmat całości wywłaszczonej działki 142/2, działka ta została wywłaszczona pod budowę stacji ujęcia wody "B." . Biorąc pod uwagę całą dawną działkę 142/2 z pominięciem działek, które zostały z niej wydzielone uznać należy, że cel wywłaszczenia na tej działce został zrealizowany w całości i działka ta nie podlegałaby zwrotowi.

Dlatego też późniejsze wydzielenie po realizacji celu wywłaszczenia z działki 142/2 m.in. działki 142/8 nie może mieć wpływu na uznanie jej za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia. Należy stwierdzić, że przedmiotem wywłaszczenia były działki 142/1 i 142/2. Na działce 142/2 miały zostać zrealizowane ogrodzenie, część budynku energetycznego elementy podziemnej infrastruktury związane z prawidłowym funkcjonowaniem ujęcia wody "B.".

Po nałożeniu na dawną działkę 142/2 aktualnych działek oznaczonych nr 142/5, 142/6, 142/7 i 142/8 ewidentnie wynika, że te elementy, które były przewidziane do zrealizowania celu wywłaszczenia na działce 142/2 zostały wykonane. Zatem zarówno wykonanie wodociągu o przekroju 300, jak również budynku energetycznego (co potwierdzają zapisy dziennika budowy jak i projektu technicznego wykonanego w 1994 r. na potrzeby adaptacji ujęcia wody "B.") zostało zrealizowane na działce 142/2 (aktualnie odpowiadającej działkom 142/5, 142/6, 142/7, 142/8) zgodnie z celem wywłaszczenia. Dalszy inny sposób wykorzystania nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia nie ma znaczenia przy orzekaniu o zwrocie nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 214/15, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt l OSK 113/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2017 r sygn. akt II SA/Kr 1489/16).

W ocenie organu I instancji terminy realizacji celu wywłaszczenia nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. sygn. P38/11, dotyczący niezgodności art. 137 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją, na nowo zdefiniował pojęcie zbędności nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przed 22 września 2004 r. to brak jest podstaw by uznać, iż nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie żądanie jej zwrotu jest nieuprawnione. A terminy zostały zachowane bowiem wywłaszczenia dokonano 1987 r. zaś z dokumentów wynika, że w 1994 r. na działce 142/2 znajdowały się już elementy przewidziane w realizacyjnym szczegółowym planie zagospodarowania terenu będącym załącznikiem do decyzji z [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji S. B. złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., nadto naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że można odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zajęcie jej pod urządzenia infrastruktury technicznej; art. 137 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość w całości stała się niezbędna na cel publiczny i nie podlega zwrotowi. Autor odwołania wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w związku z art. 16 ustawy z dn. 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] nr [...] wydaną w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1985 roku orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa stanowiącej własność S. B. nieruchomości o powierzchni 7256 m2 położonej w S., oznaczonej na mapie z dnia 26 września 1986 r. nr 267/86-133-132.13 jako działki: nr 142/1 i nr 142/2. Numer działki 142/1 pozostał niezmieniony w aktualnej ewidencji gruntów, natomiast działce nr 142/2 odpowiadają obecnie działki: 142/5, 142/6, 142/7 i 142/8. Działki 142/1, 142/5 i 142/6 stanowią własność Gminy S. na mocy decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...]: z dnia [...]. i z dnia [...] i objęte są księgą wieczystą KW Nr [...]. Działki 142/7 i 142/8 pozostają własnością Powiatu [...] zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] nr [...] i uregulowane są w księdze wieczystej KW Nr [...].

Wojewoda uznała za prawidłowe ustalenia i wniosek organu I instancji, że niezbędna na cel publiczny była jedynie działka nr 142/2. Działka nr 142/1 została natomiast dowłaszczona na wniosek byłego właściciela. Oferta kupna z dnia 14 października 1986 r. L.dz. PP/4714/86 skierowana przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w P. do S. B. dotyczyła wyłącznie działki nr 142/2 o pow. 6152 m2 przeznaczonej na budowę ujęcia wody dla miasta S.. W piśmie z dnia 20 października 1986 r. adresowanym do Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. S. B., powołując się na art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) domagał się objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, ponieważ pozostała przy właścicielu część (1/7 działki, tj. 1048 m2) nie będzie się nadawała do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Przychylając się do powyższego żądania, Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w P. we wniosku z dnia 18 grudnia 1986r. o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie odszkodowania, kierowanym do Urzędu Miasta i Gminy w S., wskazała działkę nr 142/2 o pow. 6152 m2 jako niezbędną na cel wywłaszczenia i nadmieniła, że właściciel S. B. nie wyraził zgody na wykup nieruchomości i wniósł o wywłaszczenie pozostałej działki nr 142/1 o pow. 1104 m2. Co do zasady, wynikającej z art. 136 i 137 u.g.n, zwrot działki dowłaszczonej możliwy jest wyłącznie w sytuacji, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości pozyskana na cele wywłaszczenia oraz gdy działka dowłaszczona pozostaje w stanie niezmienionym, tj. gdy nie została wykorzystana na dowolny cel.

Ocenie pod względem realizacji celu wywłaszczenia podlega zatem jedynie działka nr 142/2, jako niezbędna na ten cel. W pierwszej kolejności należy zbadać, na jaki cel działka ta była pozyskana. W decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] nr [...] stanowiącej o wywłaszczeniu, podano, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] przeznaczona została pod budowę stacji wodociągowej w S. ujęcie "B.". Jednocześnie, stosownie do treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w P. z dnia [...], ustalono lokalizację inwestycji dotyczącej budowy stacji wodociągowej w S. "ujęcie B.". W decyzji wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki techniczne realizacji, podstawowe parametry techniczno-użytkowe i inne warunki zostały zawarte w załączniku graficznym i opisowym do decyzji.

Wojewoda uznał, ze bezspornym pozostaje wobec przytoczonych wyżej dokumentów, iż celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie była budowa stacji wodociągowej określonej jako stacja wodociągowa w S. ujęcie B.. Niezbędnym było zatem ustalenie, jakie elementy wiążą się z budową stacji, ale też jaki był zasięg inwestycji i co na spornym terenie miało się znajdować. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania terenu będący załącznikiem do decyzji z [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę. Plan ten obejmuje teren przewidziany pod stację uzdatniania wody dla miasta S.. Na planie wyrysowane zostały mające powstać obiekty budowlane i infrastruktura towarzysząca niezbędna do funkcjonowania obiektu.

Należy mimo to uwzględnić, że pozwolenie na budowę z [...] obejmowało stację wodociągową z uzbrojeniem z wyłączeniem linii energetycznych zasilających, ujęć wody, drogi dojazdowej do stacji. Elementy te zatem mogły nie być uwzględnione na planie. Planem można jednak posiłkować się w postępowaniu zwrotowym. Drogi o charakterze wewnętrznym i zewnętrznym przewidywał natomiast projekt techniczny w czerwca 1985 r.

Wojewoda wskazał, że znaczenie w niniejszym postępowaniu będą miały dokumenty wytworzone w związku z daną inwestycją przed dokonaniem wywłaszczenia gruntu. Zdaniem Wojewody w dotychczas prowadzonym postępowaniu ustalono, że na działce nr 142/1 przebiega linia energetyczna zasilająca pompy studni ujęcia wody "B.", a działka nr 142/5 zajęta jest pod układ komunikacyjny do odwiertów pomp głębinowych ujęcia wody. Przez ww. działki przebiegają ponadto: kabel elektryczny NW ziemny zasilający pompy głębinowe ujęcia, rurociąg PVC 0 225 odprowadzający wodę przelewową i z płukania zbiorników wyrównawczych, rurociąg żeliwny 0 300 doprowadzający wodę z pomp głębinowych do zbiorników wyrównawczych, rurociąg 0 315 odprowadzający wodę ze stacji APS do odbiorców wody w S. i części gminy zaopatrywanej w wodę z tego ujęcia, droga betonowa będąca jedynym dojazdem do studni głębinowych ujęcia i nieczynna linia napowietrzna.

Takie wykorzystanie terenu może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Przez ww. działki przebiegają bowiem urządzenia mogące być ściśle związane z funkcjonowaniem ujęcia wody, a to oznacza, że zwrot nie będzie możliwy.

W opinii Wojewody organ I instancji powinien zatem w sposób wyraźny ustalić i przedstawić w uzasadnieniu decyzji wnioski, czy wymienione urządzenia faktycznie wiążą się z funkcjonowaniem ujęcia wody "B." i są jego nieodzowną częścią. Wojewoda podniósł, że jeżeli urządzenia ściśle wiążą się z ujęciem wody i warunkują jego prawidłowe wykorzystanie, związane są z celem wywłaszczenia i uniemożliwiają tym samym zwrot.

Rolą organu pozostaje jednak ustalenie, czy działki 142/1 i 142/5 w całości zostały zagospodarowane jak powyżej. W przypadku bowiem, gdy część gruntu nie została wykorzystana na cel publiczny, kwalifikować się będzie do zwrotu. Przy czym część działki nr 142/1 może być zwrócona jedynie w przypadku, gdy do zwrotu kwalifikować się będzie część dawnej działki 142/2 i gdy część działki nr 142/1 (gdzie nie przebiega ww. infrastruktura) nie została wykorzystana w jakikolwiek sposób, co wymaga ustalenia w ponownym postępowaniu wyjaśniającym. Wojewoda dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego można wnosić ponadto, iż wodociąg 0 300 związany z ujęciem wody przebiega również przez działkę nr 142/6, co sugerowałoby wykorzystanie w tej części działki na cel wywłaszczenia. Przez tę działkę przebiega również inny wodociąg wybudowany w ramach modernizacji ujęcia wody "B." w latach późniejszych oraz, jak podał organ I instancji w decyzji z dnia [...], zbiornik na olej opałowy. W ocenie organu odwoławczego należy dokładnie ustalić, w jakiej części działka została spożytkowana na cel publiczny oraz kiedy i jak zagospodarowano pozostałą część, tj. kiedy wybudowano wodociąg w ramach modernizacji i czy modernizacja mieści się w granicach wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a także, czy powstanie zbiornika opałowego nie koliduje ze zwrotem. Wojewoda wskazał w dalszej kolejności, że działki nr 142/6 i nr 142/7 są ogrodzone i były użytkowane przez Dom Dziecka w S. Teren działek był urządzony i zagospodarowany zgodnie z potrzebami tej placówki, jak też placówki w okresie późniejszym zajmującej budynek – A sp. z o.o. Tak opisane wykorzystanie terenu, zdaniem organu II instancji, nie mieści się w granicach celu pozyskania spornej nieruchomości, czyli co do zasady grunt kwalifikowałby się do zwrotu. Zwrot byłby jednak możliwy jedynie w przypadku, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe i można je usunąć. Nie będzie możliwy zatem zwrot części terenu, na którym posadowiony jest budynek. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wykazał jednak, że na terenie tym zrealizowano cel wywłaszczenia. Materiał dowodowy potwierdza, że była prowadzona budowa dla potrzeb stacji wodociągowej, a organ zapisał w uzasadnieniu decyzji, że powstałe zabudowania były w późniejszym czasie adaptowane na potrzeby inne niż cel wywłaszczenia. Wykazano, że z planowanych prac wykonano: ogrodzenie, budynek stacji trafo w stanie surowym zamkniętym, wodociąg 0 300 z ujęcia wody do zbiorników, wodociąg 0 400 i PVC 315 zasilający sieć miejską (we fragmencie do przełożenia), wodociąg PVC 0 225 przelewowy ze zbiorników, wodociąg 0 80 do likwidacji za wyjątkiem odcinka zasilającego hydrant przeciwpożarowy. Za niezbędne Wojewoda uznał ustalenie i uzasadnienie, czy teren w całości został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, powtórzyć trzeba za decyzją z dnia [...] nr [...], że działka nr 142/8 pozostaje niewykorzystana na cel wywłaszczenia. Teren ten kwalifikuje się zatem do zwrotu, tym bardziej że zostało wykluczone, aby był to teren tzw. dowłaszczony. Skoro przepis art. 137 ust. 2 u.g.n. dopuszcza zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie można zbędności działki nr 142/8 oceniać przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia na pozostałym terenie. Jeżeli w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego organ nie odnajdzie dowodów świadczących o realizacji na działce celu publicznego po wywłaszczeniu, w sprzeczności z omawianym przepisem będzie odmowa zwrotu. Konieczność dokonania oceny w powyższym zakresie, a następnie w przypadku zasadności zwrotu powołania biegłego z zakresu szacowania nieruchomości i określenia wzajemnych rozliczeń z tytułu zwrotu, uzasadnia, zdaniem Wojewody, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda dodał ponadto, że w ponownym postępowaniu organ l instancji powinien rozważyć umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. wobec A Sp. z o.o., które z racji rozwiązania umowy dzierżawy spornego terenu utraciło przymiot strony niniejszego postępowania zwrotowego.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Gmina S., wnosząc o jej uchylenie. Strona wskazała, że w świetle przepisu art. 64e p.p.s.a. znaczenie będą miały jedynie dwie sprawy tj. czy doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zauważyła, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wskazano jakichkolwiek przepisów postępowania, naruszenia których miałby się dopuścić Prezydent P.. Zgodziła się natomiast z podniesioną w uzasadnieniu decyzji kwestią umorzenia postępowania wobec A sp. z o.o. w związku z przywołanym przepisem art. 105 § 1 K.p.a. mimo, że kwestia ta nie ma żadnego znaczenia ani dla rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstanyjnej, ani drugoinstancyjnej. Strona dodała, że uzasadnienie decyzji sprowadza się do rozważań dotyczących przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przepisów materialnoprawnych. Rozważania uzasadnienia skarżonej decyzji dotyczą ponadto jedynie obecnej działki 142/8 (nie nadającej się do samodzielnego zagospodarowania), podczas gdy pierwszoinstancyjna decyzja odmowna dotyczy nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki 142/1 oraz 142/2, która obecnie została podzielona na 4 mniejsze. Decyzja pierwszoinstancyjna - co do której większej części rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] nie ma zastrzeżeń (odnośnie terenu obecnych działek 142/1 oraz 142/5, 142/6, 142/7) dotyczyła m.in. kompleksowej oceny zrealizowania inwestycji, na rzecz której doszło do wywłaszczenia. Strona dodała, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazano m.in. na realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania terenu. Obszar obecnej działki 142/8 miał być tak samo zagospodarowany (niezagospodarowany) jak ma to miejsce obecnie. Kwestie zagospodarowania terenu wobec stacji ujęcia wody oceniać jednak należy kompleksowo, gdzie znaczenie mają także strefy ochronne, kwestię dostępu, etc. i jedynym realnym punktem odniesienia może być właśnie przywołany realizacyjny szczegółowy plan zagospodarowania terenu, przy czym zagospodarowanie działki 142/8 jest w pełni zgodne z tym planem.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł także Powiat [...]. Strona zwróciła uwagę, że postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ulicy A 1 na rzecz S. B. toczy się od 2003 r. W sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy, zostały zgromadzone plany realizacyjne, mapy, zostały wydane opinie i ekspertyzy, wielokrotnie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości. Wojewoda [...] uznał, że należy uzupełnić materiał dowodowy i prawdopodobnie było to przesłanką do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] w decyzji kasacyjnej nie wykazał jednak przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony w orzecznictwie wskazuje się tymczasem, że elementem prawidłowo sformułowanej decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. jest odpowiednie uzasadnienie. Skoro bowiem organ może wydać decyzję kasacyjną jedynie w ściśle określonych okolicznościach, to powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu (np. wyrok WSA w Olsztynie z 10 stycznia 2018 r., II SA/Ol 983/17). W opinii strony skarżącej w sprawie został zebrany materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał dowodowy, Prezydent Miasta P. zasadnie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz S. B.. Wojewoda [...] uznał, że należy wyjaśnić czy na działce 142/8 był realizowany cel publiczny wywłaszczenia. Uzupełnienie materiału w tym zakresie jest jednak całkowicie zbędne ponieważ z decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż działka 142/8 została wydzielona z działki 142/2. Zebrany materiał dowodowy potwierdza z kolei, że na działce 142/2 miało zostać zrealizowane ogrodzenie, część budynku energetycznego, elementy podziemnej infrastruktury związane z prawidłowym funkcjonowaniem ujęcia wody "B." i elementy te zostały zrealizowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeżeli nawet Wojewoda [...] uważał, że postępowanie odwoławcze wymaga uzasadnienia, to nie było żadnych przeszkód, aby w ramach postępowania odwoławczego uzupełnił materiał dowodowy. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga natomiast stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie (wyrok WSA w Gdańsku z 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 220/18). Granice dopuszczalności orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy określa art. 136 K.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Mając jednakże na względzie określoną w art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), zdaniem strony, organ odwoławczy powinien przede wszystkim we własnym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Jeżeli zatem korzysta z kompetencji określonych w art. 138 § 2 K.p.a. to jest obowiązany do określenia w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, wraz z uzasadnieniem, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie (wyrok WSA z dnia 17 maja 2018 r., VII SA/Wa 774/18). Wobec powyższego, w opinii strony, nie było żadnych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i na tej podstawie strona skarżąca wniosła o jej uchylenie.

Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zastosował dyspozycję przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem w przypadku zakwalifikowania do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości zachodzi w sprawie konieczność geodezyjnego określenia granic kwalifikującej się do zwrotu części nieruchomości w wyniku ponownego postępowania wyjaśniającego i sporządzenia mapy do celów prawnych. Mapa sytuacyjna do celów prawnych obrazująca podział nieruchomości stanowi jeden z głównych dowodów w niniejszym postępowaniu zwrotowym. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności dowód z tego dokumentu oraz z opinii z wartości działki podlegającej zwrotowi powinien być przeprowadzony przez organy obu instancji. Wymogi zasady dwuinstancyjności stałyby na przeszkodzie zleceniu sporządzenia mapy, a następnie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego. Strony mogłaby bowiem dochodzić swoich praw jedynie przed organem jednej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Koresponduje z tym założeniem art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego sąd administracyjny uwzględnia sprzeciw od decyzji, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że kontrola prawidłowości decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu jest ograniczona. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Przedmiotem kontroli nie może być w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do powyższego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Sprzeciwy wniesione przez S. B. i Gminę S. zasługują na uwzględnienie.

Trafny jest zasadniczy zarzut naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie zarzucają skarżący w obydwóch skargach, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji jakiegokolwiek przepisu postępowania, który uzasadniałby uchylenie decyzji Prezydenta Miasta P. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda w istocie nie wskazuje, w jakim kierunku należy uzupełnić postępowanie wyjaśniające, jakie dowody przeprowadzić ponad te , które zostały przez te wszystkie lata zgromadzone. Organ odwoławczy w zasadzie ogranicza się do polemiki z wnioskami zawartymi w decyzji pierwszoinstancyjnej, nie podważa skutecznie oceny dowodów, dokonanej przez organ I instancji, nakazując pomimo to ponowne ustalenia co do realizacji inwestycji na poszczególnych częściach nieruchomości, co zostało wszak w decyzji organu I instancji wyjaśnione.

Przedmiotem merytorycznego sporu w niniejszej sprawie jest możliwość zwrotu nieruchomości, która jako jedna działka ewidencyjna 142/2 została przeznaczona na określony cel publiczny, następnie dokonano jej podziału na kilka działek ewidencyjnych (działka 142/1 bezspornie była jedynie działką dowłaszczoną). Organ I instancji ustalił, co było przedmiotem inwestycji, jaki jej elementy znajdują się na nieruchomości 142/2 po jej podziale, prześledził późniejsze zmiany i modernizacje podejmowane w zakresie poszczególnych elementów inwestycji. Wyraził też pogląd, że definicję zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy wykładać z uwzględnieniem kształtu nieruchomości w dacie jej wywłaszczania, a zwłaszcza realizowania poszczególnych elementów przedsięwzięcia. W uzasadnieniu szczegółowo omówione zostały dowody, na podstawie których organ I instancji wysnuł wioski będące podstawą odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednak poza polemiką z wnioskami organu I instancji nie podważono weryfikacji materiału dowodowego, przyjętego za podstawę ustaleń, nie zawarto żadnej odmiennej oceny dowodów, na których oparł swe ustalenia organ I instancji i które szczegółowo w swej decyzji przytoczył. Co więcej, lektura decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje, że organ stopnia podstawowego dokonując ustaleń, zastosował się do wskazań zawartych w poprzedniej decyzji kasacyjnej i je zrealizował. Ustalenia i wnioski organu I instancji zasadzają się na tezie, że dla oceny możliwości zwrotu poszczególnych działek istotna jest uwzględnienie fakty, że cel publiczny realizowano na całej nieruchomości oznaczonej jaki działka 142/2 a jej późniejsze podziały nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia zbędności da celu wywłaszczenia. Sąd ten pogląd co do zasady podziela - istotne jest, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości w takim kształcie, w jakim istniała ona w dacie wywłaszczania i realizacji inwestycji. Organ odwoławczy tezy tej nie zakwestionował.

Pozornie przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji Prezydenta z dnia [...] stanowi konieczność rozważenia możliwości zwrotu dziali 142/8, co wiąże się zdaniem organu odwoławczego z koniecznością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i przede wszystkim przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu oszacowania jej wartości. Oran odwoławczy jednak w ogóle nie odniósł się do wniosku i poglądu zawartego w decyzji organu I instancji, że działkę 142/8 należy rozpatrywać jako część działki 142/2, która w całości została objęta inwestycją. Ponadto organ II instancji nie ustalił i nie rozważył, czy w ogóle możliwe jest obecnie funkcjonowanie jako działki samodzielnej, możliwej do zagospodarowania. Ten problem pojawił się już w toku postępowania administracyjnego. Tak więc i ta przyczyna uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie wydaje się wystarczająca.

Podkreślenia wymaga, że od momentu wszczęcia postępowania w 2003 roku wydano pięć decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., uchylających zaskarżone decyzje organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania. Jeszcze raz należy podkreślić, że ostatnia decyzja organu I instancji, merytorycznie odmienna od wcześniejszych, bo w całości orzekająca o odmowie zwrotu całej nieruchomości, została wydana po wykonaniu przez organ I instancji wskazań i zaleceń zawartych w poprzedzającej ją decyzji Wojewody.

W sytuacji, gdy postępowanie toczy się bez mała 15 lat, zapadły w nim uprzednio 4 decyzje kasacyjne, obowiązkiem organu II instancji winno być dążenie do merytorycznego załatwienia sporu w sposób stanowczy i ostateczny, a nie kolejny raz uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez ten organ.

Takie procedowanie niniejszej sprawy, wydawanie po raz kolejny decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. a nie dążenie do merytorycznego załatwienia sprawy, co przecież jest obowiązkiem organu administracji, narusza podstawowe zasady k.p.a., w szczególności art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości i prostoty postępowania. Nie może postępowanie administracyjne trwać latami w nieskończoność. Sprawa administracyjna musi być zakończona, a więc nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków strony w rozsądnym terminie i z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającą w tej mierze szczególne znaczenie zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu odwoławczego, w tym wypadku Wojewody [...], było za wszelką cenę dążyć do załatwienia sprawy, a więc zakończenia spornego postępowania, zwłaszcza, że nie wykazano, jakich zaleceń organu odwoławczego nie wykonano przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia zaskarżoną decyzją dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. sąd orzekł o jej uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi ten skutek, że odżywa odwołanie S. B., które organ odwoławczy winien rozpoznać.

a.tp.