Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 622/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, art. 15
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej 'Kpa") uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] nakładającą na "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz na Gminę J. solidarnie obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] obręb J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 23 kwietnia 2009 r. wpłynęło zgłoszenie Zarządu N. Parku Krajobrazowego w W. (obecnie P. Zespół Parków Krajobrazowych) w sprawie szkody w środowisku polegającej na zniszczeniu na terenie pola kempingowego "M." kilku siedlisk przyrodniczych, tj.: nadmorskiej wydmy białej, lasów mieszanych i borów na wydmach nadmorskich, dużych płytkich zatok, kidziny na brzegu morskim.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., jako organ właściwy rzeczowo w sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek wykonania działań naprawczych ,i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] obręb J. Od decyzji tej pełnomocnik "R." Sp. z o.o. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do przesłanki winy podmiotu korzystającego ze środowiska, jako elementu niezbędnego do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku oraz niewystarczająco ustalił stan początkowy zniszczonych siedlisk, stanowiący punkt odniesienia w przypadku oceny zdarzenia jako szkody w środowisku, a także nie przeanalizował, czy gmina J., jako podmiot władający powierzchnią ziemi, nie powinna być solidarnie zobowiązana do przeprowadzenia działań naprawczych z podmiotem korzystającym ze środowiska.

Rozstrzygając ponownie sprawę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., którą nałożył na "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz na Gminę J. solidarnie obowiązek wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] obręb J. Decyzja ta, na skutek odwołania złożonego przez "R." Sp. z o.o. ponownie została uchylona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że aby możliwe było stwierdzenie, na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.; zwanej dalej "ustawą szkód ową"), czy w niniejszej sprawie doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku konieczne jest ustalenie winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz związku przyczynowego pomiędzy działalnością tego podmiotu, a negatywną mierzalną mającą charakter szkody w środowisku. Aby możliwe było stwierdzenie tego związku konieczne jest przede wszystkim ustalenie stanu początkowego- a w rozpatrywanej sprawie - stanu na dzień 2 grudnia 2008 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dołączył do akt sprawy dwa zdjęcia lotnicze prezentujące kemping M. w roku 2008 i 2009. Na podstawie tej dokumentacji stwierdził, że szerokość plaży w roku 2009 jest większa w stosunku do roku poprzedniego. Natomiast na podstawie tych dowodów, według organu odwoławczego nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w omawianym okresie, tj. w czasie prowadzenia kempingu przez "R." Sp. z o.o. doszło do znacznego zniszczenia wydmy białej i wydmy szarej, czy doszło do zmiany, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony chronionych siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wątpliwości w niniejszej sprawie budzi fakt, czy do zniszczenia siedlisk doszło w pełni, czy tylko w jakiejś części, na skutek prowadzonej przez wskazaną spółkę działalności, a do tego organ pierwszej instancji nie odniósł się w swojej decyzji. Organ odwoławczy wywiódł, że biorąc pod uwagę treść ekspertyzy "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)" należy stwierdzić, że do zniszczenia tych siedlisk doszło przede wszystkim w roku 2004, czyli przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej.

Zastrzegł jednocześnie, że opisy autorów ekspertyzy wymagają jednak szczegółowej analizy przez organ pierwszej instancji, bowiem twierdzenia te w stosunku do zapisów ustawy szkodowej są dość ogólnikowe. Nie chodzi bowiem o to, co historycznie na tym terenie występowało, ale chodzi o wykazanie, w jakim zakresie za powstałe zmiany odpowiada "R." Sp. z o.o. Ocena ta musi być poparta czytelnym uzasadnieniem włącznie z uzasadnieniem w stosunku do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska.

Podkreślono, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się m.in. na mapę stanowiącą załącznik nr 1 do umowy dzierżawy z dnia 3 grudnia 2008 r. i na jej podstawie stwierdził istnienie wydmy szarej na przedmiotowym terenie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze przedmiotowa mapa pochodzi z 2002 r. i sporządzona została do celów projektowych z uzbrojeniem terenu, nie może zatem stanowić podstawy ustalenia stanu początkowego, w tym w szczególności ze względu na datę jej opracowania. Wskazał, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być poprzedzone analizą, w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym zmiana ta polegała. Reasumując Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko dotyczące stanu początkowego, a także zakresu działań naprawczych, które zaprezentował w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się ponadto do przedstawionego w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. stanowiska dotyczącego odpowiedzialności solidarnej. Wskazał, że nie zgodził się ze stanowiskiem, według którego, jeżeli istnieje obowiązek wykonania działań naprawczych, to w równej mierze co na firmę "R." Sp. z o.o. winien być nałożony również na Gminę J. Organ odwoławczy wywiódł, że wprawdzie w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody, niemniej jednak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on podmiotem, na który można nałożyć takie obowiązek. Sytuację tę należy odróżnić od solidarnej odpowiedzialności podmiotów korzystających ze środowiska, którzy wspólnie spowodowali szkodę w środowisku. Ostatecznie uznano, że przedstawione w poprzedniej decyzji organu II instancji stanowisko jest nadal w pełni aktualne.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił ponadto uwagę, że nie można również uznać za prawidłowe nakazanie w decyzji, wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, wstrzymania bądź ograniczenia wykonywanej działalności jak to uczyniono w pkt 3 lit. b i c decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego wprowadzenie takich ograniczeń stanowi bardzo rygorystyczną sankcję, możliwość zastosowania której powinna być odzwierciedlona bezpośrednio w przepisach prawa, natomiast takiej sankcji nie przewiduje ustawa szkodową.

P. Zespół Parków Krajobrazowych zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegających na braku spójności rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie uzasadnienia decyzji odnośnie nałożenia przez organ pierwszej instancji obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych solidarnie na władającego powierzchnią ziemi- tj. gminę J. i podmiot korzystający ze środowiska, tj. "R." Sp. z o.o..

Uzasadniając ten zarzut wskazano, że w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy wyraźnie sugerował, aby organ pierwszej instancji rozważył kwestię odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi, z punktu widzenia art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. zrealizował te wytyczne organu odwoławczego i po przeanalizowaniu tej kwestii nałożył taki obowiązek również na gminę J. w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Pomimo jasnych wytycznych w tym względzie organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej wyraził skrajnie odmienny pogląd na temat odpowiedzialności solidarnej, negując jednocześnie stanowisko organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, takie postępowanie organu odwoławczego jest niezrozumiałe, gdyż z przepisu art. 12 ustawy szkodowej jednoznacznie wynika, że obowiązek naprawczy winien być również skierowany do podmiotu będącego władającym powierzchnią ziemi. Odmienna interpretacja zaprezentowana przez organ odwoławczy -w ocenie skarżącego - jest sprzeczna z duchem ustawy szkodowej i dodatkowo niespójna z interpretacją tego organu, dokonaną w pierwszej decyzji kasatoryjnej.

Skarżący zakwestionował również stanowisko organu odwoławczego odnośnie kwestii ustalenia przez organ pierwszej instancji stanu początkowego zniszczonych chronionych siedlisk. W ocenie skarżącego stan początkowy został w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji przeprowadził szerokie i miarodajne postępowanie dowodowe, odwołując się do dostępnych map, ekspertyz biegłych, pozycji naukowych i stanu wiedzy terenowych służb działających w zakresie ochrony przyrody. Zdaniem skarżącego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zaistniała szkoda w środowisku w chronionych siedliskach przyrodniczych, które są szczególnie cenne nie tylko w skali kraju, ale są także siedliskami szczególnej troski dla Wspólnoty Europejskiej. Co więcej, szkody te są systematycznie pogłębiane przez "R." Sp. z o.o. W tej sytuacji kwestionowanie takich ustaleń przez organ odwoławczy może wskazywać na uchylanie się przez niego od realizacji ustawowych kompetencji, polegających na ponownym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym. Skarżący wyraził przekonanie, że postępowanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w niniejszej sprawie raczej wskazuje, że organ ten traktuje postępowanie odwoławcze jako model oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, czyli oceny kasacyjnej. Takie kompetencje przysługują sądowi administracyjnemu, a w odniesieniu do organu odwoławczego wskazują na unikaniu merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Takie działanie skarżący uznał za naruszające model postępowania odwoławczego, uregulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 Kpa, który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 Kpa, miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślenia wymaga, że brzmienie art. 138 § 2 Kpa uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r, (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...) - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 Kpa stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 Kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego, wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko, zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w tym przepisie.

W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do art. 136 Kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że organ odwoławczy, stosując art. 138 § 2 Kpa winien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tymże przepisie oraz wykazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2012 r. - sygn. akt II SA/Gd 105/12).

Stosownie do treści art. 138 § 1 Kpa, rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego, określony w art. 138 § 2 Kpa rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607-608, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2776/98 - System Informacji Prawnej LEX nr 47914; z 22 września 1981 r.f sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

W związku z powyższym należy uznać, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 r., nr 2, s. 60; z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99 oraz z 27 października 1999 r., sygn. akt l SA 2127/98, LEX nr 48722 i nr 48721). Wydanie, zatem decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 Kpa stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 Kpa przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy upatrywał głównej przyczyny uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w kwestii braku ustalenia stanu początkowego powstania szkody w środowisku. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie dawał również podstaw do dokonanie oceny, czy w czasie prowadzenia kempingu przez "R." Sp. z o.o. doszło do znacznego zniszczenia wydmy białej i wydmy szarej, a zatem czy doszło do zmiany, która ma znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony chronionych siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Ponadto wątpliwości zdaniem organu odwoławczego budził fakt, czy do zniszczenia siedlisk doszło w pełni, czy tylko w jakiejś części. W ocenie organ odwoławczego nie zostało także wykazane w jakim zakresie za powstałe zmiany odpowiada "R." Sp. z o.o.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż o ile słuszne jest twierdzenie organu odwoławczego, iż nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być zawsze poprzedzone szczegółową analizą w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym owa zmiana polegała, o tyle nie można uznać, że w niniejszej sprawie analizy takiej organ pierwszej instancji nie przeprowadził. Należy mieć na uwadze, że w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. przedstawił szczegółowe powody, które stanowiły podstawę nałożenia na "R." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Gminę J. solidarnie obowiązku wykonania działań naprawczych i zapobiegawczych na terenie działki nr [...] w J. Podkreślenia wymaga, że kwestia m.in. winy podmiotu korzystającego ze środowiska oraz stanu początkowego zniszczeń siedlisk przyrodniczych była przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Stosując się do wytycznych zawartych w pierwotnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. organ pierwszej instancji odniósł się szczegółowo do definicji szkody w środowisku jako zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego siedliska. Ponadto zebrał w sprawie materiał dowodowy, który dawał podstawę do ustalenia stanu początkowego w sposób nie budzący wątpliwości. Nie można się w tym względzie zgodzić z twierdzeniem organu odwoławczego, że zgromadzone w sprawie dowody, w tym ekspertyza "Diagnoza siedlisk przyrodniczych (...)" nie dawały podstawy do ustalenia w jakim momencie doszło do zniszczenia siedlisk przyrodniczych. Twierdzenie organu o konieczności przeprowadzenia na tę okoliczność ponownego postępowania dowodowego nie znajduje również potwierdzenia w stanowisku samego organu zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, gdzie wskazuje on, że do zniszczenia siedlisk doszło w roku 2004. Należy uznać, że jakkolwiek ustalenie stanu początkowego w niniejszej sprawie, dotyczącego szkody w środowisku powstałej wiele lat wcześniej nie było zadaniem łatwym, to zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości tej kwestii. Jeśli by nawet przyjąć, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji nie były wystarczające, to istniały podstawy do tego, aby organ odwoławczy, rozpoznający sprawę ponownie, dokonał merytorycznej oceny w tym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla ustalenia stanu początkowego zniszczonych siedlisk.

Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej nie mogło być również twierdzenie organu odwoławczego, że w przypadku, gdy do szkody w środowisku doszło za wiedzą lub zgodą władającego powierzchnią ziemi to nie jest on podmiotem, na który można nałożyć obowiązek działań naprawczych solidarnie ze sprawcą szkody. Pomijając fakt, że powyższe stanowisko jest błędne, to należy zauważyć, że jest ono odmienne od tego, które organ odwoławczy przedstawił w pierwotnej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2012 r. W decyzji tej organ zawarł bowiem wyraźne wytyczne dla organu pierwszej instancji, aby rozważył kwestię odpowiedzialności solidarnej podmiotu władającego powierzchnią ziemi z punktu widzenia przesłanki z art. 12 ust. 2 ustawy szkodowej. W sytuacji zatem, gdy organ pierwszej instancji przeanalizował tę kwestię i nałożył taki obowiązek na Gminę J., jako władającego powierzchnią ziemi, wyrażenie w zaskarżonej decyzji odmiennego poglądu, prowadzącego w konsekwencji do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, należy uznać za wadliwe.

W ocenie Sądu podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ nie mogło być wreszcie twierdzenie organu o braku podstaw do nakazania w pkt 3 lit. b i c decyzji organu pierwszej instancji wstrzymania bądź ograniczenia wykonywanej działalności. Uznanie przez organ odwoławczy braku podstaw do nałożenia takiego obciążenia w decyzji wydanej na podstawie art. 15 ustawy szkodowej, zobowiązywało ten organ do wydania decyzji merytoryczno - reformacyjnej, a nie decyzji kasacyjnej.

W rezultacie należy uznać, że organ odwoławczy naruszył treść art. 138 § 2 Kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.