Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 771/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 pkt 8 art. 46 ust. 1, ust. 1a, ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o. o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej P. Spółki z o. o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako u.p.b.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako k.p.a.) oraz art. 91, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 528, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526, dalej jako u.s.p.), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...], położonej w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2022 r. P. Sp. z o. o. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację powyższej inwestycji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.b. przed wydaniem niniejszej decyzji organ sprawdził zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta Uchwałą LXXV/667/06 z dnia 24 października 2006 r. oraz wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzeniu organ poddał również zgodność przedłożonego wraz z wnioskiem projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie oraz sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniami, potwierdzającymi przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie czterech tygodni od dnia otrzymania postanowienia. Zdaniem Prezydenta w niniejszej sprawie należało:

- doprowadzić projekt budowlany do zgodności z zapisami § 5 ust. 2 ww. planu miejscowego, zgodnie z którymi zakazuje się realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6,

- odnieść się do ewentualnych kolizji projektowanej inwestycji z istniejącą zielenią, w razie konieczności uzgodnić tę kolizję z Biurem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta,

- dostarczyć zgodę właściciela przeznaczonych do rozbiórki obiektów i urządzeń.

Organ podał, że w odpowiedzi na postanowienie pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił kwestię kolizji z zielenią i dostarczył zgodę właściciela przeznaczonych do rozbiórki obiektów. W odniesieniu natomiast do nałożonego obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 5 ust. 2 planu miejscowego pełnomocnik stwierdził, że nie mogą one stanowić przeszkody dla wydania decyzji o treści zgodnej z żądaniem wniosku. Zdaniem wnioskodawcy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w powiązaniu z przepisami art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że konstrukcja art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych odnosi się do zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Artykuł 46 ust. 1a ustawy wskazuje, że nie stosuje się ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zapisy planu miejscowego nie uniemożliwiają lokalizowania tego typu stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie oznaczonym symbolem MN,U (zakaz taki występuje wprost na terenach o symbolu 1MW oraz UK,UZ), a jedynie ograniczają ich wysokość. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Prezydent podkreślił, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami planu miejscowego nie może prowadzić do pominięcia przez organy tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Właśnie takie zapisy – jasne i precyzyjne, wprowadza § 5 ust. 2 uchwały – zakaz realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6 dla poszczególnych terenów. Istnieje więc możliwość lokalizacji na terenie MN,U stacji bazowych telefonii komórkowej o maksymalnej wysokości 13,0 m zgodnie z literalnym brzmieniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednocześnie wyjaśnił, że pojęcia infrastruktury telekomunikacyjnej nie można sprowadzać tylko do stacji bazowych telefonii komórkowej i twierdzić, że zakaz ich lokalizowania na którymś z obszarów gminy objętym planem stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 ustawy, gdyż zakaz ten nie dotyczy ściśle określonego urządzenia, ale infrastruktury telekomunikacyjnej szeroko rozumianej. Przepis ten zostałby naruszony, jeżeli uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych.

W ocenie organu pomimo złożonych przez pełnomocnika wnioskodawcy

wyjaśnień i uzupełnień, nie usunięto jednej ze wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, tj.: nie doprowadzono inwestycji do zgodności z zapisami planu miejscowego w zakresie wysokości projektowanej budowli. Przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN,U – zabudowa mieszkaniowa z usługami. Z ustaleń § 16, który dotyczy tego terenu wynika, że maksymalna wysokość obiektów wynosi trzy kondygnacje, tj. 9,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu oraz 13,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu kalenicy. Istnieje więc możliwość lokalizacji na terenie MN,U stacji bazowych telefonii komórkowej o maksymalnej wysokości 13,0 m zgodnie z literalnym brzmieniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt przewiduje natomiast budowę wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wys. całkowitej 61,95 m n.p.t. (wieża wraz z odgromem).

Ponadto, zdaniem Prezydenta teren, na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja można uznać za teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Wprawdzie nie wynika to wprost z zapisów planu, jednak o charakterze takiej zabudowy świadczyć może zapis § 16 pkt 1 lit. a planu określający warunek zachowania zabudowy o niskiej intensywności, której definicja znajduje się w § 2 pkt 12 planu,

i której wartość plan ustala w granicach 0,5 – 0,75. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej jedynie o nieznacznym oddziaływaniu, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, czyli: kanalizacji kablowej, linii kablowej podziemnej i nadziemnej, instalacji radiokomunikacyjnej wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szaf

i słupków telekomunikacyjnych oraz innych podobnych urządzeń i obiektów, a także związanych z nimi osprzętem i urządzeniami zasilającymi, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Organ uznał, iż również w tym przypadku inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, a stosownie do art. 35 ust. 3 P.b. projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, tymczasem

w niniejszej sprawie taka zgodność nie ma miejsca.

P. Sp. z o. o. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji zarzucając:

1) naruszenie przepisu art. 35 ust. 4 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 w/w ustawy, a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr LXXV/667/06 Rady Miasta z dnia 24 października 2006 r., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącego pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji oraz o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zamiarem inwestora jest budowa wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. (wieża wraz z odgromem) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta uchwałą nr LXXV/667/06 z 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Dzielnicy Mieszkaniowej. Działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] położona jest na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN,U. W rozdziale 6, dotyczącym szczegółowych warunków zabudowy, w §16 wskazano, że stanowi on teren zabudowy mieszkaniowej

z usługami. W punkcie 1 b) ustalone zostały dla tego terenu warunki maksymalnej wysokości obiektów - "trzy kondygnacje, tj. 9,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu i nie większa niż 13,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu kalenicy". Jednocześnie, w rozdziale 3 dotyczącym zasad ochrony środowiska zakazano realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6 (§ 5 ust. 2). Zdaniem Wojewody, Rada Miejska

w swojej uchwale zakazała zatem na terenie MN,U (tj. zabudowy mieszkaniowej z usługami) realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej odpowiednio 9,0 m i 13,0 m. Zakazu tego nie można jednak utożsamiać z całkowitym zakazem realizacji wież telefonii komórkowych. Ustanowiony w uchwale zakaz budowli stanowiących dominanty uwarunkowany jest bowiem wysokością takiej budowli. Oznacza to, że możliwa jest jej realizacja w przypadku, gdy mieści się w zakresie wysokości określonym w planie.

Dokonując analizy akt sprawy Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia powoływanego przez skarżącego przepisu art. 46 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Wojewody trafnie wskazał organ I instancji, że zapisy planu miejscowego nie uniemożliwiają lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie oznaczonym symbolem MN,U. Zakaz realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne oraz stacji telefonii komórkowych został wprost określony dla innych terenów, m.in. 1MW, natomiast dla terenu MN,U wśród zakazów wymienionych w § 16 ust. 3 miejscowego planu takich zamierzeń nie wskazano. Ponadto możliwość lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie planu uwzględnia w swej treści § 40 ww. uchwały Rady Miasta. W ust. 1 pkt 6 ustalono, że realizacja budowli, w tym wież telefonii komórkowych, wymaga zachowania wysokości określonej w ustaleniach rozdziału 6 oraz zapewnienia terenu niezabudowanego, w granicach zasięgu oddziaływania i min. odległości od sąsiedniej zabudowy, równej wysokości tej budowli.

Zdaniem Wojewody z treści art. 46 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie sposób wyprowadzić wniosku, że ograniczenie wysokości zabudowy stanowi zakaz, bądź też rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej. Wysokość zabudowy stanowi bowiem jeden z parametrów urbanistycznych i jest obligatoryjnym elementem planu. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podał, iż z treści art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi – zdaniem Wojewody – do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że norma zawarta w § 5 ust. 2 analizowanego miejscowego planu, choć rzeczywiście ogranicza wysokość budowli

w oznaczonych konturach planistycznych tego planu, nie wyklucza, ani nie uniemożliwia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką w niniejszej sprawie jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Odnosząc się do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził natomiast, że budowa wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wys. całkowitej 61,95 m n.p.t., przekracza maksymalną wysokości obiektu określoną dla obszaru MN,U ustaloną w § 16 pkt 1b w zw. z § 40 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej. Stanowić będzie ona zatem dominantę urbanistyczną niezgodną z § 5 ust. 2, wobec czego złożony projekt budowlany nie spełnia ustaleń miejscowego planu w powyższym zakresie. Tym samym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji byłoby niezgodne z obowiązującym prawem miejscowym i rażąco naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

P. Spółka z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Kolegium zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2022 r. w całości w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

- naruszenie przepisów art. 46 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przy dokonywaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr LXXV/667/06 Rady Miasta z dnia 24 października 2006 r., i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja skarżącej pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie tak skonstruowanych zarzutów strona skarżąca wniosła

o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2022 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej zapis miejscowego planu wprowadzający zakaz "realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne

o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6", nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o treści zgodnej z żądaniem wniosku. Postanowienia rozdziału 6 miejscowego planu nie określają, maksymalnej wysokości zabudowy dla budowli na terenie MN,U, wskazując jedynie, że maksymalna wysokość obiektów to trzy kondygnacje, tj. 9,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu

i nie więcej niż 13,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu kalenicy. Oczywistym jest, że stacja bazowa telefonii komórkowej "okapu“ ani "kalenicy" nie posiada, a co za tym idzie - wbrew stanowisku organów obu instancji - ograniczenie wysokości, przewidziane w analizowanym postanowieniu, inwestycji strony skarżącej nie dotyczy.

Dalej w skardze wskazano, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Przepis ten przesądza, że inwestycja celu publicznego

z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym przypadku, jeżeli nie narusza przepisów odrębnych ani też nie jest sprzeczna z określonym

w planie przeznaczeniem terenu oraz nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, które zgodnie z ust. 1 mogą być ustanawiane jedynie wyjątkowo. Postanowieniami art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ustawodawca istotnie ograniczył swobodę oceny organu przesądzając, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...].

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1a u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu. W myśl art. 35 ust. 3 u.p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Zgodnie z art. 35 ust. 4 u.p.b. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Jak wynika jasno z przywołanych wyżej unormowań decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że stacja bazowa telefonii komórkowej posiada status infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia

16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1648), zgodnie z którym są nią urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Definicja "urządzeń telekomunikacyjnych" z art. 2 pkt 46 wymienionej ustawy, jednocześnie określa, że są to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Z kolei wieża antenowa jako obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej mieści się w pojęciu "infrastruktury technicznej", zdefiniowanej

w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym infrastruktura techniczna - to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy (z wyłączeniem szczegółowo wskazanych obiektów). Ten sposób kwalifikowania wieży wspiera art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 – dalej jako u.g.n.), stanowiący, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się między innymi budowę urządzeń telekomunikacyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 1604/14; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., II OSK 1748/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA ).

Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503) w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n., ponieważ jest działaniem lokalnym w postaci budowy urządzeń łączności publicznej (wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 44/14, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2091/18, CBOSA). Zgodnie z odesłaniem z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych do definicji łączności publicznej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Z kolei przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną należy rozumieć usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne). Powyższe prowadzi do konieczności uwzględnienia, w toku analizy zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 46 ust. 1 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 1a - nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca przewidział również sytuację, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, wskazując, że dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 przywołanej ustawy).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 powołanej ustawy, który zawiera swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że naruszałoby ustanowione w planie zakazy lub ograniczenia. Przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 u.p.z.p., pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2091/18, z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14, z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14, z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 44/14, CBOSA). Jak wskazano powyżej, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie. Wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być zatem interpretowane ściśle. Wobec tego, należy uznać, że zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów

i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 2487/19, 23 września 2020 r., z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 10/21, z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostawało ustalenie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z § 5 ust. 2 uchwały nr LXXV/667/06 z 24 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] Dzielnicy Mieszkaniowej zakazuje się realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6. Działka inwestycyjna o nr ewid. gr. [...] położona jest na terenie jednostki bilansowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN,U. W rozdziale 6, dotyczącym szczegółowych warunków zabudowy, w § 16 wskazano, że stanowi on teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. W punkcie 1 b) ustalone zostały dla tego terenu warunki maksymalnej wysokości obiektów - "trzy kondygnacje, tj. 9,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu najwyższego okapu i nie większa niż 13,0 m mierzone od poziomu terenu do poziomu kalenicy". Jednocześnie, w rozdziale 3 dotyczącym zasad ochrony środowiska zakazano realizacji budowli stanowiących dominanty urbanistyczne o wysokości przekraczającej ustalenia rozdziału 6 (§ 5 ust. 2). Z kolei § 40 ust. 1 pkt 6 uchwały stanowi, że realizacja budowli, w tym wież telefonii komórkowych, wymaga zachowania wysokości określonej w ustaleniach rozdziału 6 oraz zapewnienia terenu niezabudowanego, w granicach zasięgu oddziaływania i min. odległości od sąsiedniej zabudowy, równej wysokości tej budowli. Wojewoda stwierdził, że norma zawarta w § 5 ust. 2 analizowanego miejscowego planu, choć rzeczywiście ogranicza wysokość budowli w oznaczonych konturach planistycznych tego planu, nie wyklucza, ani nie uniemożliwia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jaką w niniejszej sprawie jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy uznał, że budowa wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wys. całkowitej 61,95 m n.p.t., przekracza maksymalną wysokość obiektu określoną dla obszaru MN,U ustaloną w § 16 pkt 1b w zw. z § 40 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej. Stanowić będzie ona zatem dominantę urbanistyczną niezgodną z § 5 ust. 2, wobec czego złożony projekt budowlany nie spełnia ustaleń miejscowego planu w powyższym zakresie. Tym samym, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji byłoby niezgodne z obowiązującym prawem miejscowym i rażąco naruszałoby art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Należy zauważyć, że ograniczenie wysokościowe przyjęte w § 16 pkt 1b w zw. z § 40 ust. 1 pkt 6 uchwały uniemożliwiałoby de facto realizację stacji bazowej zgodnej z wnioskiem inwestora na terenie objętym planowaną inwestycją. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717,18, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2021 r., II OSK 3267/18, wyrok NSA z dnia 2 listopada 2022 r., II OSK 399/20, CBOSA). W sprawie istotne jest zatem również to, czy budowa wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wys. całkowitej 61,95 m n.p.t. wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest możliwa na innych terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania terenu (uchwała Rady Miasta nr LXXV/667/06 z dnia 24 października 2006 r.). W rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że budowa stacji bazowej o wskazanej powyżej wysokości jest możliwa w innych konturach planistycznych objętych obszarem planu miejscowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy uznał, iż nie jest również możliwe zrealizowanie przedmiotowej inwestycji zgodnej z wnioskiem inwestora w innych konturach planistycznych objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 2, § 40 ust. 1 pkt 6 uchwały). Nie powinno budzić też wątpliwości, że z samej istoty technicznej przedmiotowej inwestycji wynika konieczność jej realizacji na odpowiedniej wysokości przewyższającej wprowadzoną w § 16 pkt 1b planu maksymalną wysokość obiektów. Nie można zatem podzielić stanowiska organu II instancji, że zapisy planu nie uniemożliwiają realizacji budowy wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej w wysokości określonej przez inwestora, gdyż jedynie ograniczają wysokość budowli między innymi na terenie oznaczonym MN,U. Taka interpretacja postanowień planu prowadziłoby w istocie do sprzecznego z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych faktycznego zakazu lokalizacji planowanej inwestycji na terenie objętym planem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., II OSK 399/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lutego 2022 r., II SA/Gl 1454/21, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych.

Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organ odwoławczy interpretacja zapisów planu miejscowego narusza art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, prowadząc do dokonania wadliwych ustaleń odnośnie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji do błędnego zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a u.p.b. Ponadto organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.,

a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Następnie, w szczególności w odniesieniu do prowadzonej analizy spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ wnikliwie uzasadni swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej będącego radcą prawnym, tj. kwota 480 zł, ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

#

2