Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2453/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 208 ust. 1, 2,3 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 2 art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Zarządzenie zastępcze wojewody, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru wywołujące określone skutki prawne w sferze władztwa planistycznego gminy. Wojewoda ma zatem prawo w akcie tym określić wysokość kosztów sporządzenia studium i obciążyć nimi gminę, której obszaru dotyczy zarządzenie (art. 208 ust. 3).

TEZY

Zarządzenie zastępcze wojewody, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru wywołujące określone skutki prawne w sferze władztwa planistycznego gminy. Wojewoda ma zatem prawo w akcie tym określić wysokość kosztów sporządzenia studium i obciążyć nimi gminę, której obszaru dotyczy zarządzenie (art. 208 ust. 3).


SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 295/15 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 295/15 oddalił skargę Gminy Ł. na zarządzenie zastępcze Wojewody S. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] stycznia 2015 r. Wojewoda S., na podstawie art. 208 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.p.g.g.") w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej "u.s.g."), wydał zarządzenie zastępcze w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarządzeniem tym Wojewoda wprowadził do Studium następujące złoża kopalin:

1. złoże kruszywa naturalnego nr [...] "C." w kategorii C1, zlokalizowane w C.;

2. złoże rud cynku i ołowiu nr [...] "S.", zlokalizowane w gminach S., Ł. i P.;

3. złoże rud cynku i ołowiu nr [...] "P.", zlokalizowane w gminach Ł., Zawiercie i S.;

4. zasób iłów batońskich nr [...].

Jednocześnie Wojewoda ujawnił obszary ww. złóż poprzez dodanie do Studium załącznika graficznego oraz obciążył Gminę Ł. kosztami sporządzenia zarządzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 208 ust. 1 tej ustawy obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem jej wejścia w życie i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wprowadza do studium w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie zaś do ust. 2 tegoż artykułu w przypadku niespełnienia tego obowiązku przez gminę, wojewoda, jako organ nadzoru, wprowadza do studium obszar udokumentowanego złoża kopalin wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 28 lipca 2014 r. do S. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Geologa Wojewódzkiego, do którego załączono wykaz udokumentowanych złóż na terenie gminy Ł. oraz kopie decyzji zatwierdzających dokumentację i lokalizację złóż na mapie. W wyniku gruntownej analizy przekazanych materiałów, zarówno dokumentacji geologicznej, jak również obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., stwierdzono, że na terenie tej gminy istnieją złoża, co do których właściwy organ administracji geologicznej zatwierdził dokumentację geologiczną przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r., a które to złoża nie zostały ujawnione w obowiązującym studium. W związku z powyższym, Wojewoda S. podjął decyzję o wszczęciu procedury zmierzającej do wprowadzenia wyżej wymienionych złóż, w trybie art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez wydanie zarządzenia zastępczego.

W dniu 13 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Łazach została zawiadomiona o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego oraz wezwana do wprowadzenia do Studium udokumentowanych złóż kopalin w terminie 30 dni od dnia otrzymania tegoż zawiadomienia, taki wymóg wynika bowiem z art. 98a ust. 1 u.s.g. Termin do usunięcia naruszeń prawa przez organ gminy upłynął z dniem 15 września 2014 r.

Z uwagi na to, iż Rada Miejska w Ł. nie podjęła stosownej uchwały również w terminie wskazanym w wezwaniu, wydanie zarządzenia zastępczego dotyczącego wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta i gminy Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [....] z dnia [...] sierpnia 2011 r., stało się konieczne.

Organ podkreślił, że na podstawie art. 208 ust. 3 Prawo geologiczne i górnicze - koszty sporządzenia zmiany studium w trybie zarządzenia zastępczego wojewody - ponosi w całości gmina. Wykonawca, który wygrał postępowanie ofertowe, przeprowadzone na potrzeby sporządzenia załącznika do zarządzenia zastępczego, wykonał zlecenie za kwotę 6 500 zł. W związku z tym taką też kwotą zostaje obciążona Gmina Ł..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody S. wniosła Gmina Ł., podnosząc zarzuty naruszenia art. 208 ust. 1 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej wprowadzenia do studium złoża C. i złoża iłów batońskich, ujawnienia ich na załączniku graficznym w formie rysunku z wykorzystaniem mapy topograficznej oraz obciążenia gminy kosztami sporządzenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu Rada Gminy Ł. wskazała, że po wezwaniu Wojewody w dniu 13 sierpnia 2014 r. do wprowadzenia do studium złóż kruszywa naturalnego, rud cynku i ołowiu, wapieni i iłów przemysłu ceramicznego nie mogła spełnić powyższego obowiązku, gdyż nie wskazano, o jakie dokładnie złoża chodzi. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Gmina zwróciła się do Wojewody o udostępnienie materiałów, na podstawie których Wojewoda miał zamiar wprowadzić nieuwzględnione w studium złoża kopalin, wzywając jednocześnie o przedłożenie upoważnienia osoby, która podpisała wezwanie. Wojewoda nie odpowiedział na to wezwanie. W związku z czym zarzucono, że Wojewoda nie zapewnił Gminie udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania zarządzenia zastępczego.

Zdaniem skarżącej, zaskarżone zarządzenie w żaden sposób nie wykazuje, że złoża w nim w określone zostały w Studium pominięte. Zwrócono uwagę, że złoża kruszywa naturalnego opisano w części Studium obejmującej "Kierunki i złoża iłów w części obejmującej "Uwarunkowania". Oba złoża zostały zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik do Studium. Ponadto złoże iłów na mapie, stanowiącej załącznik do zarządzenia zastępczego, jest zaznaczone w nieaktualnych granicach, gdyż część wyeksploatowanego wyrobiska stanowi obecnie zbiornik wodny.

W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach sporządzenia zarządzenia Gmina stwierdziła, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu nadzoru do orzekania o kosztach sporządzenia zmiany studium w drodze zarządzenia zastępczego. Jeżeli zarządzenie zastępcze narusza prawo, to tym bardziej brak jest podstaw do obciążania Gminy kosztami jego sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Gmina wiedząc, iż na jej obszarze administracyjnym występują nieuwzględnione w Studium udokumentowane złoża kopalin, powinna była zwrócić się do właściwego organu geologicznego o informacje potrzebne do zweryfikowania i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu wykonania spoczywającego na niej obowiązku, a nie czekać na działanie Wojewody.

Organ wskazał, że część 1 Studium, w rozdziale 16, zawiera wprawdzie wykaz złóż kopalin naturalnych zlokalizowanych na obszarze gminy, jednakże w wykazie tym nie ma zasobu iłów batońskich o nr [...]. Natomiast złoże kruszywa naturalnego, które - jak twierdzi skarżąca, wykazane jest w części "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" - nie obejmuje złoża C., dla którego Marszałek Województwa S. pismem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawiadomił o przyjęciu dokumentacji geologicznej. Załącznik graficzny nr 4 do Studium, na którym rozmieszczone są złoża surowców naturalnych i zasoby wód podziemnych, nie zawiera złóż, które Wojewoda S. wprowadził zarządzeniem zastępczym nr [...].

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że prawidłowo zarządzeniem zastępczym Wojewoda S. wprowadził do Studium złoża, które nie były w nim ujawnione. Działał tym samym w zgodzie z art. 208 ust. 2 u.p.g.g. wobec bezczynności w tej mierze Rady Miejskiej w Ł.. Zdaniem Sądu analiza Studium prowadzi do jednoznacznego wniosku, że wbrew twierdzeniom skargi, na s. 30 "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących złóż. W sołectwie C. ujawniono jedynie złoże dolomitów zaś w sołectwie C.-P. złoże piasku. Sąd podniósł, że w trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż wskazane w zarządzeniu zastępczym złoże kruszyw naturalnych C. w C. tożsame jest z ujawnionym w Studium złożem piasku w C.-P. Teza ta nie jest trafna, nie tylko ze względu na odmienne określenie złoża, ale i jego odmienną lokalizację. Porównanie bowiem wskazującej obszary złóż mapy stanowiącej załącznik nr 4 do Studium z mapą dołączoną do zarządzenia zastępczego jednoznacznie wskazuje odmienne położenie i granice złoża.

Sąd przyznał rację Wojewodzie, że nie ujawniono w Studium również złoża iłów batońskich, oznaczonego na stanowiącej załącznik do zarządzenia mapie, jako "W. III" - nie widnieje ono bowiem ani na przywoływanej w skardze s. 145 "Uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego" ani na załączniku nr 4 do Studium. Fakt ten potwierdził niejako sam pełnomocnik Gminy, poproszony przez Sąd w trakcie rozprawy o wskazanie na mapie stanowiącej załącznik nr 4 do Studium tego złoża, skoro zdaniem Gminy zostało ono ujawnione, wskazał złoże "W. IV", nie zaś "W. III". Podnosił bowiem, że złoże "W. III" zostało już wyeksploatowane i w jego miejscu znajduje się zbiornik. Sąd podkreślił, że dopóki złoże nie zostanie rozliczone i wykreślone z bilansu, dopóty musi być uwzględniane w Studium, a fakt istnienia zbiornika nie przesądza o możliwości istnienia na tym samym obszarze złoża. Złoże "W. III", jako odrębne od złoża "W. IV", zostało nadto wskazane jako istniejące w dołączonym do akt wykazie stanowiącym załącznik do kierowanego do S. Urzędu Wojewódzkiego pisma Geologa Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2014 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że bez znaczenia prawnego pozostaje podniesiony w skardze zarzut, iż Wojewoda nie określił, wzywając Radę do wykonania ustawowego obowiązku, jakie złoża jego zdaniem nie zostały w Studium ujawnione. Gmina wiedząc, iż na jej obszarze administracyjnym, występują nieuwzględnione w Studium udokumentowane złoża kopalin, powinna była zwrócić się do właściwego organu geologicznego o informacje potrzebne do zweryfikowania i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu wykonania spoczywającego na niej obowiązku, a nie czekać na działanie Wojewody, w tym na jego wskazania bądź podpowiedzi. Dopilnowanie, aby wszystkie złoża zostały ujawnione w Studium należy bowiem do zadań Rady.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że brak jest podstawy prawnej do obciążenia Gminy Ł. kosztem sporządzenia zarządzenia, wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, że stosownie do art. 208 ust. 3 koszty sporządzenia zarządzenia zastępczego ponosi w całości gmina. Kwestią niedoprecyzowaną w przepisie jest czy wskazanie kwoty, jaką gmina zobowiązana jest uiścić może mieć miejsce w zarządzeniu czy też stanowić winno odrębną czynność. Zdaniem Sądu, skoro obowiązek poniesienia kosztów stanowi konsekwencję niewykonania przez Gminę obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego, a żaden przepis, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy, nie odsyła w kwestii kosztów na drogę postępowania cywilnego, żaden też nie zakazuje wskazania należnej kwoty w zarządzeniu zastępczym, to nie można dopatrzyć się w tej mierze przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zarządzenia w części dotyczącej kosztów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ł., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) naruszenie prawa materialnego - tj. art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie uwzględniono złóż kruszywa naturalnego nr [...] C., a także poprzez przyjęcie, że zachodziła konieczność uwzględniania w Studium złoża iłów batońskich W. III, co pozwalało na wydanie zarządzenia zastępczego;

2) naruszenie prawa materialnego art. 208 ust. 2 i 3 Prawa geologicznego i górniczego poprzez przyjęcie, że orzekanie o kosztach wprowadzenia do studium złóż kopalin następuje w zarządzeniu zastępczym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w zaskarżonej części; ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach; a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złoże kruszywa C. zostało w Studium uwzględnione. Wiążąca w tej materii jest jedynie mapa zawierająca ustalenia Studium, a złoże piasku C. zostało ujawnione w sposób charakterystyczny za pomocą poprzecznych pasów granatowych i żółtych, jako złoże składające się z dwóch części przedzielonych linią wysokiego napięcia. W ocenie kasatora Sąd nie przytacza żadnych cech, które pozwalałyby na przyjęcie tezy, że złoża te mają różne granice, tj. granice określone w zarządzeniu zastępczym są inne niż w Studium.

Odnosząc się do kwestii złoża "W. III" skarżący wskazał, że złoże to nie istnieje wskutek wyeksploatowania, a w jego miejscu istnieje zbiornik wodny, co w Studium zostało uwzględnione. Gmina stwierdziła, że dane wynikające z rejestrów są nieaktualne, zaś z informacji Państwowego Instytutu Geologicznego wynika, iż złoże należy skreślić z bilansu zasobów, gdyż nie ma perspektyw jego zagospodarowania ze względu na jakość i brak odbiorców surowca.

W ocenie skarżącej Wojewoda winien zapewnić Gminie czynny udział w postępowaniu - zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego. Tymczasem Gminy nie poinformowano o żadnych czynnościach, a w szczególności o faktycznym przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego.

Zwrócono także uwagę, że przepis art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego nie upoważnia w żadnej mierze do rozstrzygania o kosztach postępowania wprowadzenia do studium złóż kopalin w zarządzeniu zastępczym, a kompetencji władczych w tym zakresie nie można domniemywać z uwagi na art. 7 Konstytucji RP. Przepis art. 208 ust. 3 jest szczególną postacią odpowiedzialności z art. 417 K.c i do orzekania w tej materii uprawnione są sądy powszechne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność zarządzenia zastępczego Wojewody S. w sprawie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łazach Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Akt ten został wydany na podstawie art. 208 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 613 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa Prawo geologiczne i górnicze") w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą o samorządzie gminnym").

Przepis art. 208 jest zamieszczony w Dziele XIII "Przepisy przejściowe i końcowe" ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stanowi on w ust. 1, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem jej wejścia w życie, i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wprowadza do studium w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. co oznacza, że do dnia 31 grudnia 2013 r. na gminie ciążył ex lege obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął, bez zastrzeżeń, dokumentację przed dniem wejścia w życie ustawy. W myśl ust. 2 art. 208 w przypadku niespełnienia tego obowiązku przez gminę, wojewoda wprowadza do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, obszar udokumentowanego złoża kopalin, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Zatem jeśli gmina nie wprowadzi do studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego obszaru złóż kopalin, wkracza wojewoda i w trybie zarządzenia zastępczego zmienia studium.

Analizując treść normatywną art. 208 ust. 1 należy też zwrócić uwagę na przepis art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiący, że właściwy organ administracji geologicznej w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej obowiązkowo wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Norma ta dotyczy sytuacji, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin tj. została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna. Przepis przejściowy art. 208 ust. 1 wskazuje, że również obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, powinny zostać wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat, ale jest do tego zobligowany nie od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, tylko od dnia wejścia w życie ustawy.

Wprowadzenie przez gminę złóż kopalin do studium uwarunkowań w terminie 2 lat od dnia wejścia w życia ustawy Prawo geologiczne i górnicze zasadniczo powinno zostać zrealizowane z zastosowaniem procedury planistycznej, właściwej dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany - stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 674 z późn. zm.). Ustawa Prawo geologiczne i górnicze nie reguluje trybu wprowadzania udokumentowanych obszarów kopalin do studium w formie zarządzenia zastępczego, odsyłając w tym zakresie do ustawy o samorządzie gminnym. Wskazuje natomiast expressis verbis, że sporządzone w trybie zarządzenia zastępczego studium, wywołuje skutki prawne jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarządzenie spełnia tym samym rolę sui generis aktu kierownictwa wewnętrznego wiążącego przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że głównym zadaniem studium jest wyznaczanie kierunków polityki przestrzennej gminy realizowanej następnie w miejscowych planach podejmowanych w drodze uchwały przez organ stanowiący gminy. Jest swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zarządzeniem zastępczym wojewoda wprowadza do studium tylko taki "obszar kopalin", którego elementy zostały rozpoznane i udokumentowane geologicznie. Należy przy tym zauważyć, że ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 ust. 5, przy wydaniu zarządzenia zastępczego, nakazuje odpowiednio stosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działania podejmowane przez wojewodę w tej materii zostały uznane przez ustawodawcę jako tryb, co mogłoby świadczyć o ich samodzielności i odrębności, jednak z woli tegoż ustawodawcy, pozostają one w ścisłym związku proceduralno-funkcjonalnym z przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

W prawoznawstwie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Odpowiednie odesłanie do ustawy o samorządzie gminnym oznacza, że postanowienia dotyczące trybu wydawania zarządzeń zastępczych mają, z pewnymi modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki materii, do której się odnoszą, zastosowanie do wydawania przez wojewodę zarządzeń w trybie art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego opiera się wyłącznie o kryterium zgodności z prawem i tylko w przypadkach przewidzianych prawem organ nadzoru może w tę działalność wkraczać. Zarządzenie zastępcze stanowi jeden ze środków nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Instytucja ta ma za zadanie wypełnienie luki powstałej wskutek braku, wymaganego prawem, działania organu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 334/08, LEX nr 507896). Jest szczególnym aktem nadzoru o charakterze deklaratoryjnym, zaskarżalnym do sądu administracyjnego. Wobec tego jego wydanie musi być poprzedzone wezwaniem organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Ustawodawca nie określił, w jakim terminie powinno być skierowane samo wezwanie do organu gminy. Analizując funkcjonalnie cel sprawowania nadzoru nad działalnością gminną, którym jest zapewnienie legalności działalności, trzeba przyjąć, że wezwanie to powinno nastąpić niezwłocznie po upływie terminów wynikających odpowiednio z przepisów art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 98 ust. 2 u.s.g. stanowi podstawę do podjęcia przez wojewodę odpowiednich działań, gdy pomimo wystąpienia obowiązku wynikającego z przepisów art. 208 ust. 1, organ stanowiący gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany. W przypadku zaistnienia zdarzenia uzasadniającego konieczność podjęcia przez właściwy organ gminy przewidzianego prawem działania i pozostawania tego organu w bezczynności wojewoda, po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni i po jego bezskutecznym upływie, wydaje zarządzenie zastępcze. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Ł. została zawiadomiona przez Wojewodę S. o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania przedmiotowego zarządzenia zastępczego oraz wezwana do wprowadzenia do Studium udokumentowanych złóż kopalin, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia (taki wymóg wynika z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Termin do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 15 września 2014 r. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewoda S. zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.

Norma art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nakazuje wojewodzie wprowadzenie do studium uwarunkowań, w drodze zarządzenia zastępczego, tylko udokumentowany obszar kopalin. Z akt sprawy wynika, że Geolog Wojewódzki przekazał Wojewodzie S. wykaz udokumentowanych złóż na terenie gminy Ł. oraz kopie decyzji zatwierdzających dokumentację i lokalizację złóż na mapie. Organ nadzoru dokonał analizy przekazanych materiałów i uznał, że na terenie gminy Ł. istnieją złoża, co do których właściwy organ administracji geologicznej zatwierdził dokumentację geologiczną przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r., a które to złoża nie zostały ujawnione w obowiązującym studium uwarunkowań. Zasadnie zatem podjął decyzję o wszczęciu procedury zmierzającej do wprowadzenia wymienionych – udokumentowanych - złóż, w formie zarządzenia zastępczego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez uznanie, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie uwzględniono złóż kruszywa naturalnego nr [...] C., a także poprzez przyjęcie, że zachodziła konieczność uwzględniania w Studium złoża iłów batońskich W. III, co pozwalało na wydanie zarządzenia zastępczego. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że wojewoda, wobec nie podjęcia stosownej uchwały w terminie wskazanym w wezwaniu, prawidłowo wydał zarządzenie zastępcze, dotyczące wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd stwierdził, że zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z trybem przewidzianym w art. 208 ust. 2-3 ustawy. Prawidłowo przy tym nie analizował rozstrzygnięcia pod kątem merytorycznej treści tzn., nie badał, jakie konkretnie złoża kopalin, (jakiego rodzaju) wprowadzono do studium uwarunkowań w formie zarządzenia zastępczego. Brał tylko pod uwagę, czy organ nadzoru zgodnie z art. 208 ust. 2, wprowadził do studium uwarunkowań udokumentowany obszar kopalin oraz czy przed wydaniem zarządzenia zastępczego zawiadomił Gminę Ł. o zamiarze jego wydania. Z akt sprawy wynika, że Geolog Wojewódzki przekazał Wojewodzie wykaz udokumentowanych złóż na terenie Gminy Ł.. Analiza studium uwarunkowań oraz przekazanej dokumentacji geologicznej, pozwalała stwierdzić, że na terenie Gminy Ł. istnieją złoża, co do których właściwy organ administracji geologicznej zatwierdził dokumentację geologiczną przed wejściem w życie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r., a które to złoża nie zostały ujawnione w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy.

Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut skarżącej, że nie uwzględniono w Studium złóż kruszywa naturalnego nr [...] C. oraz, że zachodziła konieczność uwzględniania w Studium złoża iłów batońskich W. III, co pozwalało na wydanie zarządzenia zastępczego. Jak podniesiono wyżej ustawodawca nałożył zasadniczo na gminę obowiązek wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., termin ten upłynął, więc z dniem 31 grudnia 2013 r. Wszystkie wprowadzone do Studium gminy Ł. złoża zostały udokumentowane przed 1 stycznia 2012 r. Gmina wiedząc, że na jej obszarze, występują nieuwzględnione w Studium udokumentowane złoża kopalin, powinna była zwrócić się do właściwego organu geologicznego o informacje potrzebne do zweryfikowania i zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu wykonania spoczywającego na niej ustawowego obowiązku. W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, iż Wojewoda S. był uprawniony i zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego, skoro nie ujawniono w terminie określonym w art. 208 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne górnicze wszystkich złóż na terenie objętym studium, jak też uczyniono tego później, na wezwanie Wojewody z dnia 13 sierpnia 2014 r.

Skarżąca gmina upatruje naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 208 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędne przyjęcie, że orzekanie o kosztach wprowadzenia do studium złóż kopalin następuje w zarządzeniu zastępczym. Zdaniem Gminy art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego upoważnia jedynie do wprowadzania udokumentowanego obszaru kopalin do studium w formie zarządzenia zastępczego. Przepis ten nie upoważnia natomiast do rozstrzygania o kosztach postępowania i kompetencji władczych. W ocenie strony skarżącej orzekanie o kosztach bezpośrednio w zarządzeniu zastępczym jest niedopuszczalne. Przepis art. 208 ust. 3 jest bowiem szczególną postacią odpowiedzialności z art. 417 K.c. i do orzekania w tej materii uprawnione są sądy powszechne.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno treść tego zarzutu, jak i jego uzasadnienie pozbawione są doniosłości prawnej. Stosownie do art. 208 ust. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze koszty sporządzenia zarządzenia zastępczego ponosi w całości gmina. Analiza systemowa jednostki redakcyjnej art. 208 prowadzi do wniosku, że ustawodawca nałożył na wojewodę obowiązek określenia kosztów sporządzenia zarządzenia zastępczego bezpośrednio po regulacji dotyczącej przesłanek wydania zarządzenia. Z woli ustawodawcy zarządzenie zastępcze powinno zatem oprócz merytorycznego rozstrzygnięcia tj. wprowadzenia do studium określonego udokumentowanego obszaru kopalin, zawierać także rozstrzygnięcie co do kosztów związanych ze sporządzeniem "korekty" studium gminy. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skoro obowiązek poniesienia kosztów stanowi konsekwencję niewykonania prze z Gminę obowiązku wynikającego z prawa publicznego, to kwestia kosztów związanych z obowiązkiem realizacji stanu zgodnego z tym prawem nie jest domeną prawa prywatnego. Zarządzenie zastępcze wojewody, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi władcze rozstrzygnięcie organu nadzoru wywołujące określone skutki prawne w sferze władztwa planistycznego gminy. Wojewoda ma zatem prawo w akcie tym określić wysokość kosztów sporządzenia studium i obciążyć nimi gminę, której obszaru dotyczy zarządzenie (art. 208 ust. 3). Materia ta nie podlega właściwości sądów powszechnych. Trzeba też mieć na uwadze, że w ust. 4 art. 208 ustawy przewidziano możliwość zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.