Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1403/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 6 i  ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 32
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz radcy prawnego P.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w W. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. str. 1 ze zm.), odmówił I. P. przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych na rok 2012.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzona, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową, płatność ta została odmówiona. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2012 r. wynosiła [...] ha, natomiast stwierdzona w trakcie kontroli [...] ha. Organ wyjaśnił, że skarżąca w złożonym wniosku zadeklarowała działki rolne oznaczone A (JPO) o powierzchni [...] ha, B (JPO) o powierzchni [...],ha oraz B1 (UPO) [...] ha. W związku z wykryciem przez organ nieprawidłowości i wezwaniem skarżącej do ich wyjaśnienia, I. P. złożyła korektę wniosku. Skorygowana została powierzchnia maksymalnego spójnego obszaru wynikającego z powierzchni PEG dla działek B/B1 o powierzchni [...] na i C/C1 o powierzchni [...] ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono brak koszenia na powierzchni działki rolnej o powierzchni [...] ha. W oparciu dane zawarte w raporcie z kontroli na miejscu oraz o powierzchnie ewidencyjno gospodarcze dla działek ewidencyjnych [...],[...],[...] zastosowano funkcjonalność powierzchni udowodnionej dla działki rolnej A - [...] ha oraz B – [...]ha. Zgodnie z definicją działki rolnej, za którą uważana jest powierzchnia nie mniejsza niż [...]ha, łączna powierzchnia zakwalifikowana do płatności JPO wynosiła [...] ha. Procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną w wniosku, a stwierdzoną wynosi [...]%, co w związku z art. 58 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009 uzasadnia odmowę przyznana płatności.

W odwołaniu I. P. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, błędy w zgromadzonym materiale dowodowym oraz błędy w ustaleniach faktycznych dające podstawę do wznowienia postępowania, wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że prowadzi gospodarstwo rolne w skład którego wchodziły działki o nr ewidencyjnym [...],[...],[...]. W 2009 r. dokonała podziału działki [...] na działki o nr ewid. [...] i [...], a następnie sprzedała działkę o nr ewid [...]. Jej zdaniem przy ustalaniu przebiegu granic organ nie wziął pod uwagę niewłaściwego przebiegu granic, a dokonane ustalenia nie odzwierciedlają faktycznego stanu użytkowania widocznego na ortofotomapie powodując zmniejszenie rzeczywistej powierzchni. Podniosła, że nie została zapoznana i powiadomiona o postępowaniu kontrolnym. Podważyła rzetelność wykonanych przez kontrolerów zdjęć i opisów. Jej zdaniem organ uwzględnił jedynie część działki o nr ewid. [...] przylegającej do działki ewid. [...], pominął natomiast drugą cześć przylegającą do działki [...]. Na działkach posiadała pastwisko stałe, siedlisko i ściernisko, a nie jak to ujęto w decyzji ugór nieskoszony. Strona zażądała przeprowadzenia wizji lokalnej na tą okoliczność.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego art. 3, art. 7 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. str. 1 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił różnicę między działką ewidencyjną, a działką rolną wskazał, że pojęcia te nie są tożsame, a o uprawnieniu producenta rolnego do płatności decyduje stan faktycznego użytkowania działki rolnej. W ocenie organu załączona przez I. P. kopia mapy ewidencyjnej stanowi dowód jedynie tego, co zostało w niej urzędowo potwierdzone, czyli co do danych dotyczących działki ewidencyjnej, sposobu jej oznaczenia i rodzaju użytków gruntowych. Mimo, że jest to dokument urzędowy, nie może on stanowić dowodu przesądzającego o stanie faktycznym na gruncie. Organ stwierdził, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy. Te podlegają weryfikacji przez organy ARiMR w toku kontroli administracyjnej, do której zostały zobowiązane na mocy art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. ze zm.).Wskazał również, że kwestia przeprowadzenia kontroli uregulowana została w art. 26 rozporządzenia Komisji Nr 1122/2009, jednak w przypadku kontroli przewidzianej ww. przepisem, nie ma obowiązku powiadamiania o terminie jej przeprowadzenia (art. 27). Zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został powiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Z powyższego organ wywiódł, że brak jest obowiązku powiadomienia rolnika o przeprowadzanej kontroli, jednak zaznaczył, że do strony wysyłany jest protokół z czynności kontrolnych i wówczas może się ona zapoznać z wynikami z kontroli i wnieść od nich odwołanie w terminie czternastu dni. Organ wyjaśnił, że do skarżącej przedmiotowy protokół został przesłany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...].09.2012r. i tym samym uznał za bezpodstawny zarzut, że skarżąca nie została powiadomiona i zapoznana z materiałem zgromadzonym w postępowaniu kontrolnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do całkowitego zignorowania przez pracowników doskonale widocznych słupków granicznych organ wyjaśnił, że pomiaru dokonuje się po widocznych granicach użytkowania w ramach danej działki referencyjnej, a dopiero w przypadku braku możliwości jednoznacznego rozróżnienia granicy użytkowania, do określenia takiej granicy korzysta się z danych GIS, a nie słupków granicznych wskazujących granice działek ewidencyjnych. Podczas pomiaru włączono również obszary działki [...]. Wynika to z faktu, że dokonywano pomiaru kompleksu działek, a nie pojedynczego gospodarstwa rolnego, co nie oznacza jednak, że wchodzą one w skład gospodarstwa skarżącej.

Zdaniem organu kontrola w dniu [...] sierpnia 2012 r. została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami. W przypadku działki A uwzględniona została maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności w granicach działki ewidencyjnej [...],[...],[...]. Działka ta pomierzona została w 2 częściach. Pierwsza warzywa i sad - [...]ha (dz. ewid. [...] - [...]ha i [...] - [...]ha), druga [...] ha (dz.ewid. [...]) częściowo nieużytkowana rolniczo. Ponadto kontrola wskazała, że rolnik nie prowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na niej wypasane zwierzęta. Zdaniem organu analiza dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie kontroli jednoznacznie potwierdza, że na działce A na powierzchni [...] ha w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza, stwierdzono zaniedbanie wynikające z dwuletniego nieużytkowania gruntów. Stwierdzony na działce [...] ugór nieskoszony nie został uwzględniony do wyliczenia obszaru kwalifikującego się do płatności z uwagi na brak deklaracji tej działki we wniosku.

Organ wskazał również, że w postępowaniu o przyznanie płatności przepisy K.p.a. znajdują ograniczone zastosowanie i to na producencie rolnym spoczywał obowiązek wykazania, że prowadził działalność rolnicza na zgłoszonych we wniosku działkach i to producent rolny powinien wskazać dowody podważające poczynione przez organ ustalenia. Jednocześnie zaznaczył, że w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowo wskazano podstawę prawną odmowy przyznania płatności, bowiem stanowi ją przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z uwagi na fakt, że skarżąca nie spełnia warunków posiadania gospodarstwa rolnego o minimalnej powierzchni wynoszącej 1ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. P. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, błędy w zgromadzonym materiale dowodowym, błędy w ustaleniach faktycznych dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca ponownie podważyła rzetelność przeprowadzonych przez organ pomiarów powierzchni działek. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że dołączone przez nią kopie mapy ewidencyjnej gruntów nie stanowią dowodu stanu faktycznego na gruncie. W jej ocenie organ zignorował znaki graniczne i błędnie sklasyfikował tereny należące do sąsiadów jako działki skarżącej. Nadto podniosła, że nie została powiadomiona i zapoznania z materiałem zgromadzonym w postępowaniu kontrolnym, w związku z czym nie miała szansy na odwołanie się o tych ustaleń. W jej opinii fotografie sporządzone w trakcie kontroli nie zostały wykonane prawidłowo i rzetelnie, dokładnie opisując jakie jej zdaniem błędy popełnił organ ustalając powierzchnię i położenie posiadanych przez nią działek rolnych. Wskazała, że w chwili przeprowadzania kontroli miała na swoich działkach pastwiska stałe, siedlisko oraz ściernisko, a nie jak to ujęto w zaskarżonej decyzji również ugór nieskoszony. Pomyłka organu wynikała z błędnego ustalenia działek i zakwalifikowania działki [...] jako działki [...]. Nie zgodziła się również z dokonanymi przez organ pomiarami powierzchnie w zakresie działek [...] i [...], bowiem różnią się one z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ powtórzył stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że weryfikacja przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2012 r. jest weryfikacją przeprowadzoną w zakresie GIS. Jest to kontrola wewnętrzna ARiMR wykonywana w celu weryfikacji poprawności pomiarów na ortofotomapie. Ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 dotyczą kontroli terenowej, jednak kontroli takiej nie można utożsamiać z weryfikacją terenową w zakresie GIS, która została uregulowana w wewnętrznej instrukcji Biura Kontroli na Miejscu. W przypadku weryfikacji w zakresie GIS organ nie tylko nie informuje producenta rolnego o jej przeprowadzeniu, ale też nie informuje o jej wynikach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że I. P. wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2012 r. zwróciła się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej powierzchni obszarowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. We wniosku tym zadeklarowała działkę rolną A (JPO) w skład której wchodziły działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, działkę rolną B (JPO) położoną w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działkę rolną B1 (UPO) położoną w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał I. P. do złożenia wyjaśnień. W konsekwencji powyższego w dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca złożyła korektę pierwotnego wniosku deklarując w niej w ramach JPO działki rolne B (działka ewid. nr [...]) o powierzchni [...] ha i C (działka ewid. nr [...]) o powierzchni [...]ha oraz w ramach UPO działki rolne B1 (działka ewid. nr[...]) o powierzchni [...] ha i C1 (działka ewid. nr [...]) o powierzchni [...]ha.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzone zostały czynności kontrolne w zakresie wzajemnej zgodności. Z raportu z czynności kontrolnych nr [...] wynika, że ustalona powierzchnia działki B wynosi [...] ha (ściernisko). Działka A podzielona została na 2 części. Pierwsza warzywa i sad - [...] ha, druga [...] ha, która nie jest użytkowania rolniczo. Z raportu wynika również, że skarżąca nie brała udziału w czynnościach kontrolnych, jednakże organ kontroli uznał, że należy przesłać jej raport drogą pocztową, co zgodnie z adnotacją dokonaną na tymże raporcie dokonano w dniu [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., następnie utrzymaną w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił I. P. przyznania przedmiotowych płatności. Z ustaleniami organu w zakresie powierzchni posiadanych działek w toku całego postępowania nie zgadzała się skarżąca.

Za materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji uznał przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 1164 z późn.zm.) zwanej dalej "ustawą o płatnościach". Z ust. 1 wskazanego art. 7 wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 m.in jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (jak wynika z załącznika nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009) z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha. Stosownie do ust. 1a art. 7 ww. ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (dodany z dniem 15 marca 2010r.).

Płatności uzupełniające do wskazanych w ust. 2 art. 7 upraw przysługują rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Z powyższego wynika, że bezwzględnym warunkiem przyznania przedmiotowej płatności jest posiadanie przez rolnika ubiegającego się o jej przyznanie działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że użytego w ww. przepisie pojęcia działki rolnej nie można utożsamiać - tak jak czyni to skarżąca w niniejszej sprawie - z pojęciem działki ewidencyjnej. Legalna definicja pojęcia działki rolnej zawarta została w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. Działka rolna w myśl ww. rozporządzenia oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Podstawa różnica pomiędzy działką ewidencyjną a rolną jest taka, że ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznawania płatności. Nie można skutecznie wywodzić z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej (wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 958/11).

Zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności obszarowej ma więc ustalenie powierzchni gruntów rolnych użytkowanych rolniczo wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie obowiązkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie pomocy jest podanie rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawionych do przyznania tej pomocy. Podane przez wnioskodawcę dane podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Celem weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r. str. 1 ze zm.) przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności tj. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. O ile kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, to przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest już regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. W art. 32 ww. rozporządzenia wskazano, że z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli, wskazując wszelkie elementy jakie powinno zawierać sprawozdanie z kontroli. Z przepisu tego wynika również, że jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń. Nadto z art. 35 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy państwo członkowskie wykorzystuje możliwość przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji, wówczas wykonuje fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni (a)przeprowadza fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadowalający właściwe organy(b). Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organ przeprowadzający kontrole za pomocą teledetekcji lub też fizycznej kontroli na miejscu nie ma obowiązku umożliwienia rolnikowi podpisania sprawozdania z przeprowadzonej kontroli, o ile kontrola ta nie wykaże nieprawidłowości. W sytuacji natomiast gdy kontrola na miejscu wykaże jakiekolwiek nieprawidłowości organ za każdym razem obowiązany jest umożliwić rolnikowi zapoznanie się z tym sprawozdaniem, jego podpisanie oraz powinien umożliwić mu ustosunkowanie się do dokonanych przez organ ustaleń, zanim ten wyciągnie z niej wnioski.

Ponadto tryb przeprowadzania czynności kontrolnych uregulowany został również w ustawie o płatnościach. W myśl art. 31 ust. 6 i 7 z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, natomiast w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła.

Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy uznać przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów regulujących tryb przeprowadzania kontroli. Jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji głównym dowodem w sprawie był dla organu właśnie raport z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontroli w gospodarstwie skarżącej. To właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli pozwoliły organowi uznać, iż powierzchnia działek rolnych posiadanych przez skarżącą nie spełnia kryterium obszarowego określonego przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. O dacie przeprowadzenia przedmiotowych czynności kontrolnych skarżąca nie została uprzedzona, co w ocenie Sądu nie narusza obowiązujących przepisów.

Odmiennie należy jednak ocenić dalsze działania organu, w szczególności stanowiący jeden ze spornych elementów stanu faktycznego fakt doręczenia/braku doręczenia skarżącej raportu z czynności kontrolnych i umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie, w tym zgłoszenia zastrzeżeń. Wskazane powyżej regulacje wspólnotowe oraz krajowe, w przypadku wykrycia nieprawidłowości nakładają na organ obowiązek umożliwienia producentowi rolnemu zgłoszenie zastrzeżeń co do ustaleń poczynionych w kontroli. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, ażeby I. P. została powiadomiona o uprzednim przeprowadzeniu jakiejkolwiek kontroli na terenie jej gospodarstwa rolnego, a tym bardziej, ażeby przed wydaniem decyzji została powiadomiona o stwierdzonych przez inspektorów terenowych nieprawidłowościach, w tym aby skutecznie doręczono jej raport z czynności kontrolnych z pouczeniem o możliwości zgłoszenia stosownych zastrzeżeń. W sytuacji, w której organ na podstawie wizytacji terenowej celem weryfikacji dokumentów dokonał ustaleń, iż stwierdzona powierzchnia działek rolnych nie jest równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, a tym bardziej w sytuacji której ustalenia te skutkowały wydaniem decyzji odmownej, organ w pierwszej kolejności powinien umożliwić rolnikowi zapoznanie się z dokonanymi ustaleniami przez przedłożenie mu sprawozdania z dokonanej kontroli (do której jak twierdzi włączono materiały z wizytacji terenowej), a przed wydaniem decyzji umożliwić mu wypowiedzenie się co do poczynionych ustaleń.

Wprawdzie we wspomnianym raporcie wskazano datę [...] września 2012 r. jako datę późniejszego przekazania skarżącej raportu z kontroli, a nadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że do I. P. protokół z czynności kontrolnych "został przesłany za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] września 2012r." to jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu skutecznego doręczenia tego raportu skarżącej. Za taki bowiem nie można uznać załączonej do przesłanych Sądowi akt administracyjnych sprawy, kserokopii książki nadawczej. Wynika bowiem z niej tylko i wyłącznie, że w dniu [...] września 2012 r. organ ([...]) skierował do skarżącej bliżej nieokreśloną przesyłkę. Nie można natomiast ustalić co konkretnie ww. przesyłka zawierała, a nadto samo nadanie przesyłki nie oznacza jeszcze skutecznego doręczenia jej adresatowi. Wezwaniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Sąd zwrócił się do organu m.in. o przełożenie raportu z kontroli z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz dowodu jego skutecznego doręczenia skarżącej, jednak w udzielonej odpowiedzi organ kwestię doręczenia całkowicie przemilczał. Nadto na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. pełnomocnik organu potwierdził, ze nie dysponuje takowym dowodem doręczenia.

Raport ten stanowił podstawowy dowód w sprawie bowiem na jego podstawie odmówiono skarżącej przyznania płatności do gruntów rolnych na 2012 r. Zdaniem Sądu, organ winien jednoznacznie wykazać, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z tym raportem, w szczególności w sytuacji gdy ta już na etapie postępowania odwoławczego podnosiła, że z raportem tym nie została zapoznana. Bez dowodu doręczenia raportu z kontroli brak jest podstaw bowiem podstaw do uznania, iż skarżąca miała możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Skoro kontrolę gospodarstwa skarżącego przeprowadzono bez powiadomienia o niej producenta rolnego i bez jego obecności, to w takiej sytuacji obowiązkiem organu było po skutecznym doręczeniu raportu z czynności kontrolnych, umożliwienie skarżącej zgłoszenia w przewidzianym przez prawo terminie ewentualnych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. Tym bardziej, w sytuacji, gdy spór między stronami dotyczy okoliczności faktycznych związanych z różnicą pomiędzy tym, co rolnik deklarował, a tym, co ustalili organ kontrolujący, i to różnic tak istotnych, ze skutkują odmową płatności. Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pominięcie obowiązku umożliwienia ustosunkowania się przez stronę do stwierdzonych nieprawidłowości nie pozwala na stwierdzenie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w sposób pozwalający na dokonanie właściwej subsumcji norm materialnoprawnych. Działania organu odwoławczego nie odpowiadają zatem zasadzie praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a.

Ponadto pamiętać należy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o płatnościach przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują ograniczone zastosowanie. Stosownie do art. 3 ust 2 ustawy o płatnościach, organ stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W ust. 3 wskazano natomiast, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza odejście przez ustawodawcę od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto od zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron postępowania, które nie mogą oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy. To więc wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ natomiast zobowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ze szczególnym uwzględnieniem przedłożonych przez producenta rolnego dokumentów lub innych środków mających uprawdopodobnić jego stanowisko oraz rozpatrzenia wnoszonych przez niego wniosków dowodowych.

Niedopuszczalna jest sytuacja gdy w postępowaniu dowodowym, w którym wymaga się zwiększonej aktywności strony, organ w istocie uniemożliwia stronie ustosunkowanie się do stwierdzonych bez jej wiedzy i obecności nieprawidłowości, a nadto również pomija składane przez nią wnioski dowodowe. Taka sytuacją miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca kwestionując dokonane na gruncie przez organ ustalenia co do powierzchni działek użytkowanej rolniczo i prawidłowego ustalenia granic pomiędzy działkami jej oraz sąsiednimi - zażądała od organu "przeprowadzenia wizji lokalnej". Mając poważne zastrzeżenia do ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli w dniu [...] sierpnia 2012 r. wolą skarżącej był czynny udział w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych przez organ, do czego bezwzględnie miała prawo. Organ odwoławczy tymczasem wniosek skarżącej całkowicie pominął. Z akt administracyjnych sprawy przesłanych do Sądu nie wynika by wniosek ten podlegał rozpatrzeniu. Ponadto fakt braku rozpoznania wniosku dowodowego skarżącej potwierdził pełnomocnik w trakcie rozprawy w dniu 11 lutego 2014 r. Stan faktyczny dotyczący powierzchni oraz położenia działek zgłoszonych we wniosku stanowił spór między skarżącą, a organem w toku prowadzonego przez organ postępowania. Skarżąca próbując dowieść swojej racji, przedłożyła organowi m.in. wypisy z ewidencji gruntów, a nadto wniosła o ponowne przeprowadzenie kontroli nam miejscu z jej udziałem. O ile wypis z ewidencji gruntów nie stanowi dowodu potwierdzającego stan faktyczny na posiadanych przez producenta rolnego działkach rolnych, to przeprowadzenie kontroli na miejscu, z udziałem skarżącej mogło mieć istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu dokonanie czynności kontrolnych z udziałem skarżącej mogło mieć zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy, w sytuacji gdy skarżąca kwestionowała nie tylko powierzchnie działek rolnych uznaną przez organ jako uprawnione do przyznania płatności, ale w szczególności samo ustalenie ich położenia. Skarżąca podnosiła, że organ nie uwzględnił całości posiadanych przez nią działek, a nadto część działek będących przedmiotem kontroli organów nie jest jej własnością. W tej sytuacji istotnym dla rozpatrzenia sprawy było ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skoro skarżąca kwestionując ustalenia organu w odwołaniu wnosiła, aby organ przeprowadził kontrole na miejscu z jej udziałem, to rolą organu odwoławczego zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, było ten wniosek uwzględnić. Podkreślenia wymaga, iż ustawa o płatnościach nie wprowadza wyłączenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady postępowania dwuinstancyjnego, nie było zatem w ocenie Sądu przeszkód, aby organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a.

Organ ARiMR drugiej instancji natomiast całkowicie wniosek skarżącej pominął, arbitralnie uznając, że ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Skoro ustawodawca ograniczając zastosowanie przepisów K.p.a. w sprawach o przyznanie płatności wymaga od strony postępowania by to ta wykazywała aktywność w poszukiwaniu dowodów na poparcie swoje stanowiska, to niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ takie wnioski dowodowe pomija.

W ocenie Sądu działanie organu w niniejszej sprawie w sposób istotny ograniczyło możliwość czynnego udziału przez skarżącą w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie przez organ przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego. Wobec powyższego ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi dotyczących wadliwej oceny stanu faktycznego, na obecnym etapie postępowania byłoby przedwczesne.

Sąd uznał, że rozstrzygnięcie spornych między stronami kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy możliwe jest na etapie postępowania przez organem drugiej instancji. W tym celu Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 138 lub korzystając z przewidzianej art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w pierwszej kolejności skutecznie doręczy skarżącej raport z kontroli z dnia [...] sierpnia 2012 r., celem umożliwienia jej zapoznania się z ustaleniami poczynionymi w trakcie tej kontroli i ewentualnego zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń. Nadto celem zweryfikowania stanowiska skarżącej organ rozważy przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu, z udziałem skarżącej. Dopiero po przeprowadzeniu ww. działań, organ ponownie rozpatrzy cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, zweryfikuje stanowiska skarżącej dotyczące położenia wskazanych we wniosku działek i dopiero na tej podstawie rozstrzygnie sporną kwestie uprawnienia do przyznania płatności.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że wady postępowania mogą zostać usunięte w postępowaniu przed organem drugiej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy. O wynagrodzeniu ustanowionego przez Sąd pełnomocnika skarżącej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).