Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1668/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. C. i J. C. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. C. i D. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewodę [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], przekształcającej odpłatnie prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] przekształcił odpłatnie przysługujące J. C. i D. C. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w prawo własności.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta wystąpił do organu nadzoru o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. z uwagi na wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, ogłoszony dnia 17 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 373). Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. C. i J. C. wnieśli odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania nadzorczego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, nieodwracalnych skutków prawnych oraz sens zasady trwałości decyzji administracyjnej.

Oceniając decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r., Minister wskazał, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83). Organ przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13, opublikowanego 17 marca 2015 r. (Dz. U. poz. 373). W ocenie Ministra od dnia ogłoszenia tego orzeczenia nastąpiła zmiana stanu normatywnego. Wyrok ten deroguje z systemu prawa niekonstytucyjne regulacje z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i od dnia jego wejścia w życie wyłączył możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz każdoczesnego podmiotu, który o to wniesie. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał. Oznacza to, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a więc sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że w dniu wydania przez Prezydenta Miasta kontrolowanej decyzji, czyli w dniu [...] kwietnia 2015 r., nie mogło już dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz D. C. i J. C.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 października 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (która została wydzielona z działki nr [...]) przysługiwało A. M. i M. M. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A nr [...]. Natomiast prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przysługiwało D. C. i J. C. na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. A nr [...]. Oznacza to, że przesłanka podmiotowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niewątpliwe została spełniona. Oceniając, czy została spełniona przesłanka przedmiotowa wynikająca z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. warunek, aby nieruchomość będąca przedmiotem użytkowania wieczystego była zabudowana na cele mieszkaniowe, zabudowana garażami lub przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, opcjonalnie była nieruchomością rolną organ, nadzoru wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Minister wskazał, że o kwalifikacji nieruchomości jako zabudowanej na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 1 nie może decydować faktyczny charakter tej nieruchomości oraz faktyczny sposób korzystania z niej i to niezależnie od zgodności z przepisami prawa zrealizowanej zabudowy. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przede wszystkim, że dla przyjęcia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, decyduje jej stan (sposób użytkowania istniejącej zabudowy, potwierdzony np. decyzją o pozwoleniu na budowę lub umową ustanowienia użytkowania wieczystego) z chwili wejścia w życie ustawy, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. Nie zmienia tego treść obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego, który zalicza przedmiotowy teren do zabudowy mieszkaniowej. Wyjaśnił, że nieruchomościami, które podlegają przekształceniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są nieruchomości zabudowane na określony w tym przepisie cel, nieruchomości niezabudowane, ale przeznaczone pod zabudowę na ten określony cel oraz nieruchomości rolne. Zaznaczył, że ustalenie celu zabudowy, na jaki ma być przeznaczona nieruchomość, odnosi się wyłącznie do nieruchomości niezabudowanych. W przypadku nieruchomości zabudowanych na inny cel niż mieszkaniowy lub niezabudowanych garażami, okoliczność późniejszego ich przeznaczenia pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształcenie, a zatem nie daje podstawy do jego uwzględnienia.

Z akt sprawy wynika, że dnia 13 października 2005 r. działki nr [...] (obecnie działka nr [...] i nr [...] nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania. W dniu [...] października 2005 r. przedmiotowe działki obejmowało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta J. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Decyzją Wojewody z dnia [...] października 1993 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez [...] Zakłady Drobiarskie w [...], z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działka [...]). Z powyższego wynika, że działka nr [...] została przeznaczona na cele usługowe. Prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A nr [...] A. M. i M. M. jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Centrum Ogrodnicze z siedzibą w [...]. Przedmiotowa działka była zabudowana obiektami magazynowymi, warsztatowymi i administracyjnymi przeznaczonymi na cele usługowe. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabyli D. C. i J. C. na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. A nr [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa działka pozostawała niezabudowana. Następnie umową przeniesienia praw z dnia [...] października 2010 r. Rep. A nr [...] D. C. i J. C. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...]. Zgodnie z treścią wypisów z [...] oraz nr [...] zostały oznaczone jako tereny przemysłowe (użytek gruntowy "[...]").

Minister uznał, że mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 oraz całość zgromadzonego materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość jako grunt niezabudowany na cele mieszkaniowe lub garażami i nieprzeznaczony pod tego rodzaju zabudowę oraz jako grunt niebędący nieruchomością rolną nie może stanowić przedmiotu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżących, dotyczących przeznaczenia działki nr [...] na cele mieszkaniowe, organ nadzoru wyjaśnił, że jak wynika z art. 1 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. stan zagospodarowania nieruchomości i jej przeznaczenie dla potrzeb przekształcenia winny być rozpatrywane na dzień [...] października 2005 r. Bezspornie wówczas działka nr [...] nie była zabudowana. Nie była ona także przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę garażami. Minister zaznaczył, że o przeznaczeniu nieruchomości pod określonego rodzaju zabudowę decydują albo postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. Nie podzielił stanowiska odwołujących się, że o przeznaczeniu terenu w przypadku braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy decydują postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśnił, że studium jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej przez gminę i aktem kierownictwa wewnętrznego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy). Studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie wpływa zatem na sytuację prawną podmiotów, nie kształtuje ich praw, w konsekwencji nie rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania terenu.

W ocenie Ministra spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzekając o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ powinien uwzględniać skutki powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i w konsekwencji ustalać przesłanki do przekształcenia z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 1 sprzed nowelizacji z 2011 r. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. została oparta o treść uchylonego przepisu, co oznacza, że organ rażąco naruszył prawo. Jednocześnie Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na gruncie niniejszej sprawy zaszły okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. C. i J. C. W uzasadnieniu skarżący zarzucili organowi nadzoru obrazę art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez bezzasadną odmowę zastosowania tego przepisu oraz bezpodstawne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy działek nr [...] i nr [...] "dla inwestycji polegającej na budowie obiektu mieszkalno-usługowo-handlowego (...) na terenie działki nr [...] i nr [...]", co jednoznacznie przesądza o przeznaczeniu działek objętych decyzją. Wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy nie mogła wskazywać innego przeznaczenia działek nr [...] i nr [...], bowiem od 2001 r. obowiązywała w [...] uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], określonym jako tereny, na których preferuje się zabudowę wielorodzinną oraz dopuszcza inne obiekty towarzyszące funkcji mieszkaniowej. Podnieśli, że inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Zaznaczyli, że niezależnie od treści decyzji o warunkach zabudowy, już sama treść studium przesądzała o przeznaczeniu działek nr [...] oraz nr [...] na cele mieszkaniowe, co oznacza, że spełniona została druga z przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżących, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. nie odnosił się do art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu tego przepisu w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] października 2011 r. Z powyższych względów ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie była dotknięta nieważnością. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub (jak wywiodły w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru) z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, czyli z mocą wsteczną, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru co do zasady nie przeprowadza ponownego postępowania dowodowego i nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Prezydenta Miasta o przekształceniu przysługującego skarżącym J. C. i D. C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w prawo własności stanowiły przepisy art. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83). Przy czym podkreślić należy, że decyzja ta wydana została dnia [...] kwietnia 2015 r., a zatem już po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Decyzja ta została wydana po dniu, w którym na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowiącego, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy straciły moc obowiązywania. Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu orzekł bowiem, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można wskazać celu, któremu ma służyć rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do uwłaszczenia. Nie charakteryzują się one żadnymi cechami wspólnymi, a zatem nie sposób ustalić racji uprzywilejowania tych podmiotów przez ustawodawcę kosztem własności publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone rozszerzenie podmiotowe nie ma żadnego uzasadnienia konstytucyjnego i obejmuje przypadkową grupę podmiotów, które w celu prowadzenia działalności gospodarczej zawarły umowy użytkowania wieczystego, i dokonało się kosztem mienia publicznego, uszczuplając możliwości finansowe państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do skutków tego wyroku, stwierdzenie zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji świadczy o braku podstawy prawnej dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Oznacza to, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. stan prawny, jaki zaistniał od dnia 9 października 2011 r. w zakresie możliwości dokonywania przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, uległ istotnej modyfikacji, którą organy orzekające (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta) miały obowiązek wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu złożonych wcześniej wniosków przekształceniowych.

Jak wynika z akt sprawy i jest to fakt niesporny, zarówno w dniu 13 października 2005 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., jak i w dniu wejścia w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dnia 17 marca 2015 r.) oraz w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli w dniu wydania przez Prezydenta Miasta zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, przedmiotowa nieruchomość oddana była w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, tj. J. C. i D. C. oraz A. M. i M. M. Oznacza to, że przesłanka podmiotowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została spełniona.

W rozpatrywanej sprawie nie została natomiast spełniona przesłanka przedmiotowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dokonując oceny, czy została spełniona przesłanka z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., tj. aby nieruchomość będąca przedmiotem użytkowania wieczystego była zabudowana na cele mieszkaniowe, zabudowana garażami lub przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, bądź była nieruchomością rolną, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. nie było uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana dnia [...] maja 2008 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego względu bez znaczenia jest podnoszona w skardze okoliczność, że w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta przeznaczył działki nr [...] i nr [...] na cele mieszkalno-usługowo-handlowe. Okoliczność późniejszego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę między innymi na cele mieszkaniowe, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jest bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia wniosku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie stanowi także podstawy do uwzględnienia wniosku o przekształcenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 929/08).

Podnieść należy, ze w dniu [...] października 2005 r. przedmiotowe działki obejmowało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta J. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej z [...] maja 2001 r. nr [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1993 r. stwierdzono nabycie przez [...] Zakłady Drobiarskie w [...], z dniem [...] grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]). Z powyższego wynika, że działka nr [...] została przeznaczona na cele usługowe. Prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2004 r. Rep. A nr [...] A. M. i M. M. jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Centrum Ogrodnicze z siedzibą w [...]. Przedmiotowa działka była zabudowana obiektami magazynowymi, warsztatowymi i administracyjnymi, przeznaczonymi na cele usługowe. Natomiast prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nabyli D. C. i J. C. na podstawie umowy przeniesienia użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. A nr [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa działka pozostawała niezabudowana. Następnie umową przeniesienia praw z dnia [...] października 2010 r. Rep. A nr [...] D. C. i J. C. nabyli także prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] w celu poprawy warunków zagospodarowania działki nr [...]. Zgodnie z treścią wypisów z rejestru gruntów sporządzonych według stanu na dzień [...] października 2005 r. działki nr [...] oraz nr [...] zostały oznaczone jako tereny przemysłowe (użytek gruntowy "[...]").

Prawidłowo zatem organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość jako grunt niezabudowany na cele mieszkaniowe lub garażami i nieprzeznaczony pod tego rodzaju zabudowę i jako grunt niebędący nieruchomością rolną nie może stanowić przedmiotu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Decydujący w tej sprawie jest stan istniejący na dzień [...] października 2005 r. Podkreślić należy, że w tej dacie przedmiotowe działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie było jeszcze również decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla działek nr [...] i nr [...], do treści której odwołują się skarżący. Natomiast zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2002 r. w rozpatrywanej sprawie nie posiadały i nie posiadają doniosłości prawnej. Jak prawidłowo wyjaśnił tę kwestię organ nadzoru w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, ustalenia studium są wiążące, zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jedynie dla organów gminy i to przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest aktem prawa miejscowego. Nie określa i nie ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, ani też nie określa sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, ponieważ te kwestie zostały przez ustawodawcę przekazane do rozstrzygania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 503). W tej sytuacji zapisy studium nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia, że nieruchomość ma przeznaczenie pod zabudowę na cele mieszkaniowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 439/15). Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem organu nadzoru, że stan prawny, aktualny na dzień wydania przez Prezydenta Miasta zakwestionowanej decyzji, uniemożliwiał, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, dokonanie żądanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ze względów przedmiotowych, gdyż nie były to nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe. Prezydent Miasta nie miał więc podstawy prawnej do wydania na rzecz skarżących pozytywnej decyzji przekształceniowej. Skoro taką decyzję wydał, to dokonał tego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co spowodowało konieczność wyeliminowania takiej decyzji obciążonej wadą prawną z obrotu prawnego w trybie nadzoru.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wydane orzeczenie znajduje oparcie w przepisach prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.