Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 250/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 202 par. 2, art. 200, art. 205 par. 2, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, i 2, art. 4 pkt 11, 18, 16, 17, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 2 pkt 3, art. 20 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 81 ust. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: par. 67, par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 106 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o wydanie decyzji na rekultywację gruntu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 27 sierpnia 2010 roku, nr [...]; 2. określa, iż postanowienia uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 maja 2009 roku R. S. zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji określającej warunki rekultywacji i odzysku odpadów, pochodzących z wykopów terenów budowy Stadiony B. w G. Wskazał, że w pracach zmierzających do rekultywacji zostaną wykorzystane masy ziemne z wykopów. Działka, na której będzie prowadzona rekultywacja ma numer [...] i położona jest we wsi K..

Pismem z dnia 16 czerwca 2009 roku Starosta, powołując się na art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej jako ustawa), zwrócił się do Wójta Gminy o zaopiniowanie, w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), ww. wniosku.

Wójt Gminy przedmiotowy wniosek dwukrotnie zaopiniował negatywnie

- postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 roku oraz postanowieniem z dnia 22 lutego 2010 roku. Przedmiotowe postanowienia zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowieniami z dnia 29 października 2010 roku oraz z dnia 15 czerwca 2010 roku), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie

art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy, zaopiniował negatywnie złożony przez R. S. wniosek o wydanie decyzji na rekultywację działki nr [...] położonej w K., gmina L.

W uzasadnieniu Wójt stwierdził, że według ewidencji gruntów działkę nr [...] w miejscowości K. stanowi 2,72 ha terenu oznaczonego jako nieużytek oraz 0,3076 ha gruntów ornych klasy V. Nieużytek na działce nr [...] ma rzeźbę płaską, jest to teren podmokły, na którym znajdują się dawne wyrobiska po torfie, częściowo zasypane ziemią z wykopów. Organ podniósł, że wnioskodawca na przedmiotowej działce planuje, po uprzednio wykonanej rekultywacji terenu, wydzielenie 8 nowych działek budowlanych z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Wskazał, że dla części działki nr [...] wnioskodawca uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie której może zabudować grunt orny klasy V, stanowiący powierzchnię 0,3076 ha. Zdaniem organu, szkodliwe byłoby zagospodarowanie, zgodne z wolą właściciela nieruchomości, części działki nr [...] w K., stanowiącej naturalnie podmokły nieużytek, który jest częścią cennego przyrodniczo siedliska o charakterze bagiennym, o czym świadczy występowanie form ochrony przyrody zaobserwowanych podczas oględzin w dniu 22 lipca 2010 roku. Według opracowania "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza gminy L." teren, na którym położny jest przedmiotowy nieużytek, określa się jako mozaikę torfowisk przejściowych boru bagiennego oraz obszar brzezin bagiennych, siedliska roślin podlegających ochronie całkowitej lub częściowej. Na części tego terenu w rzeczywistości odbywało się wydobycie torfu, jednak w chwili obecnej na opisywanym terenie znajdują się torfowiska regenerujące się oraz częściowo zregenerowane. Organ wskazał, że określenia "podmokły nieużytek, który jest częścią cennego przyrodniczo siedliska o charakterze bagiennym" oraz "wyrobiska po wydobywaniu torfu" nie są określeniami wykluczającymi się, a jedynie opisującymi teren z dwóch różnych punktów widzenia. Wyrażeniem drugim posługują się w swoich opiniach biegli z zakresu kwalifikacji gruntów, natomiast pierwsze wyrażenie stosuje wójt gminy jako jeden z organów ochrony środowiska. Wydobycie torfu miało miejsce ponad 50 lat temu, w którym to czasie doszło do co najmniej częściowej regeneracji torfowisk, zatem wójt gminy - jako organ ochrony środowiska musi mówić o ochronie torfowisk żywych. Organ wyjaśnił nadto, iż takie typy torfowisk, jakie występują na obszarze, do którego należy nieużytek działki nr [...] w miejscowości K., mają znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 roku w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. nr 77, poz. 510).

Ponadto organ stwierdził, że zaproponowane przez wnioskodawcę zagospodarowanie nieużytku działki nr [...] może mieć istotny wpływ na równowagę ekologiczną terenów sąsiadujących z nieruchomością, ponieważ może zaburzyć stosunki wodne na tym terenie oraz spowoduje fragmentację terenu posiadającego duże walory przyrodnicze. W tym rejonie zabudowane są tylko grunty orne, natomiast nieużytki poszczególnych działek pozostają w dotychczasowej formie, tworząc wspólnie obszar cenny przyrodniczo. Obszar tych nieużytków stanowi bezodpływowy układ, który zbiera wodę z terenów rozleglejszych. Zasypanie części podmokłego nieużytku na przedmiotowej działce będzie miało wpływ na parametry hydrologiczne większej okolicy.

Organ wyjaśnił nadto, że przedmiotowy teren nie został ujęty w obowiązującym dla Gminy L. dokumencie - "Zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego: Uwarunkowania i kierunki kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej" jako teren zabudowy, ani wykorzystania tego terenu w innym charakterze niż dotychczasowy. Na obszarze przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydana decyzja z dnia 10 października 2005 roku o warunkach zabudowy wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], z której wydzielono m. in. działkę nr [...], wyraźnie nie przeznacza części gruntu oznaczonego nieużytkiem pod zabudowę, ograniczając taką możliwość tylko do roli klasy V przedmiotowej działki, która nie musi być rekultywowana i która stanowi obszar 0,3076 ha.

Organ stwierdził również, iż teren proponowanego do rekultywacji nieużytku nigdy przedtem nie stanowił terenu wykorzystywanego rolniczo i nie jest pod tym względem zdegradowany. Działania planowane przez wnioskodawcę będą miały negatywne konsekwencje dla mieszkańców gminy. Zrekultywowanie nawet fragmentu działki nr [...] może być fatalne w skutkach dla nieruchomości sąsiednich. Spowodować może bowiem zaburzenia w stosunkach wodnych, w wyniku czego podtopione mogą zostać tereny już zabudowane. Należy również mieć na uwadze walory przyrodnicze jakie posiada nieużytek znajdujący się na większej części przedmiotowej działki, a wchodzącej w obszar torfowisk przejściowych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie R. S. zarzucił mu naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie rozważonym materiale dowodowym.

W uzasadnieniu zażalenia zarzucił organowi, iż oceniając wpływ proponowanych prac na równowagę ekologiczną terenów sąsiednich powołuje się na opracowanie z 1998 roku. R. S. stwierdził także, iż mimo wytycznych organu odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2010 roku organ I instancji nadal nie ustalił aktualnego stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości. Nie odniósł się też w zasadnie do przedłożonych przez wnioskodawcę opinii rzeczoznawców, z których, wbrew ustaleniom organu, wynika, że teren objęty wnioskiem nie są to torfowiska lecz wyrobiska po wybranym torfie, nadające się do rekultywacji.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy (m. in. dokumenty dostarczone przez stronę, protokoły oględzin, zapisy studium, opracowanie inwentaryzacyjne) oraz wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla ustalenia stanu faktycznego oraz wydania opinii w przedmiocie sprawy. Dokonanym ustaleniom i ocenom nie sposób zarzucić dowolności. Kolegium wyjaśniło, że celem zasięgnięcia opinii wskazanej w art. 22 ustawy jest ujednolicenie kierunku działania organów w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych na terenie powiatu i danej gminy. Opinia organu uzgadniającego, choć nie ma charakteru wiążącego dla organu głównego, winna w swojej treści odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. Obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców.

W skardze na powyższe postanowienie R. S. zarzucił mu:

▪ obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie dowodów pośrednich oraz samodzielne poczynienie przez organ ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, dotyczących zwłaszcza charakteru roślinności porosłej na przedmiotowej nieruchomości oraz wpływu inwestycji skarżącego na przyrodę, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu za udowodnione tez organu na temat unikatowego charakteru ww. roślinności, stosunków wodnych na gruncie i wywołania przez rekultywację negatywnych skutków dla gruntów sąsiednich,

▪ naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 roku w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że samo wystąpienie zjawiska przyrodniczego wymienionego w załączniku nr 1 do rozporządzenia na danym obszarze oznacza, że obszar jest uznany za mający znaczenie dla Wspólnoty.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Kolegium nie wykazało, na jakiej podstawie oceniło prawidłowość zanalizowania rodzajów roślin występujących na gruncie skarżącego i nie przedstawiło, w jaki sposób zweryfikowano, że są to gatunki chronione. Nie wskazano ponadto, na czym obecnie polega równowaga ekologiczna w rejonie i jak może zostać naruszona, oraz w jaki sposób miałoby dojść do zaburzenia stosunków wodnych działaniami wnioskodawcy. Kolegium niezasadnie przyjęło za udowodnione twierdzenia organu I instancji na temat negatywnego wpływu rekultywacji na grunty sąsiednie, równowagę ekologiczną, zaburzenia stosunków wodnych, jak również tezy organu I instancji w zakresie negatywnego oddziaływania wnioskowanej przez skarżącego rekultywacji. W ocenie skarżącego, weryfikacja gruntu jako cennego przyrodniczo siedliska, zbadanie występowania na nim roślinności chronionej, wpływ rekultywacji na grunty sąsiednie i stosunki wodne w rejonie oraz formułowanie zastrzeżeń przez organ w odniesieniu do zamierzeń skarżącego wiąże się z koniecznością zasięgnięcia opinii biegłego, by móc przyznać stwierdzeniom organu walor dowodu. Skarżący stwierdził nadto, że nieruchomość oznaczona geodezyjnie nr [...] nie stanowi obszaru znajdującego się w zainteresowaniu Wspólnoty, co wynika z treści § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 roku w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zm. - dalej jako ustawa). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy, reguluje ona zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Jest to zatem ustawa, która nie reguluje całokształtu zagadnień ochrony środowiska, czy też powierzchni ziemi, lecz jest jedynie fragmentem systemu prawnej ochrony środowiska dotyczącym wyłącznie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.) traktuje ochronę gruntów rolnych i leśnych jako jeden z odrębnych elementów, tworzących system ochrony zasobów środowiska, i wyraźnie, w zakresie szczegółowych zasad tej ochrony, odsyła do ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Powszechna ochrona powierzchni ziemi - polegająca na ochronie wszelkich gruntów, niezależnie od ich statusu, została uregulowana w przepisach art. 101 – 110a ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaś szczególna ochrona gruntów rolnych i leśnych w omawianej ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku (por. M. Bar, J. Jendrośka, "Prawo ochrony środowiska. Podręcznik", Wrocław 2005, str. 849).

Wszelkie postępowania administracyjne - toczące się na podstawie przepisów ustawy, mogą się zatem odnosić wyłącznie do gruntów rolnych lub leśnych w rozumieniu tejże ustawy. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania i rozstrzyganie na podstawie przepisów ustawy w stosunku do gruntów nie zaliczonych do gruntów rolnych lub leśnych. Każdorazowo organ rozstrzygający w oparciu o przepisy omawianej ustawy obowiązany jest zatem do dokonania analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy przedmiotem postępowania jest grunt rolny lub leśny. Wyliczenie gruntów, których ustawa dotyczy, zawiera art. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Z art. 2 ust. 2 ustawy wynika natomiast, iż gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty:

1) określone jako lasy w przepisach o lasach;

2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej;

3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Wyłącznie opisane powyżej grunty mogą stanowić przedmiot postępowań toczących się w oparciu o przepisy ustawy. Dotyczy to również postępowania w przedmiocie rekultywacji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne. Przy określeniu gruntów podlegających rekultywacji ustawodawca nie określił bliżej charakteru gruntów, zatem przyjąć należy, że rekultywacja dotyczyć może wyłącznie gruntów rolnych i leśnych. Wynika to ponadto jednoznacznie z definicji użytych w ustawie pojęć: rekultywacji gruntów, gruntów zdegradowanych oraz gruntów zdewastowanych. Przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18 ustawy). Gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 4 pkt 16 ustawy). Z kolei przez grunty zdewastowane rozumieć należy grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku przyczyn, o których mowa w pkt 16 (art. 4 pkt 17 ustawy). Degradacja oraz dewastacja gruntów w rozumieniu ustawy oznacza zatem odpowiednio zmniejszenie lub utratę rolniczej lub leśnej wartości użytkowej, z czego wynika, iż grunty podlegające rekultywacji w rozumieniu ustawy należy kwalifikować jako grunty rolne lub leśne.

Stwierdzenie, iż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), skutkuje koniecznością sięgnięcia do przepisów, wydanego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 roku, nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 67 tego rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) użytki rolne,

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3) grunty zabudowane i zurbanizowane,

4) użytki ekologiczne,

5) nieużytki,

6) grunty pod wodami,

7) tereny różne.

Z kolei § 68 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że użytki rolne dzielą się na:

1) grunty orne,

2) sady,

3) łąki trwałe,

4) pastwiska trwałe,

5) grunty rolne zabudowane,

6) grunty pod stawami,

7) rowy.

Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że wyłącznie grunty wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne stanowią grunty rolne w rozumieniu ustawy. Pozostałe kategorie użytków gruntowych, w tym nieużytki, nie zaliczają się do kategorii gruntów rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1989 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt SA/Wr 1168/88 (ONSA 1989, nr 2, poz. 78) stwierdził, że w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów. Zatem tylko grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne mogą podlegać rekultywacji w rozumieniu ustawy (oraz oczywiście grunty leśne - art. 2 ust. 2 ustawy i grunty uznane za rolne na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 - 10 ustawy). W stosunku do takich gruntów właściwy organ (zgodnie z art. 5 ustawy jest nim starosta) może wydać decyzję w sprawach rekultywacji (art. 22 ust. 1 ustawy) określając:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

W sprawach o których mowa wyżej, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii m.in. wójta - art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (rolnych lub leśnych - art. 4 pkt 1 ustawy) obowiązana jest do ich rekultywacji na własny koszt. Rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych m.in. przez nieustalone osoby dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5 ustawy (art. 20 ust. 2 ustawy). Z przepisów ustawy wynika, że postępowanie w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów toczy się z urzędu, w razie ustalenia przez właściwy organ istnienia gruntów rolnych lub leśnych zdewastowanych albo zdegradowanych. Ewentualny wniosek osoby zainteresowanej rekultywacją gruntu nie wiąże właściwego organu co do zakresu rozstrzygania, stanowi jedynie sygnał do podjęcia odpowiednich czynności z urzędu. Co za tym idzie, właściwy organ nie jest zwolniony z dokonania ustaleń faktycznych co do kwalifikacji gruntów objętych wnioskiem. W razie ustalenia, że grunt objęty wnioskiem jest gruntem rolnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy, który został zdewastowany albo zdegradowany, właściwy organ jest obowiązany prowadzić z urzędu postępowanie rekultywacyjne na podstawie przepisów ustawy. Obowiązek dokonania ustaleń co do kwalifikacji gruntu spoczywa również na organie opiniującym wydanie decyzji w trybie art. 22 ust. 2 ustawy. Dopiero bowiem po ustaleniu, iż sprawa dotyczy gruntu rolnego lub leśnego, wskazanego w art. 2 ustawy, organ ten może wydać opinię w sprawie na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 106 k.p.a. W przeciwnym wypadku brak jest bowiem przedmiotu postępowania uregulowanego przepisami ustawy.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy wydane przez Wójta Gminy L. postanowienie zawierające opinię dotyczącą rekultywacji gruntu objętego wnioskiem skarżącego. We wniosku skarżący wskazał, że działka, na której będzie prowadzona rekultywacja ma numer [...] i położona jest we wsi K.. Wyjaśnił również, iż rekultywacja będzie polegać na nawiezieniu na tę działkę odpadów, pochodzących z wykopów terenów budowy Stadionu [...].

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] - powstała w wyniku podziału działki nr [...], którego projekt zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy L. z dnia 13 marca 2006 roku. Decyzją z dnia 10 października 2005 roku Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "podziale działki nr [...], położnej we wsi K. w celu zabudowy nowoprojektowanych działek budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi", określając przy tym, że działki pod zabudowę należy wydzielić poza terenem oznaczonym w ewidencji jako nieużytek. Z wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 3,0276 ha, z czego w większości stanowi nieużytek o pow. 2,72 ha, w pozostałej zaś części stanowi grunt orny

o pow. 0,3076 ha. W opinii klasyfikatora gruntów J. W., sporządzonej na zlecenie skarżącego, stwierdzono, że w południowej części nieużytku znajdują się wyrobiska po wykopanym torfie o pow. ok. 0,6 ha, obecnie podtopione, zaś do wyrobisk przylega powierzchnia ok. 0,4 ha gleb murszowo-mineralnych. Ta powierzchnia ok. 1 ha jest zdegradowana i kwalifikuje się do rekultywacji w kierunku rolniczym. Z kolei w opinii inspektora nadzoru i odbioru projektów klasyfikacji i gruntów R. Ż., również sporządzonej na zlecenie skarżącego, stwierdzono, iż na obszarze części działki nr [...] - stanowiącej nieużytek, znajdują się wyrobiska po wybranym torfie o łącznym obszarze ca 0,65 ha, na powierzchni ca 0,37 ha występują również gleby murszowo-mineralne. Inspektor stwierdził, że skarżący usunął drzewostan z powierzchni ca 0,94 ha, zaś powierzchnia wyrobiska po torfie (bez zadrzewienia), kontur przylegający do gruntów ornych, wynosi ca 0,32 ha. Powierzchnia nieużytków na działce nr [...], kwalifikujących się do rekultywacji wynosi ca 1,26 ha. Skarżący w zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 25 czerwca 2009 roku wskazał, że według załączonych opinii celowa jest jedynie rekultywacja powierzchni 1-1,26 ha działki nr [...]. Również w zażaleniu na kolejne postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 22 lutego 2010 roku, skarżący podniósł, że zamierza zrekultywować areał o powierzchni 1-1,2 ha. Także na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku pełnomocnik skarżącego potwierdził, że skarżący zamierza zrekultywować teren o powierzchni 1-1,2 ha.

Odnośnie przytoczonych stwierdzeń zawartych w opisanych powyżej opiniach, iż na części przedmiotowej działki - stanowiącej nieużytek, występuje wyrobisko po wydobywanym torfie, jak również wobec ustaleń zawartych w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, iż na części działki nr [...] odbywało się wydobycie torfu, jednak w chwili obecnej na opisywanym terenie znajdują się torfowiska regenerujące się oraz częściowo zregenerowane, należało zwrócić uwagę na zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy dotyczące torfowisk.

Z treści art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż grunty torfowisk zaliczają się do kategorii gruntów rolnych w rozumieniu ustawy. W odniesieniu do tego typu gruntów ustawa znajduje zatem zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy, ochrona tych gruntów rolnych polega m. in. na zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Odnoszenie się zatem do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 kwietnia 2010 roku w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000 (Dz. U. nr 77, poz. 510), w celu wykazania, iż torfowiska są gruntami, które winny być szczególnie chronione w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku, jest zbędne, ponieważ ochrona tego typy gruntów jest wprost uregulowana przepisami ww. ustawy.

W tym miejscu należy w cenie Sądu podkreślić, iż z zawartego w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów wynika, iż część działki nr 421/7 stanowiąca (według organów) przedmiot niniejszego postępowania tj. 2,72 ha jest określona jako nieużytki. Odnosząc to do poczynionych powyżej rozważań stwierdzić należy, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma zastosowania do gruntów określonych w ewidencji jako nieużytki. W konsekwencji brak jest podstaw aby prowadzić postępowanie w przedmiocie rekultywacji gruntu stanowiącego według ewidencji gruntów nieużytek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Rz 647/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogłoby się co do niego toczyć jedynie w takim przypadku gdyby organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, iż nieużytek ten (jego część) stanowi torfowisko, lub też inny z gruntów uznanych za grunt rolny na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 – 10 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania wszystkie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jaki jest przedmiot niniejszego postępowania. To znaczy, winny były stwierdzić w jakiej części działka nr [...] może podlegać ochronie przewidzianej w przepisach ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku i w tym celu ustalić czy znajdują się na niej grunty rolne lub leśne wymagające rekultywacji, czego nie uczyniły. W przedmiotowej sprawie ani wójt, ani organ II instancji, nie ustalili bowiem w sposób nie budzący wątpliwości czy nieużytek stanowiący znaczną część przedmiotowej działki można zaliczyć do jednej z kategorii gruntów rolnych i leśnych z art. 2 ustawy, a – jak to już wykazano powyżej, dopiero po dokonaniu takiego ustalenia organy mogłyby przejść do dalszych ustaleń w sprawie i wydania opinii w przedmiocie rekultywacji gruntu określonej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W niniejszej sprawie, w celu zbadania czy istnieje przedmiot postępowania opisany w art. 2 ustawy, wójt powinien był dokonać oceny stanu faktycznego sprawy

i w tym celu przeprowadzić postępowanie dowodowe aby ustalić czy sprawa dotyczy rekultywacji gruntu rolnego (leśnego) w rozumieniu ustawy. Podstawę do przeprowadzenia takiej oceny stanowi art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska (m. in. wyrażenia opinii) może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przepisy dotyczące danego rodzaju spraw administracyjnych, tak jak w niniejszej sprawie, nie określają stadium postępowania głównego, w którym należy zwrócić się o zajęcie stanowiska do organu współdziałającego. Przedmiot tego postępowania wyjaśniającego powinien przy tym dotyczyć tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie będzie niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004 , str. 489-490).

W rozpoznawanej sprawie - w świetle powyższych rozważań, konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 k.p.a., mającego na celu wyjaśnienie czy działka nr [...], lub jej cześć, stanowi grunt rolny lub leśny, nie budzi wątpliwości Sądu. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika bowiem, iż opinia z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy, może zostać wydana jedynie wtedy gdy organ ustali, iż postępowanie dotyczy gruntu rolnego (lub leśnego), objętego ochroną na podstawie przepisów tej ustawy. Postępowanie wyjaśniające winno zostać przy tym przeprowadzone z zachowaniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego, określonych w powołanych powyżej przepisach art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które znajdują zastosowanie również w przypadku współdziałania organów i odnoszą się do wszystkich organów współdziałających w danej sprawie.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie charakterystyki gruntu działki nr [...], której rekultywacji dotyczył wniosek skarżącego przekazany organowi I instancji przez organ prowadzący postępowanie główne, a organ II instancji taki stan sprawy zaakceptował. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż przedmiotowa działka w większości stanowi nieużytek, co do którego co do zasady, jak to już wykazano powyżej, prowadzenie postępowania w sprawie rekultywacji nie znajduje podstaw w przepisach ustawy. Odnośnie tej okoliczności organy obu instancji nie wypowiedziały się w swoich rozstrzygnięciach. Nie poczyniły także - zdaniem Sądu - jednoznacznych ustaleń co do cech oraz powierzchni występujących - według organów, na tym terenie gruntów o charakterze torfowisk. Z jednej strony w materiale dowodowym mowa jest o znajdujących się na tej działce torfowiskach zregenerowanych lub regenerujących się (tak np. w "Inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej gminy L.") - nie wiadomo na jakiej części, z drugiej strony część gruntów przedmiotowej działki określona jest jako wyrobiska po wydobyciu torfu (przywołane wyżej opinie klasyfikatorów gruntów oraz uzasadnienie decyzji organu I instancji). Ma to istotne znacznie, albowiem w razie ustalenia, że grunt - oznaczony w ewidencji jako nieużytek, w części stanowi torfowisko, wówczas w tej części zaliczyć go należałoby do gruntów rolnych podlegających ustawie, która przewiduje ochronę gruntów rolnych m.in. poprzez zachowanie torfowisk. W razie zaś ustalenia, że występujące na tym terenie grunty nie są torfowiskiem żywym, lecz jedynie wyrobiskiem po wydobyciu torfu, grunt w tym zakresie, jako nieużytek, nie stanowiłby gruntu rolnego w rozumieniu ustawy.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należy w ocenie Sądu zauważyć, odnośnie stanowiska organów obu instancji wykluczającego dopuszczalność rekultywacji przedmiotowego gruntu z uwagi na występującą na tym terenie roślinność chronioną, że kwestie rodzaju występującej na tym terenie roślinności mają znaczenie przede wszystkim dla ustalenia czy dany teren jest torfowiskiem. Jeżeli bowiem nim nie jest, a jest nieużytkiem, to nie podlega on ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezależnie od powyższego, jeżeli istotnie część działki nr [...] stanowi cenne przyrodniczo siedlisko, organy winny rozważyć możliwość wszczęcia procedury zmierzającej do objęcia jej formami ochrony roślin i siedlisk przyrodniczych, które uregulowane zostały w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 151, poz. 1220 ze zm.), w tym w art. 6 ust. 1 tej ustawy.

Mieć przy tym również należało na uwadze, że w sytuacji działania organów w przedmiocie rekultywacji gruntów z urzędu zakres wniosku nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy skarżący we wniosku domagał się ustalenia rekultywacji gruntu objętego działką nr [...], zaś w toku postępowania wskazywał na zawężenie swego żądania do części tej działki, organ prowadzący postępowanie główne, a w konsekwencji organ współdziałający, były uprawnione do objęcia swym postępowaniem całej nieruchomości lub innej jej części niż wynikałoby to z żądania strony. Istotną okolicznością była natomiast prawidłowa kwalifikacja gruntów objętych tą nieruchomością. Ustalenia w tym zakresie stanowią bowiem podstawę do ustalenia czy istnieje przedmiot postępowania wymagający podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy. Jedynie w sytuacji gdy organ współdziałający ustali, że przedmiotowy grunt jest gruntem rolnym (lub leśnym) w rozumieniu ustawy, może wydać postanowienie opiniujące w trybie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ustalenie, iż grunty stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie stanowią gruntów o jakich mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, powoduje bowiem, iż przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie znajdują do nich zastosowania.

Brak właściwych ustaleń w powyższym zakresie, które winny zostać dokonane przez organy obu instancji, stanowił istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (wynagrodzenie pełnomocnika - 240 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ w pierwszej kolejności powinien dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji gruntów objętych przedmiotową nieruchomością w celu ustalenia czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych.