Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 364/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 217 § 2, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: § 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 999/17 w sprawie ze skargi G. W. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 999/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 18 stycznia 2017 r. do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynął wniosek skarżącego G. W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 1 lutego 2017 r. pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r.".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując w uzasadnieniu, że w posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych brak jest zapisów, które potwierdziłyby, że G. W. realizował czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. skarżący G. W. wniósł do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających nabycie uprawnień do podwyższenia emerytury.

W uzasadnieniu organ wskazał, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury – w zakresie mającym znaczenie dla sprawy – zostały określone w obowiązujących we wnioskowanym okresie: rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Zgodnie z § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzeń (brzmienie § 4 pkt 1 i 2 we wszystkich wymienionych aktach prawnych pozostawało niezmienione) emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: (1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; (2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Komendant Główny Straży Granicznej zaznaczył, że sytuacje, zdarzenia lub czynności wskazane w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. muszą być rozumiane ściśle, albowiem uprawnienia zwiększenia wymiaru emerytury wynikają dokładnie z opisanych w przepisie sytuacji, zdarzeń lub czynności, nie zaś z okoliczności podobnych. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć, nie może mieć też charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zatem samo wykonywanie przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 5 maja 2005 r. nie stanowi podstawy do uznania, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można byłoby uznać stwierdzenie zaistnienia zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby.

Komendant Główny Straży Granicznej podzielił stanowisko organu I instancji, że dokumentacja znajdująca się w teczce akt osobowych skarżącego nie stanowi o podejmowaniu przez niego czynności w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury.

Pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2017 r. nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ odwoławczy słusznie zauważył, iż treść § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., które stanowią, iż emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; uczestniczył, co najmniej 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób, obiektów lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia - jest zasadniczo tożsama względem § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz względem § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 i 2 ww. rozporządzeń, a w konsekwencji organ, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji właściwych komórek organizacyjnych [...] Oddziału Straży Granicznej nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. oraz uprzednio obowiązujących rozporządzeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, a zagrożenie takie musi być rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Z samego natomiast faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodów z zeznań świadków - funkcjonariuszy pełniących służbę ze skarżącym, w sytuacji gdy zeznania świadków w toku postępowania są dopuszczalne na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a tym samym nie miałyby na celu poczynienie nowych ustaleń faktycznych lub prawnych i nie przyczyniłyby się do przedłużenia postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy skarżącemu nie wydano zaświadczenia wówczas, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy organ administracyjny przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaś samo uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób błędny i nienależyty;

4) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, tj.: § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13), w którym uznano niekonstytucyjność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, pod względem kryteriów, jakie winny być spełnione przez funkcjonariusza, aby mógł uzyskać na jego podstawie zaświadczenie, w drodze przyjęcia, iż dla zastosowania przepisów wymienionego rozporządzenia konieczne jest wystąpienie zagrożenia realnego, rzeczywistego, wprost wynikającego, a nie dającego się jedynie przewidzieć, podczas gdy w świetle wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zagrożenie to nie musi mieć charakteru bezpośredniego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, że wymieniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. został powiązany z art. 218 § 2 k.p.a. jest nieuzasadniony. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające o jakim w nim mowa i powołując się na wszelkie dane znajdujące się w jego posiadaniu ustalił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ poszukiwał informacji o warunkach służby pełnionej przez skarżącego we wszystkich komórkach organizacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, organ przeprowadził szeroką kwerendę archiwalną oraz weryfikację teczki akt osobowych skarżącego, co doprowadziło do słusznego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia.

W tym miejscu celowe wydaje się przypomnienie, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148; dalej jako "rozporządzenie") środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/19).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a. dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16).

W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12 oraz z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12,). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

W rozpoznawanej sprawie G. W. składając w dniu 16 stycznia 2017r. wniosek o wydanie zaświadczenia nie wskazał na jakiekolwiek dokumenty, z których mogłoby wynikać, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Z uwagi na powyższe za całkowicie pozbawiony racji uznano też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organom administracji nie można zarzucić braku staranności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organy obu instancji poszukiwały bowiem dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach służbowych, w czasie których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Z uwagi jednakże na brak stosownych dokumentów czy też zapisów w prowadzonej ewidencji, nie było możliwe wydanie skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia. Uzasadnienia postanowień są wyczerpujące i przekonujące, spełniając wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Nadmienić w tym miejscu należy, że wbrew zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, organ administracyjny nie może w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przeprowadzać ustaleń w oparciu o zeznania świadków na okoliczność, czy skarżący uczestniczył w czynnościach zagrażających bezpośrednio jego życiu i zdrowiu. Jednakże skarżący kasacyjnie zarówno we wniosku z dnia 16 stycznia 2017 r. (zwanym prośbą) jak i w zażaleniu od postanowienia organu I instancji mógł wskazać organowi, gdzie może znajdować się dokumentacja istotna z punktu widzenia wnioskowanego zaświadczenia, czego nie uczynił. Przeprowadzone w ten sposób uzupełniające postępowanie nie wykraczałoby bowiem poza zakres działań oznaczonych w art. 218 k.p.a. Co więcej również w skardze oraz w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych dokumentów, okoliczności i dowodów uzasadniających twierdzenia skarżącego, a tym samym potwierdzających spełnienie przez niego wymaganych prawem przesłanek. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się jedynie do nic nie wnoszących ogólników oraz cytowania orzeczeń sądów administracyjnych.

Oznacza to, że nie doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., organ bowiem podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego w sprawie całego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są oczywiście bezzasadne i stanowią niczym nie popartą próbę nieudolnej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów administracyjnych oraz stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na koniec podnieść należy, że jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nadto, jeżeli chodzi o przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to przepis ten wskazuje, że kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna. Stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. został wadliwie przywołany, skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, a nie decyzja administracyjna. Podkreślić też należy, że ewentualna wadliwość zastosowanych przez sąd środków kontrolnych nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15).

Nie zasługiwał na uwzględnienie także ostatni zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, tj.: § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt U 12/13). Należy bowiem zaznaczyć, że organy obu instancji oraz Sąd I instancji wydały rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści postanowienia Komendanta [...] z dnia [...] marca 2017 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia Komendanta Głównego SG z dnia [...] maja 2017 r., a także zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Zarzuty te są tym bardziej bezpodstawne, że już Sąd I instancji stwierdził w swoim uzasadnieniu, iż "podnoszonego w tym zakresie zarzutu skarżący w istocie nie uzasadnił, powołał natomiast w skardze liczne orzeczenia sądów administracyjnych, wydane przed datą wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w których prezentowano pogląd o istnieniu podstaw do odmowy stosowania przesłanki "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia" z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jako wykraczającej poza delegację zawartą w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji".

Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.