Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 886/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przerpwadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 3 z ust. z 6.12.2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju(Dz.z 2009 poz.712 nr 84
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2014r. sprawy ze skargi D. S. na informację [...] Województwa [...] w [...] z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Województwa [...].


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] stycznia 2014 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego w T. poinformował D. S., że jego wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Działania 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny merytorycznej. Projekt został odrzucony z powodu niespełnienia kryterium: B1 Kryteria merytoryczno-technicznej dopuszczalności projektu - B.1.3 Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu.

Organ wskazał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona przez Zespół Oceniający (ekspertów) w oparciu o kryteria oceny merytorycznej określone w załączniku do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WK-P z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz zgodnie z Metodologią oceny kryteriów wyboru projektów dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 (dalej zwana Metodologią oceny kryteriów), stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WK-P z dnia [...] marca 2013 r. Kryterium B.1.3 Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu, składa się z kilku podkryteriów, które należy rozpatrzyć oddzielnie, przy czym w pkt b) “Czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie?" jeden z ekspertów udzielił odpowiedzi twierdzącej, natomaist drugi negatywnej, a to z tej przyczyny, że W Biznes planie tabela F-2 Bilans została przygotowana w sposób niezgodny z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Suma aktywów i suma pasywów musi się bilansować, oznacza to, że kwoty te muszą być identyczne, co nie miało miejsca w dokumentacji dołączonej do wniosku. W związku z tym oceniający projekt negatywnie skierował wniosek do wyjaśnienia w zakresie wskazania przyczyn wystąpienia rozbieżności w zakresie wartości aktywów i pasywów. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał, że "Z uwagi na fakt, iż wnioskodawca jest na uproszczonej księgowości, nie był świadomy, iż bilans musi się równoważyć i że należy załączyć plik z wypełnionymi polami dotyczącymi kapitałów własnych. Wnioskodawca przygotowując wniosek sporządził także plik z danymi wskazanymi przez osobę sprawdzającą, który zostaje załączony do niniejszego pisma". Wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie powyższych uchybień w Biznes planie w tabeli F-2, natomiast nie był wzywany do przekazania skorygowanych tabel finansowych. Zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi przygotowania Biznes planu dla wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 stanowiącymi załącznik do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] r. (dalej zwane Wytycznymi dotyczącymi przygotowania Biznes planu), "Na potrzeby ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych stanowiących załącznik do niniejszych Wytycznych jest obligatoryjne, niezależnie od formy prowadzonej księgowości". W związku z tym analiza finansowa w zakresie tabeli F-2 nie została przygotowana poprawnie i zgodnie z zasadami przygotowywania takich analiz.

Zgodnie z Systemem oceny projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013, stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] listopada 2011 r. (dalej: System oceny projektów), na etapie oceny merytorycznej dopuszcza się jednokrotną poprawę błędów we wniosku o dofinansowanie projektu (wraz z załącznikami, jeśli dotyczy) z zamkniętego katalogu błędów wskazanych przez eksperta dokonującego oceny. Zgodnie z tym dokumentem do zamkniętego katalogu błędów zalicza się: drobne błędy rachunkowe w tabelach finansowych w Biznes planie lub Studium Wykonalności, czy brak wyliczeń w tabelach finansowych w całym wymaganym okresie trwałości projektu; przeniesienie nieuzasadnionych kosztów kwalifikowanych do kosztów niekwalifikowalnych do wysokości 10% ich wartości, z zachowaniem linii demarkacyjnej wewnętrznej i zewnętrznej oraz bez zmiany przedmiotu projektu; uzupełnienie uzasadnienia realizacji polityk horyzontalnych; uzupełnienie części opisowej C.1 oraz odpowiednich sekcji w Biznes planie lub Studium Wykonalności opisu przedmiotu projektu na pisemną prośbę eksperta celem doprecyzowania merytorycznych zagadnień; uzupełnienie wskaźników produktu i rezultatu w całym wymaganym okresie trwałości projektu. Drobne błędy rachunkowe ograniczają się jedynie do mało znaczących omyłek w wykonaniu danego działania matematycznego, wynikających z samej natury błędu bądź też z porównania błędnej informacji z innymi zawartymi w dokumentacji projektowej informacjami. Aby móc zakwalifikować jakąkolwiek omyłkę do "drobnych błędów rachunkowych", musiałaby ona wynikać jedynie z błędnego zapisu prawidłowej metodologii wypełniania dokumentacji projektowej. Nie można natomiast uznać za taki błąd omyłki wynikającej nie tyle z błędnego działania matematycznego, lecz z przyjętej przez wnioskodawcę błędnej metodologii wypełniania dokumentacji projektowej. Ponadto dokumentem określającym w sposób szczegółowy sposób sporządzania Bilansu jest ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.

Ponieważ ekspert nr 2 stwierdził poprawność analizy finansowo-ekonomicznej, zgodnie z zapisami Systemu oceny projektów w przypadku oceny przez jednego eksperta kryterium dostępowego na "tak" lub n/d, a drugiego na "nie", w celu uzyskania jednomyślności powoływany jest ekspert rozstrzygający, którego ocena ma charakter rozstrzygający.

Ekspert nr 3 (rozstrzygający) wskazał, że weryfikacja tabel finansowych w Biznes planie w zakresie analizy finansowej wykazała, iż wartości aktywów oraz wartości pasywów w tabeli F-2 bilans, w poszczególnych latach nie są sobie równe. Jest to przedstawienie bilansu niezgodnie z zasadami rachunkowości. Błąd ten nie zalicza się do drobnych błędów rachunkowych w tabelach finansowych, zgodnie z Systemem oceny projektów. W związku z tym wnioskodawca nie ma możliwości dokonania korekty bilansu zgodnie z zamkniętym katalogiem błędów. Zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi przygotowania Biznes planu, wypełnienie wszystkich formularzy jest obligatoryjne, niezależnie od formy prowadzonej księgowości. Zaś zgodnie z Metodologią oceny kryteriów, zestawienia finansowe powinny zostać przygotowanie zgodnie z zasadami sporządzania takich zestawień oraz zgodnie z zasadami rachunkowości. Przedstawienie bilansu, gdzie aktywa i pasywa się nie równoważą, jest naruszeniem zasad rachunkowości.

W związku z tym podkryterium nie jest spełnione. Ocena negatywna eksperta rozstrzygającego powoduje, że ostateczna ocena w ramach przedmiotowego podkryterium jest negatywna. Podsumowując, projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej z powodu niespełnienia kryteriów: B.1.3 Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu, podkryterium b).

Wnioskodawca w złożonym proteście od ww. informacji wskazał, że przygotowując tabelę F-2 (Bilans) przyjął prawidłowe założenia. Eksperci powołali się na ustawę o rachunkowości, podczas gdy w dokumentacji konkursowej nie ma zapisów, które wskazywałyby na konieczność jej stosowania przy sporządzaniu bilansu. Zgodnie z ustawą o rachunkowości, jako mikroprzedsiębiorca, który prowadzi uproszczoną księgowość, nie ma obowiązku sporządzania bilansu. Przygotowując analizę finansową uwzględnił wszystkie obowiązujące go zasady, a niezgodność sumy bilansowej nie ma wpływu na analizę.

Następnie wnioskodawca podniósł, że dokumentacja konkursowa nie precyzuje pojęcia drobnego błędu rachunkowego, a także nie wynika z niej, iż są to jedynie błędy matematyczne. Skoro jednak dopuszcza się uzupełnienie brakujących kwot, to tym bardziej zasadnym wydaje się wyrażenie zgody na dokonanie poprawy uchybień o mniejszym znaczeniu, zwłaszcza gdy jest to uzależnione wyłącznie od subiektywnej decyzji oceniającego. Uchybienie w tabeli F-2 (Bilans) nie ma żadnego wpływu na inny punkt wniosku o dofinansowanie projektu oraz na osiągnięcie założonych celów i wskaźników. Powinien mieć zatem możliwość poprawy przedmiotowych uchybień, a odrzucenie projektu z powodu błędów rachunkowych, których korekta nie wymaga zmian w jakimkolwiek innym punkcie dokumentacji projektowej, prócz tabeli F-2 (Bilans) jest bardzo krzywdzące. Przygotowując dokumentację projektową posiłkował się pomocą punktu informacyjnego, gdzie został poinformowany, że w razie powstania uchybień o charakterze formalnym oraz merytorycznym będzie miał możliwość jednorazowego naniesienia zmian.

Nadto wnioskodawca powołał się na stanowisko WSA w Bydgoszczy, który w wyroku z 2.01.2010 r., akt I SA/Bd 972/09 wyraził pogląd, że podmioty gospodarcze nie prowadzą jednakowej rachunkowości. Niektóre prowadzą tzw. pełną rachunkowość i sporządzają sprawozdania finansowe, a inne działają w oparciu o księgowość uproszczoną. Wymogi stawiane przedsiębiorcom w zakresie sporządzania załączników do Biznes planu powinny być dostosowane do prowadzonej przez nich rachunkowości.

Informacją z dnia [...] lipca 2014 r. Urząd Marszałkowski Województwa K.-P. Departament Rozwoju Regionalnego w T. rozstrzygnął negatywnie protest złożony przez D. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w złożonym proteście słusznie zauważył, iż zgodnie z Systemem oceny projektów w ramach oceny merytorycznej oceniane będą dopuszczalność merytoryczno-techniczna projektu, jakość projektu oraz wpływ założonych rezultatów na osiąganie celów RPO WK-P. Niemniej jednak powyższe aspekty weryfikowane są w oparciu o Kryteria oceny projektów stanwiące załącznik do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO WK-P z dnia [...] stycznia 2013 r. (dalej: Kryteria oceny projektów). Jednym z kryteriów merytoryczno-technicznej dopuszczalności projektu jest kryterium B.1.3. Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu, w ramach którego zgodnie z brzmieniem podkryterium b) eksperci zobowiązani są ustalić, czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie. Jak wynika z Metodologii oceny kryteriów, w zakresie kryterium B.1.3, podkryterium b) ocenie podlega m.in. to, czy analiza finansowa została przeprowadzona zgodnie z zasadami przygotowywania takich analiz. Eksperci sprawdzając prawidłowość przeprowadzonej analizy finansowej zobowiązani są zweryfikować również poprawność sporządzonej przez Wnioskodawcę tabeli F-2 (Bilans).

Zasady sporządzania sprawozdań finansowych w sposób szczegółowy reguluje ustawa o rachunkowości. Wszystkie wzory formularzy wyliczeniowych, stanowiących załącznik do Biznes planu, w tym również wzór formularza wyliczeniowego F-2 (Bilans), zostały zbudowane w oparciu o zapisy ww. ustawy, co potwierdza zakres danych, które wnioskodawca zobowiązany jest uwzględnić w przedmiotowych formularzach, a także wymagany, zgodnie z dokumentacją konkursową, sposób ich przedstawienia. Powyższe oznacza, że wnioskodawca wypełniając tabele finansowe, stanowiące załącznik do Biznes planu, zobowiązany jest uwzględnić podstawowe zasady rachunkowości, zarówno te usankcjonowane przepisami prawa, jak również powszechnie akceptowane zasady i logikę stojące za standardami rachunkowości. Jedną z takich zasad, obowiązujących przy sporządzaniu bilansu, jest zasada równowagi bilansowej, która wyraża się w tym, że suma aktywów musi być równa sumie pasywów. Skoro dokumentacja konkursowa nakłada obowiązek sporządzenia tabeli F-2 (Bilans), to tym samym na wnioskodawcy spoczywa ciężar zapoznania się z zasadami rachunkowości, a następnie prawidłowego sporządzenia bilansu. Informacje zawarte we wprowadzeniu do Wytycznych do Biznes planu wprost stanowią, że: “Na potrzeby ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WK-P wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych stanowiących załącznik do niniejszych Wytycznych jest obligatoryjne niezależnie od formy prowadzonej księgowości (str. 4 pkt 5)". Tym samym fakt prowadzenia przez wnioskodawcę uproszczonej księgowości nie zwalnia go z obowiązku prawidłowego przedstawienia danych, wymaganych zgodnie z dokumentacją konkursową, we wszystkich tabelach finansowych, w tym również danych w tabeli F-2 (Bilans). Powyższe potwierdził także WSA w Bydgoszczy, który w wyroku z 9.06.2011 r., II SA/Bd 373/11, odnosząc się do sposobu wypełniania tabel finansowych, stanowiących załącznik do Biznes planu wyraził jednoznaczne stanowisko, z którego wynika, że (...) nie podziela twierdzenia skarżącego o dowolnym sposobie przedstawienia informacji w tabelach finansowych. Skorzystanie z możliwości, jakie daje Regionalny Program Operacyjny (...), jest uprawnieniem skarżącego. Korzystając z tego uprawnienia musi się dostosować do jego wymogów. Jeżeli program stawia określone wymagania, to należy je spełnić, aby skorzystać z możliwości dofinansowania projektu. Zasady mają charakter normatywny i wiążą wnioskodawców biorących udział w konkursie.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu wnioskodawcy, organ wskazał, że ewentualna korekta tabel finansowych, stanowiących załącznik do Biznes planu, w tym tabeli F-2 (Bilans) możliwa jest dopiero na etapie oceny merytorycznej. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z Kryteriami oceny projektów poprawność przeprowadzonej przez wnioskodawcę analizy finansowej i ekonomicznej przedsięwzięcia weryfikowana jest nie na etapie oceny formalnej, lecz w ramach oceny merytorycznej. Z regulacji zawartych w Systemie oceny projektów jednoznacznie wynika, że możliwość korekty dokumentacji projektowej na etapie oceny merytorycznej została ograniczona do zamkniętego katalogu błędów, który obejmuje m.in.: drobne błędy rachunkowe w tabelach finansowych w Biznes planie lub Studium wykonalności oraz brak wyliczeń w tabelach finansowych w całym wymaganym okresie trwałości projektu (...). Wnioskodawca jakkolwiek błędnie, to jednak wypełnił tabelę F-2 (Bilans). W związku z powyższym przesłanka braku wyliczeń w tabelach finansowych w całym wymaganym okresie trwałości projektu nie mogła stanowić podstawy na etapie oceny merytorycznej do dokonania korekty ww. tabeli. Z punktu widzenia weryfikacji zasadności negatywnego wyniku oceny projektu istotnym jest zatem, aby ustalić, czy błąd w tabeli F-2 (Bilans), stanowiącej załącznik do Biznes planu, wyczerpuje znamiona drobnego błędu rachunkowego uzasadniającego, zgodnie z regulacjami zawartymi w Systemie oceny projektów. Jakkolwiek w dokumentacji konkursowej nie ma definicji drobnego błędu rachunkowego, to jednak w celu ustalenia znaczenia, a co za tym idzie również zakresu przedmiotowego pojęcia, należy skorzystać nie tylko z powszechnych reguł interpretacyjnych, lecz również z dorobku doktryny oraz orzecznictwa sądowego. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że sprostowaniu mogą podlegać błędy pisarskie, drobne błędy rachunkowe (omyłki w wykonaniu działania matematycznego) oraz inne oczywiste omyłki. Powyższe ustalenia wprost prowadzą do wniosku, że zakres pojęcia drobne błędy rachunkowe ogranicza się jedynie do mało znaczących omyłek w wykonaniu danego działania matematycznego, wynikających z samej natury błędu bądź też z porównania błędnej informacji z innymi zawartymi w dokumentacji projektowej informacjami. Nadto, aby móc zakwalifikować jakąkolwiek omyłkę do drobnych omyłek pisarskich, musiałaby ona wynikać jedynie z błędnego zapisu prawidłowej metodologii wypełniania dokumentacji projektowej. Nie można natomiast uznać za taki błąd omyłki wynikającej nie tyle z błędnego działania matematycznego, lecz z przyjętej przez danego wnioskodawcę błędnej metodologii wypełniania dokumentacji projektowej.

Nadto dane zawarte w tabeli F-2 (Bilans) stanowią podstawę do obliczania różnych wskaźników, charakteryzujących stopień płynności, wspomagania, aktywności i zyskowności (rentowności) przedsiębiorstwa. W związku z tym informacje przedstawione przez wnioskodawcę w tabeli F-2 (Bilans) mają bezpośredni wpływ na dane zawarte w tabeli F-4 (Wskaźniki finansowe), która również stanowi obligatoryjny załącznik Biznes planu. Innymi słowy, ewentualna korekta popełnionego przez wnioskodawcę błędu w tabeli F-2 (Bilans) prowadzi do zmiany danych w tabeli F-4 (Wskaźniki finansowe). Powyższe potwierdza analiza tabeli F-4 (Wskaźniki finansowe), stanowiącej załącznik do Biznes planu z [...] września 2013 r. oraz tabeli F-4 (Wskaźniki finansowe), którą wnioskodawca przedłożył na etapie oceny merytorycznej, po dokonaniu nieuprawnionych zmian w tabeli F-2 (Bilans), w odpowiedzi na wezwanie do wyjaśnienia informacji zawartych w dokumentacji projektowej (załącznik do pisma wnioskodawcy z [...] listopada 2013 r.).

W dalszej kolejności organ ustalił, że wnioskodawca ustosunkowując się do uwagi Zespołu Oceniającego, zawartej w piśmie z [...] listopada 2013 r., dotyczącej kryterium merytorycznego B.1.3, podkryterium b) dokonał nieuprawnionej zmiany w tabeli finansowej F-2 (Bilans). Innymi słowy, odpowiadając na wezwanie do wyjaśnienia informacji niezbędnych do przeprowadzenia oceny w zakresie kryterium B.1.3, podkryterium b) wraz z pismem wyjaśniającym z [...] listopada 2013 r. przedłożył m.in.: skorygowaną tabelę finansową F-2 (Bilans), której suma aktywów jest równa sumie pasywów. Zgodnie z Trybem składania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 dla Osi priorytetowej 4. Rozwój infrastruktury społeczeństwa informacyjnego, Działania 4.3 Rozwój komercyjnych e-usług stanowiącej załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z [...] marca 2013 r. (dalej: Tryb składania wniosków) na etapie oceny merytorycznej dopuszcza się możliwość wezwania Wnioskodawcy na wniosek poszczególnych członków Zespołu Oceniającego do:

- uszczegółowienia lub wyjaśnienia informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu bądź w załącznikach (§13 ust. 3), jak również

- jednokrotnej poprawy błędów we wniosku o dofinansowanie projektu z zamkniętego katalogu błędów, wskazanych przez eksperta dokonującego oceny (§ 15 ust. 5 i 6).

Przywołane powyżej zapisy Trybu składania wniosków jednoznacznie prowadzą do konstatacji, że czym innym jest wezwanie wnioskodawcy do uszczegółowienia / wyjaśnienia informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu, a czym innym instytucja polegająca na możliwości korekty błędów, których poprawa zgodnie z zamkniętym katalogiem błędów jest dopuszczalna na etapie oceny merytorycznej. Regulacje zawarte w dokumentacji konkursowej wyraźnie rozróżniają ww. instytucje. Niemniej jednak możliwość skorzystania przez wnioskodawcę zarówno z jednej, jak i drugiej instytucji pojawia się dopiero wówczas, gdy ekspert oceniający projekt, za pośrednictwem Departamentu Wdrażania RPO, wystąpi do wnioskodawcy z wezwaniem odpowiednio do uszczegółowienia / wyjaśnienia informacji i jednokrotnej poprawy błędów w ramach zamkniętego katalogu błędów. Warunkiem wystąpienia eksperta do wnioskodawcy o uszczegółowienie / wyjaśnienie informacji zawartych w dokumentacji projektowej jest ich nieprecyzyjność / niejasność. W przypadku natomiast jednokrotnej poprawy błędów ekspert zobowiązany jest ustalić uprzednio, że stwierdzone przez niego uchybienie mieści się w zamkniętym katalogu błędów, których korekta jest dopuszczalna na etapie oceny merytorycznej. Z pisma Departamentu Wdrażania RPO z [...] listopada 2013 r. w sposób precyzyjny wynika, że uwaga dotycząca kryterium B.1.3, podkryterium b) została sformułowana w sposób, który nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, iż wnioskodawca miał jedynie wyjaśnić fakt, że w Biznes planie, w tabeli F-2 (Bilans) suma aktywów nie jest równa sumie pasywów. Skoro ekspert wystąpił do wnioskodawcy o wyjaśnienie w powyższym zakresie, to oznacza, że zdaniem oceniającego pozyskanie takich wyjaśnień było niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej i rzetelnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o te dane, które w tabeli F-2 (Bilans), stanowiącej załącznik do Biznes planu, wnioskodawca przedstawił składając dokumentację projektową. Powyższe oznacza, że Wnioskodawca swoje działanie powinien ograniczyć wyłącznie do złożenia wyjaśnień w przedmiotowym zakresie zgodnie z rekomendacjami, wskazanymi w piśmie Departamentu Wdrażania RPO z [...] listopada 2013 r. Tym samym nie ulega wątpliwości, że wobec braku wezwania do poprawy błędów w tabeli F-2 (Bilans), stanowiącej załącznik do Biznes planu, jakakolwiek zmiana przez wnioskodawcę danych zawartych w ww. tabeli finansowej Biznes planu była niedopuszczalna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą informację złożył D. S. wnosząc o uznanie dokonanej oceny merytorycznej złożonej dokumentacji konkursowej w sposób naruszający prawo, uznanie rozstrzygnięcia wniesionego protestu za wydane z naruszeniem przepisów prawa, dokonanie oceny merytorycznej wniosku po wezwaniu do poprawy błędu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że oceniający nie odniósł się do zawartości merytorycznej wypełnionej tabeli F-2 (Bilans), skonstatował jedynie, że suma aktywów i suma pasywów muszą się bilansować. W złożonym wcześniej na wezwanie wyjaśnieniu podkreślił, że jako osoba prowadząca uproszczoną księgowość (nie sporządzająca sprawozdań finansowych) nie był świadomy tego, iż strony bilansu muszą się równoważyć, opierając się na zapisach art. 46 ust. 1 ustawy o rachunkowości. W całym art. 46 i załączniku nr 1 do ustawy o rachunkowości nie ma żadnej wzmianki o tym, że bilans sporządzony zgodnie z ustawą o rachunkowości musi posiadać tożsame sumy wpływów i pasywów. Biorąc pod uwagę fakt prowadzenia księgowości w formie podatkowej książki przychodów i rozchodów stanowiącej urządzenie o znacznym uproszczeniu w stosunku do ksiąg rachunkowych, prowadzonych w oparciu o ustawę o rachunkowości oraz fakt nie funkcjonowania w nomenklaturze uproszczonej księgowości pojęcia kapitałów własnych, sporządził tabelę F-2 (Bilans) zgodnie z posiadaną wiedzą oraz opisami art. 46 oraz załącznika nr 1 do ustawy o rachunkowości.

W rozumieniu Instytucji Zarządzającej, aby złożyć wniosek o dofinansowanie, należy najpierw poznać tajniki rachunkowości, co normalnym studentom kierunku ekonomia zajmuje co najmniej 3 lata. Instytucja Zarządzająca powołując się na zapisy Wytycznych dotyczących przygotowania Biznes planu wskazuje, że wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych stanowiących załącznik do niniejszych wytycznych jest obligatoryjne, niezależnie od formy prowadzonej księgowości. Jest to argument o tyle nietrafiony, że w składanej dokumentacji konkursowej wszystkie formularze obliczeniowe zostały przez skarżącego wypełnione, więc co za tym idzie, nie mógł ten argument mieć wpływu na dokonaną ocenę merytoryczną, tym bardziej że sama Instytucja Zarządzająca stwierdza w akapicie odnoszącym się do braku możliwości poprawienia błędu rachunkowego, że chociaż błędnie, ale tabela F-2 została wypełniona.

System oceny projektów na etapie oceny merytorycznej dopuszcza jednokrotną poprawę błędów we wniosku o dofinansowanie projektu (wraz z załącznikami), jeśli dotyczy z zamkniętego katalogu błędów wskazanych przez eksperta dokonującego oceny. W przypadku, gdy wnioskodawca nie dokona uzupełnienia / poprawy błędów w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania pisma z uwagami, ocena merytoryczna przeprowadzona zostanie na podstawie złożonej dotychczas, dostępnej dla eksperta dokumentacji projektowej. Nadto w przypadku wystąpienia na etapie oceny merytorycznej drobnych uchybień technicznych (np.: niepoprawnie zszyty / bindowany wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, strony ułożone w nieodpowiedniej kolejności, omyłki pisarskie) wnioskodawca ma możliwość poprawy powyższych uchybień technicznych.

Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu negatywnego rozpatrzenia złożonego protestu wskazuje, że ekspert oceniający wniosek wezwał skarżącego wyłącznie do złożenia wyjaśnień, natomiast nie wzywał do dokonania poprawek, ponieważ uznał, że brak bilansowania sum aktywów i pasywów nie mieści się w zamkniętym katalogu błędów: drobnych błędów rachunkowych lub brak wyliczeń w tabelach finansowych w całym wymaganym okresie trwałości projektu, ponieważ wynikał on z przyjęcia błędnej metodologii wypełniania dokumentacji. Ze względu na oparcie się na zapisach ustawy o rachunkowości, trudno zgodzić się z opinią o przyjęciu błędnej metodologii wypełniania dokumentacji. Brak również precyzyjnego określenia drobnego błędu rachunkowego, jak również prowadzące do absurdu nadania mniejszej rangi błędowi polegającemu na całkowitym braku wyliczeń w stosunku do braku jednej pozycji w wypełnionej tabeli. Jak wynika z systemu oceny projektów, jeżeli brak było danych umożliwiających dokonanie pełnej oceny we wszystkich kryteriach, a takie jest stanowisko Instytucji Zarządzającej podniesione w rozpatrzeniu protestu, tym bardziej zdziwienie budzi fakt wezwania do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy poszczególnymi sumami bilansu, które było widoczne i oczywiste dla eksperta oceniającego, i zgodnie z przytoczonymi w uzasadnieniu protestu definicjami błędów podlegało poprawie na etapie oceny merytorycznej.

Nadto skarżący podniósł, że protest został rozpatrzony z naruszeniem art. 30b ust. 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej zwana u.z.p.p.r.), tj. po upływie maksymalnego wskazanego w tym celu terminu.

Skarżący wskazał również, że nie był informowany o udziale obserwatora procedury odwoławczej.

W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutu braku odniesienia się do merytorycznej zawartości tabeli F-2 (Bilans), wskazał, że zgodnie z art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. Tym samym Instytucja Zarządzająca RPO rozstrzygająca protest bada jedynie czy zarzuty wskazane w proteście są zasadne i wymagają uwzględnienia. W związku z powyższym należy wskazać, że zarzut braku zbadania merytorycznej zawartości tabeli jest bezprzedmiotowy.

Zarzut dotyczący wezwania skarżącego do wyjaśnień w zakresie, w jakim dotyczy bezprzedmiotowości wezwania do złożenia wyjaśnień, jest zasadny, gdyż niespójność między wartością aktywów i pasywów była oczywista. Jednakże ww. uchybienie nie ma wpływu na ocenę wniosku o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r., Instytucja Zarządzająca RPO obowiązana jest do rozstrzygnięcia protestu co do zasady w terminie 70 dni. Ww. termin może zostać przedłużony do 90 dni o czym Instytucja Zarządzająca RPO informuje skarżącego. W przedmiotowej sprawie, ze względu na zmiany organizacyjne i niedobór w tym okresie pracowników, Instytucja Zarządzająca niewątpliwie złamała te postanowienia, co z kolei nie może stanowić uzasadnienia dla złamania przez Instytucję Zarządzającą RPO dyspozycji art. 30b ust. 7 cyt. ustawy. WSA w Warszawie w wyroku z 17.07.2014 r., V SA/Wa 1422/14 wskazał, że uzasadniony jest zarzut przekroczenia terminu na rozpatrzenie protestu, o którym mowa w art. 30b ust. 7 u.zp.p.r. Jednakże należy zwrócić uwagę, że termin ten jest terminem instrukcyjnym i nie ma charakteru wiążącego. Jego naruszenie w żaden sposób nie wpływa na merytoryczne rozstrzygnięcie. Tym samym naruszenie ww. terminu nie może stanowić podstawy pozytywnego rozstrzygnięcia protestu.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego tzw. Obserwatora procedury odwoławczej, organ wyjaśnił, że regulacje konkursowe, tj. System oceny projektów nie zobowiązują Instytucji Zarządzającej RPO do informowania wnioskodawców o skorzystaniu z tejże instytucji. W tym zakresie System oceny projektów stanowi bowiem, że w przypadku wniesienia środka odwoławczego od negatywnej oceny merytorycznej projektu, którego wnioskodawcą jest podmiot będący przedsiębiorcą ubiegającym się o dofinansowanie projektu dotyczącego bezpośrednich inwestycji w przedsiębiorstwo (...), Instytucja Zarządzająca RPO informuje o możliwości zapoznania się z projektem rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (obecnie: protestu), przed upływem terminu na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (obecnie: protestu), tzw. obserwatora procedury odwoławczej, tj. osobę wskazana przez członków Komitetu Monitorującego reprezentujących partnerów społecznych i gospodarczych. Instytucja Zarządzająca RPO WK-P wydając rozstrzygnięcie o uwzględnieniu / nie uwzględnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (obecnie: protestu) bierze przy rozstrzyganiu pod uwagę stanowisko zajęte przez obserwatora procedury odwoławczej. Obserwator procedury odwoławczej może w terminie 7 dni wypowiedzieć się na piśmie w kwestii zaproponowanego przez Instytucję Zarządzającą RPO WK-P rozstrzygnięcia w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zajęcie stanowiska przez obserwatora procedury odwoławczej winno zawierać uzasadnienie stanowiska, zawierające wskazanie z jakich powodów zaproponowane przez Instytucję Zarządzającą RPO WK-P rozstrzygnięcie jest / nie jest prawidłowe. Stanowisko zajęte przez obserwatora procedury odwoławczej nie jest dla Instytucji Zarządzającej RPO WK-P wiążące.

W świetle powyższych ustaleń, Instytucja Zarządzająca RPO na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (obecnie: protestu) informuje o możliwości zapoznania się z projektem rozstrzygnięcia środka odwoławczego od negatywnej oceny merytorycznej, obserwatora procedury odwoławczej, nie zaś wnioskodawcę.

W niniejszej sprawie, zgodnie z przywołanymi regulacjami, o projekcie protestu zostali poinformowani obserwatorzy procedury odwoławczej, jednak żaden z nich nie zgłosił gotowości zapoznania się z projektem protestu i ewentualnego wyrażenia swojej opinii o jego treści. W związku z brakiem zgłoszenia obserwatora procedury odwoławczej Instytucja Zarządzająca RPO poinformowała wnioskodawcę w rozstrzygnięciu środka odwoławczego, że wniesiony środek odwoławczy został rozpatrzony bez udziału obserwatora procedury odwoławczej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzut skarżącego dotyczący braku informacji o zapoznaniu się z projektem rozstrzygnięcia przez obserwatora procedury odwoławczej jest bezzasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazywane przez skarżącego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wszystkie uregulowania, istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, znajdują się na stronie internetowej organu: http://mojregion.eu/regionalny-program-operacyjny-wojewodztwa-k.-p./konkursy/ogloszenia/os-priorytetowa-4/czytaj/items/oglaszamy-konkurs-w-ramach-dzialania-43-rozwoj-komercyjnych-e-uslug-nr-rpowkp-94iv432013-20834.html.

Zgodnie z art. 30c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.p.p.r., w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją, sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

W analizowanej sprawie konieczne było stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Istota sporu sprowadzała się, zarówno zdaniem organu jak i w ocenie skarżącego, do kwestii spełnienia przez skarżącego Kryterium B.1.3 Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu, podkryterium b) "Czy analiza finansowa i ekonomiczna przedsięwzięcia została przeprowadzona poprawnie?". W ocenie Sądu nieprawidłowości po stronie organu tkwiły we wcześniejszej fazie postępowania, tj. badania projektu na etapie formalnym, które następnie przełożyły się na etap oceny merytorycznej. Jak wynika z akt sprawy, na etapie oceny formalnej wniosku skarżący pismem organu z dnia [...] sierpnia 2013 r. został poinformowany, że zawiera on liczne uchybienia, w tym w pkt 25 ww. pisma wskazano, że:

"Załącznik nr 12 Dokumenty potwierdzające sytuację finansową beneficjenta. Niekompletny załącznik. Wnioskodawcy są zobowiązani dołączyć do wniosku o dofinansowanie projektu:

Osoby fizyczne:

bilans oraz rachunek zysków i strat (potwierdzony przez głównego księgowego lub biegłego rewidenta) za trzy ostatnie zamknięte lata obrachunkowe oraz za okres bieżący zamknięte kwartały zgodnie z przepisami o rachunkowości,

przedsiębiorcy, którzy zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z poźn. zm.) nie są zobowiązani do sporządzania bilansu oraz rachunku zysków i strat, dołączają odpowiedni formularz podatkowy PIT wraz z załącznikami, w zależności od sposobu rozliczania się z Urzędem Skarbowym oraz zobowiązani są dołączyć zestawienie zawierające dane dotyczące obrotów, zysku oraz zobowiązań i należności ogółem za ostatni zamknięty rok obrachunkowy oraz za okres bieżący - zamknięte kwartały.

opinię biegłego rewidenta (jeśli wnioskodawca jest zobowiązany do przeprowadzania badania sprawozdania przez biegłego rewidenta odrębnymi przepisami) z trzech ostatnich zamkniętych lat obrachunkowych,

kserokopię ewidencji wartości niematerialnych i prawnych za ostatni zamknięty rok obrachunkowy,

dla przedsiębiorców działających na zasadach karty podatkowej (prawomocna decyzja ustalająca wysokość karty podatkowej, finansowa informacja uproszczona: przychody, koszty oraz wysokość zapłaconego podatku) za ostatni zamknięty rok obrachunkowy. Wnioskodawca dołączył PIT za rok 2010, 2011 i 2012 rok oraz ewidencję środków trwałych. W związku z powyższym należy dołączyć brakujące dokumenty."

Jak z powyższego wynika, skarżący został błędnie pouczony o zakresie dokumentów niezbędnych do określenia jego sytuacji finansowej. Z Wytycznych dotyczących przygotowania Biznes planu wynika bowiem, że "Na potrzeby ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach RPO WK-P wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych stanowiących załącznik do niniejszych Wytycznych jest obligatoryjne, niezależnie od formy prowadzonej księgowości" (s. 4 pkt 5 uwag). Z punktu F ww. Wytycznych, dotyczącego Sytuacji finansowej i planu biznesowego wnioskodawcy, wynika, że jednym z dokumentów, które winien przedłożyć skarżący, był bilans (F-2). Zatem skoro było obligatoryjne wypełnienie wszystkich formularzy, niezależnie od formy prowadzonej księgowości, skarżący musiał również sporządzić i przedłożyć organowi bilans, czego niewątpliwie nie uczynił on, ponieważ, co wynika z treści załączników nr 12 do wniosku zawierających dokumenty potwierdzające sytuację finansową wnioskodawcy, znajdują się tam jedynie dokumenty PIT, wydruki z księgi podatkowej zawierające informacje o osiągniętym dochodzie i środkach trwałych oraz zestawienie obrotów, zysku, zobowiązań i należności.

Jak wynika z Karty oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013 – Kryterium A.5 Załącznik nr 12. Dokumenty potwierdzające sytuację finansową Wnioskodawcy, organ winien ocenić, czy "Czy do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające sytuację finansową Wnioskodawcy zgodnie z Instrukcją wypełniania załączników?". W tym zakresie obowiązywała Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa K.-P. na lata 2007-2013. W jej pkt 12 (s. 26) wskazano, że osoby fizyczne powinny przedłożyć następujące dokumenty potwierdzające ich sytuację finansową:

"- PIT wraz z załącznikami za trzy ostatnie zamknięte lata obrachunkowe (potwierdzony przez głównego księgowego lub biegłego rewidenta),

- bilans oraz rachunek zysków i strat (potwierdzony przez głównego księgowego lub biegłego rewidenta) za trzy ostatnie zamknięte lata obrachunkowe oraz za okres bieżący – zamknięte kwartały zgodnie z przepisami o rachunkowości,

- przedsiębiorcy, którzy zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.) nie są zobowiązani do sporządzania bilansu oraz rachunku zysków i strat, dołączają odpowiedni formularz podatkowy PIT wraz z załącznikami, w zależności od sposobu rozliczania się z Urzędem Skarbowym oraz zobowiązani są dołączyć zestawienie zawierające dane dotyczące obrotów, zysku oraz zobowiązań i należności ogółem za ostatni zamknięty rok obrachunkowy oraz za okres bieżący – zamknięte kwartały.

- opinię biegłego rewidenta (jeśli wnioskodawca jest zobowiązany do przeprowadzania badania sprawozdania przez biegłego rewidenta odrębnymi przepisami) z trzech ostatnich zamkniętych lat obrachunkowych,

- kserokopię ewidencji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych za ostatni zamknięty rok obrachunkowy,

- dla przedsiębiorców działających na zasadach karty podatkowej (prawomocna

decyzja ustalająca wysokość karty podatkowej, finansowa informacja uproszczona: przychody, koszty oraz wysokość zapłaconego podatku) za ostatni zamknięty rok obrachunkowy."

Jak wynika z powyższego, na etapie oceny formalnej wniosku polegającej na badaniu, czy wnioskodawca dołączył wszystkie wymagane dokumenty, organ, zgodnie z treścią ww. zapisów Instrukcji wypełniania załączników do wniosku, nie wzywał skarżącego do przedłożenia bilansu. Istnieje zatem ewidentna rozbieżność pomiędzy ww. Instrukcją a Wytycznymi dotyczącymi przygotowania biznes planu, z których wynika, co wskazano wyżej, że wypełnienie wszystkich formularzy obliczeniowych stanowiących załącznik do nich jest obligatoryjne, niezależnie od formy prowadzonej księgowości, a jednym z wymienionych załączników jest właśnie Formularz wyliczeniowy określający wzór bilansu.

Reasumując, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnych pouczeń oraz nieprecyzyjnego sformułowania zasad obowiązujących w trakcie procedury związanej z ubieganiem się o dofinansowanie. Skarżący, zgodnie z zaleceniami organu, na etapie oceny formalnej wniosku uzupełnił we wskazany przez organ sposób tenże wniosek, by następnie już na etapie oceny merytorycznej spotkać się z zarzutem, że nie spełnia wszystkich wymogów, które winny być przecież usunięte na etapie oceny formalnej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co skutkowało koniecznością stwierdzenia tej okoliczności przez Sąd w wyroku z równoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących rozpatrzenia przez organ sprawy z naruszeniem terminu wynikającego z art. 30b ust. 7 u.z.p.p.r. należy podzielić pogląd organu, że termin ten ma jedynie instrukcyjny charakter i jego naruszenie nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z kolei ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego obserwatora procedury wskazać trzeba, że System oceny projektów nie zobowiązuje organu do informowania wnioskodawców o skorzystaniu z tejże instytucji. Podkreślić należy, że stanowisko zajęte przez obserwatora procedury odwoławczej nie jest wiążące dla organ, a ponadto obserwator nie zgłosił gotowości zapoznania się z projektem protestu i ewentualnego wyrażenia swojej opinii o jego treści.