Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 882/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. C., M. C., R. Ł., K. K., J.S. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. C. i M. C. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), J. S. i A.S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), R. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych), K. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] marca 2019 r. (znak [...]) działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania G. i M. C., R. Ł., K. K. oraz J. i A. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek G. i M. C., R. Ł., K. K. oraz J. i A. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K.N. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych z garażem jednostanowiskowym (8 sztuk) wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje zewnętrzne: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektryczna), towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] miasto M.

2. Odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2019 r., wnieśli G. i M. C., R. Ł., K.K. oraz J. i A.S.

3. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB podzielił argumentację organu I instancji.

Powołując się na art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: "p.b."), organ wyjaśnił pojęcie i status strony w postępowaniu. Omówił tzw. obszar oddziaływania inwestycji i wskazał, że analiza akt sprawy wykazała, że skarżący – G. i M. C. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. (co potwierdza [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. J. i A. S. wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. (co potwierdza KW [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. R. Ł. wywodzi swój interes prawny z tytułu prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. (co potwierdza KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. K.K. wywodzi swój interes prawny z tytułu prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. (co potwierdza KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w M. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Działka nr ewid. [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...].

Jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotem inwestycji jest budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych z garażem jednostanowiskowym wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje zewnętrzne: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektryczne), towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym. W ramach spornej inwestycji zaplanowano 4 budynki mieszkalne jednorodzinne bliźniacze. Każde mieszkanie posiada garaż jednostanowiskowy (co wynika z projektu budowlanego).

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny bliźniaczy (nr 5 i 6) o wysokości 8,58 m w kalenicy (zob. proj. bud. budynek mieszkalny jednorodzinny dom w K. 23 (B) przekrój B-B karta A-7; dom w K. 23 (B) lustrzane odbicie, przekrój B-B, karta A-7) został zaplanowany w odległości 9,23 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do G. i M. C.), w odległości ok. 7 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do R. Ł.), w odległości 6,93 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do K. K.) oraz w odległości ok. 8,0 m od granicy działki nr ewid. [...] (należącej do J. i A. S.). Pozostałe projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne bliźniacze (o wysokości 8,58 m w kalenicy) znajdują się w jeszcze większej odległości od działek skarżących.

Ponadto analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowany mur oporowy został zaplanowany w odległości ok. 1,0 m od granic działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] (należących do skarżących). Wprawdzie, jak słusznie wskazują skarżący, w projekcie budowlanym brak jest informacji dotyczących właściwości użytkowych oraz parametrów planowanego muru oporowego, to jednak w aktach sprawy organu wojewódzkiego znajduje się pismo pani K. N. (prowadzącej działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "T."), z 23 listopada 2018 r., z którego wynika, że sporny mur oporowy został wykonany z gotowych, atestowanych elementów tzw. ściana oporowa. Do ww. pisma z 23 listopada 2018 r., dołączono deklaracje właściwości użytkowych nr [...], [...],[...], [...], z których wynika, że wymiary ścian oporowych wynoszą 2050x1150x990 mm, 2300x1250x990mm, 2550x1400x990mm, 2800x1550x990mm.

Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość gotowych ścian oporowych, z których wykonano mur oporowy oraz projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych (8,58 m w kalenicy) organ stwierdził, że działki nr ewid. [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowana działek należących do skarżących. Innymi słowy, skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością. Sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. W szczególności, działki należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dopuszczalne odległości budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 60 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie obiektów), § 23 (odległość miejsc na pojemniki stałe i kontenery na odpady stałe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej. Nadto, położenie nieruchomości skarżącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tych nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy wskazują jednoznacznie, iż działki stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji, Oni sami zaś nie są ograniczeni w możliwości ich zagospodarowania.

Odnosząc się do argumentacji skarżących dotyczącej kwestii budowy muru oporowego przy granicy z działkami skarżących GINB wyjaśnił, że okoliczność ta nie wpływa na przyznanie skarżącym przymiotu strony w ramach niniejszego postępowania. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny mur oporowy został zaprojektowany w odległości ok. 1 m od granicy działek nr ewid. [...], [...], [...] i [...] należących do skarżących oraz w odległości od ok. 9 m do ok. 12 m od budynków znajdujących się na ww. działkach (zob. proj. bud. TOM I projekt zagospodarowania terenu, projekt zagospodarowania terenu, rys. PB-ZT-01, s. 30).

Mając na uwadze zarzuty skarżących organ odwoławczy wyjaśnił, że z przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności (art. 144 k.c.) można wywodzić przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., tylko wówczas, gdy wykonywanie prawa własności jest zagrożone poprzez ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Samo zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.

Organ wskazał także, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., na który powołują się skarżący formułuje ogólną zasadę prawa budowlanego określająca, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Niemniej jednak ze względu na swój ogólny charakter - art. 5 ust 1 pkt 9 p.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania skarżących za strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r., Nr [...]. Aby uznać wnioskodawców za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego wnioskodawcy powinni wskazać również odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których wynika, że są ograniczeni w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Skarżący powyższego nie uczynili.

Ponadto, interesu prawnego skarżących do udziału w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z faktu, że brali oni udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz z faktu doręczenia im ww. decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego.

Reasumując, organ stwierdził, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego organ I instancji prawidłowo orzekł jego umorzeniu.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] marca 2019 r. złożyli G. i M. C., R. Ł., K.K. oraz J. i A. S. dochodząc jej uchylenia w całości, uchylenia poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

a) przepisów postępowania mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie a mianowicie:

- art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. , 81 k.p.a.;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych prowadzić powinno do orzeczenia w sprawie co do meritum;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nawet gdyby przyjąć, że wnioskodawcy nie mieli legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, to zgodnie z treścią przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mogło być wszczęte z urzędu;

b) przepisów prawa materialnego:

- art 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b., poprzez przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r.;

- art 35 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. poprzez ich niezastosowanie i braku analizy zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z ww. przepisami, podczas gdy rażące naruszenie prawa dotyczyło właśnie nieprawidłowego zastosowania bądź zupełny brak zastosowania przepisów p.b.

5. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy skarżącym przysługuje status strony w tzw. postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem organów, działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, zaś powoływanie się na przepisy prawa cywilnego nie jest wystarczające dla wykazania ich "interesu prawnego". Stąd skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem skarżących, dysponowali oni statusem strony w postępowaniu zwykłym a oznaczony wówczas obszar oddziaływania obejmował ich działki bezpośrednio sąsiadujące ze sporną inwestycją. Ponadto projekt budowlany nie zawierał dokładnej lokalizacji muru oporowego, którego realizacja podniosła znacznie poziom terenu inwestycyjnego. Skarżący zarzucali również brak projektu branży drogowej na zatwierdzony wewnętrzny układ komunikacji i brak odpowiedniego zaprojektowania zagospodarowania działek. Przedmiotowa inwestycja w sposób oczywisty zatem oddziałuje na działki sąsiednie, których właścicielami są skarżący i narusza również § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych).

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącym a nie organom wydającym decyzje.

2. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe przepisy odnoszące się do analizowanej sprawy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w rozumieniu k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1617/18). Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06).

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07).

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyrok NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1745/17).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 p.b., który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei przez "obszar oddziaływania obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 20 p.b.) należy rozumieć, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2400/17). Koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98). Uznanie danego właściciela nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę musi poprzedzać ustalenie, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/18).

Zdaniem Sądu, art. 28 ust. 2 p.b. ogranicza katalog stron w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę w porównaniu do art. 28 k.p.a. Dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 p.b. wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2697/16).

Skarżący wskazali także w skardze (s. 3) na § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zgodnie z § 28 tego rozporządzenia: "1.Działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. 2. W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych".

Zgodnie zaś z § 29 rozporządzenia: "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione".

3. Przenosząc powyższe rozważania na przedmiotową sprawę, wskazać należy, że organy bezzasadnie nie przyznały statusu stron skarżącym w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu, oczywistym jest, że samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1957/16). Jednakże w niniejszej sprawie zasadniczy problem wskazany we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczył faktu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, który to projekt nie zawierał dokładnej lokalizacji (wraz z naniesionym obmiarem) muru oporowego od granicy działki inwestora z działkami sąsiednimi (pozostałe zarzuty skarżących dotyczące branży drogowej i wewnętrznego układu komunikacji nie miały w sprawie zasadniczego znaczenia). To, zdaniem skarżących, spowodowało sytuację, w której mur oporowy został wybudowany na granicy z działkami sąsiadującymi a za murem został znacznie podniesiony poziom terenu inwestycyjnego. Tego jednak nie uwzględniał projekt zagospodarowania terenu.

Zdaniem Sądu rację mają skarżący, twierdząc że skoro zatwierdzona dokumentacja projektowa pozwoliła na posadowienie obiektu budowlanego (muru oporowego) w okolicy granicy działki i to bez dokonania jakichkolwiek obliczeń czy projektu konstrukcyjnego takiego obiektu, to mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania działek sąsiednich, ich właściciele mają "interes prawny", aby domagać się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jest to zasadne, gdyż, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy, obecnie istniejąca budowla nie jest ukończona, gdyż nie osiągnięto jeszcze stanu zero w stosunku do budowanych obiektów. Nie jest też znana ostateczna wysokość muru oporowego, która obecnie – jak twierdzą Skarżący – wynosi już 3 metry (a być może będzie znacznie wyższa). To, że mur oporowy został zaprojektowany w odległości około 1 metra od granicy działek i w odległości od 9 metrów do 12 metrów od budynków znajdujących się na tych działkach, nie może w żaden sposób przesądzać o braku interesu prawnego właścicieli tychże działek. Skarżący nie wiedzą bowiem jaka będzie docelowa wysokość muru i jak będzie wpływał na ich nieruchomości sąsiednie.

Zatem skarżący mają "interes prawny" w tym, aby ustalić charakter prawny muru oporowego (czy jest również np. faktycznie ogrodzeniem), jego docelową wysokość (brak takich informacji), wpływ muru oporowego na zacienianie lub kwestie związane z odpływem wody lub też na dostęp właścicieli działek sąsiednich do ich ogrodzenia i związaną z tym możliwością np. konserwacji własnego ogrodzenia. Zasadnie zatem skarżący wskazują § 28 i § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (oprócz przepisów prawa cywilnego) jako przepisy prawa materialnego, z których można by wyprowadzić ich "interes prawny" w niniejszej sprawie.

Organy w niniejszej sprawie nie rozważały również tego (na co wskazywali skarżący), czy budowany mur oporowy nie jest obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę oraz czy nie powinien być sporządzony projekt konstrukcyjny muru oporowego wraz z odpowiednimi obliczeniami, wykonany przez projektanta z uprawnieniami. Przypomnieć bowiem należy, że z punktu widzenia prawa budowlanego, obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 556/19). Ustalenie charakteru "muru oporowego" jest tym bardziej zasadne, gdyż już w piśmie PINB w M. z 8 listopada 2018 r. (znak PINB [...]), stwierdzono, że: "(...) co do zgodności wybudowanego muru z lokalizacją projektową nie sposób się odnieść bowiem na rysunku graficznym wrysowany został mur oporowy bez jakichkolwiek informacji o jego parametrach technicznych i odległości od granicy działek sąsiednich".

Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu obiektu jako "muru oporowego" ma funkcja jaką ten obiekt pełni. Mury oporowe mają przede wszystkim zabezpieczać dany teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Natomiast funkcją ogrodzenia jest oddzielenie od siebie sąsiadujących terenów. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji (obiektu) jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi - o czym może również świadczyć charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność konstrukcji - należy uznać, że stanowi "mur oporowy" (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 964/17). W tym kontekście organy nie dokonały oceny przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, to jest uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w M. jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich (dalej: "MPZP"). Z §7 ust. 1 pkt 2 MPZP wynika bowiem, że "(...) Na całym obszarze objętym planem zakazuje się: (...) 2) lokalizacji ogrodzeń pełnych i z prefabrykowanych elementów żelbetowych".

Zatem, zdaniem Sądu, już sam fakt tego, że organy nie wzięły pod uwagę uzasadnionych wątpliwości skarżących w kontekście ustalenia faktycznego charakteru "muru oporowego" (czy jest to: ogrodzenie, urządzenie budowlane, samodzielny obiekt budowlany) uzasadnia twierdzenia Skarżących o ich "interesie prawnym". W ich bowiem interesie prawnym jest ustalenie wszelkich kwestii związanych z sąsiedzką inwestycją, w tym z kwestią muru oporowego na działce inwestora. To jaka będzie ostateczna wysokość muru oporowego, jego kształt, właściwości użytkowe, parametry techniczne - może bowiem bezpośrednio wpływać na działki sąsiednie (np. w kwestii wód opadowych).

Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2000/18). Ponadto, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 930/18). Oczywiście, ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05). Jednak należy również mieć na uwadze to, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 p.b.) mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne sąsiada tylko wówczas gdy mają w sprawie własny "interes prawny" oraz tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenia inwestycyjne przewidziane do realizacji na nieruchomości sąsiedniej kolidują z ich uzasadnionym interesem (por. wyrok NSA z 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1271/04). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Zatem, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy bezzasadnie odmówiły skarżącym statusu strony w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący mają bowiem "interes prawny" w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2018 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. N. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych bliźniaczych z garażem jednostanowiskowym (8 sztuk) wraz z infrastrukturą techniczną (instalacje zewnętrzne: wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektryczna), towarzyszącym zagospodarowaniem terenu oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] miasto M.

4. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.