Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 336/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 1 ust. 2, zał. 1 pkt 3.5
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 2 pkt 35a, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 183 § 1, art. 174, art. 176, art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 5
journal: Dz.U. 2015 poz 305
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 418/16 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 418/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") decyzją z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 8, § 5 ust 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2015 r. poz. 305), po rozpatrzeniu odwołania W. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r., o nałożeniu na W. D. kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł, jak za brak zezwolenia kategorii VII.

W zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że [...] sierpnia 2014 r. na ul. O. we W. zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki Mercedes-Benz o nr rej. [...], którym kierował M. S., wykonujący w imieniu W. D. krajowy przejazd drogowy na trasie z Wrocławia do Paniowic z ładunkiem namułu (ładunek podzielny). W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego stwierdzono, że nacisk na podwójnej osi napędowej wynosił 20,7 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co oznaczało przekroczenie dopuszczalnej normy o 2,7 t, czyli 15% dopuszczalnej wartości. Stwierdzono również, że rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego wynosiła 33,9 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), co oznaczało przekroczenie dopuszczalnej normy o 1,9 t, czyli 5,93% dopuszczalnej wartości. Organ zauważył, że norma dotycząca nacisków osi podwójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, zatem ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie.

GITD wskazał następnie, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem pomiaru pochylenia stanowiska ważenia pojazdów, zaś pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d., jak za brak zezwolenia kategorii VII, z czym zgodził się GITD. Zgodnie z lp. 7 zał. nr 1 do p.r.d., zezwolenie kategorii VII dotyczy pojazdów nienormatywnych o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Tymczasem, jak stwierdził Sąd I instancji, w sprawie nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi. O wymierzeniu kary jak za brak zezwolenia kategorii VII zadecydował nacisk podwójnej osi napędowej. Ustawodawca nie uregulował natomiast w przepisach o drogach publicznych dopuszczalnych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, a zgodnie z definicją pojazdu nienormatywnego, w przypadku nacisku osi, o nienormatywności pojazdu decyduje przekroczenie dopuszczalnych norm "przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych". Zdaniem WSA oznacza to, że zarówno w dniu dokonania kontroli drogowej w sprawie, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brak było w przepisach o drogach publicznych uregulowanych norm nacisku osi wielokrotnych dla danej drogi, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, jaki nacisk osi wielokrotnych na danej drodze stanowi o nienormatywności danego pojazdu ze względu na ten właśnie parametr.

Dalej, WSA wyjaśnił, że § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, na który powołał się GITD, po pierwsze nie reguluje norm nacisku osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej spełniającej parametry opisane w tym przepisie, jako wymóg techniczny pojazdu jaki musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie nie jest przepisem o drogach publicznych. Delegacja do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, nie została zamieszczona w ustawie o drogach publicznych, lecz wynika z art. 66 ust. 5 p.r.d. W konkluzji WSA stwierdził, że w związku z treścią definicji "pojazdu nienormatywnego", norm dopuszczalnych nacisków jakiejkolwiek osi, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie można uwzględniać przy ustalaniu normatywności bądź nienormatywności pojazdu w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji, GITD błędnie przyjął stwierdzone w sprawie przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej, jako parametr decydujący o wymierzeniu kary jak za brak zezwolenia kategorii VII, zaś stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej Sąd uznał za nie większe od wartości tego parametru wymienionych w zezwoleniach kategorii V i VI, w przypadku których ustawodawca przewidział w art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., karę pieniężną w wysokości 5000 zł. W niniejszej sprawie została natomiast wymierzona kara pieniężna w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. Mimo stwierdzonych wad WSA nie uchylił zaskarżonej decyzji ze względu na treść art. 134 § 2 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu, że użyte w sprawie wagi typu SAW 10C/II, nie posiadają homologacji w zakresie możliwości pomiaru masy całkowitej, Sąd podzielił argumentację GITD, który wskazał, że w pkt 2.4 instrukcji obsługi wag SAW 10C/II wyraźnie wskazano, że wagi te mogą być eksploatowane w konfiguracji samych tylko dwóch wag (jednej pary) przy pomiarach obciążenia osi. Przy tego rodzaju pomiarze nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu. Przewidziano natomiast możliwość użytkowania wag w grupach od 4 do 6 - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych, podczas jednej procedury pomiaru wagi. Sąd zauważył, że prawidłowość wykorzystywania wag typu SAW 10C/II do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jak i pomiaru nacisku osi, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1781/14.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D. zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 35a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 64c, d i f w zw. z art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym i wadliwym przyjęciu, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 35a p.r.d.;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że waga przenośnia do pomiarów statycznych nie może być używana do pomiarów rzeczywistej masy całkowitej wbrew warunkom określonym w świadectwie homologacji.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też na naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Naruszenie tych przepisów powiązano z faktem, że WSA: nie dokonał analizy czy procedury kontrolne i interpretacja wyników ważenia były zgodne z mającymi zastosowanie, odnoście wag SAW10C/II, przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r., nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego chociażby z producenckiej instrukcji obsługi wagi, nie uchylił decyzji i nie zobowiązał organu do zasięgnięcia opinii biegłego na okoliczność zastosowania wagi do pomiarów nacisków osi bez ich połączenia, tj. niezgodnie z instrukcją obsługi wagi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych - w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu powyższego przepisu.

Zgodnie z art. 2 ust. 35a powołanej ustawy pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie fakt, że dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - nie znaczy, że odniesienie do norm określonych w tym akcie wykonawczym nie daje możliwości uznania pojazdu na nienormatywny w razie przekroczenia tych norm.

Sporna na tle literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym kwestia interpretacji zwrotu "przepisy o drogach publicznych" była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., II GSK 2337/16, a pogląd tam wyrażony uznać należy za trafny.

Istotnie, ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1 - 3). Nie zawiera natomiast ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. podwójnych). Powyższe nie oznacza jednak, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi. Podzielić mianowicie należy stanowisko NSA wyrażone w powołanym wyżej wyroku, że przepisy o drogach publicznych -określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym - to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Zasadnie bowiem podkreślono, że w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Zgodzić należy się zatem z tezą, że stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. W pełni zasadne jest przyjęcie, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest argumentacja, że z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg, a materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Przemawia za tym fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa ta określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Ponadto do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Trafna jest uwaga, że przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Co istotne - treść § 5 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym, należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Nie można więc podzielić stanowiska, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, a nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Przychylić należy się do wywodów, że techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, zatem muszą być stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. jako kryteriów "nienormatywności" pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym przesądza wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Wprawdzie nie powinno ulegać kwestii, że przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Jednakże - jak już wskazano - definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do "przepisów o drogach publicznych", a ten zwrot językowy nie jest całkowicie jednoznaczny. Prawidłowość jego zrozumienia na gruncie językowym należy weryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją (w tej kwestii np. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 281 i 292 oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002, s. 320 i nast.). Funkcją przepisów prawnych określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych jest ochrona tych dróg i - co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodzić zatem należy się i z tym poglądem, wyrażonym w powołanym wyroku II GSK 2337/16, że przyjęcie definicji pojazdu nienormatywnego - nieuwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej - byłoby niezgodne z wynikami wykładni funkcjonalnej spornej normy i podważałoby podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy.

Z tych wszystkich względów zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. jest chybiony.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego - także wskazanych w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej - przez ich wadliwe zastosowanie, wymaga uwagi, że tego typu naruszenie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

W konsekwencji oznacza to, że rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ustalenia faktyczne nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz wymagają wskazania, z naruszeniem jakich przepisów prawa procesowego ustaleń tych dokonano. Z kolei brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie zarzut uchybienia przepisom prawa procesowego sformułowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do tak stawianego zarzutu przede wszystkim nie można nie zauważyć, że w jednym zarzucie wskazano grupę przepisów, regulujących w istocie różne materie i nie wyjaśniono na czym ma polegać naruszenie każdego z tych przepisów osobno. Skład orzekający podziela tymczasem pogląd, że nieprawidłowe jest wskazywanie przy formułowaniu podstaw kasacyjnych "zbitki przepisów" szeregu norm prawnych - które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji - nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. II FSK 1053/10). Tak skonstruowany zarzut nie może zatem odnieść oczekiwanego skutku. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie podnosi się bowiem, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka odwoławczego w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieupoważnionego w świetle wskazanych wyżej regulacji uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, błędów Sądu I instancji Dlatego systemowe odczytanie wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydanie VII, opubl. WKP 2018; komentarz do art.183 - teza 4 i powołane tam orzecznictwo).

Wprawdzie można przyjąć, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tak formułowanego zarzutu bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Jednakże wadliwość zarzutu można uznać za możliwą do usunięcia w drodze analizy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy intencje strony są oczywiste, nie budzą żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., II FSK 2271/16).

W rozpoznawanej sprawie tymczasem kwestionując zasadność stosowania do pomiaru nacisku osi niepołączonych wag (jak w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) wskazano na naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl pierwszego z powołanych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wadliwe jest więc powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Poza tym art. 141 § 4 powołanej ustawy określa wymogi uzasadnienia wyroku i zgodnie z wiążącą (w myśl art. 269 p.p.s.a.) uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał zaś miejsca.

Odnośnie łącznego naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono jedynie, że - w ocenie strony - przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego - w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. choćby z producenckiej instrukcji obsługi wagi, na okoliczność obliczenia masy całkowitej - było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wskazać należy więc, że przepis ten nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. I GSK 1148/18). Zasadnie przyjmuje się przy tym, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, z uwagi na fakt, że sąd ten kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie zatem jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2019 r. II FSK 1259/17).

Zarzut naruszenia tego przepisu nie jest więc trafny.

Z kolei naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. strona upatruje w tym, że Sąd I instancji nie zobowiązał organu do zasięgnięcia opinii biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną na okoliczność stosowania do pomiarów nacisków osi wag niezgodnie z instrukcją. Podnieść należy więc, że wynik ważenia organy ustaliły na podstawie protokołu mającego moc dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który to dokument - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania - stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. istnieje wprawdzie możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Ciężar dowodu w takim przypadku spoczywa jednak na tym, kto kwestionuje treść dokumentu urzędowego. W tym zakresie Sąd I instancji, wbrew stanowiska strony - nie mógł więc organom postawić zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - przez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów dla podważenia danych z dokumentu urzędowego.

Zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (regulującego granice orzekania sądu I instancji) jak i art. 141 § 4 tej ustawy (dotyczącego wymogów uzasadnienia wyroku) nie wyjaśniono. Wywody skargi kasacyjnej, że "WSA rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi powinien, szczególnie w przypadku wątpliwości co do zasadności nałożonej kary tak pokierować postępowaniem aby wątpliwości te wyjaśnić (...)" nie uzasadniają naruszenia powyższych przepisów i nie podważają ustaleń faktycznych sprawy.

W konsekwencji powyższego stan faktyczny sprawy, zarówno co do ustaleń nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu jak i co do masy całkowitej pojazdu, nie został w niniejszej sprawie skutecznie podważony - jest zatem wiążący dla oceny podstaw materialnoprawnych.

Nietrafny jest więc zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie art. 140aa ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (stanowiącego, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 nakłada się karę pieniężna w drodze decyzji administracyjnej) oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (regulującego zasady ustalania wysokości tej kary). W szczególności - wbrew stanowisku wyrażonemu w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej - stan faktyczny sprawy uzasadniał ustalenie wysokości na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W podstawach kasacyjnych wskazano też na naruszenia art. 64c i d ustawy - Prawo o ruchu drogowym, tj. przepisów dotyczących kategorii zezwoleń. Z uwagi na fakt, że nie tylko nie doprecyzowano jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów ale i nie uzasadniono zarzutu ich naruszenia - tak sformułowana podstawa kasacyjna nie poddaje się kontroli.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego NSA Joanny Sieńczyło-Chlabicz do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 336/17.

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 336/17 i jego uzasadnieniem. Uważam, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna W. D. powinna zostać uwzględniona. W rozpoznawanej sprawie bowiem doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 2 pkt 35a p.r.d. , której dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - powinien był uchylić zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznać skargę, uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została skierowana przez W. D. przeciwko wyrokowi WSA, którym oddalił on skargę wniesioną na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Za usprawiedliwiony powinien być uznany zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w punkcie 1) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 2 pkt 35a p.r.d. przez błędną jego wykładnię i wadliwe przyjęcie, że przekroczenie nacisków osi wielokrotnych - w odniesieniu do norm określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia - skutkuje uznaniem pojazdu za nienormatywny w rozumieniu tego przepisu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia podstawy prawnej nienormatywności pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. dla nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 1 - 3 p.r.d. Kwestia sporna dotyczy rozważenia, czy ustawodawca - używając w art. 2 pkt 35a p.r.d. zwrotu: "w przewidzianych dla danej drogi przepisach o drogach publicznych" - zawarł odesłanie do przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. do art. 41 tej ustawy, który stanowi expressis verbis o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdów poruszających się po drogach publicznych, czy do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d., a zwłaszcza do § 5, w którym mowa o dopuszczalnych naciskach osi, w tym osi wielokrotnych pojazdów dopuszczonych do ruchu.

Moim zdaniem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 2 pkt 35a p.r.d. podzielając stanowisko organów administracji wskutek uznania § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia za podstawę ustalenia nienormatywności pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, a w rozpoznawanej sprawie pojazdu przekraczającego nacisk dla podwójnej osi napędowej i nałożenia kary pieniężnej na stronę za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnej - biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie dokonania kontroli drogowej , jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy stwierdzić, że podstawowe znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego, określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, tj. ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc w jej uzasadnieniu, że ustawodawca definiując pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. i wskazując, że pod pojęciem pojazdu nienormatywnego rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - wyraźnie odróżnia przepisy odniesienia, tj. w aspekcie nacisków osi wyraźnie deleguje do przepisów o drogach publicznych, zaś w aspekcie rzeczywistej masy całkowitej deleguje do przepisów "niniejszej ustawy", czyli przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gdyby intencją ustawodawcy było odniesienie nacisków osi pojazdu nienormatywnego do norm ustawy - Prawo o ruchu drogowym i do wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - dałby temu wyraz w przepisach wskazując przykładowo, że za pojazd nienormatywny uznaje się pojazd którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych oraz w przepisach niniejszej ustawy - czego jednak ustawodawca nie uczynił.

Podzielam stanowisko wyrażone przez NSA w orzecznictwie, że granice odpowiedzialności administracyjnej strony wyznacza definicja "pojazdu nienormatywnego" z art. 2 pkt 35a p.r.d. oraz w zakresie nacisków osi na drogę - przepisy o drogach publicznych, tj. art. 41 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 41 ust. 2 u.d.p. Fundamentalne dla niniejszej sprawy jest odwołanie się ustawodawcy definiującego pojazd nienormatywny w art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi - do przepisów o drogach publicznych, z których mają wynikać dopuszczalne naciski osi na daną drogę. Zaś, co wymaga podkreślenia, ustawodawca normuje tę problematykę wyłącznie w art. 41 u.d.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15; z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; z 17 listopada 2016 r., sygn. akt 2663/16, CBOSA).

W stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej". Z kolei regulacje zawarte w art. 41 ust. 2 i ust. 3 stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, o czym świadczy użycie w ust. 1 sformułowania "z zastrzeżeniem", przez co także ust. 2 i 3 odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi napędowej".

Taka treść art. 41 u.d.p. obowiązuje od 19 października 2012 r. Zaproponowane w art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321) brzmienie art. 41 u.d.p. wprowadza jako zasadę ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. - stosownie do pkt 3.4. załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE. L 235 z 17.09.1996, str. 59; Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, s. 478).

Podstawę prawną ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych mogłyby stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, w tym § 5 tego rozporządzenia, gdyby nie było normy zawartej w ustawie, tj. w art. 41 u.d.p. Jest to przepis ustawowy, który ma rangę wyższą w hierarchii aktów prawnych od przepisu rozporządzenia jako aktu wykonawczego. Ponadto art. 41 u.d.p. reguluje kwestię dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi – jak wynika z literalnego brzmienia art. 2 pkt 35a p.r.d., czego z kolei nie normują przepisy rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r.

Artykuł 41 u.d.p. odwołujący się w swojej treści do dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a nie nacisku osi wielokrotnych obowiązuje od 19 października 2012 r. Ten brak w systemie wyraźnej podstawy prawnej w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych wydaje się być świadomą decyzją prawodawcy, skoro we wcześniejszym stanie prawnym przepisy ustawy o drogach publicznych normowały dla dróg publicznych - oprócz nacisków pojedynczych osi napędowych, także naciski osi wielokrotnych.

Kolejnym argumentem przeciwko uznaniu przepisów rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. za podstawę prawną ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych jest zakres delegacji do wydania tego rozporządzenia zawarty w art. 66 ust. 5 p.r.d. Z treści delegacji ustawowej upoważniającej do wydania tego rozporządzenia wynika, że ustawodawca postanowił, że w drodze rozporządzenia określi warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia. Zatem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie regulują "dopuszczalnych nacisków osi przewidzianych dla danej drogi", o czym stanowi art. 2 pkt 35a p.r.d., ponieważ określają warunki techniczne pojazdów w zakresie możliwości dopuszczenia ich do ruchu – zgodnie z treścią upoważnienia ustawowego. O "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie to, czy pojazd ten spełnia ogólne warunki techniczne dopuszczenia go do ruchu.

Przepis § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r., na który powołały się organy obu instancji w niniejszej sprawie - i co zaakceptował Sąd I instancji - jako przepis uzasadniający nienormatywność przedmiotowego pojazdu ze względu na przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej: po pierwsze nie reguluje norm nacisku tej osi na daną drogę, lecz określa nacisk podwójnej osi napędowej, spełniającej parametry opisane w tym przepisie - jako wymóg techniczny pojazdu, który musi spełniać każdy pojazd wyposażony w taką oś, a po drugie - nie jest to przepis o drogach publicznych, do których odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d.

Co również istotne takie rozumienie treści art. 2 pkt 35a p.r.d. - w zakresie nacisków osi na drogę przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, tj. w art. 41 u.d.p. - pozostaje w zgodności z wykładnią literalną (językową), która ma pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni. W doktrynie i w orzecznictwie zarówno TK, SN oraz NSA powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzecznictwie w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni (w:) Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69-77).

Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z dnia 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą odstąpienie od literalnego znaczenia (językowego sensu) art. 2 pkt 35a p.r.d., dlatego nie jest uzasadnione sięganie do innych rodzajów wykładni (odmienne stanowisko zajął NSA w wyrokach: z 21 czerwca 2018 r. o sygn. akt II GSK 2342/16 oraz o sygn. akt II GSK 2395/16, CBOSA).

Ponadto podkreślenia wymaga, że przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Konieczna jest bowiem ścisła wykładnia przepisów będących podstawą nałożenia kar pieniężnych.

Nie jest również przekonujący argument, że taka wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, że pojazd, którego parametry w zakresie nacisków osi wielokrotnych są większe nawet od maksymalnych określonych przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym dla wszystkich kategorii i rodzajów dróg publicznych - nie mógłby być uznany za pojazd nienormatywny, a w konsekwencji przejazd po drogach publicznych takim pojazdem nie skutkowałby powstaniem deliktu administracyjnego.

Przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili dokonania kontroli ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych, o czym stanowi art. 41 u.d.p., a do którego odsyła ustawodawca w art. 2 pkt 35a p.r.d. – nie skutkowałby niemożliwością nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów wieloosiowych, jednakże pod warunkiem ustalenia przez organy, czy nastąpiło w wyniku ważenia przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową. Jak wynika z orzecznictwa również w przypadku pojazdów wieloosiowych organy – po ustaleniu przekroczenia dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową – nakładały kary pieniężne za przejazd pojazdem uznanym za nienormatywny, co akceptował NSA w orzecznictwie (zob. m.in. wyroki NSA: z 27 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2556/16, sygn. akt 2560/16, sygn. akt II GSK 2557/16, sygn. akt II GSK 2562/16; z 21 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2276/15).

Ponadto w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy pojazd członowy mógłby być uznany za nienormatywny z uwagi na stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co skutkowałoby również nałożeniem kary pieniężnej na skarżącego.

Z uwagi na powyższe w rozpoznawanej sprawie NSA powinien był podzielić stanowisko wyrażone przez ten Sąd w niektórych orzeczeniach (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14) i stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., że podmiot wykonujący przejazd lub inne czynności związane z przewozem drogowym ponosi odpowiedzialność administracyjną za przejazd po drodze publicznej pojazdem "ponadnormatywnym" w zakresie nacisków osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

W konsekwencji - moim zdaniem - istniały podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej i wydania orzeczenia na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem z powyższych przyczyn zgłaszam zdanie odrębne.