Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 608/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 3 pkt. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jolanta Sikorska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 691/07 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 691/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim nałożył na K. K. obowiązek wykonania w terminie do 30 grudnia 2006 r. w poziomie strychu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej na wysokość 30 cm powyżej płaszczyzny dachu, opartej na istniejącym podciągu i słupach stalowych istniejących na parterze budynku. Z uwagi na to, że żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania od powyższej decyzji, decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Lubelskim stwierdził wykonanie przez K. K. obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...]. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2007 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...], wydaną przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że jedyną możliwą konsekwencją wykonania przez K. K. obowiązku nałożonego w ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego jest stwierdzenie wykonania tego obowiązku w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła I. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego, tj. art. 48. Powołując się na powyższe wniosła o jej uchylenie bądź zmianę poprzez nakazanie rozbiórki wykonanej samowolnie przez K. K. nadbudowy ścian szczytowych, nadwieszonej części dachu - okapu oraz dobudówki wchodzącej w część działki skarżącej. W uzasadnieniu skargi podała, że w jej ocenie wykonanie wyżej wymienionych robót budowlanych przez K. K. stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego, a niewykonanie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, powinno skutkować nakazem rozbiórki obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że skoro K. K. wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, to należało orzec o stwierdzeniu jego wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, doszedł do przekonania, że skarga złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym skargę tą, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił.

W ocenie tego Sądu nie ulega wątpliwości, że K. K. wykonała obowiązek nałożony na nią decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], polegający na wykonaniu w poziomie strychu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej na wysokość 30 cm powyżej płaszczyzny dachu, opartej na istniejącym podciągu i słupach stalowych istniejących na parterze budynku.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku z tym, że nadbudowa budynku położonego przy ul. [...] została zakończona w 1998 r., organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego i stąd nie obowiązywał go dwumiesięczny termin na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy (art. 51 ust. 7 cyt. ustawy).

Istotne w sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji jest to, że powyższa decyzja stała się ostateczna, gdyż nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania, w tym przez skarżącą, która decyzję otrzymała w dniu 30 sierpnia 2006 r. wraz z pouczeniem o przysługującym prawie i terminie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia.

Sąd pierwszej instancji podał, że nie zajmował się kwestią ewentualnej wadliwości tejże decyzji, gdyż wykraczałoby to poza ramy postępowania, a ponadto zgodnie z zasadą domniemania ważności aktu administracyjnego, akty administracyjne, jako prawomocne formalnie, funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne, jeśli nie zostały skutecznie zakwestionowane w prawem przewidziany sposób. Sąd ten podkreślił, że skoro decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] nie została wzruszona zarówno w administracyjnym toku instancji, jak również w żadnym z kodeksowych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, pozostaje ona w obrocie prawnym i wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z gramatycznej konstrukcji tego jednoznacznego w swej treści przepisu wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku (użycie przez ustawodawcę trybu oznajmującego: "wydaje decyzję"), nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

Wobec zatem obowiązywania w obrocie prawnym decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i wykonania przez adresata tej decyzji nałożonego w niej obowiązku, organ odwoławczy nie mógł, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przyjąć wadliwości zaskarżonej decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. D., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (przepisu art. 77 i 80 k.p.a. );

2. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny upływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na nie wywiązaniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego;

3. rażącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz

4. rażącego naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

Powołując się na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Za błędne, zdaniem skarżącej, należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie bowiem wynikało, że K. K. nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku polegającego na wykonaniu w poziomie strychu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej na wysokość 30 cm powyżej płaszczyzny dachu, opartej na istniejącym podciągu i słupach stalowych istniejących na parterze budynku w terminie do 30 grudnia 2006 r., co uzasadnia zarzut rażącego naruszenia przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (przepisu art. 77 i 80 kpa).

Skarżąca podniosła, że wynikającym z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było dokonanie oceny, czy zostały w sprawie zachowane wynikające z art. 80 k.p.a. ogólne reguły postępowania administracyjnego, w szczególności zasada prawdy obiektywnej oraz zasada swobodnej oceny dowodów. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że w orzecznictwie tym sformułowano ogólne reguły oceny materiału dowodowego, w tym: a) obowiązek opierania się na całym materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, b) wszechstronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; c) obowiązek dokonania przez organ oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1; d) oparcie rozumowania, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny na zgodności ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym.

W tej sytuacji uznanie, że obowiązek wykonania określonych czynności nałożony na K. K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. został wykonany, byłoby zdaniem skarżącej dopuszczalne, ale pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom strony skarżącej. W ocenie skarżącej, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można mówić o przekroczeniu granic prawa w zakresie oceny dowodów przez organ administracji, skoro organ ten pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę skarżącą i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, dopuszczając się rażącego naruszenia przepisu prawa procesowego, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Skarżąca podkreśliła, że obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji zobowiązany był do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, uzasadniony jest również zarzut rażącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i niezastosowanie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Skarżąca podniosła, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego określa termin wykonania określonych w niej czynności. Niewykonanie określonych czynności w zakreślonym terminie, przy uwzględnieniu, że w niniejszej sprawie inwestor zwracał się z wnioskiem o przedłużenie terminu, który to wniosek nie został uwzględniony, nie może uwalniać strony od konsekwencji prawnych wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy, który w sposób jednoznaczny określa sankcje za niewykonanie obowiązków w wyznaczonym terminie. Jeżeli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków, to - stosownie do wyraźnego brzmienia przepisu - "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części". Zdaniem skarżącej, zrealizowanie nałożonego obowiązku po upływie zakreślonego terminu przez zobowiązaną nie spowodowało ustania przesłanek skutkujących uznaniem, że nałożony obowiązek nie został zrealizowany. Nie uległa bowiem zmianie podstawa przedmiotowej sankcji, to jest fakt niewykonania wyznaczonych obowiązków w zakreślonym terminie. W związku z tym w stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu administracji było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie winien to uczynić celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, by wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję organu administracji.

W związku z tym, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostało oparte na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, a także rażąco narusza przepisy prawa procesowego, zaskarżony wyrok winien zostać uchylony, a sprawa ponownie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca powołała zarówno podstawę wskazaną w pkt 1) art. 174 p.p.s.a., jak i podstawę wskazaną w pkt 2) owego przepisu prawa. W pierwszej kolejności zatem rozpatrzeniu podlega podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Powołując się na podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracji z zachowaniem wskazanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. reguł procedury administracyjnej. Zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1874/06 (LEX nr 347853): "Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego; jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny art. 1 p.u.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a." Podobny pogląd Sąd ten wyraził w wyroku z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1025/06 (LEX nr 322447), zgodnie z którym: "To, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych." Powołując się na naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, powoływanej jako p.u.s.a., w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca wykazywała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Dlatego zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uznany za skuteczny tylko wtedy, gdy w jego ramach następuje wskazanie konkretnych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach jej podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty odnoszące się do postępowania toczącego się przed organami administracji nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut istotnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nie wywiązanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z obowiązku rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym "postanowieniem" z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podała jedynie, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie winien to uczynić celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, by wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję organu administracji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, może również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przytoczonego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd pierwszej instancji nie zauważył. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżąca nie powiązała w sposób wyraźny i jednoznaczny przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd pierwszej instancji nie zauważył. Przytoczenie podstawy kasacyjnej (art. 174 p.p.s.a.) musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Nie jest także władny dokonywać interpretacji intencji autora skargi kasacyjnej.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należało uznać za prawidłowy stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie bowiem z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadminsitracyjnego w sytuacji, gdy skarga kasacyjna oparta jest na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, najpierw rozważyć należy kwestie związane z zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Innymi słowy zatem, ewentualne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 1328/05, LEX nr 193314).

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, stwierdzić należy, ze zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że Katarzyna Kowalczuk wykonała obowiązek nałożony na nią decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], polegający na wykonaniu w poziomie strychu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w T. L. ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej na wysokość 30 cm powyżej płaszczyzny dachu, opartej na istniejącym podciągu i słupach stalowych istniejących na parterze budynku. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku z tym, że nadbudowa przedmiotowego budynku została zakończona w 1998 roku, organ nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego.

Trafnie podkreśla Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istotne w sprawie jest to, że powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. stała się ostateczna, gdyż nie została zakwestionowana przez żadną ze stron postępowania i nie została wzruszona zarówno w administracyjnym toku instancji, jak również w żadnym z kodeksowych nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Pozostaje zatem w obrocie prawnym i wiąże Sąd w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Z gramatycznej konstrukcji tego jednoznacznego – jak to trafnie podkreśla Sąd pierwszej instancji - w swej treści przepisu wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

Wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi autora skargi kasacyjnej, bez znaczenia w sprawie pozostaje eksponowana w skardze kasacyjnej okoliczność, że nałożony na inwestora decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązek został przez niego wykonany z uchybieniem zakreślonego terminu. Niedotrzymanie przez inwestora terminu wykonania obowiązku nałożonego przez organ decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 - Prawa budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albowiem wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego termin ma jedynie charakter procesowy. Może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2006 r. sygn. VII SA/Wa 441/06, LEX nr 304161). Skoro zatem w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku, jak to trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W tej sytuacji za nieusprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.