Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 612/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 52, art. 53 ust.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E.N. i J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Gmina M w dniu "[...]"r. zwróciła się do Wójta Gminy M (dalej: organ I instancji) z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w miejscowości C, gmina M, na części działek nr: "[...]" oraz na działkach nr: "[...]" obręb "[...]" - M oraz na części działek nr. "[...]" obręb "[...]" - M gmina M.

Organ I instancji decyzją z dnia "[...]"r. nr."[...]" ustalił - na rzecz Gminy M - lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości C, gmina M, na części działek nr: "[...]" oraz na działkach nr: "[...]" obręb "[...]" – M oraz na części działek nr. "[...]" obręb "[...]" – M gmina M. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja - budowa obiektu liniowego infrastruktury technicznej - stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) dalej: u.g.n. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) dalej: u.p.z.p., analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji wykazała możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zaznaczył, że projekt inwestycji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w O, z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O, ze Starostą M, z Powiatowym Zarządem Dróg w M oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E i J N, zaskarżając ją w części dotyczącej lokalizacji inwestycji na terenie działek nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]" - M. Wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Podnieśli, że lokalizacja inwestycji bezpośrednio na ich działkach nie tylko narusza ich słuszny interes prawny, ale jest niezasadna i niecelowa. Wskazali, że równolegle do planowanej na tym odcinku kanalizacji usytuowana jest droga publiczna, wzdłuż której istnieje możliwość poprowadzenia inwestycji. Zaznaczyli przy tym, że na ich nieruchomości znajdują się już inne inwestycje celu publicznego (wodociąg, słup wysokiego napięcia i linia wysokiego napięcia) i kolejna inwestycja ograniczy możliwość korzystania z własności oraz stanowić będzie dla nich duże obciążenie. Odwołujący wskazali, że są w podeszłym wieku, a planowana inwestycja zniszczy ich rośliny, ogrodzenie działki i negatywnie wpłynie na ich stan zdrowia. W piśmie z "[...]" r. wnioskowali o dopuszczenie jako dowodów w sprawie: notatki służbowej z dnia "[...]"r. z wizji w terenie oraz mapy zawierającej dotychczasowy i proponowany nowy przebieg sieci kanalizacji sanitarnej. Podnosili, że jedynym powodem przeprowadzenia sieci kanalizacyjnej przez prywatne działki zamiast w pasie drogowym, są koszty jakie inwestor musiałby ponieść z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O (dalej zwane organem II instancji, Kolegium) decyzją z dnia "[...]"r. nr. "[...]" rozstrzygnęło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ wywiódł, iż materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że kwestią kluczową w tej sprawie pozostaje kwalifikacja zamierzenia budowlanego jako inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 6 pkt. 3 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania jako inwestycję celu publicznego. Wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji aby odmówić jej lokalizacji w przebiegu wnioskowanym przez inwestora musi wykazać niezgodność tej lokalizacji z przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej. Nadto organ rozstrzygający sprawę nie jest uprawniony do analizowania zasadności lokalizacji inwestycji czy też jej proponowanego przebiegu, co wynika ze stanowiska WSA w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1634/12).

Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów prawa, zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji zamierzenia określonego we wniosku. Wyjaśniono, że kontrolowane rozstrzygnięcie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, zaś na załącznikach graficznych zostały określone linie rozgraniczające teren inwestycji. Stwierdzono, że postępowanie organu I instancji prowadzone było z zachowaniem zasad określonych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ I instancji wydał dwa obwieszczenia: o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji. Umożliwiono zatem zainteresowanym zgłaszanie uwag i wniosków. W toku postępowania nie wpłynęły jednak żadne wnioski i uwagi ze strony społeczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właścicieli nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje to jednak sama w sobie nie narusza prawa własności. Jednocześnie organ odwoławczy, wskazując na wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności zaznaczył, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą uzależniać wydania decyzji od warunków nie przewidzianych przepisami prawa. Nadto wskazano, że kwestie szczegółowe dotyczące przebiegu sieci będą badane przez organy wydające pozwolenie na budowę, dopiero bowiem na tym etapie rozstrzygane są kwestie warunków technicznych danego zamierzenia. Organ zaznaczał, że orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie posiada uprawnień do oceny celowości inwestycji, ani do modyfikacji treści wniosku inwestora w zakresie chociażby zmiany przebiegu inwestycji.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiedli E N i J N. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucali:

- naruszenie art. 54 pkt 2 d u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich;

- naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i nie dokonanie przez organ prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

- naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnienie istniejącej już na części działek infrastruktury (innych urządzeń należących do inwestycji celu publicznego) oraz wydanie decyzji naruszającej słuszny interes skarżących,

- naruszenie przepisów art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej i nie kierowanie się zasadą równego traktowania;

- naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez nie zachowanie przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków związanych z lokalizacją inwestycji celu publicznego i nie udzielanie skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności dotyczącego przyczyny zlokalizowania inwestycji w sposób w znacznym stopniu utrudniający korzystanie ze swoich działek przez część właścicieli, pomimo, że istnieje możliwość zlokalizowania jej wzdłuż istniejącej drogi;

- naruszenie art. 32 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżących przez organ i ich dyskryminację. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości.

W uzasadnieniu skarżący podnosili, że zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Organ w decyzji błędne ustalił, że decyzja Wójta Gminy M z "[...]"r. zawiera wskazane w art. 54 tej ustawy elementy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego będzie musiała naruszać prawo własności osób trzecich, czy też w jakikolwiek sposób prowadzić do ograniczenia prawa własności, to obowiązkiem organu jest szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie niezbędności realizacji inwestycji w proponowanym zakresie i miejscu, a następnie wskazanie tejże niezbędności w uzasadnieniu decyzji. W decyzji organu I instancji nie wskazano alternatywnych możliwości przebiegu kanalizacji sanitarnej i nie wskazano, aby wybrany wariant był najbardziej optymalny. Skarżący przywołali stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z 30 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 854/06), w którym zawarto pogląd, iż jedną z podstawowych zasad, do której stosować powinny się organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania interesu osób trzecich. Decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji, ale również te przepisy które nakazują organom administracji należyte wyważenie interesu publicznego z interesem indywidualnym. Organ winien zbadać te interesy, a w zależności od wyników tego badania albo określić w decyzji sposób ich ochrony albo nawet odmówić wydania decyzji czy decyzji o żądanej treści, jeżeli jej wydanie miałoby nadmiernie zaszkodzić tym interesom. Z uwagi na powyższe skarżący za chybione uznali twierdzenia organu II instancji, iż organ administracji orzekając w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma uprawnień do oceny celowości realizacji inwestycji ani do modyfikowania treści wniosku inwestora. Jak wywodzili skarżący, zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie dotyczą kwestii technicznych budowy kanalizacji, czy jej zgodności z prawem budowlanym, ale wyznaczonej trasy po jakiej kanalizacja ta ma być przeprowadzona. Te kwestie powinny być przedmiotem badania na obecnym etapie inwestycji. W skarżonej decyzji pominięto również wymagania dotyczące ochrony interesów właścicieli działek, przez które ma przebiegać inwestycja, czyli wskazanych w ustawie osób trzecich. Jak zaznaczono w skardze decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest swoistym podsumowaniem całego postępowania w tym także wątku, który dotyczy interesów osób trzecich. Organ ma obowiązek zbadać te interesy i odmówić wydania decyzji, nadmiernie szkodzącej tym interesom. Skarżący wskazali, że wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Wskazywano nadto, że lokalizacja inwestycji ustalona w decyzji Wójta Gminy M nie tylko narusza słuszny interes skarżących i innych właścicieli sąsiednich działek, ale jest niezasadna i niecelowa. Równolegle do planowanej na tym odcinku kanalizacji usytuowana jest droga publiczna, wzdłuż której istnieje możliwość poprowadzenia inwestycji. Odległość od ogrodzeń posesji do drogi w tym miejscu wynosi 1,5 m. W ten sposób inwestor uniknąłby konieczności prowadzenia robót na terenach prywatnych. Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, czyli brak równego traktowania, wskazali, że przebieg kanalizacji sanitarnej jest częściowo zaplanowany wzdłuż drogi, gdzie nie wpływa ona na sposób użytkowania innych działek, a częściowo przez środek nieruchomości skarżących. Jak sygnalizowano dalej, przez nieruchomość skarżących poprowadzone jest już szereg inwestycji celu publicznego (wodociąg, słup wysokiego napięcia). Kolejna inwestycja spowoduje, że utrudnione będzie wykorzystanie nieruchomości na dotychczasowe cele czyli mieszkalno-rekreacyjne. Wskazali, że ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego polegać winna również na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji. Wskazało, że strona skarżąca powtarza zarzuty i stanowisko przedstawione w odwołaniu, do którego odniesiono się w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z póżn.zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga odwołania się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 pkt. 3 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

Okoliczność zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia, jako inwestycji celu publicznego nie jest kontestowana przez żadną ze stron, dlatego skład orzekający Sądu za wystarczające uznał wskazanie, że rzeczona inwestycja ma niewątpliwie takowy charakter. Pojęcie inwestycji celu publicznego oraz ogólna charakterystyka inwestycji tego typu zostały prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego nie ma potrzeby ponownego wyjaśniania tych kwestii.

W myśl zaś art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosowanie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

Z kolei zgodnie z art. 52 ust. 3 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W art. 53 u.p.z.p. ustawodawca opisał tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w art. 54 wskazano jakie elementy powinna określać wydana w tym przedmiocie decyzja.

W niniejszej sprawie osią sporu pozostaje kwestia czy organ I instancji sprostał wymogom przewidzianym art. 53 ust. 3 u.p.z.p. tj. czy dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Inaczej rzecz ujmując okolicznością sporną pozostaje ocena czy organ administracji poprzedził sporządzenie projektu decyzji stosowną analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o czym stanowi art. 53 ust. 3 ustawy, a co w skardze zarzuca strona skarżąca. Z przytoczonym problemem w sposób funkcjonalny związany jest podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. tj. brak określenia w decyzji organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

W tym kontekście, odnosząc się do pierwszego z zarzutów zwrócić pozostaje uwagę na fakt, że w stosunku do tej analizy prawodawca - w odróżnieniu od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy - nie określił szczegółowo jej zakresu oraz formy, jaką powinny przybrać jej wyniki. Wspomniana analiza dotyczy dwóch elementów. Po pierwsze ustalenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z materialnym prawem administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru inwestycji. Ustalenia te polegają na wskazaniu unormowań obejmujących obszar planowanej inwestycji oraz unormowań dotyczących charakteru planowanej inwestycji ze względu na jej typ. Natomiast drugim elementem analizy jest ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji. Analiza taka polega więc na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z porządkiem prawnym, co skutkuje przywołaniem w treści decyzji stanu prawnego i sposobu zagospodarowania terenu, wskazaniem właścicieli tych działek oraz sposobu zagospodarowania każdej działki z osobna. Tak rozumiana analizy została, zdaniem Sądu przeprowadzona, a wskazane elementy znalazły się w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji dokonał oceny zasad zagospodarowania terenu wynikającej z przepisów odrębnych, w tym m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji zbadał stan prawny i faktyczny terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji oraz terenów bezpośrednio z nimi graniczących. Stan zagospodarowania zobrazowany jest niewątpliwie na dołączonej mapie w prawem przewidzianej skali. Organ I instancji dokonał również niezbędnych uzgodnień, których zakres był zależny właśnie od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja oraz od kompletnej analizy przepisów administracyjnego prawa materialnego, kwalifikowanych jako przepisy odrębne. Biorąc więc pod uwagę rodzaj i rozmiar tej inwestycji należało uznać, że dokonana przez organ I instancji analiza była wystarczająca do stwierdzania, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na powyższe za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia przebiegu planowanej kanalizacji sanitarnej. Podkreślić należy, że zgodnie z często wyrażanym w orzecznictwie poglądem organ administracyjny nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2874/14; Wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1086/17, Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.p). Nawet więc, jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia strony skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika bowiem, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1086/17 dostępny w CBOSA). Aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób wnioskowany przez inwestora, organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Nadto należy zwrócić uwagę, że zarzuty dotyczące wpływu zlokalizowania inwestycji celu publicznego na warunki korzystania z nieruchomości - w tym ewentualnych utrudnień w zabudowie, nie mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale na ewentualnym kolejnym etapie postępowania zmierzającego do realizacji planowanej inwestycji, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 185/18 dostępny w CBOSA) decyzja lokalizacyjna ani po stronie inwestora ani po stronie właściciela nieruchomości nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi co do celowości ustalonego przebiegu inwestycji, przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2874/14 dostępny w CBOSA). Zgodnie z poglądem tam wyrażonym organy administracyjne nie są uprawnione do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu. Podnieść należy, że tak w rozpatrywanej sprawie, jak i przywoływanym wyroku argumentacja skarżących, odnośnie pominięcia oznaczonych faktów, gdy idzie o istnienie w pobliżu innych gruntów należących do podmiotów publicznych, sprowadza się do celowości zaprojektowania innego przebiegu inwestycji liniowej. W tym aspekcie NSA wskazał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, skoro organy rozpoznające wniosek inwestora nie mają uprawnień, aby chociażby "korygować" przebieg inwestycji liniowej. Skoro we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. To, że w pobliżu projektowanej trasy gazociągu położone są nieruchomości należące do podmiotów publicznych, nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonych decyzji wydanych w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wypadnie zauważyć, że z mocy art. 56 zd. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tym stanie sprawy Sąd podziela argumentację orzekających organów w zakresie możliwości wykorzystania dla lokalizacji inwestycji także terenu pasa drogowego w niniejszej sprawie, iż to inwestor określa przebieg planowanego zamierzenia we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, zaś orzekające organy nie posiadają uprawnienia do zmiany przebiegu takiej trasy z uwagi na wnioski właścicieli nieruchomości przez które ma przebiegać inwestycja, bowiem w tym zakresie organy orzekające nie posiadają żadnych kompetencji do weryfikowania przebiegu wskazanej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że także zarzut naruszenia art. 54 pkt. 2 u.p.z.p. tj. brak określenia w decyzji organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie jest zasadny. Skarżący zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania poprzez niezbadanie wpływu planowanej inwestycji na możliwość wykorzystania nieruchomości na dotychczasowe cele czyli mieszkalno - rekreacyjne nie dostrzegają, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie - proces inwestycyjny jest dwuetapowy. Pierwszym etapem jest określenie, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego, dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa i wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą tej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania terenu, która podlega realizacji w procesie budowlanym, stanowiącym drugi etap procesu inwestycyjnego.

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy/lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 281/16 dostępny w CBOSA). Nadto pozostaje wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 29 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 845/12 dostępny w CBOSA) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym, a tym samym na tym etapie nie może również naruszać prawa własności. Ewentualne roszczenia w tym zakresie skarżący mogą podnosić na kolejnych etapach postępowania inwestycyjnego, bądź w postępowaniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym. Z uwagi na powyższe, choć stanowisko organu I instancji w zakresie przewidzianym art. 54 pkt.2 lit.d) u.p.z.p. wyrażone zostało lakonicznie, to organ nie dopuścił się naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania.

Odnośnie zarzutów procesowych podnoszonych przez skarżących wskazać należy, że są one funkcjonalnie powiązane z omówionymi powyżej. Przede wszystkim nie można uznać, że organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W toku prowadzonego postępowania zbadane i wyjaśnione zostały wszystkie prawnie istotne okoliczności. Kształt i zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest bowiem w dużej mierze treścią przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Skoro zatem organy dokonały prawidłowej klasyfikacji prawnej przedmiotu postępowania i w sposób prawidłowy wyjaśniły istotne z punktu widzenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego okoliczności, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Brak obszerniejszego wyjaśnienia wpływu prowadzenia inwestycji na ewentualne możliwości korzystania przez skarżących z nieruchomości wynika z sygnalizowanego już faktu, że na etapie ustalania warunków zabudowy, lub wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji. Nie stanowi on zatem istotnego naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie.

Sygnalizowany przez skarżących zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. również nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Organy sprostały wszelkim wymogom prawnym w zakresie prawidłowego informowania stron o przebiegu postępowania i ich uprawnieniach. Za częściowo zasadne uznać należy natomiast uwagi skarżących co do kompletności uzasadnienie decyzji organu I instancji. Choć przyznać należy, że było ono skrótowe, to jednocześnie braki te usunął organ II instancji dokonując wszechstronnego wyjaśnienia istotnych motywów rozstrzygnięcia, tak faktycznych jak prawnych. Przyjąć należy zatem, że, treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, choć formalnie poprawna, uznana może być za lakoniczną. Nie wpływa to jednak na ocenę samej istoty decyzji, a sygnalizowane wyżej braki usunięte zostały przez organ II instancji. Uchybienia te, choć wymagające zasygnalizowania, nie mogą stanowić okoliczności, która mogła by skutkować uznaniem skargi za zasadną.

W zakresie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. oraz przepisów art. 32 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP co do uchybienia przez organy zasadzie równego traktowania stwierdzić pozostaje, że skład orzekający nie dostrzegł w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia dla takich zarzutów. Podnoszony przez skarżących fakt, że planowana inwestycja częściowo zaplanowana jest wzdłuż drogi, gdzie nie wpływa na sposób użytkowania innych działek, natomiast na innym odcinku przebiega przez nieruchomość skarżących, nie może być okolicznością potwierdzającą brak równego traktowania uczestników postępowania przez organy administracji publicznej. Należy podkreślić, sygnalizowany już fakt, że to inwestor określa przebieg inwestycji liniowej. Organy administracji publicznej w postępowaniu o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonują zaś kontroli zgodności takiej inwestycji z przepisami prawa. Jak wskazał WSA w Poznaniu (wyrok z 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1114/17, dostępny w CBOSA), w sytuacji gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom formalnym sformułowanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., jest zgodny z normami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez uprzedniej analizy np. zasadności takiej czy innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). Inaczej rzecz ujmując, można powiedzieć, że o odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej nie mogą zadecydować ogólne względy celowości czy słuszności, a jedynie wyraźna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi konkretne (sprecyzowane) ograniczenia. Stanowisko powyższe jest spójne z poglądem WSA w Krakowie wyrażonym w wyroku z 22 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 185/18 dostępny w CBOSA), jak również pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Organy administracji nie naruszyły zatem w niniejszej sprawie zasady równego traktowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.