Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1096/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 , art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg T. M., W. M. oraz Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr X/89/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 października 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Osielec I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Jordanów na rzecz skarżących T. M. i W. M. kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Jordanów podjęła w dniu 30.10.2015 r. uchwałę nr X/89/2015 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla sołectwa Osielec.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez T. M. i W. M., których skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1096/16, a także przez Wojewodę Małopolskiego, którego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1374/16.

T. M. oraz W. M. zaskarżyli przedmiotową uchwałę w części dotyczącej par. 5 ust. 2 pkt 3, par. 6 pkt 2, par. 10, par. 14 pkt 3, par. 15 pkt 1 lit. c, par. 17 pkt 3, par. 36 pkt 1-3 w odniesieniu do działki nr 4762/47 oraz załącznika graficznego, w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną klasy dojazdowej 15.KDD.

Wskazali na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę następujących przepisów:

I. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 roku, póz. 778 ze

zm., dalej jako u.p.z.p.) poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale

interesu prawnego skarżących, będących właścicielami działki 4762/47

objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego ograniczenia ich prawa własności;

II. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez zaniechanie rozważenia interesu prawnego

skarżących przy wydzielaniu drogi 15.KDD na obszarze działki nr 4762/47,

której są właścicielami, a w konsekwencji wprowadzenie ograniczenia

prawa własności wobec tej działki, które to ograniczenie pozostaje nieproporcjonalne w stosunku do celu, jakiemu służy;

III. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących;

IV. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących;

V. art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego

przysługującego gminie, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących;

VI. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez zaniechanie rzetelnego rozważenia sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, a w szczególności drogi 15.KDD na odcinku działki 4762/47, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia praw własności skarżących"

VII. art. 140 k.c. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących, naruszającego jego istotę;

VIII. art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez przekroczenie władztwa planistycznego

przysługującego gminie, co doprowadziło do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżących, a tym samym naruszenia konstytucyjnej ochrony własności;

IX. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa .własności skarżących w sposób nieproporcjonalny do celu, jakiemu

ograniczenia służą i w sposób naruszający istotę prawa własności skarżących;

X. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności skarżących w sposób nieproporcjonalny do celu, jakiemu ograniczenia służą i naruszający istotę prawa własności skarżących.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały X/89/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 30 października 2015 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Osielec (dalej jako m.p.z.p.) w części obejmującej § 5 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., §6 pkt 2 m.p.z.p., §10 m.p.z.p., §14 pkt 3 m.p.z.p., §15 pkt l lit. c m.p.z.p., §17 pkt 3 m.p.z.p., §36 pkt 1-2, 3 lit. j m.p.z.p. w zakresie dotyczącym działki nr 4762/47 oraz załącznika graficznego w zakresie, w jakim działka 4762/47 została przeznaczona pod drogę publiczną klasy dojazdowej 15.KDD. Nadto żądali zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podali m.in., iż władztwo planistyczne gminy obejmuje przeznaczenie danego terenu pod drogę (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), a gmina zobowiązana jest do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, rjiostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. l pkt 2 u.s.g.). W niniejszej sprawie, przy projektowaniu drocji publicznej w jednostce strukturalnej 15.KDD, przechodzącej przez działkę nr 4762/47, nie uwzględniono istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego, a w szczególności została pominięta okoliczność istniejącego połączenia drogowego z działką drogową ni* 5211 stanowiącą własność Gminy Bystra - Sidzina, położoną w obrębie sąsiedniej miejscowości, tj. Bystrej Podhalańskiej. Droga publiczna w jednostce strukturalnej 15.KDD przebiega granicą sołectwa Osielec przylegając do istniejącej i realnie wykorzystywanej drogi na działce 5211. Istniejąca infrastruktura drogowa oraz jej położenie wynikają z dokumentów przedłożonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kopii mapy ewidencyjnej dla miejscowości Bystra oraz wydruku mapy z serwisu[...] W konsekwencji, projektowana droga w jednostce strukturalnej 15.KDD pozostaje w części przebiegającej przez działkę 4762/47 nieprzydatna, a jej przeprowadzenie przez działkę skarżących jest zbędnym i niedopuszczalnym ograniczeniem ich prawa własności.

3

Zwrócili uwagę skarżący, że analiza przebiegu drogi w jednostce strukturalnej 15.KDD na obszarze, gdzie usytuowana jest ich działka, wskazuje, iż dodatkowy dostęp do drogi publicznej uzyskają wyłącznie, dwie działki, które dostępu takiego dotychczas nie posiadały - tj. działki nr 4762/47 oraz nr!4762/48 (przed podziałem była to działka nr 4.762/21)r gdyż pozostałe działki obok których przebiega droga publiczna w jednostce strukturalnej 15.KDD korzystały dotychczas, z dostępu do działki drogowej nr 5211 objętej miejscowym planem zagospodarowania dla miejscowości Bystra.

W ocenie skarżących, organ planistyczny nie dokonał wystarczającej analizy zasadności przeprowadzenia drogi 15.KDD w sposób ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W szczególności pominięto okoliczność, iż na obszarze tym już przebiega faktycznie wykorzystywana droga publiczna, zlokalizowana na działce nr 5211, która jest ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Bystra Podhalańska. Droga ta pozwala w sposób realny na dojazd do działek, do których przylega droga 15.KDD.

Zarzucali skarżący, iż brak uwzględnienia ich interesu i usytuowanie przebiegu drogi w jednostce strukturalnej 15.KDD częściowo przez działkę nr 4762/47 istotnie ogranicza prawo własności. Znamienne w niniejszej sprawie jest, iż skarżący pozostają również właścicielami działki nr 4021/5, która to działka przylega do działki nr 4762/47, a która objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Bystra Podhalańska. Skarżący zamierzają usytuować na przedmiotowych działkach inwestycję budowlaną, co jest możliwe w świetle przeznaczenia tego obszaru oraz wielkości nieruchomości, stanowiącej ich własność. Jednakże przeprowadzenie drogi pomiędzy działkami należącymi do skarżących (do czego dochodzi w świetle zaskarżonego m.p.z.p.) uniemożliwia realizację w zasadzie każdej inwestycji. Konieczność zachowania odpowiednich odległości przy sytuowaniu jakichkolwiek urządzeń od granicy drogi oraz oczywiste pomniejszenie działki skarżących w sposób istotny, narusza ich prawo. Podnieśli, iż "Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, przepisy nie zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Nawet uchwalenie miejscowego planu zgodnie z procedurą nie oznacza, że

może on naruszać prawo własności." (NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 2069/14).

Prawo własności skarżących w sposób zasadniczy jest również ograniczane poprzez uznanie obszaru 15.KDD za obszar przestrzeni publicznej, co wynika z §10 pkt l m.p.z.p. Powyższa regulacja powoduje m.in. nakaz realizacji zespołów zieleni urządzonej w sposób umożliwiający zapewnienie reprezentacyjnego * charakteru terenów i właściwą ekspozycję przestrzenną istniejącej i projektowanej zabudowy. Co szczególnie istotne, wyłączenie części działki 4762/47 i uznanie jej za drogę uniemożliwi wykorzystanie tej nieruchomości zgodnie z zamierzeniem skarżących, umożliwiając dostęp do niej w powyższym zakresie również osobom trzecim.

W ocenie skarżących, organ planistyczny przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały nie rozważył innych możliwości usytuowania drogi, które nie powodowałby tak drastycznego ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności co do działki 4762/47. Zauważyli, iż "Sam a/f 6 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być stosowany jako dający pełne

władztwo planistyczne gminie. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego

kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. l ustawy) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 roku, sygn. akt II SA/Wr 190/14).

Koniecznym pozostaje rozważanie możliwości wyznaczenia na tym obszarze dojazdu bez obustronnego przejazdu (tzw. drogi zakończonej "ślepo") od działki drogowej objętej miejscowym planem zagospodarowania miejscowości Bystra o numerze 5211 (lub z projektowanej w m.p.z.p drogi 15.KDD) do działki nr 4762/48. W tym stanie rzeczy działka 4762/47, będąca własnością skarżących, posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr 4021/5, która również stanowi własność skarżących.

Podkreślali skarżący, iż realizacja zadań własnych gminy, którymi są zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, winna odbywać się w pierwszej kolejności przy

wykorzystaniu nieruchomości stanowiących własność Państwa lub samorządu terytorialnego. Dopiero w przypadku, gdy będzie to niemożliwe lub zdecydowanie niecelowe, dopuszczalne pozostaje wykorzystanie prywatnych działek. Mając to na względzie, koniecznym do rozważenia pozostaje poprowadzenie drogi bez obustronnego przejazdu w głównej mierze działką 4753/2 stanowiącą własność Skarbu Państwa - Starosty Suskiego. Tak poprowadzona droga, łącząca się z działką drogową 8409/47, mogłaby zapewnić dostęp do drogi dla działki skarżących o numerze 4762/47, a także okolicznych działek usytuowanych wzdłuż działki nr 4753/2.

Innym rozwiązaniem, również zmierzającym do wykorzystania nieruchomości publicznej jest usytuowanie drogi przebiegającej pomiędzy działką 4762/48 do działki drogowej 4938/48, stanowiącej własność Gminy Jordanów. Jakkolwiek rozwiązanie to powoduje, iż dojazd do części działek będzie dłuższy aniżeli dojazd do działki drogowej nr $408/17, to należy mieć na uwadze korzyści płynące z powyższego rozwiązania, które przyczyni się do braku naruszania i ograniczania prawa własności skarżących co do działki nr 4761/47.

Powyższe braki w zakresie rozważania innych możliwości usytuowania drogi oraz brak wyjaśnienia przyczyn, które uniemożliwiały korzystanie z dotychczasowego szlaku komunikacyjnego w postaci działki nr 5211 objętej miejscowym planem zagospodarowania dla sąsiedniej miejscowości Bystra powodują, iż przewidzianych ograniczeń co do działki skarżących nie można uznać za proporcjonalne w stosunku do celu, jakiemu służą.

W odpowiedzi na skargę T. M. i W. M. Rada Gminy Jordanów podała, że interes publiczny przemawia za ustaleniem przebiegu drogi w sposób przyjęty w planie. Na skutek usytuowania drogi 15 KDD na części nieruchomości skarżących, dostęp do drogi publicznej uzyska szereg nieruchomości: 4762/47, 4762/48, 4756/4, 4756/5, 4762/16. Trz/ ostatnio wskazane działki nie posiadły w ogóle dostępu do działki drogowej nr 5211. Planowany przebieg drogi poprawi komunikację kilku nieruchomości. Podano, że dokonano oceny innego przebiegu drogi jednak uznał, że uchwalona jej trasa najpełniej zaspokoi potrzeby wspólnoty. Jedynie fragment działki nr 4762/47 został przeznaczony pod drogę. Brak

6

przeciwwskazań aby pozostałą część działki przeznaczyć pod inwestycję. Na etapie procedury planistycznej skarżący nie zgłaszali organowi swoich zamiarów inwestycyjnych. W ocenie Rady Gminy, wyznaczona droga koreluje z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planu miejscowego.

W skardze wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego podniesione zostały

następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 17 pkt 7 lit. h ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawo budowane.

2. niezgodności uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podał Wojewoda Małopolski, że Starosta Suski (organ właściwy w zakresie osuwania się mas ziemnych) postanowieniem z dnia 27.12.2011 r. pozytywnie uzgodnił projekt planu, z zastrzeżeniami dotyczącymi spójności zapisów par. 25 ust. 2 i ust. 4. Paragraf 25 ust. 2 projektu planu miejscowego przewidywał zakaz lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej, zaś ust. 4 tego przepisu dopuszczał taką zabudowę, pod określonymi warunkami. Zapisy planu, w zakresie odnoszącym się do terenów osuwisk zmieniły treść. W paragrafie 11 uchwały wyznaczono osuwiska aktywne ciągle, okresowo, osuwiska nieaktywne, obszary zagrożone ruchami masowymi. Wojewoda Małopolski akcentował, że w kolejnej wersji planu wykreślono regulację dotyczącą zakazu zabudowy na aktywnych osuwiskach, a rozbudowano zapis dotyczący dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Po uzgodnieniu planu w dalszej procedurze jego sporządzania na rysunku planu miejscowego, na obszarach na których znajdują się tereny osuwisk, poszerzono tereny zabudowy na tereny oznaczone symbolami: 3-6.MN,RM, 1 MN, 2 MN, 7.MN.RM, 10.MN.RM, 25.MN.RM, 13.MN.RM, 4.MN,U, 8.MN, 34.MN.U, 32.MN.U.

7

Podkreślił Wojewoda Małopolski, że zmiany te nie były ponownie uzgadnianie ze Starostą Suskim (organem właściwym w zakresie terenów osuwania się mas ziemnych). Stwierdzał, że po uzgodnieniu projektu planu miejscowego ze Starostą, organ planistyczny uwzględniając uwagi, jednocześnie poszerzył tereny zabudowy mieszkaniowej na obszarach osuwiskowych - nawet na terenach czynnych osuwisk. W ocenie Wojewody, konieczne było ponowne uzgodnienie wprowadzonych zmian ze Starostą Suskim.

Zwrócił uwagę organ nadzoru, że par. 11 pkt 9 i 10 wprowadza obowiązki i nakazy związane z wyznaczonymi w planie osuwiskami, w tym nakaz sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Podał, że art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego przewiduje, że część projektu budowlanego stanowią wyniki badań geologiczno-inżynierskich. Szczegółowe zasady ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Wykluczona jest możliwość stanowienia przez organy planistyczne wymogów regulowanych przepisami powszechnie obowiązującymi.

Akcentował przy tym Wojewoda, że z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że w istocie wskazane w planie obszary (określone jako osuwiska lub zagrożone ruchami masowymi gruntu) mają warunki gruntowe złożone lub skomplikowane (tak zostały sklasyfikowane w ramach Systemu Ochrony Przeciwosuwiskowej), co oznacza, że inwestowanie na tych terenach będzie wymagało opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. W oparciu o powyższe rozważania wskazywał Wojewoda, że ustalenia planu naruszają art. 17 pkt 7 lit. h) u.p.z.p. w zw. z ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (...) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. i art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu Wojewoda Małopolski podał, że ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami studium. Nadto, wyrys ze studium zamieszczony na rysunku planu nie jest tożsamy z rysunkiem studium przekazanym organowi nadzoru przez Urząd Gminy Jordanów.

8

Brak zgodności planu ze studium, w ocenie organu nadzoru odnosi się do następujących terenów:

* 4.MN.RM oraz północnej część terenu 3.MN, RM,

* na wyrysie ze studium teren budowlany C jest poszerzony w kierunku zachodnim,

ponadto dorysowano teren budowlany po północno-zachodniej stronie drogi, poniżej

terenu UP poszerzono teren zabudowy. Odpowiadający zaś temu terenowi fragment

rysunku planu wskazuje na niezgodność że studium terenu 2.MN, 7.MN,RM.

- 13. M N, RM, w tym zakresie wskazywał Wojewoda na dodatkowe "wrysowanie"

terenu zabudowy, którego nie ma na rysunku studium,

- 3.MN.U, -7.MN.U, - 1.MN.U, - 36.MN.U, - 19.MN.U, - 14.MN.RM, - 27.MN,RM.

Na dowód powyższych rozbieżności Wojewoda przedstawił rysunki porównawcze wyrysu ze studium przedłożonego przez Gminę, zamieszczonego na załączniku graficznym do planu, a także odpowiadające wyrysom studium odpowiednie fragmenty zaskarżonej zmiany planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego Rada Gminy Jordanów wskazywała, że projekt przedmiotowej uchwały był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Uzyskano też wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie.

Zwróciła uwagę, że w toku procedury planistycznej uzyskano uzgodnienie Starosty Suskiego w zakresie przeznaczenia terenów osuwisk aktywnych (postanowienie z 27.12.2011 r.). Organ planistyczny dokonał modyfikacji projektu planu w zakwestionowanym przez Starostę zakresie - dopuszczając lokalizację nowej zabudowy w określonych przypadkach na spornych terenach osuwiskowych. Była to zmiana "kosmetyczna" i nie wprowadzała istotnych odstępstw w zakresie dokonanego uzgodnienia. Projekt został ponownie przedłożony do zaopiniowania Geologowi Powiatowemu Starostwa w Suchej Beskidzkiej (pismo z dnia 25.07.2014 r.) oraz do uzgodnienia Staroście (pismo z dnia 25.07.2014 r.). Organ uzgadniający nie zajął w sprawie stanowiska, co nakazywało uznać za uzgodniony projekt planu w powyższym zakresie. Od ponownego uzgodnienia planu ze Starostą, zapisy tego planu nie uległy

zmianie. Nadto, zmiany wprowadzone w tekście polegały wyłącznie na doprecyzowaniu zapisów i usunięciu wskazanych "uprzednio przez starostę niezgodności. Nie kolidowały one z uzgodnionym projektem tekstu uchwały. Plan uzgodniony ze starostą nie odbiegał istotnie od planu uchwalonego. Nie stwierdzono potrzeby ponownego uzyskania uzgodnień.

W ocenie Rady Gminy, zarzut rozbieżności planu i studium wynika z faktu, iż dokumenty te są sporządzone w odmiennych skalach (studium 1:10 000, zaś plan w skali 1:1 000). Nadto, studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest jedynie dokumentem kierunkowym. Plan uszczegóławia rozwiązania zawarte w studium.

Zarządzeniem z dnia 7.07.2017 r. sąd połączył sprawę o sygnaturze akt II SA/Kr 1374/16 (skarga Wojewody Małopolskiego) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Kr 1096/16 (skarga W. M. i T. M.) i prowadził je dalej pod ostatnio wskazaną sygnaturą akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W zakresie skargi wniesionej przez T. M. i W. M.

należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarżący dysponują w tej sprawie

legitymacją skargową, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn.: Dz. U. 2017 r., póz. 1875). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżący są właścicielami nieruchomości (k. 37 i nast. akt sądowych) znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uchwała ta, zdaniem skarżących, narusza ich interes prawny w sposób zaprezentowany w skardze. Powyższe przesądza o legitymacji skargowej obojga skarżących. Nadto, stwierdzić należy, iż skarga T. M. i W. M. została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś ocena akt sprawy prowadzi również do wniosku, że skarga ta została wniesiona do sądu w terminie określonym w art. 53 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r.

10

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., póz. 1369; dalej p.p.s.a.).

Z kolei skarga Wojewody Małopolskiego złożona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem, po upływie 90 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały, organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić jej nieważności. W tym przypadku jednak, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona przez Wojewodę we wskazanym trybie, nie musi być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia. Nadto jej złożenie nie jest ograniczone terminem (por. np. wyrok NSA z dnia 15.07.2005 r.; II OSK 320/05).

W zakresie ustalenia adekwatnego stanu prawnego dla oceny kontrolowanej uchwały istotne jest zwrócenie uwagi na to, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, póz. 871) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu (...) a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (tj. 21.10.2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenianym przypadku, uchwałę o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Osielec, Rada Gminy w Jordanowie podjęła w dniu 23.04.2009 r. (znak uchwały XXV/217/2009). Plan ten zaś uchwalony został dopiero w dniu 30.10.2015 r. i wszedł w życie w dniu 21.01.2016 r. Zatem, w dniu wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy zmieniającej, zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie była jeszcze uchwalona (postępowanie nie było zakończone). Oznacza to więc, że dla oceny zaskarżonej uchwały znaczenie mają tzw. przepisy dotychczasowe - czyli obowiązujące sprzed zmianą prawa dokonaną powołaną wyżej ustawą z dnia 25.06.2010 r. W tej zaś dacie, przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) stanowił, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Stwierdzić zatem trzeba, iż cytowany przepis przewidywał,

że każde naruszenie zasad sporządzania planu (a zatem niekoniecznie mające istotny charakter), skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. "Zasady sporządzania planu" dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (tekstowej i graficznej), i oznaczają jego treść i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardy dokumentacji planistycznej. W tym też pojęciu mieści się zarazem ocena planu miejscowego pod względem jej spójności (por. niżej) z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei, przez pojęcie "naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego" rozumieć trzeba naruszenie określonej przepisami prawa procedury planistycznej, tj. naruszenie prawnie ustalonych reguł postępowania zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 30.10.2015 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa Osielec sąd stwierdził, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu w całości. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (wg stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...). W orzecznictwie

V

sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie stanu prawnego miarodajnego dla oceny tej sprawy przyjmowano, że zgodność planu ze studium musi mieć charakter obiektywny, realnie istniejący. Podkreślano jednocześnie, że sama zgodność nie może polegać na niesprzeczności ze studium (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07; i z 16 lipca 2010 r, II OSK 1904/10; wyroki WSA w Warszawie z 29 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 2001/10; i z 25 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 719/10). Pojęcie "zgodności"" planu ze studium nie może być rozumiane ogólnie, oznacza ono stopień związania silniejszy niż "spójność", czy "niesprzeczność". Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 719/10).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że trafnie zarzucał Wojewoda Małopolski brak zgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium

12

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów (uchwała Rady Gminy Jordanów nr XXXIX/260/2006 z dnia 26.10.2006 r.). W tym zakresie podkreślenia na wstępie wymaga, że uchybia koniecznym standardom dokumentacji planistycznej posługiwanie się prze? organ administracji w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego - różnymi mapami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. mapami między którymi występują istotne różnice. Wojewoda Małopolski w skardze wskazywał na rozbieżności występujące między rysunkiem studium - stanowiącym załącznik do wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 26.10.2006 r., a wyrysem ze studium zamieszczonym na rysunku zaskarżonego planu. Analiza tych dokumentów w zakresie akcentowanym przez Wojewodę Małopolskiego dostatecznie potwierdza fakt, że organ planistyczny w niedopuszczalny sposób wykorzystywał różne mapy studium. Wskazać trzeba, że na wyrysie ze studium zamieszczonym na części graficznej planu miejscowego, niektóre tereny odwzorowane były w sposób całkowicie nieodpowiadający części tekstowej studium - załącznika graficznego do wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy Jordanów z dnia 26.10.2006 r. Polegało to m.in. na niezrozumiałym powiększaniu niektórych terenów (przesuwaniu ich granicy) - np.

terenów budowlanych oznaczonych symbolem M, C3, terenów oznaczonych

*

symbolem M powyżej terenu U-MOP (k. 6, 7, 8 skargi).

Przyjmując jako punkt odniesienia do badania zgodności ustaleń zaskarżonej zmiany planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - dokument tego aktu stanowiący załącznik graficzny - uchwała Rady Gminy Jordanów nr XXXIX/260/2006 z dnia 26.10.2006 r. stwierdzić należy, że zgodność ta nie została zachowana. Jako niezgodne z ustaleniami studium Gminy Jordanów trzeba wskazać te tereny planu, które oznaczone zostały symbolami: 4.MN, RM oraz częściowo (od strony północnej) 3.MN.RM, nadto tereny 2MN, 7MN,RM, 13MN.RM, 3MN,U, 7MN.U, 1MN,U, 36.MN.U, 19.MN.U, 14MN.RM oraz teren 27.MN.RM. Szczegółowo tereny te zostały zobrazowane na rysunkach (mapach) stanowiących zawartość skargi Wojewody Małopolskiego (k. 6-9 skargi) oraz w piśmie tego organu administracji z dnia 22.11.2017 r. (k. 142-147). Nie zasługuje przy tym na aprobatę argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, iż wskazane przez Wojewodę rozbieżności między planem a studium są wynikiem różnej skali w jakiej

13

sporządzone zostały oba dokumenty oraz tego, że studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. W tym zakresie podkreślić należy, iż zgodność planu ze studium jest warunkiem normatywnym (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), którego zachowanie w stanie prawym ocenianej sprawy było przesłanką ważności uchwalanego aktu prawa miejscowego. Różnice w skali map, nie mogą usprawiedliwiać tak istotnego braku zgodności występującego między tymi dokumentami.

Jednocześnie, w zakresie skargi Wojewody Małopolskiego sąd uznał, że nie był zasadny zarzut dotyczący braku dokonania (ponowienia) uzgodnień projektu planu przez Starostę Suskiego. W aktach sprawy znajdują się pisma organu planistycznego z dnia 8.12.2011 r. zawierające wniosek o uzgodnienie oraz o zaopiniowanie projektu planu miejscowego przez właściwe organy (min. Geologa Powiatowego, Starostę). Postanowieniem z dnia 27.12.2011 r. - Starosta Suski dokonał pozytywnego zaopiniowania planu, żądając jednocześnie usunięcia niezgodności występującej w par. 25 ust. 4. Stwierdzić zatem należy, iż - co do zasady - organ właściwy w zakresie terenów osuwania się mas ziemskich - dopuścił możliwość zabudowy na terenach osuwiskowych. Uwzględniając stanowisko tego organu, do projektu planu wprowadzone zostały stosowne modyfikacje, wykluczające wcześniejsze niezgodności (odnosiły się one par. 25, który dopuszczał i jednocześnie wykluczał możliwość zabudowy na terenach osuwiskowych). Modyfikacje planu w powyższym zakresie sprowadzały się do nadania nowej treści par. 11 pkt 9 i 10. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że - po wprowadzeniu powyższych modyfikacji - w dniu 25.07.2014 r. organ planistyczny ponownie wystąpił do Geologa Powiatowego i Starosty Powiatowego o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu miejscowego. Brak w aktach sprawy informacji o reakcji tych organów administracji na powyższe pisma (wnioski). Kolejne wyłożenie projektu planu (w dniach 1.12.2014 - 23.12.2014) uwzględniało nowo brzmienie przepisów dotyczących możliwości zabudowy na terenach osuwiskowych (par. 11 planu). Stosownie zaś do art. 24 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Stwierdzić zatem trzeba, że organy

14

administracji geologicznej, wobec braku odpowiedzi na pismo organu planistycznego z dnia 25.07.2014 r., akceptowały (milcząco) rozwiązania przyjęte w planie.

Sąd nie podzielił także zarzutu Wojewody Małopolskiego w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zawarcie w zaskarżonym planie miejscowym regulacji dotyczących obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla przyszłych inwestycji, a zatem wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. Bud.) oraz przepisami wydanymi na podstawie tej ustawy. W ocenie sądu, zawarcie w treści planu wskazanej regulacji, choć odbiega od zasad poprawnej techniki legislacyjnej, nie stanowi o wadliwości planu miejscowego. Podkreślić bowiem należy, iż kwestionowane przez Wojewodę zapisy planu nie modyfikują regulacji wynikających z Prawa budowlanego. Nie zmieniają one zatem powszechnie obowiązujących wymogów realizacji inwestycji budowlanych i nie pozostają z nimi w sprzeczności.

Odnośnie skargi W. M. oraz T. M. sąd uznał, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kwestionowali ustalony w planie (w jednostce planistycznej 15 KDD) przebieg drogi publicznej, w zakresie w jakim droga

ta dotyczy stanowiącej własność skarżących działki nr 4762/47. W pierwszej

kolejności zwrócić należy uwagę, że gmina dysponuje prawem do tego, aby w ramach obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej przewidzieć w planie miejscowym lokalizację i przebieg dróg publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Podkreślić jednak trzeba, iż planowane drogi publiczne, mogą także przebiegać po gruntach stanowiących własność prywatną. W takim zaś przypadku, lokalizacja drogi winna mieć racjonalne uzasadnienie i nie może wykraczać poza zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2017 r.; II SA/GI 276/17). Zaakcentowania wymaga także, iż prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Gmina, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności

15

jednostki. Brak wykazania, iż ustalenie trasy planowanej drogi ma optymalny charakter, uzasadnia stanowisko, że w sprawie ma miejsce naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) a także świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie sądu, wyznaczenie drogi w jednostce planistycznej 15 KDD poprzez działkę skarżących o nr 4762/47 narusza wskazane wyżej zasady prawa i jest wyrazem naruszenia władztwa planistycznego gminy. Analiza rysunku zaskarżonego planu miejscowego w zakresie powyżej wskazanym prowadzi do wniosku, iż projektowana trasa ma zapewnić komunikację jedynie kilku nieruchomościom. Poza działkami stanowiącymi własność skarżących (4762/47, 4762/48, które powstały z działki nr 4762/21) - będą to działki nr 4756/4, 4756/5, 4762/17. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że działki skarżących dysponują już dostępem do drogi publicznej (działki nr 5211), z uwagi na fakt, że graniczą z - także stanowiącą własność T. M. i W. M. - działką nr 4021/5, która przylega do wskazanej drogi publicznej. Z uwidocznionych na rysunku planu oraz na Geoportalu uwarunkowań terenowych wynika zarazem, że działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej (nr 4756/4, 4756/5, 4762/17) i dla których

wyznaczany jest w planie nowy przebieg drogi 15 KDD wykorzystujący nieruchomość

skarżących - położone są przy działce nr 4753/2, która ma dostęp do drogi

publicznej. Ta zaś ostatnio wskazana nieruchomość, wg niezakwestionowanych przez Gminę Jordanów twierdzeń skarżących, stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Suskiego. W takiej sytuacji uznać należało, że organ planistyczny nie rozważył zasadności ustalenia innej, racjonalnej lokalizacji przebiegu drogi, w tym sposób pomijający przeznaczenie na ten cel nieruchomości skarżących o nr 4762/47, a wykorzystujący w pierwszej kolejności własność Skarbu Państwa. Alternatywą dla przyjętej w zaskarżonym planie miejscowym wersji przebiegu drogi, mogłaby być w szczególności, zaproponowana w skardze trasa biegnąca po działce Skarbu Państwa o nr 4753/2 (tzw. droga zakończona "ślepo"). Pozwoliłoby to, z jednej strony osiągnąć zasadniczy cel wyznaczenia drogi na tym terenie (dostęp do drogi publicznej dla kilku działek), a z drugiej, na uniknięcie wykorzystywania prywatnej działki skarżących na cele drogi publicznej. Nadto, co również należy podkreślić, powyższe rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć wyznaczania równoległej drogi, do już istniejącej drogi publicznej, a objętej innym planem zagospodarowania przestrzennego (dla

16

miejscowości Bystra). W tych okolicznościach uznać należało, że wyznaczając przebieg trasy 15 KDD w części wykorzystującej działkę nr 4762/47 organ planistyczny naruszył przysługujące mu władztwo, gdyż nie rozważył możliwości wyznaczenia innej, racjonalnej trasy projektowanej drogi. Uzasadnia to trafność zarzutów podniesionych w skardze T. M. i W. M..

Reasumując, z uwagi na stwierdzenie w wyniku dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (poprzez brak zgodności tego planu z ustaleniami studium) sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt l sentencji). Zakres przyjętego rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż dostrzeżone uchybienia odnoszą się do -powyżej wskazanej - znacznej ilości jednostek planistycznych. W takich warunkach, jedynie częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu (por. wyrok NSA z dnia 28.09.2011 r; sygn. akt II OSK 1287/11). Podstawą prawną rozstrzygnięcia byłart. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 par. 1 p.p.s.a.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji).