Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2064/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 134 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwaną dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania W. w S. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oddalającej odwołanie W. w S. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób (miasto i gmina S., gmina K., gmina D., gmina D., gmina P., gmina G., S. – powiat s.) – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...]o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150 000 osób (miasto i gmina S., gmina K., gmina D., gmina D., gmina P., gmina G., S. – powiat s.), z okresem obowiązywania umowy od 1 marca 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 2.492.660 zł.

W postępowaniu wpłynęły 2 oferty: oferta W. w S. (dalej zwany "skarżącym") oraz oferta S. Sp. z o.o. z siedzibą w S..

W dniu [...] stycznia 2013 r. przeprowadzono u skarżącego kontrolę w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, tj. wyposażenie w sprzęt niezbędny do przeprowadzenia procesu diagnostyczno- terapeutycznego, jak również wymaganych kwalifikacji personelu do realizacji ww. świadczeń. Podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu i przyjęła do dalszego postępowania obydwie złożone oferty.

Z rankingu otwarcia postępowania konkursowego wynika, iż oferta skarżącego zajęła 2 pozycję w rankingu, z łączną liczbą punktów oceny 60,714 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową – 25,000 punktów;

■ kompleksowość – 12,000 punktów;

■ jakość – 18,714 punktów;

■ dostępność – 5,000 punktów.

Rozstrzygnięcie konkursu odbyło się na podstawie rankingu końcowego, bez przeprowadzenia negocjacji z poszczególnymi oferentami.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała w rankingu końcowym 2 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 60,714 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową – 25,000 punktów;

■ kompleksowość – 12,000 punktów;

■ jakość – 18,714 punktów;

■ dostępność – 5,000 punktów..

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 1 lutego 2013 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano ofertę S. Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Oferta skarżącego nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów.

Pismem z dnia 7 lutego 2013 r. skarżący złożył na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach odwołanie. W odwołaniu skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryterium oceny, co wynika z załącznika nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej,

- art. 134 w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie badania oferty S. Sp. z o.o. pod kątem przyjęcia przez oferenta rażąca niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia.

Skarżący wskazał, że przyjęty załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia Prezesa NFZ sposób wyliczenia punktów konkretnej oferty w kryterium ceny prowadzi przy niewielkiej różnicy ceny ofert do zasadniczej różnicy w punktacji za cenę usługi. Tym samym przyjęty sposób oceny tego kryterium przy jego istotnym wpływie na wybór całej oferty nie zapewnia zachowania uczciwej konkurencji w przeprowadzonym postępowaniu.

Ponadto skarżący podniósł, że komisja konkursowa w sposób nieuprawniony odstąpiła od badania oferty S. Sp. z o.o. pod kątem rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia. Wartość oferty S. Sp. z o.o. jest o 5,41 % niższa niż ceny usługi oczekiwanej przez zamawiającego. Z analizy rankingu końcowego sporządzonego w postępowaniu wynika, że ww. oferent nie dysponuje w miejscu zaoferowanej lokalizacji diagnostyką RTG i laboratoryjną, co wiąże się w oczywisty sposób z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. Zdaniem skarżącego niezbędne jest nakazanie komisji konkursowej, żeby wystąpiła do S. Sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień, czy złożona przez niego oferta nie stanowi rażąco niskiej ceny, oraz przedstawienia kalkulacji ceny usługi uwzględniającej brak kompleksowości udzielonych świadczeń, konieczność korzystania z usług podmiotów zewnętrznych w zakresie diagnostyki RTG, diagnostyku laboratoryjnej i gotowości wykorzystania samochodu służbowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3, w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8, art. 142 ust. 5, art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że cena stanowi jeden z elementów rankingu ofert, a więc ma wpływ na ilość punktów możliwych do uzyskania przez oferenta. Jednakże jej obniżenie o więcej niż 10 % ceny oczekiwanej nie ma już wpływu na ilość punktów w rankingu. Skarżący za kryterium cenowe uzyskał 25,000 punktów na 50 możliwych do uzyskania, a sposób wyliczenia maksymalnej liczby punktów oceny w zakresie kryterium ceny jest określony w załączniku nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta, który uzyskał pierwsze miejsce w rankingu końcowym. Oferta skarżącego otrzymała za kryteria cenowe 25,000 punktów, za kryteria niecenowe 35,714 punktów, łącznie 60,714 punktów. Oferta S. Sp. z o.o. za kryteria cenowe uzyskała 38,540 punktów, za niecenowe 29,520 punktów, łącznie 68,060 punktów. W uzasadnieniu decyzji zawarto porównanie punktacji obydwu ofert.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, organ wskazał, że wytyczne na postawie których dokonywana jest ocena oferty, wynikają wprost z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ, które były jawne i nie podlegały zmianie w trakcie trwania postępowania, a Komisja konkursowa podejmowała jedynie niezbędne czynności mające na celu stwierdzenie zgodności ofert z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym. Merytoryczna ocena ofert odbyła się na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi na pytania ankietowe, zweryfikowanych na etapie oceny merytorycznej oferty oraz po przeprowadzonych kontrolach.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący ponowił zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 7 lutego 2013 r. od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i zgodził się z argumentację w niej zawartą.

Pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. W. w S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podtrzymując zarzuty i wcześniej przedstawioną argumentację.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Na wstępie wskazać należy, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zatem z treści powołanego przepisu wynika, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.". Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/1, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dokonując analizy normy prawnej zawartej w tym przepisie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (II GSK 748/08), w którym Sąd ten stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W myśl tezy postawionej w cytowanym wyżej wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 152 tej ustawy, jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Podsumowując, zadaniem organu – Prezesa NFZ - któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że ma miejsce nie tylko zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym, przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym, w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach oraz w trybie określonych w ustawie o świadczeniach. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484);

2. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719);

3. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 139, poz. 1139 ze zm.);

4. zarządzeniu nr 85/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej,

5. zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

6. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryterium oceny, wynikający z załącznika nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarżący podnosił w szczególności, że przyjęty sposób oceny kryterium ceny przy wpływie tego kryterium na wybór całej oferty nie zapewnia zachowania uczciwej konkurencji w przeprowadzonym postępowaniu.

Sad podziela stanowisko organu, że oferty świadczeniodawców zostały ocenione prawidłowo i zgodnie z treścią załącznika nr 2 do zarządzenia Prezesa NFZ nr 54/2011/DSOZ. Podanie w ogłoszeniu tzw. "ceny oczekiwanej" jest obowiązkiem Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadzającego konkurs. Cena oczekiwana stanowi jeden z elementów dokonania oceny złożonej oferty, pozwala bowiem na porównanie zaproponowanej przez oferenta ceny z ceną oczekiwaną, a zatem wpływa na miejsce danej oferty w rankingu. Proponując w ofercie cenę oczekiwaną skarżący uzyskał, zgodnie z ww. załącznikiem nr 2 do omawianego zarządzenia Prezesa NFZ, 25 punktów. Za ofertę ceny minimalnej, tj. mniejszej od ceny oczekiwanej o 10% oferent mógł uzyskać 50 punktów. Wybrany świadczeniodawca, tj. S. Sp. z o.o., uzyskując za kryterium cenowe 38,540 punktów, przedstawił propozycję cenową na poziomie wyższym niż cena minimalna i niższym od ceny oczekiwanej, w związku z czym, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że zarzut zaoferowania rażąco niskiej ceny w związku ze spełnieniem przez oferenta wskazanych kryteriów jest w tym przypadku niezasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego wskazać należy, że kwestia ponoszenia dodatkowych kosztów w związku z możliwością zapewnienia świadczeniobiorcom usług diagnostyki laboratoryjnej i RTG jest wewnętrzną sprawą sposobu realizacji kontraktu przez wybranego oferenta i de nomine nie wpływa na rozstrzygnięcie przedmiotowego konkursu ofert, a tym samym nie powoduje konieczności, o co wnosił skarżący, ponownego badania oferty S. Sp. z o.o. w S., pod kątem zastosowania rażąco niskiej ceny usługi. Zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej poszczególnym oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy wykazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się Komisja konkursowa dokonując wyboru ofert.

W niniejszym postępowaniu, co już podkreślono na wstępie, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodowaać uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone z zachowaniem zasad określonych w ustawie o świadczeniach oraz warunków zawierania umów o świadczenia. Komisja konkursowa działała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz właściwych zarządzeń Prezesa NFZ. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 4 oraz art. 152 ustawy o świadczeniach. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącego.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadmienić przy tym należy, iż nie podlegają ocenie Sądu inne, niż wynikające z przepisów prawa przesłanki, w tym ekonomiczne, którymi dodatkowo mogą kierować się organy Funduszu przy ustalaniu punktacji w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert konkursowych. W tym bowiem zakresie organy te kierują się wewnętrznym rachunkiem ekonomicznym, w szczególności wysokością środków finansowych przeznaczonych na zapewnienie określonego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.