Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 374/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku sprawy ze skargi D. B., S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27.12.2005 r. D. B. i S. B. wystąpili o uregulowanie stanu prawnego tj. ustalenie i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, położoną w obrębie[...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 5/3 o pow. 0,0778 ha i działka nr 6/1 o pow. 0,0612 ha, zapisanych w księdze wieczystej KW nr[...].

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1.01.1999 r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w obrębie[...], oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr 5/3 o pow. 0,0778 ha i nr 6/1 o pow. 0,0612 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], jako własność osób fizycznych, zajętej w dniu 31.12.1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od 1.01.1999 r. do kategorii dróg powiatowych.

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję znak: [...], którą ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 13.983,00 zł, w tym za:

- działkę nr 5/3 o pow. 0,0778 ha - 5.695,00 zł

- działkę m- 6/1 o pow. 0,0612 ha - 4.229,00 zł

- drzewostan - 4.059,00 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że jego podstawę stanowi operat szacunkowy, dotyczący ustalenia wartości odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość przejętą z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dla będącej przedmiotem postępowania nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia 28.12.2009r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ I instancji przyjął jako dowód w sprawie. Ponadto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 12.03.2010r. określono wartość drzewostanu znajdującego na części ww. nieruchomości. Na dzień 14.04.2010r. wyznaczono termin rozprawy administracyjnej, podczas której strony miały możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. W celu zebrania pełnego materiału dowodowego Starosta [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących przyjętej metody wyceny. W piśmie z dnia 4.05.2010r. szczegółowo wyjaśniono sposób wyceny przedmiotowych działek przy zastosowaniu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości, wskazując, że do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto transakcję kupna - sprzedaży niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, położonymi na terenie gmin powiatu [...] i innych gmin województwa [...] z okresu lat 2007-2010, na których występowały niewielkie kontury leśne lub zadrzewione bądź pojedyncze drzewa. Stwierdzono, że strony transakcji nie wyodrębniają w cenie nieruchomości drzewostanu. Z tego powodu określenie wartości rynkowej przedmiotowego drzewostanu w podejściu porównawczym było niemożliwe. W związku z czym wartość omawianego drzewostanu została określona przy zastosowaniu elementów podejścia dochodowego, na podstawie wartości drewna w nim się znajdującego, którą określono zgodnie z art. 135 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wątpliwości zgłaszanych na rozprawie administracyjnej, dotyczące sposobu wyceny drzewostanu znajdującego się na części nieruchomości, w tym przyjęcia poszczególnych sortymentów w miąższości grubizny, cen za poszczególne sortymenty według obowiązującego cennika we właściwym terytorialnie nadleśnictwie i kwestii uwzględnienia kosztów pozyskiwania i zrywki.

Organ zwrócił uwagę, że zainteresowanym stronom, podważającym prawidłowość sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego, wyznaczono określony termin na przedłożenie innego operatu szacunkowego. Termin ten upłynął w dniu 31 maja 2010r., a strona do dnia wydania decyzji nie przedstawiła kontroperatu, przy czym w piśmie z dnia 24 maja 2010r. S. B. stwierdził, że propozycja organu dotycząca przedłożenia przez strony kontroperatu jest "wprowadzeniem strony w błąd, ponieważ prywatne opinie sporządzone na polecenie stron i złożone do akt sprawy nie mogą być traktowane jako dowód w postępowaniu". Ponadto strony podtrzymały swoje stanowisko wniesione na rozprawie w piśmie z dnia 19.04.2010r. oraz wniosły o powołanie innych biegłych w celu "ustalenia rzeczywistego i należnego odszkodowania przez wydanie opinii zgodnych z prawem i stanem faktycznym".

W odniesieniu do stanowiska strony, że przedmiotowy grunt przeznaczony był na cele inwestycyjne, a tym samym wartość nieruchomości powinna być wyższa, organ poinformował, że zgodnie z obowiązującym na dzień 28.10.1998r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy[...], przedmiotowa część nieruchomości położona była w obszarze oznaczonym symbolem 03KW - pas drogi wojewódzkiej nr [...][...] , natomiast tereny przyległe stanowiły tereny rolne. Wobec powyższego stanowisko strony o terenach inwestycyjnych omawianych gruntów, w ocenie organu jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym na wyżej wskazany dzień.

Odnosząc się do innych zarzutów podnoszonych przez stronę na rozprawie administracyjnej, dotyczących wskazanych przez stronę na rozprawie transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne i dojazdowe w oparciu o Zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] - (faktycznie zarządzenie o w/w numerze pochodzi z dnia [...] r.) w oparciu o które Gmina [...] (woj. [...]) nabywa grunt pod inwestycje drogowe za cenę 90,00 zł za m² , organ wyjaśnił, że Zarządzenia Burmistrza [...] stanowiło podstawę do zawarcia umowy notarialnej, tak więc nabycie nieruchomości następowało na drodze cywilnej, a nie administracyjnej, dlatego też uznano, że stanowisko przewodniczącego na rozprawie administracyjnej, informujące stronę, iż grunty o których mowa w przytoczonym przez stronę zarządzeniu są gruntami zajętymi pod inny rodzaj inwestycji drogowej, aniżeli grunt, który jest przedmiotem tego postępowania, było słuszne.

Pismem z dnia [...] r. odwołanie od decyzji Starosty [...] do Wojewody [...] wniósł S. B., kwestionując prawidłowość ustalenia przez rzeczoznawcę kwoty odszkodowania za nieruchomość zajętą z mocy prawa pod drogę publiczną. Ponadto odwołujący się podniósł, iż rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął metodę wyceny określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie w odwołaniu zakwestionowano wycenę zadrzewienia, gdyż zdaniem osoby skarżącej rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął zadrzewienie jako pozaklasowe, odliczając ponadto koszty zrębu.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzone opinie zawierają konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu II instancji zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie przedmiotowych nieruchomości, bowiem prawidłowo zastosowano przewidzianą przepisami prawa metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi, dlatego całkowicie niezrozumiały dla organu jest zarzut podnoszony w odwołaniu, iż rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 2, gdyż stwierdził brak transakcji gruntów zajętych pod drogi publiczne, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z dnia 4.05.2010 r. wskazał, że w celu zobrazowania jak kształtowałaby się wysokość przedmiotowego odszkodowania przy założeniu, że na rynku lokalnym w badanym okresie brak byłoby transakcji podobnymi gruntami zajętymi pod drogi publiczne, określił w wariancie II wartość przedmiotowych działek na podstawie § 36 ust. 2, tj. na podstawie wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do ww. działek. Jednakże jako podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania przyjęto ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia, dlatego w ocenie organu, zarzut strony jest całkowicie bezpodstawny.

Ponadto wskazano, że kwestionowanie przez stronę skarżącą sposobu wyceny zadrzewienie (jesion i topole) nie znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, ponieważ w operacie szacunkowym z dnia 12.03.2010r. prawidłowo określono wartość drzewostanu z zastosowaniem art. 135 ugn, co potwierdziła też opinia leśnika -[...], iż uznanie części tego surowca jako drzewo tartaczne, pozaklasowe należy traktować jako ustępstwo na rzecz właściciela tych drzew, gdyż nie ma gwarancji, że surowiec tak sklasyfikowany znalazłby nabywcę, a wieloletnia praktyka wskazuje, iż surowiec drzewny z wycinanych drzew przydrożnych w zdecydowanej większości klasyfikowany jest jako drewno opałowe, zbywany po kosztach jego pozyskania. Uwzględniając 40 - letni wiek przedmiotowego drzewostanu znajdującego się na dziatkach nr 5/3 i 6/1 położonych w[...], wartość określono na podstawie wartości spodziewanych pożytków, a więc wartości rynkowej drewna znajdującego się w drzewostanie.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy, przy czym kwestionowanie wysokości wyceny nieruchomości uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy nasuwa ona wątpliwości z uwagi na znaczną różnicę w wartości nieruchomości podobnych na danym rynku. Według przedstawionych przez rzeczoznawcę na stronie 21 operatu szacunkowego z dnia 28.12.2009r. zestawień reprezentatywnych transakcji, ceny transakcji nie wykazują znaczącej różnicy od ceny oszacowanej nieruchomości. Ponadto do operatu dołączono wszystkie niezbędne dokumenty w tym: protokół z oględzin, protokół z badania księgi wieczystej oraz zestawienie transakcji działkami gruntowymi zajętymi i przeznaczonymi pod drogi publiczne położone w powiecie [...] z okresu lat 2007 - 2009. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie oceny, lecz w niniejszej sprawie żadna ze stron nie zwróciła się o dokonanie takiej oceny.

Ponadto zwrócono uwagę, że strony postępowania nie skorzystały również z przysługującego uprawnienia do przedłożenia innego operatu szacunkowego na ich zlecenie, który po ocenie przez organ mógłby stanowić dowód w sprawie.

Organ wyjaśnił również, że Starosta nie ma uprawnień do orzekania o wynagrodzeniu za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości przed dniem utraty jej własności, ponieważ przedmiotowa kwestia wykracza poza zakres niniejszego postępowania administracyjnego i nie podlega rozstrzygnięciu w jego toku.

W skardze do sądu D. B. i S. B. wnieśli o uchylenie w całości - jako wydanych z naruszeniem prawa - zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] r., podnosząc wobec tych rozstrzygnięć następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) tj.

a) art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie zasady, że wartość rynkowa nieruchomości to najbardziej prawdopodobna jej cena. możliwa do uzyskania na rynku i do wynegocjowania warunków umowy, przy zachowaniu, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

b) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., przyjmując bezzasadnie brak cen transakcji przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i na tej podstawie przyjmując za podstawę obliczenia odszkodowania ceny gruntów rolnych przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia,

c) § 52 ust. 5 rozporządzenia (Zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego) przez nie dołączenie do operatu dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, czyli dokumentów potwierdzających transakcje na podstawie których obliczono cenę 1 m² gruntu,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) tj.

a) art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: (Dz.U. z 2000 r., Nr. 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego było przyjęcie operatu szacunkowego wydanego z naruszeniem prawa w przedmiotowej sprawie oraz nie uznano za rażąco naruszających prawo, pomimo, iż organ przyznał, że nieprawidłowości miały miejsce:

b) art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 kpa poprzez:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;

- załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego;

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu; nienależycie informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, wykorzystując ten stan na niekorzyść stron, przerzucając własne uchybienia na strony postępowania;

- nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

III. naruszenie przepisów prawa określonych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

a) art. 4, art., 8, art. 12, art. 23 tego aktu przez:

- naruszenie zasady praworządności,

- naruszenie zasady bezstronności naruszenie zasady uprzejmości,

- ograniczenie dostępu do publicznych dokumentów, co w konsekwencji prowadzi do poniżania stron przez organ.

Zasadnicze zarzuty skarżących dotyczą dokonania przez błędnej oceny prawnej stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a także niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących zasadę wypłacania odszkodowania za zajęte grunty pod drogi publiczne. Wskazano, że organ II instancji nie dopatrzył się również licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się organ I instancji w toku postępowania, a o których istnieniu sam przyznaje.

Podniesiono, że organ I instancji w trakcie postępowania utrudniał stronom czynny udział w postępowaniu odmawiając doręczenia egzemplarza operatu szacunkowego w celu swobodnej oceny stanu przedstawionego przez biegłego i w tym celu niewłaściwie interpretował przepisy obowiązującego prawa działając na szkodę stron. Organ I instancji naruszył w ocenie skarżących również zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa opierając merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji jedynie na opinii biegłego, bowiem w rozumieniu art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 77 kpa, ponieważ w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Wskazano, ze organ I instancji w piśmie z dnia 6.05.2010r. gołosłownie stwierdził, że "operat został sporządzony w sposób prawidłowy", sugerując stronom w terminie 21 dni sporządzenie przez rzeczoznawcę prywatnego kontroperatu na własny koszt. Podniesiono, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie, a strony powołały inne dowody dla ustalenia rzeczywistej wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; w tym transakcje dokonane przez Gminę [...] dotyczącą zakupu nieruchomości pod drogi lokalne gminy oraz transakcje dokonane na terenie sąsiedniej gminy na cele inwestycyjne. Tereny pod drogi w rzeczy samej są w ocenie skarżących terenami na cele inwestycyjne.

Zarzucono, że organ I instancji pominął w postępowaniu dowody powołane przez strony, opierając orzekanie wyłącznie na opiniach biegłego, gdy tymczasem opinie biegłego budzą uzasadnione wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującym prawem, bowiem strony nie kwestionują merytorycznego wyliczenia wartości w opinii, jak to sugeruje organ II instancji, natomiast kwestionują opinię pod względem formalnym, szczególnie jeśli chodzi o podstawy wyliczenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż z operatu szacunkowego w żaden sposób nie wynika aby do operatu biegły dołączył w myśl § 52 (Zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego) ust. 5 rozporządzenia - dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu.

Strony skarżące zwróciły uwagę, że biegły w operacie stwierdza, iż dla ustalenia wartości rynkowych prawa własności przedmiotowych działek gruntowych przyjęto wartość 1 m² gruntu określone przy zastosowaniu przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wywód ten w ocenie skarżących, mając na uwadze całą treść operatu szacunkowego, pozostaje w sprzeczności z innymi twierdzeniami biegłego co budzi uzasadnioną wątpliwość co do jego prawdziwości, bowiem brak jest w aktach dowodu potwierdzającego wykorzystanie takich dokumentów. Tym samym nie sposób przyjąć, że dla obliczenia wartości nieruchomości zastosowano § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem jak wynika z wypowiedzi biegłego, nie wykrył on transakcji przeznaczonych lub zajętych dla zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący zwrócili uwagę na naruszenia w postępowaniu zarówno przed organem I instancji jak i II instancji, które należy uznać za rażące. Niezależnie od uchybień popełnionych w tej mierze przez organ I instancji to za bardziej naganne w ocenie skarżących, należy uznać postępowanie organu II instancji, który sprawuje nadzór nad organem I instancji, ponieważ organ II instancji doręczył stronom postanowienie z dnia [...] r. zawiadamiając strony, że odwołanie na decyzję Starosty z dnia [...] r. zostanie rozpatrzone w terminie do końca grudnia 2010 r., a mając na uwadze przepisy art. 35 i 36 kpa to znaczne uchybienie terminu. W postanowieniu zaś zawarto pouczenie, że na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, gdy tymczasem w myśl art. 37 § 1 kpa zażalenie przysługuje, a decyzja została doręczona 31.01.2011r. Błędne pouczenie stron o możliwości zaskarżenie postanowienia jest działaniem umyślnym, przez co zdaniem skarżących, rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, należało uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.

Bezspornym w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1.01.1999r., z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w projekcie podziału jako działka nr 5/3 o pow. 0,0778 ha i nr 6/1 o pow. 0,0612 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], jako własność osób fizycznych, zajętej w dniu 31.12.1998r. pod drogę publiczną, zaliczoną od 1.01.1999 r. do kategorii dróg powiatowych.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nieruchomości pozostające w dacie 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w stosownym terminie. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy (tj. na dzień 29 października 1998r.).

Kwestie związane z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 128 - 135 (dział III rozdział 5 tej ustawy) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, a w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że do ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto transakcję kupna - sprzedaży niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi tj. gruntów o takim przeznaczeniu z jakiego wydzielono szacowaną działkę gruntu. Jako rynek lokalny przyjęto teren gminy [...] oraz tereny rodzajowo podobne, położone na terenie powiatu[...]. Analizą objęto transakcje, które miały miejsce w okresie lat 2007, 2008 i 2009. W trakcie analizy aktów notarialnych dotyczących sprzedaży i przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na terenie gminy [...] w przedmiotowym okresie, rzeczoznawca stwierdził spory obrót niezabudowanymi gruntami rolnymi, przy czym ceny za te nieruchomości kształtowały się od 1,5 zł/m² do ok. 5 zł/m². Analizując swój własny rynek nieruchomości w oparciu o raport z rejestru cen dla rzeczoznawcy organ ustalił, że na terenie gm. [...] odnotowano 80 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości -niezabudowanych rolnych jednoużytkowych lub wieloużytkowych.

Mając powyższe na uwadze prawidłowo zastosowano przewidzianą przepisami prawa metodę korygowania ceny średniej z podejścia porównawczego, a rzeczoznawca majątkowy zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zajęte pod drogi, dlatego bezzasadny jest zarzut, iż rzeczoznawca majątkowy zastosował § 36 ust. 2, gdyż stwierdził brak transakcji gruntów zajętych pod drogi publiczne, ponieważ rzeczoznawca majątkowy w wyjaśnieniach z dnia 4.05.2010r. wskazał, że w celu zobrazowania jak kształtowałaby się wysokość przedmiotowego odszkodowania przy założeniu, że na rynku lokalnym w badanym okresie brak byłoby transakcji podobnymi gruntami zajętymi pod drogi publiczne, określił w wariancie II wartość przedmiotowych działek na podstawie § 36 ust. 2, tj. na podstawie wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do ww. działek. Słusznie zatem jako podstawę do ustalenia i wypłaty odszkodowania przyjęto ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Bezzasadny jest więc podnoszony zarzut wskazujący, że organ nie zlecając sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, działał naruszając zasady ogólne postępowania administracyjnego, ponieważ organ działając zgodnie z dyspozycją art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie zlecając wykonanie nowego operatu szacunkowego, prawidłowo zastosował art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z wyżej wskazanym unormowaniem, operat szacunkowy zachowuje swoją aktualność przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawiera wszystkie elementy wymagane ustawą. W operacie tym znajduje się opis stanu faktycznego nieruchomości, jej stanu prawnego oraz opis czynności szacunkowych. Zawiera w swej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości tj. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy i porównania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji z uwzględnieniem czasu jaki upłynął od daty transakcji do daty wyceny, wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości, określenie cech rynkowych i analizę wag tych cech a także wartości przedmiotu wyceny.

Z operatu szacunkowego jak i pism wyjaśniających wynika zatem, że rzeczoznawca dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości. W wycenie uwzględniono elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości, a rzeczoznawca dokonał właściwych czynności w celu prawidłowego wyliczenia ceny wartości rynkowej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości Sądu dobór nieruchomości do analizy i porównania oraz wybór podejścia do określania wartości szacowanych nieruchomości. Organ odwoławczy wobec tego zasadnie uznał, że operat szacunkowy z punktu widzenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wiarygodnym dowodem wartości nieruchomości. W przypadku, gdy strona pomimo wyjaśnień złożonych przez biegłego w przedmiocie zgłoszonych uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, nadal go kwestionuje, to ciężar przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych przechodzi na stronę (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, publ. Lex nr 351279). Stosownie bowiem do art. 157 ust. 1 u.g.n. to organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Na uwagę w tym miejscu zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279) "Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych" - LEX nr 351279, czy też teza druga w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie I SA/Wa 1107/05: "Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego" - LEX nr 276587.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanych skargą przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 9, 7, 8, 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1 oraz 2 kpa).

W szczególności chybiony jest zarzut ograniczenia praw strony. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że organ I instancji informował skarżących o stanie prawnym i faktycznym sprawy, umożliwił udział w rozprawie oraz zadawanie pytań rzeczoznawcy majątkowemu co do wyceny nieruchomości, doręczył również skarżącym pisemne stanowisko rzeczoznawcy z dnia 4 maja 2010 r. Pismem z dnia 16.06.2010 r. Starosta [...] poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z art. 10 Kpa. zapewnił stronom 7 dniowy termin wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Strona skarżąca wielokrotnie była informowała o możliwości uczestniczenia w postępowania i możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego, z którego to prawa skorzystała. Liczna korespondencja prowadzona pomiędzy skarżącymi a organem, znajdująca się w aktach administracyjnych, na którą skarżący powoływali się w skardze, nie potwierdza zarzutu utrudniania brania udziału w postępowaniu.

W kontekście powyższych rozważań za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie dyspozycji art. 9 k.p.a. przez odstąpienie przez organ od poinformowania strony skarżącej o treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, t.j. o możliwości wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zakresu przepisu art. 9 kpa nie można jednak rozszerzać przedmiotowo i wywodzić z niego obowiązku udzielania stronom postępowania porad prawnych. Prawo zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek.

Stosownie do § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W ocenie Sądu, dokumenty stanowiące podstawę tych transakcji nie stanowią, wbrew stanowisku skarżących, istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzeniu operatu, które biegły ma obowiązek dołączyć do operatu zgodnie z § 56 pkt 4 rozporządzenia. Dokumenty te dotyczą bowiem transakcji zawartych przez osoby trzecie i biegły nie musi dysponować dokumentacją źródłową w postaci odpisów tych dokumentów. Rozporządzenie nie precyzuje, jakie są to dokumenty istotne, bez wątpienia jednak za takie należy uznać dokumenty, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. Kwestia ta także podlega badaniu przez organy przyznające odszkodowanie w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) por. wyrok WSA w Lublinie z 27.04.2010r. sygn. akt II S.A./Lu 85/10). Niemniej jednak stwierdzić należy, w sytuacji kwestionowania przez stronę podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania lub źródła uzyskanych informacji, biegła udzieliła wyczerpujących informacji w tym zakresie.

W odniesieniu do stanowiska strony, że przedmiotowy grunt przeznaczony był na cele inwestycyjne, a tym samym wartość nieruchomości powinna być wyższa, stwierdzić należy, iż rzeczywiście, na podstawie art. 130 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości zajętych pod drogi określa się na podstawie przeznaczenia z dnia pozbawienia lub ograniczenia praw oraz aktualnych na dzień wyceny nieruchomości, a także zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) według stanu z dnia 28 października 1998 roku, lecz zgodnie z obowiązującym na dzień 28.10.1998 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przedmiotowa część nieruchomości położona była w obszarze oznaczonym symbolem 03KW - pas drogi wojewódzkiej nr[...], natomiast tereny przyległe stanowiły tereny rolne. Zatem stanowisko strony wskazujące inwestycyjny charakter omawianej nieruchomości nie znalazło potwierdzenia w ustalonym stanie prawnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść także należy, iż niezasadne jest twierdzenie strony co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przede wszystkim warto zaznaczyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu, a nie jego bezczynność. Wyjaśnienia wymaga, iż w toku postępowania prowadzonego przez organ strona mogła skorzystać ze środków prawnych, które przewiduje K.p.a. w przypadku nieterminowego załatwienia sprawy. Takim instrumentem prawnym jest na gruncie przepisów tej ustawy zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 K.p.a.), a w następnej kolejności - skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zatem w przypadku zwłoki organu strona ma wystarczające uprawnienia służące do zwalczania przewlekłości postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż strona skarżąca nie skorzystała z wyżej wskazanych środków prawnych. W związku z tym nie może obecnie skutecznie powoływać się na naruszenie przepisów Konstytucji RP, ani też wywodzić, iż uchybienia w tym zakresie - jeśli takie nastąpiły - miały wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że w toku postępowania występowała konieczność skorzystania z wielu środków dowodowych w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, co determinowało organ do podejmowania określonych kroków w tym względzie. Dyrektywy szybkiego zakończenia postępowania (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) nie można traktować jako wartości samej w sobie, zwłaszcza jeśli takie postępowanie uniemożliwiałoby realizację innych zasad, wymogów ustawowych, czy dyrektyw interpretacyjnych, lub oznaczałoby wydanie decyzji bez zgromadzenia zupełnego materiału dowodowego, bądź bez dokonania wszechstronnej jego analizy, bądź też prowadziłoby do błędnego wyinterpretowania przepisów prawa mających zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Szybkość administracyjnego stosowania prawa jest bowiem wartością operacyjną, która sprzyja urzeczywistnieniu zasady praworządności. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa.

Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 kpa, to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Dodatkowo należy podnieść, że stawiane przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez Sąd. Jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub alternatywnego operatu szacunkowego. Wykorzystanie tej drogi oceny operatu zależy jednak od inicjatywy strony. W niniejszej sprawie skarżący z takich możliwości nie skorzystali.

Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, a ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.