Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 714/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2803/13 w sprawie ze skargi A. S.A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci I. uchyla zaskarżony wyrok oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. A. z siedzibą w B. (dalej jako “skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska określił wysokość zobowiązania skarżącej spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 16.397.452,05 zł.

Organ wskazał, że w 31 stycznia 2006 r. skarżąca spółka złożyła zawiadomienie o podjęciu działalności w zakresie produkcji, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. Następnie, 30 marca 2007 r. spółka złożyła roczne sprawozdanie o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r., w którym nie podała liczby dni w 2006 r., w których nie zapewniła sieci zbierania pojazdów oraz wysokości należnej opłaty za jej brak, uzasadniając to zapewnieniem efektywnego zbierania pojazdów marki Fiat wycofanych z eksploatacji. W wyniku przeprowadzenia analizy zgromadzonych dokumentów oraz dokonanego za pomocą programu informatycznego sprawdzenia wypełnienia obowiązku zapewnienia sieci organ ustalił, że skarżąca spółka nie zapewniła w 2006 r. sieci zgodnie z art. 11 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162, ze zm. – dalej jako "ustawa o recyklingu"), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji.

W wyniku złożonego przez spółkę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ decyzją z [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2008 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu z [...] listopada 2008 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2373/12 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie pismem z 18 kwietnia 2013 r. organ wezwał spółkę do przesłania dokumentów potwierdzających zapewnienie sieci zbierania pojazdów w 2006 r., przez przesłanie umów zawartych pomiędzy B. Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu pojazdów oraz punktami zbierania pojazdów. W odpowiedzi skarżąca spółka przesłała wszystkie posiadane przez siebie kopie umów zawartych pomiędzy B. Sp. z o.o. z innymi stacjami demontażu pojazdów.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. organ określił wysokość zobowiązania spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 664.457 zł, a ponadto wysokość nadpłaty w wysokości 18.272.873,05 zł w związku kwotą uiszczoną na poczet zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Organ stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy zapewniania sieci przez skarżącą spółkę i wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu, z którymi spółka zawarła bezpośrednio umowy, jak i umowy zawarte pomiędzy B. Sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu i punktami zbierania pojazdów, spółka nie zapewniła przez cały 2006 r. sieci zbierania pojazdów, zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. W okresie od 2 stycznia 2006 r. do 1 marca 2006 r. skarżąca spółka zapewniła sieć obejmującą poniżej 95% ale nie mniej niż 90% terytorium kraju i w związku z tym, za te 59 dni wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. uległa obniżeniu o 75% i wyniosła 664.457 zł. Z kolei od 2 marca 2006 r. do końca 2006 r. sieć została zapewniona na poziomie co najmniej 95%, więc spółka została z zwolniona z przedmiotowej opłaty w całości.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego, żeby przy obliczaniu opłaty za brak sieci możliwe było nieuwzględnienie maksymalnie 90 dni niezapewnienia sieci, muszą przede wszystkim wystąpić przesłanki z art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu oraz wprowadzający pojazd powinien zapewnić sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Takie zwolnienie jest możliwe tylko wówczas, gdy utworzona przez wprowadzającego pojazd sieć zbierania pojazdów, spełniająca wymogi określone w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 tej ustawy, przestała spełniać określone wymogi oraz gdy wprowadzający zapewnił sieć (tj. uzupełnił sieć tak, żeby odpowiadała wymogom ustawowym określonym w art. 11 ust. 1) w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny.

Organ uznał, że w przypadku skarżącej spółki przepisy te nie miały zastosowania, bowiem spółka nie miała zapewnionej sieci zbierania pojazdów przez cały 2006 r. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że zapewnienie sieci oznacza pokrycie siecią zbierania pojazdów 100% terytorium kraju. Jeżeli bowiem wprowadzający pojazdy utworzy sieć w taki sposób, że na obszarach leżących w odległości większej niż 50 km od punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu nie ma miejscowości (a wiec nie zamieszkują tam właściciele pojazdów), to można uznać, że sieć spełnia wymagania ustawowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy organ zobowiązany był do odliczenia dni niezapewnienia przez skarżącą spółkę sieci zbierania pojazdów, o której stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, ze względu na wystąpienie przesłanek określonych w art. 11 ust. 3 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, że art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu może być zastosowany jedynie w przypadku uzupełnienia sieci w terminie trzech miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Skarżąca nie miała zapewnionej sieci zbierania pojazdów w każdym dniu prowadzenia działalności w 2006 r. W związku z tym nietrafny jest zarzut skarżącej, że doszło do naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu przez wliczenie do okresu niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny zostać wliczone. Sąd I instancji podkreślił, że aby takie zwolnienie było możliwe konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu, a zatem tylko wówczas, gdy brak możliwości zapewnienia sieci wynikał z cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację albo też z cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów.

Sąd nie podzielił poglądów skargi, że utrata mocy zezwoleń na prowadzenie stacji demontażu z mocy prawa powinna być traktowana na równi z cofnięciem zezwolenia lub rozwiązaniem czy też wygaśnięciem umowy (art. 11 ust. 3 pkt 2-3 ustawy o recyklingu). W ocenie Sądu I instancji, skutek jest podobny (niemożność prowadzenia tego rodzaju działalności), jednak z art. 11 ustawy o recyklingu wynika, że sytuacja tam opisana dotyczy pewnych podmiotów i ich działań lub zaniechań będących powodem wygaśnięcia pozwoleń, natomiast w przypadku utraty mocy dotychczasowych zezwoleń skutek następuje z mocy prawa, a więc jest niezależny od podmiotu. Zdaniem Sądu I instancji, prowadzi to do wniosku, że celem wprowadzenia art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o recyklingu było przede wszystkim zapewnienia importerom, na których spoczywał obowiązek zapewnienia sieci, swojego rodzaju ulgi w sytuacji, w której zwykle bez ich winy nie mogli zapewnić sieci. W ocenie Sądu I instancji, nie można tego odnosić do sytuacji, w której importer miał czas na zagwarantowanie sieci wynikający z daty wejścia w życie przepisów. Potraktowanie tych dwu sytuacji jako analogicznych jest, w ocenie Sądu I instancji, nieuprawnione.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przepisy te mają zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której podmiot prowadzący daną działalność gospodarczą z przyczyn niezależnych od niego, w trakcie jej prowadzenia, nie mógł zapewnić sieci. Inne rozumienie tych przepisów i milczące przyjęcie, że termin 90 dniowy służy dostosowaniu nowej działalności do wymogów ustawowych byłoby sprzeczne nie tylko z przepisami ustawy, ale również z celem ustawodawcy.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Ocena zawarta w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/09 dotyczyła naruszenia art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu, a Sąd uznał, że w sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie obliczył samodzielnie i nie uiścił opłaty za brak sieci, a organ administracji nie wydał w tym przedmiocie ostatecznej decyzji przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu, to przy określaniu wysokości opłaty za brak sieci organ administracji powinien stosować zasady wynikające z art. 14 ust. 1-6 w jego zmienionym brzemieniu. Przedmiotem oceny Sądu nie był natomiast problem zastosowania ulgi w opłacie za niezapewnianie sieci na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu.

Sąd I instancji stwierdził również, że organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący i prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że było konieczne wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone, oraz uznaniu, że posiadanie sieci pokrywającej powyżej 95% terytorium kraju nie oznacza zapewnienia sieci, o którym stanowi art. 11 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o recyklingu. W ocenie skarżącej spółki. doprowadziło to do niewłaściwego zastosowania tych przepisów.

Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 190 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2373/12, które to uchybienie polegało na zastosowaniu art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu częściowo w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a częściowo w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. W ocenie skarżącej spółki, z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika wprost obowiązek stosowania w niniejszej sprawie art. 14 ustawy o recyklingu, a więc także jej art. 14 ust. 3, w brzmieniu znowelizowanym.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych, przez ich niezastosowanie. W ocenie skarżącej spółki, Sąd I instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję bowiem została wydana z naruszeniem art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a także w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy. W ocenie skarżącej spółki, na skutek tego naruszenia doszło do zaakceptowania przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zastosowanie przepisów ustawy o recyklingu było przedmiotem wydanej już po podjęciu zaskarżonego wyroku uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, (ONSAiWSA 2016 r., nr 1 poz. 1). W uchwale tej NSA orzekł, że "przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji".

Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, ponieważ podjęta została w następstwie wniesienia pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Jednak jej moc wiążąca nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Tego typu uchwały posiadają bowiem ogólną moc wiążącą w innych sprawach sądowoadministracyjnych, na co wskazuje art. 269 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, a przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, C.H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu tego Sądu. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie odnosił się do zarzutu naruszenia art 190 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia sprzecznego z wydanym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2373/12. Kwestia stosowania odpowiedniego brzmienia art. 14 ustawy o recyklingu została bowiem rozstrzygnięta późniejszą uchwałą z 19 października 2015 r. Biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/15, w sprawie miał zastosowanie art. 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Podjęcie powyższej uchwały wywołało jeszcze jeden skutek mający znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił w całości stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2373/13. Wyrok ten był wyrokiem nieprawomocnym i został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1686/14. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o recyklingu powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko tam wyrażone.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. Na jej mocy do przepisu art. 14 dodano ust. 5 i 6, z których wynika, że w przypadku zapewnienia sieci obejmującej co najmniej 95 % terytorium kraju, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest zwolniony z opłaty za brak sieci (art. 14 ust. 5). W przypadku zapewnienia przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, sieci obejmującej:

1) poniżej 95 %, ale nie mniej niż 90 % terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 75 %;

2) poniżej 90 %, ale nie mniej niż 85 % terytorium kraju - wysokość opłaty za brak sieci ulega obniżeniu o 50 %. (art. 14 ust. 6)

Ustawodawca przewidział zatem, że zapewnienie sieci może być "stopniowalne". W zależności od procentowo określonego stopnia pokrycia powierzchni kraju powstają konsekwencje prawne obejmujące całkowite zwolnienie z opłaty za brak sieci, częściowo zwolnienie (50 lub 75%) lub brak ulgi. Ustawodawca przewidział obowiązek zapłaty za brak sieci tylko w tych sytuacjach, w których zobowiązany podmiot nie zdołał pokryć siecią co najmniej 95% terytorium kraju.

Zapewnienie sieci pokrywającej ponad 95% powierzchni kraju jest więc równoznaczne w swoich skutkach prawnych z zapewnieniem sieci. Oznacza to, że w tej sprawie znajdzie zastosowanie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, zgodnie z którym do liczby dni, w których nie zapewniono sieci, nie wlicza się dni, w których niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, jeżeli wprowadzający pojazd zapewnił sieć w terminie 3 miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Liczba tych dni nie może przekroczyć 90 w ciągu roku. Przedmiotem oceny organu powinno więc być, czy w okresie od 2 stycznia do 2 marca 2006 r. (a więc w okresie krótszym niż 90 dni), spółka nie zapewniła sieci z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu, biorąc pod uwagę, że w okresie od 2 marca do końca 2006 r. spółka zapewniła sieć na poziomie wyższym niż 95%, co jest w skutkach prawnych równoznaczne z zapewnieniem sieci w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Sąd I instancji przyjął, że "art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu może być zastosowany jedynie w przypadku uzupełnienia sieci w terminie trzech miesięcy od wystąpienia danej przyczyny. Skarżąca tymczasem nie miała zapewnionej sieci zbierania pojazdów w każdym dniu prowadzenia działalności w 2006 r.". Stanowisko Sądu I instancji, stanowiące powtórzenie stanowiska organu, jest zatem sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu. Nie można bowiem przyjąć, że spółka musiała mieć zapewnioną sieć w każdym dniu prowadzenia działalności w 2006 r., żeby jednocześnie skorzystać z przewidzianej przez ustawodawcę możliwości niezapewnienia sieci przez co najwyżej 90 dni z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. Dla zastosowania art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu było natomiast konieczne, żeby spółka zapewniła sieć przez pozostałą część roku, a więc część nieprzekraczającą 90 dni, w czasie których sieci nie zapewniła z powodów wskazanych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. Jak wynika z akt sprawy od 2 marca 2006 r. skarżąca spółka zapewniła sieć w stopniu uzasadniającym zwolnienie jej z opłaty za brak sieci.

W tej sytuacji ocenić należało, czy brak zapewnienia sieci przez skarżącą spółkę w okresie od 2 stycznia do 2 marca 2006 r. miał miejsce na skutek wystąpienia jednej z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. Z treści art. 11 ust. 3 wynikają trzy przyczyny niezapewnienia sieci:

1) cofnięcie pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację,

2) cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów,

3) rozwiązanie lub wygaśnięcia umowy z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie niezapewnienie sieci przez spółkę w okresie od 2 stycznia do 2 marca 2006 r. nastąpiło z przyczyn wynikających z art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2. Sąd I instancji dokonał w tym wypadku nieprawidłowej, zawężającej wykładni tego przepisu, przyjmując, że utrata mocy zezwoleń na prowadzenie stacji demontażu z mocy prawa nie powinna być traktowana na równi z cofnięciem zezwolenia lub rozwiązaniem lub wygaśnięciem umowy. W ocenie Sądu I instancji, skutek jest podobny (niemożność prowadzenia tego rodzaju działalności), jednak z art. 11 ustawy o recyklingu wynika, że sytuacja tam opisana dotyczy pewnych podmiotów i ich działań lub zaniechań będących powodem wygaśnięcia pozwoleń, natomiast w przypadku utraty mocy dotychczasowych pozwoleń skutek następuje z mocy prawa, a więc jest niezależny od podmiotu. Na tego rodzaju wykładnię nie pozwala jednak brzmienie przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o recyklingu, który w żaden sposób nie odnosi się do przyczyn cofnięcia decyzji, o których stanowi ten przepis. Przyczyny cofnięcia decyzji, o których stanowi art. 11 ust. 3 pkt i 2 ustawy o recyklingu, zostały natomiast wskazane w art. 39 ust. 5, art. 40 ust. 5 i art. 41 ust. 4 ustawy o recyklingu. Wynika z nich, że ogólną przyczyną cofnięcia pozwolenia zintegrowanego albo innej decyzji w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu przedsiębiorcy prowadzącemu taką stację, a także zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorcy prowadzącemu punkt zbierania pojazdów, jest kwalifikowane naruszanie przez przedsiębiorcę przepisów ustawy o recyklingu. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu prowadziłaby do niedopuszczalnej w demokratycznym państwie prawnym sytuacji, w której z "ulgi" przewidzianej w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, mógł skorzystać wyłącznie przedsiębiorca, który nie zapewnił sieci z powodu kwalifikowanego naruszenia przepisów ustawy, a z ulgi tej nie mógł skorzystać przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie z mocy prawa, na skutek wejścia w życie nowych przepisów ustawy o recyklingu (art. 61 ust. 2 i 3 ustawy o recyklingu). Bez znaczeniu jest przy tym, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 posługuje się pojęciem cofnięcia, a w art. 61 ust. 2 i 3 tej ustawy przewidział skutek wejścia w życie tego aktu polegający na wygaśnięciu wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji na wytwarzanie odpadów powstających w związku z gospodarowaniem odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji lub innych decyzji obejmujących zbieranie tych odpadów. W obu bowiem przypadkach chodzi o skutek w postaci czasowej niemożności zapewnienia sieci, który przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu powoduje uniknięcie przez przedsiębiorcę obowiązku uiszczenia opłaty za brak sieci.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6, a także art. 11 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Oznacza to ponadto, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przepisów art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przede wszystkim przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy orzekania w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Tego rodzaju postanowienie nie było przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie naruszył też pozostałych powołanych powyżej przepisów ustrojowych, ponieważ dokonał kontroli działalności administracji publicznej, do czego jest powołany na mocy art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r., co było dopuszczalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Błędna wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego nie oznacza natomiast, że Sąd I instancji naruszył przepisy regulujące ustrój sądownictwa administracyjnego. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), ponieważ istota sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisów ustawy o recyklingu. Odmienna interpretacja tych przepisów przedstawiona przez organ i zaaprobowana później przez Sąd I instancji nie oznacza niejako "automatycznie" naruszenia art. 8 k.p.a. i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozstrzygając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.