Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2651/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r. 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] lipca 2015 r., nr [...] Naczelna Rada Aptekarska (dalej także "NRA") utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] (dalej także "ORA") w przedmiocie pozytywnej opinii cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...], położonej [...] przez U. (dale także "skarżąca" lub "strona").

Za podstawę prawną zaskarżonej uchwały przyjęto art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. 2014, poz.1429, dalej także "ustawa o izbach aptekarskich"), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 3 lutego 2012 r. Nr VI/9/2012 w sprawie upoważnienia Prezydium NRA do załatwiania spraw w imieniu NRA.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. ORA, po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej także "WIF") o wydanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nazwie [...], położonej [...], działając w trybie art. 106 kpa pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu wskazano, że ww. apteka ogólnodostępna funkcjonuje na obszarze działania ORA, w związku z czym jest ona organem właściwym do wydania opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. W ocenie ORA każda apteka, która dokonuje sprzedaży do hurtowni farmaceutycznej znacznej ilości produktów leczniczych zastrzeżonych do wydawania z apteki na podstawie recept lekarskich - jako działająca sprzecznie z prawem – nie powinna funkcjonować w obrocie.

Wobec stanowiska WIF zaprezentowanego we wniosku o udzielenie opinii i istnieniu dowodów na sprzedaż przez ww. aptekę ogólnodostępną znacznej ilości produktów leczniczych wydawanych na receptę do hurtowni farmaceutycznej, ORA pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia przez organ nadzoru farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenie ww. apteki.

Strona od powyższej uchwały wniosła zażalenie żądając uchylenia uchwały organu I instancji i wydania negatywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego o uchylenie tej uchwały i przekazanie sprawy ORA do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o umożliwienie pełnomocnikowi oraz stronie postępowania udziału w posiedzeniu NRA.

NRA w zaskarżonej uchwale podzieliła stanowisko organu I instancji, że powodem cofnięcia zezwolenia jest dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych przedsiębiorcom posiadającym zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej.

Organ II instancji odniósł się przy tym do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania i dokonania oceny stanu faktycznego sprawy poprzez odwołanie się ORA do ustaleń poczynionych przez WIF oraz uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jest to zatem jego uprawnienie, nie obowiązek. W razie gdy organ uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadza je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego).

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt naruszenia prawa w obszarze prowadzonej przez skarżącą działalności został zbadany i przekazany ORA przez WIF, który poczynił ustalenia w tym zakresie w wyniku przeprowadzonej kontroli planowej, podczas której ujawnił faktury sprzedaży wyszczególnionych we wniosku produktów leczniczych ze wskazaniem pomiotów, z którymi apteka należąca do skarżącej prowadziła obrót. Zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania oparty przez skarżącą jedynie na tym, że WIF we wniosku skierowanym do ORA nie wskazał precyzyjnie numerów faktur potwierdzających zakup/sprzedaż produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych, ani okresu w jakim sprzedaż miałaby być dokonana, w związku z czym ORA powinna przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, organ II instancji uznał za nieuzasadniony.

Wskazał, że organy samorządu aptekarskiego nie podejmują własnych ustaleń w przedmiocie prowadzenia przez podmiot posiadający zezwolenie na prowadzenie apteki niedozwolonego obrotu produktami leczniczymi na podstawie numerów faktur lecz ich treści. Z uwagi na powyższe organ II Instancji, podobnie jak organ I instancji, nie stwierdził potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne dawały podstawę do wydania pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia posiadanego przez skarżącą zezwolenia. W związku z tym organ II Instancji nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia zasady prawdy obiektywnej ani art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., gdyż organ zebrał i ocenił materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na poczynienie zawartych w zaskarżonej uchwale ustaleń.

NRA nie zgodziła się ponadto z zarzutem strony, iż WIF oraz ORA nie wskazały rodzaju naruszeń, których miał dopuścić się przedsiębiorca, skoro wprost z wniosku, jak również z zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że przedsiębiorca dopuszczał się sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych - hurtowni farmaceutycznych.

NRA odnosząc się do zarzutów dotyczących braku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu podkreśliła, że postępowanie którego podstawę stanowi art. 106 k.p.a. nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona w formie decyzji. Z tej przyczyny postępowanie to wykazuje istotne odmienności w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę, które są wyrazem dążenia ustawodawcy do zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty. Podkreśliła, iż zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ współdziałający w wydaniu decyzji ma krótki, bo jedynie czternastodniowy termin dla zajęcia stanowiska, co wymusza ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. W sytuacji, gdy organ, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjmuje ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, zarzuty i wnioski w przedmiocie przeprowadzenia postępowania dowodowego powinny być kierowane pod adresem WIF nie zaś względem ORA.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 2 w zw. z art. 9 k.p.a. NRA podkreśliła, że z brzmienia art. 106 § 2 k.p.a. wynika, że obowiązek informowania o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne, tj. WIF, więc zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie powinny być kierowane pod adresem organu współdziałającego.

Organ II Instancji odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o umożliwienie stronie oraz jej pełnomocnikowi udziału w posiedzeniu NRA wskazał, że nie może go rozpoznać z uwagi na brak przepisu, który upoważniałby do wyrażenia zgody na udział w posiedzeniu Prezydium NRA podmiotów, których dotyczą podejmowane na nim uchwały. Powyższa przyczyna wyklucza również udział w posiedzeniu pełnomocników tychże podmiotów.

W ocenie organu II instancji, ORA przytoczyła uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały, opierając się na informacjach przekazanych przez WIF, a okoliczność ta nie może stanowić zarzutu pod adresem organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że procedura współdziałania organów, o której mowa w art. 106 k.p.a. polega na tym, że każdy z uczestniczących w niej organów podejmuje czynności w ramach swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że organ zajmujący stanowisko w sprawie (udzielający opinii) może wypowiadać się odnośnie tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. W przedmiotowej sprawie nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń inspekcji farmaceutycznej co do prowadzenia przez skarżącą obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a wyrażenie opinii, czy stwierdzone naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez przedsiębiorcę rękojmi. Organ II instancji uznał za niedopuszczalne prowadzenie w trybie współdziałania ORA postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności ustalonych przez organ załatwiający sprawę.

NRA podkreśliła, że wyrażając na wniosek WIF opinię w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, ORA w znaczącym zakresie opiera się na przytoczonych przez inspekcję okolicznościach faktycznych, bowiem inspekcja jako organ ustawowo powołany do kontrolowania podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie aptek, posiada ustawowe uprawnienia pozwalające jej na weryfikowanie, czy sposób wykonywania tej działalności odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie uzyskane przez organ inspekcji informacje wskazują na istotne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia przez skarżącą obrotu produktami leczniczymi, gdyż stwierdzono naruszenia polegające na prowadzeniu przez aptekę obrotu z przedsiębiorcami posiadającymi zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, które nasuwają poważne wątpliwości co do kompetencji jej personelu fachowego, w szczególności kierownika apteki.

Powyższe sprawia, że organy samorządu nie mogą pozostać obojętne wobec wykrytych uchybień, które podważają fakt posiadania przez podmiot, na rzecz którego wydane zostało zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, rękojmi należytego jej prowadzenia. NRA powołała się przy tym na treść art. 65, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 3, art. 87 ust. 2 art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 101 pkt 3, art. 99 ust. 4a, art. 101 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej "Prawo farmaceutyczne"). W jej ocenie z powyższych regulacji wynika, że rękojmię należytego prowadzenia apteki powinien posiadać zarówno podmiot ubiegający się lub posiadający zezwolenie, bo to on jest odpowiedzialny za prowadzoną działalność - prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jak i zatrudniona przez ten podmiot osoba odpowiedzialna za prowadzenie apteki (kierownik). Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Kierownika apteki zatrudnia przedsiębiorca, na rzecz którego udzielane jest zezwolenie na prowadzenie apteki, w związku z czym ponosi także odpowiedzialność za jej czynności.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez inspekcję prowadzą do wniosku, że kierownik ww. apteki nie wypełnił prawidłowo swoich obowiązków dopuszczając do prowadzenia obrotu wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ewentualnie działalność ta prowadzona była poza jego wiedzą, niemniej każda z tych sytuacji obciąża podmiot, na rzecz którego udzielono zezwolenie na prowadzenie apteki i pozwala w tej sytuacji kwestionować, czy posiada on nadal rękojmię należytego jej prowadzenia.

W związku z brzmieniem powołanych wyżej przepisów Prawa farmaceutycznego organ wskazał, że przymiot rękojmi należytego prowadzenia apteki musi być spełniony od momentu ubiegania się o wydanie zezwolenia na każdym etapie objętej nim działalności. W przypadku strony doszło w wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w aptece i ujawnienia prowadzenia obrotu z podmiotami nieuprawnionymi do zakwestionowania jej rzetelności w zakresie prowadzonej działalności. Ustalenie, że podmiot dopuszczał się działań sprzecznych z prawem sprawiło zatem, że przestał on dawać gwarancję, że prowadzona przez niego działalność będzie wykonywana prawidłowo. Tym samym uzasadnione było w oparciu o przedstawione ustalenia inspekcji, wyrażenie pozytywnej opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia stronie na prowadzenie ww. apteki, na podstawie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, gdyż strona jako podmiot posiadający zezwolenie przestała spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Organ odwoławczy wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym prowadzenie przez podmioty posiadające zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej działań polegających na sprzedaży produktów leczniczych podmiotom nieuprawnionym, w tym innym aptekom i hurtowniom farmaceutycznym, uzasadnia cofnięcie zezwolenia z uwagi na utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Niezależnie od powyższego NRA podkreśliła, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Z uchwały organu I instancji wynika, że uznał on ustalenia faktyczne dokonane przez organ inspekcji za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy Prawa farmaceutycznego. NRA również nie stwierdziło zaistnienia przesłanek pozwalających na kwestionowanie wiarygodności przedstawionych w tej sprawie ustaleń WIF, gdyż przedstawione przez inspekcję informacje uzasadniają podjęcie przez ORA uchwały w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania działań organu.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę NRA z [...] lipca 2015 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego oraz w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały ORA, w sytuacji gdy skarżąca spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz podmiotu, który dokonywał sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych;

- art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zgromadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed NRA;

- art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale ORA, jak i w uchwale NRA;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Z uwagi na powyższe zarzutu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały wraz poprzedzającą ją uchwały ORA oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę NRA wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. Akty administracyjne, w tym przypadku uchwały, dotknięte taką wadą są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Wprawdzie uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 kpa, jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie administracyjnej od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zatem zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym na wniosek Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia zezwolenia skarżącej Spółce na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek organu administracji publicznej - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 kpa.

Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 kpa nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80).

Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 kpa reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Przepis art. 106 kpa nie wyznacza bowiem kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wszak kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Innymi słowy, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji w trybie art. 106 § 1-6 kpa nie wyznacza zatem sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę samorządowi aptekarskiemu w trybie art. 106 § 1-6 kpa nie są podstawy prawne wskazane w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże to ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 kpa, gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było wprost uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego, jako organu współkompetentnego. Istniejące w ww. ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w ww. przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach. Przepisy ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również inne regulacje nie zawierają jednak normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro więc ustawodawca wprost nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie generalne normy kompetencyjne i przepis art. 106 § 1 kpa. Normy kompetencyjne wyznaczają tylko uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 kpa. Innymi słowy, to, że ww. ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów w ww. trybie.

Godzi się przypomnieć, że ww. ustawa o izbach aptekarskich weszła w życie w dniu 29 maja 1991 r., natomiast w dniu 20 lutego 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.). Okoliczność ta ma znaczenie prawne o tyle, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu, przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów w oparciu o procedurę określoną w art. 106 § 1 kpa, bowiem zasięgnięcie opinii organu samorządu aptekarskiego wprowadzało obligatoryjny wymóg w tym zakresie przed wydaniem decyzji o udzieleniu lub cofnięciu koncesji. Tym samym to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym na mocy art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej istniał obowiązek współdziałania po stronie organu samorządu aptekarskiego w trybie art. 106 § 1 kpa, przewidujący wydanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich - w formie uchwały - postanowienia właściwej okręgowej rady aptekarskiej, zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r. o sygn. akt I SA 2137/97 i z dnia 28 kwietnia 2003 r. o sygn. akt II SA 1817/01, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec zmienionego stanu prawnego, obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 kpa. Przepis art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ww. ustawie - Prawo farmaceutyczne (ustawa ta weszła w życie z tym dniem, z wyjątkiem jej art. 4 oraz art. 116, które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych - Dz. U. Nr 126, poz. 1382), ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie nakłada wprost obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2 ani art. 103 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy.

Istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 kpa, to Okręgowa Rada Aptekarska [...] w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 kpa. Oznacza to, że uchwała (postanowienie) Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. wydana została w oparciu o wadliwą podstawę prawną i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa. Również uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - postanowienie Okręgowej Rady Aptekarskiej [...]. Dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność.

Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskiwania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (jak to miało miejsce pod rządami już nie obowiązującej ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej), lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175).

W zaistniałych okolicznościach Okręgowa Rada Aptekarska [...] powinna jedynie poinformować [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o braku materialnoprawnych podstaw do opiniowania przez nią w trybie art. 106 § 1 kpa zamiaru cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz wskazać, iż przekazanie stanowiska samorządu zawodowego aptekarzy w tej sprawie nastąpi na zasadach ogólnych, o których wyżej mowa.

Obowiązkiem organu samorządu aptekarskiego będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 126 kpa, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz strony skarżącej kwotę 340 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).