Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1079/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałym zakresie skargę oddalono

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skarg W. R., M. M., A. R., D. Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. oraz Towarzystwa [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr LXXX/1219/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszarów oznaczonych numerami działek 216/31, 216/32, 216/35, 216/156, 216/158, 216/178, 216/180, 216/9, 216/39, 216/37, 216/175, 217/25, 217/14, 217/26, 216/62, 216/63, 216/64, 216/65, 216/66, 216/67, 216/68, 216/69, 217/16, 216/70 obrębu 54 jedn. ewidencyjna Kraków - Nowa Huta; II. w pozostałym zakresie skargi oddala.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 97/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg [...] S.A. w K., Towarzystwa [...] sp. z o.o. w K. oraz W. R., A. R. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXXXI/1219/13, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 września 2013 r., poz. 5502. Sąd uznał, że każdy ze skarżących wykazał, iż w jego przypadku zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, który da się wywieść z normy prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez część opisową planu, a konkretnie § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny-Łęg", treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią tego artykułu, w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Sąd powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że jednoznacznie determinują one powinność prawodawcy lokalnego określenia w tekście planu miejscowego obok klasyfikacji ulic, także ich parametrów. Zdaniem Sądu, nie stanowi wypełnienia wymogów wynikających z treści powszechnie obowiązującego prawa określenie w części tekstowej planu jedynie klasy technicznej drogi i następnie naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie Sądu I instancji, przesłanek art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie spełnia § 9 ust. 2 MPZP obszaru "Czyżyny-Łęg". Analiza części tekstowej kontrolowanego planu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego tekście nie zawarto parametrów tych dróg. Określenie parametrów dróg w tekście planu miejscowego jest obligatoryjnym elementem tego planu, konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika Gminy podnoszącego, że rysunek zaskarżonego planu jest sporządzony w odpowiedniej skali, która umożliwia odczytanie wielkości tego parametru, i że graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi są niewątpliwie drogi, a wykorzystanie współczesnych technik cyfrowych odczytu takich parametrów nie powinno sprawiać większych trudności. Sąd zwrócił uwagę, że kwestie powinności wypowiedzenia się o parametrach dróg publicznych (szerokości) zostały uregulowane w prawie powszechnie obowiązującym i nie zostały poddane władztwu planistycznemu gminy co do techniki prawnej ich regulacji. Zdaniem Sądu, wypowiedź prawodawcy lokalnego o parametrach dróg ma mieć miejsce w części tekstowej planu. Adresatem norm planu jest każdy i jego wykładnia nie może polegać na tym, że każdy przy wykładni planu miejscowego, w tym rysunku planu, ma posługiwać się współczesnymi technikami cyfrowymi. Powstaje bowiem w tym przypadku problem z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa względem tych osób, które nie mają faktycznej możliwości wykorzystania tych współczesnych technik cyfrowych przy wykładni postanowień planu (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1977 r.). W ocenie Sądu I instancji, ustalone i opisane powyżej uchybienie prawa dokonane przez organ planistyczny należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasady materialnej sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy, i które skutkowało, w tym przypadku, powinnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do kwestii legalności wypowiedzenia się w kontrolowanym planie w przedmiocie przeznaczenia terenów pod drogi wewnętrzne Sąd zauważył, że kontrolowany plan określa lokalizację niektórych dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Zdaniem Sądu, rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, jednakże dotyczy to jedynie wydzielania gruntów pod drogi publiczne, co na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651) stanowi cel publiczny w rozumieniu tej ustawy. Nie dotyczy to natomiast dróg wewnętrznych. W ocenie Sądu, Gmina nie ma podstaw do wykonywania uprawnień właścicielskich innych osób, w tym do urządzania sieci dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatnych właścicieli bez ich zgody. W ocenie Sądu I instancji, to naruszenie zasad sporządzania planu, przejawiające się naruszeniem granic władztwa planistycznego kwalifikuje część tekstową i obszary na rysunku planu oznaczone symbolem KDW do stwierdzenia nieważności. Wskazano również, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, uwzględniające konkretyzacje dokonaną przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Sąd podkreślił, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651), zw. dalej u.g.n. Sąd uznał, że należy przyjąć, iż ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem Rady Gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez Radę Gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Sąd wskazał, że uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. Sąd I instancji stwierdził, że prawodawca lokalny w nieuprawniony sposób odstąpił od regulacji szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 6 ust. 5 kontrolowanego planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że jego postanowienia stanowią wypełnienie w pełnym zakresie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i regulacjach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sąd wywiódł, że prawodawca lokalny ograniczył się w swojej regulacji do określenia zasad wydzielania w wyniku scalenia działek budowlanych. Tymczasem w treści 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. jest mowa o szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Zdaniem Sądu, należy zatem przyjąć, że ustawodawca tworzy powinność organowi planistycznemu zawarcia w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości (gruntowych), a nie tylko działek budowlanych i w uchwale o planie miejscowym nie można tych zasad ograniczać wyłącznie do działek budowlanych, gdyż takie działanie prawotwórcze stanowi zawężenie zakresu znaczeniowego pojęcia ustawowego jakim są nieruchomości. Ponadto Sąd zauważył, że w odniesieniu do gruntów budowlanych w kontrolowanym planie nie ustalono parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w postaci minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Poza postanowieniami: § 16 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU1, MU3, MU8, MU13, MU20, MU21, MU 22; § 17 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU4, MU5, MU10, MU18; § 18 ust. 7 pkt 5 odnoszącym się do obszarów MU6, MU7, MU9, MU11, MU12, MU14, MU15, MU16, MU17, MU19; § 19 ust. 4 pkt 5 odnoszącym się do obszaru MU2; § 20 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU23; § 22 ust. 4 pkt 4 odnoszącym się do obszaru MU25 w zaskarżonym Planie w ogóle nie nawiązano do szerokości "nowo wydzielanych" działek budowlanych. Ponadto, nie określono minimalnej powierzchni wydzielanych działek dla terenów P1 (§ 53), P2 (§ 54), P3 (§ 55), PP1, PP2 (§ 57), US1, US2, US3 (§ 58), ZP1-ZP37 (§ 59), ZD1, ZD2 (§ 60), ZL1-ZL4 (§ 61), R1-R3 (§ 62), R4 (§ 63), RL1, RL2 (§ 64), WS1-WS13 (§ 65), KDGP, KDZ, KDL, KDD (§ 66), KDW (§ 67), KG1, KG2 (§ 68), KP (§ 69), KU1, KU5 (§ 70), KU2- KU4 (§ 71), W1, W2 (§ 72), K1-K3 (§ 73), G (§ 75). Sąd stwierdził, że we wskazanym powyżej zakresie tekst kontrolowanego planu nie zawiera postanowień dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n. Sąd stwierdził również, że zasadne okazały się zarzuty dotyczące całkowitej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa przeznaczenia następujących terenów w obszarze planu Czyżyny-Łęg: MN1-MN8, MN13, MN9-MN12, MN21, MU8, MW1-MW2, MW19, MW20, MW22, U1-U5, UP1, UP5-UP6, UP2-UP4,UP 9, UP7, UP8, PP1, PP2, US1, US2, ZP1, ZD1, ZD2, R4, RL1-RL2. Ponadto, zdaniem Sądu, trafnie wskazali skarżący na szereg istotnych różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu określonym w planie a przeznaczeniem wynikającym ze studium. Odnosząc się do szeregu zarzutów związanych z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego w zestawieniu z konstytucyjnymi wymogami ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności, adekwatności działania podmiotu prawotwórczego. Sąd m.in. wskazał, że analiza postanowień § 51 kontrolowanego planu wskazuje, że prawodawca lokalny arbitralnie wyartykułował swoją wizję urbanistyczną dla obszaru objętego planem bez odpowiedniego uwzględnienia i wyważenia interesów indywidualnych właścicieli terenu i postanowień kierunkowych wynikających z postanowień studium. Zdaniem Sądu, rację mieli skarżący kwestionując wskaźnik wysokości zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty przez prawodawcę lokalnego na danym terenie. W ocenie Sądu, skoro studium przewiduje dla tych terenów "intensyfikację wykorzystania przestrzeni" oraz "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego", to trudno uznać za realizujące ten kierunek, postanowienia planu ustalające maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 13 m, w sytuacji, gdy decyzje o warunkach zabudowy wydawane w obrębie tego terenu dopuszczały w pewnych przypadkach wysokość zabudowy do 15 m i zarazem na terenie istnieje zabudowa przekraczająca wysokość 13 m. W przekonaniu Sądu, ustalenie takiej wysokości zabudowy nie wpłynie na intensyfikację wykorzystania przestrzeni, zwłaszcza, że aktualnie istnieją na tym terenie budynki przekraczające tę wysokość a na budynki wyższe, jak dotychczas, wydawane były warunki zabudowy. Sąd zgodził się również z poglądem skarżących, kwestionującym intensywność zabudowy interesującego ich terenu określoną na 0,8, biorąc przykładowo pod uwagę sytuacje, gdy istniejące na tym terenie obiekty usytuowane są w granicach działek, a co za tym idzie ustalony w planie wskaźnik intensywności zabudowy przekroczony jest już przy bardzo niskich budynkach. Sąd przyznał, że tak określony parametr zabudowy w zbyt dużym stopniu przekreśla możliwości inwestycyjne tego terenu, gdyż dla obiektów z terenu U35-U37, ze względu na bardzo niski wskaźnik intensywności zabudowy może nie być możliwe dokonanie nadbudowy nawet do dopuszczonej przez plan wysokości 13 m. Za nieuzasadnione uznał Sąd wyeliminowanie dopuszczonej przez studium funkcji mieszkaniowej dotąd realizowanej i istniejącej. Zdaniem Sądu, funkcja mieszkaniowa wielorodzinna współgra z funkcją usługową i stanowi realizację kierunku zagospodarowania sformułowaną w studium dla terenów oznaczonych UC. W ocenie Sądu I instancji, wskazane naruszenia prawa posiadają atrybuty naruszenia zasady materialnej uchwalania planu wyrażonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i kwalifikują do stwierdzenia nieważności rysunku planu w części oznaczonej symbolemU35-U40 i części tekstu planu zawartej w jego § 51. W odniesieniu do § 6 pkt 12 Sąd zauważył, że zgodnie z techniką legislacyjną normy prawa przedmiotowego powinny być formułowane przez nakazy i zakazy. Sąd mając na uwadze, że kwestionowana norma wprowadza poważny element niepewności wobec stanów faktycznych wskazanych przez skarżących stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowość wykorzystania technik prawotwórczych przez prawodawcę lokalnego, stanowi ona zagrożenie dla pewności prawa i równości wobec prawa, co kwalifikuje omawiany przepis do stwierdzenia jego nieważności. Zasady tworzenia prawa Sąd zakwalifikował w obręb szeroko rozumianych zasad materialnych sporządzania planu, o których stanowi art. 28 u.p.z.p. Sąd ustalił również, że działce nr 48/15 obr. 54 Nowa Huta oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz D. zostało nadane w planie przeznaczenie zgodne z ustaleniami studium, które dla większej części działki przewiduje funkcje usług komercyjnych (UC), natomiast dla południowych, niewielkich fragmentów działki określa kategorię zagospodarowania terenu pod tereny zieleni publicznej (ZP). Zdaniem Sądu, kwestią wymagającą ustosunkowania się było podnoszone przez D. przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego polegające na zakazie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni zabudowy powyżej 2000 m. kw. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że obowiązujący w dacie uchwalenia kontrolowanego planu dokument studium nie wskazał terenu będącego w użytkowaniu wieczystym D. do pełnienia takiej funkcji. Oceniając układ relacji pomiędzy interesem indywidualnym D. a aksjologią zakwestionowanych postanowień kontrolowanego planu, Sąd zauważył, że postanowienia kontrolowanego planu nie działają z mocą wsteczną i nie odbierają D. uprawnień, które uzyskał uprzednio. Ustosunkowując się do praw nabytych z pozwolenia uzyskanego na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na które powołuje się D. , Sąd zauważył, że byt prawny tych pozwoleń, był przez prawodawcę zakreślony w czasie przez postanowienia art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zdaniem Sądu, jeżeli D. w terminie zakreślonym w przywołanym przepisie nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie wielkopowierzchniowego obiektu to zakres praw, na które się powołuje w skardze może być wątpliwy. Sąd wskazał, że spółka [...] kwestionuje włączenie działki nr 4/8 do terenu oznaczonego w planie ZP21, gdyż działka ta, w jej przekonaniu, stanowi oderwaną od reszty obszaru ZP 21 nieruchomość, która nie wchodzi w skład kompleksu parkowego, a jej położenie wyklucza możliwość jej zagospodarowania w sposób przewidziany w planie. Zdaniem Sądu, dla oceny zasadności skargi spółki [...] niezbędnym było ustalenie przeznaczenia działki nr 4/8 w postanowieniach obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W studium działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZP. Symbol ZP – oznacza tereny Zieleni publicznej. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym planie organ planistyczny dla większości powierzchni działki nr ew. 4/8 ustalił przeznaczenie adekwatne dla obszaru ZP 21 w którym się znalazła, czyli pod zieleń urządzoną, zieleń towarzyszącą ciekom i oczkom wodnym, zieleń izolacyjną. Dla pozostałej części działki zostało ustalone przeznaczenie pod Tereny dróg publicznych – drogi dojazdowe KDD, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną istniejącego osiedla mieszkaniowego pomiędzy ul. T. a ul. P. pod zjazd do drogi zbiorczej, po rozbudowaniu zgodnie z ustaleniami planu ulicy T. do parametrów drogi zbiorczej (KDZ). Sąd wywiódł, że w kontrolowanym przypadku jest bezsprzeczne, że przedmiotowa działka w postanowieniach studium znajduje się na obszarze określonym symbolem ZP. Sąd stanął na stanowisku, że przeznaczenie terenu na potrzeby zieleni parkowej nie wyklucza istnienia na tym terenie koniecznej infrastruktury w postaci drogi. W ocenie Sądu, stanowisko Spółki [...] nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie nawet pomimo tego, że nabyła użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki, aby wykorzystać ją zgodnie z celem swojej działalności a mianowicie na cele budownictwa wielorodzinnego. Sąd I instancji ustosunkowując się do całości kontrolowanej sprawy stwierdził, że mając na uwadze wykazane w uzasadnieniu istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego są sprzeczne ze studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo że uchwała nie jest obarczona błędami

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w efekcie niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień i przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia, że niezgodne z prawem są zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dotyczą wyznaczenia już wybudowanych terenów dróg publicznych, a więc jedynie części zapisów planu, to skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr LXXXI/1219/13, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Czyżyny-Łęg", podczas gdy prawidłowe rozumienie tej normy powinno zakładać, że w przypadku stwierdzenia, że niezgodne z prawem są zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dotyczą wyznaczenia już wybudowanych terenów dróg publicznych, a więc jedynie części zapisów planu, to wówczas należy stwierdzić nieważność jedynie tej części planu miejscowego.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2992/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że usprawiedliwione okazały się podstawy zarzutów naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że zapisy planu miejscowego są sprzeczne ze studium oraz, że uchwalono plan miejscowy z istotnym naruszeniem procedury na skutek oparcia wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej. Zarzuty te są nadto ściśle powiązane z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w efekcie niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień. Rozporządzenie wydano w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., którą upoważniono Ministra do określenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W § 2 w słowniczku rozporządzenia nie wyjaśniono pojęcia "standard", natomiast w § 4 określono "wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego". Z porównawczej analizy jednostek redakcyjnych zapisów § 4 wynika, że stosowanie standardów polega na określeniu, jakie elementy powinny zawierać zagadnienia regulowane w poszczególnych przepisach. W pkt 9 § 4 rozporządzenia określono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Sformułowania zawarte w przytoczonym przepisie odnoszą się do określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym, jak wynika z systematyki tego przepisu jest to pojęcie szerokie odnoszące się do całej jednostki urbanistycznej, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej) z układem zewnętrznym.

Jeśli zatem mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, podzielić należało argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), że § 4 pkt 9 a ww. rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zauważyć też trzeba, że Sąd I instancji stając na stanowisku, iż w planie winno określić się parametry drogi wskazuje na brak określenia parametru szerokości drogi, nie wyjaśnia jednak dlaczego ogranicza nakaz uwidocznienia tylko tego parametru, a pomija inne parametry techniczne. Tymczasem § 3 pkt 4 rozporządzenia definiując klasę drogi określa ją przez przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. W pkt 6, gdy mowa o prędkości miarodajnej, rozumie się przez to parametr odwzorowujący prędkość samochodów osobowych w ruchu swobodnym na drodze, służący do ustalania wartości elementów drogi, które ze względu na bezpieczeństwo ruchu powinny być dostosowane do tej prędkości. Ponadto, w rozporządzeniu tym określono dziesiątki innych parametrów technicznych, takich jak np. parametry techniczne wlotu skrzyżowania drogi, kątów nachylenia niwelety, nadto parametry geometryczne łącznicy, zjazdów i skrzyżowań, parametry urządzeń do odwodnienia wgłębnego drogi, parametry techniczne miejsc postojowych i inne. Gdyby zatem przyjąć za Sądem I instancji, że w planie zagospodarowania przestrzennego należy określać parametry techniczne dróg (a nie układu komunikacyjnego), to konsekwentnie należałoby przedstawiać wszystkie wymienione wyżej parametry techniczne, co w rezultacie prowadziłoby do powstania projektu budowlanego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu. Podzielić zatem należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisów i w konsekwencji niedostosowanie zakresu delegalizacji uchwalonego planu do zakresu stwierdzonych uchybień. Ponieważ uwzględnienie powyższego zarzutu prowadzi do podważenia legalności orzeczenia Sądu I instancji w zakresie dotyczącym uznania, iż uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia, a stało się to powodem do stwierdzenia nieważności całej uchwały, zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Pozostałe zarzuty odnoszące się do niezgodności planu ze studium również zasługiwały na uwzględnienie. Nie można zapominać, że wolą ustawodawcy, ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871) w sposób istotny zmieniono zasadę odnoszącą się do relacji studium i planu. Jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, jej celem było wprowadzenie instytucji prawnych mających na celu przyśpieszenie powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W powszechnej opinii główną barierą rozwoju inwestycji budowlanych w Polsce był bowiem niedostatek terenów możliwych do zabudowy, szczególnie w największych miastach, gdzie zapotrzebowanie na nowe obiekty mieszkaniowe, handlowe, usługowe i inne jest największe. Konieczne zatem było, jak stwierdzono to w uzasadnieniu ustawy, usunięcie istotnego hamulca, na który napotykali planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagał przedtem ustalenia "zgodności" planu ze studium co powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Z tego powodu zapis powyższy zastąpiono wyrażeniem "nie narusza ustaleń studium". W orzecznictwie przyjęto w konsekwencji tej zmiany, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Na uwadze przy tym należy mieć, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Z tych względów należało uwzględnić omawiany zarzut, gdyż dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej uchwały nie została przeprowadzona w sposób pełny, uwzględniający wszystkie postanowienia studium zawarte w obu częściach tego aktu. Sąd bowiem opierając się na załączniku graficznym do studium nie uwzględnił w pełni postanowień zawartych w części tekstowej tego aktu, których pominięcie doprowadziło do niepełnej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu miejscowego z postanowieniami studium, w szczególności z postanowieniami zawartymi w pkt 4.2.1 w zw. i pkt 5 studium dopuszczającego w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium. Argument o niezgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium należało zatem uznać za przedwczesny, ocena taka może być bowiem dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów, z uwzględnieniem możliwości korekt o których mowa w pkt 5 studium, ale też z uwzględnieniem całości dokumentacji planistycznej odnoszącej się do podnoszonych przez skarżących zarzutów w powiązaniu z naruszeniem ich interesu prawnego odnoszącego się do nieruchomości, których są właścicielami. W związku z tym Sąd I Instancji będzie miał na uwadze, iż granicą kognicji sądu jest wyrażony w skardze naruszony interes prawny skarżącego. W orzecznictwie za ugruntowane należy bowiem uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. wyroki NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1087/08 i z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro w powołanym wyroku Sąd dokonał oceny ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wymienione okoliczności pozostawać musiały poza rozważaniami, jakie zobowiązany był poczynić Sąd I instancji rozpoznając złożone w niniejszej sprawie skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 786/13, LEX nr 1481953). Przyjmuje się, iż w razie stwierdzenia, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, możliwe jest stwierdzenie nieważności tylko części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stałaby się skargą o charakterze actio popularis - por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 37/14 uchylający wyrok WSA w Krakowie z dn. 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 666/13, przywołany w zaskarżonym obecnie wyroku w odniesieniu do nieokreślenia minimalnego wskaźnika zabudowy jako podstawy stwierdzenia nieważności całego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat trzech skarg wniesionych na ten plan, w których to skargach podnoszone są zrzuty dotyczące naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia terenów, czy też parametrów nowej zabudowy niezgodnie z wolą i interesem skarżących a także dotyczące niezgodności zapisów planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym także terenów nie stanowiących własności (przedmiotu użytkowania wieczystego) skarżących a także odnoszące się do zapisów planu które bezpośrednio nie odnoszą się do nieruchomości skarżących takich jak parametry obszarów przeznczonych pod drogi, kwestia zasad scaleń czy pominięcia w skarżonym planie miejscowym obligatoryjnych, zdaniem skarżących zapisów.

Sąd rozpoznaje tę sprawę po raz drugi, po uchyleniu wyroku jaki w sprawie zapadł przez Naczelny Sąd Administracyjny i kierując się wiążącymi zaleceniami i oceną prawną dokonaną przez ten sąd. Zgodne bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie interpretacji prawa. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 132/05), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Wskazać jednakże należy, iż ocena prawna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2992/14 pozostaje w pełnej zgodności z poglądami sądu rozpoznającego niniejszą sprawę.

Dokonując kompilacji oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, iż uznał on, zapisy skarżonego planu miejscowego w zakresie parametrów dróg za prawidłowe, ponadto wskazał, iż kwestię zgodności zapisów planu z zapisami studium należy dokonać z uwzględnieniem części tekstowej tego studium w szczególności zapisu zamieszczonego w pkt 4.2.1 w zw. i pkt 5 który dopuszcza w planach miejscowych korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, iż w orzecznictwie za ugruntowane należy uznać stanowisko, że ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Ocena ustaleń planu dotyczących praw i obowiązków ogółu adresatów w zakresie w jakim ustalenia przyjętego planu zostały podjęte z uwzględnieniem zasad sporządzania planu, trybu jego sporządzania, jak również czy nie doszło do naruszenia kompetencji właściwych organów, czyli przesłanek nieważności planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinny pozostawać poza rozważaniami, sądu rozpoznającego złożone w niniejszej sprawie skargi. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma bowiem indywidualny charakter. W razie stwierdzenia wadliwości części uchwały planistycznej, możliwe jest stwierdzenie nieważności tylko tej części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się bowiem jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego.

Z poglądem tym w pełni należy się zgodzić. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sądu Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podobnie w Postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie w orzecznictwie był prezentowany (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 28 kwietnia n2016 r. II OSK 2992/14). Pogląd ten w pełni podziela też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o ustanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietni8a 2016 r. II OSK 2992/14).

W tym stanie rzeczy formułowane w skargach zarzuty dotyczące niezgodności zapisów planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenów nie stanowiących własności (przedmiotu użytkowania wieczystego) skarżących a także odnoszące się do zapisów planu które bezpośrednio nie odnoszą się do nieruchomości skarżących takich jak parametry obszarów przeznaczonych pod drogi (co do których zgodność z przepisami obowiązującymi przesądził NSA), kwestia zasad scaleń czy pominięcia w skarżonym planie miejscowym obligatoryjnych zdaniem skarżących zapisów, należy uznać za kwestię nie podlegającą badaniu przez sąd w sprawie wszczętej w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie są to bowiem kwestie, które naruszają interes prawny skarżących. Podnieść w tym miejscu należy, iż sąd administracyjny bada dany akt jedynie w rozpoznaniu skargi i to skargi dopuszczalnej. Skoro skarga wywodzona z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w odróżnieniu od skarg wnoszonych na ogólnych zasadach prawa administracyjnego – uprawnionym jest każdy, kto ma w tym interes prawny) wywodzona jest z naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez dany akt, to zakres dopuszczalnej skargi nie może być inny – szerszy. (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2016 r. II OZ 753/16). Uprawnionym do wniesienia skargi nie jest każdy właściciel (użytkownik wieczysty) terenu, którego zapisy plan obejmuje ale tylko ten, którego interes prawny zapisy te naruszają. Taki też jest zakres skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Szerszy, niczym nie ograniczony jest zakres skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego w tym plany miejscowe wywiedziony przez organ nadzoru – wojewodę na podstawie art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Logicznym też jest, że skoro ustawodawca w tej samej ustawie wprowadza dwa typy skargi na te same akty to muszą się one różnić także zakresowo. Wojewoda ma zakres nieograniczony. Pozostałe podmioty uprawnione są jedynie do skargi w granicach własnego naruszonego interesu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy takich jak dopuszczalna wysokość, wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, wskaźnika zainwestowania, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej czy ograniczenia co do powierzchni obiektów handlowych (wielkopowierzchniowych) wskazać należy, iż ograniczenia te niewątpliwie godzą w prawo własności jakie skarżącym przysługuje do nieruchomości objętych skarżonym planem, ograniczają bowiem możliwość przyszłego zainwestowania w tym terenie. Prawo własności nie ma jednak charakteru prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Co istotne pogląd ten od wielu lat jest jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w ślad za nim w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie. bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Zasady dotyczące ograniczenia prawa własności dotyczą też zbliżonego do tego prawa, użytkowania wieczystego.

Ograniczenia jakie wprowadził skarżony plan w ograniczeniu przyszłego zainwestowania, uznać należy za dopuszczalną ingerencję w prawo własności i użytkowania wieczystego przysługujące skarżącym. Plan ten obejmuje teren o dużym aktualnym zainwestowaniu - co przyznają zresztą sami skarżący. Mający ustawowe umocowanie organ gminy jest w pełni uprawniony do stanowienia prawa miejscowego, które ogranicza dalsze, intensyfikujące już i tak duże zainwestowanie w tym terenie. Jak mowa o tym wyżej, uprawnienie to nie wynika jedynie z zwykłych ustaw ale ma umocowanie konstytucyjne. Skarżący muszą się liczyć z ograniczeniami co do możliwości dalszego zainwestowania z uwagi na dobra ogólne, wzgląd na interes innych podmiotów którym przysługują prawa do nieruchomości objętych planem ale też społeczności w szerszym rozumieniu, która w mieście takim jak Kraków także na skutek nadmiernego zainwestowania doznaje niedogodności w życiu codziennym.

Odnosząc się do kwestii zdolności zapisów planu ze studium, podnieść należy na wstępie, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10 z dnia 1 lipca 2014 r. II OSK 85/14). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Dokonując porównania zapisów studium i zapisów planu w granicach działek należących do skarżących, stwierdzić należy, iż teren stanowiący przedmiot użytkowania wieczystego Towarzystwa [...] oznaczono jako ZP21 tj. teren zieleni urządzonej. Przeznaczenie to jest zgodne z przeznaczeniem określonym w studium gdzie teren ten także oznaczono jako zieleń urządzoną. Prawodawca lokalny zachowując zasadę o której mowa w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasadę, iż plan nie narusza ustaleń studium, musiał nadać dla tego terenu takie właśnie przeznaczenie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu np. jako zieleni urządzonej nie ma znaczenia w stopniu determinującym czy na danym terenie zieleń taka już występuje czy tylko teren ten graniczy z obszarami zielni ale sam takiego charakteru nie ma. Plan miejscowy ustala przeznaczenie dla danego obszaru na przyszłość, niekoniecznie odwzorowując dotychczasowy jego charakter. O przeznaczeniu terenu w planie miejscowym nie decydują także zapisy w ewidencji gruntów. Zapisy te jedynie oznaczają dotychczasowe przeznaczenie działek gruntowych. Plan miejscowy przeznaczenie to może zmienić, co ewentualnie stanowić będzie podstawę do zmiany oznaczenia gruntu w ewidencji. Jak mowa wyżej, naczelną zasadą jest tu zachowanie zgodności studium i planu. Plan tylko doprecyzowuje zapisy studium, który to akt z natury ma charakter ogólny, nie może jednak naruszać jego ustaleń a takie naruszenie miałoby niewątpliwie miejsce, gdyby terenowi oznaczonemu w studium jako zieleń publiczna prawodawca lokalny, zgodnie z wolą skarżącego nadał przeznaczenie inne np. pod zabudowę mieszkaniową. Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Także teren będący w użytkowaniu wieczystym D. Spółki Akcyjnej tak w studium jak i w planie mają przeznaczenie zbieżne tj. w planie jest to obszar oznaczony jako U8 – zabudowa usługowa a w studium UC – usług komercyjnych. Strona ta zresztą nie kwestionowała zapisów planu w tym zakresie, ograniczając się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego. Odnosząc się jeszcze do tych zarzutów poza argumentami już wskazanymi przez sąd wskazać należy, iż bez znaczenia jest, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego użytkownik wieczysty miał prawną możliwość prowadzić w posiadanym obiekcie działalność handlu wielopowierzchniowego. Jak mowa wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu na przyszłość, co nie zawsze musi odzwierciedlać zamysły podmiotów posiadających nieruchomości na danym obszarze. W tym konkretnym przypadku w planie dostosowano przeznaczenie terenu do już istniejącego i funkcjonującego obiektu o charakterze wystawienniczym. Zapisy tego planu nie pozbawiają zresztą strony skarżącej możliwości zmiany profilu działalności tego obiektu na handlowy. Istnieje tylko konieczność dostosowania powierzchni zabudowy obiektu wraz z powierzchnią magazynową do wzmaganej planem wielkości tj. max 2000 m2. Pokreślić przy tym należy, iż zapis z § 6 ust 13 stanowiący, iż w obszarze całego planu wyklucza się powstanie obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy (wraz z powierzchnią magazynową) jest większa niż 2000 m2 nie dotyczy jedynie obszaru U8 ale wszystkich terenów planem objętych. Wynika on z założeń planistycznych i nie jest dla skarżących w żaden sposób dyskryminujący. Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, formułowany w § 40 ust 4 zakaz wznoszenia między innymi obiektów składowych i magazynowych, nie dotyczy prowadzenia tego typu działalności w istniejących już obiektach a jedynie zakaz budowy nowych obiektów tego typu.

Odnosząc, się do skargi W. R., A. R. i M. M. zdaniem sądu jest ona częściowo zasadna w zakresie dotyczącym zgodności planu ze studium oraz naruszenia zasad sporządzenia planu. Mianowicie według studiom obszary na którym skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczone są P/UC – tereny pod zabudowę usługową i produkcyjna - zabudowa produkcyjna, usługowa i magazynowa z możliwym uzupełnieniem programem mieszkaniowym wielorodzinnym. Tereny te w planie uzyskały oznaczenie U35-U37 z przeznaczeniem pod usługi komercyjne bez możliwości realizacji budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Wydaje się nieprzekonywujące stanowisko organu, iż przeznaczenie określone w planie jest dopuszczalnym elastycznym doprecyzowaniem zapisów uchwalonego planu do zapisów studiom. Jak podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwraca na to także NSA w wyroku II OSK 2992/14) szczegółowość odzwierciedlenia zapisów studium w planie miejscowym zależy w znacznej mierze od szczegółowości zapisów samego studium. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. II OSK 2732/12 stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność".

Ustalenia studium mogą dawać zatem organom planistycznym pewien "luz decyzyjny" poprzez wprowadzenie zapisów o możliwości korekt dokonywanych w uchwalanych w przeszłości planach miejscowych np. co go granic obszarów o danym przeznaczeniu lub też samego przeznaczenia terenów. Co do zasady - wymóg nienaruszania przez plan zapisów studium oznacza jedynie to, iż plan miejscowy jest aktem o dużo większej szczegółowości niż studium – reguluje zatem obszary których studium nie dotyka (taka też była argumentacja do projektu ustawy zmieniającej art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nadającym mu aktualne brzmienie – wcześniej była mowa o zgodności tych aktów). Przepis pkt 4.2.1 w zw. i pkt 5 studium stanowi, iż dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium. Wydaje się, że regulacja ta nie jest wystarczająca do odstąpienia od dopuszczalnej przez studium i co istotne, niewątpliwie ważnej dla właścicieli terenów objętych tymi zapisami, możliwości zagospodarowania terenu budownictwem wielorodzinnym. Zmiana przeznaczenia w tym zakresie nie jest bowiem korektą granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania. Prawodawca lokalny w tym przypadku nie koryguje bowiem granicy terenów ale odstępuje od dopuszczalnego studium przeznaczenia zachowując jedynie przeznaczenie podstawowe.

Kwestia ta – brak zachowania w skarżonym planie w obszarach U35-U37 funkcji budownictwa wielomieszkaniowego jako dopuszczalnego nie sprowadza się jedynie do aspektu badania zgodności studium i planu ale ma charakter szerszy, który dotyka także kwestii prawidłowości trybu sporządzania planu. Mianowicie zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia(pkt 1); sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (pkt 4).

Nie budzi wątpliwości sądu, iż projekt miejscowego planu następnie kierowany do uzgodnień i opiniowania, musi uwzględniać w sposób pozytywny lub negatywny wnioski składane przez strony zainteresowane na wstępnym etapie procedury planistycznej. Organ planistyczny uwzględniając wniosek jest zobligowany to zamieszczenia stosownego zapisu w projekcie planu a usuwając ten zapis z projektu planu nie może czynić to dowolnie, ale postępowanie takie musi być uzasadnione np. negatywnym uzgodnieniem uprawnionego organu. Tymczasem na wstępnym etapie procedury planistycznej skarżący wnioskowali jako właściciele nieruchomości przy ul C. w Krakowie o ujęcie w powstającym planie zagospodarowania przestrzennego wskazanych działek jako biurowo-usługowo-mieszkalne. Skarżący motywowali wniosek tym, iż część pomieszczeń biurowych w budynkach będących ich własnością jest niewykorzystywana jako biura i zamierzają nadać im mieszkaniowy charakter. Wnioski te, co jak wynika z wykazu i sposobu rozpatrzenia wniosków, w znacznej części zostały przez organ uwzględnione w całości lub w części, co w uwagach motywowane było zgodnością tego przeznaczenia z ustaleniami studium. Organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn w projekcie planu mimo uwzględnienia uwag skarżących co do przeznaczenia terenów, obszary na których znajdowały się nieruchomości skarżących oznaczono jako usługowe bez dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej. Zdaniem sądu stanowi to naruszenie trybu sporządzania planu. Uwzględnienie uwag i brak zamieszczenia w projekcie planu a finalnie także w planie uchwalonym tych pozytywnych dla wnioskodawców rozstrzygnięć nie można uznać za aspekt prawnie obojętny – tym bardziej, że jak mowa o tym wyżej wnioskodawcy (skarżący) wnosili o zachowanie przeznaczenie terenu w pełnej zgodzie ze studium, co znalazło pozytywny odbiór organu planistycznego czemu jednakże nie dał wyrazu tak przy sporządzeniu projektu planu jak i przy jego uchwalaniu. Zdaniem sądu skutkuje to nieważnością skarżonego planu w części skarżonej przez W. R., A. R. i M. M..

Wyjaśnienia wymaga też ta okoliczność, iż jeżeli nawet wnioski skarżących w stosunku do niektórych działek zostały uwzględnione jedyni częściowo, gdyż zdaniem organu planistycznego tylko część działki znajdowała się w obszarze który w studium miał oznaczenie P/UC (np. działka nr. 216/170) to nawet zakładając że stanowisko organu jest prawidłowe, brak możliwości stwierdzenie nieważności planu co do części działki. Sąd wydając wyrok nie dysponuje możliwością tak precyzyjnego określenia przedmiotu w stosunku do którego orzeka. Odnośnie zaś działek, które według wykazu i sposobu rozpatrzenia wniosków znajdowały się poza obszarem P/UC i w stosunku do których wniosków nie uwzględniono (np. działki r. 217/16, 217/17, 217/14, 217/25, 217/26) to na podstawie analizy materiałów dostarczonych sądowi przez organ planistyczny tj. mapy studium naniesionej na mapę planu w skali pozwalającej na porównanie przeznaczenia poszczególnych obszarów, stwierdzić należy, iż przynajmniej część tych działek leży w obszarze P/UC tj. działki nr. 217/14, 217/16, 217/17. Podnieść też należy, iż rysunek planu przynajmniej we fragmencie obejmującym obszar U35 gdzie zdaniem sądu znajdują się działki 217/14,217/16 i 217/17 (lewy górny obszar tego terenu) jest mało czytelny z uwagi na linie nachodzące na numery działek i dwa zaczernienia (poprzeczna pasy) pod którymi jak się wydaje także są numery działek. Stwierdzić należy, iż w tym zakresie stanowisko zajęte przez organ przy rozpoznaniu uwag, przynajmniej częściowo nie było prawidłowe. Podkreślić też należy, iż jeżeli wszystkie nieruchomości skarżących zostały objęte obszarami U35-U37 dla których to obszarów przeznaczenie było wspólne, to nawet przekroczenie granic obszaru oznaczonego w studium P/UC przez niektóre działki czy pozostawanie ich poza tym obszarem nie uzasadniało zmianę przeznaczenia terenu w planie przez pominięcie dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej a co najwyżej objęcie ich obszarem o innym przeznaczeniu. Stąd też konieczność stwierdzenia nieważności dla wszystkich skarżonych w skardze W. R., A. R. i M. M. działek.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.