Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 451/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dnia 8 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 18 listopada 2015 r. działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w związku z art. 123 K.p.a. odmówił dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia [...] do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...], [...] obr. [...] [...] i budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] [...] oraz budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ podał, że w swoim wniosku stowarzyszenie wskazało, że jego celem statutowym jest działanie na rzecz ochrony [...], jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy. Równocześnie stowarzyszenie chce, aby charakter W. został utrzymany. Wnioskodawca wskazał również na potrzebę ochrony dziedzictwa historycznego [...], a udział w postępowaniu przyczyni się do zachowania charakteru W. i jej tożsamości. We wniosku wskazano, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu przemawia interes społeczny, poprzez integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie do czynnego udziału, podejmowania inicjatyw i wspólnej pracy na rzecz W. i jej rozwoju, a jego współpraca z samorządem terytorialnym będzie niewątpliwie przyczynkiem do większej integracji społecznej mieszkańców W. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony następuje wtedy, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie ze statutem Stowarzyszenia do jego celów należy miedzy innymi ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy o jej historii i współczesności, podejmowanie i wspieranie działań na rzecz ochrony obiektów zabytkowych i dziedzictwa narodowego oraz działanie na rzecz Oborny W. jako dzielnicy określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W., przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny. W ocenie organu brak jest podstaw, aby dopuścić wnioskującą organizację społeczną do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ośmiu odrębnych postępowaniach, administracyjnych (w tym jednym zakończonym) Stowarzyszenie [...] złożyło jednym pismem, bez powołania choćby przedmiotu poszczególnych postępowań. Stowarzyszenie w najmniejszym nawet stopniu nie nawiązuje w swym wniosku do przedmiotu spraw, ich zakresów i problematyki. W ocenie organu fakt ten nie pozwala przyjąć, iż organizacja społeczna wykazała jakikolwiek związek swych celów statutowych ze sprawami, w których chciałaby uczestniczyć na prawach strony. Stowarzyszenie podało, że jednym z jego celów jest uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli; jednak sam fakt, że planowane inwestycje znajdują się na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie stroną w postępowaniu powinno być Stowarzyszenie [...]. Oznaczałoby to, że "automatycznie" cała część miasta (na obszarze W.) stanowić może obszar swobodnej interwencji Stowarzyszenia w prowadzonych na tym terenie postępowaniach. Do właściwości odpowiednich organów administracji publicznej należy wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na konkretne inwestycje. Właściwe organy wykonując swoje zadania działają w obowiązującym porządku prawnym. Żadna organizacja społeczna, w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym celem prowadzenia kontroli tych postępowań. Zakres inwestycji i jej lokalizacja nie wskazują by w wyniku jej realizacji mogło dojść do znaczącej ingerencji w ład przestrzenny. Inwestycja ta nie rzutuje zasadniczo na krajobraz tej części miasta. Sporządzona analiza urbanistyczna wokół terenu objętego wnioskiem jak i wyniki z analizy wskazały, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, stanowi kontynuację istniejącej licznie zabudowy. Podkreślenia wymaga fakt, iż teren inwestycji obecnie nieobjęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zlokalizowany jest, zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na terenie wskazanym pod zabudowę mieszkaniową.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc, że wystąpiono z jednym wnioskiem (jednym pismem) o dopuszczenie do udziału na prawach strony w jednym postępowaniu, tj. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...], [...] obr. [...] [...], i budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] [...] oraz budową sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] [...] przy ul. [...] w K. Stowarzyszenie [...] przytoczyło powtórnie stosowne przepisy statutu, odnoszące się do celów Stowarzyszenia oraz podejmowanych dla realizacji tych celów działań. W ocenie Stowarzyszenia zawarty w postanowieniu argument organu, iż wniosek Stowarzyszenia nie nawiązuje do przedmiotu sprawy, jej zakresu tudzież charakteru zamierzenia inwestycyjnego, jest chybiony. Sprawa o ustalenie warunków zabudowy, w której toczy się niniejsze postępowanie, dotyczy bowiem lokalizowania budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego wewnątrz osiedla, w którym dominuje budownictwo jednorodzinne wraz z dostosowanymi tylko do takiego budownictwa układem komunikacyjnym i infrastrukturą. Stowarzyszenie, jak i indywidualnie mieszkańcy W. wielokrotnie zwracali uwagę organowi pierwszej instancji na fakt, iż zamierzeniem inwestora objęta jest realizacja budowy dużego osiedla budynków wielorodzinnych (w ilości około dwudziestu budynków), wewnątrz osiedla domów jednorodzinnych, z infrastrukturą niedostosowaną do budownictwa wielorodzinnego. Jak zauważyło Stowarzyszenie, Prezydent Miasta odmówił prawa do bycia stronami postępowań w tych sprawach trzydziestu pięciu osobom, które w swoich wnioskach sprzeciwiały się budowie osiedla budynków wielorodzinnych przy ul. [...]. Tym samym Stowarzyszenie występuje o dopuszczenie do udziału w postępowaniu również niejako w imieniu tych trzydziestu pięciu osób, których wnioski nie zostały rozpoznane pozytywnie.

Stowarzyszenie podniosło jednocześnie, iż organ pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował również istnienie interesu społecznego, uzasadniającego udział organizacji w postępowaniu. Zdaniem Stowarzyszenia w interesie społecznym pozostaje sprawowanie przez społeczeństwo kontroli nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację, a zwłaszcza, jak w przedmiotowym przypadku - przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych, mających - zgodnie z zamierzeniami - być posadowionymi wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z nieprzystosowaną do tych zamierzeń infrastrukturą techniczną. Ponadto, jak wskazano w zażaleniu, w interesie społecznym leży przeciwdziałanie lokalizowaniu nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli W. oraz mogą naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców tej dzielnicy. W interesie społecznym pozostaje wreszcie wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, jak również w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych w sprawie podmiotów.

W odpowiedzi na zażalenie przedstawiciel inwestora podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek z art. 31 K.p.a. warunkujących dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie [...], starając się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu, nie wykazało we wniosku w sposób wystarczający wymienionych wyżej przesłanek. W uzasadnieniu złożonego wniosku, a także we wniesionym zażaleniu organizacja podała, iż jednym ze statutowych celów jest, zgodnie z § 9 działanie na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy. Wskazany cel Stowarzyszenie realizuje poprzez: uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli W.; przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny; uczestniczenie w procesach administracyjnych odnoszących się do nowych inwestycji na terenie W., w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli W. jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W.; zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W.; podejmowanie wszelkich działań służących utrzymaniu istniejących kierunków zabudowy na terenie W. Spośród innych celów Stowarzyszenia, za dopuszczeniem organizacji do uczestnictwa w postępowaniu, zdaniem wnioskodawcy przemawiają także: 1) ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy o jej historii i współczesności, ojej zasobach kulturowych i tradycjach, walorach przyrodniczych oraz potencjale; 2) współpraca z samorządem, instytucjami i organizacjami zajmującymi się działalnością o charakterze muzealnym, historycznym, ochroną dóbr kultury narodowej, tradycji i dóbr przyrody; 3) integrowanie mieszkańców oraz inspirowanie do czynnego udziału w życiu W. jako "małej ojczyzny", a także 4) inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców, służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego W. W ocenie organu brak jest jednak wystarczających podstaw do przyjęcia, iż - ze względu na wymienione cele statutowe Stowarzyszenia - uzasadnione jest jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Cele te wymienione są bowiem w sposób bardzo ogólny, a ponadto Stowarzyszenie powinno było szczegółowo i precyzyjnie wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania.

Wnioskodawca zasadniczo nie odniósł się we wniosku do przedmiotu prowadzonego postępowania. Dokonane przez wnioskodawcę we wniosku wskazanie jedynie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, dla którego ustalane są warunki zabudowy w tym postępowaniu oraz podanie sygnatury sprawy uznać należy za stanowczo niewystarczające. To na wnioskodawcy spoczywał ciężar wykazania związku celów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem tego postępowania. Patrząc na istotę pojęcia sprawy administracyjnej należy stwierdzić, iż Stowarzyszenie winno było w podaniu wykazać osobno materialny związek zachodzący pomiędzy przedmiotem tego postępowania, a celami statutowymi Stowarzyszenia, który to związek uzasadniałby udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Tymczasem Stowarzyszenie - na tle statutowego celu w postaci "działania na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy" - ograniczyło się jedynie do ogólnikowego i lakonicznego stwierdzenia, iż "z punktu widzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego kluczowe jest, ażeby planowana inwestycja została przeprowadzona zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, aby charakter W. został utrzymany. Wnioskodawca nie wskazał, które postanowienia Studium uważa za istotne oraz relewantne z punktu widzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego lub/i jakie konkretnie znamiona -mającej być załatwioną - sprawy mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla "utrzymania charakteru W.". Również za zupełnie nieprzekonywujący należy uznać argument Stowarzyszenia oparty na statutowym celu w postaci dążenia do ochrony dziedzictwa historycznego W., rozpowszechniania wiedzy ojej historii i współczesności, o zasobach kulturowych, tradycjach itd. Stowarzyszenie nie wyjaśnia związku tego celu z przedmiotem postępowania, w szczególności nie precyzuje w jaki sposób i w jakim stopniu zamierzenie inwestycyjne i przedmiot postępowania wiąże się np. z rozpowszechnianiem wiedzy o historii, zasobach kulturowych czy potencjale W., a w szczególności w jaki sposób zamierzenie inwestycyjne godzi w omawiany cel.

Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie wykazał również drugiej przesłanki o której mowa w art. 31 § 1 K.p.a., a mianowicie, iż za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawia także interes społeczny (publiczny). Przesłankę tę Stowarzyszenie uzasadnia wskazując, iż w interesie społecznym pozostaje kontrola "nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków, w szczególności wielorodzinnych, wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z infrastrukturą do nich nieprzystosowaną", jak również "przeciwdziałanie lokalizacji nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli oraz mogą potencjalnie naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców W.". Ponadto, jak podniesiono we wniosku, w interesie społecznym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy "w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją". Przytoczona argumentacja Stowarzyszenia nasuwa spostrzeżenie, iż wnioskodawca - nie rozumiejąc istoty pojęcia interesu społecznego (publicznego) - zdaje się z terminem tym utożsamiać każdy interes zbiorowy. Zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu). Nie wiadomo, na jakiej podstawie organizacja twierdzi, iż za kontrolą prawidłowości działań podejmowanych przez organ przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przemawia interes ogółu. Można raczej uznać, że przemawia za tym interes zbiorowy członków Stowarzyszenia lub mieszkańców W., ale nie interes publiczny.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie [...] domagając się jego uchylenia i dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie nie występuje interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców W. wyraźnie przemawia za tezą, że w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem stowarzyszenia do postępowania; naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że działalność statutowa Stowarzyszenia nie przemawia za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, podczas gdy cele statutowe organizacji wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem Stowarzyszenia w postępowania określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze W., a zatem za dopuszczeniem Stowarzyszenia również do przedmiotowego postępowania; naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji prowadzonej na części działki nr [..] obr. [...] [...], na działkach nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] obr. [...] [...], która w istocie jest jedynie częścią większego założenia inwestycyjnego, realizowanego na działkach sąsiednich, polegającego na istotnym przekształceniu charakteru przestrzennego ustalonego w studium, co niewątpliwie dotyczy celu statutowego stowarzyszenia wyrażonego w § 9 statutu; naruszenie art. 77 § 4 K.p.a. w związku ze studium w części odnoszącej się do terenu objętego inwestycją poprzez nieuwzględnienie informacji, jaka organ uzyskał z urzędu, a mianowicie wiedzy co do zrealizowanych i realizowanych na sąsiednich działkach inwestora inwestycjach, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wbrew zapisom studium, jak również informacji na temat działalności statutowej Stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu W.; naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się przez SKO do zarzutu naruszenia art. 63 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a. jak również art. 31 § 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie rozwinęło powyższe zarzuty wskazując między innymi, że inwestycja niezgodnie z zapisami studium przewiduje budowę domów wielorodzinnych. Sam tylko tytuł inwestycji świadczy o jego powiązaniu z celami statutowymi stowarzyszenia, natomiast interes społeczny stowarzyszenia ma podwójne uzasadnienie, gdyż wypływa z tego, że organizacja reprezentuje cele istotne z punktu widzenia mieszkańców W., ale również reprezentuje założenia i cele przyjęte w studium, stanowiącym wyraz woli Rady Miasta, która z kolei reprezentuje interes społeczny mieszkańców K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "P.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W celu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezbędna jest analiza przepisów art. 31 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy zawodowej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia [...] jego celem jest miedzy innymi ochrona dziedzictwa historycznego W. oraz rozpowszechnianie wiedzy i jej historii i współczesności, inicjowanie, wspieranie i współpraca przy realizacji wszelkich zamierzeń podejmowanych na rzecz poprawy jakości życia mieszkańców służących minimalizacji problemów społecznych oraz zmierzających do harmonijnego rozwoju społecznego – gospodarczego i kulturalnego, a także uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na terenie W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli na tym terenie, jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W. Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez nawiązywanie kontaktów i organizację spotkań z osobami związanymi osobiście lub poprzez swoją pracę i zainteresowania z historią W. i [...], organizowanie spotkań edukacyjnych czy też organizowanie wycieczek i zlotów. Stwierdzić zatem należy, że skarżącego, z uwagi na jego status prawny, jak również cele działania wskazane w statucie, można zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Dokonując powyższego ustalenia, Sąd w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05, w której wskazano w szczególności, że brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Uznać należy, odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych działalność skarżącego wyczerpuje kryterium organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. Przysługujący zatem skarżącemu status organizacji społecznej umożliwia mu formułowanie wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw i obowiązków odnoszących się do niego samego, lecz wiąże się z prawami i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jego cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw i obowiązków samej organizacji społecznej, bowiem wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony (art. 28 K.p.a.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Wskazać należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08). Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

W tym miejscu należy wskazać ponadto na treść wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06, z którego wynika, że określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony.

W ocenie Sądu organy prowadzące niniejsze postępowanie zasadnie przyjęły, że skarżące Stowarzyszenie nie może powoływać się na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałby przystąpić. Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych. Zaś przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Organizacja społeczna nie może natomiast dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu. Taka sytuacja bez wątpienia ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że Stowarzyszenie w swoich pismach procesowych wielokrotnie podnosiło, że "wydział architektury i urbanistyki odmówił członkom stowarzyszenia prawa do bycia strona w postępowania administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Z powyższego wynika, że członkowie Stowarzyszenia, którzy jednocześnie są mieszkańcami W. chcieli wziąć udział w toczącym się postępowaniu, ale organ uznał, że nie przysługuje im przymiot strony na podstawie art. 28 K.p.a. Dlatego też Stowarzyszenie postanowiło wstąpić do postępowania, jako organizacja społeczna. Dobitnie to świadczy o potrzebie zrealizowania partykularnego interesu członków Stowarzyszenia, a nie interesu społecznego. Interes społeczny jest pojęciem o wiele szerszym i ma służyć społeczeństwu, a nie wybranej tylko grupie interesów. Inaczej prowadziłoby to do nieuprawnionego uprzywilejowania członków organizacji społecznych. Co więcej podkreślić należy, że udział organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu nie może stanowić formy nacisku na organy. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że za jej udziałem przemawia interes społeczny (por. glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 756/09). Należy również zaznaczyć, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony, co nie oznacza, że wyłącznie interes strony może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej. Interes strony jest bowiem koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że organizacja przystępuje do postępowania administracyjnego nie w celu ochrony własnego interesu, wtedy miałaby bowiem status strony postępowania (art. 28 K.p.a.), lecz w interesie społecznym (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 K.p.a., Lex 2014). Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Ponadto udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 K.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie słusznie uznały, że Stowarzyszenie [...] nie spełniło przesłanek wymienionych w art. 31 K.p.a., które uzasadniałyby dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazać nadto wypada, że cele statutowe organizacji sformułowane są w sposób bardzo ogólny bez związku z przedmiotowym postępowaniem. Co więcej Stowarzyszenie nie odniosło się do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, które w jego ocenie zostały naruszone.

W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, podkreślić jeszcze raz należy, że to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym. Przy czym, ustosunkowując się do zawartej skardze argumentacji, wskazać należy, że bezzasadne jest stanowisko strony skarżącej, iż w sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać istnienie interesu społecznego, to wówczas niejako na organ administracji publicznej przechodzi ciężar ustalenia istnienia tego interesu. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).

W ocenie Sądu, wbrew podnoszonemu w skardze zarzutowi, organy obydwu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy. W tym zakresie organy odniosły się przede wszystkim do postanowień statutu Stowarzyszenia, na które powołało się ono w swoim wniosku, jak i do pozostałej argumentacji wniosku – a organ II instancji także do zażalenia. Ponadto spójnie i jednoznacznie wyraziły swoje stanowisko w sprawie. Znamienne jest, że Stowarzyszenie nie wskazało na legitymowanie się np. dużym doświadczeniem w zakresie zagadnień urbanistyczno-architektonicznych. Sąd podziela stanowisko organów, że cele organizacji określone zostały w sposób tak ogólny, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym.

Z przedstawionych powyżej przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik, ani nie stwierdził innych naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.