Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 657/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 i 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 §1, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi S. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. nr XI/109/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku- obr. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul. Lipowej i Śremskiej – Etap V. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej §§ od 1 do 22 poza § 6 pkt 8 w zakresie słów: "zakaz stosowania węgla", 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego S. N. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. Nr XI/109/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej - Etap V. Uchwale tej skarżący zarzucił naruszenie art. 19 w zw. z art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 – dalej u.p.z.p.) poprzez niedokonanie uzgodnień i opinii przez organy współdziałające; art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez niewyłożenie projektu planu po raz szósty wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (wyłożenie nastąpiło od dnia 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r.); art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości skarżącego, w wyniku bezpodstawnej zmiany przeznaczenia terenu na działce nr [...] z terenu 2MN/U na teren zabudowy zagrodowej; § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisu o zakazie stosowania węgla podczas gdy, żadna ustawa nie upoważnia organu do uchwalania tego typu ograniczeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kórniku wniosła o jej oddalenie wskazując, że wyodrębnienie etapu V w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagało ponowienia procedury planistycznej. Jak wskazał organ uchwałodawczy uzgodnienia i opiniowanie planu następowały dwukrotnie, tj. w 2009 r. oraz w 2011 r. Dla uchwalenia planu w zaistniałej sytuacji wystarczającym było zatem ponowienie procedury w zakresie ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co zostało wykonane. W ocenie organu termin z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. został zachowany. Wobec braku regulacji szczególnej, przy interpretacji ww. przepisu zastosować należało zasady ogólne przyjęte w k.p.a. oraz k.c., zgodnie z którymi do omawianego terminu wlicza się dni wolne od pracy występujące w trakcie jego biegu. Jak wskazała Rada Miejska w ramach władztwa planistycznego dokonano wyodrębnienia obszaru działki skarżącego jako odrębnego etapu planistycznego, a na północnej części tej działki, obejmującej istniejącą zabudowę ustalono przeznaczenie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym. Wprowadzenie tego zapisu jest zgodne z wydaną wcześniej przez Burmistrza decyzją o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego - magazynu na płody i maszyny rolnicze. Działania skarżącego prowadzące do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku bez wcześniejszego uzyskania decyzji w tym zakresie doprowadziły do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego stosownej procedury. Trudno oczekiwać aby Rada Miejska w Kórniku uchwalając zaskarżony plan była organem, który legalizuje sprzeczne z prawem działanie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 98/16, po rozpoznaniu skargi S. N. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 8 w zakresie słów "zakaz stosowania węgla", a w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień proceduralnych, które musiałby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd uznał także, że zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik przyjętego uchwałą nr LV/450/98 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 16 czerwca 1998 r. Sąd wskazał, iż uchwałą Nr XX/207/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. Rada Miejska w Kórniku postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej. Pierwotny projekt uchwały został pozytywnie uzgodniony przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie prace planistyczne podzielono na cztery etapy. W toku prac planistycznych dokonano ponownego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (etap II i III) ze Starostą P. , działającym za Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu planu dla etapu II i III, zastrzegając, że warunkiem pozytywnego uzgodnienia jest wprowadzenie zapisu dotyczącego obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych związanych z zabudową lub zagospodarowaniem terenu oznaczonego symbolem P/U oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na te badania archeologiczne. Projekt planu został pozytywnie uzgodniony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po wprowadzeniu proponowanego zapisu. W dalszej kolejności, uchwałą z dnia 27 listopada 2013 r. z etapu II – III wyodrębniono etap V obejmujący nieruchomość skarżącego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że etap V, który objęty jest zaskarżoną uchwałą nie obejmuje terenu oznaczonego symbolem P/U, którego to dotyczyły zastrzeżenia zawarte w postanowieniu [...] listopada 2011 r. Oznacza to, że brak było podstaw, aby w zaskarżonej uchwale wymagać wprowadzenia zapisu w zakresie ochrony zabytków, a tym bardziej aby wymagać od organu ponownego uzgadniania projektu planu dla etapu V, skoro organ właściwy w zakresie ochrony zabytków nie wymagał stosownych zapisów dotyczących zabytków dla terenu objętego aktualnie etapem V.

Zdaniem Sądu nie był zasadny zarzut w zakresie niedochowania ustawowych terminów podczas szóstego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd wskazując na zasady obliczania terminów zawarte w art. 57 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 ustawy z dnia 29 lipca 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 749), czy art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) stwierdził, że w regulacjach tych przyjmuje się, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Ustawodawca nie określił w przepisie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zasad obliczania upływu określonego w nim terminu 21 dni wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W tej więc sytuacji brak jest podstaw do uznania, że winny one być odmienne od powyżej przyjętych rozwiązań. Skoro zatem wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce w dniach 19 czerwca 2015 r. do 9 lipca 2015 r. to uznać należało, że Rada Miejska dotrzymała terminu określonego w art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Sąd stwierdził również, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości niezgodnego z oczekiwaniem właściciela nie może oznaczać przekroczenia "władztwa planistycznego". W ocenie Sądu Rada Miejska w zaskarżonej uchwale zasady tej nie naruszyła. Ponadto nie sposób wywieść z faktu złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na produkty i sprzęt rolniczo - ogrodniczy na budynek mieszkalny, obowiązku takiego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia dla oceny zarzutu skarżącego ma też czas procedowania przez organ w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada nie może określić wymagań dotyczących zagospodarowania i zabudowy terenu objętego planem, jakie nie wynikają z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Za zasadny uznano zatem zarzut skargi, że brak jest podstawy prawnej dla ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu stosowania węgla. Brak bowiem w art. 15 u.p.z.p. jak i w pozostałych przepisach tej ustawy normy kompetencyjnej pozwalającej Radzie Miejskiej na wprowadzenie takiej regulacji. Sąd zaznaczył, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym kompetencja do prowadzenia zakazu eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw przyznana została sejmikowi województwa i wynika ona z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232). Przepis ten wszedł w życie w dniu 12.11.2015 r., a więc już po dniu uchwalenia przedmiotowego planu.

S. N. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części oddalającej skargę, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1707/16 uchylił pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. oddalający w pozostałym zakresie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 lipca 2015 r. nr XI/09/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku - obręb geodezyjny Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej - Etap V.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że bezspornym jest, że zmiana projektu planu w zakresie zmiany przeznaczenia północnej części działki skarżącego nr [...] z terenu mieszkaniowo-usługowego (2 MN/U) na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym w północnej części działki (RM) nie była uzgadniana i opiniowana przez właściwe organy, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. W ocenie NSA tak istotna zmiana obligatoryjnego elementu planu, jak zmiana przeznaczenia terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) powinna zostać poddana uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy, a zaniechanie tego obowiązku przez organ planistyczny stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Fakt, iż projekt planu był wcześniej uzgadniany na etapie II – III, z których wyodrębniono następnie etap V, obejmujący nieruchomość skarżącego nie oznacza, że zmiana projektu planu w zakresie przeznaczenia terenu na działce nr [...] nie powinna podlegać dodatkowym uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy. Dodatkowo NSA zauważył, że po uwzględnieniu przez Burmistrza Gminy Kórnik w dniu 5 maja 2011 r. uwagi mieszkańców i zmianie przeznaczenia działki skarżącego z MW (teren zabudowy wielorodzinnej) na U/MN (teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej) ponowiono uzgodnienia i opinie, zatem nie znajduje uzasadnienia zaniechanie takich uzgodnień po kolejnej zmianie przeznaczenia tej działki w 2015 r. Zdaniem NSA trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż dochowano terminu wskazanego w powyższym artykule i wyłożono projekt planu po raz szósty do publicznego wglądu na okres 21 dni, gdy zastosowanie zasad k.p.a. do obliczania terminów powoduje stwierdzenie, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło przez 20, a nie przez 21 dni. W ocenie NSA, nie jest to jednak na tyle istotne naruszenie procedury planistycznej, aby samo w sobie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie można pominąć faktu, iż projekt planu był wykładany do publicznego wglądu już po raz szósty, a uchybienie terminu liczonego zgodnie z k.p.a. było nieznaczne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mógł odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.; art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także naruszenia art. 32 i 74 Konstytucji RP, gdyż zarzuty te nie zostały wnikliwie rozpoznane przez Sąd I instancji, a uzasadnienie wyroku jest w tym zakresie bardzo ogólnikowe. Rozstrzygnięcie o zasadności tych zarzutów musi być zatem poprzedzone dokonaniem dodatkowych ustaleń przez Sąd I instancji. Wątpliwości NSA budziło również stwierdzenie o zgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik z 1998 r., które nie zostało poparte żadną analizą treści Studium. Stwierdzono przy tym, że w aktach sprawy brak tekstu Studium i jego załącznika graficznego (na załączniku graficznym do planu widnieje jedynie niewielki wyrys ze Studium). Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę jaki był cel uchwalenia tego planu. Z uzasadnienia uchwały z dnia 27 lutego 2008 r. Rady Miejskiej w Kórniku o przystąpieniu do sporządzenia tego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż celem planu jest umożliwienie realizacji na wnioskowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług, a także określenie zasad funkcjonowania istniejących obiektów produkcyjnych i zabudowy zagrodowej. Ponadto w związku z tym, że stosunkowo niewielki obszar podzielono na pięć etapów planistycznych, konieczne jest dokonanie ustaleń odnośnie przeznaczenia terenów sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego, które zostało przyjęte w planach miejscowych uchwalonych dla obrębu geodezyjnego Bnin i Błażejewko - rejon ul. Lipowej i Śremskiej w pozostałych etapach planistycznych. Sąd kasacyjny wskazał również, że Sąd I instancji powinien ustalić jakie było pierwotne przeznaczenie nieruchomości skarżącego, jakich zmian przeznaczenia dokonywano w stosunku do tej nieruchomości w toku całej procedury planistycznej i jakimi względami zmiany te były podyktowane. W związku z treścią § 4 i § 10 zaskarżonej uchwały i przeznaczeniem północnej części nieruchomości skarżącego pod zabudowę zagrodową w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym (RM), Sąd powinien ustalić jaki jest sposób dotychczasowego użytkowania tej działki przez właściciela, czy znajduje się tam zabudowa zagrodowa i czy właściciel prowadzi działalność rolniczą.

NSA stwierdził, że dopiero po dokonaniu tych wszystkich ustaleń możliwe będzie stwierdzenie, czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego i czy kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy planu naruszają w sposób uzasadniony i proporcjonalny prawo własności skarżącego i czy nie są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sam fakt, że Miasto Kórnik nie chciało legalizować postanowieniami planu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce skarżącego, nie uzasadnia przyjętych w planie i kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje :

Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie.

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Artykuł 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że Sąd I instancji nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II FSK 451/08, Lex nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, Lex nr 594010; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 P.p.s.a., Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1707/16. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając wytyczne zawarte w wyroku NSA należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną (uwzględnienia zasad sporządzania planu) i formalnoprawną (zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie) - tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Warto w tym miejscu odwołać się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8), który stwierdził, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji uznać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego, zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się zaś do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Analiza przepisu art. 17 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą konsekwencje nie tylko w sferze prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, że treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 28 u.p.z.p., naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że podczas procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego m.p.z.p. w sposób istotny został naruszony tryb uchwalania planu. Zostało to również wprost wskazane w uzasadnieniu wyroku NSA, w którym wyraźnie stwierdzono, że istotna zmiana obligatoryjnego elementu planu, jak zmiana przeznaczenia terenu (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w przedmiotowej sprawie dotycząca zmiany przeznaczenia północnej części działki skarżącego nr [...] z terenu mieszkaniowo-usługowego (2 MN/U) na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub ogrodniczym w północnej części działki (RM) powinna zostać poddana uzgodnieniom i opiniowaniu przez właściwe organy, a zaniechanie tego obowiązku przez organ planistyczny stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle uzasadnienia wyroku NSA za bezzasadną uznać należy argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że organ uchwałodawczy uzgodnienia i opiniowanie planu dokonywał dwukrotnie, tj. w 2009 r. oraz w 2011 r. Jak zauważył bowiem NSA po uwzględnieniu przez Burmistrza Gminy Kórnik uwagi mieszkańców i zmianie przeznaczenia działki skarżącego z MW (teren zabudowy wielorodzinnej) na U/MN (teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej) ponowiono uzgodnienia i opinie.

W tym miejscu stwierdzić należy, iż wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA, tut. Sąd pismem z dnia 31 lipca 2018r. wezwał Radę Gminy w Kórniku do przesłania tekstu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik przyjętego uchwałą nr LV/450/98 Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 16 czerwca 1998 r. wraz załącznikami graficznymi oraz planów miejscowych uchwalonych dla obrębu geodezyjnego Bnin i Błażejewko rejon ulicy Lipowej i Śremskiej.

Z analizy przesłanego Studium uwarunkowań wraz z załącznikami graficznymi wynika, że teren działki nr [...] objęty zapisami zaskarżonego planu znajduje się na terenie oznaczonym w studium symbolem M (podstawowa funkcja mieszkalna).

Z przesłanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Bnin i Błażejewko wynika zaś, że teren działki skarżącego nr [...] od strony zachodniej bezpośrednio sąsiaduje z terenem objętym uchwałą Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 października 2017 r. nr XL/530/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obr. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul Lipowej i Śremskiej – Etap IIa i III (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 listopada 2017 r., poz. 7380), a od strony wschodniej bezpośrednio sąsiaduje z terenem objętym uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 29 stycznia 2014 r. nr XLIII/466/2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obr. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul Lipowej i Śremskiej – Etap IIb (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 13 marca 2014 r., poz. 1755). Od strony zachodniej z działką nr [...] bezpośrednio sąsiaduje teren oznaczony symbolem P/RU (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub obsługi w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych). Na terenie objętym uchwałą z dnia 25 października 2017 r. nr XL/530/2017 poza terenami dróg, zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych znajdują się również tereny 1MN i 2MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa). Od strony wschodniej z działką nr [...] bezpośrednio sąsiaduje teren oznaczony symbolem 1MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Na terenie objętym uchwałą z dnia 29 stycznia 2014 r. nr XLIII/466/2014 poza terenami dróg, zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych znajdują się również tereny 2MN i 3MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa). Na południowy wschód od działki skarżącego znajduje się zaś teren objęty uchwałą Rady Miejskiej w Kórniku nr LIV/542/2010 z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Kórniku – obreb. geod. Bnin i Błażejewko – rejon ul Lipowej i Śremskiej – Etap I (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 15 września 2010 r. nr 187, poz. 3481), którego teren poza terenami dróg, zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych w całości został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinna oznaczoną symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN i 5MN. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wyodrębniony na działce skarżącego w jej północnej części teren zabudowy zagrodowej (RM) został wydzielony w obszarze, w którym dominującą zabudowę stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazujących na zasady proporcjonalności i przekroczenie przez organ uchwałodawczy swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu, wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Nadto Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W kwestionowanej uchwale Rady Miejskiej w Kórniku nie został zachowany żaden z przywołanych aspektów zasady proporcjonalności. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika bowiem, że dla terenu działki nr [...] w części oznaczonej w zaskarżonej planie symbolem RM (zabudowa zagrodowa) w 2012 r. L. N. (poprzedni właściciel działki nr [...]), złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek mieszkalny. Do czasu uchwalenia przedmiotowego planu postępowanie nie załatwiono tej sprawy a postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało ostatecznie umorzone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2015 r. z uwagi na uchwalenie przedmiotowego planu. Nadto wskazać należy, że jak wynika z pisma Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 14 sierpnia 2018 r. stanowiącego odpowiedź na pismo Sądu z dnia 31 lipca 2018 r. wyjaśniono, że dotychczasowy sposób użytkowania działki stanowiącej teren RM zaskarżonego planu spełnia aktualnie funkcję mieszkalną, nie ma na nim zabudowy zagrodowej i nie jest prowadzona działalność rolnicza. Na podstawie powyższego uwzględniając fakt, że w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącego nie ma zabudowy zagrodowej, uwzględniając konsekwentne działania poprzedniego właściciela nieruchomości (wniosek o warunki zabudowy), a potem samego skarżącego zgłaszającego uwagi do projektu m.p.z.p., mające na celu uzyskanie mieszkaniowego przeznaczenia nieruchomości, w Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zasadnym jest stwierdzenie że gmina nadużyła władztwa planistycznego i kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy planu naruszają w sposób nie uzasadniony i nieproporcjonalny prawo własności skarżącego i jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. Sam fakt, że M. K. - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - nie chciało legalizować postanowieniami planu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce skarżącego, nie uzasadnia przyjętych w planie i kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań.

Z powyżej powodów, Sąd stwierdzając istotne naruszenie trybu uchwalenia zaskarżonego m.p.z.p. oraz nadużycie władztwa planistycznego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. Powyższe przy uwzględnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 98/16 w pkt 1 stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 8 w zakresie słów "zakaz stosowania węgla" oznacza stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.