Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 845/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 10, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Tomasz Świstak ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "X" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 297,- (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania spółki X Spółka komandytowa, od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P., w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., po rozpatrzeniu z urzędu sprawy zajęcia przez spółkę Y Sp. z o.o. pasa drogowego ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na spółkę Y Sp. z o.o. karę pieniężna w kwocie 1.250,00 zł. W następstwie odwołania złożonego przez spółkę Y Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchyliło powyższą decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako zasadniczy motyw podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na to, że organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości na kogo należy nałożyć przedmiotową opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Odwołująca wyjaśniła bowiem, że firma Y Sp. z o.o. nie może być stroną postępowania, gdyż nie prowadzi działalności handlowej i jest jedynie komplementariuszem spółki komandytowej X Sp.k. Dlatego też przedmiotowe nośniki reklamy nie dotyczą spółki Y Sp. z o.o., tym bardziej, że spółka Y Sp. z o.o. nie posiada prawa do korzystania z zarejestrowanego znaku towarowego "Z".

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., działając na podstawie art. 36 i 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm., dalej u.d.p.) oraz przepisów uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]2004 r., Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], zwana dalej: "uchwałą Nr [...]"), nałożył na spółkę X Sp.k. karę pieniężną w kwocie 1.250,00 zł z tytułu zajęcia przez tę spółkę pasa drogowego ul. [...], poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wysokość kary pieniężnej organ I instancji ustalił przyjmując następujące wartości za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi krajowej: stawka 2,50 zł/m2/dzień, ilość dni 25, powierzchnia 2,0 m2, opłata 125,00 zł, opłata karna (x10) – 1250,00 zł.

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że w dniu 2 października 2009 r. w wyniku przeprowadzonej kontroli pasa drogowego stwierdzono zajęcie drogi krajowej ulicy [...]poprzez umieszczenie czterech nośników reklamowych bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że przedmiotowe nośniki o łącznej powierzchni 2,00 m2 stanowią własność firmy X Sp.k. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne, o czym został zawiadomiony właściciel reklam. W dniu 6 października 2009 r. podczas kolejnej kontroli przedmiotowego terenu potwierdzono obecność nośników reklamowych. Organ I instancji wskazał nadto, że w dniu 14 października 2009 r. w siedzibie organu stawiła się przedstawicielka spółki X Sp.k., która zapoznała się z aktami sprawy oraz złożyła ustne wyjaśnienia. Zdaniem spółki X Sp.k. przedmiotowe nośniki stanowią tylko i wyłącznie znaki informujące o dojeździe do siedziby firmy. W dniu 26 października 2009 r. podczas kontroli potwierdzono obecność nośników reklamowych w pasie drogowym ul. [...]. Natomiast w dniu 27 października 2009 r. przeprowadzono oględziny w miejscu umieszczenia przedmiotowych nośników, w których uczestniczyli jedynie przedstawiciele organu, a podczas to których stwierdzono usunięcie przedmiotowych nośników reklamowych. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 30 października 2009 r. poinformował spółkę X Sp.k. o zakończeniu postępowania, oraz o dotychczas podjętych w sprawie rozstrzygnięciach. W dniu 14 listopada 2011 r. organ ponownie zawiadomił X Sp.k. oraz Y Sp. z o.o., że przedmiotowa sprawa zostanie ponownie rozpatrzona. Następnie organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że podmiotem, na który powinna być wystawiona decyzja administracyjna i wobec którego powinno być prowadzone postępowanie administracyjne jest firma X Sp.k. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. organ poinformował strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

Przywołując art. 40 ust. 6, ust. 10 i ust. 12 u.d.p. oraz § 4 uchwały Nr [...], określający stawkę opłaty za umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym drogi krajowej, organ I instancji podniósł, że powierzchnię zajęcia mnoży się przez ilość dni, w których nośniki reklamowe zajmowały pas drogowy bez zezwolenia - tj. od dnia 2 października 2009 r. do dnia 26 października 2009 r. - a następnie przez stawkę opłaty dla danej ulicy i otrzymany wynik powiększa się dziesięciokrotnie. Wyliczenie dla powierzchni zajmowanej przez nośniki reklamowe będące przedmiotem postępowania wygląda następująco: 2,00 m2 x 25 dni x 2,50zł/m2/dz. x 10 = 1.250,00 zł. Ponieważ w trakcie trwania niniejszego postępowania strona usunęła nośniki reklamowe z pasa drogowego, fakt ten spowodował brak konieczności nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie nośników reklamowych. Organ wskazał nadto, iż w jego ocenie przedmiotowe nośniki informacyjne są formą reklamy i zajmują pas drogowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka X Sp.k. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 28 oraz art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 12 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a także art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szcególności niewskazanie okoliczności ustalenia powierzchni nośnika reklamowego stanowiącej podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej.

Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia odwołująca podniosła, że organ nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego stwierdził, że stroną postępowania jest spółka X Sp.k. Zdaniem odwołującej z samego faktu ustalenia, że spółka Y Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania nie sposób wywodzić, że stroną postępowania jest spółka X Sp.k. Ponadto organ zaniechał przedsięwzięca czynności dowodowych w celu dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji. W szczególności nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia powierzchni nośnika reklamowego stanowiącej podstawę ustalenia wysokości kary. Organ administracji wydając decyzję w niniszejszej sprawie oparł zatem rozstrzygnięcie na materiale niekompletnym. Tym samym nie mógł zbadać go i ocenić w posób należyty. Jego ustalenia należy uznać za dowolne i wymagające uzupełnienia w toku dalszego postępwania. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzjących do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w sposób uzasadniajacy uchylenie decyzji i orzeczenie jak na wstępie. Nadto organ prowadzący postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu organ ograniczył się bowiem do przedstawienia przebiegu postępowania oraz matematycznego wyliczenia wysokości kary pienięznej przyjmując, że przedmiotowy nośnik reklamowy ma powierzchnię 2 m2. Organ nie przedstawił jednakże jakie czynności dowodowe zostały przeprowadzone w celu określenia powierzchni nośnika reklamowego. W konsekwencji niemożliwym jest zbadanie prawidłowosci przyjętej powierzchni nośnika i kontrola zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] stycznia 2013 r.

Uzasadniając podjęte roztrzygnięcie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Wyliczenia te są spójne i posiadają odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Nadto Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania są cztery małe reklamy, których łączna powierzchnia wynosi 2,00 m2. Wskazanie tej wartości jest korzystne dla odwołującej, bowiem organ nie dokonuje zaokrąglenia tych wartości, zgodnie z art. 40 ust. 10 K.p.a. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Wobec tego wymierzenie kary w omawianym przypadku jest w pełni uzasadnione. Fakt pozostawania reklam w pasie drogowym ul. [...] w P. jest oczywisty, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji słusznie potraktował jako zobowiązanego firmę X Sp.k., jakoże firma Y Sp. z o.o. jest tylko komplementariuszem Spółki X Sp.k. Spółka Y Sp. z o.o. nie posiada prawa do korzystania z zarejestrowanego znaku "Z". Strona nie podnosi żadnych innych dowodów jakoby stroną postępowania nie miała być firma X Sp.k.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w prawem przewidzianym terminie, wywiodła spółka X Sp.k., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r., o przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego – protokołu spotkania wspólników skarżącej spółki w przedmiocie zmiany umowy spółki oraz odpisu z KRS skarżącej na okoliczność wpisania do KRS wzmianki o tej zmianie, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, a więc art. 28 oraz art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 12 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu spółki X Sp. k. nie będącego stroną w sprawie,

2) naruszenie przepisów postępowania, a więc art. 7, art. 11, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. polegające na przyjęciu, że powierzchnia zajętego pasa drogi wynosi 2,00 m2, podczas gdy organ nie dokonał żadnych pomiarów reklamy.

Uzasadniając skargę spółka X Sp.k. podniosła, że w toku postępowania nie ustalono w prawidłowy sposób kto zawiesił strzałki i kto jest uprawniony do korzystania ze znaku towarowego "Z". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano tylko, że "ZDM wyjaśnia, że podmiotem na który powinna być wystawiona decyzja administracyjna i wobec którego powinno być prowadzone postępowanie jest firma X spółka komandytowa". Nie wskazano przy tym, na jakich dowodach oparto się formułując takie twierdzenie. Organ II instancji również nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że ustalenie organu I instancji jest słuszne, ponieważ spółka Y Sp. z o.o. jest tylko komplementariuszem skarżącej, a nadto nie posiada prawa do korzystania ze znaku towarowego Z. Skarżąca wskazała przy tym, że sam fakt bycia komplementariuszem nie powoduje zakazu posiadania swojego znaku towarowego. Ponadto z faktu, że prawo do korzystania ze znaku towarowego Z nie przysługuje spółce Y Sp. z o.o. nie można automatycznie wysnuć wniosku, że prawo to przysługuje skarżącej. Takie stwierdzenie powinno być poparte konkretnymi dowodami. Skarżąca przyznała, że w chwili obecnej przysługuje jej prawo z rejestracji znaku towarowego Z. Prawo to zostało jednak wniesione do spółki dopiero dnia 23 grudnia 2010 r. a zatem ponad rok później niż sporny okres (dowód: akt notarialny rep. [...] z dnia 23 grudnia 2010 r. protokół spotkania wspólników, odpis z KRS skarżącej ze wskazaniem zarejestrowania tej zmiany umowy). Organ II instancji niezasadnie przerzuca na skarżącą obowiązek wykazania, że to nie ona zajęła pas drogowy. W uzasadnieniu pisze: "strona nie przedstawiła żadnych dowodów jakoby stroną postępowania nie miała być firma X Sp. k". Tymczasem w postępowaniu dotyczącym nałożenia na podmiot konkretnej sankcji pieniężnej, to organ powinien wykazać kto faktycznie zajął pas drogowy. Skarżąca podniosła, że na żadnym etapie postępowania organy nie spróbowały ustalić do kogo należy znak towarowy, nie zasięgały informacji w Urzędzie Patentowym, nie przesłuchały świadków na okoliczność tego kto i na jakiej podstawie ma prawo do korzystania ze znaku, mimo że w grę wchodzi tu kilka podmiotów - spółka z o.o., spółka komandytowa, poprzedni właściciel znaku. Ustalenia organu co do podmiotu, który winien być stroną postępowania są niewystarczające nie powinny być podstawą wydania decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty.

W dalszej kolejności skarżąca podała, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było określenie: 1) szerokości pasa drogowego ulicy [...]; 2) właściciela strzałek, 3) powierzchni zajętej przez strzałki. Bez wyjaśnienia tych okoliczności niemożliwe jest ustalenie, czy strzałki kolidowały z pasem drogowym. Organ ustalił, że strzałki zajęły pas drogowy o powierzchni 2,00 m2. Organ odwoławczy pomija jednak fakt, że reklama nie była zmierzona, a jej powierzchnia została jedynie oszacowana przez pracownika organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała również, że pod pojęciem "pasa drogowego" nie należy rozumieć działki ewidencyjnej przeznaczonej pod drogę ale konkretny obiekt, składający się z jezdni, chodnika i innych urządzeń niezbędnych dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Szerokość działki ewidencyjnej może pokrywać się szerokością pasa drogowego. Działka ewidencyjna może jednak być szersza od pasa drogowego. W drugim przypadku, przekroczenie granic działki ewidencyjnej nie musi oznaczać kolizji z pasem drogowym. Z powyższych względów przy ocenie czy doszło do zajęcia pasa drogowego niewystarczające jest ustalenie przekroczenia granic działki, przez którą przebiega droga. Należało dodatkowo ustalić: a) szerokość działki, b) szerokość pasa drogowego, c) lokalizację pasa drogowego na działce, d) szerokość zajętego pasa przez reklamę. Organy administracji publicznej w ogóle nie ustalił granic i szerokości działek. Nie ustaliły tym samym czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a także jaką powierzchnię zajęto.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r., wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć Sąd, stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi.

Rozpatrując sprawę w tak określonej kognicji należało uznać skargę za uzasadnioną, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust.1, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ( ust. 6 ).

Wynika z powyższego, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, iż przedmiotowe tablice stanowią reklamę o jakiej mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Warunkom tym odpowiadają przedmiotowe tablice, albowiem stanowią one umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi nośnik informacji o kierunku i odległości do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Y" (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Jednocześnie pamiętać należy, iż kara administracyjna przewidziana we wskazanych powyżej przepisach wymierzana jest za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Powyższe oznacza, iż na organach administracji orzekających w tego rodzaju sprawach ciąży obowiązek ustalenia i procesowego udokumentowania, iż doszło do umieszczenia reklamy w pasie drogowym (czyli zajęcia pasa drogowego) oraz ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

Wymogom tym orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały.

Zauważyć bowiem należy, iż ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika by podmiotem, który dokonał samodzielnego zajęcia pasa drogowego była spółka komandytowa X Sp. k.

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Przy czym podnosi się, że kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10; z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11, dostępne w CBOSA). Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza rzecz jasna i takiej sytuacji, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, dostępny w CBOSA).

Dokonanie odpowiednich ustaleń w tym zakresie stanowi obowiązek organu orzekającego w sprawie i z obowiązku tego nie zwalnia organów okoliczność, że jeżeli chodzi o nośniki reklamowe których zamontowanie nie wymaga skomplikowanych i czasochłonnych czynności, poczynienie odpowiednich ustaleń (sprowadzających się do udowodnienia, że określony podmiot, określonego dnia, umieścił, np. przybijając do drzewa tablicę, reklamę w pasie drogowym) może być znacznie utrudnione.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jedynym ustaleniem faktycznym poczynionym przez organy było ustalenie negatywne, iż za umieszczenie przedmiotowej reklamy nie odpowiada spółka Y Sp. z o.o.

Nie oceniając prawidłowości tegoż ustalenia zauważyć należy, iż okoliczność, iż podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie jest spółka Y Sp. z o.o., nie stanowi sama w sobie wystarczającej przesłanki dla przypisania tej odpowiedzialności innemu podmiotowi gospodarczemu, to jest spółce X Sp. k., a do takiej jedynie konkluzji sprowadziły się w tym zakresie rozważania organów.

Dokonując ustalenia podmiotu na który winna zostać nałożona kara administracyjna organy winny – czego jednakże nie uczyniły – rozważyć jaka jest treść danej reklamy, do faktycznej działalności jakiego podmiotu ta reklama się odnosi i na jaki podmiot reklama ta wskazuje, co w realiach niniejszej sprawy oznacza ustalenie i procesowe udokumentowanie dokąd kierowały przedmiotowe kierunkowskazy reklamowe i jaki podmiot faktycznie w miejscu tym prowadził działalność gospodarczą polegająca na obsłudze klientów. Oczywistym bowiem jawi się, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym zasadniczo służy określonemu podmiotowi, który ma faktyczny interes w tym aby reklama ta była umieszczona w określonym miejscu, co ukierunkowane jest przede wszystkim na wzrost przychodów z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Dalej organ winien rozważyć posłużenie się osobowymi źródłami dowodowymi, albowiem przeprowadzenie dowodu chociażby z przesłuchania pracowników podmiotu prowadzącego działalność w miejscu do którego kierowały przedmiotowe reklamy mogło być przydatne dla ustalenia kiedy i na czyje polecenie przedmiotowe reklamy zostały rozmieszczone.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zdecydowanie mniejsze znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnych prawnie na gruncie niniejszego postępowania ma zagadnienie związane z przysługiwaniem określonemu podmiotowi praw do korzystania z zarejestrowanego znaku towarowego "Z". Okoliczność, że dany podmiot posiada prawa do znaku towarowego umieszczonego na nośniku reklamowym może bowiem stanowić jedynie poszlakę wskazującą na ten podmiot jako właściciela reklamy, nie przesądza natomiast samodzielnie o odpowiedzialności z tytułu samowolnego zajęcia przez tą reklamę pasa drogowego. Co za tym idzie okoliczność ta może być oceniana tylko i wyłącznie w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i nie może stanowić jedynej przesłanki nałożenia, bądź odstąpienia od nałożenia na dany podmiot kary administracyjnej.

Inaczej rzecz ujmując, fakt że dany podmiot nie posiada praw do znaku towarowego znajdującego się na nośniku reklamowym samowolnie umieszczonym w pasie drogowym nie zwalnia tegoż podmiotu od odpowiedzialności, w sytuacji gdy dojdzie do wykazania, iż to on jest odpowiedzialny za umieszczenie danej reklamy w pasie drogowym, a jednocześnie posiadacz praw do znaku towarowego nie będzie ponosił odpowiedzialności za samowolne umieszczenie przez inny podmiot w pasie drogowym reklamy, na której znajdował się będzie znak towarowy, do korzystania z którego umieszczający reklamę nie posiada uprawnień.

Reasumując ten wątek rozważań wskazać należy, iż organy nie zebrały w toku postępowania dowodów pozwalających w sposób jednoznaczny i pewny uznać, że właścicielem przedmiotowej reklam jest skarżąca, względnie, iż to skarżąca odpowiada za umieszczenie ich w pasie drogowym.

Dalej wskazać należy, iż zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy nie pozwala także na stwierdzenie, że przedmiotowe reklamy faktycznie umieszczone zostały w pasie drogowym.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć należy, iż w sprawie niniejszej chodzi o umieszczenie w pasie drogowym czterech rożnych odległych od siebie o co najmniej kilkaset metrów nośników reklamowych, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia uznane zostały przez organ za jedną reklamę, co skutkowało obliczeniem jednej kary administracyjnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Oprócz niskiej jakości dokumentacji fotograficznej w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek mapki, w szczególności zasadniczej, na której zostałaby określona jednoznaczna lokalizacja każdej z przedmiotowych reklam oraz na której organ wskazałby przebieg pasa drogowego ul. [...].

Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest zaś poczynienie bezspornych ustaleń określających linie graniczne pasa drogowego. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak i miejsce usytuowania reklamy.

Wątpliwości w tym zakresie nie może rozstrzygać sąd administracyjny bowiem sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania i korygowania materiału dowodowego, stanowiącego istotną podstawę wydania decyzji. W zaskarżonej decyzji nie powołano się też na jakiekolwiek pomocnicze dowody pozwalające wyjaśnić kwestię usytuowania spornej reklamy.

Gwoli kompletnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu trzeba, iż ul. [...] nie jest drogą publiczną o jednorodnej kategorii. Jak wynika z informacji zawartych na oficjalnej stronie ZDM w P. ul. [...] we fragmencie od ul. [...] do ul. [...] stanowi drogę powiatową, natomiast dopiero od ul. [...] do granicy administracyjnej miasta P. jest ona drogą krajową. Nie wiadomo czy w taki sam sposób kwestia ta kształtowała się również w okresie zajęcia pasa drogi publicznej pod przedmiotowe reklamy. Poczynienie jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy bowiem w zależności od tego czy przedmiotowe reklamy lub ich część zostały zlokalizowane w pasie drogowym drogi powiatowej, czy też drogi krajowej, powinna zostać naliczona odpowiednio opłata w wysokości 1,00 zł za 1 m2 albo 2,50 zł za 1 m2.

Już wstępna konfrontacja dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach z powyższymi uwagami prowadzi do wniosku, że co najmniej jedna z przedmiotowych reklam została umieszczona na wysokości ul. [...] (k. 77), a więc w tym fragmencie ul. [...], w którym aktualnie stanowi ona drogę powiatową.

Na marginesie należy również wskazać, że w sytuacji, w której reklama jest zlokalizowana przy skrzyżowaniu dwóch dróg (tak jak w powyższym przypadku ul. [...] i ul. [...]) o różnej kategorii organ winien także wyznaczyć w sposób precyzyjny pasy drogowe tych dróg, aby jednoznacznie stwierdzić w pasie drogowym której z nich została ona zlokalizowana. Organy administracji nie poczyniły również w powyższym zakresie jakichkolwiek ustaleń.

Reasumując ten wątek rozważań wskazać należy, iż skoro umieszczenie każdej z reklam objętych przedmiotem kontrolowanej sprawy stanowi odrębne naruszenie, o którym stanowi art. 40 ust. 12 u.d.p., to organy winny ustalić, czy dana reklama znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, jaka jest kategoria tej drogi, jaka jest powierzchnia konkretnej reklamy oraz w konsekwencji ustalić wysokość kary pieniężnej za umieszczenie tejże reklamy w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia. Na gruncie kontrolowanej sprawy łączne traktowanie wszystkich reklam i wymierzenie z tego tytułu łącznej kary pieniężnej - z uwagi na zdecydowanie różną ich lokalizację oraz o czym dalej prawdopodobnie różną powierzchnię - stanowi zbyt daleko idące uproszczenie.

Odnosząc się do dokonanych przez organy obliczeń dotyczących powierzchni reklam umieszczonych bez zezwolenia rzekomo w pasie drogowym wskazać należy, iż postępowanie organów, w tym w szczególności organu I instancji, stanowi w tym zakresie przykład lekceważącego podejścia do wykonywanych zadań i rażącej niekompetencji wyrażającej się w braku elementarnej wiedzy matematycznej.

Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika bowiem, że organ I instancji nie dokonał pomiaru przedmiotowych reklam, a jedynie oszacował ich powierzchnię.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy żadna z przedmiotowych reklam nie ma kształtu kwadratu i co za tym idzie oczywiście wadliwe jest opisanie ich wymiarów jako 0,5 m na 0,5 m.

Każda z tych reklam ma kształt strzałki składającej się z zestawionego ze sobą prostokąta i trójkąta, co przesądza o tym, że dla obliczenia ich powierzchni koniecznym było dokonanie pomiaru ich boków, a następnie obliczenie powierzchni składających się na nie prostych figur geometrycznych i z sumowanie uzyskanego wyniku.

Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, mimo, że niskiej jakości oraz wykonane z różnych odległości i pod różnymi kątami, zdają się sugerować, że reklamy te nie są identyczne, w szczególności reklama nr 3 (k. 74, k. 69) jest węższa od pozostałych (ma ona bardziej nieregularne kształty i nie mieści się na niej całe logo Z), co skutkowało koniecznością dokonania pomiarów każdej z zakwestionowanych reklam z osobna, czego jednakże pracownicy organu I instancji nie uczynili.

Szczególnie rażącym jest przy tym błąd popełniony przez organ w obliczeniach, albowiem kwadrat o boku 0,5 m nie ma powierzchni 0,5 m2, jak przyjął organ I instancji i w ślad za nim bezrefleksyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., lecz 0,25 m2, co skutkuje zasadniczo innym wymiarem kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W związku powyższymi uwagami koniecznym jest odniesienie się przez Sąd do art. 40 ust. 10 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dopuszczalność zastosowania powyższej regulacji do reklam oznaczałaby, że czynienie dokładnych ustaleń na gruncie kontrolowanej sprawy, co do powierzchni reklam, nie ma istotnego znaczenia dla jej wyniku. Wykazanie, że powierzchnia każdej z tych reklam ma poniżej 1 m2 narzucałoby przyjęcie jako powierzchni każdej z nich 1 m2 (łącznie 4 m2), przez co zarówno uchybienia w poczynionych ustaleniach, jak i błędy matematyczne w obliczeniach, straciłyby na znaczeniu.

Uznać jednakże należy, iż jak trafnie przyjęły organy obu instancji regulacja ta nie ma zastosowania do reklam i co za tym idzie w ich przypadku konieczne jest określenie rzeczywistej ich powierzchni, w szczególności wówczas gdy powierzchnia ta jest mniejsza niż 1 m2. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 613/05 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym art. 40 ust. 10 u.d.p. nie odnosi się do powierzchni reklam (por. art. 40 ust. 6), odmiennie niż czyni to w przypadku rzutu poziomego obiektu budowlanego oraz urządzenia (por. art. 40 ust. 5 oraz ust. 6). Regulacji zawartej w art. 40 ust. 10 u.d.p. nie można bowiem interpretować w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych art. 40 w szczególności od jego ust. 4-6. Z tych ostatnich przepisów wynika kiedy ustawodawca odnosi się bezpośrednio do liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (ust. 4), a kiedy liczba tych metrów ustalana jest pośrednio (ust. 5 oraz ust. 6). Przez pryzmat tych regulacji należy dokonywać wykładni art. 40 ust. 10 u.d.p., który również z jednej strony odnosi się do bezpośrednio zajętej powierzchni pasa drogowego (część przed spójnikiem "lub"), a z drugiej strony wskazuje na tę powierzchnię pośrednio poprzez odniesienie się do wymiarów obiektu zajmującego pas drogowy (część po spójniku "lub"). Pamiętać przy tym należy, iż art. 40 ust. 10 stanowi wyjątek od reguły – określania rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego – i jako wyjątek winien być interpretowany ściśle.

Reasumując należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie określenie dokładnej powierzchni przedmiotowych reklam, przyjęcie błędnego sposobu jej wyliczenia oraz przeprowadzenie błędnego matematycznie wyliczenia prowadzącego do ustalenia zbyt wysokiej powierzchni poszczególnych reklam, a w konsekwencji również poprzez błędne określenie łącznej ich powierzchni.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uniemożliwia konwalidowanie stwierdzonych braków postępowania przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu, iż pod pojęciem "pasa drogowego" nie należy rozumieć działki ewidencyjnej przeznaczonej pod drogę ale konkretny obiekt, składający się z jezdni, chodnika i innych urządzeń niezbędnych dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej, przy czym działka ewidencyjna może być szersza od pasa drogowego i co za tym idzie przekroczenie granic działki ewidencyjnej nie musi oznaczać kolizji z pasem drogowym wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązujących w czasie umieszczenia przedmiotowych reklam wzdłuż ul. [...], które to przepisy winny w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie, określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś określenie droga budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Ustawa jako element konstytuujący pas drogowy określa zatem wydzielenie go liniami granicznymi, co wyraźnie wskazuje na intencję prawodawcy maksymalnie precyzyjnego określania konturów użytku gruntowego jakim jest droga, oraz na utożsamienie konturów tegoż użytku z granicami działki na jakiej użytek ten występuje.

Inaczej rzecz ujmując w przypadku specyficznej kategorii użytków gruntowych jak użytek droga na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować użytki należące tylko do tej jednej kategorii, odmiennie niż w przypadku pozostałych użytków gruntowych, gdzie na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Organ winien w szczególności zebrać i procesowo utrwalić materiał dowodowy pozwalający na ustalenie czy przedmiotowe reklamy faktycznie umieszczone zostały w pasie drogowym ul. [...], a jeżeli tak to w jakich miejscach i jaka była kategoria tej drogi w miejscach lokalizacji poszczególnych reklam, jaka była powierzchnia poszczególnych reklam i jaki podmiot odpowiedzialny był za ich umieszczenie.

Dopiero w oparciu o kompletny materiał dowodowy możliwym będzie poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych umożliwiających obliczenie i wymierzenie kar za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, przy czym nawet w ramach jednego postępowania winny zostać wymierzone odrębne kary za każde z dokonanych zajęć, to jest za każdą z reklam umieszczonych w pasie drogowym.

Podkreślić przy tym należy, iż ze względu na wadliwość dotąd przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego obliczenie powierzchni poszczególnych reklam wymagać będzie wiadomości specjalnych związanych z koniecznością ustalenia wymiarów obiektów w oparciu jedynie o ich fotografie.

Organ administracji musi przy tym pamiętać, że regulacje dotyczące wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, w tym z tytułu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia mają charakter regulacji karnych (penalnych), którego to charakteru nie wyłącza orzekanie w ich przedmiocie w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Sądu Wspólnot Europejskich z dnia 23 września 2006 r., sygn. T-43/02, w sprawie Jungbunzlauer AG v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 227057 oraz z dnia 8 października 2008 r., sygn. T-69/04, w sprawie Schunk GmbH i Schunk Kohlenstoff-Technik GmbH v. Komisja Wspólnot Europejskich, Lex nr 449065). Co za tym w sprawach tych znajdzie zastosowanie art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. Nr 61, poz, 284 z 1993 r. ze zm.) stanowiący, że nikt nie może być uznany za winnego popełnienia czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu działania, który według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego nie stanowił czynu zagrożonego karą w czasie jego popełnienia. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się zaś, który to pogląd w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że artykuł 7 ust. 1 Konwencji idzie dalej, niż zakaz stosowania prawa karnego wstecz na niekorzyść oskarżonego. Artykuł ten ustanawia, bardziej ogólnie, zasadę, iż jedynie prawo może definiować przestępstwo i przewidywać za nie karę (nullum crimen, nulla poena sine lege). Mimo iż artykuł ten przede wszystkim zabrania rozciągania zakresu istniejących przestępstw na czyny, które wcześniej nie miały charakteru czynów zabronionych pod groźbą kary, to ustanawia on także zasadę, iż prawo karne nie może być rozszerzająco interpretowane na niekorzyść oskarżonego, na przykład w drodze analogii (por. wyrok ETPC z dnia 17 września 2009 r. nr 10249/03 w sprawie Scoppola v. Włochy (nr 2), LEX nr 514350).

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza zakaz opierania odpowiedzialności podmiotu, który jakoby dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego jedynie na przypuszczeniach i przede wszystkim rozstrzygania pojawiających się w sprawie, a niedających się usunąć wątpliwości na jego niekorzyść.

Wyniki poczynionych ustaleń organ winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić bowiem należy, iż uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione, na jakiej podstawie poczynił ustalenia faktyczne oraz dlaczego odmówił uwzględnienia stanowiska wyrażanego w toku postępowania przez stronę. Inaczej rzecz ujmując organ administracji winien szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach procesowych.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, iż nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w punkcie II sentencji (art. 152 P.p.s.a.),

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).