Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 157/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. a-c, pkt 2,3 i 4, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru budowy obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie

akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", wydaną z upoważnienia Starosty, Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgłosił sprzeciw wobec realizacji zamierzenia inwestycyjnego, zgłoszonego przez T. M. reprezentowanego przez ojca T. M., polegającego na budowie domu drewnianego parterowego o powierzchni zabudowy 20 m2 z tarasem o pow. 5 m2, na działce nr ewid. "[...]", obręb P., gm. M.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgłaszający błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję do zakresu zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, iż zgodnie z tym unormowaniem jedynie wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie o pow. zabudowy do 25 m2, nie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast z załączonych do zgłoszenia rysunków domu drewnianego wynika, że obiekt ma spełniać funkcję mieszkalną, gdyż zaplanowano w nim salon łącznie z aneksem kuchennym, sypialnię oraz łazienkę. Podkreślono, że budynki o funkcji mieszkalnej nie zostały umieszczone w katalogu zwolnień.

W odwołaniu od tej decyzji T. M., reprezentowany przez ojca T. M. argumentował, że jego zgłoszenie dotyczyło budowy altany do 25 m2, składającej się z wydzielonych funkcjonalnie i przestrzennie części. Wyjaśnił, że są to pomieszczenia gospodarcze, część mieszkalna, część socjalna, sanitariat – wc i taras. Powyższe odwołujący zaznaczył na poprawionym projekcie, który załączył

do odwołania. Wyjaśnił też, że konstrukcję stanowi szkielet drewniany złożony

z powtarzających się elementów. Projekt altany nie posiada komina co uniemożliwia przebywanie w niej w okresie od września do maja. Odwołujący podkreślił, że altana na działce jest obiektem wolnostojącym, parterowym, zapewniającym właścicielowi działki

i rodzinie po pracy na działce warunki do wypoczynku. Strona przyznała, że organ miał prawo do swobody interpretacyjnej, jednak nie podzielił wyrażonego w decyzji stanowiska co do funkcji mieszkalnej zamierzonej inwestycji. Zaznaczył, że altany też posiadają części mieszkalne i są wykorzystywane przez właścicieli. Ponadto zauważył, że przez zamieszkiwanie rozumie się długotrwałe przebywanie z zamiarem skupienia

i realizacji swoich spraw życiowych. Przebywanie w altanie nie może stanowić podstaw do urzędowego potwierdzenia czasowego lub stałego pobytu. Odwołujący podniósł, iż działka nr "[...]" zabudowana jest wiatą drewnianą, posiada studnię z wodą, wjazd od drogi powiatowej, fundamenty, jest ogrodzona. Na działce posadzone są drzewa owocowe. Zdaniem strony nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce nie są wystarczające do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, ponieważ nie ma pomieszczenia – altany drewnianej parterowej do 25 m2, która byłaby przeznaczona do zaspokojenia potrzeb właściciela i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. T. M. stwierdził, że działka ma szczególne znaczenie dla integracji wielopokoleniowej rodziny

i wychowania dzieci, zachowania aktywności i zdrowia oraz poprawy warunków bytowych rodziny.

W piśmie z dnia 29 grudnia 2010r. pełnomocnik odwołującego dodatkowo zarzucił organowi I instancji, że uniemożliwił jego pełnomocnikowi zapoznania się

z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, czym naruszył art. 10 § 1, art. 8, art. 9

i art. 14 § 1 i 2 kpa. Podniósł też, że projektowana altana nie jest budynkiem

w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie będzie związana trwale

z gruntem. Nie wymaga więc pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że Starosta prawidłowo ustalił funkcję zgłaszanego budynku. Zaznaczono, że zgłoszenie pełnomocnika inwestora było czytelne i nie zawierało braków ani elementów wskazujących na błędne wypełnienie. W zgłoszeniu trzykrotnie wskazano, że zamiar dotyczy budowy domu drewnianego parterowego. Do zgłoszenia załączono czytelny szkic sytuacyjny

z naniesioną lokalizacją domu oraz czytelny opis i szkic domu z wyrysowanymi pomieszczeniami: salon, aneks kuchenny, sypialnia, łazienka. Zdaniem organu,

z powyższego wynikało, iż projektowany budynek miałby posiadać pomieszczenia mieszkalne oraz pomocnicze, określone w § 3 pkt 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważono też, że wymienione pomieszczenia tworzą zespół pomieszczeń wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi (dach, ściany, podłoga, ocieplone wełną mineralną), mający odrębne wejście oraz umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie gospodarstwa domowego. Zdaniem organu zespół tych pomieszczeń spełnia warunki definicji mieszkania, określone w § 3 pkt 9 powołanego rozporządzenia. Niezależnie od tego WINB wyjaśnił, że uwzględnił zmianę zakresu zgłoszenia, dokonaną po wydaniu decyzji przez organ

I instancji, w której inwestor zaznaczył, że jego intencją nie było wykonanie budynku

o funkcji mieszkalnej, lecz budowa altany drewnianej. Altana według założeń inwestora miała posiadać trzy wydzielone pomieszczenia o funkcji: pomieszczenie gospodarcze, sanitariat-wc, pomieszczenie z częścią mieszkalną i socjalną. W ocenie organu okoliczność ta zmieniała stan faktyczny zgłoszonego obiektu oraz uzasadnienie

i podstawę prawną sprzeciwu. Organ wyjaśnił, iż utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji wobec istnienia podstawy prawnej sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Wojewoda wskazał, iż działka nr "[...]" obr. P., gm. M. położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, wyznaczonym rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. woj. warm.-mazur. z 2008r. Nr 201, poz. 3151). Na terenie tym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego aktu prawa miejscowego obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z ustaleń organu wynika natomiast, tj. pomiarów dokonanych skalówką, że altana jest zlokalizowana od linii brzegowej jeziora J. w pasie od 79 do 88 m (prostopadle od linii brzegowej) i od granicy z dz. nr "[...]" stanowiąca drogę powiatową nr "[...]" w pasie od 14 do 23 m. Nawiązując do stanowiska odwołującego, organ stwierdził, że altana jest obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym budynkiem w myśl art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wydzielona jest z przestrzeni przegrodami budowlanymi, jest trwale zwiana z gruntem poprzez bloczki betonowe pełniące rolę fundamentów i posiada dach. Wyjaśniono, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania zagłębionego w gruncie fundamentu. Decydujące jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawiona na nim konstrukcję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. M., reprezentowany przez ojca T. M., zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność ustaleń organu administracji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez ustalenie, że jedyną stroną postępowania, którą obciążają skutki decyzji organu I instancji jest pełnomocnik inwestora. Skarżący podniósł, że decyzję organ II instancji doręczył pełnomocnikowi inwestora, z pominięciem inwestora, który jest właścicielem działki. Wytknął też, iż organ I instancji w wydanej decyzji nie poinformował pełnomocnika inwestora, że działka położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, co uniemożliwiło odniesienie się do tego problemu w odwołaniu od tej decyzji;

2. naruszenie art. 3 pkt 3 wobec zaliczenia altany drewnianej parterowej

o powierzchni zabudowy 20 m2 i tarasu 5m2 do obiektów budowlanych z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Uzasadniając to naruszenie skarżący wskazał, że organ nie wyjaśnił przekonująco dlaczego zaliczono altanę drewnianą parterową do obiektów budowlanych. Podniósł, że prawo budowlane nie definiuje altany, a ingerencja organów w procesie budowlanym musi mieć podstawy w Prawie budowlanym, inaczej jest niedopuszczalna. Skarżący stwierdził, powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lutego 2008r., II SA/Ol 1123/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/06, że altana należy do kategorii budowli (art. 3 pkt 3). Wskazał też, że zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny altany działkowe nieposiadające fundamentów, nie są budynkami w rozumieniu ustawy o podatkach

i opłatach lokalnych;

3. naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), zgodnie z którym grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Skarżący zauważył, że oznacza to, iż tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. Podniósł, że ustalenie przeznaczenia terenu jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Podkreślił też, że w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest prawo właściciela do korzystania z gruntu będącego jego własnością (art. 140 Kc) i tym samym prawo do swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia (jako wyjątek) mogą wynikać z ustaw i zasad współżycia społecznego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organ naruszył § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 z 2008r. poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do działki nr "[...]" objętej zgłoszeniem, która zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy z dnia 3 czerwca 2002r. ma przeznaczenie rolne. Skarżący wskazał, że zakaz z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie obejmuje działki rolnej służącej do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Niezależnie od tego, skarżący stanął na stanowisku, że co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi powinien wypowiedzieć się w formie uzgadniającego postanowienia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Ponadto zdaniem skarżącego altana do 20 m2 i taras do 5 m2, bez przegród zewnętrznych, fundamentów, niezwiązany trwale z gruntem nie odpowiada warunkom określonym w cytowanym przepisie Wojewody.

W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo zakwestionował zastosowanie w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zauważając, że organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że uchwałami z dnia 26 listopada 2009r. Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Probarku. Zdaniem skarżącego organy blokują mu postawienie altany, łamiąc tym art. 21 i 64 Konstytucji RP. Pod rozwagę Sądu skarżący poddał również istniejącą zabudowę terenów w chronionym obszarze jeziora J.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów orzekających w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że dochował wszystkich wymogów proceduralnych, korespondencja była prowadzona zgodnie z zasadami określonymi w art. 40 § 2 kpa – jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ uwzględnił wszystkie dowody ujawnione w toku postępowania, w tym zmieniony stan faktyczny zgłoszonego obiektu, załączone przez pełnomocnika mapy oraz rozporządzenie Nr 159 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich. Wskazano, iż w decyzji zostało wyjaśnione, że zgłoszenie z dnia 16 listopada 2010r. było czytelne i dotyczyło budowy budynku mieszkalnego, na który z mocy Prawa budowlanego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę i dalsza analiza organu I instancji w zakresie występowania na terenie działki nr "[...]" zakazów zabudowy, wynikająca z innych przepisów, była zbędna. Organ podał, że pełnomocnikowi strony wyjaśnił w dniu 29 grudnia 2010 r., w czasie jego zapoznawania się z aktami przedmiotowego postępowania, definicję budynku gospodarczego, znajdującą się w przepisach techniczno - budowlanych oraz definicję altany znajdującą się w słowniku języka Polskiego. Podtrzymał swoje stanowisko co do zakwalifikowania altany drewnianej jako budynku w myśl art. 3 pkt 2 wskazanej ustawy. Stwierdził, że powołane w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1123/07 oraz Wojewódzkiego Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/06 nie dotyczą zgłoszenia budowy altany, a jedynie w pierwszym wyroku budowy wiat dla celów rekreacyjnych, zaś w drugim z kolei - budowy wiat do celów gospodarczych, zadaszenia szamba i zadaszenia na węgiel, miał i drzewo opałowe.

Wojewoda podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, dz. nr "[...]" obr. P., gm. M. nie jest objęta planem zagospodarowani przestrzennego. Załączone przez skarżącego pismo Urzędu Gminy z dnia 3 czerwca 2002r. oraz informacja o przeznaczeniu terenu w akcie notarialnym z dnia 7 czerwca 2002 r., są nieaktualne. Plan miejscowy uchwalony uchwałą Rady Gminy z dnia 27 listopada 1992r. Nr "[...]" Urz. Woj. z 1993 r. Nr 2, poz. 28), funkcjonował na tym terenie do końca 2003 r. O tym fakcie strona wiedziała, bo sama występowała do organu gminnego o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowej działce w dniu 22 listopada 2004 r. oraz w dniu 2 lipca 2010 r. Każdorazowo gmina odmawiała ustalenia warunków zabudowy. Zauważono również, że przywołane przez skarżącego uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie P., gm. M. nie dotyczą terenu przedmiotowej działki. Jak wynika z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy . uchwała Nr XXXI/258/09 dnia 26 listopada 2009 r. dotyczy terenu dz. nr 413/1 i 415 obr. P., gm. M. wraz z fragmentem przyległej drogi gminnej oraz uchwała Nr XXXI/257/09 z dnia 26 listopada 2009 r. dotyczy terenu dz. nr 211/3 obr. P., gm. M.

Organ stwierdził, że na terenie przedmiotowej działki inwestor nie prowadzi gospodarstwa rolnego a jego działka nie jest ziemią rolną (orną) pastwiskiem trwałym. Powyższe informacje potwierdził Wójt Gminy przy pismach z dnia 24 lutego 21 oraz z dnia 28 lutego 2011 r. Stąd, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na które powołuje się skarżący.

Następnie organ wskazał, że w swojej decyzji wyraźnie wskazał, iż realizacja zgłoszonej "altany drewnianej" naruszyłaby inne przepisy, to jest § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 z 2008 r. Stąd wywód skarżącego o braku wskazania przez organ wojewódzki naruszenia planu miejscowego należy uznać za całkowicie chybiony.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż co do zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi wymagane jest uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podał, iż takie stanowisko wymagane jest dla inwestycji wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenu dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, co w konkretnej sprawie nie występuje.

Podkreślono także, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zgłoszenia zamiaru budowy "altany drewnianej" na dz. nr "[...]" obr. P., gm. M., natomiast nie dotyczy pochodzenia zabudowy na działkach sąsiednich, ani postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia "[...]" r., znak "[...]". Stąd też organ prowadzący nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie istnienia zabudowy na działkach sąsiednich, a jedynie ograniczył się do skomentowania w tym zakresie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. Odnosząc się do przedstawionych w skardze dowodów dotyczących zabudowy na sąsiednich działkach organ wyjaśnił, że zabudowa tylko na jednej z działek jest zgodna ze stanem faktycznym. Dotyczy to dz. nr "[...]" obr. K., gdzie Starosta decyzją Nr "[...]" z dnia 6 lutego 2007 udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, a wcześniej Wójt Gminy decyzją Nr "[...]" z dnia 2 października 2006 r. ustalił warunki powyższej zabudowy. Dla pozostałych działek stan faktyczny jest inny, niż przedstawia to skarżący oraz brak jest dokumentów potwierdzających legalne pochodzenie zabudowy. Na działce nr "[...]" obr. P., gm. M. nie został wybudowany pensjonat jak sugeruje skarżący, tylko został wybudowany budynek jednorodzinny wraz z przyłączami na podstawie decyzji Starosty Nr "[...]" z dnia 9 czerwca 2008 r., a wcześniej Wójt Gminy decyzją Nr "[...]" z dnia 3 kwietnia 2008 r. ustalił warunki powyższej zabudowy. Dla działek nr "[...]" w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót niewymagających pozwolenia na budowę Starostwa Powiatu brak jest potwierdzenia wydania jakichkolwiek uprawnień do zabudowy w/w działek. Natomiast na dz. nr "[...]" obr. P., gm. M. zlokalizowane jest stare siedlisko rolnicze, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Zaznaczono, że o braku dokumentów potwierdzających legalne pochodzenie zabudowy zlokalizowanej na dz. nr "[...]" strona wiedziała już w lutym 2006 r. z decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 10 lutego 2006 r., znak "[...]", wydanej na wniosek strony skarżącej.

W obszernym piśmie z dnia 21 kwietnia 2011r. pełnomocnik skarżącego przedstawił swoje stanowisko względem ustaleń i twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Skarżący podkreślił m.in. uproszczony charakter procedury zgłoszenia. Zdaniem pełnomocnika powoływanie się przez organ wojewódzki na definicję altany ze słownika języka polskiego jest niedopuszczalne. Stwierdził, iż przy kwalifikacji altany należy kierować się jej funkcją. Jeżeli ma ona spełniać funkcje rekreacyjne czy ogrodowe to wówczas jest to obiekt małej architektury. Jeżeli altana ma spełniać funkcje składowe czy gospodarcze wówczas będzie to altana, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunków określonych w tym przepisie pozwala na realizację budowy po jej zgłoszeniu. Pełnomocnik argumentował ponownie, że altana to obiekt budowlany stanowiący budowlę w myśl art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, powiązany z urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 9), zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Taka budowla, zdaniem pełnomocnika, służy określonej działalności – przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu rolniczego oraz owoców. Pełnomocnik wskazał ponadto na swój prawidłowy adres, wytknął, że skarga została przekazana Sądowi po upływie trzydziestu dni od jej wniesienia. Zdaniem skarżącego organ podważa rolny charakter działki. Podał, iż inwestor na jej terenie prowadzi ogrodnictwo, działka jest zagospodarowana, posadzone są na niej drzewka owocowe, posiana trawa, zasadzone drzewa iglaste- świerk, sosna, modrzew, jałowiec. Pełnomocnik podkreślił, iż jest to teren rolny z prawem uprawiania turystyki i na terenach rolnych istnieje możliwość realizacji obiektów na cele rolne. Zaznaczył też, iż występujące w ewidencji gruntów oznaczenie działki jako pastwiska trwałe jest niezgodne ze stanem faktycznym i pełnomocnik wystąpi o zmianę danych w tym zakresie. Poza tym wskazał, że Gmina odmawiała inwestorowi ustalenia warunków zabudowy, a pozwalała na zabudowę działek sąsiednich. O fakcie zabudowy tych terenów, jak stwierdził, doskonale wiedział wójt gminy i organ nadzoru budowlanego.

W kolejnym piśmie z dnia 4 maja 2011r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że Rada Gminy nie uzgodniła rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu jezior Legińsko-Mrągowskich. Podniósł, iż ten akt prawa miejscowego ingeruje w chronione konstytucyjnie prawo własności i dlatego Sąd przeprowadzając kontrolę w niniejszej sprawie powinien szczególnie wnikliwie ustalić czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na obszarze wyznaczonym rozporządzeniem zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Zdaniem pełnomocnika organy winny szczegółowo wykazać, iż na działce inwestora znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze, a Sąd powinien ocenić, czy konieczność ochrony fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego, ze względu na walory widokowe lub estetyczne uzasadnia ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza prawa.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a. )

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, Sąd nie może w niniejszej sprawie weryfikować pod względem zgodności z prawem, kwestionowanego przez skarżącego rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. woj. warm.-mazur. z 2008r. Nr 201, poz. 3151). Wobec tego aktu istnieje bowiem domniemanie jego legalności i prawidłowości. Podkreślić należy, iż cytowane rozporządzenie stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie nim wyznaczonym, w tym dotyczy działki inwestora. Oznacza to, iż uregulowania w nim zawarte mają charakter wiążący. Jeżeli skarżący nie zgadza się z przyjętymi w tym rozporządzeniu rozwiązaniami, to może je podważać, ale w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem będzie to rozporządzenie i w którym będzie mógł dowodzić, iż ustanowione tym aktem zakazy naruszają prawo własności.

Natomiast ustalenia obowiązującego prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Obowiązkiem tego organu jest wniesienie sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonywania robót budowlanych, jeśli budowa ta lub roboty pozostają w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami

(art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Przepisy wskazanego rozporządzenia Wojewody należą do "innych przepisów", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pod określeniem "inne przepisy" użytym przez ustawodawcę należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące. Źródłem zaś powszechnie obwiązującego prawa są, w myśl art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r., obok samej Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw

i rozporządzeń wykonawczych do ustaw oraz akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, obowiązujące na obszarze ich działania. Rozporządzenie Nr 159 z 2008 r., którego unormowanie było podstawą wydania niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, spełnia wynikające

z Konstytucji i ustawy o administracji rządowej warunki wymagane do zakwalifikowania go do tego rodzaju aktów, bowiem wydane zostało na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 ze zm.) obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych, natomiast wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, którym w rozpatrywanej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr 159 z 2008r. W powyższym rozporządzeniu określono nazwę tworzonych obszarów, ich teren, organ sprawujący nadzór, rodzaj ekosystemu oraz zakazy obowiązujące dla całości lub części powierzchni obszarów, wynikające z potrzeb ich ochrony. Opis przebiegu granicy Obszaru Chronionego Jezior Legińsko-Mrągowskich zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż objęta zgłoszeniem działka znajduje się w granicach tego obszaru. Wśród wprowadzonych rozporządzeniem, w ramach wynikającego z art. 24 ustawy o ochronie przyrody katalogu możliwych do wprowadzenia zakazów, stosownie do ust. 1 pkt 8 tego artykułu, ustanowiono w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skarżący nie kwestionuje, iż objęta jego zgłoszeniem drewniana altana ma być realizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora J. Strona skarżąca wywodzi jednak, że zapis ten nie powinien mieć zastosowania do gruntów rolnych, gdy inwestycja będzie realizowała cel rolny. Skarżący nie dostrzega przy tym, że treść § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie różnicuje przeznaczenia terenu na rolny, czy nierolny. Zapis ten dotyczy obiektów budowlanych na każdym terenie w pasie szerokości 100m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jedynym ograniczeniem dla ustanowionego zakazu, wynikającym z tego unormowania, jest funkcja obiektu budowlanego, gdy ma on służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Zgodnie zaś z oświadczeniem pełnomocnika inwestora projektowany obiekt, określany przez stronę mianem "drewnianej altany" byłby przeznaczony do zaspokojenia potrzeb właściciela i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. T. M. stwierdził, że działka ma szczególne znaczenie dla integracji wielopokoleniowej rodziny i wychowania dzieci, zachowania aktywności i zdrowia oraz poprawy warunków bytowych rodziny. Zatem projektowana altana służyłaby w rzeczywistości potrzebom rekreacji i wypoczynku. Nie jest więc obiektem, którego zawarty w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz nie obejmuje. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego argumenty wskazujące na rolnicze wykorzystywanie działki (jak podkreślono, inwestor na jej terenie prowadzi ogrodnictwo, działka jest zagospodarowana, posadzone są na niej drzewka owocowe, posiana trawa, zasadzone drzewa iglaste - świerk, sosna, modrzew, jałowiec), nie pozwalają na uznanie prowadzonej na niej działalności za racjonalną działalność rolną lub leśną. Za taką działalność należy uznać profesjonalne, zawodowe prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie zysku. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Bd 269/09 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 września 2007r. sygn. akt II SA/Bk 430/07, publ. w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Na szczególne podkreślenie zasługuje okoliczność, iż zgodnie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ustanowiony nim zakaz dotyczy obiektów budowlanych. Pojęcie to definiuje natomiast art. 3 pkt 1 lit a-c ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym unormowaniem przez obiekt budowlany należy rozumieć- budynek wraz z instalacjami

i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz

z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekt małej architektury. Zatem z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że obiekt budowlany jest pojęciem zbiorczym obejmującym zarówno budynki w ujęciu art. 3 pkt 2 oraz budowle z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z tym bez znaczenia, jest spór, czy projektowana altana to budynek, czy jednak budowla, jak to wywodzi skarżący. Każde z tych obiektów objęte jest przedmiotowym zakazem, jeżeli nie służy prowadzeniu racjonalnej działalności rolnej, a za taką nie można uznać budowy altany służącej do wypoczynku.

Niezależnie od powyższego, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, mimo zmiany zgłoszenia w dalszym ciągu miał podstawy sprzeciw zgłoszony w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu projektowana inwestycja, mimo zmiany nazewnictwa pomieszczeń wykraczała poza zakres art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowiąc w istocie domek letniskowy. W przepisach Prawa budowlanego brak jest legalnej (ustawowej) definicji altany. Reguły wykładni prawa nakazują w takim przypadku stosować wykładnię językową. Zgodnie z definicją słownikową altana - to budowla o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem, przeznaczona na okazjonalny pobyt ludzi. (w: Słownik języka polskiego" PWN). Podobnie w literaturze fachowej: "altana - (chłodnik, ciennik) lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, również niewielki plac zacieniony przez krąg drzew. Ma za zadanie chronić przed deszczem i słońcem. Miejsce spotkań i wypoczynku."- (w: Longin Majdecki - "Historia Ogrodów T. 2. Od XVIII wieku do współczesności, PWN, Warszawa 2008.). W świetle przepisów Prawa budowlanego altana nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy, jak to sugeruje skarżący. Są to obiekty niewielkie w porównywalnej wielkości do piaskownic, drabinek, posągów, wodotrysków, kapliczek etc. Gdyby altany mieściły się w zakresie obiektów małej architektury nie znajdowałaby uzasadnienia regulacja art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w części dotyczącej altan. Natomiast altana w ujęciu tego przepisu to również lekka budowla ogrodowa. Celem takich obiektów jest rekreacja codzienna, ale nie użytkowanie polegające na sezonowym użytkowaniu obiektu przystosowanego do zamieszkiwania ludzi (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Gd 184/08). Wyznacznikiem dla charakteru tych obiektów nie może być tylko fakt istnienia, czy też nie fundamentów. Nie przesądzając, czy w niniejszej sprawie projektowany domek drewniany zawierał fundamenty, czy też nie, wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obiekt budowlany posiadający wszystkie cechy budynku opisane w definicji zawartej w art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie posiadający fundamentów należy zaliczyć do budowli, a nie budynków. Zarówno jednak budynki, jak i budowle zdefiniowane w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego zaliczają się do obiektów budowlanych i są z mocy art. 28 tej ustawy objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę przed ich wzniesieniem, chyba że na podstawie art. 29 Prawa budowlanego zostały wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym wykluczenie konkretnego obiektu budowlanego z grupy obiektów wymagających pozwolenia na budowę i zakwalifikowanie go jako altany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 musi się opierać, ze względu na brak definicji takich obiektów, odrębnie w odniesieniu do warunków każdej sprawy z zachowaniem reguły, iż wyjątki od zasady interpretować należy zawężająco (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1245/09). W obowiązującym stanie prawnym nie sposób uznać za altanę obiektu budowlanego odpowiadającego cechom budynku, nawet jeśli nie jest on trwale połączony z gruntem, w takim przypadku cechy techniczne w połączeniu z funkcją, kwalifikują ten obiekt jako budowlę, na wzniesienie której i tak należy uzyskać stosowne pozwolenie.

Ponadto zasadnym jest wskazać, iż podnoszona przez skarżącego zabudowa sąsiednich działek nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie Sąd może weryfikować zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w aspekcie jego zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do przedmiotu tego postępowania. Poza tym z ustaleń organu wynika, że część inwestycji została zrealizowana legalnie, na podstawie decyzji wydanych przed obowiązywaniem kwestionowanego rozporządzenia Wojewody. Natomiast pozostałe zabudowy powstały w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczności te nie mają znaczenia przy ocenie zasadności wniesionego sprzeciwu.

W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.