Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 9/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Uzasadnienie
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64b § 1, art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 1 i 2, art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. sprzeciwu K. J. i I. S. od decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw. B.A.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D.W., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.); [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: WINB), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 24 lutego 2017 r. do PINB wpłynął wniosek D.W. (zam. A. 14, [...] M.), dotyczący sprawdzenia "legalności wybudowania komina przy budynku mieszkalnym, służącego na potrzeby kotłowni lokalnej ogrzewającej budynek mieszkalny" w miejscowości A. 15, gm. [...], którego właścicielami są K.J. i I.S.

W dniu 17 marca 2017 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości w miejscowości A. 15, gm. [...]. Jak wynika z protokołu oględzin: na ww. działce istnieje między innymi budynek mieszkalny z częścią gospodarczą dwukondygnacyjny, murowany, w części gospodarczej istnieje pomieszczenie kotłowni przy ścianie zewnętrznej - wschodniej wykonany jest stalowy komin - podwieszony służący do obsługi kotła CO. Według B. S. komin został zamontowany w 2007r. Odległość ściany z kominem do ogrodzenia pomiędzy działkami - 4m. Budynek mieszkalny według B. S. wybudowany w latach 1970 - 75. Dokumentów dotyczących budynku nie okazano.

Organ stopnia powiatowego, jako załącznik do ww. protokołu z dnia 17 marca 2017r., sporządził szkic z oznaczonym usytuowaniem budynków na terenie działek nr ewid. 185 i nr ewid. 186/1 w miejscowości A., gm. [...] oraz dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia 20 marca 2017 r. PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w M. oraz do Archiwum Państwowego w P., w celu pozyskania dokumentów dotyczących wybudowania budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego zlokalizowanych w miejscowości A. 15, gm. [...] (działka 186/1, obr. [...]).

Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. Urząd Gminy w M., poinformował PINB, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest akt dotyczących powstania budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego zlokalizowanych na działce nr ewid. 186/1 obręb [...].

W dniu 6 kwietnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęła, przesłana przez Archiwum Państwowe w P. przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2017r. znak: [...], kopia dokumentacji archiwalnej dotyczącej budowy budynku gospodarczego we wsi A., gm. [...]. Jak wynika z ww. dokumentacji archiwalnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w dniu [...]r. wydało decyzję znak: [...], którą udzielono J.J. oraz M.J. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego wg. projektu indywidualnego, pow. zabudowy 252m2, kub. 1299m3, w A. Jak wynika z porównania kopii planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] z dnia [...]r., ze znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000, obrys projektowanego budynku inwentarskiego i jego usytuowanie na planie realizacyjnym odpowiadają budynkowi gospodarczemu usytuowanemu na terenie działki nr ewid. 186/2 w miejscowości A. 15, gm. [...], którego dotyczyły oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 17 marca 2017r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. organ I instancji wezwał K.J., I.S. i M.J. do stawienia się w siedzibie organu, w celu złożenia szczegółowych wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy.

W dniu 5 maja 2017 r. w siedzibie PINB stawiła się K.J., która oświadczyła, że pomieszczenie kotłowni w budynku inwentarskim istnieje od 2008r. wraz z kominem przy ścianie zewnętrznej od strony działki D.W. K.J. oświadczyła, że nie posiada dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na kotłownię. K.J. oświadczyła również, że zdecydowała się na legalizację kotłowni oraz poinformowała, że jej matka – M.J., nie żyje.

W dniu [...] r. PINB wydał rozstrzygnięcie nr [...], znak: [...], w którym; na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane; postanowił "wstrzymać użytkowanie pomieszczenia gospodarczego jako kotłowni w istniejącym budynku inwentarskim, usytuowanym na działce o nr ewid. gr. 186/1, użytkowanym przez K.J. w miejscowości A. 15, gmina [...], z dniem otrzymania niniejszego postanowienia, w związku z samowolną zmianą sposobu jego użytkowania, oraz nałożył na K.J. (zam. A. 15, [...] M.), obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 25 lipca 2017 r. niżej wymienionych dokumentów:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności w związku ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami".

W dniu 11 sierpnia 2017 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie nieruchomości w miejscowości A. 15, gm. [...] w wyniku, których ustalił, że dokonano demontażu kotła w budynku gospodarczym oraz rozbiórki komina podwieszonego przy ścianie zewnętrznej ww. budynku. Na tą okoliczność organ I instancji, załączył do protokołu oględzin - dokumentację fotograficzną.

Następnie organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "pomieszczenia - kotłowni i podwieszanego komina w istniejącym budynku inwentarskim, usytuowanym na działce nr ewid. gr 186/1 użytkowanej przez K.J., w miejscowości A. 15, gmina [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania D.W., od decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], WINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...]r., oraz poprzedzające ww. decyzję postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w dniu 18 grudnia 2017r. przeprowadził kolejne oględziny na terenie nieruchomości w miejscowości A. 15, gm. [...], dotyczące przedmiotowego budynku. W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako gospodarczy z częścią mieszkalną. Podczas kontroli stwierdzono, że nie doszło do odtworzenia komina i kotłowni przy ww. budynku. Obecne podczas oględzin: K.J. i I.S. (współwłaścicielki nieruchomości) oświadczyły, że część mieszkalna istnieje od chwili powstania budynku, tj. od ok. 1973-1975 r. oraz że przedmiotowy budynek został wybudowany przez M.J. (ojca K.J. i I.S.), na podstawie pozwolenia na budowę z dn. [...] r. udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i nie była w nim nigdy prowadzona hodowla. Z kolei D.W. oświadczyła, że część mieszkalna na parterze i poddasze przedmiotowego budynku zostały wykonane w 2008 r. przez K.J., I.S. oraz ich matkę – M.J.

W dniu 19 grudnia 2017 r. M.B. (zam. A. 9) oraz C.S. (zam. A. 16) złożyli, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia w których stwierdzili że, budynek usytuowany pod adresem A. 15 został wybudowany w latach 70-tych w takim kształcie w jakim znajduje się obecnie.

Pismem z dnia 27 grudnia 2017r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek D.W., w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce K.J. i I.S. oraz T.J. w miejscowości A. 15, gm. [...].

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. Urząd Gminy M., w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię na potrzeby budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. 186/1 obręb [...] z wniosku K.J.", zwrócił się do PINB o udzielenie informacji - jaki obecnie jest przedmiot prowadzonego postępowania legalizacyjnego.

Odpowiedzi na ww. pismo Urzędu Gminy M., organ I instancji udzielił telefonicznie informując, że przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania jest sprawa zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na część mieszkalną a nie tylko w pomieszczenia kotłowni w ww. budynku w miejscowości A. 15, gm. [...].

Pismem z dnia 23 lutego 2018 r., organ I instancji skierował do K.J., I.S. i T.J. wezwanie do wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, do Urzędu Gminy M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącego budynku inwentarskiego z częścią mieszkalną, usytuowanego na działce nr ewid. 186/1 w miejscowości A. 15, gm. [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. PINB skierował kolejne wezwanie do ww. osób, wskazując, że prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej rozbudowy i zmiany części budynku inwentarskiego na mieszkalny, zlokalizowanego w miejscowości A. 15, gm. [...], oraz że prowadzone są czynności mające na celu ustalenie, czy istnieją przesłanki do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ I instancji powyższym pismem wezwał K.J., I.S. i T.J., do wystąpienia, w terminie 14 dni od daty otrzymania ww. pisma, do Urzędu Gminy M. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności istniejącego rozbudowanego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, usytuowanego na działce nr ewid. 186/1 w miejscowości A. 15, gm. [...], z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji pozyskał w dniu 1 czerwca 2018 r. dokumenty z Urzędu Gminy M. potwierdzające prowadzenie postępowania na wniosek K.J. - w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalny, a na terenie działek nr ewid. 186/5 i 186/6 (poprzednio działka nr ewid. 186/1) w miejscowości A. 15, gm. [...].

Następnie PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia [...]r. znak: [...], którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce o nr ewid. gruntów 186/5 i 186/6, obręb [...] w miejscowości A. 15, gmina [...], w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Urząd Gminy M., tj. czy inwestycja jest zgodna z obecnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym Gminy M.

W dniu 9 lipca 2018r. K.J. złożyła w siedzibie PINB, decyzję nr [...] z dnia [...]r. znak: [...], wydaną przez Wójta Gminy M., ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego na mieszkalny, na działce nr ewid. 186/5 i 186/6, obręb [...], gm. [...].

W związku z powyższym, w dniu [...]r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym działając na podstawie art. 97 § 2 Kpa, podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia D.W., na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r., WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., umorzył postępowanie zażaleniowe.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji wydał w dniu

[...]r. postanowienie nr [...], którym nałożył na K.J., I.S. i T.J. zam. A. 15, [...] M., obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2018 r. dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem technicznym istniejącego budynku użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą w związku z jego samowolną rozbudową i zmianą w części sposobu użytkowania z inwentarskiej na mieszkalną z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce nr ewid. gr. 186/5 i 186/6 obr. [...], gmina [...].

W dniu 8 listopada 2018 r. organ stopnia powiatowego, pozyskał informację z Urzędu Gminy w M., że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...]r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB uchylił własne postanowienie nr [...] z dnia [...] r.

Pismem z dnia 20 listopada 2018 r. Urząd Gminy w M. zwrócił się do PINB o udzielenie informacji odnośnie przedmiotu postępowania legalizacyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

W dniu 21 listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo D.W. i R.W., w którym wskazali, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach siedemdziesiątych i od samego początku był wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem i otrzymane decyzje dotyczyły wówczas zgodności z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, K.J. i I.S. w protokole oględzin z dnia 18 grudnia 2017 r. oświadczyły nieprawdę dotyczącą kształtu i stanu tego budynku.

Organ I instancji pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. udzielił informacji Urzędowi Gminy wyjaśniając, że w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą prowadzone jest jedno postępowanie dotyczące jego samowolnej rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania z budynku inwentarskiego na mieszkalny (parter plus poddasze użytkowe) z częścią gospodarczą (parter plus poddasze). Wobec powyższego, organ I instancji wniósł o przesłanie kopii "wniosku o ustalenie warunków zabudowy" złożonego przez właściciela dla ww. budynku bądź decyzji o warunkach zabudowy w przypadku jej wydania.

W dniu [...] r. organ stopnia wojewódzkiego, wydał postanowienie nr [...], którym po rozpatrzeniu zażalenia D.W. na przewlekłość PINB wyznaczył dodatkowy termin załatwienia ww. sprawy, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a także stwierdził, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działce o nr ewid. gruntów 186/5 i 186/6, obręb [...] w miejscowości A. 15, gmina [...], "do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu, czy obiekt został zrealizowany w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie przez Wójta Gminy M. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu dla przedmiotowego budynku".

W wyniku rozpatrzenia zażalenia D.W. na powyższe postanowienie nr [...], WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. radca prawny E.P. - pełnomocnik D. i R.W., wezwała organ stopnia powiatowego do podjęcia działań w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną jakiej dopuścili się właściciele nieruchomości położonej na działkach o nr ewid. gr. 186/5 i 186/6 pod adresem A. 15, poprzez zawiadomienie właściwych organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 90 Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ I instancji, poinformował radcę prawnego E.P., że przedmiotowy budynek położony w miejscowości A. 15 został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r., znak: [...] jako budynek inwentarski. Ze zgromadzonego materiału w aktach sprawy wynika, że właściciele dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania z budynku inwentarskiego na mieszkalny z częścią gospodarczą, co nie może zostać uznane za samowolę budowlaną, a zatem nie podlega sankcjom wymienionym w art. 90 ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. D.W. oraz R.W. wnieśli do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego z częścią mieszkalną.

Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. organ szczebla podstawowego wystąpił do Urzędu Gminy M. o udzielenie informacji, czy wydał on już decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku, a jeśli tak - czy jest ona w chwili obecnej ostateczna.

Przy piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. Wójt Gminy M. przekazał kserokopię decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla K.J. zam. A. 15, [...] M., inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania z budynku inwentarskiego na mieszkalny (parter + poddasze użytkowe) z częścią gospodarczą (parter plus poddasze) na terenie działek o nr ewid. 186/5,186/6 (obr. [...]) położonych w miejscowości A., gm. [...], jako nie wypełniające warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Integralną część niniejszej decyzji stanowi: 1) załącznik nr 1 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa; 2) załącznik nr 2 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część graficzna. Decyzja ma charakter ostateczny.

W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], w którym na podstawie art. 97 § 2 podjął z urzędu postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą usytuowanego na działkach o nr ewid. 186/5, 186/6 w miejscowości A. 15, zawieszone postanowieniem organu stopnia powiatowego z dnia [...] r. nr [...].

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2020 r. organ szczebla podstawowego zwrócił się do Urzędu Gminy M. o przesłanie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący lata 1972-1975.

W odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2020 r., Urząd Gminy M. poinformował, że w latach 1972-1974 r. Gmina M. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarządzeniem Naczelnika Powiatu nr [...] w dniu [...] r. zatwierdzony został uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Nie mniej zarówno w archiwum Urzędu Gminy, jak i w Archiwum Państwowym w P. brak jest ww. dokumentu.

W piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. o przekazanie planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek w latach 1970-1980.

W dniu [...] r. organ stopnia powiatowego wydał postanowienie nr [...] którym, na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., nałożył na K.J., I.S., zam. A. 15, [...] M., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2021 r. dwóch egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym istniejącego budynku użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą w związku z jego samowolną rozbudową i zmianę w części sposobu użytkowania z inwentarskiej na mieszkalną z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce nr ewid. 186/5, 186/6 obr. [...], gmina [...]. Wskazano, że dokumentacja wraz z orzeczeniem technicznym, powinna zawierać zwięzły opis techniczny określający sposób użytkowania budynku, rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi i być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Przy piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. radca prawny D.Ć., działając w imieniu I.S. oraz K.J., przekazał celem załączenia do akt sprawy, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Pismem z dnia 3 marca 2021 r. D.W. złożyła do organu I instancji wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania D.W., R.W., M.W., celem potwierdzenia, że samowola budowlana miała miejsce w roku 2008 r. a nie jak podaje K.J. i I.S. w latach 1974-75. A także: dopuszczenia dowodu z dokumentacji zdjęciowej zawartej na płycie DVD załączonej do pisma z dnia 6 lipca 2018 r., płycie CD załączonej do pisma z 21 listopada 2018 r., płycie DVD załączonej do pisma z 2 maja 2019 r. oraz wystąpienia do K.J. i I.S. o przedłożenie dokumentów, co do sposobu ogrzewania budynku mieszkalnego gospodarczego, w którym zlikwidowały kotłownię - budynek jest cały czas zamieszkiwany a zatem powinien posiadać legalne źródło ogrzewania.

Przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. K.J. oraz I.S. przedłożyły w organie I instancji dwa egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym dot. budynku użytkowanego jako mieszkalny z częścią gospodarczą zlokalizowanego na przedmiotowej działce.

W dniu 5 maja 2021 r. R.W., M.W. oraz D.W. złożyli oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. R.W. oświadczył: "budynek, o którym jest sprawa, nie wiem w którym roku powstał. Jak pamiętam w budynku były dwa mieszkania, następnie była piwnica, obora, wozownia. W pierwszych przeróbkach nastąpiła zmiana piwnicy, potem przerobili strych na mieszkalny, następnie zrobili kotłownię, i jeszcze z obory zrobili jedno mieszkanie. To wszystko odbywało się w latach 1996-2015 r. Nie przeszkadzało nam do momentu jak zaczęli palić odpadami toksycznymi". Z kolei M.W. oświadczył: "budynek na działce sąsiedniej odkąd pamiętam ma kształt bez zmian. Jako dziecko pamiętam kiedy chodziłem po poddaszu, które były wykorzystywane gospodarczo. Zmiany w budynku nastąpiły po roku 2005, tj. zmiana zagospodarowania poddasza z przeznaczenia gospodarczego na mieszkalne, zostały wykonane trzy otwory okienne, została wykonana kotłownia w jednym z pomieszczeń wraz z kominem, który w późniejszym czasie został rozebrany z racji braku pozwolenia. Część gospodarcza sukcesywnie była zajmowana na mieszkalną. Wszystkie zmiany i remonty budynku były wykonywane przez K.J. i I.S. Dowodem zmian są wymiana okien i elewacji, podłogi oraz samowolnie wykonana instalacja ogrzewania. Do oświadczenia załączono zdjęcie ukazujące proces zmian na przestrzeni lat od 2005". W swoim oświadczeniu D.W. stwierdziła: "ww. budynek wybudowany został na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Zaistniałe zmiany jakie nastąpiły w budynku to okres prac przeprowadzonych przez obecnych właścicieli, tj. po 1994 roku. Stwierdzenie samowoli budowlanej dotyczyło tylko pomieszczenia kotłowni, a PINB nie dopełnił oceny całości zmian samowoli budowlanej. Wykonano adaptację poddasza na cele mieszkaniowe, powiększono istniejące otwory okienne i wykonano nowe otwory okienne, w części parteru zlokalizowano pomieszczenia mieszkalne i kotłownie. Ocena samowolnej zmiany przeznaczenia budynku powinna dotyczyć całości z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo budowlane z roku 1994. Przedstawione zdjęcia w załączniku ilustrują zachodzące zmiany".

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.; nakazał K.J. i I.S. zam. A. 15, [...] M. w terminie do 30 września 2021 r. wykonać roboty budowlane w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą usytuowanym na działkach nr ewid. 186/5 i 186/6 w A. 15, obr. [...], gm. [...], polegające na: wydzieleniu w pomieszczeniu gospodarczym na parterze, kotłowni o wymiarach 2,50 m x 3,0 m ścianami murowanymi grubości 25 cm. W ścianie wschodniej kotłowni wykonać nad posadzką nawiew oraz na wysokości minimum 2,5 m otwór wentylacyjny typu "Z". Zamontować komin stalowy z rury nierdzewnej. Roboty budowlane prowadzić pod nadzorem osoby o odpowiednich uprawnieniach budowlanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przeprowadzona kontrola wykazała, że na ww. nieruchomości usytuowany jest parterowy budynek mieszkalny z częścią gospodarczą z poddaszem użytkowym o konstrukcji murowanej, z dachem ze spadkiem na teren własnej nieruchomości. Według kopii dokumentacji wraz z pozwoleniem na budowę, budynek ten wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] roku. Zdaniem organu, zarówno z analizy zgromadzonego materiału oraz wyjaśnień udzielonych rzez K.J. a także z oświadczeń świadków zawartych w aktach sprawy wynika, że w czasie budowy budynku w latach 1974 -75 dokonano samowolnej jego rozbudowy wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na mieszkalno - gospodarczy. Budynek od początku wybudowania nie był użytkowany jako inwentarski - inwentarska część budynku oraz część rozbudowana, użytkowane były jako mieszkalne a pozostała część - jako gospodarcza. W związku z powyższym organ uznał, że budynek został wybudowany

samowolnie pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.). W przekonaniu organu, ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany został rozbudowany w ramach samowoli budowlanej i samowolnie zmieniono jego sposób użytkowania, zachodziła konieczność opracowania inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym w celu stwierdzenia jego stanu technicznego i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W tych warunkach PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym przedmiotowego budynku, czemu zadość uczyniono w dniu 20 kwietnia 2021 r. Według organu, przez fakt, że przy ocenie stanu technicznego budynku, autor opracowania zalecił wydzielenie z pomieszczenia gospodarczego kotłowni oraz wykonanie jej wentylacji w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, zachodzą w sprawie okoliczności wymieniane w art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji nr [...] wnieśli, z zachowaniem ustawowego terminu, D.W. - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odwołująca się wniosła o uchylenie inkryminowanej decyzji i podniosła, że wydana przez organ I instancji decyzja nakazująca wydzielenie z pomieszczenia kotłowni łącznie z montażem komina stalowego z rury nierdzewnej w ścianie wschodniej nastąpi prawdopodobnie w tym samym miejscu, co poprzednia lokalizacja. W przekonaniu D.W. organ powinien mieć tą kwestię na uwadze, ponieważ w związku z niezgodnym z prawem użytkowaniem kotłowni i komina - emisja spalin - powstała szkoda polegająca na znacznym zabrudzeniu elewacji budynków na jej posesji. Wydana decyzja dotyczy postępowania uznającego rozbudowę budynku inwentarskiego w ramach samowoli i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W ocenie odwołującej się, wyjaśnienia co do okresu wykonanych robót budowlanych złożone przez D.W., R.W. oraz M.W. nie zostały wzięte pod uwagę, podczas gdy zachodzi rozbieżność między nimi a oświadczeniami złożonymi wcześniej przez K.J., I.S., M.B. i C.S. Zdaniem odwołującej się, organ powinien zweryfikować wszystkie oświadczenia i dokonać jednoznacznych ustaleń w sprawie, a następnie podjąć działania wymagane prawem w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. WINB, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735); uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że przedmiot kontroli odwoławczej stanowi samowolna rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na mieszkalny z częścią gospodarczą, usytuowanego na działce nr ewid. 186/5 i 186/6 w miejscowości A. 15, gm. [...]. WINB, odnosząc się do przepisów prawa budowlanego, w tym przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., wyjaśnił zakres ich stosowania - także w czasie, wskazał, że w sprawie organ powinien był zastosować przepisy ustawy obecnie obowiązującej. W ocenie WINB z zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nie wynika, w jaki sposób przeprowadził on analizę doprowadzającą go do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w niniejszej sprawie. Organ I instancji nie wyjaśnił też, w jaki sposób nakazane przeróbki miałyby doprowadzić obiekt budowlany do zgodności z przepisami szeroko pojętego prawa budowlanego, w istocie jedynie przepisując takie "zalecenia" z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej zawierającej orzeczenie techniczne ww. budynku. Organ II instancji stwierdził, że nie sposób uznać, aby tak skonstruowane uzasadnienie decyzji wyjaśniało w sposób należyty motywy organu, (art. 107 § 3 kpa).

Nadto organ wskazał, że toku postępowania odwoławczego, powziął uzasadnione wątpliwości, czy postępowanie organu szczebla podstawowego, wobec analizowanego obiektu budowlanego, jest prawidłowe, wobec wskazywanej w orzecznictwie definicji rozbudowy (tj. przypadek zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość; powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego). Organ podniósł, że można rozbudować wyłącznie obiekt wcześniej istniejący a z zabranego materiału dowodowego wynika, że doszło tu do zmian względem pierwotnego projektu budowlanego w zakresie takich parametrów jak długość, szerokość, kubatura czy powierzchnia zabudowy. Jako odstępstwo od projektu budowlanego i wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, należałoby wówczas także uznać stwierdzoną zmianę sposobu użytkowania pierwotnego budynku inwentarskiego z częścią gospodarczą na budynek mieszkalny z częścią gospodarczą. Organ rozpatrujący odwołanie wskazał, że PINB zastosował niewłaściwy tryb postępowania, tj. tryb legalizacyjny z ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zamiast trybu naprawczego określonego przepisami art. 50-51 obecnie obowiązującej ustawy. Kluczowym jest, że budynek powstał na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, i to podczas realizacji jego budowy dokonano odstępstw od projektu budowlanego, tak w zakresie jego parametrów, jak i zmiany sposobu użytkowania obiektu, więc należałoby rozważyć nakazanie obecnym właścicielom działki, na której zlokalizowany jest sporny budynek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany względem projektu budowlanego pierwotnego. Nadto w sytuacji ustalenia, iż do istotnych odstępstw faktycznie doszło przed 31 maja 2004 r. należy mieć na uwadze, że nie było wówczas ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego a organy administracji cieszyły się większym marginesem swobodnego uznania. Organ podniósł, że PINB prowadząc dalsze postępowanie, powinien najpierw odnieść się do twierdzeń skarżących i ustalić charakter wykonywanych przez właścicieli przedmiotowej działki robót budowlanych we wskazanym przez nich okresie tj. w latach 90-tych XX wieku oraz w pierwszej dekadzie XX wieku. W ocenie WINB, istniejące w sprawie rozbieżności należałoby rozstrzygnąć, aby móc prowadzić postępowanie we właściwym kierunku.

Organ musi zatem ustalić czy wskazane przez część świadków (R.W., M.W. oraz D.W.) roboty budowlane mogły wymagać pozwolenia na budowę i były prowadzone samowolnie, czy też były to roboty budowlane o charakterze remontu bądź konserwacji budynku, związane z jego wieloletnim użytkowaniem i eksploatacją, zaś sam budynek w obecnym kształcie powstał w latach 70-tych zgodnie z twierdzeniem obecnych właścicieli działki a także świadków (M.B. oraz C.S.). Jednocześnie WINB podkreślił, że ustalanie dopiero na etapie postępowania odwoławczego podstawowych kwestii związanych ze stanem faktycznym, godziłoby w regulowaną przez art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w ocenie WINB, organ I instancji, prócz uwzględnienia wskazanych już uwag i zaleceń, winien przeprowadzić dokładną i wszechstronną analizę przedmiotowego budynku mieszkalnego, co do robót budowlanych przy nim wykonanych oraz kwalifikacji tych robót; jednoznacznie przesądzić czasookres prowadzonej budowy, a w szczególności czy dokonana rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu nastąpiła podczas jego budowy, czy też miała miejsce w okresie późniejszym. Ustalenia te pozwolą dokonać wyboru właściwego trybu postępowanie wobec spornego budynku mieszkalnego.

Organ II instancji, stwierdził ponadto, że PINB nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy, czym uchybił przepisom postępowania. A wadliwie stosując art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiącą podstawę prawną niniejszego rozstrzygnięcia, uchybił przepisom prawa materialnego, wobec czego orzeczono w oparciu o art. 138 § 2 kpa.

Od wydanego rozstrzygnięcia WINB, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły K.J. i I.S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji WINB znak [...] z dnia [...] r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów proceduralnych, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w szczególności:

• art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, że prace budowlane prowadzące do zmiany sposobu użytkowania budynku posadowionego w miejscowości A. w latach 70-tych XX wieku nie stanowiły samowoli budowlanej w rozumieniu prawa budowlanego z 1974 roku, ale stanowiły podstawę do zastosowania art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku;

• art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie podjął ustaleń co do czasokresu prowadzonej budowy, tego czy dokonana rozbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu nastąpiła podczas jego budowy czy też miała miejsce w okresie późniejszym, w sytuacji kiedy organ I instancji jednoznacznie na podstawie wyjaśnień obecnych współwłaścicielek nieruchomości I.S. i K.J., z którymi korespondują także wyjaśnienia pozostałych świadków oraz przeprowadzone przed organ I Instancji oględziny ustalił, że obrys budynku od czasu jego wybudowania nie uległ zmianie a więc podczas obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 roku nie doszło do samowoli budowlanej co warunkowałoby zastosowanie przepisów tej ustawy;

• art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ odwoławczy czynnego udziału Skarżących w postępowaniu, w szczególności braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się zebranym przez organ odwoławczy materiałem dowodowym tj. środkiem zaskarżenia złożonym przez D.W. i jej kolejnymi pismami, co uniemożliwiło Skarżącym zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji;

• "art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art." poprzez jego zastosowanie wobec braku przesłanek do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] roku znak [...] w sytuacji kiedy organ II instancji posiadał wystarczający materiał dowodowy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

• art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo nie wykazania przez organ odwoławczy, iż nie było możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia brakującego materiału dowodowego.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego:

• art. 40 ustawy z 1974 roku Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w sprawie, ponieważ pod rządami przedmiotowej ustawy w stosunku do budynku położonego w miejscowości A. 15 nie dokonano żadnych prac budowlanych o charakterze rozbudowy a co więcej budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, więc nie można zakwalifikować zmiany jego charakterystycznych parametrów jak długość i kubatura jako samowoli budowlanej;

• art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na sprzecznym z brzmieniem tego przepisu przyjęciu, że przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane nie znajdują zastosowanie w sytuacji wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami prawa w warunkach samowoli budowlanej w 1974-75 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wskazał, że Skarżące nie kwestionują ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy, gdyż stan faktyczny sprawy był ustalany we wcześniejszych decyzjach WINB, jednakże wskazały na fragmenty ustaleń PINB, które ich zdaniem zostały pominięte lub niewłaściwie zinterpretowane co miało wpływ na wydaną decyzję:

- PINB w dniu 17 marca 2017 r przeprowadził oględziny ustalając, że: "Na ww. działce istnieje między innymi budynek mieszkalny z częścią gospodarczą dwukondygnacyjny, murowany, w części gospodarczej istnieje pomieszczenie kotłowni przy ścianie zewnętrznej - wschodniej wykonany jest stalowy komin - podwieszony służący do obsługi kotła co., wg Pana B. S. komin został zamontowany w 2007 r. Odległość ściany z kominem od ogrodzenia pomiędzy działkami - 4 m. Dokumentów dotyczących budynku nie okazano."

- ponadto organ ustalił, że jak wynika z porównania kopii planu realizacyjnego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury znak: [...] z dnia [...] r. ze znajdującą się w aktach sprawy kopią mapy zasadniczej w skali 1:1000 obrys projektowanego budynku inwentarskiego i jego usytuowanie na planie realizacyjnym odpowiadają budynkowi gospodarczemu usytuowanemu na terenie działki nr ewid. 186/2 w miejscowości A. 15, gm. [...], którego dotyczyły oględziny przeprowadzone przez organ In instancji w dniu 17 marca 2017 r.

- obecne podczas oględzin w dniu 18 grudnia 2017 r. K.J. i I.S. oświadczyły, że część mieszkalna istnieje od powstania budynku tj. od ok. 1973-1975 r. oraz że przedmiotowy budynek został wybudowany przez M.J. (ojca K.J. i I.S.), na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i nie była w nim nigdy prowadzona hodowla. Z kolei D.W. oświadczyła do protokołu, że część mieszkalna na parterze i poddasze przedmiotowego budynku zostały wykonane w 2008 r. przez K.J. i I.S. oraz przez ich matkę – M.J.

- w postanowieniu z dnia [...] r. PINB (następnie przytaczanych w postanowieniu nr [...], postanowieniu nr [...] oraz w zaskarżonej decyzji nr [...]) ustalił, że w czasie jego budowy (tj. budynku na działce nr 186/5 i 186/6) w latach 1974-75 dokonano samowolnej jego rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno - gospodarczy. Budynek od początku wybudowania nie był użytkowany jako inwentarski. Od czasu wybudowania budynku tj. ok. 1974 - 75 roku, cześć budynku inwentarskiego oraz cześć rozbudowywana użytkowane są jako mieszkalne a pozostała cześć - jako gospodarcza.

Ponadto Skarżące podkreśliły, że nie jest spornym w przedmiotowej sprawie, że na rzecz M.J. i J.J. zostało wydane w dniu [...] roku pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego według projektu indywidualnego w A. Podniosły, że budynek ten od momentu zakończenia robót budowlanych nigdy nie był wykorzystywany jako inwentarski, ponieważ po wybudowaniu i rozbudowie budynku, zmieniono sposób jego użytkowania na mieszkalno-gospodarczy i budynek nie wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, więc decyzja taka nigdy nie była wydawana. Niemniej Skarżące zauważyły, że zasadnicze znaczenie dla przedmiotowej sprawy - w razie ustalenia, że przedmiotowe roboty istotnie stanowią samowolę budowlaną - ma ocena, czy przedmiotowe roboty miały charakter rozbudowy, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa nt. charakteru działań budowlanych, definicji rozbudowy i przebudowy. Dalej Skarżące przyznały, że w niniejszej sprawie roboty budowlane prowadzone były w latach 1973-75 na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę a budynek w latach 70-tych nie tylko został rozbudowany o pomieszczenie kuchni (później czasowo spełniające funkcję kotłowni), ale również otrzymał inne przeznaczenie (ponieważ część budynku z poddaszem była użytkowana jako mieszkalna a pozostała część z poddaszem jako gospodarcza), natomiast roboty budowlane niewątpliwie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 roku, czyli datą wejścia w życie ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Jednak zdaniem skarżących nie jest jednak trafne twierdzenie organu nadzoru budowlanego II instancji, że w przedmiotowej sprawie w czasie budowy w latach 70 tych XX wieku doszło do istotnych odstępstw w zakresie długości obiektu budowlanego względem projektu budowlanego i konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżących to czy odstępstwa były istotne czy nie wynika z zebranego materiału dowodowego, czego nie stwierdził, przeprowadzający dwukrotnie oględziny nieruchomości, organ I instancji – co obecnie, w przekonaniu Skarżących – jest nie możliwe na gruncie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Odnosząc się do zmiany przeznaczenia budynku na pobyt ludzi, Skarżące powołując się na tzw. samowolę użytkową oraz na art. 71 ustawy Prawo Budowalne wskazały, że w przedmiotowej sprawie zmiana przeznaczenia budynku z inwentarskiego na mieszkalno-gospodarczy wymagała wykonania uprzednio koniecznych robót budowlanych, których wykonanie miało niewątpliwie charakter pierwotny wobec zmiany przeznaczenia budynku. W przedmiotowej sprawie jednak zakresu tych robót nie można ustalić z uwagi na prawie 50-letni okres jaki upłynął od ich dokonania, chociaż z pewnością w latach 70-tych XX wieku została dobudowana kuchnia, której w budynku inwentarskim nie było. W ocenie Skarżących nie ma sprzeczności w wyjaśnieniach D.W., M.W., R.W. a zeznaniami K.J., I.S., M.B. i C.S., gdyż świadkowie potwierdzili, że budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w dniu [...] roku od początku był wykorzystywany jako budynek mieszkalny i w tym czasie doszło też do jego rozbudowy. Nadto Skarżące wskazały, że organ nadzoru budowlanego w tracie oględzin ustalił, że obrys budynku zastany na nieruchomości odpowiadał obrysowi wynikającego z planu realizacyjnego przedłożonego do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] roku a brak zmian w kształcie budynku potwierdził również M.W. Skarżące dodały, że późniejsze prace budowlane prowadzone w budynku, miały charakter prac adaptacyjnych a nie budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę, czego nie zauważył świadek w osobie D.W., twierdzący, że w 2008 roku doszło nie tylko do wybudowania kotłowni budynku, ale także zagospodarowania na mieszkalne parteru i poddasza budynku - podczas gdy twierdzenia te nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Skarżące podkreśliły, że kolejne odwołania składane przez świadka od 2017 roku w praktyce uniemożliwiły zalegalizowanie wykonania pomieszczenia kotłowni w budynku położonym w miejscowości A. 15. W tych warunkach, w ocenie Skarżących, nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie dokonaną przez ówczesnych inwestorów samowolę budowlaną należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, co winno skutkować wszczęciem i prowadzeniem przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów art. 48-49 ustawy Prawo budowlane. Jednak ze względu na to, że roboty zostały wykonane jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, w opinii Skarżących, zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na przepisy intertemporalne zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Podsumowując Skarżące doszły do przekonania, że w sprawie należało zastosować przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego co słusznie uczynił organ I instancji, tj. przepisy zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a nie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak wskazuje organ odwoławczy, dlatego, w ocenie Skarżących, decyzja organu II instancji została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie będzie miał on zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena, co ma miejsce w niniejszej sprawie, tj. nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Skarżące dodały, że czasookres rozbudowy budynku został jednoznacznie przesądzony przez organ stopnia powiatowego, który zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ jednoznacznie przyjął, że do rozbudowy budynku i zmiany sposobu użytkowania doszło przed 1 stycznia 1995 roku, co implikowało zastosowanie ustawy Prawo budowlane z 1974 roku. W opinii Skarżących, nie ma więc w przedmiotowej sprawie sprzecznych wyjaśnień co do czasokresu budowy i rozbudowy budynku. Kończąc rozważania, Skarżące podkreśliły, że nawet przyjmując, że dodatkowe postępowanie wyjaśniające jest konieczne w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ odwoławczy nie wykazał, iż nie było możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia brakującego, zdaniem organu, materiału dowodowego.

Odpowiadając na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Wyjaśnić w dalszej kolejności trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy(art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Należy zauważyć, że znajdujący zastosowanie do postępowania odwoławczego przepis art. 139 k.p.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, stanowiący podstawową gwarancję procesową. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że sformułowana w tym przepisie zasada należy do podstawowych gwarancji prawnych, gdyż służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji, ale nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych, a więc wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasada ta nie oznacza jednak nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/18). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3/79 wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, ale nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Dlatego też wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ pierwszej instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z 14 lutego 2019 r., II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej pierwszej instancji – poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., II GSK 549/19). Decyzja kasacyjna nie może zawierać merytorycznych wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem w toku postępowania odwoławczego powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji nie może pozostawać w tej materii skrępowany. Przyjęcie odmiennego poglądu zmierzałoby wręcz do wypaczenia istoty zakazu reformationis in peius, którego zastosowanie stałoby na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej zgodnie z treścią regulacji materialnoprawnej, która każdorazowo wyznacza zakres niezbędnych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 3384/19).

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest jej stan faktyczny, w tym określenie w czasie powstałej na działce Skarżących samowoli budowlanej i wynikające z tego odpowiednie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] r., nakazującą K.J. i I.S. zam. A. 15, [...] M., w terminie do 30 września 2021 r. wykonać roboty budowlane w budynku mieszkalnym z częścią gospodarczą usytuowanym na działkach nr ewid. 186/5 i 186/6 w A. 15, obr. [...], gm. [...], polegające na: wydzieleniu w pomieszczeniu gospodarczym na parterze, kotłowni o wymiarach 2,50 m x 3,0 m ścianami murowanymi grubości 25 cm. W ścianie wschodniej kotłowni wykonać nad posadzką nawiew oraz na wysokości minimum 2,5 m otwór wentylacyjny typu "Z". Zamontować komin stalowy z rury nierdzewnej. Roboty budowlane prowadzić pod nadzorem osoby o odpowiednich uprawnieniach budowlanych.

Organ drugiej instancji stwierdził bowiem, że organ I instancji, nie tylko nie odniósł się należycie do elementów zgromadzonego przez siebie materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniając: co przesądziło o jego końcowym stanowisku w zakresie stanu faktycznego sprawy, decyzji o stosowanych przepisach ustawy z 1974 r. oraz do tego w jaki sposób nakazane przeróbki (zaczerpnięte z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej) miałyby doprowadzić obiekt budowlany do zgodności z przepisami szeroko pojętego prawa budowlanego, ale także błędnie dokonał oceny ustalonego przez siebie stan faktycznego i subsumpcji, co spowodowało, że zastosował niewłaściwy tryb postępowania, tj. tryb legalizacyjny z ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zamiast trybu naprawczego określonego przepisami art. 50-51 obecnie obowiązującej ustawy. W ocenie organu nadzoru, organ przede wszystkim nie rozstrzygnął istniejących w sprawie poważnych rozbieżności dotyczących m.in. charakteru i chwili powstania wykonywanych przez właścicieli przedmiotowej działki robót budowlanych w latach 90-tych XX wieku oraz w pierwszej dekadzie XX wieku, aby móc prowadzić postępowanie we właściwym kierunku.

Z decyzji z dnia [...] r., natomiast wynika, że w ocenie organu pierwszej instancji budynek wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] roku, w latach 1974 - 75, pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.), kiedy dokonano jego samowolnej rozbudowy wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na mieszkalno - gospodarczy. Budynek od początku wybudowania nie był użytkowany jako inwentarski, ale wraz z częścią rozbudowaną, jako mieszkalny a pozostała część budynku - jako gospodarcza. Organ doszedł do przekonania, że przedmiotowy obiekt budowlany został rozbudowany w ramach samowoli budowlanej i samowolnie zmieniono jego sposób użytkowania, więc zachodziła konieczność opracowania inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym, w oparciu o jakie to dokumenty PINB, doszedł do przekonania, że w sprawie należy zastosować przepisy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku oraz nakazał wdrożenie ukazanych w decyzji zmian dotyczących spornego budynku.

Z decyzją tą nie zgodziła się D.W., która podniosła, że wydana przez organ I instancji decyzja nakazująca wydzielenie z pomieszczenia kotłowni łącznie z montażem komina stalowego z rury nierdzewnej w ścianie wschodniej nastąpi prawdopodobnie w tym samym miejscu, co poprzednia lokalizacja – co już uprzednio wywołało szkodę w jej mieniu. Nadto odwołująca się podkreśliła, że złożone przez nią, R.W. oraz M.W. wyjaśnienia, co do okresu wykonanych robót budowlanych nie zostały wzięte pod uwagę, podczas gdy zachodzi rozbieżność między nimi a oświadczeniami złożonymi wcześniej w sprawie przez K.J., I.S., M.B. i C.S. W tych warunkach zdaniem odwołującej się, organ powinien zweryfikować wszystkie oświadczenia i dokonać jednoznacznych ustaleń w sprawie a następnie podjąć działania w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.

Organ drugiej instancji wychodząc zatem częściowo naprzeciw oczekiwaniom odwołującej się, zasadnie uznał, że przede wszystkim PINB nie rozstrzygnął istniejących w sprawie poważnych rozbieżności dotyczących wykonywanych przez właścicieli przedmiotowej działki robót budowlanych w latach 90-tych XX wieku oraz w pierwszej dekadzie XX wieku, aby móc prowadzić postępowanie we właściwym kierunku.

Zasadnie także organ drugiej instancji zwrócił uwagę na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zastosowanej w decyzji normy prawnej, opartej na niepełnym i błędnie zinterpretowanym stanie faktycznym sprawy, co niewątpliwie wymaga wyjaśnienia i ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji podkreślił, że nie mógł orzekać merytorycznie w sprawie, nie narażając się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jaki to pogląd potwierdza także tutejszy Sąd. Jednocześnie prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji nie zawarł wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, jedynie nakreślając możliwe kierunki działania zależne od poczynionych w sprawie ustaleń.

Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa nie została rozstrzygnięta merytorycznie i wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji, który zobowiązany będzie kontynuować to postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, wliczając w to także środki dowodowe przedstawione przez skarżącą oraz odwołującą się, materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia, mając na względzie przedmiot prowadzonego postępowania.

W konsekwencji, dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie i zajęcia stanowiska, co do tego, czy przedmiotowy budynek został pobudowany i jednocześnie rozbudowany w ramach samowoli budowlanej a także samowolnie zmieniono sposób jego użytkowania, czy też nie, oraz co do charakteru wykonywanych przez właścicieli działki robót budowlanych w latach 90-tych XX wieku oraz w pierwszej dekadzie XX wieku.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów, że niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

is