Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 236/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 56 i 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] października 2019 r. znak [...], którą ustalono na wniosek A. I. (dalej: wnioskodawczyni, inwestor, skarżąca) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku domu opieki dla osób starszych, tj. domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie usługowej, na części działki nr [...] w obrębie geodezyjnym W., gm. W.

Po raz pierwszy rozpoznając wniosek, Burmistrz W. decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy, a rozstrzygnięcie to SKO w B. utrzymało w mocy decyzją z [...] lipca 2018 r. Organy ustaliły, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: u.p.z.p., tj. kontynuacja funkcji zabudowy.

Wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 614/18 po rozpoznaniu skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów obydwu instancji z uwagi na naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu, nie służyło zagwarantowaniu ładu przestrzennego wyznaczenie obszaru analizowanego o promieniu wynoszącym trzykrotność szerokości frontu działki, a więc o promieniu minimalnym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, jeśli okoliczna zabudowa umożliwiałaby określenie kontynuacji funkcji w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego. Sąd wskazał, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulica D.) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze rozproszonym oraz zabudowa usługowa, zatem możliwy jest zupełnie inny wynik analizy, jeśli zabudowa ta znalazłaby się w obszarze analizowanym. Nadto, uwzględnienie tej zabudowy umożliwiłoby uzyskanie wszechstronnego obrazu już istniejącego zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką inwestycyjną, gdy tymczasem organ uwzględnił obiekty dopiero planowane i nie oddane do użytku (na działce nr [...] znajduje się nieukończony budynek o powierzchni 360 m2 o zamierzonej funkcji biurowej w zabudowie usługowej polegającej na budowie toru z placem do doskonalenia techniki jazdy oraz manewrów technicznych). Sąd zalecił przy powtórnym wyznaczaniu granic obszaru analizowanego: uwzględnienie warunku zachowania ciągłości urbanistycznej terenu, uwzględniającej uwarunkowania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno – estetyczne; uzyskanie pełnej wiedzy o możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu; uwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Sąd wyjaśnił, że choć specyfika planowanej inwestycji zbliża jej funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej realizowanej w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), to jednak decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) dotyczącymi tego konkretnego etapu inwestycyjnego. W stosunku do domów pomocy społecznej realizowanych na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508), które świadczą usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu (art. 55 ust. 1 tej ustawy) odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ musi wskazać na konkretne normy prawne, które nie pozwalają na wydane pozytywnego rozstrzygnięcia w stosunku do działalności, która po części będzie miała również charakter usługowy. Zdaniem sądu, organy takich przepisów nie wskazały, natomiast ww. rozporządzenie o warunkach technicznych ma zastosowanie na etapie wydawania pozwolenia na budowę a nie ustalania warunków zabudowy. Sąd ocenił jako przedwczesne rozważanie kwestii poziomu hałasu na terenie planowanej inwestycji w kontekście spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do obiektów, które znajdują się poza obszarem objętym analizą czy też obiektów planowanych. Wyjaśnił nadto, że obszar planowanej inwestycji znajduje się w sąsiedztwie Obszaru Natura 2000, co może mieć przełożenie na planowane inwestycje. Wskazał, że w przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, spalinami, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ kwestii tych nie ma obowiązku ani nawet prawa badać. Wyrok w sprawie II SA/Bk 614/18 jest prawomocny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor zmodyfikował swój wniosek przez ograniczenie obszaru inwestycji do części powierzchni działki nr [...], tj. do 0,4598 ha. Organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe oraz – po interwencji inwestora - zmodyfikował analizę skracając długość linii zabudowy z ustalonej pierwotnie jako 55 m na 26 m, co uwidoczniono na załączniku graficznym do analizy i w jej tekście (k. 152-153 akt adm.).

Decyzją z [...] października 2019 r. Burmistrz W. ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Linie rozgraniczające teren inwestycji sporządził na mapie w skali 1:1000 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, zaś w ustaleniach decyzji powołał się na wyniki analizy sporządzonej w formie tekstowej i graficznej. Wskazał, że pozostawał związany oceną prawną sformułowaną w sprawie II SA/Bk 614/18. Mając to na uwadze, a jednocześnie stwierdzając brak wskazania przez sąd konkretnych wartości lub obszarów podlegających uwzględnieniu w analizie, granice obszaru analizowanego ustalił jako tożsame z granicami jednostki urbanistycznej oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. symbolem I-P-6 (teren przemysłu, usług i wytwórczości), której oś stanowi ulica [...], a wokół której znajdują się także obszary o innym przeznaczeniu. Zdaniem Burmistrza, analiza tak wyznaczonego obszaru pozwoliła na ustalenie, że działka inwestycyjna posiada sąsiedztwo umożliwiające określenie wymagań dla nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na tej podstawie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy jako 26 m od linii rozgraniczającej drogi oraz ustalono pozostałe wskaźniki dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej okapu lub gzymsu, oraz attyki, wysokości głównej kalenicy, geometrii dachu (punkt 3 decyzji). Ustalając warunki w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (punkt 4 decyzji) organ wskazał, że teren inwestycji położony jest w otulinie Parku Krajobrazowego Puszczy K., jednak obowiązujące dla tej formy ochrony przyrody wymagania dotyczą wyłącznie terenu Parku. Powierzchnia planowanej inwestycji jako 0,4598 m2 a więc mniejsza niż 0,5 ha powoduje, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W punkcie 6 decyzji organ wskazał, że teren posiada dostęp do infrastruktury technicznej oraz do drogi publicznej – drogi gminnej ulicy [...] (działka nr [...]), której planowane poszerzenie do 12 m uzasadnia uwzględnienie rezerwy pasa o szerokości 6 m z działki inwestycyjnej nr [...]. Ustalił również warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich (punkt 7) i warunki związane z ochroną gruntów rolnych (działka inwestycyjna to teren użytków rolnych klasy RV i RVI, których wyłączenie z produkcji rolnej nastąpi z chwilą rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów).

Burmistrz wywiódł, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. teren spornej inwestycji oraz sąsiedni oznaczone są symbolem P jako tereny przemysłowe, na które to przeznaczenie, wyłączające ochronę akustyczną, zwróciły uwagę inne niż inwestor strony postępowania, m.in. K. K. właściciel działki nr [...] znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy D. niż działka inwestycyjna. Organ uwzględnił zatem, wyznaczając obszar analizowany, tę jednostkę urbanistyczną Studium. Odnośnie linii zabudowy wskazał, że wyznaczył ją na podstawie § 4 rozporządzenia mając na uwadze, że działka nr [...] znajdująca się po przeciwnej stronie drogi ma ustaloną linię zabudowy jako 20 m, zaś z działki inwestycyjnej pas o szerokości 6 m będzie przeznaczony pod poszerzenie drogi. Takie ustalenie linii zabudowy nie narusza ładu przestrzennego i uwzględnia zabudowę istniejącą. W kwestii zgłaszanych uwag odnośnie ochrony nowej inwestycji przed hałasem organ wskazał, że w sprawie II SA/Bk 614/18 odniósł się do tej kwestii sąd wyjaśniając możliwość brania jej pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Odwołania od decyzji Burmistrza złożyli A. I. i K. K.

Inwestorka zarzuciła naruszenie:

1) art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63, art. 64 w związku z art. 52 ust. 1, art. 54 i art. 56 u.p.z.p. oraz rozporządzenia, przez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób utrudniający zabudowę nieruchomości i wyłączający spod możliwości zabudowy znaczną jej część, a przy tym ustalenie tej linii z uwagi na linię zabudowy na działce nr [...], podczas gdy działka ta nie jest działką sąsiednią, zaś w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości, dla których wyznaczono linię zabudowy w odległości mniejszej niż 26 m;

2) art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ustalenie linii zabudowy wyłącznie w oparciu o zabudowę działki nr [...] położonej po drugiej stronie ulicy, z pominięciem pozostałego obszaru analizowanego, w tym z pominięciem funkcji poszczególnej zabudowy, jak i z pominięciem linii zabudowy pozostałych nieruchomości.

Wniosła o ustalenie przez organ jaka linia zabudowy została wyznaczona dla nieruchomości sąsiednich, w tym także dla działek zabudowanych rozproszoną zabudową mieszkaniową oraz dla działek nr [...], [...], [...] oraz [...], bowiem linia zabudowy na tych działkach jest mniejsza.

Uzasadniając odwołanie inwestorka podkreśliła następujące okoliczności: jest traktowana bardziej rygorystycznie niż inwestor na działce nr [...], o czym świadczy fakt, że dopiero na skutek jej interwencji doszło do skrócenia linii zabudowy z 55 m do 26 m; działka nr [...] nie jest działką sąsiednią w rozumieniu przepisów rozporządzenia, bowiem termin "działka sąsiednia" oznacza działkę, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; linia zabudowy powinna być wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie, kontynuacja istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich; organ nie dokonał – wbrew ocenie prawnej sądu w sprawie II SA/Bk 614/18 - pełnej analizy zabudowy w obszarze analizowanym, ograniczył się do działki leżącej po drugiej stronie ulicy nie uwzględniając linii zabudowy innych budynków, w szczególności wskazywanej przez sąd zabudowy mieszkaniowej; działka nr [...] jest działką usługową (szkoła nauki jazdy z placem manewrowym dla samochodów osobowych oraz ciężarowych), co uzasadniało ustalenie dla niej linii zabudowy w znacznej odległości od drogi, w przeciwieństwie do zamierzenia inwestorki, którego charakter jest zupełnie inny (nie wiąże się z negatywnym oddziaływaniem).

K. K. wskazał, że decyzję wydano z naruszeniem art. 2 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne rozumienie pojęcia "ładu przestrzennego" oraz niewłaściwe oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy wydana na wniosek inwestorki ma charakter konfliktogenny. Korzysta z "wolności zagospodarowania terenu", jednak prowadzi do zaostrzenia norm hałasu i może ograniczyć wolność i prawa nabyte użytkownikom terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Planowana inwestycja nie nawiązuje funkcją do pobliskiego zakładu przemysłowego czy toru do nauki jazdy lub innych przedsięwzięć usługowych na tym terenie, w tym nie gwarantuje "możliwości kontynuacji funkcji i cech kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Wnioskowana inwestycja uczyni z nieruchomości nr [...] teren chroniony akustycznie, co stoi w sprzeczności z dotychczasowymi funkcjami terenu, dotychczasowym wykorzystaniem przez zakłady przemysłowe oraz narusza prawa nabyte dotychczasowych użytkowników w tym odwołującego się, który zakupił działkę nr [...] jako obszar o symbolu P (przemysł, usługi, wytwórczość). Wyjaśnił, że według jego wiedzy w pobliżu działki nr [...] przewidziane są: na działce nr [...] (ok. 100 m od granicy działki nr [...]) stolarnia-budynek w zabudowie produkcyjnej (decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2010 r.); na działce nr [...] (ok. 165 m od granicy domu opieki) planowana lokalizacja paneli fotowoltaicznych (decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2018 r.); na działce nr [...] (ok. 140 m od granicy działki nr [...]) - plac składowania rusztowań (decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2018 r.). Jak wskazał, w odległości ok. 140 m od strony wschodniej znajduje się duży zakład produkcyjny zajmujący się wytwarzaniem chemii budowlanej. Na działce nr [...] znajduje się budynek posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaną [...] kwietnia 2019 r. W budynku zarejestrowana jest działalność gospodarcza ośrodka szkolenia kierowców oraz druga, inna działalność stanowiąca firmę transportową. Z kolei dla obszaru, który stanowią działki nr [...], [...], [...], [...] udzielono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy. W chwili wydania decyzji dla inwestorki, istniejący budynek na działce nr [...] był już oddany do użytku i prowadzona była w nim działalność Ośrodka Szkolenia Kierowców. Działalność inwestorki od początku zmierzała do opóźnienia realizacji tej inwestycji, na co zwrócił również uwagę sąd w sprawie II SA/Bk 460/17. Nadto, inwestorka nie określiła zasad prowadzenia domu opieki.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy podzielając w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza. Wskazało, że ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu, uwzględniającej na nowo wyznaczony obszar analizowany, wynika iż w obszarze tym znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, budynki produkcyjne, nieużywany budynek kurnika oraz budynek biurowy w budowie; budynki te są parterowe z poddaszami użytkowymi, jak i piętrowe, kryte dachami płaskimi dwuspadowymi i wielospadowymi, kierunki głównych kalenic są zarówno prostopadłe, jak i równoległe do frontu działki; wysokość elewacji frontowych wynosi od 2,5 do 10 m, średnio 4,5 m; szerokość elewacji frontowych wynosi od 9 do 137 m, średnio 23,9 m; wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 3 do 48%, średnio 18%. Wskazało na przesłanie projektu decyzji do uzgodnień, które były pozytywne lub w trybie milczącym. Pozytywnie oceniło również zmodyfikowanie linii zabudowy z 55m na 26 m na podstawie linii zabudowy budynku posadowionego na działce nr [...], która to linia wynosi 20 m, dodając 6 m na poszerzenie drogi. Do ustalenia linii zabudowy doszło stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, co wynika z analizy i stanowi nawiązanie do budynku usługowego znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie, gdyż planowana inwestycja jest kontynuacją budownictwa usługowego a nie mieszkalnego. Kolegium wskazało regulacje art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracyjnego, ale jest ściśle determinowany przepisami prawa. W sytuacji, gdy warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do wykonania zaleceń sądu ze sprawy II SA/Bk 614/18. Nie doszło natomiast do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących ochrony przed hałasem Kolegium wywiodło, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji odmownej, także gdy chodzi o inwestycję w postaci domu pomocy społecznej, musi wskazywać na konkretne normy prawne sprzeciwiające się inwestycji. W sprawach o warunki zabudowy nie znajduje tymczasem zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za przedwczesne Kolegium oceniło rozważanie kwestii poziomu hałasu oraz wskazało, że obszar inwestycji znajduje się w sąsiedztwie Obszaru Natura 2000, co również będzie brane pod uwagę na kolejnym etapie inwestycyjnym. Kolegium podzieliło stanowisko sformułowane przez sąd w sprawie II SA/Bk 614/18, zgodnie z którym w przypadku, gdy planowany rodzaj zabudowy odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony prawnej przed immisjami, np. hałasem, spalinami, powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ kwestii tych nie ma obowiązku ani nawet prawa badać.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła A. I., która zarzuciła:

I. naruszenie art. 54 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 6-7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zbiegu z § 3 i § 4 rozporządzenia przez:

1) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy bez dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, a ograniczenie się wyłącznie do zbadania usytuowania najbliżej położonego obiektu, na działce nr [...], z pominięciem różnic cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz działki nr [...], w tym zwłaszcza z pominięciem tego, że działka nr [...] stanowi część planu inwestycyjnego przewidzianego na działkach nr [...], [...] i [...], miała zostać zabudowana wieloma obiektami, w tym generującymi hałas (tor do doskonalenia jazdy wraz z obiektem usługowym, garażami, parkingami), zaś dom opieki dla osób starszych (dom dziennego pobytu z częścią mieszkalną) jest obiektem o całkowicie innych funkcjach i cechach oraz nie będzie miał ww. wpływu na środowisko, w tym na działki sąsiednie, nadto działka nr [...] ma ukształtowanie terenu, które realnie utrudnia bliższe posadowienie budynków;

2) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy bez dokonania analizy jakichkolwiek funkcji/cech zabudowy i zagospodarowania całego terenu sąsiedniego, który winien być uznany za obszar analizowany i w rzeczywistości ograniczenie obszaru analizowanego wyłącznie do jednej nieruchomości - działki nr [...] - położonej po przeciwległej stronie ulicy, w sytuacji gdy w pobliżu znajdują się inne działki zabudowane, w tym zabudowane obiektami z innymi funkcjami niż wyłącznie usługowe;

3) ustalenie linii zabudowy w sposób utrudniający zabudowę nieruchomości i wyłączający spod możliwości zabudowy znaczną jej część;

4) ustalenie bez podstawy prawnej rezerwy terenu w odległości 6 m od drogi pod ewentualne poszerzenie drogi, co ogranicza możliwość swobodnego i efektywnego zagospodarowania działki nr [...];

II. art. 43 § 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. przez przesunięcie linii zabudowy o 6 m (z 20 do 26 m) z uwagi na rezerwę terenu pod poszerzenie drogi, podczas gdy wykonanie drogi przy ustaleniu linii zabudowy jako 20 m dałoby odległość zabudowy od drogi 14 m, co jest zgodne z ustawą o drogach publicznych, wymagającą odległości w terenie zabudowanym - 6 m;

III. naruszenie art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez:

1) ustalenie linii zabudowy wyłącznie w oparciu o zabudowę działki nr [...]/1 położonej po drugiej stronie ulicy, z pominięciem pozostałego obszaru analizowanego, w tym również z pominięciem funkcji poszczególnej zabudowy, jak i z pominięciem linii zabudowy pozostałych nieruchomości;

2) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy powiększonej o dodatkowe 6 m z uwagi na możliwość poszerzenia drogi, podczas gdy gmina nie wykazała swoich planów inwestycyjnych w tym zakresie, a pozwolenie na budowę dla działek po drugiej stronie ulicy nie uwzględniało identycznego poszerzania terenu, co dodatkowo świadczy o braku zamiaru przebudowy drogi i jej poszerzenia o szerokość 6 m, zwłaszcza w sytuacji, gdy obecnie istniejąca droga jest drogą dwukierunkową, a zatem jej poszerzenie aż o 6 m jest faktycznie nieuzasadnione;

3) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy z pominięciem różnic cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] oraz działki nr [...] w sytuacji, gdy działka nr [...] oraz przyległe do niej nieruchomości zostały przeznaczone pod jeden cel inwestycyjny i mają zostać zabudowane obiektami generującymi hałas (tor do doskonalenia jazdy oraz plac manewrowy wraz z obiektem usługowym, garażami, parkingami), a zatem inwestor musiał tak rozplanować inwestycję, by uniemożliwić lub maksymalnie zmniejszyć rozchodzenie się hałasu powstałego wskutek funkcjonowania inwestycji poza obszar działki, stąd też konieczność odsunięcia zabudowy od granicy działki, podczas gdy działalność domu opieki dla osób starszych nie będzie powodowała immisji, wobec czego nie musi być odsunięta od granicy w odległości jak przy zabudowach istniejących i wznoszonych na działce nr [...];

4) wyznaczenie na działce nr [...] linii zabudowy jako 26 m, podczas gdy na działce po drugiej stronie ulicy istniejąca zabudowa została oddalona od drogi o 20 m.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono jak następuje: linia zabudowy ustalona jako 26 m nadmiernie ingeruje w prawo własności inwestorki; analiza przepisów art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia uprawnia do wniosku, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość, a co za tym idzie, brak formalnie prawidłowej analizy w formie tekstowej lub graficznej rażąco narusza art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz w związku z przepisami rozporządzenia (wskazano wyrok w sprawie II OSK 803/17), zwłaszcza gdy wyznaczenie linii zabudowy tą analizą nie zostało poprzedzone, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, w której do ustalenia linii zabudowy uwzględniono wyłącznie zabudowę na działce nr [...] – o innej funkcji, ukształtowaniu terenu i przeznaczeniu. Skarżąca zaakcentowała różnice w rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia" użytego w § 4 ust. 4 rozporządzenia oraz zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i wyrażenia "obszar analizowany", wywodząc że organ winien objąć analizą pełen "obszar analizowany" i w oparciu o powyższe - a nie dowolnie, wyłącznie w oparciu o dane dotyczące jednej nieruchomości - ustalać linię zabudowy. Wskazała, że na konieczność objęcia analizą zabudowy w całym, poszerzonym obszarze analizowanym, zwrócił uwagę sąd w sprawie II SA/Bk 614/18, podczas gdy organ skupił się wyłącznie na zabudowie na działce nr [...] nie odnosząc się do zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Odnośnie rezerwy terenu pod poszerzenie drogi dodała, że przepis art. 43 § 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje także zmniejszenie odległości przewidzianych w nim jako minimalne, zaś ustalenie linii zabudowy na jej działce jako 20 m spełniałoby warunki tego przepisu. Oceniła jako nieuprawnione działanie polegające na określaniu parametrów, które dowolnie nawiązują do wartości najwyższych w obszarze analizowanym, bez usprawiedliwienia takiego zabiegu okolicznościami sprawy odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (wskazała wyrok w sprawie II OSK 1957/17).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wszystkie zarzuty skargi dotyczą linii zabudowy ustalonej na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdy tymczasem to ustalenie miało swoje podstawy i wynikało z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Działki dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi gminnej) zabudowane są budynkami usługowymi, mieszkalnymi i w zabudowie zagrodowej, jednakże w znacząco różniących się odległościach od pasa drogowego tej drogi. Należało ustalić linię zabudowy, która odpowiada wynikom analizy, a jednocześnie umożliwia realizację planowanej inwestycji. Nawiązanie do linii zabudowy budynku usługowego znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie (po przeciwnej stronie drogi gminnej) było optymalnym rozwiązaniem. Odnośnie rezerwy terenu pod poszerzenie drogi Kolegium wskazało, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi gminnej i należy do niego m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, planów finansowania budowy dróg, pełnienie funkcji inwestora czy nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne i gospodarowanie nimi. Zatem poszerzenie drogi traktowane jako jej rozbudowa jest inwestycją, która należy do tych obowiązków. Wyrazem realizacji tych zadań jest wydzielenie działek gruntu pod poszerzenie drogi z ośmiu nieruchomości przyległych do niej po tej samej stronie co teren zamierzonej inwestycji (zob. mapa - zał. nr 3 do analizy). Zdaniem Kolegium, ustalona linia zabudowy nie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który określa minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg publicznych jako 6 m na terenie zabudowy i 15 m poza terenem zabudowy. Sporna inwestycja nie będzie położona na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dominuje wokół niej zabudowa luźna, bez miejskich cech zagospodarowania (organ wskazał definicję terenu zabudowy z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Dlatego minimalna odległość obiektów budowlanych od krawędzi jezdni powinna wynosić 15 m.

W piśmie procesowym z 15 lipca 2020 r. skarżąca sprecyzowała stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest powtórnym rozpoznaniem wniosku skarżącej z [...] stycznia 2018 r., po tym jak tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 614/18 uchylił prawomocnie poprzednio wydaną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponownie orzekające organy, jak i obecnie rozpoznający sprawę sąd, pozostają związani oceną prawną sformułowaną w tamtej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z uwagi na niewystąpienie, zdaniem sądu, okoliczności zwalniających z tego związania, pozostaje ono aktualne.

Powodem uchylenia decyzji przez sąd w sprawie II SA/Bk 614/18 było nieprawidłowe, zbyt formalistyczne wyznaczenie obszaru analizowanego, z pominięciem racjonalności urbanistycznej i z pominięciem pokazania wszechstronnego obrazu zabudowy na terenie sąsiadującym z działką inwestycyjną. Zdaniem sądu orzekającego w sprawie niniejszej, uchybienie to wyeliminowano.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany o granicach tożsamych z granicami jednostki urbanistycznej oznaczonej w obowiązującym na tym terenie Studium symbolem I-P-6: teren przemysłu, usług i wytwórczości. Relację na nowo wyznaczonego obszaru analizowanego w stosunku do zakwestionowanego poprzednio przez sąd przedstawił na załącznikach graficznych do analizy (k. 113 -115 akt adm.), wskazując że na terenie tym faktycznie znajduje się nie tylko zabudowa przemysłowa, ale także mieszkaniowa jednorodzinna i zamierzona jako usługowa. Zdaniem sądu, granice na nowo wyznaczonego obszaru analizowanego uwzględniają wszystkie wymagania rozporządzenia, oceny prawnej sformułowanej w sprawie II SA/Bk 614/18 oraz cele, jakim analiza ma służyć, tzn. zobrazowania warunków urbanistyczno, architektoniczno, kompozycyjno – funkcjonalnych i środowiskowych pozwalających na uzyskanie wiedzy o możliwości zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz wiedzy o tym, w jaki sposób ta zasada na tym konkretnym terenie powinna być uwzględniona. Wybór granic obszaru analizowanego jako granic jednostki urbanistycznej o symbolu I-P-6, a przy tym szerszych niż trzykrotność frontu działki, uzasadniony był odrębnością terenu będącego obszarem analizowanym oraz zamiarem uwzględnienia istniejącej a nie tylko planowanej zabudowy. Dlatego, zdaniem sądu, wybór ten nie narusza przepisów, w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 153 P.p.s.a.

Z obszaru analizowanego wynika, że występuje na nim zabudowa jednorodzinna mieszkalna zlokalizowana obok usługowej, produkcyjnej i zagrodowej, co umożliwia realizację inwestycji skarżącej (w zabudowie usługowej z częścią mieszkalną). Jest to również zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej i jako występująca na obszarze analizowanym może być traktowana jako "sąsiednia" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 850/18, sąsiedztwo ma szeroki zakres znaczeniowy, który odrywa się od sensu ogólnojęzykowego i powinien być wyznaczany kryteriami urbanistyczno-architektonicznymi. Działka sąsiednia to działka znajdująca się zatem – w rozumianej funkcjonalnie na tle istniejącego w terenie ładu przestrzennego – bliskości (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Wynik sporządzonej analizy, dowodzący występowania na obszarze analizowanym również zabudowy mieszkalnej jest o tyle istotny, że właśnie z uwagi na zbyt wąskie zakreślenie obszaru analizowanego, nieuwzględniające wszechstronnie ujętej przestrzeni urbanistycznej i zabudowy już użytkowanej (a nie dopiero przyszłej), także mieszkalnej, odmówiono wcześniej ustalenia warunków zabudowy dopatrując się braku kontynuacji funkcji określanej jako "mieszkalna" w sąsiedztwie zabudowy usługowej. Ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo zatem ustalono, że inwestycja skarżącej określona jako "w zabudowie usługowej, z częścią mieszkalną" wpisuje się w zastaną funkcję terenu oraz stanowi kontynuację zabudowy usługowej (po tej samej stronie drogi - ulicy D., co inwestycja skarżącej (na analizie budynki nr 1 i 2) oraz po drugiej stronie tej drogi - budynek usługowo–biurowy na działce nr [...], na który - jak wskazał K. K. odwołaniu – w kwietniu 2019 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie), a także zabudowy mieszkalnej (pod drugiej stronie drogi, w oddaleniu ale w granicach obszaru analizowanego). Jeszcze inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że w istocie złożoność funkcji zabudowy zamierzonej przez skarżącą (usługowej, z częścią mieszkalną) pozwalała na ustalenie spełnienia zasady kontynuacji funkcji na terenie działki nr [...] i w ogóle ustalenie warunków zabudowy (z uwagi na sytuowanie zabudowy usługowej na działce nr [...] oraz występowanie zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym).

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i znajdujące w materiale dowodowym wyniki analizy występującej na nim zabudowy, pozwoliły na zrealizowanie zasady dobrego sąsiedztwa i określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenia w tym zakresie odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej ustalono jako wartości uśrednione występujące na obszarze analizowanym, a więc zgodnie z regułami wynikającymi z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono jako przedłużenie wysokości budynków z najwyższą wartością (do 10 m) - § 7 ust. 1 rozporządzenia; geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy ustalono z uwzględnieniem występujących na obszarze analizowanym – wielospadowy, kierunek prostopadły do frontu działki (§ 8 rozporządzenia) – k. 188 akt adm. Odnośnie tych elementów skarżąca nie zgłaszała zarzutów, jak również sąd z urzędu w ustaleniu poszczególnych ich wielkości nie stwierdza uchybień.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skarżącej odnośnie nieprawidłowego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako 26 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną ulicą D. (działka nr [...]).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Ustalenie linii zabudowy powinno zatem następować zgodnie z regulacją ustępów 1 – 3, chyba że "inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy" wynika z analizy. Przepis § 4 ust. 4 zastosowano w sprawie niniejszej i takie działanie zostało uzasadnione oraz wbrew zarzutom skargi znajduje odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej przeprowadzonej analizy. W szczególności z uwzględnieniem interesu skarżącej oraz okoliczności sprawy nastąpiła modyfikacja linii zabudowy z 55 m (według ustalenia § 4 ust. 1 rozporządzenia, k. 113 akt adm.) na 26 m. Ustalenie odległości 55 m nie znajdowało uzasadnienia wobec znacznego oddalenia budynku, do którego tę wartość odnoszono, w stosunku do zamierzonego budynku skarżącej. Punkt odniesienia nie był zatem miarodajny, bowiem geometryczne "przedłużenie" linii zabudowy nie dawało wyniku tworzącego urbanistyczną, zwartą, uzasadnioną całość. Sąd również zwraca uwagę, że działki fizycznie najbliżej położone w stosunku do działki skarżącej nie są zabudowane, co wprost wynika z załącznika graficznego do analizy, którego skutecznie nie podważono. A jeśli tak, to zasadnie nie rozważano sytuacji "niezgodności linii zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi" z § 4 ust. 2 rozporządzenia, bowiem nie miałoby to odzwierciedlenia w okolicznościach sprawy. Także z powodu braku zabudowania działek najbliższych fizycznie działce skarżącej i położonych po tej samej stronie ulicy nie wystąpiła sytuacja "linii zabudowy na działce sąsiedniej tworzącej uskok" opisana w § 4 ust. 3 rozporządzenia, uzasadniająca ustalenie linii zabudowy według tej regulacji.

Tym bardziej zatem spełnione zostały wstępne warunki do "innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy", o ile wynikało to z analizy. Dokonując tej analizy istotnie organ uwzględnił linię zabudowy obowiązującą na działce nr [...] po przeciwnej stronie ulicy, z tym że w okolicznościach sprawy jest to usprawiedliwione. Po pierwsze dlatego, że – jak wyżej wyjaśniano – analiza ma prowadzić do uzyskania pewnej urbanistyczno-architektonicznej całości rozumianej funkcjonalnie na tle istniejącego w terenie ładu przestrzennego. Tę całość, zdaniem sądu, organ prawidłowo odkodował dla potrzeb ustalenia linii zabudowy - mając na uwadze, że działka nr [...], na której znajduje się budynek usługowy (biurowy), jest najbliższą fizycznie działką zabudowaną w stosunku do działki skarżącej. Bliskie, fizyczne sąsiedztwo tych dwóch działek uzasadnia odniesienie parametru linii zabudowy dla inwestycji skarżącej do linii zabudowy działki najbliższej, z którą będzie tworzyć urbanistyczną i przestrzenną całość zabudowy na tym odcinku ulicy D., zapoczątkowując konkretne, jednoznaczne i wyraźne zasady kolejnej zabudowy na tym terenie. Nie ma przy tym znaczenia, że działka nr [...] znajduje się po drugiej stronie ulicy, skoro zostanie zachowany efekt urbanistycznej całości, a więc "wynikający z analizy", jak stanowi przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. A skoro tak, to ustalenie linii zabudowy stanowiącej odwzorowanie tej linii na działce nr [...] jest uzasadnione.

Nie może być skuteczny zarzut nieuzasadnionego uwzględnienia rezerwy terenu pod poszerzenie drogi (pas o szerokości 6 m). Co prawda organ nie wskazał, aby zostały wydane decyzje lokalizacyjne dla tej drogi, ale zamiar uzyskania szerokości drogi w tym miejscu jako 12 m wynika z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W.. Na s. 49 Studium wskazano, że planowana w tym miejscu droga publiczna klasy lokalnej KDL ma posiadać minimalną szerokość w liniach rozgraniczających dla odcinków modernizowanych lub nowoprojektowanych – 12 m. Zastrzeżono co prawda, że w miejscach, gdzie istniejące zagospodarowanie terenu nie pozwala na poszerzenie drogi, dopuszczalne jest zachowanie dotychczasowej jej szerokości, ale zastrzeżenie to nie dotyczy sytuacji skarżącej. Jak wynika z analizy, na spornym terenie nie istnieje zabudowa ograniczająca szerokość drogi. Także na załączniku nr 3 do analizy wykazano, jak trafnie zauważyło Kolegium, że poszerzenie drogi gminnej kosztem działki skarżącej wpisuje się w już rozpoczęty proces wydzielania działek pod drogę (wyrysowano osiem nowo wydzielonych działek). Należy również wskazać, że obowiązkiem gminy jako zarządcy drogi jest zagwarantowanie na przyszłość prawidłowego funkcjonowania drogi gminnej, co organ pierwszej instancji uczynił uwzględniając rezerwę terenu. Trafność tego działania wynika także z sensu wyznaczania linii zabudowy, która – choć nie posiada definicji normatywnej – oznacza wielkość maksymalnego zbliżenia zabudowy do pasa drogowego, która może być wielkością obowiązującą lub nieprzekraczalną. W sprawie niniejszej ustalono tę linię jako nieprzekraczalną, co nie budzi wątpliwości. Ustalenie tego parametru na 26 m pozwala natomiast uzyskać ten efekt, że inwestycja – po zrealizowaniu drogi - nie będzie sytuowana w odległości mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową (na działce nr [...]), co bez naruszenia prawa uwzględniono w analizie. Ten efekt nie zostałby osiągnięty w sytuacji ustalenia linii zabudowy wyłącznie przy uwzględnieniu regulacji lp. 3 art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej: u.d.p. Przepis ten przewiduje usytuowanie obiektów w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m dla drogi gminnej w terenie zabudowanym i 15 m dla drogi gminnej poza terenem zabudowanym. Uwzględnienie żądania skarżącej o wyznaczenie linii zabudowy w odległości 20 m oznaczałoby, że w przypadku poszerzenia drogi o 6 m faktycznie wielkość linii zabudowy na jej działce wyniosłaby 14 m i choć teoretycznie spełniałaby warunek 6 m dla terenu zabudowanego (jeśli tak kwalifikować działkę skarżącej i teren sąsiedni), to jednak doszłoby do naruszenia ładu przestrzennego. Linia zabudowy byłaby bowiem mniejsza niż ukształtowana dotychczasową zabudową na działce nr [...] (por. np. wyrok w sprawie II OSK 1971/12). Byłby to efekt nieznajdujący uzasadnienia w wynikach analizy, a więc niezgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W ocenie sądu, wyniki analizy, w tym obraz zagospodarowania przestrzennego ujawniony na załączniku graficznym na k. 113 akt adm. uprawniają do wniosku o bezpodstawności zarzutów nieuwzględnienia krótszej linii zabudowy na działkach innych niż działka nr [...], a mających występować na całym obszarze analizowanym. Jeszcze raz przypomnieć należy, że celem analizy jest "uchwycenie" pewnego ładu urbanistyczno-architektonicznego występującego na obszarze analizowanym, który to ład jest warunkowany przez sąsiedztwo rozumiane nie tylko jako fizyczna odległość ale przede wszystkim jako funkcjonalna bliskość. O ile zatem organ, na obszarze analizowanym poszerzonym zgodnie z wyrokiem sądu w sprawie II SA/Bk 614/18, stwierdził występowanie funkcji mieszkalnej, o tyle prawidłowo nie uczynił z tej zabudowy ani z innej zabudowy na tym obszarze (oprócz zabudowy na najbliższej działce nr [...]) punktu odniesienia dla ustalenia linii zabudowy. Zabudowa mieszkalna jest bowiem oddalona od zamierzonej inwestycji o kilkaset metrów, co wyklucza istnienie funkcjonalnej, architektonicznej czy urbanistycznej bliskości uzasadniającej ustalenie linii zabudowy tożsamej z występującą na terenie tak oddalonym. Inna zaś zabudowa po tej samej stronie ulicy również jest znacznie oddalona od spornej inwestycji (budynki nr 1 i 2 na k. 113 akt adm.), podobnie jak zabudowa produkcyjna po drugiej stronie ulicy (budynek nr 3). Z analizy nie wynika zatem, aby poza zabudową usługową na działce nr [...] istniał w obszarze analizowanym inny, uzasadniony w okolicznościach tej konkretnej sprawy, punkt odniesienia dla ustalenia linii zabudowy na działce skarżącej.

Lektura treści skargi uprawnia również do wniosku, że – powołując się na pojęcia "działka sąsiednia", bliskie sąsiedztwo, "obszar analizowany" czy "teren na który inwestycja będzie oddziaływać" - skarżąca w istocie kwestionuje ustalenie linii zabudowy na podstawie zabudowy tylko jednej działki znajdującej się po drugiej strony ulicy. W tym miejscu należy przypomnieć, że warunkiem ustalenia linii zabudowy jest, aby przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ten warunek, przy wyżej wskazanym przez sąd rozumieniu terminu "działka sąsiednia", został w sprawie niniejszej spełniony. Dla przyjęcia sąsiedztwa nie ma też znaczenia położenie "działki sąsiedniej" po drugiej stronie ulicy.

Nie wykazała również skarżąca, na czym polega takie ukształtowanie terenu działki nr [...] (obecnie, jak wskazują strony, nr [...], jednakże z uwagi na brak dokumentów podziałowych sąd posługuje się poprzednią numeracją), które "realnie utrudnia bliższe posadowienie budynków" na tej działce, co miałoby uzasadniać odstąpienie od linii zabudowy 20 m na jej działce. Nie jest również zadaniem organów ustalających warunki zabudowy badanie sposobu rozchodzenia się hałasu poza obszar działki inwestycyjnej, powstałego wskutek funkcjonowania inwestycji oraz analizowanie przyszłego sposobu zagospodarowania działek sąsiednich wobec działki nr [...]. Kwestie te jednoznacznie przesądził sąd w sprawie II SA/Bk 614/18 związując swoją oceną prawną ponownie orzekające organy oraz sąd w sprawie niniejszej. Kwestie uciążliwości hałasowej badane będą na etapie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) – np. § 12, § 323 i następne. Uciążliwości hałasowe stanowią również immisje podlegające regulacji w drodze cywilnej. Przyszła zaś zabudowa nie stanowi miarodajnej okoliczności uwzględnianej przy ustalaniu warunków zabudowy, co wprost wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 614/18.

Niesporne w sprawie pozostają pozostałe warunki zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., bowiem teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (vide wniosek z 30 stycznia 2018 r.), teren nie wymaga decyzyjnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy tym zgodność z przepisami odrębnymi wykluczała wydanie decyzji odmownej (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ wskazał, że obowiązujące ustalenia dla Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej nie dotyczą terenów położonych w otulinie Parku (vide § uchwały nr XXIII/201/16 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 21 marca 2016 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Prof. Witolda Sławińskiego, Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 1502 ze zm. oraz lp. 7 załącznika do rozporządzenia nr 22/01 Wojewody Podlaskiego z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora Witolda Stawińskiego, Dz. Urz. Woj. Podl. nr 31, poz. 548 ze zm.). Przeprowadzono również wymagane postępowanie uzgodnieniowe uzyskując milczące uzgodnienia i postanowienie uzgadniające (k. 134, 136, 146 akt adm.). Inwestycja nie wymagała także uzyskania decyzji środowiskowej, co wynika wprost z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), bowiem powierzchnia zabudowy i do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia jest mniejsza niż 0,5 ha, co nie kwalifikuje przedsięwzięcia w zabudowie usługowej położonego w otulinie parku krajobrazowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nieuzasadnione pozostają też zarzuty ustalenia linii zabudowy w sposób znacznie ograniczający możliwość zabudowy działki nr [...]. Sąd zauważa, że skarżąca zmodyfikowała wniosek w zakresie objęcia nim tylko części działki, wyłączając spod inwestycji obszar kilkuset m2. Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że ustalając warunki zabudowy organ kieruje się przesłankami wynikającymi z art. 61 ust. 1 i n. u.p.z.p. oraz wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy a nie tym, czy powierzchnia pod inwestycję umożliwi jej zrealizowanie w wersji zamierzonej przez inwestora.

Reasumując, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Nie jest dotknięta uchybieniami zarzuconymi w skardze, w szczególności nie doszło do nieprawidłowego czy niewystarczającego zbadania i oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście zgromadzonych dowodów (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną. Skarżąca nietrafnie powołuje się na wyrok NSA w sprawie II OSK 803/17, który dotyczył innego stanu faktycznego, a mianowicie sytuacji zupełnego niesporządzenia wymaganej analizy, co nie wystąpiło w sprawie niniejszej. Także nietrafnie wskazano wyrok NSA w sprawie II OSK 1957/17, bowiem w przypadku skarżącej nie mamy do czynienia z ustaleniem linii zabudowy według parametru najwyższego, ale według parametru występującego jako najbardziej uzasadniony w obszarze analizowanym, przy uwzględnieniu którego uzyskany zostaje efekt urbanistycznej i funkcjonalnej całości.

Sąd nie stwierdził również niezgodnego z prawem działania organu na niekorzyść strony, w szczególności przez nieuwzględnienie jej interesu czy dokonanie wykładni w sposób krzywdzący (art. 7 i art. 7a K.p.a.). Mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa materialnego (art. 61 u.p.z.p.) także zostały zastosowane prawidłowo i bez ich naruszenia podnoszonego w skardze. Stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z [...] lipca 2020 r., oprócz powtórzenia argumentacji już wcześniej prezentowanej, odwołuje się do okoliczności, których sąd nie mógł w sprawie niniejszej oceniać. Chodzi w szczególności o wydawanie warunków zabudowy dla innych inwestycji (każda sprawa jest warunkowana indywidualnymi okolicznościami), czy niezgodne z prawem prowadzenie działalności lub wpływanie na działania innych osób (kwestiami tymi zajmują się właściwe organy ścigania). Sąd również podkreśla, że stanowisko sformułowane w sprawie II SA/Bk 614/18 dotyczyło sytuacji, gdy odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organy to uchybienie wyeliminowały, a zaprezentowana przez nie w sprawie niniejszej ocena prawna uwzględnia nowy stan faktyczny.

Powyższe prowadziło do oddalenia skargi, dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.