Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2614/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 535/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r., sygn. IV SA/Po 535/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2013 r., nr SKO.GP.4000.212.2013, którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] lutego 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia z urzędu, na żądanie organizacji społecznej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz nr [...] z [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy istniejącego składowiska odpadów komunalnych, polegającej na budowie kwatery nr 2 do składowania odpadów wraz z drenażem odcieku, budowie zasieków na surowce wtórne i magazynu odpadów niebezpiecznych oraz modernizacji i rozbudowie bezodpływowego zbiornika na odcieki z pompownią i rurociągiem tłocznym, na terenie działki nr [...] w R.

Dnia 9 stycznia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wpłynął wniosek Stowarzyszenia Zwykłego [...] z 8 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W podstawie wniosku podano przepis art. 31 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji teren inwestycji nie posiadał wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Do wniosku dołączono zaświadczenie Starosty Poznańskiego z 3 lutego 2009 r. o wpisie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez ten organ oraz Regulamin Stowarzyszenia.

Pismem z 15 stycznia 2013 r. Kolegium wezwało Stowarzyszenie do wykazania, że żądanie jest zgodne z celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za nim interes społeczny. W odpowiedzi Stowarzyszenie podało, że żądanie jest uzasadnione celami regulaminowymi, wprost wynika z celów regulaminowych i odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie inwestycji mającej istotny wpływ na życie lokalnej społeczności.

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania, podając w podstawie prawnej art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że Stowarzyszenie, pomimo wezwania, nie wykazało, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego żądanie wszczęcia postępowania oraz udziału w postępowaniu. Argumentacja w tym zakresie powinna wynikać już z wniosku. Tymczasem w niniejszej sprawie Stowarzyszenie w ogóle nie wskazało na konkretny interes społeczny, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, iż wynika on wprost z celów regulaminowych Stowarzyszenia oraz wymagań racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie mającej istotny wpływ na życie społeczności, tj. inwestycji (składowiska odpadów komunalnych) wymagającej oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie SKO nie można przyjąć, że interes społeczny wynika wprost z celów statutowych Stowarzyszenia, ani z samego faktu, że jest ono uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów właściwych dla terenu wsi [...] . Stowarzyszenie, podejmując się roli "reprezentanta społecznego", powinno uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz, że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Tymczasem z wyjaśnień złożonych przez Stowarzyszenie wynika, że wszczęcie kolejnego postępowania ma służyć nie interesowi społecznemu, a dokonywaniu przez Stowarzyszenie swoistej kontroli kolejnych decyzji, jakie w organie I instancji zostały wydane. Tryb nadzwyczajny postępowania nieważnościowego – którego wszczęcia żąda Stowarzyszenie – nie służy do realizacji "kontroli" przez organizację społeczną i w ten sposób pojmowany być nie może. Przedmiotem decyzji było ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie rozbudowy już istniejącego składowiska odpadów komunalnych, a ponadto, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, przed jej wydaniem nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem SKO, w interesie społecznym i zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia byłoby raczej inicjowanie działań zmierzających do ustalenia ewentualnych negatywnych oddziaływań składowiska przez właściwe organy w celu sprawdzenia, czy rzeczywiście ze strony tej inwestycji istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców R, zamiast wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych w oparciu o wnioski Stowarzyszenia nie poparte żadnymi danymi o występowaniu szkodliwej emisji składowiska na danym terenie. W konsekwencji Stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem takiego postępowania przemawia interes społeczny. W ocenie organu, Stowarzyszenie w istocie działa w swoim partykularnym interesie, pojmowanym jako prawo Stowarzyszenia do wszczynania postępowań nadzwyczajnych w celu dokonywania "kontroli", jedynie formalnie powołując się na wystąpienie interesu społecznego. SKO podkreśliło, że sam fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy funkcjonującego składowiska odpadów komunalnych, czyli inwestycji, która ma charakter publiczny, oraz wola Stowarzyszenia skontrolowania decyzji wydanej przez Burmistrza, nie powodują, że w interesie społecznym jest wszczynanie postępowania nieważnościowego w tej sprawie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Stowarzyszenia, w nawiązaniu do treści art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, oraz oświadczył, iż Stowarzyszenie nie jest zadowolone z otrzymanego postanowienia. Podkreślił, że działania Stowarzyszenia nie służą partykularnym interesom tej organizacji, lecz są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi, w której mieszkają członkowie Stowarzyszenia.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr SKO.GP.4000.212.2013 Kolegium utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcia, podając w podstawie prawnej art. 31 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ podtrzymał i rozszerzył dotychczasową argumentację. Podkreślono, że Stowarzyszenie w odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania interesu prawnego wskazało ogólnikowo na kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie mającej istotny wpływ na życie społeczności. Sprawa nie dotyczy jednak decyzji środowiskowej, ale decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarzutu rażącego naruszenia prawa. Argumentacja podana przez Stowarzyszenie nie tylko nie wskazuje, jaki jest interes społeczny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, ale również nie precyzuje przedmiotu sprawy i żądania. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały zawarte konkretne argumenty dotyczące występowania interesu społecznego we wszczęciu postępowania. Wskazano jedynie, że w interesie społecznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi [...] , nie precyzując jednak, na czym ów szkodliwy wpływ polega. W konsekwencji organ uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż za żądanym wszczęciem postępowania nieważnościowego przemawia interes społeczny.

Wskazano także, że wniosek oparty na zarzucie rażącego naruszenia prawa nie zawiera konkretnych argumentów uzasadniających ten zarzut. Stowarzyszenie nie podało, na czym opiera twierdzenie, że teren inwestycji nie posiadał zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, żądając wszczęcia postępowania winno je uprawdopodobnić, czego nie uczyniło. Celem wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności nie może być ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia Kolegium z [...] marca 2013 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciło organowi naruszenie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu przez Kolegium, że Stowarzyszenie nie może występować z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie istniejącego składowiska odpadów komunalnych, gdyż nie przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu pełnomocnik Stowarzyszenia stwierdził, że wbrew stanowisku organu, działania nie służą partykularnym interesom samej organizacji, ale były i są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo i niewątpliwie szkodzących wsi [...] , których zgodnie z prawem być nie powinno. Stowarzyszeniu, którego członkami są mieszkańcy wsi oraz osoby posiadające nieruchomości na jej terenie, zależy na przeprowadzeniu kontroli, czy wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie wsi, na rzecz której Stowarzyszenie działa, była zgodna z prawem. Żądanie odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej i działaniem organów administracyjnych. Kontrola społeczna w sprawie jest jak najbardziej uzasadniona i ma swoje oparcie w regulaminie Stowarzyszenia. Przyznając, że sprawa ma istotny wpływ na życie społeczności, Kolegium jest niekonsekwentne, równocześnie twierdząc, że za wszczęciem postępowania na żądanie organizacji, reprezentującej tę społeczność, nie przemawia interes społeczny. Skoro w interesie wsi było branie udziału w postępowaniu mającym na celu określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to tym samym żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji także musi leżeć w interesie społecznym. Wszczęcie postępowania było zatem uzasadnione wprost celami regulaminowymi.

Do skargi dołączono zaświadczenie Starosty Poznańskiego z 12 marca 2013 r. o wpisie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez ten organ oraz Regulamin Stowarzyszenia opatrzony datą 2 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Zaskarżonym wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu przedstawił zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, podkreślając że kontrola ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wyjaśnił, że podstawę prawną żądania Stowarzyszenia stanowił przepis art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: (1) wszczęcia postępowania, (2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wykazania wymaga zatem związek żądania z celami statutowymi organizacji oraz istnienie interesu społecznego przemawiającego za uczynieniem zadość temu żądaniu. Ponadto w sytuacji, gdy żądanie dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organizacja społeczna winna jeszcze uprawdopodobnić zaistnienie przesłanki nieważności (tak wyrok WSA z 16 czerwca 2009 r., sygn. VII SA/Wa 549/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; podobnie A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 250).

Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie została spełniona ostatnia z wymienionych przesłanek, Stowarzyszenie w dostatecznym stopniu uprawdopodobniło wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (co oczywiście jeszcze nie oznacza, że zarzucana wadliwość decyzji rzeczywiście ma miejsce). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ewentualne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo braku wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w świetle art. 61 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 zd. drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) może zostać ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w aktach sprawy brak dokumentu poświadczającego taką zgodę, to dostatecznie uprawdopodobniono wystąpienie przesłanki nieważności. Weryfikacja tego zarzutu stanowi już przedmiot sprawdzeń w postępowaniu i nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia (bądź odmowy wszczęcia) postępowania.

Nie zostały natomiast w sprawie spełnione pozostałe warunki uwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu I instancji Kolegium przedwcześnie uznało, że został przez Stowarzyszenie spełniony wymóg zgodności żądania z celami statutowymi. Aktem ustrojowym stowarzyszenia zwykłego jest jego regulamin. Treść konkretnych postanowień zawartych w regulaminie nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, powinna być rozumiana wąsko w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, skoro udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, że mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania, zmieniając w sposób istotny układ ich praw procesowych (por.: wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08, CBOSA; wyrok WSA z 24 kwietnia 2006 r., IV SA/Wa 1399/05, CBOSA; A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 226). Statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu), powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyroki WSA z 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06 oraz z 11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07 – CBOSA), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji, a postępowaniem, którego wszczęcia (dopuszczenia do udziału w którym) organizacja oczekuje. Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r. (II OSK 1499/06, CBOSA), "określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, a więc w istocie cele organizacji społecznej, muszą być w stopniu możliwie ścisłym określone, tak aby dawały możliwość ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony." Chodzi przy tym o związek merytoryczny o charakterze prawnym, a nie wyłącznie faktycznym (por. wyrok WSA z 02 marca 2007 r., VII SA/Wa 2275/06, CBOSA). Ponadto nie bez znaczenia jest tu także cecha "rzeczywistości" (autentyczności) celów statutowych danej organizacji społecznej, która to cecha, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, "pozwala rozpoznać autentyczne organizacje społeczne spośród pseudo-organizacji społecznych, których powstawanie i działanie jest szczególnie dostrzegalne w ostatnich latach" (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna..., s. 228).

Weryfikując pod tym kątem regulamin Stowarzyszenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z pkt 7 Regulaminu, w wersji z dnia 2 marca 2013 r., celem Stowarzyszenia jest: działanie na rzecz wsi [...] , tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. W myśl pkt 8 Regulaminu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: organizowanie spotkań, występowanie z podaniami do właściwych organów administracji publicznej, występowanie na prawach strony przed organami administracji publicznej we wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących wsi [...] (w szczególności od studium do wydania pozwolenia na użytkowanie), występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi, wspierania działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi, inne działania. Wskazane jako cel Stowarzyszenia "działanie na rzecz wsi [...] " w rozumieniu pkt 7 lit. a Regulaminu ma charakter bardzo ogólny i niekonkretny, nie pozwala na ustalenie rzeczywistych, podstawowych kierunków działalności Stowarzyszenia, w konsekwencji nie może stanowić podstawy dla wykazania wymaganego związku pomiędzy działalnością Stowarzyszenia, a przedmiotem danego postępowania. W szczególności takie określenie celu działania Stowarzyszenia, bez zrelatywizowania do konkretnych wartości, bez wskazania, o jakie dobro lub korzyść wsi chodzi, nic nie mówi o rzeczywistych kierunkach działalności Stowarzyszenia. W jednakowym stopniu pozwala na legitymizację działań całkowicie przeciwstawnych, skoro w pojęciu "działań na rzecz wsi [...] " mieścić się mogą zarówno inicjatywy zmierzające do jej uprzemysłowienia, jak i zachowania rolniczego charakteru. Sąd I instancji stwierdził w konsekwencji, że sposób określenia w Regulaminie celów działalności Stowarzyszenia uniemożliwił mu wykazanie, a organowi administracji weryfikację istnienia wymaganego, ścisłego związku pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Stwierdzono też, że wniosku nie można również zakwalifikować jako "wspierania działań proekologicznych" (pkt 8 lit. e Regulaminu), albowiem w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie analizuje się i nie limituje, wpływu inwestycji na środowisko, te działania zarezerwowane zostały dla postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko SKO, że Stowarzyszenie nie wykazało, iż za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] przemawia interes społeczny. Interesu tego Stowarzyszenie upatruje w weryfikowaniu legalności wydanych decyzji i eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć. Kodeksowa zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), a także ograniczenia możliwości usuwania (uchylania, stwierdzania nieważności lub wygaśnięcia) wadliwych decyzji z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych stawiają pod znakiem zapytania ogólną tezę, sprowadzającą interes społeczny do eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Nadto w rozpoznawanej sprawie tak pojmowany interes nie może zasługiwać na uwzględnienie ani ochronę, albowiem zgodnie z art. 53 ust. 7 zd. pierwsze u.p.z.p. nie stwierdza się nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, co w sprawie ma miejsce. Nie sposób kwalifikować jako zgodnego z interesem społecznym działania, którego przepis prawa wyraźnie zakazuje.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2007 r.,

- art. 53 ust. 7 zdanie pierwsze u.p.z.p. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. polegające na błędnej wykładni.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego podano, że cel Stowarzyszenia polegający na działaniu na rzecz wsi [...] nie jest określony zbyt ogólnie i wykazuje związek z przedmiotem postępowania. Składowanie odpadów jest ostatecznym sposobem ich zagospodarowania, powoduje szkodliwość dla otoczenia, nie ulega zatem wątpliwości, że lokowanie takiej inwestycji na terenie wsi nie leży w jej interesie. Zmiany w zagospodarowaniu wsi powinny odbywać się zgodnie z prawem, w interesie wsi jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wniosek da się zakwalifikować jako wspieranie działań proekologicznych, albowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji powinna zawierać dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz uwzględniać rozwiązania zapewniające ochronę środowiska, co Sąd I instancji pominął.

Spełniona została także przesłanka interesu społecznego, albowiem trwałość decyzji rażąco naruszającej prawo nie może mieć większej wagi niż jej wyeliminowanie z obrotu. W interesie społecznym leży usuwanie z obrotu rozstrzygnięć wadliwych. Stowarzyszeniu zależy na przeprowadzeniu kontroli, czy wydana decyzja Burmistrza była zgodna z prawem. Kontrola społeczna w przedmiotowej sprawie była jak najbardziej uzasadniona i ma swe oparcie w Regulaminie. Uznanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że inwestycja ma istotny wpływ na życie społeczności, stoi w sprzeczności z tezą, że za wszczęciem postępowania na żądanie Stowarzyszenia nie stoi interes społeczny. Także ograniczenie w możliwości stwierdzenia nieważności decyzji na skutek upływu czasu nie przemawia za brakiem interesu społecznego . Sąd I instancji wadliwie rozumie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który nie wyklucza możliwości żądania stwierdzenia nieważności. Wniesienie takiego żądania jest jak najbardziej możliwe, a organ zawsze jest zobligowany do zajęcia stanowiska w sprawie. Sąd I instancji pominął art. 53 ust. 7 zdanie drugie u.p.z.p. oraz art. 158 § 2 k.p.a., które stanowią podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego:

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów powszechnych poprzez nie obiektywne zbadanie i dokonanie oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych orzeczeń w sytuacji, gdy nie odpowiadają one prawu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego stwierdzono, że nie umożliwienie zbadania decyzji, co do której uprawdopodobniono wystąpienie przesłanki nieważności, z inicjatywy autentycznej organizacji społecznej, spełniającej warunki do wniesienia żądania wszczęcia postępowania i uczestniczenia w nim na prawach strony, bez wątpienia narusza istotę praworządności i budzi nieufność do wymiaru sprawiedliwości. Sąd i instancji winien zastosować nie art. 151 p.p.s.a, ale w oparciu o przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. uznać, że istnieją powody do uwzględnienia skargi, albowiem istnieją powody do ponownego zbadania kwestii ważności decyzji o lokalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie składowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w piśmie procesowym z 14 października 2014 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Kolegium zostało wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, objęte są kontrolą sądu administracyjnego i przysługuje na nie skarga, o czym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na tej zasadzie skargę wniesioną do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie, którego żądanie wszczęcia postępowania organ administracji uznał za nieuzasadnione, należy uznać za dopuszczalną. Organizacja społeczna żądająca wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby i (lub) dopuszczenia do niego na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania, celem poddania go sądowej kontroli.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Nadto zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jako dotyczący elementu subsumpcji, może być rozpoznawany na gruncie określonego stanu faktycznego, z tego względu co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. odnosi się do przepisów regulujących treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak zasadnie zauważa się w judykaturze, podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Samo powołanie tych przepisów nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania, orzeczenie oddalające skargę lub ją uwzględniające nie jest skutkiem zastosowania wyłącznie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, ale jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów pozwalających na określone rozstrzygnięcie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Skuteczność tego zarzutu zależna jest wobec tego od skuteczności pozostałych zarzutów naruszenia bądź to prawa procesowego, bądź prawa materialnego.

Nie został także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej przytoczono jedynie zakres obowiązków sądu związanych z kontrolą legalności działania administracji publicznej i stwierdzono, że zaniechanie lub niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu jest niewątpliwa. Taka arbitralna konstatacja, nie poparta wykazaniem, jakie przepisy regulujące prowadzenie postępowania zostały naruszone i jak to wpłynęło na wynik sprawy, nie jest wystarczająca dla merytorycznego rozpoznania postawionego zarzutu.

Rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego musi w tej sytuacji nastąpić przy uwzględnieniu, że skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 53 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy z 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 158 § 2 k.p.a., dotyczący błędnej wykładni. W skardze kasacyjnej wskazano, że wadliwa interpretacja ma związek z pominięciem przez Sąd I instancji przepisu art. 53 ust. 7 zdanie drugie u.p.z.p., przewidującego odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji ze względu na upływ czasu. W konsekwencji nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, odpowiednie zastosowanie wówczas znajduje przepis art. 158 § 2 k.p.a., przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności wykluczających możliwość stwierdzenia jej nieważności. Jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wskazał na skutki wynikające z odpowiedniego stosowania art. 158 § 2 k.p.a., to okoliczność ta nie świadczy o zasadności zarzutu kasacyjnego. Sąd I instancji nie stosował bowiem i nie dokonywał wykładni art. 53 ust. 7 u.p.z.p., sprawa nie dotyczyła wszak stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 7 zdanie pierwsze u.p.z.p. zostało powołany przez Sąd jako argument wskazujący na brak możliwości osiągnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności takiego celu, zgłaszanego przez Stowarzyszenie, jak wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Sąd I instancji zwrócił w tym kontekście uwagę, że realizacja takiego celu nie jest w sprawie możliwa właśnie ze względu na upływ czasu, co odpowiada treści art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Sąd I instancji w żadnej mierze nie odnosił się przy tym do innych prawnych konsekwencji ewentualnej wadliwości decyzji. Sąd I instancji bynajmniej nie wykluczył możliwości wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ze względu na upływ czasu, stwierdził natomiast, że wyeliminowanie w takiej sytuacji decyzji z obrotu prawnego nie jest możliwe, a na dążenie do takiego rezultatu wskazywało Stowarzyszenie, uzasadniając istnienie w sprawie interesu społecznego.

Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 31 § 1 i 2 k.p.a., traktowanych jako przepis prawa materialnego. Taka kwalifikacja jest uprawniona i dopuszczona w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 20/07, lex nr 338613, także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2014, komentarz do art. 31, teza 2). W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak było przesłanek do wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, w sytuacji gdy wszystkie przesłanki do wszczęcia były spełnione. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że cele regulaminowe Stowarzyszenia i interes społeczny uzasadniają wszczęcie przez organ żądanego postępowania w przedmiocie nieważności. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Hipoteza tej normy prawnej przewiduje zatem łącznie dwie przesłanki, których spełnienie skutkuje uprawnieniem organizacji do zgłoszenia żądania, zaś organ administracji uznając żądanie za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania. Niewłaściwe zastosowanie przepisu dotyczy sytuacji, polegającej na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej, jest zatem błędem subsumpcji. Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. O zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. decyduje zatem prawidłowość kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego. Trzeba przy tym zauważyć, że kwalifikacja ta ma miejsce w oparciu o kryteria wyznaczone w przepisie w sposób ocenny, przy zastosowaniu klauzuli interesu społecznego.

Cele statutowe Stowarzyszenia określa pkt 7 Regulaminu, są nimi działanie na rzecz wsi [...] oraz tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi. Z celami stowarzyszenia nie można przy tym utożsamiać środków działania, a to ze względu na przepis art. 40 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 855 ze zm.), który odróżnia takie obligatoryjne elementy regulaminu stowarzyszenia zwykłego, jak cele i środki działania. Ze względu na ochronę interesów stron postępowania przesłanki uprawniające organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby winny być wykładane ściśle, z ograniczeniami wprowadzonymi przez przepis, w niniejszym przypadku są nimi wyłącznie cele statutowe organizacji społecznej.

Sprawa administracyjna dotyczy postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji planowanej przez podmiot trzeci, w szczególności nie jest to inwestycja gminy. Niewątpliwie przedmiot postępowania nie ma związku z takimi celami statutowej działalnością, jak tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy, albowiem nie dotyczy sprawy z zakresu wolności stowarzyszania się czy wolności słowa. Także cel polegający na działaniu na rzecz wsi nie może uzasadnić związku przedmiotu postępowania z celami Stowarzyszenia, w tym przypadku ze względu na ogólnikowość sformułowania. Inwestycja nie jest inwestycją gminną, nie służy realizacji zadań własnych gminy. Skoro w regulaminie nie określono, na osiągnięcie jakich celów mają być ukierunkowane działania na rzecz wsi, przyjęte w Regulaminie rozwiązanie nie pozwala na ustalenie związku tak określonego zakresu działalność z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego. W szczególności do określania zakresu statutowej działalności organizacji społecznej nie może dochodzić poprzez kwalifikowanie przez sąd na etapie wniesienia skargi, czy dana sprawa dotyczy działań, rodzących negatywne lub pozytywne skutki dla wsi. Byłoby to nieuprawnione wkraczanie sądu w sferę wyłącznych uprawnień członków stowarzyszenia, nadto wnioski zależne byłyby od przyjętych kryteriów oceny skutków działań. Zaniechanie precyzyjnego określenia w regulaminie celu działania stowarzyszenie rodzi negatywny skutek, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji, skutek ten jest jednak następstwem własnych działań członków Stowarzyszenia i brzmienia nadanego regulaminowi. W konsekwencji prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że ogólnikowość celów sformułowanych w Regulaminie nie daje podstaw do ustalenia zgodności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w konkretnej sprawie z celami Stowarzyszenia. Już ta okoliczność jest przy tym wystarczająca do przyjęcia braku podstaw do uwzględnienia żądania Stowarzyszenia wszczęcia postępowania.

Nie są także przekonujące argumenty skargi kasacyjnej, że istnienie interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego jest niewątpliwe, bo usuwanie z obrotu wadliwych decyzji leży w takim interesie. Jak wyżej wskazano, kryterium interesu społecznego nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny. Jest to przykład klauzuli generalnej, co wymaga każdorazowo, w indywidualnie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Sąd I instancji w sposób wszechstronny dokonał takiego ważenia, uwzględniając zarówno ograniczenia wynikające z norm służących ochronie stałości decyzji ostatecznych, jak i z przepisów prawa materialnego, i na tej podstawie wyprowadził prawidłowy wniosek, że wskazanie na usunięcie z obrotu prawnego decyzji, co do której brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności ze względu na upływ czasu, nie jest wystarczającym argumentem służącym wykazaniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. W rezultacie także ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie okazał się uzasadniony.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.