Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1847/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 50, art 51, art 54, art 55, art 57 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 332/11 w sprawie ze skargi R. G. i S. G. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1847/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. (znak [...]) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. (znak [...]) w przedmiocie nałożenia na R. G. i S. G. kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 21 października 2010 r. przeprowadził kontrolę budowy wiaty magazynowej znajdującej się na działkach nr [...] oraz [...] przy ul. G. [...] w K., w wyniku której ustalił, że ww. wiata, budowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest użytkowana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Pod wiatą znajdowały się liczne wyroby budowlane w postaci rur PCV, glazury i itp.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB w K. wydał na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy - Prawo budowlane, postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. wymierzające R. G. i S. G., będącym inwestorami budowy przedmiotowej wiaty, karę z tytułu nielegalnego jej użytkowania w wysokości 50.000 zł.

Zażalenie na to postanowienie złożyli R. G. i S. G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podali, że od czasu rozpoczęcia przez nich działalności handlowej przy ul. G. [...], przez cały czas składowali materiały związane z prowadzoną działalnością gospodarczą - sklepem z materiałami budowlanymi. Z tego też powodu utwardzili nawierzchnię działek kostką brukową. W związku ze znacznymi trudnościami, związanymi z przesuwaniem składowanych materiałów, zdecydowali się postawić obiekt o takiej konstrukcji, która umożliwiałaby zbudowanie tego obiektu bez konieczności usuwania z terenu zabudowy zgromadzonych na działkach materiałów budowlanych. Skarżący zdecydowali zatem o wybudowaniu wiaty, której gotowe elementy konstrukcyjne były spawane i mocowane na miejscu, bez konieczności wydzielania znacznych powierzchni i przenoszenia wszystkich materiałów. Następnie wewnątrz miały być wykonane odpowiednie regały i stelaże do przechowywania materiałów (towarów). Dopiero po zakończeniu budowy i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie materiały te miały być przeniesione do wiaty.

Zdaniem skarżących w żadnym razie nie można przyjąć za prawidłowe stanowiska organu powiatowego, że wiata jest użytkowana, ponieważ wykonana jest jedynie część inwestycji w postaci konstrukcji zadaszenia, natomiast materiały wykorzystywane przez skarżących do prowadzonej działalności handlowej były składowane na placu (jak dotychczas), a nie wewnątrz wiaty, która w istocie jeszcze nie istnieje.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu zażalenia wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ powiatowy wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany przed formalno-prawnym zakończeniem jego budowy. Jednoznacznie świadczą o tym zapisy w protokole kontroli o składowanych materiałach budowlanych oraz fotografie wykonane w jej toku i załączone do akt sprawy, na których widoczne są różnego rodzaju materiały budowlane, jak też zaparkowany pod dachem przedmiotowego obiektu samochód.

Dalej organ wskazał na treść art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane wskazując, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a jeżeli jej nie uzyskano, a przystąpiono do użytkowania obiektu, zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, inwestorzy takiej decyzji w dniu przeprowadzenia kontroli przez organ powiatowy nie posiadali.

Zdaniem organu odwoławczego, podniesionych w zażaleniu wyjaśnień skarżących, iż przedmiotowy obiekt budowlany budowany był na terenie już utwardzonym, na którym składowane były materiały budowlane nie można uznać za wiarygodne. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu K. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu, jednoznacznie wynika, iż zamierzenie budowlane obejmuje, m.in., utwardzenie terenu pod tym obiektem. W pkt 6 projektu budowlanego pt. "Opis budowlano-konstrukcyjny" w ppkt 1 podano: "Zagęszczenie gruntu nasypowego do nośności 0,5 kg/cm2", a w ppkt 9 podano: "Podłogi i posadzki - wyłożenia z kostki brukowej »polbruk« z minimalnymi spadkami w kierunku ścian.", zaś w ppkt 10 "Utwardzenie placu i dojazdów >>polbruk«". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż składowanie materiałów budowlanych przeznaczonych do sprzedaży na istniejącym, uprzednio już utwardzonym placu nie było możliwe, gdyż teren ten nie był utwardzony, a jego utwardzenie zostało wykonane w ramach robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Tym samym skarżący złożyli, widoczne na fotografiach wykonanych przez organ powiatowy w trakcie kontroli i opisane w protokole, materiały budowlane w toku robót budowlanych objętych ww. decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego przystępując tym samym do użytkowania tego obiektu.

W świetle powyższego – zdaniem organu II instancji – wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego było zasadne.

W skardze na ww. postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie R. i S. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, podnosząc, że argument utwardzenia terenu, na którym usytuowana jest wiata, nie był dotychczas podnoszony przez organ I instancji, a zatem skarżący nie mieli możliwości ustosunkowania się do niego. Skarżący wskazali również, że utwardzenie ww. terenu nastąpiło w 2008 r., a zatem jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę wiaty.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie nałożenia na R. G. i S. G. kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na wstępie, że stosownie do treści art. 54 ustawy - Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Przy czym ustawodawca przewidział w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55. Sankcję tę stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości.

Jak dalej wyjaśnił Sąd meriti, karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest więc zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa.

W ocenie Sądu, odwołującego się w tym względzie do orzecznictwa NSA, przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, tj. na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. W sytuacji zatem samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy - Prawo budowlane, to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 tej ustawy.

Zdaniem sądu I instancji, dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, lecz powinno uruchomić postępowanie zmierzające do wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Tak więc w sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne.

Za takim stanowiskiem przemawia również – zdaniem WSA - okoliczność, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Jak dalej wskazał Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że inwestycja polegająca na budowie wiaty magazynowej, została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w K. w dniu 21 października 2010 r. odległość obiektu od granicy z działką nr [...] winna wynosić 3,0 m, a wynosi przy narożniku południowo-zachodnim - 1,7 m, zaś przy narożniku północno-zachodnim – ok. 0,5 m.

Sąd w końcowej części uzasadnienia, formułując wskazania dla organów ponownie rozpoznających sprawę wskazał, że winny one rozważyć zasadność i tok dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowej wiaty, przy uwzględnieniu ww. odstępstw od projektu, dokonanych przy realizowaniu inwestycji.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a., wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcie w konsekwencji, że inwestycja została zrealizowana tylko, że z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, podczas kiedy w rzeczywistości inwestycja nie została zakończona - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

obrazę przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekając poza granice skargi poprzez związanie sprawy nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu ze sprawą odrębnie toczącego się postępowania w sprawie wstrzymania realizacji obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, co skutkowało uchyleniem orzeczeń organów obu instancji;

naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 174 pkt 1) ustawy p.p.s.a i art. 54, art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, przyjmując, że za użytkowany nielegalnie obiekt, wznoszony w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego. Nie uwzględniony został bowiem protokół kontroli z dnia 21 października 2010 r. PINB w K., w którym stwierdzono, że budowana wiata magazynowa nie została jeszcze zrealizowana, nie zostały jeszcze zamontowane ściany. W takim stanie sprawy WSA stwierdził, że analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, iż inwestycja polegająca na budowie wiaty magazynowej, została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonując takich ustaleń Sąd błędnie przeprowadził ocenę stanu sprawy i wyciągnął nietrafne wnioski. Przyjął bowiem, że skoro inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od projektu, to winno być wszczęte postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym wykluczające jest obciążenie inwestorów karą z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jako przedwczesne.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjmując taką ocenę Sąd związał w konsekwencji postępowanie dotyczące odstępstw od projektu w trakcie realizacji wiaty magazynowej z postępowaniem o nielegalne użytkowanie tejże wiaty i nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym naruszył art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowalne autor skargi kasacyjnej podniósł w szczególności, że art. 57 ust. 7 nie różnicuje sytuacji prawnej inwestora i nie ma znaczenia czy inwestycja została zakończona, czy jest w trakcie realizacji. Dopóki inwestor nie wypełni wymogów art. 54, bądź art. 55 ustawy – Prawo budowlane nie ma prawa użytkować obiektu. Sąd I instancji zrównał natomiast niezasadnie sytuację w przedmiotowej sprawie, w której inwestorzy rozpoczęli budowę wiaty magazynowej w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w trakcie dokonali istotne odstępstwa od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego ze sprawą samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego. Przyjęcie takiej interpretacji – jak skonstatował autor skargi kasacyjnej – doprowadziłoby do bezkarności inwestorów naruszających prawo poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchylenia przez Sąd I instancji zapadłych przed organami administracji orzeczeń, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy na wstępie, że przedmiotem postępowania objętego kontrolą zaskarżonego wyroku jest postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku.

Z ustaleń organu przyjętych w zaskarżonym wyroku wynika, iż przedmiotowy obiekt był realizowany na podstawie decyzji Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W decyzji tej został m.in. ustalony warunek, aby po zakończeniu robót zawiadomić na piśmie organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Okoliczności sprawy przyjęte przez sąd I instancji, a nie budzące wątpliwości strony skarżącej wskazują, iż przedmiotowy obiekt realizowany był w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W tym kontekście wyjaśnić należy, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po dokonaniu skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy – Prawo budowlane) oraz w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy - Prawo budowlane). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 powoływanej ustawy).

Jak przy tym wskazywał Trybunał Konstytucyjny, badając konstytucyjność tego uregulowania, ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07). Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie sankcji (opłaty) jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06).

Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należało, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła faktyczna powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (por. w tym względzie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1061/08, czy z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1049/09).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie normy prawnej w oparciu, o którą dopuszczalne jest nałożenie kary, o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane następuje w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 wskazywanej ustawy. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, dozwolone jest - co do zasady - pod warunkiem braku sprzeciwu właściwego organu, wyrażonego (w drodze decyzji administracyjnej) w terminie 21 dni od doręczenia mu zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy – Prawo budowlane). Natomiast w odniesieniu do określonych kategorii obiektów budowlanych, a także w pewnych sytuacjach, wymagane jest nie uzyskanie "dorozumianej zgody", lecz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Niedopełnienie wymienionych obowiązków, a więc niezawiadomienie organu o zakończeniu budowy, przystąpienie do użytkowania przed upływem 21 dni od doręczenia mu stosownego zawiadomienia bądź nieuzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwane niekiedy "samowolą użytkową", skutkuje wymierzeniem kary.

Wymaga jednak przy tym podkreślenia, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jej ustaleniami. Prawnie skuteczne jest, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy - Prawo budowlane).

Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.

Zgodzić się też należy z twierdzeniami Sądu I instancji, że w przypadku zaistnienia samowoli budowlanej brak jest podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Zasadnym w tym przypadku jest natomiast uruchomienie postępowania zmierzające do doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli do legalizacji samowoli budowlanej. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Również bowiem w takiej sytuacji niecelowe jest wymierzanie omawianej kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienia czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Trafnie też zauważył Sąd meriti, że przed ukończeniem postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nie można stwierdzić, jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za nielegalne przystąpienie do jego użytkowania. Nie wiadomo też, czy obiekt ten w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki w całości lub części na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Z tych wszystkich względów za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 54, art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, a wobec tego, należało ją oddalić orzekając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.