Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 950/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6a ust.1, art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Olkusz na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXVII/238/2017 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Olkuszu podjęła w dniu 14 czerwca 2017 r. uchwałę nr XXVII/238/2017 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi położonej na terenie Gminy Olkusz w skład której wchodziły: ciąg ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791).

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Olkusz. Zakwestionowanej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 440, z późn. zm.) i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu założenia, że dotychczasowa droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej,

- pozbawieniu kategorii drogi powiatowej w braku spełnienia przesłanek umożliwiających zmianę kategorii drogi publicznej oraz niewłaściwej identyfikacji przebiegu drogi publicznej;

2) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 143, § 133, § 137 i 4 ust. 4 oraz § 29 w związku § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz § 8 Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w zakresie posługiwania się przez zaskarżoną uchwałę nazwami ulic (Kościuszki, 29-go Listopada), które nie odpowiadają przyjętym ich nazwom urzędowym, a także w zakresie regulowania przez zaskarżoną uchwałę skutkami prawnymi wynikającymi z ustaw, tj. przez zamieszczenie stwierdzenia "Wyżej wymieniona droga, na mocy ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczona do kategorii drogi gminnej", jako wykraczającego poza zakres upoważnienia ustawowego, a dodatkowo także i w tym zakresie, w jakim w załączniku do uchwały zamieszczono treści merytoryczne mimo że załącznik do uchwały powinien zawierać jedynie np. wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zwrot kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o dołączenie akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygnaturze III SA/Kr 1616/16 celem ustalenia treści dokumentów przytoczonych w uzasadnieniu niniejszej skargi, przedłożonych przy skardze z dnia 13 października 2016 r. w powyższej sprawie, a to:

- pisma znak ZDW-DU-1-412-17/ 15 (ZDW/PW/2015/8984/DU-l/DS.),

- uchwały Nr VIII/ 154/2015 Rady Miejskiej w Olkuszu wraz z załącznikami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała zidentyfikowała drogę powiatową jedynie przez opis nazwy ulic będących w jej ciągu i zobrazowała ją na załączniku graficznym. Uchwała o tej treści była już przedmiotem kontroli Sądu. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1616/16 Sąd stwierdził nieważność uchwały nr XIX/171/2016 wskazując na wadliwość uzasadnienia uchwały, które nie wykazało spełnienia przesłanek pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej.

Uzasadniając swój interes prawny Gmina wskazała, że uchwała w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi publicznej co do zasady wywiera skutki cywilnoprawne i publicznoprawne. Cywilnoprawne w zakresie własności drogi, publicznoprawne sprowadzają się do wykonywania obowiązków zarządcy drogi przez organy skarżącą. Powyższe uzasadnia istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Uzasadniając zarzuty skargi strona skarżąca podkreśliła, że uchwała w sprawie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi publicznej wpływa na stan własnościowy nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga. Uchwała ta oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę wpisu nowego właściciela w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej drogę. W związku z powyższym uchwała powinna w taki sposób identyfikować drogę, by umożliwić nowemu właścicielowi wpis w dziale II księgi wieczystej, co odbyć się powinno bądź przez wskazanie numeru księgi wieczystej lub numerów działek, po których droga przebiega. Strona skarżąca zarzuciła, że załącznik graficzny przedstawia ogólny przebieg drogi powiatowej. Wskazany w nim przebieg jest ciągłą linią, miedzy niezidentyfikowanymi punktami. Natomiast przebieg drogi opisany w samej treści uchwały (§ 1) wskazuje, że przebieg drogi powiatowej jest przerywany odcinkami skrzyżowań tej drogi z innymi drogami. Pomiędzy opisem drogi przedstawionym w § 1 zaskarżonej uchwały a jej przedstawieniem na załączniku graficznym nie ma tożsamości. W ocenie strony skarżącej w związku z powyższym pojawia się wątpliwość, czy może ona sobie "przypisać" prawo własności do tych działek, które leżą na trasie drogi wskazanej w załączniku.

Strona skarżąca wskazała, że w piśmie znak ZDW-DU-1-412-17/15 (ZDW/PW/2015/8984/DU-l/DS.) Zarząd Województwa Małopolskiego poinformował Zarząd Powiatu Olkuskiego o zamiarze podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Podstawą tej uchwały miał stanowić art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych. Przyczyną wystosowania powyższego pisma, a następnie podjęcia stosownej uchwały przez sejmik stała się uchwała Nr VIII/154/2015 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 września 2015 r. Nr VUI/154/2015 w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej podjęta na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

Jak wynika z treści uchwały nr VIII/154/2015, Rada Miejska w Olkuszu pozbawiła drogę kategorii drogi gminnej stanowiącą dawny odcinek drogi wojewódzkiej, który został zastąpiony nowym odcinkiem drogi wojewódzkiej, obecną tzw. obwodnicą Olkusza. Jak wskazano powyżej art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych zezwala radzie powiatu na pozbawienie kategorii drogi powiatowej, uprzedniej drogi wojewódzkiej powstałej na skutek wybudowania nowego odcinka drogi krajowej. W niniejszym stanie fatycznym nie został wybudowany nowy odcinek drogi krajowej, lecz wybudowano odcinek drogi wojewódzkiej. Strona skarżąca wskazała, że co prawda w art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych ustawodawca przewidział odpowiednie stasowanie przepisów art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, to jednak zakładając racjonalność ustawodawcy nie chodziło mu o to, by przy zastosowaniu odpowiednio tych przepisów, "po zatoczeniu koła" przedmiotowa droga ponownie "trafiła" do gminy. Dawne brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, tj. przed wejściem w życie zmiany objętej ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, miał następujące brzmienie: Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Wówczas wszystkie stare odcinki dróg zastąpione nowobudowanymi stawały się drogami gminnymi. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 10 ust. 5a-5d, zawarte w art. 2 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych winno uwzględniać pierwotną kategorię starej drogi zastąpioną nowym odcinkiem i zezwala na kaskadowe pozbawienie kategorii w sytuacji, gdy pierwotna kategoria starej drogi należała do kategorii drogi krajowej.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza także art. 6 a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych albowiem czyni założenie, jakoby przedmiotowa droga nie spełniała żadnego z kryteriów wymaganych ustawą o drogach publicznych, tymczasem przedmiotowa droga stanowi połączenie miasta Olkusza będącego siedzibą Powiatu Olkuskiego z siedzibami Gmin: Olkusz, Trzyciąż, Wolbrom oraz siedzib Gmin: Olkusz, Trzyciąż, Wolbrom między sobą.

Skarżąca Gmina zarzuciła również naruszenie zasad techniki prawodawczej wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" które mają bezpośrednie zastosowanie do aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego. Zasadą jest, że uchwały organów samorządowych nie mogą regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązujących przepisach. Powyższe należy odnieść do skutków prawnych, jakie zaskarżona uchwała wywołuje przez wyrażenie w jej treści następującego postanowienia "Wyżej wymieniona droga, na mocy ustawy o drogach publicznych, zostaje zaliczona do kategorii drogi gminnej".

Ponadto stwierdzono, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Olkuszu obarczona jest wadą prawną (błędem legislacyjnym) polegającą na niezgodności części tekstowej uchwały z jej częścią graficzną. W części tekstowej uchwały Rada Powiatu pozbawia kategorii, natomiast w części graficznej planuje pozbawić dotychczasowej kategorii. Redakcja "odcinek drogi powiatowej, położony na terenie Gminy Olkusz, planowany do pozbawienia dotychczasowej kategorii" przybiera postać przepisów prawnych.

Uzupełniając zarzut identyfikacji drogi wskazano na art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz § 8 Zasad techniki prawodawczej stwierdzając, że w stosunku do nazw miejscowości i ulic nakaz posługiwania się poprawnymi wyrażeniami językowymi należy odnieść do nazw urzędowych przyjętych we właściwym trybie. Rada Powiatu w części testowej zaskarżonej uchwały, opisując przebieg drogi powiatowej używa następujące nazwy ulic: Rabsztyńska, Sikorka, bez nazwy, Kościuszki, 29-go Listopada, przy czym nie umiejscawia je do miasta Olkusza, a do Gmin Olkusz, na co wskazuje § 1 in fine uchwały przez użycie zwrotu "na terenie Gminy Olkusz, w skład której wchodzą:". Nawet gdyby przyjąć, że Rada Powiatu opisując przebieg drogi powiatowej użyła tych ulic z zamysłem, że są one położone w granicach administracyjnych miasta Olkusza, stwierdza się, że ulice takie jak "Kościuszki, 29-go Listopada i bez nazwy" nie są położone na tym terenie. Na spornym terenie Miasta Olkusz zlokalizowane są ulice: Tadeusza Kościuszki i 29 (bez "-go") Listopada.

Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa droga objęta zaskarżoną uchwałą stanowi główne ponadlokalne połączenie drogowe. Ww. droga ma istotne znaczenie dla Powiatu Olkuskiego, ponieważ służy zaspokojeniu potrzeb o szerszym znaczeniu aniżeli tylko miejscowe (lokalne), gminne i z całą pewnością przedmiotowa droga nie może być uznana za drogę uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, albowiem łączy drogi wojewódzkie (w kierunku Wolbromia i Miechowa oraz w kierunku Trzebini i Chrzanowa) z drogą krajową nr 94 relacji Kraków -Katowice, przebiegającą przez centrum Olkusza.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie organu uchwała jest prawidłowa, została podjęta we właściwym trybie po wymaganym poinformowaniu przez Zarząd Powiatu w Olkuszu Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz o zamiarze podjęcia uchwały.

Wskazano na art.1, art. 2, art. 2a, art. 3, art. 5 i następne ustawy o drogach publicznych, których przedmiotem regulacji ustawowej są drogi publiczne, a nie grunt, nieruchomości czy działki drogowe. Z tego względu prawidłowa treść uchwały w tym przedmiocie powinna dotyczyć tylko dróg: kategorii dróg, numeracji dróg i przebiegu dróg, a nie szczegółów geodezyjnych. Uchwała ma określać odcinek drogi precyzyjnie, aby nie było wątpliwości co do jej przebiegu tzn. jaki odcinek reguluje. Ten wymóg przedmiotowa uchwała spełnia, precyzyjnie wskazując ciąg ulic. Co więcej posiada załącznik graficzny, który rysuje na mapie ciągłą linię drogi między punktami wskazanymi w treści uchwały. Tym samym przebieg przedmiotowej drogi jest nie do pomylenia, a zarzuty skarżącego co do niedokładności są bezzasadne. Organ podniósł, że w identyczny sposób co zaskarżona uchwała zbudowane są wcześniejsze uchwały dotyczące przedmiotowej drogi: Sejmiku Województwa Małopolskiego z 29 lutego 2016 r. i Rady Miejskiej w Olkuszu z 15 września 2015 r. Obie funkcjonują w obrocie prawnym mimo niezawarcia informacji o nr księgi wieczystej, nr działek, punktów geodezyjnych. Obie oparte są o tą samą formę graficzną i o identyczne zwroty, w tym te same nazwy ulic, co w zaskarżonej uchwale. Taka treść nie spowodowała żadnych problemów prawnych, co czyni zarzut strony skarżącej nieuzasadnionym.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza art.10 ust. 5c w związku z art. 6 a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Art.10 ust. 5c ww. ustawy określa kompetencje Rady Powiatu do pozbawienia kategorii drogi powiatowej danego odcinka drogi powiatowej. Pozbawienie jest dopuszczalne wówczas, gdy dany odcinek drogi przestaje spełniać przesłanki, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii dróg powiatowych. Takie przesłanki normuje art. 6a ust. 1 tejże ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że utrzymywanie kategorii przedmiotowej drogi powiatowej jest uzasadnione tak długo, jak droga stanowi połączenie miasta Olkusz będącego siedzibą Powiatu Olkuskiego z siedzibami gmin (wg skargi: Trzyciąż i Wolbrom) i siedzib gmin Trzyciąż, Wolbrom i Olkusz między sobą. Istota sporu sprowadza się do tego, że strona skarżąca nie zauważa, że przedmiotowa droga przestała te przesłanki spełniać od dnia oddania do użytku "obwodnicy Olkusza".

Organ podkreślił, że przed oddaniem obwodnicy przedmiotowa droga służyła komunikowaniu się mieszkańców powiatowego Olkusza z okolicznymi gminami i mieszkańców gmin Olkusz, Trzyciąż i Wolbrom. Był to bowiem główny szlak drogowy, a inne szlaki miały charakter jedynie pomocniczy, uboczny. Jednak oddanie "obwodnicy Olkusza" do użytku całkowicie zmieniło ten stan rzeczy. Od tego momentu ciężar ruchu drogowego został w znacznej większości przeniesiony na obwodnicę, natomiast inne drogi, włącznie z przedmiotową drogą, stały się szlakiem ubocznym i pomocniczym, który pozwala na dojazd do tej obwodnicy. Zdaniem organu stanowi wręcz domniemanie powszechne fakt, że mając do wyboru dwie drogi o podobnej długości potencjalny kierowca wybiera drogę przejezdną, "szybszą", o lepszej nawierzchni i o mniejszej ilości zagrożeń drogowych. Wtedy dojazd jest krótszy czasowo, mniej stresujący i mniej kosztowny (paliwo, amortyzacja części zawieszenia). Utrzymywanie, że mieszkańcy będą dalej wybierać "starą" i "zakorkowaną" drogę śródmiejską jest sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. Od daty oddania w użytkowanie "obwodnicy Olkusza" przedmiotowa droga komunikująca w niewielkim stopniu mieszkańców Olkusza (z różnych własnych przyczyn) stała się, zdaniem organu, drogą o znaczeniu lokalnym uzupełniającym sieć dróg służących miejscowym potrzebom - czyli drogą spełniającą przesłanki do objęcia kategorią dróg gminnych zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z treści załączonych przez stronę skarżącą dowodów, tj. uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z 15 grudnia 2016 r. oraz pisma Zarządu Województwa Małopolskiego z 21 grudnia 2015 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa droga uprzednio, tj. przed podjęciem ww. uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu, zaliczona była do kategorii dróg gminnych, a nie powiatowych i ten stan rzeczy był prawidłowy i zgodny z ustawą o drogach publicznych. Stanowiska Zarządu Województwa Małopolskiego i organu są w tym zakresie zgodne.

Za bezzasadny uznano zarzut skarżącego, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Olkuskiego doprowadza w istocie do niedopuszczalnego "kaskadowego" pozbawiania kategorii i "powrotu" drogi do kategorii dróg gminnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok z 26 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt Kp 2/13. Organ podkreślił, że w powyższym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził wyraźnie, że w przypadku, gdy dotychczasowy odcinek drogi zostaje zastąpiony nowo wybudowaną drogą, to powinien zostać zaliczony do kategorii dróg gminnych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i była powodem podjęcia zgodnych uchwał i Sejmiku Województwa Małopolskiego i Rady Powiatu Olkuskiego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad techniki prawodawczej wskazano, że organ zaskarżoną uchwałą nie podejmował ponownej uchwały w tym samym przedmiocie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1616/16 stwierdził jej nieważność, wobec czego uchwała ta nie istnieje ex tunc, wobec czego zaskarżona uchwała nie jest kolejną w tym samym przedmiocie. Pomiędzy tekstem uchwały a załącznikiem nie ma żadnych niezgodności i rozbieżności choćby utrudniających zrozumienie treści i intencji uchwały (skarżący ich nie miał). Załącznik graficzny jest miejscem przeznaczonym do wykreślenia na mapie przedmiotowej drogi, aby nie było wątpliwości, o jaką chodzi. Bez żadnego znaczenia dla dekategoryzacji odcinka drogi jest skrócenie przez organ w uchwale nazw ulicy "Kościuszki" zamiast "Tadeusza Kościuszki" i zapisanie nazwy ulicy "29 Listopada" jako "29-tego Listopada", gdyż nazwy ulic w tym ujęciu są stosowane powszechnie i nie nasuwają wątpliwości, o jakie ulice chodzi. Są precyzyjne. Tym samym odpowiadają wymogom § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dodatkowo organ podniósł, że identyczne nazwy przedmiotowych ulic w swoich uchwałach (dotyczących przedmiotowej drogi) figurują w uchwałach i Rady Miejskiej w Olkuszu i Sejmiku Województwa Małopolskiego. Powoływana przez skarżącego ustawa o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w ogóle nie odnosi się do nazw ulic, a tylko do kwestii zgodnie z tytułem ustawy, wobec czego organ jej nie naruszył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

W tej sprawie Sąd uznał, że skarga strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza w istotnym zakresie przepisów prawa.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd przyjął, że takim aktem prawa miejscowego jest uchwała Rady Powiatu Olkuskiego z dniu 14 czerwca 2017 r. nr XXVII/238/2017 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej drogi położonej na terenie Gminy Olkusz w skład której wchodziły: ciąg ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791). Uchwała ta zawiera normy prawne skierowane bezpośrednio do adresatów znajdujących się poza strukturą administracji samorządowej Powiatu Olkuskiego. Skutkiem tej uchwały nastąpi przeniesienie prawa własności drogi posiadającej dotychczas status drogi powiatowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu powiatowego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Znajduje to potwierdzenie w art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), zwanej dalej w skrócie "u.s.p.". Jak przy tym wynika z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie każda sprzeczność uchwały z prawem uzasadnia jej unieważnienie. Dokonując wykładni art. 79 ust. 1 i z art. 79 ust. 4 u.s.p. należy stwierdzić, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, a nieistotne naruszenie prawa nie daje podstawy do jej unieważnienia. Zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie należy uwzględnić ocenę prawna i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1616/16, w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały nr XIX/171/2016. Zaskarżona w tej sprawie uchwała dotyczy tej samej sprawy, którą rozstrzygała uchwała nr XIX/171/2016. Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1616/16 Sąd zamieścił zarówno ocenę prawna jak i wskazał na wiążące w tej sprawie wskazówki. Wiązały one nie tylko Radę Powiatu Olkuskiego w tej sprawie, ale także i Sąd ponownie orzekający w tej sprawie.

W poprzednio rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie unieważnił uchwałę nr XIX/171/2016 z tego powodu, że wbrew treści art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 440, z późn. zm.) uchwała ta nie zawierała szczegółowego uzasadnienia pozwalającego na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. że zostały spełnione przesłanki pozwalające na przekazanie odcinka drogi powiatowej do kategorii dróg gminnych.

Dalej Sąd ten zawarł precyzyjne wskazówki dotyczące oceny, czy dany fragment drogi nadal spełnia przesłanki niezbędne go dalszego zaliczenia do kategorii dróg powiatowych, czy też je utracił. Sąd wskazał na następujące przesłanki:

1) ustalenie, czy droga została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na podstawie uchwały;

2) wykazanie, że droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);

3) ustalenie, że przeznaczony do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinek tej drogi jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich;

4) ustalenie, że nastąpiło poinformowanie burmistrza o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały na co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Te okoliczności uzasadniające spełnienie ww. przesłane miały znaleźć się w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu ponownie rozstrzygającego sprawę, Rada Powiatu Olkuskiego zastosowała się do ww. wskazań.

Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz pismem z dnia 10 maja 2017 r. został poinformowany o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że nastąpiło spełnienie przesłanki zgodnie z którą na co najmniej 30 dni przed terminem podjęcia uchwały należy poinformować organ wykonawczy gminy o zamiarze podjęcia uchwały, skutkiem której nastąpi przekazanie drogi właśnie danej gminie. Jak przy tym wynika z akt sprawy, Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz oddzielił odpowiedzi na to zawiadomienie pismem z dnia 29 maja 2017 r., a zaskarżoną uchwałę podjęto w dniu 14 czerwca 2017 r.

Nie ulega również wątpliwości, że na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 lutego 2016 r. nr XX/269/16 (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2016 r. poz. 1655) ciąg ulic opisany w zaskarżonej uchwale stał się drogą publiczną powiatową. Okoliczności tej nie kwestionuje ani strona skarżąca, ani strona przeciwna.

Także i trzecia przesłanka wynikająca z ww. wyliczenia, tj. istnienie drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do drogi powiatowej pozbawianej tej kategorii na podstawie zaskarżonej uchwały. Jak wynika z treści uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 29 lutego 2016 r. nr XX/269/16 odcinek nowo wybudowanej drogi zastępującej komunikacyjnie odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich (nr 783 i nr 791). Nie ulega także wątpliwości, że odcinek nowo wybudowanej drogi stanowi tzw. obwodnicę Olkusza i jego podstawowym celem było wyprowadzenie ruchu (komunikacji) tranzytowej z centrum Olkusza, a więc wyprowadzenie ruchu tranzytowego z tego fragmentu drogi, który objęty jest zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Sądu spełniona została także i ostatnia przesłanka niezbędna do zaliczenia danej drogi do kategorii dróg gminnych. Przesłanka ta wynika z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych i polega ona na wykazaniu braku dalszego spełniania przez daną drogę wymogów określonych w definicji drogi powiatowej. Zgodnie z tym przepisem do kategorii dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż drogi krajowe lub wojewódzkie, jeżeli stanowią one połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Kontrolując zaskarżoną uchwałę wraz z jej uzasadnieniem należy stwierdzić, że fragment drogi stanowiący ciąg ulic: Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791), nie stanowi – na skutek wybudowania tzw. obwodnicy Olkusza (fragmentów dróg wojewódzkich nr 783 i 791) połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, ani też połączenia siedzib gmin między sobą. Spełnienie tej przesłanki polega na tym, że dana droga stanowi podstawowe połączenie siedziby miasta powiatowego z siedzibami gmin lub siedzib gmin między sobą. Podstawowy charakter połączenia polega na tym, że każdy racjonalnie poruszający się użytkownik drogi zamierzając w sposób jak najbardziej ekonomiczny oraz efektywny pokonać odległość między miastem powiatowym o siedzibą innej gminy (lub siedzibami gmin) wybierze właśnie taki sposób komunikowania (przejazdu). Przenosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje Rada Powiatu Olkuskiego, że na skutek wybudowania fragmentu drogi stanowiącej tzw. obwodnicę Olkusza, ruch tranzytowy pomiędzy siedzibami gmin w powiecie olkuskim jak i pomiędzy Olkuszem (miastem powiatowym) a siedzibami innych gmin odbywa się właśnie tak wybudowaną obwodnicą, która pozwala zarówno szybciej pokonać ten odcinek drogi, nie wjeżdżając do centrum miasta jak i jej stan techniczny jest lepszy niż odcinki ulic: Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791).

Pozbawienie danego odcinak statusu kategorii drogi powiatowej nie oznacza, że przemieszczając się po takiej drodze nie będzie można w ogóle pokonać trasy pomiędzy siedzibami kilku gmin. Utrata statusu danej kategorii drogi nie polega na tym, że dana droga nie pozwala na połączenie siedziby powiatu z siedzibą gminy. Poruszający się po drodze (użytkownik, kierowca) może wybrać dowolny sposób przemieszczania się, nawet i taki, który przy dużo większym nakładzie czasu i kosztów pozwoli na skomunikowanie się pomiędzy siedzibami dwóch gmin. Nie ma przeszkód, aby np. odległość 10 kilometrów pomiędzy siedzibami gmin, które to siedziby łączy określona droga, pokonać innymi drogami o długości np. 50 kilometrów. System dróg publicznych pozwana na pokonanie odległości między dwoma punktami korzystając z wielu dróg. Istotą zaliczenia do danej kategorii drogi (w tej sprawie do drogi gminnej) jest wykazanie, że dany odcinek nie spełnia kryterium pozwalającego na zaliczenie jej do innej (wyższej) kategorii drogi. Skoro ustawodawca w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawowy warunek stawia połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą to oznacza, że taki odcinek drogi ma spełniać wymóg podstawowego szlaku komunikacyjnego pomiędzy miastami będącymi siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Podstawowy zaś szlak komunikacyjny to ten, który zarówno został wybudowany jako podstawowe (główne) połączenie takich siedzib jak i w sposób racjonalny wybierany jest przez największą liczbę użytkowników (kierowców) drogi.

Oceniając niniejszą sprawę, a w szczególności mając na uwadze uzasadnienie zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że celem budowy tzw. obwodnicy Olkusza było przejęcie ruchu drogowego polegającego na zapewnieniu połączenia miasta powiatowego z siedzibami gmin oraz pomiędzy siedzibami gmin z dotychczasowego ciągu ulic: Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791).

Ustosunkowując się do argumentacji skargi należy stwierdzić, że jest ona niezasadna. Przede wszystkim w tej sprawie obowiązkiem organów było zastosowanie się do wskazówek i w ocenie Sądu wskazówki te (wiążące także Sąd), zostały w sposób prawidłowy zastosowane.

Nie może Sąd ponownie rozstrzygając sprawę uznać za istotne inne okoliczności, niż zrobił to już raz ten sam Sąd.

Wbrew stanowisku strony skarżącej ciąg ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791), nie spełnia już, po wybudowaniu tzw. obwodnicy Olkusza, kryteriów pozwalających do zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się żadnego naruszenia art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).

Skoro wyżej opisany ciąg ulic nie spełnia kryterium pozwalające na zaliczenie do kategorii drogi powiatowej, a zarazem są to drogi publiczne, to zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, winny one być zaliczone do kategorii dróg gminnych. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej i taki odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ten przepis został w tej sprawie prawidłowo zastosowany przez Radę Powiatu Olkuskiego. Sąd przy tym nie podziela argumentacji strony skarżącej, z której wynika brak wybudowania fragmentu drogi krajowej. Ani ciąg ww. ulic nie stanowił fragmentu drogi krajowej, ani też wybudowana obwodnica Olkusza nie ma statusu drogi krajowej. Nie stanowi również uzasadnionego argumentu i ten zarzut, jakoby niedopuszczalnym było ponowne nadanie statusu drogi gminnej ciągu ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791). Okoliczność, że ten fragment drogi był początkowo zaliczany do kategorii drogi gminnej, potem drogi wojewódzkiej, a następnie powiatowej nie oznacza, że nie spełniając kryteriów drogi powiatowej nie może ponownie uzyskać statusu drogi gminnej.

Także zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawa ta weszła w życie z dniem 9 lipca 2015 r. Jak zaś wynika z jej art. 2 ust. 1 i ust. 2 rady gmin w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli od dnia 9 lipca 2015 r. do dnia 6 października 2015 r.) mogły w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i taki odcinek drogi zostawał zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Przepis ten miał ograniczony zakres czasowy i został błędnie podany jako podstawa do podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie zmienia to jednak oceny, że błędne powołanie się na przepis prawa, który w danej sprawie nie powinien być podstawą do wydania uchwały, nie jest istotną wadą.

Także i kolejne zarzuty skargi, jakoby zaskarżona uchwała była na tyle nieczytelna, że zawiera niewłaściwą identyfikację swojego przebiegu, a tym samym uniemożliwiała zmianę kategorii drogi publicznej – nie może uzasadniać unieważnienie uchwały, aczkolwiek jest częściowo zasadny. Rzeczywiście posłużenie się w zaskarżonej uchwale nazwami ulic nie występujących w mieście Olkusz nie powinno mieć miejsca. Nie ma przy tym znaczenia, że w innych uchwałach posłużono się takimi samymi nazwami. Rada Powiatu Olkuskiego powinna zamieścić w uchwale prawidłowe nazwy ulic. Tym niemniej ta wada ma charakter nieistotnego naruszenia prawa, skoro w załączniku graficznym precyzyjnie określono przebieg drogi. Ponadto nie budzi wątpliwości, że także i strona skarżąca nie ma żadnego problemu z precyzyjną identyfikacją przebiegu drogi objętej zaskarżoną uchwałą.

Sąd nie dostrzega także istotnej wadliwości w zakresie umieszczenia w załączniku zaskarżonej uchwały rysunku przedstawiającego przebieg ulic (Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791). Zamieszczenie załącznika graficznego było ze wszech miar wskazane, natomiast zamieszczenie w opisie tego załącznika sformułowania wskazującego na planowanie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi obejmującej ww. ciąg ulic, zamiast kategorycznego stwierdzenia o pozbawieniu dotychczasowej kategorii drogi, jest rzeczywiście mało precyzyjnym sformułowaniem, ale nie budzi ono żadnych wątpliwości co do celu podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie jest to istotne naruszenie prawa.

Sąd nie podziela i tych zarzutów skargi, z których wynika, że treść uchwały powinna zawierać numery działek ewidencyjnych celem dokonania wpisu nowego właściciela drogi publicznej do księgi wieczystej. Kwestia dokonania wpisu do księgi wieczystej pozostaje poza przedmiotem tej sprawy. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości, na których droga ta została wybudowana.

Sąd nie dostrzega istotnych wadliwości zaskarżonej uchwały także i w tym zakresie, w jakim strona skarżąca zarzuca naruszenie § 8, § 143, § 133, § 137 i 4 ust. 4 oraz § 29 w związku § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia Zasad techniki prawodawczej oraz § 8 Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Wymóg posługiwania się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu nie został naruszony w tej sprawie, a posłużenie się potocznymi nazwami ulic stanowiło wprawdzie naruszenie prawa, ale nie było to istotne naruszenie. Sama strona skarżąca nie precyzyjnie definiuje przebieg ciągu ulic objętych uchwałą. Sąd nie dopatrzy się naruszenia § 133 ani też § 137 Zasad techniki prawodawczej. Sformułowanie zawarte w § 1 tiret trzecie zdanie drugie, zgodnie z którym wyżej wymieniona droga na mocy ustawy o drogach publicznych zostaje zaliczona do kategorii drogi gminnej nie stanowi powtórzenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a to dlatego, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie zalicza ciągu ulic Rabsztyńska, Sikorka i fragment ul. bez nazwy (od skrzyżowania z drogą powiatową nr 1093K do skrzyżowania z drogą powiatową nr 1090K) oraz ciąg ulic Kościuszki, 29-go Listopada i fragment ulicy bez nazwy (od skrzyżowania z al. 1000-lecia do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 791 – do jakiejkolwiek kategorii. Sformułowanie to jedynie wskazuje, że po spełnieniu wymagań ustawowych (z ustawy o drogach publicznych) ciąg ww. ulic zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Sąd nie stwierdza także naruszenia zaskarżoną uchwałą § 29 i § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Także i zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Skoro Rada Powiatu Olkuskiego podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie i w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, to nie nastąpiło naruszenie Konstytucji RP.

mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny obowiązującego prawa, a ponadto Rada Powiatu Olkuskiego zastosowała się i do oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, to uzasadnionym było oddalenie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi strony skarżącej.