Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2529/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w W., aktem mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1) pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował skarżącego M. J. na [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. do Szefa Służby Cywilnej, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a) rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Szefa Służby Celnej zawartej w pismach: [...] oraz [...];

b) rażące naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy.

Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując zajmowane przez siebie stanowisko stwierdził, że przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, stanowisko to było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, a to w okresie od [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2006 r. [...]. W tej sytuacji mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych jest obligatoryjne, bowiem pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu stwierdził, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe i regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy i w świetle powołanych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Z kolei stosownie do art. 223 ust. 3 pkt 1 ustawy, funkcjonariuszowi, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego albo podkomisarza celnego – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast zgodnie z treścią art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Jednakże w przypadku skarżącego ten ostatni przepis ustawy nie mógł mieć zastosowania, ponieważ w dniu 30 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował on stanowisko [...] i posiadał stopień [...]. Zatem zgodnie z art. 223 ust. 4 ustawy, obowiązkiem organu było mianowanie skarżącego na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Nie można przy tym kwestionować, że w przeszłości zajmował on stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, lecz nie sposób się zgodzić ze skarżącym, że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. J. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, przejawiające się w zawężającej i dowolnej wykładni art. 223 ustawy o Służbie Celnej, a w szczególności zamieszczonego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", co stoi w sprzeczności z wykładnią literalną powyższego zwrotu dokonaną przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny wskazującą, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się do każdego przedziału czasowego poprzedzającego tę datę, a nie tylko samego dnia wejścia w życie ustawy;

2. art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy;

oraz naruszenie przepisu praw materialnego, tj. art. 223 ust. 2 i ust 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że mianowani na stopień w korpusie oficerów młodszych w Służbie Celnej mogą być jedynie ci funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie stałej i zajmowali stanowiska wiążące się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pracowników w sytuacji, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę, a nie tylko dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu powołał się na treść przepisów art. 223 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2 i stwierdził, że spełniał warunki do mianowania go w korpusie oficerów młodszych, bowiem pełnił służbę na stanowisku służbowym związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych, zaś ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby pełnił służbę na tym stanowisku w dniu wejścia w życie ustawy. Zatem chodzi tu o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Reasumując, mianowanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, czym narusza sferę prawną funkcjonariusza Służby Celnej, a uchybienia te mają istotny wpływ na jego zaufanie do organów administracji publicznej oraz na inne fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że organ drugiej instancji przeprowadzając postępowanie i wydając decyzję, nie uwzględnił jasnego brzmienia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2, co wskazuje, iż działał na jego szkodę. Ponadto obowiązek wydania aktu mianowania wynika wprost z mocy prawa, a ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest precyzyjnie wskazany w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. O ile przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej, albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, o tyle określenie korpusu wynika wprost ze wspomnianego przepisu art. 223 ust. 2 – 6 bez pozostawienia organowi swobody w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 223 ust. 3 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast w myśl art. 223 ust. 4 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę mianowania, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Analizując zarzuty zawarte w skardze w pierwszej kolejności należy poddać analizie użyte w tych przepisach określenie "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko (pełnił służbę)" i dokonując jej przez pryzmat wykładni językowej zwrot ten – w ocenie Sądu – może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak i też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem skoro wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, przeto odwołać się należy do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości oraz pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Ustawa o Służbie Celnej miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Z kolei przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy umieszczony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 – 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis wspomnianego wyżej artykułu nie pozostawia opisanych kwestii uznaniu administracyjnemu. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podkreślić również należy, że celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 – 5 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro – jak wspomniano wyżej – celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie bowiem innej interpretacji, tzn., że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, organ wziąłby pod uwagę.

W rozpoznawanej sprawie natomiast bezspornym jest, że skarżący M. J. w przeszłości zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników i tak w okresie od dnia [...] września 2004 r. do [...] sierpnia 2006 r. [...]. Jednakże poza sporem jest i to, że 30 października 2009 r. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], a zatem niezaliczane do stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników.

Stąd też nie było podstaw do mianowania go – na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy – w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej i zastosowanie w tej sytuacji regulacji zawartej w art. 223 ust. 4 ustawy było prawidłowe.

Natomiast organ drugiej instancji prawidłowo ustosunkował się jedynie do korpusu, bowiem odnośnie mianowania na stopień służbowy w zakresie danego korpusu, nie przysługuje funkcjonariuszowi roszczenie. Z tego mianowicie powodu, że są to kwestie relacji pomiędzy przełożonym a podwładnym i należą do wewnętrznej sfery działania służby, pozostawione uznaniu organu (art. 223 ust. 7 ustawy). Dodać w tym miejscu należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 zwrócił uwagę, iż od aktu mianowania wydanego w trybie art. 223 ustawy, przysługuje odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, jednakże tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i ją rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji przeprowadza postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Decyzja organu drugiej instancji jest decyzją reformatoryjną co oznacza, iż mniej istotne uchybienia organu pierwszej instancji mogą zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym przez organ odwoławczy, bez konieczności uchylania decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Szef Służby Celnej poddał akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w W. kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w ramach określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Sądu, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.