Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 717/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej prawa i obowiązki w sprawie rekultywacji terenu po działalności górniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w Z. zobowiązał "A" S.A. w O. do rekultywacji pozostałego po działalności górniczej cementowni fragmentu terenu o pow, 15,73 ha, położonego w granicach miasta Z., obręb B.

Aktem notarialnym z dnia [...]r. "A" S.A. w O. zawarła z M.O., M.O. i skarżącym M.K. warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działek o łącznej pow. 21 ha 9744 m²., położonych w Z. - obręb B. W § 6 tej umowy nabywcy zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty Powiatowego, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w drodze decyzji właściwego organu. W wykonaniu tej umowy warunkowej w dniu [...] r. zawarto umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. O transakcji tej "A" poinformowała Starostę wnosząc o przeniesienie na nabywców działek zobowiązań z tytułu ich rekultywacji.

Pismem z dnia 26 maja 2003 r. Starosta zawiadomił nabywców nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przekazania praw i obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...]r. a następnie wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], którą z urzędu przekazał prawa i obowiązki wynikające z decyzji w sprawie rekultywacji terenu na ich rzecz. W podstawie prawnej organ ten powołał art. 5 i art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78 ze zm.). Decyzja ta wobec niewniesienia od niej odwołania przez strony uzyskała walor ostateczności.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. koncesji Nr [...] z dnia [...] r. na wydobywanie wapieni [...] ze złoża [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że rekultywacja terenu będzie realizowana zgodnie z odrębną decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...].

Pismem z dnia 30 kwietnia 2008 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego pisma stwierdzono, że reprezentuje on wolę użytkowników wieczystych działek, zgodnie z posiadanym pełnomocnictwem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty wskazując, że w związku z podpisaniem w dniu [...] r. umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego gruntu zmieniła się osoba zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji i w takiej sytuacji Starosta miał obowiązek wydać decyzję o przeniesieniu nabytych praw i obowiązków na nowych użytkowników wieczystych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że do rekultywacji gruntu z mocy ustawy zobowiązany jest koncesjonariusz i obowiązek ten nie podlega zbyciu. Stwierdził też, że nie można było na nabywców nałożyć obowiązku rekultywacji nabytych nieruchomości, bowiem nie wyraziły one zgody na wstąpienie w obowiązki wynikające z koncesji. Autor wniosku zauważył, że warunkową umową sprzedaży nie przeniesiono na nabywców, będących osobami fizycznymi, praw do nieruchomości lecz określono jedynie wstępne warunki ich nabycia. Nabywcy nie wyrazili też zgody na przejęcie obowiązków związanych z rekultywacją gruntu i dlatego w umowie przenoszącej na nich prawo użytkowania wieczystego nie zapisano takiego postanowienia. SKO błędnie zatem przyjęło, że doszło do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r. nr [...], Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności decyzji Starosty. Kolegium nie podzieliło też stanowiska, jakoby postanowienia umowy warunkowej miały mniejszą wagę niż postanowienia umowy ostatecznej i nie były wiążące dla jej stron stwierdzając, że przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nastąpiło w wykonaniu umowy warunkowej.

Jednakże wskutek skargi nabywców nieruchomości, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. WSA w Gliwicach uchylił obie decyzje Kolegium.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w postępowaniu administracyjnym przed SKO nie brały udziału wszystkie strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty. Sąd wypowiedział się jednocześnie w przedmiocie zasadności zarzutów podniesionych w skardze wskazując, że organy administracji nie były uprawnione do rozstrzygania kwestii ważności pozostającej w obrocie prawnym warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...]r. W ocenie Sądu kwestia ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zasadnicze znaczenie miało w niej należyte rozważenie czy decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przekonaniu WSA nie było przy tym wystarczające stwierdzenie, że doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, a nabywca zobowiązał się w umowie do przejęcia obowiązku rekultywacji w przypadku zmiany w drodze decyzji właściwego organu osoby zobowiązanej do jej wykonania, gdyż przedmiotem badania winna być bowiem właśnie prawidłowość wydania takiej decyzji.

Wykładając przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Sąd uznał, że przewiduje on możliwość wydania decyzji, orzekającej zarówno o zmianie osoby zobowiązanej do rekultywacji, jak i o przekazaniu jej praw i obowiązków z tym związanych. Podkreślił też, że przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej zwracając przy tym uwagę, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla tego gruntu skutków. W konsekwencji w ocenie WSA osobą zobowiązaną do rekultywacji jest podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów, jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Sądu obowiązku tego osoba zobowiązana do rekultywacji nie może też przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być zatem arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy.

W następstwie tego wyroku SKO zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność tejże decyzji.

Zdaniem Kolegium, decyzja rażąco narusza prawo. Stanowisko to SKO oparło na przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązującym do rekultywacji gruntów osobę, która spowodowała utratę lub ograniczenie ich wartości użytkowej na jej własny koszt. Powołując się następnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wskazało, że osoba, która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów nie może się uwolnić od obowiązku ich rekultywacji niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów czy innych okoliczności prawnych. Obowiązku tego nie można też przenieść w drodze odrębnego aktu lub czynności na inny podmiot bez przeniesienia praw do inwestycji. Bez znaczenia jest także kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji.

Odnosząc się do treści art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powołanego w podstawie prawnej decyzji Starosty, SKO stwierdziło, że mógł on zostać zastosowany wyłącznie w razie zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu, a nie mogło do tego dojść w drodze warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, ani też w drodze przenoszącej to prawo umowy sprzedaży. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że "nowa" osoba zobowiązana do rekultywacji i wstępująca w miejsce osoby dotychczas zobowiązanej musi posiadać status osoby "powodującej utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów". Odnosząc się do zapisu zamieszczonego w § 6 umowy, w którym nabywcy prawa użytkowania wieczystego zobowiązali się do przejęcia obowiązków wynikających z decyzji Starosty, Kolegium stwierdziło, że zobowiązanie to nie mogło skutkować zmianą osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy. Z treści tych umów nie wynikało w szczególności, że między zbywcą prawa użytkowania wieczystego, a jego nabywcami zachodziła relacja pozwalająca na uznanie ich za kontynuatorów działalności prowadzonej dotychczas przez zbywcę. Nabywcy w drodze tych umów nie nabyli bowiem statusu osób "powodujących utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów" w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją wniosła "B" S.A. z siedzibą w K., zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji także z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty Spółka stwierdziła, że zaproponowana przez organ wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy sprowadza się do rozumienia następstwa prawnego, o jakim jest mowa w tym przepisie jako sukcesji uniwersalnej. W drodze takiej sukcesji prawa i obowiązki przechodzą jednak na następcę prawnego z mocy prawa, a zatem niecelowym byłoby wprowadzanie do ustawy przedmiotowego uregulowania. W konsekwencji przyjąć należy, że przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala na przekazanie obowiązku rekultywacji gruntów każdemu bez jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zdaniem Spółki, nie można było także uznać, że decyzja Starosty rażąco narusza prawo skoro na gruncie językowych oraz systemowych reguł wykładni możliwe są do przyjęcia różne wyniki wykładni art. 20 ust. 6 ustawy. Decyzją z dnia [...] r. SKO w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję dotychczasową.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Po rozpoznaniu skargi Spółki "B", wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 980/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jej wzruszenie. Sąd podniósł, że dostrzeżone naruszenie przez SKO unormowania zamieszczonego w art. 153 p.p.s.a., polegające na braku wyraźnego odniesienia się w kontrolowanych decyzjach do wskazań zawartych w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., II SA/Gl 1334/08, nie miało wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem w gruncie rzeczy wskazań dotyczących dalszego postępowania zamieszczonych w poprzedzającym je wyroku WSA w Gliwicach. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium prawidłowo tym razem ustaliło bowiem krąg jego stron i zapewniło im czynny udział w tym postępowaniu. Organ ten zastosował się także do przeprowadzonej przez Sąd wykładni przepisu art. 20 ust. 1 i ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności prawidłowo przyjął, że drugi z tych przepisów upoważniający starostę do przekazania w drodze decyzji praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych orzeczeń dotyczących rekultywacji gruntów rolnych, ma zastosowanie tylko w przypadkach zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, wykładnia przepisu art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i treść tego przepisu może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Do zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntu nie może - jak twierdzi strona skarżąca - dojść bowiem w drodze umowy cywilnoprawnej przenoszącej prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego zdegradowanych gruntów, a umowa taka miałaby następnie pozwalać, czy wręcz zobowiązywać starostę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji na nabywców zdegradowanych gruntów. Odmienną natomiast kwestią jest sposób, w jaki podmiot zobowiązany do rekultywacji wywiąże się z tego obowiązku, a w szczególności czy w drodze umowy cywilnoprawnej zleci on wykonanie prac rekultywacyjnych innemu podmiotowi.

Zdaniem Sądu, także posłużenie się regułami wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej również nie pozwala na przyjęcie proponowanego przez stronę skarżącą rozumienia art. 20 ust. 6 ustawy. Przepis ten nie może być bowiem wykładany w oderwaniu od ust. 1, czy też ust. 5 tego artykułu. Pierwszy z tych przepisów nakłada zaś obowiązek rekultywacji gruntów rolnych na podmiot, który spowodował utratę lub ograniczenie przez te grunty ich wartości użytkowej. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 5 omawianej ustawy, jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji. Posługując się z kolei wykładnią funkcjonalną zauważyć należy, że w wielu przypadkach koszt prac rekultywacyjnych mających przywrócić wartość użytkową gruntom rolnym zdegradowanym w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej przekraczać może i to niekiedy nawet wielokrotnie wartość zdegradowanych gruntów. W związku z tym akceptacja proponowanej przez skarżącą Spółkę wykładni art. 20 ust. 6 ustawy pozwalałaby podmiotom, które doprowadziły do degradacji gruntów rolnych zwolnić się z tego obowiązku przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, w oparciu o którą starosta przenosiłby ten obowiązek na inne podmioty, w tym także na osoby fizyczne bądź prawne mogące pełnić rolę tzw. "słupów", które nie byłyby w stanie wywiązać się z nałożonych obowiązków. W konsekwencji koszty takiej rekultywacji byłyby pokrywane z środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych bądź z budżetu państwa. Dodać należy również, że w art. 20 ust. 2a ustawy przewidziana została możliwość prowadzenia rekultywacji przez starostę przy wykorzystaniu środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach w przypadkach degradacji lub dewastacji gruntów przez nieustalone osoby bądź jeśli do tego doszło w wyniku klęsk żywiołowych.

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko SKO, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdził, że nie można też poddawać w wątpliwość stanowiska, że pozostawienie w obrocie prawnym wskazanej tej decyzji negującej treść przepisów regulujący sposób przeprowadzania rekultywacji zdegradowanych gruntów mogło prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych. W konsekwencji nie tylko uzasadnione, ale także konieczne było stwierdzenie nieważności opisanej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Spółki "B", wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 701/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i obie decyzje Kolegium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie kwestii możliwości zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów wymagało dokonania wykładni art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który nie jest przepisem jednoznacznym.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków, osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Art. 20 ust. 6 tej ustawy stanowił natomiast, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może budzić wątpliwości interpretacyjne, w szczególności co do zakresu przekazania na nabywców prawa własności lub użytkowania wieczystego gruntów, praw i obowiązków wynikających z wydanej wcześniej decyzji zobowiązującej poprzedniego właściciela gruntów do ich rekultywacji. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym uprzednio i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1334/08. Również sam organ wydając uchyloną ww. wyrokiem decyzję z [...] r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty uznał odmiennie niż w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] r., że w związku z przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu zmieniła się osoba zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji i w takiej sytuacji Starosta miał obowiązek wydać decyzję o przeniesieniu praw nabytych i obowiązków na nowych użytkowników wieczystych na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie przekazanie przez Starostę praw i obowiązków wynikających z decyzji w sprawie rekultywacji terenu na rzecz nabywców było konsekwencją przyjęcia odmiennej niż dokonał tego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładni art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą możliwe jest przeniesienie wynikającego z decyzji obowiązku rekultywacji gruntów na nabywcę objętego tym obowiązkiem gruntu, czyli na inny podmiot niż ten, który spowodował utratę lub ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona powyżej wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy nie jest wykładnią na tyle nieuzasadnioną i ewidentnie nieznajdującą oparcia w treści przepisu, iż jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym za zasadny uznano zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów

Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - naruszenia art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie zarówno przez orzekający ponownie w sprawie organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stanowiska wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 15 stycznia 2010 r. co do wątpliwości interpretacyjnych na tle stosowania przez organy art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ustawy o ochronie gruntów... oraz art. 153 p.p.s.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. Kolegium orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, przyjmując, że wobec niejednoznacznego brzmienia przepisu, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, brak przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednakże wskutek wniosku skarżącego M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu skierowania decyzji do osób nieżyjących (zmarłych M.O. i M.O.).

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. Kolegium powtórnie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, organ administracji stwierdził bowiem, że w świetle wiążącego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Gl 1334/08, przeniesienie obowiązku dokonania rekultywacji możliwe jest tylko na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Jednak zgodnie z wyrokiem NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 701/14, którym organ jest związany, przedstawiona wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy, nie jest wykładnią na tyle nieuzasadnioną i ewidentnie nieznajdującą oparcia w treści przepisu, że jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego. Stąd też NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro zaś funkcjonują dwie odmienne wykładnie tego przepisu, Kolegium stwierdziło, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący, zarzucając nieuprawnione przyjęcie, że w przywołanym wyroku NSA wyrażono wiążącą ocenę prawną, gdyż takiego wymogu nie spełnia jego uzasadnienie, które nie zawiera niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Zatem organ administracji miał swobodę rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionowana decyzja, przenosząca obowiązek rekultywacji na osoby, które nie są odpowiedzialne za utratę lub pogorszenie wartości użytkowej gruntu jest zaś oczywiście sprzeczna z zasadą legalizmu oraz sprawiedliwości społecznej. Skarżący podniósł, że nie czerpał nigdy korzyści z eksploatacji wyrobiska kopalni i nie dysponuje wystarczającymi środkami, które pozwoliłyby na skuteczne przeprowadzenie rekultywacji, a środki na ten cel winien zapewnić przedsiębiorca górniczy.

Odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły także K. K. i K.K., zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Ich zdaniem, stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, na którego "przeszedł" obowiązek rekultywacji jako sprawca szkody, a nie – nabywca gruntu. Wykładnia art. 20 ust. 6 ustawy, nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zatem kwestionowana decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną.

Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium w innym składzie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej. Kolegium podtrzymało pogląd, że skoro norma prawna wymaga wykładni, a jej wynik może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nadto, Kolegium stwierdziło, że jest związane wyrokiem NSA, wydanym w powyższej sprawie z mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Stąd też organ nie odniósł się do zarzutów co do tego wyroku.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 i 6 ustawy – poprzez błędne przyjęcie, że norma ta jest niejednoznaczna i możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków na nabywców nieruchomości, którzy nie spowodowali zniszczenia gruntów i nie mają przymiotu strony. Nadto, zdaniem skarżącego, decyzja narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Jej zarzuty stanowią bowiem nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w powyższym wyroku.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium prawidłowo zinterpretowało uzasadnienie tego wyroku. Wyrażona w nim ocena prawna miała zaś walor wiążący, zarówno dla tego organu, jak i sądu administracyjnego z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził kwestię, że decyzja o przekazaniu praw i obowiązków w zakresie rekultywacji gruntów na jego nabywców, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu z daty jej wydania), zaś odmienne stanowisko narusza art. 153 p.p.s.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie jest zaś związany tym stanowiskiem, co oznacza, że nie jest zobowiązany do odnoszenia się do odmiennej argumentacji skarżącego. Kolegium wnikliwie i należycie uzasadniło też decyzję odmowną, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa.

Z norm Konstytucji RP (art. 2 i 7 ), nie można wyprowadzić wniosku, aby w niniejszej sprawie nie miała zastosowania zasada z art. 153 p.p.s.a. Skarżący nie skorzystał z możliwości prawnej wniesienia skargi kasacyjnej od pierwszego z wydanych w sprawie wyroków tut. Sądu, co doprowadziło do określonych negatywnych dla niego konsekwencji prawnych w zakresie wykładni prawa materialnego, ani też nie wniósł odwołania od decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Był zatem stroną tego postępowania (art. 28 kpa). O ile w postępowaniu odwoławczym możliwe było ferowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, to tryb nieważnościowy, jako nadzwyczajny, wymaga wykazania kwalifikowanych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przesądziło kwestię braku przesłanki z pkt 2 tego przepisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Kolegium brały też udział wszystkie podmioty, legitymujące się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

mr