Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 379/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. K. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] 2021 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania P. K. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 XII 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia, w obrębie L., jako działka nr [...], AM - 15, o powierzchni [...] ha, oraz nabycia prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli.

Jak wynika z akt administracyjnych decyzję wydano w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z 31 V 1999 r. skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM - 15, o powierzchni [...] ha, obręb L., miasto Wrocław na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej "ugn". Do wniosku załączono m.in. decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] 1988 r. (nr WGGG[...]) zobowiązującą Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych Wrocław do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntem zabudowanym przekazanym decyzją "zgodnie z ewidencją" położonym we Wrocławiu, obręb L., oznaczonym na mapach geodezyjnych jako działka nr [...], AM-15 o pow. [...] m2 przy ul. R. nr [...]. Do wniosku załączono także zawiadomienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia [...] 1989 r. (nr [...]) o zmianie wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu – użytkowania.

W toku postępowania dowodowego organ I instancji podjął czynności mające na celu ustalenie, czy wydane zostało orzeczenie ustanawiające prawo zarządu lub użytkowania wyżej opisanym gruntem. Zwrócono się do właściwych jednostek dysponujących archiwalnymi dokumentami (tj. Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Muzeum Architektury we Wrocławiu, Archiwum Akt Nowych w Warszawie). Organ I instancji uzyskał także od skarżącej informacje otrzymane z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Nadto włączono do materiału dowodowego dokumenty postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości zakończonego prawomocną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] 2005 r. ([...]) stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 27 V 1990 r., przez gminę Wrocław prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił skarżącej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 XII 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu. W decyzji zaznaczono, że w świetle przeprowadzonych dowodów nie ma podstaw do stwierdzenia, że na rzecz skarżącej ustanowiono prawo zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji w świetle art. 200 ugn oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 II 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Powołane regulacje uzależniają bowiem stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego od tego, by na dzień 5 XII 1990 r., grunt pozostawał w zarządzie państwowej lub komunalnej osoby prawnej. Samo ustalenie opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) nie świadczy o oddaniu gruntu w zarząd (użytkowanie) jeśli w orzeczeniu ustalającym opłatę nie nawiązano do żadnej innej decyzji ustanawiającej prawo zarządu (użytkowania). Organ I instancji podkreślił także, że uwłaszczeniu na rzecz skarżącej sprzeciwia się także okoliczność komunalizacji przedmiotowego gruntu. Warunkiem bowiem przejścia prawa własności gruntu na rzecz gminy Wocław z dniem 27 V 1990 r. było m.in. to, by w tym dniu nie należał on do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Decyzją odwoławczą z dnia [...] 2017 r. (SKO [...]) SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji SKO podkreśliło, że nie ma w okolicznościach sprawy podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 200 ugn, bowiem grunt stanowił wcześniej przedmiot komunalizacji, co wyklucza możliwość zastosowania art. 200 ugn.

Wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 XI 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 662/17, oddalono skargę wniesioną przez skarżącą. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 XI 2019 r., sygn. akt I OSK 701/18, uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej uchylając wyrok tutejszego Sądu oraz decyzje organów obu instancji. Sąd II instancji zaznaczył przede wszystkim, że sama okoliczność komunalizacji gruntu, a więc przejścia prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, nie wyklucza możliwości jego uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn, a więc stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwową lub komunalną osobę prawną. W sprawie natomiast istotne znaczenie ma ustalenie okoliczności, czy z dniem 5 XII 1990 r. skarżącej przysługiwało prawo zarządu (użytkowania) gruntu, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia. W ocenie Sądu II instancji organy administracji nie dokonywały wykładni ani nie stosowały przepisów wskazanego rozporządzenia. Organy administracji uznając, że ustalenia dokonane w prawomocnej decyzji komunalizacyjnej, dotyczące działki będącej przedmiotem wniosku o uwłaszczenie, w szczególności fakt niewykazania przez skarżącą w postępowaniu komunalizacyjnym, że posiadała tę działkę w zarządzie, uniemożliwiają uwłaszczenie skarżącej na tej działce, nie przeprowadziły stosownego postępowania dowodowego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zwrócił się do skarżącej o przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo zarządu (użytkowania). Skarżąca kilkakrotnie wnosiła o przedłużenie terminu wyznaczonego do przedłożenia stosownych dokumentów powołując się na konieczność analizy zasobów archiwalnych skarżącej. Skarżąca oświadczyła także, że zwróciła się do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o przeprowadzenie dodatkowej kwerendy, jednak nie uzyskała dotychczas odpowiedzi. Ostatecznie, pismem z dnia 26 II 2021 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje żądanie, zaś dokumenty załączone do wniosku są wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (nr [...]) organ I instancji odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 5 XII 1990 r,. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono obszernie postawę prawną decyzji powołując się m.in. na art. 200 ugn oraz przepisy rozporządzenia. Podkreślono utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia zarządu lub użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu lub użytkowania. Zaznaczono, że przedłożona przez skarżącą decyzja w sprawie opłaty, jakkolwiek stanowi decyzję wymienioną w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, to jednak nie powołuje żadnego orzeczenia ustanawiającego prawo zarządu lub użytkowania. Wskazuje jedynie, że wymierzenie opłaty następuje "zgodnie z ewidencją gruntów". Organ I instancji odwołał się też do wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego zaznaczając, że nie dały one podstaw do ustalenia, że w konkretnym przypadku wydane zostało orzeczenie ustanawiające zarząd lub użytkowanie. W decyzji organu I instancji odniesiono się także do argumentów podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu, zmierzających do wykazania, że zarząd przysługiwał jej z mocy prawa. Organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomości znajdujące się w faktycznym posiadaniu PKP, co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 IX 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568). Jakkolwiek art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewidywał, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Rozporządzenie to jednak utraciło moc z dniem 8 XII 1960 r., tym samym PKP utraciło zarząd nieruchomościami przyznanymi uchylonym rozporządzeniem, gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania.

Decyzją odwoławczą z dnia [...] 2021 r. (SKO [...]) SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji zarówno co do okoliczności faktycznych jak i prawnych sprawy. Podkreśliło, że skarżąca istocie posiadała zawnioskowany grunt bez tytułu prawnego. W ocenie SKO przedstawione przez skarżącą dokumenty o ustaleniu opłaty rocznej i zmianie wysokości takiej opłaty zostały przez organ I instancji ocenione prawidłowo. W dokumentacji tej nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej. SKO powołało się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 XI 1999 r. (sygn. akt U 6/99), gdzie zaznaczono, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna na podstawie, której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. SKO podkreśliło też, że organ I instancji w toku postępowania zwracał się zarówno do różnych instytucji publicznych, jak i do skarżącej o udzielenie informacji dotyczących decyzji stanowiącej o tytule prawnym w postaci zarządu opisaną nieruchomością. Żadna w otrzymanych informacji nie dała podstaw do przyjęcia, że ustanowiono w tym przypadku prawo zarządu lub użytkowania. W ocenie SKO niezasadne okazały się zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7a § 1 kpa. Błędne jest bowiem stanowisko skarżącej, że jeśli uznać, iż § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia stwarza wątpliwości interpretacyjne, to wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony stosownie do art. 7a § 1 kpa. Wyrażona w tym przepisie zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść strony znajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia lub prawa. Sprawa niniejsza, jako dotycząca przyznania skarżącej prawa (i to prawa rzeczowego o wyjątkowym charakterze), nie może być w ogóle kwalifikowana jako dotycząca nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji, stwierdzenie ich nieważności, przekazanie sprawy organom ze wskazaniem sposobu jej rozstrzygnięcia, dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przez przyjęcie, że w obrocie prawnym nie występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz D. D. O. K. P. we W. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 5 XII 1990 roku nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji odmownej,

2) art. 7a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji pozostawania wątpliwości interpretacyjnych normy prawnej - § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia - w zakresie tego, czy decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością musi w sposób wyraźny odnosić się do decyzji o ustanowieniu zarządu, aby uznać ją za dowód istnienia po stronie przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie na dzień 5 XII 1990 roku prawa zarządu nieruchomości. Naruszenie ww. przepisu prawa procesowego skutkowało przyjęciem, że przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 5 XII 1990 roku nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości i wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 XII 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i budowli,

3) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 5 XII 1990 roku nie legitymowało się prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji odmownej,

4) art. 200 ugn, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając, że spełnione są wszystkie przesłanki prawne obligujące organy do wydania decyzji pozytywnej. W szczególności skarżąca przedłożyła jedną z decyzji wymienionych w rozporządzeniu, którego celem jest przecież wskazanie rodzajów dokumentów, w oparciu o które może być wydana decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ugn. W ocenie skarżącej organy nie wyczerpały też wszystkich możliwości dowodowych, bowiem powinny poszukiwać stosownego orzeczenia ustanawiającego zarząd (użytkowanie) posługując się oznaczeniem nieruchomości jako parceli (według katastru pruskiego). Skarżąca załączyła przy tym do skargi kopie dokumentów na okoliczność sposobu opisywania nieruchomości przekazywanych w zarząd i użytkowanie poprzez wskazanie numeru parceli oraz ich późniejszego opisu ewidencyjnego (tj. decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] 1957 r. o przekazaniu gruntu w zarząd – użytkowanie, oraz decyzję nr WGGG[...] z dnia [...] 1987 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej). Skarżąca zaznaczyła też, że w okolicznościach sprawy istniały też podstawy do przyjęcia, że posiadane przez nią grunty pozostawały w jej zarządzie z mocy samego prawa. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 IX 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" , przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy, przeznaczony do użytku kolei państwowych, z całym istniejącym zapasem gotówki i zapasem materiałów, przechodzi na własność przedsiębiorstwa. Nadto w ocenie skarżącej w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 7a kpa, gdyż decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego określa także obowiązki strony w postaci określenia stawki procentowej opłaty rocznej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi i wnosząc o jej rozpatrzenie w trybie uproszczonym oraz oddalenie.

Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 XII 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 XII 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W myśl ust. 2 tego przepisu budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 XII 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Według ust. 3 cytowanego przepisu nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. W decyzji ustala się także kwotę należną za nabycie własności, o której mowa w ust. 2, oraz sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 9.

Natomiast stosownie do art. 200 ust. 1 ugn, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 XII 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ugn, stosuje się następujące zasady:

1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;

2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;

3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ugn i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;

4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

W art. 206 ugn postanowiono, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 II 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 VIII 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 II 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 VIII 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 VIII 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 X 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 XII 1990 r.

Zaprezentowany wyżej stan prawny w sposób jednoznaczny wskazuje, że nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntu jest warunkowane tym, by na dzień 5 XII 1990 r. państwowej osobie prawnej przysługiwało prawo zarządu (użytkowania) tego gruntu.

Ustalenie powyższej okoliczności ma więc kluczowe znaczenie w postępowaniu prowadzonym celem stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów na podstawie art. 200 ust. 1 ugn. Przedmiotem ustaleń ma być przy tym prawo zarządu czy użytkowania w kształcie, w jakim jego ustanowienie przewidywały przepisy obowiązujących poprzednio: ustawy z dnia 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, ze zm.) a następnie zastępującej ją ustawy z 29 IV 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, ze zm.). Sam bowiem fakt "posiadania" przez państwową osobę prawną gruntu w dniu 5 XII 1990 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego, jak również nie tworzy domniemania, że takiej osobie przysługiwało prawo zarządu lub użytkowania gruntu.

Nie ulega wątpliwości, że powołane wyżej rozporządzenie, wskazując rodzaje dokumentów branych pod uwagę w ramach postępowania uwłaszczeniowego przy ustalaniu okoliczności przysługiwania państwowej osobie prawnej prawa zarządu lub użytkowania, ma istotne znaczenie. Z założenia ułatwić ma ono organom postępowanie dowodowe wskazując dokumenty, na których powinny oprzeć swoje ustalenia. Z drugiej jednak strony podkreślić trzeba, że rozporządzenie nie wprowadza wyjątku od zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Zaznaczyć należy, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie znajdują zastosowanie przepisy kpa, w tym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) oraz towarzysząca jej zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Zasadom tym można przeciwstawić zasadę prawdy formalnej i związanej oceny dowodów, którym nie hołduje żadna z polskich procedur. Z całą pewnością nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej powołane rozporządzenie. Rozporządzenie to wskazuje w § 4 ust. 1 katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Subsydiarnie, gdyby nie zachowały się odpowiednie dokumenty, organ ma możliwość przeprowadzenia w tym zakresie dowodów z zeznań świadków lub przesłuchania stron zgodnie z art. 75 kpa (por. § 4 ust. 3 rozporządzenia). Nie może jednak ujść uwadze, że w katalogu dowodów potwierdzających prawo zarządu wskazano dokumenty o zróżnicowanej wartości dowodowej. Inne jest przecież znaczenie dowodowe decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), wskazującej wprost na okoliczność podlegającą udowodnieniu, a inna decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu trwałego zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), która na okoliczność posiadania nieruchomości w zarządzie wskazuje w sposób pośredni. Oczywiste jest przy tym, że zwłaszcza w tym drugim przypadku organ powinien zachować szczególną ostrożność, przy ocenie wartości dowodowej tego dokumentu jako wyłącznej podstawy ustaleń. Wprawdzie z treści § 4 ust. 1 in princ. rozporządzenia wynika, że ustalenia w zakresie prawa zarządu powinny być dokonane na podstawie "co najmniej" jednego z wyliczonych dokumentów, jednak nie oznacza to, że legitymowanie się przez zainteresowany podmiot jednym z dokumentów wyliczonych w rozporządzeniu stanowi w każdym przypadku wystarczającą podstawę do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Na organie administracji i w tym przypadku ciąży ogólny obowiązek oceny takiego dokumentu w świetle całokształtu materiału dowodowego w celu ustalenia prawdy obiektywnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że zasadniczą przesłanką uwłaszczenia na podstawie art. 200 ugn jest posiadanie przez państwową lub komunalną osobę prawną prawa zarządu (użytkowania) w dniu 5 XII 1990 r., a nie legitymowanie się przez nią jednym z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy jest rzeczą bezsporną, że skarżąca dysponuje jedynie decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia [...] 1988 r. (nr WGGG[...]) zobowiązującą D. D. O. K. P. W. do uiszczania opłaty rocznej za grunt oznaczony jako działka nr [...], AM-15 o pow. [...] m2 przy ul. R. nr [...]. Wbrew jednak argumentacji skargi, fakt ten nie przesądza o obowiązku wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 200 ugn. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że jest to decyzja wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Nie można pominąć, że przedłożona przez skarżącą decyzja nawet pośrednio nie wskazuje na istnienie orzeczenia ustanawiającego prawo zarządu czy użytkowania. Z decyzji tej wynika bowiem, że dotyczy uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, przekazanego "zgodnie z ewidencją gruntów". Podkreślić należy, że zwrot "zgodnie z ewidencją gruntów" został wpisany na formularzu decyzji opłatowej w miejscu, w którym należało wpisać dane decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd. Taki stan rzeczy sugeruje, że organ orzekający o opłacie rocznej nie dysponował decyzją o przekazaniu gruntu w zarząd i już z tego powodu wątpliwa jest wartość dowodowa takiej decyzji w postępowaniu uwłaszczeniowym. Oceny tej nie zmienia drugi z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, tj. zawiadomienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia [...] 1989 r. (nr WGGG[...]) o zmianie wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Zawiadomienie to w swej treści odwołuje się wyłącznie do decyzji z dnia [...] 1988 r. (nr WGGG[...]) ustalającej wysokość opłaty rocznej i nie wskazuje orzeczenia ustanawiającego prawo zarządu lub użytkowania.

Wyżej opisany stan rzeczy nie był zatem wystarczający do stwierdzenia nabycia przez skarżącą, z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym spraw uwłaszczeniowych z art. 200 ugn utrwalone jest stanowisko, że w sytuacji, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 VIII 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 23 VII 2021 r., I OSK 472/21; z 28 I 2020 r., I OSK 1774/18; z 27 VI 2008 r., I OSK 1018/07 – CBOSA).

Jak wynika z materiału dowodowego organ I instancji przeprowadzał w sposób rzetelny i wyczerpujący postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wydany został akt ustanawiający prawo zarządu lub użytkowania. W tym celu organ I instancji zwracał się do właściwych jednostek dysponujących archiwalnymi dokumentami (tj. Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Muzeum Architektury we Wrocławiu, Archiwum Akt Nowych w Warszawie). Z kolei skarżąca we własnym zakresie zwróciła się też do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie. Żadna z udzielonych przez te jednostki odpowiedzi nie dała podstaw do przyjęcia, że poprzedniczce prawnej skarżącej przysługiwało prawo użytkowania lub prawo zarządu przedmiotową nieruchomością. Warto przy tym zwrócić uwagę na informacje udzielone przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we Wrocławiu, z których wynika m.in., że zgodnie z utrwaloną praktyką jednostki, "PKP" zostały wpisane do operatu ewidencji gruntów jako władający gruntem w trakcie sporządzania przez tę jednostkę czynności na gruncie związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów w 1962 r. Przy zakładaniu ewidencji gruntów na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 II 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz wydanych na jego podstawie instrukcji i zarządzeń, nie było konieczne wykazywanie się przez władających tytułem prawnym do gruntu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu, "w ewidencji podaje się osobę właściciela oraz inne osoby, w których władaniu grunt lub budynek się znajduje". Dopiero zmiany władających, ujawnionych po założeniu ewidencji gruntów wymagały potwierdzenia aktem urzędowym. Takie zasady aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tj. także wykreślenie istniejącego wpisu, obowiązują do dziś, na podstawie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał także na względzie, że organy administracji przy rozstrzygnięciu sprawy nie powoływały się już na okoliczność komunalizacji przedmiotowego gruntu, jako przesłankę wykluczającą możliwość wydania decyzji uwłaszczającej. Miało to istotne znaczenie z uwagi na wiążący charakter wskazań zawartych w wyroku Sądu II instancji. Organy obu instancji odniosły się również do mających zastosowanie przepisów rozporządzenia wykazując jednoznacznie, że w warunkach niedysponowania decyzją ustanawiającą prawo zarządu lub użytkowania oraz niewskazania takiej decyzji w orzeczeniu dotyczącym wysokości opłaty rocznej, nie ma podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 200 ugn. Nawiązano przy tym do utrwalonego już orzecznictwa eksponującego, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (zob. np. wyroki NSA: z 27 V 2022 r., I OSK 1417/21; z 31 III 2016 r., I OSK 3399/15; z 23 II 2010 r., I OSK 593/09 – CBOSA).

Trafności przeprowadzonej przez organy obu instancji oceny nie podważają też pozostałe zarzuty skargi.

Jak już wyżej wyjaśniono organ I instancji dołożył należytej staranności w postępowaniu dowodowym mającym na celu ustalenie, czy wydane zostało orzeczenie ustanawiające prawo zarządu lub użytkowania. Zwracając się do właściwych jednostek w sposób pełny i klarowny opisywał nieruchomość, której dotyczy sprawa. Nie ma więc podstaw do uznania, że postępowanie wyjaśniające prowadzone było w sposób nieprawidłowy z uwagi na to, że – jak podnosi skarżąca – decyzja przekazująca grunt w zarząd mogła być wystawiona na parcelę, jako jednostkę ewidencyjną w katastrze pruskim, a nie działkę geodezyjną, którą posługiwał się organ I instancji w ramach poszukiwań. Sąd zwraca uwagę, że ustanowienie prawa użytkowania lub zarządu następowało zasadniczo po wejściu w życie ustawy z dnia 14 VII 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a więc już w warunkach funkcjonowania jednolitego systemu ewidencji gruntów i budynków. Jak wynikało z art. 1 dekretu z dnia 2 II 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) wprowadził on jednolitą ewidencję gruntów i budynków, zaś dane o gruntach i budynkach, służące za podstawę planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, skupu i obowiązkowych dostaw, dokonywania wpisów w księgach wieczystych i zaspokajania potrzeb gospodarczych, mogą być oparte wyłącznie na ewidencji. Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było od 1999 r. Skarżąca dysponowała więc wystarczająco długim czasem, by wykazać inicjatywę dowodową, w tym zwrócić się do właściwych jednostek o informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako parcela. Przedmiotem postępowania było przyznanie skarżącej prawa, co nie pozostaje bez znaczenia dla rozkładu ciężaru dowodowego. Dał zresztą temu jednoznacznie wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wydanego w sprawie wyroku, gdzie zaznaczył konieczność współdziałania stron w postępowaniu administracyjnym, które polega m.in. na poszukiwaniu i oferowaniu dowodów na prezentowane twierdzenia, jakie mają prowadzić do wydania żądanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek dowodowy na okoliczność posługiwania się w niektórych przypadkach inną jednostką ewidencyjną dla oznaczenia gruntów będących w posiadaniu skarżącej. Skarżąca miała możliwość wykazania inicjatywy dowodowej w toku trwającego wiele lat postępowania administracyjnego. Co jednak najistotniejsze, załączone do skargi dokumenty nie wskazują, że ustalenia przeprowadzone przez organy administracji są błędne. Innymi słowy, załączone do skargi dokumenty nie potwierdzają, że skarżącej przysługiwało prawo zarządu lub użytkowania gruntu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Nie można więc ich uznać za dowody "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa.

Nie można było podzielić zarzutu skargi odwołującego się do przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 IX 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą znaleźć zastosowania uregulowania powołanego rozporządzenia skoro teren, na którym położona jest sporna nieruchomość, w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 28 IX 1926 r.), stanowił teren Rzeszy Niemieckiej, a zatem nie był objęty prawodawstwem II Rzeczpospolitej (podobnie NSA w wyroku z 1 IX 2009 r., I OSK 1177/08, CBOSA).

Nie ma również podstaw do uznania, by organy administracji stosowały w sprawie art. 7a kpa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej. Jak trafnie zaznaczyło SKO w decyzji odwoławczej, powołany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W niniejszym postępowaniu przedmiotem jest zaś stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa (uprawnienia), co wyklucza zastosowanie art. 7a kpa. Istoty rzeczy nie zmienia podniesiona w skardze okoliczność, że w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego określa się również obowiązek w postaci ustalenia wysokości stawki procentowej. Jest to bowiem element dodatkowy decyzji, określany w związku z przyznaniem stronie konkretnego prawa. Podkreślić trzeba, że zasadniczym celem prowadzonego przez organy postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego, jest stwierdzenie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego, a nie ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej. Nie było zatem podstaw do stosowania w sprawie dyspozycji art. 7a kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.