Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 864/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4. ustawy z dnia 27.07.2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania - jeżeli nie zostały spełnione warunki

ustawy, co powodowało skutek w postaci obowiązku rekultywacji władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie art. 102 ust

.1 -3 Prawa ochrony środowiska. Zatem odrzucenie zgłoszenia rodziło podmiotowi je dokonującemu skutek merytoryczny, nie formalny. Dlatego należy

uznać, iż odrzucenie to mogło nastąpić w sytuacji niespełnienia merytorycznych warunków ustawy tj. niewykazania którejś z przesłanek wyszczególnionych

w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Nie należą do tych przesłanek elementy formalne zgłoszenia przewidziane w ust. 2 tego przepisu.

TEZY

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4. ustawy z dnia 27.07.2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania - jeżeli nie zostały spełnione warunki

ustawy, co powodowało skutek w postaci obowiązku rekultywacji władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie art. 102 ust

.1 -3 Prawa ochrony środowiska. Zatem odrzucenie zgłoszenia rodziło podmiotowi je dokonującemu skutek merytoryczny, nie formalny. Dlatego należy

uznać, iż odrzucenie to mogło nastąpić w sytuacji niespełnienia merytorycznych warunków ustawy tj. niewykazania którejś z przesłanek wyszczególnionych

w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Nie należą do tych przesłanek elementy formalne zgłoszenia przewidziane w ust. 2 tego przepisu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2004 r. "A" S.A. w P. przedłożył zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie:

- działki o nr geod. [...] w T.,

- działki o nr geod. [...] w J. S.,

- działki o nr geod. [...] w C. B.,

- działki o nr geod. [...] w Ł.,

- działki o nr geod. [...] w Z.,

stwierdzając, iż zanieczyszczenia te spowodowała "B" S.A. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) – zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Spółka ta prowadziła działalność na przedmiotowych nieruchomościach w zakresie obrotu paliwami odpowiednio: w T. od 1961 r., w J. S. od 1987 r., w C. B. od 1970 r., w Ł. od 1959r. oraz w Z. od 1979r. W 1999 r. w ramach przeprowadzonej restrukturyzacji sektora naftowego nieruchomości te zostały przekazane "A" S.A, który jest ich użytkownikiem wieczystym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Starosta Powiatu B. odrzucił opisane zgłoszenie, z którym to rozstrzygnięciem nie zgodził się "A" S.A., wnosząc odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło sporną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Powiatu B. działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej odrzucił przedmiotowe zgłoszenie "A" S.A., podnosząc w uzasadnieniu, iż spółka nie dołączyła do zgłoszenia dokumentów wymaganych art. 12 ust. 2 wzmiankowanej ustawy, pozwalających na stwierdzenie okoliczności, iż zanieczyszczenia powierzchni ziemi zostały spowodowane przez inny podmiot. Jak podano - badania przeprowadzone w październiku 2004 r. na zlecenie "A" S.A. stanowią jedynie dowód na występowanie w ilościach przekraczających dopuszczalne normy substancji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 09 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi ( Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Nadto do rekultywacji terenu zobowiązany jest władający powierzchnią ziemi. Obowiązek ten spoczywa zatem na "A" S.A. jako następcy prawnym "B" S.A.

W odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B. "A" S.A wskazał, iż art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej zobowiązuje zgłaszającego do dołączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi, ustawodawca nie precyzuje natomiast z jakiej daty mają pochodzić przedmiotowe badania. Aktualne zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi przedmiotowego terenu jest wynikiem wieloletniej eksploatacji tych nieruchomości jako stacji paliw przez "B" S.A.,

a ustalenie czasu powstania zanieczyszczeń jest utrudnione z technicznego punktu widzenia, chociażby ze względu na brak przed wejściem w życie ustawy wprowadzającej przepisów będących odpowiednikiem obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 09 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby... . Nadto "A" S.A. odniósł się do kwestii następstwa prawnego konkludując, iż nie jest następcą prawnym "B" S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkody w środowisku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło sporną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w uzasadnieniu wywodząc, iż sprawa nie została wyjaśniona przez Starostę Powiatu B. w stopniu wystarczającym do podjęcia decyzji oraz została rozstrzygnięta przy błędnym zastosowaniu przepisów prawa. Powołując się na art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej organ stwierdził, iż starosta upoważniony jest do podjęcia decyzji o odrzuceniu zgłoszenia jedynie w przypadku gdy w prowadzonym postępowaniu wykaże, że nie są spełnione warunki określone w art. 12 ust. 1 powoływanej ustawy. Nie rodzi skutku odrzucenia zgłoszenia brak spełnienia wymogów formalnych określonych w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Organ pierwszej instancji został zobligowany do sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki do przyjęcia zgłoszenia poprzez ustalenie, czy stwierdzone zanieczyszczenia zostały spowodowane przez "A", czy też przez inny podmiot. Nadto, SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż "A" nie jest innym podmiotem niż "B" S.A. z racji sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Okręgowy w B. zarzucił skarżonej decyzji:

• naruszenie przepisu art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej oraz przepisów art. 7, 8, 12 oraz 138 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie upoważniał organu I instancji do oceny spełnienia warunków wynikających z art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej, a stanowiących normatywne kryterium uprawnienia starosty do odrzucenia zgłoszenia w ciągu roku od daty jego dokonania,

• bezpodstawne uznanie, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ

I instancji czynności dowodowych w znaczącym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w B. zarzucił skarżonej decyzji, iż nie uwzględnia stanu prawnego powstałego po wejściu w życie ustawy z dnia

17 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 102 ust. 1 tej ustawy obowiązek rekultywacji terenu spoczywa

na władającym powierzchnią ziemi na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi

albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu. Powołując się na treść art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy wprowadzającej skarżący wskazał, iż "A" w złożonym zgłoszeniu o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi nie dołączył opisu okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczenia jest inny podmiot, a w przypadku działki

o nr geod. [...] w J. S. nie przedstawił wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia, w konsekwencji uznając pierwszoinstancyjną decyzję Starosty Powiatu B. odrzucającą sporne zgłoszenie "A" za prawidłową. Dodatkowo z dołączonego do akt sprawy materiału dowodowego nie wynika, zdaniem skarżącego, czy zgłaszający jest podmiotem, którego dotyczy obowiązek zgłoszenia oraz przesłanki określone w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, iż "A" w dniu wejścia w życie ustawy wprowadzającej był władającym powierzchnią ziemi, na której przed 01 października 2001 r. nastąpiło zanieczyszczenie. W konkluzji Prokurator Okręgowy w B. stwierdził, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 Kpa oraz zasad postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wywiodło, iż działając na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy wprowadzającej organy administracji publicznej zamierzające odrzucić zgłoszenie zobowiązane są do przeprowadzenia dowodów na okoliczność, że stwierdzone zanieczyszczenia powierzchni ziemi nie zostały spowodowane przez inny podmiot, bądź zaistniały po wejściu w życie ustawy wprowadzającej. Na wszystkich organach administracji spoczywa bowiem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia rozstrzyganej sprawy. W świetle powołanych okoliczności twierdzenie organu pierwszej instancji, iż brak jest podstaw do prowadzenia badań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego określonego w ustawie jako warunek powstania skutków prawnych w niej przewidzianych należy uznać za oparte na błędnej ocenie własnych kompetencji. Nadto, mimo braku przeszkód technicznych do wykonania takich badań np. opinii rzeczoznawcy, stanowiska instytucji badawczej - w sprawie nie zgromadzono potrzebnych dowodów.

W sytuacji niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych treścią art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej, organ powinien w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwać

do uzupełnienia podania - brak zadośćuczynienia temu obowiązkowi skutkuje pozostawieniem podania bez rozpatrzenia, co w istocie oznacza, że zgłoszenie nie zostało dokonane w ustawowym terminie. Bezzasadnym pozostaje zarzut Prokuratora Okręgowego

w B., iż zgłoszenie "A" S.A. nie zawiera wystarczającego opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot, gdyż już w pierwszym piśmie procesowym spółka wskazała, iż zanieczyszczenia zostały spowodowane przez "B" S.A. SKO w B. stwierdziło, iż w stosunku do stacji paliw położonej w J. S. postępowanie w sprawie zgłoszenia nie mogło być prowadzone z uwagi na niedopełnienie wymogów formalnych – w tym właśnie zakresie sprawa powinna być pozostawiona bez rozpoznania zgodnie z treścią art. 64 § 2 Kpa, jednak z uwagi na fakt, iż w pozostałej części sprawa kwalifikowała się do dalszego wyjaśniania, organ uchylił decyzję Starosty Powiatu B. w całości. W konkluzji SKO w B. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja SKO

w B. z dnia [...].02.2005 r. nie narusza prawa.

Kwestią sporną jest skutek prawny (procesowy) niedołączenia do zgłoszenia w trybie art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) zwanej dalej ustawą wprowadzającą dokumentów wyszczególnionych w ust. 2 wskazanego przepisu, tj. wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby (lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu) oraz opisu okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczeń był inny podmiot.

Nie można podzielić przekonania skarżącego, iż niespełnienie w dniu złożenia zgłoszenia wymogów tegoż zgłoszenia ustalonych przez ustawę skutkuje automatycznie oceną,

iż nie zostały spełnione warunki ustawy i odrzuceniem zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 4 bez obowiązku badania przesłanek merytorycznych.

Celem wprowadzenia tej regulacji prawnej (art. 12 ustawy wprowadzającej)

było umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności podmiotom, które po zmianie stanu prawnego (wejście w życie "nowej" ustawy – Prawo ochrony środowiska) przejmowały odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi lub gleby nie przez siebie spowodowane.

Podmioty te mogły doprowadzić do uwolnienia się od tej odpowiedzialności w sytuacji wykazania, że zanieczyszczenie ziemi lub gleby zostało spowodowane przez inny podmiot przed datą wejścia w życie ustawy (art. 12 ust. 1). Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 starosta mógł odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania – jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy, co powodowało skutek w postaci obowiązku rekultywacji władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy na podstawie art. 102 ust. 1 – 3 Prawa ochrony środowiska. Zatem odrzucenie zgłoszenia rodziło podmiotowi je dokonującemu skutek merytoryczny, nie formalny. Dlatego należy uznać, iż odrzucenie to mogło nastąpić

w sytuacji niespełnienia merytorycznych warunków ustawy, tj. niewykazania którejś

z przesłanej wyszczególnionych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, wyżej wyszczególnionych. Nie należą do tych przesłanek elementy formalne zgłoszenia przewidziane w ust. 2 wskazanego przepisu. Ten nakazuje załączenie do zgłoszenia wszczynającego postępowanie odpowiednio wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia oraz opisu okoliczności wskazujących na sprawstwo innego podmiotu. Elementy te mają pełnić rolę narzędzia dowodowego do wykazania podstawy

do uwzględnienia zgłoszenia zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 ustawy wprowadzającej

przez wpis w rejestrze określonym w art. 10 Prawa ochrony środowiska.

Dlatego samo niespełnienie wymogów formalnych zgłoszenia nie mogło rodzić konsekwencji w postaci negatywnego wyniku postępowania (odrzucenie wniosku), co uniemożliwia wpis

w rejestrze na podstawie art. 12 ust. 3. Rodziło obowiązek po stronie organu wezwania podmiotu, który wszczął postępowanie, do uzupełnienia ustawowych braków wniosku.

Takie stanowisko zajęło SKO w B. już we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia [...].09.2004 r. i przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...].01.2005 r. uchylonej zaskarżoną decyzją z dnia [...].02.2005 r. została złożona ocena zanieczyszczenia powierzchni ziemi z miesiąca października 2004 r. (oprócz stacji paliw w J. S.) oraz opis okoliczności wskazujących na sprawstwo innego podmiotu niż "A".

W tym miejscu należy zauważyć, że opis okoliczności wynika także z pisma "A"

z dnia 12.06.2001 r. adresowanego do Starosty Powiatowego w B. dołączonego

do zgłoszenia (k. 1 akt administracyjnych), które uszło uwadze organu I instancji.

Zatem dysponując w dacie orzekania zebranym materiałem organ decyzyjny winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie, w tym dokonać osądu, czy przedłożona ocena zanieczyszczenia gruntu oraz opis okoliczności są wystarczające do oceny merytorycznych przesłanek z art. 12 ust. 1, czy zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z regułami procedury administracyjnej, w tym art. 6, 7, 77 § 1,

80 k.p.a.

Ponieważ tej oceny nie dokonano – zachodziły podstawy do uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wbrew zarzutom skargi – przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony.

Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości

lub w znacznej części.

Ponieważ postępowanie wyjaśniające w zasadzie nie było w ogóle przeprowadzone (złożono ocenę zanieczyszczenia gleby, ale nie była ona poddana analizie i ocenie starosty) – nie można zakwestionować oceny SKO zawartej w zaskarżonej decyzji z dnia [...].02.2005 r. o celowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w bardzo znaczącym zakresie",

co uzasadniało decyzję kasacyjną. Odnośnie stacji paliw w J. S., co do której

nie przedłożono oceny – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił powód objęcia także tego zgłoszenia decyzją kasacyjną.

Stąd nie można podzielić zarzutów skargi o braku legalności zaskarżonej decyzji. Niezasadnie wskazano w skardze, iż "błędnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że badanie przez Starostę spełnienia warunków ustawy, o jakich mowa w jej art. 12 ust. 4 dotyczy jedynie przesłanek określonych w ust. 1 tegoż przepisu, a nie obejmuje wymogów ustalonych w treści ust. 2 art. 12 ustawy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze widziało konieczność badania zarówno aspektów merytorycznych (ust. 1 art. 12), jak i wymogów formalnych zgłoszenia (ust. 2) ale z innym skutkiem procesowym niż uważa skarżący, co wyżej wyłożono. Stanowisko SKO należało podzielić.

Z wyżej wskazanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. Nr 153,

poz. 1270 ze zm.).-