Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 729/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, rat. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 3, par. 7 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku B. M. z dnia 6 września 2010 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na nieruchomości położonej w K. przy ul. P. (działka nr ewidencyjny gruntów [...]) budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej 10,0 m i wysokości w kalenicy 12,0 m Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudów dla wyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż B. M. we wniosku z dnia 6 września 2010 r. wniosła o wydanie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji o następujących parametrach:

- szerokość elewacji frontowej - do 20,0 m,

- liczba kondygnacji – 4,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 15,0 m,

- dach dwuspadowy o spadku połaci dachowej do 40° i wysokości w kalenicy - 17.0 m.

Wniosek został skorygowany przez B. M. w dniu 11 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej:

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki - 10,0 m,

wysokości w kalenicy do 12,0 m,

Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. wnioskodawczyni wskazała, że planowany budynek dotyczy zabudowy jednorodzinnej

Dalej organ wyjaśnił, iż w toku postępowania dwukrotnie przeprowadził (w dniu 6 września 2012 r., oraz 18 grudnia 2014 r.) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - granice obszaru analizowanego wyznaczono z uwagi na szerokość frontu działki nr ewidencyjny gruntów [...] (25,6 m) w odległości 76,8 m od granic działki.

W wyniku analizy ustalono, iż wyznaczony obszar analizowany obejmował dwie odrębne jednostki urbanistyczne - większą stanowiącą ciąg ul. P. (na terenie miasta i na terenie gminy), ul. P. i ul. C. z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną i mniejszą stanowiącą teren os. Konstytucji 3 Maja z dominującą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W ocenie organu wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie było wystarczające, gdyż w obszarze analizowanym występują obiekty pozwalające na określenie gabarytów dla nowej zabudowy - zachowując istniejący charakter zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ulicy P. Ewentualne powiększenie obszaru analizowanego nie zmieni opisanej wyżej struktury zabudowy. W analizie uwzględniono wszystkie działki (choćby częściowo) położone w obszarze, podano wszystkie wysokości w kalenicy budynków o dachach stromych. Burmistrz wyjaśnił, iż średnie parametry dla zabudowy mieszkaniowej o charakterze jednorodzinnym występującej na 23 działkach przedstawiają się następująco:

- średni wskaźnik powierzchni zabudów – 33, 4 %,

- średnia szerokość 12,5 m,

- średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 5, 2 m,

- 15 budynków posiada dachy strome, a 8 budynków ma dachy płaskie, średnia wysokość w kaletnicy wynosi 6,8 m.

Z kolei średnie parametry dla zabudowy mieszkaniowej o charakterze wielorodzinnym występującej na 1 działce przedstawiają się następująco:

- średni wskaźnik powierzchni zabudów – 26,2 %,

- średnia szerokość 21,8 m,

- średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 16,6 m,

- dominują dachy płaskie.

W ocenie organu planowana przez wnioskodawczynię zabudowa nie będzie stanowiła kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej z uwagi na wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynku jednorodzinnego - 10,0 m jak również wysokość w kalenicy - 12,0 m. Stosownie bowiem do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ krawędzie istniejących budynków nie tworzą jednej linii to nie można w ten sposób wyznaczyć wysokości nowego budynku.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (co ma miejsce w obszarze analizowanym), wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (średnia 6,1 m - dla zabudowy jednorodzinnej 5,2 m). Średnia wielkość wysokość (6,1 m) odbiega od wnioskowanej wysokości budynku (10,0 m) w związku z czym nie można wyznaczyć w ten sposób wysokości nowego budynku.

W myśl § 7 ust. 4 tego samego rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, jednakże w ocenie organu z przeprowadzonej analizy nie wyniknęła możliwość dopuszczenia wnioskowanej wysokości elewacji frontowej.

Organ zauważył nadto, iż stosownie do § 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują budynki których kąt nachylenia i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiadają parametrom wnioskowanej zabudowy. Wnioskowana wysokość 12,0 m w kalenicy nie jest wysokością, którą można przyjąć odpowiednio do wysokości w kalenicy budynków przy ul. P. 98, 102, 104, 106 i 108 (wysokości w kalenicy dla tych budynków wynoszą: 6,0 m, 6,0 m, 7,0 m, 7,0 m, 6,9 m).

Burmistrz podkreślił, iż wnioskowane parametry zabudowy, a zwłaszcza jej wysokości (elewacji frontowej i wysokości kalenicy) w żaden sposób nie korespondują z gabarytami innych budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym. Ciąg istniejącej zabudowy jednorodzinnej usytuowanej wzdłuż ul. P. tworzy urbanistyczną całość zgodną ze specyfiką okolicy i należy dążyć do nieprzekraczania gabarytów istniejących budynków w przypadku sytuowania nowej zabudowy jednorodzinnej.

Organ wyjaśnił także, iż orzekając w przedmiocie warunków zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i nie może go zmieniać i orzekać wbrew wyraźnie sprecyzowanemu wnioskowi inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. M. podnosząc, iż organ I instancji zbyt formalistycznie wyznaczył obszar analizowany ograniczając się do jego minimalnej powierzchni. W ten sposób pominięto inne budynki znajdujące się przy tej samej ulicy P.. W ocenie strony, analizie należało poddać układ urbanistyczny, do którego należy wskazana ulica, nie zaś ograniczać się do arbitralnego i sztucznego, niczym nie uzasadnionego, zawężenia obszaru poddanego analizie do odległości 76,8 m od granic działki, której dotyczył wniosek. Wbrew twierdzeniom organu bezpośrednie sąsiedztwo działki należącej do wnioskodawczyni nie jest jednolite i nie tworzy ciągu zabudowy jednorodzinnej. Znajduje się w sąsiedztwie wiele budynków o znacznych gabarytach. Wskazano, że przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie uprawniają do tego aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zwężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co zastane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] 2015 r., nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 1 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, powołując się na treść § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego został w zaskarżonej decyzji szczegółowo i prawidłowo omówiony. W niniejszej sprawie obszar analizowany wykreślony został w sposób wskazany w cytowanym § 3 rozporządzenia. Obejmuje on dwie odrębne jednostki urbanistyczne, to jest większą stanowiącą ciąg ulic P., P., C. oraz mniejszą stanowiącą teren Os. [...]. Konieczność zachowania ładu przestrzennego przemawia przeciwko powiększaniu obszaru analizowanego.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż ulica Poznańska jest jedną z dłuższych ulic K. i nie ma żadnych uzasadnionych architektonicznie powodów, by obszarem analizowanym objąć cały jej teren.

Ze sporządzonej analizy wynika, iż dominującą funkcją zabudowy w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Występuje także zabudowa wielorodzinna, garaże oraz obiekty nietypowe np. wieża ciśnień, osadnik wód deszczowych. Część działek jest niezabudowana. Co do funkcji planowana inwestycja wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania terenu. Jednak jej planowane parametry wprowadziłyby dysonans w krajobrazie. Średnie parametry zabudowy w obszarze analizowanym zostały w wyliczone w analizie oraz opisane w załączniku do zaskarżonej decyzji dla całej zabudowy nim objętej oraz dodatkowo osobno dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym 6,1 m (przy uwzględnieniu wszystkich opisanych w analizie budynków, w tym również wielorodzinnych). W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji jest ona zdecydowanie mniejsza (4 m). Zatem planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (10 m) nie pozwala na ustalenie tego parametru w sposób zgodny z § 7 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia ani też w sposób opisany w § 7 ust. 3 rozporządzenia, gdyż znacznie przekracza średnią z obszaru analizowanego (6, 1 m - wyliczone dla wszystkich budynków w tym obszarze).

Kolegium zauważyło, iż przepisy rozporządzenia, wskazując jak należy ustalać poszczególne parametry nowej zabudowy, jednocześnie zezwalają na odmienne ich ustalenie, jeśli wnioski o zasadności takiego ustalenia można wysnuć z analizy. Jednak ustalenie takie nie może być dowolne. Jest to bowiem wyjątek, który winien zostać należycie uzasadniony wynikami analizy. Zdaniem organu cały zgromadzony w sprawie materiałem dowodowym, w tym zdjęcia i sporządzona wizualizacja, oprowadzi do wniosku, iż w tym przypadku odstępstwo od sposobu ustalania gabarytów planowanego obiektu spowodowałoby zaburzenie ładu przestrzennego.

Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Jej realizacja nie oznacza konieczności powielania zabudowy istniejącej, jednak planowana zabudowa winna wpisywać się w otoczenie. Jej gabaryty nie mogą doprowadzać do zaburzenia ładu architektonicznego, a tak jest w przypadku planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium, to przede wszystkim wysokość elewacji frontowej, w połączeniu z jej szerokością, wysokością kalenicy oraz ilością kondygnacji, powoduje, iż parametry planowanej bryły budynku nie będą stanowić kontynuacji gabarytów w obszarze analizowanym, co wręcz zakłóci ład przestrzenny.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. M.

W skardze powtórzono zarzut podniesiony w odwołaniu, iż organ I instancji nie uzasadnił, w sposób odpowiadający standardom wyznaczanym przez art. 7 i 8 K.p.a., dlaczego zdecydował się na ograniczenie do minimum, statuowanego przepisami prawa, obszaru poddanego analizie urbanistycznej.

Podniesiono także, iż organ odwoławczy dopuścił się modyfikacji części zarzutów podniesionych w odwołaniu, a co do części w ogóle się nie odniósł. Kolegium nie odpowiedziało na zarzut dotyczący istnienia po drugiej stronie ul. P. zabudowy, której parametry nie odbiegając od parametrów jakie ma posiadać planowana inwestycja oraz na zarzut dotyczący błędu w wykładni § 7 ust 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. przejawiający się w nieuprawnionym przyjęciu, iż możliwym jest wydzielenie w ramach obszaru analizowanego oznaczonej kategorii budynków – w tym wypadku budynków jednorodzinnych. Powyższe działanie organu II instancji stanowi naruszenie podstawowych przepisów postępowania jak zasada dwuinstancyjności i zasada przekonywania. Podniesiono jednocześnie, iż zabieg organu I instancji, polegający na wyłączeniu z obliczeń danych opisujących najwyższy budynek - zlokalizowany w arbitralnie ograniczonym obszarze analizowanym - w sposób oczywisty nakierowany był wyłącznie na wzbudzenie przekonania, że w sposób obiektywny nie jest możliwe wydanie decyzji oczekiwanej przez stronę.

Ponadto zarzucono, iż Kolegium nie odniosło się do "notatki" wniesionej przez pełnomocnika strony w dniu 7 maja 2015 r., a zawierającej wskazanie błędów i uchybień w sposobie ustalania wysokości budynków przez organ I instancji oraz wskazanie błędów przy opracowaniu wizualizacji planowanej inwestycji i wniosek o dokonanie pomiarów budynków w obszarze poddanym analizie. Powyższe stanowiło uchybienia art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 K.p.a.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy naruszył także przepis art. 15 K.p.a. bowiem w odniesieniu do zagadnienia prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego, ograniczył się do prostej afirmacji stanowiska organu I instancji.

Kolegium nie wyjaśniło także w jaki sposób planowana inwestycja wprowadziłaby "dysonans w krajobrazie". Nie sposób bowiem ustalić, na czym miałby polegać ów dysonans, i jak miałby wpływać na krajobraz kształtowany przez liczne budynki o rozmaitym przeznaczeniu i konstrukcji.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, kierowało się subiektywnym i nieuzasadnionym przekonaniem, wtórnym wobec argumentacji Burmistrza Miasta K. (co narusza art. 15 K.p.a.), nie zaś obiektywnymi danymi. Za takie bowiem nie sposób uznać średnich danych o wysokości budynków mieszkalnych skoro, organ I instancji nie był uprawniony do "wybierania" w ramach obszaru analizowanego pewnych kategorii budynków, celem ustalania podstaw dla wydania decyzji.

Nie sposób też ustalić, z jakiego powodu organ I instancji uznał w pewnym czasie, że ładu przestrzennego ul. P. nie narusza rozbudowany budynek przedsiębiorstwa "A", w którym prowadzony jest handel akcesoriami samochodowymi oraz produktami specjalistycznymi do przewożenia towarów niebezpiecznych - a narusza planowany do wystawienia przez stronę budynek jednorodzinny, który gabarytom odpowiada kilku budynkom, zlokalizowanym po drugiej stronie ulicy P..

Zdaniem strony zupełnie nieuprawnionym jest przyjmowanie, iż planowany budynek planowany, dominowałby w otoczeniu. Stanowisko takie jest oderwane od materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Organ I instancji, w ramach prowadzenia postępowania, zapewnił powstanie wizualizacji planowanej zabudowy, jednakże wizualizacja ta została odniesiona wyłącznie wobec jednego budynku, zlokalizowanego na działce sąsiadującej z działką nr ew. [...]. W tym kontekście, wizualizacja ta mogłaby być jedynie dowodem tego, że planowany przez stronę budynek będzie większy, niż budynek sąsiedni. W żadnym jednak wypadku wizualizacja ta nie może być uważana za dowód tego, iż inwestycja ta zaburzałaby ład przestrzenny fragmentu ul. P.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wrażone w skardze i uznając zarzuty strony skarżącej za całkowicie nieuzasadnione.

Występujący na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze oraz wskazał, iż budynkami o znacznych parametrach, których organ nie wziął pod uwagę są budynek przy ul. P. 108 oraz wieża ciśnień. Pełnomocnik powołał się także na budynek marketu Biedronka, który choć położony poza obszarem analizowanym przez organ, to jednak winien być wzięty pod uwagę, bowiem znajduje się także przy ul. P..

Analogiczne stanowisko zajął występujący na rozprawie drugi pełnomocnik skarżącej J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję, sąd administracyjny uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy sąd stwierdza także nieważność całości lub części decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach bądź też stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji uznać należy, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada prawu, a występujące przy jej wydaniu naruszenia przepisów postępowania nie miały choćby potencjalnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze).

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, iż organy nie uzasadniły dlaczego w sprawie zdecydowano się na ograniczenie do minimum obszaru poddanego analizie urbanistycznej wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie bowiem w zaskarżonej decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący uargumentowano przesłanki przyjętego ustalenia wielkości obszaru analizowanego wskazując, iż jest to teren wystarczający dla ustalenia jakie planowane obiekty budowlane spełniać będą zasadę dobrego sąsiedztwa i wyjaśniono dlaczego odmówiono uwzględnienia wniosku strony o powiększenie tego obszaru w stosunku do wielkości minimalnych wynikających wprost z przepisów prawa. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż okoliczność, ze strona skarżącą nie aprobuje przyjętego rozwiązania i uważa je za niekorzystne dla siebie nie oznacza, iż organ w sposób wystarczający nie uzasadnił w tym zakresie motywów swojego rozstrzygnięcia.

Dalej wskazać należy, iż w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej wyznaczono obszar analizowany w oparciu o § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w odległości 76,8 m od granic działki inwestycyjnej (przy szerokości frontu działki wynoszącej 25,6 m). Obszar ten uznać zatem należy za wyznaczony prawidłowo w zakresie minimalnym. Nie można bowiem czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze (patrz wyroki WSA w Łodzi z 7października 2010 r., sygn. II SA/Łd 787/10, LEX nr 755932, WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r., sygn. II SA/Kr 938/11, Lex nr 984766) Jedynie przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2010 r., sygn. IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191).

Wreszcie zauważyć należy, iż nawet wyznaczenie obszaru analizowanego ponad wielkość minimalną nie miałoby wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to z powodów o których w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8). Poszczególne przepisy dopuszczają również inne ustalenie wskaźników, cech i parametrów nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jedyną przesłanką wydania decyzji negatywnej dla inwestora było stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa w zakresie parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, co oznacza, iż zasadniczym elementem kontroli sądowoadministracyjnej zapadłego rozstrzygnięcia musi być zweryfikowanie go w tym właśnie zakresie.

Dokonując trafności stanowiska organów pod tym kątem zauważyć należy, iż w § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex). Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki.

Dalej wskazać trzeba, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Co za tym idzie przez pojęcie uskoku o jakim mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia rozumieć należy sytuację faktyczną polegającą na tym, iż na działkach sąsiednich – to jest najbliższych obszarowi planowanej inwestycji istnieje zabudowa o różnej wysokości uniemożliwiającej poprowadzenie równoległej do powierzchni gruntu linii łączącej górne krawędzie elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk tych sąsiadujących budynków, która to linia wyznaczyłaby wielkość tego parametru dla planowanej inwestycji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organy obu instancji wadliwie zastosowały w sprawie przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia, albowiem jak wynika z analizy, a która to wielkość nie jest kwestionowana przez stronę skarżącą, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działkach nr ewid. 2953 i 2952/6 (oznaczonych adresami Poznańska 104 i Poznańska 106), pomiędzy którymi ma być zrealizowana planowana inwestycja, jest taka sama i wynosi 4 metry.

Wskazane powyżej budynki przy ul. P. 104 i 106 bezpośrednio z obu stron sąsiadują z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co oznacza, iż w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy winna zostać wyznaczona jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej na tych właśnie działkach sąsiednich zabudowy.

Wobec faktu, iż ten parametr zabudowy jest dla obu tych działek identyczny (co znajduje potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej na k. 217-218 akt organu I instancji), brak było podstaw do przyjęcia - jak uczyniły to organy, iż wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok i co za tym idzie brak było podstaw dla ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy w oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Ze znajdującej się w aktach sprawy obszernej i szczegółowej analizy urbanistycznej nie wynika nadto by zasadnym było wyznaczenie innej wysokości tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślić zaś należy, iż to z analizy winna wynikać dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż ustalona w oparciu o regulacje zawarte w § 7 ust. 1 lub 3 rozporządzenia. Nie sposób zaś stawiać przed autorem analizy i co za tym idzie orzekającymi w sprawie organami wymogu uzasadnienia niezastosowania wyjątkowego trybu ustalania danego parametru zabudowy o jakim mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Uchybienie polegające na błędnym zastosowaniu w sprawie § 7 ust. 3 i niezastosowaniu § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie miało jednakże wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona przez organy w oparciu o średnią w obszarze analizowanym nie odpowiadała parametrom inwestycji, którą zamierzała realizować skarżąca.

Z powyższego wynika jednocześnie, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenie w analizie odnośnie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki trzech wielkości, to jest średniej dla obszaru analizowanego wynoszącej 6,1 m, średniej dla zabudowy jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynoszącej 5,2 m i średniej dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynoszącej 16,6 m.

Wobec bowiem braku podstaw dla ustalania tego parametru dla planowanej zabudowy w oparciu o średnią wielkość w obszarze analizowanym, bez znaczenia dla sprawy pozostają bowiem ewentualne uchybienia w sposobie ustalania tej średniej polegające na ustalaniu jej dla poszczególnych rodzajów obiektów, w miejsce jednej średniej dla całego obszaru analizowanego, tym bardziej, że obiekt który zamierzała zrealizować skarżąca zdecydowanie przewyższał w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie tylko średnią dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lecz także średnią dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym.

Inaczej rzecz ujmując bez znaczenia dla sprawy pozostają ewentualne uchybienia organów skutkujące przyjęciem, że dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosić może jedynie 5,2, względnie 6,1 m i z tego powodu odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla budynku o wielkości tego parametru wynoszącej 10 m, w sytuacji gdy jak wykazano powyżej w realiach niniejszej sprawy ustalona zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wielkość tego parametru winna wynosić 4 metry i stanowić przedłużenie tych krawędzi istniejącej, bezpośrednio sąsiadującej zabudowy położonej przy ul. P. 104 i 106.

Nie sposób także podzielić stanowiska strony wyrażonego na rozprawie jakoby ustalenie parametrów zabudowy, w tym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mogło nastąpić w oparciu o występującą w obszarze analizowanym specyficzną zabudowę jaką jest wieża ciśnień. Przyjęcie takiego rozwiązania stałoby by bowiem w oczywistej sprzeczności z nadrzędnym celem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jakim jest zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze. Tak specyficzny i z natury rzeczy występujący indywidualnie obiekt budowlany jak wieża ciśnień nie może bowiem stanowić podstawy dla ustalania oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa parametrów standardowej zabudowy możliwej do zrealizowania na danym obszarze.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu nieodniesienia się przez organ odwoławczy do pisma strony z dnia 7 maja 2015 r. i nierozpoznania zawartego w tym piśmie wniosku dowodowego o dokonanie przez organ pomiarów budynków przy ul. P. 104 i 106 ze względu na zakwestionowanie przez stronę wskazanej w analizie urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji organu I instancji wysokości tych budynków w kalenicy wynoszącej jakoby 7 metrów wskazać należy, że również tez zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem powyższe uchybienie proceduralne nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy powinna bowiem określać między innymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a nie wysokość budynku. Czym innym jest bowiem wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu dwuspadowym nachylonym pod kątem maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczała będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), w przypadku budynków o dachu pulpitowym (jednospadowym) najwyższa część dachu, zaś w przypadku budynków o dachu płaskim wysokość tegoż dachu, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Dalej wskazać należy, iż prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego, widocznego z ulicy przy której budynek jest zlokalizowany punktu lica budynku (względnie najwyższego punktu gzymsu lub attyki) do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2009 r., sygn. II OSK 1336/08 dotyczący wykładni pojęcia szerokości elewacji frontowej, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu jedynie w przypadku budynku o dachu płaskim, względnie budynku o dachu stromym, gdy elewacją frontową budynku będzie jego ściana szczytowa.

W realiach niniejszej sprawy, gdzie budynki przy ul. P. 104 i 106 o dachach stromych nie są zwrócone ścianami szczytowymi w kierunku frontu działki powyższe oznacza, iż parametr jakim jest wysokość tych budynków w kalenicy nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy i co za tym idzie wpływu na treść rozstrzygnięcia nie miało nie rozpoznanie przez organ wniosku dowodowego zmierzającego do wykazania innej niż przyjęta w decyzji pierwszoinstancyjnej wielkości tegoż parametru. Znamiennym jest także, że strona nie wskazała jaka jest w jej ocenie faktyczna wysokość tych budynków w kalenicy oraz jaki będzie ewentualny wpływ błędu w ustaleniu w tym zakresie stanu faktycznego na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności nie wykazała, że prawidłowo ustalona wysokość tych budynków pozwoli na ustalenie parametrów dla planowej zabudowy zgodnie z jej wnioskiem, to jest o maksymalnej wysokości elewacji frontowej wynoszącej 10 m.

Za bezzasadne uznać także należy zarzuty skargi dotyczące wadliwości wizualizacji planowanej przez stronę skarżącą zabudowy. Zauważyć bowiem trzeba, iż wizualizacja ta miała znaczenie jedynie pomocnicze i obrazowała nie konkretną zabudowę jaką skarżąca na działce nr [...] zamierza zrealizować, lecz maksymalną wielkość zabudowy, która na działce tej byłaby możliwa w przypadku udzielenia skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych przez nią parametrach.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należy także pozostałe podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem w ocenie Sądu nie mogły mieć one jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania, które z przyczyn wskazanych wyżej, przy określonej treści wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy dla budynku o wysokości górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki wynoszącej 10,0 m musiało zakończyć się wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o planowanych rozmiarach.

W tej sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.