Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151 oraz art 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1d, 1e i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej również jako: specustawa drogowa), art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej również jako: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej również jako k.p.a.), orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania na rzecz: A. C. (c. J. i K.) oraz K. G. (c. J. i K.) w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0046 ha, obręb [...], miasto K., objętą księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy K. na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 16 października 2009 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia "Budowa drogi gminnej ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego,

2) zobowiązaniu A. C. (c. J. i K.) do zwrotu na rzecz Gminy K., za udział wynoszący 1/2 części, kwoty [...]zł odpowiadającej różnicy pomiędzy zwaloryzowaną kwotą odszkodowania wypłaconą na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...], a kwotą orzeczoną obecnie,

3) zobowiązaniu K. G. (c. J. i K.) do zwrotu na rzecz Gminy K., za udział wynoszący 1/2 części, kwoty [...]zł odpowiadającej różnicy pomiędzy zwaloryzowaną kwotą odszkodowania wypłaconą na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...], a kwotą orzeczoną obecnie,

4) sposobie i terminie wpłaty powyższych należności,

5) skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie, które odpowiednio mają regulować przepisy Kodeksu cywilnego,

6) ustaleniu odszkodowania na rzecz:

a) M. U. (c. W. i K.),

b) E. W. (c. C. i M.),

c) M. K. (s. K. i E.) oraz

d) M. K. (s. K. i E.)

w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako "prawo służebności przechodu, przejazdu i przegonu południowo wschodnim krańcem p. gr. [...] pasem 3 metry szerokim na rzecz pgr. [...] i [...]", obciążającego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0046 ha, obr. [...], m. K., objętą księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy K., na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 16 października 2009 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację drogi,

w pkt 7 – 10 orzekł o wypłacie ustalonego w punkcie 6 odszkodowania poszczególnym uprawnionym w wysokości odpowiadającej ich udziałowi w nieruchomości władnącej, z uwzględnieniem różnicy pomiędzy zwaloryzowaną kwotą odszkodowania wypłaconą na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...], a kwotę orzeczoną obecnie,

w pkt 11 – 12 o sposobie i terminie wypłaty odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania A. C., Wojewoda decyzją z dnia 17 października 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Wojewoda:

I. uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...],

i w tym zakresie orzekł

o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. C. (c. J. i K.) oraz K. G. (c. J. i K.) w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0046 ha, obręb [...], miasto K., objętą księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy K., na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 16 października 2009 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia "Budowa drogi gminnej ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia", stanowiącej sumę wartości ww. nieruchomości pomniejszonej o wartość ograniczonego prawa rzeczowego, tj. kwotę [...]zł, oraz wartości 5% ww. nieruchomości, tj. kwotę [...]zł, przyznanej ww. osobom na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz o zaliczeniu na poczet ww. odszkodowania kwoty wypłaconej ww. osobom na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...],

II. utrzymał w mocy pkt 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...],

III. uchylił pkt 2, 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...], i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozpoznania było jedynie odwołanie złożone przez A. C., gdyż odwołanie K. G. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu.

Wojewoda wskazał, że nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka nr [...], obręb [...] miasto K., została nabyta na własność przez Gminę K. na mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 16 października 2009 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia "Budowa drogi gminnej ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia" (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności), wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 4 specustawy drogowej.

Wspomniana specustawa drogowa w art. 12 ust. 4f i 5 reguluje kwestie odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tejże ustawy, wskazując komu i na jakich zasadach ma zostać ono przyznane, z zastrzeżeniem art. 18.

Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] z dnia 24 listopada 2009 r., (obejmującej działkę nr [...], obręb [...], miasto K., która po zmianie konfiguracji granic zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], z której w wyniku podziału powstała działka nr [...] - wydzielona pod inwestycję drogową i przejęta przez Gminę K.) wynika, że jako właściciele nieruchomości ujawnieni byli J. R. (c. J. i J.), A. C. (c. J. i K.) oraz K. Z. (c. J. i K.). W dziale III wpisane było ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością tj. "prawo służebności przechodu, przejazdu i przegonu południowo wschodnim krańcem p. gr. [...] pasem 3 metry szerokim na rzecz PGR. [...] i [...]". Właścicielami nieruchomości powstałej z pgr. [...] i pgr. [...] są:

< M. U. - udział wynoszący 3/8 części,

< E. J.-K. - udział wynoszący 74/192 części (tożsama z E. W., co ustalono na podstawie aktu małżeństwa nr [...] wydanego w dniu l lutego 2017 r. przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K.),

< M. K. - udział wynoszący 23/192 części,

< M. K. - udział wynoszący 23/192 części.

W toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, iż K. Z. jest tożsama z K. G., natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K.-P. w K. Wydział I Cywilny z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt I Ns [...], stwierdzono, że spadek po zmarłej J. A. R. (c. J. i J.) nabyły córki: A. M. C. (c. K.) oraz K. M. G. (c. K.) - po 1/2 części.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Odszkodowanie ustalono w toku prowadzonego postępowania w oparciu o opinię biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego P. T., który w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 2 września 2016 r. (jego aktualność biegły potwierdził w dniu 31 sierpnia 2017 r.) oszacował wartość nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0046 ha, obręb [...], przejętej pod realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia" - na łączną kwotę [...]zł zaś wartość ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako "prawo służebności przechodu, przejazdu i przegonu południowo wschodnim krańcem p. gr. [...] pasem 3 metry szerokim na rzecz PGR. [...] i [...]" na kwotę [...]zł.

Organ odwoławczy szczegółowo omówił przeprowadzony dowód z operatu. Ocenił, że rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej, Wojewoda wskazał, iż w operacie szacunkowym, na str. 10, 19 oraz 20, rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił sposób określenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Biegły na str. 19 oraz 20 operatu szacunkowego wskazał, iż zgodnie z zapisami działu III księgi wieczystej nr [...] na dzień 16 października 2009 r. pgr [...] odpowiadająca działce nr [...], z której wydzielono wycenioną działkę nr [...], obciążona była ograniczonym prawem rzeczowym służebności przechodu, przejazdu i przegonu południowo - wschodnim krańcem, pasem 3 m szerokim na rzecz pgr [...] i [...] (odpowiadającym działce nr [...], obręb [...]). Zgodnie z działem I księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Następnie operatem [...] działka nr [...] zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o powierzchni 0,0758 ha. Na podstawie mapy ewidencyjnej biegły ustalił, iż ograniczone prawo rzeczowe obciążające wycenianą nieruchomość dotyczy jedynie działki nr [...], która decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 października 2009 r. znak: [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 0,0028 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0757 ha.

Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca majątkowy wartość ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego działkę nr [...] określił zgodnie ze wzorem Ws= P x C x K1 x K2, gdzie: Ws oznacza wartość prawa służebności, P oznacza powierzchnię gruntu zajętego pod drogę, C oznacza wartość 1m2, natomiast K1 i K2 oznaczają współczynniki korekcyjne uwzględniające elementy wpływające na wartość wycenianego prawa w zakresie od 0 do 1. Powierzania strefy objętej ograniczonym prawem rzeczowym wnosi 14,14 m x 3,0 m = 42,42 m2. Przyjęto wartości K1 = 1,0 ze względu na fakt, że wykorzystanie gruntu zajętego przez służebność pod drogę dojazdową całkowicie ograniczyło inne możliwości jej wykorzystania przez właściciela, natomiast K2 = 1/2 ze względu na fakt, że z drogi służebnej korzystali właściciele nieruchomości władnącej i właściciele nieruchomości obciążonej położonej przy ul. [...].

W związku z powyższym wartość służebności wyniosła Ws= 42,42 m2 x 682,08 zł/m2 x 1,0 x 1/2 = 14 467 zł.

W celu jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości odwołujących odnoście ww. kwestii, organ odwoławczy pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do nich.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. złożył wyczerpujące wyjaśnienia. W opinii organu odwoławczego są one spójne, logiczne i przekonywujące, a co więcej przyjęty przez niego sposób wyceny ograniczonego prawa rzeczowego jest zgodny z wiążącym Wojewodę poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt. : II SA/Kr 224/16.

Zdaniem organu odwoławczego sporządzoną wycenę należy ocenić w sposób pozytywny. Tym samym niniejszy operat szacunkowy może stanowić dowód w przedmiotowej sprawie i być wykorzystanym dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego.

Wojewoda uznał, że koniecznym było uchylenie decyzji w takim zakresie, w jakim rozstrzygała ona o konieczności zwrotu przez K. G. i A. C. kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy obecnie ustalonym odszkodowaniem na rzecz tych osób, a kwotą wypłaconą na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r., znak: [...], gdyż jest to rozstrzygnięcie przedwczesne. Dopiero bowiem wówczas, gdy wykonaniu podlegać będzie decyzja o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, powstaną podstawy do zwrotu stosownej kwoty przez te osoby. Co więcej, będzie to odrębna sprawa administracyjna, którą w dodatku winien prowadzić właściwy do tego organ (Starosta K. nie został wyznaczony do prowadzenia postępowania w tym zakresie).

Efektem powyższego było z kolei uchylenie pkt l zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz K. G. i A. C. (odszkodowanie to obejmuje również tzw. "bonus" w wysokości 5%, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wynoszący [...] zł, gdyż - jak trafnie miał stwierdzić organ I instancji - właścicielki dokonały wydania nieruchomości stosownie do zawartych w nim wymogów) oraz zaliczenia na jego poczet kwoty wypłaconej ww. osobom na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lipca 2015 r. nr [...] Wypłacona bowiem wówczas kwota w wysokości łącznej [...] zł, po dokonaniu waloryzacji (w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych dostępne na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego) wynosi obecnie [...] zł i jest wyższa od kwoty obecnie ustalonego na rzecz ww. osób, tj. kwoty [...]zł.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. C.. Skarżąca wskazała, że:

1. biegły P. T. dokonał wyceny we wcześniejszym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 lipca 2015 r., która następnie została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżącej niedopuszczalnym było powołanie tego samego biegłego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, skoro jego opinia okazała się też być wadliwą,

2. biegły P. T. zarówno w pierwszej opinii z kwietnia 2015 r., jak i w drugiej opinii z września 2016 r., powołuje się na te same przepisy prawa, będące podstawą dokonanej wyceny. Pomimo tego, wnioski do jakich dochodzi biegły w pierwszej i w drugiej opinii są zgoła odmienne. l o ile sama wycena wartości nieruchomości w obu opiniach jest zbliżona, to zupełnie inaczej przedstawia się to w określeniu wartości ograniczonego prawa rzeczowego (służebności) obciążającej wywłaszczaną nieruchomość. Pomimo powołania się na te same przepisy, pomimo zastosowania takiej samej metody wyceny, i identycznego stanu faktycznego w sprawie biegły dochodzi do skrajnie różnych wniosków w zakresie wyceny ograniczonego prawa rzeczowego (służebności). W pierwszej opinii wycenia to prawo na kwotę 4 128 zł. W drugiej opinii wycenia to prawo na kwotę 14 467 zł. Różnica zatem wynosi blisko 350%, co z całą pewnością nie mieści się w granicach dopuszczalnego błędu (dowolności) wyceny. Różnica w wycenie pomiędzy 4 128 zł a 14 467 zł świadczy jedynie o niekompetencji biegłego, całkowitej dowolności wyceny i całkowitej nieprzydatności operatu sporządzonego przez biegłego we wrześniu 2016 r., który to operat stał się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Biegły swoimi wzajemnymi, tak różnymi, wycenami całkowicie dyskredytuje dokonane wyceny, które legły u podstaw wydanych decyzji w l i II instancji administracyjnego postępowania, czyniąc tym samym wadliwymi wydane decyzje administracyjne,

3. pomimo tak odmiennych wniosków organ tak administracyjny l instancji - Starosta [...], jak i II instancji - Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji, choć szeroko przepisał rozważania i wnioski biegłego zawarte w jego opinii z września 2016 r., to w zasadzie w żaden przekonujący sposób nie odniósł się i nie ocenił opinii biegłego zwłaszcza w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji l instancji. Organ ma nie powtarzać za biegłym jego wniosków tylko wyjaśnić dlaczego są one słuszne albo nie słuszne,

4. biegły, dokonując wyceny ograniczonego prawa rzeczowego w opinii z września 2016 r. właściwie całkowicie zignorował stan faktyczny sprawy i skutek wywłaszczenia części nieruchomości obciążonej służebnością. Na skutek tego bowiem wywłaszczenia uprawniony ze służebności nie pogorszył swojej sytuacji, tylko ją polepszył, gdyż uzyskał jeszcze lepszy dostęp do drogi publicznej. Ani biegły, ani organ wydający decyzję do tej okoliczności w żaden sposób się nie odnieśli, a przecież dla wyceny ograniczonego prawa rzeczowego ma ona kluczowe znaczenie,

5. nie został w żaden sposób uwzględniony fakt, iż służebność została ustanowiona nieodpłatnie na rzecz nieruchomości władnącej. W efekcie odliczenie od wartości nieruchomości wartości ograniczonego prawa rzeczowego, w sytuacji gdy uprawnieni nie ponieśli żadnych kosztów związanych z ustanowieniem prawa służebności czyni tychże uprawnionych bezpodstawnie wzbogaconymi kosztem właścicieli gruntu, którzy wcześniej nieodpłatnie obciążyli swoją nieruchomość. Kłóci się to z podstawowymi zasadami logicznego rozumowania i z elementarnymi zasadami poczucia sprawiedliwości społecznej oraz zasadami państwa prawa. Jest to tym bardziej drastyczne, że wartość ograniczonego prawa rzeczowego wyceniona została prawie na połowę wartości nieruchomości,

6. w zakresie wyceny prawa własności nieruchomości i ustalenia odszkodowania dla właściciela w sprawie niewłaściwie zastosowano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz właściwie pominięto dyspozycję art. 134 u.g.n. Przepis ten jest przepisem rangi ustawy i w sposób jednoznaczny określa w jaki sposób należy ustalać wysokość odszkodowania w przypadku, gdy na skutek wywłaszczenia nieruchomości zmianie ulega jej przeznaczenie.

W dalszej kolejności Skarżąca wskazała, że nawet jeśli przyjąć, że w niniejszej sprawie ustalenie wysokości odszkodowania winno nastąpić zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdzie szczegółowo uregulowany został też sposób obliczania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na realizację inwestycji drogowych, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości - to i tak ustalona w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania jest ustalona w niniejszym postępowaniu, uwzględniając realne ceny nieruchomości w K. - gdzie położona jest wywłaszczona nieruchomość, nawet bez uwzględnienia prawa zwiększenia wartości odszkodowania w sposób opisany w § 36 ww. rozporządzenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i merytoryczne rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny, jak również zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej "p.p.s.a." - wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało w pierwszej kolejności mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Kr 224/16 uchylił decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. II GSK 4008/17, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że moc wiążącą mają zarówno te wyrażone w prawomocny wyroku poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które dotyczą uchybień stwierdzonych w poprzednio wydanych decyzjach, jak i te dotyczące okoliczności, które Sąd uznał za prawidłowe.

W wiążącym wyroku WSA w Krakowie stwierdził:

"Nie budzi wątpliwości Sądu, że jedynym spornym elementem zaskarżonej decyzji jest przyjęcie przez organ - za przedstawionym przez biegłego w operacie szacunkowym - sposobu wyceny ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność drogi koniecznej obciążająca wywłaszczoną nieruchomość. W pozostałym zakresie, decyzje organów obu instancji co do zastosowania przepisów prawa materialnego jak i poprzedzające wydanie tych decyzji postępowanie administracyjne jest prawidłowe. Nie ma zatem potrzeby ponownego przytaczania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, bo poprawnie uczynił to organ II Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Z tego względu rozważania Sądu ograniczą się wyłącznie do kwestii spornej tj. wyceny ograniczonego prawa rzeczowego. (...) nie jest możliwe uchylenie decyzji wyłącznie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego, gdyż kwoty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego są ze sobą ściśle powiązane. Uchylenie decyzji wyłącznie w zakresie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego, przy pozostawieniu niezmienionej kwoty odszkodowania za wywłaszczenie prawa własności, mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłaby ostatecznie zobowiązana do zapłaty odszkodowania wyższego, niż wyszacowana wartość nieruchomości. Wartość ta bowiem w tym przypadku jest sumą tych dwóch odszkodowań."

Również i obecnie należy stwierdzić, że okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem kwestii ustalenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego nie budzą wątpliwości Sądu.

Kontroli podlegała jedynie kwestia wykonania przez organy obu instancji wskazań dotyczących stwierdzonych przez Sąd uchybień przy wycenie wartości prawa służebności.

Sąd stwierdził, że przyjmując, że wartość służebności zostanie obliczona jako "wartość wynagrodzenia za ustanowienie takiej służebności" - biegły przyjął co do zasady sposób wyceny dopuszczalny z punktu widzenia § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej "rozporządzenie"). Jednakże prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno polegać na przeprowadzeniu przez biegłego dwuetapowej analizy: w pierwszym rzędzie biegły winien ustalić czy możliwe jest ustalenie wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Dopiero w przypadku braku możliwości określenia wartości w wyżej opisany sposób, wartość służebności określa się przez obliczenie kosztów uzyskania tego prawa. W operacie zabrakło choćby skrótowego uzasadnienia dla wyboru przyjętej metody wyceny określonej w § 38 ust. 3 i pominięcia sposobu określonego w § 38 ust. 2 rozporządzenia tj. brakło uzasadnienia, z jakiego powodu nie ma możliwości dokonania wyceny w oparciu o zasadę opisaną w ust. 2.

Po wtóre zaś, przyjmując wskazaną w operacie metodę, biegły nie uzasadnił przyjętego do wyceny wzoru, który nie wynika z rozporządzenia ani żadnego innego aktu prawnego.

Sąd podkreślił, że zarówno wyboru metody wyceny jak i przyjętego w ramach tej metody wzoru nie kwestionuje co do zasady, jednak brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie powoduje, że obie te okoliczności jako nieuzasadnione przez biegłego, nie poddają się kontroli Sądu.

"Natomiast nie jest możliwe zaakceptowanie wysokości przyjętego w tym wzorze wskaźnika określonego przez biegłego jako K2 tj. jednego ze współczynników korekcyjnych uwzględniających elementy wpływające na wartość wycenianego prawa. Współczynnik K2 uwzględnia liczbę nieruchomości, których właściciele winni uczestniczyć w kosztach ustanowienia służebności. Na str. 22-23 operatu biegły stwierdził, że ustala go na 1/7 (w możliwym przedziale 0-1), ze względu na fakt, że z drogi służebnej poza właścicielami nieruchomości władnącej i samej nieruchomości obciążonej w rzeczywistości korzystali także właściciele 5 innych nieruchomości położonych przy ul. [...]. Rzecz jednak nie tylko w tym, że biegły nie wskazał o jakie konkretnie nieruchomości chodzi, ale przede wszystkim rzecz w tym, że wycena ma dotyczyć służebności drogowej czyli ograniczonego prawa rzeczowego, ujawnionego w księdze wieczystej i przysługującego każdoczesnym właścicielom konkretnej nieruchomości, nie zaś wszystkim właścicielom okolicznych nieruchomości. Na wartość tego prawa, obliczanego dla potrzeb wypłaty odszkodowania za jego wygaśnięcie, nie może mieć wpływu to, kto jeszcze z drogi służebnej w rzeczywistości korzystał, skoro na rzecz tych "innych 5 nieruchomości" ograniczone prawo rzeczowe nie zostało ustanowione i im nie przysługiwało".

W ponownie przeprowadzonym po wyroku Sądu postępowaniu administracyjnym rzeczoznawca P. T. sporządził kolejny operat szacunkowy, w którym uwzględnił wskazania Sądu.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że nie jest naruszeniem prawa zlecenie wykonania operatu szacunkowego tej samej osobie, która już wcześniej w tej samej sprawie sporządziła wadliwy operat (co stwierdził sąd administracyjny w prawomocnym wyroku). Zgodnie z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ani art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ani pkt 5 tego przepisu nie ma w tym przypadku zastosowania. Sam fakt, że sąd administracyjny w prawomocnym wyroku zakwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego nie prowadzi do domniemania, że autor operatu traci cechę bezstronności w dalszym postępowaniu i nie powinien mieć szansy naprawienia popełnionych przez siebie i zauważonych przez sąd błędów. Oczywiście nowo wykonany operat podlega ocenie co do jego zgodności ze wskazaniami sądu i dopiero taka pozytywna weryfikacja pozwala oprzeć rozstrzygnięcie organu administracji na tym dowodzie.

Zdaniem Sądu nowy operat jest prawidłowy i uwzględnia wszystkie wytknięte w wyroku WSA w Krakowie uchybienia, a zatem prawidłowo przyjęto go jako pełnoprawny dowód w postępowaniu administracyjnym, stanowiący podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania za nieruchomość oraz za prawo służebności.

Zastrzeżenia Sądu dotyczyły w istocie 3 kwestii:

< niewyjaśnienia dlaczego przyjęto metodę wyceny określonej w § 38 ust. 3 rozporządzenia tj. jako koszty uzyskania prawa i pominięcia sposobu określonego w § 38 ust. 2 rozporządzenia tj. jako zmianę wartości nieruchomości, spowodowaną następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego

< niewyjaśnienie podstaw przyjętego do wyceny wzoru, który nie wynika z rozporządzenia ani żadnego innego aktu prawnego

< błędne przyjęcie wskaźnika K2 na 1/7 (w możliwym przedziale 0-1), ze względu na fakt, że z drogi służebnej poza właścicielami nieruchomości władnącej i samej nieruchomości obciążonej w rzeczywistości korzystali także właściciele 5 innych nieruchomości położonych przy ul. [...]. Sąd stwierdził, że na wysokość odszkodowania nie może mieć wpływu to, kto jeszcze z drogi służebnej w rzeczywistości korzystał, skoro nie zostało ustanowione i im nie przysługiwało prawo służebności.

Wszystkie te trzy uchybienia zostały w nowym operacie usunięte.

Na str. 10 operatu z września 2016 r. wyjaśniono, że określenie wartości nieruchomości zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia nie było możliwe z uwagi na niewystąpienie w obrocie na rynku lokalnym dostatecznej liczby wolnorynkowych transakcji kupna – sprzedaży, których przedmiotem były podobne nieruchomości gruntowe, obciążone zbliżonymi służebnościami. Dlatego też wartość służebności został określona na podstawie kryterium wynikającego z § 38 ust. 3 rozporządzenia.

W dalszej części operatu wyjaśniono, że wzór, według którego obliczono wartość służebności zaczerpnięto z "Tymczasowej Noty interpretacyjnej IV.4 Wybrane ograniczone prawa rzeczowe i zobowiązaniowe", dokonując szczegółowej charakterystyki elementów wpływających na wartość szacowanego prawa, z czego wynika modyfikacja wzoru i zastosowanie iloczynu współczynników korekcyjnych K1 i K2.

Obydwie te kwestie, po dodatkowych wyjaśnieniach biegłego nie budzą wątpliwości co do ich prawidłowości. Przypomnieć trzeba, że wcześniej w wyroku WSA stwierdził, że wobec braku tych wyjaśnień omawiane okoliczności nie poddają się kontroli, nie przesądzając o ich merytorycznej wadliwości. Obecnie zbadane wyjaśnienia biegłego, choć lakoniczne, są logiczne, przekonujące i wystarczające do zweryfikowania prawidłowości zastosowania § 38 rozporządzenia. Braki wskazane wcześniej zostały przez biegłego usunięte, poddają się kontroli Sądu, a wynik tej kontroli jest pozytywny.

Autor operatu usunął również wadliwość polegającą na przyjęciu, że wpływ na wartość służebności (wyrażoną współczynnikiem K2) ma to, właściciele ilu nieruchomości faktycznie korzystali z drogi służebnej, a nie ilu było do tego uprawnionych. Wcześniej błędnie przyjęto w operacie wartość tego współczynnika na poziomie 1/7, obecnie – prawidłowo – na poziomie 1/2 (ponieważ z drogi służebnej korzystali właściciele nieruchomości władnącej tj. działki nr [...] oraz właściciele nieruchomości obciążonej).

Skutkiem wykonania wskazań Sądu i poprawienia zgodnie z nimi błędów poprzedniego operatu było zwiększenie ustalonej wartości służebności z poprzednio ustalonej kwoty [...]zł do [...] zł i w konsekwencji zmniejszenie odszkodowania należnego właścicielom nieruchomości.

W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący znacznej rozbieżności pomiędzy wartości służebności ustaloną w poprzednim postępowaniu i aktualnie, pomimo stosowania tych samych przepisów prawa – wyjaśnia się, że przyczyną wcześniejszego uchylenia decyzji I i II instancji były właśnie błędy autora operatu szacunkowego w zastosowaniu tych przepisów. Obecna wycena oparta jest na prawidłowym zastosowaniu § 38 rozporządzenia oraz innych przepisów. Rację ma więc skarżąca, że różnica ok. 350% wartości nie mieści się w granicach dowolności wyceny, wynika natomiast z faktu, że poprzednio nieprawidłowo zastosowano zdecydowanie zaniżony współczynnik K2, natomiast operat obecnie będący podstawą decyzji nie budzi już wątpliwości.

Nie budzą również wątpliwości wydane w sprawie w obu instancjach decyzje. Zarówno Starosta, jak i Wojewoda zbadali zgromadzone dowody, a zwłaszcza nowo sporządzony operat i ocenili go jako prawidłowy, którą to oceną Sąd obecnie podziela.

Nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia takie wskazywane przez skarżącą kwestie, jak nieodpłatność służebności oraz okoliczność, że na skutek wywłaszczenia właściciele nieruchomości władnącej nie pogorszyli swojej sytuacji, lecz zyskali lepszy dostęp do drogi publicznej. Okoliczności te nie wpływają na wartość służebności, co zostało szczegółowo wyjaśnione w piśmie autora operatu szacunkowego z 1 czerwca 2017 r. i powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd całkowicie rozważania te podziela.

Prawidłowe było również zreformowanie przez Wojewodę decyzji organu I instancji w zakresie orzeczenia o obowiązku zwrotu przez K. G. i A. C. kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy obecnie ustalonym odszkodowaniem na rzecz tych osób a kwotą wypłaconą na mocy wydanej poprzednio decyzji Starosty [...] (znacznie przewyższającą kwotę przyznaną obecnie).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.