Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 281 ust. 1 art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 877/12 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 877/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], M. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Gminie K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 337.305,00 zł za naruszenie w okresie od 15 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni [...] do rowu melioracyjnego, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...].

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu wojewódzkiego i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazano, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych oraz naruszył przepisy prawa materialnego. W odwołaniu podniesiono, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska jak również przepisy Ordynacji podatkowej mające zastosowanie przy naliczaniu administracyjnej kary pieniężnej. W odwołaniu podniesiono, że w niniejszej sprawie kara nie powstała, ponieważ decyzja ustalająca wysokość kary została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zapłaty kary. Dodatkowo wskazano, że próbki do badania ścieków były pobierane prawidłowo oraz, że niezasadnie przyjęto, iż laboratorium przeprowadzające badania nie miało stosownych certyfikatów, oraz że niezależnie od tego czy laboratorium miało stosowne certyfikaty badania przeprowadzono prawidłowo.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie warunki odprowadzania ścieków zostały uregulowane w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r.

Organ podał, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, który miał zastosowanie w sprawie, obowiązek zapłaty powstał dopiero po dniu 14 stycznia 2008 r., ponieważ dopiero po tym dniu można było dokonać oceny i stwierdzić czy w rocznym okresie biegu pozwolenia doszło do naruszenia jego warunków. Organ stwierdził, że skoro obowiązek płatniczy powstał dopiero w 2008 roku to bieg terminu przedawnienia może być liczony dopiero po końcu tego roku. W tej sytuacji doręczenie decyzji organu I instancji w dniu 30 grudnia 2011 r. nastąpiło w ustawowym terminie.

Organ zaznaczył także, że ustalenia kontroli przeprowadzonej przez M. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wykazały, że w okresie za który została wymierzona kara, nie wykonano wymaganej ilości pomiarów niektórych wskaźników (surfaktanty niejonowe) a dodatkowo pomiary prowadzone po dniu 29 lipca 2007 r. zostały przeprowadzone przez laboratorium niespełniające wymagań, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.).

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Gminy K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Gminy, w niniejszej sprawie kara nie powstała ponieważ decyzja ustalająca wysokość kary została doręczona po upływie trzech lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zapłaty kary. Podniesiono także, że organ nie wykazał, iż doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r., w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. nr 260, poz. 2177).

Sąd nie podzielił też argumentów skargi odnośnie nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, obowiązek zapłaty powstał dopiero po dniu 14 stycznia 2008 r., ponieważ dopiero po tym dniu można było dokonać oceny i stwierdzić czy w rocznym okresie biegu pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia jego warunków. Organ administracji zasadnie wskazał, że skoro obowiązek płatniczy powstał dopiero w 2008 roku to bieg terminu przedawnienia może być liczony dopiero po końcu tego roku. W tym stanie doręczenie decyzji organu I instancji w dniu 30 grudnia 2011 r. nastąpiło w ustawowym terminie.

Dalej, Sąd I instancji podniósł, że ustalenia kontroli przeprowadzonej przez M. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wykazały, że w okresie za który została wymierzona kara, nie wykonano wymaganej ilości pomiarów niektórych wskaźników (surfaktanty niejonowe) a dodatkowo pomiary prowadzone po dniu 29 lipca 2007r. zostały przeprowadzone przez laboratorium niespełniające wymagań, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W okresie, za który została wymierzona kara, Gminę K. obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W pozwoleniu tym nałożono na Gminę obowiązek prowadzenia kontroli jakości wprowadzanych do rowu melioracyjnego ścieków z oczyszczalni (na wylocie do rowu melioracyjnego) raz na miesiąc - 12 próbek w ciągu roku.

Podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od 26 lipca 2011 r. do 24 sierpnia 2011 r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stwierdzono, że w badanym okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego kontrolowany podmiot nie wykonał wymaganej liczby badań ścieków, jak też zawężono ich zakres.

Część pomiarów została wykonana przez laboratorium, które nie posiadało odpowiedniego certyfikatu systemu zarządzania jakością. Zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, prowadzący instalację obowiązany był od dnia 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji przez laboratorium posiadające certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o systemie oceny zgodności w zakresie badań.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 299 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do treści art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie natomiast z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80 % - w przypadku składu ścieków; o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków; o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Zgodnie z art. 305a ust 2 Prawa ochrony środowiska w przypadku nie spełnienia warunków prowadzenia pomiarów o których mowa w art. 147 a, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie prowadzący instalację nie spełnił warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a Prawa ochrony środowiska. Stąd zasadne było wymierzenie stosownej kary pieniężnej. W realiach niniejszej sprawy nie ma zaś znaczenia, że ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska naturalnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje. Nie przeprowadzono także odpowiedniej ilości badań.

Ponadto, Sąd I instancji podkreślił, że za tego typu zaniedbania prawodawca europejski jak też krajowy przewidział stosowne sankcje. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie są jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię:

- art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez przyjęcie, że momentem powstania obowiązku podatkowego był upływ okresu na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy zdarzeniem będącym podstawą do naliczenia kary był, w ocenie Sądu, fakt brak akredytacji laboratorium, w którym były prowadzone badania w roku 2007, czyli zdarzenie będące podstawą naliczenia kary wystąpiło jeszcze w okresie trwania pozwolenia wodnoprawnego tj. w roku 2007, co powinno skutkować umorzeniem postępowania, gdyż kara nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca tą karę została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek zapłaty kary, natomiast decyzja w sprawie administracyjnej kary pieniężnej została dostarczona skarżącemu już po upływie tego okresu;

- art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. nr 44, poz. 287 ze zm.) w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że kontrola pomiarów dokonywanych przez skarżącego mogła zostać dokonana wyłącznie po upływie okresu na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy kontrola, na której podstawie została wymierzona administracyjna kara pieniężna dotyczyła przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, więc mogła być prowadzona w okresie trwania pozwolenia wodnoprawnego tj. w roku 2007.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, na jakiej podstawie prawnej Sąd pierwszej instancji przyjął, że obowiązek zapłaty powstał dopiero po dniu 14 stycznia 2008 r. i że dopiero po tym dniu można było dokonać oceny i stwierdzić czy w rocznym okresie biegu pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia jego warunków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina K. wskazała, że zgodnie z art. 4 ustawy Ordynacja podatkowa, obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach.

Zgodnie z art. 298 ustawy Prawo ochrony środowiska administracyjne kary pieniężne wymierza się m.in. za przekroczenie warunków określonych w pozwoleniach. Taki zapis stanowi zasadę, że nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego powstaje już w momencie naruszenia, czyli obowiązek podatkowy powstaje w momencie naruszenia zasad określonych w pozwoleniu.

Sąd I instancji wskazując zaś, iż obowiązek zapłaty powstał dopiero po upływie terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dopiero po tym terminie organ mógł ustalić należność, błędnie określił moment powstania obowiązku podatkowego, który powstał w momencie dokonania ewentualnego naruszenia. To moment naruszenia warunków pozwolenia jest momentem powstania obowiązku podatkowego.

Gmina stwierdziła, że w związku z powyższym, by kara (tak jak zobowiązanie podatkowe) powstała, decyzja określająca wymiar kary powinna zostać doręczona najpóźniej w dniu 31 grudnia 2010 r. Brak doręczenia w powyższym terminie spowodował, że taka kara nie może być skonkretyzowana, nie może powstać.

Ponadto, strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym skarżąca miała dokonywać pomiarów z częstotliwością raz na miesiąc, w związku z tym zupełnie bezpodstawne są twierdzenia Sądu wskazujące, że dopiero po 14 stycznia 2008 r. można było dokonać oceny przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego. W analizowanym zakresie (częstotliwości i prawidłowości pomiarów) ocenę warunków przestrzegania pozwolenia wodnoprawnego organ mógł dokonywać "na bieżąco". Brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrola mogła być dokonana dopiero po upływie roku od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Gmina K. wskazała także, na przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony środowiska oraz stwierdziła, że z ich brzmienia nie można wywieść, że kontrola przestrzegania warunków dotyczących wydawanych pozwoleń, w tym pozwoleń wodnoprawnych może dokonywać się dopiero po zakończeniu okresu obowiązywania. Takie założenie byłoby całkowicie nieracjonalne, choćby z tego powodu, że zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi można wydać na okres do 10 lat. W takim przypadku kiedy mogłaby następować kontrola przestrzegania warunków takiego pozwolenia. Sąd I instancji błędnie założył termin możliwości dokonania kontroli, a co za tym idzie błędnie przyjął moment powstania obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Prawidłowa wyładnia tych przepisów pozwala na stwierdzenie, że możliwe jest dokonywanie kontroli przestrzegania warunków m.in. pozwolenia wodnoprawnego w okresie ich trwania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Gmina K. upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, na jakiej podstawie prawnej Sąd I instancji przyjął, że obowiązek zapłaty powstał dopiero po dniu 14 stycznia 2008 r. i że dopiero po tym dniu można było dokonać oceny i stwierdzić, czy w rocznym okresie biegu pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszenia jego warunków. Wprawdzie uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest lakoniczne (brak jest szczegółowej analizy powołanych przez organ przepisów), jednakże nie można stwierdzić, aby wskazana wadliwość powodowała, iż zaskarżony wyrok, nie poddawał się kontroli instancyjnej. Tym bardziej, mając na uwadze, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszym przypadku, wyrok odpowiada prawu, o czym będzie mowa, w dalszej części uzasadnienia przy rozpatrywaniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów w zakresie prawa materialnego, wskazać należy, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, w związku z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że kontrola pomiarów dokonywanych przez skarżącego mogła zostać dokonana wyłącznie po upływie okresu na jaki wydano pozwolenie wodnoprawne, podczas gdy kontrola, na której podstawie została wymierzona administracyjna kara pieniężna dotyczyła przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, więc mogła być prowadzona w okresie trwania pozwolenia wodnoprawnego tj. w roku 2007.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska jest organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w tym do przeprowadzania kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, o których mowa w ustawie Prawo ochrony środowiska w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska.

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

W myśl art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W niniejszej sprawie, na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], udzielono Gminie K. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego oczyszczonych ścieków komunalnych z gminnej oczyszczalni ścieków w [...]. W punkcie II.7.a decyzji nałożono na uprawnionego obowiązek wykonywania badań ścieków odpływających z oczyszczalni (na wylocie do rowu): - w zakresie wskaźników: odczyn pH, BTZ5, ChZT i zawiesina ogólna z częstotliwością raz na miesiąc (dwanaście próbek w ciągu roku), a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – cztery próbki w następnych latach, jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie dwanaście próbek, - w zakresie wskaźników: azot ogólny, fosfor ogólny, surfaktanty anionowe, surfaktanty niejonowe z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące.

Częstotliwość i zakres wykonywania badań odprowadzanych ścieków ustalono na podstawie § 11 ust. 4 w związku z § 5 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 137, poz. 984).

Zaznaczyć należy, iż tak sformułowanego zarzutu przez wnoszącego skargę kasacyjną nie można analizować w oderwaniu od innych przepisów stanowiących podstawę orzeczenia o wymierzeniu grzywny, tj. art. 305 i art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 305 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji; 2) spełnione są warunki określone w art. 147a. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia (ust. 2). Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności: 1) jest oczywiste, że środki techniczne mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji ze względu na ich rodzaj nie mogą zapewnić redukcji stężeń substancji dokumentowanej tymi wynikami; 2) przyrządy użyte do pomiarów nie spełniają wymagań prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1069); 3) nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji; 4) w pracach laboratoryjnych nie były spełnione wymagania, o których mowa w art. 12 (ust. 3). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą (ust. 4).

Stosownie zaś do art. 305a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: 1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304; 2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80% - w przypadku składu ścieków, b) o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek (ust. 2).

Powołane wyżej przepisy posługują się terminem "rok kalendarzowy", "dwanaście próbek w ciągu roku".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto, że jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, jak ma to miejsce w niniejszej sytuacji (pozwolenia wodnoprawnego udzielono na okres od 15 stycznia 2007 r. do dnia 15 stycznia 2017 r.), to należy dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, w przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku, wymierzyć karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym.

Zasadnie uznano więc, że dokonanie kontroli spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 15 stycznia 2007 r. należało przeprowadzić za okres od 15 stycznia 2007 r. do 14 stycznia 2008 r. Faktem jest, iż organ mógł dokonywać kontroli "na bieżąco", jednakże całościowej oceny naruszenia warunków pozwolenia obowiązany był dokonać w zakresie rocznym.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, stwierdzić należy, że i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Stosownie do treści art. 281 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe (administracyjna kara pieniężna) nie powstaje (przedawnia się), jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Obowiązek podatkowy to, w myśl art. 4 Ordynacji podatkowej, wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. A zatem, w niniejszej sprawie, stosując odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej należy stwierdzić, że obowiązek podatkowy powstał w momencie, w którym wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za rok 2007, czyli po dniu 14 stycznia 2008 r., tj. gdy zakończył się okres biegu pozwolenia i gdy możliwe było dokonanie oceny spełniania warunków pozwolenia w tym okresie (czyli od 15 stycznia 2007 r. do dnia 14 stycznia 2008 r.), którego część wchodzi w rok kalendarzowy, za który wymierzono karę. W związku z tym, że przepis nakazuje ustalenie zobowiązania podatkowego w trybie postępowania zakończonego decyzją, to zgodnie z cytowanym powyżej art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej decyzja ustalająca zobowiązanie za rok 2007 powinna być doręczona w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (w którym było możliwe stwierdzenie naruszenia). Skoro obowiązek podatkowy powstał w roku 2008, to licząc od końca tego roku, prawo organu I instancji do wydania i doręczenia decyzji ustalającej karę za rok 2007 przedawniało się z dniem 31 grudnia 2011 r.

Z akt sprawy wynika, że decyzja ustalająca karę za rok 2007 została stronie doręczona w dniu 30 grudnia 2011 r., czyli przed upływem 3 lat od momentu powstania obowiązku podatkowego. W świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe za rok 2007 ustalone zaskarżoną decyzją nie przedawniło się.

Wskazać należy, że takie stanowisko, odnośnie ustalania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego zostało zaprezentowane również m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1421/13 i z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2899/13.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.