Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2069/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3 i 12
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

8 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 230/16 w sprawie ze skargi I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 230/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. T. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzjami z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], z dnia [...] października 2013 r., Nr [...] i z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta G. odmówił I. i K. T. przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzjami z dnia [...] września 2014 r. ([...], Nr [...]i Nr [...]) uchyliło powołane decyzje organu pierwszej instancji i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. i K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r., Nr [...]. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta G., w stosunku do I. T. w dniu [...] lipca 2015 r. dokonał aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz zwrócono się do K. T. i M. T. o złożenie oświadczeń dotyczących sposobu i zakresu sprawowanej przez nich opieki nad członkami rodziny; przesłuchano także sąsiadów rodziny, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] organ orzekł o odmowie przyznania wnioskodawcom zasiłku okresowego. Decyzję uzasadniono ustaleniem przekroczenia kryterium dochodowego rodziny, tj. kwoty [...] zł. Dochód czteroosobowej rodziny wnioskodawców przekraczał podane kryterium, wynosił bowiem w lipcu 2013 r. - [...] zł, tj. w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc w formie zasiłku okresowego. Także w kolejnych miesiącach, aż do dnia wydania decyzji, kryterium dochodowe zostało przekroczone i w lipcu 2015 r. dochód wyniósł [...] zł. Organ nie dał wiary twierdzeniom wnioskodawców i M. T., co do prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego, mając na uwadze, że z wywiadu środowiskowego wynika, że M. T. nie posiada żadnego dochodu, mieszka wspólnie z rodzicami i siostrą, pozostając na utrzymaniu rodziców. Niezależnie od faktu przekroczenia kryterium dochodowego, wnioskodawcy nie spełniają pozostałych podstawowych przesłanek przyznania świadczenia, a tym bardziej do przyznania świadczenia na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015, poz. 163 ze zm.). Zdaniem organu, sytuacja rodziny nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Po rozpatrzeniu odwołania K. i I. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując na wypełnienie przez ten organ uprzednich zaleceń organu odwoławczego i poczynienie szeregu szczegółowych ustaleń faktycznych co do samego dochodu rodziny i sytuacji rodzinnej. Dochód rodziny w lipcu 2013 r. wynosił [...] zł i składały się nań: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, świadczenie pielęgnacyjne K. T. w wysokości [...] zł, dodatek do tego świadczenia w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny I. T. w wysokości [...] zł, zasiłek pielęgnacyjny A. T. w wysokości [...] zł, zasiłek stały I. T. w wysokości [...] zł oraz renta socjalna A. T. w wysokości [...] zł. Dochód rodziny przekraczał zatem kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...]zł), jak i kryterium obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej ([...] zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że stanowisko strony, co do tego, jak powinno wyglądać przeliczenie dochodu rodziny, jest rażąco sprzeczne z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zaległe świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia pielęgnacyjnego z dodatkami były wypłacane jednorazowo, wobec czego w myśl art. 8 ust. 12 powołanej ustawy, należało je uwzględnić w dochodzie rodziny za okres, za który te świadczenia uzyskano.

Oddalając skargę I. i K. T. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przytaczając treść wybranych przepisów ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że nie kwestionuje, że sytuacja rodziny T. jest trudna oraz że w rodzinie występuje bezrobocie i niepełnosprawność. Koniecznym warunkiem dla przyznania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej jest jednak spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 tej ustawy, które - w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie – zostało w rodzinie wnioskodawców przekroczone. Wbrew przekonaniu skarżących, zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowej interpretacji art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej. Za dochód uważa się bowiem sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 powołanej ustawy). W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód (art. 8 ust. 12 powołanej ustawy). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. W celu rozpoznania wniosku organy miały tym samym za zadanie wyliczyć wysokość dochodu osoby w rodzinie za miesiąc lipiec 2013 r. Rodzina T. składa się z czterech osób: K. T. i I. T. oraz ich dwóch córek: A. T. i M. T.. Poczynione przez organy ustalenia dotyczące sytuacji rodziny świadczą o tym, że M. T. nie prowadzi odrębnego gospodarstwa domowego – kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu w sprawach dotyczących skarg na decyzje odmawiające świadczeń z pomocy społecznej M. T.. W sprawie przyjęto, że dochód rodziny w lipcu 2013 r. wynosił [...] zł, dlatego przekraczał kwotę kryterium dochodowego dla czteroosobowej rodziny, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ([...] zł), jak i kryterium obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...] zł). Dochód rodziny T. w lipcu 2013 r. wyniósł tym samym w przeliczeniu na osobę w rodzinie [...] zł i przekroczył kwotę 456 zł kryterium dochodowego. Istota sporu w sprawie sprowadza się zaś do kwestii doliczenia przez organy do dochodu z miesiąca lipca 2013 r., kwoty miesięcznego zasiłku pielęgnacyjnego A. T. i świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego K. T. na A. T. wraz z dodatkiem. Świadczenia te przyznano na mocy decyzji wydanych wobec K. T. oraz A. T. w 2014 r., co wynikało z wcześniejszego skutecznego zaskarżenia przez wnioskodawców rozstrzygnięć odmawiających im przedmiotowych świadczeń za okres obejmujący również miesiąc lipiec 2013 r.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 8 precyzyjnie wskazuje zasady obliczenia dochodu podmiotów wnoszących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, dla obliczenia dochodu rodziny za lipiec 2013 r. konieczne jest zastosowanie art. 8 ust. 12 powołanej ustawy, który stanowi, że "w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód". Proponowana przez skarżących wykładnia tego przepisu jest nie do pogodzenia z jego treścią. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby dochód należny za dłuższy okres, a uzyskany jednorazowo (np. na skutek wypłaty zaległych świadczeń) był jednorazowo doliczany do dochodu, to dałby temu wyraźny wyraz. W cytowanym przepisie ukonstytuowano natomiast zasadę przeciwną, tj. wskazano, że "dochód uwzględniany jest za okres, za który uzyskano dochód". Jeżeli zatem danej osobie zostały jednorazowo wypłacone zaległe, a należne jej świadczenia, np. za kolejne ubiegłe dwanaście miesięcy, to jednorazowa wypłata powiększy w odpowiedniej części dochód za każdy z tych miesięcy z osobna. Ustawodawca przewidział zatem, że wnioskodawca może uzyskać dochód z zaległych świadczeń i precyzyjnie wskazał w jaki sposób okoliczność ta wpłynie na ustalenie wysokości całkowitego dochodu wnioskodawcy, zarówno za okres, za który przyznano zaległe świadczenie, jak i w miesiącu, w którym zaległe świadczenie zostanie faktycznie wypłacone. Wydając zaskarżone decyzje organy nie mogły więc pominąć treści art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ mają obowiązek działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Ponieważ ustalony w odniesieniu do miesiąca lipca 2013 r. dochód przekroczył kryterium dochodowe, organ rozważył możliwość przyznania wnioskodawcom zwrotnego zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie może być przyznany zasiłek okresowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku. Pomoc ta ma jednak charakter wyjątkowy, zwrotny i doraźny. Organy szczegółowo i obszernie uzasadniły, z jakich względów uznały, że sytuacja rodziny nie kwalifikuje się jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Udzielone organowi zalecenia dotyczące koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zostały uwzględnione. Oświadczenia członków rodziny, co do ich stanu zdrowia, wzajemnych relacji, podziału zadań przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, zostały zweryfikowane na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz dodatkowo zebranych w sprawie dokumentów, zeznań świadków i informacji. Analizując sytuację rodziny, wskazano, że K. T. choruje na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, nadciśnienie tętnicze, hyperlipidemię mieszaną, grzybicę, łuszczycę, ostrogę piętową pięty prawej. Prowadzi wszystkie sprawy urzędowe, zajmuje się budżetem domowym, podejmuje wszelkie decyzje w kwestii zaspokajania potrzeb rodziny. Jest jedyną osobą decydującą o sytuacji rodziny. W złożonym oświadczeniu K. T. wskazał, że sprawuje całodobową opiekę nad córką A. i nie może zająć się żoną z uwagi na własny, zły stan zdrowia. Jednocześnie z oświadczenia K. T. wynika, że żona nie wyraża zgody na opiekę z jego strony. K. T. podaje, że nie jest w stanie wykonywać wielu czynności domowych, tj. obierać warzyw, odkurzać itp. Jak podaje, nie może przez dłuższy czas stać, ani siedzieć z uwagi na zwyrodnienie kręgosłupa. Podaje, że jest w stanie jedynie zajmować się budżetem rodziny i załatwianiem spraw urzędowych. Ponadto z oświadczenia K. T. wynika, że całkowitą opiekę nad I. T. sprawuje M. T., tj. wykonuje wszelkie czynności higieniczno-pielęgnacyjne, przygotowuje posiłki, karmi matkę, podaje leki, masuje oraz zajmuje się gospodarstwem domowym. W odniesieniu do I. T. ustalono, że choruje ona na reumatoidalne zapalenie stawów, alergię, anemię, osteoporozę i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Porusza się samodzielnie, bądź przy pomocy innych osób. W odniesieniu do A. T. ustalono, że choruje na schizofrenię, co według relacji pozostałych domowników powoduje, że jest zupełnie niesamodzielna zarówno w kwestii samoobsługi jak i w pracach domowych. Dlatego codziennie zajmuje się nią ojciec. Organ wskazał, że jedyną osobą, która nie zgłasza tak poważnych kłopotów ze zdrowiem jak reszta rodziny, jest M. T., która jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, pomimo podnoszonych przez nią argumentów o konieczności stałej opieki nad matką (twierdzi, że nie może zostawić matki nawet na chwilę samej). M. T. oświadczyła, że sprawuje stałą opiekę nad I. T., wykonuje wszelkie związane z tym czynności (podnosi I. T., prowadzi ją do toalety, myje, przygotowuje posiłki, karmi, podaje leki, oprowadza po pokoju, wykonuje rehabilitację na podstawie broszur). Ponadto dodatkowo wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, np. robi pranie. Odnosząc się do tych wyjaśnień i oświadczeń członków rodziny, organ wskazał jednak, że nie są one w pełni wiarygodne, co świadczy o tym, że członkowie rodziny składają oświadczenia i wyjaśnienia zmierzające do uzyskania pomocy pieniężnej, ale nieodpowiadające rzeczywistości. Zaznaczono, że pracownikom socjalnym nie udało się porozmawiać osobiście z izolowaną przez rodzinę, A. T.. K. T. utrudnił także przeprowadzenie bezpośredniej rozmowy z M. T., ponieważ oświadczył, że musi mieć pełną kontrolę nad wszystkim co mówi córka. Rozmowa odbyła się zatem w jego obecności. W tej sytuacji na zadawane pytania M. T. nie zawsze odpowiadała samodzielnie, często oczekiwała potwierdzenia ze strony ojca lub wprost pytała go, jakiej powinna udzielić odpowiedzi. Kwestionując wiarygodność oświadczeń dotyczącym zakresu opieki nad członkami rodziny posiadającymi orzeczenie o niepełnosprawności, w zaskarżonej decyzji wskazano, że wszyscy członkowie rodziny - w tym także I. T. i A. T., są bardzo często widywani przez pracowników ośrodka oraz inne osoby poza domem, także samotnie, co wynika z przesłuchania świadków. K. T. nie sprawuje zatem ciągłej opieki nad A. T., ani też taka opieka nie jest sprawowana przez M. T. nad matką. Z uwagi na to, że każdy z członków rodziny jest fizycznie w stanie samodzielnie się umyć, załatwić potrzeby fizjologiczne, jeść, pić i poruszać się, de facto nikt z członków rodziny nie wymaga sprawowania nad nim opieki stałej. Co istotne, członkowie rodziny nie wykorzystują innych, niż staranie się o świadczenia pieniężne, możliwości poprawy swojej sytuacji, również zdrowotnej. W sprawie ustalono, że pomimo stwierdzonych poważnych schorzeń I. T. nie podjęła leczenia szpitalnego. Z pisma z NZOZ P. L. "O. L." z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że I. T. otrzymała w kwietniu 2014 r. od reumatologa skierowanie na leczenie do Szpitala Reumatologicznego w S., ale nie zgłosiła się do szpitala. Nie zgodziła się też na zaproponowaną przez pracownika socjalnego pomoc w formie usług opiekuńczych. W kontekście powyższych rozważań, udzielone pracownikowi socjalnemu wyjaśnienie, że I. T. nie podejmuje leczenia, ponieważ nie byłaby w stanie sama poradzić sobie w szpitalu, jest - zdaniem Sądu - niewiarygodne. W podsumowaniu organ wskazał, że sytuacja rodziny nie odbiega od przeciętnej sytuacji rodzin otrzymujących pomoc społeczną. Organ ocenił, że M. T. może podjąć zatrudnienie przynajmniej na część etatu, ponieważ sprawowana przez nią opieka nad matką nie wymaga stałej obecności w domu przy matce, która nie jest osobą leżącą na stałe, jest zdrowa psychicznie, porusza się samodzielnie. Do niesienia pomocy żonie zobowiązany jest zresztą K. T., szczególnie, że ustalony w sprawie zakres opieki, jaką sprawuje nad córką A. i jego własny stan zdrowia nie stoi temu na przeszkodzie. Jak wynika z pisma z NZOZ P. L. "O. L." z dnia 10 listopada 2014 r. schorzenia, na które cierpi K. T., nie stanowią przeszkody w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Organy, w celu rozważenia możliwości przyznania wnioskodawcom zwrotnego zasiłku opiekuńczego, szczegółowo zatem ustaliły faktyczną sytuację rodziny. Odmawiając wiarygodności poszczególnym oświadczeniom i wyjaśnieniom M., I. i K. T., wskazały jednocześnie na konkretne okoliczności i dowody, które tę wiarygodność podważają. Jako argumenty przemawiające za odmową przyznania świadczenia wskazano także dodatkowo na fakt, że rodzinie jest udzielana pomoc społeczna, a rodzina nie jest pozbawiona opieki ze strony Państwa oraz nagminnie oszukiwana przez pracowników socjalnych. Organ odwoławczy podkreślił, że M. T. i jej rodzice składają po kilka wniosków o pomoc pieniężną w ciągu miesiąca, co zaczyna przybierać formę nadużycia. Z tego względu organ uznał, że niewskazane jest udzielanie pomocy pieniężnej na zasadzie wyjątku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Pogłębi to bowiem uzależnienie od pomocy społecznej i niechęć członków rodziny do podjęcia wysiłków w celu poprawy swojej sytuacji. Nadto z materiału dowodowego wynika, że rodzina otrzymała w grudniu 2014 r. kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości ponad [...] zł. Skarżący nie wykazali, aby cała kwota wypłacona tytułem zaległych świadczeń została przez nich wydatkowana, w szczególności na spłatę pożyczek, których nie wykazali w dochodzie rodziny, ubiegając się co miesiąc od 2011 r. o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Sąd ocenił zatem, że odmowa przyznania zasiłku okresowego wnioskodawcom nie wykazuje cech arbitralności czy dowolności, ponieważ została rzetelnie uzasadniona przez organ.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 230/16, I. i K. T. zarzucili naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że dochód stanowi sumę przychodów faktycznie uzyskanych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku oraz przychodów uzyskanych w toku trwającego postępowania (w tym także odwoławczego), a stanowiących wyrównanie świadczeń należnych za okres obejmujący również miesiąc poprzedzający złożenie wniosku, tymczasem prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że dochodem w jego rozumieniu są wyłącznie przychody faktycznie uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tym samym zmiany dochodu rodziny następujące w toku trwającego postępowania administracyjnego nie mają wpływu na jego wysokość w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który bezwzględnie, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, nakazuje wiązać podstawę ustalenia dochodu z miesiącem poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy w określonej formie,

- prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uwzględnieniu jednorazowego dochodu z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego uzyskanego przez K. T. oraz zasiłku pielęgnacyjnego otrzymanego przez A. T. wypłaconych za okres wstecz w obliczeniu dochodu rodziny i rozliczenie tych dochodów na okres, za jaki świadczenia te wypłacono (w tym również lipiec 2013 r.) w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony w tej części stan faktyczny wskazuje, że dochody te wypłacone zostały w toku trwającego postępowania administracyjnego, a przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dochód jednorazowy uzyskany w toku trwającego postępowania administracyjnego nie może być rozliczany z zastosowaniem reguł określonych w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, a zatem przepis ten w ogóle nie stosuje się do niniejszej sprawy,

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 139 kpa, mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo że decyzja ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na przekroczeniu przez organy obu instancji zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się usytuowanego w art. 139 kpa, a wyrażające się w wydaniu decyzji odmownej opartej na twierdzeniu o przekroczeniu przez rodzinę skarżących kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania świadczenia, chociaż okoliczność ta zaktualizowała się dopiero w toku postępowania odwoławczego prowadzonego na skutek wniesienia przez skarżących odwołania, co doprowadziło do powstania sytuacji mniej korzystnej dla skarżących, bowiem uniemożliwia im uzyskanie pomocy w postaci świadczenia, o które się ubiegają, nie tylko z uwagi na argumentację stosowaną wcześniej przed wniesieniem odwołania, ale także i nowe okoliczności podniesione w uzasadnieniu przez organ.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że potrzeba uzyskania zasiłku istniała w dacie złożenia wniosku o jego przyznanie. Istotę sporu stanowi zaś pytanie, czy zmiany dochodu powstające w toku trwającego postępowania administracyjnego mogą stanowić podstawę ponownego określenia dochodu rodziny w rozumieniu, jakie przedstawiają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Odpowiedź pozytywna na opisane w ten sposób zagadnienie prowadzi do naruszenia prawa materialnego wynikające z błędnej wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Istotna z punktu widzenia spornej kwestii jest pierwsza część powołanego przepisu, która w ujęciu organu odwoławczego i Sądu powinna być rozumiana w ten sposób, że dochód stanowi sumę przychodów uzyskanych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku oraz przychodów uzyskanych w toku trwającego postępowania administracyjnego, a stanowiących wyrównanie świadczeń należnych za okres obejmujący również miesiąc poprzedzający złożenie wniosku. Takie rozumienie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest sprzeczne z funkcjonalną rolą przepisów o systemie zabezpieczeń społecznych. Potrzeba interwencji organów pomocy społecznej wiąże się z zaistnieniem egzystencjalnej potrzeby wymagającej zaspokojenia z wykorzystaniem zasobów systemu, a potrzeba ta powstaje w określonym punkcie na osi czasu i żadne późniejsze zmiany okoliczności nie są w stanie spowodować, by przestała istnieć i to z mocą wsteczną. To zrozumiałe, że organy administracyjne zobowiązane są brać pod uwagę istotne zmiany stanu faktycznego zachodzącego w toku postępowania, jednak nie może dotyczyć to zmiany dochodu, którą przepis jednoznacznie wiąże z określonym momentem. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej należy zatem rozumieć w ten sposób, że w celu określenia dochodu należy obliczyć sumę przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a obliczenie to określa stan na całe postępowanie. Taki sposób wykładni znajduje oparcie w orzecznictwie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 646/07 stwierdzono, że: "Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, a orzeczeniem organu II instancji, jednakże nie odnosi się to do ustalania wysokości dochodu, co ustawodawca powiązał ściśle z określonym okresem czasu. Przy ustalaniu dochodu sumuje się miesięczny przychód wyłącznie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku bez możliwości doliczania dochodów uzyskanych w przyszłości - art. 8 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej". Konsekwencją opisanego uchybienia jest zastosowanie w sprawie art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Dochody z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego wypłacanego na rzecz K. T. w związku z opieką nad córką A. T., jak również zasiłek pielęgnacyjny na rzecz A. T. wypłacone zostały po decyzjach Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r., a zatem już w toku trwającego postępowania prowadzonego na podstawie wniosku skarżących z lipca 2013 r. Dochody z tych tytułów w ogóle nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu dochodu rodziny za lipiec 2013 r. i to bez względu na to, czy zostaną rozliczone według reguł proponowanych przez skarżących w skardze na decyzję organu odwoławczego, czy też na zasadach określonych w decyzjach organów pierwszej i drugiej instancji. W niniejszym postępowaniu przepis ten nie powinien w ogóle być stosowany. W okolicznościach niniejszej sprawy, powołanie się przez organy obu instancji na podstawę odmowy przyznania świadczenia, która powstała dopiero w toku kontroli instancyjnej uruchomionej przez skarżących, jest przejawem przekroczenia zakazu orzekania na niekorzyść osoby skarżącej. Podniesiona przez Kierownika DOPS Nr [...] w G. oraz SKO w Gdańsku nowa okolicznościach jest okolicznością tego rodzaju, która pogarsza znacząco sytuację procesową skarżących, bowiem obok dotychczasowej podstawy odmowy przyznania świadczenia przedstawia się kolejną. Okoliczności tej w postępowaniu organu pierwszej instancji wszczętym na podstawie wniosku z lipca 2013 r. nie badano. Przyczyny odmowy świadczenia były niezwiązane z sytuacją majątkową skarżących, natomiast fakt przyznania świadczenia wyrównawczego został podniesiony dopiero w postępowaniu po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji. Uwzględnienie dodatkowego przychodu w postaci wyrównania za świadczenie pielęgnacyjne oraz zasiłek pielęgnacyjny w przypadku rodziny skarżących prowadzi do przekroczenia kryterium dochodowego rodziny w rozumieniu art. 8 ustawy o pomocy społecznej, tym samym rozważania na temat pozostałych przesłanek zastosowania pomocy przez organy opieki społecznej stają się bezprzedmiotowe. Pomimo wadliwości decyzji administracyjnej Sąd wydał rozstrzygnięcie oddalające skargę, czym naruszył art. 145 § 1 lit. c ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – jak wskazano w skardze kasacyjnej – art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa, jako przepisów postępowania, ponieważ zastosowanie przepisów prawa materialnego mogło nastąpić jedynie w sposób zgodny z wymaganiami proceduralnymi.

Powołany zarzut nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera – wskazanego w skardze kasacyjnej - art. 145 § 1 lit. c, lecz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś poszukiwać właściwego przepisu objętego zarzutem kasacyjnym dla ustalenia jego prawidłowej treści, skoro sformułowanie prawidłowego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia należy do skarżącego kasacyjnie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z której może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w tej skardze, jako naruszone.

Ponadto, art. 139 kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten adresowany jest wyłącznie do organu odwoławczego, ograniczając zakres jego orzekania jedynie do takiego rozstrzygnięcia, które nie pogorszy sytuacji prawnej strony wynikającej z decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli nie zaistnieją przy tym - wymienione w tym przepisie - przesłanki wyłączenia stosowania zasady reformationis in peius, unormowanej w omawianym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskutek czego, decyzja ta została w całości uznana - przez organ odwoławczy - za prawidłową. Organ odwoławczy w żadnym stopniu nie zmienił decyzji organu pierwszej instancji. Nie sposób zatem doszukać się w postępowaniu organu odwoławczego jakiegokolwiek rozstrzygania sprawy w sposób mniej korzystny dla strony od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, skoro wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego oznacza w istocie podtrzymanie przez ten organ rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 139 kpa – jak sformułowano go w skardze kasacyjnej - nie jest więc zasadny.

Również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W dalszych jednostkach redakcyjnych art. 8 unormowane zostały zasady ustalania wysokości dochodu, jako zasadniczego kryterium przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości okoliczność, że w art. 8 ust. 3 omawianej ustawy ustawodawca wskazał na przyjmowanie wysokości dochodu, jako podstawy do ustalania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, m.in. z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Natomiast w dalszych przepisach art. 8 zostały określone zasady ustalania wysokości tego dochodu, traktowanego przez ustawodawcę, jako dochodu z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Jedną z takich zasad jest norma zawarta w art. 8 ust. 12 powołanej ustawy, która stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Cytowany przepis służy więc ustaleniu wysokości dochodu określonego w art. 8 ust. 3 przy wystąpieniu sytuacji określonej w art. 8 ust. 12 powołanej ustawy.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone decyzje, jako zgodne z powołanym art. 8 ust. 3 i 12 ustawy o pomocy społecznej, skoro z mocy tych przepisów, uzyskane w 2014 r. świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego A. T. oraz z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego na A. T. z dodatkiem zostały uwzględnione przy ustalaniu dochodu rodziny skarżących w miesiącu lipcu 2013 r., w którym skarżący złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w niniejszej sprawie. O ile bowiem wskazane świadczenia rodzinne zostały przyznane i wypłacone dopiero w 2014 r., o tyle były należne za wcześniejszy okres, który obejmował także miesiąc lipiec 2013 r. Zostały więc wypłacone w 2014 r., jako zaległe za okres wcześniejszy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.