Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 221/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: § 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 31 ust. 3  art. 22 art. 92 art. 68 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 75,  art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 46 ust 4 i 46b
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 360/21 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od W. W. na rzecz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 360/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 w zw. z art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 322; dalej: "p.p.s.a."), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z 23 kwietnia 2021 r. w przedmiocie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z 30 stycznia 2021 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz W. W. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 23 kwietnia 2021 r., nr HŻ.906.3.2021.KO, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z 30 stycznia 2021 r., nr 1/2021 w zakresie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej (C., ul. M. w N.), prowadzonego przez skarżącego.

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie rozpoczęte kontrolą z 30 stycznia 2021 r. w trakcie której skontrolowano lokal skarżącego i stwierdzono, że w lokalu zorganizowana została dyskoteka, na której przebywało około 150 osób siedzących przy stolikach, bufecie, tańczących i słuchających muzyki. Osoby te nie posiadały środków ochrony indywidualnej i nie zachowywały dystansu między sobą, spożywając alkohol.

Organ I instancji wydał decyzję nakazującą unieruchomienie lokalu na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 59, ze zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 195, ze zm.; dalej jako: "u.p.i.s" lub "ustawa") w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.).

Utrzymując powyższą decyzję w mocy organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli nr PPTS.9020.1.2021.JK z 30 stycznia 2021 r. jasno wynika, że "przedsiębiorca otworzył klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - zorganizował imprezę taneczną (biletowaną), w której uczestniczyło ok. 150 osób, tańczących przy głośnej muzyce, bawiąc się na parkiecie, siedząc przy stolikach i przy bufecie - nie zachowując dystansu pomiędzy osobami, nie posiadając środków ochrony indywidualnej (maseczek zakrywających usta i nos). Organ stwierdził, że tym samym przedsiębiorca stworzył realne zagrożenie dla zdrowia przebywających ludzi w zamkniętej przestrzeni w klubie - na zakażenie wywołane wysoce zakaźnym wirusem SARS-COV-2, w stanie epidemii na terenie kraju, w związku z szerzeniem się zakażeń wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę szczególnie niebezpieczną dla zdrowia publicznego i życia ludzi. W tak dużym bowiem skupisku ludzi, na małej powierzchni, mogą znajdować się osoby zakażone, które nie wykazują objawów chorobowych lub wykazują lekkie objawy, które to osoby drogą kropelkową mogą przenosić wirusa na inne osoby. Zapisy protokołu kontroli potwierdzało nagranie wykonane przez funkcjonariusza KPP w Nysie, podczas kontroli w obiekcie C. w dniu 30 stycznia 2021 r.

PPIS w Nysie na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na fakt stworzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, a sprawa wymagała niezwłocznego załatwienia z uwagi m.in. na zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 osób przebywających i bawiących się w obiekcie C. w N., które z kolei mogłyby stać się źródłem zakażenia kolejnych osób.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie został również naruszony ani art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, ani też art. 25 ust. 1 u.p.i.s., który to przepis wskazuje na uprawnienia państwowych inspektorów sanitarnych w związku z wykonywaną kontrolą. Zgodnie bowiem z przepisem art. 48 ust. 11 pkt 4 Prawa przedsiębiorców zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie.

Organ wskazał, że w sytuacji, gdy organ uzyska informacje o braku należytych warunków sanitarnych, jest uprawniony w trybie art. 48 ust. 11 pkt 4 Prawa przedsiębiorców wszcząć kontrolę, bez zawiadomienia przedsiębiorcy, ponadto zgodnie z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych). Organy Inspekcji Sanitarnej przeprowadzają kontrole bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć. Kontrola z 30 stycznia 2021 r. została przeprowadzona w obecności K. G. - menagera C. w N. oraz w obecności Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KPP w Nysie. W myśl art. 49 ust. 10 Prawa przedsiębiorców, w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych, dla których należałoby wykluczyć możliwość dokonania ustaleń stanu faktycznego na podstawie protokołu sporządzonego przez pracownika PSSE w Nysie oraz nagrań sporządzonych przez funkcjonariusza Policji. Dlatego zarzut o przeprowadzeniu kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, który został pozyskany nielegalnie jest niezasadny. W ocenie organu odwoławczego dokument z przeprowadzonej 30 stycznia 2021 r. kontroli jest czytelny, a jego treść stanowi wiarygodny i niebudzący wątpliwości dowód w sprawie. Z protokołu oraz nagrań z przeprowadzonej kontroli jasno wynika, iż została zorganizowana impreza taneczna (biletowana), w której wg protokołu z kontroli uczestniczyło ok. 150 osób, natomiast po przeanalizowaniu materiału filmowego z tego wydarzenia można stwierdzić, że w imprezie tej uczestniczyło nawet więcej niż 150 osób. Osoby te tańczyły przy głośnej muzyce na parkiecie, bez zachowywania odpowiedniego dystansu, siedziały przy stolikach i przy bufecie, nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, ponadto nie posiadały środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos. W całym lokalu oraz w kolejce do kasy przy wejściu do lokalu panował tłok. Stanowiło to realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, poprzez możliwość zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Zakażenie SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2; Dz.U. poz. 325) jako wywołujące chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zaraźliwą w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje m. in. zamknięcie obiektu użyteczności publicznej.

Organ wskazał, że stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491) i obowiązuje do odwołania, a czasowe ograniczenia zostały wskazane w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z kolei rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W zakresie naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności z Konstytucją wprowadzanych w życie regulacji prawnych i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. PPIS w Nysie wydając decyzję nr 1/2021, z 30 stycznia 2021 r., działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, oraz przede wszystkim kierował się ochroną życia i zdrowia ludzi. Konieczne było unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie C. w N., prowadzonego przez przedsiębiorcę W. W., w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, do czasu ustąpienia z przestrzeni publicznej przesłanek zagrażających życiu i zdrowiu ludzi w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Organ uznał za niezasadny zarzut niedopuszczalności ingerowania w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności polegającej na wydaniu decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione i wręcz zobowiązane do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz w celu tych realizacji mogą zastosować środki władcze w postaci decyzji administracyjnych, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów tych decyzji. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2).

WSA zauważył, że organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał decyzją zaprzestania działalności w klubie skarżącego, gdyż prowadzenie działalności objętej decyzją spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Organ I instancji przyjął w decyzji, że samo "prowadzenie działalności" w klubie spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi.

Zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316; dalej: "rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r."), obowiązującego w chwili przeprowadzania kontroli i wydawania decyzji przez organ I instancji oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 447; dalej: "rozporządzeniem z 26 lutego 2021 r."), obowiązującego w chwili orzekania przez organ II instancji, choć – jak stwierdził WSA – nie powołanymi przez organy obu instancji w podstawach prawnych i uzasadnieniach decyzji.

Zdaniem WSA, jakkolwiek wprost ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie powołano § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., to w istocie, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia właśnie tego przepisu, spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie działalności w C..

WSA stwierdził, że na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji, sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. WSA zauważył, że w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, NSA stwierdził, że uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta - na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji - stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Ocena sądu administracyjnego, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny.

WSA wskazał, że takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w orzeczeniu NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym stwierdzono, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie zostało wyrażone w postanowieniu z 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97; OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

WSA wskazał także na argumentację Sądu Najwyższego, podniesioną w wyroku z 16 marca 2021 r., sygn. II KK 74/21, którą w pełni podzielił, a odnoszącą się do oceny prawnej w zakresie działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi ustawy.

Następnie WSA zauważył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, co oznacza zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. WSA stwierdził, że skoro istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 Prawa przedsiębiorców), to wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od 21 grudnia 2020 r. i rozporządzeniem z 26 lutego 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji. Zdaniem WSA, nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję, przy czym zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji - wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. WSA zauważył, że z art. 233 ust. 3 Konstytucji wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji i w sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Zdaniem WSA, wolność ta dotyczy również braku warunków prowadzenia działalności gospodarczej jakimikolwiek ograniczeniami i ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego. W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji - nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją. WSA dodał, że wymierzenie sankcji na podstawie przepisów rozporządzenia należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podustawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, przy czym zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom podmiotowym (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowym (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i zakresowym (wskazanie podstawowych treści uregulowania). Nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji i daje podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, [Legalis wyd/El]).

WSA stwierdził, że ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 633/13).

Mając na uwadze te argumenty WSA, dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów przez pryzmat regulacji konstytucyjnych, uznał, że § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., którego naruszenie de facto zarzucono stronie skarżącej, i które stanowiło uzasadnienie zastosowania w badanej sprawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. - wyżej wskazanym zasadom konstytucyjnym nie odpowiada.

Ponadto WSA odniósł się także do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych, który został ustanowiony aktem rangi podustawowej (tj. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., następnie powtórzony w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.).

WSA zauważył, że przepis § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przy czym przepisy stanowiące delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń wykonawczych zostały dodane do wskazanej ustawy w marcu 2020 r. Stosownie do art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Powołane rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

Zdaniem WSA, oba te upoważnienia ustawowe pozwalały ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej (wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20).

W ocenie WSA nie budzi wątpliwości, że skoro – z literalnie wyrażonej woli ustawodawcy, Rada Ministrów wykonując delegację ustawową, może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń), czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy), to w konsekwencji nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów we wskazanym ustawowo zakresie. WSA uznał, że taką interpretację potwierdza wykładnia przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych. Zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" działalności – rozróżniając te dwa terminy (por. np. art. 46 ust. 4 pkt 3 oraz art. 46b pkt 1, pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń).

WSA wyraził pogląd, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona), pomimo odmiennego stanowiska NSA, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21). WSA uznał, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego w tym wypadku konieczne było także zastosowanie - poza językową - wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, których wyniki prowadzą do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie obu decyzji. Zdaniem WSA, jeżeli zapisem § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., bez upoważnienia ustawowego, ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie takiego przepisu nie mogło pociągać za sobą sankcji. W konsekwencji WSA uznał, że brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza spełnienie przesłanki z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji błędnie wyznaczyły ramy materialnoprawne sprawy, stwierdzając, że art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 195) może stanowić podstawę prawną decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie, tylko w powiązaniu z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 poz. 2316) oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. (Dz.U.2021 poz. 447) w sprawie określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii,

2. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla organu sanitarnego,

3. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a p.p.s.a.., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że wymagania higieniczne i zdrowotne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jedynie te naruszenia sankcjonuje,

4. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 Iit. a p.p.s.a.., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż w momencie orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał nakaz unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej Muzyczna Wyspa,

5. naruszenie przepisów postępowania to jest art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego, ze względu m.in. na zasady ekonomiki procesowej, angażowania organu administracji’ z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie z dnia 30 stycznia 2021

6. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi mimo tego, że organy administracji w toku postępowania administracyjnego przed sądem I jak i II instancji ustaliły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a tym samym nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 75, i art. 77 § 1 k.p.a.,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19,

8. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a poprzez błędną wykładnię art 46 ust 4 i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. oraz art. 22 i 92 Konstytucji, w ramach której stwierdził, iż ograniczenie działalności gospodarczej zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Punktem wyjścia oceny zaskarżonego wyroku są zarzuty skargi kasacyjnej, odwołujące się w pierwszej kolejności do zakwestionowania przez WSA legalności – w dwóch płaszczyznach normatywnych – podstaw prawnych obu decyzji organów administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji wyraził przekonanie, że pomimo oparcia decyzji administracyjnych na przepisach art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organy "w istocie" stwierdziły w trakcie kontroli naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jakkolwiek przepisu tego – jak zauważył WSA – "wprost ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie powołano...". WSA wyraził przy tym pogląd, że "...w istocie, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia właśnie tego przepisu, spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie działalności".

Należy w tym miejscu zauważyć, że poprzez ten zabieg interpretacyjny sąd pierwszej instancji niewątpliwie zmodyfikował uzasadnienie prawne obu decyzji administracyjnych, bowiem przedstawione przez te organy wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.) nie zawierało normy prawnej określonej w § 10 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Miało to daleko idące konsekwencje dla wyniku sądowej kontroli zgodności z prawem spornych decyzji, gdyż sąd pierwszej instancji uznał następnie, że "§ 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. którego naruszenie de facto zarzucono stronie skarżącej, i które stanowiło uzasadnienie zastosowania w badanej sprawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s." nie odpowiada zasadom konstytucyjnym wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji WSA stanął na stanowisku, że "ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP", a nadto, że "ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opisany wyżej sposób rekonstrukcji podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie znajdował uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy i nie odpowiadał regułom kontroli legalności działalności administracji publicznej. Za całkowicie nieuprawnione należało uznać wyprowadzenie przez sąd pierwszej instancji domniemania oparcia spornych decyzji administracyjnych na przepisie § 10 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, którego organy nie stosowały, a którego obowiązywanie sąd pierwszej instancji zakwestionował w oparciu o wskazane przez siebie wzorce konstytucyjne.

Trafnie zauważył autor skargi kasacyjnej, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - nie zaś wskazany przez WSA przepis § 10 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Zgodnie z przepisami art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje – między innymi – zamknięcie obiektu użyteczności publicznej (ust. 2).

Jest w sprawie niekwestionowane, że organ pierwszej instancji zastosował te przepisy mając na uwadze wyniki kontroli sanitarnej, świadczące, w ocenie organu, o stworzeniu realnego zagrożenie dla zdrowia ludzi przebywających w zamkniętej przestrzeni prowadzonego przez przedsiębiorcę klubu, na skutek narażenia na zakażenie wywołane - wysoce zakaźnym - wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę szczególnie niebezpieczną dla zdrowia i życia ludzi.

Ustalone przez organ okoliczności faktyczne - zdaniem organu przemawiające za wystąpieniem bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi - miały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywisty związek ze stanem epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonym od 20 marca 2020 r. - do odwołania (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 340). Co jednak istotne, sąd pierwszej instancji ten stan zagrożenia błędnie utożsamił z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, wynikających z samego faktu prowadzenia "zarejestrowanej działalności gospodarczej, czym miano spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego".

W konsekwencji tego stanowiska, zagadnienie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi zostało przez sąd pierwszej instancji ujęte jako zachowanie stricte formalne – prowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę – co niewątpliwie nie odpowiadało przedmiotowi rozstrzygnięć organów administracji sanitarnej. Organy te stwierdziły bowiem konkretne naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a więc uprawniające właściwego inspektora sanitarnego do wydania decyzji o zamknięciu obiektu użyteczności publicznej (art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Organy między innymi ustaliły, że przedsiębiorca zorganizował imprezę taneczną, w której uczestniczyło ok. 150 osób (tańczących na parkiecie, siedzących przy stolikach i przy bufecie), które nie zachowywały dystansu pomiędzy sobą i nie posiadały środków ochrony indywidualnej (maseczek zakrywających usta i nos).

Powyższe okoliczności - wskazane jako ustalenia faktyczne organów - oraz ich ocena, przedstawiona w uzasadnieniu prawnym wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej spornych decyzji, winny być poddane kontroli przez sąd pierwszej instancji w zakresie ich zgodności z prawem. WSA ograniczył jednak zakres tej kontroli jedynie do kwestii legalności wprowadzenia omówionych wyżej zakazów i ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, co okazało się błędne. W tym stanie rzeczy zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podkreślić również należy, że WSA bezpodstawnie zakwestionował podstawy prawne działania organów inspekcji sanitarnej także w płaszczyźnie wertykalnej, uznając, że w sytuacji braku stosownego upoważnienia ustawowego do ustanowienia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, naruszenie – w przypadku skarżącego – zakazu prowadzenia dyskotek i klubów nocnych, określonego w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., "nie mogło pociągać za sobą sankcji", co uzasadniało uchylenie obu spornych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że także i w tym zakresie WSA w sposób nieuprawniony zmodyfikował podstawę prawną, przyjętą przez organy administracji sanitarnej w rozpoznawanej sprawie, którą następnie zakwestionował z powodu naruszenia przez prawodawcę wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji – co do samej zasady, a więc w odniesieniu do całego rozporządzenia.

Jak już wyżej wspomniano, skoro przepisy cyt. rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, nie stanowiły podstawy prawnej spornych decyzji organów administracji – także jako przepisy w sposób domniemany związane (de facto) z zastosowaniem art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – to kwestia badania legalności omawianego rozporządzenia z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego z art. 92 ust. 1 Konstytucji była zbędna, a negatywny rezultat tego badania nie mógł wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji uwzględni wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną, a ponadto odniesie się do pozostałych zarzutów skargi, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązkiem sądu pierwszej instancji będzie rozważenie znaczenia obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (w dacie przeprowadzonej kontroli lokalu skarżącego) oraz wynikającego z tego faktu zagrożenia zdrowia publicznego – także z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia każdego obywatela (art. 68 ust. 1 Konstytucji), jak też obowiązku zwalczanie chorób epidemicznych przez wszystkie władze publiczne (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).