Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2021 r., którą uchylono w całości decyzję Starosty z dnia 14 października 2020 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 28 lutego 1990 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działka nr [..], położonej w gminie K., obręb M., będącą własności J. J. P. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową stała się ostateczna w dniu 28 lutego 1990 r. W punkcie 2 decyzji stwierdzono, że "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, przechodzą na własność gminy K. z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się prawomocna. Forma przekazania zostanie ustalona odrębną decyzją". W projekcie podziału działki nr [..], wskazano, że nowo powstała działka nr [..] o pow. 0,1984 ha. będzie stanowić drogę.

Pismem z 19 listopada 2019 r. J. P. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..]. W odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2020 r. Wójt wyjaśnił, że zgodnie z § 3 umowy z dnia 22 marca 2006 r. zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Gminą wynika, że w ramach odszkodowania za przedmiotową działkę Gmina wykona opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] stanowiącej własność J. P. Podpisanie tej umowy było wynikiem prowadzonych przez strony negocjacji a inicjatywa takiego sposobu rozliczenia była postulowana przez J. P., który pismami z dnia 24 września 2001 r. oraz 3 listopada 2003 r. wystąpił o rezygnację z roszczeń o wykup drogi w zamian za zmianę przeznaczenia działki nr [..] w planie miejscowym. Wobec faktu uchwalenia planu miejscowego i zmiany przeznaczenia działki nr [..], zdaniem Wójta, należało uznać, że brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania, ponieważ zostało ono zrealizowane na zasadach określonych w ww. umowie z dnia 22 marca 2006 r.

Wnioskiem z dnia 9 marca 2020 r. J. P. wystąpił do Starosty o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia 14 października 2020 r. Starosta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w wysokości 50.221,00 zł na rzecz J. P., za prawo własności działki [..] o pow. 1.985 m2, położonej w obrębie M., gmina K., która na podstawie decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu znak [..] przeszła na własność Gminy pod budowę publicznej drogi gminnej. Jednocześnie Starosta zobowiązał Wójta Gminy do zapłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. i wskazał, że w niniejszym postępowaniu podstawową przesłanką do ustalenia odszkodowania jest w pierwszej kolejności fakt wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi publiczne na wniosek właściciela. Działka nr [..] posiada, zdaniem Starosty, odpowiednie cechy, które nadają jej charakter drogi publicznej. Działka ta ma wydłużony, specyficzny dla działek drogowych kształt. Przedmiotowy podział został dokonany na wniosek właścicieli nieruchomości, o czym świadczy treść decyzji podziałowej. Potwierdza to również fakt ujawnienia w dziale II księgi wieczystej nr [..] jako właściciela Gminę, a prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej. Zdaniem Starosty, w wyniku rokowań nie doszło do porozumienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem a właściwym organem. Fakt przeprowadzenia rokowań został potwierdzony zawartą pomiędzy wskazanymi podmiotami umową z dnia 22 marca 2006 r. W ocenie Starosty, z zapisów umowy wynika, że nie doszło do zrzeczenia się odszkodowania. W rokowaniach niewłaściwie ustalono wynagrodzenie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Organ podkreślił, że w świetle art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 131 ust. 1 u.g.n. jedynymi możliwymi formami odszkodowania za przejętą na własność drogę jest kwota pieniężną lub nieruchomość zamienna.

Ponadto, Starosta powołał art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. [..], zgodnie z którym możliwość finansowania sporządzenia planu miejscowego lub jego zmiany przez prywatnych inwestorów wiąże się tylko z wyjątkami, o których mowa w art. 21 ust. 2 u.p.z.p., tj. realizacją inwestycji celu publicznego, i to wyłącznie w tej części, w jakiej jest ten plan bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji. Cytowany przepis - jako wyjątek od zasady, że koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy - nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. Organ przypomniał również, że odjęcie prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem.

Wobec tego Starosta przeprowadził postępowanie, na podstawie wyników którego mógł ustalić wysokość należnego skarżącemu odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. Wojewoda w całości uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonym uchwałą nr IV/17/88 Gminnej Rady Narodowej w K. (Dz. Urz. Woj. z dnia 24 stycznia 1989 r. Nr 2, poz. 13) i znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "Rm – tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa", co wynika z zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 27 maja 2020 r. Plan ten został uchwalony w 1988 r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W ustawie tej w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z kolei pojęcie inwestycji celu publicznego, wprowadzone zostało dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze wskazano, że w ww. planie, zatwierdzonym uchwałą nr IV/17/88 Gminnej Rady Narodowej, działka nr [..] nie musiała być przeznaczona pod drogi publiczne.

Wojewoda powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, w którym wskazano, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sama nie definiowała pojęcia "ulicy", któremu nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie regulującej zagadnienia gospodarki gruntami, bez bliższego jego określenia, uprawniało do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wprawdzie wyrok ten zapadł w innym niż niniejsza sprawa stanie faktycznym, ale, zdaniem Wojewody, twierdzenia w nim zawarte mają charakter uniwersalny. A zatem, w świetle powyższego przyjęto, że na gruncie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. W konsekwencji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda uznał, że podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowi ogólnodostępny ciąg komunikacyjny, a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz gminy. Na potwierdzenie powyższego wskazać należy, że przedmiotowa działka została ujawniona w KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a prawo to zostało ujawnione na podstawie przedmiotowej decyzji podziałowej Wójta. Sposób korzystania określony jest jako droga.

Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z zapisów działu II ww. księgi wieczystej wynika, że decyzja podziałowa z dnia 28 lutego 1991 r. wywołała skutek prawny w postaci przejścia działki nr [..] na własność Gminy, a skutek ten został ujawniony poprzez właściwe wpisy w księdze wieczystej, co powoduje, zgodnie z treścią art. 98 u.g.n., obowiązek ustalenia odszkodowania. Jeżeli zaś zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to będzie miał zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji, nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Powyższe oznacza, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Organ odwoławczy się nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem Starosty, jakoby w wyniku rokowań byłego właściciela z organem nie doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania. Zadaniem Wojewody, przeczą temu zgromadzone w aktach dowody w postaci pism J. P., poświadczone za zgodność z oryginałem, datowane na 24 wrzesień 2001 r. i 3 listopada 2003 r. W piśmie z dnia 24 września 2001 r. J. P. prosi o "rozpatrzenie mojej rezygnacji z roszczeń w stosunku do Gminy o wykup drogi B. zlokalizowanej w M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [..] o powierzchni 1985 m2 w zamian za zmianę przeznaczenia działki [..] o powierzchni około 10.000 m2 i decyzję o podziale na działki budowlane". Natomiast w piśmie z dnia 3 listopada 2003 r. J. P. ponownie wniósł prośbę o "rozpatrzenie mojej rezygnacji z rozliczeń w stosunku do gminy o wykup drogi B. zlokalizowanej w M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [..] o powierzchni 1985 m2, w zamian za zmianę przeznaczenia działki [..] o powierzchni 0,9324 m2 i decyzję o podziale pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Następnie po przeprowadzonych negocjacjach została w dniu 22 marca 2006 r. zawarta umowa pomiędzy Gminą, reprezentowaną przez Wójta, a J. P. W § 1 niniejszej umowy wskazano, iż jej przedmiotem "jest uzgodnienie pomiędzy Wójtem Gminy a właścicielem, odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] obręb M. objętej podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy z dnia 28.02.1991 r. Nr [..]". W § 2 została oznaczona nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie, tzn. działka nr [..] o pow. 0,1985 ha, położona w M., gmina K. Natomiast w § 3 pkt 1 wskazano, że "strony w wyniku dokonanych uzgodnień zgodnie przyjmują, że w ramach odszkodowania za przechodzące na rzecz Gminy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne Gmina wykona opracowanie miejscowego planu zagospodarowania dla działki nr [..] o pow. 0,9324 ha, położonej w miejscowości M., stanowiącej własność Pana J. P."

Powyższe świadczy, w ocenie organu odwoławczego, o tym, że zdarzenie w postaci złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przez J. P. miało miejsce. Ponadto, jak zaznaczył Wójt w odwołaniu, działka nr [..] została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 2007 r. (uchwała Rady Gminy nr VIII/25/07 z dnia 28 lipca 2007 r., zmieniona uchwałą Rady Gminy nr XLlll/74/2009 z dnia 28 października 2009 r.), a zatem należne odszkodowanie zostało rozliczone w postaci uchwalonego planu miejscowego.

Wojewoda podkreślił, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze. Powołując się na wyrok NSA organ zauważył, że okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o ustaleniu odszkodowania byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącego na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego). Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Zdaniem organu, właściciel podpisując umowę z dnia 22 marca 2006 r. miał wiedzę i pełną świadomość, która z działek i o jakiej powierzchni przeznaczona jest pod drogę. W ocenie Wojewody, w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt. Wobec złożenia przez J. P. oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia i podpisania umowy, rokowania zostały zakończone. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie między stroną i uprawnionym organem, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a zarazem negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania administracyjnego, jako właściwego dla ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Wojewoda przywołał również wyroki NSA, zgodnie z którym do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (tj. przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy (wyrok z dnia 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 oraz z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1522/19).

W świetle powyższego Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro bowiem właściciel przedmiotowej działki J. P. zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, decyzja Starosty z dnia 14 października 2020 r. podlegała uchyleniu, a postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] - umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję J. P. wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty zarzucając Wojewodzie rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie, pomimo tego, iż stan faktyczny w pełni uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji Starosty w całości,

- art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1, art. 79a § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pominięcie części materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy bezrefleksyjnie przyjął argumentację Wójta Gminy w żaden sposób nie odnosząc się do argumentów z uzasadnienia decyzji Starosty, rzeczowo i konkretnie wyjaśniających stan faktyczny i

wskazujących zastosowanie konkretnych podstaw prawnych uzasadniających konieczność wypłaty odszkodowania. Wojewoda w żaden sposób nie ustosunkował się do faktu, iż w I instancji Wójt uzasadniał odmowę wypłaty odszkodowania tym, że odszkodowanie rzekomo zostało ustalone i rozliczone, a w instancji odwoławczej twierdził, że nastąpiło zrzeczenie się roszczenia. W ocenie skarżącego, już sam fakt posługiwania się odmiennym twierdzeniami Wójta winien być przez organ II instancji właściwie przeanalizowany i wyjaśniony. Niestety, zostało to kompletnie pominięte i de facto uzasadnienie decyzji Wojewody opiera się niemalże w całości na powieleniu tez i twierdzeń Wójta z jego odwołania.

Skarżący wskazał, że Wojewoda również w żaden sposób nie odniósł się do argumentów skarżącego wykazujących nieważność umowy z dnia 22 marca 2006 r., w której Wójt domagał się zapłaty za sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wbrew uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Gd 799/07. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego została uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w określony sposób i oznacza, że gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów (poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust 2 ustawy) przez właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu czy też od innych osób fizycznych lub prawnych zainteresowanych sporządzaniem planu. Ponadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda nie odniósł się też do argumentów wskazujących na podstawy prawne nieważności przedmiotowej umowy, tj. art. 58 § 1 oraz art. 410 § 2 i art. 405 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy nie zakwestionował ich w żaden sposób i nie ustosunkował się do nich. Tymczasem skoro umowa zawierająca zapisy sprzeczne z prawem jest nieważna, to tym samym dalsze jej konsekwencje nie mają jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Organ odwoławczy przyjął mimo wszystko, że konsekwencje tej nieważnej umowy - nie kwestionując argumentów przeciwko jej nieważności - są jednak aktualne, dodatkowo błędnie wywodząc, że owe konsekwencje wskazują na zrzeczenie się przez skarżącego roszczenia i na tym opierając swą decyzję. W ocenie skarżącego, z treści umowy bezdyskusyjnie wynika, że Gmina przyznaje, że skarżącemu należy się odszkodowanie - o jakimkolwiek zrzeczeniu się odszkodowania nie ma w tej umowie ani słowa - a samo przyznanie przez Gminę, że jest względem skarżącego zobowiązana do spełnienia świadczenia, dyskwalifikuje możliwość przyjęcia stwierdzenia, że jest to zrzeczenie się roszczenia.

Skarżący wskazał, że Wojewoda przyjął jako swoje tezy Wójta Gminy, jakoby skarżący skutecznie kilkukrotnie zrzekł się odszkodowania, pomijając zupełnie załączone przez skarżącego dowody w postaci dokumentów bezdyskusyjnie wykazujących, że wnioski skarżącego z intencjami rezygnacji z zapłaty za drogę były przez Wójta konsekwentnie rozpatrywane odmownie. Zdaniem skarżącego, nie można mówić o jakimkolwiek skutecznym zrzeczeniu się roszczenia w sytuacji, gdy na wniosek oferujący zrzeczenie się zapłaty w zamian za wykonanie świadczenia, druga strona odpowiada, że go nie akceptuje. Również argument o błędach logicznych w rozumowaniu polegających na przyjęciu, że nie można kilkukrotnie skutecznie zrzekać się tych samych roszczeń, został pominięty milczeniem.

Instytucja zrzeczenia się roszczenia jest jedną z kilku form wygaśnięcia zobowiązania, tj. poprzez zwolnienie z długu. W opinii skarżącego, w przedmiotowej sytuacji bezsporne jest, że w świetle prawa przysługuje mu odszkodowanie za działkę przejętą przez Gminę pod drogę publiczną. Zgodnie z obowiązującym prawem Gmina winna uregulować swe zobowiązanie w formie pieniężnej, albo poprzez przekazanie nieruchomości zamiennej. Gmina zaproponowała alternatywną koncepcję, tj. świadczenie zamienne w postaci wykonania planu zagospodarowania dla działki skarżącego, czyli określone w art. 453 Kodeksu cywilnego świadczenie zamiast wykonania (datio in solutum). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, iż rzeczona umowa implikuje wygaśniecie zobowiązania oparte na zrzeczeniu się roszczenia (art. 508 Kodeksu cywilnego), gdyż konstrukt prawny tej umowy opiera się na art. 453 Kodeksu cywilnego. Co więcej, art. 453 Kodeksu cywilnego przewiduje wygaśniecie zobowiązania tylko wówczas, gdy umowie stron towarzyszy rzeczywiste spełnienie świadczenia przez dłużnika. Tymczasem sytuacja skarżącego nie uległa zmianie od ponad dwudziestu lat, gdyż nie ma ani działki (przejętej pod drogę) ani zapłaty za nią, ani planu zagospodarowania umożlwiającego zabudowę mieszkaniową.

Skarżący wskazał, że Gmina w 1990 r. przejęła od niego działkę pod drogę, za którą przez wiele lat nie chciała zapłacić, latami negatywnie rozpatrywała wnioski skarżącego o sporządzenie dla jego nieruchomości planu zagospodarowania umożlwiającego zabudowę budownictwem mieszkaniowym, w końcu wykorzystując fakt sporządzania planu miejscowego dla dużego obszaru Gminy podpisała umowę obciążając skarżącego bezprawnie finansowaniem sporządzenia planu dla innych, po czym Gmina sporządziła plan, który w zakresie nieruchomości skarżącego, z racji błędów, uniemożliwia prawidłową zabudowę tej nieruchomości, odrzucała liczne postulaty ustne oraz pisemny wniosek o korektę tych błędów, a finalnie ma zamiar zmienić przeznaczenie tego terenu na teren zielony. Tymczasem przywołane w uzasadnieniu odwołania orzeczenie I OSK 1522/19 jest nietrafne, bowiem tyczy się sprawy o odmiennym stanie prawnym, w którym to strona skarżąca zawarła prawnie wiążącą umowę, podpisała protokół uzgodnień, pisemnie zrzekła się roszczenia i uzyskała zapłatę określoną w konkretnych kwotach wyrażonych w złotych polskich, a w przypadku skarżącego umowa dotknięta jest rygorem nieważności, zrzeczenie się roszczenia przeze niego nigdy nie nastąpiło, ani nie nastąpiła jakakolwiek zapłata.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty z dnia 14 października 2020 r. i umarzająca postępowanie w I instancji w całości nie narusza prawa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości mogą mieć charakter podmiotowy, tj. dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, tj. dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, natomiast przesłanki przedmiotowe odnoszą się do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów prawa materialnego, które wykluczają możność konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Skarżący żądał wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przejętą pod drogę (ulicę) na własność Gminy wskutek ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..], zatwierdzającej podział działki nr [..] położonej w M., gmina K., na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.g.g.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Bezsporne jest, że skarżący został pozbawiony własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, w tym decyzja podziałowa, której nieścisłości w zakresie daty wydania nie miały wpływu na wynika sprawy. Bezspornie, skarżący nie otrzymał za wskazaną działkę odszkodowania, a zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie zatwierdzenia podziału, jak i w dacie rozpoznawania wniosku o odszkodowanie, powinien był je uzyskać jako należny ekwiwalent za utracone prawo własności. Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wywłaszczenia skarżącego z działki nr [..], jak i w dacie ubiegania się przez niego o odszkodowanie za tą nieruchomość przepisy przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.

Wskazać jednocześnie należy, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do wniosku, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego mogłoby być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika natomiast, że skarżący oraz Wójt Gminy zawarli w dniu 22 marca 2006 r. umowę, przedmiotem której było uzgodnienie odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb M., objętej podziałem zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy z dnia 28 lutego 1991 r., nr [..] (§ 1). W § 2 wskazanej umowy skarżący oświadczył, że był właścicielem nieruchomości położonej we wsi M., gmina K., obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..] o powierzchni 0,1985 ha zapisanej w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Na podstawie pkt 2 decyzji podziałowej grunty wydzielone pod budowę ulic (działka nr [..]) przeszła z mocy prawa na własność Gminy. W § 3 ust. 1 umowy strony, w wyniku dokonanych uzgodnień, ustaliły, że w ramach odszkodowania za przechodzące na rzecz Gminy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne Gmina wykona opracowanie miejscowego planu zagospodarowania dla działki nr [..] o powierzchni 0,9324 ha położonej w miejscowości M., stanowiącej własność skarżącego. W § 3 ust. 2 umowy przewidziano również zaliczenie nakładów poniesionych przez gminę na opracowanie planu miejscowego na poczet odszkodowania za wydzielone w tym planie drogi publiczne.

Dodatkowo, pisma skarżącego z dnia 24 września 2001 r. i z dnia 3 listopada 2003 r. w sposób niewątpliwy wyrażały jego wolę rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych w stosunku do Gminy z tytułu przejęcia przez nią ulicy B. zlokalizowanej w M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] w zamian za zmianę przeznaczenia działki nr [..] i decyzję o jej podziale na działki budowalne pod zabudowę jednorodzinną. Z obu pism skarżącego wynika niewątpliwa jego wola rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych za działkę nr [..] przejętą na własność Gminy. Treść wskazanych pism wraz z treścią umowy, której skarżący nie podważył w trybie cywilnoprawnym przed sądem cywilnym, potwierdza ostateczne, konsensualne uregulowanie przez strony kwestii odszkodowania za wskazaną działkę, bez wpływu na które pozostają stanowiska i opinie wyrażane wcześniej w tej kwestii przez strony.

W tej sytuacji ocena ważności i skuteczności takiego porozumienia, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to wiec sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy). Organy administracji nie mają kognicji w rozstrzyganiu o poprawności uzgodnień w przedmiocie odszkodowania. Podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest wyłącznie przez sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu. W konsekwencji w toku dotychczasowego postępowania brak było podstawy prawnej do formułowania wypowiedzi w kwestiach uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli skarżącego, stwierdzenia wadliwości czy wręcz nieważności czynności prawnej uzgodnienia odszkodowania na gruncie art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Kwestie te mogą doczekać się wyjaśnienia wyłącznie w ramach stosownego postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym (tak wyroki NSA z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 1522/19, z dnia 26 stycznia 2021 r., I OSK 1895/20, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś w niniejszej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między skarżącym a Gminą w 2006 r. albo, że oświadczenie skarżącego dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi i to szczególnymi.

W świetle powyższego Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w dokonanej przez Wojewodę ocenie oświadczeń woli złożonych przez strony w umowie z 2006 r. i ich wpływu na los sprawy administracyjnej o odszkodowanie zainicjowanej przez skarżącego wnioskiem z 2020 r. W ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organ odwoławczy dokonał poprawnej oceny umowy z 2006 r., spójnej z poprzedzającymi ją pismami skarżącego z dnia 24 września 2001 r. i z dnia 3 listopada 2003 r., ujawniającymi jego wolę rezygnacji (zrzeczenia się) roszczenia odszkodowawczego za działkę nr [..] w sposób dostateczny.

Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie potwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez skarżącego. Z okoliczności sprawy wynika, że oświadczenie wyrażające wolę rezygnacji z odszkodowania za działkę drogową przejętą na własność Gminy skarżący złożył z pełnym rozeznaniem towarzyszących temu okoliczności i skutków. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na pominięciu okoliczności poprzedzających zawarcie umowy z 2006 r. oraz działań planistycznych gminy w odniesieniu do działki skarżącego nr [..], co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący, nie miały znaczenia dla sprawy, albowiem jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a przeprowadzenie dowodów z dokumentów uwzględnionych przez Wojewodę okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia ich treści i mocy dowodowej.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalenie nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy wykluczona była możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagał się tego skarżący. Organ administracji zobowiązany były więc do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczynił Wojewoda, prawidłowo korzystając z kompetencji określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki zgłosił organ w odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2021 r. a także uczestniczka postępowania Gmina w piśmie z dnia 29 października 2021 r., a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.