Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 678/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156  pkt 2 w zw. z  art. 138  par. 1  pkt 1,  art. 7, 77  par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K., P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. uchyla decyzję nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Burmistrz M., po rozpatrzeniu wniosku M. M. (inwestora) z [...] maja 2018 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu polegającej na utwardzeniu placu z przeznaczeniem na składowanie kamienia i kruszyw wraz z budową wagi samochodowej i murów oporowych oddzielających kruszywa i na lokalizacji bazy spedycyjnej (miejsca postojowe dla samochodów wraz z budową kanału samochodowego) oraz budową trzech budynków gospodarczych (w ramach postępowania w sprawie legalizacji obiektów), na działce nr ewid.[...] obręb [...], gm. M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] października 2018 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Burmistrz M., po powtórnym rozpatrzeniu wniosku inwestora, skorygowanego ostatecznie [...] stycznia 2019 r., ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestycja, na potrzeby której ustalono warunki zabudowy, spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p.").

W odwołaniu od tej decyzji K. K. i P. K. zarzucili naruszenie art. 7, 77, 79 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a.") poprzez brak wskazania w niej, które elementy inwestycji są objęte legalizacją, a które mają dopiero zostać zrealizowane, brak zawiadomienia stron o dokonaniu oględzin, oraz błędne przyjęcie, że złożone do akt przez inwestora dokumenty w postaci umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z [...] listopada 2014 r. oraz faktura o wskazanym numerze dotyczą terenu inwestycji, podczas gdy w rzeczywistości dokumenty te dotyczą innej nieruchomości – nie zostało zatem wykazane, że teren inwestycji posiada dostęp do wodociągu miejskiego.

Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji i zasadnie stwierdził spełnienie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem organu zarzuty odwołania nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wydana ona została zgodnie z wnioskiem i dokonaną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób właściwy, a wnioskodawca należycie uzupełnił zalecenia wynikającej z decyzji wydanej przez tut. Kolegium dnia [...] października 2018 r.".

K. K. i P. K. zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 15 i art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i sprawy co do jej istoty, oraz art. 107 § 3 poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie, sprowadziło się do dwóch zdań nieodnoszących się do postawionych w odwołaniu zarzutów i nie pozwala na zapoznanie się z tokiem rozumowania organu. W ocenie skarżących decyzja zawiera rażąco wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne, co prowadzi do wniosku, że organ nie rozpoznał w istocie ich sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powielając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o przepisy art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dale "p.p.s.a.") sąd jednocześnie uwzględnił istotną wadliwość decyzji organu administracji pierwszej instancji, co skutkować musiało jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, w celu ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz procesowego.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja nią utrzymana wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. Analiza wniosku inwestora złożonego w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej wykazała, że rozstrzygnięcie I instancji, utrzymane w mocy decyzją zaskarżoną, wydane zostało na podstawie wniosku niespełniającego żadnego z warunków wymienionych w art. 52 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. (warunek określony w art. 52 ust. 2 pkt 3 jest nieistotny w sprawie). Wniosek okazał się wadliwy mimo jego uzupełnienia [...] grudnia 2018 r., które było konsekwencją wytycznych zawartych w kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018 r.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zawarty w aktach administracyjnych wniosek inwestora zawiera kopię mapy katastralnej z w skali 1:1000 obrazującą teren objęty wnioskiem (zaznaczone granice działki nr ewid.[...]), jednak nie zostały na niej zaznaczone granice obszaru oddziaływania tej inwestycji. Do wniosku dołączono przy tym niepoświadczony egzemplarz mapy opatrzony adnotacją (wydaje się, że inwestora), że teren oddziaływania inwestycji zamykać będzie się w granicach działki nr ewid.[...] Z racji na treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może on jednak stanowić zamiennika mapy zasadniczej lub katastralnej. Wniosek nie spełnił zatem wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu.

Po pierwsze wniosek winien zawierać określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a). Inwestor załączył do wniosku dokument w postaci kserokopii umowy nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (k. 15 i nast. Akt adm.) oraz kserokopię oświadczenia, że "zapotrzebowanie na wodę wynosi 2,5 mł na dobę, a odprowadzanie ścieków następuje wg. wskazań wodomierza i jest zgodne z umową (...)"(k. 9 akt adm.). Nie jest jasne, do czego odnosi się ww. wartość, tj. z jakim zamierzeniem jest ona związana (a tym bardziej, czy z zamierzeniem odpowiadającym temu, którego legalizacji domaga się inwestor). Oświadczenie nie zostało też opatrzone żadną datą, a więc nie wiadomo, czy zostało ono złożone na okoliczność przedmiotowego wniosku i w związku z nim. Nie można też przyjąć, że zostało ono prawidłowo podpisane, albowiem stanowi niepoświadczoną w żaden sposób kserokopię. Wątpliwości powyższe korespondują z powołaną umową o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Zgodnie z §1 tej umowy dotyczy ona świadczenia ww. usług na adres [...] (adres nieruchomości wyposażonej we wskazane w umowie wodomierze). Pod adresem tym nie jest zlokalizowana działka o numerze ewid. [...] (działka inwestora, do której odnosi się wniosek), ale działka o numerze ewid. [...]. Nie zostało ponadto prawidłowo określone zapotrzebowanie na energię, przy czym analogiczne należy postawić tu zarzuty, jak w odniesieniu do opisanej ww. kwestii zapotrzebowania na wodę i sposobu odprowadzania ścieków. W oświadczeniu, o którym mowa była wyżej, inwestor wskazał, że "zapotrzebowanie na energię elektryczną wynosi ok. 15 kW na dobę i może być zwiększone zgodnie z dołączoną umową kompleksową". Ponownie, nie wiadomo do czego odnosi się to zapotrzebowanie, nie wiadomo czy związane jest ono z zamierzeniem inwestora i funkcjonowaniem inwestycji, jest ono kserokopią z brakiem uwidocznionej daty jego wystawienia. Obie załączone do wniosku umowy kompleksowe, których przedmiotem jest usługa polegająca na sprzedaży energii elektrycznej, zawarte pomiędzy skarżącym i [...] S.A. (umowa z [...] grudnia 2014 r., nr [...], oraz z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] – k. 3 i 11 akt adm.), nie określają na jakiej nieruchomości odbierana będzie energia elektryczna, stanowiąc jedynie, że we wskazanych okresach (od [...] listopada 2014 r. do [...] grudnia 2017 r. oraz od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2021 r.) klient (inwestor) planuje zakup energii o łącznej ilości odpowiednio 40MWh oraz 13,333MWh. Nie jest zatem jasne, czy zadeklarowane wartości odnoszą się do zasilenia w energię elektryczną zamierzenia inwestycyjnego, na potrzeby którego wydana miała być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W tym zakresie wniosek inwestora sprowadził się do wymienienia znajdujących się na nieruchomości obiektów wraz z ich wymiarami oraz wskazania, że obecny sposób zagospodarowania terenu to "grunty przemysłowe" (1 i 2 akt adm.). Wniosek nie zawiera opisu przeznaczenia wymienionych obiektów ani wyjaśnienia, w ramach jakiej działalności będą one funkcjonowały. Część graficzna sprowadza się do kopii wycinka mapy katastralnej obrazującej działkę inwestorską, na której naszkicowano położenie obiektów podlegających legalizacji, z niepełnym zwymiarowaniem (k. 7 akt adm.).

Wniosek nie spełnił ponadto wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie ulega wątpliwości - zarówno ze względu na osnowę wniosku z dnia [...] maja 2018 r. (21 akt adm.), do którego odnosi się uzupełnienie z [...] grudnia 2018 r., jak również ze względu na załączoną do wniosku dokumentację fotograficzną -, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zrealizowane zostało w celu prowadzenia działalności polegającej na obsłudze pojazdów ciężarowych oraz składowania i magazynowania kamienia i kruszyw. Działalność taka ze swej definicji stanowi działalność oddziałującą na środowisko chociażby w zakresie generowania pyłów i hałasu. We wniosku całkowicie pominięto tę kwestię.

Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o przedłożony niekompletny wniosek inwestora, bez wezwania o jego uzupełnienie w opisanym wyżej zakresie. Ponadto decyzja obarczona jest szeregiem wad wynikających z nieprawidłowego Jej wadliwość uwidoczniła się zaś przede wszystkim w zakresie prawidłowego określenia elementów decyzji, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., a nadto nieprawidłowego uznania spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. W punkcie pierwszym rozstrzygnięcia I instancji określono rodzaj inwestycji jako zabudowę usługową. Z treści wniosku wynika zaś, że zamierzenie inwestora obejmuje inwestycję o mieszanych funkcjach magazynowej, usługowej i funkcji polegającej na udostępnieniu miejsc postojowych dla pojazdów ciężarowych. Określony przez organ rodzaj inwestycji nie wyczerpuje zatem zakresu tej inwestycji określonego przez inwestora, przy czym zauważyć należy, że w opisie inwestycji zawartym w sentencji decyzji organ wymienił szereg funkcji planowanej zabudowy (składowanie kamienia i kruszywa, urządzenia do obsługi bazy spedycyjnej, budowa miejsc parkingowych, budowa trzech budynków gospodarczych). W tych okolicznościach takie niekonkretne i w istocie zbiorcze określenie rodzaju inwestycji stanowi o wadliwym ustaleniu przedmiotu tej inwestycji, na potrzeby której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co rodzi z kolei doniosłe konsekwencje w zakresie zarówno ocenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy na wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również w zakresie ustaleń organu co do ewentualnych wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, której nie uzyskano w toku kontrolowanego postępowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z §3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (stan prawny aktualny w czasie rozstrzygania sprawy przez organy obu instancji - Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – dalej "rozporządzenie") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57 (a więc również zabudowy przemysłowej lub magazynowej, o której mowa w punkcie 52 i innej zabudowy usługowej, o której mowa w punkcie 55 – przyp. Sądu) o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha. Skoro, jak wynika z wniosku, powierzchnia całej zamierzonej inwestycji wynosi 0,81 ha, to precyzyjne określenie rodzaju tego przedsięwzięcia było konieczne do weryfikacji wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, że sąd stwierdził z urzędu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajdują się co najmniej dwie nieruchomości (działka nr [...] – zlokalizowana pod adresem firmy inwestora, oraz działka nr [...] – wykorzystywana przez przedsiębiorstwo inwestora), na których ten sam inwestor wykonuje działalność gospodarczą. Ustalenia zatem wymaga, jaki jest związek pomiędzy działalnościami wykonywanymi na tych nieruchomościach i czy ma on ewentualny wpływ na konieczność przeanalizowania skumulowanego oddziaływania inwestycji na otoczenie, które być może przekroczy w takim wypadku limity określone w ww. rozporządzeniu, uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzja okazała się też wadliwa w zakresie, w jakim określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Stanowi to konsekwencję nieprawidłowej weryfikacji wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy od ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.).

Po pierwsze, zaskarżona decyzja określa wskazane parametry w formie "widełek", tzn. wskazuje na minimalną i maksymalną wielkość danego parametru w odniesieniu do każdego z obiektów wymienionych we wniosku (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, powierzchnia utwardzenia placu, wymiary murów oporowych, trzech budynków gospodarczych, wymiary wagi samochodowej najazdowej, wymiary kanału samochodowego naprawczego). Jest to nieuzasadnione okolicznościami sprawy, albowiem wydana decyzja o warunkach zabudowy odnosi się jak wynika z wniosku - do istniejącej już zabudowy zatem obiektów budowlanych o konkretnych gabarytach i parametrach. Wnioskodawca wskazał, że decyzja dotyczyć ma wymienionych we wniosku obiektów i urządzeń, określając zrębowo (niedostatecznie, co wykazano już wyżej) ich wymiary. Przykładowo, zgodnie z wnioskiem "dwa blaszane budynki gospodarcze" mają mieć wymiary 6m x 3m, zaś budynek gospodarczy – barakowóz ma mieć 6,20 m x 2,70 m. Organ ujął zaś powyższe obiekty zbiorczo, ustalając szerokość elewacji frontowej dla każdego z nich jako min. 2,65 m, max. 6,25 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki min. 2,10 m, max. 6,25 m, wysokość budynku min. 2,10 m, max 6,5 m. W okolicznościach niniejszej sprawy taki zabieg jest niedopuszczalny. Już w odniesieniu do ww. budynków gospodarczych, ze względu na znaczną stosunkową różnicę wartości minimalnych i maksymalnych (ok. 4 m), niweczy co do zasady istotę nałożenia tych warunków (ład przestrzenny). Przede wszystkim jednak powyższe stanowi rozpoznanie sprawy ponad żądanie wnioskodawcy i traktować je należy jako działanie bez podstawy prawnej (vide - wyrok NSA z dnia 40 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważyć bowiem przyjdzie, iż wniosek dotyczy uprzednio samowolnie dokonanej zmiany zagospodarowania i zabudowy być może także sposobu użytkowania uprzedniej zabudowy, związany jest z postepowaniem legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego, co ma istotny wpływ na charakter i zakres sprawy. Jednocześnie z wniosku tego nie wynika, a organ nie poczynił ustaleń, czy poza legalizacją inwestor zamierza jeszcze rozszerzyć parametry zabudowy, i to w tak znaczący sposób (np. nadbudowa lub rozbudowa istniejących obiektów budowlanych).

Po drugie, przyjęte wartości ustalone zostały na podstawie błędnie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki inwestora obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizę, z racji na wytknięte wcześniej wady dotyczące prawidłowego określenia rodzaju zamierzonej inwestycji i funkcji, jaką pełnić ma zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa, już wstępnej fazie oceny uznać należy za niepozwalającą na wywiedzenie z niej jakichkolwiek ustaleń odnośnie spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ błędnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne, na którego potrzeby inwestor stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, pełnić będzie jedynie funkcję usługową, wykazana w części opisowej okoliczność istnienia zabudowy o funkcji usługowej na działkach nr [...] i [...] jest w zasadzie nieistotna. Skoro bowiem nie jest jasne, jakie cechy nosić będzie działalność wykonywana w ramach zamierzenie, na którego realizację inwestor stara się uzyskać ww. decyzję, nie jest możliwe wyznaczenie funkcji zabudowy pełniącej odnośnik w ocenie kontynuacji tej funkcji. Organ lakonicznie zresztą stwierdził, że na wymienionych działkach istnieje zabudowa usługowa, nie rozwijając, jakiego rodzaju są to usługi, i w jakim stopniu odpowiadają one usługom oferowanym przez inwestora w ramach jego przedsięwzięcia. Pojemność znaczeniowa pojęcia "funkcja usługowa" nie pozwala na automatycznie stwierdzenie zgodności danego zamierzenia z innym, istniejącym na obszarze analizowanym przedsięwzięciem, którego zabudowa również pełni funkcję usługową (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, dostępny jw.). Inaczej bowiem na sąsiednie nieruchomości oddziałuje np. szpital lub placówka edukacyjna (expressis verbis wymienione w §3 ust. 1 pkt 55 przywołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.), a inaczej zakład, w którym wykonywana jest obsługa pojazdów ciężarowych w ramach bazy spedycyjnej. Zauważyć należy w tym miejscu, że w przeprowadzonej analizie nie ma śladu rozważań na temat wpływu inwestycji na wzmożenie ruchu drogowego, oddziaływania poprzez hałas i pył, przeznaczenia poszczególnych urządzeń i wpływu ich funkcjonowania na otoczenie (koresponduje to z wytkniętymi wcześniej brakami wniosku i zaniechań dotyczących wezwania o uzupełnienie jego braków). Ponadto, jak wynika z części opisowej analizy, w zakresie parametrów wymienionych w § 5, § 6, § 7 i § 8 ww. rozporządzenia organ ograniczył ilość analizowanych działek tylko do tych, na których w ocenie organu występuje zabudowa kontynuująca funkcję zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego (nr [...] i [...]). Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia (vide - (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., K 17/08, publ. Dz.U nr 137, poz. 926; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, dostępny jw.). Ujęcie na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy jedynie wybranych działek stanowi pierwotną wadę przeprowadzonej analizy i ma dyskwalifikujący wpływ na jej wyniki w zakresie każdego z parametrów, albowiem parametry te ustalone zostały w oparciu o niekompletne dane.

Wytknąć należy jaskrawe niekonsekwencje wynikające z części opisowej przeprowadzonej analizy. Na stronie trzeciej analizy organ wskazuje, że "na obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa o różnorodnych funkcjach, w tym zabudowa usługowa, która pozwala na ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji produkcyjnej". Funkcja usługowa nie jest odpowiednikiem funkcji produkcyjnej, albowiem obszar oddziaływania działalności z zakresu produkcji jest z reguły większy niż funkcji usługowych. Wymienne zastosowanie przez organ pojęć funkcji usługowej i produkcyjnej w stosunku do danej działalności może mieć miejsce, jeżeli zostanie to w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnione, tj. dlaczego daną działalność związaną z produkcją należy uznać za działalność usługową. Jak wykazano, analiza nie zawiera rzeczywistego i wiarygodnego ustalenia aktualnego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem stanu faktycznego i prawnego, jak również właściwego ustalenia charakteru zamierzonej inwestycji. Należy zatem przyjąć, że sprzecznie z sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją produkcyjną. Na tej samej stronie części opisowej analizy organ stwierdził też, odnośnie przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, że minimalną jego wartość (0%) uzasadnia to, iż "działka w chwili obecnej jest niezabudowana". Stwierdzenie powyższe jest oczywiście niezgodne ze stanem faktycznym (sprawa dotyczy zmiany zagospodarowania terenu w związku z legalizacją wskazanych we wniosku istniejących obiektów). Ponadto załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p., albowiem sporządzony został on na kopii mapy ewidencyjnej, niepoświadczonej na okoliczność jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję I instancji, całkowicie pominął wyszczególnione wyżej wady. Analiza zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim jej uzasadnienia, wskazuje, że organ odwoławczy nie tyle mylnie przyjął, że w sprawie spełnione zostały warunki dla wydania decyzji I instancji – co wynikałoby z powielonej za organem I instancji błędnej wykładni właściwych przepisów – ale w zasadzie w ogóle nie rozpoznał sprawy ponownie merytorycznie, ograniczając się do pozornej czynności formalnej utrzymania decyzji I instancji w mocy. Nie można bowiem uznać, by rozstrzygnięcie, którego uzasadnienie składa się w przeważającej części z przytoczenia przepisów właściwych decyzjom o warunkach zabudowy oraz dwuzdaniowej formuły o braku podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji I instancji, pozwalało na poznanie toku rozumowania organu odwoławczego, przesłanek jakimi kierował się wydając swoje rozstrzygnięcie oraz argumentacji odnoszącej się do zarzutów odwołania. Znamienne jest to, że całą część uzasadnienia odnoszącą się bezpośrednio do rozpatrywanej sprawy Sąd był w stanie przytoczyć w części historycznej niniejszego uzasadnienia, która przecież w swej istocie ma być jedynie zwięzłym przedstawieniem stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Organ odwoławczy całkowicie dowolnie stwierdził, że wniosek inwestora był kompletny i mógł stanowić podstawę do rozpoznania sprawy, przy czym zestawienie skali wykazanych wad oraz sposobu redakcji uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozwala przyjąć, że organ odwoławczy w zasadzie nie pochylił się nad tą sprawą. Za równie gołosłowny co szczątkowy uznać należy argument "załatwiający" w mniemaniu organu zarzuty podniesione w odwołaniu skarżących, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, albowiem decyzja o warunkach została wydana zgodnie z wnioskiem i dokonaną analizą funkcji w sposób właściwy. Jak wykazano, zarówno wniosek, jak i dokonana analiza, posiadały wady dyskwalifikujące te dokumenty jako podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób oczywisty i rażący naruszył szereg zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a., zasady postępowania dowodowego określone w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 §1 oraz 80 k.p.a., jak również – i co wyjątkowo dostrzegalne - normę zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Oczywistą konsekwencją powyższego było wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględniać okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy oraz treść rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem skarżonej decyzji Sąd stwierdził, że charakter, stopień i waga stwierdzonych naruszeń prawa procesowego oraz materialnego uzasadnia ich kwalifikację jako wad o charakterze rażącym. Nie można bowiem zbagatelizować tak jednoznacznego naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym prawa strony do tego aby indywidualna spraw administracyjna została rozpoznana ponownie merytorycznie co do jej istoty w administracyjnym toku instancji.

Tym samy sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 264/18 – dostępny jw.). W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne stwierdzenie istnienia w porządku prawnym decyzji organu odwoławczego, która stanowi emanację oczywistego zaniedbania roli tego organu jako organu drugoinstancyjnego, powołanego do powtórnego, kompleksowego rozpoznania sprawy administracyjnej w przypadku zakwestionowania jej pierwszego rozstrzygnięcia przez stronę. Podjęte rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzących wątpliwości i mających zastosowanie w sprawie zarówno przepisów postępowania, jak i – jak wykazano w omówieniu wniosku inwestora oraz wad decyzji I instancji – przepisów prawa materialnego. Jej treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości , przy czym nie wynika to z zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni wskazanych przepisów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18), ale oczywistego zaniechania odniesienia treści właściwych przepisów do stanu rozpoznawanej powtórnie sprawy.

Jeżeli zatem zaskarżona decyzja obarczona była tak znaczącymi wadami proceduralnymi, bezpośrednio powiązanymi z właściwymi w sprawie, a w istocie niezastosowanymi przepisami prawa materialnego, Sąd zobligowany był stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (punkt pierwszy sentencji). Motywy rozstrzygnięcia określonego w punkcie drugim sentencji Sąd wyjaśnił w początkowej części niniejszych rozważań prawnych. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, w związku z brakiem wniosku skarżących w tym zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Organ zwróci przede wszystkim uwagę na wymogi dotyczące wniosku strony o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy, wzywając inwestora do jego prawidłowego uzupełnienia. Prowadząc postępowanie wszczęte mocą kompletnego już wniosku organ przeprowadzi prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym i odniesie jej wyniki zarówno do dokładnie określonej funkcji zamierzenia inwestycyjnego, jak i parametrów zabudowy związanej z tym zamierzeniem. Organ ponadto ponownie rozważy, mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych sprawy, czy zamierzona inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.