Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1296/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145,  par. 1,  pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. sprawy ze skargi W. S. i B. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. S. i B. S. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. S. i W. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wydana w postępowaniu wznowieniowym, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...]czerwca 2011 r. (data pisma i data jego wniesienia), sprecyzowanym pismem z [...]czerwca 2011 r., skarżący – B. S. i W. S., wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]kwietnia 2011 r. nr [...] znak: [...].

Wskazaną decyzją organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]lutego 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustawienia czterech obiektów kontenerowych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]wobec ustalenia, że ww. kontenery nie są obiektami budowlanymi, w myśl przepisów ustawy – Prawo budowlane.

Żądając wznowienia postępowania w wymienionej sprawie, skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [...] przylegającej do działki, na której usytuowane są sporne kontenery. Kontenery te ustawione zostały przy granicy z ich działką po dwa, jeden na drugim. Taki sposób ustawienia ww. kontenerów stworzył z nich, jak stwierdzili, obiekt ze stalowych pudeł o wysokości ok. 6 m i długości ok. 24 m. Od czasu postawienia ich działce nr [...] w 2008 r., nie były one nigdy wywożone. Podnieśli jednocześnie, że kontenery te nie służą do transportu, a wykorzystywane są jako magazyn części samochodowych. I dalej, skarżący wskazali na przepis art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz zwrócili się o uwzględnienie nowych dowodów w sprawie, w szczególności pisma [...]S.A. z [...]maja 2011 r. (z którego ma wynikać, że wskazana Spółka nie jest właścicielem kontenerów umieszczonych na terenie firmy prowadzonej przez E. i K. J.) oraz pisma Polskiej Izby [...] w [...] (mającego świadczyć o zezłomowaniu kontenerów umieszczonych na terenie firmy prowadzonej przez E. i K. J.). W uzasadnieniu podania skarżący podnieśli, iż przedstawione przez nich dowody mają istotny wpływ na treść podjętej w sprawie decyzji, albowiem organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowe kontenery są opakowaniami, stanowiącymi własność Spółki [...], a E. i K. J. zobowiązani są do ich zwrotu w ściśle określonym terminie. W związku z takimi ustaleniami faktycznymi organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowe kontenery są usytuowane na działce E. i K. J. jedynie dla przemijającego użytku, z zamiarem ich transportu. Załączone do wniosku dokumenty wskazują jednak, że sporne kontenery nie są własnością Spółki [...], a to świadczy o tym, iż kontenery te nie są przeznaczone do transportu, nie stanowią opakowań i nie muszą być zwrócone ww. firmie w terminach i w sposób oznaczony w umowie przedłożonej w postępowaniu zwykłym przez K. J.. Powyższe okoliczności są o tyle istotne, że przesądzają o faktycznym charakterze składowanych kontenerów na działce E. i K. J.. Przy czym, w kontekście pisma Polskiej Izby [...] w [...]skarżący dodali, że koresponduje ono z treścią pisma Spółki [...]i wynika z niego, że kontenery zostały wcześniej zezłomowane i wycofane z obrotu morskiego, obecnie są jedynie stalowymi pudłami, do których zasady eksploatacji kontenerów morskich się nie odnoszą. Wnioskodawcy nadto podnieśli, że pojawienie się nowych, istotnych dla sprawy dowodów świadczy również o tym, że dowody na podstawie których doszło do wydania decyzji kwestionowanej okazały się fałszywe. Wskazali w tym kontekście na nieprawdziwe zeznania złożone w sprawie przez K. J.. Wnieśli w konsekwencji o nakazanie rozbiórki czterech kontenerów o konstrukcji stalowej, zlokalizowanych na działce nr [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku B. S. i W. S., postanowieniem z [...]października 2011 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...]kwietnia 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustawienia czterech obiektów kontenerowych na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż wniosek o wznowienie oparty jest na przesłance wznowieniowej i został złożony z zachowaniem terminu miesięcznego, a wobec tego w sprawie nie występują okoliczności uniemożliwiające wznowienie postępowania na wniosek B. i W. S..

Następnie, postanowieniem z [...]lutego 2012 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepis art. 78 § 1 i art. 123 k.p.a., nie uwzględnił:

-wniosku skarżących z [...]listopada 2011 r. o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność, że żaden z kontenerów umieszczonych na terenie firmy E. i K. J. nie jest wywożony oraz o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w [...]na okoliczność składania fałszywych zeznań przez E. i K. J.;

-wniosku B. S. z [...]grudnia 2011 o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci opinii biegłego z zakresu budownictwa sporządzonej na zlecenie Komisariatu II Policji w [...];

-wniosku skarżących z [...]stycznia 2012 r. o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J.K. na okoliczność, że przedmiotowe kontenery stanowią naruszenie Prawa budowlanego; i odmówił przeprowadzenia ww. dowodów.

I dalej, decyzją z [...]lutego 2012 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z własnej z [...]kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustawienia czterech obiektów kontenerowych na działce nr [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, iż w jego ocenie nie wystąpiła w sprawie żadna z przesłanek wznowieniowych przywołanych przez wnioskodawców, tj. ani uregulowana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ani w pkt 5 tego przepisu. W kontekście przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców w sprawie, organ wojewódzki stwierdził, że fakty wynikające ze złożonych dokumentów, iż sporne kontenery nie służą do transportu, nie są istotne i nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika wprost z decyzji z [...]kwietnia 2011 r. zasadniczym i najistotniejszym powodem, dla którego należało uznać postępowanie w sprawie ustawienia kontenerów za bezprzedmiotowe było to, iż nie stanowią one obiektu budowlane. Skoro bowiem kontenery te, co zostało udowodnione w prowadzonym postępowaniu, nie są wyposażone w instalacje, nie są ze sobą powiązane i mogą być używane niezależnie od siebie (nie stanowią całości pod względem technologicznym), to nie stanowią one obiektu, a zatem fakt ich posadowienia na działce E. i K. J. nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Dokładnie ta ocena stanu faktycznego i prawnego, jak wskazał organ, legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazywane przez wnioskodawców dowody, dotyczące charakteru kontenerów, faktu, że nie podlegają one zasadom transportu morskiego lub też nie należą do firmy [...] S.A., nie miały istotnego znaczenia dla ustalenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie.

W odwołaniu od tej decyzji B. i W. S. wskazali w szczególności na brak właściwego postępowania dowodowego w sprawie i bezpodstawne pominięcie zgłaszanych przez nich wniosków dowodowych, a w konsekwencji - na wadliwe uznanie, że podnoszone przez nich okoliczności w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że dowody zgłoszone we wniosku o wznowienie są istotne dla sprawy, a może wręcz kluczowe. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, iż szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że podstawą przyjęcia transportowego charakteru kontenerów przez organy nadzoru budowlanego w decyzji z [...]lutego 2011 r. oraz w decyzji z [...]kwietnia 2011 r. było ustalenie, że stanowią one własność firmy [...], a na podstawie zawartej z tą firmą umowy, dealer czyli K. J. jest zobowiązany do ich zwrotu, zgodnie z pkt 8 ppkt 8.1. Meritum sprawy ogranicza się więc do zbadania, czy kontenery są transportowane, czy też nie i czy wobec tego stanowią obiekt budowlany, czy też wręcz przeciwnie. Złożone dokumenty i zawnioskowani świadkowie dowodzą temu, że sporne kontenery nie stanowią własnością firmy [...], nie są transportowane, w związku z czym stanowią obiekt budowlany. Wszystkie zawnioskowane dokumenty świadczą jednoznacznie o powyższym. Okoliczności wynikające z tych dokumentów przesądzają o faktycznym charakterze składowanych kontenerów, a to wszystko wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z [...]kwietnia 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lutego 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu stopnia wojewódzkiego z [...]lutego 2012 r. należy uznać za prawidłowe. Zauważył, iż postępowanie wznowienie jest postępowaniem szczególnym, w którym organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie ma prawnych możliwości do badania wszystkich przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie [...]WINB ograniczył się zatem do zbadania przesłanek, na podstawie których wznowił postępowanie, tj. na sprawdzeniu, czy dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe, a także nowych istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z [...]kwietnia 2011 r., a które to okoliczności uprawniałyby ewentualnie organ do uchylenia ww. decyzji. Organ odwoławczy wskazał następnie, że fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków, czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument którego treść zostaje sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji organ stwierdził, że w związku z tym, iż w aktach sprawy brak jest potwierdzenia przez właściwy organ dokonania fałszerstwa, należy uznać, iż przesłanka określona w pkt 1 ww. normy prawnej w sprawie nie wystąpiła. Dalej, organ odwoławczy przypomniał, iż wnioskodawcy jako przesłankę wznowieniową wskazali także art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i powołali się w tej kwestii na pismo [...] S.A. z [...]maja 2011 r., z którego wynikało, że żaden z kontenerów umieszczonych na terenie firmy E. i K. J. nie stanowi własności firmy [...]. Organ wojewódzki wskazane okoliczności uznał za nieistotne. Pogląd ten podzielił organ II Instancji. Organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Wyjaśnił też, że przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowanych. Zaznaczył w końcu, że podstawową kwestią w sprawie było właściwe zakwalifikowanie kontenerów pod kątem przywołanych wyżej warunków. Sprawa własności, jak również informacja o wycofaniu i zezłomowaniu ww. kontenerów nie ma w takim przypadku żadnego znaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2012 r. skarżący – B. i W. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

-art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że dowody zgłoszone we wniosku o wznowienie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,

-art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we wnioskowanym zakresie, w tym pominięcie dowodu z przedłożonych dokumentów (tj. pisma [...] S. A. i pisma Polskiej Izby [...] w [...]) i nie przesłuchanie wskazanych świadków, m. in. pracownika Spółki [...],

-art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organu,

-art. 8, art. 11 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez "władcze" uznanie przez organ, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, iż kontenery nie stanowią obiektu budowlane.

Skarżący wskazali także na naruszenie w sprawie swobodnej oceny dowodów, w tym art. 78 § 1 k.p.a. poprzez:

-stwierdzenie, że podnoszone przez wnioskodawców okoliczności i dowody nie są istotne i nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że dowody zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania są istotne dla sprawy, a może wręcz kluczowe,

-uznanie przez organ, że zasadniczym i najistotniejszym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie w sprawie był fakt, że przedmiotowe kontenery nie stanowią obiektu budowlanego i zupełne pominięcie uzasadnienia i podania przyczyn, dlaczego przedmiotowe kontenery nie stanowią obiektu budowlanego, podczas gdy zgłoszone dowody we wniosku o wznowienie postępowania powinny prowadzić do wniosku, że kontenery nie są przeznaczone do transportu, a w związku z tym stanowią obiekt budowlany,

-uznanie przez organ, że kontenery są transportowane i są własnością [...] S.A. bez przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych we wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy powołane dowody dowodzą przeciwnym okolicznościom, zatem są istotne dla sprawy, stanowiąc meritum sporu,

-uznanie przez organ, że kontenery są wywożone, w przypadku, gdy organ pominął dowód z przesłuchania świadków w osobach: M. Z., M. Z., U. H., M. R., S. F., których oświadczenia wskazują na przeciwne okoliczności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż stanowisko organów nadzoru budowlanego przedstawione w sprawie jest błędne, narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz interes skarżących. Wskazali, iż ustalenie własności spornych kontenerów wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego ma istotne znaczenie dla sprawy albowiem przesądza o charakterze ustawionych kontenerów na działce Państwa J.. Zwrócili uwagę na to, że kwestia własności kontenerów miała znaczenie również przy wydawaniu decyzji przez organ powiatowy w dniu [...]lutego 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał bowiem, że "kontenery te były transportowane, co jednoznacznie wskazuje na ich niebudowlany charakter". Zdaniem organu powiatowego, jak zauważyli dalej skarżący, o transporcie kontenerów świadczy fakt, że kontenery te stanowiły własność firmy [...], a na mocy umowy o współpracy z tą firmą K. J. przewoził kontenery do wskazanej Spółki. Ustalenia takie zostały przyjęte przez organ wojewódzki w decyzji z [...]kwietnia 2011 r. W tym miejscu skarżący przytoczyli fragment uzasadnienia decyzji kwestionowanej w sprawie. Stwierdzili w konsekwencji, że meritum sprawy ogranicza się do zbadania, czy kontenery faktycznie są transportowane i, czy w efekcie stanowią obiekt budowlany, czy też nie. Wskazali, że dokumenty przez nich złożone wraz z wnioskiem, wyraźnie wskazują na to, iż kontenery nie służą do transportu, w związku z czym należało uznać, że stanowią one obiekt budowlany. Powtórzyli w tym zakresie argumentację zawartą w odwołaniu. Na koniec wskazali, iż od chwili złożenia przez nich wniosku, minęło już dwa lata i przez ten okres kontenery stoją nieprzerwanie w tym samym miejscu i nigdzie nie były transportowane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty i argumentację w niej zawartą, a dotyczącą naruszenia w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (poprzez błędne jego zastosowanie) i w konsekwencji również art. 151 § 1 pkt 1 tej ustawy. Z tej też przyczyny za konieczne Sąd uznał uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Przed rozwinięciem powyższej oceny wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2012 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie -po wznowieniu postępowania- uchylenia ostatecznej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]kwietnia 2011 r. Ostatnią z wymienionych decyzji, organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] lutego 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustawienia czterech obiektów kontenerowych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], wobec ustalenia, że ww. kontenery nie są obiektami budowlanymi w myśl przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zaskarżone w sprawie orzeczenie organ wydał w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjął bowiem za organem I instancji, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z [...]kwietnia 2011 r.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, którzy żądając wznowienia powołali się na dwie przesłanki, tj. uregulowaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 tej ustawy. Ocena jaką organy orzekające dokonały w sprawie w kontekście pierwszej z wymienionych nie budzi zastrzeżeń Sądu, skarga także nie zawiera w tej kwestii żadnych zarzutów, dlatego też dalsze uwagi będą dotyczyły przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu. Sąd nie podzielił bowiem oceny dokonanej w sprawie przez organy orzekające w kontekście tej regulacji prawnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji zbyt pochopnie (bo bez dokładnej analizy) przyjęły, iż wskazana przesłanka wznowienia w sprawie nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, iż w myśl ww. przepisu art. 145 § 1 pkt 5, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Zauważyć w tym miejscu też trzeba (przede wszystkim z uwagi na podniesione w skardze zarzuty, które to nie w pełnym zakresie zasługiwały na uwzględnienie), iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z powyżej przytoczonych wyjaśnień należy wywieść dalsze zasady określające rozpoznawanie sprawy w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a., a mianowicie - wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Skoro tak, to okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. muszą dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie prawne, a w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Omawiany przepis wymaga bowiem aby okoliczności i dowody, o których w nim mowa były istotne, a za istotne okoliczności czy dowody uznać można jedynie takie, które spełniają ww. cechy i tym samym mogą mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. będzie miało więc miejsce wówczas, gdy nowe okoliczności lub dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w tym sensie, że wraz z innymi okolicznościami lub dowodami powinny stać się podstawą wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Nadto, trzeba też podkreślić, iż w świetle treści ww. art. 145 § 1 pkt 5 nowe okoliczności i dowody muszą ujawnić się po wydaniu decyzji ostatecznej. Nowe okoliczności i dowody w rozumieniu ww. przepisu to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający nimi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn).

Zaznaczyć także należy, iż wydanie postanowienia o wznowieniu w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. nie przesądza wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Postanowienie to stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (po pierwsze) oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (o ile przyczyna wznowienia w sprawie będzie miała miejsce), stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. Wskazać też należy, iż przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. -stanowiący podstawę prawną decyzji wznowieniowych wydanych w niniejszej sprawie- ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że żadna przesłanka z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b nie miała miejsca, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wskazany przepis nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy wprawdzie wystąpiła przesłanka wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiła przynajmniej jedna z przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146. W takim przypadku, m. in. wówczas gdy wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (o czym stanowi § 2 art. 146), zastosowanie znajduje art. 151 § 2.

Dostrzegając powyższe, wskazać trzeba, iż wnosząc o wznowienie skarżący przywołali m. in. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i powołali się na "nowe okoliczności", o których mowa w tym przepisie. Podali, że okoliczności te istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi orzekającemu, a są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnili też, że okoliczności te wynikają z pisma Spółki [...]z [...]maja 2011 r. oraz z pisma Polskiej Izby [...] w [...]. Oba dokumenty zostały załączone do wniosku złożonego w dniu [...]czerwca 2011 r., a z akt sprawy wynika, iż termin miesięczny przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. został w sprawie zachowany (w aktach m. in. oświadczenie o otrzymaniu dowodów, na których opiera się wniosek o wznowienie w dniu [...]maja 2011 r.). Skarżący (a zarazem wnioskodawcy postępowania) podnieśli następnie, iż organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowe kontenery są opakowaniami zwrotnymi, stanowiącymi własność Spółki [...], a E. i K. J. zobowiązani są do ich zwrotu w ściśle określonym terminie. W związku z takimi ustaleniami faktycznymi organy nadzoru budowlanego uznały (jak wskazali dalej skarżący), że przedmiotowe kontenery są usytuowane na działce E. i K. J. jedynie dla przemijającego użytku, z zamiarem ich transportu. Załączone do wniosku o wznowienie dokumenty wskazują jednak, że sporne kontenery nie są własnością Spółki [...], a to świadczy o tym, iż kontenery te nie są przeznaczone do transportu, nie stanowią opakowań i nie muszą być zwrócone ww. firmie w terminach i w sposób oznaczony w umowie przedłożonej w postępowaniu zwykłym przez K. J.. Powyższe okoliczności są o tyle istotne, że przesądzają o faktycznym charakterze składowanych kontenerów na działce E. i K. J.. Przy czym, w kontekście pisma Polskiej Izby [...] w [...]skarżący dodali, że koresponduje ono z treścią pisma Spółki [...]i wynika z niego, że kontenery zostały wcześniej zezłomowane i wycofane z obrotu morskiego, obecnie są jedynie stalowymi pudłami, do których zasady eksploatacji kontenerów morskich się nie odnoszą.

Organy orzekające w postępowaniu wznowieniowym nie podzieliły powyżej zaprezentowanego stanowiska i uznały, że okoliczności przywołane przez skarżących w kontekście przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wypełniają dyspozycji tego przepisu, albowiem nie mają charakteru istotnego. Sąd tak dokonanej oceny w sprawie nie podziela. Ocena ta, zdaniem Sądu, zupełnie pomija okoliczności faktyczne przyjęte w postępowaniu zwykłym (i w konsekwencji również w kwestionowanej decyzji ostatecznej) za istotne i mające wpływ na wynik postępowanie, a zupełnie odmienne od tych podniesionych we wniosku o wznowienie.

Postępowanie zwykłe zakończone kwestionowaną decyzją organu wojewódzkiego z [...]kwietnia 2011 r., uruchomione zostało z urzędu, ale w związku z pismem skarżących zawierającym prośbę o interwencję w sprawie postawienia kontenerów transportowych na działce sąsiadującej z ich nieruchomością, o nr [...] w [...]. Pierwsza decyzja jaka zapadła w tej sprawie, wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu [...]września 2009 r., w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Decyzją tą organ nakazał rozbiórkę obiektów budowlanych, tj. czterech kontenerów o konstrukcji stalowej. W odwołaniu od tej decyzji E. i K. J. wskazali, że sporne kontenery nie stanowią obiektu budowlanego, albowiem są tzw. opakowaniami zwrotnymi, wykorzystywanymi okresowo w prowadzonej przez nich działalności. Powołali się na dokumenty, w tym potwierdzenie pochodzące z firmy [...], mające wskazywać faktyczną funkcję i przeznaczenie kontenerów. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]stycznia 2011 r. uwzględnił ww. odwołanie, uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowe kontenery nie mogą stanowić budowli, albowiem nie wypełniają ustawowych przesłanek do uznania ich za taki rodzaj obiektu. Nie zostały bowiem wyposażone w jakiekolwiek instalacje, których posiadanie jest nieodzowną cechą. Wskazał też, że z dokumentów przedłożonych przez odwołujących się, w tym umowy z [...]czerwca 2005 r. z Autoryzowanym Dealerem Pojazdów [...], wynika, iż kontenery te przeznaczone są do transportu części samochodowych, stanowią opakowania zwrotne i są własnością firmy [...]. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnił zaś koniecznością bezspornego ustalenia, czy w ww. kontenerach nie ma żadnych instalacji. Organ powiatowy wydając decyzję w dniu [...]lutego 2011 r. i umarzając na jej podstawie postępowanie w omawianej sprawie, wskazał na dwie okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnie. Podniósł, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż przedmiotowe kontenery nie posiadają instalacji. Wskazał też wyraźnie na to, że ich przeznaczeniem jest transport części zamiennych. Podniósł, iż kontenery te były transportowane, a to wskazuje na ich niebudowlany charakter. Ta ostania okoliczność została wskazana również w kwestionowanej w sprawie decyzji ostatecznej z [...]kwietnia 2011 r. Podniesiono w uzasadnieniu tej decyzji, iż "(...) jako kontener należy rozumieć urządzenie transportowe (...)" oraz, że fakt takiego użytkowania spornych kontenerów potwierdzają dokumenty przedstawione przez E. i K. J.. Wynika z nich, iż kontenery są przeznaczone do transportu części samochodowych, stanowią opakowania zwrotne i są własnością firmy [...], i winny być zwrócone przez dealera w wyznaczonych terminach i w sposób określony w zawartej z ww. firmą umowie.

Przytoczenie powyższego Sąd uznał w sprawie za konieczne. Z powyższego bezspornie bowiem -zdaniem Sądu- wynika, iż jedną z okoliczności faktycznych decydujących o końcowym wyniku postępowania zwykłego dotyczącego kontenerów na działce o nr ewid. [...] w [...], był transportowy charakter tych kontenerów. Taki charakter przekreślać miał (jak przyjęły organy obu instancji), iż stanowią one obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Okoliczności przywołane przez skarżących we wniosku o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazują zaś na to, iż sporne kontenery nie służą do transportu. Podnieść przy tym trzeba, iż z pisma Spółki [...] z [...]maja 2011 r., nie wynika (wbrew wywodom zawartym w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), jedynie tyle, że Spółka ta nie jest właścicielem tych kontenerów. Wynika z tego dalszy wniosek, a mianowicie - skoro nie jest właścicielem, to kontenery te nie stanowią opakowań zwrotnych i nie podlegają zwrotowi do tej firmy, a to przeczy, iż są one wykorzystywane do transportu. Reasumując, można zgodzić się z organem odwoławczym w sprawie co do tego, iż podstawową kwestią decydującą o końcowym wyniku sprawy czterech kontenerów było ich właściwe zakwalifikowanie i ustalenie, czy podlegają reglamentacji przepisów prawa budowlanego. Sąd nie ocenia prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, zauważa jedynie (na potrzeby niniejszej sprawy i prawidłowego zastosowania w niej przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), że ww. kwalifikacji dokonano biorąc pod uwagę m. in. dokumenty złożone przez E. i K. J. wskazujące na wykorzystywanie kontenerów do transportu. Przyjęcie w takie sytuacji, że okoliczności przywołane w niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie -a dotyczące tej kwestii i wskazujące na zupełnie inny charakter (tych samych) kontenerów- nie mają znaczenia istotnego, należy uznać za nieprawidłowe.

Sąd jeszcze raz w tym miejscu zauważa, iż w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną decyzją organu wojewódzkiego z [...]kwietnia 2011 r. istota sprawy sprowadzała się do ustalenia charakteru spornych kontenerów, czy stanowią one obiekt budowlany, i czy wobec tego zasadne jest prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w zakresie m. in. ich legalności. Dokonując tej oceny w tym zakresie, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "(...) nie popiera twierdzeń Odwołujących się co do budowlanego charakteru kontenerów, a wręcz przeciwnie stoi na stanowisku, że są to przedmioty służące do transportu. Zebrane dowody nie potwierdzają nadto twierdzeń strony co do magazynowego charakteru tychże (...)". Wobec takiej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji za niezrozumiałe i w efekcie za wadliwe należało uznać argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie, w postępowaniu wznowieniowym. Jak z powyższego wynika, nie tylko przepisy prawa materialnego w postępowaniu zwykłym odgrywały istotne znaczenie (co zdaje się sugerować Główny Inspektor), ale też ww. okoliczności faktyczne dotyczące przeznaczenia, sposobu użytkowania spornych kontenerów. Do tego aspektu sprawy odnoszą się okoliczności przywołane we wniosku o wznowienie, wskazujące na zupełnie inny niż przyjęty w postępowaniu zwykłym przez organy orzekające charakter kontenerów. Nie sposób więc uznać, aby okoliczności te nie były istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo Sąd w tym miejscu zaznacza, iż pismo firmy [...]powołane we wniosku odnosi się w sposób wyraźny do konkretnych kontenerów znajdujących się na działce o nr [...] w [...], albowiem pismo to stanowi odpowiedź na pismo skarżących z [...] maja 2011 r., w którym wskazano na ich oznaczenie (a więc bezspornie odnosi się do przedmiotu sprawy – v. kopia wskazanego pisma w aktach sądowych).

Tym samym, zdaniem Sądu, zastosowanie w okolicznościach powyżej przywołanych przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało uznać za nieprawidłowe. Przepis ten, jak już zaznaczono, może mieć bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdy żadna z przesłanek wznowieniowych nie wystąpiła, ale taka sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca.

Z tych też przyczyn, Sąd przyjął, iż obie decyzje wydane w sprawie naruszają przepisy procesowe w stopniu istotnym. Decyzje te zawierają w szczególności zbyt pobieżną analizę sprawy, w tym przy ocenie istotności okoliczności faktycznych podniesionych przez skarżących w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu, pomijają te okoliczności faktyczne, które w postępowaniu zwykłym zadecydowały o jej rozstrzygnięciu. Nadto, decyzje te opierają się również na błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zupełnie pomijającej, iż przez "nowe okoliczności faktyczne" w rozumieniu tej normy prawnej należy rozumieć takie, które mogą być podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym za wystarczające należy uznać prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji, a nie pewność, jak przyjmowały organy obu instancji orzekając w tym przypadku. W kontekście wskazanej regulacji prawnej chodzi bowiem o taką okoliczność, która może (ale nie musi) mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż dopiero przeprowadzone postępowanie merytoryczne z jej uwzględnieniem może pozwolić na ustalenie wpływu tej okoliczności na wynik sprawy (a więc konieczna jest do tego kolejna faza postępowania), a to winno następnie skutkować albo wzruszeniem dotychczasowej ostatecznej decyzji i zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., albo pozostawieniem decyzji dotychczasowej w obrocie prawnym z uwagi na przepis art. 146 § 2 Kodeksu, na podstawie art. 151 § 2.

Zatem, zdaniem Sądu, okoliczności przywołane przez skarżących we wniosku o wznowienie winny doprowadzić organ do uruchomienia kolejnego etapu postępowania. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają bowiem kilka etapów tego postępowania. Na każdym etapie organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowieniowej, organ winien przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w efekcie wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 487/11, w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Wskazanie na powyższe Sąd w niniejszej sprawie uznał za konieczne, albowiem treść wniosku o wznowienie postępowania, jak i późniejsze pisma złożone przez skarżących i zawarte w nich liczne wnioski dowodowe mogą wskazywać na to, iż ich zamiarem było doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w pełnym zakresie, tj. niezależnie od przywołanych we wniosku przesłanek wznowieniowych. Dlatego też Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, za nieuzasadnione uznał bowiem te, które odnosiły się do naruszenia przepisów Kodeksu regulujących postępowanie dowodowe, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i stron postępowania. Tym niemniej Sąd uznał, iż w sprawie należało przeprowadzić ocenę merytoryczną uwzględniającą "nowe" okoliczności faktyczne przywołane we wniosku o wznowienie.

Organ wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. Winien przy tym mieć na względzie m. in. te okoliczności faktyczne, które były decydujące w postępowaniu zwykłym oraz rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w wyniku postępowania wznowieniowego. Winien także pamiętać o tym, iż okoliczności faktyczne stanowiące w sprawie przesłankę wznowienia, mogą zasadniczo wpłynąć na końcową ocenę sprawy w kontekście przepisów Prawa budowlanego. Na etapie ustalania, czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia nie można było wskazanej kwestii w żaden sposób przesądzić.

Nadto, orzekając w sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien pamiętać o wymogach wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Z przyczyn powyżej przedstawionych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.