Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1948/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 10
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 61 ust. 1 i 3 ,art. 139, art. 144 ust. 3 pkt 18
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 718/13 w sprawie ze skargi K.Z. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. v.s.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 718/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi K.Z. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:

1) zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku K.Z. z dnia 30 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego K.Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 października 2013 r., K.Z., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Prokuratora Generalnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosków Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami, które organ ten sformułował na podstawie art. 565 § 1 K.p.k. w sprawach o następujących sygnaturach akt: PG IV U 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12 i PG IV U 245/12.

Pismem z dnia 18 listopada 2013 r., Prokurator Generalny poinformował wnioskodawcę, że zasady postępowania w sprawach o ułaskawienie uregulowane zostały w rozdziale 59 "Ułaskawienie" ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego. W wymienionych we wniosku sprawach, zgodnie z dyspozycją art. 565 § 1 K.p.k., Prokurator Generalny, z uwagi na pozytywne zaopiniowanie przez sądy orzekające w tych sprawach próśb skazanych o ułaskawienie, przedstawił Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej te prośby wraz z aktami spraw karnych i swoimi wnioskami. Wnioski Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami w sprawach objętych żądaniem wnioskodawcy, po ich sporządzeniu przez Prokuratora Generalnego, nie podlegają doręczeniu, podobnie jak i postanowienia Prezydenta RP o skorzystaniu lub nie przez niego z prawa łaski skazanym. Skazanym doręczane są jedynie wyciągi z postanowienia Prezydenta RP przez właściwy Sąd, po uprzednim ich przesłaniu przez Departament Postępowania Sądowego Prokuratury Generalnej. W związku z tym, zdaniem Prokuratora Generalnego, brak jest podstaw do udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji, z uwagi na odmienny, od regulacji wymienionej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tryb postępowania w sprawach o ułaskawienie, a tym samym odmienny od tych uregulowań dostęp do akt postępowania w tych sprawach (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ dodał, że pozostające w dyspozycji Prokuratora Generalnego akta spraw podane we wniosku stanowią akta podręczne zakończonego postępowania o ułaskawienie, do którego nie mają zastosowania postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszelkie dokumenty związane z działalnością organu władzy publicznej, w tym wnioski Prokuratora Generalnego skierowane do Prezydenta RP w wymienionych we wniosku sprawach, znajdują się w aktach spraw karnych i w aktach prowadzonych przez Prezydenta RP postępowań w sprawach o zastosowanie prawa łaski.

W piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. K.Z. zapowiedział wniesienie skargi na bezczynność. Podniósł, że obywatele nie mają innej możliwości zapoznania się z motywami, którymi kieruje się Prezydent podejmując decyzję o zastosowaniu prawa łaski. Postanowienia Prezydenta, które są udostępniane w trybie tej ustawy nie zawierają uzasadnienia. Jedyną możliwością kontroli społecznej jest znajomość opinii sądów, wniosków PG oraz próśb skazanych. Dodał, że fakt przechowywania wniosków będących przedmiotem jego zainteresowania w aktach podręcznych Prokuratora Generalnego nie wyłącza stosowania przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, zważywszy że wnioski te stanowią dokumentację urzędową, w rozumieniu art. 6 ust. 2 tej ustawy.

W odpowiedzi, pismem z dnia 22 listopada 2013 r., Prokurator Generalny poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu treści udzielonej wcześniej odpowiedzi.

K.Z. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił:

1) naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie żądanej informacji w terminie 14 dni, pomimo ciążącego na Prokuratorze Generalnym obowiązku jej udzielenia;

2) art. 1 ust. 2 ustawy, poprzez błędne upatrywanie w rozdziale 59 K.p.k. przepisów regulujących odmienny dostęp do informacji, podczas gdy nie ma tam przepisów normujących dostęp do jakiegokolwiek dokumentu posiadającego walor informacji publicznej w odniesieniu do innych podmiotów, niż wymienione w art. 560 § 1 K.p.k.;

3) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji R.P., poprzez wyłączenie możliwości sprawowania przez obywateli kontroli nad decyzjami podejmowanymi przez Prezydenta w postępowaniu w sprawach o ułaskawienie;

4) naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obywatelskiego prawa do informacji publicznej, w tym:

- brak wskazania konkretnego przepisu, który reguluje dostęp do żądanych wniosków,

- brak uzasadnienia w jaki sposób przepisy K.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- brak uzasadnienia jaki związek ma rodzaj oraz tryb udostępniania dokumentów z postępowań o ułaskawienie skazanemu z udostępnianiem tych dokumentów innym podmiotom w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- brak uzasadnienia jaki wpływ na prawo do informacji publicznej ma przechowywanie wniosków PG w aktach podręcznych zamiast w aktach sądowych,

- brak wskazania przepisu, który nakazuje przechowywanie wniosków PG w aktach podręcznych.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni od uprawomocnienia się orzeczenia i o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu pierwszego stwierdził, że udzielił odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni, a więc nie naruszył art. 13 ust. 1 ustawy. W zakresie punktów 2-4 skargi organ wywodził, że do wniosków skierowanych do Prezydenta na podstawie art. 565 § 1 K.p.k. istnieje odmienny tryb dostępu (art. 1 ust. 2 ustawy), określony w rozdziale 59 K.p.k., o czym skarżący został poinformowany. Niezależnie od tego, wszczęcie procedury ułaskawieniowej otwiera dostęp do tych akt na podstawie art. 156 § 1 K.p.k., co także wskazuje na istnienie odmiennego trybu dostępu do żądanych informacji. Objęte żądaniem wnioski znajdują się bowiem w aktach sądowych (głównych), a zatem dostęp do nich odbywa się na podstawie procedury karnej, nie zaś w trybie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie doszło do naruszenia art. 9 K.p.a., gdyż poza regulacją art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak jest przepisów wskazujących na stosowanie, w postępowaniu o udostępnienie informacji, reguł określonych w K.p.a. Organ dodał, że obowiązek przechowywania kopii wniosków przez Prokuratora Generalnego wynika z konieczności prowadzenia akt podręcznych, które tworzone są dla potrzeb spraw o symbolu "PG IV U", co wynika z § 43 ust. 2 w związku z ust. 1 Zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. nr 5/10 w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Prokurator Generalny zauważył, że skarżący otrzymał już żądane informacje z Kancelarii Prezydenta, z tym, że w wersji zanonimizowanej. Zaniechanie wykorzystania środków odwoławczych od rozstrzygnięć Kancelarii Prezydenta nie może prowadzić do zrealizowania wniosku przez zaskarżony organ.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. K.Z. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski.

W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2014 r. K.Z. wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno–technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Sąd skonstatował, że umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku).

Według Sądu pierwszej instancji, zarówno z ust. 3, jak i z ust. 4 art. 61 Konstytucji wynika, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem podlega istotnym ograniczeniom, które to ograniczenia mogą także polegać na ustawowym normowaniu innych zasad i trybów dostępu do informacji publicznej, niż przyjęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości konstytucyjnych podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Stosownie bowiem do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem Sądu, konieczne jest zapewnienie konstytucyjnej równowagi między prawnie chronionymi dobrami i wartościami. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Sąd wywodził dalej, że realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa o dostępie do informacji publicznej, która znajduje zastosowanie, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także wówczas, gdy wnioskodawca nie ma wspomnianego innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). W ocenie Sądu, nie ulega zatem wątpliwości, że Prokurator Generalny jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zdaniem Sądu przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez skarżącego informacje, według Sądu, stanowią informację publiczną. Wnioski Prokuratora Generalnego wytworzone w procedurze ułaskawieniowej, o której mowa w art. 560 § 1 i nast. ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), znajdujące się w jego aktach podręcznych, posiadają walor informacji związanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator Generalny, dotyczą bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji jego kompetencji, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i lit. "e" tej ustawy, będąc rodzajem informacji z zakresu funkcjonowania organu, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP), zważywszy że skarżący nie ma innego trybu dostępu do żądanych dokumentów.

Sąd pierwszej instancji argumentował, że dostęp do wniosków będących przedmiotem zainteresowania skarżącego nie następuje w trybie przepisów procedury karnej. Sąd zauważył, że skarżący we wniosku z dnia 30 października 2013 r. nie wnosił o dostęp do akt postępowania ułaskawieniowego jako całości lub części (akt głównych), lecz domagał się udostępnienia jedynie treści samych wniosków, jakie Prokurator Generalny sporządził w trybie art. 565 § 1 K.p.k. Jakkolwiek wytworzony w trybie tego przepisu oryginał wniosku stanowi część akt sprawy sądowej (akta główne), to jednak nie zmienia to faktu, że Prokurator Generalny jest zarówno jego wytwórcą, jak i dysponentem odpisu wniosku, bowiem przedstawiając Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej prośbę o ułaskawienie wraz z aktami sprawy i swoim wnioskiem, jego kopię – jak sam przyznaje – przechowuje w swych aktach podręcznych o symbolu "PG IV U". Dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach podręcznych nie odbywa się w trybie przepisów procedury karnej, ani też w żadnym innym trybie, który wyłączałby stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że skarżący wyraźnie sprecyzował, iż chodzi mu o wnioski Prokuratora Generalnego, które organ przechowuje w sprawach o następujących sygnaturach akt: PG IV U 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12 i PG IV U 245/12. Są to więc sprawy pozostające zarówno w gestii, jak i dyspozycji tego organu, a dostęp wnioskodawcy do tworzących je dokumentów nie odbywa się w żadnym innym trybie, lecz tylko w trybie przepisów ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Sąd nie zgodził się z Prokuratorem Generalnym, że procedura ułaskawieniowa wprowadza odmienny tryb udostępniania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przepisy rozdziału 59 K.p.k. nie określają trybu, w ramach którego skarżący mógłby wnioskować przed Prokuratorem Generalnym o dostęp do wniosków, znajdujących się w aktach podręcznych. W sprawie nie może mieć również zastosowania powoływany przez organ art. 156 § 1 K.p.k., ani § 5 tego przepisu, gdyż skarżący nie jest zainteresowany dostępem do akt sprawy sądowej (akt głównych), nie chodzi mu również o dostęp do materiałów postępowania przygotowawczego, lecz domaga się jedynie udostępnienia konkretnych dokumentów w postaci sporządzonych przez Prokuratora Generalnego wniosków o ułaskawienie, pozostających w jego aktach podręcznych. Dostęp do tego rodzaju akt, w których znajdują się przedmiotowe wnioski, posiadające walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje w trybie jej przepisów. Odpisy wniosków o ułaskawienie, które tworzą akta podręczne Prokuratora Generalnego, mają przymiot dokumentów oficjalnych, toteż nie można przyjąć, że jedynie te złożone do akt sprawy sądowej korzystają z takiego przymiotu i mogą podlegać ewentualnemu udostępnieniu i to tylko w trybie procedury karnej. Czym innym bowiem jest dostęp do akt sprawy sądowej, a czym innym dostęp do treści samego orzeczenia sądu, czy pisma procesowego organu, który tworząc je, jego odpis pozostawia w swoim władaniu, niejako dla własnych potrzeb. Pozostawienie odpisu dokumentu w aktach podręcznych nie odbiera mu waloru oficjalności, a przez to nie pozbawia również wnioskodawcy prawa ubiegania się o jego udostępnienie w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako że zainteresowany nie ma innej procedury dostępu do dokumentów, które pozostają w dyspozycji Prokuratora Generalnego w jego aktach podręcznych. Z kolei możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwego sądu, w którym znajdują się akta sprawy (akta główne), a w nich oryginał wniosku o ułaskawienie, nie należy utożsamiać z istnieniem odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie objętych żądaniem wniosków o ułaskawienie przed Prokuratorem Generalnym, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma.

Brak odmiennego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej, jak w rozpoznawanej sprawie, nakłada na adresata wniosku obowiązek jego realizacji w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu, twierdzenia Prokuratora Generalnego odnoszące się zarówno do sposobu doręczania rozstrzygnięć podejmowanych w procedurze ułaskawieniowej, jak i dotyczące kwestii jawności zewnętrznej i wewnętrznej tej procedury, stanowią argumentację, która pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a.

Sąd odnotował, że żądanie skarżącego nie zostało zrealizowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie uzyskał on żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prokuratora Generalnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 października 2013 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 ww. ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, uznając, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] października 2013 r. tworzy odrębną sprawę i pozostaje bez związku z niniejszą, której przedmiotem jest bezczynność Prokuratora Generalnego, rozpoznawana i oceniana w trybie procedury sądowoadministracyjnej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że stwierdzona bezczynność Prokuratora Generalnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzielone skarżącemu odpowiedzi przez organ, choć nieprawidłowe, i datę złożenia skargi do Sądu, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożył Prokurator Generalny. Zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", lit. "e" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na przyjęciu, że wnioski Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami, sporządzone na podstawie art. 565 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) w sprawach o sygn. akt: PG IV 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12 i PG IV U 245/12, o udostępnienie których w trybie powołanej ustawy wystąpiła strona przeciwna, stanowią informację publiczną, o jakiej mowa w powołanych wyżej przepisach tej ustawy,

2. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do dokumentów znajdujących się w podręcznym zbiorze dokumentów (aktach podręcznych) Prokuratora Generalnego w sprawach o sygn. akt: PG IV U 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12 i PG IV U 245/12 nie odbywa się w trybie przepisów rozdziału 59 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) oraz art. 156 § 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.Z. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o prokuraturze w związku z art. 178 P.p.s.a., a w razie nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstaw kasacji.

Najpierw jednak stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Wbrew tezie zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, treść przepisu art. 239 pkt 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do rozróżniania, czy podmioty instytucjonalne działają w danej sprawie we własnym imieniu, czy też włączają się do cudzej sprawy ze względu na konieczność ochrony porządku prawnego. Dlatego też regulację zawartą w tym przepisie należy odczytywać całościowo i uznać, że zwolnienie prokuratora z uiszczania kosztów sądowych ma charakter podmiotowy. Ma ono miejsce bez względu na przedmiot sprawy, jak również charakter, w jakim bierze on udział w danej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OZ 425/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dostęp do dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów (aktach podręcznych) Prokuratora Generalnego w sprawach o sygn. akt : PG IV U 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12 i PG IV U 245/12 nie odbywa się w trybie przepisów rozdziału 59 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) oraz art. 156 § 1 tej ustawy. Zarzut sformułowany został wadliwie. Wnoszący kasację wskazał, jako sposób naruszenia, błędną wykładnię art. 1 ust. 2 omawianej ustawy. Wykładnia jest zaś procesem oczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Tymczasem, podając opis naruszenia, organ przedstawił indywidualną sytuację związaną z dostępem do konkretnych dokumentów, która jest elementem subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawa materialnego, a więc jest elementem procesu zastosowania prawa.

Niezależnie od tej wadliwości, w związku z całą treścią opisu zarzucanego naruszenia, możliwe jest rozważenie relacji przepisów o dostępie do informacji publicznej do art. 156 § 1 K.p.k. i przepisów rozdziału 59 K.p.k., unormowanej przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przed dalszymi uwagami skonstatować warto, że nieprecyzyjny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania wtedy, gdy informacja publiczna dostępna jest w innym trybie (w innym miejscu tego uzasadnienia Sąd potwierdził, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie). Dyspozycja art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza przecież stosowanie przepisów tej ustawy, gdy przepisy innej ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2, dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jaki i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłącza zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji (por. Mariusz Jabłoński, "Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM 2009 r., s. 30; wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To określenie odmiennych zasad dostępu oznaczać zaś może zarówno udostępnienie określonych informacji, jak i brak możliwości udostępnienia określonych informacji. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się zatem, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 478/11, niepublikowane,treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/); Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 28-29). Pogląd Sądu nie tylko nie odpowiada całej treści przepisu art. 1 ust. 2, ale także mógłby doprowadzić do niepożądanego, a nawet wręcz niedopuszczalnego w systemie prawa braku spójności, polegającego na tym, że jedne normy zabraniałyby udostępnienia określonej informacji, inne zaś nakazywałyby ich udostępnienie. Odrębnym zagadnieniem jest znaczenie norm odrębnej ustawy, w tym przypadku Kodeksu postępowania karnego, dla wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w procesie stosowania jej przepisów. Kwestia ta zostanie rozważona w dalszej części uzasadnienia.

Analizę stosunku ustawy o dostępie do informacji publicznej do przepisów normujących zasady i tryb dostępu do informacji publicznej zawartych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Przepisy art. 156 K.p.k. regulują dostęp do akt sprawy. Dostępu tego nie można utożsamiać z dostępem do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacja publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (por. Hanna Knysiak-Molczyk "Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym", Warszawa 2011, s. 191). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 156 § 1 K.p.k., w którym to przepisie jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy sądowej" oraz art. 156 § 5a K.p.k., w którym jest mowa o "udostępnieniu akt sprawy" w toku postępowania przygotowawczego. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "udostępnieniem akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Jednocześnie nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie dostępu do akt sprawy przepisy art. 156 K.p.k. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (patrz: uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, ONSA i wsa 2014/3/37). Aktami sprawy jest także zbiór dokumentów gromadzonych przez Prokuratora Generalnego w trakcie stosowania przezeń przepisów Rozdziału 59 K.p.k. Zbiór ten obiektywnie, niezależnie od tego, czy został tak określony w drodze przepisów powszechnie obowiązujących, stanowi akta sprawy o ułaskawienie, które to postępowanie jest szczególnym postępowaniem z zakresu postępowania karnego uregulowanego przepisami K.p.k. Tworzenie akt w jednostkach prokuratury odbywa się na podstawie Zarządzenia nr 5/10 Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Z § 43 ust. 2 w związku z § 43 ust. 1 Zarządzenia nr 5/10 wynika wprost, że w Prokuraturze Generalnej tworzone są akta spraw o ułaskawienie. Czynności proceduralne podejmowane przez uprawnione organy w trakcie postępowania o ułaskawienie należą do czynności objętych zakresem przedmiotowym Kodeksu postępowania karnego. Dostęp do akt Prokuratora Generalnego w sprawach o ułaskawienie odbywa się zatem w drodze przepisów regulujących dostęp do akt postępowania karnego, a więc przepisów art. 156 K.p.k.

Odmienne zasady i tryb dostępu nie dotyczą, w przypadku art. 156 § 1 i 5a K.p.k. oraz Rozdziału 59 K.p.k., dostępu do dokumentów urzędowych, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok NSA z dnia z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Dokumentem stanowiącym przedmiot żądania jest wniosek Prokuratora Generalnego, o którym mowa w art. 565 § 1 K.p.k. W świetle powyższych uwag, udostępnianie tego dokumentu następuje na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należy najpierw ustalić, czy treść tego wniosku stanowi informacje publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wniosek ten jest czynnością procesową uprawnionego organu, tj. Prokuratora Generalnego, uczestniczącego w postępowaniu o ułaskawienie, konieczne jest rozważenie treści norm ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nawiązują do tej postaci informacji publicznej, która jest tworzona w trakcie postępowań indywidualnych prowadzonych przez organy państwa, czyli procedur załatwiania spraw z określonych zakresów prawa. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e stanowi zaś, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Do postępowań indywidualnych nawiązuje także art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Niewątpliwie zatem jako informację publiczną ustawa o dostępie do informacji publicznej kwalifikuje:

- informację o sposobach przyjmowania spraw,

- informację o sposobach załatwiania spraw,

- informację o stanie przyjmowanych spraw,

- informację o kolejności załatwiania spraw,

- informację kolejności rozstrzygania spraw,

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące te postępowania nie tylko akty administracyjne (w postępowaniu administracyjnym), czy też wszelkie rozstrzygnięcia (w postępowaniu cywilnym, karnym). Są to przede wszystkim dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, np. protokół z zeznań świadka, przesłuchania strony. Te konkretne dokumenty procesowe nie zostały w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wymienione. Przyjęcie, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i li. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze.

Zauważyć jeszcze należy, że istotną wskazówkę interpretacyjną, w zakresie informacji publicznej związanej z postępowaniem przed organami państwa stanowią przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 5 ust. 1-4 regulują ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Jednak z treści art. 5 ust. 3 wynika jednocześnie, że informacja o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, stanowi informację publiczną. Podobnie, przepis art. 5 ust. 4 w związku z ust. 3, niezależnie od dyspozycji dotyczącej ograniczenia dostępu, wyraźnie kwalifikuje jako informacje publiczną, informację o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw.

Jest bezsporne, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego. Wynika to bezpośrednio z użycia zwrotu "w szczególności". Podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że regulacja art. 6 ust. 1 pozbawiona jest treści normatywnej. Stanowi ona legalną definicję zakresową cząstkową. Definicja tego rodzaju zmniejsza nieostrą definicję równościową, stanowi ujednoznacznienie definicji równościowej. Jest to więc definicja niepełna, z wyliczeniem przykładowym, ale jednak legalna definicja (patrz: Andrzej Malinowski [w:] "Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy. Akty wykonawcze. Prawo miejscowe", pod red. A. Malinowskiego, LexisNexis 2009, s. 303; Sławomira Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński "Komentarz do zasad techniki prawodawczej", Wydawnictwo Sejmowe 2004, s. 289-290; Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", "Dom Organizatora" 2010, s. 105-106).

Treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że określa szereg konkretnych informacji i danych jako informację publiczną. Dostrzec należy, że określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust. 1 tylko w części mają charakter otwarty (przykładowy). W przypadku każdego z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1-5 najpierw następuje wskazanie, że informacja o określonej sferze społecznej jest informacją publiczną (np. art. 6 ust. 1 pkt 3 – informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1), a następnie podane są, poprzez wyliczenie przykładowe, niektóre z tych zasad (np. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d – informacją publiczną jest informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw). Ze sformułowań art. 6 ust. 1 in pricipio wynika także podział na sfery działalności publicznej, które w katalogu zostały poddane regulacji ustawowej dziedziny z ust. 1 pkt 1-5 poprzedzone zostały zwrotem "w szczególności") i te sfery, które tej regulacji nie zostały w art. 6 ust. 1 poddane.

Ustalenie publicznego charakteru informacji nie może zatem mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust. 1, ani w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-5.

Trafny jest zatem pierwszy zarzut kasacji, naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, żądana informacja podlega udostępnieniu stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest sprzeczne z rzeczywistą treścią tych dwóch przepisów. Wniosek Prokuratora Generalnego sporządzany w trybie art. 565 § 1 K.p.k. nie jest informacją o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Nie jest także informacją o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Nie jest w ogóle informacją o zasadach funkcjonowania organu jakim jest Prokurator Generalny. Zasady są przecież abstrakcyjnymi regułami stosowanymi w indywidualnych przypadkach (w tym przypadku w sprawach z zakresu ułaskawienia), a wniosek jest konkretną czynnością procesową podjętą w indywidualnej sprawie.

Odnotowania wymaga, że sporne wnioski nie są także rozstrzygnięciami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przyjęcie zasadności zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej nie świadczy jeszcze o zasadności analizowanej podstawy kasacji. Pozostaje do zbadania zasadność zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z dotychczasowych uwag wynika, że żądanie udostępnienia wniosku może być oparte na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto, że dokument ten, w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez organy państwa w sprawach indywidualnych, nie mieści się w zakresie definicji cząstkowej sformułowanej w art. 6 ust. 1 pkt 1 ust. 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym kontekście, tzn. nie ignorując przywołanych norm art. 6 ust. 1, należy ocenić, czy analizowany dokument stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia językowa w przypadku art. 1 ust. 1 jest niewystarczająca, z uwagi na nikłą wartość definiującą. Pewnym uzupełnieniem ustawowym jest określenie sformułowane w art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego, informacja publiczna zawiera aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, odnoszące się do wspólnoty obywatelskiej, czy samorządowej, ale także sprawy indywidualne rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym. Z regulacji art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy wynika, że sprawy indywidualne unormowane zostały w sposób szczególny. Z uwagi na elementy prywatności w tych postępowaniach, prawo do informacji publicznej w tych postępowaniach podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ust. 2, przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy. Niezależnie jednak od tych ograniczeń, zakres prawa do informacji w tych postępowaniach jest uwarunkowany celem tego postępowania i zadaniami organu władzy publicznej wynikającymi z tego celu oraz zapewnieniem prawidłowości działań organu (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Co do zasady trafne jest stanowisko, według którego, informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ocena konkretnego dokumentu procesowego pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą przecież zawierać, z powodów wskazanych wyżej, regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12). W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której określona informacja byłaby niedostępna w ramach procedury dostępu do akt sprawy, a dostępna poprzez tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Postępowanie o ułaskawienie ma charakter szczególny. Dotyczy indywidualnej sprawy osoby prywatnej. Nadto, ma związek z prerogatywami Prezydenta. Jawność tego postępowania, zarówno na etapie czynności sądowych i prokuratorskich, jak i na etapie postępowania przed Prezydentem RP, jest ograniczona nawet w stosunku do stron postępowania. Strony zainteresowane nie mają dostępu do opinii pozytywnych sądów (art. 564 § 4 K.p.k.). Wniosek Prokuratora Generalnego w trybie art. 565 § 1 K.p.k. jest zaś przedstawiany właśnie w sytuacji, gdy choćby jeden sąd wydał opinię pozytywną, a więc niedostępna dla osób wymienionych w art. 560 § 1 K.p.k. (samego skazanego, osoby uprawnionej do składania na jego korzyść środków odwoławczych, krewnych w linii prostej, przysposabiającego lub przysposobionego, rodzeństwa, małżonka i osoby pozostającej ze skazanym we wspólnym pożyciu). Nadto, przepisy art. 139 oraz art. 144 ust. 1, 2 i 3 pkt 18 Konstytucji RP nie przewidują obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta RP aktu urzędowego (postanowienia) w przedmiocie prawa łaski (patrz: Bogusław Banaszak "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej", C.H. Beck 2012, s. 770 i 776; Piotr Rogoziński "Instytucja ułaskawienia w prawie polskim" Oficyna 2009, Rozdział VI.5). Strona nie ma zatem prawa do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie ułaskawienia. Odnotowując wątpliwości doktryny co do trafności takiego unormowania, zauważyć należy, że taki kształt procedury jest w piśmiennictwie uznawany za legalny element polskiego systemu prawnego. Zmiana tej regulacji jest możliwa w drodze stosownych zmian na szczeblu ustawowym, albo nawet ustawy zasadniczej (por. P. Rogoziński, op. cit.). Ujawnienie treści wniosku mogłoby prowadzić do obejścia norm konstytucyjnych, o dyskrecjonalnej, należącej do prerogatyw, władzy Prezydenta, a także obejścia przepisów Rozdziału 59 Kodeksu postępowania karnego.

W rezultacie, postępowanie o ułaskawienie jest postępowaniem o ograniczonej jawności, w którym niektóre dokumenty nie są dostępne dla stron i dla każdego, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Te dokumenty procesowe nie mają charakteru informacji publicznej. Do takich dokumentów procesowych nie należy wniosek Prokuratora Generalnego składany w trybie art. 565 § 1 K.p.k.

Nie można twierdzić, że ograniczenie to narusza uprawnienie wynikające z Konstytucji RP (art. 61 ust. 1), skoro ograniczenie to jest także wynikiem regulacji konstytucyjnej. Pamiętać warto, że dostęp do informacji publicznej jest zasadą, ale w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W pojęciu ochrony porządku publicznego mieści się postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania kompetencji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W związku z omawianą problematyką warto zwrócić uwagę na regulacje międzynarodowe. Po pierwsze, stanowisko dopuszczające ograniczenia w uznawaniu dokumentów i danych za informacje publiczne można skonfrontować z unormowaniami Rady Europy. Według Komunikatu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 października 1981 r., art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) obejmuje także – choć expressis verbis nie zostało to w nim zapisane – uprawnienie do poszukiwania informacji. W swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Praw Człowieka dopiero niedawno uznał, że art. 10 Europejskiej Konwencji może być podstawą prawną żądania dostępu do informacji publicznej (A. Wilk, "Dostęp do informacji publicznej a wolność słowa (wyrok ETPC z dnia 14 kwietnia 2009 r. w sprawie Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) przeciwko Węgrom, skarga nr 37374/05)", "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009/3/s.144-145). Norma art. 10 ust. 1 Konwencji Europejskiej, jako zbyt ogólna, nie może stanowić jedynego wzorca dla rozwiązania zagadnienia ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Nie bez znaczenia, dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43).

Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54).

Można jeszcze odnotować, że w myśl art. 1 ust. 2 lit. c Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. U. UE. L. 2003.345.90), dyrektywa nie ma zastosowania do: c) (3) dokumentów wyłączonych z dostępu na podstawie systemów dostępu państw członkowskich, również ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego (tj. bezpieczeństwa państwa), obronność lub bezpieczeństwo publiczne. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 lit. b i c Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (Dz. U. UE. L. 2003.41.26), Państwa Członkowskie mogą zdecydować o odmowie udostępnienia informacji o środowisku, jeśli ujawnienie takich informacji negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo publiczne oraz toczące się postępowanie sądowe, szanse jakiejkolwiek osoby na sprawiedliwy proces lub zdolność organu władzy publicznej do prowadzenia dochodzenia karnego lub dyscyplinarnego.

Żadna z przytoczonych regulacji międzynarodowych i unijnych wprost nie normuje analizowanego wyłączenia dostępu do informacji. Z regulacji tych wynika natomiast, że przeprowadzony w niniejszej sprawie proces odkodowania normy art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest sprzeczny z rozumieniem zakresu dostępu do informacji publicznej oraz dopuszczalności ograniczeń tego dostępu w dokumentach organów Rady Europy oraz Unii Europejskiej.

Przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret pierwsze nie dookreślają definicji informacji publicznej sformułowanej w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w ten sposób by uznać, że dokument wytworzony w trakcie postępowania o ułaskawienie, tj. wniosek Prokuratora Generalnego sporządzony w trybie art. 565 § 1 K.p.k., jest informacją publiczną. Wykładnia art. 1 ust. 1 dokonana przy zastosowaniu art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 139, art. 144 ust. 3 pkt 18 im art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także przepisów Rozdziału 59 K.p.k. prowadzi natomiast do wniosku, że treść wniosku Prokuratora Generalnego sporządzonego w trybie art. 565 § 1 K.p.k., nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1, podlegającą udostępnieniu.

Z punktu widzenia sformułowanej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady jawności życia publicznego wystarczające jest uznanie za informację publiczną nie treści wniosku, ale informacji o złożeniu wniosku. Nie o tę informację publiczną skarżący jednak wnosił.

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc zasadny. Skoro nie stwierdzono naruszeń procesowych, możliwe było uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne s. NSA Małgorzaty Jaśkowskiej do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1948/14

I. Na podstawie art.137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1948/14. Nie zgadzam się zarówno z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku, jak i jego uzasadnieniem.

Przede wszystkim uważam, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i lit. e) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2014 r. poz.782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.) z uwagi na fakt, iż wnioski Prokuratora Generalnego wraz z uzasadnieniami, sporządzone na podstawie art. 565 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89 poz. 565 ze zm. - dalej jako k.p.k.) w sprawach o sygn. akt PG IV 139/12, PG IV U 359/11, PG IV U 123/12, PG IV U 85/12,i PG IV U 245/12, o udostępnienie których w trybie powołanej ustawy wystąpiła strona przeciwna, stanowią informację publiczną, o jakiej mowa w powoływanych wyżej przepisach ustawy. Wyrok NSA, z którym się nie zgadzam, wpisuje się natomiast w nurt orzeczeń, które akceptując formalnie szerokie pojęcie informacji publicznej, funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, w praktyce poprzez różne zabiegi interpretacyjne, oparte o wykładnię art. 6 u.d.i.p., zmierzają do ograniczenia tego pojęcia.

Rację mają autorzy uzasadnienia wskazując , że obowiązujące przepisy prawa unijnego i prawa międzynarodowego nie przesądzają zakresu przedmiotowego obowiązku informacyjnego, dopuszczając tworzenie przez państwa członkowskie różnego typu wyjątków i katalogów informacji podlegających udostępnieniu. Przepisy te wyznaczają jednak pewne podstawowe zasady i reguły donośnie tych kwestii. Należy zatem podkreślić, że we wspomnianych aktach dominuje szerokie podejście do informacji publicznej. Traktowane jest ono jako jedno z praw człowieka, przyrodzone, niezbywalne i istniejące niezależnie od woli państwa. Jego celem jest nie tylko ochrona wolności wypowiedzi jako prawa osobistego, lecz także ochrona prawowitości demokratycznego systemu prawnego oraz systemu demokratycznego w ogóle, a w szczególności jawności, przejrzystości, otwartości lojalnej współpracy między instytucjami (por. J. Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014 r. s. VII i rezolucja Parlamentu Europejskiego z 14 stycznia 2009r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów pkt C.) . Prawo to zostało wyartykułowane na poziomie prawa pierwotnego w art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz.864/2 ze zm.) oraz art. 42 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE C 303 z 14 grudnia 2007, s.1). Dominuje w nim szerokie podmiotowe podejście do informacji publicznej. Na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE 2001 seria L Nr 145, poz.43 ze zm.) przewidywany dostęp odnosi się bowiem nie tylko do dokumentów sporządzanych przez dane instytucje, ale i przez nie otrzymywanych. Również na tle dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz.90 ze zm.) pojęcie dokumentu traktowane jest szeroko. Obejmuje ono wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji - oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej - por. art.2 pkt 3 dyrektywy).

Do podobnych wartości i zasad odwołują się dokumenty przygotowane na szczeblu Rady Europy. Między innymi Komisja Praw Człowieka w jednej ze swoich decyzji wyraziła pogląd, że przepis art.10 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950r. (Dz. U. 1993 Nr 61, poz.284 ze zm.) dopuszcza w określonych okolicznościach prawo dostępu do dokumentów, które nie są publiczne, tzn. ogólne, oficjalne i administracyjne (por. 14 Décision du 3 octobre 1979 sur la reguěte 8383/78, X Décisions et rapports de la Commission européene des droits de l’homme 1980, vol. 17 ,p. 230, za T. Górzyńska Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Zakamycze 1999 r., s. 51).

Traktuje się w związku z tym prawo do informacji jako zasadę. Odpowiada ono przy tym charakterystyce prawa drugiej generacji, jego źródło tkwi jednak w katalogu praw i wolności zaliczanych do klasycznych praw wolnościowych (J. Taczkowska-Olszewska, op.cit. s.290). Multicentryczność systemu prawa zakłada zaś konieczność uwzględniania tego przy wykładni prawa krajowego.

Nie wyklucza to możliwości wprowadzania ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, w tym do dokumentów urzędowych, na co powołano się w uzasadnieniu, ale nakazuje uwzględnianie relacji pomiędzy zasadą a wyjątkiem. Wpływa też na wymogi dotyczące sposobu formułowania takich wyjątków, powinny być one zatem wprowadzone wyraźnie przez państwa członkowskie, regułą jest bowiem prawo do informacji, obejmującej nie tylko dokumenty urzędowe i nie tylko wytworzone przez organy udostępniające informacje. Nie zaprzecza to marginesowi swobody w dokonywaniu przez państwa członkowskie oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych w świetle Rekomendacji nr Rec /2002/2 z dnia 21 lutego 2002 r.

Stąd różnica między stanowiskami zawartym w wyroku i zdaniu odrębnym sprowadza się do tego co, powinno być zasadą (według mnie prawo do informacji) a co wyjątkiem (według mnie jego ograniczenia). I to właśnie ma decydujące znaczenie przy wykładni przepisów prawa polskiego. Nie istnieje bowiem jeden wspólny dla wszystkich państw model udostępniania informacji publicznej. Zasadą jest jednak jawność życia publicznego, otwartość i powszechność dostępu do informacji (J. Taczkowska-Olszewska op.cit. s.65), dlatego zwężenie zakresu prawa do informacji wymaga wyraźnej woli ustawodawcy krajowego.

Na poziomie prawa krajowego w prawie polskim przyjęto szerokie prawo do informacji. Nawiązując do treści art. 61 Konstytucji sądy definiują bowiem informację publiczną, jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informację publiczną stanowi więc zarówno treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakich spraw dotyczą, jak i wiadomości niewytworzone przez te podmioty, lecz odnoszące się do nich (por. jako jedno z pierwszych orzeczeń w tym zakresie - wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 LEX nr 78062, następnie linia ta była kontynuowana, por. chociażby wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91). Przy szerokim rozumieniu informacji publicznej podkreśla się zatem, że nie można jej sprowadzać tylko do dokumentów urzędowych. Nie ma również znaczenia z tego punktu widzenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, ani jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 490/11, LEX nr 990257, to czy pismo jest dokumentem urzędowym. Dla egzemplifikacji kategorii informacji publicznej odwoływano się dodatkowo do wykazu wymienionego w art. 6 u.d.i.p. Podkreślano jednak zawsze, że jest on przykładowy i nie tworzy zamkniętego katalogu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06 , LEX nr 348001).

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku wskazano , iż mimo że katalog wymieniony w art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, to jednak nie jest on pozbawiony znaczenia, z tego względu, że stanowi tzw. definicję cząstkową. Wyznacza ona w art. 6 ust.1 rodzaje informacji publicznej tworzone w trakcie postępowań indywidualnych. Nie mieszczą się w nich dokumenty wytworzone przez Prokuratora Generalnego w sprawie ułaskawieniowej , a zaliczenie ich do takiej kategorii jest dodatkowo sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d) i e).

Z poglądem tym trudno się zgodzić. Nawet bowiem jeżeli przyjąć, że wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 przybiera postać definicji cząstkowej i wskazuje rodzaje dokumentów wytwarzanych w sprawach indywidualnych objęte zakresem informacji publicznych , to wnioskowanych kategorii należałoby raczej poszukiwać w pkt 4a art. 6 ust. 1, jako treści i postaci dokumentów urzędowych, przy których dalej wskazane są tylko przykładowe, najczęstsze ich formy. Nie jest to sprzeczne z art. 6 ust. 1 pkt 3d) i e), gdyż te odnoszą się tylko do toku załatwiania spraw, a nie do wytworzonych w nich dokumentów. Brak wyraźnego wyliczenia pewnych dokumentów procesowych np. protokołu z przesłuchania świadka, czy przesłuchania strony nie oznacza zatem braku posiadania przez te dokumenty charakteru informacji publicznej. Jednocześnie treść takiej informacji może podlegać utajnieniu z uwagi na dobra prawnie chronione, w tym prywatność osoby fizycznej. Przeciwne rozumienie stawiałoby pod znakiem zapytania sens art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W szczególności zaś budzi wątpliwości wyłączanie ze zbioru dokumentów urzędowych, stanowiących informację publiczną, niektórych dokumentów wytworzonych przez organy publiczne, takich jak wnioski Prokuratora Generalnego podejmowane w trybie ułaskawieniowym. Nie jest przy tym jasne, z uwagi na brak głębszego uzasadnienia, dlaczego wnioski takie nie mają charakteru rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1a) u.d.i.p. Termin ten zarówno w języku potocznym, jak i prawnym traktowany jest bowiem szeroko. W znaczeniu językowym oznacza pewien wybór, decyzję (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. St. Dubisza ,t. P-Ś ,Warszawa 2008r. s.1052), która może mieć charakter cząstkowy, odnosić się do wydania opinii w sprawie itp. Podobne określenie funkcjonuje w prawie administracyjnym. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, iż wniosek taki stanowi wyraz woli Prokuratora Generalnego, dokonywany niekiedy bez opinii sądu, uruchamiający także i bez wniosku zainteresowanego postępowanie ułaskawieniowe (por. art. 567 k.p.k). W razie zaś jakichkolwiek wątpliwości należy brać pod uwagę fakt, że definicja z art. 1 ust. 1 w związku z art. 61 Konstytucji odwołuje się do szerokiego pojęcia informacji publicznej.

II. Nie zgadzam się także z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ani jak wskazuje autor skargi kasacyjnej przez błędną wykładnię, ani jak przyjął NSA w uzasadnieniu - poprzez błędne zastosowanie.

Szczególne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych mogą bowiem wynikać, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., z przepisów innych ustaw, które takie odrębne rozwiązania przewidują. W związku z tym należy podkreślić, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacjach objętych ustawami szczególnymi, lecz jedynie w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw. Regulacje te mogą także wyłączać tryb dostępu do określonych informacji. Z uwagi na znaczenie u.d.i.p. w zakresie dostępu do informacji publicznych, jej przepisów nie stosuje się jedynie wówczas, gdy nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych (por. I. Kamińska, Zasady dostępu do informacji publicznej oraz stosunek ustawy o dostępie do informacji publicznej do innych ustaw, Kwartalnik Prawa Publicznego 2012 r. nr 3 s. 202).

Wymaga to każdorazowo skontrolowania, czy pokrywają się w pełni zakresy porównywanych ustaw, w tym zakres podmiotowy i przedmiotowy, a następnie zbadania ich szczegółowych rozwiązań.

Wątpliwości co do stosunku pomiędzy przepisami szczególnymi a u.d.i.p. mogą dotyczyć przede wszystkim regulacji, w których zakres podmiotowy, czy to uprawnionych, czy zobowiązanych, nie pokrywa się, np. przepisy ustaw szczególnych zawężają krąg osób uprawnionych do uzyskania danej informacji. Muszą to jednak czynić w sposób wyraźny.

Możemy mieć tutaj bowiem do czynienia z wyraźnym ograniczeniem jawności, bądź niepełną jawnością. Ta ostatnia polega na tym, że ustawa szczególna przewiduje specjalny tryb udostępnienia informacji publicznej w stosunku do pewnej grupy podmiotów. Nie zawsze wyklucza to jednak prawo innych osób do wnioskowania o udzielenie zarówno informacji tego typu, jak i przedmiotowo odmiennych, w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Węższe określenie kręgu podmiotowego nie pozbawia zatem prawa występowania z wnioskami na podstawie u.d.i.p., o ile ustawa szczególna wyraźnie tego nie wyłącza, tak jak w rozpatrywanej sprawie

Podobne zasady można odnieść do ograniczeń przedmiotowych. Także i tu istnienie regulacji szczególnych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla J. Jendrośka, M.Bar i Z. Bukowski (J. Jendrośka /red/, M.Bar, Z. Bukowski , Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 s. 64-65) przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Jeżeli dana sprawa regulowana jest w ustawie szczególnej jedynie częściowo wówczas w zakresie regulowanym stosuje się przepisy lex specialis, w pozostałym zaś u.d.i.p. co wielokrotnie podkreślał NSA, np. nie wyłącza udzielania informacji w trybie u.d.i.p. treść art. 418a k.p.k. Przewiduje on, że w wypadku wyrokowania poza rozprawą, treść wyroku udostępnia się publicznie przez złożenie jego odpisu na okres siedmiu dni w sekretariacie sądu, o czym należy uczynić wzmiankę w protokole posiedzenia. W konsekwencji oznacza to, że wyrok taki może być także udostępniany jako informacja publiczna z zachowaniem ograniczeń z art.5 u.d.i.p. (wyrok z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 933/11, LEX nr 106550).

W literaturze podkreśla się , że w szczególności na tle odrębnych uregulowań karnoprocesowych relacja z u.d.i.p. opiera się na zasadzie niekonkurencyjności. Przyjmuje się przy tym co do zasady stosowną ochronę informacji w trakcie zawisłości postępowania, a nie po jego zakończeniu. Prawomocne zakończenie postępowania karnego powoduje więc powrót do ogólnych zasad u.d.i.p., co nie przesądza o dostępności do informacji publicznych w pełnym zakresie (M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2014 r. s. 383-386).

W związku z tym wymaga podkreślenia, że złożony wniosek nie dotyczył dostępu do całych akt postępowania, a więc nie miał tu zastosowania art. 156 k.p.k. ani uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014 nr 3 poz. 37.

Należało zatem ocenić, czy postępowanie o ułaskawienie uregulowane w rozdziale 59 k.p.k. zawiera pełną regulację dostępu do wnioskowanych dokumentów i czy jej przepisów nie da się pogodzić z przepisami u.d.i.p. Nie ma przy tym, moim zdaniem, większego znaczenia, że postępowanie to ma związek z prerogatywami Prezydenta. Wystąpienie o opinie nie ingeruje bowiem w treść tych prerogatyw. Czym innym jest skorzystanie z prerogatyw przez Prezydenta, a czym innym opiniowanie i wnioskowanie , które umożliwia zastosowanie takich prerogatyw. Inny jest też podmiot realizujący dane działania. Żądane dane nie mają również charakteru dokumentu wewnętrznego. W świetle wyroku TK z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013 nr 8 poz. 122) jako takie traktuje się bowiem informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić jedynie o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wnioski Prokuratora Generalnego stanowiły jego akt woli, wyrażony w formie dokumentu, wydanego w zakresie właściwości danego organu.

Należało w związku z tym rozważyć, czy przepisy u.d.i.p. dają się pogodzić z regulacją zawartą w rozdziale 59 k.p.k. odnoszącą się do postępowania ułaskawieniowego. Postępowanie o ułaskawienie jest uregulowane bowiem w tym rozdziale jako postępowanie szczególne ,dotyczące indywidualnej osoby, uruchamiane w zasadzie na jej wniosek lub wniosek jej bliskich (art. 560 § 1 k.p.k.). Może je również uruchomić z urzędu Prokurator Generalny, zwracając się o opinię sądu jak i bez takiej opinii (art. 567 k.p.k.), zarówno z własnej inicjatywy, jak i na żądanie Prezydenta. Jawność tego postępowania jest ograniczona. W świetle art. 564 § 4 k.p.k. strony nie mają bowiem dostępu do opinii pozytywnych sądu. Jeżeli wydano opinię pozytywną, przedstawia się ją Prokuratorowi Generalnemu, który wraz z dokumentami i swoim wnioskiem przedstawia ją Prezydentowi. Strona nie może się zapoznać z motywami rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, gdyż art. 139 oraz art. 144 ust. 1, 2 i 3 pkt 18 Konstytucji RP nie przewidują obowiązku uzasadnienia przez Prezydenta RP aktu urzędowego w przedmiocie prawa łaski.

Powoływane regulacje nie mają jednak charakteru zupełnego, zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Nie można zatem odmówić zastosowania w nieuregulowanych kwestiach przepisów u.d.i.p. Przepisy tej ustawy nie są bowiem wyłączone wyraźnie w sytuacjach nieobjętych zakresem k.p.k. Zasadą jest zaś jawność informacji, a nie jej ograniczenia. Brak jest przykładowo wyłączenia jawności w odniesieniu do wniosków Prokuratora Generalnego, w szczególności w sytuacji uruchamiania takiego postępowania z urzędu, ale nie tylko. Nie musi to prowadzić do obejścia norm konstytucyjnych, wręcz przeciwnie może im służyć -normą konstytucyjną jest bowiem również regulacja art. 161 Konstytucji. Taki sposób wykładni nie prowadzi też do obejścia przepisów rozdziału 59 k.p.k.. Osoba trzecia nie znajdzie się bowiem wskutek stosowania przepisów u.d.i.p. w korzystniejszej sytuacji niż osoba zainteresowana. Zakres informacji udzielanych osobom trzecim będzie oceniany z uwagi na art. 5 u.d.i.p. , który uwzględnia zarówno tajemnice prawnie chronione, jak i prawo do prywatności. Zważyć też należy, że wyrok WSA nie przesądzał tego zakresu, a wypowiadał się jedynie w sprawie bezczynności.

Z uwagi zatem na brak uzasadnionych podstaw kasacyjnych uważam, że w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna winna podlegać oddaleniu

Powyższe powody skłoniły mnie do złożenia zdania odrębnego.