Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 408/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 29 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 408/10

Uzasadnienie

wyroku z dnia 30 listopada 2010 roku

Decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., znak: [...] Burmistrz Miasta [...] z powołaniem się na treść art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i ust.4 , art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kpa, ustalił na wniosek J. B., zam. [...], ul. [...] warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr "1" przy ulicy [...] w B. wraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu z sieci w działce nr "2" oraz przyłączem energii elektrycznej z sieci w działce nr "3" przez działki nr "4" i "2" w B..

Od wyżej przywołanej decyzji - w ustawowo zakreślonym terminie - odwołania złożyli W. H. oraz R. H. i M. M. H. W. H. wniósł o "zmianę decyzji i odmówienie ustalenia warunków zabudowy" zarzucając, iż objęta wnioskiem decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym "brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana i zagospodarowana obiektem o funkcji usługowej, usługowo - mieszkalnej, budynkiem wielorodzinnym z usługami na parterze, usytuowanym wśród zabudowy jednorodzinnej". Istniejące zaś po przeciwnej stronie ulicy [...] czterokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterach nie mogą stanowić podstawy do określenia wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie podstawowych, wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametrów. Z przytoczonych wyżej powodów - zdaniem W. H. - w obszarze analizowanym brak jest obiektów pozwalających na sprecyzowanie wymagań dla objętego wnioskiem budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odwołujący podkreślił jednocześnie, iż Burmistrz [...] dwukrotnie już odmówił ustalenia na działce nr "1" przy ul. [...] w B. warunków zabudowy dla budynków o funkcji usługowo - handlowej. W obecnie wydanej decyzji w sposób nieuprawniony poszerzeniu uległ obszar analizowany (ponad wymaganą trzykrotną szerokość frontu działki) dzięki czemu zaistniała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla dowolnej inwestycji. Na działkach zlokalizowanych w promieniu przeszło 210 m znajdują się jedynie budynki mieszkalne jednorodzinne, żadna zaś z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących warunków zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego z usługami na parterze. W odrębnie złożonym odwołaniu R. H. i M. M. H. podniosły , iż dla działki nr "1" w B. w dniu 4 czerwca 2009r. wydana już została ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nadto na działce objętej wnioskiem usytuowany jest centralnie istniejący od wielu lat budynek mieszkalny jednorodzinny. W takiej zaś sytuacji na działce nr "1" przy ulicy [...] w B., dla której ustalono obecnie warunki zabudowy, usytuowane zostaną trzy budynki, co w sposób oczywisty będzie powodować nadmierną uciążliwość dla otoczenia. Odwołujące zaakcentowały również, iż po północnej stronie ulicy [...] usytuowane są wyłącznie budynki jednorodzinne oraz kościół. Znajdujące się zaś po drugiej stronie tej ulicy bloki mieszkalne z usługami w parterach stanowią "wystarczającą dolegliwość dla mieszkańców ulicy.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 roku (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak wskazuje treść art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 póz. 1588).

Zgodnie z § 3 przywoływanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę "funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, bądź katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Zapisy wyżej przytoczonego rozporządzenia dają podstawę do ustalenia znaczenia użytego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy terminu "działka sąsiednia" dostępna z tej samej drogi publicznej. Analiza przepisu art. 61 ust.1 ustawy oraz przepisów przywoływanego wyżej rozporządzenia uprawnia do stwierdzenia, iż dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, "działką sąsiednią" dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Następstwem prawidłowo sporządzonej analizy winno być wykazanie, iż projektowana inwestycja, obok pozostałych warunków statuowanych treścią art. 61 ust. 1 ustawy, spełnia również wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę "dobrego sąsiedztwa", gdyż stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących w analizowanym obszarze. Dalej SKO wskazało, że z zalegającej w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego urbanistę wynika, iż w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki nr "1" położonej przy ulicy [...] w B., występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna - między innymi na działkach nr: "5", "6", "7", "8". Również na działce objętej wnioskiem znajduje się już budynek mieszkalny jednorodzinny parterowy, podpiwniczony z poddaszem nieużytkowym. Teren inwestycji ma spadek w kierunku południowym. Po tej samej stronie ulicy [...] znajdują się działki z zabudową jednorodzinna wolnostojącą i szeregową (za obwodnicą). Natomiast po przeciwnej stronie ulicy [...] na działkach nr "3" i "9" zlokalizowane są budynki zabudowy wielorodzinnej z usługami podstawowymi w parterze. Spełniony jest zatem warunek art. 61 ust.1 ustawy w zakresie kontynuacji "funkcji zabudowy" (rozumianej jako sposób użytkowania obiektów budowlanych), gdyż sposób użytkowania istniejących w sąsiedztwie obiektów będzie kontynuowany w planowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze. Wystąpi również kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie ("8", "5", "6", "7", "9", "3" ) dostępne z tej samej drogi publicznej, które są już zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu , zgodnie z brzmieniem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 3 przywoływanego już rozporządzenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika zatem, iż na działce nr "1" w B. możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze. W analizie w sposób szczegółowy zbadano istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania poddanego analizie terenu, a także cechy zabudowy i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, takie jak gabaryty oraz forma architektoniczna obiektów budowlanych. Określając gabaryty istniejącej zabudowy ustalono ilość kondygnacji naziemnych budynków znajdujących się obszarze analizowanym oraz wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych. Dokonując natomiast analizy formy architektonicznej obiektów budowlanych opisano geometrie dachów oraz kształt rzutu budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Te ustalenia doprowadziły następnie do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Objęta wnioskiem działka oznaczona nr "1" posiada zapewniony bezpośredni dostęp do drogi powiatowej oznaczonej nr ewid. "2" (ulicy [...]) poprzez dwa istniejące zjazdy. Teren inwestycji posiada więc "dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jeżeli chodzi o spełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy, to w aktach sprawy znajdują się oświadczenia i zapewnienia MPWiK w B. o możliwości podłączenia objętego wnioskiem budynku do sieci wodno-kanalizacyjnej, Zakładu Energetycznego - Rejon Dystrybucji [...] o zapewnieniu przydziału mocy dla celów mieszkalnych, [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. o istnieniu warunków technicznych dostawy gazu z eksploatowanej sieci gazowej. Z zalegającej w aktach analizy oraz załączonych w poczet materiału dowodowego map zasadniczych terenu wynika nadto, iż w rejonie inwestycji występują wszystkie sieci miejskie. Istniejące uzbrojenie terenu uznać więc należy za wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Co do spełnienia kolejnego, przewidzianego treścią art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy warunku, uzależniającego wydanie decyzji od tego aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; wskazane zostało, iż teren działki nr "1" w B., posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną do poprzednio obowiązującego planu, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni Nr XXX/34/92 z dnia 3 czerwca 1992r. ( Dz.Urz. Woj.Tarnowskiego Nr 4, poz. 86). Ponadto organ wskazał, że brak jest również podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana inwestycja pozostawała w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy) i reasumując uznał, iż w analizowany przypadku spełnione zostały wszystkie warunki przewidziane treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Projekt przedmiotowej decyzji, zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzony został przez mgr inż. arch. K. P., wpisanego nas listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr MP-0906, a stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja Burmistrza [...] wydana została po uzgodnieniu z Powiatowym Zarządem Dróg w [...] ( postanowienie z dnia 28 sierpnia 2009r.) oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad ( postanowienie z dnia 16 listopada 2009r.)

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO wyjaśniło, iż ustalenie warunków zabudowy jest niejako etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) zostaną spełnione. Jak wynika z powyższego, realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Skoro natomiast według art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości), to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1998r, sygn.akt: II SA/Po 873/97, opubl. ONSA 1998/4, poz. 141). Tak więc za niezasadny uznać należy zarzut R. H. co do tego, iż niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu, jednakże w sprawie różnej zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej i równocześnie mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze).

Powyższe nie oznacza jednak, iż objęta wnioskiem działka faktycznie będzie mogła zostać zabudowana równocześnie wszystkimi budynkami dla których inwestor uzyska decyzje o warunkach zabudowy, gdyż zabudowa działki, chociażby w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, będzie musiała odpowiadać średniej wielkości tego wskaźnika, który dla analizowanego terenu w sytuacji zabudowy wielorodzinnej nie może przekroczyć 15% powierzchni działki. Po wtóre, z wyznaczonej w zaskarżonej decyzji linii zabudowy wynika, iż na objętej wnioskiem działce będzie mógł powstać jeden budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze w miejsce istniejącego obecnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego który, co stwierdza zresztą wprost pkt.1e wniosku inwestora, w takiej bowiem sytuacji będzie musiał zostać wyburzony. Nieuzasadnione więc są obawy odwołujących, iż na działce "1" w B., obok istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowany zostanie kolejny budynek mieszkalny jednorodzinny (dla którego ustalono warunki zabudowy) oraz objęty zaskarżoną decyzją budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z pouczeniem w niej zawartym, nie uprawnia do rozpoczęcia robot budowlanych, jak również nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Rzeczą wnioskodawcy będzie więc dokonanie wyboru, czy na działce nr "10" przy ul. [...] w B. w miejsce obecnie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowany zostanie budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze, czy też nowy budynek mieszkalny jednorodzinny.

Ponadto wbrew twierdzeniom W. H., obszar analizowany nie został w sposób nieuprawniony poszerzony do wielkości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Działka objęta wnioskiem posiada bowiem szerokość 30m, zaś średnica obszaru analizowanego wynosi około 210 m. W obszarze tym (o promieniu ok.210m) znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterze (na działce nr "9", "3"), które mogą stanowić podstawę w zakresie kontynuacji funkcji (mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach) w powyższym obszarze analizowanym. Bez znaczenia przy tym jest, iż budynki te znajdują się po przeciwnej stronie ulicy [...]. Wydane w poprzednich latach decyzje Burmistrza [...] odmawiające ustalenia warunków zabudowy, na które powołuje się W. H., dotyczyły odmowy ustalenia na przedmiotowej działce, parterowego, wolnostojącego budynku usługowo - handlowego, dla którego w obszarze analizowanym brak jest tzw. "dobrego sąsiedztwa". W obszarze analizowanym brak bowiem zabudowy usługowo - handlowej.

Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła R. H., zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych, w których odmówiono wydania warunków zabudowy na tej samej działce dla budynku wielorodzinnego z usługami, z uwagi na wyznaczenie innego obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu wskazała, że planowana inwestycja nie spełnia warunków wymaganych przez prawo. Nie można się bowiem zgodzić ze sztucznym poszerzeniem ilości zainteresowanych do ponad 60 osób po to, aby uzyskać pożądane wyniki w ramach tzw obszaru analizowanego. Na tle dwóch odmów - jawi się to bardzo jaskrawo jako nieprawidłowość i uwzględnianie wyłącznie interesu wnioskodawcy, a SKO nie ustosunkowało się rzeczowo do wyszukanych środków powiększenia obszaru analizowanego. Ponadto postępowanie nie zostało wyczerpane, albowiem nie załatwiono wniosku o wizję lokalną co w tej sprawie ma istotne znaczenie, albowiem powoływane okoliczności na tzw zasadę dobrego sąsiedztwa, czy kontynuację funkcji zabudowy w rzeczywistości nie istnieją. Sztucznie zwiększony obszar analizowany nie tylko przekroczył rozsądne granice, ale w rzeczywistości nie ma też nic wspólnego z tzw usługami. Po drugiej stronie ul. [...] są tylko dwa bloki mieszkalne i dopiero w bardziej oddalonym od działki "1" są sklepy. Ponadto odległość ta przekracza przyjętą w ramach tzw obszaru analizowanego, co wykazałaby wizja. Dlatego też powoływanie się na tzw kontynuację funkcji zabudowy nie ma rzeczywistych podstaw. W dwóch odmowach uwzględniono rzeczywisty stan i stwierdzono, że wniosek w zakresie budowy wielorodzinnej z usługami jest niedopuszczalny, a od wydania decyzji odmownych nie doszło do żadnych zmian w terenie. Ta strona ul. [...] dalej funkcjonuje jako zabudowana domami jednorodzinnymi z ogrodami. Nie można tez zgodzić się z argumentacją SKO, że bezpośrednim sąsiadom powinna być obojętna ilość wydawanych warunków zabudowy jednej działki bo w przyszłości inwestor wybierze sobie jedną decyzję. To samo dotyczy zamiaru wyburzenia dotychczasowego budynku jednorodzinnego. Takie rozumowanie sprzeciwia się zasadom doświadczenia życiowego. Komfort inwestora w postaci rozmaitych możliwości usankcjonowanych decyzjami w sposób rażący narusza prawo sąsiadów do komfortu w postaci wiedzy na temat inwestycji w sąsiedztwie w najbliższym czasie. Takie postawienie sprawy wnosi niepewność przeszkadzającą w spokojnym zamieszkiwaniu. Prawo nie wymaga od sąsiadów znoszenia tak narzuconego stanu. Sytuacja stała się jasna i pewna po prawomocności decyzji odnośnie budynku jednorodzinnego. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w ramach postępowania administracyjnego mogą zaistnieć rozmaite zmiany, co ujawniło się w tej sprawie. Dlatego też domaganie się jasnych sytuacji jest uprawnione. Kwestia burzenia istniejącego budynku jednorodzinnego jest wątpliwa, albowiem poza wolą inwestora, nie ma żadnego zapewnienia. Istniejący dom był generalnie remontowany przez poprzednika inwestora. Cena jego była wysoka i doświadczenie życiowe wskazuje, że zamiar wyburzenia może być nieprawdziwy. Gdy zaś weźmie się pod uwagę koszt starań o warunki zabudowy w dwóch wersjach to musi zaistnieć wątpliwość co do rzeczywistych zamiarów i możliwości. Niepokój bowiem wzbudza rozwiązanie z obszarem analizowanym powiększonym do nierozsądnych granic i rażąco zmienionym w porównaniu z materiałem w decyzjach odmownych. Wskazywano w postępowaniu na zupełną zmianę charakteru zabudowy z negatywnym skutkiem w zakresie wymagań ochrony środowiska i dolegliwościom dla sąsiedztwa w postaci nadmiernego ruchu związanego z usługami o charakterze hotelowo-gastronomicznym. Inwestycja wg zaskarżonej decyzji wyraźnie godzi w zastany stan rzeczy i dlatego nie istnieje kontynuacja funkcji. Sklepy oddalone o ponad 210m od działki "1" są czynne w określonych godzinach. Zaś hotelowo-gastronomiczne przedsięwzięcie ma nieograniczony zakres działalności. Łączy się to też z drogą dojazdową co przy niewielkiej odległości budynku ul. [...] własności W. H. i R. H. od działki "1" stworzy niemożliwość spokojnego zamieszkiwania oraz z racji nierównego terenu niebezpieczeństwo dla konstrukcji budynku. Ta część ul. [...], po tej stronie, gdzie znajdują się działki inwestora i skarżącej, przeznaczona została na budownictwo najwyżej jednorodzinne z uwagi na ukształtowanie terenu i związane z tym możliwości. W tych warunkach nie można zgodzić się z motywami decyzji, że w postępowaniu wyjaśniono szczegółowo całokształt problemu i wzięto pod uwagę interesy wszystkich. Już sam fakt poszukiwania takiej średnicy obszaru analizowanego, aby znaleźć przesłanki wzbudza wątpliwości co do ochrony wszystkich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w skardze nie zostały uwzględnione albowiem jak już powyżej wskazano, rzeczą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę jest przeprowadzenie z urzędu kontroli, czy w postępowaniu, w którym został wydany zaskarżony akt, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Tak więc okoliczność, że w innych postępowaniach administracyjnych o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odnośnie tej samej nieruchomości, inaczej został wyznaczony obszar analizowany nie ma znaczenia dla wyniku toczącego się ze skargi R. H. postępowania sądowego albowiem rzeczą sądu w niniejszym postępowaniu sądowym jest dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a zatem m.in., czy wydając decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze na działce nr "1" przy ulicy [...] w B. wraz z przyłączami, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany.

Przechodząc do zarzutów skargi należy najpierw wskazać, że nie są uzasadnione poglądy skarżącej, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, ponieważ odnośnie w/w nieruchomości inwestor uzyskał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy budynkiem jednorodzinnym. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z wykładni powyższego przepisu wynika również, że odnośnie tej samej nieruchomości, ten sam podmiot może wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy różnymi obiektami i może takie decyzje uzyskać. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bowiem wykluczone, że ta sama nieruchomość może być zabudowana obiektami budowlanymi o odmiennym charakterze. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalna na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest w oparciu o inne przepisy, niż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, postępowania te zasadniczo są też od siebie niezależne, również inne organy właściwe są do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a inne decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać również należy, że co się tyczy obaw skarżącej, że inwestor być może zrealizuje inwestycję polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, bez uprzedniej rozbiórki istniejącego na działce nr "1" przy ulicy [...] w B. obiektu budowlanego, jak również, że prowadzona przez niego budowa może ze względu na ukształtowanie terenu zagrażać jej nieruchomości, to są one nieuzasadnione z tego powodu, że w ewentualnym postępowaniu o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – w którym skarżąca będzie stroną, i w którym będzie mogła czynnie uczestniczyć - organ zobowiązany będzie uwzględnić maksymalny wskaźnik wielkości zabudowy i wielkości powierzchni biologicznie czynnej określone w decyzji o warunkach zabudowy, jak również m.in. ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymogi, jakie nakładają przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury: z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Co się tyczy najistotniejszego zarzutu, który dotyczy bezzasadnego i niedopuszczalnego określenia obszaru analizowanego, który zdaniem skarżącej jest zdecydowanie zbyt duży, to również ten zarzut jest nieuzasadniony. Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowym wypadku szerokość frontu działki nr "1" przy ulicy [...] w B. wynosi 30 m., a zatem granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 90 m. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii mapy zasadniczej, w odległości znacznie mniejszej, częściowo bezpośrednio na przeciwko działki nr "1", po drugiej stronie ulicy [...], usytuowany jest jeden z dwóch 5 kondygnacyjnych, wielorodzinnych budynków mieszkalnych z usługami w parterze, do których nawiązuje przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak natomiast wynika z treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia m.in. warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonując wykładni w/w przepisu, przy uwzględnieniu poglądów prezentowanych w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2009 roku; I SA/Ol 869/09) w myśl którego: "Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu", co do zasady należy podzielić pogląd przedstawiony przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "dla potrzeb ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, "działką sąsiednią" dla terenu inwestycji będzie każda działka, która znajduje się w tzw. obszarze analizowanym, tj. terenie określonym i wyznaczonym granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania (tzn. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z odrębnymi przepisami) oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (tzn. gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania." Uwzględniając zatem fakt lokalizacji nieruchomości zabudowanej budynkami wielorodzinnymi z usługami w parterze w bezpośredniej bliskości działki, co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy, oddzielonej jedynie tą samą drogą publiczną, należy wskazać, że istotą przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest nie tyle ocena, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo – w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę były one wyznaczone prawidłowe, gdyż z uwagi na długość ulicy [...] i istniejącą przy niej różnorodną zabudowę, tak wyznaczony obszar umożliwiał dokonanie wszechstronnej i pełnej oceny istniejącego tam układu urbanistycznego - lecz ocena, czy było dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr "1" przy ulicy [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, w sytuacji kiedy po tej stronie ulicy [...], po której znajduje się działka nr "1", zabudowa taka nie istnieje, a istnieje wyłącznie po stronie przeciwnej w/w ulicy. Dokonując oceny na tej płaszczyźnie należy ponownie przytoczyć powołany powyżej pogląd WSA w Olsztynie, który tutejszy Sąd aprobuje, a w myśl którego "Na rozległość badanego terenu winny wpływać występujące na nim uwarunkowania faktyczne i prawne. Każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W związku z tym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu." Uwzględniając powyższe, w świetle okoliczności faktycznych niniejszego postępowania administracyjnego należy wskazać, że zabudowa działki nr "1" przy ulicy [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze nie naruszy istniejącego układu urbanistycznego, ani występującego tam ładu architektoniczno - przestrzennego. Związane jest to m.in. z tym, że budynek którego dotyczy decyzja, posiada jedynie o jedną kondygnację więcej niż pozostałe obiekty budowlane istniejące po tej stronie ulicy [...], a wysokość jego elewacji frontowej jest zbliżona do wysokości elewacji pozostałych budynków. Również geometria dachu nawiązuje do pozostałych budynków usytuowanych po tej stronie ulicy, a wysokość kalenicy jest zbliżona do zabudowy istniejącej. Wskazać przy tym w tym miejscu należy, że jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, budynki które się tam znajdują posiadają bardzo różnorodną geometrię dachów oraz kształt rzutów, gdyż są urozmaicone dobudówkami, uskokami i wnękami. Również zakres usług, które mogą być tam prowadzone wpłynie nieznacznie na sąsiednie nieruchomości, przy czym zaznaczyć należy, że (hipotetycznie zakładając) jeśli byłyby one prowadzone po przeciwnej stronie ulicy [...], to jest oczywiste, że ich wpływ na sąsiednie nieruchomości byłby niemal identyczny. Ulica [...] nie jest bowiem autostrada, czy drogą ekspresową, lecz dwukierunkową drogą powiatową. Powyższe wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr "1" przy ulicy [...] budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, w sytuacji kiedy po tej stronie ulicy [...], po której znajduje się działka nr "1", zabudowa taka nie istnieje, a istnieje po jej stronie przeciwnej, nie naruszy istniejącego tam układu urbanistycznego i ładu architektoniczno – przestrzennego. Kończąc rozważania należy dodać, że jak wynika z akt administracyjnych, organ dopuścił się pewnych uchybień, jednakże nie mogą one skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika z dominujących w orzecznictwie poglądów, wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ nie powinien poprzestać na określeniu wyłącznie wysokości maksymalnej. Zaburzenie ładu architektonicznego może bowiem nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już istniejących. Uwzględniając jednak okoliczności faktyczne niniejszego postępowania należy wskazać, że z uwagi na ilość kondygnacji budynku wielorodzinnego, którego dotyczy decyzja oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie jest możliwe aby zgodnie z prawem doszło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego o 3 kondygnacjach naziemnych, którego wysokość byłaby w widoczny sposób znacząco niższa od budynków już istniejących. Tak więc mimo, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości albo w części, wyłącznie wtedy jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na uwadze, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa w w/w stopniu, brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżone decyzji z obrotu prawnego. W związku z tym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.