Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 785/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 147 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: par. 2, par. 14 ust. 1 pkt 1 ppkt a
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO-4160.33.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2021 roku nr 61/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego W. C. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 lutego 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990 ze zm.), zwanej u.g.n., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 grudnia 2021r. nr 61/2021 ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 67.620, 00 zł z obowiązkiem jej zapłaty na rzecz gminy Miasto Łódź przez W. C., właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] bez nr, ul. [...] bez nr, oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m2, w obr. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawnia organ I instancji do wydania stosownej decyzji w tym zakresie.

Następnie dokonując analizy ww. przesłanek organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 11 stycznia 2021r., nr 4.2021 o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna z dniem 27 stycznia 2021r. W Uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007r. Nr 401 poz. 4195).

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 8 września 2021r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. K., który ustalił, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 225.400,00 zł, co przy uwzględnieniu 30% stawki daje kwotę 67.620,00 zł. (opłata adiacencką).

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał oceny na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego i uznał, iż nie ma zastrzeżenia co do jego prawidłowości, a argumenty odwołania uznać wypada za niezasadne. Organ II instancji dodał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy określił niezasadne. Organ II instancji dodał przy tym, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

Mając na uwadze powyższe Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny, a przede wszystkim ilości nieruchomości, które można przyjąć do porównań. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż metodę porównywania parami stosuje się w sytuacji, gdy na rynku lokalnym rzeczoznawca dysponuje stosunkowo małą bazą danych o liczebności od 3 do 5 transakcji dających podstawę do porównań, co w przedmiotowej sprawie miało właśnie miejsce, co oznacza tym samym, że przy wyborze metody wyceny rzeczoznawca majątkowy kieruje się głównie wynikami analizy rynku. Metoda korygowania ceny średniej wymaga co najmniej 12 transakcji z obrotu wolnorynkowego. Takiej ilości na rynku lokalnym nie odnotowano.

Organ odwoławczy podniósł, że proces szacowania, wybór metody i podejścia, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. Zdaniem Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwał zastrzeżeń. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

W odniesieniu do powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w dzielnicy [...] na terenach strefy pośredniej i peryferyjnej miasta, przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną w okresie od stycznia 2020r., do stycznia 2021r.

Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku podziału przedmiotowych nieruchomości nastąpił wzrost ich wartości rynkowych. Wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonych nieruchomości i powstania działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) pod zabudowę mieszkaniową od cech działek, z których zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za 1 m od działek o powierzchniach większych.

Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, organ II instancji stwierdził, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Uwzględniając powyższe, Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost jej wartości na określonym w operacie szacunkowym poziomie. W ocenie Kolegium, operat ten stanowi konieczny i wystarczający dowód zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej.

W dalszej kolejności organ II Instancji wskazał, że w odwołaniu z dnia 18 stycznia 2022r., pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie:

1. art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie obowiązku należytego poinformowania strony o przysługujących jej uprawnieniach, w szczególności brak pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku w przedmiocie rozłożenia naliczonej opłaty adiacenckiej na raty;

2. art. 147 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, pomimo zaistnienia uzasadniających je przesłanek;

3. art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa;

4. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego, a w szczególności możliwości zgromadzenia przez skarżącego środków na uiszczenie opłaty.

Odnosząc się do wyżej podniesionych zarzutów, Kolegium wyjaśniło, że pełnomocnik odwołującego pozostaje w błędzie twierdząc, iż organ nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosku w przedmiocie rozłożenia naliczonej opłaty adiacenckiej na raty. Informacja taka została zawarta w zawiadomieniu z dnia 23 czerwca 2021r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, które W. C. odebrał osobiście w dniu 2 lipca 2021r., a zatem miał pełną wiedzę co do tego, że takie uprawnienie mu przysługuje, wniosku w tym przedmiocie jednak nie złożył.

Odwołując się natomiast do art. 147 ust. 1 zd. 1 i 2 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że skoro W. C. nie złożył pisemnego stanowiska w sprawie rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, to oczywistym jest, iż organ nie przeprowadzał na tę okoliczność żadnego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie, trudno czynić mu zarzut, iż nie zastosował powołanego ww. przepisu, nie badał przesłanek, które by to uzasadniały, w konsekwencji czego nie rozłożył opłaty adiacenckiej na raty.

Organ odwoławczy podniósł, że nie może zgodził się z pełnomocnikiem, iż organ naruszył art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego a w szczególności możliwości zgromadzenia przez skarżącego środków na uiszczenie opłaty, bowiem wobec braku wniosku w przedmiocie rozłożenia opłaty na raty, organ nie dokonywał w tym zakresie żadnych ustaleń, trudno zatem uznać, by były one dowolne.

Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż z brzmienia przepisu art. 147 u.g.n. jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie w sprawie rozłożenia należności na raty poddane jest uznaniu gminy, Kolegium wbrew temu, co twierdzi pełnomocnik strony, nie jest władne do orzekania w tym zakresie. Opłata adiacencka stanowi dochód gminy i to gmina musi wypowiedzieć się w decyzji o uwzględnieniu wniosku o rozłożeniu na raty, bądź o jego odmowie, wskazując przyczyny i motywy swego rozstrzygnięcia.

Nadto organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł wyjaśnienie, że z treści przepisu art. 147 ust. 1 u.g.n. wynika, iż ewentualne rozłożenie opłaty na raty pozostawia się uznaniu organu administracji orzekającego w sprawie, a rozłożenie opłaty na raty nie jest obowiązkiem organu, a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem dla strony. Nawet gdyby strona złożyła wniosek o rozłożenie opłaty na raty, to nie byłby on uwzględniony. Powyższe stanowisko wynika z: ograniczonych możliwości rozkładania opłat adiacenckich na raty związanych z realizacją budżetu, intensyfikacji pozyskiwania dochodów dla miasta co jest niezbędne do realizacji zadań własnych gminy, wysokości opłaty, posiadania przez stronę nieruchomości o znacznej wartości, czasu trwania postępowania i możliwości zarezerwowania w tym okresie środków na ten cel.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył W. C. , reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie:

1. art. 147 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, pomimo zaistnienia uzasadniających je przesłanek;

2. art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a polegający na pozornym jedynie stosowaniu prawa;

3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ całkowicie dowolnych ustaleń w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, sytuacji majątkowej skarżącego a w szczególności braku możliwości zgromadzenia przez skarżącego środków na uiszczenie opłaty oraz pominięcia faktu podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały nr XLIX/1505/21.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancja w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i rozłożenie opłaty na raty zgodnie z dyspozycją art. 147 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że decyzja z dnia 13 grudnia 2021r. obciążona jest szeregiem uchybień. Pełnomocnik dodał, że pomimo nieprzyjęcia wniosku o rozłożenie na raty przez organ w uzasadnieniu decyzji zawarł rozstrzygnięcie o odmowie rozłożenia na raty naliczonej opłaty. Rozłożenie na raty naliczonej opłaty uzasadnia nie tylko sytuacja i warunki osobiste, ale także okoliczności przedmiotowe, które wystąpiły jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Pełnomocnik wskazał, że w dniu 20 października 2021r. Rada Miejska w Łodzi podęła uchwałę nr XLIX/1505/21, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 9 grudnia 2021r. Zgodnie z treścią § 18. obszar ten ma pełnić funkcję rolniczą. Jednocześnie, uchwała zawiera szereg ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy. Dla nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem 1R zasadniczo dopuszczona jest wyłącznie zabudowa zagrodowa lub przebudowa i nadbudowa już istniejącej zabudowy. Na przedmiotowym obszarze znajdują się działki [...], [...], [...] (ww. działki w części), [...] i [...] (obie w całości). Część spośród tych nieruchomości objęta była decyzjami o warunkach zabudowy, z przeznaczeniem na zabudowę jednorodzinną.

Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że o ile przepis art. 98a u.g.n. określa, że wyceny nieruchomości powstałej na skutek podziału dokonuje się według stanu z daty podziału, a co za tym idzie okoliczność ta może nie mieć wpływu na dokonaną wycenę, to fakt obniżenia wartości ww. nieruchomości, wynikający ze zmiany miejscowego planu pod koniec 2021r., tj. w okresie bezpośrednio po wydaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, stanowi okoliczność istotną z punktu widzenia zastosowania art. 147 u.g.n., a więc jedynej możliwej na gruncie przedmiotowego postępowania ulgi.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, wynikający z podziału wzrost wartości, stanowiący podstawę do ustaleń uzasadniających naliczenie opłaty, został jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej zniweczony na skutek zmiany planu. To w istocie uniemożliwiło stronie uzyskanie jakichkolwiek wpływów z tytułu dzielonych nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, dowolnie organy przyjęły, że brak jest okoliczności podmiotowych uzasadniających rozłożenie opłaty na raty. Dodał przy tym, że jedynym źródłem dochodu skarżącego jest obecnie emerytura w wysokości nieprzekraczającej 3 500 zł miesięcznie, a do tego prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną J. C. - również emerytką - osiągającą dochód w wysokości 1 300 zł miesięcznie. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że ww. okoliczności rozpatrywane łącznie z sytuacją materialną skarżącego stanowią bez wątpienia szczególny wypadek uzasadniający zastosowanie mechanizmu wynikającego z art. 147 u.g.n.

Ponadto pełnomocnik dodał, że wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty mógł zostać rozpoznany również przez organ II instancji - dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia przyjmuje orzecznictwo.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem z dnia 21 listopada 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 21 listopada 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 18 października 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone w tej sprawie decyzje – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy dopuściły się istotnego naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej u.g.n. Stosownie do przepisu art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie budziły kontrowersje kwestie, związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości. Okoliczności te nie były podnoszone w skardze do Sądu. Sąd analizując sprawę w całokształcie - także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi - nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a ustawy.

Spełniona została także trzecia z przesłanek stosowania art. 98a u.g.n., a mianowicie wzrost wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem. W powyższym zakresie za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej.

Wobec tych wymogów, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy wypełnia je w całości. Operat wykonała osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metod znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces porównywania parami przeprowadzony został w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Istotą sporu pozostaje natomiast kwestia rozstrzygnięcia w przedmiocie rozłożenia na raty naliczonej opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 147 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W myśl art. 148 ust. 1-3 u.g.n. obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Przepis art. 147 u.g.n. wskazuje jednoznacznie na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia ulgi w spłacie opłaty adiacenckiej, polegającej na rozłożeniu jej na raty. Należy zatem wskazać, że granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a, co oznacza, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 1998 r., II SA 506/98, Lex Nr 41383, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1999 r., II SA 303/99, Lex Nr 46768).

Rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko na wniosek właściciela nieruchomości, który jako podmiot zainteresowany skorzystaniem z tej możliwości powinien wniosek należycie uzasadnić, wskazując wszelkie okoliczności istotne dla oceny zasadności tego wniosku, w szczególności dotyczące sytuacji finansowej wnioskodawcy i jego możliwości płatniczych.

W judykaturze wyraża się pogląd, zgodnie z którym rozłożenie na raty może być dokonywane także już po wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką, przy wykorzystaniu trybu z art. 155 k.p.a., po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 453/11; z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Po 606/13; wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn.. akt II SA/Ke 105/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym organ odwoławczy winien uwzględniać zasadę płynącą z art. 147 ust. 1 u.g.n., która stanowi, że o rozłożeniu na raty rozstrzyga się w decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W konsekwencji za niedopuszczalną uznać należy sytuację, gdy stronę, która taki wniosek chce złożyć przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, odsyła się do kolejnego postępowania. Przede wszystkim bowiem takie działanie naraża stronę na realną szkodę, wynikającą chociażby z innej daty, od której naliczane są odsetki. Nie do pogodzenia z zasadą ekonomiki postępowania jest pozostawianie bez rozpoznania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wniosku o rozłożenie na raty i odsyłanie właściciela nieruchomości opłatą tą obciążonego do innego postępowania, aby uzyskał rozstrzygnięcie, które stosownie do w. przepisu u.g.n. powinno nastąpić w decyzji ustalającej opłatę (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 105/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dni 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 104/14 - CBOSA).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie budzi wątpliwości, że skarżący w toku postępowania przed organem I instancji nie złożył wniosku o rozłożenie opłaty na raty. Natomiast z treści odwołania skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sposób jasny wynika, że skarżący wnosi o rozłożenie na raty a co więcej wskazuje, że (zdaniem skarżącego) jego wniosek w tym zakresie winien być rozpatrzony przez organ odwoławczy. Skarżący uzasadnił swój wniosek o zastosowanie ulgi sytuacją materialną, powołując się na wysokość dochodów własnych oraz żony, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący w odwołaniu uzasadnia konieczność rozłożenia opłaty na raty również ze względu na brak możliwości zgromadzenia środków na jej jednorazowe uiszczenie, w szczególności z tytułu jakichkolwiek wpływów z dzielonych nieruchomości. Powyższe wskazuje, że zawarte w odwołaniu treści stanowiły wniosek o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej.

W zaskarżonej decyzji organ II instancji odniósł się do wniosku skarżącego o rozłożenie opłaty na raty w ten sposób, że stwierdził, iż nie jest władny do orzekania w tym zakresie. Jako przyczynę wskazał, iż rozstrzygnięcie w sprawie rozłożenia należności na raty, z mocy art. 147 u.g.n. poddane jest uznaniu gminy, co wynika również z tego, że opłata adiacencka stanowi dochód gminy. W świetle przywołanego powyżej stanowiska judykatury odnośnie wykładni art. 147 u.g.n. uzasadniony zatem okazuje się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ tego przepisu prawa materialnego poprzez brak rozpoznania wniosku skarżącego o rozłożenie na raty naliczonej opłaty adiacenckiej.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Art. 8 ust. 1 k.p.a. wymaga bowiem, aby organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, natomiast stosownie do art. 11 k.p.a. powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. "Zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 11 k.p.a.), jak i z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie" (wyrok NSA w Warszawie z 7.11.1984 r., II SA 1208/84, LEX nr 1688565). Odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony nie może mieć charakteru "sygnalnego" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2672/16).

W ocenie Sądu powyższych wymogów nie spełnia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie sprowadzające się do tego, że Kolegium nie jest władne do orzekania w zakresie rozłożenia na raty ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 147 u.g.n. oraz na to, że opłata stanowi dochód gminy. Uzasadnienie w tym zakresie nie wyjaśnia dokonanej przez organ wykładni przepisu art. 147 u.g.n. prowadzącej do zasygnalizowanej konkluzji. Również wskazanie, że decyzja w sprawie rozłożenia należnej opłaty na raty ma charakter uznaniowy i udzielenie tej ulgi nie jest obowiązkiem organu a jedynie możliwym do zastosowania przywilejem strony, nie skutkuje tym, że wymogi te zostały spełnione. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega bowiem na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. "«Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa» polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (wyrok NSA w Poznaniu z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87, CBOSA). W związku z powyższym Sąd uznał, że doszło do naruszenia dyspozycji art. 107 § 3, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Zważywszy, że naruszenie to dotyczy części uzasadnienia odnoszącej się do kwestii nierozpoznania wniosku skarżącego i niepodjęcia w tym zakresie żadnych czynności przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie: "Nawet gdyby strona złożyła wniosek o rozłożenie na raty, to nie byłby on uwzględniony". W ocenie sądu część uzasadnienia obejmująca powyższą tezę narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja administracyjna nie może zawierać w uzasadnieniu treści wskazującej kategorycznie, jakie powinno być przyszłe załatwienie sprawy przez ten sam lub inny organ, nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji powinno bowiem zapaść po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ocenie zebranych dowodów. Antycypowanie przyszłych rozstrzygnięć w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru, przesądzające o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niższego stopnia, może być przedmiotem skargi do sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983/1/51). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. W doktrynie trafnie podkreśla się, że stosunek uzasadnienia do rozstrzygnięcia polega na tym, iż "uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 488). Zacytowana powyżej część uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w ustalonych przez organy faktach, bowiem w zakresie rozłożenia należności na raty organy nie prowadziły postępowania wyjaśniającego. Nie stanowi ona także objaśnienia motywów rozstrzygnięcia, skoro organ odwoławczy w innej części uzasadnienia wskazał, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty a zatem nie rozstrzyga w tym zakresie. Natomiast formułowanie kategorycznych stwierdzeń odnośnie rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w przyszłym postępowaniu, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, również w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja nie zawiera wprost rozstrzygnięcia w tym zakresie, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym: zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Nie do pogodzenia z tymi postulatami jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji ustaleń odnośnie hipotetycznego przyszłego rozstrzygnięcia co do przyznania stronie określonej ulgi, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że podniesienie przez stronę skarżącą zarzutów w odwołaniu obliguje organ odwoławczy do odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak bowiem odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 900/21, CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86; glosa T. Wosia do uchwały, PiP z 1989 r., zeszyt 8). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 – CBOSA). Gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy nie zostanie zrealizowana zasada przekonywania z art. 11 k.p.a.. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do powielenia stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji. Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji (wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 207/19, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ stwierdza, że "W przedmiotowym postępowaniu, Prezydent Miasta Łodzi nie wyraża zgody na rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Powyższa odmowa uwarunkowana jest ograniczonymi możliwościami rozkładania opłat adiacenckich na raty, związanymi z realizacją budżetu". Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji odniósł się do tej części uzasadnienia wskazując, że pomimo niezłożenia wniosku przez skarżącego organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji "zawarł rozstrzygnięcie o odmowie rozłożenia na raty naliczonej opłaty". Zacytowana część uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy ona rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy rozłożenia opłaty na raty. Jednocześnie rozstrzygnięcie przedmiotowej decyzji nie obejmuje kwestii rozłożenia należnej opłaty na raty. Niezależnie od tego, jak Kolegium oceniało zarzut podniesiony w odwołaniu, powinno się do niego odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w sytuacji gdyby go nie podzieliło powinno wyjaśnić dlaczego zarzut ten nie jest zasadny, czego nie uczyniło. Nie sposób uznać, że organ odniósł się do tego zarzutu poprzez powtórzenie za organem I instancji powodów, dla których wniosek skarżącego o rozłożenie na raty nie powinien być zdaniem organów uwzględniony. Należało rozważyć, czy w sprawie nie doszło do sprzeczności uzasadnienia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. zarówno sentencja jak i uzasadnienie decyzji stanowią integralną część decyzji. Motywy zawarte w uzasadnieniu nie mają co prawda powagi rzeczy osądzonej i nie wiążą w rozstrzyganiu innej sprawy, jednakże uzasadnienie może posłużyć do ustalenia granic sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ocenie nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Z powyższych powodów należało uznać, że poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji Kolegium do zarzutu podniesionego w odwołaniu, doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy także końcowo wskazać na ustalenia organu odwoławczego co do tego, że skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości złożenia wniosku w przedmiocie rozłożenia naliczonej opłaty adiacenckiej na raty. Bez wątpienia obowiązkiem organu stosownie do art. 9 k.p.a. jest pouczanie strony o przysługujących jej prawach. Organ miał zatem obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę adiacencką o możliwości rozłożenia opłaty na raty (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1622/13, Lex nr 1666116). Kolegium ustaliło, że skarżący W. C. osobiście odebrał w dniu 2 lipca 2021 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w którym taka informacja została zawarta. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania, organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, datowanym na 23 czerwca 2021 r. zawarł wyczerpujące pouczenie o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie należności na raty, jednakże wbrew ustaleniom organu odwoławczego nie zostało ono odebrane osobiście przez skarżącego. Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia przy dacie 2 lipca 2021 r. opatrzone zostało podpisem "J. C.". Kolegium nie wyjaśniło, czy skarżącemu zostało doręczone zawiadomienie z 23 czerwca 2021 r. wraz z pouczeniem stosownie do art. 34 k.p.a., pomimo że w odwołaniu skarżący podnosi, że nie został pouczony o istnieniu uprawnienia z art. 147 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, sytuacji majątkowej skarżącego, braku możliwości zgromadzenia środków na uiszczenie opłaty oraz pominięcia faktu podjęcia przez Radę Miejską w Łodzi uchwały nr XLIX/1505/21, Sąd uznał, że zarzut ten nie znajduje podstaw. Okoliczności powyższe miały według skarżącego istotne znaczenie w sprawie w świetle przepisu art. 147 u.g.n. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, nie jest zasadne twierdzenie, że ustalenia organu w tym zakresie były dowolne, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że nie jest władne do orzekania w powyższym zakresie i nie dokonało w konsekwencji ustaleń co do wymienionych przez skarżącego faktów.

Zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj. pism: zastępcy dyrektora Biura Architekta Miasta z dnia 13 lipca 2022 r., skarżącego z dnia 16 sierpnia 2022 r., Architekta Miasta z dnia 28 września 2022 r., Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 7 czerwca 2022 r., Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 maja 2022 r., nie wypełnia przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały bowiem wątpliwości, do wyjaśnienia których niezbędne byłyby dowody z ww. dokumentów.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Organ winien w szczególności mieć na uwadze wynikającą z art. 147 u.g.n. zasadę rozstrzygania wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty w decyzji ustalającej tę opłatę oraz wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Wydając zaś decyzję organ winien uwzględnić wymogi, jakim decyzja powinna odpowiadać stosownie do art. 107 k.p.a.

O kosztach postępowania należnych stronie od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi oraz kwota wynagrodzenia adwokata ustalona zgodnie z przepisami § 14 ust. 1 pkt 1 ppkt a) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 215) jak również opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

m. d.