Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 898/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Burmistrz S., po rozpatrzeniu wniosku I. i J. małżonków M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w S., przy ul. A. Decyzja stała się ostateczna.

Decyzją Nr [...] z dnia [...], Burmistrz S., wznowił postępowanie w powyższej sprawie na wniosek J. O. wobec ujawnienia dokumentów dotyczących przebiegu granicy (inwestycja jest realizowana w granicy nieruchomości inwestora i J.O.).

Postanowieniem Nr [...] z tejże daty, działając w oparciu o treść art. 152 § 1 k.p.a. organ wstrzymał również wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz S. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu i stwierdził wygaśnięcie w/w postanowienia o wstrzymaniu. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, sąd oddalił skargę J.O..

W dniu 6 maja 2005 r. J. O. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] udzielającej I. i J. małżonkom M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w S., przy ul. A. W uzasadnieniu podniósł, że przerwa w budowie spowodowana wstrzymaniem pozwolenia na budowę trwała przez okres prawie pięciu lat. Stosując interpretację literalną art. 37 ust. 1 prawa budowlanego należy przyjąć, iż wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje obligatoryjnie jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, niezależnie od przyczyn, które spowodowały tą przerwę. Nie ma podstaw prawnych do ograniczenia zastosowania art. 37 ust. 1 prawa budowlanego - jedynie do takich sytuacji, gdy trwająca ponad 2 lata przerwa w budowie była spowodowana zawinionym zachowaniem strony. Taka ścieśniająca wykładnia tego przepisu nie ma uzasadnienia w regulacjach prawnych, nie wynika również z doktryny i orzecznictwa odnoszących się do tego przepisu. Przyjąć więc należy, że także przypadki niezawinione przez stronę, a nawet całkowicie niezależne od jej woli - jak na przykład późniejsze wstrzymanie budowy mocą decyzji administracyjnej stanowią obiektywną podstawę wygaśnięcia decyzji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu P., działając na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ) oraz art. 105 § l kpa w odpowiedzi na wniosek J. O. w sprawie wygaśnięcia decyzji Burmistrza S., umorzył postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] roku o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce w S. przy ul. A, uznając je za bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż okresu wstrzymania robót budowlanych nie można zaliczyć do okresu, o którym mówi art. 37 prawa budowlanego. Inwestor miał obowiązek zastosowania się do decyzji organu państwowego i wszelkie inne działania inwestora można byłoby uznać za naruszenie obowiązującego prawa. Przyjęcie innej wykładni, w rażący sposób naruszyłoby zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Od powyższej decyzji J. O. odwołał się do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 16 k.p.a. w związku z art. 1, art. 17 i art. 28 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zasady postępowania administracyjnego dopuszczają wstrzymanie wykonania decyzji przez organ administracji publicznej, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W takiej sytuacji podmiot, który na mocy decyzji uzyskał uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, uprawnienie to ma wstrzymane, przy czym decyzja ostateczna nie wygasa. Jeżeli organ wstrzymuje wykonanie decyzji, wstrzymany jest automatycznie bieg terminów związanych z uprawnieniem jakie podmiot nabył na mocy takiej decyzji.

W dniu 7 września 2005 r. za pośrednictwem organu J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...], której zarzucił naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 37 ust 1 ustawy prawo budowlane. W skardze J. O. zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał na treść art. 37 prawa budowlanego, ponadto zarzucił brak możliwości wglądu przez skarżącego do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów, organ oświadczył, że strona miała możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, lecz z tego prawa nie skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 145 §1 ustawy o p.s.a. uwzględnia skargę i może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami skargi. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy o p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. ..

Podstawę prawną żądania skarżącego stanowi przepis art. 37 prawa budowlanego, który stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata.

Sąd podziela w pełni pogląd, wyrażony w szczególności w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, iż nie każda przerwa w realizacji inwestycji skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jedynie literalne brzmienie przepisu wskazywałoby na możliwość tak szerokiej interpretacji. Należy jednak mieć na uwadze, iż instytucję art. 37 prawa budowlanego organy nadzoru stosują wraz z uregulowaniami k.p.a. Zgodzić się trzeba z poglądem iż przerwa w realizacji inwestycji, o której stanowi art. 37 prawa budowlanego nie obejmuje przerwy spowodowanej działaniem organu administracji – np. postanowieniem o zawieszeniu postępowania administracyjnego czy o wstrzymaniu inwestycji oraz z uzasadnieniem tego poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji. Przesłanką rozstrzygnięcia o wstrzymaniu mogą być wszak okoliczności nie tylko niezawinione, ale zupełnie niezależne od inwestora, na których istnienie nie ma on wpływu.. W rozpatrywanej sprawie zresztą organ, który wcześniej na wniosek skarżącego wznowił postępowanie, w końcu jednak, po ponad dwuletnim okresie wstrzymania odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzając jednocześnie wygaśnięcie postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania.

Trafnie przyjmuje Wojewoda [...], iż jeżeli organ wstrzymuje wykonanie decyzji, wstrzymany jest automatycznie bieg terminów związanych z uprawnieniem, jakie podmiot nabył na mocy takiej decyzji.

Pośrednio za taką interpretacją przemawia również zmiana konstrukcji prawnej związanej z ważnością decyzji o pozwoleniu na budowę. Do dnia 1.01. 1995r., przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę traciła ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w terminie dwóch lat od wydania pozwolenia na budowę albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, przy czym utrata ważności pozwolenia następowała z mocy prawa. Obecna ustawa, przy zachowaniu podobnych przesłanek, przyjęła konstrukcję wygaśnięcia decyzji. Oznacza to m.in., iż niezbędne jest wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mamy tu do czynienia z absolutnym automatyzmem w myśl zasady: jest przerwa ponad dwuletnia - decyzja wygasa.

Jednakże uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie zawierają wyczerpujących ustaleń dotyczących czasu przerwy. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że okres przerwy od dnia wstrzymania do dnia wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wygaśnięciu wstrzymania jej wykonania nie podlega zaliczeniu. W sprawie niniejszej istotnym było jednak ustalenie, jak długo trwała przerwa w budowie, jaki okres obejmował zaniechanie realizacji inwestycji z uwagi na postanowienie o wstrzymaniu, czy i kiedy prace zostały wznowione oraz jakie przedziały czasowe obejmowała przerwa nie związana z powyższym orzeczeniem. Na podstawie takich ustaleń można było dopiero skutecznie ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo Budowlane. Ustalenia te są o tyle jeszcze istotne, iż skarżący zdaje się kwestionować w ogóle prowadzenie jakichkolwiek prac na terenie inwestycji..

Organy rozstrzygające zobowiązane były do dokonania wskazanych wyżej ustaleń w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i do wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.).

Brak powyższych ustaleń skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, a to z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 c zw. z art.135 ustawy o p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a.