Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 269/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. o odmowie uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania z wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek ozn. nr ewid. 179 i 180 obręb K., gm. R., sporządzony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia przedstawiono Staroście Powiatu [...], będącemu organem ochrony gruntów rolnych, celem uzgodnienia stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jako że na terenie projektowanego zamierzenia występują grunty rolne.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 64 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), powoływanej dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż na przedmiotowych działkach znajdują się użytki rolne stanowiące klasy: grunty orne RIVb o powierzchni 1,13 ha, RV o powierzchni 1,88 ha, pastwiska trwałe PsIII o powierzchni 0,10 ha, grunty rolne zabudowane Br-RIVb o powierzchni 0,14 ha, Br-PsIV o powierzchni 0,03 ha. W projekcie decyzji ustalającym warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, ponieważ przedmiotowa inwestycja realizowana będzie w liniach rozgraniczających teren inwestycji, gdzie nie występują grunty klas III. Uznano, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie na gruncie klasy RIV, RV, dla których nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem Starosty, ustalenie warunków zabudowy odnosić się jednakże powinno do działki (działek) objętej wnioskiem jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmienić zapatrywania, że teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest inwestycja. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie zaś z ust. 2a, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami,

3) położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Na podstawie programu Geoportal Powiatu [...], a także na podstawie dwóch kopii mapy zasadniczej pobranych z Zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, ustalono, że załączony projekt decyzji (na części działek nr ewid. 179, 180 obręb K.), nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odległość gruntu klasy III od działki budowlanej wynosi bowiem ok. 69 m, a ponadto całość gruntów rolnych klasy III zlokalizowana jest w odległości ok. 54 m od drogi publicznej. Wobec tego wnioskowany teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Organ dodał, że z materiału dowodowego nie wynika, aby teren inwestycji został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Starosta, jako organ współdziałający, przy współpracy z Urzędem Gminy w R. ustalił, iż przedmiotowy teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W obowiązującym stanie prawnym możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego może być dokonana w decyzji o warunkach zabudowy tylko wówczas, gdy nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ stwierdził, że teren inwestycji jest gruntem rolnym, podlegającym szczególnej ochronie, gdyż występują na nim użytki rolne klasy III, które wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Skoro zatem przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a jednocześnie nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., to warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

- art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja na cele nierolnicze, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy stanowiącej integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2) prawa procesowego, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RIVb, RV;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Mając na uwadze powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji w całości i dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe

m.in. gdy teren, na którym ma powstać planowana inwestycja:

1) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo

2) jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Kolegium dodało przy tym, że z mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 i art.64 ust. 1 u.p.z.p. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do gruntów rolnych wymaga uzgodnienia z organem ochrony gruntów rolnych, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., do którego odsyła art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Z kolei ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 2 pkt 1 przewiduje, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III bez względu na ich powierzchnię, na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, przy czym w myśl ust. 1 art. 7 może to być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ust. 2a art. 7 ustawy o ochronie gruntów nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie wskazane w tym przepisie warunki. Kolegium podkreśliło, że łączna powierzchnia gruntów chronionych na działkach objętych wnioskiem wynosi 0,10 ha. Na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w R. z dnia 10 marca 1986 r.), który utracił moc z końcem 2003 r., działki stanowiące teren inwestycji znajdowały się w jednostce strukturalnej "A", obejmującej wieś gminną R., oraz sołectwa: R., Ł., M., N., Ł. Plan przewidywał dla tego terenu następujące warunki realizacji: "Adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością wymiany i uzupełnień. W uzasadnionych przypadkach możliwość budowy nowych siedlisk oraz drobnych urządzeń obsługi rolnictwa. Gospodarstwa rolnicze rozproszone poza terenami wyznaczonymi na planie podlegają również trwałej adaptacji z prawem uzupełnienia zabudowy w ramach istniejących siedlisk. W enklawie MR-13 dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej dla ludności nierolniczej. Wieś Ł. spełnia dodatkowe funkcje wsi letniskowej - dopuszcza się w niej możliwość zabudowy letniskowej". Jak wyjaśnił Wójt Gminy R., grunty chronione nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu powyższego planu. Oznacza to, że podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów. Jak podkreśliło Kolegium kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych występujące na terenie działki nr 179 grunty chronione wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Rozpatrując zażalenie Kolegium podzieliło w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji. Zdaniem Kolegium z art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że całość gruntów chronionych musi zawierać się w odległości 50 m od działki budowlanej i 50 m od drogi publicznej. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku grunty chronione znajdują się w odległości do ok. 69 m od działki budowlanej i 54 m od drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]), a zatem w odległości większej niż wynikającej z art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, zasadne jest więc stanowisko organu ochrony gruntów rolnych, że grunty chronione występujące na terenie inwestycji wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto, pomimo że w rozpatrywanej sprawie inwestor na kopii mapy zasadniczej jako teren inwestycji wskazał część działek o nr ewid. 179 i 180, na których to częściach nie występują grunty chronione, to jednak zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy możliwe jest dla terenu obejmującego działkę ewidencyjną lub kilka działek. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA), iż "przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko, że nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w K.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenie na cele nie rolne, co doprowadziło do naruszenia prawa własności;

2) prawa procesowego, tj.:

a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy RIVb, PsIII, Br-IVb, Br-PsIV;

c) art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczące pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi Spółka doprecyzowała swoje zarzuty i wskazała orzeczenia uzasadniające jej pogląd w sprawie, prezentowany wcześniej na etapie postępowania zażaleniowego. Wobec powyższego skarżąca Spółka wniosła na podsatwie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. i zobowiązanie organu administracji przez Sąd do wydania postanowienia w terminie określonym przez Sąd, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności Kolegium wyjaśniło, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, co składa się na prawo własności, z wyjątkiem tego, co jest zakazane, ograniczone przez ustawodawcę ze względu na ważne potrzeby społeczne. Wynika to ze sposobu odesłania do obwiązujących ustaw jako instrumentów określających ramy korzystania z prawa własności, czy jego ograniczenia. Pewne ograniczenia w korzystaniu z prawa własności wprowadza u.p.z.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, stosownie do ust. 2 art. 4 u.p.z.p. określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na istotę i znaczenie tej decyzji, nie narusza ona prawa własności, jako że określa ona jedynie możliwość i sposób zagospodarowania terenu na zasadach ściśle określonych w u.p.z.p. Kolegium nie zgodziło się ponadto z zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego. Zauważyło, że przepis art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem przedmiotowa sprawa nie dotyczy nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 lipca 2021 r. niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 13 lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wyjaśnić przy tym należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpił organ, a strona skarżąca i uczestnicy postępowania po przesłaniu im odpisu tego wniosku w terminie określonym w powołanym przepisie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek ozn. nr ewid. 179 i 180 obręb K., gm. R..

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej także jako: "u.p.z.p.", oraz ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie nieruchomości oznaczonych nr ewid. 179 i 180 obręb K., gm. R., a jako teren inwestycji wskazała część działek ewidencyjnych, przy czym na oznaczonej przez nią jako teren inwestycji części nieruchomości nie występują grunty będące użytkami rolnymi klas I-III.

Źródłem sporu między stronami jest natomiast odmienne przyjęcie przez skarżącą Spółkę oraz organy administracji orzekające w obu instancjach, co należy rozumieć przez teren inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy i do którego ma odnosić się uzgodnienie organu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze, podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zresztą tożsamej treści zapartywanie Sąd wyraził uprzednio w sprawie skarżącej Spółki o sygn. akt II SA/Łd 516/20, które także i na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela.

Za punkt wyjścia dla dalszych rozważań w rozpoznawanej sprawie przyjąć należy zatem treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Analiza treści wniosku dowodzi, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.

Stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Jednocześnie w rozważanym aspekcie należy podzielić prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki (działek) objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce gruntu wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnie położenia inwestycji na działce (tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym w pełni zgadza się przy tym ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (zob. też wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, z dnia 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15, z dnia 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA). Ostatnie nie jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że na części działek w rozpoznawanej sprawie występują użytki klasy III.

Przy tak sformułowanym wniosku, tj. dotyczącym inwestycji przewidzianej do realizacji na fragmentach działek organ uzgadniający w zakresie gruntów rolnych i leśnych zasadnie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, skoro nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działek objętych zamiarem zmiany zagospodarowania, a w okolicznościach sprawy nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co szczegółowo zostało wyjaśnione w podlegających kontroli postanowieniach organów obu instancji.

Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Zgodnie zaś z ust. 2a powołanego artykułu, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że grunty objęte przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia przy sporządzaniu planu, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. i podlegają szczególnej ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów. Grunty chronione znajdują się w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (54 m od dz. nr 561 obr. K. tj. drogi powiatowej nr [...]), nadto grunty chronione znajdują się w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej (69 m od dz. 337 obr. K.).

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że niezależnie od niedopuszczalności uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla fragmentów działek, odmowa uzgodnienia zdeterminowana była brakiem łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co trafnie zwróciły uwagę organy w wydanych w sprawie postanowieniach. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia na mocy wskazanego w skardze art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.145a § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

dc