Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2938/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185, 203 pkt 2, 205 par 2, 207 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Op 185/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. oddala skargę kasacyjną [...]; 3. zasądza od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Op 185/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Krapkowic z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 07 lipca 2015 r. (uzupełnionym w toku postępowania odwoławczego o podpis [...])[...] (dalej też jako "wnioskodawcy") zwrócili się do Burmistrza Krapkowic o ustalenie "warunków zabudowy / lokalizacji inwestycji celu publicznego" dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w istniejącym budynku usługowym przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę, na terenie działki nr [...] ([...]). Wnioskodawcy podali, że obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz usług zdrowia w bezpośrednim sąsiedztwie ośrodka zdrowia i szpitala. Wyjaśnili, że inwestycja ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...] – a także wskazali, iż przewidziano dwa miejsca parkingowe na pobliskim parkingu, zaś zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej zapewnione zostanie z istniejących sieci (wodociągowej, rozdzielczej i gazowej).

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...]Burmistrz Krapkowic (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a. – ustalił na rzecz [...] warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę, na terenie działki nr [...],[...], obręb Krapkowice.

Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] (dalej też jako "skarżący"), domagając się umorzenia postępowania bądź uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 10 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a., przez pominięcie oceny wniosków i zarzutów wskazanych w piśmie z 16 października 2015 r. mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także art. 40 § 2 k.p.a. przez notoryczne pomijanie ustanowionego w sprawie pełnomocnika i doręczanie korespondencji bezpośrednio stronie.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza. W uzasadnieniu organ II instancji wywiódł, że skoro w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż mimo doręczenia decyzji bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika, odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu, to wadliwe doręczenie nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla strony. Nie można również mówić o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ organ I instancji dwukrotnie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto pełnomocnik skarżącego w siedzibie organu zapoznał się 14 października 2015 r. ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w piśmie z 16 października 2015 r. przedstawił zastrzeżenia związane z planowaną inwestycją. Zdaniem SKO, organ I instancji nie naruszył również art. 10 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a., z uwagi na zarzucane pominięcie oceny wniosków i zarzutów podniesionych w ww. piśmie, gdyż stanowisko w nim zawarte zawiera identyczne zarzuty, jak przedstawione przez stronę w odwołaniu, a ich ocena prowadzi do wniosku, że nie mają one wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dotyczącego wykorzystania nieaktualnej mapy, SKO zauważyło, że przedłożona przez wnioskodawców kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 pochodzi z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Krapkowickiego, i jest zgodna z przepisami. W kwestii braku podpisu [...] na wniosku z 07 lipca 2015 r. SKO stwierdziło, że wola wnioskodawczyni ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości. Wprawdzie została ona potwierdzona na etapie postępowania odwoławczego, lecz nie stanowi to o wydaniu decyzji ponad treść wniosku, a tym samym nie wpływa na rodzaj zapadłego aktu administracyjnego. Za oczywiste uznało również SKO, że intencją wnioskodawców było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie "decyzja w.z."), a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo tylko decyzja w.z. mogła zostać wydana w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. SKO zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza, że w sytuacji, gdy bez zmian pozostają parametry takie, jak: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu oraz wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, należało odstąpić od ich określenia. W ocenie SKO planowana inwestycja spełnia także dalsze wymogi, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Z kolei odnosząc się do zarzutu braku ustalenia miejsc parkingowych, organ II instancji stwierdził, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie planuje się utworzenia miejsc postojowych, zaś przewiduje się dla niej wykorzystanie dwóch miejsc na pobliskim parkingu. Podkreślił, że w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Skargę na opisaną decyzję SKO wniósł [...], domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji w całości oraz wstrzymania jej wykonania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym:

– § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie "rozp.war.tech.") oraz § 2 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej w skrócie "rozp.oznacz."), przez niezastosowanie tych przepisów, skutkujące wadliwością decyzji w.z. ze względu na nieokreślenie liczby miejsc parkingowych potrzebnych dla inwestycji ani we wniosku, ani w decyzji;

– art. 52 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej w skrócie "rozp.now.zabud.") przez ich niezastosowanie i uznanie, że oparcie się przez organ I instancji na nieaktualnych dokumentach nie stanowi uchybienia.

Skarżący sformułował również zarzut naruszenia prawa procesowego, skutkujący nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym:

– art. 15 i art. 10 § 1 k.p.a. przez niedochowanie zasad dwuinstancyjności i wysłuchania stron, wobec zignorowania przez Burmistrza pisma z 16 października 2015 r. i rozpatrzenie go powierzchownie przez SKO, co naruszyło obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podstaw wydanej decyzji oraz rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;

– art. 63 § 3 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy na rzecz dwojga wnioskodawców, mimo braku podpisu na wniosku jednego z nich i nieuzupełnienia tego braku przed organem I instancji, co nosi cechy rażącego naruszenia prawa;

– art. 6 i art. 8 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. przez pominięcie doręczeń pism do rąk ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w tym niedoręczenie jemu decyzji organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż z istoty ustanowienia pełnomocnictwa wynika zamiar i cel działania poprzez pełnomocnika, a nie osobiście;

– art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikające z oparcia się na nieaktualnych dokumentach geodezyjnych oraz niezajęcia przez organ stanowiska w kwestii miejsc parkingowych;

– art. 10 § 1 i art. 11 w zw. art. 77 k.p.a. przez pominięcie przez Burmistrza oceny wniosków i zarzutów wskazanych w piśmie strony z 16 października 2015 r., w wyniku czego postępowanie przeprowadzono wybiórczo i nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy oraz naruszono zasadę wysłuchania stron i przekonywania;

– art. 8 k.p.a. przez faktyczne wydanie decyzji na długo przed datą jej formalnego wydania, ponieważ projekt decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy był gotowy i znajdował się w aktach sprawy już w połowie września 2015 r., natomiast decyzja z [...] października 2015 r. nie różniła się od niego w żadnym stopniu, co dodatkowo potwierdza, że organ I instancji nie dążył do wyjaśnienia stanu faktycznego i naruszył zasadę udziału strony.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uchylając decyzje organów obu instancji – przywołanym na wstępie wyrokiem z 29 września 2016 r. o sygn. akt II SA/Op 185/16 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Następnie – przypomniawszy, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonych na usługi rehabilitacyjne na aptekę – Sąd ten stwierdził, z powołaniem się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa oraz w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., że decyzje o warunkach zabudowy potrzebne są jedynie do takich zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które związane są z wykonywaniem robót budowlanych. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, stwierdził, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny przedmiotowości prowadzonego postępowania, tj. nie wyjaśnił, przy udziale wnioskodawców, czy planowana przez nich zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Brak ustaleń w tym zakresie czyni niemożliwym dokonanie oceny co do prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia, gdyż nie można wykluczyć, że określona we wniosku zmiana sposobu użytkowania nie stwarza konieczności wykonania robót budowlanych, a wówczas organ I instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji w.z. i powinien prowadzone postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko o spełnieniu ustawowych przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał na dalsze jeszcze, jego zdaniem, wadliwości kontrolowanych decyzji. I tak:

– w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieokreślenia w decyzji liczby miejsc parkingowych, Sąd ten ocenił, że decyzja w.z. powinna zawierać uzasadnienie przyjętej liczby miejsc parkingowych przez rozważenie, jaki będzie wpływ planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej na funkcje i cechy zabudowy dotychczasowej. Tymczasem organ I instancji nie wyraził żadnego stanowiska w tej materii, a SKO ograniczyło się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie planuje się utworzenia miejsc postojowych, zaś przewiduje się wykorzystanie dwóch miejsc na pobliskim parkingu. Zdaniem Sądu usługowy charakter planowanej inwestycji wymagał bardziej szczegółowego odniesienia się do zagadnienia dot. warunków parkowania pojazdów, zwłaszcza że – jak podało SKO – na obszarze analizowanym znajdują się inne obiekty o funkcji usługowej. Skoro decyzja w.z. ma przesądzić, czy dana inwestycja, o określonych parametrach, jest dopuszczalna na danym terenie, to niewątpliwe dla tej oceny konieczne jest również ustalenie wymaganej liczby miejsc parkingowych, np. przez określenie ich minimalnej ilości bądź wskaźnika liczby miejsc postojowych wymaganej dla planowanej inwestycji – czego decyzja organu I instancji nie zawiera.

– oceniwszy, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo odstąpiono od ustalania parametrów nowej zabudowy – gdyż w tym przypadku, dotyczącym jedynie zmiany sposobu użytkowania, badanie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa powinno dotyczyć wyłącznie kwestii dostosowania funkcji obiektu budowlanego do funkcji obiektów istniejących na danym obszarze – oraz że wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego odpowiada wymogom określonym w § 3 rozp.now.zabud., Sąd I instancji dopatrzył się jednak niespójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną wyników analizy. Wytknął mianowicie, że na załączniku graficznym na żadnym z budynków znajdujących się na obszarze analizowanym nie oznaczono funkcji usługowej, pomimo że organ wyraźnie w części tekstowej stwierdził, iż działki sąsiednie zabudowane są m.in. budynkami usługowymi. Niewątpliwe zatem przeprowadzona analiza nie doprowadziła do jednoznacznego ustalenia, jaka jest faktyczna funkcja poszczególnych obiektów na analizowanych obszarze i nie wykazała, czy możliwe będzie pogodzenie nowego sposobu użytkowania z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze;

– odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego oparcia się przez organ na nieaktualnej mapie, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie – z uwagi na wykazane braki w oznaczeniu funkcji budynków na załączniku graficznym decyzji organu I instancji – przedwczesne byłoby dokonywanie oceny, czy i w jakim zakresie uchybienia związane z aktualnością mapy mogłyby mieć wpływ na prawidłowość przeprowadzonej analizy.

– co do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udziału jego pełnomocnika, Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko SKO, że do zarzucanego naruszenia wprawdzie doszło, ale nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nie wywołało ujemnych skutków da skarżącego;

– za bezzasadny uznał Sąd I instancji również zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia prawa wobec rozpoznania przez organ sprawy na rzecz obojga wnioskodawców, przy braku podpisu jednego z nich. Zaznaczył, że z okoliczności sprawy wynika, iż na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawczyni ten brak uzupełniła. W tych okolicznościach nie można zasadnie twierdzić, jak słusznie wywiodło SKO, że organ I instancji wydał decyzję ponad treść wniosku, skoro wnioskodawczyni potwierdziła swoją wolę ubiegania się o jej wydanie.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego od opisanego wyroku WSA w Opolu wnieśli Skarżący oraz SKO.

[...], reprezentowany przez adw. [...], zarzucił w swej skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie przez WSA w Opolu zarzutu zawartego w pkt 2a skargi, dotyczącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w związku z uniemożliwieniem stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego w sprawie materiału i ustosunkowaniem się do zgłaszanych zarzutów wyłącznie przez organ II instancji, co stanowi rażące naruszenie art. 15 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustosunkowanie się do zarzutu nieważności postępowania wynikającego z naruszenia art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. dotyczącego wydania decyzji w stosunku do osoby, która nie złożyła wniosku, w sposób uniemożliwiający kontrolę zasadności orzeczenia

– oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu oparło swą skargę kasacyjną na zarzutach:

I. obrazy prawa materialnego: art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych. Na skutek przyjęcia takiej wykładni doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji celem ustalenia, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – organy administracyjne obu instancji, wbrew ocenie WSA w Opolu, w sposób uprawniony przyjęły, że decyzja w.z. winna poprzedzać każdą zmianę sposobu użytkowania obiektu;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji wadliwej oceny materiału dowodowego zawartego w jej aktach i stwierdzenia, że zaistniał brak spójności pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy, bowiem na obszarze analizowanym w części graficznej analizy nie oznaczono funkcji usługowej, chociaż z części tekstowej wynika, że działki sąsiednie zabudowane są m.in. budynkami usługowymi i wobec tego, zdaniem Sądu, twierdzenie organów obu instancji co do istnienia w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej było nieuprawnione – podczas gdy konkluzja taka była nieuzasadniona w świetle akt przedmiotowej sprawy, w szczególności z uwagi na załącznik graficzny do decyzji organu I instancji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji obu instancji, sprowadzające się do konkluzji, że organy te nie dokonały ustaleń odnośnie do istotnych elementów stanu faktycznego, a to: czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych oraz że w związku z powyższym uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., który nie dostrzegł wadliwości decyzji organu I instancji i nie dokonał ponownej, wyczerpującej oceny merytorycznej całości sprawy, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – postępowanie organów obu instancji było przeprowadzone prawidłowo i zostało zakończone decyzjami, w których organy wykazały zasadność podjętych rozstrzygnięć, a tym samym – wbrew ocenie WSA w Opolu – nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a więc przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające przez organy obu instancji jest, mimo twierdzenia Sądu, wystarczające do dokonana oceny merytorycznej całości sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zarzucenie organom obu instancji braku ustalenia wymaganej liczby miejsc parkingowych, przykładowo przez określenie ich minimalnej ilości bądź wskaźnika liczby miejsc postojowych wymaganej dla planowanej inwestycji, gdy tymczasem zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku stanowisko pozostaje w oderwaniu od stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w ustalonym i niewątpliwym stanie faktycznym sprawy nie było to konieczne.

Wskazując na powyższe, SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie – przez: (1) [...]oraz (2) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – należy stwierdzić, że pierwsza z nich nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, natomiast druga takie podstawy zawiera.

Skarga kasacyjna [...] została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, przy czym w obu podniesionych zarzutach wskazano jako naruszony przepis: art. 134 § 1 p.p.s.a. (w pierwszym zarzucie – wyłącznie, w drugim – w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, które wszakże w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być zaś rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. W konsekwencji naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, wykroczy poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie (por. wyrok NSA z 28.03.2018 r., II OSK 1317/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Żadnej z tych sytuacji nie dotyczył pierwszy zarzut skargi kasacyjnej [...], skoro wytknięto w nim nierozpatrzenie przez Sąd I instancji jednego z zarzutów skargi (zawartego w jej pkt 2a, który dotyczył naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania). W konsekwencji analizowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z uwagi na wskazanie w nim nieadekwatnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej. Zwalczaniu ewentualnego pominięcia przez sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach któregoś z zarzutów skargi służy bowiem nie art. 134 § 1 p.p.s.a., lecz art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis statuuje obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku nie tylko zarzutów zawartych w skardze, ale także podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, co obejmuje również odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28.09.2011 r., II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101).

Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że na gruncie analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor opacznie ujmuje istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem jego sugestiom, wynikająca z tej zasady generalna powinność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie przez dwa różne (różnego stopnia) organy administracji wcale nie obejmuje konieczności ustosunkowania się przez oba te organy do każdego z twierdzeń lub zarzutów strony. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania – zwłaszcza w kontekście zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) – wniosków, że np. w sytuacji podniesienia przez stronę po raz pierwszy w odwołaniu lub w toku postępowania odwoławczego jakichś twierdzeń lub zarzutów, organ odwoławczy, niezależnie od ich treści, musiałby w każdym przypadku "automatycznie" uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, tylko po to, aby zapewnić także jemu możliwość ustosunkowania się do tych twierdzeń lub zarzutów.

Chybiony okazał się także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej [...], w którym – z powołaniem się m.in. na art. 141 § 4 p.p.s.a. – wytknięto Sądowi I instancji ustosunkowanie się do podniesionego w skardze zarzutu nieważności postępowania "w sposób uniemożliwiający kontrolę zasadności orzeczenia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku rozważania w tym zakresie, choć dość lakoniczne, to jednak nie wymykają się kontroli sądowej. Sąd Wojewódzki odwołał się bowiem w nich wyraźnie do stanowiska wyrażonego przez organ II instancji ("...jak słusznie wywiodło Kolegium...") – co oznacza, że dla pełnego zrekonstruowania rozumowania Sądu należy sięgnąć także do zaskarżonej decyzji. W niej zaś czytamy, że "(...) wprawdzie wniosek z 7 lipca 2015 r., mimo wskazania w jego nagłówku jako inwestorów [...], został podpisany wyłącznie przez [...]. Jednakże wnioskodawcy informowani byli o czynnościach podejmowanych przez organ I instancji w toku postępowania, a także na ich rzecz została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wola [...] ubiegania się o ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości. Wprawdzie została potwierdzona na etapie postępowania odwoławczego, lecz nie stanowi to o wydaniu decyzji ponad treść wniosku, a tym samym nie wpływa na rodzaj zapadłego aktu administracyjnego."

Z takim stanowiskiem należy się zgodzić, co też trafnie uczynił Sąd I instancji. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, nie można bowiem utożsamiać sytuacji niepodpisania wniosku o wszczęcie postępowania przez jedynego wnioskodawcę (wówczas rzeczywiście brak podstaw do prowadzenia wnioskowanego postępowania) z sytuacją, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – wspólny wniosek dwu (lub więcej) osób nie został podpisany przez jedną z nich, przy czym jest niesporne, że osoba ta ów wniosek popiera (w tym kontekście w okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne znaczenie ma okoliczność, że w pismach wystosowywanych do stron przez organ I instancji od początku informowano, iż sprawa toczy się na wniosek "Państwa [...]", i nigdy takie pismo nie spotkało się z przeczącą reakcją [...]). W tym ostatnim przypadku nie można bowiem co do zasady mówić o braku wniosku, lecz raczej o nienależytym udokumentowaniu faktu jego złożenia przez wszystkie wyszczególnione w tym wniosku osoby. Tego rodzaju zaś brak może być wyjątkowo uzupełniony także w postępowaniu odwoławczym.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu należy zauważyć, że została ona oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a. – gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt I petitum), jak i przepisów postępowania (pkt II.1–II.3 petitum) – jednak pierwszoplanowe znaczenie ma zarzut naruszenia prawa materialnego. Za jego pomocą SKO zwalcza bowiem stanowisko Sądu I instancji, że decyzję w.z. wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które wiążą się z wykonaniem robót budowlanych – które to stanowisko, w połączeniu z wytykiem proceduralnym, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy i w jakim zakresie planowana inwestycja (zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń) związana jest z wykonaniem robót budowlanych, stanowiło podstawowy powód uchylenia decyzji obu tych organów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma SKO, że stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie nie jest trafne. Niniejszy skład orzekający przychyla się bowiem do poglądu, że uzyskania decyzji w.z. wymaga także zmiana sposobu użytkowania, która nie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych.

Punkt wyjścia do rozważań w tym względzie musi stanowić art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z literalnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca nie wymienił w sposób enumeratywny wszystkich sytuacji, które powodują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji każdorazowo na tle konkretnych okoliczności faktycznych sprawy podlegać będzie ocenie okoliczność, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w judykaturze ukształtował się pogląd, iż za zmianę sposobu użytkowania uznaje się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. np. wyroki NSA: z 08.02.2007 r., II OSK 306/06; z 26.01.2012 r., II OSK 2144/10; z 25.09.2018 r., II OSK 2390/16 – CBOSA). Nie można przy tym tracić z pola widzenia treści art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud., którym ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego. Co godne podkreślenia, treść art. 71 pr.bud. nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych.

W takim kierunku powinna zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podążać także wykładnia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p.").

I tak, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika bezspornie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uzyskania decyzji w.z. Przepis ten odsyła przy tym do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nakazując jego odpowiednie stosowanie. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio, na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.: decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji w.z. dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji w.z. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji w.z. dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (zob. wyrok NSA z 22.04.2015 r., II OSK 2239/13; por. też wyroki NSA: z 26.01.2012 r., II OSK 2144/10; z 11.09.2012 r., II OSK 913/11 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że trafny okazał się zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej – błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania części budynku, która nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji za chybiony należało uznać wytyk Sądu I instancji dotyczący braku wyjaśnienia przez organy, czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, a także związane z tym wskazania co do dalszego postępowania. W tym zakresie na uwzględnienie zasługiwał więc także zarzut z pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.pa.

SKO trafnie wytknęło również Sądowi I instancji błędne ustalenie, że w części graficznej analizy załączonej do decyzji organu I instancji, na żadnym z budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego nie oznaczono funkcji usługowej, pomimo że w części tekstowej tej analizy organ wyraźnie stwierdził, iż działki sąsiednie zabudowane są m.in. budynkami usługowymi – a więc że zachodzi w tym zakresie jakoby brak spójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną analizy (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej). Wypada zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dokładniejsze badanie części graficznej analizy, z uwzględnieniem zawartej w niej legendy mapy – a zwłaszcza konstatacja, że przyjęty w tej legendzie różny kąt nachylenia linii kreskowania obiektów zaliczonych do poszczególnych rodzajów funkcji zabudowy (mieszkaniowej, gospodarczej, usługowej i infrastruktury technicznej) należy odnosić do dolnej krawędzi mapy, a nie do krawędzi kreskowanego konturu obiektu – potwierdza, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej kilka budynków o funkcji usługowej. Zarazem należy jednak zauważyć, że ów przyjęty przez urbanistę sposób oznaczenia poszczególnych rodzajów funkcji zabudowy (za pomocą kresek o różnym kącie nachylenia) w powiązaniu z przyjętym sposobem kreskowania (w którym punktem odniesienia dla oceny kąta nachylenia kresek jest nie krawędź zakreskowywanego konturu obiektu, lecz krawędź mapy) mogą, przynajmniej na pierwszy rzut oka, wprowadzać w błąd – którego to błędu najwyraźniej nie ustrzegł się Sąd I instancji.

Zasadny okazał się również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej SKO (z pkt II.3 jej petitum), jako że trafnie jej autor wytknął, iż zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji co do powinności organu "bardziej szczegółowego odniesienia się do zagadnienia dotyczącego warunków parkowania pojazdów" pozostaje w pewnym oderwaniu od stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności argumentując, iż ma za tym przemawiać "usługowy charakter planowanej inwestycji", Sąd Wojewódzki zdaje się nie dostrzegać, że także dotychczasowy sposób użytkowania przedmiotowych pomieszczeń ma charakter "usługowy". W konsekwencji rodzi się pytanie o zasadność i celowość wprowadzania do kontrolowanej decyzji w.z. nowego ustalenia dotyczącego wymaganej liczby miejsc parkingowych, w sytuacji gdy planowana zmiana sposobu użytkowania dokonuje się w obrębie szeroko rozumianej funkcji usługowej danego obiektu, dla której – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – istnieje już wszak pewien trwały sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu tego obiektu oraz sposób zaspokajania związanych z jego funkcjonowaniem potrzeb parkingowych. Kwestie te powinien wnikliwie i wszechstronnie rozważyć Sąd I instancji – i to także w kontekście słusznie podkreślonego przez ten Sąd braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych – czego dotychczas nie uczynił.

Dlatego też, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji uzupełni swe rozważania w powyższym zakresie, a ponadto – uwzględniwszy wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną co do zasadności ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy także dla takiej zmiany sposobu użytkowania, która nie łączy się z wykonaniem robót budowlanych – zweryfikuje prawidłowość zaskarżonej decyzji w.z. również w pozostałym, dotychczas nie ocenionym zakresie, w tym odniesie się do wszystkich podnoszonych przez strony zarzutów. Dotychczas bowiem tego nie uczynił w pełnym zakresie, co zresztą sam wyraźnie przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku choćby w odniesieniu do zarzutu nieaktualności mapy, uznając wówczas wyrażenie swej oceny w tej kwestii za "przedwczesne".

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna SKO zasługuje na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).