Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 432/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r . sprawy ze skargi D.G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 17 grudnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy B. na rzecz skarżącej D.G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Gminy B. z dnia 27 grudnia 2001r. Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów Gminy B. w miejscowościach B., B., J., L., P., S., S., S., T., T. i Z. Projekty tych planów zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 18 sierpnia 2003r. do 16 września 2003r.

Zarzut do w/w projektu wniosła D.G. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że D.G. nie zgadza się na przedłużenie działki nr "1" (droga) o działkę "2". D.G. oświadczyła, że działka nr "1" (droga) jest obciążona prawem służebności przechodu i przejazdu tylko do określonych ściśle działek na rzecz każdego ich właściciela-użytkownika. Nie zgadza się natomiast na obciążenie przejazdem przez właścicieli działek sąsiednich równoległych do działki nr "1" (drogi).

Rada Gminy B. uchwałą z dnia 17 grudnia 2004 r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut.

W uzasadnieniu uchwały w pierwszej kolejności wskazano, że pismo wniesione przez D.G. zostało szczegółowo zbadane w oparciu o materiał dowodowy, który obejmuje dokumenty związane ze sporządzeniem projektu planu, takie jak: uchwała Rady Gminy w B. o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, inwentaryzacja urbanistyczna, wnioski do planu, koncepcja planu (poprzedzona opracowaniami analitycznymi), opinie i uzgodnienia projektu planu, wykazy protestów i zarzutów wraz ze sposobem ich rozpatrzenia przez Wójta Gminy B., a ponadto projekt planu, prognoza oddziaływania na środowisko, materiały mapowe i opisowe poświadczające stan własności gruntów (wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów). Materiał dowodowy uzupełniają także obowiązujący do końca 2003r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz sporządzone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. obejmujące swoim zasięgiem teren przedmiotowego planu miejscowego. Podniesiono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 12/04 z dnia 13 września 2004r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia 12 grudnia 2003r. wskazując, że wniesione przez D.G. pismo w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.- sołectwo B. należało zakwalifikować jako zarzut a nie jako protest w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

W następnej części uzasadnienia wskazano, że działka nr "1" w B., stanowiąca własność D.G., jest działką - drogą dojazdową oznaczoną według ewidencji gruntów jako "dr". Graniczy z drogą publiczną. Działka nr "1" jest obciążona prawem-służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli-użytkowników działek nr "3", "4", "5", "6" i "7", dla których faktycznie jest dojazdem do drogi publicznej. Stwierdzono, że w projekcie planu działka nr "1" nie jest wydzielona liniami rozgraniczającymi jako droga, widnieje wyłącznie na podkładzie mapowym rysunku projektu planu jako działka według stanu ewidencyjnego. Istniejący na podkładzie mapowym rysunku projektu planu dojazd na kierunku WZ, który zainteresowana odczytuje jako przedłużenie działki nr "1" (drogi stanowiącej jej własność) również nie jest żadną drogą w rozumieniu ustaleń projektu planu (w projekcie planu znajduje się w terenie ZN - zieleni nieurządzonej), jest wyłącznie elementem podkładu mapowego, na którego zawartość organ planistyczny nie ma żadnego wpływu. W ramach badania zarzutu ustalono również, że żadne ustalenia projektu planu nie powodują, zdaniem Rady Gminy zagrożeń interesu prawnego D.G., gdyż projekt nie wyznacza tam żadnej drogi, a rodzaj przeznaczenia terenów na południe od końca działki D.G., to jest przeznaczenia na zieleń nieurządzoną i tereny upraw polowych, nie jest przesłanką do naruszania jej interesu prawnego poprzez dojazd do działek innych niż ustanowiona służebność. Linia na kierunku WZ (na południe od w/w działek) odczytana przez D.G. jako droga na rysunku planu jest linią ewidencyjną działek i wynika z oznaczenia podkładu mapowego, zatem jest obiektywną treścią mapy, całkowicie niezależną od organu sporządzającego plan.

Zdaniem Rady Gminy B. zbadany stan faktyczny potwierdza, że w przedmiotowej, indywidualnie rozstrzyganej sprawie projekt planu nie narusza interesu prawnego D.G. Biorąc pod uwagę, że wbrew twierdzeniu D.G. ustalenia projektu planu nie powodują "przedłużenia" działki nr "1" drogi o działkę nr "2" jako kontynuację drogi, ani też sposób zagospodarowania terenów (ZN i R) w tym rejonie nie wywołuje zarzucanego obciążenia działki nr "1" przejazdem na rzecz działek równoległych do tej działki - rozstrzygnięcie Rady w indywidualnej ale tak nietypowej sprawie w zasadzie dotyczy decyzji o podtrzymaniu dotychczasowych ustaleń projektu planu i oparte zostało na instytucji władztwa planistycznego.

W ostatniej części uzasadnienia uchwały zatytułowanej: "podsumowanie" stwierdzono, że Rada Gminy B. podejmując uchwałę w sprawie odrzucenia zarzutu D.G. działała na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Cytowany przepis obliguje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu (nieuwzględnionego w projekcie planu), ale sposób rozstrzygnięcia (uwzględnienie albo odrzucenie) pozostawia do jej uznania, którego granice określa zbadany stan faktyczny i prawny. Podniesiono, że w sprawie przedmiotowego zarzutu Rada Gminy B. z należytą starannością rozpoznała i zważyła okoliczności faktyczne oraz przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym. Zakres uznania, które wynika z ustawowego umocowania władztwa planistycznego gminy, został zminimalizowany, poprzez wnikliwe ustalenie stanu faktycznego oraz przepisów, które wiążą się z tym stanem w indywidualnie rozstrzyganej sprawie. Tym samym - w ocenie organu planistycznego - odrzucenie zarzutu mieści się w granicach "władztwa planistycznego gminy" wynikającego z postanowień art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jest pozbawione elementu dowolności.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.G.

W uzasadnieniu skargi D.G. podniosła, że w dniu 17 grudnia 2004r. rozpatrywano po raz kolejny jej zarzut wniesiony w dniu 23 sierpnia 2003 roku do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. - miejscowość B. Zarzut wniesiono w związku z faktem, iż w ocenie skarżącej opracowany projekt planu narusza jej interes prawny. Z przedstawionej dokumentacji wynika bowiem, iż działka nr "1", stanowiąca własność skarżącej, a będąca obecnie drogą obciążoną służebnością przechodu i przejazdu jedynie do działek nr "3", "4", "5", "6" i "7" na rzecz ich każdoczesnych właścicieli, zostanie przekształcona w drogę powszechnie dostępną poprzez połączenie jej z działką nr "2".

Wójt Gminy B. nie uwzględnił zarzutu wyjaśniając, iż linia widniejąca w projekcie łącząca działkę nr "1" z działką nr "2" nie jest drogą a jedynie linią ewidencyjną działek i wynika z oznaczenia podkładu mapowego. Wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu uchwały byłoby - zdaniem skarżącej satysfakcjonujące, gdyby nie zdarzenia poprzedzające wniesienie skargi i treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 12/04.

Skarżąca podnosi bowiem, że w dniu 23 sierpniu 2003r. wniosła zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Zarzutu nie uwzględniono, a dodatkowo błędnie zakwalifikowano go jako protest. W uzasadnieniu ówczesnego nieuwzględnienia zarzutu Wójt Gminy utrzymuje, iż linia widniejąca w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, łącząca działkę nr "1" z działką nr "2" to linia istniejącego, biegnącego przez obie działki odwodnienia. Ponieważ w rzeczywistości przez posesję skarżącej nie biegnie oraz nigdy nie biegło żadne odwodnienie, skarżąca postanowiła skierować sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wyroku z dnia 13 września 2004r., sygn. akt II SA/Kr 12/04 potwierdził słuszność jej twierdzeń. Sąd bowiem po przeanalizowaniu materiałów sprawy oraz po złożeniu wyjaśnień m.in. przez pełnomocnika Gminy stwierdził, iż "... projekt planu powoduje, iż zamiast służebności gruntowej, jaką jest obecnie działka nr "1", stanowiąca drogę, powstanie droga powszechnie dostępna, przedłużona o działkę nr "2"...". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym wyroku stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnią;12 grudnia 2003 r. nr[...] w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy B., w wyniku czego Gmina została zobowiązana do ponownego rozpoczęcia postępowania w kierunku uchwalenia nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podnosi, że w dniu 17 grudnia 2004r. miała możliwość wglądu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w tym samym dniu zgłosiła zarzut do tegoż projektu, ponieważ przedmiotowa dokumentacja ponownie łączy działkę nr "1" z działką nr "2". Tym razem linię tę zakwalifikowano jako linię ewidencyjną działek, wynikającą z oznaczenia podkładu mapowego. Uprzednio wg wypowiedzi wójta Gminy linię tę mylnie zakwalifikowano jako istniejące odwodnienie, a później w trakcie rozprawy sądowej okazało się, iż jest to droga powszechnie dostępna. Skarżąca wskazuje, że w ten sposób jej zaufanie do miejscowych władz terenowych zostało poważnie nadwyrężone i wiara w to, że tym razem linia biegnąca przez posesję skarżącej - umieszczona w projekcie, jest jedynie linią ewidencyjną działek - byłaby z jej strony przejawem olbrzymiej naiwności.

Skarżąca wskazuje, że opisana sytuacja stanowi odzwierciedlenie niekompetencji osób prowadzących sprawę, które do końca nie są zorientowane w szczegółach projektu, wystawionego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy, Gmina B. nie respektuje wyroków sądów. Plan zagospodarowania przestrzennego, który po zatwierdzeniu przez upoważnione do tego organy stanowi prawo, winien być sporządzony nader starannie i przejrzyście, co oznacza, iż każda linia - kreska - winna być jednoznacznie określona w tzw. "legendzie", stanowiącej integralną część opracowania. Rażąca niekompetencja pociąga za sobą daleko idące skutki w postaci naruszenia jednego z podstawowych praw obywateli państwa demokratycznego -prawa własności. Skarżąca stwierdza, że przedmiotowa droga ma służyć wyłącznie właścicielom wymienionych działek, gdyż pozostali właściciele posiadają odrębne dojazdy, tym samym temat ten nie stanowi istotnego interesu społecznego. W związku z powyższym skarżąca nie wyraża zgody na przedłużanie drogi kosztem jej własności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutu podejmuje Rada G., a nie jak podniosła skarżąca - Wójt. Należy również zauważyć, że zapis zawarty w uzasadnieniu do wyroku odnosił się do zupełnie innej uchwały, która nie jest przedmiotem skargi, zaś powodem stwierdzenia jej nieważności było zakwalifikowanie pisma zainteresowanej jako protestu, podczas gdy skarga dotyczyła działki będącej własnością skarżącej, a więc należało zakwalifikować ją jako zarzut. Ponadto stwierdzono, że nie istnieje taki organ, jak zarząd gminy, a organem wykonawczym jest Wójt Gminy, zaś uchwały podejmuje Rada Gminy, czego skarżąca nie rozróżnia.

Rada Gminy ponownie podejmując uchwałę zakwalifikowała wniesione przez D.G. pismo jako zarzut. Jednak ponieważ projekt planu na przedmiotowej działce ustala jedynie funkcję PU (tj. tereny produkcyjno-usługowe) oraz ZN (tj. tereny zieleni nieurządzonej) nie wydzielając strefy funkcjonalnej komunikacyjnej (drogi), zarzut należy uznać za bezprzedmiotowy.

W odniesieniu do zarzutu, że "każda linia - kreska winna być jednoznacznie określona w legendzie stanowiącej integralną część opracowania" stwierdzono, że postulat ten należy uznać za nieuzasadniony, gdyż legenda do planu stanowi objaśnienie do oznaczeń planu, a nie do oznaczeń, mapy ewidencyjnej czy też mapy sytuacyjno-wysokościowej. Umieszczenie objaśnień do mapy ewidencyjnej w legendzie do planu świadczyłoby, że linie ewidencyjne są przedmiotem rozstrzygnięć planu, a tak nie jest. Mapy ewidencyjne są dokumentami powszechnie znanymi oraz często używanymi i stosowanymi zwłaszcza przez właścicieli i zarządców nieruchomości i w związku z tym nie wymagają osobnych wyjaśnień.

W odniesieniu do żądania skarżącej zaprzestania wszelkich prób naruszania jej własności przez "organa władzy terenowej" wskazano, że w związku z tym, że projekt planu nie narusza w żaden sposób własności skarżącej, nie jest możliwe zaprzestanie czynności, która nie jest i nigdy nie była wykonywana. Jest oczywiste, że usunięcie linii ewidencyjnych z podkładu mapowego, na którym sporządzono plan jest niewykonalne, ponieważ linie te znajdują się w ewidencji, która jest zasobem starostwa powiatowego.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2006r. skarżąca nie stawiła się. Za stronę przeciwną stawili się pełnomocnicy - radca prawny I.P. oraz architekt W.W. podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma jedynie kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybun podjęcia zaskarżonej uchwały. Podkreślić przy tym należy, że ze względu na powyższą zasadę określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz mając na uwadze treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutów do projektu planu.

W kontekście powyższych uwag należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia prawnego, co nie pozwala uznać jej za zgodną z prawem. Jak wyżej wskazano istotą uzasadnienia prawnego jest przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Tymczasem w części uchwały zatytułowanej "podsumowanie" powołano się wyłącznie na instytucję władztwa planistycznego z jednoczesnym przywołaniem treści art. 24 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazaniem na art. 4 ust. 1 tej ustawy. W tym kontekście stwierdzenie organu planistycznego, iż z należytą starannością rozpoznano i, zważono przepisy prawa wiążące się ze stwierdzonym stanem faktycznym nie znajduje podstaw w zaprezentowanej w uzasadnieniu uchwały motywacji.

Również uzasadnienie faktyczne nie spełnia wskazanej wyżej roli uzasadnienia uchwały odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy w toku dotychczasowego postępowania dotyczącego złożonego zarzutu, zainteresowanej udzielano różnych odpowiedzi na sygnalizowane przez nią wątpliwości (na co zasadnie wskazano w skardze), uzasadnienie kolejnej uchwały dotyczącej zarzutu powinno być szczególnie wnikliwe i wyczerpujące oraz znajdować potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy - w kserokopiach - załączniki graficzne (załącznik do zaskarżonej uchwały, wyrysy z dotychczas obowiązującego planu miejscowego i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) są nieczytelne i nie pozwalają zweryfikować poprawności odpowiedzi organu na złożony zarzut. W aktach brakuje również pisma określanego przez skarżącą jako kolejny "zarzut" złożony w grudniu 2004r., o jakim skarżąca pisze w skardze, a który to fakt organ pomija w odpowiedzi na skargę, z kolei zarzut złożony przez D.G. do projektu planu miejscowego pełnomocnicy organu planistycznego przedłożyli do akt sprawy dopiero na rozprawie. Uchybienia powyższe - istotne same w sobie - należy ocenić tym bardziej negatywnie, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, iż sprawa jest po raz kolejny rozpatrywana przez sąd administracyjny.

Stwierdzić zatem należy, że zaprezentowane uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może spełniać swojej zasadniczej funkcji, jaką jest przekonanie adresatki uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie im motywów rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.