Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 578/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 6 i ust. 2c, art. 25 ust. 2 pkt 4, art. 36 (2) ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2115
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 47 ust. 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1996 nr 102 poz 475
law: Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z "(...)" grudnia 2018 r. nr "(...)", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115, dalej: "u.r.p."), po rozpatrzeniu odwołania R. S. z 5 listopada 2018 r. uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w "(...)" (dalej: "Prezydium KRRP", "Skarżący") z "(...)" października 2018 r., Nr "(...)", oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w "(...)" (dalej: "ROIRP") z "(...)" czerwca 2018 r., Nr "(...)", w sprawie odmowy wpisu R. S. (dalej: "Wnioskodawca") na listę radców prawnych prowadzonej przez ROIRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ROIRP.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że Wnioskodawca 1 lutego 2017 r. złożył do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r., z siedzibą w "(...)"wiosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 36² ust. 2 i ust. 4 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Do wniosku dołączył m.in. zaświadczenie z 2 lutego 2017 r. Krajowej Izby Doradców Podatkowych, (dalej: "KIDP"), o zakresie obowiązków, do których należy obsługa prawna organów KIDP, w zakresie postępowań administracyjnych, reprezentowanie KIDP przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym w toczących się postępowaniach, opiniowanie umów, projektów uchwał, postanowień i innych dokumentów przygotowywanych przez organy KIDP, sporządzanie opinii i analiz prawnych oraz reprezentowanie KIDP przed sądami powszechnymi w sprawach z powództwa przeciwko izbie oraz w postępowaniach egzekucyjnych, a nadto prowadzenie obsługi prawnej Biura KIDP.

Minister wskazał następnie, że postanowieniem z "(...)" lutego 2017 r., Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej "(...)" do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w "(...)"pozostawił bez rozpoznania wniosek Wnioskodawcy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu postanowienia Przewodniczący podniósł, że Wnioskodawca nie spełnia wymogów z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., bowiem nie wykazał wypełnienia warunku zatrudnienia, o jakim mowa w tym przepisie, ponieważ KIDP nie jest urzędem organów władzy publicznej.

Organ wskazał następnie, że po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy na powyższe postanowienie, złożone do Ministra Sprawiedliwości, postanowieniem z "(...)" marca 2017 r., Minister Sprawiedliwości, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził, że Wnioskodawca spełnia wymogi przewidziane w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego. Minister Sprawiedliwości nie podzielił oceny prawnej dokonanej przez organ I instancji i uznał, że KIDP należy do urzędów organów władzy publicznej jako organ samorządu zawodowego, sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu doradcy podatkowego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, wykonujący z mocy ustawy kompetencje o charakterze władczym w odniesieniu do członków tego samorządu.

Organ wyjaśnił dalej, że wobec spełnienia wymogów przewidzianych w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., Wnioskodawca przystąpił do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach od 20 do 23 marca 2018 r., który zdał z wynikiem pozytywnym. W związku z powyższym, Wnioskodawca, 7 maja 2017 r., złożył w Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w "(...)"wniosek o wpis na listę radców prawnych. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 24 w zw. z art. 25 ust. 2 u.r.p.

Uchwałą Nr "(...)"z "(...)" czerwca 2018 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w "(...)"odmówiła Wnioskodawcy wpisu na listę radców prawnych, podnosząc, że nie spełnia on warunku określonego w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. Odmawiając wpisu na listę radców prawnych, Rada dokonała interpretacji art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p. i uznała, że KIDP nie może zostać uznana za organ władzy publicznej, a zatrudnienie w niej, za zatrudnienie w urzędzie organu władzy publicznej. W konsekwencji Rada stwierdziła, że Wnioskodawca, nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., nie legitymuje się właściwym 4-letnim stażem pracy w okresie 6 lat poprzedzających złożenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego.

Od powyższej uchwały, Wnioskodawca złożył odwołanie do Prezydium KRRP. Prezydium KRRP uchwałą z "(...)" października 2018 r., Nr "(...)" utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w "(...)" z "(...)" czerwca 2018 r. Prezydium KRRP podzieliło stanowisko Rady Okręgowej lzby Radców Prawnych w "(...)".

Organ wskazał następnie, że 5 listopada 2018 r., Wnioskodawca złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od uchwały Prezydium KRRP z "(...)" października 2018 r.

Minister Sprawiedliwości rozpatrując powyższe odwołanie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że Wnioskodawca spełnił, określone w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., przesłanki uprawniające do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej i fakt ten został potwierdzony postanowieniem Minister Sprawiedliwości z "(...)" marca 2017 r. Spełnił także przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 u.r.p.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że okoliczność, że Wnioskodawca wykonywał czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz KIDP, w kontekście art. 24 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., nie powinna negatywnie wpływać na nabycie przez niego uprawnień do wpisu na listę radców prawnych. Organ podkreślił, że ustawa o radcach prawnych - odwołując się do pojęcia "organy władzy publicznej" - nie zawiera jego definicji, jednakże w ramach wykładni systemowej punktem odniesienia dla ustalenia znaczenia tego pojęcia winny być, przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z zasadą, że normy konstytucyjne narzucają kierunek wykładni przepisów innych ustaw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5199, OTK ZU Nr 2/2000, poz. 60).

Organ wskazał, że pojęcie "organy władzy publicznej" występuje w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a następnie pojawia się między innymi w art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1, czy też art. 80 ustawy zasadniczej. Organ podkreślił, że przyjmuje się, że przez organy władzy publicznej w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy rozumieć organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium), tj. związanymi z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki, będące czy to organami państwa, czy samorządu terytorialnego. W wyjątkowych przypadkach - o ile ustawa przekaże im takie kompetencje - mogą to być również organy innych niż terytorialny samorządów, bądź organizacji obywatelskich lub związków wyznaniowych. Tak więc organami władzy publicznej w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację, jako organów sprawujących władzę ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą, czy pozostających poza trójpodziałem, a także niezależnie od posiadania właściwości ogólnopaństwowej czy terytorialnie ograniczonej" (zob. W. Sokolewicz, komentarz do art. 7 Konstytucji RP [w:] "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007). Tym samym, jak wskazał Minister Sprawiedliwości, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pod pojęciem organów władzy publicznej skupia zarówno organy w znaczeniu ustrojowym (organy państwa i samorządu terytorialnego), jak i funkcjonalnym (m.in. organy innych niż terytorialny samorząd), o ile z mocy ustawy wykonują kompetencje o charakterze władczym.

Organ wskazał następnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10 stwierdził, że art. 17 ust. 1 Konstytucji przewiduje jedną z form decentralizacji rzeczowej, którą jest samorząd zawodowy. Decentralizacja ta polega na ustawowym powierzeniu zadań publicznych samorządowi zawodowemu, połączonym z przyznaniem samodzielności w zakresie wykonywania takich zadań. Celem powyższego rozwiązania jest "deetatyzacja" pewnej funkcji publicznej przez przekazanie jej korporacji samorządowej rozumianej jako sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Jest to podstawowe zadanie publiczne organów samorządu zawodowego, mające szeroki zakres, na który składają się różne zadania reglamentacyjne, kontrolne i nadzorcze wykonywane przez organy samorządu nad członkami korporacji zawodowej. Zakres tych zdecentralizowanych zadań publicznych wykonywanych przez organy samorządu zawodowego zawsze określony jest ustawowo. Samorząd zawodowy jest zatem jedną z form decentralizacji administracji publicznej, jak i formą partycypacji obywateli w jej sprawowaniu. Tworząc samorząd zawodowy, państwo powierza pewnej grupie zawodowej realizację określonych zadań publicznych i wyposaża ją w tym celu w odpowiednie kompetencje władcze – władztwo publiczne.

Organ wyjaśnił, że do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego Wnioskodawca dołączył m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu w KIDP, na stanowisku starszego specjalisty prawnego na czas określony, przez okres 6 lat tj. od 1 października 2011 r. do 30 września 2017 r. oraz zaświadczenie o zakresie obowiązków, do których należy obsługa prawna organów KIDP w zakresie postępowań administracyjnych, reprezentowanie KIDP przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym w toczących się postępowaniach, opiniowanie umów, projektów uchwał, postanowień i innych dokumentów przygotowywanych przez organy KIDP, sporządzanie opinii i analiz prawnych oraz reprezentowanie KIDP przed sądami powszechnymi w sprawach z powództwa przeciwko izbie oraz w postępowaniach egzekucyjnych, a nadto prowadzenie obsługi prawnej Biura KIDP. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości w toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego Wnioskodawca wykazał zatem spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., co zostało stwierdzone ostatecznym postanowieniem Ministra Sprawiedliwości z "(...)" marca 2017 r.

Organ wskazał ponadto, że uprawnienia rady do badania przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 u.r.p., nie są nieograniczone i nie obejmują merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji. Organy wpisowe nie są zatem uprawnione np. do weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego czy podważania zasadności, potwierdzonego dyplomem, ukończenia przez kandydata wyższych studiów prawniczych. Nie są też uprawnione do powtórnej oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., dokonanej uprzednio w odrębnym postępowaniu i wyrażonej w ostatecznym rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości zawartym w postanowieniu z "(...)" marca 2017 r., wydanym na podstawie przepisów k.p.a.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości organy samorządu radców prawnych, w sprawie o wpis Wnioskodawcy dokonały samodzielnej oceny, czy był on uprawniony do przystąpienia do egzaminu radcowskiego, bez odbycia aplikacji radcowskiej, a przez to wyszły poza zakres kompetencji określonej w art. 24 ust. 2c u.r.p. Organom wpisowym nie przysługuje bowiem zdaniem Ministra Sprawiedliwości, na etapie rozpoznawania wniosku o wpis, kompetencja do samodzielnego badania przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p. (por. m.in. nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VI SA/Wa 150/18).

Na decyzję Ministra Sprawiedliwości z "(...)" grudnia 2018 r., Skarżący pismem z 30 stycznia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr "(...)" z siedzibą w "(...)"powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2018 roku w obszarze właściwości OIRP w "(...)"z "(...)" kwietnia 2018 r. nr "(...)"w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Biuro Krajowej Rady Doradców Podatkowych stanowi urząd organu władzy publicznej, w sytuacji w której powołana jednostka organizacyjna stanowi urząd obsługujący organ samorządu zawodowego doradców podatkowych, a zatem nie może zostać uznana za urząd organu władzy publicznej,

2) art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 u.r.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przestanek wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p. jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą je w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący argumentując podobnie jak w toku postepowania administracyjnego podniósł, że z punktu widzenia regulacji art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p. kluczowe jest ustalenie znaczenia pojęcia "organ władzy publicznej", a konkretnie czy powołanym organem władzy publicznej jest Krajowa Rada Doradc6w Podatkowych, a co za tym idzie czy urzędem organu władzy publicznej jest Biuro Krajowej Rady Doradców Podatkowych w którym zatrudniony jest Wnioskodawca.

Skarżący podkreślił, że pojęcie organu władzy publicznej nie zostało zdefiniowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, choć Konstytucja posługuje się tym pojęciem. Pojęcie organu władzy publicznej nie zostało również zdefiniowane w u.r.p. oraz w szeregu innych ustaw w których się ono pojawia. Skarżący po przywołaniu szeregu ustaw i przytoczeniu odpowiednich przepisów tych ustaw, doszedł do wniosku, że ustawodawca niekiedy posługuje się powołanym pojęciem wskazując przy okazji jego zakres przedmiotowy zawsze jednak kiedy prawodawca decyduje się na podjęcie próby wskazania zakresu desygnatów pojęcia organ władzy publicznej to wyłącza z zakresu tego pojęcia organy samorządu zawodowego. Prowadzi to, zdaniem Skarżącego, do logicznego wniosku, że organ samorządu zawodowego jest czym innym niż organ władzy publicznej. Skarżący podkreślił, że ten tok rozumowania jest efektem zastosowania wykładni językowej, a jest to jedyny rodzaj wykładni, który może być zastosowany w niniejszej sprawie mając na względzie zachowanie zasady "exceptiones non sunt extendendae". Jak bowiem wskazał Skarżący, norma wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt. 4 u.r.p., stanowi wyjątek od ogólnej regulacji art. 24 ust. 1 pkt. 6 u.r.p.

Skarżący dodał, że nie jest dopuszczalne utożsamianie pojęcia organu władzy publicznej z pojęciem organu administracji publicznej o którym mowa w art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a., występującym w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. Zdaniem Skarżącego pojęcie organów samorządu zawodowego rozpatrywać można jedynie w kontekście organów administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym, o którym mowa w art. 5 § 2 ust. 3 k.p.a., a nie jako organów administracji publicznej w ujęciu ustrojowym.

Skarżący podkreślił również, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wpisu Wnioskodawcy na listę radców prawnych jest postępowaniem całkowicie odrębnym od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub ewentualnie Ministra Sprawiedliwości do formalnej oceny dokumentów przedłożonych przez Wnioskodawcę na etapie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Regulacja natomiast wynikająca z art. 33(3) ust. 4 - 9 u.r.p. nie daje przewodniczącemu właściwej komisji egzaminacyjnej (lub samej komisji egzaminacyjnej) albo Ministrowi Sprawiedliwości żadnych środków do weryfikacji spełnienia przez Wnioskodawcę wymagań przewidzianych w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3 - 5 u.r.p. Regulacja to obejmuje bowiem jedynie tryb wzywania do uzupełnienia braków formalnych, tryb wzywania do braków w zakresie opłaty oraz prawo do wydania decyzji w razie złożenia zgłoszenia na egzamin po terminie. Organy te w tym trybie nie prowadzą żadnego postępowania wyjaśniającego, a jedyne co czynią to formalna weryfikacja złożonych dokumentów. Stąd też organy te nie mogą w tym trybie dokonać oceny np. kwestii charakteru prawnego podmiotu zatrudniającego kandydata. Oznacza to, że powołane przesłanki mogą być w pełni badane dopiero przez organ samorządu zawodowego w toku postępowania w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. W przeciwnym razie pustą byłaby np. regulacja art. 24 ust. 2c u.r.p., zgodnie z treścią którego rada okręgowej izby radców prawnych może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 24 ust. 1 u.r.p. oraz, że radzie okręgowej izby radców prawnych przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. W art. 24 ust. 1 pkt. 6 u.r.p., znajduje się odesłanie do art.25 ust. 1 i 2 u.r.p., co wskazuje, że organy samorządu zawodowego mogą również analizować zawarte tam przesłanki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 36(1), bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów.

W niniejszej sprawie, na etapie przystąpienia przez Wnioskodawcę do egzaminu radcowskiego, zostało rozstrzygnięte przez Ministra Sprawiedliwości, postanowieniem z "(...)" marca 2017 r., że Wnioskodawca spełnił powyższą przesłankę wykazując, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu był zatrudniony w urzędzie organu władzy publicznej - KIDP - i wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu. Fakt spełnienia powyższej przesłanki zakwestionowały organy samorządu radcowskiego na etapie wpisu Wnioskodawcy na listę radców prawnych, nie podważając jednak zakresu czynności wykonywanych w związku z zatrudnieniem Wnioskodawcy w Biurze KRDP, jako wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, lecz uznając, że czynności te nie były wykonywane w związku z zatrudnieniem w urzędzie organu władzy publicznej, organem władzy publicznej nie są bowiem zdaniem organów samorządu radcowskiego, organy samorządu doradców podatkowych. W konsekwencji organy samorządu radcowskiego uznały, że Wnioskodawca nie spełnia warunku wpisu na listę radców prawnych określonego w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., którym jest odbycie w Rzeczypospolitej Polskiej aplikacji radcowskiej i złożenie egzaminu radcowskiego, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2.

Kluczową kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest w związku z tym, jak słusznie wskazał Skarżący, ustalenie, czy organem władzy publicznej jest Krajowa Rada Doradców Podatkowych (KRDP), będąca organem KIDP.

Sąd całkowicie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości w tej kwestii, wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Dlatego w ocenie Sądu, przez "organy władzy publicznej", o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., należy rozumieć organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi, umożliwiającym władcze kształtowanie sytuacji jednostki w zakresie posiadanych kompetencji. Organ słusznie wskazał, że w związku z tym, że ustawa o radcach prawnych nie zawiera definicji pojęcia "organy władzy publicznej", jego znaczenie należy rozpatrywać w ujęciu konstytucyjnym. Przez "organy władzy publicznej", o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., należy rozumieć organy, do których odnoszą się normy konstytucyjne adresowane do organów władzy publicznej, w tym przede wszystkim art. 7 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, adresatami zasady legalizmu są: "organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium), będące czy to organami państwa, czy samorządu terytorialnego (zob. P. Winczorek, Komentarz..., s. 28); w wyjątkowych przypadkach – jeśli ustawa przekaże im takie kompetencje – mogą to być także organy innych niż terytorialny samorządów bądź organizacji (zrzeszeń) obywatelskich lub związków wyznaniowych. (...) Adresatami są wszystkie organy państwowe bez względu na ich klasyfikację jako organów sprawujących władzę ustawodawczą, wykonawczą lub sądowniczą, czy pozostawanie poza trójpodziałem, a także niezależnie od posiadania właściwości ogólnopaństwowej czy terytorialnie ograniczonej. (...) Zasada legalizmu odnosi się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, tzn. organów tych jednostek jako organów władzy publicznej, bez względu na szczebel danej jednostki (wojewódzki, powiatowy, gminny), a także do jednostek pomocniczych (sołectwo, dzielnica); (...) Zasada legalizmu odnosi się również do działalności organów samorządów zawodowych, gdy tylko przepisy prawa powierzają im wykonywanie część władztwa publicznego (wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., III ZS 19/10, w odniesieniu do rad izb notarialnych)." (vide: Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd. Sejmowe 2016, komentarz do art. 7 – Zubik Marek, Sokolewicz Wojciech).

Z organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP, mamy zatem do czynienia, również w sytuacji gdy ustawodawca przekaże w drodze ustawy innym organom niż organy państwa, czy organy samorządu terytorialnego, część władztwa publicznego w określonym zakresie, w którym organy te będą wypełniały zadania państwa.

Zadaniem państwa jest dbałość o należyte wykonywanie zawodu zaufania publicznego, które może zostać przekazane na zasadzie decentralizacji samorządowi zawodowemu w całości, jak również w części. Taką formę decentralizacji – w postaci samorządu zawodowego – przewiduje art. 17 ust. 1 Konstytucji. Decentralizacja ta polega na ustawowym powierzeniu zadań publicznych samorządowi zawodowemu, połączonym z przyznaniem samodzielności w zakresie wykonywania takich zadań (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 listopada 2011 r. sygn. akt K 1/10).

Samorząd zawodowy doradców podatkowych został utworzony na podstawie ustawy z 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 283, dalej: "u.d.p."), która określa warunki i zasady wykonywania doradztwa podatkowego, organizację samorządu doradców podatkowych oraz zasady jego działania. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.d.p., doradcy podatkowi tworzą samorząd doradców podatkowych, zwany Krajową Izbą Doradców Podatkowych. Samorząd doradców podatkowych jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 u.d.p.). Ustawodawca przekazał zatem samorządowi zawodowemu doradców podatkowych zadanie państwa – dbałość o należyte wykonywanie zawodu doradcy podatkowego, udzielając mu również władcze kompetencje takie jak m.in. podejmowanie przez KRDP, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.d.p., decyzji w sprawach wpisu na listę doradców podatkowych i skreślania z niej. W zakresie natomiast przekazanych samorządowi zawodowemu doradców podatkowych zadań państwa, organy tego samorządy występują jako organy władzy publicznej, o których mowa m.in. w art. 7 Konstytucji oraz w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.

Sąd zgadza się w związku z tym z Ministrem Sprawiedliwości, że Wnioskodawca przedstawiając do wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zaświadczenie o zatrudnieniu przez KIDP, na stanowisku starszego specjalisty prawnego na czas określony, przez okres 6 lat tj. od 1 października 2011 r. do 30 września 2017 r. oraz zaświadczenie o zakresie obowiązków, potwierdzające wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu KIDP, spełnił przesłankę z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego podnoszonej w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze, należy stwierdzić, że dokonana przez Skarżącego systemowa analizy przepisów prawnych szeregu ustaw, w których ustawodawca określił zakres podmiotowy pojęcia organów władzy publicznej, nie obejmując tym zakresem organów samorządów zawodowych, nie stoi w sprzeczności z ustaleniem znaczenia tego pojęcia w ujęciu konstytucyjnym. Skarżący z faktu, iż ustawodawca w analizowanych ustawach nie wymienił organów samorządu zawodowego określając zakres podmiotowy pojęcia organów władzy publicznej, wyciągnął błędny, ogólny wniosek, że organy samorządu zawodowego w każdym przypadku nie mieszczą się w zakresie pojęcia organów władzy publicznej, również w tych przypadkach, gdy ustawodawca nie definiuje tego pojęcia. Tymczasem na podstawie analizy przeprowadzonej przez Skarżącego można jedynie stwierdzić, że na gruncie powołanych przez Skarżącego ustaw, organ samorządu zawodowego jest czymś innym niż organ władzy publicznej i na to rzeczywiście wskazuje językowa wykładnia definicji tego pojęcia (organ władzy publicznej), zawartych w tych ustawach. Tak ustalonego znaczenia pojęcia organów władzy publicznej, nie można jednak przenosić na cały system prawny, a więc również na sytuacje, w których ustawodawca posługując się pojęciem organów władzy publicznej nie określa jego zakresu podmiotowego. W takich sytuacjach bowiem konieczne jest dokonanie językowej wykładni samego pojęcia organów władzy publicznej, a jeżeli jest ona niewystarczająca, należy odwołać się do wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, jak w niniejszej sprawie.

Sąd zgadza się natomiast ze Skarżącym, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych nie są związane oceną przesłanek z art. 25 ust. 2 u.r.p., dokonaną przez właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej lub ewentualnie Ministra Sprawiedliwości (jako organu rozpoznającego na podstawie art. 33(3) ust. 5 u.r.p. w zw z art. 36(2) ust. 5 u.r.p., zażalenie na ewentualne postanowienie właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej) i mają prawo samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 u.r.p., przesłanek wpisu Wnioskodawcy na listę radców prawnych. Ponieważ bowiem ustawodawca w art. 24 ust. 1 pkt 6 przewidział odstępstwo od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego jako warunków wpisu na listę radców prawnych, to organy samorządu zawodowego radców prawnych mają prawo i obowiązek badania spełnienia przez kandydata na radcę prawnego przesłanek uprawniających do wpisu go na listę radców prawnych bez odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego, unormowanych w art. 25 u.r.p.

Do powyższej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1721/18 i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem NSA, że organy samorządu radcowskiego rozpoznając wniosek o wpis na listę radców prawnych w przypadku osób, o których mowa w art. 25 ust. 2 u.r.p. są uprawnione i zobowiązane do zbadania spełnienia przesłanek określonych tym przepisem, czego nie podważają regulacje zawarte w art. art. 33(3) ust. 4-9 u.r.p. - stosowane odpowiednio odnośnie do wniosków o dopuszczenie do egzaminu, na mocy art. 36(2) ust. 5 u.r.p. Regulacje te jednoznacznie wskazują, że zakres orzekania w przedmiocie wniosków o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego zarówno przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej jak i przez Ministra Sprawiedliwości (w sytuacji skutecznie wniesionych środków zaskarżenia) dotyczy tylko i wyłącznie kwestii braków formalnych, opłaty i terminowości złożenia wniosku. Przepisy ustawy o radcach prawnych nie przewidują zaś, na etapie orzekania w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu radcowskiego, możliwości oceny wniosków - przez wskazane wyżej organy - z punktu widzenia merytorycznych przesłanek, koniecznych do spełnienia celem przystąpienia do egzaminu przez osoby, które nie odbyły aplikacji. W tym stanie rzeczy, jak wskazał NSA w cyt. wyroku, orzeczenia Ministra Sprawiedliwości - uchylające orzeczenia przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, wydane na podstawie powyższych przepisów - nie mogą stanowić o nabyciu prawa przystąpienia do egzaminu w sposób, który by eliminował możliwość samodzielnego badania przez organy samorządu radcowskiego spełnienia określonych w art. 24 ust. 1 pkt 6 przesłanek wpisu na listę radców prawnych - w tym przesłanek przystąpienia do egzaminu radcowskiego z art. 25 ust. 2. W świetle art. 24 ust. 4 pkt 6 uu.r.p., fakt spełnienia określonych art. 25 ust. 2 przesłanek uprawniających do przystąpienia do egzaminu istotnie badany jest przez organy samorządu radcowskiego dopiero po złożeniu egzaminu na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego były uprawnione do badania spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 u.r.p., błędnie jednak oceniły, że Wnioskodawca tej przesłanki nie spełnił. Minister Sprawiedliwości prawidłowo zatem uchylił uchwałę KRRP" z "(...)" października 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ROIRP z "(...)" czerwca 2018 r. w sprawie odmowy wpisu Wnioskodawcy na listę radców prawnych prowadzonej przez ROIRP i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ROIRP.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stwierdziwszy naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.