Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1359/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1, art. 152, 153, 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 55 i 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 958/13 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 marca

2014 r., sygn. akt II SA/Bk 958/13 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz C. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów nr geodezyjnym [...], o powierzchni ogólnej 4,080 ha, położonej w obrębie wsi P., stanowiącej własność J. C..

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz C. orzekł o ustaleniu skarżącemu opłaty adiacenckiej w wysokości 7755, 75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] spowodowanego jej podziałem.

W celu określenia wzrostu wartości nieruchomości został powołany rzeczoznawca majątkowy B. R., który oszacował dwie wartości, tj.: wartość działki numer [...] przed dokonaniem jej podziału, określoną według stanu nieruchomości z dnia 13 grudnia 2012 r., tj. wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz łączną wartość działek powstałych z podziału działki nr [...], określoną według stanu nieruchomości z dnia 28 grudnia 2012 r., tj. na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. C., podnosząc przede wszystkim, że skarżona decyzja została wydana w oparciu o wadliwy, niewiarygodny i sporządzony z naruszeniem prawa dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia

20 maja 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia 135/7 sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, oceniając prawidłowość prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, dokonało oceny przedstawionego - jako dowód w sprawie - operatu szacunkowego, pod kątem wymogu wynikającego z § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdziło, iż operat ten ustalający wartość działki przed podziałem i po podziale nie budzi żadnych zastrzeżeń. Zawiera on wszystkie elementy świadczące o jego poprawności i spełnieniu wymogów obowiązującego prawa. Rzeczoznawca majątkowy oszacowanie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gm. C., przed i po podziale, wykonał w oparciu o bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca wyodrębnił do określenia wartości rynkowej gruntu trzy transakcje na nieruchomościach uznanych przez niego za najbardziej podobne. Zgodnie z przyjętym podejściem i metodą, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wziął pod uwagę wszystkie mniej oraz bardziej korzystne parametry działek zarówno przed, jak i po podziale.

W ocenie Kolegium, w operacie szacunkowym zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat szacunkowy oceniony został jako spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych jako prawidłowe. Kolegium stwierdziło, że przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku, z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Kolegium podnoszone w odwołaniu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. dodatkowo ustosunkował się do zgłoszonych przez skarżącego uwag i zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego skarżący miał możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez skarżącego, nie poparte żadnym przeciwdowodem jest, zdaniem Kolegium, niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 20 maja 2013 r.

Podsumowując swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji działał w zgodzie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i wydał rozstrzygnięcie mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. W szczególności zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Dokonał też prawidłowej oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego oraz oceny prawidłowości formalnej tego dowodu.

Na powyższą decyzję J. C., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga jest niezasadna.

Sąd przytoczył w pierwszej kolejności stosowne przepisy ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że do ustalenia opłaty w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki przepisu art. 98 a ust. 1 i 1a tej ustawy.

Następnie Sąd wskazał, że Kolegium, oceniając prawidłowość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, prawidłowo dokonało oceny przedstawionego - jako dowód w sprawie - operatu szacunkowego, pod kątem wymogu, wynikającego z § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy ustalający wartość działki przed podziałem i po podziale nie budzi bowiem zastrzeżeń. Zawiera on wszystkie elementy świadczące o jego poprawności i spełnieniu wymogów obowiązującego prawa.

Zdaniem Sądu, w operacie szacunkowym zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat szacunkowy jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku, z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Biegły - rzeczoznawca majątkowy określił cechy, jakie mają wpływ na cenę (wartość) nieruchomości na podstawie badania rynku nieruchomości gruntowych, informacji z biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami, literatury fachowej oraz na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości. Cechami tymi są w szczególności: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt działki, dostęp do uzbrojenia, przeznaczenie w planie miejscowym. Zgodnie z opinią, wzrost wartości nieruchomości wyniósł 31 023 zł. Jest to zatem realna wartość, obliczona na podstawie wyliczeń wskazanych w ustawie, pozwalająca na ustalenie opłaty jednorazowej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie tej wartości ustalono, biorąc pod uwagę 25 % stawkę (§ 1 uchwały Nr X/66/07 Rady Miejskiej w C. z dnia 29 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem - Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego, Nr 250, poz. 2593), wysokość opłaty, czyli w przedmiotowej sprawie 31.023 x 25% = 7755,75 złotych. Rzeczoznawca majątkowy sporządził więc operat szacunkowy prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 4 pkt 16, art. 151, art. 153, art. 154, art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust. 1, § 55, § 56 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia. Operat ten był ważny, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy, a zatem jest on dowodem, który mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia

14 sierpnia 2013 r. ustosunkował się do zgłoszonych przez skarżącego uwag i zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy podlega ocenie przez organ administracji jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Ocena tego dowodu powinna być wszechstronna i merytoryczna. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia działań niezbędnych dla takiego wyjaśnienia. Przy merytorycznych zarzutach strony wobec treści operatu, niezbędnym działaniem organu w kierunku należytego wyjaśnienia sprawy powinno być umożliwienie rzeczoznawcy ustosunkowania się do zgłaszanych zastrzeżeń, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego skarżący miał możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Sąd zgodził się więc ze stanowiskiem Kolegium, że kwestionowanie operatu szacunkowego przez skarżącego, niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 20 maja 2013 r.

Sąd wskazał również, powołując się na wykształcone orzecznictwo sądów administracyjnych, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że są one całkowicie niezasadne. Kolegium prawidłowo i w zgodzie z obowiązującym prawem dokonało oceny operatu szacunkowego, ale pod względem formalnym, tj. zbadało, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawierał wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Prawidłowość tego typu weryfikacji potwierdzona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Kolegium prawidłowo też oceniło dowód w postaci operatu szacunkowego, pod kątem spełnienia ustawowych wymogów i warunków określonych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. C.. Wskazując na obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego (operatu szacunkowego) wniosków logicznych i spójnych.

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium dokładnie wyjaśniło stan faktyczny niniejszej sprawy oraz że "załatwiło" sprawę mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie oparł jedynie na podstawie operatu szacunkowego, który skarżący zakwestionował, zaś Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż: "w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizy prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań".

- art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy postępowanie to ograniczyło się jedynie do zapoznania się z operatem szacunkowym i braku ustosunkowania się do jego treści merytorycznych,

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 6 i 16, art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez nie dokonanie prawidłowej oceny wartości dowodu, jakim był złożony do akt sprawy operat szacunkowy, co w konsekwencji powoduje naruszenie powyższych przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku niepodzielenia zarzutów procesowych, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił zarzuty co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, stwierdzając, że jest wadliwy, bowiem błędnie dokonano wyboru nieruchomości w cechach porównawczych, w szczególności w zakresie ich przeznaczenia oraz wielkości, czym naruszono rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w konsekwencji art. 7 i art. 77 k.p.a. Przeznaczenie działek o innej wielkości, a na dodatek o zupełnie innym przeznaczeniu nie odpowiada warunkom stawianym samemu operatowi. Rzeczoznawca nie uzasadniał odstąpienia ani od wyboru innych nieruchomości w zakresie ich przeznaczenia, jak i wielkości, nieruchomości po podziale.

W ocenie skarżącego, wątpliwości w sprawie budzi zatem prawidłowość ustalenia przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Opinie rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty. Nie oznacza to jednak związania organu i Sądu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu i Sądu jest ocena zasadności opłaty oraz jej wysokości. To organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do wykazania, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej błędnie przyjęły, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy i mógł tym samym stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokości opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do powyższego, rozpocząć należy od wskazania, że decyzja będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie została wydana w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w myśl którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 146 ust. 1a, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 powołanej ustawy oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl art. 152 ust. 2 ustawy, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6). W myśl art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (ust. 1). Przez nieruchomość podobną należy zaś rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16). Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości zostaje sporządzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego.

Przepisy powołanego wyżej rozporządzenia szczegółowo określają zaś m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposób sporządzenia, formę i treść operatu szacunkowego. I tak stosownie do treści § 3 rozporządzenia, określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości (ust. 1). Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (ust. 2). Zgodnie z treścią § 4, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Wytyczne dotyczące sposobu sporządzenia, formy i treści operatu szacunkowego zawierają zaś paragrafy 55 i nast. rozporządzenia. W myśl § 55 ust. 1 rozporządzenia operat szacunkowy przede wszystkim przedstawia postępowanie, w którego wyniku dokonuje się określenia wartości nieruchomości, a także zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 ust. 2). Poza tym, zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Niespornym jest, że opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzona w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i powinna podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie administracyjne, zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, jak też powiązany z nim obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału. Jednocześnie art. 80 k.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji, z której wynika umocowanie organów do dokonywania niezależnej (ale nie dowolnej) oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie. Okolicznością tą w przypadku operatów szacunkowych jest określona w nich wartość nieruchomości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres kontroli (oceny) tego dowodu jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości. Organ rozpoznający sprawę nie posiada natomiast wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 852/07; z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1087/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. I OSK 1650/10; z dnia 28 maja 2013 r., sygn. I OSK 2430/11; z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1165/12 i z dnia 7 marca 2014 r., sygn. I OSK 1894/12). Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć zaś w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, iż wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Nie zwalnia to jednak organu z dokonania oceny operatu szacunkowego w zakresie jego wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych).

Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że dokonana przez organy i Sąd - w oparciu o powyższe kryteria - ocena sporządzonego w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. operatu szacunkowego z dnia 20 maja 2013 r. jest prawidłowa. Operat szacunkowy jest bowiem zgodny z wymogami obowiązującego prawa, spełnia wymogi formalne i warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu wykonawczym. Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca majątkowy oszacowanie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przed i po podziale, wykonał w oparciu o bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca wyodrębnił do określenia wartości rynkowej gruntu trzy transakcje na nieruchomościach uznanych przez niego za najbardziej podobne. Zgodnie z przyjętym podejściem i metodą, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie wziął pod uwagę wszystkie mniej oraz bardziej korzystne parametry działek zarówno przed jak i po podziale. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji poddał szczegółowej analizie operat szacunkowy, szeroko uzasadniając, z jakich przyczyn uznał, iż jest on prawidłowy i posiada tym samym wartość dowodową, pozwalającą na przyjęcie, że w skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o kwotę wskazaną w operacie. Kolegium podało również, że dokonało oceny przedstawionego - jako dowód w sprawie - operatu szacunkowego, pod kątem wymogu, wynikającego z § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i stwierdziło, iż operat ten ustalający wartość działki przed podziałem i po podziale nie budził żadnych zastrzeżeń. Wskazano również, że w operacie szacunkowym zastosowano właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat szacunkowy oceniony został jako spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych jako prawidłowe. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku, z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie. Powyższa ocena operatu została w całości podzielona przez Sąd pierwszej instancji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący złożył szereg zastrzeżeń do operatu. Ponieważ dotyczyły one aspektów w zakresie wiadomości specjalnych, rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. szczegółowo odniósł się do tych zarzutów, uznając je za niezasadne. Jednak, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, samo kwestionowanie przez skarżącego dowodu w postaci operatu nie jest wystarczające do podważenia wiarygodności opinii biegłego. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna bowiem przedstawić dowody na tę okoliczność. Środkiem dowodowym może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona jest także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z takich możliwości skarżący w niniejszej sprawie nie skorzystał, a zatem przyjąć należało, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedź z dnia 14 sierpnia 2013 r. potwierdza prawidłowość operatu szacunkowego również w zakresie zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, tak dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego zmierzające do wykazania wadliwości operatu szacunkowego z dnia 20 maja 213 r., a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego wyroku. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie, wyczerpująco gromadząc i rozpatrując cały materiał dowodowy, w tym uwzględniając okoliczność wniesienia przez skarżącego zastrzeżeń do operatu. Ocena operatu została przeprowadzona prawidłowo w granicach wyznaczonych w art. 80 k.p.a., w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, z uwzględnieniem specyfiki tego dowodu wynikającej z faktu, iż zawiera on wiadomości specjalne, stanowiące wyłączną domenę rzeczoznawcy majątkowego.

Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.