Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1003/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: kpa) w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 198, poz. 1925 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. O. od decyzji z dnia [...]r. nr [...]wydanej przez Prezydenta Miasta K., w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...]r. nr [...]dotyczącej wysokości opłaty od 01 lutego 2015 r. za pobyt jej ojca – M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. ul. [...]w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę i ustalającej odpłatność w ten sposób, że:

1) od 01 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]w B.ul. [...]wynosi 767,81 zł;

2) od 01 kwietnia 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M. O.w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. ul. [...]wynosi 796,81 zł oraz

3) określającej, że w pkt. 2 rozstrzygnięcia decyzja z dnia [...] r. nr [...] pozostaje bez zmian – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – w pierwszej kolejności – powtórzył za organem I instancji poczynione przez ten organ ustalenia, a w drugiej kolejności, przytoczył treść art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 960 ze zm., dalej także: ustawa lub ups). Dokonując interpretacji tych przepisów prawnych wskazano – z powołaniem się na judykaturę – że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Podstawą wydania zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia jest ustalenie faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, iż od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa siostry skarżącej – B. Ż., osoby także zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca M. O.w DPS w B.. Zmiana ta spowodowała zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Przy ustalaniu tych opłat organ zastosował zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS w B. wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. – 2947,00 zł, a opłatą wniesioną przez M.O. w kwocie 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi ona 1593,61 zł. Zatem – jak podał – różnica w okresie od lutego do marca wynosi 767,80 zł natomiast od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania unormowanie art. 106 ust. 3b ustawy, gdyż kwota zmiany dochodu strony przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, albowiem dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł, a w marcu 2017 r. 3884,57 zł, zaś przed aktualizacją wywiadu środowiskowego, tj. od 1 lipca 2015 r. – 3113,85 zł. Tym samym – na co zwrócił uwagę – zachodzi podstawa do zmiany wysokości opłaty. Jego zdaniem prawidłowo organ I instancji stwierdził także, iż w świetle okoliczności sprawy orzec należy stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m.in. sytuacji dochodowej. co bezsprzecznie miało w niniejszej sprawie miejsce. W dalszych motywach zaakcentował, że ustawodawca wskazuje na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej. Co do zasady – obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania w całodobowej placówce opiekuńczej uzależniony jest od wysokości dochodu osiąganego przez mieszkańca domu pomocy społecznej oraz pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności.

Równocześnie zdaniem Kolegium stan faktyczny ustalony w sprawie, tj. bezsprzeczna zmiana sytuacji dochodowej skarżącej jako osoby zobowiązanej, w wysokości wykluczającej zastosowanie art. 106 ust. 3b ustawy, uzasadniała zmianę decyzji z dnia [...]r. nr [...] dotyczącą wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt ojca strony w Domu Pomocy Społecznej " [...]" w B. w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę.

Na zakończenie odnosząc się do stanowiska strony skarżącej zaprezentowanego w odwołaniu Kolegium zauważyło, że zawarte tam zarzuty dotyczą głównie zasadności wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. dotyczącej wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt M.O. w Domu Pomocy Społecznej [...]w B., która nie jest przedmiotem tego postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

I. przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat, w sytuacji gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. dotycząca ustalenia odpłatności dotknięta jest wadą nieważności, z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]r., nr [...]ustalającej uprzednio krąg osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej,

2) art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups poprzez jego zastosowanie, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną do jej zawarcia,

3) art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 103 ust. 2 ups poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w przypadku odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kc;

4) art. 104 ust. 4 ups poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do skorzystania przez organ z instytucji wyrażonej w tym przepisie,

5) art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ups przez wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzji z dnia [...] r., ustalającej odpłatność z mocą wsteczną,

6) art. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej przez wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej odpłatność z mocą wsteczną.

II. przepisów postępowania, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 1 stycznia 2015 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zależy od rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie opłaty za pobyt M O w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 stycznia 2015 r.

Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...], ewentualnie

II. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...] i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Katowicach do ponownego rozpoznania,

III. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych.

W jej motywach podniósł, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] ustalająca m.in. że miesięczną odpłatność za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej oraz orzekająca, że pozostałą kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy odpłatnością za pobyt ww. w domu pomocy społecznej, a średnim kosztem utrzymania wnosić będzie M. O. oraz Gmina K. Jego zdaniem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna o tej treści, czyli orzekająca o ponoszeniu kosztów utrzymania M.O. organ nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalania odpłatności od skarżącej. Wskazał, że skarżąca J. O. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r. Podniósł także, że skarżąca otrzymała do podpisania umowę dotyczącą określenia zasad ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt jej ojca M. O. w domu pomocy społecznej. Z uwagi na jej nie podpisanie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 ups wydał decyzję w sprawie ustalenia zwrotu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę K. za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w B "[...]", mocą której zobowiązał ją do zwrotu poniesionych wydatków.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. uznał, że udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez J.O. uzasadniała obciążenie ją odpłatnością za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej w B., a następnie wydanie decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę K. na opłatę pobytu M. O. w Domu Pomocy Społecznej.

Zdaniem skarżącej przepis art. 104 ust. 3 w zw. z 61 ust. 3 ups nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę K. za pobyt ojca skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w B. w sytuacji udokumentowanej odmowy podpisania przez J.O. umowy. Jak zaznaczył w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że przepis art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej ustanawia materialnoprawną podstawę do dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych wydatków, lecz tylko w sytuacji, gdy osoby, które podpisały umowę nie wywiązują się z jej realizacji. Roszczenie o zwrot wydatków poniesionych przez gminę ma cywilnoprawny charakter, a jako taki może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory takie rozstrzygać mogą natomiast sądy powszechne. Nie może zatem przepis ten stanowić podstawy prażonej do wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych wydatków wniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domy pomocy, w sytuacji odmowy podpisania umowy przez osobę zobowiązaną, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W przypadku, gdy małżonek lub krewny mieszkańca domu pomocy społecznej, odmawia podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 Kodeksu cywilnego. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej, tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy ich członka rodziny. Udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną, nie uzasadnia wydania decyzji określającej wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę i zobowiązującej do ich zwrotu osobę, która odmówiła zawarcia umowy – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Jednocześnie autor skargi wskazał, że treść art. 103 ust. 2 ups wyraźnie wskazuje, że ustawodawca przewidział wyłącznie formę umowy cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy skarżąca odmówiła podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, to organ pomocy społecznej winien wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym na przepisie art. 64 kc. Nadto – jak zaznaczył – zgodnie z art. 104 ust. 4 ups w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego.

W jego ocenie w realiach niniejszej sprawy przesłanki te przez stronę zostały spełnione. W piśmie pełnomocnika z dnia 31 grudnia 2012 r. zobowiązana wskazała i udokumentowała miesięczne wydatki, które znacznie przewyższają jej wynagrodzenie, wobec czego nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania M.O..

Ponadto podniósł, że jest ona osobą bardzo schorowaną o czym świadczy załączona do w/w pisma dokumentacja lekarska, zaświadczenia i faktury potwierdzające zakup lekarstw.

Jego zdaniem, uwzględniając dotychczasowy sposób życia i relacje rodzinne, rażącą niesprawiedliwością byłoby ponoszenie kosztów utrzymania ojca, ze względu na historię rodziny. M.O. znęcał się nad J. O. oraz jej matką, zostawiając w ten sposób trwały ślad w psychice swojej córki. Obawa przed rozgrzebywaniem zamkniętych spraw rodzinnych powoduje u skarżącej ataki depresji oraz ogólna złą dyspozycję psychofizyczną, która wymaga pomocy psychologa. Obciążenie jej kosztami utrzymania ojca może znacznie pogorszyć jej stan psychiczny.

Na zakończenie zaznaczył, że akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie tej wysokości do możliwości osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Innymi słowy, przepisy ustawy nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek. Prawodawca nie upoważnił organu do określenia wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Organ powinien więc ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni to z opóźnieniem, wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/OL 1053/14. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt U SA/RZ 493/13. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt W SA/Wr 242/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt U SA/OL 96/14).

Podsumowując wskazał, że wydanie przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniu [...] r. decyzji nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w B. za okres od 1 stycznia 2015 r. tj. ponowne ustalenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej należy uznać za niedopuszczalne. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, to jest małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby zobowiązanej do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie w całości lub w części z ustalonej opłaty stosownie do art. 64. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia opłaty przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 powołanej ustawy kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy.

Obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 ups nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Jednocześnie przypomniał, że w dniu 22 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącej złożył za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...] utrzymującą decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] r., nr [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 255/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Od wyroku tego skarżąca wniosła skargę kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Przypomniało, że pismem z dnia 20 lutego 2017 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] r. dotyczącej wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt M.O. w Domu Pomocy Społecznej [...]" w B. Zaznaczyło także, iż toku postępowania organ I instancji ustalił, że dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł a w marcu 2017 r. 3884,57 zł oraz, że strona mieszka sama i jest osobą samotnie gospodarującą. W przypadku wniesienia ustalonej opłaty dochód strony w lutym i marcu oraz od kwietnia nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego tj. 1902 zł. Podniosło, że od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa siostry skarżącej – B. Z., osoby także zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca M.O.w DPS w B.. Okoliczność ta spowodowała zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Przy ustalaniu tych opłat organ zastosował zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS w B. wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. – 2947,00 zł a opłatą wniesioną przez M. O. 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 1593,61 zł. Stwierdziło przy tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie, tj. bezsporna zmiana sytuacji dochodowej skarżącej jako osoby zobowiązanej, w wysokości wykluczającej zastosowanie art. 106 ust. 3b ustawy, uzasadniała zmianę decyzji z dnia [...]r. dotyczącą wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt Pana M.O. w Domu Pomocy Społecznej [...]" w B. ul. [...]w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez stronę.

W tych okolicznościach uznało, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia skargi a wniosek o oddalenie skargi jest zasadny.

\

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji mocą art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej: ppsa). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2) lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 ustawy ppsa. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie zmiany własnej decyzji z dnia [...]r. dotyczącej wysokości opłaty od 1 lutego 2015 r. za pobyt Pana M. O] w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B] ustalając ją w ten sposób, że:

1) od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M] O w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. ul. [...] wynosi 767,81 zł,

2) od 1 kwietnia 2017 r. wysokość miesięcznej opłaty za pobyt M.O. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. ul. [...] wynosi 796,81 zł, a także

3. określając, że pkt 2 decyzji zmienianej, tj. z dnia [...]r. pozostaje bez zmian.

Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił skarżącej J. O. opłatę za pobyt M. O. w Domu Pomocy Społecznej w B. "[...]", ul. [...] w następującej wysokości: od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2015 r. – 710,34 zł; od 1 lutego 2015 r. do 28 lutego 2015 r. – 990,71 zł; od 1 marca 2015 r. do 31 marca 2015 r. – 1.090,78 zł; od 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. – po 1.126,72 zł. miesięcznie; od 1 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. – 1.030,47 zł, a od 1 lipca 2015 r. po 1.211,85 zł miesięcznie. Decyzję tę w wyniku rozpatrzenia odwołania od niej utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Zastępcy Dyrektora MOPS–u w K. z dnia [...] r. i w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w G] z dnia [...] r., M. O. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. W dniu 2 lutego 2012 r. został umieszczony w w/w DPS–ie na podstawie decyzji z dnia [...]r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie odpłatności za pobyt ojca strony w Domu Pomocy Społecznej oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 704/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Tym samym przesądzony został obowiązek ponoszenia przez stronę odpłatności za pobyt jej ojca – M.O.w Domu Pomocy Społecznej w B.

W tych okolicznościach podkreślenia wymaga, że – stosownie do treści art. 60 ustawy – pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego kosztu utrzymania. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się w drodze decyzji administracyjnej w wysokości nie większej niż 70% dochodu osoby (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast mocą art. 106 ust. 5 ups – decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12, art. 107 ust. 5., przy czym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przedmiotowej sprawie podstawą wydania zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia stało się bezsporne ustalenie faktyczne, mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym, iż od lutego 2017 r. uległa zmianie sytuacja dochodowa B. Z.tj. siostry skarżącej, a jednocześnie osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca M. O. w DPS w B.. Okoliczność ta bezpośrednio wpłynęła na zmianę ustalonej opłaty w ten sposób, że od 1 lutego 2017 r. do 31 marca 2017 r. opłata ta wynosiła 767,80 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł miesięcznie. Zasadnie organy I i II instancji wskazały, że przy ich ustalaniu zastosowano zasadę równego podziału na dwie zstępne kwoty różnicy wynikającej z pełnego utrzymania w DPS w B. wynoszącej od 1 kwietnia 2017 r. 2947 zł, a opłatą wniesioną przez M. O. 1353,39 zł. W okresie od lutego do marca 2017 r. różnica ta wynosiła 1535,61 zł a od kwietnia 2017 r. wynosi 1593,61 zł. Tym samym różnica w okresie od lutego do marca wynosi 767,80 zł natomiast od kwietnia 2017 r. wynosi 796,80 zł.

Równocześnie prawidłowo stwierdzono, iż w sprawie nie znajdzie zastosowania unormowanie art. 106 ust. 3b ustawy, gdyż kwota zmiany dochodu strony przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż dochód strony w lutym 2017 r. wynosił 4518,68 zł, a w marcu 2017 r. 3884,57 zł., a przed aktualizacją wywiadu środowiskowego, tj. od 1 lipca 2015 r. – 3113,85 zł. Zatem zachodzi podstawa do zmiany wysokości opłaty. Prawidłowo także stwierdzono, iż w świetle okoliczności sprawy orzec należy stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy, w myśl którego decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany m in. sytuacji dochodowej – co bezsprzecznie miało w niniejszej sprawie miejsce. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie zostało wszczęte w lutym 2017 r., o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia 20 lutego 2017 r.

Z tym momentem – uwzględniając prawny obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS-ie – a zarazem obowiązek organu egzekwowania należności publicznych zasadnym jest uznanie, że objęta skargą decyzja czyni im zadość. Katalog podmiotów, które są zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej określa przepisy art. 61 ust. 1 – 3 ups, z których wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności (ust. 1): 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej): 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w świetle powołanych powyżej przepisów, zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, co też nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ups obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej został w przedmiotowej sprawie, o czym szerzej powyżej, skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Przy czym, co wymaga podkreślenia, decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych, zatem w sytuacji, gdy już w okresie przebywania osoby skierowanej w DPS doszło do zmiany jej sytuacji dochodowej nie jest wydawana decyzja ustalająca odpłatność a zmieniająca ją. O ile decyzja wydana, na podstawie art. 106 ust. 5 ups, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, także ma charakter konstytutywny, to jednakże deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. s. 47 i nast. oraz wyrok SN z 19 lutego 2009 r., sygn. akt III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17–18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną – zob. wyroki NSA z: 2 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 221/16, 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 855/16, a także 13 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2170/16 czy też 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1639/17.

W wyrokach tych akcentowano, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 ups, który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Podnoszono w nich także, iż należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, a także A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano, decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 ups pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.

Mając przy tym na uwadze zarzuty sformułowane w skardze a także zakres powinności ustawowych m.in. wstępnych i zstępnych względem siebie jawi się potrzeba wskazania, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ups Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 ups, obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza przy tym ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną – co jednakże w sprawie na żadnym etapie nie nastąpiło z udziałem strony.

Podsumowując Sąd odwoła się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu przytoczonego powyżej wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, iż deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja może działać, zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.

Zarzuty skargi nie zmieniają oceny prawnej zaskarżonej decyzji. W świetle przedstawionych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że w stosunku do strony ukształtowano i skonkretyzowano obowiązek ponoszenia kosztów pobytu jej ojca w DPS–ie, który to obowiązek na żadnym etapie nie został zmieniony czy zniesiony, a wobec ziszczenia się przesłanek ustawowych z art. 106 ust. 5 ups w postaci zmiany sytuacji dochodowej zmianie uległa wyłącznie wysokość nim określona.

Tym samym stwierdzić zatem należało, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, ani też przepisy postępowania. Ustalenia będące podstawą decyzji, zostały dokonane w wyniku trafnej analizy dowodów. Ponadto prawidłowa była ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. Wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi, i zgodnie z art. 151 ppsa podlegała ona oddaleniu.