Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1264/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3 i 4, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku spraw ze skarg C. N. i B. [...] sp. z o. o. z siedzibą w Ł. i C. sp. z o. o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. odrzuca skargę C. N. i B. [...] sp. z o. o. z siedzibą w Ł. 2. oddala skargę C. sp. z o o. z siedzibą w Ł..


UZASADNIENIE

W dniu 3 lutego 2010 r. Rada Miasta Bydgoszczy podjęła uchwałę nr LX/902/10 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych prowadzonych na terenie miasta Bydgoszczy przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto Bydgoszcz.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wezwała Radę Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie § 2 ust. 2, § 5 ust. 5, § 6 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 5, § 12 ust. 4 w/w uchwały. Rada Miasta Bydgoszczy nie zajęła stanowiska w przedmiocie niniejszego wezwania przekazując je Prezydentowi Miasta Bydgoszczy.

Pismem z dnia 5 października 2010 r. "C." sp. z o.o. w Ł., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniosła skargę na w/w uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy. W skardze zarzucono:

- niezgodność § 2 ust. 2, § 5 ust. 5, § 6 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 5, § 12 ust. 4 uchwały z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

- naruszenie wskazanymi wyżej przepisami uchwały art. 94 Konstytucji RP poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego,

- naruszenie przepisami § 2 ust. 2 uchwały art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie pozaustawowej formy ograniczenia zasady wypłacania dotacji na każdego słuchacza.

Powołując powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 2, § 5 ust. 5, § 6 ust. 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 5, § 12 ust. 4, z uwagi na niezgodność tych regulacji z prawem.

Uzasadniając zarzuty dotyczące przepisu § 2 ust. 2 uchwały strona skarżąca podniosła, że zapis ten wprowadza nieznane ustawie o systemie oświaty ograniczenia w zakresie wypłacania dotacji na każdego ucznia szkół niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Z treści zaskarżonej regulacji można wywnioskować, że jako kryterium decydujące o wypłaconej kwocie dotacji traktuje się liczbę uczniów uczęszczających na zajęcia. Tymczasem z treści przepisu art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że weryfikacja wysokości wypłacanej dotacji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium faktycznej liczby uczniów. Zdaniem spółki przepis ustawowy należy rozumieć w ten sposób, że dopóki słuchacz nie zostanie skreślony zgodnie z postanowieniami statutu danej szkoły z listy jej słuchaczy, szkole przysługuje na niego dotacja również wówczas, gdy nie uczęszcza on na zajęcia. Szkoła ponosi bowiem wydatki związane z zapewnieniem każdemu słuchaczowi możliwości uczestniczenia w zajęciach wykorzystując zgodnie z przeznaczeniem otrzymywaną dotację. W związku z tym działania słuchaczy, którzy po zapisaniu się na zajęcia nie uczestniczą w nich, nie mogą powodować dla szkoły negatywnych konsekwencji w postaci obowiązku zwrotu części otrzymanej dotacji. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotyczy jedynie określenia technicznych zasad przekazywania dotacji szkołom i placówkom oświatowym. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do określania w drodze aktu prawa miejscowego warunków uzyskania prawa do dotacji, a zwłaszcza do wprowadzania w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń, albowiem jest to materia ustawowa.

Wskazano również na zapis § 5 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym dotacja nie zostanie udzielona, gdy dane wskazane we wniosku o jej udzielenie będą niezgodne z danymi wskazanymi we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych lub w rejestrze wydanych zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej. Dalej skarżąca spółka wskazała, że taka regulacja wykracza poza zakres delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustanawia swego rodzaju sankcję i dodatkowe warunki do uzyskania dotacji. Dlatego jednostka samorządu terytorialnego nie ma delegacji ustawowej do tworzenia nowych - innych niż przewiduje ustawa warunków udzielenia dotacji.

Skarżąca kwestionując zapis § 6 ust. 2 powołała się na art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika po pierwsze, że jedynym warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, informacji o planowanej liczbie uczniów oraz po drugie, że dotacja ta przysługuje na każdego ucznia w wysokości odpowiadającej faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji.

Zdaniem spółki za niezgodny z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy także uznać § 10 ust. 1 uchwały, albowiem wprowadza on miesięczny termin rozliczania dotacji, podczas gdy ich rozliczanie winno mieć miejsce w ujęciu rocznym.

Ponadto w ocenie skarżącej również przepis § 11 ust. 5 uchwały wykracza poza delegację ustawową.

Zaskarżono również § 12 ust. 4 uchwały. Zdaniem skarżącej art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty wskazuje jedynie uprawnienia kontrolne dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nad prawidłowością wykorzystania dotacji, a nie wprowadza dla beneficjentów żadnych dodatkowych obowiązków w postaci prowadzenia dokumentacji finansowej w szczególnej formie, a za taką należy uznać nałożenie obowiązku opisywania dokumentów księgowych we wskazany w uchwale sposób. W opinii spółki wskazany w uchwale sposób prowadzenia dokumentacji finansowej nie wynika również z ustawy o rachunkowości czy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zwrotu podatku niektórym podatnikom, wystawiania faktur, sposobu ich przechowywania oraz listy towarów i usług, do których nie mają zastosowania zwolnienia od podatku od towarów i usług. Tym samym szczegółowe określenie przez radę gminy w zaskarżonym akcie prawa miejscowego sposobu prowadzenia przez niepubliczne szkoły i placówki oświatowe dokumentacji księgowej związanej z otrzymywanymi dotacjami nie znajduje ustawowej podstawy i zbyt daleko ingeruje w działalność tych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek strony skarżącej, jakoby § 2 ust. 2 skarżonej uchwały stanowił naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest błędny. Przy kształtowaniu treści tego przepisu wzięto m.in. pod uwagę treść uchwał Regionalnych Izb Obrachunkowych, zgodnie z którymi:

- "podstawę obliczenia kwoty dotacji stanowi liczba wszystkich uczniów uczęszczających do przedszkola niepublicznego, bez względu na to, której gminy są oni mieszkańcami",

- "wysokość udzielanych dotacji będzie zależała od rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających na zajęcia, niezależnie czy liczba ta będzie mniejsza czy większa od liczby planowanej przedstawionej gminie do 30 września roku poprzedzającego rok

budżetowy",

- "przyznanie dotacji dla przedszkoli niepublicznych i szkół niepublicznych o uprawnieniach szkoły publicznej oraz innych niepublicznych placówek oświatowych, zostało uzależnione wyłącznie od złożenia, w określonym terminie, przez osoby prowadzące te placówki wniosku o przyznanie dotacji, zawierającego informację o planowanej liczbie uczniów. Zgodnie z treścią art. 90 ust. 2b przywołanej ustawy dotacja przysługuje na każdego ucznia. Zatem rozliczenie dotacji może dotyczyć wyłącznie faktycznej liczby uczęszczających do tych placówek, bez ograniczenia do liczby planowanej".

Ponadto porównanie zakresu informacji zawartych we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (w myśl art. 82 ustawy o systemie oświaty) oraz danych wymaganych we wniosku o udzielenie dotacji wskazuje, iż chodzi tutaj o:

- oznaczenie osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 5 ust. 3 pkt 2 uchwały),

- określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki (art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 5 uchwały),

- wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki (art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały),

- datę i numer wpisu do ewidencji szkól i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 3a pkt 2 ustawy i § 5 ust. 3 pkt 8 uchwały).

Zawarcie w/w danych we wniosku o udzielenie dotacji o treści odmiennej, niż dane wynikające z ewidencji szkól i placówek niepublicznych wskazuje, iż podmiot ubiegający się o dotacje nie jest organem prowadzącym wymienioną we wniosku szkołę, a skoro w myśl art. 90 ust. 3 ustawy warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie wniosku przez organ prowadzący szkolę lub placówkę niepubliczną, to złożenie wniosku przez podmiot inny niż organ prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną musi skutkować brakiem możliwości udzielenie dotacji.

Z kolei kształtując treść § 6 ust. 2 uchwały wzięto pod uwagę § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908 ("przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy").

W odniesieniu do treści § 10 ust. 1 uchwały w ocenie organu nie ma przeszkód, aby rozliczenie dotacji następowało w oparciu o miesięczne okresy.

Natomiast obowiązek opisywania dokumentów finansowych w sposób określony w § 12 ust. 4 omawianej uchwały uzasadniony jest wynikami analizy następujących uchwał RIO :

- "ustawodawca wyraźnie bowiem wyznaczył obszar działań kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego. Kontroli podlega przede wszystkim prawidłowość wykorzystania dotacji, a realizacji tego celu ma służyć uprawnienie wglądu do dokumentacji. Dokumentacja powinna być zatem kontrolowana w takim zakresie, w jakim służy ustaleniu prawidłowości wykorzystania dotacji, jak również kontrola

winna obejmować czynności w celu "ustalenia czy środki pochodzące z dotacji

zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem",

- "zakres kontroli może odnosić się jedynie do wykorzystania dotacji na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki".

Ponadto organ wskazał, iż osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazywanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych podlegają sankcjom wynikającym z naruszenia dyscypliny finansów publicznych na mocy art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 14, poz. 114 ze zm.).

C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w Ł. wniosła dnia 2.08.2010 r. skargę na uchwałę nr LX/902/10 Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 3.02.2010 r. spółka żądała stwierdzenia nieważności § 12 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2010 r. zarządzono połączenie spraw dotyczących w/w skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności skargi opartej na tym przepisie jest poprzedzenie skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie powinno być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania można mówić, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak również gdy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3 poz. 60).

Wątpliwości dotyczące terminu wnoszenia takiej skargi zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonej wyżej uchwale II OPS 2/07, w której stwierdzono, że art. 53 § 2 ustawy z dni9a 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przywołany w uchwale art. 53 § 2 p.p.s.a. ustanawia zasadę, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni do dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie skarżąca "Ż." sp. z o.o. dwukrotnie wezwała Radę Miasta Bydgoszcz do usunięcia naruszenia prawa. Pierwsze wezwanie datowane na dzień 12.04.2010 r. wpłynęło do organu dnia 20.04.2010 r., natomiast kolejne wezwanie zaopatrzone jest datą 1.07.2010 r., a wpłynęło do organu dnia 6.07.2010 r. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 26.04.2010 r. (IV SA/Gl 235/10, Wspólnota 2010/20/27), ponowne wystosowanie przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może zostać uznane za skuteczne, a bieg terminu do wniesienia przedmiotowej skargi należy liczyć od dnia skierowania pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ugruntowane stanowisko zajęte przez sądy administracyjne wskazuje, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby takie działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Taki sam pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 25.11.2009 r. (II SA/Ol 963/09, Wspólnota 2009/51/45) stwierdzając, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu i nie rodzą skutków prawnych.

Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy skonstatować, że dla spółki "Ż." termin do skutecznego zaskarżenia uchwały upłynął z dniem 19.06.2010 r., tj. po 60 dniach od dnia wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (skarga została nadana w urzędzie pocztowym dnia 28.07.2010 r.).

Reasumując, skarga spółki "Ż." wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast skarga spółki "C." została złożona w ustawowym terminie.

Jak wynika z akt sprawy, przed wniesieniem skargi spółka wyczerpała tryb wezwania do usunięcia naruszenia, o czym świadczy pismo z dnia 6 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu 16 sierpnia 2010r.). Skargę wniesiono dnia 12 października 2010r., tj. przed upływem 60 dni od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione.

Należy zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1170/10 ze skargi T. E. B. S.A. w P. wydał w dniu 17 listopada 2010 r. prawomocny wyrok, w którym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w § 5 ust. 3 pkt 9, § 5 ust 5, § 13 ust. 3 pkt 1 i § 16. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się w żaden sposób do pozostałej części zaskarżonej uchwały. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 maja 1993 r. (SA/Wr 258/93), jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym tylko jeden paragraf uchwały, to sąd nie był zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały. Dopuszczalne jest objęcie kontrolą sądową także nie zaskarżonych części uchwały organu gminy i wykorzystanie wyników tej kontroli w formie wystąpienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 214 K.p.a., bądź nawet - w przypadku rażącego naruszenia prawa - stwierdzenie nieważności nie zaskarżonych postanowień uchwały. Takie rozszerzenie zakresu kontroli jednak musi znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku (i ewentualnie w jego sentencji) w celu uniknięcia wątpliwości co do granic oddziaływania w konkretnej sprawie zasady powagi rzeczy osądzonej. Zatem w ocenie Sądu nie można mówić o powadze rzeczy osądzonej w zakresie dotyczącym uregulowań uchwały, które nie były analizowane przez sąd w sprawie II SA/Bd 1170/10, a które zaskarżyła spółka "C.", ponieważ z uzasadnienia w/w wyroku nie wynika, aby Sąd poddawał je kontroli.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej skarżącej. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Tym samym Sąd uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej spółce bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą.

Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywoływanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się przyjdzie przeto z twierdzeniem zawartym skardze, iż jako podmiot prowadzący szkoły na terenie miasta Bydgoszczy, skarżąca spółka ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, zatem posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Sądowi przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Zważyć przyjdzie na wstępie, iż zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a więc aktów normatywnych obowiązujących na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), jako akt wydawany na podstawie upoważnienia ustawowego - art. 40 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19).

Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są przepisy ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 90 ust. 4 cyt. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Należy podkreślić to, że przepis ten został zmieniony z dniem 22 kwietnia 2009 r. przez ustawę z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458). Dokonując zatem analizy przedmiotowej uchwały wydanej dnia 3 lutego 2010 r. należy stosować cytowany przepis w treści uwzględanijącej wspomnianą zmianę. Wskutek zmiany ustawy dodano Rada Gminy mogła ustalić w uchwale również tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zmienia to w sposób zasadniczy jej uprawnienia. Cytowaną ustawą dodano również ust. 3d i 3e, zgodnie z którymi:

"3d. Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

3e. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek."

W uzasadnieniu do wprowadzonych w/w ustawą zmian czytamy, że:

"Projektowane zmiany mają na celu wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom publicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i osoby prawne – inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne.

Projekt zakłada, że właściwe wykorzystanie dotacji zostanie zapewnione poprzez:

1) określenie przeznaczenia otrzymywanych dotacji (na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) oraz możliwości ich wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki,

2) umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów, w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli, prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania,

3) udzielenie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji.

Wprowadzenie projektowanych zmian odpowiada na liczne postulaty zgłaszane przez jednostki samorządu terytorialnego sygnalizujące potrzebę uregulowania przedmiotowej kwestii poprzez stworzenie bardziej skutecznych niż dotychczas instrumentów umożliwiających kontrolę przekazywanych szkołom dotacji,

a w konsekwencji – zapewnienie celowości i przejrzystości wydatkowania środków publicznych." (Druki Sejmowe VI kadencja Druk Nr 1343).

W związku z powyższym Sąd poddał analizie następujące uregulowania zaskarżonej uchwały:

1) "§ 2 ust. 2. Dotacje udzielane są na każdego ucznia lub wychowanka ujętego

w dokumentacji prowadzonej przez szkolę lub placówkę, w tym uczniów lub wychowanków nieobecnych okresowo, jeżeli nie ma przesłanek do ich skreślenia wynikających z przepisów wewnętrznych szkoły lub placówki i przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym za końcowy termin uczęszczania ucznia lub wychowanka do szkoły lub placówki uznaje się:

dzień 31 sierpnia lub 31 stycznia, gdy uczeń uzyskuje promocję do wyższej klasy lub kończy szkołę,

ostatni dzień miesiąca, w którym uczeń uczęszczał do szkoły w przypadku skreślenia w dokumentacji ewidencyjnej uczniów."

W ocenie Sądu uregulowanie to mieści się w ramach ustawowego upoważnienia. Biorąc pod uwagę w/w zmiany dokonane w ustawie o systemie oświaty uchwała jedynie doprecyzowała kwestie związane z koniecznością dofinansowania faktycznej liczny uczniów pobierających naukę w konkretnej placówce. Zgodnie z art. 90 ust. 3 dotacja przysługuje na każdego ucznia. Zatem Rada Miasta nie przekroczyła upoważnienia ustawowego, albowiem nie określiła w odmienny sposób definicji ucznia, jedynie doprecyzowała, że osoba, na którą ma być przyznana dotacja, faktycznie musi posiadać status ucznia. Z całą pewnością osobą taką nie może być osoba, która powinna być zgodnie ze statutem szkoły lub ustawą skreślona z listy uczniów. Powyższe wynika również z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu zmian ustawy o systemie oświaty, w którym stwierdzono, że: "Zmiany te umożliwią organowi dotującemu eliminowanie nadużyć zachodzących w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkołę niepubliczną, w szczególności dla dorosłych, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę, wynikającą z liczby słuchaczy faktycznie uczęszczających do szkoły. w obecnym stanie prawnym, osoby prowadzące szkoły niepubliczne, zwłaszcza szkoły niepubliczne dla dorosłych, praktykują utrzymywanie takiej listy słuchaczy (nie dokonując skreśleń z tej listy osób zapisanych, ale faktycznie nieuczęszczających do szkoły). która warunkuje naliczenie i jak najdłuższe otrzymywanie dotacji." Ponadto, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 12.02.2009 r. II SA/Ke 753/08) "obowiązkiem powiatu jest udzielanie dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych pod warunkiem aktualności wpisu do odpowiedniego rejestru oraz złożenie w terminie wniosku o dotację zawierającą planowaną liczbę uczniów. Rozliczenie natomiast owej dotacji podmiotowej, której tryb rada powiatu ustala na podstawie upoważnienia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie dotyczyć może wyłącznie faktycznej liczby uczniów. Zatem zapis uchwały, że rozliczenie nastąpi przez podanie faktycznej liczby uczniów za ubiegły miesiąc, przy czym za końcowy termin uczęszczania ucznia do szkoły należy uznać dzień 31 sierpnia, gdy uczeń uzyskuje promocję do wyższej klasy lub kończy szkołę jest zgodny z prawem i nie wykracza poza zakres ustawowy. Rozliczenie to następuje poprzez zobowiązanie podmiotów dotowanych do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez radę powiatu określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji, wg załączonego do uchwały wzoru formularza."

"§ 6 ust. 2, Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera dane dotyczące uczniów, w tym uczniów niepełnosprawnych, uczęszczających do szkoły lub placówki według stanu na 2 dzień danego miesiąca."

Uregulowanie to nie zawiera, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, żadnych sankcji, w szczególności polegających na odmowie wypłaty dofinansowania w przypadku niedostarczenia przez szkołę określonych w nim danych. Również zestawiając go z § 6 ust. 1, do którego odwołuje się on, nie można dojść do wniosku, że stanowi on dodatkowy warunek wypłaty dotacji. Jak wyjaśnił w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (I SA/Kr 1106/08) obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach "ustalenia trybu rozliczania dotacji" i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego aktualnych wiadomości na temat faktycznej ilości uczniów uczęszczających do dotowanej placówki. Nie może być jednak traktowany jako odrębna od rozwiązań ustawowych podstawa przydzielenia dotacji, co nie występuje w zaskarżonym przepisie. Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 października 2010 r. (I SA/Lu 325/10).

3) "§ 10 ust. 1. Placówka dotowana zobowiązana jest do sporządzania miesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 20 dnia następnego miesiąca, z zastrzeżeniem § 11 ust. 4."

Uregulowanie to nie narusza przepisów, gdyż w świetle unormowań art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty określającego przeznaczenie otrzymywanych dotacji, art. 90 ust. 3e ustawy umożliwiającego organom dotującym kontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów oraz art. 90 ust. 4 ustawy udzielającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji - zobowiązanie do sporządzenia miesięcznego rozliczenia dotacji nie może być traktowane jako wyjście poza granice upoważnienia. Ponadto za takim stanowiskiem przemawia również zawarta w uzasadnieniu sejmowego projektu zmian w ustawie o systemie oświaty potrzebą uczynienia przejrzystym systemu dotowania przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek niepublicznych.

4) "§ 11 ust. 5. Dotowane placówki zobowiązane są do przechowywania dokumentów finansowo-merytorycznych podlegających kontroli zgodnie z § 12 ust. 1, 2 i 3 przez okres minimum 5 lat licząc od końca roku, w którym była udzielona dotacja."

Uregulowanie to jest naturalną konsekwencją przyznanych organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia do kontrolowania wykorzystania dotacji i nie stanowi wyjścia poza ustawowe upoważnienie.

5) "§ 12 ust. 4. Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, Dotowany zobowiązany jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, w kwocie ...... zł słownie ........... zł. Dotyczy ...... (nazwa dotowanej placówki) ........" oraz pieczęć i podpis dyrektora łub osoby prowadzącej."

Podobnie jak w przypadku § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały zapis § 12 ust. 4 umożliwia faktyczne skontrolowanie wydatkowania przez podmioty korzystające z dotacji sposobu ich wydatkowania. Mieści się to w pełni w regulacji umożliwiającej radzie miasta określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ust. ustawy o systemie oświaty in fine).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.