Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 692/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.) Janusz Zajda Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1033/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Gl 1033/09 oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w G. stwierdzili umieszczenie w dniach 5, 6, 25 i 26 maja 2009 r. przy ulicy D. w granicach pasa drogowego przyczepy wyposażonej w czterostronna reklamę o treści "N. C. Q." o powierzchni ekspozycyjnej 27,7056 m2, co odpowiednio udokumentowano zdjęciami i sporządzonymi protokołami. W tych okolicznościach Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. nałożył na B. B. – właściciela przyczepy o numerze rejestracyjnym SG 0919P karę pieniężną w wysokości 3.989,60 złotych za zajęcie pasa drogowego w celu reklamowym bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 40 ust.12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.).

Od powyższej decyzji B. B. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 40 ust.1 w zw. z art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W piśmie z dnia 11 września 2009 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania strona podniosła, że wprawdzie jest właścicielem spornej przyczepy, to jednak wynajmuje ją J. D.. Wobec tego nie może on ponosić odpowiedzialności za działania innego podmiotu i naruszenia prawa tym spowodowane. Zatem Skarżący nie może być uznany za stronę postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wymiary powierzchni reklamowej umieszczonej na przyczepie oraz jej ustawienie w znacznej odległości od siedziby przedsiębiorstwa należącego do Skarżącego i pozostawienie jej bez samochodu przez dłuższy czas prowadzi do wniosku, że sporna przyczepa stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji podkreślił, że z § 2 umowy wynika, iż wydzierżawiający jest właścicielem reklam umieszczonych na przyczepach. Okoliczność, że przyczepy pozostawały w dyspozycji dzierżawcy nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu, gdyż ewentualne spory pomiędzy dzierżawcą a wydzierżawiającym wynikające z nałożenia kary pieniężnej mogą zostać rozwiązane w postępowaniu cywilnym.

Na tę ostateczną decyzję B. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, iż Skarżący nie uzyskał zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu reklamy czym naruszył art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu I instancji znajdująca się w aktach sprawy kopia mapy ewidencyjnej przedstawiająca odcinek ul. D. w G. nie pozostawia wątpliwości, że przyczepa została umieszczona w tym konkretnym miejscu. Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji odnośnie osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego. Skarżący nie wykazał w postępowaniu przed organami, że przyczepa znalazła się w pasie drogowym na skutek okoliczności, za które właściciel nie ponosi odpowiedzialności. W odwołaniu od decyzji organu I instancji B. B. potwierdził, że zaparkowanie przyczepy w pasie drogowym stanowiło jego działanie lecz zaznaczył, iż nie miał świadomości co do nielegalności takiego zachowania. Zdaniem Sądu I instancji przedłożona przez Skarżącego umowa dzierżawy powierzchni reklamowej z dnia 14 stycznia 2008 r., którą zawarł z J. D. nie dowodzi jednak, że kara pieniężna powinna być nałożona na dzierżawcę. Przedmiotem umowy nie była dzierżawa przyczepy lecz powierzchni reklamowej znajdującej się na tej przyczepie. Przyjęte przez organy i Sąd I instancji stanowisko potwierdza przepis § 10 wspomnianej umowy, w którym Skarżący zastrzegł sobie prawo wypowiedzenia umowy "w razie zaistniałych okoliczności utrudniających w znacznym stopniu lub uniemożliwiającym ekspozycję reklamy, albo w wypadku wprowadzenia regulacji prawnych umożliwiających korzystanie z reklamy".

Od powyższego wyroku Sądu I instancji B. B. wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust.1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż to właściciel przyczepy samochodowej , na której umieszczono reklamę jest osobą zajmująca pas drogowy i obowiązaną do zapłaty przedmiotowej kary pieniężnej w sytuacji, gdy przyczepa ta została przez niego wydzierżawiona osobie trzeciej niezależnej od niego, za działania której nie ponosi odpowiedzialności, a która to osoba umieściła przyczepę we wskazanym w wyroku miejscu, a więc jest rzeczywistą osobą, która dokonała zajęcia pasa drogowego. Nadto przyjęcie, że wydzierżawiona powierzchnia reklamowa umieszczona w przedmiotowej przyczepie, nie jest częścią składową tej przyczepy i może być potraktowana odrębnie jako nośnik reklamowy umieszczony na tej przyczepie oraz przyjęcie, że właściciel przyczepy ponosi odpowiedzialność za pozostawiona przyczepę przez osobę trzecią tj. dzierżawcę wraz z nośnikiem reklamowym i bezprawne obciążenie odpowiedzialnością właściciela za działania osoby trzeciej, na które nie miał on wpływu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej B. B. podniósł, że art. 40 ustawy o drogach publicznych nie definiuje kogo należy rozumieć przez zajmującego pas drogowy. Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie sprecyzował bliżej tego podmiotu. Zdaniem Skarżącego żaden przepis nie wskazuje, że to właściciel przedmiotu, który został umieszczony na obszarze pasa drogowego drogi publicznej jest zawsze osobą, na którą nakłada się karę pieniężną za takie działanie. Wykładnia art. 40 ustawy nakazuje zwrócić większą uwagę na osobę, która samodzielnie i z własnej woli dokonuje rzeczywistego umieszczenia określonego przedmiotu w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, niż na osobę, której własnością jest dany przedmiot. Oczywiste jest, że właściciel nie może ponosić odpowiedzialności za działania osoby, której udostępnił ten przedmiot. Za zajmującego pas drogowy należy rozumieć osobę, która samodzielnie i w sposób niezależny od innych osób dokonała faktycznego umieszczenia określonego przedmiotu w pasie drogowym. Zgodnie z postanowieniami umowy Skarżący powierzył władztwo nad rzeczą innej osobie i nie miał żadnego wpływu na działania tej osoby, dlatego wskazywanie Skarżącego jako odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy uznać za sprzeczne z wykładnią literalną art. 40 ustawy.

Mając powyższe na uwadze B. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna spełnia przesłanki formalne tego środka prawnego. Jest oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a zatem wniesiono ją na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do analizy zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych.

Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych).

Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, była czterostronna reklama, zamocowana do platformy przyczepy samochodowej. Bezspornie przyczepa ta była własnością skarżącego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygane były już podobne sprawy. Przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok WSA w G. z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. Trzeba natomiast dodać, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przyczepa zajmująca pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca przyczepą, a nie jej właściciel. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela przyczepy z osobą, w której posiadaniu przyczepa się znajduje.

W niniejszej sprawie z przedstawionej przez skarżącego umowy dzierżawy, zawartej w dniu 14 stycznia 2008 r. pomiędzy skarżącym a Januszem Draganem, wynika, że przedmiotem tego stosunku prawnego były wyłącznie nośniki reklamowe usytuowane na przyczepach samochodowych (§ 1 umowy). W § 2 umowy doprecyzowano, że wydzierżawiający oddaje dzierżawcy "w/w nośniki do używania w celu zamieszczenia reklamy informacyjnej". Treść umowy nie pozwala zatem przyjąć, jakoby przedmiotem dzierżawy miały być – poza nośnikami reklamowymi – również jakiekolwiek inne rzeczy, w tym przyczepy samochodowe.

Z treści umowy dzierżawy wynika, że wydzierżawiający jest właścicielem przyczep samochodowych oraz nośników reklamowych umieszczonych na tych przyczepach. Przedmiotem umowy dzierżawy było oddanie do używania dzierżawcy nośników reklamowych w celu zamieszczenia reklamy, co oznacza, że przedmiotem dzierżawy jest powierzchnia reklamowa, a nie przyczepa samochodowa.

W konsekwencji, nie jest tak, że na skutek zawarcia ww. umowy dzierżawy skarżący był zobowiązany do wydania drugiej stronie umowy przyczep samochodowych. Jeżeli do wydania takiego doszło, to – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – skarżący dokonał tego na własne ryzyko. Nie można przyjąć, że skutkiem wydania przyczep samochodowych było przeniesienie na inną osobę odpowiedzialności za ewentualne powinności administracyjnoprawne oraz sankcje związane z ich niedopełnieniem. Skarżący dobrowolnie przenosząc na inną osobę posiadanie przyczep samochodowych, będących jego własnością, wraz z wydzierżawionymi przez niego nośnikami reklamowymi powinien spodziewać się, że przedmioty te – ze względu na ich przeznaczenie – mogą być umiejscowione w pasie drogowym, co z kolei wymaga uzyskania stosownego zezwolenia.

Skarżący uznał, że nośnik reklamowy jest częścią składową przyczepy samochodowej, a zatem nośnik taki nie może być odrębnym przedmiotem czynności prawnej. Jak się wydaje, skarżący zmierza do wykazania, że wskazanie jako przedmiotu umowy dzierżawy wyłącznie nośnika reklamowego obejmuje tym stosunkiem prawnym całą rzecz, tj. przyczepę samochodową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest nietrafne.

Abstrahując do tego, że – wbrew stanowisku skarżącego – część składowa rzeczy może być osobnym przedmiotem czynności prawnych rodzących stosunek zobowiązaniowy, do jakich zalicza się umowa dzierżawy (por. art. 47 § 1 k.c.), należy wskazać, że częścią składową rzeczy jest "wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego" (art. 47 § 2 k.c.), przy czym nie są częściami składowymi "przedmioty połączone z rzeczą tylko do przemijającego użytku" (art. 47 § 3 k.c.).

O tym, czy mamy do czynienia z częścią składową decyduje obiektywna ocena gospodarcza fizycznego i funkcjonalnego związku między określonymi rzeczami (por. S. Rudnicki, uwagi do art. 47 k.c. [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 2006, s. 196 i cyt. tam wyrok SN z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt I CK 5/02). Część składowa wraz z pozostałymi częściami rzeczy powinna stanowić "całość w sensie gospodarczym i fizycznym" (zob. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 2001, s. 236)

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nośnika reklamowego nie sposób uznać za część składową rzeczy złożonej, jaką jest przyczepa samochodowa. Wynika to z dwóch przyczyn.

Po pierwsze, nośnik reklamowy razem z pozostałymi elementami obiektu, którego dotyczy sprawa skarżącego, nie tworzą "gospodarczej całości", powiązanej fizycznie i funkcjonalnie w taki sposób, że stanowią łącznie jedną rzecz, tj. przyczepę samochodową. Przyczepa samochodowa służy co do zasady innym celom gospodarczym, to znaczy jest środkiem transportu, a nie obiektem służącym jako fizyczna podstawa ekspozycji reklamy.

Po drugie, oddzielenie nośnika reklamowego od przyczepy samochodowej nie prowadzi do uszkodzenia lub do istotnej zmiany takiej przyczepy czy też samego nośnika. Ani bowiem przyczepa samochodowa, ani nośnik reklamowy nie tracą swej użyteczności gospodarczej na skutek oddzielenia tych dwóch rzeczy.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał, iż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot, działając na własną rzecz i we własnym imieniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokładnie zreferował niespójności w oświadczeniach skarżącego, składanych na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Najpierw, w postępowaniu przed organem I instancji, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, skarżący nie podnosił żadnych zastrzeżeń. Następnie, w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący nie zaprzeczył temu, że to on dokonał umieszczenia przyczepy w pasie drogowym. Zarzuty odwołania koncentrowały się na nieprawidłowej kwalifikacji prawnej działania skarżącego. Skarżący twierdził, że doszło nie do zajęcia pasa drogowego, lecz wyłącznie do zaparkowania przyczepy w miejscu dozwolonym. Dopiero w piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący podniósł, że to jednak nie on sam – lecz osoba będąca stroną przedstawionej przez skarżącego umowy dzierżawy – umieściła przyczepy w obrębie pasa drogowego.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji podejmujące decyzje w sprawie skarżącego – dostrzegając wyraźną sprzeczność między oświadczeniami skarżącego składanymi w postępowaniu administracyjnym i pismach procesowych – miały, przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), prawo odmówić im wiarygodności i przyjąć, że skarżący nie wykazał, iż to nie on dokonał zajęcia pasa drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że jeżeli rzeczywiście przyczepy samochodowe zostały umieszczone bez zezwolenia w pasie drogowym bez wiedzy i wbrew woli skarżącego – czego w niniejszej sprawie nie wykazano – to nie można wykluczyć, iż skarżący na skutek obciążenia karą pieniężną poniósł szkodę pozostającą w związku przyczynowym z działaniem innej osoby. Naprawienia tej szkody może skarżący dochodzić w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym. W niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia istotne było to, że bezspornie B. B. był w chwili wydawania decyzji właścicielem przyczepy, którą zajęto pas drogowy bez zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe przyczyny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.