Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 , art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 1 pkt 2, § 4, § 20 ust.2 pkt 2 i 3, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r., nr XVIII/187/2016, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B., w zakresie przepisów § 2 ust. 1 pkt 2, § 4 pkt 1, 2 i 3, § 17 ust. 2 i 3 oraz § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 2 pkt 2 uchwały częściowo treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Jak wskazał, ustawodawca przewidział bowiem zwolnienia od tego obowiązku, o czym uchwała Rady Gminy milczy a ponadto, jak podkreślił, przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi podstawę do określenia w regulaminie szczegółowych wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego a nie w odniesieniu do wszelkich chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił także istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 4 pkt 1, 2 i 3 regulaminu zakazu, do którego określenia Rada nie była upoważniona a polegającego na ograniczeniu możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego i wprowadzając ograniczenia w myciu pojazdów na terenach prywatnych oraz polegającego na wprowadzeniu ograniczeń związanych z naprawą samochodów poza warsztatami.

Ponadto, zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 17 ust. 2 i 3 regulaminu zakazu umieszczania śniegu i lodu oraz gorącego popiołu w pojemnikach na zmieszane odpady komunalne lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane. Zdaniem Prokuratora regulacja zamieszczona w tym przepisie regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa o odpadach, a tym samym wprowadzenie dodatkowych zakazów, jak to uczyniono w powołanym przepisie regulaminu, jest nieuprawnione.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały obowiązku towarzyszenia zwierzęciu na spacerze, stałego nadzorowania jego zachowania oraz niepozostawiania bez nadzoru osób dorosłych i zaopatrzenia zwierząt domowych w środki zabezpieczające, tj. kaganiec, uprząż, a w przypadku przebywania w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, psy raz uznanych za agresywne oraz psy wskazujące cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu, należy zaopatrzyć w kaganiec. Wprowadzone w powołanym przepisie regulaminu ograniczenie, zdaniem Prokuratora, nie uwzględnia, że pojęcie osoby dorosłej jest pojęciem nieostrym i niedefiniowanym i możliwe jest, że osoba niedorosła, ale za to bardziej sprawna fizycznie, gwarantowałaby skuteczniejszą kontrolę nad zwierzęciem niż typowa osoba dorosła. Co więcej, sformułowanie przepisu wykracza poza delegację ustawową i narusza zasadę proporcjonalności, gdyż nie uwzględnia specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także jest bardziej rygorystyczna niż przewidziana w art. 77 kodeksu wykroczeń. Ponadto, przepis ten zawiera niejasne i rodzące wątpliwości interpretacyjne określenie "zwierzęta domowe", które nie wiadomo, czy odnosi się tylko do psów i kotów, czy też do innych zwierząt domowych, tj. chomiki, świnki morskie, króliki itp.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnianie skargi i stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 2, § 4, § 17 ust. 2 i 3 oraz § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r., nr XVIII/187/2016.

Rozpoznając niniejszą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r., nr XVIII/187/2016, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy B., stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) - zwanej dalej u.c.p.g.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji zaskarżonego regulaminu wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a tego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Przedstawione w art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. elementy uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4. Jednocześnie, przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia zasadą, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał regulację zawartą w § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu, omyłkowo określonego w skardze jako § 2 pkt 2, którego to przepisu nie ma w zaskarżonym regulaminie. W przepisie § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

W ocenie Sądu tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., który uprawnia do określenia w regulaminie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zauważyć bowiem należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Tym samym, przepis § 2 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Skoro więc Rada Gminy w § 2 ust. 1 pkt 2 regulaminu wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie – jak to uczyniła – w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 13/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał regulację zawartą w § 4 zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu. W przepisie tym ustalono, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jest zabronione, z zastrzeżeniem ustępu 2 i 3 (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu wskazano zaś, że zezwala się na mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości należącym do właściciela pojazdu lub za zgodą właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że mycie nie odbywa się przy użyciu detergentów, szamponów i innych środków chemicznych powodujących zanieczyszczenie środowiska, a ścieki nie są odprowadzane do wód powierzchniowych ani na teren innej nieruchomości. Z kolei, w ust. 3 tego przepisu ustalono, że zezwala się na dokonywanie drobnych napraw pojazdów związanych z ich bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości należącym do właściciela pojazdu lub za zgodą właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, a powstające odpady będą gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wskazuje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Powołany przepis upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został wyłącznie upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi (por. P. Ćwiek, Czy gmina ma obowiązek wskazać w regulaminie utrzymania czystości miejsce mycia samochodów na terenie gminy, Lex/el). Co więcej, w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy a kwestia utyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim zaś upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zakazu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2015 , sygn. akt II SA/Łd 200/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, zawarte w § 4 ust. 2 sformułowanie, zgodnie z którym "mycie nie odbywa się przy użyciu detergentów, szamponów i innych środków chemicznych powodujących zanieczyszczenie środowiska" oraz zawarte w § 4 ust. 3 sformułowanie, zgodnie z którym "zezwala się na dokonywanie drobnych napraw pojazdów związanych z ich bieżącą eksploatacją", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernymi prawnie pojęciami. Jak już zaś wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Wynika to właśnie z przytoczonej zasady określoności prawa, jak i z Zasad techniki prawodawczej, z których wynika obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia).

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd uznał również regulację zawartą w § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 zaskarżonego w niniejszej sprawie regulaminu, omyłkowo określonego w skardze jako § 20 ust. 1 pkt 2 i 3, który nie występuje w zaskarżonym akcie. W przepisie tym ustalono, że osoby utrzymujące na obszarze gminy zwierzęta domowe są obowiązane do towarzyszenia zwierzęciu na spacerze, stałego nadzorowania jego zachowania oraz niepozostawiania bez nadzoru osób dorosłych (§ 20 ust. 2 pkt 2) oraz zaopatrzenia zwierząt domowych w środki zabezpieczające, takie jak kaganiec, uprząż, w przypadku przebywania w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, psy ras uznawanych za agresywne oraz psy wskazujące cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu należy zaopatrzyć w kaganiec (§ 20 ust. 2 pkt 3).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił organ rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W ocenie Sądu, w kompetencji wyznaczonej tym przepisem nie mieszczą się nakazy zwarte w § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu.

Przede wszystkim, obowiązki te sformułowane zostały bowiem z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1948) - zwanej dalej u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. Art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W ocenie Sądu, wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania zwierząt domowych w uprzęży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne.

Zdaniem Sądu, w kompetencji organu w powyższym zakresie mieściłby się jedynie nakaz wyprowadzania psów na smyczy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 59/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na wskazane wartości powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 § 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Cechy tej brakuje rozwiązaniu wprowadzonemu przez uchwałodawcę gminnego w § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu. W szczególności zaś nałożenie obowiązku dotyczącego kagańca bez jednoczesnego określenia wyjątków uzasadniających odstąpienie od jego stosowania narusza zasadę humanitarnej ochrony zwierząt, która nie wysłowiona wyraźnie w Konstytucji RP, mieści się w sferze ochrony środowiska. Zasada humanitarnej ochrony zwierząt wymaga zastosowania wyjątków uwzględniających cechy osobnicze zwierzęcia, jego wiek, stan zdrowia i ograniczenia w budowie. Takie rozwiązania prawne służące zabezpieczeniu humanitarnemu zwierząt są słusznym dopełnieniem wymogów ochrony środowiska, do którego one przynależą. Ich brak w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Nadto, należy mieć na uwadze, że treść art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) potwierdza, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, którym uchybienie zagrożone jest odpowiedzialnością za wykroczenia, tj. środki zwykłe i nakazane. Środki nakazane, o których mowa w tym przepisie, w doktrynie rozumiane są jako środki wskazane w uchwale rady gminy (regulaminie) podjętej na podstawie art. 4 u.c.p.g. (por. W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el 2016).

Ponadto, formując w § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu obowiązek organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się bowiem jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687). Organ posłużył się zaś dodatkowo kategorią "psy wykazujące cechy agresywności lub swoim wyglądem i zachowaniem mogące stwarzać zagrożenie dla ludzi przebywających w otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Również, jak słusznie zarzucił Prokurator, użyte w zaskarżonym przepisie pojęcie osoby dorosłej jest pojęciem niejasnym i prawnie niezdefiniowanym, a co więcej możliwe jest, że osoba w potocznym rozumieniu niedorosła będzie gwarantowała skuteczniejszą kontrolę nad zwierzęciem. Również, niejasne jest i powoduje wątpliwości interpretacyjne określenie zwierzęta domowe.

Jednocześnie, Sąd uznał, że zawarte w § 17 ust. 2 zaskarżonego regulaminu ustalenie, zgodnie z którym zabrania się umieszczania śniegu i lodu w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach na odpady selektywnie zebrane, jak i zawarte w § 17 ust. 3 zaskarżonego planu ustalenie, zgodnie z którym zabrania się umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu mieściło się w kompetencji Rady Miejskiej nadanej jej mocą art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Jednocześnie, art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit a. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. gminy zobowiązane zostały do ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej następujące frakcje odpadów: papieru, metalu, tworzywa sztucznego, szkła i opakowań wielkomateriałowych oraz odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulęgających biodegradacji. Przez selektywne zbieranie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 24, obowiązującej w dacie uchwalania regulaminu, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), rozumieć należy zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Przy czym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach odpadem komunalnym są odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Dlatego też, w ocenie Sądu, zawarcie w § 17 ust. 2 regulaminu zakazu umieszczania śniegu i lodu w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub w pojemnikach na odpady selektywnie zebrane, a także zawarcie w § 17 ust. 3 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach gorącego popiołu, mieściło się w tej kompetencji, jako odnoszącej się do odpadów komunalnych. W ocenie Sądu, organ gminy był uprawniony do wprowadzenia zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów, w tym popiołu, ze sobą oraz śniegiem i lodem. Określenie zakazu mieszania w pełni wpisuje się w zamierzone cele ustawodawcy, nie powielając przy tym przepisów innych ustaw. Pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których takie mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to były podstawy do wprowadzenia w § 17 ust. 2 i 3 uchwały zakazu mieszania poszczególnych frakcji odpadów ze sobą oraz ze śniegiem, lodem i popiołem. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.) stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 2, § 4 i § 20 ust. 2 pkt 2 i 3 zaskarżonego w niniejszej sprawie załącznika do uchwały Rady Miejskiej. Jednocześnie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę Prokuratora Rejonowego co do § 17 ust. 2 i 3 w zaskarżonym zakresie, dotyczącym zakazu umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu i popiołu.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z dyspozycji przepisu art. 119 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.