Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2472/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.175, art.184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.145 §1 pkt 1 lit. c, art.152, art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. w O. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz Stowarzyszenia L. w O. kwotę 3555 zł (trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

I. Stowarzyszenie L. – dalej także Beneficjent lub Skarżący, na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zwanej dalej umową, otrzymało dofinansowanie w wysokości [...] Pln, do projektu pt. "[...]", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VII Promocja integracji społecznej, Działanie: 7.3 Inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji, o okresie realizacji od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] maja 2011 r.

Na mocy § 3 ust. 1 przedmiotowej umowy Beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu na podstawie aktualnego wniosku o dofinansowanie nr [...], stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, natomiast zgodnie z § 3 ust. 4 umowy przy wydatkowaniu środków przyznawanych w ramach projektu Beneficjent zobowiązywał się stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 umowy, tj. Wytycznych w zakresie zakwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2010 r. (dalej: Wytycznych). Zgodnie z § 13 ust. 1 umowy – jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

II. W dniach [...] maja 2011 r. oraz [...] lipca 2011 r. Zespół Kontrolujący Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia) – IW (IP2) przeprowadził kontrolę planową realizacji projektu, w efekcie której sporządzono Informację pokontrolną, w której podniesiono, że:

1) Beneficjent nie wskazał, iż projekt spełnia wymogi dla projektu inicjatywy oddolnej, a w szczególności nie posiadał udokumentowania spotkań z przedstawicielami gmin powiatu [...], odbytych w okresie styczeń – marzec 2010 r. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w spotkaniach uczestniczyć mieli wójtowie i radni gmin powiatu [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., dyrektorzy Gminnych Ośrodków Kultury w O. i J., lokali przedsiębiorcy, dyrektor Ośrodka Zdrowia w B., przedstawiciele lokalnych NGS-ów oraz Prezesa W. Podczas spotkań miały zostać omówione aktualne problemy powiatu oraz potrzeba integracji społeczności powiatu. Przedstawił jedynie dokumentację w postaci list obecności oraz Protokołu Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia L. z dnia [...] lutego 2011 r. Dokument ten nie potwierdza, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej. Inicjatywy lokalne w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki definiuje Szczegółowy Opis Priorytetów 2007-2013 z dnia 1 czerwca 2009 r. oraz załącznik nr 7.11 do Dokumentacji konkursowej w konkursie I/7.3/A/10: " Na potrzeby realizacji PO KL za oddolną inicjatywę lokalną należy uznać projekt o zasięgu lokalnym, skierowany do określonej grupy docelowej (w tym przypadku mieszkańców gmin wiejskich, wiejsko- miejskich i miast do 25 tys. mieszkańców) zakładający udział grupy docelowej w formułowaniu założeń i realizacji projektu. Charakter inicjatywy wymusza na projektach realizowanych w ramach Działania, iż udzielane wsparcie musi wynikać w jakiś sposób z potrzeby społeczności lokalnej, np. służyć rozwiązywaniu problemu zdiagnozowanego przez tą społeczność lub służyć pobudzeniu aktywności, tj. zwiększeniu własnych zdolności społeczności lokalnej do diagnozowania i rozwiązywania problemów w zakresie objętym Działaniem. Tym samym oddolne inicjatywy lokalne wpisują się w realizację zasady empowerment, czyli udziału grup napotykających na problemy społeczne w identyfikacji potrzeb i zakresu wsparcia na etapie przygotowania i realizacji projektu. Zasada empowerment jest stosowana w celu zaangażowania się i podniesienia rzeczywistej zdolności tych grup do wpływania na sprawy, które ich dotyczą i zwiększenia w ten sposób efektywności projektów".

2) Beneficjent nie przedstawił Kontrolującym dokumentów potwierdzających, iż uczestnikami projektu są osoby zagrożone wykluczeniem społecznym, albowiem zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów (dalej: SzOP) odbiorcami projektów realizowanych w ramach Działania 7.3 w zależności od typu realizowanego projektu mogą być: "1) mieszkańcy gmin wiejskich, miejsko-wiejskich, oraz miast do 25 tys. mieszkańców; 2) społeczności lokalne aktywnie działające na obszarach wiejskich na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu mieszkańców tych obszarów; 3) podmioty działające na obszarach wiejskich na rzecz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu mieszkańców tych obszarów". Działanie 7.3 PO KL, zgodnie z zapisami SzOP z dnia 1 czerwca 2010 r., który obowiązywał w chwili ogłoszenia konkursu, polega na realizacji oddolnych inicjatyw ukierunkowanych na podnoszenie zdolności do zatrudnienia, zwiększenie mobilności i aktywności społecznej mieszkańców oraz rozwój lokalnych inicjatyw na obszarach wiejskich, skierowanych do osób będących w wieku aktywności zawodowej o doświadczających wykluczenia społecznego z uwzględnieniem wsparcia towarzyszącego dla otoczenia tych osób. Ponadto, oddolne inicjatywy lokalne powinny jednocześnie obejmować działania przyczyniające się do przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu mieszkańców obszarów wiejskich. Wobec powyższego brak wykazania przez Beneficjenta uczestnictwa w projekcie osób uprawnionych skutkuje niemożliwością uznania kosztów uczestnictwa w projekcie za kwalifikowane.

3) 15 uczestników wypełniło kwestionariusz zgłoszeniowy, który nie zawierał pytań dotyczących produktu lokalnego; poszukiwano natomiast odpowiedzi na pytanie. "Czy osoba jest rolnikiem lub domownikiem rolnika ubezpieczonym w KRUS" oraz "Czy osoba jest zainteresowana założeniem i prowadzeniem Centrum Rozwoju Lokalnego". Biorąc pod uwagę zapisy wniosku o dofinansowanie, w którym założono, iż jednym z kryteriów wyboru uczestników do projektu będzie chęć udziału w projekcie oraz wstępna propozycja swojego produktu lokalnego, Zespół Kontrolujący stwierdził brak możliwości weryfikacji części formularzy zgłoszeniowych pod kątem ww. założeń. Kontrolującym nie przedstawiono informacji, w jaki sposób weryfikowano wstępną propozycję produktu lokalnego, w związku z czym IW (IP2) stwierdziła, iż rekrutacja uczestników do projektu nie przebiegała w sposób prawidłowy. Ponadto 5 osób w kwestionariuszu zgłoszeniowym zaznaczyło, iż nie posiada wiedzy na temat różnego rodzaju produktu lokalnego charakterystycznego dla danego obszaru, bądź nawet miejscowości, natomiast zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu " bezpośrednimi odbiorcami projektu są mieszkańcy (...) którzy posiadają wiedzę (także przekazywaną z pokolenia na pokolenie) na temat różnego rodzaju produktu lokalnego charakterystycznego dla danego obszaru bądź nawet miejscowości").

4) Do udziału w projekcie Beneficjent zakwalifikował osoby nienależące do grupy docelowej projektu lub niezgodne z Wytycznymi, albowiem zgodnie z zapisami Regulaminu uczestnictwa projekt skierowany był do: a) mieszkańców obszarów wiejskich (gminy wiejskie, miejsko-wiejskie z wyłączeniem miasta O.) powiatu o. oraz b) osób aktywnych zawodowo (zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowicie, spółdzielczej umowy o pracę oraz umowy cywilno-prawnej) lub osób nieaktywnych zawodowo. IW (IP2) stwierdziła, iż H. E. K. oraz A. W.-G. są osobami samozatrudnionymi, natomiast H. K., N. K. oraz A. Ż. są rolnikami lub domownikami rolnika ubezpieczonymi w KRUS, co było niezgodne z zapisami ww. Regulaminu. Tym samym ww. osoby nie kwalifikowały się do udziału w projekcie i wydatki związane z ich uczestnictwem stanowią wydatki niekwalifikowalne. Ponadto do udziału w projekcie została zakwalifikowana P. Kowalczyk, której wynagrodzenie było rozliczane w ramach projektu w kosztach pośrednich (umowa cywilnoprawna na świadczenie usług księgowych). W opinii IW (IP2) oraz na podstawie interpretacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 23 grudnia 2009 r., nie jest zasadnym obejmowanie wsparciem w ramach projektu osób zaangażowanych w jego realizację. Wydatki związane z udziałem w projekcie ww. osoby zostały uznane za niekwalifikowalne.

5) Kadra zarządzająca projektem nie dołożyła należytej staranności w trakcie realizacji projektu, by rzetelnie udokumentować prowadzone działania oraz realizować założenia projektu zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (uchybienia w szczególności dotyczyły przestrzegania zapisów Podrozdziału 3.1, 3.6 oraz 4.5 ww. dokumentu). Beneficjent w ramach projektu realizował zadania, w tym sposób monitoringu projektu, niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w szczególności z harmonogramem realizacji projektu i postępem rzeczowym wykazanym we wniosku o płatność. Na podstawie przedłożonej przez Beneficjenta dokumentacji IW (IP2) nie mogła jednoznacznie określić poziomu osiągnięcia żadnego z założonych rezultatów twardych i poziomu realizacji produktów projektu zawartych w pkt 3.4 wniosku o dofinansowanie projektu.

III. W odpowiedzi na Zalecenia pokontrolne Beneficjent nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej. Przekazane oświadczenia o statusie osoby zagrożonej wykluczeniem społecznym potwierdza, iż na dzień rekrutacji Beneficjent nie posiadał udokumentowanej kwalifikowalności uczestników projektu. Pozostała przesłana przez Beneficjenta dokumentacja uzupełniająca nie wpływa na fakt, iż wykryte nieprawidłowości stanowią dla IW (IP2) podstawę do uznania wszystkich poniesionych w ramach projektu wydatków za niekwalifikowane – Beneficjent nie spełnił głównych założeń dotyczących realizacji projektu w ramach Działania 7.3 określonych w dokumentacji programowej.

Z uwagi na to, iż Beneficjent na zakończenie realizacji projektu dokonał zwrotu niekorzystnych środków dofinansowania w wysokości [...] Pln, zwrotowi w ramach projektu podlega nieprawidłowo wydatkowana kwota określona w przedmiotowej decyzji – [...] Pln, wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych.

IV. Konieczność zwrotu przez Beneficjenta niekwalifikowanych środków wynika z treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz z treści § 13 ust. 1 pkt 2 umowy, zgodnie z którymi jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

V. Realizując powyższe Zarząd Województwa [...], w imieniu którego na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [..] z dnia [..] września 2010 r. działał Wicedyrektor ds. Obsługi Projektów PO KL [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), art. 104 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a., porozumienia zawartego pomiędzy Województwem [...] a [...] Wojewódzkim Urzędem Pracy w W., w dniu [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w sprawie dofinansowania Działań Priorytetu VII Promocja integracji społecznej, w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zmienionego: Aneksem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Aneksem Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Aneksem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Aneksem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Aneksem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Aneksem Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., oraz na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2010 r. pomiędzy Województwem [...]-[...] Wojewódzkim Urzędem Pracy a Stowarzyszeniem L., określił Beneficjentowi kwotę zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem postanowień umowy Szczegółowego Opisu Priorytetów 2007-2013 z dnia 1 czerwca 2010 r. oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2010 r. w wysokości [...] Pln wraz z odsetkami liczonym jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia zwrotu na rachunek bankowy Instytucji Wdrażającej (Instytucji Pośredniczącej II stopnia).

W motywach wskazano argumenty (zrelacjonowane w p–ktach I-IV uzasadnienia), które legły w podstawie rozstrzygnięcia.

VI. W efekcie wniesionego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 207 ust.12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny uczynił to decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W motywach – po uzyskaniu przebiegu postępowania administracyjnego i stawianych rozstrzygnięciu zarzutów, z uwzględnieniem stanowiska Beneficjenta- zwrócono uwagę, że istotne znaczenie ma zarzut opisany w p-kcie II. 1 niniejszego uzasadnienia, albowiem przesądza o kwalifikowalności wydatków. Tam zaś wskazano, że odwołujący nie wykazał, iż projekt spełnia wymogi dla projektu inicjatywy oddolnej. Powołał się przy tym na zapisy pkt. 3.1 wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi "Pomysł projektu powstał podczas spotkań odbytych w okresie I-II 2010 r. przez L. z przedstawicielami gmin powiatu [...]". Odwołujący – jak zauważył organ I instancji – nie posiadał jednak dowodów na odbycie ww. spotkań. Przedłożył jedynie dokumentację w postaci list obecności oraz Protokołu Nadzwyczajnego Walnego Zebrania Członków Stowarzyszenia L. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz notatkę sporządzoną przez P. H. Prezesa Zarządu Stowarzyszenia L. Oba ww. dokumenty nie potwierdzają, że projekt miał charakter inicjatywy oddolnej, gdyż wskazują jedynie na spotkania, które odbyły się w lutym i marcu 2011 r. (a więc kiedy projekt się już rozpoczął), a nie dowodzą spotkań, które Odwołujący przywołał w pkt 3.1. wniosku o dofinansowanie projektu, tj. I-III 2010 r. Co więcej, treść ww. dokumentów wskazuje, że społeczność lokalną jedynie informowano o projekcie, a nie że projekt był wynikiem inicjatywy tej społeczności. Na potwierdzenie przytoczono fragmenty wspomnianych dokumentów:

- "[...] marca 2011 r. odbyło się spotkanie z sołtysami powiatu [...] prowadzone przez P. H., na którym zostały przekazane informacje na temat ww. projektu."

- "Następnym punktem spotkania było poinformowanie zgromadzonych nt. rozpoczętych przez LGD projektów POKL."

Wskazano także, że organ I instancji powołał się także na zapisy załącznika nr 7.11 dokumentacji konkursowej konkursu I/7.3/A/10: " Na potrzeby realizacji PO KL za oddolną inicjatywę lokalną należy uznać projekt o zasięgu lokalnym, skierowany do określonej grupy docelowej (w tym przypadku mieszkańców gmin wiejskich, wiejsko-miejskich i miast do 25 tys. mieszkańców) zakładający udział grupy docelowej w formułowaniu założeń i realizacji projektu." Dowodzi to konieczności wykazania przez Odwołującego, że realizowany przez niego projekt musi mieć charakter inicjatywy oddolnej, skoro grupa docelowa powinna brać udział w formułowaniu założeń projektu, a nie tylko jego realizacji.

Z tych względów IZ PO KL przyznała rację twierdzeniom organu I instancji uznając, że projekt nie miał charakteru inicjatywy oddolnej, co było podstawowym warunkiem kwalifikowania wydatków w ramach projektu pt. "[...]". Wobec niespełnienia tego warunku, wszystkie wydatki poniesione przez Odwołującego należało uznać za niekwalifikowane.

W zakresie oceny pozostałych zarzutów zwrócono uwagę, że projekt nie miał charakteru inicjatywy oddolnej co powinno skutkować uznaniem wszystkich wydatków w ramach projektu za niekwalifikowalne. Podkreślono, że brak wykazania inicjatywy lokalnej, w wyniku której realizowano projekt należy uznać za brak zgodności projektu ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL. Gdyby bowiem we wniosku o dofinansowanie projektu Odwołujący nie określił, że "Pomysł projektu powstał podczas spotkań odbytych w okresie I-III 2010 r. przez L. z przedstawicielami gmin powiatu [...]", nie zostałby przyjęty do realizacji przez IW. Z tego powodu IZ PO KL nie odniosła się do pozostałych zarzutów postawionych przez organ I instancji, jak również argumentacji Odwołującego w tym zakresie.

Podkreślono, że bez względu na udokumentowanie przez Odwołującego wykonania rezultatów projektu, jak też przedłożenia przez niego oświadczeń o zagrożeniu wykluczeniem społecznym części uczestników projektu, nie może to sanować podstawowego braku, tj. że projekt nie był wynikiem inicjatywy oddolnej lokalnej społeczności. W świetle powyższego, IZ PO KL uznała wszystkie wydatki poniesione przez Odwołującego za niekwalifikowalne.

VII. W skardze – żądając uchylenia decyzji Organ II instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

a) obrazę art. 7-9 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak rozważenia argumentacji odwołania i poprzestania na bezkrytycznym i lakonicznym stanowisku Organu I instancji, a przez to wydanie decyzji w oparciu o niedostateczne rozeznanie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

b) obrazę art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych, poprzez błędną interpretację zapisów procedur obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu, w tym SzOP PO KL oraz załącznika nr 7.11 dokumentacji konkursowej konkursu 1/7.3/A/10 i przyjęcie, że wykazanie inicjatywy oddolnej projektu wymaga udokumentowania, a w konsekwencji uznania, iż środki przeznaczone na realizację projektu wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ww. ustawy.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

VIII. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

IV. W kwestii podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że istotne znaczenie ma załącznik 7.11. Stanowisko Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki na temat inicjatywy lokalnej w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki.

W dokumencie tym wskazano, że:

a) Inicjatywą lokalną w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki jest projekt o zasięgu lokalnym, skierowany do określonej grupy docelowej – mieszkańców gmin wiejskich, wiejsko-miejskich i miast do 25 tys. mieszkańców oraz zakładający udział grupy docelowej w określeniu problemów i celów oraz tworzeniu założeń i realizacji projektu.

b) Cechę wyrażającą tego typu projekt, obok kryterium odnoszącego się do większości gminy oraz maksymalnej kwoty dotacji, stanowi formuła oddolnego mechanizmu kształtowania warunków jego powstania i realizacji.

c) Za istotę inicjatywy lokalnej, rozumianej jako szczególny rodzaj projektu, odróżniającą ją od innych typów projektów tworzonych i realizowanych w innych działaniach – należy uznać taki typ społecznej legitymacji jej podjęcia i działań, który będzie uwzględniał co najmniej jedno z poniższych kryteriów:

1) społecznej identyfikacji i akceptacji – odnoszącej się do pozytywnego stosunku społeczności do potrzeb i problemów będących przedmiotem i celami projektu, w konsekwencji wyjaśniającej, czy za danym pomysłem za inicjatywą stoją obywatele (zasada empowerment).

2) społecznej partycypacji – rozumianej jako współudział społeczności lokalnej, w oparciu o wybrane formy i na określonych zasadach, w tworzeniu ramowych założeń projektu – inicjatywy lokalnej oraz uczestnictwo obywateli w realizacji projektu – inicjatywy lokalnej.

d) Tym samym, należy sformułować następujące warunki dla oceny przez Instytucję Pośredniczącą projektu inicjatywy lokalnej:

e) Inicjatywa lokalna powinna wynikać z wewnętrznej potrzeby społeczności lokalnej, mającej służyć rozwiązaniu problemu zdefiniowanego i zdiagnozowanego przez tą społeczność lub służyć pobudzeniu jej aktywności, polegającej na zwiększeniu inwencji oraz własnych zdolności społeczności lokalnej do diagnozowania i rozwiązywania problemów objętych Działaniem. Społeczność lokalna może artykułować swoje potrzeby poprzez: spotkania mieszkańców omawiające potrzeby i podstawowe kierunki działania lub inna forma konsultacji społecznych, wykorzystanie istniejących lub tworzenie forów lokalnych organizacji pozarządowych, stosowanie metody centrum aktywności lokalnej, realizacja ankiety poprzez lokalne media, zaangażowanie jednostek pomocniczych samorządu gminnego w proces przygotowania i konsultacji projektu.

f) W treści wniosku o dofinansowanie powinna być zamieszczona obowiązkowo informacja, w formie opisowej, czy dla danej inicjatywy spełniony jest wymóg społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji.

Dotyczy to w szczególności informacji w zakresie:

1) odbytych spotkań z obywatelami, w trakcie których omawiano kwestię potrzeby społeczności lokalnej/projektu (liczba spotkań, liczba uczestników, wpływ spotkań na projekt);

2) stanowiskach przedstawicieli jednostek pomocniczych gmin (sołectwa, dzielnice, osiedla i inne) wspierających projekt lub deklarujących udział w projekcie (nazwy organów i jednostek i rodzaj deklaracji wsparcie/uczestnictwo);

3) informacji o podmiotach i instytucjach deklarujących zamiar współuczestnictwa lub współpracy w realizacji projektu (nie chodzi tu o formalne partnerstwa);

W powyższych przypadkach dokumentacja nie musi być załączona, ale kwestie te muszę zostać opisane we wniosku.

g) Inicjatywy lokalne realizowane są w ramach trzech Priorytetów – VI (rynek pracy), VII (integracja społeczna) i IX (edukacja). Z uwagi na ten sam typ projektu niezbędne jest określanie poddziału inicjatyw lokalnych z uwagi na priorytet w ramach, którego mogą być realizowane projekty.

h) Jako kryterium podziału należy przyjąć kryterium celowościowe tzn. jakiemu celowi (kryterium głównego celu) służy dany typ projektu:

1) przyczyniając się aktywizacji zawodowej mieszkańców obszarów wiejskich, poprawy zdolności do zatrudnienia oraz rozwoju usług aktywizacyjnych,

2) przyczyniających się do integracji społecznej mieszkańców obszarów wiejskich,

3) pobudzenia świadomości środowisk lokalnych i ich zaangażowanie w działania na rzecz rozwoju edukacjina terenach wiejskich i podnoszenia poziomu wykształcenia mieszkańców obszarów wiejskich.

Należy zatem uznać, że ten zakres jest decydujący. Wtórne natomiast są działania używane w ramach wniosku np. w ramach projektu aktywnej integracji mogą funkcjonować zadania w zakresie kultury fizycznej i sportu (o ile służą one głównemu celowi), w ramach projektu edukacyjnego mogą funkcjonować działania w zakresie turystyki lub kultury (o ile służą głównemu celowi).

V. W powyższym stanowisku wskazuje się, że inicjatywa lokalna powinna wynikać z wewnętrznej potrzeby społeczności lokalnej, mającej rozwiązywaniu problemu zdefiniowanego i zdiagnozowanego przez tę społeczność lub służyć pobudzeniu jej aktywności polegającej na zwiększeniu inwencji oraz własnych zdolności społeczności lokalnej do diagnozowania i rozwiązywania problemów objętych Działaniem, co jest powtórzeniem definicji zawartej w załączniku V do SzoP. Społeczność lokalna może artykułować swoje potrzeby poprzez spotkania mieszkańców omawiające potrzeby i podstawowe kierunki działania lub inną formę konsultacji społecznych, wykorzystanie istniejących lub tworzenia forów lokalnych organizacji pozarządowych, stosowanie metody centrum aktywności lokalnej, realizacja ankiety poprzez lokalne media, zaangażowanie jednostek pomocniczych samorządu gminnego w proces przygotowania i konsultacji projektu.

Na tym etapie trudno więc dokumentować podejmowane działania, zwłaszcza że nie było to wymagane chociażby ww. stanowiskiem.

Jedynym obowiązkiem spoczywającym na podmiocie składającym wniosek o dofinansowanie jest zamieszczenie w jego treści informacji w formie opisowej, czy względem danej inicjatywy spełniony jest wymóg społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji. Dotyczy to w szczególności informacji w zakresie odbytych spotkań z obywatelami, w trakcie w których omawiano kwestię potrzeby społeczności lokalnej/projektu (liczba spotkań, liczba uczestników, wpływ spotkań na projekt) oraz stanowiskach przedstawicieli jednostek pomocniczych gmin (sołectwa, dzielnice, osiedla i inne) wspierających projekt lub deklarujących udział w projekcie (nazwy organów i jednostek i rodzaj deklaracji wsparcie/uczestnictwo). W powyższych przypadkach dokumentacja nie musi być załączona, a jedynie kwestie te muszą zostać opisane, co jednoznacznie wskazuje na brak obowiązku udokumentowania oddolnej inicjatywy lokalnej.

VI. Zgodzić należy się z poglądem, że zarówno organ I instancji jak i IZ PO KL nie wskazali jakiejkolwiek podstawy prawnej, która nakładałaby na skarżącego obowiązek wykazania za pomocą dokumentów, iż projekt jest wynikiem inicjatywy oddolnej. Brak obowiązku wykazania się w tym zakresie stosowną dokumentacją zakreślony był już na etapie dokumentacji konkursowej, tj. przy składaniu wniosku o dofinansowanie projektu. Domaganie się więc od skarżącego przedłożenia stosownej dokumentacji na późniejszym etapie, a mianowicie realizacji projektu, wydaje się być co najmniej pewną niekonsekwencją ze strony organów udzielających dofinansowania. Skoro przy składaniu wniosku o dofinansowanie projektu nie było konieczności udokumentowania czy dla danej inicjatywy spełniony jest wymóg społecznej identyfikacji i akceptacji oraz społecznej partycypacji, której podstawą jest inicjatywa społeczności lokalnej, to trudno żądać tego na późniejszych etapach realizacji projektu.

Jeżeli dokumentacja miałaby, aż tak istotne znaczenie, to – w konsekwencji – należałby oczekiwać, iż Organ odmówi podpisania umowy. Skoro ona została zawarta to opis podjętych czynności (zawarty we wniosku) był na tyle przekonywujący, że uznano, iż projekt miał charakter inicjatywy oddolnej.

VII. Wreszcie zwrócić uwagę należy na to, iż doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej poprzez to, że Organ II instancji nie dokonał oceny całości odwołania. W sytuacji, kiedy Sąd krytycznie odniósł się do stanowiska prezentowanego przez Ministra Rozwoju Regionalnego, który także – za Organem I instancji – przyjął, że projekt nie miał charakteru inicjatywy oddolnej (i tylko w tym zakresie ocenił odwołanie), istnieje potrzeba oceny pozostałych zarzutów odwołania.

VIII. Widząc potrzebę konwalidacji podjętych wadliwie czynności przez Organ II instancji należało – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.