Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 795/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 5 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Marcin Miemiec, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 27 sierpnia 2004r. Nr XXV/155/2004 w przedmiocie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu Zgorzeleckiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 /słownie: dwieście czterdzieści/ zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 27 października 2004r. Nr PN 0914-15/21/04 – działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592/ zaskarżył § 1 ust. 1 uchwały Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 27 sierpnia 2004r. Nr XXV/155/2004 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Podstawą podjęcia uchwały jest art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./.

W § 1 uchwały postanowiono ustalić następujące warunki całkowitego lub częściowego zwalniania rodziców z opłat za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych.

1.Całkowite zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych, przysługuje rodzicom:

a) nie posiadającym stałego dochodu,

b) których dochód rodziny nie przekracza lub jest równy 100% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny na podstawie ustawy o pomocy społecznej,

c) którzy z uwagi na stan zdrowia potwierdzony odpowiednim orzeczeniem lekarskim nie są zdolni do osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem, a ich dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny.

2.Ustala się poniższe warunki częściowego zwalniania z obowiązku ponoszenia opłat przez rodziców za pobyt ich dzieci w rodzinach zastępczych, których dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe ustalone dla danej rodziny:

a) w 90% zwolnienia z odpłatności ustalonej dla rodziców w przypadku, gdy dochód w ich rodzinie jest równy lub niższy 150% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny,

b) w 80% zwolnienia z odpłatności ustalonej w przypadku, gdy dochód w ich rodzinie jest równy lub niższy 200% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny,

c) w 70% zwolnienia z odpłatności ustalonej dla rodziców w przypadku, gdy dochód w ich rodzinie jest równy lub niższy 250% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny,

d) w 60% zwolnienia z odpłatności ustalonej dla rodziców w przypadku, gdy dochód w ich rodzinie jest równy lub niższy 300% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny,

e) w 50% zwolnienia z odpłatności ustalonej dla rodziców w przypadku, gdy dochód w ich rodzinie jest równy lub niższy 350% kryterium dochodowego ustalonego dla tej rodziny.

3.Rodzice których dochód jest wyższy niż 400% kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny, ponoszą pełną odpłatność za pobyt ich dziecka w rodzinie zastępczej.

4.W przypadku rodziców, którzy płacą alimenty na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej stosuje się odpowiednie przepisy wykonawcze.

W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Zarządowi Powiatu Zgorzeleckiego, a § 3 wskazano, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Organ nadzoru zarzucił powyższej uchwale w zaskarżonej części naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/ w zw. z art. 79 ust. 6 i art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm./.

Wniósł, powołując się na art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z lektury § 1 ust. 1 wynika, że rada nie tylko wprowadziła warunki zwolnienia, ale także całkowitemu zwolnieniu nadała wymiar obligatoryjny. Oznacza to, że ilekroć tylko podmiot spełnia określone warunki to powinien zostać zwolniony w odpowiedniej części lub całkowicie.

W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i rady powiatu, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

Podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust.l i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej "Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1. ". Zwrot "warunki" należy tu rozumieć jako przesłanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik, od którego wystąpienia uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Rada zatem może jedynie określić kryteria, czynniki, przesłanki, od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności.

Zgodnie z art. 79 ust. 5 starosta wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia kieruje się uznaniem administracyjnym. Kompetencja do wydawania decyzji została bowiem oparta na konstrukcji blankietowej: "starosta może" częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.

Wprowadzenie swobodnego uznania w podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnień znajduje uzasadnienie w racjonalności działania prawodawcy. Według uchwały zwolnienie następuje obligatoryjnie, o ile tylko dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium. Nie zawsze jednak osoba mająca niski dochód zasługuje na udzielenie zwolnienia, bowiem dochód nie jest jedyną podstawą do oceny sytuacji materialnej rodziny. Dlatego też ustawodawca przed wydaniem decyzji nakazuje przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji rodziny - zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dopiero wtedy, biorąc pod uwagę całość postępowania dowodowego, starosta może dokonać zwolnienia. Rada nie może modyfikować rozwiązań ustawowych bez wyraźnej kompetencji. Jeżeli ustawodawca pozostawia swobodę w działaniu organu administrującego, to rada nie może wprowadzać obligatoryjnych zwolnień.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zgorzeleckiego wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64, poz. 593 z póź. zm./ rada powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

W kompetencji właściwego miejscowo starosty leży wyłącznie uprawnienie do częściowego zwolnienia od w/w opłaty lub do odstąpienia od opłaty na wniosek stron lub z urzędu ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Podejmując tego rodzaju decyzję administracyjną starosta winien kierować się przesłankami z art. 77 k.p.a. wskazującego, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W szczególności podkreślenia wymaga fakt, że sformułowanie zawarte w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w ocenie strony przeciwnej nie narusza wymogu obligatoryjnego przyjęcia, iż spełnienie wymogów zawartych w opisanym wyżej § 1 ust. 1 narzuca organowi wydającemu decyzję administracyjną jakikolwiek przymus wydania decyzji zwalniającej.

Cytowany art. 77 k.p.a. wymaga, aby jakikolwiek organ administracyjny wydający decyzję przed jej wydaniem zebrał i rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, Dopiero kompletny materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji administracyjnej.

Sformułowanie zawarte w § 1 ust. 1 w/w uchwały wskazuje jedynie na prawo strony ubiegającej się o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej. W ostateczności to starosta podejmuje decyzję kierując się między innymi trudną sytuacją materialną danej rodziny. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje, że decyzję administracyjną wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wywiad ten zawiera wszelkie informacje o sytuacji majątkowej, rodzinnej i dochodowej osoby, której decyzja administracyjna ma dotyczyć.

Wskazując na powyższe dopiero pełna analiza zebranego w ten sposób materiału dowodowego oraz przesłanki zawarte w zaskarżonej uchwale pozwalają na wnikliwą ocenę materiału dowodowego przez organ wydający decyzję administracyjną.

Z uwagi na powyższe nie można zatem zgodzić się z tezą, że zwalnianie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej jest obligatoryjne.

Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się – między innymi – w rozpoznawaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę ich zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z przepisu art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ wynika, iż istotne naruszenie prawa powoduje nieważność uchwały Rady Powiatu w całości lub w części. Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w powyższej ustawie, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Uchwała Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 27 sierpnia 2004r. Nr XXV/155/2004 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została oparta m.in. na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm./. Przepis ten stanowi, że Rada Powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1.

Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organ stanowiący jest upoważniony wyłącznie do podejmowania uchwały określającej "warunki".

Pojęcie "warunki" nie zostało jednak wyjaśnione w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2005r. Sygn. akt IVSA/Wr 807/04 /OSS2005/2/43/ Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd, iż "norma kompetencyjna upoważniająca radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków zwolnienia z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Upoważnienie rady do określania warunków zwalniania z przedmiotowych opłat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. układu warunkującego powstanie przesłanek do rozważanego zwolnienia. Warunki te powinny być określone w formie przesłanek pozytywnych rozumianych jako okoliczności sprzyjające realizacji pewnych celów, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Niespełnienie tych warunków byłoby zatem równoznaczne ze ziszczeniem się przesłanek negatywnych eliminujących możliwości przyznania zwolnienia. Przyjmując taki sposób rozumienia terminu "warunki" Sąd kierował się m.in. językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Sąd stwierdził, że analiza treści przepisu art. 79 ust. 6 ustawy wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego, węższego rozumienia terminu "warunki", jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia."

Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko przedstawione w przytoczonym wyżej orzeczeniu.

Brzmienie przepisu art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej pozwala właściwemu organowi, jakim jest rada powiatu określić jedynie tak zdefiniowane warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat. Tymczasem zaskarżona uchwała określa nie tylko te warunki ale jednocześnie poprzez zwrot "przysługuje" rozstrzyga, kiedy rodzice dzieci przebywających w rodzinie zastępczej podlegają zwolnieniu całkowitemu, lub częściowemu. Tym samym Rada Powiatu Zgorzeleckiego jako organ stanowiący przejęła kompetencje organu wykonawczego, starosty, do rozstrzygania w indywidualnych sprawach.

Należy bowiem zwrócić uwagę, iż art. 79 ust. 5 powołanej ustawy uprawnia ten organ do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalonej opłaty, o której mowa w art. 79 ust. 1 ustawy na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny.

Starosta jednakże nie jest związany sytuacją materialną rodziny, jego decyzja oparta o ten przepis prawa jest decyzją uznaniową.

Natomiast organ stanowiący, jakim jest rada powiatu ma jedynie wskazać organowi wykonawczemu w jakich okolicznościach może dojść do częściowego zwolnienia lub odstąpienia od ustalonej opłaty. Wyraźnie zatem § 1 ust. 1 i ust. 2 wspomnianej uchwały nie mieszczą się w ramach upoważnienia ustanowionego w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie w ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały te okoliczności zostały określone, tym niemniej konstrukcja tych przepisów nie pozwala na ich zakwestionowanie tylko w części w jakiej rozstrzygają one o przysługiwaniu całkowitego i częściowego zwalniania od opłat. Podobnie jak omówione przepisy § 1 nie mieszczą się w pełni w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie mieści się ust. 3 § 1 tej uchwały. Stanowi on, że rodzice, których dochód jest wyższy niż 400% kryterium dochodowego ustalonego dla rodziny ponoszą pełną odpłatność za pobyt ich dziecka w rodzinie zastępczej. Wystarczy zestawić upoważnienie ustawowe już wcześniej wymienione z brzmieniem tego przepisu, by uznać, że wykracza on poza nie. Niezależnie od tego postanowienie takie jest zbędne wobec wcześniejszego zamkniętego wyliczania sytuacji w jakiej dochodzi do zwolnienia z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Odnośnie natomiast ust. 4 § 1 uchwały przyjąć należy, iż w rzeczywistości stanowi on powielenie tego, iż sytuacja prawna rodziców, którzy płacą alimenty na dziecko umieszczane w rodzinie zastępczej została uregulowana w innych przepisach prawa. Niezależnie od tego takie rozwiązanie prawne odsyłające do odpowiednich przepisów wykonawczych wykracza również poza delegację z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe rozważania powodują, iż w obrocie prawnym nie mogłyby pozostać i § 2 i § 3 uchwały bowiem pierwszy z nich powierza wykonanie uchwały zarządowi powiatu a drugi wskazuje, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej /Dz.U. N 100 poz. 908/ w § 2 tych zasad stanowi, iż ustawa powinna wyczerpująco regulować daną dziedzinę spraw, nie pozostawiając poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny. Postanowienia te mają również odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego w związku z tym, że Zasady dotyczą także tego rodzaju aktów a § 2 Zasad mieści się w przepisach ogólnych, które ze swojej istoty odnoszą się także i do tego rodzaju aktów prawnych. Przepis § 2 i § 3 nie mogłyby zatem samoistnie funkcjonować bez naruszenia tych Zasad.

Uwzględniając powyższe należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zostało oparte, na zasadzie art. 200 powołanej wyżej ustawy.

Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych w uzasadnieniu wyroku /art. 152 – Prawo o postępowaniu /..//.