Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a i pkt 8, art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i b), art. 151, art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1469/09 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 827/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. R. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 21 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora A. R. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku przy ul. [...] w Krakowie, tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na funkcję hotelową (Hotel Kazimierz II) – wykonywanych bez pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie jest obiektem zlokalizowanym w zabudowie zwartej, śródmiejskiej i znajduje się na terenie "Historycznego Zespołu Miasta Krakowa - Pomnika Historii". Obiekt składa się z budynku frontowego 4-kondygnacyjnego, podpiwniczonego w całości, krytego dachem dwuspadowym, z poddaszem nieużytkowym (przeznaczenie dotychczasowe) oraz z oficyny lewej, 4-kondygnacyjnej, podpiwniczonej, krytej dachem jednospadowym. Pierwotnie był to budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem użytkowym - barem mlecznym zlokalizowanym na parterze części fontowej. W latach 90-tych dokonano adaptacji piwnic na lokal użytkowy - gastronomię. Przeprowadzone przez organ I instancji kontrole pozwoliły ustalić, że A. R. wykonał roboty budowlane związane z przebudową i remontem ww. budynku na hotel. Podczas oględzin w dniu 16 maja 2006 r., na parterze budynku frontowego, w lokalu byłego baru mlecznego, stwierdzono prowadzenie robót związanych z wymianą posadzek, zbiciem tynku podsufitowego i wykonaniem nowego sufitu na ruszcie aluminiowym, wymianie instalacji wewnętrznych. Wykonano również wyburzenia istniejących ścianek działowych w pomieszczeniach byłego zaplecza kuchennego, wykonano nowe ścianki działowe gipsowo-kartonowe. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową. Zamontowano windę osobową. W piwnicy budynku frontowego wykonywana była wymiana posadzki, tynków i wewnętrznej instalacji elektrycznej. Na I i II piętrze budynku frontowego wykonano remont pomieszczeń: wykonano nowe wylewki, wymianę i rozbudowę wszystkich instalacji, wymianę stolarki, postawiono nowe ścianki działowe, tworząc w miejsce dotychczasowych lokali mieszkalnych - pokoje hotelowe z łazienkami. Pomieszczenia te w dniu kontroli nie były użytkowane. W oficynie, wg oświadczenia inwestora, już od 1988 r. sukcesywnie, w miarę zwalnianych lokali mieszkalnych przez lokatorów, adaptowano te lokale na pokoje hotelowe. Podczas kontroli w dniu 16 maja 2006 r. w tej części obiektu roboty nie były prowadzone. Zarówno w budynku frontowym, jak i w oficynie, w ramach wykonywanych robót dokonano wzmocnienia istniejących stropów. Klatka schodowa nie była wówczas remontowana, rozprowadzono tylko instalacje elektryczną i p.poż. Na strychu w miejsce polepy wykonano nową wylewkę betonową z ociepleniem, a także wprowadzono szyb windowy z windą. Ponadto wyremontowano kominy i odnowiono ofasowania. Adaptację mieszkań w oficynie, na parterze, I p. i II p., na pokoje hotelu wykonano w latach 2003-2004. W ramach tych prac wymieniono i rozbudowano wewnętrzne instalacje i postawiono ścianki działowe. Inwestor w zakresie wykonanych robót budowlano – konstrukcyjnych, tj. wzmocnień stropów, wykonania szybu windowego oraz rozbudowanej wewnętrznych instalacji - nie posiadał decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie pozostałych robót remontowych nie posiadał stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu oględzin budynek frontowy nie był użytkowany poza trzema zamieszkałymi lokalami mieszkalnymi - lokatorskimi dostępnymi z klatki schodowej.

Postanowieniem dnia 26 czerwca 2006 r. organ, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów dotyczących wykonanych robót. W dniu 6 listopada 2006 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, w wyniku której ustalono, że przedmiotowy budynek od poziomu parteru do poziomu III p., zarówno front, jak i oficyna (za wyjątkiem 3-ch mieszkań lokatorskich), jest wyremontowany i użytkowany jako hotel "Kazimierz II" z recepcją zlokalizowaną w parterze z wejściem z ulicy. Od poziomu piwnicy do poziomu strychu funkcjonuje dźwig osobowy, zamontowany w 2006 r. w szybie windowym wykonanym w istniejącym uprzednio szachcie wentylacyjno-świetlikowym. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono wykonywanie robót budowlano-remontowych w pomieszczeniach użytkowych piwnicy (gastronomicznych) w części frontowej budynku (hall i 3 sale). Roboty te polegały na remoncie: warstw posadzkowych, schodów prowadzących z parteru do piwnicy, wykonaniu nowych tynków z częściową obudową z regipsów, wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej podtynkowej (bocznej i górnej), wentylacji mechanicznej w kanałach obudowanych pod sufitem. Roboty miały charakter nowej aranżacji pomieszczeń użytkowych gastronomii. Opisane roboty remontowe i przebudowy prowadzone były bez stosownych zezwoleń właściwych organów oraz bez nadzoru osoby uprawnionej. W tej sytuacji, zdaniem organu, nastąpiła dodatkowa nowa okoliczność, tj. prowadzenia robot w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa.

W związku z powyższym PINB, postanowieniem z dnia 12 grudnia 2007 r., wstrzymał inwestorowi dalsze prowadzenie robót budowlanych oraz w oparciu o art. 50 ust. 3 ustawy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, następujących dokumentów: inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych obejmujących przebudowę i remont budynku przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie, z opisem wykonanych robót, z oznaczeniem wykonanych nowych elementów w budynku, w tym układu wewnętrznych ścianek działowych przebudowanych lokali, szybu windowego, ilości przebudowanych przewodów kominowych i wentylacyjnych wraz z oznaczeniem sposobu podłączenia pomieszczeń do przewodów wentylacyjnych oraz inwentaryzowaniem wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, c.o., gazowej i elektrycznej – rozbudowanych w wyniku wykonanych robót oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, w tym również rozbudowanych wewnętrznych instalacji: wod.-kan., c.o., gazowej, elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz szybu windowego wraz z decyzją UDT dla urządzenia windowego - w zakresie ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej, z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na elementy konstrukcji i statykę obiektu.

Przedłożone w dniu 14 lutego 2008 r. kserokopie dokumentów nie spełniały, w ocenie organu I instancji, wymogu aktualnej dokumentacji powykonawczej. Składały się bowiem z dokumentów wykonanych w różnych celach przez inwestora na przestrzeni lat 2005 - 2007 i nie przedstawiały aktualnego stanu wykonanych robót. Nadto inwestor nie wskazał i nie przedłożył stosownych oświadczeń osób uprawnionych, które rzekomo nadzorowały prowadzone roboty, jak również nie dokonał żadnego zgłoszenia do organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót i nie przesłał oświadczenia kierownika budowy (robót) o podjęciu się obowiązków w myśl art. 41 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Dokumentacja nie była wystarczająca dla dokonania oceny, czy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo budynku będącego w użytkowaniu.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył A. R., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzucił, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprecyzyjne, co czyni decyzję niewykonalną. Nie określono, jakie roboty inwestor ma wykonać w celu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż organ nie ustalił poprzedniego stanu budynku. W uzasadnieniu decyzji ogólnikowo stwierdzono, że opisane prace budowlane podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, tymczasem, w ocenie odwołującego się, przynajmniej część z tych prac takiemu obowiązkowi nie podlegała. Prace polegające na wymianie tynków i wylewek, odnowieniu ofasowań, wykonaniu nowych ścianek działowych gipsowo-kartonowych, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej nie są robotami budowlanymi, lecz bieżącą konserwacją budynku. Podkreślił, że roboty budowlane w przedmiotowym budynku były prowadzone od prawie 20 lat, przy czym polegały przede wszystkim na jego bieżącej konserwacji i remoncie, wykonanie decyzji prowadziłoby więc do jego dewastacji. Podkreślił, że niewykonanie lub niepełne wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 Ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu lub przywrócenia go do stanu poprzedniego. Organ winien był zbadać, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a przy ewentualnych nieprawidłowościach ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ może posłużyć się wszelkimi środkami dowodowymi, zwłaszcza dokonać ustaleń stanu faktycznego na podstawie szczegółowych oględzin. Organ nie wykazał również, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia zakresu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji mógł wydać, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., gdyż przesłanki uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych były inne niż te, na które organ powołał się w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2006 r. Na skutek wykonywania robót budowlanych realizowanych po utracie ważności poprzedniego postanowienia o wstrzymaniu robót stwierdzono bowiem nowy stan faktyczny. Organ odwoławczy wskazał, że nowy stan faktyczny odnosi się do stanu stwierdzonego w protokole z kontroli z dnia 6 listopada 2006 r. W związku z tym w chwili wydania postanowienia z dnia 12 grudnia 2007 r. nie wiadomo było, czy prowadzone były nadal roboty budowlane, zwłaszcza, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez inwestora w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu 14 maja 2009 r., wszystkie roboty ukończono w 2007 r. Organ I instancji wydał zatem zaskarżoną decyzję, jak i postanowienie z dnia 21 grudnia 2007 r., bez zbadania stanu faktycznego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że niewykonanie przez inwestora nałożonego w postanowieniu obowiązku nie może powodować automatycznie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, bowiem nie udowodniono, że nie można wykonać robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek taki spoczywa na organie. Zwrócił również uwagę, że brak inwentaryzacji sprzed wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego, toteż PINB winien rozważyć wystąpienie do Archiwum Państwowego w Krakowie celem pozyskania dokumentacji tam przechowywanej. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę w myśl art. 3 pkt 7a ustawy i konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podał, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego wpłynęła "Inwentaryzacja robót budowlanych wykonanych przy modernizacji budynku zlokalizowanego przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie", opracowana przez osobę uprawnioną, jednakże jej analiza rodzi wątpliwości co do spełnienia wymogów formalno-merytorycznych.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia.

W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, że przynajmniej część przeprowadzonych prac opisanych w decyzji nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie skarżącego zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia charakteru prawnego robót budowlanych, co pozwoli na ich legalizację. Wskazał, że organ odwoławczy nie ustalił charakteru prawnego wszystkich wykonanych przez inwestora robót, a także nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że stosownie do treści art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, będącego podstawą prawną decyzji organu I instancji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazany w tym przepisie sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego związanego z samowolnym prowadzeniem robót budowlanych (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) znajduje zastosowanie wtedy, gdy występuje brak możliwości naprawy, czyli wtedy, gdy niezgodności wykonanych robót z przepisami nie da się usunąć. Stwierdzenie tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego.

Organ I instancji wydał na podstawie tego przepisu decyzję, nakładającą na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu sprzed wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie budynku przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie, w ogóle nie dokonując niezbędnego, dla możliwości jego zastosowania, ustalenia, czy występuje niezgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa oraz czy stwierdzonych ewentualnie niezgodności nie da się usunąć. Tylko bowiem ustalenie tej okoliczności dałoby organowi nadzoru budowlanego podstawę do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem zbadanie, czy inwestycja polegająca na przebudowie dotychczasowych pomieszczeń mieszkalnych na hotelowe odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, a co za tym idzie dokonanie ustalenia, czy i jakie ewentualnie czynności należy wykonać, aby doprowadzić całą inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta powinna być dokonana po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego. Brak tych ustaleń powoduje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Słusznie zatem organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że ustalony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 21 lutego 2008 r. stan faktyczny odnosi się do stanu stwierdzonego w protokole z kontroli z dnia 6 listopada 2006 r., co narusza zasadę aktualności.

Sąd zgodził się także z poglądem organu, że niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego (w postanowieniu wydanym na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane) nie może powodować automatycznie zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1, oraz że brak inwentaryzacji sprzed wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego, stąd decyzji organu I instancji nie da się wykonać.

Dokonanie tych ustaleń przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, która wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni.

Ponadto zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7 lit. a) ustawy - Prawo budowlane przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Skoro w wyniku podjętych przez inwestora robót nastąpić miała całkowita zmiana funkcji pomieszczeń, w których roboty te prowadzono, to niewątpliwie stanowi to zmianę parametrów użytkowych, a zatem - wbrew stanowisku skarżącego - cała inwestycja stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 lit. a) ustawy - Prawo budowlane i wykonywane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego powinna być zatem całość robót budowlanych podjętych samowolnie przez inwestora. Dlatego też nieuzasadnione jest wyodrębnienie spośród wszystkich wykonanych robót budowlanych takich, które kwalifikowane odrębnie, nie wymagałyby pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną złożył A. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że pojęcie "zmiany parametrów użytkowych" budynku jest równoznaczne ze zmianą funkcji budynku,

2/ art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji,

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem składającego skargę kasacyjną nie można się zgodzić z przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceną, że wszystkie roboty budowlane wykonane w budynku przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem za przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W art. 3 pkt 8 ustawy ustawodawca zdefiniował z kolei pojęcie remontu, w myśl którego remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustawodawca nie zdefiniował przy tym pojęcia bieżącej konserwacji, jednakże uznaje się powszechnie, że oznacza ono wykonywanie czynności niezbędnych do utrzymania nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym, tak aby nie ulegała pogorszeniu z powodu codziennej eksploatacji.

Prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót jest niezbędna dla ustalenia konsekwencji prawnych realizacji tych robót bez uprzedniego uzyskania stosownej zgody organu administracji architektonicznej. Wskazane powyżej rodzaje robót budowlanych wiążą się bowiem z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W przypadku przebudowy wymagane jest zatem uzyskanie pozwolenia na budowę, w przypadku remontu - co do zasady wystarczające jest dokonanie zgłoszenia, natomiast bieżąca konserwacja wyłączona jest spod reżimu ustawy - Prawo budowlane, a zamiar jej wykonania nie wymaga dokonywania żadnych czynności przed organem administracji architektonicznej. Wbrew stwierdzeniu Sądu nie jest przy tym oczywiste, że całokształt robót wykonanych w budynku przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie stanowi przebudowę. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe prace wykonywane były w okresie ostatnich dwudziestu lat. Brakuje przy tym inwentaryzacji obiektu sprzed wykonania przedmiotowych robót, a samo określenie zakresu przeprowadzonych prac jest tak ogólne, że nie sposób ustalić, co właściwie zostało w przedmiotowym budynku zrobione i kiedy. Aby móc zakwalifikować dane roboty budowlane do jednej z kategorii określonej w art. 3 ustawy - Prawo budowlane, należy w pierwszej kolejności ustalić szczegółowo stan faktyczny sprawy. W niniejszej sprawie - jak to sam podkreślił w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji - stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo, a brak inwentaryzacji sprzed wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że jeżeli nie można ustalić stanu poprzedniego, nie można również ustalić, jaki zakres robót został wykonany. Należy przy tym podkreślić, że spośród wykonanych robót w uzasadnieniach decyzji organów l i II instancji wskazano m.in. takie roboty jak: wymiana posadzek, zbicie tynku podsufitowego, wykonanie nowych sufitów, wymiana instalacji wewnętrznej, wymiana stolarki, wykonanie ścianek działowych, wzmocnienie stropów, wykonanie nowych wylewek betonowych, remont schodów. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem, że wszystkie przywołane powyżej roboty wypełniają przesłanki art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się też z poglądem Sądu I instancji, że zmiana funkcji pomieszczeń jest równoznaczna ze zmianą parametrów użytkowych obiektu. Zasada racjonalnego ustawodawcy nakazuje bowiem przyjęcie interpretacji, że gdyby ustawodawca pojęcie przebudowy wiązał ze sposobem użytkowania obiektu, to takim pojęciem, przy definiowaniu tego określenia, by się posłużył. Tymczasem w art. 3 pkt 7a użyto sformułowania "zmiany parametrów użytkowych", a nie "zmiany sposobu użytkowania" obiektu. Niedopuszczalne jest zatem automatyczne przyjmowanie, że każda zmiana funkcji pomieszczeń to zmiana parametrów użytkowych budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, że skarga kasacyjna nie odnosi się praktycznie w żadnym aspekcie do kwestii najważniejszej w niniejszej sprawie - mianowicie do faktu, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego nie pozwalały na wydanie decyzji w przedmiocie postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zatem przyjąć należy, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności dokonywania dodatkowych ustaleń, dotyczących stanu budynku przy ul. Starowiślnej 60 w Krakowie na poszczególnych etapach prowadzenia prac, które to ustalenia pozwoliłby podjąć decyzję prawidłową z punktu widzenia zastosowania przesłanek z art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

W podstawach kasacji strona wskazuje wprawdzie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jednak nie mogą one przynieść oczekiwanego rezultatu.

Przede wszystkim zakreślony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. nie jest zasadny. Skuteczności zarzutu autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji powinien skargę uwzględnić, a mimo to ją oddalił. Takie uzasadnienie zarzutu nie może doprowadzić do jego uwzględnienia. Skoro bowiem Sąd w swoich rozważaniach doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, musiał oprzeć swoje rozstrzygnięcie na art. 151 p.p.s.a. Całkowicie zaś niezrozumiałe jest wskazanie w podstawie kasacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem na żadnym etapie czy to postępowania sądowego czy administracyjnego strona nie wskazywała na jakąkolwiek przesłankę wznowienia postępowania.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w żaden sposób umotywowany, a wywód uzasadniający jego zasadność (przy wskazaniu tego przepisu jako podstawy kasacji w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) nie został dokończony ("poprzez brak odniesienia się do....").

Całość skargi kasacyjnej sprowadza się natomiast do negowania stanowiska Sądu I instancji, który zgodził się z organem odwoławczym, że prace prowadzone w budynku należy potraktować jako przebudowę, która w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, aby móc zakwalifikować dane roboty budowlane do jednej kategorii określonej w art. 3 ustawy - Prawo budowlane, należy w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy.

Tymczasem Sąd I instancji, w ślad z organem odwoławczym, tak właśnie uznał. Stwierdził, że stan faktyczny nie został ustalony prawidłowo, a brak inwentaryzacji sprzed daty wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego. Z tego powodu organ II instancji wydał orzeczenie kasacyjne i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zatem odnoszenie się do zakresu i terminu wykonania poszczególnych prac budowlanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w sytuacji oddalenia przez Sąd I instancji skargi na kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego oraz w sytuacji niezakwestionowania (czy też nieskutecznego zakwestionowania) w skardze kasacyjnej stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, jest zupełnie bezpodstawne. Dopiero przecież po dokonaniu pełnych ustaleń przez organy nadzoru budowlanego możliwe będzie dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

Tym niemniej Sąd I instancji rzeczywiście zawarł w motywach wyroku swoją ocenę prawną, stwierdzając, że wykonywane prace były przebudową w myśl art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane.

Definicja przebudowy zakreślona w tym przepisie wprowadzona została ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Podkreślić należy, że przebudowa wyłączona została z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się, poprzez np. zmianę parametrów technicznych, układ funkcjonalny budynku - pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swoją wielkość sprzed budowy (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. BECK, Warszawa 2007, s. 57-58).

Również zdaniem innych komentatorów przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. Wykonywanie tych robót budowlanych nie może natomiast prowadzić do zmiany tzw. parametrów charakterystycznych, enumeratywnie określonych w art. 3 pkt 7 lit. a): kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości lub liczby kondygnacji istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego podejmowane czynności należy zakwalifikować jako inny rodzaj robót budowlanych. (por. S. Szuster, Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Lex/el.2005).

Trudno zatem uznać, że prace wykonane wewnątrz budynku przy ul. [...] w Krakowie nie stanowiły przebudowy. Skoro dokonano tam (zarówno w budynku frontowym, jak w oficynie) nie tylko wymiany i rozbudowy, ale nawet budowy nowej instalacji elektrycznej, instalacji przeciwpożarowej, wentylacji mechanicznej, wymiany i rozbudowy wszystkich instalacji (na I i II piętrze budynku frontowego),wzmocnienia istniejących stropów, postawiono ścianki działowe (tworząc w miejsce dotychczasowych lokali mieszkalnych pokoje hotelowe z łazienkami), wykonano w miejsce polepy nową wylewkę betonową z ociepleniem (na strychu), a nawet wybudowano szyb windowy dla obsługi dźwigu osobowego, to trudno uznać, że prace te nie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego wcześniej budynku. Wypełnia to całkowicie hipotezę art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Przebudową jest bowiem wykonanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę układu funkcjonalnego obiektu budowlanego (zmianę parametrów technicznych bądź użytkowych), dotyczącą elementów wypełniających lub konstrukcyjnych, nie powodującą zmiany parametrów charakterystycznych obiektów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2008 r., II SA/Bd 488/08).

Większości z przeprowadzonych w przedmiotowym budynku prac nie można więc, jak zdaje się to sugerować strona, zaliczyć do bieżącej konserwacji. Przez pojęcie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zakwalifikowanie określonych robót do prac konserwacyjnych jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości, przeznaczenia (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., II OSK 704/05). Tymczasem w wyniku wykonanych w budynku skarżącego robót budowlanych całkowicie zmieniło się przeznaczenie budynku, jego układ funkcjonalny i parametry techniczne. Trudno zatem uznać, że były to prace mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, czy też zmierzające jedynie do zabezpieczenia budynku przed zużyciem bądź zniszczeniem. Roboty te nie zmierzały również do utrzymania budynku w stanie zgodnym z jego dotychczasowym przeznaczeniem. W ich wyniku bowiem, zgodnie zresztą z wolą inwestora, budynek zmienił przeznaczenie z mieszkalnego na hotelowy.

Warto również zwrócić uwagę na fakt, że ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustawy.

Oczywiście nie wszystkie prace wykonane w budynku regulowane są przepisami ustawy - Prawo budowlane. Niektóre z nich wyjęte są spod reżimu ustawy. Tym niemniej dopiero dokonanie dokładnych ustaleń faktycznych pozwoli na odpowiednie zakwalifikowanie tych prac do odpowiedniej normy prawnej. Możliwe będzie wówczas wydanie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne, w oparciu o właściwy przepis art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Obecne dywagacje na ten temat są zatem przedwczesne. W zależności bowiem od tych ustaleń organ zastosuje odpowiednią normę prawa materialnego, która ewentualnie podlegać będzie ocenie organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.