Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3963/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 25 par. 4, art. 27 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1727
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 561/17 w sprawie ze skarg B. w W. oraz A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddala skargę A. S.A. z siedzibą w W., 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. 620 (sześćset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 561/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargi B. z siedzibą w W. (zwanej dalej także: B. lub B.) oraz A. S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej także: Spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (zwanego dalej także: Prezes UTK) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 i 6a w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. nr 16, poz. 94, z późn. zm., zwanej dalej u.t.k.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), Prezes UTK stwierdził naruszenie przez A. przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k. polegającego na łączeniu przez Spółkę działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej i wyznaczył jej termin na usunięcie tych nieprawidłowości do [...] grudnia 2013r.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli zarówno A., jak i B..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i ust. 6a w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k., Prezes UTK utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2013r. uznając za zasadne stanowisko organu I instancji, że A. naruszyła przepis art. 5 ust 3 u.t.k., gdyż pełni funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. zarządza liniami kolejowymi oraz infrastrukturą, o której mowa w części 1 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym, którą tworzą głównie terminale kolejowe, tory ładunkowe, jak również tory dojazdowe do bocznic różnych użytkowników, tory boczne, tory wyciągowe, tory do formowania pociągów, tory postojowe, tory odstawcze terminali, place za- i wyładunkowe oraz rampy. Znaczną część ww. elementów, pozostających we władaniu A. (głównie na podstawie umowy [...]), stanowią terminale kolejowe, które wchodzą w skład infrastruktury kolejowej pod warunkiem, że znajdują się na obszarze kolejowym. Nadto w ocenie organu o fakcie, że A. jest w posiadaniu linii kolejowych i faktycznie nimi zarządza świadczy również tabela 2 zatytułowana "[...]", dołączona do "[...]" zatytułowanej "[...]" z [...] lutego 2009r. (stan na dzień [...] grudnia 2012r. oraz na dzień [...] listopada 2013r.). Z tabeli tej można bowiem wyczytać, że w rubryce zatytułowanej "zarządca infrastruktury" A. widnieje w czterech pozycjach w odniesieniu do linii: [...], [...], [...] oraz [...]. Prezes UTK ustalił także, że Spółka dokonuje budowy i utrzymania posiadanej części infrastruktury, prowadzi ruch pociągów na liniach kolejowych oraz zarządza nieruchomościami wchodzącymi w jej skład. Tym samym wykonuje kolejne czynności związane z zarządzaniem infrastrukturą kolejową (tak w piśmie z [...] maja 2012r.).

Prezes UTK wskazał również, że na dzień wydania decyzji z maja 2013r. A. było przede wszystkim przewoźnikiem kolejowym (art. 4 ust. 9 u.t.k.), a to w oparciu o wydane na jej rzecz licencje, tj.: na wykonywanie przewozów kolejowych rzeczy z [...] listopada 2003r., na wykonywanie przewozów kolejowych osób z [...] lutego 2004r. oraz na udostępnianie pojazdów trakcyjnych z [...] lutego 2004r. Mając powyższe na uwadze Prezesa UTK uznał, że A. narusza przepis art. 5 ust. 3 u.t.k., a to na skutek łączenia działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej.

Prezes UTK za niezasadne uznał żądanie B. potwierdzenia, że zarządzana przez Spółkę infrastruktura, znajdująca się w rejonie M. i S., stanowi infrastrukturę kolejową. Wskazał, że przedmiotem sprawy była analiza kilkudziesięciu punktów infrastruktury będącej w posiadaniu A.. Podkreślił przy tym, że części ww. infrastruktury kolejowej, zarządzanej przez A., nie tworzą jedynie budynki i budowle zlokalizowane w rejonie M. i S.. A. jest bowiem w posiadaniu o wiele większej liczby obiektów. Zatem przyjmując rozumowanie B., organ nie tylko musiałby potwierdzić, że ww. obiekty stanowią infrastrukturę kolejową, ale musiałby to uczynić w stosunku do wszystkich posiadanych przez A. obiektów. Nie zawsze jednak możliwe jest jednoznaczne zakwalifikowanie, która część wykorzystywana jest wyłącznie dla potrzeb użytkowania A., a która służy realizacji potrzeb jej klientów. Poza tym w u.t.k. brak jest takiego uprawnienia dla Prezesa UTK.

W kwestii żądania przez B. nałożenia na A. kary pieniężnej, Prezes UTK wskazał, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło nałożenia ww. kary pieniężne oraz że kara taka będzie możliwa do wymierzenia dopiero, gdy A. nie usunie naruszeń do dnia [...] grudnia 2013r.

Za niezasadne organ uznał zarzut A.. Co do naruszenia art. 4 pkt 1 u.t.k. poprzez błędną wykładnię pojęcia "infrastruktury kolejowej" Prezes UTK podtrzymał swoje stanowisko, że nazwanie danego podmiotu mianem zarządcy infrastruktury jest zależne od tego, czy posiada on w swoim zarządzie wskazane elementy infrastruktury kolejowej, przy czym nie muszą być to wszystkie te elementy łącznie, a wystarczające jest, że podmiot dysponuje częścią wskazanych elementów. W ocenie organu dokonana wykładania pojęcia infrastruktury kolejowej jest zgodna z przepisami u.t.k. i wynika wprost z art. 4 pkt 1 u.t.k. oraz z załącznika I do rozporządzenia Komisji WE nr 851/2006 z dnia 9 czerwca 2006r. określającego pozycje, które należy uwzględnić pod poszczególnymi nazwami w planach kont, stanowiącego załącznik I do Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1108/70 (Dz.U.UE.L 2006.158.3, zwanego dalej rozporządzeniem 851/2006). Wskazano bowiem, że infrastrukturę kolejową tworzą linie kolejowe wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym oraz infrastruktura, którą stanowią inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, w tym urządzenia na sieci kolejowej związane z obsługą pociągu, określone w części I ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie kolejowym, tj. urządzenia zaopatrzenia w paliwo, stacje kolejowe, terminale kolejowe, stacje rozrządowe, tory i urządzenia do formowania składów pociągów, czy tory postojowe. Zdaniem organu, stanowisko to jest powiązane ze stanowiskiem A. zawartym w jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również z definicją infrastruktury kolejowej przedstawioną w poprzedniej decyzji, jak i definicją obszaru kolejowego i sieci kolejowej zawartą w ustawie o transporcie kolejowym (art. 5 pkt 8 u.t.k.). Natomiast kolejowa stacja towarowa, czy terminal kolejowy, stanowiące budynki i budowle przeznaczone do przewozu rzeczy i usytuowane na obszarze kolejowym, są ponadto elementem sieci kolejowej. Siecią kolejową jest natomiast zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.k. "układ połączonych ze sobą linii kolejowych, stacji i terminali kolejowych oraz wszystkich rodzajów stałego wyposażenia niezbędnego do zapewnienia bezpiecznej i ciągłej eksploatacji systemu kolei, będący własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzany przez zarządcę infrastruktury". Prezes UTK wskazał również, że niezależnie od tego, czy dworce są infrastrukturę kolejową, to niektóre z dworców kolejowych stanowią jeden spójny element ze stacjami kolejowymi. Podlegają także udostępnieniu na ogólnych, równych i niedyskryminujących zasadach wszystkim przewoźnikom kolejowym. Prezes UTK nie zgodził się również z twierdzeniem, że z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 sierpnia 2012r. w sprawie wykazu typów budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego, typów urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego oraz typów pojazdów kolejowych, na które są wydawane świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu (Dz.U. z 2012r. poz. 911, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wykazu typów budowli), czy też z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz.U. z 2009r. nr 35, poz. 274, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków dostępu), nie wynikało potwierdzenie słuszności dokonanej przez niego wykładni pojęcia infrastruktury kolejowej. Organ wyjaśnił, że powołanie się na rozporządzenie w sprawie wykazu typów budowli służyło wykazaniu jakie budowle usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone są do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Natomiast powołanie rozporządzenia w sprawie warunków dostępu miało na celu podkreślenie, że w sytuacji, gdy na określonym rynku zarządzania infrastrukturą kolejową funkcjonuje więcej podmiotów, infrastruktura nie musi być udostępniania, a stawki jednostkowe za usługi mogą zostać określone na zasadach rynkowych. Na potwierdzenie swojej tezy Prezes UTK przywołał § 12 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu.

Za nieprawdziwe organ uznał także twierdzenie Spółki, że zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz.U.UE. L 2012.343.32, zwanej dalej Dyrektywą 2012/34) infrastruktura usługowa nie należy do infrastruktury kolejowej. Wyjaśnił, że do definicji infrastruktury kolejowej w załączniku I do Dyrektywy 2012/34 odwołał się w tym przypadku pomocniczo, wskazując przede wszystkim, że dyrektywa zawiera definicję o bardzo zbliżonym brzmieniu do infrastruktury kolejowej w rozumieniu wskazanym w rozporządzeniu 851/2006. Zatem powołanie się na przepisy obowiązującej od 15 grudnia 2012r. Dyrektywy 2012/34 nie miało wpływu na kwalifikację prawną A. jako zarządcy infrastruktury w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie bowiem z definicją infrastruktury kolejowej, wynikającą z załącznika I do Dyrektywy 2012/34, do jej zakresu należą wszelkie elementy wymienione w tym przepisie m.in. "tory i podtorze, w szczególności (...) perony pasażerskie i rampy towarowe, w tym na stacjach pasażerskich i w terminalach towarowych (...) drogi dostępu dla pasażerów i towarów (...) budynki wykorzystywane przez dział infrastruktury (..)", czyli elementy, które znajdują się w także w obiektach infrastruktury usługowej, w brzmieniu zgodnym z definicją pojęcia obiektu infrastruktury usługowej, zawartą w art. 3 pkt 11 Dyrektywy 2012/34, w tym w terminalach kolejowych w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Co więcej, wykaz pozycji należących do infrastruktury kolejowej uzupełniają "urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych", co wyraźnie wskazuje na przynależność obiektów infrastruktury usługowej do zakresu pojęciowego infrastruktury kolejowej. Prezes UTK zauważył również, że w świetle brzmienia pkt 2 załącznika II do Dyrektywy 2012/34 dostęp do obiektów infrastruktury usługowej obejmuje także dostęp do torów, które zgodnie z definicją zawartą w Dyrektywie 2012/34 stanowią część infrastruktury kolejowej.

Prezes UTK wskazał, że jest związany przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które nakładają na niego obowiązek działania w przypadku stwierdzenia niezgodności działania uczestnika rynku kolejowego z aktualnie obowiązującymi przepisami z zakresu kolejnictwa. Polska nie implementowała bowiem dotychczas przepisów dyrektywy, a w świetle obowiązujących przepisów, nie można dokonać rozdziału kwalifikacji posiadacza elementów infrastruktury kolejowej na zarządcę, czy operatora obiektu infrastruktury usługowej. W myśl przepisów ustawy o transporcie kolejowym na rynku mogą funkcjonować obecnie dwa rodzaje podmiotów, których działalność całkowicie nadzoruje Prezes UTK, tj. zarządca infrastruktury lub przewoźnik kolejowy, przy czym łączenie tych funkcji jest niezgodne z prawem, a konkretnie z art. 5 ust. 3 u.t.k.

Odnosząc się natomiast do tezy Spółki, jakoby dokonał zawężającej interpretacji w zakresie wykorzystywania prywatnej bocznicy jedynie dla własnego użytku, stwierdził, że jego interpretacja wynika wprost z art. 1 ust 3 pkt d Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawanie świadectw bezpieczeństwa (Dz.U.UE.L.2001.75.21, zwanej dalej Dyrektywą 2001/14). Wobec powyższego trudno, zdaniem organu, uznać twierdzenie A., jakoby bocznica prywatna mogła być przeznaczona do realizacji potrzeb klientów użytkownika bocznicy. Wskazał przy tym, że omawianą realizacją potrzeb klientów byłby w tym przypadku dowóz, wyładunek, załadunek i wywóz towarów klientów przewoźnika kolejowego. Natomiast realizacją potrzeb własnych może być np. zestawienie składów jako już elementu samego przewozu, wykonywanie przeglądów i napraw jako elementu pomocniczego w realizacji przewozu.

Co do naruszenia art. 4 pkt 36c w zw. z art 4 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1b u.t.k., Prezes UTK wskazał na art. 29 ust. 1b u.t.k. i wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem nie było umiejscowienie poszczególnych, pojedynczych punktów ładunkowych A., ale w ogóle fakt posiadania przez nią infrastruktury kolejowej.

Organ nie zgodził się z tezą A. jakoby terminale kolejowe w rzeczywistości były bocznicami kolejowymi. Rozróżnienie na terminal kolejowy i bocznicę kolejową wprowadza bowiem nie tylko ustawa o transporcie kolejowym, ale również prawodawca europejski. Skoro zatem ustawodawca wprowadził do ustawy o transporcie kolejowym zarówno pojęcie terminala kolejowego, jak i bocznicy kolejowej, to wszyscy uczestnicy rynku kolejowego – w tym Prezes UTK, zobowiązani są do ich przestrzegania. Również prawodawca europejski w Dyrektywie 2012/34 dokonał rozdzielenia tych dwóch pojęć. Organ wskazał, że z definicji terminala kolejowego wynika, że jest on budynkiem lub budowlą wraz z urządzeniami specjalistycznymi przeznaczonym do przewozu rzeczy i wchodzi on w skład sieci kolejowej.

Organ wskazał, że wydanie przez niego świadectwa bezpieczeństwa w stosunku do A., jak i świadectwa dopuszczenia do eksploatacji typu budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego dla określonej we wniosku infrastruktury, nie miało na celu zakwalifikowania jej do danego typu infrastruktury, tylko ocenę możliwości prowadzenia na niej bezpiecznego ruchu kolejowego. Ponadto świadectwa bezpieczeństwa wydane zostały odpowiednio dla spółek A. E. sp. z o.o. oraz na D. sp. z o.o. i nie są one przedmiotem niniejszego postępowania.

Ponadto organ zauważył, że użyte przez niego pojęcie "publicznej bocznicy kolejowej" co prawda nie wynikało z u.t.k., ale było jak najbardziej uprawnione i wynikało z wprowadzenia do art. 1 ust. 3 Dyrektywy 2001/14 pojęcia prywatnej bocznicy kolejowej, które na skutek transpozycji do krajowych przepisów prawa, nie zostało do nich wprowadzone. Jego użycie wynikało zatem z wnioskowania a contrario. Organ nie zgodził się zatem z twierdzeniem A., że nie istnieją "okoliczności prawne", na postawie których zalicza jej majątek do "kolejowej infrastruktury publicznej". Podstawą prawną takiego zaliczenia będą bowiem przepisy Dyrektywy 2001/14. Poza tym "publiczna infrastruktura kolejowa" to infrastruktura kolejowa, która w myśl przepisów prawa europejskiego podlega udostępnieniu innym przewoźnikom kolejowych na niedyskryminujących zasadach. Natomiast przez prywatną bocznicę kolejową zgodnie z art. 1 ust. 3 Dyrektywy 2001/14 należy rozumieć "(...) infrastrukturę kolejową będącą własnością prywatną, która jest do wyłącznego użytku właściciela tej infrastruktury w celu wykonywania jego własnych przewozów towarowych". Prywatna bocznica kolejowa została więc wyłączona z zakresu infrastruktury kolejowej w definicjach prawa unijnego. Nie jest zatem infrastrukturą kolejową, a jej prywatny charakter wynika również z jej funkcjonalnej roli. Zdaniem organu, nieuprawnione i bezprawne jest więc twierdzenie jakoby posiadane przez A. składniki majątku (nazwane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bocznicami kolejowymi), wyszły z kategorii obszaru kolejowego i podsystemu infrastruktura, przechodząc do prywatnych bocznic kolejowych, z chwilą uzyskania przez nią tytułu prawnego w postaci umowy dzierżawy. Brak jest bowiem przepisu prawa w ustawie o transporcie kolejowym, który zwalniałby podmiot dzierżawiący infrastrukturę kolejową z obowiązku jej udostępniania w przypadku podpisania umowy dzierżawy. Co więcej, aby można było mówić o prywatnej bocznicy kolejowej konieczne jest użytkowanie jej i prowadzenie na niej przewozów dla własnych potrzeb. Potwierdzeniem takiej tezy jest art. 1 ust. 3 Dyrektywy 2001/14, a także art. 18 ust. 2 pkt 2 u.t.k.

Prezes UTK stwierdził, że A. nie wykorzystuje posiadanych bocznic kolejowych tylko do własnego użytku, ale również dla potrzeb swoich klientów (dowód: załącznik nr 1 do pisma A. z [...] października 2013r.). Jednocześnie A. udostępnia infrastrukturę znajdującą się w jej zarządzie innym przewoźnikom (dowód: załączniki do pisma A. z [...] października 2013r.). Jednakże w regulaminach udostępniania w kryterium przydzielania bezwzględny priorytet ma ona sama, a dopiero w miarę wolnej przepustowości inni przewoźnicy.

Zdaniem organu, rozstrzygając sprawę wystarczyło mieć na uwadze terminal kolejowy w rozumieniu art. 4 pkt 36c u.t.k., a nie jego zastosowanie w użyciu potocznym. To nie nazwa danego obiektu decyduje o tym, czy jest to terminal kolejowy, lecz funkcje jakie obiekt ów spełnia. W ocenie organu, z powyższej ustawowej definicji wynika bezpośrednio, że terminal kolejowy służy m.in. do integracji usług towarowego transportu kolejowego z innymi rodzajami transportu. Tymczasem bocznica kolejowa, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 10 u.t.k. do takich celów nie służy. Powyższa definicja w żadnym zatem fragmencie nie wskazuje, że bocznica, podobnie jak terminal kolejowy, służy do integracji różnych rodzajów środków transportu. Zarzut A. w tym zakresie jest więc zdaniem organu niezasadny. Ponadto terminal kolejowy będzie podlegał zawsze udostępnieniu w sytuacji, gdy będzie się znajdował na sieci kolejowej i nie będzie żadnego innego alternatywnego terminala udostępnianego przewoźnikom kolejowym.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 4 ust 7 w zw. z art 29 ust 1b u.t.k. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia "infrastruktury kolejowej" Prezes UTK podniósł, że przedmiotem tego postępowania nie była kwestia dostępu do alternatywnej infrastruktury kolejowej przez innych uczestników rynku kolejowego na zasadach rynkowych, ale znajdujące się w posiadaniu A. składniki majątku i ich odpowiednie zdefiniowanie a zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 4 pkt 7 u.t.k. w zw. z art. 15 ust 4a i ust. 4b ustawy o restrukturyzacji PKP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie organ wyjaśnił, że artykuł 15 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji PKP do zarządzania liniami kolejowymi utworzył spółkę akcyjną pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna". Natomiast przepis art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji PKP uprawnia C. do zarządzania liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, jednocześnie dopuszczają możliwość pozostawienia budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, w zarządzie innych niż C. podmiotów. Prezes UTK stwierdził, że z literalnego brzmienia ww. przepisów jednoznacznie wynika, że C. powołana została do zarządzania liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Co do pozostałej infrastruktury ustawodawca nie nakłada na C. obowiązku zarządzania nią, a wręcz wyłącza taki obowiązek. Niemniej jednak budynki i budowle przeznaczone do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, stanowią infrastrukturę kolejową, która musi być zarządzana i udostępniana przez podmiot nią zarządzający, zarządcę infrastruktury. Zatem, zarządzanie nimi może zostać powierzone C., lub innym podmiotom. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest przy tym okoliczność, że na rynku kolejowym jest wiele przykładów, gdzie prywatne podmioty na terenach byłego majątku PKP utworzyły terminale i są one traktowane jako bocznice, bowiem przedmiotem mniejszego postępowania jest majątek posiadany przez A., a nie innych uczestników rynku kolejowego.

Prezes UTK zastrzegł, że nie uważa, aby cały majątek dawnego PKP stanowił infrastrukturę kolejową. Powołując się bowiem na umowę [...] wskazał jedynie, że elementy infrastruktury, będące w zarządzie A. na podstawie tej umowy, z uwagi na to, że stanowiły element sieci kolejowej przedsiębiorstwa państwowego PKP SA, w przypadku gdy nie zostały zbyte i nie zmieniły przeznaczenia, należy uznać za kolejową infrastrukturę publiczną służącą do realizacji przewozów towarowych. Jeżeli zatem nie stanowią one prywatnych bocznic kolejowych, które tak jak prywatne linie kolejowe są wyłączone z definicji infrastruktury kolejowej, to należy je uznać za infrastrukturę kolejową. Takie twierdzenie wynika z treści ww. umowy, której konsekwencją jest wniosek, że objęte nią elementy stanowią infrastrukturę kolejową z uwagi na fakt, że znajdują się na sieci kolejowej. Do elementów tych zalicza się głównie terminale kolejowe i towarowe stacje kolejowe, które stanowią infrastrukturę kolejową. Natomiast sieć kolejowa zgodnie z art. 4 pkt 4 u.t.k. stanowi element infrastruktury kolejowej, będący własnością zarządcy infrastruktury kolejowej lub zarządzany przez zarządcę.

Organ wskazał, że Krajowa Izba Odwoławcza nie jest organem właściwym w sprawach regulacji transportu kolejowego. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.t.k. to Prezes UTK jest "centralnym organem administracji rządowej, będącym krajową władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa i regulacji transportu kolejowego (...)". Prezes UTK jest zatem uprawiony do badania, czy dany podmiot zarządza infrastrukturą kolejową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.t.k. Może też w szczególnych okolicznościach, wymienionych w art. 5 ust 4 u.t.k. we współpracy z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zezwolić zarządcy na prowadzenie przewozów kolejowych. Poza tym uchwała, na którą powołuje się A. dotyczyła zupełnie innego postępowania niż niniejsze, którego przedmiotem z całą stanowczością nie był majątek posiadany przez A., a zakup usług, których przedmiotem była naprawa węglarek budowy normalnej. Izba Odwoławcza wydając ww. uchwałę nie zajmowała się więc badaniem posiadanego przez A. majątku na podstawie przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Za nieuzasadniony organ uznał także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 i 7 u.t.k. poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię skutkującą uznaniem, że każda z wymienionych tam czynności zarządzania infrastrukturą kolejową może być wykonywana rozłącznie/niezależnie od pozostałych i przesądza o uznaniu podmiotu dokonującego nawet jedynie niektórych, wybranych czynności za zarządcę infrastruktury kolejowej. Zdaniem organu, fakt, że określony podmiot dysponuje tylko określoną częścią infrastruktury nie oznacza, że jego działalność w zakresie zarządzania infrastrukturą kolejową jest ograniczona do jednej lub kilku czynności wymienionych w art. 5 ust. 1 u.t.k. Nie oznacza to również, że podmiot taki nie wykonuje działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, a w konsekwencji, że nie jest on zarządcą infrastruktury kolejowej. Do stwierdzenia, że mamy do czynienia z zarządcą infrastruktury kolejowej wystarczające jest bowiem, aby podmiot taki wykonywał wszystkie czynności wyliczone w art. 5 ust. 1 u.t.k., adekwatne do posiadanych elementów infrastruktury kolejowej. Przy czym użycie przymiotnika "wszystkie" oznacza w tym kontekście, wszystkie czynności charakterystyczne i przypisane dla rodzaju posiadanej infrastruktury kolejowej. Ponadto Prezes UTK przypomniał, że dokonując kwalifikacji posiadanego przez A. majątku ocenił go pod kątem przesłanek przedmiotowych, podmiotowych i funkcjonalnych definicji zarządcy infrastruktury kolejowej. W oparciu o taką analizę jej składników majątkowych uznał dopiero, że A. posiada infrastrukturę kolejową, w której skład wchodzą linie kolejowe, infrastruktura usługowa, na którą składają się urządzenia do obsługi pociągów, tj. terminale kolejowe, tory ładunkowe, tory dojazdowe do bocznic różnych użytkowników, tory boczne, tory wyciągowe, tory do formowania pociągów, tory postojowe, tory odstawcze terminali, place załadunkowe i wyładunkowe oraz rampy, a zatem A. dysponuje infrastrukturą kolejową, jak i podejmuje czynności, które wchodzą w zakres zarządzania infrastrukturą kolejową.

Podsumowując Prezes UTK uznał, że zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową lub częścią takiej infrastruktury, zdefiniowaną w art. 4 pkt 1 u.t.k., bez względu na to, jaki jest zakres terytorialny zarządzanej infrastruktury kolejowej i jakie elementy tej infrastruktury są przez ten podmiot zarządzane, a także bez względu na tytuł prawny, którym dysponuje w stosunku do zarządzanej infrastruktury. Zarządcą infrastruktury kolejowej może być każdy podmiot, bez względu na to, jaka jest jego struktura własnościowa i sposób finansowania. Nie istotne jest również, czy podmiot, będący jednocześnie przedsiębiorcą, wskazał w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej zarządzanie infrastrukturą kolejową, jeśli faktycznie pełni funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej. Dodatkowo organ podkreślił również, że do zakwalifikowania danego podmiotu jako zarządzającego infrastrukturą kolejową nie jest konieczne, aby podmiot ten sam uważał się za takiego zarządcę. To czy dany podmiot jest zarządcą infrastruktury kolejowej jest oceniane bowiem wyłącznie na podstawie kryterium obiektywnego, przejawiającego się w spełnieniu wszystkich z omówionych powyżej przesłanek wynikających z art. 4 pkt 7 u.t.k.

Odnosząc się natomiast do uwagi A. jakoby dyskusyjny był jego pogląd w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową Prezes UTK wskazał, że w u.t.k. nie zostało bliżej określone czy działalność polegająca na zarzadzaniu infrastrukturą kolejową ma charakter komercyjny, czyli jest nastawiona na osiągnięcie korzyści majątkowej z zarządzanej infrastruktury, czy też zarządzanie infrastrukturą kolejową może być dokonywane przez podmioty publiczne, których działalność jest współfinansowana ze środków publicznych, jak również inne podmioty, np. fundacje i stowarzyszenia. Jednocześnie w art. 4 pkt 7 u.t.k. mowa jest o podmiocie wykonującym działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową. Z powyższego sformułowania można wyciągnąć więc wniosek, że zarządzający infrastrukturą kolejową musi wykonywać działalność w zakresie zarządzania infrastrukturą natomiast nie jest konieczne, aby była to działalność gospodarcza. Interpretując ściśle słowo działalność wskazać należy, że jest to zespół działań, aktywności podejmowanych w jakimś celu, którym niekoniecznie musi być zarobek. Zawarte w definicji zarządcy infrastruktury słowo "działalność" nie może być zatem interpretowane rozszerzające w ten sposób, że wykonywanie działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową oznacza zawsze działalność gospodarczą. Wobec powyższego Prezes UTK również niniejszy zarzut uznał za niezasadny i nie zasługujący na uwzględnienie.

Nie zgadzając się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 3 u.t.k. organ wskazał, że A. zarówno w chwili wydania decyzji z [...] maja 2013r., jak również obecnej decyzji, posiadała i posiada infrastrukturę kolejową i nią zarządzała. Jest ona bowiem w posiadaniu linii kolejowych, kolejowych stacji towarowych, czy terminali kolejowych usytuowanych na obszarze kolejowym, tj. składowych infrastruktury kolejowej. Organ podał, że A. jest jednak przede wszystkim przewoźnikiem kolejowym (art. 4 ust. 9 u.t.k.) do czego nabyła uprawnienia na podstawie licencji nr [...] z [...] listopada 2003r., na wykonywanie przewozów kolejowych osób nr [...] z [...] lutego 2004r. oraz na udostępniane pojazdów trakcyjnych nr [...] z [...] lutego 2004r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego majątku dzierżawionego przez A. na podstawie umowy [...] organ wskazał, że A. jest w posiadaniu wymienionych w niej składników majątkowych (str. 24 decyzji z [...] maja 2013r.). Wyjaśnił, że użyte przez niego przy wyliczaniu składników majątkowych numery linii i ich długość, podobnie jak w przedstawionej przez A. tabeli, miały służyć jako punkty lokalizacyjne tych składników majątkowych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego m.in. umowy dzierżawy [...] oraz nr [...] z [...] września 2004r. wynika, że A. jest w posiadaniu infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.k., a tym samym nieprawdziwy jest zarzut jakoby organ dokonał jednoznacznej kwalifikacji posiadanych przez nią składników majątku jedynie na podstawie "Regulaminów korzystania przez licencjonowanych przewoźników kolejowych z budynków i budowli służących do obsługi przewozu rzeczy (...)" i występujących w nich pojęcia "Infrastruktury". Ocena ta została bowiem dokonana na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Poza tym "[...]", o którym mowa na str. 28 poprzedniej decyzji, jak również na który Spółka powołuje się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest, w opinii organu, w rzeczywistości regulaminem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.t.k. Określa on bowiem charakterystykę infrastruktury kolejowej przeznaczonej do udostępniania przewoźnikom kolejowym oraz informacje o warunkach dostępu do niej, warunki korzystania z udostępnionej infrastruktury kolejowej, zakres usług związanych z udostępnianiem infrastruktury kolejowej i warunki jej zapewniania, tryb składania wniosków o korzystanie z posiadanej przez A. infrastruktury oraz sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Natomiast argumentację A., jakoby posłużenie się pojęciem "infrastruktura" w ww. dokumentach nie stanowiło odwołania do infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.k. organ uznał za niedopuszczalną. Za niezasadne organ uznał także pozostałe zarzuty naruszenia art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. Organ uznał również za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 oraz 8 k.p.a., a także zasady proporcjonalności z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP. Organ wskazał, że A. jest w posiadaniu przekazanych od PKP składników majątkowych od 2001r. i od tego czasu na rynku usług kolejowych pojawiło się wielu innych przewoźników, chcących świadczyć usługi na konkurencyjnych zasadach. Niejednokrotnie, pomimo chęci skorzystania z posiadanego przez nią majątku, nie mieli oni takiej możliwości. W związku z powyższym wydłużenie terminu na usuniecie wskazanych w decyzji nieprawidłowości, zdaniem Prezesa UTK, odbyłoby się z dalszą szkodą dla pozostałych uczestników rynku usług kolejowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 ust 6a u.t.k. Prezes UTK podał, że nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności kierował się przede wszystkim koniecznością zabezpieczenia interesu społecznego, jakim jest zapewnienie jakości i konkurencyjności transportu kolejowego, w szczególności poprzez zapewnienie niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych w dostępie do infrastruktury kolejowej.

Odnośnie załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowodu w postaci dokumentu urzędowego, jakim jest protokół z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Transportu Kolejowego dnia [...] lipca 2009r. w [...] w M. Prezes UTK podniósł, że powoływanie się na niego jest w tej sprawie nieuzasadnione. Przeprowadzona bowiem kontrola miała miejsce w 2009r., kiedy art. 4 pkt 4 u.t.k. zawierał następującą definicję sieci kolejowej: "sieć kolejowa - układ połączonych ze sobą linii kolejowych będących własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzanych przez zarządcę infrastruktury." Definicja ta jednakże została zmieniona ustawą o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, która to w art. 1 pkt 3 lit. a wprowadziła, że "sieć kolejowa - układ połączonych ze sobą linii kolejowych, stacji i terminali kolejowych oraz wszystkich rodzajów stałego wyposażenia niezbędnego do zapewnienia bezpiecznej i ciągłej eksploatacji systemu kolei, będący własnością zarządcy infrastruktury lub zarządzany przez zarządcę infrastruktury." Została ona zatem wzbogacona o stacje i terminale kolejowe oraz wszystkie rodzaje stałego wyposażenia niezbędnego do zapewnienia bezpiecznej i ciągłej eksploatacji systemu kolei. Wobec tego, siecią kolejową od [...] stycznia 2012r. jest nie tylko układ połączonych ze sobą linii kolejowych, ale także stacji i terminali kolejowych. W czasie przeprowadzania kontroli terminal kontenerowy w M. nie wchodził zatem w obszar sieci kolejowej, dlatego w tamtym okresie został uznany przez Prezesa UTK za bocznicę kolejową. Organ dodał, że ustawa z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. nr 230, poz. 1372, zwana dalej ustawą o zmianie u.t.k.) w art. 1 pkt 3 lit. x wprowadziła także pojęcie terminala kolejowego, którego wcześniej w ustawie o transporcie kolejowym nie było. Zatem od tamtego czasu stan prawny uległ zmianie, wobec czego uległa również zmianie kwalifikacja prawna ww. terminala, który w obecnym systemie prawnym objęty został definicją sieci kolejowej, a zatem wchodzi w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.k. Dodatkowo Terminal Kontenerowy w M. został oddany przez A. w poddzierżawę dla spółki F. sp. z o.o. (załącznik 5 do pisma A. z [...] sierpnia 2008 r. oraz załącznik 1 do jej pisma z [...] września 2013 r.) Wobec tego, to podmiot, w którego dzierżawie jest obecnie ww. terminal zobowiązany jest do podjęcia stosowanych działań. Powoływanie się na przykład ww. terminala, w świetle zaistniałych okoliczności, jest zatem w ocenie organu niezasadne, gdyż nie stanowi on przedmiotu niniejszego postępowania, tak samo jak wszystkie pozostałe obiekty przekazane przez A. na rzecz innych podmiotów.

Na powyższą decyzję Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły A. S.A. z siedzibą w W. i B..

B. zarzuciła decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak stanowczego stwierdzenia w niej, że fakt łączenia przez A. działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury prowadził (a nie "mógł prowadzić" jak wynika to z decyzji) do dyskryminacji innych przewoźników przez A. w dostępie do infrastruktury kolejowej, co Prezes UTK powinien był uczynić ze względu, na zakreślony przez siebie przedmiot postępowania tj. zapewnienie przewoźnikom kolejowym niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 13 ust. 1 pkt 2 u.t.k. poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie nadzoru nad zapewnieniem niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej, w tym przewoźników mających siedzibę w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej;

b. art. 66 ust. 2 i ust. 2a u.t.k. poprzez brak nałożenia na A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g, i, j oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 u.t.k., zgodnie z trybem przewidzianym w art. 66 ust. 2 u.t.k. mimo, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, zgodnie z trybem przewidzianym w art. 66 ust. 2a u.t.k.

B. zaskarżyła ww. decyzję w części i wniosła;

- o jej uchylenie w części, w której stwierdza ona jedynie w sposób hipotetyczny, że A. mogło naruszać zasadę niedyskryminacji innych przewoźników kolejowych w dostępie do infrastruktury kolejowej i w tym zakresie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi celem stanowczego stwierdzenia, że A. naruszyło zasadę równego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej;

- o jej uchylenie w części dotyczącej uznania przez Prezesa UTK, że brak jest podstaw do nałożenia na A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g, i, j oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 u.t.k. i w tym zakresie wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi celem nałożenia na A. ww. kary pieniężnej.

Natomiast A. zarzuciła decyzji Prezesa UTK naruszenie:

1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1a, 2, 4, 7, 8, 10 w zw. z art. 29 u.t.k. oraz części I pkt 1 i 2 Załącznika do ustawy o transporcie kolejowym poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia infrastruktury kolejowej polegającą na przyjęciu, iż inne elementy infrastruktury kolejowej niż linia kolejowa stanowią infrastrukturę kolejową w oderwaniu od linii kolejowej oraz polegające na dokonaniu wykładni pojęcia infrastruktury kolejowej z uwzględnieniem pozaustawowych przesłanek, tj. okoliczności historycznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia infrastruktury kolejowej powinna prowadzić do stwierdzania, iż inne, niż linie kolejowe elementy infrastruktury kolejowej, stanowią infrastrukturę kolejową w połączeniu z linią kolejową, w ramach sieci kolejowej oraz że historyczne zaszłości nie determinują pojęcia infrastruktury kolejowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że majątek A. stanowi infrastrukturę kolejową, A. zarządza infrastrukturą kolejową, a tym samym narusza zakaz, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.t.k.;

2. art. 4 ust. 36c w zw. art. 4 pkt 1, 4, 8, 10 i art. 29 ust. 1 a, b u.t.k. oraz części I Załącznika do ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż terminal kolejowy stanowi infrastrukturę kolejową, podczas gdy interpretacja pojęcia terminala kolejowego nie potwierdza takiej kwalifikacji i prowadzi do wniosku, iż terminal kolejowy nie stanowi infrastruktury kolejowej, gdy nie wchodzi w skład sieci kolejowej, a jest położony na bocznicy kolejowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało kwalifikacją punktów ładunkowych posiadanych A. jako terminale kolejowe, stanowiące infrastrukturę kolejową, a nie jako bocznice kolejowe, nie stanowiące infrastruktury kolejowej;

3. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wzięcie udziału w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2013r. pracowników organu, którzy podlegali z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż brali udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2013r.;

4. art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w całości materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodu ze stanowiska ministra właściwego ds. transportu, co miało istotny wpływ na jej wynik;

5. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez niespójność, niepełność i nieprecyzyjność ustaleń oraz zważeń w treści decyzji, brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i jego błędną ocenę, prowadzącą do utrudnienia jej wykonania przez adresata decyzji oraz uniemożliwienia dokonania kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] maja 2013r. bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) poprzez zredukowanie kompetencji orzeczniczych Prezesa UTK w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed tym organem w związku z poprzedzającym je rozstrzygnięciem tego organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec podniesionych zarzutów A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa UTK z [...] grudnia 2013r., a także poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2013r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 2734/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił obie skargi, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skargach. Sąd uznał także, że A. dopuściła się stwierdzonego przez Prezesa UTK naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., łącząc działalność w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej. Sąd podzielił argumenty organu opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółka, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił i wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (sygn. akt II GSK 1218/15). Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W tym zakresie NSA wskazał, że gdy sporne w sprawie zagadnienie odnosiło się do oceny prawidłowości stanowiska organu, że skarżąca kasacyjnie Spółka łączy funkcję przewoźnika kolejowego z funkcją zarządcy infrastruktury, co stanowić miało o naruszeniu art. 5 ust. 3 u.t.k. i uzasadniać wydanie decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 6 tej ustawy, to wobec niekwestionowanej w sprawie okoliczności wykonywania przez A. S.A. na podstawie udzielonych jej licencji przewozów kolejowych, kontrola zaskarżonej decyzji powinna była koncentrować się na prawidłowości ustaleń oraz ocen prawnych organu odnośnie do wykonywania przez spółkę działalności polegającej na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, której definicja zawarta została w art. 4 pkt 1 u.t.k. Po drugie, w ocenie NSA, w sytuacji, gdy w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii, zasadnicze znaczenie ma również - jeżeli nie przede wszystkim - to, czy wymienione składniki majątku Spółki są terminalami kolejowymi w rozumieniu u.t.k., a mianowicie budynkami lub budowlami wraz z urządzeniami specjalistycznymi umożliwiającymi załadunek, wyładunek lub zestawianie pociągów towarowych lub integrację usług towarowego transportu kolejowego z innymi rodzajami transportu (art. 4 pkt 36c) oraz, czy można i należy zaliczyć je do infrastruktury kolejowej, o której z kolei mowa w art. 4 pkt 1 u.t.k., co z kolei - w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia - miałoby prowadzić do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarządza infrastrukturą kolejową będąc jednocześnie przewoźnikiem kolejowym, czemu sprzeciwia się art. 5 ust. 3 przywołanej ustawy, to przywołane "ustalenie" Sądu I instancji uznać należy za dalece niewystarczające oraz enigmatyczne z punktu widzenia oceny prawidłowości prezentowanego przez ten Sąd stanowiska, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Stanowisko tego Sądu odnośnie prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń faktycznych oraz ich oceny (por. s. 22 - 23 uzasadnienia wyroku) - razi ogólnością, a w tym kontekście brakiem jego rozwinięcia poprzez odniesienie się do konkretnych faktów (oraz oceny prawidłowości podstaw ich ustalenia), w świetle których można i należałoby zasadnie stwierdzić, że wymienione składniki majątku to istotnie położone w obszarze kolejowym terminale kolejowe, o których mowa w art. 4 pkt 36c u.t.k.

Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji powielił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko oraz argumentację organu ograniczając się do jego zrelacjonowania. Świadczy o tym identyczność, wręcz tożsamość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w relacji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, jak również operowanie przez Sąd I instancji w analitycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku tego rodzaju konwencją opisu przebiegu procesu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, której charakterystycznym elementem w odniesieniu do zasadniczych i spornych w sprawie kwestii jest odwołanie się do argumentu, że "organ zasadnie (prawidłowo) ustalił".

Naczelny Sąd Administracyjnym nakazał, by Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a, ponownie rozpoznał skargę A. S.A. na decyzję Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r. Uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania skargi Spółki, powinno uwzględniać wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym, w zakresie odnoszącym się do oceny wynikających z art. 5 ust. 3 u.t.k. przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 6 tej ustawy, poprzez jednoznaczne i wyraźne wskazanie przyjętych za podstawę wyrokowania faktów, co powinno być poprzedzone kontrolą prawidłowości ich ustalenia przez organ, w tym kontrolą prawidłowości przeprowadzenia oceny dowodów, w oparciu o które fakty te zostały ustalone oraz wskazanie i wyjaśnienie - w przedstawiony powyżej sposób - podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w zakresie natomiast odnoszącym się do kwestii stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wskazanie wszystkich elementów stanu sprawy umożliwiających pełną rekonstrukcję przebiegu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013r. oraz wyjaśnienie przesłanek uzasadniających stosowanie albo niestosowanie tego przepisu w rozpatrywanej sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółki i B. uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016r., sygn. akt II GSK 1218/15.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał skargę A.. Za niezasadny Sąd uznał podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powołał się przy tym na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2016r. sygn. akt II GPS 2/16. Podzielając co do zasady stanowisko zawarte w tej uchwale Sąd uznał, że interpretacja przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w skardze doprowadziłaby do paraliżu organu administracji publicznej bowiem teoretycznie pozbawiłaby osobę upoważnioną do podpisania decyzji w imieniu organu administracji publicznej, podejmowania jakichkolwiek innych czynności procesowych. Zawsze bowiem taka osoba mogłaby się narazić na zarzut, że brała udział w wydaniu decyzji, niezależnie od wagi i rodzaju czynności, które podejmuje. W konsekwencji zdaniem Sądu dyrektor R. P., który podpisał decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. działając z upoważnienia Prezesa UTK, nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy, zatem zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że Spółka dopuściła się naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., łącząc działalność w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej. W ocenie Sądu Prezes UTK prawidłowo ustalił, że A. pełni funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może się obyć w oderwaniu od problemu restrukturyzacji byłego przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W art. 15 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 z późn. zm.) wskazano, że PKP S.A. utworzy spółkę akcyjną do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, działającą pod firmą "PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna", zwaną dalej "PLK SA". W myśl art. 15 ust. 4a i ust. 4b PLK S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach u.t.k., z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych (art.15 ust. 4b).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niezakończonym w pełni procesem restrukturyzacji dawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. O tym fakcie mówi też raport Najwyższej Izby Kontroli z 2012r. (dalej NIK). Dokument ten znajduje się w aktach sprawy i został złożony przez B. jako załącznik do jej pisma z dnia [...] października 2014r. Z raportu tego wynika, że podstawowym celem procesu restrukturyzacji polskich kolei było dostosowanie ich do zasad ustalonych dyrektywami Wspólnot Europejskich nr 2001/12/WE z 26 lutego 2001r. (Dz.Urz. WE L 75 z 15.03.2001) oraz nr 2001/14/WE z 26 lutego 2001r. (Dz.Urz. WE L 75 z 15.03.2001). Do podstawowych zasad liberalizacji należało m.in.: licencjonowanie przedsiębiorstw kolejowych, rozdzielenie zarządzania infrastrukturą kolejową od działalności przewozowej oraz powołanie organu zapewniającego niedyskryminujący dostęp do sieci kolejowej i powiązanych z nią usług. Zdaniem NIK liberalizacja i restrukturyzacja nie przebiegała prawidłowo, zaś przyczyną tego stanu rzeczy był m.in. fakt, że PKP S.A. nieprawidłowo wykonywała zadania z zakresu restrukturyzacji organizacyjnej, przez co udostępniła A. zamiast zarządcy infrastruktury kolejowej (spółce C.) istotne składniki państwowej sieci kolejowej. Zdaniem NIK wydzierżawienie przez PKP S.A. niektórych (często newralgicznych dla prowadzenia ruchu kolejowego) składników państwowej infrastruktury kolejowej A., tj. przewoźnikowi zajmującemu pozycje dominującą na rynku przewozów, uniemożliwiało rzetelną realizacje zadań nałożonych przepisami (vide: art. 15 ustawy o restrukturyzacji) na zarządcę infrastruktury. Prowadziło to również do naruszenia zasady rozdzielenia zarządzania infrastrukturą kolejową od realizacji przewozów (art. 5 ust. 3 u.t.k.) oraz zasady równego dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej (art. 29 i art. 29a u.t.k.) ustalonych w ustawie o transporcie kolejowym. W opinii NIK w rezultacie nie nastąpiło rozdzielenie zarządzania infrastrukturą kolejową od wykonywanie przewozów kolejowych, a przyczyna tego stanu było wydzierżawienie przez A. od PKP S.A. i C. infrastruktury przeznaczonej do realizacji kolejowych przewozów rzeczy. Spowodowało to, że A. poza działalnością przewozową (spółka posiada licencje przewozowe), wykonywało zadania zarządcy infrastruktury określone w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.t.k. PKP S.A. elementy infrastruktury kolejowej, do której dostęp powinni mieć wszyscy przewoźnicy, przekazała do użytkowania na podstawie umów cywilnoprawnych innym podmiotom w tym A..

Sąd zauważył, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też w szczególności decyzji ją poprzedzającej znajduje się wyczerpujący opis składników majątkowych, co do których organ uznał, iż należą do infrastruktury kolejowej. Przede wszystkim organ wskazał, że na mocy ustawy o restrukturyzacji A. została wyposażona w elementy infrastruktury kolejowej m.in. na podstawie umowy [...] z dnia [...] września 2001r. zawartej z PKP S.A., a następnie umowy dzierżawy [...]. Inne elementy majątku dzierżawione od PKP S.A. na podstawie umowy dzierżawy [...] z [...] września 2004r., która obejmuje część infrastruktury rejonu przeładunkowego M.. Część z owego majątku znajduje się we władaniu A., zaś część objęta tą umową została poddzierżawiona spółkom zależnym od A.. Mowa o tym w piśmie skarżącej z [...] maja 2012r. Organ potwierdzenie tego faktu także wywiódł z treści samych Regulaminów, który wydają zakłady Spółki. Mowa w nich o "elementach infrastruktury kolejowej", które są udostępniane licencjonowanym przewoźnikom. Ponadto o tym fakcie świadczy tabela 2 zatytułowana "Linie zarządzane przez spółki utworzone przez Polskie Koleje Państwowe S.A.", dołączona do Instrukcji [...]. W ocenie Sądu, Prezes UTK zasadnie podniósł także, że argumentem potwierdzającym jego stanowisko, że A. zarządza infrastrukturą kolejową jest dokument rządowy "Strategia dla transportu kolejowego do roku 2013" przyjęta przez Radę Ministrów uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2007r., z którego wynika, iż "(...) A. zwolni dotychczas dzierżawione od C. składniki infrastruktury kolejowej (...)" celem udostępnienia go innym przewoźnikom. Zdaniem Sądu tych okoliczności faktycznych ustalonych przez organ strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, a zatem przeprowadzona analiza składników majątkowych pozwoliła na stwierdzenie, że A. posiada infrastrukturę kolejową.

Sąd nie zgodził się ze stroną skarżącą, że ustalenia organu dotyczące tej kwestii nie są wystarczające, bowiem organ ograniczył się do stwierdzenia "państwowego" charakteru majątku, co nie ma swojego odzwierciedlenia w przepisach ustawowych. Zdaniem Sądu przeprowadzona w uzasadnieniu skargi ściśle literalna wykładnia przepisów u.t.k. jest zbyt zawężająca i pomija podstawową kwestię, jaką jest zakończenie procesu rozdzielenia zadań przewoźnika kolejowego od wykonywania zadań zarządcy infrastruktury kolejowej przez A..

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że na infrastrukturę kolejową składają się zarówno: linie kolejowe (wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami) oraz inne budynki, budowle i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Wszystkie te elementy, stanowią infrastrukturę kolejową. Część infrastruktury kolejowej mogą także tworzyć "budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami" - przy założeniu, że są "usytuowane na obszarze kolejowym oraz przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury". Do budowli takich należy zakwalifikować również kolejową infrastrukturę tzw. usługową, zapewniającą dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów. Powyższe potwierdza również uregulowanie zawarte w ust. 2 część I załącznika do ustawy o transporcie kolejowym. W podobny sposób elementy infrastruktury kolejowej określa także Dyrektywa 2012/34.

W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez Prezesa UTK są wystarczające do stwierdzenia, że A. zarządza infrastrukturą kolejową i charakter niniejszej sprawy nie wymagał od organu czynienia bardziej szczegółowego spisu składników majątkowych, niż to wynika z zaskarżonych decyzji.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że Prezes UTK dokonał błędnej wykładni pojęcia terminala kolejowego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 36c u.t.k. terminal kolejowy to "budynek lub budowla wraz z urządzeniami specjalistycznymi umożliwiające załadunek, wyładunek lub zestawianie pociągów towarowych lub integracją usług towarowego transportu kolejowego z innymi rodzajami transportu". Z kolei w myśl art. 4 pkt 10 u.t.k. bocznica kolejowa - droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane. Zdaniem Sądu już z samego zestawienia cytowanych definicji ustawowych wynika, że bocznica leży na drodze kolejowej i ma jedynie połączenie z linią kolejową. Stąd prawidłowy jest wniosek organu, że obszar bocznicy leży poza siecią kolejową.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji terminal kolejowy usytuowany na sieci kolejowej jest elementem infrastruktury kolejowej, który musi być udostępniany przewoźnikom kolejowym na niedyskryminujących zasadach. Zgodnie bowiem z treści art. 29 1b u.t.k., podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową nie może odmówić dostępu do urządzeń związanych z obsługą pociągów, a także do zapewnienia tej obsługi, dla urządzeń określonych w części 1 ust. 2 załącznika do ustawy, chyba że istnieją inne podmioty udostępniające te urządzenia i zapewniające obsługę na zasadach rynkowych. Jednocześnie załącznik do ustawy o transporcie kolejowym część I, ust. 2 wymienia dostęp do terminali kolejowych, jako usługę, która musi być świadczona na rzecz przewoźników kolejowych.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że na dzień wydania zaskarżonych decyzji, A. było przewoźnikiem kolejowym, a w związku z tym za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Prezesa UTK stwierdzające naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k., na skutek łączenia działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury kolejowej.

Sąd uznał zatem, że postępowanie przeprowadzone przez Prezesa UTK niezbicie wykazało, że opisany przez organ majątek będący w posiadaniu A. stanowi infrastrukturę kolejową, którą A. faktycznie zarządza będąc jednocześnie przewoźnikiem kolejowym.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a. polegający na wydaniu orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] maja 2013r. bez uwzględnienia wymogu ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwsza decyzja organu z [...] maja 2013r. zawiera szczegółową analizę stanu faktycznego dotyczącą posiadanego przez A. majątku oraz wyczerpującą interpretację prawną także z punktu widzenia przepisów prawa europejskiego. Natomiast decyzja organu z [...] grudnia 2013r. skupia się przede wszystkim na zarzutach zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co, wbrew zarzutom skargi, nie oznacza naruszenia ww. przepisów. Ffakt, że organ podtrzymał w całości swoje poprzednie stanowisko automatycznie nie oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 127 § 3 i art. 15 k.p.a.

Sąd uznał, że skarga B. również nie zasługiwała na uwzględnienie. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. W świetle bowiem art. 13 ust. 6 u.t.k. jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było rozstrzygnięcie polegające na stwierdzeniu naruszenia przez A. art. 5 ust. 3 u.t.k. i wyznaczenie terminu na usunięcie naruszenia w terminie do dnia [...] grudnia 2013r. Sąd zgodził się z organem, że w świetle obwiązujących przepisów prawa, brak było podstaw do umieszczania w decyzji innych elementów, a mianowicie opisania naruszenia zgodnego z żądaniem B.. A zatem żądanie stanowczego stwierdzenia w decyzji, że fakt łączenia przez A. działalności w zakresie przewozów kolejowych z faktycznym wykonywaniem funkcji przypisanych zarządcy infrastruktury prowadził do dyskryminacji innych przewoźników w dostępie do infrastruktury kolejowej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, w tym przepisów ustawy o transporcie kolejowym.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 2 u.t.k. oraz art. 66 ust. 2 i 2a u.t.k. poprzez brak nałożenia na A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g, i, j oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 u.t.k. W ocenie Sądu zgodzić należy się z Prezesem UTK, że z uwagi na treść powyższych przepisów brak było przesłanek do nałożenia na A. kary pieniężnej, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, g, i, j oraz pkt 3 u.t.k. w ramach prowadzonego przez organ postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Biorąc bowiem pod uwagę datę zaskarżonych decyzji, wydanie takiego rozstrzygnięcia było przedwczesne, jak i nie pokrywałoby się z zakresem prowadzonego postępowania. Przepisy art. 66 ust. 2 i 2a u.t.k. obligują bowiem Prezesa UTK do nałożenia kary pieniężnej dopiero w sytuacji niewykonania ciążącego na stronie obowiązku. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie było jednak nałożenie kary pieniężnej, a ustalenie, czy Spółka dopuściła się naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, w szczególności przepisu art. 5 ust. 3 u.t.k.

W niniejszej sprawie Sąd doszedł uznał, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wystarczającego i prawidłowo zebranego materiału dowodowego, organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niezwykle obszernie uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. oraz w konsekwencji przepisów art. 8, art. 11, art. 75. art. 78 k.p.a.

Powyższy wyrok w części oddalającej skargę A. S.A. z siedzibą w Warszawie, został przez tę Spółkę zaskarżony skargą kasacyjną. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w części oddalającej skargę Spółki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uwzględnienia przez Sąd jedynie zarzutów dotyczących prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę A. S.A., uwzględnienie skargi Spółki i uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] grudnia 2013r., jak również poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2013r. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, jako że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

b. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz 13 ust. 6 u.t.k., polegające na wadliwym wykonaniu ustrojowego obowiązku kontroli legalności działań organów administracji publicznej, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia ww. przepisów postępowania polegającego na braku wszechstronnego rozważenia przez organ materiału dowodowego oraz braku udowodnienia okoliczności, na podstawie których organ ustalił, iż znaczną część majątku Spółki stanowią terminale kolejowe;

c. art. 190 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez Sąd l instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK1218/15;

d. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd l instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 1218/15;

e. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie jako uzupełniającego dowodu w sprawie dokumentu określonego przez Sąd w skarżonym wyroku jako "Raport NIK z 2012 r.", podczas gdy nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i odnosi się on do stanu majątku Spółki i okresu pozostającego poza ramami czasowymi postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa UTK, w wyniku którego została wydana decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowej;

f. art. 233 KPC w zw. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przy dokonywaniu kontroli legalności wydania skarżonej decyzji Prezesa UTK polegające na ocenie dowodu z dokumentu określonego przez Sąd w skarżonym wyroku jako "Raport NIK z 2012 r." z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz rozważenia wpływu tego dowodu na wynik sprawy, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, iż wskazany dokument potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia dokonanego w skarżonej decyzji Prezesa UTK;

g. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 160 i 162 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu bez dopełnienia formalnych wymogów z tym związanych, tj. braku wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentu określonego przez Sąd w skarżonym wyroku jako "Raport NIK z 2012 r.";

h. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak przestawienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 4 pkt 1 u.t.k. w zw. z art. 29 ust. 1b u.t.k. oraz cz. l pkt 1 i 2 Załącznika do u.t.k. oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z art. 288 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez błędną rozszerzającą wykładnię pojęcia infrastruktury kolejowej polegającą na przyjęciu, iż elementy infrastruktury usługowej (w tym terminal kolejowy) stanowią infrastrukturę kolejową podczas gdy ww. przepisy u.t.k. nie potwierdzają takiej wykładni oraz jest ona niezgodna z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego;

b. art. 4 pkt 1 u.t.k. w zw. z art. 29 ust. 1b u.t.k. oraz cz. l pkt 1 i 2 Załącznika do u.t.k., poprzez dokonanie wykładni pojęcia infrastruktury kolejowej z uwzględnieniem pozaustawowych przesłanek, tj. uwarunkowań historycznych i ustrojowych, co skutkowało dokonaniem wykładni historycznej pojęcia infrastruktury kolejowej z pominięciem innych sposobów wykładni przepisów prawa, podczas gdy przepisy ustawy o transporcie kolejowym pozwalają do dokonanie wykładni pojęcia infrastruktury w oderwaniu od zastosowanej przez Sąd wykładni historycznej oraz co skutkowało przyjęciem przez Sąd rozszerzającej wykładni pojęcia infrastruktury kolejowej i uznaniem a priori, że Spółka posiada infrastrukturę kolejową;

c. art. 4 pkt 36c u.t.k. w zw. z 4 pkt 1 u.t.k. art. 29 ust 1 b u.t.k. oraz w zw. z cz. l pkt 1 i 2 Załącznika do u.t.k., poprzez błędną rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż terminal kolejowy stanowi infrastrukturę kolejową, podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów nie potwierdza takiej kwalifikacji i prowadzi do wniosku, iż terminal kolejowy nie stanowi per se infrastruktury kolejowej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Transportu Kolejowego szczegółowo ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej i uznał je za niezasadne oraz wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. Spółka odniosła się do argumentów Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, uznając je za nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez A. S.A. z siedzibą w W. od części wyroku Sądu I instancji oddalającej skargę A. S.A. z siedzibą w W., podniesiono liczne zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut najdalej idący, tj. sformułowany w punkcie I a skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia skargi, pomimo naruszenia przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania, gdyż w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a..

Trafnie zarzuciła skarżąca kasacyjnie spółka, że ten sam pracownik- R. P., brał udział w wydaniu decyzji Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013r.

Z akt sprawy wynika mianowicie, że decyzja Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013r. została podpisana przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego – K. D.. R. P. brał jednak udział w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W ramach tego postępowania m.in. kierował do Spółki wezwania do przedstawiania informacji stanowiących materiał dowodowy, w oparciu o który następnie wydana została decyzja, a w szczególności:

- wezwanie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących bocznicy kolejowej w S.,

-wezwanie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] o udzielenie szczegółowych informacji dotyczących rejonu przeładunkowego w M.,

-wezwanie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...]do udostępnienia umów dzierżawy i przedstawienia szczegółowego wykazu majątku (punktów ładunkowych) będącego w posiadaniu Spółki,

-wezwanie z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] o udzielenie rozszerzonej informacji, o której mowa w piśmie z dnia [...] lipca 2012r. nr [...], udostępnienia umów dzierżawy, udzielenie informacji na temat spółek zależnych oraz zwolnień podatkowych,

-wezwanie z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] o udostępnienie umów w przedmiocie dofinansowania inwestycji kolejowych ze środków pochodzących z Unii Europejskiej,

-pismo z dnia [...] kwietnia 2013r., nr [...] zawiadamiające o zakończeniu zbierania materiału dowodowego wraz ze wskazaniem terminu na złożenie ostatecznych oświadczeń i stanowisk w sprawie.

Oprócz tego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013r. R. P. wydawał m.in. postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowienia o ograniczeniu prawa wglądu do akt postępowania, a także kierował do stron postępowania informacje o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz inne zawiadomienia.

Wymienione czynności podjęte przez R. P. dowodzą, że uczestniczył on czynnie w podejmowaniu kluczowych czynności w ramach prowadzonego postępowania w sprawie. Aktywnie uczestniczył w postępowaniu dowodowym, wzywając Spółkę do przedłożenia wskazanych przez niego dokumentów, w wyniku czego Spółka – realizując te wezwania - przedstawiła najważniejsze z punktu widzenia istoty sprawy informacje o posiadanym majątku, które następnie stanowiły podstawę dla kluczowej dla rozstrzygnięcia tej sprawy oceny przez organ, że Spółka naruszyła zakaz łączenia funkcji przewoźnika kolejowego i zarządcy infrastruktury kolejowej (art. 5 ust. 3 u.t.k.). Informacje przekazane przez A. w ramach udzielania odpowiedzi na wezwania podpisywane przez R. P. stanowiły dowody, w oparciu o które Prezes UTK dokonał ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji.

Następnie, w wyniku złożenia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeprowadzone zostało ponowne postępowanie w tej sprawie. W jego toku [...] R. P., brał udział w czynnościach procesowych mających na celu zebranie materiału dowodowego (skierował do Spółki wezwanie z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] do przedstawienia aktualnego wykazu punktów ładunkowych A., umów dzierżawy punktów ładunkowych, regulaminów udostępniania punktów ładunkowych oraz wezwanie z dnia [...] października 2013r., nr [...] do przedstawienia szczegółowych informacji dotyczących czynności i usług wykonywanych na poszczególnych punktach ładunkowych, wydzielenia ze struktur A. punktów ładunkowych, zawartych w umowach o udostępnienie punktów ładunkowych), a na następnie - działając z upoważnienia Prezesa UTK - podpisał decyzję Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r,. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013r.

Mając na uwadze czynności podejmowane przez R. P. w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013r. należy uznać, że R. P. podlegał wyłączeniu od udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zatem podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie, iż pracownik ten podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od rozpoznania sprawy zakończonej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r., gdyż brał udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013r. Podejmowane przez niego w obu postępowaniach czynności niewątpliwie oznaczały, że "brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podejmował bowiem czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także wydał decyzję – jako pracownik upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu (por. szerzej A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. V, Lex 2013, Komentarz do art. 24 §1 pkt 5, punkty I-III).

Na tą ocenę nie może mieć wpływu zaprezentowana w zaskarżonym wyroku argumentacja Sądu, odwołująca się do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2016r., sygn. akt II GPS 2/16. Nie są trafne powołane przez Sąd argumenty wynikające z tej uchwały, gdyż dotyczy ona całkiem innej sytuacji niż w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie organu kolegialnego, który podejmuje decyzje za zasadzie quorum (w formie uchwał zapadających zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu). Ze względu na specyfikę takiego sposobu podejmowania decyzji przez zarząd województwa, NSA stwierdził w tej uchwale, że nie ma możliwości wyłączenia któregoś z członków zarządu województwa w trybie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od rozpoznawania sprawy z wniosku o jej ponowne rozpatrzenie. Argumenty przywołane w tej uchwale na uzasadnienie wynikającej z niej tezy nie znajdują zastosowania do zupełnie innej sytuacji występującej w tej sprawie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2013r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2013r., wydane zostały przez Prezesa UTK, który jest organem monokratycznym, a nie kolegialnym. Powołany przez Sąd I instancji argument, zaczerpnięty z przytoczonej uchwały NSA, dotyczący teoretycznej możliwości paraliżu tego organu z powodu wyłączenia jej pracownika od udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może być zatem uznany za zasadny.

Instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez poddanie jej instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r., P 8/03, OTK-A-2005/3/20). Obiektywizm w orzekaniu jest jednym z podstawowych warunków urzeczywistnienia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Istotą instytucji wyłączenia pracownika jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (por. m.in. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004r., SK 19/02, OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005r., SK 53/04, OTK-A 2005/11/137). W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny (por. m.in. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06). Stanowi ona gwarancję procesową realizacji zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie.

Przepis art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika. Z jego treści wynika, że zaistnienie jednej z okoliczności w nim wymienionych jest wystarczające do pozbawienia pracownika z mocy prawa możliwości działania w postępowaniu administracyjnym, zarówno w czynnościach o charakterze władczym, jak i w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd ani organy administracji publicznej nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych, niewymienionych literalnie przesłanek, od których uzależnione miałoby zostać zastosowanie art. 24 § 1 k.p.a.. Takiej przesłanki nie może więc stanowić powołana przez Sąd I instancji teoretyczna możliwość paraliżu organu administracji publicznej.

Należy zresztą zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie Sąd powołał się na tę okoliczność "teoretycznej możliwości paraliżu organu" jedynie ogólnie, nie wskazał jednak żadnych konkretów i nie dokonał jakiejkolwiek analizy tego ryzyka paraliżu organu, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i konkretnej struktury organizacyjnej tego organu. Nie podał zatem żadnych konkretnych argumentów, które w tej sprawie miałyby uzasadnić odstąpienie od zastosowania wobec Prezesa UTK bezwzględnie obowiązującego przepisu o wyłączeniu pracownika.

Należy zatem uznać zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem R. P., który "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. podejmował czynności niezbędne i poprzedzające załatwienie sprawy w formie decyzji, powinien być wyłączony od wydania rozstrzygnięcia podejmowanego na skutek rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym podpisania decyzji w imieniu organu.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części, tj. w części oddalającej skargę A. S.A. Ponieważ równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa UTK z dnia [...] grudnia 2013r., jako wydaną z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W takiej sytuacji, wobec uznania, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika i uwzględnienia z tego powodu skargi kasacyjnej A. S.A. oraz skargi A. S.A., rozpoznawanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było przedwczesne.

Prowadząc ponownie postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK powinien uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną co do zachodzącej w tej sprawie przesłanki wyłączenia pracownika, eliminując w ponownym postępowaniu to naruszenie prawa.

O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).