Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 pkt 9-12 i art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 10 poz 55
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 7 poz 84
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 386/07 w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 386/07, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalił równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych przez wojsko w czasie studiów A. I. w kwocie [...] zł, które był on obowiązany zwrócić w związku z dokonaniem wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej w okresie służby obowiązkowej. Dowódca Wojsk Lądowych, po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję A. I. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dowódca Wojsk Lądowych, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 128 § 2 K.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. uchylił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] grudnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.) ustalił równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów, które A. I. jest obowiązany zwrócić w kwocie [...] zł.

W dniu [...] stycznia 2006 r. A. I. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 oraz art. 159 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że nie zachodzą podstawy, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Organ podniósł, że w treści art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych została zawarta delegacja dla Ministra Obrony Narodowej do określenia równowartości omawianych kosztów. Przepis ten nie zawiera kryteriów dla Ministra jak ta "równowartość" ma być ustalana, każdy więc sposób ustalania jest zgodny z tą delegacją. Stosownie do § 5 cytowanego wyżej rozporządzenia, do spraw wszczętych przed wejściem w życie rozporządzenia, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, zatem organ pierwszej instancji miał prawo zastosowania "równowartości" poniesionych kosztów, ustalając ich wysokość w oparciu o przepisy kwestionowanego rozporządzenia.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając brak spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. I. wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż decyzja naliczająca równowartość kosztów kształcenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została wydana w oparciu o rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, które określało równowartość tych kosztów na 2002 r. i lata następne, natomiast on zakończył służbę wojskowa w dniu [...] grudnia 2000 r., a więc w czasie, gdy przepisy rozporządzenia, w oparciu o które ustalono równowartość tych kosztów, jeszcze nie obowiązywały.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3-4, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia, umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. Sposób ustalenia równowartości tych kosztów nie został bliżej określony w ustawie, natomiast na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy Minister Obrony Narodowej został upoważniony do wydania rozporządzenia i do określenia w nim równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 oraz zasad i trybu ich zwracania. Minister Obrony Narodowej w dniu 9 stycznia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84).

Minister Obrony Narodowej wydając rozporządzenie określił w nim jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która wynosiła w 2002 r. [...] zł, określił też w jaki sposób ma być wyliczona równowartość tych kosztów w latach następnych. Minister Obrony Narodowej nie objął więc rozporządzeniem tych osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które ukończyły naukę w latach poprzedzających rok 2002. Nie wymaga zaś szczegółowego uzasadnienia, iż równowartość kosztów poniesionych w czasie studiów lub nauki w latach poprzedzających rok 2002 różni się od równowartości kosztów poniesionych w 2002 r., czy też w latach następnych. A zatem rozporządzenie normuje jedynie sytuację tych osób, które pobierały naukę w roku 2002 i w latach następnych i zobowiązane będą do zwrotu równowartości tych kosztów. Rozporządzenie nie objęło więc swoim unormowaniem sytuacji takich osób jak skarżący, jego przepisy nie mogą stanowić źródła prawa dla decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu równowartości kosztów kształcenia. Wynika to wprost z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawodawca nie ograniczył upoważnienia do określenia równowartości kosztów wyłącznie do roku 2002 i lat następnych. W tej sytuacji brak jest unormowania prawnego w stosunku do osób, które ukończyły naukę w latach wcześniejszych.

Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że obowiązek zwrotu kosztów kształcenia powstaje w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Decyzja o zwrocie równowartości kosztów jest ściśle powiązana z decyzją o zwolnieniu żołnierza ze służby. Legalność decyzji o obowiązku zwrotu kosztów kształcenia oceniać należy zatem z perspektywy jej zgodności ze stanem prawnym, obowiązującym w chwili powstania tego obowiązku zwrotu, a więc w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. Tak więc, decyzję w przedmiocie zwrotu kosztów odnieść należy do organu prawnego, obowiązującego w chwili zdarzenia. Przyjęcie bowiem możliwości wydania decyzji w oparciu o akt prawny nieobowiązujący w chwili zdarzenia stanowiłoby naruszenie zasady nieretroakcjii i zaufania do prawa obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania z wniosku strony. A zatem, również z tego powodu decyzja Komendanta Centrum szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Obrony Narodowej, zaskarżając wyrok w całości.

Podstawę skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest:

– art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1974 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) i § 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co związane było z błędną wykładnią przepisów pragmatycznych i przyjęcie, że decyzja dotycząca ustalenia równowartości kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, co było przyczyną wadliwego rozstrzygnięcia;

– art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 80 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki nie stanowi źródła prawa;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wadliwego orzeczenia;

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez to, że w uzasadnieniu orzeczenia nie zostało wskazane, która z przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Centrum Łączności i Informatyki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozpatrywanej sprawie nie mogły wystąpić łącznie obie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa oraz brak podstawy prawnej w rozumieniu tego przepisu. Biorąc pod uwagę treść art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oprócz wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd ma obowiązek jej wyjaśnienia, a zatem powinien wyraźnie wskazać, która z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie została przez organ zastosowana.

Wniosek o braku podstawy prawnej Sąd Wojewódzki wywiódł z dokonanej wykładni przepisów rozporządzenia przyjmując, że określona w § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia kwota stanowi równowartość kosztów poniesionych w czasie nauki lub studiów pobieranych w 2002 r. Z taką wykładnią przepisów rozporządzenia trudno się zgodzić w kontekście kolejnych przepisów tego paragrafu. W szczególności przeciwko prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni przemawia sposób naliczania równowartości kosztów za cały okres nauki, polegający na pomnożeniu kwoty ustalonej za jeden rok przez ilość lat nauki. Gdyby przyjęte przez Sąd założenie było słuszne, kwota stanowiąca równowartość kosztów podlegających zwrotowi byłaby sumą kwot za poszczególne lata określonych z zastosowaniem wskazanego w rozporządzeniu wskaźnika waloryzacji. Tak więc zamiarem ustawodawcy nie było określenie równowartości kosztów nauki pobieranej w 2002 r., lecz wskazanie kwoty stanowiącej równowartość tych kosztów w roku, w którym wydawana jest decyzja o obowiązku zwrotu tych kosztów bez względu na to kiedy nauka ta była pobierana.

Ponieważ w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej mowa jest o obowiązku zwrotu równowartości kosztów, a nie obowiązku zwrotu tych kosztów w ich wysokości nominalnej, błędna jest także teza postawiona przez Sąd, że równowartość kosztów poniesionych w czasie nauki w latach poprzedzających 2002 r. różni się od równowartości kosztów poniesionych w 2002 r. O ile mogła istnieć różnica w wysokości kosztów nominalnych to ich równowartość w 2002 r. mogła być taka sama, gdyż ideą regulacji z art. 80 ustawy pragmatycznej było, aby żołnierz zwrócił kwotę ekwiwalentną w stosunku do poniesionych przez resort Obrony Narodowej kosztów.

Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że omawiane rozporządzenie nie zawiera unormowania w stosunku do osób, które ukończyły naukę przed 2002 r. i nie może stanowić źródła prawa w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla decyzji zobowiązującej A. I. do zwrotu równowartości kosztów. Wręcz przeciwnie, przepisy powołanego rozporządzenia pozwalają na ustalenie równowartości kosztów nauki pobieranej przed 2002 r., co wynika z dokonanej przez organ (z zastosowaniem przyjętych w doktrynie reguł) wykładni. Skoro mamy do czynienia z dwoma dopuszczalnymi interpretacjami przepisów, które w efekcie dają różne rozstrzygnięcia, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wątpliwości budzi także stanowisko Sądu, zgodnie z którym niezgodność przepisów powołanego rozporządzenia z Konstytucją RP stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o naliczeniu kosztów podlegających zwrotowi. Istnieje domniemanie zgodności powołanego rozporządzenia z Konstytucją RP, ponieważ brak jest orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które domniemanie to by obalało. Poza tym podstawę prawną nakładającą obowiązek zwrotu równowartości kosztów stanowi art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej z 1970 r., który także nie został nigdy zakwestionowany jako niezgodny z konstytucją, a przepisy rozporządzenia mają charakter proceduralny, określający sposób naliczania kosztów. Dopuszczalne jest stosowanie przyjętego w rozporządzeniu rozwiązania objęcia nowymi przepisami spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tych przepisów (tzw. negotiapendentia).

Ustawodawca w sposób taksatywny wskazał przesłanki obligujące organ do stwierdzenia nieważności decyzji nie wymieniając wśród nich niezgodności przepisu z Konstytucją, lecz po wejściu w życie Konstytucji RP wprowadził do wszystkich procedur (także do procedury administracyjnej) odrębne przepisy dotyczące weryfikacji orzeczeń wydanych na podstawie przepisów niezgodnych z ustawą zasadniczą. Tak więc ustawodawca konstytucyjny godzi się na pozostawienie w obrocie prawnym orzeczeń, które wydane zostały na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, dając pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji ostatecznych i pewności prawa.

Dlatego nawet, gdyby kwestionować konstytucyjność niektórych przepisów powoływanego rozporządzenia, to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydane na podstawie tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.

Ze względu na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzucanych naruszeń przepisów procesowych stwierdzić trzeba, że jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną naruszył – w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co pozostaje w związku z wykazanymi dalej uchybieniami. Nie pozbawiony słuszności jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy, bowiem motywy kwestionowanego wyroku, nie odpowiadają w pełni wymogom określonym w tym przepisie i nie zawierają przekonującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

Niewątpliwie też w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy podzielić należało pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że brak było w rozpoznawanej sprawie podstaw do uznania, że decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. ustalająca równowartość kosztów poniesionych na kształcenie w czasie studiów, które A. I. obowiązany jest zwrócić winna podlegać stwierdzeniu nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Słusznie też podniesiono w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono w sposób jednoznaczny, czy – zdaniem Sądu pierwszej instancji – decyzja ta jest wadliwa z tego powodu, że wydana została bez podstawy prawnej czy też przyczyną jej wadliwości jest rażące naruszenie prawa.

Ostateczna decyzja oceniana w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84 ze zm.). Zgodnie z art. 80 ust. 1 powołanej ustawy, żołnierz zawodowy zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2, z powodu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza albo z przyczyn określonych w art. 75 ust. 1 pkt 9-12 lub art. 76 ust. 1 pkt 3 i 4, jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, poniesionych w czasie studiów lub nauki. W ust. 2 pkt 1 tego artykułu, Minister Obrony Narodowej upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1 oraz zasad i trybu ich zwracania. Kwestie te uregulowane zostały w powołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki.

Jak podniósł Sąd pierwszej instancji Minister Obrony Narodowej wydając wskazane rozporządzenie określił w nim jedynie równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki, która wynosiła w 2002 r. [...] zł, określił też w jaki sposób ma być wyliczona równowartość tych kosztów w latach następnych. Zdaniem tego Sądu więc Minister Obrony Narodowej nie objął rozporządzeniem tych osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, które – tak jak skarżący – ukończyły naukę w latach poprzedzających rok 2002. Dlatego też Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić źródła prawa dla decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu równowartości kosztów kształcenia, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca nie ograniczył upoważnienia do określenia równowartości kosztów wyłącznie do roku 2002 i lat następnych. W tej sytuacji brak jest unormowania prawnego w stosunku do osób, które ukończyły naukę w latach wcześniejszych. Ponadto Sąd stwierdził, że obowiązek zwrotu kosztów kształcenia powstaje w momencie zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, decyzja o zwrocie równowartości kosztów jest ściśle powiązana z decyzją o zwolnieniu żołnierza ze służby. Decyzję w przedmiocie zwrotu kosztów odnieść należy do stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku zwrotu kosztów, a więc w chwili zwolnienia żołnierza za służby. Przyjęcie możliwości wydania decyzji w oparciu o akt prawny nieobowiązujący w chwili zdarzenia, stanowiłoby naruszenie zasady nieretroakcji i zaufania do prawa obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania z wniosku strony, a zatem jak stwierdził Sąd "również z tego powodu decyzja Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Podobne do powyższego stanowisko, przyjmujące, że brak jest podstaw ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o jakich mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poniesionych w czasie studiów lub nauki pobieranej w latach wcześniejszych niż rok 2002 w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. wyrażane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 8/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 32, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1316/04, niepubl. i wyrok tego Sądu z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2083/04, niepubl.).

Zauważyć należy, że powyższe poglądy, których skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela, nie są jedynymi, jakie w omawianej materii przyjmowane były w orzecznictwie. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1350/05 (Lex nr 221847) stwierdził m.in. słusznie, że ratio legis art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 19790 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych sprowadza się do zrelatywizowania (na moment wydawania decyzji o zwrocie należności) wyłożonych przez MON wydatków na kształcenie konkretnej osoby, które, jeśli opuszcza ona służbę w wojsku, podlegają zwrotowi. Właśnie takiemu relatywizowaniu ma służyć ustalona w roku poprzedzającym wydanie rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., normującego kwestię zwrotu kosztów kształcenia, równowartość za jeden rok studiów lub nauki. Wynika to z gramatycznej wykładni tego przepisu. Minister określił w rozporządzeniu równowartość kosztów kształcenia za jeden rok studiów lub nauki ustalając, że w 2002 r. wynosiła ona 18.235,00 zł (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Minister dla potrzeb zwrotu należności poniesionych tytułem kształcenia żołnierza zawodowego przyjął więc, że równowartość jednego roku studiów na uczelni wojskowej dla wszystkich, których dotyczy obowiązek zwrotu, kształtuje się właśnie na takim poziomie i od chwili wejścia w życie rozporządzenia, zarówno w sprawach nowych, jak i dotychczas nierozstrzygniętych ostateczną decyzją przyjmuje się taką równowartość jednego roku studiów, ze wskazaniem sposobu ustalania w latach następnych równowartości kosztów podlegających zwrotowi (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Sposób ustalenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej nie został bliżej określony w ustawie, lecz wynika z rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2003 r., które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową, zawartą w art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd wyrażany w omawianym wyroku, że regulacja przyjęta w § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r., zgodnie z którą sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tego rozporządzenia nie narusza zasady lex retro not agit.

Przytoczone wyżej rozbieżne poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do kwestii czy przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki, mogą stanowić podstawę prawną decyzji ustalającej równowartość takich kosztów z tytułu nauki pobieranej przed 2002 r., jakie obowiązany jest zwrócić żołnierz zawodowy zwolniony ze służby w przypadkach określonych w art. 80 ust. 1 ustawy pragmatycznej, należało mieć na uwadze w niniejszym postępowaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma miejsce wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, przy czym naruszenie prawa ma charakter oczywisty i dotyczy przepisu prawnego, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Niezależnie od tego zauważyć też trzeba, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego uznano, że wskazane tam uchybienia stanowią wadę decyzji będącą rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Dokonując ponownie oceny pod względem zgodności z prawem decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2006 r. wydanej w postępowaniu nadzorczym, w którym odmówiono stwierdzenia nieważności ocenianej w tym trybie decyzji Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Z. z dnia [...] września 2003 r. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze wskazania wynikające z treści przedstawionych wyżej rozważań.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.