Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1371/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 11, 19, 17 ust. 1b pkt 2, 31 ust. 1 pkt 1, 104, 167 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.
article: art. 70
journal: Dz.U. 1994 nr 76 poz 344
law: Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skarg M. K. i S. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia ... lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części utrzymującej w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu z dnia ...09. 2012 r. w części uznającej S. W. winnym naruszenia dyscypliny publicznych określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz w zakresie wymierzenia kary; 2. w pozostałej części skargę S. W. oddala i oddala skargę M. K.; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz S. W. kwotę ... zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia ... lutego 2013 r., nr ...

Zaskarżone orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Regionalna Komisja Orzekająca (dalej: RKO) w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Poznaniu orzeczeniem z dnia ... listopada 2011 r. wydanym w sprawie S. W. pełniącego w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Wójta Gminy W. i M. K. - pełniącej w czasie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych funkcję Sekretarza Gminy W. uznała winnymi naruszeń dyscypliny finansów publicznych, określonych w art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168), polegających na dokonaniu wydatków ponad kwoty określone w planie finansowym Urzędu Gminy W. na 2010 r. Powyższe działania w ocenie RKO naruszały przepisy art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 2 oraz art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Wskazanym orzeczeniem RKO uznała również S. W. winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b pkt 2 uondfp, polegającego na udzieleniu w dniu ... sierpnia 2010 r. zamówienia publicznego w trybie zapytania o cenę na świadczenie usług transportowych w zakresie przewozu uczniów z Gminy W. do szkół w roku szkolnym 2010/2011, pomimo, że nie zachodziły przesłanki z art. 70 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 201 Or. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Wynagrodzenie wykonawcy za przewozy szkolne wynosiło: trasa Nr 1 - 2,14 zł za 1 km brutto, trasa Nr 2 - 2,17 zł za 1 km brutto. Tym samym orzeczeniem RKO na podstawie art. 78 ust. 3 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 uondfp uniewinniła obwinionych od części zarzutów dokonania wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia, tj. naruszeń dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 uondfp.

RKO odniosła się do kwestii stosowania zasad prawa międzyczasowego określających, jakie prawo należy stosować w razie zmiany stanu prawnego po popełnieniu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W odniesieniu do zarzutu dokonania wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia, RKO przyjęła jako podstawę rozpoznania sprawy ustawę obowiązującą w dacie orzekania, choć nastąpiła zmiana brzmienia art. 11 ust. 1 uondfp, który zastąpiony został nowym brzmieniem art. 11 uondfp. W ocenie RKO zarzucane obwinionym czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 11 ust. 1 ustawy obowiązującej w dacie ich popełnienia, są tożsame ze znamionami naruszenia określonego w art. 11 ustawy obowiązującymi w dacie orzekania.

RKO stwierdziła też, że zmianie uległy przepisy dotyczące popełnionego przez obwinionego czynu określonego obecnie w art. 17 ust. 1b pkt 2 uondfp, a poprzednio - w czasie popełnienia czynu - w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a uondfp. Zmiana ta polegała na zapisaniu go w innych jednostkach redakcyjnych, natomiast zakres przedmiotowy powyższego czynu jest tożsamy, bowiem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania wymienionych trybów udzielenia zamówienia, w tym zapytania o cenę. Zatem przepisy obowiązujące w czasie popełnienia czynu nie były względniejsze dla obwinionego, dlatego zastosowano przepisy obowiązujące w dniu orzekania. RKO stwierdziła, że brak jest przesłanek pozwalających uznać, że ustawa obowiązująca w dacie popełnienia czynów jest dla obwinionych względniejsza. Okolicznością taką nie jest obowiązywanie w dacie popełnienia czynu przepisu art. 22 uondfp określającego formy winy, gdyż element winy jako przesłanki odpowiedzialności z tytułu dyscypliny finansów publicznych, pozostaje w ustawie po nowelizacji niezmieniony co do istoty, choć odstąpiono od kwalifikowania winy jako umyślnej bądź nieumyślnej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 11 uondfp, RKO stwierdziła, że obwinieni dokonali opisanych w sentencji orzeczenia wydatków ze środków publicznych z przekroczeniem zakresu upoważnienia, przez co naruszyli przepisy art. 44 ust. 1 i art. 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustalenia Komisji co do stanu faktycznego nie były kwestionowane przez obwinionych, którzy jednakże podnosili, że nie czują się winni, ponieważ w Gminie obowiązywały zarządzenia i regulaminy wewnętrzne regulujące tryb dokonywania wydatków. Obwinieni nie dokonali żadnego wydatku, który nie byłby wcześniej zatwierdzony - jako zgodny z planem finansowym - przez właściwych, upoważnionych do tych czynności pracowników, w szczególności przez księgową.

Regionalna Komisja wskazała, że realizowanie powierzonego obowiązku wykonania dyspozycji środkami pieniężnymi nie może być utożsamiane z dokonaniem wydatku w rozumieniu art. 11 uondfp. Jest to bowiem czynność organizacyjno-techniczna a nie decyzyjna. Fakt, że czynności związane z przygotowaniem zarządzeń finansowych Wójta realizowały inne osoby, a także inne osoby fizycznie dokonywały zapłaty zobowiązań nie ma znaczenia, albowiem wydatku dokonuje ten, kto, zgodnie z własną wolą rozporządza środkami finansowymi. Plan finansowy określa zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych wskazując zarówno cele, jak i limity wydatków. Zapisanie w planie finansowym jednostki konkretnej kwoty wydatków w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej przesądza zarówno o kierunkach, jak i zakresie działalności rzeczowej. Komisja wskazała ponadto, że obowiązkiem osób odpowiedzialnych za realizację planu finansowego jednostki budżetowej jest bieżąca analiza jego wykonania, która pozwala na dokonywanie wydatków w sposób odpowiedzialny i w granicach kwot ustalonych w planie finansowym jednostki.

Odnośnie do zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 uondfp, RKO uznała, że usługa przewozu uczniów do szkół nie stanowiła usługi powszechnie dostępnej o ustalonych standardach. Tryb zapytania o cenę może być stosowany wyłącznie w przypadku, gdy zostaną w sposób jednoznaczny i wyczerpujący spełnione przesłanki wskazane w art. 70 ustawy Prawo zamówień publicznych. Dla oceny możliwości zastosowania trybu zapytania o cenę w rozpatrywanym przypadku RKO uznała, że kierując się wykładnią językową ustawowe pojęcie "powszechnie dostępny" należałoby rozumieć jako "dotyczący wszystkich, wszystkiego", podobnie jak "ustalone standardy jakościowe" pojmować należy jako "przeciętne typy, wzorce, wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom". Ocena, czy dany przedmiot zamówienia spełnia kryteria "powszechnej dostępności" i "ustalonych standardów jakościowych" należy do zamawiającego. W dniu wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego zamówienia publicznego obowiązywał przepis art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ, natomiast zgodnie z ust. 4 wskazanego przepisu, organ wydający zezwolenie wydaje przedsiębiorcy wypis lub wypisy z zezwoleń w liczbie określonej we wniosku przedsiębiorcy, które kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie organów kontroli. Zdaniem Komisji, art. 70 ustawy Prawo zamówień publicznych nie mógł być zastosowany do udzielenia zamówienia na świadczenie usług transportowych w zakresie "dowożenia dzieci do szkół" z uwagi na szczególne wymagania wynikające z przepisów prawa stawiane wykonawcom.

Obydwoje obwinieni złożyli odwołania w sprawie.

Główna Komisja Orzekająca rozpoznała sprawę na rozprawie w dniu ... lutego 2013 r. i podzieliła stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu RKO.

Pierwszy - identyczny w obydwu odwołaniach - zarzut dotyczył naruszenia art. 104 uondfp poprzez przekroczenie przez Rzecznika ustawowego terminu 120 dni na dokonanie czynności. Jak wskazała GKO, zarzut ten rozpoznany został już w I instancji, gdzie RKO stwierdziła, iż zapis art. 104 ustawy, w brzmieniu ustalonym przez nowelizację z 2011 r. określa termin, w jakim rzecznik dyscypliny finansów publicznych powinien zakończyć procedurę uruchomioną po otrzymaniu zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz sposób zakończenia tej procedury. Naruszenie terminu nie powoduje następstw w sferze ważności lub braku ważności czynności podejmowanych przez rzecznika dyscypliny po upływie terminu, w szczególności nie powoduje bezskuteczności złożonego po terminie wniosku o ukaranie albo wydanego postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego.

Drugi z zarzutów podniesionych w odwołaniach odnosił się do naruszenia przepisu art. 11 w zw. z art. 19 uondfp poprzez bezpodstawne przypisanie im odpowiedzialności za dokonanie wydatków z przekroczeniem upoważnienia zawartego w planie finansowym Urzędu Gminy. GKO stwierdziła, że obwinieni mylnie powołują się na dołożenie należnej staranności, zapobiegliwości i ostrożności w związku z wydatkowaniem środków publicznych. W postępowaniu nie negowano, iż w Urzędzie Gminnym wprowadzono szczegółowo określone procedury związane z wydatkowaniem tych środków. Nie zmienia to jednak faktu, że w przypisanych obwinionym (w sentencji zaskarżonego orzeczenia I instancji) przypadkach dokonywano nieuprawnionych wydatków. Wprowadzone przez obwinionych procedury ostrożnościowe w praktyce nie spełniały swej funkcji. Z opisu czynów wynika bowiem jednoznacznie, że zarówno Wójt Gminy jak i Sekretarz dokonywali wydatków (wydawali dyspozycje zapłaty - przelewu) bez należytej weryfikacji dokumentów wewnętrznych potwierdzających, że wydatki te mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Zdaniem GKO obwinieni niesłusznie twierdzą, że przekazanie przez współpracowników nieprawdziwych informacji uwalnia ich od winy i odpowiedzialności. Z dowodów wynika, że już po dokonaniu wydatku plan finansowy był zmieniany, co ex post służyło - w przekonaniu odwołujących się - "legalizacji wydatków". Już z pobieżnego oglądu wykazu wydatków dokonanych w sposób niezgodny z prawem zawartego w sentencji niniejszego orzeczenia wynika, że plan finansowy Gminy W. w 2010 r. zmieniany był co najmniej w dniach: 22 lutego; 26 marca, 27 kwietnia, 21 maja, 30 czerwca, 19 i 30 lipca, 21 i 31 sierpnia, 21 i 29 września, 26 października, 9 listopada, 19 i 20 grudnia. Zwykłe zainteresowanie obwinionych częstotliwością dokonywanych zmian w planie finansowym mogłoby zapobiec stosowanej i tolerowanej w Gminie - niezgodnej z prawem - praktyce wydatkowania publicznych środków finansowych. Odwracanie przewidzianej prawem kolejności działań - najpierw plan (upoważnienie), dopiero na podstawie planu wydatek stanowi kontestowanie obowiązującego prawa i podlega zgodnie z dyspozycją art. 11 uondfp odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Obwiniony W. postawił też zarzut niesłusznego ukarania go za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. Ib pkt 2 uondfp. Głowna Komisja uznała, że udzielając omawianego wyżej zamówienia publicznego, obwiniony nie uwzględnił zasady, iż podstawowymi trybami udzielania zamówienia publicznego są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony. W uzasadnionych przypadkach, ale tylko w okolicznościach przewidzianych w ustawie (art. 10 ust. 2 ustawy), zamawiający może korzystać z innych trybów udzielania zamówień. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zastosowanie trybów niekonkurencyjnych, a więc także trybu zapytania o cenę, dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach, które muszą być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest więc rozszerzające interpretowanie przesłanek zastosowania trybu zapytania o cenę określonych w art. 70 ustawy Prawo zamówień publicznych. Prawdą jest, że ustawa Prawo zamówień publicznych nie określa bliżej wyrażenia "usługi lub dostawy powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych". RKO słusznie jednak zwraca uwagę, iż usługi bądź dostawy cechujące się specjalistycznymi wymaganiami dotyczącymi ich świadczenia, nie znajdą się w kręgu zdefiniowanych jako powszechnie dostępne. Również zdefiniowanie pojęcia "ustalone standardy" polegać będzie na wyliczeniu cech, przymiotów, które określają dany przedmiot lub usługę. Coś, co ma ustalone standardy, charakteryzuje się przede wszystkim powtarzalnością i typowością. Są to dostawy lub usługi oparte na pewnym wzorcu. Typowość tych przedmiotów jest wymogiem, który warunkuje zastosowanie trybu zapytania o cenę, z tego względu, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie jedynym możliwym i przewidzianym przez ustawodawcę kryterium oceny ofert jest cena. Zgodnie z wykładnią celowościową można stwierdzić, że tylko cena może odróżniać od siebie przedmioty charakteryzujące się ustalonymi standardami. Przewóz uczniów wymaga od przewoźnika dodatkowych uprawnień, które musi posiadać oprócz uprawnień nakazanych dla wszystkich przewoźników w ustawie o transporcie drogowym. W związku z tym usługa ta nie może być kwalifikowana jako powszechnie dostępna o ustalonych standardach jakościowych.

Utrwalone orzecznictwo Głównej Komisji Orzekającej wskazuje, że osoby podpisujące umowę zobowiązane są do dochowania szczególnej staranności. Wg GKO staranność taka jest wymagana zwłaszcza, jeżeli - jak w rozpoznawanym przypadku - zależą od niej warunki (komfort, lub dyskomfort) uczniów zmuszonych do korzystania z organizowanego i finansowanego przez Gminę transportu, dowożącego ich do szkól na terenie Gminy.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi złożyli obydwoje z obwinionych.

M. K. w swojej skardze orzeczeniu GKO wniosła o uchylenie orzeczenia GKO w całości i zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 104 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędną jego wykładnie a w konsekwencji prowadzenie postępowania przed Komisją bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem procedury o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

2. art. 11 w zw. z art. 19 poprzez bezpodstawne przypisanie jej odpowiedzialności za dokonanie wydatków z przekroczeniem upoważnienia zawartego w planie finansowym Urzędu Gminy W. podczas gdy dochowana została należyta staranność przy dokonywaniu wydatków, a w szczególności poprzez przestrzeganie procedur wydatkowania środków, wprowadzenie dodatkowych procedur w ramach kontroli zarządczej a także egzekwowanie od pracowników podległych wywiązywania się z ich obowiązków

- w konsekwencji powyższych zarzutów naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W uzasadnieniu skarżąca powołała się na nowelizację art. 104. ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dokonaną nowelą, która weszła w życie w dniu 11 lutego 2012 r. Znowelizowany przepis nie pozostawia swobody w przedłużaniu terminu a po tym terminie w ocenie skarżącego Rzecznik nie może już działać, a więc nie może ani umorzyć postępowania ani złożyć wniosku o ukaranie.

Razem z Wójtem skarżąca była przez pracowników wprowadzana w błąd co do wielkości środków w planie finansowym jednostki. Gdyby miała świadomość, że pracownicy nie wywiązują się ze swoich obowiązków określonych w regulaminie organizacyjnym, instrukcji obiegu dokumentów i udzielonych upoważnieniach nie zatwierdziłaby żadnego z tych. Ani RIO, ani Rzecznik czy Komisja nie dopatrzyli się w Urzędzie Gminy W. naruszenia procedur wydatkowania środków publicznych, a jedynie wskazali na sam fakt przekroczenia planu.

Procedury zaś, zdaniem skarżącej, były przestrzegane. W celu zapewnienia wydatkowania środków zgodnie z planem już od lat, obowiązują procedury ostrożnościowe, a w instrukcji obiegu dokumentów na księgowość i pracowników merytorycznych nałożono obowiązki w zakresie analizowania i potwierdzania środków w planie. Istnienie i stosowanie tych instrumentów kontroli i zarządzania wskazuje, że nie można mi przypisać winy albowiem dołożyłam należytej staranności. Analizy planu dokonuje się poprzez podległych pracowników, to oni na dokumentach księgowych potwierdzają czy są środki w planie czy też nie - tak wynika z instrukcji obiegu dokumentów i przydzielonych indywidualnie zakresów obowiązków oraz upoważnień. W okresie objętym postępowaniem kontrole zlecane były na poszczególnych stanowiskach i w poszczególnych biurach Urzędu i nie wykazały one nieprawidłowości w zakresie stosowanych procedur zaciągania zobowiązań i wydatkowania środków.

S. W. w swojej skardze wniósł o uchylenie orzeczenia GKO w całości i zarzucił mu naruszenie:

1. art. 104 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji prowadzenie postępowania przed Komisją bez podstawy prawnej z rażącym naruszeniem procedury o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

2. art. 11 w zw. z art. 19 poprzez bezpodstawne przypisanie mi odpowiedzialności za dokonanie przezeń wydatków z przekroczeniem upoważnienia zawartego w planie finansowym Urzędu Gminy W. podczas, gdy dochowałem należytej staranności przy dokonywaniu wydatków, a w szczególności poprzez przestrzeganie procedur wydatkowania środków, wprowadzenie dodatkowych procedur w ramach kontroli zarządczej a także egzekwowanie od pracowników podległych wywiązywania się z ich obowiązków,

3. art. 17 ust. 1b pkt 2 w zw. z art. 19 poprzez bezpodstawne przypisanie mi odpowiedzialności za zawarcie umowy w trybie zapytania o cenę dla usług polegających na przewozie uczniów na terenie Gminy W. w sytuacji gdy działałem w oparciu o opinię prawną zgodnie w którą za dopuszczalne uznano działanie w takim trybie a ponadto opierając się na powszechnie dostępnych w internecie ogłoszeniach dokonywanych przez inne Gminy

4. w konsekwencji ww. zarzutów naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz 167 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Powołał sie na fakt, iż treść nowego art. 104 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest inna. Znowelizowany przepis nie przewiduje możliwości przedłużania terminu, a to z zasady jest domeną terminów instrukcyjnych. Jego przekroczenie powoduje, iż działania rzecznika są bezprzedmiotowe, a podejmowane czynności bezprawne. Tym samym za słuszne należy uznać stanowisko Komisji, iż rzecznik powinien ponieść konsekwencje zwłoki w realizacji obowiązku wynikającego z art. 104 uondf. W jego ocenie za niedopuszczalne uznać należy działanie pracowników organu poza prawem, w sytuacji gdy pracownicy egzekwują przestrzeganie przepisów prawa przez inne osoby.

Zdaniem skarżącego postępowanie powinno zostać umorzone i prowadzone od początku.

Skarżący zwrócił uwagę, że dołożył należytej staranności w kwestii wydatkowania środków publicznych. Nie mógł zapobiec popełnieniu zarzucanych mu czynów z uwagi na działanie w zaufaniu do dokumentów przedstawianych przez pracowników merytorycznych. Został przez nich wprowadzony w błąd co do wielkości środków w planie finansowym jednostki. Gdyby był świadom, że pracownicy nie wywiązują się ze swoich obowiązków określonych w regulaminie organizacyjnym, instrukcji obiegu dokumentów i udzielonych upoważnieniach, nie zatwierdziłby żadnego z tych wydatków, z których poczyniono mu zarzut. Ani RIO, ani Rzecznik czy też Komisja nie dopatrzyli się w kierowanej przeze mnie jednostce sektora finansów publicznych naruszenia procedur wydatkowania środków publicznych, a jedynie wskazali na skutek. W celu należytego wydatkowania środków publicznych od lat stosuje procedury ostrożnościowe, a w instrukcji obiegu dokumentów pracownicy merytoryczni zostali zobowiązani do analizy i potwierdzania środków w planie finansowym. Zgodnie z powyższym to pracownicy na dokumentach księgowych potwierdzają, czy określone środki finansowe są w planie czy też nie. Zlecane były w okresie objętym postępowaniem kontrole na poszczególnych stanowiskach i w poszczególnych biurach Urzędu i nie wykazały one nieprawidłowości w zatwierdzaniu do wypłaty ponad kwoty określone w planie.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych te okoliczności wskazują, że w żadnej mierze nie można mu przypisać świadomości czy chociażby godzenia się na popełnienie czynu z art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W kwestii trzeciego zarzutu wskazał, iż zgodnie z art. 70 UPZP zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. Zatem przedmiotem zamówienia mogą być wyłącznie takie towary lub usługi, które spełniają dwa warunki łącznie tzn. są powszechnie dostępne na rynku i mają ustalone standardy jakościowe. O tym, czy dany przedmiot zamówienia można zakwalifikować jako powszechnie dostępny o ustalonych standardach jakościowych decyduje zamawiający mając na uwadze całość zamówienia. Skarżacy powołał się na opinię departamentu prawnego Urzędu Zamówień Publicznych wyrażoną jeszcze na podstawie poprzedniej ustawy: "Na powszechną dostępność mogą wskazywać między innymi: istnienie wielu podmiotów mogących zrealizować przedmiotowe zamówienie, tak na rynku lokalnym, jak i krajowym. Kolejnym kryterium może być również fakt, iż przedmiotem zamówienia są np. rzeczy gotowe, nie wymagające dodatkowego przetworzenia czy obróbki lub usługi o określonych normach technicznych, przeciętnych w danej branży". Na powszechną dostępność może również wskazywać mały stopień złożoności przedmiotu zamówienia. Jako przykład w zakresie usług można wskazać np.: sprzątanie pomieszczeń biurowych, ubezpieczenia obowiązkowe, kredyty bankowe itd. Nie należą do nich natomiast wszelkie nietypowe usługi wymagające szczególnych kwalifikacji (np. z zakresu konserwacji starodruków) bądź usługi wyjątkowego zastosowania (np. usługi detektywistyczne) . Co do kwestii standardów jakościowych należy mieć na względzie takie oznaczenie produktu, które w pełni pozwoli na jego porównanie. Decydującym czynnikiem jest to, aby przedmiot zamówienia był oznaczony w taki sposób, by jednym kryterium decydującym o wyborze danej oferty była cena.

Skarżący zauważył, że usługi przewozu uczniów mieszczą się w zakresie przepisu art. 70 UPZP, ponieważ na rynku lokalnym występuje wielość podmiotów świadczących ten rodzaj usługi, a dostęp do usług jest możliwy dla każdego. Oferowane usługi nie różnią się co do standardów, które ściśle wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Różnice pomiędzy usługami świadczonymi przez poszczególnych przewoźników sprowadza się jedynie do ceny.

Podkreślił, że wybór trybu udzielenia zamówienia dokonano na podstawie opinii prawnej prawnika oraz że Urząd Zamówień Publicznych nie prowadził w sprawie tego zamówienia żadnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Rozpatrując sprawę w powyższych granicach należy stwierdzić, że skarga S. W. zasługuje na częściowe uwzględnienie .

I. Odnosząc się jednak w pierwszym rzędzie do zarzutu sformułowanego w obu skargach, dotyczącego naruszenia art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosi, iż określenie charakteru prawnego terminów wskazanych w tych przepisach ma kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

Uregulowanie zawarte w art. 97 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14 z 25 stycznia 2005 r., poz. 114) stanowi, że po zakończeniu czynności sprawdzających rzecznik dyscypliny wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego albo o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego nie obejmuje wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazanych w zawiadomieniu, rzecznik dyscypliny wydaje - w zakresie tych naruszeń - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

Zgodnie z art. 104 ustawy Rzecznik dyscypliny, w terminie 120 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, występuje z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zwanym dalej "wnioskiem o ukaranie", albo wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż terminy przytoczone powyżej nie zostały w toku postępowania administracyjnego dotrzymane . Zdaniem Sądu, zgodnym ze stanowiskiem zajmowanym przez Główną Komisję Orzekającą, terminy te mają charakter instrukcyjny. Ich niedotrzymanie rzutuje na ocenę pracy Rzecznika Dyscypliny, nie powoduje natomiast bezskuteczności czynności dokonanych po ich upływie, wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a w konsekwencji braku przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzącego do umorzenia postępowania.

Przy formułowaniu tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn, I OPS 12/09. NSA odnosząc się do dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa zawarł w powołanej uchwale wskazania dotyczące zakwalifikowania terminu jako termin instrukcyjny, mające zastosowanie także do rozstrzygnięcia tego zagadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy przyjąć, iż na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, zgodnie z którymi, jeżeli termin zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej - jest terminem prawa procesowego. Terminy nakładające obowiązek załatwienia sprawy lub podjęcia danej czynności w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania orzeczenia), chociaż wydanie orzeczenia po jego upływie może być oceniane jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Będzie to jednak naruszenie przepisu, które może pociągać skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.

Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą wyjaśnienia czy nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych z jednej strony i interes jednostki jak najszybszego wyjaśnienia sprawy uzasadnia ponaglenie Rzecznika dyscypliny przy podejmowanych przez niego czynnościach. Sformułowanie "w terminie 120 dni" należy zatem traktować jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku Rzecznika niezwłocznego podjęcia zadań określonych w art. 97 i 104 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Stanowisko to zachowuje aktualność również na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 104, obowiązującego od dnia 11 lutego 2012 r. W poprzednio obowiązującym brzmieniu termin do wystąpienia z wnioskiem o ukaranie był krótszy ( 30-dniowy) , z możliwością jego przedłużenia przez Głównego rzecznika o czas do kolejnych 30 dni . Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze zmiana brzmienia nie zmieniła istoty terminu, jest on nadal terminem instrukcyjnym – z przyczyn podanych wyżej.

Gwarancję nieprzekraczania granic czasowych dozwolonej karalności dla strony dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowi normujący przedawnienie ukarania art. 38 tej ustawy, Stanowi on, iż karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.

II. Bezpodstawny jest zarzut zawarty także w obu skargach, że nie wystąpiła przesłanka odpowiedzialności skarżących w postaci ich winy. Zgodnie z art. 22 uondfp odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Do umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dochodzi wtedy, gdy sprawca obejmuje swoją świadomością wszystkie znamiona czynu. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził. Umyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych są zatem przez sprawcę zawsze zamierzone, choć nie zawsze chciane.

Ze względu na postać zamiaru w doktrynie prawa wyróżnia się umyślność w zamiarze bezpośrednim oraz umyślność w zamiarze ewentualnym. Zamiar bezpośredni (dolus directus) ma miejsce, gdy sprawca ma zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. chce go popełnić. Zamiar ewentualny (dolus eventualis) zachodzi natomiast, gdy sprawca wprawdzie nie chce popełnić deliktu finansowego, ale godzi się, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie. Rozróżniając dwie postacie umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "umyślność znaczy tyle co zamiar popełnienia czynu o znamionach przedmiotowych określonych w ustawie. Zamiar to przede wszystkim "chcenie" lub "godzenie się" (wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 840/99, niepubl. – patrz: L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Oficyna 2008, komentarz do art. 22). W sprawie niniejszej należy przyjąć istnienie winy umyślnej w zamiarze ewentualnym . Okoliczności wskazują, że skarżący mieli świadomość możliwości przekroczenia planu finansowego.Powoływane przez skarżącego jako okoliczności ekskulpujące: istnienie procedur związanych z wydatkowaniem środków finansowych czy też akceptacja pracowników merytorycznych nie mogły przy tym stanowić okoliczności ekskulpujących. Należy tu przywołać aktualne na gruncie obowiązujących przepisów prawa stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do okoliczności ekskulpujacych nie należy w szczególności:

- "niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez główną księgową oraz nieterminowe przekazywanie dotacji na działalność placówki, nie zwalniają kierownika jednostki od odpowiedzialności za właściwą realizację planu wydatków" (orzeczenie GKO z dnia 24 czerwca 2002 r., DF/GKO/Odw.-46/62/2002, LEX nr 196184) oraz "działanie w zaufaniu do głównego księgowego jednostki (...) nie wyłącza odpowiedzialności kierownika jednostki organizacyjnej" (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. III SA 305/01);

- "okoliczności korzystania z pomocy biura prawnego opiniującego projekty umów, jak również komisji przetargowej, nie wyłącza tej odpowiedzialności" (wyrok NSA z dnia 3 marca 2000 r., III SA 840/99);

- "osobą odpowiedzialną za prowadzenie gospodarki finansowej jest kierownik jednostki, który podejmuje decyzje o charakterze finansowym jednoosobowo lub wspólnie z głównym księgowym. Powierzenie pracownikom wykonywania tych czynności nie wyklucza odpowiedzialności kierownika" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2003 r., III SA 3148/02).

Słusznie przy tym GKO zwraca uwagę na nagminną w 2010 r. praktykę zatwierdzania ex post wydatków poprzez zmianę planu finansowego.

Zatem stanowisko organu co do uznania winy skarżących było również prawidłowe.

III. Nie znajduje jednak akceptacji Sądu stanowisko organów obu instancji dot. przypisania obwinionemu S.W. popełnienia naruszenia określonego w art. 17 ust. 1b pkt 2 uondfp, polegającej na udzieleniu – w trybie zapytania o cenę – zamówienia publicznego na przewóz uczniów do szkół na terenie Gminy. Zgodnie z art. 70 ustawy Prawo zamówień publicznych zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8.

Sąd podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zdania odrębnego członka składu orzekającego P. G. Sam wymóg posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych nie oznacza automatycznie, że usługa objęta zapytaniem o cenę nie ma charakteru usługi powszechnie dostępnej o ustalonych kryteriach jakościowych. . Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ustawodawca zakłada więc zastosowanie tego trybu do najprostszych dostaw i usług, które oferowane są powszechnie w ustalonym standardzie jakościowym Powszechność dostępu do dostaw i usług należy odnosić do rynku danego typu odpowiednio produktów i usług, a więc możliwość realizacji zamówienia przez podmioty działające w danej branży. Ustalone standardy jakościowe zaś wskazują na powtarzalny i typowy charakter rzeczy będących przedmiotem dostaw i świadczeń będących przedmiotem usług. Cechą różnicującą w tym przypadku jest cena i na niej swój wybór opiera zamawiający. Konieczność posiadania koncesji nie wyklucza automatycznie , iż jest to usługa powszechnie dostępna. We wspomnianym wyżej uzasadnieniu zdania odrębnego znajduje się odesłanie do poglądu wyrażonego w orzeczeniu GKO z 20 lutego 2012 r., zgodnie z którym powszechna dostępność istnieje, gdy wiele firm z danej branży jest w stanie wykonać zamówienie bez specjalnych przygotowań, a ustalone standardy jakościowe mogą wynikać z przepisów prawa, bądź z pewnych zwyczajowo przyjętych schematów działania wykonawców. Zatem przesłankę "powszechności", o której stanowi art. 70 P.z.p. należałoby rozumieć jako możliwość realizacji typowych w danej branży zamówień, przez większość podmiotów tej branży. Z kolei "ustalone standardy jakościowe" - jako wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom - przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki), wynikające z przyjętych dla tych produktów norm określonych przepisami prawa, jak i wymaganiom przyjętym jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być więc ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług, oferowanych przez różnych dostawców lub wykonawców, poprzez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu. W konsekwencji, tryb zapytania o cenę może być stosowany tylko w odniesieniu do takich dostaw lub usług, które de facto są oferowane wszystkim, ewentualnie zainteresowanym ich zakupem. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zapytanie o cenę jest powszechnie dostępną metodą dochodzenia do udzielenia zamówienia publicznego w przypadku zamówień o mniejszej wartości, typowych i najprostszych, a zamawiane rzeczy lub usługi powinny być w pełni porównywalne, bowiem jedynym różnicującym je czynnikiem jest cena.

Zdaniem Sądu właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przewozu dzieci do szkół na terenie Gminy. Jedynym czynnikiem różnicującym jest cena usługi, zaś usługa może być świadczona przez wszystkie podmioty posiadające koncesję na wykonywanie takich przewozów. Standard jakościowy nie był zróżnicowany. Sam zaś przebieg wyłonienia wykonawcy wskazuje, że były podstawy do zastosowania tego trybu.

Z tych też względów skarga S. W. zasługuje na częściowe uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a zaskarżone orzeczenie zostało uchylone w części . W pozostałej części skarga S.W. oraz skarga M. K. zostały oddalone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a