Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 55/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania
Umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1pkt 8, art. 119 pkt 4. art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1) umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierza Staroście Strzeleckiemu grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. P., zwanego dalej także skarżącym, jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskami z dnia 16 kwietnia 2015 r oraz z dnia 23 kwietnia 2015 r. S. P. wniósł o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych następującymi decyzjami ostatecznymi Starosty Strzeleckiego: z dnia 29 lipca 2010 r., nr [...] (znak: [...]); z dnia 30 stycznia 2012 r. (znak: [...]); z dnia 5 lutego 2015 r., nr [...] (znak: [...]); z dnia 22 listopada 2010 r., nr [...] (znak: [...]); z dnia 30 stycznia 2012 r. (znak: [...]) oraz z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]). Wnioski o wznowienie postępowania w sprawach dotyczących ww. decyzji złożyli też B. P. i K. P.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r., nr [...], Starosta Strzelecki odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznych.

Po rozpatrzeniu odwołania S. P. oraz B. P. i K. P., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 września 2015 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 17 czerwca 2015 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja została przesłana do Starosty w dniu 10 września 2015 r. (data wpływu).

W dniu 15 września 2015 r. (data wpływu) Wojewoda Opolski zwrócił organowi pierwszej instancji akta sprawy.

Starosta Strzelecki, zgodnie z zaleceniem organu odwoławczego, każde z postępowań zakończonych ww. ostatecznymi decyzjami, rozdzielił do odrębnego prowadzenia, w tym postępowanie dotyczące wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], które zostało objęte skargą S. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego i które stanowi przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Pismami z dnia 30 września 2015 r., skierowanymi do A Sp. z o.o. oraz B Sp. z o.o., Starosta Strzelecki zwrócił się o przesłanie posiadanych dokumentów w związku z koniecznością ustalenia zachowania przez stronę terminu do żądania wznowienia postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na obowiązujące terminy załatwienia sprawy prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej. Przedmiotowe pisma zostały przesłane m.in. do wiadomości skarżącego. Odpowiedź na powyższe wezwania została udzielona w dniu 7 października 2015 r.

Pismem z dnia 1 października 2015 r. Starosta Strzelecki zawiadomił strony, w tym skarżącego, o wznowieniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. postępowań w sprawach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi organu pierwszej instancji i uchyleniu przez Wojewodę Opolskiego decyzji z dnia 17 czerwca 2015 r. oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Pismem z dnia 6 października 2015 r. organ wezwał wnioskodawców o podanie, w jakim terminie dowiedzieli się o wydanych decyzjach, w stosunku do których żądają wznowienia. Jednocześnie organ pouczył strony, że odpowiedzi na wezwanie należy udzielić w terminie 7 dni od daty jego otrzymania.

Pismem z dnia 8 października 2015 r. organ - działając na podstawie art. 36 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm]), zwanej dalej w skrócie K.p.a. - zawiadomił strony (m.in. skarżącego) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 10 listopada 2015 r. w związku z koniecznością zebrania dodatkowego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

Pismem z dnia 9 października 2015 r., skierowanym do Sołtysa wsi [...], Starosta Strzelecki zwrócił się o przesłanie posiadanych dokumentów na okoliczność zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że z uwagi na obowiązujące terminy załatwienia sprawy prosi o potraktowanie sprawy jako pilnej. Przedmiotowe pismo zostało przesłane m.in. do wiadomości skarżącego. Odpowiedź na powyższe wezwanie została udzielona przez Sołtysa w dniu 12 października 2015 r.

Pismem z dnia 22 października 2015 r., skierowanym do B Sp. z o.o., Starosta Strzelecki wezwał o złożenie dodatkowych wyjaśnień dotyczących kwestii zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Pytanie w tym zakresie skierowano również do A Sp. z o.o. Odpowiedź na powyższe wezwanie została udzielona w dniu 22 i 26 października 2015 r.

Pismem z dnia 28 października 2015 r. Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o możliwości zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym. Ostatnie doręczenie powyższego zawiadomienia nastąpiło w dniu 2 listopada 2015 r.

Pismami z dnia 30 października 2015 r. organ wezwał K. P. i B. P. o uzupełnienie podpisu pod pismem będącym odpowiedzią na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku dotyczącego wznowienia postępowania.

W dniu 2 listopada 2015 r. skarżący zgłosił się w siedzibie organu celem zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 6 listopada 2015 r. organ przesłał skarżącemu, w odpowiedzi na jego wniosek, skany akt sprawy.

Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., zawiadomił m.in. skarżącego o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Podał, że przyczyna zwłoki spowodowana jest skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 K.p.a. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 2 miesięcy od odbioru przez wszystkie strony postępowania, zawiadomień o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami.

Pismem z dnia 16 listopada 2015 r., uzupełnionym na wezwanie Sądu o wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 3 grudnia 2015 r., S. P. - powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do WSA w Opolu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w wykonaniu decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2015 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o: 1) zobowiązanie Starosty Strzeleckiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż wystąpią podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Uzasadniając skargę, skarżący przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniu 13 listopada 2015 r. złożył na podstawie art. 37 K.p.a. zażalenie do Wojewody Opolskiego na niezałatwienie sprawy w terminie, które pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem skarżącego, Starosta Strzelecki nie tylko nie stosuje się do terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 K.p.a., ale w sposób celowy przewlekle prowadzi postępowanie. Ponadto skarżący wskazał, że od decyzji organu odwoławczego upłynęły 129 dni, czyli 4 miesiące, przy przewidzianych w K.p.a. maksymalnych 2 miesiącach na załatwienie sprawy. Powyższe okoliczności, w przekonaniu skarżącego, przemawiają za wniesieniem skargi i uznaniem za zasadne jego roszczeń.

W odpowiedzi na skargę Starosta Strzelecki wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie - w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku - o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podniósł, że od przekazania przez Wojewodę Opolskiego sprawy do ponownego rozpatrzenia gromadził materiał dowodowy wspólny do ustalenia terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a. we wszystkich sprawach zainicjowanych przez skarżącego oraz B. P. i K. P.. Organ wyjaśnił również, że każde z postępowań, których dotyczyła decyzja Wojewody Opolskiego prowadzi oddzielnie dla poszczególnych wniosków i spraw. Następnie przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i na tej podstawie stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności. Organ podniósł, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia jakiegokolwiek z zakreślonych przez ustawodawcę terminów, a nadto nie naruszono innych uprawnień strony wynikających z zasad naczelnych K.p.a. W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób również rozważać jakiejkolwiek formy przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ dowodził nadto, że skarżący swoimi działaniami polegającymi na składaniu w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego zażaleń i skarg oraz żądań udostępniania skanów obszernego materiału dowodowego, uporczywie dezorganizuje pracę urzędu, utrudniając podejmowanie koniecznych działań prowadzących do szybkiego rozstrzygnięcia jego wniosku. Ponadto podkreślił, że zainicjowane przez skarżącego i niezakończone postępowanie w trybie art. 37 K.p.a., gdzie organ wyższego stopnia nadal pozostaje w terminie załatwienia sprawy, uzasadnia odrzucenie skargi.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., znak: [...], Starosta Strzelecki odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 55/16, Sąd zwolnił skarżącego od wpisu sądowego od skargi (pkt 1), a w pozostałym zakresie wniosek oddalił (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się m.in. do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).

Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. - skarżący przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści powyższych regulacji wynika zatem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa.

W niniejszej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 12 listopada 2015 r., w trybie art. 37 § 1 K.p.a., do Wojewody Opolskiego zażalenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego. Zażalenie to nie zostało rozpoznane przez Wojewodę do czasu wniesienia skargi. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie. W tym miejscu od razu też wyjaśnić trzeba, w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi i przedstawioną w tym zakresie argumentacją, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/120, dostępne - tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać przyjdzie, że w sprawach skarg na bezczynność czy przewlekłość nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13). Podobnie w omawianej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1024/13), stwierdzając, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność czy przewlekłość wystarczy, aby zachowana była następująca kolejność czynności: wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia. Z powyższych względów wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu nierozpoznana przez Wojewodę Opolskiego wniesionego przez skarżącego zażalenia, należało uznać za nieuzasadniony.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę zarówno na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. W związku z tym wskazać trzeba, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" to sytuacja, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012 r., s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015 r., s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 271). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, choć sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnionego obiektywnie przedłużania terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy.

Odnosząc się z kolei do "bezczynności", odnotować przyjdzie, że przepisy nie określają na czym polega stan bezczynności. Wykładając treść tego pojęcia zgodzić należy się z powszechnie prezentowanym poglądem, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że sprawę związaną z zarzucaną przez skarżącego bezczynnością i przewlekłością postępowania prowadzonego przez Starostę Strzeleckiego w związku z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], należało ocenić od momentu przekazania organowi przez Wojewodę Opolskiego akt sprawy, tj. od dnia 15 września 2015 r. Przypomnienia wymaga, że po otrzymaniu akt sprawy organ pierwszej instancji pismami z dnia 30 września 2015 r. wezwał A Sp. z o.o. oraz B do przedstawienia dokumentów w związku z koniecznością ustalenia zachowania terminu do żądania wznowienia postępowania. Następnie, pismem z dnia 1 października 2015 r. zawiadomił wszystkie strony o wznowieniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Kolejną czynnością było wezwanie wnioskodawców - pismem z dnia 6 października 2015 r. - o podanie terminu, w jakim dowiedzieli się o decyzjach, co do których żądają wznowienia. Pismem z dnia 8 października 2015 r., na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 10 listopada 2015 r. w związku z koniecznością zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Dalej, prowadząc czynności wyjaśniające, organ skierował wezwanie z dnia 9 października 2015 r. do Sołtysa wsi [...] oraz pismem z dnia 22 października 2015 r. wystąpił o dodatkowe wyjaśnienia do ww. Spółek celem ustalenia okoliczności związanych z dochowaniem przez wnioskodawców terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 28 października 2015 r. Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącego, o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym. Natomiast przy piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. przesłał skarżącemu żądane skany akt sprawy. Kolejnym pismem, z dnia 9 listopada 2015 r., organ - działając na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. - zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., wyznaczając nowy termin jej załatwienia - do 2 miesięcy od odbioru przez wszystkie strony postępowania zawiadomień o prawie zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Pismem z dnia 16 listopada 2015 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Strzeleckiego w przedmiotowej sprawie. Natomiast w dniu 18 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...].

Biorąc pod uwagę przedstawiony tok postępowania i jednocześnie odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego bezczynności organu, celowe jest powtórzenie, że instytucja skargi na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Podkreślić należy, że w trybie wskazanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skoro zatem sprawa związana z żądaniem skarżącego została załatwiona przez wydanie decyzji z dnia 18 grudnia 2015 r., znak: [...], to pomimo, iż decyzja ta została podjęta dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu, nie jest możliwe zobowiązanie organu do wydania aktu. Dlatego w tym zakresie postępowanie zostało umorzone, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności skargi w zakresie przewlekłości postępowania, Sąd podkreśla, że zgodnie z cyt. powyżej art. 12 K.p.a., zasada szybkości postępowania zakreśla organowi obowiązek osiągania celów postępowania w jak najkrótszym czasie. Przejawem przewlekłości jest powstrzymywanie się od dokonania czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużania terminu jej załatwienia. W ocenie Sądu, zestawienie dat poszczególnych czynności podejmowanych przez Starostę Strzeleckiego prowadzi do wniosku, że od daty przekazania akt sprawy przez organ odwoławczy do dnia 9 listopada 2015 r. nie można organowi zarzucić, iż działał opieszale bądź podejmował czynności pozorne, bo nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy. W omawianych okresie organ podejmował konkretne kroki mające na celu wprowadzenie do postępowania wszystkich stron oraz wyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem zachowania terminu do wniesienia przez wnioskodawców żądania wznowienia postępowania, występując do określonych podmiotów o dostarczenie dokumentów bądź złożenie wyjaśnień umożliwiających dokonanie ustaleń w tym zakresie. Zdaniem Sądu, podejmowane czynności były uzasadnione okolicznościami sprawy, a organ przeprowadzał je w krótkich odstępach czasu. Ponadto, w przekonaniu Sądu, podane przez organ w piśmie z dnia 8 października 2015 r., wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, przyczyny uniemożliwiające załatwienie sprawy w terminie, należy uznać za usprawiedliwione. Analiza czynności podjętych po 8 października 2015 r. świadczy bowiem jednoznacznie o zasadności przedłużenia terminu do rozpoznania sprawy. Natomiast niewątpliwie brak jest uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy spowodowanej kolejnym przedłużeniem zawartym w zawiadomieniu z dnia 9 listopada 2015 r., które - co należy wytknąć - nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Przede wszystkim przypomnieć przyjdzie, że organ jako przyczynę zwłoki określił konieczność umożliwienia wszystkim stronom postępowania zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zgodnie z art. 10 K.p.a. Zdaniem Sądu, ta okoliczność nie uzasadniała przedłużenia terminu do 2 miesięcy od odbioru przez wszystkie strony postępowania, zawiadomień o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ od 9 listopada 2015 r. nie podejmował już żadnych czynności procesowych, które uzasadniałyby niedochowanie terminu określonego w art. 35 K.p.a. do załatwienia sprawy. Zważyć nadto trzeba, że ostatniego doręczenia zawiadomienia z dnia 28 października 2015 r. o przysługujących stronom uprawnieniach (art. 10 K.p.a.) dokonano 2 listopada 2015 r., a wydanie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 18 grudnia 2015 r. W ocenie Sądu, wstrzymywanie się z załatwieniem sprawy przez tak długi czas nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto Sąd dostrzegł, że organ nie zakreślił stronom w zawiadomieniu z dnia 28 października 2015 r. żadnego terminu do zapoznania się z dowodami. Tym samym uznać należało, że opisana wyżej przerwa w kontynuowaniu postępowania (do dnia 18 grudnia 2015 r.), przy braku podejmowania w tym czasie czynności procesowych, czyni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę. Powtórzyć przyjdzie, że wyznaczenie dodatkowego, dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy nie było usprawiedliwione obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Skoro, jak wykazano, Starosta Strzelecki nie podejmował czynności zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, a ponadto w konsekwencji tego nie doszło do wydania decyzji załatwiającej sprawę w wymaganym terminie, to - oprócz stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania - uznać również należało, że organ ten dopuścił się bezczynności. Powyższe uzasadniało wydanie orzeczenia w pkt 2 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. Dokonując oceny przywołanych wyżej okoliczności, przy takim rozumieniu "rażącego naruszenia prawa", Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ prowadził równolegle sześć postępowań zainicjowanych m.in. wnioskiem skarżącego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym zaniedbaniu ze strony Starosty Strzeleckiego, ponieważ organ nie wykazał się lekceważeniem stron postępowania, w tym i skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. Ponadto informował skarżącego o każdej podjętej czynności i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, umożliwiał wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz dążył do wyjaśnienia sprawy w sposób wskazany w decyzji Wojewody Opolskiego. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość, jakiej dopuścił się organ, dotyczyła tylko części prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie świadczą zatem o braku woli załatwienia sprawy przez organ, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Natomiast za zasadny Sąd uznał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, które - stosownie do Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. (Mon. Pol. z 2016 r. poz. 145) - w 2015 r. wyniosło 3.899,78 zł. Orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 100 zł, Sąd wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącego charakteru rekompensacyjnego oraz fakt, iż stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny w ww. wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania.

Wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż do takiego orzeczenia brak jest podstaw prawnych w przepisie art. 149 P.p.s.a.