Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 794/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , sędzia WSA Tomasz Stawecki, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ II Instancji, "Minister") postanowieniem z [...] lutego 2021 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia spółki P. sp. z o.o. w W. z 24 czerwca

2020 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2020 r. sygn. [...], odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] P. sp. z o.o. na działce nr [...] w M., gm. [...] - działając na podstawę art. 89 pkt 1 i art 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282; dalej: "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta Powiatu [...] zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] P. sp. z o.o. na działce nr [...] w M., gm. [...].

2. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "organ I instancji") postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2020 r. odmówił uzgodnienia ww. zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana w północno-wschodniej części miejscowości. Zdaniem organu I instancji, realizacja zamierzenia stanowiłaby ahistoryczną dominantę widoczną w panoramie miejscowości, konkurencyjną dla istniejącej historycznej dominanty tj. zabytkowej wieży kościelnej, otwierając proces dekompozycji jej planowanego ukształtowania i degradację wartości widokowych i ekspozycyjnych. Organ dodał, że planowana inwestycja nie respektuje konieczności ochrony obszaru zabytkowego, podlegającego ochronie konserwatorskiej, a jej realizacja poprzez wprowadzenie elementów o niewłaściwej formie i gabarytach spowodowałaby degradację historycznie ukształtowanego zespołu przestrzennego, dysonans w historycznej kompozycji i utratę wartości miejsca.

3. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka P. sp. z o.o. w W., zarzucając naruszenie art. 144 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i bezpodstawną odmowę uzgodnienia zamierzenia budowlanego, naruszenie art 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji, jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu, a także naruszenie art 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania, w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

4. Po rozpoznaniu ww. zażalenia Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] lutego 2021 r.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474; dalej: "ustawa o zmianie u.o.z."), do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art 49 ust. 1 p.b., wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z,

Z akt sprawy wynika, że układ ruralislyczny miejscowości M[...] został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z. i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. W przesłanej dokumentacji znajduje się załącznik graficzny, określający granice ww. układu, zgodnie z którym zachodnia część działki nr [...], którą dotyczy przedmiotowa inwestycja, znajduje się w jego obrębie.

W świetle regulacji art. 4 u.o.z. Minister wskazał, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych układu ruralistycznego.

Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego inwestycja obejmuje m.in. budowę wieży [...] o konstrukcji rurowej i wysokości trzonu 51m oraz o łącznej wysokości 52,3 m n.p.t. Wieża ta zostanie zamocowana na kołowej płycie fundamentowej o średnicy 9 m, posadowionej na głębokości 2 m poniżej poziomu terenu. Projekt przewiduje również umieszczenie na wieży anten sektorowych oraz anten radioliniowych. Urządzenia sterujące zostaną zamontowane u podstawy wieży, na podłożu gruntowym, za pośrednictwem zaprojektowanych do tego celu rusztów. Minister dodał, że [...] to wieś o układzie wielodrożnym z wrzecionowatym nawisem, tworzy ją główna droga o nieregularnym, krzywolinijnym przebiegu z kilkoma bocznymi ulicami. Ważnym komponentem stanowiący dominantę przestrzenną wsi stanowi zespól kościelny zlokalizowany w centrum wsi oraz dawne założenie pałacowo-folwarczne z parkiem, usytuowane również w centrum wsi po zachodniej strome głównej drogi. Na północ od tego założenia położony jest zespół klasztorny z przełomu XIX-XX w. Wspominane wyżej założenia zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków.

Zabudowę wsi rozciągniętą w kierunku północno-południowym stanowią budynki mieszkalne i gospodarcze usytuowane kalenicowo lub szczytowo względem nieregularnych traktów, występują również zgrupowane w zespoły zagród, jak i budynki pojedyncze, niezwiązane przestrzennie z innymi obiektami. Historyczną zabudowę tworzą obiekty wybudowane na planie prostokąta, przeważnie jednokondygnacyjne, o prostych bryłach, kryte dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach dachowych, z dachówką ceramiczną w kolorze ceglastym, pochodzące z końca XIX w. i powstałe przed 1945 r. Historyczny układ wsi wraz z opisanym powyżej zespołami: kościelnym, pałacowo-parkowym i klasztornym, zachował się niemal w niezmienionym stanie. Oryginalną zabudowę uzupełniają budynki współczesne.

Minister stwierdził, że wobec posiadanych przez układ ruralistyczny wsi M. wartości historycznych, artystycznych i naukowych, jest przekonany o konieczności jego zachowania i stwierdził, że z konserwatorskiego punktu widzenia przedmiotowa inwestycja jest niedopuszczalna.

Dodał, że historycznie ukształtowana przestrzeń stanowi wartość kulturową miejscowości, a planowane nowe inwestycje powinny stanowić jej harmonijne uzupełnienie m.in. pod względem stosowanych rozwiązań formalnych, z wyłączeniem zmian wpływających negatywnie na jej strukturę. Wszelkie nowe zamierzenia nie powinny pogarszać stanu istniejącego, a jedynie prowadzić do jego poprawy. Nowe obiekty, takie techniczne, należy włączać w struktury przestrzenne wsi z poszanowaniem zasad kształtowania zabudowy i utrzymania charakterystycznej sylwety miejscowości.

Minister wskazał, że wszelkie urządzenia techniczne, niezbędne do funkcjonowania we współczesnym społeczeństwie informacyjnym powinny być rozmieszczone w taki sposób by uwzględniać ochronę dóbr kultury, jakim jest w tym przypadku układ ruralistyczny wsi. W omawianym przypadku oznacza to konieczność lokalizacji przedmiotowej inwestycji poza granicami chronionego układu.

Organ II instancji wskazał, że nie neguje samej konieczności realizacji przedmiotowej inwestycji jednakże jej realizacja nie uwzględnia ochrony dziedzictwa kulturowego. Rozwój sieci telekomunikacyjnej nie może się odbywać kosztem ochrony zabytków i historycznego układu przestrzennego. Chroniony układ wsi M. stanowi spójną strukturę przestrzenną, kształtowaną w charakterystyczny sposób dla zabudowy wiejskiej z końca XIX w. oraz z l poł. XX w. Do dnia dzisiejszego wieś M. zachowała nie tylko swój układ, lecz także dużą część historycznych budynków. Stacja bazowa o wysokości całkowitej 52,3 m n.p.t. zaburzy relacje wysokościowe ukształtowanej historycznie sylwety wsi, bowiem istniejąca zabudowa osiąga przeciętną wysokość ok. 10 m. Wśród tak ukształtowanej zabudowy projektowana wieża o konstrukcji stalowej rurowej przewyższać będzie pięciokrotnie sąsiadujące historyczne budynki, zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie oraz w odległości ok. 215 m od kościoła, stanowiącego historyczną dominantę wsi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że układ ruralistyczny objęty jest również ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1996 r. W § 7 tej uchwały wskazano, że cały obszar siedliska wsi jest objęty ochroną konserwatorską oraz obserwacją archeologiczną.

Odnosząc się do zażalenia, Minister wyjaśnił, że wysokość słupów wysokiego napięcia, występujących na obszarze układu ruralistycznego, o których wspomina skarżąca, nie przekracza przeciętnej wysokości zabudowy występującej na tym terenie. Tym samym obiekty te są dużo niższe od planowanej stacji bazowej. Wyższe słupy występują ponad 900 m od obszaru planowanej inwestycji, na południu wsi, poza obszarem układu przestrzennego, ujętego w ww. wykazie zabytków. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, budowa stacji bazowej, elementu obcego, w obrębie historycznego układu ruralistycznego niewątpliwie nie będzie sprzyjała rewaloryzacji wsi.

Minister uważa, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do nieuzasadnionej ingerencji w historycznie ukształtowany i zachowany układ ruralistyczny wsi oraz posiadający znaczące walory architektoniczne w postaci zachowanej zabudowy.

5. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożyła spółka P. sp. z o.o. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2020 r., podczas gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa (w szczególności art. 144 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i bezpodstawną odmowę uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Spółka z o.o. nr [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w M., gmina [...]) - i jako takie - winno zostać zmienione przez organ II instancji;

b) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu;

c) art 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu spółka wskazała, że organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Podkreślono, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie podjął żadnych innych kroków, które w konsekwencji prowadziłyby do wydania merytorycznie trafnego rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że organ twierdzi, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do nieuzasadnionej ingerencji w historycznie ukształtowany i zachowany układ ruralistyczny wsi oraz posiadający znaczące walory architektoniczne w postaci zachowanej zabudowy. Realizacja inwestycji na terenie chronionego układu M. stałaby w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków i stanowiłaby znaczny uszczerbek dla krajobrazu kulturowego miejscowość. Tymczasem działka gruntu, na której skarżący zamierza zrealizować swą inwestycję, znajduje się w takim miejscu, że nie będzie konkurować z zabytkową wieża kościoła. Nieprawdą jest, że inwestycja ma zostać zrealizowana w otoczeniu, w którym brak podobnych obiektów. Przez miejscowość, w której ma zostać zrealizowana inwestycja, przebiega linia energetyczna, a co za tym idzie, twierdzenia organu, że inwestycja zaburzy istniejący układ ruralistyczny jest nadużyciem. Nieprawdziwym jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "wysokość słupów wysokiego napięcia, występujących na obszarze układu ruralistycznego, o których wspomina skarżący, nie przekracza przeciętnej wysokości zabudowy wstępującej na tym terenie, oraz że obiekty te są dużo niższe od planowanej stacji bazowej. Panoramę miejscowości oraz teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, uwidoczniono na dokumentacji fotograficznej załączonej do zażalenia". Skarżący podjął decyzję o rezygnacji z kratownicowej konstrukcji wieży na rzecz smukłej stalowej słupowej wieży, lepiej wpisującej się w krajobraz. Skarżący zadeklarował również gotowość zastosowania innej jeszcze techniki maskowania - a mianowicie malowania wieży w odpowiednich barwach w celu osiągnięciu efektu wtopienia w otaczający krajobraz. Do powyższych okoliczności Minister w ogóle się nie odniósł.

Skarżący zarzucił Ministrowi, że wydając rozstrzygnięcie poprzestał na ogólnikowych sformułowaniach, które de facto mogłyby zostać powtórzone w kontekście niemalże każdej inwestycji przewidzianej do realizacji w sąsiedztwie zabytkowego terenu. Podniesiono, że gdyby organ zapoznał się z charakterem inwestycji, nie poprzestałby na ogólnikowych. Stacja bazowa planowana jest do realizacji w takim kształcie, że nie sposób uznać, że dochodziłoby do wytkniętej przez organ niepożądanej ingerencji. Nie zasługuje również na aprobatę teza, że charakter zabytkowego terenu przemawia za tym, że w jego otoczeniu czy najbliższym sąsiedztwie niemożliwe jest wznoszenie jakichkolwiek budowli. Realizacja inwestycji oraz inwestycji podobnych jest niezbędna dla należytego funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego, które pragnie pozostawać w stałym kontakcie telefonicznym, a nadto mieć zapewnioną możliwość korzystania z Internetu w każdym miejscu w Polsce.

Zarzucono, że rozstrzygnięcia organów nacechowane są subiektywizmem, a nie zobiektywizowaną oceną organu. Aby nie narazić się na zarzut dowolności, a nie działania w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ winien swe rozstrzygniecie szczegółowo i rzeczowo uzasadnić. W szczególności jeżeli organ miał jakiekolwiek zastrzeżenia co do charakteru planowanej inwestycji, mógł wystąpić z żądaniem udzielenia stosowanych wyjaśnień, czy też na przykład wizualizacji, obrazujących lokalizację inwestycji w analizowanej przestrzeni. Żaden przepis nie zwalnia również organu z obowiązku działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Tymczasem w sprawie organ ww. obowiązkom uchybił. Ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, nie odnoszących się bezpośrednio do proponowanych przez skarżącego rozwiązań.

Organ dopuścił się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Bezsprzecznie zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności nie podjął czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Ponadto wydanie postanowienia naruszającego prawo stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art 8 k.p.a.).

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna, ale z innych względów niż wskazanych przez skarżącą.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów w których odmówiono uzgodnienia zamierzenia budowlanego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] P. sp. z o.o. na działce nr [...] w M., gm. [...].

2. W pierwszej kolejności wskazać należy na podstawy prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 89 pkt 1 u.o.z. organem ochrony zabytków jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków.

W sprawach określonych w u.o.z. i w odrębnych przepisach organem I instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 93 ust. 1 u.o.z.).

Zadaniem organów ochrony konserwatorskiej jest zapobieganie takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2413/18).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Regulacja zawarta w art. 39 ust. 1 p.b. jest o tyle istotna, że uzyskanie przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów - a więc także pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w powyższym przepisie - stanowi jeden z niezbędnych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 752/17).

Wskazać również należy, że zgodnie z ustawą o zmianie u.o.z. (tj. ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw):

- "w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków" (art. 7 ustawy o zmianie u.o.z.);

- "do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy (por. art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie u.o.z.");

- "w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7, wójt (burmistrz, prezydent miasta) założy gminną ewidencję zabytków" (art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z.).

Tymczasem z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, wskazane w rozstrzygnięciu Ministra:

"układ ruralistyczny miejscowości M[...] został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. W przesłanej dokumentacji znajduje się załącznik graficzny, określający granice ww. układu, zgodnie, z którym zachodnia część działki nr [...], której dotyczy przedmiotowa inwestycja, znajduje się w jego obrębie" (postanowienie Ministra, s. 2).

3. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy i stan faktyczny wynikający z niniejszej sprawy można wskazać na następujące okoliczności:

- układ ruralistyczny miejscowości M[...] został ujęty w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z,;

- układ ten jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków;

- Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy; ewidencja ta obejmuje zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.);

- z akt sprawy nie wynika, aby taka gminna ewidencja zabytków została utworzona; Minister wskazał jedynie, że "układ miejscowości "jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków";

- gminna ewidencja zabytków powinna zostać założona w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków (art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z.).

W ocenie Sądu, Minister rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę przepisów wynikających z ustawy o zmianie u.o.z. w szczególności art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 3. W żaden sposób nie odniósł się do konsekwencji wynikających ze wskazanych rozwiązań prawnych.

Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest przyjęcie, że w razie bezczynności wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) w tworzeniu gminnej ewidencji zabytków - ochrona z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) trwa w nieskończoność (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 25/17). Art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z. nałożył na wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. Podkreślić należy, że ochrona wynikająca z art. 8 ust. 3 obowiązywała do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż 2 lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. W sytuacji braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej ochrona konserwatorska wygasa.

W innym orzeczeniu, NSA wskazuje na to, że: "(...) skoro w gminie nie została utworzona gminna ewidencja zabytków, a ochrona konserwatorska nie mogła być wywodzona z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 75, poz. 474 (tj. z przekazanego wykazu zabytków), to w konsekwencji nie istniała także podstawa prawna do zwrócenia się organu administracji architektoniczno-budowlanej o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego z wojewódzkim konserwatorem zabytków" (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1065/18).

Z drugiej jednak strony, można wskazać na odmienny pogląd, że: "(...) wskazany w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) okres 2 lat na założenie gminnej ewidencji zabytków ma charakter instrukcyjny, a ustawodawca nie określił konsekwencji prawnych jego przekroczenia" (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 203/19). To oznaczać mogło, że pomimo braku utworzenia na dzień wydania zaskarżonego postanowienia gminnej ewidencji zabytków podlegał on ochronie przewidzianej w art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie u.o.z. Tym samym wydanie decyzji pozwalającej na jego rozbiórkę wymagało uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 39 ust. 3 p.b.

4. W ocenie Sądu, kluczowa sprawa związana z podstawą prawną dla organów konserwatorskich w zakresie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 p.b. nie została w żaden sposób wyjaśniona.

Przypomnieć bowiem należy, że uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym "wpisanym" do rejestru zabytków lub na obszarze "wpisanym" do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie, układ ruralistyczny miejscowości M. został ujęty jedynie w "wykazie" (o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z.). Z akt sprawy nie wynika natomiast fakt utworzenia w gminie [...] gminnej ewidencji zabytków.

W związku z tym, Minister ponownie rozpatrując sprawę powinien odnieść się do tego, czy w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa prawna do zwrócenia się o uzgodnienie planowanej inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków z trybie art. 39 ust. 3 p.b. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, Minister powinien zająć zatem precyzyjne stanowisko i odnieść się do tego, czy:

a) niedopuszczalnym jest przyjmowanie stanowiska organów konserwatorskich jako organów uzgodnieniowych w razie bezczynności wójta (burmistrza, prezydenta) w stworzeniu gminnej ewidencji zabytków a ochrona konserwatorska w oparciu o wskazane przepisy przejściowe nie może trwać w nieskończoność (ten pogląd interpretacyjny został przyjęty przez NSA m.in. w postanowieniu z 30 września 2020 r. sygn. II OSK 1590/20 i innych wskazanych wyrokach NSA);

b) dwuletni termin określony w art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie u.o.z. na założenie gminnej ewidencji zabytków ma charakter wyłącznie "instrukcyjny" (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 203/19 i z 12 lutego 2019 r. sygn. II OSK 722/17).

5. W ocenie Sądu, jedynie ogólnikowe odniesienie się przez Ministra do samego faktu ujęcia wskazanego układu ruralistycznego w wykazie o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie u.o.z. bez odniesienia się do konsekwencji prawnych wynikających z braku założenia na terenie gminy gminnej ewidencji zabytków – narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jest to bowiem zasadnicza dal sprawy kwestia wymagająca wyjaśnienia. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy, czy w ogóle w tej sprawie będzie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 p.b., który wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym, czy organy konserwatorskie w niniejszej sprawie miały kompetencje do zajmowania określonego stanowiska w sprawie.

Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 972/20). Zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy. To na organach spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, tak aby uzyskać wystarczającą podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kluczowa dla przyjętego trybu postępowania kwestia.

Rolą sądu nie jest samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji. A contrario brak przedstawienia takich argumentów świadczy o tym, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1008/19). Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 735/17). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wskazane naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem odnoszenie się przez Sąd do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych należało uznać za przedwczesne ze względu na naruszenie wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego. Zauważyć też trzeba, że niekompletność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie daje podstaw do merytorycznej oceny zarzutów skargi co do przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracyjnych co do rozstrzygania sprawy lecz bada legalność wydanych aktów administracyjnych

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.