Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 738/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Bujko Marek Gorski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 804/02 w sprawie ze skargi D. S. i W. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II, III i IV i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od D. S. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 804/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skarg W. S. oraz D. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie pierwszym wyroku odrzucił skargę wniesioną przez skarżącego W. S., w punkcie drugim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji , zaś w punkcie trzecim wyroku określono , że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana , w punkcie czwartym zasądzono od Wojewody Świętokrzyskiego zwrot kosztów na rzecz D. S.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art.28 , art.33 ust. 1 , art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz.414 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wójt Gminy w G. zatwierdził projekt budowlany i wydał M. K. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi i przyłączami zewnętrznymi oraz zbiornika szczelnego na ścieki na działce nr 1037/4 w S.

W uzasadnieniu wskazano , że inwestor załączył niezbędny projekt, dokumenty i uzgodnienia. Realizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy G. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu od tej decyzji D. S. zarzuciła, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto warunek, by dojazd do działki inwestora zapewniony był z drogi powiatowej oznaczonej na planie symbolem 08KDG. W projekcie zagospodarowania działki zaznaczono wjazd na działkę inwestora z drogi pozostawionej po wywłaszczeniu działki zabranej pod budowę szkoły jako dojazd do działek nr 1039/1 i 1039/2 . Stwierdziła , że droga ta stanowi jej własność.

Decyzją z dnia 19 lutego 2002 r. znak : [...] Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , że dołączył do wniosku dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane: akt notarialny z dnia 29 maja 2001 r. , oświadczenia o udzieleniu zgody na wykonanie przyłącza wodociągowego i elektrycznego właścicieli działek nr 1037/1 i 1041/2, projekt budowlany. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 2 maja 2001 r. i miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. Zgodnie z tym planem teren inwestycji położony jest na obszarze oznaczonym symbolem R - teren użytków rolnych. Budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych jest dopuszczalna , jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach wyznaczonych planem. Warunek ten , zdaniem organu , jest spełniony , gdyż inwestor posiada gospodarstwo rolne oraz nie ma innej działki na terenach budowlanych wyznaczonych planem. Projekt jest kompletny , sporządzony przez osobę uprawnioną i jest zgodny z wymaganiami przepisów techniczno-budowlanych. Odnośnie zarzutów odwołania organ stwierdził, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na kopii mapy sytuacyjno -wysokościowej, dojazd do działki nr 1037/4 przewidziany jest drogą - działką nr 1037/3 stanowiącą własność inwestora oraz pasem gruntu wydzielonym z działki nr 1041/2 stanowiącej własność gminy. M. K. uzyskał zgodę Zarządu Gminy G. na korzystanie z tego dojazdu. Twierdzenie odwołującej się , że pas ten stanowi jej własność , nie zostało poparte żadnym dowodem. Nadto stwierdził, że działki nr 1039/1 i 1039/2 nie występują we wsi S.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję D. S. i W. S. podtrzymali zarzuty zgłoszone w odwołaniu. Dodatkowo podnieśli , że w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy dojazd do działki inwestora został przewidziany od strony południowej , a z projektu zagospodarowania działki wynika , że od strony północnej. Podali również, że w 1963 r. , po wywłaszczeniu nieruchomości rodziców skarżącej na budowę szkoły, pozostawiony został pas gruntu o szerokości 4 m celem zapewnienia nie wywłaszczonym gruntom jej rodziców dostępu do drogi publicznej. Nikt nigdy nie kwestionował ich prawa własności tego pasa gruntu. W każdym razie , gdyby nie wynikało to z dokumentów , to zasadny jest zwrot tej części wywłaszczonej nieruchomości , gdyż szkoła gruntu tego nigdy nie wykorzystała. Skarżący powołali się również na ustawę z dnia 26 października 1971 r. Zarzucili , że również gmina , udzielając inwestorowi zgody na korzystanie z tego gruntu nie przedstawiła dowodu , że jest jego właścicielem. Wyjaśnili również , że na podkładzie geodezyjnym inwestora działki nr 1309/1 i 1309/2 oznaczone zostały jako działki nr 1039/1 i 1039/2 i dlatego takie numery działek podała w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1271) uwzględnił skargę D. S. stosownie do treści art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W motywach wyroku ustosunkowując się do zarzutu skarżących , że w projekcie zagospodarowania działki odmiennie zaprojektowano dojazd do działki inwestora , niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , Sąd I instancji stwierdził , że jest on niezasadny. W decyzji tej jak zaznaczono określono , że dojazd ma się odbywać od strony drogi powiatowej oznaczonej na planie symbolem 08 KDG. Z porównania załączonej do akt kserokopii rysunku planu z projektem zagospodarowania działki wynika, że dojazd zaprojektowano właśnie od strony tej drogi. Również drugi z zarzutów skarżących nie jest zasadny. Z wypisu z rejestru gruntów wynika , że właścicielem działki nr 1041/2 , po której przebiega sporny pas gruntu , jest gmina G. Skarżący innych dowodów na tę okoliczność nie przedłożyli. Nie złożyli również takich wniosków procesowych , które nie pozwoliłyby organowi budowlanemu dokonać ustaleń na podstawie tego wypisu. W postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę organ nie jest właściwy do ustalania własności spornego terenu.

Jednakże podkreślono , że zaskarżona decyzja narusza prawo z innych powodów , nie objętych zarzutami skargi. Wskazując na treść art.32 ust. 4 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego , w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( których treść przytoczono w motywach przedmiotowego wyroku) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 32, a także warunki zawarte w art. 35 Prawa budowlanego. Dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych wymagań organ zobowiązany jest do udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z tym stwierdzono , że ze znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej , wypisu z rejestru gruntów i projektu zagospodarowania działki inwestora wynika , że dojazd do działki 1037/4 zaprojektowano przez działkę nr 1041/2 (własność gminy), 1037/2 (własności S. B. i D. B.), 1037/3 (własności M. K.).

Projektowane przyłącze wodociągowe biegnie po działce 1037/1 (własności Mi. K. wg wypisu z rejestru gruntów) , 1037/2 (własności S. B. i D. B.), 1037/3 (własności M. K.).

Ponadto przyjęto ,że projektowane przyłącze energetyczne biegnie po działce 1037/2 (własności S. B. i D. B.) oraz po działce 1037/3 (własności M. K.).

Wskazano , że pismo Urzędu Gminy w G. z dnia 19 listopada 2001 r. (k - 18 akt administracyjnych) nie może stanowić dowodu dysponowania częścią nieruchomości składającej się z działki nr 1041/2 na cele budowlane. Po pierwsze , nie wymienia ono numeru żadnej działki , a po drugie stanowi ono jedynie promesę przygotowania dokumentów do spisania aktu notarialnego. Inwestor nie przedstawił dowodu dysponowania nieruchomością składającą się z działki nr 1037/2 dla wykonania drogi dojazdowej , przyłącza wodociągowego i przyłącza energetycznego. Tak więc zaskarżona decyzja narusza przepis art. 32 Prawa budowlanego.

Ponadto zauważono w motywach wyroku , iż stosownie do art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Mimo to sprawdzenie o jakim mowa w art. 35 Prawa budowlanego dotyczyć może zarówno tego , czy po dacie wydania decyzji, przewidzianej w art. 47 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaszły zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , jak i tego czy planowana inwestycja zgodna jest z nie zmienionym od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planem zagospodarowania przestrzennego.

Gdyby w trakcie realizacji kompetencji z art. 35 ust. 1 pkt. 1 a i b Prawa budowlanego organ dostrzegł niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawiesić postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie wolno mu jedynie odmówić wydania pozwolenia na budowę w sytuacji dostrzeżenia takiej sprzeczności , gdyż ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany.

Jak konstatował Sąd I instancji w przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się kserokopia rysunku planu obejmującego przedmiotowy teren. Na dokumencie tym brak jest symbolu R , o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Przedłożone zostały jedynie strony 100-101 , 48-50 i 57 tekstu planu. Nie zawierają one opisu symbolu R . Nawet ustalenia generalne planu nie zostały przedstawione w całości. Z treści dostępnych Sądowi fragmentów tekstu planu wynika jedynie , że na terenach poza obszarami zainwestowania osadniczego - RP budowa obiektów kubaturowych na użytkach rolnych jest dopuszczalna , jeżeli obiekty te mają funkcjonalny związek z tymi użytkami i jeżeli ich realizacja nie jest możliwa na terenach budowlanych wyznaczonych planem.

Z powyższego nie wynika jeszcze , że budowa domu jednorodzinnego dopuszczalna jest na terenie objętym symbolem planu R. Tym samym jak konkludował Sąd nie wiadomo więc , na czym polegało dokonanie przez organ sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem zagospodarowania przestrzennego.

Także Sąd I instancji zauważył , że stosownie do przepisów rozporządzenia wykonawczego do prawa budowlanego , a w szczególności § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140 poz.906) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opis projektu zagospodarowania działki w ocenie Sądu nie jest prawidłowy. Podano w nim , że projektowany budynek usytuowany jest w odległości 4,5 m od granicy zachodniej i 10,5 od granicy północnej. Z rysunku projektu wynika , że odległości te są inne. W opisie nie podano odległości budynku od granicy wschodniej. Również w niepełny sposób opisano dojazd od drogi publicznej , wymieniając jedynie działkę nr 1037/3 , która nie przylega bezpośrednio do tej drogi. W opisie podano , że działka nr 1037/3 stanowi drogę o szerokości 4 m. W projekcie zagospodarowania działki - uzbrojenie terenu podano inną szerokość tej drogi. Projekt zagospodarowania działki nie został uzgodniony przez ZUDP. Załącznik graficzny Opinii Zespołu Uzgadniania Dokumentacji projektowej z dnia 6 września 2001 r. różni się od projektu zagospodarowania działki - uzbrojenie terenu.

Powracając do zakresu obowiązkowych sprawdzeń , jakich musi dokonać organ przed wydaniem pozwolenia na budowę , Sąd wskazał , że konieczność sprawdzenia projektu budowlanego z przepisami technicznymi. Wchodzi tu w grę przede wszystkim treść przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.140) . Z § 12 tych warunków wynika , że należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m., dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m.

Niewątpliwie projektowany budynek był zwrócony w stronę granicy wschodniej ścianą z otworem okiennym. W projekcie zagospodarowania działki wpisano odległość tej ściany od granicy działki jako 2,35 m (kolor czarny). Po dokonaniu poprawki (kolorem czerwonym , nie wiadomo przez kogo dokonanym) , zmieniono zwymiarowanie odległości ścian budynku od granicy wschodniej i zachodniej , odpowiednio z 2,35m na 3m i z 4,5 m na 4m. Spowodowało to wewnętrzną sprzeczność projektu.

Suma wymiarów sprzed poprawki daje szerokość działki wynoszącą 20 m , a po korekcie - 20,5m. Przed poprawką szerokość garażu wynosiła 3, 66 m , a po poprawce -jego szerokość zmniejszono o 15 cm , przy czym nie zmieniono ogólnej szerokości garażu - 3,66m. Sprzeczności tych organ nie wyjaśnił.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał należy , że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały przepisy prawa procesowego (art.7 i 77 kpa ) oraz art.32 , 34 i 35 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniósł M. K. zaskarżając go w punkcie II, III i IV wyroku . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania

1). art. 62 pkt. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy w zakresie przekraczającym granice skargi a także innych dowodów w sytuacji, kiedy organy administracji rozpoznawały sprawę tylko na podstawie akt niezbędnych do rozpoznania odwołania;

2) naruszenie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na dostrzeżeniu przez Sąd administracyjny naruszenia art. 32 Prawa budowlanego w sytuacji gdy zgodnie z prawdą materialną naruszenie to nie ma miejsca;

3) naruszenie art. 141 § 4 zdanie ostatnie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazań co do dalszego postępowania z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zarzuceniu organom obu instancji naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. bez konkretnego wskazania na czym to naruszenie polega w sytuacji kiedy to właśnie ustalenia sądu administracyjnego są sprzeczne z materiałem dowodowym, który powinien zebranym w sprawie, które to uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok; oraz zasądzenie kosztów postępowania .

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w ramach kognicji Sąd I instancji , bez żądania uzupełnienia akt, na podstawie niepełnej czy też nie oryginalnej dokumentacji zbadał czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa i nie będąc związanym granicami skargi dostrzegł, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 32 ust. 4 , 34 i 35 Prawa budowlanego.

Jak wyjaśniono ustalając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego Sąd I instancji prawdopodobnie na skutek błędnego odczytania mapy dla celów projektowych uznał, że projektowana droga, przyłącze energetyczne i przyłącze wodociągowe przebiegają przez działkę 1037/2 niebędącą własnością skarżącego. Zgodnie zaś z prawdą materialną i dokumentami, które powinny znajdować się w aktach sprawy, projektowana droga ostatecznie przebiega tylko przez działkę 1037/3 i działkę 1041/2. Działka Nr 1037/3 jest własnością skarżącego, a na przebieg drogi oraz przyłącza energetycznego przez działkę Nr 1041/2 skarżący posiadał zgodę Urzędu Gminy. Natomiast przyłącze wodociągowe przebiega tylko przez działkę Nr 1037/1, będącej własnością Mi. K. (siostry skarżącego) (na co istnieje zgoda i czego Sąd nie kwestionuje) oraz przez działkę Nr 1037/3, własność skarżącego.

Podniesiono , że stwierdzenie sądu administracyjnego, iż pismo Urzędu Gminy z 19 listopada 2001 r. nie może stanowić dowodu dysponowania częścią tej nieruchomości na cele budowlane jest całkowicie chybione w kontekście treści wniosku skarżącego z 5 listopada 2001 r. a także pisma Urzędu Gminy w G. z 22 listopada 2001 r. Znak: [...].

Sąd administracyjny błędnie odczytał znaczenie zdania drugiego pisma Urzędu Gminy z 19 listopada 2001 r. , jako promesę przygotowania dokumentów do spisania aktu notarialnego dot. przedmiotowej działki w sytuacji, gdy zapis ten odnosił się do realizacji deklaracji skarżącego przekazania darowizny na rzecz Szkoły. Zgoda Gminy na korzystanie z części jej nieruchomości nie wymaga bowiem formy aktu notarialnego. Ubocznie należy też podnieść, że w trakcie realizacji budowy przez skarżącego nastąpiła, w sposób prawem przewidziany, zmiana warunków wykonania przyłącza energetycznego z ziemnego na napowietrzny w związku, z czym problem dot. przebiegu przyłącza energetycznego stał się bezprzedmiotowy. Tak więc - wbrew stanowisku sądu administracyjnego zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisem art. 32 Prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o znak "R" oznaczający użytki rolne, to wyjaśniono ,że na mapie dla celów projektowych znajduje się on tuż pod oznaczeniem działki Nr 1037/2, a odnosi się on do całej działki Nr 1037 przed podziałem. Trudność z jego odczytaniem przez sąd wynika prawdopodobnie z faktu, że - jak to stwierdza sąd — w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia tych dokumentów i to fragmentaryczna. Sytuacja taka wskazuje na niewykonanie przez dyspozycji art. 62 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na obowiązku skompletowania akt niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie wskazano, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. 2,48 ha oraz nie posiada innej działki wyznaczonej planem na terenach budowlanych, co usprawiedliwia wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę. W świetle powyższego niezrozumiały jest zarzut, iż nie wiadomo na czym polegało dokonanie przez organ administracyjny sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem zagospodarowania przestrzennego, a także nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 35 Prawa budowlanego.

Nie znajdują również oparcia w materiale dowodowym, jaki powinien znajdować się w skompletowanych aktach sprawy, dalsze ustalenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczące domniemanych błędów w projekcie zagospodarowania działki. Zmiany odległości projektowanych zabudowań od wschodniej granicy działki z 2,35 ni na 3 i od granicy zachodniej z 4,5 m na 4 m dokonał projektant jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast suma wymiarów szerokości działki, zarówno przed jak i po w/w zmianie daje ewidentnie szerokość 20,5 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty obrazy przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 77 kpa , art. 141 § 4 oraz art. 62 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasługiwały na uwzględnienie .

Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uwzględnia skargę na decyzję i uchyla ją jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Zatem Sąd uchylając na tej podstawie musi wykazać , że gdyby nie było tego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie w sprawie najprawdopodobniej byłoby inne .

Należy podzielić stanowisko skarżącego , iż wadliwie Sąd I instancji ustalił , że skarżący nie wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zaprojektowania drogi dojazdowej , przyłącza wodociągowego oraz przyłącza energetycznego odnosząc swe ustalenia do działki Nr 1037/2 stanowiącej własność D. i S. B.

Przede wszystkim z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika , że w projekcie zagospodarowania terenu ( Tom I - projektu budowlanego – rys. 1 ) przebieg przedmiotowej drogi prowadzi przez teren nieruchomości inwestora M. K. ( Nr 1073/3 ) oraz teren gminy ( działka Nr 1041/2 ) , co trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji organu architektoniczno- budowlanego . Nie prowadzi ona natomiast przez działkę małżonków B. ( Nr 1037/2 ) .

Podobnie jest w odniesieniu do przyłącza wodociągowego . Z projektu zagospodarowania działki ( Tom I – projektu budowlanego - rys. 2 ) wynika , że projekt instalacji wodociągowej przebiega przez działki inwestora M. K. ( Nr 1073/3 ) oraz nieruchomości J. K. ( Nr 1073/1 ) – która wyraziła w tym zakresie zgodę w lipcu 2001 r. ( k- 2 akt sprawy ). Tak więc przyłącze wodociągowe nie biegnie przez nieruchomość małżonków B.

Również podkreślić należy , że przyłącze energetyczne także nie biegnie wbrew ustaleniom Sądu I instancji przez nieruchomość małżonków B. ( Nr 1037/2 ) . Z projektu zagospodarowania działki ( Tom I – projektu budowlanego - Rys. 2 ) jednoznacznie wynika , iż przyłącze energetyczne ( kablowe) umieszczono wyłącznie na działce inwestora Nr 1037/3 . Naniesione w tym zakresie czerwonym kolorem poprawki dokonane zostały przez projektanta J. R. – o czym świadczy uczyniona w tym zakresie parafka .

Ponadto wskazać należy , że pismo Urzędu Gminy w G. z dnia 19 listopada 2001 r. ( k- 18 ) wbrew ustaleniom Sądu I instancji stanowi dowód dysponowania częścią nieruchomości składającej się z działki Nr 1041/2 na cele budowlane bowiem dotyczy ono udostępnienia przez Gminę dojazdu do działki skarżącego . Ponadto wnikliwa analiza całości materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie pozwala wskazać , iż pismo to należy odczytywać łącznie z wnioskiem inwestora z dnia 5 listopada 2001 r. ( k- 19 ) , zaś w piśmie tym inwestor zwrócił się do gminy o udostępnienie dojazdu do działki nr 1037/4 , której dowód własności w postaci aktu notarialnego z dnia 29 maja 2001 r. załączono do akt sprawy . Ponadto pismem Urzędu Gminy w G. z dnia 22 listopada 2001 r. znak [...], wyrażono inwestorowi zgodę na wykonanie przyłącza elektrycznego ( kablowego ) przez działkę Nr 1041/2 stanowiącą własność Gminy w G. Trafne jest zatem stanowisko skarżącego , że Sąd I instancji błędnie odczytał pismo z dnia 19 listopada 2001 r. , zaś zgoda na korzystanie z tej części gruntu Gminy nie wymaga przecież formy aktu notarialnego .

Ponadto Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku , iż z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika , że budowa przedmiotowego domu jednorodzinnego dopuszczalna jest na terenie objętym w planie zagospodarowani przestrzennego symbolem planu R , co spowodowało przyjęcie naruszenia przez organy administracji art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego . Sąd jednocześnie wykazał powołując się na powyższe naruszenie prawa , że ustalenia z planu zagospodarowania przestrzennego nie przedstawiono w aktach w całości .

Stanowisko to jako wadliwe zasadnie zostało zakwestionowane skargą kasacyjną , zauważyć bowiem należy , iż przepis art. 62 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi , że przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy a w razie potrzeby także innych dowodów . Ponadto stosownie do treści art.133 § 1 ustawy Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy . Zatem Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy , to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami . Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane ( art. 106 § 4 ustawy procesowej ) a także dowody uzupełniające z dokumentów ( art. 106 § 3 ustawy procesowej ) – jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie . Tym samym ma podstawie w/w przepisów stwierdzić należy , że orzekanie Sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia wyłącznie o przesłane przez organ z odpowiedzią na skargę akta ,lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego . Jeżeli z analizy akt sprawy wynika , że nie przekazano Sądowi kompletnych akt , to obowiązkiem Sądu jest ich skompletowanie na zasadzie art. 62 pkt. 1 oraz przede wszystkim art. 133 § 1 omawianej ustawy procesowej . Tego jednak z naruszeniem w/w przepisów nie uczyniono w rozpoznawanej sprawie a wskazując na brak w aktach pełnego wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto naruszenia prawa w zakresie ustaleń co do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem zagospodarowania przestrzennego .

Natomiast organy orzekające w zaskarżonych rozstrzygnięciach uznały , że realizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. jak i decyzją z dnia 2 maja 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego . Zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego , którego celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z prawem miejscowym . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , organ architektoniczno – budowlany rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę związany jest ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z dyspozycji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym . W myśl art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to , aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o warunkach zabudowy , lecz aby sprawdzić czy ewentualnie plan ten nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła ( porównaj wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003 r. sygn. akt IISA/Łd 2134/00 niepublikowany ) . Dokonywanie przez organ właściwy do podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę samodzielnych ustaleń w sprawie zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym stanowiłoby naruszenie prawa ( porównaj wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 532/00 publikowany w zbiorze Lex Nr 55771 ).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku , iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać , iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły kwestii zgodności projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , tym bardziej , iż Sąd I instancji orzekając w tym zakresie, co sam przyznał nie dysponował pełnym wypisem i wyrysem z tego prawa miejscowego .

Odnosząc się do dalszych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakwestionowanych w skardze kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu tego Sądu o braku sprawdzeń projektu budowlanego z przepisami technicznymi .

Przepisy Prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane . Ich kształt określa w szczególności także granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości , na której ma być posadowiony obiekt i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości . Dlatego też w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie ( tj. Dz. U. Nr 1999 r. Nr 15 poz. 140 ze zm. ) określono minimalne odległości obiektów od granicy działek : w tym 4 m. dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3 m. dla budynków zwróconych w stronę granicy bez otworów .

Sąd I instancji uznał , że odległość ta poprawiona w projekcie z 2,35. na 3 m. nie został zachowana od strony ściany wschodniej , która jest z otworem okiennym .

Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy w tym projektu architektoniczno-budowlanego w Tomie II przedmiotowej inwestycji elewacja wschodnia oznaczona została jako ściana pełna bowiem otwór tam umieszczony wypełniony został luksferami . Tym samy nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać , że nie dokonano niezbędnych sprawdzeń projektu budowlanego przepisami technicznymi .

Wprawdzie dokonano poprawek odległości projektowanych zabudowań od wschodniej granicy działki z 2, 35 m na 3 m. oraz od granicy zachodniej z 4,5 m na 4 m i jak wskazuje skarżący dokonał tego projektant jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek wskazujących na przyjęcie odmiennego twierdzenia a w szczególności , że w sposób niezgodnym z prawem dokonano tych poprawek już po zatwierdzeniu tej dokumentacji projektowej . Również należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej , że suma wymiarów działki przed jak i po tej zmianie daje tożsamą wielkość .

Ponadto Sąd I instancji wskazał również w zaskarżonym wyroku na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 140 , poz. 906 ). Powołując się na to naruszenie prawa jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku jak to naruszenie prawa wpływa na wynik sprawy , pomijając w/w przesłanki z art. 32 i 35 ustawy Prawo budowlane . Nie wyjaśnienie przesłanek podjętego orzeczenia w tym zakresie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Wprawdzie w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tej normy prawa procesowego odniesiono do jednego elementu uzasadnienia wyroku sądowego , lecz należy uznać , iż intencją skarżącego w zakresie podniesionej argumentacji było także zakwestionowanie w całości przedstawionego uzasadnienia .

Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 120 ze zm. ) określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania . Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa . Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji . Wnosząc skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie podważył ten stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji na podstawie uczynionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej w związku z art. 7 , 77 kpa .

W rozpoznawanej sprawie należy uznać , iż naruszono art. 141 § 4 ustawy procesowej także poprzez nie zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji , którymi ten organ byłby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy związany ( zwłaszcza uzupełnienia postępowania w zakresie przyjętej wadliwości co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane ), jak też nie wyjaśniono co już wyżej wskazano jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego .

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zasługiwał na uwzględnienie. Norma art. 135 ustawy procesowej stanowi , że sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy , której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia . Przesłanka zastosowania powyższego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności , ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających , jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy . Zatem przy uwzględnieniu treści zaskarżonego wyroku przepis powyższy nie miał zastosowania w tym postępowaniu .

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy , iż skarga kasacyjna jako posiadającą usprawiedliwione w opisanym wyżej zakresie podstawy zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .