Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 504/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. R.(dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł do Prezydenta [...] W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydanych przez Urząd w rozpoznaniu wniosków złożonych przez osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od dnia [...] października 1998 r.

W odpowiedzi na złożony wniosek, organ pismem z dnia 14 lipca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, iż udzielenie odpowiedzi na powyższe będzie się wiązało z koniecznością przetworzenia informacji, wzywając jednocześnie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przez niego tych informacji.

W odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. jako powody szczególnie istotne dla interesu publicznego wskazał, że żądane informacje są mu niezbędne w toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] - [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r. dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wnioskodawca wskazał nadto, iż udzielenie wnioskowanej informacji przyczyni się do ustalenia jaka ilość podmiotów (obecnych właścicieli nieruchomości) mogłaby być narażona na ewentualne działania organów państwa zmierzających do wzruszenia ostatecznych i prawomocnych decyzji będących podstawami do dalszych przekształceń własnościowych, jak również do usprawnienia działania organów państwa.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...], znak odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej podnosząc, że żądane przez wnioskodawcę informacje publiczne mają charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego znaczenia, żądanej przez niego informacji, dla interesu publicznego. Informacje te potrzebne są wnioskodawcy wyłącznie do postępowania, którego jest stroną. Należy zatem uznać, iż informacje, o które wystąpiła strona zostaną przeznaczone do wykorzystania w jej prywatnym interesie. Zdaniem organu brak jest przesłanek do uznania, że przekazanie wnioskowanych danych wpłynie na poprawę funkcjonowania organów administracji i lepszą ochronę interesu publicznego. W tym miejscu organ nadmienił również, że przepisy na podstawie których została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] października 2002 r., nie obowiązują obecnie, zatem żądanie wnioskodawcy wydaje się niezasadne.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. R. zarzucając naruszenie

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, skutkujący błędnym określeniem zakresu wniosku o udzielenie informacji publicznej, to jest pominięciem okoliczności, że wnioskodawca ograniczył wniosek pismem z dnia [...] września 2017 r., przyjęcie,

b) błędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie interesu publicznego wskazywanego przez wnioskodawcę i błędne uznanie, że wnioskodawca nie legitymuje się szczególnym interesem publicznym, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej

c) brak przekonującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów uznania, dla których organ przyjął, że wnioskodawcy nie przysługuje szczególny interes publiczny,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej,

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że uzyskanie informacji objętej wnioskiem nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako 'Kolegium" lub "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2017 r.

Kolegium wskazało, że podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330 – dalej jako "u.d.i.p."). Przestawiając stanowisko judykatury odnoszące się do informacji publicznej przetworzonej, podzieliło stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że odwołujący domaga się informacji przetworzonej. Organ I instancji nie dysponuje bowiem gotowym na dzień udzielenia odpowiedzi zbiorczym wykazem informacji żądanej przez wnioskodawcę. Zdaniem Kolegium, udostępnienie informacji, o którą wystąpił wnioskodawca wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia ręcznej weryfikacji akt nieruchomości, ich analizy oraz zliczenia decyzji spełniających żądanie wnioskodawcy. Nadmienił, że od zaznaczonej we wniosku daty, organ wydawał rocznie od stu do stu pięćdziesięciu decyzji dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Pracownicy Urzędu, aby uzyskać żądaną informację musieliby opierając się na papierowych rejestrach decyzji orzekających o przekształceniu (w rejestrze brak jest informacji takich jak czy wnioskodawca jest osobą fizyczną, czy kiedy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione), a następnie w archiwum Urzędu odszukać akta postępowań przekształceniowych i zweryfikować je pod kątem żądanych przez wnioskodawcę informacji. Do tego niezbędna byłaby weryfikacja decyzji i aktów notarialnych oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast konieczność przetworzenia posiadanych danych, tj. zebrania informacji rozproszonych w wielu dokumentach (ewidencjach, wykazach, itp.) wiąże się z dodatkowym nakładem pracy ze strony pracowników urzędu i w konsekwencji zakłóceniem ich normalnego toku pracy. Z tych powodów żądana informacja została zakwalifikowana jako informacja przetworzona, a nie prosta.

Organ podał, że poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony prawa dostępu do informacji publicznej. Jednakże konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na wnioskodawcy. Zatem organ prawidłowo wezwał go do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. We wniosku bowiem odwołujący się tej okoliczności nie wykazał.

W konsekwencji w opinii Kolegium, organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając udostępnienia przedmiotowej informacji. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Odwołujący się nie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ani bowiem na etapie składania wniosku, ani później (w toku postępowania w I instancji i postępowania odwoławczego), nie wykazał swoich indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zatem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Z tego względu decyzję organu I instancji odmawiającą udostępnienia informacji publicznej należało uznać za prawidłową i utrzymać ją w mocy.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. oraz decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] grudnia 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] W.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że okoliczność niewykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego, nie może przesądzać o odmowie udzielenia informacji publicznej. Istnieją bowiem sytuacje, w których z pewnych uzasadnionych względów wnioskodawca nie może wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny do uchwycenia, lecz istnieje. Ponadto w ocenie skarżącego organy nie wzięły pod uwagę ograniczenia wniosku dokonanego przez skarżącego pismem z dnia [...] września 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330),dalej u.d.i.p. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o liczbie wydanych decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi informację publiczną, w myśl art. 6 ust.1 pkt 4, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych - aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja z dnia 30 czerwca 2017 r., w zakresie udostępnienia ilości decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności wydanych przez Urząd w rozpoznaniu wniosków złożonych przez osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego do [...] października 1998 r., następnie pismem skarżącego z [...] września 2017 r. zawężona do okresu od [...] października 1998 r. do [...] października 2005 r. posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że udostępnienie informacji w zakresie objętym wnioskiem wymagałoby podjęcia przez Prezydenta m.st Warszawy działań, których celem byłoby wytworzenie sumy informacji prostych, a taka informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wskazał, że nie dysponuje gotowym wykazem zbiorczym informacji żądanych przez skarżącego. Wiązałoby się to z koniecznością przeprowadzenia ręcznej weryfikacji akt nieruchomości, ich analizy oraz zliczenia decyzji spełniających kryteria wniosku. Pracownicy musieliby opierając się na papierowych rejestrach decyzji orzekających o przekształceniu, w których brak jest informacji żądanych przez skarżącego, tj. czy wnioskodawca jest osobą fizyczną oraz kiedy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione, ustalić decyzje z wskazanego przez skarżącego okresu. Następnie odszukać akta postępowań przekształceniowych w archiwum i zweryfikować je według kryteriów wskazanych we wniosku. Kolegium wskazało też, że od daty wskazanej we wniosku organ wydawał rocznie od 100 do 150 decyzji. W tej sytuacji trudno nie zgodzić się z organem, że konieczność przetworzenia posiadanych danych, zebrania informacji rozproszonych w wielu dokumentach wiązałaby się z dodatkowym nakładem pracy i powodowała zakłócenia w wykonywaniu bieżących obowiązków. Biorąc pod uwagę, że wniosek obejmował okres prawie 19 lat, a po jego ograniczeniu 7 lat, to przyjmując średnią roczną - 125 decyzji - pracownicy musieliby zweryfikować odpowiednio 2375 lub 889 akt znajdujących się w archiwum. Jak wskazał Prezydent [...] decyzje te nie są gromadzone w formie skanów.

Zdaniem Sądu w tych okolicznościach sprawy nie można zarzucić organowi, że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Organ dokonał prawidłowej analizy wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji uznając, że jest to informacja o charakterze przetworzonym. Należy zwrócić uwagę, że wszczynający postępowanie administracyjne wniosek obejmował okres sprzed 19 lat, co potwierdza, zdaniem Sądu, że organ nie dysponował zbiorem skanów decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skoro żądana informacja stanowi informację przetworzoną to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, co usprawiedliwiało żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżący musiał więc wykazać, że informacja, którą zamierza uzyskać, nie dotyczy wyłącznie jego interesu, a szczególnie istotnego interesu publicznego. Dodatkowo musiał wykazać, że jest w stanie, w chwili składania wniosku, ze względu na swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji publicznej, której się domaga dla dobra ogółu. Wykazania zatem, że uzyskanie przedmiotowej informacji jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, tj. stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Skarżący twierdząc, że spełnia przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego, powołał się na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie, w swojej sprawie, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz wskazał, że udostępnienie wnioskowanej informacji przyczyni się do ustalenia jaka ilość podmiotów (obecnych właścicieli nieruchomości) mogłaby być narażona na ewentualne działania organów państwa zmierzających do wzruszenia ostatecznych i prawomocnych decyzji będących podstawami do dalszych przekształceń własnościowych, jak również do usprawnienia działania organów państwa. W odwołaniu zaprzeczył, że powoływał się na potrzebę wykorzystania informacji w postępowaniu, którego jest stroną i równocześnie skonkretyzował korzyści dla interesu ogółu: tj. stan bezpieczeństwa prawnego, ochrona prawa własności ustanowiona na mocy ostatecznych i prawomocnych decyzji, jednolitość orzecznictwa, możliwość ustalenia, jaka liczba podmiotów (obecnych właścicieli nieruchomości) mogłaby być narażona na ryzyko kwestionowania decyzji, na podstawie których nabyli prawo własności. Stwierdził też, że uzyskanie objętej wnioskiem informacji będzie miało znaczenie z punku widzenia funkcjonowania państwa, na przykład będzie mogło usprawniać działanie jego organów (chociażby Prokuratury, poprzez wskazanie bezzasadności skarżenia decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności).

Sąd stwierdza, że SKO prawidłowo uznało, że skarżący nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Dla dokonania oceny czy istnieje szczególnie istotny interes społeczny, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem o to, czy uzyskanie – udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Skarżący nie wykazał, że informacja o liczbie decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na prawo własności wydanych przez Urząd Dzielnicy [...] w rozpoznaniu wniosków złożonych przez osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego po dniu [...] października 1998 r. mogłaby wpłynąć na usprawnienie lub poprawę stanu bezpieczeństwa prawnego, działanie Prokuratury lub jednolitość orzecznictwa. Zarówno wynikający z treści wniosku charakter żądanej informacji ilość wydanych decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności we wskazanym okresie, jak i treść wyjaśnień skarżącego, prowadzi do wniosku, że informacja odnosi się do grupy właścicieli nieruchomości narażonych, zdaniem skarżącego, na ryzyko kwestionowania decyzji, na podstawie, których nabyli prawo własności. Zdaniem Sądu ta hipotetyczna grupa właścicieli nie jest umocowana ze względu na ich pozycję do realnego wykorzystania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia działań Prokuratury, czy wpływu na jednolitość orzecznictwa, tym bardziej, że J. R. nie określił w jaki sposób dane te zostaną wykorzystane. Samo powoływanie się na możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w celu realizacji wskazanych wyżej celów nie wypełnia dyspozycji szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, tym bardziej, że każda sprawa z wniosku osoby fizycznej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest sprawą indywidualną, odrębnie badaną przez organ. To, że wobec decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] października 2002 r. Prokurator Okręgowy [...] wniósł sprzeciw, nie oznacza, że z takim środkiem prawnym wystąpi w odniesieniu do innych decyzji przekształcających prawo użytkowania wieczystego w prawo własności.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zarzuty zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem Kolegium zasadnie przyjęło, że informacja publiczna zawarta we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca jej udostępnienie. Wystąpiły zatem podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej poprzez wydanie decyzji stosownie do art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organy obu instancji nie zbadały przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej udostępnienie żądanej przez stronę skarżącą informacji przetworzonej, należy stwierdzić, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa - przyjmuje się, iż konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2359/16, LEX nr 2302438). Jednak nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że to wnioskodawca powinien wykazać, że ma on realną możliwość wykorzystania wnioskowanych danych dla usprawnienia funkcjonowania Państwa. W tym miejscu należy odwołać się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu m.in. wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1240/15, LEX nr 2316633, w którym stwierdzono, że choć z literalnego brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika, by to wnioskujący miał obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego - ten bowiem spoczywa na organie, należy zauważyć, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. NSA zauważył ponadto, że wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w terminie zakreślonym przez podmiot zobowiązany, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji umożliwiły skarżącemu wykazanie w toku postępowania, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czego jednak skarżący nie uczynił w sposób przekonujący o zasadności jego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, uznać należy, że oba organy, orzekając w niniejszej sprawie, dokonały samodzielnie stosownej analizy występowania wskazanej powyżej przesłanki warunkującej uzyskanie informacji publicznej, w szczególności niewykazania przez skarżącego swoich indywidualnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu, informacji publicznej przetworzonej, której się domaga.

Odnośnie błędnego określenia przez organ zakresu wniosku, pominięcia okoliczności, że skarżący ograniczył wniosek w piśmie z dnia [...] września 2017 r. do okresu po [...] października 1998 r. do dnia [...] października 2005 r., Sąd stwierdza, że akta administracyjne, przedstawione przez organ, pisma tego nie zawierają. Pismo to opatrzone bezpiecznym podpisem skarżący przedstawił Sądowi na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. Jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. można uwzględnić skargę. W ocenie Sądu ograniczony zakres wniosku obejmujący decyzje (889) wydane 19 do 12 lat temu, licząc od daty wniosku, powoduje konieczność przeprowadzenia przez organ tych samych czynności w celu uzyskania danych żądanych przez skarżącego, co oznacza, że nadal żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W zakresie zaś wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego argumentacja skarżącego nie uległa zmianie.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., dokonało wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie, Sąd uznał, że organ odwoławczy uzasadnił zaskarżoną decyzję w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.