Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 220/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań I.G.-D., P.D., E.P., A.P., A.C., G. C., M. E., K. E., M. E., Z. Ś., J. K.-W. i F. W., A. W., J.W., B. B., P. B., W. G. oraz odwołania zbiorowego mieszkańców A. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A S.A. z siedzibą w W. przy ul. A 12 pozwolenia na budowę obejmującego: budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A, budowę fundamentu pod maszt, budowę wewnętrznej linii zasilającej, do realizacji na działce o nr ewid. 106 obręb [...] w miejscowości A., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017 r., poz.1257, dalej k.p.a.), uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 25 września 2017 r. Starosta [...] decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A S. A. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Od decyzji tej wnieśli odwołanie ww. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu oraz mieszkańcy A. Obszernie uzasadniając zajęte stanowisko skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji m.in.:

- naruszenie art. 7 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie przez organ I instancji do zapoznania się stronom postępowania z materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie,

- naruszenie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017 r., poz. 1332 ze zm.), ponieważ w dokumentacji projektowej brak jest decyzji Burmistrza Gminy A. o konieczności przeprowadzenia postępowania dot. oceny oddziaływania na środowisko, a także zgody od zarządu drogi na lokalizację zjazdu, brak zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno - budowlanymi,

- naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015 r., poz. 1422), poprzez niespełnienie wymogów bezpieczeństwa pożarowego budynków istniejących oraz przez brak analizy przesłaniania budynków istniejących i analizy wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń budynków istniejących,

- naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie wszystkich osób mających status strony postępowania,

- powołanie błędnej podstawy prawnej w wydanej decyzji,

- nieuwzględnienie możliwości zdalnego sterowania antenami,

- niewłaściwe określenie obszaru ograniczonego użytkowania.

Skarżący zarzucili, że realizacja inwestycji objętej ww. pozwoleniem na budowę spowoduje uciążliwości: nadmierny hałas, spadek wartości nieruchomości, szkodliwość dla zdrowia, naruszenie ładu architektonicznego. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r., a także wnieśli o ponowną ocenę lokalizacji i podjęcie nowej decyzji w sprawie.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał, iż organ odwoławczy jest przede wszystkim zobowiązany do zbadania, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. Przytaczając treść art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał, iż do Wojewody [...] wpłynęło zbiorowe odwołanie mieszkańców A., od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. Organ II instancji, pismem z dnia 24 listopada 2017 r., działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał odwołujących się do uzupełnienia odwołania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania o wykazanie interesu prawnego poprzez:

- wskazanie danych ewidencyjnych nieruchomości

- przedłożenie dokumentu potwierdzającego prawo do nieruchomości

- wskazanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wynikających z zamierzenia inwestycyjnego oraz zawiadomił, że postępowanie odwoławcze zostanie zakończone w terminie do 31 stycznia 2018 r. Na wezwanie Wojewody [...] odpowiedzi udzielili jedynie: P. C. i M. G.

W toku postępowania organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał w sprawie jest niewystarczający do określenia kręgu stron postępowania. Brak jest również dowodów, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył krąg stron postępowania w przedmiotowej sprawie.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż postępowanie organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do zbadania zasadności żądań i zarzutów podnoszonych w odwołaniu, ale wiąże się z weryfikacją wydanej przez organ I instancji decyzji.

Przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy Praw budowlane organ stwierdził, że zgodnie z treścią uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta A., działka na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest na terenie oznaczonym symbolem G11MN. Zgodnie z ustaleniami § 11 ust. 1 pkt 1 planu, na całym obszarze objętym planem miejscowym zakazuje się realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN jako przeznaczenie podstawowe ustalono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla obszaru G11MN plan ustala: budynki gospodarcze wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojące do 35 m2 powierzchni zabudowy, garaże wbudowane w bryłę budynku lub wolnostojące, usługi przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem mieszkańców wbudowane w bryłę budynku mieszkalnego. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie dla obszaru G11MN, organ odwoławczy zauważył, że obowiązujący plan miejscowy dla działki ewid. nr 106 w obrębie [...] nie dopuszcza realizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej. Cytując treść art. 46 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 880 ze zm.) Wojewoda wskazał, że analiza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że w planie nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, takich jak stacja bazowa telefonii cyfrowej.

Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że projektowana stacja bazowa o wysokości 42,5 m n.p.t. znacznie przekracza wysokość określoną dla obiektów infrastruktury technicznej o nieznacznym oddziaływaniu oraz jest sprzeczna z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G11MN.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowym działaniem organu I instancji, jako organu administracji architektoniczno - budowlanej orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę, było nadto dokonanie oceny przedmiotowej sprawy w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Rozwiązanie tego problemu stanowi regulacja art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2017.1405 ze zm.), o czym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W przypadku omawianej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego. Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w ww. rozporządzeniu w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8. Zgodnie z tym rozporządzeniem parametrami, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli budowa instalacji radiokomunikacyjnej emitującej pola elektromagnetyczne o częstotliwości od 0,03 MHz do 300 000 MHz, są: równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W ocenie organu odwoławczego istotnym jest zdefiniowanie pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracynymi przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, na których legalnie wzniesiono budynki mieszkalne, ale również miejsca, gdzie budynki takie mogą być wznoszone zgodnie z wymogami prawa. Innymi słowy miejsca dostępne dla ludności, to miejsca na którym może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy.

W projekcie budowlanym stwierdzono, że przy zastosowaniu odpowiedniej konfiguracji anten sektorowych, rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w myśl ww. rozporządzenia. Pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach i przebywania i zamieszkania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U z 2002 r., poz. 92, Nr 1883). Projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi. Przewiduje się, że urządzenia nadawcze oraz anteny nie będą miały szkodliwego wpływu na faunę, florę czy glebę, wodę, powietrze, klimat, dobra kultury, dobra materialne i krajobraz. Do projektu inwestor załączył opracowanie pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia - budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej" w A na działce ewid. nr 106 obr. [...]". Według autora ww. opracowania, mgr inż. L. W. - specjalisty w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto stwierdzono w ww. opracowaniu, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości do 200 m, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polega na budowie stalowej wieży kratowej o wysokości wynoszącej 42,5 m n.p.t, na której zostaną zamontowane anteny sektorowe, tworzące trzy sektory skierowane na azymuty: 60°, 180° oraz 300°. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 39 m n.p.t. Przy ukierunkowaniu anten na azymuty 60°, 180° i 300° przewidziano minimalne i maksymalne pochylenie osi głównych wiązek promieniowania anten: tilt 0° i 8°. W opracowanej kwalifikacji przedsięwzięcia podano wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Wskazano, iż dla ww. pochyleń osi głównych wiązek równoważna moc promieniowania izotropowo przyjmie wartości w zakresie 9960 - 9998 W, tj. będzie większa niż 5000 W i mniejsza niż 10 000W.

Przywołując treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ odwoławczy wyjaśnił, iż z rysunku 2, na którym przedstawiono zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten stacji bazowej dla minimalnego i maksymalnego tiltu wynika, iż przy powyższej odległości główna wiązka promieniowania przechodzić będzie na wysokości 11,2 m nad powierzchnią terenu.

Biorąc pod uwagę ww. wysokość, na których przechodzą osie głównych wiązek promieniowania fakt, że obszar wokół inwestycji jest obszarem zurbanizowanym oraz ww. rozumienie miejsc dostępnych dla ludności, w ocenie Wojewody, organ I instancji winien rozważyć czy przedmiotowa budowa stacji bazowej nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkowałoby obowiązkiem uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz byłoby niezgodne z § 11 ust. 1 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Określony w projekcie budowlanym, na podstawie przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2, pozwolił stwierdzić autorowi, że wystąpi on tylko i wyłącznie na wysokości 39,0 m n.p.t. w obrębie działki ewid. nr 106 obr.[...]. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci A również wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 występujących na wysokości zawieszenia anten i znajduje się na wysokości 39,0 m n.p.t. w obrębie działki nr 106.

Jednakże organ II instancji zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym oraz w załączonej do projektu kwalifikacji przedsięwzięcia nie przedstawiono zasięgu przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2. W związku z powyższym brak jest podstaw do określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż niezależnie od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, obszar oddziaływania planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie obejmował będzie obszar w jakim poziom pól elektromagnetycznych na dowolnej wysokości przekraczał będzie dopuszczalny poziom określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z2003r., poz. 192 Nr 1883). Zgodnie z załącznikiem ww. rozporządzenia w przypadku, gdy częstotliwość pola magnetycznego mieści się w przedziale od 300 MHz do 300 GHz, gęstość pola w miejscu dostępnym dla ludności jest dopuszczalna na poziomie nie przekraczającym 0,1 W/m2. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych ma bowiem niewątpliwy wpływ na dopuszczalny prawnie sposób zagospodarowania nieruchomości, nad powierzchnią których dojdzie do takowego przekroczenia. Każde przekroczenie dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, chociażby dotyczyło wysokości potencjalnie niemożliwej do realizacji zabudowy. Wojewoda zaznaczył, że dla oceny czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej bez znaczenia jest na jakiej wysokości dopuszczalne prawem poziomy pól elektromagnetycznych zostaną przekroczone. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu.

Wobec powyższego, jako obszar oddziaływania planowanej inwestycji, w ocenie organu odwoławczego, należało wskazać nieruchomości położone w ww. obszarach występowania promieniowania.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżących oraz biorąc pod uwagę bliskie sąsiedztwo projektowanej inwestycji z zabudowaniami stwierdził, że organ I instancji powinien dokonać szczegółowej analizy celem określenia zacieniania istniejących budynków przez obiekt nowoprojektowany.

Badając akta przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji dotknięte było wadami, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przytaczając treść art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dwukrotnie zmieniał krąg stron postępowania. Ostatecznie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, do zapoznania się z materiałem dowodowym, a także składania wyjaśnień w sprawie. W odwołaniu J. K. – W. i .F. W. od zaskarżonej decyzji Starosty [...], skarżący podnieśli, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 13 września 2017 r. otrzymali w dniu 4 października 2017 r. Zatem czas na zapoznanie się z aktami w przedmiotowej sprawie powinien upłynąć 11 października 2017 r. Tymczasem decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydana została w dniu [...] r., czyli przed upływem powyższego terminu. Ponadto organ I instancji nie poinformował stron o uzupełnieniu przez inwestora braków w dokumentacji, tym samym Starosta [...] nie dochował obowiązku wynikającego z treści art. 10 k.p.a.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że pełnomocnictwo A S.A. dla M. Z., znajdujące się w aktach sprawy, wydane zostało w dniu 2 lipca 2015 r. i było ważne przez okres jednego roku od daty wystawienia. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 12 lipca 2017 r., a więc po upływie terminu ważności wystawionego pełnomocnictwa. Organ odwoławczy stwierdził, że na czas trwania postępowania dot. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [...], brak w aktach sprawy aktualnego pełnomocnictwa dla przedstawiciela inwestora.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż podnoszone w toku postępowania zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości spowodowanych realizacją inwestycji, nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Działalność organów administracji publicznej w zakresie udzielania pozwoleń na budowę określają przepisy ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a także ustawa kodeks postępowania administracyjnego i zgodnie z tymi przepisami rozstrzygnięto niniejszą sprawę.

Dodatkowo odnosząc się do wniosku W. G. dotyczącego zalewania jej działki z nieruchomości sąsiedniej, Wojewoda [...] poinformował, że zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2017r., poz.1566), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W związku z powyższym oraz wymogiem zawartym w art. 15 k.p.a. stanowiącym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw na ostateczną decyzję Wojewody [...] wniosła do sądu administracyjnego A S.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie w szczególności:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z parametrów planowanej inwestycji nie wynika, by na terenie, na którym dochodzić będzie do ponadnormatywnego promieniowania emitowanego przez projektowaną inwestycję i w miejscu tego promieniowania znajdowały się miejsca dostępne dla ludności;

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 ust. 1 punkt 7 oraz § 3 ust. 1 punkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skoro zgodnie z kwalifikacją przedsięwzięcia oraz danymi podanymi przez inwestora inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji naruszyła wskazane przepisy;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż Starosta [...] zebrał niewystarczający materiał dowodowy, podczas gdy materiał ten w wystarczającym stopniu spełnia wymogi ustawowe i pozwał na wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł złożony sprzeciw i wskazał, że głównym zarzutem jest naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został pominięty w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 dalej ustawa nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a. (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tożsame stanowisko zajął Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17, LEX nr 2399864.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14, CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Wojewody [...], że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie odpowiadające wymogom prawa procesowego i materialnego, poddać ponownej analizie materiał dowodowy, zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu oraz zweryfikować, czy właściwie został określony obszar oddziaływania inwestycji, zbadać czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnie uzyskać opinię właściwego organu odnośnie kwalifikacji i oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz zweryfikować, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami technicznymi dotyczącymi zacieniania istniejących budynków. Wskazane braki w postepowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji zostały szeroko omówione w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Zakres uchybień w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygniecia okoliczności przywołanych przez organ odwoławczy niewątpliwie przekracza zakres określony w art. 136 k.p.a., co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a to w szczególności z uwagi na treść art. 15 k.p.a.

Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, co czyni, wbrew zarzutom strony, prawidłowym stanowisko Wojewody [...] wywiedzione w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.

A.B.