Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2018 r. sprzeciwu A S.A. w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za posadowienie na nieruchomości linii elektroenergetycznej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu A S.A. z/s w K. (dalej: "Spółka") jest decyzja Wojewody z [...] czerwca 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z [...] września 2017 r. E. K., zwróciła się o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ([...]) na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm. – zwana dalej "ustawą z 1958 r.).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. K. c. B.

i H. za posadowienie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94, nr 190, położonej w obr. R., obj. Kw nr [...] linii elektroenergetycznej 400kV w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r., znak: [...].

W odwołaniu E. K. zawnioskowała o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wskazanie, iż wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ponieważ na dzień wywłaszczenia nie była właścicielem nieruchomości; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że 129 ust. 5 pkt 1 i 3 nie ma zastosowania do sprawy wywłaszczeń dokonywanych na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 K.p.a. poprzez błędy w uzasadnieniu decyzji; naruszenie art 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz nie wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że postępowanie organu I instancji obarczone jest istotnymi błędami uzasadniającymi przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności stwierdził naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1

i 4 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda podał, że nieruchomości położone w gminie S. obr. R., oznaczone nr 94, nr 112/4 i nr 190 objęte zostały decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1983 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście w teren i prowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej 400kV W.-T. Podstawą prawną tej decyzji był art. 35 ustawy z 1958 r. Kwestie odszkodowania regulował natomiast art. 36 tej ustawy. Wojewoda zauważył, że ww. przepisy regulowały szczególny tryb wywłaszczenia. Z ich brzmienia wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1) za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowania wykraczającego poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. Wojewoda zauważył, że kwestia ta była przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09 w sposób jednoznaczny stwierdził, że regulując w art. 36 ust. 1 odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości objęto nim wszelkie straty związane z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń, o czym mowa w art. 35 powyższej ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda zauważył, że przekazany przez Spółkę Elaborat nr [...] p.t. "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej m.in. we wsi R., gm S." przedstawia jedynie ustalenie wysokości odszkodowania na rzecz H. K. za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Brak jest natomiast w aktach dowodu potwierdzającego w sposób bezsprzeczny, że na rzecz H. K. ustalono i wypłacono odszkodowanie za straty w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, czyli odszkodowanie wykraczające poza zakres strat określonych w art. 36 ust. 2. W ocenie Wojewody stwierdzenie organu I instancji, że przedłożony elaborat pozwala na twierdzenie "z dużym prawdopodobieństwem", iż na rzecz H. K. wypłacone zostało stosowne odszkodowanie jest niedopuszczalne.

W dalszej części organ odwoławczy zauważył, że art. 35 ust. 1 ustawy

z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy obu tych ustaw są zbieżne i przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.).

Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podał, że obecnie przeważa stanowisko, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życic ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu.

W ocenie Wojewody, organ I instancji błędnie zinterpretował zebrany materiał dowodowy wskazując, że E. K. nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości dokonane w 1983 r., kiedy to osobą wywłaszczoną była jej matka H. K. Podał, że wnioskodawczyni nabyła prawo własności nieruchomości w drodze dziedziczenia - umowa o dział spadku zawarta w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2017 r. Rep [...]. Wstąpiła zatem w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej zostało przeniesione na wnioskodawcę w drodze sukcesji uniwersalnej.

Zdaniem organu odwoławczego istnieje możliwości zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje możliwością wystąpienia z roszczeniem, które może zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego.

Końcowo Wojewoda wskazał na rozbieżność dotyczącą numerów działek wskazanych w decyzji z 1983 r. a numerami wskazanymi we wniosku inicjującym postępowanie. Podał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie wyjaśnienie tej kwestii, a także zebranie materiału dowodowego na podstawie którego bezspornie zostanie ustalone czy na rzecz H. K. zostało ustalone

i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr 112/4, nr 94 i nr 190, czy nie zostało złożone do depozytu sądowego.

W sprzeciwie Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania i konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

- art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej)

- art. 922 K.c. w zw. z art. 1 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej P.p.s.a. – Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Przypomnieć należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, iż od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "K.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Wspomniana zmiana wyłączyła możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka – sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Należy tez podkreślić, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów procesowych niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw, sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ drugiej instancji (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2017 r., IV SA/Wa 2751/17 – cbois.nsa.gov.pl). Podstawą uwzględnienia sprzeciwu może być tylko naruszenie art. 138 p 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w nim sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e P.p.s.a. (zob. T. Woś, I.G.Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017 r., nr 6, s. 90 – 91).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. pierwsze K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zastosowanie zatem tego przepisu uwarunkowane jest przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podczas postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, natomiast druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym zaznaczyć należy, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 r., s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., a uprawnia do tego art. 64e P.p.s.a, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwsza z przesłankę wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) w zakresie regulującym przyznawanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości w sytuacji, w której takiego odszkodowania nie ustalono, mają także zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, m.in. na podstawie uchylonych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a także ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2015 r., I OSK 90/14 (LEX nr 1985988), z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/18 (LEX nr 582460) oraz w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych.

W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem E. K. o ustalenie i wypłatę na jej rzecz odszkodowania z tytułu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ([...]) na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w/w prowadzone było trafnie na podstawie aktualnie obowiązującej u.g.n.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tym organ odwoławczy wskazał przepisy procesowe, jakie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zostały naruszone, a także uchybienia i braki w ustaleniach faktycznych, które nie pozwalały mu na uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i prawidłowo wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji.

W szczególności więc, analizując zebrany materiał dowodowy, prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował ustalenia w kwestii wypłaty odszkodowania na rzecz H. K., będącej osobą wywłaszczoną w świetle decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. ([...]), wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poddając krytyce ocenę organu I instancji, iż przedłożony elaborat pozwala na twierdzenie "z dużym prawdopodobieństwem", iż na rzecz H. K. wypłacone zostało stosowne odszkodowanie. Wspomniany elaborat, tj. "Elaborat szacunkowy szkód w składnikach roślinnych zniszczonych w trakcie budowy linii energetycznej, m.in. we wsi R. gm. S.", przedłożony przez A S.A. dotyczy jedynie ustalenia odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach, natomiast organ I instancji nie zgromadził żadnego dowodu potwierdzającego ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz H. K. w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, co w świetle zbieżnej regulacji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i art. 124 ust. 1 u.g.n. jest konieczne.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, który zakwestionował ustalenia dokonane w postępowaniu organu I instancji o bezpodstawnym w istocie odmówieniu wnioskodawczyni przymiotu strony, co w uzasadnieniu decyzji szczegółowo zostało opisane i brak jest konieczności jego powielania. Wskazać jednak należy, że wprawdzie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wynika, iż roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone lub których prawa do nieruchomości zostały ograniczone, to nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach spowodowanych zmianą podmiotu właścicielskiego uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania może przejść na inny podmiot niż wywłaszczony. Tak będzie w przypadku sukcesji uniwersalnej i taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy trafnie też zauważył rozbieżność w numeracji działek, tj. wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 1983 r. i we wniosku E. K., co bez wątpienia wymaga wyjaśnienia i jednoznacznych ustaleń.

Wobec powyższego zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dlatego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.