Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 599/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, 59a, art. 59f ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 104 par 2, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej C. S. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [....] z 11 stycznia 2008 r., powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.", umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe "postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c.o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika na działce nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. w [...] K., wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia". Postępowanie to było wszczęte na wniosek C. S. z dnia 23 marca 2007 r. (data wpływu do organu).

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek podania C. S., które wpłynęło do organu 23 marca 2007 r., zawierającego informację, że w związku z robotami budowlanymi na działce nr [...] przy ul. [...] w K. drastycznemu pogorszeniu uległ stan techniczny budynku na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącej. Dalej z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił, iż roboty budowlane były wykonywane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z 29 czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Spółka z o.o. w B. pozwolenia na budowę. Ponadto na podstawie sześciu kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonych od marca do listopada 2007 r. oraz czterech ekspertyz sporządzonych w 2007 r. ustalił, że roboty budowlane są wykonywane w sposób, który nie stanowi zagrożenia dla budynku na nieruchomości przy ul. [...]. Organ administracji dał przy tym wiarę ekspertyzom sporządzonym przez L. P. i A. B., a nie dał wiary ekspertyzie sporządzonej przez P. Z. W związku z tym, przyjmując, że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości przy ul. [...] nie mają żadnego negatywnego wpływu na budynek na nieruchomości przy ul. [...], postępowanie administracyjne umorzył.

Na skutek odwołania C. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 30 lipca 2008 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z kolei WSA w Krakowie, na skutek skargi A Spółka z o.o. w B., wyrokiem z 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/08, uchylił decyzję organu odwoławczego.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 14 lipca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 P.b. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 11 stycznia 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno być umorzone, jednakże z innych przyczyn, niż przyjęto to w decyzji tego organu. Ponadto uznał, że przyczyny umorzenia postępowania wynikają z nowych okoliczności prawnych i faktycznych.

W szczególności organ odwoławczy wskazał, że WSA w Krakowie wyrokiem z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, który uprawomocnił się w dniu 25 listopada 2008 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 29 czerwca 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Spółka z o.o. w B. pozwolenia na budowę. W związku z tym wyrokiem Prezydent Miasta decyzją z 15 maja 2009 r. umorzył postępowanie w zakresie robót budowlanych wykonanych na podstawie dotychczasowego pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę wewnętrznych instalacji oraz wykonanie zewnętrznych i wewnętrznych robót wykończeniowych. Decyzja Prezydenta Miasta z 15 maja 2009 r. została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2009r. Z kolei w oparciu o tę decyzję została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 kwietnia 2010 r. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która stała się ostateczna.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego kończy proces inwestycyjny i w związku z tym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 P.b. w sprawie robót budowlanych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji budynku na sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestycja została zakończona na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i przystąpiono do użytkowania budynku, to nie można wydać jednej z decyzji nakazowej określonej w art. 51 lub 48 P.b., gdyż "w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji orzekł organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 28 kwietnia 2010 r." W związku z tym, jak wskazano, organ odwoławczy w związku ze zmianą stanu faktycznego i prawnego zobowiązany był uchylić decyzję organu pierwszej instancji wydaną w innym stanie prawnym i orzec o umorzeniu postępowania w sprawie "robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia".

C. S. wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazując, że stanowisko organu I i II instancji jest nieprawidłowe. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego tolerują prowadzenie nielegalnych robót budowlanych i wprowadzają nowy, nieznany ustawie tryb legalizacji samowoli budowlanej, co rażąco narusza porządek prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 61/14, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 lipca 2010 r..

WSA uzasadniając uwzględnienie skargi stwierdził, że organ administracji wydanie swojej decyzji uzasadnił tym, że została wydana decyzja Prezydenta Miasta z 15 maja 2009 r. i następnie decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2009 r. oraz później decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, co "skutkuje tym, że nie można prowadzić postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane".

Takie rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, jest wadliwe, gdyż decyzje organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, który uprawomocnił się w dniu 9 grudnia 2013 r.. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji decyzje te jeszcze obowiązywały, ale organ administracji miał świadomość, że zostały już zaskarżone do Sądu. W związku z tym powinien ze szczególną ostrożnością rozważyć, czy dają one podstawy do dokonywania ustaleń koniecznych do wydania orzeczenia. Zaznaczył też, że zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2009 r. i podjął je po prawomocnym zakończeniu tej sprawy. Nie mógł więc – jak wskazał – przy rozpatrywaniu sprawy pominąć faktu, że prawomocnym wyrokiem decyzja ta została uchylona.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, gdyż zostały naruszone przepisy "odnośnie ukształtowania podmiotowego (...) postępowania". Powołując się na ustalenia poczynione w sprawie II SA/Kr 1002/12 stwierdził, że własność lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] na sąsiedniej, w stosunku do miejsca inwestycji, działce nr [...] nabyła M. K., która w związku z tym powinna była być stroną postępowania. W ocenie Sądu zaszła zatem podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i – co za tym idzie – podstawa do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd przy tym przyjął, że ocena prawna wyrażona w sprawie II SA/Kr 1002/12 w odniesieniu do udziału w postępowaniu M. K. wiąże go na podstawie art. 170 P.p.s.a., gdyż ta sprawa i rozpatrywana sprawa przez Sąd pierwszej instancji są "przedmiotowo i podmiotowo analogiczne".

Uczestnik postępowania A S.A. z siedzibą w B. (inwestor po zmianie formy prawnej) wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1580/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że błędne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego organ odwoławczy powinien był uwzględnić wadliwość decyzji Prezydenta Miasta z 15 maja 2009 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2009 r., wynikającą z faktu ich uchylenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji decyzje te obowiązywały, gdyż - mimo że zostały zaskarżone do Sądu administracyjnego - ich wykonanie nie zostało wstrzymane Zdaniem NSA organ administracji nie mógł antycypować rozstrzygnięcia Sądu administracyjnego, jaki zapadnie odnośnie do tych decyzji.

Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że ostateczne decyzje są wiążące, co oznacza, że muszą się do nich zastosować nie tylko ich adresaci, ale także inne organy administracji. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje też postępowanie na wypadek uchylenia jednej z dwóch decyzji pozostających w zależności (art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.), co potwierdza, że dopóki jedna z tych decyzji nie zostanie uchylona, dopóty organ administracji nie może przyjmować stanowiska opierającego się na założeniu o jej wadliwości. Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania, opierając się na decyzji administracyjnej, która w chwili wydawania przez nie decyzji obowiązywała, ale która później została przez Sąd administracyjny uchylona.

NSA zauważył też, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że to nie fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji Prezydenta Miasta z 15 maja 2009 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 września 2009 r.) był przesądzającym czynnikiem o umorzeniu postępowania, lecz wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z 28 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa. Sąd pierwszej instancji ten czynnik pominął.

Skoro organ odwoławczy uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to Sąd pierwszej instancji powinien był ten aspekt argumentacji ocenić. NSA zauważył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego kończy proces budowlany i Sąd pierwszej instancji powinien był zająć wyraźne stanowisko co do tego, czy taki fakt wyklucza możliwość prowadzenia jakiegokolwiek postępowania, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem wcześniej wykonanych robót budowlanych. Bez wyjaśnienia tej kwestii, w szczególności porównania przedmiotu oceny dokonywanej przez organy administracji w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i w postępowaniu, które miałoby być prowadzone na skutek podania skarżącej z 23 marca 2007 r., nie sposób zanegować stanowiska organu administracji, że mogłoby dojść do nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.. NSA zauważył, że istota postępowania prowadzonego na podstawie podania skarżącej polegała na sprawdzeniu, czy roboty budowlane prowadzone na podstawie konkretnego pozwolenia na budowę nie zagrażają stabilności jej budynku. Z kolei w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie ocenia się, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z konkretnym projektem budowlanym, który – jak wynika z obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – powinien być wykonany z uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcji i poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie przesądza zatem, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym spełniającym takie warunki.

NSA wskazał również, że błędnie Sąd I instancji za podstawę uwzględnienia skargi przyjął stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy nie brała udziału M. K. NSA stwierdził, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi.

NSA wskazał, że o ile Sąd pierwszej instancji uznał, że M. K. powinna była brać udział w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną przed nim decyzję, to uwzględnienie skargi z tego powodu powinien uzależnić od stanowiska tej osoby w tym zakresie. Ponadto ustaleń co do udziału tej osoby w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie można automatycznie przenosić na rozpoznawaną sprawę. Sytuacja prawna skarżącej oraz M. K. może być różna z uwagi na różne umiejscowienie nieruchomości, których są właścicielkami, wobec wykonywanych robót budowlanych. Jak wynika z okoliczności sprawy, skarżąca domagała się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań z uwagi na to, że w jej ocenie wykonywane roboty budowlane zagrażają stabilności jej budynku, co dla interesów M. K. może być obojętne.

NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien rozważyć zasadność prowadzenia przez organy administracji odrębnych postępowań wszczynanych na podstawie podań skarżącej składanych na różnym etapie tego samego procesu budowlanego. W szczególności Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy organ administracji nie powinien był uznać, że każde z tych podań dotyczy w istocie tej samej sprawy, mianowicie oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych na podstawie udzielonego skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Natomiast wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznający sprawę nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego, bowiem ocena stanu faktycznego nie jest wykładnią prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2012r. sygn. akt. I SA/Wr 706/12 – powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12).

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja WINB z 14 lipca 2010 r. uchylająca decyzję PINB nr [...] z 11 stycznia 2008 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1580/14, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował oceny w trzech zasadniczych kwestiach: wpływu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu na wynik toczących się postępowań dotyczących zgodności z prawem wykonywanych robót, dopuszczalności mnogości postępowań nadzorczych dotyczących tej samej inwestycji, wreszcie kręgu stron tych postępowań nadzorczych.

W kwestii pierwszej Sąd II instancji nakazał zbadanie, czy i w jakim zakresie przedmiot postępowań nadzorczych wszczętych i prowadzonych w trakcie realizacji inwestycji pokrywa się z zakresem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego już obiektu. Zgodnie z art. 59 P.b. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b..

Zgodnie zaś z art. 59a ust. 2 P.b. kontrola obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę, a w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (art. 59f ust. 1 i ust. 6 P.b.).

Należy zatem przyjąć, że - skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu została wydana i jest ostateczna - to organ nadzoru budowlanego nie znalazł żadnych uchybień mogących uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia i przeprowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zakończyła proces budowlany i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty nie będzie możliwe prowadzenie postępowań naprawczych w trybie art. 51 P.b.. Decyzja ta bowiem, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), korzysta z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny. Innymi słowy nie jest dopuszczalne współistnienie decyzji administracyjnej potwierdzającej zgodność inwestycji z prawem i decyzji nakazującej dopiero doprowadzenie obiektu do takiego stanu zgodności.

Należy powtórzyć za NSA, że z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., wynika, że ostateczne decyzje są wiążące, co oznacza, że muszą się do nich zastosować nie tylko ich adresaci, ale także inne organy administracji. K.p.a. przewiduje też postępowanie na wypadek uchylenia jednej z dwóch decyzji pozostających w zależności (art. 145 § 1 pkt 8), co potwierdza, że dopóki jedna z tych decyzji nie zostanie uchylona, dopóty organ administracji nie może przyjmować stanowiska opierającego się na założeniu o jej wadliwości.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. II OSK 887/10, według którego "uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego".

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy co do zasady prawidłowo wskazał przyczynę umorzenia postępowania. Istotne jednak jest, że organ ten wypowiedział się na temat tylko i wyłącznie jednego "wycinka" procesu budowlanego, przy świadomości, że równolegle toczyło się kilka postępowań nadzorczych dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji bowiem, prowadząc już jedno postępowanie w trybie art. 50 i 51 P.b., kolejne doniesienia o nieprawidłowościach związanych z budową czynił podstawą wszczęcia kolejnych postępowań prowadzonych w tym samym trybie. Z akt i z licznych rozstrzygnięć wynika, że były to co najmniej 4 postępowania:

- znak: [...] z wniosku C. S., dotyczące realizacji robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia – w sprawie tej została wydana decyzja PINB z 11 stycznia 2008 r. umarzająca postępowanie, uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2008 r., (znak:[...]), która to decyzja Wojewódzkiego Inspektora została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zatem przed tym organem toczy się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod sygnaturą [...];

- znak: [...] w sprawie badania zgodności wykonywanych prac budowlanych na terenie posesji przy ul. [...] z decyzją Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę - w sprawie tej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lutego 2009 r. umarzająca postępowanie; przy czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora;

- znak: [...] z wniosku C. S., w sprawie robót budowlanych przy ul. [...] w K., prowadzonych przez inwestora robót, pomimo postanowienia Sądu Administracyjnego w Krakowie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę - w sprawie tej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 lutego 2009 r. umarzająca postępowanie; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 16 lipca 2009 r., (znak:[...]) uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- znak: [...] w sprawie z wniosku C. S. o "przeprowadzenie wizji lokalnej i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę" robót wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. - w sprawie tej została wydana skarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 kwietnia 2009 r. umarzająca postępowanie.

Wydawane zaś w tych "sprawach" decyzje były przez strony zaskarżane. W obecnej chwili w związku z tymi decyzjami toczą się 4 postępowania sądowe: II SA/Kr 540/16, II SA/Kr 599/16, II SA/Kr 600/16, a także II SA/Kr 63/14, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r. (II OSK 2070/14) oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie uchylającego decyzję o umorzeniu postępowania.

W przedstawionej sytuacji konieczne było dokładne określenie przedmiotowego zakresu wszystkich postępowań nadzorczych i dokonanie oceny, czy i które z nich się pokrywają. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem odrębnego postępowania nadzorczego nie może być każda kolejna informacja o nieprawidłowości wykonywanych robót w sytuacji, kiedy nie jest zakończone poprzednio wszczęte już postępowanie nadzorcze. Wydanie decyzji w trybie art. 51 P.b. zamyka bowiem etap procesu budowalnego albo wymuszeniem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, albo trwałym przerwaniem procesu budowlanego (rozbiórka, zaniechanie). W przypadku pierwszym, w toku dalszych robót budowlanych, nie może zapaść kolejna decyzja w zakresie zamkniętego już etapu budowy. Ewentualna konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego może wiązać się tylko i wyłącznie z uchybieniami "nowymi", które mogą nastąpić w kolejnych etapach budowy.

Powinność organu prowadzenia i załatwiania sprawy z zakresu art. 50 i 51 P.b. w pełnym wymiarze przedmiotowym pozostaje w związku z charakterem postępowań nadzorczych. Co do zasady postępowania w takich sprawach organ wszczyna z urzędu i nie jest w nich związany określanymi w pismach (wnioskach) osób zainteresowanych granicami oczekiwanych interwencji.

W realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego powinien prowadzić jedno postępowanie w zakresie inwestycji przy ul. [...] w K., do którego powinny być załączane kolejne pisma stron, podlegające ocenie przy końcowym rozstrzygnięciu sprawy. Prowadzenie równocześnie kilku postępowań naprawczych dotyczących tej samej inwestycji stanowi naruszenie art. 7 oraz art.77 K.p.a..

Zaskarżona decyzja odnosi się, jak już wyżej wskazano, tylko do jednego z wielu wymagających rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez skarżącą i nie załatwia całości sprawy. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że decyzja ta nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia, a "jedynie" umarza postępowanie administracyjne. Dla zachowania bowiem porządku prawnego także umorzenie (które może być wzruszane w nadzwyczajnych postępowaniach) winno odnosić się do całej sprawy.

Wyrażone powyżej stanowisko Sądu pozostaje w związku i w zgodzie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1580/14.

W kwestii dotyczącej kręgu stron postępowania, Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i utrwalony już pogląd, że na przesłankę wznowieniową w postaci pominięcia w postępowaniu administracyjnym osoby zainteresowanej, nie może skutecznie powoływać się inna osoba, która skargi do Sądu nie wniosła (por. np. wyroki NSA z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2276/11, z dnia 16 maja 2012 r. II OSK 361/11, z dnia 9 grudnia 2011 r. II OSK 807/11).

Z tego powodu zbędne jest dokonywanie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wiążących ocen, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym winny uczestniczyć także osoby, spoza kręgu ustalonego przez organ, które jednak nie pozostają aktywne.

Uchybienie przepisom postępowania, tj. art. 104 § 2 w związku z art. 105 K.p.a., polegające na wadliwym określeniu granic rozstrzyganej sprawy, winno zostać usunięte w ponownym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.