Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1677/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 731/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. K. na pismo Gminy Miejskiej W. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 731/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na pismo Gminy Miejskiej W. z [...] września 2020 r. w przedmiocie protestu od negatywnego rozpatrzenia zgłoszenia postanawia: w pkt 1. odrzucił skargę, w pkt 2. zwrócił stronie skarżącej kwotę 200 złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że w dniu 21 lipca 2020 r. A. K. złożyła zgłoszenie do udziału w projekcie [...] "Poprawa jakości powietrza w mieście W." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-20202 działanie 2.14 Poprawa jakości powietrza - Zachodniopomorski Program Antysmogowy, w celu przyznania jej grantu za zmianę systemu ogrzewania.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz Miasta W. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków zgłoszenia tj: przedłożenia zgody właściciela budynku. Jednocześnie organ poinformował skarżącą o konieczności wykonania świadectwa charakterystyki energetycznej lokalu mieszkalnego objętego zgłoszeniem.

W dniu 5 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła pisemną zgodę współwłaścicieli na udział w projekcie. Z kolei świadectwo charakterystyki energetycznej zostało wykonane na koszt Gminy Miejskiej W. w dniu [...] sierpnia 2020 r. (dostarczono do Urzędu w dniu 27 sierpnia 2020 r.).

Pismem z dnia [...] września 2020 r., Burmistrz Miasta W. oddalił zgłoszenie skarżącej, jako złożone po terminie. Organ wskazał, że zgodnie z wykonanym świadectwem charakterystyki energetycznej prace polegające na likwidacji pieca zostały już wcześniej wykonane. Podstawę prawną stanowił § 6 pkt 6 ust. 2 Regulaminu udzielania wsparcia na wymianę kotłów i pieców w związku z dofinansowaniem projektu (...)".

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z dnia 9 września 2020 r. wniosła do organu, protest od negatywnego rozpoznania zgłoszenia.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta W. odnosząc się do wniesionego protestu wskazał, że zgodnie z § 7 regulaminu " rozstrzygnięcie o przyznaniu grantu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego", a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ zwrócił uwagę, że regulamin programu nie przewiduje procedury odwoławczej w przypadku odmownego rozpatrzenia zgłoszenia co czyni, że wniesiony protest pomimo tego, że jest bezpodstawny to jest również bezprzedmiotowy.

Pismem z dnia 24 września 2020 r. A. K. wniosła skargę na powyższe pismo organu z dnia [...] września 2020 r.

Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że ustawą szczególną, która przewiduje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431). Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem skargi może być tylko nieuwzględnienie protestu, negatywna ponowna ocena projektu lub pozostawienie protestu bez rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Burmistrza Miasta W. z [...] września 2020 r. jest jedynie pismem informacyjnym w sprawie oddalenia zgłoszenia do udziału w projekcie "Poprawa jakości powietrza w mieście W.". W piśmie tym, organ wyjaśnia dlaczego zgłoszenie skarżącej zostało oddalone, przedstawiając przy tym chronologię stanu faktycznego i odpierając argumentację skarżącej.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o realizacji zasad programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansów 2014-2020, aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zaskarżone pismo Burmistrza Miasta W. nie jest również innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, zaskarżone pismo nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czy czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła A. K.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 63 w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi nieuwzględnienia protestu.

3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez uznanie, że pismo Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2020 r. nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

4. art. 403 ust. 5 w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia grantu w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska ani innym aktem z zakresu działalności administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę A. K. na pismo Gminy Miejskiej W. z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie protestu od negatywnego rozpatrzenia zgłoszenia uznając że skarga na powyższe pismo jest niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe i zostało sformułowane bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedpuszczalne.

Uregulowanie zasad udzielania dotacji ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2013 r. IV SA/Wr 715/12, ).

Pismo Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2020 r. zostało podjęte na podstawie przywołanej powyżej uchwały Rady Miasta W. z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie wymiany kotłów i pieców w związku z dofinansowaniem projektu RPZP.02.14.00-32-A067/19 "Poprawa jakości powietrza w mieście W." w ramach działania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Zachodniopomorskiego 2014-2020 - działanie 2.14 Poprawa jakości powietrza - Zachodniopomorski Program Antysmogowy (dalej zwana: uchwałą, regulaminem), uchwalonej przez Radę Miasta W. na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś w zw. z art. 400a ust. 1 pkt 21 u.p.o.ś. Przepis art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, na finansowanie ochrony środowiska, (w szczególności dla osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców), obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczenia określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Przedmiotowa uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta W. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność pism Burmistrza Gminy W..

W pierwszej kolejności należy podnieć, że z treści uchwały wynika wyraźny podział czynności udzielenia grantu na realizację zadań ochrony środowiska, obejmujących trwałą zmianę systemu ogrzewania na dwa etapy.

Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie zgłoszenia o udzielenie grantu. Czynności związane ze złożeniem zgłoszenia są opisane w § 6 pkt 1 i 2 oraz § 9 pkt 1 i 4 uchwały. W trakcie tego etapu przeprowadzana jest weryfikacja formalna zgłoszenia o udzielenie grantu. W przypadku braków formalnych wzywa się ostatecznego odbiorcę do ich usunięcia (§ 6 pkt 3), natomiast w przypadku braku w zgłoszeniu informacji do ich uzupełnienia (§ 6 pkt 4).

Zgodnie z § 6 pkt 5 uchwały zgłoszenie ulega odrzuceniu gdy nie spełnia wymogów formalnych określonych w ust. 1 i 2 i ostateczny odbiorca nie uzupełnił braków formalnych w terminie wskazanym przez Gminę w przypadku:

1. niewypełnienia wymaganych punktów formularza zgłoszenia,

2. złożenia zgłoszenia bez wymaganych załączników,

3. złożenia zgłoszenia na niewłaściwym formularzu,

4. złożenia zgłoszenia niepodpisanego przez ostatecznego odbiorcę.

5. złożeniu zgłoszenia na budynek jednorodzinny lub lokal mieszkalny, którego poziom zapotrzebowania w energię wynosi EPH+W więcej niż 150 kWh/m2 na rok,

6. złożenia zgłoszenia niedotyczącego likwidacji istniejącego pieca lub kotła węglowego,

7. złożenia zgłoszenia, które nie przewiduje zachowania hierarchii rozpatrywania opcji.

Z kolei na podstawie § 6 pkt 6 uchwały zgłoszenie ulega oddaleniu w przypadku:

1. złożenia przez osobę nieuprawnioną,

a) jeśli ostateczny odbiorca nie jest osobą fizyczną lub,

b) jeśli ostateczny odbiorca jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w budynku jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnym wskazanym do objęcia PA i konieczne byłoby mu udzielenie pomocy publicznej lub pomocy de minimis lub,

c) jeśli ostateczny odbiorca nie posiada prawa do dysponowania budynkiem jednorodzinnym lub lokalem mieszkalnym, na który chce uzyskać grant.

2. złożenia po wykonaniu zadania.

3. gdy zgłoszenie dotyczy budynku jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego zlokalizowanego poza obszarem Gminy Miejskiej W.;

4. złożenie zgłoszenia, które nie dotyczy lokalu mieszkalnego lub budynku jednorodzinnego;

5. gdy zgłoszenie dotyczy budynku jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego nieoddanego do użytkowania (nie posiadającego pozwolenia na użytkowanie albo wobec którego nie złożono zawiadomienia o zakończeniu budowy). W przypadku budynków, które są użytkowane od wielu lat (np. budynki przedwojenne) Gmina może odstąpić od wymagania pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z § 7 pkt 1 uchwały osoby wyznaczone przez Burmistrza Miasta W. dokonują oceny złożonych zgłoszeń pod względem formalnym oraz tworzą listę kompletnych zgłoszeń wytypowanych do uzyskania grantu. Burmistrz lub osoba przez niego wyznaczona akceptuje/zatwierdza listę kompletnych zgłoszeń wytypowanych do udzielenia grantu. Decyzja taka jest potwierdzeniem poprawności złożenia zgłoszenia oraz posiadania niezbędnych środków na wypłatę grantu (§ 7 pkt 2). Rozstrzygnięcie o przyznaniu grantu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 7 pkt 3).

Etap drugi związany jest z zawarciem umowy o udzielenie dotacji zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik nr 3 regulaminu uchwały. Według § 8 ust. 1 regulaminu zgłoszenia o przyznanie grantu rozpatruje się do dnia przekroczenia limitu środków finansowych przeznaczonych na realizację PA, w ramach umowy o powierzeniu grantu podpisanej z Instytucją Zarządzającą. Z kolei nieprzystąpienie przez ostatecznego odbiorcy do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4 lub nieuzupełnienie zgłoszenia w sposób określony w wezwaniu, uznaje się za rezygnację z udziału w Programie. W § 13 regulaminu określono tryb postępowania w sprawie rozliczenia grantu.

Należy podnieść, że te dwa etapy postępowania cechuje odmienne ukształtowanie wzajemnych relacji stron. Pierwsze etap ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną strony – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia.

Rodzi się zatem pytanie o charakter prawny czynności, których treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa, a przede wszystkim pytanie o charakter rozstrzygnięcia organu administracji publicznej poprzedzających zawarcie umowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy działania Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2020 r. w którym poinformował Skarżącą, że zgłoszenie podlega oddaleniu na podstawie § 6 pkt 6 uchwały z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie działania określone w § 6 pkt 6 uchwały nie są decyzjami lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Należy wskazać, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji celowej na finansowanie wymiany kotłów nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 403 ust. 6 u.p.o.ś. wskazuje wyraźnie, że udzielenie dotacji celowej w zakresie ochrony środowiska następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4., tym samym w sprawie nie będzie miał zastosowania k.p.a.

W dalszej kolejności należy wskazać, że działania Burmistrza Miasta W. określone w § 6 pkt 6 uchwały są podejmowane w sprawach indywidualnych. Ponadto należy dodać, że jest to działanie o charakterze konkretnym. Jego treścią jest badanie czy dana osoba spełnia prawne wymagania do otrzymania dofinansowania (grantu) i w związku z tym zostanie z nią zawarta umowa.

Nie można mieć wątpliwości, że działania organu określone w § 6 pkt 6 uchwały mają charakter publicznoprawny. Uchwała Rady Miasta W. z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie wymiany kotłów i pieców w związku z dofinansowaniem projektu jest aktem prawa miejscowego i należy zaliczyć ją do źródeł prawa administracyjnego. Przedmiotowa uchwała jest aktem odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie zasad udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska na terenie Miasta W. i w oparciu o jej zapisy należy ocenić legalność pism Burmistrza Gminy W.

Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi ona wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na jej sytuację prawną. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia. W ocenie NSA czynność Burmistrza polegająca na oddaleniu zgłoszenia o udzielenie dotacji spełnia powyższe przesłanki. Organ nie ma obowiązku przyznania dofinansowania wszystkim zgłoszonym do konkursu projektom, spełniającym wymogi formalne. Organ dokonuje wyboru projektów spośród prawidłowo zgłoszonych i spełniających wymogi formalne, stosując określone kryteria formalne. Zatem oddalenie zgłoszenia z powodu niespełnienia kryteriów przyznania grantu w ramach programu określonych w uchwale wpływa więc bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa i może być zaskarżone do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Powyższe stanowisko potwierdza również wykładnia celowościowa przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienia przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem, zdaniem Sądu, dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, Skarżąca powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym jej na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdy jej wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. W świetle uregulowań uchwały, w przypadku negatywnego formalnego rozstrzygnięcia zgłoszenia strony nie uzyskuje ona roszczenia o zawarcie umowy, nie może więc skutecznie wnieść powództwa przed sąd powszechny. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c.

Ponadto należy zauważyć, że w tej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818), których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.. W niniejszej sprawie nie zostało wydane żadne z rozstrzygnięć wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). W niniejszej sprawie nie została przeprowadzona ocena protestu. Pismem z dnia [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta jedynie poinformował, że regulamin programu nie przewidywał procedury odwoławczej w przypadku odmownego rozpatrzenia zgłoszenia, co czyni protest bezprzedmiotowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność Burmistrza Miasta W. dotycząca oddalenia zgłoszenia o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.

Zatem za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest nieprawidłowe. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.