Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2912/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 125/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 125/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki A na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku restauracji "[...]" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³.

W wyniku kontroli robót prowadzonych w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (zwany dalej: PINB) ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego ww. decyzją projektu przebudowy w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu bez wymaganego pozwolenia i postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie opisanej powyżej nieruchomości oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych na tej nieruchomości pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Następnie decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2018 r, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją nr [...] z [...] września 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], obręb [...], wraz ze zjazdem z ul. [...] i ul. [...] na terenie dz. nr ewid. [...], obręb [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Pismem z [...] lutego 2019 r. Zarząd [...], działając w imieniu Miasta [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] września 2018 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) stwierdził nieważność decyzji PINB [...] nr [...] z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji WINB wyjaśnił, że Miasto [...] w niniejszej sprawie wskazało legitymację procesową do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB, bowiem było uznane za stronę w toku postępowania prowadzonego przed organem powiatowym, a kwestia ta nie była wówczas podważana. Ponadto, jest właścicielem działki nr ew. [...] z obrębu [...], na której realizowana jest inwestycja.

WINB wskazał, że przeprowadzone [...] sierpnia 2018 r. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oględziny pozwoliły stwierdzić wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r.; stwierdzono wówczas wykonanie częściowej rozbiórki budynku - wyburzono budynek od osi H do osi C; w osiach H-E wykonano nowy fundament o grubości 1 m o powierzchni ok. 150 m2, ściany konstrukcyjne i słupy w poziomie "-1" oraz strop w wyżej wymienionych osiach nad poziomem "-1" i elementy konstrukcyjne pionowe poziomu "0" (tj. dwa słupy i ściany żelbetowe); widoczne były także wykotwienia stropu poziomu "0" w celu dalszej rozbudowy w stronę północną, południową i zachodnią.

WINB podkreślił, że projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. dotyczył przebudowy restauracji "[...]". Zgodnie z jego zapisami przedmiotem inwestycji miała być przebudowa antresoli nad salą konsumpcyjną w części ww. restauracji polegająca na powiększeniu pierwotnej powierzchni antresoli o ok. 12 m z budową schodów żelbetowych i windą. Zgodnie z projektem przebudowa antresoli pozwoliłaby wydzielić kameralne miejsce konsumpcji dla 35 osób, połączone schodami ewakuacyjnymi z parterem. Instalacja windy podawczej miała natomiast ułatwić obsługę kelnerską na antresoli. Inwestor dokonując zaś częściowej rozbiórki budynku w osiach H do C niewątpliwie rozebrał część obiektu w ogóle nie objętą zakresem przebudowy. Jednocześnie jak wynika z oceny technicznej z [...] sierpnia 2018 r. sporządzonej przez kierownika budowy mgr inż. B.Z. oraz inż. W.R. wykonane na tamten czas roboty zmierzały do dalszej rozbudowy budynku, zakres planowanej inwestycji miał obejmować budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś przebudowę obecnie istniejącego budynku w zakresie antresoli.

Zatem w ocenie WINB nie można było przyjąć, iż doszło do realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Okoliczności sprawy wskazywały na realizację zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczności sprawy nie uprawniały PINB do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia skarżącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania przez nią pozwolenia na użytkowanie inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2019 r.

GINB wskazał, że gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty działki przeznaczonej pod inwestycję, to stroną postępowania dotyczącego tej inwestycji pozostaje ten podmiot, a nie jest nim właściciel nieruchomości. Zatem stroną postępowania prowadzonego m.in. w trybie art. 51 ust. 1 p.b. jest użytkownik wieczysty, a nie jest nim gmina będąca właścicielem gruntu. Zatem GINB nie podzielił stanowiska WINB w zakresie legitymacji Miasta [...] do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] września 2018 r. Niemniej powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji WINB i umorzenia postępowania przed tym organem. Mając na względzie przyznane przepisem aktu normatywnego uprawnienie organu administracji publicznej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania na podstawie wniosku podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, nie jest uchybieniem na tyle ciężkim, aby powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji kończącej takie postępowanie. GINB, powołując się na art. 12 k.p.a., dodał także, że względy ekonomiki procesowej, winny w omawianym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjąć nadrzędny charakter.

Przechodząc do oceny decyzji PINB, GINB wskazał, że inwestor realizuje obiekt budowlany, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne, niż przebudowa i powiększenie antresoli o 12 m², budowa schodów ewakuacyjnych i windy podawczej w budynku restauracji "[...]", które to roboty zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Z tej przyczyny nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 36a p.b.. Ewidentna rozbieżność istniejąca w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć inwestycyjnych jest bezdyskusyjna i nie wymaga szczegółowej analizy. Nie może być uznana za istotne odstępstwo od projektu budowlanego realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym. Prawidłowym wówczas jest wszczęcie i prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 48 p.b. Decyzja PINB z [...] września 2018 r. została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 4 p.b., gdyż podstawą do wydania decyzji w oparciu o ww. przepis prawa powinno być stwierdzenie o zaistnieniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a nie jak w przedmiotowej sprawie, realizacja innego obiektu niż obiekt objęty pozwoleniem na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 125/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki A na ww. decyzję GINB.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w pełni podziela stanowisko GINB dotyczące kręgu stron postępowania na gruncie przepisów Prawa budowlanego, w sytuacji gdy inwestorem jest użytkownik wieczysty nieruchomości. Działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Miasta [...], pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej (umowa użytkowania wieczystego z [...] marca 1999 r., akt notarialny Rep. Nr [...]; Kw nr [...]). W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nie ma miejsca na jednoczesne występowanie w charakterze strony właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego. Miasto nie ma zatem interesu prawnego do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego dotyczącego ww. decyzji PINB. Prawidłowe było jednak stanowisko GINB, iż wadliwe wszczęcie tego postępowania (z wniosku podmiotu nieuprawnionego) nie stanowi o wystąpieniu tego rodzaju wady, która zmuszałaby do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji merytorycznej wydanej w tym przedmiocie. Tym bardziej wówczas, gdy wynik tego postępowania wykazał, że badana w nim decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Wzgląd na ekonomię procesu pozwala w takim przypadku zaakceptować tak wydane rozstrzygnięcie organu I instancji. Z tego też powodu Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i podniesionych w niej kwestii dotyczących prawidłowości uruchomienia postępowania. Sąd nie stwierdził w efekcie, aby w sprawie doszło do naruszenia w stopniu istotnym art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 k.c., czy art. 157 § 2 w zw. z art. 61 a § 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie.

Sąd podzielił także stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż skarżąca, prowadząc budowę na działce o nr ewid. [...], nie tyle odstąpiła (w stopniu istotnym) od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., co przystąpiła do realizacji zupełnie innej inwestycji, a w takim przypadku tryb naprawczy nie mógł być zastosowany. Inwestor po przystąpieniu do budowy w oparciu o pozwolenie dotyczące zgody na przebudowę istniejącego budynku, zmienił zamiar inwestycyjny i zaczął realizować budynek mieszkalny wielorodzinny, bez projektu budowlanego zatwierdzonego przez właściwy organ. Wskazana zmiana jako wykraczająca poza elementy objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę, nie mogła być "legalizowana" w trybie naprawczym - uregulowanym w art. 50-51 p.b. Zmiana ta, dotycząca nie tylko funkcji obiektu, ale też jego parametrów (a warto dodać, że kontrola robót [...] sierpnia 2018 r. ujawniła rozbiórkę budynku restauracji w części oraz wykonanie nowego fundamentu o pow. ok 150 m² i grubości 1 m), nie mieści się bowiem w definicji odstępstw, w tym istotnych, od projektu budowlanego. Tylko zaś taka kwalifikacja wykonanych robót uprawniałaby do zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Art. 36a p.b. precyzuje, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro odstępstwa te muszą być i powiązane z dotychczasowym projektem i stanowić jego zmianę, to zmiana nie może prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Jeśli więc nowy projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, to podstawą jego zatwierdzenia nie może być art. 36a p.b.. Ten dotyczy bowiem wyłącznie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego zamierzenia. Konsekwentnie, temu też nie może służyć tryb naprawczy wywołany wypełnieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Tymczasem w niniejszej sprawie badaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], obręb [...], wraz ze zjazdem z ul. [...] i [...] na terenie dz. nr ewid. [...], obręb [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uczynił tak, choć miał wiedzę, że inwestor dysponując decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., dotyczącą wyłącznie przebudowy (istniejącego na ww. nieruchomości) budynku restauracji "[...]", przystąpił do realizacji całkowicie innego zamierzenia. Różnica pomiędzy tymi zamierzeniami jest ewidentna, nadto - widoczna była "już" na tym etapie, wobec ustaleń poczynionych na nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2018 r., a także treści przed[...]łożonej w postępowaniu przez inwestora oceny technicznej opracowanej przez mgr inż. B.Z. i inż. W.R. Wynika z tych dowodów, że przystąpiono do realizacji innego obiektu - innego pod względem gabarytów i sposobu użytkowania, wykonując w tym celu: rozbiórkę części obiektu przeznaczonego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Uprawnione jest zatem stwierdzenie GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewidentna rozbieżność w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć uniemożliwiała zastosowanie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.

Oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości; realizowanej przez inwestora inwestycji nie można było bowiem zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Inwestor zaplanował zupełnie inny obiekt niż ten, którego dotyczył projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a taka zmiana nie mogła być zaakceptowana w trybie uregulowanym w art. 50-51 p.b. Realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym wymagała uzyskania nowego pozwolenia na budowę, nie mogła być zatwierdzona w przywołanym trybie naprawczym.

W skardze kasacyjnej Spółka A zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 50 i 51 p.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w przepisach art. 50 i 51 p.b. nie ma zastosowania, mimo że według przepisów prawa budowlanego każda realizacja obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i 51 p.b.;

2. art. 48 p.b., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że PINB powinien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 p.b., mimo że tryb ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, a przesłanką zastosowania przepisu art. 48 p.b. jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

3. art. 36a ust. 1 i 5 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie podczas gdy, przewiduje on nadzwyczajny, niestosowany w niniejszej sprawie, tryb uzyskania zmiany pozwolenia na budowę oraz nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten zawiera definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co doprowadziło do błędnej konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 p.b., a nie tryb postępowania określony w art. 50-51 p.b.;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja WINB naruszają art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego - poprzez prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia w trybie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, pomimo braku wniosku pochodzącego od strony postępowania, jako że Miasto [...], które taki wniosek złożyło, nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja WINB naruszają art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że mimo tego, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB zostało wszczęte i prowadzone przez WINB na podstawie wniosku Miasta [...] tj. na podstawie wniosku podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi , w sytuacji gdy decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja WINB naruszają art. 157 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 233 Kodeksu cywilnego - poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, a w konsekwencji nie wydanie przez GINB postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB zostało wszczęte i prowadzone przez WINB na podstawie wniosku Miasta [...] tj. na podstawie wniosku podmiotu, który nie legitymuje się przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja GINB narusza art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 16 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji WINB, stwierdzającej nieważności decyzji PINB, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, w szczególności wobec tego, że Decyzja PINB nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy decyzja GINB i poprzedzająca ją decyzja WINB naruszają art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes Spółki, jak również nierozpatrzenie przez GINB i WINB w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, co w rezultacie skutkuje nieuzasadnionym uznaniem, że skarżąca nie tyle odstąpiła (w stopniu istotnym) od projektu budowlanego, co przystąpiła do realizacji zupełnie innej inwestycji, a w takim przypadku tryb naprawczy prowadzony w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b. nie mógł mieć zastosowania;

9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi na skutek braku właściwej kontroli działalności administracji publicznej, w sytuacji gdy decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich wydanie z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

10. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieprzychylenie się do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważność decyzji GINB i poprzedzającej ją decyzji WINB w całości, z uwagi na zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. wydania przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

11. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i nieprzychylenie się do wniosku skarżącej o uchylenie decyzji GINB oraz poprzedzającą decyzji WINB w całości oraz nieumorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, podczas gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, iż dokonane przez Spółkę odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogły zostać uznane za istotne odstępstwa w rozumieniu art. 50 i 51 p.b. z uwagi na brak tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskutek czego zastosowanie powinien znaleźć tryb postępowania przewidziany w art. 48 p.b. Sąd dokonał wadliwej analizy stanu faktycznego sprawy i zupełnie zignorował jednolite stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, odnoszące się do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie. PINB wszczął bowiem postępowanie naprawcze w okresie, w którym inwestycja była na jej wczesnym etapie (rozebranie ściany i prace przy fundamentach) i nie mógł na tamten moment dojść do innego wniosku niż ten, że obiekt budowlany realizowany jest przez Spółkę z istotnymi odstępstwami. W zastanym stadium realizacji prac budowlanych PINB mógł ocenić tylko, czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i wyłącznie tą okoliczność mógł zweryfikować. Sąd I instancji pomija fakt, iż w momencie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego budynek restauracji "[...]" był zachowany w ok. 70 %, stąd też twierdzenie, że na tamten moment realizowany był inny budynek jest gołosłowne. Rozebranie ściany i prace przy fundamentach nie świadczyły bowiem o tym, że Spółka przystąpiła do realizacji zupełnie innego budynku.

Art. 48 p.b. znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji, w której doszło do realizacji samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu prac budowlanych bez pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Przeciwnie, skarżąca Spółka posiadała pozwolenie na budowę, które w toku postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 p.b. zostało wygaszone w trybie przewidzianym art. 31a. ust 2 p.b. Każde realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycje przepisów art. 50 i 51 p.b.. Treść art. 48 p.b. w jednoznaczny sposób wskazuje, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia, gdy inwestor nie uzyskał przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę - ostatecznego. Jeżeli inwestor na dzień rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógł mu — w razie jakiejkolwiek interwencji osoby trzeciej - czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej.

Dla ustalenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może zachodzić spór o wykładnię prawa, lecz musimy mieć do czynienia z działaniem wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tym samym, nawet jeśli PINB w jakimkolwiek stopniu naruszył art. 50 lub 51 p.b., to z całą pewnością nie było to naruszenie rażące.

Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB zostało wszczęte i prowadzone na podstawie wniosku pochodzącego od podmiotu, który nie jest stroną postępowania. Miasto jako właściciel przedmiotowej nieruchomości nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wszczętego na wniosek użytkownika wieczystego tejże nieruchomości. Nie można uzależniać stwierdzenia nieważności postępowania od jego wyniku, bądź usprawiedliwiać wadliwie zainicjowane postępowanie względami ekonomiki postępowania. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Sąd I instancji powołując się na zasadę ekonomiki procesowej, nie zwrócił uwagi na fakt, iż pozostawienie decyzji GINB i WINB w obrocie prawnym otwiera Spółce drogę do dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji PINB. Rozstrzygnięcie WSA, stanowiące prejudykat niezbędnego do uzyskania odszkodowania za wydanie decyzji z naruszeniem prawa, generowałoby bowiem po stronie Skarbu Państwa dodatkowe koszty, naruszając tym samym z oczywistych względów zasadę ekonomiki procesowej. Względy ekonomiki procesowej nie przemawiają również za tym, aby stwierdzać nieważność decyzji PINB w momencie, w którym inwestycja jest już na zaawansowanym etapie realizacji.

Organ odwoławczy również powinien w pierwszej kolejności sprawdzić legitymację podmiotu składającego wniosek, a w przypadku stwierdzenia braku legitymacji umorzyć postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Odnoszą się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących błędnej oceny przez Sąd I instancji, skutków prowadzenia postępowania nieważnościowego z wniosku podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że Miasto [...] nie posiadało legitymacji procesowej do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] nr [...] z [...] września 2018 r. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje natomiast dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z wniosku podmiotu nieuprawnionego, nie stanowiło podstawy do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Niewątpliwie w sytuacji gdy już na etapie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego można stwierdzić, że podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiada legitymacji procesowej, tzn. gdy brak legitymacji procesowej jest oczywisty i nie wymaga dalszego badania w toku postępowania nadzwyczajnego, organ administracji publicznej uprawniony jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast dojdzie już do wszczęcia postępowania, w toku którego organ ustali, że podmiot je inicjujący nie posiada interesu prawnego, prawidłowym rozstrzygnięciem jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji prawidłowa ocena w zakresie legitymacji procesowej wnioskodawcy powinna prowadzić w sprawie do zastosowania na etapie I instancji art. 61 a § 1 k.p.a., ewentualnie art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wadliwe wszczęcie postępowania nieważnościowego nie stanowi o wystąpieniu tego rodzaju wady, która zmuszałaby do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji merytorycznej wydanej w tym przedmiocie. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę uwzględnienia skargi nie stanowi każde naruszenie przepisów postępowania, lecz takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny omawianego zagadnienia należało mieć na uwadze, że kwestia braku legitymacji procesowej Miasta [...] została dostrzeżona i prawidłowo oceniona przez GINB już na etapie postępowania odwoławczego. Trafnie GINB stwierdził, że z uwagi na uprawnienie organu administracji publicznej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania na podstawie wniosku podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, nie jest uchybieniem na tyle istotnym, że niezbędnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji .Umorzenie postępowania w sprawie w wniosku Miasta [...] miałoby bowiem tylko taki skutek, że organ wszcząłby kolejne postępowanie, tym razem z urzędu, i w jego wyniku i tak stwierdził nieważność decyzji PINB. Jako niezasadne zatem Naczelny Sąd Administracyjny ocenił te z zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczyły oceny skutków wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek podmiotu nieuprawnionego.

Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także te z zarzutów skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do zakwestionowania oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać trzeba, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie nieważności jest postępowaniem, w którym nie rozpoznaje się ponownie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, ale tę decyzję bada się pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Badanie ma miejsce z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę wydania kwestionowanej decyzji.

Z ustaleń PINB dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku restauracji "[...]" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³. Z przedłożonej przez inwestora, w toku postępowania prowadzonego przez PINB, ekspertyzy technicznej wynika, że inwestor realizował na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny z garażami w bryle budynku i usługami. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w przedłożonym następnie przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym, z którego wynika, że inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], obręb [...], wraz ze zjazdem z ul. [...] i ul. [...] na terenie dz. nr ewid. [...], obręb [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Ustalenia te stanowiły dla organów nadzoru budowlanego punkt wyjścia dla oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i w dalszej kolejności dla oceny, czy ewentualnie naruszenie mogło mieć charakter rażącego naruszenia prawa.

W ocenie skarżącej kasacyjnie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne świadczyć miało o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniać miało prowadzenie postępowania na podstawie art. 50-52 p.b. Z taką oceną nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd I instancji, prawidłowo uznał bowiem, że w inwestor rozpoczął realizację innej inwestycji niż wskazanej w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i w konsekwencji wykonane przez niego roboty nie mogą zostać zakwalifikowane jako istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli inwestor realizuje roboty budowlane z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, nie uzyskawszy wcześniej decyzji o zmianie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 p.b.

To, jakie roboty należy oceniać jako istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, definiuje art. 36a ust. 5 p.b. Przepis ten pozwala ocenić jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter istotny, a jakie mają charakter nieistotny. Przepis art. 36a p.b. reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro natomiast przepis ten dotyczy odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłoby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych (wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, LEX nr 2598714).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że realizując budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy ul. [...] w [...], dz. nr ewid. [...], obręb [...], wraz ze zjazdem z ul. [...] i ul. [...] na terenie dz. nr ewid. [...], obręb [...] skarżąca nie dopuściła się istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Decyzja to dotyczyła bowiem przebudowy budynku restauracji "[...]" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], obejmującej w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³. Zakres i rodzaj prowadzonych przez inwestora robot budowlanych prowadził do powstania całkiem innego obiektu budowlanego. Roboty te nie mogły być ocenione jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem w żaden sposób nie był związane z tym projektem. W konsekwencji, przez rozpoczęciem rzeczonych robót budowlanych inwestor zobowiązany był do uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast kwestionowane w przedmiotowej sprawie, iż inwestor takiego pozwolenia na budowę nie uzyskał. Prawidłowa zatem była oceną Sądu I instancji, iż w sprawie zastosowanie znajdował tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w art. 48 p.b., z nie zaś, tak jak uznał to PINB, tryb naprawczy z art. 50-51 p.b. Niezasadne okazały się zatem te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zarzucały naruszenie art. 36a ust. 5, art. 48, art. 50 i art. 51 p.b.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił także, iż naruszenie art. 51 ust. 4 p.b. miało charakter rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Mając na uwadze skalę odmienności inwestycji faktycznie realizowaną przez inwestora, a wskazaną w udzielonym pozwoleniu na budowę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym było, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 51 ust. 4 p.b. Co zostało już podkreślone budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, nie mogła być uznana przez PINB jako istotne odstępstwo o projektu budowlanego obejmującego przebudowę budynku restauracji "[...]" obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³. Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. miało zatem charakter rażący, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.