Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 481/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2, art. 48 ust 3, art. 50, art. 51, art. 49 b ust. 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 124 par 2, art. 130, , art. 7, art. 7, art. 77, art. 136, art. 138 par 1, art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 p.b. wymóg ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę sprawiał, że przepis ten miał charakter przepisu szczególnego, zmieniającego ogólne reguły wykonywania decyzji i nadawania im rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 130 k.p.a. Dokonanie nowelizacji w sposób pierwotnie planowany, a więc poprzez dodanie art. 28a, sprawiłoby, że dodano by wyjątek od wyjątku, co byłby niewłaściwe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Ten sam efekt osiągnięto wykreślając słowo "ostatecznej" z treści art. 28 ust. 1 p.b. W istocie bowiem w taki sposób wyeliminowano, szczególny - w zakresie wykonywania decyzji - wyjątek wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i umożliwiono zastosowanie także w takich przypadkach reguł ogólnych określonych w art. 130 k.p.a.

Dokonana w 2015 r. nowelizacja art. 28 ust. 1 prawa budowlanego sprawiła, że obecnie w kwestii wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajdują reguły ogólne wynikające z art. 130 k.p.a. Powyższe oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych konieczne jest ażeby decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna. Oczywiście, najczęściej stan taki nadal będzie się wiązał z ostatecznością decyzji. Nie będzie to jednak regułą. W świetle dyspozycji art. 130 k.p.a. możliwe jest bowiem, że decyzja, w tym także decyzja o pozwoleniu na budowę, może stać się wykonalna przed tym, gdy stanie się ostateczną.

Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nigdy nie stała się wykonalna i nigdy nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych oraz która następnie w zwykłym toku instancji została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego, sprawia, że tak wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.

Decyzja wykonalna (podlegająca wykonaniu) to nie tylko decyzja podlegająca wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, ale także decyzja nadająca się do wykonania (realizacji) przez adresata decyzji. Przepis art. 130 k.p.a. nie jest przepisem skierowanym wyłącznie do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków aministracyjnoprawnych, a określone w nim reguły chronić mają strony przed przedwczesnym wykonaniem decyzji, niezależnie od tego kto jest podmiotem uprawnionym z decyzji. Pojęcie decyzji podlegającej wykonaniu odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej.

TEZY

Wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 p.b. wymóg ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę sprawiał, że przepis ten miał charakter przepisu szczególnego, zmieniającego ogólne reguły wykonywania decyzji i nadawania im rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 130 k.p.a. Dokonanie nowelizacji w sposób pierwotnie planowany, a więc poprzez dodanie art. 28a, sprawiłoby, że dodano by wyjątek od wyjątku, co byłby niewłaściwe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Ten sam efekt osiągnięto wykreślając słowo "ostatecznej" z treści art. 28 ust. 1 p.b. W istocie bowiem w taki sposób wyeliminowano, szczególny - w zakresie wykonywania decyzji - wyjątek wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i umożliwiono zastosowanie także w takich przypadkach reguł ogólnych określonych w art. 130 k.p.a.

Dokonana w 2015 r. nowelizacja art. 28 ust. 1 prawa budowlanego sprawiła, że obecnie w kwestii wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajdują reguły ogólne wynikające z art. 130 k.p.a. Powyższe oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych konieczne jest ażeby decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna. Oczywiście, najczęściej stan taki nadal będzie się wiązał z ostatecznością decyzji. Nie będzie to jednak regułą. W świetle dyspozycji art. 130 k.p.a. możliwe jest bowiem, że decyzja, w tym także decyzja o pozwoleniu na budowę, może stać się wykonalna przed tym, gdy stanie się ostateczną.

Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nigdy nie stała się wykonalna i nigdy nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych oraz która następnie w zwykłym toku instancji została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego, sprawia, że tak wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.

Decyzja wykonalna (podlegająca wykonaniu) to nie tylko decyzja podlegająca wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, ale także decyzja nadająca się do wykonania (realizacji) przez adresata decyzji. Przepis art. 130 k.p.a. nie jest przepisem skierowanym wyłącznie do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków aministracyjnoprawnych, a określone w nim reguły chronić mają strony przed przedwczesnym wykonaniem decyzji, niezależnie od tego kto jest podmiotem uprawnionym z decyzji. Pojęcie decyzji podlegającej wykonaniu odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. Z. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymał w mocy, wydane na postawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...], wstrzymujące inwestorowi i właścicielowi P. Z. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., wod.-kan., elektryczną oraz instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody ze studni, kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz nakazujące inwestorowi przedłożenie następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Prezydenta Miasta L. o zgodności wskazanej powyżej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wskazanej powyżej budowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 -Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu - projekt budowlany winien zostać sporządzony zgodnie z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i będące członkiem właściwej izby samorządu zawodowego,

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się wskazana powyżej budowa, na cele budowlane.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., wod.-kan., elektryczną, oraz instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody ze studni, kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz na działce nr [...] przy ul. [...] w L. prowadzonej przed uprawomocnieniem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta L..

Od powyższej decyzji - pozwolenia na budowę - odwołała się do Wojewody L. właścicielka sąsiedniej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. W dniu [...] r. uprawnieni pracownicy PINB miasta L. przeprowadzili kontrolę przedmiotowych działek, gdzie ustalono, że budowa jest zgodna z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wojewoda L. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił wymienioną na wstępie decyzję pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Inwestor pomimo otrzymania w dniu [...] r. decyzji Wojewody L. o uchyleniu pozwolenia na budowę nadal kontynuował przedmiotową budowę i po jej zakończeniu w dniu [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o wszczęcie postępowania zgodnie ze swoimi kompetencjami.

Uprawnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzili, że roboty budowlane związane z przedmiotową budową zostały zakończone, a budynek w trakcie kontroli nie był użytkowany. Dodatkowo w dniu [...] r. przeprowadzono następną kontrolę, podczas której ustalono, że budynek mieszkalny z częścią garażową usytuowany jest zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i decyzją nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalno - garażowego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w L..

Podczas kolejnej kontroli z dnia [...] r. na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] w L. uprawnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego miasta L. nie zostali wpuszczeni na teren wymienionych działek, a strony postępowania nie stawiły się w miejscu kontroli. Udało się jednak ustalić, że obiekty budowlane, w tym analizowany tu budynek, są użytkowane. Wskazywały na to znajdujące się tam pojazdy i kontenery z odpadami komunalnymi (protokół z dnia [...] r. w aktach sprawy). Okoliczność ta znalazła także potwierdzenie w wynikach kontroli z dnia [...] r.

W przedmiocie użytkowania toczy się odrębne postępowanie.

W związku z tym, iż PINB miasta L. uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał inwestorowi i właścicielowi P. Z. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., wod.-kan., elektryczną oraz instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody ze studni, kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy [...] w L. oraz na działce nr [...] przy [...] w L. oraz nakazujące inwestorowi przedłożenie określonej dokumentacji.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył P. Z., który nie zgadzał się z wydanym rozstrzygnięciem i wnosił o jego uchylenie. Strona skarżąca zarzucała, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane prawidłowo.

W ocenie organu odwoławczego PINB Miasta L. słusznie wdrożył procedurę legalizacyjną o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, dotyczącą ww. samowoli budowlanej, gdyż spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Stan faktyczny kontrolowanej sprawy wskazuje, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] które zostało jednak uchylone decyzją Wojewody L. z dnia [...] r., znak: [...] Należy zatem stwierdzić, że w ocenianej sprawie inwestor - po uzyskaniu pozwolenia na budowę - rozpoczął roboty budowlane, które kontynuował, mimo braku uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę statusu tzw. "prawomocności". Fakt uchylenia przez Wojewodę L. w/w decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc istotny wpływ na aktualną ocenę prawną sprawy, w tym zaskarżonego postanowienia PINB miasta L.. Wskazać bowiem należy, iż w dacie wydawania przez Wojewodę obecnie kontrolowanej decyzji, inwestycja objęta pozwoleniem na budowę była już rozpoczęta i znacznie zaawansowana. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna oraz ustalenia wynikające z decyzji PINB miasta L.. Oznacza to więc, że decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę - odnosiła się w istocie do inwestycji już rozpoczętej i znacznie zaawansowanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę może bowiem zostać wydana - co do zasady - w odniesieniu do obiektów planowanych i zamierzonych, a nie w odniesieniu do obiektów już istniejących. Uzyskanie powyższego rodzaju decyzji jest bowiem warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych.

Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak podniósł w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 560/17). W przywołanym w zażaleniu skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 638/09, stan prawny sprawy różnił się od przedmiotowego postępowania tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała walor prawomocności, a następnie organ wyższego stopnia stwierdził jej nieważność. Skład orzekający stwierdził bowiem, iż "Roboty budowlane przeprowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, w myśl art. 50 ust. 1 ustawy, należy traktować jako inny przypadek samowoli budowlanej, aniżeli określony w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1. Legalizacja tego typu samowoli budowlanej prowadzona jest na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przykładowo w wyroku z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07 (Lex nr 468751) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt: " 1. Nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za przypadek samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. 2. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego". W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., znak: [...], nie uzyskała waloru prawomocności, a inwestor przystępując do robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu działał w warunkach samowoli budowlanej wobec czego w rozpatrywanej sprawie zastosowania nie mogą znaleźć przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołując się do treści art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postępowanie legalizacyjne jest wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednym z wymogów skuteczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest złożenie dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie skutkuje obowiązkiem ciążącym na organie nadzoru budowlanego, nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wyjaśnić należy, że wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest obligatoryjnym etapem postępowania legalizacyjnego. Zauważyć należy, ze samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie jak i wybudowanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi i właścicielowi P. Z. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., wod.-kan., elektryczną oraz instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody ze studni, kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy [...] w L. oraz na działce nr [...] przy [...] w L. oraz nakazał inwestorowi przedłożenie określonej dokumentacji. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy wyłącznie od inwestora albowiem legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem.

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. zostało zaskarżone przez P. Z. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono:

. naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez niewypełnienie obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania zebranych dowodów, oceny tych dowodów oraz oceny prawnej, a poprzestanie jedynie na dokonaniu kontroli decyzji wydanej w I instancji, tj. poprzestanie wyłącznie na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń faktycznych i prawnych organu I instancji;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy własnych ustaleń i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bezkrytyczne przyjęcie błędnej oceny dokonanej przez organ I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego, wybiórczej ich analizy oraz wyciągniętych z nich gołosłownych wniosków nie mających poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym przez co sprawa nie została rozpatrzona w sposób wyczerpujący, a także poprzez sprzeczne z zasadami swobodnej oceny dowodów dowolne ustalenie, nie znajdujące poparcia w materiale dowodowym, że inwestor pomimo otrzymania w dniu [...] roku decyzji Wojewody L. o uchyleniu pozwolenia na budowę kontynuował przedmiotową budowę, co doprowadziło do wadliwego jej rozstrzygnięcia oraz przyjęcia błędnych ustaleń organu I instancji, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji winna zostać wdrożona procedura legalizacyjna, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego dotycząca samowoli budowlanej, pomimo, że z prawidłowej oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że robót budowlanych wykonanych przez skarżącego do daty wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...] z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej, tym samym zastosowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji winny mieć przepisy art. 50-51 prawa budowlanego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.- poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia wstrzymującego skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku, pomimo że organ II instancji winien stwierdzić nieważność ww. postanowienia z uwagi na okoliczność, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wszczęciem postępowania i wydaniem postanowienia przez organ 1 instancji, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie mógł wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, gdyż postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe;

. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 48 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaszły przesłanki uzasadniające zastosowanie wskazanego w tym przepisie trybu legalizacji wykonanych robót budowlanych właściwego dla samowoli budowlanej, pomimo, iż robót budowlanych wykonanych przez skarżącego do daty wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] roku, znak: [...] z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej, tym samym zastosowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji winny mieć przepisy art. 50-51 prawa budowlanego;

- art. 50 i 51 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie w niniejszej sprawie do robót budowlanych wykonanych przez skarżącego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego trybu naprawczego przewidzianego w ww. przepisach.

Podnosząc takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga niej jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Co ważne w większości ustalenia te wynikają wprost z dokumentów urzędowych znajdujących się aktach sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

W ocenie Sądu brak jest także podstaw do przypisania organowi naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), postanowienie wstrzymujące inwestorowi i właścicielowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami oraz nakazujące inwestorowi przedłożenie dokumentów opisanych w rozstrzygnięciu.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgadza się inwestor zarzucając w pierwszej kolejności, że organy nadzoru budowalnego zastosowały niewłaściwy tryb postępowania, a mianowicie tryb postępowania z art. 48 p.b., zamiast tzw. postępowania naprawczego z art. 50 i 51 prawa budowalnego.

Nie budzi wątpliwości, że ustalenie powyższych okoliczności ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O ile bowiem doszło do wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sprawie powinien być stosowany tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 prawa budowlanego, a nie tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 prawa budowalnego.

Istniejące w tej kwestii wątpliwości wiążą się w części z dokonaną w 2015 r. nowelizacją art. 28 ust. 1 prawa budowalnego.

Do dnia 28 czerwca 2015 r. przepis ten stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Z dniem 28 czerwca 2015 r. z treści tej regulacji wykreślono słowo "ostatecznej", a przepis otrzymał brzmienie: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Niewątpliwie zatem ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest już tą cechą decyzji, która umożliwia zgodne z prawem, a więc legalne rozpoczęcie robót budowlanych.

Powyższe nie oznacza jednakże, że do rozpoczęcia takich robót wystarczający jest już sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie w obecnie obowiązującym stanie prawnym roboty takie będzie można rozpocząć jedynie wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się wykonalna.

W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że w pierwotnym projekcie nowelizacji nie zakładano aż tak radykalnej zmiany. Proponowano bowiem dodanie do komentowanego przepisu art. 28a, stanowiącego, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – podlegającej wykonaniu. Projektodawca podkreślił, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor, a w aktualnym (tj. sprzed nowelizacji) stanie prawnym nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta – zdaniem autora projektu – pozwoliłaby, w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszyłoby rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni (Anna Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pod red. Andrzej Gliniecki).

W istocie jednak przedmiotowa nowelizacja ustawy doprowadziła do takiego właśnie efektu, tj. do tego, by roboty budowlane mogły zostać rozpoczęte już z chwilą, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się wykonalna, bez zbędnego - niekiedy -oczekiwania na ostateczność decyzji.

Wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 p.b. wymóg ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę sprawiał, że przepis ten miał charakter przepisu szczególnego, zmieniającego ogólne reguły wykonywania decyzji i nadawania im rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 130 k.p.a.

Dokonanie nowelizacji w sposób pierwotnie planowany, a więc poprzez dodanie art. 28a, sprawiłoby, że dodano by wyjątek od wyjątku, co byłby niewłaściwe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji.

Ten sam efekt osiągnięto wykreślając słowo "ostatecznej" z treści art. 28 ust. 1 p.b. W istocie bowiem w taki sposób wyeliminowano, szczególny - w zakresie wykonywania decyzji - wyjątek wynikający z dotychczasowego brzmienia art. 28 ust. 1 prawa budowlanego i umożliwiono zastosowanie także w takich przypadkach reguł ogólnych określonych w art. 130 k.p.a.

Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym kwestii wykonalności nie można rozumieć tak jak w postępowaniu cywilnym. Nie można zatem zagadnienia wykonalności decyzji ograniczać jedynie do zdatności decyzji do jej wykonania w postępowaniu egzekucyjnym.

Decyzja wykonalna (podlegająca wykonaniu) to nie tylko decyzja podlegająca wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej, ale także decyzja nadająca się do wykonania (realizacji) przez adresata decyzji. Przepis art. 130 k.p.a. nie jest przepisem skierowanym wyłącznie do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków aministracyjnoprawnych, a określone w nim reguły chronić mają strony przed przedwczesnym wykonaniem decyzji, niezależnie od tego kto jest podmiotem uprawnionym z decyzji. Pojęcie decyzji podlegającej wykonaniu odnosi się do wszystkich sposobów realizacji obowiązków wynikających z wydanej decyzji nieostatecznej, a nie tylko wykonywanych w ramach egzekucji administracyjnej.

Reasumując stwierdzić należy, że dokonana w 2015 r. nowelizacja art. 28 ust. 1 prawa budowlanego sprawiła, że obecnie w kwestii wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajdują reguły ogólne wynikające z art. 130 k.p.a.

Powyższe oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych konieczne jest ażeby decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna. Oczywiście, najczęściej stan taki nadal będzie się wiązał z ostatecznością decyzji. Nie będzie to jednak regułą. W świetle dyspozycji art. 130 k.p.a. możliwe jest bowiem, że decyzja, w tym także decyzja o pozwoleniu na budowę, może stać się wykonalna przed tym, gdy stanie się ostateczną.

Prawidłowość takiej oceny znajduje dodatkowo potwierdzenie w znowelizowanej także w 2015 r. treści § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 963), który stanowi, że po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia:

1) w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna albo

2) w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia.

Dopóki zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie będzie podlegać wykonaniu inwestor nie może legalnie rozpocząć robót budowlanych.

Generalnie w taki też sposób kwestia ta jest również w większości postrzegana w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym. Wskazuje się bowiem, że chcąc zinterpretować art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu zgodnie z rozwiązaniami systemowymi, wynikającymi głównie z kodeksu postępowania administracyjnego, należy przyjąć, że przepis ten wyraża przede wszystkim zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej w Polsce pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują art. 29–30. Nie można natomiast przyjmować, że od wejścia w życie nowelizacji zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania z art. 28 ust. 1 określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. (skoro bowiem z treści art. 28 ust. 1 wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma już przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę te przepisy zastosować) (Anna Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pod red. Andrzej Gliniecki; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 490/16).

Istotne rozbieżności dotyczą natomiast tego jak kwalifikować tak wykonane roboty budowlane, w tym w szczególności czy traktować je jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.

Przy podejściu liberalnym przyjmuje się, że inwestora, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie nie podlegającej wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można traktować tak jak sprawcy samowoli budowlanej, tj. osoby, która rozpoczęła budowę, nie mając w ogóle decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu takiego stanowiska przywoływane jest najczęściej utrwalony we wcześniejszym orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela.

Przede wszystkim nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacja, w której inwestor w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wykonał roboty budowlane, a przypadkiem, w którym decyzja taka nigdy nie miała ani waloru ostateczności, ani cechy wykonalności.

Co więcej także w tym pierwszym przypadku za łagodniejszym potraktowaniem osoby, która działała w zaufaniu do zasady trwałości decyzji, przemawiały w istocie pewne racje słusznościowe, nie jurydyczne.

Brak jest tego rodzaju argumentów w takim przypadku, jak będący przedmiotem osądu w niniejszej sprawie.

Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana skarżącemu nigdy nie była ostateczna. Co więcej decyzja ta nigdy również nie była wykonalna. Zanim bowiem upłynął termin do wniesienia odwołania została ona zaskarżona do organu drugiej instancji (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.), który uchylił ją.

Pomimo wydania skarżącemu decyzji o pozwoleniu na budowę, nigdy nie stała się ona wykonalna i nigdy nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych. Co więcej w zwykłym toku instancji została ona następnie uchylona, a więc wyeliminowana ostatecznie z obrotu prawnego.

Wprawdzie, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, akta sprawy nie dają wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że inwestor wykonywał roboty budowlane także już po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Istota samowoli budowlanej, której dopuścił się skarżący nie polegała bowiem na tym, że pozwolenie na budowę zostało uchylone, lecz na tym, że inwestor rozpoczął i kontynuował roboty budowlane pomimo, że wydana decyzja nigdy nie uprawniała go do tego.

Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że jak wynika z notatki służbowej z dnia 3 lipca 2017 r. jeszcze w trakcie trwających robót budowlanych inwestor był pouczany o tym, że pomimo dokonanej nowelizacji przepisów sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie uprawnia go do prowadzenia robót budowlanych.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nigdy nie stała się wykonalna i nigdy nie uprawniała inwestora do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych oraz która następnie w zwykłym toku instancji została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego, sprawia, że tak wykonane roboty budowlane uznać należy za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.

W konsekwencji też uznać należy, że organy prawidłowo wszczęły i prowadziły w sprawie postępowanie legalizacyjne z art. 48 prawa budowlanego, a nie tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 prawa budowalnego. Postępowanie naprawcze z art. 50 p.b. może być bowiem prowadzone jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. (art. 50 ust. 1 p.b.).

Efektem zastosowanego w sprawie trybu postępowania legalizacyjnego było wydanie postanowienia o wstrzymaniu inwestorowi i właścicielowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego z częścią garażową wraz z instalacjami oraz nakazującego inwestorowi przedłożenie dokumentów opisanych w rozstrzygnięciu. Rozstrzygnięcie to znajdowała swą podstawę w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowalnego. Jeżeli chodzi o kwestie związane ze wstrzymaniem prowadzenia robót to podzielić należy wyrażany w piśmiennictwie prawniczym pogląd, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (Andrzej Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pod red. Andrzeja Glinieckiego). Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Nie ma zatem istotnego znaczenia to czy inwestor obecnie prowadzi jeszcze na terenie nieruchomości jakiekolwiek roboty budowlane.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.