Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 79/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)  p.p.s.a
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/07 w sprawie ze skargi D. i P. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrz Miasta Ząbki zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił B. i P. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z. przy ul. [...], w miejscu ustalonym w projekcie planu zagospodarowania terenu i według projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji.

Starosta Wołomiński decyzją z [...]stycznia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa inwestycja, zatwierdzona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Burmistrza Miasta Ząbki jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta Ząbki nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją nr [...] projektem budowlanym, budynek mieszkalny realizowany ma być na działce nr ew. [...] obręb [...] w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ew. [...] obręb [...]. Odległość ta jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym właściciele działki sąsiedniej nie zostali uznani za stronę postępowania, a zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, natomiast z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W odniesieniu do ww. decyzji Starosta Wołomiński stwierdził, iż nie można D. i P. D. uznać za stronę.

Po rozpatrzeniu odwołania D. i P. D. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że złożenie przez określony podmiot podania o wznowienie postępowania powoduje jedynie wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Na tym etapie czynności organu administracyjnego winny ograniczyć się wyłącznie do zbadania czy: 1) podanie zostało złożone przez osobę, której przysługuje prawo strony; 2) zachowany został 30-dniowy termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.; 3) wskazana w podaniu o wznowienie postępowania przyczyna mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że aby postępowanie mogło być wznowione na wniosek skarżących muszą zostać spełnione wszystkie ww. przesłanki. W dołączonym do akt sprawy protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] maja 2006 r. z inspekcji przeprowadzonej na skutek pisma D. D., w sprawie prowadzonych robót przy budowie budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce wskazano, że: "na działce nr ew. [...] obręb [...] inwestor prowadzi roboty przy budowie budynku mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].12.2003 r. znak [...] wydanej przez Burmistrza Miasta Ząbki w oparciu o zatwierdzony projekt indywidualny(...)". Na ww. dokumencie widnieje podpis D. D., więc należy uznać dzień 16 maja 2006 r. za datę, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji Burmistrza Miasta Ząbki nr [...], znak [...]. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło dopiero w dniu 7 lipca 2006 r., czyli z uchybieniem terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. i P. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd przedstawił podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a. oraz podstawowe elementy prawne uregulowane w k.p.a. w zakresie trybu wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w tym terminu złożenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, Sąd stwierdził, że organ administracji zasadnie uznał, iż o decyzji Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i P. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obręb [...] w Z. przy ul. [...], strona skarżąca dowiedziała się podczas inspekcji przeprowadzonej w dniu [...] maja 2006 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie (na skutek pisma D. D.). Z załączonego do akt protokołu z [...] maja 2006 r. wynika, że "na działce nr ew [...] obr [...] inwestor prowadzi roboty przy budowie budynku mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...]-12-2003 r., znak: [...] wydanej przez Burmistrza Miasta Ząbki w oparciu o zatwierdzony projekt indywidualny." Na ww. dokumencie widnieje podpis D. D.. Od tego więc momentu należało liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...]. Natomiast wniosek w sprawie wznowienia postępowania został złożony w dniu 7 lipca 2006 r. (do niewłaściwego organu). Do właściwego organu Starosty Wołomińskiego wniosek skarżących został przesłany dopiero w dniu 14 sierpnia 2006 r. Niewątpliwie zatem skarżący D. i P. D. uchybili terminowi określonemu w art. 148 k.p.a.

Ponadto obydwoje skarżący uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. uchylającą decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót prowadzonych przy budowie domu inwestorów. W postępowaniu tym wymieniana była decyzja o pozwoleniu na budowę udzielona B. i P. P..

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w sprawie przysługiwał im przymiot strony. Z dniem 11 lipca 2003 r. został zmieniony art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. i za stronę postępowania o pozwoleniu na budowę obok inwestora zostali uznani tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tego skarżący nie wskazali. Powołali się oni na okoliczność, że budowany obiekt na sąsiedniej nieruchomości został usytuowany w odległościach naruszających przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Sąd podkreślił, że dla legitymacji strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę znaczenie może mieć jedynie odległość projektowanej inwestycji od granic sąsiedniej działki wynikająca z projektu budowlanego stanowiącego załącznik do pozwolenia, nie zaś rzeczywiste usytuowanie inwestycji w terenie. Z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego, w szczególności z projektu zagospodarowania działki wynika ewidentnie, że projektowany budynek miał być usytuowany w odległościach 4 m i 4,10 m od granic sąsiednich nieruchomości. A więc projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób zgodny z cytowanym wyżej rozporządzeniem sytuował projektowaną inwestycję.

Zdaniem Sądu prawidłowo więc w tej sytuacji organy administracyjne przyjęły, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Powoływany przez skarżących niezgodne z przepisami wyżej wymienionego rozporządzenia rzeczywiste usytuowanie inwestycji może spowodować jedynie wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego, co do ewentualności zaistnienia odstępstw wykonanej budowy w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego, mając na uwadze fakt, że strona skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a ponadto nie wykazała swojego interesu prawnego, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną Sąd oddalił.

D. D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, pomimo że organ nie przeprowadził wszechstronnej i prawidłowej oceny materiału dowodowego w zakresie prawidłowości wydania pozwolenia na budowę oraz odmówił skarżącym przymiotu strony postępowania, a zatem naruszone były w postępowaniu administracyjnym przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się również w błędnym przyjęciu, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania po upływie miesięcznego terminu liczonego od dnia 16 maja 2006 r., gdy tymczasem liczony być powinien od 23 czerwca 2006 r., co powinno doprowadzić Sąd do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia art. 148 k.p.a.

Drugą podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię prowadzącą do wykluczenia skarżącej z grona stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że złożyła wyjaśnienia co do powzięcia wiedzy o okolicznościach uzasadniających wystąpienie o wznowienie postępowania. W piśmie z 10 października 2006 r. wyjaśniła, że o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania dowiedziała się w dniu 23 czerwca 2006 r., a zatem na niecały miesiąc przed wystąpieniem z wnioskiem o wznowienie postępowania. Błędnie natomiast Sąd, przyjmując to za zaskarżoną decyzją, utożsamia datę sporządzenia protokołu z czynności Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego - [...] maja 2006 r. - z chwilą dowiedzenia się przez skarżącą o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania. Dopiero bowiem w dniu 23 czerwca 2006 r., po wglądzie do akt postępowania administracyjnego w siedzibie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca dowiedziała się, że kwestionowana przez nią decyzja nie uwzględniała jej wcale jako strony postępowania, że nigdy nie powiadamiano jej o tym postępowaniu jak również nie próbowano nawet doręczyć jej decyzji jako współwłaścicielce nieruchomości sąsiedniej. Dopiero zatem datę 23 czerwca 2006 r. uznać można za dzień powzięcia przez skarżącą wiadomości o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania.

Wywodzono też o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego co do prawidłowości pozwolenia na budowę, a tym samym wadliwe przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania, który stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten pozwala na podważenie mocy prawnej decyzji ostatecznej, której trwałość podlega ochronie (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z tego względu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca podstaw wznowienia, jak i przesłanek wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia ustawowy termin do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu: termin ustawowy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Nie biegnie zatem od dnia, w którym uzyskała informację o możliwości żądania wznowienia postępowania, a od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji w sprawie. Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo ustalił, że skarżąca o fakcie decyzji z [...] grudnia 2003 r. znak [...] Burmistrza Miasta Ząbki dowiedziała się 16 maja 2006 r.

Nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu o zgodności z prawem decyzji o odmowie wznowienia postępowania ze względu na to, że skarżąca nie jest stroną w sprawie. Ustalenie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyznania w sprawie statusu strony wymaga rozpoznania w toku postępowania. Bez ustalenia w toku postępowania, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie jest zgodne z przepisami prawa, które dają jednostce prawo do postępowania, w którym ma możliwość obrony interesu prawnego. Art. 28 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane opierając interes prawny na przesłance: nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga ustaleń faktycznych, wyprowadzonych z przepisów prawa, w tym przepisów tej ustawy. Dokonanie takich ustaleń poza postępowaniem narusza prawo strony do obrony.

Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że właściwy do wznowienia postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić, czy żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zostało złożone w ustawowym terminie, który został określony w art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienie ustawowego terminu wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd, na podstawie akt sprawy, prawidłowo ustalił, że żądanie wznowienia postępowania nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu. Pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ustalenie prawidłowe w zakresie uchybienia ustawowego terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania pozbawia zasadności podstawy kasacyjnej: naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie mógł wywieść naruszenia prawa procesowego, organy administracji publicznej zgodnie z przepisami prawa odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.