Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2796/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2310/14 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w J. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz P. sp. z o.o. w J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2310/14 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

P. Sp. z o.o., w konkursie ogłoszonym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (POIG), oś priorytetowa 1: badania i rozwój nowoczesnych technologii, działanie 1.4 – wsparcie projektów celowych, dofinansowania dla mikro, małych i średnich przedsiębiorstw, zgłosiła projekt ,,Wdrożenie nowego, złożonego preparatu przeciwbólowego".

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowało spółkę o umieszczeniu wniosku na liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.

Powodem rozstrzygnięcia było uzyskanie w wyniku merytorycznej oceny punktowanej – 76,65 punktów. Liczba punktów wynikała z dokonanej przez dwóch ekspertów niskiej oceny dwóch kryteriów merytorycznych punktowanych.

W ramach oceny Kryterium nr 1: ,,Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" projekt uzyskał 35,50 punktów na 40 możliwych.

W ramach oceny Kryterium nr 5 ,,Rezultatem realizacji projektu jest zgłoszenie patentowe wynalazku w trybie PTC lub EPO – objęcie ochroną w co najmniej w 7 państwach UE – 15" projekt uzyskał 0 punktów na 15 możliwych.

Spółka wniosła protest zarzucając ekspertom dokonanie oceny wskazanych kryteriów w sposób sprzeczny z "Regulaminem konkursu" oraz informacjami wynikającymi z "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG 2007-2013". Zakwestionowała: ocenę Kryterium nr 1 podkryterium 2 i 3 polegającą na odjęciu punktów w obu podkryteriach za sam fakt istnienia konkurencji na rynku, podczas gdy konkurencja stanowiła założenie konkursu, ocenę Kryterium nr 5, polegającą na całkowitym braku punktów z uwagi na nieumieszczenie listy krajów, w których wnioskodawca opatentuje rozwiązania objęte projektem mimo, że pełny opis rynków docelowych był w pkt X wniosku, a wnioskodawca złożył wymagane oświadczenie, że zgłoszeń dokona, nieuprawnione domaganie się przez ekspertów zamieszczenia we wniosku opisu przyszłego zgłoszenia patentowego, pominięcie informacji zawartych w pkt 15 i 18 wniosku. Do protestu spółka dołączyła wycenę innowacyjnej technologii.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformowało Spółkę, że protest nie został uwzględniony.

Jako podstawę swego działania organ wskazał art. 30b ust. 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, co do Kryterium nr 1 i wyjaśniając aprobatę dla przyznania za to kryterium 35,5 pkt organ wskazał, że trafnie zostało ocenione podkryterium "Praktyczna użyteczność rezultatów B+R" leku złożonego z oksykodomu i soli magnezu, bowiem choć lek ten będzie przydatny, to nie ma dodatkowej funkcjonalności, czy unikalnych korzyści dla odbiorcy gdyż zamiast preparatu 2-składnikowego pacjent mógłby stosować oksykodon łącznie z preparatem magnezu. Połączenie obydwu składników w jednej tabletce nie zwiększy skuteczności czy dostępności biologicznej związków aktywnych w stosunku do tych substancji podanych oddzielnie i dostępnych na rynku, zaś podawanie ich oddzielnie stwarza możliwości indywidualnego doboru dawek, co jest niezwykle ważne w przypadku niektórych grup pacjentów. Organ wskazał, że zastrzeżenie jednego z ekspertów dotyczące dużej liczby konkurencyjnych produktów obecnych na rynku powodujące obniżenie punktacji z tego powodu należy uznać za wyraz jego wątpliwości w kwestii "zaspokajania innych potrzeb odbiorcy" przez nowy produkt, bowiem trudno dopatrzeć się nowych cech użytkowych czy funkcjonalnych w stosunku do istniejących produktów spełniających podobną funkcję podstawową. Ocena 8,5 pkt jest wysoka w stosunku do niewielkiej unikatowości proponowanego rozwiązania z punktu widzenia odbiorcy.

Oceniając zaś podkryterium "Opłacalność wdrożenia" rezultatów prac B + R powstałych w wyniku realizacji projektu wskazano, że istnieje możliwość wdrożenia nowego leku na rynek docelowy. Tego typu połączenia dwóch leków wykazujących synergizm działania występują na rynku i cieszą się dużym powodzeniem. Opłacalność przedsięwzięcia teoretycznie powinna być znaczna, powinno to przynieść korzyści firmie, która zajmie się sprzedażą nowego leku. Wszystko będzie zależeć od tego, czy założenia odnośnie skuteczności i bezpieczeństwa potwierdzą się w badaniach klinicznych zwłaszcza, iż na rynku istnieje wiele leków o podobnym zastosowaniu, a na świecie prowadzi się też liczne badania kliniczne nad nowymi związkami przeciwbólowymi o nowych mechanizmach działania, które mogą zagrozić w przyszłości pozycji proponowanej kombinacji dwóch związków. Wnioskodawca nie przedstawił analizy konkurencyjnych preparatów innych leków opioidowych, gdyż nie wypełnił punktu 39 wniosku o dofinansowanie i nie podał, o ile jego lek będzie tańszy i w jakim stopniu sprzedaż będzie opłacalna (zysk w stosunku do inwestycji). Ze względu na dużą konkurencję na rynku plan biznesowy powinien być skrupulatnie przygotowany. W punkcie 38 wnioskodawca nie przedstawił planu dystrybucji i promocji swojej technologii. Świadczy to o braku przygotowania do rzeczywistego wdrożenia innowacji produktowej i stawia pod dużym znakiem zapytania opłacalność wdrożenia. W tej sytuacji przyznaną przez ekspertów ocenę 7 pkt należy uznać za właściwą, gdyż odzwierciedla spodziewany poziom opłacalności, z uwzględnieniem możliwych ryzyk w tym zakresie.

Uzasadniając aprobatę dla przyznania 0 punktów za Kryterium nr 5 organ wskazał, że w punkcie 29 wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca dokonał deklaracji zgłoszeń patentowych w trybie PCT lub EPO w co najmniej 7 krajach UE-15, jednak w punkcie 22 projektu brakuje informacji na temat przedmiotu zgłoszeń patentowych oraz krajów, w których rozwiązania te miałyby być objęte ochroną patentową, co zgodnie z wymogami opisanymi w Przewodniku po kryteriach jest podstawą przyznania punktów w tym kryterium. Być może dokładne opisy procesów i substancji nie są znane na tym etapie projektu, jednak stwierdzenie, że ochroną zostaną objęte "wyniki niezbędne do wyprodukowania, zarejestrowania i sprzedaży leków", jest zbyt ogólne i nie może być uznane za wypełnienie wymogów w tym zakresie. Organ uznał za niezasadny zarzut pominięcia przez ekspertów danych zawartych w pozostałych częściach wniosku. Wnioskodawca zamieścił wprawdzie w punktach 15 i 18 wniosku informacje o aktualnych działaniach zmierzających do uzyskania ochrony patentowej na swoje wynalazki, ale podczas oceny projektu bierze się pod uwagę zgłoszenia patentowe, które zostaną dokonane w okresie trwałości projektu. Stąd, zgodnie z wytycznymi zawartymi w Przewodniku po kryteriach, nie ma podstaw do przyznania punktów w ramach omawianego kryterium.

W wyniku procedury odwoławczej utrzymana została pierwotna ocena projektu - 76,65 pkt. Biorąc pod uwagę tę punktację oraz alokację przeznaczoną na sfinansowanie projektów wyłonionych do dofinansowania w wyniku procedury odwoławczej, projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania z powodu braku środków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na dokonaną ocenę projektu wniosła P. sp. z o.o.

Zarzuciła naruszenie § 7 części II Regulaminu przez uznanie za prawidłową ocenę kryteriów wymienionych w załączniku nr 2 do Regulaminu dokonaną przez ekspertów pomimo, iż ocena ta była oparta o przesłanki niewynikające z Regulaminu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem projektu jest opracowanie nowego leku przeciwbólowego, który stanowić ma alternatywę dla dotychczas stosowanych środków, jednocześnie przewyższając je pod względem skuteczności i ograniczenia działań niepożądanych.

W kryterium nr 1, podkryterium "praktyczna użyteczność rezultatów prac B+R", odjęto 3 punkty jedynie na tej podstawie, że na rynku leków dostępne są produkty, które mogą stanowić konkurencję dla innowacyjnego leku. Zgodnie z Przewodnikiem, ocenie podlegała praktyczna przydatność użytkowa produktu oraz to, czy posiada on dodatkową funkcjonalność, czy zaspokaja inne potrzeby, czy wprowadza nowe unikalne korzyści dla odbiorcy. Ocena ta następuje na podstawie analizy danych dotyczących cech użytkowych i funkcjonalnych produktów spełniających podobną funkcję podstawową istniejących na rynku docelowym. Załącznik 2 do Regulaminu nie wskazywał na żadne ograniczenia w dopuszczalności wprowadzania produktów na rynek konkurencyjny. Istnienie konkurencji stanowiło więc okoliczność zakładaną i dopuszczoną w ramach konkursu. Ocena praktycznej przydatności miała być oparta m. in. na porównaniu nowego produktu z dostępnymi aktualnie produktami konkurencyjnymi. W ocenie skarżącej, obniżając punktację przez sam fakt istnienia konkurencji, eksperci postąpili niezgodnie z zasadami wynikającymi z Regulaminu i z Przewodnika.

Z tego samego powodu, tj. ze względu na istnienie konkurencji, obniżono o 4 i o 2 punkty ocenę podkryterium "Opłacalność wdrożenia rezultatów prac B+R powstałych w wyniku realizacji projektu". Ocena w tym zakresie powinna być przeprowadzona przy założeniu, że innowacyjny produkt musi konkurować na rynku z innymi dostępnymi rozwiązaniami. Podlegały jej m. in. prawidłowe zdefiniowanie rynku docelowego oraz poprawna identyfikacja potrzeb, wymagań i preferencji odbiorców. Wskazanie na istnienie potencjalnej konkurencji, jako negatywnej przesłanki, obniżającej ocenę projektu, było działaniem sprzecznym z założeniami konkursu, wynikającymi z Regulaminu i Przewodnika.

W Kryterium nr 5 "Rezultatem realizacji projektu jest zgłoszenie patentowe wynalazku w trybie PTC lub EPO (objęcie ochroną co najmniej w 7 państwach UE- 15)" eksperci w ogóle nie przyznali punktów, jako powód wskazując nieumieszczenie w punktach 22 i 29 wniosku dokładnej listy państw z grupy UE-15, w których planuje się dokonać zgłoszenia. Obowiązek zamieszczenia takiej listy zdaniem skarżącej nie został zawarty ani w Regulaminie, ani w Przewodniku. Wnioskodawca był jedynie zobowiązany do zadeklarowania zamiaru ubiegania się o taką ochronę oraz do uwzględnienia koniecznych czynności we wniosku. Skarżąca spełniła ten warunek, wskazując w punkcie 22 wniosku na zamiar ubiegania się o przyznanie praw własności przemysłowej w odpowiednich procedurach krajowych, regionalnych i międzynarodowych na wszystkich wytypowanych rynkach zbytu. Rynki te wskazano m. in. w punkcie 19, w opisie zadania nr 5 "Zlokalizowanie możliwych zastosowań wyników badań w praktyce, dla celów określenia strategii ochrony i komercjalizacji". Wśród wskazanych państw, znajdowały się również te, należące do grupy UE-15. Ponadto, w punkcie 29 wniosku, w części "Skwantyfikowane wskaźniki rezultatu", pod lp. 3, skarżąca wprost wskazała liczbę planowanych zgłoszeń patentowych, w tym "liczbę zgłoszeń patentowych wynalazku w trybie PCT lub EPO - objęcie ochroną w co najmniej 7 krajach UE-15". Wykazała więc spełnienie wymaganego kryterium. Niezasadnie jeden z ekspertów zarzucił skarżącej nieumieszczenie w punktach 22 i 29 "dokładnego opisu przedmiotu zgłoszenia" w sytuacji, gdy obowiązek umieszczenia takich opisów we wniosku nie wynika z żadnego punktu Regulaminu i nie jest wskazany w Przewodniku. Negatywna ocena ekspertów była oparta wyłącznie o brak spełnienia dodatkowych wymagań postawionych przez samych ekspertów na etapie oceny wniosku, w postaci listy państw oraz opisów przedmiotu zgłoszenia, których nie przewidziano w Regulaminie ani w Przewodniku.

Skarżąca wskazała, że organ oceniający Protest nie odniósł się do zarzutów dotyczących niezgodnego z Regulaminem i wskazaniami Przewodnika procedowania ekspertów oraz brak właściwego uzasadnienia ich stanowiska.

Skarżąca podniosła, że organ rozpatrujący Protest zakwestionował także zasadność produkowania preparatu 2-składnikowego mimo, że obaj eksperci wysoko ocenili nowatorskie podejście i wygodną dla pacjenta formę przyjmowania obu substancji w jednej, doustnej dawce. W ocenie skarżącej, ocena wniosku zarówno na etapie oceny merytorycznej przez ekspertów, jak i na etapie rozpatrywania Protestu, przebiegała w sposób niezgodny z Regulaminem oraz wskazaniami Przewodnika.

W odpowiedzi na skargę organ żądał jej oddalenia i podniósł argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. uwzględnił skargę i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa.

Sąd wskazał, że działa na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także art. 30 c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., Sąd dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, posługując się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie, postanowieniami systemu realizacji programu łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd I instancji uznał, że wadą rozstrzygnięcia jest to, iż nie odniesiono się w nim do treści protestu.

Gdy chodzi o ocenę Kryterium nr 1, (podkryteria: praktyczna użyteczność rezultatów i opłacalność wdrożenia rezultatów) w rozstrzygnięciu o Proteście brakuje stanowiska organu, co do zarzutu dotyczącego odjęcia 3 punktów za sam fakt istnienia konkurencji, która w ocenie wnioskodawcy jest zakładana i dopuszczalna. Podobnie brak stanowiska organu co do zarzutu odjęcia aż 4 punktów przy ocenie opłacalności przedsięwzięcia ze względu na istnienie potencjalnej konkurencji. Organ nie odniósł się też do treści wyceny innowacyjnej technologii załączonej do protestu.

W ramach oceny niespełnienia Kryterium nr 5 ,,Rezultatem realizacji projektu jest zgłoszenie patentowe w trybie PCT lub EPO (objęcie ochroną w co najmniej 7 państwach UE 15)" organ nie odniósł się do zarzutu, że w pkt 22 i 29 wniosku brak jest podstaw, aby żądać wskazania dokładnej listy państw, w tym krajów z grupy UE-15, w których będzie dokonane zgłoszenie patentowe, zaś pełny opis rynków docelowych został zawarty w części X wniosku ,,Plan marketingowy dla projektu", w którym wskazano na wszystkie kraje UE, ze szczególnym uwzględnieniem Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii i UK, a także rynek amerykański. Organ nie ustosunkował się też do zarzutu, iż błędne jest stanowisko eksperta nr 1, który uznał, że kryterium nie zostało spełnione ze względu na ,,brak dokładnego opisu przedmiotu zgłoszenia", gdy w rzeczywistości wnioskodawca miał podać jedynie ,,informację dotyczącą przedmiotu zgłoszenia patentowego", co zrealizowano w punkcie 22 wniosku podając, że ochroną zostaną objęte uzyskane w projekcie wyniki niezbędne do wyprodukowania, zarejestrowania i sprzedaży leków. Dokładne opisy wchodzących w ten zakres procesów i substancji nie są znane na tym etapie projektów, zatem wnioskodawca nie może zamieścić ich dokładnego opisu i nie był do tego zobowiązany w warunkach konkursu.

Organ nie odniósł się też do faktu, że wnioskodawca zamieścił w punktach 15 i 18 wniosku informację o przeprowadzonych działaniach zmierzających do uzyskania ochrony patentowej.

Sąd I instancji, analizując treść informacji o wynikach rozpatrzenia protestu, nie znalazł jakichkolwiek rzeczowych odniesień do kwestii wyżej zarysowanych w proteście, a samą ocenę uznał za lakoniczną, ogólnikową, sprzeczną wewnętrznie i częściowo pozbawioną sensu.

Powyższe braki w zakresie argumentacji nie mogą być uzupełnione w odpowiedzi na skargę z przyczyn formalnych. Sądowej kontroli bowiem podlega jedynie zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2014 r., a nie rozstrzygnięcie uzupełnione odpowiedzią na skargę.

Końcowo Sąd I instancji uznał także, iż obowiązek zamieszczania we wniosku dokładnej listy państw z grupy UE – 15, w których planuje się dokonać zgłoszenia, nie wynika ani z Regulaminu, ani z Przewodnika, zatem skarżący wykazał, w ocenie Sądu, spełnienie wymaganego Kryterium nr 5. Rezultatem realizacji projektu jest zgłoszenie patentowe wynalazku w trybie PTC lub EPO (objęcie ochroną co najmniej w 7 państwach UE – 15).

Z racji wadliwego rozpoznania protestu Sąd I instancji uwzględnił skargę i nakazał przy ponownej jego ocenie wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd konstatacje przeprowadzić rzeczową ocenę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 200 p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Wyrok zaskarżyło w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 30 b ust. 9 u.z.p.p.r. w zw. z § 9 ust. 10 pkt 2 i 4 Procedury odwoławczej stanowiącej załącznik nr 4.4 do Szczegółowego Opisu Priorytetów w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013 (dalej: "Procedura odwoławcza") poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że informacja o rozstrzygnięciu protestu powinna zawierać odniesienie do wszystkich treści podniesionych w proteście, podczas gdy przepisy te nie wskazują jakie elementy, wymogi tudzież jakie treści powinno obejmować uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, a przez to uznanie rozstrzygnięcia protestu dokonanego przez NCBR za wadliwe i pozbawione rzeczowych odniesień do kwestii zarysowanych w proteście, w sytuacji gdy rozstrzygniecie protestu NCBR koresponduje z zarzutami podniesionymi przez Stronę w treści protestu, a w szczególności zawiera uzasadnienie wskazujące powody, które zadecydowały o nieuwzględnieniu protestu;

2. Załącznika nr 2 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Działania 1.4 wsparcie projektów celowych Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013 (dalej: "POIG") w zakresie opisu kryterium merytorycznego punktowego nr 5 "Rezultatem projektu jest zgłoszenie patentowe wynalazku w trybie PCT lub w EPO (objęcie ochroną w co najmniej 7 krajach)" (dalej: "Kryterium nr 5") poprzez błędną wykładnię opisu Kryterium nr 5 sprowadzającą się do przyjęcia, że z opisu tego nie wynika obowiązek wskazania dokładnej listy państw z grupy UE - 15, podczas gdy prawidłowa wykładnia opisu przedmiotowego kryterium, a zwłaszcza uwzględnienie wskazanego w tym opisie wymogu zamieszczenia we wniosku informacji dotyczącej krajów, w których ma nastąpić zgłoszenie patentowe, powinny prowadzić do wniosku, iż wnioskodawca ma obowiązek wskazania konkretnie krajów, w których będzie dokonywał zgłoszenia patentowego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, a co za tym idzie do uwzględnienia skargi złożonej przez Stronę, tj.:

1. naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 30c ust. 3 pkt 11 u.z.p.p.r. poprzez uznanie, że rozpoznanie protestu przez NCBR

jest wadliwe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wadliwej kontroli działalności organu administracji, a w konsekwencji do uwzględnienia złożonej przez Stronę skargi, pomimo że informacja NCBR o rozstrzygnięciu protestu została sporządzona w sposób zgodny z przepisami prawa, a przede wszystkim zawiera odniesienie do zarzutów podniesionych przez Stronę w proteście.

2. naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez przekroczenie przez WSA zakresu kognicji ustalonej powyższym przepisem, polegające na dokonaniu przez WSA merytorycznej oceny spełnienia przez projekt złożony przez Stronę Kryterium nr 5, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem Sąd jest uprawniony wyłącznie do zbadania, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem i uwzględnienia skargi, w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia, nie zaś do oceny czy wykazane we wniosku informacje pozwalają na uznanie spełnienia danego kryterium tudzież oceny, że złożony wniosek spełnił kwestionowane w proteście kryterium;

3. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez:

a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie wskazanie jakie przepisy prawa organ naruszył rozpoznając protest, których naruszenie zdaniem Sądu wskazuje na wadliwość rozstrzygnięcia protestu;

b) całkowite pominięcie twierdzeń i argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę, czego wyrazem jest brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych twierdzeń i argumentów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

c) całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska organu dotyczącego braku precyzyjnego wypełnienia przez Wnioskodawcę dokumentacji aplikacyjnej i zupełne pominięcie podnoszonego przez organ argumentu, że wniosek w zakwestionowanych kryteriach został wypełniony w sposób lakoniczny, a przez to nie zbadanie całokształtu okoliczności sprawy, zwłaszcza nie skonfrontowanie stanowiska organu z zawartymi przez Wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie informacjami i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, iż organ w odpowiedzi na skargę próbował sanować i uzupełnić rozstrzygnięcie protestu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Kasator postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów kasacyjnych zauważyć należy, że przyczyną uznania przez Sąd I instancji, iż ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa było w istocie rzeczy naruszenie przez organ procedur obowiązujących przy rozpoznaniu Protestu i brak rzeczowego odniesienia się do zarzutów zawartych w Proteście. To stanowisko Sądu I instancji jest trafne, zatem wyrok stwierdzający naruszenie prawa i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny władny jest oddalając skargę kasacyjną poprawić błędy uzasadnienia wyroku, a stanowisko sądu II instancji jest wiążące dla organów administracji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której rozstrzygnięcie odpowiada prawu, zaś konieczna jest nieznaczna korekta uzasadnienia wyroku w jednej tylko kwestii błędnie przedstawionej przez Sąd I instancji.

Zarzut kasacyjny nr I.1), określony jako dotyczący naruszenia prawa materialnego, jest w sposób oczywisty zarzutem o charakterze procesowym, bowiem dotyczy sposobu uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie Protestu. Ponieważ kwestii sposobu uzasadnienia rozstrzygnięcia o Proteście dotyczy też zarzut nr II.1), oba zarzuty zostaną ocenione łącznie.

Zgodnie z art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. rozstrzygnięcie protestu musi zawierać uzasadnienie. Z tym przepisem ustawowym koresponduje § 9 ust. 10 pkt 4 Procedury Odwoławczej w ramach POIG, który stanowi, że organ rozpatrujący Protest zobowiązany jest pisemnie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swego stanowiska. Zauważyć należy, że zgodnie z § 9 ust. 10 pkt 3 powołanej Procedury Odwoławczej, organ dokonuje ponownej oceny w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione w Proteście są uzasadnione. Jednoznaczność powołanych sformułowań powinna wykluczać jakiekolwiek wątpliwości, co do zakresu uzasadnienia rozstrzygnięcia o Proteście. Skoro jednak tak nie jest, to Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że z powołanych przepisów wynika, iż uznanie, że zarzuty podniesione w proteście są nieuzasadnione wymaga pisemnego uzasadnienia, tj. wyjaśnienia, dlaczego w ocenie organu, argumentacja wnoszącego Protest zawarta w zarzutach nie jest zasadna. Jeżeli natomiast zarzuty są uzasadnione, organ ponownie ocenia wniosek w zakresie objętym Protestem. To właśnie na tym polega rozpatrzenie Protestu. Nie wystarczy zatem napisać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Protest jest niezasadny, ani też oddalając Protest nie można ponownie ocenić wniosku w zakresie zakwestionowanych Kryteriów i podnieść, że projekt ma inne jeszcze wady, niż zawarte w pierwszej ocenie. Należy działać w granicach Protestu, odnieść się do jego treści tj. argumentacji podniesionej przez stronę i wykazać merytorycznie, że jest ona nietrafna, jeżeli Protest nie zostaje uwzględniony.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że uzasadnienie rozstrzygnięcia o Proteście w sprawie niniejszej jest niejako "obok" zarzutów Protestu i nie odnosi się w sposób wystarczający do argumentacji strony dotyczącej oceny dwóch podkryteriów w ramach Kryterium nr 1, zaś organ oceniający Protest przeczy zarówno sam sobie, jak i podważa w niedopuszczalny sposób wcześniejszą pozytywną ocenę w kwestiach nieobjętych protestem. Oceniając Protest i działając w jego granicach organ nie może tracić z pola widzenia całego projektu i prezentować argumentacji sprzecznej z dokonanymi wcześniej i niepodważonymi ocenami. Zatem oceniając Protest w sprawie niniejszej organ powinien mieć na względzie, że Kryterium nr 1, podkryterium 1 "nowoczesność rezultatów prac badawczo-rozwojowych" zostało ocenione przez obu ekspertów na maksymalną ilość punktów (20) i jest znakomita. Wypowiadając się w kwestiach "praktycznej użyteczności rezultatów" organ rozpatrujący Protest ani nie może oceny tej podważać (co uczynił), ani też nie może od niej abstrahować, gdyż jest ona wiążąca. Argumentacja Protestu dotyczy nieuprawnionego odjęcia punktów w podkryterium "praktycznej użyteczności rezultatów" z uwagi na istnienie produktów konkurencyjnych i niewystarczającego wyjaśnienia odjęcia 2 punktów w podkryterium "opłacalności", zaś organ rozpoznający Protest zarzutów tych w ogóle nie rozpoznał, a jedynie poszerzył rozważania dotyczące obaw związanych z istnieniem konkurencji. Organ nie wyjaśnił jednak, a to było istotą zarzutu, na jakiej podstawie prawnej ujmuje punkty z uwagi na istnienie konkurencji na rynku preparatów przeciwbólowych.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że omawiane zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, bowiem Sąd I instancji całkowicie trafnie uznał, że uzasadnienie Protestu w omawianych kwestiach było niezgodne z prawem.

Za nietrafny uznać należy zarzut kasacyjny II.2) dotyczący przekroczenia przez WSA kognicji przewidzianej art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.

Zarzut ten opiera się na całkowicie mylnym rozumieniu kontroli sądowej rozstrzygnięć wydawanych przez organy oceniające projekty. Jest oczywiste, że sądy administracyjne nie oceniają projektów przedłożonych do dofinansowania, jednak powołane są do tego, aby kontrolować, czy organy oceniające projekty działały zgodnie z prawem. Zawsze wtedy, gdy uzasadnienie rozstrzygnięć jest lakoniczne, zawierające sprzeczności lub niepowiązane z kryteriami oceny zawartymi w procedurach konkursowych, ocena musi być uznana za niezgodną z prawem. Art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. nakłada na instytucje zarządzające obowiązek zapewnienia przejrzystych reguł oceny projektów i równego traktowania uczestników. Wadliwe, lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia o Proteście narusza obie powołane reguły. Rzeczą sądu administracyjnego jest skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe oraz zgodne z regułami danego konkursu, jednakowymi dla wszystkich uczestników. Zatem sąd administracyjny nie zastępuje ekspertów, ale zobowiązany jest sprawdzić, czy dokonana przez nich ocena realizuje powołane wyżej zasady.

Nie może być skuteczny także zarzut II.3 skargi kasacyjnej dotyczący wadliwości uzasadnienia wyroku. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wtedy, kiedy miało istotny wpływ na wynika sprawy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wady uzasadnienia wyroku tylko wtedy mogą stanowić podstawę jego uchylenia, kiedy orzeczenie nie poddaje się kontroli. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem z uzasadnienia wyroku wynika jasno, które działania organu Sąd uznał za naruszające prawo oraz w jaki sposób organ powinien postępować przy ocenie Protestu, aby jego działanie było zgodne z prawem.

Zauważyć należy, że trafny jest pogląd Sądu I instancji, że jego ocenie poddane są rozstrzygnięcia, nie zaś odpowiedź na skargę. Treść odpowiedzi na skargę może stanowić polemikę ze skargą, ale nie może zastąpić uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć. W tej kwestii pogląd kasatora jest zatem błędny, a braki rozstrzygnięć nie mogą być naprawione poprzez wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Zatem, oczywiście trafne wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ rozpatrujący Protest nie mógł brać pod uwagę dodatkowych dokumentów do niego dołączonych, nie sanuje uchybienia, jakim było niewyjaśnienie tej kwestii przy okazji rozpatrywania Protestu. To uchybienie organu nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Częściowo uzasadniony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej nr I.2) dotyczący błędnej wykładni Kryterium nr 5 i przyjęcia przez Sąd, że z opisu tego kryterium nie wynika obowiązek wskazania dokładnej listy państw, w których będzie dokonane zgłoszenie patentowe.

Oceniając ten zarzut wskazać należy, że z Regulaminu konkursu - Zał. nr 2 pkt 2 "Kryteria merytoryczne punktowane" wynika, że przedmiotem oceny jest okoliczność określona w sposób następujący: "rezultatem realizacji projektu jest zgłoszenie patentowe wynalazku w trybie PTC lub EPO (objęcie ochroną co najmniej w 7 państwach UE-15". Już w tym miejscu warto zaznaczyć, że z uwagi na użycie czasu teraźniejszego, treść omawianego Kryterium jest zupełnie niejasna zważywszy, że przedmiotem dofinansowania mają być prace badawczo-rozwojowe nad określonym produktem, zatem niejako w założeniu opracowanie tego produktu w wyniku podjętych badań jest kwestią przyszłą, zgłoszenia będą dokonywane w przyszłości. Na etapie projektu nie ma jeszcze wyników badań ani produktów i co za tym idzie zgłoszeń patentowych.

Wobec wskazanych niejasności konieczne jest posłużenie się "Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach POIG, 2007-2013". W wyjaśnieniach do omawianego Kryterium nr 5 wskazuje się, że kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli w okresie trwałości projektu przedsiębiorca dokona zgłoszenia patentowego wynalazku, który będzie bezpośrednio wynikać z przeprowadzonych prac rozwojowych, które to zgłoszenie będzie przewidywać ochronę w przynajmniej 7 państwach UE-15. Z tego sformułowania wynika, że chodzi o zdarzenia przyszłe.

Dalej "Przewodnik" zawiera wyjaśnienie, że podstawą przyznania punktów będzie: 1/ deklaracja dokonania zgłoszenia oraz 2/ opis zawarty we Wniosku (zawierający informację dotyczącą przedmiotu zgłoszenia patentowego oraz krajów, w których rozwiązanie miałoby być objęte ochroną patentową). Można więc przyjąć, że wymagana informacja ma dotyczyć także krajów, w których rozwiązanie miałoby być chronione patentem. Nie jest więc trafny pogląd Sądu I instancji, że wymienienie krajów, w których rozwiązanie ma być patentowane nie jest wymagane. Pozostaje natomiast do rozważenia, jak powyższy brak, tj. złożenie deklaracji opatentowania rozwiązania w co najmniej 7 krajach UE, bez ich wymienienia, powinien wpłynąć na ocenę punktową Kryterium nr 5, skoro z oceny Kryterium nr 1 wynika, że rozwiązanie jest nowatorskie w skali świata, a zatem będzie mogło być przedmiotem patentów w każdym z 7 krajów UE a ocena Kryterium nr 5 jest w skali od 1 do 10.

Co prawda, zgodnie z "Przewodnikiem", "ocena Kryterium nr 5 odbywa się na podstawie informacji przedstawionych w pkt 22 Wniosku oraz w oparciu o dane dotyczące wskaźnika rezultatu: "Liczba zgłoszeń patentowych jako efekt realizacji Projekty (w tym liczba zgłoszeń patentowych wynalazku w trybie PCT lub EPO - objęcie ochroną w co najmniej 7 krajach UE-15)", określonych w pkt 29 Wniosku" (zachowany oryginalny styl cytatu!), jednak w obu wskazanych punktach Wniosku znajdują się ogólne informacje na temat planowanych zgłoszeń patentowych oraz deklaracje ich czynienia w miarę postępu badań w co najmniej 7 krajach UE.

Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny po raz kolejny zwraca uwagę, że Wniosek o dofinansowanie stanowi całość i należy go oceniać biorąc pod uwagę wszystkie treści w nim zawarte. Kryteria oceny Wniosku wynikające z Regulaminu konkursu są narzędziem służącym zapewnieniu wymaganej ustawą przejrzystości i równego traktowania uczestników, zaś "Przewodnik po kryteriach" ma doprecyzować kryteria i dopomóc uczestnikom prawidłowo wypełnić Wniosek oraz dopomóc organom ocenić Wniosek prawidłowo, tj. z zachowaniem przejrzystości i równego dostępu do pomocy. Przywiązywanie natomiast nadmiernej wagi do niejasnych i enigmatycznych "wyjaśnień" zawartych w "Przewodniku", z pominięciem rzeczywistej treści Wniosku, nie sprzyja prawidłowym ocenom. Nie chodzi bowiem o sprawdzenie poprawności wypełnienia druku tylko o ocenę projektu przedłożonego do dofinansowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a stanowisko Sądu I instancji, iż ocena wniosku dokonana była z naruszeniem prawa jest trafne.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.