Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 96/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3-7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, a także z art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] października 2011 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem, usługami, garażem podziemnym, miejscami postojowymi oraz murem oporowym od strony południowo-wschodniej - na działkach o nr ew. 735/7, 1702/1, 1702/2, 1702/3, 1702/4 oraz na częściach działek o nr ew. 702/6, 739/6, 747/2, położonych w obrębie 02, przy ul. G. w B., wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną i z projektowanym zjazdem w pasie drogowym ul G. (na działce o nr. ew. 1739/6).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że warunki zabudowy dla ww. terenu inwestycji ustalone zostały w oparciu o analizę terenu przeprowadzoną dla obszaru, którego granice wyznaczone zostały na mapie w wymaganej ustawą skali 1:1000 i oddalone są od granic wskazanego przez inwestora terenu o co najmniej 291 metry (po przyjęciu, że szerokość frontu działek przewidzianych do zabudowy wynosi 97 metrów). Analiza ta zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowych, wysokości krawędzi elewacji frontowych, gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Na jej podstawie organ I instancji wyciągnął wnioski co do kontynuacji funkcji zabudowy oraz wyznaczył jej parametry w zakresie linii i intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki. Organ odstąpił od określenia wysokości głównej kalenicy budynku i kierunku tej kalenicy w stosunku do frontu działki (z uwagi na planowanie dachu budynku bez kalenicy), określił natomiast kąt nachylenia połaci dachowych. W decyzji ustalono istnienie dostępu do drogi publicznej, wystarczalność istniejącego uzbrojenia technicznego oraz zgodność zabudowy z przepisami odrębnymi, a także charakter użytków gruntowych w ewidencji gruntów. Organ w decyzji tej określił warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, wymagania w zakresie ochrony środowiska, ochrony interesów osób trzecich oraz ustalił linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja jest zaopatrzona w dwa załączniki, którymi są mapa wyznaczająca linie rozgraniczające teren inwestycji (doręczona wszystkim stronom oraz - część tekstowa i graficzna wyników przeprowadzonej analizy terenu (doręczona inwestorowi i pozostająca do wglądu stronom w aktach sprawy). W decyzji określono: 1) rodzaj zabudowy jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z handlem i usługami w parterze budynku (handel: np. sklep spożywczy, handel artykułami przemysłowymi, apteka; usługi: np. gabinety lekarskie, fryzjer, kosmetyczka), 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (wynikające z analizy terenu oraz z przepisów odrębnych).

W odwołaniu od tej decyzji K. S. zarzucił, że powyższe ustalenia zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów § 1, § 2 pkt 3, 4 § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 9 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Ponadto zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i 3 kpa. Natomiast J. K., powtarzając powyższe zarzuty, podniósł dodatkowo naruszenie art. 107 § 2 kpa. Tylko K. S. podniósł zaniechanie - wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 9 rozporządzenia - doręczenia załącznika nr 2 do decyzji (doręczono mu tylko załącznik nr 1). W obu odwołaniach wskazano, że warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych ustalone zostały w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Stwierdzono, że granice obszaru analizowanego wyznaczono niezgodnie z § 3 rozporządzenia. Zdaniem K. S., organ I instancji pominął działki bezpośrednio i pośrednio sąsiadujące z działką objętą wnioskiem i dokonał analizy na podstawie działek o numerach m.in. 602, 604/5, 605/5, 760/6, 762/1, 762/2, 763, 764, 765, 766, 768, 728, 771/3, 771/11, które leżą w zbyt dużej odległości od działki objętej wnioskiem. Powołując się na orzecznictwo sądowe wywiódł, że organowi ustalającemu warunki zabudowy nie wolno zwiększać obszaru analizowanego poza minimalne granice określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia bez uzasadnienia takiej potrzeby. Odnosząc się do kwestii sposobu ustalenia granic terenu analizowanego w obu odwołaniach podniesiono, że kwestia ta była już przedmiotem oceny wyrażonej przez Kolegium i WSA w Białymstoku w innej sprawie, dotyczącej inwestycji, jaka miała powstać - zdaniem odwołujących - w tym samym miejscu. Wówczas uznano, że wyznaczone granice terenu analizowanego ustalono niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem odwołujących nieuzasadnione jest przyjęcie różnych granic terenu analizowanego w obu sprawach. Powyższe stwierdzenia, zdaniem odwołującego K. S., uzasadniają zarzut naruszenia przepisu art 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a także art. 107 § 1 i 3 kpa. Jego zdaniem przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust 2 rozporządzenia, organ powinien wykazać, że wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś na rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną lokalizację zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie, organ przyjął granice obszaru analizowanego tak, że znalazły się na nim działki o nr 605/5 i 605/4, na których posadowiony jest budynek usługowo-handlowy, który służył organowi do ustalania wskaźników planowanej inwestycji. Gdyby granice obszaru analizowanego ustalone były w sposób prawidłowy, ww. działki w ogóle nie weszłyby w zakres tego obszaru. W konkluzji swoich rozważań na temat sposobu wyznaczenia granic terenu analizowanego K. S. zawarł stwierdzenie, że "obszar analizowany został celowo rozszerzony, aby poszukać takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, które uzasadniłyby formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora". Stwierdził, że "działki wskazane w analizie terenu o nr 605/4, 604/5 nie są działkami sąsiednimi", a obszar analizowany, wyznaczony w formie prostokąta, ma powierzchnię przekraczającą "wymóg minimalny". Dodał, że prawidłowo wyznaczone granice terenu analizowanego powinny być wyznaczone "wokół przedmiotowej działki, z uwzględnieniem dostępu działek do drogi publicznej, a więc w formie koła".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podało, że odległości linii granicznych terenu analizowanego od granic terenu wskazanego wnioskiem wyznaczono zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Frontem terenu planowanego do zabudowy, oznaczonego na mapie w skali 1: 1000 literami J-C-E1-F-G-H, jest linia przebiegająca wzdłuż linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy G. i działki oznaczone nr geod. 735/7 i 702/2. Długość tej linii na ww. mapie wynosi 97 mm, co przy skali 1: 1000 oznacza 97 metrów. O tym, że jest to front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, świadczy to, że właśnie od tej strony znajdować się mają główny wjazd i wejście na teren planowany do zabudowy (nie sposób przyjąć, że takim głównym wjazdem lub wejściem będzie część działek nr 735/7 i 702/2 od strony ulicy K., skoro graniczą one z pasem drogowym tej ulicy jedynie na odcinku mierzącym - jak wynika z mapy - ok. 10 metrów, a wnioskodawca wskazywał jako miejsce głównego wjazdu właśnie bok działki od ulicy G.). Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należało przyjąć, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości co najmniej 291 metrów od wszystkich granic terenu inwestycji. Organ wywiódł, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w formie wielokąta nieregularnego (taką też formę posiada teren inwestycji wskazany przez inwestora). Boki tego wielokąta zostały wyznaczone poprzez rzut prostopadły odcinków stanowiących skrajne granice terenu inwestycji na proste, zasadniczo równoległe do nich, znajdujące się na mapie w odległości od 291 do 294 mm od tych granic. Następnie poprowadzono przez te odcinki linie proste, które przecięły się ze sobą tworząc granice obszaru analizowanego oddalone od terenu inwestycji min. 291 metrów. Granice te znajdują się wprawdzie, w częściach położonych w kierunkach wyznaczonych przekątnymi terenu inwestycji, w odległości większej, niż 291 metrów od wierzchołka wielokąta odwzorowującego teren inwestycji, ale żaden z budynków czy działek budowlanych, których parametry i wskaźniki zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu parametrów i wskaźników dla planowanej zabudowy, nie jest oddalony od granic terenu inwestycji o więcej, niż 291 metrów. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego zarzuty obu odwołań, że teren analizowany wyznaczono niezgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, a w szczególności, że powiększono go w celu znalezienia działek zabudowanych pozwalających na uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, są bezpodstawne. Organ podkreślił, że wskazywane w odwołaniach działki nr 604/5 i 605/4, na które powołano się w analizie terenu, znajdują się w odległości - odpowiednio - 256 i 265 metrów od granic terenu inwestycji, a więc bliżej niż minimalna odległość granicy obszaru analizowanego od granicy działki budowlanej. Również inne działki brane pod uwagę w analizie terenu przy ustalaniu parametrów i wskaźników zabudowy, a wskazane w odwołaniu K. S. (602, 760/6, 762/1, 762/2, 763, 764, 765/1, 765/2, 766, 768, 728/4, 771/3, 771/11), położone są w odległości nie przekraczającej 291 metrów od granic terenu inwestycji. SKO podniosło, że ponieważ organ I instancji nie wyznaczył granic terenu analizowanego z istotnym przekroczeniem minimalnych odległości, nie miał też obowiązku uzasadniać przekroczenia tych wartości (planowany teren inwestycji położony jest centralnie w obszarze analizowanym). Kolegium uznało, że nie do przyjęcia jest twierdzenie, iż teren analizowany powinien mieć formę koła. Nie znajduje bowiem ono potwierdzenia ani w brzmieniu przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, ani w dotychczasowym orzecznictwie. Wskazano, że organ I instancji wyznaczył ten teren jako pewien kwartał stanowiący fragment jednego z osiedli miejskich o zróżnicowanej zabudowie, posiadający dostrzegalne elementy tworzące część centralną osiedla w postaci ulicy głównej (G.), kościoła, obiektów usługowo-handlowych. Granice tego obszaru wyznaczają, położone niemal równolegle, odcinki oddalone od granic terenu inwestycji o co najmniej trzykrotność szerokości frontu działek objętych wnioskiem (przekroczenia tej wartości na mapie o 3 mm - czyli w rzeczywistości - o 3 m) traktować można jako nie mające żadnego wpływu na wynik postępowania, gdyż nie spowodowało to przyjęcia do analizy budynków położony w większej odległości od terenu inwestycji, niż minimalna odległość określona w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej oceny sposobu wyznaczenia terenu analizowanego dokonanej w innej sprawie, organ podał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z terenem inwestycji o większej powierzchni (dowód znajduje się w Urzędzie Miejskim w B., w aktach sprawy, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy [...]). Stąd też oceny, jakie zostały wyrażone w sprawie na którą powołują się odwołujący, nie powinny rzutować na ocenę w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy wywiódł, że ponieważ teren planowany do zainwestowania położony jest na obszarze, na którym znajduje się bardzo wiele działek zabudowanych obiektami o funkcjach mieszkaniowych, handlowych i usługowych oraz służących łącznie wszystkim powyższym funkcjom, dostępnych z tej samej drogi publicznej (wyniki analizy w zakresie działek oznaczonych nr geod. 604/5, 605/5, 606/5, 735/6, 760/6, 728/9, 728/13), nie może budzić wątpliwości, że w sprawie spełniony jest pierwszy z warunków od których zależy, czy może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wystarczy bowiem, aby w sąsiedztwie planowanej zabudowy występowała chociaż jedna taka działka. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności zaskarżonej decyzji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Kolegium podniosło, że teren będący przedmiotem sprawy traktowany jest w tym dokumencie jako "Pozostałe tereny zabudowane do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień". Tym samym planowana inwestycja wpisuje się w wyznaczony polityką przestrzenną Rady Miasta Białegostoku kierunek rozwoju, gdyż stanowi zarówno uzupełnienie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, jak też może być traktowana jako przejaw jej modernizacji (zastąpienie kilkudziesięciu garaży nowoczesnym obiektem wpisującym się w funkcje centrum osiedlowego skoncentrowanego wokół kościoła). W konkluzji tej części rozważań organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo ustalono obszar analizowany i brak jest wątpliwości co do zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji planowanego zagospodarowania.

W dalszej kolejności SKO rozważyło, jakie wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, powinny być ustalone w niniejszej sprawie. Odnośnie linii zabudowy wskazało, że zasadniczą kwestią w niniejszym przypadku jest to, że zarówno od strony ulicy G., jak i od strony ulicy K., nie istnieją możliwości jej wyznaczenia w oparciu o przepisy § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Usytuowanie istniejącej zabudowy prowadzi bowiem do konkluzji, że nie tworzy ona żadnej konsekwentnie realizowanej linii zabudowy, natomiast wyznaczenie w niniejszej sprawie linii zabudowy jako 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicy G. wpłynie na stworzenie harmonijnej formy przestrzennej w uporządkowanych relacjach estetyczno-kompozycyjnych, pozwalając na "zachowanie odpowiedniej struktury pionowej (proporcji architektonicznych i wysokościowych w kontekście występowania dominanty) i przestrzennej czytelności struktury urbanistycznej", będąc zarazem nawiązaniem do zabudowy wyznaczonej istniejącym budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce o nr ew. gr. 735/6. Podobnie jest w przypadku linii zabudowy od ulicy K. Dlatego zasadnie organ I instancji ustalił linię zabudowy w postaci 8 metrów od linii rozgraniczającej tej drogi publicznej, jako nawiązującej do usytuowania budynku znajdującego się niedaleko terenu inwestycji na działce nr 1702/5. Taka linia zabudowy, będąca "swoistą kontynuacją linii zabudowy w w/w kwartale", stworzy harmonijną funkcjonalność formy przestrzennej w uporządkowanych relacjach estetyczno-kompozycyjnych. Kolegium nie podzieliło argumentacji obu odwołań, że linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinna być wyznaczona inaczej i wynosić 20 metrów od linii rozgraniczającej ulicy G., gdyż w takiej odległości od tej linii usytuowany jest budynek przychodni na działce 771/3 (aby nie zasłaniać znajdującego się na działce nr 771/13 kościoła Św. Kazimierza), a ponadto - jak domaga się tego J. K. - że ustalenie 6 - metrowej linii zabudowy od strony ulicy G. sprzeczne jest z ustaleniami Studium. Kolegium podało, że wprawdzie znajdują się w tym dokumencie stwierdzenia zalecające stworzenie odpowiednio szerokich stref ochrony przed hałasem i wyznaczania linii zabudowy mieszkaniowej według ocen oddziaływania na środowisko, to jednak nie można pominąć faktu, że taki akt nie jest prawem miejscowym o mocy powszechnie obowiązującej i nie może prowadzić do ograniczenia praw do zabudowy terenu. Nie może być także podstawą wymagania sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, bo taki wymów musi wynikać z przepisów ustawowych. Projektowana zabudowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących mieć znaczące oddziaływanie na środowisko, co wyklucza możliwość żądania od inwestora poddania się takiej ocenie, a może być ona przeprowadzona wyłącznie na jego wniosek. Ustalenia Studium należy odczytywać inaczej, niż czyni to odwołujący. Ponieważ to budowa dróg publicznych jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalanie odległości takich dróg od istniejącej oraz planowanej zabudowy mieszkaniowej powinno następować w oparciu o wyniki takiej analizy. Ani budynek przychodni, ani budynek sakralny znajdujący się na działce nr 771/13, oddalony od ulicy G. o 14 m, nie mogą być — w ocenie organu odwoławczego - traktowane jako wyznaczające linię zabudowy wzdłuż tej ulicy, nie są też przejawem "uskoku" w istniejącej linii zabudowy. Istniejąca linia zabudowy może tworzyć uskok, o jakim mowa w § 4 ust.3 rozporządzenia, tylko wówczas, gdy takowa linia istnieje. W sytuacji tak zróżnicowanego usytuowania obiektów, jak ma to miejsce w obszarze analizowanym (od 0 do 20 m), wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia może nastąpić - zdaniem Kolegium - tylko na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Oddalenie kościoła od ulicy nie jest bowiem przejawem kontynuowania lub wyznaczania linii zabudowy, lecz efektem przyjętych, powszechnie znanych i stosowanych zwyczajów w tym zakresie (poza kościołami znajdującymi się w gęstej, pierzejowej zabudowie centrów miast, trudno znaleźć przykład kościoła posadowionego w linii wyznaczanej zabudową znajdującą się na działkach przyległych do terenu kościelnego; ze względu na funkcje przestrzeni położonej przed wejściem do kościoła, sam jego budynek bywa przeważnie położony w większej odległości od ulicy niż budynki sąsiednie). W ocenie organu odwoławczego zarówno w wynikach przeprowadzonej analizy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wykazano, że przyjęte linie zabudowy dla planowanej inwestycji wynikają z tej analizy. Wyznaczenie linii zabudowy w odległości - odpowiednio - 20 i 17 metrów od ulicy G. i K., nie spełniłaby takich funkcji, bo doprowadziłaby do pozostawienia do zabudowy bardzo wąskiego pasa działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o szerokości ok. 10 metrów), na którym zrealizowanie jakiejkolwiek zabudowy zgodnej z funkcją zabudowy istniejącej, stałoby się niemożliwe. Byłoby to sprzeczne z polityką przestrzenną miasta, o jakiej mowa w Studium - modernizacji istniejącej zabudowy. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie można twierdzić, że wyznaczona linia zabudowy stanowi przejaw dawania pierwszeństwa prawu do zagospodarowania terenu objętego wnioskiem przed prawem do zagospodarowania i korzystania z działek położonych w najbliższym sąsiedztwie. Na skutek przyjęcia niniejszego parametru właściciele tych działek nie doznają bowiem żadnych ograniczeń w tym zakresie. Odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy, organ odwoławczy podał, że kwestionując ustalenia w tym zakresie odwołujący K. S. podniósł, że nie wzięto pod uwagę wielkości tego wskaźnika na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - na działkach zabudowy jednorodzinnej i uważa, że skoro taka zabudowa przeważa na obszarze analizowanym, to był to zabieg niedopuszczalny. Kolegium podało, że wartość tego wskaźnika dla planowanej zabudowy przyjęto jako średnią wartość wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy dla budynków zlokalizowanych przy ul. G. (dla zabudowy przeważającej na tej ulicy - budynki o dużych gabarytach i funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji, czyli usługi i mieszkalnictwo - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z handlem i usługami w parterze na działce o nr ew. 760/6 -24%; zabudowa handlowo-usługowa na działkach o nr ew. 604/5, 605/5, 606/5 - 55%; zabudowa handlowo-usługowa na działce o nr ew. 735/6 -15%; zabudowa zamieszkania zbiorowego na działce o nr ew. 728/4 - 18%; zabudowa mieszkaniowo-usługowa na działce o nr ew. 1702/5 - 37%; zabudowa handlowo-przemysłowa na działce o nr ew. 1739/11 - 52%; zabudowa z zakresu usług służby zdrowia na działce o nr ew. 771/3 - 32%; zabudowa sakralna (usługi) na działce o nr ew. 771/11 - 41%). W ocenie organu odwoławczego było to uprawnione działanie, przewidziane w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Stosowanie do planowanej zabudowy wskaźnika intensywności uwzględniającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczałoby konieczność przyjęcia jego wielkości na poziomie średniej arytmetycznej nieważonej (tj. 23,5 %). Tymczasem zastosowano średnią arytmetyczną ważoną, dzięki czemu nie zastosowano ograniczenia w prawie zabudowy terenu ponad przeciętną miarę. Gdyby zastosowano bardziej rygorystyczny wskaźnik, wnioskodawca byłby zmuszony do zredukowania swoich zamiarów budowlanych o 1/3, podczas gdy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym inni inwestorzy mogli zrealizować swoje zamierzenia z około dwukrotnie większą intensywnością zabudowy terenu. Kolejnym parametrem, jaki poddano ocenie, była szerokość elewacji frontowej. W ocenie organu odwoławczego wskaźnik ten zasadnie ustalono, w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie 60 m. Podano, że skoro parter budynku ma być wykorzystany na cele usługowo-handlowe, możliwe jest nawiązanie nową zabudową do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem i usługami w parterze zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. 760/6 - stosunkowo większej od terenu wnioskowanego, którego szerokość jest na poziomie 70 m. Nie wpłynie to negatywnie na zharmonizowanie z istniejącą zabudową, bowiem mimo takiej szerokości elewacji frontowej, szerokość planowanej inwestycji pozostanie proporcjonalna do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i handlowo-usługowej zlokalizowanej w terenie analizowanym. Ponadto, ustalenie tego parametru na poziomie 60 m (z tolerancją do 20 %) nie wpłynie negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych i walorów kompozycyjno- estetycznych na terenie analizowanym oraz pozwoli na realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora bez naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich oraz bez uszczuplenia możliwości zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich. Odnośnie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, że ustalono go w sposób dowolny. Wskazano, że wyznaczono go w wymiarze do 17 m - zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia - jako średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyciągniętą ze średnich wartości: dla budynków zlokalizowanych przy ul. B., dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z handlem i usługami w parterze, która wynosi 17 m. Oceniając możliwość realizacji obiektu o ww. gabarytach wzięto pod uwagę budynki o takiej samej bądź podobnej funkcji, bowiem to one stanowią reprezentatywny wyznacznik do oceny prawidłowych relacji kompozycyjno-estetycznych na poddanym analizie obszarze. Znajdują się na nim budynki, których wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych, gzymsów lub attyk kształtują się w granicach ok. 17 m (wzdłuż ul. G. znajdują się np. kościół, przychodnia, budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości do 12 kondygnacji). Wskazano, że nowy budynek mieszkalny wielorodzinny z handlem i usługami w parterze miałby powstać na terenie leżącym u zbiegu dwóch ulic, a wykonanie w tym miejscu obiektu - którego wysokość wynosiłaby do 17 m (czyli niższego niż najwyższy budynek mieszkalny wielorodzinny z handlem i usługami w parterze położony po przeciwnej stronie ul. G., którego wysokość wynosi do ok. 36,00 m, dz. o nr ew. gr. 760/6), niższego niż położony na następnej działce kościół, a zarazem wyższego niż położony na dz. o nr ew. gr. 735/6 budynek handlowo-usługowy - z całą pewnością pozwoli na zachowanie odpowiedniej struktury pionowej, a z punktu widzenia charakterystyki przestrzeni, pozwoli na uzyskanie efektu otwarcia tak istotnego dla kompozycji całości zabudowy istniejącej przy ul. G. Kolegium stwierdziło, że w sprawie niniejszej nie ma możliwości i potrzeby wyznaczania niektórych parametrów geometrii dachu nowej zabudowy, a mianowicie - wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Skoro planowany jest dach bez takiej kalenicy (w zasadzie płaski) oraz z jedną połacią dachową, jest to zbyteczne. Końcowo odnosząc się do zarzutu wielokrotności przeprowadzania analizy terenu organ podał, że żaden przepis nie ogranicza w tym zakresie organu prowadzącego postępowanie. Istotne znaczenie ma tylko ta analiza, której wyniki zostały uwzględnione i stanowią załącznik do decyzji. Pod tym względem nie może być wątpliwości, bo tylko wnioski z ostatniej analizy terenu zostały przyjęte jako podstawa ustalenia wymagań co do kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył K. S. i zarzucił naruszenie:

1. art. 53 ust. 3, art. 54, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i 3 kpa

3. § 1, § 2 pkt 3, 4 § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 9 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji odnośnie prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia granic obszaru analizowanego. Z jednej bowiem strony SKO wskazuje, że granice tego obszaru zostały przez organ wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia (str. 3 akapit 3 decyzji SKO). Z drugiej strony, w kolejnym akapicie zaskarżonej decyzji stwierdza, że granice znajdują się "wprawdzie w odległości większej niż 291 m od wierzchołka wielokąta odwzorowującego teren inwestycji". Ponadto, w akapicie 1 na str. 4 decyzji, organ II instancji w sposób wyraźny potwierdza, że organ l instancji "nie wyznaczył granic terenu analizowanego z istotnym przekroczeniem minimalnych odległości". Jednocześnie, wskazano w zaskarżonej decyzji, że organ l instancji nie miał obowiązku uzasadniać przekroczenia tych wartości, z czym w świetle orzecznictwa nie można się zgodzić. Skarżący podniósł, że organ II instancji w swojej decyzji wskazuje, iż podstawą ustalenia wskazanego w analizie obszaru analizowanego są wyliczenia matematyczne i konsekwencje reguł geometrii. Jednak zdaniem skarżącego nie sposób przyjąć, jak przyjął organ II instancji, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały przez odcinki równoległe do granic działki planowanej do zabudowy (str.4, akapit 2 decyzji SKO) z uwagi na nieregularny kształt terenu planowanego do zainwestowania. Gdyby rzeczywiście obszar analizowany został ustalony zgodnie z interpretacją zawartą w decyzji SKO, to odcinki równoległe do granic inwestycji, w odległości wskazanej w rozporządzeniu, zostałyby poprowadzone w stosunku do wszystkich granic inwestycji, a nie tylko do tych wybranych przez organ, w tym w stosunku do granicy położonej pomiędzy działkami nr 1702/4 i 1702/5. W ocenie skarżącego gdyby zastosować system ustalenia obszaru analizowanego taki, jak wskazuje na to SKO, należałoby w sposób diametralny zmienić obszar analizowany i również od granicy przebiegającej pomiędzy działkami 1702/4 i 1702/5 ustalić linię równoległą, która byłaby granicą obszaru analizowanego położoną w odległości wymaganej przepisami rozporządzenia. Wielobok powstały w wyniku takiego ustalenia granic obszaru analizowanego wyglądałby zaś zupełnie inaczej niż ten wskazany przez organ l instancji na mapie, a obszar analizowany uległby znacznemu zmniejszeniu. W tej sytuacji działki o nr ew. 605/5 i 604/5, które były podstawą do wyliczenia wszystkich wskaźników nowej zabudowy w przeprowadzonej przez organ analizie, nie weszłyby w ogóle w zakres terenu analizowanego. W chwili obecnej odległość linii rzekomo równoległej do granic działki objętej planowaną zabudową na styku działek o nr 1702/4 i 1702/5 (pomiędzy pkt. F i G) jest o wiele większa, niż wymagane 291 m. Stąd wniosek, że obszar analizowany został ustalony niezgodnie z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia. W załączeniu skarżący złożył wydruk mapy, znajdującej się w aktach sprawy, części terenu analizowanego (strona północno-wschodnia) wraz z zaznaczonym układem granic obszaru analizowanego w przypadku zastosowania zasad geometrii przy wyznaczaniu tychże granic zgodnie z interpretacją SKO. Skarżący wskazał jednocześnie, że wbrew stanowisku SKO, wnioskodawca nie wskazywał jako miejsca głównego wjazdu działki od ul. G. We wniosku z dnia 17 lutego 2011 r. wskazał jedynie, że obsługa komunikacyjna ma odbywać się z ul. B. jednym projektowanym zjazdem lub jednym zjazdem z ul. Św. Kazimierza. W piśmie zaś z dnia 7 sierpnia 2011 r. potwierdził swój wniosek w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zdaniem skarżącego linia nowej zabudowy powinna być wyznaczona na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy koleiny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. W niniejszej sprawie linia zabudowy na działkach sąsiednich, tj. na działce nr 1702/5, która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem oraz na działce nr 773/11 zabudowanej budynkiem kościoła K.; wynosi 17 m od pasa drogowego ul. B. Na kolejnej działce zabudowanej przychodnią lekarską, odległość ta wynosi 20 m od ul. B. Żaden z budynków znajdujących się na działce sąsiedniej nie jest położony w odległości 6 m od linii rozgraniczającej ul. B. Wskazać należy, że przyjmując linię zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w wysokości 17 lub 20 m od pasa drogowego, zachowany byłby w tej sytuacji ład przestrzenny, a wnioskowana inwestycja nie zasłaniałaby kościoła. Argumentacja organu w przedmiocie nie wyznaczenia linii zabudowy w sposób wskazany w § 4 ust. 1 wskazuje na działanie wyłącznie na korzyść inwestora. Fakt pozostawienia inwestorowi do zabudowy bardzo wąskiego pasa działek objętych wnioskiem nie może być przyczyną odstępstwa od wyznaczonych przez prawodawcę zasad. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Skarżący wskazał na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu II instancji w zaskarżonej decyzji. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że w przypadku wyznaczania wskaźnika linii zabudowy, zapisy studium nie są wiążące dla organu, bowiem nie stanowią aktu prawa miejscowego, z drugiej strony zaś organ sam powołuje się na zapisy studium i konieczność zgodności planowanej zabudowy z polityką przestrzenną miasta, o jakiej mowa w studium (str.6 ostatni wers). Zdaniem skarżącego niesłusznie również organ II instancji przyjmuje, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy możliwe jest w oparciu o wybrane według kryterium zabudowy działki. Niedopuszczalne jest wyznaczanie średniego wskaźnika na podstawie kilku wybranych działek. Nie można ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy – a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie. W niniejszej sprawie, nie wiadomo w jaki sposób został obliczony średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Wskazanie przez organ kilku działek, które były podstawą do ustalenia średniego wskaźnika, nie spełnia, zdaniem skarżącego, warunku z § 5 rozporządzenia. Wyjaśnienia SKO, jakoby zastosowanie bardziej rygorystycznego wskaźnika spowodowałoby przymus redukcji zamiarów budowlanych inwestora, nie ma w świetle powyższych rozważań żadnego znaczenia i potwierdza jedynie, że decyzja została dostosowana do zamiarów inwestora. Z decyzji organów obu instancji nie wynika, dlaczego budynki wielorodzinne i wielorodzinne z funkcją usługową stanowią przeważającą część na danym terenie. Organ l instancji na str. 4 analizy terenu z dnia 18 lipca 2011 r. wyraźnie wskazuje, że wzdłuż ul. G. istnieje pas zabudowy o charakterze handlowo-usługowym. Jednocześnie w tym miejscu występuje wyraźne oddzielenie w przestrzeni dwóch form jakimi są zabudowa handlowo – usługowo - mieszkaniowa przy ul. B. oraz niska zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajdująca się od strony ul. Leszczynowej. Teren zaś wnioskowany znajduje się w kwartale ograniczonym ulicami G., K., L. oraz ul. A. Jednocześnie organy nie zauważają w tym właśnie kwartale przeważającej zabudowy jednorodzinnej. Z decyzji organów obu instancji nie wynika dlaczego cechom zabudowy budynkami wielorodzinnymi obszaru analizowanego przypisuje się charakter dominujący. Nie ulega wątpliwości, że jest to obszar niejednorodny pod względem cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W granicach jednak obszaru analizowanego, po stronie planowanej inwestycji, dominuje zabudowa jednorodzinna uzupełniona o usługi i pojedynczo występujące budynki wielorodzinne. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna. Przy ustalaniu ww. wskaźnika organ (§ 5 rozporządzenia) nie wskazał dlaczego pomija działki sąsiadujące bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. W szczególności trzeba wskazać na całkowite pominięcie działek najbliższych z terenem planowanej. W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działka (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy niż wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określanie warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymagania ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości. Skarżący podkreślił, że organ II instancji potwierdził, że organ l instancji nie postąpił zgodnie z § 5 rozporządzenia. Odnośnie ustalonej szerokości elewacji frontowej skarżący wskazał, że została ona ustalona niezgodnie z przepisami § 6 rozporządzenia. W przypadku tego wskaźnika, organ po raz kolejny wziął pod uwagę jedynie wybrane budynki o dużych gabarytach. Prawidłowa szerokość elewacji frontowej winna zostać wyliczona w oparciu o budynki znajdujące się na działkach sąsiednich, a nie jak przyjęto w analizie i decyzji, na podstawie budynków o funkcji usługowo-handlowej. Zdaniem skarżącego również wskaźnik dotyczący górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został wyznaczony w sposób zupełnie dowolny. Zarówno bowiem z analizy jak i z decyzji nie wynika, żeby organ przeprowadził jakąkolwiek analizę w zakresie możliwości zastosowania przepisów § 7 ust. 1 czy też 2 rozporządzenia. Ponadto skarżący wskazał, że średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony w sposób nieprawidłowy, albowiem tylko i wyłącznie na podstawie budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z handlem i usługami w parterze; ponadto organ nie wskazał nawet numerów działek, które były brane pod uwagę przy wyliczaniu tego wskaźnika, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wyliczenia tegoż wskaźnika. Oczywiste jest bowiem, że dopuszczalne jest wyznaczenie przez organ wysokości innej niż w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ale nie oznacza to, że ta inna wysokość może być wyznaczana przez organ w sposób dowolny, wręcz przeciwnie, musi mieć szczegółowe uzasadnienie, którego w zaskarżonej decyzji i w analizie brakuje. Końcowo skarżący podkreślił, że nie doręczono mu analizy terenu pomimo tego, że została ona wymieniona jako załącznik nr 2 do decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty i argumenty w niej podniesione nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, na datę orzekania przez organy, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, określającym pozytywne przesłanki jej wydania. A mianowicie z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich – art. 54 ust. 2 ustawy. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Z treści skargi wynika, że podniesione w niej zarzuty dotyczą następujących naruszeń:

- nieprawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego na skutek czego znalazły się w nim działki o nr ew. 605/5 i 604/5, które były podstawą do wyliczenia wszystkich wskaźników nowej zabudowy. Zdaniem skarżącego, gdyby teren obszaru analizowanego został wyznaczony w sposób prawidłowy, to działki te nie weszłyby w zakres terenu analizowanego;

- warunki dla nowej zabudowy, tj. linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, górna krawędź elewacji jej gzymsu lub attyki zostały wyznaczone w sposób dowolny, bez szczegółowej analizy i uzasadnienia, na podstawie kilku wybranych działek a nie na podstawie działek położonych najbliżej inwestycji, uwzględniający jedynie interes inwestora.

W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Z ust. 2 § 3 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Słusznie w sprawie przyjęto, że frontem terenu planowanego do zabudowy, oznaczonego na mapie w skali 1: 1000 literami J-C-E1-F-G-H, jest linia przebiegająca wzdłuż linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy G. i działki oznaczone nr geod. 735/7 i 702/2. Długość tej linii na ww. mapie wynosi 97 mm, co przy skali 1: 1000 oznacza 97 metrów. Oznacza to, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości co najmniej 291 metrów od wszystkich granic terenu inwestycji. W sprawie niniejszej granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w formie wielokąta nieregularnego, bo taką formę posiada teren inwestycji wskazany przez inwestora. Przekroczenie ww. wartości w rzeczywistości o 3 m nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem nie przyjęto do analizy budynków położonych w większej odległości niż minimalna odległość określona przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadniając swój zarzut skarżący podniósł, że na skutek nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego w jego granicach znalazły się działki nr 604/5 i 605/4. Działki te znajdują się w odległości - odpowiednio - 256 i 265 metrów od granic terenu inwestycji, a więc bliżej niż minimalna odległość granicy obszaru analizowanego od granicy działki budowlanej. Również inne działki brane pod uwagę w analizie terenu przy ustalaniu parametrów i wskaźników zabudowy (602, 760/6, 762/1, 762/2, 763, 764, 765/1, 765/2, 766, 768, 728/4, 771/3, 771/11), położone są w odległości nie przekraczającej 291 metrów od granic terenu inwestycji. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziła konieczność szczegółowego uzasadnienia przekroczenia minimalnych odległości przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, przede wszystkim dlatego, że planowany teren inwestycji położony jest centralnie w obszarze analizowanym. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia w zakresie przyjętych granic obszaru analizowanego zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca domaga się przekroczenia normy "trzykrotności" a organ przyjmuje obszar minimalny (taka konkluzja wynika z treści wyroków wskazanych skardze przez samego skarżącego). W niniejszej sprawie ani w odwołaniu, ani w skardze nie wykazano, że poza obszarem analizowanym występują jakieś obiekty, które powinny być uwzględnione przy określaniu parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji. Wręcz odwrotnie podnosi się, że ustalając warunki zabudowy powinno brać się pod uwagę wyłącznie cechy najbliżej położonych nieruchomości. Jak słusznie wskazuje organ uwzględnienie takich żądań oznaczałoby zmniejszenie obszaru analizowanego poniżej minimalnych granic. Odnośnie mapy zasadniczej dołączonej do akt sprawy, na której skarżący zaznaczył jak powinny prawidłowo, według niego, przebiegać granice analizowanego terenu, przy uwzględnieniu zasad geometrii przyjętych przez Kolegium, powtórzyć należy za organem że zielona linia nie została wytyczona zgodnie z tymi zasadami. W szczególności widać to na przykładzie ww. działek nr 604/5 i 605/5, które bez zachowania wymogu prowadzenia linii prostopadłych umieszczono poza obszarem analizowanym mimo, że znajdują się ewidentnie w odległości mniejszej o kilkadziesiąt metrów od minimalnej odległości granic tego obszaru od terenu planowanej zabudowy.

Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy ustalaniu warunków dla nowej zabudowy stwierdzić należy, że istotnie ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd zgodnie z którym wyjątki od reguł określania tych warunków muszą być w sposób szczególny uzasadnione. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organy uzasadniły swoje stanowisko w sposób dostateczny, tj. w sposób wykluczający przyjęcie dowolności jak i uwzględniania jedynie interesu inwestora.

Sposób ustalania linii nowej zabudowy został określony w § 4 rozporządzenia. Przepis ten, jak słusznie zauważa skarżący, został skonstruowany w taki sposób, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania tego warunku zabudowy. I z ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie słusznie przyjęto, że zarówno od strony ulicy G., jak i od strony ulicy K., nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepisy § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Usytuowanie istniejącej zabudowy nie tworzy bowiem żadnej konsekwentnie realizowanej linii zabudowy. Wyznaczenie tej linii jako 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicy G. (stanowiące nawiązanie do zabudowy wyznaczonej istniejącym budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce o nr ew. gr. 735/6) i jako 8 metrów od linii rozgraniczającej ulicy K. (nawiązującej do usytuowania budynku znajdującego się na działce nr 1702/5) stworzy swoistą kontynuacją rysującego się ładu przestrzennego. Na akceptację nie zasługuje stanowisko skarżącego zgodnie z którym linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinna być wyznaczona jako 20 m od linii rozgraniczającej ulicy G., gdyż w takiej odległości od tej linii usytuowany jest budynek przychodni na działce 771/3 i 17 m od linii rozgraniczającej ulicy K. (aby nie zasłaniać znajdującego się na działce nr 771/13 kościoła K.). Słusznie podniósł organ, że ani budynek przychodni, ani budynek sakralny znajdujący się na działce nr 771/13, oddalony od ulicy G. o 14 m, nie mogą być traktowane jako wyznaczające linię zabudowy wzdłuż tej ulicy, nie są też przejawem "uskoku" w istniejącej linii zabudowy. Istniejąca linia zabudowy może tworzyć uskok, o jakim mowa w § 4 ust.3 rozporządzenia, tylko wówczas, gdy takowa linia istnieje. W sytuacji tak zróżnicowanego usytuowania obiektów, jak ma to miejsce w obszarze analizowanym (od 0 do 20 m), wyznaczenie linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia mogło nastąpić, w ocenie Sądu, tylko na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z ust. 2 wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zarzut skargi w tym zakresie sprowadza się do tego, że organy zamiast zastosowania postanowień § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik ten ustaliły na podstawie analizy wybranej grupy działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej na całym obszarze analizowanym istnieje zabudowa zróżnicowana pod względem intensywności zabudowy poszczególnych działek. Ponieważ planowana inwestycja dotyczy budynku wielorodzinnego z usługami, zasadnie przy ustalaniu intensywności zabudowy wzięto pod uwagę działki zabudowane obiektami podobnymi do planowanego (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z handlem i usługami w parterze na działce o nr ew. 760/6 - 24%; zabudowa handlowo-usługowa na działkach o nr ew. 604/5, 605/5, 606/5 - 55%; zabudowa handlowo - usługowa na działce o nr ew. 735/6 - 15%; zabudowa zamieszkania zbiorowego na działce o nr ew. 728/4 - 18%; zabudowa mieszkaniowo-usługowa na działce o nr ew. 1702/5 - 37%; zabudowa handlowo-przemysłowa na działce o nr ew. 1739/11 - 52%; zabudowa z zakresu usług służby zdrowia na działce o nr ew. 771/3 - 32%; zabudowa sakralna (usługi) na działce o nr ew. 771/11 - 41%). Wbrew twierdzeniom skargi, większa część obszaru analizowanego zabudowana jest zabudową nie jednorodzinną, ale podobnymi obiektami. Istotnie w bezpośrednim sąsiedztwie terenu zabudowy znajduje się kompleks zabudowy jednorodzinnej, ale usytuowanie w pobliży tych działek wnioskowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie nadającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Stanowisko skarżącego zgodnie z którym parametry nowej zabudowy powinny być ustalone w oparciu o najbliższą zabudowę, która stanowi kompleks zabudowy jednorodzinnej z pominięciem warunków zabudowy przeważającej na prawidłowo wyznaczonym terenie analizowanym sprzeczne jest z zasadą wolności zagospodarowania terenu.

Jako, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oparto na identycznej argumentacji, stanowisko Sądu wyrażone w przedmiocie prawidłowego ustalenia wielkości powierzchni zabudowy należy odnieść również do tych warunków.

Końcowo z uwagi na to, że strona konsekwentnie zarzuca, iż nie doręczono jej analizy terenu pomimo tego, że została ona wymieniona jako załącznik nr 2 do decyzji, podać należy że obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie reguła ta w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załączników decyzji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie albowiem część tekstowa i graficzna wyników przeprowadzonej analizy terenu została pozostawiona do wglądu stronom w aktach sprawy.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).