Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1522/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę i nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] S.A. z siedzibą w W. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym S., zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], obręb S., stanowiącej kolejowy teren zamknięty, przy linii kolejowej nr[...], wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- w terminie do 15 kwietnia 2019 r.,

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła w terminie [...] S.A.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,:

1) uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w części dotyczącej:

- punktu 1 i w tej części nałożył na [...] S.A. obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego do spraw zagospodarowania przestrzennego o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu na którym znajduje się działka ewid. nr [...], obręb S., bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,

- terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, to jest do [...] kwietnia 2019 r. i w tej części wyznaczył nowy termin do [...] lipca 2019 r.,

2) w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 48 ww. ustawy opisuje konsekwencje budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (samowola budowlana).

Od reguły tej ustawodawca wprowadził odstępstwo w postaci możliwości przeprowadzenia, przy spełnieniu określonych warunków, postępowania legalizującego, w wyniku którego organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo, jeżeli budowa została już zakończona, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Legalizacja jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy wykonywane (wykonane) roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ nadzoru budowlanego, o ile budowa jest zgodna z przepisami planistycznymi i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne i wydać postanowienie nakazujące wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, jeżeli budowa nie jest jeszcze zakończona; ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów.

Niniejsze postępowanie dotyczy legalizacji robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym S., w tym przedmiotowego peronu, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb S., stanowiącej obszar kolejowy (art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm., dalej jako: u.t.k.), teren zamknięty (art. 2 pkt 9 w związku z art. 4 ust. 2a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), przy linii kolejowej nr [...] (art. 4 pkt 2 u.t.k.).

Na okoliczność modernizacji linii kolejowej nr [...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.), w tym robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym S., w tym przedmiotowego peronu, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], obręb S., inwestor przedstawił: Koncepcję programowo-przestrzenną, tytuł projektu: "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...]", sporządzona w kwietniu 2018 r. przez Biuro Projektów [...] sp. z o.o. sp.k., autorstwa mgr inż. M. S. (uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), sprawdzający: mgr inż. M. P. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Jak wynika z części zatytułowanej "[...]" i "[...]":

"[...], km [...]: Na przystanku osobowym S. do obsługi podróżnych służy jeden peron jednokrawędziowy. Peron posiada nawierzchnię ziemną w złym stanie technicznym, peron jest zarośnięty. W bliskiej odległości od peronu zlokalizowana jest blaszana wiata w niezadowalającym stanie technicznym oraz gablota z informacją dla podróżnych. Brakuje innych obiektów małej architektury służących obsłudze pasażerów takich jak ławki, kosze na śmieci, stojaki rowerowe itp. Peron nie spełnia aktualnych wymagań dotyczących obsługi osób niepełnosprawnych". "Przebudowę istniejących peronów" m.in. na przystanku osobowego [...] wraz z wyposażeniem (ławki, kosze, tablice, dojścia do peronów, balustrady i barierki, itp.) oraz "Rozbiórkę istniejącej wiaty na peronie i wybudowanie nowoprojektowanej".

Ponadto przedłożono projekt budowlano-wykonawczy, tytuł projektu: "[...] - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...]realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...]", sporządzona w czerwcu 2018 roku przez Biuro Projektów [...] sp. z o.o. sp.k., autorstwa mgr inż. M. S. (uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności kolejowej nr [...]), sprawdzający: mgr inż. J. Ż. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych nr [...]), tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Projekt ww. zawiera informacje jak w Koncepcji programowo - przestrzennej.

Jak ustalił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego roboty budowlane na ww. przystanku osobowym były prowadzone w oparciu o ww. dokumentację projektową. Roboty budowlane dotyczące przystanku osobowego S. (w tym peronu) są realizowane w starej lokalizacji.

Na podstawie ww. projektów organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonywane na przystanku osobowym S. (w tym dotyczące przedmiotowego peronu) są realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] N. (art. 4 pkt 43 u.t.k.).

Linia nr [...] jest linią jednotorową, niezelektryfikowaną, drugorzędną. Na odcinku od km 0+353 do km 7+651- znaczenia państwowego.

Inwestycja polega na wykonaniu wszelkich prac prowadzących do osiągnięcia zadowalających parametrów technicznych pod kątem regionalnego ruchu pasażerskiego i towarowego, tj. parametrów pierwotnych, jak również podwyższeniu parametrów techniczno-eksploatacyjnych dotyczących poszczególnych branż (faktycznie polega na dostosowaniu drogi kolejowej (art. 4 pkt 1 a u.t.k.) do obecnie obowiązującej typizacji infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 u.t.k.). W ramach inwestycji wykonane zostaną prace polegające w szczególności na:

• wymianie nawierzchni torowej,

• dostosowaniu podtorza,

• przebudowie peronów i budowie nowych,

• rozbiórce wybranych obiektów kubaturowych,

• remontach i przebudowie wiaduktów, mostów i przepustów,

• naprawach i wymianach elementów elektroenergetycznych,

• częściowym odtworzeniu systemu odwodnienia.

Na przedmiotowym odcinku linii nr [...] zlokalizowane są 2 stacje oraz 9 przystanków osobowych (PO). Stacje zlokalizowane są w miejscowościach S. oraz Ł. W ramach przedsięwzięcia przewidywana jest realizacja peronów jednokrawędziowych wraz z dojściami, w tym 4 perony w nowej lokalizacji, tj. stacja S. - nowy przystanek, G. - nowy przystanek, K. - nowy peron, N. - nowy przystanek.

Przedsięwzięcie realizowane jest w większości na terenie zamkniętym, tj. na działkach o nr ew.: [...] - obręb C., [...]- obręb D., [...] - obręb K., [...] - obręb L., [...] - obręb O., [...] - obręb O., [...] - obręb P., [...] - obręb S., [...] - obręb B., [...], [...], [...] - obręb J., [...], [...] - obręb K., [...] - obręb Ł., 9[...] - obręb N., [...], [...] - obręb S., [...] - obręb S., [...], [...], [...] - obręb Ś., [...], [...] - obręb W., [...] - obręb W.

Inwestor –[...] S.A. podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 29 i 30 ustawy-Prawo budowlane, zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N."" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...).

W zakresie przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] zaplanowano realizację następującego zakresu robót:

1. Przebudowa systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. poprzez przebudowę peronów pasażerskich na stacjach i przystankach osobowych wraz odtworzeniem i wymianą uszkodzonych elementów wyposażenia zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A. w lokalizacji:

- Przystanek osobowy p.o. C. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. K. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. K. - peronu nr 2

- stacja S. - odnowienie peronu nr 1 i 2

- p.o. T. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. S. - przebudowa peronu nr 1

- stacja Ł. - przebudowa peronu nr 1 i 2

- p.o. B. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. J. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. M. - przebudowa peronu nr 1

- p.o. K. - likwidacja peronu nr 1

- p.o. W. - przebudowa peronu nr 1

2. Przebudowa systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. poprzez wykonanie peronów pasażerskich wraz z wyposażeniem w miejscowościach S., G., K., N. jednokrawędziowych peronów o wymiarach 85,0 x 4,0 x 0,55 wraz z dojściami i wyposażeniem zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A.

Powyższe zgłoszenie zostało wycofane pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Ponadto, organ I instancji podał, że skarżąca w zażaleniu wskazała, że w ww. zgłoszeniu nie ujęła peronów z zagospodarowaniem "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała".

Inwestor –[...] S.A. podaniem w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego, ponownie zgłosił zamiar wykonania: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N."" w następujących branżach:

1. Branży torowej (...),

2. Obiektów inżynieryjnych (...),

3. Obiektów kubaturowych (...),

4. Systemu urządzeń sterowania ruchem kolejowym (...),

5. Systemu urządzeń i sieci teletechnicznych (...),

6. Systemu urządzeń i sieci elektroenergetycznych (...)".

W zgłoszeniu wskazano, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...] O., o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego".

Wojewoda [...] pismem z [...] maja 2018 r., znak: [...], wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bezspornym jest, że ww. zgłoszenie nie obejmuje robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym S., dotyczących przedmiotowego peronu. Inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących przystanku osobowego S., w tym przedmiotowego peronu.

Przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O.[...] grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego nr 1 na przystanku osobowym PKP S. - kategoria obiektu IV. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], gdzie odnotowano: "(...) Na przystanku osobowym S. znajdował się peron osobowy jednokrawędziowy o nawierzchni ziemnej, o następujących parametrach: długość 266,0 m szerokość 2,6 m wysokość krawędzi peronu 30 cm. Peron ten został rozebrany a w jego miejsce wybudowano nowy, o 181,0 m krótszy peron o następujących parametrach: długość 85,0 m, szerokość 4,0 m, wysokość 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starego peronu i budową nowego zostały rozpoczęte na początku sierpnia 2018 r.

Nowy peron został wykonany z następujących elementów:

- krawędź peronu z płyt peronowych betonowych antypoślizgowych w kolorze szarym o wymiarach 200x100x10 cm, na płytach w odległości 0,80m od krawędzi wymalowano żółty pas ostrzegawczy szerokości 20cm. W odległości około 1,0m od krawędzi peronu znajduje się pas dotykowy szerokości 40cm z wystającymi kopułkami wyczuwalnymi pod nogami;

- ścianki peronowe wykonano z prefabrykatów żelbetowych typu L2 o wymiarach 39x90x99,5cm;

- nawierzchnia peronu z płyt betonowych 40x4cm w kolorze szarym (łączna szer. 200 cm), w nawierzchni peronu znajdują się pokrywy studni kablowych;

- zakończenie peronu z obu stron wykonane z elementów oporowych żelbetowych typu L2, z zamocowanym panelem z ogrodzeniowym elementów stalowych;

- do peronu prowadzi dojście z drogi publicznej. W dniu kontroli dojście nie było jeszcze utwardzone płytami betonowymi, wyznaczono jedynie ślad w postaci nasypu z piasku i tymczasowych barierek z desek;

- peron będzie dostępny dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich;

Na peronie ustawiono nowe latarnie. Wyposażenie peronu stanowią: 2 tablice z nazwą stacji, zamontowana na stałe ławka peronowa wolnostojąca, stalowa wiata peronowa prefabrykowana ze ścianami przezroczystymi pod którą znajdują się w części siedziska z desek w stelażu stalowym i poręczami oraz miejscem na wózki inwalidzkie służącym też jako miejsca odpoczynku na stojąco, gabloty informacyjne, stalowe kosze na śmieci zamontowane na stałe. Do zamontowania pozostały jeszcze stojaki na rowery."

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z powyższego wynika, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.).

Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. nr 151, poz. 987 ze zm.) - odbudowa budowli kolejowej, rozumie się przez to wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej (w rozumieniu obecnych wymogów dotyczących typizacji infrastruktury kolejowej) lub nieczynnej budowli kolejowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/16).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 12 ww. rozporządzenia), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m).

Ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 definiuje pojęcia:

- linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2);

- droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a).

Jednym z elementów linii kolejowej - drogi szynowej jest peron (pkt 6 załącznika ustawy o transporcie kolejowym).

W § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w ww. rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych. Wobec powyższego peronów nie można zaliczyć do urządzeń kolejowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 980/16). Organy obu instancji podzieliły powyższe stanowisko.

Roboty budowlane realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] N., zgodnie z ustawą - Prawo budowlane obejmują szereg obiektów budowlanych różnych kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy:

- IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy,

- XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe,

-XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, estakady, kładki, przejścia podziemne, wiadukty, przepusty, tunele.

Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 ustawy Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Fakt ten potwierdziła strona skarżąca wskazując w zażaleniu, że w zgłoszeniu nie ujęto peronów "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała". W tym miejscu organ wskazał, że skuteczne cofnięcie zgłoszenia, nie uprawnia właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu czy wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w zażaleniu oraz piśmie z [...] marca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadnicza argumentacja zażalenia dotyczy kwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Bezspornym jest, że peron jest elementem linii kolejowej (drogi kolejowej). Fakt ten nie wyklucza, że różne kategorie obiektów budowlanych będących elementem linii kolejowej, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo budowlane, wymagają różnych procedur pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych. W ocenie organu II instancji, jest również oczywiste, że rozebranie starego peronu i wykonanie nowego o zupełnie innych parametrach stanowi budowę.

Wprawdzie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował te roboty jako odbudowę, co w kontekście art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie miało istotnego znaczenia dla sprawy.

Zdaniem organu II instancji, argument, że perony zaliczone do kategorii IV obiektów budowlanych i w związku z tym, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę, jest chybiony. Przepis ten dotyczy instytucji udzielania pozwolenia na użytkowanie i nie ma wpływu na określenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.z.p.), przy czym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4).

W świetle art. 3 ust. 1 u.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte kolejowe są terenami ustalanymi przez ministra właściwego do spraw transportu. Reasumując na tych terenach plany miejscowe mogą być uchwalane, a organem właściwym jest wojewoda.

Ponadto, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na wniosek [...] Spółki Akcyjnej lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9o ust. 1 u.t.k.) wydaje wojewoda.

Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał reformacji postanowienia organu I instancji w części określającej dokumenty w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi i terminu wykonania obowiązku. W pozostałej części, ww. organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

1) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia;

2) art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia;

3) art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów;

4) art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie z 10 września 1998 r. (Dz. U. nr 151, poz. 987 ze zm.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie;

5) załącznika nr 1 do Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny;

6) art. 55 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 Prawa budowlanego;

7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w zażaleniu, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

8) art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania rozstrzygnięcia na korzyść strony;

9) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ II Instancji powielił stanowisko organu I Instancji, nie odnosząc się merytorycznie do przedstawionych zarzutów w zażaleniu, w szczególności organ nie odniósł się do przyjętej linii orzeczniczej w zakresie zjazdów z dróg publicznych i wskazanych przez stronę skarżącą analogii prawnych i faktycznych. Zdaniem skarżącej, droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, czyli podobnie jak w niniejszej sprawie tory wraz z peronami stanowią jeden obiekt liniowy. Skoro na przebudowę drogi kolejowej nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenie to również na przebudowę peronu wymagany jest ten sam tryb.

Strona skarżąca podniosła, że postanowienia organów obu Instancji winny zostać wydane na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ponieważ w przedmiotowej sprawie przebudowę linii wraz z peronami należało realizować na podstawie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę.

Zdaniem strony skarżącej, pomimo, że perony są budowlami, to ich charakter nakazuje traktować je w prawie budowlanym jak urządzenia, zwłaszcza w przypadku, gdy nie są samoistnie przedmiotem robót budowlanych, a stanowią element przebudowywanej linii kolejowej (drogi). Zatem jest to budowla towarzysząca, niefunkcjonująca samodzielnie. Skoro peron nie jest urządzeniem, nie prowadzi to do wniosku, że jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ jest budowlą towarzyszącą w rozumieniu przepisów szczególnych dotyczących transportu kolejowego. Zdaniem strony skarżącej perony są częścią całości techniczno-użytkowej, jaką jest linia kolejowa, co wynika z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (§ 4 pkt 2a).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budowie peronu na przystanku kolejowym S., zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], obręb S., stanowiącej kolejowy teren zamknięty, przy linii kolejowej nr [...], oraz nakładające na inwestora [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia określonych dokumentów.

Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.).

Postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanych uregulowane zostało w art. 48-49 i art. 49b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy podkreślić, że powyższe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, także jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem.

Jeżeli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Ponadto, inwestor zamierzający zalegalizować obiekt jest zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Wymaganą dokumentację inwestor ma obowiązek dostarczyć w terminie określonym przez organ w postanowieniu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane).

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.z.p.), przy czym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4).

W świetle art. 3 ust. 1 u.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte kolejowe są terenami ustalanymi przez ministra właściwego do spraw transportu. Reasumując na tych terenach plany miejscowe mogą być uchwalane, a organem właściwym jest wojewoda.

Ponadto, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.z.p.) oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na wniosek [...] Spółki Akcyjnej lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9o ust. 1 u.t.k.) wydaje wojewoda.

Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. [...] grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego na przystanku osobowym PKP S. - kategoria obiektu IV (protokół kontroli z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]). Podczas kontroli stwierdzono: "(...) Na przystanku osobowym S. znajdował się peron osobowy jednokrawędziowy o nawierzchni ziemnej, o następujących parametrach: długość 266,0 m szerokość 2,6 m wysokość krawędzi peronu 30 cm. Peron ten został rozebrany a w jego miejsce wybudowano nowy, o 181,0 m krótszy peron o następujących parametrach: długość 85,0 m, szerokość 4,0 m, wysokość 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starego peronu i budową nowego zostały rozpoczęte na początku sierpnia 2018 r. Nowy peron został wykonany z następujących elementów:

- krawędź peronu z płyt peronowych betonowych antypoślizgowych w kolorze szarym o wymiarach 200x100x10 cm, na płytach w odległości 0,80m od krawędzi wymalowano żółty pas ostrzegawczy szerokości 20cm. W odległości około 1,0m od krawędzi peronu znajduje się pas dotykowy szerokości 40cm z wystającymi kopułkami wyczuwalnymi pod nogami;

- ścianki peronowe wykonano z prefabrykatów żelbetowych typu L2 o wymiarach 39x90x99,5cm;

- nawierzchnia peronu z płyt betonowych 40x4cm w kolorze szarym (łączna szer. 200 cm), w nawierzchni peronu znajdują się pokrywy studni kablowych;

- zakończenie peronu z obu stron wykonane z elementów oporowych żelbetowych typu L2, z zamocowanym panelem z ogrodzeniowym elementów stalowych;

- do peronu prowadzi dojście z drogi publicznej. W dniu kontroli dojście nie było jeszcze utwardzone płytami betonowymi, wyznaczono jedynie ślad w postaci nasypu z piasku i tymczasowych barierek z desek;

- peron będzie dostępny dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich;

Na peronie ustawiono nowe latarnie. Wyposażenie peronu stanowią: 2 tablice z nazwą stacji, zamontowana na stałe ławka peronowa wolnostojąca, stalowa wiata peronowa prefabrykowana ze ścianami przezroczystymi pod którą znajdują się w części siedziska z desek w stelażu stalowym i poręczami oraz miejscem na wózki inwalidzkie służącym też jako miejsca odpoczynku na stojąco, gabloty informacyjne, stalowe kosze na śmieci zamontowane na stałe. Do zamontowania pozostały jeszcze stojaki na rowery." Roboty budowlane dotyczące przystanku osobowego [...] (w tym peronu) są realizowane w starej lokalizacji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejącego peronu nowego typu peronu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (pkt 14 art. 4 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia z 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez odbudowę budowli kolejowej, rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej.

Należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 ww. rozporządzenia), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m). Rozebranie starego peronu i wykonanie nowego peronu o zupełnie innych parametrach stanowi budowę. Sąd podziela również stanowisko organu II instancji, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, tj. obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 ustawy Prawo budowlane), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 980/16 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku tym Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie peronu nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1c (remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych), ani art. 29 ust. 2 pkt 12 (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych) Prawa budowlanego. Zatem wykonanie powyższych robót budowlanych objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zauważa również, że inwestor – [...] S.A. nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących przystanku osobowego S., w tym przedmiotowego peronu. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Z akt sprawy wynika, że inwestor wprawdzie podaniem z 28 marca 2018 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N. w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] N. realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] N."" m.in. w zakresie "2) Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych (...). W zakresie przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] została zaplanowana realizacja m.in robót dotyczących: Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] O. poprzez przebudowę peronów pasażerskich na stacjach i przystankach osobowych wraz odtworzeniem i wymianą uszkodzonych elementów wyposażenia zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] S.A. w lokalizacji m.in. p.o. S. - przebudowa peronu nr 1, jednak powyższe zgłoszenie zostało wycofane pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...]. Skuteczne cofnięcie zgłoszenia, nie uprawniało właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu, czy wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Inwestor kolejnym pismem z [...] kwietnia 2018 r., ponownie zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę: "Przebudowy linii kolejowej nr [...] N. W zgłoszeniu wskazał, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...] O., o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego". Wojewoda [...] pismem z [...] maja 2018 r., znak: [...] wydał zaświadczenie o nie wnoszeniu sprzeciwu. Powyższe zgłoszenie nie obejmowało robót budowlanych realizowanych na przystanku osobowym S. dotyczących przedmiotowego peronu.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] S.A. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia określonych dokumentów. Prawidłowo natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej przedłożenia określonych dokumentów oraz terminu ich przedłożenia, a w pozostałej części utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia - Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny. Zdaniem strony skarżącej przebudowę linii wraz z peronami należało realizować na podstawie zgłoszenia (w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego), a nie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że peron nie jest urządzeniem kolejowym, a zatem nie został wymieniony w powyższym art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym powyższej wyroku z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 980/16. Ponadto, i sama strona skarżąca stwierdziła w skardze, że peron nie jest urządzeniem kolejowym.

Strona skarżąca podniosła w skardze, że peron jest budowlą towarzyszącą, bowiem nie funkcjonuje samodzielnie, jest elementem większej całości, nie stanowi samoistnego, oderwanego od linii kolejowej bytu, i w konsekwencji należy traktować budowę peronu jako urządzenia, bowiem peron jest elementem przebudowanej linii kolejowej (drogi). Zdaniem strony skarżącej perony są częścią całości techniczno-użytkowej, jaką jest linia kolejowa, co wynika z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (§ 4 pkt 2a). Odnosząc się do powyższego, wyjaśnić należy, że Sąd nie kwestionuje, że przedmiotowa inwestycja - budowa peronu jest elementem infrastruktury kolejowej. Wskazać należy, że ustawa o transporcie kolejowym w art. 4 wyjaśnia, że :

- infrastruktura kolejowa to elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy (pkt 1);

- droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a);

- linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2);

Natomiast załącznik nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym zawiera wykaz elementów infrastruktury kolejowej; w skład infrastruktury kolejowej wchodzą m.in. perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania (pkt 6 załącznika nr 1 ustawy o transporcie kolejowym).

Ponadto, w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo w ww. rozporządzeniu warunki techniczne budowy peronów zostały ujęte w § 98 działu VI Kolejowe budowle towarzyszące, rozdziale 1 Obiekty do obsługi podróżnych.

Mając na uwadze powyższe przepisy stwierdzić należy, że peron jest budowlą kolejową (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia), a także jest jednym z elementów infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 w zw. z pkt 6 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym) i drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a) w zw. z pkt 6 ww. załącznika).

W ocenie Sądu, peron jest budowlą kolejową (co również potwierdza § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia) i nie można go zakwalifikować jako urządzenia związanego z obsługą przewozów osób i rzeczy, o którym mowa w § 4 pkt 2) a) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, dla określenia warunków technicznych wprowadza się podział budowli kolejowych na:

- kolejowe budowle drogowe, których konstrukcja jest bezpośrednio lub pośrednio związana z ruchem pojazdów kolejowych (...) (§ 4 pkt 1),

- kolejowe budowle towarzyszące, które stanowią: budowle i urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (§ 4 pkt 2a).

Zdaniem Sądu, nawet zakwalifikowanie peronu do kolejowej budowli towarzyszącej nie pozwala na zaliczenie peronu do urządzeń związanych z obsługą przewozów osób i rzeczy, lecz należy uznać, że peron jest budowlą kolejową. Ponadto, Sąd wskazuje, że w powołanym § 4 pkt 1) i pkt 2) rozporządzenia ustawodawca jako urządzenia wymienił: urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego (pkt 1c), urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (pkt 2a), urządzenia sterowania ruchem kolejowym (pkt 2c), i urządzenia telekomunikacyjne (pkt 2d), oraz urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i sieci techniczne (pkt 2e).

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organy powinny zastosować linię orzeczniczą w zakresie przebudowy dróg i zjazdów z dróg publicznych i w konsekwencji przyjąć, że skoro peron jest elementem inwestycji liniowej, i przebudowa drogi kolejowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia robót budowlanych, to również na przebudowę peronu wymagany jest ten sam tryb – Sąd stwierdza, że powyższy pogląd jest niezasadny. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w odpowiedzi na skargę, że pojęcie drogi utożsamiane jest z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.). Wskazuje na to m.in. rozróżnienie w art. 3 pkt 3a u.p.b. drogi i linii kolejowej oraz powiązanie w art. 3 pkt 7a przebudowy drogi z granicami pasa drogowego. Podstawowym elementem drogi kolejowej jest tor kolejowy (art. 4 pkt 1a ustawy o transporcie kolejowym). Jeżeli użyte w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, pojęcie drogi miałoby obejmować również drogę kolejową (art. 4 pkt 1a) ustawy o transporcie kolejowym), to przeczyłoby to domniemaniu racjonalności ustawodawcy w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę torów. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego użył sformułowania "przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych", to wykładnia prowadząca do uznania, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest przebudowa drogi kolejowej czyniłaby zbędnym pozostałą część przepisu, obejmującą zwrot "tory kolejowe".

Wobec powyższego nie jest również zasadny zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Jak wskazano powyżej strona skarżąca realizując roboty budowlane polegających na budowie peronu na przystanku kolejowym dopuściła się samowoli budowlanej, bowiem nie legitymowała się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Ponadto, należy zauważyć, że strona skarżąca nie dokonała również skutecznego zgłoszenia ww. robót.

Trafnie zatem wskazały organy obu instancji, że przedmiotowe roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 12 (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych) ustawy - Prawo budowlane.

W konsekwencji, nie można również uznać, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do budowy peronów. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 4 wraz z załącznikiem nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że doszło do naruszenia załącznika nr 1 do Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że skoro zarówno linia kolejowa jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować do nich ten sam reżim prawny.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że nie mógł zostać naruszony art. 55 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i nie miał on w sprawie zastosowania.

Ponadto, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 11 i art. 15 k.p.a. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).