Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 499/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 28
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Rada Miejska w M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi N. K.

W poszczególnych rozdziałach tego aktu planistycznego zamieszczone zostały: Ustalenia ogólne (rozdział I), Ustalenia dla całego obszaru objętego planem (rozdział II), Ustalenia szczegółowe dla terenów komunikacji (rozdział III), Dodatkowe ustalenia dla terenów 1-37 (rozdział IV), Ustalenia końcowe (rozdział V).

Z części tekstowej oraz z części graficznej uchwalonego opisaną powyżej uchwałą planu miejscowego wynika, że w obszarze planistycznym znajduje się działka oznaczona numerem geodezyjnym[...]. Materiał sprawy wskazuje, że działka ta na podstawie umowy zawartej w dniu [...] r. (repertorium A numer[...]) została nabyta od Skarbu Państwa – A. N. R. przez A.O. – wyłonionego jako nabywca opisanej nieruchomości w toku czwartego nieograniczonego przetargu ustnego, przeprowadzonego w dniu [...] r.

Zgodnie z przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami planistycznymi działka numer [...] (o powierzchni 7 ha 45 a) położona we wsi N. K. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZT – zieleń trwała, wody, teren upraw, w skład którego wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpowodziowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych, dróg dojazdowych, dopuszcza się ich zadrzewienie i zalesienie; tereny te wyodrębnione są ze względu na występowanie na ich obszarze wód otwartych, z którymi użytki rolne tworzą ekosystem, nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy.

Zgodność z prawem opisywanej powyżej uchwały zakwestionował A. O. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w M. do usunięcia naruszenia prawa.

W petitum skargi A. O. oświadczył, że składa skargę na "naruszenie interesu prawnego przez Burmistrza Miasta i Gminy M. poprzez zaniechanie podjęcia czynności prawem nałożonych celem zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. w stosunku do przeznaczenia działki nr [...] położonej w N.K. gmina M. i tym samym rażące naruszenie ustawy zasadniczej RP tj. Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 w art. 32 punkt 2, art. 37 punkt 1 art. 47 art. 64 punkt 1,2,3 art. 65 punkt 1 art. 75 punkt 1 oraz Ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591) art. 101, kpa art. 53, 55,140,143 jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. ) art. 31".

Ponadto zarzucając naruszenie tych przepisów oraz przepisów prawa konstytucyjnego, administracyjnego, własności, majątkowego oraz prawa pracy skarżący na podstawie art. 1,3 punkt 1 i 2 art. 4 art. 13 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o:

"1. nakazanie Burmistrzowi Miasta i Gminy M. podjęcie czynności w celu zmiany Uchwały nr [...] Rady Miast w M. w stosunku do przeznaczenia działki nr [...] położonej w N. K. poprzez zmianę jej przeznaczenia w taki sposób by status tej działki miał charakter działki o zabudowie zagrodowej;

2. wyznaczenie ostatecznego sześćdziesięciodniowego terminu na skierowanie wniosku do Rady Miasta i Gminy o zmianę uchwały nr [...] w stosunku przeznaczenia działki nr [...] poprzez dokonanie zapisu jako działka o zabudowie zagrodowej;

3. wydanie wyroku zatwierdzającego przedłożony plan zagospodarowania działki[...] ;

4. unieważnienie uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. jako naruszającą art. 31 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi A. O. podał, że w dniu [...] r. zakupił grunt rolny celem założenia gospodarstwa rolnego leśno-rybnego, zgodnie z posiadanym wykształceniem rolniczym, udokumentowanym świadectwem kwalifikacyjnym oraz wpisem na listę producentów rolnych o określonych numerach identyfikacyjnych. Następnie skarżący szczegółowo opisał wszystkie bezskutecznie podejmowane przez siebie od dnia [...] r. działania zmierzające do zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń dotyczących działki nr [...]położonej w N. K. i nadanie jej statusu działki zagrodowej. Zarzucił przy tym, że powoływanie się przez Radę Miejską na brak środków finansowych dla przeprowadzenia procedury zmiany planu miejscowego nie znajduje uzasadnienia prawnego i narusza zasadę równości, tym bardziej, że przedmiotowa uchwała planistyczna była zmieniona dla umożliwienia realizacji rurociągu paliw oraz, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje organy wykonawcze i stanowiące gmin do aktualizowania planów miejscowych co najmniej raz w czasie kadencji rady.

W zakończeniu uzasadnienia skargi A. O. ponownie podkreślił fakt, że jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne, i grunt stanowi jego własność, a specyfika zawodu rolnika wymaga budowy nie tylko budynku mieszkalnego, ale również budynku gospodarczego dla odpowiedniego zabezpieczenia sprzętu, środków ochrony roślin i inwentarza. Zdaniem skarżącego naruszenie jego interesu prawnego jest niewątpliwe, a skarga – wobec przedstawionych w niej okolicznościach jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Rada Miejska w M. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Uzasadniając wniosek Rada odwołała się do zapisów planu dotyczących terenów oznaczonych symbolami R, ZT, W, w skład których wchodzi m.in. działka nr[...], stanowiąca własność skarżącego, podkreślając przyjęty dla tego obszaru zakaz wprowadzania zabudowy, a ponadto wyjaśniła, że zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. Nr [...] z dnia [...] r., zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., teren działki nr[...] , AM-[...], położonej w obrębie N.K. stanowi tereny otwarte. W studium zaleca się utrzymanie funkcji rolniczej, w związku z występowaniem stosunkowo dużych obszarów gleb wysokich klas bonitacyjnych (III, IV klasa) we wsiach: K., Dz., H., O., O. P. W studium wskazano również, że największe kompleksy użytków zielonych występują na obszarze wyodrębnionej jednostki geomorfologicznej – K. M. Wyróżnia się ona formami fizjograficznymi oraz sposobem użytkowania. Znajdują się tu wsie: N. K. i K. oraz L. R.

Cała powierzchnia znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ustalenia dla tego obszaru zawierają ustalenia dla terenów użytków rolnych, a w szczególności nakazy i zakazy oraz ustalenia dodatkowe, które zostały przywołane stosownie do treści studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. podała również, że w studium przyjęto, iż w miarę możliwości należy ograniczać zmianę użytkowania w stosunku do zmeliorowanych gruntów rolniczych, szczególnie zdrenowanych. Ponadto Rada odniosła się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, wynikającego z niepodjęcia działań mających na celu zaktualizowanie planu miejscowego.

Skarga wniesiona w tej sprawie została pierwotnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2011r. (sygn. akt II SA/Wr 126/11), uchylonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011r. (sygn. akt II OSK 1342/11) z jednoczesnym przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 września 2011r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz wnioski w niej zawarte. Wyjaśnił ponadto, że zarzuca naruszenie art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie art. 31 tej ustawy, jak błędnie wskazał w skardze.

Skarżący dodatkowo wniósł o uznanie działki nr [...] za działkę siedliskową, a nie zagrodową, jak podał w skardze. Przedłożył również do akt sprawy wniosek o ustalenie, że zaskarżona uchwała wobec treści art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traci ważność oraz wniosek o zwrot wpisów sądowych w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym we Wrocławiu. Ponadto oświadczył, że przedmiotowa działka nie leży w obszarze Natura 2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, mimo rozważenia w toku dokonywanych w sprawie czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w zakresie zastrzeżonym dla organów administracji publicznej, co powoduje, że niemożliwe było – stosownie do żądań skargi – zatwierdzenie przez Sąd w wyroku przedłożonego planu zagospodarowania działki ani uznanie działki nr [...] położonej we wsi N. K. za spełniającą warunki działki siedliskowej. Kontroli sądów administracyjnych nie został też poddany brak działań organów gminy w zakresie planowania przestrzennego, w tym inicjowania procedury planistycznej w celu sporządzenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego lub dokonania zmiany jego ustaleń w sposób wnioskowany przez zainteresowane podmioty.

Poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje również ocena celowości czy słuszności działań organów planistycznych, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. K., dla którego podstawę prawną stanowiły przepisy powołanej we wstępie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Konsekwencją uznania przez Sąd – z powodów poniżej przedstawionych, że skarżący spełnia kryteria podmiotowe i może skutecznie korzystać z legitymacji skargowej była powinność objęcia przez Sąd oceną legalności zaskarżonego aktu – pod względem formalnym i merytorycznym – w pełnym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności pismem z dnia [...] r. wezwał - bezskutecznie - Radę Miejską w M. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter matrialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125).

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia uchwały, wskazanej w petitum skargi.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/. Rozważając tę kwestię Sąd w składzie orzekającym zaakceptował pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmiany), który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, objętej ustaleniami planistycznymi, posiada również aktualny właściciel tej nieruchomości, jeżeli dotychczasowy nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały (Por. wyroki NSA: z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 186/10 i z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1983/10, nie publ.).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, zawartymi w § 9 pkt 2 i 3 tego aktu stanowiącymi o planowanym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym dla terenów wyodrębniających liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi na rysunku planu symbolami R i ZT, w obszarze których znajduje się działka oznaczona numerem[...], stanowiąca przedmiot własności skarżącego.

Z treści zapisów planistycznych wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych tymi symbolami (tzn. R i ZT) nie dopuszcza się wprowadzania zabudowy, co niewątpliwie ogranicza skarżącemu sposób wykonywania prawa własności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, o którym stanowi m.in. art. 140 kodeksu cywilnego. Istotne jest jednak, aby naruszenie to nie miało cech bezprawności.

Skarżący posiada od dnia 10 grudnia 2009r. tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym przedmiotowymi ustaleniami planistycznymi tj. działki o numerze ewidencyjnym[...], położonej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami W (wody płynące), R (Rola. Teren upraw, w skład których wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpożarowych, zapatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisko, oczek wodnych i dróg dojazdowych. Dopuszcza się ich zakrzewienie i zalesienie. Nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy i ZT (Zieleń trwała, wody. Teren upraw, w skład których wchodzą tereny określone w ewidencji jako użytki rolne, pod urządzeniami melioracji wodnych, przeciwpożarowych i przeciwpowodziowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk, oczek wodnych i dróg dojazdowych. Dopuszcza się ich zadrzewienie i zalesienie. Tereny te wyodrębnione są ze względu na występowanie w ich obszarze wód otwartych, z którymi użytki rolne tworzą ekosystem. Nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy).

Zważyć jednak należy, że zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4) nie można zakwestionować przyznanego gminie przywileju ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, który w konsekwencji może prowadzić do ograniczania sposobu wykonywania prawa własności przez dysponujące tym prawem podmioty jak wymaga tego zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Tom I, str. 109, pkt 9).

Sąd nie kwestionuje przyznanego gminie przywileju ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, który w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego przez inne podmioty).

Ustawodawca wyposażył bowiem gminę we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Z tego względu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, z zastrzeżeniem, że prawo to nie może być realizowane w sposób naruszający prawo ani poprzez nadużycie przysługujących gminie w tym zakresie uprawnień.

W tym zawiera się istota władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004r., sygn. akt SA/Bk 1532/03, Lex nr 173691).

W toku podjętych w sprawie czynności ocennych Sąd rozważał również to, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3) znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), chociaż nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Mogą one być dokonywane na podstawie powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy równoczesnym wykazaniu, że nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu taki warunek w rozpoznawanej sprawie został spełniony.

Gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była zobligowania do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolami R i ZT. Przyjęte w planie rozwiązanie w tym zakresie wydaje się optymalne ze względu na zachowanie proporcji naruszeń i potrzeby społeczne, a także powinności samorządu terytorialnego wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy – Prawo wodne oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w ramach kontroli, jak to już wcześniej zostało podkreślone, nie stwierdził naruszenia przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały. Nie może też wkraczać w ocenę działań administracji co do słuszności lub celowości przyjętych rozwiązań. W sytuacji braku możliwości wkraczania przez Sąd w wyżej zakreśloną ocenę, stwierdzona legalność zaskarżonej uchwały nie budzi żadnych zastrzeżeń. Organ gminy wykazał, iż przyjęte rozwiązania wynikają z zasady kierowania się zrównoważonym rozwojem gospodarczym z zachowaniem równowagi przyrodniczej i ochrony środowiska.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.26.10.2011r.