Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 353/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 742/07 w sprawie ze skargi M. i i J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 742/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. i J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], którym odmówiono zawieszenia na wniosek M. i J. O. postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu działając na podstawie art. 123 i art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływana dalej, jako Kpa) odmówił zawieszenia na wniosek M. i J. O. postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] - działka nr [...], na skutek jej podziału na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wniosek małżonków O. wskazywał na konieczność dokonania przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości a tym samym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa lub zawieszenie postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 Kpa. Ustosunkowując się do tak określonego wniosku organ wyjaśnił, że brak jest podstaw do zwieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 Kpa z uwagi na to, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Jednocześnie organ uznał, że wydanie oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Stwierdził, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy wydaniem takiej oceny, a rozstrzygnięciem sprawy, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych nie jest organem administracji publicznej ani sądem, a ponadto po przeprowadzeniu weryfikacji operatu szacunkowego pod względem zgodności z prawem nie dopatrzono się zastrzeżeń warunkujących wystąpienie o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia M. i J. O. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji, stwierdzając dodatkowo, że organ orzekający w sprawie może skorzystać z opinii organizacji rzeczoznawców posługując się nią podczas swobodnej oceny dowodów zebranych w sprawie, nie ma jednak takiego obowiązku. Natomiast żądanie strony poddania szacunku rzeczoznawcy takiej ocenie nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez błędną jego wykładnię i uznanie w rezultacie, że wydanie przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych oceny, co do opinii będącej podstawą ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby wymiaru opłaty adiacenckiej nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Za błędne skarżący uznali stanowisko organów, że Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych nie jest organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem skarżących określenie zawarte w powołanym przepisie "inny organ lub sąd" należy rozumieć znacznie szerzej niż uczyniły to organy orzekające w sprawie. Skarżący podnieśli, że Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych wykonuje zadania i wydaje oceny mające znaczenie w sferze prawa administracyjnego, kontroluje, bowiem prawidłowość opinii, które stanowią podstawę wydawania postanowień i decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę M. i J. O. stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa rozumieć należy zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, a którego rozstrzygnięcie stanowi konieczny warunek rozpoznania sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zdaniem Sądu treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego bądź inne okoliczności o znaczeniu prawnym. Natomiast rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do kompetencji innego niż prowadzący postępowanie organu władzy publicznej lub sądu, który na mocy przepisów prawnych uprawniony jest do podejmowania wiążących rozstrzygnięć zasadniczo w sprawach indywidualnych w formach przewidzianych prawem (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.2002 r., V SA 2353/2001, Lex Polonica nr 381321, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.03.2006 r., VII SA/Wa 1513/05, LEX nr 222225).

W ocenie Sądu wnioskowana przez skarżących ocena operatu szacunkowego przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie dotyczy zagadnienia materialnoprawnego. Stosownie, bowiem do treści art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przedmiotem takiej oceny, dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, może być jedynie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Ma ona, zatem na celu ustalenie, czy przyjęte podejście, metoda i technika szacowania zastosowane przez rzeczoznawcę były wadliwe. Wynikiem tejże oceny nie może być natomiast określenie wartości nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Sąd I instancji stwierdził, że Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych będąca organizacją zawodową w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie jest organem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie ze Statutem Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych stanowi ona dobrowolny związek samorządnych organizacji posiadających osobowość prawną jako stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Jest organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, działającą z upoważnienia, na rzecz i w interesie sfederowanych stowarzyszeń, a jej zadaniem jest rozwiązywanie problemów środowiska rzeczoznawców majątkowych. Nie jest natomiast organem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych ani sądem. Zdaniem Sądu I instancji niezależnie od tego, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała potrzeba zlecenia oceny operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, organy administracyjne obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż wnioskowana przez skarżących ocena prawidłowości operatu szacunkowego przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, nie stanowi kwestii prejudycjalnej, która uzasadniałaby zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. i J. O. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej, jako p.p.s.a) poprzez nieuzasadnione uznanie, że w sprawie nie zachodziła podstawa do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sytuacji, gdy z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postanowienie to podlegało uchyleniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powtórzyli argumenty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśnili, że wydanie oceny, co do opinii rzeczoznawcy majątkowego przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skarżący wskazali, że skoro wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej to bezwzględnie opinia rzeczoznawcy majątkowego, co do wartości nieruchomości jest konieczną przesłanką ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną taka opinia powinna być opinią niewadliwą, odzwierciedlającą wartość nieruchomości. Jeśli zatem strona zarzuca opinii wadliwość to taka opinia powinna zostać poddana ocenie przez właściwe organy do tego powołane. Tylko wówczas spełniona zostanie przesłanka ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Skarżący wywiedli, że jeśli Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych wykonuje zadania i wydaje oceny mające znaczenie w sferze prawa administracyjnego to jest organem, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które w jej ocenie zostały naruszone ( vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39 ). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, jednak podniesione w niej zarzuty odnośnie naruszenia prawa procesowego nie są trafne.

Podstawowym problemem, który należało rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu i który w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji został szczegółowo omówiony jest kwestia, czy złożony przez skarżących w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z urzędu przez Dyrektora Zarządu Geodezji

i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu wniosek o zawieszenie postępowania w związku z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. dokonania przez Polskę Federację Rzeczoznawców Majątkowych oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej stanowił materialnoprawną przesłankę do zawieszenia postępowania w trybie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W przedmiotowej sprawie, jak to słusznie zauważył Sąd I instancji nie wystąpiły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zgłaszana przez stronę skarżącą konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego przez Polską Federację Rzeczoznawców Majątkowych nie może zmierzać do wydania nowej opinii określającej wartość nieruchomości. Przedmiotem takiej oceny jest, bowiem jedynie prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego oraz wskazanie, czy przyjęta metoda i technika szacowania zastosowane przez dotychczas opiniujących rzeczoznawców są prawidłowe. Jednakże uzyskanie takiej oceny w sprawie ( jeżeli organ uzna to za niezbędne ) nie jest podstawą do zawieszenia postępowania.

O dopuszczalności zawieszenia postępowania stanowi wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, bez wyjaśnienia, którego niemożliwym jest wyjaśnienie sprawy i rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Istotnym warunkiem zawieszenia postępowania jest, by konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego oraz wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Kluczowym jest, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do kompetencji innego niż prowadzącego postępowanie administracyjne organu administracji publicznej lub sądu.

Jak prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zrzeszenie Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych nie posiada przymiotu organu administracji publicznej. Jest organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, stanowi dobrowolny związek samorządowych organizacji posiadających osobowość prawną, jako stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Jest organizacją społeczną posiadającą osobowość prawną, działającą na rzecz zrzeszonych w niej stowarzyszeń, której celem jest rozwiązywanie problemów rzeczoznawców majątkowych. Polska Federacja Rzeczoznawców Majątkowych nie jest jednak organem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Z uwagi na powyższą argumentację zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację przedstawioną w tym zakresie w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sposób szeroki

i wyczerpujący z powołaniem na orzecznictwo sądowe oraz poglądy przedstawione

w literaturze. Należałoby dodatkowo przytoczyć argumentację przedstawioną w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt. I OSK 913/05 ( LEX nr 244383 ) i z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt. II OSK 1322/06 ( LEX nr 341051 ), iż przedmiotem oceny operatu przez organ Stowarzyszenia może być wyłącznie prawidłowość jego sporządzenia w oparciu o zasady, jakie obowiązują przy jego sporządzaniu a nie dodatkowa wycena nieruchomości. Należy także zauważyć, iż oceny sporządzonego operatu powinien dokonać organ wydając merytoryczną decyzję w sprawie, zgodnie z zasadami oceny dowodów przewidzianej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego bez potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie kwestii zasadności zawieszenia postępowania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak

w sentencji wyroku.