Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 695/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Bogumiła Kalinowska, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 83 ust. 4, art. 28, art. 32 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia [...] r. znak: [...], odmawiającą Z. C. (dalej: skarżący, strona) umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący nie zgadzając się z odmową umorzenia zaległości, w ponownym wniosku podniósł, iż w związku z nabytym prawem do emerytury nie miał świadomości, że ciążył na nim obowiązek opłacania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, prowadzona działalność nie była dochodowa, obecnie posiada także jeszcze inne zobowiązania pieniężne, a jego sytuacja finansowa jest trudna.

Z przedłożonych organowi dokumentów oraz dodatkowych oświadczeń skarżącego wynikało, że skarżący otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie (syn przebywa w zakładzie karnym). Ponosi wydatki związane z utrzymaniem w wysokości ok. [...] zł miesięcznie oraz koszty leczenia w kwocie ok. [...] zł miesięcznie. Posiada zobowiązanie z tytułu pożyczki w kwocie [...] zł, której miesięczna rata wynosi [...] zł. Ponadto posiada zadłużenie z tytułu podatków w wysokości [...] zł, spłacane w miesięcznych ratach w wysokości [...] zł.

Ustalono, że skarżący jest właścicielem w udziale 3/4 nieruchomości o powierzchni 1,1637 ha oraz właścicielem w udziale 3/4 nieruchomości stanowiącej grunty orne o powierzchni 4,6006 ha. Pola uprawne skarżącego są uprawiane przez sąsiada, gdyż – jak podał skarżący – nie stać go na zakup niezbędnych narzędzi i urządzeń. W zamian skarżący otrzymuje od sąsiada ziemniaki lub mąkę. Na wskazanych nieruchomościach dokonano zabezpieczenia należności z tytułu składek ZUS poprzez wpis hipoteki.

Skarżący figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako właściciel pojazdów: samochodu osobowego marki FSM Polski Fiat, rok produkcji 1991, samochodu osobowego marki Reanult Modus, rok produkcji 2005 oraz samochodu osobowego marki Opel Astra, rok produkcji 1993. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że pojazdy powyższe zostały zarejestrowane na niego z uwagi na zniżki w zakresie ubezpieczeń. Faktycznie jednak jedynie pojazd FSM Polski Fiat używany był przez wnioskodawcę do celów prowadzonej wówczas działalności gospodarczej. Aktualnie użytkowanie pojazdu nie jest możliwe z uwagi na jego stan techniczny. Pozostałe samochody natomiast należały do małżonki oraz syna wnioskodawcy i nie pozostają aktualnie w jego dyspozycji.

W zaskarżonej decyzji, powołując art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia skarżącego. Nie można bowiem uznać, że należność jest całkowicie nieściągalna. Organ argumentował, że wnioskodawca posiada stałe źródło dochodu z emerytury, do której została skierowana egzekucja. Spłaca także zobowiązania cywilnoprawne i posiada majątek w postaci nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że zobowiązania z tytułu składek jako należności publicznoprawne są uprzywilejowane i podlegają co do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Nie zachodzi więc w sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności zobowiązania.

W ocenie organu, w sprawie nie zachodzi także uzasadniony wypadek, umożliwiający umorzenie nawet w przypadku braku całkowitej nieściągalności zaległości z tytułu składek. Rozważając przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, w którym przepis zezwala na umorzenie składek także wówczas, kiedy nie stwierdzono ich całkowitej nieściągalności, organ wywodził, że umorzenie składek należnych od osoby fizycznej prowadzącej działalność pozarolniczą powinno mieć charakter wyjątkowy. Nie mogą zatem stanowić podstawy do umorzenia wszelkie okoliczności, będące następstwem określonych decyzji gospodarczych płatnika. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną na własne ryzyko. Z punktu widzenia ZUS nie jest istotne, że zaległość składkowa nie powstała wskutek winy umyślnej płatnika lub jego niewiedzy. Rozpatrując sprawę uwzględniane są przede wszystkim możliwości dochodzenia należności. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia tych należności. Posiadanie źródła dochodu oznacza możliwość wyegzekwowania należności z tytułu nieopłaconych składek. Ponadto w myśl obowiązujących przepisów prawnych istnieje możliwość ratalnej spłaty powstałych należności. Skarżący w pierwszym wniosku zaproponował alternatywnie umorzenie bądź rozłożenie na raty zaległości, co wskazywałoby na posiadanie środków finansowych do realizacji układu ratalnego.

W podanych powodów, w ocenie organu, sprawie brak jest przesłanek do umorzenia zaległych składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ponownie podniósł, iż nie miał świadomości, że był zobowiązany do uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Przekonany był bowiem, iż w przypadku emeryta, tylko z emerytury powinny być płacone składki, co następuje automatycznie. Obecnie po potrąceniach dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym brakuje mu środków do życia. Zdaniem skarżącego, za pozytywnym rozpatrzeniem jego wniosku przemawia podeszły wiek, zły stan zdrowia oraz znaczna, w relacji do jego dochodów, kwota zadłużenia. Zdaniem skarżącego, nie jest on w stanie spłacić kwoty blisko [...] zł wraz z odsetkami. Zauważył też, że przy emeryturze w wysokości [...] zł, niemożliwe było podpisanie zaproponowanego przez organ układu ratalnego. Zakładał on bowiem uiszczanie co miesiąc kwoty [...] zł, podczas gdy skarżący, zwracając się o ewentualne rozłożenie na raty zaległości, wskazywał, że jest w stanie płacić jedynie [...] zł miesięcznie, gdyż nie wystarcza mu środków na utrzymanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko wraz z jego argumentacją.

Podniósł nadto, że rozpatrując sprawę uwzględniane są przede wszystkim możliwości dochodzenia należności. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest bowiem wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia tych należności. Posiadanie źródła dochodu oznacza możliwość wyegzekwowania należności z tytułu nieopłaconych składek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Organ w zaskarżonej decyzji koncentrując się na wykazaniu możliwości egzekucji od skarżącego zaległych składek, praktycznie nie odniósł się bowiem do podnoszonych przez skarżącego ciężkich warunków życiowych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie nie zachodzą powyżej określone przesłanki. Skarżący otrzymuje bowiem świadczenie emerytalne, do którego została skierowana egzekucja oraz udziały w nieruchomościach gruntowych, do których, potencjalnie, egzekucja może być skierowana w przyszłości.

Niemniej artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, kompetencja do umorzenia zaległości przysługuje organowi. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska – które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił szczegółowo podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie dostarcza informacji, czy odmowa umorzenia zaległości była wynikiem stwierdzenia przez organ braku przesłanek umorzenia czy negatywnej decyzji, podjętej w ramach uznania administracyjnego pomimo zaistnienia tych przesłanek. Stanowisko w tek kwestii zostało zajęte przez organ I instancji, który powołał się na brak przesłanek do umorzenia zaległości, jednak wypowiedział się w tek sprawie ogólnikowo, wskazując na podsiadanie przez podatnika stałego źródła dochodu oraz majątku, potencjalnie umożliwiających egzekucję oraz fakt, że zaległości nie powstały wskutek nadzwyczajnych, niezależnych od skarżącego okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji praktycznie ograniczył się do wskazania, niekwestionowanej przez stronę, okoliczności, że zaległości nie noszą cechy całkowitej nieściągalności. W pozostałym zakresie organ na stronach 4 i 5 decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. składki mogą być umarzane, jeśli przemawia za tym ważny interes zainteresowanego, przytoczeniu treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu, ogólnym wskazaniu na dochód z emerytury i posiadany majątek oraz stwierdzeniu, że podstawą do umorzenia składek nie mogą być okoliczności będące następstwem działań gospodarczych płatnika. Zasugerował także możliwość rozłożenia spłaty zaległości na raty.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. składki mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1) tego rozporządzenia, organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ tymczasem nie zestawił osiąganych przez skarżącego dochodów z jego wydatkami na codzienne utrzymanie, kwotami już egzekwowanymi z emerytury tytułem zaległości podatkowej oraz możliwymi potrąceniami na spłatę zaległych składek. Nie uzasadnił, czy tak ustalona sytuacja finansowa nie będzie mogła być uznana za "zbyt ciężką", w rozumieniu przytoczonego przepisu rozporządzenia, w szczególności mając na uwadze podeszły wiek i podnoszony przez skarżącego stan zdrowia. Rozważenie zawartej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. przesłanki umorzenia "zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego", jaką jest m.in. sytuacja , gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, wymaga od organu nie tylko dokładnego ustalenia możliwości finansowych dłużnika, ale także odniesienia ich do poziomu jego potrzeb wynikających z niezbędnego utrzymania i ocenę realnych możliwości zaspokojenia tych potrzeb, także przy uwzględnieniu kolejnego obciążenia dochodu dłużnika na skutek egzekucji. Takiej oceny w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej, zabrakło. Wskazując zaś na posiadany przez skarżącego majątek w postaci udziałów w nieruchomościach gruntowych, nie rozważył, czy, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, z tego majątku skarżący może czerpać dochód. Nie rozważył także kwestii, czy posiadane udziały w nieruchomościach, są właśnie ze względu na własność w formie udziałów, w praktyce, a nie jedynie teoretycznie, możliwe do spieniężenia. Zwrócić należy uwagę, że organ wskazuje, iż dokonał na tych składnikach majątku skarżącego jedynie zabezpieczenia przez ustanowienie hipoteki, nie kierując do nich egzekucji, tak jak do emerytury. Powołując się na okoliczność spłacania przez zobowiązanego zobowiązań cywilnoprawnych organ całkowicie pominął bliższe zbadanie tej okoliczności, wskazując jedynie, że skarżący zaciągnął kredyt, uchylając się natomiast od oceny twierdzeń skarżącego , że pożyczkę ( w kwocie niespełna [...]zł) zaciągnął celem spłaty zobowiązań zaciągniętych przez żonę wobec dostawców w związku z działalnością sklepu, który przejął po jej śmierci. Skoro zaś organ powołuje się na fakt spłacania przez skarżącego zobowiązań prywatnych jako na okoliczność przemawiającą za uznaniem jego sytuacji materialnej za wystarczająco dobrą lub świadczącą o preferowaniu przez niego zobowiązań cywilnoprawnych w stosunku do publicznoprawnych, powinien, zdaniem Sądu, pochylić się nad charakterem tych zobowiązań i zbadać z czego wynikały i na jakie cele zostały zaciągnięte. W przeciwnym wypadku podniesiona w tym zakresie argumentacja jest nieprzekonująca.

Zauważyć trzeba, że organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji kwoty zaległych składek. Kwotę tą (około [...] zł) podaje skarżący w skardze, a jej wielkość potwierdza treść decyzji pierwszej instancji. Sąd zwraca jednak uwagę, że organ ponownie rozpoznając sprawę, winien ponownie wnikliwie rozpatrzyć wniosek skarżącego i dokładnie przytoczyć wszelkie dane. Ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet przez ten sam organ administracji, nie powinno być bowiem fikcją. Przytoczona suma zaległych składek powinna zostać zestawiona z dochodem pozostałym do dyspozycji skarżącego po potrąceniach w egzekucji. Dopiero takie zestawienie umożliwi ocenę, czy zaległe składki, przy uwzględnieniu ich oprocentowania, są realnie, a nie jedynie teoretycznie, możliwe do wyegzekwowania. Umożliwi też ustalenie, czy wysokość pozostałego po potrąceniach dochodu nie spowoduje, że sytuacja skarżącego będzie mogła być uznana za "zbyt ciężką", a w konsekwencji czy nie zachodzi przesłanka do umorzenia zaległości.

Sąd stwierdza, że organ w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo poprzestał na stwierdzeniu, że zaległe w sprawie składki są możliwe do ściągnięcia. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na stały (choć niewielki) dochód z emerytury, pewne kwoty należne ZUS od skarżącego można objąć egzekucją. W ocenie Sądu, ustawodawca po to jednak stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), a nawet objął je całkowitą "abolicją" w ustawie z dnia 31 grudnia 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić ich powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń. Okoliczność, że powołana ustawa nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, nie powoduje pominięcia jej istnienia przy wykładni ustawy i rozporządzenia. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA). Jeszcze raz podkreślić należy, że organ podnosząc, że składki nie są w sprawie całkowicie nieściągalne, nie rozważył w ogóle, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m.in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji. Tym istotniejsze jest zatem, by organ właściwy w sprawach umorzenia należności z tytułu składek , przy badaniu przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu odniósł się wyczerpująco do ustalonych w postępowaniu faktów i potwierdził lub wykluczył zagrożenie wskazanych wartości wnioskującego o ulgę. To, czy nawet w razie ich potwierdzenia, organ zdecyduje o odmowie przyznania ulgi z uwagi na inne wartości, należy do sfery uznania administracyjnego, jednak należyte ustalenie faktycznej sytuacji strony i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu postępowania egzekucyjnego na jej zdolność utrzymania jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny (co do zaistnienia przesłanek umorzenia). W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Zauważyć następnie należy, że przepis mogący stanowić w niniejszej sprawie podstawę prawną umorzenia należności ZUS (tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), nie wskazuje jako przesłanek umorzenia pojęć, którymi operuje organ, a mianowicie "interesu zobowiązanego" i "interesu finansów społecznych". Zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., to minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego wydając rozporządzenie wykonawcze ma obowiązek kierowania się tymi przesłankami, a nie organ, stosujący wydane rozporządzenie. W rozporządzeniu uznano zaś, że już tylko np. ciężka sytuacja zobowiązanego lub jego przewlekła choroba mogą stanowić podstawę do umorzenia, a więc potencjalnie wypełniają pojęcie "ważnego interesu zobowiązanego". Rozporządzenie nie przewiduje natomiast badania przez ZUS "stanu finansów ubezpieczeń społecznych". Ów stan, ma być zagwarantowany przez samą konstrukcję rozwiązań rozporządzenia, a nie przez ocenę przesłanek udzielania lub nie ulg w zaległościach przez organy, w zależności od aktualnej sytuacji finansów ubezpieczeń. Stosując przepisy o ulgach organ może i powinien mieć oczywiści na względzie przepis ogólny art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 7 k.p.a. nie może być jednak, w ocenie Sądu, rozumiany w ten sposób, że modyfikuje on treść przepisu szczegółowego, materialnoprawnego. W niniejszej sprawie przepisy materialno prawne dotyczące umorzenia składek należnych ZUS, nie nakazują brania pod uwagę przy ocenie zaistnienia samych przesłanek umorzenia "stanu finansów ubezpieczeń społecznych", czy też jak to określa organ "interesu finansów społecznych". Jak wskazano, sama konstrukcja przepisów wykonawczych do art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ma służyć realizacji zarówno ważnych interesów zobowiązanych, jak i interesu społecznego. Powyższe względy mogą natomiast stanowić motywy decyzji o umorzeniu lub odmowie umorzenia zaległości w momencie stosowania przez organ uznania administracyjnego. Jak jednak już zauważono powyżej, uznanie to nie dotyczy oceny przesłanek umorzenia ale wyraża się w możliwości podjęcia negatywnej decyzji nawet w razie zaistnienia tych przesłanek. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ I Instancji odmówił skarżącemu umorzenia zaległości wskazując na niespełnienie przez niego przesłanek umorzenia - co uniemożliwiało przejście do fazy stosowania uznania administracyjnego, zaś w decyzji organu odwoławczego w ogóle zabrakło jasno sprecyzowanego stanowiska w tym zakresie. Kwestia ta jest istotna, bowiem, jak wyjaśniono na wstępie, przesądza ona o zakresie i "głębokości" dopuszczalnej kontroli przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Reasumując, choć obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przytoczenia sytuacji majątkowej skarżącego i "suchego" stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Uzasadnienie decyzji organu winno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i §3 powołanego rozporządzenia), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i uwzględnić wskazane zalecenia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.