Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 682/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 43 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych G. D. oraz H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1538/11 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1538/11, oddalił skargę H. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 marca 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdził, na wniosek H. D., nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Nysie z dnia [...] stycznia 1988 r. udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu w Nysie przy ulicy Długosza nr 29b – w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego w Nysie przy ulicy Długosza 29b.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Nysie z [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

W postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję WINB w Opolu z [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda Opolski w innym postępowaniu nadzorczym, decyzją z [...] marca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1988 r. w części dotyczącej udzielenia M. B. pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu.

Decyzję Wojewody Opolskiego, w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1623/10, uchylił decyzję GINB oraz decyzję Wojewody Opolskiego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2010 r. uchylającej decyzję WINB w Opolu z [...] marca 2010 r. wskazał, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Nysie z dnia [...] stycznia 1988 r., nie zawiera podstawy prawnej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ani uzasadnienia, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie, jakimi przesłankami kierował się organ udzielając pozwolenia. Zgodnie z ustawą z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydawana w stosunku do obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę (art. 42 ust. 1 ustawy). Decyzję taką zazwyczaj poprzedzała decyzja nakazująca na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Poza wypadkiem określonym powyżej, właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł także nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 ustawy).

Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był w ocenie organu odwoławczego niewystarczający do stwierdzenia, czy kontrolowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu ślusarskiego dotyczyła obiektu samowolnie wybudowanego czy też obiektu wybudowanego legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy nie wynikało, kiedy sporny obiekt został wybudowany.

W odniesieniu do wskazań zawartych w ww. decyzji kasatoryjnej, organ I instancji w przeprowadzonym ponownie postępowaniu, pismami z 15 października 2010 r. wezwał Małgorzatę Salamon i Władysława Salamon do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu ślusarskiego w Nysie przy ulicy Długosza 29b bądź decyzji wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w przedmiocie nakazania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Jednocześnie WINB w Opolu pismem z 20 października 2010 r. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Opolskiego o dokonanie oceny stanu prawnego dokumentów geodezyjnych na dzień wydania decyzji z [...] stycznia 1988 r. W szczególności o ustalenie daty naniesienia na mapie zasadniczej zabudowy znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości.

Małgorzata Salamon pismem z 9 listopada 2010 r. poinformowała, iż pierwotny właściciel sprzedając nieruchomość nie przekazał wymaganych dokumentów.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z 16 listopada 2010 r., na podstawie dokumentów zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nysie stwierdził, że budynek warsztatu ślusarskiego, położony na działce ewidencyjnej nr [...] w Nysie, obręb Górna Wieś, został wkreślony na mapę zasadniczą we wrześniu 1989 r. Opracowanie geodezyjne, polegające na doprowadzeniu do zgodności treści mapy zasadniczej z terenem, obejmowało swym zasięgiem nie tylko działkę nr [...], ale obszar znacznie większy powierzchniowo, a budynek warsztatu został pomierzony jako jeden z wielu z tego obszaru szczegółów terenowych. Zdaniem organu data naniesienia na mapę zasadniczą budynku warsztatu ślusarskiego nie może być identyfikowana z datą budowy tego obiektu, natomiast jest to data, w której budynek ten niewątpliwie już istniał i po raz pierwszy został ujawniony w zasobie geodezyjnym.

Jednocześnie Wydział Infrastruktury i Geodezji Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego przekazał organowi nadzoru budowlanego do wykorzystania, kserokopię mapy wydanej 16 maja 1988 r. z państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego, na której nie zaznaczono jako istniejący obiektu warsztatu ślusarskiego.

W toku postępowania nieważnościowego, przesłuchano świadków na okoliczność, kiedy warsztat ślusarski został wybudowany. Z protokołu przesłuchania J. C. wynikało, że budynek został wybudowany na pewno po 1980 r., ale dokładnej daty nie mogła podać. Wskazała, że poprzedni właściciel M. B. miał najpierw warsztat na ulicy Baligrodzkiej, a potem po około 6-7 latach wybudował warsztat na ulicy Długosza. Wcześniej w miejscu tego budynku było gruzowisko. J. K., dokładnej daty wybudowania obiektu nie pamiętał, twierdził, że budynek wybudowany został przed 1994 r., około 4-5 lat wcześniej. J. M. oświadczył, że w 1989 r. budynek już stał i był częściowo otynkowany.

Opolski Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał, że kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy zawarty był w Rozdziale 5 zatytułowanym "Pozwolenie na budowę" i stanowił, że: "Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W razie potrzeby w pozwoleniu określa się warunki i wymagania, które powinny być zachowane przy prowadzeniu robót." Natomiast przepisy § 43 i 44 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zawarte były w Dziale 3 dot. "Budownictwo osób fizycznych", Rozdział 1 zatytułowanym "Pozwolenie na budowę" .

Integralną częścią decyzji z [...] stycznia 1988 r. był załącznik nr 1. Akta sprawy wskazują, że załącznikami do decyzji z [...] stycznia 1988 r. opieczętowanymi przez Wydział Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego były dwa załączniki: "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego".

Zgodnie z § 46 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej. Z powyższych przepisów wynika więc, że materialnoprawna podstawa decyzji z [...] stycznia 1988 r. dotyczyła pozwolenia na budowę. Załącznikami do tej decyzji były "plany realizacyjne". Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie przepisów ustawy z 1974 r. określały przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego w związku z § 59 zawartym w Rozdziale 6 "Pozwolenia na użytkowanie" ww. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. Przepis art. 40 Prawa budowlanego stanowił, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zawarty w Rozdziale 7 "Oddawanie do użytku obiektów budowlanych" stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie do użytku wykonanego obiektu. Natomiast przepis § 59 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, iż w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu w całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty budowy wymagane przez właściwy organ. Zgodnie z § 59 ust. 3 rozporządzenia zdatność do użytku wykonanego obiektu stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56.

W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym ustalono, że decyzji na podstawie art. 40, jak i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w tej sprawie nie wydano. Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z § 59 rozporządzenia właściwy organ wydawał decyzje w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu kontroli i stwierdzeniu zdatności do użytku. Zatem przedmiotem decyzji z [...] stycznia 1988 r. nie było pozwolenie na użytkowanie.

Przepis § 59 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że do pozwolenia na użytkowanie należy dołączyć dokumenty budowy. Zgodnie zaś z § 51 dokumentami budowy są: decyzja o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, dziennik budowy. W postępowaniu nie stwierdzono, aby do decyzji z [...] stycznia 1988 r. dołączone były dokumenty budowy.

Potwierdzeniem, że kwestionowana decyzja z [...] stycznia 1988 r. nie była decyzją o pozwoleniu na użytkowanie jest kserokopia mapy wydanej 16 maja 1988 r. z państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego. Na mapie z 16 maja 1988 r., a więc przedstawiającej stan po czterech miesiącach po wydaniu decyzji z [...] stycznia 1988 r. brak jest warsztatu ślusarskiego.

W rezultacie organ uznał, że w istocie treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów wskazanych jako podstawa prawna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Małgorzaty Salamon oraz Władysława Salamona, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 2 marca 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988r.

W ocenie Opolskiego WINB, badaną decyzją udzielono pozwolenia na budowę warsztatu ślusarskiego, nie zaś pozwolenia na jego użytkowanie. Tymczasem w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., wskazano: "udziela się obywatelowi B. M. zam. Nysa, ul. Kossaka [...] pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego + dobudowy zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu na działce położonej w Nysie przy ul. Długosza nr 29b." Z powyższego wynika, że przedmiotowa decyzja udzielała pozwolenia na użytkowanie istniejącego warsztatu ślusarskiego oraz pozwolenia na budowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu. Okoliczność, że budynek warsztatu ślusarskiego istniał w dacie wydania decyzji, potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty. Na mapie zatytułowanej "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego," która stanowiła załącznik do decyzji, warsztat ślusarski został zaznaczony jako obiekt "istniejący." W aktach znajduje się również inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego opracowana na zlecenie inwestora z dnia 11 kwietnia 1987 r. Na powyższą okoliczność wskazuje również druga mapa, będąca załącznikiem do decyzji, pn. "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz projekt techniczno-roboczy dobudowy części socjalno-magazynowej.

Brak przedmiotowego budynku warsztatu na kserokopii mapy z 16 maja 1988 r. wydanej przez Wojewódzki Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie oznacza, że budynek nie istniał w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Z pisma Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 listopada 2010 r. wynika, że budynek warsztatu ślusarskiego został wkreślony na mapę zasadniczą we wrześniu 1989 r., w wyniku pracy geodezyjnej mającej na celu doprowadzenie do zgodności treści mapy zasadniczej z terenem. Data naniesienia na mapę zasadniczą budynku warsztatu ślusarskiego nie może być identyfikowana z datą budowy tego obiektu, natomiast jest to data, w której budynek niewątpliwie już istniał i po raz pierwszy został ujawniony w zasobie.

Zeznania świadków przesłuchanych przez Opolskiego WINB w dniu 12 listopada 2011 r., również nie wykluczają istnienia warsztatu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W świetle powyższego, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że budynek nie istniał w dniu wydania badanej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego błędne było rozumowanie Opolskiego WINB, że o fakcie udzielenia kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę budynku warsztatu świadczy to, że decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną udzielenia pozwolenia na budowę a także okoliczność, że załącznik do decyzji został zatytułowany jako "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego". O przedmiocie rozstrzygnięcia decyduje sentencja (osnowa) decyzji. W przedmiotowej sprawie z sentencji decyzji, a także z załączonych do niej dokumentów jednoznacznie wynika, że przedmiotem decyzji było pozwolenie na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego.

W myśl przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była wydawana w stosunku do obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę (art. 42 ust. 1 ustawy). Decyzję taką zazwyczaj poprzedzała decyzja nakazująca na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Poza powyższym przypadkiem, właściwy terenowy organ administracji państwowej mógł także nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy było to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 ustawy).

Z uwagi na upływ czasu, nie udało się zgromadzić na potrzeby postępowania materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, czy budynek został wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę, czy też stanowił samowolę budowlaną, a jeżeli tak, czy zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne.

Zgodnie z treścią art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należało rozumieć, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania. W inwentaryzacji budowlanej warsztatu ślusarskiego wskazano, że "Roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z warunkami technicznymi. Stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne jego użytkowanie." Powyższy dokument bez wątpienia potwierdzał zdatność do użytku budynku warsztatu ślusarskiego, co stanowiło przesłankę wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Na obszarze na którym, usytuowana jest działka objęta inwestycją, obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Nysy zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nysa z dnia 26 czerwca 1985 r., oraz plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. Puławskiego w Nysie zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nysa z dnia 8 maja 1986 r. Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika że działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem G1MNMW – "Teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. (...) Adaptacja istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz rzemiosła wymagane uporządkowanie zabudowy gospodarczej. Program mieszkaniowy: (nieczyt.) działek budownictwa jednorodzinnego, (nieczyt.) mieszkań w zabudowie wielorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy. Dla omawianego terenu wymagane opracowanie planu szczegółowego, w którym winno się określić podstawowy program usługowy wyliczony wg aktualnych wskaźników". Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 33 MN – "Teren na którym adoptuje się cztery budynki istniejące oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. Na przedmiotowym terenie uwzględnić należy przebieg ciągu pieszego łączącego (nieczyt.)". Z powyższego wynika, że zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie zakazywały wprost realizowania obiektów budowlanych typu warsztat ślusarski.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w świetle materiału jakim dysponował, brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r., w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie jest również dotknięta żadną z pozostałych kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

H. D. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.c., art. 29, 40 i 42 ustawy z dnia 24. października 1974 r. – Prawo budowlane, § 59 w zw. z § 51 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego z 20 lutego 1975 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie.

Zdaniem skarżącego trafne było ustalenie organu I instancji, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pozostaje w sprzeczności z powołaną w niej podstawą prawną, tj.: art. 29 ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego z 1974 r., który odnosi się do pozwolenia na budowę, a nie do pozwolenia na użytkowanie. Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wynika z jej sentencji, czym naruszył w ten sposób art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 29, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Do decyzji z [...] stycznia 1988 r. nie dołączono wymaganych przez § 59 w zw. z § 51 rozporządzenia z 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego dokumentów budowy – w szczególności pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz dziennika budowy. Brak było jakichkolwiek dowodów na istnienie wcześniejszej decyzji budowlanej. Brak też jakichkolwiek danych dla stwierdzenia, iż właściwe organy dokonały czynności wymaganych przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie, w szczególności przeprowadziły kontrolę i stwierdzenie zdatności do użytku (§ 59 ww. rozporządzenia). Organ II instancji naruszył w ten sposób 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 59 w zw. z § 51 z 1975 r.

Ponadto, nie można podzielić ustaleń organu II instancji w kwestii, tego że na działce [...] istniał przed wydaniem decyzji jakikolwiek budynek. Nie można również zgodzić się z dokonaną przez organ II instancji oceną treści planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności szczegółowego planu zagospodarowania z 8 maja 1986 r. Plan ten przewidywał wyłącznie funkcję mieszkaniową. Okoliczność, iż wyraźnie nie zapisano w nim, że pośród domów nie może znajdować się warsztat ślusarski nie znaczy, by plan ten lokalizację takich inwestycji w jakikolwiek sposób dopuszczał.

Organ II instancji uznał, iż skoro stan faktyczny niniejszej sprawy wymaga dokładnej analizy i rozstrzygnięcia wątpliwości, to z "ostrożności" nie należy stwierdzać nieważności. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym organ winien dążyć do pełnego ustalenia prawdy materialnej. Mapa z dnia 16 maja 1988 r., czyli już po wydaniu decyzji, nie wykazuje na działce [...] jakiegokolwiek budynku. W świetle pozostałych okoliczności sprawy – powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisów o pozwoleniu na budowę, braku decyzji budowlanej, która winna poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, braku dowodów na przeprowadzenie procedury wymaganej dla wydania pozwolenia na użytkowanie, a także treści planów zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, iż postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu wydania decyzji nie istniał budynek który miał być jej przedmiotem. Organ II instancji naruszył w ten sposób 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że prawidłowa była ocena Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w świetle materiału jakim dysponował organ nadzorczy, brak było niewątpliwych podstaw faktycznych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza, że badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Co do zasady oceny legalności ostatecznej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a. dokonać należało na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Jednak w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zastosowanie mają przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały, okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną, kwalifikowaną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów na istnienie takiej wady.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż niekiedy upływ czasu oraz niedające się usunąć braki materiału dowodnego nie pozwalają na niewątpliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, oraz odniesienie do tego stanu, przepisów prawnych jakie były podstawą wydania kwestionowanej decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemaniu, bądź na dowodach, których znaczenie jest wątpliwe, łatwe do podważenia.

W przedmiotowym stanie faktycznym uprawniona była, zdaniem Sądu, ocena iż po upływie tylu lat od wydania kwestionowanej decyzji oraz przy istniejącym materiale dowodowym nie można było bez żadnych wątpliwości stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa materialnego. Zgłoszony przez skarżącego H. D. we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. o pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy na nieruchomości M. B. nie znajdował się żaden budynek, nie został przez organ I instancji w sposób niezbity potwierdzony. Tym samym brak było niewątpliwego potwierdzenia, że kwestionowaną decyzją udzielono tylko pozwolenia na budowę warsztatu ślusarskiego, nie zaś pozwolenia na jego użytkowanie.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na fakt, że w sentencja decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., stwierdza się udzielenie M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego + dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu. Zatem kwestionowana decyzja mogła dotyczyć udzielenia pozwolenia na użytkowanie istniejącego warsztatu ślusarskiego oraz pozwolenia na budowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu.

Istnieje szereg dowodów wskazujących na fakt, że budynek warsztatu ślusarskiego istniał w dacie wydania decyzji. Na mapie zatytułowanej "Plan realizacyjny warsztatu ślusarskiego" która stanowiła załącznik do decyzji, warsztat ślusarski został zaznaczony jako obiekt istniejący. W aktach znajduje się również inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego opracowana na zlecenie inwestora z dnia 11 kwietnia 1987 r. Na powyższą okoliczność wskazuje również druga mapa, będąca załącznikiem do decyzji, pn. "Plan realizacyjny dobudowy części socjalno-magazynowej do warsztatu ślusarskiego" oraz projekt techniczno-roboczy dobudowy części socjalno-magazynowej. Istnieją również dowody przeciwne, wskazujące na brak budynku warsztatu, to jest mapa z 16 maja 1988 r. Także zeznania świadków nie są w tym zakresie jednoznaczne. W tej sytuacji brak jest niewątpliwych podstaw do przyjęcia, że budynek nie istniał w dniu wydania badanej decyzji.

Zdaniem Sądu słusznie także GINB wskazał na art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. gdzie stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu było podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie. Przez zdatność do użytku należało rozumieć, że obiekt jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania. Inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego potwierdzał zdatność do użytku budynku warsztatu ślusarskiego, co stanowiło przesłankę wydania pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem Sądu sam fakt braku przytoczenia właściwych w odniesieniu do sentencji kwestionowanej decyzji przepisów prawa, nie może być w okolicznościach sprawy, uznany za rażące naruszenie prawa.

Nadto przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz planu szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. Puławskiego w Nysie wskazywała, że nie zakazywały one wprost realizowania obiektów budowlanych typu warsztat ślusarski.

Z tych względów Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

G. D. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie – art. 29, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że stanowisko przyjęte przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Nysie oraz przedstawione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w konsekwencji wydanie decyzji jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki rażącego naruszenia prawa materialnego oraz procesowego przez GINB, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie oraz organu pierwszej instancji, który wydał decyzję pomimo braku przedmiotu użytkowania, poprzez oddalenie skargi i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie pomimo istnienia ku temu podstaw poprzez naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 oraz 40 i 42 prawa budowlanego poprzez niezbadanie i w konsekwencji nieuwzględnienie w decyzji przesłanek wykluczających udzielenie pozwolenia na użytkowanie w konsekwencji czego wydana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1, 2, 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego niezbędnego materiału dowodowego na tę okoliczność oraz poprzez uznanie za prawidłową decyzji w zakresie sprzeczności jej treści z treścią powołanego w niej przepisu;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dyspozycji wynikającej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a., i oddalenie skargi, pomimo podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w całości;

4) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny swojego ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem i oddalenie skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie nieważności decyzji w całości.

H. Dziatkowiak w skardze kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji GINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm ustawowych.

Orzeczeniu zarzucił naruszenie:

– art. 7, 77 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

– art. 40 i 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu obu skarg kasacyjnych podważona została ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji stanowiska co do braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1988 r. w części zezwalającej na użytkowanie warsztatu ślusarskiego. Według twierdzeń skarżących dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że treść i nazwa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest sprzeczna z powołaną w niej podstawą prawną. Wydanie zezwolenia na użytkowanie warsztatu było niedopuszczalne z uwagi na to, że w dacie decyzji nie istniał przedmiotowy obiekt budowlany. Brak jest dowodów na wcześniejsze wybudowanie warsztatu, a zwłaszcza dokumentów w postaci pozwolenia na budowę, dziennika budowy czy projektu budowlanego. Natomiast dokumenty powołane przez Sąd, jako świadczące o istnieniu spornego obiektu, są niewiarygodne. Ponadto podniesiono, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu było niedopuszczalne z uwagi na niezgodność z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów w obu skargach kasacyjnych i ich zbieżność – zostaną one omówione łącznie.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące stanu faktycznego sprawy, który ustalony został po wszechstronnej ocenie dowodów zebranych w sprawie i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięć.

Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał, że w świetle materiału jakim dysponował organ nadzorczy, brak było niewątpliwych podstaw faktycznych do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1988 r. w części udzielającej pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego.

Słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzorczego jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co w niniejszej sprawie sprowadzało się do zbadania czy kwestionowane pozwolenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywane w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia organu administracji powinny dotyczyć w pierwszej kolejności stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli więc przedmiotowa decyzja kontrolowana była pod kątem nieważności wynikającej z rażącego naruszenia prawa to powinno być wykazane, że w świetle dokumentacji zebranej w sprawie niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Mianowicie musiałoby być stwierdzone, że w sposób oczywisty naruszony został przepis art. 43 ust. 3 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. stanowiący, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdolności do użytku wykonanego obiektu.

Podkreślenia wymaga to, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

W związku z tym, że zakwestionowana w sprawie decyzja wydana została w 1988 roku, to słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że kwalifikowana wadliwość przedmiotowego pozwolenia musiałaby wynikać z ustaleń dokonanych na podstawie konkretnych dowodów, a nie na domniemaniu czy dowodach o wątpliwej wartości dowodowej. Tymczasem upływ niemal dwudziestu pięciu lat sprawił, że braki materiału dowodowego nie pozwoliły na pełne odtworzenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zachowany jednak został materiał dowodowy, który dawał podstawę do uznania, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczyła istniejącego wówczas budynku warsztatu ślusarskiego.

Prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, że szereg dokumentów wskazuje na fakt, że budynek warsztatowy istniał w dacie wydania decyzji. Mianowicie w dokumencie wykonanym w 1987 r. p.n. "Metryka projektu" zawarta jest inwentaryzacja budowlana warsztatu ślusarskiego i mapka, na której zaznaczono istniejący warsztat ślusarski. Również w planie realizacyjnym dobudowy części socjalnej odnotowano, że ma ona być wykonana w sąsiedztwie warsztatu ślusarskiego. Najważniejsze jest jednak to, że w opisie technicznym inwentaryzacji budowlanej warsztatu stwierdzono, iż: "roboty budowlane związane z budową budynku warsztatowego wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i z warunkami technicznymi. Stan techniczny budynku pozwala na bezpieczne jego użytkowanie". W świetle powyższej dokumentacji uzasadnione było wnioskowanie, że postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 1988 r. prowadzone było również w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatowego, a nie tylko w zakresie pozwolenia na budowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu.

Przytoczona wyżej ocena stanu technicznego warsztatu ślusarskiego stanowiła zatem podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak bowiem wynika z obowiązującego wówczas przepisu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego, przesłanką do wydania pozwolenia było stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego.

Skoro we właściwym trybie nie została podważona moc dowodowa wymienionych wyżej dokumentów, to podnoszone w skargach kasacyjnych wątpliwości co do ich wiarygodności nie są uprawnione.

Dla oceny sprawy nie mogły mieć również znaczenia podnoszone przez skarżących nieścisłości dotyczące numeracji działek, na których zlokalizowane były obiekty objęte decyzją z [...] stycznia 1988 r. Z wnikliwej analizy materiału znajdującego się w aktach wynika, że różne oznaczenie działek w dokumentacji budowlanej miało związek m.in. z nieuwzględnieniem numeracji działek powstałej wskutek podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...].

W sposób przekonujący przedstawiona została przez organ drugiej instancji argumentacja dotycząca oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym okoliczności naniesienia na mapę zasadniczą budynku warsztatu ślusarskiego po dacie, w jakiej wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W świetle ujawnionej w postępowaniu wyjaśniającym dokumentacji budowlanej i geodezyjnej oraz zeznań świadków prawidłowe było wnioskowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw do stwierdzenia, że decyzja zezwalająca na użytkowanie dotyczyła nieistniejącego obiektu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło natomiast ustalić, że zachowana została dokumentacja budowlana wskazująca na to, iż na nieruchomości stanowiącej własność inwestora (adresata decyzji) znajdował się zdatny do użytku warsztat ślusarski, co warunkowało wydanie decyzji z [...] stycznia 1988 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skargach kasacyjnych, dla oceny ważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie miała znaczenia kwestia zgodności lokalizacji obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Spełnienie wymogu w tym zakresie badane jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę lub w postępowaniu legalizacyjnym. Poczynione zatem w tym zakresie uwagi organu, a następnie Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji.

Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, że o rażącym naruszeniu prawa nie może świadczyć samo pominięcie w sentencji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu – przepisu stanowiącego podstawę prawną pozwolenia.

Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne – jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw – podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.