Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.130,156,153,157
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany polegający na: "Budowie drogi gminnej - ulicy [...] w miejscowości [...], [...] i [...] wraz z przebudową skrzyżowania z ulicą [...] i ulicą [...], klasa drogi - dojazdowa (D)." (kategoria obiektu budowlanego: IV, XXV, XXVIII)."

W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha przeznaczone pod inwestycję drogową.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości położonej w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Następnie Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. w pkt I) ustalił odszkodowanie za prawo własności ww. nieruchomości na rzecz A. F. w kwocie [...] zł, w pkt II) odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt I) o kwotę równą 5% wartości opisanej w pkt I) oraz w pkt III) zobowiązał Gminę [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

A. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji kwestionując sporządzony operat szacunkowy oraz wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i ponowne ustalenie odszkodowania.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Organ odwoławczy zaznaczył, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) – dalej u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Wojewoda [...] wskazał, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., określający wartość rynkową opisanej wyżej nieruchomości, po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.

Rzeczoznawca oparła wycenę na § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Organ zaznaczył, że w świetle powyższych regulacji rzeczoznawca może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wojewoda [...] wskazał, że rzeczoznawca zbadała przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. [...] maja 2017 r. W tej dacie działka nr [...], zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla części wsi [...], południowej części wsi [...], wschodniej części wsi [...], części wsi [...], [...], [...],[...], [...] i [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. położona jest w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej o symbolu w planie [...] - ul. [...], w części w granicach stref złożonych warunków gruntowo-wodnych, natomiast działka nr [...] położona jest w części w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej o symbolu w planie [...], w części w liniach rozgraniczających istniejącej drogi krajowej o symbolu w planie [...] [...]. Działka nr [...] jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla części wsi [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i położona jest w liniach rozgraniczających istniejącej drogi krajowej o symbolu w planie [...] [...]. Aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia.

Organ zaznaczył, że biegła przenalizowała rynek nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą. Określiła przedmiot, zakres i cel wyceny. W dalszej części opracowania dokonała analizy rynku, przyjęła bazę do wyceny i poprzez odpowiednią metodykę określiła wartość nieruchomości. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. biegła udzieliła wyczerpującej odpowiedzi na zastrzeżenia A. F. dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu z [...] kwietnia 2019r. Analiza operatu nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. W tej sytuacji stwierdzono, że operat może służyć za przydatny i wiarygodny dowód o wartości opisanej wyżej nieruchomości.

Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organ administracji podkreślając, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.g.n.), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 u.g.n.). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 u.g.n.) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Wojewoda podkreślił, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z [...] kwietnia 2019 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii, ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z przepisami prawa.

A. F. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a w tym przede wszystkim:

1) art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) w związku z art. 130 ust. 1 u.g.n., jak również w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, podczas gdy organ I instancji przyjął, że dopuszczalne jest przyjęcie podejścia i metody zastosowanych przez rzeczoznawcę majątkowego, powołanego w sprawie w charakterze biegłego;

2)art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez nieprawidłowe zastosowanie kryterium nieruchomości podobnej, przez którą należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a wobec tego także

3) art. 135 ust. 5 u.g.n., zważywszy przyjęcie przez biegłą nieprawidłowej metody wyceny nasadzeń obejmującej zadrzewienia, sprowadzającej się do oszacowania wartości użytkowej drewna, jakie znajduje się w drzewostanie mającym podlegać likwidacji, podczas gdy wartości takie nie występują, a jedno z nadal istniejących drzew, (modrzew), objęty jest pełną ochroną prawną wykluczającą jego wycięcie;

4) art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz

a) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, w brzmieniu obejmującym w dacie sporządzania przez biegłą operatu szacunkowego, zmiany opublikowane w Dz. U. z 2005 r., nr 196, poz. 1628 oraz w Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 159 u.g.n., który jednoznacznie wymaga, aby przy metodzie korygowania ceny średniej:

- do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości,

- wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określić w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

b) § 56 ust. 1 pkt 5) ww. rozporządzenia, który wymaga zamieszczenia w operacie opisu stanu faktycznego wycenianej nieruchomości,

c) § 56 ust. 1 pkt 7), o którym mowa pod lit. a) i b) powyżej, dotyczącego wymogu przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego, analizy wymaganej w myśl tego przepisu, ze względu na przyjęcie jako miarodajnej w zakresie ustalenia odszkodowania za nieruchomość opinii biegłej, w postaci operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem kryteriów opisanych w przywołanych powyżej przepisach, w tym w szczególności w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia wykonawczego, a nadto bez zgodnego ze stanem faktycznym opisu stanu nieruchomości, którego sporządzenie nie było z kolei możliwe bez prawidłowo przeprowadzonych oględzin, jak również z uwagi na niespełnienie wymogu przeprowadzenia analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, w odniesieniu do wszystkich porównywanych nieruchomości, a nie tylko niektórych z nich, które to uchybienia łącznie wpłynęły na nieprawidłowe ustalenie kwoty odszkodowania w zaskarżonej decyzji;

5) art. 157 ust. 1 u.g.n., poprzez wywiedzenie niekorzystnych dla strony skutków, z faktu niewystąpienia przez odwołującego o dokonanie oceny operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie tego przepisu i nie zawarcia w tym zakresie umowy z taką organizacją w sytuacji, w której do zawarcia takiej umowy nie jest obowiązana ani taka organizacja, ani też strona, a organ administracji publicznej nie może zobowiązać organizacji względnie strony do jej zawarcia, nie mając także możliwości zawieszenia postępowania z urzędu na czas dokonywania oceny, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4) k.p.a., jako że organizacja rzeczoznawców nie jest organem, o jakim mowa w tym przepisie;

2. przepisów postępowania administracyjnego, w tym m.in.:

1) podstawowych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych przede wszystkim w art. 7, 8 i 9 k.p.a, z przyczyn szczegółowo opisanych w części V niniejszego odwołania, które to naruszenia miały miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w obu instancjach;

2) art. 75 § 1 k.p.a, w związku z art. 77 § 1 k.p.a, zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, w tym przede wszystkim:

a) dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości nieruchomości i naniesień,

b) jak również dowodu z oględzin nieruchomości,

co było obowiązkiem organu I instancji, a w szczególności organu odwoławczego w sytuacji, w której strona skarżąca, korzystając z uprawnień określonych w art. 10 § 2 k.p.a, złożyła umotywowane zastrzeżenia i zarzuty do opinii biegłego, a wyjaśnienie złożone przez biegłą w dalszym ciągu pozostawiało daleko idące wątpliwości w kwestii podanych w operacie wartości, które to zaniechania w obu instancjach spowodowały nieustalenie w sposób prawidłowy wysokości przyznanego odszkodowania i wykluczały wydanie decyzji w oparciu o treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a tym bardziej zaakceptowanie tego stanu rzeczy w postępowaniu odwoławczym, bez jakiejkolwiek rzeczywistej i krytycznej analizy treści decyzji Starosty [...], który nie przeprowadził w istocie rzeczy żadnych własnych ustaleń w sprawie;

3) art. 78 § 1 k.p.a (w myśl którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy) poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony, jakkolwiek:

a) nie zachodziły okoliczności wyłączające zastosowanie tego przepisu, wskazane w § 2 tego samego przepisu, a w myśl dyspozycji art. 130 ust. 2 u.g.n.,

b) wydanie miarodajnej opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, jest w okolicznościach sprawy, obowiązkowe;

4) art. 80 k.p.a, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy w rzeczywistości materiał dowodowy nie został w sprawie zgromadzony w prawidłowy sposób, skoro zarzuty obrazy prawa materialnego, nie pozostawiają wątpliwości, że opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego powołanego w toku postępowania, nie pozwalała w żadnym razie na ustalenie odszkodowania w kwestionowanej wysokości, wobec czego ocena dowodów zgromadzonych w sprawie została dokonana w sposób dowolny, bez uwzględnienia przedmiotowej zasady;

5) art. 84 § 1 k.p.a, w związku z art. 130 ust. 2 k.p.a, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania, następuje w tego rodzaju sprawach po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, który to dowód jest w niniejszej sprawie obowiązkowy, wskutek zaakceptowania opinii niespełniającej elementarnych wymogów, jakim winna ona odpowiadać, co sprawia, że skarżona decyzja w ogóle nie powinna zostać w niniejszej sprawie wydana;

6) art. 85 oraz 86 k.p.a, ze względu na nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów z oględzin nieruchomości oraz z przesłuchania strony, w okolicznościach, w których z pisma strony skarżącej, z [...] maja 2019 r., jak również z samej treści operatu szacunkowego można było bez trudu wywnioskować, że przedmiotowy operat został sporządzony bez dokonania koniecznych oględzin nieruchomości i bez kontaktu z jej właścicielem, a zatem w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

7) art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a, w związku z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wymienionymi w pkt 1) niniejszych zarzutów, poprzez przyjęcie, że strona skarżąca winna się zwrócić do organizacji zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych celem uzyskania, a następnie przedstawienia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykorzystanego w toku postępowania, podczas gdy organy obu instancji miały pełną świadomość tego, że:

a) zawieszenie postępowania z urzędu na czas niezbędny dla rozpoznania sprawy w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe, albowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców nie jest organem w rozumieniu tego przepisu, a zlecenie wykonania oceny odbywa się na podstawie umowy,

b) instytucja prawna zawieszenia postępowania na wniosek, uregulowana w art. 98 § 1 k.p.a, należy do sfery praw, nie zaś obowiązków strony i nie gwarantuje, że w razie wystąpienia przez stronę ze stosownym wnioskiem, zostanie on uwzględniony przez organ prowadzący postępowanie

c) strona nie została prawidłowo pouczona przez żaden z organów prowadzących postępowanie, (zarówno w I, jak też w II instancji), o tym, iż:

- zawieszenie postępowania w sprawie z urzędu, na czas potrzebny na kwestionowanie operatu z inicjatywy strony nie jest możliwe,

- w obowiązującym stanie prawnym, wydanie opinii przez organizację zawodową zrzeszającą rzeczoznawców majątkowych, nawet gdyby stronie udało się zawrzeć umowę w tym zakresie, nie doprowadzi do utraty mocy obowiązującej opinii wydanej przez biegła w toku postępowania, z uwagi na brak w art. 157 u.g.n., wcześniej istniejącego ust. 1a przewidującego tego rodzaju sankcję,

- w okresie obowiązywania stanu epidemii, działalność organizacji zawodowych rzeczoznawców, została w znacznym stopniu ograniczona, podczas gdy organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję w trakcie trwania tego stanu, a także obowiązywania art. 15zzr oraz art. 15zzs, ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 14 maja 2020 r., wynikającym wówczas z Dz.U. z 2020 r., poz. 568, jakkolwiek pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia, było w pełni oparte na przywołanym wyżej przepisie art. 15zzs powyższej ustawy.

8) art. 107 § 3 k.p.a, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, z uwagi na to, że uzasadnienie skarżonej decyzji stanowi przede wszystkim relację z czynności podejmowanych przez organ, stronę skarżącą oraz rzeczoznawcę majątkowego i w istocie rzeczy nie zawiera natomiast powyższych elementów.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności, albowiem zarzuty podniesione w skardze, a także podnoszone wcześniej w stosunku do decyzji organu I instancji należy zakwalifikować jako wydanie zaskarżonej decyzji, co najmniej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, wobec czego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, ustalającą między innymi odszkodowanie na rzecz dotychczasowego właściciela działek nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], gm. [...] z tytułu przejścia ich własności na cel budowy opisanego w decyzji odcinka drogi gminnej.

Na wstępie Sąd zaznacza, że okoliczności związane z przejściem prawa własności wymienionych wyżej działek i ich stan prawny, jak również pozostałe , są w niniejszej sprawie bezsporne.

Przedmiotem sporu pozostaje jedynie wycena nieruchomości wraz z naniesieniami dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2019r.

Skarżący zarzuca, że wskazany operat jest wadliwy gdyż w szczególności biegła przyjęła nieprawidłowe podejście i metodę wyceny, nieprawidłowo zastosowała kryterium nieruchomości podobnej oraz metodę wyceny nasadzeń. Zdaniem Skarżącego biegła nie przeprowadziła analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny w odniesieniu do wszystkich porównywanych nieruchomości a nie tylko niektórych z nich. Wskazuje ponadto, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych wskazanych w skardze i bezzasadnie wywiódł niekorzystne dla niego skutki z faktu zaniechania oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. oraz jej dodatkowych wyjaśnień odnośnie wątpliwości Skarżącego sformułowanych w piśmie z [...] czerwca 2019r., prowadzi , zdaniem Sądu, do wniosku, że ustalenie wysokości należnego właścicielowi odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem zarówno w odniesieniu do gruntu, naniesień budowlanych jak i nasadzeń. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznając go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Co do zasady przypomnieć należy, że na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i - co nie ulega wątpliwości - cechach nieruchomości podobnych.

W operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2019 r. przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd nie dostrzegł w sprawie niniejszej uchybień ani w dokonanym w wyborze nieruchomości ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzowała bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą, tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i oceniła ich wagi oraz ustaliła współczynniki korygujące.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących , to również wiedza specjalna o charakterze specjalnym, a nie prawnym.

Trafnie wskazano także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez Skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego.

W nawiązaniu do stanowiska Skarżącego podkreślić należy, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego stanowisko zostało opisane w operacie oraz doprecyzowane w piśmie biegłej z [...] czerwca 2019r. w którym przedstawiła wyjaśnienia i dodatkowe informacje.

W przedmiotowym piśmie rzeczoznawca majątkowy, wskazując przedmiot wyceny oraz opisując położenie działek, podkreśliła, że wyceniania nieruchomość jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogi i wywłaszczona pod drogi.

Rzeczoznawca wyjaśniła, że wartość nieruchomości określono zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania zgodnym z przeznaczeniem w planie miejscowym. Do oszacowania wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość gruntu została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie transakcji na nieruchomości podobne. Uwzględniono stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid oraz przeznaczenie w planie miejscowym.

Biegła wskazała, że wykonując operat na początku kwietnia 2019 r. nie odnotowano transakcji na nieruchomości położone na terenie miejscowości [...]. Od dnia zawarcia aktu notarialnego do dnia wpisu transakcji do bazy RCiWN trwa kilka miesięcy, jest to niezależne od rzeczoznawcy.

Do oszacowania wartości nieruchomości przyjęto transakcje drogowe z terenu powiatu [...]. Na terenie gminy [...] w badanym okresie odnotowano tylko jedną transakcję. Rzeczoznawca wyjaśniła przy tym, że może korzystać tylko z transakcji rynkowych, które zaistniały na rynku i nie ma wpływu na ich ilość. Na rynku nieruchomości gruntowych od kilku lat występuje stabilizacja cen. Do określenia wartości nieruchomości przyjęto transakcje na nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej przeznaczone pod drogi, położone na terenie wiejskim o podobnym zurbanizowaniu w okresie ostatnich dwóch lat. Do określenia wartości gruntu przyjęto transakcje na nieruchomości przeznaczone pod drogi, najbardziej podobne do wycenianej zgodnie z art. 4 pkt. 16 ugn.

Biegła wyjaśniła, że wybrane nieruchomości spełniają warunek nieruchomości podobnej zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn w zakresie położenia - położone na terenie powiatu [...], stanu prawnego - stanowią przedmiot prawa własności, przeznaczenia - przeznaczone pod drogi, oraz innych cech rynkowych. Wszystkie transakcje przyjęte do porównania dotyczą dróg publicznych.

Do oszacowania wartości rynkowej gruntu przyjęto podejście porównawcze. W podejściu tym zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Metoda korygowania ceny średniej wymaga wykorzystania minimum kilkunastu transakcji na nieruchomości podobne, natomiast metodą porównywania parami można wykonać wycenę na trzech transakcjach. Obie metody są równorzędne.

Rzeczoznawca wyjaśniła też, że w wycenie naniesień budowlanych i nasadzeń uwzględniono tylko składniki, które można było ustalić na podstawie zebranej dokumentacji i oględzin nieruchomości z ulicy. Naniesienia budowlane znajdujące się na nieruchomości określono w podejściu kosztowym stosując metodę kosztów odtworzenia technikę wskaźnikową. Wartość naniesień budowlanych ustalona na podstawie kosztu odtworzenia obejmuje koszt odtworzenia obiektów budowlanych pomniejszony o stopień zużycia. Stopień zużycia jest miarą i wyrazem utraty wartości budynków i innych obiektów budowlanych, wynikającej z ich stanu fizycznego, funkcjonalnego oraz czynników środowiskowych. Oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie kosztu odtworzenia realizowane jest z punktu widzenia potencjalnego nabywcy rynkowego i opiera się na założeniu, że nabywca ten nie zapłaci za nieruchomość więcej niż kosztowałoby go odtworzenie takiej samej nieruchomości, w tym samym miejscu i o takim samym stopniu zużycia obiektów budowlanych. Wartość nieruchomości oszacowano zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie transakcji sprzedaży na nieruchomości podobne, uwzględniając wszystkie cechy rynkowe nieruchomości.

Wskazana argumentacja jest zdaniem Sądu spójna, racjonalna i logiczna.

Powyższe przesądza, że sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak i ustaleniu współczynników korygujących. Przedstawia także prawidłową wycenę naniesień budowlanych w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową na podstawie Scalonych Normatywów do Wyceny Budynków i Budowli. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi odnoszące się do operatu mają zatem charakter wyłącznie polemiczny. Kwestionują metodę dobór cech rynkowych nieruchomości, które zostały wybrane i uzasadnione przez biegłą gdy tymczasem, jak to obszernie opisano wyżej wybór ten pozostaje w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należy do sfery jego wiedzy fachowej niezależnie od tego , że został wyczerpująco i logicznie uzasadniony zarówno w przedłożonym do akt sprawy operacie jak i piśmie wyjaśniającym z [...] czerwca 2019r.

Zdaniem Sądu zastrzeżenia Skarżącego nie tylko wkraczają w wiedzę specjalną, którą posiada biegła ale także nie są poparte merytoryczną i fachową argumentacją, która mogłaby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornego operatu. Skoro zatem z obowiązujących na datę wyceny przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna zgodnie z art. 157 u.g.n. przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców, to brak takiej oceny uniemożliwia uwzględnienie tych zarzutów .

W judykaturze nie ma wątpliwości, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowana prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie

W przedstawionych okolicznościach Sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie ocenił i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od [...] października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.