Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 702/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 1, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt III SAB/Kr 13/12 w sprawie ze skargi K. J. na przewlekłość postępowania Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. J. na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 13/12, oddalił skargę K. J. na przewlekłość postępowania Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie rozpoznania odwołań od decyzji w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, K. J. wniósł o wypłatę należności z tytułu ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby w wymiarze 96 godzin podnosząc, iż rozkazem personalnym Nr [...], z dniem [...] kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie pismami z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił do Komisariatów Policji w S. i Ś. G. z zapytaniem czy K. J. posiadał niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) i w jakim wymiarze. Komendant Komisariatu Policji w S. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował, iż w Komisariacie brak jest dokumentacji mogącej potwierdzić bądź zanegować żądanie zgłoszone przez K. J., ponieważ dokumenty zostały wybrakowane. Zastępca Komendanta Komisariatu Policji w Ś. G., pismem z dnia [...] lipca 2011 r. poinformował, że brak jest możliwości sprawdzenia czasu pracy K. J., ponieważ dokumenty w których mogły znajdować się takie informacje zostały wybrakowane. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie poinformował K. J. pismem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], o braku podstaw do potwierdzenia posiadania przez niego niewykorzystanego czasu wolnego od służby i tym samym niemożności wypłaty należności finansowych za ten czas z uwagi na brak stosownych dokumentów. W reakcji na powyższe pismo, K. J. skierował w dniu [...] sierpnia 2011 r. pismo do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, zatytułowane: "skarga na czynności procesowe przeprowadzone przed Komendantem Powiatowym Policji w Krakowie ...". Podniósł w nim, iż pismo oznaczone [...], informujące o podjętych czynnościach, które nie potwierdziły nadgodzin, a tym samym stwierdzające brak podstaw do wypłaty należności finansowych, należy traktować jako decyzję odmawiającą uwzględnienia jego żądania. Skoro bowiem podjęte w tej sprawie czynności zostały przeprowadzone w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to rozstrzygnięcie winno posiadać formę decyzji administracyjnej, od której przysługuje środek odwoławczy i skarga do sądu. Zarzucił, że wybrakowanie w Komisariacie Policji w S. dokumentacji dotyczącej czasu pracy i służby przekraczającej normę określoną w art. 33 ustawy o Policji, doprowadziło do zniszczenia dowodów mogących stanowić podstawę do ewentualnych roszczeń finansowych. W oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy, tj. art. 33 ustawy o Policji i rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471), przełożony w sprawach osobowych prowadzi ewidencję czasu służby policjantów przy pomocy wskazanych przez niego kierowników komórek organizacyjnych. A zatem wybrakowanie dokumentów nie może stanowić podstawy do odmowy wypłaty należności. Stosowną dokumentację powinien posiadać Komendant Powiatowy Policji w Krakowie. Ponadto w przypadku zaistniałych w sprawie wątpliwości, co do trybu pełnienia służby i posiadania w tym okresie przez policjantów Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego KP w S. nadgodzin, należało przesłuchać funkcjonariuszy pełniących służbę w ogniwie. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji skierował do K. J. pismo z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], w którym odnosząc się do skargi z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził, że w sprawie przeprowadzono stosowne postępowanie wyjaśniające, które potwierdziło, że odpowiedź Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], dotycząca wypłaty ekwiwalentu za ponadnormatywny czas pracy w wymiarze 96 godzin miała nieprawidłową formę. Nadto poinformował K. J., iż Komenda Powiatowa Policji w Krakowie wykona stosowne czynności, które zostaną zakończone wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej jego żądanie. Pismem z dnia [...] września 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie zawiadomił K. J. o wszczęciu w sprawie postępowanie administracyjnego na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., w związku z pisemnym wystąpieniem dotyczącym wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji, w wyniku którego decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], odmówił K. J. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji w ilości 96 godzin w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. Powyższa decyzja została ekspediowana z Komendy Powiatowej Policji w Krakowie w dniu [...] grudnia 2011 r. Następnie K. J. skierował do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. zatytułowane "zażalenie na przewlekłość postępowania, skarga". W piśmie tym zarzucił przewlekłość postępowania administracyjnego toczącego się przed Komendantem Powiatowym Policji w Krakowie w przedmiocie naliczenia i wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby w Policji, co do których skarżony organ miał obowiązek ich naliczenia i wypłacenia w dacie przejścia policjanta w stan spoczynku. W dalszej kolejności wniósł do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, datowane na dzień [...] grudnia 2011 r., pismo zatytułowane "odwołanie" od decyzji [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby oraz decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., [...], w tym samym przedmiocie. Odwołanie zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. sporządzonym w formie elektronicznej wpłynęło do organu I instancji i bezpośrednio do organu odwoławczego w dniu [...] grudnia 2011 r. Odwołanie zostało przesłane przez organ I instancji do organu odwoławczego pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., do którego wpłynęło w dniu [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji poinformował K. J., że w jego sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające oraz wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby w Policji zostało wszczęte w dniu [...] września 2011 r. Podkreślił, ze do tej chwili postępowanie nie było wszczęte, a odpowiedzi kierowane do skarżącego nie były decyzjami administracyjnymi. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. K. J. został poinformowany o przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania do dnia [...] lutego 2012 r. ze względu na konieczność wszechstronnej analizy materiałów.

Rozpoznając odwołanie K. J. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]: uchylił decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r., w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzupełnił ją o art. 33 oraz art. 107 ustawy o Policji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. Decyzję ostateczną doręczono stronie w dniu [...] lutego 2012 r. Na powyższą decyzję K. J. w dniu [...] marca 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Kr 372/12). Jednocześnie w tym samym dniu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "na przewlekłość postępowań toczących się przed skarżonym organem w zakresie odwołań od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. oraz decyzji numer [...] w przedmiocie odmowy zarządzenia wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby w związku z przejściem skarżącego w stan spoczynku", która jest rozpoznawana w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, że obie decyzje zostały wydane w tym samym zakresie przedmiotowym, podmiotowym, w tym samym postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed Komendantem Powiatowym Policji w Krakowie z jego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., i obie zawierają identyczne rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie narusza art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podniósł, że pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. w istocie było decyzją w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r., zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. Komendant Powiatowy Policji dokonał oceny żądania pod kątem podmiotowym i przedmiotowym, podejmując czynności procesowe. Po przeanalizowaniu dokumentów zebranych w sprawie wydał w dniu [...] lipca 2011 r. decyzję oznaczoną numerem [...], której co prawda nie oznaczono jako decyzji administracyjnej, lecz z uwagi na zawarcie minimalnych wymogów zastrzeżonych dla aktu administracyjnego, w ocenie skarżącego decyzją rozstrzygającą jest. Zawiera bowiem oznaczenie organu, odmowę spełnienia żądania strony i podpis osoby uprawnionej. Uznanie tego pisma jako decyzji nastąpiło bezspornie w postępowaniu przed Prokuraturą Rejonową Kraków P. B. do sygn. [...], oraz w postępowaniu przed Sądem Rejonowym dla Krakowa K. do sygnatury [...]. Skarżący podniósł, że jego pismo zatytułowane "skarga" z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowiło odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., zgodnie z art. 128 k.p.a. Pismo to bowiem wskazuje, że skarżący uznaje kwestionowane pismo za decyzję administracyjną i zarzuca skarżonemu organowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na końcowe rozstrzygnięcie organu. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie nie rozpatrzył odwołania, a potraktował to pismo jako skargę z działu VIII k.p.a. Zarzucił również naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. z uwagi na wszczęcie postępowania przez organ, podczas gdy zostało ono wszczęte żądaniem strony. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, co prawda w sprawie podejmuje czynności procesowe, postanowił o przedłużeniu postępowania do dnia [...] lutego 2012 r., lecz terminowi temu uchybił wydając decyzję nr [...] dopiero w dniu [...] lutego 2012 r., zatem z przekroczeniem terminu o 3 dni. Poza tym decyzja została wydana w innej sprawie, bowiem nie w postępowaniu odwoławczym, lecz w innym postępowaniu przed Komendantem Wojewódzkim Policji w Krakowie z uwagi na całkowicie odmienne podstawy prawa materialnego i końcowe rozstrzygnięcie. Na koniec skarżący określił postępowania, które toczą się z jego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., i które nie zostały przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozpatrzone wymaganym i zgodnym z przepisami orzeczeniem: odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., skarga o stwierdzenie bezprzedmiotowości i bezpodstawności wszczęcia postępowania administracyjnego z dnia [...] września 2011 r., odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że K. J. nie wystąpił zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. do Komendanta Głównego Policji z zażaleniem na przewlekłe postępowanie. Aktualnie nie toczy się postępowanie z jego odwołania od pisma z dnia [...] lipca 2011 r. Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, gdyż skarga na to pismo została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy działu VIII K.p.a. i została uznana za zasadną, jeżeli chodzi o przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego. Nietrafny jest też zarzut przewlekłości postępowania odwoławczego od decyzji [...]. Co prawda decyzja została wydana z kilkudniowym przekroczeniem wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy, ale nie ma to jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne.

Rozpoznając skargę K. J. na przewlekłość postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż nie jest ona zasadna. W motywach zaskarżonego wyroku najpierw wskazał, iż skarżący wyczerpał wymagany tryb, gdyż złożył zażalenie na przewlekłe postępowanie w piśmie z dnia 4 lutego 2012 r. Następnie wywiódł, iż w świetle obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych, a przede wszystkim brzemienia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny orzekając w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu, powinien skargi oddalić. Wiąże się to z tym, że w sytuacji prawnej, w której stan przewlekłości postępowania ustał przed dniem rozstrzygnięcia sprawy, czyli w czasie wyrokowania, postępowanie toczy się sprawnie, albo nawet sprawę zakończono, w katalogu potencjalnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego brakuje możliwości zobowiązania organu na podstawie art. 149 P.p.s.a. do podjęcia pożądanej aktywności. Wynika to z konieczności orzekania przez sąd w tej kategorii spraw na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w chwili wydawania wyroku. Skarga K. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wniesiona w dniu [...] marca 2012 r., natomiast wcześniej, bo w dniu [...] lutego 2012 r., została wydana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji działającego jako organ odwoławczy decyzja nr [...]. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, które do organu wpłynęło w dniu [...] czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Pismem z dnia [...] września 2011 r., znak [...], Komendant Powiatowy Policji w Krakowie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania - na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. - w związku z jego wystąpieniem o wypłatę rekompensaty za ponadnormatywny czas służby pełnionej w Policji. Ostateczna decyzja Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zakończyła postępowanie administracyjne co do istoty sprawy przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Ponadto decyzja ta została wydana przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez skarżącego, a skierowanego do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, datowanego na dzień [...] grudnia 2011 r., pisma zatytułowanego "odwołanie" od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie wypłaty rekompensaty za ponadnormatywny czas służby oraz decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], w tym samym przedmiocie, za którą skarżący uważał pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. Nie była zatem, w ocenie Sądu, trafna argumentacja skarżącego, który wskazywał, że jego zdaniem toczą się postępowania wszczęte z jego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r., które nie zostały przez Komendanta Wojewódzkiego Policji rozpatrzone wymaganym i zgodnym z przepisami orzeczeniem. Sąd podniósł, iż uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko przy jednoczesnym zobowiązaniu organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Ustanie przewlekłości przed datą rozstrzygania przez sąd, czyni zatem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień sądu wynikających z art. 149 P.p.s.a., także w sytuacji, gdy decyzja lub inny akt podjęte zostały przez organ z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Z tego powodu Sad pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. J.. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. i w zw. z. art. 149 P.p.s.a., wobec jego niezastosowania przejawiającego się w braku zobowiązania organu - Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie - do wydania decyzji w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r., a to wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. decyzją administracyjną nie jest.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym w wysokości czterokrotności stawki minimalnej, wobec faktu, iż opłaty te nie zostały one opłacone ani w części, ani w całości.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zbadał dostatecznie kwestii związanej z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 r. Jedynie pobieżnie odniósł się do zarzutu skarżącego, że decyzja ta istnieje i że organ administracyjny II instancji bezpodstawnie zwleka z rozpoznaniem odwołania od niej, klasyfikując to odwołanie jako skargę wedle przepisów Działu VIII K.p.a. Wbrew twierdzeniom tego Sądu o bycie decyzji administracyjnej nie decyduje spełnienie przez ten akt wszystkich wymogów formalnych wskazanych w art. 107 § 1 K.p.a., lecz wystąpienie jedynie czterech zasadniczych elementów, stanowiących essentialia tegoż szczególnego aktu administracyjnego, a to: wskazanie organu administracji, wskazanie adresata decyzji, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika organu. Pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 roku określiło organ (Komendant Powiatowy Policji w Krakowie), było skierowane na zewnątrz (wobec skarżącego), zawierało konkretne rozstrzygnięcie (odmowa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Bez względu zatem na nieistnienie pozostałych elementów tego aktu, a nawet jego nazwę, była to decyzja administracyjna. Wobec tego organ odwoławczy nieprawidłowo nie rozstrzygnął względem niej w trybie przepisów dotyczących odwołań, lecz zastosował przepisy dotyczące skarg i wniosków. Organ II instancji winien rozpoznać odwołanie złożone przez skarżącego i wydać decyzję w trybie art. 138 K.p.a. Jednakże skoro do chwili obecnej tego nie uczynił, to postępowanie nadal de facto i de iure jest zawisłe przed organem II instancji, a ten dopuszcza się rażącej jego przewłoki. O tym, że pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. świadczy fakt, że skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia tam zawartego i nieistotne jest, czy sam skarżący pismo Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] lipca 2011 roku traktował jako decyzję czy też nie. Fakt zaś, że organ II instancji błędnie zakwalifikował odwołanie jako skargę, nie jest winą skarżącego. Decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. jest więc nadal w obiegu prawnym i nie jest ostateczna do momentu rozpoznania odwołania od niej. Dlatego zaskarżony wyrok uważał za chybiony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że pismo K. J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. było skargą z Działu VIII K.p.a. Świadczy o tym dobitnie tytuł pisma oraz końcowy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł wydać orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, ponieważ wcześniej została ona załatwiona decyzjami: nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. W takiej sytuacji nie było więc możliwe zastosowanie art. 149 P.p.s.a. Dlatego zaskarżony wyrok uważał za słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 149 P.p.s.a., dowodząc wadliwości jego niezastosowania w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest trafny. Przede wszystkim wypada się odnieść do poglądu, wedle którego pismo organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. stanowi decyzję administracyjną. Pogląd ten jest błędny. Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie przytaczając stanowisko przyjmujące, że za decyzję może być uznany akt wydany przez organ administracyjny zawierający minimalne wymogi pozwalające na takie jego zakwalifikowanie. Jednakowoż nie dostrzega podstawowej okoliczności, że tego rodzaju konkluzja ma zastosowanie tylko wówczas, gdy charakter aktu budzi wątpliwości. A zatem, jeżeli z jego treści i okoliczności wydania w drodze prostego wnioskowania nie da się wywieść czy jest to "zwykłe" pismo, czy akt administracyjny. W przeciwnym wypadku zbędna byłaby regulacja zamieszczona w art. 107 § 1 k.p.a. Zawiera ona regułę wymogów w zakresie składników każdej decyzji administracyjnej. Jedynie w wyjątkowych wypadkach orzecznictwo i doktryna dopuszczają konstrukcję "minimalistyczną" w tej materii. Tymczasem wspomniane wyżej pismo organu nie nasuwa takich wątpliwości, które pozwalałyby na zastosowanie owego wyjątku. Zarówno kontekst jego wydania, jak i treść, jak również wiedza organu co do właściwej formy aktu, przekonują do twierdzenia, że było to pismo informujące stronę, a nie akt władczy rozstrzygający jej żądanie. Oczywiście można wyrazić zastrzeżenie co do takiego sposobu załatwienia żądania, lecz jest to inne zagadnienie, przede wszystkim dotyczące organu niebędącego stroną w niniejszym postępowaniu. Szczególnie w świetle późniejszej decyzji (z dnia v października 2011 r.), która formalnie sprawę ekwiwalentu załatwiła. W tej sytuacji organ wojewódzki Policji nie miał obowiązku ustalania czy w istocie pismo to stanowi decyzję, a w konsekwencji tego, czy dalsze pismo skarżącego jest odwołaniem od niej. Niepodobna przy tym twierdzić, że to treść pisma strony determinuje charakter kwestionowanego aktu. Tymczasem pismo skarżącego będące odpowiedzią na pismo z [...] lipca 2011 r. wyraźnie zostało nazwane skargą i wyraźnie domaga się decyzyjnego załatwienia sprawy. Toteż brak jest podstaw do twierdzenia, że jego intencją było złożenie odwołania pod tym tytułem. Oczywistym jest, że nie nazwa pisma decyduje o jego charakterze, a treść, jednakowoż tu treść ta może równie dobrze stanowić odwołanie, jak i skargę. Jeżeli jednak nie wydano decyzji, to trafnie organ II instancji potraktował je jako skargę w trybie przepisów Działu VIII K.p.a. Utrwalone jest stanowisko, że tego rodzaju skargi wyłączone są spod kognicji sądów administracyjnych, toteż kwestia ta nie podlega tu rozpoznaniu. Zagadnienie wszczęcia postępowania w sprawie, w której zapadła decyzja z dnia [...] października 2011 r., tym bardziej tok postępowania w tej sprawie (w tym też zagadnienie wysłania decyzji z dnia [...] października 2011 r. dopiero [...] grudnia 2011 r.) jest poza zakresem niniejszej sprawy, podobnie jak kwestia ewentualnej przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania od niej, nie zostały bowiem podniesione w skardze kasacyjnej.

Końcowo wypadnie tylko dodać, że wobec braku decyzji i odwołania, nie można zarzucić organowi przewlekłości postępowania, toteż bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, czy w razie załatwienia sprawy przed wniesieniem skargi sąd administracyjny może stosować inny przewidziany ustawą środek poza zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze przytoczone wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione ją oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego (które składają się z wynagrodzenia pełnomocnika organu) na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego z urzędu Sąd nie orzekł albowiem w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.

-----------------------

11