Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1719/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151, art. 239 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 8, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 593/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 593/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego oraz nakazał ściągnięcie od skarżącego kwoty nieuiszczonego wpisu od skargi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 16 czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. złożyło do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w oparciu o przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wniosek o udzielenie informacji sektora publicznego w postaci kalendarza spotkań Ministra Infrastruktury i Budownictwa za okres od 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść gości (rejestru wejść i wyjść gości) do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa.

Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: BM.II.015.18.2016.EMJ Minister udzielił odpowiedzi, informując, że kalendarz spotkań oraz księga wejść i wyjść gości do Ministerstwa od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani informacji sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Przedmiotowe dane nie podlegają, zdaniem organu, udostępnieniu na podstawie którejkolwiek z powyższych ustaw, stanowiąc informację ze sfery wewnętrznej.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego domagając się stwierdzenia, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. oraz zobowiązania go do udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, że w dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie powołana we wniosku Stowarzyszenia ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Analiza przepisów powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystywanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji) może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Oznacza to, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 u.p.w.i.s.p.), aby mogła być ponownie wykorzystana, musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu I instancji rejestr wejść/wyjść do i z obiektu, jak i kalendarz Ministra nie stanowią informacji publicznej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że żądane we wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, organ we właściwy sposób rozpatrzył wniosek wystosowany przez Stowarzyszenie z powołaniem się na ustawę o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. W tym stanie sprawy prawidłowe było zawiadomienie przez organ wnioskodawcy pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie żądanej informacji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego,

- art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego,

- art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten pozwala na wniosek, że nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie służyła celowi publicznemu,

- art. 239 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że sprawa wszczęta z wniosku organizacji pozarządowej w ramach jej działalności statutowej nie jest sprawą własną, gdyż nie wpływa na jej prawa i obowiązki, podczas gdy każda sprawa sądowa związana z działalnością statutową stowarzyszenia wpływa na prawa i obowiązki tej organizacji, a skarga z tym związana podlega zwolnieniu z opłaty,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ocenę sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego,

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie w swoich rozważaniach kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę, co doprowadziło do oddalenia skargi.

Jak stwierdzono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego, informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie stanowi informację sektora publicznego, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Stanowisko Sądu jest błędne i bezpodstawnie odnoszące się do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro przepis art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego umożliwia ponowne wykorzystanie informacji posiadającej status informacji sektora publicznego i nie wymaga jednocześnie, aby informacja taka posiadała cechy informacji publicznej. Odmienność obu regulacji ustawowych powoduje, że ocena wniosku powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o ustawę i definicję, która była podstawą do złożenia wniosku. Nie można wywodzić, że informacja, aby mogła być uznana za informację sektora publicznego musi spełniać warunki wskazane w obu ustawach. Gdyby zatem Sąd dokonał wykładni językowej i prawidłowej analizy treści art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, to doszedłby do przekonania, że ani ustawa o dostępie do informacji publicznej ani też status wnioskowanych informacji jako informacji publicznych nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sposób nieuprawniony uznano, że Stowarzyszenie było zobowiązane do poniesienia kosztów sądowych w sprawie własnej, a Sąd nie zawarł żadnych przekonujących argumentów.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd w sposób nieuprawniony rozpatrywał sprawę w kontekście dostępu do informacji publicznej oraz pojęcia informacji publicznej, co doprowadziło Sąd do sformułowania niemającej uzasadnienia tezy, że tylko informacje publiczne mogą być ponownie wykorzystywane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami w danej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zakwestionowało prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP zarzucając Sądowi ocenę sprawy "w kontekście prawa do informacji publicznej", a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu, należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję skargi kasacyjnej w formułowaniu zarzutów i wniosków. Z jednej strony bowiem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi ocenę sprawy "w kontekście prawa do informacji publicznej", a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, z drugiej strony natomiast wnioskuje m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności "w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej" oraz o zobowiązanie podmiotu do załatwienia "wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie żądanej informacji". Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej doszedł do przekonania, że wnioski skargi kasacyjnej zostały sformułowane omyłkowo, a rzeczywistą intencją strony skarżącej kasacyjnie było wnioskowanie m.in. o orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r., tj. wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP nie mógł odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352) – dalej: u.p.w.i.s.p., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. w oparciu o przepisy u.p.w.i.s.p. Wskazywanie przez Sąd I instancji na związki pomiędzy informacją sektora publicznego a informacją publiczną nie oznacza, że Sąd ten nie orzekał w granicach sprawy wyznaczonej treścią wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. i przepisami u.p.w.i.s.p. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP upatrując naruszenia tych przepisów w "ocenie sprawy w kontekście prawa do informacji publicznej, a nie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego". Sąd I instancji dokonując oceny sprawy nie odnosił się do przepisów k.p.a., co wynika z uzasadnienia wyroku i co należy ocenić jako działanie prawidłowe, skoro przedmiotem skargi była bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r., a Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu o trafności odpowiedzi na ten wniosek w formie zwykłego pisma, czego w skardze kasacyjnej nie podważono. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.w.i.s.p., kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w przypadkach wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie. Z kolei art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", aby mógł stanowić podstawę skutecznego zarzutu zaakceptowania przez Sąd naruszenia przez organ wyrażonej w tym przepisie ogólnej konstytucyjnej zasady legalności, wymagałby powiązania z konkretnymi przepisami dotyczącymi rozpoznawanej sprawy, których naruszenie przez organ wskazywałoby, że nie działał on na podstawie i w granicach prawa. Tego wymogu konstrukcyjnego skarga kasacyjna nie spełnia. Złamania art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

W realiach niniejszej sprawy nie mógł również osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "nieuwzględnienie całego materiału zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych, w szczególności pominięcie w swoich rozważaniach kwestii podnoszonych przez wnioskodawcę, co doprowadziło do oddalenia skargi". Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nie był i nie mógł być – z wyżej wskazanych względów – stosowany przez organ w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł być również naruszony przez organ, a w konsekwencji Sądowi I instancji nie można było skutecznie zarzucić zaakceptowania naruszenia tego przepisu przez organ. Wadliwość zarzutu naruszenia w realiach niniejszej sprawy art. 77 § 1 k.p.a. powodowała brak podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnego oddalenia skargi, jako konsekwencji naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie mógł bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wielokrotnie bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten, będący przepisem kompetencyjnym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, to oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenia art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. przez błędną wykładnię tego przepisu polegająca na "uznaniu, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji sektora publicznego". Konstrukcja tego zarzutu opiera się zatem nie na podważeniu wykładni przepisu ani sposobu jego zastosowania przez Sąd I instancji, lecz zmierza do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd nie zakwalifikował żądania wniosku jako dotyczącego informacji sektora publicznego, a w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wnioskowane informacje stanowią informacje sektora publicznego. Strona skarżąca odnosi się zatem do treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji sektora publicznego, stanowiącego jeden z istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, kwestionując prawidłowość jego oceny. W związku z tym należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nie mógł być także uwzględniony zarzut dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. polegającej na uznaniu, że "ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy charakter wnioskowanych informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie stwierdził, że "ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje będące informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd I instancji zaliczył do informacji sektora publicznego obok informacji publicznych również inne informacje, tj. informacje rozumiane jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE stanowiące zasób bibliotek, archiwów i muzeów, "gdyż te służąc celowi publicznemu niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów u.d.i.p." (str. 6 uzasadnienia). Już zatem chociażby z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. nie był zasadny.

Po drugie nie jest trafny wyrażony na tle art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. pogląd strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym "charakter informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego". Wyjaśnienie podstaw zakwestionowania stanowiska strony skarżącej kasacyjnie wymaga szerszego odniesienia się do regulacji u.p.w.i.s.p.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. "Przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3". Wykładnia wyłącznie językowa tego przepisu, oderwana od pozostałych unormowań u.p.w.i.s.p. mogłaby prowadzić do wniosku, że informacją sektora publicznego jest w istocie każda treść, byleby została utrwalona i była w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów. Wniosek ten nie znajduje jednak uzasadnienia na tle całokształtu regulacji u.p.w.i.s.p. Analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje bowiem że reguluje ona "zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania (...)" (art. 1). Sens wyodrębniania kategorii "informacji sektora publicznego" związany jest zatem z udostępnianiem i przekazywaniem tego rodzaju informacji w celu ponownego wykorzystywania, gdyż tylko ponowne wykorzystywanie jest przedmiotem regulacji u.p.w.i.s.p. Konieczne jest zatem uwzględnienie powyższej kwestii w procesie odkodowywania legalnej definicji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. W art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. ustawodawca wskazał, że "Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone "dla celu publicznego", tylko bowiem w takiej sytuacji można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi, jest "inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona". Możliwe byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że szeroki katalog informacji sektora publicznego, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p. obejmuje dwie kategorie, tj. kategorię wszelkich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, do których dostęp pozostaje poza regulacjami u.p.w.i.s.p. oraz kategorię takich informacji utrwalonych i będących w posiadaniu określonych w ustawie podmiotów, które zostały wytworzone "dla celu publicznego" i do których dostęp jest unormowany w przepisach u.p.w.i.s.p. Wyodrębnianie pierwszej z wyżej wskazanych kategorii pozbawione jest jednak jakiegokolwiek znaczenia prawnego, skoro ustawa kreuje "prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego" (art. 5), a nie "prawo do informacji sektora publicznego". W związku z tym uzasadniony rezultatami wykładni systemowej jest wniosek, zgodnie z którym nie tylko w art. 2 ust. 1 u.p.w.i.s.p., lecz w obydwu ustępach art. 2 u.p.w.i.s.p. zostały zakodowane elementy normatywnej definicji informacji sektora publicznego, tj. takiej informacji, która jest przedmiotem regulacji ustawy (art. 1), a na jej podstawie stanowi również element treści publicznego prawa podmiotowego, o jakim stanowi art. 5 ustawy.

Rezultaty wykładni językowej i systemowej prowadzą zatem do wniosku, że informacją sektora publicznego w rozumieniu u.p.w.i.s.p. jest taka informacja utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, która może podlegać ponownemu wykorzystywaniu, a zatem tylko taka, która została wytworzona dla celu publicznego. Innymi słowy informacją sektora publicznego jest informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie.

W tak odkodowanej definicji legalnej informacji sektora publicznego ustawodawca posłużył się kategorią "celu publicznego". Jednocześnie w art. 2 ust. 3 u.p.w.i.s.p. nawiązał dodatkowo do kategorii "zadań publicznych" stanowiąc, że "Ponownym wykorzystywaniem w rozumieniu ustawy nie jest udostępnianie lub przekazanie informacji sektora publicznego przez podmiot wykonujący zadania publiczne innemu podmiotowi wykonującemu zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji takich zadań". Kompletne odczytanie treści definicji informacji sektora publicznego wymaga zatem ustalenia na tle przepisów u.p.w.i.s.p. treści powyższych pojęć. Pojęcia te należą do kanonu pojęć nauki prawa administracyjnego, a zatem w odkodowaniu ich treści na tle u.p.w.i.s.p. niezbędne jest przeprowadzenie procesu wykładni również z perspektywy celów i zadań prawa administracyjnego i administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy roszczenie o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego jest roszczeniem, którego adresatem jest państwo reprezentowane przez jego organy, a nie inny członek wspólnoty państwowej, a dodatkowo w art. 25 ust. 2 u.p.w.i.s.p. przewidziano ochronę sądowoadministracyjną w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Związki pomiędzy takimi kategoriami jak cel publiczny, interes publiczny czy zadanie publiczne są ścisłe i w istocie nierozerwalne. W nauce zasadnie podkreśla się, że prawo administracyjne jako prawo publiczne ukierunkowane jest na realizowanie w granicach tego prawa celów publicznych i innych wartości publicznych, takich jak interes publiczny, dobro publiczne, zadania publiczne, sprawy publiczne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Na skutek historycznej ewolucji interes publiczny – w kształcie określonym przez doktrynę nowożytnego państwa - zachował się w państwie prawnym jako cel działania administracji związanej prawem pochodzącym od przedstawicieli narodu (zob. J. Boć: Prawo administracyjne jako prawo publiczne, w: J. Boć (red.): Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 37-41).

Na podstawie ustaleń doktryny prawa administracyjnego można przyjąć, że "celem publicznym rozumianym szeroko jest już samo działanie administracji zdeterminowane prawnie i ukierunkowane na realizację interesu publicznego, a celem publicznym w wąskim rozumieniu jest pożądany wynik tego działania - w postaci zrealizowania interesu publicznego - o sprecyzowanym kształcie. O ile zrealizowanie celu publicznego zawsze oznacza zaspokojenie jakiegoś interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi doprowadzić do zaspokojenia tego interesu, co nie przekreśla faktu, że również jest działaniem realizującym cel publiczny. Z punktu widzenia kryterium treści pomiędzy pojęciami celu publicznego i interesu publicznego można w związku z tym stawiać znak równości. Zrealizowanie celu publicznego oznacza zarówno przeprowadzenie odpowiednich działań (np. jurysdykcyjnych) dla realizacji interesu publicznego, jak i zaspokojenie interesu publicznego, a podjęcie działań w imię interesu publicznego jest zabiegiem skierowanym na realizację celu publicznego. (...) O ile realizacja celu publicznego w jego szerokim rozumieniu jest podstawową cechą działań administracji, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje, to wymóg uzyskania przez administrację określonego, konkretnego wyniku jej działania powinien być sprecyzowany przez prawodawcę, aby konkretne obowiązki administracji (a tym samym odpowiadające im z reguły prawa adresatów działań administracji) były określone wprost, aby zatem można było wymagać od administracji zrealizowania tych konkretnych obowiązków i aby możliwe było skontrolowanie działań administracji w tym zakresie. Niedopuszczalne byłoby zwłaszcza powierzenie ustalania tego wymogu samej administracji, gdyż byłoby to równoznaczne z ustalaniem przez nią samą konkretnych celów, jakie ma ona realizować, co z kolei kłóciłoby się z jej wykonawczym, służebnym charakterem względem demokratycznie legitymowanej władzy ustawodawczej" (por. W. Jakimowicz: Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 94-95 oraz przytaczane tam poglądy doktryny: s. 84 i nast.).

Definicja informacji sektora publicznego rozumianej jako informacja wytworzona dla celu publicznego utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie, rozpatrywana na tle przepisów u.p.w.i.s.p. skłania do wniosku, że pojęcie celu publicznego zostało użyte w tej definicji w jego szerokim rozumieniu. Przemawia za tym charakter prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jako publicznego prawa podmiotowego.

Charakter ten określa art. 5 u.p.w.i.s.p. Wynika z niego roszczenie o ponowne wykorzystywanie takich informacji sektora publicznego, które zostały udostępnione w sposób wskazany w tym przepisie, tj. w systemie teleinformatycznym lub na wniosek o ponowne wykorzystywanie. Ustawodawca wyposaża zatem "każdego" w pewną sferę prawnego zachowania, tj. sferę "korzystania". Jednocześnie analiza przepisów u.p.w.i.s.p. wykazuje, że korzystanie to może odbywać się wyłącznie na ściśle określonych w ustawie warunkach. Spełnienie tych warunków nie daje podstaw do odmowy uwzględnienia roszczenia o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Istotą unormowania u.p.w.i.s.p. jest zatem wprowadzenie reglamentacji prawnej w zakresie przyznanego prawa korzystania z określonego rodzaju istniejącej już informacji jako pewnego dobra. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przedstawia się jako prawo o treści negatywnej, z którego wynika roszczenie o nieingerencję w to prawo poza granice wskazane w ustawie.

Pojęcie celu publicznego użyte w definicji legalnej informacji sektora publicznego określa zakres wykreowanego przez prawodawcę publicznego prawa podmiotowego, a nie przesłanki ingerencji w to prawo lub jego reglamentacji, jak to ma miejsce np. w ustawowej konstrukcji wywłaszczenia (w art. 21 ust. 2 Konstytucja RP stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) bądź w przypadku określania zakresu i sposobu czynienia użytku z kompetencji organów państwa (zgodnie z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie). O ile w sytuacjach, w których przesłanka celu publicznego dotyczy ingerencji w sferę praw adresatów działań administracji, standardy demokratycznego państwa prawnego uzasadniają posługiwanie się wąskim rozumieniem celu publicznego, o tyle nie ma podstaw do tego, aby ujmować kategorię celu publicznego, o jakiej mowa w art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p. w jego wąskim rozumieniu, skoro w tym przypadku przy pomocy tej kategorii określa się zakres publicznego prawa podmiotowego. W konsekwencji nie powinno zaskakiwać, że ustawodawca nie sprecyzował w u.p.w.i.s.p. celu publicznego tak, jak to uczynił w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204) określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1), gdzie expressis verbis określił ten cel w ustawie nazywając go właśnie w tekście ustawy celem publicznym. Szerokie rozumienie pojęcia celu publicznego (pierwotnego celu publicznego) użytego w definicji legalnej informacji sektora publicznego przyjmowane jest również w doktrynie, gdzie podkreśla się, że za "pierwotny cel publiczny należy uznać, na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, cel, dla którego i.s.p. została wytworzona (pierwotny cel publiczny sensu stricto), jak i inne cele w ramach zadań publicznych, dla których i.s.p. jest wykorzystywana (pierwotny cel publiczny sensu largo). Obejmuje on operacje na informacji podejmowane na podstawie prawa dla realizacji zadań publicznych, w tym używanie i.s.p. w innych celach, niż została wytworzona, dla realizacji zadań publicznych, jak również udostępnianie informacji publicznej w granicach prawem określonych, na przykład na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotom spoza administracji publicznej" (zob. A. Piskorz-Ryń: Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2018, s. 143-144).

Przyjęcie, że ustawodawca posłużył się w definicji informacji sektora publicznego kategorią celu publicznego w jego szerokim rozumieniu uzasadnia stwierdzenie, że informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. działania będącego podstawową cechą zachowań administracji publicznej realizującej zadania publiczne, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje.

Tak odkodowana definicja legalna informacji sektora publicznego pozwala przyjąć, że w zakresie tego pojęcia mieści się kategoria informacji publicznej. Skoro bowiem, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej: u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizacje celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej, w tym jej wytworzenia, leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Pojęcie informacji publicznej mieści się więc w szerszej kategorii informacji sektora publicznego mogącej podlegać ponownemu wykorzystywaniu. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, według którego "charakter informacji jako informacji publicznych jest całkowicie irrelewantny dla możliwości ich ponownego wykorzystywania jako informacji sektora publicznego". Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, z uwagi na określenie pierwotnego celu publicznego informacji.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że skoro art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności, przez które rozumie się "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216), należy przyjąć, że działanie oznacza aktywność ukierunkowaną na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakąkolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że tego rodzaju aktywność organizacyjno-techniczna stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/15; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 24 stycznia 2018 r., I OSK 319/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17).

Uwagi powyższe prowadzą do wniosku, zgodnie z którym jeżeli określona informacja nie ma charakteru informacji publicznej z tego względu, że stanowi informację związaną ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji, nie może być również kwalifikowana jako informacja sektora publicznego. Informacja związana ze sferą wewnętrzną podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tego rodzaju informacji nie będąc bowiem informacją o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na bezpośrednie wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, nie może być bowiem traktowana jako informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. jako informacja wytworzona "dla celu publicznego".

W skardze kasacyjnie podniesiono również zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego". Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy, w żadnym bowiem miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a tym samym nie odnosił swojego stanowiska o tym, że "nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie służyła celowi publicznemu" do treści tego przepisu.

Ubocznie wskazać należy, że skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny (art. 2 ust. 2 u.p.w.i.s.p.), to treść art. 7 ust. 1 u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom u.d.i.p. (tzn. w ocenie wnioskodawcy dotyczy działalności, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co następnie jest oceniane przez organ na podstawie u.d.i.p.) bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy u.p.w.i.s.p. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53).

Nie był wreszcie zasadny zarzut błędnej wykładni art. 239 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że sprawa wszczęta z wniosku organizacji pozarządowej w ramach jej działalności statutowej nie jest sprawą własną, gdyż nie wpływa na jej prawa i obowiązki, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie każda sprawa sądowa związana z działalnością statutową stowarzyszenia wpływa na prawa i obowiązki tej organizacji, a skarga z tym związana podlega zwolnieniu z opłaty. Sąd I instancji nakazując na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. ściągnąć od Stowarzyszenia na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, przyjął zatem, że opłata była należna, a strona skarżąca, która jej nie uiściła wnosząc skargę, obowiązana była ją uiścić.

Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przepisie tym została wyrażona ogólna zasada, zgodnie z którą obowiązkiem jest ponoszenie przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych. Wszystkie odstępstwa od tej zasady, wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (por. M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2017, s. 756), przy czym niewątpliwie w wykładni przepisów zawierających wyjątki od zasady ogólnej ponoszenia kosztów postępowania należy mieć na uwadze konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "opłaty sądowe stanowią rodzaj daniny publicznej, a zwolnienie od ich ponoszenia stanowi odstępstwo od konstytucyjnego obowiązku ich powszechnego i równego ponoszenia, wynikającego z art. 84 Konstytucji RP. Dlatego też mogą być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli" (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r., II FZ 533/11; postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II FZ 820/16).

Powyższe okoliczności należy mieć na uwadze również w procesie wykładni przepisów normujących zwolnienie z mocy ustawy obowiązku uiszczania kosztów sądowych, w tym opłat sądowych.

W realiach niniejszej sprawy trzeba w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sprawy z zakresu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego nie zostały objęte zwolnieniem od uiszczania kosztów sądowych. Oznacza to, że specyfika tego rodzaju spraw nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym zwolnienia podmiotowe, o jakich stanowi art. 239 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 239 § 2 p.p.s.a., "Nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych organizacje pożytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie". Przepis art. 239 § 2 p.p.s.a. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1817), zgodnie z którym "Organizacji pożytku publicznego przysługuje, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, zwolnienie od opłat sądowych w odniesieniu do prowadzonej przez nią działalności pożytku publicznego".

W treści art. 239 § 2 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się określeniem "sprawa własna" organizacji pożytku publicznego, nie definiując tego pojęcia. Skoro jednak ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje "zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d" (art. 1 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy), a działalnością pożytku publicznego jest "działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie" (art. 3 ust. 1 cyt. ustawy), przy czym zadania te określa art. 4 ustawy, to pojęcia "sprawy własnej" jako kategorii wyodrębnionej w art. 239 § 2 p.p.s.a. nie należy wiązać i utożsamiać z działaniami statutowymi podejmowanymi w ramach zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Utożsamianie takie podważałoby sens wyodrębniania kategorii "sprawy własnej" organizacji pożytku publicznego, działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Należy zatem przyjąć, że "sprawa własna" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. to taka sprawa organizacji pożytku publicznego, która pozostaje poza zakresem statutowej sfery zadań publicznych, w ramach których prowadzona jest działalność pożytku publicznego. W świetle powyższych uwag nie ma również podstaw do przyjmowania, że sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie staje się "sprawą własną" z tego tylko powodu, że jest inicjowana przez tę organizację. Jeżeli sprawa organizacji pożytku publicznego działającej na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest sprawą mieszczącą się w sferze statutowych zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie ma charakteru "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. niezależnie od tego, czy postępowanie w tej sprawie było zainicjowane przez tę organizację, czy też organizacja ta przystąpiła do udziału w toczącym się już postępowaniu w tej sprawie.

Zaprezentowane wyżej stanowisko – stanowiące wyraz zawężającej wykładni wyjątków od zasady obowiązku ponoszenia przez strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych – znajduje poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że pojęcie "sprawy własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. odnosić należy nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej ukierunkowanej na realizację interesu publicznego, lecz do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona w ramach indywidualnego interesu prawnego takiej organizacji. Przyjmuje się, że sformułowanie "sprawa własna" dotyczy zatem postępowania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych, a utożsamianie "spraw własnych" z działalnością statutową prowadziłoby do nieznajdującego podstaw prawnych wniosku, że zwolnienie z kosztów przysługiwałoby stronie automatycznie w każdej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt: I OZ 957/16 oraz sygn. akt: I OZ 1013/16; z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 2397/16, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt: I OZ 1331/16, z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1597/16, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1655/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt: I OZ 1799/16, z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 2132/16, z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 36/17, z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt: I OZ 193/17, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt: I OZ 165/17, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 478/17, z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 546/17; z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt: I OZ 761/17). Argumentację tę należy odnieść również do spraw dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

W odniesieniu do spraw dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, w których ustawodawca normą zawartą w art. 5 u.p.w.i.s.p. wyposażył każdego w publiczne prawo podmiotowe do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, a tym samym tym bardziej w interes prawny w tym zakresie, przy czym jest to prawo specyficzne dotyczące dobra niematerialnego, jaki jest informacja, a nie prawo do ukształtowania indywidualnej sfery materialnych praw i obowiązków wnioskodawcy, a jednocześnie specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji sektora publicznego – jak wyżej wskazano - nie może stanowić kryterium wykładni przepisów normujących podmiotowe zwolnienia obowiązku uiszczania opłat sądowych, należy przyjąć, że jeżeli organizacja pożytku publicznego domaga się dostępu do informacji sektora publicznego podlegającej ponownemu wykorzystywaniu, gdyż taki jest jej cel statutowy mieszczący się w ramach zadań określonych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, to nie działa w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a.

Ze statutu Stowarzyszenia [..] wynika, że Stowarzyszenie to posiada status organizacji pożytku publicznego, której celem jest upowszechnianie i ochrona wolności i praw człowieka oraz swobód obywatelskich, a także działań wspomagających rozwój demokracji oraz wspieranie działań monitorujących i edukacyjnych na rzecz zwiększania przejrzystości i uczciwości życia publicznego, w tym: 1) działanie na rzecz swobodnego dostępu do informacji publicznej, 2) działanie na rzecz efektywnego, praworządnego, przejrzystego i otwartego na kontrolę obywatelską gospodarowania majątkiem publicznym i zarządzania politykami publicznymi, 3) wspieranie merytoryczne i finansowe osób w sprawowaniu kontroli obywatelskiej, 4) podejmowanie działań na rzecz propagowania etyki życia publicznego i aktywności służących przeciwdziałaniu korupcji.

Wobec powyższego nie można uznać, że w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., które we wszczętym postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarża bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji sektora publicznego, występuje jako strona w "sprawie własnej" w rozumieniu art. 239 § 2 p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem realizacji przez stronę skarżącą jej celów statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.