Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1446/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 62-65, art. 220, art. 224
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 19-32
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 10-21
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
journal: Dz.U. 1974 nr 14 poz 84
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe.
article: art. 232-243
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" oraz inne
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 11.143 zł (jedenaście tysięcy sto czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 31.03.2009r., znak [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64, art. 23 ust. 1 pkt 5, w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), orzeczono : w pkt 1. - o ustaleniu opłaty dodatkowej za rok 2009 w kwocie 392585,90zł., wynoszącej 10 % wartości nieruchomości gruntowej, obciążającej Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., oznaczonej jako działki nr "1" o pow. 5662 m2, nr "2" o pow. 1811 m2 ( aktualnie nr "3") i nr "4" o pow. 3952 m2 , położonych w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K., objętych księgą wieczystą KR1 [...], z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości ; w pkt 2. - o obowiązku uiszczenia tej opłaty na konto Urzędu Miasta K. w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawiadomieniem z dnia 11.08.2008r., na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w toku którego pozyskano oświadczenia i wyjaśnienia użytkownika wieczystego, operat szacunkowy, dokumenty z postępowania dotyczącego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami przedmiotowej nieruchomości. Na ich podstawie ustalono, że zgodnie z aktem notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...], zawartym w wykonaniu decyzji z dnia 20.04.1978r. nr MZGT [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w której powołano plan realizacyjny budowy osiedla [...] "Wschód" w K., zatwierdzony decyzją z dnia 15.04.1977r. nr [...], oddano Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej powierzchni 10,47 ha, w tym między innymi działkę nr "5", z której w wyniku przekształceń powstały wymienione na wstępie działki. Celem, który zrealizować miał użytkownik wieczysty było wzniesienie [...]-u budynków XI-kondygnacyjnych, [...]-u budynków V-kondygnacyjnych, przychodni rejonowej, przedszkola, żłobka, wymiennikowni ciepła, trzech pawilonów handlowo-usługowych, budynku technicznego MPEC oraz stacji trafo. W powołanym akcie notarialnym ustalono, że rozpoczęcie budowy tych budynków nastąpiło już w 1978r., a jej zakończenie nastąpi w 1982r. Jak wynika z planu realizacyjnego osiedla [...]- Wschód [...] z dnia 20.04.1976r., a także pośrednio z planu sytuacyjnego podziału nieruchomości z dnia 22.08.1980r. Nr [...], na terenie działek nr "6" i nr "1" miały powstać budynki przedszkola (nr [...]) oraz żłobka (nr [...]). Przeprowadzone w toku czynności dotyczących rozwiązania umowy użytkowania wieczystego oględziny dnia 18.11.2005r. wykazały, że przedmiotowe działki stanowią zaniedbany teren zielony z licznymi rosnącymi drzewami i krzewami. Ponadto, w części, wyżej wymienione działki zostały zagrodzone, na co wskazują prowizoryczne, zniszczone ogrodzenia. Opisany stan potwierdziły ustalenia wizji przeprowadzonych w dniu 2.10.2007r. oraz rozprawy administracyjnej w dniu 31.08.2008r. Z poczynionych w toku postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustaleń wynika, że w Wydziale Architektury i Urbanistyki prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej wymienionych działek, a to: postępowanie z wniosku osoby fizycznej z dnia 16.08.2006r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, z garażami wbudowanymi i garażem podziemnym oraz z wewnętrznym układem drogowym i parkingami na działkach nr: "1", "2", "4" obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr: "1", "2", "4", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13", "14", "15", "16", "17", "18" obr. [...] oraz z wjazdem z ulicy [...] - działka nr "8" obr. [...] w K." - sygn. sprawy [...]; postępowanie z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 7.06.2006r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa 8 - miu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr : "1", "2", "4" obr. [...] oraz z wjazdem z ulicy [...] - działka nr "8" obr. [...] w K." - sygn. sprawy [...]. Nadto, zgodnie z operatem sporządzonym w sprawie niniejszej dnia 18.04.2008r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego B. B. wartość działek, o których mowa na wstępie wynosi 3 925 859 zł.

W toku postępowania użytkownik wieczysty podnosił, że nie można mu zarzucić niezgodnego z przeznaczeniem korzystania z przedmiotowego terenu, bowiem poszczególne obiekty osiedla [...] "Wschód " wybudowane zostały nie tylko na podstawie planu realizacyjnego, ale także na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w latach 70 - tych i 80 - tych, zaś teren przeznaczony na cele osiedla oddano Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na podstawie co najmniej kilku aktów notarialnych. Ponadto, użytkownik wieczysty zadeklarował zagospodarowanie przedmiotowego terenu niezwłocznie po uzyskaniu prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe podano, że zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Stosownie do art. 63 ust. 2 oraz ust. 3 tej ustawy, w przypadku nie dotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, wymierzonych według przepisów rozdziału 8 działu II , oraz że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości.

Przedmiotowe działki stanowią teren niezagospodarowanie, co potwierdzają ustalenia wizji z dat 18.11.2005r., 2.10.2007r. oraz rozprawy administracyjnej z dnia 31.08.2008r. Powyższe zostało przyznane przez użytkownika wieczystego, który nie zaprzeczył także, że stan ten trwa od momentu objęcia nieruchomości w posiadanie samoistne w zakresie prawa użytkowania wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że celem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste było ich zagospodarowanie w sposób określony w umowie użytkowania wieczystego, tj. zabudowanie obiektami w tej umowie wymienionymi. Pomimo wezwań wystosowywanych przez organ w postępowaniu o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego Spółdzielnia nie określiła dokładnie sposobu i zakresu wywiązania się z umowy użytkowania wieczystego, wskazując jedynie na fakt, że teren zajęty pod osiedle mieszkaniowe [...] został zagospodarowany na podstawie kilku umów użytkowania wieczystego. W żaden sposób nie przeczy to jednak tezie, że umowa z 1980r. została wykonana w sposób nieprawidłowy poprzez niezabudowanie terenu działek w terminie wynikającym z tej umowy, a to do 1982r. Jest przy tym oczywiste, że niezagospodarowanie nieruchomości w żaden sposób jest kwalifikowanym niewypełnieniem tej umowy, w szczególności w aspekcie terminu do zagospodarowania nieruchomości. Należy się zgodzić, że realizacja procesu inwestycyjnego na znacznym obszarze wiąże się z dopuszczalną i aprobowalną możliwością przesunięć lokalizacyjnych realizowanych zamierzeń. Oznacza to - przy jednoczesnym braku odpowiednich wskazań i uregulowań w umowie użytkowania wieczystego - możliwość zagospodarowania terenu w sposób do pewnego stopnia swobodny. Niemniej jednak, niezrealizowanie żadnego celu na znacznym obszarze, a także niezagospodarowanie takiego terenu w jakikolwiek inny sposób pozwala na stwierdzenie, że użytkownik wieczysty nie sprawował i nie sprawuje władztwa nad przedmiotową nieruchomością w sposób, który byłby manifestacją posesoryjną, weryfikowaną za pomocą mierzalnych i sprawdzalnych kryteriów. Innymi słowy, działki te nie zostały zagospodarowane w żaden inny sposób, który byłby zewnętrzną emanacją woli wypełnienia umowy użytkowania wieczystego w zakresie, o którym mowa powyżej. Taki wniosek daje z kolei asumpt do zasadnego stwierdzenia, że termin zabudowy nie został dotrzymany. Jak wynika z planu realizacyjnego osiedla [...] - Wschód [...] z dnia 20.04.1976r., a także pośrednio z planu sytuacyjnego podziału nieruchomości z dnia 22.08.1980r. Nr [...], na terenie działek nr "6" i nr "1" miały powstać budynki przedszkola (nr [...] ) oraz żłobka (nr [...] ). Budynki przedszkola i żłobka zapisane są również w umowie użytkowania wieczystego, zaś kwestię konieczności ich umiejscowienia na przedmiotowym terenie wydają się rozstrzygać dokumenty, o których mowa powyżej. Niemniej jednak, wobec normalnej praktyki w zakresie zagospodarowywania terenów oddanych w użytkowanie wieczyste, determinowanej bądź zmianami konfiguracyjnymi działek bądź zmianami lokalizacyjnymi realizowanych przedsięwzięć, sprawą całkowicie drugorzędną pozostaje przy tym kwestia nominalnego określenia inwestycji niewykonanej na działkach stanowiących przedmiot decyzji, bowiem żadna inwestycja na tych działkach nie została wykonana w terminie wynikającym z umowy. Skoro nie wykonano żadnej inwestycji w terminie bez znaczenia pozostaje, jakiej dokładnie nie wykonano. Przedmiotowy teren nie został nawet uporządkowany zgodnie z zasadami rządzącymi prawidłową i rzetelną gospodarką w normalnych warunkach podejmowaną przez podmiot sprawujący władztwo nad nieruchomością. Teren działek nr "1", nr "4" i nr "3" jest obszarem zbyt dużym by jego niezagospodarowanie nie było odczuwalne z punktu widzenia realizacji celu oddania w użytkowanie wieczyste . Jest to teren nadający się do zagospodarowania, o czym świadczą aktualne starania użytkownika wieczystego w zakresie jego zabudowy. Nie jest również tak, że wobec ewentualnego zrealizowania większości celów opisanych w umowie użytkowania wieczystego przedmiotowe działki stanowią teren będący niejako terenem fakultatywnym, opcjonalnym, czy rezerwowym wobec dalszego zagospodarowania terenu. Takie rozumienie zakładałoby nieracjonalność i niegospodarność ustanowienia użytkowania pieczystego na oznaczonych nieruchomościach, co wobec określenia liczby i rodzaju budynków w umowie użytkowania wieczystego, wskazań zawartych w postępowaniu wywłaszczeniowym i w planie realizacyjnym (vide plan sytuacyjny podziału nieruchomości), a wreszcie zasad prawidłowej gospodarki nakazującej zagospodarowanie takich terenów choćby jako zieleni urządzonej, wydaje się wnioskiem całkowicie pozbawionym podstaw logicznych. Regulacja dotycząca możliwości naliczenia dodatkowej opłaty rocznej chroni interes publiczny przed zbędną opieszałością użytkownika wieczystego, któremu nieruchomość oddaje się na preferencyjnych warunkach, ale w konkretnym celu. Jedynym miernikiem istnienia podstawy do ewentualnego naliczenia opłaty dodatkowej jest okoliczność dotycząca niezagospodarowania nieruchomości w terminie określonym umową i jest to okoliczność autonomicznie istniejąca, niezależnie od późniejszych działań użytkownika wieczystego. Decyzja o naliczeniu opłaty dodatkowej nie jest aktem podejmowanym w ramach uznania administracyjnego, które wyznaczane jest normami wytyczającymi kryteria celu, interesu, wartości lub zadań, właściwymi raczej dla działań tzw. administracji świadczącej. W sytuacji nieistnienia w przepisie odniesień do takich kryteriów zasadnym jest przyjęcie, że decyzja o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej jest decyzją fakultatywną. Zgodnie z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy, obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. W niniejszej sprawie obowiązek zabudowania przez użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości winien zostać wypełniony do końca 1982r., a zatem pierwszym rokiem, za który naliczenie dodatkowej opłaty rocznej byłoby możliwe jest rok 1983.Takiemu rozumowaniu sprzeciwia się jednak ratio wprowadzenia możliwości naliczenia opłat dodatkowych. Jest to bowiem instytucja służąca w istocie represji dyscyplinującej użytkownika wieczystego celem spowodowania określonego zachowania, a to zagospodarowania terenu zgodnie z celem określonym w umowie.

Instytucją służącą zastosowaniu represji o charakterze sankcji jest wystąpienie z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Te dwie instytucje należy traktować jako rozłączne sposoby emanacji stanowiska właściciela wyrażającego dezaprobatę wobec działań użytkownika wieczystego w zakresie zagospodarowania nieruchomości. W związku z koniecznością dokonania przez właściciela wyboru rodzaju reakcji represyjnej decyzja o naliczeniu opłaty dodatkowej winna mieć charakter konstytutywny, bowiem nakłada na adresata nowe obowiązki. To zaś wyklucza możliwość naliczenia opłaty dodatkowej wstecz. Normę wyrażoną w art. 64 ust. 1 należy zatem wykładać w ten sposób, że obowiązek poniesienia dodatkowej opłaty rocznej powstanie z dniem 1 stycznia roku następującego po roku wszczęcia postępowania o naliczenie opłaty dodatkowej - w spraw niniejszej z dniem 1 stycznia 2009r. Taka wykładnia wiąże się głównie z koniecznością zapewnienia użytkownikowi wieczystemu pewności, co do faktu podjęcia i realizowanego sposobu reakcji represyjnej. Sytuacja prawna użytkownika wieczystego nie może być bowiem uzależniona od zwłoki organu, co do wyboru sposobu sankcji. Poinformowanie użytkownika wieczystego o wszczęciu postępowania w przedmiocie naliczenie opłaty dodatkowej jest wystarczającą emanacją woli organu w tym zakresie i w związku z powyższym winien on zasadnie spodziewać się określonych czynności represyjnych. Jednocześnie użytkownik wieczysty winien mieć na względzie, że zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie ciągłego istnienia przesłanek do naliczenia opłat dodatkowych za każdy następny rok niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości opłata roczna podlegać będzie zwiększeniu o dalsze 10 %.

Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., która wnosząc w terminie odwołanie zarzucała: naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez brak dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie uwzględnienie faktów, które winny być znane organowi z urzędu, a które przesądzają o bezprzedmiotowości postępowania, jak i kończącej go merytorycznie decyzji; błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przesłanka do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o jakiej mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to wobec braku gotowości do sfinansowania inwestycji przez inwestora bezpośredniego; naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na całkowicie dowolnej jego wykładni.

Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie – o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazywała na niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji szeregu okoliczności. To uchybienie dotyczyć miało nierozważenia , czy przewidziany w umowie notarialnej z dnia 8.01.1980r. Rep. [...] termin zakończenia budowy, który określono na 1982r. dotyczyć miał wszystkich obiektów, czy tylko tych, których budowę rozpoczęto w 1978r. Uznawała przy tym za bezsporne, że w 1978r. nie rozpoczęto budowy ani przedszkola, ani żłobka, zaś w dacie zawarcia umowy użytkowania wieczystego stan ten nie uległ zmianie. Ta niedostrzegana przez organ pierwszej instancji miała zaś mieć istotne znaczenie w kontekście innych powoływanych w odwołaniu faktów dotyczących rzeczywistych obowiązków Spółdzielni co do budowy żłobka i przedszkola. W tym zakresie podnosiła, że niezagospodarowanie działek nr "6" i nr "1" jest wyłącznie skutkiem zablokowania procesu inwestycyjnego przez samego inwestora bezpośredniego, jakim pierwotnie był Skarb Państwa, a po reformie samorządowej Gmina Miejska K.. Dla wykazania powyższego przedstawiała dowody z dokumentów oraz zarzucała, że w tych okolicznościach twierdzenie o niedotrzymaniu przez Spółdzielnię terminów zagospodarowania nieruchomości zgodnie z umową jest bezzasadne. Polecenie przez Gminę Miejską K. wstrzymania bezterminowo prac związanych z realizacją żłobka i przedszkola należy traktować bowiem jako równoznaczne z uchyleniem obowiązku zagospodarowania nieruchomości w sposób i w terminie określonych w umowie.

Wskazywała dalej na absurdalność sytuacji, w której ten sam organ, zwlekając z wydaniem decyzji umożliwiających zabudowę przedmiotowego terenu może nakładać równocześnie opłaty dodatkowe za jego niezagospodarowanie.

W kontekście materiału zawartego w aktach sprawy, w szczególności korespondencji prowadzonej z poprzednią właścicielką czyniącą starania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznawała decyzję za środek mający skłonić Spółdzielnię do dobrowolnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a nie budowy żłobka i przedszkola.

Niezależnie od powyższego, poddawała w wątpliwość prawidłowość wykładni art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że o powstaniu określonego obowiązku rozstrzygać może wyłącznie stosowny przepis prawa oraz wydana na jego podstawie ostateczna decyzja, nigdy zaś fakt wszczęcia postępowania, którego wyniku trudno na samym początku przesądzać, czy tym bardziej " zasadnie się spodziewać ".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26.06.2009r. znak [...], na podstawie art. 63 ust. 2,3, 4 i art. 64 ustawy z dnia 21.08.1997r o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz uznając, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, wskazano na następujące okoliczności.

Obowiązująca regulacja prawna przewiduje, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste (art.62 ust. 1 ugn) . W umowie ustala się także alternatywne terminy rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy. Ustawa przesądza również czym jest rozpoczęcie, a czym zakończenie budowy. Została w niej przewidziana możliwość przedłużenia terminu na wniosek użytkownika wieczystego jeżeli termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn od niego niezależnych (art. 62 ust. 4 ugn). Konsekwencją niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości może być też wyznaczenie dodatkowego terminu. W przypadku niedotrzymania terminu " przedłużonego " , czy " dodatkowego " właściwy organ działający imieniem właściciela nieruchomości, posiada możliwość wymierzenie w drodze decyzji dodatkowej opłaty rocznej ( art. 63 ust. 2 i 4 ). Przepisy ściśle określają również procedurę naliczania opłaty. I tak, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu do jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. W celu naliczenia opłaty dodatkowej konieczne jest zatem wykazanie za pomocą operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jaka była wartość oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości w dniu ustalania opłaty za ten rok, w którym upłynął termin zabudowania nieruchomości oznaczony w akcie notarialnym. Wartość wskazana w operacie stanowi podstawę naliczenia 10-procentowej opłaty. Analiza przedstawionej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że wystarczającą podstawę prawną do obciążenia użytkownika wieczystego opłatą dodatkową roczną stanowi ustalenie faktu uchybienia terminu rozpoczęcia budowy na nieruchomości. Z treści art.63 ust.2 stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji wynikają jako przesłanki jej zastosowania tylko uchybienie terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć. Z tych względów odpowiedzi na postawione w odwołaniu pytania co do przyczyn niezrealizowania inwestycji nie mają w sprawie znaczenia. Wymierzenie opłaty dodatkowej nie jest bowiem związane z kwestią zawinienia, czy jego braku po stronie użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia 8.01.1980r., wykonującym postanowienia decyzji ostatecznej z dania 20.04.1978r. nr [...], powołującej plan realizacyjny osiedla [...] "Wschód " w K., obejmującej działkę nr "5" kolejną, wcześniejszą decyzją z 15.04.1977r. oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość o powierzchni 10,47 ha , w skład której wchodziła działka nr "5" ( potem nr "1" i nr "6", obecnie nr "3" i "4"). Z planu realizacyjnego osiedla i planu podziału nieruchomości pochodzącego z 22.08.1980r. wynika, że na terenie działek pochodzących z podziału działki nr "5" miały powstać żłobek i przedszkole. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego (oględzin nieruchomości, wypowiedzi strony odwołującej ) się wynika zaś jasno , że nie powstał na tym terenie żaden budynek, ani ten wymieniony w umowie i planie realizacyjnym, ani inne. Powyższe nie przeczy znanemu powszechnie faktowi, że osiedle [...] " Wschód " powstało, a Spółdzielnia zostały wybudowała budynki wielomieszkaniowe mieszkalne i usługowe na pozostałych oddanych w użytkowanie wieczyste gruntach. Skoro tak, twierdzenia Spółdzielni jakoby miało znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, które budynki zostały zrealizowane przez nią już w 1978r., nie mają tutaj znaczenia. Podobnie należy ocenić podnoszone w odwołaniu kwestie przyczynienia się do niezrealizowania inwestycji żłobka, czy przedszkola. Także okoliczność trwających postępowań o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowych działek nie wpływaja w żaden sposób na istnienie umocowania prawnego do podjęcia kwestionowanej decyzji .Gdyby nawet Spółdzielnia posiadała już ostateczne decyzje ustalające warunki zabudowy, takie akty uprawniałyby dopiero do ubiegania się o wydanie decyzji pozwalających na budowę.

W sprawie niniejszej, aby prawidłowo ustalić wysokość opłaty dodatkowej, należało oszacować wartość nieruchomości na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania , a następnie bazując na tej kwocie obliczyć 10 - procentową opłatę. W celu oszacowania wartości nieruchomości organ pierwszej instancji posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, opatrzonym datą 18.04.2008r. Zarówno sposób sporządzenia przedmiotowego operatu przez B. B., jak i jego wnioski co do wartości nieruchomości nie budzą zastrzeżeń. Opracowanie to spełnia warunki jakie stawia ustawa o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Także stawka procentowa opłaty została określona prawidłowo. Ustalane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego i mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego do zagospodarowania działki na cel, który został określony w umowie. Wątpliwości budzi zasadność ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z datą wsteczną. Z przepisu art. 64 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że obowiązek wnoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych ustalonych w umowie lub decyzji. W umowie z 1980r. organ administracji oddając przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste sformułował jednoznacznie cel umowy, terminy początkowy i zakończenia umowy. Wszystkie terminy minęły ponad 25 lat temu. Stanowiący podstawę materialnoprawną ustalenia dodatkowej opłaty rocznej art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza właściciela gruntu ani terminem, w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą opłatę, ani okresem ,za który opłata ta może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony jest bezskuteczny upływ terminu. Organ pierwszej instancji przyjął, że terminem początkowym nałożonego obowiązku opłaty rocznej będzie dzień 1 stycznia roku następującego po roku wszczęcia postępowania o naliczenie opłaty dodatkowej, zatem z dniem 1.01.2009r. W tym zakresie miał na względzie dobro użytkownika wieczystego, któremu należy zapewnić pewność co do faktu podjęcia i realizowanego sposobu reakcji represyjnej.

W zaistniałych okolicznościach sprawy, wobec wykazanego niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wskazanym w umowie możliwe było wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa. Wydając decyzję organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w sposób wyczerpujący uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wynikającymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia z dnia 26.06.2009r. znak [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wnosiła także o zasądzenie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. - polegające na braku dążenia organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz całkowitym pominięciu istotnych okoliczności faktycznych zaistniałych po zawarciu umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, a przesądzających o uchyleniu obowiązku wybudowania przez skarżącą na spornym terenie przedszkola i żłobka wobec niezapewnienia przez Gminę możliwości sfinansowania inwestycji oraz wyraźnego polecenia wstrzymania procesów inwestycyjnych, których nigdy więcej Gmina nie poleciła podjąć; art. 11 k.p.a. - poprzez brak przekonywującego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się załatwiając sprawę, w szczególności brak odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów z dokumentów załączonych do odwołania. Zarzucała nadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie pomimo, że realizacja obowiązku wybudowania żłobka i przedszkola w terminie określonym w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste została przerwana zgodnie z wolą właściciela terenu przez co o uchybieniu terminu zagospodarowania terenu mowy być nie może.

Uzasadniając powyższe skarżąca podniosła, że zarówno organ pierwszej instancji - który istotne okoliczności w sprawie winien znać z urzędu, jak i organ drugiej instancji - który okoliczności te miał okazję poznać w oparciu o załączone do odwołania dokumenty, całkowicie zbagatelizowały kwestię, czy wynikające z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zobowiązanie wybudowania żłobka i przedszkola, do wykonania którego zaskarżone decyzje mają stronę skarżącą skłonić, nadal istnieje. Wyjaśniała, że umowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nałożyła na Spółdzielnię obowiązek wybudowania ściśle oznaczonych budynków. Nie trudno zauważyć, że budynki te dzielą się na dwie grupy, tj. budynki mieszkalne (łącznie 23) oraz związane z nimi budynki pomocnicze ( budynek techniczny MPEC, wymiennikownia ciepła, stacja trafo ) - których budowę w całości finansowała Spółdzielnia z własnych środków, oraz budynki użyteczności publicznej, takie jak : przychodnia rejonowa, przedszkole, żłobek, w przypadku których Spółdzielnia pełnić miała jedynie funkcję inwestora zastępczego. Inwestorem bezpośrednim i finansującym był Skarb Państwa (rady narodowe i ich organy), a po przemianach ustrojowych i utworzeniu samorządu terytorialnego - Gmina. Jeśli chodzi o budynki mieszkalne oraz infrastrukturę techniczną z nimi związaną to Spółdzielnia wykonała umowę w 100%. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych swoich członków poprzez dostarczanie im samodzielnych lokali mieszkalnych stanowi podstawowy cel funkcjonowania spółdzielni, który realizowany jest ze środków własnych. Łącznie na terenie osiedla [...] "Wschód" wybudowanych zostało [...] budynków mieszkalnych. Z budynków użyteczności publicznej wymienionych w umowie powstała jedynie przychodnia rejonowa przy ul. [...], której finansowanie odbyło się w całości ze środków publicznych.

Odnośnie budowy żłobka nr [...], Spółdzielnia wielokrotnie w latach 80-tych zwracała się do właściwego w tej sprawie wówczas Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Urzędu Miasta K. o przekazanie dokumentów oraz środków niezbędnych do realizacji inwestycji. Poniosła nawet z własnych środków nakłady związane z jej przygotowaniem w kwocie 627 262 zł, którymi następnie obciążyła UM. Wobec braku możliwości zapewnienia środków niezbędnych do budowy żłobka na os. [...], Urząd Miasta K. w piśmie z dnia 25.07.1990r. polecił wstrzymać się z rozpoczęciem nowych inwestycji, w tym żłobka nr [...]. Od tamtej pory Gmina nie zadeklarowała gotowości finansowania inwestycji. Oświadczenie właściciela użytkowanego terenu, a zarazem inwestora finansującego nakazujące wstrzymanie realizacji inwestycji należy zatem traktować jako równoznaczne z uchyleniem terminu zagospodarowania działki w zakresie dotyczącym budowy żłobka, przewidzianego w zapisach umowy użytkowania wieczystego. W przedstawionych okolicznościach stawianie Spółdzielni zarzutu nie wywiązania się z obowiązku wybudowania żłobka nr [...] zgodnie z postanowieniami umowy, sankcjonowanie tego zaniechania naliczeniem opłaty dodatkowej oraz groźba nakładania kolejnych opłat w przypadku dalszej zwłoki, muszą budzić uzasadniony sprzeciw. Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych obiektów ochrony zdrowia (a do takich należą żłobki) oraz przedszkoli. Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 17.05.1990r. (Dz.U. Nr 34, poz. 198) stanowi, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy, a więc finansowanych z budżetu gminy. Tożsame uregulowanie w odniesieniu do zakładania i prowadzenia przedszkoli publicznych przewiduje art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty z dnia 7.09.1991r. Ani w momencie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ani obecnie, nie było i nie ma żadnego uzasadnienia, ani tym bardziej podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek finansowania przez spółdzielnie mieszkaniowe ze środków własnych (ergo członków spółdzielni) budowy obiektów użyteczności publicznej. Po blisko 30 latach od zawarcia umowy Gmina ponownie oczekuje wybudowania przedmiotowego żłobka, jednocześnie nie informując o gotowości sfinansowanie jego budowy, a co więcej prowadząc na wniosek Spółdzielni postępowanie umożliwiające zabudowanie terenu w zupełnie inny sposób. W ramach tego postępowania wydane zostało ostatnio postanowienie Wojewody [...] z dnia 21.07.2009r., znak [...], który na wniosek Urzędu Miasta K. uzgodnił bez uwag zamierzenie inwestycyjne pn. " Budowa [...] budynków wielorodzinnych z garażami wraz z wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach nr: "1", "3", "4" obr. [...], z wjazdem z ul. [...] - działka nr "19" - obr. [...] w K.."

Analogicznie przedstawia się sytuacja z przedszkolem nr [...]. Pierwotnie jednostką właściwą do prowadzenia inwestycji było Kuratorium Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta K.. Podczas spotkania w dniu 22.03.1989r. w sprawie infrastruktury podlegającej Kuratorium ustalono, że realizacja przedszkola [...] celowa będzie po zakończeniu budowy przedszkola nr [...] na tym samym osiedlu, mieszczącego się obecnie przy ul. [...]. Do dnia 30.06.1989r. Kuratorium miało przekazać Spółdzielni zlecenie na realizację przedszkola nr [...]. Spółdzielnia nie czekając na zlecenie przystąpiła do przygotowania inwestycji, na co wydatkowała ze środków własnych nakłady w wysokości 696108 zł. Pismem z dnia 31.07.1990r. Kuratorium Oświaty i Wychowania przekazało do Zarządu Miasta K. dokumenty związane z projektowaniem i budową przedszkoli w K., powołując się na przepisy ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw z dnia 17.05.1990r. Załącznik nr 2 do wspomnianego pisma stanowiła opinia Kuratorium, w której stwierdzono - "Przedszkole nr [...] os. [...] – Wschód : Kuratorium uważa, że nie należy rozpoczynać projektowania, prowadzony proces inwestycyjny przerwać. Poniesionych przez SM "[...]" kosztów w wysokości 696,0 tyś. zł Kuratorium nie może pokryć z powodu braku umowy o zastępstwo inwestycyjne". W tym przypadku Gmina również nigdy więcej nie zadeklarowała gotowości finansowania budowy przedszkola nr [...]. W konsekwencji notą księgową nr [...] z dnia 17.07.1991r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" obciążyła UM kosztami poniesionymi w związku z przygotowaniem inwestycji i zaniechała jakichkolwiek dalszych działań w tym kierunku uznając, że Gmina nie jest zainteresowana realizacją tego zadania.

Podsumowując należy stwierdzić, że nie zagospodarowanie działek nr "6" i nr "1" zgodnie z postanowieniami umowy i planem realizacyjnym jest wyłącznie skutkiem zablokowania procesu inwestycyjnego przez samego inwestora bezpośredniego, jakim pierwotnie był Skarb Państwa, a po reformie samorządowej -Gmina Miejska K.. W tych okolicznościach twierdzenie o niedotrzymaniu przez Spółdzielnię terminów zagospodarowania nieruchomości zgodnie z umową jest daleko idącym nieporozumieniem. Polecenie przez Gminę wstrzymania bezterminowo prac związanych z realizacją żłobka i przedszkola należy traktować jako równoznaczne z uchyleniem obowiązku zagospodarowania nieruchomości w sposób i w terminie określonych w umowie. Tymczasem decyzją, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], organ nakłada sankcję na użytkownika wieczystego za nie wykonanie uchylonego obowiązku. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec okoliczności faktycznych zaistniałych już po zawarciu urnowy użytkowania wieczystego, w ogóle nie znajduje zastosowania, a decyzje organów obu instancji, jako pozbawione podstawy prawnej muszą zostać uchylone.

Do skargi dołączono jako dowody dokumenty przedstawione uprzedni przez skarżącą wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 29.12.2009r. skarżąca wskazywała na brak zainteresowania Gminy Miejskiej K. także aktualnie budową żłobka i przedszkola oraz przedstawia jako załączniki dowodzące powyższego dokumenty. Przytaczała też fragment powoływanego uprzednio w odwołaniu pisma organu do pełnomocnika byłej właścicielki nieruchomości Z. S. z dnia 11.08.2008r., w którym wskazano, że powzięcie przez użytkownika wieczystego wiadomości o postępowaniu w przedmiocie ustalenie opłaty dodatkowej za niezagospodarowanie przedmiotowego terenu może wpłynąć na jego proces decyzyjny i doprowadzić do zawarcie cywilnoprawnej umowy rozwiązania użytkowania wieczystego.

Na rozprawie dnia 18.01.2009r. skarżąca sprecyzowała, że wszystkie wnioski dowodowe zgłoszone w skardze służą wykazaniu, że brak realizacji przedmiotowych inwestycji zgodny jest z poleceniem Gminy zaniechania prac i wstrzymania procesu inwestycyjnego, zaś wnioski zawarte w piśmie z dnia 29.12.2009r. zgłoszone zostały na okoliczność, że organy w dalszym ciągu nie są zainteresowane przedmiotowymi inwestycjami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przestrzeganie obowiązków organów w zakresie uzasadniania faktycznego decyzji ma też ścisły związek z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie może być jednak dowolna. W związku z obowiązkiem dokonania wnikliwej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego pozostaje treść art. 11 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uwzględnić z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31.03.2009r. znak [...] wyżej wskazanych przepisów proceduralnych. Zarzuty skargi są zasadne, zaś niewyjaśnienie w toku postępowania szeregu ważnych okoliczności wskazywanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w K. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obie kontrolowane decyzję zawierają rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej w związku z niedotrzymaniem przewidzianego w umowie użytkowania wieczystego terminu zabudowy nieruchomości, zaś ich podstawę prawną stanowią regulacje zawarte w art. 62 – 65 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. – dalej w skrócie ugn). Wskazane przepisy normują przesłanki ustalenia opłaty dodatkowej, zasady określenia jej wysokości oraz sposób wnoszenia opłat.

Zgodnie z treścią art. 63 ust. 1 – 4 ugn :

1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy.

2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości.

4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji.

Artykuł 62 ust. 1 – 4 ugn stanowi, że :

1. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

2. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy.

3. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

4. Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Instytucja użytkowania wieczystego na przestrzeni czasu była regulowana każdocześnie przez przepisy Kodeksu cywilnego ( art. 232 – 243 ) oraz dodatkowo normy administracyjnoprawne. Te dodatkowe przepisy poza już wskazaną ustawą o gospodarce nieruchomościami zawarte były uprzednio w ustawie z dnia 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464, z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388, Nr 89, poz. 415 i Nr 123, poz. 601, z 1995 r. Nr 99, poz. 486, z 1996 r. Nr 5, poz. 33, Nr 90, poz. 405, Nr 106, poz. 496 i Nr 156, poz. 775 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24, Nr 9, poz. 44, Nr 54, poz. 348 i Nr 68, poz. 435 – w szczególności art. 19 – 32 ), czy ustawie z dnia 14.07. 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84 – w szczególności art. 10 - 21), a także innych aktach normatywnych. Ich analiza w sprawie niniejszej winna uwzględniać cały okres istotny z uwagi na konkretny stan faktyczny, tj. od momentu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste do daty orzekania, a to wobec możliwości wystąpienia w różnych czasie zdarzeń prawnych prowadzących do zmiany treści łączącego strony stosunku prawnego , co wpływa z kolei na zakres postępowania dowodowego i przekłada się na wydane rozstrzygnięcie.

Z uwagi na treść art. 242 ugn oraz brak odmiennych przepisów przejściowych należy uznać, że art. 62 – 65 ugn znajduje zastosowanie także do umów użytkowania wieczystego zawartych w poprzednim stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie 1.01.1998r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła instytucję opłat dodatkowych. Takie unormowanie pozostaje w zgodzie z art. 233 kc , zaś zasadność przyjętej interpretacji potwierdza pośrednio treść art. 220§1-2 ugn, którego celem jest zapewnienie spójności rozwiązań wprowadzonych przez nowe regulacje. Zważyć należy bowiem, że w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a potem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomimo wynikającej z przepisów powinności określenia w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddawanej w użytkowanie wieczyste - w tym rozpoczęcia lub zakończenia robót budowlanych, ich wskazanie nie było obligatoryjne, a brak stosownych postanowień nie skutkował nieważnością umowy. W praktyce mogły wystąpić sytuacje, w których w ogóle nie określono terminów zagospodarowania, względnie takie, w których został on ustalony jedynie dla pewnych elementów wymienionych w umowie, a składających się na cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste .

Brzmienie art. 63 ust. 3 ugn wskazuje na zasadnicze znaczenie jakie dla stosowania instytucji opłaty dodatkowej ma treść umowy użytkowania wieczystego, jak również decyzji wydanej w trybie art. 220 ugn lub także decyzji umożliwiającej pierwotnie powstanie takiego prawa na drodze bezumownej. Uzasadnieniem dla powyższego jest bowiem pewność prawa i obrotu prawnego, w tym fakt, że użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym skutecznym erga omnes, zbywalnym i dziedzicznym. Jego treść winna być znana z samej umowy ( względnie decyzji, o których mowa wyżej), albowiem to ona wraz z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa kształtuje nie tylko pozycję stron nawiązujących pierwotnie ten stosunek prawny, ale także osób wstępujących w miejsce użytkownika wieczystego. To właśnie umowa stanowi podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nieruchomości, który z kolei warunkuje powstania samego prawa. Przy wykładni umowy użytkowania wieczystego prowadzonej stosownie do art. 65 kc, można uwzględnić powołane w niej wprost dokumenty, będące podstawą zawarcia umowy. Powyższe nie może jednakże prowadzić do uzupełnienia umowy, albo zmiany tego co zostało w niej wyrażone w sposób nie budzący wątpliwości z udziałem notariusza jako osoby zaufania publicznego. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie wykładnia ma służyć do wyjaśnienia treści oświadczeń woli ujawnionych w dokumencie (akcie notarialnym), a nie uzupełnieniu treści czynności prawnej, dla której zastrzeżono formę pod rygorem nieważności. Nie może ona więc doprowadzić do uznania za ważne takich oświadczeń woli, które wbrew wymaganiom formy, nie znalazły wyrazu w dokumencie ( tak A. Bieranowski, Rejent 1998/11/123, glosa do postanowienia SN z dnia 7 stycznia 1998 r., III CKN 307/97 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że słusznie w kwestii spełnienia przesłanek do ustalenia dodatkowej opłaty w obu kontrolowanych decyzjach uznano za istotną umowę użytkowania wieczystego, zawartą w akcie notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...]. Powyższego dokumentu nie poddano jednak wymaganej wykładni. Uwzględniając bowiem li tylko uzgodnienia wynikające wprost z tego, co zostało wyrażone w akcie notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...], należy przyjąć , że ustalenie przedmiotowej opłaty dodatkowej jest co najmniej przedwczesne.

Zawarta przez strony umowa użytkowania wieczystego dotyczy jednej nieruchomości, obejmującej [...] działki, o łącznej powierzchni 10 ha 47 a, wśród których wymieniono także działkę nr "5" ( pkt I. ). Wskazano w niej, w pkt VI., że - " Oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości następuje celem wybudowania przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" osiemnastu V-cio kondygnacyjnych budynków mieszkalnych, pięciu XI-to kondygnacyjnych budynków mieszkalnych , przychodni rejonowej, przedszkola, żłobka, budynku technicznego MPEC , wymiennikowni ciepła, trzech pawilonów handlowo-usługowych oraz stacji trafo, szczegółowo opisanych w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 15.04.1977r. nr [...]. Rozpoczęcie budowy tych budynków nastąpiło w 1978r., a zakończenie nastąpi w 1982r."

Cytowany fragment wskazuje jako sposób zagospodarowania nieruchomości jej zabudowę, przy czym przewidziany na rok 1982 termin zakończenia budowy odnosi się do obiektów, których budowę rozpoczęto w 1978r. Fakt rozpoczęcia budowy na oddanym w użytkowanie wieczyste terenie znajduje pośrednio potwierdzenie w innych fragmentach umowy, tj. w pkt. IV. - stwierdzającym, że wydanie działek użytkownikowi wieczystemu już nastąpiło, a także w pkt V., w części dotyczącej uiszczenie opłaty za okres jeszcze sprzed sporządzenia aktu notarialnego. Z drugiej strony, pkt V. aktu notarialnego naprowadza, że przedmiotem użytkowania wieczystego są też działki, na których nie rozpoczęto budowy żadnych obiektów, skoro mowa w nim o przeniesieniu nieodpłatnie na własność Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w K. składników majątkowych o charakterze budowlanym, które przeznaczone są do rozbiórki, zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Uzgodnienie dotyczące zastrzeżenia terminu zakończenia budowy co do tych obiektów, których budowę rozpoczęto w 1978r., a więc już realizowanych, nie może być zatem uznane a priori za przypadkowe, na co trafnie naprowadzają niektóre zarzuty skarżącej.

Wśród nich istotne znaczenie ma wskazanie jeszcze w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, że ten sam cel użytkowania wieczystego co w przedmiotowej umowie, został podany w szeregu innych aktach notarialnych, dotyczących budowy osiedla [...] "Wschód" w K.. Uwzględniając powyższe należy zwrócić uwagę po pierwsze, że treść analizowanego porozumienia stron nie zawiera uzgodnień co konkretnej lokalizacji budynków, o których mowa w pkt VI., jak również danych dotyczących ich parametrów ( powierzchnia zabudowy, kubatura itp. ). Bez odpowiedniej wykładni postanowień umowy nie można w tej sytuacji stwierdzić , że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...] ma powierzchnię wystarczającą do budowy obiektów wymienionych w pkt VI., ani też czy po realizacji tychże obiektów nie pozostaną wolne tereny. Po drugie, brak w akcie notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...] wskazań co do tego, na których konkretnie działkach rozpoczęto w 1978r. budowę jakich obiektów. W kontekście powyższego zarzutu Spółdzielni nasuwa się zatem uzasadnione pytanie, czy na innej działce niż oznaczona pierwotnie nr "5", albo nawet na innej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na ten sam cel odrębnymi aktami notarialnymi nie rozpoczęto w 1978r. budowy żłobka oraz przedszkola, jako tych samych obiektów co wymienione w przedmiotowej umowie, których budowa została zakończona. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził we wskazanym kierunku postępowania dowodowego pomimo, że stosowne ustalenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w pismach z dat 16.03.2009r. i 22.11.2006r. Spółdzielnia wymieniła wszystkie akty notarialne, które jej zdaniem dotyczą realizacji tych samych obiektów. Niezależnie od tego, budzi zastrzeżenia zawężenie oględzin oraz ustaleń dokonywanych w niniejszej sprawie tylko do stanu faktycznego na działkach powstałych z działki nr "5", a nie wszystkich będących przedmiotem aktu notarialnego z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...].

Te ważne dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały też wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Ponadto, zasadnicze znaczenie w aspekcie analizowanego sposobu określenia w umowie użytkowania wieczystego terminu zagospodarowania nieruchomości mogą mieć także inne okoliczności, powoływane przez Spółdzielnię w odwołaniu, w myśl których żłobek i przedszkole nie należały do obiektów, których budowę rozpoczęto w 1978r., ich realizacja była projektowana w latach późniejszych, przy czym Spółdzielnia pełniła w tym wypadku rolę inwestora zstępczego. Co prawda z aktu notarialnego z dnia 8.01.1980r., Rep. A.I. Nr [...], nie wynikają wprost uzgodnienia w zakresie finansowania budowy obiektów, w tym budynków użyteczności publicznej, których w tej sytuacji nie można uznać za składające się na sygnalizowaną w odwołaniu treść użytkowania wieczystego i wiążące, nie mniej jednak, takie właśnie uzgodnienia mogły być podstawą niezastrzeżenia terminu zakończenia budowy dla obiektów dopiero planowanych, których budowy nie rozpoczęto w 1978r. Te dodatkowe istotne okoliczności oraz uprzednio wskazane nie były brane pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś organ drugiej instancji nie odniósł się do wniosków dowodowych Spółdzielni oraz nie poddał ocenie dołączonych do odwołania dokumentów.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że z uwagi na specyficzne postanowienia stron umowy o ustaleniu terminu zakończenia budowy na 1982r. odnośnie tych obiektów, których budowę już rozpoczęto w 1978r., ustalenie czy taki termin dotyczył również żłobka i przedszkola, a jeżeli tak, to czy przedmiotowych obiektów nie wybudowano na pozostałych działkach wymienionych w przedmiotowym akcie notarialnym, względnie na innych nieruchomościach wskazywanych przez Spółdzielnię było konieczną przesłanką nałożenia na użytkownika wieczystego opłaty dodatkowej za niedotrzymanie terminu zakończenia budowy li tylko brzmienia umowy, tj. bez sięgania do innych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie odmiennej wykładni jej postanowień. Tych istotnych okoliczności nie wyjaśniono jednak w postępowaniu przed organem pierwszej, a potem drugiej instancji.

Nie przywiązując należytej wagi do ustalenia treści umowy użytkowania wieczystego oraz wykładni budzących wątpliwości postanowień organy obu instancji zaniechały zgromadzenia jako elementu materiału dowodowego decyzji z dnia 20.04.1978r. nr [...] o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, która była podstawą zawarcia aktu notarialnego z dnia 8.01.1980r., Rep. A.I. Nr [...] i mogła mieć znaczenie w kwestii wyjaśnienia zgodnego zamiaru stron. Prawidłowe ustalenie treści zawartej przez strony umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w zależności od jego wyników i innych ustaleń, mogło też powodować konieczność wyjaśnienia dodatkowych okoliczności, z uwzględnieniem obowiązujących na przestrzeni czasu regulacji dotyczących użytkowania wieczystego. W przypadku stwierdzenia, że przewidziany w umowie użytkowania wieczystego termin zabudowy nie odnosił się do żałoba i przedszkola, należało ustalić, czy w okresie roku od daty wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami były wydawane co do tych obiektów dodatkowe decyzji na podstawie art. 220 ugn, której niewykonanie uzasadniałoby ustalenie dodatkowej opłaty. O ile wyniki wykładni umowy oraz pozostałe ustalenia byłyby odmienne i dałyby podstawę do uznania, że zastrzeżony w akcie notarialnym z dnia 8.01.1980r., Rep. A.I. Nr [...] termin zakończenia budowy dotyczył żłobka i przedszkola, których nie wybudowano na którejkolwiek z działek w nim wymienionych ( względnie także na nieruchomościach objętych innymi aktami notarialnymi, po uprzednim ustaleniu, czy dotyczyły one budowy tych samych obiektów ), należało także wyjaśnić, czy dokumenty dołączone do odwołania ( lub inne, których należało poszukiwać) z uwagi na treść i formę mogą zostać uznane za powodujące zmianę pierwotnej umowy użytkowania wieczystego, w części dotyczącej sposobu lub terminu zagospodarowania nieruchomości.

Kolejne zagadnienie jakie budzi w sprawie niniejszej zastrzeżenia w kontekście obowiązków organów administracji publicznej wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., to kwestia zupełnie dowolnego ustalenia przez organu obu instancji, że zgodnie z treścią umowy użytkowania wieczystego z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...], na terenie działek nr "6" i nr "1" miały powstać budynki przedszkola (nr [...]) oraz żłobka (nr [...]). Powyższe nie wynika bowiem wprost z treści powyższego aktu notarialnego. Za taki dowód nie może zostać uznany powoływany w kontrolowanych decyzjach plan sytuacyjny podziału nieruchomości z dnia Nr [...], albowiem został on zatwierdzony w dniu 22.08.1980r., a więc już po dacie zawarcia przez strony umowy użytkowania wieczystego. Zważyć należy też, że klauzula o zatwierdzeniu powyższego podziału wymienia jako podstawę jego dokonania inne decyzje zatwierdzające plany realizacyjne, niż powołana w przedmiotowym akcie notarialnym decyzja z dnia 15.04.1977r. nr [...], tj. decyzje z dat 24.09.1976r. i 20.0.1976r. Jako drugi dowód lokalizacji żłobka i przedszkola wskazuje się w kontrolowanych decyzjach plan realizacyjny budowy osiedla [...] "Wschód" w K., zatwierdzony decyzją z dnia 15.04.1977r., nr [...]. W aktach administracyjnych nie zgromadzono jednak ani samej decyzji, ani planu realizacyjnego. O ile fragmenty planu miałyby stanowić nieopisane kserokopie dokumentów z k.22-23 akt organu pierwszej instancji, należy zwrócić uwagę, że nie pozwalają one na ustalenie oznaczenia poszczególnych działek, ani też na identyfikację rodzaju obiektów budowlanych opatrzonych nr [...], nr [...] i innych .

Zupełnie dowolne, jako nie znajdujące dotąd odzwierciedlania w materiale dowodowym są wywody zawarte w obu decyzjach odnośnie obowiązku Spółdzielni zabudowania działek jakimikolwiek innymi obiektami niż wymienionymi w akcie notarialnym z dnia 8.01.1980r. Rep. A.I. Nr [...].

Naruszenie przy rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § i 3 k.p.a., skutkujące dokonaniem dowolnych ustaleń w zakresie jednej z koniecznych przesłanek warunkujących stosowanie art. 63 ust. 2 ugn, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji ustalenie dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste prowadzi też do naruszenia prawa materialnego, a to art. 63 ust. 2 ugn.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skargi . Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa, a wypowiadanie innych niż wyrażone wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uwagi na zasadnicze braki administracyjnego postępowania wyjaśniającego, w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia uzasadniały oddalenie oddalenia wniosków dowodowych zawartych w skardze, bowiem zmierzały one do wykazania okoliczności pominiętych w postępowaniu odwoławczym, za pomocą analogicznych środków dowodowych. Brak także podstaw do przeprowadzania w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów wnioskowanych w piśmie skarżącej z dnia 29.12.2009r., albowiem że przedstawione dokumenty pochodzą z dat już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie dotycą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt III. sentencji wyroku.