Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi F.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r., nr [...], o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości w m. [...], w części dotyczącej nieruchomości należących uprzednio do J. G.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej powoływane jako PPRN w [...]) decyzją z dnia [...] stycznia 1968 r., nr [...], stwierdziło, że przeszły na własność Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha [...] a oraz o dokładnym ich oznaczeniu w decyzji, położone na terenie wsi [...], gm. [...], powiat [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr. 59, poz. 318 ze zm.), zmienionego dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. Nr 46 poz. 339), oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339).

Wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r. F. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji PPRN w [...] w części dotyczącej nieruchomości położonych we wsi [...] w dawnej gromadzie [...] w powiecie [...], przejętych od J. G., objętych lwh [...] i lwh [...] gminy katastralnej [...]. Podniósł, że powołany dekret z dnia 27 lipca 1949 r. został uchylony w 1971 r., a zatem kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 1968 r. nie ma podstawy prawnej lub została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać uchylona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania, wskazując, że nieodnalezienie egzemplarza decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. uniemożliwia nadzór nieważnościowy tej decyzji. W zaistniałych okolicznościach nie sposób bowiem określić nieruchomości odebranych tym orzeczeniem, a w efekcie czego nie można ustalić ich poprzednich właścicieli. Kolegium zważyło ponadto, iż F. G. nie legitymuje się stwierdzeniem nabycia spadku po J. G., niezależnie od tego, że nie jest wiadomym, czy to właśnie decyzja PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. odjęła prawo własności gospodarstwa rolnego należącego uprzednio do J. G.

Dnia [...] listopada 2016 r. (podaniem datowanym na [...] listopada 2016 r.) F. G. ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. Do wniosku załączył odpis postanowienia z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt I Ns [...]/16, o stwierdzeniu nabycia spadku po J. i K. małżonkach G., a także kopie Iwh [...] i [...] księgi gruntowej gminy katastralnej [...] dokumentujące, że J. G. był właścicielem nieruchomości położonych we wsi [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], przekazało podanie F. G. zgodnie z właściwością do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. we wnioskowanej części. Wojewoda wskazał, że z powodu nieodnalezienia egzemplarza kwestionowanej decyzji PPRN w [...], treść tej decyzji ustalił na podstawie Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z 1969 r. Nr [...] poz. [...], w którym zamieszczone zostało ogłoszenie o jej wydaniu. Zdaniem organu z ksiąg gruntowych lwh [...] i [...] gminy katastralnej [...] wynika, że J. G. był właścicielem parcel gruntowych pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] i pgr [...], jak również był współwłaścicielem w [...] części pgr [...].

Wojewoda stwierdził, ze F. G. posiada legitymację do wystąpienia z ww. wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...], gdyż J. G. (poprzednik prawny wnioskodawcy) posiadał prawo własności do nieruchomości w [...] wymienionych w Iwh nr [...] i Iwh nr [...]. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., co uprawniało PPRN w [...] do wydania orzeczenia z 1968 r. Dawny właściciel przejętej nieruchomości J. G. został w dniu [...] maja 1947 r. wysiedlony z [...] w ramach akcji "Wisła", a zatem w chwili wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego nie zamieszkiwał w miejscu położenia przejętej nieruchomości, ani faktycznie nią nie władał. Zdaniem Wojewody nadzorowana decyzja PPRN w [...] nie naruszyła również rażąco art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. 1928/36/341). Nieruchomość była bowiem określona w decyzji nacjonalizacyjnej wystarczająco aby decyzja ta została wykonana a fakt jej wydania przez PPRN w [...] został, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1969 r., Nr [...], poz. [...]. Ponadto od decyzji tej istniała możliwość wniesienia odwołania, z którego to prawa J. G. nie skorzystał. Przy czym Wojewoda zważył, że w odniesieniu do parcel gruntowych nr: [...],[...],[...] i części parcel gruntowych nr: [...],[...],[...] i [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż odpowiadające im działki są obecnie własnością fizycznych osób trzecich i zostały nabyte w drodze umów cywilnoprawnych, a więc organ nie ma możliwości zniweczenia skutków tych rozporządzeń, dokonanych na rzecz osób trzecich. Z kolei w odniesieniu do [...] części parceli pgr [...] Wojewoda wskazał, że rozstrzygniecie wyda w odrębnym postępowaniu.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył F. G., zarzucając organowi dokonanie błędnych ustaleń i niewłaściwej wykładni prawa. Podniósł, że J. G. nie mógł wnieść odwołania od nacjonalizacyjnej decyzji PPRN w [...] z [...] stycznia 1968 r. gdyż zmarł w 1951 r. Odwołujący nie zgodził się również z argumentacją, że w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne decyzji PPRN w [...], które stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji nacjonalizacyjnej. Wg odwołującego Wojewoda [...] powinien był stwierdzić, że decyzja PPRN w [...] została wydana z naruszeniem prawa, co pozwoli mu wystąpić o odszkodowanie za utraconą nieruchomość, niemożliwą do odzyskania w naturze. F. G. uważa wysiedlenie właściciela J. G. (przyczynę opuszczenia nieruchomości) oraz brak wypłacenia odszkodowania za okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że przejęcie nieruchomości przez Państwo stanowiło nadużycie prawa w rozumieniu art. 5 kc i wniósł o uchylenie decyzji nadzorczej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. z także stwierdzenie, że decyzja nacjonalizacyjna PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości należących do J. G., co umożliwi jego spadkobiercom uzyskanie odszkodowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Ministra kwestionowana decyzja Wojewody [...] odpowiada prawu, gdyż pomimo częściowo błędnego i niewystarczającego uzasadnienia, zasadne jest samo rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności nacjonalizacyjnej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. w części dotyczącej nieruchomości należących uprzednio do J. G.

Minister podkreślił, że rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ nadzoru dokonuje wyłącznie kontroli tej decyzji pod kątem obciążenia jej istotnymi wadami prawnymi. Zatem organ nadzoru w przedmiotowej sprawie nie jest władny dokonać oceny zarzutów odwołującego dotyczących kwestii zasadności wysiedlenia rodziny G. z [...], ustalenia lub wypłaty odszkodowania za utracone tam mienie, oceny ówcześnie obowiązującego prawa nacjonalizacyjnego (dekretu z 27 lipca 1949 r.) i skutków jego zastosowania stanowiącego nadużycie prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 kc. Minister wyjaśnił również, że nieodnalezienie egzemplarza decyzji nacjonalizacyjnej PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Samo wydanie i zakres terytorialny decyzji wynikają bowiem z jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1969 r. Nr [...] poz. [...]. Wobec tego trzeba uznać tę zaginioną decyzję za akt istniejący, poddający się nadzorowi nieważnościowemu. Dodatkowo F. G. podaniem z dnia [...] listopada 2016 r. ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnej, pomimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego, motywując to m.in. nieodnalezieniem decyzji nacjonalizacyjnej. Żądanie wnioskodawcy o dokonanie nadzoru nieważnościowego tej zaginionej decyzji jest wyraźne, a jednocześnie wiążące dla organów nadzorczych. Natomiast ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2005 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego miała charakter wyłącznie proceduralny (formalny), stąd nie jest przeszkodą do ponowienia wniosku i prowadzenia kolejnego postępowania nieważnościowego przy tak stanowczym żądaniu wnioskodawcy.

Minister podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od domniemanej legalności decyzji. Dotyczy to zwłaszcza decyzji ostatecznych, które objęte są zasadą trwałości (art. 16 § 1 kpa). Stwierdza się nieważność decyzji tylko, gdy są niewątpliwie dotknięte wadami wyliczonymi w art, 156 § 1 kpa. Dlatego podane przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymagają ustalenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa i to w sposób rażący (kwalifikowany).

Minister podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, ocena legalności decyzji dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Stąd orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. podlega ocenie wg norm dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w ówczesnym, pierwotnym brzmieniu opublikowanym w Dz.U.P.R.L. 1960/30/168, dalej jako kpa). Dlatego nieadekwatne jest uzasadnienie Wojewody [...], który na początku strony [...] własnej decyzji argumentuje, że nadzorowana decyzja nacjonalizacyjna PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie naruszała rażąco art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. postępowaniu administracyjnym (Dz.U.R.P. 1928/36/341). W dniu wydania kontrolowanej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie obowiązywało bowiem już to rozporządzenie, które zostało uchylone 1 stycznia 1961 r. i zastąpione przez kpa. To normy kpa były więc adekwatne przy nacjonalizacji i stanowią kryterium oceny w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r.

Minister podniósł, że stosownie do art. 3 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej. Tymczasem wg art. 33-35 i 46 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.R.P. 1950/14/130) zniesione zostały organy starostów, których zastąpiły powiatowe rady narodowe, jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1 i art. 37 ustawy z 20 marca 1950 r.). Zatem właściwe miejscowo prezydium powiatowej rady narodowej mogło wydać orzeczenie nacjonalizacyjne na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu, a więc nie zachodzi tu wada z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

W opinii Ministra nadzorowana część orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie została również wydana bez podstawy prawnej, jak to zarzuca F. G. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej przejawia się bowiem rozstrzygnięciem sprawy, dla której w całym systemie prawa nie występuje norma, mogąca być potencjalnie podstawą załatwienia tej sprawy w trybie administracyjnym. Chodzi o dopuszczalność administracyjnego rozstrzygnięcia sprawy według stanu prawnego z dnia wydania decyzji, a nie wg stanu późniejszego, czy aktualnego. Z tego powodu chybiona jest argumentacja F. G., że decyzja nacjonalizacyjna PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż powołany w niej dekret z dnia 27 lipca 1949 r. został uchylony w 1971 r. Istotnie, dekret nacjonalizacyjny z dnia 27 lipca 1949 r. został uchylony przez art. 18 pkt 4 ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.P.R.L. 1971/27/250). Jednak w dniu wydania decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. miała ona podstawę prawną w postaci norm wówczas obowiązującego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Samo następcze uchylenie tego dekretu nie powoduje natomiast nieważności wszelkich decyzji wydanych w oparciu o tę podstawę prawną. Konieczna byłaby do tego wyraźna norma eliminująca decyzje wydane na uchylonej podstawie prawnej, a taka szczególna norma nie została uchwalona. Zresztą, ustawa z dnia 26 października 1971 r. uchylająca dekret z dnia 27 lipca 1949 r. też już nie obowiązuje, co nie oznacza nieważności aktów własności ziemi wydanych na jej podstawie, ani reaktywacji dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Sama zmiana natomiast stanu prawnego i wyeliminowanie ww. dekretu nie spowodowało automatycznie wadliwości decyzji, będących efektem jego stosowania. Ówcześnie wydane decyzje na podstawie przepisów tego dekretu podsiadały podstawę do ich wydania, przy czym nie jest istotne czy przepisy aktu prawnego który był podstawą wydania tych decyzji obowiązują obecnie. Natomiast pomimo faktu, że decyzja nacjonalizacyjna niezachowała się, fakt jej wydania w oparciu o prawidłową podstawę prawną wynika z treści ogłoszenia o wydaniu tej decyzji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1969 r. Nr [...], poz. [...]. Z treści tego ogłoszenia wynika bowiem, że decyzja została wydana m.in. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Był to adekwatny akt prawny do przejęcia nieruchomości, położonych w [...], pozostałych po dawnym właścicielu J. G., wysiedlonym w ramach akcji "Wisła". Okoliczności posiadania nieruchomości w miejscowości [...] przez J. G. i wysiedlenia go wynikają z materiału dowodowego sprawy, w tym z: pism Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. i dnia [...] marca 2003 r. pisma Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., Kennkarty nr [...] z dnia [...] czerwca 1942 r., karty przesiedleńczej nr [...], lwh [...] i Iwh [...] gminy katastralnej [...], pisma J. G. z [...] lutego 1946 r., wyjaśnienia F. G. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ponadto Minister podkreśli, że pomimo, iż w nadzorowanym orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. został wskazany zarówno dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR, a także dekret z dnia 27 lipca 1949 r., to jednak bez wątpienia do nieruchomości rodziny G. zastosowania nie znalazł dekret z dnia 5 września 1947 r. Rodzina G. nie repatriowała się do ZSRR, lecz została przesiedlona na Ziemie Odzyskane. Dlatego też dekret z dnia 27 lipca 1949 r., był adekwatną i powołaną w orzeczeniu podstawą prawną przejęcia nieruchomości, należącej do rodziny G. Wskazanie w tym orzeczeniu także konkurencyjnej podstawy prawnej przejmowania innych nieruchomości położonych w tej samej miejscowości wynikało natomiast ze zbiorczego i kompleksowego charakteru orzeczenia, nie powodując jego nieważności.

W konsekwencji powyższego, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzeczenie PPRN w [...] w części rozstrzygającej o przejęciu nieruchomości lwh [...] i [...] gm. kat. [...] nie narusza rażąco prawa. Naruszenie kwalifikowane jako rażące zachodzi bowiem, gdy stopień (intensywność i zakres) niezgodności rozstrzygnięcia z normą prawną jednoznacznie dowodzą wadliwości decyzji, powodując skutki niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności. Tymczasem w przedmiotowej sprawie według organu nadzoru spełnione były wszystkie przesłanki do odjęcia prawa własności nieruchomości, należącej dawniej do J. G. (a która w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1968 r. stanowiła własność jego spadkobierców, tj. żony K. G. i dzieci S. Sz., S. N., L. M., F. G., T. G. i Z. G.). Kontrolowane orzeczenie nie było zatem dowolne. Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że bezspornie spadkobiercy J. G. w dniu wydania nadzorowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie przebywali w [...], a więc w rzeczywistości nie władali wnioskowaną nieruchomością. Rodzina G. została bowiem wysiedlona na Ziemie Odzyskane. Przy czym rodzina G. opuściła [...] jeszcze przed przeprowadzeniem tam Akcji "Wisła", na skutek prześladowań ze strony Ukraińców, co wynika z: pisma J. G. z dnia [...] lutego 1946 r., wyjaśnień [...] z dnia [...] maja 2018 r. i dnia [...] sierpnia 2018 r., a także z wykazu osób przesiedlonych podczas Akcji "Wisła" z terenu powiatu [...]. Dlatego PPRN w [...] mogło uznać, że przejęte nieruchomości Iwh [...] oraz lwh [...][...] nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli, skoro żaden spadkobierca J. G. nie zamieszkiwał na miejscu (por. art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Opuszczenie nieruchomości było zaś wystarczającą przesłanką do jej przejęcia, niezależnie od przyczyn wyjazdu z [...] (przymusowego przesiedlenia) i powodów zastosowania Akcji "Wisła" wobec rodziny G. Zatem, w ocenie Ministra, wbrew argumentacji F. G., polska narodowość J. G. nie była przeszkodą do przejęcia nieruchomości. Bezspornie też przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w pasie granicznym Państwa, a więc spełniała przesłankę nacjonalizacji z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w związku z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (jednolity tekst Dz.U.R.P. 1937 r. nr 11 poz. 83).

Minister wskazał, że przedmiotowa decyzja nacjonalizacyjna nie jest również obarczona kwalifikowaną wadą trwałej niewykonalności. Wprawdzie nie zachował się egzemplarz nadzorowanej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r., jednak treść i charakter tej decyzji zostały zreferowane w ogłoszeniu tej decyzji, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1969 r. Nr [...] poz. [...]. Decyzja PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego, była bowiem zdatna (nadawała się) do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, które rozdysponowało pomiędzy fizyczne osoby trzecie, a częściowo przekazało Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Aktualny stan prawny wnioskowanej nieruchomości wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z uproszczonych wypisów z rejestru gruntów dla aktualnych działek nr [...],[...],[...] i [...], a także wpisów w księgach wieczystych [...],[...],[...]. Z treści ogłoszenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wynika bezspornie, że orzeczenie PPRN w [...] zawiera osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha [...] a, dokładnie oznaczonych w decyzji, położonych na terenie wsi [...], gromada [...], powiat [...]. Jednocześnie, zdaniem Ministra, dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia musiało być co najmniej dostateczne, skoro pozwoliło wykonać decyzję. Ponadto, przejmowana nieruchomość została opisana poprzez jej położenie. Przy czym nie było analogicznego, tak szczegółowego wymogu co do opisu mienia w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi.

Wobec czego, w opinii Ministra, trudno uznać, że oznaczenie nieruchomości dokonane w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. rażąco naruszało prawo, a zwłaszcza art. 99 § 1 kpa, który zadowalał się jedynie "osnową decyzji". Dodatkowo PPRN w [...] nie miało możliwości, aby w decyzji z dnia [...] stycznia 1968 r. wskazać poprzednich właścicieli nieruchomości, skoro postępowanie spadkowe zainicjowali dopiero ponad 50 lat po wydaniu nadzorowanej decyzji i aż 65 po śmierci J. G.. Tymczasem wyłącznie prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku legitymowało spadkodawców. Prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. G. zmarłym [...] lutego 1951 r. zostało natomiast wydane dopiero [...] września 2016 r. Zatem spadkobiercy J. G. powinni byli ujawnić swoje prawa do nieruchomości w lwh [...] i [...][...], powodując jednoczesne wykreślenie J. G. A skoro tego zaniechali, to nie mogą skutecznie podnosić naruszenia prawa przez organ, który działał starannie tj. w zaufaniu do treści księgi wieczystej. Zresztą, ewentualne wskazanie w orzeczeniu nacjonalizacyjnym (i to tylko pośrednie, poprzez powołanie lwh) ostatniego znanego właściciela nieruchomości jest uznawane wyłącznie za dookreślenie samej nieruchomości, a nie za skierowanie decyzji względem osoby zmarłej. Jednocześnie skierowanie decyzji do wielu osób jednocześnie oraz jej zbiorcze ogłoszenie nie naruszało rażąco prawa.

Minister wskazał również, że skoro organ l instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, to zbędne było badanie przez niego przeszkody nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż jest to nieadekwatne do podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] prawidłowo wykluczył zaistnienie przyczyn nieważności decyzji z art. 156 § 1 kpa i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności, więc nie miał podstaw do weryfikacji nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 kpa, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia (stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji nacjonalizacyjnej z naruszeniem prawa z art. 158 § 2 kpa).

Minister podkreślił również, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie mogło być podstawą do ubiegania się przez właścicieli o ekwiwalent z art. 5 dekretu. Ekwiwalent byłby realizowany w odrębnym postępowaniu, już po zakończeniu postępowania nacjonalizacyjnego. Ponadto, nawet ogólnie sformułowane orzeczenie nacjonalizacyjne nie wykluczało uzyskania ekwiwalentu, który w ostateczności był ustalany ryczałtowo (art. 7 ust. 2 dekretu). Ogólne ujęcie orzeczenia nacjonalizacyjnego nie byłoby więc przeszkodą do uzyskania odszkodowania, które zresztą byłoby realizowane w osobnej, późniejszej sprawie z art. 7 ust. 3 dekretu. Zdaniem organu odwoławczego zatem sam brak drobiazgowego opisu nieruchomości nie mógł prowadzić do niewykonalności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Co jednak ważniejsze, to prawo do uzyskania ekwiwalentu z art. 5-7 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. zostało wygaszone przez art. 16 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U.P.R.L. 1958/17/71). Dlatego drobiazgowy opis nieruchomości nie był wcale konieczny w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. skoro nie miał żadnego znaczenia dla przyznania ekwiwalentu za przejmowaną nieruchomość, gdyż takie odszkodowanie wtedy już nie przysługiwało.

Według Ministra orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. nie jest też dotknięte nieważnością z mocy prawa. Nie ma bowiem szczególnej normy prawnej, przewidującej sankcję nieważności z mocy prawa względem tej decyzji (tzw. klauzuli nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Z niczego też nie wynika, aby nadzorowana część orzeczenia dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Dnia [...] stycznia 1968 r. zostały przejęte gospodarstwa rolne w całej wsi [...], co miało ujednolicić i dostosować stan prawny do stanu faktycznego. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nadzorowanej części orzeczenia nie obciążają też inne wady opisane w art. 156 § 1 kpa, jako potencjalne przyczyny stwierdzenia nieważności.

Reasumując Minister stwierdził, że zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej we wnioskowanej części.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. G., kwestionując jej prawidłowość. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty na poparcie zasadności skargi, w tym zaprezentowane już uprzednio w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Sąd w całości podzielił ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stan faktyczny sprawy oraz dokonaną przez niego ocenę prawną.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [...] stycznia 1968 r., została wydana na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, zmienionym dekretem z dnia 28 września 1949 r. oraz na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Bezsporne jest, że J. G. wraz z rodziną nie został przesiedlony do ZSRR. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z dnia 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu.

W ocenie Sądu prawidłowo organy stwierdziły, że nieruchomości położone w [...], stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność spadkobierców J. G., nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości, nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych.

Z akt sprawy wynika, że wprawdzie nie zachował się egzemplarz nadzorowanej decyzji PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r., jednak treść i charakter tej decyzji zostały zreferowane w ogłoszeniu tej decyzji, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1969 r. Nr [...] poz. [...]. Z treści ww. ogłoszenia wynika bezspornie, że orzeczenie PPRN w [...] zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha [...] a, dokładnie oznaczonych w decyzji, położonych na terenie wsi [...], gromada [...], powiat [...]. Zatem przejmowana nieruchomość została opisana poprzez jej położenie, a dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie decyzja PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego, była bowiem zdatna (nadawała się) do wykonania, skoro Państwo skutecznie odjęło własność gospodarstwa rolnego, uprzednio należącego do J. G., które rozdysponowało pomiędzy fizyczne osoby trzecie, a częściowo przekazało Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Przy czym nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] stycznia 1968 r. niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia, którym było m. in. gospodarstwo rolne stanowiące uprzednio własność J. G. a położone w [...], która to miejscowość znajdowała się w dawnym województwie [...], wobec tego przesłanka lokalizacyjna została spełniona. Według ksiąg gruntowych lwh [...] i [...] gminy katastralnej [...], J. G. był właścicielem parcel gruntowych pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] i pgr [...], jak również był współwłaścicielem w [...] części pgr [...]. Ponadto ponad wszelką wątpliwość nieruchomość będąca dawną własnością J. G. nie pozostawała w faktycznym jego władaniu w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. [...] stycznia 1968 r. Jak wynika bowiem z karty przesiedleńczej z dnia [...] maja 1947 r. J. G., został przesiedlony w ramach Akcji "Wisła" na inne miejsce zamieszkania, a wraz z nim przesiedleni zostali członkowie jego rodziny. J. G. zmarł w dniu [...] lutego 1951 r. w [...], natomiast jego spadkobiercy nie legitymowali się [...] stycznia 1968 r. prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. zmarłym, a tylko taki dokument potwierdzał następstwo prawne po spadkodawcy. Zatem słusznie zauważył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że skarżący F. G. uzyskał prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym w 1951 r. ojcu J. G. dopiero w 2016 r. W tej sytuacji zastosowanie szczególnego trybu ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia w dzienniku wojewódzkim nie naruszało prawa w sposób rażący. W tym przypadku za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania dziennika wojewódzkiego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Jednocześnie Sąd zauważa, że gdyby orzeczenie nacjonalizacyjne zostało nawet skierowane do osoby zmarłej, to ewentualne wymienienie w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1968 r. J. G. nie świadczyłoby o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazanie w treści decyzji J. G. miałoby bowiem na celu wyłącznie dookreślenie przedmiotu przejęcia. Trzeba też mieć na uwadze, że orzeczenie to było orzeczeniem o charakterze przedmiotowym, ponieważ dotyczyło przejęcia przez Państwo nieruchomości ziemskiej i stanowiło podstawę do wpisu nowego właściciela do ksiąg wieczystych i zbioru dokumentów (art. 4 ust. 1 dekretu).

Należy więc zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia1968 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zapadła ona w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że podstawa faktyczna tego orzeczenia, ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.