Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2158/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1443
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze - tekst jednolity
article: art. 141 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2793/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2793/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie z wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2006 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "O.", zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. J. w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Organ powołał się na zmianę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, która weszła w życie z dniem 31 sierpnia 2007 r. W ocenie tego organu wnioskowane przedsięwzięcie ze względu na jego charakter, moc i zasięg oddziaływania, nie mieści się w określeniu przedsięwzięć emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, o których mowa w znowelizowanym rozporządzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "Z." oraz J. S. Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

W związku ze skargą Stowarzyszenia "Z." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011r. (sygn. akt IV SA/Wa 1501/10) uchylił decyzję Kolegium. Sąd zwrócił uwagę, ze zaskarżona decyzja zapadła wskutek braku uprzedniej kontroli formalnej wniesionych odwołań. Odwołanie przysługuje stronie postępowania. Organowi uszło uwadze, że na odwołaniu określonym jako wniesione przez J. S. znajdują się jeszcze kserokopie podpisów czternastu osób. Ponadto z treści odwołania wynika, że wniosło je więcej osób niż jedna. Tymczasem Kolegium uznało, że odwołanie wniosła jedynie J. S. Obowiązkiem natomiast organu było wezwanie tych osób, których kserokopie podpisów zamieszczone zostały na odwołaniu do uzupełnienia pisma poprzez złożenie na odwołaniu podpisów w terminie 7 dni. Organ zatem powinien wykonać powyższe i przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalić osoby wnoszące odwołanie.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wydało decyzję z dnia [...] października 2013r. nr [...], mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. W kwestii umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania "mieszkańców" budynku przy ul. J. [...] w W. stwierdziło, że jedynie właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia, o ile wywiera ono wpływ na owe działki, przysługuje przymiot strony przedmiotowym postępowaniu. Natomiast osoby przedstawiające się jako mieszkańcy budynku przy ul. J. nie spełniają tego kryterium, stąd nie mogą skutecznie zaskarżyć decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r.

Odnosząc się do kwestii ze skargi Z. Kolegium wywiodło przytaczając stosowne w tym względzie przepisy, że przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. J. w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie jest w chwili obecnej przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej stało się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność jego umorzenia.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Z. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej a nadto zasądzenia kosztów postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie § 4 rozporządzenia poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji w której ma ona ogromne znaczenie albowiem wpływa na określenie rzeczywistego zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych oraz kwalifikację przedsięwzięcia. Zdaniem Stowarzyszenia Kolegium dopuściło się naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie ilości wszystkich anten planowanych do realizacji, nie określenie metody, którą organ dokonał kwalifikacji, co uniemożliwia sądowi poznanie stanowiska w tej kwestii. Postawiło zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez sporządzenie decyzji w taki sposób, że ewentualnie w późniejszym terminie Trybunał Konstytucyjny nie będzie w stanie zweryfikować stanowiska organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2793/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie uznając, że Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wcześniejszego wyroku tego Sądu z dnia 2 lutego 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1501/10) nie zrealizowała określonych w nim zaleceń co do dalszego postępowania, czym dopuściło się naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, 2012 poz. 270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.). Mianowicie zadaniem Kolegium było ustalenie osób składających odwołanie od decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, a także ma obowiązek wykonania wskazówek co do kierunku postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia się od stosowania art. 153 P.p.s.a. i koniecznym było zbadanie czy Kolegium zastosowało się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd podkreślił, że kwestia ta miała znaczenie podstawowe i podlegała badaniu w pierwszej kolejności przed zbadaniem prawidłowości rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z tego względu, że ustalenie prawidłowo kręgu stron postępowania odwoławczego czyni te podmioty stronami postępowania administracyjnego i daje im automatyczny udział w ewentualnym postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Sąd zauważył, że w piśmie z dnia [...] września 2013 r. Kolegium wezwało J. S. do uzupełnienia braków odwołania. W wykonaniu powyższego J. S. złożyła pełnomocnictwo do reprezentowania zarówno Stowarzyszenia Z., jak również przedłożyła upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym 33 osób z określonymi danymi osobowymi oraz podpisami owych osób poświadczone notarialnie. Zdaniem Sądu oznaczało to, że odwołanie zostało wniesione przez te osoby, jako osoby fizyczne, reprezentowane przez pełnomocnika. Tymczasem Kolegium formułując podmiot składający odwołanie użyło pojęcia "mieszkańcy". Taki niedookreślony podmiot o charakterze zbiorowym nie wypełnia kryterium strony w rozumieniu art. 29 K.p.a. Jako strony bowiem powinny być wskazane z imienia i nazwiska wszystkie te podmioty, które udzieliły pełnomocnictwa J. S. jako osoby fizyczne i z ich odwołania powinna być rozpatrzona sprawa.

Sąd zauważył, że co prawda dopiero obecnie te wszystkie osoby udzieliły wyraźnego pełnomocnictwa J. S., nie mniej jednak należało uznać, że działała ona w ich imieniu jako pełnomocnik od samego początku.

W tej konkretnej sytuacji faktycznej krąg stron powinien być ustalony w inny sposób niż zaproponowało Kolegium. Skoro przedmiotem inwestycji jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego stanowiącego własność Spółdzielni Mieszkaniowej E., to w budynku tym najprawdopodobniej znajdują się lokale mieszkalne według kryteriów właściwych dla prawa spółdzielczego, w tym własnościowe spółdzielcze prawa do lokalu mieszkalnego. Sąd zwrócił uwagę, że maszt może – co winno podlegać ustaleniu przez organ – potencjalnie oddziaływać na lokale mieszkalne w zależności od kondygnacji. Zatem osoby, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego będą stroną postępowania administracyjnego.

Sąd zauważył, że, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, członkom spółdzielni mieszkaniowej, w tym dysponującym własnościowym spółdzielczym prawem do lokalu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Stroną tą jest spółdzielnia mieszkaniowa, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, natomiast reprezentowanie spółdzielni na zewnątrz odbywa się przez jej organy (zarząd).

Choć pogląd ten wyrażono w związku z postępowaniem w zakresie warunków zabudowy, to zdaniem Sądu nie ma przeszkód aby znalazł zastosowanie w przypadku decyzji środowiskowych, kiedy istnieje potencjalna możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na uprawnienia członka spółdzielni, który dysponuje ograniczonym prawem rzeczowym.

Sąd zauważył, że tylko wyjątkowo uznać należy, że członek spółdzielni mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego, niezależnie od uczestnictwa spółdzielni mieszkaniowej w tym postępowaniu, jeżeli określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego (vide wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 494/2009). Wymaga to jednak istnienia (wykazania) indywidualnego interesu prawnego w odniesieniu do konkretnego lokalu spółdzielcy. Tym samym interes ten musi przejawiać się w indywidualnym zagrożeniu prawa spółdzielcy przez oddziaływanie planowanej inwestycji na przysługujące mu indywidualnie prawo rzeczowe. Jasne jest zatem, że musi to być interes skonkretyzowany do tego prawa, nie zaś wywodzony z interesu ogółu członków spółdzielni (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt II SA/Go 259/12).

W ocenie Sądu z powyższych względów przy lokalizacji masztu na dachu nabiera znaczenia konkretne położenie lokalu osoby odwołującej się oraz ustalenie, że przysługuje jej własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Potraktowanie zatem generalnie wszystkich mieszkańców budynku jako osób, które nie mają przymiotu strony z racji, że nie mają prawa własności do gruntu lub prawa użytkowania wieczystego – było nieuprawnione ze względu na charakter planowanej inwestycji. Inwestycja ta bowiem opiera się na budynku, w którym zamieszkują osoby odwołujące się i wyłącznie z tego względu, że ten budynek istnieje może być zaplanowana i zrealizowana. Mieszkania znajdują się na różnych poziomach w przestrzeni, tak samo jak i maszt. Z tego przestrzennego położenia zarówno masztu, jak i lokali mieszkalnych wynika możliwość potencjalnego oddziaływania na konkretne lokale. Czy taki proces ma miejsce i w stosunku do jakich lokali - winno to ustalić Kolegium indywidualnie w stosunku do każdego z odwołujących się. W pierwszej kolejności jednak konieczne jest poczynienie ustaleń, czy danej osobie przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, bo tylko taki tytuł prawny pozwala w pewnych sytuacjach przyznać uprawnienie strony członkowi spółdzielni.

Sąd wyjaśnił, że wyszedł poza zarzuty skargi i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a zaskarżoną decyzję, bowiem ustalenie prawidłowego kręgu stron pozwoli na rozpatrzenie odwołań wszystkich uprawnionych podmiotów w jednym postępowaniu administracyjnym i wówczas ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych odnoszących się już do istoty sporu, czyli prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono, że Sąd, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium, wskazując, że rozpatruje odwołanie wniesione przez "mieszkańców budynku przy ul. J. [...] w W., reprezentowanych (...) przez J. S.", bez wymienienia imion i nazwisk osób reprezentowanych przez wskazanego pełnomocnika, naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymieniony przepis kodeksu postępowania administracyjnego, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie zaliczanego przez obowiązujące przepisy - ze względu na brak negatywnego oddziaływania na środowisko - do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mogłyby być osoby fizyczne nie posiadające prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do terenu, na którym przedsięwzięcie to miałoby zostać zrealizowane, lub terenów z nim sąsiadujących, w sytuacji, gdy po stronie takich osób istnienia interesu prawnego w rozstrzygnięciu takiej sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. doszukać się nie sposób,

3. art. 141 § 1 ustawy, poprzez nie wyjaśnienie, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, jak również nie wykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania mieszkańców budynku przy ul. J. [...] w W. było uzasadnione bowiem odwołanie sygnowane przez tych mieszkańców zostało wniesione przez podmioty, które nie posiadają legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie są stronami niniejszego postępowania, a co za tym idzie - postępowanie odwoławcze w części wszczętej rzeczonym odwołaniem należało umorzyć, stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wszczęte na skutek działania podmiotu do tego nieuprawnionego.

Kolegium kwestionując stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku podtrzymało zaprezentowane w uchylonej decyzji stanowisko, iż w sytuacji, gdy prawem użytkowania wieczystego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek, na którym zostało lub ma zostać zrealizowane określone przedsięwzięcie oddziałujące lub mogące negatywnie oddziaływać na środowisko, legitymuje się jedynie spółdzielnia mieszkaniowa, stroną postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację takiego przedsięwzięcia może być wyłącznie spółdzielnia, a nie jej poszczególni członkowie, choćby nawet legitymowali się oni spółdzielczym prawem własnościowym do lokalu znajdującego się we wspomnianym budynku, i to bez względu na to, czy planowane lub zrealizowane zamierzenie oddziałuje lub może oddziaływać na ów lokal.

Podkreślono, że w stanie faktycznym w niniejszej sprawie kiedy jedno z odwołań rozpatrzonych przez Kolegium zostało złożone przez osoby określające się mianem "mieszkańców budynku przy ul. J. [...]", w imieniu których działał pełnomocnik, J. S., przy czym żadnej z tych osób nie przysługiwało i nadal nie przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do terenu, na którym ma zostać lub zostało zrealizowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "O." nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. J. [...] w W., tj. do działki o nr ew. [...] z obr. [...], należało uznać, że żadna z tych osób nie mogła złożyć skutecznie odwołania od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację rzeczonego przedsięwzięcia. Kwestia, czy nazwiska tych osób zostały wymienione w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, czy nie, w sytuacji, gdy osoby te były reprezentowane przez wymienionego w decyzji z imienia i nazwiska pełnomocnika, pozostaje zdaniem Kolegium bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - wymienienie ich nazwisk nie mogło, nawet teoretycznie, skutkować innym niż umorzenie postępowania odwoławczego rozstrzygnięciem.

Kolegium uznało, że uwadze WSA w Warszawie mogła umknąć okoliczność, iż przedmiotowe przedsięwzięcie ani w dacie wydania uchylonej decyzji, ani w dacie rozstrzygania sprawy przez ów Sąd nie było i nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro przedsięwzięcie to w ogóle nie oddziałuje negatywnie na środowisko w sposób niekorzystny dla ludzi, gdyż jej ewentualne negatywne oddziaływanie występuje wyłącznie w obszarach niedostępnych dla ludzi, to nie oddziałuje również w żaden sposób na lokale mieszkalne w budynku, na którym ma zostać lub zostało zrealizowane. Podejmowanie zatem działań mających na celu ustalenie, czy przedsięwzięcie oddziałuje w negatywny sposób na określone miejsce w przestrzeni, w sytuacji, gdy z dokonanych już ustaleń faktycznych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że - w świetle obowiązujących przepisów i dokonanych ustaleń faktycznych - taki negatywny wpływ nie istnieje, uznać należy za bezcelowe i pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam Sąd zresztą istnienia wpływu takich działań na wynik postępowania zakończonego uchyloną decyzją Kolegium nie wykazał.

Z tych samych względów, w ocenie Kolegium, bez znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy było nie wymienienie przez Kolegium z imienia i nazwiska wszystkich osób, w imieniu których działała J. S., i zastąpienie ich zbiorczym określeniem "mieszkańcy budynku przy ul. J. [...] w W."; brak takiego wymienienia nie skutkował niemożnością uznania tych osób za osoby fizyczne w rozumieniu art. 29 k.p.a. Imiona i nazwiska tych osób bez trudu można ustalić w oparciu o akta administracyjne przedmiotowego postępowania, a sama decyzja kończąca postępowanie odwoławcze i tak zostałaby skierowana wyłącznie do pełnomocnika, a nie do osób, w imieniu których pełnomocnik ów działał, bez względu na to, jakie konkretnie byłyby to osoby.

Zdaniem Kolegium wymienienie wszystkich osób, które udzieliły pełnomocnictwa do działania w ich imieniu J. S., nie wpłynęłoby na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, nadal bowiem postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem tych osób musiałoby zakończyć się umorzeniem, stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z przyczyn wskazanych powyżej, a decyzja Kolegium zostałaby doręczona wyłącznie pełnomocnikowi. W żaden sposób nie pozbawiało to ani nie ograniczyło uprawnień mocodawców J. S. do ochrony przysługującym im praw, czy to za pośrednictwem pełnomocnika, czy bezpośrednio.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że okoliczności wskazane w wyroku WSA nie mogą wpłynąć na wynik postępowania zakończonego uchyloną decyzją Kolegium, a zatem nie została spełniona przesłanka uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że WSA w Warszawie ani nie wykazał, ani choćby nie uprawdopodobnił, że zawarte w skarżonym wyroku przesłanki mogłyby wpłynąć na wynik sprawy. Zaniechanie to w sposób oczywisty narusza art. 141 § 4 P.p.s.a..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Z. wniosło o jej oddalenie bowiem błędne jest twierdzenie Kolegium, że prawo złożenia odwołania – poza wnioskodawcą – przysługuje jedynie właścicielom i użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zrealizowania przedmiotowa inwestycja i na które inwestycja ta może w przyszłości wywrzeć wpływ. W sprawach dotyczących środowiska naturalnego stronami postępowania są także osoby fizyczne, które znajdują się w strefie potencjalnego oddziaływania inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uchybieniem organu odwoławczego było wskazanie, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało przez "mieszkańców" aczkolwiek błędnie uznał, że było to naruszenie art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t., dalej jako K.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że rozpoznało odwołanie "mieszkańców" jest naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. To z tego przepisu wynika wymóg, by decyzja administracyjna zawierała oznaczenie strony lub stron. Z treści samej decyzji powinno wynikać, kto jest stroną postępowania. Decyzja konkretyzuje prawa i obowiązki podmiotów, do których jest skierowana. Jest to jeden z zasadniczych elementów decyzji administracyjnej. Możliwość ustalenia podmiotów, do których skierowana jest decyzja na podstawie akt sprawy nie spełnia wymogu wskazania stron, do których decyzja jest skierowana i nie może być akceptowane przez Sąd. Na podstawie akt administracyjnych można jedynie weryfikować prawidłowość podmiotów wskazanych przez organ administracji w decyzji jako strony. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno więc wymienić w decyzji osoby, odwołania których rozpatrzyło.

Nie można natomiast zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien ustalać, którym z członków Spółdzielni będzie przysługiwał status strony w toczącym się postępowaniu. Członków Spółdzielni co do zasady reprezentuje jej zarząd. Wynika to z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1443 ze zm.), który stanowi, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Członek Spółdzielni może wziąć udział w postępowaniu, jeśli wykaże swój własny, indywidualny interes prawny. Nie może to być okoliczność, która dotyczy w jednakowym stopniu wszystkich członków Spółdzielni. To członek Spółdzielni, a nie organ administracji,winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do uznania go za stronę postępowania. Rolą organu administracji w takim przypadku powinno być wezwanie członków spółdzielni, którzy chcieliby uczestniczyć w postępowaniu, jako strony, do wskazania okoliczności, które świadczyć mają o tym, że przysługuje im własny, indywidualny interes prawny.

Zarzuty naruszenia art. 29 K.p.a. i art. 28 K.p.a. nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 29 K.p.a., jak to zostało już wcześniej wskazane, został on niezasadnie powołany przez Sąd I instancji, dla wykazania, że doszło do uchybienia polegającego na niewymienieniu w decyzji osób, które wniosły odwołania. Samo uchybienie jednak miało miejsce i stanowiło naruszenie art. 107 § 1 K.p.a.

Zagadnienie, kto może być stroną postępowania w przedmiotowej sprawie zostało omówione powyżej. Ocena, czy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. jest obecnie przedwczesna. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę powinien umożliwić członkom Spółdzielni, którzy zgłosili chęć uczestnictwa w postępowaniu, jako strony, wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego poprzez wezwanie ich do wskazania okoliczności, z których wywodzą oni taki interes. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena, czy osoby te zasadnie zostały lub nie zostały uznane za strony postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Został on prawdopodobnie omyłkowo wskazany przez skarżący kasacyjnie organ administracji, gdyż opis w którym wskazano, na czym miałoby polegać to uchybienie Sądu odnosi się do art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z art. 141 § 1 P.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z urzędu w przewidzianym w ww. przepisie terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jednak zarzut ten również nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Mimo tego, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy miała okoliczność wskazania przez organ odwoławczy, iż rozpoznał odwołanie "mieszkańców", to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że uchybienie to wpływ taki wywarło.

Ponownie stwierdzić należy, że rolą decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym. Podmioty te powinny być jednoznacznie wskazane w decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku decyzja administracyjna nie spełnia swojej roli. Jak to już zostało wcześniej wskazane nie można akceptować sytuacji, że podmioty, do których decyzja została skierowana będą dopiero ustalane na podstawie akt sprawy nawet jeśli ustalenia takie nie byłyby szczególnie trudne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.