Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 987/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Balcer-Szczęsna po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1904/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1904/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego wraz z garażem naziemnym i podziemnym, wjazdem, drogą odbarczającą, chodnikiem i elementami zagospodarowania terenu oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Sąd I instancji uznał, iż przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej.

Sąd I instancji wskazał, iż szczegółowy sposób określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji prowadzące postępowanie w tej sprawie uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone we wskazanym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji, nie określa w sposób prawidłowy obszaru analizowanego. Sąd wskazał, iż w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Sąd I instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie z treści wniosku inwestora wynika, iż dojazd do działek objętych wnioskiem odbywać się ma istniejącym wjazdem od ul. Puławskiej oraz wjazdem projektowanym od drogi odciążającej wzdłuż ul. Puławskiej. Organ nie ustalił jednak i nie zaznaczył na mapie w sposób jednoznaczny, gdzie znajduje się front działki. Zdaniem Sądu, dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia można było w sposób prawidłowy wyznaczyć obszar analizowany.

Sąd I instancji uznał ponadto, iż na mapie stanowiącej część graficzną analizy obszar analizowany wyznaczono w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie zostały zachowane minimalne odległości określone w tym przepisie. Zdaniem Sądu, przy przyjęciu, iż front działki znajduje się od ul. Puławskiej wyznaczony obszar analizowany od strony wschodniej i zachodniej jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki. Z kolei od strony południowej i północnej wielkości te znacznie przekraczają trzykrotną szerokość frontu działki, co wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, lecz powinno być przez organ uzasadnione.

Sąd stwierdził, iż wyznaczenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego sprzecznie z § 3 ust. 2 rozporządzenia skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu, jest to - co do zasady - naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego, brak jednak podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekłby inaczej niż to miało miejsce. Sąd stwierdził, iż wniosku takiego nie można jednak wyprowadzić na podstawie akt sprawy, a zatem nie można wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z przepisami prawa orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo. Sąd uznał, iż dysponując wadliwą analizą, organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny był zarzut strony skarżącej dotyczący nieuwzględnienia przez organy administracji ustaleń wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz spółki [...] S. A. w W.. Sąd wskazał, iż zarówno z treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, jak i z przepisów rozporządzenia wynika, iż w celu określenia wymogów dla nowej zabudowy należy brać pod uwagę zabudowę faktycznie istniejącą w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a nie dopiero projektowaną. Sąd podzielił również stanowisko organu, iż kwestia postulatów strony skarżącej o wykonanie przegrody akustycznej oraz nasadzenia drzew przy granicy działek [...] i [...], które niwelowałby uciążliwości nowej inwestycji od strony ulicy Puławskiej może być rozstrzygana ewentualnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., opierając ją na podstawach:

- naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną interpretację tych przepisów i przyjęcie, że odległość pomiędzy granicą nieruchomości będącej przedmiotem postępowania oraz granicą obszaru poddanego analizie musi wynosić co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż rzekome naruszenie prawa materialnego przez organy administracji spowodowały naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie obu decyzji oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z częścią dyspozytywną wyroku.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie nakładają – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - na organ przeprowadzający analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązku graficznego wyznaczenia na mapie zasadniczej frontu działki, na której ma powstać planowana zabudowa. Pojęcie "front działki" posiada swoją definicję legalną zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia i nie budzi ono wątpliwości.

W ocenie strony skarżącej również interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonana przez Sąd I instancji jest niezgodna z literalnym brzmieniem tego przepisu, który stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki". Z uregulowania tego wynika, iż wymóg zachowania minimalnej odległości nie dotyczy odległości między granicą działki i granicą obszaru analizowanego, ale odległości naprzeciwległych granic obszaru analizowanego względem siebie. Strona skarżąca wskazała, że szerokość frontu działki w niniejszej sprawie wynosi 85 m. Z części graficznej analizy wynika, iż szerokość obszaru analizowanego (odległość pomiędzy granicami obszaru na płaszczyźnie wschód – zachód) wynosi 290 m, a jego długość (odległość pomiędzy granicami obszaru na płaszczyźnie północ - południe) wynosi 560 m. Zdaniem skarżącej spółki, nie ulega zatem wątpliwości, iż odległość pomiędzy przeciwległymi granicami obszaru analizowanego przekracza trzykrotną szerokość frontu działki.

Strona skarżąca podkreśliła również, że interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia budzi w praktyce pewne wątpliwości, jednak organy administracji dokonują literalnej wykładni tego przepisu, o czym świadczy stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy wyrażone w piśmie z dnia 21 kwietnia 2009 r.

Odnosząc się do twierdzenia Sądu, iż długość obszaru analizowanego znacząco przekracza trzykrotność szerokości frontu działki, skarżąca spółka wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. Puławskiej przebiegającej w kierunku północ-południe, która determinuje zabudowę okolicznych terenów. Organ I instancji zasadnie więc objął zakresem analizy również nieruchomości położone w dalszej odległości w kierunku na południe i na północ od nieruchomości objętej wnioskiem. Przeprowadzona analiza objęła dzięki temu obszary, z którymi planowana zabudowa stanowić będzie funkcjonalną całość. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że z uwagi na dominujący charakter ul. Puławskiej oraz związanej z tą ulicą zabudowy obejmującej liczne obiekty biurowe, usługowe i handlowe, rozszerzenie obszaru analizowanego o obszary znajdujące się w dalszym oddaleniu od tej ulicy w kierunku wschodnim i zachodnim (druga lub trzecia linia zabudowy) nie jest celowe albowiem obszary te nie tworzą funkcjonalnej i architektonicznej całości z obiektami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie tej ulicy.

Uzasadniając podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, strona skarżąca wskazała, iż objęcie analizą obszaru, którego granice zostałyby przesunięte dalej w kierunku wschodnim i zachodnim nie spowodowałoby podjęcia przez Prezydenta m.st. Warszawy innego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem określona funkcja zabudowy, podobna do funkcji zabudowy planowanej przez inwestora istnieje na obszarze objętym analizą, to będzie istniała również na obszarze większym. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku jakie ustalenia odmienne od ustaleń dotychczasowych mógłby podjąć Prezydent m.st. Warszawy, gdyby analiza urbanistyczna objęła inny obszar. W uzasadnieniu brak jest wskazania przesłanek, które mogłyby przesądzić o konieczności odmiennego wyznaczenia linii zabudowy, geometrii dachu lub funkcji obiektów będących przedmiotem planowanej inwestycji. Strona podniosła, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądy administracyjne w podobnych stanach faktycznych wskazywały, jakie skutki dla rozstrzygnięcia miały zarzucane organom administracji naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2005/2/54).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią sporną w tej sprawie jest przede wszystkim sposób wyznaczania obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zagadnienia tego dotyczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wątpliwości budzi zawarte w tym przepisie sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki". Strona skarżąca interpretuje ten przepis w ten sposób, że trzykrotna szerokość frontu działki stanowi minimalną odległość pomiędzy przeciwległymi granicami obszaru analizowanego, a więc stanowi minimalną średnicę tego obszaru. Natomiast Sąd I instancji przyjął, iż granice obszaru analizowanego organy administracji rozpatrujące tą sprawę powinny były wyznaczyć w minimalnej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granic tej działki.

W związku z tym, że treść § 3 ust. 2 rozporządzenia jest niejednoznaczna i dokonywanie jego wykładni językowej może prowadzić do odmiennych wniosków należy odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu.

Przede wszystkim wskazać należy, iż przepis ten powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest to, aby w pobliżu działki objętej wnioskiem istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zapisana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Realizacji tej zasady służą przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 powołanego rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy – to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora.

Przyjęcie takiej interpretacji § 3 ust. 2 rozporządzenia, jaką zaprezentowano w skardze kasacyjnej powodowałoby znaczne zawężenie obszaru analizowanego, a w przypadku działki o niewielkiej szerokości frontu w stosunku do długości działki większą część tego obszaru stanowiłaby działka inwestora. Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż objęcie obszarem analizowanym jak największej liczby działek sąsiednich jest bardziej korzystne dla inwestorów, gdyż umożliwia uwzględnienie przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy cech zabudowy znajdującej się w dalszej odległości od działki inwestora, tworzącej jednak na danym terenie pewną urbanistyczną całość.

Na ścisły związek przepisu § 3 powołanego rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (II OSK 1636/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając: "Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa (...)".

Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Podobne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Gd 585/08, Lex nr 486229).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, a podniesiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego jest nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie również uznał, iż powołany przepis został w niniejszej sprawie błędnie zastosowany przez organy administracji. Jak wynika z części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu załączonej do decyzji organu I instancji, w kierunkach na wschód i na zachód od działki inwestora nie została zachowana minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem, gdyż odległość ta jest zbliżona do dwukrotnej szerokości frontu tej działki. Sąd I instancji słusznie ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż od strony południowej i od strony północnej odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora znacznie przekracza trzykrotną szerokość frontu tej działki (stanowi blisko pięciokrotną szerokość frontu działki). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia jest odległością minimalną i granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczone w dalszej odległości, lecz w każdym przypadku przyjęcie takiego powiększonego obszaru do analizy powinno być przez organ prowadzący postępowanie szczegółowo uzasadnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, Lex nr 488144, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje takiego uzasadnienia nie zawierały. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz w konsekwencji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego spowodowało pominięcie przy analizie zabudowy istniejącej na niektórych działkach sąsiednich, które zgodnie z prawem powinny wchodzić w zakres tej analizy. Organ dokonał w ten sposób błędnych ustaleń faktycznych dotyczących funkcji oraz cech zabudowy istniejącej na danym terenie, która ma stanowić podstawę do określenia wskaźników planowanej zabudowy.

Nie można się natomiast zgodzić z Sądem I instancji, co słusznie podniosła strona skarżąca w skardze kasacyjnej, iż organ miał obowiązek oznaczenia na mapie stanowiącej część graficzną analizy frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, którego szerokość stanowiłaby odniesienie do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. To, z której strony działki odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę wynika z treści wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak również z treści decyzji organu I instancji. Obowiązek oznaczenia frontu działki w części graficznej analizy nie został przewidziany w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. To uchybienie Sądu I instancji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Niezasadny jest również podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż błędne wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano powyżej, błędne wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi pominięcie przy analizie niektórych działek sąsiednich, których zabudowa również powinna stanowić punkt odniesienia dla określenia przez organ wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wyznaczenie tego obszaru z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie będzie miało wpływu na wynik sprawy wyłącznie w sytuacji, gdy pominięte przy analizie działki są niezabudowane. W niniejszej sprawie strona skarżąca wskazuje w skardze kasacyjnej, że z uwagi na dominujący charakter ul. Puławskiej oraz związanej z tą ulicą zabudowy biurowo – usługowej rozszerzenie obszaru analizowanego o obszary znajdujące się w dalszym oddaleniu od tej ulicy w kierunku wschodnim i zachodnim (druga lub trzecia linia zabudowy) nie jest celowe albowiem nie tworzą one funkcjonalnej i architektonicznej całości z obiektami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie tej ulicy. Z twierdzeń skarżącej wynika więc, że poza granicami wyznaczonego przez organ I instancji obszaru analizowanego w kierunkach na wschód i na zachód znajdują się działki zabudowane. Pominięcie tych działek przy dokonywaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Należy się zgodzić ze stroną skarżącą, że objęcie tych działek analizą nie będzie miało większego znaczenia, jeżeli chodzi o dopuszczenie funkcji biurowo – usługowej dla planowanej zabudowy, gdyż taka funkcja zabudowy istnieje na danym terenie, natomiast może mieć wpływ na ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji np. dotyczących wysokości zabudowy.

Niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia sprzecznego z częścią dyspozytywną wyroku. Zdaniem strony skarżącej, przyjęta przez Sąd konkluzja, jakoby działanie organów administracji w trakcie wyznaczania granic obszaru analizowanego naruszyło § 3 ust. 2 rozporządzenia nie znajduje oparcia w aktach sprawy, gdyż z akt tych wynika, że odległości pomiędzy przeciwległymi granicami obszaru analizowanego przekraczają trzykrotną szerokość frontu działki. W tym zakresie – w ocenie skarżącej spółki -uzasadnienie wyroku nie jest spójne z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 1 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2. Przepis ten określa wyłącznie termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku przez Sąd z urzędu i nie może być postawą do kwestionowania dokonanej przez Sąd wykładni i zastosowania prawa materialnego w danej sprawie.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.