Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 232/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 13 ust 1, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi M.B. na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

M. B. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1) czy w okresie od dnia 29 września 2015 r. do dnia dzisiejszego Kancelaria Prezydenta RP zamawiała ekspertyzy lub opinie dotyczące:

a) wyboru sędziów do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności uchwał Sejmu z dnia 8 października oraz 2 grudnia 2015 roku,

b) uchwały Sejmu z dnia 2 grudnia 2015 stwierdzającej nieważność uchwał z dnia 8 października,

c) ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015, poz. 1064) lub jej nowelizacji z dnia 19 listopada 2015 roku (Dz. U. poz. 1928) oraz 22 grudnia 2015 roku (Dz. U. poz. 2217),

d) spraw w Trybunale Konstytucyjnym o sygnaturach K 34/15 oraz K 35/15 lub

e) ogólnie sytuacji w Trybunale Konstytucyjnym.

Jeśli odpowiedź na którąkolwiek z części powyższego pytania byłaby pozytywna, wniósł o udostępnienie poprzez platformę ePUAP bądź na adres e-mail [...] skanów umów, na podstawie których zostały sporządzone przedmiotowe ekspertyzy (opinie), a także skanów samych ekspertyz (opinii).

Dyrektor Biura Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pismem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] poinformował skarżącego co do pkt 1 lit a i b, że w okresie od dnia 29 września 2015 r. Kancelaria Prezydenta RP zamówiła 4 opinie w następującym przedmiocie:

2 opinie w przedmiocie :

1. Czy doszło do naruszenia prawa przy zgłoszeniu kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w kontekście ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) i uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, z późn. zm.) w zakresie podmiotu uprawnionego i terminu zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w trakcie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji?

2. czy uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego podjęta częściowo na podstawie Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a częściowo na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest ważna i skuteczna?

3. czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji może podjąć uchwałę stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały podjętej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej poprzedniej kadencji z naruszeniem prawa?

4. czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustępującej kadencji może, ewentualnie powinien, dokonywać wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasa po dacie wyborów parlamentarnych lub pod rządami Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji?

oraz 2 opinie w przedmiocie, czy Prezydent jest związany uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego?

Jednocześnie dodano, iż żądane opinie ze względu na ich zakres, cel i termin sporządzenia nie stanowią informacji publicznej, bowiem ich przedmiot w znacznej części nie odnosi się do konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP, dotycząc sfery kompetencji Sejmu RP. Dwie opinie, w zakresie związania Prezydenta RP uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego, dotycząc skutków odziaływania jednego organu konstytucyjnego (Sejmu RP) na inny organ konstytucyjny (Prezydenta RP), odnoszą się – tym niemniej jedynie pośrednio – do urzędu Prezydenta RP. Opinie te nie zostały zamówione na potrzeby żadnego konkretnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta RP, w żadnej konkretnej procedurze. Przedmiotowe opinie mają walor ogólnopoznawczy, przybliżający i systematyzujący stan prawny powstały na skutek nałożenia się norm prawnych zawartych w aktach normatywnych różnej rangi (Konstytucja, ustawa, regulamin Sejmu RP) w przedmiocie realizacji przez Sejm RP, przewidzianej w art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, kompetencji wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, przedstawione w opiniach poglądy, wnioski i postulaty, z uwagi na brak w tym zakresie wcześniejszego orzecznictwa i stosowanej praktyki, są nacechowane wysokim stopniem osobistych poglądów i przekonań autorów. Stanowią tym samym, głos w dyskusji, wyrażony w ramach gromadzenia różnych poglądów i stanowisk (często rozbieżnych), które w przyszłości mogą, ale w żaden sposób nie muszą, być wykorzystane w różnego rodzaju działaniach czy też inicjatywach Głowy Państwa. Zatem skoro powyższe opinie nie stanowią informacji publicznej, przeto nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z kolei co do pkt 1 lit. c – e wyjaśniono, że Kancelaria Prezydenta nie zamawiała opinii/analiz, których przedmiotem były kwestie zawarte w tej części wniosku.

Do powyższego pisma załączono i przesłano skarżącemu zanonimizowane stosownie do przepisów prawa w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych, kopie umów, na podstawie których sporządzono wymienione wyżej opinie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r., skarżący M. B. zarzucił Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., tj. także w części dotyczącej udostępnienia zamówionych opinii oraz imion i nazwisk wykonawców oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że zdaniem organu przedmiot opinii w znacznej części nie odnosi się do konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP. Tym samym Kancelaria Prezydenta pośrednio przyznała, że w części zakres opinii pokrywa się z treścią obowiązków Prezydenta RP. Gdyby zatem przyjąć zgodnie z tokiem myślenia organu, że objęcie przez opinię również spraw wykraczających poza zakres spraw publicznych niweczy status informacji publicznej co do całej opinii, łącznie z częścią odnoszącą się do kompetencji Prezydenta RP, wówczas doszłoby do ograniczenia dostępu do informacji publicznej nieznanego ustawie. Tym samym organ władzy publicznej, zamawiając opinię na temat przekraczający zakres spraw publicznych, mógłby zawsze stwierdzić, że opinia nie stanowi informacji publicznej, co prowadziłoby do obejścia prawa. Dalej podkreślono, że pytania stanowiące podstawę sporządzenia opinii dotyczyły wprost zakresu obowiązków Prezydenta RP wyrażonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym, tj. obowiązku niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału Konstytucyjnego wybranego przez Sejm. Zatem – w jego ocenie – nie można się zgodzić z twierdzeniem, że opinie miały charakter ogólnopoznawczy, ponieważ dotyczyły zagadnienia prawnego bezpośrednio związanego z obowiązkami Prezydenta RP. W czasie, gdy zamawiane i wykonywane były przedmiotowe opinie, na odebranie ślubowania oczekiwali już sędziowie R.H., K. S. i A. J,, a ponadto 9 grudnia, czyli 5 dni po terminie sporządzenia opinii, miała zostać zaprzysiężona sędzia J. P.. Ponadto organ stwierdził, że opinie "są nacechowane wysokim stopniem osobistych poglądów i przekonań autorów". Natomiast, jak wynika z samej umowy, zamówione zostały opinie prawne, a takie opinie w każdym przypadku mają charakter naukowy. Nie zmienia to jednak faktu, że naukowość czy też jej brak, nie stanowią przesłanki uznania informacji za informację publiczną. Trudno więc uznać argument organu za przesądzający o kwalifikacji opinii jako niestanowiących informacji publicznej. Zadaniem opinii prawnej jest poszerzenie wiedzy umożliwiającej podjęcie decyzji co do sprawowaniu funkcji publicznej. Opinia zawsze ma charakter fakultatywny i nie wiąże Prezydenta RP. W związku z tym argument, że opinia może, ale nie musi być wykorzystana, jest wadliwy w odniesieniu do uznania opinii prawnej za informację publiczną. W dalszej części stwierdzono, że Kancelaria Prezydenta zanonimizowała przesłane kopie umów, na podstawie których wykonane zostały opinie prawne, powołując się na bliżej nieokreślone "przepisy prawa w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych" i wskazano, że ze względu na ich niską wartość, nie podlegały przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Tym samym wyłączenie możliwości poznania w trybie dostępu do informacji publicznej imienia i nazwiska autora każdej z opinii stawiałoby zamówienia opinii poza wszelką kontrolą społeczną, co w oczywisty sposób naruszałoby samą istotę prawa do informacji publicznej. Reasumując, do dnia złożenia skargi, Kancelaria Prezydenta nie wypełniła swojego obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. nie przesłała treści opinii sporządzonych na zamówienie organu ani nie ujawniła nazwisk autorów tych opinii.

W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosła o jej o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podała, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Natomiast nie powinny być uznane za informację publiczną dokumenty, które wprawdzie być może pozostają nawet w jakimś związku z wykonywaniem zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgodnieniu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają charakter organizacyjny i porządkowy i nie są umieszczone w aktach sprawy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem istotne jest ustalenie, czy dany dokument został sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania, w odniesieniu do konkretnej procedury, realizowanych przez organ w zakresie swoich kompetencji., zaś opinie będące przedmiotem zainteresowania skarżącego tej przesłanki nie spełniają, bowiem ich przedmiot, w znacznej części nie odnosi się do konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP, dotycząc sfery kompetencji Sejmu RP. Dwie opinie, w zakresie związania Prezydenta RP uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego, dotycząc skutków odziaływania jednego organu konstytucyjnego (Sejmu RP) na inny organ konstytucyjny (Prezydenta RP), odnoszą się – tym niemniej jedynie pośrednio – do Urzędu Prezydenta RP. Opinie te nie zostały zamówione na potrzeby żadnego konkretnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta RP, w żadnej konkretnej procedurze. W związku z tym również z uwagi na istotę i cel opinii nie sposób byłoby uznać je za dokumenty wykorzystane do realizacji prawem przewidzianych zadań przez Prezydenta RP, ponieważ mają one walor ogólnopoznawczy, przybliżający i systematyzujący stan prawny powstały na skutek nałożenia się norm prawnych zawartych w aktach normatywnych różnej rangi (Konstytucja, ustawa, regulamin Sejmu RP) w przedmiocie realizacji przez Sejm RP, przewidzianej w art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, kompetencji wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedstawione w opiniach poglądy, wnioski i postulaty, z uwagi na brak w tym zakresie wcześniejszego orzecznictwa i stosowanej praktyki, są nacechowane wysokim stopniem osobistych poglądów i przekonań autorów. Stanowią tym samym, głos w dyskusji, wyrażony w ramach gromadzenia różnych poglądów i stanowisk (często rozbieżnych), które w przyszłości mogą, ale w żaden sposób nie muszą, być wykorzystane w różnego rodzaju działaniach czy też inicjatywach Głowy Państwa. Ponadto organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 58- 59). Stanowisko powyższe wynika również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 w którym stwierdzono, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej." Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (vide I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14 w którym wskazano, że "pomimo szerokiego chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu, (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści, wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Niezasadny byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie. Zatem opinie zamawiane przez Kancelarię Prezydenta RP są dokumentami wewnętrznymi, służącymi gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w działaniach Głowy Państwa. Należy również zgodzić się, iż byłoby niecelowe poddawanie działań organu ścisłej kontroli i "utrudniałoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2130/11). Należy więc uznać, iż objęte wnioskiem opinie nie posiadają waloru informacji publiczne i co do zasady są one dokumentami wewnętrznymi, o charakterze roboczym oraz nie stanowią w żadnej mierze oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie i nie służą do wykorzystania w celu realizacji przewidzianych prawem zadań czy też kompetencji organu. Reasumując podkreślono, że ze względu na niemożność zakwalifikowania opinii zamawianych przez organ jako informacji publicznej oraz dopełnienie przez Kancelarię Prezydenta RP obowiązku poinformowania wnioskodawcy o niezakwalifikowaniu danych materiałów jako informacji publicznej i w związku z tym ich nieudostępnieniu, skarga w tym zakresie powinna podlegać oddaleniu. Z kolei odnosząc się do kwestii udostępnienia skarżącemu kopii umów zawartych przez organ z dokonaniem anonimizacji danych wykonawców tych umów wskazano, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest konstytucyjnym prawem obywateli, które swoje dookreślenie znajduje w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prezydent RP oraz Kancelaria Prezydenta RP podlegają w pełni tym uregulowaniom i zapewniają obywatelom dostęp do informacji publicznej, czyniąc to jednakże z poszanowaniem konstytucyjnych oraz ustawowych ograniczeń w tej materii. Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest prawem każdego obywatela. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Powyższa regulacja znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, która określa szczegółowe zasady i tryb oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy zdefiniowano pojęcie informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Jednakże nie wszystkie informacje publiczne podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Prawo do informacji nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, a jego wykonywanie nie może wkraczać w inne dobra chronione Konstytucją. W prawie polskim nie ma zasady "dostępu do informacji za wszelką cenę". Dlatego też art. 61 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej jest dopuszczalne ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Normy wyrażone w tym postanowieniu konstytucyjnym znajdują odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy. Statuuje on obowiązek, (wobec organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej) ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ze względu na wskazane w nim przesłanki. Innymi słowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie może, a musi odmówić udostępnienia informacji w zakresie wyznaczonym przez art. 5 ust. 2 ustawy. Stosownie zaś do tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Podstawą mającą znaczenie ze względu na okoliczności rozpoznawanej sprawy jest wskazane powyżej prawo do prywatności i wypływająca z niego ochrona danych osobowych, tj. imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu. Wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 roku, sygn. K 17/05, przyjmując, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów ". Wychodząc od powyższego poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 stwierdził, że czynności o charakterze usługowym podejmowane w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne. Sąd ten, analizując sprawę odmowy udostępnienia imion i nazwisk osób wykonujących umowy o dzieło, polegające na wydaniu opinii eksperckich, podniósł, że umowy o dzieło zawierane z ekspertami prezentującymi swoje opinie w przedmiocie ewentualnych zmian legislacyjnych (...) nie czyniły z autorów tych opinii osób pełniących funkcje publiczne, gdyż osoby te we wskazanym zakresie nie tylko nie działały w ramach instytucji publicznej, lecz nie przysługiwał im z tytułu przygotowania opinii jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnej (zwłaszcza w ramach instytucji publicznej). Sąd ten podkreślił również, że wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają, według treści art. 5 ust. 2 ustawy, pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które – przez sam fakt wykonania umowy o charakterze usługowym – nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Stąd też przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że osoby fizyczne będące stronami umów wskazanych w sprawie wniosku skarżącego, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne lub osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji. Konkluzja ta wynika z analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów. Wobec tego dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności. Dodano również, że ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji RP, obejmuje także autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów (m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, oraz z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01). Wobec powyższego, udostępnienie w stosunku do wykonawców umów ich danych osobowych, w przypadku, gdy osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, umowy z nimi zostały nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a także w sytuacji, gdy organ nie dysponuje oświadczeniem pochodzącym od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy. Ponadto dokonując anonimizacji danych wykonawców umów objętych przedmiotową sprawą bez wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ uznał za w pełni zasadne stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12, wskazujące, iż: "Zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 976/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną". Reasumując, ze względu na fakt przekazania skarżącemu kopii wnioskowanych przez niego umów oraz równoczesne poinformowanie o braku możliwości udostępnienia danych wykonawców tych umów, skarga w tym zakresie powinna podlegać oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem wobec treści wniosku skarżącego M. B. z dnia [...] lutego 2016 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej:

1) czy w okresie od dnia 29 września 2015 r. do dnia dzisiejszego Kancelaria Prezydenta RP zamawiała ekspertyzy lub opinie dotyczące:

a) wyboru sędziów do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności uchwał Sejmu z dnia 8 października oraz 2 grudnia 2015 roku,

b) uchwały Sejmu z dnia 2 grudnia 2015 stwierdzającej nieważność uchwał z dnia 8 października,

c) ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015, poz. 1064) lub jej nowelizacji z dnia 19 listopada 2015 roku (Dz. U. poz. 1928) oraz 22 grudnia 2015 roku (Dz. U. poz. 2217),

d) spraw w Trybunale Konstytucyjnym o sygnaturach K 34/15 oraz K 35/15 lub

e) ogólnie sytuacji w Trybunale Konstytucyjnym,

nie została spełniona przesłanka przedmiotowa, bowiem wnioskowana informacja nie ma – w ocenie Sądu – przymiotu informacji publicznej.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, co do zasady, iż informacja o treści opinii prawnej sporządzona na wniosek organu jest informacją publiczną. Na przykład znajdująca się w aktach danej sprawy administracyjnej opinia prawna, sporządzona przez pracownika organu na użytek załatwiania konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu, ma walor informacji publicznej i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 175/06, publik. LEX nr 340013). Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zostało wypracowane i akceptowane obecnie stanowisko, że od powyższej zasady istnieją wyjątki, bowiem nie każda opinia prawna sporządzona dla organu administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie powołanej ustawy decyduje cel, w jakim została opracowana (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wydaw. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 185).

Wspomnianą wyższej kwestią zajął się szerzej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11 (publik. LEX nr 1145090), nie przesądzając jednakże, że każda opinia prawna zamówiona przez Prezydenta RP, a w zasadzie jej treść, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie wskazano, że: "Prezydent RP jest podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym. Art. 122 Konstytucji daje mu różnorodne uprawnienia. Prezydent może bowiem ustawę podpisać, skierować do Trybunału Konstytucyjnego lub przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (...) Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne".

W rozpoznawanej zaś sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy Prezydent nie zainicjował lub uczestniczył w postępowaniu, w którym przedstawił własne stanowisko w sprawie, w oparciu o zamówione wyżej opinie prawne. Przedmiotowe opinie mają zatem walor roboczy, wstępny, pozwalający "wyrobić własny pogląd" na daną kwestię, przedmiot oceny, który może dopiero posłużyć do przedstawienia stanowiska w danej sprawie w ramach konkretnego postępowania, zgodnie z posiadanymi w tym względzie kompetencjami organu. Z tego też powodu zaakceptować należy argumentację organu o ogólnopoznawczym, przybliżającym i systematyzującym stan prawny walorze przedmiotowych opinii, tym bardziej jeśli się zważy, iż przedmiotem tej oceny stała się realizacja przez Sejm RP przewidzianej w art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, kompetencji wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś prerogatyw Prezydenta RP.

Podkreślić w tym miejscu należy, że o ile zatem informacja o samych zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP opiniach prawnych stanowi informację publiczną, to już ich treść takiego waloru nie posiada, gdyż nie doszło do przedstawienia tej treści (lub jej pomięcia) w procesie decyzyjnym, czy wypracowanym i przedstawionym stanowisku (zmaterializowanym) w konkretnym postępowaniu w danej sprawie.

Skoro zatem organ poinformował skarżącego w przewidzianym prawem terminie o tym, że Kancelaria Prezydenta RP zamówiła 4 opinie w następującym przedmiocie:

2 opinie w przedmiocie :

1. Czy doszło do naruszenia prawa przy zgłoszeniu kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w kontekście ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) i uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32, z późn. zm.) w zakresie podmiotu uprawnionego i terminu zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w trakcie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji?

2. czy uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego podjęta częściowo na podstawie Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a częściowo na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest ważna i skuteczna?

3. czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji może podjąć uchwałę stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały podjętej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej poprzedniej kadencji z naruszeniem prawa?

4. czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustępującej kadencji może, ewentualnie powinien, dokonywać wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasa po dacie wyborów parlamentarnych lub pod rządami Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji?

oraz 2 opinie w przedmiocie, czy Prezydent jest związany uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego?, dodając jednocześnie, iż żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej, to wbrew zarzutom ze skargi, nie sposób przypisać mu bezczynności. W sytuacji bowiem, kiedy żądana informacją nie jest informacją publiczną, a ponadto organ poinformował co treści pkt 1 lit. c – e wniosku, że nie zamawiano opinii czy też analiz, to nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a jedynie organ jest zobowiązany – co też uczynił w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. – poinformować wnioskującego o tym fakcie.

Co zaś się tyczy przesłania skarżącemu zanonimizowanych kopii umów na podstawie których sporządzono powyższe opinie, to wskazać należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dodać w tym miejscu należy, że owo ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Zatem prawo do prywatności dotyczy ochrony danych osobowych takich m.in., jak imienia i nazwiska osób fizycznych, które zawierając umowę, nie występują jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadają przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu powyższego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05). Zatem czynności usługowe podejmowane w ramach instytucji publicznych, nie kwalifikują tych osób, jako pełniących funkcję publiczną, na co słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13.

Zatem skoro osoby sporządzające opisane powyżej opinie nie miały statusu osób publicznych lub mających związek z pełnieniem tych funkcji i gdy umowy z nimi nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz gdy wymienieni nie oświadczyli, że rezygnują z przysługującym im prawem do prywatności, to rację należy przyznać organowi, iż udostępnił skarżącemu kopie zanominowanych umów, bez wydawania decyzji na podstawie art. 16 ustawy.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Kancelaria Prezydenta RP właściwie – zdaniem Sądu – zastosowała przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji nie ma więc podstaw do uznania, że pozostawała w zwłoce lub dokonywała działań nieznajdujących oparcia w jej przepisach.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.