Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2100/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 21/14 w sprawie ze skargi A. P. i Ł. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżony wyrok II. uchyla decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] III. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz A. P. kwotę 1150 zł (tysiąc sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Bk 21/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. P. i Ł. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 21 maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kontroli legalności budynku gospodarczego należącego do A. P. i Ł. P., usytuowanego na działce nr geod. [...], w miejscowości Z., gm. G. W wyniku dokonanych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na ww. działce znajduje się parterowy, niepodpiwniczony murowany budynek z dachem dwuspadowym. Budynek o wymiarach w rzucie 6,15 x 4,10 m i wysokości 5,90 m usytuowany jest w odległości 7,70 m od budynku znajdującego się na działce nr geod. [...]. Według przyjętych ustaleń, pierwotnie istniejący drewniany budynek został w 1994 r. rozebrany przez S. P. (ojca A. P. i Ł. P.) i odbudowany na nowo, bez uzyskania pozwolenia na budowę, w technologii murowanej. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że murowany budynek gospodarczy usytuowany jest na działce nr geod. [...] należącej do Gminy G., stanowiącej drogę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr38, poz. 229 ze zm.), nakazał A. P. i Ł. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku murowanego o funkcji letniskowej usytuowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości Z. gm. G. W uzasadnieniu organ l instancji, odwołując się do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stwierdził, że w dacie budowy w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek letniskowy został postawiony na terenie, który nie był do tego przeznaczony w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992 r. Również obowiązujące rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urzęd. Woj. Podlaskiego Nr 54, poz. 732) zabrania lokalizowania obiektów budowlanych na przedmiotowym terenie. Kontrolowany obiekt nie spełnia ponadto warunków technicznych, jakie obowiązywały w dacie jego budowy ze względu na naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62).

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną obiektu budowlanego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., albowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do legalizacji obiektów budowlanych powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Organ podniósł, że aktualnie obowiązującym aktem na terenie, na którym został zlokalizowany budynek, jest rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", które zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej wód (§ 4 ust. 1 pkt 7). Zakaz ten nie dotyczy terenów, dla których obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego, jednakże Gmina G. nie posiada aktualnego planu miejscowego, który obejmowałby ten teren. W świetle powyższego oraz faktu, że przedmiotowy budynek mieszkalno-letniskowy usytuowany został w odległości około 15,0 m od linii brzegowej jeziora S. nie było prawnej możliwości jego legalizacji, albowiem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji prawidłowo powołał się również na niezgodność przedmiotowego budynku z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., ponieważ art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wyraźnie wskazuje na niedopuszczalność pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a obiekt nie spełniający odległości o jakich mowa w § 12 rozporządzenia z 1980 r. stwarza zagrożenie pożarowe. Przedmiotowy budynek zlokalizowany został w odległości 7,70 m od istniejącego na sąsiedniej działce obiektu, podczas gdy ww. przepis wyraźnie nakazywał zachowanie odległości co najmniej 8,0 m od budynku istniejącego.

Oddalając skargę A. P. i Ł. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a contrario – przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. - w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. - należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Takie stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 przyjęto, że: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dn. 9.07.1994r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy."

Sąd I instancji przypomniał, że objęty decyzją budynek został posadowiony na działce, która nie była i nie jest własnością skarżących, a wcześniej nie była własnością ich ojca S. P., stanowiąc mienie Gminy G. Fakt ten wynika jednoznacznie zarówno w wyrysów geodezyjnych, jak też z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992 r., który obowiązywał w dacie budowy spornego budynku. Z zapisów tego planu wynikało również, że działka o nr geod. [...] znajdowała się na terenach użytków rolnych, była położona w strefie ochronnej jezior Z. i S. (oznaczona symbolem RP/R2), a więc nie była przeznaczona pod zabudowę. Zatem, już w dacie budowy w 1994 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynek letniskowy został postawiony na terenie, który nie był do tego przeznaczony w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak się wydaje, uprzedni właściciel budynku, nabywając działkę o nr [...] był błędnie przekonany, że budynek (który był pierwotnie drewnianą szopą) znajduje się na tejże działce nr [...]. Jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, sporny budynek nie tylko został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale naruszał warunki techniczne poprzez niezachowanie odległości 8 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej (§ 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.). Sąd I instancji zaakceptował również ustalenie organów nadzoru budowlanego dotyczące sprzeczności usytuowania budynku z treścią przepisów rozporządzenia Wojewody Podlaskiego nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Odwołując się do stanowiska, zgodnie z którym, jeżeli na datę orzekania o likwidacji samowoli budowlanej, nie istnieje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajdują aktualne przepisy ustaw i aktów podustawowych, stanowiących o generalnym państwowym porządku planistycznym, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że takim aktem prawnym mającym zastosowanie w sprawie jest ww. rozporządzenie Wojewody Podlaskiego.

Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że w procedurze legalizacyjnej na gruncie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie obowiązuje warunek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji, zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), jest niezbędne tylko dla inwestycji przyszłej (a nie już istniejącej od 1994 r.) w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego zebrały w pełni materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w sprawie występuje przesłanka do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., tj. nakazanie rozbiórki budynku, pomimo że materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodzi takiego stanowiska,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organ nadzoru budowlanego ww. przepisów,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co do występowania przesłanek uprawniających do nakazania rozbiórki, pomimo że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodził, że w sprawie powinny mieć zastosowanie ww. przepisy,

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne tylko dla inwestycji przyszłej, a nie już istniejącej od 1994 r., w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 28 k.p.a poprzez błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na błędność stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. [...] Trybunał Konstytucyjny przyjął, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym może być stwierdzona również decyzją o warunkach budowy uzyskaną po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Mając powyższe na uwadze, ocena dokonanej samowoli budowlanej powinna była być określona w decyzji o warunkach zabudowy w trakcie postępowania legalizacyjnego. Odnoszenie się przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji do rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" nie znajdowało w tej sytuacji żadnego uzasadnienia i było błędne. Z akt sprawy nie wynika, by wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Zgodnie z art. 7 k.p.a, organ powinien był umożliwić inwestorowi wystąpienie do właściwego organu o wydanie tego rodzaju decyzji, która wskazywałaby, czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W materiale dowodowym brak jest również dowodów na to, że omawiany budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sama sprzeczność usytuowania budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. o tego rodzaju skutku nie stanowi.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł, iż organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania. Z poczynionych ustaleń wynikało bowiem, że działka o nr geod. [...] stanowi mienie komunalne gminy G., nie jest natomiast własnością skarżącego ani jego brata Ł. P. Ponadto materiał dowodowy wskazywał, że inwestorem spornego budynku był S. P., a nie skarżący. Wobec powyższego, za błędne uznać należało stanowisko wskazujące skarżącego stroną postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Wnoszący skargę kasacyjną podważył prawidłowość uznania go za adresata zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę w związku z tym, że przyjęte przez organ ustalenia wskazywały, iż sporny budynek murowany o funkcji letniskowej został wybudowany przez ojca skarżącego, a ponadto został usytuowany na działce nr geod. [...], stanowiącej mienie Gminy G. Przy tak stawianym zarzucie mankamentem sporządzonej skargi kasacyjnej jest niedostrzeżenie tego, że kwestię określenia podmiotu, na który powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki, reguluje w sposób bezpośredni art. 38 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., stwierdzający, że dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki na swój koszt jest obowiązany inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z tego powodu podstawa skargi kasacyjnej, uwzględniając formułowaną przez skarżącego argumentację, powinna obejmować zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd powołanego przepisu prawa materialnego. Odwołanie się do zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. może mieć charakter wyłącznie akcesoryjny. Z tego jednakże względu, że zarówno z zaskarżonego wyroku, jak i z zaskarżonej decyzji nie wynika jaki przepis został uznany za podstawę prawną nałożenia na skarżącego (oraz jego brata) obowiązku rozbiórki, albowiem Sąd I instancji, tak jak i organ pominęli konieczne odniesienie się w sprawie do zakresu zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż zarzut opierający się na naruszeniu art. 28 k.p.a. mógł zostać uznany za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie uznaje za zasadny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja wadliwie została skierowana do skarżącego i jego brata jako osób wyłącznie zobowiązanych na swój koszt do rozbiórki spornego obiektu. Z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością. Taki pogląd jest wyrażany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno na tle stosowania art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i na tle art. 52 ustawy - Prawo budowane z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. II 2656/13; OSK wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 333/12; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. II OSK 338/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja jaka wystąpiła była odmienna o tyle, że inwestor (ojciec skarżących) wybudował budynek trwale związany z gruntem, który został posadowiony na działce nienależącej do niego z powodu, jak ustalono, prawdopodobnego błędu do co przebiegu granic działek. Oznaczało to, że był inwestorem, któremu nigdy nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. Okoliczność wystąpienia błędu co do przysługującego inwestorowi prawa własności nie podważa tego, że budynek w momencie jego wzniesienia stał się własnością właściciela gruntu, czyli Gminy G. Wprawdzie zarówno właścicielowi gruntu, jak i inwestorowi przysługują na podstawie przepisów prawa cywilnego określone roszczenia (art. 231 § 1 i 2 k.c.), niemniej pełne obowiązywanie w tym przypadku zasady superficies solo cedit nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Jeżeli w wyniku inwestycji powstanie trwale z gruntem związany obiekt budowlany, to jego właścicielem staje się właściciel nieruchomości gruntowej, gdyż staje się on, w myśl art. 48 k.c., częścią składową nieruchomości gruntowej, zaś części składowe rzeczy dzielą los prawny tejże rzeczy (art. 47 § 1 k.c.). Odmienność powyższej sytuacji przekłada się na uznanie, że przy określaniu adresata decyzji uwzględnić należało w sprawie nie tylko fakt, że budynek objęty nakazem rozbiórki w dacie prowadzenia postępowania pozostawał własnością Gminy G., ale również to, że inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Powyższe prowadzić powinno do stwierdzenia, że nakaz rozbiórki powinien był zostać skierowany nie tylko do Gminy G. jako podmiotu dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości budynkowej, ale również do S. P. jako inwestora. W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Powyższe zapatrywanie zostało zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2723/13; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2146/13; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. II OSK 1924/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną tenże pogląd również w pełni podziela. Powyższe prowadzi do wniosku, że błędnie określając stronę postępowania zobowiązaną do rozbiórki Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej łączą się z problemem prawidłowego ustalenia w sprawie przesłanki orzeczenia o nakazie rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W ramach tego ogólnego zagadnienia został uznany za uzasadniony ten zarzut podnoszony przez skarżącego, który wskazywał na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opartej na przyjęciu, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne tylko dla inwestycji przyszłej, a nie już istniejącej od 1994 r. - w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyznać bowiem należy rację skarżącemu, gdy wskazał, że w odniesieniu do samowoli budowlanej dokonanej na terenie, dla którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym może być stwierdzona na podstawie decyzji o warunkach budowy uzyskanej po wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Mieć na uwadze trzeba, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Sąd I instancji prawidłowo powołał się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, zgodnie z którym przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Dla legalizacji samowoli budowlanej konieczne pozostaje ustalenie przez właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa tego, czy na terenie, na którym znajduje się działka dopuszczalna jest zabudowa i jakie ewentualnie ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzennym tego terenu wynikają z przepisów szczególnych. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wydawana wyłącznie na wniosek inwestora. Stąd w rozpoznawanej sprawie to od inicjatywy skarżących zależało, czy wyrażą wolę ubiegania się o powyższą decyzję. Organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie był legitymowany do wystąpienia z takim wnioskiem, nie posiadał również kompetencji do wiążącego zobowiązania skarżących do przedłożenia tejże decyzji. Wadliwość działania organu w rozpoznawanej sprawie mogłaby być rozważana wyłącznie w takim zakresie, w jakim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odstąpił od umożliwienia skarżącym skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie stronie określonego terminu do przedłożenia tej decyzji, niemniej zaniechanie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, uwzględniając znaczenie jakie dla ustalenia, że teren w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę Sąd I instancji wywiódł z treści przepisów rozporządzenia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Stosownie do § 4 ust. 1 powyższego aktu, na analizowanym obszarze wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jezior (z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej), co uniemożliwiało uznanie, że zlokalizowany w odległości około 15,0 m od linii brzegowej jeziora S. budynek mieszkalno-letniskowy nie jest objęty zakresem zastosowania powyższego zakazu. Rozporządzenie wojewody (uchwała sejmiku województwa) wyznaczające, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało uznane za akt prawny mający charakter aktu kształtującego porządek planistyczny w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. II OSK 2656/13). Treść powyższego aktu prawa miejscowego zobowiązany byłby uwzględnić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, skutek prawny jaki ustalenia przyjęte w tym akcie prawnym wywierały na kierunek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy samodzielnie mógł również wyznaczyć organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Nie stało temu na przeszkodzie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie przypisane organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do władczego określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Sąd I instancji miał zatem pełną podstawę, by uznać, że organy nadzoru budowlanego ustaliły właściwie przesłankę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Powyższa ocena pozostaje aktualna jednak wyłącznie w zakresie dotyczącym art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zasadnie bowiem w skardze kasacyjnej skarżący podważył poprawność ustaleń odwołujących się do wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka nakazania rozbiórki polegająca na wywoływaniu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia łączyć trzeba, jak przyjął organ, z niespełnianiem przez budynek wymogu minimalnej odległości od budynku sąsiedniego, co może wywoływać zagrożenie pożarowe. Tak formułowanego twierdzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny niczym jednak szerzej nie uzasadnił, co nie pozwala traktować go jako okoliczności udowodnionej (art. 80 k.p.a.). Niespełnianie przez obiekt budowlany określonego warunku technicznego jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności normy zbliżenia do budynku sąsiedniego, nie może być uznawane automatycznie za równoważne zaistnieniu przesłanki stwarzania przez ten budynek niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bez powiązania tego stanowiska z konkretnymi okolicznościami, które taki wniosek w sposób pełny uzasadniają. Podstawowe znaczenie przypisać chociażby należy określeniu stopnia niespełniania przez budynek określonego warunku technicznego, zważywszy, że część warunków odwołuje się do mierzalnych wielkości fizycznych, stąd ocena ich spełniania oparta być może na stopniowalności popełnionego uchybienia. Sąd I instancji tejże kwestii w ogóle nie rozważył, jeżeli z akt sprawy wynika, że faktyczna odległość spornego budynku od budynku znajdującego się na działce nr [...] wynosiła 7,70 m, a zatem niezachowanie minimalnej odległości 8,0 m wynikającej z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, wynikało z nieodsunięcia budynku o dodatkowe 0,3 m. Przy takim układzie przestrzennym zabudowy, mając na uwadze niewielki jedynie stopień niezachowania normy odległości, rolą organu prowadzącego postępowanie było wykazanie, że nawet tak niewielkie odstępstwo od wymogu technicznego skutkowało niedającym się wyeliminować niebezpieczeństwem dla ludzi i mienia. Niedostrzeżenie powyższego uchybienia przez Sąd skutkowało wadliwością zaskarżonego wyroku w przedstawionej części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego uwzględni wyżej wyrażoną ocenę prawną, w szczególności zapewni konieczność udziału w postępowaniu inwestora, który doprowadził do wybudowania spornego budynku w warunkach samowoli budowlanej (S. P.).

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.