Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 572/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, art. 2 ust. 3, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1, 2, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 26, art. 27 ust. 1, art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg A. O., A. G., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. S., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. G., A. K., C. P., M. P., S. R., A. O., K. B. i K. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. Ś. i H. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących G. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących C. P., A. O., K. B., A. K., G. Z., H. K. i M. P. solidarnie kwotę 648 zł /słownie: sześćset czterdzieści osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; VI. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego K. B. – adwokat I. K. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem kwoty podatku od towarów i usług (stawka 23%) kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/; VII. oddala wnioski skarżących A. K., G. Z., H. K., K. Ś., K. S. i S. R. o zasądzenie zwrotu kosztów przejazdu do Sądu.


UZASADNIENIE

A. Przedmiotem skarg A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. S., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P. i S. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wydaną w przedmiocie scalenia gruntów.

B. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] organ I instancji zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...] w powiecie [...], o ogólnym obszarze 1852,5974 ha poszerzonym o część gruntów wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...] i wsi [...], gm. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań części uczestników scalenia, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się (pkt I decyzji) oraz uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się (pkt II decyzji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 734/08, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że poza zakresem orzeczenia Wojewody pozostało orzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem, a także zakresem decyzji organu I instancji. Oznacza to, że w istocie Wojewoda rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, rażąco narusza art. 15 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnił, że sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...’’, a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, a mianowicie tego, o jakie grunty chodzi - czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd stwierdził, że konstrukcja orzeczenia przyjęta w zaskarżonej decyzji rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że wydanie tego typu decyzji, połączone ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko wtedy, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczynił to Wojewoda, w części, przyjmując konstrukcję rozstrzygnięcia niedopuszczalną na gruncie art. 138 k.p.a., rażąco naruszając tym samym przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy, mające wyznaczać zakres orzekania. Sąd zauważył również, że Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia. Ponadto uchylenie decyzji z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wskazania, jakie czynności i w jakim zakresie powinny być wykonane przez organ pierwszej instancji. Brak takiego ustalenia jest rażącym naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/12 oddalił skargi A. K., C. P., A. O., J. Z., K. B., K. G., K. Ś., K. B., M. P., M. B., M. S., S. P. i H. K. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów – dalej w skrócie: "u.s.w.g."). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m. in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g.). Postanowienie to wyznacza zatem zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g., postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Sąd wskazał, że w aktach sprawy zalegają wnioski nazwane "oświadczeniami", które były podstawą wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Zamieszczone na nich podpisy uznane zostały za podrobione. Wobec tego organ I instancji oparł swoje postępowanie na dowodach, które okazały się fałszywe. Sąd stwierdził więc, że obowiązkiem organu I instancji będzie ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków. Sąd wskazał, że wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] nie został podpisany przez osoby upoważnione. Uczestnikami postępowania były również osoby nieżyjące, ponadto w postępowaniu przed organem I instancji pominięto osoby, które powinny być uczestnikami postępowania scaleniowego. Zdaniem Sądu spełnione zostały więc przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], poszerzonego o części gruntów wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...] i wsi [...], gm. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołań K. B., K. B., K. G., A. G. A. K., K. Ś., H. K., A. O., M. P., S. P., C. P., L. R., S. R., K. S., J. Z., G. Z., organ odwoławczy powołaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 20, art. 27 u.s.w.g. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle założeń u.s.w.g. scalenie gruntów jest zabiegiem urządzeniowo- rolnym mającym na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podstawą prawną przedmiotowego postępowania była u.s.w.g., przy czym z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2005 r., to zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zastosowano w nim przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, o czym uczestnicy postępowania byli informowani. Postępowanie scaleniowe gruntów wsi [...], gm. [...], poszerzone o część gruntów wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...], wsi [...], gm. [...] i wsi [...], gm. [...], zostało wszczęte postanowieniem organu I instancji na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych oraz większości właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni gruntów położonych na terenie tych miejscowości. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. Ostatnim etapem postępowania było wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku częściowego ich przeprojektowania. Proces ten miał miejsce po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi [...], gm. [...], odczytana została na zebraniu ogólnym w dniu 24 maja 2016 r., a także wyłożona do wglądu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty (Urzędy Gminy w [...], w [...], w [...], w [...]) oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Uczestnicy postępowania mieli możliwość czynnego udziału wprowadzonym postępowaniu, o wszystkich istotnych dla sprawy działaniach byli zawiadamiani, w sprawach budzących wątpliwości tutejszy urząd udzielał stronom wielokrotnie wyjaśnień. W ocenie organu odwoławczego wspólny zarzut dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzasadniony. Z instytucji nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skorzystano, ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia. Zakończenie procesu scalenia i wydanie decyzji przez organ I instancji następowało w takim terminie, iż ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy i następnie wydanie nowej decyzji w tej sprawie byłoby w danym roku gospodarczym niemożliwe do zrealizowania. Taki stan rzeczy mógłby spowodować bardzo duże straty gospodarcze uczestników scalenia, wynikające z zachowania cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów, a tym samym dochodowości gospodarstw. Odnośnie zarzutu objęcia postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych, organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 2 ust. 3 u.s.w.g. nie zabrania włączenia gruntów zabudowanych w obszar scalenia, lecz jedynie ogranicza możliwość przydzielenia tych gruntów osobom trzecim. Gruntami zabudowanymi w postępowaniu scaleniowym są grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Scaleniem, zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem nie mogą być objęte grunty zabudowane, a nie działka siedliskowa jako taka. W świetle powyższego, objęcie scaleniem działki w taki sposób, że nadal zachowana jest możliwość właściwego wykorzystania budynków i nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji w/w przepisu. Następnie organ odwoławczy odniósł się indywidualnie do zarzutów podnoszonych przez poszczególnych odwołujących się.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję wnieśli A. G., K. G., M. S., C. P., K. Ś., H. K., S. R., A. K., J. Z. G. Z., A. O., K. B., K. B., M. P., K. S. i S. P.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2017 r. Sąd odrzucił skargę S. P., a postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. odrzucił skargę M. S.

A. G., C. P., A. K., J. Z., G. Z., K. B. i K. S. w swoich skargach zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencję stanowiło naruszenie zasady przekonywania; 2) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania merytorycznego; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, jak również przeprowadzenie własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z podniesionymi zarzutami przez odwołujących, z ograniczeniem tylko i wyłącznie do powierzchownego zbadania akt postępowania; 4) art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności przewidzianych przepisami u.s.w.g., jak również przepisami k.p.a., co doprowadziło do załatwienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 5) - art. 8 k.p.a. przez pominięcie wniosków i uwag stron postępowania; 6) art. 9 k.p.a. przez nieudzielanie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w trakcie postępowania; 7) art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania poprzez brak określenia początku postępowania scaleniowego, określenia granic i powierzchni obszaru scalenia, uczestników scalenia oraz przewidywanego terminu zakończenia prac scaleniowych; II. prawa materialnego tj.: 1) art. 1 u.s.w.g. przez stworzenie, w wyniku postępowania w przedmiocie scalania gruntów, niekorzystnych warunków gospodarowania w rolnictwie dla odwołujących się; 2) art. 2 ust. 3 u.s.w.g. przez objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez wniosku właścicieli; 3) art. 3 ust. 2 u.s.w.g. przez wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego swym zakresem obejmuje grunty zabudowane; 4) art. 7 u.s.w.g. poprzez zaniechanie wydania postanowienia wszczynającego postępowanie, a tym samym nieokreślenie początku postępowania scaleniowego, granic i powierzchni obszaru scalenia, uczestników scalenia oraz przewidywanego terminu zakończenia prac scaleniowych, skutkujące pozbawieniem stron możliwości złożenie zażalenia na takie postanowienie; 5) art. 8 u.s.w.g. przez przyznanie uczestnikom scalenia gruntów o znacznie niższej wartości niż posiadane przed wszczęciem postępowania; 6) art. 9 u.s.w.g. przez niezwołanie zebrania celem wybrania rady uczestników scalania; 7) art. 10 u.s.w.g. przez niepowołanie Komisji scalenia, a tym samym niezapewnienie uczestnikom postępowania udziału w trakcie czynności ustalających sposób szacowania gruntów; 8) art. 11 ust. 2 u.s.w.g. poprzez zaniechanie szacowania gruntów na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w związku z brakiem uchwały określającej zasady szacunku gruntów podjętej przez uczestników scalenia; 9) art. 12 u.s.w.g. przez zatwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie szacunku gruntów na rażąco zaniżonej wartości gruntów, co doprowadziło do poniesienia szkody przez uczestników scalania którym został przyznany ekwiwalent; 10) art. 12 i 13 u.s.w.g. przez brak ogłoszenia na zebraniu uczestników scalenia wyników oszacowania gruntów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty ww. skarżący wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący A. G. podniósł, że przed scaleniem posiadał działki, które nie wymagały zmian ze względu na powierzchnię, kształt czy ukształtowanie terenu, ponieważ były one położone w jednym pasie, miały szerokość pozwalającą na prowadzenie prac sprzętem rolniczym, w szczególności ciągnikami rolniczymi wraz z osprzętem. W wyniku scalenia skarżącemu przydzielono działki, na których zaprojektowano drogę transportu oraz rów melioracyjny. Wyżej wymienione urządzenia znacznie pogorszą warunki gospodarowania, w szczególności prowadzenie prac agrotechnicznych. Ponadto nowo zaprojektowane działki wydzielone dla skarżącego w wyniku złożonych zastrzeżeń posiadają znacznie gorszą klasę bonitacyjną gleby i nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej dlatego też nie wyraża on zgody na zaproponowaną zmianę.

Skarżąca C. P. podniosła, że przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 4,42 ha, na które składały się 2 jednolite pasy ziemi, które ze względu na swój kształt, rozmiar oraz zwartość nie wymagały scalenia. W wyniku scalenia odcięto na całej długości w różnych miejscach pasy ziemi o szerokości od 2 do 6 m, co spowodowało pogorszenie warunków gospodarowania, a nawet uniemożliwiło gospodarowanie sprzętem mechanicznym, gdyż pole jest za wąskie i ma nieregularny kształt. Wskutek tego zabiegu skarżąca utraciła 15 a gruntu. W zamian za całość utraconego gruntu w procesie scalenia otrzymała grunty całkowicie niemożliwe do uprawy (teren podmokły). W porównaniu z poprzednio posiadanymi gruntami klasy IVa i IVb, które utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, nowo przydzielone działki nie nadają się do rolniczego użytkowania. Skarżąca podniosła, że nie wyrażała zgody na zaproponowaną zmianę.

Skarżąca A. K. podała, że przed scaleniem była właścicielką działki nr 1420/2, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Ze względu na jej położenie i specyficzny kształt (szer. 13 m i dł. 120 m) każde jej pomniejszenie powoduje, że traci ona cechy działki budowlanej, co nie pozwala na jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podniosła, że nie wyrażała zgody na objęcie scaleniem tej działki i na każdym etapie wnioskowała o wyłączenie jej z postępowania scaleniowego. Taka zgoda jest warunkiem objęcia scaleniem gruntów zabudowanych i zapewnia minimalny standard ochrony konstytucyjnie chronionego prawa własności. Na skutek scalenia utraciła część działki budowlanej o wartości ok. 5.000 zł za co zaproponowano jej ekwiwalent o wartości 135,00 zł. Stanowi to rażące nieruszenie zasad prowadzenia postępowania scaleniowego.

Skarżący J. Z. i G. Z. podnieśli, że już na etapie postępowania odwoławczego sygnalizowali, że w wyniku scalenia gruntów warunki ich gospodarowania pogorszyły się w wyniku otrzymania gruntów o złej kulturze rolnej, zachwaszczonych i od wielu lat nieuprawianych. Konieczność doprowadzenia ich do stanu przydatności rolnej wymaga ogromnych nakładów finansowych, których zwrotu organ prowadzący postępowania nie zapewnia w ramach postępowania. Przed scaleniem władane przez nich grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego były co roku uprawiane i stanowiły dość wysoką wartość rolniczą. Tymczasem przyznana w wyniku scalenia działka nr 3239 znajduje się w odległości ponad 2 km od działki siedliskowej, co ewidentnie powoduje pogorszenie warunków gospodarowania, stawia pod znakiem zapytania celowość jej uprawy ze względów ekonomicznych i jej nieprzydatności do upraw rolniczych. Odnosząc się do zaproponowanych zmian polegających na zwiększeniu ekwiwalentu w działce nr 719 poprzez włączenie w nią działki nr 720 skarżący wskazali, że działka nr 720 stanowi teren zalewowy, podmokły i nieprzydatny rolniczo, nawet jako łąka, wskutek tworzących się zastoin wodnych. Ponadto powierzchnia działki nr 719 jest o ok. 0,12 a mniejsza od działki przedscaleniowej o nr 903. Zaprojektowanie drogi dojazdowej o szerokości 6 m, która przebiega w zbyt małej odległości od zabudowań stanowi dla nich zagrożenie budowlane. Obecny stan budynku nie pozwala na przeprowadzenie drogi publicznej w tym miejscu, ponieważ grozi to zniszczeniem ścian jak i fundamentów budynku.

Skarżący K. B. wskazał, że przed scaleniem był właścicielem nieruchomości rolnej, którą uprawiał i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej. Był to pas ziemi o dł. ok. 2.000 m i szer. od 11 do 50 m poprzecinany poprzecznymi drogami polnymi. W wyniku scalenia otrzymał działki o niższej klasie bonitacyjnej, a także nieużytki rolne. Ponadto z przydzielonego mu gruntu o pow. ok. 20 a poprzedni właściciel zebrał ziemię na głębokości 1 m, co spowodowało, że nie nadaje się do uprawy. Scalenie skutkowało pogorszeniem, a nie poprawą warunków gospodarowania.

Skarżąca K. S. podała, że przed scaleniem była właścicielką nieruchomości rolnych o nr 1795 o pow. 0,34 ha, nr 1973/1 o pow. 0,21 ha i nr 2004 o pow. 0,39 ha. Działki przed scaleniem miały nieregularny kształt oraz były położone równolegle do działek sąsiednich, co ułatwiało prawidłową gospodarkę na tych nieruchomościach. Ponadto były to działki o klasie bonitacyjnej IVa i IVb z dostępem do transportu rolnego, utrzymane w dobrej kulturze rolnej i nie wymagały scalenia. W wyniku scalenia skarżąca otrzymała działki nr 2850 o pow. 0,7383 ha i nr 2693 o pow. 0,2333 ha o niższej klasie bonitacyjnej gleb. Pierwszej z tych działek ze względu na jej nieregularny kształt nie można racjonalnie uprawiać, co skutkowało utratą jej wartości. W wyniku scalenia zatem ewidentnie doszło do pogorszenia warunków gospodarowania. Ponadto skarżąca nie została zapoznana z rejestrem szacunku porównawczego i nigdy nie wyrażała zgody na wydzielony w wyniku scalenia ekwiwalent gruntów.

Skarżący K. G., K. Ś., H. K., A. O. i K. B. w swoich skargach podnieśli niemal tożsame zarzuty zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. poprzez jego pominięcie, które skutkowało wydaniem decyzji bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności prowadzących do ustalenia stanu faktycznego, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a tym samym słusznego interesu uczestnika; 2) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego poinformowania uczestnika o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz skutkach prowadzonego postępowania oraz nieudzielenie niezbędnych pouczeń mimo, że jest osobą nieporadną przez co poniósł szkodę na skutek działania organu (zarzut K. Ś., H. K., A. O.); 3) art. 10 § 1 k.p.a. polegające niezapewnieniu uczestnikowi udziału w czynnościach i ignorowanie jej prawa do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, które jest oczywistym naruszeniem zasady czynnego udziału uczestnika postępowania (zarzut K. G., A. O. i K. B.); 4) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego; 5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ I instancji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny i zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji - może wydać decyzję na podstawie materiału dowodowego zebranego do uchylonej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcia wskazanych uchybień, a w szczególności weryfikacji wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego; 6) art. 30 § 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia następców prawnych nieżyjących uczestników postępowania i w rezultacie wydanie decyzji w stosunku do osób zmarłych w trakcie postępowania; 7) art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 u.s.w.g. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku jakichkolwiek przesłanek; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 2 ust. 2 u.s.w.g. poprzez włączenie do postępowania scaleniowego działki zabudowanej bez zgody uczestnika (zarzut K. G.); 2) art. 3 ust. 2 u.s.w.g. poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego mimo braku wymaganej liczby prawidłowych wniosków właścicieli gruntów o wszczęcie takiego postępowania a w szczególności zaniechanie weryfikacji uprzednio złożonych wniosków; 3) art. 5 ust. 1 u.s.w.g. poprzez pominięcie celu i warunków wymiany i dokonanie wymiany bez zgodnego wniosku właścicieli; 4) art. 7 ust. 2 u.s.w.g. poprzez zaniechanie wydania postanowienia scaleniowego, w szczególności określenia obszaru scalenia, wskazania uczestników postępowania oraz terminu jego zakończenia; 5) art. 9 u.s.w.g. poprzez zaniechanie zwołania zebrania celem wyłonienia rady scalenia; 6) art. 10 ust. 1 u.s.w.g. poprzez pominięcie obowiązku powołania komisji scaleniowej, a tym samym pozbawienie uczestnika prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu; 7) art. 11 i 12 u.s.w.g. poprzez nieokreślenie sposobu szacowania gruntów oraz zaniechanie wyłożenia jego wyników do wglądu i pozbawienie uczestnika prawa do złożenia zastrzeżeń do szacunku gruntów, co skutkowało zatwierdzeniem przez organ I instancji szacunku gruntów, mimo braku opinii uczestników postępowania; 8) art. 13 ust. 5 i 6 u.s.w.g. poprzez jego pominięcie i zaniechanie umorzenia postępowania wymiennego mimo braku zgody wszystkich uczestników wymiany na dokonany szacunek; 9) art. 14 ust. 1 u.s.w.g. poprzez niewypłacenie uczestnikowi dopłaty za wycięty las; 10) art. 27 ust. 2 u.s.w.g. poprzez zatwierdzenie projektu scalenia mimo braku zgody wszystkich uczestników wymiany; 11) art. 28 ust. 4 u.s.w.g. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów na piśmie, mimo iż są uczestnikami wymiany.

Mając na uwadze powyższe zarzuty ww. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący K. G. zarzucił sprzeczne z ustawą objęcie postępowaniem scaleniowym należącej do niego zabudowanej działki do bez jego zgody. Przyznane w następstwie wymiany działki mają mniejszą powierzchnię, a ich nieregularny kształt utrudnia w znacznym stopniu prawidłowe gospodarowanie oraz wpływa na obniżenie ich wartości w stosunku do uprzednio należących do niego działek. Ponadto skarżący nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego wyrównującego różnice wartości działek, nie otrzymał też dopłaty za wycięte z zalesionych działek drzewa ani innych użytków w odpowiedniej wartości. Nie tylko zatem pozbawiono go wartościowych działek, ale nie wyrównano w sposób sprawiedliwy różnicy wartości.

Skarżące K. Ś. i H. K. podniosły, że postępowaniem wymiennym objęte zostały grunty stanowiące ich własność, składające się wprawdzie z kilku działek, lecz tworzących całość, położone w bezpośrednim sąsiedztwie siedliska. Skutkiem postępowania grunty skarżących zostały rozproszone, przydzielone im działki są gorszej jakości, a wadliwa wycena zaniża ich wartość. Okoliczności te w rażący sposób zaprzeczają celom wymiany gruntów, bowiem obecnie praktycznie niemożliwe jest ich prawidłowe gospodarowanie. Ponadto do postępowania scaleniowego włączono nieruchomości zabudowane bez ich zgody. W wyniku scalenia pozbawiono skarżące rodzinnego gospodarstwa odziedziczonego po rodzicach, które dla prawidłowego funkcjonowania było powiększane poprzez dołączanie gruntów sąsiadujących tworząc jednolitą całość.

Skarżący A. O. i K. B. podnieśli, że włączenie do postępowania scaleniowego ich działek było działaniem zupełnie bezzasadnym, ponieważ są właścicielami tylko jednej działki o regularnym kształcie. W wyniku wymiany mieliby otrzymać kilka mniejszych działek znacznie gorszej jakości, na odłogach, gorzej położonych i o niższej wartości co w sposób oczywisty przeczy celom ustawy skutkując rozproszeniem gruntów i stworzeniem gorszych warunków gospodarowania. Poza tym wprowadzono skarżących w błąd poprzez zapewnienie, że umieszczona we wniosku prośba o wyłączenie ich gruntów z postępowania jest dla organu wiążąca, choć w rzeczywistości taki wniosek traktowany jest przez organ uznaniowo.

Skarżący S. R. w swojej skardze zarzucił w szczególności naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wniesionych w trakcie postępowania scaleniowego oraz w trybie odwoławczym. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu jej niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa własności oraz o przywrócenie na gruncie prawnego stanu posiadania działki nr 251/2 ujawnionego w księdze wieczystej metodą pomiaru, którą stosowanego przy zakupie działki w 1983 r. Wniósł też o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca M. P. w swojej skardze zakwestionowała rzetelność przeprowadzonego postępowania scaleniowego. Podniosła, że wraz z synami, jako spadkobiercy po zmarłym M. P. mają prawo do odzyskania spadku i własności po nim.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 572/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/18 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 572/17.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Skarżący kasacyjnie organ odwoławczy w sposób skuteczny podniósł zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Kluczowe znaczenie w tej sprawie przepisać należy podstawie kasacyjnej obejmującej ostatnio powołany przepis. NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w powołanym przepisie pojęcie "orzeczenie" należy odnosić zarówno do sentencji wyroku, jak i jego uzasadnienia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). NSA przy tym zaznaczył, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bada więc w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Jak zauważył NSA w powołanej wyżej uchwale z 7 grudnia 2009 r., uregulowania art. 134 § 1 i art. 153 p.p.s.a. należy rozpatrywać jednakże razem z art. 171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia", a także z art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. NSA wskazał, że uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że o ile analiza treści uzasadnienia wyroku wydanego w tej samej sprawie (w ujęciu materialnym) pozwala stwierdzić, że w określonym zakresie postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało już poddane prawomocnej ocenie sądu administracyjnego, to sąd orzekający w tej samej sprawie po raz kolejny – o ile w tym zakresie nie uległy zmianie stan faktyczny lub prawny – nie może dokonać odmiennej oceny niż zawarta w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku. Postępując w ten sposób wkroczyłby bowiem w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej prawomocnego orzeczenia. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że aczkolwiek zakresem powagi rzeczy osądzonej, co do zasady, objęte są określone zagadnienia prawne autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie przez sąd tejże oceny prawnej, to jednocześnie odrzucić należy jako zbyt daleko idący pogląd, że z zakresu związania należy wyłączyć oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Stanowisko takie trafnie uzasadnia się tym, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone zagadnienie prawne zostało autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie jego oceny prawnej, ponowne do niego powracanie - z uwzględnieniem wyjątków - nie jest dopuszczalne, gdyż w przeciwnym razie sąd administracyjny angażowany byłby w niekończące się spory dotyczące tych samych spraw, co nie zapewniałoby należytego poziomu udzielanej ochrony prawnej oraz prowadziłoby do dezorientacji stron procesu. Innymi słowy, sformułowanie w danej sprawie po raz pierwszy oceny prawnej oraz wiążących wskazań w takim samym stanie faktycznym i prawnym powinno zamykać dalszą możliwość konstruowania kolejnych wskazań o odmiennej treści. NSA zaznaczył jednocześnie, że za przedmiot związania można uznać te elementy odnoszące się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w wydanym orzeczeniu. Na gruncie niniejszej sprawy dotyczy to oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych wyrokach sądowych dotyczącej art. 7 u.s.w.g., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego bezpośrednio przez uchylenie tych wyroków lub w sposób pośredni przez zastąpienie błędnego uzasadnienia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji pisemnymi motywami wydanego przez NSA orzeczenia oddalającego skargę kasacyjną w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 184 p.p.s.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy NSA stwierdził, że analiza uzasadnień obu wydanych w przedmiotowej sprawie prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. oraz z dnia 27 listopada 2013 r. pozwala stwierdzić, że wydając te wyroki Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji w zakresie obejmującym ustalenie granic obszaru scalenia, które pierwotnie zostały ustalone postanowieniem organu I instancji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Ocena ta wynika z zauważenia, że zarówno w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Rz 734/08, jak i w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. II SA/Rz 1022/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił charakter i skutki prawne postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 u.s.w.g. Analiza uzasadnień obu wskazanych wyroków nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji i poprzedzającego je postępowania administracyjnego, okoliczność "poszerzenia" granic obszaru scalenia postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. uwzględnił i poprawności tego rodzaju działania organu nie zakwestionował. NSA wskazał, że w uzasadnieniu pierwszego z wyroków (sprawa o sygn. II SA/Rz 734/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził mianowicie, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m. in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2). Dodał, że postanowienie to wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania scaleniowego. Jednocześnie Sąd dostrzegł i miał na uwadze to, że Wojewoda rozpoznawał odwołania od decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] "poszerzonego o część gruntów wsi: [...], [...], [...], [...] i [...]". Sąd zakwestionował zaskarżoną decyzję Wojewody właśnie dlatego, że poza zakresem orzeczenia Wojewody, a także zakresem decyzji organu I instancji, pozostała część gruntów objętych scaleniem. Ocena taka w sposób oczywisty łączyć musiała się z dopuszczeniem przez Sąd możliwości prowadzenia przez organy postępowania scaleniowego w jego zakresie przedmiotowym określonym także m. in. postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o poszerzeniu obszaru scalenia. NSA stwierdził, że także w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. II SA/Rz 1022/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podstawą faktyczną wydanego rozstrzygnięcia uczynił ustalenie, że zakończone kontrolowaną w tym postępowaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. postępowanie scaleniowe dotyczyło obszaru obejmującego grunty wsi [...], gm. [...] w powiecie [...], o ogólnym obszarze 1852,5974 ha "poszerzonego o część gruntów wsi [...], gmina [...], wsi [...], gmina [...], wsi [...], gmina [...] i wsi [...], gmina [...]". We wskazanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaakcentował, że przedmiotem sprawy administracyjnej w zakresie scalenia gruntów jest określony obszar scalenia – art. 2 ust. 1 u.s.w.g. Aczkolwiek w wyroku tym Sąd zaznaczył również, że rozpoznając skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. kontrolował jedynie zasadność wydania tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem jako decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to nie można przyjąć, że spod oceny tej mogła być wyłączona kwestia obszaru scalenia, gdyż jest to kwestia zasadnicza, determinująca zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego. W omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaakceptował zaś stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził potrzebę: po pierwsze - weryfikacji wniosków właścicieli gruntów objętych postępowaniem pod kątem ustalenia, czy i w jakim procentowo zakresie wnioski te były sfałszowane, po drugie – uzupełnienia wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w [...] o właściwe upoważnienie; po trzecie – właściwego ustalenia kręgu stron postępowania, z uwagi na wydanie decyzji przez organ I instancji wobec osób nieżyjących i z pominięciem osób, które z uwagi na posiadany tytuł prawny do nieruchomości powinny być uczestnikami postępowania scaleniowego. Zarówno zatem w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., jak i w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniwszy fakt "poszerzenia" granic scalenia postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz dokonawszy wykładni art. 7 u.s.w.g. w kontekście charakteru i skutków postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, zaakceptował zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego wyznaczony zarówno postanowieniem o wszczęciu postępowania scaleniowego z 2005 r., jak i postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Lektura uzasadnień ww. prawomocnych wyroków dowodzi, że w ramach wyrażonej w nich oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zakwalifikował okoliczności zmiany granic obszaru scalenia jako wadliwości postępowania skutkującej koniecznością uchylenia z tego powodu wydanych w sprawie decyzji, jak również stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. W żadnej z rozpatrywanych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie miał wątpliwości odnośnie do wyznaczonego postanowieniami z 2005 i 2007 r. obszaru scalenia, który objęła swoim zakresem decyzja scaleniowa. Element stanu faktycznego i prawnego, jakim było ustalenie granic obszaru scaleniowego w odniesieniu do treści postanowień z dnia [...] lutego 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2005 r. na etapie postępowania przed Sądem I instancji, które zakończyło się w wydaniem zaskarżonego wyroku z dnia 29 grudnia 2017 r., pozostał ten sam. W świetle powyższego NSA stwierdził, że uwzględnienie skargi na obecnym etapie postępowania scaleniowego z uwagi na niedopuszczalne poszerzenie granic obszaru scalenia, które miało miejsce w październiku 2007 r. (ponad 10 lat przed wydaniem zaskarżonego wyroku), stanowi naruszenie art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a., ponieważ jest równoznaczne z wyrażeniem odmiennej oceny prawnej niż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnych wyrokach z dnia 3 grudnia 2010 r. i z dnia 27 listopada 2013 r., a w konsekwencji wkracza w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej tych wyroków, co godzi zarazem w powagę wymiaru sprawiedliwości. Powyższe w ocenie NSA uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który zobowiązany będzie rozpoznać sprawę, odnosząc się do zarzutów skarg wniesionych przez poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Z powołanych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

C. W związku ze stanem epidemii i związanymi z tym ograniczeniami, Zastępca Przewodniczącego Wydziału II zarządzeniem z dnia 20 października 2020 r. odwołała rozprawę wyznaczoną na dzień 27 października 2020 r.

Pismem z dnia 21 października 2020 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego K. B. podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji oraz przyznania wynagrodzenia za udzieloną z urzędu pomoc prawną.

W piśmie z dnia 22 października 2020 r. skarżący J. i G. Z. powtórzyli argumentację zawartą w skardze.

Skarżąca A. K. w piśmie z dnia 26 października 2020 r. powtórzyła zarzuty i argumentację skargi.

Zarządzeniem z dnia 20 listopada 2020 r. Sędzia Sprawozdawca wezwał skarżących i uczestników do przedłożenia pism procesowych zawierających nowe (nieujawnione dotychczas w aktach sprawy) argumenty, twierdzenia i dowody na poparcie zajętego stanowiska w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego zarządzenia pod rygorem uznania, że strony (uczestnicy) nie wnoszą o uzupełnienie materiału zawartego w aktach sprawy, i rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w oparciu o dotychczasowy materiał procesowy.

Pismem z dnia 24 listopada 2020 r. skarżąca M. P. oświadczyła, że domaga się zwrotu mienia spadkowego po zmarłym mężu M. P.

Skarżący S. R. wraz z pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. przedłożył jako dowód w sprawie szkic wyznaczenia projektu wymiany sporządzony przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z obszaru [...]. Skarżący podał, że po wszczęciu postępowania scaleniowego przedłożył dokumenty dotyczące prawa własności działki nr 251/2 (po scaleniu 2162/1), tj. akt notarialny, zawiadomienie PBN w [...], z których wynika, że jest właścicielem działki o pow. 0,1931 ha. Ponadto w czasie pobytu pracowników organu na gruncie skarżący oświadczył, że ogrodzenia działek nr 251/1 i 251/3 powinny być posadowione na tych działkach. Skarżący stwierdził, że domagał się sprawdzenia, czy istniejący stan posiadania na gruncie jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, natomiast organ nie dokonał ustalenia i okazania położenia granic ewidencyjnych pomiędzy działkami. Ponadto organ do procesu scalenia działki nr 251/2 przyjął błędną pow. 0,1900 ha, w wyniku czego zaniżony został należny ekwiwalent. Skarżący podał, że zaprojektowaną działkę w granicach prostych o pow. 0,2160 ha z pow. dołożoną przy granicy okazano na mapie w dniu 4 grudnia 2006 r. Na życzenie organ podzielił działkę na dwie działki i do jednej zaprojektował dojazd od drogi powiatowej o wymaganej szerokości 4 m przy granicy z działką nr 251/1. W dniu 25 kwietnia 2007 r. skarżący otrzymał kartkę z danymi zaprojektowanych działek nr 2162/1 pow. 0,1232 ha, 2162/2 pow. 0,0928 ha oraz dopłatą 254 zł po czym wniósł, aby granic nie stabilizować granicznikami. Skarżący stwierdził, że nie został powiadomiony o okazywaniu projektu działek na gruncie, aby uniemożliwić mu wniesienie zastrzeżeń do projektu. Skarżący wskazał również, że wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów przedstawiają dwie karty: nr 000026 [1594] oraz nr 000002 [1596]. W karcie nr 000002 [1596] pow. dołożona w scaleniu do działki nr 2162/1 wynosi B/Ps. 0,0135 ha, co w ocenie skarżącego jest niezgodne ze stanem faktycznym na gruncie, na potwierdzenie czego załączył szkic wyznaczenia projektu wymiany na którym pow. dołożona ma pow. B/Ps. 0,0161 ha. Ponadto skarżący wskazał, że użytkownicy sąsiadującej działki nr 251/1 (po scaleniu nr 2163) zlikwidowali ogrodzenie na długości ok. 26 m i na tym odcinku wybudowali nowe o szerokości 0,36 m naruszając stan posiadania własności na działce nr 2162/1 zawężając dojazd o wymaganej szerokości 4 m, co potwierdzili wykonawcy scalenia w dniu 19 lipca 2007 r., jednak pomimo tego nie oznaczyli granicy. Natomiast przy przyjęciu projektu działek dokonano skreślenia pow. 0,1232 ha działki nr 2162/1 i wpisano 0,1222 ha oraz zmniejszono wielkość dopłaty z 254 zł na 241,50 zł nie informując skarżącego o zmianie projektu. Jednocześnie organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego o rozgraniczenie. Skarżący zwrócił uwagę, że przyjęty i podpisany projekt z dnia 25 kwietnia 2007 r. został zmieniony, lecz brak jest protokołu z posiedzenia komisji, zaś skarżący nie był pytany o zgodę na zmianę projektu. Skarżący przedstawił różnice w pomiarach długości działki nr 251/2 przed scaleniem, w dniu 19 czerwca 2006 r., w przyjętym projekcie z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz po naruszeniu własności stwierdzając, że powstał ubytek 0,59 m. Skarżący przedstawił również różnice szerokości działek sąsiednich nr 251/1 i 251/3 zakupionych w tym samym czasie, mierzonych tą samą metodą co działka nr 251/2, co w jego ocenie potwierdza istnienie sporu granicznego i zaniżoną powierzchnię w ewidencji. Skarżący zauważył, że Starosta Powiatu [...] w piśmie z dnia 10 października 2007 r. przesłanym do Wojewody [...] stwierdził, że przebieg granic działek siedliskowych po scaleniu został przyjęty na gruncie zgodnie ze stanem posiadania działki przedscaleniowej nr 251/2 w obecności zainteresowanych uczestników scalenia, ponowny przebieg granicy działki nr 2162/1 z działką nr 2163 został na gruncie wznowiony a jej załamanie zastabilizowane słupkami betonowymi, lecz nie było możliwości zastabilizowania przebiegu całej granicy, gdyż uniemożliwia to istniejące na gruncie ogrodzenie. Skarżący stwierdził, że jest to potwierdzenie tego, że pozostały odcinek starego ogrodzenia przy końcu działki nr 251/2 znajduje się na jej powierzchni, zaś nowe ogrodzenie także jest położone na działce nr 2162/1. Ponadto skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.

W piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. skarżąca C. P. stwierdziła, że została wprowadzona w błąd przez Wójta, który zapewniał, że w każdej chwili skarżąca będzie mogła wycofać zgodę na scalenie. Ponadto skarżąca podniosła zarzuty co do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji.

W pismach z dnia 16 grudnia 2020 r. skarżący A. O. i K. B. podtrzymali swoje stanowiska zawarte w skargach.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2020 r. skarżąca H. K. wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego, w szczególności poprzez zwrócenie się do Prokuratury o zaktualizowanie informacji w przedmiocie aktualnej ilości podpisów ujętych na wnioskach rolników o scalenie, co do których w ramach istniejących lub zakończonych postępowań karnych stwierdzono ich niezgodność ze stanem faktycznym, następnie o weryfikację przez Sąd wniosków rolników o scalenie, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w piśmie, wreszcie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Skarżąca podniosła, że decyzje scaleniowe zapadały wobec osób nieżyjących, co ma bezpośrednie przełożenie na nieważność całego postępowania scaleniowego. Na okoliczność tą zwrócił uwagę organ odwoławczy w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] oraz WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/12, jednakże organ I instancji nie wykonał wytycznych Sądu i organu II instancji, wydając ponownie decyzję wobec osób nieżyjących, natomiast pomijając osoby, które powinny być stronami postępowania. Skarżąca podniosła, że postępowanie scaleniowe nie powinno zostać wszczęte, ponieważ nie były spełniony podstawowy warunek - to jest wymagania prawem ilość wniosków. Zdaniem skarżącej, organ posłużył się wnioskami, na których podpisy zostały sfałszowane, ponadto część wniosków została podpisana przez rolników, którzy nie posiadają 1 ha ziemi, inne przez jedynie część współwłaścicieli, osoby małoletnie, nie będące właścicielami gruntów rolnych w [...], czy też przebywające za granicą, ponadto niektóre wnioski powtarzają się. Skarżąca wskazała przy tym na fakt, że własnoręczność podpisów rolników i ilość posiadanych przez nich hektarów ziemi poświadczał sołtys, który nie był do tego uprawniony. Dalej skarżąca wskazała osoby zmarłe, które pomimo tego zostały ujęte w decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała również na nieprawidłowości dotyczące zawiadomień o zebraniu uczestników scalenia, które miały odbyć się w dniach 22 maja 2005 r., 9 października 2005 r., 18 grudnia 2005 r., 22 stycznia 2006 r. Zdaniem skarżącej skutkowało to tym, że w zebraniach nigdy nie brało udział wymagane 50 % uczestników scalenia. Skarżąca stwierdziła również nieprawidłowości w szacowaniu gruntów oraz zarzuciła wydzielenie bez zgody właścicieli z działki siedliskowej działki nr 1954, którą następnie Gmina sprzedała na rzecz osób zamieszkałych w odległości 250 m od wydzielonej działki. Skarżąca wskazała przy tym, że właścicielom działki nr 1954 nie została doręczona decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wydana w tym przedmiocie, zaś sama decyzja została wydana pomimo niezakończonego postępowania scaleniowego. Ponadto skarżąca wskazała, że dla działki nr 1954 prowadzone są obecnie dwie księgi wieczyste. Następnie skarżąca podniosła, że organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. pomimo tego, że był zobligowany do przeprowadzenia całego postępowania od nowa, tym bardziej, że wówczas rozwiązano już Radę Scalenia. Należało więc wybrać nową Radę Scalenia, uchwalić nowy Szacunek Gruntów, przeprowadzić zebrania, uzyskać zgodę właścicieli, wykonać wstępny projekt scalania, okazać nowo - powstałe granice na gruncie, sporządzić protokół itp. Skarżąca zarzuciła, że w wyniku scalenia jej działka została okrojona z 3 stron, zaś pozostała część jest nieużyteczna, bez możliwości wybudowania budynków gospodarczych. Skarżąca wskazała także, że w wyniku scalenia utraciła działkę nr 2580, którą przyznano na rzecz osób zmarłych. Ponadto skarżąca stwierdziła, że jej dwa gospodarstwa przed scaleniem składały się z kilku działek przylegających do siebie i stanowiących jeden kompleks, przylegający bezpośrednio do budynków. Po przeprowadzonym postępowaniu scaleniowym grunty są oddalone od zabudowań, co uniemożliwia prowadzenie racjonalnej gospodarki.

Skarżąca A. K. wraz z pismem z dnia 30 grudnia 2020 r. przedłożyła arkusz nr 000116 zawierający treść życzeń i uzgodnień dotyczących lokalizacji gospodarstwa, szczegółowe rozmieszczenie działek w gospodarstwie oraz wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów, podkreślając, że jej działka jest działką budowlaną i nie wyrażała zgody na objęcie działki postępowaniem scaleniowym.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2021 r. skarżąca K. Ś. podniosła, że nie mogło dojść do wszczęcia postępowania scaleniowego z uwagi na niedostateczną ilość wniosków rolników zainteresowanych scaleniem. Skarżąca zwróciła uwagę na liczne nieprawidłowości przy zbieraniu podpisów na wnioskach o scalenie. Dalej skarżąca wskazała na uchybienia dotyczące zawiadomień o wszczęciu postępowania scaleniowego, zebraniach uczestników scalenia, skutkujące nieprawidłowym szacunkiem gruntów. Skarżąca podniosła również zarzuty dotyczące wydzielenia działki nr 1954 z działki nr 1321/5, wydzielenia części działki nr 1962, wydzielenia działki nr 2590, zmiany projektu scalenia, ujęcia w decyzji scaleniowej osób zmarłych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 17 maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę,

rozważył, co następuje.

D. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres powyższego związania rozciąga się jedynie na sposób interpretacji istotnych w sprawie regulacji normatywnych, które stały się przedmiotem oceny i wiążącej wypowiedzi Sądu odwoławczego. Nie obejmuje on natomiast etapu zastosowania prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy (tzw. subsumpcji), jak również ostatecznego ustalenia konsekwencji prawnych z niego wynikających. W razie uchylenia przez NSA zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sąd ten rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną – w granicach wyznaczonych zakresem uchylenia – w jej całokształcie, nie będąc związany pierwotnymi zarzutami i wnioskami oraz będąc związany jedynie wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA (art. 134 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a.) oraz oceną prawną wynikającą z tej części zaskarżonego orzeczenia uwzględniającego skargę, która uległa uprawomocnieniu (art. 153 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyroku z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1475/18, stwierdził, że analiza uzasadnień wydanych w granicach przedmiotowej sprawy prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 grudnia 2010 r. oraz z 27 listopada 2013 r. "pozwala stwierdzić, że wydając te wyroki Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji w zakresie obejmującym ustalenie granic obszaru scalenia, które pierwotnie zostały ustalone postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2005 r.". Ponadto Sąd odwoławczy stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji i poprzedzającego je postępowania administracyjnego", uwzględnił również ocenę legalności postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r. o poszerzeniu obszaru granic scalenia. Wobec powyższego, w ocenie NSA, uwzględnienie skargi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 572/17, z uwagi na niedopuszczalne poszerzenie granic obszaru scalenia, "stanowi naruszenie art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a., ponieważ jest równoznaczne z wyrażeniem odmiennej oceny prawnej niż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnych wyrokach z 3 grudnia 2010 r. i z 27 listopada 2013 r., a konsekwencji wkracza w zakres objęty powagą rzeczy osądzonej tych wyroków, co godzi zarazem w powagę wymiaru sprawiedliwości.". W konkluzji NSA stwierdził, że powyższe uchybienie "uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który zobowiązany będzie powinien rozpoznać sprawę, odnosząc się do zarzutów skarg wniesionych przez poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego.".

Mając na względzie ten jedynie fragmentaryczny zakres oceny prawnej Sądu kasacyjnego w odniesieniu do obszernego i bardzo złożonego charakteru przedmiotowej sprawy scaleniowej oraz uwzględniając formalne związanie tut. Sądu oceną interpretacyjną NSA w tym zakresie, przystąpiono do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, z wyłączeniem zagadnienia oceny legalności poszerzenia obszaru scalenia. Zarzuty stron skarżących w przedmiocie tego zagadnienia podlegają zatem oddaleniu a limine.

E. Na wstępie Sąd zwraca uwagę organom pierwszej i drugiej instancji, że przedmiotowa sprawa jest przez nie rozpoznawana już od ponad 16 lat. Tak rażąca długotrwałość prowadzenia postępowania – połączona z powielaniem oczywistych błędów w toku postępowania, ignorowaniem ustalonych w prawomocnych postanowieniach prokuratorskich oraz postanowieniach i wyrokach sądów karnych okoliczności popełnienia wielu przestępstw w związku z prowadzonym postępowaniem scaleniowym (w tym przestępstw fałszowania dokumentów), brakiem zagwarantowania pełnej realizacji wytycznych i poleceń zawartych w decyzji odwoławczej skarżonego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., niewykonaniem w pełnym zakresie wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/12, z którego wynikał (i nadal wynika) obowiązek pełnej weryfikacji legalności wszystkich wniosków uczestników scalenia o objęcie ich nieruchomości lub gospodarstw rolnych scaleniem oraz ustalenia następców prawnych wszystkich osób zmarłych w toku postępowania, uchylaniem się przez organy obydwu instancji od szczegółowego wyjaśnienia licznym stronom skarżącym, w jaki sposób i w jakim zakresie bardzo poważne zarzuty proceduralne i materialnoprawne nie mogą zostać uwzględnione – stanowi podstawę do rozważenia przez Sąd pierwszej instancji wystąpienia na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. do Prezesa Rady Ministrów RP z postanowieniem sygnalizacyjnym w celu zbadania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy i prawidłowości wypełniania przez organ odwoławczy swoich obowiązków w zakresie nadzoru nad terminowym i sprawnym załatwianiem spraw, które z uwagi na zakres oraz wagę skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięć w tych spraw mogą w przyszłości pociągnąć za sobą bardzo poważne konsekwencje prawne w postaci licznych procesów karnych i cywilnych, w tym procesów o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym oraz procesów odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa (w zakresie odpowiedzialności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]) oraz przeciwko Powiatowi [...]. Odrębnym zagadnieniem jest sprawa odpowiedzialności personalnej (w tym za rażące naruszenia prawa lub niedopełnienie obowiązków) osób pełniących funkcje organu monokratycznego (Starosta Powiatu i podlegli mu urzędnicy) oraz osób kierujących organem kolegialnym lub orzekających w jego składach (Samorządowe Kolegium Odwoławcze). Ponadto tak rażąca długotrwałość postępowania niewątpliwie narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ocena zachowania warunków konwencyjnych w powyższym zakresie obejmuje w odniesieniu do spraw administracyjnych rozpoznawanych przez sądy całość postępowania tak na drodze administracyjnej, jak i sądowej. Dalsza zwłoka, opieszałość lub próba nadużywania kompetencji procesowych przez kontrolowane organy w celu przedłużenia niniejszego postępowania mogą i powinny mieć wpływ na konieczność zastosowania przez sąd administracyjny pierwszej lub drugiej instancji kompetencji z art. 155 § 1 p.p.s.a., co nie wyklucza – co oczywiste – odpowiedzialności karnoprawnej lub cywilnoprawnej osób winnych zaniedbań lub nadużywających kompetencji prawnych. W tym kontekście organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji muszą mieć na względzie, że przedmiotem oceny karnoprawnej (m.in. w świetle art. 231 k.k.) może być również zagadnienie umyślnego lub nieumyślnego doprowadzenia do przedawnienia kompetencji do wzruszenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 u.s.w.g. do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art 145–145b oraz art 154–156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Jakkolwiek więc Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17, stwierdził, że art. 32 ust. 2 u.s.w.g. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z Konstytucją RP i traci moc w tej części z dniem wejścia w życie tego wyroku (10 maja 2019 r.), to jednak samo stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji scaleniowej nie sanuje i nie uchyla dalszych negatywnych i poważnych skutków prawnych jej nielegalności. W szczególności, jak już wspomniano, konsekwencją stwierdzenia wadliwości decyzji scaleniowych mogą liczne procesy cywilnoprawne oaz odpowiedzialność personalna, odszkodowawcza lub karnoprawna funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialnych za wydanie wadliwych decyzji. Zagadnienia te są szczególnie aktualne w świetle oceny prawnej na tle art. 231 k.k., wyrażonej w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...]. Sąd karny poddał wstępnej ocenie karnoprawnej zachowania urzędnicze w przedmiotowym postępowaniu w kategoriach niedopełnienia obowiązków służbowych.

F. Skargi wniesione w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie niezależnie od oceny zasadności podniesionych w nich zarzutów oraz zakresów zaskarżenia. Sąd – zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – wziął bowiem pod rozwagę stwierdzone z urzędu liczne i bardzo poważne naruszenia prawa materialnego i procesowego, który miały lub co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia wynikającego z kontrolowanych decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów. Część zarzutów stron skarżących nie miała jednak znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji na obecnym etapie postępowania lub okazała się przedwczesna.

Przechodząc do właściwej i szczegółowej oceny prawnej skarg oraz legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. i decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r., Sąd kategorycznie stwierdza, że orzeczenia te zostały wydane z poważnym i oczywistym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, których część wyczerpuje znamiona wad wznowienia lub znajduje się na granicy wad nieważności. Sąd nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji na obecnym etapie postępowania tylko dlatego, że część dodatkowych okoliczności faktycznych wymaga formalnego potwierdzenia w drodze uzupełniających czynności dowodowych organów lub uzupełnienia akt administracyjnych o orzeczenia prokuratorskie i sądowe, które zostały ujawnione przed Sądem.

Po pierwsze, konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia kontrolowanych decyzji jest ujawnienie przed Sądem istotnych w sprawie nowych okoliczności faktycznych i prawnych oraz nowych dowodów (w tym wskazujących na to, że istotne w sprawie dowody związane z wykazaniem spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 2 u.s.w.g. zostały sfałszowane, a sama decyzja została wydana w wyniku przestępstw, jakkolwiek co najmniej częściowo przedawnionych), które stanowią podstawy wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 2-3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a które – co do nowych (dopiero ujawnionych) okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – istniały w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz nie były znane w tym dniu skarżonemu organowi.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. tego rodzaju okoliczności wyczerpujące znamiona podstawy wznowienia sąd administracyjny uwzględnia z urzędu niezależnie od ich realnego lub potencjalnego wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. Dla porządku należy również zastrzec, że ponieważ od momentu wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2016 r.) do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie nie upłynął okres 5 lat, dlatego przepis art. 33 ust. 2 u.s.w.g. – jeśli przyjąć, że ma on zastosowanie także w postępowaniu przed sądem administracyjnym – nie mógł mieć wpływu na sposób orzekania Sądu.

W przedmiotowej sprawie ujawniono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...], w którym poddano kontroli postanowienie prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa w sprawie o przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. i inne popełnione w związku ze spornym postępowaniem scaleniowym (zob. t. VIII akt sądowych). Z wiążących i prawomocnych ustaleń faktycznych i ocen prawnych Sądu Rejonowego wynika, że jakkolwiek nastąpiło już przedawnienie karalności przestępstw z art. 270 § 1 w zw. z art. 12 k.k., polegających na podrobieniu w celu użycia za autentyczne dokumentów w postaci skierowanych do Starosty Powiatu [...] wniosków o przeprowadzenie scalenia gruntów w miejscowości [...], to jednak z materiału dowodowego zawartego w aktach śledztwa wynika, że liczba fałszerstw dokumentowych (przez podrobienie podpisów) jest znacznie większa niż wynikałoby to z samej osnowy postanowienia prokuratorskiego. Sąd karny stwierdził, że w okresie od 9 lipca 2003 r. do 17 grudnia 2003 r. doszło do sfałszowania nie tylko 52 podpisów osób (uczestników scalenia) wskazanych bezpośrednio w pkt. I ww. postanowienia prokuratorskiego z dnia [...] lutego 2019 r., lecz "jeszcze wielu innych podpisów" (s. 14 i n. uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...]). Sąd karny na podstawie akt śledztwa wskazał, że oprócz ww. dwóch grup 52 podpisów (7 podpisów osób, które już nie żyły w chwili złożenia podpisu, oraz 45 podpisów, które nie zostały złożone przez osoby żyjące) istnieją jeszcze trzecia i czwarta grupa osób, których podpisy zostały sfałszowane i które nie zostały ujęte w pkt. I postanowienia prokuratorskiego. W grupie trzeciej Sąd Rejonowy wskazał co najmniej 28 osób, natomiast w grupie czwartej co najmniej (jednak nie jest to wyliczenie wyczerpujące) 19 osób. Sąd nie wskazał pełnego zestawienia nazwisk wszystkich osób, których podpisy zostały sfałszowane, polecając organom Prokuratury – pomimo utrzymania w mocy pkt. I postanowienia o umorzeniu w tym zakresie śledztwa ze względu na przedawnienie karalności – kontynuowanie czynności procesowych zmierzających "do ustalenia wszystkich podrobionych wniosków (nie tylko w zakresie podpisów, ale również areału ziemi)" oraz wydanie formalnego orzeczenia w tym przedmiocie (a więc jeśli nastąpiło już przedawnienie karalności – dodatkowego postanowienia o umorzeniu postępowania). Dodatkowo – co jest kluczowe dla niniejszej sprawy – Sąd Rejonowy stwierdził, że już w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało organ pierwszej instancji do "zweryfikowania w dalszej części postępowania" danych wszystkich osób występujących jako strony postępowania scaleniowego (zob. s. 17 uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...]). Decyzja powyższa została utrzymana w mocy prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/12. Sąd karny zauważył zatem, że co najmniej od 2012 r. aktualny i nadal niewykonany pozostaje obowiązek organów w zakresie prawidłowej weryfikacji legalności i autentyczności wszystkich podpisów osób, których oświadczenia woli miały doprowadzić do wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek.

Konieczne i obowiązkowe jest zatem przeprowadzenie przez organy pełnej i ostatecznej weryfikacji ilości legalnych i autentycznych podpisów złożonych na oświadczeniach właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, które stały się podstawą wydania przez Starostę Powiatu [...] postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.s.w.g.). Przedmiotem weryfikacji mają zatem stać się w pierwszej kolejności wszystkie podpisy na pochodzących z 2003 r. oświadczeniach właścicieli gospodarstw rolnych na projektowanym obszarze scalenia lub właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (przy czym zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.s.w.g. ilekroć w ustawie jest mowa o "gruntach", rozumie się przez to nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi). Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 25 lutego 2004 r. wynika, że na 514 właścicieli gospodarstw rolnych w miejscowości [...] wnioski o objęcie obszarem scalenia miały złożyć 371 osoby (podmioty). W aktualnym stanie prawnym organy prokuratorskie oraz sądy stwierdziły, że poważna część powyższych wniosków została sfałszowana względnie nie została skutecznie złożona (zob. informacje i dokumenty składne w toku całego postępowania przez strony skarżące, w tym przede wszystkim przez H. K. i K. Ś., które wyraźnie wskazywały zestawienia osób: a) których podpisy zostały zgodnie z ustaleniami prokuratorskimi sfałszowane; b) które nie żyły w dniach złożenia wniosku, wszczęcia postępowania lub które zmarły w toku postępowania; c) c) które nie mogły złożyć w sposób skuteczny prawnie podpisu na wniosku o objęcie gospodarstwa lub gruntu obszarem scalenia, m.in. z powodu małoletności; d) które zostały uwzględnione wielokrotnie przy obliczaniu wymaganej liczby wniosków). Nie jest więc pewne, czy została osiągnięta minimalna liczba wnioskodawców, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.s.w.g. Uwaga ta dotyczy również minimalnej liczby właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (w tym zakresie weryfikacji podlega dodatkowo liczba 177 podpisów, o których mowa w ww. piśmie z dnia 25 lutego 2004 r.). Ustalenia w tym zakresie będą kluczowe dla dalszego toku postępowania. Jeżeli bowiem okaże się, że wszczęcie przedmiotowego postępowania scaleniowego nastąpiło pomimo braku minimalnej liczby wniosków (ze względu na konieczność eliminacji oświadczeń sfałszowanych lub nieskutecznych prawnie – np. podpisów osób małoletnich, niezdolnych do czynności prawnych lub nieuprawnionych do działania w imieniu wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych lub nieruchomości) właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów (liczby te, zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g., muszą przekraczać połowę ilości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia), to obowiązkiem organów będzie uchylenie decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty i umorzenie postępowania w sprawie. W takiej bowiem sytuacji należy przyjąć, że postępowanie scaleniowe na wniosek zostało wszczęte nielegalnie i było prowadzone pomimo przyczyn jego niedopuszczalności prawnej.

Ponadto w nawiązaniu do ww. wyroku NSA z dnia 19 lutego 2020 r. oraz cyt. prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2010 r. i z dnia 27 listopada 2013 r., Sąd wyraźnie zastrzega, że zakres związania prawomocną oceną wynikającą z ich treści (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.) w odniesieniu do zagadnienia weryfikacji legalności wniosków o objęcie gospodarstw rolnych lub nieruchomości obszarem scalenia, które stały się podstawą wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek, został zmodyfikowany w następstwie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, której dotyczy skarga.

W prawomocnym i późniejszym względem wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. – cyt. wyroku tut. Sądu z dnia 27 listopada 2013 r. – akceptując oceny i wytyczne wynikające z decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. – stwierdzono w części rozważającej, że: "Skoro podstawą wszczęcia postępowania scaleniowego może być tylko wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru, obowiązkiem organu I instancji będzie ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków, z których część została sfałszowana.". Sąd Wojewódzki odniósł się przy tym szczegółowo jedynie co do części ujawnionych wówczas (lata 2012-2013) fałszerstw wniosków scaleniowych (przytaczając postanowienie prokuratorskie z dnia [...] marca 2011 r.). Nie można więc twierdzić, że kontrolując i aprobując decyzję kasatoryjną, która zakwestionowała legalność decyzji organu pierwszej instancji m.in. w zakresie prawidłowości ustaleń co do dopuszczalności wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek ("Podstawą wszczęcia postępowania scaleniowego może być tylko wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru. Wprawdzie ustawa o scaleniu i wymianie gruntów nie wymaga, aby dla skuteczności wszczęcia postępowania scaleniowego konieczny był wniosek wszystkich właścicieli nieruchomości, ale w powstałym stanie faktycznym, rolą organu I instancji będzie zatem ponowna weryfikacja przedmiotowych wniosków, gdyż bezsporne jest istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi."), Sąd Wojewódzki nakazał weryfikację legalności wniosków w zakresie ujawnionych jedynie do 2013 r. fałszerstw dokumentowych. Ograniczenie takie nie byłoby zresztą wiążące m.in. ze względu na treść art. 153 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że w toku postępowania po wydaniu prawomocnego wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. doszło do ujawnienia nowych okoliczności prawnych i faktycznych oraz nowych dowodów na ich poparcie, które nie tylko nie były znane Sądowi Wojewódzkiemu w dniu 27 listopada 2013 r., lecz także nie były znane w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz dnia [...] listopada 2016 r., natomiast niewątpliwie istniały tak w 2013 r., jak i w roku 2016. Zgodnie bowiem z cyt. postanowieniem prokuratorskim z dnia [...] lutego 2019 r. oraz postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...], znaczna część podpisów właścicieli gospodarstw rolnych, którzy mieli złożyć wnioski o objęcie ich gospodarstw obszarem scalenia, została sfałszowana, a dalsza ich część wymaga weryfikacji co do skuteczności prawnej (wstępnie Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że sfałszowano ok. 100 podpisów, jednak precyzyjne ustalenia w tym zakresie należą do właściwych organów Prokuratury). Fałszerstwa te zaistniały już w 2003 r. w momencie przygotowywania i składania wniosków o objęcie scaleniem (jak wynika z ustaleń prokuratorskich i sądowych), natomiast ich ujawnienie i wiążące potwierdzenie w postanowieniach prokuratorskich i sądowych nastąpiło później (w 2019 r.).

W związku z powyższym – wobec ujawnienia przed Sądem ww. nowych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie (które istniały już w dniach wydania kontrolowanych decyzji i w znacznej części nie były znane wtedy organom obydwu instancji), dalszych fałszywych dowodów, na podstawie których przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte (stwierdzenie sfałszowania dalszych wniosków scaleniowyc), oraz przestępstw podrobienia dokumentów, w wyniku których doszło do wydania kontrolowanych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1-2 i 5 w zw. z art. 145 § 2-3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), w sprawie należało uznać, że stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie, co skutkuje koniecznością rozszerzenia zakresu związania wynikającą z prawomocnego wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. tut. Sądu oceną prawną co do obowiązku pełnej weryfikacji legalności i autentyczności oświadczeń zawartych we wnioskach z 2003 r. o objęcie obszarem scalenia określonych gospodarstw rolnych lub nieruchomości.

Po drugie, dalszego wyjaśnienia i ostatecznego ustalenia wymagają okoliczności związane ze śmiercią stron postępowania w jego toku oraz niezapewnieniem uczestnictwa w postępowaniu następcom prawnym tych stron.

Zagadnienie to pojawiło się już w postępowaniu i było eksponowane w cyt. decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 27 listopada 2013 r. W orzeczeniach tych wskazano, że stronami postępowania były osoby zmarłe, w tym m.in. J. B., M. G., J. G., M. P., B. U. i S. S. Organ pierwszej instancji nie tylko skierował decyzję do osób zmarłych, lecz dodatkowo nie zapewnił udziału w postępowaniu następcom prawnym tych osób. Zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego organ ten miał obowiązek w toku dalszego postępowania zapewnić udział następcom prawnym zmarłych stron oraz skierować decyzję do tych następców. Niestety w toku dalszego postępowania doszło do kolejnych zgonów stron postępowania. Organy pierwszej i drugiej instancji nie poczyniły jednak w tym zakresie prawidłowych ustaleń faktycznych, kierując ponownie decyzje do osób zmarłych oraz nie ustalając następców prawnych tych osób. Z uwagi na to, że w aktach administracyjnych brak jest wszystkich aktów zgonów osób, które zmarły przed dniem [...] listopada 2016 r. oraz po tym dniu, Sąd nie zdecydował się od razu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części obejmującej osoby zmarłe. Część z tych okoliczności powinna była zostać uwzględniona już przez organ odwoławczy. W piśmie z dnia 17 września 2016 r. skarżące T. B. oraz A. K. poinformowały Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] o śmierci dalszych stron postępowania scaleniowego (poza stronami już ustalonymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.): K. B. (zm. 12.04.2012 r.), J. D. (zm. w 1994 r.), G. D. (zm. 31.01.2012 r.), J. G. (zm. 19.07.2014 r.), E. G. (zm. 8.05.2002 r.), K. S. (zm. 27.08.2011 r.) i J. S. (zm. 5.11.2013 r.). Niestety pomimo otrzymania ww. informacji organ odwoławczy zignorował zagadnienie dopuszczalności orzekania wobec ww. osób i bezkrytycznie utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. (rażąco błędne rozstrzygnięcie dotyczy m.in. pkt. I poz. 7, 13, 21, 57, pkt. II poz. 36 oraz pkt. III poz. 8 utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Dodatkowo w toku niniejszego postępowania sądowego (zob. pisma skarżących H. K. i K. Ś., t. VII-VIII akt sądowych) ujawniono, że doszło również do śmierci innych stron postępowania (osoby te zmarły przed wszczęciem postępowania lub w jego toku): J. B., A. D. (zm. 17.07.2008 r.), J. Ł. (zm. w 2009 r.), S. S. (zm. w 2011 r.), W. U. (zm. 24.01.20012 r.), J. B. (zm. w 2005 r.), J. Z. (zm. w 1990 r.). Błędy w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w pkt. II poz. 13, 34, 110, 189 i 223 oraz w pkt. III poz. 10 i 176. Obowiązkiem organów będzie zatem nie tylko ostateczne zweryfikowanie wyżej wskazanych okoliczności i umożliwienie udziału w postępowaniu następcom prawnym ww. osób zmarłych, lecz także ustalenie w pełnym zakresie, czy przed lub po wszczęciu postępowania (aż do dnia wydania nowej ostatecznej decyzji) nie doszło do ujawnienia dalszych zgonów stron postępowania oraz czy w związku z tym nie zachodzi konieczność wezwania następców prawnych tych stron do udziału w postępowaniu.

Po trzecie, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie – w nawiązaniu do okoliczności wskazanych wyżej w pkt. pierwszym i drugim – pośrednio naruszyły związanie treścią wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1022/12. Jak już wskazano Sąd ten, aprobując w całości wskazania organu odwoławczego wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nakazał organom orzekającym w sprawie ponową weryfikację wszystkich wniosków scaleniowych (o objęcie gospodarstw rolnych lub nieruchomości obszarem scalenia) złożonych w 2003 r. Oznacza to, że obowiązkiem organów pierwszej i drugiej instancji było uwzględnienie nie tylko zdarzeń związanych ze sfałszowaniem wniosków wymienionych w postanowieniu prokuratorskim z dnia [...] marca 2011 r., lecz przede wszystkim dokonanie pełnej weryfikacji wszystkich wniosków, albowiem od ustaleń w tym zakresie była (i nadal jest) uzależniona ocena legalności wszczęcia spornego postępowania w drodze postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2005 r., a w dalszej kolejności – ocena dopuszczalności prowadzenia postępowania scaleniowego i rozstrzygnięcia sprawy scaleniowej co do istoty. Nie bez powodu Sąd Wojewódzki w cyt. wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., zanim sformułował szczegółowe wytyczne w tym zakresie, przytoczył treść art. 3 ust. 2 u.s.w.g., wskazując że ustalenia co do autentyczności i legalności wszystkich wniosków ("oświadczeń") scaleniowych są konieczne do przesądzenia, czy postępowanie scaleniowe zostało wszczęte legalnie. Dodatkowo Sąd Wojewódzki potwierdzając prawidłowość wytycznych wynikających z decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nakazał organom weryfikację danych wszystkich osób występujących jako strony postępowania w celu ustalenia osób zmarłych oraz ich następców prawnych. Niestety tak organ pierwszej instancji, jak i samo Kolegium nie tylko nie wykonało wytycznych Sądu Wojewódzkiego, lecz dodatkowo zignorowało własne wytyczne zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Po czwarte, niezależnie od stwierdzonych wyżej rażących naruszeń obowiązków ustawowych, kontrolowane organy dopuściły się istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek końcowa i szczegółowa ocena zarzutów skarżących oraz określonych kwestii związanych ze sposobem zastosowania prawa względem skarżących jest w zasadniczym zakresie przedwczesna, to jednak Sąd – mając na względzie rażącą długotrwałość toczącego się postępowania administracyjnego, dostrzegalną opieszałość oraz uporczywe trwanie organów przy popełnianych błędach – uznał za stosowne, aby dokonać oceny zasadniczych problemów związanych z wykładnią i stosowaniem prawa materialnego na tle podnoszonych przez skarżących okoliczności faktycznych. Problemy te i związane z nimi wady prawne kontrolowanych decyzji można pogrupować na kilka segmentów:

1) Pierwsza grupa wad dotyczy błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w wersji, która nie jest miarodajna w przedmiotowej sprawie, w następstwie naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g.

Przepis intertemporalny art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2013 r. stanowi, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (czyli przed dniem 16 października 2013 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. grunty zabudowane mogły być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Przepis art. 2 ust. 3 u.s.w.g. dopiero z dniem 16 października 2013 r. otrzymał nowe brzmienie, a dodatkowo nowy przepis ust. 3a art. 2 zniósł w istocie wymóg zgody właściciela gruntu zabudowanego na objęcie jego gruntu scaleniem. Nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. doprowadziła więc do poważnego złagodzenia zasad obejmowania scaleniem gruntów zabudowanych. Zgodnie z art. 2 ust. 3a u.s.w.g. w nowym brzmieniu zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków. W tym zakresie nie jest już potrzebny wniosek lub zgoda właściciela nieruchomości zabudowanej. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 w nowym brzmieniu jedynie wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem: 1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo 2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie.

Ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na podstawie postanowienia z dnia [...] maja 2005 r., dlatego zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 powyższej ustawy nowelizującej w zakresie prawa materialnego należało stosować w sprawie przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. Skarżone organy przy ocenie dopuszczalności włączenia w obszar scalenia gruntów zabudowanych powinny były zatem mieć na względzie wynikający z art. 2 ust. 3 u.s.w.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. wymóg zgody właścicieli tego rodzaju gruntów na scalenie powiązany dodatkowo z warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie albo warunkiem wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W zakresie definiowania pojęcia gruntu zabudowanego należało mieć także na względzie treść art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. Przepis ten definiuje grunty zabudowane jako "grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków". Definicja ta ustanawia względnie szerokie rozumienie "gruntu zabudowanego". Jest to zatem nie tylko grunt znajdujący w granicach obrysu budynku (obiektu budowlanego), lecz także wszystkie te obszary wokół budynku (obszary przyległe), które umożliwiają właściwe (racjonalne) korzystanie z tych budynków zgodnie z ich funkcją. Przykładowo w skład gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym i budynkami pomocniczymi (np. garażami lub budynkami gospodarczymi) wchodzą podwórza oraz tereny przylegające do tych budynków, które w sensie funkcjonalnym są z nimi związane (np. tereny upraw ogrodowych, tereny zajęte przez infrastrukturę związaną z produkcją rolną, tereny szlaków pieszych lub jezdnych).

Uwzględniając powyższe unormowania i ich wykładnię, należy stwierdzić, że kontrolowane organy zupełnie pominęły ustalenie, wyjaśnienie i ocenę okoliczności związanych z faktem, że działki niektórych skarżących stanowią co najmniej w części grunty zabudowane, których objęcie obszarem scalenia odbyło się bez wniosku i zgody właścicieli tych gruntów. Wobec braku wniosku lub wyraźnej zgody właścicieli gruntów zabudowanych włączenie w obszar scalenie gruntów zabudowanych w stosowalnym w niniejszej sprawie stanie prawnym obowiązującym w dniu 15 października 2013 r. odbyło się z naruszeniem treści art. 2 ust. 3 u.s.w.g. Wadliwości w tym zakresie dotyczą lub mogą dotyczyć następujących działek ewidencyjnych lub skarżących: a) C. P. (organ nie wyjaśnił i nie rozważył zagadnienia zabudowy działki działek przedscaleniowych, z których powstała działka nr 1048, która jest działką zabudowaną; zagadnienie to było sygnalizowane przez skarżącą w toku postępowania, a organ nie mógł objąć scaleniem całej działki zabudowanej bez zgody właściciela); b) A. K. (działka przedscaleniowa o nr 1420/2 obejmowała część zabudowaną i część niezabudowaną, jednak organ nie wyjaśnił zakresu możliwości objęcia całej działki bez zgody jej właścicieli, pomimo iż działka ta była ogrodzona, znajdowały się na niej zabudowania z 1939 r., a ponadto wyznaczona w projekcie scalenia droga przebiega w poprzek tej działki, w zbliżeniu do zabudowań; scaleniem objęto także działkę przedscaleniową nr 1421 zabudowaną budynkiem gospodarczym i budynkiem mieszkalnym, również planując nową drogę na działce poscaleniowej nr 1864/1, która ma znaleźć się w zbliżeniu ok. 1-2 m od budynku gospodarczego; w takiej sytuacji należy przyjąć, że tego rodzaju wąski pas gruntu przy budynku gospodarczym jest częścią gruntu zabudowanego, a więc jego objęcie scaleniem wymagało zgody właściciela działki); c) J. i G. Z. (działka przedscaleniowa nr 1420/1 wykazuje zabudowanie budynkami mieszkalnym i gospodarczym, a dodatkowo zaprojektowana droga dojazdowa do ww. działki jako działki poscaleniowej nr 1844 ma przebiegać w niewielkiej odległości od znajdujących się na tej działce zabudowań; bez zgody właściciela nie można było ponadto objąć w całości tego rodzaju działki); d) K. G. (działki przedscaleniowe nr 962 i 964 były częściowo zabudowane budynkiem gospodarczym, natomiast organy scaleniowe bez zgody właścicieli objęły te działki w całości scaleniem); e) K. Ś. i H. K. (działki nr 2065/1 i 2065/2 mają charakter działek zabudowanych i jako takie bez zgody właścicieli nie mogły być objęte w całości scaleniem); f) S. R. (działka przedscaleniowa nr 251/2 ma charakter zabudowany, a zatem nie było dopuszczalne objęcie jej w całości scaleniem bez zgody właściciela).

Wybór wadliwie zrekonstruowanej treści art. 2 ust. 3 u.s.w.g. skutkował brakiem koniecznych ustaleń faktycznych, rozważań oraz ocen prawnych w odniesieniu do kwestii dopuszczalności objęcia części powyższych działek scaleniem. Niewątpliwie bowiem ta część powyższych działek, która jest objęta budynkami oraz terenami do nich przylegającymi, które są niezbędne do racjonalnego korzystania z powyższych budynków zgodnie z ich funkcją, nie mogła być bez wniosku lub zgody właścicieli tych działek (skarżących) włączona w obszar scalenia. Konieczne w tym zakresie jest zatem ograniczenie obszaru scalenia, chyba że właściwe organy uzyskają zgodę skarżących jako właścicieli gruntów zabudowanych na włączenie ich gruntów w obszar scalenia.

2) Druga grupa wad dotyczy bardzo szerokiego zagadnienia prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji scaleniowej w zakresie, w jakim istnieje konieczność szczegółowego odniesienia się do zarzutów stron postępowania, które kwestionują legalność i zasadność rozwiązań przyjętych w zatwierdzonym projekcie scalenia gruntów. Niestety uzasadnienia kontrolowanych decyzji w części są niepełne, ogólnikowe lub pozorne, nie wyjaśniając stronom skarżącym podstaw i przesłanek przyjęcia określonych rozstrzygnięć. W konsekwencji również decyzja scaleniowa nie poddaje się w tym zakresie kontroli legalnościowej, albowiem Sąd nie jest w stanie zrekonstruować motywów i przesłanek określonych wyborów i rozstrzygnięć organów na podstawie niepełnego uzasadnienia i akt sprawy scaleniowej. Obowiązek sporządzenia bardzo szczegółowego, pełnego i wnikliwego uzasadnienia jest szczególnie aktualny w przypadku decyzji scaleniowej, gdyż decyzja ta ma charakter decyzji uznaniowej, a zasadnicza część rozstrzygnięć zatwierdzających projekt scalenia opiera się na konstrukcji swobodnej oceny organów. Swoboda ta nie może oznaczać jednak dowolności lub arbitralności, a strony postępowania mają prawo poznać racjonalne i weryfikowalne podstawy takich a nie innych ocen lub rozwiązań zaakceptowanych przez organy scaleniowe. Dotyczy to także rozwiązań i wyborów dokonanych przez organy wewnętrzne postępowania scaleniowego, w tym uchwał podjętych przez zebranie uczestników scalenia (art. 11-13 u.s.w.g.) i radę uczestników scalenia (art. 9, 22 u.s.w.g.), decyzji komisji scaleniowej (art. 10, 12, 22, 24-26 u.s.w.g.), opinii zespołu doradczego (art. 12 ust. 3 u.s.w.g.). Z ustawy scaleniowej można bowiem wyprowadzić wniosek, że uchwały lub decyzje organów wewnętrznych postępowania scaleniowego podlegają bieżącej lub końcowej weryfikacji organów scaleniowych, które mogą nie zatwierdzić niektórych uchwał lub czynności organów wewnętrznych (zob. np. art. 11 ust. 1 u.s.w.g.) albo nie zatwierdzić końcowego projektu scalenia (zob. art. 27 ust. 1 u.s.w.g.). Ostateczną odpowiedzialność za treść projektu scalenia i jego zatwierdzenie ponoszą więc organy scaleniowe, które – zgodnie z konstrukcją uznania – mogą nie zatwierdzić końcowego projektu (art. 27 ust. 1 u.s.w.g.), jeżeli w ich ocenie projekt ten prowadziłby do naruszenia przepisów prawa (w tym ustawowych celów i zasad postępowania scaleniowego – zob. np. art. 1 ust. 1 u.s.w.g.) lub naruszenia interesu społecznego lub słusznych interesów stron (por. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 33 u.s.w.g.).

Odnosząc powyższe uwagi do zarzutów stron skarżących, Sąd stwierdza, że niewątpliwie uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji nie spełniły ustawowych warunków prawidłowości w rozważanym zakresie. Wady te można pogrupować według stron skarżących.

a) A. G.: organ odwoławczy nie dokonał pełnej i szczegółowej oceny zarzutów odwołania (zob. odwołanie skarżącego z dnia 3 czerwca 2016 r. i treść decyzji odwoławczej); w szczególności organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły skarżącemu zasadności wydzielenia – w ocenie skarżącego – gorszych gruntów z punktu widzenia ich nowej lokalizacji, rozproszenia, klasy bonitacyjnej, możliwości dalszej uprawy, prawidłowości i słuszności przyjęcia określonej dla tych gruntów wartości szacunkowej (w tym w kontekście – co podkreślono powyżej – prawidłowości i słuszności zatwierdzonych przez Starostę zasad szacunku gruntów, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.w.g., oraz uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek – art. 13 ust. 1 u.s.w.g.); obowiązkiem organów było także szczegółowe odniesienie się do zarzutów proceduralnych skarżącego, w tym do zarzutów dotyczących nieprawidłowości powołania i działania komisji doradczej;

b) C. P.: nie uzasadniono szczegółowo przyczyn wydzielenia w miejsce dwóch jednolitych pasów gruntowych gospodarstwa rolnego o pow. 4,42 ha nowych pasów o niekorzystnych i gorszych cechach w zakresie kształtu, szerokości i długości, stosunków wodnych (nowy teren jest w części podmokły), ukształtowania terenu, klas bonitacyjnych gleby, przydatności rolniczej; nie odniesiono się także do zarzutu skarżącej, że trzech członków rady uczestników scalenia zmarło w toku postępowania, a zebranie uczestników scalenia nie dokonało wyboru uzupełniającego lub nie zmieniło liczby członków rady;

c) A. K.: zasadne są zarzuty skarżącej, że jej pismo z dnia 9 września 2013 r. nie zostało rozważone przez organy, a uzasadnienia decyzji nie odnoszą się do zarzutów rażącego naruszenia zasad szacowania wartości gruntów, w tym co do działki przedscaleniowej nr 1420/2, która zabudowana budynkiem mieszkalnym, a w wyniku scalenia jej cześć została odjęta, za co został przyznany ekwiwalent w wysokości 135 zł, podczas gdy wartość odjętego gruntu jest – według skarżącej – znacznie wyższa (ok. 5000 zł);

d) J. i G. Z.: organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim do zarzutów, że jedna z wydzielonych działek (nr 3239) znajduje się ponad 2 km od działki siedliskowej, co stawia pod znakiem zapytania celowość dalszej uprawy; ponadto ww. działka ma według skarżących inną powierzchnię (0,2804 ha) niż twierdzą organy (0,33 ha) i jest silnie zadrzewiona; skarżący zakwestionowali również zasadność przyłączenia do działki nr 719 (jako ekwiwalentu) działki nr 720, która stanowi teren podmokły (zalewowy) i nieprzydatny rolniczo, a ponadto – czego nie rozumieją skarżący – teren o mniejszej powierzchni niż przescaleniowa działka nr 903 (pow. 0,12 ha); zasadniczy zarzut – zasługujący na uwzględnienie – dotyczy także pozornego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości wydzielenia nowych działek przez proste odwołanie się do ustalonej wartości szacunkowej gruntów, bez wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie zatwierdzone przez Starostę zasady szacunku gruntów są zgodne z prawem i słusznymi interesami uczestników scalenia (art. 11 ust. 1 u.s.w.g.); jeżeli organy scaleniowe akceptują ustalone zasady szacunku i dokonany na ich podstawie szacunek (art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.s.w.g.), to ich obowiązkiem jest wskazanie podstaw i przesłanek prawidłowości takiego szacunku w razie następczego podniesienia przez uczestników scalenia zastrzeżeń (art. 12 ust. 2, art. 24 ust. 1-2, art. 26, art. 27 ust. 1 u.s.w.g.) oraz zarzutów w pismach lub w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji; rację mają więc skarżący, że organ odwoławczy odwołał się jedynie lakonicznie do ustalonych zasad szacunku i przyjętej na tej podstawie wartości szacunkowej, uchylając się od oceny, czy tak zatwierdzone przez organ pierwszej instancji zasady szacunku gruntów ogólnie lub w odniesieniu do konkretnych działek są prawidłowe (legalne i słuszne); kryteria tej oceny wynikają pośrednio z art. 11 ust. 2 u.s.w.g., który podlega zastosowaniu właśnie wtedy, gdy organ scaleniowy uzna, że ustalone zasady szacunku gruntów byłyby sprzeczne ze słusznym interesem uczestnika scalenia; w związku z tym zastrzeżenia i końcowe zarzuty uczestnika scalenia w zakresie powyższym muszą zostać ocenione w świetle kryteriów przyjęcia właściwej ceny, położenia gruntów na obszarze scalenia, przydatności rolniczej gruntów (w tym ukształtowania terenu, stosunków wodnych, klasy bonitacyjnej gleb) tak przedscaleniowych, jak i poscaleniowych (na zasadzie porównania i wyważenia kolidujących interesów);

e) K. B.: trafne są zarzuty, że organy pierwszej i drugiej instancji nie rozważyły wnikliwie i nie wyjaśniły swojego stanowiska w zakresie zastrzeżeń tego skarżącego (w tym w zakresie zarzutów odwoławczych zawartych w odwołaniu z dnia 24 maja 2016 r.); niewyjaśnione i niepoddane ocenie okoliczności dotyczą przede wszystkim pogorszenia warunków prowadzenia gospodarki rolnej i przydatności rolniczej przydzielonych gruntów (w wyniku scalenia przydzielono grunty o znacznie gorszej klasie bonitacyjnej gleby lub nieużytki, wskazując że są to grunty o "podobnej bonitacji", co stanowi – zdaniem skarżącego – rażący błąd; skarżący zakwestionował także zastosowanie kryterium położenia gruntów, wskazując, że nowe działki znajdują się w znacznej odległości od działki siedliskowej; ponadto skarżący postawił zarzut, że organy nie wyjaśniły okoliczności, że poprzedni właściciel nowoprzydzielonej działki o pow. 20 arów "zdjął" wierzchnią warstwę gleby do głębokości ok. 1 m);

f) K. S.: uzasadnione są zarzuty braku dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia w kontrolowanych decyzjach zagadnienia pogorszenia struktury obszarowej i przydatności rolniczej przydzielonych gruntów; skarżąca m.in. w odwołaniu wyraźnie wskazała, że przed scaleniem posiadała działki nr 1795, 1973/1, 2004 o łącznej powierzchni 0,94 ha i regularnym kształcie, z bezpośrednim dostępem do drogi oraz przeważających klasach bonitacyjnych IVa i IVb, natomiast po scaleniu stan ten uległ znacznemu pogorszeniu (nowe działki nr 2850 i 2693 mają kształt nieregularny, szerokości działek stały się bardzo zróżnicowane, dojazd do działki nr 2693 stał się utrudniony, także z powodu wydłużenia dojazdu o 1 km; pogorszeniu miała ulec także bonitacja gleb – przewaga klas V i VI; niezależnie od powyższego organy nie wyjaśniły zagadnienie niezapoznania skarżącej z rejestrem szacunku porównawczego – zob. protokół z dnia 23 maja 2016 r.;

g) K. G.: zarzuty skarżącego (I-VII) zawarte w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2016 r. i dotyczące sposobu przydziału nowych działek oraz ustalenia należnego ekwiwalentu (s. 5-6) nie zostały wnikliwie i szczegółowo rozpoznane, przez co naruszono prawo skarżącego do uzyskania racjonalnych i wyczerpujących przesłanek rozstrzygnięcia jego sytuacji prawnej; zarzuty te dotyczą błędów w zakresie ustalania powierzchni nowych działek w relacji do działek przedscaleniowych (nowe działki nr 962, 964, 960 i 961; stare działki nr 2743, 2746, 2740, 2744, 2745 – zamienione na nowe działki nr 1714/2 i 1715; stare działki nr 3320, 3278, 3279, 3285, 3286) oraz błędów w zakresie sposobu szacowania utraconych upraw leśnych i wyliczenia należnego odszkodowania za uprawy leśne na działkach nr 2992, 2993, 2994 zamienionych na działki nr 2991 i 2990, na działce nr 3320 zamienionej na działki nr 3209 i 3234 oraz na działkach nr 3278, 3279, 3285 i 3286 zamienionych na działkę nr 2959; w szczególności nie poddano weryfikacji twierdzenia skarżącego, że doszło do utraty 1600 drzew w wieku od 6 do 10 lat bez należnego odszkodowania, ponadto "zabrano" 26 arów gruntu i 1,5 ara gruntu "zajętego przez plac przed domem"; waga i zakres powyższych zarzutów nakazują ich wnikliwe rozpatrzenie przez organy scaleniowe i szczegółowe odniesienie się do twierdzeń i dowodów skarżącego; w szczególności obowiązkiem organów jest kontrola prawidłowości treści i wykonania uchwały określającej zasady szacunku gruntów w zakresie wyznaczonym przez art. 11 ust. 3-4 u.s.w.g. z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

h) H. K. i K. Ś.: zasadne są zarzuty skarżących co do wadliwego rozpoznania ich zarzutów odwoławczych zawartych w pismach z dnia 6 czerwca 2016 r. oraz z dnia 10 lipca 2016 r. (niezależnie od zarzutów podniesionych w licznych pismach złożonych w toku całego postępowania administracyjnego i postępowania sądowego); przede wszystkim nie wyjaśniono racjonalnych i przekonujących powodów rozproszenia działek tworzących przed scaleniem jednolite całości (działki przedscaleniowe nr 1151, 1152/1, 1155 – jeden kompleks oraz nr 1639, 1152/2 i 1640/1 – drugi kompleks), jak również nie wykazano, że uzyskano zgodę skarżących na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 u.s.w.g. w zakresie działek przedscaleniowych nr 1154/3, 1311, 1321/5; poza zakresem rozważań i wyjaśnienia organów znalazły się także zarzuty skarżących co do pogorszenia struktury obszarowej, warunków uprawy i jakości bonitacyjnej przydzielonych gruntów (co w świetle art. 1 ust. 1 u.s.w.g. jest konieczne) oraz naruszenia kryteriów zasad ustalania szacunku gruntów (art. 11 ust. 2 u.s.w.g.) oraz zarzuty rażąco wadliwej wyceny gruntów i wadliwości ustalonych zasad szacunku gruntów; szczególnego wyjaśnienia wymagają istotne zarzuty skarżących co do arbitralnej i rażąco krzywdzącej decyzji w zakresie wydzielania na rzecz działek sąsiednich części działek nr 1151 i 1155 oraz przydziału w zamian za działki nr 1639 i 1640/1 działek oddalonych o prawie 10 km (!) od działek siedliskowych; niewyjaśnione i pozbawione racjonalnego uzasadnienie pozostaje także zagadnienie wydzielenia z działek nr 1311, 1321/5 i 1314 części dla sąsiadów skarżących; zgodzić się należy ze skarżącymi, że nie jest zgodne z prawem uzasadnienie podjętych w sprawie scaleniowej rozstrzygnięć cząstkowych odwołaniem się jedynie do ustalonych zasad szacunku gruntów i wartości szacunkowej; warunkiem legalności przydziału nowych działek i samego projektu scalenia jest bowiem zgodność z celami zasadniczymi ustawy scaleniowej (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.) oraz określonymi przez ustawodawcę kryteriami szacunku gruntów, które podlegają weryfikacji przez starostę i organ odwoławczy (art. 11 ust. 1-2 u.s.w.g.);

i) A. O.: zasadne są zarzuty nierozpoznania co do istoty odwołania skarżącej przez szczegółowe i wyczerpujące odniesienie się do podniesionych twierdzeń i argumentów; przede wszystkim nie przedstawiono racjonalnych i przekonujących argumentów, że tworzące jeden kompleks działki przedscaleniowe o pow. 2,76 ha i klasach bonitacyjnych IVa i IV b zostały podzielone na trzy kompleksy i w części zostały zastąpione (działki nr 2671 i 2672) przez grunty podmokłe, nierówne, nieużytkowane rolniczo oraz o niższej klasie bonitacyjnej;

j) K. B.: trafne są zarzuty, że organy nie przedstawiły (poza pozornym uzasadnieniem odwołującym się do wartości szacunkowej) racjonalnych i przekonujących (w świetle art. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 1-2 u.s.w.g.) argumentów, że przydzielenie w zamian za leżące w jednym kompleksie działki przedscaleniowe (w tym jedna o pow. 1,5 ha i o regularnych granicach) jednej działki położonej na odłogach, na terenie nierównym, o gorszej jakości bonitacyjnej i mniejszej realizuje cele ustawy (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.) i spełnia kryteria szacunku gruntów, których przyjęcie przez uczestników scalenia podlega weryfikacji organów scaleniowych (art. 11 ust. 1-2 u.s.w.g.); przede wszystkim jednak organy nie ustosunkowały się rzetelnie i szczegółowo do podniesionych zarzutów, co stanowi samo w sobie poważne naruszenie prawa procesowego;

k) S. R.: przede wszystkim szczegółowo wskazane w odwołaniu z dnia 6 czerwca 2016 r. oraz w piśmie z dnia 21 lipca 2016 r. zarzuty odwoławcze nie zostały rzetelnie i wnikliwie rozpoznane; niezależnie od podniesionych już wyżej uchybień w zakresie objęcia obszarem scalenia gruntów zabudowanych bez zgody ich właścicieli (w przypadku skarżącego są to tereny na działce nr 251/2, która włączono do scalenia wraz z budynkami mieszkalnymi i budynkami gospodarczymi bez zgody skarżącego, a powyższe budynki znalazły się w granicach nowych działek nr 2162/1 i 2162/2), organy nie rozważyły i nie uwzględniły bardzo poważnych zarzutów skarżącego co do samowolnej zmiany ustalonej już granic między nowymi działkami nr 2162/1 i 2162/2 oraz sposobu obliczenia powierzchni działki nr 2162/1 w związku z dołączeniem do niej części działki należącej do Gminy; ponadto skarżący domagał się weryfikacji prawidłowości ustalenia granicy między działką nr 2162/1 oraz działką nr 2163, gdyż wcześniejsze pisma organu (m.in. z dnia 2 listopada 2011 r.) nie wyjaśniają prawidłowości ustalenia granicy i twierdzenia o potrzebie przeprowadzenia w ramach postępowania scaleniowego rozgraniczenia ww. działek; nierozważony pozostał także zarzut proceduralny, że skarżącego nie powiadomiono o okazaniu projektu scalenia działek na gruncie oraz nie powtórzono wymaganych czynności z jego udziałem po zmianie projektu scalenia;

l) M. P.: organy scaleniowe w sposób błędny objęły scaleniem bez zgody skarżącej cała działkę siedliskową nr 1187 (zamienioną na działkę nr 2041) oraz nie uzasadniły prawidłowości – pomimo zarzutów skarżącej – wydzielenia nowych działek w świetle kryteriów z art. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.s.w.g. (w szczególności co do kryterium "podobieństwa bonitacyjnego" nowych działek nr 2594 i 2626 do istniejących uprzednio, kryterium położenia gruntów, przydatności rolniczej, nowych warunków uprawy); nie odniesiono się także do zarzutu skarżącej, że pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowania co najmniej do dnia 18 września 2009 r.;

3) Trzecia grupa wad ma związek z grupą drugą, stanowiąc jej uogólnienie i przedłużenie.

Organy orzekające w sprawach scaleniowych muszą pamiętać, że w procedurze scaleniowej konieczne jest bardzo rozważne, pełne i szczegółowo uzasadnione wyważenie spornych interesów indywidualnych uczestników scalenia oraz interesu publicznego. Jeżeli więc w toku postępowania uczestnicy scalenia sygnalizują lub wprost zarzucają naruszenie swoich uzasadnionych interesów, obowiązkiem organów jest bardzo szczegółowe i przekonujące uzasadnienie racjonalności dokonanych wyborów. Kontrolowane organy – pomimo zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania oraz zarzutów odwoławczych – nie wyjaśniły skarżącym, których to dotyczy, z jakich istotnych powodów (np. ekonomicznych, finansowych, urbanistycznych, budowalnych) konieczne jest wydzielenie działek pogarszających warunki ich rolniczego gospodarowania, w tym strukturę obszarową ich gospodarstw rolnych, ukształtowanie rozłogów, warunki terenowe i bonitacyjne uprawy lub możliwości dojazdu do nowych działek. Obowiązek ten jest szczególnie aktualny w świetle art. 1 ust. 1 u.s.w.g., który wyznacza naczelne cele scalania gruntów i stanowi zasadniczy punkt odniesienia w procesie kontroli legalności wyborów lub rozstrzygnięć organów scaleniowych. Jest także rzeczą konieczną, aby organy scaleniowe w sytuacji nieuwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania (art. 12 ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 26, art. 27 ust. 1 u.s.w.g.) oraz podniesienia tożsamych zastrzeżeń w odwołaniu dokonały weryfikacji legalności ustalonych w uchwale podjętej na podstawie art. 11 ust. 1 u.s.w.g. zasad szacunku gruntów w świetle kryteriów z art. 11 ust. 1-2 u.s.w.g. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy starosta ma obowiązek oceny powyższej uchwały w świetle kryterium słusznego interesu uczestnika (uczestników) i może w drodze postanowienia ustalić te zasady zgodnie z art. 11 ust. 2. Uzasadnienie oceny zarzutów co do celowości i racjonalności przydziału takich a nie innych gruntów nie może sprowadzić się do przytoczenia uchwały szacunkowej lub wyników szacowania zatwierdzonych przez zebranie uczestników scalenia. Sąd stwierdza również, że zatwierdzając projekt scalenia właściwe organy dysponują wprawdzie kompetencją o charakterze uznaniowym, jednak kompetencja ta nie może być wykonywana w sposób dowolny. Swoboda organów orzekających w sprawach scaleniowych jest limitowana konstytucyjnie i ustawowo. Organy te są przede wszystkim zobowiązane do uwzględnienia treści normy celowej wynikającej z art. 1 ust. 1 u.s.w.g., zgodnie z którą celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Kształtując nowe granice i powierzchnię działek poscaleniowych oraz strukturę powierzchniową i użytkową obszaru scalenia właściwe organy nie mogą nie zważać na tak wyznaczone cele stosowania norm ustawy. Organy muszą zatem w odniesieniu do każdej wydzielonej działki badać i rozważać, czy rzeczywiście jej nowe granice i obszar przyczyniają się do tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych (lasów i gruntów leśnych), racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W nawiązaniu do tych celów (przesłanek) organy powinny każdorazowo wyjaśniać zasadność i racjonalność dokonywanych wyborów, nie zapominając, że ich obowiązkiem jest także dokonywanie racjonalnego i słusznego wyważenia spornych interesów uczestników scalenia oraz interesów indywidualnych i interesu publicznego. Uzasadnienia wyborów i rozstrzygnięć w zakresie nowych granic, powierzchni lub wartości użytkowej (zob. art. 14 u.s.w.g.) muszą być zatem szczegółowe, racjonalne i przekonujące z odwołaniem się do merytorycznej oceny nie tylko sytuacji danego uczestnika scalenia, lecz także do okoliczności związanych ze specyfiką danego terenu w obszarze scalenia. Dotyczy to przede wszystkim tych uczestników scalenia, którzy w toku całego postępowania (w tym w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji) zgłaszali zastrzeżenia i zarzuty. Uzasadnienia geodety scaleniowego oraz organów pierwszej i drugiej instancji nie mogą więc być pozorne, nieprzekonujące oraz pozbawione koniecznego wyjaśnienia Oczywiście rolą Sądu nie jest przejmowanie kompetencji organu. Sąd administracyjny jest jednak zobowiązany do zbadania sposobu i treści uzasadnienia wyborów organu oraz oceny logiczności, spójności, zupełności i racjonalności tego uzasadnienia. Wybory w tym zakresie nie mogą być arbitralne lub nieracjonalne. W przedmiotowej sprawie zasady te zostały naruszone, co stanowi podstawę do kwalifikacji, że w sprawie doszło dodatkowo do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 11 ust. 1-2 i art. 33 u.s.w.g.

4) Po czwarte, Sąd zasadniczo podtrzymuje ocenę wyrażoną w uchylonym wyroku z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1760/16, w zakresie wytkniętych w nim błędów proceduralnych w postępowaniu scaleniowym. Niezależenie zatem od obowiązku organów scaleniowych w zakresie szczegółowego i wyczerpującego odniesienia się do podniesionych w odwołaniach zarzutów skarżących w zakresie naruszenia prawa procesowego w toku postępowania scaleniowego, należy powtórzyć, że na podstawie akt administracyjnych nie można stwierdzić, czy w jakim zakresie mające miejsce po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji na mocy decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zmiany w projekcie scalenia zostały dokonane w zgodzie z wymogami wynikającymi z art. 26 w zw. z art. 22 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.s.w.g. (obligatoryjny udział komisji scaleniowej), art. 26 w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.w.g. (ponowne wyznaczenie na gruncie i okazanie zmian zainteresowanym uczestnikom scalenia, a więc tym uczestnikom, którzy są dotknięci skutkami wprowadzonych zmian), art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 i art. 24 ust. 1 u.s.w.g. (ponowna możliwość zgłoszenia zastrzeżeń do zmian), art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 i art. 24 ust. 2 oraz art. 25 u.s.w.g. (rozpatrzenie zastrzeżeń do zmian po zasięgnięciu opinii komisji scaleniowej w obecności zainteresowanych uczestników i członków komisji). Sporne zmiany do projektu scalenia dotyczą osób wymienionych pod poz. 69-86 pkt. I decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika jedynie, że Starosta przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu zapewnił uczestnikom scalenia możliwość wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego; przeprowadzano z zainteresowanymi rozmowy okazując im w trakcie rozpraw w Starostwie, a więc nie na gruncie, wprowadzane w projekcie zmiany. Te działania bynajmniej nie legalizują wydanej w sprawie decyzji, bowiem podjęte przez organ działania nie realizują określonych w ustawie wymogów, jakie muszą zgodnie z ustawą poprzedzać wprowadzenie zmian do projektu scalenia. Akta administracyjne sprawy dowodzą, iż zmian do projektu scalenia jak również rozpatrzenia zgłaszanych do protokołów uwag i zastrzeżeń zainteresowanych, Starosta dokonał bez obligatoryjnego udziału powołanej w toku scalenia Komisji. Wprowadzenie zmian do projektu scalenia bez udziału tego organu doradczego, nieokazanie tych zmian na gruncie, niezapewnienie zainteresowanym prawa do wniesienia pisemnych zastrzeżeń, nierozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń przy udziale Komisji, nie pozwalało Staroście na zatwierdzenie sporządzonego z tak istotnymi uchybieniami zmienionego projektu scalenia mocą decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 ustawy scaleniowej. Zatwierdzenie projektu scalenie może bowiem nastąpić jedynie w razie spełnienia obligatoryjnych warunków z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. Trzeba zatem powtórzyć, że w sytuacji gdy do okazanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia zostaną wprowadzone zmiany, to wymagają one ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26 u.s.w.g.), którzy na mocy art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy mają prawo do wniesienia w terminie ustawowym 14 dni pisemnych zastrzeżeń. Pisemne zastrzeżenia do dokonanych w projekcie scalenia zmian powinien rozpoznać starosta, opierając się na opiniach powołanej przez siebie Komisji. W świetle tych przepisów prawa uprawnione i konieczne jest stwierdzenie, że zmieniony, niewyznaczony na gruncie i nieokazany zainteresowanym uczestnikom projekt scalenia gruntów, nie może zostać przez starostę zatwierdzony decyzją administracyjną. Projekt scalenia może bowiem zostać zatwierdzony po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, jeżeli większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

G. Mając na względzie wszystkie przytoczone wyżej argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku).

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego od skarżonego organu na rzecz stron skarżących Sąd orzekł w punktach drugim, trzecim, czwartym i piątym wydanego wyroku, działając na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. W puncie szóstym wyroku orzeczono natomiast o przyznaniu od Skarbu Państwa – WSA w Rzeszowie na rzecz pełnomocnika skarżącego K. B. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (art. 254 § 1 w zw. z art. 250 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd oddalił wnioski części skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów przejazdu do sądu, albowiem zgodnie z art. 205 § 1 w zw. z art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych stronie w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje zwrot kosztów podróży jedynie w razie stawienia się na wezwanie sądu. Jeżeli natomiast strona zawiadomiona o terminie rozprawy stawi się dobrowolnie, zwrot kosztów przejazdu do sądu administracyjnego nie przysługuje (punkt siódmy wyroku).

Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań (art. 153 p.p.s.a.). Wykonanie powyższych ocen i wskazań należy do kontrolowanych organów, które mając na względzie szczególną odpowiedzialność prawną za jak najszybsze i legalne zakończenie przedmiotowego postępowania scaleniowego, powinny niezwłocznie przystąpić do działań procesowych mających na celu minimalizację lub odwrócenie narastających w czasie negatywnych skutków opieszałości i rażących naruszeń prawa popełnionych w tym postępowaniu.