Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 751/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust.1, art. 13, art. 12 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 25
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 85 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 7, art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 7, art. 4 ust. 2, art. 87 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 44 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 53 par. 2, art. 151, art. 199, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] 2010 r., nr [...] Rada Gminy Cz. uchyliła swoją uchwałę z dnia [...] 2002 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], ark. Mapy [...] obr. O.. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, iż prace nad realizacją uchwały Nr [...] rozpoczęły się jeszcze w 2002 roku. Przygotowany projekt dla działki nr [...], ark. Mapy [...] obr. O. został przedstawiony Radzie Gminy do zatwierdzenia wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] na sesji w dniu 13 kwietnia 2006 r. Rada Gminy postanowiła nie zatwierdzać przedłożonych projektów stojąc na stanowisku, iż przewidywana w nich zabudowa jest zbyt intensywna, dając jednocześnie na kolejnej sesji wyraz swoim intencjom i podejmując uchwałę wskazującą na nowe kierunki zagospodarowania przedmiotowego terenu. W konsekwencji tych działań Rada podjęła uchwały o przystąpieniu do aktualizacji Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Cz., oraz trzech uchwał powołujących obszary chronionego krajobrazu. Biorąc pod uwagę dalekie zaawansowanie prac nad nowym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Cz., które wprowadza nowe spojrzenie na kierunki rozwoju Gminy również w zakresie objętym uchwałą z dnia [...] 2002 r., Nr [...] oraz nowy stan prawny przedmiotowych terenów, Rada Gminy stwierdziła, że dalsze prace nad wyżej wskazaną uchwałą wprowadziłyby duże zamieszanie proceduralne (zmiana kierunku zagospodarowania), które mogłoby skutkować nie zatwierdzeniem procedury przez wojewodę. W związku z powyższym, zdaniem Rady Gminy, uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] 2002 r. jest w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia 20 lipca 2010 r. W. K. wezwał Radę Gminy w Cz. do usunięcia naruszeń prawa powstałych wskutek podjęcia w dniu [...] 2010 r. uchwały nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] , arkusz mapy [...] obręb O.. polegających na:

- naruszeniu art. 85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez niedokończenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w oparciu o dotychczasowe przepisy;

- naruszeniu art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) poprzez nieponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy rada gminy stwierdziła konieczność ich wprowadzenia;

- naruszeniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przysługującego gminie na podstawie tego przepisu władztwa planistycznego;

- naruszeniu art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) poprzez brak celowości, efektywności oraz oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych;

- naruszeniu art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez podjęcie jej z naruszeniem przysługujących radzie gminy kompetencji.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Rada Gminy Cz. odmówiła uwzględnienia wezwania podtrzymując stanowisko wyrażone w uchwale nr [...] z dnia [...] 2010 r.

W związku z powyższym działający przez fachowego pełnomocnika W. K. wywiódł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] arkusz mapy [...], obręb O. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokończenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w oparciu o dotychczasowe przepisy;

2. naruszenie art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy rada gminy stwierdziła konieczność ich wprowadzenia;

3. naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przysługującego gminie na podstawie tego przepisu władztwa planistycznego;

4. naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez brak celowości, efektywności oraz oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, iż art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącego przewidziana w powołanym przepisie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło bowiem zawiadomienie o terminie wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego na podstawie uchwały nr [...], do publicznego wglądu. Zdaniem skarżącego fakt ten obligował Radę Gminy Cz. do dokończenia procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi obejście przepisu intertemporalnego art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zmierza w istocie do prowadzenia procedury planistycznej w tym samym zakresie, lecz w oparciu o przepisy nowej ustawy - co jest niezgodne z wyraźną wolą prawodawcy. Opracowanie planu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawia skarżącego w sytuacji mniej korzystnej. Ustawa ta pozbawia bowiem właścicieli nieruchomości objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielu uprawnień przysługujących im na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym między innymi prawa do składania zarzutów do projektu miejscowego planu, o których była mowa w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zainicjowane uchwałą nr [...] z dnia [...] 2002 r wobec znacznego stopnia zaawansowania prac na projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winno zostać dokończone w myśl przepisów dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a uchwalony w tej procedurze miejscowy plan winien być zgodny z postanowieniami obowiązującego studium, które przewidywało, iż należące do skarżącego działki [...] i [...] (powstałe w wyniku podziału działki [...]) leżą na terenach oznaczonych symbolem M2 - tereny rozwoju budownictwa rezydencjonalnego (mieszkaniowego o podwyższonych standardach) i letniskowego o zabudowie ekstensywnej.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nadużycia przysługującego gminie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Skarżący zaznaczył, że art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie reguluje, jakie kroki należy podjąć w przypadku stwierdzenia konieczności wprowadzenia zmian w projekcie planu w toku procedury planistycznej. W takim wypadku, procedury nie należy rozpoczynać od początku (podejmować uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ale ponowić ją w niezbędnym zakresie. Zgodnie z treścią art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przy ocenie niezbędności ponowienia czynności należy ważyć interesy zainteresowanych stron a ponadto zasadą jest uznanie podjętych już wcześniej w sposób prawidłowy czynności za niewymagające powtórzenia. Zdaniem skarżącego to zakres zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na podjęcie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania zmierzającego do uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy Cz. nie powinna więc była uchylać uchwały nr [...] z dnia [...] 2002 r., lecz w ramach tej samej procedury dokończyć prace nad planem. Dokończeniu procedury planistycznej prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie stała na przeszkodzie zamierzona zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (co w opinii Rady Gminy Cz. przesądzało o konieczności podjęcia zaskarżonej uchwały nr 348/XLIX/2010 z dnia 18 lutego 2010 r.). W opinii skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Cz., a więc z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślił, iż prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do których przystąpiono na podstawie uchylonej Uchwały nr 369 z 2002 roku zostały przeprowadzone w całości. Jakkolwiek rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian na przykład co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z rozpoczętych prac planistycznych, to jednak tylko wtedy, gdy ma ku temu racjonalne powody. Natomiast jedynym powodem uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] 2002 r., było niesprecyzowane przez Radę określenie "zamieszanie proceduralne".

Strona skarżąca zarzuciła, iż Rada Gminy Cz. stosuje przepisy prawa w sposób instrumentalny oraz w sposób niekonsekwentny, nieprawidłowy i ze szkodą dla interesów członków wspólnoty samorządowej, a nadto, że wykonuje władztwo planistyczne arbitralnie, pomimo, iż władztwo to nie jest prawem absolutnym.

W ocenie skarżącego naruszeniem władztwa planistycznego gminy jest odrzucenie przez Radę Gminy Cz. przygotowywanego przez 4 lata projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z ówcześnie obowiązującym studium, uchylenie Uchwały nr [...] z 2002 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jednocześnie podjęcie Uchwały nr [...] z 2010 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego również ten sam obszar.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych skarżący wskazał, iż uchylenie uchwały, na podstawie której przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nie tylko zniweczenie wszelkich, podjętych w ramach tej procedury czynności, lecz doprowadza także do utraty zainwestowanych w opracowanie projektu środków finansowych, w konsekwencji czego wszelkie wydatki uczynione w ramach tej procedury okazują się bezcelowe oraz nieefektywne. Zdaniem skarżącego Gmina Cz. jako podmiot będący dysponentem środków publicznych, nie może dokonywać wydatków publicznych, w tym wydatków związanych ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też eliminować celów oraz skutków tak dokonanych wydatków, w sposób dowolny. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wydatki publiczne powinny być dokonywane między innymi w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Już pobieżna analiza tego przepisu pozwala zdaniem skarżącego dojść do wniosku, iż podjecie przez zaskarżonej uchwały nr [...] z 2010 roku prowadzi do jego rażącego naruszenia, wynikającego przede wszystkim z faktu, iż podjęcie kwestionowanej uchwały nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż procedura legislacyjna w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego została całkowicie wyczerpana i zakończona, lecz projekt uchwały ustanawiającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], ark. Mapy [...] obr. O. nie uzyskał na sesji rady gminy w dniu 13 kwietnia 2006 r. zwykłej większości głosów ustawowego składu rady. Tym samym uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] nie została podjęta.

Nadto, niezależnie od argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż za podjęciem przez Radą Gminy uchwały z dnia [...] 2010 r., nr [...] o uchyleniu uchwały nr [...] z 2002 r. i podjęciem uchwały nr 350 z 2010 r. o przystąpieniu do sporządzeniu planu zagospodarowania przestrzennego przemawiała również zmiana stanu prawnego oraz ukształtowana w tym czasie polityka przestrzenna Gminy Cz.. Organ wskazał, iż rozporządzeniem Nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. ustanowiony został Plan Ochrony dla Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Akt ten przewidywał m.in. obowiązek wprowadzenia do studium oraz do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy w odległości minimum 50 m od linii lasu, na nowych terenach wyznaczonych pod zabudowę. Ustalenia te były sprzeczne z dotychczasowym projektem planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonym na podstawie uchylonej uchwały nr [...] z 2002 r. Nadto uchwałą nr [...] dnia [...] 2006 r. Rada Gminy Cz. określiła swoje stanowisko co do dalszych zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyrażając wolę wprowadzenia do studium w zakresie działki [...] i [...] obręb O. przeznaczenia tego terenu pod tereny rolne i leśne, w miejsce dotychczasowego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto uchwałą Rady Gminy Cz. dnia [...] 2007 r., nr [...] z przystąpiono do sporządzenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego gminy Cz. biorąc pod uwagą wskazane w uchwale nr [...] sugestie. Kolejną uchwałą nr [...] z dnia [...] 2008 r. Rada Gminy Cz. przesądziła o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M.. Obszar objęty uchwałą obejmował między innymi przedmiotową działkę nr 1/6.

W odpowiedzi na skargę wniesiono nadto o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2010 r. skarżący podniósł, iż w jego ocenie Wyrażona w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zasada dalszego obowiązywania starego prawa" obligowała Radę Gminy Cz. do dokończenia procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazał, że nie kwestionuje tego, że Rada ma co do zasady kompetencję aby uchylić swoją uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawa, nie może jednak z tej kompetencji czynić użytku w celu obejścia obowiązujących ją przepisów. Z takim obejściem przepisów prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy Rada tego samego dnia gdy uchyla uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym podejmuje, tym razem na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwałę w tym samym przedmiocie (dla tego samego obszaru). Takie działanie ze strony Rady świadczy w ocenie skarżącego o ewidentnym naruszeniu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazywał Radzie prowadzenie zaawansowanej już procedury planistycznej w oparciu o dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym W ocenie skarżącego skoro prawodawca w powołanym przepisie zawarł jednoznaczny nakaz stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych regulacji uprzednio obowiązujących, nie wyposażając jednocześnie rady gminy w kompetencje do wyboru procedury, to oznacza to, że Rada nie miała swobody decydowania w oparciu o jakie przepisy przeprowadzi rozpoczętą i zaawansowaną procedurę planistyczną.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę skarżący wskazał, iż powołane przez Radę rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego m Nr 4/05 z dnia 4 kwietnia 2005 r. ustanawiające Plan Ochrony dla Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka nie zabrania zabudowy w otulinie Parku Krajobrazowego, a wskazuje jedynie, że tworzenie nowych zwartych kompleksów osadniczych na terenie otuliny, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów leśnych może stanowić zagrożenie, w związku z czym przewiduje się oddzielenie zabudowy od ścian lasu przez tworzenie zieleni izolacyjnej. Nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska, chociaż jest normą konstytucyjną, nie może być interpretowany w ten sposób aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów.

Nadto skarżący podniósł, iż podjęta przez Radę w dniu 20 listopada 2008 r. uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. przestała obowiązywać w dniu 16 czerwca 2009 r. to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009r, Nr 92, poz. 753 ze zm.). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis został uchylony przez art. 21 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009r, Nr 92, poz. 753 ze zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09 "Podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy." W niniejszej sprawie nie ma przepisów, które pozwalałyby w drodze wyjątku od powyższej zasady uznać uchwałę w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. uznać za obowiązującą.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2010 r. oraz wskazał, iż podjęcie tego samego dnia uchwały uchylającej uchwałę o przystąpieniu do opracowywania planu z roku 2002 i nowej uchwały o przystąpieniu do opracowania planu dla tego samego terenu stanowiło obejście prawa i naruszenie norm konstytucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga jest dopuszczalna.

Nie ulega wątpliwości, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest działalnością z zakresu administracji publicznej. Zatem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od tego, czy zostały podjęte na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, są uchwałami z zakresu administracji publicznej. Taką uchwałą jest też w związku z tym uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka uchwała może być zatem zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), gdyż przepis ten dopuszcza skargi na uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz, 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), mianowicie w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 22 lipca 2010 r., odpowiedź na nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 sierpnia 2010 r., zaś skarga została wniesiona w dniu 21 września 2010 r.

Odnosząc się do zagadnienia uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Przystępując do rozważań na temat naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, iż uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie zawiera one norm generalnych i abstrakcyjnych. Powyższe wynika również z przepisów ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wyraźnie wskazują, iż jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Okoliczność ta nie przesądza jednakże o tym, iż nie może ona naruszyć interesu prawnego konkretnych osób. Zauważyć należy, iż ustawodawca formułując przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ograniczył stosowania tego przepisu tylko do uchwał lub zarządzeń organów gminy będących aktami prawa miejscowego, jak uczynił to w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.), gdzie możliwość wniesienia skargi przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, ograniczono do aktów prawa miejscowego (art. 90 ust. 1). Wręcz przeciwnie, w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że w sprawach, o których mowa w ustępie pierwszym tego artykułu, stosuje się odpowiednio art. 94. Ten zaś przepis rozróżnia uchwały i zarządzenia będące lub nie aktami prawa miejscowego, lecz skutkiem tego rozróżnienia jest tylko możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu albo niezgodności z prawem. Zatem nie ulega wątpliwości, że ustawodawca zakładał, iż także taka uchwała organu gminy, która nie jest aktem prawa miejscowego, "ma zdolność" naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia i z tego powodu może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli chodzi o pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wskazać należy, że muszą one wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, że muszą one być indywidualne, bezpośrednie i konkretne, istnieć w chwili wniesienia skargi, a nie w przyszłości oraz że zaskarżona uchwała musi je naruszać.

W ocenie Sądu uchwała z dnia [...] 2010 r. o uchyleniu uchwały z dnia [...] 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze, który miał być objęty przedmiotowym planem.

Opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma zmienić sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, według zasad określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantowało bowiem takim osobom, w tym w realiach niniejszej sprawy skarżącemu, uprawnienie do wniesienia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według zasad określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tych uprawnień skarżącego pozbawia, gdyż obecnie obowiązująca ustawa, regulująca planowanie przestrzenne, uprawnienia do wniesienia zarzutów do projektu planu nie przewiduje. Przy czym, co istotne, w okolicznościach sprawy pozbawienie tych uprawnień nie jest skutkiem zmiany stanu prawnego, lecz właśnie zaskarżonej uchwały. Według art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z tym przepisem gdyby nie podjęto zaskarżonej uchwały procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiałaby się toczyć według dotychczasowych zasad, a więc z zagwarantowaniem skarżącemu uprawnienia do wniesienia zarzutu do projektu planu, gdyby przyjęte w nim ustalenia naruszały jego interes prawny. Zatem zaskarżona uchwała bezpośrednio, realnie i konkretnie kształtuje sytuację prawną skarżącego, gdyż pozbawia go uprawnienia, które służyło mu na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała ma prawidłowo wskazaną podstawę prawną. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] 2002 r. została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz skoro w myśl art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na jej podstawie był opracowywany, miały mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to również jej uchylenie będzie regulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze wskazać należy, że przepisy tej ustawy uprawnienie do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazywały radzie gminy, pozostawiając jej swobodę w podjęciu decyzji. Przede wszystkim uchwała taka mogła być podjęta z własnej inicjatywy rady gminy lub na wniosek. Jedynie w tych przypadkach, kiedy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, było obowiązkowe, swoboda ta była ograniczona. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała żadnych przepisów, które zabraniałyby odstąpienia od raz powziętego przez radę gminy zamiaru uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za trafny uznać bowiem należy w ocenie Sądu pogląd, iż rada gminy może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 148).

Nie można zatem co do zasady wykluczyć uprawnienia rady gminy do uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem należy przyjąć, że skoro rada gminy miała prawo taką (to jest o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu) uchwałę podjąć, to również mogła podjąć uchwałę o jej uchyleniu. Podstawą prawną takiej uchwały stanowią przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, wobec utraty mocy tej ustawy na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także art. 85 ust. 2 tej ostatniej ustawy.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze zauważyć w tym miejscu należy, iż z treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie konieczność stosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy przepisów dotychczasowych, przy czym przepis ten nie przesądza – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – sposobu zakończenia procedury planistycznej. Skoro zatem uprzednio obowiązujące przepisy dopuszczały – jak wykazano powyżej – możliwość odstąpienia przez radę gminy od kontynuowania procedury planistycznej, to skorzystanie z tej możliwości przez radę gminy uznać należy za prawidłowe zastosowanie przepisów dotychczasowych stanowiące realizację dyspozycji normy zawartej w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za oczywiście wadliwą uznać zaś należy wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaproponowaną w skardze, a sprowadzającą się do utożsamienia wymogu stosowania przepisów dotychczasowych z wymogiem uchwalenia w trybie przepisów dotychczasowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, iż ustanawia on obowiązek stosowania w toku procedury planistycznej przepisów dotychczasowych, a nie obowiązek uchwalenia miejscowego planu w trybie przewidzianym przez te przepisy.

Zgodność z prawem uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy także ocenić z uwzględnieniem okoliczności, w których została podjęta.

Przywołać w tym miejscu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 313/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) gdzie wskazano, iż przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie do już prowadzonej procedury planistycznej i nie stoi na przeszkodzie do "wycofania" się rady gminy z rozpoczętych prac planistycznych, przy czym owa rezygnacja winna mieć racjonalne uzasadnienie tak, aby nie narazić się na zarzut nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W rozpoznawanej sprawie do takiego nadużycia władztwa planistycznego gminy zdaniem Sądu nie doszło. Spowodowane zmianą koncepcji rozwoju gminy i przeznaczenia terenu objętego przedmiotowym projektem odrzucenie projektu planu przez Radę Gminy Cz., pomimo wieloletnich prac nad projektem, uznać bowiem należy za wystarczający argument do rezygnacji z wyników dotąd prowadzonej procedury planistycznej i "sięgnięcia" przez Radę Gminy Cz. po prostszą procedurę kształtowaną przepisami obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przygotowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] , ark. Mapy [...] obr. O. został przedstawiony Radzie Gminy do zatwierdzenia wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki [...] na sesji w dniu 13 kwietnia 2006 r. Rada Gminy postanowiła nie zatwierdzać przedłożonych projektów stojąc na stanowisku, iż przewidywana w nich zabudowa jest zbyt intensywna. Analiza protokołu nr [...] z wskazanej powyżej sesji Rady Gminy Cz. odbytej 13 kwietnia 2006 r. pozwala na ustalenie, że uzasadnienie uchwały z dnia [...] 2010 r. odpowiada w tym zakresie stanowi faktycznemu. Z powyższego protokołu wynika w szczególności, iż Rada Gminy odrzuciła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewidencyjny [...], art. mapy [...], obręb O. 19 głosami, przy jednym radnym wstrzymującym się od głosu.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z [...] 2010 r. wskazano, iż biorąc pod uwagę dalekie zaawansowanie prac nad nowym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Cz., które wprowadza nowe spojrzenie na kierunki rozwoju Gminy również w zakresie objętym uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2002 r. oraz nowy stan prawny przedmiotowych terenów, Rada Gminy stwierdziła, że dalsze prace nad wyżej wskazaną uchwałą wprowadziłyby duże zamieszanie proceduralne (zmiana kierunku zagospodarowania), które mogłoby skutkować nie zatwierdzeniem procedury przez wojewodę.

Z powyższego uzasadnienia, jak również z podnoszonego przez skarżącego, a przyznanego w odpowiedzi na skargę, faktu podjęcia na tej samej sesji Rady Gminy Cz. w dniu [...] 2010 r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego część obrębu geodezyjnego O. w rejonie wsi A., w tym działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki [...] wynika w ocenie Sądu jednoznacznie, iż podejmując zaskarżoną uchwałę rada Gminy kierowała się chęcią doprowadzenia do sytuacji, w której opracowywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu odbywać się będzie według zasad określonych w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według zasad określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co w ocenie Rady Gminy Cz. umożliwić maiło uniknięcie trudności proceduralnych.

Następstwem tego zabiegu było przy tym pozbawienie określonej grupy podmiotów, w tym skarżącego, uprawnienia do wniesienia zarzutów do projektu planu.

Zdaniem Sądu zabieg ten nie narusza prawa, gdyż z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustawodawca dopuścił taką możliwość. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawa z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza uprawnienia zainteresowanych podmiotów do kwestionowania przyjmowanych rozwiązań planistycznych w toku postępowania, pozostawiając im możliwość obrony swych praw jedynie po uchwaleniu planu. Wyrazem tej tendencji jest przede wszystkim rezygnacja z możliwości wnoszenia zarzutów i protestów do projektu planu oraz takie przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak art. 7, stanowiący m.in., że rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwag dotyczących projektu tego planu nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego oraz art. 20 ust. 1, w którym stanowi się, że uchwalając plan miejscowy rada gminy rozstrzyga jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz że te rozstrzygnięcia stanowią jeden z załączników do uchwały. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowe zasady postępowania w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się również do tych postępowań, które zostały wszczęte przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.), w których przed tym dniem nie zawiadomiono o terminie wyłożenia tych projektów do publicznego wglądu. Ustawodawca decydując o tym czy stosować dotychczasowe przepisy, czy nowe prawo, jako cezurę przyjął zaawansowanie prac nad projektem planu. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu odbywało się bowiem, gdy projekt był gotowy, zaopiniowany i uzgodniony (art. 18 ust. 2 pkt od 1 do 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego wynika, że uregulowanie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu jedynie ochronę interesu gminy, tak aby nie utraciła ona na skutek zmiany stanu prawnego zainwestowanych w opracowanie projektu środków i czasu. Nie chroni on natomiast nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów uprawnień do wniesienia zarzutów. Wolą ustawodawcy była bowiem rezygnacja z przedłużających postępowanie uprawnień, takich jak prawo do wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, odrębnie rozpatrywanych przez radę gminy i następnie sąd administracyjny. Gmina może więc zdecydować o tym, aby w pełni skorzystać ze zmiany stanu prawnego i rozpocząć od nowa uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według nowych korzystniejszych dla niej jeżeli chodzi o sprawność postępowania reguł. Wówczas jednakże musi poświęcić dotychczasowy dorobek w postaci uzyskanych opinii i uzgodnień. W tym celu gmina może podjąć uchwałę o uchyleniu dotychczasowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu taki zabieg nie narusza prawa. Trzeba bowiem mieć jeszcze na uwadze, że jego skutkiem nie będzie całkowite pozbawienie zainteresowanych podmiotów możliwości obrony swych praw naruszonych w związku z planowaniem przestrzennym. Nadal mają oni bowiem możliwość przedstawiania swoich racji w procedurze planowania przestrzennego (wnioski do planu oraz uwagi do projektu planu) i kwestionowania przed sądem administracyjnym rozstrzygnięć w tym przedmiocie z tym, że tylko raz, poprzez skargę na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Analogiczny jak w niniejszym wyroku pogląd prawny jest przy tym wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w szczególności w przywołanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 313/08 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 291/09 i w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r., sygn. II SA/Gd 436/07 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić należy, iż skorzystanie przez radę gminy z przyznanego przez ustawodawcę prawa rezygnacji z procedury planistycznej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na rzecz procedury prowadzonej na podstawie ustawy aktualnie obowiązującej, przy jednoczesnym przekonującym - co wykazano powyżej - uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie może być ocenione, jak proponuje to skarżący jako obejście obowiązujących przepisów stanowiące naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi wskazać trzeba, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. W treści tego przepisu nie sposób jednakże dopatrzyć się nałożenia na radę gminy obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy. Jak trafnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r., sygn. II OSK 1968/08 (publ. Lex nr 574183) z przepisów art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy do podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna.

Obowiązku takowego nie nakładał i nie nakłada na radę gminy także jakikolwiek inny przepis zarówno ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak też ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując jedynie w art. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (i odpowiadającym mu art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Podkreślić przy tym należy, iż odnośnie terenu objętego uchwałą nr [...] z dnia [...] 2002 r w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], ark. Mapy [...] obr. O. nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 13 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie zauważyć należy, iż art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje w sposób jednoznaczny na fakultatywność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i szeroką swobodę organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego wyrażającą się chociażby w możliwości rozwiązywania zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym bądź poprzez wydanie aktu normatywnego o powszechnej mocy obowiązującej (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź w braku takowego poprzez wydanie aktu indywidualnego i konkretnego - decyzji administracyjnej.

Na fakultatywność sporządzania miejscowych planów zagospodarowania wskazuje także okoliczność, iż ustawodawca odmiennie niż w przypadku planu zagospodarowania przestrzennego województwa, czy też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wprowadził prawnego obowiązku ich sporządzania w określonym terminie (por. art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak również nie przewidział w przypadku nieuchwalenia planu miejscowego procedury przyjęcia planu w drodze zarządzenia zastępczego organu nadzoru analogicznej jak w sytuacji zaniechania przez radę gminy realizacji ustawowego obowiązku uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ze wskazanych powyżej powodów nie sposób dopatrzyć się w podjęciu przedmiotowej uchwały naruszenia przywołanych w skardze przepisów, to jest art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek przepisów ustawy zasadniczej, ze szczególnym uwzględnieniem art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy rada gminy stwierdziła konieczność ich wprowadzenia wskazać należy, iż również ten zarzut nie może zostać uznany za zasadny.

Art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Analiza protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy Cz., która odbyła 13 kwietnia 2006 r. i na której rada odrzuciła przedstawiony jej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż rada stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przywołany powyżej przepis nie nakładał przy tym na rade gminy obowiązku dalszego procedowania nad odrzuconym projektem planu, lecz jedynie ustanawiał obowiązek, o ile rada gminy stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie planu, ponowienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z przepisu tego nie sposób również wyprowadzić normy zakazującej radzie gminy generalnego odstąpienia od uchwalenia dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie podjęcia uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady zaskarżona uchwała nie narusza więc prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi.

Narusza ona bowiem wprawdzie interes prawny skarżącego, ale w zakresie w pełni uzasadnionym przysługującym gminie władztwem planistycznym, które wyraża się nie tylko w prawie do stanowienia aktów prawa miejscowego - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtujących sposób wykonywaniu prawa własności nieruchomości, lecz również w uprawnieniu do nieuregulowania tej kwestii.

Nie sposób przy tym podzielić wyrażonego w skardze poglądu, iż naruszeniem władztwa planistycznego było odrzucenie przez Radę Gminy Cz. przygotowywanego przez 4 lata projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z ówcześnie obowiązującym studium i uchylenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjęcie toku rozumowania przedstawionego przez skarżącego prowadziłoby bowiem do ubezwłasnowolnienia rady gminy, która po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiałaby doprowadzić do jego uchwalenia i nie mogłaby wycofać się z fakultatywnego przecież prawa do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez doprowadzenie w następstwie zaskarżonej uchwały do utraty zainwestowanych w opracowanie projektu środków finansowych w konsekwencji czego wszelkie wydatki uczynione w ramach tej procedury okazują się bezcelowe oraz nieefektywne zauważyć należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega wyłącznie na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych, celowościowych itp. Oczywistym jest, iż poza tak określoną kognicją sądu administracyjnego pozostaje badanie ekonomicznych skutków podjęcia zaskarżonej uchwały dla budżetu gminy oraz celowości i zasadności jej podjęcia w kontekście dotąd poniesionych przez gminę w związku z opracowywaniem projektu planu wydatków.

Odnosząc się do podniesionego w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2010 r. argumentu, iż podjęta przez Radę Gminy Cz. w dniu 20 listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. przestała obowiązywać w dniu 16 czerwca 2009 r. to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, albowiem uchwalenie powyższego aktu prawa miejscowego nie stanowiło ani jedynego, ani nawet zasadniczego uzasadnienia dla podjęcia przez Radę Gminy Cz. zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] 2010 r. uchylającej uchwałę nr [...] z dnia [...] 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] i co za tym idzie nawet trafność tego argumentu nie dawałaby przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od powyższego i jedynie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, która między innymi uchyliła przepis art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, zawierający upoważnienie ustawowe na podstawie którego uchwalono uchwałę w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., zawiera przepis, który pozwalał (w drodze wyjątku od zasady, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających) uznać uchwałę Rady Gminy Cz. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu za obowiązującą. Przepisem tym jest art. 35 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, stanowiący w ust. 1, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego, zaś w ust. 2, iż wojewodowie ogłoszą, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia niniejszej ustawy, wykazy aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą. Z realizacją hipotezy tej normy mamy do czynienia odnośnie uchwały z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., albowiem wskazana powyżej ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. zmieniając (z dniem 1 sierpnia 2009 r., a nie jak błędnie wskazano w piśmie procesowym z dniem 16 czerwca 2009 r.) ustawę o z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przekazała kompetencję do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu przysługującą uprzednio wojewodzie, w a przypadku, jeżeli wojewoda nie wyznaczył obszaru chronionego krajobrazu, radzie gminy, wyłącznie sejmikowi województwa.

Z wskazanych powyżej względów Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego, albowiem zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania dla skarżącego dopuszczalny jest wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżonego organu o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem żądanie to stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, iż to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy.

/-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska