Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1322/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 i in.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 i nast
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28 i inne
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych mogą być stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego  w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym,  nie z uwagi na przysługującą im odrębną własność lokali, lecz  z uwagi na prawo do terenu, tj. współwłasność ( współużytkowanie wieczyste ) nieruchomości gruntowej,    w granicach której doszło do ich wyodrębnienia.

2. Na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną,   w stosunkach zewnętrznych,  przymiot strony  postępowania przysługuje li tylko wspólnocie mieszkaniowej,  a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Prezentowane stanowisko nie wyklucza, że  w konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego można by uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jaki  i indywidualnie tworzące ją podmioty. Stan taki dotyczy jednak przypadków, w których członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w stosunkach zewnętrznych będą realizować swe prawa obok wspólnoty mieszkaniowej nie z tytułu  współwłasności nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie interesu prawnego  w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku  z odrębną własnością konkretnych lokali.

3.  Nieistnienie po stronie właścicieli nieruchomości lokalowych interesu prawnego  co do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem konkretne rozwiązania projektowe mogą skutkować oddziaływaniem  nie tylko na sąsiednią nieruchomość gruntową, ale także w przestrzeń nieruchomości lokalowych.

4. Ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową  i graficzną, którą stanowi kopia mapy   z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną  analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami.

TEZY

1. Właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych mogą być stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego  w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym,  nie z uwagi na przysługującą im odrębną własność lokali, lecz  z uwagi na prawo do terenu, tj. współwłasność ( współużytkowanie wieczyste ) nieruchomości gruntowej,    w granicach której doszło do ich wyodrębnienia.

2. Na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną,   w stosunkach zewnętrznych,  przymiot strony  postępowania przysługuje li tylko wspólnocie mieszkaniowej,  a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Prezentowane stanowisko nie wyklucza, że  w konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego można by uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jaki  i indywidualnie tworzące ją podmioty. Stan taki dotyczy jednak przypadków, w których członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w stosunkach zewnętrznych będą realizować swe prawa obok wspólnoty mieszkaniowej nie z tytułu  współwłasności nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie interesu prawnego  w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku  z odrębną własnością konkretnych lokali.

3.  Nieistnienie po stronie właścicieli nieruchomości lokalowych interesu prawnego  co do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem konkretne rozwiązania projektowe mogą skutkować oddziaływaniem  nie tylko na sąsiednią nieruchomość gruntową, ale także w przestrzeń nieruchomości lokalowych.

4. Ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową  i graficzną, którą stanowi kopia mapy   z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną  analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi "A". Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 października 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 13.03. 2008r. nr [...], znak [...], ustalono na wniosek "A" sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Przebudowa i remont istniejącej kamienicy frontowej oraz budowa oficyny bocznej i tylnej wraz z częściową zabudową podwórza, infrastrukturą techniczną z przeznaczeniem całości na funkcję hotelową na dz. nr 1 obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działce nr 2 obr. [...] przy ul. [...] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także art. 104 k.p.a.

Uzasadniając powyższe podano, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 19.04.2007r., a jego zakres uściślono 7.05.2007r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono dalej uzyskane w sprawie opinie i uzgodnienia, jak również wskazano na spełnienie łącznie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Wyjaśniono ponadto, że toku sprawy strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń.

Integralną częścią decyzji uczyniono załączniki: Nr 1 – obejmujący warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej; Nr 2 – obejmujący linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła w terminie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., sprzeciwiając się realizacji planowanej inwestycji. Zarzucała, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie zostali imiennie zawiadomieni o sprawie, chociaż lokalizacja obiektu o tak dużej kubaturze stanowi bezpośrednie zagrożenie dla konstrukcji ich budynku w sytuacji silnej penetracji fundamentów przez wody gruntowe. Nowa inwestycja będzie wiązała się z zakłóceniami w działaniu przewodów kominowych, wentylacyjnych, spalinowych i dymowych, a podworzec budynku stanie się studnią, pozbawioną należytej wentylacji. Budowa projektowanego hotelu pogorszy także stan komunikacji na ul. [...].

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24.10.2008r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób nawiązano do wydanego rozstrzygnięcia oraz zarzutów odwołania, a także powołano treść art. 59 ust. 1 i art. 61ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1). Stronami postępowania są - oprócz inwestora - właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a także gruntów dalej położonych, o ile oddziaływanie zamierzonej inwestycji obejmuje swym zasięgiem również te nieruchomości. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr 1 wystąpiła "A" sp. z o.o. w K.. O wszczęciu postępowania w tej sprawie zostali zawiadomieni oprócz inwestora także poszczególni właściciele lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [...] w K. Następnie korespondencja w sprawie oraz zaskarżona decyzja skierowane zostały na podany adres biura zarządu Wspólnoty. Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, czyli posiada tzw zdolność sądową. Sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej zarząd, który także reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Z powyższej regulacji wynika, że wspólnocie mieszkaniowej przysługuje status strony w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do podnoszonego w odwołaniu zarzutu rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy status ten przysługuje także właścicielom poszczególnych lokali mieszkalnych. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.06.2007r. sygn. akt IV SA/Wa 620/07 ( Lex nr 344909 ) wskazano, iż uprawnienia wspólnoty i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] organ pierwszej instancji przyjął, że mają oni interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr 1 przy ul. [...], czyli zostali uznani za stronę tego postępowania. Wobec powyższego nie jest prawidłowe ograniczenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania tylko do samej wspólnoty mieszkaniowej i jej zarządu, chyba że poszczególni właściciele odrębnych lokali mieszkalnych scedowaliby swe uprawnienia na rzecz zarządu wspólnoty mieszkaniowej w drodze odpowiedniej uchwały. W materiałach sprawy znajdują się jedynie uchwały podejmowane w przedmiocie wyboru określonych osób do zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...]. Uchwały upoważniającej ten zarząd do reprezentowania poszczególnych właścicieli odrębnych lokali akta sprawy nie zawierają, co jednak nie oznacza, że upoważnienie takie nie zostało udzielone. Ta właśnie kwestia powinna zostać wyjaśniona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Gdyby okazało, że uchwała nie została podjęta, to stronami postępowania winni być wszyscy właściciele odrębnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w K. choćby z tego względu, iż raz już zostali uznani za strony poprzez zawiadomienie o jego wszczęciu.

Wyjaśniono dalej w nawiązaniu do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu został sporządzony przez osobę uprawnioną. Z analizy tej wynika co prawda, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, niemniej jednak zaskarżona decyzja zawiera zbyt ogólne ustalenia w zakresie wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich ( pkt II.5. załącznika nr l do decyzji ). Dotyczy to zwłaszcza podnoszonych w odwołaniu kwestii dotyczących zakłócenia funkcjonowania przewodów wentylacyjnych, kominowych i dymowych, a także zapewnienia należytej cyrkulacji powietrza. Jakkolwiek szczegółowe rozwiązania techniczno - budowlane następują zasadniczo w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to jednak wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich winny odnosić się do praw podmiotów będących stronami w sprawie i bezpośrednio tym zainteresowanych, zwłaszcza w przypadku, gdy inwestycja polega na przebudowie, czy rozbudowie konkretnego już istniejącego budynku. Z jednej strony inwestor ma oczywiście prawo dążyć do realizacji swych zamierzeń inwestycyjnych, jednakże właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (lokali mieszkalnych) mają także prawo oczekiwać, że respektowane będą także ich prawa. Taki wniosek wypływa z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Wskazano ponadto , że niezbyt jasnym jest także określenie w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - terenu. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazuje, że w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskaźnik ten wyniesie do 75% - zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany przepis przewiduje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wykonana w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna podaje w tym zakresie dwie wielkości - 63% oraz odrębnie dla zabudowy usługowej 75%. Analiza nie zawiera kryteriów uzasadniających dokonanie takiego rozróżnienia, co jest istotne tym bardziej, że przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie przewidują odrębnego określania wskaźnika dla poszczególnych rodzajów zabudowy, lecz posługują się ogólnym pojęciem "wskaźnika średniego". Ponadto, przyjęcie wskaźnika 75% zostało uzasadnione w sposób dość lakoniczny, mianowicie "reprezentatywnością działek nr 3, 4, 5, 6, 7", jednak bez szerszej motywacji i wskazania okoliczności przemawiających za przyjęciem takiej właśnie koncepcji.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii braku zgody na realizację inwestycji wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. To oznacza, że nie stwarza ona dla inwestora tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, lecz jedynie daje mu uprawnienie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie mają istotnego znaczenia stosunki własnościowe panujące na gruncie, albowiem wydana decyzja nie ingeruje i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie jest także wymagana ich zgoda - względnie brak sprzeciwu, na wydanie takiej decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24.10.2008r. znak [...] "A" sp. z o.o. w K. domagała się jej zmiany i utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Skarżąca zarzucała : naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uznanie, że właściciele lokali mieszkalnych Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. nie brali udziału w sprawie; naruszenie § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez stwierdzenie, że w sposób niezgodny z prawem ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, podczas gdy wskaźnik ten został wyznaczony zgodnie z wymienionymi przepisami.

Uzasadniając powyższe skarżąca wskazywała, że pogląd jakoby członkowie wspólnoty nie brali udziału w postępowaniu jest błędny. Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali sprawami wspólnoty kieruje zarząd, reprezentujący ją także na zewnątrz. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy działanie zarządu ogranicza się jedynie do zwykłego zarządu. Działanie zarządu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest czynnością zwykłego zarządu, zmierza bowiem jedynie do kontroli, czy planowana inwestycja nie wpłynie w negatywny sposób na substancję zarządzanego budynku. W ślad za tym w sprawie niniejszej należy przyjąć, że zarząd nie potrzebował osobnej uchwały wspólnoty mieszkaniowej do działania postępowaniu.

"A" sp. z o.o. w K. wskazywała dalej, że na podstawie art. 28 k.p.a. udział w charakterze strony postępowania przysługuje takiemu podmiotowi, którego interesu prawnego dotyczy sprawa. Udział właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma służyć temu, by zamierzenie budowlane nie spowodowało pogorszenia stanu ich nieruchomości. W niniejszej sprawie planowane zamierzenie inwestycyjne może oddziaływać wyłącznie na wspólną nieruchomość, a zatem jej współwłaściciele nie uczestniczą w postępowaniu osobno, lecz jako współwłaściciele gruntu, a co za tym idzie - są reprezentowani przez zarząd Wspólnoty. Fakt zawiadomienia przez organ wszystkich właścicieli lokali nie miał żadnego znaczenia w sprawie. Kwestie podniesione w odwołaniu są wspólne dla wszystkich członków wspólnoty, zaś brak jednocześnie takich zarzutów, które dotyczyłyby bezpośredniego zagrożenia dla konkretnych lokali w budynku przy ul. [...]. Dla sprawy nie ma także znaczenia, czy właściciele lokali udzielili pełnomocnictwa członkom zarządu do działania w ich imieniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia skarżąca podniosła, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został określony w sposób prawidłowy. W tym zakresie osoba uprawniona sporządzająca analizę wzięła pod uwagę działki rodzajem i przeznaczeniem zabudowy jednoznacznie odpowiadające planowanej inwestycji. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się ustalenie wskaźnika innego, jeżeli taka konieczność wynika z analizy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Co do pierwszego z zarzutów wskazywało w szczególności, że fakt początkowego uznania za strony właścicieli lokali w budynku nr [...] przy ul. [...] uzasadnia konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Kolegium nie było uprawnione do czynienia takich własnych ustaleń, albowiem powyższe naruszałyby zasadę dwuinstancyjności. Odnośnie zarzutu drugiego podkreślało, że w decyzji organu pierwszej instancji powołany został § 5 ust. 1 rozporządzenia, a nie dopuszczający odstępstwo od wyników analizy § 5 ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy oddalić, pomimo zasadności podnoszonych w niej zarzutów.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej są regulacje zawarte w art. 60 – 64 powyższej ustawy, jak również art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym ), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania należało określić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza norm materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05, LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/3).

Stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy są - poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać, a także w niektórych sytuacjach również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. Prezentowane wyżej stanowisko odpowiada poglądom orzecznictwa wypowiadanym niemal zgodnie w kwestii przyznania takiego statusu podmiotom uprawnionym do gruntów, zaś znajduje uzasadnienie w treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach prawa cywilnego ( por. uchwała NSA z 25.09.1995r. VI SA 13.95, OSNA 1995, nr 4, poz. 154, uchwała NSA z 4.12.1995r. VI SA 20/95 MP 1995, nr 11, str. 424, czy wyrok NSA z 2.07.1997r. II SA/Kr 62/1996 – niepubl., pow. T.Lisiecki, Piśmiennictwo, Praktyczne wyjaśnienie oraz wzory umów i pism, 2001-2006 WP LexisNexis).

Specyficznym przypadkiem, wymagającym dalej idących rozważań na gruncie regulacji cywilnoprawnych oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście brzmienia art. 28 k.p.a. jest sytuacja, w której przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy można by przyznać hipotetycznie tym samym podmiotom nawet kilkakrotnie z różnych, lecz pozostających w związku tytułów, tj.: po pierwsze – indywidualnie, jako współwłaścicielom ( współużytkownikom wieczystym ) nieruchomości gruntowej, na której znajdują się budynki albo części budynków stanowiących odrębne nieruchomości; po wtóre - poprzez uczestnictwo we wspólnocie mieszkaniowej tworzonej przez właścicieli nieruchomości lokalowych; po trzecie - jako właścicielom ( współwłaścicielom ) nieruchomości stanowiących budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków będących odrębnym przedmiotem własności. Stosownie bowiem do art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taka szczegółowa analiza sygnalizowanego problemu, mogąca prowadzić do odmiennych wyników w różnych stanach faktycznych, zostaje ograniczona aktualnie do występującego w niniejszej sprawie, w którym teren inwestycji nie pozostaje we współwłasności ( współużytkowaniu wieczystym ), natomiast w bezpośrednim jego sąsiedztwie znajduje się nieruchomość gruntowa zabudowana domem wielomieszkaniowym, gdzie wyodrębniono samodzielne lokale stanowiące odrębne nieruchomości w liczbie przekraczającej 7, zaś ich właściciele współuprawnieni do gruntu oraz części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, tworzą wspólnotę mieszkaniową.

Podstawy prawne dla istnienia nieruchomości lokalowych oraz funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych zostały określone w przepisach ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 908 z późn. zm. – dalej w skrócie uwl ), która określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną ( art. 1 uwl ). Artykuł 2 uwl przewiduje między innymi, że : samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości( ust. 1 ); samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych, zaś przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne ( ust. 2 ); do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi" ( ust. 4 ). Z treści art. 3 ust. 1 - 2 uwl wynika, że w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu, przy czym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jeżeli budynek został wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przedmiotem wspólności jest to prawo, a dalsze przepisy o własności lub współwłasności gruntu stosuje się odpowiednio do prawa użytkowania wieczystego ( art. 4 ust. 3 ).

Cytowana wyżej regulacja naprowadza, że odrębna własność lokalu sprowadza się w istocie do pewnej przestrzeni w obrębie nieruchomości gruntowej, wydzielonej i odgraniczonej od niej ścianami stanowiącymi części wspólne budynku, z której to przestrzeni dany podmiot może korzystać oraz rozporządzać nią na zasadach określonych w art. 140 k.c.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. – " Ustawa ta określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Zarówno powołany przepis, czy art. 1 ust. 2 u..p.z.p. , jak również kolejne normy wskazują, że z uwagi na przedmiot regulacji - jakim jest kształtowanie polityki przestrzennej, przeznaczanie i zagospodarowanie terenów - prawem podlegających ochronie, które należy uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest własność nieruchomości gruntowych. Do takich wniosków prowadzi w szczególności treść art. 6 ust. 2 u.p.z.p., odnoszącego się wprost do własności terenów , który stanowi, że :

" Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W języku potocznym słowo " teren " oznacza : część powierzchni ziemi wraz z jej rzeźbą i pokryciem; miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś; obszar,

okolicę ( por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., PWN W-wa

1981 str. 495 ). Przy braku odmiennych definicji legalnych tego pojęcia należy zatem przyjąć, że ukształtowane w uprzednio podany sposób prawo własności lokalu nie jest prawem do terenu. Teren stanowi bowiem odrębną nieruchomość obejmującą grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Uwzględnienie normatywnej treści prawa własności nieruchomości lokalowych i gruntowych oraz przedmiotu regulacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście przesłanek z art. 28 k.p.a., prowadzi do wniosku, że właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych mogą być stronami postępowania w sprawie o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, nie z uwagi na przysługującą im odrębną własność lokali, lecz z uwagi na prawo do terenu, tj. współwłasność ( współużytkowanie wieczyste ) nieruchomości gruntowej, w granicach której doszło do ich wyodrębnienia.

Zważyć należy dalej, że zgodnie z treścią art. 6 uwl ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana." Artykuł 17 stanowi, że za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wspólnota mieszkaniowa bez ograniczeń, a każdy właściciel lokalu - w części odpowiadającej jego udziałowi w tej nieruchomości. Analiza regulacji zawartych w art. 6 uwl i 17 uwl oraz dalszych, znajdujących się w rozdziałach 3 i 4 uwl wskazuje, że wprowadzając wyjątek od zasady superficies solo cedit, przewidując komplikacje w zarządzie wynikające ze sprzecznych interesów licznych podmiotów współuprawnionych do nieruchomości gruntowej, dla niwelacji takich negatywnych skutków, ustawodawca stworzył instytucję wspólnoty mieszkaniowej, jako jednostki organizacyjnej o określonej strukturze, sposobie reprezentacji, obowiązkach i uprawnieniach. W sprawach zarządu przyznał wspólnocie mieszkaniowej zdolność prawną oraz zdolność do czynności prawnych, a także będącą ich następstwem zdolność sądową i procesową. Z przepisów tych wynika, że celem wprowadzenia instytucji wspólnoty mieszkaniowej jest nie tylko realizacja w sposób jednorodny, w stosunkach wewnętrznych interesu współwłaścicieli, który wyraża się w utrzymywaniu należytego stanu wspólnej nieruchomości, ale także zapewnienie takiej jednorodności i jednolitej ich reprezentacji w stosunkach zewnętrznych, co uwzględnienia interes osób trzecich - tj. kontrahentów wspólnoty, czy podmiotów stosunków o charakterze administracyjnoprawnym. Nie powtarzając licznych poglądów doktryny i orzecznictwa odnośnie sytuacji wspólnoty mieszkaniowej, przedstawionych syntetycznie w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 21.12.2007 r., III CZP 65/07 (OSNC 2008, nr 7-8, poz. 69), należy podzielić wyrażone w niej stanowisko, w kwestiach spornych dotyczących tego podmiotu. W przedmiotowej uchwale - mającej moc zasady prawnej, Sąd Najwyższy wywiódł, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 331 k.c., do której należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych, oraz że w związku z tym może ona nabywać prawa i zaciągać zobowiązania do własnego majątku. Przyjął również, że zakres przysługującej wspólnocie mieszkaniowej zdolności do czynności prawnych jest ograniczony do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Zwrócił też słusznie uwagę przy wykładni funkcjonalnej przyjętych rozwiązań prawnych, że "... mniej problemów stwarza (...) łączenie praw i obowiązków (np. wynikających z umowy dzierżawy czy świadczenia usług) ze wspólnotą jako odrębnym podmiotem niż przypisywanie ich właścicielom lokali. Dotyczy to zarówno sfery materialnoprawnej (liczba podmiotów występujących w umowie), jak i sfery procesowej (liczba powodów i pozwanych). " Konsekwentnie do tychże poglądów, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną, legitymacja procesowa przyznawana jest wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali ( por. uchwała SN z dnia 16.10.2008r. III CZP 91/08, zam. zb. LEX nr 453651, Biul.SN 2008/10/10 ).

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych widoczna jest rozbieżność poglądów co do sytuacji wspólnoty mieszkaniowej, którą postrzega się albo jako zbiór podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a., albo jako osobę ustawową. W każdym z tych wypadków, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną przyznaje się jednak zgodnie wspólnocie mieszkaniowej status strony postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 9.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96 – zam. zb. Lex nr 43794, wyrok NSA z dnia 14.04.1999r., sygn. akt IV SA 175/97 – zam. zb. Lex nr 47177, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23.05.2007r. , sygn. akt II SA/Gd 12/07 - zam. zb. LEX nr 356027). W uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 26.11.2001r. sygn. akt OPK 19/01 ( ONSA 2002/2/68, Prok.i Pr.-wkł. 2002/3/54, Wokanda 2002/5/29, M. Prawn. 2002/5/195 ), przy analizie przepisów ustawy o własności lokali akcentuje się między innymi, że - " W celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron postępowania (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków" .

Zgodnie z treścią art. 29 k.p.a. - stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Artykuł art. 30 § 1 k.p.a. stanowi, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wspomniano wyżej, ocena zdolności prawnej i zdolność do czynności prawnych wspólnoty mieszkaniowej została dokonana wszechstronnie i przekonywująco w powoływanej już uprzednio uchwale SN z dnia 21.12.2007 r., III CZP 65/07, zaś zawarte w niej wywody pozostają aktualne również w ramach stosunków prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Także w sprawach z zakresu prawa administracyjnego należy uznać, że wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 331 k.c., do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych. Działa ona przez zarząd ( art. 20 ust.1 uwl ) albo zarządcę wspólnoty mieszkaniowej ( art. 18 ust. 1 uwl ), zaś zakres przysługującej jej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych jest ograniczony do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem (administrowaniem) nieruchomością wspólną. Konsekwentnie trzeba także przyjąć, że na gruncie stosunków administracyjnoprawnych, w sprawach zarządu nieruchomością wspólną, w stosunkach zewnętrznych przymiot strony postępowania przysługuje li tylko wspólnocie mieszkaniowej, a nie tworzącym ją właścicielom lokali. Prezentowane stanowisko nie wyklucza, że w konkretnej sprawie za stronę postępowania administracyjnego można by uznać zarówno wspólnotę mieszkaniową, jak i indywidualnie tworzące ją podmioty. Stan taki dotyczy jednak przypadków, w których członkowie wspólnoty mieszkaniowej, w stosunkach zewnętrznych będą realizować swe prawa obok wspólnoty mieszkaniowej nie z tytułu współwłasności nieruchomości gruntowej, lecz z uwagi na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z odrębną własnością konkretnych lokali. Jak już uprzednio wskazano, opisana sytuacji nie występuje jednak w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, którego stroną jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. W takich sprawach - należących do stosunków zewnętrznych, reprezentujący wspólnotę mieszkaniową zarząd ( art. 20 uwl) albo zarządca ( art. 18 ust. 1 uwl ) działa samodzielnie, bowiem podejmowane przez niego czynności należą do zwykłego zarządu. Zmiana zagospodarowania sąsiedniego terenu nie prowadzi do zbycia, czy obciążenia nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę mieszkaniową prawami rzeczowymi lub obligacyjnym, nie dotyczy jej bezpośrednio, podejmowane czynności są jakościowo różne od wymienionych przykładowo w art. 22 ust. 3 uwl czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, co dotyczy także ewentualnych następstw wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia spełnienia wymogów jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest zagadnieniem odrębnym i niezależnym od dotyczącej prawidłowości zagospodarowania terenu. Nieistnienie po stronie właścicieli nieruchomości lokalowych interesu prawnego co do udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem konkretne rozwiązania projektowe mogą skutkować oddziaływaniem nie tylko na sąsiednią nieruchomość gruntową, ale także w przestrzeń nieruchomości lokalowych.

W świetle powyższych uwag podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 28 k.p.a. jest zasadny, bowiem w sprawie niniejszej stroną postępowania administracyjnego winna być wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w K., reprezentowana przez działający samodzielnie zarząd. Całkowicie błędnym jest także wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, że doręczenie określonym podmiotom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy pominięciu ich dalszego udziału w sprawie, winno automatycznie skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. W takim przypadku organ odwoławczy - jako merytorycznie rozpoznający sprawę, ma obowiązek ustalić, czy pomijanym przez organ pierwszej instancji na dalszym etapie postępowania podmiotom służył faktycznie przymiot strony i tylko pozytywne stwierdzenie w tym zakresie winno skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. Także inne wskazywane w zaskarżonej decyzji wady wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, nie były dostateczną podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Jak wynika z treści art. 53 ust. 3 pkt 1 -2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. analiza należy do organów administracji uprawnionych do wydania decyzji, co dotyczy również organu drugiej instancji. Nie poddając krytyce zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy winien był zatem na jego podstawie dokonać własnej analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Przy zasadności zarzutów dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24.10.2008r. znak [...] skarga w niniejszej sprawie podlega jednak oddaleniu, albowiem pomimo błędnego uzasadnienia wydanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego odpowiada prawu. Przeprowadzona niezależnie od zarzutów skargi kontrola decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13.03.2008r. nr [...], znak [...], wskazuje bowiem na wydanie tego aktu z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego. Jest ona też wewnętrznie sprzeczna oraz nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia o wniosku inwestora.

Ze sprecyzowanych na żądanie organu pierwszej instancji twierdzeń wniosku, rozwijanych w dołączonym do niego jako załącznik opisie do koncepcji architektoniczno-funkcjonalnej oraz w piśmie z dnia 4.05.2007r. wynika, że planowana inwestycja dotyczy prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie istniejącej kamienicy frontowej na działce nr 1 obr. [...] przy ul. [...] w K. - wraz ze zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania na cele hotelowe, oraz budowie na tej samej działce, na części powierzchni jej terenu, związanych funkcjonalnie i komunikacyjnie z kamienicą frontową trzech innych budynków ( pięciokondygnacyjnej oficyny bocznej - przewiązki, siedmiokondygnacyjnej oficyny tylnej, budynku parterowego ), traktowanych wraz z nią jako jeden obiekt hotelowy, przy równoczesnym podpiwniczeniu całej działki. Wniosek sygnalizuje zamiar wymiany istniejących przyłączy gazu, wody i kanalizacji po starej trasie, a także - po rozszerzeniu pierwotnego żądania, realizacji przyłącza energetycznego ze stacji trafo zlokalizowanej na działce nr 2 obr. [...]. Adekwatnie do takich wskazań inwestor do pisma z dnia 4.05.2007r. dołączył załącznik graficzny, w którym jako teren objęty wnioskiem zaznaczył całą działkę nr 1 i część działki nr 2.

Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w żadnym fragmencie nie odnosi się do kwestii dopuszczalności oraz warunków realizacji zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji w zakresie robót budowlanych polegających na budowie piwnic, które mają zostać zlokalizowane nie tylko pod budynkami, lecz obejmować powierzchnię całej działki nr 1 - również poza obrysem i powierzchnią zabudowy tych obiektów. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nadto wewnętrznie sprzeczne, albowiem orzekając o ustaleniu warunków zabudowy także dla realizacji infrastruktury na działce nr 2 obr. [...] przy ul. [...] w K. nie objęto żadnej części tej działki załącznikiem graficznym Nr 2, będącym integralną częścią decyzji, w którym linie rozgraniczające teren inwestycji poprowadzono wzdłuż granic działki nr 1.

Nie jest jasnym na tle treści wydanej decyzji, czy nowoprojektowane kubatury traktowane są jako odrębne budynki w jednym kompleksie hotelowym tworzonym wraz z istniejącą kamienicą frontową, która podlegać będzie remontowi i przebudowie, czy też zamiar inwestycyjny wnioskodawcy uznaje się w istocie za realizację jednego budynku hotelowego, który powstanie po remoncie i przebudowie oraz rozbudowie istniejącej kamienicy frontowej, oraz po wyburzeniu innych istniejących tam aktualnie budynków. W tym także zakresie nie są znane przyczyny, dla których li tylko dla budynku parterowego ( względnie nowej części jednokondygnacyjnej ) nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej, jej gzymsu lub attyki, chociaż takie parametry przewidziano dla oficyny bocznej i tylnej (względnie części pięcio i siedmiokondygnacyjnej ). Uwzględniając, że planowana przez inwestora zabudowa podwórza w kondygnacji parteru ma nastąpić po wyburzeniu istniejącego aktualnie, podobnie usytuowanego obiektu parterowego - analogicznie jak w przypadku oficyny tylnej, nie jest wiadomym dlaczego ten właśnie zakres robót budowlanych - w przeciwieństwie do budowy oficyny tylnej i bocznej, uznawany jest za rozbudowę parteru i tak określany w decyzji.

Kolejne wady rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji mają związek z ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji niezgodnie z przepisami w § 4 - § 8 rozporządzenia wykonawczego, które wymagają konkretnego określenia prawem przewidzianych parametrów dla nowej zabudowy w sposób stanowczy, jednoznaczny i niezależny od mogących się zmieniać warunków otoczenia, co winno nastąpić przy użyciu stosownych jednostek miar. O ile w stanie faktycznym niniejszej sprawy użycie w ustaleniach warunków sformułowania " pozostaje bez zmian " dla planowanej inwestycji co do linii zabudowy, czy także szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu dla istniejącej kamienicy frontowej można zaakceptować z uwagi na wnioskowany zakres robót budowlanych, które nie będą powodować takich zmian, o tyle budzi zastrzeżenia określenie wysokości kalenicy mających powstać budynków oficyny tylnej i bocznej nie w jednostkach miar, lecz w relacji do wysokości kalenicy budynku na sąsiedniej działce nr 8. Analogicznie ustala się też wysokości elewacji frontowej obu nowych oficyn w relacji do istniejącego okapu elewacji tylnej budynku frontowego na działce nr 1. W konsekwencji takich wadliwych ustaleń nie jest wiadomym bez podejmowania poza postępowaniem dodatkowych pomiarów, jaką konkretnie wysokość do kalenicy oraz wysokość elewacji frontowej mogą mieć przedmiotowe obiekty – zatem, jakie parametry należy zachować w fazie projektowania oraz wydawania pozwolenia na budowę. Ponadto wszelkie legalne lub samowolne zmiany wysokości kalenicy budynku na sąsiedniej działce nr 8, albo jego rozbiórka stanowić będą przeszkodę dla realizacji inwestycji, pomimo iż po ustaleniu warunków zabudowy wydana w tym przedmiocie decyzja winna zachować moc obowiązującą niezależnie od takich zmian stanu faktycznego. Brak również cech stanowczości i jednoznaczności ustaleniom dotyczącym szerokości elewacji frontowej oficyny bocznej oraz tylnej, skoro przy wskazaniu maksymalnej ich szerokości nie podano wymaganych dla zachowania ładu przestrzennego minimalnych wymiarów, przy czym z niewiadomych przyczyn pomija się takie parametry dla projektowanego po wyburzeniu dotychczasowego budynku parterowego, nowego obiektu - również parterowego.

Decyzja organu pierwszej instancji narusza obowiązujące przepisy prawa także w zakresie wymogów formalnych, którym winna odpowiadać. Takie wymogi dla każdej decyzji przewiduje art. 107 §1 i 3 k.p.a., który jednoznacznie odróżnia samo rozstrzygnięcie ( osnowę decyzji ) od jego uzasadnienia. Jak wynika z art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego stanowi ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ). Treść art. 107 §1 i 3 k.p.a., art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że ustawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część testową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną analizy w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz ewentualnie dalszymi elementami. O ile oznaczenie na jednej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy zazwyczaj pozostaje bez istotnego wpływu dla możliwości prawidłowego sporządzenia projektu budowlanego, czy właściwego orzekania na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, o tyle połączenie rozstrzygnięcia w postaci wiążących ustaleń warunków zabudowy z niemającymi takiego charakteru wynikami analizy, czyni decyzję wadliwą w stopniu uzasadniającym eliminacje tak wydanego aktu z obrotu prawnego. Nie jest rzeczą projektanta, czy organu wydającego pozwolenie na budowę interpretacja sporządzonego w taki sposób aktu administracyjnego, w celu poszukiwania elementów wiążącego rozstrzygnięcia, zaś zastosowanie takich zabiegów może prowadzić do naruszenia praw inwestora lub innych stron uczestniczących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Wydając w sprawie niniejszej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy organ pierwszej instancji nie respektował wyżej wskazanych przepisów prawa. Nie tylko połączył na jednej mapie linie rozgraniczające teren inwestycji z częścią graficzną wyników analizy, ale także objął jednym załącznikiem ustalenie warunków zabudowy z wynikami analizy. W treści tego dokumentów brak zresztą elementów charakterystycznych dla wyników analizy. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do: linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Także sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej budzi zastrzeżenia - jako dowolny, nie tylko z przyczyn wskazanych przez organ odwoławczy. Zważyć należy bowiem, że określenie powierzchni biologicznie czynnej na 15% nie znajduje uzasadnienia nie tylko w treści decyzji, ale także w analizie stanowiącej element zgromadzonego materiału dowodowego. Wprowadzenie tego wskaźnika dla terenu inwestycji kubaturowych – działka nr 1, zdaje się być zresztą wadliwe i pozorne, albowiem w przeciwieństwie do wskaźnika powierzchni zabudowy ustalono go nie dla działki nr 1, lecz działek, a zatem również dla działki nr 2, gdzie mają przebiegać jedynie przyłącza.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 "a" i "c" , zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.