Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3704/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 § 1 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 184/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 184/20, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., określił środowiskowe uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] oraz drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - gr. woj. [...] i [...] w wariancie inwestorskim, tj. wariant [...] drogi [...] oraz wariant [...] z przejściem na wariant [...] od ok. km [...] drogi [...].

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o nadanie decyzji wyżej wskazanej rygoru natychmiastowej wykonalności. Inwestor uzasadniając ww. wniosek wskazał na ważny interes społeczny, przejawiający się m. in. zwiększeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz kluczową rolą przedmiotowej inwestycji w poprawie komunikacyjnej Polski oraz tranzytowego pojazdów ciężkich. Ponadto w uzasadnieniu wniosku wskazano, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji umożliwi zlecanie dalszych etapów prac projektowych oraz niektórych długotrwałych a nieinwazyjnych prac przygotowawczych, jak np. rozpoznanie archeologiczne i geologiczne, co znacząco usprawni proces projektowy i będzie miało przełożenie na szybsze zaprojektowanie docelowego układu drogowego i zlecenie robót budowlanych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] przychylił się do stanowiska wnioskodawcy i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], nadał decyzji z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], rygor natychmiastowej wykonalności.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] - dalej "Stowarzyszenie".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – dalej: "GDOŚ" postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ administracji publicznej wyjaśnił, że podstawą do nałożenia na przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności były: ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, inny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Wyjaśniono, że realizacja przedmiotowej drogi ekspresowej łączącej autostradę [...] w rejonie [...] z drogą krajową nr [...] na granicy województwa [...] oraz drogi ekspresowej nr [...] od [...] w kierunku [...] (włączenie do realizowanej obecnie [...]) znacząco poprawi bezpieczeństwo ruchu lokalnego, jak i tranzytowego, pomiędzy [...] a [...] oraz pomiędzy [...] a granicą województwa [...]. Obecnie ruch pojazdów ciężkich poruszających się pomiędzy [...] a [...] oraz pomiędzy [...] a granicą województwa [...] ([...]) jest wyjątkowo uciążliwy dla mieszkańców powiatu [...] oraz [...], zarówno w codziennej komunikacji jak i w pogarszających się warunkach życia. Świadczą o tym między innymi wyniki statystyk dotyczących liczby kolizji i wypadków drogowych. Ponadto duży udział pojazdów ciężkich generuje znaczące uciążliwości środowiskowe odczuwalne najbardziej przez lokalną społeczność — znaczne pogorszenie warunków klimatu akustycznego i stanu aerosanitarnego powietrza atmosferycznego. Wskazano, że inwestycja jest niezwykle ważna zarówno z punktu strategii transportowej regionu, jak i transportu krajowego. Zdecydowanie usprawni połączenie komunikacyjne w kierunku zachód - wschód i kierunku południowym Polski. Planowana inwestycja wpłynie na poprawę bezpieczeństwa życia mieszkańców, zmniejszy wypadkowość w związku z przeniesieniem dużego w tym rejonie ruchu tranzytowego na spójny system połączeń drogowych oraz wypłynie na zredukowanie natężenia hałasu dzięki przeniesieniu ruchu tranzytowego na drogę ekspresową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosło Stowarzyszenie. W uzasadnieniu skargi wskazało, że organ II instancji pominął, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z urzędu - natomiast, w niniejszej sprawie to uczestnik wnioskował o nadanie tego rygoru. W związku z tym, to jedynie przesłanka "wyjątkowo ważnego interesu strony" mogła być analizowana przez organ. Tym samym wydane postanowienie zostało ono wydane w sytuacji braku spełnienia określonych prawem przesłanek. Stowarzyszenie nie zgodziło się także z fragmentem uzasadnienia skarżonego postanowienia, gdzie wskazano, że: "jako szczególnie ważny interes strony należy wskazać fakt, że inwestorowi zależy na terminowych wykonaniu inwestycji". Podkreślono, że instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności nie może służyć ułatwianiu uczestnikowi procesu inwestycyjno-budowlanego, czy konwalidowaniu stanu wynikającego z braku odpowiedniego zaaranżowania prac budowlanych zadbania o uzyskanie stosownych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w określonych terminach. Nie jest również przesłanką nadania rygoru - konieczność przyspieszenia realizacji inwestycji. Dalej wskazano, że deklarowany przez uczestnika, i przyjęty przez organ II Instancji, cel w postaci wystąpienia na podstawie nieostatecznej decyzji środowiskowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie może zostać zrealizowany, jako że jest on sprzeczny z prawem. Podkreślono, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie organu II Instancji, że w razie usunięcia z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym decyzji środowiskowej, inwestor będzie musiał przywrócić środowisko do stanu pierwotnego. Wywiedziono także, że organy potraktowały procedurę nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności jako postępowanie standardowe, automatyczne, oczywiste, nie wymagające uzasadnienia. W związku z tym instytucja ta, zdaniem organów, nie ma cech wyjątku, a nadanie rygoru jest regułą. Strona skarżąca wskazała także, że każdy przypadek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymaga zindywidualizowanej oceny i skrupulatnej analizy. Organ w zupełności pominął w przedmiotowej sprawie interes związany z ochroną przyrody i nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności jedynie na podstawie nieuzasadnionych oraz blankietowych twierdzeń uczestnika. Organ pominął, iż to właśnie interes ogólnospołeczny polegający na ochronie prewencyjnej środowiska naturalnego (dziedzictwa przyrodniczego o szczególnym znaczeniu i ochronie), jest interesem realnym, wykazanym w przedmiotowej sprawie w stopniu wystarczającym, oczywistym w kontekście związania organów administracji publicznej zasadami: legalności (wobec wykazanych w odwołaniu naruszeń prawa), zrównoważonego rozwoju, czy unijną zasadą przezorności w ochronie środowiska. W związku z powyższym, argumentacja zawarta we wniosku uczestnika oraz zaskarżonym postanowieniu na jedynie charakter hipotetyczny, a nie realny.

GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Podniósł, że z brzmienia art. 108 K.p.a nie wynika – jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie – że przesłanka interesu społecznego może być brana pod uwagę wyłącznie w razie, gdy organ o nadaniu rygoru orzeka z urzędu. Ustawodawca nie zróżnicował przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności od tego czy organ rygor ten nadaje z urzędu czy na wniosek. W związku z tym organ rozpoznając wniosek o nadanie rygoru winien rozważyć wystąpienie którejkolwiek z przesłanek uzasadniających nadanie rygoru określonych w art. 108 § 1 K.p.a., przy czym wystarczy wystąpienie chociaż jednej z wymienionych przesłanek, aby uznać nadanie rygoru za uzasadnione. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu meriti, mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Organ wykazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka interesu społecznego, przejawiającego się przede wszystkim w zapewnieniu większego bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności ruchu tranzytowego pojazdów ciężarowych, czego konsekwencją będzie również zapewnienie bezpieczeństwa dla ruchu lokalnego. Organ swoje ustalenia poparł wyczerpującymi wyjaśnieniami, które szeroko zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Sąd Wojewódzki dokonaną przez GIOŚ ocenę jak i przytoczoną na jej poparcie argumentację w pełni podzielił. Wskazał, że nawet nie posiadając wiedzy specjalistycznej można bez trudu zrozumieć, ze budowa drogi szybkiego ruchu o parametrach drogi ekspresowej wpłynie pozytywnie na organizacje ruchu drogowego, w tym ruchu tranzytowego pojazdów ciężarowych, czego konsekwencją będzie zwiększenie komfortu życia i ruchu drogowego dla mieszkańców okolic przez które dotychczas, drogami lokalnymi, taki ruch tranzytowy się odbywał. Każda budowa nowej drogi oraz modernizacja istniejącej, poprzez podniesienie jej parametrów, w istocie zwiększa bezpieczeństwo i poprawę warunków życia ludzi, wpływa na zmniejszenie wypadkowości w związku z przeniesieniem ruchu tranzytowego z dróg lokalnych i rozmaitych miejscowości na spójny system połączeń drogowych. Dodatkowo wpłynie na zredukowanie natężenia hałasu dzięki przeniesieniu ruchu tranzytowego na drogę ekspresową. Zatem w ocenie Sądu I instancji organ wykazał, że istnieje ustawowa przesłanka (ważny interes społeczny którym jest ochrona warunków zdrowia i życia ludzi) do nadania decyzji z [...] maja 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Również podnoszona przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kwestia ochrony środowiska nie stanowi, zdaniem Sądu meriti, przeszkody dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stąd jej ewentualne nie rozważenie przez organ nie może stanowić podstawy uznania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności za wadliwe. Kodeks postepowania administracyjnego nie zawiera żadnej regulacji wyłączającej możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w razie gdy nie jest rozważona kwestia ochrony środowiska. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie jest także istotne dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, czy rzeczywiście nadanie tego rygoru przedmiotowej decyzji środowiskowej ma na celu przyspieszenie realizacji danej inwestycji drogowej. Przede wszystkim jest to argument dodatkowy, zwracający jedynie uwagę na względy praktyczne nadania decyzji rygoru. Z uwagi na omówiony wyżej interes społeczny uzasadniający jego nadania, posłużenie się nim, nie stanowi uchybienia, a szczególnie uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest etapem procesu inwestycyjnego. Zatem w celu uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej należy przedłożyć ostateczną decyzję środowiskową. Stąd nadanie decyzji środowiskowej przedmiotowego rygoru pozwala na użycie jej w tym celu, jeszcze przed rozpoznaniem ewentualnych odwołań, co z pewności wpłynie na czas realizacji inwestycji. Nadto nadanie tego rygoru leżało w wyjątkowo ważnym interesie inwestora, choćby z uwagi na fakt pozyskania na ten cel środków unijnych i konieczności szybkiego rozliczenia się z nich.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 119 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. - przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia:

1) art. 108 § 1 i § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. - poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - na podstawie przesłanek nadania rygoru, które dotyczą aktywności organu z urzędu (ochrona zdrowia i życia ludzkiego), a nie możliwości wydania postanowienia w tym przedmiocie na wniosek (jedynie przesłanka szczególne ważnego interesu strony);

2) art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. - poprzez rozszerzającą wykładnię wspomnianych przepisów i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, mimo braku spełnienia przesłanek uprawniających do wydania takiego rozstrzygnięcia;

3) art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak wzięcia pod uwagę podstawowego celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. ochrony środowiska naturalnego, która leży w interesie społecznym, a w konsekwencji błędne uznanie wystąpienia tego interesu jako przesłanki nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

4) art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej nie podlegającej wykonaniu, w odniesieniu, do której nie można wnosić (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych) o wstrzymanie jej wykonania, co łącznie prowadzi do naruszenia art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26, s. 1) - dalej dyrektywa 2011/92/UE;

5) art. 80 K.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku Strony o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;

6) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji (w tym: nadanie rygoru jedynie na podstawie hipotetycznych podstaw, bez uzasadnienia);

7) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak odniesienia się do faktu, że Organy dopuściły się prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakonicznego oraz niewyczerpującego i niejasnego uzasadnienia skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie;

II. Art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez i wadliwe, lakoniczne oraz niedotyczące istoty sprawy uzasadnienie wyroku, w tym - brak odniesienia się do wszystkich istotnych oraz konkretnych argumentów skarżącego kasacyjnie podniesionych w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Ponadto na podstawie art. 267 akapit 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej jako "TFUE") Stowarzyszenie wniosło o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego: "Czy dopuszczalna jest taka wykładnia art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywa 2011/92/UE, która pozwala na pozbawienie możliwości zwrócenia się o środki tymczasowe (możliwość wstrzymania wykonania decyzji) w odniesieniu do decyzji środowiskowej, przy jednoczesnej akceptacji nadawania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co jest powodem, dla którego procedura zaskarżenia przed sądem (sądowa procedura odwoławcza) w odniesieniu do decyzji środowiskowej nie zapewnia skuteczności orzeczenia wymaganej dyrektywą 2011/92/UE a tym samym skuteczności prawa unijnego.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy zaistniały przesłanki do nadania nieostatecznej decyzji środowiskowej, rygoru natychmiastowej wykonalności.

Uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, choć posiadający pewne cechy uznaniowości, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, niewywołujący skutków w innych dziedzinach prawa, niewykonalny, o osobowo-rzeczowym charakterze. Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być co najmniej uprawdopodobnione.

Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1134/09, LEX nr 597140). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2169/11, LEX nr 1152144; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 851/13, LEX nr 1568457). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie.

W przedmiotowej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia z [...] maja 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - [...] (gr. woj. [...]) oraz drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - gr. woj. [...] i [...] w wariancie inwestorskim, tj. wariant [...] drogi [...] oraz wariant [...] z przejściem na wariant [...] od ok. km [...] drogi [...], zostało uzasadnione jej szczególnym charakterem oraz ważnym interesem społecznym w wymiarze ogólnopolskim tj. poprawą sytuacji komunikacyjnej Polski oraz usprawnienia tranzytowego przejazdu pojazdów ciężkich. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu. W tej sprawie organ stwierdził istnienie takich przesłanek, stąd na wniosek inwestora, którym jest GDDKiA (centralny urząd administracji rządowej powołany do obsługi centralnego organu administracji publicznej, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) stwierdził, że występują przesłanki, o jakich mowa w art. 108 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że zasadność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności na nieostateczną decyzję środowiskową, nie budzi wątpliwości. W przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiły obie przesłanki wymienione w art. 108 K.p.a., które zadecydowały o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy mieć na uwadze, że organ drugiej instancji prowadząc postępowanie nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale dokonał własnej analizy całości materiału dowodowego. Podstawą do nałożenia na przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności były: ochrona zdrowia ludzkiego, sensu largo interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Wykazano bowiem, że planowana inwestycja tj. budowa drogi szybkiego ruchu o parametrach drogi ekspresowej wpłynie pozytywnie na organizację ruchu drogowego, w tym ruchu tranzytowego pojazdów ciężarowych, czego konsekwencją będzie zwiększenie komfortu życia i ruchu drogowego dla mieszkańców okolic, przez które dotychczas, drogami lokalnymi, taki ruch tranzytowy się odbywał. Nadto zmniejszy uciążliwości środowiskowe m. in. poprzez poprawę warunków klimatu akustycznego i jakości powietrza atmosferycznego.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie odwołuje się do interesu społecznego, który w jego ocenie nie został należycie rozważony przy rozstrzyganiu sprawy, co miało uzasadniać zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. Należy jednak podkreślić, że nawet w przypadku przyjęcia, że interes powyższy nie został właściwie oceniony w toku postępowania, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę nie można abstrahować od skutku prawnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Skutkiem tym jest jedynie możliwość przejścia przez inwestora do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że interes społeczny będzie podlegał ochronie na dalszych etapach postępowania. Innymi słowy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, nie spowoduje powstania skutków, do których odwołuje się skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, czyli negatywnej ingerencji w środowisko przyrodnicze. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z konstytucyjną normą programową nakładającą na władze publiczne obowiązek ochrony środowiska (art. 74 ust. 2).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. został powiązany przez stroną skarżącą kasacyjnie z zaniechaniem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz poczynienia własnych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym polegającego na ustaleniu podstaw do nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ ani tym bardziej Sąd pierwszej instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową, która powinna ostać się w toku postępowania instancyjnego. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Wydane rozstrzygnięcie opierało się przy tym na argumentacji przedstawionej zarówno przez inwestora, jak i przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, co pozwalało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle powyższych uwag nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 108 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej nie podlegającej wykonaniu, w odniesieniu do której, nie można wnosić o wstrzymanie jej wykonania, co łącznie prowadzi do naruszenia art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE L 26, s. 1). Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie został on argumentacyjnie uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można upatrywać, tak jak to podnosi skarżące Stowarzyszenie, w braku możliwości wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wiążąc to z niemożnością wtrzymania wykonania decyzji środowiskowej. Przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej ostatecznej decyzji środowiskowej nie mogą być automatycznie przenoszone na kwestie związaną z nadaniem nieostatecznej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia ze sformułowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uznając, że stosowanie wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości, a poruszone w pytaniu zagadnienie było przedmiotem oceny Trybunału Sprawiedliwości (zob. np. wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie C-570/13 Karoline Gruber przeciwko Unabhängiger Verwaltungssenat für Kärnten, EMA Beratungs- und Handels GmbH, Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend; wyrok z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie C-535/18, Il. in. przeciwko Land Nordrhein-Westfalen).

W okolicznościach sprawy pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe i lakoniczne oraz niedotyczące istoty sprawy uzasadnienie wyroku, w tym - brak odniesienia się do wszystkich istotnych oraz konkretnych argumentów podniesionych w skardze. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie przesłanek zajętego stanowiska i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umożliwia temu Sądowi kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Jednocześnie zaznaczyć należy, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak takiej oceny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.