Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 225/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1  art. 5  ust. 1  art. 13  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej historycznych wyników modelu bottom-up 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznania wniosku P. S.A. z dnia 3 lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej historycznych wyników modelu bottom-up w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 3 lutego 2010 r., powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), P. S. A. z siedzibą w W. wystąpił do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), o udostepnienie historycznych wyników modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych przez operatorów w sieci komórkowej tzw. modelu bottom-up, tj. wyników z przedmiotowego modelu uzyskiwanych przez Prezesa UKE w przeszłości – począwszy od pierwszej wersji projektu przedmiotowego modelu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes UKE w piśmie z dnia 23 lutego 2010 r., powołując się na art.7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, iż w 2008 r. przy wsparciu firmy D. S. A. rozpoczął prace mające na celu budowę modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych przez operatorów sieci ruchomych (model bottom-up, podejście zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych). Do chwili obecnej operatorzy wykazywali brak woli współpracy z Prezesem UKE w zakresie przekazania niezbędnych danych i przesłania uwag merytorycznych. Publikowanie historycznych oraz dotychczasowych wyników modelu byłoby zatem przedwczesne, ponieważ Prezes UKE w dalszym ciągu liczy na podjęcie współpracy merytorycznej przez operatorów. Z tego względu uznano, iż dotychczas uzyskiwane wyniki nie powinny być przekazane do publicznej wiadomości, zamiast tego konieczne jest prowadzenie dalszych prac nad modelem. Działanie to ma na celu odpowiednie dopracowanie modelu tak, aby spełniał możliwie najwięcej, uzasadnionych uwag środowiska telekomunikacyjnego, co pozwoli na modyfikację jego obecnych funkcjonalności, celem odzwierciedlenia panujących na rynku polskim warunków. W założeniach przedmiotowego projektu zostało ustalone, że wynikiem konsultacji będzie opublikowanie zmodyfikowanego dokumentu konsultacyjnego, uwzględniającego zasadne uwagi środowiska telekomunikacyjnego. Na skutek wydłużenia terminu zakończenia projektu oraz przekazania praw autorskich na Prezesa UKE, publikacja zmodyfikowanego dokumentu dokonana została z pewnym opóźnieniem tj. w dniu 9 czerwca 2009 r. Tego dnia rozpoczęły się konsultacje dokumentu, będącego wynikiem przeprowadzenia w maju i czerwcu 2009 r. konsultacji modelu bottom-up dla sieci ruchomych wraz pustą aplikacją modelu, zgodnie z informacją zamieszczoną na stronach internetowych UKE. W zaistniałej sytuacji Prezes UKE nie może zatem przedstawić żądanych informacji, o których mowa we wniosku P. S. A., gdyż nie zostały one jeszcze opracowane.

W dniu 3 lipca 2010 r. P. S. A. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezesa UKE w zakresie udzielenia informacji publicznej, w postaci posiadanych przez ten organ historycznych wyników modelu bottom-up, tj. wyników uzyskiwanych przez Prezesa UKE w przeszłości – począwszy od pierwszej wersji projektu przedmiotowego modelu.

W skardze wniósł o zobowiązanie Prezesa UKE do udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 3 lutego 2010 r., w terminie trzech dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi P. S. A. podniósł, iż Prezes UKE w roku 2008 rozpoczął tworzenie ekonomicznego modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych przez operatorów sieci ruchomych tzw. model bottom-up. Model ten to szereg reguł i wzorów, który będzie umożliwiał oszacowanie kosztów świadczenia poszczególnych usług telekomunikacyjnych. Ostateczna wersja modelu bottom-up będzie służyła Prezesowi UKE m. in. do narzucania przedsiębiorcom telekomunikacyjnym cen usług regulowanych – obecnie bowiem czynności tych organ dokonuje w oparciu o inne sposoby, tj. głównie opierając się na powiązywaniu cen występujących w Polsce z cenami w wybranych krajach europejskich (benchmarki).

Przedsiębiorcy telekomunikacyjni, w tym P. S. A., są zainteresowani periodycznym uzyskiwaniem od Prezesa UKE aktualnego brzmienia projektu modelu, gdyż posiadany projekt modelu jest elementem, na który powołuje się organ, uzasadniając swoją władczą ingerencję w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Operatorzy telekomunikacyjni są również zainteresowani informacjami odnośnie "wyników kosztowych" uzyskiwanych z modelu bottom-up, ponieważ od wartości tych zależy bezpośrednio treść obowiązków regulacyjnych, nakładanych przez organ na przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Prezes UKE, w oparciu o dane uzyskane od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, wykorzystał roboczą wersję modelu do oszacowania kosztów świadczenia usług telekomunikacyjnych i przedstawił jeden z takich "wyników kosztowych" w prasie (informacja prasowa zawarta w serwisie Bankier.pl z dnia 27 stycznia 2010 r.).

W ocenie skarżącego, model bottom-up, finansowany z publicznych środków, stanowiący materiał uzasadniający władcze działania organu, mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, a także w otwartym katalogu objętym art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowią również wyniki z przedmiotowego modelu uzyskiwane z podstawienia w tym modelu danych wyjściowych, pozyskanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Skarżący podkreślił, iż wiele serwisów informacyjnych przytoczyło wypowiedź Prezesa UKE odnoszącą się do wykorzystania modelu bottom-up (studium) oraz uzyskanych na jego podstawie wyników dla ustalania strategii regulacyjnej organu w zakresie tzw. stawek MTR (stawek rozliczeniowych za zakańczanie połączeń w sieciach ruchomych).

W ocenie skarżącego pismo organu z dnia 23 lutego 2010 r. nie może zostać potraktowane jako prawidłowa odpowiedź na jego wniosek z dnia 3 lutego 2010 r. dotyczący udzielenia informacji publicznej. Zawarte w jego treści twierdzenia są bowiem sprzeczne z twierdzeniami Prezesa UKE dotyczącymi tej samej materii, kierowanymi do prasy. Ponadto, pismo to w znacznej mierze jest nieadekwatne wobec żądania P. S.A., gdyż organ odnosi się w nim do innej informacji publicznej tj. informacji o konstrukcji modelu bottom-up. Nie jest też dla P. S. A. jasne, dlaczego publikowanie dotychczasowych wyników modelu bottom-up byłoby w chwili obecnej rzekomo przedwczesne, skoro Prezes UKE na kilka dni przed złożeniem przez skarżącego wniosku zaprezentował w prasie jedną z danych, składających się na informację publiczną, której udostępnienia w tym wniosku żądał, powołując się na tę daną w kontekście omawiania przyszłych rozstrzygnięć dotyczących regulacji rynku telekomunikacyjnego.

Skarżący zaznaczył, iż jedynymi przesłankami udzielenia informacji publicznej są jej istnienie oraz brak okoliczności prawnych, które wyłączałyby możliwość jej udzielenia przez organ administracji.

Podkreślił też, że w trakcie prac nad modelem Prezes UKE uznał za zasadne żądanie od przedsiębiorców telekomunikacyjnych szczegółowych danych źródłowych odnośnie poszczególnych aspektów ich działalności telekomunikacyjnej, którymi model bottom-up miałby być zasilany w ramach czynności prowadzonych przez organ aktualnie. Skoro zatem Prezes UKE zażądał konkretnych danych liczbowych w związku z dostosowywaniem modelu bottom-up, a następnie w wypowiedziach dla prasy wskazuje na konkretne wyniki uzyskane z podstawienia tychże danych wyjściowych do modelu bottom-up, to niezależnie od poprawności tak uzyskanych wyników, czy też funkcji, dla których mogą być one przez Prezesa UKE wykorzystywane, wyniki te stanowią informację publiczną, a więc powinny zostać udostępnione wnioskodawcy.

Skarżący zaznaczył też, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył jedynie historycznych wyników modelu bottom-up, nie obejmował zaś danych źródłowych (wyjściowych) pozyskiwanych przez organ od przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na to, że udostępnienie kolejnych historycznych wyników modelu bottom-up w obecnie posiadanej wersji jest nieskomplikowaną czynnością techniczną (zwykłe przeniesienie danych z plików komputerowych na płytę CD oraz wydanie tej płyty zainteresowanemu podmiotowi), zasadnym byłoby zakreślenie przez Sąd krótkiego terminu (trzech dni) na udostępnienie przez Prezesa UKE wnioskowanej informacji.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił zarys historyczny prac nad modelem kalkulacji kosztów w sieciach ruchomych tzw. modelem bottom-up informując, że w chwili obecnej jest w trakcie dostosowania tego modelu do Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2009 r.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Prezes UKE stwierdził, iż obecnie nie dysponuje żadnymi innymi finalnymi danymi publicznymi w związku z opracowaniem aplikacji modelu bottom-up niż te, które zostały ujawnione na jego stronie BIP, a którymi wnioskodawca już dysponuje. Podkreślił, że zamieszczony na stronach internetowych UKE model stanowi wersję finalną, w znaczeniu wersji, która została uzgodniona ze środowiskiem telekomunikacyjnym przy wsparciu firmy D. Na bazie tej wersji Prezes UKE prowadzi dalsze prace, które mają na celu osiągnięcie modelu ostatecznego, co jeszcze nie nastąpiło. W chwili obecnej w UKE trwają prace mające na celu analizę zebranych od operatorów stanowisk dotyczących kwestii implementacji Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2009 r. Na podstawie udzielonych odpowiedzi Prezes UKE przygotuje szereg zmian do modelu, które będą konsultowane ze środowiskiem telekomunikacyjnym - w tym również P. Tym samym, co najmniej dziwnym jest chęć posiadania przez P. dostępu do historycznych wyników modelu, które mają jedynie charakter roboczy, czysto próbny. Roboczą formę modelu należy traktować jako ćwiczenie nie mogące stanowić dowodu w postępowaniach administracyjnych i sądowych, ani tym bardziej nie może to być oficjalny dokument Prezesa UKE, ani też inne dane publiczne. Z tego powodu wyniki uzyskiwane przez model, który jest w sposób roboczy dostosowywany, a zmiany oraz poprawki są nanoszone przez cały czas, nie stanowią informacji publicznej, w tym danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności, nie stanowią one dokumentów urzędowych, stanowiska Prezesa UKE, czy wystąpienia lub oceny dokonanej przez Prezesa UKE. Dopiero po zakończeniu prac nad modelem i zgromadzeniu odpowiednich informacji możliwe będzie przedstawienie przez Prezesa UKE całego modelu kalkulacji kosztu w sieciach mobilnych wraz z jego ostatecznymi wynikami.

Na poparcie swojego stanowiska, że żądana przez P. informacja nie jest informacją publiczną, organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaznaczył przy tym, że gdyby podążać za tokiem rozumowania P., to wówczas uznać można by było, iż informacją publiczną są m. in. robocze, niefinalne wersje uzasadnień niepodpisanych orzeczeń sądowych lub decyzji administracyjnych albo spis orzeczeń sądowych i komentarzy, którymi sąd lub organ administracji posługuje się przed wydaniem ostatecznych rozstrzygnięć. Podkreślił, iż w zaistniałej sytuacji nie może przedstawić żądanych informacji, o których mowa we wniosku P., gdyż nie mają one charakteru ostatecznego i cały czas są przedmiotem zmian oraz dostosowywania.

Odnosząc się natomiast do informacji prasowych przywoływanych przez P. organ wskazał, iż na podstawie ogólnie dostępnych informacji dotyczących wyników kalkulacji kosztów w wyniku zastosowania modelu bottom-up europejscy regulatorzy publikują informację dotyczące kosztów zakańczania połączeń w sieciach komórkowych. Dostępny jest szereg harmonogramów określających stawki z dużym wyprzedzeniem. Ponadto KE szacuje, iż koszty operatora efektywnego powinny kształtować się na poziomie około 1,5 ec/min - 3 ec/min. Tym samym nie jest niczym odosobnionym, iż Prezes UKE szacuje, iż wysokość stawki MTR po przejściu na kalkulację kosztów bottom-up będzie kształtować się na poziomie około 8 gr./min. Dlatego też powoływanie się na wypowiedzi prasowe Prezesa UKE przez P. nie świadczy o tym, iż mamy w tej sprawie do czynienia z informacją publiczną.

W ocenie organu odpowiedź udzielona na wniosek P. z dnia 3 lutego 2010 r. jest jak najbardziej prawidłowa, gdyż model (formuły), jego wyniki historyczne oraz aktualne są nierozerwalnie związane z będącym w posiadaniu Prezesa UKE modelem kalkulacji kosztów usług w sieciach ruchomych, który jest cały czas dostosowywany, tak aby był zgodny z zaleceniem Komisji Europejskiej. Tym samym naturalnym jest, że Prezes UKE w swoim piśmie z dnia 23 lutego 2010 r. wskazał na szereg innych aspektów nie tylko związanych z samymi wynikami modelu ale również z samym modelem. Kwestia samych wyników – bez poznania metodologii wyliczeń – nie stanowi bowiem dla żadnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego żadnej informacji – ta natomiast będzie mogła być udostępniona dopiero jak prace nad modelem będą sfinalizowane.

P. S. A. w piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2010 r., ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę podkreślił, iż od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zatem informacja publiczna istnieje oraz nie jest objęta prawnie chronioną tajemnicą, to organ, który otrzymał żądanie udzielenia informacji publicznej, nie może takiemu żądaniu odmówić. Udzielenie informacji publicznej nie jest czynnością, którą można by uzależniać od woli organu, czy też jego przekonania co do słuszności i celowości przekazania informacji publicznej. Rzekomy "brak woli współpracy operatorów" oraz przekonanie Prezesa UKE o "przedwczesności publikowania próbnych i roboczych wyników modelu bottom-up", a także prowadzenie dalszych prac modyfikujących model bottom-up, nie mogą zatem mieć i nie mają żadnego wpływu na realizację żądania udzielenia informacji publicznej, jeśli taka informacja istnieje. Prezes UKE w swoim stanowisku potwierdził natomiast, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna jest w posiadaniu organu. Informacja ta nie została jednocześnie zamieszczona na stronach internetowych UKE. Skarżący podkreślił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, którego dotyczy skarga w niniejszej sprawie, nie dotyczy samego modelu bottom-up (jako narzędzia), ale uzyskiwanych z niego wyników (tzn. danych uzyskiwanych w ramach prowadzonych na nim "różnego rodzaju próbach i rozbudowie".). Skarżący jest zainteresowany, w jaki sposób "ewoluują" w pracach organu wyniki modelu bottom-up, dotyczące choćby wysokości stawki MTR. Uzyskanie takich wyników modelu pozwoli P., przynajmniej szacunkowo, określać w jakich granicach wskaźnik ten ulega modyfikacji, co pozwala skarżącemu na stworzenie odpowiedniej strategii biznesowej (przy świadomości, że wyniki "historyczne" nie są ostatecznymi).

Na doniosłość dotychczasowych wyników modelu bottom-up wskazał zaś sam Prezes UKE, który w informacji prasowej przywołanej przez P. w treści skargi powołał się na szacunkową wysokość sławki MTR – 8 gr – uzyskaną właśnie z modelu bottom-up prowadzonego przez UKE.

Skarżący podkreślił, iż biorąc pod uwagę naturę modelu bottom-up i zakładając, że prace nad jego udoskonaleniem nie mają charakteru chaotycznego, ale przemyślany i postępujący w kierunku prawidłowego rozwiązania, uzyskiwane kolejno wyniki ukazują kierunek prac organu nad modelem oraz etapy "ewolucji" samego modelu. Z tego względu, choć uzyskiwane wyniki mogą być obarczone "błędem prób", to nie są wynikami przypadkowymi – dostarczają wiedzy o aktualnym sposobie postępowania organu. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, że takie – historyczne – wyniki modelu bottom-up, z uwagi na ich próbny charakter, nie stanowią informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się z dokonanym przez organ porównaniem wyników modelu bottom-up do "spisu orzeczeń sądowych i komentarzy, którymi sąd lub organ administracji publicznej posługuje się przed wydaniem ostatecznych rozstrzygnięć" lub "niefinalnych wersji uzasadnień niepodpisanych decyzji administracyjnych" podkreślając, że wyniki te pochodzą od organu. Za nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznał także przywołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska organu w kwestia wypowiedzi prasowej udzielonej przez Prezesa UKE, skarżący podniósł, iż w jego ocenie wypowiedź prasowa Prezesa UKE, zamieszczona w komunikacie serwisu Bankier.pl, nie jest ani notatką ani zapiskiem kadry urzędniczej, ale oficjalną wypowiedzią organu - Prezesa UKE, w sprawie podlegającej jego kompetencjom. Choćby zatem poprzez taką formę wypowiedzi organ nadał historycznym wynikom modelu botom-up przymiot "oficjalności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa UKE w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezes UKE będąc centralnym organem administracji rządowej oraz organem regulacyjnym w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana prze P. S. A. we wniosku z dnia 3 lutego 2010 r. informacja dotycząca historycznych wyników modelu bottom-up, stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznym stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien zaś powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Należy jednocześnie podkreślić, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy natomiast o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jest okolicznością niesporną w niniejszej sprawie, że Prezes UKE w ramach realizacji swoich zadań ustawowych dotyczących regulacji rynków telekomunikacyjnych od 2008 r. prowadzi prace mające na celu budowę modelu kalkulacji kosztów usług świadczonych przez operatorów sieci ruchomych (model bottom-up, podejście zorientowanych przyszłościowo długookresowych kosztów przyrostowych). Prace nad modelem nie zostały do tej pory zakończone, a aktualnie trwa jego dostosowywanie do Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 7 maja 2009 r.

W trakcie prac nad modelem bottom-up Prezes UKE zwracał się wielokrotnie do przedsiębiorców telekomunikacyjnych o udostępnianie danych liczbowych dotyczących poszczególnych aspektów ich działalności telekomunikacyjnej, którymi model bottom-up ma być zasilany.

W dniu 9 czerwca 2009 r. najbardziej aktualna wersja modelu bottom-up została zamieszczona na stronach Biuletynu Informacji Publicznej UKE celem dalszych konsultacji ze środowiskiem telekomunikacyjnym.

Wniosek P. S.A. z dnia 3 lutego 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył historycznych wyników modelu bottom-up, tj. wyników z przedmiotowego modelu uzyskiwanych przez Prezesa UKE w przeszłości – począwszy od pierwszej wersji projektu tego modelu.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, że zarówno sam projekt modelu bottom-up jaki i uzyskiwane w trakcie prac nad tym modelem wyniki kosztowe, przy wykorzystaniu danych liczbowych pozyskiwanych od przedsiębiorców telekomunikacyjnych, stanowią informację publiczną. Wypracowywany aktualnie model posłuży w przyszłości Prezesowi UKE do szacowania kosztów świadczenia poszczególnych usług telekomunikacyjnych, a tym samym do nakładania przez organ na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków regulacyjnych. Informacja o tym, w jaki sposób "ewoluują" w trakcie tych prac wyniki uzyskiwane z modelu bottom-up, z podstawienia konkretnych danych liczbowych dostarczanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, stanowi zatem także informację publiczną mimo, że są to wyniki "robocze" uzyskiwane z nieostatecznej wciąż wersji tego modelu. Uzyskane w trakcie prac nad modelem wyniki będą bowiem miały wpływ na treść obowiązków regulacyjnych nakładanych w przyszłości przez organ na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym m. in. cen usług regulowanych.

Prezes UKE w piśmie z dnia 23 lutego 2010 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek P. S. A. o udostępnienie informacji publicznej wyraźnie potwierdził, iż wynikami uzyskiwanymi z modelu bottom-up dysponuje stwierdzając, iż "Publikowanie historycznych oraz dotychczasowych wyników modelu byłoby przedwczesne, ponieważ Prezes UKE w dalszym ciągu liczy na podjęcie współpracy merytorycznej przez operatorów. Z tego względu uznano, iż dotychczas uzyskiwane wyniki nie powinny być przekazane do publicznej wiadomości, zamiast tego konieczne jest prowadzenie dalszych prac nad modelem".

Na uzyskiwane przez UKE wyniki z prac nad modelem bottom-up organ powołał się także w swojej wypowiedzi prasowej przywoływanej wielokrotnie przez P. w skardze, a dotyczącej wysokości stawek MTR.

W świetle powyższego niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne jest stwierdzenie zawarte w ostatnim zdaniu pisma organu z dnia 23 lutego 2010 r. skierowanego do wnioskodawcy, iż "Prezes UKE" nie może przedstawić żądanych informacji, o których mowa we wniosku P., gdyż nie zostały one jeszcze opracowane".

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę dotychczasowe działania Prezesa UKE podjęte w celu rozpatrzenia wniosku P. S. A. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej historycznych wyników modelu bottom-up, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem odpowiedzi zgodnie z żądaniem jego wniosku. Skoro zaś Prezes UKE dysponuje wynikami uzyskiwanymi z prac nad modelem bottom-up, a wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek P. S. A. zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Jeżeli natomiast żądana informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku to, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Rozpatrując zatem wniosek P. S. A. organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa UKE, zakreślił organowi termin 14 – dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.