Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2948/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 643/17 w sprawie ze skargi E. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od E. G. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 643/17 oddalił skargę E. G. (dalej: skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 4 lipca 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.). Organ stwierdził, że policjant, którego okres absencji wynosił łącznie ponad [...] dni w okresie od listopada 2012 r. do czerwca 2016 r., i który nie realizował w tym czasie żadnych zadań służbowych, nie może pozostać w służbie. Postawa funkcjonariusza pozwala uznać, że nie spełnia on podstawowego warunku jakim jest zdolność do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej w formacjach uzbrojonych, co zgodnie z art. 25 ustawy o Policji stanowi podstawowy warunek pełnienia służby w Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z [...] sierpnia 2016 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto, realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z [...] września 2016 r. organ wystąpił do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji skarżącego ze względu na ważny interes służby.

Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] pismem [...] poinformował, że po zasięgnięciu opinii Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy Komendzie Powiatowej Policji w [...] Zarząd Wojewódzki, wyraża zgodę na zwolnienie mł. asp. E. G. ze służby.

Pismem z [...] września 2016 r. KWP w [...] wystąpił do KPP w [...] o nadesłanie informacji dotyczącej prowadzonego postępowania w sprawie wypadku skarżącego, który miał miejsce [...] lutego 2016 r. [...] września 2016 r. do organu wpłynęła notatka służbowa Przewodniczącego Komisji Powypadkowej KPP w [...] z [...] września 2016 r., dotycząca zdarzenia z [...] lutego 2016 r. z udziałem skarżącego w siłowni [...] przy ul. [...] w [...], o braku możliwości nawiązania kontaktu z policjantem i dalszego procedowania w tej sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] listopada 2016 r., nr 1804/2016, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] grudnia 2016 r. Wskazał, iż skarżący uprawniony jest do świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia ze służby, określonych w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zwolnień lekarskich skarżącego w latach 2012-2016 wskazuje, iż w tym czasie nie pełnił on służby w związku z chorobą przez [...] dni. Przywołał również kolejne profilaktyczne badania lekarskie policjanta oraz orzeczenia komisji lekarskich MSW. Stwierdził, że nieobecność skarżącego w służbie nie tylko powoduje ograniczenie liczebne policjantów, którymi dysponuje przełożony, ale również uniemożliwia zatrudnienie w to miejsce osoby dyspozycyjnej, a przez to zapewnienie efektywnej obsady etatowej. Organ zaznaczył, że ważny interes służby obejmuje m.in. konieczność zapewnienia sprawnej realizacji nałożonych na Policję zadań, sprecyzowanych w art. 1 ustawy o Policji. Z postulatem tym nie można pogodzić sytuacji, w której policjant systematycznie przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, dezorganizując funkcjonowanie macierzystej komórki i jednostki organizacyjnej oraz utrudniając wypełnianie społecznej misji Policji.

Organ stwierdził nadto, że rygor natychmiastowej wykonalności ww. decyzji nadano ze względu na tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny, polegający na konieczności niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także zwolnienia policjanta, który nie świadczył służby od 2012 r. (z drobnymi wyjątkami) do chwili wydania rozkazu.

Skarżący złożył odwołanie od powyższego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż zwolnienie w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego.

Następnie organ podał, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący tylko od 2012 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby przez około [...] dni, ponadto przebywał na sześciomiesięcznym urlopie zdrowotnym i wypoczynkowym. Policjant również po wystąpieniu z wnioskiem KPP w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby, nadal przebywał na zwolnieniu lekarskim. Od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r., a więc niemalże przez 12 miesięcy, nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby miała charakter ciągły i była usprawiedliwiana zaświadczeniami lekarskimi od tego samego lekarza pediatry. Kolejne zwolnienia lekarskie skarżący przedłożył w okresie od [...] stycznia 2014 r. do d [...] marca 2015 r. (od [...] lutego 2015 r. przebywał na urlopie zdrowotnym), a także od [...] lutego 2016 r. do dnia zwolnienia ze służby.

Organ odwoławczy wskazał, iż nie kwestionuje zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, co byłoby działaniem nieuprawnionym. Nie podważa również, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Jednakże biorąc pod uwagę wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji oraz ich przełożenie na interes służby i uznał, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w Komisariacie Policji w [...] KPP w [...]. Skarżący bowiem winien realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w okresie ostatnich kilku lat, tj. 2012 - 2016 przebywał na zwolnieniach lekarskich około [...] dni (pomijając sześciomiesięczny okres przebywania na urlopie zdrowotnym oraz wypoczynkowym). Zdaniem organu powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli przez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Stan ten dezorganizował tok służby i w naturalny sposób zmuszał przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona liczba zadań po stronie obecnych w służbie policjantów wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych obowiązków. Taka sytuacja jest bezspornie sprzeczna z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". Może bowiem rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce, na co wskazał przełożony policjanta we wniosku z 4 lipca 2016 r.

W ocenie organu odwoławczego, nawet gdyby uznać, że we wskazanym okresie skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich w związku z wypadkami w służbie, to okolicznością bezsporną jest, że z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.

Organ odwoławczy zaznaczył również, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, przy czym Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...], którego obiektywność nie może budzić żadnych wątpliwości, zaakceptował zwolnienie skarżącego ze służby.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie było celowym badanie okoliczności wypadków, które skarżący określił jako wypadki w służbie "zaistniałe w wyniku bezprawnych działań przełożonych" (w tym "wypadek" z [...] lutego 2016 r., gdy wymieniony przebywając na urlopie wypoczynkowym - jak twierdzi - zasłabł na siłowni w wyniku czynności, które podjęli wobec niego policjanci, tj. usiłowania doręczenia dokumentu), okoliczności skierowania go na badania profilaktyczno-kontrolne, sposobu udzielenia urlopu zdrowotnego, sposobu usprawiedliwienia nieobecności w służbie po [...] sierpnia 2015 r., sposobu finansowania kosztów przejazdu do komisji lekarskiej, czy też szczegółów przebiegu służby i prowadzonych wobec policjanta postępowań dyscyplinarnych. Pierwszoplanową kwestią w sprawie pozostaje, że policjant na przestrzeni ostatnich 4 lat pełnił służbę w zasadzie incydentalnie. Organ stwierdził, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoba, zaprzestająca pełnienia służby, a więc przestająca spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego, miałaby w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie gdy jeszcze służbę faktycznie pełniła, powierzone obowiązki wykonywała z zaangażowaniem, na co wskazuje w treści odwołania.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Miał bowiem na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Końcowo, organ odwoławczy zauważył, iż § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. poz. 644, ze zm.) wymienia elementy, które powinien zawierać rozkaz o zwolnieniu policjanta ze służby. Nie ma wśród nich składników uposażenia policjanta, a zatem - jakkolwiek nie stanowi to wadliwości uzasadniającej uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego - przywołanie ich w rozkazie personalnym KWP w [...] z [...] listopada 2016 r. należało uznać za zbędne.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

W piśmie procesowym z 16 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów: uchwały NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 16/14; zaświadczeń lekarskich; kopii pisma MSW [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] z [...] grudnia 2016 r. l.dz. [...]; kopii orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej w [...] z 24 maja 2017 r. nr CKL/Po/Nr 208/2017 F/Pol; kopii wyroków: Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2009 r., sygn. akt [...], Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...]; kopii wezwań do zapłaty: nr [...] z [...] czerwca 2006 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2006 r.; kopii decyzji KWP w [...] z [...] listopada 2017r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że od 2012 r. skarżący przedstawiał zaświadczenia lekarskie wystawione przez tego samego lekarza pediatrę stwierdzające jego niezdolność do służby z powodu choroby łącznie przez około [...] dni, tj. od [...] listopada 2012 r. do [...] listopada 2013 r., od [...] stycznia 2014 r. do [...] stycznia 2015 r. oraz od [...] lutego 2016 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Natomiast od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. skarżącemu udzielony został urlop zdrowotny. We wskazanych okresach skarżący nie wykonywał więc żadnych czynności służbowych. Przy czym w przedmiotowej sprawie ocenie podległy skutki absencji skarżącego w służbie w kontekście "ważnego interesu służby" we wskazanym kilkuletnim okresie.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący, w celu ustalenia, czy istnieją przeciwwskazania do pełnienia przez niego służby w Policji, poddany został badaniom profilaktycznym przez lekarza medycyny pracy. W wyniku tych badań, [...] listopada 2011 r. lekarz medycyny pracy wydał zaświadczenie, na mocy którego skarżący został uznany za zdolnego do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Następnie, [...] sierpnia 2012 r., lekarz ten ponownie wydał zaświadczenie stwierdzające, że skarżący jest zdolny do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku. Analogicznie, [...] listopada 2013 r., lekarz medycyny pracy uznał skarżącego za zdolnego do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, natomiast [...] października 2015 r. wydał zaświadczenie lekarskie o zdolności skarżącego do służby na stanowisku dzielnicowego, kierowcy samochodu służbowego.

Jednocześnie Sąd podał, że skarżący w 2013 r. został skierowany do komisji lekarskiej w celu przeprowadzenia komisyjnych badań lekarskich i wydania orzeczenia o jego przydatności do dalszej służby w Policji w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...] skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji - na ostatnio zajmowanym stanowisku. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania prawidłowość ww. orzeczenia została zbadana przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w [...], która orzeczeniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] uznała, iż jest on zdolny do służby w Policji z ograniczeniem - niezdolny do służby na ostatnio zajmowanym stanowisku, czasowo, na 1 rok. Z tego powodu rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2014 r., nr [...] powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych detektywa Referatu Kryminalnego KP w [...]. Natomiast już [...] stycznia 2014 r. ponownie zaprzestał on służby z powodu choroby własnej W związku z powyższym, Komendant Powiatowy Policji w [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. - karta skierowania z [...] maja 2014 r. oraz wnioskiem z [...] października 2014 r. - karta skierowania z [...] listopada 2014 r., ponownie skierował skarżącego do komisji lekarskiej. Pismem z [...] stycznia 2015 r. Przewodniczący WKL MSW w [...] poinformował, iż skarżący nie zgłosił się na badania wyznaczone w związku z wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. i kartą skierowania z [...] maja 2014 r. Natomiast co do wniosku z [...] października 2014 r. i karty skierowania z [...] listopada 2014 r., poinformował, iż Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w [...] [...] stycznia 2015 r. wydała orzeczenie nr [...] w sprawie udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego na okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] marca 2015 r. Natomiast w orzeczeniu Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...]. wskazano, iż "(...) Stan zdrowia funkcjonariusza rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby, istnieje więc potrzeba udzielenia temu funkcjonariuszowi urlopu zdrowotnego na okres 2 miesięcy. Ze względu na okres zwolnienia lekarskiego, które obowiązuje do dnia [...] lutego 2015 r. urlopu zdrowotnego udzielono w terminie [...] lutego 2015 r. – [...] kwietnia 2015 r. (...)". Pismem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] KPP w [...] ponownie skierowano skarżącego do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (karta skierowania z [...] kwietnia 2015 r., l.dz. [...]). Orzeczeniem Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] stwierdzono, iż istnieje potrzeba udzielenia skarżącemu urlopu zdrowotnego na okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Następnie, orzeczeniem Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...] stwierdzono, iż skarżący jest "czasowo niezdolny do służby w Policji", a także, iż "(...) Stan zdrowia funkcjonariusza rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby, istnieje więc potrzeba udzielenia temu funkcjonariuszowi urlopu zdrowotnego na okres od [...] czerwca 2015r. do [...] sierpnia 2015 r. (...)". Natomiast orzeczeniem Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z [...] września 2015r. nr [...] skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem - na ostatnio zajmowanym stanowisku. Niezależnie od powyższego, po okresie korzystania z urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, od [...] lutego 2016 r. skarżący ponownie zaprzestał służby z powodu choroby. Absencja skarżącego z powodu choroby trwała nieprzerwanie do dnia zwolnienia go ze służby w Policji, tj. do [...] grudnia 2016 r.

Sąd zaznaczył, że w aktach administracyjnych i osobowych skarżącego brak jest - na datę wydania rozkazu personalnego - dokumentów związanych z opisywanymi przez niego wypadkami w służbie (decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2014 r. oraz z [...] maja 2015 r., notatka służbowa Przewodniczącego Komisji powypadkowej z [...] września 2016 r.). Jednakże, nawet gdyby uznać, że skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich w związku z wypadkami w służbie, to poza sporem jest, że wykazywał on zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest sprzeczny z interesem służby.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem, iż liczba przedstawionych przez skarżącego zaświadczeń oraz okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie nie pozostawała bez wpływu na organizację pracy i efektywność działania Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...]. W wymienionych okresach czynności skarżącego musieli bowiem wykonywać pozostali funkcjonariusze ww. jednostki organizacyjnej, co skutkowało obciążeniem ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej, trudnej sytuacji kadrowej oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację, przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W takiej sytuacji można uznać, że zachodziła potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Sąd zaznaczył przy tym, że skarżący, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich z pewnością dezorganizuje służbę), a także najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach naruszenia zasad procedury administracyjnej. W przypadku długotrwałej absencji w służbie oraz wynikających z tego skutków dla danej jednostki organizacyjnej, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju okoliczności, zwłaszcza w odbiorze społecznym - co do zasady - negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Sąd zwrócił również uwagę, że pismem z [...] września 2016 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] o opinię w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Zarząd Terenowy NSZZ przy KPP [...], a następnie Zarząd Wojewódzki, wyraził zgodę na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, przy czym fakt, że pismo stanowiące odpowiedź organizacji związkowej ([...]) podpisał Przewodniczący Zarządu, nie może podważać oceny, że obowiązek wystąpienia przez organ Policji do organizacji związkowej o opinię, wynikający z art. 43 ust. 3 ww. ustawy, został w niniejszej sprawie dopełniony.

Zdaniem Sądu oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącego nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja skarżącego, kwestionująca przedmiotowy rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organy kierowały się bowiem dobrem służby i przez ten pryzmat oceniany był słuszny interes skarżącego. Organ Policji mógł zatem zwolnić skarżącego ze służby, a wydając zaskarżony rozkaz personalny nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Sąd uznał także, że organy Policji nie dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący bowiem, będąc zawiadomionym pismem KWP w [...] z [...] sierpnia 2016 r., został poinformowany o uprawnieniach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do składania wniosków dowodowych oraz do ustanowienia pełnomocnika. Organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek skarżącego o wydanie odpisów dokumentów z akt postępowania wydając w tym przedmiocie postanowienie z [...] września 2016 r. (utrzymane następnie w mocy na skutek rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy postanowieniem z [...] listopada 2016 r.). Pismami z [...] września 2016 r. oraz z [...] października 2016 r. skarżący został poinformowany przez organ pierwszej instancji o niemożności zakończenia postępowania w terminie ustawowym. W rozkazie personalnym KWP w [...] z [...] listopada 2016 r. zawarto pouczenie o prawie do złożenia odwołania do organu wyższego stopnia, z którego to uprawnienia skarżący skorzystał. Sąd zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy o Policji nie uzależniają wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z przyczyny określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji od tego, czy policjant wykonuje, czy też nie wykonuje czynności służbowych z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim, a ponadto w składanych przez skarżącego zaświadczeniach lekarskich w rubryce 15 "Wskazania lekarskie" widniało każdorazowo: "2" - "pacjent może chodzić".

Zdaniem Sądu nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe czyni koniecznym niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który dopuścił się zachowania o charakterze uniemożliwiającym kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Sąd jednocześnie wskazał, że postanowił uwzględnić wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do pisma procesowego z 16 stycznia 2018 r. Nie stwierdził jednak, aby treść tych dokumentów miała wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Wyjaśnił, że w dacie wydania rozkazów personalnych pierwszej i drugiej instancji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie istniała przesłanka obligatoryjna wymieniona w art. 41 ust. 1 pkt 1, bowiem orzeczenie o trwałej niezdolności skarżącego do służby w Policji zostało wydane przez Komisję Lekarską pierwszej instancji [...] marca 2017 r., a orzeczenie odwoławczej Komisji Lekarskiej [...] maja 2017 r. Orzeczenia te pozostają zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o ww. podstawę fakultatywną, mogą natomiast mieć znaczenie dla ustalenia wysokości pobieranego przez niego świadczenia emerytalnego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt OPS 16/13. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło bowiem z powodu jego długotrwałej (od 2012 r.) niezdolności do służby, przerywanej krótkimi okresami podejmowania zadań służbowych w oparciu o przesłankę fakultatywną z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Powyższa uchwała dotyczy natomiast interpretacji sformułowania "zaprzestania służby z powodu choroby" zawartego w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym zaskarżony rozkaz personalny należy uznać za zgodny z prawem. Sąd nie stwierdził bowiem dowolności w podjętym rozstrzygnięciu. Organ pierwszej instancji zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla podjęcia rozstrzygnięcia, prawidłowo rozważył interes społeczny (interes służby) względem słusznego interesu skarżącego oraz w sposób przekonujący wyjaśnił przesłanki podjętej decyzji. Organ kierował się przy tym dobrem służby i przez ten pryzmat dokonał oceny słusznego interesu skarżącego podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stanowisko organu pierwszej instancji zasadnie podzielił organ odwoławczy utrzymując w mocy rozkaz personalny z [...] listopada 2016 r.

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego wyroku i uwzględnienie skargi przez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], lub uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie rozkazu personalnego w mocy pomimo braku podstaw do jego wydania;

- art. 43 ust. 3 ustawy o Policji w zw. § 28 pkt 4 oraz § 21 pkt 1 lit. e), i), g) statutu niezależnego samorządnego związku zawodowego policjantów, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, źe opinia wyrażona przez Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ przy KPP [...] stanowi opinię, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji;

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez błędne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi w sytuacji gdy wniesiona skarga jest uzasadniona;

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia sprawy i rzeczywistych przyczyn wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, przyczyn absencji skarżąćego - co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi;

- art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy obu intancji przepisów postępowania, tj. art. 108 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie mimo braku ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniosionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowej stanowisko. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym koztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub do stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) oraz gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku ujawnienia określonych naruszeń przepisów postępowania. Skarga podlega zatem uwzględnieniu tylko wówczas, gdy organ złamał konkretne przepisy proceduralne i gdy uchybienia te mogły rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie sprawy przez organy mogłoby być inne.

W każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Warszawie nie może być uznana za niezgodną z prawem.

Organy Policji, decydując się na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane były do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej wywiązały się należycie. Zastrzeżenia co do kompletności materiału dowodowego zgłaszane były przez skarżącego kasacyjnie już na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji i Sąd ten stwierdził ich niezasadność. Z oceną tą należy się zgodzić. W sprawie nie była bowiem istotną okoliczność wcześniejszych prób zwolnienia skarżącego z pracy, jak i przyczyny absencji skarżącego w pracy. Okolicznością, która skłoniła organy Policji do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby, w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, było długotrwałe zaprzestanie pełnienia przez skarżącego obowiązków służbowych i związany z tym brak jego dyspozycyjności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ ustalając stan faktyczny uwzględnił okres przebywania skarżącego na urlopie zdrowotnym, pomijając sześciomiesięczny urlop zdrowotny przy ocenie wpływu absencji skarżącego na interes służby. Organ zasadnie przyjął, że niepodważalnym faktem jest, że skarżący z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Okoliczności te wypełniają przesłankę z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Dodatkowo wskazać należy, że zarzucając brak dokładnego wyjaśnienia sprawy skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie dowody, które miałyby przyczynić się do dokonania nowych ustaleń faktycznych, zostały przez organ pominięte.

Nie mogły być również uwzględnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bądź też gdy sąd takich naruszeń nie stwierdzi. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia przepisu, który znajdowałby zastosowanie w sytuacji wadliwości tego aktu (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W rozpoznawanej sprawie powyżej omówiony warunek poprawnego sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie został wypełniony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać w sposób skuteczny sformułowany jedynie wówczas gdy uzasadnienie poddanego kontroli instancyjnej wyroku nie pozwala na przeprowadzenie tej kontroli z uwagi na niemożność odtworzenia toku rozumowania sądu pierwszej instancji, brak motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia czy sprzeczność wywodów sądu z rozstrzygnięciem wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje judykatura, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017r., II GSK 5181/16).

Konfrontując tę część rozważań z treścią analizowanego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji istotnie w swoich rozważaniach pominął analizę zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Skarżący w ramach wytyku naruszenia powyższego przepisu zarzucił organowi zaniechanie powiadomienia go o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Zważyć zatem należy, że zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W myśl § 2 strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Wykładnia językowa art. 79 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność zawiadamiania strony o miejscu i terminie przeprowadzania jedynie dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Nie jest jednoznaczne, czy powyższy obowiązek organu administracji publicznej dotyczy również innych środków dowodowych, w szczególności dowodów z dokumentów. W doktrynie przyjmuje się, że jeśli przedmiotem zainteresowania w postępowaniu wyjaśniającym jest materialna strona dokumentu (a zatem gdy chodzi np. o stwierdzenie jego autentyczności, czasu, w którym został sporządzony, materiału, na którym został spisany), organ dokonuje w istocie oględzin dokumentu, a zatem do dowodu tego znajduje zastosowanie art. 79 k.p.a. Natomiast jeżeli przedmiotem zainteresowania jest idealna strona dokumentu, tj. jego treść, organ administracji publicznej dokonuje oceny dokumentu i wówczas art. 79 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu gwarantują wówczas przepisy art. 10 i 81 k.p.a. (por. w szczególności E. Iserzon /w:/ E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 166; B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 462; A. Wróbel /w:/ A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 542). Uznać zatem należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ nie miał obowiązku powiadamiania skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z dokumentów, stąd też pominięcie w rozważaniach zaskarżonego wyroku odniesienia się do zarzutu naruszenia powyższego przepisu, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wpływu takiego nie wskazuje też skarga kasacyjna, która w tym zakresie nie spełnia wymogów formalnych, co też czyni ją w omawianym zakresie nieskuteczną.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można ponadto skutecznie zarzucić naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności został nadany z przyczyn dopuszczonych w tym przepisie. Organy w dostateczny sposób umotywowały rozstrzygnięcie w tym zakresie, powołując się na niezbędność natychmiastowego działania z uwagi na interes społeczny polegający na konieczności stabilizacji kadry policyjnej i wymóg efektywnego działania omawianej formacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie mają również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zdefiniowano określenia "ważny interes służby". Nie zawarto tam też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza. Taką ocenę może uzasadniać każde inne zachowanie się policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działanie lub jego skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r., II SA 426/99). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (por. wyrok NSA z 16 marca 1995 r., II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (por. wyroki NSA z: 3 września 1993 r., II SA 1645/93, 3 kwietnia 2000 r., II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do wykonywania funkcji określonych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status będzie kształtować się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Może być ona wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. W konsekwencji nie tyle sama długotrwała nieobecność policjanta w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby. Nie ma racjonalnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że długotrwała nieobecność skarżącego kasacyjnie w służbie dezorganizowała pracę macierzystej jednostki. Oczywistym bowiem jest, że zadania nałożone na Policję w czasie absencji chorobowej musiały być realizowane przez pozostałych funkcjonariuszy. Taka zaś sytuacja przy powszechnie znanych problemach kadrowych nie mogła pozostawać bez wpływu na działalność każdej ze struktur omawianej formacji. Ustawowe zadania zmuszeni byli realizować pozostali policjanci, co musiało zmniejszać efektywność podejmowanych przez nich działań oraz mogło mieć wpływ na ich terminowość. Niezbędna była ponadto częsta zmiana grafików służby oraz ciągła dyspozycyjność pozostałych funkcjonariuszy. Tych oczywistych faktów skarżący z niezrozumiałych względów nie przyjmuje do wiadomości, mimo że skutki takiego stanu rzeczy powinny być znane każdemu funkcjonariuszowi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. WSA w Warszawie zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny, który nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany, mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń. Niewątpliwie liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie na przestrzeni czterech lat dezorganizowały pracę Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], czyli jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji w sytuacji, gdy policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym policjantom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Okoliczności te były bardzo istotne z uwagi na powszechnie znane problemy kadrowe w całej Policji oraz związaną z tym konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany przez policjanta, który z powodu absencji chorobowych faktycznie służby tej nie pełni. Tego rodzaju stan nie może trwać w nieskończoność, a przełożeni muszą dążyć do likwidacji takiego stanu rzeczy.

Z powyższych względów nie można organom Policji zarzucić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i na rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż dobro formacji, której jest on funkcjonariuszem. Kwalifikacje zawodowe i dorobek zawodowy skarżącego w żaden szczególny sposób nie wyróżniają go na tle innych funkcjonariuszy. W tym stanie sprawy ani Sądowi pierwszej instancji ani organom Policji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu jest zatem bezzasadny.

Chybiony jest również zarzut dotyczący art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu, pominął, że przepis ten nie uzależnia dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego ani od uzyskania zgody związku zawodowego ani uzyskania w tym zakresie jakiejkolwiek opinii właściwej organizacji związkowej. Zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustaw o Policji wymaga jedynie "zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów". Oznacza to, że organ ma obowiązek "zasięgnięcia" takiej opinii, czyli musi zwrócić się do odpowiednich władz organizacji związkowej o wyrażenie opinii. Brak takiej opinii nie wyklucza jednak możliwości zastosowania przedmiotowej instytucji, gdyż związek zawodowy może uchylić się od zajęcia w sprawie stanowiska. Organ zwolnieniowy nie jest ponadto związany treścią opinii, nawet jeżeli zostanie ona przez organizację związkową wyrażona. Taka opinia nie jest dla niego wiążąca, co oznacza, że należy wprawdzie rozważyć wyrażone w niej stanowisko, ale organ nie musi tego stanowiska uwzględnić. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z [...] września 2016 r. zwrócił się o wydanie opinii w sprawie planowanego rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym, co oznacza, że przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obowiązek został dopełniony.

Końcowo należy wyjaśnić, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił skierowanego do niego w piśmie z 13 marca 2019 r. wniosku dowodowego.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przedłożone przez skarżącego nie pozostają w związku z rozpoznawaną sprawą. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do analizowania w niniejszej sprawie statusu i sytuacji innych funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], nawet jeżeli policjanci ci również korzystali z licznych zwolnień lekarskich. Sytuacja prawna każdego policjanta musi być przez przełożonych badana indywidualnie, w odrębnych postępowaniach. Oczywistym zatem jest, że takiej analizy nie można było dokonywać w toku sprawy dotyczącej rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym, tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu przyjmując, że w realiach niniejszej zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego", o jakim mowa w tym przepisie.