Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3697/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 1, pkt 28, art. 37 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/19 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. M. K. zwróciła się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o udostępnienie następującej informacji publicznej:

- umowy o partnerstwie pomiędzy Fundacją [...] w S. a Fundacją [...],

- uchwały o powołaniu przez Operatora Komisji oceniającej wnioski o przyznanie pożyczki w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie",

- uchwały o wyznaczeniu Komitetu Sterującego w projekcie "Pożyczki na kształcenie",

- regulaminu działania Komisji Pożyczkowej oceniającej wnioski o przyznanie pożyczki w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie",

- regulaminu działania Komitetu Sterującego w projekcie "Pożyczki na kształcenie",

- wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których składała wnioski.

Pismem z [...] lipca 2019 r. organ odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, stwierdzając w odniesieniu do wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie", iż nie jest to informacja publiczna z powołaniem się na art. 37 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). W pozostałym zakresie organ wskazał, że nie posiada żądanych informacji.

Następnie pismem z [...] lipca 2019 roku skarżąca ponownie zwróciła się o udostępnienie wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie", informując, iż art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ wyjaśnił, że w jego ocenie wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej to dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, które nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz.1764 oraz z 2017 r. poz. 933). Natomiast powołany przez wnioskodawczynię art. 37 ust. 7 ustawy wdrożeniowej ma zastosowanie do dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych nie przez wnioskodawców, a przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców.

Następnie [...] sierpnia 2019 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w załatwieniu wniosku z [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku Sądu, żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2019 roku, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi kary grzywny w wysokości 5000 złotych oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji we wskazanym na wstępie wyroku wskazał, że Minister Inwestycji i Rozwoju w terminie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że w odniesieniu do pierwszych pięciu punktów wniosku Instytucja Zarządzająca POWER (IZ POWER) - Program Wiedza Edukacja Rozwój w Ministerstwie, nie dysponuje dokumentami, o które wnosiła skarżąca. W tym zakresie organ wyjaśnił, że nie dysponuje wszelkimi dokumentami wytworzonymi przez uczestników - beneficjentów programu, którzy ubiegają się o dofinansowanie konkretnych projektów. IZ POWER na etapie realizacji projektu żąda tylko tych dokumentów, które są zgodne z warunkami weryfikacji określonymi w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Warunki weryfikacji projektów są określone w dokumentach programowych, głównie w Rocznym Planie Kontroli IZ POWER i dodatkowo reguluje je umowa o dofinansowanie. Dokumenty, o których mowa w skardze wykraczają poza standardową sprawozdawczość projektu, która co do zasady obejmuje dokumentację związaną z ponoszonymi wydatkami i uczestnikami otrzymującymi wsparcie w ramach projektu. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie pięciu pierwszych punktów wniosku.

Natomiast w odniesieniu do pkt. 6 wniosku Sąd uznał, że nie podlegają udostępnieniu wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski. W ocenie WSA w Warszawie art. 37 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ma charakter przepisu szczególnego, wobec czego znalazła zastosowanie reguła kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 933 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". W ocenie Sądu wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski, są dokumentami wytwarzanymi przez projektodawcę - beneficjenta programu, a zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożyła M. K., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 149 § 1, § 1a i § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art 7b k.p.a. a także art. 6 i 8 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi wskutek dokonania nieprawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zachowania organu i uchybieniu stwierdzenia popełnionych przez organ naruszeń w związku z rozpoznawaniem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w zakresie czynienia ustaleń mających rozstrzygnąć podnoszone przez skarżącą wątpliwości, pomimo:

(1) braku w aktach sprawy podstaw do ustalenia, że organ, w zakresie w jakim wskazywał na nieposiadanie dokumentów, faktycznie nie dysponuje nimi, oraz że podjął jakiekolwiek kroki w celu wyjaśnienia i przedstawienia skarżącej odpowiedzi na podnoszony przez nią w toku postępowania argument, że informacje publiczne których udostępnienia dochodzi skarżąca znajdują się w dokumentach, które były niezbędne do przeprowadzenia kontroli prawidłowości realizowania projektu "Pożyczki na kształcenie" i w związku z tym powinny znajdować się w dyspozycji organu oraz stanowiska skarżącej wyrażonego wobec twierdzeń organu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ doprowadziło Sąd do przyjęcia, iż w zakresie, w którym organ powoływał się na nieposiadanie dokumentów nie popadł w stan bezczynności;

(2) braku w aktach sprawy podstaw do ustalenia, że informacje publiczne, których udostępnienia żądała skarżąca, w szczególności wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej, są częścią dokumentacji aplikacyjnej składanej przez wnioskodawców projektów ubiegających się o dofinansowanie na etapie procedury konkursowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie ponieważ doprowadziło Sąd do przyjęcia, iż w zakresie, w którym organ powoływał się niemożność udostępnienia informacji publicznej działał prawidłowo i nie popadł w stan bezczynności:

a w konsekwencji niedostrzeżenia uchybień organu oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych przez nieuprawnione przyjęcie, że

a) wniosek skarżącej dotyczył udzielenia informacji publicznej znajdującej się w dokumentach wytworzonych przez wnioskodawcę, które na mocy regulacji szczególnej w ustawie wdrożeniowej podlegają wyłączeniu z trybu udostępniania na zasadach określonych w u.d.i.p., zatem organ był uprawniony do powstrzymania się od ich udzielenia;

b) należycie uprawdopodobnione zostało, dlaczego organ nie posiada dokumentów, co do których skarżąca wskazywała na okoliczności uzasadniające dysponowanie nimi przez organ, w konsekwencji czego organ odmawiając udzielenia informacji publicznej ze wskazaniem na brak posiadania żądanych informacji uwolnił się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej:

c) nieudzielenie skarżącej żądanej informacji publicznej będącej w posiadaniu organu było uprawnione i nie spowodowało stanu bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej po stronie organu;

a wszystkie ww. naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż doprowadziły Sąd do błędnej oceny prawnej i stwierdzenia, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, a w konsekwencji do błędnego uczynienia art. 151 p.p.s.a. podstawą wyrokowania i oddalenia skargi.

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, kwestionujących twierdzenia organu o nieposiadaniu żądanych informacji oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy przyjęcia, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, której jak twierdzi nie posiada, pomimo braku jakiegokolwiek uprawdopodobnienia tego twierdzenia oraz wskazywania przez skarżącą podstaw uzasadniających dysponowanie tymi dokumentami przez organ w toku postępowania (również jako uzasadnienie zarzutów skargi), do których to argumentów ani organ w toku postępowania ani Sąd w toku kontroli sądowoadministracyjnej nie odniosły się merytorycznie, ograniczając stanowisko jedynie do przytoczenia ogólnych zasad gromadzenia i przechowywania dokumentacji przez Instytucje Zarządzające (IZ) dofinansowanymi projektami, co stanowić może przejaw braku dostatecznego zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżącą i uzasadniających bezczynność organu, a z pewnością nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania WSA w Warszawie w kontekście argumentów uzasadniających zarzuty skarżącej i przyczyn, dla których argumenty te zostały pominięte podczas wyrokowania i jako takie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto M. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art 37 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że dokumenty złożone po zakończeniu naboru projektów i zamknięciu procedury konkursowej, przez beneficjenta programu, wytworzone w związku z realizacją wyłonionego w konkursie projektu są objęte treścią normy art. 37 ust 6 ustawy wdrożeniowej, której przedmiotem jest regulowanie dostępu do dokumentów składanych przez wnioskodawców w procedurze konkursowej i na etapie wyboru projektu (dokumentów aplikacyjnych), a w efekcie tego, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu i nie pozostaje w stanie bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi;

2. art 10 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., "u.d.i.p.") w zw. z art 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostaje w stanie bezczynności, pomimo nieudzielenia skarżącej odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, w ustawowym terminie i pomimo nieuzasadnionego powoływania się na normę kolizyjną, a także nieudowodnienia, nieuprawdopodobnienia ani nawet nie wykazania jakie kroki podjął organ w celu ustalenia, że dokumenty, na które skarżąca wskazywała, że są w jego posiadaniu w związku z badaniem zgłaszanych przez skarżącą uprzednio nieprawidłowości, nie pozostają w dyspozycji organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, albo o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wedle norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z póź. zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Z tej przyczyny za nieskuteczne należało uznać zarzuty naruszenia "art. 149 § 1, § 1a i § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. a także art. 6 i 8 k.p.a.". Jak słusznie podnosi organ, domysłom Sądu kasacyjnego pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pozostawił określenie, który przepis spośród objętych art. 149 § 1 p.p.s.a. uczynił przedmiotem zarzutu. Artykuł 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów regulujących odmienne stany prawne. Zatem wskazanie samego art. 149 § 1 p.p.s.a. nie spełnia wskazanego wyżej wymogu precyzyjności określenia naruszonego przepisu, co uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Ponadto, przepisy art. 149 § 1, 1a i § 1b p.p.s.a. jako obejmujące normy o tzw. charakterze wynikowym nie są stosowane w toku dochodzenia przez sąd administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy, tym samym ich naruszenie nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów, powinna wynikać z naruszenia przepisów stosowanych w toku dochodzenia przez sąd administracyjny do rozstrzygnięcia sprawy. Realizując tę powinność, pełnomocnik skarżącej zarzucane naruszenie tych przepisów powiązał z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. "art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 7b k.p.a. a także art. 6 i 8 k.p.a.". Tenże pełnomocnik nie dostrzegł jednak, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania przy rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odrębne przepisy regulujące rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do treści art. 16 ust 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Czynności Ministra podjęte w związku z wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie były podejmowane w ramach postępowania administracyjnego normowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister rozpoznając wniosek skarżącej poinformował ją pismem, że żądanych w punktach 1-5 wniosku informacji nie posiada a informacja z punktu 6 nie podlega udostępnieniu ze względu na ograniczenie dostępu do tego typu informacji, wynikające z przepisu art. 37 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z póz. zm.) dalej przywoływana jako "ustawa wdrożeniowa". Skoro Minister nawet nie zmierzał do wydania decyzji, to nie był zobowiązany do stosowania przepisów k.p.a. Wobec tego nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

W rezultacie należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie wykazano również naruszenia art. 149 § 1a i § 1b p.p.s.a.

Trafnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z nim sąd powinien w nim przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy istotny z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego lub dokonanej czynności z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do tych istotnych. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, opubl. w Lex pod nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, opubl. w Lex pod nr 462963 , z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, opubl. w Lex pod nr 65407 i z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06 , opubl. w Lex pod nr 362061).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącą w skardze, kwestionujących twierdzenia Ministra o nieposiadaniu żądanych informacji z punktu 1 – 5 wniosku. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym nie budzi wątpliwości, że organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać informację dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją. Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nie pozostaje w bezczynności co do informacji żądanych w punktach 1-5 wniosku, ponieważ ich nie posiada - pomimo braku rzetelnego uprawdopodobnienia tego twierdzenia przez organ, w sytuacji wskazywania przez skarżącą (w szczególności w skardze) podstaw uzasadniających dysponowanie tymi dokumentami przez organ w toku postępowania. Skarżąca zarzucała, że pismem z [...] lutego 2019 r. informowała Departament Europejskiego Funduszu Społecznego w Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju o nieprawidłowościach przy realizacji projektu "pożyczki na kształcenie". Jej zdaniem w efekcie jej pisma analizowane były zasady przyznawania pożyczek, a dla oceny czy nieprawidłowości zaistniały niezbędne były dokumenty, o których udostępnienie wnosiła w punktach 1-5 wniosku z [...] lipca 2019 r. W tych okolicznościach wątpliwości może budzić stanowisko organu, że na etapie realizacji projektu pozostaje ewentualnie w posiadaniu tylko tych dokumentów, które są określone warunkami weryfikacji projektu jako niezbędne i dokumentów przedstawianych do zatwierdzenia oraz związanych z realizacją standardowej sprawozdawczości. Nie należy bowiem zapominać, że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju było instytucją zarządzającą Programem Wiedza Edukacja Rozwój (POWER), w ramach którego był realizowany konkurs na projekt "Pożyczki na kształcenie".

Do przedstawionej argumentacji skarżącej nie odniósł się ani organ ani Sąd. W okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenia skarżącej nie mogą pozostać bez odpowiedzi i ich wyjaśnienia. Skoro bowiem skarżąca podnosiła argumentację przemawiającą za tym, że organ rozpoznając jej skargę zawartą w piśmie z [...] lutego 2019 r. oparł się na żądanych przez nią dokumentach, a Sąd pominął ten aspekt sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest to uchybienie Sądu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem, skoro Minister nie zanegował tego stanowiska nawet w odpowiedzi na skargę kasacyjną, to może to przemawiać za słusznością twierdzeń skarżącej w tym względzie.

Usprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zarzut ten został podniesiony w związku z nieudostępnieniem informacji z punktu 6 wniosku. Informacja ta dotyczyła wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej obowiązujących w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski. Słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie, że ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wskazane w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie obejmuje swoim zakresem dokumentów wytworzonych przez beneficjentów po zakończeniu naboru, w związku z realizacją projektu, w przedmiocie którego podpisana została umowa o dofinansowanie. Na powyższe wskazuje przede wszystkim literalne brzmienie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, w którym ustawodawca uznał, że: "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429).". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zakresem tej regulacji objęte są dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców. Ponadto, zgodnie ze słownikiem pojęć zawartym w art. 2 ustawy wdrożeniowej w punkcie 28 określa się, że wnioskodawcą jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie. Natomiast w jego punkcie 1 odrębnie został zdefiniowany beneficjent, w uproszczeniu jako podmiot publiczny lub prywatny lub osoba fizyczna, który otrzymuje pomoc lub wdraża instrument finansowy. Wobec zdefiniowania i stosowania przez ustawodawcę tych dwóch odrębnych pojęć, przyjąć trzeba, że zakresy tych pojęć są różne. Zatem ograniczenie dostępu do informacji uregulowane w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, obejmuje tylko dokumenty i informacje wytwarzane przez wnioskodawców a nie są nim objęte dokumenty i informacje wytworzone później przez beneficjentów. Wniosek taki wynika także z umiejscowienia art. 37 ust. 6 w rozdziale 13. ustawy wdrożeniowej, zatytułowanym "Wybór projektów", zaś cały art. 37 reguluje zasady wyboru projektów do dofinansowania.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, czemu nie zaprzecza organ, projekt "Pożyczki na kształcenie" został wyłoniony w konkursie, w ramach którego przez Ministerstwo Rozwoju organizowany był nabór projektów na przetestowanie popytowego instrumentu pomocy zwrotnej przeznaczonej na kształcenie ustawiczne. Nabór wniosków o dofinansowanie był prowadzony od 30 listopada 2016 r. do 31 stycznia 2017 r., a wyniki konkursu zostały podane 8 maja 2017 r. W wyniku przeprowadzonego naboru wyłoniono dwa projekty, którym udzielone zostało finansowanie, z czego najlepiej został oceniony projekt [...] – "Pożyczki na kształcenie", zgłoszony przez Fundację [...] w S. oraz Fundację [...]. Umowa o dofinansowanie została podpisana [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z punktem 5.3. regulaminu konkursu "zwrotne finansowanie" wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie, musi opisać w szczegółach samą koncepcję popytowego instrumentu pomocy zwrotnej. Wskazując opis koncepcji (załącznik 4 do Regulaminu), wnioskodawca musi w nim uwzględnić m.in. warunki aplikowania o pomoc zwrotną, np. przedstawienie odpowiednich dokumentów potwierdzających zdolność kredytową przez uczestników projektu. W Regulaminie wskazano również, że realizacja projektu przebiegać ma w dwóch etapach, z których pierwszy, przewidziany maksymalnie na czas dwóch miesięcy obejmuje czas na przygotowanie dokumentów (w tym np. regulaminu udzielania pomocy zwrotnej), niezbędnych do rozpoczęcia testowania instrumentu pomocy(etap drugi). Potwierdza to punkt 5.4 Regulaminu wskazujący, że "Po podpisaniu umowy beneficjent jest zobowiązany: a) opracować regulamin udzielania pomocy zwrotnej, w tym metodykę oceny kandydatów na uczestników, zasad umarzania pożyczek oraz przedstawić go do akceptacji Instytucji Zarządzającej przed rozpoczęciem naboru (jako jeden z efektów etapu 1).

Sąd pierwszej instancji opierając się na twierdzeniach Ministra stwierdził, że "wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie" w naborach, w których skarżąca składała wnioski, są dokumentami wytwarzanymi przez projektodawcę - beneficjenta (wnioskodawcę) programu, a zgodnie z art. 37 ust. 6 "ustawy wdrożeniowej" dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zatem przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd błędnie utożsamia "projektodawcę – beneficjenta" z wnioskodawcą.

Trzeba tu przypomnieć, że organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że "Koncepcja popytowego instrumentu pomocy zwrotnej", której elementem były m.in. warunki oceny zdolności kredytowej, była załącznikiem nr 4 do Regulaminu konkursu. Zgodnie z Regulaminem konkursu "Koncepcja..." była składana w ramach naboru wraz z wnioskiem o dofinansowanie, jako formalny załącznik do wniosku. Tym samym Koncepcja wraz z wnioskiem o dofinansowanie podlegała ocenie merytorycznej na etapie wyboru projektu. Na etapie realizacji projektu, zgodnie z umową o dofinansowanie, beneficjent przedstawia do zatwierdzenia przez instytucję zarządzającą Regulamin udzielania pożyczek w ramach projektu. Jednym z jego elementów jest metodologia oceny wniosków o pożyczkę, która dotyczy m.in. kwestii związanych z analizą zdolności kredytowej. Ten dokument jest dokumentem operacjonalizującym zapisy "Koncepcji..." załączonej do wniosku o dofinansowanie i jest on opiniowany w szczególności pod kątem zgodności z koncepcją przedstawioną na etapie aplikowania o dofinansowanie". Ze stanowiska organu wynika zatem, że żądane "wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej obowiązujące w projekcie "Pożyczki na kształcenie", zostały wytworzone na etapie realizacji projektu a skoro tak, to nie wytworzył go wnioskodawca ale beneficjent projektu (były wnioskodawca). Nie może podważyć tego stanowiska to, że ten dokument jest dokumentem operacjonalizującym zapisy "Koncepcji..." załączonej do wniosku o dofinansowanie. Jest to już bowiem inny dokument, choć w dużym stopniu może być oparty na koncepcji wytworzonej przez wnioskodawcę.

W związku z tym, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego trafność twierdzenia skarżącej, iż wewnętrzne procedury analizy zdolności kredytowej powstały na etapie realizacji projektu po podpisaniu umowy o dofinansowanie z beneficjentem, a więc po zakończeniu procedury konkursowej. Tezę tę potwierdzają także daty wytworzenia "wewnętrznych procedur analizy zdolności kredytowej" stosowane w naborach, w których wnioski składała skarżąca, wskazane na tych dokumentach złożonych przez organ do Sądu pierwszej instancji z pismem z 12 grudnia 2019 r. Wynika z nich, że Metodologia oceny wniosków o pożyczkę w ramach projektu "Pożyczki na kształcenie" obowiązująca w czasie pierwszego naboru (18.09.2017-24.11.2017), w którym skarżąca złożyła dwa wnioski, pochodzi z [...] sierpnia 2017 r., natomiast metodologia obowiązująca w drugim naborze (1.02.2018-31.05.20180), w którym skarżąca złożyła trzy wnioski, pochodzi z [...] lutego 2018 r. Wobec tego dokumenty te nie zostały złożone przez wnioskodawcę w ramach składania dokumentacji aplikacyjnej, a przez beneficjenta dofinansowania w ramach realizacji wyłonionego w konkursie projektu, bowiem konkurs zakończył się podpisaniem umowy o dofinansowanie [...] czerwca 2017 r. Nie są to dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę w procesie ubiegania się o dofinansowanie, w ramach trwającego konkursu "Zwrotne finansowanie". Na tym etapie ubiegania się o dofinansowanie przedstawiona była jedynie koncepcja na zwrotny instrument pomocowy wraz z jej dokładnym opisem.

Zatem słusznie zarzuca skarżąca, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 36 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, rozszerzając zakres jego stosowania na dokumenty wytworzone po zakończeniu procedury wyboru projektów, wytworzone już w związku z realizacją projektu przez beneficjenta.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też, że Sąd pierwszej instancji wysnuł dwa wnioski. Pierwszy z nich dotyczy stwierdzenia, że ustawodawca inaczej traktuje informacje i dokumenty wytworzone przez wnioskodawców a inaczej wytworzone przez właściwe instytucje w związku z oceną składanych projektów. Drugi zaś tego, że ustawodawca świadomie zrezygnował z ograniczenia czasowego, chcąc zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania a ponadto wyeliminować praktykę powielania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Oba zaprezentowane wnioski nie uwzględniają jednak prawidłowo okoliczności niniejszej sprawy, tj. faktu, że skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez beneficjenta po zakończeniu procedury konkursowej, niezawartej w dokumentacji aplikacyjnej, niezwiązanej z jego wnioskiem o dofinansowanie, ale z realizacją projektu, na który beneficjent otrzymał dofinansowanie i informacja ta dotyczy zasad dysponowania mieniem publicznym.

Oczywistą konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd art. 36 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, było błędne zastosowanie regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. bowiem brak było podstaw do zastosowania w zakresie żądania z punktu 6 wniosku z [...] lipca 2019 r., odmiennych zasad i trybu udostępniania informacji publicznej wskazanych w ustawie wdrożeniowej oraz niezasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast jako przedwczesne należy uznać zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1, u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej i wynikających z niej wskazań, w szczególności po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego ustali, czy organ jest w posiadaniu informacji żądanych w punktach 1-5 wniosku oraz rozstrzygnie sprawę (także co do żądania z punktu 6 wniosku) biorąc pod uwagę regulacje zawarte w art. 149 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.