Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 524/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.80, art.84 par.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.4 pkt 16, art.98a ust.1 i ust.1a, art.146 ust.1a, art.152 ust.2,art.153 ust.1,art.154 ust.1,art.156 ust.1,art. 157 ust.1 i ust.4;
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi Cz. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr [...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", wydaną przez Wójta Gminy P. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji – Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz uchwały nr "[...]" Rady Gminy P. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalono w stosunku do C.Ch. (dalej jako: strona lub skarżący) opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie S., gmina P., o powierzchni 0,3114 ha, stanowiącą działki o nr: "[...]","[...]" powstałe w wyniku podziału działki nr "[...]", zatwierdzonego decyzją organu I instancji z dnia "[...]", w wysokości 7097,40 zł. Powyższa decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uprzednio wydanej decyzji organu I instancji z dnia "[...]" ustalającej opłatę adiacencką w wysokości 9248,10 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że obszar, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość położony jest na terenie, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a wydzielone działki przeznaczone są na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Gminy P. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem wynosi 30%. Jak wynika zaś z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 27 września 2018r. wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została ustalona na kwotę 142540 zł, natomiast po podziale – na kwotę 166198 zł. Wzrost wartości wyniósł zatem 23658 zł. Organ I instancji zaznaczył, że do szacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i po podziale zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Podano, że cechy przyjęte do porównania w procesie wyceny, a mianowicie przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, położenie gruntu (lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa), dostępność komunikacyjna, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, wielkość pola powierzchni (popyt "powierzchniowy"), stan zagospodarowania gruntu i ewentualnie utrudnienia oraz ograniczenia są głównymi atrybutami mającymi wpływ na wartość gruntu. Do porównania przyjęto ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych o powierzchniach od 2501m² do 10000m² (nieruchomość przed podziałem) oraz do 2500m² (nieruchomość po podziale), leżących w Gminie P. oraz gmin sąsiadujących z miastem O., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się podniósł liczne zastrzeżenia dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego. W jego ocenie nie ustalono w sposób prawidłowy poziomu cen rynkowych nieruchomości na dzień 27 września 2018r., jak również nie ustosunkowano się w sposób dostateczny do zależności zachodzącej między wartością nieruchomości a upływem czasu. Ponadto nie wykazano podobieństwa między nieruchomościami porównawczymi a wycenianą działką, zaś do porównania przyjęto zbyt małą ilość obiektów porównawczych. Wskazano, że zgodnie z art. 98a ust. 1 b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, podkreślając że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017r., kwestia ta nie była uregulowana wprost. Podniesiono, że podział nieruchomości nastąpił ponad 2 lata przed datą wyceny, a rzeczoznawca stwierdził, że w badanym okresie nie stwierdzono wzrostu cen gruntów porównywalnych. Zarzucono, że baza nieruchomości stworzona przez rzeczoznawcę jest zbyt mała, bowiem liczy jedynie 4 nieruchomości, podczas gdy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że do porównania należy przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości. Odwołujący się podał również, że brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, uniemożliwia ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie gminy P. oraz jaki jest przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen. Wskazał przy tym na znaczną rozbieżność cen, co w ocenie odwołującego się rodzi wątpliwości, czy przyjęte do porównania nieruchomości, są pod względem faktycznym i prawnym rzeczywiście nieruchomościami porównywalnymi. Podkreślono, że rzeczoznawca nie przedstawił warunków transakcji, które w przypadku metody porównywania parami są jedną z przesłanek jej zastosowania w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej jako: rozporządzenie w sprawie wyceny) i podobnie jak pozostałe elementy (znane ceny transakcyjne i cechy nieruchomości) powinny mieć odzwierciedlenie w operacie. Odwołujący się zakwestionowała również datę wizji terenowej nieruchomości wskazanych w operacie oraz brak oznaczenia przedmiotowych nieruchomości na mapie. Nie zgodził się też z oceną cechy dostępności komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości jako "słabej". W ocenie odwołującego się powyższe wątpliwości wymagają przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w szczególności wskazanie przez rzeczoznawcę majątkowego, które konkretnie nieruchomości zostały umieszczone w zbiorze nieruchomości określonym w przedłożonym operacie szacunkowym, co pozwoli również na skuteczne jego podważenie poprzez sporządzenie tzw. kontroperatu, który będzie uwzględniał inne nieruchomości niż te, wskazane przez rzeczoznawcę.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano, że zostały spełnione warunki określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. Wskazano, że podstawą faktyczną ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w ocenie organu odwoławczego został sporządzony prawidłowo i stanowi wystarczający dowód na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału w określonej w nim kwocie. Jednocześnie podkreślono, że w operacie tym zostały uzupełnione braki i wyeliminowano błędy, na które wskazywało Kolegium w swojej decyzji z dnia "[...]". Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że faktycznie z obecnego brzmienia art. 98a ust. 1b u.g.n. wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, jednakże zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509, dalej jako: ustawa zmieniająca u.g.n.) do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym do niniejszego postępowania nie będą miały zastosowania przepisy art. 98a ust. 1 b u.g.n., lecz art. 98a ust. 1 zd. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji. Podano, że biegły w sposób szczegółowy ustosunkował się do zależności zachodzącej między wartością nieruchomości a upływem czasu, przyjmując, że na badanym obszarze nie wystąpił związek upływu czasu z poziomem cen transakcyjnych. Przyjęcie takiego stanowiska nie było naruszeniem zasad stosowanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego i mieściło się w kompetencjach rzeczoznawcy jako podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną. Podano, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny z nieruchomościami podobnymi, ale ustawodawca nie przesądził ilości przyjętych do porównania nieruchomości, co ma miejsce w przypadku metody korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny). Odnośnie do kwestionowanej zasadności przyjęcia do porównania nieruchomości położonej w obrębie T. wskazano, że ostatecznie rzeczoznawca nie przyjęła tej nieruchomości do porównania. W ocenie Kolegium operat umożliwia ocenę i weryfikację przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, w szczególności ze względu na takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa, utrudnienia w zagospodarowaniu czy dostępność komunikacyjna. Przyjęte do porównania nieruchomości mogą zostać uznane za mające walor podobnych do nieruchomości wycenianej. Z tych względów Kolegium uznało, że opinia sporządzona została w sposób rzetelny i przejrzysty, a wnioski w niej zawarte są spójne i logiczne. Wycena ta potwierdza wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału i wobec tego może stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Strona wniosła skargę na powyższa decyzję zarzucając:

- wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony, które zmierzały do weryfikacji założeń operatu szacunkowego, w tym ustalenia przyczyny zróżnicowania cen, rzeczywistego podobieństwa porównywanych nieruchomości pod względem przeznaczenia i tzw. popytu powierzchniowego, a tym samym ustalenia czy nieruchomości przyjęte do porównania są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.;

- naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej u.g.n. oraz art. 98 ust. 1 b u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- naruszenie art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wydania decyzji, przyjęto do porównania z nieruchomością strony, nieruchomości podobne z uwagi na stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość,

- naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 2 oraz w zw. § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w złożonym odwołaniu odnośnie do zaistniałych, jego zdaniem, nieprawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Podkreślił, że organ winien zastosować przepis art. 98 ust. 1b u.g.n. w nowym brzmieniu, gdyż art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie u.g.n. i użyty w nim zwrot "wszczętych i niezakończonych" należy rozumieć jako odnoszący się do postępowania przed organem I instancji. Wskazano, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, a art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie u.g.n. miał znaczenie jedynie z uwagi na zaawansowanie dotychczas prowadzonych i niezakończonych postępowań przed organem I instancji, w tym sporządzanych operatów szacunkowych. Ponadto postulat racjonalnego ustawodawcy nakazywałby - po uchyleniu decyzji, w wyniku stwierdzenia wadliwości dotychczasowego operatu - stosować przepisy nowe. Skarżący podniósł ponadto, że brak charakterystyki bazy danych nieruchomości, spośród których wybrano nieruchomości porównywane, co uniemożliwiało ustalenie, jaki jest rozmiar rynku lokalnego na terenie gminy oraz przekrój cen gruntów, a także jaka jest skala i przyczyny zróżnicowania cen. Podkreślono, że rzeczoznawca nie przedstawił warunków transakcji, które w przypadku metody porównywania parami są jedną z przesłanek jej zastosowania i podobnie jak pozostałe elementy (znane ceny transakcyjne i cechy nieruchomości) - zdaniem skarżącego - powinny mieć odzwierciedlenie w operacie. Skarżący zakwestionował uznanie przez organ za podobne wszystkich 4 nieruchomości przyjętych do ustalenia wartości jego nieruchomości przed podziałem. Ponadto zwrócił uwagę, że przeznaczenie dzielonej nieruchomości było istotnie inne od nieruchomości przyjętych do porównania, bowiem co do nieruchomości skarżącego wydano decyzję zezwalającą na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. Operat nie zawiera jednak wyjaśnienia, czy w przypadku nieruchomości porównawczych ograniczenie możliwości ich zabudowania tylko jednym budynkiem jednorodzinnym wynika z ograniczeń faktycznych, czy prawnych. Wobec wskazywanych istotnych różnic co do stanu prawnego i przeznaczenia nieruchomości, oparta tylko na samych dokumentach ocena, że nieruchomości porównawcze są podobne do przedmiotowej nieruchomości jest zdaniem skarżącego całkowicie dowolna. Ponadto zarzucono, że nieruchomość w obrębie T. była uwzględniana w procesie wyceny jako dolny znacznik zakresu Delty C. Tym samym, w ocenie skarżącego operat, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, nie został sporządzony w sposób rzetelny i przejrzysty. Wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat, z pominięciem wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu a zmierzających m.in. do ustalenia przyczyny zróżnicowania cen, rzeczywistego podobieństwa porównywanych nieruchomości pod względem przeznaczenia i tzw. popytu powierzchniowego, w ocenie strony, należy oceniać jako dokonane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a.

W piśmie z dnia 19 sierpnia 2019r. skarżący podał, że w 2016r. wystąpił z wnioskiem o podział 6 działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, co do których zapadły różne rozstrzygnięcia odnośnie do wysokości opłaty adiacenckiej. W odniesieniu bowiem do jednej z działek nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, w stosunku do dwóch kolejnych działek po sporządzeniu kolejnych operatów wzrost wyniósł około 6%. Natomiast zarówno w przedmiotowej sprawie, jak i w dwóch innych wzrost ten był znacznie większy. Ponadto zarzucił, że brak jest zróżnicowania pomiędzy wartością działki położoną bezpośrednio przy torach, jak i w pewnej od nich odległości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1307 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o zmianie u.g.n. do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa o zmianie u.g.n., stosownie do jej art. 10 pkt 2, weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2017r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, skoro zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 7 marca 2017r., a doręczone zostało skarżącemu w dniu 10 marca 2017r. Należy przy tym zauważyć, że uchylenie decyzji I instancji przez organ odwoławczy nie powoduje – wbrew twierdzeniom skarżącego - wszczęcie nowego postępowania, lecz stanowi jego kontynuację toku której organ I instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w całości lub w części. Dlatego też słusznie organy zastosowały przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.

Zgodnie zaś z art. 98a ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. stalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził postępowanie zgodnie z powyższymi regułami. Bezspornie ustalono okoliczność dokonania podziału działki skarżącego na dwie nowe działki na podstawie decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Nie ulega także wątpliwości, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w terminie wynikającym z art. 98a ust. 1 u.g.n., a w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Natomiast spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono wzrost wartości nieruchomości, a którego rzetelność kwestionuje skarżący.

Należy zatem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzanej w formie operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia 27 września 2018r. ma wartość dowodową, a zastrzeżenia składane przez skarżącego nie podważają wiarygodności wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę. Przy czym ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., regulujących zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Stosownie bowiem do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.) Przy czym stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n.) przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast szczegółowe regulacje dotyczące rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego określa rozporządzenie w sprawie wyceny. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Należy zauważyć, że operat szacunkowy stanowi zasadniczy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej i jest sformalizowaną prawnie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 5/19, LEX nr 2695417). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa zatem w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2019r., sygn. akt II SA/Gl 176/19, LEX nr 2702412). Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1294/17, LEX nr 2432647).

W ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w powyższych przepisach prawa oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat zawiera w szczególności określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości przed i po podziale, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem wskazującym na wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakie cechy nieruchomości wpływają na jej wartość i po uwzględnieniu danych analizy rynku, przekonująco wskazał, jakie zakresy wskaźników korygujących należało przyjąć w obliczeniach.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wyjaśnić należy, że nie jest słuszny zarzut, że rzeczoznawca przyjęła do porównania jedynie 4 nieruchomości. Przy przyjętej bowiem metodzie porównywania parami brak jest regulacji, która określałaby ilość działek, która winna być uwzględniona. Ich ilość jest często zresztą ograniczona ilością faktycznie dokonanych transakcji, których przedmiotem były działek spełniające wymogi określone w przepisach u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny. Ponadto- jak słusznie wskazało Kolegium - jedna z nieruchomości przyjętych do porównania, którą zakwestionował skarżący, nie została ostatecznie uwzględniona przez biegłego. Nie można także uznać za zasadne kwestionowanie zasadności wyboru przez rzeczoznawcę pozostałych nieruchomości. Okoliczność, że w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wydano – jak podał - decyzje zezwalające na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a na nieruchomościach porównywanych możliwa jest zabudowa tylko jednym budynkiem, nie zmienia przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniowa. Ponadto - jak słusznie podniosła pełnomocnik Kolegium podczas rozprawy przed tut. Sądem - nie ma możliwości znalezienia dwóch identycznych nieruchomości, a w związku z tym istnienie różnic pomiędzy nieruchomościami nie dyskwalifikuje przyjętych działek. Także nieoznaczenie nieruchomości porównywanych na mapie, skoro zostały wskazane numery działek, czy też podnoszone wątpliwości odnośnie do wizji w terenie nie mogą podważać prawidłowości sporządzonego operatu. Należy bowiem podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W związku z tym jego zakwestionowanie przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może wkraczać w szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, gdyż te nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1448/16, LEX nr 2494059; z dnia 27 lutego 2019r. sygn. akt II OSK 944/17). Należy zatem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Bk 224/17, publ. LEX nr 2322942). W związku z tym Sąd nie może oceniać ani prawidłowości wyliczeń przeprowadzonych przez biegłego, ani ustalonych przez niego trendów czy też wpływu poszczególnych cech nieruchomości na ich wartość. Jeżeli zatem skarżący zarzuca niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat w przedmiocie określenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który uzasadniałby zlecenie przez organ takiej oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynił to brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty adiacenckiej.

Natomiast poza zakresem sprawy pozostają kwestie związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej w odniesieniu do innych działek. Sąd dokonuje bowiem kontroli wyłącznie zaskarżonej decyzji i nie może się odnosić do materiału dowodowego zgromadzonego w innej sprawie. Ponadto, jak wskazano wyżej, nie sposób znaleźć dwóch identycznych działek, a w związku z tym wycena działek - nawet bezpośrednio ze sobą sąsiadujących - może się różnić i to w sposób istotny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.