Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 566/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1a, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Finansów za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Finansów w dniu [...] lipca 2014 r.

z wnioskiem w formie elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

- kalendarza spotkań Ministra Finansów za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r.,

ewentualnie

- informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Finansów poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje, godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Biura Ministra w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. poinformował, że kalendarz spotkań Ministra Finansów nie stanowi dokumentu urzędowego, jest on jedynie narzędziem biurowym wspomagającym organizację i planowanie pracy. Umieszczanie w kalendarzu terminu wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym, nie odnosi się do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji, a w związku z tym nie ma możliwości udostępnienia informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Finansów. Ponadto nie każde zaplanowane, odbyte lub nieodbyte spotkanie, wynikające z kalendarza spotkań, może zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, [...], wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach ministra, wniosła o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, iż w demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości co do udostępnienia informacji, powinny działać na korzyść dostępu. Ponadto prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka, a zatem jego charakter w demokratycznym państwie prawnym jest szczególny i stanowi warunek sine qua non demokracji. Bez pewności działania administracji, a szczególnie procesu legislacyjnego, obywatele są pozbawieni jednej z najważniejszych funkcji kontrolnych swoich przedstawicieli, co prowadzi również do naruszenia art. 4 Konstytucji RP. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że rozwiązanie przyjęte w art. 61 Konstytucji RP jest zgodne ze standardami międzynarodowymi, natomiast przesłanki ograniczania prawa do informacji publicznej wskazane zostały w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odwołała się również do dyrektywy Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 25 listopada 1981 r. nr R/81/19 w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne. Stwierdziła, iż zarówno konstrukcja art. 61 Konstytucji RP, jak i ograniczenia określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyraźnie wskazują na objęcie definicją informacji publicznej pełnego zakresu zadań publicznych. Ustawodawca przyjął jako treść tego prawa pojęcie "działalności", "wykonywania zadań publicznych", "spraw publicznych".

[...] podniosła, że przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwoliły na przyjęcie w doktrynie i orzecznictwie szerokiego zakresu praw do informacji publicznej. Tak więc "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Strona skarżąca powołała się na przykłady orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a także stanowisko doktryny w tej materii.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odnosząc się do podniesionego w skardze szerokiego zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej przywołał m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P25/12, w którym wskazał on, że nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu.

Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W konkluzji organ stwierdził, iż udzielił stronie skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na jego wniosek, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip" oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy udip.

Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych.

W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22).

Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 udip, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Finansów.

Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej (...).

Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Finansów za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r., nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu udip. Kalendarz (terminarz) taki jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nie przesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najwyżej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji.

Przy czym warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000-FOI).

W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób "posiada" swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Odnosząc się do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Finansów poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd doszedł do przekonania, że może ono dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Minister Finansów spotykał się służbowo, np. z ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, bądź innymi podmiotami w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a udip), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 udip, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex Polonica nr 2144861).

W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310).

W doktrynie przyjmuje się, że udip wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w BIP,

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej,

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy,

4) udostępnienie informacji publicznej,

5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Forma przewidziana w pkt 1 odnosi się aktualnie również do sytuacji udostępnienia żądanej informacji w centralnym repozytorium.

W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Finansów za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony i skargę należało oddalić.

Natomiast na uwzględnienie w świetle poczynionych przez Sąd rozważań, zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie żądania dotyczącego odbytych przez Ministra Finansów spotkań w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2014 r. Organ informacji w tym zakresie nie udostępnił błędnie przyjmując, iż wniosek w całości nie dotyczy informacji publicznej, przy czym nie wykazał, że w ogóle taką informacją nie dysponuje. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Finansów do jego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, iż wskazana bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa bezczynność nie wynikała bowiem ze zlekceważenia wnioskodawcy poprzez milczenie organu, a miała swoje źródło w błędnej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.