Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Gminy P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Gminy [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2018r. znak [...] uchylającą decyzje Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018r.

Zaskarżona decyzja zapadła po przeprowadzeniu postępowania w toku którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z 9 stycznia 2017 r. [...] wystąpił do organu ewidencyjnego o sprostowanie wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] [...] poprzez usunięcie wpisu użytkownika - Gminy [...], dokonanie wpisu posiadacza samoistnego – [...] oraz zmianę użytku gruntowego z "dr" na odpowiedni użytek przylegający.

Po przeprowadzeniu wizji w terenie oraz zapoznaniu się z materiałami posiadanymi i zebranymi przez organ, jak też złożonymi przez zainteresowanych, Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. odmówił wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu- [...] [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw w zakresie władania nieruchomością. Powyższe ma charakter jedynie informacyjny, nie zaś kształtujący stosunki prawne.

W odniesieniu do wniosku strony o zmianę użytku "dr" na odpowiedni użytek przylegający, podkreślono iż aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zmiana użytku gruntowego może nastąpić w oparciu o odpowiednie opracowanie geodezyjne sporządzone przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego oraz operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zatwierdzone decyzją Starosty. Dokumentacja powyższa, stanowiąca podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji, wykonana zostaje na zlecenie i koszt podmiotu zainteresowanego lub z urzędu w trybie modernizacji ewidencji.

Jednocześnie organ zauważył, że trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 12 września 2012r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246), klasyfikacja przeprowadzana jest na wniosek właściciela gruntów albo innego władającego wykazanego w ewidencji gruntów i budynków jednocześnie, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek właścicieli lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania). Przytoczony przepis wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. [...], nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów (nie jest ujawniony w EGIB jako właściciel, ani samoistny posiadacz).

[...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego administracyjnego. Skarżący powtórzył argumenty podnoszone we wniosku i późniejszych pismach, że działka od ponad 30 lat: jest zagospodarowana łącznie z działkami przyległymi przez wnioskodawcę, wcześniej przez poprzedników prawnych, co potwierdziła wizja na gruncie. Działka nie była na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat w żaden sposób zagospodarowana przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę. Jedynie skarżący wykonywał uprawnienia jako właściciel, o czym obszernie informował w toku postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018r. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zmiany danych podmiotowych odnoszących się do działki ewidencyjnej nr [...] i w tym zakresie orzekł: - o wykreśleniu Urzędu Gminy [...] jako władającego ww. działką; - o wpisaniu w to miejsce [...] jako władającego na zasadach samoistnego posiadania; w pkt 2 w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że według danych ewidencji gruntów i budynków właściciel działki nr [...] z obrębu [...] nie został ustalony, natomiast wpis Urzędu Gminy [...] jako władającego, w świetle akt sprawy okazuje się nieuzasadniony.

W operacie ewidencji gruntów i budynków od czasu jej założenia działka nr [...] o powierzchni 0,10 ha wykazana jest jako droga bez przejazdu i jako droga wpisana w jednostce rejestrowej założonej dla dróg będących we władaniu właściwego kolejno w sprawach zarządu drogami organu administracji publicznej.

Akta sprawy w ocenie organu odwoławczego wskazują, że Urząd Gminy [...] nie zarządza drogą, nie wykonywał i nie wykonuję żadnych prac porządkowych ani modernizacyjnych. Protokół z wizji na gruncie dokonanej z udziałem przedstawicieli Gminy oraz załączone zdjęcia potwierdzają, że grunty oznaczone w ewidencji jako działka nr [...] nie pełnią funkcji drogi powszechnego korzystania.

Mapa ewidencyjna obrazująca rozmieszczenie działek stanowiących własność [...] oraz wyniki wizji w terenie, jak też wyjaśnienia Burmistrza Gminy [...] wskazują, że aktualnym użytkownikiem działki nr [...] jest wnioskodawca. Według protokołu z wizji trudno ustalić jej przebieg. W części stanowi ona ogrodzony teren stanowiący głównie magistralę – główny przewód instalacji doprowadzających media niezbędne do prowadzenia gospodarstwa.

Użytkowanie ww. nieruchomości potwierdził [...] w wydanym na żądanie organu ewidencyjnego oświadczeniu, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, że jako samoistny posiadacz jest jedynym władającym m.in. działką nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, w kwestii władania działką nie występuje więc sytuacja sporna. W świetle zgromadzonych akt sprawy organ odwoławczy uznał, że wniosek [...] o aktualizację danych podmiotowych jest uzasadniony.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie sądowe o zasiedzenie i postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia, czy działka stanowi mienie gromadzkie, dotyczą prawa własności, a nie władania. Prawomocne postanowienie Sądu o nabyciu prawa własności przez zasiedzenie jak też ostateczna decyzja Starosty o ustaleniu, że działka nr [...] stanowi mienie gromadzkie, będą stanowiły podstawę do aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie właściciela działki.

Natomiast w odniesieniu do zmiany użytku gruntowego "droga" na użytek przylegający, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] zgodnie z którym, zmiany takie mogą być wprowadzone na wniosek właściciela lub osoby władającej ujawnionej; w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie opracowania geodezyjnego z wykazem zmian danych ewidencyjnych, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczonych do użytku "dr" włącza się je do przyległego użytku rolnego lub użytku "las" jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego. W stosunku do takich dróg nie jest więc wymagane przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia 9 października 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] (dalej "Skarżąca"), zaskarżając powyższą decyzję w części, w zakresie jej punktu 1, tj. w zakresie w jakim uchylono decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ew. nr [...], w części dotyczącej odmowy zmiany danych podmiotowych odnoszących się do działki ew. nr [...] i w tym zakresie orzeczono o wykreśleniu Urzędu Gminy [...] jako władającego ww. działką i wpisaniu w to miejsce [...] jako władającego na zasadach samoistnego posiadania.

Skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części w zakresie jej punktu 1,

- zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych;

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77, oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (tj. Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.), polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i uznanie za wiarygodne twierdzeń wnioskodawcy, w sytuacji gdy – wbrew ustaleniom organu II instancji – okoliczność władania przedmiotową działką jest obecnie przedmiotem sporu, toczy się bowiem postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w [...], [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...] NS [...]; a także polegające na pominięciu zeznań świadków wskazujących, że przedmiotowa działka stanowiła drogę dojazdową, była wykorzystywana wraz z działkami nr [...] i [...] przez mieszkańców wsi [...] i [...] jako drogi dojazdowe do swoich posesji i pól, były drogami ogólnodostępnymi (publicznymi) dla wszystkich mieszkańców tych miejscowości oraz sąsiednich wiosek. Mieszkańcy mogli korzystać z dróg bez ograniczeń. Analogiczne zeznania zostały złożone przez świadków w toku postępowań sądowych o zasiedzenie, w tym: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i in. W konsekwencji powyższego organ w sposób nieuprawniony uznał, za zasadne wpisanie jako posiadacza samoistnego przedmiotowej działki [...];

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77, oraz art. 80 oraz art. 107 § 3 KPA, co wyrażało się w bezpodstawnym uchyleniu zaskarżonej decyzji i dokonaniu zmian w ewidencji gruntów w stosunku do całej działki nr [...], w sytuacji braku możliwości jednoznacznego i bezspornego ustalenia kwestii władania całością przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na toczące się postępowanie sądowe mające za przedmiot ustalenie kwestii władania działką, ale również zważywszy na fakt akcentowany przez organ I instancji a całkowicie pominięty przez organ II instancji, iż przedmiotowa dz. o nr. ew. [...] graniczy w części z nieruchomością stanowiącą własność innego podmiotu, tj. [...] ( dz. Nr [...]) i [...] ( dz nr [...]) i w chwili obecnej przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie z powództwa ww. przeciwko [...] o naruszenie posiadania przedmiotowej działki

3) naruszenie art. 7, art. 77, oraz art. 80 KPA w zw. z art. 172 ustawy z 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny (tj. Dz. U. 2018 poz. 1025 ze zm.), co wyrażało się ustaleniem, że okoliczność toczących się między stronami postępowań dot. przedmiotowej działki jest nieistotna, ponieważ postępowanie sądowe o zasiedzenie dotyczy wyłącznie kwestii prawa własności, a nie władania, w sytuacji gdy zgodnie z treścią powołanego przepisu jedną z przesłanek pozwalających stwierdzić nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie jest posiadanie samoistne (władanie jak właściciel) nieruchomością przez okres wymagany ww. przepisem. W konsekwencji powyższego, organ w sposób nieuprawniony pominął fakt, że pomiędzy uczestnikami niniejszego postępowania toczy się postępowanie sądowe mające na celu rozstrzygnięcie sporu co do faktycznego władania ww. działką przez wnioskodawcę, zatem dokonanie zaskarżonych zmian w ewidencji na obecnym etapie należy uznać za bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że teren działki użytkowany jest rolniczo, a z uwagi na tożsame użytkowanie gruntów przyległych, stanowiących jego własność, granice zatarły się. Faktycznie droga na działce nr [...] nie istnieje, nie toczy się także postępowanie o ustalenie granic działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przepisy art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2017, poz. 2188), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu. Zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przy tym, w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przeprowadzona kontrola legalności według wyżej wskazanych kryteriów wydanej w tej sprawie zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dlatego skarga podlega uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.; w skrócie "p.g.k."). Przepisy tej ustawy wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.; dalej jako "rozporządzenie") obejmują problematykę tworzenia, utrzymania i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wynika z nich, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 p.g.k.).

Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że rejestr ten stanowi jedynie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zapisy w nim zawarte nie tworzą zatem nowego stanu prawnego nieruchomości, a ich zadaniem jest jedynie potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego gruntów, budynków i lokali wynikającego z dokumentów, które stanowiły podstawę do odnotowania tegoż stanu faktycznego i prawnego. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów i budynków, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać odnośnie uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Jak trafnie wskazał organ pierwszej instancji, postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Z tych też przyczyn, organy orzekające w rozpoznanej sprawie, w zakresie wpisania podmiotu władającego działką ew. nr [...], mogły dokonać wpisu jedynie w razie bezspornego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia czy rzeczywiście [...] jest posiadaczem ww. działki.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy pozwala uznać, iż działką włada [...], na co wskazuje ustalenie, że Urząd Gminy [...] nie zarządza działką, nie wykonywał i nie wykonuje żadnych prac porządkowych ani modernizacyjnych, działka nr [...] nie pełni funkcji drogi powszechnego korzystania, zaś aktualnym użytkownikiem działki nr [...] jest [...], który użytkuje ją rolniczo. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, iż według protokołu z wizji trudno ustalić przebieg tej działki. W tej sytuacji, wobec braku możliwości ustalenia przebiegu działki nr [...], zdaniem Sądu, sformułowanie jednoznacznej oceny co do użytkowania całości działki nr [...] przez [...], jest co najmniej przedwczesne i wymaga przynajmniej odniesienia się do tej okoliczności. Nie czyniąc tego organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie dokonał zmian w ewidencji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aby dokonać zmiany w ewidencji odnośnie podmiotu władającego konkretną działką ewidencyjną, musi być bezspornie ustalony przebieg tej działki, muszą być znane jej granice. Ponownie zatem rozpatrując sprawę, organ drugiej instancji odniesie się do tej okoliczności, uwzględniając ocenę zaprezentowana przez Sąd.

Ponadto organ odwoławczy całkowicie zbagatelizował i pominął okoliczność, że władanie przedmiotową działką jest obecnie przedmiotem sporu który toczy się przed Sądem Rejonowym w [...]. Zgodzić się należy z twierdzeniami Skarżącej, że jest to okoliczność istotna, bowiem zgodnie z treścią art. 172 KC przesłankami stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie jest ustalenie nieprzerwanego i samoistnego ( jak właściciel), posiadania danej nieruchomości przez okres wymagany przepisami.

Orzekanie w tej sytuacji o zmianie danych ewidencyjnych wiązałoby się z rozstrzygnięciem co do władania nieruchomością. Do orzekania w powyższym zakresie organ ewidencyjny nie jest uprawniony, gdyż nie jest jego rolą dokonywanie ustaleń w sytuacji spornej, a jedynie ujawnianie zdarzeń i faktów bezspornych, oczywistych ( wynikających ze stosownych dokumentów lub jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie władania). Tego rodzaje przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a (pkt 1 sentencji wyroku) uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.