Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1167/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą z dnia 03 września 2009 r. nr XXX/193/2009 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia 29 października 2009r. nr XXXI/200/2009 – w części obejmującej § 2 , § 3, § 4 i § 5. 2. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 3 września 2009 r. Rada Gminy Nowe Miasto nad Wartą – wskazując jako podstawę art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) – podjęła uchwałę nr XXX/193/2009 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Nowe Miasto na Wartą (dalej Uchwała).

Pismem z dnia 9 października 2012 r. Prokurator Rejonowy w Ś W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą Uchwałę, w części obejmującej jej: § 2 ust. 1,2,3,,4, § 3, § 4 i § 5 . Z powołaniem się na zarzut istotnego naruszenia prawa, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o., polegającego na przekroczeniu w zaskarżonych przepisach Uchwały upoważnienia ustawowego do jej wydania, a to poprzez:

- wskazanie w § 2 ust. 1 Uchwały świadczeń za które pobierana jest opłata w sposób nazbyt ogólny, nie odpowiadający zasadom prawidłowej legislacji;

- ustalenie w § 2 ust. 2, 3 i 4 Uchwały odpłatności , które mają charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia;

- wprowadzenia w § i § 4 Uchwały regulacji dotyczących opłat za wyżywienie pomimo braku podstawy prawnej w tym zakresie;

- ustalenie w § 5 Uchwały terminu do wnoszenia opłat,

wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżone przepisy przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, którego zakres wyznaczają przepisy art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. Przywołane przepisy upoważniały Radę Gminy do ustanowienia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, tylko jeśli świadczenia te wykraczały poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Powyższe przepisy wykluczały możliwość ustalenia przez gminę w uchwale odpłatności za przedszkole w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wyszczególnienie w § 2 ust. 1 Uchwały świadczeń wykraczających poza podstawę programową, za które pobierana jest opłata jest zbyt ogólne, bowiem nie wynika z niego jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone ani też w jakim czasie. Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę i wprowadzając odpłatność za świadczenia wykraczające poza podstawę programową winna szczegółowo określić jakie świadczenia będą objęte opłatą, w taki sposób by nie rodziło to wątpliwości, czy zajęcia te nie pokrywają się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Samo ogólne wskazanie w § 2 Uchwały, że w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. wspomagające rozwój umysłowy dziecka, rozwój fizyczny dziecka, rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, rozwijające zainteresowania otaczającym światem, zajęcia muzyczne, plastyczne i teatralne rozwijające uzdolnienia dzieci jest niewystarczające, zwłaszcza, że wyżej wskazany załącznik także wymienia wśród celów do jakich ma doprowadzić kształcenie w ramach podstawy programowej: kształtowanie umiejętności społecznych dzieci, kształtowanie sprawności fizycznej dzieci, wspomaganie rozwoju umysłowego dzieci, wychowanie przez sztukę, m.in. muzykę, śpiew, pląsy i taniec oraz odgrywanie ról w zabawach parateatralnych. Wobec powyższego, takie sformułowanie przez Radę Gminy rodzajów zajęć, wykraczających ponad podstawę programową rodzi wątpliwości, czy aby zajęcia ponadprogramowe proponowane przez Radę Gminy nie pokrywają się swym zakresem z zajęciami, które winny być realizowane w ramach podstawy programowe, a więc winny być realizowane bezpłatnie. Powyższe uniemożliwia rodzicom lub opiekunom dzieci podjęcie rzetelnej decyzji dotyczącej skierowania dziecka na dodatkowe, płatne zajęcia oraz sposobu dokonania wyboru poszczególnych świadczeń.

Dalej Prokurator wskazał, że w przypadku opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych – tak jak każdej "opłaty" stanowiącej wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy – musi być przestrzegana zasada ekwiwalentności, wyrażająca się tym, że opłatę wnosi się za konkretne świadczenie organu państwowego lub samorządowego i w relacji do konkretnych kosztów takiego świadczenia. Potwierdza to art. 14 ust. 5 u.s.o. wyraźnie wskazujący, że opłata za korzystanie z przedszkola jest należna "za udzielane świadczenia". W konsekwencji uchwała ustalająca wysokość opłat powinna wyszczególniać świadczenia oferowane przez przedszkole za odpłatnością oraz określać wysokość opłat za każde ze świadczeń z osobna, jak również wiązać ją z czasem – ilością godzin faktycznego korzystania przez konkretne dziecko z każdego ze świadczeń w ciągu miesiąca. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca – racjonalna i stosowanie uzasadniona. Tymczasem w ocenie skarżącego Rada Gminy w § 2 ust. 2, 3 i 4 ustaliła wysokość i sposób obliczania opłat za korzystanie z przedszkoli, w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Za zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne uznać należy stwierdzenie zawarte w § 2 ust. 2 Uchwały, że koszt za jedną godzinę korzystania dziecka ze wskazanych świadczeń ustala się w wysokości kwoty równiej 0,.2 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów. Przepisy zaskarżonej Uchwały ustanawiające wysokość opłat nie zawierają bowiem jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i nie wyjaśniają dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej, a nie innej wysokości. Ponadto opłaty te zostały ustalone niezależnie od rodzaju oferowanych świadczeń oraz nie zostały ustalone dla każdego ze świadczeń z osobna. Co więcej wprowadzenie w § 2 ust. 3 i 4 Uchwały wskazania, że opłata jest pobierana za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia.

Wskazać należy, że także zapis § 5 Uchwały dotyczący ustalenia terminu do wnoszenia opłat przekracza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. Rada gminy wydając uchwałę na podstawie wskazanego przepisu jest jedynie uprawniona do ustalenia wysokości opłat, nie zaś do wprowadzania szczegółowych ustaleń dotyczących kwestii cywilnoprawnych, do jakich zaliczają się postanowienia o terminie wnoszenia opłat. Wskazana materia nie mieści się bowiem w zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego przez ww. przepis ustawy o systemie oświaty. Odnośnie regulacji zawartej w § 3 i 4 Uchwały Prokurator także stwierdził, ze Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. W dacie podjęcia Uchwały obowiązywał już art. 67a ust. 3 u.s.o. wskazujący, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zauważyć należy, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały nie istniał jeszcze, obowiązujący obecnie art. 14 ust. 6 u.s.o., który wprost stwierdzałby, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych przepisy art. 67a stosuje się odpowiednio. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym jeszcze na gruncie ustawy o systemie oświaty w brzemieniu z dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały, wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 67a ust. 3 u.s.o. winien być odczytywany, jako odnoszący się również do przedszkoli. Tak, więc wprowadzenie do ustawy o systemie oświaty art. 67 a ust. 3 zmieniło formę aktu wykonawczego jakim winno być uregulowane funkcjonowanie stołówki powierzając powyższe wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola), nie zaś uchwale rady gminy. Konsekwencją powyższego jest to, że Rada Gminy w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały nie była uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienia dziecka w przedszkolu i w związku z tym zamieszczenie zapisu o wysokości tych opłat w Uchwale stanowi niewątpliwie przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Co więcej Rada Gminy ustalając w § 3 i 4 Uchwały kwestię nie powierzoną w ogóle jej kompetencji, dokonała dodatkowo niedopuszczalnej modyfikacji rozwiązania przyjętego w art. 67a ust. 3 u.s.o. wskazując, że wysokość opłat za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem rodziców działającym na terenie placówki, powiadamiając o jej wysokości Wójta Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu należy zgodzić się z zarzutami skargi w części w jakiej wskazuje na istotne naruszenie prawa przez postanowienia § 3, § 4, § 5 Uchwały. Natomiast nie można zgodzić się z zarzutami skargi w pozostałej części. Co do zasady zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej wynikającej z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o. jest niezasadny. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić zważywszy na treść owych przepisów, które w ocenie organu są przykładem złej legislacji i to w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej ZTP). W rozdziale 8 "Przepisy upoważniające" powołanego rozporządzenia unormowano, ze w przepisach upoważniających do wydania rozporządzenia wskazuje się m. in. zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu; zakres ten określa się w sposób precyzyjny , a określenie tych spraw nie może być ogólnikowe, w szczególności przez posłużenie się zwrotem "... określi szczegółowe zasady..."; wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób kształtowania jego treści (§ 63-65). Zasady te, zdaniem organu winny być również przestrzegane przez ustawodawcę w sytuacji, gdy zamierza upoważnić w ustawie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu normatywnego. Powyższe zasady, jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach są gwarancją rzetelnej legislacji, a brak szczegółowego określenia przedmiotu aktu wykonawczego powoduje, że regulacja ta narusza Konstytucję. Rada Gminy podjęła zaskarżoną Uchwałę w oparciu o delegację ustawową, która w dacie podjęcia Uchwały miała brzmienie: "opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1", a po nowelizacji ma obecne brzmienie "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez : 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2". W ocenie organu wskazana delegacja ustawowa dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu normatywnego jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej. Przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. nie zawierał ani szczegółowo wskazanego zakresu spraw przekazanych do uregulowania w uchwale, ani wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Oznacza to, że zawarte w tym przepisie odesłanie jest odesłaniem o charakterze blankietowym, co powoduje, że organy stanowiące samorządu terytorialnego uzyskują swobodne prawo regulacji spraw związanych z opłatami za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Oznacza to w konsekwencji, że zakwestionowanym przepisom Uchwały nie można zarzucić, że w sposób rażący naruszają prawo. Brak szczegółowego określenia przedmiotu uchwały w przepisie art. 14 ust. 4 u.s.o., a także wytycznych dotyczących treści, zakresu uchwały powoduje, że regulacja art. 14 ust. 5 u.s.o. narusza Konstytucję RP. W związku z powyższym Rada Gminy wnosi o wystąpienie przez Sąd, na podstawie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. z Konstytucją RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U.2012.270 ), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji do sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dniu jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, określającymi tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy Nowe Miasto nad Wartą nr XXX/193/2009 z dnia 9 września 2009r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Nowe Miasto nad Wartą w brzmieniu zmienionym uchwałą tejże Rady nr XXXI/200/2009 z dnia 29 października 2009r.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki: NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11 – CBOSA) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Opolu z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej należałoby zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o systemie oświaty (w jej art. 14 ust. 5).

Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 u.s.o. organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin (art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o.). Z kolei w art. 5a ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 i 2b, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Należy tu zaznaczyć, że Sąd bierze pod uwagę w niniejszej sprawie brzmienie przepisu sprzed nowelizacji tego przepisu, zmienionego art. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Istotna zmiana zawarta w tej regulacji polega na wyraźnym dopuszczeniu możliwości pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym co najmniej pięciogodzinny wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki przy jednoczesnym obowiązku realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego- a więc możliwość pobierania opłat za świadczenia przedszkoli mieszczące się w podstawie programowej, udzielane ponad czas bezpłatnych świadczeń. Przepis ten obowiązuje od dnia 1 września 2010r.

Odnosząc się do merytorycznej zasadności skargi, to zasługiwała ona na uwzględnienie. Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą, wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, jest niezachowanie zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r. - wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty ( por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09).

Zaskarżona Uchwała w § 2 ust. 1 nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje ona zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 1 tej uchwały. Wskazany paragraf uchwały nie zawiera koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia "zajęć ponadprogramowych" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. obszarów, w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 2 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im godzinowej opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Jak już wskazano podstawową konstrukcją prawną omawianej opłaty jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje organu stanowiącego gminy. Podkreślenia wymaga, iż jedynie precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom finansowym.

W kontekście powyższych uwag niezasadne pozostawało stanowisko organu sprowadzające się w istocie do tezy, iż Gmina ma obowiązek bezpłatnego udzielania świadczeń przedszkolnych nie mniej niż przez 5 godzin dziennie, natomiast wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny, są odpłatne i nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo, że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielanie bezpłatnie. ( w brzmieniu przepisów obowiązujących w dacie podejmowania Uchwały). Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa nie ogranicza czasu ich trwania. Organ stanowiący Gminy bezpodstawnie zdaje się łączyć zakres podstawy programowej z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), który jedynie stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Regulacja ta oznacza więc jedynie to, że realizacja ta odbywać w większym wymiarze czasowym. Przepis ten natomiast nie ma wpływu na zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Ponadto za wadliwe należało uznać także naliczanie opłat za każdą "rozpoczętą" godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną ( § 2 ust. 3 Uchwały). Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z niekwestionowaną w orzecznictwie zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. W przypadku naliczania opłat według stawki godzinowej, zasada ekwiwalentności świadczeń w przedstawionym wyżej rozumieniu – nakazującym ustalanie opłaty w wysokości nie przekraczającej rzeczywistej wartości świadczenia, a niekoniecznie tej wartości równej – uzasadniałaby naliczanie opłaty jedynie za "pełne" godziny korzystania ze świadczeń, a pozostawianie nieodpłatnymi godzin tylko "rozpoczętych".

W ocenie Sądu istotną wadliwością dotknięta jest także regulacja § 2 ust. 4 Uchwały, zgodnie z którą wylicza się indywidualne opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola za dany miesiąc. Przepis Uchwały w tym zakresie jest o tyle niejasny, że nie wskazuje czy opłata ta jest wyliczana przy uwzględnieniu nieobecności dziecka w przedszkolu, w jaki sposób jest to rozliczane – jest to o tyle istotne, że liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu dziennie może nie być jednakowa, a poza tym mogą zdarzyć się nieobecności, których nie można było z góry przewidzieć. Uchwała winna to precyzyjnie przewidywać.

Jeżeli chodzi o przepisy § 3, 4 i 5 Uchwały w przedmiotowej sprawie problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w dniu podejmowania uchwały podstawę ustalenia opłaty za przygotowanie posiłków w przedszkolu publicznym stanowił art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, czy też art. 67a ust. 3 powołanej ustawy. Pierwszy ze wzmiankowanych przepisów stanowi, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl drugiej regulacji, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę.

Zdaniem skarżącego organem upoważnionym do ustalania opłat za posiłki w przedszkolu jest obecnie dyrektor placówki, a nie rada gminy.

Przystępując do analizy tego problemu należy zwrócić uwagę na treść art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola. Można zatem przyjąć, że skoro ustawa podaje w swej części ogólnej wiążące ustalenie znaczenia zwrotu "szkoła", to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu, chyba że z interpretowanej normy oczywiście wynika, że trzeba użyć zwrotu w znaczeniu odmiennym od ustalonego.

Wyodrębnienie części ogólnej aktu prawnego jest uzasadnione przesłankami natury techniczno - celowościowej; zalicza się tu te wszystkie normy, które regulują zagadnienia wspólne dla pozostałych części aktu prawnego, umożliwiając ich stosowanie według jednolitych zasad. Znaczenie przepisów ogólnych dla interpretacji pozostałych unormowań ustawy nie budzi wątpliwości. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko, że brak jest uzasadnienia dla odmiennego traktowania w ustawie o systemie oświaty szkół i przedszkoli.

Za symptomatyczne należy uznać zmiany treści przedmiotowych regulacji prawnych, które nie mogą być pomijane w procesie ich wykładni. Należy zauważyć, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) z dniem 1 stycznia 2008 r. wprowadzono do ustawy nowy przepis - art. 67a dotyczący organizacji i funkcjonowania szkolnych stołówek. Określił on w swoim ust. 2, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Już wówczas orzecznictwo sądowoadministracyjne, opierając się na wykładni systemowej ustawy oświatowej, w szczególności zaś na powołanej wyżej treści art. 3 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola, przyjęło, że regulacja zawarta w przywołanym art. 67a ust. 2 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli.

Powyższe oznacza, że od chwili wejścia w życie wspomnianej nowelizacji ustawy orzecznictwo przyjmowało, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5, traktowanego jako przepis ogólny należy uwzględnić treść art. 67a ustawy jako przepisu szczególnego. Na wskazaną relację wskazało orzecznictwo, m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia: 27 czerwca 2008 r., IV SA/Gl 284/08, 30 czerwca 2008 r., a także WSA we Wrocławiu IV SA/Wr 811/11, wyrok z dnia 15 lutego 2012r. gdzie stwierdzano, że przed wprowadzeniem art. 67a ustawy o systemie oświaty opłaty za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych mieściły się w kategorii opłat, o których mowa w art. 14 ust. 5 ustawy, po tym nastąpiło "przeniesienie" tych opłat do przepisu szczególnego, jakim jest art. 67a ust. 2 cytowanej ustawy.

Mocą art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 917), z dniem 23 sierpnia 2008 r. nadano nową treść ust. 3 art. 67a ustawy oświatowej stanowiąc, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę ( a nie – jak to ustalono w § 3 Uchwały – dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem rodziców działającym na terenie placówki). Wskazana nowelizacja nie zdezaktualizowała zreferowanego wyżej stanowiska orzecznictwa sądowego przyjmującego, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkola, a w konsekwencji, że norma zawarta w art. 67a ust. 3 winna być odczytana, jako odnosząca się również do przedszkoli. Znowelizowany przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty zmienił jedynie formę aktu wykonawczego jakim miało być uregulowane funkcjonowanie stołówki. Przed nowelizacją organ prowadzący szkołę regulował to uchwałą. Natomiast zmiana wspomnianego przepisu powierzyła zakres działania stołówki szkolnej dyrektorowi szkoły (przedszkola). Tak więc akt wykonawczy najpierw miał postać uchwały - aktu prawa miejscowego rady gminy, a następnie wewnętrznej regulacji dyrektora szkoły (przedszkola) choć dokonanej w porozumieniu z gminą.

Analizowana zmiana treści przepisu art. 67a ustawy oświatowej nie pozbawia gminy wpływu na wysokość opłat za świadczenie żywieniowe realizowane przez przedszkole publiczne, a w konsekwencji na cele polityki edukacyjnej. Wynika to z faktu, że przepis art. 67a ust. 3 tej ustawy ustanawia prawną zasadę współdziałania dyrektora placówki z organem prowadzącym szkołę w procesie ustalania wysokości rozważanej opłaty poprzez wprowadzenie nakazu działania "w porozumieniu". Powyższe pozwala na ustalenie wysokości tej opłaty z uwzględnieniem celów i warunków funkcjonowania konkretnej placówki, jak i celów gminnej polityki w dziedzinie edukacji i wychowania przedszkolnego.

Reasumując należy stwierdzić, że wejście w życie rozważanej nowelizacji ustawy nie zanegowało faktu, że przy stosowaniu art. 14 ust. 5 ustawy, traktowanego jako przepis ogólny, należy uwzględnić treść art. 67a ustawy. Z tej przyczyny, z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W związku z powyższym należało uznać argumenty skargi, że Rada Gminy Nowe Miasto nad Wartą nie posiadała umocowania ustawowego do podejmowania uchwały w zakresie ustalenia opłaty partycypacyjnej w kosztach przygotowania posiłków w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Głuszyca a także określania terminów wnoszenia opłat oraz sposobu rozliczania odpłatności za wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

W przedmiocie wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., co oznacza, że w zakresie przepisów objętych punktem 1 sentencji Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana od chwili wydania wyroku, mimo że jest on nieprawomocny.

ja