Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 513/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 154, 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. D., J. S., J. S., M. N. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 155 kpa po zapoznaniu się z odwołaniem K.D. i J.S.[1] działającego w imieniu własnym oraz w imieniu M.N., J.S.[2], J.S.[3], od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmawiającej zmiany decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], w prawo własności, w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], w prawo własności, w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. K.D., J.S.[1], M.N., J.S.[2] i J.S.[3] wnieśli o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Zarządu Dzielnicy [...] [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], w prawo własności (dalej decyzja z 2015 r.), w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez: 1) zmianę harmonogramu spłaty "opłaty jednorazowej", 2) udzielenie aktualnie obowiązującej w W. bonifikaty w wymiarze 98%, 3) zaliczenie na poczet spłaty dotychczas uiszczonych należności. Postanowieniem nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] lutego 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W dniu [...] marca 2019 r. do Zarządu Dzielnicy [...] [...] wpłynął ponowny wniosek K.D., J.S.[1], M.N., J.S.[2] i J.S.[3] o zmianę decyzji z dnia [...] maja 2015 r., w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. wnieśli o "korektę w/w decyzji poprzez zastosowanie aktualnie obowiązującej w W. bonifikaty w wymiarze 98%". Jako podstawę do zmiany decyzji wnioskodawcy wskazali art. 154 i 155 k.p.a. Postanowieniem nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] odmówił "wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia Zarząd wskazał, że "złożony przez Wnioskodawców wniosek nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja umożliwiająca dokonanie zmiany decyzji w oparciu o art. 154 lub art. 155 Aktualnie obowiązujące przepisy prawne z zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie mogą bowiem stanowić podstawy prawnej do zmiany decyzji wskazanej we wniosku.". K.D., J.S.[1], M.N., J.S.[2] i J.S.[3] złożyli zażalenie na wskazane powyżej postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...], wnosząc "o pomoc w uzyskaniu tych samych uprawnień obywatelskich, z których obecnie korzystają mieszkańcy W.", tj. o przyznanie obowiązującej bonifikaty w wysokości 98%. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]) Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] listopada 2019 r nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu tejże decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej został złożony i rozpoznany w reżimie prawnym przewidzianym w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.). Natomiast bonifikata od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została udzielona w wysokości 60% w oparciu o § 1 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]., Nr [...], poz. [...]). Uchwała ta została wydana w wykonaniu dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Organ wskazał, że w opinii organu pierwszej instancji nie jest możliwym zastosowanie bonifikaty ustalonej na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia 2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym od jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, - a co się z tym wiąże, dokonać żądanej zmiany decyzji - gdyż odnosi się ona do opłaty przekształceniowej ustalonej na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz 916 ze zm.). Ww. uchwała Rady [...] z 2018 r. została wydana w wykonaniu dyspozycji zawartej w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K.D. i J.S.[1] działający w imieniu własnym oraz w Imieniu M.N., J.S.[2], J.S.[3], zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu wskazali, że "chodzi nam jedynie o dokonanie zmiany czy korekty w/w decyzji, w części odnoszącej się do wysokości opłaty za przekształcenie prawa wieczystej dzierżawy w prawo własności.". Ponadto, podnieśli, że zostali "ponownie krzywdząco potraktowani, w porównaniu szczególnie do tych obywateli, którzy często nie mieli jakichkolwiek praw do gruntu pod ich mieszkaniem. Ludzie ci, często nie tylko nie kupowali gruntu na którym są osiedleni, to jeszcze dodatkowo otrzymali od władz miejskich przywilej w postaci bonifikaty większej o prawie 40% od tej, którą nam przyznano." SKO rozpoznając przedmiotowe odwołanie wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem pomimo jednak nie do końca właściwego uzasadnienia. Zdaniem SKO organ I instancji pominął w uzasadnieniu fakt, że to wskutek złożonego przez skarżących w dniu [...] marca 2019 r. wniosku wydane zostało postanowienie z dnia nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, które postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. (nr [...]) zostało przez Kolegium uchylone w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została wydana zaskarżona decyzja. Kolegium uznało jednak, że z uwagi na ekonomikę procesową i na fakt, iż oba wnioski (ten powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., jak również ten z [...] marca 2019 r.) były niemalże tożsame, tj. zawierały żądanie zmiany decyzji w zakresie ustalonej wysokości bonifikaty, a rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nawet po uchyleniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie byłoby odmienne od tego z zaskarżonej decyzji, decyzję utrzymało w mocy. Organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści cytowanego wyżej przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Pogląd ten w pełni zachował swą aktualność, albowiem nie jest sporne, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej gdzie jednoznacznie wskazano, iż zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. Natomiast przepis art. 155 kpa, przewidziany jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, umożliwia w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi on jednak wyraźnie, iż decyzja na mocy której strona nabyła prawo, może być w określonych warunkach zmieniona. Przepis ten ma więc zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. Wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać odpowiednie do regulowanych nimi kwestii unormowania określające zarówno obowiązek jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Organ wskazał, że należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. bowiem wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej został złożony i rozpoznany w reżimie prawnym przewidzianym w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Również na podstawie tej ustawy (art. 4 ust. 7 pkt 2) została wydana uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; która udzielona została w wysokości 60% (§ 1 ust. 1). Natomiast ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 917 ze zm.) nie zawiera uregulowania, które dawałoby organowi możliwość zmiany ostatecznej już decyzji wydanej na podstawie ustawy z 2005 r., powołując się na ustawę z 2018 r. i ustaloną na jej podstawie bonifikatę w wysokości 98% (uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r.). Co więcej zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych organy administracji nie mogą zmienić decyzji ostatecznej związanej (taką decyzja jest decyzja z dnia [...] maja 2015 r.), tj. decyzji, przy której wydawaniu organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. SKO po analizie akt sprawy, uznało, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydana została prawidłowo i brak jest podstawy do zmiany decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] maja 2015 r.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K.D., J.S.[1], M.N., J.S.[2], J.S.[3] (dalej: skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w tym celu aby organ miał możliwość dokonania zmiany swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Postulują, aby naliczenie w/w opłaty uwzględniało stosowaną aktualnie bonifikatę w wysokości 98%. Wskazali, że prawa do bonifikaty 98% odmawiają im zarówno Zarząd Dzielnicy [...], jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , pomimo ich gotowości do spłaty jednorazowej.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nieruchomość przy ul. [...] nr [...] w W. nabyli od przedwojennych właścicieli na podstawie umowy kupna-sprzedaży. Przed II Wojną Światową nieruchomość miała prawny status własności prywatnej. Kupując ją, zapłacili pełną wartość rynkową w nadziei, że [...] "prawo wieczystej dzierżawy" będzie w końcu zlikwidowane na rzecz "prawa własności". W 2005 roku otrzymali od Władz [...] żądanie formalnego zwrotu dzierżawionego gruntu, z jednoczesną propozycją tzw. "Umowy użyczenia", która miała być zawarta na okres 3 lat. Podali, że fakt ten uświadomił im kruchość prawną ich własności, a tym samym niepewną sytuację egzystencjalną. Postanowili jak najszybciej, ułomną w swej istocie wieczystą dzierżawę, zamienić na prawo własności. Po wielu uciążliwych staraniach odnieśli wreszcie sukces. Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. otrzymali zwrot pierwotnego prawa własności, w miejsce dotychczasowej dzierżawy. Za przekształcenie prawa wieczystej dzierżawy w prawo własności naliczono im sumę prawie [...] tys. zł. Było to już po uwzględnieniu możliwej wtedy do zastosowania bonifikaty w wysokości 60%. Jednocześnie, przychylono się do ich prośby i rozłożono spłatę tej sumy na okres 20 lat. W praktyce wygląda teraz to tak, że każdego roku muszą ze swoich skromnych emerytur wyasygnować ponad [...] tys. złotych z odsetkami na powtórne nabycie czegoś, co przecież odkupili od przedwojennych właścicieli. Wskazali, że obecnie, odmawia się im dokonania zmiany decyzji z dnia [...] maja 2015, celem przyznania aktualnie obowiązującej, 98% bonifikaty. Muszą zatem, wpłacać do kasy miasta bardzo poważne kwoty za odzyskanie swojej własności, podczas gdy inni obywatele otrzymują miejskie nieruchomości gruntowe prawie za darmo. A przecież bardzo wielu z nich nie było właścicielami, lecz jedynie najemcami mieszkań zbudowanych na gruncie miejskim. Skarżący wskazali, że składając niniejszą skargę mają nadzieję, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wypełni swoim wyrokiem ewidentną lukę prawną, zaistniałą w omawianej materii. Uchwała Rady [...] Nr [...], wyrażająca zgodę na udzielenie 98% bonifikaty, nie uwzględnia prawdopodobnie wielu właścicieli gruntów [...], którzy znaleźli się w analogicznej sytuacji do naszej. Wyrównanie uprawnień jednych i drugich byłoby w takim wypadku niezaprzeczalną koniecznością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Na wstępie należy podkreślić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej -art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga jest bezzasadna.

Przede wszystkim należy wskazać, że ustalona wykładnia art. 155 kpa prowadzi do wniosków, które wykluczają uwzględnienie stanowiska skarżących, zmierzającego do zmiany decyzji. Przypomnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 kpa uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. II OSK 593/17, LEX nr 2496101). O uwzględnieniu obu tych interesów (społecznego i strony) można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art.155 kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11, CBOSA).

Należy także zwrócić uwagę, że rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji. Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 kpa, prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji w tym trybie bez zgody stron, które brały udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowaniu nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r., II OSK 1220/17, LEX nr 2680226, oraz NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 1235/17 LEX nr 2469338).

Kolejnym elementem jest to, że istotą postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa jest tożsamość podmiotowa, tzn. tylko te same strony będące uczestnikami postępowania administracyjnego mogą wyrazić zgodę na zmianę decyzji (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2020 r. II SA/Bk 820/19, LEX nr 2782060). Ta kwestia w niniejszej sprawie nie budziła wątpliwości.

W niniejszej sprawie skarżący złożyli ostatecznie wniosek o zmianę decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazując, że w dacie przekształcenia nieruchomość, która stanowi ich własność została objęta 60 % bonifikatą, a obecnie ta bonifikata wynosi 98 %.

Wskazać jednak należy, że strona nie może - powołując się na interes społeczny czy własny interes czy też powołując się na poczucie nierównego traktowania z uwagi na odmienny stan prawny - domagać się w tym trybie, w zasadzie ponownej oceny merytorycznej, wydanej decyzji, skoro ma ona zmierzać do zmiany wysokości opłaty. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 kpa służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to również do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa).Organ administracji nie jest natomiast uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (wyroki NSA: z 24 października 2012 r., I GSK 792/11; z 16 kwietnia 2011 r., II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06; z 9 maja 2005 r., OSK 1764/04; z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, CBOSA).Trzeba podkreślić, że trybu z art. 155 kpa, nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną tylko z tego powodu, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy z 2018 r. i wydana na ich podstawie uchwała Rady Miasta [...] przewidują wyższą bonifikatę, a strona czuje się tą sytuacją pokrzywdzona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 1943/18, CBOSA). Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy w dacie zmiany bądź uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto przepis ten ma zastosowanie do decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego a nie decyzji związanych, jak w niniejszej sprawie. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być także dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.

Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że zmiana decyzji z dnia [...] maja 2015 r. nie jest dopuszczalna. Wniosek skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej został złożony i rozpoznany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji z [...] maja 2015 tj. na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (dalej: ustawa z 2005 r.) oraz zgodnie z wydanym na mocy jej art. 4 ust. 7 pkt 2 uchwały Rady [...] Nr [...] z [...] maja 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która ustaliła wysokość udzielanej bonifikaty na poziomie 60% (§ 1 ust. 1). Z kolei obowiązująca obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa z 2018 r.) tworzy nowy stan prawny i nie zawiera uregulowań, które pozwalałyby na zmianę ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z 2005 r., w szczególności w zakresie modyfikacji przyznanej wysokości bonifikaty. Wysokość zaś udzielanej obecnie bonifikaty na poziomie 98 % została ustalona na mocy art. 9 ust 4 ustawy z 2018 r. uchwałą Rady [...] Nr [...] z[...] października 2018 r. Ponadto, jak słusznie zauważyły organy, nie mogą one zmienić decyzji ostatecznej związanej tj. decyzji, przy której wydawaniu organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Tym samym decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., wydana została prawidłowo gdyż brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej tego organu z [...] maja 2015 r. Nr [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], objętej księgą wieczystą Nr [...], w prawo własności, w części odnoszącej się do opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji