Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2872/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi I. C., S. C. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących I. C., S. C. i A. L. kwotę 691 (sześćset dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2872/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].09.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...].01.2012 r.:

- stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2006 r., nr [...], ustalającej - na wniosek K. K. - warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach o numerach ew. [...], [...] i [..] obręb [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy W. w W.;

- naruszenia prawa upatrującą w tym, że wnioskujący o wznowienie tego postępowania nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].12.2006 r., nr [...];

- odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...].12.2006 r., nr [...], ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu swej decyzji wskazało, iż organ I instancji we wznowionym postępowaniu dokonał ponownej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sporządził nowy załącznik mapowy, wskazujący prawidłowo ustalony obszar analizowany i w oparciu o wnioski wyciągnięte z przeprowadzonej analizy zasadnie uznał, iż uprawnione było w 2006 r. wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez B. P., na którą warunki te przeniósł zięć – K. K.,

W ocenie organu, koncepcja architektoniczna załączona do wniosku wskazuje na rozwiązania kubaturowo analogiczne do zabudowy szeregowej jednorodzinnej zrealizowanej na działce sąsiedniej o nr ew. [...], położonej na zachód od planowanych pod zabudowę działek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona skarżąca nie wykazała, aby uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Stwierdziło także, iż wobec prowadzonych prac nad planem dla tego terenu nie stwierdziło konieczności zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na upływ 9 miesięcznego terminu od dnia złożenia wniosku. Wskazało także, iż kwestie ograniczenia dostępu do światła "linijki słońca", hałasu itp. nie należą do zakresu właściwości organu ustalającego warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium wyjaśniło też, że nie jest wymagane uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko I instancji, że brak udziału strony w postępowaniu nie miał znaczącego wpływu na treść rozstrzygnięcia, należało więc odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji z 2006 r., ograniczając się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

We wniesionej skardze pełnomocnik I. C., S. C. oraz A. L. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez:

- brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a przez to brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w wyniku czego wydanie kwestionowanej decyzji było przedwczesne. Wskazał nadto na niedopuszczalność przeprowadzenia ponownej analizy we wznowionym postępowaniu (naruszenie art. 7, 77 i 75 § 1 zd. Pierwsze K.p.a.). Podniósł, iż inwestor w latach 2007-2010 dokonywał uzupełnienia materiału dowodowego, przez co zmodyfikował pierwotny wniosek do tego stopnia, iż winien on zostać uznany za nowy wniosek o wydanie warunków;

- niezawiadomienie pełnomocnika stron i dwóch stron tego postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (naruszenie art. 10 wzw. z art. 33 i 40 § 2 K.p.a. oraz art. 149 § 2 K.p.a.);

- niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...].12.2006 r., nr [...];

- brak zawieszenia niniejszego postępowania na czas 9 miesięcy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przystąpienie do opracowania planu miejscowego dla tego obszaru;

- brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym zaniechanie szczegółowego oznaczenia tych działek gruntu, na których znajduje się zabudowa, do której nawiązywać ma planowana inwestycja. W skardze wskazano, że za spełniającą kryteria przyjęte w zaskarżonej decyzji nie można było przyjąć zabudowy wielorodzinnej, położonej po drugiej stronie ul. [...]. Podniesiono również, iż dla realizacji zamierzonej inwestycji, nie jest wystarczająca istniejąca infrastruktura wodno-kanalizacyjna, a termin ważności deklaracji zapewniających dostęp do mediów już upłynął, przy czym nie ponowiono tych ustaleń we wznowionym postępowaniu.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego w postaci:

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez skonstruowanie po raz kolejny decyzji bez prawidłowego sformułowania wymogów koniecznych;

- wydania decyzji nie spełniającej art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze, iż niniejsze postępowanie wznowienieowe już po raz trzeci toczyło się przed pierwszą instancją, pełnomocnik skarżących wskazał, iż aktualne pozostają zarzuty obecnego, ale i uprzednich odwołań. Zaznaczył, że SKO nadal nie odniosło się do kwestii braku podpisu urbanisty pod sporządzoną analizą. Wyraził także opinię, że zmiany w terenie analizowanym i zmiana koncepcji zabudowy przedmiotowego terenu, przemawiały za koniecznością wydania we wznowionym postępowaniu, nowej decyzji o warunkach.

Ustosunkowując się do załącznika mapowego, obrazującego aktualnie teren analizowany dla tej inwestycji (zał. nr 2 do analizy) pełnomocnik skarżących stwierdził, iż sporządzony został na mapie o innej skali niż uprzednio. Zarzucił nadto, iż nadal nie określono parametrów w postaci:

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (opisowo określono jedynie przybliżoną wysokość elewacji frontowej). Wysokość gzymsu ustalono zaś niezgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- kąta nachylenia dachu (wskazano tylko jak dla budynków szeregowych po zachodniej stronie wnioskowanego terenu);

- powierzchni biologicznie czynnej (określono jedynie powierzchnie zabudowy i utwardzeń na 45 %);

- wskaźnika intensywności zabudowy i w efekcie może on uzyskać wartość dwukrotnie wyższą niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Takie sformułowanie wymienionych wskaźników pełnomocnik skarżących uznał za dalece niewystarczające.

Zarzucił nadto, że pierwotnie zakreślony w decyzji z dnia [...].12.2006 rM nr [...] obszar analizowany był czterokrotnie mniejszy, niż ten który należało przyjąć zgodnie z przepisami. Obecny wynosi ok. 120.000 m2, podczas gdy uprzednio miał 27.000 m2. W efekcie w 2006 r. nie objęto analizą co najmniej kilkunastu działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, które już wówczas istniały. Ponownie w przeprowadzonej aktualnie analizie pominięto wiele, istniejących w obszarze analizowanym, budynków o tzw. niskich parametrach, stanowiących zabudowę jednorodzinną (m. in. działki ew. [...] i [...], a także budynki zasiedlone do 2009/2010 r.). W skardze wymieniono także szereg działek, dla których w 2006 r. nie ustalono jakichkolwiek parametrów zabudowy (po stronie wschodniej 10 budynków, a na całym obszarze ok. 17 budynków). Pełnomocnik zaznaczył także, iż budynki położone po stronie zachodniej, do których parametrów się odwołano były wó1)czas dopiero w fazie realizacji. Przyjęty dla nich wskaźnik zabudowy został o 12 pkt. procentowych zawyżony. Zrealizowane w sąsiedztwie, po stronie zachodniej budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej są natomiast trzykondygnacyjne, o wys. w kalenicy ok. 10 mb i szerokości elewacji frontowej 14.5 mb. Organ wadliwie zwiększył ten wskaźnik do 15 mb, podobnie jak i pozażywał inne wskaźniki, czego organ odwoławczy nie dostrzegł.

W skardze zarzucono, że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkiem czterokondygnacyjnym, o wys. do 12 m. Budynek, do którego nawiązano w warunkach z 2006 r. posiada 3 kondygnacje i wys. ok. 10 m, a jego budowa w 2006 r. była dopiero rozpoczęta. Organ przyjął także średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jako 30 %, podczas gdy wynosi on obecnie 26, 8 %, a przyjęte odstępstwo nie zostało uzasadnione. Odnosząc się do obecnego zainwestowania analizowanego terenu pełnomocnik skarżących zauważył, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi od 5,7 % do 39 %. Średnia wartość to 25,3 %, przy czym stopień zainwestowania, w stosunku do 2006 r., uległ zwiększeniu.

W skardze zarzucono także, iż na terenie objętym inwestycją znajduje się starodrzew, który powinien podlegać ochronie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszyła przepisy obowiązującego prawa, w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż w uprzednich orzeczeniach Sądy Administracyjne przesądziły o zachowaniu przez P. G., pominiętego w 2006 r. w postępowaniu mającym na celu wydanie przedmiotowych warunków zabudowy, miesięcznego terminu pozwalającego na wznowienie niniejszego postępowania, dotyczącego decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2006 r., nr [...], ustalającej - na wniosek K. K.- warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach bo numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy W. w W.. Za skuteczne prawnie należy uznać także przeniesienie tej decyzji na B. P.. Z uwagi zaś na zbycie przez P. G. swej nieruchomości A. L. , należało zgodzić się z organem, iż weszła ona w uprawnienia swego poprzednika prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest uprawnione stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym z dnia [...].12.2006 r., nr [...] jest dotknięta naruszeniem prawa, jedynie z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jednocześnie zaszły przesłanki do odmowy jej uchylenia, bo we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja jedynie tej samej treści (art. 146 § 2 K.p.a.).

Pełnomocnik skarżących wskazał na liczne, znaczące wady decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2006 r., nr [...], tkwiące w niej w chwili jej wydania. Brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym zakresie we wznowionym postępowaniu i odniesienia się do zarzutów odwołania, uniemożliwia zajęcie stanowiska co do wszystkich, zarzuconych uchybień.

Stwierdzić należy jednak, na podstawie przeprowadzonej obecnie analizy, że nawet aktualnie w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa czterokondygnacyjna, o wys. 12 m, na której realizację na działkach o numerach ew. [...], [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy W. w W., zezwalała przedmiotowa decyzja z 2006 r. Zarówno wówczas, jak i obecnie, jak wynika z aktualnej analizy, tak wysokiej zabudowy na tym terenie nie było i nie ma. Zatem odstępstwo przyjęte, tak w decyzji z 2006 r. jak i decyzji odmawiającej jej uchylenia z [...].01.2012 r., wystąpiło i nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Nie można uznać za uprawnione stanowisko sformułowane w analizie, że wysokość ta jest zbliżona do wysokości budynków szeregowych, zrealizowanych po zachodniej stronie działek inwestorski, skoro mają one 3 kondygnacje i wys. nieco ponad 10 m. Deklarowana przez inwestorkę chęć realizacji budynku niższego niż zezwala na to decyzja z 2006 r. także nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie. Bowiem to właśnie warunki zabudowy mają w sposób ścisły oznaczyć m. in. dopuszczalną na danym terenie wysokość zabudowy, a co za tym idzie skorelowaną z nią wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej. Nie jest bowiem dopuszczalne odbieranie zapewnienia od inwestora, iż nie skorzysta w pełni z zapisów zawartych w udzielonych mu warunkach zabudowy. Nawet jeśliby posiłkować się analizą sporządzoną przez organ na potrzeby postępowania wznowieniowego, to i tak taka wysokość zabudowy w tym obszarze nie występuje i inwestorka nie zakwestionowała tego faktu na rozprawie.

Wadliwe było także opisowe podanie w 2006 r. istotnych dla planowanej inwestycji parametrów w postaci:

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- kąta nachylenia dachu;

Zapisy takie mogą być mylące, niejednoznaczne i stwarzać pole do nieuprawnionej nadinterpretacji. W efekcie nie jest jasne, co właściwie inwestorowi wolno zrealizować na danym terenie (zabudowę o jakich parametrach).

Należy nadto zauważyć, że wysokość gzymsu dla zamierzonej inwestycji ustalono niezgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie występuje kontynuacja, a nie wskazano, czym odstępstwo to jest uzasadnione).

Powierzchnia biologicznie czynna nie stanowi natomiast wskaźnika, który obligatoryjnie musi być zamieszczany w warunkach zabudowy. Wynika bowiem z innego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - § 2 pkt 3. Zatem zarzut ten nie mógł być uznany za trafny, w przeciwieństwie do zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika skarżących pod adresem ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Organ odwoławczy decyzję swą sporządził bardzo lakonicznie i m. in. do tego zarzutu, sformułowanego już w odwołaniu nie odniósł się. Brak przeprowadzenia ponownej oceny sprawy w jej całokształcie naruszyło art 15 K.p.a.

Pozostałe wywody zaskarżonej decyzji, odnoszące się do innych zarzutów odwołania, w dużej mierze wymykają się kontroli Sądu z uwagi na ich pobieżne uzasadnienie, a jednocześnie brak stanowiska organu odwoławczego do dużej części zarzutów podniesionych w odwołaniu i wcześniejszych pismach procesowych.

Wobec poczynionych przez Sąd ustaleń należało przyjąć, że decyzja z [...].01.2012 r., odmawiająca uchylenia owych warunków zabudowy udzielonych decyzją Prezydenta W. z dnia [...].12.2006 r., nr [...] nie była prawidłowa.

W dacie jej wydania nie upłynęło jeszcze 5 lat, które zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. nie pozwalałyby na uchylenie tej decyzji, z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji, gdyby prawidłowo uchylił decyzję o warunkach zabudowy z 2006 r., mógł rozważyć istnienie podstaw do zawieszenia tego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odmiennie jednakże sytuacja przedstawiała się w dacie orzekania w przedmiocie wznowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.. Wówczas od daty doręczenia stronom postępowania, biorącym w nim udział w 2006 r., decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2006 r., nr [...] upłynęło już lat 5, co organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Wykluczyło to w myśl art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. - możliwość uchylenia decyzji z dnia [...].12.2006 r., nr [...], choć była nieprawidłowa.

Organ odwoławczy rozstrzygając reformatoryjnie zobowiązany był zatem stwierdzić wadliwość decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. W. z dnia [...].01.2012 r., prowadzącą do jej uchylenia, a jednocześnie wskazać na niemożność uchylenia decyzji Prezydenta W, z dnia[...].12.2006 r., nr [...] (upływ 5 letniego terminu), mimo jej wadliwości nie tylko wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale i wadliwości merytorycznej. W tym celu zobowiązany był do ustalenia i wskazania wszystkich jej wad, które gdyby nie upływ owego 5 letniego terminu, musiałyby prowadzić do jej uchylenia. Wskazane okoliczności SKO zobowiązane było właściwie wskazać i uzasadnić w swym rozstrzygnięciu.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 1 i 2 sentencji: na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, stosując względem niej art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis, pojedyncze koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł oraz uiszczone opłaty skarbowe od trzech pełnomocnictw.

Ponownie rozpatrując wniesione odwołanie, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań w nim zawartych.