Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 364/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej D. nr [...] na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A.Sz. i Z. Sz., reprezentowanych przez pełnomocnika od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. nr [...] z dnia [...] r. stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku odbudowy komina w budynku w D. nr [...], D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku nr [...] w D. przywrócenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez rekonstrukcję komina przechodzącego przez lokale nr [...] i [...] w budynku.

Materiał sprawy wskazuje, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w związku z wnioskiem A. Sz. – obecnego współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] w D. i następcy prawnego K. P.– skierowanym w dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Wnioskodawca zwrócił się do tego organu o wszczęcie postępowania w sprawie legalności rozbiórki komina, który był częścią instalacji grzewczej należącego do niego mieszkania i przechodził przez znajdujący się na piętrze lokal nr [...].

Wnioskodawca podał również w treści podania, że zgodnie ze stanem faktycznym w operacie szacunkowym sporządzonym w chwili wykupu mieszkania komin był zaznaczony w mieszkaniu nr [...], natomiast po sporządzeniu rysunków dla potrzeb inwentaryzacji budynku w 2011 r. przedmiotowy komin nie został zaznaczony w tym lokalu, ponieważ prawdopodobnie rozebrano go samowolnie.

Ponadto A. Sz. wskazał we wniosku, że znajdujący się obecnie w jego mieszkaniu piec CO jest podłączony do komina w pomieszczeniu kuchennym, ale ze względu na konieczność przywrócenia funkcji kuchni (brak sieci gazowej), konieczne jest przeniesienie pieca CO.

Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawca w dniu [...] r. zwrócił się do zarządu wspólnoty mieszkaniowej o rekonstrukcję komina przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], a ponadto w doręczonych organowi pierwszej instancji w dniu [...] r. wyjaśnieniach właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] podali, że za zgodą Zakładu Gospodarki Komunalnej komin został rozebrany w [...] r. (a nie w [...]r.), a powodem tego był jego zły stan techniczny, który stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia lokatorów.

W rozbiórce uczestniczyli m.in. K. P.i R. F..

W toku postępowania (w dniu [...] r.) uzyskano również informację Starosty Powiatowego w J. G., z której wynika, że organ nie udzielał pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego komina, nie zgłoszono też zamiaru wykonania takich robót, ponadto w piśmie z dnia [...] r. zastępca Wójta Gminy M. wyjaśnił, że nie dysponuje żadnymi informacjami na temat demontażu komina. W odniesieniu do przedmiotu postępowania wypowiedział się też wojewódzki organ konserwatorski, który w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że budynek nr[...] w D. znajduje się w wojewódzkiej ewidencji obiektów zabytkowych i status obiektu zabytkowego miał również w [...] r. Organ konserwatorski podał również, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym obiekty ujęte w ewidencji były chronione zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast stosownie do przepisu art. 39 ust. 2 obowiązującej wtedy ustawy – Prawo budowlane, konserwator zabytków wyrażał opinię tylko w przypadkach, w których wymagane było pozwolenie na budowę, a prace podlegające zgłoszeniu nie były uzgadniane. Ponadto w piśmie z dnia [...] r. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. oświadczył, że rozbiórka przedmiotowego komina nie wymagała decyzji organu konserwatorskiego oraz, że nie zgłasza zastrzeżeń do dokonanej rozbiórki, jako nie powodującej istotnych zmian w wyglądzie obiektu.

Z materiału sprawy wynika również, że współwłaściciele budynku nr [...] w D. wskazywali, że rozbiórka na pewno była dokonana przed [...] rokiem, w którym wyodrębniono poszczególne lokale jako przedmiot własności, podkreślając jednocześnie, że przyczynił się do tego bardzo zły stan techniczny komina powodujący spadanie cegieł i zalewanie lokali, a także to, że komin był wyłączony z użytkowania ze względu na wykonanie instalacji centralnego ogrzewania przez właścicieli lokali nr [...] i nr [...].

W toku prowadzonego w sprawie postępowania przesłuchano świadków, dwukrotnie przeprowadzono rozprawę administracyjną (w dniu [...] r. i w dniu [...] r.), trzykrotnie dokonano oględzin przedmiotowego obiektu (w dniach: [...] r., [...] r. i [...] r.) oraz uzyskano protokoły z kontroli okresowej przewodów kominowych z [...] i z [...] roku.

Podczas wizji przeprowadzonej w dniu [...] r. w lokalach nr [...] i nr [...], tj. w lokalach przez które przeprowadzony był przedmiotowy komin stwierdzono, że w pokoju znajduje się pozostałość po przedmiotowym kominie, w lokalu nr [...] oraz ponad dachem brak jest kontynuacji komina. Wg oświadczenia obecnej na wizji współwłaścicielki lokalu nr [...] do przedmiotowego komina były podłączone dwa piece kaflowe z dwóch sąsiednich pomieszczeń. W tych pomieszczeniach (obecnie pokoje) brak jest pieców kaflowych, a lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie etażowe) na opał stały. Piec jest zamontowany w kuchni wyposażonej w wentylacje grawitacyjną.

Ponadto w dniu [...] roku przedłożono protokół kominiarski z przeglądu kominów w lokalu nr [...], który nie wykazał nieprawidłowości w lokalu nr [...], a tym bardziej nie podważył prawidłowości podłączenia pieca c.o. w pomieszczaniu kuchni.

Materiał sprawy wskazuje również, że zaskarżoną decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisaną we wstępie oraz uchyloną nią decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (Nr [...] z dnia [...] r.) poprzedziły: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. Nr [...] z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie i kasacyjna decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r., decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Nr [...] z dnia[...]r. i utrzymująca ją w mocy decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r., które uchylone zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 705/14 oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. nr [...] z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie i kasacyjna decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r., a także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. Nr [...] z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie i kasacyjna decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. wskazał m.in., że w okolicznościach ustalonych w sprawie stwierdził, iż dokonana rozbiórka nie miała wpływu na wyposażenie techniczno-instalacyjne lokalu oraz nie naruszyła przepisów techniczno-budowlanych, a odtworzenie komina nie było wymagane przepisami ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto wyjaśnił, że przesłanką obecnych współwłaścicieli lokalu nr [...] dotyczącą żądania odbudowy komina jest zamiar wykonania w pokoju kominka, który chcieliby podłączyć do rozebranego komina. W ustawie Prawo budowlane w zakresie zadań należących do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przesłanek do nakazania odbudowy nieużytkowanego komina. Tym bardziej, że lokal nr [...] jest w odpowiednim stanie technicznym w zakresie wyposażenia w przewody wentylacyjne i spalinowe oraz wyposażony jest w urządzenie grzewcze tj. w centralne ogrzewanie. Ewentualna odbudowa komina i wykonanie komina może odbyć się w oparciu o opinię kominiarską na podstawie projektu i pozwolenia na budowę.

W świetle zgromadzonych materiałów dowodowych i ustaleń faktycznych organ stwierdził, że komin został rozebrany samowolnie, jednak brak podstaw do nałożenia obowiązku odbudowy komina o czym orzeczono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Uchylając zaskarżoną do Sądu decyzją orzeczenie wydane w tej sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego przy jednoczesnym skorzystaniu z kompetencji merytoryczno-reformacyjnych, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na argumentację zawartą w poprzednio podjętym rozstrzygnięciu kasacyjnym, w której zwrócił uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyjęte przy orzekaniu w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 705/14.

Organ podkreślił, że wyrok ten determinuje sposób rozpatrzenia sprawy i treść dopuszczalnych rozstrzygnięć, a ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy przedstawił zasadnicze stwierdzenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku, a następnie opisał w szczegółowy sposób przebieg postępowania kontynuowanego po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa dotyczy nielegalnej rozbiórki części komina w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w D. nr [...]. Obecnie komin istnieje w lokalu nr [...] i kończy się w stropie tego lokalu. W tej formie nie spełnia norm prawnych na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Sąd odwołując się do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zauważył, że przepis § 140 ust. 1 tego aktu określa w sposób ogólny, że przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Z kolei na podstawie § 142 ust. 1 powołanego rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Zdaniem organu odwoławczego nie można akceptować nielegalnego pozbawienia właściciela lokalu mieszkalnego komina poprzez uznanie, że może on ogrzewać lokal w inny niż dotychczas sposób. Mając na uwadze, że odwołujący nie zgadzają się na pozbawienie ich legalnie istniejącego komina konieczne jest nakazanie jego odtworzenia. Nie ma tutaj znaczenia jakie okoliczności doprowadziły do rozebrania komina powyżej lokalu nr [...]. Podnoszony przez członków wspólnoty zły stan techniczny komina oddziaływujący negatywnie na resztę budynku, powodujący jego degradację nie uzasadniał częściowego rozebrania komina. Organ orzekający zwrócił tez uwagę, że art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanawia po stronie właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym zgodnie z wymogami określonymi w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części.

Następnie wskazał, że zgodnie z § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych kanały i przewody spalinowe oraz dymowe w budynku powinny być utrzymywane w stanie technicznym zapewniającym skuteczne i niezawodne ich funkcjonowanie (ust. 1). W okresie ich użytkowania należy zapewniać ich drożność oraz szczelność (ust. 2).

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że właściciele budynku mogą dokonywać w nim istotnych zmian podyktowanych np. nieopłacalnością remontu jego poszczególnych elementów, niemniej musi się to odbywać z poszanowaniem prawa. Rozbiórka części komina stanowiła przebudowę budynku i wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, a jego brak oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną a fakt, że właściciel lokalu domaga się jego odbudowy obliguje organ do wydania nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego tj. odtworzenia komina. Orzeczenie winno zostać podjęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który pozwala organowi na wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Dodatkowo – w zakończeniu uzasadnienia – organ orzekający podał, że kominy należą do części wspólnych budynku, za których użytkowanie i utrzymanie odpowiada wspólnota mieszkaniowa jeżeli budynek objęty jest współwłasnością. Sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 752/04, opubl. w Lex nr 168052).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, która zgodnie z art. 6 ustawy posiada zdolność prawną i sądową. Jak podkreśla się w orzecznictwie administracyjnym, to Wspólnota Mieszkaniowa jako podmiot praw i obowiązków dotyczących części wspólnych budynku, posiada indywidualny interes prawny w postępowaniach obejmujących części wspólne budynku (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 198/10), zatem obowiązki nakładane przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu administracyjnym dotyczące części wspólnych obiektu budowlanego za których utrzymanie odpowiada Wspólnota Mieszkaniowa, winny być nałożone właśnie na ten podmiot.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa D. nr [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi, działający imieniem skarżącej Wspólnoty pełnomocnik – upoważniony przez reprezentującego ją zarządcę – powołując w podstawie prawnej przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 51 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej p.b.) poprzez jego zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek obligujących organ do wydania rozstrzygnięcia w zaskarżonym kształcie, co skutkuje obecnie nadmiernym rygoryzmem oraz surowością zaskarżonej decyzji względem ogółu mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego w D. nr [...];

b) art. 51 § 1 pkt 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowalny i wydał pozwolenie na budowę w zakresie adaptacji poddasza znajdującego się nad lokalem nr [...] w budynku znajdującym się w D. nr [...], akceptując projekt budowalny nie uwzględniający w tym lokalu przewodów kominowych, a następnie pismem z dnia [...] r. potwierdził zgłoszenie zakończenia adaptacji nie wnosząc w tym zakresie zastrzeżeń, a tym samym dokonał akceptacji stanu rzeczywistego w jakim znajduje się obecnie budynek;

c) art. 51 § 1 pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż organ na jakimkolwiek etapie postępowania nie wykazał, iż skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa w zakresie czynności nakazanych do wykonania w zaskarżonej decyzji posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele przekraczające zwykły zarząd częściami wspólnymi;

d) art. 51 § 1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 50 § 1 pkt 2 p.b. poprzez ich błędne zastosowanie, a to wydanie decyzji nakazującej skarżącej - Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie określonych czynności pomimo, iż dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym w szczególności opinie kominiarskie, wskazują, iż brak przewodów kominiarskich w lokalu nr [...] nie stanowi bezpośredniego zagrożenia lub niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia lub samego budynku, a ich brak nie jest sprzeczny z warunkami technicznymi jakimi powinien odpowiadać budynek wyrażonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

e) art. 19 i 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (dalej w.l.) poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż ze zgromadzonych w toku postępowania dowodów jasno wynika, iż w dacie dokonania rozbiórki przewodów kominowych, niezależnie od tego czy był to rok [...], [...] czy [...], które to przewody niewątpliwie stanowią części wspólne nieruchomości, brak było zgody większości właścicieli lokali znajdujących się w budynku nr [...] w D. na wykonanie tych robót, co skutkowało w istocie już na tamtym etapie nie posiadaniem prawa przez Wspólnotę Mieszkaniową do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a tym samym brak jest obecnie możliwości sanowania stwierdzonych nieprawidłowości w postępowaniu naprawczym;

2. Naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewywiązanie się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wyprowadzenia błędnego i zbyt daleko idącego wniosku prowadzącego do nakazania skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, podczas gdy logicznie ze zgromadzonych, a także pominiętych przez organ, lecz załączonych do niniejszej skargi dowodów wyprowadzić można jedynie wniosek, że brak jest przesłanek umożliwiających wydanie decyzji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie stanu poprzedniego na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 p.b.;

b) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, iż Wspólnota Mieszkaniowa D.[...] posiadała w dacie rozbiórki przewodów kominowych tytuł prawny do nieruchomości dla celów budowlanych w zakresie niezbędnym wpierw do wykonania prac rozbiórkowych, a obecnie do usunięcia skutków tych czynności;

c) art. 11 w zw. art. 8 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia przesłanek leżących u podstaw decyzji.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na etapie postępowania sądowego następujących dowodów:

1) decyzji PINB w J. G. z dnia [...] r.

2) pisma PINB w J. G. z dnia [...] r.

3) zgody właścicieli lokali [...] - [...] i [...] w budynku w D. nr [...]

na okoliczność ich treści, w tym w szczególności przeprowadzonej zgodnie z wydaną przez PINB w J. G. decyzją pozwolenia na budowę adaptacji poddasza znajdującego się bezpośrednio na lokalem nr [...] oraz braku zgłoszenia zastrzeżeń do wykonanych prac, przy jednoczesnej akceptacji rzeczywistego stanu, który nie uwzględniał przewodów kominowych w tym lokalu jako kontynuacji przewodów wychodzących z lokalu nr [...], a które to dowody nie zostały wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.

Powołując się na sformułowane w skardze zarzuty pełnomocnik skarżącej Wspólnoty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 135 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] r. D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie podniesionych w niej zarzutów.

W doręczonej Sądowi w dniu [...]r. odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera podstaw do jej uchylenia.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego (w dniu [...] r.) przedłożone zostało do akt sprawy pismo pełnomocnika uczestników postępowania – A. Sz. i Z. Sz., stanowiące odpowiedź na skargę, w którym zawarty został wniosek o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej Wspólnoty oświadczył, że wnosi i wywodzi jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca w całości – zaskarżoną odwołaniem – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.G. z dnia [...] r. Nr [...], stwierdzającą – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej – brak podstaw do nałożenia obowiązku odbudowy komina w budynku w D. nr [...] i orzekająca o istocie sprawy poprzez nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej budynku nr [...] w D. przywrócenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez rekonstrukcję komina przechodzącego przez lokale nr [...] i nr [...] w budynku.

Istotne przy tym jest, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego wydane zostały w postępowaniu kontynuowanym w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 705/14, decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności dokonania rozbiórki komina w budynku w D. [...].

Powyższa okoliczność – jak prawidłowo wskazywał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – skutkowała zastosowaniem w sprawie art. 153 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w danej sprawie. Może ona dotyczyć zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa jako podstawy decyzji w indywidualnej sprawie, a także stanu faktycznego czy prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Wskazanie natomiast co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają też na celu ewentualne uniknięcie błędów w czynnościach wyjaśniających i określenie kierunku, w którym powinno zmierzać kontynuowane postępowanie (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012 r.; R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2011 r.).

Należy też podkreślić, że omawiany przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza związanie organów administracyjnych, których działanie było przedmiotem skargi oraz sądu, który orzekał w tej sprawie – w każdym przypadku ponownego rozpoznawania przez nie sprawy – oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie nastąpi zmiana przepisów prawa, na podstawie których orzekano.

Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania powoduje, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, odmiennych od wyrażonego wcześniej przez sąd poglądu i jest zobligowany do respektowania stanowiska sądu, a także reagowania w przypadku stwierdzenia niezastosowania się do niego w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ niższego stopnia. Obowiązek ten dotyczy także sądu w przypadku ponownego dokonywania kontroli legalności orzeczenia podjętego w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności znoszące dyrektywę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ustanowioną w powoływanym wcześniej przepisie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nie został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 705/14 oraz nie zostały zmienione przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, zatem właściwe organy administracji publicznej oraz Sąd ponownie orzekając w tej sprawie pozostają związane wykładnią wyrażoną w motywach wskazanego powyżej wyroku.

Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym w sprawie, D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podejmując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w pełnym zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku poprzednio wydanym w przedmiotowej sprawie, a ponadto w odniesieniu do niektórych kwestii nieprawidłowo – w uznaniu Sądu obecnie orzekającego – je zinterpretował.

Organy orzekające – stosując się do zaleceń Sądu poprzednio orzekającego – wskazały stan prawny uwzględniony przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie, a ponadto w sposób nie budzący wątpliwości określiły żądanie wnioskodawcy. Pominęły natomiast wskazanie Sądu zawarte w uzasadnieniu wydanego wówczas wyroku, sformułowane w kontekście przepisów § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakazujące dokonania "niezbędnej kwalifikacji tej części przewodów kominowych, które nadal znajdują się w mieszkaniu nr [...]". Sąd uznał jednocześnie, że "dopiero na tej podstawie możliwym będzie podjęcie właściwego rozstrzygnięcia".

(Ponadto stwierdził jednoznacznie, że fakt samowoli w zakresie rozebrania odcinka komina, znajdującego się poza tym lokalem jest bezsporny).

Zważyć natomiast należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd orzekając poprzednio w sprawie nie wykluczył – w aktualnym wówczas stanie faktycznym – umorzenia postępowania, uznając taki sposób zakończenia postępowania za przedwczesny, zwracając przy tym uwagę na powinność uwzględnienia zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku, wynikającego z uwzględnienia go w ewidencji zabytków oraz na prawnomaterialne konsekwencje tego faktu.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.G. uzyskał w toku postępowania wyjaśniającego stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., który w piśmie z dnia [...] r. oświadczył, że rozbiórka komina nie wymagała decyzji organu konserwatorskiego oraz że nie zgłasza zastrzeżeń do dokonanej rozbiórki jako nie powodującej istotnych zmian w wyglądzie obiektu.

Istotne też jest, że Sąd w składzie poprzednio orzekającym w sprawie nie wykluczył możliwości rozstrzygnięcia sprawy w sposób dokonany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną, co pozostało poza zakresem oceny dokonywanej w sprawie przez organ odwoławczy. Sąd wyjaśnił wówczas, że: "Nie ma przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej negatywnej nie musi wynikać bowiem każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. z art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane". Stanowisko Sądu wsparte zostało orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skonkretyzowanym w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał wprawdzie, że właściciele lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku – A. i Z. Sz. nie zgadzają się na pozbawienie ich legalnie istniejącego komina, zatem konieczne jest nakazanie jego odtworzenia, a okoliczności, które doprowadziły do jego rozebrania powyżej lokalu nr [...], w tym zły stan techniczny komina powodujący degradację budynku nie ma znaczenia i obligował do dokonania remontu komina, a nie jego rozbiórki. Kontynuując argumentację odnoszącą się do powyższej kwestii wojewódzki organ nadzoru budowlanego odwołał się do przepisów rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane, zawierającego regulacje dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, wskazując art. 61, art. 62 ust. 1 i art. 70 ust. 1 powoływanej ustawy oraz do przepisu § 26 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

Sąd w składzie obecnie orzekającym w sprawie nie kwestionuje powinności właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, wynikających ze wskazanych powyżej przepisów, powołanych przez organ odwoławczy, zwraca jednak uwagę, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone jest w warunkach art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane (rozdział 5), obecnie obowiązującej, a nie przy zastosowaniu regulacji zawartej w przepisach art. 61-72 tej ustawy (rozdział 6).

Ponadto – w ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę – materiał sprawy uprawnia do uznania, że rozbiórka komina dokonana została w 1994 r., zatem przed wejściem w życie ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w tym jej przepisów odnoszących się do utrzymania obiektów budowlanych, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo że organy właściwe instancyjnie nie stwierdziły tej okoliczności w sposób kategoryczny w uzasadnieniach swoich orzeczeń. Jednoznacznie tylko – stosując się do wskazań Sądu w składzie poprzednio orzekającym w sprawi – stwierdziły, że podstawę do orzekania stanowią przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.

Orzekając w postępowaniu odwoławczym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się również do kwestii nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji zalecenia zawartego w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, a związanego z przedstawioną w toku postępowania propozycją zarządcy wspólnoty mieszkaniowej odtworzenia przewodu kominowego po zewnętrznej stronie ściany budynku.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę wobec przedstawionych powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej.

Niezależnie od powyższego - zdaniem Sądu - w przedmiotowej sprawie istotne jest również to, że jako podstawa materialnoprawna decyzji stanowiącej przedmiot skargi powołany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wykorzystując dyspozycję ustawodawcy zawarte w przywołanym przepisie (in fine) D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku nr [...] w D. przywrócenie tego budynku do stanu poprzedniego poprzez rekonstrukcję komina przechodzącego przez lokale nr [...] i [...] w budynku.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi element regulacji postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych (lub wykonywanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnić przy tym należy, że – stosownie do przepisu art. 3 pkt 7 powoływanej ustawy – roboty budowlane to także prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego.

W postępowaniu prowadzonym w warunkach przepisu art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane należy przede wszystkim ustalić, czy poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Właściwy organ zobowiązuje wówczas do ich wykonania w terminie wskazanym w decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, na podstawie którego działał organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję, ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w rezultacie podjętych w sprawie czynności wyjaśniających ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, co oznacza, że roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W praktyce orzeczniczej sądów i organów administracyjnych zwraca się też uwagę na restytucyjny, a nie represyjny charakter przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 290/14, Lex nr 2093271; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 833/14, Lex nr 1937430).

Z doręczonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że organy orzekające w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym w tej sprawie nie przeprowadziły żadnych czynności wyjaśniających, na podstawie których byłoby możliwe ustalenie, czy istnieje możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnie zrealizowanych robót polegających na rozbiórce komina w części ustalonej w toku dotychczasowego postępowania, w sposób inny niż poprzez doprowadzenie (przywrócenie) do stanu poprzedniego, czyli do stanu tożsamego ze stanem istniejącym przed zrealizowaniem przedmiotowych robót. Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu organy – mimo zalecenia Sądu poprzednio orzekającego w sprawie – nie analizowały możliwości odtworzenia przewodu kominowego po zewnętrznej stronie ściany budynku, co wymagałoby zapewne przedstawienia opracowania, o którym mowa w przepisie art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, mającym – zgodnie z art. 51 ust. 7 tej regulacji – odpowiednie zastosowanie do robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co oznacza też zbędność orzekania w postanowieniu wydawanym w trybie art. 50 ust. 3 o wstrzymaniu robót budowlanych, które zostały wykonane.

Organy orzekające w sprawie nie rozważyły też możliwości zastosowania w niej przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przepisie tym prawodawca określił odrębny od określonego w rozporządzeniu tryb spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 i art. 6 ustawy – Prawo budowlane (w tym wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, warunków użytkowych m.in. w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną i paliwa) przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących.

Powyższe oznacza – zdaniem Sądu, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie nie zadośćuczynił wymogowi dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wynikającemu z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.

Dodatkowo – wobec argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zarzutów skargi - sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że co do zasady Wspólnota Mieszkaniowa jest podmiotem praw i obowiązków regulowanych ustawą – Prawo budowlane w zakresie dotyczącym części wspólnych nieruchomości.