Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1644/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 6 pkt 1 oraz § 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 98 poz 1000
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego
article: art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
Teza: 1. pojęcie posiadania użyte w przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia oraz zrzeczenia się posiadania użyte w § 7 pkt 1 rozporządzenia, obejmuje nie tylko posiadanie zdefiniowane w art. 336 k.c., lecz także dysponowanie tytułem prawnym do jednego z praw do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego określone w § 4 rozporządzenia, w tym także prawem własności lub współwłasności nieruchomości mieszkalnej, nawet jeśli właściciel w wyniku własnej decyzji faktycznie rzeczą nie włada, a posiada formalną i faktyczną możliwość objęcia w faktyczne władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w każdej chwili;

2. prawa do równoważnika pieniężnego nie może uzasadniać brak chęci objęcia we władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez funkcjonariusza, jeśli posiada on możliwości prawne wejścia w posiadanie tych rzeczy, a objęcie ich jego władaniem jest zależne wyłącznie od jego woli. Przeciwne rozumienie tych przepisów czyniłoby przyjęte rozwiązania prawne iluzorycznymi;

3. posiadanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza (jego małżonka) w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub posiada lokal mieszkalny odpowiadający takiej powierzchni.

TEZY

1. pojęcie posiadania użyte w przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia oraz zrzeczenia się posiadania użyte w § 7 pkt 1 rozporządzenia, obejmuje nie tylko posiadanie zdefiniowane w art. 336 k.c., lecz także dysponowanie tytułem prawnym do jednego z praw do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego określone w § 4 rozporządzenia, w tym także prawem własności lub współwłasności nieruchomości mieszkalnej, nawet jeśli właściciel w wyniku własnej decyzji faktycznie rzeczą nie włada, a posiada formalną i faktyczną możliwość objęcia w faktyczne władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w każdej chwili;

2. prawa do równoważnika pieniężnego nie może uzasadniać brak chęci objęcia we władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez funkcjonariusza, jeśli posiada on możliwości prawne wejścia w posiadanie tych rzeczy, a objęcie ich jego władaniem jest zależne wyłącznie od jego woli. Przeciwne rozumienie tych przepisów czyniłoby przyjęte rozwiązania prawne iluzorycznymi;

3. posiadanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza (jego małżonka) w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub posiada lokal mieszkalny odpowiadający takiej powierzchni.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1653/18 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 13 lipca 2018 r., nr 3/2018/Ł w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz P. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1653/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. R. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 13 lipca 2018 r., nr 3/2018/Ł,

w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą; 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z 6 kwietnia 2018 r. Szef ABW, działając na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2017 r. poz. 1920 ze. zm.; dalej "ustawa o ABW") oraz § 7 pkt 1), § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000; dalej: "rozporządzenie z 29 kwietnia 2004 r."), orzekł o utracie przez P. R. z dniem 26 lipca 2017 r. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z 10 lutego 2017 r., sygn. akt 10/RBM/L/2017.

W uzasadnieniu podał, że funkcjonariusz przedłożył umowę o dział spadku z dnia 27 października 2017 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego, w której przywołany został Akt Poświadczenia Dziedziczenia z 3 października 2017 r., zgodnie z którym spadek po zmarłej w dniu 21 lipca 2017 r. G. R. nabyli maż – P. R. i synowie – P. i T. R. Funkcjonariusz P. R. uzyskał w miejscu pełnienia służby 1/3 nieruchomości zabudowanej domem o pow. użytkowej 80 m² oraz 1/6 nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 245 m². W dniu 27 października 2017 r. funkcjonariusz wraz ze swoim bratem i ojcem zawarli umowę o dział spadku, na podstawie której spadek w całości otrzymał ich ojciec.

W ocenie organu fakt zrzeczenia się przez funkcjonariusza przysługujących mu praw własności do nieruchomości stanowi negatywną przesłankę przyznania równoważnika za brak lokalu, o której mowa w § 7 pkt 1) rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. Zważając na fakt, że funkcjonariusz uzyskał tytuł prawny do nieruchomości w dniu 27 lipca 2017 r., którego się wyzbył, za datę utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organ uznał 26 lipca 2017 r.

Decyzją z 13 lipca 2018 r. Szef ABW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 6 pkt 1), art. § 7 pkt 1), § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r., utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą.

W uzasadnieniu podał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przed wydaniem decyzji poprzedzającej zostały poczynione niezbędne ustalenia faktyczne, które pozwoliły uznać, że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki, aby pozbawić funkcjonariusza uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 26 lipca 2017 r.

Zdaniem organu w sprawie bezspornym jest, że funkcjonariusz w drodze dziedziczenia uzyskał udział w wysokości 1/3 nieruchomości zabudowanej o powierzchni mieszkalnej 57,45 m² położonej w L. przy ul. S. oraz 1/6 nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni mieszkalnej 92,29 m² położonej w L. przy ul. S. Funkcjonariusz uzyskał tym samym lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, tj. w L., w rozumieniu § 6 pkt 1) przedmiotowego rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przyznaje się równoważnik pieniężny za brak lokalu jeśli on sam lub członek jego rodziny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu, o jakim mowa w § 4, w którym to przepisie zawarty został zamknięty katalog form posiadania. Przepis ten stanowi, że wystarczy, aby funkcjonariusz posiadał jeden z wymienionych lokali, niezależnie od jego powierzchni oraz faktu zapewnienia norm zaludnienia przysługującym funkcjonariuszowi, aby nie przyznawać mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Żaden z powyższych przepisów nie odnosi się do powierzchni lokalu i nie łączy uprawnienia do równoważnika z przysługującymi normami zaludnienia. W związku z tym przyjąć należy, że równoważnik za brak lokalu nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada dom lub lokal, bez względu na normy mieszkaniowe.

Ponadto organ zauważył, że nie każdy lokal przydzielony uprawnionemu funkcjonariuszowi z zasobów mieszkaniowych Szefa ABW musi zapewniać mu przysługujące normy zaludnienia. Na poparcie powyższego organ przytoczył § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 823).

W ocenie organu, biorąc pod uwagę wykładnię gramatyczną art. 106 ust. 1 ustawy o ABW, bez znaczenia jest czy lokal nabyty przez funkcjonariusza spełnia normy zaludnienia lokali mieszkalnych przeznaczonych dla funkcjonariuszy. Nie można zatem wiązać prawa do równoważnika za brak lokalu z powierzchnią lokalu, którym dysponuje funkcjonariusz. Równoważnik przysługuje tylko wówczas, gdy funkcjonariusz w ogóle nie posiada określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wtedy gdy uzyskany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Zdaniem organu przekazanie swoich udziałów w nieruchomości na rzecz ojca jest świadomą decyzją zrzeczenia się własności przez funkcjonariusza i stanowi negatywną przesłankę określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r.

W ocenie organu niezamieszkiwanie funkcjonariusza w odziedziczonym lokalu w chwili otwarcia spadku, podobnie jak obciążenie lokalu służebnością, nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Data otwarcia spadku ma natomiast znaczenie przy ustaleniu daty, od której nastąpiła utrata uprawnień do równoważnika za brak lokalu (art. 924 i art. 925 ustawy z 23 kwietnia 196r . Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018r. poz. 1025; dalej "k.c.")).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze Sąd uznał za zasadne. W pierwszej kolejności Sąd ten przytoczył art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz § 7 i 8 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. Podniósł, że w ocenie organu w sprawie zakończonej zaskarżona decyzją ziściły się dwie przesłanki określone w § 7 pkt 1 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sąd nie podzielił tej oceny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawodawca w powyższych przepisach posłużył się określeniem odpowiednio "nie posiadają" i "posiadanego". Posiadanie to instytucja prawa rzeczowego, a w znaczeniu potocznym oznacza sprawowanie władztwa nad rzeczą. Natomiast w znaczeniu prawnym oznacza tylko taki stan władztwa faktycznego nad rzeczą, który jest powiązany z zamiarem wykonywania określonego prawa podmiotowego do tej rzeczy. Jest to stan polegający na faktycznym władztwie (jest to możność dysponowania) nad rzeczą. Posiadanie to nie prawo, choć często idzie w parze z jakimś prawem, np. z własnością, współwłasnością. Składają się na nie dwa elementy – władanie nad rzeczą i psychiczne nastawienie do władztwa (wykonywanie go dla siebie). W ten sposób można odróżnić posiadanie od zwykłego dzierżenia rzeczy (kiedy ktoś włada rzeczą za kogoś innego).

Z akt sprawy wynika, że skarżący nabył udziały w dwóch nieruchomościach po zmarłej matce, których zrzekł się na rzecz ojca w drodze umowy o dział spadku. Skarżący w z żadnej z tych nieruchomości, które położone są w miejscowości pełnienia przez skarżącego służby, nigdy wcześniej nie zamieszkiwał i nie zamieszkał po nabyciu do nich udziałów. Zdaniem Sądu w tym stanie faktycznym i prawnym nie można przyjąć, że skarżący posiadał lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełnił służbę i zrzekł się lub utracił prawo do zajmowania posiadanego dotychczas w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu. Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż skarżący utracił uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 106 ustawy o ABW w związku z nabyciem w drodze spadkobrania udziałów w częściach ułamkowych w dwóch nieruchomościach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Z kolei art. 925 k.c. stanowi, że spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia. Z treści tych przepisów oraz art. 922 § 1 k.c. wynika, że spadkobierca z mocy prawa, od momentu otwarcia spadku, czyli z chwilą śmierci spadkodawcy, wstępuje w ogół cywilnoprawnych praw i obowiązków spadkodawcy. Od chwili nabycia spadku może zatem co do zasady objąć spadek we władanie, zarządzać nim i pobierać z tego tytułu pożytki (art. 1029 k.c.). W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Skutki takiego nabycia spadku mogą być w późniejszym czasie zniesione wolą uprawnionego.

Odnosząc się do kwestii związanych normami zaludnienia, które zostały uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2013 r. poz. 823), w ocenie Sądu nie miały one w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż spór pomiędzy stronami dotyczył utraty prawa do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a nie kwestii związanych z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia. Kwestie związane z normami zaludnienia mogłyby być rozważane w sytuacji, gdyby doszło do ziszczenia przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego.

Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i wydać rozstrzygnięcie przewidziane prawem.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd ten skargę uwzględnił i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto zażądał zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2018 r. poz. 2387, ze. zm.), § 6 pkt 1 oraz § 7 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000) poprzez niesłuszne uwzględnienie skargi skarżącego i uchylenie wydanych przez organ decyzji, co nastąpiło na skutek przyjęcia przez Sąd wadliwej wykładni ww. przepisów oraz nieprawidłowego ich zastosowania (błąd w subsumcji) i polegało na nieuprawnionym uznaniu, że nabycie przez funkcjonariusza w drodze spadku udziałów w nieruchomości znajdującej się w miejscu pełnienia służby, a następnie zrzeczenie się ich na mocy zawartej umowy o dział spadku - nie stanowią negatywnych przesłanek do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, o których mowa we wskazanych przepisach;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie tylko nie dokonał spójnego i jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ale wręcz zawarł w nim twierdzenia ze sobą sprzeczne, jak również nie sformułował czytelnych wskazań co do dalszego postępowania, co utrudnia, a wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia oraz jego prawidłowe wykonanie przez organ.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 1 ustawy o ABW, § 6 pkt. 1 oraz § 7 pkt. 1 ww. rozporządzenia poprzez:

a) ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozumieniu tych przepisów o "posiadaniu" przez funkcjonariusza lokalu lub domu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej można mówić tylko wówczas, gdy funkcjonariusz będzie z niego korzystał, czyli faktycznie zamieszkiwał w takim lokalu lub domu;

b) ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd nieprawidłowej oceny, że zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, polegający na tym, że skarżący stał się, na skutek dziedziczenia, współwłaścicielem dwóch nieruchomości, a następnie zrzekł się posiadanych do nich uprawnień na rzecz ojca na podstawie umowy o dział spadku - nie może być uznany za hipotetyczny stan przewidziany w ww. przepisach polegający na "posiadaniu lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 4 rozporządzenia" oraz odpowiednio na "zrzeczeniu się posiadanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zrzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 5 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W pismach z 17 i 18 sierpnia 2022 r. zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna w zamiarze jej autora oparta została na obu podstawach określonych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jako pierwsze rozpoznane zostaną łącznie zarzuty I.1 i II., gdyż pozostają one z sobą w związku. Ich istota sprowadza się do zarzutu błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania szczegółowo wskazanych w ich treści przepisów, co wiązało się z błędem wykładni pojęcia "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego" użytego w § 6 pkt 1 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. i niezakwalifikowania pod to pojęcie stanu nabycia przez skarżącego w drodze dziedziczenia po swojej matce udziału w dwóch nieruchomościach mieszkaniowych, a następnie nieuznania zrzeczenia się w drodze działu spadku na rzecz swojego ojca udziału w tych nieruchomościach jako przesłanki negatywnej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o której mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o ABW funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie upoważnienia określonego w art. 106 ust. 2 ustawy o ABW Prezes Rady Ministrów, rozporządzeniem z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1000), określił wysokość i szczegółowe zasady przyznawania funkcjonariuszowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz zwracania przez niego równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny, o którym mowa w art. 103 ustawy o ABW, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 4 tegoż rozporządzenia.

Odnośnie kryteriów "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego" § 6 pkt 1 rozporządzenia odsyła do § 4 cyt. rozporządzenia. Z zestawienia tych przepisów wynika, iż równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się funkcjonariuszowi, który w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada: lokal mieszkalny przydzielony mu na podstawie decyzji o przydziale lokalu, lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej lub dom jednorodzinny, uzyskany przez niego na warunkach lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu lub domu, lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu, stanowiący własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu w budynku spółdzielni mieszkaniowej, bądź wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innej jednostki samorządu terytorialnego albo towarzystwa budownictwa społecznego, lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, stanowiący odrębną nieruchomość, będący jego własnością lub współwłasnością.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż pojęcie posiadania użyte w przepisie § 6 pkt 1 rozporządzenia oraz zrzeczenia się posiadania użyte w § 7 pkt 1 rozporządzenia, obejmuje nie tylko posiadanie zdefiniowane w art. 336 k.c., lecz także dysponowanie tytułem prawnym do jednego z praw do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego określone w § 4 rozporządzenia, w tym także prawem własności lub współwłasności nieruchomości mieszkalnej, nawet jeśli właściciel w wyniku własnej decyzji faktycznie rzeczą nie włada, a posiada formalną i faktyczną możliwość objęcia w faktyczne władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w każdej chwili.

W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskał prawo do udziału w lokalu mieszkalnym oraz udziału w domu jednorodzinnym, o których mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r., na podstawie dziedziczenia po swojej matce wraz z ojcem oraz bratem. W formie aktu notarialnego dokonano działu spadku, mocą którego skarżący zrzekł się na rzecz swego ojca obu działów w nieruchomościach mieszkalnych. Ani w chwili nabycia spadku, ani do jego zrzeczenia się skarżący nie objął obu nieruchomości w faktyczne władztwo. Będąc jednakże współwłaścicielem lokalu mieszkalnego oraz domu jednorodzinnego był w rozumieniu przepisu § 6 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia ich posiadaczem. Mógł także, wykonując swoje prawo własności, zażądać dopuszczenia go do władania rzeczą w rozmiarze odpowiadającym jego udziałowi. Prawa do równoważnika pieniężnego nie może uzasadniać brak chęci objęcia we władanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez funkcjonariusza, jeśli posiada on możliwości prawne wejścia w posiadanie tych rzeczy, a objęcie ich jego władaniem jest zależne wyłącznie od jego woli. Przeciwne rozumienie tych przepisów czyniłoby przyjęte rozwiązania prawne iluzorycznymi. W konsekwencji czego zrzeczenie się prawa własności do obu nieruchomości mogło być realizacją przesłanki, o której mowa w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Oznacza to, iż dokonana w sprawie wykładnia pojęcia posiadania użytego w § 6 pkt 1 rozporządzenia jest błędna. Ustalone w sprawie okoliczności faktyczne nie pozwalają natomiast na ocenę poprawności zastosowania przepisu § 7 pkt 1 rozporządzenia, co jest konsekwencją następujących, wskazanych poniżej okoliczności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy dokonały w sprawie błędnej wykładni przepisu art. 106 ust. 1 ustawy oraz przepisów § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia w zakresie przesłanek materialnoprawnych uzasadniających utratę przez funkcjonariusza uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku nabycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego albo udziału w takich prawach w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Okoliczności tej przedmiotem własnej analizy nie uczynił natomiast Sąd pierwszej instancji, co było konsekwencją przyjętego rozumienia pojęcia posiadania. Przyjęty przez Sąd pogląd w zakresie interpretacji prawa wykluczył bowiem przejście do analizy tego zagadnienia.

Przypomnieć więc należy, że organy stanęły na stanowisku, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik, jeśli w ogóle nie posiada on lub jego małżonek określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wtedy gdy uzyskany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi norm zaludnienia. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela i kierując się ustaloną linią orzeczniczą dotyczącą zasad nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustaloną w drodze szeregu orzeczeń, w tym uchwał NSA (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09, podjęta na podstawie analogicznych przepisów ustawy o Straży Granicznej, w której NSA wyjaśnił istotne zagadnienia dotyczące równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), odnoszących się do innych grup urzędniczych (w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji vide: por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08, z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1806/06, z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 998/08, z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1123/08, z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1973/10, z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2130/10 i z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/11, z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1645/13), stoi na stanowisku, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu powyższych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza przez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi.

Analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to, jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Kwestia posiadania domu lub lokalu mieszkalnego jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z możliwością zaspokojenia lub niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza przez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu lub posiadania odrębnego lokalu mieszkalnego. Prowadzi to do wniosku, że posiadanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza (jego małżonka) w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub posiada lokal mieszkalny odpowiadający takiej powierzchni.

Tym samym równoważnik pieniężny, na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy, przysługuje funkcjonariuszowi ABW, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, jeżeli przysługujący funkcjonariusza udział w prawie własności domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienia te nie zostały poddane analizie, gdyż przyjęta przez organy wykładnia wskazanych wyżej przepisów wykluczyła ustalenie norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszowi, zestawienie ich z powierzchnią przysługującą w prawie współwłasności domu jednorodzinnego oraz lokalu mieszkalnego (notabene w odniesieniu do tego lokalu babci skarżącego przysługuje prawo dożywocia, lecz nie ustalono w jakim zakresie) i oceną czy prawo współwłasności w określonej części do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe odpowiadające normom zaludnienia przysługującym skarżącemu. Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu decyzji pojawiają się odmienne powierzchnie użytkowe obu lokali (nie wiadomo, czy są to powierzchnie całkowite czy też powierzchnie odpowiadające udziałom w prawie własności skarżącego). Powierzchnie użytkowe nie mogą być jednak utożsamiane z normami zaludnienia, gdyż te odwołują się do powierzchni pokoi. W tym zakresie konieczne więc jest dokonanie niezbędnych ustaleń, co oznacza, iż mimo odmiennego spojrzenia na kwestię wykładni przepisów prawa, wyrok Sądu pierwszej instancji prawu odpowiada.

Z tej przyczyny oba zarzuty nie mogły doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Zarzut I.2 jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanych przez Sąd przepisów i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, mimo że zostały one uznane za błędne, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych rozważaniach. Uzasadnienie, mimo że jest dalekie od doskonałości, pozwala ustalić tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, a także można w drodze wnioskowań wyprowadzić z nich wskazania co do dalszego postępowania. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten nie znajdował żadnego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż sprawa ta była po raz pierwszy rozpoznawana przez sąd (i organy). Adresatem tego przepisu są organy, którym sprawa jest przekazywana przez sąd administracyjny do ponownego rozpoznania po uchyleniu zaskarżonych aktów/u i dopiero wówczas ocena prawna i wskazania sądu wiążą organy, a także sądy, jeśli sprawa ponownie trafiłaby do sądu. Tym samym nie mógł zostać także naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., co czyni cały zarzut nieuzasadnionym.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.