Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 875/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 Art. 3, art. 5  ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 Art. 31 ust. 2 lit. d
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
article: Art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 Art. 1, art. 2, art. 3  ust. 1, ust. 2, ust. 16, ust. 18
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działającego w imieniu Burmistrza B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunkowego zatwierdzenia zakładu żywienia zbiorowego typu zamkniętego skargę oddala


UZASADNIENIE

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B - działający z upoważnienia Burmistrza B - złożył w dniu 23 lutego 2018 r. "Wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej" wnosząc o zatwierdzenie oraz o wpis do rejestru "kuchni zbiorowego żywienia w Dziennym Domu Seniora+ w B".

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w B zatwierdził warunkowo zakład żywienia zbiorowego, typu zamkniętego, punkt porcjowania i wydawania posiłków, zorganizowany w pomieszczeniach Dziennego Domu Seniora+ w B, ul. O, w zakresie porcjowania i wydawania posiłków, przygotowanych i dostarczanych z zakładu żywienia zbiorowego, typu otwartego w ramach usługi cateringowej, na okres do dnia 30 czerwca 2018 r.

Organ I instancji wskazał, że ustalenia poczynione w toku kontroli z dnia 19 marca 2018 r. pozwoliły na stwierdzenie, że zakres prowadzonej działalności podmiotu polegać będzie wyłącznie na porcjowaniu i wydawaniu posiłku obiadowego, przygotowanego w zakładzie żywienia zbiorowego otwartego, z usługą cateringową. Posiłki obiadowe dostarczane będą w termosach, zapewniających właściwą temperaturę, środkiem transportu zakładu przygotowującego posiłki. Posiłki podawane będą na naczyniach wielokrotnego użycia. Organ wyjaśnił, że układ funkcjonalny węzła żywieniowego stanowią dwa pomieszczenia: pomieszczenie węzła żywieniowego oraz jadalnia. Z kolei w pomieszczeniu pełniącym funkcję pomieszczenia żywieniowego wydzielono stanowisko przyjmowania i wydawania posiłków. W obrębie tego stanowiska zainstalowano szafki z blatami roboczymi, 4-palnikową kuchenkę gazową, zlewozmywak dwukomorowy oraz umywalkę do mycia rąk. Posiłki wydawane będą przez drzwi wejściowe, korytarzem wewnętrznym do pomieszczenia jadalni. Do mycia i dezynfekcji naczyń stołowych zainstalowano zmywarkę do naczyń z funkcją wyparzania. Natomiast zwrot naczyń brudnych prowadzony będzie poprzez wewnętrzne drzwi łączące pomieszczenie jadalni z pomieszczeniem kuchennym. Naczynia czyste przechowywane są w wydzielonej szafce. Stanowisko z zainstalowaną zmywarką oddzielono od pozostałej części szafką z blatem roboczym. Czynności związane z porcjowaniem i wydawaniem posiłków oraz myciem i dezynfekcją naczyń stołowych przebiegać będą w ściśle określonym czasie. Spożywanie posiłków odbywać się będzie w wydzielonym do tego celu pomieszczeniu - jadalni, zlokalizowanym bezpośrednio przy pomieszczeniu kuchni. Organ I instancji wskazał, że w ramach zawartych umów pomiędzy zainteresowanymi stronami ustalono, że podmiot realizujący dostawy posiłków odpowiadać będzie za właściwy stan sanitarno-techniczny środka transportu, którym dostarczana jest żywność. Organ stwierdził, że wydawanie posiłków przebiegać będzie w ściśle ustalonym, powtarzalnym przedziale czasowym, a także z wykluczeniem ryzyka jednoczesnego korzystania z tych samych ciągów komunikacyjnych przez dostawców posiłków i pensjonariuszy. W pomieszczeniach, odpowiednio do ich przewidywanej formy użytkowej zainstalowano właściwe wyposażenie sanitarne. Pomieszczenia, zgodnie z ich docelowym przeznaczeniem zostały wyposażone w niezbędną infrastrukturę techniczno-instalacyjną, w tym sprawne układy wentylacyjne, wewnętrzną instalację wodnokanalizacyjną i grzewczą oraz centralny system przygotowania ciepłej wody użytkowej. Personel zakładu korzysta z wydzielonego zespołu pomieszczeń higieniczno-sanitarnych. Budynek mieszczący opiniowane pomieszczenie jest zaopatrywany w wodę z wodociągu publicznego, a powstające na etapie jego użytkowania ścieki socjalno-bytowe są odprowadzane do zewnętrznej instalacji kanalizacji miejskiej. Dokumentacja zdrowotna personelu - zatrudnionych 2 pracowników, dokumentacja aktualna.

Równocześnie organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli z dnia 19 marca 2018 r. nie przedstawiono do wglądu instrukcji i procedur Dobrych Praktyk Higienicznych (GHP), Dobrych Praktyk Produkcyjnych (GMP) oraz stałych procedur opracowanych na podstawie Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli (HACCP), uwzględniających zakres prowadzonej działalności. Organ zaznaczył, że udzielenie bezwarunkowego zatwierdzenia dla wymienionego wyżej zakładu możliwe będzie po uzyskaniu wiarygodnych informacji o wykonaniu stwierdzonej nieprawidłowości, tj. po przedstawieniu do wglądu opracowanej dokumentacji Dobrej Praktyki Higienicznej i Produkcyjnej (GHP/GHP) oraz stałych procedur nadzoru nad bezpieczeństwem żywności opracowanych na podstawie zasad Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli (HACCP), a ponowiona kontrola potwierdzi, czy nastąpiło usunięcie przez stronę stwierdzonej nieprawidłowości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzji organu I instancji Dyrektor MOPS w B zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez zastosowanie art. 61 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165.1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn.zm.), podczas, gdy te przepisy nie mają zastosowania do Domu Senior+ w B;

- przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 10.

Decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 r. z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 pkt 56, art. 59 i art. 61 - 64 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.), w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 16, pkt 18 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.WE.L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz.Urz.UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 z późn. zm.), z art. 31 ust. 2 lit. d Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L 191 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz.Urz.UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), z art. 3 i art. 5 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz.UE.L 139 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz.Urz.UE Polskie Wydanie Specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 kwietnia 2018 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w związku z wnioskiem złożonym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził w dniu 19 marca 2018 r. kontrolę sanitarną w Dziennym Domu Senior+ w B. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości dotyczące braku wydzielonego stanowiska do mycia i dezynfekcji naczyń stołowych, co powoduje krzyżowanie się dróg "czystej" i "brudnej" w związku z faktem, że w kuchni prowadzone będą czynności związane z porcjowaniem oraz wydawaniem posiłków, a także mycie naczyń stołowych. Powyższa nieprawidłowość stanowiła naruszenie przepisu pkt 2 lit. a i lit. c rozdziału I załącznika II Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Ponadto w trakcie kontroli sanitarnej strona nie przedłożyła opracowanej dokumentacji systemu HACCP oraz dokumentacji Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) i Dobrej Praktyki Produkcyjnej (GMP). Powyższe stanowiło naruszenie przepisu art. 3 i art. 5 wymienionego wyżej Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004. W trakcie kontroli sanitarnej ustalono termin wykonania pkt 1, dotyczącego wydzielenia stanowiska do mycia i dezynfekcji naczyń stołowych - do dnia 23 marca 2018 r. oraz pkt 2, dotyczącego opracowania i wdrożenia systemu HACCP i instrukcji z zakresu GHP/GMP - w terminie do 3 miesięcy. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z brakiem powiadomienia o wykonaniu zalecenia pokontrolnego wynikającego z protokołu kontroli sanitarnej z dnia 19 marca 2018 r., przedstawiciele Powiatowego Inspektora w B przeprowadzili w dniu 30 marca 2018 r. kontrolę sanitarną sprawdzającą w Dziennym Domu Senior+ w B. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie zalecenia w pkt 1, tj. na terenie kuchni wydzielono stanowisko porcjowania i wydawania posiłków (część kuchni przy wejściu od strony korytarza komunikacji wewnętrznej), tzw. strefę "czystą" oraz stanowisko mycia i dezynfekcji naczyń stołowych, czyli tzw. strefę "brudną". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił więc stanowisko organu I instancji w sprawie warunkowego zatwierdzenia zakładu. Organ wyjaśnił, że Dzienny Dom Senior+ w B jest placówką dziennego pobytu dla osób nieaktywnych zawodowo w wieku powyżej 60 roku życia. W ramach działalności domu, każdy z uczestników ma zapewniony minimum jeden ciepły posiłek. Ponadto, dom zapewnia seniorom gorące napoje (kawę, herbatę) oraz II śniadanie. Ciepły posiłek (obiad) dostarczany jest do zakładu w termosach przez zewnętrzną firmę cateringową, następnie pracownicy placówki porcjują posiłki na naczynia wielokrotnego użycia, tj. naczynia stołowe. Procesy porcjowania posiłków oraz zmywania i dezynfekcji naczyń stołowych odbywają się na terenie wydzielonej kuchni i przeprowadzane są przez wyznaczonych pracowników zakładu. Jak wynika z odwołania, również śniadania i gorące napoje serwowane są na naczyniach wielokrotnego użycia. Zdaniem organu II instancji, Dzienny Dom "Senior+" w B jest więc zakładem, w którym odbywa się dystrybucja posiłków na naczynia wielokrotnego użytku do konsumenta finalnego oraz mycie i dezynfekcja naczyń stołowych. W ten sposób Dzienny Dom Senior+ wpisuje się w definicję "przedsiębiorstwa spożywczego" - zgodnie z art. 3 pkt 2 Rozporządzenia Nr 178/2002. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z faktem, iż funkcjonowanie Dziennego Domu Senior+ w B wpisuje się w strukturę działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, to MOPS jako podmiot odpowiedzialny za tę placówkę obowiązany jest do spełniania niezbędnych wymagań określonych dla zakładów produkcji lub obrotu żywnością, ustanowionych w przepisach prawa żywnościowego, w tym do złożenia stosownego wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów zgodnie z art. 61 - 64 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji uznał, że w myśl art. 3 pkt 3 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B jest podmiotem działającym na rynku spożywczym. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia zakład żywienia zbiorowego zamkniętego to zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych. Organ wyjaśnił, że ustawodawca formułując przepis art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia posłużył się zwrotem "w szczególności", aby podać przykłady zakładów, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie definicji zakładu żywienia zbiorowego zamkniętego do zakładów w niej wymienionych. Zdaniem organu II instancji, użyte w definicji sformułowanie "w szczególności" nie wyklucza, że na rynku spożywczym mogą funkcjonować też inne zakłady żywienia zbiorowego zamkniętego niż wymienione w art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, np. domy pomocy społecznej, domy dziecka. W ocenie organu odwoławczego, Dzienny Dom Senior+ w B jest zakładem żywienia zbiorowego zamkniętego w myśl art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż na jego terenie odbywa się zorganizowane żywienie określonej grupy konsumentów, tj. około 20 seniorów w wieku powyżej 60 lat. Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł też podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja jest dla strony "krzywdząca i niesprawiedliwa". Postępowanie administracyjne w związku z zatwierdzeniem punktu porcjowania i wydawania posiłków na naczynia wielokrotnego użytku w Dziennym Domu "Senior+" w B zostało wszczęte na wniosek strony, a w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B stwierdzono, że przedmiotowy zakład spełnia wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia, zgodnie z Rozporządzeniem (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, ale nie spełnia wymagań w zakresie opracowania i wdrożenia systemu HACCP oraz dokumentacji z zakresu GHP/GMP. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo skorzystał z art. 31 ust. 2 lit. d Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Organ II instancji zaznaczył, że na podstawie przepisów art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przestrzegać w danym zakładzie wymagań higienicznych określonych w Rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Przepisy tego rozporządzenia nakładają na te podmioty określone obowiązki, a jednym z nich jest opracowanie, wdrożenie i utrzymanie procedur na podstawie zasad HACCP (art. 5 rozdział II Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004) oraz procedur i instrukcji z zakresu dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej, stanowiących programy wstępne do systemu HACCP. Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie podzielił stanowiska odwołującego, że obecny stan techniczny w pomieszczeniu kuchennym, powstały w wyniku rozdziału strefy "czystej" od "brudnej", utrudnia seniorom i pracownikom korzystanie z tego pomieszczenia. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli sanitarnej sprawdzającej z dnia 30 marca 2018 r., część kuchni, tzw. "czystą" oddzielono od części "brudnej" szafką z blatem roboczym. Zdaniem organu, trudno zatem zgodzić się z argumentem strony, że takie rozwiązanie utrudnia korzystanie z pomieszczenia kuchennego. Ponadto, jak wynika z wymienionego wyżej protokołu kontroli sanitarnej, pensjonariusze i pracownicy mają możliwość korzystania z pomieszczenia kuchni, z wyłączeniem okresów, gdy w pomieszczeniu tym odbywają się procesy dystrybucji obiadów oraz zmywania naczyń stołowych. Organ odwoławczy podkreślił również, że organ I instancji nie nałożył na stronę obowiązku jakichkolwiek prac remontowych w kuchni Dziennego Domu Senior+ w B, o których mowa w odwołaniu. Organ II instancji zauważył także, że dokumentacja projektowa pod nazwą "Projekt budowlany przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania części budynku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B na potrzeby programu Senior+" została zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B w dniu 5 czerwca 2017 r., zgodnie z wymaganiami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). W projekcie zakładu w pomieszczeniu kuchennym wydzielono "obszar mycia naczyń" oraz "obszar porcjowania posiłków". Oznacza to, zdaniem organu, że już na etapie projektowania Dziennego Domu Senior+ w B było założenie, że w obiekcie posiłki będą porcjowane, co oznacza wykorzystanie do tego celu naczyń wielokrotnego użycia, a następnie naczynia będą zmywane na terenie kuchni. Wobec powyższego organ II instancji uważa, że strona składając wniosek o zatwierdzenie zakładu była zobowiązana do realizacji projektu, w tym m.in. wydzielenia na terenie pomieszczenia kuchennego strefy "brudnej" i strefy "czystej". Ponadto, informacje zawarte w opisie stanu faktycznego w pkt II. 1. protokołu kontroli sanitarnej z dnia 19 marca 2018 r. nie podważają wcześniejszych ustaleń poczynionych na etapie opiniowania projektu. Przeprowadzona kontrola sanitarna wykazała jedynie nieprawidłowości związane z brakiem wydzielenia strefy "czystej" i "brudnej" w związku z faktem, że w kuchni odbywać się będzie proces porcjowania posiłków i zmywania naczyń stołowych. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. organ II instancji stwierdził, że odwołujący nie wskazał na czym polegało naruszenie art. 6 tego Kodeksu. Z tych samych powodów organ nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie organu II instancji, niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się jakichkolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej. W ocenie organu, jest ona jasna i precyzyjna. Natomiast brak zrozumienia treści przepisu nie przesądza o istnieniu wątpliwości co do normy prawnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że MOPS w B nie wskazał w jaki sposób została naruszona zasada zaufania do władzy oraz w jaki sposób została złamana zasada proporcjonalności, bezstronności czy równego traktowania. Organ II instancji nie dopatrzył się bowiem złamania tych zasad, a wręcz przeciwnie - stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postąpił zgodnie z zasadą równego traktowania. Za niezrozumiały organ II instancji uznał zarzut naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., gdyż strona nie wskazała jakiego uchybienia w tym zakresie dopuścił się organ. Organ II instancji nie dopatrzył się tego, aby strona została pozbawiona możliwości działania i ochrony własnych interesów (art. 10 k.p.a.), ani aby brak zawiadomienia miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1. obrazę art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieustalenie wobec Dziennego Domu Senior+ mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji, tj. przyjęcie bez analizy przepisów dotyczących ośrodków wsparcia, zawartych w ustawie o pomocy społecznej oraz zasad zakładania i działania Dziennych Domów Senior+, zawartych w dokumencie rządowym wymienionym w uzasadnieniu skargi, że Dzienny Dom Senior+ jest zakładem żywienia zbiorowego, nie wyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego sprawy, prowadzącego do podjęcia decyzji, poprzez brak analizy przepisów dotyczących ośrodków wsparcia, zawartych w ustawie o pomocy społecznej oraz zasad zakładania i działania Dziennych Domów Senior+, zawartych w dokumencie rządowym wymienionym w uzasadnieniu skargi, nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości związanych z interpretacją ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej oraz brak wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez nie informowanie Ośrodka podczas postępowania jakie konsekwencje prawne i faktyczne będzie miało uznanie Dziennego Domu Senior+ za zakład żywienia zbiorowego;

2. obrazę art. 3 ust. 3 pkt 54, art. 61 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149 z późn. zm.) oraz art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L 165.1 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), podczas, gdy te przepisy nie mają zastosowania do Dziennego Domu Senior+ w B.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że funkcjonowanie Dziennego Domu Senior+ wpisuje się w strukturę działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, którego podstawą działania jest Statut MOPS. Ośrodek realizuje zadania wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a jego misją jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadania wynikające z wymienionej wyżej ustawy i realizowane przez Ośrodek, w którego skład wchodzi m.in. Dzienny Dom Senior+, nie są jednak w żaden sposób związane z przedsiębiorstwem spożywczym, jak również obu nie można określić nazwą podmiotów działających na rynku spożywczym. Strona skarżąca podkreśliła również, że Program Senior+ wpisuje się w założenia wynikające z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ponieważ jak wynika z Uchwały nr 157 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior-WIGOR" na lata 2015-2020 - celem strategicznym Programu jest zwiększenie aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym seniorów poprzez rozbudowę infrastruktury ośrodków wsparcia w środowisku lokalnym oraz zwiększenie miejsc w placówkach "Senior+" przy dofinansowaniu działań jednostek samorządu w rozwoju na ich terenie sieci Dziennych Domów Senior+ i Klubów Senior+. Dyrektor MOPS podał, że zgodnie z założeniami wynikającymi z Programu Senior+, b dom jest placówką dziennego pobytu dla osób nieaktywnych zawodowo w wieku powyżej 60 roku życia samodzielnych lub wymagających niewielkiej pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Podstawowy zakres działalności obejmuje usługi socjalne, kulturalno-oświatowe, działania w zakresie aktywności ruchowej. Uczestnicy korzystają również z terapii zajęciowej. W ramach działalności domu każdy z uczestników ma zapewniony minimum jeden ciepły posiłek dziennie. W skład domu wchodzą pomieszczenia zgodne ze standardem placówek określonym w Programie Wieloletnim Senior+ na lata 2015-2020, w tym kuchnia i jadalnia. Kuchnia wyposażona jest w zmywarkę, dwukomorowy zlewozmywak, umywalkę, kuchenkę i lodówkę oraz naczynia do przygotowywania i spożywania posiłków. Dom zapewnia seniorom gorące napoje np. kawę, herbatę, II śniadanie np. w formie drożdżówki lub jogurtu oraz obiad dostarczany w termosach przez firmę cateringową, z którą Ośrodek ma podpisaną umowę w tym zakresie. Żywność spożywana jest na naczyniach wielokrotnego użytku, które myte są w zmywarce. W opinii Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Usterka techniczna dotycząca wydzielenia strefy "czystej" oraz "brudnej" została usunięta w sposób akceptowalny przez PSSE w B, niemniej jednak utrudniający seniorom i pracownikom Dziennego Domu korzystanie z kuchni. Strona skarżąca stwierdziła, że Gmina B wykonując remont budynku przeznaczonego na siedzibę Dziennego Domu Senior+ uwzględniła standardy dla placówek wynikające z Uchwały Nr 157 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior - WIGOR" na lata 2015 - 2020. Wykonana inwestycja pod nazwą przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania części budynku Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej na potrzeby programu Senior+ została zatwierdzona przez architekta, rzeczoznawcę do spraw przeciw pożarowych, konserwatora zabytków oraz Państwową Inspekcję Sanitarną w zakresie opinii sanitarnej. W projekcie tym zatwierdzono również projekt kuchni - z miejscem do mycia naczyń i ciągami komunikacyjnymi, aby następnie po roku od zatwierdzenia tego projektu podważyć go i uznać, że Dzienny Dom Senior+ takich wymagań nie spełnia - choć były już zatwierdzone. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, Program Senior+ na lata 2015-2020 nie zawiera wyraźnie wskazanych wytycznych dotyczących wymogów jakie powinna spełniać kuchnia w takim domu. Określa natomiast minimalny standard warunków lokalowych dla placówek, w którym mowa jest jedynie o: "pomieszczeniu albo pomieszczeniach kuchennych lub aneksie kuchennym wyposażonym w sprzęty, urządzenia i naczynia do przygotowania i spożycia posiłku. W opinii Dyrektora MOPS, w sytuacji zorganizowania w Dziennym Domu Senior+ aneksu kuchennego, będącego zgodnym z założeniami wynikającymi z tego programu, nie ma możliwości wydzielenia dróg dostawy/wydawania posiłków, ewakuacji odpadów i przemieszczania się z brudnymi naczyniami stołowymi. Strona skarżąca stwierdziła, że aneks kuchenny niekoniecznie musi być odrębnym pomieszczeniem, a może być usytuowany w części innego pomieszczenia, chociażby w sali wielofunkcyjnej. Zdaniem strony skarżącej, art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia również jednoznacznie nie wskazuje, że Dzienne Domy Senior+ są zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego. Ponadto w przypadku, gdy projekt i prace remontowe wykonane zostały zgodnie z ustaleniami ekspertów, to kuchnia powinna spełniać wszystkie niezbędne wymogi. W opinii Dyrektora MOPS, nie ma możliwości ponownego wykonania remontu kuchni między innymi z uwagi na brak zabezpieczonych środków finansowych, a Dzienny Dom Senior+ nie jest również, jak stanowi art. 75 ustawy, "podmiotem działającym na rynku spożywczym" ani "przedsiębiorstwem spożywczym" - według definicji zawartej w rozporządzeniu nr 178/2002. Nie prowadzi bowiem działalności związanej z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Dziennego Domu Senior+ w B nie można też uznać za zakład produkujący lub wprowadzający do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego, wprowadzający do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, a także produkujący lub wprowadzający do obrotu żywność zawierającą jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, z wyłączeniem zakładów prowadzących rolniczy handel detaliczny, z zastrzeżeniem art. 73 ust. 6. Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu II instancji, że do Dziennego Domu Senior+ zastosowanie ma art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz, że katalog zakładów zbiorowego żywienia wymieniony w tym przepisie jest katalogiem otwartym, a zatem można przepis ten stosować również do Dziennego Domu "Senior+". Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej podważa tak powołaną podstawę prawną wskazując, że nie ma ona zastosowania do Dziennego Domu "Senior+" w B. Strona skarżąca stwierdziła, że podmiotami działającymi na rynku spożywczym są podmioty, jak wskazuje art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - w rozumieniu art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002, o którym mowa w ustawie. Według rozporządzenia nr 178/2002 "podmiot działający na rynku spożywczym" oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą, a "przedsiębiorstwo spożywcze" - według definicji zawartej w rozporządzeniu nr 178/2002 oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Dyrektor MOPS stwierdził, że Dzienny Dom "Senior+" nie produkuje żywności, nie przetwarza jej i nie dokonuje jej dystrybucji i dlatego zastosowanie do Dziennego Domu Senior+ wymienionej wyżej ustawy i rozporządzeń jest zbyt restrykcyjnym potraktowaniem działalności Dziennego Domu Senior+, organy obu instancji zastosowały podstawę prawną do jej wydania, która nie odpowiada celom i działalności Dziennego Domu Senior+, a nadto do Dziennego Domu Senior+ powinny być stosowane inne zasady. Strona skarżąca stwierdziła, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia powstała przed ustanowieniem Programu Senior+ na lata 2015-2020, zatem Dzienne Domy Senior+ niekoniecznie muszą podlegać przepisom wymienionej wyżej ustawy, jeśli typ tejże placówki nie został wymieniony w katalogu zawartym art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ponadto w ustawie o pomocy społecznej nie ma ustawowego odesłania do ustawy o bezpieczeństwie żywienia w zakresie funkcjonowania ośrodków wsparcia, jakim jest Dzienny Dom "Senior+". W związku z tym Dyrektor MOPS stoi na stanowisku, że przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która zawiera katalog zakładów żywienia zbiorowego, nie należy interpretować rozszerzająco, zwłaszcza gdy ustawa o pomocy społecznej nie odsyła w żadnej mierze do tych przepisów. Strona skarżąca uważa zatem, że organ II instancji powinien rozpatrzyć sprawę również na gruncie ustawy o pomocy społecznej i w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić to, iż celem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Dziennego Domu Senior+ nie jest żywienie seniorów. Zdaniem Dyrektora MOPS, organ II instancji nie ma więc racji twierdząc, że art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest katalogiem otwartym i można do grupy podmiotów w niej określonych dołączyć również ośrodki wsparcia funkcjonujące na podstawie ustawy o pomocy społecznej w formie Dziennego Domu Senior+. Poza tym organ II instancji nie wziął pod uwagę istotnej części definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 56 wymienionej wyżej ustawy, skupiając się tylko na obronie "katalogu otwartego" podmiotów, poprzez użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" - a mianowicie tego, iż ustawodawca mówi, że ten "otwarty katalog" podmiotów musi być zakładem wykonującym działalność w zakresie zorganizowanego żywienia", a Dzienny Dom Senior+ takiej działalności nie prowadzi, gdyż nie produkuje żywności, nie przetwarza jej i nie dokonuje jej dystrybucji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji stwierdził, że okoliczność na jakich zasadach są tworzone i działają Dzienne Domy Senior+ wynika z przepisów prawa, w tym m.in. Programu Senior+ ustanowionego Uchwałą Nr 157 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r., który zakłada wspieranie finansowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie realizacji zadań własnych określonych w ustawie o pomocy społecznej. Skoro jednak funkcjonowanie Dziennego Domu Senior+ wpisuje się w strukturę działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B i Dom ten realizuje zadania m.in. w zakresie żywienia pensjonariuszy, co podaje strona skarżąca i co ustalono w czasie urzędowej kontroli, to - zdaniem organu - nie ulega wątpliwości, że w zakresie żywienia placówka ta powinna spełniać wymagania prawa żywnościowego i wymaga procedowania w celu zatwierdzenia i wpisania do urzędowego rejestru prowadzonego przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, a podmiotem odpowiedzialnym za spełnienie niezbędnych wymagań ustanowionych w krajowych i unijnych przepisach prawa żywnościowego, w tym do złożenia stosownego wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów zgodnie z art. 61 - 64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Organ stwierdził, że wymagania określone w przepisach prawa żywnościowego muszą spełniać pomieszczenia kuchni i przyległe w przedszkolach, szkołach, żłobkach czy innych podmiotach, jeżeli podmioty te realizują zadania w zakresie żywienia zbiorowego. Zdaniem organu, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie odbiega od utrwalonej praktyki w zakresie stosowania prawa żywnościowego, a w związku z tym to właśnie normy prawa żywnościowego mają w tym zakresie pełne zastosowanie. Natomiast kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest, w opinii organu, ustalenie, że Dzienny Dom Senior+, poprzez dystrybucję posiłków na naczyniach wielokrotnego użytku do konsumenta finalnego oraz mycie i dezynfekcję naczyń stołowych wpisuje się w definicje prawa żywnościowego i podlega wymaganiom tego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, działającego z upoważnienia Burmistrza B jest całkowicie nieuzasadniona.

Należy zauważyć, że strona skarżąca - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B - zwróciła się w dniu 23 lutego 2018 r. z wnioskiem o zatwierdzenie zakładu - Dziennego Domu Seniora+ w B i o wpis tego zakładu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i decyzją nr [...] z dnia 9 kwietnia 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zatwierdził warunkowo zakład żywienia zbiorowego, typu zamkniętego, punkt porcjowania i wydawania posiłków, zorganizowany w pomieszczeniach Dziennego Domu Seniora+ w B, ul. O, w zakresie porcjowania i wydawania posiłków, przygotowanych i dostarczanych z zakładu żywienia zbiorowego, typu otwartego w ramach usługi cateringowej, na okres do dnia 30 czerwca 2018 r., a organ II instancji - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z powyższego wynika, że skarga dotyczy zatwierdzenia warunkowego, gdyż strona skarżąca zwracała się o zatwierdzenie bezwarunkowe, a warunek, którego strona skarżąca nie dopełniła dla osiągnięcia bezwarunkowego zatwierdzenia to brak opracowanej dokumentacji Dobrej Praktyki Higienicznej i Produkcyjnej (GHP/GHP) oraz stałych procedur nadzoru nad bezpieczeństwem żywności opracowanych na podstawie zasad Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli (HACCP), co stanowi naruszenie przepisów art. 3 i art. 5 ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych.

Sąd orzekający dostrzega, że za utrzymującym się stanowiskiem strony skarżącej niewątpliwie stoi pismo podpisane przez Dyrektora Departamentu Polityki Senioralnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na pismo Dyrektora Miejskiego Domu Pomocy Społecznej w B, które jest przez stronę skarżącą przywoływane, a które – co Sąd podkreśla – jest jedynie opinią osoby Dyrektora Departamentu Polityki Senioralnej, czy nawet organu Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, którego kompetencja do zajęcia stanowiska w zakresie opiniowanym nie ma podstawy prawnej. Pomijając nawet zakres kompetencji tego organu, Sąd zwraca uwagę na to, że art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje wprost na źródła prawa powszechnie obowiązującego:

"Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego."

Z treści przytoczonego wyżej przepisu wynika więc, że opinia jakiegokolwiek organu nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie może być podstawą ani wydania decyzji administracyjnej ani jej uchylenia.

Sąd nadto zauważa, że w art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określono, że: "władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi".

Z powyższego wynika m.in., że do zakresu działań organów administracji publicznej należą działania związane z zapewnieniem obywatelom bezpieczeństwa, w tym jako konsumentom - bezpieczeństwa produktów spożywczych. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest jednym z organów powołanym do kontroli – ogólnie rzecz biorąc - jakości produktów spożywczych i działa na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.). Kompetencje Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały określone w art. 1 tej ustawy , a w omawianym zakresie w art. 1 pkt 6: "Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: (...) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych (...) - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych."

Problematyka ochrony konsumentów, ochrony zdrowia, higieny i bezpieczeństwa produktów spożywczych jest także przedmiotem regulacji prawa unijnego, które w 2004 r. Rzeczpospolita Polska przyjęła do swego porządku prawnego w oparciu o art. 90 Konstytucji RP, przy czym dla wyjaśnienia należy dodać, że prawo Unii Europejskiej stanowi część porządku prawnego państw członkowskich, tzn. obowiązuje bezpośrednio i może być powoływane jako źródło praw i obowiązków zarówno organów państwowych lub Unii, jak i jednostek, a to znaczy, że może być stosowane bezpośrednio. W szczególności rozporządzenia UE obowiązują bezpośrednio, stanowiąc część polskiego krajowego porządku prawnego. Ponadto, obowiązuje zasada pierwszeństwa unijnego porządku prawnego nad prawem krajowym, a to oznacza, że norma prawa unijnego w zakresie swojego działania wywiera pierwszeństwo - od chwili wejścia w życie - w przypadku kolizji z normą prawa krajowego, bez względu na hierarchię krajowego aktu prawnego, za wyjątkiem Konstytucji RP.

Takim obowiązującym prawem jest rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z dnia 2002.02.01), które w preambule przedstawia zasady obowiązujące wszystkie kraje członkowskie, takie jak m.in.: zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego (2), konieczne przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (10), w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności konieczne uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (12). Sąd zwraca uwagę na to, że – zgodnie z treścią powyższego rozporządzenia - stosuje się je "do wszystkich etapów produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i pasz", a jedynie "nie ma zastosowania do produkcji podstawowej na własny użytek lub do domowego przygotowania, obróbki lub przechowywania do własnego spożycia". W art. 1 wskazano cel rozporządzenia jako stworzenie podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością. W art. 2 tego rozporządzenia zdefiniowano "żywność" (zwaną także "środkiem spożywczym") jako jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać, przy czym określono, że "środek spożywczy" nie obejmuje m.in. pasz, zwierząt żywych (poza przypadkami, gdy mają być one wprowadzone na rynek do spożycia przez ludzi), roślin przed dokonaniem zbiorów. Z kolei w art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 16 i ust. 18 zdefiniowano pojęcia takie jak prawo żywnościowe; przedsiębiorstwo spożywcze; etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji; konsument finalny – w następujący sposób:

"Artykuł 3. Pozostałe definicje.

Do celów niniejszego rozporządzenia:

1. "prawo żywnościowe" oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych;

2. "przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności;

16. "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznacza jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz;

18. "konsument finalny" oznacza ostatecznego konsumenta środka spożywczego, który nie wykorzystuje żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego."

Sąd zauważa, że spór między stronami dotyczy w zasadzie rozumienia pojęć, którymi posługuje się powyższe rozporządzenie(WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., a także tego, czy przepisy tego rozporządzenia należy stosować do Dziennych Domów Seniora+ - jak twierdzą to organy administracyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej obu instancji, czy też rozporządzenie to nie ma zastosowania do tych placówek - jak twierdzi to strona skarżąca, albowiem – według strony skarżącej - celem takich Domów jest stworzenie osobom starszym warunków "domowych" w sensie warunków domu rodzinnego.

Zdaniem Sądu, rację mają organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, albowiem omawiane rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. zawiera ściśle określone wyłączenie jego stosowania, stanowi bowiem wprost, że nie ma ono zastosowania do produkcji podstawowej na własny użytek lub do domowego przygotowania, obróbki lub przechowywania do własnego spożycia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dotyczy to wyłącznie domów rodzinnych obywateli i związane jest z zachowaniem prawa obywatela do prywatności i tzw. miru domowego.

Z analizy załącznika zatytułowanego "Program wieloletni "Senior+" na lata 2015-2020 do uchwał Rady Ministrów – Uchwały nr 34 Rady Ministrów z dnia 17 marca 2015 r. (opubl. Monitor Polski, Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 13 kwietnia 2015 r., poz. 341) w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior-WIGOR" na lata 2015-2020 oraz Uchwały nr 1254 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016 r. (opubl. Monitor Polski, Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej, z dnia 30 grudnia 2016 r., poz. 1254) zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior-WIGOR" na lata 2015-2020 – wynika, że "celem strategicznym Programu jest zwiększenie aktywnego uczestnictwa w życiu społecznym seniorów poprzez rozbudowę infrastruktury ośrodków wsparcia w środowisku lokalnym oraz zwiększenie miejsc w placówkach "Senior+" przy dofinansowaniu działań jednostek samorządu w rozwoju na ich terenie sieci Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+". Celem Programu jest w szczególności zapewnienie wsparcia seniorom (osobom nieaktywnym zawodowo w wieku 60+) przez umożliwienie korzystania z oferty na rzecz społecznej aktywizacji, w tym oferty prozdrowotnej, obejmującej także usługi w zakresie aktywności ruchowej lub kinezyterapii, a także oferty edukacyjnej, kulturalnej, rekreacyjnej i opiekuńczej, w zależności od potrzeb stwierdzonych w środowisku lokalnym. W ramach Programu udostępniana jest seniorom infrastruktura pozwalająca na aktywne spędzanie wolnego czasu, a także zaktywizowanie i zaangażowanie seniorów w działania samopomocowe i na rzecz środowiska lokalnego.(...) Program polega na wsparciu tworzenia placówek typu "Senior+", w tym Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+" (...). "Działalność bieżąca Dziennego Domu "Senior+" ma polegać na realizacji podstawowych usług mających na celu udzielanie pomocy w czynnościach dnia codziennego, na zapewnieniu minimum jednego posiłku, w szczególności gorącego, oraz innych usług wspomagających, dostosowanych do potrzeb seniorów. Placówka działająca w formie Dziennego Domu "Senior+" powinna zapewniać co najmniej 8-godzinną ofertę usług w dniach od poniedziałku do piątku. (...) Minimalny standard zatrudnienia w Dziennym Domu "Senior+" to co najmniej 1 pracownik na 15 seniorów oraz fizjoterapeuta lub terapeuta zajęciowy lub instruktor terapii lub pielęgniarka lub ratownik medyczny w wymiarze czasu odpowiednim do potrzeb placówki."

Powyższe fragmenty załącznika do Uchwały Rady Ministrów, dotyczące działalności Dziennego Domu "Senior+", zostały przytoczone dlatego, aby wskazać, że sama uchwała określa Dzienne Domy "Senior+" jako "placówki" dla określonych ściśle osób - osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+, w których zatrudnieni są pracownicy w określonej minimalnej ilości. Już samo to wskazuje, że pomimo nazwy placówki jako "...Dom..." nie można przyjąć, iż jest to rodzinny dom dla osób tam przebywających i pomimo tego, iż w takiej w placówce jest kuchnia, czy aneks kuchenny, w którym przygotowywane jest drugie śniadanie i porcjowane są gorące posiłki na talerze wielokrotnego użycia, to nie jest to "domowe przygotowanie", o którym mowa w cytowanym wyżej wyłączeniu od stosowania rozporządzenia(WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.

Z kolei pojęcie "dystrybucja", które strona skarżąca próbuje definiować w oderwaniu od kontekstu jest pojęciem wieloznacznym, tak jak większość słów języka polskiego, w odróżnieniu np. od bardziej rozbudowanego i jasnego języka francuskiego, w którym pojęcia oznaczone jednym słowem w języku polskim mają odrębne francuskie nazwy. Sąd wskazuje tym samym na konieczność interpretacji pojęć zawartych w prawodawstwie Unii Europejskiej i przetłumaczonych na język polski w zależności od kontekstu, nie pomijając znaczeń określonych Słownikiem Języka Polskiego, na co literalnie wskazuje strona skarżąca. Sąd zwraca jednak uwagę na to, że słowo "dystrybucja" nie ma pochodzenia polskiego, a pochodzi z łacińskiego słowa "distributio" i oznacza (wg Słownika Wyrazów Obcych, Wyd. PWN, Warszawa, Wydanie pierwsze, 1971 r., str. 168) m.in. rozdzielanie, przydzielanie, rozdawanie (zwykle: towarów). Z powyższego wynika, że dokonywane w placówce – Dziennym Domu "Senior+" w B - porcjowanie przez pracowników placówki ciepłego posiłku (obiadu) dostarczanego do zakładu w termosach przez zewnętrzną firmę cateringową na naczynia stołowe wielokrotnego użycia, jest dystrybucją żywności, o której mowa w art. 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.

Powyższe wyjaśnienia są istotne o tyle, że w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2017 r., poz. 147) polski ustawodawca, określając wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, odwołuje się do przytoczonych wyżej pojęć, zdefiniowanych w rozporządzeniu nr 178/2002. W szczególności ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w art. 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 54 i pkt 56 stanowi:

"Art. 3. 1. Żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002.

3. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

54) zakład - przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002;

56) zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego - zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych;"

Z przytoczonych powyżej unormowań wynika jasno, że Dzienne Domy "Senior+" są zakładami, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2017 r., poz. 147), gdyż odpowiadają pojęciu "przedsiębiorstwa spożywczego" w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z dnia 2002.02.01), albowiem prowadzą działalność związaną z jednym z etapów dystrybucji żywności, polegającą na porcjowaniu i wydawaniu posiłku obiadowego, przygotowanego w zakładzie żywienia zbiorowego otwartego, z usługą cateringową.

Dzienne Domy "Senior+" są niewątpliwie zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego, albowiem w ramach swojej działalności wykonują działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, a konkretnie i zgodnie z uchwałą Rady Ministrów - dla osób nieaktywnych zawodowo w wieku 60+. Sąd podkreśla, że rację mają organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzając, że wskazanie w art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia na konkretne placówki, jako zakłady żywienia zbiorowego typu zamkniętego takie jak: szpitale, zakłady opiekuńczo-wychowawcze, żłobki, przedszkola, szkoły, internaty, czy określone zakłady pracy, jest wyliczeniem przykładowym, a nie wyczerpującym, gdyż ustawodawca wskazując je użył sformułowania "w szczególności", co oznacza otwarty katalog (tak też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn.. akt II SA/Bd 310/13, opubl. LEX nr 1351497, tezowane – teza aktualna). Dla przykładu należy podać, że do zakładów żywienia zbiorowego należą także zakłady poprawcze i zakłady karne, czy wymienione przez organ domy pomocy społecznej i domy dziecka. Sąd podkreśla, że bez doniosłości prawnej w tym zakresie jest okoliczność, że do takich placówek (zwłaszcza do żłobków i przedszkoli) gorące posiłki dostarczane są przez firmy cateringowe.

Uznając – ze względów wyżej podanych, że Dzienne Domy "Senior+" są zakładami, co z kolei oznacza, że są "przedsiębiorstwami spożywczymi" w rozumieniu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, należy – zdaniem Sądu - wskazać na treść art. 3 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1 z dnia 2004.04.30), które stanowią:

"Artykuł 3. Obowiązki ogólne.

Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu.

Artykuł 5. Analiza zagrożeń i krytyczne punkty kontroli.

1. Podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP."

Z treści powyżej przytoczonych przepisów wynika więc, że strona skarżąca jako podmiot prowadzący "przedsiębiorstwo spożywcze" w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, zobowiązana jest opracować, wykonać i utrzymywać stałą procedurę na podstawie zasad HACCP.

Z kolei zasady HACCP ujawnione są w omawianej już powyżej ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, która w art. 3 ust. 3 pkt 41 stanowi:

"Art. 3. 3. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

41) system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (Hazard Analysis and Critical Control Points), zwany dalej "systemem HACCP" - postępowanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności przez identyfikację i oszacowanie skali zagrożeń z punktu widzenia wymagań zdrowotnych żywności oraz ryzyka wystąpienia zagrożeń podczas przebiegu wszystkich etapów produkcji i obrotu żywnością; system ten ma również na celu określenie metod eliminacji lub ograniczania zagrożeń oraz ustalenie działań korygujących;"

Sąd dostrzega to, że pomimo skierowania ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia do szerokiej rzerzy polskich obywateli, w znacznej mierze nie będących prawnikami, ani nie posługującymi się swobodnie językiem angielskim, brak polskiej nazwy dla procedury HACCP i jednocześnie brak przybliżenia w sposób bardziej zrozumiały użytych w przytoczonym wyżej przepisie pojęć, zasady HACCP jawić się mogą jako procedura przekraczająca możliwości przeciętnego obywatela. W rzeczywistości tak jednak nie jest i – co wiadomo z doświadczenia życiowego - zasady HACCP, których nazwa wymawiana jest jako "hacap", są obecnie w powszechnym użyciu i w przedszkolach, żłobkach i innych placówkach sprowadzają się do opracowania przez dyrektorów tych placówek swoistego regulaminu postępowania z żywnością przez konkretne osoby, a w takim przypadku jak w niniejszej sprawie - do opracowania postępowania przy przygotowywaniu śniadań czy przy porcjowania ciepłych posiłków, wreszcie do postępowania związanego z myciem naczyń wielokrotnego użytku i stosowania konkretnych środków chemicznych, a więc do opracowania (i oczywiście stosowania) postępowania mającego zapewnić nie tylko stosowanie zasad higieny, ale ustalenie zagrożeń i wskazanie osób odpowiedzialnych za konkretne działania, co ułatwia wskazanie tej odpowiedzialności w przypadku powstania zagrożenia dla zdrowia związanego z zaniechaniem opracowanej procedury. W przypadku korzystania z tzw. cateringu i ograniczenia postępowania z żywnością do przygotowania śniadań i porcjowania ciepłych posiłków opracowanie własnego dalszego postępowania z żywnością (zawierającego zwykle kilkanaście stron) rozpoczyna się w wielu przypadkach od dołączenia kopii HACCP zakładu, z którym zawarto umowę o dostarczanie posiłków.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zatwierdzając warunkowo zakład żywienia zbiorowego, typu zamkniętego, punkt porcjowania i wydawania posiłków, zorganizowany w pomieszczeniach Dziennego Domu Seniora+ w B, działały zgodnie z obowiązującym prawem, albowiem strona skarżąca nie dopełniła warunku, o koniczności dopełnienia którego wiedziała w związku z przeprowadzonymi kontrolami przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd zwraca uwagę na to, że przepis art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1 z dnia 2004.04.30) stanowi:

"Artykuł 31. Wpis do rejestru/zatwierdzenie zakładów przedsiębiorstwa paszowego i żywnościowego.

2. d) Właściwy organ może udzielić warunkowego zatwierdzenia jeżeli stwierdzi że zakład spełnia wszystkie wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia. Właściwy organ udziela bezwarunkowego zatwierdzenia jedynie wtedy, gdy z nowej kontroli urzędowej zakładu, przeprowadzonej w ciągu trzech miesięcy od chwili udzielenia zatwierdzenia warunkowego, wynika, że zakład spełnia inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. Jeżeli dokonano wyraźnego postępu, ale zakład nadal nie spełnia wszystkich odpowiednich wymagań, właściwy organ może przedłużyć urzędowe zatwierdzenie. Jednakże zatwierdzenie warunkowe nie może przekraczać łącznie sześciu miesięcy."

Wbrew stanowisku strony skarżącej Sąd stwierdza, że dla zastosowania konkretnych przepisów prawa jest istotnym to, jakie przepisy obowiązują w dniu wydania decyzji (a w chwili innej, np. zdarzenia, tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi), natomiast bez doniosłości prawnej pozostaje okoliczność, kiedy obowiązujące akty prawne zostały wprowadzone w życie, a więc od kiedy akty te obowiązują.

Sąd stwierdza, że organy administracyjne przeprowadziły postępowanie prawidłowo i szczegółowo odniosły się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, zawartych w niezwykle obszernych pismach strony skarżącej. Wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd podziela w pełnym zakresie, albowiem znajdują oparcie w przepisach prawa, także w tych wskazanych i przytoczonych powyżej.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdza, iż skarga nie zawiera zarzutów mogących być uwzględnionymi. Sąd nadto podkreśla, iż nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu naruszeń prawa – ani prawa materialnego, ani procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w wyroku.