Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1440/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 oraz  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1  art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 19,  art. 23
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1440/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 listopada 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Beata Cieloch, WSA Maja Chodacka (spr.), Protokolant: Iwona Sadowska – Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009r., sprawy ze skargi J. M., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 13 sierpnia 2009r. Nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 157 zł ( sto pięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją nr: [...]z dnia 28 maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania skarżącemu J. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oraz nałożył sankcje w wysokości 1319,92 zł.

Powyższa decyzja zapadła w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 maja 2008 r. dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błędy, które stały się powodem wystosowania do skarżącego wezwania do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie J. M. stawił się w siedzibie organu i zmniejszył deklarowaną powierzchnię do płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) o 3,89 ha.

Opierając się na powyższych zmianach odmówiono skarżącemu przyznania płatności oraz nałożono sankcje, albowiem różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną wynosi ponad 50 %. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był przepis art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia, oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.).

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie. W uzasadnieniu Skarżący twierdzi, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez dogłębnego zbadania sprawy i jest oparta na błędnych obliczeniach. Skarżący zwraca uwagę na błąd rachunkowe zawarte w uzasadnieniu decyzji a dotyczące wyliczenia różnicy pomiędzy deklarowaną powierzchnią przed i po dokonaniu korekty. Ponadto skarżący twierdzi, że niedokładności we wniosku nie są wyrazem jego złej woli czy chęci wyłudzenia od ARiMR nienależnych dopłat, a jedynie błędem w wypełnianiu formularza sporządzonego z pomocą pracownika BP ARiMR.

W wyniku odwołania Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...]z dnia 13 sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że najważniejsze dla przedmiotowej sprawy okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej wniosku skarżącego. Art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), wskazuje, że kontrola tego rodzaju ma na celu skuteczne zweryfikowanie zgodności danych przedstawionych we wniosku, którego będzie dotyczyć, ze stanem faktycznym.

W przypadku postępowania dotyczącego płatności obszarowych, na etapie kontroli administracyjnej, dane z wniosku są porównywane m.in. z bazą Ewidencji Gruntów i Budynków, wnioskami innych producentów, danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich, jak i dostępnymi w systemie informatycznym Agencji zdjęciami lotniczymi zadeklarowanego terenu, na których można prowadzić pomiary powierzchni i odległości (tzw. ortofotomapami). Wykryte przy tej okazji nieścisłości mają zwykle skomplikowany charakter. W przypadku, gdy pracownik biura powiatowego ARiMR nie jest w stanie wyjaśnić ich samodzielnie, wystosowuje do wnioskodawcy na podstawie art. 50 § 1 KPA wezwanie do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na wezwanie producent może złożyć korektę swojego wniosku. Należy jednak zaznaczyć, że korekta jest tylko jednym z dowodów w sprawie. Tym samym nie przesądza o jej ostatecznym rozstrzygnięciu. Organ nie może również zupełnie zignorować sytuacji, w której strona w ramach korekty zmniejsza działki, których dotyczyło wezwanie do złożenia wyjaśnień. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której wątpliwości, co do powierzchni powstały w związku z ich pomiarem dokonanym w oparciu o zdjęcia lotnicze dostępne w systemie elektronicznym ARiMR. Swoje konsekwencje ma również niestawienie się na wezwanie, nie przysłanie korekty do dnia wydania decyzji, albo złożenie korekty wypełnionej nieprawidłowo.

W rozpatrywanej sprawie powodem wystosowania wezwania było wystąpienie wątpliwości dotyczących niepoprawnej deklaracji powierzchni na działkach rolnych A, B, D i E. W korekcie skarżący zmniejszył powierzchnię deklarowaną do płatności z tytułu JPO o 3,89 ha. Z tego na działce rolnej A o 0,07 ha (z deklarowanych pierwotnie 1,11 ha do 1,04 ha), B o 2,87 ha (z 3,27 ha do 0,40 ha.), D o 0,74 ha (z 1,05 ha do 0,31 ha) oraz E o 0,21 ha (z 0,58 ha do 0,37 ha.). J. M. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 pierwotnie deklarował do płatności z tytułu JPO powierzchnię 11,39ha a w wyniku weryfikacji wniosku w oparciu o złożoną korektę powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,50 ha, a tym samym różnica pomiędzy obszarem pierwotnie zgłoszonym, a stwierdzonym wyniosła 51,87%, co skutkuje odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji wieloletnich.

W przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej konsekwencje rozbieżności między obszarem zadeklarowanym a faktycznie nadającym się do tego rodzaju dopłat reguluje art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Przepis ten stanowi, że "Z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 [tj. obszarem spełniającym wszystkie warunki do przyznania płatności] przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto te różnice."

Odnośnie zarzutu błędnego pouczenia przez pracownika BP ARiMR podczas pomocy w wypełnianiu korekty wniosku, organ uznał, że nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w mniejszej sprawie.

Powyższa decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnosi, że został wezwany do biura Agencji, gdzie urzędniczka poprawiła w jego obecności to co jej zdaniem było źle i kazała mu podpisać poprawki. Ponadto skarżący zarzuca błędy rachunkowe w obliczeniu powierzchni działek oraz różnicy powierzchni stwierdzonej a zadeklarowanej.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wyrażone w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji administracyjnych. Z treści art. 145 § 1 ustawy wynika, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanych przez niego na 2008 r. dopłat oraz nałożyły sankcje, z uwagi na stwierdzone w toku kontroli wniosku, zawyżenie deklarowanej przez Skarżącego powierzchni działek. Ocenę zasadności takiego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od ustalenia czy tego rodzaju błąd popełniony przez Skarżącego uprawnia organ do takiego działania.

Zgodnie z art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który określa zasady korygowania oczywistych błędów "z zastrzeżeniem art.11 (dot. daty złożenia pojedynczego wniosku - dopisek Sądu) i art.18 (dot. uproszczonych procedur - dopisek Sądu), wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy".

Natomiast zgodnie z przepisem art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004 "z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą a w art.72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art.2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaką ma być przyznana w ramach programu płatności na jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną różnicę Jeżeli ta różnica przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę".

Ustalenia wymaga więc czy stwierdzone przez organ uchybienia są oczywistym błędem, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, czy też skutkuje orzeczeniem o sankcjach na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004.

Z porównania ww. norm wynika, że tylko pierwsza z nich tj. art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, natomiast norma z art.138 ust. 1 rozporządzenia Komisji Nr 1973/2004, przewiduje że w przypadku błędów wykrytych w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem - przewidują niekorzystne skutki dla wnioskodawcy.

Z treści analizowanych przepisów wynika również, że na zastosowanie sankcji wpływ mają zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniu, jak i skala tego naruszenia. Dlatego też przed zastosowaniem właściwej normy należało ustalić w sprawie nie tylko skalę naruszenia prawa, lecz również charakter błędu oraz okoliczności towarzyszące naruszeniu. W przypadku, bowiem ustalenia, że w sprawie mamy, jak podnosi Skarżący, z oczywistymi pomyłkami, jak również z błędnym pouczeniem przez pracownika organu, wówczas powinien mieć zastosowanie art. 19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, który nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR.

Oczywistość omyłki oraz jej charakter można stwierdzić porównując treść wniosku pomocowego złożonego przez Skarżącego, w tym m.in. dane wykazane w sekcjach VI i VII wniosku oraz wyjaśniając okoliczności towarzyszące jej popełnieniu. W sekcji VI zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" należy, bowiem wymienić wszystkie działki ewidencyjne będące w posiadaniu rolnika, na których znajdują się grunty rolne, natomiast w sekcji VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" wnioskodawca wykazać powinien powierzchnie działek rolnych w powiązaniu z powierzchnią działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych.

Z treści wystosowanego do Skarżącego przez organ pierwszej instancji wezwania do złożenia wyjaśnień wynika między innymi, że nieścisłości wykryto właśnie porównując powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (Sekcja VI kol.10) z sumą powierzchni części działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej (Sekcja VII kol. 6) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VI kol.11) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VI kol.12). Jednakże organ nie ustalił okoliczności towarzyszące temu naruszeniu, ani też charakteru wykrytego błędu, a w konsekwencji dokonał oceny wykrytych nieścisłości jedynie z punktu widzenia skali tego naruszenia.

Powoływany uprzednio art. 19 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 mówi o wykrytych oczywistych błędach. Z takie błędy można uznać uchybienia stwierdzone w deklaracji, albowiem są to błędy które widać "gołym okiem", bez potrzeby przeprowadzania szczegółowego postępowania czy porównywania wniosku z bazą Ewidencji Gruntów i Budynków, wnioskami innych producentów, danymi z rejestrów zwierząt gospodarskich, zdjęciami lotniczymi zadeklarowanego terenu, czy z innymi danymi o jakich wspomina organ.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 80 KPA, mających wpływ na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszono zasadę ogólną postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 KPA). Z zasady tej wynika obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w taki sposób, by stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Organ rozpatrujący sprawę narusza prawo w wypadku wadliwej oceny stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale również wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić również należy, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym powoduje wadliwość oceny wyników postępowania dowodowego z tego powodu, że ocena taka jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić okoliczności towarzyszące nieprawidłowemu wskazaniu powierzchni użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności bezpośrednich i ocenić czy błąd tego rodzaju, jak błąd popełniony przez Skarżącego jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art.19 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Następnie jeszcze raz ocenią wniosek Skarżącego uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, zestawiając ją z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Na tej podstawie zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis.