Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 495/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4, art. 3 pkt. 23
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 472/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 października 2017 r. oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] 2016 r. przyznał M. K. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na córkę A. oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K., na okres od 1 września 2016 r. do 31 października 2016 r., w łącznej wysokości: [...] zł miesięcznie. W podstawie prawnej decyzji Burmistrz powołał art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 12a, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015 r. poz. 1238).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustalone łącznie dochody rodziny wnioskodawczyni osiągnięte w 2014 r. wyniosły [...] zł. Na kwotę tę składa się dochód wnioskodawczyni [...]; dochody jej męża B. K.: dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych: [...] zł, dochody inne niż podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych: [...] zł (dochód z tytułu diet nieopodatkowanych podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych); dochód córki A.K. - [...] zł. Przy uwzględnieniu tych kwot miesięczny dochód rodziny wyniósł [...], co w przeliczeniu na członka rodziny daje dochód [...] zł. Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r., gdyż dochód na członka rodziny, przekracza granicę dochodu ustaloną w tym przepisie (674 zł) o kwotę [...] zł.

W związku z powyższym organ wskazał, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Organ ustalił zatem, że miesięczny dochód rodziny to kwota [...] zł; miesięczna kwota dochodu rodziny uprawniająca do otrzymywania świadczeń: [...] zł ([...] zł x 7 osoby); miesięczny limit dochodów uprawniających do pobierania świadczeń przekroczono o kwotę [...] zł ([...] - [...] zł), łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3 przysługujących rodzinie w danym okresie zasiłkowym w okresie od 01.09.2016r. do 31.10.2016r. na dzieci wyniosła [...] zł. Różnica zatem pomiędzy łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny, wynosi: [...] zł [...].

W związku z tym, iż na dzieci: D. K., K. K. (z wyjątkiem dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej), S. K. oraz A. K., świadczenia rodzinne przysługujące w okresie od 01.09.2016 r. do 31.10.2016 r. zostały ustalone decyzją z dnia [...] 2016r., organ wskazał, że obecnie na podstawie decyzji z dnia [...] 2016r. zostaną wypłacone świadczenia za powyższy okres w kwocie [...] zł miesięcznie (zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na córkę A.K. oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K. K.).

Odwołanie od decyzji złożyła M. K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji dotyczące dochodów członków rodziny odwołującej osiągniętych w 2014 r. i przyjęcie, że miesięczny limit dochodów uprawniających do pobierania świadczeń przekroczono o kwotę [...] zł.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zaliczenia do dochodów rodziny diety męża z tytułu sprawowania mandatu radnego Kolegium wskazało, że o ich zaliczeniu do dochodu przesądza sama ustawa. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 16 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w tym kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich.

Kolegium za niezasadny uznało także zarzut dotyczący pozostawania na urlopie bezpłatnym, wskazując, że w art. 3 pkt 23 u.ś.r. ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu. Konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" (wyliczenie zamknięte) wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. Przepis ten nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu.

Za prawidłowe Kolegium uznało zaliczenie do dochodu rodziny dochodu A. K. za rok 2014 w kwocie [...] zł z tytułu uzyskania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego w związku z odbywanym stażem. Stypendium stażowe wypłacane w ramach projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego - jako pomoc udzielona w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - korzysta ze zwolnienia od podatku dochodowego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 137 ustawy o PIT. Niemniej jednak są to dochody podlegające zaliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 pkt 1 podpunkt c tiret 9 u.ś.r.

Uwzględniając dalej łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących rodzinie wnioskodawczyni w okresie od 01.09.2016r. do 31.10.2016r. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że różnica pomiędzy łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny wynosi: [...] zł. Uwzględniając zatem, że na dzieci: D. K., K. K. (z wyjątkiem dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej), S. K. oraz A. K., świadczenia rodzinne przysługujące we wskazanym okresie zostały ustalone decyzją z dnia [...] 2016 r., Kolegium uznało za prawidłowe przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę A. K. oraz dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna K. K.

M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę uznając, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu.

Sąd uznał za prawidłowe przyjęcie przez organ, że doliczeniu do dochodu rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2015/2016, tj. w 2014 r., podlegają kwoty uzyskanych przez męża skarżącej diet radnego, wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia oraz dochody uzyskane przez córkę skarżącej w okresie od lutego do czerwca 2014 r.

Sąd uznał, że oceniając charakter uzyskiwanej przez męża skarżącej należności w postaci diety z tytułu pełnienia funkcji radnego powiatu należało uwzględnić, iż wprawdzie należności te korzystają ze zwolnienia od opodatkowania, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, ale wskutek tego nie przestają być dochodem, o którym mowa w art. 3 u.ś.r. Zatem otrzymywana przez męża skarżącej dieta radnego stanowi składnik jego rocznego i miesięcznego dochodu. W świetle art. 3 pkt 1 lit. c triet 16 u.ś.r., kwoty diet otrzymywanych przez radnego stanowią przysporzenie majątkowe, które należy traktować jako dochód nieopodatkowany, który powinien być w rozumieniu przepisów tej ustawy uwzględniony w całości w dochodzie rodziny przy ustalaniu prawa do tych świadczeń.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, że jako dochód utracony nie może zostać uznana kwota wynagrodzenia męża skarżącej w 2014 r. z tytułu zatrudnienia w związku z korzystaniem przez niego z urlopu bezpłatnego od dnia 1 grudnia 2014 r. Wskazał zatem, że w art. 3 pkt 23 u.ś.r. ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu w rozumieniu powyższych przepisów. Pojęcie to dotyczy utraty dochodu spowodowanej m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c). Art. 3 pkt 23 u.ś.r. nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu.

Zdaniem Sądu I instancji, definicja dochodu utraconego wykluczała również uznanie za dochód utracony kwot stypendium stażowego uzyskanego w 2014 r. przez córkę skarżącej. Organy oby instancji prawidłowo przyjęły, że kwota [...] zł powinna zostać zaliczona do dochodu rodziny. Powyższa kwota stanowiła stypendium stażowe wypłacane jako pomoc udzielona w ramach programu finansowanego z udziałem środków europejskich, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Są to dochody podlegające zaliczeniu do dochodu na podstawie art. 3 pkt 1 podpunkt c tiret 9 u.ś.r. Co do zasady jest bowiem tak, że osobie bezrobotnej, która jest skierowana przez powiatowy urząd pracy na staż, przysługuje miesięczne stypendium, pokrywane z pieniędzy Funduszu Pracy. W związku z tym, że jest od niego odprowadzany podatek, to jego kwota stanowi dochód rodziny. Natomiast, gdy kwota stypendium jest pokrywana ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, ale na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, to jest to świadczenie zwolnione z podatku. Takie stypendium nie było do tej pory wymienione wśród dochodów nieopodatkowanych, lecz było brane przez gminy pod uwagę przy sprawdzaniu kryterium i takie działanie było akceptowane przez orzecznictwo. Dochód przyznany jako stypendium, a będący faktycznie środkami bezzwrotnej pomocy zagranicznej, niepodlegającym opodatkowaniu, należy zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych zakwalifikować jako inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i zaliczyć go do dochodu rodziny.

Jednocześnie Sąd zauważył, że przepis art. 3 u.ś.r. został znowelizowany ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428) i od 1 października 2017 r. ustawa wprost jako dochód wymienia w art. 3 pkt 1 c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, stypendia dla bezrobotnych finansowane ze środków Unii Europejskiej. W opinii Sądu, nowelizacja ta miała na celu wyłącznie doprecyzowanie przepisu, a nie rozszerzenie katalogu pojęcia dochodu, a w uzasadnieniu do projektu ustawy podniesiono, że całkowicie nieuzasadniona jest sytuacja premiowania osób otrzymujących ww. stypendia, które nie są opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, poprzez nie wliczanie tych świadczeń do dochodu.

Reasumując, Sąd wskazał, że skoro wyżej wymienione dochody podlegały uwzględnieniu w dochodzie rodziny skarżącej, to tym samym miały one wpływ na wysokość wnioskowanych obecnie świadczeń rodzinnych, które mogły być przyznane.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 4 u.ś.r. przez przyjęcie, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego;

2. art. 3 pkt 23 u.ś.r., który według Sądu nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W piśmie z 15 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie tej skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego należało uznać za usprawiedliwione, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał bowiem nieprawidłowej wykładni art. 5 ust. 4 oraz art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W art. 3 pkt 23 u.ś.r. wymieniono przypadki, których zaistnienie ustawodawca uznał za utratę dochodu. Nie budzi wątpliwości, że wśród wskazanych przypadków nie uwzględniono wprost udzielonego pracownikowi urlopu bezpłatnego, z tego też względu rozważając powyższe należało dokonać analizy tego przypadku w nawiązaniu do powyższego przepisu interpretowanego w kontekście całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. Stwierdzić należy, że interpretacja powyższych norm nie może prowadzić do przyjęcia, że w każdej sytuacji odpadnięcie źródła dochodu z powodu czasowej rezygnacji z wynagrodzenia ze względu na urlop bezpłatny nie może być tożsame z "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż - jak przyjął Sąd I instancji - świadczenia te nie mogą służyć zaspokajaniu potrzeb osób, które ze swojej woli, mając obiektywne możliwości osiągnięcia wyższych zarobków, z dochodów tych rezygnują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane nie tylko jako bezwzględna utrata sumy wpływów, ale również czasowa ich utrata, a nawet ubytek wynagrodzenia i dotyczyć powinno takich okoliczności faktycznych, które z przyczyn obiektywnych uniemożliwiają członkowi rodziny osiąganie dotychczasowego dochodu z powodu konieczności czasowej rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na ustawowy zakaz łączenia stanowisk, celem sprawowania obowiązków społecznych czy obywatelskich, tu: mandatu radnego. W tym kontekście można w takich przypadkach mówić o swoistej utracie zatrudnienia, do której nawiązuje art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r., i to nawet wtedy, kiedy dojdzie do równoległego nawiązania kolejnego stosunku pracy z innym pracodawcą z jednoczesnym obniżeniem dochodu. Zmiana zatrudnienia będąca wynikiem ustawowego zakazu w takim przypadku będzie związana z osiągnięciem niższych dochodów i w tym znaczeniu stanowi "utratę dochodu" w rozumieniu art. 3 pkt 23 u.ś.r.

Jest w sprawie okolicznością bezsporną, iż z uwagi na sprawowanie mandatu radnego B. K. był zobowiązany do skorzystania z urlopu bezpłatnego w ramach stosunku pracy w Urzędzie Miasta i Gminy w [...], w trakcie którego od [...] 2014 r. do [...] 2016 r. podjął pracę w Przedsiębiorstwie [...], gdzie uzyskiwał wynagrodzenie za wykonywaną pracę w wysokości niższej niż dotychczas. Dopiero w późniejszym okresie, już po rozwiązaniu tego stosunku pracy - pozostając w dalszym ciągu na urlopie bezpłatnym - jedynym źródłem jego dochodu były diety wypłacane z uwagi na pełnioną funkcję radnego. A zatem podjęcie pracy przez członka rodziny pozostającego na urlopie bezpłatnym w analizowanym okresie, tj. w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z niższym wynagrodzeniem, a następnie rozwiązanie tego stosunku pracy po tym roku oznaczało w rzeczywistości realną utratę dochodu, którą należało uwzględnić przy ustalaniu dochodu w kontekście uprawnienia do zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Został on bowiem pozbawiony faktycznie dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Okoliczności utraty dochodu nie może zmienić fakt, że utrata ta - wobec pozostawania na urlopie bezpłatnym - nie ma cechy trwałości.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższej wykładni przepisów prawa materialnego i dokonania odpowiedniej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.