Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2698/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński sędzia WSA Ewa Janowska – (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106 p oz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazano R. W. w celu doprowadzenia wiaty na posesji nr [...] w S. do właściwego stanu technicznego wykonanie następujących czynności:

- wykonania konserwacji pokrycia dachowego

- wykonania obróbek blacharskich między dachem a przyległymi ścianami obiektów sąsiednich.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 10 lipca 2002r. nakazano inwestorowi sporządzenie w terminie 2 miesięcy inwentaryzacji budowlanej i opracowania orzeczenie technicznego przebudowanej wiaty. W toku postępowania administracyjnego R. W. przedłożył inwentaryzację budowlaną oraz orzeczenie techniczne przebudowanej części wiaty na posesji nr [...] w S. Z dokumentacji tej wynikało, iż przebudowany obiekt wymagał konserwacji pokrycia dachowego na całej powierzchni i obróbek blacharskich między dachem a przyległymi ścianami obiektów sąsiednich. Organ I instancji uznał, że w świetle wniosków zawartych w orzeczeniu technicznym należało zobowiązać inwestora do wykonania czynności wymienionych w decyzji. Wyjaśnił także, że czynności te przekraczają zakres konserwacji bieżących, należy zatem dokonać zgłoszenia przedmiotowych robót do właściwego organu.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył D. J. zarzucając rozstrzygnięciu niezgodność z prawem budowlanym, podnosząc, iż organ nadzoru budowlanego powinien był odmówić zalegalizowania samowoli budowlanej kierując się brakiem ze strony R. W. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzję swoją organ odwoławczy oparł o przepis art. 138 § 2 k.p.a oraz art. 83 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego dotyczyło samowolnej przebudowy istniejącej wiaty, zatem należy zastosować procedurę przewidzianą w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003r.). Organ II instancji argumentował, że zgodnie z powołanymi przepisami, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a następnie w ciągu dwóch miesięcy od daty otrzymania przez stronę postanowienia wydaje jedną z decyzji znajdującej oparcie w treści przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli robót nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem nakazywana jest rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazanie zaniechania dalszych robót lub wykonanie określonych czynności, jeśli samowolne roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Organ podniósł, że w rozpatrywanym stanie faktycznym, po wydaniu decyzji o nałożeniu na inwestora sprawcy samowoli budowlanej obowiązku wykonania określonych czynności, organ pierwszej instancji powinie był zweryfikować, czy nałożony obowiązek został wykonany prawidłowo. Następnie, zgodnie z wnioskiem inwestora udzielić pozwolenia na użytkowanie wiaty bądź odmówić jego udzielenia. W ocenie organu odwoławczego, organ nadzoru budowlanego nie mógł w ramach toczącego się postępowania obciążyć R. W. wykonaniem zaleconych prac z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia, zatem niedopuszczalna była ingerencja organu administracji publicznej w postaci nałożenia obowiązków. Organ był władny jedynie do orzeczenia w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Organ odwoławczy zalecił, aby w toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dokonał analizy dokumentacji technicznej pod kątem spełnienia przez inwestora nałożonych decyzją z dnia 10 lipca 2003r. obowiązków i orzekł w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaakcentował również, że kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma natomiast prawnego znaczenia przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc wtedy gdy taki obiekt jest już wniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc , że wyraża zdecydowany sprzeciw wobec kolejnej próbie legalizacji samowoli budowlanej wykonanej na sąsiedniej działce.

Wskazał , że rozbudowanie wiaty w granicy działki bez jego zgody narusza przepisy Prawa budowlanego – art. 5, w tym także w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem dobudowana część wiaty pozbawiła go możliwości dostępu do własnego budynku przy ewentualnym remoncie elewacji ścian i dachu, pozbawia dostępu światła dziennego do własnego domu, powoduje uciążliwości akustyczne i drgania ścian, , wpływa na pogorszenie stanu zdrowia ludzi oraz zwierząt gospodarskich.

Przeprowadzone roboty budowlane spowodowały niemożność zmiany przez skarżącego sposobu użytkowania części zabudowań gospodarczych i stajennych na pomieszczenia mieszkalne. Skarżący zarzucił nadto, że przedmiotowa rozbudowa narusza przepisy techniczno-budowlane i normy jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Również skarżący podkreślił, że działania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego są stronnicze i naruszają konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i gwarantowana równość wszystkich podmiotów wobec prawa. Nadto w skardze został podniesiony zarzut wykonania orzeczenia technicznego przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Sąd, badając legalność decyzji administracyjnej, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak przeprowadzona kontrola pozwala na stwierdzenie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z lektury akt wynika, że decyzją organu nadzoru budowlanego drugiej instancji nałożono na R. W. – inwestora i sprawcę samowoli budowlanej w zakresie robót budowlanych dotyczących wiaty, obowiązek wykonania określonych czynności w postaci przedłożenia dokumentacji technicznej celem doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] otrzymał żądaną dokumentację przedmiotowej wiaty – inwentaryzację budowlaną oraz orzeczenie techniczne. Dokumentacja ta została opracowana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane oraz prawo wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie (wpis na listę członków [...] Izby Inżynierów Budownictwa). W dokumencie orzeczenia technicznego zalecono wykonanie konserwacji pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich między dachem a przyległymi ścianami.

Organ nadzoru budowlanego I instancji mając na uwadze wnioski zawarte w orzeczeniu technicznym ponownie nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Natomiast organ odwoławczy uznał , że w sytuacji gdy inwestor nie wykonał do chwili wydania decyzji przez organ I instancji zaleconych czynności niedopuszczalne było wydanie decyzji w postaci nałożenia kolejnych obowiązków.

W pierwszym rzędzie zgodzić się należy z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądem, że w przypadku wykonania robót budowlanych związanych z przebudową istniejącej wiaty bez wymaganego prawem pozwolenia możliwe było zastosowanie wynikającego z art. 51 Prawa budowlanego trybu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis art. 51 Prawa budowlanego w ust. 1 stanowił, iż "przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności",

a w ust 1a, że "po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych".

Z kolei ust. 2 wskazywał, że "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części".

Przepisy powyższe mają odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (m. in. bez wymaganego pozwolenia).

Sens tego przepisu jest taki, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź to w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Po wykonaniu nakazanych czynności doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie (według stanu prawnego sprzed 11 lipca 2003r.)

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż przedmiotem postępowania administracyjnego po wydaniu decyzji określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie może doprowadzić wykonywane czynności do stanu zgodnego z prawem jest zbadanie czy czynności te rzeczywiście zostały wykonane w zakresie nakazanym przez organ. W toku tego postępowania organ powinien dokonać analizy dokumentacji technicznej pod kątem spełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków decyzją z dnia 10 lipca 2003r., nie może natomiast nakładać nowych obowiązków. W ocenie Sądu, trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotem tego postępowania nie może być żadna inna okoliczność, ponieważ przepisy art. 51 ust.1 pkt 2 zawierają jedynie umocowanie organu do sprawdzenia w toku postępowania wyjaśniającego, czy nałożone obowiązki zostały zrealizowane. Zasadnie , w ocenie Sądu , organ odwoławczy uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego powinien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację (traktując ja jako element postępowania dowodowego ) i w oparciu o nią zająć stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa.

W zależności od jego rezultatu organ powinien był udzielić pozwolenia na użytkowanie wiaty bądź odmówić jego udzielenia, lub w sytuacji stwierdzenia niewykonania takiego obowiązku nakazać zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego

W tym stanie rzeczy należy uznać, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego eliminująca z obrotu prawnego wadliwą decyzje organu inspekcyjnego I instancji znajduje oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa materialnego oraz przepisach prawa procesowego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że art. 138 § 2 k.p.a. zawiera podstawę prawną do wydania decyzji kasacyjnej, wówczas gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, tj. bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji bez dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W świetle powyższego, przyjąć należało że decyzja ostateczna, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.