Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2633/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1, art. 46 ust. 16, art. 52 ust. 1 pkt 1-3, art. 47 pkt 1 lit. a, d, art. 56 ust. 1 lit. b pkt 1, art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 183 par. 1 i par. 2, art. 104 w zw. z art. 45, art. 47 par. 1, art. 67 par. 5, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1 w zw. z art. 138, art. 106 par. 3 i par. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] z siedzibą w M., Z. P.-S. oraz M.C., M. E. B., E.P., M. K., E.S., P. B., D. H., J. Z., I. L.-M., A. M., S. S., H. B., W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 w sprawie ze skarg W. C., M. C., R. C., M.M., [...] z siedzibą w M., M.C., M. E.B., E. P., W. M., S. S., M. K., P. B., I. L.-M., D.H., J. Z., A. M., E. S., H. B. oraz Z.P..S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz: - [...] z siedzibą w M. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, - M. C., M. E.B., E.P., M.K., E.S., P. B., D. H., J. Z., I. L.-M., A. M., S. S., H.B. W. M. solidarnie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych, - Z. P.-S. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. C., M. C., R. C., M. M., [...] z siedzibą w M., M. C., M. E. B., E. P., W. M., S.S., M. K., P.B., I.L.-M., D. H., J.Z., A.M., E. S., H. B. oraz Z. P.-S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [..] września 2012 r. nr [..], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący przebieg sprawy.

Decyzją z [...] września 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołań M. C., M.E. B., E. P., J. S., Z. P. — S., A.M., I. L.-M., P. B., . B., S. M., B. P., A. P., D. H., T. P., H. P., J. Z., J. O., M. K., M. K., M. D., E.S., M. U., A. U., J. J. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na odcinku od projektowanej [..] (droga [...]) do obwodnicy R., na podstawie art. 138 § 1 i § 2 K.p.a.:

1. uchylił punkt 4.1.2 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)".

Pomiary hałasu należy wykonywać co dwa lata przez okres sześciu lat, dwukrotnie w ciągu roku w rejonach zabudowy mieszkaniowej. Pierwszy pomiar wykonać dwa lata po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W przypadku, gdy analiza porealizacyjna, o której mowa w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji, wykaże przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach szczegółowych i zaistnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, dopuszcza się możliwość odstąpienia od obowiązku wykonywania pomiarów hałasu, o których mowa w niniejszym punkcie. W ramach monitoringu w zakresie ochrony środowiska gruntowo-wodnego przeprowadzić kontrole sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych. W przypadku wykrytych usterek lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń należy doprowadzić je do stanu zgodnego z przeznaczeniem. W razie stwierdzenia przekroczeń wskaźników węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, należy zastosować odpowiednie środki ochrony. Kontrole techniczne przeprowadzać raz w roku. Monitoring w zakresie skuteczności urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych należy rozpocząć 1 rok po oddaniu obiektu do użytkowania."

2. uchylił punkt 4.1.3 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt przez poszczególne gatunki (grupy zwierząt o zbliżonej ekologii gatunku), kontroli stanu przejść oraz ocenę utrzymania przejść, w tym szpalerów drzew naprowadzających zwierzęta na przejścia, monitoring otoczenia przejść oraz aktywności ludzi na przejściach". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie wykorzystania przejść dla zwierząt za pomocą tropień zimowych — 4 razy w ciągu zimy przy zalegającej pokrywie śnieżnej. Ponadto należy prowadzić monitoring wykorzystania przejść w sezonie pozazimowym, z częstotliwością jednej kontroli w miesiącu, a dodatkowo w okresie wiosny raz na dobę — dwa cykle po 7 dni w godzinach porannych. Podczas powyższych kontroli należy sprawdzać wszystkie ślady bytności zwierząt. Dodatkowo na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt, w zakresie: - kontroli stanu przejść dla zwierząt oraz ich otoczenia — usuwanie stwierdzonych usterek lub nieprawidłowości, - kontroli drożności przepustów (dotyczy przejść dla płazów i gadów) — usuwanie wszelkiego materiału blokującego światło przepustu, - kontroli rozwoju roślinności naprowadzającej zwierzęta do przejścia — w przypadku stwierdzenia uszkodzeń lub nieprzyjęcia się sadzonek wprowadzenie nasadzeń uzupełniających, - kontroli intensywności penetracji przez ludzi przejść przeznaczonych wyłącznie dla zwierząt - w przypadku stwierdzenia śladów wykorzystywania obiektów należy podjąć działania mające na celu utrudnienie dostępu, np. poprzez wyłożenie karp korzeniowych przy wylotach obiektu. Ocenę w zakresie skuteczności zastosowanych metod i środków ochrony przejść dla zwierząt należy rozpocząć 6 miesięcy po oddaniu obiektu do użytkowania i kontynuować przez okres 4 lat".

3. Uchylił punkt 4.1.4 w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie miejsc przeniesienia zwierząt na stanowiska zastępcze, z uwzględnieniem stanu przed ich przeniesieniem, szacunkowej liczebności gatunku oraz trendów w populacji, w tym jednoroczna kontrola zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących wcześniejsze miejsca rozrodu płazów". W tym zakresie orzekł: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie: - rozpoznania składu gatunkowego i liczebności gatunków płazów już zasiedlających zbiorniki zastępcze przed wpuszczeniem do nich płazów ze zbiornika likwidowanego; - jednorocznej kontroli zasiedlenia nowo utworzonych zbiorników zastępczych przez gatunki płazów, w szczególności przeniesione ze zbiornika zasypywanego. Kontrolę wykonać w sezonie wegetacyjnym po upływie 1 roku od momentu wpuszczenia płazów do stanowisk zastępczych, - jednorocznej kontroli zlikwidowanych zbiorników i podmokłości (w okresie wegetacyjnym następującym po likwidacji), stanowiących miejsca rozrodu płazów".

4. Uchylił punkt 5.1 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. W analizie powinny znaleźć się także wyniki monitoringu określonego w punkcie 4.1. niniejszej decyzji." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i zanieczyszczeń powietrza, w celu porównania ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi w celu ograniczenia. W odniesieniu do oddziaływania inwestycji na powietrze należy wykonać serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla roku kalendarzowego. Analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania".

5. Uchylił punkt 5.2 w brzmieniu: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań podjętych w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków; jej wyniki winny być przedstawione w terminie 3 miesięcy od dnia zakończenia pomiarów." W tym zakresie orzekł: "Przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem dostępnych wyników monitoringu oraz działań łagodzących w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków. Analiza wykonana będzie po upływie 2 lat od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 30 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania".

6. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

7. Utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy R.

8. Utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy R.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. C., M.E. B., E.P., J. S., Z. P. — S., A. M., I. L.-M., P. B., E. B., S. M., B. P., A. P., D. H., T. P., H. P., J. Z., J. O., M. K., M. K., M. D., E. S., M. U., A. U., J. J.

Rozpatrując odwołania organ drugiej instancji wskazał, że biorąc pod uwagę art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji, dotyczący spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko, wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska z tym, że dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Poś. Co prawda art. 56 ust. 1 Poś wskazuje, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, jednakże dla organu, który wydał przedmiotową decyzję, wiążący był art. 56 ust. 1 a Poś, zgodnie z którym: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi krajowej", obowiązujący w dacie złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), drogi ekspresowe zalicza się do kategorii dróg krajowych.

2. Odnosząc się do zarzutu niezgodności lokalizacji inwestycji z wojewódzkim planem zagospodarowania przestrzennego, organ wyjaśnił, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego i nie jest aktem prawa miejscowego.

3. Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia w decyzji wyników konsultacji społecznych, jakimi było opracowanie przebiegu drogi w wariancie II – społecznym i twierdzenia, że wariant wybrany do realizacji nie ma akceptacji lokalnych mieszkańców i zdaniem skarżących jest najgorszy pod względem ekonomicznym i środowiskowym, organ wyjaśnił, iż działania konsultacyjne przeprowadzone przez gminy miały miejsce przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś zaproponowany przez społeczeństwo wariant został szczegółowo przedstawiony w dołączonym do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie - podobnie jak inne warianty - przeanalizowany pod względem techniczno — ruchowym, przestrzennym, społecznym, środowiskowym i ekonomicznym. W raporcie oraz jego uzupełnieniach analizowane były warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II, wariant Il a i wariant III. Warianty te były porównywane z wariantem zerowym zakładającym, że inwestycja nie zostanie zrealizowana i pozostanie stan istniejący na obecnej drodze nr [...]. Każdy z trzech przedstawionych wariantów wzbudzał niezadowolenie i protesty różnych grup osób. W przypadku wariantów I i II protesty wpłynęły od mieszkańców wsi N. (z rejonu ul. K. oraz osiedla M.), wsi C. (rejon ul. P. w zachodniej części wsi), C. i S. Wariant III oprotestowali mieszkańcy wsi C., D. i N., którzy pozytywnie opiniują wariant II (społeczny). Organ wskazał, że każdy z wariantów będzie wywoływał sprzeciw określonej grupy społeczeństwa, bowiem na terenach zurbanizowanych nie jest możliwe bezkonfliktowe poprowadzenie drogi ekspresowej. Nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najgorszy pod względem ekonomicznym, czego dowodzą wyniki analizy wielokryterialnej. Ocenę ekonomiczną wariantów przeprowadzono zgodnie z "Instrukcją oceny efektywności ekonomicznej przedsięwzięć drogowych i mostowych — weryfikacja metody badań zgodnie z zaleceniami UE oraz aktualizacja cen jednostkowych na poziomie 2007" opracowaną w 2008 r. przez Instytut Badawczy [...]. Wskaźnik korzyści, aktualne korzyści netto oraz wewnętrzną stopę zwrotu EIRR obliczono dla okresu 23 lat. Zestawione analizy cząstkowe i porównane warianty z przyjętymi wagami dla poszczególnych grup kryteriów wyłoniły wariant III jako najkorzystniejszy pod względem ekonomicznym. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji na niepełnym materiale dowodowym, organ odwoławczy wyjaśnił, że treść protokołu z Sesji Rady Miejskiej w R. z 25 lutego 2005 r. jest powszechnie dostępna, bowiem od 12 stycznia 2006 r. widnieje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy R. O tym, że organ analizował powyższy dokument świadczy odpowiedź udzielona w punkcie 10.1.III na stronie 50 decyzji organu pierwszej instancji, w której organ odnosi się do stanowiska Rady Miejskiej w R., zajętego w przedmiotowej uchwale. Organ stwierdził, że posiedzenie Rady Miejskiej miało miejsce przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji, zatem nie było objęte postępowaniem organu pierwszej instancji, wobec czego wyniki konsultacji społecznych przeprowadzonych w 2005 r. nie są wiążące dla organu.

Organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 48 ust 3 Poś uchwała Rady Miejskiej w R. nie była wymaganym załącznikiem do wydania stosownych uzgodnień. O protestach okolicznych mieszkańców organ posiadał informację z postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] marca 2009 r., która następnie została uchylona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2010 r. i sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto na stronie 279 raportu wskazano, iż w wyniku konsultacji społecznych został zaproponowany przez samorządy wariant II. Wariant ten, pomimo iż wywołuje najmniejsze konflikty społeczne jest najbardziej niekorzystny pod względem przyrodniczym. Na zlecenie inwestora, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przygotowano i przeprowadzono działania informacyjno – konsultacyjne ze społeczeństwem, poddając ocenie trzy warianty przebiegu trasy. W toku konsultacji wpłynęło 139 uwag i wniosków. Analiza nadesłanych opinii wykazała, że: - wariant I wskazywany był najrzadziej jako preferowany i najczęściej jako nieakceptowany, - wariant III wskazywany był najczęściej jako preferowany i najrzadziej jako nieakceptowany. Organ pierwszej instancji przeprowadził 17 lipca 2008 r. rozprawę administracyjną na wniosek inwestora. W zawiadomieniu z 19 czerwca 2008 r. o rozprawie, wezwano strony do zajęcia stanowisk, złożenia dokumentów i wypowiedzenia się na temat planowanej inwestycji, przed rozprawą natomiast nie wskazano — w myśl art. 95 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako "K.p.a.") — na możliwość składania wyjaśnień, żądań, propozycji, zarzutów na samej rozprawie. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ nie powtórzył przeprowadzenia rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. W ocenie organu art. 32 ust. 1 pkt 2 Poś, nie wskazuje na obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Dalej organ zaznaczył, że w ocenie środowiskowej przyjęto parametry, które pokazują wpływ drogi na elementy przyrodnicze i środowiskowe występujące wzdłuż całej długości projektowanej trasy (wraz z wykorzystanym terenem projektowanej trasy) i są wrażliwe zarówno na proces budowy jak i eksploatację trasy. Punktem odniesienia w każdym z wariantów jest cała trasa od początku do końca opracowania. Informacje podane w punkcie 4.1.2.1 na stronach 22-23 raportu z kwietnia 2011 r. dotyczą długości drogi do zaprojektowania, to jest długości odcinka pomiędzy punktami "początek - koniec" opracowania. W takiej ocenie wariant II jest najkrótszy. Wariant I, który wykorzystuje istniejącą obwodnicę R. nie kończy się w miejscu włączenia do obwodnicy, ale w punkcie określonym jako koniec opracowania. Jest to punkt, który dla wszystkich wariantów jest w tej samej lokalizacji. Włączenie projektowanej trasy do obwodnicy R. będzie wymagało jej przeprojektowania w zakresie dróg serwisowych, odwodnienia, itp. Dlatego w ocenie technicznej wariantów brano pod uwagę całą długość trasy (zarówno drogi nowobudowane, jak i dostosowywane).

Mając zaś na uwadze kwestię przebudowy drogi krajowej nr [...] organ wskazał, że funkcjonująca już obwodnica R. jest drogą odpowiadającą parametrom drogi ekspresowej, niemniej jednak włączenie trasy [...] w dotychczasowym korytarzu od węzła "D." w kierunku węzła "Z.", a następnie włączenie w istniejącą drogę wojewódzką nr [...], wymagałoby budowy drugiej jezdni i przystosowania drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej. Jak wskazano na stronie 24 raportu "dalej trasę włączono w istniejącą drogę nr [...], której przekrój wymaga rozbudowy odpowiedniej dla drogi ekspresowej".

4. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wadliwy, bowiem nie uwzględnia m.in. aktualnego zagospodarowania terenu, analizy oddziaływania inwestycji na środowisko, organ wskazał, że report był uzupełniany m.in. o: charakterystykę wariantów przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przebiegu tras dojazdowych oraz obiektów podstawowych i pomocniczych, jak zbiorniki retencyjne, MOP-y, węzły, przejścia przez cieki, opis rzeczywistego zagospodarowania terenu w rejonie inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem prywatnego lasu własności E. P. oraz gospodarstw rolnych w N.i D., informacje dotyczące inwentaryzacji przyrodniczej terenu zajmowanego przez wariant inwestycyjny, analizę oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych oraz krótko-, średnio- i długoterminowych, stałych i chwilowych zamierzenia, wyniki ponownej waloryzacji wariantów inwestycji, ze szczególnym uwzględnieniem kolizji z terenami leśnymi, stopnia wykorzystania obwodnicy R., zajętości nowego terenu, powstania podwójnych barier migracyjnych, fragmentacji terenów, przebiegu w stosunku do form ochrony przyrody, dodatkowe środki minimalizujące oddziaływanie inwestycji oraz propozycje działań ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko przyrodnicze, w przypadku wystąpienia poważnych awarii lub zdarzeń na drodze, propozycje monitoringu przyrodniczego, załączniki mapowe, oddające rzeczywisty stan użytkowania i zagospodarowania omawianych terenów, uwzględniające szlaki migracji i wyniki inwentaryzacji, obiekty podstawowe i pomocnicze trasy oraz środki minimalizujące.

Organ drugiej instancji wskazał, że przedłożony w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został zaktualizowany zgodnie z obowiązującymi wymogami formalno-prawnymi oraz rzeczywistym zagospodarowaniem terenu, w tym również zaktualizowano wpływ inwestycji na dobra materialne. Następnie organ uzgadniający wezwał inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie odwodnienia drogi, przejść dla zwierząt, szlaków migracyjnych zwierząt, ichtiofauny, nietoperzy, zbiorników kompensacyjnych, wielokryterialnej, analizy porealizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe inwestor pismem z 17 stycznia 2011 r. przekazał wyjaśnienia autorów raportu oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze stycznia 2011 r., który po zweryfikowaniu przez organ uzgadniający wymagał kolejnych poprawek i uzupełnień w zakresie odwodnienia, przejść dla zwierząt, wykonania zbiorników kompensacyjnych, nasadzeń zieleni, ichtiofauny, analizy wielokryterialnej. Po przeanalizowaniu raportu z kwietnia 2011 r., organ uzgadniający wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie odwodnienia, ekranów akustycznych oraz monitoringu stosunków wodnych w rezerwacie H. Po analizie nadesłanych uzupełnień Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uzgodnienia warunków środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu drugiej instancji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami i aneksami, opracowany na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przez [..] S.A. w W. w kwietniu 2011 r., jest zgodny z art. 52 Poś i zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

5. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że przeanalizowano pięć wariantów nowego przebiegu trasy. Ocena środowiskowa tych wariantów wskazywała na wariant V jako najmniej kolizyjny, jednakże żaden z pięciu powyższych wariantów przebiegu trasy [...] nie został zaakceptowany przez wszystkich przedstawicieli zainteresowanych stron. Złożony wraz z wnioskiem o wydanie decyzji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmował, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia, wielokryterialną analizę innych wariantów inwestycyjnych. Analiza nadesłanych opinii wykazała, iż wariant I wskazywany był najrzadziej jako preferowany, natomiast najczęściej jako preferowany wskazywany był wariant III. Po przeanalizowaniu wskazanych rozwiązań przyjęto przebieg drogi ekspresowej [..] wg wariantu III jako rekomendowany do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś podmiot podejmujący realizację inwestycji powinien zawrzeć opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia (lit. a) oraz najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b), wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawione zostały, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i pozostawieniu drogi nr 8 wg dotychczasowego przebiegu, trzy warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II (Ila) i wariant III — preferowany przez inwestora. Organ opisał przebieg planowanej inwestycji w poszczególnych wariantach, wskazując m.in., że w wariancie zerowym trasa przebiega niemal w całości przez tereny zurbanizowane. Wariant Il a — długość trasy analizowana — 14,37 km, do realizacji — 12,65 km, powstał jako podwariant, który różni się od wariantu II przebiegiem w rejonie włączenia w obwodnicę R., gdzie zastosowano łuk poziomy o promieniu R — 1200 m. Wariant III, którego długość analizowana wynosi 13,14 km, zaś do realizacji 12,96 km, podobnie jak warianty I i II różni się przebiegiem na terenie gm. R. W ramach aktualizacji raportu w 2010 r., przeanalizowano kolejny wariant, pokrywający się na części przebiegu z drogą wojewódzką nr [..]. W wariancie tym trasa miałaby zostać poprowadzona w dotychczasowym korytarzu od węzła "D." w kierunku węzła "Z.", a następnie włączona w istniejącą drogę wojewódzką nr [...], dla której konieczne byłoby wybudowanie drugiej jezdni i przystosowanie do parametrów drogi ekspresowej. Podstawowym problemem byłoby zapewnienie obsługi przyległego zagospodarowania, niezbędna byłaby budowa jezdni zbiorczych wzdłuż trasy [...], do których podłączone byłyby ulice mające obecnie skrzyżowania z istniejąca drogą nr [...]. Ograniczona zostałaby dostępność do drogi, wyłącznie poprzez węzły. Rozwiązanie powyższe wiązałoby się z większą zajętością terenu, byłoby bardziej kolizyjne z istniejącym zagospodarowaniem.

Organ podkreślił, że przeprowadzone analizy środowiskowe dla proponowanych wariantów nie dały jednoznacznej odpowiedzi, który z wariantów jest najkorzystniejszy. Analizy porównawcze wykazały, iż zarówno pod względem środowiskowym, jak i kolizyjności z zabudową, wszystkie warianty mają podobną ocenę. Jednakże wariant preferowany przez inwestora wykazuje najmniejszą kolizyjność z powierzchnią leśną i zadrzewioną, konserwatorskimi strefami archeologicznymi oraz obszarami chronionymi, w tym z [...]. W przypadku wariantu wybranego do realizacji nastąpią najmniejsze straty powierzchni leśnej — 28,02 ha, podczas gdy w przypadku pozostałych wariantów odpowiednio: I- 33,8 ha, II - 33,6 ha, II a — 33,6 ha. We wszystkich wariantach trasa przebiega w obszarze [...], jednakże wariant III przecina ten obszar na najkrótszym odcinku 7200 m, podczas gdy pozostałe warianty przecinają: I -7700 m, II i II a - 7400 m. Wariant III charakteryzuje najmniejsza uciążliwość dla mieszkańców w strefie oddziaływania hałasu do 500 m. W wyniku przeprowadzonej analizy wielokryterialnej, obejmującej ocenę: techniczno — ruchową, przestrzenną, społeczną, środowiskową, ekonomiczną, uznano za najkorzystniejsze poprowadzenie trasy [...] wg wariantu III. Wariant ten nie znalazł się na ostatnim miejscu w żadnej z analiz. Wariant wybrany do realizacji charakteryzuje się najlepszymi parametrami, jest najkrótszy i najkorzystniejszy w poszczególnych kategoriach branych pod uwagę w trakcie analizy. Zdaniem organu ma podstaw do zastosowania art. 55 Poś, bowiem z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju organ pierwszej instancji, określając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, miał na względzie zarówno uwarunkowania przyrodnicze, jak i te związane z rozwojem społeczno-gospodarczym.

6. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż rygor natychmiastowej wykonalności został nadany na wniosek inwestora, ze względu na ważny interes społeczny i ważny interes strony.

7. Odnosząc się wskazanego w odwołaniach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1, art. 55 oraz art. 56 ust. 1 a, 1 b, ust. 2, ust. 8 Poś organ wskazał, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, który zgodnie z art. 153 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji z dniem wejścia w życie ustawy przejął w tym zakresie kompetencje od Wojewody Mazowieckiego.

Ponadto organ wskazał, że ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji nie wskazała na inny wariant jako właściwy do realizacji, w związku z czym nie było podstaw, aby występować do inwestora o zgodę na zmianę wariantu preferowanego, zgodnie z art. 55 Poś.

8. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niedopełnienia przez organ pierwszej instancji obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 108 § 1 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że strony nie wskazały, jaki materiał dowodowy nie został uwzględniony przy wydawaniu decyzji.

9. Ustosunkowując się do zarzutu, iż w wydanych postanowieniach uzgadniających Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Warszawie pominęli analizę zagadnienia dotyczącego układów hydrograficznych i warunków gruntowo — wodnych, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ prowadzący postępowanie, jak również organ uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia, wielokrotnie wzywały inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a ten, zobligowany stanowiskami organów, dokonał stosownych uzupełnień. Organ podkreślił, że na stronie 255 w punkcie 9.1 raportu: w raporcie dokonano analizy oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującej bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko, wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska oraz emisji. Oddziaływania te scharakteryzowano szczegółowo w rozdziale 6 raportu w odniesieniu do wszystkich rodzajów oddziaływań, które mogą mieć charakter znaczący. Z uwagi na to, że szczegółowa kwalifikacja typów poszczególnych oddziaływań zależna jest od wielu czynników, została omówiona w poszczególnych rozdziałach tematycznych raportu. Dodatkowo, charakterystykę oddziaływań w środowisku, na których kumulację składają się oddziaływania bezpośrednie pochodzące od istniejącej inwestycji, wtórne skutki podjętych środków minimalizujących oraz oddziaływania pochodzące od innych obiektów istniejących i planowanych, zawarto w rozdziale 9.2 na stronach 257 — 268 raportu. Organ odwoławczy po wnikliwej analizie przedłożonych dokumentów uznał, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz załącznikami oraz aneksami spełnia wymagania wynikające z art. 52 ust. 1 pkt 6 Poś.

Na podstawie tej dokumentacji uzyskano także wymaganą prawem opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji przeniósł zapisy rozstrzygnięcia organu uzgadniającego i w punkcie 3.20 nałożył na inwestora, zgodnie z jego intencją zawartą na stronie 86 raportu z kwietnia 2011 r., obowiązek opracowania szczegółowej koncepcji przebudowy układu melioracyjnego w ramach projektu budowlanego. Nie oznacza to, iż organy nie przeanalizowały zagadnienia stosunków gruntowo-wodnych. W rozdziale 6 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2011 r. pt. "Charakterystyka środowiska i prognoza oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko" podrozdziały 6.3 i 6.4 zostały poświęcone aspektom dotyczącym wód powierzchniowych, gospodarki wodno-ściekowej, powierzchni ziemi, geologii, gleb i wód podziemnych. Na stronach 78-96 raportu omówiono obecny stan hydrograficzny regionu, opisując cieki i zbiorniki wodne w rejonie planowanej inwestycji ze wskazaniem na ich jakość, oraz opracowano koncepcję odwodnienia dla poszczególnych wariantów przebiegu drogi i scharakteryzowano urządzenia podczyszczające i retencjonujące wody deszczowe. Oceniono wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko wodne w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Autorzy raportu omówili również warunki geomorfologiczne, ujęcia wód podziemnych, kopaliny i odnieśli się do oddziaływania planowanej inwestycji na powierzchnię ziemi, warunki gruntowo-wodne oraz gleby i uprawy rolne, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji inwestycji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie przeanalizował zagadnienie dotyczące warunków gruntowo-wodnych, o czym świadczy nałożony na inwestora obowiązek zabezpieczania zaplecza budowy przed przedostawaniem się zanieczyszczeń do gruntu i wód. Organ nie odniósł się do kwestii związanej z układem hydrograficznym, bowiem materia ta wykracza poza zakres jego kompetencji. Nie analizowano szczegółowo sieci rowów melioracyjnych. Taka analiza jest elementem projektu branżowego w ramach projektu budowlanego budowy drogi [...].

Organ wskazał, że dotrzymanie warunków wymienionych w sentencji postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zminimalizuje oddziaływanie drogi zarówno na etapie robót budowlanych, jak również na etapie eksploatacji na glebę, wody podziemne i powierzchniowe, a także zapewni właściwe gospodarowanie odpadami. Organ opisał wymogi w zakresie stosownych zabezpieczeń, wynikające z tego postanowienia. W ocenie organu na etapie wydawania decyzji środowiskowej przedstawione informacje w zakresie warunków gruntowo - wodnych są wystarczające. Organ uznał, iż twierdzenia mieszkańców o zagrożeniu powodziowym, wynikłym na skutek realizacji przedmiotowej trasy [...], nie znajdują uzasadnienia w przedłożonym materiale dowodowym sprawy.

10. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że w raporcie jego autorzy wyjaśnili, że w sąsiedztwie R. i istniejącej obwodnicy miasta występują rejony działalności górniczej. Powierzchnia tego terenu była zdegradowana w wyniku eksploatacji odkrywkowej surowców ilastych, jeszcze przed budową istniejącej obwodnicy R. Niezrekultywowane wyrobiska górnicze były samoistnie przekształcane w bezodpływowe zbiorniki wodne. W przypadku planowanej budowy trasy [...]przewidywany system odprowadzania wód opadowych z drogi zabezpiecza cieki zarówno przed nadmiernym jednorazowym dopływem (zbiorniki retencyjne), jak i przed zanieczyszczeniem (system oczyszczania z separatorami i zbiornikami). W trakcie budowy drogi największy wpływ na środowisko gruntowo — wodne nastąpi podczas wykonywania wykopów. Organ wyjaśnił, że warunki zaproponowane w decyzji pozwolą na eliminację lub ograniczenie tego oddziaływania. Inwentaryzowana powierzchnia obfituje w niewielkie torfianki oraz glinianki, o linii brzegowej częściowo porośniętej pasem trzcin bądź innej roślinności, dlatego dla utrzymania walorów przyrodniczych i krajobrazowych zostaną zachowane wszystkie oczka wodne, torfianki i glinianki, które nie kolidują z przebiegiem drogi. Organ podkreślił, że autorzy raportu na stronie 86 zapewniają, iż nie przewiduje się takiego zakresu prac ziemnych, wymagających odwodnień, który by rzutował na warunki wodne.

Jeśli chodzi o oddziaływania akustyczne to w trakcie budowy drogi będą one powodowane pracą sprzętu budowlanego oraz ruchem pojazdów transportujących materiały i surowce budowlane. Prace budowlane w rejonie najbliższych terenów chronionych akustycznie oraz szlaków migracji zwierząt (punkt 2.15 decyzji) będą wykonywane tylko w godzinach dziennych, a urządzenia emitujące hałas o dużym natężeniu w miarę możliwości nie będą pracowały równocześnie. Po oddaniu planowanego przedsięwzięcia do użytkowania przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, którego zasięg obejmie w szczególności budynki zlokalizowane wzdłuż drogi powiatowej nr [...] we wsiach N. i Z. oraz wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] w rejonie wsi C., będzie także efektem skumulowanego oddziaływania dróg istniejących z projektowaną drogą ekspresową [...]. W celu ograniczenia uciążliwości, zaprojektowano budowę ekranów akustycznych wymienionych w punkcie 3.1 sentencji zaskarżonej decyzji. W stosunku do budynków znajdujących się w sąsiedztwie istniejących dróg poprzecznych, w rejonach, w których może wystąpić kumulowanie hałasu z dróg istniejących z hałasem z projektowanej drogi [...], należy na etapie projektu budowlanego, po doprecyzowaniu rozwiązań technicznych, a zwłaszcza parametrów wysokościowych wiaduktów, ponowić analizę akustyczną z uwzględnieniem szczegółowych rozwiązań. Zdaniem autorów raportu jest wysoce prawdopodobne, że ilość budynków z przekroczeniem poziomów dopuszczalnych hałasu ulegnie zmniejszeniu, jeśli w prognozach uwzględni się szczegółowe rozwiązania drogi [...] i dróg poprzecznych. Dla weryfikacji analiz akustycznych zawartych w raporcie i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z warunkiem 5.1 decyzji środowiskowej, zostanie przeprowadzona analiza porealizacyjna w zakresie rzeczywistego oddziaływania trasy i oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań, mających na celu zapewnienie ochrony terenów chronionych akustycznie. Analiza zostanie wykonana po upływie 1 roku i przedstawiona w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych poziomu hałasu zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, zostaną podjęte działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 Poś. Jeśli chodzi o pękanie budynków na skutek oddziaływania inwestycji w zakresie wibracji, to zagadnienia związane z tym zjawiskiem powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym.

11. Organ odwoławczy za niesłuszny uznał zarzut, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nie odniósł się do kwestii "wyburzeń na życzenie", do warunków społeczno - ekonomicznych panujących w rejonie planowanej inwestycji, oraz nie przeanalizował w sposób rzetelny wpływu inwestycji na społeczności lokalne. W punktach 2.8, 2.10 i 2.11 na stronie 27 decyzji organ przytoczył wniesione przez mieszkańców uwagi dotyczące powyższych zagadnień. W odpowiedzi na nie organ pierwszej instancji wskazał, że przedłożony przez inwestora raport został sporządzony zgodnie z wymogami art. 52 Poś i zawiera wszystkie wymagane informacje niezbędne do dokonania oceny oddziaływania na środowisko. Na podstawie tej dokumentacji uzyskano także wymaganą prawem opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ pierwszej instancji wskazał, że w raporcie z kwietnia 2011 r., stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, na stronie 270 przedstawiono informacje dotyczące liczby budynków przeznaczonych do wyburzenia w poszczególnych wariantach przebiegu drogi. Tabela 115 na stronie 283 raportu uwzględnia liczbę budynków objętych zasięgiem ponadnormatywnego poziomu hałasu w 2025 r. po zastosowaniu ekranów akustycznych oraz liczbę siedlisk ludzkich w odległości 100 m od osi trasy. Określona również została liczba działek do wykupu oraz powierzchnia gruntów do wywłaszczenia. Przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku zamieszczania w raporcie informacji o wyburzeniach budynków znajdujących się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania planowanej inwestycji, dokonywanych "na życzenie" mieszkańców. W celu ograniczenia uciążliwości akustycznych nałożono na inwestora obowiązek wykonania ekranów dźwiękochłonnych. Jako dodatkowe zabezpieczenie na górnych krawędziach ekranów zostaną zamontowane reduktory oktagonalne, które powodują modyfikację ugięcia fal dźwiękowych i tym samym obniżenie poziomu hałasu za ekranem o ok. 3 dB. Z obliczeń przeprowadzonych dla 2015 i 2025 r. wynika, że podczas eksploatacji projektowanej obwodnicy będą dotrzymane normy stężeń emitowanych substancji w otoczeniu.

Dalej organ zaznaczył, że w celu zweryfikowania ustaleń zawartych w raporcie z rzeczywistym oddziaływaniem trasy w zakresie zanieczyszczenia powietrza, zostanie wykonana analiza porealizacyjna, obejmująca serię pomiarową stężeń dwutlenku azotu w powietrzu uśrednionych dla okresu jednej godziny i dla toku kalendarzowego. W przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych, zostaną zastosowane odpowiednie środki ochrony. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, zostaną podjęte działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, zgodnie z art. 135 Poś.

12. Organ odwoławczy uznał, że analizując kolejne wersje raportu, można dostrzec, że w raporcie z sierpnia 2010 r. w ocenie przestrzennej poszczególne warianty otrzymały następującą punktację: wariant I — 78,68, wariant II - 84,34, wariant Il a - 88,54, wariant III - 90,22. Ocena przestrzenna uległa modyfikacji na skutek wezwania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 marca 2011 r., w którym organ wskazał, że ocena przestrzenna wariantów powinna zostać uzupełniona o liczbę budynków produkcyjnych, biurowych i gospodarczych przewidzianych do wyburzenia, bowiem wykazywanie jedynie liczby budynków mieszkalnych przewidzianych do wyburzenia nie pozwala na właściwe oszacowanie przestrzenne wariantów. Ocenę należało uzupełnić także o liczbę budynków, dla których prognozuje się wystąpienie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, pomimo zastosowania ekranów akustycznych. Uzupełnienie analiz o powyższe parametry spowodowało, że warianty II i II a, które biegną w większości przez tereny leśne i zadrzewione, a w mniejszym stopniu przez obszary zabudowane, uzyskały największą liczbę punktów i zajęły pierwszą i drugą pozycję w rankingu, co już nie zostało przez autorów raportu zmienione we wnioskach końcowych. Nie zmienia to jednakże faktu, że w łącznej ocenie wielokryterialnej wariantów wariant III uzyskał największą sumę punktów, co zapewniło mu najwyższą pozycję. W przypadku oceny środowiskowej wariantów raport, stanowiący podstawę do wydania przedmiotowej decyzji, został uzupełniony o dodatkowe parametry. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska analiza wielokryterialna powinna była zostać uzupełniona o dodatkowe, niezwykle istotne z przyrodniczego punktu widzenia czynniki dotyczące fragmentacji siedlisk i przerwania szlaków migracyjnych zwierząt, oraz wszystkich obiektów ochrony środowiska, co spowodowało różnice w rozkładzie poszczególnych wag i punktacji. Jeśli chodzi o parametr "obciążenie ruchem istniejącej drogi [pojazdy rzeczywiste na dobę]" w ocenie techniczno-ruchowej oraz "uciążliwość dla mieszkańców ul. P. w C. [pojazdy rzecz./dobę w obu kierunkach]" w ocenie społecznej wariantów, należy wskazać, iż zmiany w poszczególnych wartościach zaistniały na skutek kilku czynników. Jednym z nich jest uaktualnienie Generalnych Pomiarów Ruchu na istniejącej drodze nr [...] oraz na drogach wojewódzkich nr [...] i [...]. Raport z 2007 r. opierał się na wynikach pomiarów przeprowadzonych w 2005 r., natomiast raport z 2011 r. bazuje na wynikach pomiarów z 2010 r. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 2007 r. prognozę ruchu policzono dla okresów czasowych: 2013 r. i 2033 r., natomiast w raporcie z 2011 r. zawarto prognozę ruchu w innym horyzoncie czasowym, a mianowicie dla lat 2015 i 2025 r. Istotne różnice w poszczególnych wartościach wynikają z tego, że w raporcie z kwietnia 2011 r. uwzględniono nowy węzeł "W.", umożliwiający powiązanie trasy ekspresowej [...] z nowo projektowaną drogą łączącą węzeł z istniejącą drogą nr [...] we wsi C. w Gminie W. Węzeł ten ma kluczowe znaczenie dla powiązania W. a z projektowaną trasą ekspresową [...] i zmienia zasadniczo rozkład prognozowanego ruchu w tym rejonie. Prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr [..] oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. P. w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła "W.", bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą wojewódzką nr [...], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie. Prognozowane w latach 2033 lub 2025 obciążenie ruchem istniejącej drogi krajowej nr [...] porównano w ocenie techniczno-ruchowej w ramach analizy wielokryterialnej we wszystkich wariantach w tym samym przekroju drogi tj. na początku istniejącej obwodnicy R. (w rejonie istniejącej kładki dla pieszych).

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najbardziej ingerujący w świat zwierząt i roślin, bowiem zarówno z analiz ogólnych, jak również z analizy wielokryterialnej przedstawionych w raporcie wynika, iż najbardziej ingerujące w środowisko są warianty II i II a.

13. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z warunkiem nałożonym w punkcie 2.3 decyzji organu pierwszej instancji, drogi dojazdowe do placów budowy zostaną wytyczone, w miarę możliwości, w oparciu o istniejącą sieć szlaków komunikacyjnych z uwagi na oszczędne korzystanie z terenu i minimalne przekształcenie jego powierzchni. Oddziaływania na etapie realizacji inwestycji będą mieć charakter średnio terminowy i ustąpią w momencie ukończenia prac budowlanych. Dodatkowo po zakończeniu prac teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego. Użyty, w nałożonym w punkcie 2.3 decyzji warunku, zwrot "w miarę możliwości" oznacza, iż jeżeli nie będzie możliwości poruszania się ciężkich pojazdów po istniejących drogach, pojazdy te zostaną skierowane na nowo wyznaczone trasy. Ponadto należy wskazać, iż kwestie dotyczące rozwiązań projektowych i technicznych, jak np. dopuszczalne obciążenie dróg, wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy oraz określone w przepisach Poś kompetencje organu w zakresie ocen oddziaływania na środowisko.

14. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że na terenach sąsiadujących z wariantem I nie było już powierzchni pod zabudowę, a jedynie na obszarach zarezerwowanych pod wariant III powstawały nowe obiekty. W przypadku wariantu I ekspansja jest w pewnym stopniu ograniczona przez istniejący w sąsiedztwie las. Właśnie z uwagi na sąsiedztwo terenów cennych przyrodniczo i bliską obecność drogi krajowej nr [...] tereny w wariancie I są atrakcyjne pod zabudowę. O znacznym tempie urbanizacji świadczy chociażby przewidywana ilość wyburzeń. W przypadku wariantu I w raporcie z 2007 r. prognoza obejmowała do wyburzenia 3 budynki mieszkalne jednorodzinne i 3 budynki usługowo — gospodarcze, natomiast w raporcie z 2011 r. autorzy przewidywali do wyburzenia 10 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych), 2 produkcyjne, 2 biurowe, 2 gospodarcze i 1 budynek stacji kontroli pojazdów. W przypadku wariantu III w raporcie z 2007 r. przewidywano do wyburzenia 8 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych) i 3 budynki usługowo-gospodarcze, zaś w raporcie z 2011 r. autorzy wskazują, iż planuje się wyburzenia 8 budynków mieszkalnych (jednorodzinnych) i 10 budynków gospodarczych. O postępującej urbanizacji na obszarze sąsiadującym z wariantem I świadczy również wzrost liczby ludności w strefie oddziaływania. W raporcie z 2007 r. wskazuje się, że w strefie 0-100 m zakładano 400 mieszkańców narażonych na hałas, w strefie 100-200 m 700 mieszkańców, w strefie 200-350 m 1100 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 1200 mieszkańców, natomiast w raporcie z 2011 r. wielkości te uległy znacznemu zwiększeniu i w strefie 0-100 m przewiduje się 450 mieszkańców narażonych na hałas, w strefie 100-200 m 1015 mieszkańców, w strefie 200- 350 m 1890 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 2920 mieszkańców. Dla wariantu III parametry te również uległy wzrostowi, bowiem w raporcie z 2007 r. oszacowano, iż w strefie 0-100 m narażonych na hałas będzie 310 mieszkańców, w strefie 100- 200 m 390 mieszkańców, w strefie 200-350 m 900 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 880 mieszkańców, natomiast w raporcie z 2011 r. prognoza przewiduje, że w strefie 0-100 m narażonych na hałas będzie 290 mieszkańców, w strefie 100-200 m 650 mieszkańców, w strefie 200-350 m 1400 mieszkańców, zaś w strefie 350-500 m 2400 mieszkańców. Od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji wariantem wskazanym do realizacji był wariant III, a konflikty jakie wywołała ta lokalizacja wśród okolicznych mieszkańców, liczne uwagi i wnioski kierowane do organów w związku z planowaną realizacją inwestycji – zdaniem organu - świadczą o tym, że społeczeństwo posiadało wiedzę na temat wyboru wariantu preferowanego. Wznosząc obiekty na terenach przewidzianych pod wariant III mieszkańcy działali świadomie. W związku z powyższym zarzut ten organ uznał za niesłuszny.

15. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżący wskazują, iż organ pierwszej instancji naruszył zasadę określoną w art. 7 K.p.a. oraz nie uwzględnił wytycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartych w decyzji z [...] marca 2010 r. z uwagi na nierozszerzenie analizy o dodatkowy wariant realizacji inwestycji, organ wyjaśnił, iż w raporcie przedstawione zostały, oprócz wariantu zerowego, polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i pozostawieniu drogi nr [...] wg dotychczasowego przebiegu, warianty inwestycyjne: wariant I, wariant II, wariant Il a oraz wariant III — preferowany przez inwestora. Po dogłębnej analizie dokumentacji organ uznał, że w raporcie przedstawiono wystarczającą ilość wariantów, które zapewniły możliwość merytorycznej oceny poszczególnych opcji realizacji inwestycji i nie było konieczności uzupełniania raportu o analizę kolejnego wariantu.

16. Odnosząc się do zarzutu rozbieżności w danych dotyczących zajętości terenu, zawartych we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ odwoławczy wskazał, że we wniosku zawarto charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, podając m.in. rodzaj i miejsce realizacji, ogólną powierzchnię przedsięwzięcia, powierzchnię zajmowaną przez nieruchomości, obiekty budowlane, sposób ich wykorzystania i pokrycie szatą roślinną, warianty przedsięwzięcia oraz wskazano, iż początek projektowanego odcinka drogi przyjętej w pikietażu - 0+263 km, na węźle "D.", w miejscu rozwidlenia się dwóch tras ekspresowych [...] i [...]. Kolejnym pismem inwestor zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie o zmianę wnioskowanego zakresu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia z rozpoczynającego się w km - 0+263 na zakres przedsięwzięcia rozpoczynający się w km 0+536. Korekta zakresu przedsięwzięcia wynika z wydanej już decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla drogi [...], która obejmuje węzeł "D.". Zawarte w analizowanym wniosku z 8 listopada 2007 r. informacje dotyczące zajętości terenu nie są wymagane, a stanowią jedynie dodatkowe dane, które nie wpływają na zakres przedsięwzięcia.

17. Odnosząc się do zarzutu, iż w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko marginalizuje się istnienie w pobliżu planowanej trasy dużych ujęć wody oraz "nieprawidłowo oceniono możliwość zaopatrzenia w wodę mieszkańców" organ podkreślił, że jak wskazują autorzy raportu na stronach 92-93, omawiany rejon zaopatrywany jest w wodę z ujęć wód podziemnych piętra czwartorzędowego. Wody ujmowane są ze studni o głębokości 30-40 m. Poziom wodonośny jest dobrze izolowany od powierzchni. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi nie ma ww. ujęć wód. W dalszej odległości ujęcia wód z tego poziomu występują w miastach M. i Z., we wsi C., we wsi N. Studnie ujmujące wody głównego poziomu wodonośnego i zaopatrujące sieci wodociągowe, zlokalizowane są w odległości ponad 300 m od projektowanych przebiegów trasy. Żadne z ujęć wody nie koliduje z planowaną trasą [...], w związku z czym nie są zagrożone zanieczyszczeniami z budowanej drogi. Mieszkańcy miejscowości niewyposażonych w sieć wodociągową zaopatrują się w wodę ze studni kopanych lub wierconych. Ochrona ujęć wody, przede wszystkim pitnej, jest niezwykle istotnym elementem procedury oceny oddziaływania inwestycji, dlatego też na odcinkach, gdzie poziom wód gruntowych jest niski, a grunty są nieprzepuszczalne, rowy dla odwodnienia trasy projektuje się jako infiltracyjne, z których część wody wsiąknie do podłoża. Na terenach, gdzie grunt jest przepuszczalny, a poziom wody gruntowej wysoki, lub też na obszarach szczególnej ochrony (np. w strefie pośredniej ujęć wody pitnej), rowy projektuje się jako nieprzepuszczalne (wyłożone folią lub geowłókniną). Odwodnienie drogi poprzez system rowów nieprzepuszczalnych projektuje się również w sąsiedztwie rezerwatu H. Dotrzymanie warunków wymienionych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji zminimalizuje oddziaływanie robót na glebę, wody podziemne i powierzchniowe.

18. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż rozdział 8 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odnosi się do zagadnień związanych z wystąpieniem poważnej awarii drogowej. W podrozdziale 8.5.3 raportu "Zagrożenia osób przebywających okresowo" autorzy wskazali, iż najczęściej dotyczy to obiektów, gdzie ludzie przebywają w ciągu dnia. Są to zarówno obiekty zwiększonego ryzyka z uwagi na trudności w ewakuacji (szkoły, przedszkola, żłobki, dzienne domy opieki), jak i także zakłady pracy, placówki handlowe, usługowe, administracyjne, sportowe, kulturalne itp. W bezpośrednim otoczeniu analizowanego odcinka [...] brak tego typu obiektów. Mając na względzie zarzuty skarżących, organ odwoławczy wezwał inwestora do wskazania czy planowana inwestycja koliduje lub będzie przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu cukierniczego "T.". W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż w punkcie 8.5.3 raportu zwrócono uwagę na problemy związane z ewakuacją większej ilości osób przebywających w obiektach w otoczeniu trasy w razie wystąpienia zagrożenia spowodowanego katastrofą drogową. Jak wyjaśnił inwestor, analiza zagospodarowania terenów w otoczeniu trasy wykazała brak obiektów, w których przebywa okresowo większa ilość osób. Obiekt zakładu cukierniczego "T." zlokalizowany jest w odległości ok. 45 m od pasa drogowego. Najbliżej planowanego pasa drogowego znajduje się obiekt magazynowy, w którym praca odbywa się jedynie w ciągu dnia i przebywa w nim niewielka ilość osób, która nie spowoduje problemów w przypadku ewentualnej ewakuacji. Natomiast działka należąca do zakładu produkcyjnego "T." położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przebiegu korytarza trasy, ale nie koliduje z jego przebiegiem. Odległość dzieląca obiekty budowlane zakładu "T." od planowanej krawędzi jezdni jest zgodna z wymogami określonymi w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z ust. 1 powyższego przepisu, obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 20 m na terenie zabudowy i 40 m poza terenem zabudowy. Do pisma z 27 marca 2012 r. inwestor dołączył również załącznik graficzny przedstawiający dokładną lokalizację zakładu cukierniczego "T." w stosunku do projektowanej trasy [...]. Umiejscowiony w ok. km 11 + 500 trasy teren zakładu cukierniczego jest również łatwo dostrzegalny na ortofotomapach przedłożonych wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo, organ podkreślił, iż właściciel zakładu produkcji cukierniczej "T." nie kwestionował warunków nałożonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Zarzut nieuwzględnienia w treści raportu informacji o występującym w sąsiedztwie planowanej trasy zakładzie cukierniczym "T." organ uznał za słuszny, niemniej jednak wskazał, że nie może być on podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu braku szczegółowej inwentaryzacji obiektów, które będą się znajdować w otoczeniu tras i na ich przebiegu organ wyjaśnił, iż jakkolwiek w raporcie nie umieszczono szczegółowej inwentaryzacji obiektów, to jednak została ona wykonana w stopniu pozwalającym na przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli zaś chodzi o przebieg drogi względem domu opieki społecznej "[...]" organ wyjaśnił, iż, jak wskazano na stronie 51 raportu, warianty II i Il a w km 9+700 będą przebiegać w odległości ok. 75 m od ogrodzenia ośrodka, nie zaś od samego budynku. Na stronie 251 raportu, jego autorzy wskazali natomiast, że wariant II będzie przebiegał względem samego ośrodka "[...]" w odległości ok. 100 m, zaś wariant III w odległości ok. 200 m.

19. Ustosunkowując się do zarzutu braku w raporcie dokładnego opisu stanu środowiska biotycznego w rejonie planowanej inwestycji oraz przeprowadzenie niekompletnej inwentaryzacji przyrodniczej organ wskazał, że na stronie 102 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2011 r. wykonana została inwentaryzacja siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt na trasie nowoprojektowanego odcinka trasy [...], która obejmowała swym zasięgiem pas o szerokości 500 m po obu stronach osi projektowanej trasy, w każdym z proponowanych wariantów. Dodatkowo przeanalizowano obszary cenne przyrodniczo, na które budowa drogi ekspresowej [...] może wywierać wpływ pośredni, wynikający z powiązań ekologicznych. Z uwagi na harmonogram realizacji inwestycji, inwentaryzacja została przeprowadzona wiosną i latem 2010 r. podczas kilkunastu wyjazdów w teren w różnych warunkach pogodowych i o różnych porach dnia, w tym również nocą. Okres wiosenno-letni jest okresem reprezentatywnym dla tego typu badań i stwarza warunki do przeprowadzenia inwentaryzacji w sposób stosunkowo precyzyjny. Wynika to z tego, że okres od początku marca do końca maja jest sezonem migracji płazów, zaś od początku marca do końca sierpnia ma miejsce sezon lęgowy ptaków, a w okresie tym najłatwiej zidentyfikować występowanie poszczególnych gatunków, a także przynajmniej orientacyjnie oszacować liczebność poszczególnych populacji. Metodyka inwentaryzacji fauny i flory została szczegółowo opisana w podrozdziale 6.7.2 na stronach od 103 do 109 raportu. W raporcie wskazane zostały możliwe do zastosowania działania łagodzące negatywne skutki przyszłej inwestycji. Analizie poddano również ewentualne oddziaływanie inwestycji na pobliskie tereny chronione, położone poza zewnętrznym obszarem inwestycji. Lasy prywatne zostały zaznaczone również na załączniku graficznym. Na obszarach stanowiących własność prywatną zinwentaryzowano stanowiska roślin i zwierząt. Prace terenowe na etapie opracowywania raportu wykazały, że w rejonie planowanej inwestycji występują gatunki ptaków wymienione w załączniku I dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa oraz gatunki. W związku z tym inwestor został zobligowany do zachowania ostrożności podczas prowadzenia prac budowlanych, aby nie dopuścić do zajęcia lub zniszczenia rewirów gatunków ptaków: lerki, gąsiorka, zielonki, dzięcioła czarnego, dzięcioła średniego, ortolana, srokosza, skowronka, dzięcioła zielonego, słonki, żurawia, kuropatwy, o których mowa w punkcie 2.13 sentencji zaskarżonej decyzji. Dla ograniczenia negatywnego oddziaływania inwestycji, w maksymalnym stopniu będą oszczędzane stanowiska roślin podlegających częściowej ochronie: konwalii majowej oraz kaliny koralowej.

Wariant III rozdzieli dwa sąsiadujące ze sobą kompleksy leśne rozciągające się między S. i H. oraz przetnie szlak migracyjny, który obejmuje lasy koło W. i K., mozaikę łąk i zarośli w dolinie rzeki C. na północ od miejscowości N. oraz lasy położone zarówno na północ, jak i na południe od M. Negatywne oddziaływanie trasy w tym zakresie zostanie zminimalizowane poprzez umożliwienie zwierzętom bezpiecznego przedostania się na drugą stronę drogi. W tym celu, zostaną wybudowane przejścia dla zwierząt dużych, średnich i małych oraz przepusty dla małych zwierząt i płazów. Przejścia dla płazów będą wyposażone w szczelny system ogrodzeń naprowadzających.

20. Za niesłuszny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący braku analizy i oceny możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków i ich otoczenia, chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności zabytków archeologicznych w obrębie terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie. W ocenie organu warunki nałożone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie świadczą o tym, że organ wnikliwie badał i oceniał możliwy wpływ inwestycji na zabytki.

21. Odnosząc się do zarzutu niekompletnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 11 Poś raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Powyższy przepis nie wskazuje na obowiązek wyszczególniania w raporcie wszystkich uwag i zarzutów poruszanych w trakcie konsultacji społecznych prowadzonych zarówno przez samorządy, inwestora, jak również przez organ pierwszej instancji podczas postępowania zakończonego decyzją. Do wniosku z 8 listopada 2007 r. o wydanie decyzji środowiskowej inwestor dołączył sprawozdanie z działań informacyjno-konsultacyjnych, jakie miały miejsce przed złożeniem wniosku. Wnioskodawcy zależało, aby wszelkie wątpliwości i sporne kwestie związane z przebiegiem projektowanej drogi ekspresowej [...] rozstrzygać na etapie planowania inwestycji. W rozdziale 12 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano analizy możliwych konfliktów społecznych, związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia w każdym z wariantów, zarówno w wariantach inwestycyjnych, jak również w wariancie zerowym, polegającym na niepodejmowaniu inwestycji.

22. Ponadto za nietrafny organ uznał zarzut skarżących, w którym wskazują na brak opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że na stronie 94 raportu, z uwagi na przewidywane duże natężenie ruchu, trasa będzie znaczącym źródłem emisji gazów i pyłów do powietrza, w tym pyłów metali ciężkich, które pośrednio przedostawać się będą do warstwy glebowej. W celu oceny oddziaływania projektowanej inwestycji w fazie eksploatacji na jakość powietrza, w rozdziale 6.2 raportu określono na podstawie prognoz ruchu emisję dwutlenku azotu, benzenu, dwutlenku siarki, pyłu i węglowodorów alifatycznych oraz przeprowadzono modelowanie rozkładu tych stężeń w bezpośrednim otoczeniu projektowanej drogi. Wskazano, iż stopień kumulacji zanieczyszczeń będzie uzależniony od właściwości sorpcyjnej gleb oraz od lokalnych warunków rozpraszania zanieczyszczeń. Perspektywiczny ruch prognozowany dla omawianych wariantów obwodnicy i poziomy zanieczyszczeń wskazują na zagrożenie dla środowiska glebowego i rolniczego emisją zanieczyszczeń. Na podstawie wyników badań gruntu prowadzonych wzdłuż eksploatowanych tras komunikacyjnych, ponadnormatywne zanieczyszczenie gruntu stwierdzano w pasie szerokości ok. 50 m od pasa jezdni (s. 91 raportu). Jak ujęto na stronie 98 raportu, realizacja planowanego odcinka trasy [...] wiąże się ze znaczącym oddziaływaniem na szatę roślinną, zwłaszcza na biocenozy leśne. W związku z powyższym w rozdziałach 6.5 i 6.8.1 rozpatrzono wpływ inwestycji na zieleń i szatę roślinną. Przecięcie kompleksu leśnego wiązać się będzie z nadmiernym zanieczyszczeniem pierwszej linii lasu tlenkami azotu. Budowa trasy, a zwłaszcza węzłów, będzie nowym, znaczącym elementem kształtowania przestrzeni. W opinii organu odwoławczego znaczące oddziaływanie stanowić będzie również hałas emitowany w trakcie eksploatacji trasy. Autorzy raportu w rozdziale 6.1 dokonali analizy akustycznej, której celem jest m.in. prognoza rozprzestrzeniania się hałasu z projektowanej drogi po jej realizacji oraz wskazanie optymalnych rozwiązań trasy pod kątem efektywności zaprojektowanych zabezpieczeń hałasowych. Budowa projektowanego odcinka drogi [...] nie będzie miała znaczącego wpływu na środowisko wodne otoczenia.

23. Odnosząc się do zarzutu niedokonania w raporcie analizy transgranicznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko organ wyjaśnił, iż analiza taka dotyczy oddziaływań, które wykraczają poza granice państwa, na terenie którego ma być zrealizowana inwestycja. Na stronie 268 raportu wskazano, że w związku ze znacznym oddaleniem analizowanej inwestycji od granic państwa, nie wystąpi oddziaływanie transgraniczne.

24. Odnosząc się do zarzutu niekompletnego i nierzeczowego ustalenia w zaskarżonej decyzji warunków dotyczących monitoringu przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił część warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, nałożonych na inwestora w decyzji organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W punkcie 4.1.2 zaskarżonej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nałożył na inwestora warunek dotyczący konieczności wykonania monitoringu w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej.

Mając na uwadze, że oddziaływania akustyczne oraz zanieczyszczeń powietrza zostaną objęte analizą porealizacyjną, której celem jest weryfikacja rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia z oddziaływaniem przewidywanym w raporcie, organ odwoławczy zmodyfikował punkt 4.1.2 zaskarżonej decyzji. Zakres monitoringu przedmiotowej inwestycji obejmuje m.in. wpływ hałasu komunikacyjnego na stan klimatu akustycznego. Zgodnie ze zmienionym warunkiem 4.1.2 decyzji, pomiary hałasu będą wykonywane co dwa lata przez okres sześciu lat, dwukrotnie w ciągu roku. Pierwszy pomiar zostanie wykonany dwa lata po oddaniu obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczenia wartości dopuszczalnych, zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. Dopuszcza się odstąpienie od obowiązku wykonania monitoringu hałasu w przypadku, gdy analiza porealizacyjna, o której mowa w punkcie 5.1 zaskarżonej decyzji, wykaże przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń określonych w przepisach szczegółowych i zaistnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Jeśli zaś chodzi o monitoring zanieczyszczeń powietrza, to z uwagi na fakt, że ujęte w raporcie wyniki przeprowadzonych analiz oddziaływania przedmiotowej drogi na stan zanieczyszczenia powietrza nie wykazały przekroczeń standardów jakości środowiska na żadnym z analizowanych odcinków (str. 64-77 raportu), jak również mając na względzie, że zanieczyszczenia powietrza zostaną objęte badaniami w ramach analizy porealizacyjnej, organ odwoławczy odstąpił od nakładania na inwestora obowiązku wykonania monitoringu zanieczyszczeń powietrza. Z uwagi na to, że prawidłowa ochrona środowiska gruntowo-wodnego drogi uzależniona jest ściśle od utrzymywania systemu odwodnienia w jak najlepszym stanie technicznym, warunkującym jego właściwe działanie, w zmodyfikowanym punkcie 4.1.2 zaskarżonej decyzji wpisano warunek dotyczący przeprowadzania corocznych kontroli sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych. W przypadku wykrytych usterek lub nieprawidłowości w funkcjonowaniu urządzeń, inwestor został zobowiązany do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przeznaczeniem. W razie stwierdzenia przekroczeń wskaźników węglowodorów ropopochodnych w wodach opadowych i roztopowych, konieczne będzie zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Kontrole techniczne będą przeprowadzane raz w roku. Monitoring w zakresie skuteczności urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych i roztopowych rozpocznie się 1 rok po oddaniu obiektu do użytkowania. Zmieniony punkt 4.1.3 decyzji precyzuje zakres monitoringu dotyczącego wykorzystania przejść dla zwierząt oraz skuteczności zastosowanych metod w kwestii zapewnienia drożności korytarzy ekologicznych. Podczas kontroli przejść dla zwierząt, zgodnie z warunkiem nałożonym w decyzji, sprawdzane będą wszystkie ślady bytności zwierząt.

Druga część monitoringu obejmuje jednoroczną kontrolę miejsc zlikwidowanych zbiorników i podmokłości, stanowiących miejsca rozrodu płazów. Organ odwoławczy zmodyfikował warunek nałożony w punkcie 4.1.4 poprzez wyznaczenie ram czasowych dla przeprowadzenia kontroli zasiedlenia nowo utworzonych zbiorników zastępczych przez gatunki płazów. Zgodnie z wprowadzoną w punkcie 5 zaskarżonej decyzji modyfikacją punktu 5.2 decyzji organu pierwszej instancji, planowane przedsięwzięcie wymaga wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności podjętych działań łagodzących w stosunku do obszarów i gatunków chronionych, z uwzględnieniem dostępnych wyników monitoringu oraz działań podjętych w stosunku do zidentyfikowanych podczas prac gatunków. Wyniki monitoringu, zostaną przedłożone wraz z wynikami analizy porealizacyjnej, określonej w zmienionym punkcie 5.2 decyzji w terminie do 30 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, organ odwoławczy odstąpił od konieczności przedkładania wyników monitoringu po upływie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, wraz z wynikami analizy porealizacyjnej, o której mowa w zmodyfikowanym punkcie 5.1 decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej został nałożony celem porównania ustaleń zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w szczególności ustaleń dotyczących oddziaływania na środowisko przyrodnicze oraz planowanych działań minimalizujących z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, w piśmie z 5 kwietnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wyjaśnił, że analiza porealizacyjna powinna obejmować: prawidłowość wykonania i zgodność lokalizacji przejść dla zwierząt i zbiorników zastępczych dla przenoszonych gatunków płazów, ochronę cennych siedlisk przyrodniczych znajdujących się w sąsiedztwie przedsięwzięcia, cennych siedlisk przyrodniczych (bory bagienne, torfowiska przejściowe i trzęsawiska, starorzecza), zlokalizowanych w rezerwacie przyrody H., ocenę skuteczności zabezpieczeń drzew narażonych na uszkodzenia mechaniczne podczas realizacji inwestycji, zachowanie stwierdzonych stanowisk roślin chronionych (konwalia majowa, gajnik lśniący, chrobotek leśny i pozostałych wymienionych w punkcie 2.12 decyzji organu pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe uzasadnienie, organ odwoławczy uznał, iż nałożony warunek nie wymaga modyfikacji i dalszych wyjaśnień. Pozostałe warunki nałożone w zaskarżonej decyzji, dotyczące monitoringu i analizy porealizacyjnej są precyzyjne i nie budzą wątpliwości.

25. Odnosząc się do zarzutu braku oceny przewidywanych skutków oddziaływania budowy drogi na ekosystem, organ wyjaśnił, iż odwołujący się nie wskazali, jaki ekosystem został pominięty. Organ drugiej instancji nałożył na inwestora obowiązek, w czasie realizacji przedsięwzięcia, lokalizowania m.in. zaplecza budowy, poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody, poza doliną rzeki C. i innych cieków powierzchniowych, bezpośrednim sąsiedztwem Jeziora C., obszarami leśnymi, ich bezpośrednim sąsiedztwem, zachodnią stroną trasy od km 3+500 do km 4+000, gdzie droga w odległości 100-150 m biegnie równolegle do rezerwatu przyrody H. Budowa drogi ekspresowej [...] może potencjalnie stanowić barierę uniemożliwiającą lub znaczne utrudniającą zwierzętom przemieszczanie się pomiędzy fragmentowanymi siedliskami.

Terminy dotyczące wykonywania poszczególnych robót dostosowano w taki sposób, aby zapewnić ochronę ptaków, płazów, ryb i innych zwierząt, w tym ograniczono możliwość wykonywania wycinki drzew i krzewów do terminu poza okresem lęgowym ptaków.. Dotrzymanie warunków nałożonych w sentencji zaskarżonej decyzji oznacza, iż prace niwelacyjne będą prowadzone w taki sposób, aby uniknąć odwodnienia pobliskich terenów i ograniczyć ingerencję w walory przyrodnicze. Projektowany węzeł K. spowoduje zajęcie ok. 0,2 ha, zbiornika wodnego, stanowiącego siedlisko żaby wodnej. W ramach działań kompensacyjnych zostaną wykonane odłowy płazów z części zbiornika, która ma zostać zasypana, a następnie płazy zostaną przeniesione do pozostałej części zbiornika, która zostanie zachowana. Z uwagi na zniszczenie zbiornika wodnego zlokalizowanego w km 7+300, w ramach działań kompensacyjnych zbudowane zostaną dwa zbiorniki wodne, do których przeniesione zostaną zwierzęta z likwidowanego zbiornika.

26. Odnosząc się do kolejnego zarzutu, iż raport nie zawiera wskazań trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport, organ wyjaśnił, iż jest to obligatoryjny element raportu (art. 52 ust. 1 pkt 13 Poś). Inwestor w piśmie do organu wyjaśnił, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został wykonany w oparciu o najnowszą dostępną wiedzę. W przypadku zaistnienia wątpliwości, zwracano się do ekspertów z danej dziedziny. Była to np. ekspertyza gruntowo-wodna terenów poeksploatacyjnych oraz wpływ projektowanej trasy na wody podziemne i zagrożenie dla terenów mieszkaniowych prof. J. P. z Instytutu Hydrogeologii i Geologii Inżynierskiej Wydziału Geologii Uniwersytetu Warszawskiego, czy też ocena przyrodnicza dr M. F. W raporcie wskazano również nowoczesne metody stosowane w Polsce i na świecie dotyczące odladzania dróg i mostów, wykorzystujące niekonwencjonalne źródła energii. Wykonana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opiera się w dużej mierze na prognozowanych natężeniach ruchu, których rzeczywista wartość w przyszłości uzależniona jest od wielu zmiennych czynników, takich jak koszty paliw, koszty alternatywnych środków transportu, oferty środków transportu zbiorowego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania regionu itp. Prognozy wielkości emisji zanieczyszczeń wynikają m.in. z konstrukcji silników pojazdów, prędkości i płynności ruchu, rodzaju i stanu nawierzchni drogowej. Przy określaniu wpływu inwestycji na środowisko, np. w zakresie jakości powietrza czy klimatu akustycznego, wykorzystano najwłaściwsze narzędzia, czyli metody obliczeniowe oparte na modelowaniu. Ponieważ zawsze prognozowane oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko obarczone jest pewną dozą niepewności, zaproponowano przeprowadzenie analizy porealizacyjnej, mającej za zadanie sprawdzić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko. Stopień precyzyjności ustaleń oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika ani z niedostatków technik, ani luk we współczesnej wiedzy, stąd nie umieszczono takich zapisów w raporcie.

27. Za niezasadny Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał zarzut skarżących, iż organ uzgadniający nie poczynił własnych ustaleń co do danych zawartych w raporcie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wzywał inwestora do uzupełnienia raportu. Po zweryfikowaniu zapisów raportu z kwietnia 2011 r. organ uzgadniający wezwał inwestora do wyjaśnień w zakresie odwodnienia, ekranów akustycznych oraz monitoringu stosunków wodnych w rezerwacie H. Po analizie uzupełnień organ uznał, iż materiał dowodowy jest wystarczający.

28. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nie musiał analizować zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 56 ust.1 a Poś.

29. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W podrozdziale 6.9.1.4 raportu autorzy wskazali, iż aktualnym aktem prawnym dla [...] jest Rozporządzenie Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42 z dn. 14.02.2007 r., poz. 870; zm. Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 185 z 2008 r., poz. 6629). Rozporządzenie zakazuje w Obszarze Chronionego Krajobrazu między innymi realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Poś, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jednakże obowiązująca ustawa o ochronie przyrody w art. 24 ust. 2 i 3 wprowadziła odstępstwo od zakazu realizacji inwestycji celu publicznego oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i ich budowa stanowi jeden z celów publicznych. Trasa w każdym z wariantów przebiega w obrębie [...]. Jak wynika z informacji zawartej na stronie 236 raportu, wariant I przecina [...] na długości 7700 m, wariant II i Il a na długości 7400 m, natomiast wariant III na długości 7200 m. Zdaniem organu wpływ poszczególnych oddziaływań planowanej inwestycji na komponenty środowiska, w tym obszary chronione, został wnikliwie przeanalizowany w rozdziale 6 raportu o oddziaływaniu na środowisko.

30. Organ drugiej instancji wskazał, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie nieprawidłowo przywołał podstawę prawną w zakresie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy konwalidował powyższe uchybienie poprzez wskazanie, że właściwą podstawę prawną stanowi § 2 ust. 1 pkt 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie bowiem z brzmieniem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, że oceniana decyzja została wydana na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 Poś, zastosowanie będzie miało rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. Organ wskazał, iż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zarówno w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., jak również w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., drogi ekspresowe były tak samo kwalifikowane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 19 września 2012 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:

1. [...] z siedzibą w M., zarzucając:

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 "b" pkt 1 Poś, gdyż orzeczono w niej o nowym brzmieniu pkt 4.1.2. decyzji organu pierwszej instancji sprzecznym z pkt 7 sentencji postanowienia Nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] lutego 2011 r.,

- naruszenie art. 139 K.p.a., bowiem zmiana treści pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2011 r. była działaniem GDOŚ na niekorzyść stron, osób fizycznych, które wniosły odwołanie od tej decyzji,

- przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności z powodu braku uwzględnienia obowiązujących w dacie jej wydania przepisów wykonawczych o ochronie gatunkowej roślin i zwierząt,

- naruszenie zasady, iż rozpatrzenie zaskarżenia rozstrzygnięcia dokonanego przez organ współdziałający (PWIS w Warszawie) – w szczególności jego utrzymanie w mocy – może być dokonane wyłącznie przez organ inspekcji sanitarnej wyższego stopnia – czyli przez Głównego Inspektora Sanitarnego, co wynika wprost z art. 19 K.p.a.,

- utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, wydanej na podstawie niepełnego raportu, sporządzonego niezgodnie z wymogami określonymi dla tego typu opracowań w art. 52 ust. 1 pkt 2, 3, 7a, 11, 13 Poś oraz art. 52 ust. 3 Poś,

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś bez uwzględnienia w niej ustalonych środowiskowych uwarunkowaniach zgody warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia [...] PWIS w Warszawie z [...] lutego 2011 r., jak również bez uzasadnienia dla przywołanego zaniechania organu pierwszej instancji,

- naruszenia art. 46 ust. 1 b Poś, gdyż decyzja nie dotyczy realizacji całego przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi szybkiego ruchu [...] na terenie województwa [...],

- przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w której na znaczącym przebiegu omawianego odcinka drogi [..] (pomiędzy węzłem "D." a węzłem "K.") faktycznie odstąpiono od wariantowania tego przedsięwzięcia,

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 3 Poś i naruszenie art. 56 ust. 8 Poś, gdyż pomimo stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, nie uwzględniono w jej warunkach 5 wniosków [...], wniesionych w piśmie z 17 września 2008 r. w tracie pierwszego terminu procedury udziału społeczeństwa – od 29 sierpnia do 18 września 2008 r.

- rażące naruszenie art. 56 ust. 1 b pkt 2 Poś, gdyż bez żadnego uzasadnienia nie zostały w niej uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie dotyczące ochrony trzmieli i odtworzenia ich siedlisk żerowania,

- niespełnienie zaleceń wskazanych dla organu pierwszej instancji w poprzedniej prawomocnej decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r., gdyż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odstąpiono od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- rażące naruszenie art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a., gdyż nie były informowane zawczasu o zamiarze podjęcia przez organ pierwszej instancji tych czynności, mających istotne znaczenie również dla dokonanego rozstrzygnięcia,

- rażące naruszenia art. 7 art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ błędnie określono zbadane poparcie społeczne dla analizowanych wariantów realizacyjnych planowanej drogi.

2. Z. P. – S., zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 17 pkt 3 oraz art. 19 w zw. z art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przekroczenie właściwości rzeczowej i instancyjnej w wyniku utrzymania w mocy postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2011 r.,

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a., w zw. z art. 140 K.p.a.,

- przepisów prawa materialnego: art. 47, art. 52 ust. 1 pkt 14, art. 55 oraz 56 ust. 1a i 1b pkt 3, ust. 2 i ust. 8 Poś.

3. M. C. i R. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wskazali, że decyzja akceptuje najgorszy wybór wariantu drogi, który zniszczy środowisko, a znaczna część wsi D. będzie z trzech stron ograniczona drogami. Zdaniem skarżących nie sprawdzono uciążliwości (hałas, zanieczyszczone powietrze, zakłócone stosunki wodne, drgania ziemi powodujące pękanie domów). Ponadto skarżący podnieśli, że nie brali udziału w konsultacjach społecznych, a w sprawozdaniu z konsultacji brak wypowiedzi mieszkańców D.

4. W. C. wskazując, że droga w wariancie III przebiega przez jej gospodarstwo, pozostawiając tylko budynki mieszkalne i gospodarcze, które znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi. Sama budowa jest poważnym zagrożeniem dla budynków, które nie wytrzymają drgań i grozi to katastrofą budowlaną. Skarżąca podkreśliła, że o konsultacjach społecznych nikt nie informował, a konsultacje przez internet w terenie wiejskim to celowe ograniczenie prawa wypowiedzenia się. Zdaniem skarżącej mapy, którymi się posłużono przedstawiające stan w terenie są sprzed 10 lat.

5. M. C., M.E. B., E.P., M. K., E.S., P. B., D. H., J. Z., I. L. – M., A.M., S. S., H. B. i W.M. wskazali, że zaskarżona decyzja została wydana:

– z naruszeniem przepisu art. 142 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 K.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim GDOŚ w pkt 8 zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] lutego 2011 r. pomimo, że nie jest wobec niego organem nadrzędnym, jakiekolwiek rozstrzygnięcia w zakresie postanowień, które mogą zostać zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej części rozstrzygającej,

– z powołaniem nieobowiązujących rozporządzeń Ministra Środowiska;

- z naruszaniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. oraz art. 140, w zw. z art. 77 § 2 K.p.a., gdyż przed jej wydaniem GDOŚ nie zwrócił się o uzupełnienie raportu w zakresie wskazanych w pkt 1 zmian przepisów, co skutkowało nieprawidłowym określeniem przynależności poszczególnych gatunków roślin i zwierząt, stwierdzonych w trakcie wykonanych inwentaryzacji przyrodniczych, do zbiorów gatunków chronionych (ściśle lub częściowo) oraz co, wobec poszerzenia listy gatunków chronionych, mogło wpłynąć na pominięcie niektórych zwierząt lub roślin podlegających ochronie z mocy prawa krajowego,

• z naruszeniem przepisu art. 140 K.p.a., w zw. z art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim GDOŚ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniach od decyzji RDOŚ, a w szczególności co do zdawkowego potraktowania wariantu V oraz w zakresie, w jakim podnoszono, że okres obserwacji ptaków przed sporządzeniem inwentaryzacji był zbyt krótki,

- z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a., ponieważ:

• RDOŚ nie przeprowadził ponownie rozprawy administracyjnej,

• niezawiadomiono stron o spotkaniu RDOŚ z wnioskodawcą z 4 maja 2010 r., na którym podjęto decyzję o odstąpieniu od uzupełnienia raportu o analizę wariantu V, gdyż ani K.p.a. ani Poś nie przewidują trybu dyskrecjonalnej "rozmowy" organu z inwestorem, na podstawie której czynione są jakiekolwiek ustalenia co do dalszego kierunku postępowania w sprawie, nadto zaś w aktach sprawy brak jest protokołu z tej "rozmowy", co implikuje również naruszenie przepisów art. 14 § 2 i 67 K.p.a.,

• nie ma możliwości zapoznania się i dokonania samodzielnej analizy i oceny wyników konsultacji społecznych z I połowy 2007 r., gdyż uwagi, wnioski i pytania społeczeństwa oraz odpowiedzi inwestora i projektanta zostały usunięte ze strony internetowej, a organy I i II instancji posługują się wyłącznie analizą głosów społeczeństwa, która jest kwestionowana przez skarżących,

- z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

• poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że została oparta na nieprawidłowej analizie przeprowadzonych konsultacji społecznych; nieprawidłowość polega na stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, że najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, że jest 139 wniosków, tym zdecydowanie za wariantem I – 62, II – 23, III – 12, poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi, tak więc nie może budzić żadnych wątpliwości że wskazana analiza jest nieprawidłowa, a GDOŚ nie przeprowadził własnej analizy w ramach postepowania odwoławczego,

• poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że RDOŚ nie uzasadnił w sposób pełny, rzetelny i jasny wariantu III jako wariantu najlepszego i najkorzystniejszego oraz nie poddał krytycznej ocenie raportu w tym zakresie,

• a także w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ z 2 grudnia 2011 r. pomimo, że nie zostały w niej uwzględnione wskazania raportu w zakresie działań minimalizujących negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia odnośnie trzmieli, wskazane na str. 162 raportu, jakie winny zostać podjęte na etapie realizacji przedsięwzięcia (nasadzenia roślin miododajnych, urządzenie gniazd),

- z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2011 r. pomimo, że raport o oddziaływaniu na środowisko, datowany na kwiecień 2011 r., stanowiący podstawowy i obowiązkowy dowód do wydania tej decyzji:

• przewiduje, że przedsięwzięcia na odcinku od projektowanej [...] (węzeł "M.") do węzła "K.", a co najmniej do węzła "Z." jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym - czym narusza art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś,

• nie zawiera analizy wariantu V zakładającego, że planowana droga zostanie poprowadzona częściowo w przebiegu aktualnej drogi nr [...] pomimo, że wariant ten zakłada wykorzystanie aktualnie istniejącej drogi, co daje możliwość obniżenia kosztów pieniężnych inwestycji, a także jej kosztów przyrodniczych, raport nie zawiera także wskazania rzeczowych argumentów przemawiających za odstąpieniem od przeprowadzenia analizy tego wariantu,

• nie zawiera: wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano opracowując raport oraz streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie,

• nie został w należyty sposób uzupełniony, a pisma mające go uzupełniać nie są wiarygodne,

• zawiera nierzetelne dane dotyczące kosztów budowy III wariantu – jest bowiem co najmniej mało prawdopodobne aby budowa drogi dłuższej i z większą liczbą węzłów komunikacyjnych była tańsza w realizacji od wariantu krótszego z mniejszą liczbą węzłów czy też od wariantu V zakładającego częściowe wykorzystanie już istniejącej drogi nr [...], tym bardziej, że wariant III w najmniejszym stopniu wykorzystuje istniejąca obwodnicę R.,

• ignoruje społeczne preferencje co do wyboru wariantów, zgodnie z którymi mieszkańcy M. preferują wariant I, zaś mieszkańcy N., C. i K. wariant II,

• ignoruje okoliczności, że wariant III przebiega przez zwarta zabudowę wsi C., co pociągnie za sobą niezwykle poważne skutki społeczno – ekonomiczne,

• nie został uaktualniony przez organ pierwszej instancji wobec uchylenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną i wydania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt,

• nie zawiera analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego likwidacji (art. 52 ust. 3 Poś),

• w sposób zdawkowy opisuje możliwe konflikty społeczne związane z przedsięwzięciem oraz zdawkowo w rozdziale 10.3 odnosi się do kwestii zabytków oraz ochrony krajobrazu kulturowego i faktycznie nie zawiera programu ochrony krajobrazu kulturowego oraz nie określa założeń dla wyprzedzających badań ratowniczo – archeologicznych, jak również lakonicznie traktuje temat ichtiofauny,

• nie zawiera informacji na temat występowania grzybów, ani żadnego wnioskowania co do zagrożeń i działań ochronnych w tym zakresie,

• nie zawiera żadnych ustaleń co do występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy,

• zawiera nieprawidłowe wskazanie, że odłowy płazów (żab wodnych) ze zbiornika, który będzie kolidował z budową węzła drogowego Kobyłka są działaniami kompensacyjnymi,

• nie został zaktualizowany na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym też co do aktualnie istniejącej zabudowy pomimo, że ostatnie dane w tym zakresie pochodzą z maja 2010 r., od tego czasu nastąpiły znaczne zmiany w szczególności co do nowo wzniesionych budynków,

• nie zawiera wskazania propozycji działań kompensacyjnych co do ptaków, w szczególności w zakresie instalacji budek lęgowych, w zakresie wariantu III, a RDOŚ nie wystąpiło uzupełnienie raportu w tym zakresie, co w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, albowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji RDOŚ organ ten nie uwzględnił wniosku [...] co do instalacji tych budek.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

6. M. M., wskazują, iż zaskarżona decyzja ignoruje dokumenty przedstawione przez strony, akceptuje najgorszy przebieg drogi, a ewentualne odszkodowanie nie zrekompensuje strat. Ponadto skarżący wskazał, że budowa drogi w III wariancie pozbawi okolicznych mieszkańców miejsca rekreacji i wypoczynku.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Pismem z 28 marca 2013 r. pełnomocnik skarżących: M. C., M. E.B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L. – M., A.M., S. S., H. B. i W. M. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej recenzji części przyrodniczej Raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do pisma załączono recenzję autorstwa dr E. G. – G.

Pismem z 17 kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył załącznik do protokołu stanowiący odpowiedź na pismo procesowe pełnomocnika skarżących z 28 marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi są zasadne w zakresie, w jakim Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy R. oraz utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie. W tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnił, że zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Niedopuszczalne jest rozstrzyganie tych kwestii odrębnie w drodze postanowienia organu odwoławczego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób niedopuszczalny w zaskarżonej decyzji orzekł w pkt 7 i 8 o utrzymaniu w mocy wskazanych powyżej postanowień, czym naruszył art. 142 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści art. 142 K.p.a. nie wynika uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia lub utrzymania w mocy, przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji, niezaskarżalnych postanowień poprzedzających jej wydanie, a tym bardziej w sytuacji gdy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie podjęte zostało przez organ, w stosunku do którego organ rozpoznający odwołanie nie jest organem odwoławczym.

WSA w Warszawie wskazał, że w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę w części, nie jest konieczne wydawanie nowego aktu przez organ administracji, a pozostałe zarzuty zawarte w skargach zdaniem Sądu są niezasadne i w tym zakresie Sąd skargi oddalił.

Sąd pierwszej instancji ponadto argumentował, że postanowienie organu uzgadniającego nie ma samodzielnego bytu prawnego i nie podlega samo w sobie kontroli sądowoadministracyjnej. Jego zasadność może być natomiast rozważana dopiero przy rozpoznaniu skargi na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Przy czym art. 48 ust. 2 pkt 3 Poś obliguje organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem inspekcji sanitarnej, jej projektu w zakresie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Przepis art. 77 ust. 7 obowiązującej od 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z dnia 3 października 2008 r. wyłączył stosowanie do uzgodnień art. 106 § 5 K.p.a., przy czym przepis przejściowy wskazanej ustawy - art. 153 ust. 2 rozciągnął niezaskarżalność na postanowienia w tym przedmiocie wydane w sprawach wszczętych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych przed dniem 15 listopada 2008 r. Regulacja wprowadzona w art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nie pozbawia strony możliwości zakwestionowania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, bowiem postanowienie to może zostać, zgodnie z art. 142 K.p.a. zaskarżone przez nią w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne, to jest od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Odnosząc się do zarzutu orzeczenia w zaskarżonej decyzji o nowym brzmieniu pkt 4.1.2. decyzji organu pierwszej instancji sprzecznym z pkt 7 sentencji postanowienia Nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [..] lutego 2011 r. wydanego w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia i w tym kontekście naruszenia art. 139 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia uzgodnieniowego, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to do jego kontroli uprawionym jest organ rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.

Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2 powyższej ustawy (w niniejszej sprawie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Zasadę związania organu głównego stanowiskiem organu uzgadniającego należy interpretować w ten sposób, że decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego, co nie oznacza, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym nie może modyfikować stanowiska organu uzgadniającego. Z powyższego przepisu nie można wyinterpretować bezwzględnego zakazu zmiany stanowiska organu uzgadniającego (np. dodatkowych zaleceń lub ich modyfikacji).

Sąd stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska orzekając w pkt 1 zaskarżonej decyzji o uchyleniu pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji w brzmieniu: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)" i w tym zakresie orzekając: "Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia należy wykonać monitoring w zakresie hałasu i gospodarki ściekowej (m.in. należy uwzględnić okresowe kontrole stanu sprawności technicznej oraz skuteczności działania urządzeń służących do podczyszczania i odprowadzania spływów opadowych)" pominął konieczność wykonania monitoringu w zakresie zanieczyszczenia powietrza.

Swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że ujęte w raporcie wyniki przeprowadzonych analiz oddziaływania przedmiotowej drogi na stan zanieczyszczenia powietrza nie wykazały przekroczeń standardów jakości środowiska na żadnym z analizowanych odcinków (str. 64-77 raportu), a przede wszystkim wskazał na konieczność objęcia zanieczyszczenia powietrza badaniami w ramach analizy porealizacyjnej. Takie rozstrzygnięcie zdaniem Sądu pierwszej instancji nie narusza art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny jest przy tym zawarty w skardze [...] zarzut, że organ naruszył art. 139 K.p.a. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie można uznać za orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, bowiem kwestia zanieczyszczenia powietrza objęta będzie badaniami w ramach analizy porealizacyjnej. Sąd zgodził się z argumentacją organu, wynikającą z raportu oddziaływania na środowisko o możliwości odstąpienia od wykonania monitoringu zanieczyszczenia powietrza w trakcie realizacji przedsięwzięcia.

Wbrew zarzutom skarżących brak jest - zdaniem Sądu pierwszej instancji - podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 52, 56 i art. 47 Poś. Zawiera ona bowiem wystarczająco określone dla objętego postanowieniem przedsięwzięcia warunki jego realizacji z punktu widzenia środowiskowych uwarunkowań. Za bezpodstawne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał twierdzenie, że ustalając te warunki organy orzekające nie przeanalizowały wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (w tym brak rozpoznania stanu występowania grzybów, brak rzetelnej diagnozy odziaływania przedsięwzięcia na ryby, brak wskazań dotyczących ochrony trzmieli, ustaleń co do występowania m.in. żmii zygzakowatej, padalca, nieprawidłowe wskazania dotyczące ochrony płazów), jak również brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego likwidacji, zdawkowe opisanie możliwych konfliktów społecznych oraz brak odniesienia się do kwestii zabytków oraz ochrony krajobrazu kulturowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że większość nałożonych warunków określonych w decyzji zmierza do maksymalnego ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ochrona może i powinna być rozumiana tylko w zakresie ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów, np. w zakresie dopuszczalnego hałasu czy też stężeń poszczególnych zanieczyszczeń powietrza. W tym zaś zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja takie konkretne normy narusza.

Analiza raportu prowadzi do wniosku, że obliczenia, jakie zostały wykonane odniesione zostały do norm najostrzejszych, po to, aby przewidywane oddziaływanie na środowisko we wszystkich jego komponentach w nich się mieściło. Przedstawienie wariantu najkorzystniejszego spełniało wymóg art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś. Z kolei jeśli idzie o wariant V to istotnie jego przedstawienie jest lakoniczne, co jednak – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie oznacza sprzeczności z art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w raporcie w pełni wykazano, dlaczego uznano projektowane przedsięwzięcie w wariancie III za najbardziej korzystne dla środowiska. Dokonując tej analizy wykonano szczegółowe porównania tegoż wariantu z innymi wariantami. Stwierdził, iż załączony raport zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 5 i 6 Poś. Sąd wskazał za organem, że każdy z wariantów będzie wywoływał sprzeciw określonej grupy społeczeństwa, bowiem na terenach zurbanizowanych nie jest możliwe bezkonfliktowe poprowadzenie drogi ekspresowej. Słusznie organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, iż wariant III jest najgorszy pod względem ekonomicznym, czego dowodzą wyniki analizy wielokryterialnej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko, że te racjonalne względy, tak z perspektywy oddziaływania na środowisko, jak warunków życia społeczności zadecydowały o uznaniu przez organ zasadności realizacji zaproponowanego przez inwestora wariantu inwestycyjnego jako najkorzystniejszego. Negatywne oddziaływanie inwestycji drogowej na środowisko zostanie zrównoważone z jednej strony przez korzyści jakie jej realizacja przyniesie w sensie globalnym środowisku i społeczeństwu, a także przez narzucone przez organ wymogi jakie musi spełnić inwestor eliminujące bądź minimalizujące zagrożenia.

Oceniając raport oddziaływania na środowisko WSA w Warszawie wskazał na istnienie swoistego domniemania prawidłowości dokonanych ocen oddziaływania na środowisko, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że konsultacje społeczne służyć mają rozpoznaniu preferencji artykułowanych przez poszczególne grupy społeczności lokalnej oraz rozpoznaniu preferowanych przez poszczególne grupy społecznie sposobów rozstrzygnięcia konfliktów (rezygnacja, zmiany, zastosowanie określonych środków ochronnych) tak, aby kwestie te mogły być rozważone na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Instytucja konsultacji nie sprowadza się jednak do konieczności znalezienia w każdym przypadku konsensusu; a taka formuła konsultacji nie zwalnia organu administracji z obowiązku uwzględnienia uwag zakwalifikowanych, jako racjonalne oraz uzasadnienia przyczyn nie uwzględnienia innych. Gdy chodzi o zawartość Raportu obowiązkiem inwestora jest wskazanie, czego będą dotyczyć spodziewane konflikty społeczne (art. 52 ust. 1 pkt 11 Poś), nie zaś szczegółowy opis poszczególnych spotkań i formułowanych tam wniosków. Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organ zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych i nierzetelnego przeprowadzenia konsultacji społecznych z uwagi na fakt, iż zatwierdzenie ostatecznego przebiegu projektowanej trasy nastąpiło, zanim umożliwiono społeczeństwu udział w przedmiotowym postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu udział społeczeństwa niewątpliwe został zapewniony, gdyż zgodnie z art. 32 Poś wyznaczono 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków m.in. od 29 sierpnia do 18 września 2008 r. Zgłaszane w tym terminie uwagi i wnioski zostały rozpatrzone, niektóre uwzględnione, a w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano sposób i zakres ich wykorzystania.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skoro raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 19 ust. 1, w związku z ust. 2 pkt 7 Poś jest informacją podlegającą udostępnieniu przez organ administracyjny na żądanie każdego podmiotu, a ustawodawca nie nałożył w tym zakresie żadnych warunków jego udostępnienia, to bezsprzecznie przyjąć należało, iż strony postępowania, jak również inne podmioty, mogły się dowiedzieć o jego ustaleniach (zapoznać się z jego treścią).

Odnosząc się do zarzutu powołania się na nieaktualne w dacie wydawania decyzji przepisów rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną (Dz.U. Nr 168, poz. 1764) oraz z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. Nr 220, poz. 2237), podczas gdy w sprawie niniejszej winny znaleźć zastosowanie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. Nr 14, poz. 81) oraz z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. Nr 237, poz. 1418), które uchylały powyższe rozporządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zmiany wprowadzone w rozporządzeniach nie miały wpływu na treść raportu, a w konsekwencji na treść decyzji, bowiem nie obejmowały gatunków roślin i zwierząt znajdujących w się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie do podnoszonej w skardze kwestii braku analizy wpływu wibracji w czasie budowy i w trakcie użytkowania trasy na zabudowę mieszkaniową i mieszkańców, Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami (wibracjami). Ochrona przed drganiami realizowana jest w oparciu o przepisy prawa budowlanego oraz normy budowlane.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach, tj.: niedokonania analizy występowania grzybów – dokonano takiej analizy z rozdziale 6.9.1.9. raportu pn. "Ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów" oraz braku ustaleń co do występowania żmii zygzakowatej, padalca oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy – wykonano inwentaryzację siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt na trasie nowoprojektowanego odcinka trasy [...] i w wyniku przeprowadzonych badań nie stwierdzono występowania powyższych (str. 146, 161, 182, 184 raportu) Sąd wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie wobec prawidłowego rozstrzygnięcia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Wobec odniesienia się organu drugiej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniach, Sąd pierwszej instancji uznał je za prawidłowe i trafne, bez konieczności powtarzania argumentacji. Ponadto prawidłowo określono działania kompensacyjne dotyczące odłowów płazów, natomiast potrzeba instalacji budek lęgowych w przypadku realizacji wariantu III nie została zidentyfikowana w raporcie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji poczynione przez organy ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty i obawy strony skarżącej co do projektowanej inwestycji nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a zwłaszcza w sporządzonym w sprawie raporcie, w którym dokonano wszechstronnej i szczegółowej analizy wpływu planowanej inwestycji na zamieszkujących w sąsiedztwie ludzi oraz otaczające środowisko.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w polskim systemie prawnym, nie ustanowiono zasady prymatu ochrony środowiska nad innymi względami. Ramy uwzględniania kwestii ochrony środowiska wyznacza zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP.). W myśl tej zasady, wyrażonej w art. 3 pkt 13 w zw. z pkt 50 Poś, organ administracji orzekający w sprawie powinien mieć na uwadze także uwarunkowania związane z rozwojem społeczno-gospodarczym.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że każda inwestycja, a zwłaszcza budowa nowej drogi negatywnie wpływa na środowisko oraz będzie budziła sprzeciw określonej grupy mieszkańców. Dlatego rolą organów powołanych do ochrony środowiska naturalnego jest wypośrodkowanie zysków i strat z nowej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie odniosły się szczegółowo do podnoszonych w odwołaniach zarzutów, oparły swoje rozstrzygnięcie o specjalistyczną wiedzę, a raport jest rzetelny i prawidłowy.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. jest przepisem wyjątkowym, a dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Złożona do akt sprawy recenzja stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony. Autorka recenzji kwestionuje ustalenia przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko. Wbrew stanowisku zawartemu w opinii raport zawiera konkretne warunki wykorzystania terenu w fazie jego realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, w tym gatunków roślin i zwierząt. Wynikające z raportu szczegółowe warunki, które zostały nałożone na inwestora znajdują się w decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a., w zw. z art. 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 1964 r. Nr 43, poz. 296, ze zm, dalej: K.p.c.) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie rozstrzygnął w żaden sposób o dowodzie z dokumentu w postaci Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko autorstwa E. G.-G. z 18 marca 2013 r., nie wiadomo zatem czy dowód ten został dopuszczony czy też oddalony. Z uzasadnienia wyroku (str. 64/65) również nie wynika czy dowód ten został dopuszczony czy oddalony. Nie wiadomo zatem jak dowód ten został potraktowany przez Sąd od strony formalnej, co w konsekwencji nie pozwala również ocenić tej część uzasadnienia wyroku, która odnosi się do tego dowodu (w przypadku bowiem gdyby Sąd dopuścił ten dowód należałoby uznać, że Sąd nie zapoznał się z tym dowodem i nie wziął go pod uwagę, w przypadku gdyby go oddalił - niedopuszczane byłoby rozważanie treści tego dowodu w ogóle). Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie argumentowało, że jeżeli zaś przyjąć, że odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do treści Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, z 18 marca 2013 r. oznacza dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, to w ocenie skarżącego w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym został naruszony przepis art 106 § 5 P.p.s.a., w zw. z art. 227, art. 233 oraz art. 328 § 2 K.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie zapoznał się z tym dowodem, nie wskazał z jakich przyczyn odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej co do zasady, ani też nie wskazał z jakich przyczyn treść tego dowodu jest niewiarygodna i nie może zostać uwzględniona.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażające się w tym, że WSA w Warszawie, pomimo sporządzenia obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarł w nim głównie przedstawienie dotychczasowego przebiegu sprawy, zaś w sposób bardzo ogólny i lakoniczny przedstawił motywy własnego rozstrzygnięcia i nie ustosunkował się do znacznej części zarzutów poszczególnych skarg, przez co nie można stwierdzić, że skargi te zostały rozpoznane, co sprawia, że prawidłowości zaskarżonego wyroku nie da się skontrolować.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wyjaśniło, że zarzut powyższy dotyczy następujących kwestii: utrzymania w mocy decyzji GDOŚ, pozostawiającej w obrocie prawnym decyzję RDOŚ, wydaną:

- z rażącym naruszeniem przepisu art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś - bez uwzględnienia w niej warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia [...] PWIS w Warszawie z [...] lutego 2011 r., jak również bez uzasadnienia dla przywołanego zaniechania organu I instancji,

- z naruszeniem przepisu art. 46 ust. 1 b Poś - gdyż decyzja ta nie dotyczy realizacji całego przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi szybkiego ruchu [...] na terenie województwa mazowieckiego,

- z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1b pkt 3 Poś - gdyż pomimo odmiennych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu tej decyzji, nie zostało uwzględnionych w jej warunkach 5 wniosków wniesionych w piśmie [...] do RDOŚ w Warszawie z 18 września 2008 r. w trakcie pierwszego terminu procedury udziału społeczeństwa - w dniach 29 sierpnia - 18 września 2008 r., co oznacza, że obowiązek organu I instancji, określony w art. 56 ust. 8 Poś, nie został należycie wykonany,

- bez spełnienia zaleceń wskazanych dla organu I instancji w poprzedniej prawomocnej Decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r. (o znaku [...]), gdyż w ponownie przeprowadzonym w I instancji postępowaniu odstąpiono, bez żadnego uzasadnienia, od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa, zgodnie z wytycznymi podanymi przez GDOŚ w wyżej wymienionej decyzji kasacyjnej,

- bezprzedmiotowo - w zakresie części pkt 3.16 tej decyzji (na początku jej str. 8), co oznacza iż w tej części decyzja RDOŚ w Warszawie narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a.,

- rażącym naruszeniem art. 9 oraz 10 § 1 K.p.a. - gdyż strony postępowania były pozbawione możliwości brania czynnego udziału w ważnych czynnościach podejmowanych przez RDOŚ w Warszawie w trakcie postępowania tego organu, a nawet nie były informowane zawczasu o zamiarze podjęcia przez organ I instancji tych czynności, mających istotne znaczenie również dla dokonanego rozstrzygnięcia,

- z rażącym naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. - gdyż nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, wskutek czego błędnie określono zbadane poparcie społeczne dla analizowanych wariantów realizacyjnych planowanej drogi [...], co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Podniesiono ponadto zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ (utrzymującej w mocy decyzję RDOŚ z [...] grudnia 2011 r.) i poprzedzającej jej decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2011 r. ([...]) pomimo, że:

- zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną bezprzedmiotowo - w zakresie części pkt 3.16 tej decyzji, co oznacza, iż w tej części decyzja RDOŚ w Warszawie narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a.,

- zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną z rażącym naruszeniem art. 9 oraz 10 K.p.a., gdyż strony postępowania były pozbawione możliwości brania czynnego udziału w ważnych czynnościach podejmowanych przez RDOŚ w Warszawie w trakcie postępowania tego organu, a nawet nie były informowane o zamiarze podjęcia przez organ I instancji tych czynności, mających istotne znaczenie,

- zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną z rażącym naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., gdyż nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, wskutek czego błędnie określono zbadane poparcie społeczne dla analizowanych wariantów realizacyjnych planowanej drogi [...], co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem kastora nie można wszelkich kwestii skwitować w ten sposób, że każda lokalizacja inwestycji będzie wywoływać określone protesty danej społeczności lokalnej. Sąd nie odniósł się do zagadnień dotyczących liczby protestów przeciwko wariantowi III, nieprawidłowo policzonej i podsumowanej przez RDOŚ, szczególnie w kontekście tego, że w trakcie postępowania zamieniono numerację poszczególnych wariantów,

- zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną bez spełnienia przez RDOŚ zaleceń wskazanych dla organu I instancji w poprzedniej decyzji GDOŚ z [...] marca 2010 r. z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 lit. b pkt 3 Poś, ponieważ pomimo przeciwnych stwierdzeń w uzasadnieniu tej decyzji, nie zostało uwzględnionych w jej warunkach 5 wniosków [...], wniesionych w piśmie Towarzystwa do RDOŚ w Warszawie z 18 września 2008 r. w trakcie pierwszego terminu procedury udziału społeczeństwa - w dniach 29 sierpnia - 18 września 2008 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza to, że obowiązek organu I instancji, określony w art. 56 ust. 8 Poś, nie został należycie wykonany,

- na podstawie niepełnego raportu o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia sporządzonego niezgodnie z wymogami określonymi dla tego typu opracowań w art. 52 ust. 1 pkt 2, 3, 7a, 11, 13 Poś, oraz art. 52 ust. 3 Poś, albowiem raport ten, wbrew stwierdzeniu Sądu nie zawiera:

- informacji dotyczących grzybów (słowo "grzyby" występuje tylko w tytule rozdziału, zaś w samym rozdziale nie ma na ich temat ani słowa),

- nie zawiera informacji na temat występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca (H.) oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy - co zostało wykazane za pomocą Recenzji do Raportu,

- wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport oraz streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie,

- po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, w której na znaczącym przebiegu omawianego odcinka drogi [...] (pomiędzy węzłem "D." a węzłem "K.") faktycznie odstąpiono od wariantowania tego przedsięwzięcia,

- z rażącym naruszeniem art. 56 ust. 1 lit. b pkt 2 Poś - gdyż - bez żadnego uzasadnienia - nie zostały w niej uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie, dotyczące ochrony trzmieli i odtworzenia siedlisk żerowania tych owadów, gatunków podlegających ochronie prawnej.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zasądzenie na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W kolejnej skardze kasacyjnej, wystosowanej przez Z. P.-S., na podstawie art. 176 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd rozpoznający skargi od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie poprzez zastąpienie przedstawienia własnego stanowiska Sądu w uzasadnieniu wyroku ogólnikową aprobatą stanowiska organu orzekającego oraz pominięcie stanowiska uczestnika postępowania, art. 113 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 113 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 162 K.p.c., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie zarządzenia o zamknięciu rozprawy podczas gdy sprawa była niedostatecznie wyjaśniona w zakresie dotyczącym dopuszczenia przez Sąd dowodu z recenzji części przyrodniczej Raportu o oddziaływaniu na środowisko autorstwa dr E. G.-G. oraz brak uzasadnienia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie zbyteczności przeprowadzenia rozprawy co do zgłoszonego dowodu z ww. recenzji, a także wyrokowanie na podstawie pisma procesowego nadesłanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie - określonego jako załącznik do protokołu sądowego - po zamknięciu rozprawy (data wpływu 17 kwiecień 2013 r.), którego treść nie była znana wcześniej stronom postępowania, art. 134 § 1, w zw. z art 138 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieobjęcie rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku całości rozpoznanej przez sąd sprawy w ten sposób, iż uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji, a nie orzekł natomiast w pozostałym zakresie, a mianowicie - czy w tym zakresie skargę oddala czy też wchodzi w grę inne jeszcze rozstrzygnięcie, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonej decyzji przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz całkowite pominięcie stanowiska strony skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji, art. 151 P.p.s.a., w związku art. 7, 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art 107 § 3 K.p.a., w związku z art 139 K.p.a. poprzez oddalenie skarg mimo, iż organ odwoławczy naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a zatem zaskarżona decyzja na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. winna być przez Sąd uchylona, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie: art. 47 pkt 1 lit. a i d Poś, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie dokonuje się analizy wpływu drgań na zdrowie i warunki życia ludzi, a ochrona ta może być realizowana w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę, art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, iż możliwe jest w świetle tego przepisu dokonanie prawidłowego wariantowania planowanego przedsięwzięcia w sytuacji lakonicznego przedstawienia jednego z analizowanych wariantów w raporcie, art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż to organ (w tym zwłaszcza II instancji) może modyfikować warunki określone w uzgodnieniach organów wydanych przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze kasacyjnej powołującej art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wniesionej przez M. C., M.E. B., E. P., M. K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L.-M., A.M., S. S., H. B. oraz W. M. zarzucono, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem następujących przepisów:

1. art. 104 P.p.s.a., w zw. z art. 45, 47 § 1, 67 § 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a ponadto jego złożenie było niedopuszczalne z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r., co wyraźnie zostało uwidocznione w protokole rozprawy (k-247). Zdaniem skarżących kasacyjnie oznacza to, że pismo to albo winno zostać zwrócone organowi albo, jako zwykłe pismo procesowe powinno zostać doręczone pozostałym stronom. Nie dokonując żadnej z tych czynności Sąd dopuścił do pobawienia pozostałych stron, w szczególności skarżących, możności obrony swych praw, co winno skutkować uznaniem, że postępowanie przed WSA obarczone jest wadą nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.,

2. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd:

- z jednej strony uchylił pkt 7 i 8 decyzji GDOŚ, zawierającej rozstrzygnięcie w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia GDOŚ z [...] czerwca 2011 r., choć w ocenie skarżących GDOŚ był uprawniony do zamieszczenia rozstrzygnięcia co do tego postanowienia w sentencji decyzji na podstawie art. 144, w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., z drugiej zaś strony uznał, że w pozostałym zakresie decyzja GDOŚ ma charakter samodzielny i jako taka może pozostać w obrocie prawnym, a uchylenie pkt 7 i 8 decyzji GDOŚ nie wymaga podejmowania przez ten organ jakichkolwiek działań. Tymczasem, zdaniem skarżących kasacyjnnie, decyzja GDOŚ w pozostałym zakresie nie ma charakteru samodzielnego, ze względu na charakter prawny postanowień uzgodnieniowych, nadto zaś uchylenie pkt 7 i 8 decyzji GDOŚ doprowadziło do sytuacji w której de facto zaskarżenie postanowień uzgodnieniowych na postawie art. 142 K.p.a. (w odwołaniu od decyzji) faktycznie pozostało bez rozstrzygnięcia,

3. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 236 K.p.c. oraz art 141 § 4 P.p.s.a. wskutek braku wydania jakiegokolwiek postanowienia dowodowego odnośnie do dowodu z dokumentu w postaci Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko E. G.-G., a złożonej do akt sprawy jako załącznik do pisma z 28 marca 2013 r., co sprawia, że nie wiadomo czy dowód ten został dopuszczony czy też oddalony. Z uzasadnienia wyroku (str. 64/65) również nie wynika czy dowód ten został dopuszczony czy oddalony, co nie pozwala ocenić tej część uzasadnienia wyroku, która odnosi się do tego dowodu (w przypadku bowiem gdyby Sąd dopuścił ten dowód należałoby uznać, że Sąd nie zapoznał się z tym dowodem i nie wziął go pod uwagę, w przypadku gdyby go oddalił — niedopuszczane byłoby rozważanie treści tego dowodu),

4. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 233 oraz art. 328 § 2 K.p.c. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, w jakim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie przeprowadził oceny dowodu z przedłożonej Recenzji do Raportu, nie wskazał czy daje mu wiarę, a jeśli tak to w jakim zakresie i jaki wpływ miał ten dowód na rozstrzygnięcie Sądu,

5. naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.: art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającego się w tym, że WSA nie odniósł się do szeregu zarzutów postawionych w skardze na decyzję GDOŚ i jednocześnie pomimo zaistnienia uchybień wskazanych w tych zarzutach utrzymał decyzję w mocy i nie uchylił jej, co stanowi także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i dotyczy:

I. naruszenia przez GDOŚ przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a., w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1 K.p.a. wyrażającym się w utrzymaniu w mocy decyzji RDOŚ i nie uchyleniu jej pomimo, że:

- RDOŚ nie przeprowadził ponownie rozprawy administracyjnej, pomimo że jedną z podstawowych przyczyn uchylenia decyzji RDOŚ z [...] marca 2009 r. było naruszenie praw stron do czynnego udziału poprzez nieprawidłowe pouczenie o przysługujących uprawnieniach związanych z uczestnictwem w rozprawie administracyjnej (str. 11 i 13 decyzji GDOŚ z 11 marca 2010 r.),

- w ponownym postępowaniu przed organem I instancji zostały naruszone prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie stronom wzięcia udziału w spotkaniu RDOŚ z wnioskodawcą, jakie odbyło się 4 maja 2010 r., na którym podjęto decyzję o odstąpieniu od uzupełnieniu raportu o analizę wariantu V, o którym wspomina się na str. 11 raportu oraz w piśmie RDOŚ z 5 maja 2010 r. ([...]), gdyż ani K.p.a. ani Poś nie przewidują trybu dyskrecjonalnej "rozmowy" organu z inwestorem, na podstawie której czynione są jakiekolwiek ustalenia co do dalszego kierunku postępowania w sprawie; nadto zaś w aktach sprawy brak jest protokołu z tej "rozmowy", co implikuje również naruszenie przepisów art. 14 § 2 i 67 K.p.a.,

- nie ma możliwości zapoznania się i dokonania samodzielnej analizy i oceny wyników konsultacji społecznych z I połowy 2007 r., gdyż uwagi i pytania społeczeństwa oraz odpowiedzi inwestora i projektanta zostały usunięte ze strony internetowej (str. 11 decyzji), a organy I i II instancji posługują się wyłączenie analizą głosów społeczeństwa, która jest kwestionowana przez skarżących (np. w piśmie z 9 stycznia 2009 r.),

- naruszenia przez GDOŚ przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.:

- poprzez nie uchylenie decyzji RDOŚ pomimo, że została oparta na nieprawidłowej analizie przeprowadzonych konsultacji społecznych; tj. stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, że najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, iż jest 139 wniosków, tym zdecydowanie za wariantem I -62 , II -23, III -12 (czyli 97 głosów zdecydowanych na jeden z wariantów), poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi, z czego wynika, że analiza jest nieprawidłowa, a GDOŚ nie przeprowadził własnej analizy w ramach postępowania odwoławczego,

- poprzez nie uchylenie decyzji RDOŚ pomimo że organ ten nie uzasadnił w sposób pełny, rzetelny i jasny wyboru wariantu III jako wariantu najlepszego i najkorzystniejszego oraz nie poddał krytycznej ocenie raportu w tym zakresie,

- przepisu art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś poprzez utrzymanie w mocy decyzji RDOŚ z [...] grudnia 2011 r. i nie uchylenie tej decyzji pomimo, że raport o oddziaływaniu na środowisko, z kwietnia 2011 r., stanowiący podstawowy i obowiązkowy dowód do wydania tej decyzji:

a) jest niekompletny i wewnętrznie sprzeczny, na co zwracał uwagę GDOŚ w swoim piśmie z 8 grudnia 2010 r. (str. 8, 9) i nie został uzupełniony w prawidłowy sposób, w szczególności wyjaśnienia [...] ([...]), mające stanowić uzupełnienie raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z 27 stycznia 2011 r., tak jak wyjaśnienia [...] stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z kwietnia 2011 r. nie zostało w ogóle podpisane,

b) przewiduje, że przedsięwzięcie na odcinku od projektowanej [...] (węzeł "M.") do węzła "K.", a co najmniej do węzła "Z." jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym (na tym odcinku wszystkie rozważane warianty przebiegu inwestycji zostały poprowadzone w tym samym przebiegu), czym narusza art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś,

c) nie zawiera analizy wariantu V zakładającego że planowana droga zostanie poprowadzona częściowo w przebiegu aktualnej drogi nr [...], pomimo że wariant ten zakłada wykorzystanie aktualnie istniejącej drogi co daje możliwość obniżenia kosztów pieniężnych inwestycji a także jej kosztów przyrodniczych, raport nie zawiera także wskazania rzeczowych argumentów przemawiających za odstąpieniem od przeprowadzenia analizy tego wariantu (konflikty społeczne i ograniczona możliwość włączenia się do ruchu na drodze ekspresowej to zasadniczo problemy każdego z opisywanych wariantów),

d) nie zawiera wskazania trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport (art. 52 ust. 1 pkt 13 POŚ) oraz streszczenia w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w raporcie (art. 52 ust. 1 pkt 14 Poś),

e) nie analizuje oddziaływania przedsięwzięcia w trakcie jego likwidacji (art. 52 ust. 3 Poś),

f) nie został w należyty sposób uzupełniony a pisma mające go uzupełniać nie są wiarygodne, gdyż nie zostały podpisane przez osoby je sporządzające,

g) ignoruje społeczne preferencje co do wyboru wariantów (także w kontekście istniejących konfliktów społecznych), zgodnie z którymi mieszkańcy M. preferują wariant I, zaś mieszkańcy N., C. i K. wariant II,

h) ignoruje okoliczność, iż wariant III przebiega przez zwartą zabudowę wsi C., co pociągnie za sobą niezwykle poważne skutki społeczno - ekonomiczne,

i) zawiera jedynie zdawkowe informacje na temat ichtiofauny i nie zawiera rzetelnej diagnozy oddziaływania przedsięwzięcia na ryby, w szczególności w fazie budowy drogi, pomimo że planowana inwestycja będzie przekraczała co najmniej dwa cieki wodne (rzeki: D. i C.) (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś), nadto zaś odnosi się tylko do ichtiofauny rzeki C., w ogóle nie wspominając o rzece D.,

j) zawiera nieprawidłowe wskazanie, że odłowy płazów (żab wodnych) ze zbiornika, który będzie kolidował z budową węzła drogowego K. są działaniami kompensacyjnymi, podczas gdy działania te nie są działaniami kompensacyjnymi a jedynie minimalizującymi niekorzystne oddziaływanie przedsięwzięcia,

k) nie został zaktualizowany na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym tez co do uaktualnienia istniejącej zabudowy, pomimo że ostatnie dane w tym zakresie pochodzą z maja 2010 r. (zdjęcia lotnicze i wizje w terenie), czyli sprzed prawie dwóch i pół roku, podczas których nastąpiły znaczne zmiany w szczególności co do nowo wzniesionych budynków,

6. naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim WSA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję GDOŚ i utrzymaną przez nią w mocy decyzję RDOŚ, pomimo że:

- decyzja organu I instancji w sposób nader zdawkowy traktuje wariant V, albowiem ustosunkowanie to ma charakter jedynie formalny, jest jednozdaniowe i faktycznie jest powtórzeniem argumentacji z pisma GDDKiA z 30 kwietnia 2010 r., nadto zaś GDOŚ nie rozpoznał zarzutów odwołania dotyczących tego uchybienia a wskazanie że "tutejszy organ uznał, że w raporcie przedstawiono wystarczającą ilość wariantów, które zapewniły możliwość merytorycznej oceny poszczególnych opcji realizacji inwestycji" (str. 37 decyzji GDOŚ) w żadnym razie nie może zostać uznane za rozpatrzenie tego zarzutu. Sam Sąd uznał natomiast, że lakoniczne opisanie wariantu V nie jest wadą choć przecież logicznym powinno być uznanie, że najpierw winny zostać opisane wszystkie brane pod uwagę warianty by następnie na podstawie tak zestawionych danych mógł zostać wybrany wariant najkorzystniejszy (art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś),

- raport na którym została oparta nie zawiera informacji na temat występowania grzybów ani żadnego wnioskowania co do zagrożenia i działań ochronnych w tym zakresie (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś),

- raport nie zawiera ustaleń co do występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca (H.) oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś).

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie zauważył, że uwzględniono postanowienia uzgadniające organów, a decyzję środowiskową uzyskano dla całego przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi ekspresowej na określonym odcinku w granicach województwa [...]. Inwestor wskazał, że brak jest obowiązku uzyskiwania decyzji środowiskowej dla całej drogi znajdującej się w granicach województwa, a jedynie dla planowanego przedsięwzięcia znajdującego się na terenie województwa. Ponadto przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a także w znowelizowanym rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, odnoszą się m.in. do przedsięwzięć polegających na budowie dróg na odcinkach mniejszych niż 10 km. Tym samym, są to odcinki mniejsze, niż całe odcinki dróg na terenie województw.

Zauważono ponadto, iż decyzja GDOŚ z [...] marca 2010 r. nie nakłada obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem społeczeństwa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazano, że nałożenie obowiązku wykonania zbiornika retencyjnego poza granicami inwestycji jest zgodne z prawem, bowiem nałożenie obowiązku wykonania urządzenia ochrony środowiska nie musi zwierać się na terenie inwestycji dla której uzyskuje się decyzję środowiskową. Przedmiotowy zbiornik retencyjny jest funkcjonalnie związany z przedsięwzięciem, dla którego uzyskana została decyzja środowiskowa, natomiast jego lokalizacja ze względów technicznych znajduje się poza określonym w decyzji kiiometrażem ciągu głównego inwestycji drogowej. Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja o odstąpieniu od konieczności rozszerzenia oceny o wariant V nastąpiła nie, jak wskazuje wnoszący skargę kasacyjną, w wyniku dyskrecjonalnej "rozmowy", lecz w wyniku prowadzonej korespondencji, o czym świadczą pisma: GDDKiA z 30 kwietnia 2010 r. oraz z 5 maja 2010 r. W ocenie GDDKiA wyniki konsultacji społecznych wskazujące, że dany wariant był najrzadziej wskazywany jako preferowany, nie jest jednoznaczne z tym, że wariant ten był wskazywany najczęściej jako nieakceptowany. Natomiast skarżący odnoszą się jedynie do danych liczbowych wskazujących osoby będące zdecydowanie za jednym z wariantów. Zdaniem GDDKiA, decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek wykonania monitoringu w zakresie m.in. zanieczyszczeń powietrza nie wskazywała ani terminu wykonania pierwszego pomiaru ani częstotliwości dalszych pomiarów. Jednocześnie badania w zakresie zanieczyszczenia powietrza zostaną wykonane w ramach analizy porealizacyjnej, tym samym nie można uznać zarzutu, że decyzja organu II instancji ograniczyła prawo do informacji o środowisku. GDDKiA za niesłuszny jznał zarzut zmniejszenia przez organ odwoławczy ochrony przed oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia poprzez odsunięcie w czasie planowanego monitoringu jakości powietrza i naruszenie tym samym zasady przezorności. Decyzja organu I instancji nakładając obowiązek wykonania monitoringu w zakresie m.in. zanieczyszczeń powietrza nie wskazywała terminu wykonania pierwszego pomiaru ani częstotliwości dalszych, a zatem nie można uznać zarzutu, że decyzja organu II instancji odsunęła w czasie planowany monitoring jakości powietrza.

W ocenie GDDKiA raport spełnia wymagania określone w art. 52 ustawy Poś, ponadto został uzupełniony w zakresie wskazanym przez organ prowadzący postępowanie w piśmie znak [...] z 23 kwietnia 2010 r.; a wezwanie nie wskazywało na konieczność uzupełnienia raportu o temat dot. występowania grzybów. Zlecenie i przeprowadzenie rzetelnej inwentaryzacji przyrodniczej nie zagwarantuje zidentyfikowania wszystkich gatunków występujących na danym obszarze. Ponadto stwierdzenie występowania danego gatunku nie oznacza, że gatunek występuje stale.

Dalej GDDKiA wywodziła, że nie naruszono Poś, gdyż przedsięwzięcie, jako całość, zostało przeanalizowane w czterech wariantach. Ponadto, niezrozumiały jest zarzut, że wskazany przebieg planowanej drogi [..] spowoduje całkowitą izolację sąsiadujących z rezerwatem "H." terenów leśnych, gdyż droga [...] w rejonie rezerwatu przebiega wschodnim skrajem obszaru leśnego, w którym znajduje się rezerwat. Ponadto, w celu zmniejszenia efektu barierowego drogi, m.in. na wysokości przedmiotowego rezerwatu zaplanowany został ciąg przepustów dla płazów. Organ nie jest zobligowany do zawarcia w decyzji wszystkich wskazań raportu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. – S. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 138 P.p.s.a. Odnośnie do zarzutów materialnych podniesiono, że nie nastąpiło naruszenie art. 47 pkt 1 lit. a i d Poś, ponieważ słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami. W ocenie organu nie zasługuje ponadto na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś, bowiem przedmiotem analiz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko były warianty: I, II, IIa oraz III. Dla tych wariantów dokonano wielokryterialnej oceny oddziaływania na środowisko oraz wytypowano wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Raport zawiera również krótki opis historii planowania analizowanego odcinka drogi, w którym wskazane są również inne warianty prowadzenia trasy. Zostały one jednak odrzucone już na wcześniejszych etapach procesu przygotowania inwestycji i nie stanowiły przedmiotu analiz raportu. Tym samym za słuszną należy uznać ocenę Sądu I instancji, że zawarte w raporcie analizy poszczególnych wariantów przedsięwzięcia nie stoją w sprzeczności z art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś. Dodatkowo podkreślono, że wybór wariantu najkorzystniejszego nie został oparty jedynie na kryteriach ekonomicznych, lecz został dokonano analizy wielokryterialnej, uwzględniającej oceny: techniczno-ruchową, przestrzenną, społeczną, środowiskową oraz ekonomiczną.

W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2015 r. [...] wskazało na nieważność postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a, powołując się na brak zapewnienia udziału w postepowaniu sądowoadministracyjnym T. S., Z. M., H. B., J. J. w wyniku niewystosowania do nich zawiadomień o rozprawie przez WSA w Warszawie, mimo, że zdaniem skarżącego kasacyjnie osoby te były stronami postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym złożonym 2 kwietnia 2015 r., przez M. C., M. E.B., E. P., M.K., E. S., P. B., D. H., J. Z., I. L.-M., A. M., S. S., H. B.W. M. jako powołano nową podstawę kasacyjną w postaci art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 186 P.p.s.a., wiążąc ją z brakiem zapewnienia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym T. S., Z. M., H. B., w wyniku niewystosowania do nich zawiadomień o rozprawie przez WSA w Warszawie.

W piśmie tych samych osób z 3 kwietnia 2015 r. oświadczenia zawarte w ww. piśmie zostały wycofane.

W dniu 19 lipca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł zażalenie na postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12, w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisów art. 200 oraz art. 206 P.p.s.a. i bezpodstawnym zasądzeniu od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących, bądź też kwoty wyższej, niż była im należna. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyłącznie pkt 7 i pkt 8 decyzji z [...] września 2012 r., natomiast zarzuty skarżących dotyczące pozostałej części decyzji Sąd uznał za niezasadne i w tym zakresie skargi oddalił. Organ akcentował, że uchylenie przez Sąd części decyzji z [...] września 2012 r. nie skutkowało koniecznością wydania przez organ nowego aktu, nie wpłynęło na pozostałą część decyzji, a w szczególności na jej zasadniczą część, tj. określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i nie wpłynęło to w żaden sposób na prawa skarżących. W ocenie GDOŚ Sąd I instancji powinien rozważyć, czy poniesione koszty związane były z czynnością celową z punktu widzenia dochodzenia przez skarżącego jego praw do uruchomienia kontroli legalności zaskarżonego aktu. Dalej GDOŚ wywodził, że zgodnie z art. 206 P.p.s.a. w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] września 2012 r. w części, przy czym w części nie mającej wpływu na prawa skarżących, zasadne byłoby, jeśli nie odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, to zasądzenie tylko części kosztów, w kwocie znacznie niższej niż wskazana w postanowieniu zawartym w pkt 2 wyroku.

W odpowiedzi na zażalenie wystosowanej przez M. C., M. E.B., E. P., M. K., E.S., P. B., D.H., J.Z., I. L.-M., A.M., S. S., H. B., W. M., wniesiono o oddalenie zażalenia wskazując, na pogląd judykatury, iż ustawodawca nie zobligował Sądu do zasądzenia, w razie częściowego uwzględnienia skargi, jedynie części kosztów, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontrolował zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, zasadnie można twierdzić, że część zarzutów skarg kasacyjnych, jest skuteczna, a tym samym usprawiedliwiona.

Rozpoczynając od najdalej idących zarzutów na wstępie należy jednak zaznaczyć, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty nieważności postępowania, wniesione w piśmie z 7 kwietnia 2015 r., w którym [..] wskazało na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn, o których mowa w art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., powołując się na brak zapewnienia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym T. S., Z. M., H. B., J. J. w wyniku niewystosowania do nich zawiadomień o rozprawie przez WSA w Warszawie mimo, że zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia osoby te były stronami postępowania administracyjnego.

Pismo z 7 kwietnia 2015 r. powołuje nową podstawę kasacyjną w postaci art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a., w stosunku do skargi wywiedzionej przez Stowarzyszenie. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej jest terminem peremptoryjnym (powodującym, że czynność procesowa może być skutecznie dokonana jedynie przed jego upływem), ustawowym, procesowym i prekluzyjnym. Niedopuszczalne jest jego skracanie bądź przedłużanie (postanowienie NSA z 1 października 2012 r., sygn. akt I OSK 868/12, CBOSA). Podstawy skargi kasacyjnej, jako jeden z istotnych jej elementów winny być zgłoszone w terminie właściwym dla skargi kasacyjnej, określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. na 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Zgłoszenie podstaw kasacyjnych z przekroczeniem omawianego terminu nie jest dopuszczalne; stronie przysługuje jedynie uprawnienie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc ograniczonej terminem zasadzie dyspozycyjności.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty zawarte w piśmie procesowym złożonym 2 kwietnia 2015 r., wniesionym przez M. C., M. E. B., E. P., M. K., E. S., P.B., D. H., J. Z., I. L.-M., A. M., S. S., H. B., W. M., powołującym nową podstawę kasacyjną w postaci art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 186 P.p.s.a., związaną z brakiem zapewnienia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym T. S., Z.M., H. B., w wyniku niewystosowania do nich zawiadomień o rozprawie przez WSA w Warszawie, bowiem zostały one wycofane w piśmie tych samych osób z 3 kwietnia 2015 r.

Rozpatrując jednak podniesioną w tych pismach kwestię z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, toczące się w wyniku wniesienia odwołań w szczególności wymienionych osób, z powołaniem się na brak legitymacji tych osób do wniesienia tego środka zaskarżenia, co przesądza o braku możliwości przypisania im statusu strony postępowania administracyjnego. Ze względu na to, że decyzja umarzająca postępowanie może być odrębnym przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, w tym przypadku przez wymienione w piśmie z 7 kwietnia 2015 r. osoby, które mogły zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne (m.in. jeżeli kwestionowałyby brak przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową), a kognicja WSA w Warszawie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem nie obejmowała kontroli decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydanej [...] kwietnia 2012 r., to brak było podstaw do wystosowywania zawiadomień o rozprawie do wymienionych osób przez WSA w Warszawie, co powoduje brak podstaw do uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, że doszło do sytuacji opisanej w art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut, że postępowanie przed WSA obarczone jest wadą nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., bowiem doszło do naruszenia art. 104 P.p.s.a., w zw. z art. 45, 47 § 1, 67 § 5 P.p.s.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a ponadto jego złożenie było niedopuszczalne z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie oznacza to, że pismo to albo winno zostać zwrócone organowi albo doręczone pozostałym stronom. Nie dokonując żadnej z tych czynności Sąd dopuścił do pobawienia pozostałych stron możności obrony swych praw. Jednak skarżący kasacyjnie nie wykazali jaki wpływ na możliwość obrony ich praw miało działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro o piśmie tym mowa jest w skardze kasacyjnej, a brak jest podstaw do twierdzenia, że w jakikolwiek sposób zostało naruszone prawo skarżących kasacyjnie przeglądania akt sprawy.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd rozpoznający skargi od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie poprzez zastąpienie przedstawienia własnego stanowiska Sądu w uzasadnieniu wyroku ogólnikową aprobatą stanowiska organu orzekającego oraz pominięcie stanowiska uczestnika postępowania.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Należy mu przypisać charakter przepisu ustrojowego, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Ewentualne naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną. Zarzut taki mógłby dotyczyć sytuacji, gdyby sąd uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonego aktu bądź wykroczył poza zakreślone tymi przepisami granice sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Żaden z nich nie zawiera jednak wzorca, według którego ta kontrola ma być wykonywana (poza tym, że dotyczy ona wyłącznie legalności aktów). Okoliczność, że strona nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie powoduje, że którykolwiek z wymienionych wyżej przepisów został naruszony. WSA w Warszawie przepisu tego nie naruszył, rozpoznał bowiem skargę na decyzję i zastosował jeden ze środków wskazanych w ustawie.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 138 P.p.s.a., z których wynika, że sąd administracyjny operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, a sentencja wyroku powinna zawierać m.in. przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09, CBOSA). Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zatem z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również interpretatio restrictiva, prowadzącej do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżony akt był przedmiotem wniosków o uchylenie w całości, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 uznał, iż skargi są zasadne w zakresie, w jakim Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z W. drogi ekspresowej [...] w kierunku B. na odcinku od projektowanej [...] (droga [...]) do obwodnicy R. oraz utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [..] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie. Wobec tego Sąd pierwszej instancji uchylił punkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji. Jednak mimo, iż w sentencji wyroku brak jest odniesienia się do kwestii oddalenia wniesionych skarg w pozostałym zakresie, to jednak w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że oddalił skargi w pozostałym zakresie. O braku wątpliwości co do treści orzeczenia przez WSA w Warszawie świadczą zarzuty wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych, których argumentacja ogniskuje się przede wszystkim właśnie wokół kwestionowania zasadności oddalenia przez WSA skarg w pozostałym zakresie.

Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Biorąc pod uwagę ten wymóg Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. oraz 236 K.p.c. podniesiony w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem nie wykazano jaki wpływ na wynik sprawy miało niewydanie postanowienia w zakresie uwzględnienia dowodu, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do treści dokumentu w postaci Recenzji do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko E. G.-G., złożonej do akt sprawy jako załącznik do pisma z 28 marca 2013 r.

Zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a. i powiązanych z nim przepisów K.p.c., bowiem uzasadnienie odnośnie do merytorycznego wpływu tego dokumentu na ocenę zaskarżonej decyzji GDOŚ jest nazbyt lakoniczne, a biorąc pod uwagę, że raport stanowi niezbędny element w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i że kompletność tego opracowania decyduje o prawidłowości decyzji, dokonanie merytorycznej oceny tego dowodu (który – jak należy domniemywać Sąd pierwszej instancji dopuścił) mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy.

Nie wskazano również jaki wpływ na wynik sprawy miało przyjęcie do akt sprawy pisma GDOŚ z 17 kwietnia 2013 r. zatytułowanego "Załącznik do protokołu" i potraktowanie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy z 5 kwietnia 2013 r., podczas gdy pismo to nie zostało złożone w toku rozprawy, a jego złożenie było niedopuszczalne – w ocenie skarżącej kasacyjnie strony - z uwagi na to, że przedstawiciel GDOŚ nie brał udziału w rozprawie 5 kwietnia 2013 r., co wyraźnie zostało uwidocznione w protokole rozprawy (k-247). W związku z tym oparty na tej podstawie zarzut naruszenia art. 104 P.p.s.a., w zw. z art. 45, 47 § 1, 67 § 5 P.p.s.a. należy uznać za pozbawiony prawnych racji.

Ponadto niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu 46 ust. 1 b Poś, podniesiony w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i z powołaniem się na inne przepisy tej ustawy. Należy bowiem zauważać, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż o ile przedsięwzięcia w zakresie budowy dróg realizowane są faktycznie etapowo w różnych okresach, jako odrębne inwestycje, to możliwe jest przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko dla poszczególnych odcinków dróg, z zastrzeżeniem potrzeby uwzględnienia oddziaływania danego odcinka, jako fragmentu w przyszłości większego ciągu komunikacyjnego (patrz np. wyrok NSA sygn. akt II OSK 1807/10, wyroki WSA w Warszawie sygn. akt. IV SA 2358/07 i 2094/09, CBOSA).

Nie zasługują na aprobatę zarzuty uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej art. 52 ust. 1 pkt 3 Poś, jako przewidującej, że przedsięwzięcie na odcinku od projektowanej [...] (węzeł "M.") do węzła "K.", a co najmniej do węzła "Z." jest faktycznie przedsięwzięciem jednowariantowym (na tym odcinku wszystkie rozważane warianty przebiegu inwestycji zostały poprowadzone w tym samym przebiegu). Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w tym przepisie powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji. Pogląd ten wyrażony został przez NSA w wyroku z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13, CBOSA, na kanwie powoływanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji, która zastąpiła Poś, jednak ze względu na analogie konstrukcji prawnych można go odnieść do poprzedniego stanu prawnego.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GDOŚ, pomimo że: decyzja organu I instancji w sposób zdawkowy traktuje wariant V, albowiem ustosunkowanie to ma charakter jedynie formalny, a Sąd uznał, że lakoniczne opisanie wariantu V nie jest wadą, raport na którym została oparta nie zawiera informacji na temat występowania grzybów ani żadnego wnioskowania co do zagrożenia i działań ochronnych w tym zakresie (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś), raport nie zawiera żadnych ustaleń co do występowania obserwowanych w tym rejonie: żmii zygzakowatej, padalca (H.) oraz derkacza, puszczyka, dzięcioła białoszyi, kruka, dymówki, pełzacza ogrodowego i łasicy (art. 52 ust. 1 pkt 2 Poś), bowiem zarzuty te nie są związane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., odnoszącym się do przepisów materialnoprawnych. Raport jest jednym z dowodów w sprawie, i to będącym wyłącznie dokumentem prywatnym, bo pochodzącym od inwestora, choć ma szczególne znaczenie podczas oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Tym samym weryfikacja raportu jest elementem postępowania, i przebiega w toku czynności dowodowych składających się na proces ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty kasacyjne odniesione do tej kwestii muszą to uwzględniać tak, by ich rodzaj był dopasowany do zagadnień, które za ich sprawą mają być przedstawione ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wymaga to wykazania naruszenia adekwatnych przepisów postępowania. Podobnie innego rodzaju zarzuty mające za przedmiot kwestie dowodowe oraz wywiedzione w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego podniesione w skargach kasacyjnych nie mogą być przedmiotem rozpatrywania NSA w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 47 pkt 1 lit. a i d Poś poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko nie dokonuje się analizy wpływu drgań na zdrowie i warunki życia ludzi, a ochrona ta może być realizowana w postępowaniu związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie twierdząc, że ochrona przed wibracjami jest elementem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przedstawili jednocześnie szczegółowych przepisów, popierających takie twierdzenie. Nie jest wystarczające dla uwzględnienia tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym wyrażone przez nich stanowisko, iż mimo, że przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed drganiami, to okoliczność ta powinna być analizowana w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, bowiem wiele oddziaływań nie jest normowanych przez ustawodawcą ale nie wyklucza to poddania ich analizie właśnie na etapie procedury oddziaływania na środowisko. Należy bowiem zwrócić uwagę, że to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12). Z systemowych relacji art. 176 i art. 183 P.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które nie czynią zadość wskazanym powyżej wymogom.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ pomimo, że zaskarżona decyzja GDOŚ utrzymała w mocy decyzję RDOŚ, wydaną bezprzedmiotowo - w zakresie części pkt 3.16 tej decyzji, co – zdaniem skarżących kasacyjnie - oznacza, iż w tej części decyzja RDOŚ w Warszawie narusza przepis art. 105 § 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie strona nie powołała bowiem przepisu, z którego wynikałoby, że wszelkie uwarunkowania wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny mieścić się w obszarze wyznaczonym kolimetrażem planowanej drogi.

Za częściowo zasadne NSA uznał natomiast zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące uchylenia przez Sąd pkt 7 i 8 zaskarżonej decyzji, dotyczącego utrzymania w mocy postanowień uzgadniających, tj. postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z [...] lutego 2011 r., znak: [...], uzgadniające pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych planowane przedsięwzięcie.

Przedmiotem tych postanowień było uzgodnienie dokonywane, na etapie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, wymagane przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 57 ust. 1 P.o.ś z wymienionymi organami. Wskazać należy, że zakres zadań tych organów wyznaczały przepisy odrębne, np. ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, ze zm.), a w szczególności przepis art. 3 tego aktu stanowiący, że do zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych planowanych przedsięwzięć inwestycyjnych.

Zaś procesową rolę organu uzgadniającego determinuje art. 106 K.p.a. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie nowej regulacji prawnej (powoływanej wcześniej ustawy o udostępnianiu informacji), tj. przed 15 listopada 2008 r., to postanowienia uzgodnieniowe nie podlegają zażaleniu. Na mocy bowiem art. 153 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska, przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 tej ustawy, przepisy dotychczasowe, z tym że na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W wyniku dokonanej wykładni systemowej art. 153 ust. 2 pkt 2 tej ustawy można dojść do wniosku, że postanowienie wydane na podstawie art. 48 ustawy Prawo ochrony środowiska są niezaskarżalne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że akty te determinują treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Charakter postanowienia uzgodnieniowego nakazuje zamieszczenie bezpośrednio w jego rozstrzygnięciu precyzyjnych i zrozumiałych zaleceń, wymagań i warunków, które powinny znaleźć się w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W postępowaniu uzgodnieniowym mają bowiem zostać określone warunki konieczne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona zasobów środowiska. Są to zatem warunki wpływające na treść decyzji środowiskowej, a nie stanowiące samodzielne i odrębne od tej decyzji wymogi kierowane ipso iure bezpośrednio do inwestora ubiegającego się o decyzję o pozwoleniu na budowę, czy inną decyzję uprawniającą do budowy. Ich obowiązywanie wymaga recypowania do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej na podstawie Poś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy o tym brzmienie art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś, zgodnie z którym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ określa warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana w takim stanie prawnym powinna być zatem skonstruowana w taki sposób, by wynikały z niej wymogi wprowadzone uzgodnieniami, stanowiącymi wszystkie warunki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Uchylenie części decyzji utrzymującej w mocy postanowienia uzgadniające, z uwagi na to, że nie zostały wprowadzone wynikające z nich uwarunkowania dla inwestora do treści tej decyzji powoduje niejasność co do obowiązywania tych wymogów, które zawarte są w postanowieniach uzgadniających, a nie zostały zamieszczone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wymogi wynikające z tych postanowień powinny zatem zostać odzwierciedlone w treści decyzji. Uchylenie punktu 7 i 8 zaskarżonej decyzji wymagało wyraźnego wskazania, o zakresie związania postanowieniami organów uzgadniających, tym bardziej, że cześć z tych postanowień została przeniesiona do decyzji (np. organ pierwszej instancji przeniósł zapisy rozstrzygnięcia organu uzgadniającego i w punkcie 3.20 nałożył na inwestora, zgodnie z jego intencją zawartą na stronie 86 raportu z kwietnia 2011 r., obowiązek opracowania szczegółowej koncepcji przebudowy układu melioracyjnego w ramach projektu budowlanego).

Ewentualna modyfikacja postanowień uzgodnieniowych ograniczona jest nie tylko konstrukcją uzgodnienia, ale również uwzględnieniem odrębnej właściwości rzeczowej tych organów. Ponadto odnosząc się do ponoszonego zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnej oceny Sądu pierwszej instancji co do naruszenia art. 139 K.p.a. (bowiem zmiana treści pkt 4.1.2 decyzji organu pierwszej instancji z 2 grudnia 2011 r. uznana została przez kasatora za działanie GDOŚ na niekorzyść stron, które wniosły odwołanie od tej decyzji), podnieść trzeba, iż szczególny charakter art. 139 K.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. Jeżeli uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, to organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy takie wadliwe w ocenie tego organu rozstrzygnięcie, które jest korzystniejsze dla odwołującej się strony. Jednak przez "niekorzyść" należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrując ten zarzut należało uwzględnić korzyść obiektywną, rozumianą jako sytuację strony chronioną prawnie. Jeżeli zatem modyfikacja postanowienia powoduje brak utrzymania tego samego standardu ochrony prawnej, to istnieją podstawy do uznania, iż doszło do naruszenia tego przepisu.

Z tego punktu widzenia należało również skontrolować czy dopuszczalne było odstąpienie przez GDOŚ w kontekście art. 56 ust. 1 b pkt 1 Poś od warunku nałożonego w pkt 5 sentencji postanowienia PWIS w Warszawie z [...] lutego 2011 r., dotyczącego stwierdzenia przez wymieniony organ inspekcji sanitarnej konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie zatwierdzania projektu budowlanego dla drogi S-8.

Co do formułowania warunków w zakresie ograniczenia negatywnego wpływu na środowiskowo i podjęcia działań kompensacyjnych należy wskazać, że zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W prawie polskim zasada przezorności została wprowadzona art. 6 ust. 2 Poś. Według tego przepisu, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Zasadne są zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie braku odniesienia się do wyników, ich interpretacji i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Instytucja konsultacji społecznych ma służyć rozpoznaniu preferencji artykułowanych przez poszczególne grupy społeczności lokalnej (np. mieszkańców poszczególnych obszarów zainteresowanych realizacją przedsięwzięć infrastrukturalnych ze względu na wynikające z nich korzyści komunikacyjne oraz przeciwników takich rozwiązań ze względu na wynikające dla nich bezpośrednio uciążliwości) jak również rozpoznania preferowanych przez poszczególne grupy społecznie sposobów rozstrzygnięcia konfliktów (rezygnacja, zmiany, zastosowanie określonych środków ochronnych) tak, aby kwestie te mogły być rozważone na etapie podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Warunkiem prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych jest zatem ich przeprowadzenie przed podjęciem decyzji o przebiegu drogi. Stąd istotny wpływ na wynik sprawy ma brak szczegółowego odniesienia się Sądu pierwszej instancji do podnoszonego przez strony zarzutu, że konsultacje trwały w okresie 1 luty - 31 maj 2007 r., ale Komisja Opiniodawca Projektów Inwestycyjnych (KOPI) przy GDDKiA podjęła decyzję o wyborze III wariantu wcześniej, tj. już w dniach [...] marca 2007 r.

Dotyczy to ponadto znaczenia konsultacji przeprowadzonych przed 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku brak jest wystarczającego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu dokonania przez organ nieprawidłowej analizy przeprowadzonych konsultacji społecznych; opartego na stwierdzeniu, że konsultacje społeczne wykazały, że najbardziej akceptowany jest wariant III, podczas gdy z zeszytu konsultacji wynika, iż jest 139 wniosków, tym zdecydowanie za wariantem I -62, II -23, III -12 (czyli 97 głosów zdecydowanych na jeden z wariantów), poza tym 22 wypowiedzi nie mówią o konkretnym wariancie, 12 wypowiedzi jest za II lub III wariantem, 2 za I lub II, a pozostałe 5 brakujących to dwukrotne wypowiedzi.

Z uwagi na okoliczność, że powyższe ustalenia mają wpływ na wybór wariantu przebiegu planowanej inwestycji, wskazać trzeba, że zaniechanie w tym zakresie, rozumiane jako brak skontrolowania przez Sąd czy organ dokonał wystarczającej analizy w tym zakresie (tj. zbadał wyniki kontroli i właściwie dokonał wyboru wariantu), mogło rzutować na wynik sprawy, poprzez brak kontroli Sądu I instancji co do dokonania przez organ wystarczającej analizy co do wyboru odpowiedniego wariantu przebiegu drogi.

Nie jest zasadny zarzut błędniej oceny dokonanej przez Sąd nieprzeprowadzenia przez RDOŚ ponownie rozprawy administracyjnej, pomimo że jedną z podstawowych przyczyn uchylenia decyzji RDOŚ z [...] marca 2009 r. było naruszenie praw stron do czynnego udziału poprzez nieprawidłowe pouczenie o przysługujących uprawnieniach związanych z uczestnictwem w rozprawie administracyjnej (str. 11 i 13 decyzji GDOŚ z 11 marca 2010 r.), ponieważ brak takiego obowiązku zarówno wynikającego z Poś, jak i z art. 89 § 1 K.p.a., a organ pierwszej instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (tak NSA w wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155). W decyzji kasacyjnej wydanej przez GDOŚ [...] marca 2010 r. – wbrew wywodom skarżących kasacyjnie – nie ma wskazania co do konieczności przeprowadzenia rozprawy, mowa jest jedynie o niezrealizowaniu procesowych wymogów m.in. w zakresie poinformowania stron o możliwości zgłaszania uwag i wniosków podczas rozprawy w okresie przed 17 lipca 2008 r., przy czym organ nie wskazał na konieczność wyjaśnienia danych okoliczności sprawy właśnie w formie rozprawy (str. 10-11 decyzji GDOŚ z 11 marca 2010 r.). Niezasadne są zatem związane z przedstawioną argumentacją zarzuty oparte o art. 8 i 9 K.p.a.

W aspekcie związania prawnego wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy brak jest wypowiedzi co do zasadności uwzględnienia 5 wniosków [...] wniesionych w piśmie z 18 września 2008 r.

W skargach kasacyjnych eksponowano zarzuty dotyczące nieprawidłowości raportu oddziaływania na środowisko w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z art. 7, 77, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. Wskazać zatem należy, że Sąd pierwszej instancji powinien dokładnie przeanalizować, czy organ w zaskarżonej decyzji dokonał weryfikacji raportu i dać temu wyraz w uzasadnieniu.

W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)2012, s. 46). Sporządzony w sprawie raport winien stanowić samodzielny, kompletny dokument, który rzetelnie, kompleksowo i wszechstronnie przedstawiałby zagadnienia niezbędne do oceny w procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a., por. W. Radecki, Charakter prawny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (na tle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), OŚPiP 2001, nr 2, s. 36). To właśnie organ, oceniając w szczególności spójność jego zapisów z pozostałym materiałem dowodowym, ocenia przydatność raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1877/08, LEX nr 1091448).

Brak jest pełnej wypowiedzi Sądu na temat tego czy organ dokonał analizy zupełności raportu, w szczególności w kontekście skutków jego niezaktualizowania na datę wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji RDOŚ co do sposobu zagospodarowania terenu przez który przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym również co do rzeczywistego uaktualnienia stanu istniejącej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko o braku podstaw do uwzględnienia nowopowstałej zabudowy z powodu tego, że zdaniem GDOŚ "od momentu złożenia wniosku o wydanie decyzji wariantem wskazanym do realizacji był wariant III, a konflikty jakie wywołała ta lokalizacja wśród okolicznych mieszkańców, liczne uwagi i wnioski kierowane do organów w związku z planowaną realizacją inwestycji – zdaniem organu - świadczą o tym, że społeczeństwo posiadało wiedzę na temat wyboru wariantu preferowanego. Wznosząc obiekty na terenach przewidzianych pod wariant III mieszkańcy działali świadomie". Należy również zwrócić uwagę, że prognoza dotycząca obciążenia ruchem istniejącej drogi nr 8 oraz uciążliwości dla mieszkańców ul. P. w C., zawarta w raporcie z 2007 r., nie obejmowała węzła "W.", bowiem nie było w najbliższym horyzoncie czasowym perspektyw na realizację planowanej drogi, która połączy węzeł z istniejącą drogą wojewódzką nr [..], z którą trasa [...] miałaby mieć również powiązanie.

Ponadto wyjaśnienia [...] ([...]), mające stanowić uzupełnienie Raportu, stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z 27 stycznia 2011 r., tak samo jak wyjaśnienia [...] stanowiące załącznik do pisma GDDKiA z kwietnia 2011 r., streszczenie raportu z sierpnia 2010 r., streszczenie raportu ze stycznia 2011 r. (teczka 1, dokument nr 27, teczka zawierająca streszczenia raportu i załączniki, zawarte w aktach administracyjnych) nie zostały podpisane. Tymczasem środkiem dowodowym może być taki materiał, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach. Raport jako dokument prywatny stanowi dowód, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 K.p.c.). Przepisy prawa wprost nie przewidują szczególnych wymogów, jakie powinien spełniać podmiot, który ma sporządzić raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jednak inwestor, dochowując należytej staranności powinien skorzystać w tym zakresie z usług podmiotu, który ma wiedzę specjalistyczną i posiada odpowiednie umiejętności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2594/12). Organ powinien mieć możliwość zweryfikowania, kto sporządził raport i czy jest to podmiot dający rękojmię zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego przeprowadzonej analizy. Jak twierdzi T. Wiśniewski, dokument prywatny, obok domniemania autentyczności, korzysta także z domniemania, że zawarte w nim oświadczenie złożyła osoby, która go podpisała (T. Wiśniewski, Przebieg procesu cywilnego, LEX 2013, nr 173319.). Przepisy K.p.a. wykluczają dowolne gromadzenie wszelkich informacji na rzecz uregulowanego prawnie. Takim środkiem uporządkowania informacji, które zbiera organ administracyjny, jest pojęcie dowodu, udowodnienia i materiału dowodowego (J. Borkowski, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 154.).

Z uwagi na to, że powyższemu naruszeniu należy przypisać charakter procesowy, nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., powiązany z w zw. z art. 138 § 2 K.p.a, w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 Poś, uzasadniony w przywołany wyżej sposób. Raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 52 ust. 1 P.o.ś. nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem. Z drugiej jednak strony zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił pozostałych zarzutów w tym zakresie.

Sąd nie uwzględnił zażalenia na postanowienie zawarte w pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2734/12 z 19 lipca 2013 r. wniesione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego, uznając je za niezasadne. Ustawodawca nie zobligował Sądu do zasądzenia, w razie częściowego uwzględnienia skargi, jedynie części kosztów, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem ocenił prawidłowość decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co wynika z przedstawionych wyżej uwag. Tym samym poniesione koszty związane były z czynnością celową z punktu widzenia dochodzenia przez skarżących ich praw do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1, 197 § 2 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, art. 209, art. 211 P.p.s.a.