Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1972/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1-3, par. 2 i 144
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 18, 26 par. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Małgorzata Miron /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Gl 106/11 w sprawie ze skargi M.Ł. i B.Ł. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 106/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi M.Ł. i B.Ł. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]; 2. orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], nakazał M. i B.Ł. zdemontowanie rury spustowej usytuowanej na zachodniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. G. w Częstochowie oraz zapewnienie odprowadzania wód opadowych z dachu tego budynku na teren własnej nieruchomości w sposób zapewniający niezalewanie sąsiedniej posesji. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od tej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z kolei skarga na decyzję organu odwoławczego została odrzucona prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 636/09.

Wobec niewykonania przez zobowiązanych ww. obowiązku organ pierwszej instancji wystosował do nich upomnienie z dnia 28 grudnia 2009 r. - w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną. W odpowiedzi na to upomnienie skarżący pismem z dnia 7 stycznia 2010 r. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. powołując się na przepisy k.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Częstochowie postępowanie z ich powództwa o ochronę naruszonego posiadania, którego wynik może mieć wpływ na zasadność wykonania nałożonego obowiązku. Pismem z dnia 28 stycznia 2010 r. organ pierwszej instancji ustosunkował się do wniosku skarżących.

W dniu 8 kwietnia 2010 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której ustalono, że obowiązek nałożony decyzją z 2008 r. nie został wykonany.

W dniu 1 czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji wystawił dwa tytuły wykonawcze opatrzone tym samym numerem ([...]), odrębnie w stosunku do M.Ł. i w stosunku do B.Ł. Z akt sprawy wynika, że jedynie tytuł wykonawczy kierowany do B.Ł. został mu prawidłowo doręczony.

W dniu [...] sierpnia 2010 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na obojga skarżących w wysokości 1.000,00 zł. Jednocześnie organ nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, a ponadto wezwał zobowiązanych do wpłacenia tych należności w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazane konto oraz do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku zaznaczając, że w przeciwnym razie będą stosowane dalsze środki egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. po rozpatrzeniu zażalenia M.Ł. i B.Ł. (którego brak jest w aktach sprawy), Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia na M.Ł. oraz w części wezwania do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku i w przeciwnym razie zastosowania dalszych środków egzekucyjnych. W tym zakresie orzekł o wezwaniu B.Ł. do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia zaznaczając, iż w przeciwnym razie zostanie zastosowany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. W pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zarzuty skarżących odnoszące się do toczącego się postępowania przed sądem powszechnym nie mogą być przedmiotem rozpoznania w zakresie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Ewentualne wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku stanowi bowiem przesłanki uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dalej organ zauważył, że tytuł wykonawczy został doręczony jedynie B.Ł., a zatem zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy egzekucyjnej jedynie w stosunku do niego nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając zmianę postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej określenia terminu i zastosowania dalszych środków egzekucyjnych, organ odwoławczy powołał się na art. 122 § 2 pkt 2 ustawy egzekucyjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zainicjowali postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili, że zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe i niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na skutek rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji. Zastosowanie w tym zakresie znajdują więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o zażaleniach, a wobec treści art. 144 k.p.a., odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich odpowiednio stosowanych do zażaleń przepisów jest przepis art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Jego odpowiednie stosowanie (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) oznaczało, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie, mógł wydać postanowienie, w którym utrzymałby w mocy zaskarżone postanowienie lub uchyliłby zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzekłby co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie – umorzyłby postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyłby postępowanie zażaleniowe (art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy mógł również uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie nie spełnia wymogów stawianych przez dyspozycję art. 138 k.p.a. W pkt 1 tego postanowienia orzeczono o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia grzywny na M.Ł. Nie rozstrzygnięto jednak w tym zakresie co do istoty sprawy, ani też nie umorzono postępowania pierwszej instancji. Nie sposób zatem uznać, aby rozstrzygnięcie to odpowiadało treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie to jest również niezgodne z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a po drugie dotyczy jedynie części postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy w ówczesnym brzmieniu tego przepisu nie było dopuszczalne na jego podstawie uchylenie zaskarżonego postanowienia jedynie w części.

Powyższe uchybienia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dostatecznie uzasadniają, w ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Dodatkowo, korzystając z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego również postanowienia organu pierwszej instancji. W istocie jest ono bowiem dotknięte dostrzeżoną przez organ odwoławczy wadą polegającą na braku uprzedniego doręczenia tytułu wykonawczego jednej ze zobowiązanych stron. Sąd zwrócił uwagę na brak konsekwencji w działaniu organu pierwszej instancji. Skoro organ ten stanął na stanowisku, że dopuszczalne jest wystawienie dwóch tytułów wykonawczych, odrębnie dla każdego ze zobowiązanych małżonków, to winien był wydać także dwa odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą zatem jaki charakter ma egzekwowany obowiązek i czy zobowiązani ponoszą odpowiedzialność solidarnie, czy też każdy z nich indywidualnie. W zależności od tych ustaleń dalsze postępowanie będzie prowadzone łącznie w stosunku do obojga zobowiązanych bądź też odrębnie w stosunku do każdego z nich. Sąd wskazał także na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych o egzemplarz zażalenia skarżących.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skarżących, które odnoszą się do rozstrzygnięć, jakie mogłyby zapaść we wskazywanych przez nich postępowaniach przed sądem powszechnym. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów, że te kwestie nie stanowią same w sobie podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego poprzez jego zawieszenie lub w innej prawem przewidzianej formie.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/GL 106/11.

Ww. wyrok skarżący kasacyjnie zaskarżył w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie: - naruszenia przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 144 i art. 138 k.p.a. przy zastosowaniu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającego na błędnym uznaniu, iż organ odwoławczy nie mógł w przedmiotowym układzie procesowym poprzestać jedynie na uchyleniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odnośnie zobowiązanej M.Ł., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W oparciu o powyższy zarzut organ administracji wniósł o:

1) uchylenie w całości wyroku z dnia 22 czerwca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/GI 106/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podkreślono, ze nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o tyle, o ile kategorycznie wyklucza możliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego, sprowadzającego się jedynie do uchylenia postanowienia organu I instancji.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że w przedmiotowym układzie procesowym mamy do czynienia z zastosowaniem art. 138 k.p.a. w wyniku podwójnego odesłania, przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 138 k.p.a. Zastosowanie w ogóle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego następuje poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a. do art. 144 k.p.a., który z kolei odsyła do art. 138 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie, iż stosując odpowiednio art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., rozstrzygnięcie w pewnej gamie sytuacji ograniczać będzie się jedynie do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Odpowiedniość ta rozumiana jest w doktrynie prawniczej w ten sposób, że przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. W zakresie stosowania art. 138 k.p.a. istnieje rozbieżność poglądów.

W niniejszej sprawie nie było prawnie możliwe, a nadto celowe uchylanie postanowienia organu I instancji i przekazywanie go do ponownego rozpoznania przez organ I instancji odnośnie zobowiązanej M.Ł., gdyż ze względu na brak skutecznie doręczonego jej tytułu wykonawczego, na tym etapie postępowanie egzekucyjne wobec niej i tak nie miało racji bytu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego musiało sprowadzać się jedynie do kasacji orzeczenia organu pierwszej instancji.

Niemożliwym również było umorzenie postępowania wobec zobowiązanej M.Ł., gdyż oznaczałoby to faktycznie swoiste uchylenie nakazu z decyzji, w sytuacji, gdy potrzebne było jedynie ponowne, poprawne doręczenie jej tytułu wykonawczego celem zgodnego z prawem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Niedopuszczalne było również uchylenie postanowienia organu I instancji w odniesieniu do zobowiązanej M.Ł. i umorzenie wobec niej postępowania, gdyż organ odwoławczy nie miał uprawnień do umarzania postępowania egzekucyjnego, co może dokonać jedynie organ egzekucyjny, którym był w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy, a nadto zobowiązana mogłaby z takiego rozstrzygnięcia w przyszłości wywodzić podstawę do podważania również poprawnie wdrożonej wobec niej egzekucji nakazu z decyzji.

Przemawia za tym także fakt, iż wobec zobowiązanego B.Ł. możliwe było dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, zmierzającego wprost do skutecznego i szybkiego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, co przecież jest głównym zadaniem wdrożonego postępowania egzekucyjnego. Skarżący kasacyjnie podniósł też, iż inne wady postanowienia ŚWINB nie mogłyby zostać uznane za istotnie wpływające na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i M.Ł. wnieśli o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutów dotyczących braków formalnych tej skargi, które miałyby uzasadniać jej odrzucenie, wskazać należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – skarga ta spełnia wymagania formalne, o których mowa w art. 176 p.p.s.a. W szczególności skarga kasacyjna przytacza podstawy kasacyjnie i wskazuje przepisy, które w ocenie jej autora zostały naruszone. Ocena zasadności zarzutów dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny winna zaś prowadzić nie do ewentualnego odrzucenia skargi kasacyjnej lecz do jej oddalenia (w przypadku ich niepodzielenia przez Sąd drugiej instancji) lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (ewentualnie do rozpoznania skargi w sytuacji zaistnienia przestanek określonych w art. 188 p.p.s.a.), o ile zarzuty te okażą się uzasadnione.

Oceniając natomiast zasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że posiadają one usprawiedliwione podstawy.

Jedną z przyczyn, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie było przyjęcie, że rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymogów określonych w art. 138 k.p.a.

Rację ma, co do zasady, Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ odwoławczy dokonując wyboru treści rozstrzygnięcia związany jest katalogiem tych rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 i § 2 k.p.a. A zatem w wyniku rozpoznania środka odwoławczego organ ten nie może zakończyć postępowania w odmienny sposób niż wynika to z treści tego przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie III SA 2585/02, Lex 148901). Zasada ta może podlegać jednak pewnym ograniczeniom (wyjątkom) w sytuacji gdy przepisy wskazują na jedynie "odpowiednie" stosowanie art. 138 k.p.a. W literaturze wiele miejsca poświęca się kwestii "odpowiedniego zastosowania przepisów" prawa. Przede wszystkim wskazuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je zastosować. "Odpowiednie" stosowanie przepisu może bowiem prowadzić albo do potrzeby zastosowania przepisu: 1) "wprost", albo do 2) zastosowania tych przepisów po dokonaniu ich pewnych zmian tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy; albo wreszcie 3) określone przepisy w ogóle nie będą miały zastosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków do których miałyby być stosowane odpowiednio (tak m.in. G. Łaszczyca w G. Łaszczyca, A.Martysz, A.Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom III).

W konsekwencji powyższego jeżeli ustawodawca nakazuje stosowanie art. 138 k.p.a. jedynie "odpowiednio" może zaistnieć sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie będzie zawierało się w katalogu rozstrzygnięć wymienionych w tym przepisie. A zatem nie będzie to rozstrzygnięcie, na mocy którego organ administracji uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i przekazuje sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub też uchyla je i umarza postępowanie czy wreszcie uchyla i orzeka ponownie co do istoty.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie regulują kwestii związanych z rodzajem rozstrzygnięć jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków odwoławczych wnoszonych przez strony w toku tego postępowania. Ustawodawca natomiast do spraw nieuregulowanych w ww. ustawie, w art. 18, nakazał "odpowiednie" stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ta ostatnia ustawa natomiast, w art. 144, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń. A zatem – jak trafnie wskazał skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie, art. 138 k.p.a. będzie miał zastosowanie w wyniku "podwójnego odesłania".

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie był w sposób bezwzględny związany katalogiem rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania zażalenia M. i B.Ł. winno zatem odpowiadać okolicznościom danej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym stanie rzeczy uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 i 144 k.p.a. w części w jakiej Sąd ten kategorycznie wykluczył możliwość wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, mocą którego organ poprzestał jedynie na uchyleniu postanowienia w części dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia na M.Ł. bez dalszego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie (np. umorzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, skierowania sprawy do ponownego rozpoznania itp.). Charakter postępowania egzekucyjnego wskazuje, że nie można skutecznie – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - postawić organowi zarzutu, że postanowienie nie spełnia wymogów określonych w art. 138 k.p.a. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że dnia [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. Częstochowy wystawił dwa tytuły wykonawcze: odrębnie w stosunku do M.Ł. i odrębnie w stosunku do B.Ł. Niekwestionowane jest również to, że M.Ł. tytuł wykonawczy nie został doręczony.

Art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. A zatem trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ administracji, że brak było podstaw do przyjęcia, iż organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć w inny sposób aniżeli uchylenie postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia w części dotyczącej M.Ł. Skoro tytuł wykonawczy nie został doręczony zobowiązanej to nie zostało w stosunku do niej wszczęte postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy nie mógł zatem – po uchyleniu wadliwego postanowienia nakładającego na M.Ł. grzywnę w celu przymuszenia przekazać sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (§2) ani też umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (§1 pkt 2). Należy wszak podkreślić, że warunkiem niezbędnym do wydania takiego rozstrzygnięcia jest ustalenie, że postępowanie zostało wcześniej wszczęte przed organem pierwszej instancji. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost wskazuje, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą doręczenia tytułu wykonawczego to oznacza to, że dokonanie czynności egzekucyjnej przed doręczeniem tego tytułu nie wszczyna tego postępowania a w konsekwencji brak jest podstaw do ewentualnego umorzenia takiego postępowania. Umorzone może być bowiem tylko takie postępowanie, które jest w toku. Podobnie należy ocenić możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania po uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego winno sprowadzać się jedynie do uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. Nie można zatem zaakceptować odmiennego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do ww. kwestii.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c w zw. z art. 138 i 144 k.p.a. w części, w jakiej Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wymogi określone w art. 138 k.p.a. co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał dodatkowe przyczyny, dla których uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego kontrolowanego orzeczenia. Wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest uprawniony do oceny pozostałych wskazanych przez Sąd Wojewódzki wad. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany zatem będzie ocenić sprawę również w tych aspektach, i rozważyć czy ewentualnie stwierdzone uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie przekazując sprawę do ponownego rozpoznawania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie – w oparciu o art. 207 § 2 - Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie.