Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1770/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1770/18

UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...]kwietnia 2018 r. po zapoznaniu się z odwołaniem Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...], w imieniu którego działa A. K. - Dyrektor Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], od decyzji Wojewody [...]Nr [...] z dnia [...]lutego 2018 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu przestrzennego - [...], zlokalizowanego na działce ew. nr [...], obr. [...], Dzielnica [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...]stycznia 2018 r. Komitet Społeczny Budowy [...] oraz [...], reprezentowany przez J. S., wystąpił do Wojewody [...]o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie zamkniętym dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku Wojewoda [...]wydał w dniu [...]lutego 2018 r. decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Pismem nadanym w dniu [...]lutego 2018 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1481, z późn. zm.), odwołanie od decyzji Wojewody [...]wniosło Miasto [...].

Skarżący zarzucił decyzji Wojewody [...]naruszenie:

1) art. 10, art. 28, art. 78, art. 79 oraz art. 81 Kpa poprzez brak przyznania Miastu [...] przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak powiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niedopełnienie przez Wojewodę [...]obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3) art. 106 § 2 Kpa poprzez brak zawiadomienia Miasta [...]o zwróceniu się do innego organu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

4) art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", poprzez brak zawiadomienia Miasta [...] o wszczęciu postępowania, zapadłych w jego toku postanowieniach oraz wydaniu decyzji Wojewody [...]w drodze obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty (elektroniczny rejestr obwieszczeń Wojewody [...]),

5) art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wymaganego prawem uzgodnienia projektu decyzji z Prezydentem [...] jako właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego,

6) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu przestrzennego - [...], podczas gdy podejmowanie uchwał w sprawie wznoszenia pomników na terenie [...] należy do wyłącznej właściwości Rady [...].

W uzasadnieniu odwołania Skarżący szczegółowo opisał, na czym polegają ww. naruszenia prawa, jak również sformułował argumentację mającą świadczyć o przysługującym Miastu [...] interesie prawnym w sprawie wydania decyzji Wojewody [...].

W związku z powyższym Skarżący wniósł, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zostało wniesione w terminie.

Minister wyjaśnił, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł podmiot, któremu przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy obowiązek wynika wprost z art. 127 § 1 Kpa, który stanowi, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie.

Z treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że stronami postępowania lokalizacyjnego są z pewnością inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Miasto [...] nie jest inwestorem, jak również nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Wnioskodawcą zainteresowanym ustaleniem warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest [...] oraz [...], zaś działka ew. nr [...], obr. [...], Dzielnica [...], województwo [...], stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...] (stosownie do decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...]z dnia [...]października 2017 r.). Zgodnie z decyzją nr 2 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego (Dz. Urz. MSWiA z 2018 r., poz. 3), działka przeznaczona pod lokalizację ww. inwestycji stanowi teren zamknięty.

Przywołany wyżej art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że stronami postępowania lokalizacyjnego mogą być także inne podmioty niż wnioskodawca oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które dana inwestycja przebiega. Jednocześnie przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji lokalizacyjnej katalog stron, poza wymienionym w art. 53 ust. 1 ww. ustawy, ustalany jest w oparciu o treść art. 28 Kpa.

Zgodnie zaś z art. 28 Kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ odwoławczy podkreślił, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia, tj. na jego uprawnienia lub obowiązki. Nie wystarczy wykazać jakikolwiek interes, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Nie wystarczy także wskazanie konkretnej normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą. O posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można zatem mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, interes prawny w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być zatem właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia.

Powyższe rozważania prowadzą zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że przepis art. 28 Kpa pozwala na przyjęcie, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy.

Na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ odwołąwczy stwierdził, że granice obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji wyznacza jej oddziaływanie faktyczne w postaci zacienienia, zaś ww. obszar oddziaływania nie wkracza na teren nieruchomości należących do Miasta [...], ponieważ obejmuje działkę ew. nr [...]z obrębu [...]Dzielnica [...] oraz działkę ew. nr [...]z obrębu [...] Dzielnica [...], co do których Miasto [...] nie posiada tytułu prawnego.

W konsekwencji Minister ocenił, iż Skarżącemu nie przysługuje w sprawie ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji przymiot strony wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bądź art. 28 Kpa, a co za tym idzie - Miasto [...] nie jest legitymowane do kwestionowania decyzji Wojewody [...].

W odwołaniu z dnia [...] lutego 2018 r. Miasto [...] jako jeden z argumentów mających świadczyć o przysługującym mu interesie prawnym w niniejszej sprawie, powołało fakt sąsiadowania nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] z terenem realizacji przedmiotowej inwestycji, przy czym w części odwołania odnoszącej się do powyższej kwestii (tj. w części zatytułowanej "Miasto [...] jako strona postępowania") nie wskazało, o jakie dokładnie nieruchomości chodzi. Z analizy treści całego odwołania można jednak wywnioskować, iż Skarżący miał na myśli działki ew. nr [...],[...],[...] z obr. [...] Dzielnica [...] oraz działkę ew. nr [...] z obrębu [...] Dzielnica [...], położone w pasie drogowym ul. [...],[...] oraz ul. [...], których zarządcą jest Prezydent [...]. Jednocześnie w swoim odwołaniu strona skarżąca wskazała, że działalność inwestycyjna na terenie przylegającym bezpośrednio do pasa drogowego spowoduje wzmożony ruch ciężkich pojazdów, powstanie dodatkowych zanieczyszczeń czy dokonanie uszkodzeń w istniejącej infrastrukturze stanowiącej własność Miasta [...], a także wpłynie na konieczność podjęcia przez zarządcę dodatkowych czynności mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa w komunikacji w okolicy planowanej inwestycji.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wypełnianie przez Skarżącego kompetencji zarządcy drogi nie może stanowić podstawy do występowania w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w charakterze strony. Zarządca drogi realizuje bowiem funkcje publiczne i w tym zakresie działać może wyłącznie w ramach zakreślonego prawem interesu publicznego, a nie własnego indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93).

Na marginesie organ odwoławczy zasygnalizował, iż powyższe okoliczności wskazane przez Skarżącego stanowią zdarzenia niepewne, których nie można zaliczyć do rzeczywistego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na otoczenie.

Skarżący w celu wykazania swojego interesu prawnego w podważaniu decyzji Wojewody [...] podniósł też, że [...] nie posiada urządzonych zjazdów, które mogłyby stanowić obsługę komunikacyjną placu budowy. Na przedmiotowym placu funkcjonują jedynie miejsca, przez które odbywa się okazjonalny wjazd związany z organizacją uroczystości poprzez demontaż słupków. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Miasta [...], rozpoczęcie prac powinno być poprzedzone uzyskaniem zatwierdzonego przez organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu związanego z obsługą placu budowy. Według Ministra powyższa argumentacja również nie może potwierdzać istnienia interesu prawnego Miasta [...] do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Argumentacja ta obejmuje w istocie zarzuty merytoryczne odnoszące się do kompletności dokumentacji - zdaniem Skarżącego - potrzebnej do realizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Z tego też względu nie może ona podlegać ocenie organu odwoławczego, bowiem Skarżącemu nie przysługuje status strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podkreślił, że dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa możliwe jest tylko w przypadku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Merytoryczne rozpoznanie odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego stanowiłoby natomiast rażące naruszenie prawa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r" sygn. akt II SA/Sz 1157/14).

W dalszej części odwołania Skarżący wyjaśnił, że interes prawny Miasta [...] wynika także z okoliczności, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników, a więc przedmiot postępowania lokalizacyjnego dotyczy wyłącznej właściwości organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Argumentacja Skarżącego nie zasługuje zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o wznoszenie pomników ze środków oraz na nieruchomościach gminnych. Inne rozumienie powołanego przepisu byłoby bowiem istotnym naruszeniem praw osób trzecich jako właścicieli danej nieruchomości. Budowa pomnika - stanowiącego budowlę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, z późn. zm.) - wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym - wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pozwolenie na budowę powinno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy). Uzyskiwanie uchwały rady gminy w przypadku inwestycji, które miałyby powstać z prywatnej inicjatywy i środków, byłoby pozbawione sensu oraz stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję samorządu w możliwość wykorzystania i zabudowania nieruchomości przez właściciela. Na marginesie organ dodał, że zgodnie z poglądem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 313/16, okoliczność, iż sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego należą do właściwości gmin, nie oznacza, że gmina z tej racji powinna brać udział w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jako strona.

Organ odwoławczy wskazał, że prawo do wniesienia odwołania nie jest zależne ani od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, ani od tego, kogo wskazano jako adresata skarżonej decyzji. Ważne jest natomiast, aby wnoszący odwołanie wykazał, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która mogła być co do zasady stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie.

W ocenie Ministra Miasto [...] nie może być uznane za stronę w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Wojewody [...], albowiem nie wykazało, aby przysługiwał mu interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W rezultacie zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać rozpatrzone przez Ministra.

Organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 Kpa. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.

Miasto [...] wniosło skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art.138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art.105 kpa poprzez błędne uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji celu publicznego i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy [...] przysługuje przymiot strony postępowania;

- art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art.28 kpa poprzez brak uznania za stronę [...], podczas gdy działka ew. nr [...], obr. [...], która objęta jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz działki sąsiadujące z działką [...] (tj.dz. [...],[...],[...],[...]), na które oddziałuje inwestycja stanowią własność [...];

- art. 10 § 1, art. 78, art. 79 oraz art. 81 k.p.a. w szczególności poprzez brak zapewnienia miastu stołecznemu Warszawa czynnego udziału w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak powiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez brak dokładnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przez to naruszenie słusznego interesu społecznego przysługującego stronie;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy działka ew. nr [...], obr. [...] objęta decyzją o ustalenie inwestycji celu publicznego jak i sam obszar sąsiadujący z w/w działką (dz.ew. nr [...],[...],[...] z obr. [...] oraz działki ew. nr [...] z obrębu [...] leżące w pasie drogowym ul. [...],[...] oraz [...] - zaliczone do dróg o kategorii dróg powiatowych), stanowią własność [...]. Także działka ew. nr [...] przylegająca do działki ew. nr [...] z obrębu [...], na której posadowiony jest [...] stanowi własność [...], co wynika z treści kw [...].

Na marginesie wskazano, że w przedmiotowej sprawie w księdze wieczystej [...] w dziale [...]widnieją dwie działki: [...] i [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] podzielił na działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], a działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Do chwili obecnej podział nie został ujawniony w księdze wieczystej.

Z nieruchomością objętą w/w księgą wieczystą [...] sąsiaduje także nieruchomość objęta [...] obejmująca działkę o nr ew, [...] stanowiącą własność [...].

Na gruncie niniejszej sprawy nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...] - poprzednika prawnego [...]. W dniu [...] października 2017 r. Prezydent [...] zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] (obecnie [...]) z mocy prawa własności opisanej powyżej nieruchomości stanowiącej do dnia [...] grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa. Do pisma załączono dokumentację wykazującą, że teren objęty wnioskiem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdował się w ciągu dróg wojewódzkich ul. [...],[...] i [...] oraz był we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: [...],[...],[...],[...] i [...] (Dz. U. z 1986 r. Nr 42, poz. 205, ze zm.), ul. [...] i ul. [...] zostały zaliczone z dniem 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg wojewódzkich.

Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustalono wykaz dróg krajowych i wojewódzkich, w którym nie zostały ujęte ww. ulice. Stosownie natomiast do art. 103 ust. 3 ustawmy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie wymienione w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 1998 r. stały się drogami powiatowymi.

W dniu [...] czerwca 1993 r. między Wojewodą [...] a Związkiem Dzielnic - Gmin [...] reprezentowanym przez Prezydenta [...] zawarte zostało Porozumienie, na mocy którego od 1 lipca 1993 r. Wojewoda [...] powierzył Związkowi Dzielnic - Gmin [...] in.in. prowadzenie spraw określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Dnia 5 października 1999 r. zawarto trzeci Aneks do Porozumienia, w którym określono sieć dróg powiatowych na obszarze [...] w a stanu na 1 stycznia 1999 r. - załącznik nr 2 do Aneksu. Jako drogi powiatowe wskazano:

1. ul. [...] odcinek [...] - [...] (punkt 177),

2. [...] - odcinek [...] - [...] (punkt 278),

3. ul. [...] ode. [...] - [...] (punkt 413).

Powyższe oznacza, że nieruchomość objęta skarżoną decyzją nabyta została z mocy prawa przez Powiat [...], wydanie decyzji przez Wojewodę [...], o której mowa powyżej ma charakter deklaratoryjny i potwierdzi jedynie zaistniały fakt.

Mając na względzie wskazany wyżej stan faktyczny oraz powołane na wstępie orzecznictwo kluczowym jest także przeanalizowanie czy.

W ocenie Skarżącego nieruchomości sąsiadujące są w obszarze oddziaływania inwestycji celu publicznego. Nie można bowiem zgodzić się twierdzeniami Ministra Inwestycji i Rozwoju, że okoliczności wskazane przez skarżącego stanowią zdarzenia niepewne, których nie można zaliczyć do rzeczywistego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na otoczenie oraz, że argumentacja [...] obejmuje w istocie zarzuty merytoryczne odnoszące się do kompletności dokumentacji.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bowiem, że kluczowym jest analiza przewidywanego wpływu planowanej inwestycji na sytuację faktyczną podmiotów prawa znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. To właśnie ta potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem sądów administracyjnych stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Należy także wskazać, że badanie uciążliwości planowanej inwestycji musi być rozumiane szeroko, przede wszystkim należy badać uciążliwość projektowanej inwestycji dla działek sąsiednich, co w niniejszej sprawie bez wątpienia występuje.

W trakcie prowadzonych prac budowlanych związanych z realizacją planowanej inwestycji nie uzyskano zatwierdzonego projektu organizacji ruchu przez zarządcę dróg oraz uzgodnień w zakresie konstrukcji nawierzchni tymczasowego zjazdu, co przełożyło się na brak odpowiedniego oznakowania ostrzegawczego o ruchu ciężkich pojazdów w rejonie budowy i powstanie zagrożenia dla bezpieczeństwa w komunikacji na ulicach przylegających do nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję. W trakcie realizacji obiektu pojazdy budowy, aby dotrzeć do miejsca inwestycji, pokonywały długie dystanse ulicami sąsiednimi, co powodowało dodatkowe utrudnienia w ruchu, który i tak w tym rejonie jest intensywny. Ponadto poruszający się po nich sprzęt obsługujący plac budowy ze względu na swoje gabaryty i obciążenia oddziaływał na ich nawierzchnię, jak i stanowiącą własność [...] infrastrukturę okalającą plac budowy.

Obecnie, po zakończeniu procesu budowlanego, inwestycja w dalszym ciągu oddziałuje na nieruchomości [...], w szczególności w związku z usytuowaniem pomnika w bliskiej odległości od pasa drogi ul. [...] oraz odbywającymi się uroczystościami upamiętniającymi ofiary katastrofy smoleńskiej w tym miejscu. Należy zauważyć, że w uroczystości odsłonięcia pomnika w dniu [...] kwietnia 2018 r. uczestniczyła liczna grupa osób, co wymagało wprowadzenia nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa w postaci wygrodzenia barierkami policyjnymi [...], ul. [...] oraz [...] oraz zmian w organizacji ruchu polegających na wyłączeniu z ruchu i parkowania ulic [...],[...],[...] oraz [...]. Nie ulega wątpliwości, że otoczenie obiektu będzie w przyszłości miejscem wielu uroczystości upamiętniających katastrofę lotniczą pod [...] r., wymagających zastosowania podobnych środków, co wiąże się z ograniczeniem w korzystaniu przez [...] z jej prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

Okoliczności te świadczą o bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym w szczególności na działki: [...],[...],[...] czy na działkę [...] stanowiących własność [...].

W stanie faktycznym niniejszej sprawy kuriozalnym zabiegiem interpretacyjnym jest wskazanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że to zacienienie wyznacza granice obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że [...] było legitymowane do kwestionowania decyzji Wojewody [...]. Organy administracji publicznej są obowiązane zagwarantować stronie możliwość obrony jej praw i interesów w każdym toczącym się postępowaniu. Nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania stanowi naruszenie procedury administracyjnej, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia wadliwie wydanego aktu.

Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające - choć brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., IIOSK 1180/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., IIOSK 1608/11).

Za trafny należy uznać pogląd judykatury, zgodnie z którym okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji bez uczestnictwa wszystkich stron postępowania, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione.

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, co w konsekwencji spowodowało, że [...] nie uzyskało przymiotu strony. Organ II instancji powinien stwierdzić, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu I instancji i powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a nie bezzasadnie stwierdzać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy.

W związku ze złożeniem odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego organ odwoławczy zobowiązany był w pierwszej kolejności dokonać wstępnej oceny dopuszczalności odwołania z punktu widzenia przesłanek przedmiotowo – podmiotowych. W niniejszej sprawie organ pominął konieczność dokonania analizy przesłanek przedmiotowych, co skutkowało niezastosowaniem przez organ art. 134 kpa. Oznacza to, że organ naruszył przepisy prawa procesowego tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1, 80 kpa i art. 105 § 1 kpa, gdyż zamiast rozstrzygnąć postanowieniem o niedopuszczalności odwołania wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednak choć rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło niewłaściwym co do formy orzeczeniem, to nie zachodzi potrzeba wyeliminowania z obrotu decyzji o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że w istocie nieprawidłowa forma rozstrzygnięcia nie doprowadziła do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania, które było odwołaniem niedopuszczalnym. Taki też skutek odniosłoby postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które w tej sprawie powinno zostać przez organ odwoławczy wydane. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył obowiązki wynikające ze wskazanych przepisów prawa procesowego i pominął istotną w sprawie okoliczność, że decyzja wydana przez organ I instancji jest decyzją ostateczną.

Stosownie do treści art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Należy wskazać, że według art. 127a § 1 kpa w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z kolei zgodnie z treścią § 2 tego przepisu z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczną i prawomocną.

Ze względu na treść powyższych przepisów nie może być wątpliwości, że odwołanie może być wniesione jedynie od istniejącej w obrocie nieostatecznej decyzji.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana [...] lutego 2018 r. W tym samym dniu nastąpiło jej doręczenie podmiotom uznanym za strony i uczestniczącym w toku postępowania, a także doręczenie organowi administracji publicznej oświadczeń złożonych przez strony o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Jeżeli więc podmioty uznane przez organ za strony zainicjowanego postępowania administracyjnego skorzystały z uprawnienia wynikającego z art. 127a kpa i zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, to z chwilą doręczenia oświadczeń o takiej treści organowi, decyzja staje się ostateczna. Oznacza to, że nie może zostać wzruszona w zwykłym trybie, a więc na skutek odwołania. Ostateczna decyzja to taka decyzja od której nie służy odwołanie.

Wynikająca z powyższych przepisów niemożność wniesienia odwołania powoduje, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa uniemożliwiająca prowadzenie postępowania odwoławczego, co powinno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł tej procesowej przeszkody, którą zobowiązany był zbadać w pierwszej kolejności zanim przystąpił do oceny wystąpienia przesłanki podmiotowej. Ta z kolei związana jest z możliwością rozpatrywania odwołania pochodzącego wyłącznie od strony postępowania. Organ odwoławczy w tym zakresie dlatego nie zastosował art. 134 kpa, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyny podmiotowej (a więc związanej właśnie z oceną czy środek został wniesiony przez uprawniony podmiot) może nastąpić wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości z odwołania wynika, że pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Ponieważ podmiot składający odwołanie nie był stroną postępowania administracyjnego przed organem I instancji i ocena co do statusu strony wymagała analizy, organ prowadził postępowanie w tym zakresie, które następnie umorzył, w związku z oceną o braku interesu prawnego wnoszącego odwołanie.

Dokonywanie tej oceny było niezasadne, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia postępowania odwoławczego nawet w takim zakresie.

Stosownie do treści art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych wynikała w sposób oczywisty z treści art. 16 i 127a kpa.

Nieuzasadniona analiza interesu prawnego po stronie podmiotu odwołującego się od decyzji organu I instancji nie doprowadziła jednak do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Choć więc z innych powodów, to jednak stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości rozstrzygania w sprawie co do istoty było prawidłowe. Odwołanie nie mogło skutkować merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego są zasadne, choć jak wskazano z innych przyczyn. Sąd oceniał sprawę tylko w kontekście dopuszczalności odwołania i prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego o braku podstaw do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Nie jest możliwa w tym postępowaniu sądowym kontrola legalności decyzji wydanej przez organ I instancji i ewentualnych naruszeń przepisów prawa w przeprowadzonym postępowaniu, której to oceny oczekuje strona skarżąca. W przypadku przekonania o istniejących wadach postępowania lub wadach decyzji podmiot posiadający interes prawny dysponuje uprawnieniem do zainicjowania odpowiednio postępowania o wznowienie postępowania albo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.