Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 362/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1-14
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) sędzia NSA Tadeusz Geremek Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1374/06 w sprawie ze skargi K. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1374/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. D. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego uchylił zaskarżone postanowienie .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Postanowieniem z dnia [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia K. D. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...], którym odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji pn. "Budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia lub przydomowa oczyszczalnia ścieków, przyłącz wod - kan, Enn, na działce Nr [...] w M." na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał , iż K. D. złożył w Urzędzie Gminy M. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W związku z tym Kierownik Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy M. wrócił się na podstawie art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w K. o uzgodnienie planowanej inwestycji. Jednakże Wojewoda M. odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji. Na skutek wniesionego zażalenia na powyższe postanowienie Minister Środowiska w dniu [...] wydał postanowienie uchylające powyższe postanowienie wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda M. powtórnie odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że lokalizacja planowanej inwestycji i proponowane warunki zabudowy działki w obszarze [...] Parku Krajobrazowego - obszarze o szczególnych, wysokich walorach krajobrazowych - są niedopuszczalne.

Organ drugiej instancji podzielając stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewody M. wskazał, że uzgodnienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest dokonywane poprzez analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Ocena ta ma być oparta o uwarunkowania wynikające z przepisów o ochronie przyrody. Jak podkreślił organ drugiej instancji dwukrotnie negatywnie opiniował sprawę lokalizacji inwestycji Dyrektor [...] Parków Krajobrazowych.

Lokalizacja planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z celem ochrony tego obszaru, jego szczególnych walorów krajobrazowych, w oderwaniu od struktur istniejącej zabudowy, na terenie eksponowanym, stanowiącym ciąg widokowy, a dopuszczenie zabudowy na tym terenie spowodowałoby znaczne, nieodwracalne obniżenie jego walorów krajobrazowych, estetyczno - widokowych oraz pozostawałoby w sprzeczności z racjonalną polityką gospodarowania przestrzennego obowiązująca na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł m.in. że, postanowienie w sposób rażący narusza zasady przekonywania oraz nie odnosi się do żadnego z argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od postanowienia Wojewody M.. Zdaniem skarżącego Minister Środowiska nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakie, szczególne walory krajobrazowe prezentuje obszar i dlaczego planowana inwestycja spowodowałaby znaczne i nieodwracalne obniżenie walorów krajobrazowych. Ponadto Minister Środowiska dokonał błędnej interpretacji przepisów obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, bowiem zostało negatywnie uzgodnione planowane zamierzenie inwestycyjne, jakim jest budowa zagrody rolnej na działce o powierzchni 7,70 ha, mimo, że nie istnieje przepis prawny na to pozwalający. Nie ma zdaniem skarżącego w polskim systemie prawa powszechnie obowiązującego upoważnienia do wprowadzenia indywidualnego zakazu budowy na terenie parku krajobrazowego, poza przypadkiem określonym w sposób wyraźny w art.17 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie.

W ocenie Sądu rozstrzygając w tej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7, 11 i 107 § 3 kpa, w związku z art.126 kpa nie przedstawiając argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Ogólnikowe wywody, że zaproponowane elementy zagospodarowania terenu działki Nr [...] w M. i wprowadzenie ich na teren parku doprowadzi do naruszenia cech krajobrazu nie mogą jednoznacznie przesądzać, iż faktycznie doszłoby do naruszenia cech charakterystycznych krajobrazu.

Sąd podkreślił , że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji. Organ nie może ograniczyć się tylko do kontroli postanowienia pierwszoinstancyjnego - jak to uczyniono w niniejszej sprawie - ale ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Minister Środowiska utrzymując w mocy postanowienie Wojewody M. nie ustosunkował się do odwołania skarżącego, a w szczególności zarzutu, że organ pierwszej instancji nie wskazał przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę do odmowy uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia oraz przepisów z zakresu ochrony przyrody, z których wynika zakaz budowy. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia .

Ponadto zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym orzeczenie administracyjne ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie jak podkreślono stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji .

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia ma zasadnicze znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, określonej w art.11 kpa. Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie postanowienia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Stąd też Sąd zaznaczył , iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien odnieść się do konkretnych obiektów, które mają powstać na przedmiotowej działce i dokonać analizy wpływu tych obiektów na krajobraz i czy ich powstanie spowoduje, że dojdzie do naruszenia istotnych cech krajobrazu terenu. Winien wyjaśnić dlaczego lokalizacja planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z celem ochrony obszaru i jego szczególnych walorów krajobrazowych, ale mając jednocześnie na względzie cel dla którego park został utworzony. Organ nie może poprzestać li tylko na ogólnych stwierdzeniach w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. D. zaskarżając go w części dotyczącej wiążącego dla organu administracyjnego stanowiska prawnego polegającego na niewskazaniu organowi administracyjnemu braku podstaw do odmowy udzielenia uzgodnienia dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego .Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono :

1. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niewskazanie organowi administracyjnego, że nie jest możliwe odmowne uzgodnienie warunków zagospodarowania dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia lub przydomowa oczyszczalnia ścieków",

2. naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez niewskazanie organowi administracyjnemu, iż ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości, muszą posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej oraz niewskazanie organowi administracyjnemu, iż brak takich zakazów skutkuje niemożnością odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie i wskazanie, iż wobec braku przepisów pozwalających na odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, należy wskazać organowi administracyjnemu, iż brak jest podstaw do odmowy udzielenia uzgodnienia dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia lub przydomowa oczyszczalnia ścieków" , ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] jest oczywiście wadliwe. Zostało ono wydane z naruszeniem rozlicznych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W tym zakresie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r.; sygn. akt IV SA/Wa 1374/06 jest jak najbardziej prawidłowy.

Jednakże wyrok Sądu w zakresie odnoszącym się do wiążącego dla organu administracyjnego stanowiska prawnego nie można zdaniem skarżącego uznać za wyczerpujące. Wyrok ten w ocenie skarżącego jest nieprawidłowy albowiem nie odnosi się w żaden sposób do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze. Prowadzi to do wniosku, iż sąd administracyjny w gruncie rzeczy nie rozpatrzył w sposób wszechstronny skargi, co skutkuje koniecznością jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli legalności postanowienia w odniesieniu do całego systemu prawa. Oznacza to, że niezależnie od tego jaką przesłankę uznaje za najważniejszą Sąd musi wskazać swój pogląd co do innych powołanych w skardze zarzutów.

Ponadto zauważono , że zaskarżony wyrok nie odnosi się do faktu, iż postanowienie Ministra Środowiska oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie posiada podstawy prawnej. Z punktu widzenia legalności wydaje się jak zaznaczono , że dużo istotniejsze od rozważań na temat zupełności uzasadnienia jest ustalenie czy działanie posiada podstawę prawną. Kontrola legalności powinna wszak przebiegać według schematu, zgodnie z którym najpierw ustala się dopuszczalność określonego działania, a dopiero później bada się czy dopuszczone przez przepis prawa działanie jest formalnie prawidłowe.

Tym samym jak zaakcentowano podstawowe znaczenie ma wskazanie normy materialnej, która w konkretnym stanie faktycznym pozwala odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to najistotniejsza część ewentualnej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego Sąd powinien domagać się określenia takiej normy prawa od organu administracji publicznej , względnie jeżeli organy nie są w stanie normy takiej wskazać , to Sąd winien jej poszukać i wskazać jako podstawę rozstrzygnięcia. Ma to być norma prawa materialnego wprowadzająca określony i bardzo konkretny zakaz. Niedopuszczalne jest interpretowanie tej normy z norm organizacyjnych, albowiem stanowiłoby to przekroczeniem konstytucyjnych granic ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Co do samej konstrukcji żądania skargi kasacyjnej, pełnomocnikowi skarżącego wyjaśnił , iż zaskarżony wyrok musi być uznany za oczywiście niesłuszny, przynajmniej w zakresie uzasadnienia. Podkreślił ,że z przepisu art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można wywieść wniosku, że "naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia." Z powołanego przepisu wynika, że każde naruszenie przepisu prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia sprawy, chyba że naruszenie to dotyczy wyłącznie uzasadnienia.

Nie podzielono poglądu wyrażonego w doktrynie, iż oddalenie skargi kasacyjnej i zmiana poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku oddalającego sprawia, że "strona skarżąca osiągnęła swój cel". Być może taka strona jakiś cel osiąga, ale nie osiąga celu skargi kasacyjnej. Cel ten jest bowiem określony nie przez art. 184 ustawy procesowej , ale przez art. 174 tej ustawy . Celem skargi kasacyjnej jest wyeliminowanie wyroku, przy wydawaniu którego sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne lub naruszył przepisy postępowania w taki sposób, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem cel ten z definicji nie może być osiągnięty w przypadku wyroku oddalającego. Jest on bowiem dotknięty tą samą wadą - narusza prawo. A jeżeli prawo jest naruszone, powoływanie się na zasadę ekonomiki procesowej jest dosyć wątpliwe.

Także jak konkludowano żądanie niniejszej skargi jest uzasadnione nawet przy przyjęciu wątpliwej zdaniem skarżącego tezy, iż art.184 in fine ustawy procesowej może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wychodząc bowiem z treści art. 153 tej ustawy zauważono , że jest rzeczą oczywistą, iż zarówno ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd oraz organ administracji w konkretnej sprawie . Uznano, że wytyczne zawsze mają charakter imperatywny, ocena prawna może być t tak deskryptywna jak i imperatywna. Natomiast uzasadnienie z definicji może być wyłącznie deskryptywne. Jego celem jest bowiem odtworzenie stanu faktycznego, stanowisk stron, sposobu rozumowania sądu poprzez przytoczenie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. W niektórych przypadkach do uzasadnienia ustawodawca nakazuje dołączyć konstrukcyjnie obcy element wytycznych. Gdyby zatem przyjąć powyższe tezy, możliwym byłoby uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nieprawidłowe są elementy deskryptywne uzasadnienia, ale nieprawidłowość ta nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. A zatem w sytuacji, gdy nieprawidłowo opisany został stan faktyczny (nie zostały uwzględnione elementy istotne zdaniem skarżącego ale nieistotne zdaniem NSA), gdy organ popełnił nieistotne uchybienia przy ustalania treści normy prawnej (istotne uchybienia muszą jakoś wpływać na treść wyroku). Natomiast jeżeli sąd pierwszej instancji przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia niewłaściwy przepis lub w niewłaściwy sposób stosuje jego treść, nawet jeżeli sama sentencja wyroku miałaby być taka sama, NSA nie może odwołując się do zasady ekonomiki uznać, że nielegalne działanie prowadziło do legalnego wniosku. Sentencja wyroku nie jest żadnym tabu, nie posiada samoistnie żadnej istotnej prawnie wartości w postępowaniu, którego przedmiotem jest legalność działania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok uznać należy za korzystny dla strony albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi K. D. uwzględnił tę skargę i uchylił zaskarżone postanowienie .

Zauważyć w tym miejscu należy , że strona może wnieść skargę kasacyjną od każdego z orzeczeń wymienionych w art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie , a zatem także od orzeczeń dla niej korzystnych.

Przyjmując dopuszczalność wniesienia skargi w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, że skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok niewątpliwie odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął w okolicznościach przedmiotowej sprawy , iż organ odwoławczy nie rozpoznał wniesionego zażalenia K. D. zgodnie z regułami procedury administracyjnej wskazanymi w motywach zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie przedstawiono stosownej argumentacji wyprowadzonej z konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego a przemawiającej za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na terenie [...] Parku Krajobrazowego . Ogólnikowe wywody Ministra Środowiska zawarte w zaskarżonym postanowieniu mające uzasadniać odmowę uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego , bez odniesienia się do norm prawa materialnego zakazujących tej zabudowy a w szczególności regulacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92 , poz. 880 ze zm. ) nie pozwalały w okolicznościach tej sprawy na wydanie zaskarżonego postanowienia .

Skoro organ odwoławczy jak trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku , zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę to niewątpliwie ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w motywach swego rozstrzygnięcia . Natomiast mimo , że w zażaleniu strony jednoznacznie zarzucono w szczególności organowi pierwszej instancji , iż ten nie wskazał przepisów prawa , które stanowiły podstawę do odmowy uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia , brak odniesienia się do rozwiązań zawartych w ustawie o ochronie przyrody , z których wynika zakaz zabudowy jak też powołano się na ograniczenie prawa własności naruszające treść art. 21 ustawy zasadniczej to organ odwoławczy nie odniósł się do tych zarzutów zażalenia przyjmując ogólnikowo , że dopuszczalność zabudowy na spornym terenie spowodowałby znaczne , nieodwracalne obniżenie jego walorów krajobrazowych, estetyczno-widokowych oraz pozostawałby w sprzeczności z racjonalną polityką gospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego . Wskazano również , że lokalizacja spornej inwestycji sprzeczna byłaby z celem ochrony Parku.

Tym samym mając powyższe na uwadze prawidłowo Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej nakazując przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnić dlaczego lokalizacja planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z celem ochrony obszaru i jego szczególnych walorów krajobrazowych, ale mając jednocześnie na względzie cel ,dla którego park został utworzony. W tym celu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne będzie odniesiono się także do zakazów jakie wprowadzone zostały w parku krajobrazowym w odniesieniu do całokształtu uregulowań prawnych w tym wynikających z treści art. 17 ust. 1 pkt. 1-14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z ust. 3 tego przepisu .

Brak dokładnego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia spowodował zatem potrzebę eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić , że dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia , winien jeszcze dodatkowo wskazań , że wydane zostały one bez podstawy prawnej . Na tym etapie postępowania Sąd uchylając zaskarżone postanowienie nie może przecież przesądzać treści rozstrzygnięcia organów , skoro wcześniej uznał za niezbędne uzupełnienia postępowania w opisanym zakresie .

Mając zatem na uwadze podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia powołana przez Sąd pierwszej instancji , tj. inne naruszenie przepisów , mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania , uznać należy , że w niniejszej sprawie nie doszło do procesu subsumcji jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego . Dlatego też , jako nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niewskazanie organowi administracyjnego, że nie jest możliwe odmowne uzgodnienie warunków zagospodarowania dla zamierzenia inwestycyjnego pn "Budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy w ramach zabudowy zagrodowej, szczelny zbiornik na fekalia lub przydomowa oczyszczalnia ścieków.

Również jako nieusprawiedliwiony należy uznać zamieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez niewskazanie organowi administracyjnemu, iż ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości, muszą posiadać oparcie w przepisach rangi ustawowej oraz niewskazanie organowi administracyjnemu, iż brak takich zakazów skutkuje niemożnością odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak potrzeby zamieszczania w motywach wyroku takiego rozwiązania ustawy zasadniczej wynika z dyspozycji art. 7 Konstytucji RP statuującego zasadę , iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa . Przepis ten ustanawia fundamentalną w państwie prawnym zasadę legalizmu . Jest zatem faktem notoryjnym , iż organy władzy publicznej nie mogą podejmować żadnej decyzji bez podstawy prawnej w powołaniu jedynie na względy natury ekonomicznej , politycznej czy nawet moralnej . Jednocześnie nie może organ unikać podejmowania decyzji , jeżeli wiążące normy prawa nakładają na niego taki obowiązek . Stąd też uczyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji pozostaje w oczywisty sposób nieusprawiedliwiony tym bardziej , że pełnomocnik skarżącego nie określa czy naruszenie to wiąże się z niewłaściwym zastosowaniem , czy też niewłaściwą wykładnią tej normy ustawy zasadniczej .

Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy , iż zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu należało pozostawić w obrocie prawnym . Wyrok ten wbrew wywodom skargi kasacyjnej posiada prawidłowe uzasadnienie adekwatne do podjętego rozstrzygnięcia .

Zgodnie z art. 184. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna wówczas gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174 ustawy procesowej , oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części .

Jak wyżej podniesiono skoro zaskarżone uzasadnienie wyroku stanowi prawidłowe rozwinięcie podjętego w sprawie wyroku , natomiast wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione to w tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .