Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 13/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Henryk Ożóg, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 210-211/05 w sprawie ze skargi B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem-Nidzie z dnia 31 stycznia 2005 r. Nr XXX/3/2005 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od Gminy Ruciane-Nida na rzecz B. i W. B. kwotę 758 (siedemset pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem-Nidzie z dnia 31 stycznia 2005r. odrzucającej zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniesiony do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Iznota sektor C skierowanego przeciwko przeznaczeniu części działki skarżących pod urządzenie ogólnodostępnego ciągu pieszego zapewniającego możliwość dojścia do brzegów jeziora Bełdany.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że pozostaje ono w zgodzie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przewidującego obowiązek rady gminy uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów i uzasadnienie zaskarżonej uchwały odpowiada tym wymogom, skoro w odpowiedzi na zarzut skarżących położono w nim nacisk na istnienie konieczności zapewnienia swobodnego dostępu do brzegów jeziora, co jest związane ze zmianą przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z rolnego na mieszkalny i rekreacyjny. Rada Miejska uzasadniła swoje stanowisko w tym względzie zarówno potrzebami właścicieli wszystkich nieruchomości położonych na tym terenie, jak również turystów, wskazując na fakt, że jezioro Bełdany wchodzi w skład wodnego szlaku Wielkich Jezior Mazurskich i Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Stwierdzono, że sporny ciąg pieszy ma spełniać również funkcję ochronną jeziora i jest on połączony z wyznaczonym pasem zieleni ochronnej. Zgodnie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu zabronione jest grodzenie nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych oraz zakazywanie lub uniemożliwianie przechodzenia przez ten obszar i wobec tego w ocenie Sądu, że ustawodawca w uregulowaniu tym określił tylko minimalną odległość, nie zakreślając maksymalnej szerokości tej strefy, pozostawiając to uprawnienie w kompetencji organów właściwych do gospodarowania przestrzenią. W uzasadnieniu uchwały podano także inne przyczyny uniemożliwiające uwzględnienie zarzutu. Stwierdzono, że konfiguracja brzegu jeziora (zadrzewiona skarpa) nie pozwala na inne prowadzenie tego pasa jak powyżej skarpy nadjeziornej i w tych warunkach terenowych przyjęto jedynie możliwe rozwiązanie. Poza tym przejście wzdłuż linii brzegowej u podnóża skarpy jest praktycznie niemożliwe. Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że ani w zarzutach, ani w skardze skarżący nie zaproponowali alternatywnego przebiegu ciągu pieszego.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, że planowane ogólnodostępne przejście jest zlokalizowane na najbardziej atrakcyjnych gruntach skarżących, biegnących wzdłuż linii brzegowej jeziora i narusza ich interes prawny wynikający z prawa własności Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie to nastąpiło w granicach określonych przez ustawodawcę. Ochrona prawa własności nie ma bowiem charakteru absolutnego. W świetle art. 64 ust 3 konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie konieczności wprowadzenia ograniczenia i funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 konstytucji oraz zakaz naruszania istoty prawa w własności. Skoro na podstawie art. 33 ustawy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtowany jest przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, to w planie tym mogą być dokonywane ustalenia prowadzące do zmian i ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Jeżeli przepisy ustawy dały gminie prawo uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego, to nie miało miejsca naruszenie prawa własności skarżących chronione przez art. 64 konstytucji RP.

Sąd wskazał, że organ gminy oceniając zasadność każdego zarzutu ma obowiązek wyważenia zarówno interesu ogółu społeczności lokalnej, jak i interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, a obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu miejscowego powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, a naruszenie prawa własności skarżących nastąpiło zgodnie z prawem, w granicach przysługującego Gminie władztwa planistycznego, z dbałości o interes społeczny wyrażający się m. in. zapewnieniem warunków do rozwoju turystyki i ochrony środowiska przyrodniczego w regionie.

Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji konstytucyjnej zasady równości Sąd I instancji uznał, że naruszeniem tej zasady byłoby zaniedbanie przez Gminę obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym właścicielom dalej położonych nieruchomości, swobodnego dostępu do jeziora.

Skarżący powołując się na art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 176, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, domagając się na podstawie art. 185 § 1 i art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia od Rady Gminy Ruciane-Nida na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, dopuszczenia dowodu z mapy geodezyjnej w skali 1: 1000 obrazującej przebieg ciągów komunikacyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących, jak też dokumentacji fotograficznej przedmiotowego terenu złożonych na rozprawie. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

- rażące naruszenie przepisów postępowania określonych treścią art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 kpc poprzez dopuszczenie podczas rozprawy dowodu z zeznań świadka W. W., co miało istotny wpływ na wynik procesu;

- naruszenie przepisów postępowania określonych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a wskutek merytorycznego nie odniesienia się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skarżących naruszenia ich prawa własności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego określonych treścią art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 4 ust. 2 i 6 ustawy o drogach publicznych, art. 3 ust. 13 ustawy Prawo ochrony Środowiska, jak też art. 24 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 2 i art. 67 ust. 3 konstytucji oraz art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w procesie planowania m. in. walory ochrony środowiska przyrodniczego jak i walory ekonomiczne i prawo własności. Zdaniem skarżących urządzenie pasa drogowego będącego obiektem budowlanym w bezpośrednim sąsiedztwie brzegów jeziora wpłynie ujemnie na ochronę zasobów przyrodniczych rejonu, co Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący zarzucili Sądowi, że nie skonfrontował z przepisami art. 140 k.c. argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a w szczególności nie odniósł się do nie wskazania przez organ administracji źródła obowiązku wydzielenia pasa zapewniającego dojście do jeziora. Zdaniem wnoszących skargę Sąd przeszedł do porządku dziennego nad faktem, że planowany ciąg pieszy będzie przebiegał po gruntach skarżących, mimo, że Rada nie udowodniła w toku całego postępowania aby przeprowadzenie ciągu na gruntach gminy było niemożliwe, a z mapy sytuacyjnej przedłożonej Sądowi w trakcie rozprawy jednoznacznie wynika, że między granicą działki skarżących, a linią brzegową jeziora jest pas ziemi należącej do Skarbu Państwa o szerokości od 4 do 10 m, po którym mógłby taki ciąg przebiegać. Wnoszący skargę kasacyjną podnoszą także, że ciąg może zostać przeprowadzony po stoku usytuowanym na gruncie Skarbu Państwa i nie ma w tym zakresie jakichkolwiek przeszkód technicznych, które usprawiedliwiałyby jego przeprowadzenie przez nieruchomość stanowiącą ich własność, z naruszeniem tego prawa. Dodatkowo wskazali, że z planu geodezyjnego sporządzonego na gruncie oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej przez skarżących wynika, że ciąg pieszy faktycznie biegnie przy brzegu jeziora, poza gruntami skarżących. Aby wykonać ciąg pieszy po gruntach skarżących należałoby dokonać wycinki zieleni na znacznej szerokości.

Skarżący podnieśli także, że uchwalenie planu zgodnie z projektem prowadziło będzie do ich wywłaszczenia na rzecz innych użytkowników działek sąsiednich i tym samym dojdzie do naruszenia art. 21 ust. 2 konstytucji, albowiem wywłaszczenie będzie uzasadnione nie interesem społecznym lecz tylko partykularnym interesem właściciela innych działek, który w drodze zmiany planu dąży do zwiększenia wartości rynkowej swoich działek kosztem skarżących. Powołując się na wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r. (IV S.A. 1387/99) skarga kasacyjna wywodzi, że władztwo planistyczne gminy nie powinno naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera także argumentację, z której wynika, że zdaniem autorów skargi kasacyjnej nieuprawnione jest twierdzenie Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym orzeczeniu odnoszące się do władztwa samorządu terytorialnego w zakresie ustalania maksymalnej odległości ogrodzeń od linii wody.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących wycofał zarzut naruszenia art.67 konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną, poza przypadkami nieważności postępowania /art. 183 ppsa/, Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice sformułowanych w niej zarzutów. Oznacza to, że Sąd ten nie może nie tylko domniemywać zarzutów skargi kasacyjnej co do ich rzeczywistych intencji, ale też korygować jej błędów w zakresie przytoczenia przepisów, których naruszenie przypisuje zaskarżonemu orzeczeniu ta skarga, a zawarty w art. 175 ppsa obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika ma być gwarancją takiego poziomu tego środka, aby odpowiadał on wymaganiom zawartym w art.174 i art.176 ppsa .

Nie mogą wobec tego odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej wywodzące naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jak i art. 4 ust.2 i 6 ustawy o drogach publicznych, bowiem tak przywołanych przepisów nie ma. Art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane /Dz. U. z 2003r Nr 207, poz.2016 ze zm/ stanowiący słowniczek użytych w tej ustawie pojęć, zawiera wyłącznie punkty i nie ma w nim ustępów, dotyczy to również art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych/Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm/, który również jest słowniczkiem pojęć użytych w tej ustawie i składa się tylko z punktów a nie z ustępów. To samo dotyczy naruszenia art.3ust.13 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem przywołany art. 3 tej ustawy składa się wyłącznie z punktów i nie ma w nim ustępów.

Nie ma w systemie obowiązujących przepisów i nie było w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, jak i podejmowania zaskarżonej uchwały aktu normatywnego – "ustawa o planowaniu przestrzennym", której naruszenia art. 24 zarzuca skarga kasacyjna i przypuszczać jedynie można, że wnoszącemu skargę kasacyjną chodzi o składający się z 4 ustępów art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle tego co podniesiono na wstępie poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego muszą znaleśc się zarzuty skargi kasacyjnej przypisujące zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa w przytoczonym zakresie, gdyż dotyczą one unormowań, których nie ma w systemie prawa i zarzuty te można tylko traktować jako konfabulację autora tej skargi.

Natomiast za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, z tym, że trafność tego zarzutu należy ograniczyć do ust.2pkt5 tego przepisu.

Oddalając skargę na podstawie art. 151ppsa sąd meriti dokonał obszernych rozważań odnoszących się do uprawnień gminy w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uprawnień w zakresie kształtowania sposobu wykonywania własności, określając te uprawnienia jako władztwo planistyczne i zaakcentował, że " organ gminy oceniając zasadność każdego zarzutu ma obowiązek wyważenia zarówno interesu ogółu społeczności lokalnej jak i interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut" /str. 6 uzasadnienia/. Równocześnie oceniając, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem Sąd wywodzi, że przeznaczenie w projekcie planu określonego obszaru wzdłuż jeziora, dla urządzenia ogólnodostępnego ciągu pieszego, w tym przez teren działki skarżących, wprawdzie narusza interes prawny skarżących lecz w granicach określonych przez ustawodawcę, powołując w tym względzie art.64 ust.3 oraz art.31ust 3 konstytucji oraz art. 140kc dopuszczających ograniczanie prawa własności. Dokonując tych rozważań Sąd I instancji ogóle nie zważył, że zaskarżona uchwała w ogóle nie wypowiada się co do charakteru kwestionowanego przez skarżących zamierzenia zawartego w projekcie planu i przeznaczenia terenu, w tym części działki skarżących na urządzenie szlaku komunikacyjnego określanego jako ciąg pieszy, w aspekcie uregulowań ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, w szczególności w motywach tej uchwały nie ma stwierdzeń, że chodzi o przeznaczenie terenu pod drogę publiczną.

Oceniając, że gmina przewidując w projekcie planu takie przeznaczenie terenu działała w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, z dbałości o interes społeczny wyrażający się w zapewnieniu warunków rozwoju turystyki i ochrony środowiska Sąd I instancji nie zanalizował treści projektu planu w tej mierze i nie zbadał czy sporny szlak w ujęciu treści planu jest zamierzeniem o charakterze drogi publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Sąd I instancji nie badając treści planu w tej mierze, które nie zawierają sformułowań wskazujących, że przewidywane w nim zamierzenie ma być drogą publiczną pominął oświadczenie przedstawiciela Rady Miasta złożone na rozprawie, z którego z treści wynika, że Gmina nie zamierza urządzać w jakikolwiek sposób planowanego szlaku pieszego, co winno nasuwać wątpliwość czy kwestionowane przez skarżących zarzutem zamierzenie projektu planu w tym zakresie jest przeznaczeniem nim określonego terenu dla realizacji celu publicznego.

Kwestię zapewnienia swobodnego dostępu do brzegów wód publicznych regulują przepisy prawa wodnego /art. 27/ i nie mogą zastępować jej zapisy planu miejscowego, które co najwyżej mogłyby przewidywać przeznaczenie terenu pod urządzenie drogi publicznej wiodącej do określonego akwenu, co w rozpoznawanej sprawie z kwestionowanego projektu planu nie wynika. Błędne jest stanowisko sądu meriti, że gmina ma obowiązek "zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym właścicielom dalej położonych nieruchomości swobodnego dostępu do brzegów jeziora"/str7 uzasadnienia/. W tym też kontekście trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd zasady wyrażonej w art.1ust.2pkt5 ustawy, gdyż takie stanowisko , w dotychczas ujawnionych okolicznościach sprawy, oznacza w istocie akceptację ograniczenia przez zapisy planu miejscowego sposobu wykonywania prawa własności polegające na przeznaczeniu działki skarżących na cel, co do którego Sąd nie ustalił czy ma mieć on charakter celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie, jeśli ogólnodostępny ciąg pieszy w ujęciu zapisów projektu planu nie jest celem publicznym, oznaczałoby to ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących przez uniemożliwienie grodzenia działki w jej granicach a zarazem stanowiłoby obciążenie części działki skarżących prawem przechodu na rzecz osób trzecich zapisem planu.

Z wyrażonej w art. 1 ust.2pkt5 ustawy zasady uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, prawa własności, wynika obowiązek respektowania w planach miejscowych uregulowań chroniących własność przewidzianych w ustawie zasadniczej jak i w ustawach szczególnych. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd powołał niektóre z zapisów konstytucji statuujących zasady ochrony własności to nie odniósł ich do prawidłowo ustalonego stanu w sprawy w zakresie przeznaczenia części działki skarżących w projekcie planu na wymieniony w nim cel pomijając istotną okoliczność czy ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących zapisami planu miejscowego podyktowane jest zamiarem realizacji celu publicznego. W tym też zakresie należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wymienionego przepisu ocenić jako trafny.

Ujawnienie tego naruszenia prawa materialnego, a podniesionego w skardze kasacyjnej, powoduje w jej uwzględnieniu uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.27ust.1prawa wodnego, bowiem kwestionowana uchwała nie zawiera rozstrzygnięć które pozostawałyby w sprzeczności z tym przepisem i oddalając skargę skierowaną przeciwko tej uchwale Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby uzasadniony wówczas, gdyby w zaskarżonej uchwale i w projekcie planu przyjmowano, że dopuszczalne jest inwestycyjne zagospodarowanie i grodzenie terenu linii brzegowej jeziora Bełdan w odległości mniejszej od jego brzegów niż określona w tym przepisie, a Sąd oddalając skargę akceptowałby takie ustalenie projektu planu. Natomiast ocenić należy, że Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu o ile wyprowadził wniosek, że daje on podstawę organom w planowaniu przestrzennym ustanawiania szerszej, niż wprowadzona tym przepisem strefy ograniczeń grodzenia nieruchomości. Skarga kasacyjna nie stawia jednak zarzutu błędnej wykładni omawianego uregulowania

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 21 ust.2 konstytucji, gdyż przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie miał w ogóle zastosowanie, bowiem przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie nie było odjęcie własności nieruchomości i jej wywłaszczanie, jak też o czym była mowa uprzednio w postępowaniu nie zostało wyjaśnione, że projekt planu przeznacza teren działki skarżących na cele publiczne a tylko wówczas w przypadku uchwalenia planu podług tego projektu mogłoby dojść do ewentualnego wywłaszczenie nieruchomości gdyby cel taki byłby realizowany a skarżący odmawialiby zbycia nieruchomości.

Nie usprawiedliwiony jest zrzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 106§ 1 i 5 ppsa, bowiem W. W. nie został przesłuchany w sprawie jako świadek, natomiast z naruszeniem §2art.106ppsa przewodniczący rozprawie udzielił głosu wymienionej osobie, która nie była stroną postępowania, a w protokole rozprawy zarejestrowano jej wypowiedź. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, bowiem wyjaśnienia złożone przez tę osobę nie stanowiły podstawy ustaleń i oceny przyjętych w zaskarżonym orzeczeniu, co jednoznacznie wynika z treści jego uzasadnienia.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185 ppsa i art.203 pkt1ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji