Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 781/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 176, art. 183, art. 174, art. 184.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Tezy informacyjne:

I. Ustalenia stanu faktycznego, czyli ocenę prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Nie można podważać ustaleń stanu faktycznego powołując się jedynie na art. 141 § 4 p.p.s.a.

II. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.

TEZY

Tezy informacyjne:

I. Ustalenia stanu faktycznego, czyli ocenę prawidłowości przyjętego przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Nie można podważać ustaleń stanu faktycznego powołując się jedynie na art. 141 § 4 p.p.s.a.

II. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Stefan Babiarz, WSA del. Jadwiga Danuta Mróz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 310/08 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. z dnia 5 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. na rzecz M. S.A. z siedzibą w L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 310/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M. S.A. w Ł. (dalej w skrócie: Spółka) na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie: Prezes Zarządu PFRON) z dnia 5 listopada 2007 r., nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – (1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Zarządu PFRON z dnia 26 września 2006 r., nr [...], (2) stwierdził, że uchylone postanowienie nie mogą być wykonane w całości, (3) zasądził od Prezesa Zarządu PFRON na rzecz Spółki kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.).

2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Warszawie):

2.1 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia 14 czerwca 2006 r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezesa Zarządu PFRON w dniu 2 listopada 2005 r., nr [...], oraz w dniu 15 lutego 2006 r., nr [...]. Jako podstawę prawną zarzutów wskazała art. 33 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; dalej w skrócie: u.p.e.a.).

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest na podstawie niedoręczonego Skarżącej tytułu wykonawczego i zmierza do wyegzekwowania kwoty 127.162,90 zł stanowiącej zobowiązanie z tytułu wpłat na PFRON za okres od lipca 2000 r. do października 2003 r., określone decyzją Prezesa PFRON z dnia 16 marca 2004 r., nr [...]. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej w skrócie: MPiPS) z dnia 23 marca 2006 r., nr [...], wobec czego egzekwowany obowiązek nie istniał w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu na podstawie art. 59 §1 pkt 2 u.p.e.a. Spółka zwróciła również uwagę na brak uprzedniego doręczenia jej upomnienia, zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a.

2.2. Pismem z dnia 21 czerwca 2006 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego W. przekazał powyższe pismo z zarzutami Prezesowi Zarządu PFRON w celu wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela.

2.3. Postanowieniem z dnia 26 września 2006 r. nie uwzględniono wniesionych zarzutów. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. utrzymana została w mocy decyzją MPiPS z dnia 30 czerwca 2004 r., zaś tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 2 listopada 2005 r. wobec niewywiązania się przez Spółkę ze spłaty rat, na które rozłożono jej zaległość w decyzji z dnia 16 marca 2004 r. Na dzień wystawienia tytułu wykonawczego decyzja ta była prawomocna i ostateczna.

2.4. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez oparcie tytułu wykonawczego na decyzji z dnia 16 marca 2004 r. (która została następnie uchylona i nie funkcjonuje w obrocie prawnym) oraz na podstawie art. 187 § 1 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej w skrócie: O.p.).

2.5. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2007 r. Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka powstała z połączenia Przedsiębiorstwa Handlowo-Produkcyjnego "M." S.A. w B. oraz "M." S.A. w W., a łączące się podmioty posiadały zaległości z tytułu obowiązkowych wpłat na PFRON, objęte decyzjami określającymi wysokość zobowiązania z dnia 19 i 20 stycznia 2004 r., za które odpowiedzialność ponosi Spółka.

Po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 23 lutego 2004 r. decyzją z dnia 16 marca 2004 r. Prezes Zarządu PFRON umorzył odsetki, odmówił umorzenia kwoty głównej oraz rozłożył płatność za wskazany wyżej okres na 60 miesięcznych rat. Organ wskazał, że w związku z niepłaceniem rat zostały one częściowo wygaszone i w dniu 2 listopada 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Decyzja z dnia 16 marca 2004 r. została następnie uchylona przez MPiPS decyzją z dnia 23 marca 2006 r. wydaną w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1552/04, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Zarządu PFRON.

Organ wskazał nadto, że w dniu 19 czerwca 2006 r. zwrócił się do Naczelnika US W. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], w dniu 20 czerwca 2006 r. wniósł o zwolnienie spod egzekucji kont bankowych dłużnika zajętych w związku z prowadzonym postępowaniem, zaś w dniu 22 czerwca 2006 r. Naczelnik US W. wyegzekwował kwotę 153.057,10 zł przelewając ją na konto bankowe PFRON.

W ocenie Prezesa Zarządu PFRON, uchylenie decyzji z dnia 16 marca 2004 r. rozkładającej spłatę zaległości na raty, nie wpływa na wykonalność decyzji z dnia 19 i 20 stycznia 2004 r., określających zobowiązania Spółki wobec PFRON. Organ przyznał jednakże, że nie zostało zakończone postępowanie z wniosku o zastosowanie ulgi, przy czym - w jego ocenie – O.p. nie przewiduje w takim przypadku wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji określającej zobowiązanie.

3. Stanowiska stron w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji:

3.1. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do WSA w Warszawie, Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w zażaleniu, wskazując nadto, że zaskarżone postanowienie narusza art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: K.p.a.), poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego oraz art. 7 i 8 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ pominął milczeniem fakt, iż decyzja Prezesa PFRON z dnia 16 marca 2004 r. została uchylona. Spółka wskazała, że podstawą egzekucji administracyjnej w jej przypadku jest decyzja określająca zobowiązania wobec PFRON, a wynikające z niej wierzytelności zostały częściowo spłacone, zaś co do pozostałych toczy się postępowanie w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego - wobec de facto braku podstawy egzekucyjnej - jest co najmniej niecelowe i budzi wątpliwości.

3.2. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie i opisał przebieg postępowania w sprawie.

4. Wyrok WSA w Warszawie:

4.1. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty Spółki okazały się uzasadnione. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie dopatrzył się również innych uchybień, które nie zostały podniesione w skardze.

Przyznano rację Spółce, że organ pominął milczeniem fakt, iż decyzja Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. została uchylona decyzją MPiPS z dnia 23 marca 2006 r., nr [...], wobec czego egzekwowany obowiązek nie istniał w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a postępowanie egzekucyjne powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

4.2. Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut Spółki braku uprzedniego doręczenia jej upomnienia zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie niedoręczonego Spółce tytułu wykonawczego. Podstawą egzekucji administracyjnej w przypadku Spółki była decyzja określająca zobowiązania wobec PFRON. Zwrócono jednakże uwagę na fakt, że wynikające z tej decyzji wierzytelności zostały częściowo przez Spółkę spłacone, zaś w stosunku do pozostałych wierzytelności toczy się postępowanie w sprawie umorzenia lub rozłożenia na raty. W tej sytuacji prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec braku podstawy egzekucyjnej budzi poważne wątpliwości. Zasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez oparcie tytułu wykonawczego na decyzji z dnia 16 marca 2004 r., która została uchylona i nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

4.3. Jako zasadny uznano zarzut naruszenia art. 187 § 1 i art. 121 § 1 O.p. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy obydwu instancji naruszyły zasadę z art. 187 § 1 O.p., ponieważ organ zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sytuacji gdy Spółka powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności. Tym bardziej niezrozumiała była sytuacja, w której na trzy dni przed pobraniem pieniędzy z konta Spółki, Prezes Zarządu PEFRON zwrócił się do Naczelnika US W. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego przeciwko Spółce do dnia 30 września 2006 r. (dokument okazany WSA w Warszawie na rozprawie przez pełnomocnika Spółki), następnie 26 września 2006 r. wydał postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie uwzględniając zarzutu Spółki w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał również zarzut naruszenia art. 121 § 1 O.p., gdyż taki sposób prowadzenia postępowania podatkowego nie może budzić zaufania do organów podatkowych.

4.4. Zwrócono również uwagę na fakt, że postanowienie z dnia 26 września 2006 r. zawiera wadę, którą należy zakwalifikować jako zwykłe naruszenie prawa, bowiem w w.w. postanowieniu (znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej przesłanych WSA w Warszawie) nie oznaczono organu administracji publicznej wydającego zaskarżony akt administracyjny. Z treści wydanego postanowienia, a także z pieczęci, pod którymi widnieją podpisy osób wydających postanowienie nie sposób stwierdzić, jaki organ administracji publicznej wydał przedmiotowe postanowienie. Powyższe wadliwości naruszają dyspozycję przepisu art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Oznaczenie organu polega na wskazaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby. Z kolei brak oznaczenia organu pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej (postanowienia), jednak brak oznaczenia organu w części tzw. "nagłówkowej" decyzji (postanowienia) nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji (postanowienia) został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze, 2005,).

Sąd pierwszej instancji na rozprawie ustalił, że oryginał postanowienia doręczony stronie zawierał oznaczenie organu i tylko dlatego WSA w Warszawie nie uznał tego naruszenia za rażące naruszenie prawa. Na tymże postanowieniu podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia został opatrzony pieczęcią "z upoważnienia Prezesa Zarządu". Pieczęć taka nie identyfikuje organu wydającego decyzję. Nie zawiera bowiem pełnego określenia nazwy organu udzielającego stosownego upoważnienia. Dodatkowo, z sentencji postanowienia wydanego w drugiej instancji również nie wynika, jaki akt administracyjny został utrzymany w mocy przez Prezesa Zarządu PFRON. Organ wskazał jedynie, że "po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego M. S.A., ul. P. [...], [...] Ł. z dnia 5 października 2006 r. postanawiam utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie". Dopiero z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, jakie zaskarżone postanowienie organ drugiej instancji postanawia utrzymać w mocy.

4.5. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, WSA w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 26 września 2006 r., nr [...], stwierdzając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wszystkie uwagi i naruszenie podniesione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.

5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym:

5.1. Wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od w.w. wyroku WSA w Warszawie, Prezes Zarządu PFRON (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez (1) nierozważenie wszystkich aspektów sprawy: nieustosunkowanie się do prezentowanego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON i organu egzekucyjnego w zakresie prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nieuzasadnienie; (2) niezawarcie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania Prezesa Zarządu PFRON przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. Prezes Zarządu PFRON wniósł o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz (2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną, Prezes Zarządu PFRON wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wymienił szereg naruszeń przepisów w toku postępowania egzekucyjnego, tj. u.p.e.a. i O.p., lecz nie dokonał ich interpretacji w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, nie rozważył ponadto wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia, jak również w ogóle nie rozważył uargumentowanego stanowiska prezentowanego w sprawie przez PFRON i organ egzekucyjny.

Podniesiono, że WSA w Warszawie stwierdził, iż wskutek uchylenia decyzji o rozłożeniu należności na raty stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, egzekwowany obowiązek nie istniał w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił jednak dlaczego zastosowanie znajduje przepis art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. i nie odniósł się do podnoszonego przez PFRON faktu istnienia zobowiązania określonego decyzją, którego dotyczyła uchylona decyzja ratalna, a egzekwowanego na podstawie spornego tytułu wykonawczego.

Uznając naruszenie przez PFRON przepisów art. 27 § 1 pkt 3 i art. 33 pkt 1 u.p.e.a., poprzez oparcie tytułu egzekucyjnego na decyzji uchylonej i niefunkcjonującej w obrocie, Sąd pierwszej instancji zaprzeczył faktom, których poza tym nie kwestionował, że decyzja określająca zobowiązania spółki M. S.A. nigdy nie została uchylona, natomiast decyzja ratalna stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego została uchylona po jego wystawieniu. Z braku uzasadnienia takiej subsumpcji trudno wnoszącemu skargę kasacyjną uznać ją za prawidłową, czy też polemizować.

Podniesiono również, że WSA w Warszawie nie rozważył i nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, że doszło do naruszenia obowiązku i doręczenia upomnienia i obowiązku doręczenia tytułu wykonawczego przed zajęciem rachunku bankowego zobowiązanego. Uznając zarzut naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie i nie ustosunkował się do twierdzenia Funduszu, że zastosowanie powoływanego przepisu zostało wyłączone na podstawie § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji uznał również słuszność zarzutu prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie niedoręczonego tytułu wykonawczego, lecz swojego stanowiska w żaden sposób nie uzasadnił i nie ustosunkował się do argumentów zawartych w piśmie z dnia 30 listopada 2007 r. Naczelnika US W. o zgodności z przepisem art. 80 § 3 u.p.e.a. dopuszczającym doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego po uprzednim zajęciu rachunku bankowego. Możliwość doręczenia tytułu wykonawczego po zastosowaniu środka egzekucyjnego przewiduje również przepis art. 26 ust. 5 pkt 2 u.p.e.a., który WSA w Warszawie zupełnie pominął.

Również uznanie zarzutu naruszenia przepisów art. 187 § 1 i art. 121 § 1 O.p. nie znalazło dostatecznie konkretnego i zrozumiałego uzasadnienia. Z orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie można – w ocenie Prezesa Zarządu PFRON - jednoznacznie wyinterpretować, na czym miało polegać naruszenie zasad prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych.

Reasumując stwierdzono, że opisane przez wnoszącego skargę kasacyjną pozostawienie poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia też ewentualną kontrargumentację. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku sąd zawiera wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Powinny być one na tyle jasne i precyzyjne, by przy ponownym rozpatrywaniu przez organ i sąd ich treść mogła być bez żadnych wątpliwości ustalona. Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd pierwszej instancji ograniczył się – w ocenie Prezesa Zarządu PFRON - jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wszystkie uwagi i naruszenie podniesione w uzasadnieniu wyroku; nie sformułował jednak konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, czym naruszył powoływany wyżej przepis.

5.2. Spółka nie skorzystała z możliwości wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 października 2010 r. Spółka (działając przez pełnomocnika – radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Podniesiono w niej pojedynczy zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez (1) nierozważenie wszystkich aspektów sprawy: nieustosunkowanie się do prezentowanego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON i organu egzekucyjnego w zakresie prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nieuzasadnienie; (2) niezawarcie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania Prezesa Zarządu PFRON przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

6.2. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wskazał podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, opisując przebieg postępowania egzekucyjnego skierowanego przez Prezesa Zarządu PFRON przeciwko Spółce, w szczególności okoliczność uchylenia przez MPiPS decyzją z dnia 23 marca 2006 r. decyzji Prezesa Zarządu PFRON, na podstawie której wystawiono dwa tytuły wykonawcze z dnia 2 listopada 2005 r. oraz z dnia 15 lutego 2006 r., czego prawna ocena była zdaniem WSA w Warszawie przedmiotem sporu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest konsekwencja prawna wydania na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1552/04, przez MPiPS decyzji z dnia 23 marca 2006 r., którą uchylono decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. Należy zwrócić bowiem uwagę, że na tytułach wykonawczych z dnia 2 listopada 2005 r. oraz 15 lutego 2006 r. to właśnie w.w. decyzję Prezesa Zarządu PFRON wskazano jako "podstawę prawną należności" (k. 2 i 3 akt admin.). W myśl art. 27 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. podstawę prawną obowiązku egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Tym samym, prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy musi wskazać zobowiązanemu akt prawny, jeżeli podstawą egzekucji jest przepis prawa, z którego wprost wynikają określone obowiązki (obowiązki ex lege) lub w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej konieczne jest w tytule wykonawczym powołanie owej decyzji (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259).

W kontekście powyższych uwag należy zwrócić uwagę, że w odpowiedzi na uchylenie przez MPiPS w.w. decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. Spółka podniosła w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r. zarzut na prowadzenie postępowania egzekucyjnego (k. 7 i n. akt admin.), powołując się na okoliczności w.w. uchylenia. Postanowieniem z dnia 26 września 2006 r., nr [...], Prezes Zarządu PFRON nie uwzględnił zarzutu Spółki. W uzasadnieniu tego postanowienia nie ustosunkował się jednak w żaden sposób do podnoszonej przez Spółkę okoliczności uchylenia w.w. decyzji tegoż Prezesa z dnia 16 marca 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była to jednak kwestia kluczowa, gdyż na skutek w.w. uchylenia została wyłączona z obiegu prawnego decyzja, którą sam wierzyciel wskazał jako podstawę prawną obowiązku egzekucyjnego w dwóch w.w. tytułach wykonawczych. Obligatoryjny element owych tytułów wykonawczych został w.w. decyzją MPiPS usunięty z przestrzeni prawnej, co wymagało stosownej reakcji organu wystawiającego tytuły wykonawcze. Prezes Zarządu PFRON pominął jednak tę okoliczności i dopiero na skutek zażalenia Spółki (k. 10 akt admin.) w postanowieniu w sprawie ostatecznego stanowiska wierzyciela (k. 11 akt admin.) odniósł się do uchylenia jego decyzji z dnia 16 marca 2004 r.

Powyższe uwagi pozwalają na etapie postępowania kasacyjnego na konkluzję, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał w.w. okoliczność w opisie przyjętego stanu faktycznego i dokonując oceny prawnej uwzględnił ją w swoim rozstrzygnięciu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawienie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego jest zupełne i obejmuje wszystkie kluczowe momenty, w szczególności w.w. okoliczność uchylenia decyzją MPiPS z dnia 23 marca 2006 r. decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. Zatem Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wskazał, że go przyjmuje na gruncie rozpoznawanej sprawy. Tym samym w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sad pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie nietrafny.

6.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do niewątpliwej konkluzji, że Prezes Zarządu PFRON dąży do polemiki z oceną stanu faktycznego dokonaną przez WSA w Warszawie. W szczególności, w skardze kasacyjnej podkreśla się nieprawidłowość oceny stanu faktycznego w zakresie decyzji określającej zobowiązania Spółki (decyzje Prezesa Zarządu PFRON z dnia 19 i 20 stycznia 2004 r.) - tego, że nigdy nie została ona uchylona, natomiast decyzja ratalna stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego została uchylona po wystawieniu tytułów wykonawczych. We wniesionym środku odwoławczym Prezes Zarządu PFRON wprost zarzuca WSA w Warszawie błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282; J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 161 - 164).

Ponieważ kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych w: Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231), ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzut naruszenia tego przepisu p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy kasacyjnej może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, publ. Lex nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. w.w. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, publ. Lex nr 516681). Powołanie samego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można ocenić jako skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny. Tym samym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest wadliwie skonstruowany.

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08, z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że rozpoznanie merytoryczne zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego nie może być poddane merytorycznej kontroli.

6.4. Odnosząc się do zarzutu nieprzedstawienia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazówek co do dalszego postępowania w sprawie należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Sąd pierwszej instancji zalecił organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnić wszystkie uwagi podniesione przez tenże Sąd (s. 6 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie). W szczególności, uwagi dotyczące uwzględnienia okoliczności uchylenia przez MPiPS decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia 16 marca 2004 r. są konkluzywne i wyrażone w sposób jednoznaczny, co nie może tworzyć wątpliwości po stronie organu co do dalszego postępowania w sprawie (s. 4 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie). Podobnie, WSA w Warszawie jednoznacznie zwrócił uwagę na brak konsekwencji Prezesa Zarządu PFRON, który na trzy dni przed pobraniem pieniędzy z konta Spółki zwrócił się do Naczelnika US W. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego przeciwko Spółce do dnia 30 września 2006 r., następnie 26 września 2006 r. wydał postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie uwzględniając zarzutu Spółki w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

6.5. Uwzględniając powyższą bezzasadność i częściową wadliwość zarzutu podniesionego przez Prezesa Zarządu PFRON Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.