Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1155/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3795/15 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. na rzecz Ministra Finansów 7200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3795/15 oddalił skargę P. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przedmiotem skargi złożonej przez P. G. (dalej: skarżący, powiat) była decyzja Ministra Finansów (dalej: organ) z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] grudnia 2014 r. nr [...] zobowiązującą powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. w wysokości 1.057.215,87 zł. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z przeprowadzoną kontrolą u skarżącego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi za okres obejmujący 2010 r., pismem z 6 października 2014 r., skorygowanym pismem z 2 grudnia 2014 r., Minister Edukacji Narodowej poinformował organ o uzyskaniu przez skarżącego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2010 r. wyższej od należnej o 1.057.215,87 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 242,2366.

Pismem z 22 października 2014 r. strona została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Skarżący w piśmie z 5 listopada 2014 r. zajął stanowisko w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W piśmie z 28 maja 2015 r. Minister Edukacji Narodowej wypowiedział się w sprawie. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia środka zaskarżenia, organ powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył przepisy, na których się oparł oraz wskazał, że algorytm, na podstawie którego podzielono część oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz. U. Nr 222, poz. 1756, dalej: rozporządzenie z 22 grudnia 2009 r.).

Część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2010 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej, o 242,2366 liczby uczniów przeliczeniowych i wyniosła 20.033.997 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 242,2366 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła 18.976.781,13 zł. Kwotę 1.057.215,87 zł, stanowiącą różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą powiat otrzymał na rok 2010, a kwotą ustaloną w wyniku wszczętego i przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, organ uznał za nienależną. Zatem kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, że przedmiotem kontroli była prawidłowość otrzymania z budżetu państwa części oświatowej subwencji na rok 2010, a nie prawidłowość jej wykorzystania. Wyjaśnił, iż w przypadku, gdy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie korzystał z zakwaterowania w dniu 30 września 2009 r., nie mógł być uwzględniony w systemie informacji oświatowej w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Wykazanie w systemie informacji oświatowej wychowanków, którzy nie zostali doprowadzeni do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. do dnia [...] września 2009 r., było niezgodne z rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2009 r., zgodnie z którym waga P34 przysługiwała wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.), wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, nie zaś jedynie skierowana do placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę strony skarżącej wskazał, że w pełni podziela ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, jako mające oparcie w zebranym materiale dowodowym oraz wskazujące na nieprawidłowe naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Stanowiły one wystarczającą podstawę do zastosowania w sprawie, względem skarżącego, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Przepis ten prawidłowo został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jako determinujący sposób rozstrzygnięcia kwestii zwrotu przez powiat nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. Minister Finansów dokładnie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały ustalone m. in. w oparciu o przekazany przez Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie wynik kontroli z [...] stycznia 2013 r. nr [...] przeprowadzonej u skarżącego w zakresie prawidłowości gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w 2010 r. Kontrolą objęto zgodność z prawem gospodarowania częścią oświatową subwencji ogólnej, a w szczególności prawidłowość realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia dla skarżącego na rok 2010.

Sąd I instancji podkreślił, że jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Dlatego niedopuszczenie przez organ innych dowodów na potwierdzenie liczby uczniów objętych kształceniem specjalnym. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy - według stanu na [...] września 2009 r. – nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

Obowiązkiem placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów i wychowanków posiadających przedmiotowe orzeczenia. Chodzi tu o faktyczną liczbę takich podopiecznych przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania w niej. Dlatego błędne było uwzględnienie przez skarżącego osób oczekujących na doprowadzenie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Finansów prawidłowo ustalił, że brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2009 r., a tym samym uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiatu G., zawyżonej liczby uczniów przy wskazanych w zaskarżonej decyzji wagach, co skutkowało skalkulowaniem kwoty subwencji z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 242,2366 i nienależnym pobraniem subwencji w kwocie 1.057.215,87 zł.

Powiat G. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

1. art. 141§ 4 p.p.s.a. - poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Admimistracyjny w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których Sąd:

podzielił ustalenia dokonane przez organ administracji w zakresie (rzekomego) nieprawidłowego naliczenia przez Powiat G. części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010,

podzielił ustalenia dokonane przez organ, iż miało miejsce zawyżenie liczby wychowanków, którzy rzekomo nie posiadali stosownych orzeczeń publicznej poradni psychologiczno - pedagogicznych,

przyjął, że organ wydając zaskarżoną decyzję doknał wszelkich niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego czynności, w sytuacji gdy nieprzeprowadzone zostały zawnioskowane w toku postępowania administracyjnego dowody,

przyjął, że dowód z orzeczeń wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. zasadnie nie mógł być brany pod uwagę, ze względu na nie spełnienie warunku niezbędnego do ujęcia w wadze P34 o obowiązku korzystania przez wychowanka z zakwaterowania,

przyjął za Ministrem Finansów, jako podstawę prawną rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2010 r., w sytuacji, gdy przedmiotowe rozporządzenie weszło w życie w dniu 30 grudnia 2009 r., a zatem dopiero w trzy miesiące po podaniu informacji oświatowej, tj. w dniu 30 września 2009 r.,

2) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Minister Finansów dokładnie wyjaśnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpoznał cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, gdy w toku postępowania administracyjnego organ odmówił i nie przeprowadził dowodu z dokumentów - orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wychowanków przebywających Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w R., które w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii przekazane zostały do Centrum Metodycznego Pomocy Psychologiczno- pedagogicznej w W., co miało wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem wbrew ciążącego na nim obowiązku nie zostały podjęte przez organ wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w z w. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i oceny prawnej podniesionego przez Powiat G. zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6 k.p.a w zw. z art. 107 k.p.a. tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym, poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji, co do jej istoty oraz braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji,

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu i w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez co nie ustalono rzeczywistej liczby wychowanków wymagających potrzeby kształcenia specjalnego odpowiadającej danej wadze.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 25 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3795/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Finansów. W związku z przeprowadzoną kontrolą w Powiecie G. w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2010 r. stwierdzono uzyskanie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2010 r. wyższej od należnej o 1.057.215,87 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 242,2366. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 242,2366 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 18.976.781,13 zł. Kwotę 1.057.215,87 zł, stanowiącą różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą powiat otrzymał na rok 2010, a kwotą ustaloną w wyniku wszczętego i przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego organ uznał za nienależną. W przypadku, gdy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie korzystał z zakwaterowania w dniu 30 września 2009 r., nie mógł być uwzględniony w systemie informacji oświatowej w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Wykazanie w systemie informacji oświatowej wychowanków, którzy nie zostali doprowadzeni do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. do dnia [...] września 2009 r., było niezgodne z rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2009 r., zgodnie z którym waga P34 przysługiwała wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach. Wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, nie zaś jedynie skierowana do placówki. Brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010, jako uczniów objętych kształceniem specjalnym, uczniów, którzy na dzień 30 września 2009 r. nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego bądź na skutek zakwalifikowania uczniów do wagi niewynikającej z posiadanego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi, ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, jak również naruszenie przepisów ustrojowych w sposób jasny i czytelny nie uzasadnił, dlaczego konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a.

Przepisy ustrojowe, jakimi są art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie), sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał i nie uzasadnił, jakich to konkretnych uchybień nie wskazanych w skardze nie dostrzegł Sąd I instancji dokonując kontroli sądowoadministracyjnej decyzji ostatecznej.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz przepisów k.p.a. akceptując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Finansów. Należy podkreślić, że zasadnicze okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone w oparciu o wynik kontroli sporządzony przez Urząd Kontroli Skarbowej w Szczecinie. Kontrolą objęto zgodność z prawem gospodarowania częścią oświatową subwencji ogólnej, a w szczególności prawidłowość realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na rok 2010. Wynik kontroli jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zasadnicze ustalenia dokonane w tej sprawie w oparciu o pełny materiał dowodowy nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Powiat G. Jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2010 r. nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2009 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. W przypadku, gdy wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie korzystał z zakwaterowania w dniu 30 września 2009 r., nie mógł być uwzględniony w systemie informacji oświatowej w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010. Wykazanie w systemie informacji oświatowej wychowanków, którzy nie zostali doprowadzeni do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w R. do dnia 30 września 2009 r., było niezgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010, zgodnie z którym waga P34 przysługiwała wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach. Wychowankiem jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków, nie zaś jedynie skierowana do placówki. Chodzi tu o faktyczną liczbę takich podopiecznych przebywających w placówce, tj. korzystających z zakwaterowania w niej. Dlatego błędne było uwzględnienie przez Powiat G. osób oczekujących na doprowadzenie do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wykazanie takich osób skutkowało błędnymi danymi w aplikacji systemu informacji oświatowej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.