Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 516/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 października 2022 r., , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.), Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek, WSA Michał Niedźwiedź, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r. nr: 133/OR06/2021 w przedmiocie przyznania pomocy posiadaczowi chryzantem, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu instancji, II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz A. Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 listopada 2020 r. A. Ł. (wnioskodawca, skarżąca, strona) wniosła o przyznanie pomocy dla posiadaczy chryzantem (mającej charakter pomocy de minimis w rolnictwie, dalej: płatność chryzantemowa) w pełnej fazie dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19 (dalej: rozporządzenie). We wniosku wskazano na posiadanie 1500 sztuk chryzantem doniczkowych przechowywanych pod adresem Zofipole 95.

W dniu 10 listopada 2020 r. przeprowadzono oględziny w miejscu przechowywania chryzantem. Pod wskazanym adresem stwierdzono obecność 700 szt. z deklarowanych 1500 szt. Pozostałe 800 szt. znajdowało się poza doniczkami na sąsiednim polu. Kwiaty te zostały wyjęte z donic i pozostawione poza nimi w zaawansowanym procesie rozkładu, który utrudniał wręcz rozpoznanie roślin.

W dniu 20 listopada 2020 r. do organu wpłynęło potwierdzenie odbioru 1500 szt. chryzantem przez Biogazownie Małopolskie sp. z o.o. jako bioodpadów.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony dot. ww. płatności zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (KBP ARiMR) nr BP104.8110.45.2020 z 30 grudnia 2020 r. Na mocy ww. decyzji ilość chryzantem uprawnioną do płatności ustalono na poziomie 700 szt. W przypadku pozostałych uznano, że strona nie posiadała ich na dzień złożenia wniosku w odpowiednim stanie, tj. pełnej fazie dojrzałości. Oznaczało to przyznanie płatności w wysokości 14 tyś. zł.

W odwołaniu strona podniosła, że powinna otrzymać płatności za całą zadeklarowaną ilość chryzantem, ponieważ taką właśnie ilość roślin w odpowiednim stanie posiadała.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (Dyrektor MOR ARiMR, Dyrektor) decyzją nr 133/OR06/2021 z 10 marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Dyrektor oparł swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli dokonanej przez organ I instancji oraz w pełni podzielił stanowisko tego organu co do stanu posiadanych przez stronę w dniu kontroli chryzantem. Wskazał, że 800 sztuk kwiatów znajdowało się poza donicami w zaawansowanym rozkładzie utrudniającym rozpoznanie roślin. Skoro strona wniosła o przyznanie płatności do chryzantem doniczkowych (por. wniosek), to kwiaty te powinny znajdować się w donicach i być w fazie pełnej dojrzałości. Brak tych cech uznano za naruszenie § 13za ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dot. pomocy chryzantemowej.

Dyrektor nie uznał za wiarygodne stanowiska skarżącej wskazującego na konieczność takiego działania z uwagi na pogarszający się stan kwiatów, bowiem skoro pomiędzy 4 listopada (dzień złożenia wniosku) a 8 listopada (wyjmowanie kwiatów z donic) stan kwiatów tak się pogorszył, że konieczne było pozbawienie ich donic, to poddaje to w wątpliwość stan kwiatów również na dzień składania wniosku. Ponadto zgodnie m.in. z § 13za ust. 12 ww. rozporządzenia wnioskodawca powinien dysponować kwiatami w stanie umożlwiającym ich przekazanie organizacjom pozarządowym (na cele dekoracyjne) wskazywanym przez organy ARiMR do 16 listopada 2020 r. Do tego dnia chryzantemy, zgłoszone jako doniczkowe, powinny być w odpowiedniej fazie rozwoju i znajdować się w doniczkach, na wypadek gdyby rolnik otrzymał z właściwego biura powiatowego ARiMR informację o wyznaczeniu organizacji pozarządowej uprawnionej do odbioru chryzantem. Z tego powodu tylko do 16 listopada 2020 r. były wykonywane inspekcje w miejscach przechowywania kwiatów wskazanych przez wnioskodawców celem sprawdzenia ich rzeczywistego posiadania, ilości i stanu. Po tej dacie - z uwagi na brak możliwości przekazania organizacjom pozarządowym - rolnicy powinni niezwłocznie oddać kwiaty do utylizacji jako bioodpady i w związku z tym mogli je bez ograniczeń wyjmować z doniczek.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że wnioskodawca zobowiązał się m. in. do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR, o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także o każdej zmianie która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania pomocy, niezwłocznej aktualizacji danych w przypadku zaistnienia zmian dotyczących informacji podanych we wniosku.

Ponieważ strona nie sprecyzowała położenia 800 sztuk kwiatów we wniosku (znajdowały się na innej działce), ani nie zawiadomiła ARiMR o zmianie ich położenia, oznaczało to naruszenie § 13za ust. 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, a związku z tym przyznanie płatności chryzantemowej w części.

Po uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, decyzja organu l instancji została uznana przez Dyrektora MOR ARiMR za prawidłową. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone odnośnie wniosku strony uznano za wystarczająco wnikliwe i zgodne z zasadami regulującymi przebieg postępowania. Organ l instancji rozpatrzył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie zaniedbując czynności związanych z zebraniem tego materiału.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:

1) naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia materiału dowodowego, brak uwzględnienia jego części i brak podjęcia niezbędnych czynności wyjaśniających co do rzeczywiście posiadanej przez stronę ilości chryzantem, braku uwzględnienia dokumentów potwierdzających odbiór ww. chryzantem oraz przyjęcie, że pozbawiona donic część z tych chryzantem nie kwalifikuje się do płatności,

2) naruszenie § 13za ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r., poz. 187 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że chryzantemy utraciły kwalifikowalność do pomocy jedynie w związku z ich wyjęciem z donic.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187) zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 listopada 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1932), które weszło w życie w tym samym dniu. Zmiana dotyczyła dodania § 13za określającego zasady udzielania pomocy finansowej posiadaczom chryzantem doniczkowych i ciętych w fazie pełnej dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku - będącym mikroprzedsiębiorstwem, małym lub średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19.

Zgodnie z brzmieniem § 13za rozporządzenia, Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, posiadaczowi co najmniej: 50 sztuk chryzantem doniczkowych w fazie pełnej dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, lub 200 sztuk chryzantem ciętych w fazie pełnej dojrzałości przeznaczonych do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, jednocześnie będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L193.1); dalej: "rozporządzenie nr 702/2014", któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19.

Co istotne, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ww. rozporządzenie Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, obowiązują wszelkie standardy w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jednym z warunków przyznania pomocy posiadaczom chryzantem było złożenie kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku dot. ww. płatności. Nie oznacza to jednak, że wystąpienie jakichkolwiek błędów we wniosku powoduje automatyczną odmowę pomocy. Prawodawca również takiego warunku nie wprowadził uzależniając np. przyznanie pomocy od bezwzględnego spełnienia wymogów formalnych wniosku. Żaden bowiem przepis k.p.a. nie wprowadza tzw. formalnej teorii dowodów, tj. nie wprowadza obowiązku udowadniania pewnych faktów jedynie za pomocą określonych dowodów. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Zgodnie z przepisami dotyczącymi ww. płatności zainteresowany wsparciem (wnioskodawca):

- musiał posiadać chryzantemy przeznaczone do sprzedaży według stanu na dzień złożenia wniosku,

- chryzantemy wnioskodawcy miały być w pełni dojrzałe (min. 50 doniczkowych lub 200 ciętych),

- nie mógł sprzedać ww. kwiatów w związku z zamknięciem cmentarzy w 2020 r. (z uwagi na zagrożenie epidemią COVID-19) — § 13za ust. 1 rozporządzenia,

- był zagrożony utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku rolnym spowodowanymi epidemią COVID-19,

- musiał złożyć kompletny i prawidłowo wypełniony wniosek dot. ww. płatności (§ 13za ust. 2 ww. rozporz.) w którym miał m.in. podać miejsce przechowywania ww. kwiatów (par. 13za ust. 3 pkt 5 ww. rozporządzenia).

Jeżeli strona złoży błędnie wypełniony wniosek winien być on skorygowany w taki sposób aby spełniał wszystkie wymogi przewidziane w rozporządzeniu. Obowiązek ten ciąży zarówno na stronie jak i na organie. Organ bowiem zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w taki sposób aby strona nie poniosła szkody w wyniku nieznajomości prawa w tym zasad związanych z wypełnieniem wniosku.

W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy posiadaczowi chryzantem organy winny bowiem przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego i respektować podstawowe założenia procedury administracyjnej. Powinny zatem poczynić ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej dokonując wykładni przepisów organy winny mieć na względzie cel jaki przyświecał prawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji. Niewątpliwie celem dokonanych w dniu 2 listopada 2020 r. zmian rozporządzenia było udzielenie wsparcia posiadaczom chryzantem w pełnej dojrzałości, którzy z powodu zakazu wejścia na cmentarze zostali pozbawieni możliwości ich sprzedaży. Wobec powyższego na organach administracji spoczywał obowiązek udzielenia pomocy wszystkim przedsiębiorcom ponoszącym straty w związku z wprowadzonym zakazem, którzy wykazali ilość chryzantem oddanych podmiotom lub instytucjom określonym w rozporządzeniu.

Wprowadzenie przepisów zmieniających rozporządzenie nie zostało poprzedzone odpowiednim vacatio legis, umożliwiającym zapoznanie się z treścią przepisów. Dokładna analiza treści rozporządzenia była konieczna, bowiem uzależniało ono przyznanie pomocy od spełnienia szeregu obowiązków w zakresie zachowania odpowiedniej treści i terminu składanych wniosków.

Ponadto rozporządzenie zmieniające przewidywało wyjątkowo krótki okres na złożenie wniosku, to jest 4 dni.

W ocenie Sądu tryb wdrażania powyższych przepisów pomocowych naruszał wynikające z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady zaufania obywateli do państwa i przyzwoitej legislacji. Nie można stawiać wyższych wymagań wnioskodawcom niż oddziałom Agencji, które także nie były w stanie prawidłowo przygotować się do wykonania rozporządzenia poprzez wydanie formularzy wniosku już w pierwszym dniu obowiązywania nowych przepisów.

Zwrócić bowiem należy uwagę, na wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r. sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r. sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W ocenie Sądu wyjaśnienia strony są wiarygodne, poparte dokumentami, a organ nie zakwestionował ich skutecznie. Ustalenia dokonane przez organ w zakresie 800 sztuk chryzantem, od których organ odmówił przyznania płatności, nie znajdują bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w protokole oględzin z 10 listopada 2020 r., który ma walor dokumentu urzędowego, dokumentującego przebieg i ustalenia kontroli w terenie z udziałem strony, organ ustalił, że pod wskazanym we wniosku adresem znajdowało się 700 sztuk chryzantem w stanie dobrym. Strona wniosła zastrzeżenia do tych ustaleń i podała w uwagach, że pozostało jeszcze 800 sztuk chryzantem, wytrzepanych z doniczek z powodu braku możliwości ich sprzedaży w związku z zamknięciem cmentarzy. Do tej uwagi organ w ogóle się nie odniósł w protokole, a dopiero w notatce urzędowej z 10 listopada 2020 r., sporządzonej po oględzinach, bez udziału strony. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a. z oględzin sporządza się zwięzły protokół, gdyż jest to czynność postępowania, mająca istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a jego wymagania formalne zostały określone w art. 68 k.p.a. Ta sama czynność procesowa nie może być dokumentowana różnymi środkami, zatem notatka urzędowa nie może uzupełniać czy zastępować protokołu oględzin. Jak wynika z powołanych przepisów czynność procesowa oględzin dokumentowana jest wyłącznie protokołem oględzin, sporządzanym w obecności strony, która ma prawo wnieść do niego uwagi. Natomiast z czynności, które mają znaczenia dla sprawy i nie sporządza się z nich protokołu, sporządza się adnotacje (art. 72 k.p.a.). Powyższe ma kardynalnie znaczenia dla sprawy, bowiem organ oparł swoje rozstrzygnięcie właśnie na ustaleniach dokonanych w trakcie oględzin stanu chryzantem. Jak wynika z powyższego organ w prowadzonym postępowaniu nie uczynił zadość również standardom postępowania dowodowego określonego w k.p.a.

W związku z powyższym Sąd uznał za nieusprawiedliwioną odmowę przyznania pomocy - w zakresie 800 sztuk chryzantem - poszkodowanemu posiadaczowi w przypadku, gdy faktycznie poniósł on szkodę, złożył w terminie wniosek, który jedynie nieprawidłowo wypełnił, wskazując błędnie miejsce przechowywania części chryzantem lub przedwcześnie wyciągnął je z donic w związku z ich postępującym rozkładem i przekazał w dniu 8 listopada 2020 r., tj. przed 16 listopada 2020 r. jako bioodpady.

W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ przy ocenie dowodów wykorzysta zasady logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i koherentność materiału dowodowego mając na uwadze, że skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. W tym kontekście dokona ustaleń faktycznych biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący od strony znajdujący się w aktach sprawy oraz w szczególności materialnoprawne przesłanki udzielenia pomocy poszkodowanemu posiadaczowi chryzantem wyszególnione w uzasadnieniu z uwzględnieniem celu ustanowionych przepisów, co również Sąd zaakcentował powyżej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 497 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.