Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art.138 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs ze zn. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia prawidłowego oznakowania produktu kosmetycznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm. ) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...], znak: [...] nakazującej :

1) zapewnić prawidłowe oznakowanie produktu kosmetycznego "Arox antybakteryjny żel do rąk" poprzez dostosowanie etykiety produktu do aktualnych wymagań prawnych w zakresie prawidłowości oświadczeń;

2) wycofać z obrotu handlowego produkt kosmetyczny wymieniony w pkt 1 do czasu zapewnienia jego prawidłowego oznakowania w części dot. oświadczeń;

3) przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. dokumentację świadczącą o wycofaniu z obrotu w/w produktu, z terminem wykonania ww. obowiązków do 22 listopada 2020 r.

uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązków i ustalić nowy termin do dnia 1 kwietnia 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. pismem z dnia 20 lipca 2020 r., znak: [...]. poinformował PPIS w W., iż w trakcie czynności kontrolnych przedstawiciele PPIS w Ł. stwierdzili, że produkt pn.: "Antybakteryjny żel do rąk" firmy [...] Sp. z o. o jest niewłaściwie oznakowany. Ponadto produkt nie posiada pozwolenia na wprowadzanie go do obrotu jako produktu biobójczego, co jest niezgodne z rozporządzeniem Nr 528. PPIS w Ł. wskazał, iż oświadczenie "skutecznie chroni" zamieszczone na etykiecie produktu jest nieprecyzyjne z uwagi na brak informacji przed czym chroni oraz informacji o zawartości alkoholu w produkcie, którego działanie antybakteryjne zależy od odpowiedniego stężenia.

PPIS w W. pismem z dnia 28 lipca 2020 r. znak: [...] poinformował stronę o ww. nieprawidłowościach w oznakowaniu produktu i zwrócił się z prośbą o przekazanie stanowiska spółki w zakresie wprowadzania na rynek produktu, jego aktualnego stanu prawnego i przedstawienie stosownej w tym zakresie dokumentacji.

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. strona poinformowała, iż produkt pn. "Arox antybakteryjny żel do rąk" wprowadzany jest do obrotu od 6 lat jako produkt kosmetyczny. Zgodnie z wymaganiami prawnymi dotyczącymi wprowadzania do obrotu produktów kosmetycznych, został on zarejestrowany w europejskiej bazie CPNP - nr zgłoszenia [...] z dnia 28 lutego 2014 r., kategoria produktu: inne produkty do mycia skóry, żel do skóry na bazie alkoholu, działanie: mycie rąk bez użycia wody. Ponadto spółka nadmieniła, iż etykieta produktu została opracowana zgodnie z wytycznymi art. 19 rozporządzenia Nr 1223.

W dniu 21 września 2020 r. przedstawiciele PPIS w W. przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w firmie [...] Sp. z o.o. (protokół kontroli Nr [...]), podczas której ustalono, iż produkt: "Arox antybakteryjny żel do rąk" zarejestrowany jest jako produkt kosmetyczny. Ustalono, iż produkt produkowany jest w firmie [...] Sp. z o.o. ul. A 15 A, 98-400 W., natomiast podmiotem wprowadzającym go na rynek jest firma [...] Sp. z o.o. Podczas kontroli stwierdzono, że "Arox antybakteryjny żel do rąk" oznakowany jest zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223, natomiast nazwa oraz oświadczenia stosowane na etykiecie produktu budzą wątpliwości co do prawidłowości jego klasyfikacji, ponieważ kosmetyk powinien wykazywać jako pierwszorzędowe działanie zachowanie higieny skóry, oczyszczanie, odświeżanie, mycie, pielęgnację itp., z kolei jako drugorzędowe może posiadać działanie antybakteryjne.

Kontrola wykazała następujące nieprawidłowości w zakresie oznakowania produktu:

1. Nazwa kosmetyku "Arox antybakteryjny żel do rąk" sugeruje właściwości produktu biobójczego, co jest niezgodne z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223. W oznakowaniu produktu została naruszona zasada nadrzędności oświadczeń, bowiem działanie antybakteryjne nie może być działaniem deklarowanym jako główne działanie kosmetyku. W takim przypadku produkt powinien być zakwalifikowany jako produkt biobójczy.

2. Oświadczenie "skutecznie chroni" jest niejednoznaczne i wprowadza klienta w błąd sugerując ochronę antybakteryjną potwierdzoną badaniami, co jest niezgodne z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223 oraz pkt 4.1, 6.1, 6.2 załącznika do rozporządzenia Nr 655.

Spółka w piśmie z dnia 9 października 2020 r. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli z dnia 21 września 2020 r.

PPIS w W. w piśmie z dnia 14 października 2020 r. poinformował stronę, iż podtrzymuje niezgodności stwierdzone podczas kontroli sanitarnej.

PPIS w W. pismem z dnia 14 października 2020 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie oświadczeń na etykiecie produktu.

W dniu 22 października 2020 r. PPIS w W. wydał decyzję znak: [...] nakazującą:

1) zapewnić prawidłowe oznakowanie produktu kosmetycznego "Arox antybakteryjny żel do rąk" poprzez dostosowanie etykiety produktu do aktualnych wymagań prawnych w zakresie prawidłowości oświadczeń

2) wycofać z obrotu handlowego produkt kosmetyczny wymieniony w pkt 1 do czasu zapewnienia jego prawidłowego oznakowania w części dot. oświadczeń

3) przedłożyć PPIS w W. dokumentację świadczącą o wycofaniu z obrotu w/w produktu, z terminem wykonania ww. obowiązków do 22 listopada 2020 r.

W dniu 3 listopada 2020 r. firma [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. odwołanie z dnia 29 października 2020 r. od decyzji PPIS w W. z dnia [...]

Decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła:

I. wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy (błąd subsumpcji) następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U.UE.L.2012.167.1 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 528, art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 20 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U.UE.L.2009.342.59 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1223, poprzez błędne i dowolne wnioski na tle treści tych przepisów, z pominięciem tekstów preambuł powołanych rozporządzeń, że:

a) nazwa produktu "Arox antybakteryjny żel do rąk" sugeruje właściwości produktu biobójczego,

b) w oświadczeniach podmiotu odpowiedzialnego naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń i cech produktu jako produktu kosmetycznego,

c) oświadczenie "skutecznie chroni" może wprowadzać klientów w błąd, wskazując na ochronę antybakteryjną potwierdzoną badaniami laboratoryjnymi,

d) informacje umieszczone na tylnej etykiecie produktu o jego naturalnych składnikach mogą nie stanowić związku z w/w oświadczeniem, podczas gdy po pierwsze brak aktu normatywnego, na podstawie którego można oznaczeniu "antybakteryjny" przypisać wyłącznie znaczenie biobójcze w rozumieniu przepisów wyżej powołanych, zaś semantycznie pojęcie to odnosi się przede wszystkim do funkcji ochrony przed bakteriami, po wtóre łączna ocena produktu - odnośnie oświadczeń i cech - powinna mieć na względzie ww. informacje dla odbiorcy, szatę etykiety produktu oraz pełny jego skład,

2. pkt 4.1., 6.1. i 6.2. załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 655/2013 z dnia 10 lipca 2013 r. określającego wspólne kryteria dotyczące uzasadniania oświadczeń stosowanych w związku z produktami kosmetycznymi (Dz.U.UE.L.2013.190.31), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 655, poprzez dowolny i nieuzasadniony stanem faktycznym wniosek, iż produkt "Arox antybakteryjny żel do rąk" w jakikolwiek sposób uchybia powołanym przepisom (kryteriom),

3. art. 5 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz.U.2017.2070) poprzez nieuprawniony wniosek, że zastosowane oświadczenia oraz nazwa preparatu "Arox antybakteryjny żel do rąk" wyczerpują przesłanki nieuczciwej praktyki rynkowej jako działania wprowadzające w błąd przeciętnego konsumenta, gdy brak ku temu jakichkolwiek przesłanek faktycznych,

4. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędny ostatecznie wniosek, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez Spółkę [...] Sp. z o.o., kiedy produkt "Arox antybakteryjny żel do rąk" jako kosmetyk spełnia wszelkie przesłanki zgodności z przepisami prawa obowiązującego, w tym wiążącymi prawnie standardami higienicznymi i zdrowotnymi;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładną, wybiórczą i pobieżną ocenę stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do cech i przeznaczenia poddanego ocenie produktu oraz pozostałego materiału dowodowego, zaoferowanego przez stronę postępowania w zakresie złożonych wyjaśnień - wytycznych KE z dnia 30 marca 2020 r., wytycznych GIS - pismo z dnia 24 września 2020 r. oraz komunikatu Polskiego Stowarzyszenia Przemysłu Kosmetycznego i Detergentów w piśmie z dnia 19 października 2020 r.

Wskazując na powołane uchybienia strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania.

Przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązków i ustalić nowy termin do dnia 1 kwietnia 2021 r.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu strony dot. wadliwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy (błąd subsumpcji) przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 528, a także art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223, z pominięciem tekstów preambuł powołanych rozporządzeń i w konsekwencji uznania, że nazwa produktu "Arox antybakteryjny żel do rąk" sugeruje właściwości produktu biobójczego oraz, że naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń i cech produktu jako produktu kosmetycznego stwierdził, że nie dopatrzył się błędu w odniesieniu do prawidłowości oceny przez organ pierwszej instancji sposobu oznakowania i prezentacji produktu.

Organ odwoławczy podkreślił, że za właściwą kwalifikację produktu oraz jego bezpieczeństwo i stosowane oświadczenia odpowiedzialny jest jego producent lub importer, czyli osoba odpowiedzialna.

Organ drugiej instancji zaznaczył, że motyw 51 preambuły do rozporządzenia Nr 1223 dot. produktów kosmetycznych stanowi, że "Konsument powinien być chroniony przed wprowadzającymi w błąd oświadczeniami, dotyczącymi skuteczności i innych cech produktu kosmetycznego ".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223 (Oświadczenia o produkcie) na etykiecie, podczas udostępniania na rynku i reklamowania produktów kosmetycznych, tekst, nazwy, znaki towarowe, obrazy łub inne znaki nie są używane tak, aby przypisywać tym produktom cechy lub funkcje, których nie posiadają. Przedsiębiorca powinien zatem stosując przepisy prawne dot. produktów kosmetycznych uwzględnić wymagania dotyczące ich znakowania tak, aby nie wprowadzały one konsumenta w błąd w zakresie prezentacji i znakowania ww. produktów.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego przedstawione w pismach z dnia 31 marca 2020 r. oraz z dnia 24 września 2020 r., że wyroby o deklarowanym działaniu dezynfekcyjnym i biobójczym, czy też antybakteryjnym - żele hydroalkoholowe do rąk, podlegają przepisom innym niż przepisy dotyczące produktów kosmetycznych.

Zaznacza nadto, iż w Wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących przepisów mających zastosowanie do środków do mycia rąk bez spłukiwania i środków do dezynfekcji rąk (żel, roztwór itp.) https://ec.europa.eu/docsroom/documents/40523 wskazano oświadczenia, które sugerowałyby, że produkt jest produktem biobójczym, objętym rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych, takie jak: " antybakteryjny", " wyjątkowa receptura antybakteryjna", " przeciwwirusowy" i słowa mające to samo znaczenie. Zgodnie z zapisami zawartymi w ww. wytycznych w przykładach tych produkt wyraźnie zawiera oświadczenie dotyczące ogólnej higieny ciała ludzkiego poprzez dezynfekcję skóry, a tym samym oświadczenie dotyczące ochrony zdrowia publicznego poprzez działanie biobójcze. W takim przypadku funkcja biobójcza może zostać uznana za główną funkcję, w stosunku do której funkcja kosmetyczna staje się drugorzędna. W związku z tym, jeżeli produkt zawiera substancję czynną i spełnia wymaganą funkcję, zostanie wyłączony z zakresu rozporządzenia dotyczącego produktów kosmetycznych i będzie musiał być zgodny z rozporządzeniem w sprawie produktów biobójczych.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w dniu 16 listopada 2020 r. na stronie internetowej Komisji Europejskiej https://ec.europa.eu/docsroom/documents/43784 opublikowane zostały wytyczne z dnia 12 listopada 2020 r. odnoszące się do oświadczeń, które nie mogą być stosowane w oznakowaniu tego typu produktów klasyfikowanych jako produkty kosmetyczne (tj. Dokument Techniczny dotyczący zakresu stosowania rozporządzenia Nr 1223dot. produktów kosmetycznych (art. 2 ust. 1 lit. a). Oświadczenia dotyczące hydroalkoholowych żeli bez spłukiwania, przeznaczonych do rąk w kontekście pandemii COVID-19 uzgodnione przez podgrupę roboczą ds. produktów z pogranicza). Dokument ten wypracowany przez Komisję Europejską wraz z państwami członkowskimi i przedstawicielami przemysłu pokrywa się z dotychczasowym podejściem prezentowanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Ww. dokument techniczny został przygotowany przez podgrupę ds. produktów z pogranicza, a następnie zatwierdzony przez Grupę Roboczą ds. Produktów Kosmetycznych. Ma on na celu uzupełnienie dokumentów tj. Podręcznik dot. kwalifikacji produktów z pogranicza tzw. Borderline Manual https://ec.europa.eu/docsroom/documents/42850 oraz Wytyczne dotyczące obowiązujących przepisów dotyczących niespłukiwanych środków do czyszczenia i dezynfekcji rąk https://ec.europa.eu/docsroom/documents/40523. Zgodnie z ww. dokumentem technicznym, chociaż klasyfikacja każdego produktu wymaga przeprowadzenia indywidualnego postępowania dla każdego przypadku, uwzględnienie wszystkich elementów oświadczeń o produkcie (rozumianych jako tekst, nazwy, znaki towarowe, obrazy i oznaczenia graficzne lub inne), może wskazywać wyraźnie na główne przeznaczenie produktu. Dokument techniczny zawiera przykłady oświadczeń, które mogą wywołać wrażenie, że żel do rąk pełni głównie funkcję biobójczą i w związku z tym należy je uznać za wprowadzające w błąd, jeżeli zostaną umieszczone na żelach do rąk wprowadzanych do obrotu jako produkty kosmetyczne. Zgodnie z zapisami ww. dokumentu na produktach kosmetycznych nie powinny się znajdować żadne bezpośrednie lub pośrednie oświadczenia biobójcze, niezależnie od nośnika informacji lub rodzaju narzędzia marketingowego używanego w odniesieniu do danych produktów (np. ulotki, Internet). Wśród elementów etykiety, które nie wskazują na główną funkcję kosmetyczną niespłukiwanych hydroalkoholowych żeli do rąk (tj. które nie powinny być stosowane na produktach kosmetycznych) zostały w przedmiotowym dokumencie wymienione oświadczenia (oraz ich warianty) tj. "przeciwbakteryjne" ( synonim: " antybakteryjne"), "przeciwmikrobowe", "przeciwwirusowe", "wirusobójcze", "przeciwgrzybicze" (i ich odmiany, takie jak "właściwości przeciwwirusowe", "składniki przeciwbakteryjne", "hamują wzrost bakterii") itp.

W związku z powyższym zdaniem ŁPWIS organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że nazwa produktu "Arox antybakteryjny żel do rąk" sugeruje właściwości produktu biobójczego oraz, że naruszona została zasada nadrzędności oświadczeń i cech produktu jako produktu kosmetycznego.

Organ drugiej instancji podziela stanowisko PPIS w W., iż nazwa produktu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania tj. "Arox antybakteryjny żel do rąk" oraz oświadczenia zawarte na przedniej etykiecie produktu sugerują jako pierwszorzędową funkcję biobójczą i mogą wprowadzać klienta w błąd odnośnie rodzaju produktu. Działanie antybakteryjne nie może być działaniem deklarowanym jako główne działanie kosmetyku, ponieważ sugeruje to główną cechę i cel biobójczy produktu.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że oświadczenie "skutecznie chroni" może wprowadzać klienta w błąd, wskazując ochronę antybakteryjną potwierdzoną badaniami laboratoryjnymi. Oświadczenie to znajduje się na przedniej części etykiety produktu, w głównym polu widzenia i może być niejasne dla przeciętnego konsumenta. Zapisy "zawiera naturalne składniki: "wyciąg z aloesu, pantenol, gliceryna, które skutecznie nawilżają i chronią skórę" umieszczone są na tylnej części etykiety i dla przeciętnego użytkownika końcowego mogą nie stanowić związku z ww. oświadczeniem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami informacje przekazane w oświadczeniach powinny być jasne i zrozumiałe dla klienta tak, aby umożliwiały podejmowanie świadomych decyzji oraz wybieranie produktów, które najlepiej odpowiadają potrzebom i oczekiwaniom konsumentów.

Na ostateczną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do sądu administracyjnego złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. wadliwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy (błąd subsumpcji) następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 528, art. 2 ust. 1 lit. a oraz art. 20 ust. 1 rozporządzenia Nr 1223 poprzez błędne wnioski na tle treści tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, że a) nazwa produktu "Arox antybakteryjny żel do rąk" sugeruje właściwości produktu biobójczego oraz, że naruszona została zasada nadrzędności oraz cech produktu jako produktu kosmetycznego, b) oświadczenie "skutecznie chroni" może wprowadzać klientów w błąd, wskazując ochronę antybakteryjną potwierdzoną badaniami laboratoryjnymi, podczas gdy brak aktu normatywnego, na podstawie którego można oznaczeniu "antybakteryjny" przypisać wyłącznie znaczenie biobójcze w rozumieniu przepisów wyżej powołanych, zaś semantycznie pojęcie to odnosi się przede wszystkim do funkcji ochrony przed bakteriami, po wtóre łączna ocena produktu - odnośnie oświadczeń i cech - powinna być dokonana case-by-case i mieć na względzie ww. informacje dla odbiorcy, szatę etykiety produktu oraz pełny jego skład,

2. pkt. 4.1., 6.1. i 6.2. załącznika do rozporządzenia Nr 655 poprzez dowolny i nieuzasadniony stanem faktycznym wniosek, iż produkt "Arox antybakteryjny żel do rąk" w jakikolwiek sposób uchybia powołanym przepisom ( kryteriom),

3. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędny ostatecznie wniosek, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez skarżącą, kiedy produkt "AROX antybakteryjny żel do rąk" jako kosmetyk spełnia wszelkie przesłanki zgodności z przepisami prawa obowiązującego, w tym wiążącymi prawnie standardami higienicznymi i zdrowotnymi;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do cech i przeznaczenia poddanego ocenie produktu oraz pozostałego materiału dowodowego, zaoferowanego przez stronę postępowania w zakresie złożonych wyjaśnień - wytycznych KE z dnia 30 marca 2020 r., wytycznych GIS - pismo z dnia 24 września 2020 r. oraz komunikatu Polskiego Stowarzyszenia Przemysłu Kosmetycznego i Detergentów w piśmie z dnia 19 października 2020 r.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania..

W odpowiedzi na skargę [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 125 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art. 15 i art.138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozstrzygnął bowiem jedynie o części a nie o całości decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art.138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. nakazał [...] spółce z o.o. w W.:

1) zapewnić prawidłowe oznakowanie produktu kosmetycznego "Arox antybakteryjny żel do rąk" poprzez dostosowanie etykiety produktu do aktualnych wymagań prawnych w zakresie prawidłowości oświadczeń;

2) wycofać z obrotu handlowego produkt kosmetyczny wymieniony w pkt 1 do czasu zapewnienia jego prawidłowego oznakowania w części dot. oświadczeń;

3) przedłożyć Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w W. dokumentację świadczącą o wycofaniu z obrotu w/w produktu, z terminem wykonania ww. obowiązków do 22 listopada 2020 r.

Od wymienionej decyzji spółka [...] wniosła odwołania zaś decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania wymienionych obowiązków i ustalił nowy termin do dnia 1 kwietnia 2012r.

Decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie jedynie co do części decyzji organu I instancji a mianowicie co do części dotyczącej terminu wykonania obowiązków przez spółkę a nie rozstrzyga o decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia art.15 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez ograniczenie ponownego rozpatrzenia sprawy jedynie do uchylonej części decyzji, a nie rozstrzygając o decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie.

Sądowi w obecnym składzie znane są rozbieżności orzecznicze co do konieczności zamieszczania w treści decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie tj. w części nie podlegającej modyfikacji lub weryfikacji. Jednakże sąd w obecnym składzie przychyla się do tego stanowiska, wedle którego organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania, wniesionego od całej decyzji, będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA z: 19 października 2016 r. sygn. akt II GSK 683/15; z 11 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1422/14; z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1482/14; 24 września 2015r. sygn.. akt II OSK 19/14; z 1 kwietnia 2011r. sygn.. akt II OSK 607/10,; z 20 marca 2012r. sygn.. akt II OSK 19/11 i 5 kwietnia 2013r. sygn.. akt II OSK 2341/11). Zatem jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając jedynie decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to nie doszło do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w zakresie określonym w odwołaniu. Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego - wydawnictwo C.H.BECK, 10 wydanie, str. 490-491, a także orzecznictwo przychylające się do tego podglądu, m.in.: wyrok NSA z dnia z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 1590/14,, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1420/15, czy wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 233/14).

Zaniechanie wydania przez organ II instancji orzeczenia co do pełnego zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej części decyzji organu I instancji w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie opowiadającym się za przyjęciem poglądu odmiennego - wedle którego organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany – por. min. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15, czy z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 180/15), bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 910/15), w związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem.

W sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji organu I instancji to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości odwołania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części to powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części decyzji organu pierwszej instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. W przypadku gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylając jedynie decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę oraz nie rozstrzygnął co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, to nie doszło do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia całej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł jedynie o części decyzji organu I instancji a mianowicie o części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przez spółkę. Nie orzekł natomiast o rozstrzygnięciu organu I instancji w pozostałym zakresie. Oznacza to, że sprawa nie została ponownie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w zakresie określonym w odwołaniu. Stanowi to naruszenie przepisu art.15 i art.138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy w zakresie określonym w odwołaniu przedwczesne jest obecnie rozpatrywanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożył się : 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, 200 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

a.l.