Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg A. B.-G. i R. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A. B.-G. i R. G. (dalej: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, które zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 27 kwietnia 2021 r. skarżący złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wnioski "o przywrócenie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" w zakresie powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...], obręb [...] w [...]. Skarżący wskazali, że z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Burmistrza Miasta [...], dotyczącej zalewania terenów sąsiednich wynika, iż powierzchnia zabudowy na ww. działce znacznie przekracza dopuszczone w MPZP wartości, tym samym doprowadzając do istotnego pomniejszenia powierzchni biologicznej czynnej, wymaganej w ww. prawie miejscowym.

Skarżący podkreślili, że powyższe umniejsza ich prawa, zagwarantowane w MPZP, jako właścicielom działki nr [...], stanowiące o tym, że powierzchnia biologicznie czynna obszaru działek na terenie objętym MPZP nie będzie mniejsza od 60%.

Skarżący podnieśli, że powyższa niezgodność z MPZP powoduje problem zalewania innych działek, w szczególności działek przy ul. [...] oraz ich działki. Na drodze przy ul. [...] naprzeciwko parkingu tworzy się rozlewisko, co ogranicza możliwość przejścia. Skarżący poinformowali, że posiadają ustanowioną służebność drogową tej drogi, zlewanie wód opadowych z działki nr [...] na drogę ogranicza zaś ich prawo w możliwości korzystania z tej służebności. Ponadto przy większych opadach czy roztopach część wód spływających z wybrukowanych powierzchni działki nr [...] dociera, niosąc za sobą zanieczyszczenia, poprzez działkę nr [...] do działki skarżących i zalewa ją. Powyższe wpływa na bonitację i powoduje straty w uprawach skarżących.

W odpowiedzi. pismami z 13 maja 2021 r., znak [...], PINB poinformował każdego ze skarżących, że przed Burmistrzem Miasta [...] aktualnie prowadzone jest postępowania administracyjne w sprawie zalewania. Organ wskazał, że jeśli Burmistrz Miasta [...] stwierdziłby naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to taką informację przekazałby do PINB celem rozpatrzenia według właściwości. Przesłanki wymienione we wnioskach skarżących PINB uznał za niezasługujące na uwzględnienie.

Pismem z 20 maja 2021 r. skarżący, uznając odpowiedzi PINB z 13 maja 2021 r. za postanowienia, wnieśli na nie zażalenie. Wskazali w nim, że w myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślili również, że od 8 lat PINB posiada informacje o naruszeniu wymagań w zakresie powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...]. Skarżący podnieśli, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji czy postanowienia są decyzjami administracyjnymi (postanowieniami).

Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., [...]WINB, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżących na pisma PINB z 13 maja 2021 r.

Na wstępie uzasadnienia powyższego postanowienia [...]WINB przytoczył art. 141 § 1 k.p.a. Powołując się na art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. organ wyjaśnił, że od postanowienia wydanego w pierwszej instancji służy stronie zażalenie, do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia.

[...]WINB poinformował, że rozpatrzenie sprawy w trybie zażaleniowym – tj. zgodnie z żądaniem skarżących zawartym w piśmie z dnia 20 maja 2021 r. – mogłoby nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji i po wniesieniu zażalenia na to postanowienie przez uprawniony do tego podmiot.

Jak zauważył organ wojewódzki, postępowanie zażaleniowe "sensu stricto", tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego oraz wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w administracyjnym toku instancji. Odwołanie (zażalenie) przysługuje od decyzji lub postanowienia, zatem zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli postanowienia nie weszło do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.

Po przytoczeniu art. 124 k.p.a. [...]WINB wskazał, że organ powiatowy pismami z dnia 13 maja 2021 r. poinformował skarżących o stanowisku w opisywanej sprawie. Te pisma PINB nie stanowiły aktu administracyjnego, gdyż nie spełniały wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie, zgodnie z powołanym przepisem. Pisma nie zawierały wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o przysługującym prawie zaskarżenia. [...]WINB podkreślił, że rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe postanowienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" lub "postanowienia" pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji lub postanowienia. Pismo PINB z dnia 13 maja 2021 r., w ocenie organu wojewódzkiego, należy potraktować jako czynność informacyjną organu administracji publicznej, który może działać i w takiej formie.

W konsekwencji [...]WINB stwierdził, że pisma organu powiatowego z dnia 13 maja 2021 r. nie są postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania na które służy zażalenie, ponieważ nie posiadają charakteru władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej – nie zawierają rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie orzekają o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej osoby. Zażalenia na te pisma, w ocenie [...]WINB, należało więc uznać za niedopuszczalne.

Pismem z dnia 31 lipca 2021 r. skarżąca – A. B.-G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 61a § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia tego przepisu i uznaniu, że odmowa wszczęcia postępowania nie wymaga wydania postanowienia,

b) art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że cyt.: "organ administracji publicznej może działać i w takiej formie (chodzi o wydanie pisma informacyjnego zamiast postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania)", co powoduje brak możliwości zaskarżenia pisma informacyjnego i brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Wobec czego organ odwoławczy doszedł do wniosku o niedopuszczalności zażalenia;

c) art. 124 k.p.a. poprzez twierdzenie, że pismo z dnia 13 maja 2021 r. nie zawiera elementów składowych, w szczególności rozstrzygnięcia, aby uznać je za postanowienie;

d) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

e) art. 7b k.p.a. poprzez brak współpracy z Burmistrzem Miasta [...] w zakresie pozyskania informacji o samowoli budowlanej;

f) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

g) art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarżącej jako strony mimo wykazania interesu prawnego oraz bezpośredniego oddziaływania samowoli budowlanej na działce nr [...] obręb [...] w [...] na nieruchomość skarżącej poprzez zalewanie.

2. prawa materialnego:

a) art. 55a Prawa budowlanego poprzez powoływanie się na przepis uchylony

b) MPZP w zakresie maksymalnej dozwolonej powierzchni utwardzonej w powiązaniu z art. 53a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało pismem z dnia 9 lipca 2021 r. (odpowiedź na ponaglenie), w którym PINB potwierdza, że rozpatrzył ww. sprawę (w innym trybie, tj. z pominięciem k.p.a.) oraz przekazał rozstrzygnięcie skarżącym w piśmie z dnia 13 maja 2021 r. oraz co skutkowało pominięciem zastosowania przepisów k.p.a. oraz pominięciem udziału skarżącej jako strony w postępowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] maja 2021 r. oraz przekazanie sprawy do organu powiatowego i nakazanie prowadzenia jej w oparciu o k.p.a. oraz Prawo budowlane, z uwzględnieniem praw skarżącej, jako strony postępowania.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. również skarżący – R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., podnosząc wobec zaskarżonego postanowienia te same zarzuty co skarżąca w skardze z dnia 31 lipca 2021 r., oraz dodatkowo zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] maja 2021 r. oraz przekazanie sprawy PINB i nakazanie prowadzenia jej w oparciu o k.p.a. oraz Prawo budowlanego, z uwzględnieniem jego praw jako strony postepowania.

W uzasadnieniu swoich skarg skarżący przedstawili przebieg postępowania, a także podnieśli argumenty wskazujące, iż pisma organu powiatowego stanowiły w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołali również argumenty mające w ich ocenie dowodzić naruszenia przez właścicieli działki nr [...] obręb [...] w [...] zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargi, [...]WINB wniósł o ich oddalenie. Organ podtrzymał również stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Pismami z dnia 26 września 2021 r. skarżący uzupełnili swoje skargi podnosząc, że zaskarżone postanowienie narusza również:

1. przepisy postępowania:

a) art. 233 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy artykuł ten powinien być zastosowany do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej,

b) art. 227 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niezgodne z prawem rozpatrzenie podania skarżących o załatwienie sprawy indywidualnej dotyczącej zalewania nieruchomości skarżących jako skargi z ww. artykułu;

2. przepisy prawa materialnego:

a) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i niezałatwienie sprawy zalewania;

b) art. 234 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i niezałatwienie sprawy zalewania nieruchomości skarżących i ul. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1730/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") połączył sprawę ze skargi R. G. o sygn. akt VII SA/Wa 1730/21 ze sprawą ze skargi A. B.-G. o sygn. akt VII SA/Wa 1729/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt VII SA/Wa 1729/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób wskazany powyżej, a skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżących na pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021r.

Wobec powyższego, przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest formalnoprawne rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, oparte na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdzające, że od pism PINB, informujących o prowadzonym przed Burmistrzem Miasta [...] postępowaniem administracyjnym w sprawie zalewania, a także wskazujących, że w przypadku stwierdzenia naruszenia organ ten przekazałby informację organowi nadzoru budowlanego, nie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że granice orzekania przez tutejszy Sąd wytycza procesowa treść zaskarżonego postanowienia. Jego formalnoprawny charakter (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), pozostawia poza oceną podniesione przez skarżących zarzuty, dotyczące naruszenia – w ocenie skarżących – przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiot badania Sądu w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności postanowienia o niedopuszczalności zażalenia i nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. W orzeczeniu formalnoprawnym kończącym sprawę nie ma bowiem możliwości odniesienia się do jej meritum.

Przechodząc do kontroli postanowienia [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021 r., Sąd ocenił, że stanowisko procesowe [...]WINB było prawidłowe z następujących przyczyn.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na mocy art. 144 k.p.a. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień.

Niedopuszczalność, o której mowa w art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Te pierwsze przejawiają się w braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości wniesienia środka odwoławczego. Powyższy przepis obliguje organ m.in. do weryfikacji wniesionego odwołania bądź zażalenia pod kątem jego dopuszczalności, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przypadku rozpatrzenia środka zaskarżenia in meriti, pomimo jego niedopuszczalności, wydane orzeczenie dotknięte byłoby wadą nieważności. Z uwagi na powyższe kwestia zbadania dopuszczalności odwołania lub zażalenia wyprzedza dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniesionego środka zaskarżenia.

W powyższej sprawie organ wojewódzki zasadnie stwierdził, że wystąpiła niedopuszczalność zażalenia z uwagi na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Nie jest bowiem możliwe zaskarżenie pism organu powiatowego z dnia [...] maja 2021r., które w istocie były jedynie pismami informującymi skarżących, stanowiącymi odpowiedź na złożone przez nich wnioski.

Wbrew stanowisku skarżących, pisma PINB z dnia 13 maja 2021 r. nie mogą być uznane za postanowienia. Stosownie bowiem do art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Przy czym należy zauważyć, że o kwalifikacji pisma świadczy jego treść i zawarte w nim wnioski. Nazwa pisma organu administracji publicznej, kierowanego do obywatela, lub jej brak, nie stoją na przeszkodzie w stwierdzeniu, iż w istocie są one decyzją lub postanowieniem. Przedmiotem sporu w orzecznictwie oraz wśród przedstawicieli nauk prawno-administracyjnych pozostaje, jakie braki w enumeratywnym katalogu elementów postanowienia, określonego w art. 124 § 1 k.p.a., dyskwalifikują pismo organu jako tę formę jego działania.

W powszechnie powoływanym i aprobowanym na przestrzeni lat przez doktrynę oraz judykaturę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSPiKA 1982, z 9 – 10, poz. 169) wyjaśniono, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Przedstawioną przez Naczelny Sad Administracyjny w powołanym wyroku wykładnię, należy odnieść przez analogię do postanowień, z uwagi iż w art. 124 § 1 k.p.a. takie składniki również wymieniono, jako obligatoryjne elementy postanowienia.

Fundamentalną kwestią w kontrolowanej sprawie jest brak rozstrzygnięcia, dokonanego pismem PINB z dnia 13 maja 2021 r. Postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego załatwiają poszczególne kwestie wynikające w toku postępowania. Poinformowanie skarżących przez organ o prowadzeniu postępowania w sprawie zalewania przez inny organ, a także wskazanie o braku przekazania informacji o stwierdzeniu naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być utożsamiane z wydaniem rozstrzygnięcia. Udzielenie informacji, jak wskazuje doktryna, nie jest bowiem czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. Lex/el. 2019, kom. do art. 134 k.p.a.). Pisma PINB nie przyznają skarżącym uprawnień, jak też nie konkretyzują obowiązków na nich nałożonych. Pismom z dnia 13 maja 2021 r. nie sposób także przypisać władczego charakteru. Pomimo, iż zostały one skierowane do skarżących, zawierają datę i oznaczenie organu oraz jedno z nich opatrzone zostało podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie spełniały wszystkich warunków, które należy przypisywać postanowieniu, w tym nie zawierały rozstrzygnięcia.

Wobec zarzutów i twierdzeń skargi, wskazujących na uchybienie w braku wszczęcia przez organ powiatowy postępowania, wyjaśnić należy istotę art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w postępowaniach naprawczym i legalizacyjnym. Przepis ten stanowi, że postepowania określone w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się z urzędu.

Z jednej strony przyjmuje się, że przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a., określającego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony (por. Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10 – red. prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021; Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, A. Plucińska-Filipowicz, LEX. 2021; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1225/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA")

W opozycji do powyższego poglądu pozostaje stanowisko, zgodnie z którym art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 317/21, WSA w Lublinie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 520/21, CBOSA).

Sąd staje na stanowisku, że skarżący mają prawo żądać wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Jednakże to organ nadzoru budowlanego, z uwagi na przyznanie prymatu zasadzie oficjalności przez przepis art. 53a Prawa budowlanego, podejmie decyzję kiedy to nastąpi, o ile potwierdzą się informacje skarżących, udokumentowane w postępowaniu kontrolnym. Zaniechania organu w zakresie dokonania czynności kontrolnych, wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i wydania rozstrzygnięcia, mogą być zaskarżone w pierwszej kolejności ponagleniem (co zresztą skarżący uczynili), a następnie skargą na bezczynność organu. W konsekwencji, jeżeli skarżący uważają, że ich pisma z dnia 27 kwietnia 2021 r., niezależnie od udzielonej przez organ powiatowy odpowiedzi, zainicjowały postępowanie naprawcze, a PINB powinien załatwić sprawę z ich wniosków decyzją, względnie postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a 1 k.p.a., to przysługuje im skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność PINB. Ocena zasadności takiej skargi, względnie jej dopuszczalności, będzie jednak podlegała badaniu w odrębnym postępowaniu sądowym.

Na marginesie Sąd zauważa, że [...]WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r., nr [...], wydanym po rozpoznaniu ponaglenia skarżącego, wskazał organowi powiatowemu, że był obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z urzędu, w ramach swoich ustawowych kompetencji, niezależnie od działań podejmowanych przez inne organy. Uzasadnione obawy skarżących mogła budzić również odpowiedź organu powiatowego na ponaglenie skarżących, w którym PINB nadmienił, że pisma z dnia 13 maja 2021 r. są rozstrzygnięciami w sprawie z ich wniosków. Powyższe w żadnym razie nie dezaktualizuje jednak oceny Sądu oraz [...]WINB stwierdzającej, że pisma z dnia 13 maja 2021 r. nie były postanowieniami, a w sprawie zachodziła przedmiotowa niedopuszczalność zażalenia skarżących.

Nie sposób przypisać działaniu [...]WINB naruszenia art. 7 k.p.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. zostało bowiem poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego odnośnie tego, czy skarżący mogli skutecznie złożyć zażalenie na pisma PINB.

Oddalając skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2021 r. Sąd nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony przez skarżących, ani o braku konieczności załatwienia przez PINB sprawy, zainicjowanej wnioskami skarżących z dnia 27 kwietnia 2021 r., poprzez wydanie decyzji, względnie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd jedynie stwierdza, że przedmiotem zażalenia nie były postanowienia, skoro pisma organu powiatowego z dnia 13 maja 2021 r. nie zawierały rozstrzygnięcia, a wyłącznie informacje. Oceny, co do braku przymiotu strony przez skarżących nie dokonał również w zaskarżonym postanowieniu organ wojewódzki, wobec czego niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

Organ wojewódzki nie mógł w niniejszej sprawie dokonać wskazanego przez skarżących naruszenia art. 7b k.p.a., gdyż – jak już podkreślono – przedmiotem wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu oceny była dopuszczalność wniesionego zażalenia.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się podnoszonego przez skarżących zarzutu niezapewnienia im przez [...]WINB czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W konsekwencji tego, Sąd badając sprawę nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych organ prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.