Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1829/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 146 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wraz z wnioskiem A. P., zwanej dalej również "skarżącą" oraz S. P., uczestnika postępowania, o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. (znak jak wyżej) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dalej: "[...]WINB", z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...].

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Dla prawnej oceny zaskarżonej decyzji oraz stanowisk i argumentów stron szczególne znaczenie mają liczne wcześniejsze decyzje organów administracji, w tym organów nadzoru architektoniczno-budowlanego, a także czynności podjęte przez strony i uczestników toczących się postępowań. Należy w związku z tym wskazać następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], znak: [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K. zamieszkałemu w J., przy ul. [...], pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na montażu torowiska dla pilarki taśmowej w istniejącym budynku gospodarczym wraz ze zmianą sposobu użytkowania części tego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] w J., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "PINB", decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...], znak: [...], udzielił T. K. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie były w kolejnych latach kwestionowane przez sąsiadów T. K.. Za główne źródłem konfliktów uznawano hałas wywoływany przez ww. pilarkę taśmową. I tak w dniu 14 czerwca 2004 r. A. i J. P. oraz B. i S. P. zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o uchylenie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 k.p.a.) oraz o wznowienie postępowania z powodu braku udziału wszystkich zainteresowanych stron (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wojewoda postanowieniem przekazał wniosek do Starosty [...] w celu załatwienia zgodnie z właściwością.

Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. o udzieleniu T. K. pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji uchylił w dniu [...] marca 2005 r. zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie ustalenia stron postępowania oraz obszaru oddziaływania inwestycji, a także uchybienia formalnoprawne.

Kolejno, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że jego ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, ale wobec faktu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. omówił uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. została zaskarżona przez S. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gliwicach. Sąd wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 826/05, stwierdził zasadność skargi, chociaż nie uznał wszystkich żądań skarżących. W szczególności sąd uznał za konieczne w przypadku T. K. przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (czego wcześniej nie uczyniono) i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia sądu, WSA w Gliwicach nie uznał za zasadne uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie decyzję powinien podjąć organ pierwszej instancji we wznowionym postępowaniu administracyjnym, a o dalszym bycie zrealizowanych robót – organ nadzoru budowlanego.

W następstwie wyroku WSA w Gliwicach i kierując się zawartymi w nim wskazówkami, Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę i zmianie sposobu użytkowania części budynku oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie wniosku o pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W dalszym toku postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. PINB w [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone wcześniejszą, ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania obejmującego m.in. wizje lokalną, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., którą y kolei postanowił odmówić uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. udzielającej T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym zainstalowano pilarkę taśmową. Organ powołał się przy tym na art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej "pr.bud.") oraz na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Organ stwierdził, że obowiązki przewidziane w ww. przepisach zostały spełnione przez inwestora, a rodzaj i zakres działalności prowadzonej w budynku objętym pozwoleniem na budowę i wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, nie dają podstaw do zakwalifikowania jej jako działalność uciążliwą. W związku tym organ uznał, że brak przesłanek do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji.

Powyższa decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], została zakwestionowana przez A. i J. P. oraz S. P., którzy złożyli wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie w tym przedmiocie wszczął w dniu 5 września 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "[...]WINB"). Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] wojewódzki organ nadzoru budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Organ stwierdził, że analiza przebiegu postępowania prowadzonego przez PINB po wznowieniu postępowania w dniu [...] marca 2008 r. wykazuje pewne nieprawidłowości w zakresie zawiadamiania stron o podejmowanych czynnościach, a także niejednoznaczności oceny przedsięwzięcia co do oddziaływania na środowisko. Wykazane braki nie mają jednak charakteru rażącego naruszenia prawa i dlatego [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Od decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego odwołali się wymienieni wyżej sąsiedzi inwestora. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję, znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...]. GINB stwierdził, że A. i J.P. oraz S. P. nie byli uprawnieni do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Dlatego też GINB uchylił jedynie decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie GINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/09, uznał skargę A. i J. P. oraz S. P. za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję GINB jako wydaną z naruszeniem art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Sąd wskazał też, że w ponownym postępowaniu należy ponownie ocenić interes prawny skarżących w inicjowaniu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji T. K. z 2004 r.

W związku z ww. wyrokiem WSA w Warszawie do rozpatrzenia pozostało odwołanie A.i J. P. oraz S. P. z dnia 12 listopada 2008 r. W tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wskazanego odwołania z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku, stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] doszło do rażącego naruszenia art. 7 oraz naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób właściwy postępowania wznowieniowego, a także rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione. Dlatego też GINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2008 r. w całości oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] marca 2008 r. Nr [...], eliminując ją tym samym z obrotu prawnego. Na tym etapie nie została jednak zakwestionowana decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji.

Kolejny etap sporu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego i urządzeń do obróbki drewna należących do T. K. rozpoczęła decyzja PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wydana po rozpatrzeniu sprawy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym zamontowano pilarkę taśmową zlokalizowanego na działce [...] w J. przy ul. [...]. W powyższej decyzji z dnia [...] października 2009 r., PINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa, lecz ze względu na dyspozycje art. 151 § 2 i przede wszystkim art. 146 § 1 k.p.a. nie może nastąpić jej uchylenie. Od chwili doręczenia inwestorowi decyzji o pozwoleniu na użytkowanie upłynęło już bowiem więcej niż pięć lat. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania T. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Nie mogąc pogodzić się ze stanem rzeczy, A. i J.P. złożyli w dniu 30 stycznia 2015 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o: (1) stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji [...]WINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] oraz (2) o zobowiązanie PINB w [...] do uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. zgodnie z decyzją GINB z dnia [...] lipca 2009 r., względnie wyznaczenie innego kompetentnego organu do ostatecznego załatwienia sprawy.

Prowadząc postępowanie wszczęte na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji GINB oświadczył, że po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2009 r., nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną w art. 156 § k.p.a., w tym zarzucaną przez skarżącą wadą rażącego naruszenia prawa, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższa decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowi w niniejszym postępowaniu przed Sądem, decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie, po rozpatrzeniu odwołania zawierającego wniosek A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego już jako organ drugiej instancji, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.. Organ podkreślił, że kluczowym elementem rozpatrywanej sprawy był fakt, że T. K. (będący stroną postępowania na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie) odebrał ww. decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. w dniu jej wydania. Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. dla przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (powiązanie zaskarżonej decyzji z inną uchyloną decyzją) wynosi pięć lat. Termin ten upłynął w dniu 30 czerwca 2009 r., a zatem nie można po tej dacie stwierdzić nieważności decyzji PINB w [...] udzielającej T.K. pozwolenia na użytkowanie podjętej i zrealizowanej przez niego inwestycji. To dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek stwierdzić w dniu [...] października 2009 r., że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z [...] czerwca 2004 r., choć wydana z naruszeniem prawa nie może być uchylona, a następnie w grudniu 2009 r. [...] WINB nie mógł uchylić decyzji PINB z [...] października 2009 r. Tym samym uznając prawidłowość tych decyzji, GINB musiał w dniu [...] czerwca 2015 r. podjąć taką decyzję, jaka zapadła i ma obowiązek podtrzymać ją zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r.

Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła w dniu 29 lipca 2015 r. A. P.. Skarżąca stwierdziła, że istotna dla niniejszego postępowania decyzja PINB nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. została uznana za nieważną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2009 r., wcześniej pośrednio także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 98/09). Zdaniem skarżącej organy administracji rozstrzygające sprawę po wyroku WSA całkowicie zignorowały wskazania co do dalszego postępowania sformułowane przez Sąd. Po raz kolejny decyzje organów pierwszej i drugiej instancji nie zostały też doręczone stronom, co uniemożliwiło wniesienie odwołania. Odnosząc się do stanowiska GINB wyrażonego w zaskarżonej decyzji, skarżąca stwierdziła, że nawet jeśli termin przewidziany w art. 146 § 1 już minął, to Sąd może oprzeć swoją decyzję na art. 146 § 2, który nie przewiduje żadnego terminu. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GINB z dnia [...] lipca 2015 r., chociaż w uzasadnieniu rozciągnęła swój wniosek również na decyzję [...]WINB z dnia [...] grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi powołując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. jest prawidłowa, a skarga złożona w tej sprawie jest bezzasadna.

Przede wszystkim Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że w niniejszej sprawie Sąd kontroluje decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w szczególnym, nadzwyczajnym trybie postępowania, a mianowicie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. Ma to wielorakie, istotne konsekwencje.

Przede wszystkim, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może więc mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kluczowym kryterium branym pod uwagę przy ocenie materiału zgromadzonego w związku z postępowaniem w trybie art. 156 k.p.a. jest standard bezsporności ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579; także M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 966).

Z powyższego względu, właściwą metodą wykładni art. 156 k.p.a. oraz następnych przepisów powinna być wykładnia ścisła a niekiedy nawet wykładnia ścieśniająca (zwężająca). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jednym ze swoich orzeczeń, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. i zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu – pisze NSA - zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887).

Powyższe podstawowe zasady stosowania art. 156 k.p.a. prowadzą do bardziej szczegółowych reguł postępowania sądu w sprawie toczącej się na podstawie wskazanego przepisu. Po pierwsze, w kwestii przedmiotu postępowania: w odróżnieniu od innych nadzwyczajnych trybów postępowania, w tym tzw. postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 i nast. k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, np. jaka powinna być treść zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, to znaczy, czy określona decyzja została wydana w sposób ważny, czy też nie. (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 959, z powołaniem się na stanowisko B. Adamiak).

Oznacza to między innymi, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 467/14). Co do zasady, nie ma zatem miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak się to czyni w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i stan prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Po drugie, w kwestii okoliczności mogących przesądzić o nieważności: w postępowaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wykazać, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie każde zatem uchybienie względem prawa będzie miało charakter "rażącego naruszenia prawa". Z taką szczególną wadą będziemy mieli do czynienia w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (tj. na podstawie zwykłej analizy języka aktu prawnego), albo gdy skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa nie sposób zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 [k.p.a.], w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665).

Odnosząc ww. zasady to treści skargi A. P. Sąd stwierdza, że w przypadku zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wystąpiła żadna okoliczność, którą należałoby uznać za rażące naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania: żadna ze stron postępowania nie była pominięta, zgromadzony w sprawie materiał był zasadniczo kompletny i po przeprowadzeniu wszystkich przedstawionych wyżej etapów postępowania w latach 2004-2015 nie budził już istotnych wątpliwości, organ nadzoru budowlanego przyjął właściwą podstawę prawną i odpowiednio ją zastosował. Skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji GINB.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, że z uwagi na bezwzględnie wiążący charakter normy wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek stwierdzić w swojej decyzji z dnia [...] października 2009 r., że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2004 r., nie może być uchylona mimo że została wydana z naruszeniem prawa. Obowiązek ten nie mógł być uchylony ani w żaden sposób pominięty, chociaż trzy miesiące wcześniej GINB, czyli najwyższy organ nadzoru architektoniczno-budowlanego stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] marca 2008 r. Nr [...]. Konsekwentnie, [...] WINB z tego samego powodu nie mógł w dniu [...] grudnia 2009 r. uchylić decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r. Tym samym, GINB musiał w dniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. uznać prawidłowość decyzji [...]WINB i podjąć taką decyzję, jaka była następnie kwestionowana przez skarżącą. GINB nie mógł też w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. podważyć własnej decyzji z [...] czerwca 2015 r.

Nie można też postawić organom nadzoru budowlanego zarzutu, że zignorowały ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postepowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/09. Sąd rzeczywiście uchylił decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. jako wydaną z naruszeniem art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Newralgiczna decyzja PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie była jednak w tym postepowaniu oceniana, jej ważność nie została zanegowana, a zatem decyzja z 2004 r. pozostała w obrocie.

W przywołanym wyroku Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu należy ponownie ocenić interes prawny skarżących w inicjowaniu postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji. Do uwzględnienia interesu prawnego skarżącej i wskazań zawartych w wyroku WSA doszło właśnie w decyzji GINB z dnia [...] lipca 2009 r. ale podkreślmy – była to decyzja stwierdzająca nieważność decyzji PINB z [...] marca 2008 r. a nie decyzję z [...] czerwca 2004 r. Nie można obecnie (w świetle stanu prawnego na 2015 r.) formułować zarzutu nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 20105 r.

Sąd nie uwzględnił także argumentu skarżącej, że decyzje organów I i II instancji wydane w 2009 r. nie zostały doręczone stronom, co uniemożliwiło wniesienie odwołania. Ze względu na dokładnie wyjaśniony powyżej wąski zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w trakcie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB z 2015 r. Sąd nie może odnieść się do tego zarzutu. Sąd zwraca uwagę, że takie naruszenia prawa, jakie podnosi skarżąca, mogą być naprawiane w drodze innych środków prawnych (zwłaszcza wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania), a nie w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, we wcześniejszych postępowaniach nie ustalono jednak w sposób niewątpliwy, czy do takiego naruszenia prawa doszło. Sąd jest zatem zobowiązany pominąć ten zarzut skarżącej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej w kwestii zastosowania przez organy art. 146 §1 i § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko GINB również w tym zakresie, nawet jeśli nie było ono szeroko wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca uwagę, że art. 146 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku uchylenia decyzji organu administracji w postępowaniu toczącym się po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 156 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji uznawany jest przy tym za bezwzględny (w kwestii stosowania art. 146 § 1 k.p.a. bez względu na rodzaj naruszenia prawa patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1780/12, LEX nr 1765804). Decyzja PINB w [...] o pozwoleniu na użytkowane inwestycji T. K. przetrwała nienaruszona przez okres pięciu lat, mimo że inne decyzje były uchylane lub nawet uznawane z nieważne. Nie można zatem jej już skutecznie podważyć prawnie. Z tego względu zaskarżona decyzja GINB musi być uznana za prawidłową, zwłaszcza w świetle bardzo surowych i ściśle interpretowanych przesłanek stwierdzania nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

W kontekście świetle powyższego wyjaśnienia, należy też uznać za bezzasadne żądanie skarżącej, że skoro nie można zastosować art. 146 § 1 k.p.a., to Sąd może oprzeć swoją decyzję na art. 146 § 2 k.p.a., który nie przewiduje żadnego terminu. Takie stanowisko skarżącej oparte jest na niezrozumieniu rzeczywistej treści art. 146 § 2 k.p.a. Przepis ten bowiem wprost zakazuje uchylenia decyzji administracyjnej, jeśli zostanie stwierdzona wada co do przepisów postępowania po jego wznowieniu na podstawie 145 § 1 k.p.a., ale wada ta nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego (vide: M. Jaśkowska, Komentarz do art. 146, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, jak wyżej, s. 875). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z inną podstawą prawną prowadzonego postępowania i z innymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, niż będące przedmiotem uregulowania w przepisach art. 146 § 1 oraz § 2 k.p.a. Sąd nie mógł zatem skorzystać ze sposobu uchylenia zaskarżonej decyzji ani decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2009 r., który wskazywała skarżąca.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.