Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 873/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 § 1 oraz art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7, 75, 77, 78 § 1 i 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 22/16 w sprawie ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., VII SA/Wa 22/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. S. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] października 2015 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak ustalił to sąd wojewódzki w powyższym wyroku, zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miastu Rzeszów pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego komunalnego – wielorodzinnego na działce nr ew. [...], obr. [...] oraz zjazdu z ulicy [...] na działkach nr ew. [...] obr. [...] i [...] obr. [...], przy ul. [...] i [...] w Rzeszowie, wszczęte na wniosek A. M., B. M., B. M., M. O. oraz R. S.

Organ odwoławczy przywołał pojęcie strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a następnie wskazał, że R. S. jest współwłaścicielem działek nr ew. [...] oraz [...]. W oparciu o projekt zagospodarowania terenu i kopię mapy ewidencyjnej GINB ustalił, że żadna z ww. nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, ponieważ oddzielają je działki ew. [...] oraz [...] o szerokości nie mniejszej niż 11 m, stanowiące ul. [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego komunalnego – wielorodzinnego o wysokości (do kalenicy) 15,75 m, zaprojektowanego w odległości 20 - 25,5 m od granicy działki nr [...], z 26 miejscami postojowym wzdłuż granicy z działką nr [...], w odległości nie mniejszej niż 3 m. Przywołano w wyroku dalsze wywody organu odwoławczego, wedle którego usytuowanie inwestycji względem ww. nieruchomości oraz jej wysokość wykluczają – zdaniem GINB – ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu działek odwołującego się R. S., wynikające w szczególności z § 12 ust. 1, 13, 19 ust. 1 pkt 2 oraz "ust. 2 pkt 2, 57. 60. 271 i" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002). Organ odwoławczy zaznaczył, że przewidziano odprowadzanie wód opadowych przyłączami do kolektora deszczowego biegnącego przez działkę inwestycyjną, co wykluczać ma poszukiwanie interesu prawnego z § 126 ww. rozporządzenia.

Sąd wojewódzki przytoczył kolejne ustalenia GINB, który ustosunkowując się do twierdzeń odwołujących się odnośnie przeznaczenia terenu pod zieleń i rekreację, wskazał, że w/w przeznaczenie terenu inwestycji wynika z uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 sierpnia 2006 r., Nr LXII/197/2006 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ul. [...] w Rzeszowie, która nie stanowi źródła interesu prawnego. Organ ten zaznaczył, że powyższe stanowisko podzielił WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1439/14 oddalającym skargę na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ nie znalazł przepisów prawa materialnego pozwalających na stwierdzenie, że R. S. posiada przymiot strony w tej sprawie. Z akt nie wynika też, aby dla inwestycji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, za źródło interesu prawnego u odwołujących się nie uznano także obawy przed wzmożonym ruchem i utrudnieniami w swobodnym dojeździe do własnych nieruchomości.

Skargę na ww. decyzję złożyli A. S. i R. S., którzy wnosząc o uchylenie obu decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 3 "ust. 20" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., uPb) w zw. z art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, uPoś) oraz "art. 157 i 164" cyt. warunków technicznych i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obszar oddziaływania obiektu został ustalony poprawnie i w sposób zgodny z przepisami cyt. rozporządzenia.

Zdaniem skarżących organy błędnie stwierdziły, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, w sytuacji, w której zarówno inwestycja jak i nieruchomość skarżących leżą w obszarze oddziaływania Kopalni [...], a udzielenie pozwolenia na budowę w bezpośredniej jej bliskości stanowi naruszenie przepisów wskazanych ustaw i rozporządzeń.

Sąd wojewódzki przywołując dalsze zarzuty skarżących, wskazał, że podnosili oni także naruszenie art. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 73 uPoś oraz "art. 157 i 164" rozp. MI z 2002, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że tylko aktualny stan nieruchomości sąsiednich (działek nr [...] i [...]) w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej jest wystarczający do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z przepisami zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej. W ocenie skarżących jeżeli ich nieruchomość leży w tym samym obszarze górniczym co nieruchomość inwestycyjna, to już z tego powodu posiadają oni w sprawie interes prawny. Zaznaczyli, że organy bezpodstawnie wskazują, iż strona odwołująca się nie wykazała w świetle istniejących przepisów interesu prawnego.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, 78 § 1 79 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 78 i art. 79 § 1 K.p.a.) bądź niezastosowanie (art. 7 i 77 K.p.a.). Pomiaru odległości pomiędzy inwestycją, a działkami nr [...] i [...] dokonano bowiem poprzez "przymiar liniowy z uwzględnieniem skali rysunku" i odległości te są poprawne, czego skarżący nie kwestionowali, podczas gdy pomiar ww. odległości i ustalenie na jego podstawie obszaru oddziaływania powinno być dokonane poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości.

Zdaniem skarżących brak jest dokładnego określenia wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomość i to nie tylko odnośnie przepisów o usytuowaniu budynków, ale i możliwego wpływu realizowanej inwestycji wynikające z innych przepisów, np. uPoś, przepisów dotyczących usytuowania budynków i budowli od danego urządzenia przesyłowego, w tym wypadku chodzi o posadowienie przedmiotowej inwestycji w obszarze terenu górniczego. Według skarżących należało uwzględnić nie tylko aktualny stan zagospodarowania nieruchomości i ten sposób jej zagospodarowania, ale również planowany sposób korzystania i ograniczenia z nim związane.

Ponadto zarzucili oni naruszenie art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że nieruchomości skarżących nie leżą w obszarze, o którym mowa w art. 3 pkt 20 uPb.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad uzasadniających jej uchylenie, a stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżących i w konsekwencji umorzenie postępowania jest prawidłowe.

Sąd wojewódzki przywołując treść art. 157 § 2 K.p.a. w aspekcie inicjatywy odnośnie wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazał, że w przypadku ustalenia, że brak jest podstaw do jego prowadzenia postępowania, postępowanie to należało umorzyć. Stwierdzono dalej, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należało – w ocenie sądu wojewódzkiego – przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana decyzja dotyczyła pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawców decydujące znaczenie miał art. 28 ust. 2 uPb, stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. Powołując się na dominujący pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (powołano się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08) sąd wojewódzki wywodził, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 uPb. WSA w Warszawie przypomniał, że zgodnie z art. cyt. przepisem za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samej inwestycji, jej przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie indywidualnych parametrów danego obiektu budowlanego, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (powołano w tym aspekcie wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., II OSK 666/09).

Przenosząc swe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd a quo wskazał, iż organy dokonały pełnej oceny w zakresie ustalenia czy nieruchomości będące własnością skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący są współwłaścicielami działek, które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą inwestycją. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że usytuowanie zaprojektowanego budynku objętego zamiarem inwestycyjnym, tak co do odległości od działek wnioskodawców, jak i wysokości obiektu budowlanego, nie ogranicza skarżących w swobodnym zagospodarowaniu działek stanowiących ich własność. W dalszych motywach tego wyroku stwierdzono, że położenie obiektu nie narusza przepisów rozp. MI z 2002, w szczególności "§ 12 ust. 1, 13, 19 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2, 57, 60, 271". Zdaniem sądu pierwszej instancji przymiot "strony wnioskodawców" nie mógł być również wywiedziony z § 126 cyt. rozporządzenia, skoro odprowadzanie wód opadowych przewidziano przyłączami do kolektora deszczowego biegnącego przez działkę inwestycyjną.

Sąd wojewódzki uznał w ślad za ustaleniami organów, że stwierdzenie braku legitymacji materialnoprawnej "wnioskodawców" nie wymagało złożonego procesu wykładni, jak i dokonywania innych szczegółowych ustaleń, jak tego domagali się skarżący. W ocenie tego sądu organy zasadnie wskazały na oczywiste i jednoznaczne okoliczności wynikające z akt sprawy, w związku z tym zarzuty skargi uznano za bezpodstawne. Z przepisów art. 71-75 uPoś nie wynikają dla skarżących takie nakazy lub zakazy, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 uPb. Źródłem interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie nie mogły być również kwestie związane z ustaleniem warunków zabudowy oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Stwierdzono, że czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane przepisy prawa materialnego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Co do zasady każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie jest to jednak równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a w konsekwencji również kwestionowania takiej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Nie można bowiem uciążliwości związanych ze wzmożonym ruchem na drodze lub w postaci zwiększonego hałasu utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jest to bowiem oddziaływanie o charakterze faktycznym, a nie prawnym.

Za prawidłowe ponadto uznano, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy źródłowa decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Co się tyczy przywoływanych przez skarżących uchwał Rady Miasta Rzeszowa, to – w ocenie sądu a quo – wskazują jedynie na rozpoczęcie procedury związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jako takie nie stanowią jeszcze prawa miejscowego. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 79 K.p.a., a w konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do braku przeprowadzenia czynności w terenie sąd wojewódzki wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której organ dokonuje na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie przeprowadzają w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz co do zasady, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (powołano się w tym względzie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1880/06, LEX nr 301837). W takim też zakresie, na podstawie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwyczajnym, organy dokonują badania obszaru oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 uPb.

W konkluzji stwierdzono, że skoro zatem skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnym było umorzenie wszczętego na ich wniosek postępowania w omawianej sprawie z przyczyn podmiotowych. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Skargą kasacyjną R. S. i A. S., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości ww. wyrok i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, Ppsa – w skardze powołano nieaktualny publikator) wnieśli o uchylenie w całości wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

A. art. 3 "ust." 20 uPb w zw. z art. 73 uPoś oraz "art. 157 i 164" rozp. MI z 2002 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu przez sąd, że organy I i II instancji dokonały pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego w zakresie ustalenia, czy nieruchomości będące własnością skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w dalszej kolejności przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu w przedmiotowej sprawie został ustalony poprawnie i w sposób zgodny z przepisami rozp. MI z 2002, a w związku z tym przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza swobodnego zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących, podczas gdy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, a więc także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719), uPoś czy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, albowiem obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego jak i już zagospodarowanego, a ograniczenia zabudowy terenu mogą dotyczyć również zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności jeśli teren przedmiotowej inwestycji i nieruchomości skarżących znajduje się w obszarze górniczym - kopalnia gazu ziemnego "[...]"; mając na uwadze powyższe skarżący wskazują, że WSA w Warszawie niesłusznie przyjął, że zarówno Wojewoda Podkarpacki jak i GINB prawidłowo stwierdzili, że nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w sytuacji w której zarówno przedmiotowa inwestycja jak i nieruchomość skarżącego leżą w obszarze oddziaływania Kopalni Gazu Ziemnego "[...]" a udzielenie pozwolenia na budowę w bezpośredniej jej bliskości, zgodnie z przedmiotowym pozwoleniem na budowę stanowi naruszenie przepisów wskazanych ustaw i rozporządzeń; zarówno WSA jak i organy administracji w przedmiotowej sprawie, przy ustalaniu wpływu nieruchomości zabudowywanej na nieruchomość sąsiednią, bezpodstawnie nie wzięły pod uwagę aktów prawnych i przepisów, które "powołuje skarżący", w szczególności pominięte zostały uwagi skarżącego dotyczące zachowania warunków przyrodniczych terenów zielonych, oraz prawidłowych warunków życia mieszkańców znajdujących się w ich otoczeniu oraz zakaz lokalizacji w obszarze czynnej kopalni gazu ziemnego "[...]" budynków mieszkalnych – takich, jak ten, na który zostało udzielone pozwolenia na budowę; w przedmiotowej sprawie skarżący zwracał zaś uwagę na konieczność zachowania norm "środowiskowych" (wskazywał na zagrożenia wpływu realizowanej inwestycji na tych terenach na zdrowie oraz bezpieczeństwo nieruchomości sąsiadujących) co w żaden sposób przez WSA w Warszawie oraz organy obu instancji nie zostało rozważone;

B. art. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb w związku z art. 73 uPoś oraz "art. art. 157 i 164" rozp. MI z 2002 – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja nie ogranicza możliwości swobodnego zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżących oraz, że decyzja o pozwoleniu na budowę tejże inwestycji nie narusza przepisów prawa budowlanego, podczas gdy oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z przepisami zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie); w takim stanie rzeczy przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie można odmówić właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony postępowania z powołaniem się na treść art. 28 ust. 2 uPb bez ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości są położone w obszarze terenu górniczego "[...]"; jeżeli bowiem nieruchomość skarżącego leży w tym samym obszarze górniczym, co nieruchomość na której dokonuje się inwestycji, to już z tego powodu skarżący ma interes prawny w sprawie dotyczącej pozwolenia budowlanego (w ocenie skarżących – tak: wyrok II SA/Gl 409/14); WSA bezpodstawnie przyjął zatem, że strona nie wykazała w świetle istniejących przepisów interesu prawnego; zauważyć bowiem należy, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budynek mieszkalny komunalny - wielorodzinny na działce nr [...] obr. [...] zjazd z ul. [...] niewątpliwie dotyczy nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] i [...] położonej w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji, a tylko z wyłącznego działania Prezydenta Miasta Rzeszowa wynikać ma fakt wydania decyzji z rażącym naruszeniem;

2) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

A. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 75, 77, 78 § 1, 79 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 78 i 79 § 1 K.p.a.) bądź niezastosowanie (art. 7 i 77 K.p.a.) w szczególności poprzez niedopuszczenie wniosków dowodowych powołanych przez skarżących wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy, w stopniu wystarczającym do stwierdzenia braku interesu prawnego skarżących, podczas gdy zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego zbadania okoliczności podnoszonych przez skarżących a dotyczących zgodności z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w oparciu o zgodność przedmiotowej decyzji z powoływanymi przez skarżących w odwołaniach oraz skargach przepisami spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności, jak również nieuwzględniającego wszystkich podnoszonych przez

odwołujących się uwag, w efekcie czego nie został do końca wyjaśniony stan faktyczny sprawy;

B. art. 134 § 1 i 135 Ppsa w zw. z "art. 138" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji z uwagi na brak uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do występowania przez skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji; powyższe jest wynikiem błędnego przyjęcia przez WSA w Warszawie (w ślad za organem I i II instancji) że nieruchomości skarżących nie leżą w obszarze, o którym mowa w art. 3 pkt 20 uPb, w związku z czym nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu, stosownie do art. 28 ust. 2 uPb, co "mając na uwadze wskazane przepisy nie pozwala na stwierdzenie przez sąd, że organy administracji dokonały właściwej oceny przedmiotowej sprawy i to, że brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa (w szczególności gdy organ w istocie nie rozważył norm materialnoprawnych, z których wynika zasadność uznania skarżących za podmiot, któremu należy się przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, ani orzecznictwa stwierdzającego, iż jeżeli nieruchomość oddzielona jest od inwestycji jedynie drogą to należy uznać, że nieruchomość w istocie graniczy z inwestycją)".

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wywodzą, że zaniechanie przez WSA w Warszawie przeprowadzenia kompleksowego zbadania okoliczności odnośnie uchybień dowodowych organów administracji, a dotyczących konieczności dokonania oględzin i przeanalizowania zgodności z prawem wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności zbadania poprawności przedmiotowej decyzji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska (i tych z planami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego), uPb, Prawa geologicznego i górniczego, sieci przesyłowych oraz przepisów dotyczących BHP spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności, a co za tym idzie "utrzymanie w mocy" wadliwych orzeczeń administracyjnych.

W piśmie z dnia 28 marca 2017 r. działający w imieniu skarżących pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia [...] października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekła się rozprawy. Pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej wraz z oświadczeniem o zrzeczeniu się rozprawy nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 Ppsa).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 75, 77, 78 § 1 i 79 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 78 i 79 § 1 K.p.a.) bądź niezastosowanie (art. 7 i 77 K.p.a.) w szczególności poprzez "niedopuszczenie wniosków dowodowych powołanych przez skarżących wskutek bezzasadnego przyjęcia, że wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzono cały materiał dowodowy, w stopniu wystarczającym do stwierdzenia braku interesu prawnego skarżących". Z uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wynika, że skarżący kwestionują brak przeprowadzenia na etapie postępowania administracyjnego oględzin działki inwestycyjnej i działek należących do skarżących w aspekcie lokalizacji inwestycji oraz "obszaru Terenu Obszaru Górniczego" (s. 13 skargi kasacyjnej), negując ograniczenie się do odmierzenia na mapie odległości pozwalających na zastosowanie norm technicznych. Z przepisu art. 134 § 1 Ppsa wynika, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". To ostatnie zastrzeżenie nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem odnosi się do skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.

Zarzut 2) A. skargi kasacyjnej oparty na przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa, sprowadza się do twierdzenia, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił działanie organów, które zdaniem skarżących kasacyjnie nie dopuszczając wniosków dowodowych skarżących, jak i nie uwzględniając uwag podnoszonych przez odwołujących się, uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom K.p.a., uchylając się od wszechstronnego zbadania sprawy, w efekcie czego nie został "do końca wyjaśniony stan faktyczny sprawy".

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach takiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu – co do zasady – z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez sąd wojewódzki konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Ppsa, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów K.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (por. motywy wyroku NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 2535/16, LEX nr 2371161).

Rzecz jednak w tym, że powyższy zarzut skarżących kasacyjnie jest chybiony, względnie wadliwie pod względem formalnym skonstruowany. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 Ppsa można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wojewódzki nie wyszedł poza granice sprawy, nadto nie pominął kwestii oceny prawidłowości zebrania materiału dowodowego w związku z istotą sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ponadto zarzut nie dostrzeżenia naruszenia art. 75, 77 i 79 K.p.a. nie poddaje się kontroli. W judykaturze stale zwraca się uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 Ppsa. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013 oraz z dnia 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733). Przywołane w skardze kasacyjnej art. 75, 77 i 79 K.p.a. mają rozbudowaną strukturę, dzielą się na kilka paragrafów, zaś autor skargi kasacyjnej nie powołał w niej w sposób precyzyjny tych jednostek redakcyjnych powyższych artykułów, albo nie wskazał w niej takiego uzasadnienia, które pozwalałoby sądowi kasacyjnemu ustalić w sposób bezsporny intencję strony skarżącej kasacyjnie. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec związania zarzutami skargi kasacyjnej, domyślanie się zarzucanego przez stronę wnoszącą kasację naruszenia konkretnego przepisu prawa. Trafnie judykatura podkreśla przy tym, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma prawnego tytułu do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku, jeżeli te aspekty sprawy nie zostały wskazane przez stronę. Na poziomie postępowania kasacyjnego niemożliwe jest domniemywanie zakresu naruszeń, jakich dopuścił się sąd pierwszej instancji, gdy z treści skargi kasacyjnej wprost one nie wynikają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15, LEX nr 2347660).

B. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Ppsa nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Nie jest trafny przeto zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

Istota kontrolowanej przez WSA w Warszawie sprawy sprowadzała się do oceny trafności poglądu zaprezentowanego przez organy obu instancji, że R. S., na którego także wniosek wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb. Podzielić należy zatem wywód sądu pierwszej instancji, że skoro przedmiotem kontroli poddane były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę, to zarówno w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 uPb. Z tych względów trafne jest także stanowisko WSA w Warszawie odnośnie zakresu postępowania dowodowego w postępowaniu nieważnościowym mającym za przedmiot decyzję o pozwoleniu na budowę, wedle którego to na podstawie dokumentacji budowlanej organy oceniają przymiot stron postępowania, nie prowadząc w tym aspekcie odrębnego postępowania dowodowego. Ustaleń odnośnie wzajemnego położenia nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie względem działki inwestycyjnej skutecznie nie podważono, są one bezsporne i zostały w kwestionowanym wyroku raz jeszcze przywołane, nadto wynikają ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Z tych względów żądanie przeprowadzania na tę okoliczność oględzin w toku postępowania nieważnościowego nie miało znaczenia dla ustalenia istotnych – z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę Podkarpackiego, a ocena sądu wojewódzkiego o braku naruszenia przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a. prawidłowa.

C. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i 135 Ppsa w zw. z "art. 138" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do "utrzymania w mocy" zaskarżonych decyzji z uwagi na brak uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do występowania przez skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest skuteczny. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył w jej petitum, o jaki akt normatywny chodzi, którego miałby dotyczyć zarzut naruszenia "art. 138". Uchybienia tego nie sposób także usunąć poprzez analizę uzasadnienia takiego zarzutu, przeto – jak to w pkt A niniejszego uzasadnienia wyłuszczono – nie poddaje się on w tym zakresie kontroli. Nietrafne jest ponadto sformułowanie odnośnie "utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji", po pierwsze zaskarżoną w rozumieniu przepisów Ppsa była decyzja GINB, a po drugie – WSA w Warszawie oddalając skargę nie orzekał wszak o "utrzymaniu w mocy" tej decyzji.

Co się tyczy zarzutu nie dostrzeżenia przez sąd naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomijając że w tym obszarze skargi kasacyjnej nie wskazano o jaki rodzaj tam określonego naruszenia prawa skarżącym chodzi – czy o wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa – ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa (o rażącym naruszeniu prawa skarżący kasacyjnie wywodzą natomiast w petitum zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – uwaga Sądu), to uzasadnienie tak skonstruowanego zarzutu kasacyjnego wskazuje, że stronom chodzi w istocie o nieuwzględnienie naruszeń przepisów prawa materialnego, dotyczącego ustalenia statusu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

D. Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się, co trafnie dostrzegł WSA w Warszawie, do rozstrzygnięcia kwestii odnośnie przysługiwania R. S., który był współwnioskodawcą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o udzieleniu pozwolenia na budowę, statusu strony takiego postępowania. Jak już uprzednio wskazano, co także nie jest podważane, iż krąg stron takiego postępowania, ustala się co do reguły analogicznie jak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego względu zarzuty sformułowane w pkt 1) A. i B. skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

E. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów art. 3 pkt 20 uPb (a nie "art. 3 ust. 20" uPb – art. 3 uPb nie dzieli się na ustępy, a na punkty, uznać wypadnie to za oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej) w zw. z art. 73 uPoś oraz § 157 i 164 rozp. MI z 2002 (a nie "art. 157 i 164" rozp. MI z 2002 – przepisy cyt. rozporządzenia to paragrafy, a nie artykuły, podobnie uznać wypadnie to za oczywistą omyłkę autora skargi kasacyjnej), a ponadto nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 73 uPoś oraz § 157 i 164 rozp. MI z 2002. W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający podziela, że zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony co do zasady identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 uPb. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). Wskazuje się przy tym, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w świetle art. 28 ust. 2 uPb należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ten wymóg wykazania istnienia interesu prawnego strony domagającej się wszczęcia postępowania dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale i postępowań nadzwyczajnych, takich jak np. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 827/15, LEX nr 2258626).

W sprawie błędnej wykładni art. 3 pkt 20 uPb, definiującego obszar oddziaływania obiektu, jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu" skarżący kasacyjnie kwestionują prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Przywołują jako przepisy odrębne, mające wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, obejmującego należące do nich nieruchomości, szereg aktów normatywnych, z których tylko w sposób w miarę konkretny wskazano na art. 73 uPoś oraz § 157 i 164 rozp. MI z 2002. Rzecz jednak w tym, że z tak przywołanych przepisów nie sposób wyprowadzać wniosku o przysługujących skarżącym przymiotu stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 73 uPoś odnoszący się do problematyki ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś pozwolenia na budowę, dzieli się na kilka ustępów, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, której z jednostek redakcyjnych tego artykułu dotyczy zarzut kasacyjny, co czyni go bezskutecznym. Na marginesie wypadnie zauważyć, że ze źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że została ona poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, która to decyzja pozostawać ma w obrocie prawnym.

Ta sama uwaga odnosi się do § 157 i 164 rozp. MI z 2002 dotyczącego wymogów odnośnie instalacji gazowej doprowadzającej gaz do budynków mieszkalnych. Co się tyczy wywodzenia, bez wskazania w skardze kasacyjnej na przepisy, z których wywodzi się taką tezę, iż z samego faktu położenia działek skarżących kasacyjnie jak i działki inwestycyjnej na tym samym obszarze górniczym, należy przyznać skarżącym kasacyjnie przymiot strony, to wywodu tego nie podziela Sąd. Ponadto powoływanie się w tym aspekcie na wyrok II SA/Gl 409/14 jest chybione, skoro z urzędu Sądowi wiadomym jest, że wyrok powyższy dotyczył decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w przedmiocie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów uprawniających do dysponowania nieruchomościami na cele publiczne i związany był z realizacją innej inwestycji, niż objęta zaskarżoną decyzją.

Nie jest także trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 73 uPoś oraz § 157 i 164 rozp. MI z 2002. Wedle art. 4 uPb "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Z tego prawa korzysta inwestor, zaś potencjalne nawet naruszenie powyższego przepisu nie stanowi uprawnienia dla innych podmiotów do upatrywania źródła do domagania się potraktowania ich jako stron postępowania weryfikacyjnego w trybie nadzwyczajnym udzielonego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a. są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 uPb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, publik. ONSAiwsa 2008, nr 1, poz. 12, OSP 2008, nr 3, poz. 35 z glosą aprobującą W. Szwajdlera). Wskazuje się przy tym, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można bowiem z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., II OSK 769/13, LEX nr 1592161).

Przedmiotem inwestycji był budynek mieszkalny-wielorodzinny oraz zjazd z drogi publicznej. W ramach tej inwestycji zaprojektowano także miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych na działce inwestora. Nieruchomości należące do skarżących położone są po drugiej strony drogi publicznej (ul. G.), niż planowany teren inwestycji.

Zasadnie sąd pierwszej instancji wskazał, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z budową muszą wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, tylko istnienie takich ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu daje podstawę do uczestnictwa w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb). W konsekwencji tego typu ustalenia mają znaczenie także w postępowaniu nieważnościowym, które może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Podzielić należy w tym zakresie ocenę sądu wojewódzkiego, że status stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę był badany z uwzględnieniem przepisów rozp. MI z 2002. W wyniku tych wszystkich ustaleń nie stwierdzono, aby inwestycja ograniczała zagospodarowanie nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie, a ściślej, aby z treści przepisów odrębnych wprowadzono związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżących. Takiego ograniczenia skarżący nie wykazali w toku postępowania nieważnościowego, co trafnie zaakceptował WSA w Warszawie. Poza ogólnikowym wywodzeniem, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego może "zacienić nieruchomość powoda, doprowadzić do przekroczenia norm hałasu oraz zagospodarowania nieruchomości w sposób niezgodny z planowanym zagospodarowaniem przestrzennym przedmiotowych nieruchomości" (s. 12 skargi kasacyjnej) nie wskazano na czym konkretnie miałoby polegać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieruchomości należących do skarżących kasacyjnie. Trafnie WSA w Warszawie wskazywał w kwestionowanym wyroku, że każda w zasadzie inwestycja wprowadza oznaczonego rodzaju uciążliwości i utrudnienia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem im a priori przymiotu stron postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Sam spodziewany ruch samochodowy na przyległej drodze publicznej, czy też obawa zwiększonego hałasu, ma naturę interesu faktycznego, nie zaś prawnego.

F. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.