Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 386/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134,art 129 par 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji (dalej także: "organ pierwszej instancji") nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Komendant Powiatowy Policji w N. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o zwolnienie [...] J. K. - referenta Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w N., ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. ze względu na ważny interes służby.

W wyniku przeprowadzenia stosownego postepowania administracyjnego, Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wydał w dniu [...] listopada 2016 r. rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił skarżącego J. K. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2016 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo opisał przebieg przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz przedstawił zdarzenia, które miały miejsce z udziałem skarżącego funkcjonariusza. W konsekwencji, Komendant [...] Policji uznał, że w świetle całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe kontynuowanie przez skarżącego służby w Policji bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Tym samym, organ pierwszej instancji stwierdził, że koniecznym było rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. został skutecznie doręczony stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2016 r.

W dniu [...] listopada 2016 r. skarżący, powołując się na regulację prawną wyrażoną w przepisie art. 111 § 1 k.p.a., zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o uzupełnienie wskazanego powyżej rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o informację "(...) dlaczego za podstawę prawną zwolnienia mnie z Policji przyjęto artykuł 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie zaś przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji".

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, Komendant [...] Policji - powołując się na przepisy art. 111 § 1 i § 1b k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym przez stronę skarżącą zakresie.

Powyższe postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu [...] grudnia 2016 r.

Niezależnie od powyższego wniosku o uzupełnienie spornego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r., skarżący J. K. w dniu [...] listopada 2016 r. wniósł odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. wydanego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

W treści odwołania skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, jak i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie spornej decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w całości i przywrócenie do służby w Policji, względnie o uchylenie owej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę skarżącą od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 134 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Komendant Główny Policji stwierdził, że jako organ odwoławczy zobowiązany był w postępowaniu "wstępnym" podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy wniesione przez stronę skarżącą odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Organ odwoławczy zauważył, że - co do zasady - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Niemniej, Komendant Główny Policji wskazał, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

W tej sytuacji, organ zwrócił uwagę, że konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym, organ odwoławczy wskazał, że dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn, jak stwierdził organ odwoławczy, na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Zdaniem Komendanta Głównego Policji oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia odwołania nie biegnie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 825/06 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14).

Komendant Główny Policji stwierdził, że zgłoszenie więc przez stronę skarżącą żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Złożenie tego typu wniosku wstrzymuje zatem określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a., co - zdaniem Komendanta Głównego Policji - miało miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, a co znalazło swój wyraz w pouczeniu zawartym w postanowieniu Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r.

Mając na względzie powyższe, Komendant Główny Policji stwierdził, że w niniejszej sprawie zgłoszenie zatem przez skarżącego żądania uzupełnienia rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., przesunęło początek liczenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji na dzień doręczenia postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r., tj. na dzień [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w postanowieniu tym zawarto prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania z uwzględnieniem treści art. 111 § 2 k.p.a.

W konsekwencji, Komendant Główny Policji uznał, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia środka zaskarżenia w dniu złożenia przez stronę skarżącą odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r., tj. w dniu [...] listopada 2016 r., nie rozpoczął jeszcze biegu z uwagi na złożenie przez stronę wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o uzupełnienie - na podstawie art. 111 k.p.a.- wymienionego rozkazu personalnego o wskazane we wniosku elementy. Zatem, jak uznał organ odwoławczy, wniesione przez skarżącego J. K. odwołanie - jako przedwczesne - jest niedopuszczalne (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r, sygn. akt II SA/Wa 466/14).

Z tego względu, Komendant Główny Policji stwierdził, że zobligowany jest do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a. i wydania w konsekwencji postanowienia o niedopuszczalności odwołania, albowiem rozpoznanie odwołania w przedstawionej sytuacji stanowiłoby rażące naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że wystąpienie którejś z przesłanek niedopuszczalności odwołania nakłada na organ obowiązek jego stwierdzenia w drodze postanowienia, albowiem treść art. 134 k.p.a. stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną, która wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia.

Komendant Główny Policji wskazał na marginesie, iż przedwczesne wniesienie przez skarżącego odwołania nie wykluczało możliwości złożenia przez niego odwołania ponownie, w ustawowym terminie, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżący J. K., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy złożony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o "uzupełnienie decyzji" nie stanowił faktycznie wniosku o uzupełnienie decyzji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowił podstawy prawnej do uruchomienia trybu określonego w art. 111 § 1 k.p.a.;

2) naruszenie art. 111 § 2 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. biegnie od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem - zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem - o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji (rozkazu personalnego) o treści określonej w art. 111 § 1 k.p.a. decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r, sygn. akt II SA/Ol 145/13, LEX nr 1299551); tym samym, skarżący zarzucił, że potraktowanie przez organ pierwszej instancji pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., jako wniosku o uzupełnienie decyzji, podczas gdy pismo to powinno być potraktowane, jako odwołanie od decyzji (rozkazu personalnego), doprowadziło organ odwoławczy do błędnego zastosowania art. 111 § 2 k.p.a.;

3) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do wniesienia odwołania od wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało w konsekwencji naruszeniem art. 78 Konstytucji RP gwarantującego każdej stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji;

alternatywnie, na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd zarzutów określonych w pkt 2 skargi, zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

4) naruszenie art. 112 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji, błędne przyjęcie, że skarżone postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] zawierało prawidłowe pouczenie, co do prawa odwołania, podczas gdy w dniu wydania powyższego postanowienia, Komendant [...] Policji miał świadomość (wiedzę) złożonego przez skarżącego w siedzibie organu w dniu [...] listopada 2016 r. odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r., a tym samym, powinien był - stosowanie do treści art. 107 § 1 k.p.a. - na tym etapie postępowania poinformować stronę skarżącą, że złożone w dniu [...] listopada 2016 r. odwołanie nie wywołało żadnych skutków procesowych, jakie ustawa wiąże ze złożeniem odwołania, bowiem było odwołaniem przedwcześnie wniesionym;

5) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, a w konsekwencji - nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia rzeczywistej intencji strony skarżącej zawartej w złożonym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., co doprowadziło organ administracji do jednostronnego przyjęcia, że pismo strony stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji, a tym samym, czy w sprawie rzeczywiście zaszły okoliczności określone w art. 111 § 1 k.p.a., podczas gdy a limine wynika, że pismo skarżącego zawierało polemikę ze stanowiskiem organu i dotyczyło de facto nie wniosku o uzupełnienie decyzji, tylko stanowiło zarzut cyt. "ewidentnego nagięcia i jednoczesnego obejścia prawa" przez organ administracji publicznej, a zatem było odwołaniem od rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu) co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący zauważył jednocześnie, że również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06, czy też wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07). Ponadto, skarżący wskazał, że organy administracji winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 702/15).

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji winien był w pierwszej kolejności potraktować pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowane "Pismo procesowe", jako odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r, a nie jako wniosek o uzupełnienie decyzji, tym bardziej, że z treści wspomnianego "wniosku" skarżącego a limine wynika, że skarżący stawia prawne zarzuty wobec wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Skarżący zauważył w tym miejscu, że również sam Komendant [...] Policji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił uwagę, że brak jest możliwości uzupełnienia rozstrzygnięcia o informację, dlaczego za podstawę prawną zwolnienia ze służby w Policji przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a nie art. 41 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Ponadto, jak wskazał skarżący, organ ten stwierdził również w uzasadnieniu wspomnianego postanowienia, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja zawarta we wniosku jest jedynie polemiką ze stanowiskiem Komendanta [...] Policji zawartym w uzasadnieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji.

W konsekwencji, skarżący stwierdził, że powyższa treść pisma z dnia [...] listopada 2016 r. wskazywała na to, że jest to faktycznie odwołanie od rozkazu personalnego, w którym zawarty został zarzut wobec naruszenia przez Komendanta [...] Policji prawa wraz z argumentacją (polemiką) stanowiącą uzasadnienie postawionego zarzutu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ administracji, mając jednak wątpliwości, co do charakteru pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., winien był - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - ustalić rzeczywistą intencję strony skarżącej zawartej w złożonym piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., a nie arbitralnie przyjmować, że pismo to stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji. W ocenie strony skarżącej, nie wyjaśniając jednak tych okoliczności, Komendant Główny Policji, idąc za stanowiskiem Komendanta [...] Policji wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., stwierdził niedopuszczalność skutecznie (w terminie) wniesionego przez skarżącego odwołania, którym było pismo skarżącego z dnia [...].11.2016 r. W konsekwencji Komendant Główny Policji naruszył art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy złożony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o "uzupełnienie decyzji" nie stanowił faktycznie wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., a tym samym - nie stanowił podstawy prawnej do uruchomienia trybu określonego w art. 111 § 1 k.p.a.

Skarżący zarzucił ponadto, że Komendant Główny Policji w skarżonym rozstrzygnięciu nie dokonał również analizy prawidłowości pouczenia strony skarżącej zawartego w postanowieniu Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. Zdaniem skarżącego, Komendant [...] Policji, mając świadomość (wiedzę) złożonego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r., winien był w wydanym w dniu [...] listopada 2016 r. postanowieniu odmawiającym uzupełnienia decyzji zawrzeć dla strony informację, że złożone przez skarżącego odwołanie jest odwołaniem przedwczesnym. Skarżący stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie złożył w ustawowym terminie odwołanie od rozkazu personalnego, mógł mieć świadomość, że pouczenie zawarte w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. jego nie dotyczy. Według skarżącego, Komendant [...] Policji, mając na uwadze treść art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., winien był pouczyć (poinformować) stronę skarżącą, iż złażone przez nią w dniu [...] listopada 2016 r. odwołanie jest odwołaniem przedwczesnym wobec uruchomienia trybu z art. 111 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nie zawierając takiej informacji, Komendant [...] Policji dokonał błędnego pouczenia, o którym mowa w art. 112 k.p.a., którego skutki nie mogą szkodzić stronie postępowania. Tym samym, skarżący zarzucił, iż Komendant Główny Policji, opierając się na błędnie przyjętym przez Komendanta [...] Policji stanowisku i stwierdzając niedopuszczalność złożonego w dniu [...] listopada 2016 r. odwołania - dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa do wniesienia odwołania od wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co z kolei skutkowało naruszeniem art. 78 Konstytucji RP, który gwarantuje każdej stronie prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że z art. 111 § 1 k.p.a. wynika, iż uzupełnienie decyzji może mieć zastosowanie co do rozstrzygnięcia, do prawa wniesienia odwołania, a także wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Jest to zatem wyczerpujące wyliczenie składników decyzji, co do których można wnosić o ich uzupełnienie. W tej sytuacji, skoro rozstrzygnięcie Komendanta [...] Policji w postaci rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowiło całościowe rozpoznanie sprawy, uznać należy, że organ administracji wydał rozstrzygnięcie całkowite, tj. takie, od którego nie przysługuje prawo złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, oznacza to, że organ administracji nie był uprawniony, przed rzeczywistym ustaleniem charakteru pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r., potraktować go jako wniosek o uzupełnienie decyzji, skoro decyzja zawierała rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a strona nie zawarła w nim żądania, w jakim zakresie wnosi o uzupełnienie rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Komendant Główny Policji - w oparciu o treść przepisu art. 64 § 2 k.p.a. - winien był przed wydaniem skarżonego postanowienia ustalić rzeczywisty charakter "Pisma skarżącego" będącego w istocie odwołaniem od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r.

Mając powyższe na względzie, skarżący stwierdził, że wobec błędnie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r., wynikającego z nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 111 § 1 i 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a., strona skarżąca pozbawiona została możliwości odwołania się od wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, naruszona została również zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a., który to przepis wraz z art. 112 k.p.a. stanowi gwarancję nieszkodzenia stronie w przypadku błędnego pouczenia w decyzji, co do prawa odwołania.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że Komendant Główny Policji nie był uprawniony, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stwierdzić niedopuszczalność odwołania w oparciu o treść przepisu art. 134 k.p.a., a także uznać prawidłowość pouczenia co do odwołania zawartego w postanowieniu Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r., z uwagi na niepoinformowanie strony skarżącej o przedwczesności złożonego w terminie odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu, wydając sporne postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Komendant Główny Policji nie dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisu art.134 k.p.a.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo przyjął, że w analizowanej sprawie z uwagi na złożenie w dniu [...] listopada 2016 r. przez stronę skarżącą wniosku o uzupełnienie - na podstawie art 111 k.p.a. - rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, w dniu [...] listopada 2016 r. termin do wniesienia środka zaskarżenia od wspomnianego rozkazu nie rozpoczął jeszcze biegu, co w konsekwencji - jak słusznie przyjął organ odwoławczy - oznaczało, że wniesione przez skarżącego J. K. odwołanie - jako przedwczesne - było niedopuszczalne.

Ponadto, Sąd stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając sporne postanowienie, nie dopuścił się również - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia pozostałych przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonał właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w zakresie przesłanek koniecznych do zastosowania przepisu art. 134 k.p.a.

W działaniu organu administracji publicznej, wydającego wskazane powyżej postanowienie, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek istotnych nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny wspomnianego wyżej przepisu art. 134 k.p.a.

Ponadto, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący motywy jego podjęcia, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i w pełni odnosząca się do stanowiska strony skarżącej.

Należy zauważyć, że - co do zasady - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Niemniej, wskazać należy jednocześnie, że przepis art. 111 § 2 k.p.a. wyraźnie stanowi, że w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia.

W tej sytuacji, uznać należy, że w przypadku zastosowania trybu przewidzianego art. 111 k.p.a., termin do wniesienia odwołania (powództwa, skargi) nie biegnie od dnia doręczenia pierwotnej decyzji, lecz ulega on przesunięciu i rozpoczyna bieg od dnia doręczenia sprostowania (uzupełnienia) decyzji lub odmowy sprostowania (uzupełnienia) rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, Komendant Główny Policji słusznie przyjął więc, iż przed doręczeniem postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., a więc postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie (tak również: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 825/06 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14).

W konsekwencji, skoro złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., wstrzymuje określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania, zgodzić się należy z Komendantem Głównym Policji, że zgłoszenie przez stronę skarżącą żądania uzupełnienia decyzji - rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, przesunęło początek biegu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji na dzień doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o uzupełnienie decyzji, a więc doręczenia postanowienia Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji.

Przechodząc do oceny zarzutów stawianych przez skarżącego spornemu postanowieniu Komendanta Głównego Policji, należy na wstępie wyraźnie wskazać, że - wbrew mylnym sugestiom strony skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi - z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że J. K. w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. zatytułowanym "pismo procesowe" jednoznacznie wskazał, iż na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wnosi o uzupełnienie spornego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. o informację dlaczego za podstawę prawną zwolnienia go z Policji organ ten przyjął art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie zaś przepis art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Tym samym, uznać należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie sposób przyjąć, iż złożony przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o "uzupełnienie decyzji" nie stanowił podstawy prawnej do uruchomienia trybu określonego w art. 111 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, zgłoszenie więc przez skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. żądania uzupełnienia decyzji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., przesunęło początek liczenia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. na dzień doręczenia stronie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, tj. na dzień [...] grudnia 2016 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących rzekomo niewłaściwego pouczenia strony przez organ pierwszej instancji, wydający postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, wskazać należy, że postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., wydane w wyniku rozpoznania żądania skarżącego złożonego w trybie art. 111 § 1 k.p.a., zawierało stosowne pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. Z pouczenia tego wynikało jasno, że w przypadku wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia.

Skoro zatem odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji zostało wniesione przed dniem doręczenia skarżącemu postanowienia tegoż organu z dnia [...] listopada 2016 r. o odmowie uzupełnienia ww. rozkazu personalnego (co miało miejsce w dniu w dniu [...] grudnia 2016 r.), to oznacza, że wniesione zostało przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.

Nie ulega wątpliwości, że odwołanie wniesione przed rozpoczęciem terminu do jego wniesienia jest przedwczesne i jako takie - niedopuszczalne (tak również: m.in. M. Dyl /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i R. Hausera, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołane tam postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 914/01, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA 3226/03, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2118/06, czy też postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 707/09).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i orzekł zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. o niedopuszczalności odwołania.

Na marginesie, należy zauważyć, iż przedwczesne wniesienie przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji, nie uniemożliwiło mu wniesienia odwołania ponownie, w ustawowym terminie, po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. zawierającego prawidłowe i wyraźne pouczenie o treści przepisu art. 111 § 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Komendant Główny Policji, analizując powyższe przepisy postępowania administracyjnego, wyczerpująco zbadał uprawnienie strony skarżącej do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2016 r. wydanego przez Komendanta [...] Policji w przedmiocie odwołania skarżącego ze służby w Policji, dokonując jednocześnie pełnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organ odwoławczy uzasadnił zaskarżone postanowienie w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.