Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1138/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 i 2, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Maciej Dybowski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1070/09 w sprawie ze skargi J. N., M. M.-N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1070/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi J.N., M. M.-N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty I. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania J.N. i M. M.-N., uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w części umorzenia wznowionego postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r. postępowania, decyzję Starosty I. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – pensjonatowego na działkach nr [...] przy ul. W. w I. (z wyłączeniem instalacji wewnętrznych, przyłączy i zjazdu) oraz o umorzeniu wznowionego postanowieniem z [...] maja 2009 r. postępowania w tej sprawie.

Starosta I., po rozpatrzeniu wniosku J.N. i M. M.-N., decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] września 2006 r. [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno- pensjonatowego na działkach nr [...] w Inowrocławiu przy ul. W.. Decyzję swą organ uzasadnił tym, że wnioskodawcom, będącym właścicielami działki sąsiedniej w stosunku do działek [...], nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego wznowienia się domagają, powołując się na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ uznał, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach nieruchomości będącej własnością inwestora – K. J., a tym samym w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) stroną postępowania był wyłącznie inwestor.

W następstwie wzniesionego przez J.N. i M. M.-N. odwołania, Wojewoda Kujawsko-Pomorski w dniu [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że Starosta I. nie odniósł się do kwestii związanych z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności nie wskazał żadnych okoliczności, z których by wynikało, że interesy odwołujących się nie zostały naruszone. Wojewoda uznał za uzasadniony zarzut odwołania, że pozwolenie na budowę wydane zostało z naruszeniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 486/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W motywach wyroku Sąd m.in. wskazał, że ze względu na to, że wnioskodawcy żądanie wznowienia postępowania oparli na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, kwestia czy posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, winna być przedmiotem wyjaśnień i oceny po wydaniu na podstawie art. 149 § 2 kpa postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie. Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., nie może być stosowany do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i wskazał, że stanowisko to w drodze analogii znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Sąd zwrócił także uwagę na brak ustaleń orzekających organów w zakresie zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z [...] maja 2009 r., po uchyleniu przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w dniu [...] kwietnia 2009 r. jego kolejnego postanowienia odmawiającego wznowienia, Starosta I. orzekł o wznowieniu na podstawie art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego jego własną decyzją ostateczną z [...] września 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na działkach nr [...] budynku mieszkalno-pensjonatowego.

W międzyczasie Wojewoda, na wniosek J. i M. N., prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej z [...] września 2006 r. z powodu naruszenia ustaleń przyjętego uchwałą nr XV/175/99 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 1999 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku Solankowego (Dz. Urzęd. Woj. Kuj.-Pom. z 2000 r. nr 21, poz. 150), w którym teren przeznaczony pod inwestycję przewidziany jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z możliwością łączenia w jednym obiekcie funkcji mieszkaniowej i usługowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] września 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę - wobec niedopatrzenia się obarczenia weryfikowanej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa. W następstwie tego wyroku Wojewoda decyzją z dnia [....] sierpnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty I. zezwalającej na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego na działkach [...] w I..

Po wznowieniu przez Starostę I. postanowieniem z [...] maja 2009 r. postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] września 2006 r. K. J. wniosła dnia 2 czerwca 2009 r. o umorzenie tegoż postępowania uzasadniając go ograniczeniem oddziaływania planowanego obiektu do terenu inwestycji i stwierdzeniem przez WSA w Warszawie, że inwestycja jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Starosta I., powołując art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 28 Prawa budowlanego, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na budowę i o umorzeniu wznowionego postanowieniem z [...] maja 2009 r. postępowania w powyższej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza pojęcie strony w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, wieczystych użytkowników lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym – zgodnie z art. 3 ust. 20 ustawy – jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Analiza projektu budowlanego budynku mieszkalno- pensjonatowego, który według tego projektu ma być usytuowany na działce inwestora w odległości 5 metrów od granicy z działką nr [...] należącą do J. i M. N., nie pozwoliła na ustalenie przepisów prawa, które by w związku z ową inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Obszar oddziaływania planowanego obiektu zarówno ze względu na jego przeznaczenie, usytuowanie i przyjęte rozwiązania techniczne, nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Ze względu na to, że decyzja z [...] września 2006 r. w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku właścicieli działki nr [...], nie mogą być oni, jak stwierdził organ, uznani stosownie do treści art. 28 k.p.a. za stronę postępowania w sprawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

Według organu, moc wiążąca oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 18 marca 2008 r. powoduje, że nie można decyzji z [...] września 2006 r. zarzucić niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołując się od decyzji Starosty I. J. i M. N. podnieśli, że wymieniony organ odmówił wydania im uwierzytelnionych odpisów wskazanych przez nich kart akt administracyjnych i wglądu do akt w związku ze znajdującym się wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę zjazdów budynku mieszkalno-pensjonatowego, przez co uniemożliwił im ustosunkowanie się w kontekście zgodności z prawem do planowanego przedsięwzięcia oraz związanej z nim dokumentacji. Wskazali na przewlekłość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji. W piśmie z 29 czerwca 2009 r. uzupełniającym odwołanie J. i M. N. zarzucili naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie mimo, iż wobec wadliwości materialnej decyzji o pozwoleniu na budowę, brak było przesłanek do przyjęcia, że w wyniku wznowionego postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Podnieśli, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, polegającego na wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę mimo braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w planie tym działki nr [...] przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnością łączenia w jednym obiekcie funkcji mieszkaniowej i usługowej, a nie zabudową pensjonatową (wg projektu planowany budynek w całości przeznaczony jest na usługi hotelarskie). Zdaniem odwołującej się ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Warszawie wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie wiąże w sprawie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją z uwagi na niekonkurencyjność obu nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (każdy z nich ma na celu usunięcie innego rodzaju wadliwości decyzji).

K. J. wskazała, że zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. jest niezrozumiały, bowiem mimo zamieszczenia tego przepisu w podstawie prawnej, organ I inwestycji oparł swą decyzję na stwierdzeniu, że J. i M. N. nie są stronami postępowania, co wyłączało potrzebę prowadzenia wznowionego postępowania i wydawania decyzji merytorycznej. W świetle wyroku WSA w Warszawie, decyzja z [...] września 2006 r. nie narusza prawa nie tylko w sposób rażący, ale również w żaden inny sposób.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. i M. N. Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] października 2009 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2009 r. w części umorzenia wznowionego postępowania. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że ze względu na niezbadanie przez Starostę I. zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, w toku postępowania odwoławczego sam dokonał tej czynności i ustalił, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został przekroczony, wobec czego wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę było prawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących się dotyczącego nie wydania im przez organ I instancji kserokopii dokumentów z akt administracyjnych Wojewoda wskazał na znajdujące się w aktach administracyjnych dowody zapoznania się przez J.N. z nimi, w tym z projektem budowlanym, w związku z czym nie został naruszony art. 10 k.p.a., obligujący do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W kwestii kręgu stron postępowania Wojewoda stwierdził, że ze względu na zajęte w wyroku WSA w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2007 r. stanowisko, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma w sprawie o wznowienie postępowania zastosowania, w związku z czym stroną niniejszego wznowionego postępowania byliby odwołujący się, gdyby - stosownie do art. 28 k.p.a. - skutki uchylenia w wyniku tego postępowania decyzji z [...] września 2006 r. dotyczyły ich interesu prawnego lub obowiązku. Ze względu na to, że wymienieni żądają czynności organu w sferze regulowanej przepisami Prawa budowlanego, ich żądanie mogłoby być skuteczne, jeśli znajdowałyby oparcie w tych przepisach. Dotychczasowy przebieg postępowania nie wykazał, by udział ich w nim związany był z interesem opartym na przepisach tego prawa. Odwołujący się swój interes prawny wywodzą z faktu wydania przez Starostę I. pozwolenia na budowę spornego obiektu niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Wojewoda, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 marca 2008 r., uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jego własną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznał, że naruszenie prawa przez wydanie tej decyzji nie jest jednoznaczne i oczywiste, a zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 [ze zm.]) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrok ów wiąże więc organy w niniejszej sprawie - wznowienia postępowania. W związku z tym odwołujący się nie wykazali również swego interesu prawnego znajdującego oparcie w zapisach miejscowego planu.

W nawiązaniu do powoływanego przez odwołującego się planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał dodatkowo na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w jego decyzji z [...] czerwca 2007 r. uchylonej wyrokiem WSA w Warszawie, że czym innym jest legitymacja strony w postępowaniu i czym innym ocena zgodności decyzji z przepisami prawa. Nie ma żadnych podstaw by uznać, że działka odwołujących się znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu, bowiem jego usytuowanie nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych (planowany jest w odległości 5 m od granicy działki nr [...]) i wymagań ochrony środowiska. Nie ustalono przepisów prawa, które by w związku z tą inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki. W uzasadnieniu przytoczono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podnosząc, że właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem przez naruszenie przez inwestora obowiązujących norm, wywołując skutki wymienione w ust. 2 art. 5 wg wersji tego przepisu przed jego nowelizacją. Ze względu na to, że decyzja z [...] września 2006 r. nie dotyczyła interesu prawnego i obowiązku odwołujących się, nie mogli być, stosownie do art. 28 k.p.a. uznani za stronę w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją.

Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji Wojewoda uzasadnił brakiem w świetle art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwości umorzenia wznowionego postępowania. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na skutek tego orzeczenia moc prawną zachowuje pozostała część zaskarżonej decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2009 r., odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę.

J.N. i M. M.-N. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili decyzji błędne przyjęcie, że nie są stroną wznowionego postępowania w wyniku:

- zastosowania przez organ przy dokonywaniu oceny w tym zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a.;

- pominięcia ich uzasadnionych interesów jako osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego:

1) przez nie odniesienie się do naruszenia ich prawa do korzystania z własnej działki,

według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 kc);

2) w następstwie zaniechania zbadania i oceny, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wpływu inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do ich nieruchomości, to jest

a) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych ich domu w aspekcie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 10, poz. 46 ze zm.) mając na uwadze odległość planowanego obiektu od ich domu oraz granicy ich działki, jak również jego wysokość,

b) kwestii dopuszczalnych norm hałasu w związku z planowaną inwestycją w aspekcie art. 112 i 114 ustawy Prawo ochrony środowiska obligujących do uwzględniania przy tworzeniu prawa konieczności utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie w ramach poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu (z uwzględnieniem funkcji przeważającej).

Zdaniem skarżących żaden z organów nie wskazał okoliczności i argumentów, z których by wynikało, że ich interesy nie zostaną naruszone w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne normy. Poza zakazem wynikającym z art. 144 kc trzeba tu mieć na uwadze wykładnię interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym organy obowiązane są do badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w ramach prowadzonego postępowania.

Ze względu na to, że strony bez własnej winy nie uczestniczyły w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane ich interesy, nie mógł we wznowionym postępowaniu być zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. - nie można było odmówić uchylenia decyzji bez przekonywującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z akt sprawy nie wynika, by przed wydaniem decyzji badano usytuowanie zabudowy na działce skarżących pod kątem zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przewidzianych dla budynków jednorodzinnych. Zdaniem skarżących, mimo to już na podstawie akt sprawy można stwierdzić jednoznacznie, że sporna inwestycja narusza ich interesy ze względu na jej ogromny, nieproporcjonalny do wielkości działki zakres, zaprojektowanie tarasu z ogródkiem piwnym przed oknami ich domu oraz bezpośrednio przy granicy działki – zgodnie z pozwoleniem na budowę z czerwca 2009 r. – wjazdu z drogi, a nadto zaprojektowanie utwardzonej drogi wewnętrznej dla zaopatrzenia pensjonatu i wywozu śmieci, co spowoduje uciążliwość w postaci hałasu przenikającego na teren ich nieruchomości, utrudniającą korzystanie z niej zgodnie ze społeczno–gospodarczym przeznaczeniem. O tym czy zostały naruszone uzasadnione ich interesy winna zadecydować zgodność planowanego pensjonatu z warunkami techniczno–budowlanymi i ocena czy obiekt ten nie spowoduje uciążliwości dla otoczenia.

Skarżący podnieśli, że jako strony postępowania mają prawo kwestionować wszelkie niezgodności z prawem występujące w sprawie, a nie stawiać tylko zarzuty dotyczące ich interesu prawnego. Wskazują, że organy nie ustaliły w oparciu o dokumentację projektową, jak faktycznie usytuowana jest inwestycja na działce [...], jaka jest faktycznie odległość między budynkiem skarżących a powstającym na ww. działce, ile kondygnacji ma tenże obiekt (2 czy 3), czy jest to budynek jednorodzinny czy wielorodzinny, mimo że ustalenia te mają znaczenie w kwestiach przeciwpożarowych i innych regulowanych prawem budowlanym.

Skarżący zarzucili, że utrudnianie im wglądu w akta Starosta Powiatowego w I. i uniemożliwienie wglądu w akta PINB spowodowało, że nie mogli złożyć wniosku o powołanie biegłego w dziedzinie budownictwa w celu zbadania zacienienia pomieszczeń mieszkalnych ich domu, a organy nie przeprowadziły tego dowodu z urzędu. Według skarżących powstający w rzeczywistości budynek odbiega od dokumentacji projektowej, co uzasadnia dokonanie jego oględzin i wypowiedzenie się przez biegłego, czy budynek taki w tej strefie może istnieć. Poczynienie ustaleń co do rzeczywistego przeznaczenia budynku ma znaczenie dla ustalenia dopuszczalnych norm hałasu, który w zabudowie jednorodzinnej winien wynosić 50-55 decybeli.

Kolejny zarzut skarżących dotyczył naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. przez nieustosunkowanie się przez orzekające w sprawie organy do twierdzeń uznanych przez nich za istotne dla sposobu jej załatwienia. Według skarżących z treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 98/08 wynika, że organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego np. na wystąpieniu do Rady Miejskiej o dokonanie wykładni spornych zapisów planu dla potrzeb niniejszej sprawy. Załącznik graficzny planu nie pozostawia wątpliwości, że teren inwestycji przeznaczony jest w nim pod oznaczoną symbolem MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z maksymalną ilością II kondygnacji. Przed wydaniem pozwolenia na budowę organ nie zbadał, czy dokumentacja projektowa spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), o czym świadczą występujące w niej liczne braki. Między innymi nie spełnia wymogu zachowania 55 % udziału terenów zielonych (wskaźnik ten wprowadza ustawa z 28 lipca 2005 r. lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obowiązek ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych). Poza tym egzemplarz projektu służący do wydania pozwolenia na budowę różni się od egzemplarza znajdującego się w aktach PINB (został przerobiony).

Jak podnieśli skarżący, w postępowaniu nie respektowano art. 9 k.p.a. nakazującego wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, jak również art. 8 k.p.a. Wbrew zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nie wyjaśniono przeznaczenia działki [...], nie uwzględniono wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt kontroli PINB celem zbadania usytuowania i wysokości spornego budynku. Pełnomocnikowi odmówiono możliwości sporządzenia notatek z akt sprawy i nie doręczono mu decyzji.

W skardze wskazano, że w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda nie stosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących i ich pełnomocnika poruszając jedynie kwestie wcześniej zakończonego postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, jakkolwiek postępowanie to nie jest konkurencyjne w stosunku do postępowania wznowieniowego z uwagi na odmienność naruszeń prawa służących weryfikacji decyzji ostatecznej. Między innymi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji musi być ustalone w sposób jednoznaczny naruszenie prawa o dużym ciężarze gatunkowym, czyli interpretacja przepisu nie może nasuwać wątpliwości, co stwierdził w wyroku WSA w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie wywodząc między innymi, że celem niniejszego postępowania było jedynie sprawdzenie, czy brak udziału strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie wpłynął w sposób istotny na treść podjętego rozstrzygnięcia, nie zaś, czy obiekt jest realizowany zgodnie z pozwoleniem, co leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. W ocenie organu egzemplarze projektu budowlanego będące w posiadaniu Starostwa Powiatowego w I. i PINB w Inowrocławiu nie różnią się, a inwestycja jest usytuowana zgodnie z przepisami w odległości 5 m od granicy działki skarżących. Organ wyjaśnił, że określenie rzeczywistego poziomu hałasu przenikającego z działki inwestora możliwe jest dopiero po przystąpieniu do użytkowania spornego budynku. Spełnienie warunku niezacienienia pomieszczeń mieszkalnych zapewnia odległości między budynkami wynosząca 11,5 m przy wysokości budynku inwestora 11,07 m.

Motywując rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podniósł, że rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swymi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonej konkretnej decyzji, a zatem ogranicza się do zbadania legalności tejże decyzji niezależnie od tego, czy rozwiązanie problemów podnoszonych przez osobę skarżącą wykracza poza zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie.

Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja organu II instancji wydana w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji orzekającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu niezaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kontroli sądu podlegała wyłącznie legalność oceny, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego, co stanowi wymagany element powyższej podstawy wznowienia.

W związku z tak określonym zakresem zawisłej przed Sądem sprawy i rodzajem zawartych w skardze zarzutów WSA wyjaśnił, że postępowanie uregulowane w rozdziale 12 k.p.a. pt. "Wznowienie postępowania" można podzielić na odrębne fazy.

Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, czyli jego dopuszczalności. Niedopuszczalność wznowienia postępowania skutkująca wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych (np. gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub żądanie wznowienia dotyczy sprawy, w której organ działał w formie umowy cywilnej, czy zaświadczenia), z przyczyn podmiotowych (gdy z żądaniem wznowienia wystąpi podmiot nie mający atrybutu strony, lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego) oraz gdy strona wystąpiła o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie zaistniały podstawy do jego przywrócenia.

W drugiej fazie postępowania, które ma miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, a jeśli tak, to przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie żądanie wznowienia oparte zostało na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Występując z żądaniem wznowienia postępowania skarżący wskazali, że niezasadnie nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu mieszkalno-pensjonatowego na przyległej nieruchomości i w nim nie uczestniczyli.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sytuacji oparcia żądania skarżących na wymienionej przesłance wznowienia, jak zaznaczył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 486/07, wyłączona została możliwość dokonywania oceny ich legitymacji do wystąpienia o wznowienie (czyli dopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych), bowiem w tym jedynym właśnie wypadku, jeśli chodzi o całość przesłanek wyszczególnionych w art. 145 § 1 k.p.a., badanie, czy dany podmiot jest stroną staje się równocześnie elementem badania, czy ta przesłanka wznowienia rzeczywiście wystąpiła, a czynność ta, jak wyżej wskazano, może być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie. Badanie, czy w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowienia faktycznie zaistniała musi obejmować zarówno ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie jest stroną (czy uznawany był za stronę w poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej postępowaniu, a jeśli nie, to czy może wskazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.), jak i ustalenie, czy istotnie nie uczestniczył on w całym postępowaniu lub konkretnych dokonanych w jego toku czynnościach i to bez jego winy (na skutek braku zawiadomienia przez organ o tych czynnościach).

W niniejszej sprawie, w drugiej fazie postępowania, to jest po wydaniu postanowienia wznawiającego, organ I instancji stwierdził, że skarżący nie byli legitymowani do wystąpienia o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, co jest równoznaczne z ustaleniem braku podstawy wznowienia, na której skarżący oparli żądanie wznowienia. Zaistniała prawna przeszkoda do przejścia przez organ do merytorycznego rozpoznania sprawy, którą kończyła kwestionowana przez skarżących decyzja ostateczna z [...] września 2006 r. Merytoryczne rozpoznanie mogło mieć miejsce tylko z udziałem skarżących jako stron wznowionego postępowania, a za takowe nie zostali uznani.

W tej sytuacji skarżący nie mogli w toku wznowionego postępowania, jak i obecnie nie mogą w skardze do Sądu podnosić skutecznie zarzutów dotyczących wadliwości wydanego pozwolenia na budowę (czy to z powodu jego sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy to z uwagi na wady projektu budowlanego czy też z innych przyczyn, jak i wiążących się z nimi zarzutów naruszenia przepisów procedury), którym to zarzutom poświęcona jest znaczna część uzasadnienia skargi. Także organ nie musiał, a nawet nie powinien do nich w uzasadnieniu decyzji się ustosunkowywać jako pochodzących od podmiotów, które nie mogą brać udziału w postępowaniu.

Po prawomocnym stwierdzeniu, że przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście zaistniała rzeczą organu będzie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 558/08, "...ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpatrzeniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy". Wymienione wyżej czynności winny umożliwić stwierdzenie, czy mimo nieuczestniczenia przez strony w dotychczasowym postępowaniu, organ orzekający wydał prawidłową decyzję zezwalającą na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczonych przez prawo.

Nawiązując do etapu na jakim zakończono w niniejszej sprawie wznowione postępowania stwierdzić należy, że o ile prawidłowo organ I instancji wskazał jako podstawę decyzji z [...] czerwca 2009 r. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to art. 146 § 2 k.p.a. wymienił nietrafnie, gdyż ma on zastosowanie, kiedy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania co do meritum organ dojdzie do przekonania, że należałoby wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, czyli udzielającej pozwolenia na budowę. Wówczas organ nie uchyla dotychczasowej decyzji ostatecznej, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa (w niniejszym przypadku wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i obok art. 146 § 2 powołuje się na art. 151 § 2 k.p.a. W granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., poza podnoszonymi zarzutami typu merytorycznego dotyczącymi decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mieszczą się również poruszane przez skarżących kwestie związane z wykonywanymi, po przystąpieniu przez inwestora do realizacji budynku na działce na [...], robotami budowlanymi w sposób według nich odbiegający od zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu budowlanego w zakresie usytuowania tegoż budynku na działce, jego wysokości, czy też faktycznego przeznaczenia.

Badanie wszelkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie będzie się mieściło w granicach wznowionego postępowania merytorycznego, gdyż uprawniony do prowadzenia i to odrębnego postępowania w powyższym względzie jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a Prawa budowlanego. Wspomniane postępowanie może być wszczęte nie tylko po zakończeniu budowy, lecz także w trakcie prowadzonych przy obiekcie robót. Poza zakresem rozpoznania przez Sąd pozostaje kwestia zjazdów z nieruchomości inwestora, których dotyczy odrębna decyzja administracyjna.

Skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygania sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i wniesionego od niej odwołania. Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy orzeka o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu organu odwoławczego, które wyrażą jego wolę, a nie w uzasadnieniu. Uzasadnienie ma wyłącznie wyjaśniać rozstrzygnięcie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia.

Jakkolwiek Starosta I. decyzją z [...] czerwca 2009 r. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...] września 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. J. pozwolenia na budowę oraz o umorzeniu wznowionego postanowieniem z [...] maja 2009 r. postępowania w owej sprawie, Wojewoda uchylając trafnie powyższą decyzję w części umorzenia postępowania wznowieniowego, nie rozstrzygnął co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia decyzji organu II instancji, adekwatnie do zawartej w nim argumentacji i stanowiska, że na skutek niej moc prawną zachowuje pozostała część zaskarżonej decyzji Starosty I., nie może - wbrew błędnej ocenie organu - wypełnić braku w sentencji decyzji tegoż organu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstnacyjnej w części odmawiającej uchylenia decyzji z [...] września 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja Wojewody pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury orzekające w niniejszej sprawie organy stwierdziły również, w ocenie Sądu, że skarżący nie mają statusu stron we wznowionym postępowaniu, a w konsekwencji – nie zaistniała przesłanka wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z 22 sierpnia 2007 r. wiążącą oceną prawną, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być stosowany w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego mającego charakter ostateczny pozwolenia na budowę, dokonanie ustaleń w zakresie legitymacji skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu poczynione być musiało pod kątem przesłanek ogólnych przewidzianych w art. 28 k.p.a.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, przepis ów nie ma charakteru samoistnego, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Musi zaistnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia- przyznania uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, a tym samym stwarzająca dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany kończącym postępowanie rozstrzygnięciem, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia przez organ stosownej czynności. Kształtowany przepisem prawa materialnego interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. winien mieć charakter bezpośredni, osobisty, aktualny (a nie ewentualny, mogący zaistnieć w przyszłości) i dający się obiektywnie stwierdzić – znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt Prawa budowlanego stwierdzić należy, że status stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, w tym dotyczącej wzruszenia decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, winny posiadać podmioty, z których uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, koliduje zamierzenie "instancyjne" [winno być "inwestycyjne" – uwaga NSA]. Przykładowe szersze wyliczenie sytuacji objętych określeniem "ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich", dotyczących wszystkich etapów procesu inwestycyjnego, zawierał art. 5 ust. 2 wskazanej ustawy w wersji obowiązującej do dnia 30 maja 2004 r. (wymieniano w nim między innymi ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz ochronę przed różnymi uciążliwościami, w tym hałasem).

Stosownie do obecnie obowiązującego art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało wprowadzone jako element definicji strony w sprawie o pozwolenie na budowę w art. 28 ust. 2 (w związku z art. 3 pkt 20) celem przyspieszenia i uproszczenia procedury związanej z ubieganiem się o uzyskanie tego rodzaju pozwolenia. Przepis ten stanowi, że stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele i wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji, gdy przepisy odrębne nie wymagają określenia specjalnych obszarów czy stref oddziaływania obiektów (np. obszaru ograniczonego użytkowania, czy strefy ochronnej ujęcia wody), indywidualne cechy projektowanej inwestycji, przy uwzględnieniu wymogów wynikających z tych przepisów, rzutują na wyznaczenie tegoż obszaru oddziaływania. Przez przepisy odrębne należy rozumieć również przepisy techniczno-budowlane, w tym zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Jak wynika z § 1 wskazanego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim winny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań określanych m.in. w art. 5 Prawa budowlanego. Przepisy tego rozporządzenia ograniczające przykładowo, w związku z inwestycją projektowaną na działce [...], skarżących w zagospodarowaniu (swobodnym korzystaniu) ich nieruchomości, co uzasadniałoby uznanie ich za strony postępowania na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy, mogą być przez nich także powoływane na poparcie żądania dopuszczenia ich do udziału w tym samym postępowaniu za względu na naruszenie ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy.

Jakkolwiek w nawiązaniu do powyższych uwag stwierdzić należy, że zarówno przy ustalaniu legitymacji strony na gruncie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i dokonywania tej czynności na podstawie art. 28 k.p.a., istotną rolę odgrywają uzasadnione interesy osób trzecich, to w sposób nieuprawniony organ I instancji, wbrew wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku sądowego, dokonał w uzasadnieniu swej decyzji oceny legitymacji skarżących jako stron, odwołując się do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Również organ odwoławczy nie był konsekwentny w zakresie podstawy prawnej, jaką winien zastosować przy ustalaniu statusu skarżących, bowiem stwierdzając w końcowej części uzasadnienia decyzji, wskazując art. 28 k.p.a., że decyzja z [...] września 2006 r. nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku odwołujących się, równocześnie wywiódł, że nie ma żadnych podstaw by uznać, iż działka ich znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego obiektu oraz, że nie ustalono przepisów prawa, które by w związku z ową inwestycją wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu działki [...].

Wojewódzki Sąd zgodził się ze skarżącymi, że po wznowieniu postępowania nie zostały dokonane w jego trakcie wyczerpujące ustalenia przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego. Postępowanie przeprowadzone wbrew powyższym regułom nabiera cech dowolności i uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) normują w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich kwestie związane z usytuowaniem budynków względem granicy działki (§ 12-13), związane z odległościami między budynkami ze względu na zacienienie (§ 57-60), odnoszące się do odległości od obiektów budowlanych do zbiorników nieczystości, trzepaków i garaży, dotyczące bezpieczeństwa ppoż, wymogów ochrony przed hałasem i inne. Wszystkie te kwestie winny być uwzględnione przy określaniu kręgu stron postępowania w danej sprawie.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, organy te badając legitymację skarżących do uczestnictwa we wznowionym postępowaniu, poprzestały na ustosunkowaniu się jedynie do usytuowania budynku mieszkalno-pensjonatowego względem granicy z działką nr [...] określając, że odległość ta wynosi 5 metrów, co jest zgodne z § 12 rozporządzenia. Jak trafnie zaznaczono w skardze, nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym możliwości zacienienia pomieszczeń mieszkalnych domu skarżących przez projektowany obiekt, mając na uwadze jego wysokość i odległość od ich domu. Stanowisko w powyższym zakresie wyrażone przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę nie może być przedmiotem oceny przez Sąd, nie ma bowiem mocy prawnej jaką decyzji administracyjnej nadaje art. 104 k.p.a. Pismo to stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd brak wcześniejszych ustaleń i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji nie może być uzupełniony w drodze wspomnianego pisma.

Celem dokonania pełnowartościowych, przekonywujących ustaleń w aspekcie wymagań dotyczących zapewnienia oświetlenia dziennego, wskazanie jest przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie analizy zacienienia domu skarżących w sposób określony w § 13 rozporządzenia, to jest dokonania obliczeń tzw. "linijki słońca".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed wprowadzeniem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. definicji strony wykształcił się pogląd, że prawo własności nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być wzniesiony obiekt budowlany, jest źródłem interesu prawnego uzasadniającego przyznanie właścicielowi tejże nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W praktyce organy przyjmowały, że każdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ze względu na to, że podmioty te jako "osoby trzecie" uprawnione są do żądania od organu zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718). W aspekcie art. 28 k.p.a. oceniana jest legitymacja skarżących do udziału we wznowionym postępowaniu w sprawie zaskarżonej decyzją ostateczną z [...] września 2006 r.

Wejście w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego również nie wyłączało z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości, chyba że ewidentnie zostanie wykazanie, że nieruchomość taka znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd uznał, że nie ma powodu, by inaczej traktować skarżących- właścicieli działki bezpośrednio przyległej do działki inwestora wskazujących na realną możliwość naruszenia ich interesu prawnego opartego na konkretnych przepisach rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego w sytuacji nie wykazania przez organ, że interes ten nie mógł zostać naruszony. Stwierdzenie w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego (do niezacieniania pomieszczeń mieszkalnych) nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu ich jako stron do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi im czynny w nich udział oraz ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych.

Konsekwencją uznania skarżących za strony postępowania będzie przejście do merytorycznego badania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Organ administracji w żadnym wypadku nie powinien dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie swych praw właścicielskich. Prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Powołując się na prawo własności i związaną w nim ochronę nie można pominąć okoliczność, że podmiotem chronionym w tym zakresie jest nie tylko inwestor, lecz także każdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, w tym także właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że zarzut dotyczący ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu nawiązujący do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego może być przedmiotem badania po uruchomieniu działalności w obiekcie na działce nr [...], gdyż dopiero wówczas możliwe będzie wykonanie przez kompetentny organ stosownych pomiarów hałasu pochodzących z nieruchomości inwestora i wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu.

W świetle art. 115a ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ([j.t.] Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, dalej p.o.ś.) wydanie tego rodzaju decyzji, jeśli chodzi o osobę fizyczną jest możliwe gdy jest ona przedsiębiorcą (prowadzi działalność gospodarczą). Eliminacja nadmiernego hałasu następuje przez stosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych w miejscu będącym jego źródłem. Do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy utrzymywanie tego obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej oraz użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego).

Powołany w skardze art. 114 w zw. z art. 112 p.o.ś. ma zastosowanie w pracach związanych ze sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i adresowany jest do uczestniczących w nich podmiotów. Za bezzasadny, w świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd uznał zarzut niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji (art. 10 k.p.a.), jak również nierespektowania przepisów art. 8 i 9 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, skutkują uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty I. z [...] czerwca 2009 r. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła K. J., reprezentowana przez radcę prawnego K. B. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok z dnia 26 stycznia 2010 r. w punkcie 1, w części dotyczącej uchylenia [decyzji] Starosty I. z [...] czerwca 2009 r.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 148 § 2 k.p.a. przez nieuzasadnione zalecenie organom administracji przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie analizy zacienienia domu skarżących w sposób określony w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest dokonania obliczeń tzw. "linijki słońca";

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie uwzględniającą określonej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego definicji obszaru oddziaływania obiektu.

Formułując owe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku polegającą wyłącznie na orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.

W niniejszej sprawie - w ocenie kasatora - Sąd prawidłowo ocenił, że Wojewoda uchylając trafnie powyższą decyzję w części umorzenia wznowieniowego postępowania, nie rozstrzygnął co do pozostałej części decyzji organu I instancji. Stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia decyzji organu II instancji, adekwatnie do zawartej w nim argumentacji i stanowiska, że na skutek niej moc prawną zachowuje pozostała część zaskarżonej decyzji Starosty I., nie może - wbrew błędnej ocenie organu - wypełnić braku w sentencji decyzji tegoż organu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w części odmawiającej uchylenia decyzji z [...] września 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skarżąca podzieliła stanowisko WSA, że we wskazanym zakresie zaskarżona decyzja Wojewody pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzuty kasator wskazał, że nie istniały podstawy prawne do wydania przez WSA w Bydgoszczy wskazań organom administracji co do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącej Państwo N. dopiero w skardze na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zgłosili spóźnione zarzuty dotyczące:

-pominięcia ich uzasadnionych interesów jako osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego

przez nie odniesienie się do naruszenia ich prawa do korzystania z własnej działki według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 k.c.);

2) w następstwie zaniechania zbadania i oceny, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, wpływu inwestycji i jej uciążliwości w stosunku do ich nieruchomości, to jest a) kwestii zacienienia powierzchni mieszkalnych ich domu w aspekcie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 10, poz. 46 ze zm., dalej rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) mając na uwadze odległość planowanego obiektu od ich domu oraz granicy ich działki jak również jego wysokości; b) kwestii dopuszczalnych norm hałasu w związku z planowaną inwestycją w aspekcie art. 112 i 114 p.o.ś. obligujących do uwzględniania przy tworzeniu prawa konieczności utrzymania hałasu na dopuszczalnym poziomie w ramach poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu (z uwzględnieniem funkcji przeważającej). Te zarzuty winny być zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania, tymczasem skarżący nie skonkretyzowali ich nawet na etapie postępowania wznowieniowego. Zgłoszenie ich na tym etapie nastąpiło z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym Państwo N. swój interes prawny jako strony postępowania upatrywali w naruszeniu przez inwestycję skarżącej zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w skardze od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Państwo N. znacznie rozszerzyli zakres postępowania, wskazując przepisy prawa materialnego. Zdaniem skarżącej, organy administracji postąpiły słusznie, gdyż wnioskodawcy, tj. Państwo N. nie wskazali we wniosku, że ich interes prawny jako strony postępowania został naruszony z uwagi na możliwość zacienienia pomieszczeń mieszkalnych ich domu. Zgłoszenie tego zarzutu dopiero w skardze jest spóźnione i ten zarzut nie powinien przedmiotem postępowania.

Naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia WSA w Bydgoszczy, a w szczególności na uchylenie decyzji Starosty I. z [...] czerwca 2009 r., gdyż przyczyną uchylenia decyzji była konieczność analizy przez ten organ spraw związanych z zacienieniem pomieszczeń Państwa N.

Uzasadniając zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego kasator zauważył, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w .przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: (...) 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z powyższego wynika, że ustawodawca skorzystał przy tym z pojęcia wprowadzonego i zdefiniowanego w ustawie, a mianowicie obszaru oddziaływania obiektu, wskazując że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu Prawa budowlanego (a więc ustawy z zakresu systemu prawa administracyjnego, w niczym nieograniczającej praw czy obowiązków regulowanych w systemie prawa cywilnego), odbywa się w tym właśnie obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego, pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przywołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, kasator podniósł, że zdaniem skarżącej, w związku z prowadzoną przez nią inwestycją nie wynikają żadne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Państwa N. Takich ograniczeń nie wprowadzają również przepisy § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty Państwa N. nie mogą więc być przedmiotem postępowania wznowieniowego, co oznacza, że Państwo N. nie mogą być w tym przypadku uznani za stronę postępowania. Skarżąca uważa, że ewentualne roszczenia Państwa N. mogą być dochodzone przez nich w drodze postępowania cywilnego. Kasator przypomniał, że postępowanie administracyjne wykazało, że obiekt jest posadowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez co bezpodstawny jest zarzut niewłaściwego zacienienia budynku Państwa N.. Zdaniem skarżącej, WSA bezpodstawnie zastosował rozszerzającą wykładnię interesu prawnego strony. Wprawdzie Sąd zauważył że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o. możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest już równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, jednak w dalszej części uzasadnienia znacznie wykroczył poza tę tezę. Mimo, że w postępowaniu administracyjnym nie wykazano możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość Państwa N., to Sąd uznał możliwość naruszenia ich interesu prawnego, czego konsekwencją jest uznanie Państwa N. za stronę postępowania. Zdaniem strony taka rozszerzająca interpretacja nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a.) przez nieuzasadnione zalecenie organom administracji przeprowadzenia w rozpatrywanej sprawie analizy zacienienia domu skarżący w sposób określony w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Kasator formułując ów zarzut, pomija art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 r., s. 402; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2010 r., s. 358 uw. 1). Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (odpowiednio – wyrok NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07; wyrok NSA z 16.5.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, nr 11, poz. 119, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 545 nb 7).

Formułując wiążące organy administracji wskazania w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 22 sierpnia 2007 r. WSA podniósł w szczególności, że w wypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania nie bada, czy podmiot wnoszący wniosek istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 150 i 151 k.p.a., po wydaniu postanowienia z art. 149 § 2 k.p.a (wyrok NSA z 14.6.1999 r., IV SA 2397/98). To, czy J.N. i M. N. są stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2006 r., w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, może być wyjaśniane i oceniane dopiero po wznowieniu postępowania. Wojewódzki Sąd podzielił nadto pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.3.2006 r., VII SA/Wa 1626/05 – w drodze analogii – że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ograniczający krąg postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie może być stosowany w innych postępowaniach niż w postępowaniu o pozwolenie na budowę; artykuł ten należy uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., który nie ma zastosowania do ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Poglądy te są wiążące dla organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, orzekającego wyrokiem z 26 stycznia 2010 r. i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.).

Wbrew ocenie kasatora, z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 148 § 2 k.p.a., nie doszło do spóźnionego "zgłoszenia zarzutów" ze strony M. M.-N. i J.N.. Zagadnienie dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania może być przedmiotem badania jedynie w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" C.H.Beck 2011, s. 531 i powołany tam W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" Warszawa 1983, s. 242). Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego, w którym ocenia się kwestię dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 k.p.a.).

Miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. ma charakter prekluzyjny; czynność prawna dokonana po upływie tego terminu jest pozbawiona skutków prawnych (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz" Zakamycze 2005, s. 876-877). Stąd też strona domagająca się wznowienia postępowania musi udowodnić, że wniosła podanie z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Uchybienie wskazanemu terminowi w terminie wydania zaskarżonej decyzji, było podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.). Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po terminie powoduje, że nie następuje aktualizacja obowiązku organu administracji publicznej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Przez to zbędna staje się także ocena wniosku co do warunków wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Bieg miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku, istotne jest to, by do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z 27.6.1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100). Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyrok NSA z 6.X.2000 r., I SA 855/99, Lex nr 54136). Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, by możliwe było ustalenie, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji (B. Adamiak – op.cit. s. 572-573 – komentarz do art. 148 nb 2 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Skoro ustawodawca w art. 148 § 2 k.p.a. określił jedynie termin, w którym strona może wnieść skutecznie podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a co stanowi przedmiot badania organu administracji publicznej w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego), to nie sposób wywieść z tego przepisu normy prawnej, która stanowiłaby przeszkodę dla przytoczenia przesłanek wskazujących na istnienie interesu prawnego po stronie wnoszących podanie (które to przesłanki badane są w drugiej fazie postępowania wznowieniowego). Skoro Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, miał obowiązek w uzasadnieniu zamieścić wskazania co do dalszego postępowania, by uniknąć błędów już popełnionych w postępowaniu administracyjnym, toczącym się od 2006 r. (art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a.; A. Kabat – op. cit. s. 402 uw. 4). Tym samym wykładnia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art.148 § 2 k.p.a., zaprezentowana przez kasatora, okazała się nietrafną.

Zaskarżony wyrok nie narusza także prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego winien podlegać wykładni celowościowej, zgodnie którą ustawodawca udziela ochrony występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H.Beck 2009 s. 128-129 nb 4). Zaskarżony wyrok nie narusza normy wywiedzionej z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazując na konieczność udzielenia ochrony prawnej uzasadnionym interesom osób trzecich – w szczególności właścicieli nieruchomości, występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Trudno znaleźć uzasadnienie prawne dla takiej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w wyniku której należałoby przyjąć, że celem ustawodawcy było wyjęcie ochrony interesów osób trzecich spod regulacji publicznoprawnej i przeniesienie jej pod rządy prawa cywilnego. Za celowościową wykładnią tych przepisów przemawia wzgląd na konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji orzeczeń do organu wyższej instancji i wiążącej regulacji prawa międzynarodowego w zakresie ochrony praw człowieka (red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 130 nb 4). Wykładnia prawa materialnego, zaprezentowana na s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jest prawidłowa; Sąd I instancji trafnie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji wiążących w tej materii wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku z 22 sierpnia 2007 r. (art. 153 p.p.s.a.).

Ustawodawca w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Odesłanie niewyraźne, zawarte w tym przepisie, wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego – zawarte w innych ustawach i przepisach doń wykonawczych i aktów wykonawczych do Prawa budowlanego – w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" oddk 2007 s. 30 uw. 1, s. 36 uw. 1; red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 84 nb 18).

Organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 ww rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia (wyrok WSA w Gdańsku z 18.X.2007 r., II SA/Gd 173/07, ZNSA 3/08/146; wyrok WSA w Poznaniu z 4.2.2009 r., II SA/Po 559/08). W orzecznictwie Sądów Administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że obowiązkiem organu administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest dokonanie sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 29.5.2009 r., VIII SA/Wa 798/08). Ustalenia i rozważania w tej materii winny znaleźć się w uzasadnieniach decyzji obu instancji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Ani zaskarżona decyzja, ani też decyzja ją poprzedzająca, w tej materii nie spełniają wymogów i wymykały się kontroli Sądu Wojewódzkiego.

Zasadą jest, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, stając się integralną częścią decyzji. Czynności podejmowane na etapie projektowanego obiektu budowlanego muszą być zgodne z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ analizuje projekt budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w niniejszej sprawie) albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero, gdy inwestor spełni przewidziane prawem wymogi, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Organy obu instancji w niniejszej sprawie nie odniosły się w sposób należyty do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem" określonych § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, pokoje mieszkalne winny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy – w godzinach 700-1700. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 2 rozporządzenia). W ust. 2 § 60 przedstawiono uwarunkowania obiektywne, nie pozwalające na uzyskanie nasłonecznienia wszystkich pokojów w mieszkaniach. Z tego powodu przepis ust. 2 wymaga zapewnienia bezwzględnie nasłonecznienia tylko jednego pokoju w mieszkaniu, a w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie czasu insolacji do 1,5 godziny, a nadto całkowicie zwalnia z obowiązku nasłonecznienia pokoju w mieszkaniach jednopokojowych w takiej zabudowie ("Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie. Poradnik z komentarzem i 145 rysunkami Władysława Korzeniewskiego" Wydanie 8. Polcen Sp. z o.o. 2009 r. s. 102-106). Skoro takich ustaleń i ocen nie dokonał Starosta I. wydając decyzję z [...] września 2006 r., a co pozwoliłoby wówczas należycie rozstrzygnąć o tym, czy M. M.-N. i J.N. przysługuje status stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), a Wojewódzki Sąd w prawomocnym wyroku z 22 sierpnia 2007 r. nakazał badać naruszenie tych przepisów w postępowaniu wznowieniowym dla ustalenia przesłanek z art. 28 k.p.a, to trafnie udzielił w tej materii wskazań także w zaskarżonym wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Trafnie w szczególności Wojewódzki Sąd wskazał, że stwierdzenie w drodze czynności procesowych, czy uprawnienie M. M.-N. i J.N., wynikające z przepisów prawa materialnego nie zostało naruszone decyzją o pozwoleniu na budowę, winno zapaść po dopuszczeniu ich jako stron do udziału we wskazanym postępowaniu, co umożliwi im czynny udział i ewentualne wypowiedzenie się co do nich i złożenie wniosków dowodowych.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.