Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, 2 i 2a, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 27 lipca 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2, § 4 pkt 1, § 5, § 14 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXIX/264/2016 Rady Miejskiej z dnia 27 lipca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając ją w zakresie przepisów § 2, § 4 pkt 1, § 7, § 8, § 9 oraz § 14 pkt 4 i 6, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej zwanej u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., a także § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako Zasady techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zdefiniowanie w § 2 regulaminu pojęć, których definicje określają ustawy.

W uzasadnieniu tego zarzutu Prokurator wskazał, że w ustawowym upoważnieniu dla rady gminy przewidziano jedynie kompetencję do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.g.p., a nie formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw.

Skarżący zarzucił także istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.g.p., oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 4 pkt 1 regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, co jednocześnie stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.

Uzasadniając powyższy zarzut organ wskazał, że ze wstępnej części przepisu § 4 pkt 1 regulaminu wynika, iż podstawą jego wydania był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., lecz w dalszej części uchwałodawca odwołał się do art. 5 ust. 1 pkt 4, natomiast ww. regulacje ustawy są całkowicie rozłączne. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje bowiem kwestii zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która odpowiednio do kategorii drogi stanowi własność Skarbu Państwa lub samorządów terytorialnych. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 12 pkt 4 regulaminu treści przepisów art. 78 i art. 108 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015, poz. 1094 ze zm.), dalej jako k.w., określających zakaz doprowadzenia zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka oraz poprzez powtórzenie w § 14 pkt 4 treści przepisów art. 78 i art. 108 k.w., określających zakaz doprowadzenia zwierzęcia do stanu, w którym staje się ono niebezpieczne, a także szczucia psem człowieka, oraz poprzez powtórzenie w § 14 pkt 6 regulaminu treści art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856 ze zm.), dalej jako u.o.z., określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy.

Prokurator dopatrzył się także naruszenia art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 7, § 8 i § 9, że gromadzenie odpadów może odbywać się również w workach, podczas gdy w ustawie, w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości, wymienia się tylko pojemniki.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o jej oddalenie w całości.

W ocenie organu definiowanie w uchwale pojęć, których definicje określają ustawy oraz sformułowanie własnych definicji niektórych pojęć, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Organ stanął na stanowisku, że wykładnia celowościowa § 118 Zasad techniki prawodawczej prowadzi do wniosku, iż dotyczy on przede wszystkim przepisów o charakterze dyspozytywnym i ma na celu uniknięcie powielania przepisów przyznających prawa lub nakładających obowiązki wobec jednostek. Nie można go więc odnosić bezpośrednio do przepisów określających definicje użytych w akcie prawnym pojęć, z pominięciem pozostałych wytycznych zawartych w ww. rozporządzeniu. Zgodnie § 6 Zasad techniki prawodawczej, który na mocy § 143 również ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, przepisy ustawy (uchwały) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały Intencje prawodawcy. Jednocześnie zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej, w przepisach ogólnych ustawy (odpowiednio również uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego) zamieszcza się objaśnienia użytych w niej określeń i skrótów. Powyższe wytyczne ustawodawcy najpełniej realizuje właśnie sformułowanie słowniczka pojęć użytych w uchwale. Wprowadzenie w regulaminie słowniczka pojęć przede wszystkim umożliwia mieszkańcom, właścicielom nieruchomości położonych na terenie Gminy, zapoznanie się nie tylko z przepisami dotyczącymi utrzymania czystości i porządku na jej terenie, ale także objaśnieniem pojęć w nim użytych tak, aby nie zostali oni wprowadzeni w błąd np. kierując się potocznym znaczeniem poszczególnych pojęć lub musieli w celu wyjaśnienia swoich wątpliwości dodatkowo poszukiwać objaśnienia poszczególnych pojęć w ustawie, co z pewnością może stanowić dodatkowe utrudnienie, aby w sposób prawidłowy zrozumieć intencje prawodawcy określone w przepisach. Ponadto organ zwrócił uwagę, że definicje określone w regulaminie, nie stoją w sprzeczności z definicjami poszczególnych pojęć określonymi w ustawie

Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że w § 3 pkt 1 regulaminu posłużono się odesłaniem do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z tego względu, że przepis ten definiuje pojęcie "chodników położonych wzdłuż nieruchomości". Zabieg ten miał na celu precyzyjne określenie zakresu obowiązku właścicieli nieruchomości. W dalszej części kwestionowanego zapisu organ sprecyzował natomiast sposób realizacji obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz metody, jakimi oczyszczenie to może nastąpić. Organ nie przekroczył także delegacji ustawowej, skoro bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości przyległych obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części chodnika przyległej do nieruchomości, a taki chodnik niewątpliwie jest częścią, nieruchomości (w tym wypadku - nieruchomości drogowe) służącą do użytku publicznego, to organ uchwałodawczy jest uprawniony do określenia wymagań w odniesieniu do tej części nieruchomości. Delegacja ustawowa nie ogranicza uprawnień rady do stanowienia przepisów w omawianych przedmiocie tylko do nieruchomości stanowiącej własność mieszkańca gminy. Co do zasady bowiem wyłącznym użytkownikiem nieruchomości jest jej właściciel. Nie ma on obowiązku wydzielenia, jak również z reguły nie dochodzi do wydzielenia, zajęcia jej części do użytku publicznego. Ustawodawca, posługując się więc sformułowaniem "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" odnosił je do części nieruchomości stanowiących drogi publiczne wydzielone do użytku publicznego, jako chodniki położone wzdłuż nieruchomości. Ponadto, zgodnie z § 22 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej odesłania do innej ustawy lub postanowień jest dopuszczalne wtedy, gdy uregulowania w nich zawarte uzupełniają sprawy normowane ustawą (uchwałą), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ nie zgodził się także z twierdzeniem, że zakres normowania § 14 pkt 4 uchwały jest tożsamy z zakresem normowania art. 78 i art. 108 k.w. Wskazane przepisy kodeksu wykroczeń stanowią normy prawa karnego penalizujące określone w hipotezie normy zachowania, poprzez określenie grożących z tego tytułu sankcji prawa karnego, zaś zapisy regulaminu określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Odmienna jest więc zarówno budowa normy, jak i jej adresat. W przypadku regulaminu jest to osoba utrzymująca zwierzęta domowe, podczas gdy normy zawarte w art. 78 i 108 k.w. dotyczą każdego, kto wypełnia znamiona czynu zabronionego - jest to czyn zabroniony o charakterze powszechnym.

Zdaniem Prezydenta Miasta różny jest też zakres regulacji § 14 pkt 6 regulaminu i art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z. Ponadto, biorąc pod uwagę nadrzędny cel podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości, jakim jest przede wszystkim określenie jasnych, czytelnych i zrozumiałych dla mieszańców/właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy zasad dotyczących utrzymania czystości i porządku, uzasadnione jest w ocenie organu sformułowanie zasad zwolnienia psa z uwięzi, co pozwoli na pełne zapoznanie się przez mieszkańców ze swoimi prawami i obowiązkami bez konieczności zaznajamiania się z przepisami i definicjami określonymi w innych aktach prawnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez dopuszczenie gromadzenia odpadów także w workach organ wskazał, że taką możliwość dopuścił ustawodawca w art. 6r ust 2a u.c.p.g. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19 ze zm.), wydanego na podstawie art. 4a u.c.p.g., również dopuszczalne jest zbieranie wybranych frakcji odpadów, w miejscu ich wytworzenia w workach.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga częściowo podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ze skargi Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej z dnia 27 lipca 2016 r., nr XXIX/264/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., u.c.p.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź tez kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 2, § 4 pkt 1 oraz § 14 pkt 4 i 6 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Ponadto sąd, z uwagi na żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości, dokonał oceny pozostałych zapisów uchwały i stwierdził, że również postanowienia § 5 oraz § 14 pkt 1, 3 i 5 naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zarzut sformułowany w punkcie 5 skargi jest natomiast całkowicie chybiony.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 2 regulaminu i zawarcia w tym zapisie tzw. "słowniczka pojęć" użytych w kontrolowanym akcie. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje bowiem wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępne w CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym postanowienia regulaminu winny wyłącznie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i brak jest podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa przez organ w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na

art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w zaskarżonej uchwale, w § 2 regulaminu lokalny prawodawca nie tylko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowanych w ustawach, w tym ustawie upoważniającej (pkt 9 – pojęcie właścicieli nieruchomości), ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (pkt 3 - pojęcie nieruchomości), ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pkt 4 – pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego), ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (pkt 10 – pojęcie odpadów, pkt 11 – pojęcie odpadów komunalnych, pkt 12 – pojęcie zbierania odpadów). W odniesieniu do "zabudowy zagrodowej" (pkt 6) organ utworzył własną definicję, modyfikując to pojęcie zawarte również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Rada Miasta utworzyła też na użytek zaskarżonej uchwały inne własne definicje pojęć, którymi posługuje się ustawa upoważniająca (pkt 1 pojęcie ustawy, pkt 4 – pojęcie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pkt 7 – pojęcie nieruchomości zabudowanych budynkiem wielorodzinnym, pkt 8 – pojęcie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne).

Powtórzenie w regulaminie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej, jak również dokonywanie w nich modyfikacji, stanowiło istotne naruszenie prawa, co obligowało sąd do wyeliminowania § 2 regulaminu w całości z obrotu prawnego.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący § 4 pkt 1 regulaminu. Jak wynika z jego treści organ uchwałodawczy określił wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w ten sposób, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., poprzez usunięcie ich w sposób i miejsca, które nie powodują zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.

Niewątpliwie podstawą wydania analizowanego przepisu był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., lecz w dalszej części odwołano się do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który – jak trafnie zauważył Prokurator – ma odmienny zakres regulacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia bowiem radę gminy do uszczegółowienia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

W związku z tym art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (por. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g.

Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 4 pkt 1 regulaminu.

Jednocześnie sąd, dokonując kontroli w ramach art. 134 p.p.s.a., za przekraczającą delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) uznał przepis § 5 regulaminu. W punkcie 1 § 5 ustalono, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w sposób niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i bezpieczny dla środowiska oraz pod warunkiem, że mycie dotyczy nadwozia pojazdu. W punkcie 2 § 4 określono z kolei, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się pod warunkiem, że naprawa obejmuje drobne naprawy oraz wykonywana jest w sposób niestwarzający uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i bezpieczny dla środowiska oraz gwarantujący zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w CBOSA https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl przepisu kompetencyjnego organ uchwałodawczy gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, dostępny w CBOSA). Nie ma natomiast upoważnienia ustawowego do postawienia warunków w postaci tego, że mycie dotyczy wyłącznie nadwozia pojazdu, a naprawa obejmuje niezdefiniowane "drobne naprawy". Takie normy w sposób nieuprawniony ograniczają zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki (zob. także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, dostępny w CBOSA).

Dalej, w ocenie sądu, niezgodne z prawem są także niektóre zapisy zawarte w § 14 regulaminu odnoszące się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja ustawowa upoważaniająca do wydania przez organ gminy regulacji w tym zakresie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W tym miejscu przywołać trzeba wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa (zob. wyrok TK z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09). Zarówno na ustawodawcy, jak i uchwałodawcy lokalnym, ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W ocenie sądu zapis § 14 pkt 5 regulaminu warunków tych nie spełnia. Jak już wskazano, na mocy upoważnienia ustawowego rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i wymóg w tym zakresie został zrealizowany w § 14 pkt 2 regulaminu, poprzez nakaz sprawowania takiego nadzoru nad psem na terenach ogólnie dostępnych, aby nie powodował on zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Natomiast zapis omawianego punktu 5 jest nieprecyzyjny i abstrakcyjny, skoro stanowi, że nie należy pozostawiać psa "bez skutecznego dozoru" na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Uchwałodawca gminny posłużył się pojęciem niedookreślonym co powoduje, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada na właścicieli jasnych i konkretnych obowiązków. Natomiast brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich egzekwowania co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może się ostać w porządku prawnym.

Sąd stwierdził też, że do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. doszło poprzez wprowadzenie w § 14 pkt 1 regulaminu obowiązku dla właściciela nieruchomości, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, do umieszczenia na jej ogrodzeniu tabliczki ostrzegawczej o obecności psa oraz wyposażenia w dzwonek bramy lub furtki wejściowej na teren posesji. Obowiązku takiego nie przewidują żadne przepisy prawa, zaś art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. przyznał gminom wyłącznie kompetencje do określania wymogów wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Rada nie ma jednak kompetencji do ingerencji w miejsca niebędące miejscami publicznymi.

Dalej, w § 14 pkt 3 regulaminu wskazano warunki prowadzenia psa w miejscach ogólnie dostępnych, tj. na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażający otoczeniu – na smyczy i w kagańcu. W ocenie sądu zapis ten również narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie właścicieli psów ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach użytku publicznego tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów u.o.z. oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak wynika z Konstytucji RP porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów u.o.z., oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 u.o.z., który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 u.o.z. przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

W świetle tego, zdaniem sądu, regulacja § 14 pkt 3 regulaminu poprzez wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. wiek, choroba), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniu zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazaną normę.

Dodać też trzeba, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 k.w. "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia.

Ponadto, formułując obowiązek w § 14 pkt 3 regulaminu organ gminy naruszył nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym znajduje się jedynie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77, poz. 687), natomiast organ posłużył się dodatkowo kategorią psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Jak to już sąd zaznaczył, stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Reasumując sąd uznał, że postanowienie zawarte w § 14 pkt 3 regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnieniami specyficznych sytuacji, wyjątków pozbawiają omawianą regulację cechy proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowią obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn sąd, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a., uznał zapis § 14 pkt 3 regulaminu za sprzeczny z prawem.

W ocenie sądu trafnie też wskazuje Prokurator, że poza zakresem delegacji ustawowej jest zapis regulaminu, w którym Rada zastrzegła, że zwolnienie psa ze smyczy (ale z nałożonym kagańcem) jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści w § 14 pkt 6 regulaminu organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 u.o.z. zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zatem materia, do której odnosi się § 14 pkt 6 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Wreszcie, jako niezgodny z prawem sąd ocenił § 14 pkt 4 regulaminu, który stanowi, że nie należy doprowadzać psa do stanu, w którym może stać się niebezpieczny dla człowieka lub zwierzęcia, np. poprzez umyślne szczucie. Także w tym wypadku należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zapis ten stanowi powtórzenie treści art. 78 k.w. oraz modyfikację art. 108 k.w. Przepis art. 78 k.w. przewiduje, że kto przez drażnienie lub płoszenie doprowadza zwierzę do tego, że staje się niebezpieczne, podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. Także art. 108 k.w. stanowi, że kto szczuje psem człowieka podlega karze grzywny do 1.000 złotych albo karze nagany. W związku z tym zaskarżony przepis uchwały nie może znajdować się w tym akcie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany już przez ustawodawcę w przywołanych przepisach k.w. Wymaga zauważenia, że art. 78 k.w. stanowi tylko o tym, że zabrania się doprowadzania psa do stanu, w który staje się niebezpieczny, natomiast w skarżonej uchwale dokonano niedozwolonej modyfikacji poprzez wskazanie, iż stan zagrożenia bezpieczeństwa ma dotyczyć zarówno ludzi jak i zwierząt. Sąd wojewódzki zważa, że omawiana regulacja wkracza też w materię objętą przepisami art. 6 ust. 1a w związku z art. 6 ust. 2 pkt 9 u.o.z., które przewidują, że tego rodzaju zachowania, traktowane jako akty znęcania się nad zwierzętami, są zabronione.

W związku z tym omawiana regulacja skarżonej uchwały rady gminy stoi też w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia), wobec czego sąd stwierdził nieważność również § 14 pkt 4 załącznika do uchwały, którego postanowienia powtarzają i modyfikują kwestie uregulowane w ustawie.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych postanowień § 7, § 8 i § 9 uchwały sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora co do naruszenia art. 5 ust. 1 u.c.p.g.

Wskazane przepisy regulaminu traktują o wymaganiach w zakresie pojemników przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów (§ 7), określając ich minimalne pojemności (§ 8) oraz warunki rozmieszczania tych pojemników (§ 9). Przy czym określając ww. warunki w odniesieniu do pojemników uchwałodawca gminny odnosi je także do worków. Prokurator zaś twierdzi, że przepisy u.c.p.g. w odniesieniu do obowiązku wyposażenia nieruchomości stanowią tylko o pojemnikach, co wywodzi z treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. (niewskazująca konkretnego punktu, na który dzieli się ten przepis). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu trzeba też zauważyć, że literalnie przepis kompetencyjny - art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. mówi tylko o "rodzaju i minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych", niemniej jednak w ocenie sądu trzeba uznać, że będzie miał on również zastosowanie do worków, jeżeli gmina uzna taką formę, np. co do odpadów zbieranych selektywnie, za bardziej optymalną. Po pierwsze godzi się zauważyć, że pojęcie "pojemników" nie zostało w ustawie (u.c.p.g.) zdefiniowane, zatem omawiany przepis należy odczytywać w kontekście innych przepisów dotyczących utrzymania czystości i porządku oraz dotychczasowej praktyki prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów w niektórych gminach. Słuszność takiej tezy potwierdza również treść art. 6r ust. 2a u.c.p.g., który wprost stanowi o możliwości finansowania przez gminę wyposażenia nieruchomości nie tylko w pojemniki, ale też w worki. Skoro ustawodawca w jednych przepisach dotyczących zbierania odpadów posługuje się niezdefiniowanym terminem "pojemnika" (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), a w innym posługuje się terminami "pojemniki" lub "worki" (art. 6r ust. 2a uc.p.g.) trzeba przyjąć, że mogą być one równorzędnie, jeśli gmina tak postanowi.

Ponadto nie jest w tym kontekście trafny zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 5 ust. 1 u.c.p.g., ponieważ nie jest to przepis kompetencyjny w przeciwieństwie do art. 4 u.c.p.g., lecz formułujący obowiązki dla właścicieli nieruchomości, więc organ uchwałodawczy stosować go nie mógł. Przy tym sąd zauważa, że wśród obowiązków właścicieli nieruchomości określonych w art. 5 jest w punkcie 3 wymieniony obowiązek zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Wprawdzie takie rozporządzenie - Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19), wydane na podstawie art. 4a u.c.p.g., weszło w życie po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, niemniej zdaniem sądu z uwagi na ogólne regulacje ustawowe zawarte w u.c.p.g. gmina była uprawniona do wskazania w regulaminie, że wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych dotyczą także worków. Wydane później rozporządzenie na podstawie art. 4a u.c.p.g. taką wykładnię potwierdza.

Z tych względów w ocenie sądu wojewódzkiego bezzasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w zakresie § 7, § 8 i § 9 regulaminu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2, § 4 pkt 1, § 5 oraz § 14 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 uchwały Rady Miejskiej nr XXIX/264/2016 uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 7, § 8 i § 9 załącznika kontrolowanej uchwały sąd w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, zdaniem sądu wojewódzkiego takie orzeczenie stanowiłoby reakcję nadmierną w stosunku do wagi naruszenia prawa tym bardziej, że sąd działając w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. dokonał również kontroli postanowień uchwały znajdujących się poza zakresem zaskarżenia i dopatrując się naruszeń w odniesieniu do zapisów § 5 oraz § 14 pkt 1, 3 i 5 uchwały wyeliminował te regulacje z obrotu prawnego. Jednocześnie sąd stwierdził, że zapisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Uprawnienie sądu do wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w części wynika wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a.