Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1900/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1a, art. 29 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 77
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 87/12 w sprawie ze skargi J. Sp. J. z/s w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zlokalizowanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. Sp. J. z/s w K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. sp.j. w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zlokalizowanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 12 lipca 2011 r. J. sp.j. w K. wystąpiła do Zarządu Dróg Wojewódzkich z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] F. – B. na teren zakładu usytuowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działając z upoważnienia Zarządu Województwa [...], na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 29 ust. 1, 3 i 5, art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), odmówił wyrażenia zgody na zlokalizowanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. sp.j. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że działki objęte wnioskiem przylegają do drogi wojewódzkiej nr [...], zakwalifikowanej do dróg głównych ruchu przyśpieszonego klasy GP. Zdaniem organu względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach wojewódzkich tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, tzn. wówczas, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Tymczasem obsługa komunikacyjna wymienionych we wniosku działek jest zapewniona poprzez drogę serwisową ogólnodostępną, połączoną z drogą wojewódzką nr [...] w km 78+589,10. Przedmiotowe działki posiadają więc dojazd od dróg niższej klasy niż droga wojewódzka nr [...]. Ponadto Kolegium wskazało, że żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje zarządcy drogi do zapewnienia bezpośredniego zjazdu z drogi publicznej na przylegającą do tej drogi nieruchomość. Obostrzenia wprowadzone przez ustawodawcę dla określonych kategorii i klas dróg publicznych mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pieszym. Sam fakt, że zjazd publiczny z uwagi na jego parametry techniczne mógłby zostać wybudowany przez stronę, nie może mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. sp.j. zarzuciła organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mających zasadniczy wpływ na wynik sprawy, m.in. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skutkującego naruszeniem słusznego interesu spółki oraz bezkrytycznym przyjęciem, iż działki mają zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez drogę serwisową, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. niewskazanie, w jaki sposób i z jakich przyczyn pogorszy się bezpieczeństwo na drodze publicznej w przypadku ewentualnej lokalizacji zjazdu publicznego wnioskowanego przez skarżącą spółkę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że przepisy ustawy o ruchu drogowym nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co wskazuje, że decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenie ma charakter uznania administracyjnego, a przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Rolą organu było zatem ustalenie, czy możliwe jest zlokalizowanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej na teren nieruchomości skarżącej, a jeżeli nie - jednoznaczne określenie przyczyn to uniemożliwiających.

Sąd I instancji zauważył, że o rozstrzygnięciu organów przesądziła treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), całkowicie pominięto zaś – podnoszoną przez stronę w toku postępowania – kwestię braku spełniania przez drogę serwisową warunków technicznych określonych w § 77 rozporządzenia, w świetle którego zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Tymczasem, jak wskazywała skarżąca, droga serwisowa, która stanowi obecnie powiązanie działek, na których prowadzona jest przez nią działalność gospodarcza z drogą publiczną, nie spełnia parametrów technicznych pozwalających na obsługę komunikacyjną przez samochody ciężarowe o dużym promieniu skrętu. Skoro pozostaje poza sporem, że zjazd na nieruchomości skarżącej istniał przed modernizacją drogi wojewódzkiej nr [...], a zlikwidowany został na skutek tej modernizacji, to ustalenia w zakresie odpowiedniości dostępu do nieruchomości skarżącej utworzoną drogą serwisową mogą mieć istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie w sytuacji, gdyby okazało się droga serwisowa nie spełnia warunków technicznych określonych w § 77 rozporządzenia. Należałoby bowiem wówczas w inny sposób oceniać interes skarżącej wnioskującej o utworzenie zjazdu, w odniesieniu do podstawy faktycznej decyzji dla niej negatywnej, która wskazywała na prymat zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem skarżącej.

Organ II instancji, dostrzegając, że dla dokonania wiążących ustaleń w tym zakresie niezbędne mogą być wiadomości specjalne, na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu budowy dróg i mostów. Jednakże wobec nieprzedłożenia przez stronę umowy na sporządzenie takiej ekspertyzy w zakreślonym terminie, w dniu 19 grudnia 2011 r. organ wydał zaskarżoną decyzję – bez przeprowadzenia tego dowodu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ostatnim dniu terminu pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Kolegium z prośbą o przedłużenie terminu, powołując się na informacje uzyskane ze Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji RP Oddział w [...], że osoby upoważnione do zawarcia umowy do dnia 19 grudnia 2011 r. znajdują się poza terenem [...]. Pismem zaś z dnia 23 grudnia 2011 r. skarżąca przedłożyła umowę, której przedmiotem jest opracowanie ekspertyzy technicznej przejazdu pojazdu normatywnego z drogi wojewódzkiej na drogę serwisową oraz do zakładu produkcyjnego spółki. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została ze zbędnym pośpiechem, skoro materiał dowodowy sprawy wymagał uzupełnienia. W takiej bowiem sytuacji nie odniesiono się do istotnej kwestii mogącej mieć wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia jednocześnie należyte ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 77 rozporządzania. Ustalenia w tym zakresie rozwiałyby wątpliwości odnośnie do tego, czy rzeczywiście zasadne jest powoływanie się przez organ administracji na zapewnienie należytej obsługi komunikacyjnej istniejącą drogą serwisową. Gdyby z ekspertyzy biegłego wynikało, że droga serwisowa spełnia warunki techniczne wynikające z § 77 rozporządzenia i jest dostosowana do wymiarów gabarytowych pojazdów, organ będzie mógł oprzeć się na tym ustaleniu i należycie ocenić twierdzenie strony, że nie ma ona zapewnionej za pośrednictwem drogi technicznej należytej obsługi komunikacyjnej. Gdyby zaś okazało się, że droga techniczna istotnie nie spełnia warunków technicznych wynikających z obowiązujących przepisów, wówczas organ oceniając całokształt okoliczności sprawy, obowiązany będzie do ponownej oceny wniosku skarżącej przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i indywidualnego interesu skarżącej.

Za uzasadniony uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 w związku z art. 81 kpa dotyczący braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości składania wniosków dowodowych oraz wydanie decyzji pomimo zgłoszenia wniosku o przedłużenie terminu na złożenie organowi kopii umowy dotyczącej dopuszczonego dowodu z opinii biegłego. Wniosek o przedłużenie terminu, jak wynika z akt sprawy znajdował uzasadnienie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, ze nie mogą one być podstawą rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie odniesiono się do podnoszonej przez stronę kwestii braku spełniania przez drogę serwisową warunków technicznych określonych w § 77 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zaprojektował i wybudował drogę wraz ze zjazdami na drogi serwisowe zgodnie z wymogami technicznymi. W jego opinii problemem spółki nie jest komunikowanie się drogi publicznej z terenem zakładu z uwagi na parametry techniczne drogi serwisowej, ale tylko i wyłącznie wzajemna relacja droga serwisowa – nieruchomość strony, przy czym nie da się wykluczyć, że dla osiągnięcia właściwego rezultatu w zakresie tej obsługi należałoby przebudować wjazd na teren nieruchomości. Organ przypomniał, że co do zasady droga serwisowa i wszelka obsługa komunikacyjna łącząca nieruchomość z drogą publiczną nie muszą w swoich rozwiązaniach zabezpieczać najbardziej pożądanego z punktu widzenia zainteresowanego podmiotu sposobu obsługi komunikacyjnej. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany zgodnie z wymogami § 77 wspomnianego rozporządzenia, pominął jednak okoliczność, że § 78 rozporządzenia określa parametry techniczne, które muszą być bezwzględnie przestrzegane w toku planowania pod rygorem nieuzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę pozwala zaś przyjąć, że nastąpiło ono z zachowaniem rygorów prawa budowlanego. Spółka była uczestnikiem tego postępowania i nie wnosiła żadnych zastrzeżeń czy też żądań związanych z warunkami techniczno-budowlanymi zjazdu z drogi publicznej na drogę serwisową, z której odbywa się obsługa komunikacyjna jej nieruchomości. Przepisy prawa wskazują na obowiązek zarządcy drogi zapewnienia obsługi komunikacyjnej nieruchomości położonych przy drodze. Obowiązek ten został zrealizowany. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej nie może być jednak utożsamiane z prawnie skutecznym żądaniem, aby obsługa ta zrealizowana była w sposób zapewniający stronie najwygodniejszy dla niej wariant obsługi. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że fakt wydania decyzji w dniu, w którym pełnomocnik skarżącej skierował pismo z wnioskiem o przedłużenie terminu do przedłożenia umowy nie stanowi o złej woli organu, lecz o przypadkowej zbieżności dat. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że strona ma utrudniony wjazd na teren zakładu z drogi serwisowej nie stanowi to przesłanki do żądania wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego, lecz co najwyżej roszczenie o takie skonfigurowanie wjazdu na teren działki, aby można było z niego w pełni korzystać, co jednak nie stanowi przedmiotu sporu w sprawie.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. sp.j. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka podniosła, że zarzuty organu są pozbawione podstaw. Strona dołożyła wszelkich starań, aby wyjaśnić, czy w świetle obowiązujących przepisów ma zapewnioną należytą obsługę komunikacyjną istniejącą drogą serwisową. Zdaniem organu wszelka obsługa komunikacyjna łącząca nieruchomość z drogą publiczną nie musi zabezpieczać najbardziej pożądanego z punktu widzenia zainteresowanego podmiotu sposobu komunikacji. Słusznie jednak wskazał Sąd I instancji, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności i automatycznego prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym, co w przypadku uzupełnienia materiału dowodowego o ekspertyzę powodowałoby konieczność ponownej oceny wniosku skarżącej przy uwzględnieniu nie tylko zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ale i indywidualnego interesu skarżącej. Nie można zatem uznać, że decyzja nie uległaby zmianie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tymczasem autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zwalczał jednocześnie postawione przez Sąd I instancji zarzuty niewyjaśnienia stanu faktycznego, co musi skutkować uznaniem, że w tym zakresie skarga kasacyjna nie ma prawidłowej konstrukcji.

Poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż J. sp.j. wniosła, w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na teren zakładu produkcyjnego należącego do spółki, argumentując, iż komunikacja nieruchomości z drogą wojewódzką za pośrednictwem istniejącej drogi serwisowej jest utrudniona.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w art. 29 ust. 4 ustawy zostały zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i znajdują one zastosowanie przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Droga wojewódzka nr [...], z której miałby być wykonany zjazd na nieruchomość spółki jest drogą klasy GP, do której odnosi się § 9 ust. 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia, stanowiący ogólną dyrektywę powiązania z innymi drogami i lokalizacji zjazdów. W myśl tego przepisu droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy. Dopuszcza się również wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Przedstawione przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne oraz z poszanowania zasady dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie można jednakże tracić z pola widzenia i tego, że w sytuacji, gdy decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, w myśl art. 7 kpa obowiązkiem organu, w gestii którego leży wydanie zgody na lokalizację zjazdu jest również rozważenie istnienia słusznego interesu wnioskodawcy.

Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zainteresowania organów obu instancji pozostawał jedynie fakt, iż nieruchomość wnioskującej Spółki ma dostęp do drogi wojewódzkiej poprzez drogę serwisową. Za uzasadnienie odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu posłużył bowiem co do zasady jeden argument, sprowadzający się do twierdzenia, że obsługa komunikacyjna działek spółki jest zapewniona poprzez ogólnodostępną drogę serwisową, łączącą nieruchomość spółki z drogą wojewódzką. Brak było natomiast odniesienia się do kwestii bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jak również do interesu strony.

Stosownie do przepisu § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia i powinien być dostosowany nie tylko do wymagań bezpieczeństwa na drodze, ale i do wymiarów gabarytowych pojazdów.

W świetle tego przepisu uprawnione jest twierdzenie, że rozpoznając wniosek zarządca drogi zobowiązany był dokonać dokładnej analizy istniejącego sposobu komunikacji między drogą wojewódzką a nieruchomością spółki pod kątem potrzeb konkretnej nieruchomości jako przyległej do drogi, tym bardziej, że treść wniosku wskazywała na niedostosowanie istniejącego zjazdu w postaci drogi serwisowej do ruchu pojazdów ciężarowych. Tym samym nie może zasługiwać na akceptację powołanie się przez organy administracji publicznej na sam fakt istnienia zjazdu z drogi wojewódzkiej, który wyczerpuje zdaniem organu uzasadnienie dla odmowy wyrażenia zgody na pozytywne rozpatrzenie wniosku spółki.

Jeśli idzie natomiast o kwestię wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu spółki, to utrwalony jest w piśmiennictwie pogląd, iż istnieją trzy możliwości w relacjach pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym: mogą się one pokrywać ( identyfikować ), interes indywidualny może być społecznie obojętny, interesy te mogą być sprzeczne i nawzajem się znosić. Dyrektywę ustawodawcy zawartą w art. 7 kpa należy więc określić, jako starania ustawodawcy o zharmonizowanie obu tych interesów, przy czym na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może ulegać wątpliwości, że warunkiem sine qua non wyważenia tych interesów jest tutaj: po pierwsze dostateczne ustalenie stanu faktycznego, czyli prawidłowości zlokalizowania istniejącego zjazdu w postaci drogi serwisowej, po drugie zaś - zbadanie dostosowania tego istniejącego zjazdu do potrzeb obsługi komunikacyjnej przyległych do drogi nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że dopiero przeprowadzone przed organem administracji postępowanie wyjaśniające, które usunęłoby wątpliwości związane z prawidłowością istniejącego sposobu komunikacji z drogi wojewódzkiej pozwoliłoby prawidłowo ocenić zasadność domagania się przez spółkę wydania zgody na lokalizację zjazdu.

Odniesienia ponadto wymaga fakt, iż Sąd I instancji wytknął organowi odwoławczemu, że wydanie decyzji nastąpiło ze zbędnym – w opinii Kolegium - pośpiechem. Z oceną tą należy się zgodzić, jako że wydanie decyzji nastąpiło przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Zwrócić wypada przy tym uwagę, iż istnienie ekspertyzy, o dopuszczenie której wnosiła spółka pozwoliłoby także ustosunkować się do wyrażonych w skardze kasacyjnej sugestii, że utrudnienia w skomunikowaniu nieruchomości spółki mają swe źródło w samym już wjeździe na teren nieruchomości. Nie można też, jak tego chce autor skargi kasacyjnej, z założenia, że skoro pozwolenie na budowę drogi zostało wydane, to musi ona odpowiadać parametrom technicznym, wyprowadzać domniemania, że spełnienie parametrów technicznych jest równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb obsługi komunikacyjnej konkretnej nieruchomości przyległej do drogi wojewódzkiej, a to z uwagi na możliwą specyfikę poruszających się pojazdów.

Reasumując należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż decyzje o odmowie zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez rozważenia interesu spółki w domaganiu się uzyskania przedmiotowej zgody.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.