Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 310/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1-2, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 309/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w odniesieniu do § 3 ust. 4 zdanie drugie, § 3 ust. 5 oraz § 6 ust. 11 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 4 zdanie drugie, § 3 ust. 5 oraz § 6 ust. 11 zaskarżonej uchwały; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 listopada 2020 r. I SA/Lu 309/20 oddalił skargę A. sp. z o.o. w [...] (dalej: spółka lub skarżąca) na uchwałę Rady Powiatu [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Spółka 1 kwietnia 2020 r. zaskarżyła do WSA – uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz. U. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 95) oraz uchwałę z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] (Dz. U. Woj. Lub., poz. 2067) – zwana dalej: Uchwałą. Skarżąca wniosła o uznanie za nieważne postanowień zawartych w: § 3 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 Uchwały z 28 grudnia 2017 r. wraz z § 1 ust. 3 i ust. 5 Uchwały z 20 marca 2019 r., które zmieniły brzmienie § 6 ust. 8 i § 3 ust. 4 Uchwały podjętej wcześniej. W ocenie skarżącej, wskazane regulacje są sprzeczne z art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.; dalej: ufzo).

Zarząd Powiatu Puławskiego wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę spółki.

Odnosząc się do zarzutów WSA wskazał, że przepisy art. 26 ust. 3, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1-3, art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 38 ust. 1 ufzo, pozwalały na podjęcie przez organ uchwał o wskazanej w nich treści.

Jeśli chodzi o § 3 ust. 4 i 5 Uchwały, które wprowadzają na organy prowadzące szkoły niepubliczne obowiązek comiesięcznego przedkładania organowi dotującemu określonych informacji dotyczących ilości uczniów wraz z własnoręcznie i czytelnie podpisanymi listami ich obecności oraz korekt takich informacji wraz z dokumentami potwierdzającymi rzeczywistą liczbę uczniów, to w ocenie WSA są to obowiązki informacyjne i dotyczą ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych. Ta część Uchwały określa tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki (art. 34 ust. 1-3 ufzo).

WSA uznał, za nieprzekraczające delegacji ustawowej regulacje § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 Uchwały, dotyczące przeprowadzania kontroli związanych z udzielanymi dotacjami, w którym mowa o dostarczeniu do siedziby organu dokonującego kontroli dokumentów objętych kontrolą lub ich kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe; dokonywaniu przez kontrolujących odpisów kontrolowanej dokumentacji służących dokumentowaniu stwierdzonych nieprawidłowości oraz poświadczaniu za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty kserokopii służących jako załączniki do protokołu kontroli, czy opisaniu w odpowiedni sposób dokumentacji finansowej.

W tym zakresie WSA wskazał, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

WSA wskazał, że w związku z wykorzystaniem dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. Uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 ufzo. Nie można bowiem tracić z pola widzenia tego, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. Z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. WSA stwierdził, że nie można uznać, aby procedury związane z przedstawieniem czy dostarczeniem organowi dokumentacji, czy poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów były szczególnie dotkliwe dla beneficjenta dotacji. Jeśli chodzi o poświadczanie kserokopii za zgodność z oryginałem jest to związane uzyskaniem przez te dokumenty waloru dowodowego. Wskazane działania, nakierowane na umożliwienie zebrania stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego i nie wykraczają poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 ufzo.

WSA uznał, że nie jest też sprzeczna z ustawowymi przepisami regulacja dotycząca zamieszczania na dokumentach finansowych określonej w uchwale formuły. Zapis taki dotyczy sposobu rozliczania dotacji. Ustanowiony w nim obowiązek opisywania dokumentów księgowych należy traktować jako kolejny warunek niezbędny do realizacji celu kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Umożliwia to bowiem faktyczne skontrolowanie sposobu wydatkowania środków przez podmioty korzystające z dotacji i mieści się w regulacji umożliwiającej radzie miasta (gminy, powiatu) określenie terminu i sposobu rozliczenia dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania. Określenie zakresu danych umożliwia identyfikację i przejrzystość poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji.

Mając na uwadze podane argumenty, WSA oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa).

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA, domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 i 5 oraz § 6 ust. 7, 8 oraz 11 Uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 ufzo w zw. z § 3 ust. 4 i 5 Uchwały, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niżej wymienione obowiązki nałożone na podmiot dotowany nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej, ponieważ ta część zaskarżonej uchwały określa tryb udzielania dotacji na etapie jej przekazywania, który stanowi konkretyzację rozwiązań ustawowych odnoszących się do planowanej liczby uczniów, jak i sposobu dotowania szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub nauki (art. 34 ust. 1-3 ufzo), tj. że

a) nałożenie na organ prowadzący szkoły niepubliczne obowiązku comiesięcznego składania list obecności uczniów;

b) a także dokumentów potwierdzających rzeczywistą liczbę uczniów w przypadku składania korekty w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów do której złożenia podmiot dotowany jest obowiązany w przypadku "stwierdzenia nieprawidłowości" tej informacji poza postępowaniem kontrolnym w sytuacji, gdy organ dotujący uprawiony jest do kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ramach postępowania kontrolnego i z delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 ufzo wynika jedynie uprawnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli, a ustawodawca określił zakres dokumentacji przekazywanej w toku postępowania kontrolnego wraz z terminem jej przekazania, nie stanowi naruszenia art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ufzo;

2. art. 38 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1-3 ufzo w zw. z § 6 ust. 7 uchwały, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustanowienie, że podmiot oświatowy zobowiązany jest do dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem do siedziby organu, który dokonuje kontroli, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nakłada jedynie obowiązek udostępnienia dokumentacji, nie stanowi naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1-3 ufzo;

3. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1-3 ufzo w zw. z § 6 ust. 8 Uchwały, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania kserokopii dokumentów za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku, którego nałożenie nie wynika z art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ufzo, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 ufzo oraz nie narusza art. 36 ust. 1-3 ufzo;

4. art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ufzo w zw. z § 6 ust. 11 Uchwały, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nałożenie na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w ... roku, w kwocie ... , dotyczący ... (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji; nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 ufzo oraz nie narusza art. 36 ust. 1-3 ufzo.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przypomnieć należy, że spółka przedmiotem skargi do WSA uczyniła § 3 ust. 4 i ust. 5, § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 Uchwały z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w brzmieniu nadanym Uchwałę z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej: Uchwała), które zostały uznane przez WSA jako nienaruszające przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w szczególności jej art. 36 i art. 38.

Spółka nie zgadza się z wyrokiem i konsekwentnie twierdzi, że zapisy § 3 ust. 4 i ust. 5, § 6 ust. 7, ust. 8 i ust. 11 Uchwały, są niezgodne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ufzo w zw. z § 3 ust. 4 (zdanie drugie) i ust. 5 oraz § 6 ust. 11 Uchwały (pkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej), a za nietrafne pozostałe zarzuty, tj. dotyczące § 3 ust. 4 (zdanie pierwsze), § 6 ust. 7 i ust. 8 Uchwały (pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej).

W punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, spółka kwestionowała nałożenie – w § 3 ust. 4 i 5 Uchwały – obowiązku comiesięcznego składania list obecności uczniów oraz dokumentów potwierdzających rzeczywistą liczbę uczniów w przypadku składania korekty w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów do której złożenia podmiot dotowany jest obowiązany w przypadku "stwierdzenia nieprawidłowości" tej informacji poza postępowaniem kontrolnym, ponieważ to narusza art. 38 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1-2 ufzo.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z § 3 ust. 4 Uchwały – organy prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujących obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, oprócz informacji o której mowa w ust. 1, podają liczbę uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w ubiegłym miesiącu - w terminie do 10 dnia następnego miesiąca. Do powyższej informacji należy dołączyć listy obecności uczniów, na których ich uczestnictwo w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych zostało potwierdzone własnoręcznymi czytelnymi podpisami tych uczniów, przy czym za miesiąc grudzień w terminie do 5 grudnia.

W myśl § 3 ust. 5 Uchwały – w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów/wychowanków, o której mowa w ust. 1 organ prowadzący składa korektę powyższej informacji wraz z pismem wyjaśniającym przyczynę dokonania korekty oraz załącza dokumenty potwierdzające rzeczywistą liczbę uczniów.

Wskazać należy, że w myśl art. 26 ust. 2 i 3 ufzo – niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego (ust. 2). Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3).

W myśl art. 38 ust. 1 ufzo – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1-3 ufzo – organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).

Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na regułę zabraniająca wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.

Podkreślić należy, że organ wykonujący kompetencję prawodawczą jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Kompetencja ustawowa nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter.

W związku z tym wskazać należy, że o ile § 3 ust. 4 zdanie pierwsze Uchwały (tj. podmiot dotowany jest zobowiązany do comiesięcznego podania informacji o faktycznej liczbie uczniów na których przysługuje dotacja oraz informacji o liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w ubiegłym miesiącu) nie naruszają ww. delegacji ustawowych, gdyż informacje te są niezbędne do udzielania dotacji oraz rozliczenia jej wykorzystania i mają umocowanie w art. 38 ust. 1 ufzo. To już zapisy § 3 ust. 4 zdanie drugie i ust. 5 Uchwały (tj. składanie list obecności uczniów i dokumentów potwierdzających rzeczywistą liczbę uczniów w przypadku składania korekty w informacji miesięcznej o faktycznej liczbie uczniów do której złożenia podmiot dotowany jest obowiązany w przypadku "stwierdzenia nieprawidłowości"), jako nakładające na podmiot dotowany dodatkowych, pozaustawowych obowiązków, wykraczają poza ramy delegacji ustawowej o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 ufzo. Podkreślić należy, że powyższych dokumentów (list obecności uczniów z ich własnoręcznymi podpisami i dokumentów potwierdzających rzeczywistą liczbę uczniów) można żądać ale dopiero w postępowaniu kontrolnym i w przewidzianym do tego 14. dniowym terminie, a zatem nie poza (przed) tym postępowaniem. To samo odnosi się zapisu § 3 ust. 5 Uchwały, którego treść również wykracza poza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 ufzo.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, w omówionym zakresie, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za trafne i tej części uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zdanie drugie, § 3 ust. 5 Uchwały.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia § 6 ust. 11 Uchwały w zw. z art. 36 ust. 1-3 oraz art. 38 ust. 1 ufzo, dotyczący nałożenie na organ kontrolowany obowiązku zamieszczania na dokumentacji finansowej zapisu: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w ... roku, w kwocie ... , dotyczący ... (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)" (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kwestię natury ogólnej dotyczącą problematyki kontroli finansowej sprawowanej przez organy administracji publicznej. Niezależnie bowiem, czy mamy do czynienia z kontrolą dochodów budżetu państwa, czy tez z kontrolą wydatkowania (trybu udzielania oraz i rozliczania) dotacji pochodzących z budżetu jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia kontrolowanych oraz obowiązki kontrolujących powinny być w sposób wyczerpujący uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej. Stanowisko to nawiązuje do wyrażanego w nauce prawa administracyjnego zastrzeżenia, że do materii stawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 129 i n.). Ponadto przyjęcie, że w tym przypadku możliwe jest regulowanie uprawnień kontrolującego oraz obowiązków kontrolowanego w aktach podustawowych – aktach prawa miejscowego, doprowadziłoby do sytuacji, w której sytuacja prawna kontrolowanych i kontrolujących byłaby uregulowana w różny sposób, w zależności od gminy przeprowadzającej kontrolę prawidłowości pobrania dotacji oraz jej wykorzystania.

Z wyżej cytowanego art. 36 ust. 1-3 ufzo wynikają następujące uprawnienia organów administracji publicznej (ich pracowników): możliwość kontrolowania, prawidłowość pobrania i wykorzystania określonych dotacji; osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek; osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wglądu do prowadzonej przez kontrolowane jednostki dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że kontrolowany, czyli przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, czyli dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także wgląd do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3.

Z kolei z art. 38 ust. 1 ufzo wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, ażeby organ ten został upoważniony do stanowienia prawa zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 38 ufzo oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu. (por. szczerzej w tym przedmiocie wyrok NSA z 7 lipca 2021 r. I GSK 117/21; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku § 6 ust. 11 Uchwały doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. W myśl omawianego paragrafu – dokumentacja finansowa dotycząca wykorzystania dotacji przez podmiot dotowany powinna być opisana w sposób umożliwiający ustalenie wysokości wydatków finansowanych ze środków dotacji udzielonej przez Powiat [...], a w szczególności powinna zawierać zapisy: "wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Powiatu [...] w ... roku, w kwocie ..., dotyczący ... (nazwa i adres dotowanej szkoły/placówki)" oraz pieczęć i podpis organu prowadzącego, do takiego przekroczenia delegacji ustawowej doszło.

Z regulacji tej wynika bowiem obowiązek beneficjenta (potencjalnego kontrolowanego) do zamieszczenia określonego opisu oraz pieczęci na dokumentach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że być może obowiązek ten nie jest zbyt dolegliwy, ale jednak jest to obowiązek określonego zachowania się poprzez działanie beneficjenta. Ponadto taki obowiązek nie wynika z postanowień ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o trafności zarzutu ujętego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku w tej części i stwierdzenia nieważności § 6 ust. 11 Uchwały.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące § 6 ust. 7 i ust. 8 Uchwały (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z § 6 ust. 7 Uchwały – w przypadku o którym mowa w ust. 6 (czynności kontrolne mogą być również prowadzone w siedzibie organu dotującego) podmiot oświatowy podlegający kontroli zobowiązany jest do dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kopii potwierdzonych ze zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe do siedziby organu, który dokonuje kontroli.

W myśl § 6 ust. 8 Uchwały – kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji, służących dokumentowaniu stwierdzonych nieprawidłowości. Kserokopie służące jako załączniki do protokołu kontroli powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowane podmioty oświatowe.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie sposób doszukać się w treści § 6 ust. 7 i 8 Uchwały wskazywanego przez skarżącą kasacyjnie "obowiązku wykonywania kserokopii potwierdzonych ze zgodność z oryginałem dokumentacji". Treść tych uregulowań dotyczy jedynie obowiązku przedstawienia pomiotowi kontrolującemu oryginalnej dokumentacji, a jedynie alternatywnie – w przypadku niedostarczenia oryginałów – kserokopii dokumentacji. Tak więc beneficjent dotacji nie będzie musiał ponosić ewentualnych kosztów kserokopii dokumentacji, gdy będzie przedstawił kontrolującym do wglądu oryginalne dokumenty. Ponadto zauważyć należy, że § 6 ust. 8 Uchwały wyraźnie stanowi, że to "kontrolujący mają prawo dokonywania odpisów i kserokopii kontrolowanej dokumentacji", a więc nie jest to obowiązek nałożony na beneficjenta.

Jeżeli chodzi zaś o obowiązek dostarczenia dokumentów objętych kontrolą lub ich kopii potwierdzonych ze zgodność z oryginałem do siedziby organu, który dokonuje kontroli, o jakim mowa § 6 ust. 7 Uchwały. To zauważyć należy, że jest on konsekwencją i wynika z niekwestionowanego przez skarżącą § 6 ust. 6 Uchwały, tj. czynności kontrolne mogą być również prowadzone w siedzibie organu dotującego. Skoro bowiem można prowadzić kontrolę w siedzibie organu, to rzeczą naturalną jest, że taka kontrola musi opierać się na dokumentacji dotyczącej udzielonej dotacji, która musi być udostępniona, przez jej dostarczenie, podmiotowi kontrolującemu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że ta część zarzutów nie jest trafna, ponieważ uprawnienia kontrolujących zawarte w § 6 ust. 7 i 8 Uchwały mieszczą się w uprawnieniach o jakich mowa w art. 36 ust. 1-3 ufzo.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 w zw. z art. 147 § 1 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w odniesieniu do § 3 ust. 4 zdanie drugie i ust. 5 oraz § 6 ust. 11 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku) i tym zakresie stwierdził ich nieważność (pkt 2 sentencji wyroku), zaś w pozostałej części skargę kasacyjną, w oparciu o art. 184 ppsa, oddalił (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji wyroku) Naczelny Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (1.270 zł) składają się wpis od skargi (300 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed WSA (480 zł) i NSA (240 zł).