Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 33/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 151 pat 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia NSA Halina Kremis, , Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2009 sprawy ze skargi M. i T. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących M. i T. J. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 lipca 2008 r. nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji tego Inspektora z dnia 17 czerwca 2006 r. , nr [...] udzielającej M. i T. J. pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego dla hodowli drobiu wraz z częścią mieszkalną, położonego w K. (działka nr [...]) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. toczyło się od 2004 r. postępowanie w sprawie legalności obiektów hodowli indyków prowadzonej przez T. i M. J.. W wyniku czynności kontrolnych organ ustalił, że w obiektach znajdujących się w K. na działce nr [...] M. i T. J. w dotychczasowych budynkach magazynowych prowadzą hodowlę indyków. Właściciele przedstawili decyzję Starosty O. z dnia 22 kwietnia 1999 r. nr [...] zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę obiektów pod potrzeby hodowli drobiu. Kontrola wykazała jednak, że roboty budowlane wykonano z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmieniono sposób użytkowania części socjalnej budynku (według zatwierdzonego projektu) na mieszkalną; od strony części mieszkalnej dobudowano budynek gospodarczy, przybudówkę jako pomieszczenie gospodarczo - garażowe, sień z zadaszeniem przed budynkiem. Wprowadzono również zmiany w zagospodarowaniu działki, jednak zmiany te dobrowolnie zostały usunięte przez dokonanie rozbiórki wiaty - zadaszenia na słomę, wybudowanego w istniejącym zasieku.

Konsekwencją poczynionych ustaleń kontrolnych było wydanie decyzji z dnia 2 grudnia 2005 r. nr [...] (na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane) w której zobowiązano właścicieli nieruchomości do opracowania i przedłożenia oceny wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania i przebudową obiektu pod kątem ich zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami szczególnymi. Wydano również dwa odrębne postanowienia (na podstawie art. 48 ww. ustawy) dotyczące wiaty i przybudówki

2

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

nakładające na inwestorów określone obowiązki celem zalegalizowania tych obiektów.

Następnie w związku z przedłożeniem przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego rozbudowy fermy indyków z częścią mieszkalną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane wydał, decyzję z dnia 12 kwietnia 2006 r. nr [...], którą zatwierdził projekt zamienny, nakładając jednocześnie na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z tego obowiązku inwestorzy się wywiązali, gdyż w dniu 17 lipca 2006 r. uzyskali decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...], którą udzielono im pozwolenia na użytkowanie obiektu inwentarskiego zlokalizowanego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 3 sierpnia 2006 r.

Następnie Wojewoda D. decyzją z dnia 22 grudnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia 22 kwietnia 1999 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania z budynku magazynowego na budynek inwentarski. Decyzja ta w toku instancji stała się ostateczna, o czym świadczy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. utrzymująca ją w mocy.

W takich okolicznościach Prokurator Rejonowy w O. wniósł sprzeciw od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku inwentarskiego dla hodowli drobiu wraz z częścią mieszkalną, wskazując, na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem Prokuratora powyższe rozstrzygnięcie podjęto na podstawie decyzji Starosty O. z dnia 22 kwietnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek inwentarski, która to decyzja została unieważniona rozstrzygnięciem Wojewody D. z dnia 22 grudnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 147 i 149 § 1 i § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia M. i T.J. pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów zakończonego decyzją z dnia 17 lipca 2006 r.

3

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

Postępowanie to organ pierwszej instancji zakończył decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., w której wskazując jako podstawę działania przepis art. 151 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej uznając, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska zajętego dotychczas w tej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w O. zarzucając, że "postępowanie naprawcze" prowadzone przez organ pierwszej instancji nie konwalidowało wszystkich uchybień postępowania, gdyż inwestycja wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie przed organem pierwszej instancji, przywołał w całości brzmienie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. Podkreślił, że wniosek o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie postępowania w którym właściwy organ ocenia, czy dana okoliczność stanowi przesłankę określoną w tym przepisie, a w przypadku wystąpienia podstawy wznowienia - bada jaką treść powinno mieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające tę okoliczność. Według art. 151 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145 a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy"

Zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że jej stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji przepisu zastosowanego przez organ pierwszej instancji. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty O. z 22 kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie może być uznany za wyczerpującą przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę działania przyjętą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Decyzja z dnia 17 lipca 2006r. o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi bowiem bezpośredniej konsekwencji ww. decyzji Starosty O.. Zauważono, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego najpierw wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzję z dnia 2 grudnia 2004 r. zobowiązującą inwestora do opracowania i przedłożenia oceny wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania i przebudową obiektu natomiast dalsza procedura uregulowana w art. 51 ust. 3 ustawy

4

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

- Prawo budowlane, była konsekwencją wydania ww. decyzji. Organ wskazał, że z wydaniem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 - a w konsekwencji w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - ustawodawca nie wiąże obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Wskutek uchybień proceduralnych i materialno-prawnych, które w niniejszym postępowaniu nie mogą być oceniane, organ pierwszej instancji wydał błędną decyzję zatwierdzającą projekt zamienny (gdyż wcześniej nie nałożył obowiązku jego sporządzania) nakładającą jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Reasumując organ stwierdził, że w badanej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. na podstawie której wznowiono postępowanie nie zaistniała. Wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w takich warunkach uznał więc za niedopuszczalne. Zdaniem organu pozwolenie na użytkowanie nie było w badanej sprawie końcowym etapem legalnie prowadzonego procesu inwestycyjnego, lecz wynikało z decyzji organu stopnia powiatowego zatwierdzającej projekt zamienny a nie z decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu organ uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W końcowej części decyzji zasygnalizowano konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie legalności decyzji organu nadzoru budowanego z dnia 2 grudnia 2004 r. i z dnia 12 kwietnia 2006 r.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyli M. J. i T. J..

W petitum skargi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj art. 51 ustawy - Prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię; naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 1 k.p.a. przez uznanie, że nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z 17 lipca 2006 r. Nadto wskazano na naruszenie art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w następstwie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz nieustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności; art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną; art. 77 k.p.a. przez uchybienie nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. przez nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie

5

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

dowodów i uznanie okoliczności za udowodnione podczas, gdy nie było ku temu podstaw. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację kwestionującą zasadność zawartego w końcowej części decyzji stwierdzenia o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania w zakresie oceny legalności decyzji z dnia 2 grudnia 2004r. i z dnia 12 kwietnia 2006r. i w związku z tym zarzutem umotywowano przedstawione w petitum skargi uchybienia w zakresie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności zastosowanej wykładni tych przepisów. Wykonując czynności kontrolne, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm. - zwanej w dalszej części u.p.ps.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy

6

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania decyzji przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji przede wszystkim należało mieć na uwadze, że podjęto ją w ramach nadzwyczajnego postępowania jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Nadzwyczajność tego postępowania wiązać należy z tym, że stwarza ono możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Instytucja wznowienia postępowania stanowi jeden z wyjątków od sformułowanej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Korzystanie z tego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w wypadkach ściśle uregulowanych w ustawie i przy zastosowaniu zasad określających tryb tego postępowania.

Kierując się powyższymi założeniami dodać trzeba, że do wznowienia postępowania może dojść zarówno na wniosek strony jak i z urzędu - poza przypadkiem określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 147 k.p.a.).

Istotne również jest, że ustawodawca ukształtował wznowienie postępowania administracyjnego jako postępowanie dwuetapowe. W pierwszym etapie organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, bada czy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony a także, czy. wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy zachowany został termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Na etapie wstępnym organ ogranicza się więc tylko do badania kwestii formalnych. W przypadku, gdy wskazane przesłanki formalne nie zostaną spełnione, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania ze względu na brak podstaw wznowienia, może dojść, jeżeli w fazie wstępnej w sposób oczywisty, można wykluczyć związek przyczynowy pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Jeżeli natomiast istnieć będą wątpliwości, wymagające zastosowania co podnoszonych podstaw wznowienia odpowiednich kryteriów ocennych, to ustalenie, czy rzeczywiście zachodzą podstawy wznowienia, będzie mogło być poczynione już tylko we wznowionym postępowaniu -a więc po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. Samo uprawdopodobnienie podstaw wznowienia, wymagających analizy lub rozważań,

7

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

powoduje, że taka ocena lub rozważania mogą być przeprowadzone jedynie po wznowieniu postępowania (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994r.). Przedstawione zasady znajdują odpowiednie zastosowanie do postępowania wszczynanego przez organ z urzędu, oczywiście z uwzględnieniem modyfikacji koniecznych dla postępowania prowadzonego na zasadach oficjalności. Oczywiście, wobec braku wniosku, organ w takiej sytuacji nie wydaje decyzji o odmowie wznowienia postępowania (por wyrok z dnia 12 lutego 1987 r. II SA 109-110/87) ale tak samo jak w sytuacji, gdyby wniosek taki był złożony, we wstępnej fazie czynności zobligowany jest do oceny zaistnienia wymogów formalnych uprawniających do wydania postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Należy zatem przyjąć, że pierwotnym i podstawowym celem wznowionego postępowania jest ustalenie przez właściwy organ istnienia, względnie nieistnienia, podstaw wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, wówczas nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty, a zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązany jest do wydania decyzji w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W przypadku stwierdzenia, że istnieją podstawy wznowienia postępowania, organ zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy i do ponownego przeprowadzenia wznowionego postępowania w zakresie wskazanym w art. 149 §2 k.p.a.

W rozpoznawanej obecnie sprawie organ odwoławczy uznał, że istnieje konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wydanej po wznowieniu postępowania, z tego względu, że podstawa wznowienia postępowania nie istniała. Zdaniem organu odwoławczego - w ogóle nie powinno dojść do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu założenie powyższe przyjęto jednak bez uwzględnia, że w niniejszej sprawie do wznowienia postępowania doszło z urzędu w związku ze sprzeciwem wniesionym przez prokuratora. Okoliczność ta wymagała uwzględnienia, jako, że zasadniczo inicjatorem tego postępowania nie był organ administracji lecz Prokurator Rejonowy w O., który wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskazując na ustawową podstawę wznowienia

8

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Pamiętać zatem należy, że zgodnie z art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, właściwy organ wszczyna postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony.

Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji zobligowany był do oceny podstawy wznowienia postępowania wskazanej w sprzeciwie ale - ze względu na obligatoryjne brzmienie art. 186 k.p.a. - już po wznowieniu z urzędu postępowania. Ponadto, teza przyjęta przez organ odwoławczy, że postępowanie wznowieniowe w ogóle nie powinno być wszczęte, mogłaby być uznana za słuszną, gdyby wskazana przez Prokuratora podstawa wznowienia, nie mieściła się w katalogu zawartym w art. 145 § 1 lub też - bez większych rozważań, niejako już "na pierwszy rzut oka", można byłoby ocenić, że przywołane przez Prokuratora okoliczności nie uprawdopodobniają wskazanej podstawy wznowienia. Prawidłowa ocena wskazanej przez Prokuratora podstawy wznowienia wymagała jednakże dodatkowych rozważań i oceny, o czym świadczy choćby argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (niezależnie od jej merytorycznej poprawności). Ocena ta nie mogła więc odbyć się we wstępnej fazie postępowania bez wydania postanowienia. W sprzeciwie Prokurator powołał się bowiem na ustawową podstawę wznowienia zawartą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznowienie postępowania uzasadniania sytuacja, gdy decyzja wdana została w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Uprawdopodobniając związek przyczynowy .pomiędzy treścią decyzji a wskazaną podstawą Prokurator stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowego dla hodowli drobiu z częścią mieszkalną oparta została o decyzję Starosty O. z dnia 22 kwietnia 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania, która następnie została uchylona (a prawidłowo unieważniona - przyp. Sądu). Nie sposób również nie zauważyć, że w spornej decyzji z dnia 17 lipca 2006r. udzielającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciu wprost odwołał się do decyzji Starosty O. z 22 kwietnia 1999 r. nr [...] stwierdzając, że "roboty wykonano na podstawie decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia 22.04.1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 12.04.2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny

9

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

rozbudowy fermy drobiu z częścią mieszkalną". W takiej sytuacji, ocena zaistnienia podstawy wznowienia postępowania niewątpliwie wymagała przeprowadzenia postępowania o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. i nie mogła być dokonana w fazie wstępnej.

Wznowione postępowanie wymaga zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. Rodzaje rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie precyzyjnie określone zostały w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Ściśle określono również, które z rozstrzygnięć i w jakiej sytuacji musi znaleźć zastosowanie. Ustawodawca nie pozostawił w tym względzie organom jakiejkolwiek swobody, a to oznacza, że przy podjęciu rozstrzygnięcia norma ta musi być uwzględniona. I tak, gdy organ stwierdzi brak podstaw uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), natomiast gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 § 1a k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Zauważyć należy, że wśród wymienionych rodzajów rozstrzygnięć nie przewidziano wprost umorzenia postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że umorzenie wznowionego postępowania nie jest możliwe gdy zaistnieją przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. Do umorzenia wznowionego postępowania może więc dość np. w razie śmierci strony, w przypadku cofnięcia przez stronę żądanie wznowienia postępowania lub w przypadku wznowienia postępowania mimo braku dopuszczalności - np. wznowienia postępowania, pomimo uchybienia terminu z art. 148 k.p.a. czy też wznowienia postępowania w sprawie załatwionej przez organ w formie cywilnoprawnej. Podkreślić należy, że dopuszczalność umorzenia wznowionego postępowania związana jest z sytuacją braku dopuszczalności samego wznowienia a nie z sytuacją braku podstaw wznowienia. Jeżeli bowiem w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono istnienia podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a., podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania należy - ze względu na brzmienie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.-wykluczyć. W takiej sytuacji, wobec jednoznacznej treści wskazanego przepisu, organ może wydać wyłącznie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji

10

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

dotychczasowej (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s.6; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005).).

Przedstawione uwagi odpowiednie zastosowanie znajdują również na etapie postępowania odwoławczego. Pamiętać należy, że zastosowanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, może mieć miejsce jedynie w przypadku zaistnienia i wykazania przesłanek z art. 105 k.p.a. - a więc w przypadku bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji. W rozpoznawanej obecnie sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przesłanką umorzenia wznowionego przed organem pierwszej instancji postępowania jest brak zaistnienia przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ("stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki do wznowienia w badanej sprawie postępowania".). Organ odwoławczy podejmując niniejsze rozstrzygnięcie pominął zatem, że w przypadku wznowionego postępowania ustalenie braku podstaw wznowienia postępowania - jak już wyżej wykazano - nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania, lecz zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest podstawą do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności uznać należało, że zaskarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wykazał przesłanek bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji. Natomiast wskazana przez niego okoliczność - brak podstawy wznowienia postępowania, o ile zaistniała - powinna skutkować rozstrzygnięciem z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc wydaniem decyzji merytorycznej. Zaistniałe naruszenie przepisów prawa procesowego należy więc zakwalifikować jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Odnosząc się do argumentów skargi wskazać należy, że umieszczenie przez organ odwoławczy stwierdzenia o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie oceny legalności (stwierdzenia nieważności) decyzji z dnia 2 grudnia 2004 r. oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r. miało jedynie charakter sygnalizacyjny oraz informujący i pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte we wznowionym postępowaniu. Postępowanie takie mogło być przez organ wszczęte

11

Sygn.akt II SA/Wr 33/09

również bez zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji. Informacji kwestionowanej w skardze.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu, orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 tej ustawy.